Alterssicherung in der Europäischen Union VI: Alterssicherung in Großbritannien und Irland. Eine institutionelle und empirische Analyse. Hrsg. von Diether Döring / Richard Hauser [1 ed.] 9783428502448, 9783428102440

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SUSANNE RECHMANN

Alterssicherung in Großbritannien und Irland

Sozialpolitische Schriften Heft 70/VI

Alterssicherung in der Europäischen Union VI Herausgegeben von Prof. Dr. Diether Döring Prof. Dr. Richard Hauser

Alterssicherung in der Europäischen Union VI Alterssicherung in Großbritannien und Irland Eine institutionelle und empirische Analyse

Von

Susanne Rechmann

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Rechmann, Susanne:

Alterssicherung in Großbritannien und Irland : eine institutionelle und empirische Analyse I Susanne Rechmann. Berlin : Duncker und Humblot, 200 1 (Alterssicherung in der Europäischen Union ; 6) (Sozialpolitische Schriften ; H. 70) Zug!.: Frankfurt (Main), Univ., Diss., 1999 ISBN 3-428-10244-4

D30 Alle Rechte vorbehalten © 2001 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme und Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0584-5998 ISBN 3-428-10244-4 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 @

Geleitwort der Herausgeber

Die vorliegende Studie ist Bestandteil eines großen vergleichenden Forschungsprojekts, das von der Volkswagen-Stiftung, der Hans-Böckler-Stiftung und der Friedrich-Ebert-Stiftung von 1991-1995 gefördert wurde. Aufgabe des Forschungsprojekts war die vergleichende Analyse der Alterssicherungssysteme der Länder der Europäischen Union in institutioneller und empirischer Hinsicht. Es wurde ein funktionaler Ansatz gewählt, um ebenso die Kernsysteme wie auch zusätzliche Sicherungssysteme erfassen zu können. Bei der Analyse der Systemwirkungen standen die Ziele der Lebensstandardsicherung und Armutsvermeidung sowie die Frage einer gleichberechtigten sozialen Sicherung von Frauen im Vordergrund. Weitere Schwerpunkte der Arbeit des Projekts bildeten die Analyse der Umverteilungswirkungen, die empirische Darstellung der Einkommenslage der Altenbevölkerung, der Versuch einer typologischen Einordnung der verschiedenen nationalen Systeme sowie der Betrachtung künftiger Entwicklungspfade der Alterssicherung in der Europäischen Union. Mit der Arbeit von Susanne Rechmann wird ein weiterer Band einer Reihe von nationalen Analysen vorgelegt. Die wissenschaftliche Leitung des Projekts lag bei Prof. Dr. Richard Hauser und Prof. Dr. Diether Döring. Es wurde in Kooperation zwischen dem Fachbereich Wirtschaftswissenschaften der Johann Wolfgang Goethe-Universität und der Akademie der Arbeit in der Universität Frankfurt am Main durchgeführt. Den Herausgebern ist bewußt, daß vergleichende Projekte häufig durch die Förderungsraster der in Frage kommenden Institutionen fallen. Um so mehr gebührt unser Dank den drei genannten Stiftungen dafür, daß sie gemeinsam die Förderung unseres Vorhabens übernommen haben. Wir danken für die vorzügliche Zusammenarbeit. Frankfurt am Main, im Februar 2000 Prof Dr. Richard Hauser

Johann Wolfgang Goethe-Universität

Prof Dr. Diether Döring

Akademie der Arbeit in der Universität Frankfurt arn Main

Vorwort Die vorliegende Arbeit zur Alterssicherung in Irland und Großbritannien entstand als Dissertation am Fachbereich Wirtschaftswissenschaften der Johann Wolfgang Goethe-Universität Frankfurt/Main im Rahmen des Forschungsprojekts "Alterssicherung in der Europäischen Gemeinschaft" (ASEG-Projekt). Die Grundlinien des Konzepts und der Aufbau der vergleichenden Länderstudien wurden in vielen gemeinsamen Projektsitzungen diskutiert und entwickelt. Durch fruchtbare Diskussionen und viele hilfreiche Kommentare haben insbesondere die beiden Projektleiter Prof. Dr. Richard Hauser, der die Arbeit als Doktorvater betreut hat, und Prof. Dr. Diether Döring maßgeblich zum Entstehen der Arbeit beigetragen. Für ihr Engagement und ihre Geduld möchte ich mich herzlich bedanken. Auch der lebendige Gedankenaustausch mit den Kolleginnen und Kollegen des ASEG-Projekts war unentbehrlich. Herzlicher Dank gilt daher auch Dr. Gabfiele Rolf, Dr. Kay Pöhler, Dr. Ute Klammer, Frank Tibitanzl, Dr. Sotirios Nitis, Dr. Ulrike Abrens, Dr. Heinz Stapf und Lydia Hubert. Ohne die finanzielle Unterstützung der Volkswagen Stiftung, die meine Forschungsstelle im Rahmen des ASEG-Projekts finanziert hat, wäre die Arbeit ebenfalls nicht möglich gewesen. Wichtige Informationen und Anregungen habe ich auch von vielen irischen und britischen Fachleuten erhalten. Besonders intensiv war der Austausch und die Unterstützung durch Mitarbeiter des Welfare State-Projekts unter der Leitung von Prof. Anthony Atkinson an der London School of Economics. Hervorheben möchte ich hier Dr. Mactin Evans, dem ich nützliche Hinweise und Unterstützung insbesondere im Bezug auf die empirischen Daten verdanke. Die Kontakte zum IFS und mit Prof. Heather Joshi haben viel zum besseren Verständnis der Institutionen und der Reformdiskussionen in Großbritannien beigetragen. Mein Dank gilt aber auch den Mitarbeitern der verschiedenen sozialpolitischen Institutionen, die mir den Zugang zu zahlreichen Informationen ermöglichten. Gregor Leclerque, Kerstin Berg und Silvia Berger haben sich im Kampf um die Sichtung und Verwaltung des Materials sehr nützlich gemacht. In der Endphase haben insbesondere Kay Pöhler und Andrea Salow durch hilfreiche Kommentare und Korrekturlesen des Manuskripts die Arbeit begleitet. Ihnen und allen anderen hilfreichen Geistern bin ich für ihre Unterstützung sehr dankbar. Der innigste Dank geht an meine Schwester Heike Horn und ihren Mann Uli, Alexander Karp, Lena Kroeger und an meine Freunde Andrea, Wolfgang, Bettina, Achim, Michael und

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Vorwort

alle, die mich in den verschiedenen Phasen dieser Arbeit begleitet haben und mir insbesondere während der schweren Krankheit unserer Eltern zur Seite standen. Für Christian. Susanne Rechmann

Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Verteilungspolitische Zielsetzungen und Alterssicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

33

2.1 Verteilungswirkungen, die sich aus Unterschieden der Systemkonzeption ergeben.. . .................. . ... . .................... . ... . .............. .. . . . . . ..

35

2.2 Spezifische Verteilungsziele der Alterssicherungspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

2.2.1 Lebensstandardsicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

37

2.2.2 Mindestsicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

38

2.2.3 Gleichbehandlung von Männem und Frauen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

42

2.3 Leistungsgerechtigkeit und Umverteilung . . . . . . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . .

46

2.3.1 Der Begriff der Äquivalenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

48

2.3.2 Dimensionen von Umverteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

50

2.4 Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Historische Entwicklung der Alterssicherungssysteme in Großbritannien und Irland .. . . . . . . . . . . . .. . . .. ... . ..... . . ... . ... .. .. .. . . . . . . . . . ... .. .. . . . . ... . .... . . . . . .

54

3.1 Gemeinsame Anfänge der Alterssicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

54

3.1.1 Armenhilfe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

54

3.1.2 Friendly Societies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3.1 .3 Staatliche Altersversorgung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3.2 Die Entwicklung des Altersrentensystems in Großbritannien . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

57

3.2.1 Die Anfänge der staatlichen Altersrente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

57

3.2.1.1 Der Beveridge-Report . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

58

3.2.1.2 Zur Rezeption des Beveridge-Reports . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

60

10

Inhaltsverzeichnis 3.2.2 Einführung des National Insurance-Systems 1948 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

62

3.2.3 Reform 1958: Graduated Pension . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

63

3.2.4 Neuregelung 1966: Einkommensgeprüfte Rentenleistungen . . . . . . . . . . . . . .

64

3.2.5 Reformen 1975: SERPS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

64

3.2.6 Konservative Reformen im Jahr 1986 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

67

3.2.7 Entwicklungen nach 1986 bis 1992 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

71

3.3 Entwicklung des Rentensystems in Irland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

72

4. Finanzielle Belastung durch Ausgaben für Alterssicherung - die Bedeutung der demographischen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen . . . . . . . . . . . . . . .

75

4.1 Einflußfaktoren der Belastung einer Volkswirtschaft mit Ausgaben für Alterssicherung. .. .. . . . . ... . . . . . . . . . . . . . . . . . ... . . . . . . . . . . . . . .. . . ...... .. . . . . . . . . . . .. . . .

75

4.2 Entwicklung der Altersausgabenquote zwischen 1980 und 1992......... . . .. . ..

77

4.3 Demographische Rahmenbedingungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

80

4.4 Wirtschaftliche Einflußfaktoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

82

4.5 Die Bedeutung verschiedener Einflußfaktoren für die Veränderung der Altcrsausgabenquote zwischen 1980 und 1992 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

85

4.6 Zukünftige Belastung der Alterssicherung infolge des demographischen Wandels ... . .. . .... . .. . .......... . .... .. . . .... . .. . . ... . . . ..... . .. . .. .. .. . ........ .. .

87

S. Das Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien und Irland . . . . . . . . . . . .

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5.1 Das gesetzliche Kernsystem der Alterssicherung einschließlich der Hinterbliebenenversorgung in Großbritannien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

91

5.1.1 Träger, Organisation und Einordnung des Kernsystems im Gesamtsystem der Alterssicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

92

5.1.2 Abgrenzung der Leistungsberechtigten und Anspruchsvoraussetzungen . .

94

5 .1.2.1 Die staatliche Grundrente

94

5 .1.2.2 Die staatliche Zusatzrente

96

5.1.2.3 Die beitragsfreie Altersrente für 80jährige und ältere Personen...

97

5 .1.2.4 Hinterbliebenenleistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

97

Inhaltsverzeichnis 5.1.3 Leistungen des Kernsystems sowie Erstfeststellung und Niveauanpassung im Zeitablauf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

II 99

5.1.3.1 Die staatliche Grundrente

100

5.1.3.2 Die staatliche Zusatzrente

102

5.1.3.3 Die "graduated pension" .. . .. . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . 104 5.1.3.4 Beitragsfreie Rentenleistungen .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. . .. .. . .. .. . 105 5.1.3.5 Leistungen im Rahmen der Hinterbliebenenversorgung . . . . . . . . . . 106 5.1.3.6 Beschlossene zukünftige Änderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 5.1.3.7 Contracting out.......................................... .... .... 108 5.1.3.8 Die private Absicherung als Alternative zur staatlichen oder betrieblichen Zusatzrente . . .. . . . .. . . . . .. . . .. . . . . .. . . . . . . . . .. . .. . . . . 109 5.1.4 Im Kernsystem vorgesehene Möglichkeiten und Grenzen der Kumulation von Rentenzahlungen . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . .. . . . .. . . . . . .. . l1 0 5.1.5 Die Finanzierung der Ausgaben.......................................... l13 5.1.5.1 Beitragsklasse I .......................................... .. ..... 113 5.1.5.2 Beitragsklassen 2 und 4 .. .. .. .. .. .. .. .. . .. . .. .. . .. .. . . .. .. .. .. .. 118 5.1.5.3 Beitragsklasse 3 .. .. . . .. .. . . . .. . . . . . . .. . . .. . . . . . . .. .. . . .. .. . . .. . . 122 5.1.6 Die Besteuerung von Beitragsleistungen und Alterstransfereinkommen . . 123 5.I .7 Portabilität von Leistungen und Leistungsansprüchen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 5.1.7.1 Übertragungsmöglichkeiten im Inland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 5.1.7.2 Übertragungsmöglichkeiten zwischen In- und Ausland . . . . . . . . . . 126 5.2 Das Kernsystem der Alterssicherung einschließlich Hinterbliebenensicherung in Irland . . . .. . . . .. . . . . .. . . . .. . . . . .. . . . .. .. . . . . . . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . . .. . . .. . . . . 128 5.2.1 Einleitung . . . . . .. . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . .. . . . . . . .. . . . . .. .. . . .. .. .. .. .. . . . .. . 128 5.2.2 Träger, Organisation und Einordnung des Kernsystems im Gesamtsystem der Alterssicherung . . . . . . .. .. . . . .. . . . .. . . . . . . . . . . .. . . .. . . .. . . .. .. . . . . .. . . 129 5.2.3 Abgrenzung der Leistungsberechtigten und Anspruchsvoraussetzungen . . 131 5.2.3.1 Versicherte Personen und Deckungsgrad... . ... . . .. . ... . .... . ... . 131 5.2.3.2 Rentenempfänger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 5.2.3.3 Leistungsvoraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

12

Inhaltsverzeichnis 5.2.4 Leistungen des Kernsystems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 5.2.4.1 Leistungsberechnung von Renten.. . ... . .. . .... . ......... . ... . .. . 136 5.2.4.2 Niveauanpassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 5.2.5 Möglichkeiten und Grenzen der Kumulation von Alterseinkünften in Irland ................ .. . .. ..................... . . .. ................... . ... 142 5.2.6 Die Finanzierung der staatlichen Rentenausgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 5.2.7 Die Besteuerung von Beitragsleistungen und Alterstransfereinkommen . . 147 5.3 Synoptische Darstellung der bei den Modellrechnungen zugrundegelegten institutionellen Regelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

6. Zusatzsicherung in Großbritannien und Irland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . 157

6. 1 Zusatzrentensysteme in Großbritannien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 6.1.1

Verbreitung der Systeme . ................... .. .. . ... ... . ....... .. . . . .. . . 157

6.1.2 Typen von Systemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 6.1.3 Einnahmen und Ausgaben selbstadministrierter Systeme 1991 . .. ....... 158 6.1.4 Verteilung der Systemtypen 1991 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 6.1.5 Eintrittsvoraussetzungen . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 6.1.6 Beitragszahlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 6.1.7 Leistungsbezug....... .. ..... . ... . .... . ..... .. .. . . . . ... . ....... . ... . ... . 162 6.1.8 Leistungsermittlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . 163 6.1.9 Früh- und Spätberentung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 6.1.1 0 Anpassung der Renten im Zeitablauf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . .. . . . . 164 6.1.11 Leistungen im Todesfall . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . .. . . . . 165 6.1.12 Systemwechsel und Konservierung der Anwartschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 6.1.13 Respräsentanz der Mitglieder . . . . . . . . .. . . . . .. . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 6.2 Zusatzsicherung in Irland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 6.2.1 Entwicklung und Verbreitung von betrieblicher und privater Altersvorsorge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 6.2.2 Deckungsgrad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168

Inhaltsverzeichnis 6.2.3

Altersgrenzen

13 168

6.2.4 Leistungsbemessung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 6.2.5 Indexierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 6.2.6 Beitragsbemessung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 6.2.7

Finanzierung . . . . . . .. . . . .. . . .. .. .. . . .. . . .. .. . . . . .. .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. 170

6.2.8 Steuerliche Regelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 6.2.9 Leistungsverteilung unter den Rentenbeziehern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 6.2.10 Staatliche Regulierungen der betrieblichen I privaten Alterssicherung . . . 172

7. Verteilungswirkungen der staatlichen Alterssicherungssysteme . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 7.1 Methodische Voriiberlegungen . . . . .. . . . . . .. . . . . . . . . . . .. . . .. . . .. . . . . .. .. .. . . .. . . 174 7 .1.1 Der Indikator . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . .. . . . . . . . . . . . . . . 176 7.1.2 Den Modellrechnungen zugrundeliegende Annahmen......... . .... . ... . . 177 7.2 Auswirkung verschiedener Einflußfaktoren auf das relative Rentenniveau . . . . . . 179 7 .2.1 Ergebnisse für den Standardfall . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 7.2.2 Bedeutung des Erwerbseinkommens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 7.2.3 Bedeutung der Versicherungszeit . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . .. 187 7.2.4 Bedeutung der Verteilung des Ewerbseinkommens über die Versicherungszeit . . . .. . . . .. . . . . .. . . . .. . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .. . 191 7.2.5 Bedeutung des Haushaltszusammenhangs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 7.2.6 Bedeutung der wirtschaftlichen Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 7.3 Verteilungseffekte der Leistungsbemessungsregeln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 7.3.1 Referenzsysteme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . .. . . . . . .. . . . . . 209 7.3.2 Charakterisierung der Verteilungswirkungen in den beiden staatlichen Alterssicherungssystemen . . . . . . . . . .. . . . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . 212 7.4 Bedarfsgerechtigkeit der Leistungsbemessung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 7.4.1 Lebensstandardsicherung . ... ..... . ... . . . .. .. . . . ... ... .... . .. ......... .. . 216

14

Inhaltsverzeichnis 7.4.2 Mindestsicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 7.4.3 Gleichbehandlung von Männemund Frauen

227

7.5 Resümee . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 8. Leistungsgerechtigkeit der staatlichen Alterssicherungssysteme . . . . . . . . . . . . . . . . 239 8.1 Methodische Vorüberlegungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 8.2 Indikator und Referenzmaßstab der Berechnungen zur Verzinsung der Beiträge

240

8.3 Annahmen im Rahmen der Modellrechnungen .... . . .. . . ................ . . . . . . . 241 8.4 Die Ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 8.4.1 Ergebnisse für den Standardfall . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 8.4.2 Aspekte der vertikalen Ungleichbehandlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 8.4.3 Aspekte der horizontalen Abweichungen von der Äquivalenz . . . . . . . . . . . . 249 8.4.3.1 Verzinsung von Beiträgen für verschiedene Personen . . . . . . . . . . . . 250 8.4.3.2 Verzinsung der Beiträge für verschiedene Paarhaushalte . . . . . . . . . 253 8.4.4 Anreizwirkungen der rentenrechtlichen Regelungen im Hinblick auf die Gleichbehandlung von Frauen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 8.5 Zusarnrnenfassende Einschätzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 9. Zur Einkommenslage älterer Menschen in Irland und Großbritannien . . . . . . . . . 260 9.1 Einleitung . . ..... .. . .. . ... . .. . . . . .... . ......... .. .. .. .. . . . . . .. . ..... . ..... . . .. . 260 9.2 Empirische Analyse der Einkornrnenssituation älterer Menschen in Irland . . . . . . 261 9 .2.1 Anmerkungen zur Datengrundlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 9.2.2 Zusarnrnenhang mit der bisherigen Analyse . . . ..... . ....... . ....... . ... . 263 9.2.3 Haushaltszusammensetzung und Altersstruktur der Stichprobe . . . . . . . . . . 263 9.2.4 Zusammensetzung des Einkommens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 9.2.5 Zusarnrnensetzung des Einkommens nach Altersgruppen . . . . . . . . . . . . . . . 271 9.2.6 Relative Wohlstandspositionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274

Inhaltsverzeichnis

15

9.2.7 Besondere Situation von Frauen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 9.2.8 Einkommensverteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 9.2.9 Armut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 9.2.10 Einfluß des staatlichen Systems ................................. . ...... 283 9.2.10.1 Einfluß von Steuern und Transfers auf die Einkommensverteilung ....... . ........ .. ..... . .... . .. . . ................ . .. . . .. . . . 284 9.2.10.2 Beitrag des Steuer- und Transfersystems zur Vermeidung von Armut ........ . . .... .. . . . . .......... . ...... . ...... . ..... .. .. . . . 288 9 .2.11 Frühere Untersuchungen zur Einkommenslage alter Menschen in Irland

290

9.3 Ergebnisse der empirischen Analyse der Einkommenssituation älterer Menschen in Großbritannien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 9.3.1 Empirische Untersuchungen zur Einkommenslage in Großbritannien . . . . . 292 9.3.2 Zusammensetzung nach Haushaltstyp und Altersgruppen . . . . . . . . . . . . . . . . 293 9.3.3 Zusammensetzung des Einkommens . . ... . . ... . . ............ . ...... . ... . . 294 9.3.4 Verbreitung verschiedener Einkommensquellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300 9.3.5 Relative Wohlstandspositionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 9.3.6 Einkommensverteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306 9.3.7 Armut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309 9.3.8 Einfluß des staatlichen Systems auf Verteilung und Armut . . . ... . .. . . . . . . 312 9.3.9 Frühere Untersuchungen zur Einkommenslage älterer Menschen in Großbritannien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317

10. Probleme und Herausforderungen in der Zukunft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 10.1 Großbritannien . . . ... .. .. . . . . .. . .. . . . ...... . ... . ... . . . .. .. .. . .. . .. . .. ..... . .. . 321 10.1.1 Steigende Kosten der Sozialen Sicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322 10.1.2 Armutsvermeidung . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . 325 10.1.3 Lebensstandardsicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . 326 10.1.4 Aktuelle Entwicklungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329

16

Inhaltsverzeichnis 10.2 Irland

332

10.2.1 Demographische Entwicklungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332 10.2.2 Mindestsicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334 10.2.3 Lebensstandardsicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335 10.2.4 Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337 11. Schlußbetrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345 Anhang ......... . ............................................. . ....... . ......... . . .. . . 357 A 1 Allgerneine Informationen zum Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien und Irland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357 A 2 Rentenleistungen und relative Rentenniveaus im britischen staatlichen System der Alterssicherung (Regelungen gültig bis 1998) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361 A 3 Rentenleistungen und relative Rentenniveaus im britischen staatlichen System der Alterssicherung (Regelungen gültig ab 2009) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382 A 4 Rentenleistungen und relative Rentenniveaus im irischen staatlichen System der Alterssicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389 A 5 Interne Verzinsung der Beiträge im Rahmen des staatlichen Alterssicherungssystems in Großbritannien und Irland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405

Verzeichnis der Tabellen, Übersichten und Abbildungen Tabellen Tab. 4.2

Höhe der Altersausgaben im Verhältnis zum BIP im Jahr 1992

78

Tab. 4.3.1

Bevölkerungsentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

80

Tab. 4.3.2

Altersstruktur der Bevölkerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

81

Tab. 4.4.1

Wachstum und Inflation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

83

Tab. 4.4.2

Wirtschaftliche Indikatoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

84

Tab. 5.1.3.1

Die Elemente der Grundrente (basic pension) innerhalb des staatlichen Altersrentensystems in Großbritannien in den Steuerjahren 1988/89 bis 1991/92 (in Pfd./Woche) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

Tab. 5.1.3.3

Die Höchstgrenze der "graduated pension" in Abhängigkeit vom Geschlecht des Arbeitnehmers und der Art des Arbeitsverhältnisses . . . . . . . 105

Tab. 5.1.3.4

Die Höhe der beitragsfreien Altersrente für über 80jährige Personen in den Steuerjahren 1988/89 bis 1990 /91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

Tab. 5.1.3.5

Die Höhe der Grundrente zur Mütterbeihilfe für Witwen in den Steuerjahren 1989/90 und 1990/91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

Tab. 5.1.4

Einkommensfreigrenzen im Steuerjahr 1991/92 für die Zahlung von Zuschlägen im Rahmen der staatlichen Grundrente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

Tab. 5.1.5 .1.1

Die Beitragsleistungen des Arbeitnehmers und Arbeitgebers in Abhängigkeit von der Art des Arbeitsverhältnisses und der Einkommenshöhe im Steuerjahr 1991/92 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

Tab. 5.1.5.1.2 Die für die Festlegung der Beitragssätze gültigen Einkommensbereiche in ausgewählten Steuerjahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 Tab. 5.1.5.1.3 Die Beitragssätze des Arbeitnehmers und des Arbeitsgebers zur Beitragsklasse I in Abhängigkeit von der Art des Arbeitsverhältnisses und der Einkommenshöhe für ausgewählte Steuerjahre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 Tab. 5.1.5.1.4 Prozentpunkte der Arbeitnehmer- und Arbeitgebersätze zur Beitragsklasse 1, die an den staatlichen Gesundheitsdienst durchgeleitet werden, in den Steuerjahren 1975/76 bis 1991/92 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 Tab. 5.1.5.2.1

Die Beitragssätze und Einkommensfreigrenzen zur Beitragsklasse 2 . . . 120

Tab. 5.1.5.2.2 Die Beitragssätze und Einkommensgrenzen der Beitragsklasse 4 . . . . . . . 120 2 Rechmann

18

Verzeichnis der Tabellen, Übersichten und Abbildungen

Tab. 5.1.5.2.3 An den staatlichen Gesundheitsdienst durchgeleitete Leistungen aus den Beiträgen zu den Klassen 2 und 4 .. . . .. . .. .. . . .. .. . . .. . . . . . .. . . .. . . 121 Tab. 5.1.5.2.4 Die maximalen Beitragsleistungen zu den Klassen 1, 2 und 4 . . . . . . . . . . 122 Tab. 5.1.5.3

Die Beitragssätze zur Klasse 3 .. . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . .. . .. . .. . .. . .. 122

Tab. 5.1.6

Altersfreibeträge bei der Einkommensbesteuerung in britischem Steuerrecht für das Steuerjahr 1991/92.......... . ... . . ................ . . . . . . . 124

Tab. 5.2.3.1

Versicherte Personen (in 1000) . . . . . .. . . . .. . . . . . . . .. . . . . . .. . . .. . . . .. . . . . 132

Tab. 5.2.3.2

Renten-Empfanger (in 1000) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

Tab. 5.2.4.1

Rentenleistungen im Überblick (Stand I. 1. 1992) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

Tab. 5.2.4.2.1 Lohn und Renten (real): Jährliche Wachstumsraten........ . ..... .. .. . .. 140 Tab. 5.2.4.2.2 Rentenleistungen 1970-1990 (nominal und real) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 Tab. 5.2.6.1

Finanzierung der Sozialversicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

Tab. 5.2.6.2

Beitragssätze für Sozialversicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

Tab. 6.1.3

Einnahmen und Ausgaben selbstadministrierter Betriebsrentensysteme 1991 (Mio ;() .. . . . . . . . . .. . . . .. . . . . . . . . . .. .. . . .. . .. .. . . . . . . . . . .. . . .. . . . . !59

Tab. 7.2. 1

Relative Rentenniveaus einer ledigen, über 40 Jahre vollzeiterwerbstätigen Person mit dem durchschnittlichen Einkommen eines Produktionsarbeiters in Großbritannien und Irland . . .. . . . . .. . ... . ... . . . . . .. . . . . ... . . 180

Tab. 7 .2.2.1

Rentenleistungen für eine ledige Person, 40 Erwerbsjahre (Irland) . . . . . . 182

Tab. 7.2.2.2

Relatives Rentenniveau für ledige Frauen bei 40 Versicherungsjahren (Großbritannien) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186

Tab. 7.2.5

Äquivalenzskalen (Irland und Großbritannien) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196

Tab. 7.2.6

Differenzen des relativen Rentenniveaus (brutto) bei verschiedenen Entwicklungspfaden im Vergleich zum stationären Pfad, Angaben in Prozent des Ausgangsniveaus (Großbritannien) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207

Tab. 8.3

Zahlenmäßiges Verhältnis "betagte Bevölkerung zu Erwerbsbevölkerung" .... . ... . ...... . ......... . ........... .. .. . .................. . ..... 244

Tab. 9.2.3.1

Zahl der Personen in Haushalten nach Alter des Haushaltsvorstandes, Haushaltstyp und Geschlecht (Irland) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265

Tab. 9.2.3.2

Anteil der Personen in verschiedenen Haushaltstypen nach Alter des Haushaltsvorstandes, Haushaltstyp und Geschlecht, bezogen auf die Gesamtzahl der Personen (in%) (Irland) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266

Tab. 9.2.4.1

Anteil verschiedener Einkommenskategorien am gesamten durchschnittlichen Haushaltseinkommen (netto), nach Haushaltstyp und Rentnerstatus (in %) (Irland) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268

Verzeichnis der Tabellen, Übersichten und Abbildungen

19

Tab. 9.2.4.2

Anteil der Haushalte, die die jeweilige Einkommenskategorie beziehen, nach Haushaltstyp und Rentnerstatus (in%) (Irland) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270

Tab. 9.2.5.1

Anteil verschiedener Einkommenskategorien am gesamten Haushaltseinkommen (netto), nach Alter des Haushaltsvorstandes und Haushaltsstatus (in %) (Irland) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272

Tab. 9.2.5.2

Anteil der Haushalte, die die jeweilige Einkommenskategorie beziehen, nach Alter des Haushaltsvorstandes und Haushaltsstatus (Irland) . . . . . . . 273

Tab. 9.2.6.1

Relative Wohlstandspositionen von Personen in Rentnerhaushalten im Vergleich zum Durchschnitt aller Personen in Nicht-Rentnerhaushalten, nach Haushaltstyp und Geschlecht - Zugrundelegung der OECD-Äquivalenzskala (in%) (Irland) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275

Tab. 9.2.6.2

Relative Wohlstandspositionen von alleinstehenden Frauen im Vergleich zu alleinstehenden Männem, sowie von alleinstehenden Frauen und Männem im Vergleich zu Personen in Paarhaushalten, nach Altersgruppe und Rentnerstatus - Zugrundelegung der OECD-Äquivalenzskala (in %) (Irland) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277

Tab. 9.2.8

Unterschiede in der Einkommensverteilung zwischen Personen in Rentnerhaushalten und Personen in Nicht-Rentnerbaushalten (Irland) . . . . . . . 279

Tab. 9.2.9

Armutsquoten frir die Personen in Rentner- und Nicht-Rentnerbaushalten (in %) (Irland) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283

Tab. 9.2.10.1.1 Unterschiede in der Einkommensverteilung zwischen Personen mit und ohne Renten und Transferleistungen vor und nach der direkten Besteuerung (Rentnerhaushalte und Nicht-Rentnerhaushalte) (Irland) . . . . . . . . . . 285 Tab. 9.2.10.1.2 Unterschiede in der Einkommensverteilung zwischen Personen mit und ohne Renten und Transferleistungen vor und nach der direkten Besteuerung (Rentnerhaushalte nach Altersgruppen) (Irland) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 Tab. 9.2.10.2.1 Armutsquoten für die Personen in Rentner- und Nicht-Rentnerhanshalten vor und nach Renten- und Transfereinkommen und direkter Besteuerung (Irland) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 Tab. 9.2.10.2.2 Armutsquoten für die Personen in Rentnerhaushalten verschiedener Altersklassen vor und nach Renten- und Transferzahlungen und direkter Besteuerung (Irland) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290 Tab. 9.3.2.1

Zahl der Personen in Haushalten nach Alter des Haushaltsvorstandes, Haushaltstyp und Geschlecht (Großbritannien) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295

Tab. 9.3.2.2

Anteil der Personen in verschiedenen Haushaltstypen nach Alter des Haushaltsvorstandes, Haushaltstyp und Geschlecht, bezogen auf die Gesamtzahl der Personen (in %) (Großbritannien) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296

Tab. 9.3.3.1

Anteil verschiedener Einkommenskategorien am gesamten durchschnittlichen Haushaltseinkommen (netto), nach Haushaltstyp und Rentnerstatus (in%) (Großbritannien) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298

2*

20

Verzeichnis der Tabellen, Übersichten und Abbildungen

Tab. 9.3.3.2

Anteil verschiedener Einkommenskategorien am gesamten Haushaltseinkommen (netto), nach Alter des Haushaltsvorstandes und Rentnerstatus (in%) (Großbritannien) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299

Tab. 9.3.4.1

Anteil der Haushalte, die die entsprechende Einkommenskategorie beziehen, nach Haushaltstyp und Rentnerstatus (in%) (Großbritannien) . . 301

Tab. 9.3.4.2

Anteil der Haushalte, die die jeweilige Einkommenskategorie beziehen, nach Alter des Haushaltsvorstandes und Rentnerstatus (Großbritannien) 302

Tab. 9.3.5.1

Relative Wohlstandspositionen von Personen in Rentnerhaushalten im Vergleich zum Durchschnitt aller Personen in Nicht-Rentnerhaushalten, nach Haushaltstyp und Geschlecht (in %) (Großbritannien) . . . . . . . . . . . . 304

Tab. 9.3.5.2

Relative Wohlstandsposition von alleinstehenden Frauen im Vergleich zu alleinstehenden Männern, nach Altersgruppe und Rentnerstatus (in %) (Großbritannien) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305

Tab. 9.3.5.3

Relative Wohlstandspositionen von alleinstehenden Frauen und Männern im Vergleich zu Personen in Paarhaushalten, nach Altersgruppe und Rentnerstatus (in%) (Großbritannien) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306

Tab. 9.3.6.1

Unterschiede in der Einkommensverteilung zwischen Personen in Rentnerhaushalten und Personen in Nicht-Rentnerbaushalten (Großbritannien) . ... . . . . . ... .. . . . .. . . .. .... . . .. .. . .. . . . .... .... . . . . . ... . ... . . ...... 307

Tab. 9.3.6.2

Unterschiede in der Einkommensverteilung zwischen Personen in Rentnerhaushalten und Personen in Nicht-Rentnerbaushalten (Großbritannien) ............... .. ...................... . ..................... .. .. . . 308

Tab. 9.3.7.1

Armutsquoten für die Personen in Rentner- und Nicht-Rentnerbaushalten (in%) (Großbritannien) .............................. . .... . .. .. .... 310

Tab. 9.3.7.2

Armutsquoten für die Personen in Rentnerhaushalten verschiedener Altersklassen (in %) (Großbritannien) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311

Tab. 9.3.8.1

Unterschiede in der Einkommensverteilung zwischen Personen mit und ohne Renten und Transferleistungen vor und nach der direkten Besteuerung (Rentnerhaushalte und Nicht-Rentnerhaushalte) (Großbritannien) 313

Tab. 9.3.8.2

Unterschiede in der Einkommensverteilung zwischen Personen mit und ohne Renten und Transferleistungen vor und nach der direkten Besteuerung (Rentnerhaushalte nach Altersgruppen) (Großbritannien) . . . . . . . . . 314

Tab. 9.3.8.3

Armutsquoten für die Personen in Rentner- und Nicht-Rentnerbaushalten vor und nach Renten- und Transfereinkommen und direkter Besteuerung (Großbritannien) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315

Tab. 9.3.8.4

Armutsquoten für die Personen in Rentnerhaushalten verschiedener Altersklassen vor und nach Renten- und Transferzahlungen und direkter Besteuerung (Großbritannien) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316

Verzeichnis der Tabellen, Übersichten und Abbildungen

21

Tab. A2.1

Relative Rentenniveaus für einen ledigen Mann, 40 Erwerbsjahre . . . . . . 361

Tab. A 2.2

Relative Rentenniveaus für eine ledige Frau, 40 Erwerbsjahre . . . . . . . . . . 362

Tab. A2.3

Relative Rentenniveaus in Abhängigkeit von der Versicherungszeit für 363 Männer ·oo···oo·· •••••• •

oo • • • • • • oo • • oo • • • • • • •

oo •• oo • • • oo • • o o . o o o

•

•• •

•••

Tab. A 2.4

Relative Rentenniveaus in Abhängigkeit von der Versicherungszeit für eine ledige Frau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364

Tab. A2.5

Relative Rentenniveaus, ledige Frau, 20 Erwerbsjahre........... . ...... 365

Tab. A 2.6

Relative Rentenniveaus bei Einkommenssprüngen im Erwerbsverlauf 365 für einen ledigen Mann . . 00

•••••

00

••••••••••

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00

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00

••••

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00

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Tab. A2.7

Relative Rentenniveaus für ein Einverdienerehepaar, 40 Versicherungsjahre (Äquivalenzeinkommen) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366

Tab. A2.8

Relative Rentenniveaus für ein Zweiverdienerehepaar, beide 40 Erwerbsjahre (Äquivalenzeinkommen) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367

Tab. A2.9

Relative Rentenniveaus für ein Zweiverdienerehepaar, sie verdient 1/ 3 des Haushaltseinkommens bei Erwerbsunterbrechung von 20 Jahren (Äquivalenzeinkommen) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368

Tab. A2.10

Hinterbliebenenleistungen, Einverdienerehepaar (Äquivalenzeinkornrnen) . . . ... . . . . .. .. .. . . . . . . . .... . .. . .. . . . . .... . . ... . ... .. . ... . .. . . .. . . .. 369

Tab. A2.11

Hinterbliebenenleistungen, Zweiverdienerehepaar, sie verdient 1/ 3 des Haushaltseinkommens bei Unterbrechung der Erwerbsphase für 20 Jahre (Äquivalenzeinkommen) ............. . .... . .................. .. ... . . 370

Tab. A 2.12

Hinterbliebenenleistungen, Zweiverdienerehepaar, beide 40 Erwerbsjahre (Äquivalenzeinkommen) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371

Tab. A 2.13

Relative Rentenniveaus für Ledige beim Wachsturnspfad 6% Lohnstei372 gerung, 4% Preissteigerung ... 00

00.00

••••

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00

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00

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•••

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•

Tab. A 2.14

Relative Rentenniveaus für eine ledige Frau, 40 Erwerbsjahre, Wachsturnspfad 0% Lohnsteigerung, 0% Preissteigerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373

Tab. A 2.15

Relative Rentenniveaus für eine ledige Frau, 40 Erwerbsjahre, Wachsturnspfad 13% Lohnsteigerung, 10% Preissteigerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374

Tab. A 2.16

Relative Rentenniveaus für einen Ledigen, 40 Erwerbsjahre, Bestandsrenten nach 20 Jahren beim Wachsturnspfad 6% Lohnzuwachs und 4 % Preissteigerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375

Tab. A2.17

Relative Rentenniveaus für einen Ledigen, 40 Erwerbsjahre, Bestandsrenten nach 20 Jahren beim Wachsturnspfad 13% Lohnzuwachs und 10% Preissteigerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375

Tab. A 2.18

Relative Rentenniveaus für ein Einverdienerehepaar, 40 Erwerbsjahre (konstantes Haushaltseinkommen) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376

22

Verzeichnis der Tabellen, Übersichten und Abbildungen

Tab. A2.19

Relative Rentenniveaus für ein Zweiverdienerehepaar, 40 Erwerbsjahre (konstantes Haushaltseinkommen) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377

Tab. A 2.20

Relative Rentenniveaus für ein Zweiverdienerehepaar, sie verdient 1/ 3 des Haushaltseinkommens bei Unterbrechung der Erwerbsphase für 20 Jahre (konstantes Haushaltseinkommen) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 378

Tab. A 2.21

Hinterbliebenenleistungen, Einverdienerehepaar (konstantes Haushaltseinkommen) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379

Tab. A 2.22

Hinterbliebenenleistungen, Zweiverdienerehepaar, sie verdient 1/ 3 des Haushaltseinkommens bei Unterbrechung der Erwerbsphase für 20 Jahre (konstantes Haushaltseinkommen) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 380

Tab. A 2.23

Hinterbliebenenleistungen, Zweiverdienerehepaar (konstantes Haushaltseinkommen) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381

Tab. A 3.1

Relative Rentenniveaus für einen ledigen Mann, 40 Erwerbsjahre . . . . . . 382

Tab. A 3.2

Relative Rentenniveaus für eine ledige Frau, 40 Erwerbsjahre . . . . . . . . . . 383

Tab. A 3.3

Relative Rentenniveaus für eine Ledige, 20 Erwerbsjahre . . . . . . . . . . . . . . 384

Tab. A 3.4

Relative Rentenniveaus in Abhängigkeit von der Versicherungszeit für eine ledige Frau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385

Tab. A 3.5

Relative Rentenniveaus für ein Einverdienerehepaar, 40 Versicherungsjahre (Äquivalenzeinkommen) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 386

Tab. A 3.6

Relative Rentenniveaus für ein Zweiverdienerehepaar, beide 40 Erwerbsjahre (Äquivalenzeinkommen) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387

Tab. A 3.7

Relative Rentenniveaus für ein Zweiverdienerehepaar, sie verdient 1/ 3 des Haushaltseinkommens bei Erwerbsunterbrechung von 20 Jahren (Äquivalenzeinkommen) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388

Tab. A4.1

Relative Rentenniveaus für eine ledige Person, 40 Erwerbsjahre . . . . . . . . 389

Tab. A4.2

Relative Rentenniveaus in Abhängigkeit von der Versicherungszeit . . . . 390

Tab. A4.3

Relatives Rentenniveau ledige Person, 20 Erwerbsjahre . . . . . . . . . . . . . . . . 391

Tab. A4.4

Relative Netto-Rentenniveaus bei Einkommenssprüngen im Erwerbsverlauf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . 392

Tab.A4.5

Einverdienerehepaar, 40 Versicherungsjahre (Äquivalenzeinkommen) . . 392

Tab. A4.6

Relative Rentenniveaus für ein Zweiverdienerehepaar, beide 40 Erwerbsjahre (Äquivalenzeinkommen) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393

Tab. A4.7

Relative Rentenniveaus für ein Zweiverdienerehepaar, sie verdient 1/ 3 des Haushaltseinkommens bei Erwerbsunterbrechung von 20 Jahren (Äquivalenzeinkommen) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394

Tab. A4.8

Hinterbliebenenleistungen, Einverdienerehepaar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395

Verzeichnis der Tabellen, Übersichten und Abbildungen

23

Tab. A 4.9

Hinterbliebenenleistungen, Zweiverdienerehepaar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396

Tab. A 4.10

Hinterbliebenenleistungen, Zweiverdienerehepaar, sie verdient 1/ 3 des Haushaltseinkommens bei Unterbrechung der Erwerbsphase für 20 Jahre ............................................ . ....................... . . 397

Tab. A 4.11

Relative Rentenniveaus für eine ledige Person, 40 Erwerbsjahre, Wachstumspfad 6% Lohnsteigerung, 4% Preissteigerung .............. 398

Tab. A4.12

Relative Rentenniveaus für eine ledige Person, 40 Erwerbsjahre, Wachstumspfad 13% Lohnsteigerung, 10% Preissteigerung . . . . . . . . . . . . 399

Tab. A4.13

Relatives Rentenniveau ledige Person, 40 Erwerbsjahre, Bestandsrenten nach 20 Jahren beim Wachstumspfad 6% Lohnzuwachs und 4% Preissteigerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 400

Tab. A4.14

Relatives Rentenniveau ledige Person, 40 Erwerbsjahre, Bestandsrenten nach 20 Jahren beim Wachstumspfad 13% Lohnzuwachs und 10% Preissteigerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 401

Tab. A4.15

Relative Rentenniveaus für ein Einverdienerehepaar, 40 Erwerbsjahre, konstantes Haushaltseinkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 402

Tab. A4.16

Relative Rentenniveaus Zweiverdienerehepaar, 40 Erwerbsjahre, konstantes Haushaltseinkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 403

Tab. A4.17

Relative Rentenniveaus Zweiverdienerehepaar, sie verdient 1/ 3 des Haushaltseinkommens bei Unterbrechung der Erwerbsphase für 20 Jahre, konstantes Haushaltseinkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404

Tab. A5.1

Durchschnittliche Beitragsbelastung Großbritannien (Beitragssatz für Arbeitgeber und Arbeitnehmer) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405

Tab. A5.2

Interne Verzinsung der Beiträge Großbritannien, aktueller Beitragssatz . 406

Tab. A5.3

Interne Verzinsung der Beiträge Großbritannien, Beitragssatz bei stationärer Bevölkerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407

Tab. A 5.4

Durchschnittliche Beitragsbelastung Irland (Beitragssatz für Arbeitgeber und Arbeitnehmer) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408

Tab. A5.5

Interne Verzinsung der Beiträge Irland, aktueller Beitragssatz . . . . . . . . . . 409

Tab. A5.6

Interne Verzinsung der Beiträge Irland, Beitragssatz bei stationärer Bevölkerung...... . .... . ........................ . ....................... . . 410

Übersichten Übers. 4.1

Einflußfaktoren der finanziellen Belastung mit altersbezogenen Ausgaben . . . ... ... . . .. . . . . . . . . .. . . .. . . ... ...... . . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . .. . .

Übers. 5.3.1

Synopse der institutionellen Regelungen für die Alterssicherung im Rahmen des National Insurance Fund, Großbritannien 1991/92... . .... 150

76

24

Verzeichnis der Tabellen, Übersichten und Abbildungen

Übers. 5.3.2

Synopse der institutionellen Regelungen für die Alterssicherung im Rahmen des Social Insurance Fund, Irland 1991/92 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152

Übers. 5.3.3

Einkommensteuerliche Regelungen, Großbritannien 1991/92... . .... .. 154

Übers. 5.3.4

Einkommensteuerliche Regelungen, Irland 1991/92 ......... . ... . ... . . 155

Übers. 5.3.5

Brutto- und Nettoeinkommen eines APW im Vergleich (Großbritannien und Irland) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156

Übers. 7.3.1

Einfluß verschiedener Faktoren auf den Verlauf der relativen Bruttorentenniveaus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212

Übers. 7 .4.2.1 Armutsgrenzen Irland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 Übers. 7.4.2.2 Armutsgrenzen Großbritannien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 Übers. 7.4.2.3 Einkommensniveau und relatives Rentenniveau, bei dem der absolute Rentenbetrag die Armutsgrenze gerade noch überschreitet, für die verschiedenen Haushaltstypen (Großbritannien) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 Übers. 8.4.1

Annahmen bei den Modellrechnungen und interne Verzinsung (Äquivalenzziffer) für die Standard-Ledigen im Alter von 75 Jahren, institutionelle Struktur des Jahres 1992 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246

Übers. A 1.1

Deckungsgrad im britischen Rentensystem: 1991/92 .......... . . .. . .. . 357

Übers. A 1.2

Deckungsgrad im irischen Rentensystem: 1991/92 ... ....... . . . . .. . . .. 358

Übers. A 1.3

Einnahmen und Ausgaben des National Insurance Fund 1991/92 (Großbritannien) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359

Übers. A 1.4

Einnahmen und Ausgaben des Social Insurance Fund 1991/92 (Irland)

360

Abbildungen Abb. 4.4

Zusammenhang zwischen den Ausgaben für Alter und Hinterbliebene pro Kopfüber 64 Jahre und dem BIP pro Kopf (1992)...... .. .. . . ... . ..

82

Abb. 4.5

Zuwachs der altersbezogenen Sozialausgabenquote und ihrer verschiedenen Komponenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

86

Abb. 4.6

Voraussichtliche Entwicklung des Altenquotienten in % 1995 - 2020 . . .

88

Abb. 7.2.2.1

Relatives Rentenniveau für Ledige mit 40 Versicherungsjahren im Jahre 1991 (Irland) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182

Abb. 7.2.2.2

Relatives Rentenniveau für ledige Frau mit 40 Versicherungsjahren im Jahre 1991/92 - aktuelle Regelungen (gültig bis 1998) (Großbritannien) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183

Abb. 7.2.2.3

Relatives Rentenniveau für Ledige mit 40 Versicherungsjahren im Jahre 1991 - aktuelle Regelungen (gültig bis 1998) - Männer und Frauen im Vergleich (Großbritannien) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185

Verzeichnis der Tabellen, Übersichten und Abbildungen

25

Abb. 7.2.2.4

Relatives Rentenniveau in Nettogrößen für Ledige mit 40 Versicherungsjahren im Jahre 1991 (Vergleich Irland und Großbritannien) . . . . . . 185

Abb. 7.2.3.1

Leistungsniveau in Abhängigkeit von der Versicherungszeit (bei erstmaliger Beschäftigung vor 40 Jahren) (Irland) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188

Abb. 7.2.3.2

Leistungsniveau in Abhängigkeit von der Versicherungszeit (Frauen) (Großbritannien) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189

Abb. 7.2.3.3

Leistungsniveau in Abhängigkeit von der Versicherungszeit (Frauen)Regelungen ab 2009 (Großbritannien) .. . . . . .. . . .. . .. . . . . . . . . . . . .. . . . . . 190

Abb. 7.2.4.1

Relatives Rentenniveau (netto) in Abhängigkeit vom Erwerbsverlauf (Irland) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192

Abb. 7.2.4.2

Relatives Rentenniveau (netto) in Abhängigkeit vom Erwerbsverlauf (Großbritannien) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

Abb. 7.2.5.1

Relative Rentenniveaus für Personen in verschiedenen Haushaltstypen (Äquivalenzeinkommenskonzept) (Irland) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198

Abb. 7.2.5.2

Relative Wohlstandspositionen von Hinterbliebenen (Irland) . . . . . . . . . . . 199

Abb. 7.2.5.3

Relative Rentenniveaus für Ehepaare (Äquivalenzeinkommenskonzept) (Großbritannien) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200

Abb. 7.2.5.4

Relative Wohlstandspositionen von Hinterbliebenen (Äquivalenzeinkommenskonzept) (Großbritannien) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202

Abb. 7.2.6.1

Relatives Rentenniveau für Ledige mit 40 Versicherungsjahren für verschiedene Wachstumspfade während der Erwerbsphase (Irland) . . . . . . . . 204

Abb. 7.2.6.2

Relatives Rentenniveau für Ledige mit 40 Versicherungsjahren - Anpassung der Zugangsrenten bei verschiedenen Wachstumspfaden (Großbritannien) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206

Abb. 8.4.2.1

Verhältnis von Beiträgen und Leistungen für ledige Personen mit 40 Jahren Erwerbsdauer, Renteneintritt bei gesetzlichem Rentenzugangsalter und Rentenlaufzeit bis zum Alter von 75 Jahren, bei aktueller Bevölkerungsstruktur und im Falle stationärer Bevölkerungsentwicklung (Großbritannien und Irland) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248

Abb. 8.4.2.2

Verhältnis von Beiträgen und Leistungen für ledige Personen mit 40 Jahren Erwerbsdauer, Renteneintritt bei gesetzlichem Rentenzugangsalter und Rentenlaufzeit bis zum Alter von 75 Jahren - bei aktueller Beitrags-Leistungskonstellation. und bei der im Falle stationärer Bevölkerungsentwicklung (Regelungen bis 1998 und im Jahr 2009 im Vergleich) (Großbritannien) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249

Abb. 8.4.3.1.1 Verhältnis von Beiträgen und Leistungen für unterschiedliche Personen, Renteneintritt mit 65 Jahren, stationäre Bevölkerung (Irland) ..... . ..... 251 Abb. 8.4.3.1.2 Verhältnis von Beiträgen und Leistungen für unterschiedliche Personen, Renteneintritt mit 65 Jahren, stationäre Bevölkerung (Großbritannien) 252

26

Verzeichnis der Tabellen, Übersichten und Abbildungen

Abb. 8.4.3.2.1 Verhältnis von Beiträgen und Leistungen für unterschiedliche Ehepaarhaushalte, Renteneintritt des Haushaltsvorstands mit 65 Jahren, stationäre Bevölkerung (Irland) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 Abb. 8.4.3.2.2 Verhältnis von Beiträgen und Leistungen für unterschiedliche Ehepaarhaushalte, Renteneintritt des Haushaltsvorstands mit 65 Jahren, stationäre Bevölkerung (Großbritannien) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256

Abkürzungsverzeichnis f APW ASEG- Projekt

Pound (englisches Pfund) Durchschnittlicher Industriearbeiter nach OECD-Definition

Basic BBG

Forschungsprojekt Alterssicherung in der Europäischen Gemeinschaft Grundrentenleistung des National lnsurance Funds in Großbritannien Beitragsbemessungsgrenze

BIP

Bruttoinlandsprodukt

BSP

Bruttosozialprodukt

DHSS DSS

Department of Health and Social Security (Großbritannien)

DSW ECU ED.

Department of Social Welfare (Irland) European Currency Unit

EG

europäische Gemeinschaft

EOC ESRI

Equal Opportunities Cornrnission (Großbritannien) Economic and Social Research Institute, Dublin

EU HHV

Europäische Union Haushaltsvorstand

HMSO

Her Majesties Statistkai Office Institute for Fiscal Studies, London

IFS irf JEL KKS LIS LSE NA NI OECD p. a. PE Pers. Pop

RRB

Department of Social Security

Editor

Irish Punt (irisches Pfund) Journal of Economic Literature Kaufkraftstandards Luxemburg Inome Study Projekt London School of Economics National Assistance (Irland), Sozialhilfe National Insurance (Irland), Sozialversicherung Organisation for Economic Cooperation and Development per annum Pension Expenditure Personen Population Relatives Rentenniveau (brutto)

RRN

Relatives Rentenniveau (netto)

SERPS STICERD

Zusatzrentenleistung des National Insurance Funds in Großbritannien Suntory-Toyota International Centre for Economics and Related Disciplines, LSE

28

Abkürzungsverzeichnis I Umrechnungskurse Jahresmitte 1991

TUC

Trade Union Congress (Dachverband der Gewerkschaften Großbritannien)

VDR Vol. WP WSP Zweiverd.

Verband Deutscher Rentenversicherungsträger Vo1ume (Band) Wohlstandsposition Welfare State Programm STICERD, LSE Zweiverdienerhaushalt

Umrechnungskurse Jahresmitte 1991 1 ECU= 0,701012 f = 0,767808 irf = 2,05076 DM 1 f=2,93 DM 1 irf = 2,67 DM 1 KKS= 0,73 irf = 0,68 f = 2,22 DM Quelle: Eurostat (1994), S. 80-81.

1. Einleitung Die Vorzeichen, unter denen Fragen der Alterssicherung in fast allen Ländern Europas diskutiert werden, haben sich in den vergangenen Jahren verändert. Nach dem Krieg und noch bis zum Ende der 70er Jahre stand die Angemessenheit des Niveaus der Altersleistungen im Zentrum reformpolitischer Diskussionen. Im Ergebnis fand in den meisten europäischen Ländern ein starker Ausbau der Reichweite der Systeme und eine Erhöhung der Altersrenten statt. In den 80er Jahren erlebten die europäischen Volkswirtschaften eine deutliche Abschwächung des Wirtschaftswachstums. Außerdem wurden die Folgen des demographischen Wandels, der mit einem Rückgang der Geburtenraten in den 70er Jahren begann, zunehmend deutlich. Es ist absehbar, daß die Kosten des Sozialstaats insgesamt, jedoch insbesondere die der Alterssicherung, in Zukunft erheblich stärker zunehmen werden als dies in der Vergangenheit der Fall war. Vor diesem Hintergrund geraten die Regeln, nach denen insbesondere die staatlichen Alterssicherungssysteme finanziert werden und die Leistungen aus diesen Systemen bemessen werden, immer mehr unter Rechtfertigungsdruck. Die Frage der Legitimität von verteilungspolitischen Eingriffen, die mit diesen Systemen verbunden sind, rückt stärker ins Blickfeld und damit die Frage nach alternativen Konzepten der Ausgestaltung von Alterssicherungssystemen. Großbritannien gilt häufig als Wiege eines Sozialstaatskonzepts, für das der Name Lord Beveridge steht, und das dem deutschen sog. "Bismarcksystem" gegenübergestellt wird. Die britischen Debatten der vergangenen Jahre führen jedoch eher zu den tieferliegenden Wurzeln des britischen Modells zurück, der edwardianischen Ethik mit ihrer strengen Auslegung des Subsidiaritätsprinzips.1 Die Eigenverantwortung und ökonomische Selbständigkeit des Individuums und die Verantwortung für die Familie gelten danach als die oberste Pflicht eines Staatsbürgers. In bezug auf Alterssicherung beinhaltet dies die Verpflichtung, eigenständig Vorsorge für den späteren Ruhestand zu betreiben, z. B. im Rahmen von Versicherungskassen (Friendly Societies) und später im Rahmen von betrieblichen und privaten Rentensystemen. Dieser Pflicht nicht nachzukommen galt bis zur Jahrhundertwende als moralisch verwerflich. Im Gegenzug galten und gelten Steuern und Abgaben an den Staat als abträglich für die Leistungsbereitschaft der Erwerbstätigen und sollten deshalb auf ein Minimum reduziert bleiben. Die öffentlichen Sozialleistungen haben danach nur die Funktion eines Auffangbeckens, das ein Minimum an sozialer Sicherung auf kollektiver Basis bereitstellt. I

Vgl. Johnson (1986), S. 443.

30

I. Einleitung

Auch die Entwicklung nach dem Zweiten Weltkrieg kann so verstanden werden, daß diese Grundauffassung durch das Konzept eines Sozialstaats (Welfare State), der Mindestleistungen bereitstellt, verallgemeinert wurde. Selbst wenn in den 60er und 70er Jahren Ansätze bestanden, den Aufgabenbereich der staatlichen Alterssicherung umfassender zu formulieren und durch eine kollektive Verpflichtung zur Lebensstandardsicherung zu ergänzen, war dies von Anfang an nur als Ergänzung zu bestehenden, vergleichsweise weit verbreiteten Betriebsrentensystemen gedacht. Seit Mitte der 80er Jahre leben in Großbritannien die ursprungliehen Konzepte einer strengen Subsidiarität wieder stärker auf und münden in ein Zuriickdrängen von über die Mindestsicherung hinausgehender staatlicher Verantwortung. Das irische Alterssicherungssystem steht ebenfalls in dieser Tradition und ist bis heute klar und eindeutiger als das britische System auf die Mindestsicherungsfunktion festgeschrieben. Beide Systeme bilden somit einen Gegenpol zum deutschen Alterssicherungssystem, das am Ziel der Lebensstandardsicherung orientiert ist. Jedem Sozialstaatskonzept liegen bestimmte Verteilungskonzepte zugrunde. Im Zusammenspiel von institutionellen Regelungen und individuellen Erwerbsverläufen treten Verteilungseffekte auf, die sich an diesen Grundprinzipien messen lassen müssen. Im Zuge der Europäischen Einigung reicht es jedoch nicht mehr, die nationalen, selbst gesteckten sozialpolitischen Ziele eines Landes zu betrachten. Die Effektivität der Systeme muß sich dariiber hinaus an einer Reihe, aus prinzipiellen Überlegungen abgeleiteten Zielen messen lassen. Die vorliegende Arbeit unternimmt den Versuch, die Verteilungseffekte des britischen und des irischen staatlichen Systems der Alterssicherung unter verschiedenen Blickwinkeln aufzuzeigen und zu analysieren. Die Arbeit entstand im Zusammenhang eines größeren Forschungsprojekts, das einen Vergleich der Alterssicherungssysteme in der Europäischen Gemeinschaft zum Inhalt hatte (ASEG-Projekt). Fragestellungen und Methodik wurden daher in enger Zusammenarbeit mit den Bearbeitern der anderen Länderstudien entwickelt. Zunächst wird ein Set ausgewählter sozialpolitischer Verteilungsziele vorgestellt und diskutiert (Kapitel 2.). Diese gehören zu einem gemeinsamen Kanon von Zielen, die in Alterssicherungssystemen verschiedener Länder unterschiedlich gewichtet sein können. Einzelne Ziele tragen dabei unterschiedlichen Dimensionen vqp. Alterssicherung Rechnung, wie z. B. der intergenerationalen Gerechtigkeit, 4~.~\:'eJ;teilung der Altersleistungen innerhalb einer Kohorte und der Verteilung von Belastungen und Leistungen über den Lebenszyklus des Individuums hinweg. Die institutionellen Regelungen eines Alterssicherungssystems legen sozusagen die Spielregeln der vielfähigsten Verteilungswirkungen fest. Eine Schilderung der historischen Entwicklung der Alterssicherung in Großbritannien und Irland bildet daher den Hintergrund für das Verständnis der zum Untersuchungszeitpunkt gültigen rentenrechtlichen Regelungen. Dabei wird das Hauptaugenmerk auf die Entwicklung der staatlichen Alterssicherung gelegt (Kapitel 3.).

1. Einleitung

31

Anschließend werden unterschiedliche Dimensionen von Verteilungseffekten betrachtet. Zunächst erfolgt eine Betrachtung der intergenerationalen Effekte im Zusammenhang mit der gesamtwirtschaftlichen Belastung durch Ausgaben für Alterssicherung (Kapitel 4.). Es soll herausgearbeitet werden, wie die wirtschaftlichen und demographischen Rahmenbedingungen den Anteil der Altersausgaben am Sozialprodukt und damit die Umverteilung von den Erwerbstätigen an die älteren Personen in den 80er Jahren beeinflußt haben. Im fünften Kapitel erfolgt dann eine ausführliche Darstellungen institutionellen Regelungen der staatlichen Alterssicherungssysteme in den beiden Untersuchungsländern ebenso wie eine Darstellung der für die Alterssicherung relevanten steuerlichen Regelungen. Ein synoptischer Überblick stellt die für Analyse wichtigsten Regelungen im Jahr 1991 I 1992 noch einmal zusammen. Da sowohl in Großbritannien als auch in Irland der betrieblichen und auch privaten Formen der Alterssicherung eine bedeutende Rolle zukommt, werden Entwicklung und Regelungen im Rahmen dieser Systeme im sechsten Kapitel vorgestellt. Allerdings muß hier der Tatsache Rechnung getragen werden, daß zu den nichtstaatlichen Formen der Alterssicherung kaum umfassende Informationen verfügbar sind. Den Kern der Arbeit bildet eine Analyse der Verteilungseffekte der institutionellen Regelungen der beiden staatlichen Alterssicherungssyteme auf der Grundlage von Modellrentenfällen (Kapital 7.). Zunächst erfolgt eine Darstellung methodischer Aspekte. Im Anschluß daran werden die Sicherungsergebnisse für verschiedene Modellrentner-Haushalte berechnet und auf dieser Grundlage die Verteilungseffekte der Leistungsbemessungsregeln in beiden Ländern unter Bezugnahme auf idealtypische Verteilungsmodelle miteinander verglichen. In Anknüpfung an die Vorgehensweise im Rahmen des ASEG-Projekts werden Vergleichsmaßstäbe aus prinzipiellen, verallgemeinerbaren Fragestellungen abgeleitet und nicht aus dem Rückbezug auf ein einzelnes, nationales Modell. Der Vergleich findet unter Bezugnahme auf unterschiedliche Idealtypen von Verteilungsregimes statt, die als Referenz dienen. Auf diese Weise werden nicht nur die Unterschiede zwischen dem britischen und irischen System deutlich gemacht, die beide einer ähnlichen Logik verpflichtet sind, diese allerdings mit zum Teil unterschiedlichen Mitteln verfolgen. Die beiden Systeme können darüber hinaus in bezug auf ihre Abweichung von anders orientierten Systemtypen eingeordnet werden. In einem weiteren Schritt erfolgt eine Beurteilung der Verteilungswirkungen im Bezug auf die Bedarfsgerechtigkeit der Ausgestaltung dieser Regelungen. Es wird ein Spektrum von Sicherungszielen herangezogen und das Potential hinsichtlich der Erreichung dieser Sicherungsziele durch die Ausgestaltung der Leistungsbemessungsregeln bewertet. Im Zentrum stehen hier die Ziele Mindestsicherung im Alter, Lebensstandardsicherung und die Gleichbehandlung zwischen Mann und Frau.

32

l. Einleitung

Schließlich wird die Analyse mit Hilfe der Modellrentenfälle um die Einbeziehung der Beitragsbemessungsregeln erweitert, um so die Verteilungswirkungen aus der Sicht der Lebenszyklusperspektive zu beurteilen. In diesem Zusammenhang wird die Beitragsäquivalenz der Leistungen überprüft (Kapitel 8.). Das rein auf der Grundlage von Modellrechnungen entstandene Bild der Verteilungswirkungen gibt nicht die reale Einkommenssituation der älteren Menschen Anfang der 90er Jahre wieder. Gerade in Großbritannien und auch in Irland spielen Betriebsrenten und andere private Vorsorgeformen eine wichtige Rolle für die Einkommenssituation im Alter. In Kapitel 9. wird daher die Einkommenssituation von Rentnern in beiden Ländern unter Verteilungsgesichtspunkten analysiert und der Beitrag des staatlichen Systems in diesem Zusammenhang ermittelt. Der Untersuchungszeitraum bezog sich aus Gründen des Vergleichs im Rahmen des Forschungsprojekts auf das Jahr 1991/92. Seitdem hat sich in beiden Ländern nichts Grundsätzliches an der Ausgestaltung der staatlichen Alterssicherungssyteme verändert. Der absehbare Anstieg des Anteils der Altenbevölkerung und Defizite in der Sicherungswirkung der Systeme haben jedoch in beiden Ländern zu Debatten und Reformvorschlägen geführt. Ein Ausblick auf gegenwärtige und zu erwartende Problemlagen und eventuelle Lösungsansätze in den kommenden Jahren schließt die Untersuchungen ab (Kapitel 10.). Die vorliegende Arbeit stellt erstmals eine systematische institutionelle Analyse der unterschiedlichen Dimensionen der Verteilungswirkungen der institutionellen Regelungen für beide Länder vor. In Großbritannien fand eine vergleichbare Methodik im Rahmen nationaler Untersuchungen nur hinsichtlich einzelner Fragestellungen Anwendung. Hinzu kommt der Vergleich zwischen den Systemen Großbritanniens und Irlands, der bestenfalls im Rahmen von Mehr-Ländervergleichen und nur beschränkt auf empirische Fragestellungen zu finden ist.

2. Verteilungspolitische Zielsetzungen und Alterssicherung Als eine zentrale Aufgabe von Sozialpolitik kann die Korrektur der Marktverteilung von Einkommen und Vermögen angesehen werden. 1 Grundlage für solche korrigierenden Eingriffe seitens des Staates stellt die Existenz eines sozialpolitischen Bedarfs dar, der nur kollektiv, bzw. sozialpolitisch gedeckt werden kann. 2 Im Falle von Alterssicherung ist dieser Bedarf durch das Risiko der altersbedingten Reduktion des Erwerbseinkommenspotentials der Mitglieder einer Gesellschaft bedingt. Wegen myopischer Präferenzen oder wirtschaftlicher Leistungsschwäche wird die Gefahr einer nicht ausreichenden individuellen Risikovorsorge als Grund für die staatliche Bereitstellung eines Sozialversicherungssystems angesehen. 3 Staatliche Alterssicherungssysteme institutionalisieren die Teilhabe der Altenbevölkerung am gesamtwirtschaftlichen Einkommen. Die Finanzierung dieser Teilhabe geht zu Lasten des erwerbstätigen Teils der Bevölkerung. In Anlehnung an den Satz von Mackenroth, "daß aller Sozialaufwand letztlich aus dem Sozialprodukt der laufenden Periode gedeckt werden" müsse, ist der Anteil der staatlichen Ausgaben für Alter und Hinterbliebene im Vergleich zum Volkseinkommen als ein Ergebnis staatlich gesteuerter Umverteilung zugunsten der Altenbevölkerung zu verstehen. 4 Die Akzeptanz einer solchen Umverteilung in der Bevölkerung hängt davon ab, ob Umfang und Verteilung der Belastungen und der Leistungen als legitim angesehen werden. Gesichtspunkte legitimer Verteilung spielen daher im Zusammenhang mit der institutionellen Ausgestaltung von staatlichen Alterssicherungssystemen auf verschiedenen Ebenen eine Rolle: - Die Anspruchsgrundlagen und Leistungsbemessungsregeln von Alterssicherungssystemen legen fest, wie die Ausgaben des Rententrägers unter den Leistungsbeziehern verteilt werden. - Die Abgabenbemessungsregeln von Alterssicherungssystemen legen fest, wie die Lasten der Mittelaufbringung unter den Erwerbstätigen verteilt werden. Vgl. dazu Lampert (1990). S. 20-22. Lampert z. B. stellt eine Systematik sozialpolitischer Bedarfe vor, die als eine Aufzählung von Ursachen von einer für korrekturbedürftig gehaltenenen Ungleichverteilung von Ressourcen gelesen werden kann. Vgl. Lampert (1990), S. 22- 24. 3 Zu ökonomischen Begründungen von Sozialpolitik vgl. Rolf/Spahn/Wagner (1988). 4 Vgl. Mackenroth (1952), S. 267, zitiert nach Hauser/Wagner (1992), S. 585. 1

2

3 Rechmann

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2. Verteilungspolitische Zielsetzungen und Alterssicherung

- Das Zusammenspiel von Abgabenbemessungsregeln (während der Erwerbsphase) und Leistungsbemessungsregeln (in der Nach-Erwerbsphase) schließlich beeinflußt aus der Sicht des Individuums die Verteilung seines Lebenseinkommens über die verschiedenen Lebensphasen (Erwerbsphase, Nach-Erwerbsphase). Verteilungspolitische Konzepte speisen sich aus unterschiedlichen Vorstellungen von Gerechtigkeit, die in Form verschiedener Verteilungsprinzipien in die sozialpolitische Literatur Eingang gefunden haben. 5 Die Spannbreite solcher Gerechtigkeitsvorstellungen läßt sich mit den Polen Bedarfsgerechtigkeit (adequacy) einerseits vs. Leistungsgerechtigkeit (equity) andererseits abstecken.6 Konzepte der Bedarfsgerechtigkeit beziehen sich auf die Gestaltung der Leistungsseite, die zunächst unabhängig von der Finanzierung betrachtet wird. Die Leistungsbemessungsregeln von Alterssicherungssystemen werden auf die Erreichung bestimmter Sicherungsziele hin ausgestaltet. So können sie z. B. an der Aufrechterhaltung des in der Erwerbsphase erreichten Lebensstandards der Versicherten orientiert sein und I oder eine Sicherung auf einem Mindesteinkommensniveau im Alter vorsehen. Außerdem können bestimmte verteilungspolitische Zielvorstellungen, wie z. B. die Aufrechterhaltung der Verteilungsstruktur oder auch die Verringerung der Verteilungsspanne der Einkommen verfolgt werden. 7 Für die Gestaltung der Finanzierungsregeln stehen üblicherweise Gesichtspunkte der Leistungsfähigkeit der Belasteten im Vordergrund, d. h. es wird eine proportionale oder progressive Tarifgestaltung gewählt. Grundsätzlich sind jedoch verschiedene Formen der Tarifgestaltung denkbar, so z. B. die eines uniformen Beitragssatzes im Rahmen eines Pauschalleistungen gewährenden Sozialversicherungssystems. Beim Konzept der Leistungsgerechtigkeit wird ein enger Zusammenhang zwischen Leistungs- und Finanzierungsseite des Alterssicherungssystems gesehen. Auf den Lebenszyklus des Individuums bezogen soll eine direkte Proportionalität zwischen den während der Erwerbsphase geleisteten Beiträgen bzw. Abgaben und den nach Rentenzugang erhaltenen Leistungen bestehen.8 Wenn für den Bereich der Finanzierung andere Verteilungsprinzipien gelten als für die Leistungsbemessung, ergeben sich Unterschiede im Beitrags-Leistungsverhältnis verschiedener Versicherter einer Kohorte. Sofern diese Unterschiede nicht als Risikoausgleich innerhalb der Versichertengemeinschaft klassifiziert werden, gelten sie als interpersonelle Umverteilungseffekte. Interpersonelle UmverteiVgl. u. a. Thompson (1983). Vgl. Thompson (1983) beschreibt dies als Debatte von "social adequacy" vs. "indiviual equity". 7 Vgl. Döring (1992), S. 105-106. s Vgl. zur Unterscheidung von Bedarfsgerechtigkeit und Leistungsgerechtigkeit auch Zacher (1991), S. 44-47. 5

6

2.1 Verteilungswirkungen

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lungseffekte innerhalb einer Kohorte ergeben sich somit als Ergebnis der Verfolgung verschiedener verteilungspolitischer Zielsetzungen auf der Leistungsseite einerseits und auf der Finanzierungsseite andererseits. 9 In dieser Arbeit werden die in den Alterssicherungssystemen institutionalisierten Abgabe- und Vergabemodi "als institutionell geronnene und verfestigte Gerechtigkeitsvorstellungen"10 verstanden. Insbesondere unter vergleichenden Gesichtspunkten wird untersucht, inwieweit aus den institutionalisierten Leistungsstrukturen Rückschlüsse auf die relative Bedeutung einzelner Verteilungsprinzipien und ziele im Rahmen dieser Alterssicherungssysteme gezogen werden können. 11 Im Rahmen dieses Kapitels folgen einige systematische Überlegungen zu Verteilungsprinzipien und -zielen, die als Orientierungslinie für den weiteren Gang der Untersuchung dienen werden.

2.1 Verteilungswirkungen, die sich aus Unterschieden der Systemkonzeption ergeben Die institutionellen Regelungen eines Alterssicherungssystems können sowohl auf der Leistungsseite als auch auf der Abgabenseite an bestimmten, auch unterschiedlichen Verteilungsprinzipien ausgerichtet sein. Verteilungsprinzipien der Leistungsgestaltung, die hier zunächst betrachtet werden, können grundsätzlich danach unterschieden werden, ob und wieweit ein legitimatorischer Rückbezug auf die Erwerbskarriere der Versicherten genommen wird. Für die hier untersuchten Systeme kann ein Spektrum von "stark an die Erwerbsbiographie gekoppelt" bis "von der Erwerbsbiographie unabhängig, personenbezogen" abgesteckt werden. Wenn ein enger Bezug auf die Erwerbstätigkeit besteht, reflektiert die Leistungstruktur tendenziell die Einkommensverhältnisse während der Erwerbsphase. Als Gegenpol dazu kann das Prinzip der absoluten Gleichverteilung der Leistungen pro Person, unabhängig von vorherigen Beitrags- oder Steuerzahlungen, angesehen werden. 12 Ein streng nach dem Äquivalenzprinzip ausgestaltetes Rentenversicherungssystem kennzeichnet somit das eine Ende der Skala. Es besteht ein starker legitimatorischer Rückbezug der Leistungsgestaltung auf die Erwerbsbiographie: Die Höhe des individuellen Leistungsanspruchs variiert proportional zur Dauer der Versicherungsperiode und mit der Höhe des Erwerbseinkommens. Die Verteilung der von den Rentnern bezogenen Leistungen spiegelt, bei idealtypischer Ausgestaltung des 9

gen.

Auf andere Dimensionen von Umverteilung wird später im Kapitel detailierter eingegan-

Vobruba/Nullmeier(!994), S. 2. Vgl. Casmir(l989), S. 65. 12 Diese Systeme werden z. B. auch als Staatsbürger- bzw. Grundrentensysteme bezeichent. Vgl. dazu Schmäh/ (1988), S. 86. 10

II

3*

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2. Verteilungspolitische Zielsetzungen und Alterssicherung

Systems, die Verteilung der Lebenseinkommen während der Erwerbsperiode wider. Das implizite Verteilungsziel kann als relative Gleichbehandlung oder absolute Ungleichbehandlung charakterisiert werden. Als idealtypischer Repräsentant eines Rentensystems, das von der Erwerbsbiographie unabhängige, personengebundene Leistungen gewährt, können sogenannte Staatsbürgerrentensysteme mit pauschalen Leistungssätzen gelten. Sie repräsentieren das andere Ende der Skala. In Form der völligen Gleichverteilung der Renteneinkommen für Ein-Personenbaushalte ist durch ein Pauschalrentensystem der Gegenpol zur Verteilung der Erwerbseinkommen charakterisiert. Das implizite Verteilungsziel dieses Systems könnte so umschrieben werden: absolute Gleichbehandlung jeder Person, jedoch relative Ungleichbehandlung in dem Sinne, daß Personen, die während der Erwerbsperiode ein geringeres Einkommen erzielt haben, nach Rentenzugang relativ besser gestellt werden als Personen mit einem höheren Einkommen während der Erwerbsperiode. Auf der Grundlage dieser Unterscheidung läßt sich ein Referenzrahmen formulieren, der dazu dienen kann, die im Rahmen einer Verteilungsanalyse ermittelten Verteilungseffekte genauer einzuordnen und zu charakterisieren (vgl. Kapitel5.3). Im Unterschied zu den an einer bestimmten Gerechtigkeitsvorstellung ausgerichteten Verteilungsprinzipien können jedoch auch bestimmte explizite Verteilungsziele im Rahmen der Leistungsbemessung eines Alterssicherungssystems verfolgt werden. 2.2 Spezitische Verteilungsziele der Alterssicherungspolitik Die zentrale Funktion von Alterssicherungssystemen besteht in der Verstetigung des Lebenseinkommensstroms: Einschränkungen der Erwerbskapazität aus Altersgründen werden als Tatbestand angesehen, für den nicht nur individuell sondern auch sozial Vorsorge getroffen werden sollte. 13Den Prinzipien der Leistungsgestaltung von staatlichen Rentenversicherungssystemen liegen bestimmte sozialpolitische Leitbilder über den Umfang, in dem das Sozialversicherungssystem den zu berücksichtigenden Bedarf bei Eintritt des Risikos "Alter" abdecken sollte. Das Ausmaß des für angemessen gehaltenen Einkommensersatzes durch die Sozialversicherungsleistung wird dabei je nachdem, welcher Sicherungsbeitrag der staatlichen Alterssicherung neben der individuellen Vorsorge zugewiesen wird, unterschiedlich hoch ausfallen. 14 Bedarfsgerechtigkeit bzw. Angemessenheit (im Sinne der social adequacy) kann daher unterschiedlich definiert werden. Als drei mögliche, einander nicht ausschließende Sicherungsziele werden hier die folgenden ausgewählt: 13 14

Vgl. dazu z. B. Barr (1992). Vgl. dazu Zacher (1991), S. 44 f.

2.2 Spezifische Verteilungsziele der Alterssicherungspolitik

37

- Lebensstandardsicherung, - Mindestsicherung, - Gleichbehandlung, insbesondere von Frauen und Männem. Diese Ziele repräsentieren grundlegende Zielvorstellungen, die im Rahmen von Alterssicherungssystemen in verschiedenen Ausprägungen verfolgt werden können. Im Rahmen dieser Arbeit wird überprüft, über welches Potential die beiden untersuchten Alterssicherungssysteme verfügen, diese drei Sicherungsziele zu erfüllen (vgl. Kapitel 5.4). 2.2.1 Lebensstandardsicherung

Eine strikte Auslegung des Begriffs Lebensstandardsicherung würde bedeuten, daß das Renteneinkonunen in etwa der Höhe des vorherigen Erwerbseinkonunens entsprechen muß. Aus Gründen der Finanzierbarkeit beschränkt man sich in der Regel jedoch auf die Aufrechterhaltung der relativen Einkonunensposition, indem nur ein gewisser Prozentsatz des Erwerbseinkonunens ersetzt wird, und zwar um "dem Gesicherten nach einem erfüllten Arbeitsleben einen Lebensstandard zu ermöglichen, der hinter demjenigen Lebensstandard nicht unangemessen zurückbleibt, den ihm sein aktives Einkonunen gegen Ende seines Arbeitslebens - und zwar nicht nur vorübergehend- ermöglichte." 15 Um dies zu gewährleisten, müssen die Leistungsbemessungsregeln an die jeweilige Einkonunenssituation des Individuums vor Eintritt des Leistungsfalls anknüpfen. Will man ermessen, in welchem Maße das Rentensystem dem Ziel der Lebensstandardsicherung gerecht wird, ist es erforderlich, die Einkonunenssituation der Rentner mit einer Bezugsgröße zu vergleichen, die die Einkonunenssituation in der aktiven Phase abbildet. Dabei ist zunächst zu entscheiden, welche Einkommensbestandteile herangezogen werden sollen. Üblicherweise wird das Renteneinkonunen aus den betrachteten Alterssicherungssystemen zum Arbeitseinkonunen in Beziehung gesetzt, da auch im Rahmen der Rentenformeln auf das (beitragspflichtige) Arbeitseinkonunen abgestellt wird. 16 Erwerbstätige und Rentner unterliegen u.U. unterschiedlichen Besteuerungsregelungen, weshalb eine Berücksichtigung des Zusanunenspiels von Renten- und Besteuerungsregeln, also eine Betrachtung der Nettogrößen, erforderlich ist, wenn es um den Aspekt der Aufrechterhaltungdes Lebensstandards gehtY Schließlich ist zur Beurteilung des Sicherungsniveaus der Einfluß unterschiedlicher Haushaltsstrukturen zu beachten. Will man diesen Einfluß berücksichtigen, so ist eine Entscheidung darüber notwendig, welche Gewichtung man dem Anteil des einzelnen Haushaltsangehörigen am 15 16

17

Vgl. Sachverständigenkommission Alterssicherungssysteme (1983), S. 141. Vgl. etwa Eurostat (1993). Vgl. auch Wagner (1984), S. 33.

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2. Verteilungspolitische Zielsetzungen und Alterssicherung

Haushaltseinkommen zurechnet. 18 Eine Sicherung des Lebensstandards bezieht sich zudem nicht nur auf den Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand. Die Aufrechterhaltung eines bestimmten Sicherungsniveaus im Zeitablauf erfordert eine Anpassung der Rentenleistungen im Zuge der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung. Dies beinhaltet eine Entscheidung darüber, inwieweit die Ruhestandsgeneration an dieser Entwicklung partizipieren soll. 19 Für eine Beurteilung der Lebensstandardsicherungskapazität eines Alterssicherungssystems ist also außer der Situation bei Rentenzugang auch die Entwicklung der Bestandsrenten im Zeitablauf zu untersuchen. Im Rahmen dieser Arbeit werden diese verschiedenen Aspekte der Lebensstandardsicherung im Rahmen des britischen und des irischen staatlichen Alterssicherungssystems analysiert. 2.2.2 Mindestsicherung

Konzepte, die an die Vorstellung der Sicherung eines notwendigen Existenzminimums durch den Staat anknüpfen, können unterschiedlich angelegt sein: Entweder in Form einer Beschränkung des staatlichen Aufgabenbereichs auf die Bereitstellung eines solchen Minimums oder als Ergänzung zu bestehenden, nach anderen Gesichtspunkten ausgestalteten Regelleistungen. Argumente für eine Mindestsicherungspolitik lassen sich aus naturrechtlich begründeten Gleichheitsvorstellungen ableiten: Sogenannte garantistische Ansätze postulieren, jeder Bürger habe Anspruch darauf, mit einem Minimum an Ressourcen ausgestattet zu werden, das es ihm ermöglicht, seine Rechte als Staatsbürger auszuüben und seinen Pflichten als Staatsbürger nachzukommen. 2° Konzepte eines Grundeinkommens, hier einer Grundrente, werden in dieser Weise begründet und man könnte diese als Mindestsicherungsansätze im engeren Sinne bezeichnen. Im einem weiteren Sinne ist Mindestsicherung als Armutsvermeidungspolitik zu verstehen: Jeder Mensch habe qua seiner Existenz das Recht, nicht in Armut oder unter menschenunwürdigen Bedingungen leben zu müssen. Die Aufgabe des Sicherungssystems besteht darin, jenen, die nicht aus eigener Kraft über ausreichende finanzielle Mittel verfügen, diese bis zu einem gewissen Maß bereitzustellen. 21 Im Zusammenhang mit Alterssicherung sind hierbei insbesondere Mindesteentenregelungen zur Aufstockung niedriger Rentenansprüche sowie einkommensgeprüfte Rentenleistungen relevant. Dabei stellt sich die Frage nach der Definition einer Armuts- bzw. Mindesteinkommensgrenze, also danach, wie man wirtschaftliche Umstände, die für unzuDies geschieht mit Hilfe von Äquivalenzskalen; vgl. z. B. Banks, Johnson (1994). Vgl. dazu Wagner(1984), S. 31-32. 20 Dieses Konzept der "Social Citizenship" geht insbesondere auf T. H. Marshall "Citizenship and Social Class" (1949) zurück. Vgl. dazu King/Waldron (1988). 21 Vgl. dazu z. B. Atkinson (1991). 18

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2.2 Spezifische Verteilungsziele der Alterssicherungspolitik

39

mutbar gehalten werden, von solchen abgrenzt, die man als bescheiden, aber aus sozialpolitischer Sicht als vertretbar ansieht. Auf die subjektive Einschätzung von Betroffenen kann man dabei nur begrenzt rekurrieren. Einerseits ist das subjektive Empfinden, die Unzufriedenheit oder das Leiden an einer Notlage die Begründung dafür, daß mindestsichernde Maßnahmen für notwendig gehalten werden.Z2 Andererseits ist die Wahrnehmung des sozialen Status von Personen, die in bescheidenen ökonomischen Verhältnissen leben, von verschiedenen, auch nichtökonomischen Faktoren abhängig. 23 So ergab eine Untersuchung von Townsend ( 1979), daß Personen mit einem Einkommen unterhalb des Sozialhilfeniveaus (social assistance) zwar gleichermaßen die Auskunft gaben, es sei schwierig mit diesen Mitteln zurechtzukommen. Jene, die in stabilen persönlichen Verhältnissen lebten und sozial nicht ausgegrenzt waren, fühlten sich jedoch nach eigenen Angaben nicht arm, wenn auch vergleichsweise benachteiligt. 24 Für sozialpolitische Zwecke jedoch ist die Festlegung administrierbarer, also objektiver und quantifizierbarer Mindeststandards erforderlich. Dies wird erschwert durch die Tatsache, daß verschiedene Aspekte des Lebensumfelds, wie die Qualität der Wohnverhältnisse, die Versorgung mit medizinischen Leistungen, Zugang zu öffentlichen Einrichtungen, wie z. B. Altentagesstätten, und deren Qualität, Verkehrsverbindungen usw. eine erhebliche Rolle für die Lebenslage von Personen in Niedrigeinkommenshaushalten spielen. 25 Diesem multidimensionalen Charakter der Armut Rechnung zu tragen, ist jedoch schon im Rahmen nationaler Untersuchungen schwierig und im Rahmen eines internationalen Vergleichs kaum möglich. Dies würde die Erforschung und die Entwicklung vergleichbarer Indikatoren für jede einzelne Dimension von Armut erforderlich machen, was mit erheblichen konzeptionellen Problemen verbunden ist. 26 22 Dabei kann sowohl das Leiden der Betroffenen im Zentrum stehen, als auch Armut als Externalität im Sinne einer Zumutung für den Rest der Gesellschaft angesehen werden. Vgl. dazu Rein (1970), S. 46-47. Selbst ein rein ökonomisches Konzept wie das des "abnehmenden Grenznutzens" unterstellt, daß je geringer die Menge der verfügbaren Güter, desto größer die Nutzeneinbuße bei Verlust einer weiteren Gütereinheit. Auch wenn sich daraus noch kein absolutes Minimum begründen läßt, so läßt sich die große Bedeutung der ersten Einheit letztlich nur durch eine Entbehrung bei ,,Nichtvorhandensein" begründen. 23 Prinzipiell könnte im Rahmen wohlfahrtstheoretischer Formulierungen des Armutsproblems auch der psychosozialen Dimension von Armut Rechnung getragen werden (vgl. z. B. Van Praag (1984)). Spätestens bei der Operationalisierung im Rahmen von empirischen Untersuchungen, z. B. in Form der Frage, bei welchem Einkommensniveau die Befragten wie unglücklich wären, sind spekulative und strategische Elemente genausowenig vermeidbar, wie bei sogenannten diktatorischen Entscheidungen politischer Autoritäten. 24 Vgl. dazu Abel-Smith (1984), S. 71, sowie Townsend (1979). 25 Vgl. Abel-Smith (1984), S. 76. 26 Für Großbritannien ist die Analyse Townsends (1979), in der mit Hilfe von 77 Indikatoren der Versuch unternommen wurde, relative Deprivationsgrade für verschiedene Haushaltstypen zu entwickeln, wegweisend. Eine kritische Bestandsaufnahme aus dieser Sicht zu Stand und Entwicklung der international vergleichenden Armutsforschung gibt Townsend (1993).

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2. Verteilungspolitische Zielsetzungen und Alterssicherung

Aus diesem Grund wird in Armutsuntersuchungen aus ökonomischer Perspektive nicht auf die Lebenslage, sondern auf die verfügbaren Ressourcen abgestellt. 27 Nach der Ressourcendefinition liegt Armut dann vor, wenn Individuen oder Haushalte nicht in ausreichendem bzw. ein festgelegtes Mindestniveau erreichendem Maße über finanzielle Ressourcen verfügen. Diesem Ansatz liegt die marktwirtschaftlich orientierte Vorstellung zugrunde, eine ausreichende Verfügbarkeit finanzieller Ressourcen erlaube grundsätzlich den Erwerb der erforderlichen Güter und Dienste des Grundbedarfs. Im Sinne des Konzepts der Freiheit der individuellen Präferenzen wird dabei einerseits nicht ausgeschlossen, daß eine unsachgemäße Verwendung der Mittel zu Unterversorgung in bestimmten Lebensbereichen führen kann. 28 Andererseits wird davon abgesehen, daß Marktunvollkommenheiten den freien Zugang zu bestimmten Gütern und Leistungen oder einer bestimmten Qualität von Gütern und Leistungen behindern können. 29 Im Rahmen einer international ausgerichteten Untersuchung - wie der vorliegenden - erscheint eine Beschränkung bzw. eine Normierung auf die finanzielle Dimension von Unterversorgung aus Gründen der Vergleichbarkeit sinnvoll. 30 Im Rahmen dieser Untersuchung steht die Frage nach dem Umfang der Struktur der Leistungen, die die untersuchten Alterssicherungssysteme gewähren, im Vordergrund. Bei einer solchen Beschränkung der Untersuchungsdimension kommt man um einige Annahmen und Vereinfachungen nicht umhin. Diese beinhalten in der Regel Werturteile?' Dies gilt in besonderer Weise für die Entscheidung darüber, welches Maß der Ausstattung mit Ressourcen als relevante Armutsgrenze angesehen wird. Hier lassen sich Konzepte der absoluten oder relativen Armutsgrenzen unterscheiden.32 Eine absolute Armutsgrenze zielt auf die Ermittlung jener Personen, die in einer gegebenen Gesellschaft nicht über die zur Subsistenz notwendigen Güter verfügen. Eine dieser Definition folgende Mindesteinkommensgrenze wird er27 Vgl. zu beiden Konzepten z. B. Hauser/Bübinger (1993), S. 69, und insbesondere im Hinblick auf ihre Eignung in international vergleichenden Arbeiten Hauser (1984), S. 338348. 28 Im Rahmen der traditionellen Armutsforschung in Großbritannien spielte die Frage, ob und wieweit die Armut selbstverschuldet sei, eine erhebliche Rolle. Rowntrees Unterscheidung zwischen primärer und sekundärer Armut z. B. nahm Bezug darauf, inwieweit das Ausgabeverhalten der Individuen als verantwortungsvoll (wise/unwise) angesehen werden konnte oder nicht. Vgl. dazuAbel-Smith (1984), S. 73. 29 Vgl. z. B. Abel-Smith (1984), S. 77. Auch Townsend kritisiert die ökonomistisch verengte Perspektive in der bisherigen Armutsforschung insbesondere im Rahmen internationaler Vergleiche (vgl. Townsend (1993), S. 45 -46.) Dennoch sieht er grundsätzlich die negative Korrelation von Einkommen und relativer Benachteiligung (deprivation) bestätigt (vgl. Townsend (1993), S. 56. 30 Vgl. dazu Hauser (1984), S. 344. 31 Vgl. dazu Hauser (1984), S. 334-336. 32 Vgl. Townsend (1993) zur jüngsten Entwicklung dieser Debatte.

2.2 Spezifische Verteilungsziele der Alterssicherungspolitik

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mittelt, indem man den Geldwert eines Warenkorbs an lebensnotwendigen Gütern, insbesondere Nahrungsmitteln, feststellt, diesen Warenkorb wertmäßig entsprechend der Preisentwicklung fortschreibt und von der Zusammensetzung her um das eine oder andere, nunmehr als existenznotwendig erachtete Gut erweitert. 33 Armut wird nach dieser Sichtweise als physische Not gesehen, was die Schlußfolgerung nahelegt, das Armutsproblem werde sich im Zuge der wirtschaftlichen Entwicklung von selbst lösen und könne in den entwickelten Industrienationen weitgehend als überwunden angesehen werden. 34 Das Konzept relativer Annut knüpft demgegenüber an einem zu definierenden sozio-kulturellen Minimum an, das am Wohlstandsniveau der jeweiligen Gesellschaft ausgerichtet ist. Die Festlegung des Minimums trägt der fortschreitenden Differenzierung der Mindestausstattung, die erforderlich ist, um als vollwertiges Mitglied der Gesellschaft wirken zu können, Rechnung. 35 Als arm gilt, wer aufgrundknapper Ressourcen vom normalen gesellschaftlichen Leben ausgeschlossen ist. 36 Es ist allerdings schwierig, nach diesem Konzept eine genaue Armutsgrenze festzulegen, da es kaum gelingen wird, unzweifelhaft den Nachweis zu erbringen, bestimmte soziale Verhaltensweisen seien durch eine Knappheit von Ressourcen bedingt und nicht etwa anderen sozio-kulturellen Ursachen geschuldet. 37 Trotz dieser Unsicherheiten bezüglich der Festlegung des Niveaus beinhaltet der Partizipationsansatz die Vorstellung eines dynamischen, entsprechend der Wohlstandsentwicklung steigenden Minimums?8 Die Fortschreibung einer bestimmten, nicht ganz willkürfrei festgelegten Armutsgrenze (oder mehrerer) mit der durchschnittlichen Entwicklung des gesellschaftlichen Reichtums ist mit diesem Ansatz gut vereinbar. 39 33 Vgl. Rein (1970) zu den konzeptionellen Widersprüchen, die mit der sozialpolitischen Praxis einer solchen Definition einhergehen. Er zeigt, daß auch Konzepte, die auf das Subsistenzniveau abzielen (wie die offinzielle Armutsgrenze in den USA z. B.), letztlich und insbesondere im Zeitablauf nicht ohne relative Elemente auskommen. 34 Vgl. dazu Beveridge (1942). 35 Vgl. dazu die Untersuchungen von Townsend (1987, 1993). 36 Diese Formulierung findet sich z. B. im Abschlußbericht an die Kommission der Europäischen Gemeinschaft seitens der "Comrnission to the Council on the First Programme of Pilot Schemes and Studies to Combat Poverty" (1981), S. 8. Das Konzept des sozialen Ausgeschlossenseins (exclusion) als Maßstab für Armut impliziert die Akzeptanz eines elaborierten Konzepts von Bürgerschaft. Vgl. insbesondere Townsend (1979). 37 Vgl. dazu Roche (1984), S. 134-136. 38 Atkinson formalisiert das Problem folgendermaßen: E* = ( 1 + h )PIA •, wobei E* die Arrnutsgrenze, A* ein Zielvektor mit Aktivitätsniveaus, I die Inputmatrix, P die Preise der Inputgüter sind und h ein Zuschlagskoeffizient, der unterschiedliche Pufferfunktionen erfüllen kann, ist. Er kritisiert dabei Sens Auffassung, daß bei Anwendung des Partizipationsansatzes letztlich die Dichotomie von absoluter vs. relativer Armutsgrenze aufgelöst sei. Es bestehe nach wie vor ein Unterschied zwischen einer Erhöhung der Armutsgrenze in Folge einer Veränderung der Inputmatrix für ein einmal festgelegtes Aktivitätsniveau und einer Veränderung auch des Aktivitätsvektors. Vgl. dazuAtkinson (1989), S. 16. 39 Selbst bescheidenere Ansätze der Festlegung einer Armutsgrenze können jedoch dem Problem, daß es letztlich eine objektiv richtige und damit allgemein akzeptierte Grenze nicht

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2. Verteilungspolitische Zielsetzungen und Alterssicherung

In Armutsuntersuchungen wird gerade für Zwecke des internationalen Vergleichs häufig ein Spektrum von 40%, 50% und 60% des Durchschnitts einer nationalen Einkommensgröße gewählt, um dem Problem, daß keine national gewonnene Armutsgrenze ohne weiteres auf andere Länder übertragen werden kann, Rechnung zu tragen. 40 Damit wird Armut letztlich als Problem der Verteilung von Ressourcen gesehen und eine klare Abgrenzung zwischen Armut und Ungleichverteilung ist nicht mehr möglich. Nach dieser Definition ist eine über- bzw. unterdurchschnittliche Entwicklung niedriger Einkommen, d. h. eine größere Einkommensdispersion u.U. gleichbedeutend mit einer Reduktion bzw. Erhöhung von Armut. Der im Indikator "50% des Durchschnittseinkommens" implizite Bezug zu den Entwicklungen in anderen Bereichen der Einkommensskala, sofern sie Einfluß auf das Niveau des Durchschnitts haben, bedeutet, daß das Umverteilungspotential nicht aus dem Blick gerät. 41 Aus sozialpolitischer Sicht ist dann die Reduktion oder gar Abschaffung von Armut letztlich gleichzusetzen mit permanenten Umverteilungsmaßnahmen. 42 Im Rahmen dieser Arbeit erfolgt die Analyse der Armutsvermeidungskapazität des britischen und des irischen staatlichen Alterssicherungssystems unter diesem Blickwinkel des Konzepts der relativen Armut. 2.2.3 Gleichbehandlung von Märmern und Frauen

Die Forderung nach Gleichbehandlung kann im Zusammenhang mit staatlicher Alterssicherung so interpretiert werden, daß aus der Heterogenität gesellschaftlicher Institutionen und Funktionen keine Benachteiligung für einzelne Bevölkegeben kann, nicht entgehen. Man könnte die Tatsache, daß jede Vorstellung von Annut starke Elemente eines absoluten Versorgungsniveaus beinhalten wird (Sen (1983) spricht vom "irreducible absolutist core in the idea of poverty") und andererseits nur im Hinblick auf die in der jeweiligen Gesellschaft herrschenden Wohlstandsverhältnisse sinnvoll fonnuliert sein kann, als Dilemma der Armutsforschung bezeichnen. Schon Bowley bezeichnete im Jahre 1925 seine Annutsgrenze als "arbitrary, but intelligible". Vgl. dazu Atkinson (1989), S. 26. 40 Ausführliche Begründungen dazu finden sich insbesondere in Sarpellon (1984). 41 Rein betont die Nähe der Interpretationen von Armut als Ungleichverteilung und Armut als Externalität. "To understand the poor we must then study the affluent". Vgl. dazu Rein (1970). 42 Bei diesem Ansatz wird nicht explizit geklärt, welches Verhältnis zwischen Armut und Ungleichverteilung zugrundegelegt ist. Atkinson unterscheidet diesbezüglich 4 Ansätze, wobei y gleich dem Durchschnittseinkommen, I die Kosten der Ungleichheit und P die Kosten der Armut repräsentieren. Dabei kann maximiert werden: I. (Y - /), d. h. Armut erhält kein besonderes Gewicht, 2. (Y- P), d. h. das Interesse ist auf die Annut beschränkt, 3. ein lexikographischer Ansatz, wo zunächst -P maximiert wird, und dann für identische P gilt: (Y -/) und 4. ein Ansatz, bei dem ein trade off zwischen Armut und Ungleichverteilung gesehen wird; (Y - I - P). Vgl. Atkinson (1989), S. 35. Der hier gewählte Ansatz entspricht dem zweiten, da den Durchschnitt aufrechterhaltende Verteilungsveränderungen innerhalb der Populationen unterhalb bzw. oberhalb der einmal gewählten Annutsgrenze irrelevant sind.

2.2 Spezifische Verteilungsziele der Alterssicherungspolitik

43

rungsgruppen oder Individuen hinsichtlich der Versorgungslage im Alter entstehen darf. Ähnlich wie im Zusammenhang mit der Diskussion um Chancengleichheit z. B. im Bildungssektor ist auch für das Postulat der Gleichbehandlung im Bereich der sozialen Sicherung eine Unterscheidung zwischen formeller und materieller Gleichbehandlung sinnvoll. Gleichbehandlung kann als Forderung nach Verfahrensgleichheit verstanden werden oder stärker im Hinblick auf die Ergebnisse des Verfahrens, hier im Hinblick auf eine vergleichbare Versorgungslage im Alter, formuliert sein. Insbesondere in erwerbszentrierten Sozialversicherungssystemen spielt diese Unterscheidung bei der Behandlung von Personen mit reduzierter Erwerbsbeteiligung eine bedeutende Rolle.43 Im Zuge der Debatten um die Gleichberechtigung von Frauen in allen Bereichen der Gesellschaft ist das allgemeine Postulat der Gleichbehandlung zunehmend auch als Forderung nach der Gleichstellung von Männem und Frauen im Rahmen der sozialen Sicherung formuliert worden. Im Falle alleinstehender, kinderloser Frauen ist im Zusammenhang mit dem gleichberechtigten Erwerb von Ansprüchen aus Systemen der sozialen Sicherung die Forderung nach rein formaler Gleichbehandlung unstrittig.44 Schwierigkeiten der angemessenen Interpretation von Gleichbehandlung ergeben sich bei der Betrachtung von Frauen, die sich reproduktiven Aufgaben widmen, also verheirateten Frauen mit Kindern, oder Frauen, die in anderer Weise familiären Verpflichtungen, wie z. B. der Pflege von Familienangehörigen, nachgehen. In den Zeiten, in denen Frauen reproduktive Arbeit oder unbezahlte Familienarbeit leisten, können sie einer bezahlten Erwerbsarbeit gar nicht oder nur in begrenztem Umfang nachgehen. Dies bedeutet einerseits, daß sie für ihren Unterhalt auf ökonomische Transfers anderer Familienmitglieder, in der Regel des Ehemanns, angewiesen sind, und andererseits, daß sie keine oder nur geringe Beiträge zu staatlichen Abgabensystemen, hier insbesondere Rentensystemen leisten. In Form familienbezogener Zusatzleistungen an den Versicherten und abgeleiteter Ansprüche von Ehefrauen oder Hinterbliebenen wird diesem Unterhaltsverhältnis während der Erwerbsphase im Rahmen von Alterssicherungssystemen Rechnung getragen bzw. dieses in die Nach-Erwerbsphase verlängert. Solche abgeleiteten Sicherungsformen in Form von Ehegattenzuschlägen oder Hinterbliebenenleistungen wurden in den letzten Jahren zunehmend Gegenstand von Debatten um eine effektive soziale Sicherung von Frauen im Alter.45 Eine besondere Brisanz erhält dieses Thema durch jüngere Tendenzen der Veränderung der Familienstrukturen in Großbritannien aber auch in Irland. Das traditionelle Modell der Kleinfamilie, mit einem männlichen Haushaltsvorstand, der durch Er43 Zur Kritik der Beschränkung auf formaljuristische Aspekte der Gleichbehandlung vgl. Joshi et. al. (1994). 44 Die Direktive der EG-Kommission (7917EEC) vom 19. 12. 1978 war auf die formelle Gleichbehandlung von Männern und Frauen gerichtet. Vgl. dazu Brocas u. a. ( 1990), S. 22 ff. 45 Vgl. Brocas (1990), S. 79 ff.

44

2. Verteilungspolitische Zielsetzungen und Alterssicherung

werbsarbeit den Unterhalt für die gesamte Familie bestreitet, und einer ökonomisch vollständig vom Ehemann abhängigen Ehefrau, die sich ausschließlich dem häuslichen Bereich, insbesondere der Kindererziehung widmet, hat aufgrund vielfältiger Entwicklungen erheblich an Bedeutung verloren. Verschiedene Indikatoren lassen auf eine gestiegene Unabhängigkeit der Frauen von ökonomischen Transfers durch Ehemänner schließen. Die Partizipationsrate von Frauen am Erwerbsprozeß war in Großbritannien mit 51,6% im Jahre 1991 -nach Dänemark- die zweithöchste unter den Ländern der Europäischen Union.46 Dabei fällt besonders auf, daß die Quote für verheiratete Frauen mit 58,6% sogar etwas höher ausfiel als die für ledige, die 57% betrug. 47 Auch sind die britischen Frauen bis zum Erreichen der Altersgrenze aktiv. Ihre Erwerbsquote betrug während der Erwerbsphase zwischen 25 und 49 Jahren 73,7% und lag für die 55 bis 59jährigen noch bei 54,5%. Im europäischen Maßstab überdurchschnittlich hoch ist mit 24% auch die Erwerbsbeteiligung von Frauen zwischen 60 und 65 Jahren.48 Die Teilzeitbeschäftigung von Frauen hat in Großbritannien ebenso eine erheblich größere Bedeutung als in anderen europäischen Ländern: 43% der weiblichen Beschäftigten übten 1991 eine Teilzeittätigkeit aus, und stellten damit 19% der Beschäftigten insgesamt. 49 Das in Großbritannien verbreitete Muster einer Unterbrechung der Erwerbstätigkeit während der Phase, in der die Kinder sehr klein sind, und einer anschließenden Rückkehr in eine Teilzeittätigkeit hat an Bedeutung gewonnen. Irland weist dagegen eine im europäischen Maßstab sehr niedrige Erwerbsquote von Frauen auf. 1991 lag sie für alle Frauen bei 35,1 %, für ledige Frauen bei 47,2%.50 Mit zunehmendem Alter fällt die Erwerbsquote der Frauen rapide ab, im Alter zwischen 25 und 49 liegt sie noch bei knapp 50%, zwischen 55 und 60 Jahren bei 23,4% und in den letzten 5 Jahren vor Erreichen der Altersgrenze nehmen nur noch 14,2% der erwerbsfähigen Frauen am Erwerbsleben teil. Die Tendenzen zur wachsenden ökonomischen Selbständigkeit von Frauen während der Erwerbsphase sind also begrenzt und nicht gleichbedeutend mit dem Erreichen voller Eigenständigkeit. Die erhöhte Erwerbsbeteiligung von Frauen in Großbritannien seit den 70er Jahren beschränkte sich im wesentlichen auf die stärkere Verbreitung von Teilzeittätigkeiten. 51 Darüber hinaus verdienen Frauen niedrigere Stundenlöhne, z. B. durch geringere Entlohnung von Teilzeitarbeit InsbeVgl. Eurostat (1993), S. 60 ff. Vgl. Eurostat (1993a), S. 60 ff. 48 Vgl. Eurostat (1993a), S. 58 ff. 49 Vgl. Eurostat, Erhebung über Arbeitskräfte (1993a), S. 132 und eigene Berechnungen. (Definition von Teilzeit nach Angaben der Befragten, meist alle Beschäftigungsverhältnisse, die vom Normalarbeitsverhältnis hinsichtlich der Stundenzahl oder der Kontinuierlichkeit nach unten abweichen), vgl. Eurostat (1991) Sozialporträt Europas, S. 66. so Vgl. Eurostat (1993a), S. 60 ff. 51 Vgl. Lister (1992), S. 7. , 46 47

2.2 Spezifische Verteilungsziele der Alterssicherungspolitik

45

sondere nach einer Erwerbsunterbrechung aus familiären Gründen erfolgt wegen des damit verbundenen Verlusts an Humankapital meist eine Beschäftigung auf niedrigerem Qualifikationsniveau. Selbst bei gleicher Qualifikation und bei gleicher Dauer an Erwerbserfahrung werden Frauen in Großbritannien durchschnittlich um zwischen 20% und 30% schlechter pro Stunde entlohnt als Männer.52 Vor diesem Hintergrund ist es erklärlich, daß Ehefrauen trotz ausgeweiteter Erwerbsbeteiligung im Durchschnitt nur 17,3% zum Einkommen des Haushalts beitragen. Selbst in einem Zweiverdienerhaushalt ohne Kinder beläuft sich der Beitrag der Ehefrau im Durchschnitt nur auf ca. 30% des gesamten Haushaltseinkommens, 11 ,5% stammen aus dritter Quelle.53 Ehefrauen sind in der Regel nach wie vor zumindest finanziell von ihren Ehemännern abhängig. Von einer vollen ökonomischen Eigenständigkeil im Sinne einer der männlichen Erwerbsbiographie vergleichbaren ökonomischen Situation kann nicht gesprochen werden. 54 Dabei ist auch zu berücksichtigen, daß die häufig implizite Annahme, das gemeinsame Haushaltseinkommen werde gepoolt, und somit sei die Ehefrau finanziell dem Mann gleichgestellt, eher eine Ausnahmeerscheinung als die Regel darstellt. 55 Des weiteren untersteht ein steigender Anteil von Haushalten in Großbritannien einem weiblichen Haushaltsvorstand, für 1991 wird er auf 27% geschätzt. Diese Gruppe setzt sich hauptsächlich zusammen aus älteren, aus unverheirateten und einem geringeren, jedoch steigenden Anteil von geschiedenen oder getrennt lebenden Frauen. Immerhin 13% der Haushalte mit Kindem wurden 1987- 1989 von einer alleinlebenden Mutter geführt, der Anteil der unverheiratet zusammenlebenden Paare an den Haushalten wird auf 10% geschätzt.5 6 Ein erheblicher Anteil von Frauen kann somit, sei es freiwillig oder nicht, nicht auf ökonomische Transfers seitens eines Ehemanns zurückgreifen. Die Ehe wird als Institution zur sozialen Sicherung von Frauen weniger selbstverständlich und risikobehafteter. Wegen beider Tendenzen, der größeren ökonomischen Unabhängigkeit von Frauen und der Instabilität der Institution Ehe, wird zunehmend die Forderung nach einer eigenständigen sozialen Sicherung von Frauen im Alter erhoben. 57 Eine Für einen Überblick über verschiedene Schätzungen dazu vgl. Wright/ Ermisch (1991). Vgl. Lister (1992), S. 21. 54 Nach Untersuchungen von Joshi zur Kohorte der 33jährigen Frauen tragen in Großbritannien 3/4 der Ehefrauen weniger als 45% zum gemeinsamen Haushaltseinkommen bei und sind somit auf finanzielle Transfers seitens des Ehemanns angewiesen, ca. 22% können als ökonomisch unabhängig bezeichnet werden. Diese Frauen sind zum überwiegenden Teil vollzeiterwerbstätig und können auf unentgeltliche Kinderbetreuungsmöglichkeiten zurückgreifen. Vgl. Joshi (1994). 55 Untersuchungen ergaben, daß nur in 20% der Ehen, in denen die Ehefrau deutlich weniger oder nichts zum Haushaltseinkommen beiträgt, eine gleiche Verteilung der Resssourcen unter den Haushaltsmitgliedern stattfand. Dies ist ein Grund für eine versteckte Armut von Ehefrauen. Vgl. Lister (1989), S. 450. 56 Vgl. Lister (1992), S. 4 ff. 57 Rolf/Wagner (1994), Geißler (1993) zitiert in Osrner (1994), ebenso Brocas (1990). 52

53

46

2. Verteilungspolitische Zielsetzungen und Alterssicherung

Individualisierung und "Entfamilialisierung" von Leistungsansprüchen wird unter diesen Umständen für erforderlich und angemessen angesehen. Schon früh aus frauenpolitischer Sicht formulierte Konzepte wurden insbesondere in der britischen Diskussion verstärkt aufgegriffen. "lt is the denial of any personal status to a woman because she is married, the denial of her indepentent personality within marriage, that everything goes wrong and becomes unjust and ungenerous." schrieben Katherine Bornpas und Elizabeth Abbot in einer frühen Kritik am BeveridgePlan im Jahre 1943.58 Insbesondere britische Autorinnen wollen die Individualisierung von Ansprüchen jedoch nicht oder nicht in erster Linie durch eine Abschaffung abgeleiteter Ansprüche erreichen, da zumindest in erwerbszentrierten Alterssicherungssystemen eine rein formale Gleichbehandlung zu Unterversorgungslagen bei Frauen im Alter führen könnte. 59 Zur Durchsetzung materieller Gleichbehandlung bedürfen nach ihrer Auffassung erwerbszentrierte, staatliche Alterssicherungssysteme der Ergänzung durch Konzepte, die dem Gedanken der Kompensation für außerordentliche Belastungen, unverschuldete Benachteiligung oder unentgeltlich geleistete, gesellschaftlich wichtige Arbeit entlehnt sind. Maßnahmen, die die Aufgaben von Frauen als Hausfrauen und Mütter (respektive entsprechendes für Männer) leistungsbegründend berücksichtigen, können so legitimiert werden. Andererseits entsteht das Problem, daß Frauen untereinander u.U. weniger gleich behandelt werden. So muß beispielsweise verhindert werden, daß Mütter, die ihre Erwerbstätigkelt nicht unterbrechen, von den Begünstigungen, die als Kompensation für Erwerbsunterbrechungen aus familiären Gründen geleistet werden, ausgeschlossen sind. Als Maßstab für die formale Gleichbehandlung von Frauen kann die Leistungsbemessung für Männer und Frauen bei identischer Erwerbskarriere herangezogen werden. Zur Beurteilung der materiellen Gleichbehandlung kann das Ausmaß, in dem Personen unabhängig von der Zusammensetzung des Haushalts und ihrer Beteiligung am Erwerbsprozeß Ansprüche auf Rentenleistungen im Vergleich zu den Rentenleistungen, die Personen mit voller Erwerbskarriere (meistens Männer) erwerben, verglichen werden. Beide Aspekte von Gleichbehandlung werden im Rahmen dieser Analyse des britischen und des irischen staatlichen Alterssicherungssystems untersucht.

2.3 Leistungsgerechtigkeit und Umverteilung Die bisher diskutierten Zielvorstellungen - Lebensstandardsicherung, Mindestsicherung und Gleichbehandlung von Männem und Frauen - bezogen sich allein auf die Ausgestaltung der Leistungsbemessung bzw. des Leistungsniveaus und sind 58 59

Zitiert nach Lister ( 1989), S. 447. Vgl.Owen/Joshi (1990) sowie Joshi (1993).

2.3 Leistungsgerechtigkeit und Umverteilung

47

sozialpolitisch motiviert. Bezieht man jedoch darüber hinaus die Abgaben bzw. Rentenbeiträge, die das Individuum während des Erwerbslebens an das Sozialversicherungssystem gezahlt hat, enger in die Betrachtungen ein, kommen andere Gerechtigkeits- und Zielvorstellungen ins Spiel. Mit der Verschiebung des Blickwinkels von der Leistungs- auf die Beitragsseite verändert sich auch der Rechtfertigungszusammenhang für die Gestaltung der Rentenleistungen. Ein Individuum wird nur bereit sein, Abgaben bzw. Beiträge von seinem Einkommen zu zahlen, wenn es in irgendeiner Form einen angemessenen Gegenwert dafür erwarten kann. Das Konzept der Leistungsgerechtigkeit ist dem Bereich der Arbeitswelt entlehnt, wobei es um die gerechte Entlohnung individueller Arbeitsleistung geht. 60 Leistungsgerechtigkeit bedeutet in diesem Zusammenhang sowohl gleiche Lohn für gleiche Arbeit als auch ungleichen Lohn für ungleiche Arbeit. 61 Im Rahmen von betrieblichen Alterssicherungssystemen z. B. erwerben Beschäftige eines Unternehmens zu Zwecken der Vorsorge für den Ruhestand Rentenanwartschaften und erwarten, daß die späteren Ruhestandsleistungen einen adäquaten Gegenwert zu diesen Anwartschaften darstellen. Diese Ruhestandsleistungen kann man als zeitlich verzögerte Entlohnung interpretieren, womit ein direkter Bezug zwischen Prinzipien der Leistungsgerechtigkeit innerhalb der Arbeitswelt und den Rentenleistungen im Ruhestand hergestellt ist. 62 Im Rahmen von Sozialversicherungssystemen gilt der Aspekt der Gleichwertigkeit zwischen Beitragszahlungen und den zu erwartenden Leistungen aus dem Vorsorgesystem, die in einem klaren, bestimmten Verhältnis zueinander stehen sollen. Der Gesichtspunkt der kapitalisierten Entlohnung findet sich dabei in Form der Arbeitgeberbeiträge, die in fast allen Ländern einen erheblichen Teil der Beitragszahlung ausmachen, wieder. Daneben stehen die Aufwendungen seitens der versicherten Person selbst, die als (Zwangs-)Vorsorgeaufwendungen anzusehen sind. Der Begriff der Leistungsgerechtigkeit läßt sich im Zusammenhang mit Sozialversicherung als "Gleichbehandlung nach sachlich gleichen Kriterien" definieren und zielt somit grundsätzlich auf die Sicherung des Erreichten, Erworbenen, auf die "Sicherheit durch Vorsorge und nach Maßgabe der Vorsorge", und damit des Ungleichen. 63 Der Hintergrund dafür wird von Zacher schön, wenn auch etwas emphatisch formuliert: "Die Sicherheit des Ungleichen ... ist aber auch eine Konsequenz der Vorgabe der Freiheit: sie schreibt die durch Freiheit ungleichen Lebensverhältnisse, die in Freiheit ungleiche Vorsorgefähigkeit und Bereitschaft in den Risikofall ( ... des Alters) hinein fort. " 64 60

61 62 63

Vgl. Vobruba (1994), S. 2. Vgl. Banks (1991), S. 62 - 64. Vgl. Lazear (1986) und Banks (1991), S. 64. Vgl. Zacher (1990), S. 80.

2. Verteilungspolitische Zielsetzungen und Alterssicherung

48

Grundsätzlich entspricht dieses Konzept dem Versicherungsgedanken bzw. den Prinzipien der privaten Versicherungswirtschaft Der Vorsorgeaufwand und das individuelle Risiko stellen hier die zentralen Elemente individuell gestaltbarer Versicherungsverträge dar, die sich entsprechend unterscheiden können und gegebenenfalls in verschiedenen Klassen zusarnmengefaßt sind. Sozialversicherungssysteme nehmen keine oder nur eine geringe Staffelung der Beiträge entsprechend individueller Risiken vor, staatliche Alterssicherungssysteme in der Regel keine. Begrundet wird dies mit der Vorstellung, daß sozialpolitisch motivierte Zwangsversicherungen einen Risikoausgleich über verschiedene, gute und schlechte Risiken hinweg bewerkstelligen sollen: Die Streuung der adäquaten Beitrags-Leistungsrelationen ist daher breiter als im Falle der Privatversicherung. Dabei ist entscheidend, was genau als Versicherungsgegenstand und insbesondere als versichertes Risiko angesehen wird. 2.3.1 Der Begriff der Äquivalenz

Debatten über das Ausmaß des Versicherungscharakters im Rahmen von Sozialversicherungen drehen sich meist um die Grenzen, an denen der versicherungsmäßige Risikoausgleich aufhört und die interpersonelle Umverteilung, die eine Abweichung vom eigentlichen Gegenstand der Versicherung darstellt, beginnt.65 Als versicherungsgemäß gilt ein aus individueller Sicht ausgeglichenes Verhältnis zwischen dem Erwartungswert der Aufwendungen, die während des Erwerbslebens getätigt werden und dem Erwartungswert der zukünftigen Leistungen. Diese Relation wird auch als Beitragsäquivalenz oder technische bzw. Individualäquivalenz bezeichnet. 66 Welche Risiken im einzelnen in diesen Erwartungswert eingehen, bestimmt jedoch, welche Relation von Beiträgen und Leistungen als angemessen angesehen werden und welche nicht. Es spielt dabei eine erhebliche Rolle, welcher Zinssatz bei der Ermittlung der Erwartungswerte zugrunde gelegt wird. Die untere Grenze bildet dabei sicherlich der identische nominale Gegenwert beider Seiten, also ein Zinssatz von Null. Ein zentrales Motiv für den Abschluß eines Versicherungsvertrags dürfte jedoch mindestens die Sicherung gegen Entwertung der Anwartschaften im Zeitablauf, insbesondere gegen Inflationsrisiken darstellen. Dariiber hinaus kann in Form einer Verzinsung der Beiträge eine Beteiligung am wirtschaftlichen Wachstum des jeweiligen Landes gewünscht werden. Im Rahmen von privaten Lebensversicherungen ist dies Gegenstand des Vertrags, wobei der Versicherte wegen der Unsicherheit zukünftiger Entwicklungen Risikoaufschläge bei den Beiträgen bzw. Risikoabschläge bei den Leistungen in Kauf nehmen muß. 64 65

66

Zacher (1990), S. 80. Vgl. dazu Wagner (1985), S. 146 ff. Vgl. z. B. Thullen (1981), S. 498.

2.3 Leistungsgerechtigkeit und Umverteilung

49

In Zusammenhang mit Sozialversicherungssystemen kann argumentiert werden, daß Versicherungen, die quasi eine ganze Generation umfassen, gegen ein größeres Spektrum an Risiken versichern können und dies auch volkswirtschaftlich effizient sei. Im Falle der Alterssicherung spielt insbesondere langfristig neben dem wirtschaftlichen das demographische Risiko eine erhebliche Rolle. Definiert man als Versicherungsgegenstand z. B. die Sicherung eines bestimmten, aktuellen Anteils am Sozialprodukt, erfordert dies eine Absicherung der Anwartschaften gegen diese beiden Risiken. Auf diese Weise ließen sich z. B. bei schrumpfender Bevölkerung steigende Beitragssätze zur Aufrechterhaltung des Leistungsniveaus als Risikoausgleich zwischen Generationen und nicht etwa als intergenerationale Umverteilung interpretieren. 67 Auch hinsichtlich interpersoneller Verschiebungen innerhalb einer Kohorte beeinflußt die Abgrenzung des versicherten Risikos das Ausmaß, indem versicherungsgemäßer Ausgleich von interpersoneller Umverteilung unterschieden werden kann. Begreift man die Absicherung gegen eine sehr lange Lebensdauer als zentralen Gegenstand sozialer Alterssicherung, sind die durch die unterschiedliche Lebensdauer bedingten Abweichungen der Relation von Beitrags- und Leistungssummen innerhalb einer Kohorte als Risikoausgleich anzusehen, und somit z. B. auch die geschlechtsspezifischen Unterschiede bezüglich der Lebenserwartung nicht als Umverteilung zu werten.68 In ähnlicher Weise können Hinterbliebenenleistungen als Versicherungsgegenstand interpretiert werden, ebenso wie familiär bedingte Zusatzleistungen. 69 Konzepte wie die sogenannte strukturelle oder Teilhabeäquivalenz definieren die Ausgestaltung eines Rentensystems als äquivalent, wenn die Rentendifferenzierung einer Kohorte gerade der Beitragsdifferenzierung derselben Kohorte entspricht.70 Danach ist es, um die Forderung nach Fairneß zu erfüllen, ausreichend, daß innerhalb einer Kohorte die Beziehung "gleicher Beitrag - gleiche Rente, doppelter Beitrag - doppelte Rente" usw. gilt, wobei die Summe der Beiträge auf der einen Seite dem Rentenanspruch pro Zeiteinheit (Monat oder Jahr) auf der anderen gegenübergestellt wird. 71 Dies bildet in etwa die Logik der Leistungsbemessungsregeln von Alterssicherungssystemen des Versicherungstyps ab. Dabei bleibt jedoch unberücksichtigt, daß bereits bei Rentenzugang Individuen mit identischer Beitragskarriere auf Grund bereits abschätzbarer, unterschiedlicher Lebenserwartung unterschiedliche Gesamtansprüche an des System haben, "nicht obwohl, sondern gerade weil ihre monatliche Rentenhöhe identisch ist". 72 Berücksichtigt man, daß empirisch eine 67

68 69 70 71 72

Vgl. dazu Wagner (1984), S. 64 ff. Vgl. Wagner (1984), S. 157-163. Vgl. Wagner (1984), S. 165 ff. Vgl. Krupp et al. (1981), S. 124. Vgl. Breyer (1996), S. 1. Breyer (1996), S. 2.

4 Rechmann

50

2. Verteilungspolitische Zielsetzungen und Alterssicherung

positive Korrelation von Einkommensniveau und Lebensdauer festzustellen ist, erscheint die Klassifikation dieses Phänomens als Risikoausgleich eher wie eine Camouflage der Umverteilung von unten nach oben.73 Konzepte, die den Zusammenhang zwischen individueller Beitragszahlung und individuellem Leistungsbezug immer stärker lockern, laufen somit Gefahr, den Begriff der Beitragsäquivalenz zu verwässern und einer Ausgestaltung der BeitragsLeistungs-Beziehung nach willkürlichen Gesichtspunkten das Wort zu reden. "Man kann . . . den Umverteilungselementen in der Sozialversicherung ... Rechnung tragen, indem man Sozialversicherungsprinzip und Privatversicherungsprinzip bzw. Beitragsäquivalenz unterscheidet und eben in das Sozialversicherungsprinzip solche Umverteilung einbezieht. Tut man das, dann wird es sinnlos, Reitragsäquivalenz zu definieren, der Begriff hat keine Konturen mehr, vielmehr einen gesetztesabhängigen Inhalt. Er wird rein kasuistisch."74 Methodisch stringenter erscheint also eine Vorgehensweise, die das Äquivalenzprinzip im versicherungstechnischen Sinne definiert, jedoch davon ausgeht, daß Sozialversicherung über rein äquivalente Beitrags-Leistungsrelationen hinaus auch interpersonelle Umverteilungselemente beinhaltet. Die konkrete Mischung zwischen Äquivalenz und Umverteilung ist dann dem politischen Entscheidungsvorgang anheimgestellt. Individuelle Äquivalenz ist somit zwar per Definition nicht das einzige Ziel eines Sozialversicherungssystems. Dennoch kann man zur Identifikation des Ausmaßes der Umverteilung in diesem System die Abweichungen von der individuellen Äquivalenz ermitteln. Insbesondere für Systeme, die stark am Versicherungsgedanken ausgerichtet sind, ist zu erwarten, daß geringere Abweichungen von der versicherungstechnischen Äquivalenz grundsätzlich als Zeichen eines größeren Maßes von Fairneß begriißt werden. In stärker auf Umverteilung orientierten Systemen könnte dies andersherum als Mangel an sozialem Ausgleich kritisiert werden. Statt den Begriff der Beitragsäquivalenz soweit zu dehnen, daß er alle der Sozialversicherung zugeschriebenen Effekte umfaßt, müßte dann auf politischer Ebene zwischen erwünschter und unerwünschter Umverteilung unterschieden werden. 2.3.2 Dimensionen von Umverteilung

Im Zusammenhang mit interpersoneller Umverteilung sind verschiedene Dimensionen zu unterscheiden: - intertemporale Umverteilung, die eine reine Umschichtung des Einkommens eines Individuums aus der Erwerbsphase in die Nach-Erwerbsphase darstellt und die jeweilige Lebenseinkommensposition unberiihrt läßt. 73 74

Vgl. Klein (1995), für Großbritannien Falkingham (1992). Meinhold (1985), S. 15.

2.3 Leistungsgerechtigkeit und Umverteilung

51

- interpersonelle Umverteilung, die bedingt durch die Beitrags- und Leistungsbemessungsregeln eine Veränderung der Lebenseinkommensposition bewirkt. Findet diese Veränderung innerhalb einer Kohorte statt spricht man von auch intragenerationaler Umverteilung. - Intergenerationale Umverteilung liegt vor, wenn die Umverteilung zwischen verschiedenen Kohorten in ihrer Gesamtheit erfolgt.

Insbesondere im Zusammenhang mit Alterssicherung müssen diese Dimensionen im Blick behalten werden, da bei einer reinen Querschnittsbetrachtung Verwechslungen von interpersoneller Umverteilung und reinen Umschichtungseffekten im Lebenszyklus unvermeidlich sind. Dagegen kann man einwenden, diese Definition von Umverteilung orientiere sich einseitig an der Logik eines bestimmten Systemtyps, nämlich dem der Versicherung. Eine andere Definition von Umverteilung folgt dagegen der auf eine Periode beschränkten, institutionellen Logik von Steuer-Transfersystemen. In diesem Zusammenhang ist die Verwendung z. B. des Anteils der Altersausgaben am Sozialprodukt als Maßstab für intergenerationale Umverteilung sinnvoll. Unbestreitbar hat insbesondere im Hinblick auf die Belastung der Erwerbstätigen eine Einperioden-Betrachtung ihre Berechtigung, denn auch für Sozialversicherungssysteme gilt, daß "aller Sozialaufwand immer aus dem Volkseinkommen der laufenden Periode gedeckt werden muß". 75 Dennoch ist es andererseits auch für rein nach dem Steuer-Transferprinzip verfahrende Systeme sinnvoll, Transparenz in die Vermischung verschiedener Umverteilungsdimensionen zu bringen. Zumindest analytisch sollte der Lebenzyklusdimension von Alterssicherung Rechnung getragen werden. Exkurs

Die Befürwortung der methodisch-analytischen Funktion des klassischen Konzepts von Beitragsäquivalenz sagt auch noch nichts über die Optimalität von nach Gesichtspunkten der Äquivalenz ausgestalteten Systemen aus. Aus wohlfahrtstheoretischer Perspektive erweisen sich je nach Ausgestaltung des Annahmensatzes unterschiedliche Institutionengefüge als optimal und unter Anreizgesichtspunkten neutral. Im Rahmen modellhafter Analysen kann insbesondere die Unterscheidung von zukünftiger Entwicklung bei Sicherheit oder Unsicherheit zu sehr unterschiedlichen Anforderungen an die Ausgestaltung des Rentenversicherungssystems führen. So erweist sich nach Breyer (1990) bei vollkommener Voraussicht ein strikt beitragsäquivalent ausgestaltetes, an den Prinzipien der Leistungsgerechtigkeit orientiertes Rentensystem als unter Allokationsgesichtspunkten optimal.76 Nur bei strik75 76

4*

Mackenroth (1952), zitiert nach Hauser/Wagner (1992), S. 583. Vgl. für die folgenden Ausführungen Breyer (1990).

52

2. Verteilungspolitische Zielsetzungen und Alterssicherung

ter Beitragsäquivalenz werden die versicherungsbedingten Abzüge vom Bruttolohn exakt durch den Gegenwert der erworbenen Anwartschaften gedeckt. Bei Annahme perfekter Kapitalmärkte können die Beiträge durch Reduktion der privaten Ersparnis oder durch Kreditaufnahme neutralisiert werden und zeitigen somit keine verzerrenden Anreizwirkungen. Bei Unsicherheit verhält sich die Situation anders. Zunächst ist es schwierig, den Begriff der Beitragsäquivalenz überhaupt zu definieren, da nicht ein einziger sondern verschiedene Zinssätze existieren. Je nach dem, ob die Individuen risikoscheu oder risikofreudig sind, müßte ein anderer Zinssatz bei der Diskontierung von Beiträgen und Leistungen zugrunde gelegt werden. Aus der Sicht risikoscheuer Individuen ist unter Bedingungen, bei der die zukünftige Entwicklung des Grenzprodukts des Kapitals, also des Zinssatzes, noch unbekannt ist, eine Absicherung gegen Veränderungen der Relation der Grenzprodukte von Arbeit und Kapital wünschenswert. Dies wäre durch eine Zusammensetzung des Portefeuilles zu erreichen, bei der an den Erträgen sowohl des Kapitals und der Arbeit partizipiert werden könnte. Da keine Märkte existieren, auf denen ein bestimmter Anteil am Lohn eines zukünftigen Arbeiters erworben werden kann, würde dem staatlichen Rentensystem die Aufgabe zufallen, die Beteiligung am Ertrag des Faktors Arbeit bereitzustellen. Dies ist jedoch nur gewährleistet, wenn ein bestimmtes Rentenniveau im Sinne eines bestimmten Anteils am Produkt eines Arbeiters garantiert wird, und die Rentenleistungen eben nicht äquivalent den vorher gezahlten Beiträgen festgelegt werden. Zur Beteiligung an den Erträgen des Faktors Kapital müßte ausreichend Raum für private Anbieter bestehen. Als allokationsoptimal unter Gesichtspunkten der Diversifikation des Risikos würde sich danach ein staatliches System mit festgelegtem Rentenniveau (z. B. 50% des Durchschnittslohns) in Kombination mit einem funktionierenden Markt für private Vorsorge erweisen. Dieses Kalkül kann, wie zu sehen sein wird, in gewissem Sinne als "ex post Paradigma" der Ausgestaltung der britischen und der irischen Alterssicherung gelesen werden. Im Rahmen dieser Arbeit steht allerdings die Analyse der staatlichen Alterssicherungssysteme im Vordergrund. Im Hinblick auf die Leistungsgerechtigkeit wird untersucht, wieweit die institutionellen Regelungen äquivalente Leistungen gewähren, bzw. in welchem Maß Abweichungen von der individuellen Äquivalenz vorliegen (vgl. Kapitel 8.).

2.4 Zusammenfassung

Im Rahmen dieses Kapitels wurden Verteilungsziele, die im Rahmen von staatlichen Alterssicherungssystemen verfolgt werden können, vorgestellt. Es handelte sich dabei zunächst um die Verteilungseffekte auf der Leistungsseite, die sich aus der Umsetzung von zwei unterschiedlichen Gerechtigkeitskonzepten, dem der Faimeß und dem der Gleichheit ergeben. Darüber hinaus können für die Leistungsbemessung einzelne Sicherungsziele formuliert werden, die sich aus dem Prinzip

2.4 Zusammenfassung

53

der Bedarfsgerechtigkeit (social adequacy) ableiten lassen. Hier wurden die Lebensstandardsicherung, die Mindestsicherung und die Gleichbehandlung zwischen Männem und Frauen ausgewählt. In einem letzten Schritt wurde auch die Beitragsbemessung hinzugenommen und Fragen der Leistungsgerechtigkeit (equity), der Äquivalenz von Beiträgen und Leistungen und der Umverteilung erörtert. Alle diese Ziele werden Gegenstand der Analyse des britischen und des irischen staatlichen Alterssicherungssystems auf der Grundlagen von Modellrentenfällen sein (Kapitel 7. und 8.). Zunächst erfolgt eine Darstellung der historischen Entwicklung der Alterssicherung (Kapitel 3.) sowie eine Beschreibung der volkswirtschaftlichen Belastung mit Ausgaben für Alterssicherung (Kapitel 4.) in den beiden Ländern.

3. Historische Entwicklung der Alterssicherungssysteme in Großbritannien und Irland Die Alterssicherungssysteme Großbritanniens und Irlands weisen bis heute große Ähnlichkeiten auf, die in gemeinsamen historischen Wurzeln begrundet liegen. Bis zur Loslösung Irlands von Großbritannien im Jahre 1921 wurden sozialpolitische Maßnahmen für das Vereinigte Königreich insgesamt oder zunächst in Großbritannien und meist mit einer geringen Verzögerung in ähnlicher Form in Irland eingeführt. Die Entwicklung der Alterssicherung in beiden Ländern kann man bis in die 40er Jahre hinein, also zunächst auch nach der endgültigen Etablierung der Republik Irland im Jahre 1937, als sehr ähnlich charakterisieren. Erst in den 40er Jahren wurden in Großbritannien im Anschluß an den sog. Beveridge-Report Reformen durchgeführt, die in Irland teilweise erheblich später oder nie in ähnlicher Weise vollzogen wurden. Der folgende Überblick über die historische Entwicklung der institutionellen Charakteristika des britischen und des irischen Alterssicherungssystems beginnt mit einer Darstellung der gemeinsamen Anfänge sozialpolitischer Maßnahmen bis in die 30er Jahre dieses Jahrhunderts (3.1.). Nach der Einführung der staatlichen Altersrente werden mit der Unabhängigkeit Irlands auch die britische und die irische Sozialpolitik voneinander abgekoppelt. In Großbritannien schließt sich die Grundlegung des britischen Sozial- und Alterssicherungssystems an, wie es im Kern trotz verschiedener Reformen auch heute noch besteht. Diese Entwicklung wird in Abschnitt (3.2.) nachgezeichnet. Die Alterssicherungspolitik in Irland verlief in größeren zeitlichen Abständen und mit nur graduellen Änderungen. Die Ähnlichkeit mit den Anfängen der staatlichen Alterssicherung in den 30er Jahren ist dort bis heute noch recht groß. Die Darstellung zur historischen Entwicklung der Alterssicherung in Irland (3.3.) nimmt daher deutlich weniger Raum ein.

3.1 Gemeinsame Anfänge der Alterssicherung 3.1.1 Annenhilfe

Die Anfänge der britischen Sozialpolitik fallen in das friihe 19. Jahrhundert. Als erste Institution ist hier das Armenrecht (Poor law) zu nennen, das 1838 auf Irland ausgeweitet wurde. Es handelte sich dabei um die Einrichtung von Armenhäusern (work houses), in die arbeitsfähige Personen, die sich weder durch eigenen Ein-

3.1 Gemeinsame Anfänge der Alterssicherung

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kommenserwerb noch durch den Familienverband versorgen konnten, eingewiesen wurden - oft gegen ihren Willen. Die Insassen dieser Häuser verloren einen Teil ihrer bürgerlichen Rechte und waren zur Verrichtung von Arbeit gezwungen. Nur arbeitsunfähigen und alten Personen wurden auch Leistungen außerhalb der Arbeitshäuser gewährt. Die Härte, mit der man gegen diese Menschen zum Teil vorging, wurde entsprechend den zentralen Werten der viktorianischen Moral damit legitimiert, daß sie ihre Armut durch sittenloses Verhalten (wie z. B. Faulheit) selbst verschuldet und sich somit nicht als würdige Bürger (worthy citizen) erwiesen hätten. De Toqueville kommentierte: "In jedem Land ist es ein Unglück, nicht reich zu sein; in England ist es ein entsetzliches Unglück, arm zu sein." 1 1852 wurde diese Form der Armenhilfe (indoor relief) dann durch Leistungen außerhalb der Arbeitshäuser (outdoor relief) ergänzt. Die in einzelnen Regionen bereits bestehenden Leistungen dieser Art wurden national einheitlich geregelt. Arme, arbeitsfähige Personen konnten auch außerhalb der Arbeitshäuser Leistungen nach dem Armenrecht erhalten, sofern sie zur Verrichtung von Arbeit bereit waren. Dies geschah insbesondere im Hinblick auf alte Menschen, die z. T. trotz lebenslanger Arbeit keine ausreichende Altersvorsorge getroffen hatten oder treffen konnten. Die Empfänger dieser Leistung waren weniger stigmatisiert, obwohl auch ihnen gewisse Bürgerrechte (z. B. das Wahlrecht) aberkannt wurden. Es wird daher vermutet, daß nur ein Bruchteil derer, die zum Bezug dieser Leistungen berechtigt waren, sie auch in Anspruch genommen haben. 2 Bis zur Einführung der einkommensgepriiften Altersrente in Großbritannien und Irland im Jahre 1908 blieben die Leistungen im Rahmen des Armenrechts die einzige Form staatlicher Leistungen an alte Menschen.

3.1.2 Friendly Societies

Für die Mehrheit der Arbeiter und Angestellten beschränkte sich im 19. Jahrhundert soziale Sicherung neben individueller Vorsorge auf eine eventuelle Mitgliedschaft in einer Angestellten- oder Arbeiterversicherung, einer sog. Friendly Society. In den meisten Fällen fungierten diese Societies als Sparkassen, die die Vorsorgetätigkeit der Beschäftigten befördern wollten. Die Spareinlagen der Mitglieder wurden meist durch Zuschüsse seitens der Arbeitgeber begünstigt. Sie dienten in erster Linie als eine Absicherung bei Krankheit und Arbeitslosigkeit. Die Erwerbsphase erstreckte sich bis ins hohe Alter, wobei die Älteren entsprechend der geringeren Leistungsfähigkeit in weniger anstrengenden und weniger gut entlohnten Bereichen (z. B. Wachdienst) beschäftigt waren. So erfüllten die Leistungen der Friendly Societies bei Krankheit und Arbeitslosigkeit mittelbar auch Funktionen der Alterssicherung. 3 I 2

De Toqueville (1835), S. 90, zitiert nach Ogus (1981), S. 30. Vgl. Brown (1990) S. 5.

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3. Historische Entwicklung der Alterssicherung

Ab Mitte des 19. Jahrhunderts gewährten einzelne dieser Societies für bestimmte, privilegierte Berufsgruppen explizit und ex gratia Rentenzahlungen. Für Staatsbedienstete bestanden bereits seit dem frühen 19. Jahrhundert Rentensysteme. Bis Ende des 19. Jahrhunderts entstanden insbesondere für Angestellte und Lehrer, aber auch für Eisenbahner oder Minenarbeiter einzelne Gesellschaften, die als betriebliche Rentensysteme im eigentlichen Sinne bezeichnet werden können. 4 Im ausgehenden 19. Jahrhundert war eine geplante altersbedingte Ruhestandsphase, die meist durch einen schrittweisen Rückzug aus dem Arbeitsleben eingeleitet wurde, wohlhabenden Bürgern und unter den Beschäftigten solchen, die über lange Jahre Mitglieder in einem der Betriebsrentensysteme waren, vorbehalten. Altersarmut war gegen Ende des Jahrhunderts unter den Hochbetagten ein weit verbreitetes Phänomen, da insbesondere unter der Arbeiterschaft immer seltener arbeitsunfähige ältere Personen im Rahmen eines familiären Zusammenhangs aufgefangen werden konnten. Bekannte Pionierstudien der Armutsforschung von Booth (1887) und Rowntree (1902) Ende des 19. Jahrhunderts bildeten u. a. den Hintergrund für die Einführung der ersten staatlichen Altersrente im Jahre 1908 in Großbritannien und Irland. 5 3.1.3 Staatliche Altersversorgung

Das Ziel der im Jahre 1908 eingeführten Old Age Pension bestand im wesentlichen darin, eine staatliche Mindestsicherung im Alter außerhalb des Armenrechts bereitzustellen. Diese Altersleistung trug jedoch noch starke Züge des armenrechtliehen Rahmens. Es handelte sich um eine einkommensgeprüfte Pauschalleistung, die den Bezieher kaum über den Armutsstatus hinaushob. Sie lag nur wenig höher als der Leistungssatz des outdoor reliefs und konnte erst ab dem 70. Lebensjahr und bei einer Wohnzeit von mindestens 20 Jahren im Vereinigten Königreich beantragt werden. Als weitere Voraussetzung galt, daß der Antragstelle einen "guten Charakter" aufweisen sollte.6 Hatte er über lange Zeiträume versäumt, entsprechend seinen Fähigkeiten zu arbeiten, konnte er disqualifiziert werden. Der Bezug von Leistungen nach dem Armenrecht in der Zeit vor der Antragstellung bedeutete z. B. einen Leistungsaufschub für 2 Jahre. Diese Personengruppen waren dann wieder auf das Armenrecht verwiesen. Die Möglichkeit, neben einer Rente auch Leistungen nach dem Armenrecht zu beziehen, war ausgeschlossen.

Per pauschale Leistungssatz wurde in den darauffolgenden Jahren nicht mit der Inflation angepaßt, während die Leistungen des Armenrechts durch verschiedene bedarfsabhängige Zulagen aufgestockt wurden. Dadurch verschlechterte sich die Vgl. Hannah (1986), S. 6 ff. Vgl. Hannah (1986), S. 8-14. s Charles Booth trat in einem Pamphlet 1899 offensiv für eine allgemeine Altersrente ein. Vgl. Ogus (1981), S. 44. 6 Vgl. Brown (1990), S. 8. 3

4

3.2 Die Entwicklung des Altersrentensystems in Großbritannien

57

Situation der Rentner, die nur auf staatliche Renten angewiesen waren, zunehmend. Ein Komitee des Rentenministeriums, das 1919 die Probleme der Alterssicherung untersuchte, hielt die Einführung einer erheblich höheren Pauschalrente ohne Einkommensprüfung für unabdingbar, um dem Problem der Altersarmut zu begegnen. Im Jahr 1920 wurde zwar schließlich der Leistungssatz verdoppelt und die Ergänzung der Rente durch Leistungen nach dem Armenrecht ermöglicht, die Einkommensprüfung wurde jedoch beibehalten. 7 3.2 Die Entwicklung des Altersrentensystems in Großbritannien 3.2.1 Die Anf"ange der staatlichen Altersrente

Die Einführung einer am Sozialversicherungsgedanken orientierten Rente erfolgte in Großbritannien im Jahre 1925. Die Beiträge wurden zunächst zusammen mit denen für die Arbeitslosen- und die Krankenversicherung abgeführt. Auf diese Weise wurde die Alterssicherung wie die bereits bestehende Arbeitslosenversicherung und die Krankenversicherung auf eine Beitragsgrundlage gestellt. Ebenso wie diese beiden Versicherungen blieb die Rentenversicherung dadurch jedoch zunächst auf den Kreis der Arbeiter und Angestellten in Niedrigeinkommensbereichen beschränkt. Die beitragsbezogene Rente war als Ergänzung zur bestehenden einkommensgeprüften Rente angelegt, die ab dem 70. Lebensjahr gewährt wurde. Bezugsberechtigt waren Personen im Alter zwischen 65 und 70 Jahren. Anspruchsgrundlage bildete die Beitragszahlung über mindestens fünf Jahre. Das Niveau der Altersrente entsprach dem vollen Satz der einkommensgeprüften Rente. Ehefrauen bzw. Witwen konnten auf der Grundlage der Beiträge ihrer Ehemänner eine Rente in gleicher Höhe beziehen. Personen nach dem 70. Lebensjahr wurde ab 1926 eine Rente ohne Einkommensprüfung gewährt, wenn sie bis zum 70. Lebensjahr Krankenversicherungsbeiträge gezahlt oder eine beitragsabhängige Rente bezogen hatten. Für alle anderen bestand weiterhin ein Einkommenstest Beide Rentenleistungen, die beitragsbezogene und die nicht-beitragsbezogene, wurden ungeachtet einer weiteren Erwerbstätigkeit gewährt. Im Jahr 1932 bezogen von rund 3 Mio. Personen über 65 Jahre rund 700.000 eine beitragsbezogene Rente, 765.000 eine nicht-beitragsbezogene Renteaufgrund früherer Beitragszahlungen zur Arbeitslosen- und Krankenversicherung und weitere 800.000 eine einkommensgeprüfte Rente. 1936 erhielten ca. 200.000 Personen über 65 Jahre eine Betriebsrente, die mit 1 ;( ungefähr das lOfache der staatlichen Leistungen betrug. Ende der 30er Jahre lag die Zahl der Rentenbezieher, die wegen mangelnder Anwartschaften zusätzlich Leistungen nach dem Poor Law bezogen, lediglich bei 275.000 Personen. Der Großteil der über 65jährigen ging weiter einer 7

Vgl. Brown (1990), S. 10.

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3. Historische Entwicklung der Alterssicherung

Erwerbstätigkeit nach; selbst von den über 70jährigen waren immerhin noch ein Drittel erwerbstätig. 8 In den 30er Jahren hatten somit zwei Elemente bereits Form angenommen, die bis in die heutige Zeit für das staatliche Alterssicherungssystem in Großbritannien charakteristisch blieben: eine pauschale, beitragsabhängige Altersleistung auf einem Mindestniveau (heute Basic Pension), die bei fehlendem sonstigen Einkommen der Ergänzung durch eine einkommensgeprüfte Mindestleistung (heute Income Support) bedarf. Da zu Kriegsbeginn hohe Inflationsraten den Wert der Rente, die seit 1920 nicht mehr erhöht worden war, zusätzlich reduzierten, erhielt die Rentnerlobby, deren radikalster Flügel sich in Form des National Committee of Organized Labour on Old Age Pensions (NFOAPA) organisiert hatte, erheblichen Auftrieb. Das Problem der schlechten wirtschaftlichen Situation der alten Menschen verschärfte sich außerdem dadurch, daß sie von umfangreichen Evakuierungsmaßnahmen, z. B. bei der Bereitstellung von Krankenhäusern für Kriegszwecke, betroffen waren.9 Als Reaktion seitens der Regierung, an der ab 1940 neben Konservativen auch Labour und die Liberalen beteiligt waren, erfolgte zunächst die Herabsetzung des Rentenzugangsalter für Frauen auf 60 Jahre. Außerdem wurden einkommensgeprüfte Zusatzleistungen speziell für Rentenbezieher außerhalb des Armemechts, das sog. Pension Supplement eingeführt. Die Zahl der Rentner, die diese Leistungen beantragten, fiel mehr als dreimal so hoch aus, wie erwartet worden war. Die Times sprach daher von "a remarkable discovery of a secret need". 10 Diese Situation bildete den Hintergrund für den bekanntesten Reformschritt in der Geschichte des britischen Sozialversicherungssystems, den sog. Beveridge-Report und die anschließend durchgeführten Reformen. Sie umfaßten das gesamte System der Sozialen Sicherung, wobei der Alterssicherung als dem größten Haushaltsposten eine besondere Bedeutung zukam. 3.2.1.1 Der Beveridge-Report

Die zentrale Botschaft des Beveridge-Reports bestand darin, daß das Niveau der Sozialleistungen ausreichend bemessen sein sollte, um einen gewissen Mindestbedarf (subsistance Level) zu decken. 11 Außerdem sollte eine institutionelle Vereinheitlichung des sozialen Sicherungssystems der bestehenden Institutionenvielfalt ein Ende setzten. So wurden bis dahin die drei Rentenleistungen (beitragsabhängige Rente, einkommensgeprüfte Rente und die einkommensgeprüfte Zusatzleistung für Rentner) von drei verschiedenen Institutionen ausgezahlt. 12 Vgl. Brown (1990), S. 12. Vgl. Macnicol (1994), S. 81-82. w Vgl. Macnicol (1994), S. 83. II Vgl. Magnicol (1994), S. 91. 12 Vgl. Macnicol (1994), S. 83-84.

8

9

3.2 Die Entwicklung des Altersrentensystems in Großbritannien

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Für die Alterssicherung sollten die zwei Prinzipien - die Universalität des Anspruchs und das Versicherungsprinzip- die in den zurückliegenden Jahrzehnten immer wieder von verschiedenen Seiten gefordert worden waren, durchgesetzt und miteinander versöhnt werden. 13 Die Rentnerlobby des TUC (Trade Union Congress - Dachverband der Gewerkschaften) hatte früher die Forderung nach einer nicht einkommensgeprüften Bürgerrente (as of right as citizens) für alle Personen über 60 Jahre erhoben. 14 Das Finanzministerium (Treasury) hatte andererseits aus Kostengründen auf die Beitragsfinanzierung gedrängt, um zusätzliche Einnahmen für die Alterssicherung zu ermöglichen. 15 Insbesondere das Argument, Sparen für das Alter entspreche dem Wunsch der Bürger nach einer eigenverantwortlichen Gestaltung des Lebenseinkommensstroms, sprach aus Beveridges Sicht für die Ablösung der steuerfinanzierten, einkommensgeprüften Altersleistungen durch die Verallgemeinerung des Versicherungsprinzips. Auch sollten die Rentenleistungen an Alte nicht zu Lasten von sozialen Leistungen an Kinder und andere Depravierte gehen. 16 Um ein adäquates, mindestsichemdes Niveau der Renten zu gewährleisten, hätten sie etwa den Leistungen bei Arbeitslosigkeit bzw. dem Krankengeld entsprechen müssen, was eine Verdopplung des damals gezahlten Leistungssatzes bedeutet hätte. Das Prinzip der Mindestsicherung trat jedoch, trotz seiner erheblichen öffentlichen Wirksamkeit, im Hinblick auf die Neuordnung des Alterssicherungssystems hinter anderen Erwägungen zurück. 17 Die Reformüberlegungen wurden insbesondere angesichts des zu erwartenden steigenden Anteils der älteren Bevölkerung eng an das Diktat der Kostenbegrenzung gebunden. Eine Neuerung stellte z. B. die Einführung des Eintritts in den Ruhestand als Anspruchsvoraussetzung dar. Das gesetzliche Rentenzugangsalter wurde für Frauen bei 60 Jahren, für Männer bei 65 Jahren festgesetzt. Beveridge sah darin nicht etwa ein Instrument zur sozialen Lösung von Arbeitsmarktproblemen, sondern erhoffte sich im Gegenteil durch diese zusätzliche Anspruchsvoraussetzung eine Reduzierung der Zahl der Antragsteller: Eine weitere Beschäftigung sollte ökonomisch attraktiver sein als der Eintritt in den Ruhestand. Allein diese Überlegung erforderte die Festlegung der Altersleistung auf einem sehr niedrigen Niveau, damit aus Anreizgründen ein entsprechender Abstand zum Entlohungsniveau älterer Beschäftigter gewahrt werden konnte. 18Auch schlug Beveridge nach Rücksprache mit Keynes eine der Beitragszahlung entsprechende, schrittweise Aufstockung der Rentenzahlungen (golden staircase) vor, was bedeutet hätte, daß nach 20 Jahren zum ersten Mal der volle Leistungssatz gewährt worden wäre. 19 13 14

15 16 17 18

19

Vgl. hierzu auch Döring (1992a). Vgl. Brown (1990), S. 10. Vgl. Macnicol (1994), S. 85. Vgl. Macnicol (1994), S. 86; Brown (1990), S. 22-23. Vgl. Macnicol (1994), S. 84. Vgl. Macnicol (1994), S. 85. Vgl. Abel-Smith (1994), S. 17.

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3. Historische Entwicklung der Alterssicherung

Die tatsächlich durchgeführten Maßnahmen im Bereich der Alterssicherung unterschieden sich jedoch von den Vorschlägen des Reports. Insbesondere wurde vom Prinzip einer stufenweisen Hinführung zum vollen Rentenbetrag über 20 Jahre abgewichen, indem auch Beitragszahlungen unter dem alten System nach 1925 anerkannt und gleich der volle Satz ausgezahlt wurde, sofern über 20 Jahre Beiträge entrichtet worden waren. Statt, wie von Beveridge vorgeschlagen, die Prinzipien eines kapitalgedeckten Systems zu imitieren, wurde de facto eine im Umlageverfahren finanzierte Altersrente eingeführt. 20 Dies dürfte ein weiterer Grund für die Beibehaltung eines niedrigen Leistungsniveaus gewesen sein. Der relative Abstand zur Leistung der Arbeitslosenversicherung war Ende der 40er Jahre ungefahr genauso groß wie in den 30er Jahren, d. h. eine dauerhafte Besserstellung der Rentner innerhalb des Gefüges der Sozialen Sicherung, die insgesamt auf die Sicherung eines Mindesteinkommens ausgerichtet war, erfolgte durch die Reformen nicht. Insbesondere wegen der Unterschiede bei der Belastung durch Wohnkosten (Miete usw.) waren 1954 knapp 30 Prozent der Rentenbezieher auf zusätzliche einkommensgepriifte Leistungen (supplementary benefit) angewiesen und bereits in den 60er Jahren stand das Problem der Altersarmut in Großbritannien erneut auf der politischen Agenda. 21 3.2.1.2 Zur Rezeption des Beveridge-Reports

Lange Zeit wurde der Beveridge-Report als Revolution des britischen Systems der Sozialen Sicherung gefeiert. Dies ist nicht zuletzt der Tatsache geschuldet, daß er in großem Rahmen publik gemacht wurde und auf starke Resonanz in der Nachkriegsöffentlichkeit stieß. Der Bericht zielte auf eine breite Öffentlichkeit und hob sich stellenweise vom üblichen sachlichen Stil der Berichte von Sachverständigenkommissionen durch eine beinahe propangandistische Wortwahl ab. "The plan for social security is put forward as part of a general programme of social policy. lt is one part only of an attack upon the five giant evils: upon the physical Want, with which it is directly concerned, upon Disease which often causes Want and brings many other troubles in its train, upon lgnorance which no democracy can afford among its citizens, upon Squalor which arises mainly through the haphazard distribution of industry and population, and upon ldleness which destroys wealth and corrupts men ... "?2 Auch fand der Bericht z.B. über Radiosendungen und den Verkauf von ca. 500.000 Kopien große Verbreitung. Diese Aufmerksamkeit war u. a. das Ergebnis der effektiven Vermarktung des Berichts als Politikum durch Beveridge selbst. 23 20 21

22

Brown (1990), S. 31. Brown (1990), S. 34. Beveridge (1942), S. 170.

3.2 Die Entwicklung des Altersrentensystems in Großbritannien

61

Beveridge ging durch die Einbeziehung der Öffentlichkeit insbesondere gegenüber dem Finanzministerium in die Offensive. Die große Resonanz zeigte auch, daß im Verlauf des Kriegs Fragen und Mängel im Bereich der Sozialen Sicherung zu einem vordringlichen politischen Thema geworden waren. Trotz der allenthalben euphorischen Aufnahme des Berichts, die von liberalen Kreisen bis hin zu den Gewerkschaften reichte, fiel bereits zur Zeit der Veröffentlichung die Einschätzung seitens des radikaleren Flügels der Rentnerlobby der National Federation of Old Age Pensions Associations (NFOAPA)24 eher skeptisch aus. Der Tenor der Kommentare lautete, daß für die Rentner keine substantielle Verbesserung ihrer materielle Situation erreicht werde. Im Unterschied zu den Gewerkschaften konnten die NFOAPA dariiber hinaus der Versicherungslösung wenig abgewinnen.25 In ihren Augen relativierte das Beitragsprinzip die Universalität des Rentensystems im Vergleich zum Konzept eines steuerfinanzierten Grundrentenanspruchs qua Bürgerrecht erheblich. Kritische Kommentatoren führte dies u. a. zu der Einschätzung, es handele sich bei dem Beveridge-Plan um eine liberal-konservative Aufräumaktion, deren wesentliches Ergebnis in einer stärkeren Kohärenz des Systems der Sozialen Sicherung bestand und die letztlich einen versteckten Sieg kostenorientierter Gesichtspunkte über egalitäre Wertvorstellungen repräsentierte. 26 Einleuchtend erscheint die Überlegung, daß der Plan sich von vornherein durch einige Unstimmigkeiten auszeichnete?7 Diese rührten maßgeblich daher, daß die Grundprinzipien Universalität, effektive Mindestsicherung und Geltung des Versicherungsprinzips, die in einem Spannungsverhältnis zueinander stehen, miteinander versöhnt werden sollten. Die Schwierigkeit entsteht in erster Linie durch die Betonung des Versicherungsprinzips, also der Beitragszahlung als Anspruchsvoraussetzung. Dies gilt insbesondere im Rahmen eines Systems mit pauschalen Beiträgen und pauschalen Leistungssätzen, wie es von Beveridge vorgesehen war: (1) Die Universalität wurde durch das Versicherungsprinzip eingeschränkt, da Personen ohne Einkommen keine Beiträge zahlen konnten. Diese Tatsache war mit der Hauptgrund für die Fortschreibung der Ehefrauenrenten, die auf 60 Prozent des Leistungssatzes für den Beschäftigten festgelegt wurden. (2) Das Prinzip der effektiven Mindestsicherung wurde dadurch begrenzt, daß die

pauschalen Beiträge so bemessen sein mußten, daß sie auch für Bezieher niedriger Einkommen tragbar waren. Auf diese Weise war nur ein entsprechend niedriges Leistungsniveau zu finanzieren, und ein mindestsicherndes Niveau, das weitere einkommensgeprüfte Zusatzleistungen überflüssig machte, kaum zu erreichen.

23 24 25 26 27

Vgl. Hills et al. (1994), S. 1. Zum Hintergrund dieser Organisation vgl. Macnicol (1994), S. 81. Vgl. Macnicol (1994), S. 89. Vgl. Macnicol (1994), S. 95. Vgl. Glennester/Evans (1993).

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3. Historische Entwicklung der Alterssicherung

Ferner mußten drei Annahmen, die dem Bericht zugrundelagen, erfüllt sein, damit die Leistungssätze des Systems der Sozialversicherung ausreichten, um eine effektive Mindestsicherung zu garantieren: • Die allgemeine Zahlung von Kindergeld, um finanzielle Engpässe von Familien zu vermeiden, • staatliche kostenlose Gesundheitsversorgung, um überhöhte Belastungen durch Krankheit zu vermeiden und • Vollbeschäftigung, um einen möglichst stetigen Einkommenszufluß bis ins hohe Alter zu gewährleisten. Nur unter diesen Voraussetzungen ist die Fähigkeit der Arbeitnehmer, über die gesamte Erwerbsperiode hinweg Beiträge zahlen zu können, gewährleistet. Insbesondere die letzte Annahme, die für die finanzielle Stabilität des Alterssicherungssystems zentral ist, erwies sich in späteren Jahren als illusorisch. Eine erfolgreiche Vereinbarung der drei Prinzipien - Universalität, Mindestsicherung und Versicherungsprinzip - wäre der Quadratur eines Kreises gleichgekommen. 28 Die Mängel, die nach der Durchführung der Reform offen zutage traten, sind nach dieser Analyse nicht in erster Linie ein Ergebnis der mangelhaften Umsetzung eines im Prinzip tragfähigen Plans, sondern sind bereits in Defiziten des grundlegenden Konzepts angelegt. 3.2.2 Einführung des National Insurance-Systems 1948

Die Situation der Rentner verbesserte sich zwar mit Einführung des Nationalen Sozialversicherungssystems 1948 (National lnsurance (NI)) insofern, als das Niveau der pauschalen Altersleistung erheblich angehoben wurde, der Rentensatz für verheiratete Männer wurde pro Woche auf 42 Shilling festgesetzt, der für eine Einzelperson auf 26 Shilling. Im alten System hatte jede Person 10 Shilling erhalten. 29 Dennoch reichten die Rentenzahlungen von Anfang an nicht aus, um Personen mit überdurchschnittlich hohen Wohnkosten eine effektive Mindestsicherung zu gewähren. Zwar nahm der Anteil der Rentner, die eine einkommensgeprüfte Rente bezogen, wegen zunehmender Verbreitung von beitragsbezogenen Rentenansprüchen ab. Der Satz der einkommensgeprüften Rente wurde jedoch im Zeitablauf nicht angehoben, weshalb ein wachsender Anteil der Bezieher einer einkommensgeprüften Rente auf zusätzliche Leistungen der Sozialhilfe (damals: National Assistance (NA)) angewiesen war (1948: 50%, 1962 jedoch 72%). Die Notlage unter den Hochbetagten verbesserte sich somit durch die Reformen von 1948 nicht. 30

28

29 30

Vgl. Glennester/Evans (1993), S. 22 ff. Vgl. Brown (1990), S. 30. Vgl. Brown (1990), S. 34 - 36.

3.2 Die Entwicklung des Altersrentensystems in Großbritannien

63

Der Hauptgrund für die große Zahl der NI-Rentner, die zusätzliche NA-Leistungen in Anspruch nehmen mußten, lag im niedrigen Niveau der NI-Versicherungsleistungen. Die Rate für ein Ehepaar entsprach bis Mitte der 70er Jahre zwischen 30 und 34% des durchschnittlichen Einkommens eines Arbeiters, für Einzelpersonen schwankte der Wert um 20% dieser Größe. 31 Eine mangelhafte Höhe der Leistungen und die darin begrundete zusätzliche Abhängigkeit eines bedeutenden Teils der Rentner von einkommensgepruften Sozialleistungen kennzeichnen bis heute die Situation im Bereich Alterssicherung in Großbritannien. Im Kontrast dazu steht die z.T. erheblich günstigere Situation von Personen, die auf privatem Wege bzw. im Rahmen von Betriebsrentensystemen Anspruche erworben haben. Eine Reihe von bedeutenderen rentenrechtlichen Maßnahmen (1958, 1966, 1976, 1986) wurden jeweils erklärtermaßen mit dem Ziel unternommen, an dieser Schieflage etwas zu ändern. 3.2.3 Reform 1958: Graduated Pension

1958 bildeten finanzielle Engpässe angesichts der demographischen Entwicklung und des zu geringen Beitragsaufkommens, das in Form einheitlicher Sätze für verschiedene Versichertengruppen erhoben wurde, den Ausgangspunkt der Reform. Nach langen Debatten um eine Neuorientierung des Rentensystems wurde eine Erhöhung des Leistungssatzes der Grundrente vorgenommen, jedoch aus Anreizgrunden nicht auf das Subsistenzniveau (durch NA-Leistungen bemessen) angehoben. Außerdem wurde eine staatliche Zusatzrente (Graduated Pension) eingeführt, die stufenweise aufgebaut und durch zusätzliche Beitragszahlung finanziert werden sollte. Für die einkommensabhängige Beitragserhebung wurden Beitragsbemessungsgrenzen festgelegt, die insbesondere auf mittlere Einkommensniveaus abgestellt waren. Die Untergrenze lag bei 70%, die Obergrenze bei 120% des Durchschnittseinkommens eines durchschnittlichen männlichen Arbeitnehmers. Die Leistungssätze der Zusatzrente waren sehr knapp bemessen, da die konservative Regierung im staatlichen Sektor keine Konkurrenz zu den betrieblichen Rentensystemen etablieren und außerdem die Anreize für private Vorsorgemaßnahmen nicht verringern wollte. Für Männer entstand je 7,50 Pfund Beitragssumme eine Anwartschaft auf 2,5 Pence Zusatzrente, für Frauen erst bei einer Beitragssumme von 9 Pfund, wegen des fruheren Rentenzugangsalters von 60 Jahren? 2

31 32

Vgl. Brown (1990), S. 59. Vgl. Brown (1990), S. 40.

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3. Historische Entwicklung der Alterssicherung 3.2.4 Neuregelung 1966: Einkommensgeprüfte Rentenleistungen

Wahrend der konservativen Regierungszeit bis 1964 war das unzureichende Niveau der Sozialleistungen und damit verbundene Armutserscheinungen immer wieder ein Thema öffentlicher und sozialwissenschaftlicher Diskussionen. So ergab eine Untersuchung zu Armut von Abel-Smith/Townsend (1965), daß ca. 7 Mio. Menschen unterhalb einer Einkommensgrenze von 140 Prozent des NA-Satzes zurechtkommen mußten und daß knapp 40% von ihnen Rentenbezieher waren. Außerdem wurde ermittelt, daß rund I Mio. Rentner zwar von ihren Einkommensverhältnissen her ein Anrecht auf NA-Leistungen gehabt hätten, dieses jedoch nicht in Anspruch nahmen. Eine Studie der Labour Regierung von 1966 stütze diese Ergebnisse: Danach hatten 40% der Rentenbezieher einen Anspruch auf Leistungen der NA, nur 60% davon machten diesenjedoch auch geltend. 33 Um dem Problem der Stigmatisierung der NA insgesamt und auch speziell unter den Rentnern zu begegnen, führte die Labour-Regierung 1966 zunächst eine einkommensgeprüfte Leistung, den "Supplementary Benefit" ein, die die National Assistance ersetzte. Für Rentner wurde die "Supplementary Pension" zusammen mit den NI-Rentenansprüchen ausgezahlt. 34 1970 installierte die inzwischen von den Konservativen gestellte Regierung wieder einkommensgeprüfte Rentenleistung für Personen, die keine NI-Rentenansprüche erworben hatten. Dies betraf in erster Linie ältere Personen, insbesondere Frauen im Alter von über 80 Jahren. Der maximale Leistungssatz wurde auf 60% des NI-Rentensatzes festgesetzt. 35 3.2.5 Refonnen 1975: SERPS

Seit den 60er Jahren war vor allem unter fiskalischen Gesichtspunkten immer wieder die Umstellung der Beitragserhebung, die bis dahin mit pauschalen Sätzen erfolgte, für die Alterssicherung auf eine einkommensabhängige Basis erwogen worden. Dem Gedanken des Äquivalenzprinzips folgend, darin waren sich Konservative und Labour einig, mußten mit der Einkommenshöhe variierende Beiträge ihre Entsprechung in einer beitragsbezogenen Leistungsbemessung finden. Einzig die Liberalen favorisierten den Ansatz, höhere Einnahmen aus einer einkommensbezogenen Beitragserhebung zur Anhebung des Grundrentensatzes auf ein solches Niveau zu verwenden, das einkommensgeprüfte Zusatzleistungen für Rentner überflüssig machen würde. 36

33 34 35 36

Vgl. Brown (1990), S. 41. Vgl. Brown (1990), S. 45. Vgl. Brown (1990), S. 45 - 46. Vgl. Brown (1990), S. 53-54.

3.2 Die Entwicklung des Altersrentensystems in Großbritannien

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Die Labour-Regierung setzte ihr Konzept 1975 tatsächlich um. Die Beiträge wurden prozentual und somit einkommensabhängig erhoben und die Grundrente wurde durch eine beitragsabhängige Zusatzrente ergänzt, deren Niveau im unteren Bereich vergleichbarer Betriebsrentenleistungen lag. Das "State Earnings Related Pension System" (SERPS) wies im Prinzip Ähnlichkeiten mit Konzepten auf, die vorher bereits von der Konservativen Partei vorgeschlagen worden waren, nur daß die Leistungsbemessung großzügiger angelegt war. 37 Legitimiert wurde diese Zweistufigkeit der staatlichen Altersleistung damit, daß die Grundrente, die nach dem Umlageverfahren organisiert war, den Aspekt der intergenerationalen Umverteilung zugunsten der sozialen Sicherung von älteren Menschen repräsentiere. Bei der beitragsabhängigen Zusatzrente, die die langsame Aufstockung von Anwartschaften beinhaltete, zahle der Rentner die Beiträge für seine eigene Rente. Auf diese Weise treffe jede Generation auch selbst Vorsorge für ihre Alterssicherung. 38 Das Zusatzrentenkonzept orientierte sich am Ersatz eines bestimmten Anteils (25%) des zur Beitrags- und Leistungsbemessung herangezogenen Einkommensdem Defined Benefit-Prinzip. Der volle Rentenanspruch sollte nach 20 Beitragsjahren erworben werden. 1998 können also zum erstenmal Versicherte einen vollen Rentenanspruch aus SERPS geltend machen. Bei mehr als 20 Beitragsjahren werden die 20 besten ausgewählt. In jedem Jahr der Beitragszahlung steigt die Rentenanwartschaft um 1 I 80 des zur Beitragsbemessung herangezogenen Einkommens. Insbesondere Personen mit kürzeren Erwerbsphasen bzw. mit Unterbrechungen der Erwerbsphase - dies trifft überwiegend auf Frauen zu - sollten so die Möglichkeit erhalten, einen substanziellen Zusatzrentenanspruch (nach 20 Jahren 25% des bei der Beitragsbemessung zugrundegelegten Einkommens) zu erwerben. Die beiden Rentenleistungen - Grundrente und SERPS - wurden aufeinander abgestimmt, indem man die Grundrente in Höhe der unteren Beitragsbemessungsgrenze festsetzte. Die obere Beitragsbemessungsgrenze liegt seitdem ungefähr beim siebenfachen der Grundrente. Die Beitragsbemessungsgrenzen werden mit der durchschnittlichen Lohnzuwachsrate (brutto) angehoben. Die Voraussetzungen für den Bezug einer vollen Grundrente sind bis heute relativ streng: Wegen des unterschiedlichen Rentenzugangsalters sind für Frauen mindestens 9 Jahre und für Männer 14 Beitragsjahre erforderlich, um den niedrigsten Satz, 1 I 4 des Grundrentensatzes, zu erwerben. Danach erfolgt die Steigerung pro rata temporis, bis mit 39 (bei Frauen) bzw. 44 Beitragsjahren (bei Männern) der volle Rentensatz erreicht ist. 39 37 Die Koservative Regierung hatte die Einführung eines "State Reserve-Schemes" vorgesehen, das eine staatliche Zusatzsicherung für Personen, deren Arbeitsgeber kein Betriebsrentensystem anboten, bereitstellen sollte. Vgl. Brown (1990), S. 104-106. 38 Vgl. Brown (1990), S. 104. 39 Vgl.Brown(1990),S.l08-ll0.

5 Rechmann

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3. Historische Entwicklung der Alterssicherung

Die Hinterbliebenenregelungen fallen zumindest in bezug auf die Zusatzrente insofern großzügig aus, als im Prinzip der volle Anspruch durch den Partner geerbt wird. Außerdem kann bei einem eventuell bestehenden eigenen Rentenanspruch nach Rentenzugang der kumulierte Rentenanspruch zusammen maximal den Höchstsatz für eine Person erreichen. Dieser liegt bei einer vollen Grundrente zuzüglich 25% der oberen Beitragsbemessungsgrenze des Rentenzugangsjahres. Voraussetzung für den Anspruch auf eine Hinterbliebenenrente aus SERPS ist jedoch der Bezug einer anderen Sozialleistung aus dem NI-Fund (z. B. Kindergeld, Arbeitslosengeld, eigene Rente). Auf diese Weise werden junge kinderlose Mütter vom Bezug eines Rentenanspruchs ausgeschlossen. Im Rahmen der Betriebsrentensysteme erbt der hinterbliebene Partner in der Regel zwar nur 50% des Anspruchs, muß jedoch außer dem Ehestand mit dem Verstorbenen keine weiteren Anspruchsvoraussetzungen erfüllen. Die Leistungen bei Invalidität (lnvalidity Benefit) wurden denen der Altersrente angepaßt. 40 Verhältnis staatlicher und betrieblicher Altersvorsorge

Die staatliche Zusatzrente sollte keine Konkurrenz zu betrieblichen Rentensystemen darstellen. Sie wurde daher so ausgestaltet, daß Mitglieder in anerkannten Betriebsrentensystemen ein NI-Beitragsnachlaß gewährt wurde und sie somit aus dem staatlichen Zusatzrentensystem austreten konnten (Contracting Out). Aus der Sicht eines Betriebsrentenmitglieds sollte kein Anreiz bestehen, in das staatliche System zu wechseln. Dies war der Hauptgrund für das vergleichsweise niedrige Niveau der Zusatzrente (25% des beitragspflichtigen Einkommens). Andererseits sollte jedoch ein gewisser Mindeststandard auch im Rahmen der betrieblichen Zusatzsicherung sichergestellt werden. Daher wurde der Beitragsnachlaß nur gewährt, wenn die Betriebsrentensysteme bestimmte Mindeststandards erfüllten. So wurden die wirtschaftlichen Verhältnisse des Unternehmens bzw. des Rentenfonds geprüft, um Anhaltspunkte für die Solvenz bei Zulassung und in der Zukunft zu erhalten. Weiter mußten mindestens 1,25% des Lohns jährlich als Anwartschaft zugerechnet werden und die erwartete Leistung mindestens dem Niveau entsprechen, das unter SERPS erreicht worden wäre (guaranteed minimum pension (GMP)), gleich welche Leistungsbemessungsregel im jeweiligen Betriebsrentensystem zur Anwendung kam. Außerdem wurde festgelegt, daß bei einem Wechsel zwischen verschiedenen Betriebsrentensystemen der bis dahin erworbene Anspruch zu transferieren war, oder die Ansprüche durch eine entsprechende Zahlung an das staatliche System auf SERPS übertragen werden mußten, d. h. ein ausscheidender Mitarbeiter mußte in SERPS ,zurückgekauft' werden.41 40

41

Vgl. Brown (1990), S. 111-1!3. Vgl.Brown(1990),S.113-114.

3.2 Die Entwicklung des Altersrentensystems in Großbritannien

67

Die Aufgabe, die in Zahlung befindlichen Betriebsrentenleistungen gegen Entwertung durch Inflation zu schützen, wurde allerdings vollständig vom Staat bzw. dem NI-Fonds übernommen. Ebenso übernahm der Staat die Aufstockung der betrieblichen Hinterbliebenenleistungen, die meist nur 50% des ursprungliehen Leistungsanspruchs umfaßten, auf den vollen Satz der GMP.42 Damit wurde ein Beitrag zur Solvenzsicherung der Betriebsrentensysteme geleistet und den mit der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung verbundenen Risiken Rechnung getragen. Andererseits nahm das staatliche System damit eine u.U. erhebliche Belastung seines Budgets in Kauf, insbesondere für den Fall, daß die Preise dauerhaft schneller steigen als die Löhne, und damit die Beitragseinnahmen. Eins der Probleme, das unter anderem Anlaß für die Reform im Jahre 1975 war, wurde jedoch durch die Einführung von SERPS nicht gelöst: Da die Anwartschaften nur langsam anwuchsen und außerdem einkommensbezogen waren, blieb auch in den darauffolgenden Jahren eine beträchtliche Zahl von Rentnern weiterhin auf einkommensgepriifte Leistungen des Supplementary Benefit angewiesen. 43 3.2.6 Konservative Reformen im Jahr 1986

Das Ziel der Reformen im Jahr 1975 hatte darin bestanden, ein brauchbares Arrangement für ein langfristig zufriedenstellendes Rentenniveau zu schaffen. Zwei Themen sollten jedoch die Diskussion um die Ausgestaltung der Rentenleistungen weiterhin bestimmen: (1) Die Unterschiede im Rentenzugangsalter zwischen Mann und Frau und (2) Die Sorge um eine zu hohe Belastung der Erwerbstätigen mit Sozialversicherungsbeiträgen. Zu (1): Die Regierungskommission für die Gleichstellung von Mann und Frau (Equal Opportunities Commission (EOC)) hatte seit 1977 eine Angleichung des Rentenzugangsalters gefordert, und im Prinzip bestand Einigkeit dariiber, daß eine solche Angleichung vorgenommen werden sollte. 44 Zwar war der Erwartungswert der Rentenleistungen für Frauen wegen der längeren Bezugsdauer höher. Jedoch brachte das friihere offizielle Rentenzugangsalter auch Nachteile für Frauen mit sich. So orientierten die meisten Betriebsrentensysteme ihr Ruhestandsalter an dieser offiziellen Altersgrenze. Dies konnte bedeuten, daß Frauen gezwungen waren, friiher aus dem Berufsleben auszuscheiden, als sie eigentlich wünschten, oder als es zur Auffüllung von Beitragszeiten sinnvoll gewesen wäre. Auch bei Beförderungen konnte sich ihre kürzere Verweildauer im Unternehmen nachteilig auswirken. Außerdem galt bei den steuerlichen Regelungen für beide Geschlechter einheitlich die altersbedingte höhere Steuerfreigrenze erst ab dem 65. Lebensjahr, so daß 42

43 44

5*

Vgl. Brown (1990), S. 115. Vgl. Brown (1990), S. 122. V gl. Brown (1990), S. 195- 196.

68

3. Historische Entwicklung der Alterssicherung

Frauen u.U. bereits im Ruhestand waren, ohne die altersbedingten Steuererleichterungen in Anspruch nehmen zu können. Die Nachteile des höheren Rentenzugangsalters für Männer bestanden neben dem geringeren Erwartungswert der Rente darin, daß siez. B. bei früherem Ausscheiden aus dem Erwerbsleben erst mit 65 Jahren von den Beiträgen zur Krankenversicherung freigestellt wurden. Allerdings divergierten die Vorstellungen über das für beide Geschlechter anzustrebende Rentenzugangsalter. Insbesondere Vorschläge, das Rentenalter für beide auf 60 oder 63 Jahre vorzuverlegen, hatten unter Kostengesichtspunkten kaum eine Chance. Auch wurden Vorstellungen von einer Spanne des Rentenzugangalters (60 bis 70 Jahre) mit entsprechend gestaffelten Rentenleistungen in die Diskussion gebracht. Personen, die mit 60 aus dem Erwerbsleben ausschieden, sollten danach nur eine Rente von ca. 60% erhalten.45 Umgesetzt wurde bis heute keines der Konzepte. Eine schrittweise Anhebung des Rentenzugangsalters von Frauen auf 65 Jahre ist erst ab 2009 vorgesehen. 46 Zu (2): Im Zuge der Einführung von SERPS wurden die Kosten des voll ausgereiften Systems mit Grund- und Zusatzrenten abgeschätzt. Waren 1975 noch Beitragssätze von 17,9% für das Jahr 2008 errechnet worden, ergaben Rechnungen mit leicht veränderten Annahmen (höhere Arbeitslosenquote, Anpassung der Leistungen mit der Preisentwicklung statt mit der Lohnentwicklung) Anfang der 80er Jahre, daß ab 2016 gut 20% der Einkommen für die staatliche Sozialversicherung (NI) und damit die Alterssicherung aufgebracht werden müßten. 47 Obwohl die Werte nicht als besonders dramatisch eingestuft wurden, verbreitete sich auf der Grundlage weiterer Schätzungen, die die Kostenentwicklung der betrieblichen Alterssicherung einbezogen, zunehmend Sorge darüber, ob zukünftige Generationen bereit wären, eine steigende Zahl älterer Menschen zu unterstützen.48 Diese Sorge und empirische Untersuchungen, die eine Verbesserung der Einkommenssituation älterer Menschen anzeigten, verstärkten die Rolle der Kostengesichtspunkte in einer längeren Debatte um die Ausgestaltung des britischen Alterssicherungssystems. Dabei konnten die Einkommensverhältnisse der Rentner nach wie vor nicht als besonders günstig angesehen werden. Das durchschnittliche Einkommen der Rentnerhaushalte hatte sich von 40% des Durchschnittseinkommens der Erwerbstätigen Anfang der 50er Jahre auf ca. 70% im Jahr 1981 erhöht. Eine kleine Gruppe von Rentnern lebte in guten wirtschaftlichen Verhältnissen. Es wurde als Erfolg gewertet, daß die Hälfte der Rentner ein höheres Einkommen bezog als Personen im unteren Einkommensdezil der Bevölkerung.49 45 46 47 48 49

Vgl. EOC (1992), S. 13-23. Vgl. Missoc -Info (2/95). Vgl. Brown (1990), S. 207. Vgl. Brown (1990), S. 209. Vgl. Brown (1990), S. 210.

3.2 Die Entwicklung des Altersrentensystems in Großbritannien

69

Eine Reihe von alternativen Sicherungskonzepten war in der Diskussion. Das Spektrum reichte vom Konzept der negativen Einkommenssteuer (Institute for Fisca/ Studies) über die zunehmend durch Steuern zu finanzierende Gewährung eines Mindesteinkommens für Rentner ohne Einkommensprüfung (Center for Policy on Ageing), bis zur Wiederherstellung des Status Quo vor Einführung von SERPS, mit der Maßgabe, die beitragsfinanzierte Grundrente mit der Lohnentwicklung anzupassen, um eine effektive Mindestsicherung zu gewährleisten (Liberal Party). 5° Die Abschaffung von SERPS wurde dann auch im Vorschlagskonzept (Green Paper) 1985/86 der Regierung erwogen. Nach diesem Entwurf sollte SERPS langsam abgebaut und durch betriebliche und private Vorsorgeleistungen ersetzt werden. Mit einer Beitragspflicht für Beschäftigte (4% des Bruttoeinkommens) und Arbeitgeber (2% des Bruttoeinkommens) sollte insbesondere der Bereich der privaten Rentenversicherungen (Personal Pensions) ausgebaut werden. 51 Ein wesentlicher Grund für die besondere Befürwortung von privaten Renten lag in der besseren Übertragungsmöglichkeit der Rentenansprüche bzw. der eingezahlten Beiträge beim Wechsel des Arbeitsplatzes. Betriebsrentensysteme, bei denen die zu erwartende Leistung festgelegt war (Defined Bene.fit), bargen häufig noch erhebliche Nachteile für Personen, die das Unternehmen vor Rentenzugang verlassen wollten. Darüber hinaus eröffneten individuelle Rentenversicherungen die Möglichkeit einer privaten Zusatzrentenversicherung für Beschäftigte von Unternehmen, die keine Betriebsrentensysteme anboten. Um zu gewährleisten, daß die Altersleistungen aus privaten Vorsorgemaßnahmen ausreichend hoch ausfallen, sollte den Versicherungsnehmern das Recht eingeräumt werden, zusätzlich freiwillige Beiträge zu zahlen, um so z. B. Beitragslücken bei Unterbrechung der Erwerbskarriere auffüllen zu können. 52 Der Vorschlag, SERPS abzuschaffen, stieß jedoch auf breiten Widerstand. So äußerten z. B. die privaten Rentenfonds die Sorge, das Hin und Her bei den staatlichen Altersleistungen würde die Bereitschaft zum Ausbau der privaten Vorsorge beeinträchtigen. Verläßliche Rahmenbedingungen seien eine wichtige Voraussetzung, um langfristige Entscheidungen wie die der privaten Investition in die Altersvorsorge zu fördern. Von Seiten der Unternehmen wurde kritisiert, daß mit der Abschaffung von SERPS ein bestehendes kohärentes System durch ein fragmentarisches abgelöst würde. Insbesondere für kleine Unternehmen würde die Einrichtung eines eigenen Betriebsrentensystems höhere Verwaltungskosten verursachen; sie profitierten von der Existenz eines staatlichen Zusatzrentensystems. Der Anteil der Verwaltungskosten beliefe sich im Falle von SERPS auf 1,5% der Leistungen, bei Betriebsrenten auf 8% und bei Personal Pensions auf 18% der Leistungen. Aus dem Blickwinkel der zukünftigen Rentenempfänger wurde die Befürchtung geäußert, daß die vorgeschlagenen Mindestbeiträge zu gering seien, um Altersleistun50 51 52

Vgl. Insitute for Fiscal Sturlies (1984), CPOA (1985), The Liberal Party (1984). Vgl. DHSS (1985a), S. 21 - 26. Vgl. Brown (1990), S. 227.

70

3. Historische Entwicklung der Alterssicherung

gen in ausreichender Höhe zu generieren. Dies gelte insbesondere, da bei Personal Pensions das Leistungsniveau von der Entwicklung der Kapitalmärkte abhängig sei.53 Das endgültig verabschiedete Sozialversicherungsgesetz 1986 (White Paper) beinhaltete dann nur eine schrittweise Reduktion der Leistungssätze im Rahmen von SERPS.54 Die 1986 festgeschriebenen Reformen haben im wesentlichen bis zum Stichjahr dieser Untersuchung (1992) und danach Gültigkeit behalten. Das staatliche System sollte weniger attraktiv werden, um Raum für private Altersvorsorge zu schaffen. Mit einer Übergangsperiode von 20 Jahren wurden folgende Änderungen beschlossen: Es wurde festgelegt, die Ersatzrate schrittweise zwischen 1998 und 2009 um 0,5 Prozentpunkte pro Jahr auf 20% des beitragspflichtigen Bruttoeinkommens zu reduzieren. Auch sollen zur Leistungsbemessung nicht mehr nur die 20 besten Jahre herangezogen werden, sondern das Durchschnittseinkommen über die gesamte Beitragskarriere hinweg. Dabei wird auch hier die Zahl der für den Bezug des maximalen Leistungssatzes erforderlichen Versicherungsjahre von 20 auf die für die Grundrente gültige Zahl der erforderlichen Beitragsjahre angehoben (Frauen 39 Jahre, Männer 44 Jahre). Von dieser Zahl der erforderlichen Beitragsjahre können Jahre, in denen keine Beiträge gezahlt wurden, abgezogen werden, sofern Sozialleistungen für Krankheit oder Invalidität bezogen wurden oder Pflegejahre für Angehörige geltend gemacht werden können. Die Hinterbliebenenrente wird auf 50% des Leistungssatzes des Versicherten reduziert. Außerdem werden die Leistungen im Zeitablauf nur noch mit der Inflationsrate angepaßt. Insgesamt erwartet man auf diese Weise die Ausgaben für Alterssicherung im Jahr 2024 um mindestens 7,2 Mrd. f reduzieren zu können. 55 Außerdem wurden ab 1986 die Voraussetzungen für den Ausstieg aus dem staatlichen System (contracting out) erleichtert. In Defined Benefit- Systemen, die 1983 noch 93% aller Betriebsrentenmitglieder im privaten Sektor umfaßten, sinkt das erforderliche Niveau der GMP mit den Reformen von 1986 entsprechend den neuen Regelungen von SERPS. Um die Belastung durch die Garantie einer bestimmten Mindestleistung insbesondere für kleine Unternehmen abzubauen, beschränkte sich für private Renten, bei denen nur die Beitragszahlung festgelegt ist (Defined Conrtribution), die Verpflichtung auf die Einzahlung bestimmter Mindestbeiträge. Diese Pflichtbeiträge entsprechen genau dem Satz (2%), um den die B~ttragszahlungen an das staatliche System bei Ausstieg aus SERPS reduziert werden (NI-Rebate). Auch wurde ftir neu in das Unternehmen eintretende Mitarbeiter die Pflicht zur Mitgliedschaft in einem Betriebsrentensystem ab 1988 abgeschafft. Sie hatten somit die Wahl zwischen dem Beitritt zum Betriebsrentensystem, SERPS und einer individuellen privaten Rentenversicherung. 53 54 55

Vgl. Brown (1990), S. 228-213. DHSS (l985b). Vgl. Brown (1990), S. 237.

3.2 Die Entwicklung des Altersrentensystems in Großbritannien

71

Darüber hinaus wurden zusätzlich finanzielle Anreize für die Wahl einer privaten Rentenversicherung gesetzt: Bei contracting out wird die Ermäßigung des Reitragssatzes direkt an das entsprechende System gezahlt. Zusätzlich zu dieser Reitragsreduktion wurde ab 1986 eine Extraermäßigung des Beitragssatzes zum staatlichen System gewährt, die bis 1993 in Anspruch genommen werden konnte. Je eher also ein neues System für private Altersvorsorge gegründet wurde, desto länger kamen seine Versicherten in den Genuß dieser Vergünstigungen. Die Betriebsrentensysteme wurden verpflichtet, die GMP bis 3% mit der Preissteigerungsrate anzupassen. Bei höherer Inflationsrate geht die Anpassung für die Differenz oberhalb der 3% zu Lasten des staatlichen Systems.56 Für Personal Pensions, bei denen nur die Beitragszahlung festgelegt ist, besteht eine solche Verpflichtung nicht. 3.2.7 Entwicklungen nach 1986 bis 1992

Das Angebot, unter diesen Bedingungen aus dem staatlichen Zusatzsicherungssystem auszusteigen, wurde von erheblich mehr Personen in Anspruch genommen, als zunächst erwartet worden war: Die Regierung hatte mit einem Interessentenkreis von 0,5 Mio. gerechnet, 1989 hatten jedoch bereits 3,5 Mio. Personen das staatliche System verlassen. Die Flexibilität wurde auch durch die Tatsache gefördert, daß ein Wiedereinstieg in SERPS und auch, je nach Regelung, in ein Betriebsrentensystem möglich ist. Grundsätzlich bieten Betriebsrentensysteme wegen des zusätzlichen Beitrags der Arbeitgeber nach wie vor die höchsten Leistungen. Im Falle der Personal Pensions war nur ein sehr geringer Anteil von Arbeitgebern bereit, zusätzlich zur NIRebate Beiträge zu leisten. Unter diesen Voraussetzungen kann ein späterer Wiedereintritt in SERPS durchaus attraktiv sein. Die Höhe von Personal Pensions setzt sich aus vier Elementen zusammen: (1) gezahlte Beiträge, (2) administrative Kosten, (3) Investitionserfolg des Rentenfonds, und (4) die Verhältnisse am Kapitalmarkt zum Zeitpunkt des Rentenzugangs, also bei Kauf der Annuitäten (money purchase). Es ist daher absehbar, daß eine erhebliche Heterogenität zwischen den Leistung verschiedener Systeme bestehen wird. Die Probleme, die im Bereich der betrieblichen Alterssicherung bestehen, z. 8. der Verlust von Ansprüchen bei Wechsel des Arbeitgebers und die negativen Folgen bei Insolvenz eines Fonds bzw. des Unternehmens, wurden 1995 von einer Regierungskommission, die von Sir Roy Goode geleitet wurde, analysiert und entsprechende Vorschläge zur Verbesserung der rechtlichen Lage formuliert. Auf die darauf aufbauende Gesetzgebung im Jahre 1996 wird in Kapitel 10., das u. a. die rechtliche Entwicklung nach 1992 zum Gegenstand hat, eingegangen.

56

Vgl. Creedy, J./Disney, R. (1989), S. 228 - 230 und Brown (1990), S. 234-248.

3. Historische Entwicklung der Alterssicherung

72

3.3 Entwicklung des Rentensystems in Irland Die Entwicklung des staatlichen Rentensystems in Irland weist im Vergleich zu Großbritannien eine stärkere Kontinuität auf. Das Ziel staatlicher Sozialpolitik war und ist strikt auf die Bereitstellung eines Mindesteinkommens orientiert. Alle Reformen waren im wesentlichen darauf ausgerichtet, diese Mindestsicherungspolitik effektiver zu gestalten. Forderungen nach einer Ausweitung des Sozialversicherungskonzepts im Hinblick auf eine lebensstandardsichernde Funktionen gingen über das Stadium politischer Debatten und Entwürfe nicht hinaus. Bis 1961 beruhten staatliche Altersleistungen in Irland auf der 1908 eingeführten, einkommensgepriiften und steuerfinanzierten Pauschalrente. Sie konnte ab dem 70. Lebensjahr beantragt werden. Beitragsfinanzierte pauschale Versicherungsrenten wurden im Jahre 1935 zunächst nur für Hinterbliebenenleistungen eingeführt, wodurch ein zweigleisiges System von beitragsabhängigen und nicht-beitragsabhängigen Hinterbliebenenleistungen entstand. Nach dem zweiten Weltkrieg hatten die Diskussionen und Reformen im Gefolge des Beveridge-Plans in Großbritannien einen großen Einfluß auf die Entwicklung des Systems der Sozialen Sicherung in Irland. 1952 erfolgte die Einführung eines umfassenden Sozialversicherungssystems (Nationallnsurance), das die bestehenden Versicherungssysteme (Arbeitslosigkeit, Gesundheit, Witwen- und Waisenrenten) zusammenführte. Die Leistungen dieses National lnsurance Funds wurden durch die Erhebung pauschaler Beiträge finanziert. Zugang zu dieser Versicherung hatten allerdings nur versicherungspflichtige Arbeiter (blue collar workers) und Angestellte, deren Einkommen unterhalb einer bestimmten Grenze lag. 57 Erst 1961 wurde die auch weiterhin bestehende, aus Steuermitteln finanzierte einkommensgepriifte Altersrente (Non Contributory Pension) durch eine beitragsfinanzierte Rente (Old Age Pension) im Sinne einer staatlichen Vorsorgeleistung ergänzt. Anspruchsgrundlage bildete eine Mindestzahl von ca. 15 Beitragsjahren im Sozialversicherungsfonds, die zum Bezug dieser Pauschalrente berechtigten. Beide Altersleistungen, die beitragsabhängige und die nicht-beitragsabhängige, konnten ab dem 70. Lebensjahr bezogen werden. Da ein großer Teil der Arbeitnehmer jedoch bereits mit 65 Jahren aus dem Erwerbsleben ausschied, entstand eine Einkommenslücke über 5 Jahre. In den 70er Jahren wurde Altersarmut stärker Gegenstand politischer Debatten, was zu einer Anhebung der Leistungssätze und zu einer Reorganisation des Systems führte. 1970 erfolgte die Einführung der ebenfalls pauschalen, beitragsfinanzierten Ruhestandsrente (Retirement Pension) und einer Invalidenrente. Außerdem wurde das Rentenzugangsalter von 70 auf 66 Jahre (wirksam ab 1974) reduziert. Einkommensgepriifte Sozialleistungen bei Arbeitsunfähigkeit oder Arbeitslosigkeit für Personen zwischen 65 und 70 Jahren, die bis dahin in vielen Fällen zur 57

Vgl. Maguire (1986), S. 257.

3.3 Entwicklung des Rentensystems in Irland

73

Überbrückung der Einkommenslücke gedient hatten, wurden auf diese Weise ersetzt.58 Die Anspruchsvoraussetzungen für den Bezug einer Ruhestandsrente hinsichtlich der Beitragszahlung und der Höhe der Leistung waren eng an die der Altersrente angelehnt. Die Ruhestandsrente konnte von Personen, die aus dem Erwerbsleben ausschieden, ab dem Alter von 65 Jahren bezogen werden: Die Altersrente wurde unabhängig vom Erwerbsstatus ab dem 66•1en Lebensjahr gezahlt. Lange galt die Tatsache, daß nur Teile der Bevölkerung in das Sozialversicherungssystem einbezogen waren, als bedeutendes Defizit der staatlichen Alterssicherung in Irland. Dies führte zu einer schrittweisen Ausweitung der versicherten Personengruppen. So wurde 1974 die Einkommensgrenze für höhere Angestellte aufgehoben und seit 1988 urnfaßt das Sozialversicherungssystem neben den abhängig Beschäftigten auch die Selbständigen - eine in Irland vergleichsweise große Gruppe der Erwerbstätigen.59 Ein konsequenter Schritt zur Universalität erfolgte jedoch bisher nicht. Die Mitgliedschaft knüpft nach wie vor an eine Erwerbstätigkeil an und eine freiwillige Versicherung ist nur möglich, wenn zumindest zeitweilig eine Erwerbstätigkeit vorausgegangen ist.60 Infolge der Ausweitung der Leistungen und des Kreises der Leistungsbezieher sowie einer Erhöhung der Leistungssätze stellten sich größere finanzielle Engpässe des National Insurance Funds erst Mitte der 70er Jahre ein.61 Anders als in Großbritannien bestand aus demographischen Gründen seit Kriegsende kein absehbarer zusätzlicher Ausgabendruck. Die Zahl der älteren Personen stieg langsam, ihr Anteil an der Bevölkerung war sogar rückläufig. Erst 1979 wurden zur Steigerung der Einnahmen des National Insurance Funds die pauschalen Sozialversicherungsbeiträge durch eine einkommensbezogene Beitragserhebung ersetzt. Irland hat die britische Entwicklung in bezug auf den Ausbau zu einer einkommensbezogenen Alterssicherung allerdings nicht nachvollzogen. Beide altersbezogenen Versicherungsleistungen sind Pauschalleistungen und liegen auf einem vergleichbaren Niveau mit nur geringen beitragszeitabhängigen Abstufungen. Bis heute bestehen die beitragsfinanzierten Sozialversicherungsleistungen und die einkommensgeprüfte Altersleistung nebeneinander, wobei sich das Gewicht zunehmend zugunsten der Sozialversicherungsleistungen verschiebt. Anfang der 90er Jahre bezogen jedoch noch 46% der Bezieher einer staatlichen Altersleistung (einschließlich Hinterbliebenen) eine einkommensgeprüfte Sozialrente. 62

Vgl. Commission on Social Welfare (1986), S. 41-42. Zur Diskussion um die Ausweitung der Versicherungspflicht auf die Selbständigen und der damit verbundenen Probleme siehe Department of Social Welfare ( 1978). 60 Vgl. Department of Social Welfare (199la), Guide, S. 24 - 25. 61 Commission on Social Welfare (1986), S. 47. 62 V gl. Department of Social Welfare (1993), S 16. 58

59

74

3. Historische Entwicklung der Alterssicherung

Initiativen der katholischen Regierung in den 70er Jahren, die angesichts derbegrenzten Verbreitung von Betriebsrenten die Einführung einer einkommensabhängigen Zusatzrente (National Jncome Related Pension Scheme) vorschlugen, wurden nach einem Regierungswechsel 1976 nicht weiterverfolgt. 63 Die Aufrechterhaltung des Lebensstandards im Alter ist daher nach wie vor vollständig dem Bereich der privaten bzw. der betrieblichen Alterssicherung überantwortet. 64 Pensionsfonds und Betriebsrenten wurden 1988 einer regulierenden Gesetzgebung unterstellt und ihre steuerliche Förderung stark ausgebaut. 65

63

Vgl. Department of Social Welfare (1976) und Comrnission on Social Welfare (1986),

s. 323-327.

Vgl. Z. B. Hughes (1991). Eine detailliertere Darstellung des Betriebsrentensektors findet sich in Kapitel 6. dieser Arbeit. 64

65

4. Finanzielle Belastung durch Ausgaben für Alterssicherung - die Bedeutung der demographischen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen Die Ausgestaltung der institutionellen Rahmenbedingungen der Alterssicherung bestimmen die Höhe der individuell bezogenen Altersleistungen. Der gesamte finanzielle Aufwand einer Volkswirtschaft für Ausgaben der Alterssicherung wir jedoch außerdem erheblich durch wirtschaftliche und demographische Rahmenbedingungen mitbestimmt. In diesem Kapital soll die Bedeutung, die wirtschaftliche und demographische Rahmenbedingungen zwischen 1980 und 1992 für die Entwicklung der Altersausgabenbelastung in Großbritannien und Irland hatten, beleuchtet werden. Zunächst erfolgen einige grundsätzliche Überlegungen zu den Einflußfaktoren der Belastung einer Volkswirtschaft mit altersbezogenen Ausgaben (4.1). Danach wird die Entwicklung der finanziellen Belastung der Volkswirtschaften Großbritanniens und Irlands mit Ausgaben für Alterssicherung zwischen 1980 und 1992 dargestellt und durch Informationen zur Belastung mit Sozialausgaben ergänzt (4.2). Darauf folgt eine kurze Beschreibung der Entwicklung einzelner demographischer (4.3) und wirtschaftlicher (4.4) Rahmenbedingungen in diesem Zeitraum. Vor diesem Hintergrund wird dann versucht, das Gewicht der einzelnen Einflußfaktoren für die Veränderung der Altersausgabenlast während dieses Zeitraums zu bestimmen (4.5). Ein kurzer Ausblick auf zukünftige Belastungen infolge des demographischen Wandels schließt die Ausführungen ab (4.6). 4.1 Einflußfaktoren der Belastung einer Volkswirtschaft mit Ausgaben für Alterssicherung

Sowohl die Höhe als auch die Entwicklung von Altersausgaben ergibt sich im Zusammenspiel vielfältiger Faktoren aus unterschiedlichen Einflußbereichen. In Übersicht 4.1 sind die verschiedene Einflußfaktoren, die die Entwicklung des finanziellen Aufwands für Alterssicherung bestimmen, nach verschiedenen Gesichtspunkten gruppiert. Die Bereiche sind entsprechend ihrer direkten Beeinflußbarkeit durch die Sozialpolitik von links nach rechts angeordnet. Demographische Entwicklungen zeichnen sich durch ihren exogenen Charakter aus. 1 Die mittel- und langfristigen Folgen eines veränderten Geburtenverhaltens t Allerdings sind Rückwirkungen der institutionellen Gestaltung des Alterssicherungssystems auf das Geburtenverhalten nicht ganz auszuschließen. So könnte man z. B. vermuten,

76

4. Finanzielle Belastung durch Ausgaben ftir Alterssicherung

für den Altersaufbau der Bevölkerung können jedoch, anders als z. B. bei wirtschaftlichen Faktoren, relativ frühzeitig abgeschätzt werden. Übersicht 4.1

Einflußfaktoren der finanziellen Belastung mit altersbezogenen Ausgaben

exogen ............................................................................................. endogen demographische ökonomische Faktoren Faktoren z.B. z.B. • Lebenserwartung •Einkonunensniveau •Geburtenrate • Wachsturnsrate • Altersstruktur der Bevölkerung •Inflation •Arbeitslosigkeit

I

I

I

I

gesellschaftliche Wertvorstellungen z.B. •Gerechtigkeitskonzepte • VerteilungsvorStellungen • Rollenbilder

I

I

institutionelle Rahmenbedingungen z.B. •personelle Reichweite des Rentensystems • Renteneintrittsalter • Leistungsbemessung •Dynarnisierungsregeln

I

I

Aktivenquote

Belastungsvolumen der Aktiven

Leistungsvolumen

• Erwerbsquote • Rentnerquote • Ausbildungsquote • Kinderquote

•Höhe der Sozialabgaben und Steuern •Zahl der Beitragszahler

•Zahl der Leistungsbezieher •Höhe der Leistungen

altersbedingte gesellschaftliche Umverteilung Anteil der Ausgaben fiir Alterssicherung am Bruttoinlandsprodukt

I

Quelle: Eigene Darstellung.

Wirtschaftliche Rahmenbedingungen im Sinne makroökonomischer Größen sind nur indirekt und nicht eindeutig durch Maßnahmen im Rahmen des Alterssicherungssystems zu beeinflussen. So kann z. B. eine Erhöhung der Sozialausgaben einerseits positive Nachfrageeffekte bewirken. Andererseits wird sich jedoch langfristig die damit verbundene steigende Finanzierungslast hemmend auf das wirtschaftliche Wachstum auswirken. Wechselwirkungen zwischen gesellschaftlichen Wert- und Zielvorstellungen und der institutionellen Ausgestaltung von Alterssicherungssystemen sind dagegen daß bei Alterssicherungssystemen, die unabhängig von der Erwerbstätigkeit eine bestinunte Grundsicherung im Alter bereitstellen, die Geburtenhäufigkeit höher ist, als bei denen, wo eine Unterbrechung der Erwerbskarriere u.U. erhebliche Einbußen bei den Rentenleistungen nach sich zieht. Allerdings dürfte dieser Aspekt im Vergleich zu anderen (Erwerbsverhalten von Frauen, Heiratsverhalten usw.) eine eher untergeordnete Rolle spielen.

4.2 Entwicklung der Altersausgabenquote zwischen 1980 und 1992

77

stärker ausgeprägt, wie z. B. Ergebnisse des Eurobarometer zeigen. Einerseits sind sozialpolitische Institutionen in Demokratien Ausdruck der Wertvorstellungen einer Gesellschaft vom Umgang mit sozialen Risiken. Andererseits können z. B. von Rentenreformen meinungsbildende Wirkungen ausgehen, die die Auffassungen in der Bevölkerung über den Umfang von Alterssicherungsleistungen im Sinne einer Normativität des Faktischen beeinflussen. 2 Die Großzügigkeit der Ausgestaltung der institutionellen Regelungen eines Alterssicherungssystems schließlich hat direkte Folgen für die finanzielle Belastung der Gesellschaft mit den damit verbundenen Ausgaben. 3 Die in Übersicht 4.1 skizzierten Faktoren schlagen sich zusammengefaßt in folgenden für die Finanzierungslast durch Alterssicherung maßgeblichen Größen nieder: dem Leistungsvolumen als Ergebnis von Leistungsniveau und der Zahl der Leistungsbezieher, dem Anteil der erwerbstätigen Bevölkerung an der Gesamtbevölkerung (Aktivenquote), dem Belastungsniveau des erwerbstätigen Bevölkerungsteils durch Abgaben für die Alterssicherung. Diese Bestimmungsgrößen wiederum legen den Anteil der altersbedingten Sozialausgaben am BIP fest, der - im Rahmen einer kurzfristigen, auf das Sozialprodukt eines Jahres bezogenen Perspektive- als Maß der gesellschaftlichen Umverteilung von den Erwerbstätigen an die Altengeneration verstanden werden kann. 4 4.2 Entwicklung der Altersausgabenquote zwischen 1980 und 1992

Die Transferleistungen an alte Menschen werden in den beiden Ländern durch verschiedene Institutionen bereitgestellt. Hier soll daher zunächst nicht die finanzielle Entwicklung spezieller Alterssicherungssysteme im Zentrum der Betrachtung stehen, sondern im Sinne einer funktionalen Abgrenzung des altersbezogenen Sozialaufwands werden die Ausgaben für Alte und Hinterbliebene eines Landes in ihrer Gesamtheit in die Betrachtung einbezogen. 2 Vgl. Kommision der Europäischen Gemeinschaften (1993a). Als Beispiel kann hier die allgemeine Aktzeptanz bestimmter mindestsichemder Sozialleistungen als Armutsgrenze dienen. 3 Allerdings sind Reformen in unterschiedlichen Systemtypen wahrscheinlich unterschiedlich langwierig. So werden in anwartschaftsbasierten Systemen längere Zeiträume für Veränderungen z. B. der Leistungsbemessungsregeln anzusetzen sein als in Pauschalleistungssystemen. Die Reformgeschichte des britischen Zusatzrentensystems gibt hierfür ein eindrucksvolles Beispiel. Siehe Kapitel3.2.7 dieser Arbeit. Vgl. auch Atkinson (1991a). 4 Vgl. Wagner/Hauser(1992).

78

4. Finanzielle Belastung durch Ausgaben ftir Alterssicherung

Eurostat hat auf der Grundlage der Methodik des europäischen Systems der integrierten Sozialstatistik (ESSOS) die Aufwendungen für die Funktion Alterssicherung in recht umfassender Weise abgegrenzt und zusarrunengestellt. 5 Dabei sind neben Leistungen aus dem staatlichen Rentensystem, dem Kernsystem der Alterssicherung, auch Zahlungen aus obligatorischen Zusatzrentensystemen sowie die freiwillige betriebliche und private Zusatzsicherung von Leistungsbeziehern und deren Hinterbliebenen, sofern Daten hierzu zur Verfügung standen, enthalten. Auch Leistungen aus einkommensgeprüften Systemen, die speziell an alte Menschen gehen, wurden berücksichtigt.6 Leistungen aus allgemeinen Systemen zur Sicherung eines Mindesteinkommens, wie z. B. Leistungen aus dem Income Support an ältere Menschen wurden hingegen nicht einbezogen. Nicht berücksichtigt wurden auch die medizinische Versorgung älterer Menschen sowie alle aufgrund von Familienlasten gewährten Zulagen zu Renten, Pensionen usw. Tabelle 4.2 enthält neben den auf dieser Grundlage von Eurostat ermittelten altersbezogenen Ausgabenquoten auch den Anteil der Ausgaben des staatlichen Rentensystems am BIP sowie die Quote der Sozialausgaben insgesamt. Tabelle 4.2 Höhe der Altersausgaben im Verhältnis zum BIP im Jahr 1992 Land

Anteil der Altersausgaben am BIP 1980

1992

Anteil der staatlichen Rentenausgaben amBIP 1980

Anteil der Ausgaben für Soziale Sicherheit insgesamt am BIP

1992

1980

1992

UK

8,7

10,3

5,12

5,17

20,5

27,2

IRL

7,3

5,7 /6,95*

4,21

4,13

20,6

21,6

* Eigene Schätzung. Quelle: Eurostat (1996), (1994), Department of Social Welfare (1993), House of Commons (1995), eigene Berechnungen. 5 Nach dieser Definition wurden folgende Ausgabenkategorien einbezogen: "a) Renten, Beihilfen, Zuwendungen und sonstige bei Erleben eines festgesetzten Alters in bar gezahlte Vergünstigungen; b) die Kosten für den Aufenthalt in Alters- und Rentnerheimen; c) die Zahlungen für die sogenannte vorzeitige Pensionierung oder Frührente, d) sonstige Arten sozialer Hilfe für alte Leute; Hilfe im Hausbalt, Sachleistungen usw." Eurostat (1981), S. 42 - 43. 6 Bei den Hinterbliebenenleistungen wurden einbezogen: "a) Pensionen, Renten, Beihilfen und sonstige den Hinterbliebenen in bar gezahlte Vergünstigungen; b) die an die hinterbliebeneo Ehegatten fallenden Altersrenten; c) die sogenannten Sterbegelder, Begräbnisgelder usw." Im Falle Irlands sind beispielsweise Sachleitungen für alte Menschen, wie freier Telefonanschluß, freie Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel, Wohn- und Heizkostenzuschüsse usw. enthalten.

4.2 Entwicklung der Altersausgabenquote zwischen 1980 und 1992

79

Die von Eurostat für Irland im Jahr 1992 ermittelte Quote enthält im Unterschied zu der von 1980 keine Angaben über betriebliche Zusatzleistungen, da keine entsprechenden Daten zur Verfügung standen. Bei der Quote 6,95% handelt es sich daher um eine von der Autorin vorgenommene Schätzung. Dabei wurde unterstellt, der Anteil der Zusatzleistungen sei 1992 genauso hoch wie 1980 und 1985 und betrage somit in beiden Jahren etwa 18% der altersbezogenen Sozialausgaben insgesamt. 7 Im europäischen Vergleich gehören Großbritannien und Irland zu den Ländern mit den niedrigsten Anteilen altersbezogener Ausgaben am BIP. 1992 betrug die Quote in Großbritannien 10,3% und Irland wies bei Verwendung der geschätzten Größe von ca. 7% nach Portugal den zweitniedrigsten Wert unter den europäischen Ländern auf. 8 Der Anteil der Rentenausgaben des staatlichen Alterssicherungssystems ist in beiden Ländern ungefähr gleich hoch und blieb zwischen 1980 und 1992 fast unverändert. Dies bedeutet, daß der Umfang der staatlichen Rentenleistungen in gleichem Maß angestiegen ist wie das Bruttoinlandsprodukt dieser Länder. In Großbritannien war zwischen 1980 und 1992, wie im Durchschnitt der europäischen Länder, ein leichter Anstieg der altersbezogenen Ausgabenquote um 1,8 Prozentpunkte festzustellen, womit der Anteil der altersbezogenen Ausgaben insgesamt stärker anstieg als der der Rentenausgaben des staatlichen Kernsystems. Darin dokumentiert sich, daß betriebliche und andere Alterssicherungsmaßnahmen in Großbritannien an Bedeutung gewonnen haben. In Irland ging der Anteil der altersbezogenen Ausgaben gemäß der vorgenommenen Schätzung zwischen 1980 und 1992leicht zurück. In beiden Ländern stiegen die allgemeinen Sozialausgaben stärker als die altersbezogenen Ausgaben. Während des Betrachtungszeitraums trug also die Ausgabenentwicklung für staatliche Rentenleistung nicht zu einer höheren Belastung der Volkswirtschaft mit altersbezogenen Sozialausgaben bei. Der Anstieg der Sozialausgabenquote insgesamt war somit in diesem Zeitraum nicht durch eine überproportionale Kostenentwicklung im Bereich der staatlichen Alterssicherung bedingt.9 Der leichte Anstieg der altersbezogenen Sozialausgabenquote in Großbritannien läßt auf eine Ausweitung betrieblicher und privater Vorsorge schließen. Es stellt sich die Frage, in welchem Maße diese Entwicklung durch demographische und wirtschaftliche Rahmenbedingungen beeinflußt war.

Vgl. Eurostat (1996), S. 145. s Vgl. Eurostat (1996), S. 144. 9 In bezog auf die Sozialausgaben insgesamt liegt Irland an drittniedrigster Stelle, vor Portugal und Griechenland, Großbritannien liegt im Mittelfeld der EG-Länder. 7

4. Finanzielle Belastung durch Ausgaben für Alterssicherung

80

4.3 Demographische Rahmenbedingungen Im Zusammenhang mit der Finanzierung von sozialer Sicherung im Alter ist insbesondere die Altersstruktur der Bevölkerung von Interesse, da bei nach dem Umlageverfahren organisierten Alterssicherungssystemen Leistungen für die Altenbevölkerung direkt durch Personen im erwerbsfähigen Alter aufgebracht werden müssen. Liegen die Zuwachsraten der Bevölkerung über einen längeren Zeitraum höher als zur Reproduktion der jeweils vorhergehenden Generation erforderlich wäre, ergibt sich aus der Finanzierungsperspektive eine günstige Altersstruktur: . Die Zahl der Erwerbstätigen wächst stärker als die Zahl derer, die die Altersgrenze überschreiten. Liegen die Raten des Bevölkerungszuwachses jedoch unterhalb des zur Aufrechterhaltung der Vorläufergeneration erforderlichen Niveaus, bewirkt dies umgekehrt einen Alterungsprozeß des Bevölkerungsbestandes, d. h. die Zahl der Personen oberhalb einer Altersgrenze stellt einen wachsenden Anteil an der Gesamtbevölkerung. Wegen der Langfristigkeit demographischer Prozesse ist es sinnvoll, die Entwicklung der Einflußgrößen weiter zuriick, hier ab 1960 zu verfolgen. Tabelle 4.3.1 ist zu entnehmen, daß im Durchschnitt alle europäischen Länder seit 1960 deutlich abnehmende Raten des natürlichen Bevölkerungszuwachses zu verzeichnen hatten. Irland bildet eine Ausnahme, da hier der Bevölkerungszuwachs zwischen 1960 und 1980 zunächst anstieg und erst danach sank. 1992 lag die Zahl der Geburten je tausend Personen mit 14,5 in Irland nur noch wenig über der in Großbritannien (13,1). Damit lag die Geburtenhäufigkeit auch in Großbritannien noch oberhalb des europäischen Durchschnitts. Die Nettoreproduktionsrate sank in Irland auf 1,01 ab, während sie in Großbritannien mit 0,87 niedriger, jedoch immer noch oberhalb des europäischen Durchschnitts lag. Wahrend der Geburtenriickgang zwischen 1980 und 1992 in Irland als dramatisch angesehen werden kann, war in Großbritannien in diesem Zeitraum nur eine sehr geringe Veränderung zu verzeichnen. Beide Länder wiesen 1992 im europäischen Vergleich noch einen überdurchschnittlich hohen Bevölkerungszuwachs auf. Tabelle 4.3.1

Bevölkerungsentwicklung Land

natürlicher Bevölkerungszuwachs (je 1000)

Geburten (je 1000)

Nettoreproduktionsraten

1960

1980

1992

1960

1980

1992

1960

1980

1992

8,0

2,72

1,50

18,61

13,03

11,3

1,27

0,87

0,72

IRL

9,9

11,96

5,80

21,42

21,83

14,5

1,75

1,52

1,01

UK

6,0

1,64

3,50

17,60

13,39

13,1

1,26

0,91

0,87

Eur 12*

* Bis 1980 nur Westdeutschland. Quelle: Eurostat "Bevölkerungsstatistik 1992", S. 5 und S. 94, Eurostat (1994), S. 130 und eigene Berechnungen.

4.3 Demographische Rahmenbedingungen

81

Gleichzeitig erhöhte sich die Lebenserwartung von Personen über 60 Jahre in Großbritannien. Für Männer stieg sie allein zwischen 1980 und 1992 um 2 Jahre, für Frauen um 1,7. In Irland, das 1992 die niedrigste durchschnittliche Lebensdauer für Personen über 60 Jahre unter den europäischen Ländern (Männer 17,1 Jahre, Frauen 21,2 Jahre) aufwies, war die Lebenserwartung seit 1980 für Frauen ebenfalls um 1,7 Jahre, die fürMännerum 1,2 Jahre gestiegen. Die Altersstruktur der Bevölkerung veränderte sich entsprechend. Der Anteil der älteren Personen an der Gesamtbevölkerung stieg in beiden Ländern an. In Irland fiel er 1992 jedoch mit 11,4% geringer aus als in allen europäischen Ländern, während Großbritannien mit 15,7 den höchsten Wert unter den europäischen Ländern stellte. Die Abhängigenquote, die angibt, wieviele Personen im nicht-erwerbsfähigen Alter den Personen im erwerbsfahigen Alter gegenüber stehen, sank in beiden Ländern jedoch in Folge des Rückgangs des Anteils der Jugendlichen, der den Zuwachs der Altenbevölkerung deutlich überwog (vgl. Tabelle 4.3.2). Allerdings fällt die Abhängigenquote infolge einer regen Emigration von Personen im Erwerbsalter in Irland noch höher aus, als allein durch die demographische Entwicklung zu erklären wäre. Irland ist im europäischen Vergleich am stärksten von Auswanderung betroffen, wobei die Zahl der Emigranten erheblichen Schwankungen unterliegt. 1980 lag die Quote bei 0,2 Personen, 1990 dagegen bei 10,2 je 1000 Einwohner. 10 Tabelle 4.3.2

Altersstruktur der Bevölkerung Land

Anteil der Personen über 64 Jahre an der Bevölkerung

Anteil der 0 - 15jährigen

Anteil der Hochbetagten•>

Abhängigenquote >

1980

1992

1980

1992

1980

1992

1980

1992

IRE

10,7

11,4

31

26,3

3,8

4,7

102,5

88,9

UK

14,9

15,7

21

19,2

5,7

7,0

79,4

70,3

•l Über-74jährige in % an der Gesamtbevölkerung. b) Verhältnis der 0-19 und über 64jährigen zu den 20-64jährigen. Quellen: Eurostat (1994), S. 127., OECD Health Studies, Vol. li, S. 15 und eigene Berechnungen, Eurostat (1994a), S. 10- 12, und eigene Berechnungen, Statistisches Bundesamt (1982), S. 639.

Obwohl in Großbritannien der Alterungsprozeß der Gesellschaft erheblich weiter fortgeschritten ist als in Irland, wuchs der Anteil der Altenbevölkerung in beiden Ländern zwischen 1980 und 1992 langsam und in einem ähnlichen Tempo an.

IO

Vgl. Eurostat (1992b), S. 5.

6 Rechmann

4. Finanzielle Belastung durch Ausgaben für Alterssicherung

82

Eine zunehmende Belastung der Alterssicherungssysteme infolge sinkender Geburtenraten und einer verlängerten Lebensdauer ist jedoch insbesondere in Irland, das den Alterungsprozeß noch weitgehend vor sich hat, bereits absehbar.

4.4 Wirtschaftliche Einflußfaktoren Die Wirtschaftskraft eines Landes bestimmt das gesellschaftliche Umverteilungspotential zugunsten der nicht-erwerbstätigen Bevölkerung, insbesondere auch zugunsten der Altenbevölkerung. Allein die Größe dieses Potentials kann bereits zur Erklärung des Niveaus der altersbezogenen Sozialausgaben herangezogen werden. So besteht im europäischen Vergleich ein enger Zusammenhang zwischen der Höhe des erwirtschafteten Sozialprodukts pro Kopf der Bevölkerung und der Höhe der Altersleistungen pro Kopf der Altenbevölkerung (vgl. Abbildung 4.4). Der Korrelationskoeffizient zwischen diesen beiden Größen lag 1992 bei 0,88.

Sozialausgaben pro Kopfüber 65 in 1000 in KKS*

20 19 118 117 116 115 114 113112 1II I10 19 18 17 1615 14 13 c2 1I 107

L* NL *

*

GR

8

*

UK

*E

10

*F *s DK ** D

* IRL

P*

9

*

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

21

BIP pro Kopf in 1000 in KKS

=

*KKS Kauftraftstandards werden aus dem Ver&].eich der nationalen Wa.hrun~:en in Bezug auf einen einheitlichen Warenkorb ermittelt. Sie ermöglichen einen Vergleich der volkswirtschaftlichen Gesarntgrößen, der unabhängig vom Preisniveau in den einzelnen Mitgliedsländern ist. Die hier verwendeten KKS ermöglichen eine Umrechnung der nationalen Wlihrungen in Einheiten, die eine vergleichbare Kaufkraft im Jahre 1991 repräsentieren.

Quelle: Eurostat (1992) S. 44-46; Eurestat (1994); Statistisches Bundesamt (1994), S. 159, S. 343.

Abbildung 4.4: Zusanunenhang zwischen den Ausgaben für Alter und Hinterbliebene pro Kopf über 64 Jahre und dem BIP pro Kopf ( 1992)

4.4 Wirtschaftliche Einflußfaktoren

83

Der Unterschied im Niveau der altersbezogenen Sozialausgaben zwischen Großbritannien und Irland läßt sich somit zu einem erheblichen Teil mit dem Einkommensniveau pro Kopf der Bevölkerung erklären. Irland gehört unter diesem Gesichtspunkt in die Nähe der Gruppe südeuropäischer Länder, deren Wirtschaftsstruktur stärker agrarisch geprägt ist (vgl. Abbildung 4.4). Großbritannien befindet sich hingegen am unteren Ende der nördlichen bzw. stärker industrialisierten europäischen Länder. 11 Die wirtschaftliche Entwicklung nahm in den beiden hier betrachteten Ländern zwischen 1980 und 1992 einen recht unterschiedlichen Verlauf. In Großbritannien entsprach die Entwicklung des Bruttoinlandsprodukts zwischen 1980 und 1992 ungefähr dem europäischen Durchschnitt (vgl. Tabellen 4.4.1 und 4.4.2). Die Wachstumsraten fielen insgesamt eher verhalten aus, was in der ersten Hälfte der 80er Jahre verbunden war mit hohen Preissteigerungsraten und wachsender Arbeitslosigkeit. Die Arbeitslosenquote stieg in der ersten Hälfte der 80er Jahre deutlich an. Gegen Ende der 80er Jahre, nach einem Rückgang der Ölpreise und einer erneuten Expansion des Welthandels, stabilisierte sich die Entwicklung, was von einem leichten Rückgang der Arbeitslosenquote begleitet war. Allerdings lag die Arbeitslosenquote 1992 mit 10,8% noch um fast 5 Prozentpunkte höher als 1980. Tabelle 4.4.1

Wachstum und Inflation Land

1980 bis 1992

1980 bis 1986

1987 bis 1992

Zuwachsrate des BIP (real) jährlich durchschnittlich

IRL

3,53

2,21

5,08

UK

1,67

1,72

1,62

IRL

7,75

11,86

3,15

UK

7,12

8,13

5,96

Preiszuwachsrate durchschnittlich jährlich

Quelle: OECD (1996), Anhang 4., Anhang 19.

In Irland war der Wechsel von der Rezession in eine Wachstumsphase im Verlauf der 80er Jahre besonders ausgeprägt. Anfang der 80er Jahre war die irische Exportentwicklung stark rückläufig, und - z.T. unterstützt durch eine expansive Fiskalpolitik Ende der 70er Jahre - die Inflation hoch. Die Situation auf dem Arbeitsmarkt wurde durch eine demographisch bedingte Zunahme der Personen im erwerbsfähigen Alter zusätzlich belastet, so daß die Arbeitslosenquote im Verlauf 11

6*

Vgl. hierzu auch Brandes (1992a).

84

4. Finanzielle Belastung durch Ausgaben ftir Alterssicherung

der 80er Jahre auf das höchste Niveau unter den europäischen Ländern anstieg. Ab Mitte der 80er Jahre führte jedoch ein sehr starker Anstieg des Exports im Anschluß an eine Phase restriktiver Lohn- und Austeritätspolitik zu den höchsten Wachstumsraten unter den europäischen Ländern. Die Verhältnisse auf dem Arbeitsmarkt verbesserten sich jedoch kaum, trotz einer verstärkten Emigration. Diese schlug sich u. a. in einem sinkenden Anteil der erwerbstätigen Personen nieder, 1992 betrug die Arbeitslosenquote 17,8. 12 Tabelle 4.4.2

Wirtschaftliche Indikatoren Großbritannien

Irland

1980

1992

1980

1992

6.829 (105)

15.391 (103)

4.267 (66)

12.017 (80)

15.398 (92)

34.830 (93)

12.719 (76)

39.667 (106)

4.047 (86)

10.055 (88)

2.850 (61)

5.880 (51)

6,0

10,8

8,3

17,8

Erwerbsquotec)

74,55

76,88

62,63

61,22

Erwerbsquotec) Männer

90.74

87,67

89,17

78,62

Erwerbsquotec) Frauen

58,41

66,15

35,42

42,86

BIP pro Kopf in KKs•l (Relation EG-Durchschnitt (100) BIP je erwerbstätiger Person in KKs•> (Relation EG-Durchschnitt (100) APWbl in KKs•> (Relation EG-Durchschnitt (100) Arbeitslosenquote

• l KKS=Kaufkraftstandards werden aus dem Vergleich der nationalen Währungen in Bezug auf einen einheitlichen Warenkorb ermittelt. Sie ermöglichen einen Vergleich der volkswirtschaftlichen Gesamtgrößen, der unabhängig vom Preisniveau in den einzelnen Mitgliedsländern ist. Die hier verwendeten KKS ermöglichen eine Umrechnung der nationalen Währungen in Einheiten, die eine vergleichbare nominale Kaufkraft im repräsentieren, d. h. es ist nicht um Preissteigerungen zwischen 1980 und 1992 bereinigt. bl APW: durchschnittlicher Bruttojahresverdienst eines Industriearbeiters (OECD). c) Erwerbsquote: Erwerbspersonen (Beschäftigte + Arbeitslose) I erwerbsfähige Personen (Alter über 14 Jahre). Quellen: Statistisches Bundesamt (1994), S. 159; OECD (1993); Eurostat (1994); Eurostat (1993a), S. 60; Statistisches Bundesamt (1982), S. 639; Statistisches Jahrbuch für das Ausland ( 1982), S. 639; Statistisches Bundesamt (1993), S. 40; Statistisches Bundesamt (1990), S. 44.

In Irland erhöhte sich das BIP pro Kopf stärker als in den meisten europäischen Ländern und stieg von 62% auf 80% des europäischen Durchschnitts. Insbesondere die rapide Entwicklung Ende der 80er Jahre führte, verbunden mit einem nur verhaltenen Anstieg der Beschäftigung, zu einem erheblichen Anstieg der Produktivität, hier gemessen in BIP je beschäftigter Person. 12

Vgl. OECD (1989a), S. 42-45.

4.5 Die Bedeutung verschiedener Einflußfaktoren

85

4.5 Die Bedeutung verschiedener Einflußfaktoren für die Veränderung der Altersausgabenquote zwischen 1980 und 1992

Wie haben sich die demographischen und wirtschaftlichen Entwicklungen auf die Veränderung der Altersausgaben zwischen 1980 und 1992 ausgewirkt? Im Sinne der anfangs vorgestellten Übersicht (vgl. Übersicht 4.1) läßt sich die Altersausgabenquote in verschiedene Komponenten aufgliedern, die die Wirkung der genannten Einflußfaktoren zusammengefaßt beinhalten 13 : PE Pop65+ Popl5- 64 PE/Pop65+ = • • --:-':-::--o-::C::--::=:-NI Popl5- 64 EMP NI/EMP

(4.1)

-

wobei PE: NI: Pop65+: Popl5- 64: EMP:

altersbezogene Sozialausgaben BIP Bevölkerung ab 65 Jahre Bevölkerung im erwerbsfahigen Alter Erwerbstätige

Eine solche Aufgliederung ermöglicht es, die relative Bedeutung verschiedener Bestimmungsgrößen für die Entwicklung der Belastung einer Volkswirtschaft mit altersbezogenen Sozialleistungen im Zeitablauf zu ermitteln. Die erste Komponente repräsentiert demographische Einflüsse, die zweite die Erwerbsbeteiligung bzw. die Beschäftigungslage und die dritte das institutionell festgelegte, relative Leistungsniveau. Das relative Leistungsniveau wird hier ausgedrückt in Form der durchschnittlichen Leistungshöhe in Relation zur vierten Komponente, dem durch ökonomische Faktoren bestimmten Bruttoinlandsprodukt je erwerbstätiger Person. Bei der Komponente "durchschnittliches Leistungsniveau pro Kopf der Altenbevölkerung" kann mangels vergleichbar abgegrenzter Daten zur Zahl der Leistungsempfänger (z. B. von betrieblichen Zusatzrenten) nicht zwischen der tatsächlichen Höhe des Leistungsniveaus je Leistungsbezieher und dem Anteil der Leistungsbezieher an der Altenbevölkerung insgesamt unterschieden werden. Abbildung 4.5 enthält die Entwicklung der verschiedenen Komponenten zwischen 1980 und 1992. Der Zuwachs der Altersausgabenquote ergibt sich nach Umformungen durch Addition des Zuwachses der jeweiligen Komponenten. (4.2)

PE Pop65+ Popl5 - 64 PE EMP +w +w---+w-w-= w NI Popl5 - 64 EMP Pop65+ NI

Für die Erwerbsbeteiligung wird der Ausdruck Pop15- -64/ EMP und für die Produktivität EMP /NI verwendet, wobei es sich um die Kehrwerte der üblichen Darstellungen handelt. Auf diese Weise kennzeichnen nach oben zeigende Balken 13

Diese Formulierung ist angelehnt an Holzmann (1985), S. ll ff.

86

4. Finanzielle Belastung durch Ausgaben für Alterssicherung

Entwicklungen der jeweiligen Faktoren, die auf eine Erhöhung der Altersausgabenquote hingewirkt haben, entlastende Entwicklungen sind durch nach unten zeigende Balken abgebildet. In Abbildung 4.5 ist die Veränderung der Einflußgrößen zwischen 1980 und 1992 in Form eines Prozentsatzes der Ausgangsgröße von 1980 dargestellt.

IRL

UK

l• w PE/NI Elw Pop 65+/Pop 15-64 mnw Pop 15-64/EMP ~w PE/65+ ll'Jw EMP/NI

Quellen: Eurostat (1996); Eurostat (1994); Eurostat (1992b); Statistisches Bundesamt (1994); eigene Berechnungen.

Abbildung 4.5: Zuwachs der altersbezogenen Sozialausgabenquote und ihrer verschiedenen Komponenten (relativer Zuwachs zwischen 1980 und 1992)

In Großbritannien war der Zuwachs des Anteils der altersbezogenen Sozialausgaben um 18% im wesentlichen durch eine Erhöhung der Leistungen pro Kopf der Altenbevölkerung bedingt. Demographische Faktoren trugen in Form der Steigerung des Anteils der Altenbevölkerung nur in geringem Maße zu einer höheren Altersausgabenquote bei, die Erwerbsquote blieb beinahe unverändert. Die Produktivitätssteigerung bildete ein Gegengewicht zu den höheren Leistungen an ältere Personen, so daß die Altersausgabenquote nur um einen erheblich geringeren Prozentsatz anstieg, als es die höheren Leistungen ceteris paribus bewirkt hätten. Die irische Entwicklung unterscheidet sich von der britischen dadurch, daß die Alterausgabenquote trotz gestiegenem relativen Leistungsniveau leicht (um 5%) sank. Der Anteil der Altenbevölkerung in Relation zur Erwerbsbevölkerung blieb beinah unverändert. Die Reduktion der Erwerbsquote wirkte zusammen mit der Steigerung des relativen Leistungsniveaus pro Kopf der Altenbevölkerung auf eine stärkere Belastung der Erwerbsbevölkerung mit Altersausgaben hin. Diese wurde

4.6 Zukünftige Belastung der Alterssicherung

87

jedoch durch die starke Produktivitätssteigerung im Zuge des raschen Wirtschaftswachstums mehr als aufgehoben. Insgesamt kann festgehalten werden, daß demographische Faktoren in beiden Ländern bisher nur eine untergeordnete Rolle für die Veränderung der Belastung mit altersbezogenen Sozialausgaben spielten. Da das Wachstum, wie zwischen 1980 und 1992 geschehen, die höheren Leistungen an die Altenbevölkerung alimentierte, wurden diese nur teilweise bzw. überhaupt nicht in Form einer höheren Belastung spürbar. Dies kann sich jedoch in Zukunft ändern. 4.6 Zukünftige Belastung der Alterssicherung infolge des demographischen Wandels

Es ist bereits absehbar, daß der demographische Wandel, der in den vergangeneu Jahrzehnten begann, in Zukunft eine erheblich größere Bedeutung für Fragen der Finanzierung der Alterssicherung erhalten wird als bisher. 14 Eine steigende Lebenserwartung und sinkende Geburtenraten werden einen Alterungsprozeß in bisher ungekanntem Ausmaß nach sich ziehen. Im Rahmen verschiedener Prognosen wurde abgeschätzt, wie schnell und in welchem Ausmaß sich dieser Prozeß in den einzelnen Ländern vollziehen wird, wobei häufig vereinheitlichende Annahmen getroffen wurden. So wird in Prognosen der OECD von 1988 angenommen, daß sich die Nettoreproduktionsraten bis zum Jahr 2050 bei dem für die Reproduktion der Bevölkerung erforderlichen Niveau von etwas über 1 einpendeln werden. Für Großbritannien wird damit ein nicht unerheblicher Anstieg der Geburtenraten unterstellt (vgl. Seite 80). 15 Eurostat hat dagegen Projektionen zusammengetragen, die in den jeweiligen Ländern selbst erstellt wurden. 16 Der Nachteil dieses Verfahrens besteht in der mangelnden methodischen Vergleichbarkeit der Schätzungen. Andererseits kann man annehmen, daß die verschiedenen Schätzungen näher an den spezifischen nationalen Gegebenheiten orientiert sind und somit realitätsnähere Ergebnisse bringen. In Abbildung 4.6 ist gemäß der Schätzung von Eurostat der Anteil der Bevölkerung im Alter über 65 Jahre in Relation zum erwerbsfähigen Teil der Bevölkerung Vgl. dazu u. a. OECD (1988), OECD (1989), Mortensen (1992a). Seitens der OECD wurden 1988 Projektionen bis in das Jahr 2050 unternommen. Diesen Projektionen lagen eine Reihe von vereinheitlichenden Annahmen zugrunde. So wurde unterstellt, die Geburtenrate pendele sich bis zum Jahr 2050 bei der für die Reproduktion der Bevölkerung notwendigen Rate von 2.1. ein. Diese wurden durch Sensitivitätsanalysen mit der Annahme niedrigerer und mittlerer Fertilität ergänzt. Außerdem wurde in allen Ländern einheitlich von einer Verlängerung der Lebensdauer um zwei Jahre ausgegangen. Vgl. OECD (1988). 16 Vgl. Eurostat (1992b), S. 168-170. 14

15

88

4. Finanzielle Belastung durch Ausgaben für Alterssicherung

(zwischen 15 und 64 Jahre), also die altersbedingte Abhängigenquote zwischen 1995 und dem Jahr 2020 dargestellt. Nach diesen Projektionen gehören Großbritannien und Irland zu den Ländern, in denen sich der Alterungsprozeß der Bevölkerung erst ab dem Jahr 2010 erheblich beschleunigen wird, während im europäischen Durchschnitt, und hier insbesondere in Italien, Deutschland und Belgien, der raschere Zuwachs des Altenanteils bereits eingesetzt hat. Irland würde trotz eines starken Anstiegs des Anteils älterer Personen ab dem ersten Jahrzehnt nach der Jahrtausendwende immer das Land mit dem niedrigsten Altenquotienten bleiben (unter 25%). In Großbritannien, wo der Altenquotient bereits erheblich höher liegt als in Irland, würde sich die Entwicklung im nächsten Jahrhundert moderater gestalten als in Irland. Danach würde der Altenquotient im Jahr 2020 in Großbritannien mit 28,3% um 4 Prozentpunkte höher liegen als zu Beginn der 90er Jahre, in Irland würde dieser Zuwachs 7 Prozentpunkte betragen.

35 ~~~~~~------------------------------------~

I•EUR 12 •IRL +UK]

15 ~--------~-----------L----------J_----------~--------~ 2005 2010 2020 1995 2000 2015

Quelle: Eurostat (1992), S. 168 ff. und eigene Berechnungen.

Abbildung 4.6: Voraussichtliebe Entwicklung des Altenquotienten in % 1995-2020 (Verhältnis der Personen 65+ zu den Personen 15 - 64)

Um die Konsequenzen dieser Entwicklung für die altersbezogenen Sozialausgaben zu bestimmen, soll hier nur eine grobe ceteris paribus-Schätzung der Entwicklung der Altersausgabenquote versucht werden. Entsprechend der friiher spezifizierten Formel (4.2) erhöht sich der Ausgabenanteil für Alte am BIP entsprechend der Veränderung des Altenquotienten, sofern alle sonstigen Bedingungen unverän-

4.6 Zukünftige Belastung der Alterssicherung

89

dert bleiben, also bei konstantem Leistungssatz pro Kopf der Bevölkerung, konstanter Erwerbsquote sowie einer konstanten Relation der Altersleistungen pro Kopf in Relation zur Produktion je erwerbstätiger Person. Abbildung 4.6 ist zu entnehmen, wie sich der Altenquotient nach Schätzungen von Eurostat bis zum Jahr 2020 entwickeln wird. Unter Verwendung dieser Angaben würde sich [nach Formel (4.2)] der Anteil der Altersausgaben am BIP im Jahre 2020 in Großbritannien auf gut 12% belaufen, in Irland läge diese Quote bei 9,5%. Bei diesen Überlegungen ist jedoch einschränkend zu berücksichtigen, daß hier von Wanderungsbewegungen abgesehen wurde, die das Bild in den verschiedenen Ländern, insbesondere in Irland stark verändern können. Allerdings sind diese Wanderungsbewegungen, die starken Schwankungen unterliegen, schwer zu prognostizieren.17 Zusammenfassend kann jedoch festgehalten werden, daß in Irland die demographische Entwicklung erheblich stärker auf eine zunehmende Belastung mit Alterssicherungsausgaben hinwirken wird als in Großbritannien. Dennoch wird der Anstieg des Altenquotienten in beiden Ländern im Vergleich zu anderen europäischen Ländern relativ spät einsetzen und vergleichsweise moderat ausfallen.

17 So verzögert nach Analysen des Prognos-lnstituts der Zuzug von Ausländern die starke Steigerung des Altenquotienten in Deutschland noch über das Jahr 2010 hinaus. V gl. Prognos (1995).

5. Das Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien und Irland Im Rahmen des Zusammenwachsens der europäischen Staaten innerhalb der EG zu einer wirtschaftlichen und politischen, aber auch zu einer sozialen Union, kommt den Systemen der Alterssicherung aus zwei Gründen eine besondere Bedeutung zu. Einerseits orientieren sich die Grundprinzipien der Alterssicherungssysteme der einzelnen Länder an den unterschiedlichen Zielvorstellungen einer allgemeinen Mindestsicherung aller Bürger oder einer Versicherungsleistung auf Basis der Erwerbseinkommen und Beitragszahlungen innerhalb der Erwerbsphase eines einzelnen Erwerbstätigen, so daß erhebliche Schwierigkeiten im Hinblick auf eine erwünschte Annäherung der Systeme abzusehen sind. Andererseits treten für alle heute bestehenden Systeme große Finanzierungsprobleme auf, da aufgrund der demographischen Entwicklung die Finanzierungs- und Leistungsseite aller auf dem Umlageverfahren beruhenden Systeme aus dem Gleichgewicht geraten. Die Veränderungen innerhalb der Alterssicherungssysteme sind daher entweder in der näheren Vergangenheit schon vorgenommen worden oder müssen in Zukunft noch erfolgen, um die Aufrechterhaltung der Systeme gewährleisten zu können. Hierbei ist die europäische Annäherung eine wesentliche Komponente, die es zu beachten gilt. Im Rahmen dieses Kapitels wird das System der Alterssicherung in seinen Kernelementen vorgestellt. Darüber hinausgehenden Regelungen, z. B. der sozialen Absicherung bei Invalidität sowie zusätzliche Sozialleistungen für ältere Menschen, bleiben dabei ausgeklammert. Die Gliederung ist so vorgenommen, daß ein hohes Maß an Vergleichbarkeit hinsichtlich der Leistungsgewährung und ihrer Finanzierung mit den Regelungen in den anderen Ländern der EG gegeben ist. Das Kapitel bezieht sich auf die einschlägigen Regelungen der staatlichen Alterssicherungssysteme in Großbritannien und Irland. Schwerpunkte bilden die Organisation des Alterssicherungssystems, die Abgrenzung der Leistungsberechtigten, die Art, Höhe und Entwicklung der Leistungen einschließlich möglicher Leistungskumulationen sowie die Finanzierung der Ausgaben. Im Anschluß an die Vorstellung der institutionellen Regelungen wird auf die Besteuerung der Leistungen sowie der Beitragsaufkommen eingegangen. Danach wird die Möglichkeit der Portabilität von Leistungen und Leistungsansprüchen dargestellt, d. h. wie Leistungsansprüche im Falle eines Arbeitgeberwechsels bzw. eines Wechsels des Arbeitnehmers in ein anderes Land der EG behandelt werden bzw. wie sich ein Umzug der Leistungsempfänger in ein anderes EG-Land auf die Leistungsgewährung auswirkt.

5.1 Das gesetzliche Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien

91

5.1 Das gesetzliche Kernsystem der Alterssicherung einschließlich der Hinterbliebenenversorgung in Großbritannien Die im Referenzjahr 1992 gültigen Regelungen in Großbritannien basieren im wesentlichen auf dem "Social Security Act" und dem "Social Security Pensions Act" des Jahres 1975 und unterscheiden beitragsfreie und beitragsbezogene Leistungen. Beitragsfreie Leistungen bestehen insbesondere in Form von Hilfen für pflegebedürftige Personen und Pflegepersonen sowie Schwerbehinderte. Außerdem gibt es im Rahmen der Kriegsopferversorgung und der Altersrenten Leistungen, die nicht an die Voraussetzungen einer Beitragszahlung gebunden sind. 1 Zu den beitragsbezogenen Leistungen zählen innerhalb des großen Blocks der Einkommensersatzleistungen insbesondere die Alters- und Invalidenrenten. Die Finanzierung der Sozialleistungen erfolgt auf der Grundlage einkommensbezogener Beitragszahlungen, ergänzt um einen Staatszuschuß, der allerdings schon seit Beginn der Sozialversicherung geleistet wurde, um die Beitragshöhe der Arbeitnehmer und Arbeitgeber zu begrenzen.2 Die Altersrente ist in zwei Komponenten aufgeteilt. 3 Zum einen wird eine Grundrente gezahlt, die als ein Grundbetrag gewährt wird und für einen Alleinstehenden ca. 22% des durchschnittlichen Arbeitseinkommens eines männlichen Arbeiters beträgt; für ein Ehepaar liegt der Anteil bei 36%. Dieser niedrigere Grundrentenbetrag entspricht außerdem der Geringfügigkeitsgrenze bezogen auf das (Lohn-)Einkommen, bis zu der keine Beitragsentrichtung erfolgen muß. Zum anderen wird eine Zusatzrente gezahlt (State Earnings Related Pensions (SERPs)), die sich auf der Basis entrichteter Beiträge berechnet, soweit diese aus einem Einkommen gezahlt wird, das zwischen der Geringfügigkeitsgrenze und der oberen Beitragsbemessungsgrenze -etwas mehr als das siebenfache der Geringfügigkeitsgrenze - liegt (beitragspflichtiges Einkommen). Die Regelungen bezüglich der Zusatzrente sind derart gestaltet, daß die volle Rentenleistung erst ab 1998 möglich war. Die gezahlten Beiträge berechtigen generell zur sozialen Absicherung bei Krankheit, Mutterschaft, Arbeitslosigkeit, Arbeitsunfällen und im Alter. Die Beiträge sind für den Arbeitgeber höher als für den Arbeitnehmer. Um einen Anspruch auf eine Altersrente erwerben zu können, müssen bestimmte Beitragsleistungen erbracht sein; allerdings gibt es bei bestimmten Tatbeständen Zurechnungszeiten. Im Jahre 1986 wurde mit einem weiteren "Social Security Act" die Sozialgesetzgebung erneut geändert. Das Ziel der Regierung Thatcher bestand darin, das Schwergewicht der Zusatzrente vom öffentlichen Sektor in die Privatwirtschaft zu Gunsten des Systems der Betriebsrenten zu verlagern. 4 Damit sollen längerfristig Schulte (1991a), S. 505. Ogus (1981), S. 414. 3 Brown (1990), S. 107 f. 4 Brown (1990), S. 234 ff. Knappe Darstellungen des britischen Alterssicherungssystems geben neben Schulte (1991) vor allem Kiewel (1989) sowie die internationalen Tabellen der I

2

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5. Das Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien und Irland

die Kosten des Zusatzrentensystems verringert werden. Zusätzlich werden die maximal möglichen Leistungen gekürzt (von 25% des oben definierten beitragspflichtigen Einkommens auf 20%). Auch die Regelung der Berechnung der Zusatzrente auf Basis der besten 20 Verdienstjahre wird geändert; zukünftig soll die Zusatzrente anhand des Durchschnittsverdienstes aller Jahre, in denen Beiträge mit Anspruch auf eine Zusatzrente gezahlt wurden, berechnet werden. Allerdings traten diese Regelungen nicht vor 1998 in Kraft, da erst zu diesem Zeitpunkt 20 Beitragsjahre erreicht werden können. 5 Hiervon sind vor allem Frauen betroffen, für die bisher Jahre mit geringfügigen Einkommen (z. B. als Folge von Teilzeitarbeit) im Rahmen der Zusatzrentenberechnung nicht berücksichtigt werden, soweit 20 Beitragsjahre mit höheren beitragspflichtigen Einkommen vorliegen. Auch die Witwenrente wird beschnitten, indem die Renteneinkünfte des verstorbenen Ehegatten nicht mehr voll, sondern nur noch zur Hälfte auf den überlebenden Ehegatten übergehen. 6 Als Folge dieser Anspruchsreduktion sinkt in Zukunft das Rentenniveau. Damit wird ein Prozeß verstärkt, der sich im Zeitablauf schon dadurch ergab, daß die Renten lediglich im Ausmaß der Inflationsraten angepaßt werden, darüber hinausgehende Lohnerhöhungen sich also nicht auf die Höhe der Rentenzahlungen auswirken.7

5.1.1 Träger, Organisation und Einordnung des Kernsystems im Gesamtsystem der Alterssicherung

Träger des gesetzlichen Alterssicherungssystems ist der Staat. Seit dem 25. 07. 1988 untersteht das Alterssicherungssystem dem Department of Social Security (DSS), während das Gesundheitswesen in ein eigenständiges Department of Health ausgegliedert ist. 8 Das Department of Social Security wird vom "Secretary of State for Social Services" geleitet, der zugleich Kabinettsmitglied ist und zahlreiche Befugnisse in bezug auf die Gesetzgebung und Verwaltung des sozialen Sicherungssystems hat. 9 So kann er im Lichte der aktuellen finanziellen Situation EG, so z. 8. die Kornmission der Europäischen Gemeinschaften (1991). Eine ausführliche Zusammenstellung der Rechtsgrundlagen des britischen Beitragsleistungsrechts gibt Warekam (1991). Einen Einblick in den Wandel des britischen Sozialversicherungssystems gibt neben Brown (1990) auch Hennesy (1987). Die speziellen Regelungen bezüglich der Möglichkeit des Vorruhestands, wie er im Zuge der Arbeitsmarktproblerne in Europa in den achtziger Jahren in mehreren Staaten eingeführt wurde, zeigt Casey (1987). Hierauf soll im folgenden aber nicht weiter eingegangen werden. 5 Brown (1990), S. 235. 6 Brown (1990), S. 236. 7 Brown (1990), S. 237. 8 Booth (1990), S. 4 f. 9 Mathewman (1990), S. 2-05.

5.1 Das gesetzliche Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien

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des National Insurance Funds jederzeit die Beitragssätze zu den Sozialleistungen und die Höhe der Sozialleistungen selbst verändern. Diese Maßnahmen werden von einem Bericht über die Lage des National Insurance Funds an das Parlament begleitet. Außerdem legt er jährlich einen Bericht über die neueren Entwicklungstrends des Funds dem Parlament vor und verbindet ihn falls erforderlich mit einem Anpassungsvorschlag zur Beitragssatzveränderung. Mit der Anpassung der Sozialleistungen ist auf der anderen Seite auch eine Anpassung der anzurechnenden Einkommensfreibeträge verbunden. 10 Seit April 1991 sind die Aufgaben auf drei Agenturen verteilt: "Information Technology Services Agency", die mit Hilfe verschiedener Computer-Zentren die Datenverarbeitungs- und Telekommunikationsaufgaben übernimmt; "Social Security Benefits Agency" in Leeds, die für die Verwaltung aller Ansprüche im sozialen Sicherungssystem verantwortlich ist und auch die Auszahlungen vornimmt; "National Insurance Contribution Agency" in Newcastle, deren Aufgabe die Überwachung und Einnahme der Beitragszahlungen sowie die Verwaltung der individuellen Beitragskonten als Basis für die Gewährung der Sozialleistungen ist. Das Department of Social Security unterhält ca. 550 lokale Büros, die den Kontakt zur Bevölkerung in allgemeinen Fragen ausüben (z. B. allgemeine Erkundigungen zu Sozialleistungsansprüchen oder Beitragszahlungen). Das gesetzliche Alterssicherungssystem ist (bis auf wenige Leistungen) Bestandteil des National Insurance Funds, der in seiner jetzigen Form 1975 entstand. Er wird aus den Beitragszahlungen der Arbeitnehmer, Arbeitgeber und den freiwilligen Beiträgen der Nichtversicherungspflichtigen finanziert. Ein Teil der Beitragszahlungen ist für den nationalen Gesundheitsdienst reserviert und wird an diesen weitergeleitet. Dieser Anteil ist im Zeitablauf stetig angestiegen und machte 1991 I 92 insgesamt ca. 12,5 % der gesamten Beitragseinnahmen aus. l1 Ansonsten werden aus dem National Insurance Fund alle beitragsbezogenen Leistungen (nicht aber die beitragsfreien Leistungen) finanziert. Außerdem hält der Fund eine Rücklage in Höhe der Leistungsausgaben für 16 Wochen. 12 Die gesetzliche Basis des britischen Alterssicherungssystems bildet der Social Security Act von 1975. Die dort enthaltenen Bestimmungen stellen den Rahmen für die weitergehende spezialisierende Gesetzgebung in Form von Verordnungen und Ministerentscheidungen, die sogenannte sekundäre Gesetzgebung, dar.

10 11 12

Mathewman (1990), S. 2-06. Booth (1991), S. 329. Booth (1990), S. 291.

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5. Das Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien und Irland

5.1.2 Abgrenzung der Leistungsberechtigten und Anspruchsvoraussetzungen

Vom politischen Anspruch her stellt der National Insurance Fund eine Volksversicherung dar. Allerdings gilt dies in der Realität nur insoweit, als jeder Einwohner Großbritanniens die Möglichkeit hat, dem System beizutreten (falls er nicht pflichtversichert ist) und mittels Beitragszahlung Ansprüche zu erwerben. Pflichtversichert sind innerhalb des britischen Systems alle Erwerbstätigen, die über bestimmte Erwerbseinkommen verfügen. Leistungsmäßig gibt es sowohl Transferzahlungen, die aufgrund von Beitragsleistungen gewährt werden können, und Transfers, die nicht an eine vorhergehende Beitragszahlung gebunden sind. Leistungen im Rahmen der Alters- und Hinterbliebenensicherung gehören im wesentlichen zu der ersten Kategorie. Dabei besitzen alle Beitragszahler einen Anspruch auf Leistungen im Rahmen der Hinterbliebenenversorgung sowie der Grundrente innerhalb des Alterssicherungssystems, freiwillig Versicherte können darüber hinaus im Gegensatz zu den Pflichtversicherten aber keine Leistungsansprüche in Form einer Zusatzrente im System der staatlichen Altersversorgung erwerben. Das System der staatlichen Alterssicherung ist in verschiedene Rentenleistungen der Kategorien A, B, C und D eingeteilt. Die Kategorien A bzw. B bezeichnen die gesetzliche Altersrente (Grundrente und Zusatzrente), die aufgrund eigener Beitragszahlungen bzw. auf der Basis von Beitragszahlungen des Ehegatten sowie des geschiedenen oder verstorbenen Ehegatten gewährt wird. Die Kategorien C und D bezeichnen dagegen beitragsfreie Altersrenten für Personen, die vor dem 5. Juli 1948 das Rentenalter erreicht haben (Kategorie C) bzw. 80 Jahre oder älter sind (Kategorie D). 13 5.1.2.1 Die staatliche Grundrente

Zum Erhalt der Grundrente (basic pension) müssen verschiedene Bedingungen erfüllt werden: 14 - Die Person muß die gesetzliche Altersgrenze erreicht haben (Frauen: 60 Jahre, Männer: 65 Jahre). - Die Person muß mindestens für den 52fachen Satz der wöchentlichen unteren Einkommensgrenze (weekly lower earnings Iimit) im vorangegangenen Steuerjahr Beiträge der Beitragsklassen 1,2 oder 3 15 gezahlt haben oder im Steuerjahr bei Erreichen der Altersgrenze bzw. im Steuerjahr davor eine Invalidenrente (invalidity pension) bezogen haben.

13 14

15

Mathew11um (1990), S. 18 - 04. Mathewman (1990), S. 18-05 ff. Zu den gesetzlichen Regelungen der Beitragszahlung siehe Kapitel5.1.6.

5.1 Das gesetzliche Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien

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- Die Person muß eine bestimmte Zahl sogenannter "qualifizierender Jahre" (qualifying years) erreicht haben. Ein Steuerjahr von 1978/79 an gilt als qualifiziert, wenn die Person Beiträge aus einem Einkommen, das mindestens der 52fachen unteren Einkommensgrenze entspricht, gezahlt hat oder entsprechende Beitragszeiten angerechnet werden (credit of earnings); für die Steuerjahre 1975176 bis 1977 I 78 gilt entsprechendes für den SOfaehen Einkommenssatz. Für die Steuerjahre vor 1975/76 werden die Monate einer Beitragszahlung bzw. Zeitanrechnung addiert und durch 50 geteilt, um die Zahl der qualifizierenden Jahre zu berechnen. Die maximale Zahl qualifizierender Jahre darf aber die Anzahl der Steuerjahre des Erwerbslebens nicht übersteigen. Die für den Bezug einer vollen Grundrente notwendige Zahl qualifizierender Jahre wird wie folgt berechnet: - Eine Anrechnung von Beitragszeiten erfolgt, wenn die Person eine Invalidenrente, Arbeitslosenunterstützung, Krankengeld, verschiedene Schwerbehindertenleistungen oder Pflegeunterstützungsleistungen bezogen hat bzw. an Fortbildungsmaßnahmen teilnahm. Männer können Anrechnungszeiten außerdem für die Zeit zwischen dem Steuerjahr, in dem sie 60 Jahre alt werden, und einer Woche vor Erreichen der Altersgrenze erhalten, wenn sie nicht zur Zahlung von Beiträgen der Klasse 2 herangezogen werden. - Die Zahl der Arbeitsjahre berechnet sich als Differenz zwischen dem Steuerjahr, in dem die Person stirbt oder die Altersgrenze erreicht (Männer mit 65 Jahren, Frauen mit 60 Jahren) und dem Steuerjahr, in dem sie das 16. Lebensjahr erreicht. - Die Zahl der notwendigen qualifizierenden Jahre, um die volle Grundrente erhalten zu können, umfaßt rund 90% der Arbeitsjahre und errechnet sich folgendermaßen: Arbeitsjahre

notwendige Zahl qualifizierender Jahre

bis zu lO Jahre

Arbeitsjahre minus I Jahr

11 bis 20 Jahre

Arbeitsjahre minus 2 Jahre

21 bis 30 Jahre

Arbeitsjahre minus 3 Jahre

31 bis 40 Jahre

Arbeitsjahre minus 4 Jahre

41 Jahre und mehr

Arbeitsjahre minus 5 Jahre

Wenn die Zahl der qualifizierenden Jahre einer Person die notwendige Anzahl nicht erreicht, wird die Grundrente nur anteilig gewährt. Voraussetzung hierfür ist allerdings, daß die Zahl der qualifizierenden Jahre mindestens ein Viertel der notwendigen Zahl ausmacht. Es gibt auch eine Möglichkeit, daß die notwendige Zahl der qualifizierenden Jahre reduziert wird, und zwar im Falle einer Anrechnung von Zeiten, die der

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5. Das Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien und Irland

Betreuung von Pflegebedürftigen und Kindem dienen. Voraussetzung ist, daß die Person erstens Kindergeld für ein Kind unter 16 Jahren erhält, oder zweitens mindestens 35 Stunden/Woche und 48 Wochen/ Jahr eine Person gepflegt hat, der eine Pflegebeihilfe gezahlt wurde, oder drittens Sozialhilfe bezog, ohne daß sie dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen mußte, weil sie eine behinderte, kranke oder ältere Person versorgt hat. Jedes volle Jahr wird von der notwendigen Zahl qualifizierender Jahre abgezogen, allerdings nur solange, wie mindestens 20 Jahre bestehen bleiben. Frauen können diese Regelung nicht in Anspruch nehmen, wenn sie aufgrund der Tatsache, daß sie verheiratet sind, nur einen reduzierten Beitrag zur Klasse 1 zahlen oder von der Beitragszahlung zur Klasse 2 befreit sind. 16 Dagegen existiert für verheiratete Frauen die Möglichkeit, bei Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze nicht nur aufgrund der eigenen Beitragszahlung, sondern zusätzlich - z. B. wenn nur geringe eigene Beitragszahlungen bestehen - auf der Basis der Beitragszahlungen des Ehemanns eine Grundrente zu erhalten (Categorie B retirement). Voraussetzung ist, daß auch der Ehemann die Altersgrenze erreicht hat und eine Rente bezieht. Die abgeleitete Rente für die Ehefrau beträgt 60% der Grundrente des Ehemanns. Allerdings wird die abgeleitete Ehefrauenrente nur insoweit gezahlt, als sie zusammen mit der eigenen Rente den maximalen Satz der Ehefrauenrente (60% der vollen Grundrente) nicht übersteigt. 17 Ähnliche Regelungen gelten auch für Witwen. 5.1.2.2 Die staatliche Zusatzrente

Zum Erhalt der staatlichen Zusatzrente (additional pension of the State Eamings Related Pension Scheme, SERPS) müssen ähnliche Bedingungen wie für den Erhalt der Grundrente erfüllt sein: - Die Person muß die gesetzliche Altersgrenze erreicht haben (Männer: 65 Jahre, Frauen: 60 Jahre). - Die Person muß Beiträge der Beitragsklasse 1 vom Steuerjahr 1978 I 79 an gezahlt haben; dabei muß das zugrunde liegende Einkommen zwischen der unteren und der oberen Einkommensgrenze (week.ly lower and upper eamings Iimit) liegen. Beiträge der Klasse 2 werden so bewertet, als würde jede Beitragszahlung aus einem Einkommen der unteren Einkommensgrenze entsprechend erfolgen. Reduzierte Beitragszahlungen verheirateter Frauen oder von Witwen bleiben dagegen ebenso unberücksichtigt wie Beitragszahlungen der Klassen 3 und4.

16 17

Vgl. hierzu die Regelungen zur Beitragszahlung in Kapitel 5.1.5. Mathewman (1990), S. 18 - 07 f.

5.1 Das gesetzliche Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien

97

5.1.2.3 Die beitragsfreie Altersrentefür BOjährige und ältere Personen

Außerdem gibt es eine Altersrente, die nicht beitragsbezogen ist. Die Voraussetzungen für diese Zusatzrente (Category D retirement) ist lediglich das Erreichen der Altersgrenze von 80 Jahren ftir Männer wie für Frauen. 5.1.2.4 Hinterbliebenenleistungen

Neben den Altersrenten gibt es verschiedene Bestandteile einer Hinterbliebenenversorgung im britischen Rentenrecht Seit dem 11. April 1988 existieren das Witwengeld, Mütterbeihilfe für Witwen sowie Witwenrenten. Die Gewährung eines einmaligen Witwengeldes (widow's payment) ist an folgende Bedingungen geknüpft: 18 - Die Witwe darf zum Todeszeitpunkt des Ehemanns noch nicht 60 Jahre alt sein, der Ehemann muß vor seinem Tod noch erwerbstätig gewesen sein und darf keine staatliche Altersrente bezogen haben. - Alternativ hierzu genügen auch ausreichende Beitragszahlungen des Ehemanns. Diese Bedingung ist erfüllt, wenn er im Steuerjahr vor Eintritt des Todes bzw. vor dem Rentenzugang Beiträge gezahlt hat, die mindestens auf ein Einkommen berechnet werden, das der 25fachen unteren Einkommensgrenze entspricht. Neben Beiträgen zur Klasse 1 werden auch Zahlungen zur Beitragsklasse 2 oder 3 angerechnet. Die Gewährung der Mütterbeihilfe für Witwen (widowed mother's allowance) ist dagegen mit folgenden Bedingungen verbunden: 19 - Die Witwe muß mit einem .Kind unter 16 Jahren zusammengelebt haben; im Falle einer Vollzeit-Ausbildung des Kindes gilt eine Altersgrenze von 19 Jahren. - Das Kind muß ihr eigenes oder das ihres verstorbenen Ehemanns sein oder sie bzw. ihr Ehemann hat unmittelbar vor seinem Tod Kindergeld für dieses Kind bezogen. Falls die Witwe Kindergeld bezogen hat, muß sie allerdings vor dem Tod des Ehemanns mit ihm und dem Kind zusammengelebt haben (eine Abwesenheit des Kindes ist unschädlich, wenn sich das Kind in einer Schulausbildung befindet oder die Witwe eine Unterhaltsbeihilfe für das Kind mindestens in Höhe des Betrages leistet, der ihr für das Kind im Rahmen der Mütterbeihilfe zusteht. - Auch Mütter, die von ihrem verstorbenen Ehemann schwanger sind, können Mütterbeihilfe erhalten.

18 19

Mathewnu.m (1990), S. 9 - 05. Mathewman (1990), S. 9 - 07 f.

7 Rechmann

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5. Das Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien und Irland

- Der Bezug ist ebenfalls an Beitragszahlungen des verstorbenen Ehegatten gebunden. Allerdings sind die Regelungen restriktiver gefaßt als bei der Gewährung des Witwengeldes. Erstens muß der verstorbene Ehegatte Beiträge für ein Steueijahr auf ein Einkommen zahlen, das mindestens der 52fachen unteren Einkommensgrenze für das betreffende Steueijahr entspricht. Falls der Ehegatte eine Invalidenrente bezog, gilt diese Bedingung automatisch als erfüllt. Zweitens muß der Ehegatte die Mindestanzahl qualifizierender Jahre erreichen. Während zur ersten Bedingung Beiträge zu den Klassen 1,2 oder 3 gezahlt werden müssen, werden im Rahmen der zweiten Bedingung auch Anrechnungszeiten mitberücksichtigt 20 Die Gewährung einer Witwenrente (widow's pension) ist an folgende Bedingungen geknüpft: 21 - Die Witwe muß zum Zeitpunkt des Todes ihres Ehegatten mindestens 45 Jahre alt, darf aber andererseits nicht älter als 65 Jahre sein?2 - Alternativ hierzu ist sie auch zum Bezug einer Witwenrente berechtigt, wenn sie eine Mütterbeihilfe bezogen hat und diese im Alter zwischen 45 und 65 Jahren auslief. - Falls die Witwe zum Zeitpunkt des Todes ihres Ehemanns zwischen 45 und 55 Jahre alt ist, wird die Witwenrente nur zu einem reduzierten Satz gewährt, und zwar wird die Rente für jedes Jahr Differenz zum 55. Lebensjahr um 7 Prozentpunkte gekürzt. 23 Diese Kürzung ist dauerhaft, d. h. die Rente wird mit zunehmendem Alter der Witwe nicht aufgestockt. 24 - Zum Bezug einer Witwenrente gelten die gleichen Beitragsvoraussetzungen des verstorbenen Ehemanns wie für den Erhalt der Mütterbeihilfe für Witwen. - Ebenso wie die Mütterbeihilfe wird die Witwenrente nicht gezahlt, wenn sich die Witwe im Gefängnis befindet, sie mit einem anderen Mann in eheähnlicher Gemeinschaft lebt oder wieder heiratet. - Die Witwenrente wird in eine Altersrente umgewandelt, wenn die Witwe in den Ruhestand geht bzw. spätestens bei Erreichen des 65. Lebensjahrs. Falls sie nicht gearbeitet oder nur geringe Beitragszahlungen geleistet hat, kann sie (wie auch verheiratete Frauen) eine Altersrente (Grundrente) aufgrundder Beitragszahlung ihres (verstorbenen) Ehemanns beantragen. Im Fall einer Reduzierung Siehe die Ausführungen in Abschnitt 5.1.6. Mathewman (1990), S. 9-12 f. 22 Bis zum 11. April 1988 mußte eine Witwe mindestens 40 Jahre alt sein. 23 Mathewman (1990), S. 9-15. Eine Witwe erhält also, wenn sie beim Tod ihres Ehemanns 54 (50, 45) Jahre alt ist, nur 93 % (65%, 30%) der vollen Witwenrente. Bis zum 11. April 1988 galt diese Reduzierung für Witwen im Alter zwischen 40 und 49 Jahren. 24 Diese Regelung zielt darauf, daß es Witwen diesen Alters zuzumuten ist, sich eine Arbeitsstelle zu suchen, so daß die Rentenleistung nicht als voller Ersatz für das Einkommen des verstorbenen Ehemanns dienen muß. 20 21

5.1 Das gesetzliche Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien

99

ihrer Witwenrente aufgrund ihres Alters beim Tod des Ehemanns, wird auch die Altersrente nur zu einem reduzierten Satz gewährt. Allerdings verliert sie ihren Anspruch vollständig, wenn sie vor ihrem 60. Lebensjahr wieder heiratet. Eine spätere Heirat ist dagegen unschädlich. Falls ihr Ehemann starb als sie bereits die staatliche Altersgrenze erreicht hatte, kann sie immer eine Altersrente aufgrund der Beitragszahlungen ihres Ehemanns beantragen. Für Witwer gilt die Möglichkeit, eine Altersrente aufgrund von Beitragszahlungen der Ehefrau zu erhalten, erst seit dem 6. April 1979, und zwar auch nur dann, wenn zum Zeitpunkt des Todes der Ehefrau beide Ehepartner die gesetzliche Altersgrenze erreicht haben und die Ehefrau vor ihrem Tod die entsprechenden Reitragsvoraussetzungen erfüllt hat. Witwen bzw. Witwer, die Anspruch auf eine Grundrente im Rahmen der gesetzlichen Alterssicherung besitzen, erhalten auch Leistungen aus der Zusatzversorgung (SERPS oder betriebliche Zusatzrente) auf der Basis der gezahlten Beiträge des Ehegatten. Im Falle einer Scheidung besitzen Witwen keine Rentenanspruche gegenüber friiheren als dem letzten Ehegatten. 25 Bei einer Gewährung von Anspriichen im Rahmen der Zusatzrente gibt es Rentenhöchstbeträge; so kann eine Witwe I ein Witwer keine Zusatzrente erhalten, die über den Betrag hinausgeht, der sich für eine Einzelperson ergibt, die entweder ein Einkommen in Höhe der oberen Einkommensgrenze vom Beginn ihres Erwerbslebens bis zum 60. Lebensjahr (für Witwen unter 60 Jahren) bezog, oder eine Pension zum Todeszeitpunkt des Ehegatten erhielt (für Witwen/Witwer oberhalb der gesetzlichen Altersgrenze). 26 Für Witwen, deren Ehegatte nach dem 5. April2000 stirbt, wird die berechnete Zusatzrente im Falle einer Scheidung nur zur Hälfte gezahlt werden. 27 5.1.3 Leistungen des Kernsystems sowie Erstfeststellung und Niveauanpassung im Zeitablauf

Nachdem im vorangegangenen Abschnitt die Anspruchsvoraussetzungen zu den verschiedenen Rentenarten erläutert wurden, sollen nun die verschiedenen Leistungen der gesetzlichen Alterssicherung in Großbritannien dargestellt werden. Dabei unterscheidet das Rentenrecht eine Vielzahl einzelner Komponenten, die alternativ oder additiv gewährt werden können. Die folgenden Leistungsbestandteile sind dabei zu nennen:

2'

Eine Ausnahme ist die Zahlung einer Beihilfe für geschiedene Mütter (child's special allowance), wenn der frühere Ehemann vor seinem Tod für den Unterhalt des Kindes sorgte. Vgl. hierzu z. B. Casmir (1989), S. 285. 26 Mathewman (1990), S. 18-14 f. 27 Mathewman (1990), S. 18-16. 7*

100

5. Das Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien und Irland

a) Altersrenten: - Grundrente (Category A retirement pension), - Zusatzrente (SERPS; additional pension), - Ehegattenrente (Category B retirement pension), - Beitragsfreie Altersrente (Category D retirement pension), - Einkommensbezogene Zulage (Graduated retirement pension). b) Hinterbliebenenrenten: - Witwenbeihilfe (Widow's payment), - Mütterbeihilfe für Witwen (Widowed mother's allowance), - Witwenrente (Widow's pension). Die Höhe der einzelnen Leistungen wird für die Steuerjahre 1988 I 1989 bis 1991 I 1992 angegeben, so daß nicht nur der Stand zum 1. Januar 1992, sondern auch die Entwicklung in den letzten Jahren verdeutlicht wird. 5.1.3.1 Die staatliche Grundrente

Die Grundrente (voller Satz) setzt sich aus einem Festbetrag und verschiedenen Zuschlägen, die einen erhöhten Bedarf indizieren, zusammen. Die Zahlung des Festbetrags ist an keine Einkommensgrenze gekoppelt. Eine abgeleitete Rente (Category B Pension) wird für die Ehefrau gewährt, soweit sie keine eigene staatliche Rente oder Transferleistungen bezieht. 28 • Seit dem 16. September 1985 wird bei Neuanträgen eine Ehefrauenrente auch gezahlt, wenn die Ehefrau ein geringes eigenes Einkommen (1991 I 92: weniger als 41,45 Pfd. I Woche) bezieht. Liegt das Einkommen über dieser Grenze, wird der Renteanspruch gestrichen. 29 Lebt die Ehefrau nicht mit dem Ehemann zusarnrnen, wird eine Category B Pension nur gewährt, wenn die Ehefrau selbst nicht mehr verdient als der Rentenzuschlag beträgt und ihr der Ehegatte seinerseits Unterstützungsleistungen gezahlt hat. Im Gegensatz zu den Regelungen für Ehefrauen kann eine verheiratete Frau, die einen Anspruch auf Grundrente besitzt, einen Zuschlag flir ihren Ehemann nur dapn erhalten, wenn sie direkt vor dem Renteneintritt einen Zuschlag für ihn beim Bezug von Krankengeld, Arbeitslosenunterstützung oder einer Invalidenrente erhalten hat. 30 28

Mathewman (1990), S. 18-10.

29

Für Empfänger einer Grundrente mit Zuschlag, die vor dem 16. September 1985 ge-

währt wurde, gilt dagegen ein Einkommensfreibetrag der Ehefrau in Höhe von 45,09 Pfd./

Woche, wenn die Ehefrau seit diesem Zeitpunkt in keiner Woche ein höheres Einkommen erreicht hat. Bei Überschreiten dieser Grenze wird der Zuschlag in entsprechender Höhe reduziert.

5.1 Das gesetzliche Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien

101

Außerdem kann ein Rentenbezieher (männlich oder weiblich) einen Zuschlag für eine Person erhalten, die ein Kind versorgt, für das er Kindergeld bezieht. Voraussetzung ist, daß diese Person im Haus des Rentenbeziehers wohnt, oder dieser ihr ein Entgelt in Höhe mindestens des Zuschlags zahlt. Ein zweiter Zuschlag existiert für jedes Kind, für das der Rentenbezieher Kindergeld erhält und das mit ihm zusammen wohnt bzw. für dessen Unterstützung er einen wöchentlichen Beitrag in Höhe von mindestens 16,90 Pfd. I Woche leistet. Der Zuschlag wird allerdings nicht gewährt, wenn der Ehepartner bzw. Lebenspartner mit dem Rentenbezieher zusammenlebt und bestimmte Einkommensgrenzen überschreitet. 31 Falls die Grundrenteaufgrund zu geringer Beitragszeiten gekürzt wird, ist der Kinderzuschlag davon nicht berührt. Die Grundrente wird zum vollen Satz für Rentner gezahlt, die diese aufgrund eigener Beitragsleistungen erhalten, sowie für geschiedene Ehegatten oder Witwen I Witwer auf der Basis von Beitragsleistungen des früheren Ehepartners. Dagegen wird sie für verheiratete Frauen, die eine Rente aufgrund der Beitragszahlungen ihres Ehegatten beziehen, nur zu einem reduzierten Satz (60%) des Anspruchs des Ehegatten gewährt. Die folgende Tabelle 5.1.3.1 zeigt die Höhe der einzelnen Bestandteile der Grundrente. Zu beachten ist aber, daß aufgrund zu niedriger Beitragszeiten eine Kürzung der Beträge bei der individuellen Rentenberechnung vorgenommen werden kann (siehe hierzu Kapitel5.1.2.1). Tabelle 5. 1.3.1 Die Elemente der Grundrente (basic pension) innerhalb des staatlichen Altersrentensystems in Großbritannien in den Steuerjahren 1988/89 bis 1991/92 (in Pfd./Woche)

Steuetjahr

Grundrente

Betrag flir

(voller Satz)

(reduzierter Satz Ehefrau)

Ehefrau bzw. Person flir Kindbetreuung

jedes Kind

1988/89

41,15

24,75

24,75

8,40

1989/90

43,60

26,20

26,20

8,95

1990/91

46,90

28,20

28,20

9,65

1991/92

52,00

31,25

31,25

10,70

Quelle: Mathewman (1990), S. 18-09 und S. SP-01 ff.

Mathewman (1990), S. 18 - 10. Diese Grenze beträgt z.Zt. 100 Pfd./Woche für das erste Kind und erhöht sich um 13 Pfd./ Woche für jedes weitere Kind. 30 31

102

5. Das Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien und Irland

Eine Reduzierung des Festbetrags innerhalb der Grundrente wird vorgenommen, wenn der Rentenbezieher für mehr als 6 Wochen im Krankenhaus liegt. Dagegen tritt eine Reduzierung der Zuschläge ein, wenn diejenige Person, für die der Zuschlag gezahlt wird, sich für längere Zeit im Krankenhaus befindet. 32 5.1.3.2 Die staatliche Zusatzrente

Die Zusatzrente (SERPS) ist eine einkommensbezogene Leistung, die zusätzlich zur Grundrente gewährt wird. Berechnungsbasis ist allerdings nur das Einkommen, aus dem seit dem Steuetjahr 1978/79 Beitragsleistungen der Klasse 1 oder 2 gezahlt wurden. Die Berechnung erfolgt folgendermaßen: 33 Das Einkommen aus dem Steuetjahr vor Antragsstellung bleibt unverändert (dies ist in der Regel das Jahr, in dem ein männlicher Antragsteller das 64. Lebensjahr bzw. eine weibliche Antragstellerin das 59. Lebensjahr erreicht). Die Einkommen aus den vorausgegangenen Jahren werden dagegen mit dem durchschnittlichen Lohnsteigerungssatz der jeweiligen Jahre ebenfalls auf das Steuetjahr vor Antragstellung hochgerechnet. Die Berechnungsformellautet also: 34 SERPS = (

t

1= 1978/79

a,(A,-81 )/N)

mit t: die 20 Jahre mit den höchsten beitragspflichtigen Einkommen; ab 2009 werden alle Steuerjahre zugrundegelegt T: Steuerjahr des Rentenzugangs; A,: Höhe des hochgerechneten beitragspflichtigen Einkommens eines Jahres; 8 1 : Höhe der hochgerechneten unteren Einkommensgrenze eines Steuerjahres; N: Anzahl der berücksichtigten Jahre (bis 1998 maximal 20, danach alle Steuerjahre); a1 : gültiger Gewichtungsfaktor des jeweiligen Jahres.

Bei einem Renteneintritt bis 1998/99 gilt a 1 = 0, 25; bei einem Renteneintritt von 1999 I 2000 ab gilt: a1 = 0, 25 für die Steuetjahre bis 1987/88, zwischen 1988/89 und 2009110 sinkt a1 um jährlich 0,005, von 2009110 an gilt a1 = 0, 20 (vgl. Abschnitt 5.1.3.6). 3~ Mathewman (1990), S. 18-13. Mathewman (1990), S. 18-15. 34 Die hier erläuterte Formel bildet die tatsächliche Entwicklung der Rentenformel bis zum Jahr 2009 ab. Für die Modellrechungen, die in Kapitel 6. vorgestellt werden, wurde die Rentenformel für 1998 (a = 0, 25) als für die gesamte Laufzeit geltend unterstellt und um den Effekt der Reformen zu ermessen, wurden die Berechnungen ebenfalls für die Bedingungen, die im Jahr 2009 gelten werden, durchgeführt (vgl. Kapitel 7.). 35 Mathewman (1991), S. 18-15 f. 32 33

5.I Das gesetzliche Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien

I 03

Die Zusatzrente erreicht ihren maximalen Wert, wenn das Einkommen die obere Einkommensgrenze für alle in die Berechnung eingehenden Steuerjahre erreicht oder überschreitet. Dieser Betrag lag für das Steuerjahr 1990/91, d. h. bei Berücksichtigung von 12 Jahren, bei 52,23 Pfd./ Woche. 36 Sowohl die Grundrente als auch die Zusatzrente werden im Ausmaß der jährlichen Preissteigerungsrate angepaßt. Hierzu legt der "Secretary of State" jeweils im Herbst den Steigerungssatz der Renten fest, der zum April des folgenden Jahres, also mit Beginn des nächsten Steuerjahres, wirksam wird. Der Secretary of State schätzt dabei die Preissteigerungsrate "nach der von ihm für angemessen betrachteten Methode", 37 so daß geringe Abweichungen von der tatsächlichen Inflationsrate eines Jahres entstehen können; dies folgt vor allem aber daraus, daß im Herbst die Inflationsrate des noch laufenden Jahres geschätzt werden muß. Im britischen Rentenrecht besteht die individuelle Möglichkeit, durch Herausschieben des tatsächlichen Rentenzugangs die Rente zu erhöhen (earning increments by deferring retirement pension)?8 Ein Herausschieben des Rentenzugangs muß mindestens 7 Wochen und darf höchstens 5 Jahre betragen. Die Erhöhung gilt für alle Rentenleistungen außer Zuschlägen für unterhaltene Personen sowie Alterszuschläge. Während des Zeitraums zwischen Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze und dem tatsächlichen Rentenzugang brauchen keine Beiträge zur sozialen Sicherung mehr vom Arbeitnehmer geleistet werden (die Arbeitgeberzahlungen bleiben davon unberührt). Die Wochen, in denen der Arbeitnehmer Sozialleistungen bezieht (außer einige wenige Leistungen, z. B. Kindergeld), werden bei der Berechnung des Rentenzuschlags nicht berücksichtigt. Frauen, die aufgrund der Beitragszahlungen ihres Ehegatten eine (zusätzliche) Rente beziehen, können die Zuschläge für diese Rente folgendermaßen in Anspruch nehmen: - wenn sich ihr Ehegatte im Ruhestand befindet durch das Herausschieben ihrer eigenen Altersrente; - wenn ihr Ehegatte seinen Ruhestand herausschiebt, bedeutet dies Zuschläge für seine eigene wie ihre abgeleitete Rente. Geschiedene Ehefrauen können die Rentenzuschläge ihres ehemaligen Ehegatten insoweit in Anspruch nehmen, wie ihre gemeinsame Ehe während des Zeitraums des Rentenaufschubs gedauert hat. Verheiratete Frauen erhalten im Fall des Todes ihres Ehegatten den vollen bis zum Todeszeitpunkt angefallenen Zuschlag seiner Altersrente sowie zur Hälfte denjenigen auf eine ihm eventuell zustehende "graduated pension". 36 37 38

Mathewman (1991), S. 18-16. Kaim-Caudle (1980), S. 289. Vgl. auch Casmir (1988), S. 289. Mathewman (1990), S. 18-25 ff.

104

5. Das Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien und Irland

Der Rentenzuschlag wird wie folgt berechnet: Für jede volle Woche erhöht sich die Rentenzahlung um 1/ 7 %; eine Zahlung des Rentenzuschlag erfolgt aber nur, falls der gesamte Zuschlag mindestens 1% der Zusatzrente ausmacht (dies entspricht der Mindestzeit des Rentenaufschubs). Der jährliche Rentensteigerungssatz beläuft sich somit auf 7,5%, so daß bei maximaler Ausnutzung dieser Möglichkeit (5 Jahre) eine Rentenerhöhung von insgesamt 37% erreichbar ist. Dieser Rentenzuschlag gilt als eigene Rentenleistung und wird ebenso wie die anderen Rentenbeträge jährlich im Ausmaß der Preissteigerungsrate erhöht (s.o.). Rentner unter 70 Jahren bzw. Rentnerinnen unter 65 Jahren, die zunächst keinen Rentenaufschub beantragt hatten, können ihren Rentenbezug einmalig unterbrechen und eine Erwerbstätigkeit aufnehmen, um bis zum Erreichen des 70. bzw. 65. Lebensjahres noch einen Rentenzuschlag zu erwerben. Ein verheirateter Mann, dessen Frau schon eine Rente auf der Basis seiner Beitragszahlungen erhält, benötigt die Zustimmung der Ehefrau zur Unterbrechung seines Rentenbezugs; sie darf die Zustimmung allerdings nicht unbegründet verweigern. 5.1.3.3 Die "graduated pension"

Wie schon erwähnt, war das britische System der Alterssicherung im Zeitablauf zahlreichen Änderungen unterworfen, da die jeweiligen Regierungen die Möglichkeiten nutzten, ihre politischen Vorstellungen bezüglich der Entwicklung des sozialen Sicherungssystems durchzusetzen, aber auch, da aufgrund von Finanzierungsengpässen der Zwang zu Veränderungen vorhanden war. So bestehen noch eine Reihe alter Rentenansprüche aus Systemen, die vor 1975 galten, auf deren Grundlage aber heute noch Renten ausgezahlt werden. Die bedeutendste dieser Rentenarten ist die "graduated pension", die zwischen April 1961 und April 1975 eingeführt war. 39 Ansprüche erwarben Arbeitnehmer, die hierzu einen Beitrag zur Klasse 1, der sich aus einem Festbetrag und einem einkommensbezogenen Zuschlag zusammensetzte, zahlten. Arbeitnehmer, die in einem betrieblichen Alterssicherungssystem versichert waren, zahlten geringere Beiträge und erwarben daher auch geringere Ansprüche. Frauen erhalten diesem System nach ebenfalls geringere Renten, da sie kürzere Beitragszeiten aufgrund der für sie niedrigen Altersgrenze aufweisen. Die Rente brechnet sich in der Weise, daß die insgesamt gezahlten Beiträge durch einen Faktor von 7,5 (Männer) bzw. 9 (Frauen) geteilt werden. Aus dieser Division ergeben sich sogenannte Beitragskomponenten, die nur bis zu einem Höchstbetrag in die Berechnung der Rente eingehen. Jede berücksichtigte Reitragskomponente wird mit dem Einheitswert multipliziert, um den Rentenbetrag zu erhalten:

39

Mathewman (1990), S. 18-24 f.

5.1 Das gesetzliche Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien

I 05

. (Beitragssumme ] . graduated pens10n = F ; Max Emheitswert mit

F

Max

= 7,5 (Männer) oder 9 (Frauen);

= maximale Zahl der Beitragskomponenten.

Der Einheitswert wird jährlich ebenfalls im Ausmaß der Preissteigerungsrate angepaßt und betrug im Steuerjahr 1990/91 (1989/90; 1988/89) 6,14 (5,71; 5,39) Pence pro Woche. Deshalb konnten die in Tabelle 5.1.3.3 dargestellten Höchstrenten erreicht werden. Die graduated pension wird zusätzlich zur staatlichen Grundrente (s.o.) gezahlt. Tabelle 5.1.3.3

Die Höchstgrenze der "graduated pension" in Abhängigkeit vom Geschlecht des Arbeitnehmers und der Art des Arbeitsverhältnisses Beitragszahler

MAX

Höchstrente (Pfd. pro Woche) 1989/90

1990/91

ohne betriebliche Altersversorgung (non contracted-out) - Männer

86

4,91

5,28

- Frauen

72

4,11

4,42

- Männer

48

2,74

2,95

- Frauen

40

2,28

2,46

mit betrieblicher Altersversorgung (contracted-out)

Quelle: Mathewman (1990), S. 18-25.

5.1.3.4 Beitragsfreie Rentenleistungen

Auf von der zeitlichen Geltungsdauer her gesehen weiter zurückliegende Rentenarten soll hier nicht näher eingegangen werden, da sie heute nur noch eine geringe praktische Bedeutung haben. Zwei Besonderheiten des britischen Alterssicherungssystems müssen aber hervorgehoben werden, da sie noch heute Gültigkeit besitzen. Dies sind die Rente der über 80jährigen (Category D retirement) sowie der Weihnachtszuschlag (Pensioners' Christmas Bonus). Die Altersrente für über 80jährige wird zusätzlich zu eventuell bestehenden Renten gezahlt und hat sich in den letzten Jahren wie in Tabelle 5.1.3.4 dargestellt entwickelt:

106

5. Das Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien und Irland Tabelle 5.1.3.4

Die Höhe der beitragsfreien Altersrente für über 80jährige Personen in den Steuerjahren 1988/89 bis 1990/91 Steuerjahr

Rentenbetrag in Pfd. pro Woche

1988/89

24,25

1989/90

26,20

1990/91

28,20

Quelle: Mathewman (1990), S. 18-28.

Außerdem wird ein Alterszuschlag in Höhe von 0,25 Pfd. pro Woche gezahlt, der sich nicht jährlich erhöht. Diese Rentenleistung ist ebenfalls nicht einkommensabhängig, wird aber im Falle eines Krankenhausaufenthalts nach 6 Wochen gekürzt. Den Weihnachtszuschlag erhalten alle Personen, die während der ersten vollen Woche im Dezember eine Altersrente, Invalidenrente, Witwenrente oder Mütterbeihilfe sowie einige andere hier nicht behandelte Leistungen erhalten. Ein Ehemann kann auch für seine Ehefrau einen Weihnachtszuschlag beantragen, wenn diese die gesetzliche Altersgrenze überschritten hat, aber selbst keinen Bonus erhält. Der Zuschlag beträgt 10 Pfd. und wird pro Person und Jahr nur einmalig gezahlt.40 Eine Dynamisierung dieses Zuschlags ist ebenfalls nicht vorgesehen.

5.1.3.5 Leistungen im Rahmen der Hinterbliebenenversorgung Im Rahmen der Hinterbliebenensicherung sind die folgenden Leistungshöhen festgelegt: Das Witwengeld stellt eine einmalige Zahlung in Höhe von 1.000 Pfd. dar und ist seit seiner Einführung im Steueijahr 1988/89 nicht erhöht worden. Wie die Altersrenten ist auch das Witwengeld nicht bedürftigkeitsorientiert, so daß weder eine Einkommensprüfung noch eine Anrechnung von Vermögenswerten oder der meisten weiteren Sozialleistungen stattfindet.41 Die Mütterbeihilfe für Witwen setzt sich dagegen aus verschiedenen Bestandteilen zusammen: dem Grundbetrag, Erhöhoogsbeträge für jedes anrechnungsfäbige Kind sowie einer einkommensbezogenen Zusatzrente aufgrund der Beitragsleistung des verstorbenen Ehemanns (falls dieser zum Todeszeitpunkt im Rentenalter war). Die Grundbeträge sowie Erhöhungsbeträge haben sich in den letzten Jahren wie in Tabelle 5.1.3.5 dargestellt entwickelt: 40 41

Mathewman ( 1990), S. 18-30 f. Mathewman (1990), S. 9-06.

5.l Das gesetzliche Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien

l 07

Tabelle 5.1.3.5 Die Höhe der Grundrente zur Mütterbeihilfe für Witwen in den Steuerjahren 1989/90 und 1990/91

(in Pfund pro Woche)

Erhöhungsbetrag für jedes Kind (in Pfund pro Woche)

1989/90

43,60

8,95

1990/91

43,90

9,65

Grundbetrag

Steuerjahr

Quelle: Mathewman (1990), S. 9-09.

Die Erhöhung der einzelnen Leistungen wird ebenfalls im Ausmaß der Preissteigerungsrate des Vorjahrs vorgenommen. Wie schon erwähnt, sind Abschläge von diesen Rentenbeträgen möglich, falls der verstorbene Ehegatte die notwendige Anzahl qualifizierender Jahre nicht erreicht hat. Die Zusatzrente entspricht der staatlichen Zusatzrente nach SERPS, wenn der verstorbene Ehemann in einem "non contracted-out"-Arbeitsverhältnis stand. Nahm er dagegen die Möglichkeit des "contracting out" wahr, berechnet sich die Zusatzrente aus zwei Teilen: a) die betriebliche Zusatzrente, aber mindestens der Betrag, der die Hälfte der staatlichen Zusatzrente ausmacht (guaranteed minimum pension); b) die Hälfte des Betrags der staatlichen Zusatzrente, der sich im Falle eines "non contracted-out"-Arbeitsverhältnisses ergeben würde. Falls die betriebliche Zusatzrente mehr als die Hälfte der staatlichen Zusatzrente ausmacht, ist die gesamte Zusatzrente entsprechend höher im Vergleich zur Zusatzrentenberechnung im "non contracted-out"-Fall. 42 Die Witwenrente setzt sich ebenfalls aus mehreren Bestandteilen zusammen: dem Grundbetrag und der Zusatzrente. Die Beträge entsprechen denen der Mütterbeihilfe für Witwen, allerdings entfallen die Erhöhungsbeträge für Kinder. Falls die Witwe zwischen 45 und 54 Jahre alt ist, wird der Gesamtbetrag der Witwenrente um 7% für jedes Jahr, das bei Rentenbeginn am 55. Lebensjahr fehlt, gekürzt (s.o.).43 Sowohl die Mütterbeihilfe als auch die Witwenrente werden unabhängig davon gezahlt, ob die Witwe zusätzlich arbeitet oder über weitere Einkommen oder Vermögenswerte verfügt. Eine Kürzung der Rentenzahlung erfolgt lediglich beim Erhalt bestimmter Sozialleistungen, z. B. Arbeitslosenunterstützung, Krankengeld, Kriegsrenten oder beim Bezug einer eigenen Altersrente. Im Fall des Zusammentreffens der Witwenrente bzw. Mütterbeihilfe mit einer der anzurechnenden weite42

43

Mathewman (1990), S. 9-10. Mathewman (1990), S. 9-14 f.

108

5. Das Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien und Irland

ren Sozialleistungen wird nur ein Gesamtbetrag gezahlt, der der höheren Leistung entspricht.44 Der Erhöhungsbetrag für ein Kind im Rahmen der Mütterbeihilfe wird ebenfalls nur insoweit gewährt, wie nicht andere Transfers für dieses Kind gezahlt werden; so werden Doppelzahlungen vermieden. 5.1.3.6 Beschlossene zukünftige Änderungen

Zwischen 1986 und 1989 hat die britische Regierung eine Reihe von Sparmaßnahmen vorgenommen, um die Finanzierung des Alterssicherungssystems zu gewährleisten. Hierzu gehören: 45 - Die Reduzierung der staatlichen Zusatzrente SERPS von 25% auf 20% des reutenberechtigten Einkommens auf lange Sicht. - Von 1998 an werden nicht mehr die 20 einkommensbesten Jahre, sondern das über die Erwerbsphase durchschnittlich erzielte Einkommen zur Berechnung der Zusatzrente herangezogen. Dies wirkt sich vor allem auf die Rentenhöhe der Frauen aus, die nicht dauernd vollerwerbstätig waren, sondern auch Phasen der Teilzeitbeschäftigung innerhalb ihres Erwerbslebens aufweisen. Die neue Regelung ist nur neutral gegenüber einer vollständigen Unterbrechung ihrer Erwerbstätigkeit aufgrund von Kindererziehungs- oder Pflegezeiten. - Die Witwenrente wird vom Jahr 2000 an so umgestaltet, daß die Rentenansprüche des verstorbenen Ehegatten nicht mehr vollständig, sondern nur noch zur Hälfte auf die Witwe übergehen. Hiermit soll eine ungerechtfertigte Bevorzugung von Witwen gegenüber anderen Personengruppen abgebaut werden. Diese Regelung wird in Zukunft sowohl für Witwen wie für Witwer gelten. Zur Beurteilung dieser Leistungseinsparungen muß berücksichtigt werden, daß die Rentenzahlungen lediglich im Rahmen der Preissteigerungsrate, nicht aber der (höheren) Lohnsteigerungsrate angepaßt werden. Dadurch sinkt das Rentenniveau des Durchschnittsrentners allmählich ab. 5.1.3.7 Contracting out

Erklärtes Ziel der britischen Regierung in den achtziger Jahren war es, das staatliche Zusatzrentensystem SERPS zu Gunsten privater Rentenanwartschaften in seiner,Bedeutung zurückzudrängen. Da die staatliche Zusatzrente aber aus politischen Gründen nicht abgeschafft werden konnte, sollte die Hürde des "contracting-out" verringert werden. 46 Als besonderer Anreiz hierzu wurden die Beiträge reduziert und Steuerbegünstigungen für die Unternehmen gewährt. 47 44

45 46

Mathewmlln (1990), S. 9-11. Brown ( 1990), S. 234 ff. Brown (1990), S. 237 f.

5.1 Das gesetzliche Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien

109

Die betriebliche Zusatzrente muß gewisse Mindestanforderungen erfüllen, um als Ersatz für die staatliche Zusatzrente anerkannt zu werden. 48 Sie muß: a) 1,25% pro anzurechnendem Jahr bezogen auf das letzte Arbeitseinkommen zwischen der unteren und der oberen Einkommensgrenze oder 1,25% pro anzurechnendem Jahr bezogen auf das durchschnittliche Einkommen über das gesamte Erwerbsleben hinweg (das für frühere Jahre entsprechend den SERPSBestimmungen hochgerechnet wird) betragen und b) mindestens dem nach den SERPS-Bestimmungen berechneten Betrag entsprechen (guaranteed minimum pension). Die Einhaltung der Bestimmungen wird von einer Behörde, dem "Occupational Pensions Board", überwacht. Betriebsrentensysteme können für die gesamte Belegschaft eines Unternehmens, aber auch ftir einzelne Arbeitnehmergruppen eingerichtet werden. Bei Gründung des Systems können die zu diesem Zeitpunkt beschäftigten Arbeitnehmer und seit 1988 auch die später in das Unternehmen eintretenden Beschäftigten nicht zum Beitritt in das Betriebsrentensystem gezwungen werden. 49 Dies dient vor allem dem Ziel, den Arbeitnehmern die Möglichkeit einer vollständigen privaten Vorsorge ihrer Zusatzsicherung (z. B. über den Abschluß von Lebensversicherungen) offenzuhalten. Es können Beitrittsbeschränkungen in der Weise aufgestellt werden, daß nur Vollzeitbeschäftigte oder nur Arbeitnehmer bis zu einem bestimmten Alter in das System aufgenommen werden. Eine rechtliche Diskriminierung von Frauen ist dagegen ausgeschlossen. 5.1.3.8 Die private Absicherung als Alternative zur staatlichen oder betrieblichen Zusatzrente

Seit 1988 gibt es eine dritte Alternative im Rahmen der Zusatzversorgung neben dem SERPS- sowie Betriebsrentensystem: die persönliche Altersrente, die zu einem weiteren Aufschwung des privaten Alterssicherungssystems bei den Lebensversicherungsgesellschaften geführt hat. Die Beschäftigten haben dabei die Möglichkeit, die private Alterssicherung anstelle des staatlichen oder betrieblichen Zusatzrentensystems zu wählen oder zusätzlich eine private Alterssicherungsvorsorge zu betreiben (additional voluntary contribution scheme). Auch Arbeitgeber können auf der Basis einer Gruppenversicherung eine alternative betriebliche Altersvorsorge anbieten (contracted-out money purchase scheme).

5°

Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 5.1.6. Schulte (1991), S. 515 f. 49 Schulte (1991), S. 518 f. so Schulte (1991), S. 522. 47

48

110

5. Das Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien und Irland

Die Situation im Bereich der betrieblichen und privaten Alterssicherung wird in Kapitel 6. ausführlicher beschrieben. 5.1.4 Im Kernsystem vorgesehene Möglichkeiten und Grenzen der Kumulation von Rentenzahlungen

Da sich das britische Alterssicherungssystem aus verschiedenen Rentenkomponenten zusanunensetzt, ist von vornherein eine Kumulation einzelner Bestandteile vorgesehen. Dies ist in den vorangegangenen Beschreibungen schon deutlich geworden. Dennoch gibt es in jedem System Kumulationsgrenzen bezogen auf verschiedene Rentenarten, um eine Überversorgung Einzelner zu verhindern. Die staatliche Grundrente ist als eine Basisversorgungsleistung mit dem Ziel einer Mindestabsicherung im Alter bzw. im Fall der Verwitwung anzusehen; sie ist durch weitere staatliche, betriebliche oder private Leistungen aufzustocken, um das Ziel einer Lebensstandardsicherung erreichen zu können. Da aber auch die staatliche Grundrente aufgrund der Beitragszahlungsvoraussetzungen nicht inuner (zum vollen Satz) gewährt werden kann, ist schon bei der Verfolgung des Mindestsicherungsziels eine Kumulation von Rentenleistung mit anderen Transfers, insbesondere der Sozialhilfe (income support) möglich. Die Sozialhilfeleistungen beinhalten dabei für 60-74jährige Personen einen Alterszuschlag; für 75-79jähnge bzw. 80jährige und ältere Personen gelten noch höhere Zuschläge.5 1 Folgende Grenzen sind beim Erhalt bestinunter Zuschläge oder der Kumulation von Rentenleistungen zu beachten: Die Gewährung der Zuschläge für den Ehegatten, Kinder oder eine Kinderbetreuungsperson ist vom Erwerbseinkonunen des Ehegatten bzw. Lebenspartners eines Beitragszahlers abhängig. 52 Als Erwerbseinkommen gelten alle wöchentlichen Bruttoeinkonunensleistungen aus unselbständiger oder selbständiger Tätigkeit (einschließlich Sonderzahlungen) sowie Renteneinkünfte. Allerdings sind von diesen Einkonunen bestinunte Beträge abziehbar (z. B. Fahrtkosten zwischen Wohnung und Arbeitsstätte, Ausgaben für Arbeitskleidung sowie weitere mit dem Arbeitsverhältnis verbundene Kosten des Arbeitnehmers).53 Falls die Einkonunensbestandteile nicht einfach zu ermitteln sind (z. B. bei selbständigen Personen), kann die letzte Einkonunensteuererklärung zur Bestimmung herangezogen werden. Dieser Jahreseinkonunensbetrag wird durch 52 geteilt, um das wöchentliche Einkormnen zu berechnen. Falls die in Tabelle 5.1.4 aufgeführten wöchentlichen Einkonunensgrenzen überschritten werden, besteht kein Anspruch auf die Zuschläge zur staatlichen Grundrente.

51 52

53

Mathewman (1990), S. 4-25 und 18-02. Mathewman (1990), S. 18-11. Mathewman (1990), S. 18-12.

5.1 Das gesetzliche Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien

111

Tabelle 5.1.4

Einkommensfreigrenzen im Steuerjahr 1991192 für die Zahlung von Zuschlägen im Rahmen der staatlichen Grundrente Personenkreis a) Ehegatten- bzw. Kinderbetreuungszuschlag: Ehegatte oder Kinderbetreungsperson - im Haushalt des Beitragszahlers - außerhalb des Haushalts des Beitragszahlers b) Kinderzusch1ag: Ehegatte oder Lebenspartner - für das erste Kind - für jedes weitere Kind

Einkommensfreibetrag in Pfd. je Woche ftir das Steuerjahr 1990/91

37,35* 28,20 100,00 13,00

* Wenn dem Rentner dieser Zuschlag schon vor dem 16. September 1985 gewährt wurde, gilt eine Einkommensgrenze in Höhe von 45,09 Pfd. je Woche. Quelle: Mathewman (1990), S. 18 - 10. Die staatliche Grundrente im Rahmen der Alterssicherung wird von anderen Transferleistungen beschnitten, wenn aufgrund anderer Leistungen eine zweite Grundrente gewährt wird. In diesem Fall wird nur der höhere Betrag gezahlt. Die gleiche Regelung gilt auch bei einer mehrfachen Gewährung von Zuschlägen für abhängige Personen. Außerdem steht einem Antragsteller die staatliche Grundrente im Falle des Zusammenkoromens mit Arbeitslosenunterstützungsleistungen und einer Behindertenrente nicht zu. Daneben gelten Einschränkungen für die Zahlung der staatlichen Grundrente, wenn sich der Berechtigte im Krankenhaus befindet (s.o.) oder sich im Ausland aufhält (siehe Kapitel5.1.7.2). Die staatliche Zusatzrente (SERPS) wird neben der staatlichen Grundrente gezahlt. Für sie gelten im wesentlichen die gleichen Bedingungen bezüglich der Kumulation mit verschiedenen anderen Transferleistungen wie für die staatliche Grundrente. Sie wird unabhängig vom weiteren Einkommen und dem Vermögen des Rentenempfängers gezahlt. Die Zusatzrente wird auch unabhängig von anderen Sozialleistungen des Berechtigten gezahlt; die einzige Ausnahme besteht darin, daß bei Erhaltzweier Zusatzrenten (z. B. eigene Altersrente sowie Mütterbeihilfe für Witwen) nur der höhere Zusatzrentenanspruch gewährt wird. 54 Auch die nicht beitragsbezogene Altersrente für Personen ab dem 80. Lebensjahr wird unabhängig von der Höhe des Einkommens und Vermögens des Berechtigten gezahlt. Sonst gelten die gleichen Bestimmungen wie für die staatliche Grundrente. 55 54

55

Mathewrrum (1990), S. 18 - 17 und 9-11. Mathewman (1990), S. 18 - 29.

112

5. Das Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien und Irland

Hinsichtlich der Kumulationsgrenzen zwischen Leistungen der Hinterbliebenenversorgung und anderen Einkommen sowie Transferzahlungen gilt folgendes: Die Zahlung des Witwengeldes ist ebenfalls vom weiteren Einkommen und dem Vermögen der Witwe unabhängig. Außerdem werden keine Transferleistungen auf die Höhe des Witwengeldes angerechnet. 5 6 Bezüglich der Mütterbeihilfe für Witwen und der Witwenrente gelten entsprechende Regelungen. Demnach werden auch diese beiden Leistungen unabhängig vom weiteren Einkommen sowie dem vorhandenen Vermögen der Witwe gezahlt. Allerdings sind Anpassungen vorgesehen, wenn sie mit den folgenden Transferleistungen zusammentreffen: 57 Kriegerwitwenrente, Arbeitlosenunterstützung, Krankengeld, Invalidenunterstützung, Mutterschaftsgeld oder eine eigene Altersrente. In allen diesen Fällen wird bei einem Zusammentreffen mehrerer Leistungen jeweils nur eine, und zwar die höhere Leistung ausgezahlt. Kinderzuschläge im Rahmen der Mütterbeihilfe werden zusätzlich zum Kindergeld gezahlt, hier wird keine Verrechnung vorgenommen. Allerdings kann eine alleinerziehende Mutter nicht gleichzeitig Unterstützungsleistungen für Alleinerziehende (one-parent benefit) beziehen. Falls die Mutter weitere staatliche Sozialleistungen für ein Kind erhält, wird eine Verrechnung vorgenommen, um Doppelzahlungen zu verhindern. Zwei Sonderregelungen sind dabei zu beachten: 58 Falls die Bezieheein von Mütterbeihilfe zusätzlich Anspruch auf Umschulungsunterstützungsleistungen_hat, wird die Mütterbeihilfe einschließlich Kinderzuschlägen voll geleistet, die Umschulungsgelder aber nur zu einem reduzierten Satz. Falls die Bezieheein von Mütterbeihilfe oder einer Witwenrente gleichzeitig Anspruch auf eine Invalidenrente hat, können sowohl die Grundrenten als auch die einkommensbezogenen Zusatzrenten zusammen gewährt werden. Eine Kumulationsgrenze besteht darin, daß in jedem Fall maximal der Höchstsatz für eine Einzelperson ausgezahlt wird. Eine eigene Altersrente nach den Regelungen der "graduated pension" wird im vollen Umfang zu den Witwenleistungen gewährt, da für die "graduated pension" keine Kumulationsgrenzen mit anderen Sozialleistungen existieren. Insgesamt gesehen ist das britische soziale Sicherungssystem bedacht, Überversorgungstatbestände zu vermeiden. Insofern werden Kumulationen wesensgleicher Leistungen, d. h. von Transferleistungen, die das gleiche Ziel verfolgen (Mindestabsicherung oder Einkommensverstetigung), von vomherein vermieden. Im Gegensatz zum deutschen System, bei dem häufig eine Anrechnung von Leistungen nur zu einem Satz von deutlich unter 100% bei Überschreiten bestimmter Freigrenzen vorgenommen wird, findet in Großbritannien eine vollständige Verrech56 57 58

Mathewman (1990), S. 9 -06. Mathewman (1990), S. 9-11. Mathewman (1990), S. 9-11.

5.I Das gesetzliche Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien

113

nung statt. Diese Verrechnung berücksichtigt allerdings die Höhe der Einzelleistungen insofern, daß nicht eine bestimmte Leistungsart vorrangig zu einer anderen zu sehen ist, sondern daß im Falle von Kumulationen der jeweils höchste Anspruch ausgezahlt wird. 5.1.5 Die Finanzierung der Ausgaben

Die Finanzierung der Ausgaben des Alterssicherungssystems erfolgt aus dem National Insurance Fund, aus dem neben den Alters- und Hinterbliebenenrenten auch Leistungen im Falle von Mutterschaft, Arbeitslosigkeit oder Invalidität erbracht werden. Die Einnahmen erfolgen im wesentlichen aus Beitragszahlungen. Ein Teil dieser Beitragszahlungen wird aus dem National Insurance Fund aber an den National Health Service weitergeleitet, da in Großbritannien nur ein Sozialversicherungsbeitrag zur Finanzierung des gesamten sozialen Sicherungssystems erhoben wird. Ein staatlicher Zuschuß aus dem allgemeinen Steueraufkommen existiert in Großbritannien nicht für den National Insurance Fund, wohl aber zu Gunsten des Gesundheitswesens. Die Beiträge stammen aus Zahlungen zu vier verschiedenen Beitragsklassen, die in den folgenden Abschnitten dargestellt werden. 59 5.1.5.1 Beitragsklasse 1

Die Beitragsklasse I ist die wichtigste Einnahmekategorie, da sie die unselbständig Beschäftigten umfaßt. Insgesamt entfallen 96% der Beitragseinnahmen auf diese Beitragsklasse. Der Beitragssatz besteht aus zwei Komponenten; erstens dem Beitragssatz des Arbeitnehmers (primary Class 1 contribution), zweitens dem Satz des Arbeitgebers (secondary Class 1 contribution). Beitragspflicht besteht für jedes Arbeitsverhältnis eines Arbeitnehmers, wenn - er in Großbritannien ein Anstellungsverhältnis eingegangen ist (under a contract service or in an office),60 - er älter als 16 Jahre ist und - sein Einkommen die wöchentliche untere Einkommensgrenze erreicht oder überschreitet (Steuerjahr 1991 I 92: 52,00 Pfd. I Woche). Für bestimmte Arbeitnehmergruppen gelten Ausnahmeregelungen, auf die hier nicht weiter eingegangen wird. 61 Der Beitragssatz ist von der Höhe des wöchentlichen Einkommens abhängig; Unterschiede bestehen aber auch zwischen Arbeitnehmer- und Arbeitgeber-Beiträ59

60 61

Booth (1991), S. 101 ff. Booth (1991), S. 84 ff. Mathewman (1990), S. 3-03 f.

8 Rechmann

114

5. Das Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien und Irland

gen, danach, ob sich der Beschäftigte in einem "contracted-out"-Arbeitsverhältnis befindet oder nicht und ob die Voraussetzungen für die Entrichtung eines reduzierten Beitragssatzes (reduced rate) vorliegen. Für das Steuerjahr 1991 I 92 ergeben sich die in Tabelle 5.1.5.1.1 aufgeführten Beitragssätze: Einige wichtige Unterschiede hinsichtlich der Beitragsberechnung müssen allerdings beachtet werden: - Der Standard-Beitragssatz für den Arbeitnehmer gilt nur für diejenigen Einkommensteile, die in diesen Bereich fallen, während die Höhe des insgesamt anzuwendenden Arbeitgeberbeitragssatzes sich zwar nach dem Einkommensbereich richtet, aber auf das gesamte Einkommen angewendet wird. Beispiel für Einkommen in Höhe von 85 Pfd. I Woche: 62 Arbeitnehmerbeitrag: 52 Pfd. x 2,0% + 33 Pfd. x 9,0% Arbeitgeberbeitrag: 85 Pfd. x 6,6%

= 4,01 Pfd. = 5,61 Pfd.

- Im Falle eines contracted-out-Arbeitsverhältnisses gelten für den Arbeitnehmer die gleichen Berechnungsgrundsätze wie für den Standardbeitragssatz. Der Arbeitgeberbeitrag wird berechnet, indem für das Einkommen in Höhe der unteren Einkommensgrenze der Standardsatz, der für den Bereich des Gesamteinkommens gilt, angewendet wird und nur für den über die untere Einkommensgrenze hinausgehenden Teil der contracted-out-Satz. Beispiel ftir Einkommen in Höhe von 85 Pfd./Woche: 63 Arbeitnehmerbeitrag: 52 Pfd. x 2,0% + 33 Pfd. x 7,0% Arbeitgeberbeitrag: 52 Pfd. x 6,6% + 33 Pfd. x 2,8%

= 3,35 Pfd. = 4,36 Pfd.

- Der reduzierte Beitragssatz wird sowohl zur Berechnung des Arbeitnehmer- wie Arbeitgeberbeitrags auf das gesamte Einkommen angewendet; lediglich die Höhe des Beitragssatzes ergibt sich in Abhängigkeit vom Einkommensbereich. Beispiel für Einkommen in Höhe von 85 Pfd. I Woche: 64 Arbeitnehmerbeitrag: 85 Pfd. x 3,85% = 3,27 Pfd. Arbeitgeberbeitrag: 85 Pfd. x 6,60% = 5,61 Pfd.

62

63 64

Booth (1991), S. 255. Hierzu auch Booth (1991), S. 105 f. Booth (1991), S. 255.

5.1 Das gesetzliche Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien

115

Tabelle 5.1.5.1.1

Die Beitragsleistungen des Arbeitnehmers und Arbeitgebers in Abhängigkeit von der Art des Arbeitsverhältnisses und der Einkommenshöbe im Steuerjahr 1991/92 Einkommenshereich in Pfd. pro Woche

Arbeitnehmerbeitrag in %

Standard- contractedbeitragssalZ out-Ar(non conbeitsvertracted-out) hältnis ob)- 52,00

2,0

reduzierter Satz

Arbeitgeberbeitrag in %

Standard- contractedbeitragssatz out-Ar(non conbeitsvertracted-out) hältnis

2,0

-

-

-

reduzierter Satz

-

52,01-84,99

9,0

7,0

3,85

4,60

0,80

4,60

85,00- 124,99

9,0

7,0

3,85

6,60

2,80

6,60

130,00-184,99

9,0

7,0

3,85

8,60

4,80

8,60

185,00- 390,00

9,0

7,0

3,85

10,40

6,60

10,40

390,01 u. mehr

9,o•l

7,o•l

3,85•)

10,40

10,40

10,40

Berechnet auf 390 Pfd./Woche (obere Einkommensgrenze). Der Beilragssatz für diesen Einkommensbereich gilt nur ft.ir Arbeitnehmer mil einem Einkommen in Höhe der unieren Einkommensgrenze oder mehr (52,00 Pfd./Woche). Arbeitnehmer mit einem Einkommen unterhalb dieser Grenze sind nicht beitragspflichtig. Quelle: Booth (1991), S. 367. •J

b)

Aus diesen Regelungen ergeben sich die folgenden Besonderheiten: Für die Arbeitgeberbeiträge existiert eine sogenannte Beitragsfalle, wenn die Beiträge nach den Bestinunungen des Standardsatzes berechnet werden. Während ein Arbeitgeber auf ein Einkommen in Höhe von 85 Pfd. /Woche einen Beitrag in Höhe von 5,61 Pfd. zahlen muß, beträgt dieser bei einem Einkommen in Höhe von 84,99 Pfd./Woche nur 3,91 Pfd. Für Arbeitnehmer besteht diese Beitragsfalle dagegen nicht. 65 Arbeitnehmer müssen lediglich Beiträge auf Einkommen bis zur oberen Einkommensgrenze entrichten. Diese Begrenzung gilt für die Arbeitgeberleistungen nicht; sie müssen Beiträge auf das Gesamteinkonunen zahlen. Arbeitnehmer, die die gesetzliche Altersgrenze überschritten haben, aber noch erwerbstätig sind (z. B. weil sie einen Rentenzuschlag erwerben möchten), brauchen keine Beiträge aus ihrem Einkorrunen mehr entrichten; auch diese Regelung gilt nicht für die Arbeitgeberbei träge. 65 Vor dem 5. Oktober 1989 wurden auch die Arbeitnehmerbeiträge nach dieser Methode berechnet, so daß bis zu diesem Zeitpunkt auch für sie Beitragssprunge existierten, die über das Ausmaß des zusätzlichen Einkommens hinausgehen konnten, da der Grenzbeitragssatz in diesem Fall weit mehr als 100% beträgt.

8*

116

5. Das Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien und Irland

Arbeitnehmer mit mehreren Arbeitsverhältnissen müssen Beiträge zur Klasse 1 für jedes einzelne Arbeitsverhältnis zahlen, für das ein Einkommen mindestens in Höhe der unteren Einkommensgrenze erzielt wird. Überzahlungen des Arbeitnehmers bezogen auf das Gesamteinkommen können allerdings zurückerstattet werden. Im Falle verschiedener, aber verbundener Arbeitsverhältnisse werden sowohl die Arbeitnehmer- als auch die Arbeitgeberbeiträge direkt auf das aggregierte Einkommen berechnet. 66 Verheiratete und verwitwete Frauen, die vor dem 6. April 1977 verheiratet waren, hatten bis zum 11. Mai 1977 die Möglichkeit, einen reduzierten Beitragssatz zu wählen. Diese Wahlmöglichkeit wirkt sich auch heute noch aus. Die Zahlung eines reduzierten Beitragssatzes bedeutet auch, daß die betroffene Frau im Falle eines Einkommens aus selbständiger Tätigkeit hierauf keine Beiträge zur Klasse 2 entrichten muß. Die Wahl eines reduzierten Beitragssatzes bedeutet aber nicht, daß auch der Arbeitgeber einen geringeren Beitrag zu entrichten hat. Dagegen führt die Wahl dazu, daß die Frau kein Anrecht auf beitragsbezogene Sozialleistungen besitzt. Allerdings hat sie auch weiterhin das Recht, eine Altersrente bzw. Witwenleistung auf der Grundlage der Beitragszahlungen ihres Ehemanns zu beantragen.67 Tabelle 5.1.5.1.2

Die für die Festlegung der Beitragssätze gültigen Einkommensbereiche in ausgewählten Steuerjahren Steuerjahr

untere Einkommensgrenze in Pfd./Woche

Einkommensgrenzen zwischen der unteren und oberen Einkommensgrenze in Pfd. I Woche

(l)

(2)

(3)

(4)

obere Einkommensgrenze in Pfd./Woche (5)

1976177

13,00

-

-

95,00

1985/86

35,50

55,00

90,00

130,00

265,00

1991/92

52,00

85,00

150,00

185,00

390,00

-

Quelle: Booth (1991), S. 364 ff.

Die Beitragszahlungen der Arbeitnehmer (AN) und Abeitgeber (AG) entwickelten sich wie in Tabelle 5.1.5.1.3 aufgeführt. Die erste Zahl gibt dabei den Standardsatz, die zweite Zahl den contracted-out-Satz wieder. Einkommensgrenzen spielen für die Beitragssatzhöhe erst seit dem Steuerjahr 1985/86 eine Rolle und wurden für die Arbeitnehmerbeitragsberechnung seit dem Steuerjahr 1989/90 wieder eingeschränkt. Für die Einkommensbereiche eines Steuerjahres gelten die in Tabelle 5.1.5.1.2 angegebenen Werte. 66 67

Mathewman (1990), S. 3-08. Mathewman (1990), S. 3-06.

5.l Das gesetzliche Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien

117

Tabelle 5.1.5.1.3

Die Beitragssätze des Arbeitnehmers und des Arbeitgebers zur Beitragsklasse 1 in Abhängigkeit von der Art des Arbeitsverhältnisses und der Einkommenshöhe für ausgewählte Steuerjahre Steueijahr

Einkommensbereich bis zu (l)

1975/76

I

(l)-(2)

AN

I

(2)-(3)

I (3)-(4) I (4)-(5) I 65

-

-

-

-

6.0

227.1

281.6

308.7

330.3

349.1

330.0

347.0

365.0

383.0

396.0

69

81

85

86

88

Quelle: Department of Social Welfare, Reprt I070 bis 1990 und Centtal Statistical Office, Stat. Abstracts 1970 bis 1990 und eigene Berechnungen.

5.2.3.3 Leistungsvoraussetzungen Im System der staatlichen irischen Alterssicherung ist zweckmäßigerweise bei der Betrachtung der Leistungsvoraussetzungen zu unterscheiden in Altersrenten, Hinterbliebenenrenten und Sozialrenten.

134

5. Das Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien und Irland

Altersrenten

Der Bezug einer Sozialversicherungsrente (Altersrente, Ruhestandsrente) ist an verschiedene Voraussetzungen geknüpft. Die Ruhestandsrente wird bei Erreichen einer Altersgrenze von 65 Jahren (für Männer und Frauen gleich) und bei gleichzeitiger Aufgabe (mindestens Reduktion) einer Vollzeitbeschäftigung gezahlt. Außerdem muß der Antragsteller vor seinem 55. Lebensjahr in die Sozialversicherung eingetreten sein und eine relativ geschlossene Versicherungsbiographie nachweisen. Es reichen also zehn Jahre versicherungspflichtige Beschäftigung aus, sofern es die letzten zehn Jahre vor dem Eintritt in den Ruhestand sind. Wurde jedoch schon früher im Leben eine versicherungspflichtige Beschäftigung ausgeübt, wird die Druchschnittsberechnung - die entscheidend ist, ob eine Rente überhaupt gewährt wird - vom ersten Eintritt in die Sozialversicherung durchgeführt. Im Durchschnitt seiner Zugehörigkeit zur Versicherung muß ein Rentenantragsteller mindestens 24 Wochenbeiträge pro Versicherungsjahr eingezahlt haben; in diesem Fall erhält er eine Ruhestandsrente zum niedrigsten Betrag, derzeit rund irf: 60 pro Woche. Bei durchschnittlich 48 und mehr Wochenbeiträgen wird die maximale Rente von derzeit irf: 64 pro Woche gezahlt 109• Bei der Berechnung der durchschnittlichen Wochenbeiträge werden Zeiten, in denen Sozialleistungen gewährt wurden, voll anerkannt 110• Dies betrifft insbesondere die Fälle Arbeitslosigkeit, Krankheit, Mutterschutz und u.U. Pflegezeiten (sofern eine bedürftigkeitsabhänge Unterstützung an die pflegende Person gewährt wurde). In diesen Fällen werden im Sozialministerium dem Versicherungskonto Beiträge gutgeschrieben (Credited Contributions). Damit derartige Einkommensersatzleistungen gewährt werden, müssen wiederum bestimmte Beitragsbedingungen erfüllt sein bzw. muß eine Bedürftigkeit nachgewiesen werden. Neben der ersten Bedingung - mindestens die zehn letzten Jahre vor Rentenbeginn Mitglied in der Sozialversicherung - und der zweiten Bedingung - mindestens durchschnittlich 24 Wochenbeiträge pro Jahr gerechnet ab dem Eintritt in die Sozialversicherung bis zum Rentenbeginn - ist eine dritte Bedingung zu erfüllen: Es müssen mindestens 156 Wochenbeiträge in die Sozialversicherung eingezahlt werden, wobei in diesem Fall gutgeschriebene Beiträge nicht angerechnet werden. Ein Versicherter hat in Irland die Möglichkeit sich dann freiwillig zu versichern, wenn er schon pflichtversichertes Mitglied in der Sozialversicherung gewesen ist. In diesem Fall werden die freiwillig gezahlten Wochenbeiträge genauso auf die Durchschnittsberechnung angerechnet wie Pflichtbeiträge oder gutgeschriebene Beiträge. 109 Vgl. Department of Social Welfare (1991), Guide, S. 30- 31 und 38 - 43 sowie Department of Social Welfare (1991), Rates, S. 9. IIO Vgl. Department of Social Welfare (1991), Guide, S. 23 f.

5.2 Das Kernsystem der Alterssicherung in Irland

135

In modifizierter Form gelten diese Regelungen auch für die Altersrente: Ein wesentlicher Unterschied ist die Altersgrenze, die bei 66 (früher 70) Jahren liegt. Weiterhin ist eine Einschränkung oder Aufgabe der Erwerbstätigkeit nicht mehr notwendig und zusätzlich ist die Minimum-Bedingung für den Bezug der Rente auf durchschnittlich 20 Wochenbeiträge pro Versicherungsjahr reduziert. Der Eintritt in die Sozialversicherung muß demnach vor dem 56. Lebensjahr liegen, damit ein Rentenanspruch entstehen kann. Um einen Extremfall zu konstruieren sei angenommen, daß ein Arbeitnehmer zehn Jahre vor Erreichen der Altersgrenze erstmals in die Sozialversicherung eintritt, dann drei Jahre beschäftigt ist undjede Woche einen Beitrag zahlt, ein weiteres Jahre Arbeitslosenunterstützung erhält und gleichzeitig während dieser Zeit bei der Sozialversicherung Beiträge gutgeschrieben bekommt. Damit hat er nach vier Jahren 156 gezahlte Wochenbeiträge und 52 gutgeschriebene Wochenbeiträge, insgesamt also 204 Wochenbeiträge und ist damit schon für eine Altersrente qualifiziert, da er schon jetzt einen Durchschnitt für die zehn Jahre von 20,4 Wochenbeiträgen erreicht hat. Er würde nach heutigen Zahlen also eine Rente von icl: 59 Pfund in der Woche erhalten, nicht viel weniger als ein Arbeitnehmer, der vierzig volle Beitragjahre nachweisen kann. Die einkommensunabhängigen Rentenleistungen (mit der sehr geringen Staffelung nach durchschnittlichen Wochenbeiträgen) berücksichtigen das vorher erzielte Einkommen nicht, so daß in dem Fallbeispiel der Rentenanspruch wegen eines geringen Verdienstes auch für ganz Beitragsleistungen erworben worden sein könnte. Hinterbliebenenrenten

Eine Hinterbliebenrente erhält eine Witwe (oder ein Witwer- es gibt keine Unterschiede) wenn entweder der verstorbene Ehemann oder die Witwe selbst bestimmte Beitragsbedingungen erfüllt 111 • Eine Hinterbliebenenrente kann also entweder auf eigenen Beitragsleistungen basieren oder einen abgeleiteten Anspruch darstellen und auf den Beitragsleistungen des Ehemanns beruhen. Als erste Bedingung müssen mindestens 156 Wochenbeiträge in die Sozialversicherung eingezahlt worden sein. Die zweite Bedingung ist, daß alternativ erstens ein Durchschnitt von mindestens 39 Wochenbeiträgen pro Jahr in den letzten drei (oder fünf) Jahren vor dem Tod des Versicherten (oder dem Erreichen der Altersgrenze) gezahlt (oder gutgeschrieben) worden sind oder zweitens ein jährlicher Durchschnitt von mindestens 24 Wochenbeiträgen seit Beginn einer sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung bis zum Tod (bzw. dem Erreichen der Altersgrenze) gezahlt worden sind. (Die zweite Alternative entspricht genau der Bedingung für den durchschnittlichen Wochenbeitrag im Fall einer regulären Altersrente.) Eine Hinterbliebenrente kann nicht mit einer Altersrente kumuliert werden, jedoch wird eigenes Erwerbseinkommen nicht angerechnet. 111

Vgl. Department of Social Welfare (1991), Guide, S . 61.

136

5. Das Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien und Irland

Sozialrenten

Werden diese Voraussetzungen zum Bezug einer Altersrente aus den Sozialversicherungsprogrammen nicht erfüllt, hat ein alter Mensch mit Erreichen der Altersgrenze von 66 Jahren grundsätzlich Anspruch auf die etwas niedrigere Sozialrente. Die Sozialrente - ebenfalls Old Age Pension genannt - beträgt nur etwa zehn Prozent weniger als die niedrigste Altersrente. Derzeit erhält ein Alleinstehender maximal irf: 55 in der Woche zuzüglich Zuschläge, z. B. im Fall eines eigenen Haushalts und bei über 80 Jahre alten Leistungsempfängern. In jedem Fall muß die Bedürftigkeit nachgewiesen werden und es findet eine Anrechnung eigener Einkommensteile statt. Als eigene Mittel werden dabei Arbeitseinkommen sowie Kapital- und Vermögenserträge bewertet, jedoch nicht eigenes Wohnungs- oder Hausvermögen 112 • Die Mittel des Ehepartners werden dabei mit in die Einkommenspriifung einbezogen, nicht jedoch die von weiteren Verwandten wie Eltern oder Kindern. Für den Ehepartner wird ein Zuschlag zur Sozialrente gewährt (etwa 50 Prozent, derzeit maximal 28 irf: pro Woche), d. h. nicht beide Ehepartner haben einen eigenen Anspruch auf eine Sozialrente. Die Einkommensanrechung erfolgt kontinuierlich: bis 6 irf: eigene Mittel pro Woche werden 55 irf: Sozialrente pro Woche gezahlt, bis 8 irf: pro Woche werden 53 irf: pro Woche gezahlt usw. Übersteigen die eigenen Mittel derzeit 58 irf: pro Woche entfällt der Anspruch auf Sozialrente. Der Zuschlag für den Ehepartner (bzw. der abhängigen Erwachsenen, Adult Dependant) wird entsprechend in jeder Stufe um 1 irf: pro Woche gekürzt. 5.2.4 Leistungen des Kernsystems

Die staatlichen Renten in Irland sind beitrags- und einkommenunabhängig und basieren auf pauschalen Leistungsbeträgen. Insofern entfällt im Vergleich zu einkommensorientierten Systemen eine Berechnung der Altersrente im eigentlichen Sinn, denn einen Entgeltfaktor in der Rentenberechnung gibt es in Irland nicht. Das macht die Leistungseite im Alterssicherungssystem vergleichsweise überschaubar; die Differenzierung mit verschiedenen Zuschlägen trägt jedoch nicht zur Klarheit und Verständlichkeit des staatlichen Rentensystems bei. 5.2.4.1 Leistungsberechnung von Renten

Die irischen Sozialversicherungsrenten sind Einheitsrenten, die unabhängig vom Verdienst in der Erwerbsphase sind. Dies gilt nicht für die Sozialversicherungsbeiträge, die prozentual auf das Einkommen bis zu einer Beitragsbemes112

Vgl. Departrnent of Social Welfare (1991), Guide, S. 32-35.

5.2 Das Kernsystem der Alterssicherung in Irland

137

sungsgrenze erhoben werden 113 • Für den Anspruch auf Sozialversicherungsrente kommt es also allein auf die Summe der gezahlten (oder bei Ausfallzeiten gutgeschriebenen) Wochenbeiträge an. Dabei können Jahre mit Lücken (Wochen, die nicht versichert waren) wegen der Durchschnittsberechnung ausgeglichen werden mit Jahren, in denen alle 52 Wochen Beiträge gezahlt wurden 114 • Ohnehin findet keine lineare Berechnung der Altersrente statt, d. h. bei 24 belegten Wochen pro Jahr ist die Rente nicht halb so groß wie bei 48 belegten Wochen pro Jahr. Der Unterschied beträgt nur etwa 10 Prozent: Die maximale Rente bei mehr als 48 Beiträgen lag bei id 64 pro Woche (1991 /92), die minimale Rente bei 20 bis 23 Wochenbeiträgen lag bei id 59 115 • Die Berechnung der Sozialversicherungsrente ist also denkbar einfach. Zu den Renten werden jeweils Zuschläge gezahlt, die im wesentlichen von der Zahl der zu versorgenden Haushaltsmitglieder abhängen 116• Zusätzlich spielt das Alter des Anspruchsberechtigten und der abhängigen Personen eine Rolle. So wird für einen erwachsenen Abhängigen (66 Jahre und älter) ein Zuschlag von rund 60 Prozent der maximalen Rente gezahlt, unabhängig von der Zahl der mit Beiträgen belegten Wochen ( 1991 I 92 id 46). Für im Haushalt lebende Kinder werden bis zu deren 18. Lebensjahr (bei Ausbildung auch länger) Zuschläge in Höhe von etwa 20 Prozent der maximalen Rente gezahlt: Für das erste und das zweite Kind wird ein Zuschlag von id 14, für alle weiteren Kinder von id 12 gezahlt. Alleinlebende Rentner sowie Personen, die 80 Jahre und älter sind, erhalten einen Zuschlag von rund id 4. Dieser Zuschlag wird jedoch nicht gezahlt, wenn die abhängige erwachsene Person 117 mehr als id 50 brutto in der Woche verdient oder eine Sozialleistung erhält. Ein eventueller Kinderzuschlag wird in diesem Fall nur zur Hälfte gezahlt118. Eine Übersicht der verschiedenen Rentenleistungen und Zuschläge - getrennt nach Versicherungsrenten und Sozialrenten - findet sich in der Tabelle 5.2.4.1 auf der folgenden Seite. Die Zahlen geben den Stand vom I. Januar 1992 wieder.

Vgl. Department of Social Welfare (1991), Rates, S. 32-39. Vgl. Department of Social Welfare (1991), Guide, S. 31-32. 115 Vgl. Department of Social Welfare (1992}, Rates, S. 9. 116 Vgl. Department of Social Welfare (1991), Guide, S. 35 und Social Welfare (Consolidation) Act 1981, S. 195-211. 117 Ein "Adult Dependant" ist im irischen Sozialrecht weit gefaßt: Ist der Renter verheiratet und unterstützt seine Ehefrau (und umgekehrt), erhält er den Zuschlag. Ist der Rentner alleinstehend, verwitwet oder von seiner Frau getrennt, kann er einen Zuschlag für eine erwachsene Person erhalten, die normalerweise mit ihm lebt und sich um die Kinder kümmert. Der typische Fall ist in Irland die Ehefrau; in diesem Bericht ist deshalb meist von einem Zuschlag für die Ehefrau die Rede. Der Zuschlag für die Ehefrau ist in Rentenleistungen für die Ehepaare immerenhalten und basiert auf einem Alter von 66 oder mehr Jahren. 11s Vgl. Department of Social Welfare (1991), Retirement Pension and Old Age Pension, s. 5- 6. 113

114

138

5. Das Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien und Irland Tabelle 5.2.4.1

Rentenleistungen im Überblick (Stand 1. 1. 1992) Versicherungsrenten Alters- I Ruhestandsrente Rentner unter 80 Jahre - alleinstehend - mit Angehörigem unter 66 Jahre - mit Angehörigem 66 Jahre und älter Rentner 80 Jahre und älter - alleinstehend - mit Angehörigem unter 66 Jahre - mit Angehörigem 66 Jahre und älter - Kinderzuschlag l. und 2. Kind - Kinderzuschlag jedes weitere Kind

iri/Woche

iri/Monat

64 105 110

277 454

68 109 114 12

296 472 495 52

14

61

58 62 16

252 270

56

244 406

477

Witwenrente - unter 80 Jahre - 80 Jahre und älter - Kinderzuschlag

68

Invaliditätsrente -

alleinstehend mit Angehörigem Kinderzuschlag l. und 2. Kind Kinderzuschlag jedes weitere Kind

Sozialrenten

93 12 14

52 61

iri/Woche

iri/Monat

- alleinstehend

55

238,

- mit Angehörigem

83

360

Altersrente Rentner unter 80 Jahre

Rentner über 80 Jahre - alleinstehend - mit Angehörigem

59

257

87

378

- Kinderzuschlag

12

52

- unter 80 Jahre

55

238

- 80 Jahre und älter

59

257

Witwenrente

Quellen: Department of Social We1fare, Rates of Payment 1991 und eigene Berechnungen. Anmerkung: Monatswerte Wochenwerte * 52/12.

=

5.2 Das Kernsystem der Alterssicherung in Irland

139

5.2.4.2 Niveauanpassung

Die Anpassung der Renten an Inflation und Wachstum erfolgt in Irland diskretionär119. Automatische Mechanismen, die die Rentenleistungen an Lohn- oder Preisentwicklung koppeln oder eine Indexierung jedweder Art gibt es nicht. Die Anpassung der Renten wirdjährlich durch Gesetz vorgenommen 120 und liegt damit ausschließlich im Verantwortungsbereich der Regierung. Die verschiedenen Rentenarten und Zuschläge werden zudem nicht einheitlich mit einem Prozentsatz erhöht, sondern auch in der Struktur der Rentenanpassung finden sich diskretionäre Elemente. Mögliche Gründe für eine unterschiedlich Anhebung der Renten und Zuschläge liegen in bestimmten politischen Zielvorgaben bzw. dem Erkennen von Defizitbereichen, wenn z. B. die Sozialrenten im Vergleich zu anderen Renten zu niedrig angesehen wurden oder wenn z. B. die Commission of Social Welfare Vorschläge zu einer Vereinheitlichung der Leistungsstruktur macht 121 • Betrachtet man den Zeitraum von 1970 bis 1990 so ist insgesamt ein deutlicher relativer Zuwachs bei den Rentenleistungen gegenüber den Löhnen festzustellen. Die Renten verbesserten sich im Betrachtungszeitraum preisbereinigt etwa um den Faktor zwei (maximale Altersrente für Alleinstehende 1,97, für Paare 1,86). Die Lohnentwicklung gemessen am Durchschnittslohn eines männlichen Industriearbeiters führte zu einem realen Anstieg um den Faktor 1,55. Die Einkommensposition der Rentner hat sich also in diesen Jahren gegenüber den abhängig Beschäftigten insgesamt deutlich verbessert. Die Entwicklung der Niveauanpassung der Renten der letzten zwanzig Jahre kann in bestimmte Phasen unterteilt werden (gemessen am maximalen Rentenbetrag für einen alleinstehenden Rentner ohne jegliche Zuschläge). Bis 1973 stiegen die Renten schneller als die Löhne und die Einkommensposition der Rentner verbesserte sich. Um 1975 herum kam es zu einer Stagnation der realen Rentenleistungen, die stärker ausfiel als bei den Löhnen und damit die relative Position der Rentner wieder verschlechterte. Bis 1982 war dann ein zunehmender Anstieg bei den realen Zuwachsraten der Rentenleistungen zu verzeichnen, wohingegen die Lohnbezieher in den Jahren 1979-1982 sogar reale Rückgänge hinnehmen mußten; in der Folge dieser Entwicklung verbesserte sich die Einkommmensposition der Rentner sehr stark. Diese Entwicklung kehrte sich ab 1983 um: Die Anpassung der Renten erfolgte nur noch zum Ausgleich der Preisniveauänderung, ein realer Zuwachs fand nicht mehr statt. Im Gegenzug konnten die Lohnernpranger wieder reale Wachstumsraten verbuchen und in der Konsequenz ihre relative Position wieder stabilisieren.

119 12o 121

Vgl. Hughes (1984), S. 63-83 und Missoc (1990), S. 105. Vgl. Social Welfare (Consolidation) Act 1981, S. 195-211. Vgl. Commission on Social Welfare (1986).

5. Das Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien und Irland

140

Tabelle 5.2.4.2.1

Lohn und Renten (real): Jährliche Wachstumsraten Jahr

Rente Alleinst

Rente Ehepaar

durchschn. Lohn

Index (1970=100)

Rente Alleinst

Rente Ehepaar

durchschn. Lohn

jährl. Wachstum in %

1970

100,00

100,00

100,00

1971

111,14

102,27

104,49

11,14

2,27

4,49

1972

112,51

103,53

110,08

1,23

1,23

5,35

1973

132,28

122,82

115,75

17,58

18,63

5,15

1974

133,46

127,49

119,61

0,90

3,80

3,34

1975

136,41

129,39

128,20

2,20

1,49

7,18

1976

133,78

126,94

126,85

-1,93

-1,89

-1,05

1977

134,68

127,97

131,73

0,67

0,81

3,85

1978

144,48

137,16

139,90

7,28

7,19

6,20

1979

147,87

140,50

145,36

2,35

2,44

3,90

1980

164,73

155,77

137,82

ll,40

10,86

-5,19

1981

171,13

155,80

139,44

3,89

0,02

1,17

1982

191,88

181,41

130,89

12,12

16,44

-6,13

1983

194,58

183,91

132,74

1,41

1,38

1,41

1984

191,72

181,20

135,83

-1,47

-1,47

2,33

1985

193,78

182,84

141,47

1,07

0,91

4,15

1986

194,27

183,39

147,82

0,26

0,30

4,49

1987

194,05

183,19

147,86

--0,12

-O,ll

0,03

1988

195,81

185,10

152,97

0,91

1,05

3,46

1989

193,87

183,33

153,48

--0,99

--0,96

0,33

1990

197,15

186,02

155,05

1,70

1,47

1,02

Quelle: Department of Social Welfare, Report 1970 bis 1990, Centtal Statistics Office, Abstract 1970 bis 1990 und eigene Berechnungen. Die Glättung der in Abbildung 3 verwendeten durchschnittlichen Wachstumsraten erfolgt mit gleitenden Drei-Jahres-Durchschnitten, um statistische Inkonsistenzen zu bereinigen.

141

5.2 Das Kernsystem der Alterssicherung in Irland Tabelle 5.2.4.2.2 Rentenleistungen 1970-1990 (nominal und real)

Jahr

Alleinst.

I

Zuschlag

I

Ehepaar

Cons.-Pr.

Alleinst

Ehepaar

in irischen Pfund pro Woche (nom.)

(Index)

(real)

(real)

1970

4,13

3,50

7,63

15,57

26,53

49,00

1971

5,00

3,50

8,50

16,96

29,48

50,12

1972

5,50

3,85

9,35

18,43

29,84

50,73

1973

7,20

5,15

12,35

20,52

35,09

60,19

1974

8,50

6,50

15,00

24,01

35,40

62,47

1975

11,59

7,64

19,23

33,00

34,70

62,40

1976

12,15

9,15

21,30

34,24

35,48

62,21

1977

13,90

10,50

24,40

38,91

35,72

62,71

1978

16,05

12,10

28,15

41,88

38,32

67,22

1979

18,60

14,05

32,65

47,42

39,22

68,85

1980

24,50

18,30

42,80

56,07

43,70

76,33

1981

30,65

20,90

51,55

67,52

45,39

76,35

1982

40,25

30,05

70,30

79,08

50,90

88,90

1983

45,10

33,65

78,75

87,38

51,61

90,12

1984

48,25

36,00

84,25

94,88

50,85

88,80

1985

51,40

38,20

89,60

100,00

51,40

89,60

1986

53,50

39,80

93,30

103,82

51,53

89,87

1987

55,10

41,00

96,10

107,05

51,47

89,77

1988

56,80

42,40

99,20

109,36

51,94

90,71

1989

58,50

43,70

102,20

113,76

51,42

89,84

1990

61,50

45,70

107,20

117,60

52,30

91,16

Quellen: Department of Social Welfare, Report 1970 bis 1990, Centtal Statistics Office, Abstract 1970 bis 1990 und eigene Berechnungen.

142

5. Das Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien und Irland 5.2.5 Möglichkeiten und Grenzen der Kumulation von Alterseinkünften in Irland

Im irischen System der staatlichen Alterssicherung ist die Kumulation von Renten bzw. von Rente und Erwerbseinkommen weitgehend möglich 122. Allerdings ist zu unterscheiden, ob als Einheit der Haushalt oder das Individuum angenommen wird. Zuerst die Betrachtung der individuellen Ebene für Altersrenten: Die traditionelle Altersrente aus dem Bereich der Sozialhilfe (Non Contributory Old Age Pension) war mit anderen Transferzahlungen oder Erwerbseinkommen nicht kompatibel, da sie auf einem Einkommenstest beruht und entsprechend andere Einnahmen sich kürzend auswirken 123 . Demgegenüber ist die Altersrente der Sozialversicherung (Contributory Old Age Pension) mit Erwerbseinkommen des Rentners oder einer anderen Person im Haushalt kumulierbar, eine Einkommensgrenze gibt es nicht. Die Rente wird automatisch ab dem 66. Lebensjahr gezahlt, unabhängig von der Aufgabe einer Erwerbstätigkeit 124 • Anders bei der Ruhestandsrente (Retirement Pension), auf die ein Anspruch ab dem 65. Lebensjahr besteht. Hier ist eine zusätzliche Voraussetzung für den Bezug der Rente, daß die Erwerbstätigkeit aufgegeben wird. Jedoch gilt diese Ruhestandsbedingung nur bis zum 66. Lebensjahr, denn dann könnte im Prinzip die Altersrente gezahlt werden, mit gleichhohen Sätzen und ohne Ruhestandsbedingung. Zudem heißt Aufgabe der Berufstätigkeit (für dieses eine Jahr) nicht, daß überhaupt kein Erwerbseinkommen erzielt werden dürfte. Untersagt ist nur eine Vollzeiterwerbstätigkeit als abhängig Beschäftiger, daß heißt Teilzeit oder eine selbständige Tätigkeit (ohne Einschränkung) ist weiterhin möglich. Auch eine Kumulation mit anderen Einkommensquellen ist ohne Wirkung auf die Höhe der Rente 125 • Im Fall des Bezugs von Hinterbliebenenrenten gibt es gleichfalls keine Einschränkung was die Kumulation mit Erwerbseinkommen angeht 126• Dies gilt selbstverständlich nicht für die bedürftigkeitsgepriiften Formen der Hinterbliebenenrenten (Non Contributory Survivours Pension). Jedoch kann eine Witwe bei Erreichen der Altersgrenze nicht ihre eigene Altersrente und die Witwenrente zusammen beziehen. Gezahlt wird die höhere Rente, entweder die eigene Altersrente oder die Witwenrente 127• Zwei Transferleistungen der Sozialversicherung können also nicht kumuliert werden. Jedoch können zwei verschiedene Witwenrenten gleicbzeitig bezogen werden; so gibt es beispielsweise für die Angestellten im öfVgl. Social Welfare (Consolidation) Act 1981, S. 195 - 211. Die Anrechung von eigenen Mitteln finden stufenweise statt. Vgl. Department of Social Welfare (1991), Rates, S. 10. 124 Vgl. Department of Social Welfare (1991), Guide, S. 38-40. 125 Ebenda. 126 Vgl. Department of Social Welfare (1991), Guide, S. 61-65. 121 Ebenda. 122 123

5.2 Das Kernsystem der Alterssicherung in Irland

143

fentlichen Dienst eine eigene Hinterbliebenenversorgung, und außerdem sind sie über die Sozialversicherung abgesichert, so daß eine Witwe in diesem Fall immer zwei Renten bezieht. Bei Betrachtung der Kumulationsmöglichkeiten auf Haushaltsebene sind komplexere Regelungen zu beachten. Grundsätzlich sieht das staatliche Alterssicherungssystem bei allen Renten Zuschläge für die im Haushalt lebenden abhängigen Personen vor, das jeweilige Einkommen wird jedoch berücksichtigt 128• Abhängige Personen werden regelmäßig die Kinder und die Ehefrau bzw. der -mann sein, doch auch eine andere Person kann einen Anspruch auf Zuschlag begründen, solange sie normalerweise im Haushalt lebt. Die Einkommensanrechung erfolgt nicht stufenweise, sondern quasi in Form einer Freigrenze: Der Zuschlag für Erwachsene wird überhaupt nicht mehr gezahlt, sobald sie oder er ein eigenes Einkommen von mehr als 50 ir±: Brutto in der Woche verdient 129• Ebenfalls kein Zuschlag wird gewährt, wenn die abhängige Person eine eigene Sozialversicherungsleistung erhält (z. B. eine eigene Rente) oder an einer Weiterbildungsmaßnahme teilnimmt oder wegen Arbeitskampfauseinandersetzungen keinen Anspruch auf Arbeitslosengeld hat. Der Zuschlag für Kinder 130 wird bis zu deren 18. Lebensjahr (bei Vollzeit-Ausbildung bis zum 21. Lebensjahr) gezahlt. Im Fall Nicht-Zahlung des Rentenzuschlags für die erwachsene Person, wird der Kinderzuschlag um 50 Prozent gekürzt. Dies gilt auch, wenn beide Erwachsenen im Haushalt eine eigene Rente beziehen, da in diesem Fall jedem der Kinderzuschlag anteilig zur Hälfte gewährt wird. Bei den Sozialrenten findet wegen der Einkommensprüfung eine Anrechnung der eigenen Einkünfte statt. Dabei wird quasi das eigene Einkommen stufenweise immer auf den Betrag der Sozialrente aufgefüllt, ein Mehreinkommen also durch eine Kürzung bei der Sozialrente voll berücksichtigt. Jedoch wird bei der Gewährung der Sozialrenten nicht die Einkommenslage des gesamten Haushalts erfaßt, sondern nur die eigenen Mittel und die des Ehepartners (nicht von Kindern oder Eltern). Sollte der Ehepartner eine Sozialleistung beziehen, wird diese bei der Einkommenprüfung nicht berücksichtigt. 5.2.6 Die Finanzierung der staatlichen Rentenausgaben

Die Finanzierung der staatlichen Alterssicherung erfolgt in Irland wie in Großbritannien nicht separat, sondern ist untrennbar mit der Finanzierung der allgemeinen sozialen Sicherung verbunden. Hierbei ist zu unterscheiden zwischen dem Gesundheitssystem, welches ganz überwiegend aus Steuermitteln finanziert und nur 12s 129

130

Vgl. Department of Social Welfare (1991), Guide, S. 23 ff. Ebenda. Vgl. Department of Social Welfare (1991), Rates, S. 9.

144

5. Das Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien und Irland

über eine derzeit einprozentige Sozialversicherungsabgabe von den Arbeitnehmern mitfinanziert wird; der Bereich der Gesundheitsversorgung soll hier nicht weiter berücksichtigt werden und ist nur insofern relevant, als diese Gesundheitsabgabe ein Teil der allgemeinen Sozialversicherungsbeiträge ist und eine Aufspaltung der Beiträge in der Regel nicht erfolgt. Bis auf die Gesundheitsversorgung ist die soziale Sicherung in Irland im Ministerium für Social Welfare organisatorisch und finanziell zusammengefaßt; alle direkten Ausgaben zur Absicherung von Rentnern und Hinterbliebenen finden sich im Budget des Ministeriums. Dabei ist dann zu unterscheiden zwischen zwei Bereichen, dem Bereich der Social Assistance und dem Bereich der Social Insurance131 . Ersterer wird ausschließlich steuerfinanziert und umfaßt eine große Zahl von Leistungen und Schutztatbeständen. Die wichtigsten Posten sind Alter, Familie und Arbeitslosigkeit (Sozialrente, Kindergeld und Arbeitslosenhilfe) gemessen am finanziellem Volumen. Die Ausgaben in diesem Bereich sind in den allgemeinen Haushalt des Staates bzw. des Ministeriums integriert. Der Bereich der "Sozialversicherung" (Social Insurance) hat einen gesonderten Haushalt, Social Insurance Fond genannt. Dieser Haushalt ist nicht in den Staatshaushalt integriert und wird durch Beiträge der Arbeitnehmer, der Arbeitgeber, der Selbständigen und durch einen Zuschuß des Staates finanziert. Hinzu kommen noch die sonstigen Einnahmen, die in der Größenordnung aber keine Relevanz haben. In diesem Bereich sind ebenfalls verschiedene Leistungen zusammengefaßt, die wichtigsten sind Alter, Invalidität und Hinterbliebene. Trotz der Vielschichtigkeit der abgedeckten Risiken im Bereich der "Sozialversicherung" wird zur Finanzierung grundsätzlich ein Einheitsbeitrag erhoben, und eine Aufspaltung nach Leistungsart kann allenfalls über die Ausgabenanteile der einzelnen Posten durchgeführt werden 132. Obgleich der Sozialversicherungsbeitrag jedoch pauschal erhoben wird, gelten für unterschiedliche Gruppen von Erwerbstätigen unterschiedliche Tarife, da die verschiedenen Gruppen nur jeweils für bestimmte Leistungen abgesichert sind und entsprechend in Klassen erfaßt werden133. Beispielsweise ist der Sozialversicherungbeitrag für im öffentlichen Dienst beschäftigte Arbeitnehmer sehr niedrig, da sie nur Ansprüche für Hinterbliebenenund Unfallrenten erwerben können; ein anderes Beispiel sind die Selbständigen, die ebenfalls einen geringeren Beitrag zahlen und nur Ansprüche für Alters- und Hinterbliebenenrenten erwerben. 131 Im Prinzip ist diese Trennung mehr organisatorisch von Bedeutung, wenn auch die Sozialversicherungsbeiträge als Steuer interpretiert werden und eine Unterscheidung zwischen den steuerfinanzierten und den beitragsfinanzierten Programmen willkürlich wird. 132 In friiheren Berichten des Department of Social Welfare wurde eine Zergliederung noch vorgenommen, da anteilig Rentenversicherungsbeiträge zuriickerstattet werden, wenn die Anspruchsvorausetzungen zurnn Bezug einer Altersrente nicht erfüllt werden; in den neuesten Berichten wird auf den Ausweis verzichtet. 133 Vgl. Department of Social Welfare (1991), Guide, S. 18-22.

5.2 Das Kernsystem der Alterssicherung in Irland

145

Die Beitragsleistungen werden unabhängig von der Versicherungsklasse im Social Insurance Fond zusammengefaßt und soweit sie nicht zur Deckung der Ausgaben reichen wird das Defizit durch einen staatlichen Zuschuß gedeckt. Nimmt man also die Ausgaben des Bereiches "Sozialversicherung" als gegebene Größe, so kann ein Defizit durch zwei Wege abgedeckt werden: Einerseits können die allein staatlicherseits festgelegten Beiträge erhöht werden, andererseits kann der Staat seinen Zuschuß zur Sozialversicherung aufstocken. Der Bereich Alter (und Hinterbliebene) ist inzwischen schwerpunktmäßig in der Sozialversicherung angesiedelt, nachdem immer mehr alte Menschen einen Anspruch auf eine Altersrente erwerben und die Zahlen der Sozialrenten weiterhin rückläufig sind. Diese Entwicklung wird sich durch die kürzlich in die Sozialversicherungspflicht einbezogenen Selbständigen (und -jedenfalls weitgehend - die geringfügig Beschäftigten) in den nächsten Jahren und Jahrzehnten fortsetzen 134. Insofern scheint es gerechtfertigt, den Bereich Social Insurance zur Betrachtung der Finanzierung der Ausgaben für Alter und Hinterbliebene zu isolieren. Bei der Finanzierung des Social Insurance Fonds fallt eine markante Tendenz in den letzten zwanzig Jahren auf, die sich gerade in den letzten fünf Jahren noch einmal deutlich verstärkt, und zwar der Rückgang des Staatszuschusses. Wahrend 1970 noch rund ein Drittel der Ausgaben durch einen staatlichen Zuschuß abgedeckt wurden, entfielen 1980 nur noch etwa ein Viertel der Finanzierungslasten dem Staat zu und 1990 waren es nur noch knapp sechs Prozent. Im Betrachtungszeitraum hat sich der Anteil der Arbeitnehmer an der Finanzierung in etwa gehalten und liegt von gewissen Schwankungen abgesehen bei rund 30 Prozent. Dagegen stieg der von den Arbeitgebern finanzierte Anteil um das Doppelte und beträgt inzwischen fast zwei Drittel der gesamten Ausgaben. Die Relation ein Drittel zu zwei Drittel bei der Finanzierung der Sozialversicherung findet sich entsprechend bei den Beitragssätzen wieder, die normalerweise von den Arbeitnehmern und den Arbeitgebern zu zahlen sind. Derzeit liegt der Sozialversicherungsbeitrag zusammengenommen bei 19,95 Prozent wovon die Arbeitnehmer 7,75 Prozent zahlen und die Arbeitgeber 12,2 Prozent. Der Beitrag wird auf das Bruttoeinkommen erhoben bis zu einer bestimmten Beitragsbemessungsgrenze (von dieser Obergrenze sind zwei kleinere Beitragkomponenten ausgenommen). Die Beitragssätze sind in den letzten acht Jahren weitgehend stabil geblieben, im Vergleich zu den siebziger und Anfang der achtziger Jahre sind die Beiträge jedoch merklich angestiegen. Gemessen am Durchschnittslohn in der Industrie stieg der Beitrag von 6,8 Prozent 1970 über 13,2 Prozent 1975 auf 20,7 Prozent 1985. Der Bezug auf den Durchschnittslohn ist notwendig, da bis 1974 ein pauschaler Einheitsbeitrag erhoben wurde, von 1974 bis 1979 eine einkommensabhängige Beitragskomponente hinzukam und erst ab 1979 der Sozialversicherungsbeitrag nur noch prozentual vom Einkommen abhing. 134 Vgl. National Pensions Board (1992), der sich in seinem Final Report insbesondere mit den finanziellen Auswirkungen dieser Entwicklung auseinandersetzt

10 Rechmann

146

5. Das Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien und Irland Tabelle 5.2.6.1

Finanzierung der Sozialversicherung 1970 Staat Arbeitgeber Arbeitnehmer

20 18 18

Summe

58

1975

1980

in Mio. irische f 43 122 91 266 56 lll 192

1985

1990

280 614 284

81 895 367

1179

1402

23.3 52.1 24.6

5.9 63.8 26.2

1980

1985

1990

501 in %

Staat Arbeitgeber Arbeitnehmer

34.5 32.3 31.5

22.8 47.3 29.3

24.5 53.1 22.3

Quelle: Department of Social Welfare, Report 1970 bis 1990.

Tabelle 5.2.6.2

Beitragssätze für Sozialversicherung 1970 Sozialversicherung insgesamt Arbeitgeber Arbeitnehmer in % des durchschn. Lohns davon Altersrenten Arbeitgeber Arbeitnehmer Summe

1975

0.77f 0.64f 6.8%

2.72f/2% l.95f/l % 13.2%

9.8% 4.5% 14.3%

12.2% 8.5% 20.7%

12.2% 7.75% 19.95%

0.152f 0.152f 0.304f

0.46f 0.815f l.275f

1.02% 2.87% 3.89%

1.54% 3.48% 5.02%

2.57% 4.04% 6.61 %

Anmerkungen: Bis 1974: flat-rate (pauschaler Beitrag); 1974-79: mixed (gemischter Beitrag); ab 1979: pay related (einkommensproportionaler Beitrag). Quelle: Department of Social Welfare, Report 1970 bis 1990.

Wie groß der Anteil des Sozialversicherungsbeitrags ist, der zur Finanzierung

der Altersrenten verwendet wird, läßt sich an der Relation Ausgaben für Altersren-

ten zu der Summe der Sozialversicherungsausgaben erkennen. 1990 entfielen demnach 6,6 Prozentpunkte des Sozialversicherungsbeitrages auf Alterssicherung, also ziemlich genau ein Drittel. Dieser Anteil ist im Laufe der Jahre gestiegen, was unter anderem mit den zunehmenden Leistungsansprüchen im Bereich der Sozialversicherungs-Altersrente zusammenhängt. Die pauschalen und relativ niedrigen Altersrenten und der geringe Anteil der alten Bevölkerung an der Gesamtbevölkerung erforderttrotzdes Anstiegs der letzten Jahre im internationalen Vergleich nur einen

5.2 Das Kernsystem der Alterssicherung in Irland

147

sehr geringen "Rentenversicherungsbeitrag", sofern man überhaupt eine solche Interpretation des Sozialversicherungsbeitrags wagen kann 135 • Der Bereich der Social Insurance ist trotz der budgetären Trennung und trotz der überwiegenden Beitragsfinanzierungs (jedenfalls dem Namen nach) nicht vergleichbar mit einer Sozialversicherung und dies hat entsprechende Konsequenzen für die Betrachtung der Ausgabenfinanzierung. Da fast kein Zusammenhang zwischen Beitrag und Leistung mehr besteht, wird der Sozialversicherungsbeitrag in der Regel als Steuer angesehen 136• Deshalb sind in der Beurteilung der Finanzierung der Ausgaben andere Kriterien notwendig, denn durch die Beitragsbemessungsgrenze wird unter der Annahme, daß der Beitrag als Steuer zu interpretieren sei, die Wirkung der Finanzierung regressiv 137 • 5.2.7 Die Besteuerung von Beitragsleistungen und Alterstransfereinkommen

Die Beiträge zur Sozialversicherung können in Irland nicht als Sonderausgaben oder außergewöhnliche Belastungen etc. von der Einkommensteuerbemessungsgrundlage abgezogen werden. Die Beiträge (normaler Satz bei abhängig Beschäftigten 7,75 Prozent des Lohneinkommens) unterliegen damit genauso wie Konsumausgaben etc. der persönlichen, am Leistungsfähigkeitsprinzip orientierten Einkommensteuer mit den üblichen Freibeträgen und Freigrenzen 138 . Demgegenüber können Beiträge zu anerkannten betrieblichen oder privaten Rentenversicherungen oder Pensionsfonds von der steuerlichen Bemessungsgrundlage abgezogen werden und wirken damit direkt steuermindemd 139• Es besteht bei Beiträgen zur privatwirtschaftliehen Alterssicherung jedoch eine Höchstgrenze von maximal 15 Prozent des Bruttoeinkommens. Staatliche Altersrenten gehören zu den langfristigen Sozialleistungen und sind damit in Irland genauso einkommensteuerpflichtig 140 wie alle anderen Einkommensteile auch. Allerdings werden unbegrenzt Steuerpflichtigen im Alter zusätzliche Freibeträge und höhere Freigrenzen gewährt. So kann zusätzlich zu den nor135 Wie schon ausgeführt ist eine Zuordnung des irischen Kernsystems der Alterssicherung zum Typ eines am Versicherungsgedanken orientierten Vorsorgesystems wegen der Struktur von Beiträgen und Leistungen nicht sinnvoll. 136 Vgl. Commission on Taxation (1982), S. 300-302 und Devlin (1992), S. 137-150. 137 Damit wäre das Postulat der Steuergerechtigkeit verletzt; bei Beiträgen ist eine obere Grenze wegen des Zusammenhangs zwischen Leistung und Gegenleistung anders zu bewerten, doch einen solchen Zusammenhang gibt es gerade bei Steuern nicht. Vgl. auch Commission on Taxation (1982), S. 298-311. 138 Vgl. Commission on Taxation (1982) und Devlin (1992) sowie die einschlägigen EiDkommensteuergesetze (einen Überblick gibt Groos (1991), S. 3 -17). 139 Vgl. Foster (1990), S. 301-330. 140 Vgl. Relate (1991) Vol18, No. 10, S. 1-8 und Devlin (1992). 10*

148

5. Das Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien und Irland

malen Freibeträgen (1991 /92 betrug die Personal Tax Allowance 2100 irf für Alleinstehende und 4200 irf für Verheiratete 141 ) ab dem 65. Lebensjahr ein Altersfreibetrag in Höhe von 200 irf (bei Verheirateten 400 irf) abgesetzt werden. Weiterhin gibt es eine Einkommensteuerfreigrenze, die nach dem Alter (und dem Familienstand) gestaffelt ist. Liegt das zu versteuernde Einkommen unterhalb dieser Freigrenze, ist keine Steuer zu zahlen. Wird die Freigrenze überschritten, wird der in Irland übliche dreistufige progressive Tarif angewandt. Die Freigrenzen liegen im Steuerjahr 1991/92 für Alleinstehende bis 65 Jahre bei 3400 irf im Jahr (Verheiratete 6800 irf), ab 65 Jahren bei 3900 irf (7800 irf) und ab 75 Jahren bei 4500 irf (9000 ir.f). Sofern die staatliche Altersrente die einzige Einkomrnmensquelle darstellt wird keine Einkommensteuer fällig. Das heißt jedoch nicht, daß die staatlichen Altersrenten nicht steuerpflichtig sind, sondern eben nur, daß sie für sich genommen noch unter der steuerpflichtigen Einkommenshöhe liegen. Sofern die Höhe der Leistungen der staatlichen Altersrenten an einem Minimum-Lebenstandard orientiert ist, ist eine Freistellung von der Einkommensteuer konsistent, da anderenfalls das Existenzminimum besteuert würde. Während in Irland die meisten Einkommen an der Quelle steuerlicherfaßt werden (Pay As You Eam - PAYE 142), werden die staatlichen Altersrenten ohne Steuerabzug ausgezahlt. Beim PAYE werden automatisch die persönlichen Freibeträge und -grenzen mit beriicksichtigt. Wird im Alter jedoch noch eine Betriebsrente bezogen, so unterliegt dieser Einkommensteil dem PAYE-Verfahren, wobei bei der Berechnung der einzubehaltenden Steuer der Bezug einer staatlichen Altersrente (und damit das Ausschöpfen der Freibeträge) implizit unterstellt wird; die von der Betriebsrente einbehaltene Steuer urnfaßt damit also beide Einkommensteile, staatliche und betriebliche Altersrente. Die Besteuerung von Beiträgen und Renten ist in Irland somit sehr klar und eindeutig geregelt; legt man als steuersystematische Besteuerungsnorm das zeitliche Korrespondenzprinzip zu Grunde - Einkommen darf nur einmal besteuert werden - so findet auf den ersten Blick in Irland eine Doppelbesteuerung im Bereich der Alterssicherung statt. Die Beiträge der Arbeitnehmer bzw. Versicherten zur Sozialversicherung sind nämlich nicht abzugsfähig von der Einkommensteuerbemessungsgrundlage und werden somit durch die Einkommensteuer erfaßt. Gleichzeitig sind in Irland alle langfristigen Sozialleistungen (Altersrenten, Hinterbliebenenrenten, lnvaliditätsrenten) einkommensteuerpflichtig. Nur bei den Altersrenten aus dem privatwirtschaftliehen Bereich ist durch die Freistellung der Versicherungsbeiträge von der Einkommensbesteuerung und die volle Besteuerung der Renten dem Korrespondenzprinzip Genüge getan.

141 142

Ebenda. Vgl. Devlin (1992), S. 101-106 und Relate (1991) Voll8, No. 2, S. 1-4.

5.3 Synoptische Darstellung der institutionellen Regelungen

149

Die bedarfsabhängige staatliche Altersrente unterliegt steuersystematisch in Irland ebenfalls der Besteuerung; hier ist aber auch eine Finanzierung mit allgemeinen Steuermitteln gegeben und insofern kann vom Ansatz her keine Doppelbesteuerungvorliegen. Jedoch wird effektiv natürlich keine Einkommensteuer gezahlt, denn wegen der Bedürftigkeitsprüfung liegt das Gesamteinkommen ohnehin unter den relevanten Grenzen. Der Sozialversicherung genannte Bereich staatlicher sozialer Sicherung hat in Irland von seiner Konstruktion her jedoch wenig mit einer Sozial-Versicherung oder einer Renten-Versicherung zu tun. Die Rentenleistungen sind im Prinzip nach einheitlichen Sätzen gestaltet und ein Bezug zu den einkommmensproportionalen Beiträgen oder zur Dauer der Beitragszahlung ist kaum gegeben.

5.3 Synoptische Darstellung der bei den Modellrechnungen zugrundegelegten institutionellen Regelungen

Im Rahmen der folgenden Analyse werden beispielhaft Leistungen für verschiedene Modellrentenhaushalte errechnet. Zu diesem Zweck werden nur die zentralen Regelungen des jeweiligen staatlichen Alterssicherungssystems herangezogen, von Besonderheiten wie bestimmten haushaltsbezogenen Zuschlägen, Weihnachtszuschlägen, graduated pension usw. wird abgesehen. Im folgenden sind die für die kommenden Modellrechnungen (vgl. Kapitel 7. und 8.) verwendeten Regelungen noch einmal überblicksartig zusammengefaßt.

Beitragszeiten

Zusatzrente (SERPS)

Leistungsbemessung Rentenformel (gültig bis 1998):

Ehepartner ohne eigenen Rentenanspruch

b) reduzierter Satz der Grundrente Bei weniger als, jedoch mindestens 1/4 der erforderlichen Mindestversicherungszeit

R = Rentenleistung n = Rentenzugangsjahr E = beitragspflichtiges Einkommen z = Index des gesamtgesellschaftlichen durchschnittlichen Verdienstzuwachses (Aufwertungsfaktor) i = Beitragsjahr (max 20 beste) Bun-l = untere Beitragsbemessungsgrenze im letzten Jahr vor Rentenzugang (1991/92: 2704 t: p.a.)

i=l

keine Wartezeiten n-1 Rn= 0, 25 · 2: 0, 05(E; · Z;- Bun-1)

60% des Grundrentenanspruchs

Grundrente pro rata temporis

Erwerbsperiode: Frauen: von 16 Jahre bis 60 Jahre, d. h. Mindestversicherungszeit 39 Jahre. Männer: von 16 Jahre bis 65 Jahre, d. h. Mindestversicherungszeit 44 Jahre

im vorangegangen Jahr müssen 52 Wochenbeiträge gezahlt worden sein (auch freiwillige Versicherung möglich)

Beitragszahlungen

Versicherungszeiten a) für vollen Satz der Grundrente: Für 90% der Erwerbsperiode müssen Beitragzahlungen oder Beitragszeiten gleichgestellte Zeiten nachgewiesen werden

60 Jahre für Frauen 65 Jahre für Männer

Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze:

Zuschlag (Category B)

Anspruchsvoraussetzungen

Grundrente

Übersicht 5.3.1 Synopse der institutionellen Regelungen für die Alterssicherung im Rahmen des National lnsurance Fund, Großbritannien 1991/92

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8,6% 10,4%

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über 9620 r p.a.

6720 bis 9620

6,6%

4,6%

2% 9%

4420 bis 6720 r p.a.

< 2704 bis 20.280 r p.a. 2704 bis 4420 r p.a.

Quelle: Mathewman (1993), S. 439-452.

Arbeitgeber:

> 2704

Einkommen über 2704 f: p.a.:

0%

Beitragsatz allgemeiner Sozialversicherungsbeitrag: (National lnsurance Contributions, Class 1, beinhalten (Anteil am Bruttoeinkommen) neben Rentenanspruch auch Ansprüche auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit, Invalidität und längerer Krankheit)

Beitragserhebung:

unterhalb 2704 r p.a.

de facto in den vergangenen Jahren: Anpassung mit der Inflationsrate

Wird diskretionär einmal pro Jahr festgelegt

Anpassung der Bestandsrenten

Arbeitnehmer:

Eigene und abgeleitete Ansprüche zusammen dürfen die maximal für einen Einzelnen erreichbare Leistung der Grundrente (1991: max. 2704 f: p.a.) und der Zusatzrente (1991: max. 4374 f: p.a.) nicht übersteigen.

n-1

Rn= 0, 2 · "2::: 0,025(E; · Z;- Bun-I) Rentenformel (gültig ab 2009): i=l Übergang zwischen 1998 und 2009: i = Beitragsjahr (max. Erwerbsperiode s.o.) ab 1999 wird der Wert der Anwartschaften um 0,005 jährlich von 0,25 ( 1998) auf 0,2 im Jahr 2009 reduziert.

Hinterbliebene erben bis 1998 den Rentenanspruch des verstorbenen Ehegatten vollständig. Ab 2000 wird der Anspruch der Hinterbliebenen auf 50% des Rentenanspruchs des Ehegatten reduziert.

Hinterbliebenenregelungen

Zusatzrente (SERPS) :

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Anpassung der Bestandsrenten

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Zahl der durchschnittlich pro Jahr gezahlten Wochenbeiträge 48 und mehr: 36 bis 47: 24 bis 35: unter 24: diskretionär, jedes Jahr einmal

Hinterbliebenenregelungen

Zuschläge

-

Altersrente, Punt die Woche/pro Jahr 64,00/3328 62,20/3234 60,30/3135 59,00 I 3068 40,8/2121,6 Punt abgeleitete Witwenrente, Punt die Woche/pro Jahr 58,20/3026 57,20/2974 (98,3%) 55,60/2891 (95,5%) 0 de facto Inflationsausgleich, unregelmäßig stärkere Anhebungen

Zahl der durchschnittlich pro Jahr gezahlten Wochenbeiträge 48 und mehr: 36 bis 47: 24 bis 35: 20 bis 23: Für abhängigen Erwachsenen:

Rentenberechnung

Beitragszahlungen

retirement pension: 65 Jahre für Männer und Frauen old age pension: 66 Jahre für Männer und Frauen mindestens 156 Wochenbeiträge untere Beitragsbemessungsgrenze 1991/92: 1300 ir.t p.a.

Anspruchsgrundlagen

Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze:

Retirement Pension, Old Age Peosion

Übersicht 5.3.2 Synopse der i01titutioneHen Regiongen für die Alterssicherung im Rahmen des Social lnsurance Fund, Irland 1991/92

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Hinterbliebene von Ehepartnern, die eine Sozialrente bezogen haben, erhalten ebenfalls eine einkommensgeprüfte Leistung.

Staatszuschuß zum National Insurance Fund

Finanzierung

Quelle: Department of Social Welfare (1991/92), S. 9-11,33.

Zuschlag für abhängigen Erwachsenen:

Zuchläge

Nichterfüllen der Anspruchsvoraussetzungen für eine beitragsbezogene Rente einkommensgeprüft, Maximum 55 Punt p.w. I 2860 Punt p.a.

allgemeiner Sozialversicherungsbeitrag (Class A: beinhaltet neben Rentenansprüchen auch Arbeitslosengeld und Krankenversicherung) Arbeitnehmeranteil: unterhalb 1300 irf p.a. von 1300 bis 3120 irf p.a. von 3120 bis 18.000 irf p.a. Arbeitgeberanteil: 1.300 bis 19.300 irf p.a.

Hinterbliebenenregelung

Höhe

Berechtigungsgrundlage

Nicht-Beitragsbezogene Rente

Beitragszahlung

28 Punt p.w./1456 Punt p.a.

Angerechnet werden: Erwerbseinkommen, Kapitalerträge, Einkommen des Ehegatten. nicht einbezogen: Eigenheim, Einkommen anderer Verwandter

12,2%

0% 2,25% 7,75%

Anteil am Bruttoeinkommen:

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7.2 Auswirkung verschiedener Einflußfaktoren auf das relative Rentenniveau

181

In Großbritannien macht die staatliche Nettorente insgesamt ca. 50% des Nettoeinkommens eines vergleichbaren Arbeiters aus, d. h. das relative Nettorentenniveau liegt um 25% höher als das Bruttorentenniveau. In Irland steigt wegen der höheren Besteuerung der Erwerbseinkommen die Einkommensposition der Rentner in Nettogrößen auf ca. 40%, d. h. sie liegt um das Doppelte höher als die relative Einkommensposition in Bruttogrößen.

7.2.2 Bedeutung des Erwerbseinkommens

In einem ersten Schritt soll nun ermittelt werden, wie sich die Höhe des Erwerbseinkommens auf die Leistungsbemessung auswirkt. Dazu werden alle Parameter des Standardfalls konstant gehalten und ausschließlich das Einkommensniveau variiert. Mit Hilfe von Vielfachen des Durchschnittseinkommens lassen sich in Schritten vom 0,25-fachen bis zum 3-fachen des Einkommens eines average production workers verschiedene Einkommensniveaus konstruieren. Die relativen Rentenniveaus, die man auf dieser Grundlage berechnen kann, sind in Grafiken eingetragen und die Punkte der Anschaulichkeit wegen miteinander verbunden. Beim Vergleich der relativen Rentenniveaus über die verschiedenen Einkommensniveaus hinweg scheinen die in den Leistungsbemessungsregeln angelegten Abweichungen der Struktur der Renteneinkommen von der Struktur der Erwerbseinkommen vor dem Renteneintritt auf. Man erhält so einen Eindruck, wieweit die Leistungsbemessungsregeln dazu beitragen, die Verteilung der Erwerbseinkommen aufrecht zu erhalten (widerspiegeln). Darin zeigt sich, in welcher Form und in welchem Ausmaß die Verteilung der Renteneinkommen von der Erwerbseinkommensstruktur am Ende der Erwerbsperiode abweicht. Ergebnisse Irland: Als erstes seien die Ergebnisse der Berechnungen der Indikatoren für verschiedene Einkommensniveaus im Fall eines ledigen Vollzeiterwerbstätigen mit 40 Versicherungsjahren dargestellt. Da angenommen wird, er sei kontinuierlich versicherungspflichtig beschäftigt gewesen, bezieht er (mit 52 Wochenbeiträgen pro Jahr) eine volle Rente aus dem beitragsabhängigen System.

Außer für den untersten Einkommensbereich mit einem Einkommen von 10% des APW gilt ein über alle Einkommensklassen konstantes Renteneinkommen, welches unterhalb der Steuerfreigrenzen liegt. Für Niedrigeinkommensbezieher von unter 3120 Punt p.a (Beitragsuntergrenze), die beitragsfrei mitversichert waren, liegen die relativen Rentenniveaus wegen der auf diesem Niveau niedrigen Besteuerung der Erwerbseinkommen bei ca. 100%. Erwerbspersonen, deren Einkommen unterhalb der Versicherungspflichtgrenze von 1300 Punt p.a. liegt, erwerben keinen Anspruch auf eine beitragsbezogene Rente (contributory pension). Sie können jedoch eine einkommensgepriifte Sozialrente von maximal 2860 Punt p.a. beantragen, wodurch ihr Renteneinkommensniveau nur um 14% unterhalb der beitragsbezogenen Höchstrente läge.

182

7. Verteilungswirkungen der staatlichen Alterssicherungssysteme Tabelle 7.2.2.1 Rentenleistungen für eine ledige Person, 40 Erwerbsjahre (Irland)

APW-Einheitena>

Bruttoeinkommen

Nettoeinkommen

Rente

rel. Rentenniveau brutto

rel. Rentenniveau netto

0,10

1215,00

1215,00

2860

235,39

235,39

0,25

3037,50

2961,56

3328

109,56

112,37

0,50

6075,00

4766,38

3328

54,78

69,82

0,75

9112,50

6687,60

3328

36,52

49,76

1,00

12150,00

8178,66

3328

27,39

40,69

1,25

15187,50

9434,69

3328

21,91

35,27

1,50

18225,00

10669,66

3328

18,26

31,19

1,75

21262,50

12059,31

3328

15,65

27,60

2,00

24300,00

13448,97

3328

13,70

24,75

2,25

27337,50

14838,63

3328

12,17

22,43

2,50

30375,00

16228,28

3328

10,96

20,51

2,75

33412,50

17617,94

3328

9,96

18,89

3,00

36450,00

19007,60

3328

9,13

17,51

•l Das Einkommen eines ,average production worker' (APW) gemäß OECD wurde als Maßstab zugrundegelegt.

Versicherungspflichtgrenze

rel. Rentenniveau ! in % des Einkommen 100 :

80

Beitragsbemcssungsobergrcnze

60 40 20 O+---+---+---r-~--~---+---+--~--~--4---+-~

0

0,25

0,5

0, 75

1.25 1.5 1.75 2 2.25 Einkommen in APW-Einheiten

Abbildung 7.2.2.1: Relatives Rentenniveau für Ledige mit 40 Versicherungsjahren im Jahre 1991

2.5

2. 75

3

7.2 Auswirkung verschiedener Einflußfaktoren auf das relative Rentenniveau

183

Der in Abbildung 7.2.2.1 ersichtliche, monoton fallende Verlauf der relativen Rentenniveaus ist für ein Pauschalrentensystem wie das irische charakteristisch. Das Ausmaß, in dem die relative Einkommensposition durch die Altersrente gesichert wird, nimmt mit steigendem Erwerbseinkommen ab. Die relativen Rentenniveaus fallen mit steigenden Einkommensniveaus bis zum Bereich der oberen Beitragsbemessungsgrenze, die mit 18000 Punt p.a. knapp beim Eineinhalbfachen des Durchschnittseinkommens liegt, auf ein Bruttoniveau von ca. 20% herab. In diesem Einkommensbereich erbringen die Leistungen des Re,ritensystems jedoch noch ein Drittel des Nettoerwerbseinkommens. Der Grund dafür ist in der hohen Belastung der Erwerbseinkommen mit Steuern und Sozialabgaben zu suchen. So beträgt die durchschnittliche Abgabenlast bei einer ledigen Person für das Einkommen des APW 32,7%, der Grenzsteuersatz liegt für Einkommen oberhalb 9800 irf bei 52%.7 Die Rentenleistungen übersteigen die Steuerfreigrenzen für ältere Personen jedoch nicht. Im Bereich des Dreifachen des Durchschnittseinkommens reduziert sich die Relation der Nettorente zum Nettoerwerbseinkommen auf 17,5%. Ergebnisse Großbritannien: Wegen der noch geltenden unterschiedlichen Rentenzugangsalter für Männer (65 Jahre) und für Frauen (60 Jahre) fallen bei einer Versicherungsdauer von 40 Jahren die relativen Rentenniveaus für Männer und

relatives Rentenniveau in % des Einkommens 100

Beitragsbemessungsuntergrenze Armutsgrenze

80

o Basic brutto Basic netto -G gesamte Rente brutto I gesamte Rente netto

Beitragsbemessungshöchstgrenze

+

60 40 20 0

0

0.25

0.5

1.25

0.75

1.5

"

1.75

2

0

2.25

•

•

•

-&-

-

--o

2.5

2.75

Einkommen in APW-Einheiten Abbildung 7.2.2.2: Relatives Rentenniveau für ledige Frau mit 40 Versicherungsjahren im Jahre 1991/92- aktuelle Regelungen (gültig bis 1998) 7

Vgl. Ernst & Young (1992), S. 227.

3

184

7. Verteilungswirkungen der staatlichen Alterssicherungssysteme

Frauen unterschiedlich aus. Frauen erhalten eine volle Grundrente, während Männer nur eine um 9 Prozent niedrigere Grundrente erhalten. Hinsichtlich des Anspruchs auf die einkommensbezogene Zusatzrente (SERPS) ergeben sich keine geschlechtsspezifischen Unterschiede. Der grundlegende Verlauf der Rentenniveaus kann anhand der Ergebnisse für die Frau beschrieben werden. Über die verschiedenen Einkommensniveaus hinweg ergibt sich ein aus der pauschalen Grundrente und der einkommensbezogenen Zusatzrente zusammengesetzter Leistungsbetrag. Bis zur oberen Leistungsbemessungsgrenze nimmt der Anteil der Zusatzrente an der Gesamtleistung mit steigendem Einkommensniveau zu. Betrachtet man in Abbildung 7.2.2.2 zunächst die Werte für die pauschale Grundrente in den unteren Einkommensbereichen, wird ersichtlich, daß die relativen Rentenniveaus mit um die 80% auf niedrigen Niveau liegen. Selbst bei einem Einkommensniveau von 0,25% des APW ersetzt das Renteneinkommen das Erwerbseinkommen nicht. Der Graph für das Nettoniveau fallt etwas flacher ab, da das britische Steuersystem weniger progressiv ausgelegt ist als das irische. Der höchste Grenzsteuersatz liegt in Großbritannien bei 40%, die durchschnittliche Steuer- und Abgabenbelastung beträgt für das APW-Einkommen eines Ledigen 18,8%. Die staatliche Zusatzrente verändert den Verlauf der relativen Renteniveaus in den untersten Einkommensbereichen kaum, gewinnt jedoch in den mittleren Bereichen (0,75 bis 1,5 APW) zunehmend an Bedeutung. Die Nettorentenniveaus fallen bis in die oberen Einkommensklassen hinein gut doppelt so hoch aus wie die der Grundrente allein. Ab 1,5 APW greift die obere Leistungsbemessungsgrenze, so daß oberhalb dieses Bereichs die Leistungen pauschalen Charakter besitzen, allerdings auf dem 2,6-fachen Niveau der Grundrente (vgl. Tabelle 7.2.2.2). Die Unterschiede zwischen den relativen Rentenniveaus, die sich bis 1998 zwischen Männem und Frauen ergeben, sind Abbildung 7 .2.2.3 zu entnehmen. Insbesondere in den Einkommensbereichen zwischen 0,5 und I ,5 APW sind die Einbußen, die männliche Versicherte bei einer Versicherungszeit von 40 Jahren hinnehmen müssen, durchaus bedeutend. Sie erhalten erst bei einer Versicherungsdauer von 43 Jahren die volle Rentenleistung, die deljenigen der Frauen bei 40 Versicherungsjahren entspricht. Im Rahmen der Reformen von 1986 ist vorgesehen, daß ab dem Jahr 2009 die Zusatzrente nur noch 20% statt 25% des beitragspflichtigen Einkommen betragen wird. Das relative Rentenniveau läge dann bei I ,5 APW, also etwa in Höhe der oberen Beitragsbemessungsgrenze, um knapp 13 Prozentpunkte unterhalb des Niveaus von 1998. Für die Einkommensniveaus darunter und dariiber wären die Einbußen der relativen Rentenniveaus etwas geringer (vgl. Tabellen A 2.1 und A 3.1 im Anhang). Ein vergleichender Blick zum irischen System zeigt, daß im britischen Rentensystem mit der Existenz der Zusatzrente eine absolute und relative Besserstellung

7.2 Auswirkung verschiedener Einflußfaktoren auf das relative Rentenniveau

185

Großbritannien

relatives Rentenniveau in % des Einkommens 100

-&Mann, gesamte Rente brutto • Mann, gesamte Rente netto ... Frau, gesamte Rente brutto -Frau, gesamte Rente netto

Beitragsbemessungsuntergrenze

80

Beitragsbemessungshöchstgrenze

60

40 20 0+---+---r---~-----+---+---r--,_--+---r---r-~

0

0,25

0,5

0,75

1,25 1,5 1,75 2 2,25 Einkommen in APW-Einheiten

2,5

2,75

3

Abbildung 7.2.2.3: Relatives Rentenniveau für Ledige mit 40 Versicherungsjahren im Jahre 1991 aktuelle Regelungen (gültig bis 1998)

in erster Linie für die mittleren Einkommensbereiche, insbesondere zwischen dem 1,25- und 1,5-fachen des Durchschnittseinkommens, verbunden ist (vgl. Abb. 7 .2.2.4).

Irland und Großbritannien relatives Rentenniveau in %des Einkommens 100

obere Beitragsbem:ssungsgrenze

Großbritannien

80

60

B-Großbritannien •Irland

40 20

0+---+---+---r-~~~---+---+--~---r--~--+-~

0

0.25

0.5

0. 75

1.25

1.5

I.75

2

2.25

2.5

2.75

Einkommen in APW-Einheiten

Abbildung 7.2.2.4: Relatives Rentenniveau in Nettogrößen für Ledige mit 40 Versicherungsjahren im Jahre 1991

3

3309,75

6619,50

9929,25

13239,00

16548,75

19858,50

23168,25

26478,00

29787,75

33097,50

36407,25

39717,00

0,25

0,50

0,75

1,00

1,25

1,50

1,75

2,00

2,25

2,50

2,75

3,00

9750,77

7566,34

5381,90

3197,47

netto

27067,28

25081,43

23095,58

2ll09,73

19046,33

16564,02

14ll9,64

11935,21

Quelle: Eigene Berechnungen.

brutto

APW

Erwerbseinkommen i: p.a.

2704

2704

2704

2704

2704

2704

2704

2704

2704

2704

2704

2704

Basic

4394,00

4394,00

4394,00

4394,00

4394,00

4394,00

4288,63

3461,19

2633,75

1806,31

978,88

151,44

SERPS

Renteneinkommen i: p.a.

7098,00

7098,00

7098,00

7098,00

7098,00

7098,00

6992,63

6165,19

5337,75

4510,31

3682,88

2855,44

brutto

6147,25

6147,25

6147,25

6147,25

6147,25

6147,25

6068,22

5447,64

4827,06

4206,48

3585,91

2855,44

netto

gesamte Rente i: p.a.

6,81

7,43

8,17

9,08

10,21

ll,67

13,62

9,99

17,87

19,50

22,71

24,51

26,62

21,45 ll,71 10,78

29,12 23,83

32,28 12,81

26,81

14,20

37,ll

42,98 35,21 30,64

45,64

49,50

55,59

66,63

89,30

gesamt netto

37,25

40,32

45,42

55,64

86,27

gesamt brutto

16,32

19,15

22,66

27,73

20,42 16,34

35,74

50,24

84,57

27,23

40,85

81,70

Basic brut- Basicnetto to

relatives Rentenniveau

Tabelle 7.2.2.2 Relatives Rentenniveau für ledige Frauen bei 40 Versicherungsjahren (Großbritannien)

I

I

I

i

I

~

l

n

~~-

>

n

~

;"' g

!t

~

E f g

1}

~

-..I

0\

00

.....

7.2 Auswirkung verschiedener Einflußfaktoren auf das relative Rentenniveau

187

7.2.3 Bedeutung der Versicherungszeit

Neben dem Einkommensfaktor, dessen Auswirkungen auf die relativen Rentenniveaus oben überprüft wurde, soll nun die Rolle, die dem Zeitfaktor bzw. der Versicherungsdauer im Rahmen der Leistungsbemessung zukommt, untersucht werden. Um den Einfluß der Versicherungsdauer auf das Niveau der relativen Einkommensposition zu ermitteln, werden die relativen Rentenniveaus unter Variation der Versicherungszeit um jeweils ein Jahr, also von einem bis zu vierzig Jahren, bei einem gegebenen Einkommensniveau berechnet. Dies erfolgt hier für drei verschiedene Einkommensniveaus, nämlich dem 0,5-fachen des APW, I APW und dem 2-fachen des APW. Irland: Die Ergebnisse für das irische System sind der Abbildung 7.2.3.I bzw. der Tabelle A 4.2 im Anhang zu entnehmen. Es wird unterstellt, die Versicherungsperiode beginne 40 Jahre vor Rentenzugang. Dabei zeigt sich, daß mindestens I5 Jahre lang Versicherungsbeiträge gezahlt worden sein müssen, um einen Anspruch auf den niedrigsten Leistungssatz zu erwerben. Da die Abstufung der Leistungssätze mit der Versicherungsdauer sehr gering ausfallt, liegen die relativen Rentenniveaus bei einer Versicherungsdauer von I5 Jahren kaum (um I bis 2 Prozentpunkte) unterhalb denen, die sich bei Bezug des vollen Leistungssatzes, der mit einer Versicherungsdauer von 37 Jahren erworben wird, ergeben.

Liegen die Versicherungsjahre zusammenhängend direkt vor dem Rentenzugang, reicht eine IOjährige Versicherungsdauer, um einen Anspruch auf den vollen Leistungssatz zu begründen. Statt der hier abgebildeten leichten Stufung ergibt sich ein waagerechter Verlauf auf dem jeweils höchsten relativen Rentenniveau (vgl. auch Tabelle A 4.2 im Anhang). Wegen der Mindestzahl an Beiträgen, die für den grundsätzlichen Erwerb eines Rentenanspruchs erforderlich ist, kommt der Versicherungsdauer eine gewisse Bedeutung im Rahmen der Leistungsbemessung zu. Die Bedeutung des Zeitfaktors für die Höhe des Rentenanspruchs ist jedoch sehr begrenzt. Die Leistungsbemessung fallt bedeutend großzügiger aus, als dies im Rahmen einer zeitproportionalen Regelung der Fall wäre. Großbritannien: Für das britische Rentensystem ergibt sich eine ungleichmäßige Steigung der relativen Rentenniveaus über die Versicherungszeit hinweg. Dies erklärt sich aus der unterschiedlichen Gestaltung des Zeitfaktors für die Grundrente und für die einkommensbezogene Zusatzrente. In den ersten Jahren werden nur Ansprüche auf die Zusatzrente erworben, und zwar jährlich in Höhe von zusätzlichen 0,0125% des beitragspflichtigen Einkommens oberhalb der unteren Beitragsbemessungsgrenze (surplus eamings).

Wegen der unterschiedlichen Rentenzugangsalter von Frauen (60) und Männern (65) kommt für Frauen ab dem 10. Versicherungsjahr jährlich ein Anspruch von

188

7. Verteilungswirkungen der staatlichen Alterssicherungssysteme

Irland relatives Rentenniveau (brutto) in Prozent des Erwerbseinkommens

100 90

80 f•112 APW •1 APW

70

60

~2APW

1 1 I I 1 1 1 1 1 1 1 1.....11 I I I I I I I I I_.........._.

50

40 30

·····················~

20 10 0

0

5

10

15 20 25 Versicherungsjahre

30

35

40

Abbildung 7 .2.3.1: Leistungsniveau in Abhängigkeit von der Versicherungszeit (bei erstmaliger Beschäftigung vor 40 Jahren)

2,564% des Grundrentenanspruchs hinzu, respektive für Männer ab dem 11. Versicherungsjahr ein jährlicher Zuwachs von 2,272% des Grundrentenanspruchs. Bei Versicherungsperioden von weniger als 10 Jahren bewirken die Leistungsbemessungsregeln für die Zusatzrente einen Anstieg der Ersatzrate mit dem Einkommen, d.h. im 9. Versicherungsjahr wird bei einem versicherungspflichtigen Einkommen von 0,5 APW ein relatives Bruttorentenniveau von 6,65 % erworben, bei einen Einkommen von 1 APW liegt es jedoch bei 8,95% (vgl. Tabelle A 2.4 im Anhang). Berücksichtigt man, daß die Grundrente der Höhe der unteren Beitragsbemessungsgrenze entspricht, können die zwischen dem 10. und dem 20. Jahr erworbenen Grundrentenansprüche als Ergänzung der Zusatzrentenansprüche angesehen werden. Somit wächst der Bruttorentenanspruch einer Frau in diesen zehn Versicherungsjahren insgesamt um jährlich 2,58% des beitragspflichtigen Einkommens. Für Männer beträgt dieser Zuwachs jährlich 2,28%. Ab dem 20. Versicherungsjahr steigt der jeweilige Rentenanspruch nur noch um den Anteil der Grundrente, die bis zum Erreichen des Renteneintrittsalters pro rata temporis gewährt wird. In Abbildung 7.2.3.2, die sich auf Frauen bezieht, ist zu sehen, daß je nach Höhe des beitragspflichtigen Einkommens insbesondere die Zuwächse der relativen Rentenniveaus nach dem 20. Versicherungsjahr unterschied-

7.2 Auswirkung verschiedener Einflußfaktoren auf das relative Rentenniveau

189

Großbritannien relatives RenteMiveau (brutto) in Prozent des Erv.rerbseinkommens

100 90

80 70

• 0,5 APW brutto

-&J APW bruno * 2 APWbrutto

60 50 40

......... . . . . ... ......

30 20 10

0

0

5

10

15

25 20 Versicherungsjahre

30

35

40

45

Abb. 7.2.3.2: Leistungsniveau in Abhängigkeit von der Versicherungszeit (Frauen)

lieh hoch ausfallen. In den unteren Einkommensbereichen (hier 0,5 APW) vermag der sukzessive Anstieg des Grundrentenanteils einen Zuwachs des relativen Rentenniveaus in Bruttogrößen von 35,74% auf 55,64% ab dem 39. Lebensjahr (bzw. in Nettogrößen von 43,95% auf 66,63%), also eine Erhöhung des Rentenniveaus um ca. 75% zu bewirken. Die entsprechenden Steigerungen fallen für Verdienerinnen des durchschnittlichen Einkommens (1 APW) mit plus 31% und mit dem Doppelten des Durchschnittseinkommens (2 APW) mit plus 19% deutlich niedriger aus. Die strikte Zeitbezogenheit der Grundrente zieht daher für Personen in den unteren Einkommensbereichen erhebliche Einbußen in bezug auf die Aufrechterhaltung der Einkommensposition nach sich. Nur in mittleren und höheren Einkommensbereichen wurde durch die großzügigere Regelung des Zeitfaktors im Rahmen der Zusatzrente eine größere Unabhängigkeit von der strikten Zeitproportionalität erreicht. Die Reformen von 1986 sehen allerdings für jene, die das Rentenzugangsalter nach dem Jahr 2009 erreichen, eine Synchronisierung des Zeitfaktors im Rahmen der Zusatzrente mit den Verfahren für die Grundrente vor. Abbildung 7.2.3.3 bildet den für das Jahr 2009 angestrebten Regelungsstand ab (vgl. auch Tabelle A 3.4 im Anhang). Zwischen 1998 und 2009 soll der Einkommensanrechnungsfaktor sukzessive von 25% des beitragspflichtigen Einkommens oberhalb der unteren Beitragsbe-

190

7. Verteilungswirkungen der staatlichen Alterssicherungssysteme

relatives Rentenniveau (brutto) in Prozent des Erwerbseinkommens

100 90 80

70 60

-o,5 APW brutto • I APW brutto •2 APW brutto

50

40 30

20

10

o+-~~~~--~---+---+---4--~----~~ 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 Versicherungsjahre

Abbildung 7.2.3.3: Leistungsniveau in Abhängigkeit von der Versicherungszeit (Frauen) -Regelungen ab 2009

messungsgrenze (surplus eamings) in den "besten" 20 Jahren reduziert werden auf 20% der (surplus eamings) über die gesamte Erwerbsperiode. Wie Abbildung 7.2.3.3 zu entnehmen ist, ergibt sich nach dem sprunghaften Anstieg des relativen Rentenniveaus mit 11 Versicherungsjahren, wo ein 1/4 des Grundrentenanspruchs hinzukommt, auf Grund der Reformregelungen eine vollkommene Proportionalisierung des Zuwachses der Rentenanspruche über die weitere Versicherungsdauer. Durch die Reform wird also die noch bis 1998 geltende relative Begünstigung der kurzen Versicherungsperioden zwischen 10 und 20 Jahren abgebaut. Daher werden Personen mit einer Versicherungsdauer von bis zu 20 Jahren in der Übergangsperiode ab 1998 sukzessiv steigende und im Geltungszeitraum der Reformmaßnahmen erhebliche Einbußen ihrer Rentenanspruche hinnehmen müssen. Für sie reduziert sich der Zusatzrentenanspruch ab dem Jahr 2009 um ungefähr die Hälfte. Bei einer Versicherungsdauer von 20 Jahren bewirkt dies insbesondere im Bereich des Durchschnittseinkommens, d. h. in den Einkommensbereichen mit und nach dem Erreichen der oberen Beitragsbemessungsgrenze eine stärkere Reduktion der relativen Nettorentenniveaus (z. B. bei 1 APW: von 39,31% (1998) auf 21,61% (2009)), als in den unteren Einkommensbereichen (bei 0,5 APW: von 43,81% (1998) auf 28,90% (2009)) (vgl. Tabellen A 2.5 und A 3.3 im Anhang).

7.2 Auswirkung verschiedener Einflußfaktoren auf das relative Rentenniveau

191

7.2.4 Bedeutung der Verteilung des Erwerbseinkommens über die Versicherungszeit

Ein weiterer Gesichtspunkt, der sowohl die Ausgestaltung des Zeitfaktors als auch die des Einkommensfaktors berührt, bezieht sich auf die Verteilung eines bestimmten Lebenseinkommens über die Versicherungsperiode. So können Leistungsbemessungsregelungen, die auf bestimmte Zeiträume während der Versicherungsperiode abstellen, die Höhe des Rentenanspruchs in Abhängigkeit von der Lage der Erwerbstätigkeit in der Erwerbsphase beeinflussen. Um zu überprüfen, wieweit die Verteilung des Lebenserwerbseinkommens auf die Rentenansprüche wirkt, wurden 5 Erwerbsbiographien für wiederum drei verschiedene Einkommensniveaus (0,5 APW, 1 APW, 2 APW) definiert. Für jede dieser Biographien wird unterstellt, das gesamte auf das Jahr 1991/ 1992 hochgerechnete Lebenseinkommen betrage das 40fache des jeweiligen Einkommensniveaus. Die Gesamterwerbsphase beträgt 40 Jahre. Es werden folgende Versicherungsbiographien unterschieden: (1) Das gesamte Lebenseinkommen wird gleichmäßig verteilt über die letzten 20

Jahre vor Rentenzugang erworben (0: 1).

(2) Über die ersten 20 Jahre wird 1/ 3 und über die zweiten 20 Jahre der Erwerbsphase werden 2/ 3 des Lebenseinkommens erworben 3 : 2/ 3).

e/

(3) Das Lebenseinkommen wird zu gleichen Teilen über die gesamten 40 Jahre erworben 2 : 1/ 2 ) (Standardfall).

e/

(4) Über die ersten 20 Jahre verteilt werden 2/ 3 und über die zweiten 20 Jahre verteilt wird 1/ 3 des Lebenseinkommens erworben(% : 1/ 3 ). (5) Das gesamte Lebenseinkommen wird in den ersten 20 Jahren der Erwerbsphase erworben (1 : 0). Die zweite Biographie könnte man als grobe Annäherung an eine männliche Aufstiegskarriere ansehen, während die vierte als weibliche "Abstiegskarriere" mit Halbtagstätigkeit in der zweiten Hälfte der Erwerbsperiode interpretiert werden kann. Auf Grundlage dieser Annahmen werden für die jeweilige Biographie, die sich beim Stand der Leistungsbemessungsregeln von 1998 ergebenden Rentenansprüche ermittelt und wiederum in der Relation zum jeweiligen Einkommensniveau (0,5 APW, 1 APW, 2 APW) dargestellt. Irland: Da im irischen Pauschalrentensystem die Rentenansprüche unabhängig vom Einkommensniveau während der Erwerbskarriere bemessen sind, ergeben sich für die Biographien, in denen vollständig über 40 Jahre Beiträge entrichtet wurden (hier Fälle 2 bis 4), keine Unterschiede bezüglich der relativen Rentenniveaus (vgl. Abbildung 7.2.4.1). Wie bei den Ausführungen zum Zeitfaktor ersichtlich wurde, reicht eine Dauer von 10 Versicherungsjahren, um einen vollen Ren-

192

7. Verteilungswirkungen der staatlichen Alterssicherungssysteme

tenanspruch zu begründen, sofern diese direkt vor Renteneintritt liegen. Auch die erste Biographie weist daher keinen Unterschied zum Standardfall auf. Nur eine Beschränkung der Erwerbsperiode auf die ersten zwanzig Jahre, wie im Fall 5 angenommen, zieht leichte Einbußen beim relativen Rentenniveau nach sich. Es kann also festgehalten werden, daß das irische Rentensystem bezüglich der Verteilung des Lebenseinkommens in hohem Maße neutral ausgestaltet ist.

Irland relatives Rentenniveau

60 40 20

0

O:l

1/3:2/3

0,5:0,5

0,5APW D I APW •

2/3:1/3

l:O

2APW

Abbildung 7 .2.4.1: Relatives Rentenniveau (netto) in Abhängigkeit vom Erwerbsverlauf

Großbritannien: Im britischen System sind wegen der strengen Zeitproportionalität Grundrentenansprüche im ersten und im fünften Fall, also bei auf 20 Jahre reduzierten Erwerbsphasen, deutliche Einbußen bei den relativen Rentenniveaus festzustellen, die jedoch mit höherem Einkommensniveau weniger stark ins Gewicht fallen. Bei den 40jährigen Erwerbsperioden (Fälle 2-4) finden sich fiir das untere und das mittlere Einkommensniveau keinerlei Unterschiede hinsichtlich der Verteilung des Lebenseinkommens. Nur beim doppelten Durchschnittseinkommen (2 APW) sind in Folge der Einkommenssprünge in den Fällen 2 und 4 leichte Einbußen der relativen Rentenniveaus festzustellen. Jene Einkommensanteile, die in den "besseren" 20 Jahren oberhalb der oberen Leistungsbemessungsgrenze liegen, fallen aus den Berechnungen für die Zusatzrente heraus, während in den Jahren mit geringerem Einkommen entsprechend niedrigere Zusatzrentenansprüche erworben werden.

7.2 Auswirkung verschiedener Einflußfaktoren auf das relative Rentenniveau

193

Großbritannien 80 relatives Netto-Rentenniveau

60

40 20 0 0:1

1/3:2/3

112:1 /2

D 0,5 APW D I APW •

2/3:1 /3

1:0

2 APW

Abbildung 7.2.4.2: Relatives Rentenniveau (Netto) in Abhängigkeit vom Erwerbsverlauf

Man kann also zusammenfassen, daß bei starken Schwankungen des Einkommenserwerbs, die mit Erwerbsunterbrechungen und I oder besonders hohen Einkommen in einzelnen Versicherungsjahren einhergehen, mit zum Teil erheblichen Einbußen bezüglich der Aufrechterhaltung der relativen Einkommensposition beim Rentenzugang zu rechnen ist. Solange sich diese Schwankungen jedoch innerhalb des Korridors von Beitrags- bzw. Leistungsbemessungsgrenzen bewegen, kann von Neutralität des britischen Rentensystems bezüglich der Verteilung des Lebenseinkommens über die Erwerbsperiode gesprochen werden.

7.2.5 Bedeutung des Haushaltszusammenhangs

Die bisherigen Betrachtungen beschränkten sich auf ledige Personen als Bezugseinheit. Es stellt sich nun die Frage, ob und wie die rentenrechtlichen Regelungen die relative Einkommensposition von Personen, die in verschiedenen Haushaltstypen leben, beeinflussen. In diesem Zusammenhang spielen Regelungen, die an die Bezugseinheit "Ehepaar" gebunden sind, eine Rolle - klassischer Weise in Form von abgeleiteten Ansprüchen bei Renteneintritt oder im HinterbliebenenfalL Außerdem ist im Zusammenhang mit Hinterbliebenenleistungen das Zusammenspiel von eigenständig erworbenen und abgeleiteten Ansprüchen von Interesse. Um vergleichende Analysen zwischen Ledigen und Ehepaaren machen zu können, ist zunächst eine Festlegung darüber, wann verschiedene Haushalte über ein vergleichbares Einkommen verfügen, erforderlich. Grundsätzlich können verschie13 Rechmann

194

7. Verteilungswirkungen der staatlichen Alterssicherungssysteme

dene Haushaltstypen gleichen Gesamteinkommens einander gleichgestellt werden, unabhängig von der Zahl der Personen innerhalb des jeweiligen Haushaltszusammenhangs. Für die Frage danach, inwieweit die Aufrechterhaltung der relativen Einkommensposition von einzelnen Personen innerhalb verschiedener Haushaltszusammenhänge beim Rentenzugang beeinflußt wird, ist der Vergleich von Haushalten gleichen Einkommens (hier Haushaltseinkommenskonzept) jedoch unangemessen. Die Tatsache, daß in einem Einpersonenhaushalt eine Person allein über das Einkommen verfügt, welches sich die Personen eines Zweipersonenhaushalts teilen müssen, wird dabei außer acht gelassen. Unterschiede in den Möglichkeiten der individuellen Bedürfnisbefriedigung der einzelnen Personen in den verschiedenen Haushaltstypen bleiben so unberücksichtigt. Aus individualistischer, wohlfahrtstheoretischer Perspektive müßte der Wohlfahrt einer jeden Person in der Gesellschaft die gleiche Bedeutung zugemessen werden. Unter dieser Maßgabe sollte eine personenbezogene Perspektive gewählt werden. Insbesondere aus dem sozialpolitischen Blickwinkel der Bedarfsdeckung stellt sich die Frage, wie sich die Versorgungslage einzelner Personen beim Übergang in den Rentnerstatus verändert. Im Bereich der Verteilungsanalyse wurden Ansätze entwickelt, die die Zahl der Personen im jeweiligen Haushalt bei der Einordnung dieses Haushalts in die Einkommensschichtung berücksichtigen. Aus diesem Zusammenhang stammt das Konzept des Äquivalenzeinkommens. Dabei wird festgelegt, wieviel zusätzliches Einkommen pro Kopf erforderlich ist, um bei einer weiteren Person im Haushalt einen gegebenen Lebensstandard aufrecht zu erhalten, oder - anders formuliert um allen Personen in diesem erweiterten Haushalt die gleiche sogenannte Wahlstandsposition zu sichern wie im vorherigen Haushalt. 8 Dabei wird unterstellt, daß alle in einem Haushalt lebenden Personen ihre Einkommen zusammenlegen und gleich untereinander verteilen (sog. Pool- und Gleichverteilungsannahme). Wegen der Existenz von Einsparungseffekten durch gemeinsames Wirtschaften (economies of scale) ist das zusätzlich erforderliche Einkommen für die zweite und jede weitere Person eines Haushalts geringer als für eine alleinlebende Person. Wird das Einkommen der ersten Person gleich 1 gesetzt, liegt also der Äquivalenzfaktor für weitere Personen unter l. Wie groß die Einsparungseffekte genau sind, versucht man z. B. empirisch mit Hilfe der Analyse von Ausgaben-Stichprobenerhebungen zu ermitteln. So können anhand des Ausgabenverhaltens verschieden großer Haushalte Rückschlüsse darauf gezogen werden, welches Einkommen zur Declrung eines bestimmten Bedarfs für jede Personen erforderlich ist. Insbesondere für sozialpolitische Zwecke der Armutsvermeidung bemüht man sich, jenes Einkommen zu ermitteln, das mindestens erforderlich ist, um einer Person in verschiedenen Haushaltszusammenhängen einen bestimmten Mindestlebensstandard zu sichem.9 Familienzuschläge bei der Ges Vgl. Hauser/Stubig (1985), S. 48 ff. Vgl. Bradshaw (1993).

9

7.2 Auswirkung verschiedener Einflußfaktoren auf das relative Rentenniveau

195

wähnmg von Sozialleistungen oder familienbezogene steuerliche Freibeträge sind Ausdruck einer solchen Politik der personenbezogenen Sicherung eines Mindestwohlstands. Je nachdem welches Schätzverfahren oder welches Meßkonzept verwendet wird, ergeben sich allerdings für die ermittelten Äquivalenzfaktoren unterschiedliche Werte. 10 Außerdem finden sich in den Systemen sozialer Sicherung verschiedener Länder, z. B. im Rahmen von Familienzuschlagsregelungen, unterschiedliche explizite und implizite Äquivalenzskalen. Auch ist zu erwarten, daß für Haushalte mit höheren Einkommen andere Äquivalenzgewichtungen relevant sind, als für Niedrigeinkommenshaushalte, für die solche Skalen in der Regel ermittelt werden. Die Auswahl einer bestimmten, aus Vergleichsgriinden auf alle Länder einheitlich angewendeten Äquivalenzskala ist aus diesen Griinden mit einer normativen Setzung verbunden. Dennoch scheint es auch im Rahmen einer international vergleichenden Analyse sinnvoller, mit Unsicherheiten verbundene Annahmen zu treffen, als keinerlei Anpassung bezüglich der Haushaltsgröße vorzunehmen. Im Rahmen des ASEG-Projekts wurde die OECD-Skala mit 1 für die erste Person, 0,7 für jeden weiteren Erwachsenen verwendet. 11 Anders formuliert: wenn zwei Personen von einem ehemaligen Zweipersonenhaushalt zu einer getrennten Haushaltsführung übergehen, wäre für die Aufrechterhaltung des gleichen Wohlstandsniveaus für jede dieser Personen ein Einkommen in Höhe von 59% des gemeinsamen vorherigen Haushaltseinkommens erforderlich. Der rechnerische Einkommensanteil der zweiten Person im Zweipersonenhaushalt beträgt somit 41% (0,7 von 1,7). Diese Werte weichen nicht erheblich von den Skalen ab, die in Irland und Großbritannien implizit in der Ausgestaltung von Familienzuschlagsregelungen im Rahmen von Sozialleistungen enthalten sind. Ebenso liegen sie nahe bei jenen, die in dort vorgenommenen Untersuchungen zur Einkommensverteilungverwendet werden (vgl. Tabelle 7.2.5). Im Rahmen der Modellrechnungen bedeutet die Verwendung der OECD-Skala, daß sich das Äquivalenzeinkommen eines Zweipersonenhaushalts durch Multiplikation des Ledigeneinkommens mit 1,7 ergibt. Dieses Äquivalenzeinkommen wird dann bei der Berechnung der Rentenanspruche für den Zweipersonenhaushalt zugrundegelegt. Auf diese Weise werden beim Vergleich der relativen Rentenniveaus über verschiedene Haushaltstypen hinweg Personen mit gleicher Wohlstandsposition während der Erwerbsperiode betrachtet.

JO Vgl. dazu Banks, J./Blundell, R. / Preston, I. (1991), sowie Banks, J./Johnson P. (1994). 11 Vgl. OECD (1982), S. 36.

13*

196

7. Verteilungswirkungen der staatlichen Alterssicherungssysteme

Tabelle 7.2.5 Äquivalenzskalen (Irland und Großbritannien) Ehegattenzuschläge im Rahmen des staatlichen Alterssicherungssystems

Gewicht I. Person

Gewicht 2. Person

Großbritannien

0,625

0,375

Irland

0,61

0,39

im Rahmen von Armutsuntersuchungen (HBAI) verwendete Skala

0,61

0,39

LIS-Skala

0,66

0,33

OECD-Skala

0,59

0,41

Quellen: Mathewman ( 1994), Department of Social Welfare ( 1991 / 92), Department of Social Security 1994), Smeeding (1992), OECD (1982).

Die Verwendung des Äquivalenzeinkommenskonzepts erlaubt den direkten Rückschluß vom relativem Rentenniveau darauf, in welchem Ausmaß die während der Erwerbsperiode gegebene Versorgungslage einer Person innerhalb eines Haushalts durch das Rentensystem aufrechterhalten wird. Für die Untersuchung wurden drei verschiedene Ehepaar-Haushalte mit Hilfe von Annahmen über die Zusammensetzung des gemeinsamen Hauhaltseinkommens definiert. In bezug auf den finanziellen Status der Ehefrau könnte man diese drei Fälle als vollständige Abhängigkeit (1), vollständige Unabhängigkeit (2) und partielle Abhängigkeit (3) der Ehepartnerin von Einkommenstransfers seitens des Ehemanns charakterisieren: 12 (1) Alleinverdienerehepaar, wobei eine Person, hier der Mann, das gesamte Haus-

haltseinkommen erwirbt.

(2) Zweiverdienerehepaar Typ I, wobei jede Person die Hälfte des gemeinsamen

Haushaltseinkommens erwirbt.

(3) Zweiverdienerehepaar Typ II, wobei in den ersten zehn Jahren der Mann 2 I 3

und die Frau 1 I 3 des Haushaltseinkommens erwirbt. In den folgenden zwanzig Jahren unterbricht die Ehefrau ihre Erwerbstätigkeit, während der Mann das gesamte Haushaltseinkommen erwirbt. In den letzten zehn Jahren vor Renteneintritt tragen die Ehegatten wiederum beide zum Erwerb des Einkommens im Verhältnis 2 I 3 Mann I 1 / 3 Frau bei.

In einem ersten Schritt wird ermittelt, welche Rentenansprüche sich für das Ehepaar gemeinsam ergeben, wenn man unterstellt, daß beide gleichzeitig im Bezugsjahr das Rentenzugangsalter erreichen. Dabei werden alle Leistungen, eigenständige und abgeleitete, berücksichtigt. 12 Vgl. Joshi (1994), die die Häufigkeitsverteilung auf drei Gruppen, die nach ähnlichen Überlegungen kategorisiert wurden, unter britischen Frauen des Jahrgangs 1958 untersucht.

7.2 Auswirkung verschiedener Einflußfaktoren auf das relative Rentenniveau

197

Anhand des Vergleichs der relativen Rentenniveaus über die verschiedenen Haushaltstypen - einschließlich der ledigen Person - hinweg kann überprüft werden, wieweit eine unterschiedliche Aufteilung des Haushaltseinkommenserwerbs sich auf die Aufrechterhaltung der relativen Einkommensposition einer Person in diesen Haushaltstypen auswirkt. In einem zweiten Schritt wird untersucht, in welchem Verhältnis die Hinterbliebenenleistungen, die sich bei Tod des Ehegatten im Rentenzugangsjahr ergeben würden, zu den Rentenleistungen, auf die das Ehepaar bei Rentenzugang gemeinsam Anspruch hatte, stehen. Zur Beurteilung der Versorgungslage einer Hinterbliebenen sollte ein Vergleich ihrer Versorgungslage vor dem Todesfall des Ehegatten mit der nach dem Todesfall vorgenommen werden. Zu diesem Zweck werden die Hinterbliebenenleistungen ins Verhältnis gesetzt zum Äquivalenzeinkommensanteil am gemeinsamen Renteneinkommen vor Eintritt des Todesfalls. Letzteres wird ermittelt, indem man das gemeinsame Renteneinkommen durch die Summe der Äquivalenzgewichte (hier 1,7) teilt, es beträgt also 59% des vorherigen Haushaltsrenteneinkommens. Auf diese Weise ermittelt man das Ausmaß, in dem die individuelle Wohlfahrtsposition bei gemeinsamem Rentenzugang nach Eintritt des Todesfalls aufrechterhalten werden kann. R"H_,,_ RWHn = __ H,t R'H,,/1, 7 mit: RWH": relative Wohlstandsposition des Hinterbliebenen Rn: Nettorente H: Haushaltstyp t:

Jahr.

Irland: Bei Anwendung des Äquivalenzeinkommenskonzeptes wird auf die effektive Versorgungslage der einzelnen Personen abgestellt. In Abbildung 7.2.5.1 sind die Nettowerte der relativen Rentenniveaus für die einzelnen Personen in den verschiedenen Haushaltstypen abgetragen.

Es fällt auf, daß die Graphen für die Personen in den verschiedenen Haushaltstypen relativ dicht beieinander liegen. Die Krümmungen fallen infolge der Unterschiede bei der Besteuerung der Erwerbseinkommen etwas unterschiedlich aus. In den Einkommensbereichen um und unterhalb des Durchschnittseinkommens ergibt sich eine gewisse Spreizung der Rentenniveaus zwischen den Zweiverdienerehepaaren einerseits und dem Ledigen und dem Einverdienerehepaar andererseits, wobei die Personen in Zweiverdienerehepaaren etwas besser gestellt sind. Die geringe Differenz zwischen den Niveaus für die Zweiverdienerehepaare ist der Tatsache geschuldet, daß die Rentenansprüche der Ehefrauen trotz der erheblichen

198

7. Verteilungswirkungen der staatlichen Alterssicherungssysteme

relatives Rentenniveau in% des Einkommens

100

• Netto Einverdienerehepaar -Netto Zweiverdienerehepaar ... Netto Zweiverdienerehepaar, sie halbes Einkommen +Netto ledi e Person

80

60 40 20

0

0

0.25

0.5

0.75

1.25

1.5

1.75

2

2.25

2.5

2.75

3

Äquivalenzeinkommen in APW-Einheiten Abbildung 7.2.5.1: Relative Rentenniveaus für Personen in verschiedenen Haushaltstypen (Äquivalenzeinkommenskonzept)

Unterschiede hinsichtlich der Dauer der Erwerbstätigkeit kaum differieren. Grundsätzlich zahlt sich also eine Erwerbstätigkeit auch der Ehegattin in Form eines etwas höheren relativen Rentenniveaus aus. Dieser Zugewinn ist jedoch unabhängig von der Höhe des Anteils am gemeinsam erworbenen Einkommen, solange der Verdienst oberhalb der Versicherungspflichtgrenze liegt, und auch unabhängig von der Zahl der Erwerbsjahre, solange die Mindestversicherungsdauer von 15 Jahren (im Falle eines frühen Einstiegs in die Erwerbstätigkeit) überschritten wird. Die relativen Rentenniveaus für das Einverdienerehepaar liegen etwas unterhalb der eines Ledigen. Dies zeigt, daß der Ehegattenzuschlag, der im irischen Rentensystem gewährt wird, etwas niedriger ausfällt,- er beträgt 64% des vollen Rentenanspruchs für eine Person - als die im Rahmen dieser Arbeit verwendete Äquivalenzskala von 0,7 für die zweite Person. Stellt man die Sensitivität der Ergebnisse bezüglich der gewählten Äquivalenzskala in Rechnung, kann zusammenfassend folgendes festgehalten werden: Die Ausgestaltung des irischen Rentensystems gewährleistet ein hohes Maß an Versorgungsgleichheit von Personen, die während der Erwerbsperiode eine vergleichbare relative Einkommensposition innehatten, unabhängig von der Zugehörigkeit zu einem bestimmten Haushaltstyp, bzw. vom Ausmaß der Erwerbsbeteiligung. Auch im Hinblick auf die Einschätzung der Situation der Hinterbliebenen ist natürlich zu berücksichtigen, daß die Wahl der Äquivalenzskala das Niveau der Er-

7.2 Auswirkung verschiedener Einflußfaktoren auf das relative Rentenniveau

199

gebnisse beeinflußt. Hinsichtlich des Vergleichs zwischen verschiedenen Haushaltstypen dürfte jedoch eine Variation der Skala, sofern sie einheitlich auf alle Haushaltstypen angewendet wird, keine Unterschiede in der Rangfolge ergeben. Bei Verwendung unserer Äquivalenzskala würde eine Hinterbliebenenrente in Höhe von 59% der gemeinsamen Rente ausreichen, um die Wohlstandsposition eines der Ehegatten im Hinterbliebenenfall zu sichern.

Wohlstandsposition in Relation zum gemeinsamen Renteneinekommen 140 120 100

80

-&WSP Witwe Einverdienerehepaar +WSP Witwer Einverdienerehepaar WSP Witwe Zweiverdienerehepaar ~WSP Witwer Zweiverdienerehepaar "WSP Witwe Zweiverdienerehepaar, sie 1/3 des HH-Einkommens • WSP Witwer Zweiverdienerehepaar, sie 1/3 des HH-Einkommens

60 40 20

0 ~--------------~------~------------+------------

0

0,25

0,5

0,75

1,25

1.5

1.75

2

2.25

2.5

2.75

3

Haushaltseinkommen in APW-Einheiten Abbildung 7.2.5.2: Relative Wohlstandspositionen von Hinterbliebenen

Abbildung 7.2.5.2 ist zu entnehmen, daß Hinterbliebene aus Zweiverdienerehepaaren bei Verwendung der von uns gewählten Äquivalenzskalen Einbußen von 15 bis 20% ihrer Wohlstandsposition hinnehmen müssen. Hinterbliebene aus der Einverdienerehe können ihre Position ungef< WSP Witwe Zweiverdienerehepaar, sie 1/3 des HH-Einkommens "'WSP Witwer Zweiverdienerehepaar, sie 1/3 des HH-Einkommens

60 40 20 0

ll

0

0,25

0,5

0,75

1,25

1,5

1,75

2

2,25

2.5

2.75

3

Äquivalenzeinkommen in APW-Einheiten Abbildung 7.2.5.4: Relative Wohlstandspositionen von Hinterbliebenen ( Äqui valenzeinkommenskonzept)

Erwerbsphase verbessert, wenn auch auf unterschiedlichem Niveau. Dieser Effekt kommt dadurch zustande, daß in allen Haushalten nur die Grundrentenansprüche des Ehepartners wegfallen, während der gesamte Zusatzrentenanspruch auf die jeweiligen Hinterbliebenen übertragen wird. Ab Erreichen der maximal möglichen Zusatzrente für eine Person (hier bei 1 APW) bleibt der individuelle Hinterbliebenenanspruch in absoluten Werten konstant. Da im Falle des Einverdienerehepaares auch das Haushaltsrenteneinkommen oberhalb eines Äquivalenz-Erwerbseinkommens von 1 APW konstant bleibt, ergibt sich eine konstante relative Wohlstandsposition in den oberen Einkommensniveaus. Da bei den Zweiverdienerehepaaren das vorherige Haushaltsrenteneinkommen in den oberen Einkommensbereichen weiter ansteigt, ergeben sich hier fallende Werte für die relative Wohlstandsposition, solange bis infolge der Wirksamkeit der oberen Beitragsbemessungsgrenze auch in diesen Fällen das Haushaltsrenteneinkommen konstant bleibt.

Unter dem Blickwinkel der Aufrechterhaltung der relativen Einkommensposition im Hinterbliebenenfall müssen bei einer Erwerbstätigkeit beider Ehepartner insbesondere in den oberen Einkommensbereichen Einbußen im Vergleich zum Einverdienerehepaar hingenommen werden. Die absoluten Werte der Hinterbliebenenleistungen für alle Haushaltstypen liegen hier sehr dicht beieinander (vgl. Tabellen A 2.10 bis A 2.12 im Anhang).

7.2 Auswirkung verschiedener Einflußfaktoren auf das relative Rentenniveau

203

7.2.6 Bedeutung der wirtschaftlichen Entwicklung

Im folgenden soll untersucht werden, inwieweit sich die praktizierten Rentenanpassungsverfahren auf die relative Einkommensposition von Rentnern beim Rentenzugang und auf die Bestandsrenten auswirken. Zu diesem Zweck werden die relativen Rentenniveaus, die sich ceteris paribus bei verschiedenen Wachstumspfaden ergeben, sofern sie unverändert über zwanzig Jahre hinweg verfolgt werden, ermittelt. Es handelt sich dabei nicht um prognostische Aussagen, sondern eher um eine Überprüfung der Reagibilität der Leistungsbemessungsregeln des jeweiligen Rentensystems in bezug auf Lohn- und Preisentwicklung. Deshalb werden drei sogenannte Wachstumspfade hinsichtlich der Preisentwicklung der Konsumgüter und der Lohnentwicklung charakterisiert. Dabei wird unterschieden zwischen (1) einem Pfad der Stagnation, bei dem eine jährliche gleichbleibende Lohnzu-

wachsrate von 0% und eine Inflationsrate von ebenfalls 0% unterstellt wird;

(2) einem Pfad, der die Vorstellungen über eine angemessene, moderate Entwicklung innerhalb der EU charakterisiert, mit einer Lohnzuwachsrate von 6% p.a. und einer Inflationsrate von 4% p.a.; (3) einem Pfad beschleunigten Wachstums mit jährlichen Lohnzuwächsen von 13% p.a. und einer Inflationsrate von 10%. Entsprechend der im Rahmen dieser Untersuchung verwendeten Annahme der Strukturkonstanz wird unterstellt, das heutige Steuer- und Rentensystem, also die heutigen Relationen zwischen Brutto- und Nettoeinkommen hätten schon seit vierzig Jahren bestanden. Durch Anwendung der 1991 gültigen relativen Rentenniveaus auf die mit der jeweiligen Lohnwachstumsrate zurliekgeschriebenen APWEinkommen wird der absolute Wert der Rentenleistungen vor 40 Jahren ermittelt. Diese absoluten Renten werden dann entsprechend der in beiden Ländern praktizierten Realwerterhaltung der Leistungen mit der unterstellten Inflationsrate bis zum Jahr 1991 indexiert. Die so ermittelten, hypothetischen Rentenleistungen werden zu den tatsächlichen APW-Einkommen von 1991 ins Verhältnis gesetzt und das entsprechende relative Rentenniveau ermittelt. Irland: Im Rahmen des irischen Systems wird die Höhe der Rentenleistungen diskretionär jährlich per Gesetz durch die Regierung festgelegt. Betrachtet man jedoch die inflationsbereinigten Wachstumsraten der Rentenzahlungen im Vergleich zu den Reallohnzuwächsen über die letzten zwanzig Jahre hinweg, läßt sich folgendes feststellen: Während längerer Phasen reichten die Rentensteigerungen gerade dazu aus, den realen Wert der Rentenleistungen aufrechtzuerhalten, während in zwei Schüben Anfang der 70er Jahre und Anfang der 80er Jahre mit realen Zuwächsen von über 10% eine leichte Verbesserung der Lebensstandardposition der Rentner im Vergleich zu den Erwerbstätigen erfolgte. Insbesondere in den letzten

204

7. Verteilungswirkungen der staatlichen Alterssicherungssysteme

zehn Jahren blieb es jedoch wiederum bei einer Anhebung der Renten parallel zu den Preisniveausteigerungen, was mit einer Reduktion des relativen Bruttorentenniveaus für einen durchschnittlichen Industriearbeiter von 26,8% auf 23,3% einherging.14 Vor diesem Hintergrund erscheint es durchaus berechtigt zu fragen, mit welchen Konsequenzen für die relative Einkommensposition der irischen Rentenbezieher eine Politik der Realwerterhaltung der staatlichen Rentenleistungen bei verschiedenen Pfaden wirtschaftlicher Entwicklung verbunden wäre. Die Annahmen bezüglich der Reallohnzuwächse im Rahmen der verschiedenen Pfade- es sind nur geringe Reallohnzuwächse von 2% bzw. 3% unterstellt- müssen für Irland insbesondere seit der zweiten Hälfte der 80er Jahre als realistisch, wenn nicht gar als zu optimistisch angesehen werden. 15 Für den Pfad der Stagnation ergibt sich keine Änderung im Vergleich zur oben berechneten aktuellen Situation. Die Ergebnisse für den Pfad moderaten Wachstums bzw. des inflationären Wachstums sind der Abbildung 7 .2.6.1 sowie den dazugehörigen Tabellen A 4.11 und A 4.12 im Anhang zu entnehmen. Das Nettorentenniveau läge bei konsequenter Politik der Realwerterhaltung beim Standardpfad in allen Einkommensklassen um ein Drittel, beim Maximalpfad um 42% niedriger als das heutige Nettorentenniveau.

Irland

relatives Rentenmveau

80

Bcltrngsbemcssungsobergrenzc

60 40 20

0

0

0.25

0,5

0,75

1,25

1,5

1,75

2

2.25

2.5

2.75

Einkommen in APW-Einheiten Abbildung 7 .2.6.1: Relatives Rentenniveau für Ledige mit 40 Versicherungsjahren für verschiedene Wachstumspfade während der Erwerbsphase 14 15

Vgl. Brandes (1992), S. 43. Vgl. Brandes (1992), S. 43 ff.

3

7.2 Auswirkung verschiedener Einflußfaktoren auf das relative Rentenniveau

205

Da in Irland ein uniformer Leistungssatz für alle Rentenbezieher gezahlt wird, stimmen die Ergebnisse für die Untersuchung der relativen Einkommensposition der Bestandsrenter für die verschiedenen Pfade im Prinzip mit denen für die Anpassung der Erstrenten überein. (vgl. Tabellen A 4.13 und A 4.14 im Anhang). Großbritannien: Die Regeln, nach denen die Grundrente und SERPS im Zuge der wirtschaftlichen Entwicklung angepaßt werden, unterscheiden sich: Die Grundrente sollte nach den im Social Security Act von 1975 festgelegten Regelungen diskretionär, nach Maßgabe der Preisentwicklung bzw. der Lohnentwicklung, je nachdem welche Rate höher lag, angepaßt werden. 16 1980 wurde von der konservativen Regierung eine Politik der Realwerterhaltung von langfristig gezahlten Leistungen betrieben, jedoch verbunden mit dem Versprechen, daß die Bezieher solcher Leistungen an der Verbesserung des allgemeinen Lebensstandards der Gesellschaft teilhaben sollten. 17 Untersuchungen von Johnson I Falkingham (1992) zeigen, daß seit Einführung von SERPS im Jahre 1978 eine Politik der reinen Realwerterhaltung der Grundrente betrieben wurde, was mit einem langsamen Absinkendes relativen Rentenniveaus insgesamt verbunden war. 18

Die Berechnungsmodi für die einkommensbezogene Zusatzrente implizieren eine Aufwertung der bei der Rentenberechnung zugrundegelegten, beitragspflichtigen Einkommen mit der durchschnittlichen Lohnwachstumsrate. Dies bedeutet, daß die Relation zwischen Rentenleistung und dem Erwerbseinkommen konstant bleibt, sofern die individuellen Einkommenszuwächse den durchschnittlichen entsprechen, wie in unseren Modellrechnungen unterstellt. Die Beitrags- bzw. Leistungsbemessungsgrenzen werden mit der durchschnittlichen Lohnentwicklung angepaßt. Bei stärkeren individuellen Einkommenszuwächsen, die zu einer Überschreitung der oberen Einkommensgrenze führen, können Einkommensanteile aus der Rentenberechnung herausfallen. 19 Von diesem Fall wird jedoch hier abgesehen. Bei der Berechnung des Indikators "relatives Rentenniveau" für die verschiedenen Pfade wirtschaftlicher Entwicklung wird für die Grundrente der Inflationsausgleich des Wertes im Zeitablauf unterstellt. Für SERPS kann bei allen Pfaden von einer konstanten Relation zwischen Renteneinkommen und Erwerbseinkommen ausgegangen werden, da die Leistungsbemessungsformel auf die Entwicklung des Durchschnittseinkommens rekurriert und somit implizit eine Anpassung mit der Lohnzuwachsrate stattfindet. Für den sog. Standardpfad zeigt sich dabei folgendes Ergebnis: Insbesondere im unteren Einkommensbereich, wo die Grundrente einen erheblichen Anteil am gesamten Renteneinkommen aus staatlichen Quellen hat, reduziert sich das relative 16 11

18

19

Vgl. Brown (1990), S. 56 ff. Brown (1990), S. 60. Vgl. Johnson/ Falkingham (1992), S. 55. Vgl. Disney/Whitehouse (1991).

206

7. Verteilungswirkungen der staatlichen Alterssicherungssysteme

relg;tives R~ntenniveau m Yo des Emkommens 100 Beitragsbemessungsyntergrenze

Beitragsbemessungsobergrenze

80

BBrutto 6/4 •Netto 6/4 OBrutto 0/0 -Netto 0/0 •Brutto 13/10 ~Netto 13110

60 40 20 0

0

0,25

0,5

0,75

1.25

1.5

I.75

2

2.25

2.5

2.75

3

Einkommen in APW-Einheiten Abbildung 7.2.6.2: Relatives Rentenniveau für Ledige mit 40 VersicherungsjahrenAnpassung der Zugangsrenten bei verschiedenen Wachstumspfaden

Rentenniveau drastisch, während im mittleren und oberen Einkommensbereich eine gewisse Immunisierung der Rentenniveaus gegenüber der wirtschaftlichen Entwicklung erreicht ist. Für den Maximalpfad gelten diese Schlußfolgerungen in ähnlicher Weise (vgl. Abbildung 7.2.6.2 und Tabellen A 2.13 bis A 2.15 im Anhang) Diese Ergebnisse legen den Schluß nahe, daß, wenn die in der jüngsten Vergangenheit betriebene Preisindexierungspolitik weiterhin verfolgt wird, dies mit erheblichen Einbußen der Einkommensposition der Erstleistungsbezieher in den unteren Einkommensklassen einhergehen wird, wohingegen in mittleren und oberen Einkommensklassen eine gewisse Sicherung der relativen Einkommensposition, wenn auch auf niedrigem Niveau, erreicht wird.

Bestandsrenten: Die Bestandsrenten, sowohl Basic als auch SERPS, werden in Großbritannien nach Maßgabe der Preisentwicklung angepaßt. Bei der Untersuchung der Folgen dieser Anpassungsstrategie über 20 Jahre hinweg für die relative Einkommensposition der Bestandsrentner werden nur Bruttogrößen ermittelt, da wir keine Annahmen über die Entwicklung des Abgabensystems machen wollen. 20 20 Eine Fortschreibung des Abgabensystems im Sinne der Annahme von Strukturkonstanz, also einer konstanten Relation von Bruttoeinkommen zu Nettoeinkommen, würde eine Dynamisierung aller konstanten Größen, wie Besteuerungsgrenzen und -stufen etc., erfordern. Die Anpassung der Besteuerungsregeln an die wirtschaftliche Entwicklung ist jedoch nicht in gleicher Weise regelgebunden wie die der Beitrags- und Leistungsbemessungsregeln, so daß die Annahme der Strukturkonstanz hier sehr spekulativen Charakter hätte.

7.2 Auswirkung verschiedener Einflußfaktoren auf das relative Rentenniveau

207

Die relativen Bruttorentenniveaus werden über alle Einkommensbereiche hinweg in gleicher Weise beeinflußt. Beim Pfad der Stagnation bleiben, wie auch bei den Leistungen für die Erstrentenbezieher, die relativen Rentenniveaus auf dem für 1991/91 ermittelten Niveau, für den Fall des moderaten (6/ 4) Wachstums liegen sie um ca. 32% und für den Fall des inflationären Wachstums (13 I 10) um ca. 42% darunter. Tabelle 7.2.6

Differenzen des relativen Rentenniveaus (brutto) bei verschiedenen Entwicklungspfaden im Vergleich zum stationären Pfad, Angaben in Prozent des Ausgangsniveaus (Großbritannien) Zugangsrenten Einkommensniveau (APW)

Pfad 0/0Pfad 6/4

Bestandsrenten

Pfad 0/0Pfad 13110

Pfad 0/0Pfad 6/4

Pfad 0/0Pfad 13110

0,25

-31 ,38

-40,56

-31,68

-41,62

0,50

-24,33

-31,45

-31,68

-41,62

0,75

-19,87

-25,68

-31,68

-41,62

1,00

-16,79

-21,70

-31,68

-41,62

1,25

-14,53

-18,79

-31,68

-41,62

1,50

-12,81

-16,56

-31,68

-41,62

1,75

-12,62

-16,32

-31,68

-41,62

2,00

-12,62

-16,32

-31,68

-41,62

2,25

-12,62

-16,32

-31,68

-41,62

2,50

-12,62

-16,32

-31,68

-41 ,62

2,75

- 12,62

- 16,32

- 31,68

-41,62

3,00

-12,62

-16,32

-31,68

-41,62

Zusanunenfassend kann festgehalten werden, daß die in Großbritannien betriebene Indexierungspolitik mit erheblichen Einbußen der Einkommensposition bei den Rentenbeziehern einhergeht, sofern die hier unterstellte Konstellation mit einer Preisentwicklung, die hinter der Nominallohnentwicklung zurückbleibt, auftritt. Für die Zugangsrentner fallen diese Einbußen in den mittleren und oberen Einkommensklassen, wegen der Einkonunensanrechnungsmodi im Rahmen von SERPS, geringer aus. Grundsätzlich besteht die Möglichkeit, daß bei einer Anpassung der Rentenleistungen mit der Entwicklung des Preisindexes für Lebenshaltung die tatsächliche Kostenentwicklung für die Rentenbezieher nicht eingefangen wird, da sich ihr Wa-

208

7. Verteilungswirkungen der staatlichen Alterssicherungssysteme

renkorb vom durchschnittlichen Warenkorb unterscheidet. Untersuchungen, in denen die Entwicklung der Preisindices disaggregiert nach Haushaltstypen ermittelt wurden, konunen zu dem Schluß, daß in Großbritannien zwischen 1979 und 1992 Haushalte am unteren Ende der Einkommensskala und Bezieher von Transferleistungen einen unterdurchschnittlichen Anstieg der Lebenshaltungskosten erfahren haben? 1 Die Preise für Luxusgüter sind in dieser Zeit langfristig stärker angestiegen als die für die sogenannten Grundgüter. Allerdings schwankte der Index für den Warenkorb der Rentner in dieser Zeit um die Preisentwicklung des durchschnittlichen Warenkorbes, so daß sie in manchen Jahren durch die Indexierungspolitik leicht begünstigt, in anderen wiederum benachteiligt waren. 7.3 Verteilungseffekte der Leistungsbemessungsregeln Die bisherige schrittweise Untersuchung zur Bedeutung einzelner Einflußfaktoren auf die Leistungsbemessung in den beiden Rentensystemen soll nun als Grundlage einer Zusammenschau auf das jeweilige System dienen. Da es sich um die Charakterisierung der Verteilungswirkungen der Rentensysteme handelt, wird auf die Bruttorentenniveaus Bezug genonunen, und es steht der Verlauf der relativen Rentenniveaus im Zentrum der Betrachtung. Weiter unten, im Zusammenhang mit der Überpriifung der Bedarfsgerechtigkeit der Systeme, wird dann auf die Nettogrößen Bezug genonunen und die Bedeutung des Niveaus der Rentenleistungen thematisiert. Um bestimmte Charakteristika herauszuarbeiten, bedarf es eines Bezugsrahmens als Referenz. Die Verteilungsprinzipien von Sozialversicherungssystemen können danach unterschieden werden, ob und wieweit ein legitimatorischer Rückbezug auf die Erwerbskarriere genommen wird. Für die hier untersuchten Systeme kann ein Spektrum von "stark an die Erwerbsbiographie gekoppelt", bis "personenbezogen, von der Erwerbsbiographie unabhängig" abgesteckt werden. Wenn ein Rückbezug auf die Erwerbstätigkeit besteht, reflektiert die Leistungsstruktur tendenziell die Einkommensverhältnisse während der Erwerbsphase. Als Gegenpol dazu kann das Prinzip der absoluten Gleichverteilung der Leistungen pro Person, unabhängig von vorheringen Beitrags- oder Steuerzahlungen, angesehen werden. 22 Grundsätzlich sind für die Intensität der Bindung an die Erwerbskarriere - repräsentiert durch die im Rahmen der Untersuchung überprüften Einflußgrößen- zwei Ausprägungen der relativen Rentenniveaus über die verschiedenen Einkommensniveaus hinweg denkbar: Konstanz oder Variation bei Veränderung eines Einflußparameters. Immer wenn das relative Rentenniveau sich mit der Variation eines Vgl. Crawfon:i (1994). Diese Systeme werden z. B. auch als Staatsbürger- bzw. Grundrentensysteme bezeichent. Vgl. dazu Schmäh/ (1988), S. 86. 21

22

7.3 Verteilungseffekte der Leistungsbemessungsregeln

209

Einflußfaktors verändert, liegen Verteilungseffekte vor, die für die Rentenbezieher zu Abweichungen der Einkommensposition vor Rentenzugang führen. 23 Unter dieser Maßgabe werden nun zwei idealtypische Referenzsystemtypen formuliert - "erwerbszentriert" vs. "personenbezogen" - und für die verschiedenen Einflußparameter eine Liste der zu erwartenden Verteilungseffekte zusammengestellt. Diese Referenzsysteme dienen anschließend dazu, die Verteilungseffekte der hier untersuchten "realen" Alterssicherungssysteme Irlands und Großbritannien innerhalb dieses Spektrums einzuordnen.

7 .3.1 Referenzsysteme

Als der idealtypische Repräsentant eines Rentensystems, das von der Erwerbsbiographie unabhängige, personengebundene Leistungen gewährt, können sogenannte Staatsbürgerrentensysteme mit pauschalen Leistungssätzen gelten. In Form der völligen Gleichverteilung der Renteneinkommen für Einpersonenhaushalte ist durch ein Pauschalrentensystem der Gegenpol zur Verteilung der Erwerbseinkommen charakterisiert. Die charakteristischen Ausprägungen dieses Referenzsystems für die verschiedenen in (5.2) untersuchten Parameter kann wie folgt zusammengestellt werden: • Variation des Einkommens:

Die relativen Rentenniveaus variieren über die verschiedenen Einkommensniveaus hinweg. Bei einer stetigen Variation des Bruttoeinkommens würde ein Graph der relativen Bruttorentenniveaus einen monoton fallenden Verlauf aufweisen. • Variation der Versicherungszeit:

Bei einem konstanten Erwerbseinkommen hat eine Variation der Versicherungsdauer keinen Einfluß auf das relative Rentenniveau, u.U. ist eine gewisse Mindestwohnzeit nachzuweisen, die dann den einer Mindestversicherungsdauer entsprechenden Effekt hätte: Es entsteht ein Sprung von Null auf die volle Höhe des relativen Rentenniveaus. • Variation der Verteilung des Lebenseinkommens über die Versicherungsperiode:

Da weder ein Einkommensfaktor noch ein (Versicherungs-)Zeitfaktor die Leistungshöhe beeinflußt, haben auch unterschiedliche Verteilungen der Erwerbstätigkeit über die Erwerbsphase, sofern einmal ein Anspruch erworben ist, keinen Einfluß auf die Höhe des Rentenanspruchs.

23

gang.

Für die Hinterbliebenen ist der Bezugspunkt die Einkommensposition nach Rentenzu-

14 Rechmann

210

7. Verteilungswirkungen der staatlichen Alterssicherungssysteme

• Variation des Haushaltstyps:

Der Rentenanspruch hängt ab von der Personenzahl des Haushalts. Je nachdem, ob bei der Leistungsbemessung eine Äquivalenzskala zugrundegelegt wird und wieweit die bei der Bemessung des Erwerbseinkommens gewählte Äquivalenzskala dieser entspricht, variieren die relativen Rentenniveaus zwischen Ein- und Zweipersonenhaushalten mehr oder weniger stark. Bei einer vollkommenen Individualisierung der Leistungsgestaltung wird sich für den Zweipersonenhaushalt der Leistungsanspruch verdoppeln, so daß sich bei Verwendung verschiedener Äquivalenzskalen für die Erwerbseinkommen in jedem Falle eine Veränderung der relativen Rentenniveaus mit der Zahl der Personen im Haushalt ergibt. Unterschiedliche Aufteilungen des Einkommenserwerbs zwischen Ehepartnern zeitigen jedoch keinen Effekt. Die relativen Wohlstandspositionen für die Hinterbliebenen aller Haushaltstypen müssen bei einer rein personenbezogenen Ausgestaltung der Leistungsbemessung identisch ausfallen. • Einfluß der wirtschaftlichen Entwicklung:

Da unabhängig vom Zeitpunkt des Rentenzugangs ein einheitlicher Leistungssatz gewährt wird, besteht kein Unterschied zwischen Dynarnisierungsprinzipien für Erst-und Bestandsrenten. Außerdem besteht weder hinsichtlich des Zeitfaktors noch hinsichtlich des Einkommensfaktors ein Rückbezug auf Verhältnisse während der Erwerbsphase, so daß die Leistungssätze grundsätzlich mit der Lohn- oder der Preisentwicklung angepaßt werden können, d. h. es kann sowohl eine Politik der Realwerterhaltung der Leistungen, als auch eine Politik der Aufrechterhaltung der relativen Einkommensposition der Gesamtheit der Leistungsbezieher verfolgt werden. Im Falle der Lohnindexierung der Leistungen würde sich nominal keine Veränderung der relativen Rentenniveaus und damit keine Verteilungseffekte bei verschiedenen Entwicklungspfaden der Wirtschaft auftreten. Im Falle der Preisindexierung der Leistungssätze würde nominal, je nachdem, ob die Preiszuwächse unterhalb oder oberhalb der Lohnzuwächse liegen, eine Reduktion, respektive eine Steigerung der relativen Rentenniveaus bei verschiedenen Entwicklungspfaden der Wirtschaft stattfinden. Ein streng nach dem Äquivalenzprinzip ausgestaltetes Rentenversicherungssystem, hier Versicherungssystem genannt, kennzeichnet das andere Ende der Skala. Es besteht ein starker legitimatorischer Rückbezug der Leistungsgestaltung auf die Erwerbsbiographie: Die Höhe des individuellen Leistungsanspruchs variiert proportional zur Dauer der Versicherungsperiode und mit der Höhe des Erwerbseinkommens; die Verteilung der von den Rentnern bezogenen Leistungen spiegelt, bei idealtypischer Ausgestaltung des Systems, die Verteilung der Lebenseinkommen während der Erwerbsperiode wider. • Variation des Einkommmens:

Bei einer bestimmten Versicherungsdauer variieren die relativen Rentenniveaus für eine ledige Person über die Einkommensniveaus hinweg nicht. Allerdings

7.3 Verteilungseffekte der Leistungsbemessungsregeln

211

wird der Gültigkeitsbereich der rentenrechtlichen Regelungen üblicherweise auf eine bestimmte Einkommensspanne begrenzt (Beitrags- bzw. Leistungsbemessungsregeln), wodurch die Verteilung an den beiden Enden gekappt wird. • Variation der Versicherungsdauer:

Für ein gegebenes Erwerbseinkommensniveau variiert das relative Rentenniveau proportional zur Versicherungsdauer. • Variation der Verteilung des Lebenseinkommens über die Versicherungsperiode:

Das Anwartschaftskonzept ist eigentlich nur vereinbar mit Einkommensanrechnungsverfahren, bei denen jede für die Leistungsbemessung relevante Geldeinheil den selben Anspruch begründet. Dies ist nur gewährleistet, wenn eine der durchschnittlichen Lohnentwicklung entsprechende Aufwertung des der Leistungsbemessung zugrunde liegenden Erwerbseinkommens vorgenommen wird. Die Verteilung dieses Einkommens über die Erwerbsphase ist daher im Durchschnitt ohne Einfluß auf die Leistungsbemessung und somit die relativen Rentenniveaus. 24 • Variation des Haushaltstyps:

Eine Variation des Haushaltstyps, also der Zahl der Personen, oder eine unterschiedliche Aufteilung des Einkommmenserwerbs bewirkt keine Veränderung des relativen Rentenniveaus, wenn die Versicherungsdauer konstant gehalten wird. Da das relative Rentenniveau für alle Einkommensniveaus gleich ist, führt auch die Verwendung unterschiedlicher Haushaltseinkommenskonzepte zu keiner Veränderung des relativen Rentenniveaus in Bruttogrößen. Bei Bestehen von auf das Individuum bezogenen Leistungsbemessungsgrenzen verdoppelt sich diese jedoch beim Übergang vom Einverdierener- zum Zweiverdienerehepaar. Für die Position der Hinterbliebenen verschiedener Haushaltstypen werden sich entsprechend der unterschiedlichen Zusammensetzung der Leistungen aus eigenen und aus abgeleiteten Ansprüchen Unterschiede in den relativen Wohlstandspositionen ergeben. • Einfluß der wirtschaftlichen Entwicklung:

Da im Rahmen der Aufwertungsverfahren des bei der Leistungsbemessung zugrundegelegten Erwerbseinkommens sinnvollerweise auf die durchschnittliche Lohnentwicklung Bezug genommen wird, dürfte sich für die Renten bei Erstbezug kein Einfluß der wirtschaftlichen Entwicklung auf die relativen Rentenniveaus ergeben. Für die Bestandsrenten erscheint ebenso eine Politik der Aufrechterhaltung der relativen Einkommensposition plausibel. Die Charakteristika der beiden Referenzsysteme sind schematisch in der folgenden Übersicht zusammengefaßt. 24 Weicht die individuelle Einkommensdynamik von der durchschnittlichen ab, können sich natürlich aus der Sicht des Individuums Unterschiede ergeben. Davon wurde jedoch in den Modellrechnungen abgesehen.

14*

212

7. Verteilungswirkungen der staatlichen Alterssicherungssysteme

Übersicht 7.3.1 Einfluß verschiedener Faktoren auf den Verlauf der relativen Bruttorentenniveaus unter ceteris paribus-Bedingungen variierte Einflußfaktoren

Wirkung auf die Ausprägung der relativen Rentenniveaus

Referenztypen

pauschale, personenbezoge- Versicherungsleistung, abne Leistung, unabhängig von hängig von der der Erwerbsbiographie Ewerbsbiographie

Verteilungsziel

"equality" absolute Gleichbehandlung, relative Ungleichbehandlung von Personen in verschiedenen Einkommenspositionen (i.e. rel. Besserstellung von Personen in niedrigen Einkommenspositionen)

"equity" relative Gleichbehandlung, i.e. relative Gleichstellung von Personen in allen Einkommenspositionen, absolute Ungleichbehandlung

Einkommen

Variation

einheitlicher Einkommensersatz, keine Variation

Versicherungsdauer

Unabhängigkeit I keine bzw. nur geringe Variation

Proportionalität

Verteilung des Einkommens über die Erwerbsperiode

kein Effekt

kein Effekt

Einfluß des Haushaltstyps

- Variation - identische Ergebnisse hinsichtlich der Wohlstandsposition für alle Hinterbliebenen

- keine Variation - Für Hinterbliebene Unterschiede zwischen abgeleiteten und eigenen Ansprüchen i.e. Variation der Wohlstandspositionen

Einfluß der wirtschaftlichen Entwicklung

- Variation bei Realwerterhaltung der Leistungen - keine Variation bei Lohnindexierung der Leistungen

- Immunisierung, d. h. keine Variation bei Zugangsrenten - keine Variation der Bestandsrenten

7.3.2 Charakterisierung der Verteilungswirkungen in den beiden staatlichen Alterssicherungssystemen

Wie lassen sich die beiden untersuchten Rentensysteme an Hand dieses Schemas charakterisieren? Irland: Das irische System gewährt pauschale Leistungssätze auf einem niedrigen Niveau. Die Höhe des Erwerbseinkommens geht nicht in die Leistungsbemessung ein, außer in Form der Versicherungspflichtgrenze, d. h. bei einem sehr gerin-

7.3 Verteilungseffekte der Leistungsbemessungsregeln

213

gen Einkommen werden keine Ansprüche erworben. Der Graph für das relative Bruttorentenniveau weist einen über die verschiedenen Einkommensniveaus hinweg kontinuierlich fallenden Verlauf auf. Diesbezüglich entsprechen die Verteilungseffekte des irischen Systems denen für das Referenzsystem mit personenbezogenen Leistungen. Die Versicherungsdauer und die Lage der Versicherungszeiten übt jedoch einen wenn auch nur geringen Einfluß auf die Leistungsbemessung aus. Bei einer kontinuierlichen Erwerbstätigkeit vor Rentenzugang reichen 10 Versicherungsjahre aus, um einen Anspruch auf den vollen Leistungssatz zu erwerben. Ansonsten müssen mindestens 15 Versicherungsjahre durch Beitragszahlungen gedeckt sein, um einen leicht reduzierten Leistungssatz zu erhalten. Für den Bezug des vollen Leistungssatzes ist eine Versicherungsdauer von 35 Jahren erforderlich. Es ergibt sich also eine gewisse Schlechterstellung von Personen, die früh mit ihrer Erwerbskarriere beginnen und einige Jahre vor Erreichen des Rentenzugangsalters aus dem Erwerbsleben ausscheiden, und damit eine Abweichung vom Referenzsystem mit personenbezogenen Leistungen. Der Abstand zum erwerbsbezogenen System mit proportionaler Variation des Zeitfaktors ist jedoch trotzdem sehr groß. Für ledige Personen und die im Rahmen dieser Untersuchung spezifizierten Zweiverdienerehepaare entsprechen die Ergebnisse nur für das Doppelverdienerehepaar vollständig den Erwartungen für das personenbezogene Referenzsystem. Im Fall des Zweiverdienerehepaares mit unterbrochener Erwerbskarriere der Ehefrau ergeben sich geringe Einbußen, und das Einverdienerehepaar steht bei der hier gewählten Äquivalenzskala am ungünstigsten da, weil der Ehegattenzuschlag nur 63% des vollen Leistungssatzes beträgt. Es kann jedoch auch bezüglich der Behandlung verschiedener Haushaltstypen nicht von einer Annäherung an das erwerbsbezogene Referenzsystem, bei dem die relativen Rentenniveaus für alle Haushaltstypen identisch sein sollten, gesprochen werden. Für die Hinterbliebenen ergibt sich eine, wenn auch begrenzte, Differenzierung der relativen Wohlstandspositionen zwischen Beziehern eigener und abgeleiteter Ansprüche, eine Logik, die eher dem erwerbszentrierten Referenzsystem entspricht. Bei der Anpassung der Leistungssätze an die wirtschaftliche Entwicklung im Zeitablauf wird in Irland eine Politik der Realwerterhaltung der Leistungen betrieben, wobei einer Verschlechterung der relativen Einkommensposition der Leistungsbezieher durch diskretionäre, überproportionale Leistungssteigerungen in größeren Zeitabständen entgegengewirkt wird. Zusammenfassend können die Verteilungseffekte der Leistungsbemessungsregeln des irischen, beitragsbezogenen Alterssicherungsystems als denen des Referenzsystems mit personenbezogenen Leistungen sehr ähnlich charakterisiert werden. Es ergeben sich allerdings bezüglich der Rolle des Zeitfaktors und bei der Behandlung des Einverdienerehepaares nicht unbedeutende Abweichungen, die wenn auch nur in begrenztem Maße - als Annäherung an die Logik des erwerbs-

214

7. Verteilungswirkungen der staatlichen Alterssicherungssysteme

zentrierten Systems interpretiert werden können. Für die Behandlung der Hinterbliebenen kann sogar von einer völligen Übernahme dieser Logik durch das irische Rentensystem gesprochen werden. Großbritannien: Das britische Rentensystem gewährt eine aus einer pauschalen Grundrente und einer einkommensbezogenen Zusatzrente zusammengesetzte Leistung auf niedrigem Niveau. Bezüglich der Ausgestaltung des Zeitfaktors ist eine große Nähe zum Versicherungssystem festzustellen, da der Anspruchserwerb auf die Grundrente beinahe proportional ausgestaltet ist. Im Rahmen der Reformen wurde 1986 eine strengere Proportionalisierung auch des Anspruchs auf die Zusatzrente beschlossen, weshalb für die Behandlung des Zeitfaktors in Großbritannien ein Vorherrschen der Logik eines Versicherungssystems festzustellen ist. Für Versicherungsperioden von weniger als 9 bzw. 11 Jahren bewirken die Leistungsbemessungsregeln für die Zusatzrente eine progressive Steigung der relativen Rentenniveaus mit dem Einkommen.

Für die Behandlung des Einkommensfaktors bleibt die Dualität zwischen Pauschalcharakter der Grundrente und Einkommensabhängigkeit der Zusatzrente auch im Rahmen der Reformbeschlüsse erhalten. Bis hin zur oberen Leistungsbemessungsgrenze ergibt sich eine deutliche Annäherung an die Logik des Versicherungssystems, während in den unteren Einkommensbereichen der Pauschalcharakter der Grundrente den Verlauf der relativen Rentenniveaus dominiert. Bezieht man das Gesamtniveau der Leistungen in die Beurteilung ein, erscheint die Bedeutung der Zusatzrente, z. B. bei einem Vergleich mit den Ergebnissen für das irische System, insgesamt gering (vgl. Abbildung 7.2.2.4). Die Verteilung des Lebenserwerbseinkommens über die Erwerbsphase hinweg zeitigt keine Auswirkungen auf das relative Leistungsniveau, sofern die Zahl der Versicherungsjahre insgesamt konstant bleibt. Bei Beschränkung des Einkommenserwerbs auf eine Hälfte der Versicherungsperiode ist jedoch mit einer erheblichen Reduktion des Leistungsanspruchs zu rechnen. Hinsichtlich der Behandlung verschiedener Haushaltstypen mit gleichem Äquivalenzeinkommen ergeben sich im britischen System erhebliche Unterschiede, so daß es diesbezüglich der Logik des Pauschalleistungssystems nähersteht Insbesondere oberhalb des Durchschnittseinkommens geht eine Aufteilung des Einkommenserwerbs zwischen den Ehepartnern wegen der impliziten Verdopplung der Leistungsbemessungsgrenze mit einer deutlichen Besserstellung im Vergleich zum Einverdienerehepaar einher (vgl. Abbildung 7.2.5.3). Auffällig und systematisch nicht zu begründen ist die Schlechterstellung des Ehepaars, bei dem die Ehefrau ein Drittel des Haushaltseinkommens verdient, im Vergleich zum Einverdienerehepaar in den unteren Einkommensbereichen. Die Leistungseinbußen resultieren daraus, daß in den unteren Einkommensbereichen das Einkommen der Ehefrau zunächst unterhalb der Beitragsbemessungsgrenze liegt. Sie erwirbt damit zwar einen Anspruch auf die Ehefrauenrente, jedoch fallt ihr Einkommensanteil aus der Leistungsbemessung für die Zusatzrentenansprüche

7.3 Verteilungseffekte der Leistungsbemessungsregeln

215

heraus. Auch in den mittleren und oberen Einkommensbereichen erwirbt sie wegen der reduzierten Versicherungsdauer nur einen reduzierten Grundrentenanspruch, ihr Einkommen generiert jedoch Zusatzrentenansprüche, so daß dieses Ehepaar hier besser dasteht als das Einverdienerehepaar. Eine solche, über verschiedene Einkommensniveaus divergierende Behandlungzweier Haushaltstypen läuft letztlich der Logik beider Referenzsysteme entgegen und muß entsprechend der hier vorgenommenen Unterscheidungen als Systemdefekt klassifiziert werden. Auch die Ausgestaltung der Hinterbliebenenleistungen Verteilungseffekte, die keiner der beiden Referenzsysteme entsprechen: Die relative Wohlstandsposition der Hinterbliebenen aller Ehepaare verbessert sich in den unteren Einkommensbereichen mit steigendem Einkommensniveau. Der Grund liegt darin, daß die Grundrentenansprüche des Ehepartners wegfallen, die mit sinkendem Erwerbseinkommen einen größeren Anteil am gemeinsamen Renteneinkommen ausmachen. Da abgeleitete Anspruche sich auf den Zusatzrentenanteil beschränken, können diese die Wohlfahrtseinbußen infolge des Wegfalls einer Grundrente in den unteren Einkommenshereichen nicht kompensieren. Hinsichtlich des Einflusses der wirtschaftlichen Entwicklung ergibt sich für die mittleren und höheren Einkommensbereiche ein Unterschied zwischen der Abhängigkeit der Zugangsrenten und der Bestandsrenten. Insofern besteht eine Abweichung vom reinen Versicherungssystem. In den unteren Einkommensbereichen, wo die Indexierungsregeln für die Grundrente stärker ins Gewicht fallen, folgen die Ergebnisse stark der Logik des personenbezogenen Pauschalrentensystems. Unter verteilungspolitischen Gesichtspunkten muß diese Benachteiligung der unteren Einkommen in Wachstumsphasen als bedenklich angesehen werden. Zusammenfassend kann für die Ausgestaltung der Leistungsregeln im britischen System folgendes festgehalten werden: Historisch betrachtet handelt es sich um ein Pauschalrentensystem, das um eine einkommensbezogene Zusatzleistung ergänzt wurde. Die sich aus dieser zusammengesetzten Leistung ergebenden Verteilungseffekte können überwiegend als Annäherung an die Logik des Versicherungssystems beschrieben werden. Dies gilt für die Ausgestaltung des Zeitfaktors, des Einkommensfaktors und bezüglich der Verteilung des Lebenseinkommens über die Erwerbsphase. Allerdings wird die Verteilung insbesondere in den unteren Einkommenshereichen hinsichtlich des Einkommensbezuges noch stark von der Logik des Pauschalrentensystems bestimmt. Desseihe gilt ftir die Indexierungsregeln. Für die Behandlung der verschiedenen Haushaltstypen und insbesondere bei den HinterbliebenenregeJungen zeigt die Ausgestaltung dieser zusammengesetzten Leistung allerdings Verteilungseffekte, die von den Prinzipien beider Referenzsysteme nicht nur abweichen, sondern ihnen widersprechen und damit unter systematischen Gesichtspunkten als bedenklich angesehen werden müssen.

216

7. Verteilungswirkungen der staatlichen Alterssicherungssysteme

7.4 Bedarfsgerechtigkeit der Leistungsbemessung In diesem Kapitel werden die Ergebnisse der Modellrechnungen zur Analyse weiterer Fragestellungen herangezogen. Es geht dabei um die Frage nach der Angemessenheit bzw. Bedarfsgerechtigkeit (im Sinne der social adequacy) des Leistungsniveaus. Dabei soll das Erfolgspotential der beiden staatlichen Rentensysteme hinsichtlich der Erreichung bestimmter Sicherungsziele bewertet werden. Angemessenheit des Niveaus der Rentenleistungen kann unterschiedlich definiert werden. Als drei mögliche, einander nicht ausschließende Sicherungsziele werden hier die folgenden ausgewählt: 25 - Lebensstandardsicherung, - Mindestsicherung, - Gleichbehandlung, insbesondere von Frauen und Männern. Im folgenden soll überprüft werden, über welches Potential die beiden untersuchten staatlichen Alterssicherungssysteme verfügen, um die drei Sicherungsziele zu erfüllen. Dabei werden folgende Fragen beantwortet: (l) Wieweit gewährleisten die gültigen Leistungsbemessungsregeln die Aufrechterhaltung der Nettoeinkommensposition bei Rentenzugang bzw. für die Bestandsrentner? (2) Erlauben die Leistungsbemessungsregeln eine effektive Vermeidung von Einkommensarmut im Alter? (3) Gewährleisten die Leistungsbemessungsregeln eine formelle und materielle Gleichbehandlung von Frauen? Die Ergebnisse der Modellfallrechnungen dienen hier als Material, das unter verschiedenen Blickwinkeln betrachtet wird. Je nach Relevanz für die ausgewählte Fragestellung wird dabei auf einzelne Modellrechnungen, bzw. auf bestimmte Teilaspekte der Ergebnisse Bezug genommen. 7.4.1 Lebensstandardsicherung

Eine Schwierigkeit besteht zunächst darin, daß es kein eindeutig festgelegtes Maß für die Höhe des Renteneinkommens gibt, welches den vor Rentenzugang erreichten Lebensstandard beizubehalten erlaubt, oder anders formuliert, welcher Prozentsatz des Arbeitseinkommens beim Übergang in den Ruhestand den vorherigen Lebensstandard sichert. Grundsätzlich ist zu berücksichtigen, daß Aussagen über den Lebensstandard sich auf das tatsächlich verfügbare Einkommen der Personen beziehen müssen, d. h. es geht hier um das Ausmaß, in dem das Nettoeinkommen ersetzt wird. 25

Zur Begründung dieser Auswahl vgl. Kapitel 2. dieser Arbeit.

7.4 Bedarfsgerechtigkeit der Leistungsbemessung

217

Für die Festlegung eines Referenzmaßstabs könnte man sich, ähnlich wie beim Vorgehen im Rahmen von Armutsuntersuchungen, an empirisch ermittelten oder institutionalisierten Normvorstellungen orientieren. So könnte man z. B. versuchen, durch Befragungen zu eruieren, welcher Anteil des Arbeitseinkommens nach Auffassung Betroffener zur Lebensstandardsicherung beim Übergang in den Ruhestand erforderlich bzw. angemessen wäre. Ergebnisse des Eurobarometers machen jedoch deutlich, wie sehr solche Einschätzungen beeinflußt sind von den allgemein vorherrschenden Vorstellungen zur Reichweite der staatlichen Verantwortung für die finanzielle Absicherung im Alter. In Ländern, deren Alterssicherungssysteme auf eine effektive Mindestsicherung im Alter gerichtet sind, scheinen tendenziell auch die Vorstellungen über das angemessene Niveau staatlicher Rentenleistungen niedriger auszufallen und die tatsächliche finanzielle Situation der Rentner eher als zufriedenstellend betrachtet zu werden. 26 Weiter besteht die Möglichkeit, Rückschlüsse auf eine Veränderung der Bedarfslage von Daten zum Ausgabeverhalten von Rentnern und Nichtrentnern zu ziehen. Dabei wird allerdings nur für die kleine Gruppe derer, die vor und nach Rentenzugang über ein gleich hohes Nettoeinkommen verfügen, eine Ruhestands- oder altersbedingte Veränderung des Ausgabenverhaltens beobachtet werden können; in den anderen Fällen werden auch Anpassungsreaktionen auf die veränderte Einkommenslage im Alter die Beobachtungen beeinflussen?7 Daneben kann man sich an anderen Systemen orientieren, die erklärtermaßen ein Iebensstandardsichemdes Leistungsniveau anstreben, wie z. B. Betriebsrentensysteme oder Sozialversicherungssysteme mit dieser Zielsetzung in anderen Ländern. Die Sachverständigenkommission Alterssicherungssysteme (1983) z. B. hielt für das deutsche Alterssicherungssystem eine Bandbreite von 65 bis 90 Prozent des Nettoarbeitseinkommens für angemessen, um das Ziel der altersgemäßen Lebensstandardsicherung zu erreichen. Allerdings erschien einigen Kommissionsmitgliedern diese Zielsetzung im Hinblick auf die wirtschaftlichen, finanziellen und demographischen Risiken zu hoch. 28 Im Rahmen von britischen (und irischen) Betriebsrentensystemen werden allgemein Prozentsätze zwischen 60 und 80 Prozent des Arbeitseinkommens inklusive der staatlichen Rentenleistungen als angemessen angesehen. 29 Ein Blick auf andere institutionelle Regelungen, in denen Vorstellungen über ein angemessenes Niveau des Einkommens älterer Menschen zum Ausdruck kommen, wie z. B. subsidiäre Systeme oder das Steuersystem können u.U. ebenfalls herangezogen werden. In diesen Bereichen finden sich in beiden Untersuchungsländern Regeln, die von einem erhöhten Bedarf älterer Menschen insbesondere im Niedrig26 27

28 29

V gl. dazu Kommission der Europäischen Gemeinschaften ( 1993b), S. 17 ff. Vgl. dazu Banks /Blurulell/Preston, (1991). Vgl. dazu Sachverständigenkommission Alterssicherungssysteme (1983), S. 141 f. Vgl. z. B. Govemment Actuary (1994), S. 52 ff.

218

7. Verteilungswirkungen der staatlichen Alterssicherungssysteme

einkommenshereich ausgehen, der sich z. B. in Form von Alterszuschlägen oder höheren Steuerfreibeträgen für ältere Personen niederschlägt. Im Rahmen dieser Arbeit werden in den unteren Einkommensbereichen Werte des relativen Nettorentenniveaus von 100% und mehr als lebensstandardsichernd angesehen. In den mittleren und oberen Einkommensbereichen dagegen wird bei einem Niveau von mindestens 70% des vorherigen Nettoeinkommens eine vollständig lebensstandardsichernde Funktion des Renteneinkommens unterstellt. Dabei wird angenommen, daß ältere Personen, die aus dem Erwerbsleben ausgeschieden sind, geringere Ausgaben für Werbungskosten usw. haben. Außerdem hat in Großbritannien ein Großteil der älteren Menschen Wohneigentum erworben, wobei Verbindlichkeiten gegenüber Banken usw. weitgehend abgetragen oder wertmäßig tendenziell von geringer Bedeutung sein dürften. Die im Rahmen dieser Arbeit (vgl. Abschnitt 7.2) für verschiedene Haushaltstypen ermittelten Nettorentenniveaus geben Auskunft darüber, in welchem Maße das staatliche Rentensystem bei Rentenzugang dazu beiträgt, den Lebensstandard, den das Arbeitseinkommen des Haushalts gewährte, aufrechtzuerhalten. Aussagen zur Lebensstandardsicherung der Rentner im Zeitablauf, d. h. zur Entwicklung der Bestandsrenten werden nur für den Ledigenhaushalt gemacht. Ergebnisse: Um zu beurteilen, wieweit die Leistungsbemessungsregeln eine Lebensstandardsicherung erlauben, erscheint es sinnvoll, wie im Falle der Analyse der Verteilungseffekte, Überlegungen zu einem Referenzsystem anzustellen, das dieses Sicherungsziel vollständig erfüllt. Wie oben bereits erwähnt, dürfte das Versicherungssprinzip als zieladäquates Organisationsprinzip dienen, um Lebensstandardsicherung zu erreichen. Das Referenzsystem bzw. die relativen Nettorentenniveaus der Leistungsbemessungsregeln dieses Systems werden daher Eigenschaften aufweisen, die denen des Versicherungssystems entsprechen. Allerdings wird in diesem Zusammenhang mit Nettogrößen argumentiert und nicht nur der Verlauf der relativen Rentenniveaus sondern auch das Niveau in die Betrachtungen einbezogen. Aspekte, die den Zeitfaktor betreffen, können in diesem Zusammenhang ausgeblendet werden, da das Ziel der Lebensstandardsicherung entsprechend des Versicherungsgedankens auf Personen mit voller Erwerbskarriere bezogen ist.30 Im Vordergund steht hier also das Niveau der Rentenleistungen in Nettogrößen nach Rentenzugang und im Zeitablauf ftir die verschiedenen Haushaltstypen und über die Einkommensniveaus hinweg.

Graphisch müßte sich im Idealfall die Verfolgung des Ziels Lebensstandardsicherung für alle Haushaltstypen in einer horizontal verlaufenden Nettorentenniveaukurve bei um die 70% oder mehr des vorherigen Nettoeinkommens ausdrükken. Außerdem dürften sich keine Veränderungen der relativen Nettorentenniveaus 30 Vgl. dazu Sachverständigenkommission Alterssicherungssysteme ( 1983), S. 141. Die dortige Formulierung lautet: "nach einem erfüllten Arbeitsleben,.d. h. nach 40 bis 45 Dienstjahren".

7.4 Bedarfsgerechtigkeit der Leistungsbemessung

219

für die Bestandsrentner im Zeitablauf bei verschiedenen Pfaden wirtschaftlicher Entwicklung ergeben. Irland: Für das irische Pauschalrentensystem ist wegen der fallenden Rentenniveaus ersichtlich, daß die Leistungsbemessungsregeln nicht auf das Ziel Lebensstandardsicherung hin ausgelegt sind. Dennoch ist es interessant festzustellen, bis zu welchem Einkommensniveau die Pauschalleistungen lebenstandardsichemden Charakter aufweisen bzw. ab welchem Einkommensbereich das kollektive System den Verweis auf private oder betriebliche Vorsorgemaßnahmen zur Lebensstandardsicherung im Alter für zurnutbar hält.

Aus der Abbildung 7.2.2.1 (und Tabelle A 4.1 im Anhang) kann man entnehmen, daß für den Ledigen die relativen Nettorentenniveaus ungefähr bei einem zugrundeliegenden Verdienst der Hälfte des APW-Einkommens einen Wert von ca. 70% erreichen. Ähnliches gilt für die anderen Haushaltstypen (vgl. die Abbildung 7.2.5.1). Das staatliche irische Rentensystem übernimmt also relativ konsistent bis zu diesem Einkommensniveau die Funktion der Lebensstandardsicherung. Allerdings ist diese Einschätzung davon abhängig, wie stark der jährlich erneut festgelegte Leistungssatz für Zugangsrentner mit der wirtschaftlichen Entwicklung schritthält Hinsichtlich der Entwicklung im Zeitablauf ergibt sich zumindest für die hier unterstellten Konstellationen von Lohn- und Preisentwicklung eine schleichende Reduktion des relativen Rentenniveaus. In Abb. 7.2.6.1 wird deutlich, daß insbesondere in den unteren Einkommensbereichen mit erheblichen Einbußen für das relative Versorgungsniveau zu rechnen ist und somit eine starke Heterogenität der verschiedenen Rentnerjahrgänge hinsichtlich der relativen Lebensstandardposition herrschen wird, und zwar mit abfallender Tendenz in den älteren Jahrgängen. Dies bedeutet, daß im Rahmen des staatlichen irischen Rentensystems selbst in den unteren Einkommensbereichen Lebensstandardsicherung insbesondere langfristig äußerst prekär ist. Dabei ist natürlich zu berücksichtigen, daß die hier gemachten Annahmen dieses Ergebnis beeinflussen. Zunächst liegt, wie bereits erwähnt, das Einkommen der Industriearbeiterschaft, das hier der Skalierung der Einkommensniveaus zugrundegelegt wurde, in Irland deutlich höher als das durchschnittliche Einkommen über alle Wirtschaftszweige. Außerdem spielt natürlich auch die gewählte Äquivalenzskala in die Beurteilung des Sicherungsergebnisses für die Haushaltstypen hinein. Dennoch bleibt festzuhalten, daß die relativen Rentenniveaus nur im untersten Einkommenshereich ein Niveau, das als lebensstandardsichernd einzuschätzen ist, erreichen. Großbritannien: Für das britische Alterssicherungssystem fallen die Ergebnisse ähnlich aus. Allerdings wird aus dem Verlauf der relativen Rentenniveaus ersichtlich, daß durch die Zusatzrente SERPS grundsätzlich ein engerer Zusammenhang zwischen Erwerbseinkommen und Rentenhöhe angelegt ist, und zwar bis zur oberen Beitragsbemessungsgrenze, also bis zum ca. anderthalbfachen des APW-Einkommens (vergleiche dazu Abb. 7.2.2.2 und Tabelle 7.2.2.2).

220

7. Verteilungswirkungen der staatlichen Alterssicherungssysteme

Insbesondere eine Darstellungsweise, die die Anteile von Grundrente und Zusatzrente getrennt ausweist, verdeutlicht, daß das niedrige Niveau der Grundrente der Grund dafür ist, daß die relativen Nettorentenniveaus in den unteren und mittleren Einkommensbereichen unterhalb eines lebensstandardsichemden Niveaus liegen. Ein direkter Vergleich mit dem Verlauf der Graphen für das irische System zeigt, daß das Zusatzrentensystem zusammen mit der niedrigen Grundrente hinsichtlich der Sicherung des Lebensstandards kaum mehr erbringt als das irische Pauschalrentensystem (vgl. Abb. 7.2.2.4). Anders formuliert: bis zur oberen Beitragsbemessungsgrenze leistet das staatliche britische Rentensystem zwar einen größeren Beitrag zur Lebensstandardsicherung, um dieses Ziel voll zu erreichen müssen jedoch auch Versicherte in SERPS zusätzliche private oder betriebliche Vorsorge treffen. Beim Vergleich der relativen Nettorentenniveaus für verschiedene Haushaltstypen zeigt sich, daß nur das Zweiverdienerehepaar, bei dem die Ehegatten sich den Erwerb des Haushaltseinkommens aufteilen, etwas besser dasteht als eine ledige Person. (vgl. dazu Abb. 7.2.5.3). Die Nettorentenniveaus für das Zweiverdienerehepaar, bei dem die Ehefrau nur 1 I 3 des Haushaltseinkommens hinzuverdient und die Erwerbstätigkeit für 20 Jahre unterbricht, entsprechen ungefähr denen für die ledige Person. Ein begrenztes Maß an Erwerbstätigkeit der Ehefrau reicht also aus, um ein Abfallen der Lebensstandardposition im Alter im Vergleich zum Ledigen zu verhindern. Insbesondere oberhalb des Durchschnittseinkommens von 1 APW trägt das staatliche Rentensystem deutlich weniger zur Lebensstandardsicherung von Personen, die in einem Einverdienerhaushalt leben, bei, als für alle anderen Haushaltstypen. Der Beitrag des staatlichen Systems zur Lebensstandardsicherung im Alter beläuft sich für diesen Haushaltstyp bei 1 APW auf die Hälfte des vorherigen Nettoeinkommens, oberhalb des 1,25-fachen des Durchschnittseinkommens auf ein Drittel, und fällt für Personen, die das Doppelte des Durchschnittseinkommens verdient haben, auf 25%. Für das sog. Doppelverdienerehepaar erbringen die staatlichen Rentenleistungen bei diesem Einkommensniveau immerhin noch ca. 39% des letzten Nettoeinkommens. Unter allokativen Gesichtspunkten kann diese Besserstellung von Ehepaaren, in denen beide gleichberechtigt zum Erwerb des Einkommens beitragen, positiv bewertet werden, insofern positive Arbeitsanreize von einer solchen Regelung ausgehen. Aus verteilungspolitischer Perspektive ist eine solche Ungleichbehandlung von Haushalten des gleichen Einkommensniveaus und der gleichen Personenzahl jedoch schwerlich zu rechtfertigen. Allerdings spielt in diese Bewertung natürlich der Effekt der hier gewählten Äquivalenzskala hinein. Auch für das britische Rentensystem bestätigt sich, daß die langfristige Sicherung der Lebensstandardposition erheblich von der wirtschaftlichen Entwicklung abhängt, wenn die gültigen Dynamisierungsregeln beibehalten werden. Im Falle der hier unterstellten Konstellation von Lohnzuwächsen und Inflation ergeben sich erhebliche Einbußen für die Bestandsrentner nach 20 Jahren (vgl. dazu Tabelle 7 .2.6). In den unteren Einkommensbereichen fallen diese Einbußen gravierender

7.4 Bedarfsgerechtigkeit der Leistungsbemessung

221

aus, da die Aufwertung der Grundrente, die in diesen Einkommensbereichen den größeren Anteil des gesamten Leistung stellt, in der Regel nach Maßgabe der Preisentwicklung festgelegt wird. 7.4.2 Mindestsicherung Nun soll es um eine andere Definition von Angemessenheit gehen: Wieweit sichert das Renteneinkommen aus dem staatlichen System ein Mindesteinkommen im Alter. Auch hier beschränkt sich die Analyse wie bisher auf Einkommen aus den staatlichen Alterssicherungssystemen und andere Einkommensquellen, die die Einkommenssituation des Haushalts außerdem beeinflussen, werden außer acht gelassen. Wie sich die Armutssituation unter Berücksichtigung anderer Einkommensquellen darstellt, wird ist Gegenstand der empirischen Untersuchungen in Kapitel 8. Zunächst stellt sich auch hier die Frage nach der relevanten Einkommensgrenze, mit Hilfe derer bescheidene Einkommensverhältnisse und Armut voneinander abgegrenzt werden können. 31 Im Rahmen dieser Untersuchung wird ein Konzept der relativen Armut verwendet, d. h. ein bestimmter Prozentsatz des Durchschnittseinkommens wird als Maßstab für mindestens zu gewährende Teilhabe am Volkseinkommen herangezogen. In Armutsuntersuchungen wird gerade für Zwecke des internationalen Vergleichs häufig ein Spektrum von 40%, 50% und 60% des Durchschnitts einer nationalen Einkommensgröße gewählt, um dem Problem, daß keine national gewonnene Armutsgrenze ohne weiteres auf andere Länder übertragen werden kann, Rechnung zu tragen.32 Für die Modellfälle, die aufgrund eines international vergleichbaren Maßstabes, des von der OECD berechneten Einkommens eines durchschnittlichen Industriearbeiters APW (average production worker), im Jahre 1991 berechnet wurden, ist es naheliegend, eine für alle betrachteten Länder vergleichbare Einkommensgröße des entsprechenden Jahres zu verwenden. 33 Da hier nur das Potential zur Vermeidung von Einkommensarmut überprüft werden soll, wäre es angemessen, die Armutsgrenze mit 50% des durchschnittlichen persönlich verfügbaren Einkommens zu bestimmen. Da diese Daten jedoch nicht in vergleichbarer Form für die Gesamtheit der Europäischen Länder zu ermitteln ist, wird hilfsweise die Grenze bei 50% der Konsumausgaben pro Erwachsenenäquivalenzeinheit herangezogen.34 Dabei werden die Konsumausgaben nicht pro 31 Ausführlichere Erörterungen des Problems der Wahl einer Armutsgrenze finden sich in Kapital 2. dieser Arbeit. 32 Ausführliche Begründungen dazu finden sich insbesondere in Sarpellon (1984). 33 Zur Definition vgl. OECD (1993), S. 9-14. 34 Einschränkend ist darauf hinzuweisen, daß in empirischen Erhebungen in den unteren Einkommensbereichen häufig die Ausgaben das Einkommen des Haushaltes übersteigen, was z.T. auf die unterschiedliche Periodizität von Einkommenszugang und Ausgaben beruht,

222

7. Verteilungswirkungen der staatlichen Alterssicherungssysteme

Kopf betrachtet, sondern mit den auch im Rahmen der ModeBrechungen verwendeten Äquivalenzziffern der OECD ermittelt: Die erste Person erhält ein Gewicht von 1, weitere Erwachsene und Personen unter 15 Jahren werden mit dem Faktor 0,7 einbezogen. Implizit in den Leistungsbemessungsregeln der verschiedenen Systeme der sozialen Sicherung findet sich eine Äquivalenzskala von erste Person 1, zweite Person zwischen 0,6 und 0,66, Kinder zwischen 0,2 und 0,25, je nachdem, um welche Leistungsart es sich handelt. 35 Die hier verwendete Äquivalenzskala beriicksichtigt Kinder und Ehegatten in stärkerem Maße als z. B. im jeweiligen Landessystem vorgesehen. Mit Hilfe dieser Äquivalenzskalen werden die Konsumausgaben pro Kopf der Bevölkerung auf die Ausgaben eines Erwachsenen hin normiert. Selbstverständlich beeinflußt die gewählte Äquivalenzskala das Ergebnis, so daß ein Vergleich mit anderen, in länderspezifischen Armutsuntersuchungen verwendeten Armutsgrenzen vorgenommen werden sollte. Im Rahmen der Modellfallanalyse wird nur mit einer Armutsgrenze operiert: Sobald das Renteneinkommen die Grenze von 50% der Konsumausgaben einer Erwachsenenäquivalenzeinheit überschreitet, wird vom Erreichen des Ziels einer Mindestsicherung gesprochen. Es wird festgestellt, bei welchem Einkommensniveau bzw. welcher Versicherungsdauer während der Erwerbsphase das zu erwartende Renteneinkommen der Modellperson oberhalb der hier angenommenen Armutsgrenze liegt, d. h. ab wann allein das Renteneinkommen aus dem staatlichen System die gewählte Mindesteinkommensgrenze übersteigt. Auf diese Weise wird die Kontingenz der Mindestsicherungsfunktion der rentenrechtlichen Regelungen eruiert, und man gewinnt einen Eindruck, wie anspruchsvoll die institutionellen Voraussetzungen sind, die zum Erhalt einer mindestsichernden Rentenleistung berechtigen. Als Maßstab dafür dient der Vergleich der absoluten Renteneinkommen, die im Rahmen der Modellrechnungen ermittelt wurden, mit einer festgelegten Armutsgrenze. Irland: Für Irland ergibt sich als Armutsgrenze auf der Grundlage des privaten Verbrauchs pro Erwachsenenäquivalent im Jahr 1992 ein Wert von 3058 ir. f . d. h. 25,16% des APW-Einkommens.

Eine offizielle Armutsgrenze, wie z. B. in den USA existiert hier nicht. In Armutsuntersuchungen werden üblicherweise verschiedene Armutsgrenzen auf der Grundlage des Sozialhilfesatzes ermittelt (plus 20% oder plus 40% ), bei Untersuchungen für ältere Menschen wird der Satz der nicht beitragsbezogenen Rente (+10%) zugrundegelegt. 36 Im Jahre 1991/92 hätten sich bei Anwendung dieser Methoden die folgenden Werte ergeben: jedoch auch das Ergebnis von Entsparung insbesondere bei vorübergehender Notlage sein wird. 35 Vgl. dazu. Department of Social Welfare (1991 /92).

7.4 Bedarfsgerechtigkeit der Leistungsbemessung

223

Übersicht 7.4.2.1 Armutsgrenzen Irland

Ledige Person I Ehepaar 50% Armutsgrenze auf der Basis des privaten Verbrauchs pro Erwachsenen-äquivalent:

3058 f p.a. I 5210 f p.a.

volle Rente (retirement pension):

3328 f p.a. I 5450 f p.a.

Supplementary Welfare Allowance (Sozialhilfe, Satz für Erwachsene):

2600 f p.a.l4316 f p.a.

Supplementary Welfare Allowance +20%:

3120 f p.a. I 5280 f p.a.

Supplementary Welfare Allowance +40%:

3640 f p.a. I 6042 f p.a.

Non Contributory Pension (Sozialrente):

2860 f p.a. I 4316 f p.a.

Non Contributory Pension +10%:

3146 f p.a. I 4747 f p.a.

Steuerfreigrenzen Rentner:

3900 f p.a. I 6800 f p.a.

Die Verwendung der Armutsgrenze auf Grundlage des Erwachsenenäquivalents ist gut vertretbar. Sie liegt am unteren Ende des Spektrums der landesüblich verwendeten Grenzen, so daß im Rahmen dieser Untersuchung eher ein moderater als ein strenger Maßstab Anwendung findet. Eine Übersicht über die absoluten Leistungsbeträge der beitragsbezogenen Rente macht deutlich, daß alle Personen, die eine volle Altersrente beziehen, über ein Einkommen oberhalb der hier gewählten Armutsgrenze verfügen. Einzig die Hinterbliebenenleistungen für die Ehefrau eines Einverdienerehepaares liegen leicht unterhalb der hier gewählten Grenze (vgl. Tabellen A 4.1, A 4.5 bis 4.10 im Anhang). Im irischen System entscheidet nur der Zeitfaktor grundsätzlich über den Leistungsbezug. Die Voraussetzung für den Bezug einer Einkommensarmut-vermeideoden Rentenleistung ist als nicht sehr anspruchsvoll einzuschätzen: Bei spätem Beginn der Erwerbstätigkeit reichen zehn Beitragsjahre aus, um Anspruch auf eine solche Leistung zu erhalten, bei frühem Beginn der Erwerbskarriere sind 15 Beitragsjahre erforderlich. Da für Personen, die keinen Rentenanspruch aus dem beitragsbezogenen System erhalten, eine nicht beitragsbezogene Rente gezahlt wird, die wenig unterhalb jener aus dem beitragsbezogenen System liegt, kann also insgesamt von einer weitgehenden Mindestsicherung im Rahmen des irischen Alterssicherungssystems gesprochen werden. Allerdings liegen die Leistungen der Sozialrente sowohl für die 36 Für einen Überblick vergleiche z. B.: Report of the Commission on Social Welfare (1986), S. 128-153 sowie 456 f. Die Tatsache, daß die Leistungen der Subsistenzsysteme als unterste Armutsgrenze verwendet werden, dokumentiert, daß diesen Systemen offenbar nur eine armutsvermeidende Funktion auf sehr niedrigem Niveau zuerkannt wird.

224

7. Verteilungswirkungen der staatlichen Alterssicherungssysteme

einzelne Person als auch für ein Paar unterhalb der von uns gewählten Armutsgrenze (s.o.), was diese Schlußfolgerung wiederum relativiert. Da die Leistungen nur wenig unterhalb der Mindestsicherungsgrenze liegen, ist diese Einschätzung erheblich an die Dynamisierungspolitik gebunden. Für den Fall, daß die Leistungen über einen längeren Zeitraum mit der Preisentwicklung angepaßt werden, wie im Prinzip vorgesehen, würden die Rentensätze bei der hier unterstellten Konstellation von Lohnzuwächsen, die höher liegen als die Inflationsrate, bald deutlich unter der hier gewählten relativen Mindesteinkommensgrenze liegen (vgl. Abb. 7.2.6.1 und Tabellen A 4.11 und A 4.12 im Anhang). Großbritannien: Für Großbritannien liegt die hier gewählte Armutsgrenze von 4159 f p.a. und 7070 f p.a. für einen Zweipersonenhaushalt bei 31,4% des APW und deutlich oberhalb der Leistungen subsidiärer Systeme und ebenso oberhalb der Grenzen, die in Armutsuntersuchungen üblicherweise verwendet werden. 37 Übersicht 7.4.2.238

Armutsgrenzen Großbritannien Ledige Person I Ehepaar 50% Armutsgrenze auf der Basis des privaten Verbrauchs pro Erwachsenenäquivalent:

4159 f p.a./7070 f p.a.

Grundrente:

2704 f p.a. I 4326 f p.a.

Steuerfreibetrag Rentner:

4020 f p.a. I 6375 f p.a.

Income Support (Sozialhilfe) Rentner:

2870 f p.a. I 4625 f p.a.

Income Support (Sozialhilfe) +40% Rentner:

4018 f p.a.l6475 f p.a.

Es ist festzustellen, daß die Grundrente deutlich unterhalb aller hier aufgeführten Werte, die als Armutsschwelle interpretiert werden könnten, liegt. Selbst aus der Sicht des britischen Systems scheint der Grundrente allein keine armutsvermeidende Funktion mehr zugewiesen zu sein. Mitte der 80er Jahre gab die britische Regierung formal den Subsistenzstandard, der im Prinzip seit der Verabschiedung des Beveridge-Reports 1941 Gültigkeit besaß, auf. Das Green Paper on Social Security 1985, und der DHSS Technical Review of Low Income Statistics von 1988 beinhalten diese Abkehr. Obwohl dieser Subsistenzstandard aus der Sicht von Sozialwissenschaftlern als zu unpräzise formuliert und viel zu niedrig kritisiert wurde, bildete er dennoch prinzipiell einen Referenzpunkt für ein Mindesteinkommen, das die Befriedigung der Grundbedürf37 Vgl. z. B. Atkinson (1989), S. 40 ff. Für die Berechnung vgl. CSO, Social Trends (1994), S. 82, Statistisches Bundesamt (1994), S. 39. 38 Vgl. z. B. Atkinson (1989), S. 40 ff. Für die Berechnung vgl. CSO, Social Trends (1994), S. 82, Statistisches Bundesamt (1994), S. 39.

7.4 Bedarfsgerechtigkeit der Leistungsbemessung

225

nisse erlaubt. Zwar wurde in dem Report angedeutet, daß eher relative als absolute Standards für Armut bzw. Benachteiligung für sinnvoll gehalten werden, jedoch wurde kein Versuch unternommen, einen solchen relativen Mindeststandard zu konstruieren, oder detaillierte empirische Untersuchungen zu den verschiedenen Dimensionen von Unterversorgung in die Wege zu leiten.39 Der Übersicht 7.4.2.3 ist zu entnehmen, bei welchem Einkommensniveau während der Erwerbsphase das Renteneinkommen aus dem National Insurance Fund die hier gewählte relative Armutsgrenze übersteigt. Es werden starke Unterschiede für die verschiedenen Haushaltstypen erkennbar. Das Zweiverdienerehepaar, in dem beide Ehepartner die Hälfte zur Erwirtschaftung des Haushaltseinkommens beitragen, kann bei einem durchgängigen Bruttohaushaltseinkommen von 51% des APW aus dem staatlichen Rentensystem eine Leistung auf Mindestsicherungsniveau erhalten. Die ledige Frau und Personen, die in einem Einverdienerehepaar leben, müssen ein Einkommensniveau von ca. 75% des APW-Einkommens erwirtschaften, um eine mindestsichernde Leistung zu erhalten. Für den ledigen Mann sind dafür ca. 80% des APW-Einkommens erforderlich. Im Falle der Erwerbsunterbrechung der Ehefrau muß das gemeinsame Einkommen sogar fast 90% des Durchschittseinkommens betragen, um eine mindestsichernde Leistung aus dem staatlichen System zu gewährleisten. Auch bei den Hinterbliebenenfällen, bei denen hier angenommen wurde, es handele sich um die Frau, bezieht die Witwe, die sich einen vollen eigenen Rentenanspruch im Rahmen eines Zweiverdienerehepaares erworben hatte, ab einem Äquivalenz-Erwerbseinkommen von 56% des APW eine Leistung, die Einkommensarmut im Alter vermeidet. Hatte sie ihre Erwerbskarriere unterbrochen und nur I I 3 des Haushaltseinkommens beigetragen, muß das Einkommen bei 90% des Durchschnittseinkommens gelegen haben. Für die Witwe eines Einverdienerehepaares ist die Armutsgrenze schon bei einem Bezug von 48% des Durchschnitts überschritten, da der volle Rentenanspruch des Ehegatten auf die Ehefrau übergeht. Betrachtet man die Versicherungsdauer als begrenzenden Faktor, ist festzustellen, daß eine Person mit einem Einkommen von 50% des APW keinen mindestsichernden Anspruch erwerben kann. Beim Verdienst des Durchschnittseinkommens müssen Männer 29 und Frauen 26 Jahre versichert sein, und bei einem Verdienst oberhalb der Beitrags- bzw. Leistungsbemessungsgrenze sind 16 bzw. 15 Versicherungsjahre erforderlich, um einen Anspruch in Höhe der Mindestgrenze von 4159 f zu erwerben. Wenn man unterstellt, daß der private Verbrauch eher der Entwicklung der Löhne als der der Preise folgt, unterminieren die gültigen Dynamisierungsvorschriften den mindestsichernden Charakter der Rentenleistungen. Bei den gewählten Szenarien der wirtschaftlichen Entwicklung würden im Falle des Pfades 4% Preissteigerung und 6% Lohnzuwachs nur Bezieher eines mindestens durchschnittlichen 39

Vgl. Townsend (1993), S. 49 ff.

15 Rechmann

45,70 55,91

22,92

30,38

41,62

51,55

Basic brutto

Basicnetto

gesamt brutto

gesamt netto

36,15

27,60

7479

8091

netto

9797

10724

4182

brutto

4171

netto

4477

1773

2704

0,74

ledige Frau

55,79

141,22

58,37

53,83

30,89 44,04

44,50

5024

6077

7094

3547

843

22,99

12732

17105

7104

7533

3600

2704

0,54

0,76 3933

Zweiverdienerehepaar

Einverdienerehepaar

48,83

46,81

81,22

71,45

41,50 37,93

42,91

5172

6302

52,28

22,75

8573

10803

38,30

33,23

22,55

18,28

10902

13448

4174

4468

4503 4201

2010

2458

0,89

Hinterbliebene Ehepaar Typ 3")

1799

2704

0,56

Hinterbliebene Zweiverdienerehepaar

28,67

25,88

19,71

15192

19948

4186

4483

7567 7111

2025

2458

0,48

Hinterbliebene Einverdienerehepaar

3635

3932

0,89

Ehepaar, Typ3")

•l Ehepaar Typ 3: Er ist über 40 Jahre vollzeitbeschäftigt, sie unterbricht ihre Erwerbskarriere für 20 Jahre.

relatives Rentenniveau

Erwerbseinkommen f p.a.

4463

2005

SERPS

brutto

2458

Basic

Renteneinkommen f p.a.

gesamte Rente f p.a.

0,81

APW-Einheiten

lediger Mann

Übersicht 7.4.2.3 Einkommensniveau und relatives Rentenniveau, bei dem der absolute Rentenbetrag die Armutsgrenze gerade noch überschreitet, für die verschiedenen Haushaltstypen (Großbritannien)

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274

9. Zur Einkommenslage älterer Menschen in Irland und Großbritannien

Ebenso spiegeln sich die oben skizzierten Beobachtungen im abnehmenden Anteil der Erwerbseinkommensbezieher unter den Rentnerhaushalten mit älterem Haushaltsvorstand wider. Bei Rentnerhaushalten mit einem Vorstand zwischen 55 und 64 Jahren liegt dieser Anteil bei rund 50%, bei älteren über 74 Jahren nur noch bei 22,8%. Wahrend der Anteil der Bezieher einer beitragsbezogenen Sozialversicherungsrente und einer Zusatzrente bei den Rentnerhaushalten mit hohem Alter des Haushaltsvorstands (über 74 Jahren) etwas absinkt, liegt der Anteil der Bezieher von anderen, meist einkommensgeprüften Sozialleistungen unter den Hochbetagten etwas höher (61,4%). Dies reflektiert die zunehmende Verbreitung von Zusatzrenten im Zeitablauf und den Prozeß der fortschreitenden Reifung des beitragsbezogenen Systems und damit die zunehmende Verbreitung von beitragsbezogenen Sozialversicherungsleistungen seit Ende der 70er Jahre. 9.2.6 Relative Wohlstandspositionen

Die bisherige Betrachtung der Zusammensetzung des Einkommens erlaubt jedoch noch keine Rückschlüsse auf das Niveau des Einkommens bzw. die Unterschiede im Versorgungsniveau der hier betrachteten Haushaltstypen, die sich aus der Summe der verschiedenen Einkommensquellen ergibt. Um die Situation der verschiedenen Rentnerhaushalte untereinander vergleichen zu können, muß ihr Einkommen mit einem einheitlichen Maßstab gemessen werden. Da außerdem untersucht werden soll, wie sich die Einkommenslage älterer Menschen im Zuge des Übergangs in den Rentnerstatus und danach verändert, wird hier wiederum die durchschnittliche Einkommenslage von Personen in Nicht-Rentnerbaushalten als Maßstab gewählt. Da Rentnerhaushalte charakteristischerweise weniger Personen umfassen, muß diesem Unterschied bei der Festsetzung der zu vergleichenden Einkommensaggregate Rechnung getragen werden. Um die Einspareffekte gemeinsamen Wirtschaftens zumindest näherungsweise zu berücksichtigen, wird daher auch in diesem Zusammenhang mit dem Äquivalenzeinkommenskonzept gearbeitet. Zugrundegelegt wird dabei wiederum die OECD-Skala von I für die erste Person, 0,7 für die zweite Person und jeden weiteren Erwachsenen und von 0,5 für Kinder unter 15 Jahre bei der Gewichtung des Haushaltseinkommens. 9 Mißt man das Äquivalenzeinkommen eines bestimmten Typs von Rentnerhaushalt am Äquivalenzeinkommen der Gesamtheit der Nicht-Rentnerhaushalte, so vergleicht man die Wohlstandsposition einer Person in diesem Rentnerhaushalt mit der einer Person in einem durchschnittlichen Nicht-Rentnerhaushalt Dieser Quotient wird im folgenden relative Wohlstandsposition genannt. In Tabelle 9 .2.6.1 ist die relative Wohlstandsposition verschiedener Rentnerhaushaltstypen nach Altersklassen ausgewiesen. Zunächst ist festzuhalten, daß die Wohlstandsposition von Personen in einem Rentnerhaushalt ca. 89% von der in 9

Zur Diskussion des Äquivalenzeinkommens vgl. Kapitel 7. dieses Bandes.

o:l

81,5

80,9 82,7

72,4 61,1 82,8 79,4

Personen in RHHa) des ~eweiligen Typs I alle Personen in NRHH )

Personen in RHH mit HVV 55-64 Jahre/ alle Personen in NRHH

Personen in RHH mit HVV 65-74 Jahre/ alle Personen in NRHH

Personen in RHH mit HVV 75 und älter I alle Personen in NRHH

78,2

85,1

74,0

80,9

Personen in Paarhaushatten RHHc)

98,

95,7

91,9

93,6

Personen in anderen RHH

87,3

90,8

88,6

89,2

- --

alle Personen in RHH

• = Netto-Äquivalenzeinkommen, berechnet unter Zugrundelegung der (ursprünglichen) OECD-Skala: Erster Erwachsener im Haushalt: Gewicht I, jede weitere Person 14 Jahre und älter: Gewicht 0,7; Kinder: Gewicht 0,5. a) RHH = Rentnerhaushalte (Haushalte mit einem Haushaltsvorstand 55 Jahre oder älter sowie mit Bezug von Rentenleistungen). bJ NRHH = Nicht-Rentnerbaushalte (alle übrigen Haushalte). cJ Paar = Verheiratetes oder in eheähnlicher Gemeinschaft lebendes Paar ohne weitere Personen im Haushalt. Quelle: Eigene Berechnungen.

81,1

alleinstehende Frauen RHH

alleinstehende Männer RHH

Haushaltstyp

Tabelle 9.2.6.1 Relative Wohlstandspositionen von Personen in Rentnerhaushalten im Vergleich zum Durchschnitt aller Personen in Nicht-Rentnerhaushalten, nach Haushaltstyp und Geschlecht - Zugrundetegong der OECD-Äquivalenzskala* (in %)

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276

9. Zur Einkommenslage älterer Menschen in Irland und Großbritannien

Nicht-Rentnerbaushalten beträgt. Für Rentnerhaushalte, deren Vorstand noch nicht das Rentenzugangsalter von 65 Jahren erreicht hat und diese somit noch keine Ansprüche aus dem beitragsbezogenen System geltend machen können, ist der Bezug von Transfereinkommen mit einer nur geringen Einkommenseinbuße verbunden; die Wohlstandsposition beträgt hier nur ca. 88% der Personen in Erwerbshaushalten. Personen in jenen Haushalten, die offiziell den Übergang in den Rentnerstatus vollzogen haben, weisen mit 90,8% eine etwas bessere Position auf, für die Hochbetagten fällt die Wohlstandsposition auf 87,3% ab. Allerdings bestehen für bestimmte Haushaltstypen in verschiedenen Altersgruppen zum Teil erhebliche Unterschiede. So stellt sich die Situation der Personen in Rentnerhaushalten mit mehr als zwei Personen durchgängig besser dar, als die der reinen Rentnerhaushalte (Ein- und Zwei-Personenhaushalte). Im Durchschnitt liegt die relative Wohlstandsposition bei den "anderen Rentnerhaushalten" bei 93,6%, wobei auch hier die Verhältnisse für Haushalte mit einem Vorstand oberhalb des Rentenzugangsalters günstiger sind als für solche jüngerer Haushaltsvorstände (vgl. Tabelle 9.2.6.1). Dennoch bleibt festzuhalten, daß die Wohlstandsposition alter Menschen in gemischten Haushalten wesentlich günstiger ausfallt. Dies gilt jedenfalls, wenn man unterstellt, wie bei Verwendung des Äquivalenzeinkommenskonzeptes implizit geschehen, daß das gesamte Haushaltseinkommen gemeinsam verbraucht wird, und somit die Teilhabe der Älteren am gesamten Haushaltseinkommen gewährleistet ist. Zunächst überraschen mag die Tatsache, daß die relative Wohlstandsposition der alleinlebenden Frauen im Durchschnitt mit knapp 81,5 % erheblich besser ausfallt als die der alleinlebenden Männer (72,4%) und auch etwas besser als die Situation der Rentnerehepaare (80,9%). Der Hauptgrund hierfür dürfte im hohen Anteil hochbetagter Frauen mit dem Bezug von Witwenrenten und Einkommen aus Vermögen liegen. Dies wird daran deutlich, daß sich die Situation in den letzten 10 Jahren vor Erreichen des Rentenzugangsalters (55- 64 Jahre) ebenso wie die Situation der Hochbetagten vergleichsweise günstig darstellt, und sich nicht etwa eine Verschlechterung der Situation mit zunehmendem Alter feststellen läßt. Bei den Paarhaushalten und bei den alleinlebenden Männern fallt die Wohlstandsposition der Rentnerhaushalte, die unterhalb des Rentenalters staatliche Transferleistungen beziehen, stark unter das durchschnittliche Niveau. In diesen Fällen dürfte es sich um Personen handeln, die frühzeitig aus dem Arbeitsmarkt ausgeschieden und infolgedessen auf staatliche Unterstützungsleistungen angewiesen sind. Zusammenfassend fallt auf, daß die Wohlfahrtsposition in den reinen Altenhaushalten oberhalb des Rentenalters recht einheitlich ausfällt und zwischen 80% und 85% des Durchschnitts der Nicht-Rentnerbaushalte liegt. Im Durchschnitt herachtet kann somit unter Einbeziehung aller Einkommensquellen eine Aufrechterhaltung des Lebensstandards der Rentnerhaushalte bei Rentenzugang konstatiert werden (vgl. dazu Abschnitt 7.4.1).

132,9 109,6 82,5

131,56 108,1 83,7

alleinstehende Frauen I alleinstehende Männer

alleinstehende Frauen I Personen in Paarhaushalten

alleinstehende Männer I Personen in Paarhaushalten --

-

-

-

101,5

97,3

Quelle: Eigene Berechnungen.

-

-

86,2

101,2

117,4

104,2 105,7

97,7

alle RHH

75 Jahre und älter, RHH

95,1

65-74 Jahre, RHH

•> RHH = Rentnerhaushalte (Haushalte mit einem Haushaltsvorstand 55 Jahre oder älter sowie mit Bezug von Rentenleistungen). b) NRHH = Nicht-Rentnerbaushalte (alle übrigen Haushalte).

55-64 Jahre, RHH">

unter 55 Jahre, NRHHb>

Relative Wohlstandsposition in %

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-

89,5

100,8

112,6

alle NRHH

Relative Wohlstandspositionen von alleinstehenden Frauen im Vergleich zu alleinstehenden Männern, sowie von alleinstehenden Frauen und Männern im Vergleich zu Personen in Paarhaushalten, nach Altersgruppe und Rentnerstatus - Zugrundelegung der OECD-Äquivalenzskala (in %)

Tabelle 9.2.6.2

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278

9. Zur Einkommenslage älterer Menschen in Irland und Großbritannien

9.2.7 Besondere Situation von Frauen

Vor dem Hintergrund, daß die Hauptfunktion von Alterssicherungssystemen darin besteht, den mit dem Ausscheiden aus dem Erwerbsleben verbundenen Ausfall des Erwerbseinkommens oder den Ausfall von Unterhalt bei Tod eines Unterhaltspflichtigen zu ersetzen, stellt sich die Frage, inwieweit Frauen, die sich in der Regel seltener und weniger kontinuierlich am Erwerbsprozeß beteiligen, dadurch im Alter benachteiligt sind. Aus den Ergebnissen in Tabelle 9.2.5.1 geht bereits hervor, daß in bezugauf die Wohlfahrtsposition alleinlebender Frauen sich die Bedenken, daß Frauen im Alter in einer schlechteren wirtschaftlichen Lage sind als Männer, nicht bestätigen. Bei den Hochbetagten dürften abgeleitete Leistungen im Falle der Verwitwung in diesem Zusammenhang die Hauptrolle spielen. Außerdem kommt jedoch den unverheirateten und erwerbstätigen Frauen die Existenz einer Einheitsrente, die nach einer relativ kurzen Wartezeit von 10 Jahren bezogen werden kann, entgegen. Dieser Effekt dürfte in Zukunft noch an Bedeutung gewinnen, da im hier analysierten Datensatz erst II Jahre seit Einführung der beitragsbezogenen Rente vergangen sind und die Zahl der Rentnerinnen, die eine solche Leistung beziehen, noch relativ gering ist. Nicht zuletzt fängt die einkommensgeprüfte Altersrente Frauen ohne eigene Rentenansprüche auf und sorgt so für einen Sockel an im Alter verfügbaren Ressourcen. Selbst wenn, wie in Abschnitt 9.2.5 deutlich wurde, der Anteil der Bezieherinnen einer solchen Leistung unter den Frauen geringer ist als bei anderen Haushaltstypen, führt dies in Verbindung mit ererbten Ansprüchen zu einer Anhebung der durchschnittlichen Wohlfahrtsposition dieser Untergruppe. Die Ergebnisse in Tabelle 9.2.6.1 weisen die Wohlstandsposition alleinlebender Frauen im Vergleich zu alleinlebenden Männern und Personen in Paarhaushalten aus. Dabei tritt das Ergebnis noch deutlicher hervor: Im Rentenalter zwischen 65 und 75 Jahren stehen alleinlebende Rentnerinnen kaum schlechter da als Rentner und Personen in Rentnerpaarhaushalten. Darüber hinaus ist ihre Lage in allen anderen Altersklassen, also auch im Nichtrentnerstatus, besser als die Situation in Paarhaushalten und z.T. erheblich besser als die Situation der alleinlebenden Männer. Alleinlebende Männer sind nur im hohen Alter besser gestellt als verheiratete. Bei diesen Schlußfolgerungen ist jedoch zu bedenken, daß die Ergebnisse bezüglich des Vergleichs mit den Ehepaarhaushalten beeinflußt sind von der Äquivalenzskala, wonach die zweite Person 70% des Einkommens der ersten Person benötigt, um das gleiche Wohlstandsniveau zu erreichen. Würde man den Bedarf niedriger ansetzen- und dies wird z. B. mit der neuen OECD-Äquivalenzskala (erste Person I, weitere Erwachsenen 0,5, Kinder 0,3) getan- stellte sich die Situation der Ehepaare im Vergleich zu den Einpersonenhaushalten etwas besser dar. An dem Gesamtergebnis, daß die Einkommenssituation alleinlebender Rentnerinnen im Vergleich zu Personen in Paarhaushalten nicht schlechter und im Vergleich zu den alleinlebenden Rentnern zum Teil erheblich besser ausfallt, würde sich jedoch grundsätzlich nichts ändern. 10

9.2 Empirische Analyse der Einkommenssituation in Irland

279

9.2.8 Einkommensverteilung

Im folgenden Abschnitt soll es um die Einkorrunensverteilung in Rentnerhaushalten im Vergleich zu Nicht-Rentnerhaushalten gehen. Als Maß dafür dient die prozentuale Verteilung der Personen in den verschiedenen Haushaltstypen auf sogenannte Wohlstandspositionsklassen. Diese wurden in Form folgender Prozentsätze des Äquivalenzeinkommens der gesamten Bevölkerung gebildet: Unter 50%, 50 bis 75%, 100% bis 150% und über 150%. Tabelle 9.2.8 Unterschiede in der Einkommensverteilung zwischen Personen in Rentnerhaushalten und Personen in Nicht-Rentnerbaushalten Haushaltstyp

von ... bis unter . . . des durchschnittlichen Aquivalenzeinkommens *

Wohlstandspositionsklas~~n* *

unter 50% 50-75% 75-100% 100-150% NRHHbl

ab 150%

19,8

23,6

18,0

22,1

16,5

- alleinstehende Männer

(15,7)

(18,5)

((4,5))

(24,4)

(36,8)

- alleinstehende Frauen

((7,0))

((16,8))

((11,8))

((19,0))

(45,4)

- Personen in Paarhaushaltencl

(5,9)

(13,1)

(11,8)

23,0

50,2

- andere

20,6

24,2

18,7

22,0

14,4

RHH"l

10,8

34,7

23,9

21 ,4

9,2

- alleinstehende Männer

(20,2)

47,4

((17,5))

((12,1))

((2,5))

- alleinstehende Frauen

((1,1))

66,7

(13,8)

(8,4)

((10,0))

- Personen in Paarhaushalten

(7,7)

46,7

31 ,5

(9,2)

((4,9))

- andere

12,2

26,2

24,2

26,9

10,6

* = Netto-Äquivalenzeinkommen, berechnet unter Zugrundelegung der (ursprünglichen) OECD-Skala: Erster Erwachsener im Haushalt: Gewicht l,jede weitere Person 14 Jahre und älter: Gewicht 0,7; Kinder: Gewicht 0,5. ** = Anteil der in einem bestimmten Haushaltstyp lebenden Personen mit einem Äquivalenzeinkommen von ... % bis . . . % des durchschnittlichen Äquivalenzeinkommens aller Personen an allen im jeweiligen Haushaltstyp lebenden Personen. •J RHH = Rentnerhaushalte (Haushalte mit einem Haushaltsvorstand 55 Jahre oder älter sowie mit Bezug von Rentenleistungen). bJ NRHH = Nicht-Rentnerhaushalle (alle übrigen Haushalte). c) Paar = Verheiratetes oder in eheähnlicher Gemeinschaft lebendes Paar ohne weitere Personen im Haushalt. () = Fallzahl zwischen II und 30. (()) = Fallzahl nicht über 10. Quelle: Eigene Berechnungen.

10

Vgl. dazu Hauser/Mörsdorf/Tibitanzl (1997).

280

9. Zur Einkommenslage älterer Menschen in Irland und Großbritannien

Sowohl für die Gesamtheit der Personen in Rentnerhaushalten als auch für die verschiedenen Haushaltstypen ist eine gleichmäßigere Einkommensverteilung festzustellen als bei den Nicht-Rentnerhaushalten. Die unterste Einkommensklasse ist mit einem geringeren Anteil an Rentnerhaushalten besetzt als bei den Nicht-Rentnerhaushalten, bei der obersten Wohlfahrtspositionsklasse ist dies ebenso der Fall. So verfügen nur 10,8% der Personen in Rentnerhaushalten über ein Äquivalenzeinkommen, das niedriger ausfällt als die Hälfte des durchschnittlichen Äquivalenzeinkommens, bei den Nicht-Rentnerbaushalten sind es dagegen knapp 20%. Eine genauere Betrachtung der verschiedenen Haushaltstypen zeigt jedoch, daß dieses positivere Bild lediglich für zwei Gruppen gilt: Für die alleinstehenden Rentnerinnen, von denen sich nur 1,1% in dieser Einkommensklasse finden und für die Haushalte mit 3 und mehr Personen, wo sich nur 12,2% aus den entsprechenden Rentnerhaushalten mit einem Äquivalenzeinkommen von weniger als der Hälfte des Durchschnittseinkommens begnügen müssen. Bei den Nicht-Rentnerhaushalten sind es dagegen 20,6%. Für die alleinstehendenMännerund die Personen in Paarhaushalten ist die Situation der Rentnerhaushalte jedoch ungünstiger als die der Nicht-Rentnerhaushalte. Dabei fällt auf, daß bei den alleinstehenden Männem der Anteil der Personen in der untersten Einkommensklasse mit 20,2% unter den Rentnerhaushalten am höchsten ausfallt und auch weit über dem Durchschnitt liegt. Bei diesen Ergebnissen muß jedoch berücksichtigt werden, daß die Fallzahlen sehr niedrig liegen und sie daher mit Vorsicht zu interpretieren sind. Allerdings paßt der hohe Anteil alleinstehender Männer in Niedrigeinkommenshaushalten durchaus zu der Tatsache, daß sich insbesondere in den jüngeren Altersklassen ein hoher Anteil von Beziehern einkommensgeprüfter Mindestleistungen befindet, was nicht zuletzt eine Folge der vergleichsweise hohen Arbeitslosigkeit in Irland im Jahre 1987 sein dürfte. In der nächsthöheren Einkommensklasse stellt sich die Situation jedoch völlig anders dar: Zwar beziehen nur knapp 35% der Personen in Rentnerhaushalten insgesamt zwischen 50% und 75% des Äquivalenzeinkommens, ein höherer Prozentsatz als bei den Nicht-Rentnerbaushalten (23,6%). Bei den reinen Rentnerhaushalten, also alleinlebenden Männern und Frauen und den Paarhaushalten, liegt der Prozentsatz jedoch erheblich höher: Er beträgt 47% bei den Paarhaushalten, 48% bei den Männern und sogar 67% bei den Frauen. Nur im Falle der Mehrpersonenhaushalte liegt der Prozentsatz mit 26% ähnlich hoch wie bei den Nicht-Rentnerhaushalten. Man kann also sagen, daß insgesamt über die Hälfte der Personen in reinen Altenhaushalten über ein Einkommen von weniger als 75% des Durchschnitts verfügen. Auch in bezugauf die Einkommensklasse zwischen 75% und 100% des Durchschnittseinkommens fallt der Prozentsatz in den Altenhaushalten erheblich höher aus als bei den vergleichbaren Haushaltstypen unter den Nicht-Rentnerhaushalten. Bei den alleinstehenden Rentnern liegen ca. 18% in dieser Klasse unterhalb des

9.2 Empirische Analyse der Einkommenssituation in Irland

281

Durchschnitts, während es bei den Nichtrentnern lediglich 4,5% sind. Bei den Paarhaushalten ist eine ähnliche Diskrepanz festzustellen: hier steigt der Prozentsatz bei den Rentnerpaaren auf 31,5%, während er bei den Nichtrentnern bei 7,8% liegt. Entsprechend niedriger fällt für die Alleinstehenden- und Ehepaarhaushalte unter den Rentnern die Besetzung in den beiden oberen Klassen von 100-150% und über 150% aus, während sich hier bei den Nicht-Rentnerbaushalten durchgängig die höchsten Prozentsätze finden. Faßt man beide Einkommensklassen zusammen, beziehen nur 13,51% der alleinlebenden Rentner, 19,44% der alleinlebenden Rentnerinnen und 13,08% der Personen in Rentnerehepaaren ein Einkommen oberhalb des Durchschnitts. Bei den Mehrpersonenhaushalten unterscheidet sich die Situation zwischen Rentnerhaushalten und Nicht-Rentnerhaushallen weniger stark. Allerdings ist hier die Verteilung unter den Personen in Rentnerhaushalten stärker in die oberen Einkommenshereiche verschoben, mit Ausnahme der obersten Einkommensklasse, wo der Prozentsatz unter den Rentnern etwas niedriger ausfällt als bei den Nicht-Rentnerhaushalten. Zusammenfassend kann man festhalten, daß der Übergang in den Rentnerstatus für Alleinstehende und für Ehepaare mit einer Tendenz der Angleichung der Einkommensverhältnisse innerhalb dieser Gruppen verbunden ist. Dies ist bedingt durch eine stärkere Konzentration in niedrigen bzw. mittleren Einkommensbereichen (50% bis 100% des Durchschnitts). Nur bei den Rentnerhaushalten innerhalb eines größeren Familienverbandes weist die Verteilung eine Verschiebung zu Einkommenshereichen oberhalb des Durchschnitts auf. 9.2.9Armut

Inwieweit das irische Rentensystem, das im wesentlichen auf die Vermeidung von Armut im Alter ausgerichtet ist, sein Ziel erreicht, wird ersichtlich, wenn man eine genauere Betrachtung der Verhältnisse in den unteren Einkommensbereichen vornimmt. Dies soll hier mit Hilfe einer feineren Unterteilung der unteren Einkommensgruppen durch sogenannte Armutsgrenzen geschehen. Im Sinne des Konzepts der relativen Armutsmessung wird im Zusammenhang mit empirischen Untersuchungen häufig ein Spektrum dicht beieinander liegender Einkommensgrenzen von 40%, 50% und 60% des durchschnittlichen Äquivalenzeinkommens verwendet. ll Der Grund liegt einmal darin, daß bei Verwendung nur einer Grenze unter Umständen charakteristische Häufungen direkt oberhalb oder unterhalb dieser Grenzen unbemerkt bleiben und sich so bei der Wahl einer nur geringfügig anderen Grenze möglicherweise ein ganz anderes Bild ergeben könnte. Durch die Verwendung von drei, im relevanten Bereich dicht beieinander liegender Grenzen versucht man eine solche Verzerrung zu vermeiden. Tabelle 9.2.9 enthält den kumulierten II

Zu Konzepten der Armutsmessung vgl. Kapitel 2.

282

9. Zur Einkommenslage älterer Menschen in Irland und Großbritannien

Anteil der Personen in den verschiedenen Haushaltstypen, deren Äquivalenzeinkommen unterhalb der jeweiligen Prozentsätze (40%, 50%, 60%) des durchschnittlichen Äquivalenzeinkommens liegt. Vergleicht man zunächst die Werte von Rentnerhaushalten und Nicht-Rentnerhaushalten in ihrer Gesamtheit, zeigt sich, daß die Situation unter den Rentnerhaushalten insgesamt günstiger ausfallt: der Prozentsatz unterhalb der 40% und der 50%-Grenze liegt nur etwa halb so hoch wie bei den Nicht-Rentnerhaushalten. Allerdings müssen auch die Werte für die Rentnerhaushalte als recht hoch bezeichnet werden. Immerhin 11,% der Personen in diesen Haushalten müssen mit einem Äquivalenzeinkommen von weniger als der Hälfte und 18,6% von weniger als 60% des durchschnittlichen Äquivalenzeinkommens auskommen. Dabei sind diese Durchschnittswerte in beiden Personengruppen stark von den Verhältnissen in den Mehrpersonenhaushalten, also den größeren Familienzusammenhängen, geprägt. Unter den Nicht-Rentnerbaushalten fallt die Situation der Mehrpersonenhaushalte durchgängig ungünstiger aus als die der kleineren Haushalte, insbesondere der Ehepaarhaushalte und der alleinlebenden Frauen. Unter den Rentnerhaushalten sieht es anders aus: Hier fallen die Prozentsätze bei den Ein- und Zwei-Personenhaushatten unter der 40%-Grenze geringer aus. Bereits unterhalb der 50% Grenze liegt jedoch der Prozentsatz für die alleinlebenden Männer erheblich über dem Anteil bei den Mehrpersonenhaushalten und oberhalb des Durchschnitts. Dies gilt noch stärker im Falle der Grenze von 60% des durchschnittlichen Äquivalenzeinkommens, wo der Anteil unter den alleinlebenden Männem mit 43,3% fast doppelt so hoch liegt wie der Durchschnitt der Rentnerhaushalte. Die Situation der Personen in Paarhaushalten und der alleinlebenden Frauen nähert sich bei den höheren Grenzen zunehmend der durchschnittlichen Situation der Rentnerhaushalte an. Unterhalb der 60%-Grenze fallen die Prozentsätze für alle Ein- bis Zweipersonenhaushalte erheblich höher aus als für die entsprechenden Haushaltstypen bei den Nichtrentnem, obwohl der Anteil für die Rentnerhaushalte insgesamt mit 18,6% niedriger liegt als bei den Nicht-Rentnerhaushalten. Als Gesamteindruck läßt sich festhalten, daß bei Anwendung einer sehr knapp bemessenen Armutsgrenze (40% des durchschnittlichen Äquivalenzeinkommens) nicht von einem speziellen Problem der Altersarmut zumindest für die reinen Altenhaushalte gesprochen werden kann, im Unterschied zu den Verhältnissen unter den Nicht-Rentnerhaushalten. Legt man die Armutsgrenze jedoch großzügiger aus (hier 60% des durchschnittlichen Äquivalenzeinkommens), verkehrt sich dieser Eindruck ins Gegenteil: Personen in reinen Altenhaushalten sind stärker von Armut betroffen als entsprechende Personen in Nicht-Rentnerhaushalten, mit Ausnahme der Rentner in größeren Familienzusammenhängen. Die Verwendung eines Spektrums von Armutsgrenzen erwies sich somit durchaus als sinnvoll, um die Lage im Bereich der Niedrigeinkommen genauer zu charakterisieren.

9.2 Empirische Analyse der Einkommenssituation in Irland

283

Tabelle 9.2.9

Armutsquoten für die Personen in Rentner- und Nicht-Rentnerhaushatten (in %) Haushaltstyp

Armutsquoten gemesst:!l an einem Prozentsatz des durchschnittlichen Aquivalenzeinkommens* unter 40%

NRHHbl

unter 50%

unter 60%

9,0

19,8

29,5

- alleinstehende Männer

((5,1))

(15,7)

(18,7)

- alleinstehende Frauen

((4,1))

((7,0))

((11,2)

- Personen in Paarhausha1tencl

((3,8))

(5,9)

(12,4)

- andere

9,4

20,6

30,6

RHH•l

4,5

10,8

18,6

- alleinstehende Männer

((2,1))

((20,2))

(28,8)

- alleinstehende Frauen

((0,4))

((1,1))

(10,6)

- Personen in Paarhaushalten

((2,6))

(7,7)

(14,2)

(5,7)

12,2

20,0

- andere

* =Netto-Äquivalenzeinkommen, berechnet unter Zugrundelegung der (ursprünglichen) OECD-Skala: Erster Erwachsener im Haushalt: Gewicht I, jede weitere Person 14 Jahre und älter: Gewicht 0,7; Kinder: Gewicht 0,5. •J RHH = Rentnerhaushalte (Haushalte mit einem Haushaltsvorstand 55 Jahre oder älter sowie mit Bezug von Rentenleistungen). bJ NRHH = Nicht-Rentnerhaushalle (alle übrigen Haushalte). cJ Paar = Verheiratetes oder in eheähnlicher Gemeinschaft lebendes Paar ohne weitere Personen im Haushalt. () = Fallzahl zwischen II und 30. (()) = Fallzahl nicht über 10. Quelle: Eigene Berechnungen.

9.2.10 Einfluß des staatlichen Systems

Die bisherige Analyse zielte auf eine Einschätzung der Lebenslage und bezog sich auf das tatsächlich verfügbare Nettoeinkommen der Haushalte, also des Markteinkommens abzüglich Steuerzahlungen und zuzüglich etwaiger staatlicher Transfers. Aus verteilungspolitischer Perspektive stellt sich die Frage, in welchem Maße staatliche Eingriffe diese Situation beeinflußt haben. Staatliche Transferleistungen tragen zur Verbesserung der Einkommenslage einzelner, vornehmlich einkommensschwacher Haushalte bei und bewirken somit eine Veränderung der Einkommensverteilung. Diese Ausgaben werden andererseits durch Steuern und Sozialversicherungsabgaben finanziert, deren Lasten ebenfalls ungleichmäßig, mit steigenden Einkommen progressiv über die verschiedenen Haushalte verteilt sind, da die Finanzierungstarife meist am Leistungsfähigkeitsprinzip orientiert sind. Vor

284

9. Zur Einkommenslage älterer Menschen in Irland und Großbritannien

diesem Hintergrund ist zu erwarten, daß die staatlichen Eingriffe eine gleichmäßigere Einkommensverteilung bewirken. Um einen Eindruck davon zu erhalten, welche Bedeutung einerseits den Transfers, die hier neben den Rentenleistungen auch alle anderen Transferleistungen enthalten, und der direkten Besteuerung sowie den Sozialabgaben andererseits zukommt, zu erhalten, wird die Verteilung bei Verwendung von drei verschiedenen Einkommenskonzepten betrachtet: vor Steuern, Abgaben und Transfers; - nach Transfers und vor Steuern und Abgaben; - nach Steuern, Abgaben und Transfers. Dabei ist jedoch zu bedenken, daß diese Unterteilung im wesentlichen rechnerischen Charakter besitzt, da zu erwarten ist, daß die Verteilung der Markteinkommen ohne die Existenz des Steuer- und Transfersystems anders aussähe als die hier ermittelte. Die Wirtschaftssubjekte hätten in einer solchen Situation eigenständig Vorsorge für verschiedene Einkommensrisiken zu treffen, was insbesondere die Situation der Rentnerhaushalte stark beeinflussen würde. Dennoch erlaubt eine solche Unterteilung eine Einschätzung der Größenordnung, in der Transfers einerseits und Steuern und Abgaben andererseits die Einkommensverteilung bedingen, bzw. welchen Beitrag sie jeweils zur Umverteilung leisten.

9.2.10.1 Einfluß von Steuern und Transfers auf die Einkommensverteilung

Tabelle 9 .2.10.1.1 enthält die Verteilung der Personen in den verschiedenen Haushalten auf verschiedene Wohlstandspositionsklassen, die unter Bezug auf das durchschnittliche Nettoäquivalenzeinkommen der gesamten Bevölkerung festgelegt wurden. Die festgelegten Grenzen (50%, 50-75%, 75-100%, 100%-150% und über 150%) beziehen sich damit auf einen einheitlichen Maßstab, da hier nicht die Intragruppenverteilung von Interesse ist, sondern die der relativen Position der beiden Gruppen untereinander erfaßt werden soll. Zunächst wird eine Unterscheidung zwischen Rentnerhaushalten und NichtRentnerbaushalten getroffen. Es ist festzustellen, daß sich bei den Nicht-Rentnerhaushalten die Verteilung der Markteinkommen vor Steuern und Transfers relativ gleichmäßig über die gesamte Einkommenssparme erstreckt, während die Personen in Rentnerhaushalten sich zu über 60% in der untersten Einkommensklasse finden. Ergänzt man nun die Transfers, verändert sich das Bild erheblich: Bei den NichtRentnerbaushalten verringert sich in erster Linie der Anteil unterhalb von 50% des Durchschnittseinkommens zugunsten einer leichten Erhöhung der Anteile in allen anderen hier gebildeten Einkommensklassen um ca. 13 Prozentpunkte. Es wird deutlich, daß neben Transfers, die an Haushalte aller Einkommensniveaus gehen, wie z. B. kinderbezogenen Leistungen, schwerpunktmäßig Niedrigeinkommenshaushalte Empfänger von Transfers sind.

9.2 Empirische Analyse der Einkommenssituation in Irland

285

Tabelle 9.2.10.1.1

Unterschiede in der Einkommensverteilung zwischen Personen mit und ohne Renten und Transferleistungen vor und nach der direkten Besteuerung (Rentnerhaushalte und Nicht-Rentnerhaushalte) Haushaltstyp

von ... bis unter .. . des durchschnittlichen Aquivalenzeinkommens *

Wohlstandspositionsklas~~n**

unter 50% 50-75% 75-100% 100-150% ab 150% NRHHbl - vor Renten und Transfers

30,46

12,03

12,96

10,01

25,54

- nach Renten u. Transfers, vor Steuern

16,99

16,99

15,18

21,59

29,24

- nach Renten und Transfers und Steuern

19,80

23,60

18,00

22,08

16,52

- vor Renten und Transfers

61,50

7,45

9,06

13,45

8,55

- nach Renten u. Transfers, vor Steuern

10,05

31,75

20,39

20,68

17,13

- nach Renten und Transfers und Steuern

10,79

34,70

23,91

21,43

9,17

RHH">

* = Netto-Äquivalenzeinkommen, berechnet unter Zugrundelegung der (ursprünglichen) OECD-Skala: Erster Erwachsener im Haushalt: Gewicht !,jede weitere Person 14 Jahre und älter: Gewicht 0,7; Kinder: Gewicht 0,5. ** = Anteil der in einem bestimmten Haushaltstyp lebenden Personen mit einem Äquivalenzeinkommen von ... % bis ... % des durchschnittlichen Äquivalenzeinkommens aller Personen an allen im jeweiligen Haushaltstyp lebenden Personen. •> RHH = Rentnerhaushalte (Haushaile mit einem Haushaltsvorstand 55 Jahre oder älter sowie mit Bezug von Rentenleistungen). b ) NRHH = Nicht-Rentnerhaushalle (alle übrigen Haushalte). Quelle: Eigene Berechnungen. Bei den Rentnerhaushalten fällt die Verringerung des Anteils in der untersten Einkommensklasse wesentlich stärker aus und beläuft sich auf minus 50 Prozentpunkte. Darüber hinaus ergeben sich insbesondere in der nächsthöheren Klasse (50-75% des Äquivalenzeinkommens) aber auch bis in die höchste Einkommensklasse erheblich höhere Prozentsätze. Die staatlichen Leistungen inklusive der Renten bewirken hier also eine erhebliche Entzerrung der Verteilung, die im Ergebnis in den mittleren und höheren Klassen, mit Ausnahme der obersten, starke Ähnlichkeit mit den entsprechenden Verhältnissen unter den Nichtrentnern aufweist. Dies ändert sich jedoch wiederum, wenn man die Besteuerung und die Abgaben ebenfalls berücksichtigt. Dann nämlich wird unter den Nichtrentnern eine Rückverschiebung in Richtung auf eine stärkere Konzentration in den unteren und mittleren Einkommensbereichen bewirkt, wobei der Anteil unter der 50%-Grenze auf

286

9. Zur Einkommenslage älterer Menschen in Irland und Großbritannien

stattliche ca. 20% ansteigt. Das Steuersystem nimmt also einen Teil der armutsvermeidenden Wirkung durch die Transfers zurück. Anders bei den Rentnerhaushalten, wo die Bedeutung der Besteuerung erheblich geringer ausfallt. Insgesamt findet im wesentlichen eine Reduktion des Anteils der Personen in der obersten Einkommensklasse statt. Der Anteil der Personen unter der 50%-Grenze bleibt bei ca. 10% und fallt damit deutlich geringer aus als bei den Nicht-Rentnerhaushalten. Allerdings liegt der Anteil der Personen mit zwischen 50% und 75% des Äquivalenzeinkommens bei ca. 35% und damit erheblich über jenem bei den Nichtrentnern (23,6%). Dieses Muster gilt grundsätzlich über alle Rentnerhaushalte auch über verschiedene Altersklassen hinweg. Tabelle 9.2.10.1.2 enthält eine Unterteilung in drei verschiedene Altersgruppen: 55 bis 64 Jahre (also Haushalte, in denen der Haushaltsvorstand einkommensgeprüfte Leistungen bezieht, da er die Altersgrenze noch nicht erreicht hat), 65 bis 75 Jahre und die Gruppe der Hochbetagten mit über 75 Jahren. Die Struktur der Haushalte mit jüngerem Haushaltsvorstand ähnelt eher jener der Rentnerhaushalte als der der Nicht-Rentnerhaushalte, was sich u. a. dadurch erklären läßt, daß es sich zum überwiegenden Teil um Mehrpersonenhaushalte handelt, deren Vorstand bereits zumindest teilweise aus dem Erwerbsleben ausgeschieden ist (vgl. Tabelle 9.2.3.1), und die daher zu über 50% ein sehr niedriges Markteinkommen (unter 50% des Durchschnitts) beziehen. Mit zunehmendem Alter bewirken Renten und Transfers im wesentlichen eine Verschiebung zwischen den beiden unteren Einkommensgruppen. Der Anteil im Niedrigsteinkommensbereich nimmt ab und der mit den bescheidenen Einkommen (zwischen 50 und 75% des Durchschnittseinkommens) erhöht sich stark. Die Konzentration in diesem Einkommensbereich wird bei den Hochbetagten durch eine leichte Reduktion des Anteils in den höheren Einkommensgruppen noch verstärkt. Abschließend kann festgehalten werden, daß das Steuer-Transfersystem zu einer Annäherung der Einkommensverteilung unter den Rentnerhaushalten an die unter den Nicht-Rentnerbaushalten beiträgt, allerdings mit Ausnahme der untersten Einkommensbereiche. Eine genauere Betrachtung der Verhältnisse in diesem Einkommensbereich schließt sich an.

9.2 Empirische Analyse der Einkommenssituation in Irland

287

Tabelle 9.2.10.1.2

Unterschiede in der Einkommensverteilung zwischen Personen mit und ohne Renten und Transferleistungen vor und nach der direkten Besteuerung (Rentnerhaushalte nach Altersgruppen) Haushaltstyp

von ... bis unter . . . des durchschnittlichen Aquivalenzeinkommens*

Wohlstandspositionsklas~en**

unter 50% 50-75%

75-100% 100-150% ab 150%

RHH•>- HHV 55-64 Jahre - vor Renten und Transfers

50,78

(8,5)

10,76

18,98

(10,97)

- nach Renten u. Transfers, vor Steuern

14,67

26,53

16,36

23,27

19,17

- nach Renten und Transfers und Steuern

15,42

30,80

22,42

21,61

9,74

- vor Renten und Transfers

67,31

6,74

9,03

10,29

6,64

- nach Renten u. Transfers, vor Steuern

7,61

32,55

23,14

20,74

15,96

- nach Renten und Transfers und Steuern

8,20

35,18

25,13

21,46

10,03

- vor Renten und Transfers

73,87

(6,57)

(5,15)

(7,40)

(7,02)

- nach Renten u. Transfers, vor Steuern

(4,57)

42,14

23,83

14,53

(14,92)

- nach Renten und Transfers und Steuern

(5,61)

42,74

24,73

20,91

(6,01)

RHH3

-

HHV 65-74 Jahre

RHH•l - HHV 75+ Jahre

* = Netto-Äquivalenzeinkommen, berechnet unter Zugrundelegung der (ursprünglichen) OECD-Skala: Erster Erwachsener im Haushalt: Gewicht I, jede weitere Person 14 Jahre und älter: Gewicht 0,7; Kinder: Gewicht 0,5. ** = Anteil der in einem bestimmten Haushaltstyp lebenden Personen mit einem Äquivalenzeinkommen von ... % bis . .. % des durchschnittlichen Äquivalenzeinkommens aller Personen an allen im jeweiligen Haushaltstyp lebenden Personen. •> RHH = Rentnerhaushalte (Haushalte mit einem Haushaltsvorstand 55 Jahre oder älter sowie mit Bezug von Rentenleistungen). () = Fallzahl zwischen II und 30. (()) = Fallzahl nicht über I 0. Quelle: Eigene Berechnungen.

288

9. Zur Einkommenslage älterer Menschen in Irland und Großbritannien

9.2.10.2 Beitrag des Steuer- und Transfersystems zur Vermeidung von Armut

Wie im Abschnitt 9.2.9 soll auch hier ein Spektrum von Armutsgrenzen dazu dienen, etwaige Verzerrungen aufgrund der zufalligen Wahl einer bestimmten Armutsgrenze zu vermeiden. Mit den drei Niveaus 40%, 50% und 60% des durchschnittlichen Äquivalenzeinkommens wird, wie bereits erwähnt, die häufig verwendete 50%-Grenze ergänzt, etwas schematisch um eine der extremen Armut (40%) einerseits und eine, die etwas großzügigere, jedoch bescheidene Einkommensverhältnisse repräsentiert andererseits (50%) (vgl. Tabelle 9.2.10.2.1). Bei den Rentnerhaushalten ist der Beitrag der Transfers zur Armutsvermeidung insgesamt erheblich größer und effektiver als bei den Nicht-Rentnerhaushalten, und zwar über alle hier verwendeten Armutsgrenzen hinweg. Das Steuer-Transfersystem bewirkt bei den Rentnerhaushalten eine Veningerung der Quote unterhalb von 40% des Durchschnittseinkommens um 53 Prozentpunkte auf 4,3%, während die Differenz bei den Nicht-Rentnerhaushalten nur bei 15 Prozentpunkten liegt. Dieser Unterschied gilt im Prinzip auch bezüglich der anderen Armutsgrenzen, wobei unter der 60%-Grenze die Armut bei den Nichtrentnern durch die Transfers zwar von knapp 35% auf 25% reduziert wird, nach Steuern jedoch wieder auf 30% ansteigt. Das Steuer-Transfersystem insgesamt reduziert also im Bereich bescheidener Einkommen für Nicht-Rentnerbaushalte das Verarmungsrisiko nur wenig. Auch bei den Rentnern steigt die Armutspopulation mit der Verschiebung der Armutsgrenze erheblich an; sie liegt unterhalb der 60%-Grenze nach Steuern und Transfers bei knapp 20%, wobei hier durch das Steuer-Transfersystem noch eine Reduktion um ca. 46 Prozentpunkte stattfindet. Im Unterschied zu den Nicht-Rentnerhaushalten wird dabei der positive Effekt der Transfers kaum durch die Besteuerung konterkariert. Grundsätzlich bestätigt sich dieser Eindruck auch bei einer Betrachtung der Rentnerhaushalte über verschiedene Altersgruppen hinweg. Allerdings wird der armutsvermeidende Beitrag des Systems mit zunehmendem Alter immer bedeutender, da weniger Einkommen aus anderen Quellen bereitsteht. Für die Haushalte mit einem Vorstand unterhalb der Altersgrenze von 65 Jahren ähnelt das Muster wiederum stark dem der Nicht-Rentnerhaushalte, wobei jedoch unterhalb der 40% und der 50%-Grenze die Armutsquoten nach Steuern und Transfers erheblich geringer ausfallen. Armut wird bei den jüngeren Rentnerhaushalten also effektiver vermieden als beim Durchschnitt der Nicht-Rentnerhaushalte. Wirksamer ist das Transfersystem jedoch für die Altenhaushalte oberhalb der Altersgrenze, wo die Besteuerung in diesem Einkommensbereich keinerlei Einfluß mehr ausübt. Interessanterweise steigt die Wirksamkeit der Transfers mit zunehmendem Alter, d. h. unter den Hochbetagten fallen die Quoten unterhalb der Armutsgrenzen am niedrigsten aus, obwohl sie vor Steuern und Transfers im Vergleich die höchsten sind.

9.2 Empirische Analyse der Einkommenssituation in Irland

289

Tabelle 9.2.10.2.1

Armutsquoten für die Personen in Rentner- und Nicht-Rentnerbaushalten vor und nach Renten- und Transfereinkommen und direkter Besteuerung

Haushaltstyp

Armutsquoten gernessen an ~inern Prozentsatz des durchschnittlichen Aquivalenzeinkornrnens* unter 40%

unter 50%

unter 60%

24,86

30,46

34,91

- nach Renten u. Transfers, vor Steuern

7,99

16,99

24,59

- nach Renten und Transfers und Steuern

9,03

19,80

29,52

57,28

61,50

65,59

- nach Renten u. Transfers, vor Steuern

4,24

10,05

17,59

- nach Renten und Transfers und Steuern

4,46

10,79

18,63

NRHHb) - vor Renten und Transfers

RHH•> - vor Renten und Transfers

* = Netto-Äquivalenzeinkommen, berechnet unter Zugrundelegung der (ursprünglichen) OECD-Skala: Erster Erwachsener im Haushalt: Gewicht I, jede weitere Person 14 Jahre und älter: Gewicht 0,7; Kinder: Gewicht 0,5. •> RHH =Rentnerhaushalte (Haushalte mit einem Haushaltsvorstand 55 Jahre oder älter sowie mit Bezug von Rentenleistungen). b) NRHH = Nicht-Rentnerhaushalle (alle übrigen Haushalte). Quelle: Eigene Berechnungen. Das Alterssicherungssystem in Irland bewirkt somit, daß Personen in Rentnerhaushalten effektiver insbesondere vor extremer Armut bewahrt werden als Personen in Nicht-Rentnerhaushalten. Zwar reduzieren staatliche Transfers das Verarmungsrisiko auch unter den Nicht-Rentnerbaushalten erheblich, jedoch wird diese Wirkung durch die Besteuerung auch niedriger Einkommen weitgehend wieder aufgehoben, was bei den Rentnerhaushalten nicht der Fall ist. Auch wenn die Rentnerhaushalte also bezüglich ihres Verarmungsrisikos besser dastehen als die Nicht-Rentnerhaushalte, ist eine Quote von 11% der Personen in Rentnerhaushalten, die über weniger als 50% des durchschnittlichen Äquivalenzeinkommens verfügen, immer noch nicht als gering zu bezeichnen. Diese Ergebnisse sind jedoch, wie auch die des vorherigen Abschnitts, beeinflußt durch der Wahl der Äquivalenzskala. Die hier angewandte, von der OECD entwickelte Skala legt ein relativ hohes Gewicht auf zusätzliche Personen in einem Haushalt, so daß größere Haushalte mit einem vergleichsweise geringeren Einkommen in die Berechnung des Durchschnitts eingehen. Eine Skala, die kleinere Haushalte mit einem größeren Gewicht versieht, würde die Situation der typischerweise kleineren Rentnerhaushalte in Relation zu den anderen als nachteiliger auswei19 Rechmann

290

9. Zur Einkommenslage älterer Menschen in Irland und Großbritannien

sen. 12 Es ist jedoch nicht zu erwarten, daß sich die beobachtete beträchtliche Besserstellung der Rentnerhaushalte in den unteren Einkommensklassen durch die Wahl einer anderen Äquivalenzskala in das Gegenteil verkehren würde. Tabelle 9.2.10.2.2

Armutsquoten für die Personen in Rentnerhaushalten verschiedener Altersklassen vor und nach Renten- und Transferzahlungen und direkter Besteuerung Haushaltstyp, nach Alter des Haushaltsvorstandes (HVV)

Armutsquoten gemessen an ~inem Prozentsatz des durchschnittlichen Aquivalenzeinkommens* unter 40%

unter 50%

unter 60%

45,45

50,78

55,93

- nach Renten u. Transfers, vor Steuern

(5,38)

14,67

24,15

- nach Renten und Transfers und Steuern

(5,90)

15,42

26,18

- vor Renten und Transfers

62,80

67,31

69,81

- nach Renten u. Transfers, vor Steuern

(3,26)

7,61

13,07

- nach Renten und Transfers und Steuern

(3,26)

8,20

13,53

72,87

73,87

78,91

- nach Renten u. Transfers, vor Steuern

((3,73))

(4,57)

(12,12)

- nach Renten und Transfers und Steuern

((3,73))

(5,61)

(12,12)

RHH•l, HVV 55-64 - vor Renten und Transfers

RHH, HVV 65-74

RHH, HVV über 74 - vor Renten und Transfers

• = Netto-Äquivalenzeinkommen, berechnet unter Zugrundelegung der (ursprünglichen) OECD-Skala: Erster Erwachsener im Haushalt: Gewicht I , jede weitere Person 14 Jahre und älter: Gewicht 0,7; Kinder: Gewicht 0,5. a) RHH = Rentnerhaushalte (Haushalte mit einem Haushaltsvorstand 55 Jahre oder älter sowie mit Bezug von Rentenleistungen). () = Fallzahl zwischen II und 30. Fallzahl nicht über 10. Quelle: Eigene Berechnungen.

(()) =

9.2.11 Frühere Untersuchungen zur Einkommenslage alter Menschen in Irland

Empirische Analysen der Lebensverhältnisse älterer Menschen in Irland bezogen sich bis in die 70er Jahre hinein auf die spezifische soziale Situation älterer

12

Vgl. Hauser u. a. (1997).

9.2 Empirische Analyse der Einkommenssituation in Irland

291

Menschen, ohne jedoch verallgemeinerbare Informationen zu Einkommensfragen zu enthalten. Es handelte sich meist um die beispielhafte Analyse der psychischen und sozialen Folgen einer mangelnden Integration in gesellschaftliche Zusammenhänge, die sich stark um die Beteiligung am Produktionsprozeß rankten. Zu Einkommen standen im wesentlichen aggregierte Informationen aus Census-Erhebungen des Statistischen Amtes zur Verfügung. 13 Die Durchführung der ersten landesweiten Erhebung zu verschiedenen sozioökonomischen Charkteristika von Haushalten im Jahre 1973 (Household Budget Survey) durch das Statistische Amt Irlands bildete dann die Grundlage für eine Reihe empirischer Studien der Einkommenslage der irischen Bevölkerung. Dabei standen Fragen der effektiven Vermeidung von Armut und zur Rolle des Systems der sozialen Sicherung in diesem Zusammenhang häufig im Mittelpunkt der Analysen.14 Als alarmierendes Ergebnis dieser Untersuchungen war festzuhalten, daß alte Menschen neben Farmern, Arbeitslosen und Niedriglohnbeziehern in hohem Maß vom Armutsrisiko betroffen waren. Analysen auf der Grundlage von regionalen Untersuchungen durch das statistische Amt zeigten, daß dies sowohl für städtische wie ländliche Regionen galt. Unter Zugrundelegung verschiedener, meist in Anlehnung an Sozialhilfesätze festgelegter Armutsgrenzen wurden zwischen 10 und 25% der Bevölkerung als arm klassifiziert. 15 Whelan/Vaughan (1982) ermittelten unter Verwendung der Armutsgrenze "Unemployment Benefit plus 40%" daß ein Anteil von 59% der Personen mit einem Einkommen unterhalb dieser Grenze ältere Menschen waren. 16 Insbesondere ältere Personen, die nicht in einem größeren Familienverband lebten, wiesen ein hohes Verarmungsrisiko auf. Untersuchungen, die sich auf reine Rentnerhaushalte beschränkten, ergaben - insbesondere für Alleinlebende - Armutsquoten von bis zu 78%. 17 Allerdings wiesen diese Studien, die sich auf Erhebungen von Mitte der 70er Jahre beziehen, darauf hin, daß verschiedene Faktoren die relative Position der Altenbevölkerung in den kommenden Jahren verbessern würden. So würden die beitragsbezogenen Leistungen aus dem staatlichen Rentensystem, die zum damaligen Zeitpunkt die zentrale Rolle im Hinblick auf die Einkommenssituation älterer Menschen in Irland spielte, zunehmend an Bedeutung gewinnen. Wenn das Niveau der staatlichen Leistungssätze weiter wie bis dahin mit der Lohnentwicklung schritthalten würde und außerdem betriebliche Zusatzsicherungen weiter ausgebaut und nicht durch inflationäre Entwicklungen erodiert würden, sei eine deutliche Verbesserung der Einkommenssituation älterer Menschen absehbar. 18 Unsere Analyse der Siuation im Jahr 1986 hat diese These im Prinzip bestätigt, wenngleich das Problem der Altersarmut noch nicht als behoben angesehen werden kann. 13

14 15

16 17 18

19*

Vgl. Whelan/Vaughan (1982). Vgl. dazu Callan et al. (1989). Vgl. dazu Callan et al. (1989), S. 39. Vgl. Whelan/Vaughan (1982), S. 110. Vgl. Whelan/Whelan (1988), S. 27. Vgl. Whelan/Vaughan (1982), S. 111.

292

9. Zur Einkommenslage älterer Menschen in Irland und Großbritannien

9.3 Ergebnisse der empirischen Analyse der Einkommenssituation älterer Menschen in Großbritannien Der hier verwendete britische Datensatz bezieht sich zwar auf das gleiche Stichjahr wie die Analyse mit Hilfe der Modellfälle. Dennoch können auch hier die empirischen Ergebnisse nicht direkt in Beziehung zu den Modellrechnungen gesetzt werden, etwa in dem Sinne, daß sie zur Verifizierung der dort gewonnenen Ergebnisse herangezogen werden könnten. Dies gilt einerseits, weil im Rahmen der Modellfälle schematische Annahmen über die wirtschaftliche Entwicklung getroffen wurden, die von den tatsächlichen Entwicklungen abweichen. Andererseits besteht das Zusatzrentensystem (SERPS) noch nicht lange genug, als daß bereits jemand einen vollständigen Rentenanspruch erwerben konnte. Dies wird erstmals für die Rentenzugänge im Jahre 1998 möglich sein. Die Modellfallanalyse stellte jedoch auf die prinzipiellen Verteilungswirkungen des Systems im ausgereiften Zustand ab, weshalb dort unterstellt wurde, die institutionellen Regelungen des Jahres 1991/2 hätten bereits über 40 Jahre bestanden. Dennoch bietet die empirische Analyse Anhaltspunkte für eine Beurteilung der Lebenslage älterer Menschen und der Rolle, die das staatliche Alterssicherungssystem dabei spielt. Auch hier wird, dem Vorgehen bezüglich Irlands entsprechend, zunächst ein Überblick über die Haushalts- und die Altersstruktur des verwendeten Datensatzes gegeben. Es folgt eine Betrachtung der Einkommenszusammensetzung sowie der Verbreitung verschiedener Einkommensquellen. Vor diesem Hintergrund erfolgt eine Einschätzung der relativen Wohlstandspositionen von Personen in verschiedenen Haushaltstypen und Altersklassen, eine Analyse der Verteilung dieser Personen auf verschiedene Wohlstandspositionsklassen und eine Analyse der Armutsinzidenz. Abschließend wird der Einfluß des britischen Steuer- und Transfersystems auf Verteilung und Armutsinzidenz untersucht.

9.3.1 Empirische Untersuchungen zur Einkommenslage in Großbritannien

Großbritannien verfügt über reichhaltige und langjährige offizielle Erhebungen zu sozioökonomischen Indikatoren. Als die beiden größten und wichtigsten sind der General Household Survey (GHS) und der Family Expenditw-e Survey (FES) zu nennen. Der General Household Survey, dw-chgeführt vom OPCS (Office of Population Censuses and Surveys), besteht seit 1961, wobei über das Jahr verteilt Informationen über unterschiedliche sozioökonomische Charakteristika von Haushalten erhoben werden. Der Family Expenditure Survey (FES) ist gezielter auf ökonomische Charakteristika ausgerichtet und wird seit 1957 kontinuierlich jedes Jahr durchgeführt. Seit 1989 unternimmt das Statistische Amt diese Stichprobe, die bis dahin in der Obhut des Ministeriums für Arbeit stand. Sie umfaßt ca. 10.000 Haushalte (einer von

9.3 Empirische Analyse der Einkommenssituation in Großbritannien

293

2000 UK-Haushalten), Personen in Pflege- oder sonstigen Institutionen sind ausgeschlossen, was jedoch die Verallgemeinerbarkeit der Ergebnisse nicht wesentlich beeinträchtigt. 19 1989 befanden sich in Großbritannien I 02.487 Personen über 65 Jahre in Pflegeeinrichtungen und somit blieben ca. 2,5 % der über 65-jährigen Bevölkerung unberücksichtigt. 20 Die Antwortrate im Rahmen der Umfrage liegt bei ca. 70%. Die Befragten machen Angaben zu Haushaltszusammensetzung, Einkommen usw. und führen 14 Tage lang eine detaillierte Liste über ihre Ausgaben. Das Hauptziel der Stichprobe besteht darin, Gewichte für den Konsumgüter-Preisindex zu ermitteln, wobei jedoch auf effiziente Weise darüber hinaus Angaben zu Einkommen und Ausgaben auf der Ebene von Haushalten, Personen und Steuereinheiten ermittelt werden können. Den im Rahmen dieser Arbeit durchgeführten Untersuchungen liegt der FES von 1991 zugrunde. Bei dem hier verwendeten Datensatz handelt es sich schwerpunktmäßig um eine Ausgabenerhebung, die jedoch um Angaben zum Einkommen ergänzt wurde. Es ist zu beobachten, daß ausgabenbezogene Armutsuntersuchungen in der Regel niedrigere Armutsquoten nachweisen als einkommensbezogene Untersuchungen. Insbesondere bei kurzen Erhebungszeiträumen ist damit zu rechnen, daß durch Auflösen von Ersparnissen oder die Aufnahme von Krediten Schwankungen des Einkommensstroms auf diese Weise ausgeglichen werden, bzw. daß über einen längeren Zeitraum das Ausgabenniveau oberhalb des Einkommensniveaus liegen kann. Wie beim irischen Datensatz wurden die Ausgabendaten wochenbezogen erhoben. In diesem Fall schlagen sich stärkere Schwankungen des Einkommens in Form einer höheren Einkommensdispersion nieder als im Fall einer Erhebung über ein gesamtes Jahr. Wegen der Vergleichbarkeit mit den Datensätzen anderer Länder wurden die Werte im Rahmen der Luxemburg Income Study (LIS) auf Jahresdaten hochgerechnet. 21 9.3.2 Zusammensetzung nach Haushaltstyp und Altersgruppen

Grundsätzlich wurde bei der Analyse des britischen Datensatzes hinsichtlich der Abgrenzung der Rentnerhaushalte und der verschiedenen Haushaltstypen ebenso 19 Im Jahr 1989 betrug der Anteil der nicht in Haushalten lebenden Personen ca. 1,7% der Bevölkerung. Ungefähr die Hälfte dieser Personen sind zu den Niedrigeinkommensbeziehern zu zählen. Schätzungen des Durchschnittseinkommens, die diesen Bevölkerungsteil einbeziehen, legen nahe, daß das Durchschnittseinkommen um ca. 0,5 Prozent niedriger und der Anteil der Bevölkerung, der über weniger als die Hälfte dieses Einkommens verfügt, um maximal einen Prozentpunkt höher ausfallen würde. Vgl. Evans (1995). 2o Vgl. Evans (1995) und CSO, Social Trends (1991), S. 24. 21 Vgl. dazu Smeeding et al. (1990), sowie Callan/Nolan (1990), S. 5.

294

9. Zur Einkommenslage älterer Menschen in Irland und Großbritannien

verfahren wie im Falle Irlands: Der Haushaltsvorstand muß älter als 55 Jahre sein und staatliche Rentenleistungen beziehen und es werden Alleinstehende, Ehepaare und in eheähnlicher Gemeinschaft lebende Paare sowie Mehrpersonenhaushalte unterschieden. In die Definition der staatlichen Altersleistungen gehen jedoch ausschließlich die Grundrente, die staatliche Zusatzrente und auf der diesbezüglichen Beitragszahlung beruhende Invaliditätsrenten ein. Da es - anders als in Irland keine einkommensgeprüften Leistungen speziell für alte Menschen gibt, firmieren hier alle einkommensgeprüften Leistungen, wie Income Support, Wohngeld usw., als sonstige Transfers und spielen für die Abgrenzung der Rentnerhaushalte keine Rolle. Der Datensatz (FES 1991) umfaßt 7.043 Haushalte. Hochgerechnet auf die Bevölkerung leben darin nach der hier gewählten Abgrenzung 12.864 (ca. 23%) Personen in Rentnerhaushalten und 43.345 (ca. 77%) in Nicht-Rentnerhaushalten. Mit 76% stellen Personen in größeren Haushaltszusammenhängen (3 und mehr Personen) den überwiegenden Anteil der Personen in Nicht-Rentnerhaushalten, weitere 17,6% leben mit Ehepartnern oder in ähnlicher Gemeinschaft. Nur wenige der Erwerbspersonen leben allein, wobei die Zahl der alleinlebenden Männer mit 1.664 (3,9%) die der Frauen mit 995 (2,3%) hier übertrifft (vgl. Tabelle 9.3.2.1). Bei den Personen in Rentnerhaushalten handelt es sich bei 6% (764) der Fälle um alleinstehende Männer, die alleinstehenden Frauen stellen sogar 23 % (2.868) der Personen in Rentnerhaushalten. In Ehepaaren leben 44,6% (5.742) und in Mehrpersonenhaushalten weitere 27,5% (3.492). Mit dem Übergang ins Rentenalter ist somit eine starke Reduktion der durchschnittlichen Haushaltsgröße verbunden. Unter den Haushalten mit hochbetagtem Vorstand (über 75jährigen) wächst der Anteil der alleinlebenden Frauen auf gut ein Drittel der Rentnerhaushalte. Ältere Personen sind fast vollständig in das staatliche Rentensystem einbezogen. Der Anteil der Nicht-Rentnerbaushalte mit einem Vorstand oberhalb der gesetzlichen Altersgrenze von 65 Jahren fällt (im Unterschied zu Irland) verschwindend gering aus: Er beträgt nur 0,5 % der Personen in Haushalten mit einem Vorstand, der älter als 65 Jahre ist. Bei den Rentnerhaushalten zwischen 55 und 65 Jahren liegt der Anteil der Personen in Nicht-Rentnerbaushalten nur noch um 30% höher als der in Rentnerhaushalten. Zum Teil handelt es sich in Haushalten dieser Altersgruppe bei den Haushaltsvorständen um Frauen, deren Rentenzugangsalter bei 60 Jahren liegt, zum Teil um Personen in Früh- oder Invaliditätsrentnerhaushalten.

9.3.3 Zusammensetzung des Einkommens

In diesem Abschnitt erfolgt eine Betrachtung der Zusammensetzung des Haushaltseinkommens der Rentnerhaushalte im Vergleich zu den Nicht-Rentnerhaushalten, wobei die Situation nach verschiedenen Rentnerhaushaltstypen und nach

972

1.394

((14))

0

1.664

365

328

764

65-74

über 74

Summe

2.868

7.623

5.741

995

0

1.520

((3))

((13))

1.913

2.998

1.222

(78)

5.696

Personen in Paarhaushalten, NRHH

((6))

-

Personen in Paarhaushaltencl, RHH

908

alleinstehende Frauen, NRHH

33.064

12.864

4.054

5.662

((12)) 0

3.148

-

1.940

31.112

Personen Personen in anderen in anderen HaushalHaushalten, RHH ten, NRHH

12.864

4.054

5.662

3.148

NRHH Nicht-Rentnerbaushalte (alle übrigen Haushalte). Paar = Verheiratetes oder in eheähnlicher Gemeinschaft lebendes Paar ohne weitere Personen im Haushalt. Quelle: Eigene Berechnungen, Abweichungen rundungsbedingt

b)

c)

-

alle Personen in RHH

•> RHH = Rentnerhaushalte (Haushalte mit einem Haushaltsvorstand 55 Jahre oder älter sowie mit Bezug von Rentenleistungen).

=

502

210

(70)

55-64

-

1.439

-

unter 55

alleinstehende Frauen, RHH

alleinstehende Männer, NRHHbl

alleinstehende Männer, RHH"l

Alter des Haushaltsvorstandes

4.058 56.210

((3)) 43.345

--

5.708

7.288

4.140 ((46))

39.156

alle Personen in HH

39.156

alle Personen in NRHH

Zahl der Personen in Haushalten nach Alter des Haushaltsvorstandes, Haushaltstyp und Geschlecht

Tabelle 9.3.2.1

=

VI

"'

N

= g·

:::!.

§

i

§" s·

~

E'

"'~ -

r

m =

~

11:

~ '


~

:::!.

~

(..,

"'

Tabelle 9.3.2.2

0,4

((0,0))

0,0

3,0

( RHH = Rentnerhaushalte (Haushalte mit einem Haushaltsvorstand 55 Jahre oder älter sowie mit Bezug von Rentenleistungen).

unter 55

55-64

alleinstehende Männer, NRHHbl

2,6

alleinstehende Männer, RHHal

-

Alter des Haushaltsvorstandes

Anteil der Personen in verschiedenen Haushaltstypen nach Alter des Haushaltsvorstandes, Haushaltstyp und Geschlecht, bezogen auf die Gesamtzahl der Personen (in %)

g· g"

::l

~

Q.

::l

8.c

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::l

::r (1)

~

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~

I

~

tr1

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~

N \0 0\

9.3 Empirische Analyse der Einkommenssituation in Großbritannien

297

altersbedingten Gesichtspunkten innerhalb der Rentnerhaushalte unterschieden wird. Dabei wird folgende Untergliederung der Einkommensquellen vorgenommen: Das Erwerbseinkommen wird nach Einkommen aus selbständiger und abhängiger Beschäftigung unterschieden, dann folgt Einkommen aus Vermögen, die Sozialversicherungsrente, die die Grundrente, die staatliche Zusatzrente sowie Frührentenleistungen umfaßt, betriebliche und private Zusatzrenten, sonstige Transfers aus dem National Insurance Fund (Leistungen bei Arbeitslosigkeit, Krankengeld, Kindergeld, Wohngeld, Sozialhilfe, ... ) sowie schließlich Einkommen insbesondere aus privaten Transfers und Transfers aus dem Ausland . Beim Vergleich der Einkommenszusammensetzung zwischen einem durchschnittlichen Rentnerhaushalt und einem Nicht-Rentnerhaushalt zeigt sich zunächst wiederum die Verschiebung der Haupteinkommensquelle von der Erwerbsarbeit bei den Nicht-Rentnerhaushalten, wo 67% des Einkommens aus abhängiger Beschäftigung und knapp 8% aus selbständiger Tätigkeit stammen, hin zu den Renteneinkommen bei den Rentnerhaushalten mit durchschnittlich 52% aus dem staatlichen System und weiteren 16% aus betrieblichen und privaten Zusatzrenten. Wahrend sich die Werte bei den staatlichen Transfers und den sonstigen Einkommen stark ähneln, spielt Einkommen aus Vermögen beim durchschnittlichen Rentnerhaushalt mit gut 11% eine erheblich größere Rolle als beim Nicht-Rentnerhaushalt, wo dieser Anteil sich aufknapp 4% beläuft. Sobald man nach den verschiedenen Haushaltstypen differenziert, fallen die im Durchschnitt zu beobachtenden Unterschiede bei den reinen Altenhaushalten noch stärker ins Gewicht: Bei diesen, also den Alleinlebenden sowie den Ehepaaren sinkt der Anteil der Erwerbseinkommen auf 2-8%, der der staatlichen Renten steigt auf zwischen knapp 60% bei alleinstehenden Frauen und auf 50,2% bei den Ehepaaren. Bei den alleinstehenden Männem liegt der Anteil bei 56%. Die Zusatzrenten stellen bei Männem und Ehepaaren weitere 20% des Einkommens, während dieser Anteil bei den alleinstehenden Frauen nur bei 13% liegt. Dieser relativ geringere Anteil der Zusatzrenten bei den Frauen reflektiert einerseits die Tatsache, daß Frauen seltener Zugang zu einem Betriebsrentensystem haben, und die vergleichsweise niedrigeren abgeleiteten Ansprüche verwitweter Frauen. Auch ist der Anteil des Vermögenseinkommens bei alleinstehenden Frauen unterdurchschnittlich hoch. Entsprechend höher ist der Anteil aus den sonstigen staatlichen Transfers (13,8%), die im wesentlichen einkommensgeprüfte Leistungen an Niedrigeinkommenshaushalte umfassen. Bei alleinstehenden Männem und Ehepaaren spielen zusätzliche Rentenansprüche und Ersparnisse eine größere Rolle. Dementsprechend niedriger fallen die sonstigen Transfers (9,5 bzw 5,6%) in diesen Haushaltstypen aus (vgl. Tabelle 9.3.3.1). In den Rentnerhaushalten mit mehr als zwei Personen (andere Haushalte) hat das Erwerbseinkommen ein überdurchschnittliches Gewicht im Vergleich zu den übrigen Rentnerhaushalten.

Tabelle 9.3.3.1

RHH

10,3

12,2

2,1

0,4

56,1

Einkommen aus Vermögen

Einkommen aus abhängiger Beschäftigung

Einkommen aus selbständiger Beschäftigung

Sozialversicherungsrente

Zusatzrente 13,8

9,5

0,1

100

sonstige Transfers

sonstiges Einkommen

gesamtes Bruttoeinkommen 100

0,1 100

0,8

9,7 100

0,3

9,8

16,0

51 ,7

33,4 9,2

1,3

10,0

11,2

alle RHH

3,3

35,0

8,6

RHH

andere

100

100

2,5

18,1

20,2 0,9

1,2

4,6

2,1

66,7

4,9

NRHH

alleinst Frauen,

2,5

3,0

9,5

57,7

6,2

NRHHb)

alleinst Männer,

100

0,9

4,8

3,4

1,I

8,6

75,4

5,8

Paare

NRHH

•) RHH = Rentnerhaushalte (Haushalte mit einem Haushaltsvorstand 55 Jahre oder älter sowie mit Bezug von Rentenleistungen). b) NRHH = Nicht-Rentnerflaushalte (alle übrigen Haushalte). c) Paar = Verheiratetes odcc in eheähnlicher Gemeinschaft lebendes Paar ohne weitere Personen im Haushalt. Quelle: Eigene Berechnungen, rundungsbedingte Abweichungen.

100

0,4

20,7

13,2

19,6 5,7

50,2

1,8

8,8

12,8

RHH

Paare

::>

...

§

~

~ (16,9)

::l.

(28,1)

_I

~

::>

* = Netto-Äquivalenzeinkommen, berechnet unter Zugrundelegung der (ursprünglichen) OECD-Skala: Erster Erwachsener im Haushalt: Gewicht I , jede weitere Per-

15,3

28,8

38,8

§ (2,7)

- alleinstehende Frauen

7,9

12,1

54,1 44,2

33,1

- alleinstehende Männer

......

s·

["'

~ ~

"'e;

i"'

I

~

tT1

...~

~

::!.

5,8

w

0 00

((5,9))

10,3 (11,8)

16,3 (10, 1)

37,2

30,4

(7,7)

(6,5)

(7,5)

12,3

(18,0)

33,0

- andere

9,6 (16,0)

15,5

(9,1)

(10,8)

(13,2)

((0,0))

10,2

ab 150%

(12,9)

(13,9)

RHH - HHV über 74•>

33,3

24,5 (13,3)

- Personen in Paarhaushalten

42,8

35,2 38,0

22,6 (19,2)

RHH - HHV 65- 74•>

- alleinstehende Männer

19,2

(13,2)

- andere

36,5

(17,9)

- alleinstehende Frauen

((17,4))

((21,7))

((43,5))

21,6

100-150%

((17,4))

21,4

75-100%

- alleinstehende Männer

50-75% 31,5

unter 50%

Wohlstandspositionsklassen** von .. . bis unter ... des durchschnittlichen Äquivalenzeinkommens* 15,3

RHH HHV 55-64

Haushaltstyp

Tabelle 9.3.6.2 Unterschiede in der Einkommensverteilung zwischen Personen in Rentnerhaushalten und Personen in Nicht-Rentnerbaushalten

9.3 Empirische Analyse der Einkommenssituation in Großbritannien

309

alleinlebenden Nicht-Rentnerinnen sind dies immerhin 53%. Die Situation der anderen Altenhaushalte weist ein ähnliches Muster auf, wenn auch nicht ganz so dramatischen Ausmaßes. Einzig die Rentner in größeren Haushaltszusammenhängen stehen zumindest in bezug auf die Niedrigsteinkommen sogar etwas besser da als die Mehrpersonenhaushalte unter den Erwerbstätigenhaushalten. Zusammenfassend kann festgehalten werden, daß mit dem Übergang in den Rentnerstatus eine starke Angleichung der Einkommenssituation stattfindet, und zwar in Form einer Kumulation bei sehr niedrigen Einkommensniveau. Bei einer Aufteilung nach Altersgruppen zeigt sich, wie nach den vorhergehend dargestellten Ergebnissen bereits zu erwarten, daß dieser Konzentrationsprozeß mit zunehmendem Alter des Haushaltsvorstands stärker ausgeprägt ist. Für die Rentnerhaushalte zwischen 55 und 65 Jahren fällt dabei insbesondere die Besetzung in den obersten Einkommensklassen stark ab. Für jene zwischen 65 und 75 Jahren kommen zwar wieder einige Haushalte mit sehr hohen Einkommen dazu, die Quoten in der Einkommensklasse unter 50% des Durchschnittseinkommens steigen jedoch für alle Haushaltstypen z.T. erheblich an. In den HochbetagtenHaushalten ist die Häufung in den beiden unteren Einkommensklassen am stärksten: Von den alleinstehenden Frauen müssen sich danach knapp 80% mit einem Äquivalenzeinkommen von weniger als 75% des Durchschnitts begnügen, bei den Männem sind es 72%, bei den Ehepaaren fast ebenso viele. Nur Rentner, die in Mehrpersonenhaushalten leben, verfügen in der Mehrheit über zwischen 50% und 100% des durchschnittlichen Äquivalenzeinkommens. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, daß im Rahmen des Äquivalenzeinkommenskonzepts implizit die gemeinschaftliche Nutzung der Ressourcen eines Haushaltes unterstellt wird. Ob in der Realität ältere Personen innerhalb eines größeren Haushaltszusammenhangs tatsächlich gleichberechtigt Zugang zum Haushaltseinkommen haben, ist jedoch fraglich. Abschließend bleibt festzuhalten, daß die weit überwiegende Mehrheit der britischen Rentner ihren Lebensabend in vergleichsweise bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen verbringt. Im Folgenden schließt sich eine genauere Betrachtung der unteren Einkommensbereiche an.

9.3.7 Armut

Wiederum mit Hilfe dreier Einkommensgrenzen (40%, 50% und 60% des durchschnittlichen Äquivalenzeinkommens) soll zwischen extremer Armut, Armut und bescheidenen Verhältnissen unterschieden werden. Für die Gesamtheit der Personen in Rentnerhaushalten liegt die Quote unterhalb der 40% Grenze mit 9,1% zwar etwas niedriger als bei den Nicht-Rentnerbaushalten mit 12%, allerdings ist der Unterschied so gering, daß für beide Haushaltsgruppen und damit für ein Zehntel der gesamten Bevölkerung von einem Leben in extremer Armut gesprochen

310

9. Zur Einkommenslage älterer Menschen in Irland und Großbritannien

werden muß. Mit der Verschiebung dieser Grenze hin zu 50% und dann 60% des Durchschnitts steigt der Anteil der Rentnerhaushalte, die mit einem Äquivalenzeinkommen unterhalb der jeweiligen Grenze auskommen müssen, erheblich stärker als bei den Nicht-Rentnerbaushalten an. Dies gilt insbesondere für die reinen Altenhaushalte, von denen gut 40%, bei den alleinstehenden Frauen sogar über die Hälfte, unterhalb der 60%-Grenze zu finden sind. Tabelle 9.3. 7.1 Armutsquoten für die Personen in Rentner- und Nicht-Rentnerbaushalten (in %) Haushaltstyp

Armutsquoten gemesst:~ an einem Prozentsatz des durchschnittlichen Aquivalenzeinkommens * unter 40%

unter 50%

unter 60%

11,9

20,4

27,8

- alleinstehende Männer

9,5

16,8

23,3

- alleinstehende Frauen

10,0

18,6

27,2

5,0

8,0

10,2

13,6

23,5

32,0

RHH"l

9,1

23,3

40,2

- alleinstehende Männer

(7,1)

18,6

42,6

- alleinstehende Frauen

11,9

29,7

53,7

9,2

26,7

41 ,9

(7,0)

13,5

25,9

NRHHb)

- Personen in Paarhaushaltenc) - andere

- Personen in Paarhaushaltenc) - andere

* = Netto-Äquivalenzeinkommen, berechnet unter Zugrundelegung der (ursprünglichen) OECD-Skala: Erster Erwachsener im Haushalt: Gewicht I, jede weitere Person 14 Jahre und älter: Gewicht 0,7; Kinder: Gewicht 0,5. •> RHH = Rentnerhaushalte (Haushalte mit einem Haushaltsvorstand 55 Jahre oder älter sowie mit Bezug von Rentenleistungen). b) NRHH =Nichtrentnerhaushalte (alle übrigen Haushalte). c) Paar = verheiratetes oder in eheähnlicher Gemeinschaft lebendes Paar ohne weitere Personen im Haushalt. Quelle: Eigene Berechnungen. Bei einer Unterscheidung nach Altersklassen bestätigt sich auch hier, daß sich die Lage der Rentner und Rentnerinnen mit zunehmendem Alter immer ungünstiger gestaltet. Wahrend der Anteil der Rentner in extremer Armut für 55 bis 75-Jährige zwischen 6% und 8% bewegt und bei den Frauen zwischen 9% und 10% liegt, steigt er für die Hochbetagten auf durchschnittlich 12%, bei alleinstehenden Frauen und Ehepaaren sogar auf 14% an. Der Anteil der Personen in bescheidenen Verhältnissen, also unterhalb der 60% Grenze, liegt für die 55-65jährigen bei 27%, für die 65-bis-75jährigen bei 40%, und steigt bei den Hochbetagten auf über die

9.3 Empirische Analyse der Einkommenssituation in Großbritannien

311

Tabelle 9.3. 7.2

Armutsquoten für die Personen in Rentnerhaushalten verschiedener Altersklassen (in %) Haushaltstyp, nach Alter des Haushaltsvorstandes (HVV)

Armutsquoten gemess~!l an einem Prozentsatz des durchschnittlichen Aquivalenzeinkommens* unter 40%

RHH•l, HVV 55-64

unter 50%

unter 60%

9,3

15,3

27,4

- alleinstehende Männer

((4,4))d)

((17,4))

((34,8))

- alleinstehende Frauen

(8,9)c)

(17,9)

35,3

((8,6))

(17,0)

27,2

- Personen in Paarhaushaltenb)

(10,5)

(12,8)

(24,3)

RHH, HVV 65-74

7,2

22,6

39,3

- alleinstehende Männer

(6,3)

(19,2)

41,8

- alleinstehende Frauen

10,8

31,0

53,9

7,3

24,5

40,7

((4,5))

(13,3)

24,8

- andere

- Personen in Paarhaushalten - andere RHH, HVV über 74 - alleinstehende Männer

11,6

30,4

51,4

((8,5))

(18,0)

45,1

- alleinstehende Frauen

13,8

33,1

60,2

- Personen in Paarhaushalten

13,6

38,8

55,9

((5,3))

(15,1)

30,6

- andere

* = Netto-Äquivalenzeinkommen, berechnet unter Zugrundelegung der (ursprünglichen) OECD-Skala: Erster Erwachsener im Haushalt: Gewicht I, jede weitere Person 14 Jahre und älter: Gewicht 0,7; Kinder: Gewicht 0,5. ** = Anteil der in einem bestimmten Haushaltstyp lebenden Personen mit einem Äquivalenzeinkommen von ... % bis . .. % des durchschnittlichen Äquivalenzeinkommens aller Personen an allen im jeweiligen Haushaltstyp lebenden Personen. •> RHH = Rentnerhaushalte (Haushalte mit einem Haushaltsvorstand 55 Jahre oder älter sowie mit Bezug von Rentenleistungen). bJ Paar = Verheiratetes oder in eheähnlicher Gemeinschaft lebendes Paar ohne weitere Personen im Haushalt. cJ () = Fallzahl in der Erhebung zwischen II und 20. d) (()) =Fallzahl in der Erhebung nicht über I 0. Quelle: Eigene Berechnungen. Hälfte (51%) an. Am stärksten betroffen sind auch hier wieder die alleinlebenden Frauen, dicht gefolgt von den Personen in Paarhaushalten, bei denen der Anteil unter der 60%-Grenze auf 60% respektive 56% der Personen in dieser Haushaltsgruppe ansteigt. Auch wenn die Rentner in größeren Haushaltszusammenhängen insgesamt besser dastehen als die entsprechenden Haushalte unter den Erwerbspersonen, sind auch deren Verhältnisse als ungünstig zu bezeichnen. Allerdings ist extreme Armut hier erheblich seltener ist als bei den anderen Rentnerhaushaltstypen.

312

9. Zur Einkommenslage älterer Menschen in Irland und Großbritannien

Als Gesamteindruck bleibt, daß das britische Rentensystem nicht in der Lage ist, extreme Armut zu vermeiden und außerdem ein Großteil der Personen in Rentnerhaushalten unter äußerst bescheidenen Verhältnissen zu leben hat.

9.3.8 Einfluß des staatlichen Systems auf Verteilung und Armut

Die Gesamtwirkung des britischen Steuer- und Transfersystems auf die Einkommensverteilung wird auch hier wieder näherungsweise dadurch abgebildet, daß die Brutto- oder Markteinkommen betrachtet und zunächst nur durch die Transfers ergänzt werden. Auf diese Weise wird die Wirkung des staatlichen Systems in einen Transfereffekt einerseits und, im Vergleich mit den Einkommen nach Steuern und Transfers, einen Steuereffekt andererseits zerlegt. Auch hier muß jedoch angemerkt werden, daß die verwendeten Markteinkommen nur sehr bedingt als Referenz für eine Situation ohne staatliche Eingriffe interpretiert werden können, da die Existenz des Steuer- und Transfersystems die Entscheidungen der Wirtschaftssubjekte mit beeinflußt. Es handelt sich bei der hier vorgenommenen, rechnerischen Ermittlung des staatlichen Einflusses um eine reine ex postAnalyse. Im Unterschied zu den Nicht-Rentnerhaushalten, bei denen sich die Personen relativ gleichmäßig - mit leichtem Übergewicht in den oberen Einkommensbereichen - über die hier gewählten Einkommensklassen verteilen, konzentriert sich bei den Rentnerhaushalten die Mehrheit der Personen (73%) bei den Niedrigsteinkommen von weniger als 50% des Durchschnitts. Die Transfers bewirken insgesamt bei den Nicht-Rentnerbaushalten eine Verschiebung der Quoten in höhere Einkommensklassen zugunsten einer Reduktion insbesondere des Anteils unter der 50%-Grenze von 22 auf 15%. Die Einkommensbesteuerung hebt diesen Effekt jedoch vollständig wieder auf und bewirkt z. B. fast eine Halbierung des Prozentsatzes der Personen in der Klasse mit 150% und mehr des Durchschnittseinkommens. Bei den Nicht-Rentnerbaushalten überwiegt also der Umverteilungseffekt von sehr hohen Einkommen hin zu den mittleren, die Quote der Niedrigsteinkommen wird jedoch nur in geringem Umfang (von 22% Markteinkommen auf 20,4% nach Steuern und Transfers) beeinflußt. Die Situation der Rentnerhaushalte stellt sich anders dar. Hier bewirken die Transfers eine Verminderung der Quote unterhalb von 50% des Durchschnitts von 73,2% auf 15,5%, verbunden mit einer insgesamt gleichmäßigeren Verteilung über die hier gewählten Einkommensgruppen. Innerhalb der Rentnerschaft wird dadurch im Vergleich zu den Verhältnissen ohne Transfers eine starke Annäherung an die gleichmäßige Verteilung der Einkommen herbeigeführt. Die Steuern führen die Quoten in den obersten Einkommensklassen wieder zurück, bewirken jedoch auch eine Erhöhung der Quote unterhalb von 50% des durchschnittlichen Äquivalenz-

9.3 Empirische Analyse der Einkommenssituation in Großbritannien

313

einkommensauf 23%. Als Gesamteffekt bleibt eine Reduktion des Anteils der Personen in der untersten Einkommensklasse zugunsten mittlerer Einkommensbereiche, bei leichter Kappung des Anteil von Beziehern sehr hoher Einkommen. Der Haupteffekt besteht somit zwar in einer Reduktion der Armenbevölkerung unter den Rentnern, jedoch nur in begrenztem Umfang, so daß Altersarmut nicht wirksam vermieden wird. Tabelle 9.3.8.1

Unterschiede in der Einkommensverteilung zwischen Personen mit und ohne Renten und Transferleistungen vor und nach der direkten Besteuerung (Rentnerhaushalte und Nicht-Rentnerhaushalte) Haushaltstyp

von ... bis unter . . . des durchschnittlichen Aquivalenzeinkommens*

Wohlstandspositionsklass~n**

unter 50%

50-75%

75-100%

100-150%

ab 150%

- vor Renten und Transfers

22,6

10,5

12,2

23,0

31,7

- nach Renten u. Transfers, vor Steuern

15,3

12,9

13,0

24,2

34,7

- nach Renten und Transfers und Steuern

20,4

18,9

18,2

24,1

18,4

- vor Renten und Transfers

73,2

9,3

5,4

7,3

4,8

- nach Renten u. Transfers, vor Steuern

15,5

33,7

18,0

18,4

14,5

- nach Renten und Transfers und Steuern

23,3

34,9

17,9

15,4

8,6

NRHHbl

RHH"l

* =Netto-Äquivalenzeinkommen, berechnet unter Zugrundelegung der (ursprünglichen) OECD-Skala: Erster Erwachsener im Haushalt: Gewicht I, jede weitere Person 14 Jahre und älter: Gewicht 0,7; Kinder: Gewicht 0,5. ** = Anteil der in einem bestimmten Haushaltstyp lebenden Personen mit einem Äquivalenzeinkommen von ... % bis ... % des durchschnittlichen Äquivalenzeinkommens aller Personen an allen im jeweiligen Haushaltstyp lebenden Personen. •J RHH = Rentnerhaushalte (Haushalte mit einem Haushaltsvorstand 55 Jahre oder älter sowie mit Bezug von Rentenleistungen). bJ NRHH = Nicht-Rentnerhaushatte (alle übrigen Haushalte). Quelle: Eigene Berechnungen, rundungsbedingte Abweichungen.

314

9. Zur Einkommenslage älterer Menschen in Irland und Großbritannien Tabelle 9.3.8.2

Unterschiede in der Einkommensverteilung zwischen Personen mit und ohne Renten und Transferleistungen vor und nach der direkten Besteuerung (Rentnerhaushalte nach Altersgruppen) Haushaltstyp

Wohlstandspositionsklassl?n** von ... bis unter ... des durchschnittliehen Aquivalenzeinkomrnens* unter 50%

50-75%

75-100%

100-150%

ab 150%

- vor Renten und Transfers

54,4

15,5

6,8

13,0

10,3

- nach Renten u. Transfers, vor Steuern

11,0

21,9

23,2

23,5

20,4

- nach Renten und Transfers und Steuern

15,3

31,5

21,4

21,6

10,2

- vor Renten und Transfers

76,3

8,0

5,7

6,2

3,7

- nach Renten u. Transfers, vor Steuern

14,8

34,1

18,0

18,4

14,8

- nach Renten und Transfers und Steuern

22,64

35,2

17,0

15,6

9,7

- vor Renten und Transfers

83,4

6,3

(3,8)

(4,2)

(2,3)

- nach Renten u. Transfers, vor Steuern

20,0

42,2

14,1

14,3

9,4

- nach Renten und Transfers und Steuern

30,4

37,2

16,4

10,3

S,8

RHH'>- HHV 55-64 Jahre

RHH •>- HHV 65-74 Jahre

RHH •> - HHV 75 + Jahre

* = Netto-Äquivalenzeinkommen, berechnet unter Zugrundelegung der (ursprünglichen) OECD-Skala: Erster Erwachsener im Haushalt: Gewicht !,jede weitere Person 14 Jahre und älter: Gewicht 0,7; Kinder: Gewicht 0,5. ** =Anteil der in einem bestimmten Haushaltstyp lebenden Personen mit einem Äquivalenzeinkommen von ... % bis ... % des durchschnittlichen Äquivalenzeinkommens aller Personen an allen im jeweiligen Haushaltstyp lebenden Personen. a) RHH = Rentnerhaushalte (Haushalte mit einem Haushaltsvorstand 55 Jahre oder älter sowie mit Bezug von Rentenleistungen). Quelle: Eigene Berechnungen, rundungsbedingte Abweichungen.

9.3 Empirische Analyse der Einkommenssituation in Großbritannien

315

Eine Betrachtung der Rentnerhaushalte nach verschiedenen Altersgruppen offenbart, daß einerseits die Notwendigkeit staatlicher Gegensteuerung mit zunehmendem Alter wächst- die Bezieher mittlerer und höherer Markteinkommen werden immer weniger, die sehr niedriger immer mehr. Der umverteilende Effekt der staatlichen Transfers fällt bei älteren Haushaltsvorständen zwar höher aus, jedoch wirkt in den unteren Einkommensbereichen die Besteuerung der Effektivität dieser Umverteilung wieder entgegen. Letzteres ist gleichbedeutend mit der Einschätzung, daß die Effektivität der Armutsvermeidung insgesamt unter den Rentnerhaushalten mit höherem Alter des Haushaltsvorstands abnimmt. Diese Feststellung bestätigt sich im Prinzip, wenn man wiederum eine Unterteilung des Niedrigeinkommensbereichs nach den drei verschiedenen Armutsgrenzen vornimmt. Tabelle 9.3.8.3 Armutsquoten für die Personen in Rentner- und Nicht-Rentnerbaushalten vor und nach Renten- und Transfereinkommen und direkter Besteuerung

Haushaltstyp

Armutsquoten gemessen an einem Prozentsatz des durchschnittlichen Äquiva1enzeinkommens* unter 40%

unter 50%

unter 60%

- vor Renten und Transfers

19,7

22,6

26,4

- nach Renten u. Transfers, vor Steuern

8,9

15,3

20,0

11,88

20,40

27,79

- vor Renten und Transfers

68,76

73,21

77,27

- nach Renten u. Transfers, vor Steuern

3,87

15,49

31,87

- nach Renten und Transfers und Steuern

9,1

23,3

40,2

NRHHbl

- nach Renten und Transfers und Steuern RHH•l

* = Netto-Äquivalenzeinkommen, berechnet unter Zugrundelegung der (ursprünglichen) OECD-Skala: Erster Erwachsener im Haushalt: Gewicht I, jede weitere Person 14 Jahre und älter: Gewicht 0,7; Kinder: Gewicht 0.5. •J RHH = Rentnerhaushalte (Haushalte mit einem Haushaltsvorstand 55 Jahre oder älter sowie mit Bezug von Rentenleistungen). b) NRHH = Nicht-Rentnerbaushalte (alle übrigen Haushalte). Quelle: Eigene Berechnungen.

316

9. Zur Einkommenslage älterer Menschen in Irland und Großbritannien Tabelle 9.3.8.4

Armutsquoten für die Personen in Rentnerhaushalten verschiedener Altersklassen vor und nach Renten- und Transferzahlungen und direkter Besteuerung Haushaltstyp, nach Alter des Haushaltsvorstandes (HVV)

Armutsquoten gemesst:~ an einem Prozentsatz des durchschnittlichen Aquivalenzeinkommens * unter 40%

unter 50%

unter 60%

RHH"l, HVV 55-64 - vor Renten und Transfers

47,2

54,4

61,4

- nach Renten u. Transfers, vor Steuern

(5,5)b)

11,0

19,7

- nach Renten und Transfers und Steuern

9,3

15,3

27,4

- vor Renten und Transfers

72,7

76,3

80,0

- nach Renten u. Transfers, vor Steuern

(2,8)

14,8

31,4

7,2

22,6

39,3

80,0

83,4

85,8

4,0

20,0

42,0

11,6

30,4

51,4

RHH, HVV 65-74

- nach Renten und Transfers und Steuern RHH, HVV über 74

- vor Renten und Transfers - nach Renten u. Transfers, vor Steuern - nach Renten und Transfers und Steuern

* = Netto-Äquivalenzeinkommen, berechnet unter Zugrundelegung der (ursprünglichen) OECD-Skala: Erster Erwachsener im Haushalt: Gewicht l, jede weitere Person 14 Jahre und älter: Gewicht 0,7; Kinder: Gewicht 0,5. ** = Anteil der in einem bestimmten Haushaltstyp lebenden Personen mit einem Äquivalenzeinkommen von ... % bis .. . % des durchschnittlichen Äquivalenzeinkommens aller Personen an allen im jeweiligen Haushaltstyp lebenden Personen. •> RHH =Rentnerhaushalte (Haushalte mit einem Haushaltsvorstand 55 Jahre oder älter sowie mit Bezug von Rentenleistungen). b) () = Fallzahl in der Erhebung zwischen II und 20. Quelle: Eigene Berechnungen. Bei den Nicht-Rentnerbaushalten ist zunächst festzustellen, daß auch im Bereich extremer Armut (hier 40% des Durchschnittseinkommens) der positive Effekt der Transfers durch die Besteuerung zurückgenommen wird, allerdings zumindest ein gewisses Maß an Armutsreduktion verbleibt. Ähnliches gilt für den Bereich der Einkommen unterhalb der 50%-Grenze. Auch bei den Rentnerhaushalten spielen

9.3 Empirische Analyse der Einkommenssituation in Großbritannien

317

bei sehr niedrigem Einkommensniveau Steuern noch eine den Effekt der Transfers relativierende Rolle, die insbesondere bei den Hochbetagten im Alter über 75 Jahre die Lage auch der in extremer Armut Lebenden im Vergleich zur Situation nach Transfers noch deutlich verschlechtert. 9.3.9 Frühere Untersuchungen zur Einkommenslage älterer Menschen in Großbritannien

Die empirische Untersuchung von Einkomrnenslagen, insbesondere im Niedrigeinkommensbereich hat in Großbritannien eine lange Tradition?2 Die älteste, repräsentativ angelegte Untersuchung, die mit jüngeren Erhebungen vergleichbare Rückschlüsse auf die Lebens- und Einkommenssituation älterer Menschen zuläßt, wurde zwischen 1930 und 1934 von Llewellyn Smith unter der Arbeiterschaft im Londoner Raum durchgeführt. Mit insgesamt 28100 befragten Haushalten und 98400 erfaßten Individuen handelt sich dabei um die bedeutendste, nicht offizielle lind die bei weitem größte Stichprobe dieser Zeit. Die Ergebnisse dieser Untersuchung werfen unter zwei Gesichtspunkten ein neues Licht auf verbreitete Vorstellungen über die sozioökonomischen Verhältnisse der damaligen Zeit, zumindest aus dem Blickwinkel der Lebensverhältnisse der Londoner Arbeiterschaft. Erstens lebte schon zu Beginn der 30er Jahre ein Anteil von 19% dieser Männer über 65 Jahren allein, 1980 waren es 21%. Bei den Frauen stieg der Anteil der Alleinlebenden über 65 zwischen 1930 und 1980 von 37% auf 51 %. Dieser Anstieg ist zu einem Großteil der zunehmenden Lebensdauer von Frauen geschuldet und weniger einer Veränderung der Einbindung älterer Menschen in den Familienzusarnmenhang. 23 Damit steht die Entwicklung der Verhältnisse in der Londoner Arbeiterschaft zwar in einem gewissen Kontrast zur Entwicklung im gesamten Land, wo nach anderen Untersuchungen durchaus ein stärkerer Anstieg des Anteils Alleinlebender zwischen den 20er Jahren und 1980 stattgefunden hat: Bei den Männern von 10% auf 14%, bei den Frauen von 18% auf 38%.24 Trotzdem erscheint die Vorstellung, daß ältere Menschen zur damaligen Zeit typischerweise nicht allein, sondern im Kreise einer größeren Familie lebten, zu undifferenziert und relativierungsbedürftig. Dies gilt um so mehr, als ca. weitere 23% der älteren Menschen der damaligen Londoner Arbeiterschaft mit einer anderen Person der gleichen Altersklasse in einem Zweipersonenhaushalt und somit in einem reinen Altenhaushalt lebten. Dariiber hinaus läßt eine Analyse der Zusammensetzung des Einkommens dieser Altenhaushalte erkennen, daß familiäre oder anderweitige private finanzielle Vgl. Zu einem Überblick Townsend (1979). Vgl. Falkingham/Gordon (1988), S. 14. 24 Vgl. Falkingham/Gordon (1988), S. 16. Sie beziehen sich hier auf eine Untersuchung von Wall, R. et al. (1988); The Changing Form of the English Household 1891 - 1921: A four Community Study, Mineo. 22

23

318

9. Zur Einkommenslage älterer Menschen in Irland und Großbritannien

Transfers kaum eine größere Rolle spielten als fünfzig Jahre später. Erhielten 1930 7% der Personen über 65 Jahre finanzielle Unterstützung durch Familienmitglieder, waren es 1980 10%. Schon 1930 stellten diese Zuweisungen nur 3% des gesamten verfügbaren Einkommens, 1980 belief sich deren Anteil auf ca. l %. Größere Verschiebungen der Einkommenszusammensetzung ergaben sich dagegen beim Erwerbseinkommen, dessen Anteil am Gesamteinkommen sich von 34% auf 16% reduzierte, wohingegen staatliche Leistungen, deren Anteil von 42% auf um die 60% anstieg, an Bedeutung gewannen. Einkommen aus Ersparnissen und Betriebsrenten erhielten ebenfalls ein größeres Gewicht; der Anteil aus diesen Einkommensquellen erhöhte sich von 10% auf 20% des verfügbaren Gesamteinkommens?5 Diese Ergebnisse bestärken Zweifel an der in den 80er Jahren von der Regierung vertretenen Auffassung, im Bereich der Alterssicherung sei eine Rückkehr zu subsidiären Konzepten, die auf eine größere Unterstützung durch die Familienangehörigen bauen, möglich. Für weite Teile der Altenbevölkerung bestand diese Unterstützungsbeziehung schon in den ersten Jahrzehnten dieses Jahrhunderts nicht mehr. Eher wird die im Bereich der Ökonomie vertretene Hypothese, daß staatliche und betriebliche Rentenleistungen das Erwerbseinkommen im Alter ersetzen, bestätigt. Zu Beginn der 90er Jahre entspann sich in Großbritannien eine Debatte um die Entwicklung der Einkommenssituation der älteren Bevölkerung während der Nachkriegsperiode und insbesondere in den 70er und 80er Jahren. Offizielle Untersuchungen kamen zu dem Ergebnis, die Einkommensposition von Rentnern habe sich nach dem Kriege erheblich verbessert. Fiegehen ( 1986) ermittelte, daß sich das durchschnittliche Einkommen eines Rentners seit den 50er Jahren von ungefähr 40% des Durchschnittseinkommens der Nichtrentner auf ca. 70% im Jahre 1985 erhöhte. Nach Dawson und Evans (1987) stieg das Pro-KopfEinkommen der Rentner zwischen 1970 und 1985 real um ca. ein Drittel. Außerdem reduzierte sich der Anteil der Rentner unter den Beziehern der Sozialhilfe (supplementary benefit) von rund zwei Dritteln 1970 auf knapp 40% Ende der 80er Jahre. Diese Ergebnisse bildeten den Hintergrund für offizielle Verlautbarungen, wonach das Zeitalter des WOGPIE (well off older person) angebrochen sei, und der Status des Rentners nicht länger in erster Linie mit einer depravierten ökonomischen und sozialen Situation assoziiert werden müsse. 26 Gegen diese Einschätzung lassen sich aus verschiedenen Blickwinkeln Einwände erheben. Zwar ist die absolute Verbesserung des Lebensstandards der Älteren unstrittig, jedoch bezüglich ihrer relativen Position innerhalb der Bevölkerung bestehen widersprüchliche Einschätzungen?7

25 26 27

Vgl. Falkingham!Gordon (1988), S. 21 und 30. Edwina Currie, Junior Minister at the DHHS, vgl. Falkingham! Johnson (1992), S. 343. Vgl. dazu Falkingham!Victor(l99l).

9.3 Empirische Analyse der Einkommenssituation in Großbritannien

319

Einerseits beeinflußt das methodische Vorgehen in gewissem Maße die Ergebnisse der erwähnten Studien. So reklamieren Falkingham I Johnson (1992), eine auf das Individuum bezogene Betrachtungsweise blende wesentliche Verschiebungen der Haushaltsstrukturen seit der Nachkriegszeit aus, die eine relative Verschlechterung der Einkommenslage von Personen in Rentnerhaushalten im Vergleich zu Erwerbstätigenhaushalten nach sich gezogen hätten. So führte einerseits die Ausweitung der Erwerbstätigkeit von Ehefrauen zu einem Anstieg der Zweiverdienerbaushalte unter den Erwerbstätigen, wohingegen die Erwerbsbeteiligung unter den Älteren weiter zurückgegangen sei. Andererseits wirke die Reduktion der durchschnittlichen Haushaltsgröße auf eine Entlastung der Erwerbstätigenhaushalte hin, während dieser Trend eher nachteilig für die Älteren sei und sich die Zahl der ein- und zweiköpfigen reinen Rentnerhaushalte erhöht habe. Der sinkende Anteil der Rentner unter den Sozialhilfebeziehern resultiere außerdem in erster Linie aus einer stärkeren Verarmung anderer Bevölkerungsschichten. Die absolute Zahl der Rentner, die diese Leistungen beziehen, belief sich Ende der 80er Jahre nach wie vor auf ca. 1,6 Millionen. 28 Nach weitergehenden Untersuchungen weitete sich insbesondere während der 80er Jahre die Ungleichheit der Einkommensverhältnisse innerhalb der Rentnerhaushalte erheblich aus. Die Verhältnisse stellen sich somit für einen Teil dieser Gruppe deutlich besser dar, ein anderer Teil verfügt jedoch nach wie vor nur über ein sehr geringes Einkommen. 29 Diese Vergrößerung der Einkommensdispersion ist zu einem erheblichen Teil der divergierenden Entwicklung staatlicher und betrieblicher Altersleistungen geschuldet. Die Grundrente hielt in den 80er Jahren nicht mit der Entwicklung des durchschnittlichen Erwerbseinkommens Schritt und die positiven Wirkungen der staatlichen Zusatzrente (SERPS) fallen wegen der langfristigen Einführungsphase (es zählen nur Beiträge ab 1978) noch bis Ende dieses Jahrhunderts gering aus. Betriebliche Leistungen haben eine längere Tradition und sind inzwischen stärker verbreitet. Sie fallen nach der Reifung der zum größten Teil auf Basis von Beitragsproportionalität arbeitenden Systeme deutlich höher aus. Auf diese Weise vergrößert sich der Abstand zwischen denen, die über private Zusatzleistungen verfügen und jenen, die allein auf Leistungen aus dem staatlichen System angewiesen sind.30 Staatliche Altersleistungen stellten 1986 knapp 60% des Einkommens von Rentnerhaushalten und spielten für die Lebenslage eines Großteils älterer Menschen in Großbritannien die wichtigste Rolle. 31

28 29 30 31

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

FalkinghamlJohnson (1992), S. 345. Walker/Huby (1989) S. 350. Fry u. a. (1990), S. 48 ff. Falkingham/Johnson (1992), S. 347.

320

9. Zur Einkommenslage älterer Menschen in Irland und Großbritannien

Grundsätzlich bestätigen die hier vorgelegten Untersuchungen diese Ergebnisse. Der Anteil der staatlichen staatlichen Altersleistungen lag 1991 mit gut 50% niedriger, der Beitrag betrieblicher und privater Vorsorge hat sich weiter erhöht. Vor diesem Hintergrund ist jedoch das starke Ausmaß von Altersarmut in Großbritannien durchaus besorgniserregend. Der Teil der Rentner, die im wesentlichen auf staatliche Altersleistungen angewiesen sind, sind einem hohen Armutsrisiko ausgesetzt.

10. Probleme und Herausforderungen in der Zukunft In Großbritannien und Irland entsteht im Zuge der europäischen Einigung die Notwendigkeit, die eigenen sozialen Sicherungssysteme im Hinblick auf die Erfordernisse und Folgen der Entstehung eines gemeinsamen europäischen Marktes zu überprüfen. Im Rahmen der Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte von 1989 wurden dabei zwei Orientierungspunkte für die Entwicklung der nationalen Sozialpolitiken festgelegt: (1) Jeder Arbeitnehmer sollte im Ruhestand über ausreichendes Einkommen verfügen, um einen angemessenen Lebensstandard zu genießen. (2) Personen, die das Rentenalter erreichen und kein Anrecht auf eine Rente besitzen oder über keine ausreichenden Mittel verfügen, müssen Zugang zu mindestsichemden Leistungen, medizinischer und sozialer Versorgung entsprechend ihres Bedarfs haben. 1 Diese Überprüfung der nationalen Verhältnisse findet insbesondere im Bereich der Alterssicherung vor dem Hintergrund eines starken Anstiegs der Sozialausgaben in den vergangeneo Jahren und der zu erwartenden Verschiebung der Altersstruktur statt. Im Rahmen dieses Kapitels werden die rentenpolitischen Debatten und Entwicklungen, die sich bis zum Stichjahr der Untersuchung und danach in Großbritannien und Irland ergeben haben, insbesondere im Hinblick auf diese Fragestellungen skizziert. Dabei wird deutlich, wie die Perspektiven in Bezug auf die demographische Entwicklung und die zu erwartenden Kosten im Rahmen des staatlichen Alterssicherungssystems sich auf die Reformbestrebungen in Großbritannien und Irland bisher ausgewirkt haben. In Bezug auf Fragen der Lebensstandardsicherung und der Mindestsicherung können dabei die Ergebnisse der bisherigen Analyse einbezogen werden und im Lichte dieser Entwicklungen in einen größeren Rahmen gestellt werden. 10.1 Großbritannien

Ähnlich wie in anderen europäischen Ländern erfolgte in Großbritannien nach dem II. Weltkrieg ein Ausbau des Sozialstaats. Im Bereich der Alterssicherung stand die mangelnde Effektivität des Rentensystems in bezug auf das klassische I

Vgl. Europäische Kommission (1990), Artikel24 und 25.

21 Rechmann

322

10. Probleme und Herausforderungen in der Zukunft

Ziel der britischen Sozialpolitik, die Vermeidung von Armut, immer wieder im Zentrum der gesellschaftlichen und politischen Diskussionen um Reform und Ausbau des Systems. Außerdem wurde insbesondere in den späten 70er Jahren zunehmend die fragmentarische Situation bei der auf die Sicherung des Lebensstandards orientierten Zusatzsicherung im Alter als unbefriedigend empfunden. Seit den 80er Jahren überschatteten jedoch Probleme der steigenden Kosten der Alterssicherung die Fragen mangelnder Angemessenheit der Leistungen. 10.1.1 Steigende Kosten der Sozialen Sicherung

Ausgabenargumente hatten im Rahmen von Reformüberlegungen zur sozialen Sicherung in Großbritannien früh ein großes Gewicht, wie bereits im Entstehungszusammenhang mit dem Beveridge Plan deutlich wurde. 2 Grundsätzlich herrscht die Auffassung vor, daß im Sinne der Subsidiarität der freien Verfügungsgewalt des Individuums über Einnahmen und Vermögen absoluter Vorrang vor gesellschaftlichen Belangen einzuräumen ist. Die Belastung der Erwerbstätigen mit Abgaben und Steuern untersteht seitjeher einem starken Rechtfertigungszwang. Der Ausbau des sozialen Sicherungssystems in Großbritannien war von einem erheblichen Anstieg der Sozialausgaben begleitet. So betrugen die Ausgaben 1992/93 mehr als das Siebenfache der Ausgaben von 1950. Der Anteil der staatlichen Sozialausgaben am BIP stieg von 4.7% 1950 auf 11,5%% Mitte der 80er Jahre. Nach einem leichten Rückgang in der zweiten Hälfte der 80er Jahre (1989 I 90: 9,5%) war er 1992/93 wiederum auf 12,3% angestiegen. 3 Der Anteil der staatlichen altersbezogenen Sozialausgaben fallt mit knapp 6% sehr niedrig aus. Einschließlich der betrieblichen Zusatzleistungen lag der Anteil der altersbezogenen Ausgaben 1992 jedoch bei 10,3% und somit niedriger als in den anderen stärker industrialisierten Ländern innerhalb der europäischen Union.4 Insbesondere im Zusammenhang mit der Alterssicherung spielen absehbare demographische Veränderungen und die damit verbundene Kostenentwicklung zunehmend eine wichtigere Rolle. In Großbritannien zeichnete sich früher als in den anderen europäischen Ländern eine ungünstigere demographische Entwicklung ab. So wies Großbritannien Anfang der 90er Jahre den höchsten Anteil von Personen über 65 Jahre im Verhältnis zur Erwerbsbevölkerung auf. Dies war die Folge eines vergleichsweise frühen Rückgangs der Nettoreproduktionsziffern zwischen 1965 und 1975.5 Danach stabilisierte sich dieses Verhältnis jedoch anders als in den anderen Ländern auf einem Niveau von ca. 0,88, so daß die Nettoreproduktionsziffer in GroßVgl. Kapitel 4. Vgl. Department of Social Security (1993a). S. 6. 4 Vgl. Eurostat (1996), S. 140-144. s Vgl. Döring/Hauser/Rechmann/Rolf, im Erscheinen. 2

3

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britannien Anfang der 90er Jahre nach Irland die höchste innerhalb der europäischen Gemeinschaft war. Die demographischen Aussichten gestalten sich daher vergleichsweise günstig. Prognosen des Alterslastquotienten für das nächste Jahrtausend gehen davon aus, daß ein bedeutender Anstieg erst nach 2010 zu erwarten ist und erheblich weniger dramatisch ausfallen wird als in den meisten anderen europäischen Ländem.6 Infolge des demographisch bedingten Anstiegs und des veränderten Erwerbsverhaltens von Frauen wird die Zahl der Rentenbezieher bis 2031 um ca. 20% steigen. Vor diesem Hintergrund prognostizieren Schätzungen für das Jahr 2031 um 30% höhere Ausgaben allein für die Grundrente als 1986. Seit der Einführung der staatlichen Zusatzrente 1978 ist außerdem absehbar, daß mit zunehmender Reifung von SERPS erhebliche zusätzliche Kosten entstehen. Es war bei ihrer Einführung absehbar, daß im Jahr 2001 die Rentenausgaben um 1/ 3 höher liegen würden als die Ausgaben für die Grundrente allein und die zusätzlichen Kosten im Jahr 2016 sogar 2/ 3 der Ausgaben für die Grundrente betragen könnten.7 Neben den demographischen Perspektiven und den absehbar steigenden Kosten für SERPS waren aktuelle Probleme, wie der erhebliche Anstieg der Ausgaben für soziale Sicherung in der ersten Hälfte der 80er Jahre (sie waren zwischen 1980/81 und 1985/86 real um 35% gestiegen)8 , ausschlaggebend dafür, daß die britische konservative Regierung bereits substantielle und nachhaltige Maßnahmen zur Kostendämpfung beschloß. (1) Die staatliche Grundrente wird seit 1980 de facto nur noch mit der Preisent-

wicklung angepaßt. Ihr Satz betrug daher 1994 bereits nur 2/ 3 des Wertes, den sie bei einer Anpassung mit der Lohnentwicklung angenommen hätte. 9 Laut Schätzungen des Departments of Health and Social Security würden die Rentenausgaben bei einer Anpassung mit der Lohnentwicklung im Jahr 2033 um 20 Mrd. f und damit um 50% höher ausfallen als bei der auch zukünftig vorgesehenen Anpassung mit der Preisentwicklung. 10

(2) Die Leistungen von SERPS wurden weniger großzügig gestaltet. So sollen, wie bereits erwähnt, unter anderem die Ersatzrate des beitragspflichtigen Einkommens bis 2009 auf 20% gesenkt und auf das Durchschnittseinkommen über 39 bzw. 44 Jahre statt auf die 20 besten Jahre bezogen werden. Die Witwenrenten werden auf 50% des Anspruchs des Verstorbenen reduziert. Auf 6 Vgl. Socia1 Security Commitee (1994/95), S. xxi, sowie Döring/Hauser/Rechmannl Ralf, im Erscheinen. 7 Diese Prognosen sind natürlich abhängig von den Annahmen über den weiteren Anstieg der Grundrente. Hier wurde eine Anpassung mit der Preisentwicklung unterstellt. Vgl. Atkinson (1989), S. 244. s Vgl. Department of Health and Social Security ( 1993a). S. 10. 9 Vgl. Social Security Commitee (1994-95), S. xviii. to Vgl. DHSS ( 1985b). 21*

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10. Probleme und Herausforderungen in der Zukunft

diese Weise hoffte man, die Kosten für SERPS allmählich und bis zum Jahr 2033 auf die Hälfte senken zu können. 11 (3) Zusätzlich wurden Anreize gesetzt, das staatliche Zusatzrentensystem zugunsten von Betriebsrenten bzw. Personal Pensions zu verlassen und somit die zukünftigen staatlichen Rentenausgaben zu reduzieren. 12 Die Reduktion der Ansprüche aus SERPS trägt in diesem Zusammenhang auch indirekt zur Ersparnis bei. Die Ansprüche aus SERPS dienen als Maßstab für die GMP (guaranteed minimum pension) bei Betriebsrenten und Personal Pensions. Die Kosten für die Indexierung dieser GMP für Inflationsraten von über 3%, ab 1998 von über 5%, zu denen das staatliche System verpflichtet ist, reduzieren sich daher. Der Beitragssatz von Arbeitgebern und Arbeitnehmern zum National Insurance Funds sollte nach diesen Maßnahmen im Jahr 2033 um 4 Prozentpunkte niedriger ausfallen (14,6%) als ohne diese Sparmaßnahmen zu erwarten gewesen wäre (18,6%). Allerdings ist zu berücksichtigen, daß Beitragsnachlässe gewährt werden, um die Versicherten zu einem Ausstieg aus dem staatlichen System zu animieren. Die Kosten dafür wurden zwischen 1988 und 1993 auf insgesamt 9,3 Mrd. f geschätzt, 6,9 Mrd. f für die reguläre Beitragserstattung und 2,4 Mrd. f für den in den ersten Jahren zusätzlich gewährten Nachlaß. Dem stehen zu erwartende Minderausgaben für die staatliche Zusatzrente von schätzungsweise 3,4 Mrd. f entgegen, so daß die entgangenen Einnahmen sich zwischen 1988 und 1993 auf insgesamt 6 Mrd. f belaufen, 4% der gesamten Einnahmen des National Insurance Funds. 13 Die 1986 ergriffenen Maßnahmen besitzen weiterhin Gültigkeit und werden zu Beginn des nächsten Jahrtausends einen substantiellen Beitrag zur Dämpfung der Kostenentwicklung der staatlichen Alterssicherung leisten. Bisher ist nicht absehbar, daß sie durch die gegenwärtige Labour-Regierung grundsätzlich rückgängig gemacht werden. Eine weitere Maßnahme, die zu Einsparungen ab Beginn des nächsten Jahrtausend beitragen wird, ist die 1993 beschlossene Anpassung des Rentenzugangsalters für Frauen an das der Männer. Zwischen 2010 und 2020 soll eine schrittweise Erhöhung des Rentenzugangsalters von 60 auf 65 Jahre erfolgen. 14 Der faktische Austritt aus dem Erwerbsleben von Männern findet zwar zum überwiegenden Teil vor dem 65. Lebensjahr statt. So stehen inzwischen 59% der Männer zwischen 55 und 64 Jahren nicht mehr in einem Beschäftigungsverhältnis. Aber eine AngleiVgl. DHSS (1985b), Creedy, J./Disney, R. (1989), S. 224-228. Vgl. Creedy, 1./Disney, R. (1989), S. 229 f. 13 Vgl. Disney/Whitehouse (1992), S. 5. Ihre Untersuchungen zeigen, daß jüngere Personen bis ca. 40 Jahre von dieser Regelung profitieren, bei älteren sind die Verluste aus SERPS-Ansprüchen tendenziell höher als die Ersparnisse aus den Beitragserstattungen. 14 Vgl. Commission on Social Justice (1994), S. 283. II

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chung der Rentenzugangsalter zwischen Mann und Frau durch Reduktion des Rentenzugangsalters derMännerauf 60 Jahre hätte jährlich 3,4 Mrd. f. zusätzliche Kosten verursacht, was einer Größenordnung von etwa 10% der Altersausgaben des Jahres 1992/93 entsprechen würde. 15 10.1.2 Armutsvermeidung

Das Ziel, Armut zu lindern bzw. zu vermeiden stand seit jeher im Zentrum des britischen Systems der sozialen Sicherung. Bis zu Beginn dieses Jahrhunderts geschah dies in Form des Poor Laws. Auch die Ergänzung durch nicht-staatliche Initiativen zur Vorsorge in Form von Institutionen wie den Friendly Societies spielte von Anfang an eine wichtige Rolle. Im Rahmen des Beveridge-Reports und der nachfolgenden Reformen blieb das Ziel der Armutsvermeidung weiterhin im Mittelpunkt des nun stärker wohlfahrtsstaatlichen Ansatzes. Die Vereinheitlichung der Sozialversicherung und die Einführung der beitragsfinanzierten Einheitsrente waren wesentliche Bestandteile dieser Reformen. Durch die Abschaffung der Einkommenspriifung sollte die Altersleistung den Ruch des Almosens, der dem Geist des Poor Laws entstammte, völlig abstreifen und durch den Anspruch auf eine Vorsorgeleistung ersetzt werden. Trotz einer Verbesserung der Einkommenssituation der Rentner in den 60er und 70er Jahren ist es nie vollständig gelungen, Armut in Rentnerhaushalten zu eliminieren. Der Satz der Grundrente lag immer unterhalb des Sozialhilfesatzes. Nur Personen mit zusätzlichen betrieblichen Rentenanspriichen oder privaten Vorsorgemaßnahmen konnten mit einem über der Armutsgrenze liegenden Einkommen im Alter rechnen. Der Begriff der "zwei Nationen im Rentenalter" (Two Nations in Retirement), der in den 50er Jahren bereits von Titmus geprägt worden war, fand mit wachsender Verbreitung der Betriebsrentensysteme zunehmend Bestätigung. 16 1961 erfolgte daher die Einführung der staatlichen, beitragsbezogenen Zusatzrente (Graduated Pension) mit dem Ziel, auch Personen, die keine betrieblichen Altersleistungen erwerben konnten, ein Alterseinkommen oberhalb der Armutsgrenze zu sichern. Ab 1978 wurde mit derselben Zielsetzung das erheblich großzügiger angelegte SERPS eingeführt, welches dariiber hinaus als Mindeststandard für die Leistungen aus Betriebsrentensystemen dienen sollte. Die gegenwärtige Situation ist dadurch gekennzeichnet, daß nach wie vor ein großer Teil von Personen im Rentenalter weiterhin auf einkommensgepriifte Zusatzleistungen angewiesen ist (ca. 30%, darunter 15% Income support). Wie die Modellrechnungen zeigten, erreicht das Niveau der Grundrente 1991 I 92 bereits kein armutsvermeidendes Niveau mehr, und bei einer reinen Inflations15

16

Vgl. Commission on Socia1 Justice (1994), S. 284. Vgl. Titmus (1955).

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10. Probleme und Herausforderungen in der Zukunft

anpassung sind substantielle Einbußen des relativen Wertes dieser Rentenleistung unvermeidlich. Bei der vorgesehen Anpassung der Grundrente mit der Preisentwicklung wird deren Niveau, das 1990 etwa 15% des Durchschnittseinkommens eines männlichen Arbeiters betrug, nach Schätzungen im Jahr 2040 auf ca. 8% absinken.17 Auf der anderen Seite hat sich die Situation der recht wohlhabenden älteren Personen, meist Bezieher von Betriebsrenten oder mit Vermögenseinkommen, überdurchschnittlich stark verbessert. 18Diese Ungleichheit unter den Rentnern führt dazu, daß die lange erhobene Forderung, die Abhängigkeit von einkommensgeprüften Leistungen unter den Rentenbeziehern zu eliminieren und die Grundrente entsprechend höher festzusetzen als das Niveau der Sozialhilfe, immer weniger Anhänger findet. Die Bedenken, daß auf diese Weise alle, also auch jene Rentner, deren Situation erheblich besser ist, von dieser Maßnahme profitieren würden, verbreiten sich zunehmend. 19 Auch die Forderung, SERPS gänzlich abzuschaffen und dafür die Grundrente zu verdoppeln, die außer von den Liberalen auch immer wieder von unabhängigen Sozialwissenschaftlern gestellt worden war, ist inzwischen weitgehend durch die Forderung nach einer ausschließlich auf die wirklich Bedürftigen gerichteten Zielgenauigkeit der Mindestsicherung (targeting) verdrängt worden.20

10.1.3 Lebensstandardsicherung

In den 60er und 70er Jahren wurde neben einer Vermeidung von Armut auch die Gewährleistung eines über ein Mindestniveau hinausgehenden Alterseinkommens in den Kanon sozialpolitischer Aufgaben aufgenommen. Allerdings war die Entwicklung in diesem Bereich eher zögerlich und die Geschichte der sich daraus ergebenden Reformen unstet. Das Ziel der Bereitstellung eines adäquaten Einkommens im Alter war lange ausschließlich im Bereich der betrieblichen Alterssicherung und der privaten Vorsorge angesiedelt. Empirische Untersuchungen bestätigten immer wieder, daß Personen mit Betriebsrenten oder Vermögenseinkommen über ein erheblich höheres Alterseinkommen verfügten als Rentner, die ausschließlich auf Leistungen aus dem staatlichen System angewiesen waren. An dieser Situation hat sich trotz der Einführung von SERPS grundsätzlich bis heute kaum etwas verändert. Dies ist u. a. dadurch bedingt, daß erstmals ab 1998 der volle Zusatzrentenanspruch aus SERPS erworben werden kann. Insbesondere bei älteren Rentnerkohorten stellt die Grund17 Vgl. Deutscher Bundestag, Enquete Kommision "Demographischer Wandel (1996), S. 11. 18 Vgl. Rowntree Foundation (1995), S. 26-28. Johnson/Stears (1995). 19 Vgl. Dilnot et al. (1994), S. 173 ff. zo Vgl. Brown (1990), S. 220; Dilnot et al. (1994), S. 178.

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rente nach wie vor häufig den wesentlichen Bestandteil des Renteneinkommens von Personen ohne betriebliche Zusatzleistungen dar. 21 Durch die Einführung von SERPS im Jahre 1978 war u. a. beabsichtigt, eine Annäherung der Einkommensverhältnisse der beiden Gruppen zu erreichen. Die konservative Regierung verfolgte das Ziel, durch Contracting Out in großem Maßstab die Zusatzsicherung wieder weitestgehend an den betrieblichen und privaten Bereich der Alterssicherung zu überantworten. Da sich die ursprünglich vorgesehene Abschaffung von SERPS nicht durchsetzen ließ, beinhalteten die Reformen von 1986 eine erhebliche Reduktion dieser Zusatzleistungen. Allerdings wurde die Tatsache, daß betriebliche und private Rentenpläne und damit die Zusatzrentenanspruche ihrer Mitglieder erheblich größeren Risiken ausgesetzt waren als staatliche Leistungen, zunehmend als unbefriedigend empfunden. 1993 beauftrage das Ministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung eine Kommission unter Prof. Sir Roy Goode mit der Untersuchung der rechtlichen Regularien in Bezug auf Betriebsrentensysteme. 22 Die Empfehlungen des Goode-Committees flossen in weiten Teilen in den Pensions Act von 1995 ein, der erstmals eine umfassende Gesetzgebung zu den verschiedenen Belangen von Betriebsrentensystemen darstellt. Bis dahin beschränkten sich die Regularien auf ein Konglomerat von Vorschriften, die sich im wesentlichen auf die Anforderungen, die zur Anerkennung eines Betriebsrentensystems im Zusammenhang mit dem Contracting Out aus dem staatlichen System gestellt wurden, sowie die für Betriebsrentensysteme relevante Steuergesetzgebung beschränkten. Das Ziel des Pensions Act von 1995 bestand darin, eine bessere Absicherung der Rentenanspruche der Mitglieder zu gewährleisten, ohne jedoch durch eine zu starke Steigerung der Kosten die Einrichtung von Betriebsrenten für die Arbeitgeber unattraktiv werden zu lassen. Im folgenden seien die wichtigsten Regelungen genannt, die zu Beginn des nächsten Jahrtausends - die meisten nach einer Übergangszeit von 5 Jahren ab 1997, in Kraft treten werden: (1) Es wird eine Aufsichtsbehörde eingerichtet, die auf die Einhaltung der im Pen-

sions Act festgelegten Rechte und Pflichten der Administration von Rentensystemen achtet. Sie ist rechenschaftspflichtig gegenüber dem Sozialminister und muß dem Parlament und der Öffentlichkeit jährlich Bericht erstatten. Die " Occupational Pensions Regulatory Authority" (OPRA) besteht aus einem Vorsitzenden und 6 weiteren Mitgliedern und ersetzt den bisherigen Occupational Pensions Board. Ihre Einflußmöglichkeiten werden stark erweitert und reichen von der Registrierung von Rentensystemen über das Recht, gezielt Informationen einzufordern bis zur Entlassung einzelner Treuhänder oder der Auflösung von Rentensystemen, sofern rechtliche Verstöße vorliegen. 23

21 22

Vgl. Kapitel9.2. Vgl. Pension Law Review Conunitee (1993).

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10. Probleme und Herausforderungen in der Zukunft

(2) Es werden bestimmte Mindeststandards eingeführt, die zur Sicherung der Solvenz der Rentensysteme eingehalten werden müssen. Dazu gehört insbesondere die Erfüllung eines bestimmten Mindestwertes des Vermögens (Minimum Funding Requirements). Das Goode Comrnitee hatte ursprünglich gefordert, daß die Vermögenswerte zu jeder Zeit ausreichen sollten, die gesamten bestehenden Rentenverpflichtungen und auch bestehende Anwartschaften von Mitgliedern, die sich noch nicht im Rentnerstatus befinden, abzudecken. Dieser Anspruch wurde jedoch im Rahmen des Pensions Act durch verschiedene Bewertungsvorschriften abgemildert. Die hier festgeschriebenen Regelungen kommen der gängigen Praxis nahe, bei der angestrebt wird, daß jeweils bei Eintritt in den Ruhestand eines Mitglieds, ausreichende Mittel zur Verfügung stehen, um die versprochenen Rentenleistungen auch zu tätigen. 24 Bereits 1992 war eine Beschränkung der sogenannten Selbstinvestitionen, also der Anteile des eigenen Unternehmens, die der Fonds in seinem Portfolio halten darf, auf 5% des Fondsvermögens festgelegt worden. Auf diese Weise soll die Unabhängigkeit der Rentenfonds von der wirtschaftlichen Entwicklung des Unternehmens gewährleistet werden. Das Goode Commitee konnte sich nicht zu einer weiteren Verschärfung dieser Regelung entschließen. 25 (3) Um die Mitglieder von Rentensystemen vor den Folgen unkorrekten oder gar betrügerischen Mißbrauchs ihrer Rentenansprüche zu schützen, wird ein Kompensationsfonds eingerichtet. Dieser Fonds ist berechtigt, nach Auftreten von Schadensfällen die Kompensation für die betreffenden Mitglieder durch eine Zwangsumlage auf alle Betriebsrentensysteme zu erheben.26 (4) Den Mitgliedern der jeweiligen Rentensysteme soll ein Mitspracherecht bei der Auswahl der Treuhänder der verschiedenen Betriebsrentenfonds eingeräumt werden. Außerdem sollen die Informationspflichten gegenüber den Mitgliedern verstärkt und transparenter gestaltet werden. Sie sollen z. B. einmal jährlich einen Bericht über den Stand ihrer Beitragskonten bzw. der daraus resultierenden Ansprüche erhalten. 27 (5) Grundsätzlich soll die Freiheit der Arbeitgeber über die Einrichtung und Auflösung, die Gestaltung und Veränderung der Leistungsbemessung bzw. der Beitragspflichten gewährleistet bleiben und die relevanten steuerrechtliehen und Zulassungsvorschriften vereinfacht werden.28 Der Pensions Acts 1995 beschränkt sich jedoch auf Betriebsrentensysteme. Für Personal Pensions gibt es bisher keine vergleichbaren Regelungen. Dies ist beson23 24

25 26 27

28

Vgl. Jeffcote (1995), S. 332 ff. Vgl. Boyce/Webster (1995), S. 240 ff. Vgl. Squire in: Dierden et al. (1995), S. 345. Vgl. Riley (1995), S. 66 ff. Vgl. Wolstenholme (1995), S. 223 ff. Vgl. Pension Law Review Commitee (1993a), Summary, S. 9.

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ders problematisch vor dem Hintergrund, daß 1988 neben der Begünstigung neu gegründeter Betriebsrentensysteme besondere Anreize zum Contracting Out zugunsten von Personal Pension Plans gesetzt wurden, ohne daß eine wirkliche Sicherheit über die tatsächlich in Zukunft zu erwartenden Ansprüche besteht. Dies geschah in Form eines zusätzlichen Beitragsnachlasses zum National InsuranceFund von 2% in den ersten 5 Jahren bis 1993. In vielen Fällen beschränkte sich die Beitragszahlung im Rahmen dieser Rentenpläne auf den Beitragsnachlaß aus dem staatlichen System. Arbeitgeber sind nicht verpflichtet, Beiträge zu diesen Rentenplänen zu leisten. Es ist daher zu befürchten, daß die Zusatzleistungen aus diesen Rentenplänen in vielen Fällen sehr niedrig ausfallen werden. Allerdings müssen Personal Pension Plans die Zahlung zusätzlicher freiwilliger Beiträge (additional voluntary contributions, A VC) zulassen. Welches Niveau die Leistungen aus diesen Plänen in Zukunft erreichen werden, hängt neben der unterschiedlichen Höhe der gezahlten Beiträge von der Entwicklung der Erträge der verschiedenen Rentenfonds ab. Es ist bereits absehbar, daß die Situation der Empfänger von Leistungen aus diesen Systemen sich sehr unterschiedlich gestalten wird?9 Für die Zukunft zeichnen sich daher Probleme ab. In vielen Fällen werden die Leistungen aus dem Personal Pension Plan die der Minimum Guaranteed Pension und damit das SERPS-Äquivalent nicht übersteigen und somit nur geringe Zusatzeinkommen im Alter bieten. Insbesondere bei Personen mit unterbrochenen Erwerbskarrieren ist zu erwarten, daß ein Iebensstandardsichemdes Niveau der Leistungen nicht erreicht werden wird und zusätzlich staatliche Unterstützungsleistungen erforderlich sein werden. Ein weiteres schwer abschätzbares Risiko für die Ausgabenentwicklung des staatlichen Systems besteht in der Verpflichtung, die Indexierung der Renten aus betrieblichen und privaten Rentenplänen zum Teil durch den National Insurance Fund zu übernehmen. 30 10.1.4 Aktuelle Entwicklungen

Die Entwicklung des britischen Alterssicherungssystems nach dem II. Weltkrieg bewegte sich im Spannungsfeld zwischen effektiver Mindestsicherung und adäquater Zusatzsicherung. Die gegenwärtigen institutionellen Regelungen des staatlichen Systems sind, wie die Analyse mit Hilfe der Modellfälle zeigte, weiterhin dadurch gekennzeichnet, das keines der beiden Probleme tatsächlich befriedigend gelöst ist. Die empirischen Untersuchungen machten deutlich, daß dies auch unter

Vgl. Pension Law Review Comrnitee (1993), S. 128. Bis 1997 waren die Rentensyteme verpflichtet die Leistungen mit 3% bzw. der aktuellen Inflatonsrate anzupassen. Ab 1997 liegt diese Rate bei 5%. Liegt die Inflationsrate höher, ist das staatliche System verpflichtet, die Differenz der Indexierung zu übernehmen. 29

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Einbeziehung nicht staatlicher, zusätzlicher Einkommensquellen wie der betrieblichen und privaten Vorsorge gilt. In Großbritannien existierten seit jeher unterschiedliche Vorstellungen von der Aufgabenteilung zwischen dem Staat einerseits und betrieblicher und privater Vorsorge andererseits. Es ist jedoch festzustellen, daß zunehmend ein breiter Konsens dahingehend entwickelt, daß sich die staatliche Rolle auf die Bereitstellung eines Mindesteinkommens beschränken sollte, mit dem Ziel, die finanzielle Belastung für die erwerbstätige Bevölkerung durch staatliche Ausgaben so gering wie möglich zu halten. Dieser Position nähert sich auch zunehmend die Linke der britischen Politik. So ist bereits absehbar, daß auch die gegenwärtige Labour-Regierung nicht zur wohlfahrtsstaatliehen Orientierung der Labour-Regierung in den 70er Jahren zuriickkehren wird. 1992 beauftragte der damaliger Vorsitzende der Labour Partei, Rt Hon John Smith eine Kommission unter der Aufsicht des Institutes for Public Policy Research eine grundlegende Untersuchung zu Fragen der sozialen Gerechtigkeit vorzunehmen. Das Ziel bestand darin, eine praktische Vision wirtschaftlicher und sozialer Reformen für das 21. Jahrhundert zu entwickeln. 31 Der Report ist von der Aufgabenstellung her und zum Teil bis in die Diktion hinein als eine Art zweiter, jedoch klar auf die gegenwärtige Situation bezogener Beveridge-Report angelegt. 32 Er kann als sozialpolitische Grundsatzerklärung der gegenwärtigen Labour-Regierung gelesen werden. Die Ausführungen in bezug auf die Alterssicherung lassen erkennen, daß eine einfache Rückkehr zur großzügigeren Gestaltung von SERPS unter der Labour-Regierung der 70er Jahre unter dem Verweis auf Kostengesichtspunkte nicht mehr angestrebt wird. Statt dessen wird angesichts der nach wie vor zu niedrigen Alterseinkommen für eine Aufstockung der niedrigsten Renten auf ein Niveau oberhalb des Sozialhilfesatzes (lncome Support) für ältere Menschen vorgeschlagen (Pension Guarantee). Das gesamte Renteneinkommen der Leistungsbezieher soll gegebenenfalls auf einen gewissen Mindestbetrag aufgestockt werden. Zur Ermittlung der jeweiligen Höhe der Pension Guarantee soll das Renteneinkommen aus allen Quellen, also auch aus betrieblichen und privaten Rentenplänen, beriicksichtigt werden. Wieweit Vermögenseinkommen und Ersparnisse bei der Bemessung einbezogen werden sollen, ist noch unklar. 33 Mit der Pensions Guarantee würde zweifellos ein Schritt in Richtung auf eine Einkommensprüfung eines Teils der Altersleistungen getan. Einwände, die gegenüber einkomrnensgepriiften Sozialleistungen im allgemeinen gemacht werden, wie z. B. der hohe Verwaltungsaufwand und ein negativer Sparanreiz, besitzen auch Vgl. Corninissionon Social Justice (1994), Vorwort. So ist beispielsweise vom "Evil ofWant, Evil ofldleness" usw. die Rede. Vgl. Commission on Social Justice (1994), S. 28 und 33. 33 Vgl. Commission on Social Justice (1994), S. 270 ff. 31

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hier ihre Gültigkeit. Allerdings würde die Pension Guarantee zusammen mit der Rente beim National Insurance Fund beantragt und einkommensgeprüfte Leistungen der Sozialhilfe an ältere Menschen könnten auf diese Weise ersetzt werden. Dadurch würde das Stigma der Sozialhilfe vermieden und die immer noch hohe Zahl der älteren Menschen mit sehr niedrigen Renteneinkommen, die ihre Ansprüche im Rahmen der Sozialhilfe nicht geltend machen (non-take up), könnte möglicherweise gesenkt werden. 34 In bezug auf die Gestaltung der Zusatzsicherung wird inzwischen eine weniger etatistische Variante vorgeschlagen als in den 70er Jahren. Danach wird u. a. erwogen, SERPS durch ein kollektives Zusatzrentensystem, das als Kapitaldeckungssystem ausgestaltet ist, zu ersetzen. Dieser ursprünglich im Rahmen der Fabian Society und von einigen Wissenschaftlern an der LSE favorisierte Vorschlag hat in den Kommissionsbericht zwar nur vage und in Form eines Minderheitenvotums Eingang gefunden.35 Dennoch leuchtet der Gedanke ein, daß ein kollektives Zwangssparen eine angemessenere Ergänzung zu einer Zusatzsicherung darstellt, die sich auf betriebliche und private Alterssicherungsfonds gründet, als die Fortführung einer umlagefinanzierten staatlichen Zusatzrente. Die mit dem Wechsel zu einem kapitalgedeckten System verbundenen Übergangsprobleme, wie eine doppelte Belastung der jüngeren Generation einerseits und eine Verschlechterung der Situation der gegenwärtigen Rentenempfänger andererseits, werden klar gesehen. Allerdings sind sie insofern begrenzt, als nur ein Teil der staatlichen Leistungen, nämlich SERPS, betroffen wäre und diese Zusatzrentenansprüche vergleichsweise gering sind. Auch hat die britische Geschichte gezeigt, daß die Leistungen eines umlagefinanzierten Systems in starkem Maße der Willkür staatlicher Entscheidungen ausgesetzt sind, und diese Wechselhaftigkeit bisher das größte Risiko für die britischen Rentenbezieher darstellte. Die Einrichtung eines Sparfonds mit klar definierten Eigentumsregelungen könnten daher einen Schutz gegen die Unsicherheiten der politischen Wechselfälle bieten. Inwiefern die im Rahmen des Berichts der Kommission über Soziale Gerechtigkeit entwickelten Vorschläge in die Realität umgesetzt werden, ist noch offen. Die Einführung der Pension Guarantee hat jedoch bereits in die Politikvorschläge der Labour-Regierung Eingang gefunden. 36 Das Engagement des Staates im Rahmen einer über die Mindestsicherung hinausgehenden Alterssicherung dürfte voraussichtlich eine kurze Episode in der Geschichte der britischen Sozialpolitik bleiben. Wieweit mit der Rückkehr zu einkommensgeprüften Elementen der Alterssicherung eine Abkehr vom Versicherungsprinzip, das einen Kernbestandteil des Beveridge-Konzepts darstellte, verbunden sein wird bleibt abzuwarten. Vgl. Cornrnission on Social Justice (1994), S. 270 ff. Vgl. Field/Owen (1993) (1994) sowie Johnson l Falkingham (1992), 186 ff. 36 Vgl. Riecke: "Blairs New Labour steckt in der Wohlfahrtsfalle", Handelsblatt vorn 2. 2. 1998. 34

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10. Probleme und Herausforderungen in der Zukunft

10.2 Irland Die irische Diskussion um die Zukunft der Alterssicherung unterscheidet sich überraschend wenig von der britischen. Dies ist der Fall, obwohl die Einschätzung der Kostenentwicklung zumindest in den kommenden Jahren erheblich günstiger ausfällt als für Großbritannien. Das Ziel des staatlichen Engagements im Bereich der Alterssicherung ist bisher auf die Mindestsicherung ausgerichtet, und diesbezüglich fällt die Einschätzung hinsichtlich der Wirksamkeit allgemein recht günstig aus. Im Bereich der Zusatzsicherung werden jedoch Defizite gesehen. Die Arbeitsteilung zwischen staatlichem Sektor und privatem Sektor, dem die Zusatzsicherung im Alter bisher vollständig überlassen war, ist klar abgesteckt. Der Dekkungsgrad der Beschäftigten mit betrieblichen Rentensystemen liegt jedoch nur bei etwa der Hälfte. Für einen erheblichen Teil der Bevölkerung wird also im Hinblick auf die Sicherung des Lebensstandards im Alter keine kollektive Vorsorge getroffen. Dies wird zunehmend als unbefriedigend angesehen. Ausgehend von einer Beschreibung der zu erwartenden Kostenentwicklung erfolgen in diesem Abschnitt zunächst einige Anmerkungen zur Effektivität der Mindestsicherung und anschließend eine Beschreibung der Herausforderungen im Bereich Zusatzsicherung in Irland.

10.2.1 Demographische Entwicklungen

Die Kosten für Rentenausgaben werden in den nächsten Jahrzehnten ansteigen auch in Irland einerseits bedingt durch die demographische Entwicklung, andererseits durch eine Ausweitung der institutionellen Basis. Allerdings wird der Ausgabendruck erst erheblich später als in den anderen europäischen Ländern stark zunehmen. Ein Grund dafür besteht in der bisher vergleichsweise günstigen demographischen Entwicklung. Irland weist nach wie vor die höchste Geburtenrate unter den Ländern in der Europäischen Union auf. Die Nettoreproduktionsrate liegt bei ungefähr 1, d. h. die Bevölkerung schrumpft, anders als in den anderen europäischen Ländern, noch nicht. Auch ist die statistische Lebenserwartung der über 60jährigen mit 21,2 Jahren sehr niedrig, was insgesamt eine vergleichsweise jüngere Altersstruktur der Bevölkerung nach sich zieht. Irland weist den niedrigsten Anteil der Altenbevölkerung auf, und dies wird voraussichtlich auch bis zur Mitte des nächsten Jahrhunderts so bleiben. Trotz allem ist jedoch auch hier ein Anstieg des Altenanteils an der Bevölkerung von ca. 11% (1991) auf 13% im Jahr 2011 und auf etwa 20% im Jahr 2036 zu erwarten. 37 Die Altenbevölkerung in Relation zu den Erwerbspersonen, also die sogenannte Alterslastquote, wird voraussichtlich von ca. 17% auf ca. 25% im Jahr 2020 ansteigen. Deutliche Steigerungen dieser Rela37

Vgl. The Pensions Board (1992), S. 26.

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tion werden sich jedoch erst nach der Jahrhundertwende einstellen, vorher ist sogar aus demographischer Sicht mit einer leichten Entlastung zu rechnen. 38 Selbst die Tatsache, daß die beitragsbezogene Rente noch in der Reifungsphase ist, verursacht in der Zukunft nur begrenzt höhere Kosten, da die einkommensgeprüfte Grundrente, die bereits jetzt aus dem Etat des National Insurance Funds gezahlt wird, sehr weit verbreitet und ihr Niveau kaum niedriger ist als die der beitragsbezogenen Rentenleistungen. Wegen der wachsenden Verbreitung beitragsbezogener Ansprüche wird eine weitere Umschichtung von nicht-beitragsbezogenen zugunsten beitragsbezogener Rentenleistungen stattfinden. Ähnliches gilt für die zusätzlichen Kosten, die durch die Aufnahme der Selbständigen in das beitragsbezogene System seit 1988 entstehen werden. Ein erheblicher Teil dieser Gruppe, insbesondere aus dem landwirtschaftlichen Bereich, war in der Vergangenheit bereits Bezieher der beitragsunabhängigen Rentenleistungen. Es wird erwartet, daß die Zahl der Bezieher der verschiedenen altersbezogenen Leistungen inklusive der Hinterbliebenen- und der Invalidenrenten ab 1995 bis zum Jahr 2005 in etwa gleich bleibt, danach bis zum Jahr 2036 um 80% ansteigen wird. Die Zahl der Rentner, die eine Sozialversicherungsleistung beziehen, wird dabei um etwa 130% steigen. Die Zahl der Bezieher einer einkommensgeprüften Rente wird dagegen nach Schätzungen des National Pensions Board bis zum Jahr 2010 um ein Drittel zurückgehen, dürfte jedoch im Zuge des Anstiegs der Altenbevölkerung bis 2036 in etwa wieder auf das absolute Niveau von 1995 ansteigen. 39 Es wird damit gerechnet, daß sich die gesamten Ausgaben für Alterssicherung in konstanten Preisen bis zum Jahr 2036 ungefähr verdoppeln werden. Die beitragsfinanzierten Rentenausgaben werden sich danach ebenfalls etwas mehr als verdoppeln, während die einkommensgeprüften Altersausgaben im Jahr 2036 nur noch 80% des Umfangs der Ausgaben von 1995 betragen werden. Der Anteil der altersbezogenen Sozialausgaben am Inlandsprodukt Irlands war 1992 nach Portugal der niedrigste im europäischen Vergleich (6% des BIP 1992) und ein dramatischer Anstieg ist auch in den kommenden Jahren nicht zu erwarten.40 Die Belastungen durch andere Sozialausgaben, insbesondere infolge des Problems der hohen Arbeitslosigkeit, werden das soziale Sicherungssystem in Zukunft weit stärker belasten als die Ausgaben für Alterssicherung, selbst wenn eine sehr positive Wachstumsentwicklung wie bereits in den 90er Jahren eine gewisse Entlastung bringen kann.

Vgl. Eurostat ( 1994), Demographie. Vgl. The Pensions Board (1992), S. 27. 40 So würde eine reales Wachsturn des BIP von 2% jährlich ausreichen, um das BIP bis zum Jahr 2036 zu verdoppeln und somit den Anteil des altersbezogenen Sozialausgaben arn BIP konstant zu halten. 38

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334

10. Probleme und Herausforderungen in der Zukunft

10.2.2 Mindestsicherung Effektive Mindestsicherung ist bis dato das erklärte Hauptziel des sozialen Sicherungssystems in Irland. 41 Die obige Analyse (vgl. Kapitel 5.2 und 7.2) hat gezeigt, das dieses Ziel im Bereich der Alterssicherung auch in hohem Grade, wenn auch nicht vollkommen erreicht wird. Der Hauptgrund besteht darin, daß in Form der beitragsunabhängigen, einkommensgeprüften Rente eine Ergänzung zu den Sozialversicherungsrenten besteht und sichergestellt ist, daß keine ältere Person weniger als ein gewisses Mindestrenteneinkommen zur Verfügung hat. Auch wenn diese Sozialrente an Bedeutung verliert, wird ihre Funktion für eine effektive Mindestsicherung im Rahmen der staatlichen Alterssicherung von Seiten des National Pensions Board auch für die Zukunft als bedeutend eingestuft. Eine effektive Mindestsicherung auf der Basis eines Sozialversicherungssystems, das bei Unterversicherung durch einkommensgeprüfte Altersleistungen ergänzt wird, wird auch angesichts veränderter Erwerbsmuster als den zukünftigen Erfordernissen angemessenes Prinzip nachdrücklich bestätigt.42 Das 1991 geltende Niveau der Ruhestands- bzw. Altersrente wird dabei vom National Pensions Board für angemessen gehalten (64 ir. f in der Woche), das Niveau des Höchstsatzes der einkommensgeprüften Sozialrente sollte jedoch nach seiner Auffassung von 55 ir. f auf 60,80 ir. f wöchentlich, also um 11% erhöht werden. Obwohl der zu erwartende Kostendruck im Bereich der Alterssicherung in Irland anders als in Großbritannien vergleichsweise geringer sein wird, beschränkt sich die Forderung nach einer angemessenen Teilhabe der Rentner an wirtschaftlicher Prosperität auf eine Indexierung der Leistungssätze mit der Preisentwicklung als Untergrenze der regelmäßigen und einheitlichen Anpassung im Zeitablauf. 43 Die institutionellen Regelungen der staatlichen Alterssicherung sind bisher so gestaltet, daß das Leistungsniveau an veränderte Entwicklungen gut angepaßt werden kann, ohne daß groß angelegte Reformen erforderlich wären. Darin besteht einer der Vorteile einer jährlichen, diskretionären Festlegung der Leistungssätze. Das Leistungsniveau unter der gegenwärtigen Rentnergeneration kann direkt und ohne große Verzögerungen, wenn auch nur innerhalb eines gewissen politisch vertretbaren Rahmens beeinflußt werden. Die Indexierung der Leistungen im Zeitablauf stellt die zentrale Steuervariable der Leistungsbemessung dieses Systems dar. Allerdings liegt hierin auch die Gefahr für zukünftige Rentnergenerationen. Im bisherigen System begründet die Beitragszahlung keinen festgelegten Anspruch auf eine bestimmte Rentenhöhe in Relation zu den gezahlten Beiträgen. Dies ändert sich auch nicht durch die Reforrnmaßnahmen, die der National Pensions Board 1991 vorschlug und die in erster Linie zu einer Reduktion der Kostenentwicklung beitragen sollten: 41

42 43

Commission on Social Welfare (1986), 136. Vgl. National Pensions Board (1992), S. 53. Vgl. National Pensions Board (1992), S. 75.

10.2 Irland

335

(1) Die Beitragsbemessung für die Sozialversicherungsrente sollte umgestellt werden auf ein System von Beitragsjahren, das dem britischen sehr ähnlich ist: Für einen vollen Rentenanspruch sollten 40 Beitragsjahre erforderlich werden; bei geringer Beitragsdauer sollte eine Reduktion der Leistung pro rata temporis erfolgen. (2) Im Rahmen der Sozialrente sollte eine weitergehende Anrechnung von Einkommen aus verschiedenen Einkommensquellen (z. B. Einkommen aus ehrenamtlicher Tätigkeit, Zahlungen von Wohlfahrtsorganisationen usw.) bei der Leistungsbemessung erfolgen. Auch sollte bei der Bewertung von selbstgenutztem und nicht-selbst-genutztem Haus- und Grundbesitz einheitliebere Bewertungsregeln angewendet werden. Statt der Anwendung verschiedener Freigrenzen wurde der Ansatz der Bewertung mit einer pauschalen Rendite solcher Vermögen vorgeschlagen. Bisher sind entsprechende Anpassungen jedoch noch nicht vorgenommen worden. Im Unterschied zu Großbritannien gestalten sich bisher die Institutionen vergleichsweise homogen und von den Wirkungen her transparenter. Das Ziel Mindestsicherung ist klar adrninistrierbar und überpriifbar. Insbesondere wegen der bestehenden Sozialrente, die das Grundrentensystem ergänzt, ist zu erwarten, daß auch in Zukunft einer effektiven Mindestsicherung in Irland höchste Priorität zukommen wird.

10.2.3 Lebensstandardsicherung

Wie die Ergebnisse der Modellrechnungen und der empirischen Untersuchung gezeigt haben, ermöglicht das Alterseinkommen aus den unterschiedlichen Quellen den Personen in Rentnerhaushalten im Durchschnitt eine relative Wohlstandsposition von etwa 90% im Vergleich zu Personen in Erwerbstätigenhaushalten. Für die Hochbetagten (über 75jähringen) liegt sie je nach Haushaltstyp mit zwischen 80 und 87% etwas niedriger. Allerdings verfügen 45 % der Personen in Rentnerhaushalten nur über ein Äquivalenzeinkommen von weniger als 75% des Einkommensdurchschnitts der Personen in Erwerbshaushalten. Für einen erheblichen Teil der älteren Personen kann also nicht von einem lebensstandardsichemden Einkommensniveau gesprochen werden. Die Funktion der Lebensstandardsicherung ist in Irland vollständig an den betrieblichen und den privaten Bereich delegiert. Die Rolle des Staates beschränkt sich in Irland auf eine Regulierung und die steuerliche Förderung betrieblicher Alterssicherungssysteme und anderer Formen der privaten Altersvorsorge (z. B. Lebensversicherungen). So wurden ab 1991 eine Reihe von Regelungen eingeführt, die der Sicherung dieser Rentenanspruche dienen sollten. Dies betraf Informationsrechte und -pflichten der Mitglieder der Rentensysteme, Mindestdeckungserfordernisse der Fonds, eine Begrenzung der am eigenen Unternehmen gehaltenen Anteile

336

10. Probleme und Herausforderungen in der Zukunft

usw. Insoweit sind die Anforderungen in Irland bereits weitreichender als in Großbritannien; das Goode-Kommitte hatte sich daher auch mehrfach mit dem irischen National Pensions Board beraten. 44 Allerdings bestehen noch keine allgemeinverbindlichen Vorgaben zur Mindesthöhe der Leistungen oder Regelungen zur Indexierung der Leistungen im Zeitablauf und auch kein Sicherungsfonds, der im Falle von Betrug oder unsachgemäßem Management einzelner Fonds mit einer Entschädigung für die Mitglieder einspringt. Personen, die in einem Unternehmen ohne Betriebsrentensystem beschäftigt sind, können nur durch private Vorsorge ein adäquates Alterseinkommen, das die Sicherung des vor Rentenzugang erreichten Lebensstandards ermöglicht, sicherstellen. Verschiedene Formen der privaten Altersvorsorge werden steuerlich begünstigt, wobei hier ähnliche Regelungen gelten wie für Betriebsrenten. Allerdings werden in private Vorsorgepläne üblicherweise keine Beiträge von Arbeitgeberseite eingezahlt. Dies ist der Hauptgrund dafür, daß der National Pension Board die Situation im Jahr 1993 für unzureichend und ein größeres Engagement des Staates im Bereich der Zusatzsicherung für erforderlich hielt. Dabei wurden zwei Herangehensweisen skizziert und die jeweiligen Vor- und Nachteile erwogen. Der erste Vorschlag läuft auf die Wiederaufnahme eines Konzepts aus den 70er Jahren hinaus, ein staatliches Zusatzrentensystem einzuführen. Für angemessen wird dabei ein Leistungssatz von maximal 25% des beitragspflichtigen Einkommens gehalten. Gegen die Konstruktion eines Contracting Out, wie es in Großbritannien praktiziert wird, spricht nach Auffassung des Pensions Board der erforderliche administrative Aufwand. Der zweite Vorschlag beinhaltet die Verallgemeinerung der betrieblichen bzw. privaten Vorsorge, indem die Pflicht zu einer Zusatzversicherung zur Altersvorsorge eingeführt würde. Hierbei würde sich die Rolle des Staates auf die Gestaltung und Regulierung durch den Erlaß von Mindestvorgaben und Kontrollen beschränken. Als Problem wird dabei jedoch gesehen, daß private Vorsorge in erster Linie in Form von beitragsdefinierten Systemen erfolgt. Diese sind zwar gut zu handhaben, z. B. im Hinblick auf Arbeitsplatzwechsel oder Erwerbsunterbrechungen. Da die Leistungshöhe jedoch von verschiedenen Faktoren beeinflußt wird - Beitragszahlung, Erträge der Fonds usw. - ist eine erhebliche Streuung der Leistungen aus den verschiedenen Vorsorgesystemen zu erwarten. Wenn die Verantwortung des Staates im Sinne einer Zusatzsicherung auf einem bestimmten Mindestniveau verstanden wird, ergeben sich erheblich größere Schwierigkeiten als im Falle von leistungsdefinierten Systemen. Die Vorschläge des Pension Boards bildeten die Grundlage für eine weitere Untersuchung der Situation im Bereich der betrieblichen und privaten Alterssicherung 44

Vgl. Pension Law Review Committee (1993a), S. 7.

10.2 Irland

337

in Irland. Danach hatte sich der Deckungsgrad 1995 im Bereich der Betriebsrentensysteme im Vergleich zu 1985 leicht gesenkt.45 Eine endgültige Empfehlung ist im Verlauf des Jahres 1998 zu erwarten. 10.2.4 Ausblick

In Irland ist im Bereich der Alterssicherung unter den bisher bestehenden RegeJungen ein Anstieg der Kosten zu erwarten, von einer Kostenexplosion kann jedoch nicht gesprochen werden. In den kommenden zwei Jahrzehnten stehen weniger dramatische demographische Entwicklungen an als in den anderen europäischen Ländern. Die zusätzlichen Kosten, die aus der Ausweitung des Versichertenkreises resultieren, könnten zumindest in den nächsten Jahren durch eine rasche Wachstumsentwicklung zumindest teilweise aufgefangen werden. Es ist absehbar, daß der Staat neben der Mindestsicherung in stärkerem Maße auch Verantwortung für den Bereich der Zusatzsicherung im Alter übernehmen wird. In welcher Form ist noch nicht geklärt.

45

The Pensions Board (1996), S. 25.

22 Rechmann

11. Schlußbetrachtung Gegenstand der Arbeit war eine Analyse unterschiedlicher Verteilungswirkungen der britischen und der irischen Alterssicherung. Im Zentrum der Betrachtung stand dabei die staatliche Alterssicherung, im Rahmen der empirischen Untersuchung wurden jedoch auch andere Quellen von Alterseinkommen einbezogen. Insbesondere Betriebsrentensysteme spielen in beiden Ländern eine wichtige Rolle. Die staatliche Alterssicherung ist in beiden Ländern Bestandteil und Kern der allgemeinen Sozialversicherung, die außer der Alterssicherung eine Sicherung gegen Risiken wie Krankheit, Invalidität und Arbeitslosigkeit umfaßt. Die jeweiligen Leistungen werden aus einem gemeinsamen Topf, der aus Sozialversicherungsbeiträgen und einem Staatszuschuß gespeist wird, finanziert. Im Rahmen der Rechnungslegung erfolgt jedoch durchaus eine Zurechnung der Sozialversicherungsbeiträge, insbesondere zur Alterssicherung. In beiden Ländern sind die staatlichen Systeme schwerpunktmäßig auf die Bereitstellung einer pauschalen Mindestleistung im Alter ausgerichtet, die in Großbritannien für Personen, die nicht Mitglied eines Betriebsrentensystems sind, durch eine Zusatzrente ergänzt wird. Die Konzentration der Rolle der Staates auf die Bereitstellung eines Mindesteinkommens im Alter erklärt sich unter anderem aus den historischen Wurzeln im britischen Armenrecht des letzten Jahrhunderts. Bereits damals entstanden erste Formen der kollektiven privaten oder betrieblichen Vorsorge, die Friendly Societies, die Vorläufer der heutigen Betriebsrentensysteme. Staatliche Leistungen sollten die privaten, selbstverantwortlichen Vorsorgeanstrengungen der Individuen ergänzen, sie jedoch nicht ersetzen. Dieses Verständnis prägt bis heute die Herangehensweise der altersbezogenen Sozialpolitik in beiden Ländern. Die Anspruchsgrundlagen für die staatlichen Pauschalleistungen unterscheiden sich jedoch zwischen dem irischen und dem britischen System. In Irland bezieht nur etwa die Hälfte der Rentenbezieher eine beitragsabhängige, pauschale Altersleistung (Retirement Pension oder Old Age Pension). Die andere Hälfte erhält eine einkommensgeprüfte Sozialrente, die erst nach und nach durch die 1978 eingeführten beitragsabhängigen Leistungen ersetzt werden wird. Die Leistungsgestaltung weist jedoch nur einen recht lockeren Bezug zur Dauer der Beitragszahlung auf, die Höhe der gezahlten Beiträge ist irrelevant. In Großbritannien dagegen besteht eine enge Bindung der Anwartschaften auf die Grundrente an die Zahl der Beitragsjahre, bei kürzeren Beitragszeiten als einer vollen Erwerbskarriere werden sie pro rata temporis reduziert. Die Höhe der staat-

11 . Schlußbetrachtung

339

liehen Zusatzrente (SERPS) ist sowohl an die Dauer und die Höhe der Beitragszahlungen gekoppelt. Für das Einkommen eines durchschnittlichen Produktionsarbeiters (APW) liegt sie bei der hierfür maximal anrechenbaren Zahl der Beitragsjahre (20) beim doppelten Niveau der Grundrente. Eine Besonderheit des britischen Systems ist die Möglichkeit, aus dem staatlichen Zusatzrentensystem auszusteigen (contracting out), sofern eine Mitgliedschaft in einem zugelassenen Betriebsrentensystem bzw. eine entsprechende private Altersversicherung vorliegt. Mit Hilfe von vergleichenden Modellrentenfällen wurde eine Analyse der Verteilungswirkungen der Leistungsbemessungsregeln in den beiden staatlichen Systemen vorgenommen. An Hand verschiedener Gerechtigkeitskonzepte (absoluter Gleichbehandlung (equality) und relative Gleichbehandlung (equity)) erfolgte zunächst eine systematische Einordnung der Verteilungseffekte. Das irische System folgt danach recht konsequent den Prinzipien der Gleichbehandlung in absoluten Größen, während das britische System eine Mischung von beiden Prinzipien darstellt, wobei die absolute Gleichbehandlung in den unteren Einkommensbereichen stärker zum tragen kommt. Im Hinblick auf die Hinterbliebenenregelungen sind hier die Verteilungseffekte jedoch weder mit dem einen noch mit dem anderen Prinzip sinnvoll zu begründen. Im Zentrum der Modellfallanalyse stand die Überprüfung der Bedarfsgerechtigkeit der Leistungsstrukturen gemessen an verschiedenen ausgewählten Verteilungszielen: Mindestsicherung bzw. Arrnutsvermeidung, Lebensstandardsicherung und Gleichbehandlung von Mann und Frau. Das Niveau der Pauschalleistungen in Irland reicht, wenn man wie hier im Rahmen der Modellrechnungen 50% des Einkommens eines durchschnittlichen Industriearbeiters als Armutsgrenze heranzieht, im Prinzip aus, um Armut im Alter zu vermeiden. Allerdings wurde bei den empirischen Untersuchungen deutlich, daß nach wie vor ein Teil (etwa 10%) der Personen in Haushalten über 65 Jahre über ein Einkommen verfügt, das geringer ist als 50% des durchschnittlichen Äquivalenzeinkommens, insbesondere unter den Hochbetagten. Altersarmut wird somit durch die irische staatliche Alterssicherung nicht vollständig vermieden, sie ist jedoch deutlich geringer als unter der Erwerbsbevölkerung. Für Großbritannien fällt das Urteil ungünstiger aus. Insbesondere für Personen, die während ihrer Erwerbsphase bereits ein niedriges Einkommen bezogen haben, bleibt das Armutsrisiko auch nach Rentenzugang bestehen. Die Grundrente liegt auf einem sehr niedrigen Niveau, und die Zusatzrentenansprüche fallen in diesen Einkommensbereichen gering aus. Die empirischen Ergebnisse bestätigen das unbefriedigende Ergebnis im Hinblick auf das Armutsvermeidungspotential der britischen staatlichen Altersleitungen. Hier beziehen 23% der Personen in Rentnerhaushalten ein Einkommen von weniger als der Hälfte des durchschnittlichen Äquivalenzeinkommens; 40% der Personen in Rentnerhaushalten verfügen über ein Einkommen von weniger als 60% des Durchschnitts. Ein großer Anteil von älteren Personen muß also mit sehr bescheidenen Mitteln auskommen. 22*

340

11. Schlußbetrachtung

Die Sicherung des Lebensstandards im Alter ist in Irland, wie für ein Pausehaileistungssystem zu erwarten, nur für die unteren Einkommensbereiche gewährleistet. In Großbritannien ermöglichen allerdings selbst Grundrente und Zusatzrente zusammen nur in den untersten Einkommensbereichen ein Iebensstandardsichemdes Leistungsniveau (hier 70% des Einkommens vor Rentenzugang). Für einen Bezieher des durchschnittlichen Einkommens eines Produktionsarbeiters (APW) wird das Nettoeinkommen vor Rentenzugang nur zu 50% ersetzt, mit steigenden Einkommen sinkt das relative Rentenniveau immer weiter ab. In beiden Ländern sind somit betriebliche und private Altersvorsorgemaßnahmen unentbehrlich, um ein Absinken des Lebensstandards beim Übergang in den Ruhestand zu verhindern. Die empirischen Untersuchungen für beide Länder zeigen, daß diese Aufgabe im Durchschnitt betrachtet durch die Gesamtheit der Alterseinkommen erfüllt wird. Interessanterweise verfügen in Großbritannien zwar 60% der Rentnerhaushalte über Einkommen aus betrieblichen und privaten Zusatzrenten (in Irland sind es nur 16%), dennoch ist der Anteil der Personen in Rentnerhaushalten, die über ein Einkommen von mehr als 150% des Durchschnitts verfügen, hier geringer als in Irland, wo die Einkommensverteilung unter den Rentnerhaushalten insgesamt weniger von der der Erwerbsbevölkerung abweicht. Die Gleichbehandlung von Mann und Frau ist im irischen System formal-rechtlich gegeben. Eine materielle Gleichstellung erfordert nach der hier gewählten Definition, daß Frauen, die wegen familiärer Verpflichtungen die Erwerbsarbeit reduzieren, keine Nachteile im Hinblick auf ihr Alterseinkommen erwachsen. Die Leistungen des irischen Systems sind auch bei kürzeren Versicherungszeiten bzw. bei einer Erwerbsunterbrechung entweder genauso hoch oder unter bestimmten Umständen nur wenig niedriger als der volle Leistungssatz, sofern die Versicherten mindestens 10 bzw. 15 Jahre erwerbstätig waren. Bei kürzeren Erwerbszeiten sind Ehefrauen über einen Ehegattenzuschlag abgesichert, Witwen über eine Hinterbliebenenleistung, deren Höhe die Aufrechterhaltung der Wohlstandsposition vor dem Tod des Partners ermöglicht. In Großbritannien ergibt sich ein weniger eindeutiges Bild: Hier besteht für Frauen nach wie vor ein um 5 Jahre friiheres Rentenzugangsalter, was zu einer leichten Begünstigung in Bezug auf die mindestens erforderliche Anzahl von Reitragsjahren führt. Die Erbschaft des vollständigen Rentenanspruchs im Hinterbliebenenfall führt materiell gesehen ebenfalls zu einer relativen Begünstigung, wenn man davon ausgeht, daß Witwen den meist höheren Anspruch des Mannes erwerben. Diese Begünstigungen sind unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten nicht zu rechtfertigen. Weiter profitieren Frauen noch bis zum Jahre 1998 bei der Zusatzrente von der Begünstigung verkürzter Erwerbsphasen (voller Satz bei 20 Beitragsjahren), wenn man unterstellt, daß zumindest bei Müttern eine Erwerbsunterbrechung zu erwarten ist. Dies wird ergänzt durch die vergleichsweise großzügige Beriicksichtigung von Erziehungs- und Pflegezeiten im Rahmen der Grundrente von bis zu 20 Jah-

II. Schlußbetrachtung

341

ren. Auf diese Weise werden die Nachteile einer Erwerbsunterbrechung weitgehend aufgefangen, so daß von einem Abbau materieller Ungleichbehandlung der Frauen gesprochen werden kann. Stark nachteilig für Frauen wirkt sich jedoch das sehr niedrige Leistungsniveau in den unteren Einkommensbereichen aus. Wegen ihres im Durchschnitt geringen Einkommens sind sie daher von der mangelhaften Armutsvermeidung durch die staatlichen Altersleistungen für Niedrigeinkommensbezieher besonders betroffen. Die empirischen Ergebnisse dokumentieren, daß in Irland alleinstehende Frauen etwas besser gestellt sind als Personen in Paaren oder alleinlebende Männer, was z. T. mit hohen Vermögenseinkommen hochbetagter Frauen im Sampie zu erklären ist. In Großbritannien stehen dagegen alleinstehende Männer und Personen in Paarhaushalten insgesamt besser da als alleinstehende Frauen. Dieses Ergebnis ist u. a. darauf zurückzuführen, daß 1998 erstmals eine volle Leistung aus SERPS bezogen werden kann. Dies gilt jedoch ausschließlich für Personen, die nach 1978 volle 20 Jahre erwerbstätig waren. Die begünstigenden institutionellen Regelungen können sich daher für Frauen noch nicht in den Rentenleistungen bzw. den empirischen Ergebnissen niederschlagen. Bei den Untersuchungen zur Bedarfsgerechtigkeit wurde ausschließlich auf die Ausgestaltung der Leistungsbemessungsregeln Bezug genommen. Gerade im Zusammenhang mit Alterssicherungssystemen spielt jedoch auch die Frage nach der Relation von meist über Jahrzehnte gezahlten Abgaben bzw. Beiträgen und zu erwartenden Leistungen eine wichtige Rolle. Deshalb wurden zur Beurteilung der Leistungsgerechtigkeit individuelle Beitrags-Leistungsrelationen, sog. Äquivalenzziffern berechnet, die die interne Verzinsung der Beiträge verschiedener Modellpersonen bzw. Haushalte abbilden. Je stärker diese von einer äquivalenten abweichen und je stärker die Verzinsung für verschiedene Modellfälle variiert, desto stärker weichen Beitrags- und Leistungsbemessungsregeln vom Prinzip der Leistungsgerechtigkeit ab. In diesem Fall schneidet insgesamt das britische System wegen der Existenz der Zusatzrente etwas günstiger ab als das irische. In Irland ist das institutionell festgelegte Verzinsungsniveau, wenn man die z. Zt. günstige demographische Situation heraus rechnet, insgesamt erheblich niedriger als in Großbritannien. In beiden Ländern liegt jedoch die Verzinsung der Beiträge größtenteils deutlich unterhalb des äquivalenten Niveaus. Für Personen mit einer vollständigen Erwerbskarriere beschränkt sich der Bereich mit einer mindestens äquivalenten Verzinsung in beiden Systemen auf die untersten Einkommensbereiche. Die Verzinsung nimmt mit steigendem Einkommen immer weiter ab. In beiden Systemen bestehen über die verschiedenen Einkommensniveaus hinweg somit eine wachsende Abweichung von der versicherungstechnischen Äquivalenz und somit dem Prinzip der Leistungsgerechtigkeit

342

II. Schlußbetrachtung

In beiden Systemen weisen ledige Personen mit voller Erwerbskarriere das niedrigste Verzinsungsniveau auf. In Großbritannien erhöht sich das Verzinsungsniveau jedoch insbesondere bei verkürzten Erwerbsphasen auch in höheren Einkommensbereichen deutlich. Im irischen System führt die Aufteilung des Einkommenserwerbs zwischen zwei Ehepartnern zu einer gewissen, in Großbritannien zu einer starken Erhöhung der Verzinsung, eine längere Lebensdauer bzw. der Bezug von Hinterbliebenenleistungen verbessert die Beitrags-Leistungsrelationen ebenfalls erheblich. Es besteht somit in beiden Ländern eine ausgeprägte Ungleichbehandlung verschiedener Haushaltstypen, dem Prinzip der Leistungsgerechtigkeit kommt auch unter diesem Gesichtspunkt eine geringe Bedeutung zu. Unter dem Aspekt der Setzung positiver Anreize für eine Ausweitung der Erwerbstätigkeit von Ehefrauen kann man die höhere Verzinsung im Falle einer Aufteilung des Einkommenserwerbs zwischen zwei Ehepartnern begrüßen. Allerdings ist in Großbritannien insgesamt eine Unterbrechung der Erwerbsphase stärker begünstigt, als die volle Erwerbsbeteiligung einer Ehefrau über die gesamte Erwerbsphase. Die institutionellen Regelungen setzen somit Anreize für eine nur begrenzte Erwerbsbeteiligung von Frauen. Insofern reflektieren sie einerseits die gegebenen Verhältnisse am Arbeitsmarkt - großer Umfang der Teilzeiterwerbstätigkeit von Frauen - sie tragen jedoch andererseits zu ihrer Verfestigung bei. Neben den interpersonellen Verteilungswirkungen spielt auch die Verteilung der Finanzierungslasten der Alterssicherung zwischen den Generationen eine Rolle. Großbritannien und noch deutlicher Irland waren in den 80er Jahren durch eine im europäischen Vergleich relativ günstige demographische Entwicklung gekennzeichnet. Daher war in Großbritannien nur ein geringer und in Irland gar kein Anstieg der altersbezogenen Sozialausgabenquote am BIP zu verzeichnen. Erhöhungen des Leistungsniveaus wurden bisher weitgehend durch Produktivitätszuwächse bzw. in Irland durch hohe Wachstumsraten wettgemacht. Irland wies Anfang der 90er Jahre den niedrigsten Altenquotienten Europas auf, und dies wird voraussichtlich in den nächsten Jahren auch so bleiben. Allerdings ist hier wie in den anderen Ländern auch ein deutlicher Geburtenrückgang zu verzeichnen, der jedoch erst nach 2010 zu einem stark steigenden Altenquotienten führen wird. Auch in Großbritannien, wo der Altenquotient in etwa dem europäischen Durchschnitt entspricht, ist erst nach 2010 mit einem weiteren deutlichen Anstieg zu rechnen. Der demographische Druck wird also in beiden Ländern erst später als in anderen europäischen Ländern zunehmen, d. h. ein außerordentlicher Anstieg der Belastung mit altersbezogenen Sozialausgaben ist auch in den nächsten Jahren nicht zu erwarten. Dennoch hatte insbesondere in Großbritannien die Sorge um unvertretbar hohe Abgaben für Alterssicherung im Rahmen von Reformdiskussionen schon immer ein erhebliches Gewicht. Dies fand seinen Niederschlag bereits in der Grundlage des britischen Sozialsystems, dem Beveridge Report. Die pauschale Mindestrente sollte über Beiträge finanziert werden, verbunden mit einer universellen Versiehe-

11. Schlußbetrachtung

343

rungspflicht. Um Niedrigeinkommensbezieher nicht zu stark zu belasten, wurden die Beiträge und damit auch die Leistungen von Anfang an sehr niedrig gehalten, die Grundrente erreichte kaum je ein Niveau von mehr als 25% des Durchschnittseinkommens. Die Einführung von SERPS sollte formal die Funktion der Lebensstandardsicherung in dieses System inkorporieren. Faktisch dient sie jedoch bestenfalls zur Aufstockung der viel zu niedrigen Grundrente. Die Analyse im Rahmen dieser Arbeit hat gezeigt, daß das britische System mit dieser vielfältigen Orientierung in keinem der Zielbereiche über ein befriedigendes Zielerreichungspotential verfügt, die empirische Analyse förderte ein entsprechend defizitäres Bild zutage. Zusammenfassend läßt sich festhalten: Das britische System kann als ein Negativbeispiel dafür gelten, daß die wirksame Umsetzung eines verteilungspolitischen Ziels einer darauf zugeschnittenen, eindeutigen Ausrichtung der institutionellen Regelungen bedarf. Im irischen System, das eindeutig auf die Mindestsicherungsfunktion festgelegt ist, wird dieses Ziel im Großen und Ganzen auch in befriedigendem Maße erreicht. Die absehbare Rückbesinnung auf das Prinzip der Mindestsicherung in Großbritannien erscheint vor diesem Hintergrund sinnvoll und geboten. Die staatliche Zusatzsicherung wird weiter zuriickgefahren werden, was in den vergangeneo Jahren bereits eingeleitet wurde. Infolge erleichterter "contracting out"-Bedingungen zugunsten von Personal Pensions beschränkt sich die Mitgliedschaft in SERPS inzwischen auf etwa 1 I 4 der Erwerbstätigen. Die konservativen Reformen von 1986, die eine Absenkung des Leistungsniveaus von 25 % auf 20% des beitragspflichtigen Einkommens beinhalten, werden ab 1998 schrittweise bis zum Jahr 2009 umgesetzt werden. Laut Plänen der Labour-Regierung sollen zu niedrige Rentenanspruche durch einkommensgepriifte Ergänzungsleistungen (Pension Supplement) flankiert werden, um so eine effektive Mindestsicherung sicherzustellen. In Irland dagegen werden in erster Linie Defizite im Bereich der Zusatzsicherung gesehen. Da nur knapp die Hälfte der Erwerbstätigen Mitglied eines Betriebsrentensystems sind, ist ein großer Teil für die Sicherung des Lebensstandards ausschließlich auf private Vorsorgeformen verwiesen. Gegenwärtig wird die Möglichkeit der Einführung einer staatlichen Zusatzsicherung erwogen. Eine Kopie des britischen Weges nach 1978 erscheint nach der hier vorgelegten Analyse jedoch wenig empfehlenswert. Auch in Deutschland hat sich seit einigen Jahren eine Diskussion um die Konsequenzen entwickelt, die aus den absehbaren Veränderungen der demographischen Rahmenbedingungen für die Ausgestaltung der staatlichen Rentenversicherung gezogen werden sollten. Erste Anpassungsmaßnahmen wurden im Rahmen der Rentenreformen 1992 und 1997 ergriffen bzw. beschlossen. Sie beinhalten im wesentlichen die Reduktion des (zukünftigen) Leistungsniveaus, wobei das Ziel der Lebensstandardsicherung nicht grundsätzlich aufgegeben wird. Die Erfahrungen in Großbritannien und Irland zeigen jedoch, daß ein pures Zuriickfahren der Leistun-

344

II. Schlußbetrachtung

gen im Rahmen eines beitragsorientierten Systems sowohl in bezug auf die Sicherung des Lebensstandards im Alter als auch im Hinblick auf die Garantie eines Mindesteinkommens zu unbefriedigenden Verhältnissen führen wird. Wenn, wie immer häufiger gefordert, der Verantwortungsbereich des Staates im Bereich der Alterssicherung stärker begrenzt wird, muß dies eine klare Umorientierung auf das Ziel der Mindestsicherung beinhalten. Um dieses Ziel erfolgreich zu implementieren, wird man jedoch um strukturelle Veränderungen des bestehenden Rentensystems nicht herum kommen.

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Anhang Al Allgemeine Informationen zum Kernsystem der Alterssicherung in Großbritannien und Irland

Übersicht A 1.1 Deckungsgrad im britischen Rentensystem: 1991/92

Kernsystem der Alterssicherung: National Insurance Fund Versicherungspflicht:

- Basic Pension: alle Beschäftige (ab einem Mindesteinkommen), Selbständige (ab einem Mindestgewinn), freiwillige Versicherung möglich - SERPS (Zusatzrente): abhängig Beschäftigte, soweit nicht "contracted out", d. h. mit anerkannter Betriebsrente oder privater Altersvorsorge Versicherte Personen 1990/91:

- National Insurance (mit Anspruch auf Rentenleistungen): 25.109 Tsd - Zusatzsicherung: - SERPS: 5.171 Tsd - Betriebliche Rentensysteme: 13.679 Tsd, (etwa 48% der Beschäftigten insgesamt, im öffentlichen Dienst knapp 100% der Beschäftigten). - Personal Pensions Beschäftigte : 3.541 Tsd - Personal Pensions Selbständige: 2.195 Tsd Zahl der Leistungsbezieher 1991 (Basic, SERPS): 10,01 Mio.,

- davon: 35% Männer, 24% Frauen mit eigener Versicherung, 21% Ehefrauen auf Versicherung des Mannes, 20% Witwen auf Versicherung des Mannes). - von den Beziehern der Basic Pension (9,4 Mio.) erhalten 91 % den vollen Satz. Quellen: Eurostat (1994) S. 136, DSS (1992) S. 102,111, 289; NTC-Pensions-Pocket-Book 1993,

s. 21 - 28.

358

Anhang

Übersicht A 1.2 Deckungsgrad im irischen Rentensystem: 1991/92 Kernsystem der Alterssicherung: Social lnsurance Fund Versicherungspflicht: abhängig Beschäftigte in der Privatwirtschaft, Selbständige, und Beschäftigte im Staatsdienst z. T. nur für Hinterbliebenenleistungen. Versicherte 1992 insgesamt: 1.268.303 (Erwerbstätige 1.113.000), davon: - abhängig Beschäftige: 973.120 - Selbständige: 125.083 - Beschäftigte im Staatsdienst nur für Hinterbliebenenleistungen: 170.100 Zahl der Leistungsbezieher 1991: 343.729 Berechtigtel409.642 inkl. begünstigte Abhängige, darunter: - Altersrente: 72.764193.004 - Ruhestandsrente: 52.235 I 72.880 - nicht- beitragsbezogene Rente: 115.9501127.434 - Witwenrente (beitragsbezogen): 84.493197.968 - Witwenrente (nicht beitragsbezogen): 18.287 I 18.356 betriebliche und private Rentensysteme: Mitgliedschaft: - ca. 50% der Beschäftigten insgesamt - Beschäftigte im Staatsdienst: I 00% - private Zusatzversorgung (keine Daten verfügbar) Quellen: Europäische Kommission (1993b) S. 68,71; Department of Social Welfare (1992), S. 5; Eurostat (1994), S 137.

A 1 Allgemeine Informationen zum Kernsystem der Alterssicherung

359

Übersicht A 1.3 National lnsurance Fund - Großbritannien Einnahmen 1991/92 (Mio t) 32.474

93,65%

Investitionsrückflüsse

1.109

3,20%

Zahlungen Kranken- und Mutterschaftsgelder

1.055

3,04%

Beiträge

anderes

37

0,11%

Summe

34.675

100,00%

Quelle: National Insurance Fund (1993), Account 1991/92.

National lnsurance Fund - Großbritannien Ausgaben 1991 I 92 (Mio t) Rentenausgaben (Basic, SERPS, incl. Hinterbliebenenleistungen)

25.543

66,98%

Witwengeld

1.010

2,65%

Invalidenleistungen

5.485

14,38%

263

0,69%

Arbeitslosengeld

1.604

4,21 %

Personal Pensions

2.451

6,43%

Abfindungen

Krankheit und Mutterschaft

304

0,80%

Nord Irland

125

0,33%

Verwaltung

1.202

3,15%

Rest Summe

148

0,39%

38.135

100,00%

Quelle: National Insurance Fund (1993), Account 1991/92.

Die Differenz zwischen Einnahmen und Ausgaben wird aus dem Fondsvermögen gedeckt. Wert Ende 1991: 8.333.000 t:.

360

Anhang

Übersicht A 1.4 Social lnsurance Fund - Irland Einnahmen 1991192 (1000 irt) Staatszuschuß

146.040

9,63%

Beiträge Arbeitnehmer

911.845

60,14%

Beiträge Arbeitgeber

398.107

26,26%

Beiträge Selbständige

57.882

3,82%

anderes

2.365

0,16%

Summe

1.516.239

100,00%

Quelle: Department of Social Welfare (1992), S. 76.

Social Insurance Fund - Irland Ausgaben 1991192 (1000 irt)) /- nur Sozialversicherungsleistungen Altersrente

297.538

21,02%

Ruhestandsrente

196.442

13,88%

Waisenrente

1.390

0,10%

Witwenrente

265.970

18,79%

Krankheitsbezogene Sozialleistungen (Arbeitsunfähigkeits - und Invalidenleistungen)

351.729

24,85%

Arbeitslosengeld

228.051

16,11%

Mutterschaftsleistungen

22.702

1,60%

Leistungen an verlassene Frauen

51.480

3,64%

1.415.302

100,00%

Summe

Quelle: Department of Social Welfare (1992), S. 15,23,39,53,76.

Die Ausgaben für Soziale Sicherheit insgesamt betrugen 1991 3.092 Mio. iri, die anderen Ausgaben (1.575 Mio. iri) werden durch den Staatshaushalt finanziert.

•)Hier wurde das Einkommen eines ,average production worker' (APW) gemäß OECD als Maßstab zugrundegelegt

6852,18

4394,00

2.458,18

27067,28

39717,00

3,00

6852,18

4394,00

6852,18

2.458,18

25081,43

36407,25

2,75

4394,00

6852,18

6852,18

6746,81

6852,18

2.458,18

23095,58

4288,63

4394,00

2.458,18

21109,73

26478,00

2,00

29787,75

2.458,18

19046,33

23168,25

1,75

33097,50

2.458,18

16564,02

19858,50

1,50

2,50

4394,00

2.458,18

14119,64

16548,75

1,25

2,25

4394,00

2.458,18

5919,37

5091,93

2633,75

2.458,18

9750,77

11935,21

13239,00

1,00 3461,19

4264,49

1806,31

2.458,18

7566,34

9929,25

0,75

3437,06

978,88

2.458,18

5381,90

6619,50

0,50

2609,62

151,44

2.458,18

3197,47

3309,75

0,25

18,82 17,25

5962,89

20,70 5962,89

23,00 5962,89

29,58

5962,89 5962,89

33,97

5883,86

25,88

35,77

5962,89

38,46

5263,28

42,95

4022,12 4642,70

51,92

78,85

brutto

22,03

23,77

25,82

28,25

31,31

36,00

41,67

44,10

47,61

53,16

63,86

81,62

netto

relatives Rentenniveau

3437,06

2609,62

netto

gesamte Rente brutto

Basic

Renteneinkommen SERPS

netto

Erwerbseinkommen

brutto

APW-Einheiten•l

Tabelle A 2.1 Relative Rentenniveaus für einen ledigen Mann, 40 Erwerbsjahre (Großbritannien)

A 2 Rentenleistungen und relative Rentenniveaus im britischen staatlichen System der Alterssicherung (Regelungen gültig bis 1998)

.

w

0"1

-

~

ö

= 2.

g

Ii

[

(i1

"'i5.

~ =

~-

ö

= ö

g

> N

2704 2704

23095,58

25081,43

27067,28

29787,75

33097,50

36407,25

39717,00

2,25

2,50

2,75

3,00

4394,00

4394,00

4394,00

4394,00

2704

2704

7098,00

7098,00

7098,00

7098,00

7098,00

7098,00

6992,63

6165,19

5337,75

4510,31

3682,88

2855,44

6147,25

6147,25

6147,25

6147,25

6147,25

6147,25

6068,22

5447,64

4827,06

4206,48

3585,91

2855,44

netto

gesamte Rente brutto

•>Hier wurde das Einkommen eines ,average production worker' (APW) gemäß OECD als Maßstab zugrundegelegt

21109,73

4394,00

4394,00

4288,63

3461,19

2633,75

1806,31

978,88

151,44

2704

2704

26478,00

19046,33

16564,02

23168,25

1,75

2704

2,00

1,50

9750,77 2704

16548,75

1,25

2704 2704

14119,64

13239,00

1,00

7566,34

5381,90

19858,50

9929,25

0,75

2704

2704

6619,50

0,50

3197,47

SERPS

Renteneinkommen Basic

11935,21

3309,75

netto

Erwerbseinkommen

brutto

0,25

APW-Einheiten•>

Tabelle A 2.2

Relative Rentenniveaus für eine ledige Frau, 40 Erwerbsjahre (Großbritannien)

42,98

35,21

26,62 24,51 22,71

21,45 19,50 17,87

29,12

45,64

37,25

23,83

49,50

40,32

37,11

55,59

32,28

66,63

55,64 45,42

26,81

89,30

86,27

30,64

netto

brutto

relatives Rentenniveau

~

~

:r

0\ N

....,

A 2 Rentenleistungen und relative Rentenniveaus

363

Tabelle A 2.3 Relative Rentenniveaus in Abhängigkeit von der Versicherungszeit für Männer (Großbritannien) Jahre I

2 3 4

5

6 7 8 9 10 II 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50

0,5APW 0,74 1,48 2,22 2,96 3,70 4,44 5,18 5,92 6,65 7,39 18,35 20,01 21,68 23,35 25,02 26,68 28,35 30,02 31,69 33,36 34,28 35,21 36,14 37,07 38,00 38,93 39,85 40,78 41,71 42,64 43,57 44,50 45,42 46,35 47,28 48,21 49,14 50,07 50,99 51 ,92 52,85 53,78 54,71 55,64 55,64 55,64 55,64 55,64 55,64 55,64

Brutto APW 0,99 1,99 2,98 3,98 4,97 5,97 6,96 7,96 8,95 9,95 16,05 17,51 18,97 20,42 21,88 23,34 24,80 26,26 27,72 29,18 29,64 30,11 30,57 31,03 31,50 31,96 32,43 32,89 33,36 33,82 34,28 34,75 35,21 35,68 36,14 36,60 37,07 37,53 38,00 38,46 38,93 39,39 39,85 40,32 40,32 40,32 40,32 40,32 40,32 40,32

2APW 0,83 1,66 2,49 3,32 4,15 4,98 5,81 6,64 7,47 8,30 11,68 12,74 13,80 14,87 15,93 16,99 18,05 19,11 20,17 21,24 21,47 21,70 21 ,93 22,17 22,40 22,63 22,86 23,09 23,33 23,56 23,79 24,02 24,25 24,49 24,72 24,95 25,18 25,41 25,65 25,88 26,11 26,34 26,58 26,81 26,81 26,81 26,81 26,81 26,81 26,81

0,5 ApW 0,91 1,82 2,73 3,64 4,55 5,46 6,37 7,28 8,18 9,09 22,56 24,62 26,67 28,72 30,77 32,82 34,87 36,92 38,97 41,03 42,17 43,31 44,45 45,59 46,74 47,88 49,02 50,16 51,30 52,44 53,59 54,73 55,87 57,01 58,15 59,30 60,44 61 ,58 62,72 63,86 65,01 66,15 67,29 66,63 66,63 66,63 66,63 66,63 66,63 66,63

Netto APW 1,35 2,70 4,05 5,40 6,75 8,10 9,45 10,80 12,15 13,51 21,79 23,77 25,75 27,73 29,71 31,69 33,67 35,65 37,63 38,16 38,63 39,11 39,58 40,05 40,52 41,00 41,47 41,94 42,41 42,89 43,36 43,83 44,30 44,78 45,25 45,72 46,20 46,67 47,14 47,61 48,09 48,56 49,03 49,50 49,50 49,50 49,50 49,50 49,50 49,50

2APW 1,15 2,31 3,46 4,61 5,77 6,92 8,07 9,23 10,38 11,54 16,24 17,71 19,19 19,82 20,93 22,04 23,15 24,25 25,36 26,47 26,71 26,95 27,19 27,44 27,68 27,92 28,16 28,40 28,65 28,89 29,13 29,37 29,61 29,86 30,10 30,34 30,58 30,82 31,07 31,31 31,55 31,79 32,03 32,28 32,28 32,28 32,28 32,28 32,28 32,28

364

Anhang

Tabelle A 2.4

Relative Rentenniveaus in Abhängigkeit von der Versicherungszeit für eine ledige Frau (Großbritannien) Jahre I 2 3 4 5 6 7 8 9 10 ll 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50

0,5APW 0,74 1,48 2,22 2,96 3,70 4,44 5,18 5,92 6,65 17,87 19,65 21,44 23,23 25,02 26,80 28,59 30,38 32,16 33,95 35,74 36,78 37,83 38,88 39,93 40,97 42,02 43,07 44,12 45,16 46,21 47,26 48,30 49,35 50,40 51,45 52,49 53,54 54,59 55,64 55,64 55,64 55,64 55,64 55,64 55,64 55,64 55,64 55,64 55,64 55,64

Brutto

APW 0,99 1,99 2,98 3,98 4,97 5,97 6,96 7,96 8,95 15,18 16,70 18,22 19,74 21,26 22,78 24,29 25,81 27,33 28,85 30,37 30,89 31,42 31,94 32,46 32,99 33,51 34,03 34,56 35,08 35,61 36,13 36,65 37,18 37,70 38,22 38,75 39,27 39,79 40,32 40,32 40,32 40,32 40,32 40,32 40,32 40,32 40,32 40,32 40,32 40,32

Netto 2APW 0,83 1,66 2,49 3,32 4,15 4,98 5,81 6,64 7,47 10,92 12,01 13,10 14,19 15,28 16,37 17,47 18,56 19,65 20,74 21,83 22,09 22,36 22,62 22,88 23,14 23,40 23,66 23,93 24,19 24,45 24,71 24,97 25,24 25,50 25,76 26,02 26,28 26,55 26,81 26,81 26,81 26,81 26,81 26,81 26,81 26,81 26,81 26,81 26,81 26,81

0,5 ApW 0,91 1,82 2,73 3,64 4,55 5,46 6,37 7,28 8,18 21,98 24,17 26,37 28,57 30,77 32,97 35,16 37,36 39,56 41,76 43,95 45,24 46,53 47,82 49,11 50,39 51,68 52,97 54,26 55,55 56,84 58,12 59,41 60,70 61,99 63,28 64,57 65,85 67,14 66,63 66,63 66,63 66,63 66,63 66,63 66,63 66,63 66,63 66,63 66,63 66,63

APW 1,35 2,70 4,05 5,40 6,75 8,10 9,45 10,80 12,15 20,62 22,68 24,74 26,80 28,86 30,92 32,99 35,05 37,11 37,83 39,37 39,91 40,44 40,97 41 ,51 42,04 42,57 43,10 43,64 44,17 44,70 45,24 45,77 46,30 46,84 47,37 47,90 48,44 48,97 49,50 49,50 49,50 49,50 49,50 49,50 49,50 49,50 49,50 49,50 49,50 49,50

2APW 1,15 2,31 3,46 4,61 5,77 6,92 8,07 9,23 10,38 15,18 16,69 18,21 19,12 20,26 21,40 22,54 23,67 24,81 25,95 27,09 27,36 27,63 27,91 28,18 28,45 28,73 29,00 29,27 29,55 29,82 30,09 30,36 30,64 30,91 31,18 31,46 31,73 32,00 32,28 32,28 32,28 32,28 32,28 32,28 32,28 32,28 32,28 32,28 32,28 32,28

A 2 Rentenleistungen und relative Rentenniveaus

365

Tabelle A 2.5 Relative Rentenniveaus ledige Frau, 20 Erwerbsjahre (Großbritannien) Nettoeinkommen

Rente netto

rel. Rentenniveau brutto

rel. Rentenniveau netto

1530,48

1530,48

46,24

47,87

2357,92

2357,92

35,62

43,81

3185,35

32,08

42,10

APWEinheiten•)

Bruttoeinkommen

Rente brutto

0,25

3309,75

3197,47

0,50

6619,50

5381,90

0,75

9929,25

7566,34

3185,35

1,00

13239,00

9750,77

4012,79

3833,34

30,31

39,31

1,25

16548,75

11935,21

4840,23

4453,92

29,25

37,32

1,50

19858,50

14119,64

5667,67

5074,50

28,54

35,94

1,75

23168,25

16564,02

5773,04

5153,53

24,92

31 ,11

2,00

26478,00

19046,33

5773,04

5153,53

21,80

27,06

2,25

29787,75

21109,73

5773,04

5153,53

19,38

24,41

2,50

33097,50

23095,58

5773,04

5153,53

17,44

22,31

2,75

36407,25

25081,43

5773,04

5153,53

15,86

20,55

3,00

39717,00

27067,28

5773,04

5153,53

14,54

19,04

•l Hier wurde das Einkommen eines ,average production worker' (APW) gemäß OECD als Maßstab zugrundegelegt

Tabelle A 2.6 Relative Rentenniveaus bei Einkommenssprüngen im Erwerbsverlauf für einen ledigen Mann (Großbritannien) Anteil des Lebenseinkommens erste Hälfte I zweite Hälfte der Erwerbsphase

0,5 APW

1 APW

2APW

brutto

netto

brutto

netto

brutto

netto

0:1

35,62

43,81

30,31

39,31

21,80

27,06

1/3 :2/3

55,64

66,63

40,32

49,50

25,57

30,98

1/2:1/2

55,64

66,63

40,32

49,50

26,81

32,28

2/3:1/ 3

55,64

66,63

40,32

49,50

25,57

30,98

1:0

35,62

43,81

30,31

39,31

21 ,80

27,06

Anhang

366

Tabelle A 2. 7 Relative Rentenniveaus für ein Einverdienerehepaar, 40 Versicherungsjahre (Äquivalenzeinkommen) (Großbritannien) APWEinheiten•)

Bruttoeinkommen

Nettoeinkommen

Rente brutto

Rente netto

rel. Rentenniveau brutto

rel. Rentenniveau netto

0,25

5626,58

5156,57

4663,73

4663,73

82,89

90,44

0,50

11253,15

8870,11

6070,38

6006,53

53,94

67,72

7061,51

44,30

56,12

0,75

16879,73

12583,65

7477,02

1,00

22506,30

16497,56

8327,09

7699,07

37,00

46,67

1,25

28132,88

20717,49

8327,09

7699,07

29,60

37,16

1,50

33759,45

24180,75

8327,09

7699,07

24,67

31,84

1,75

39386,03

27556,70

8327,09

7699,07

21,14

27,94

2,00

45012,60

30932,64

8327,09

7699,07

18,50

24,89

2,25

50639,18

34308,59

8327,09

7699,07

16,44

22,44

2,50

56265,75

37684,53

8327,09

7699,07

14,80

20,43

2,75

61892,33

41060,48

8327,09

7699,07

13,45

18,75

3,00

67518,90

44436,42

8327,09

7699,07

12,33

17,33

a) Hier wurde das Einkommen eines ,average production worker' (APW) gemäß OECD als Maßstab zugrundegelegt

A 2 Rentenleistungen und relative Rentenniveaus

367

Tabelle A 2.8 Relative Rentenniveaus für ein Zweiverdienerehepaar, beide 40 Erwerbsjahre (Äquivalenzeinkommen) (Großbritannien) Einheiten•)

APW-

Bruttoeinkommen

Nettoeinkommen

Rente brutto

Rente netto

rel. Rentenniveau brutto

rel. Rentenniveau netto

0,25

5626,58

5498,74

5216,82

5462,64

92,72

99,34

0,50

11253,15

9453,14

6623,47

6869,29

58,86

72,67

0,75

16879,73

13166,68

8030,11

7854,45

47,57

59,65

1,00

22506,30

16880,22

9436,76

8909,43

41,93

52,78

1,25

28132,88

20593,76

10843,40

9964,41

38,54

48,39

1,50

33759,45

24307,30

12250,04

11019,40

36,29

45,33

1,75

39386,03

28020,84

13656,69

12074,38

34,67

43,09

2,00

45012,60

32135,11

13950,18

12294,50

30,99

38,26

2,25

50639,18

36355,04

13950,18

12294,50

27,55

33,82

2,50

56265,75

40233,61

13950,18

12294,50

24,79

30,56 28,19 26,17

2,75

61892,33

43609,56

13950,18

12294,50

22,54

3,00

67518,90

46985,50

13950,18

12294,50

20,66

•J Hier wurde das Einkommen eines ,average production worker' (APW) gemäß OECD als Maßstab zugrundegelegt

368

Anhang

Tabelle A 2.9 Relative Rentenniveaus für ein Zweiverdienerehepaar, sie verdient 1/ 3 des Haushaltseinkommens bei Erwerbsunterbrechung von 20 Jahren (Äquivalenzeinkommen) (Großbritannien) APWEinheiten•>

Bruttoeinkommen

Nettoeinkommen

Rente brutto

Rente netto

rel. Rentenniveau brutto

rel. Rentenniveau netto

0,25

5603,41

5341,45

4342,07

4342,07

77,49

81,29

0,50

11206,81

9422,56

5530,28

5530,28

49,35

58,69

0,75

16810,22

13120,81

6931,14

6606,23

41,23

50,35

1,00

22413,63

16819,05

8331,99

7772,71

37,17

46,21

1,25

28017,03

20517,30

9732,84

8939,19

34,74

43,57

1,50

33620,44

24415,32

10578,77

9581,58

31,47

39,24

1,75

39223,85

28451,07

11042,14

9929,10

28,15

34,90

2,00

44827,25

32036,12

11505,50

10276,63

25,67

32,08

2,25

50430,66

35509,37

11968,87

10624,15

23,73

29,92

2,50

56034,07

38982,63

12432,23

10971,67

22,19

28,15

2,75

61637,47

42465,60

12868,58

11298,94

20,88

26,61

3,00

67240,88

46105,67

12868,58

11298,94

19,14

24,51

•> Hier wurde das Einkommen eines ,average production worker' (APW) gemäß OECD als Maßstab zugrundegelegt

A 2 Rentenleistungen und relative Rentenniveaus

369

Tabelle A 2.10 Hinterbliebenenleistungen, Einverdienerehepaar (Äquivalenzeinkommen) (Großbritannien) APWEinheiten•>

Renteneinkommen des Haushalts

Hinterbliebenenrente

Rentenniveau Hinterbliebener

rel. Wohlstandsposition

brutto

netto

brutto

netto

brutto

netto

netto

0,25

4663,73

4663,73

3188,83

3188,83

68,37

68,37

116,24

0,50

6070,38

6006,53

4595,47

4270,35

75,70

71,10

120,86

0,75

7477,02

7061,51

6002,11

5325,33

80,27

75,41

128,20

1,00

8327,09

7699,07

6852,18

5962,89

82,29

77,45

131,66

1,25

8327,09

7699,07

6852,18

5962,89

82,29

77,45

131,66

1,50

8327,09

7699,07

6852,18

5962,89

82,29

77,45

131,66

1,75

8327,09

7699,07

6852,18

5962,89

82,29

77,45

131,66

2,00

8327,09

7699,07

6852,18

5962,89

82,29

77,45

131,66

2,25

8327,09

7699,07

6852,18

5962,89

82,29

77,45

131,66

2,50

8327,09

7699,07

6852,18

5962,89

82,29

77,45

131 ,66

2,75

8327,09

7699,07

6852,18

5962,89

82,29

77,45

131,66

3,00

8327,09

7699,07

6852,18

5962,89

82,29

77,45

131,66

a) Hier wurde das Einkommen eines ,average production worker' (APW) gemäß OECD als Maßstab zugrundegelegt.

24 Rechmann

370

Anhang

Tabelle A 2.11 Hinterbliebenenleistungen, Zweiverdienerehepaar, sie verdient 1/ 3 des Haushaltseinkommens bei Unterbrechung der Erwerbsphase für 20 Jahre (Äquivalenzeinkommen) (Großbritannien) APWEinheiten•)

Renteneinkommen des Haushalts

Hinterbliebenenrente

Rentenniveau Hinterbliebene

rel. Wohlstandsposition

brutto

netto

brutto

netto

brutto

netto

netto

0,25

4342,07

4342,07

2719,67

2719,67

62,64

62,64

106,48

0,50

5530,28

5530,28

3907,89

3754,66

70,66

67,89

115,42

0,75

6931,14

6606,23

5308,74

4805,30

76,59

72,74

123,66

1,00

8331,99

7772,71

6709,59

5855,94

80,53

75,34

128,08

1,25

9732,84

8939,19

6852,18

5962,89

70,40

66,71

113,40

1,50

10578,77

9581,58

6852,18

5962,89

64,77

62,23

105,80

1,75

11042,14

9929,10

6852,18

5962,89

62,05

60,05

102,09

2,00

11505,50 10276,63

6852,18

5962,89

59,56

58,02

98,64

2,25

11968,87 10624,15

6852,18

5962,89

57,25

56,13

95,41

2,50

12432,23 10971,67

6852,18

5962,89

55,12

54,35

92,39

2,75

12868,58 11298,94

6852,18

5962,89

53,25

52,77

89,72

3,00

12868,58 11298,94

6852,18

5962,89

53,25

52,77

89,72

•> Hier wurde das Einkommen eines ,average production worker' (APW) gemäß OECD als Maßstab zugrundegelegt.

A 2 Rentenleistungen und relative Rentenniveaus

371

Tabelle A 2.12 Hinterbliebenenleistungen, Zweiverdienerehepaar, beide 40 Erwerbsjahre (Äquivalenzeinkommen) (Großbritannien) APW-Einheiten•l

Renteneinkommen des Haushalts

Hinterbliebenenrente

Rentenniveau Hinterbliebene

rel. Wohlstandsposition

brutto

netto

brutto

netto

brutto

netto

netto

0,25

5216,82

5462,64

2758,64

2758,64

52,88

50,50

85,85

0,50

6623,47

6869,29

4165,29

3947,72

62,89

57,47

97,70

0,75

8030,11

7854,45

5571,93

5002,70

69,39

63,69

108,28

1,00

9436,76

8909,43

6978,58

6057,68

73,95

67,99

115,59

1,25

10843,40

9964,41

7098,00

6147,25

65,46

61,69

104,88

1,50

12250,04 11019,40

7098,00

6147,25

57,94

55,79

94,84

1,75

13656,69 12074,38

7098,00

6147,25

51,97

50,91

86,55

2,00

13950,18 12294,50

7098,00

6147,25

50,88

50,00

85,00

2,25

13950,18 12294,50

7098,00

6147,25

50,88

50,00

85,00

2,50

13950,18 12294,50

7098,00

6147,25

50,88

50,00

85,00

2,75

13950,18 12294,50

7098,00

6147,25

50,88

50,00

85,00

3,00

13950,18 12294,50

7098,00

6147,25

50,88

50,00

85,00

•> Hier wurde das Einkommen eines ,average production worker' (APW) gemäß OECD als Maßstab zugrundegelegt

24*

372

Anhang

Tabelle A 2.13 Relative Rentenniveaus für Ledige beim Wachstumspfad 6% Lohnsteigerung, 4% Preissteigerung (Großbritannien) Einheiten•)

APW-

Bruttoeinkommen

Nettoeinkommen

Rente brutto

Rente netto

rel. Rentenniveau brutto

rel. Rentenniveau netto

0,25

3309,75

3197,47

1959,44

1959,44

59,20

61,28

0,50

6619,50

5381,90

2786,88

2786,88

42,10

51,78

0,75

9929,25

7566,34

3614,31

3614,31

36,40

47,77

1,00

13239,00

9750,77

4441,75

4155,06

33,55

42,61

1,25

16548,75

11935,21

5269,19

4775,64

31,84

40,01

1,50

19858,50

14119,64

6096,63

5396,22

30,70

38,22

1,75

23168,25

16564,02

6202,00

5475,25

26,77

33,06

2,00

26478,00

19046,33

6202,00

5475,25

23,42

28,75

2,25

29787,75

21109,73

6202,00

5475,25

20,82

25,94

2,50

33097,50

23095,58

6202,00

5475,25

18,74

23,71

2,75

36407,25

25081,43

6202,00

5475,25

17,04

21,83

3,00

39717,00

27067,28

6202,00

5475,25

15,62

20,23

•J Hier wurde das Einkommen eines ,average production worker' (APW) gemäß OECD als Maßstab zugrundegelegt.

A 2 Rentenleistungen und relative Rentenniveaus

373

Tabelle A 2.14 Relative Rentenniveaus für eine ledige Frau, 40 Erwerbsjahre, Wachstumspfad 0% Lohnsteigerung, 0% Preissteigerung (Großbritannien)

Einheiten•)

APW-

Bruttoeinkommen

Nettoeinkommen

Rente brutto

Rente netto

rel. Rentenniveau brutto

rel. Rentenniveau netto

0,25

3309,75

3197,47

2855,44

2855,44

86,27

89,30

0,50

6619,50

5381,90

3682,88

3585,91

55,64

66,63

0,75

9929,25

7566,34

4510,31

4206,48

45,42

55,59

1,00

13239,00

9750,77

5337,75

4827,06

40,32

49,50

1,25

16548,75

11935,21

6165,19

5447,64

37,25

45,64

1,50

19858,50

14119,64

6992,63

6068,22

35,21

42,98

1,75

23168,25

16564,02

7098,00

6147,25

30,64

37,11

2,00

26478,00

19046,33

7098,00

6147,25

26,81

32,28

2,25

29787,75

21109,73

7098,00

6147,25

23,83

29,12

2,50

33097,50

23095,58

7098,00

6147,25

21,45

26,62

2,75

36407,25

25081,43

7098,00

6147,25

19,50

24,51

3,00

39717,00

27067,28

7098,00

6147,25

17,87

22,71

•J Hier wurde das Einkommen eines ,average production worker' (APW) gemäß OECD als Maßstab zugrundegelegt.

Anhang

374

Tabelle A 2.15 Relative Rentenniveaus für eine ledige Frau, 40 Erwerbsjahre, Wachstumspfad 13% Lohnsteigerung, 10% Preissteigerung (Großbritannien) APWEinheiten•>

Bruttoeinkommen

Nettoeinkommen

Rente brutto

Rente netto

rel. Rentenniveau brutto

rel. Rentenniveau netto

0,25

3309,75

3197,47

1697,29

1697,29

51,28

53,08

0,50

6619,50

5381,90

2524,73

2524,73

38,14

46,91

0,75

9929,25

7566,34

3352,16

3352,16

33,76

44,30

1,00

13239,00

9750,77

4179,60

3958,45

31,57

40,60

1,25

16548,75

11935,21

5007,04

4579,03

30,26

38,37

1,50

19858,50

14119,64

5834,48

5199,61

29,38

36,83

1,75

23168,25

16564,02

5939,85

5278,64

25,64

31,87

2,00

26478,00

19046,33

5939,85

5278,64

22,43

27,71

2,25

29787,75

21109,73

5939,85

5278,64

19,94

25,01

2,50

33097,50

23095,58

5939,85

5278,64

17,95

22,86

2,75

36407,25

25081,43

5939,85

5278,64

16,32

21,05

3,00

39717,00

27067,28

5939,85

5278,64

14,96

19,50

•> Hier wurde das Einkommen eines ,average production worker' (APW) gemäß OECD als Maßstab zugrundegelegt.

A 2 Rentenleistungen und relative Rentenniveaus

375

Tabelle A 2.16 Relative Rentenniveaus für einen Ledigen, 40 Erwerbsjahre, Bestandsrenten nach 20 Jahren beim Wachstumspfad 6% Lohnzuwachs und 4% Preissteigerung (Großbritannien) APW-Einheiten•l

Bruttoeinkommen

Rente

rel. Rentenniveau brutto

0,25

10614,82

6256,62

58,94

0,50

21229,63

8069,64

38,01

0,75

31844,45

9882,64

31 ,03 27,55

1,00

42459,27

11695,67

1,25

53074,08

13508,69

25,45

1,50

63688,90

15321,71

24,06

1,75

74303,72

15552,59

20,93

2,00

84918,53

15552,59

18,31

2,25

95533,35

15552,59

16,28

2,50

106148,17

15552,59

14,65

2,75

116762,98

15552,59

13,32

3,00

127377,80

15552,59

12,21

•l Hier wurde das Einkommen eines ,average production worker' (APW) gemäß OECD als Maßstab zugrundegelegt

Tabelle A 2.17 Relative Rentenniveaus für einen Ledigen, 40 Erwerbsjahre, Bestandsrenten nach 20 Jahren beim Wachstumspfad 13% Lohnzuwachs und 10% Preissteigerung (Großbritannien) APW-Einheiten•l

Bruttoeinkommen

Rente

rel. Rentenniveau brutto

0,25

38138,54

19209,96

50,37

0,50

76277,08

24776,54

32,48

0,75

114415,62

30343, 13

26,52

1,00

152554,16

35909,71

23,54

1,25

190692,70

41476,30

21,75

1,50

228831,24

47042,88

20,56

1,75

266969,78

47751,79

17,89

2,00

305108,32

47751,79

15,65

2,25

343246,86

47751,79

13,91

2,50

381385,40

47751,79

12,52

2,75

419523,94

47751,79

11,38

3,00

457662,48

47751,79

10,43

•J Hier wurde das Einkommen eines ,average production worker' (APW) gemäß OECD als Maßstab zugrundegelegt

Anhang

376

Tabelle A 2.18 Relative Rentenniveaus für ein Einverdienerehepaar, 40 Erwerbsjahre (konstantes Haushaltseinkommen) (Großbritannien) APWEinheiten•)

Bruttoeinkommen

Nettoeinkommen

Rente brutto

Rente netto

rel. Rentenniveau brutto

rel. Rentenniveau netto

0,25

3309,75

3201 , 15

4084,53

4084,53

123,41

127,60

0,50

6619,50

5811,90

4911,96

4911,96

74,20

84,52

0,75

9929,25

7996,34

5739,40

5739,40

57,80

71,78

1,00

13239,00

10180,77

6566,84

6378,88

49,60

62,66

1,25

16548,75

12365,21

7394,28

6999,46

44,68

56,61

1,50

19858,50

14549,64

8221,71

7620,03

41,40

52,37

1,75

23168,25

16994,02

8327,09

7699,07

35,94

45,30

2,00

26478,00

19476,33

8327,09

7699,07

31,45

39,53

2,25

29787,75

21797,73

8327,09

7699,07

27,95

35,32

2,50

33097,50

23783,58

8327,09

7699,07

25,16

32,37

2,75

36407,25

25769,43

8327,09

7699,07

22,87

29,88

3,00

39717,00

27755,28

8327,09

7699,07

20,97

27,74

•> Hier wurde das Einkommen eines ,average production worker' (APW) gemäß OECD als Maßstab zugrundegelegt.

A 2 Rentenleistungen und relative Rentenniveaus

377

Tabelle A 2.19 Relative Rentenniveaus für ein Zweiverdienerehepaar, 40 Erwerbsjahre (konstantes Haushaltseinkommen) (Großbritannien) Einheiten•)

APW-

Bruttoeinkommen

Nettoeinkommen

Rente brutto

Rente netto

rel. Rentenniveau brutto

rel. Rentenniveau netto

0,25

0

0

0,00

0,00

0,00

0,00

0,50

6619,50

6394,93

5465,06

5710,88

82,56

89,30

0,75

9929,25

8579,37

6292,49

6538,31

63,37

76,21

1,00

13239,00

10763,80

7119,93

7171,81

53,78

66,63

1,25

16548,75

12948,24

7947,37

7792,39

48,02

60,18

1,50

19858,50

15132,67

8774,81

8412,97

44,19

55,59

1,75

23168,25

17317,11

9602,24

9033,55

41,45

52,17

2,00

26478,00

19501,54

10429,68

9654,13

39,39

49,50

2,25

29787,75

21685,98

11257,12

10274,70

37,79

47,38

2,50

33097,50

23870,41

12084,56

10895,28

36,51

45,64

2,75

36407,25

26054,85

12911,99

11515,86

35,47

44,20

3,00

39717,00

28239,28

13739,43

12136,44

34,59

42,98

•)Hier wurde das Einkommen eines ,average production worker' (APW) gemäß OECD als Maßstab zugrundegelegt.

378

Anhang

Tabelle A 2.20 Relative Rentenniveaus für ein Zweiverdienerehepaar, sie verdient 1/ 3 des Haushaltseinkommens bei Unterbrechung der Erwerbsphase für 20 Jahre (konstantes Haushaltseinkommen) (Großbritannien) APWEinheiten•>

Bruttoeinkommen

Nettoeinkommen

Rente brutto

Rente netto

rel. Rentenniveau brutto

rel. Rentenniveau netto

0,25

3309,75

3276,653

0

0

0,00

0,00

0,50

6619,50

6080,919

4496,798

4496,798

67,93

73,95

0,75

9929,25

8509,245

5186,069

5186,069

52,23

60,95

1,00

13239,00

10676,42

6005,233

5837,329

45,36

54,67

1,25

16548,75

12839,01

6824,396

6519,965

41,24

50,78

1,50

19858,50

15001,6

7643,559

7202,601

38,49

48,01

1,75

23168,25

17164,19

8462,722

7885,237

36,53

45,94

2,00

26478,00

19326,79

9281,885

8567,873

35,06

44,33

2,25

29787,75

21489,38

10101,05

9250,508

33,91

43,05

2,50

33097,50

23792,76

10529,12

9544,343

31,81

40,11

2,75

36407,25

26151,95

10802,18

9749,134

29,67

37,28

3,00

39717,00

28511,14

11075,23

9953,924

27,89

34,91

•> Hier wurde das Einkommen eines ,average production worker' (APW) gemäß OECD als Maßstab zugrundegelegt

379

A 2 Rentenleistungen und relative Rentenniveaus

Tabelle A 2.21 Hinterbliebenenleistungen, Einverdienerehepaar (konstantes Haushaltseinkommen) (Großbritannien) APWEinheiten•)

Renteneinkommen des Haushalts

Hinterbliebenenrente

Rentenniveau Hinterbliebene

rel. Wohlstandsposition

brutto

netto

brutto

netto

brutto

netto

netto

0,25

4084,53

4084,53

2609,62

2609,62

63,89

63,89

108,61

0,50

4911,96

4911,96

3437,06

3437,06

69,97

69,97

118,95

0,75

5739,40

5739,40

4264,49

4022,12

74,30

70,08

119,13

1,00

6566,84

6378,88

5091,93

4642,70

77,54

72,78

123,73

1,25

7394,28

6999,46

5919,37

5263,28

80,05

75,20

127,83

1,50

8221,71

7620,03

6746,81

5883,86

82,06

77,22

131,27

1,75

8327,09

7699,07

6852,18

5962,89

82,29

77,45

131,66

2,00

8327,09

7699,07

6852,18

5962,89

82,29

77,45

131,66

2,25

8327,09

7699,07

6852,18

5962,89

82,29

77,45

131,66

2,50

8327,09

7699,07

6852,18

5962,89

82,29

77,45

131 ,66

2,75

8327,09

7699,07

6852,18

5962,89

82,29

77,45

131,66

3,00

8327,09

7699,07

6852,18

5962,89

82,29

77,45

131,66

•J Hier wurde das Einkommen eines ,average production worker' (APW) gemäß OECD als Maßstab zugrundegelegt

380

Anhang

Tabelle A 2.22 Hinterbliebenenleistungen, Zweiverdienerehepaar, sie verdient 1/ 3 des Haushaltseinkommens bei Unterbrechung der Erwerbsphase für 20 Jahre (konstantes Haushaltseinkommen) (Großbritannien) APWEinheiten•l

Renteneinkommen des Haushalts

Hinterbliebenenrente

Rentenniveau Hinterbliebene

rel. Wohlstandsposition

brutto

netto

brutto

netto

brutto

netto

netto

0,25

0

0

0

0

0

0

0

0,50

4496,80

4496,80

2874,40

2874,40

63,92

63,92

108,67

0,75

5186,07

5186,07

3563,67

3563,67

68,72

68,72

116,82

1,00

6005,23

5837,33

4382,83

4110,88

72,98

70,42

119,72

1,25

6824,40

6519,96

5202,00

4725,25

76,23

72,47

123,20

1,50

7643,56

7202,60

6021,16

5339,62

78,77

74,13

126,03

1,75

8462,72

7885,24

6840,32

5953,99

80,83

75,51

128,36

2,00

9281,89

8567,87

6852,18

5962,89

73,82

69,60

118,31

2,25

10101,05

9250,51

6852,18

5962,89

67,84

64,46

109,58

2,50

10529,12

9544,34

6852,18

5962,89

65,08

62,48

106,21

2,75

10802,18

9749,13

6852,18

5962,89

63,43

61, 16

103,98

3,00

11075,23

9953,92

6852,18

5962,89

61,87

59,90

101,84

a) Hier wurde das Einkommen eines ,average production worker' (APW) gemäß OECD als Maßstab zugrundegelegt

A 2 Rentenleistungen und relative Rentenniveaus

381

Tabelle A 2.23 Hinterbliebenenleistungen, Zweiverdienerehepaar (konstantes Haushaltseinkommen) (Großbritannien) APWEinheilen•>

Renteneinkommen des Haushalts

Hinterbliebenenrente

brutto

netto

brutto

0,25

0

0

0,50

5465,06

5710,88

0,75

6292,49

1,00

7119,93

1,25 1,50

Rentenniveau Hinterbliebene

rel. Wohlstandsposition

netto

brutto

netto

netto

0

0

0

0

3006,88

3006,88

55,02

52,65

89,51

6538,31

3834,31

3699,48

60,93

56,58

96,19

7171,81

4661,75

4320,06

65,47

60,24

102,40

7947,37

7792,39

5489,19

4940,64

69,07

63,40

107,79

8774,81

8412,97

6316,63

5561,22

71,99

66,10

112,37

1,75

9602,24

9033,55

7098,00

6147,25

73,92

68,05

115,68

2,00

10429,68

9654,13

7098,00

6147,25

68,06

63,67

108,25

2,25

11257,12

10274,70

7098,00

6147,25

63,05

59,83

101,71

2,50

12084,56

10895,28

7098,00

6147,25

58,74

56,42

95,92

2,75

12911,99

11515,86

7098,00

6147,25

54,97

53,38

90,75

3,00

13739,43

12136,44

7098,00

6147,25

51,66

50,65

86,11

•J Hier wurde das Einkommen eines ,average production worker' (APW) gemäß OECD als Maßstab zugrundegelegt

53,97 43,20 37,25 32,02

76,76 43,88 32,92 27,44 24,15

2904,50 3268,57 3632,64 3821,29

2904,50 3268,57 3632,64 3996,72

446,32 810,39 1174,46 1538,53

2.458,18 2.458,18 2.458,18

29,00 26,56 24,73 23,04 21,06

21,96 20,58 19,57 18,09 16,28

4094,34 4399,89 4710,18 4864,39 4864,39

4360,79 4768,18 5181,90 5387,52

1902,61 2310,00 2723,72 2929,33

2.458,18 2.458,18 2.458,18

11935,21

14119,64

16564,02

16548,75

19858,50

1,25

1,50

19,39 17,97

14,80 13,56

4864,39 4864,39

5387,52 5387,52

2929,33 2929,33

2.458,18 2.458,18 2.458,18

21109,73

23095,58

29787,75

33097,50

36407,25

39717,00

2,25

2,50

2,75

3,00

•>Hier wurde das Einkommen eines ,average production worker' (APW) gemäß OECD als Maßstab zugrundegelegt

27067,28

25081,43

5387,52

2929,33

2.458,18

19046,33

23168,25

26478,00

1,75

2,00

2.458,18

9750,77

9929,25

13239,00

1,00

7566,34

netto 79,45

brutto

netto 2540,43

brutto

2.458,18

Basic 2540,43

relatives Rentenniveau

82,24

gesamte Rente

SERPS

Renteneinkommen

0,75

5381,90

6619,50

0,50

netto

3197,47

3309,75

brutto

Erwerbseinkommen

0,25

APW-Einheiten•>

Tabelle A 3.1 Relative Rentenniveaus für einen ledigen Mann, 40 Erwerbsjahre (Großbritannien)

A 3 Rentenleistungen und relative Rentenniveaus im britischen staatlichen System der Alterssicherung (Regelungen gültig ab 2009)

§

Ot>

> g.

00 N

w

--

6219,20 6219,20

3515,20 3515,20 3515,20 3515,20

2704 2704 2704 2704 2704 2704

16564,02

19046,33

23168,25

26478,00

29787,75

33097,50

36407,25

39717,00

1,75

2,00

2,25

2,50

2,75

3,00

3515,20

3430,90

6219,20

6219,20

6219,20

6219,20

6134,90

•) Hier wurde das Einkommen eines ,average production worker' (APW) gemäß OECD als Maßstab zugrundegelegt

27067,28

25081,43

23095,58

21109,73

3515,20

2704

5472,95

14119,64

2768,95

19858,50

1,50

4811,00

2107,00

2704

4149,05

1445,05

11935,21

16548,75

1,25

2704

2825,15

5488,15

5488,15

5488,15

5488,15

5488,15

5488,15

5424,93

4928,46

4432,00

3935,54

3487,10

2825,15 3487,10

netto

brutto

2704

13239,00

1,00

7566,34

783,10

121,15

SERPS

gesamte Rente

9750,77

9929,25

0,75

2704 2704

3197,47

5381,90

3309,75

6619,50

0,25

Basic

netto

Renteneinkommen

brutto

Erwerbseinkommen

0,50

APW-Einheiten•)

Tabelle A 3.2 Relative Rentenniveaus für eine ledige Frau, 40 Erwerbsjahre (Großbritannien)

38,42

30,89

---

20,28 - - - - - --

21 ,88 15,66

23,76

26,00

28,81

17,08

18,79

20,88

23,49

33, 13

41,29

33,07 26,84

45,45

52,01

64,79

88,36

netto

36,34

41 ,79

52,68

85,36

brutto

relatives Rentenniveau

--

!

!

!

i

I

a.

w

w

00

"'

§

~·

:I

g

g

0

~.

"'
::1

§

~

6,53

6,18

4,64

4,39

5,63

5,24

3,81

3,51

3,23

3,79

3,36

2,89

2,45

2,03

1,64

1,27

0,92

1,25

1,50

1,75

2,00

2,25

2,50

2,75

3,00

5,19

4,91

5,96

5,50

4,48

4,13 6,35

5,20 6,15

6,56

5,44 4,97

6,79

5,69

7,04

7,31

6,26

5,83

4,85

7,58

7,77

6,56

6,76

8,05

7,03

6,18

4,42

1,00

7,07

8,55

7,61

7,86

7,08

5,42

0,75

9,73

8,88

9,61

8,98

7,53

0,50

12,82

12,13

13,78

13,39

12,26

0,25

Frau 80

Frau 80

20 Beitragsjahre

Frau 75

Frau 75

Mann 75

APW

40 Beitragsjahre

- - '---

3,19

1,92

-

3,49

2,26 -

3,80

-~

3,94

4,19

4,50

5,33 4,87

4,14

3,24

5,24

3,74 _?.36

2,79 2,40

- - - ------

4,64

4,92

4,58 4,16

4,94 3,67

5,38

4,40 3,99

5,85

6,42

7,68 4,94

5,59

6,98

9,08

12,14

-

Witwe 80

5,63

6,11

6,72

7,37

6,66 5,94

8,71

10,22

8,11

9,72

12,93

8,50

14,24 13,28

11,73

-

13,95

-

Witwe 80

beide 75

Zweiverdienerehep. mit Erwerbsunterbr. der Ehefrau

beide 75

Zweiverdienerehepar

4,49

4,88

5,29

5,74

6,40

7,42

9,50

14,19

Witwe 80

2,61

2,99

3,39

3,82

4,28

4,81

5,55

6,69

8,94

13,84

beide 75

Einverdienerehepaar

Tabelle A 5.3 Interne Verzinsung der Beiträge Großbritannien, Beitragssatz bei stationärer Bevölkerung

I

!

I

I

I

I

!

I

I

I '

I

8

"'

~

'


213; 113

Witwe/r

3,63

4,25

4,94

5,74

6,69

7,86

10,83

13,32

50150

Zweiverdienerehepar

4,92

4,92

4,92

4,92

5,09

5,82

6,71

7,82

9,34

8,67

10,08

9, 12

7,98

6,69

0,50

13,09

12,62

12,61

11,75

10,83

0,25

13,33

Einverdienerehepaar

Witwe

Frau 80

Mann 75

APW

Frau 75

20 Beitragsjahre

Frau 80

40 Beitragsjahre

Tabelle A 5.5 Interne Verzinsung der Beiträge Irland, aktueller Beitragssatz

Tabelle A 5.6

6,40

5,18

4,14

3,23

3,02

3,02

3,02

3,02

6,77

5,19

4,02

3,07

2,30

2,12

2,12

2,12

2,12

2,12

2,12

5,31

3,47

2,07

0,91

-0,05

-0,27

-0,27

-0,27

-0,27

-0,27

-0,27

0,50

0,75

1,00

1,25

1,50

1,75

2,00

2,25

2,50

2,75

3,00

3,02

3,02

6,95 5,36

8,44 6,80 5,11

9,67 6,65

9,63 6,54

8,14 6,58

7,39 5,69

3,79 3,19 2,68 2,25 2,06 1,95

3,25 2,50 1,83 1,24 0,91 0,73 0,55

3,98 3,38 2,86 2,41 2,02 1,67 1,38

3,47 2,73 2,07 1,46 0,91 0,40 -0,05

3,72 3,54 3,54 3,54 3,54 3,54 3,54

2,52 2,32 2,32 2,32 2,32 2,32 2,32

4,92 4,92

4,92

4,92

4,92

4,92

5,08

5,79

1,83

4,51 4,10

5,57 4,70

5,31 4,31

5,42 4,49

6,64 3,38

8,47

12,87 12,85

12,21

12,18

11,98

11,46

Witwe 80

Witwe/r 80

beide 75

beide 75

Zweiverdieneehepaar mit Erwerbsunterbrechung der Ehefrau

Witwe 80

Zweiverdienerehepar

beide 75

Einverdiener-ehepaar

4,42

7,67

9,04

12,37

11,59

10,64

9,63

0,25

7,97

Person 80

Person 75

Frau 80

Mann 75

20 Beitragsjahre

APW

40 Beitragsjahre

Interne Verzinsung der Beiträge Irland, Beitragssatz bei stationärer Bevölkerung

~

f UQ

0