Zentralisation und Dezentralisation im Tarifsystem: Möglichkeit und rechtliche Zulässigkeit einer dezentralisierten Tarifpolitik [1 ed.] 9783428456949, 9783428056941

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Schriften zum Sozial- und Arbeitsrecht Band 74

Zentralisation und Dezentralisation im Tarifsystem Möglichkeit und rechtliche Zulässigkeit einer dezentralisierten Tarifpolitik

Von

Volkhart Kriebel

Duncker & Humblot · Berlin

VOLKHART K R I E B E L Zentralisation und Dezentralisation i m Tarifsystem

Schriften zum Sozial· und Arbeiterecht Band 74

Zentralisation und Dezentralisation im Tarifsystem Möglichkeit und rechtliche einer dezentralisierten

Zulässigkeit

Tarifpolitik

Von Dr. Yolkhart Kriebel

D Ü N C K E R

&

H U M B L O T

/

B E R L I N

CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen B i b l i o t h e k Kriebel, Volkhart: Zentralisation u n d Dezentralisation i m T a r i f system: Möglichkeit u. rechtl. Zulässigkeit e. dezentralisierten T a r i f p o l i t i k / v o n V o l k h a r t Kriebel. — B e r l i n : Duncker u n d H u m b l o t , 1984. (Schriften zum Sozial- u n d Arbeitsrecht; Bd. 74) I S B N 3-428-05694-9 NE: GT

Alle Rechte vorbehalten © 1984 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1984 bei Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin 61 Printed in Germany I S B N 3-428-05694-9

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

9

Erster Teil Historischer Rückblick Die Entwicklung von Gewerkschaften und Tarif system in Deutschland I. Die Entstehungsphase

13 14

I I . Die Stabilisierungsphase

17

I I I . Die Institutionalisierungsphase

Zweiter

22

Teil

Zentralisation und Dezentralisation — Problemstellung und Lösungsansätze

28

A. Problemstellung durch das Konzept der betriebsnahen T a r i f p o l i t i k . . .

28

B. Das Problem von Zentralisation u n d Dezentralisation

30

I. Der gesellschaftspolitische Ansatz

31

I I . Der Analyseansatz v o n Weitbrecht

32

1. Anforderungen an die E f f e k t i v i t ä t

33

2. Anforderungen an die L e g i t i m i t ä t

34

3. Dilemma zwischen E f f e k t i v i t ä t Lösung durch Weitbrecht

36

u n d L e g i t i m i t ä t u n d seine

4. K r i t i k a) Effektivität, L e g i t i m i t ä t u n d L o h n d r i f t b) Grenzen der Verpflichtungsfähigkeit durch Quasi-Partizipation c) Verbandsinteressen u n d Mitgliederinteressen

38 38 40 42

Inhaltsverzeichnis

6

I I I . Der Analyseansatz von Olson

43

1. I n d i v i d u u m , Gruppe u n d die Produktion von K o l l e k t i v g ü t e r n a) Gruppenbildung u n d Gruppenziel b) Allgemeinverbindlicherklärung von Tarifverträgen c) Betriebliche u n d betriebsverfassungsrechtliche Tarifnormen d) Arbeitgeberstrategie zur Erstreckung der Tarifnormen auf die „Außenseiter" e) Erstreckung der qualitativen Tarifnormen auf die „ A u ß e n seiter" f) Zwischenergebnis

49 51

2. Kollektivguteigenschaft u n d Mitgliederverhalten a) K l e i n e Gruppen b) Große Gruppen c) Selektive Anreize d) Das Dilemma großer u n d kleiner Gruppen

51 51 53 54 56

I V . Folgerungen aus Weitbrechts u n d Olsons Ansatz C. Das Konzept der betriebsnahen T a r i f p o l i t i k : Zwischen Zentralisation u n d Dezentralisation I. Der Suchprozeß i m Rahmen der betriebsnahen T a r i f p o l i t i k I I . Die tarifvertragliche Öffnungsklausel I I I . Realisierungsversuche D. Betriebsnähe u n d Differenzierung durch Zentralisation I. Lohnfindungsverfahren I I . Effektivklauseln

44 44 46 47 47

60

60 60 64 68 70 70 72

I I I . Differenzierungsklauseln

77

I V . Fazit

79

E. Dezentralisation als Lösung aktueller Probleme der T a r i f p o l i t i k I. Das Problem der L o h n d r i f t

79 80

1. Das Verhältnis von T a r i f - u n d Effektivlöhnen a) L o h n d r i f t b) Niveauspanne

80 81 83

2. Ursachen der L o h n d r i f t bzw. Niveauspanne a) Die räumliche Undifferenziertheit der Tarifverträge b) Die zeitliche Unflexibilität der Tarifverträge c) Die funktionelle Undifferenziertheit der Tarifverträge d) Sonstige Faktoren

88 89 90 91 92

3. Dezentralisierung u n d Effektivlohnentwicklung

94

Inhaltsverzeichnis I I . Probleme dezentralisierter T a r i f l o h n p o l i t i k

95

1. Betriebsratsebene u n d Dezentralisierung

97

2. Dezentralisierung u n d Einkommenspolitik

101

I I I . Rationalisierungsschutz u n d Dezentralisierung

102

Dritter

Teil

Die rechtliche Zulässigkeit eines durch Öffnungsklauseln dezentralisierten, zweistufig angelegten Tarifvertragssystems

106

A. Problemeinführung

106

B. Die gesetzlichen Ausgangsbedingungen

107

C. Die Abgrenzung von Gestaltungsmöglichkeiten u n d Problemzonen einer durch Öffnungsklauseln dezentralisierten T a r i f p o l i t i k 109 I. Die Öffnungsklausel

109

I I . Die Ausfüllung der Öffnungsklausel durch Zusatztarifverträge . . 110 D. Die Zulässigkeit der t a r i f vertraglichen Öffnungsklausel I. Öffnungsklausel u n d Friedenspflicht

111 111

I I . Geltungsgrund u n d I n h a l t der Friedenspflicht

113

I I I . Die Friedenspflichtdiskussion während der Stabilisierungsphase 116 I V . Die Friedenspflichtdiskussion rungsphase

zu Beginn der

Institutionalisie-

120

1. Die Immanenztheorie

121

2. Die Konsenstheorie

122

3. Rechtsprechung

123

4. Zwischenergebnis

124

V. Die Diskussion u m Friedenspflicht u n d Öffnungsklausel nach 1945 125 1. Die Immanenztheorie

126

2. Die Konsenstheorie

128

V I . K r i t i k u n d eigener Ansatz 1. K r i t i k der strikten Vertragskonzeption v o n Strasser

131 131

2. Die Einheit v o n Tarifvertrag u n d Friedenspflicht 134 a) Unbefristeter Tarifvertrag u n d Unabdingbarkeit der Friedenspflicht 138 b) Lediglich nachwirkende Tarifverträge u n d Unabdingbarkeit der Friedenspflicht 139

Inhaltsverzeichnis 3. Die personell-gegenständliche Eeduzierbarkeit der immanenten Friedenspflicht 142 4. Z u r Bestimmtheit der partiellen Öffnungsklausel

145

V I I . Die Vereinbarkeit der partiellen Öffnungsklausel m i t sonstigen Prinzipien 146 Die Zulässigkeit u n d Erkämpfbarkeit dezentraler Zusatztarifverträge 147 I. Problemeinführung

147

I I . Dezentrale Zusatztarifverträge u n d betriebsverfassungsrechtliche Friedenspflicht 148 I I I . Z u m Individualnormcharakter verträge

firmenbezogener

Verbandstarif-

I V . Dezentrale Zusatztarifverträge behandlungsgrundsatz

u n d Gleichheits- bzw.

153

1. Z u r Relevanz von Gleichheits- u n d sichtspunkten

Gleich-

Gleichbehandlungsge-

156 156

2. Gleichheitssatz A r t . 3 GG

158

3. Verbandsrechtlicher Gleichbehandlungsgrundsatz a) Gleichbehandlungsgrundsatz als Schranke der T a r i f macht b) Z u m I n h a l t des Gleichbehandlungsgrundsatzes c) Verbandszweck als Schranke der T a r i f macht d) Zumutbarkeitsgesichtspunkte

160 160 162 167 170

V . Zusatztarifverträge u n d Koalitionsfreiheit

173

1. I n h a l t der Koalitionsfreiheit u n d mögliche Verletzungsbereiche 173 2. Firmenbezogener Verbandstarifvertrag u n d Koalitionsfreiheit 176 3. Firmentarifvertrag u n d Koalitionsfreiheit

183

Schluß

188

Literaturverzeichnis

189

Einleitung Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich m i t einer tarifpolitischen Konzeption, die i n den Gewerkschaften seit dem Ende der fünfziger Jahre teilweise heftig diskutiert wurde, die bis i n die jüngste Zeit Gegenstand von Beschlüssen und Debatten auf Gewerkschaftstagen sowie von Abhandlungen i n der juristischen und ökonomischen Literatur war: der Konzeption der betriebsnahen Tarifpolitik. Diese Konzeption, an die vielfältige, eventuell — wie unten zu untersuchen sein w i r d — unrealistische und übersteigerte Erwartungen gestellt wurden, konnte sich bis zum heutigen Tage i n keinem Tarifgebiet und bei keiner Gewerkschaft durchsetzen; man kann i m Gegenteil den Eindruck gewinnen, daß dieses Thema zwar zum beständigen Repertoire von Gewerkschaftsdiskussionen gehört, gleichwohl jedoch die strukturellen Veränderungen des Tarifsystems, die von diesem Konzept impliziert werden, von vornherein als unrealisierbar, ja gefährlich verworfen werden. So betonte etwa O. Brenner i m Hinblick auf diese tarifpolitische Konzeption: „Betriebsnahe Tarif politik muß . . . daher als die ständige Bemühung verstanden werden, auf der Grundlage der geltenden Regionalverträge die einzelnen tariflichen Bestimmungen stärker an die unterschiedlichen betrieblichen Bedingungen anzupassen 1 ." Ansonsten drohe eine „Atomisierung" der Tarifpolitik und eine Schwächung der gewerkschaftlichen Durchschlagskraft 2 . A n dieser Aussage w i r d zweierlei deutlich: Betriebsnahe Tarif politik w i r d nicht als ein Konzept verstanden, das auf die Struktur des Tarifsystems selbst Auswirkungen haben soll; dieses System m i t seinen i n der Regel regional abgeschlossenen Verträgen soll vielmehr unangetastet bleiben. Betriebsnahe Tarifpolitik ist i n Brenners Verständnis lediglich der Appell an die eigene Organisation, die „Bemühung", auf der Basis des bestehenden Tarifsystems möglichst betriebsnahe Tarifnormen durchzusetzen. Dieses Verständnis jedoch hat — wie unten auszuführen sein w i r d — m i t dem eigentlichen Konzept der betriebsnahen Tarifpolitik nur noch bedingt etwas gemeinsam. Darüber hinaus meint Brenner, daß eine strukturelle Veränderung des Tarifsystems i m Sinn der betriebsnahen Tarifpolitik, nämlich die Einschränkung der Regionalisierung 1 2

O. Brenner, Gewerkschaftliche T a r i f p o l i t i k i n den siebziger Jahren, S. 11. Ebd.

10

Einleitung

und verstärkte Dezentralisierung der Tarifverträge, die Gewerkschaften selbst hinsichtlich einer effektiven Interessenverfolgung gefährden würde. Sieht man sich auf der anderen Seite die Reaktion der Arbeitgeberverbände gegenüber der Konzeption der betriebsnahen Tarifpolitik an, so kann man — vielleicht zunächst überraschend — eine weitgehende Ubereinstimmung m i t der obigen Einschätzung feststellen. So heißt es i n jenem Strategiepapier, i n welchem die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände Ende der siebziger Jahre ihre Zielvorstellungen für die Koordinierung der Lohn- und Tarifpolitik niedergelegte i m Hinblick auf betriebsnahe tarifpolitische Gestaltungsmöglichkeiten: „Diese Forderungen sind abzulehnen, denn sie würden auf eine Atomisierung der Tarifpolitik hinauslaufen... Darüber hinaus hätte eine „betriebsnahe Tarifpolitik" die Aufsplitterung der Arbeitgeberseite zur Folge, die von nicht zu unterschätzender organisatorischer Bedeutung f ü r . . . ihre gemeinsame Haltung i n Tarifverhandlungen wäre 3 ." Bei soviel, bis i n die Wortwahl hineinreichender Übereinstimmung beider Tarifparteien ist es notwendig, vorab, d. h. vor der Ausführung möglicher Problemzonen i m Detail, den allgemeinen Problemrahmen zu skizzieren, auf dessen Hintergrund es gleichwohl sinnvoll und nützlich zu sein scheint, sich m i t dem Problem der betriebsnahen Tarifpolitik auseinanderzusetzen: Seit rund 30 Jahren weist das bundesdeutsche Tarifverhandlungssystem eine bemerkenswerte Stabilität auf; Groß verbände — auf A r beitgeber- wie auf Arbeitnehmerseite — verhandeln i n der Regel auf regionaler oder sogar nationaler Ebene über die Arbeitsbedingungen der Arbeitnehmer. Bis i n die sechziger Jahre hinein hat sich dieser Konfliktregelungsmechanismus einer zentralisierten Tarifautonomie i m großen Ganzen problemlos bewährt: bei geringer Streikhäufigkeit w u r den von den Gewerkschaften Lohnzuwächse für die Mitglieder erreicht, die zwar keine Vermögensumverteilung bewirkten, aber die Kaufkraft der Arbeitnehmer nachhaltig stärkten und darüber hinaus auch zur Stabilisierung der Legitimationsbasis der Gewerkschaften selbst ausreichten. Spätestens jedoch seit dem Ende kontinuierlicher ökonomischer Wachstumsraten und den damit einhergehenden verstärkten Auseinandersetzungen zwischen Gewerkschaften und Arbeitgebern u m quantitative und — zunehmend ins Blickfeld rückend — qualitative Tariff orderungen zeigt sich ein Dilemma: Zwar können zentral organisierte und zentral agierende Großgewerkschaften m i t 3 Sog. Tabu-Katalog der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände, Ziffer I I , 2, veröffentlicht i n : F r a n k f u r t e r Rundschau v o m 27. 1. 1979 S. 28.

Einleitung

einem über das gesamte Bundesgebiet verbreiteten Mitgliederstamm auf großflächige Tarifverträge nicht verzichten; gleichzeitig jedoch ist jede gewerkschaftliche Tarifpolitik nur dann imstande, die effektive Lohn- und Arbeitssituation des einzelnen Arbeitnehmers zu erfassen, wenn sie betriebsspezifische Gegebenheiten i n ihr K a l k ü l mit aufzunehmen vermag. Ein ständiges „Bemühen" u m Betriebsspezifik i m Rahmen zentraler Verhandlungen erscheint unter diesem Blickwinkel als wenig erfolgversprechend, da sich jedenfalls i n bestimmten Gegenstandsbereichen zentrale Verhandlungen und zentrale Tarifabschlüsse einerseits und betriebsnahe Detailregelung andererseits gegenseitig ausschließen. Ohne das Tarifsystem, wie es i n den letzten dreißig Jahren entstanden ist, generell einer Revision unterziehen zu wollen, muß doch die Frage gestellt werden, ob angesichts dieses Dilemmas nicht die tarifpolitische Notwendigkeit besteht, das zentralisierte Tarifverhandlungssystem weiter auszudifferenzieren und insbesondere kombinatorische Modelle zentraler und gleichzeitig dezentraler Tarifverträge ins Auge zu fassen. Insofern ist die Diskussion um die betriebsnahe Tarif politik exemplarisch: sie ist die einzige tarif politische Konzeption, i n der ein kombiniertes Tarifsystem zur Diskussion gestellt w i r d und entsprechende tarifrechtliche Alternativen vorgeschlagen werden. Damit ist die Thematik dieser Arbeit grob umrissen. Es dürfte deutlich sein, daß die zu behandelnden tarifrechtlichen Probleme i n einem prekären, nämlich hochpolitischen Umfeld liegen und ohne die jedenfalls ansatzweise Berücksichtigung der organisatorischen, ökonomischen und tarifpolitischen Voraussetzungen und Konsequenzen nicht hinreichend abgehandelt werden können. Dabei w i r d der Schwerpunkt der Analyse i n dieser Arbeit bei der Problemstellung für die Gewerkschaftsseite liegen, obwohl — wie unten angemerkt werden w i r d — ein kombiniertes Tarifsystem i n bestimmten Fällen auch Probleme auf der Arbeitgeberseite zu lösen i n der Lage ist. Wenngleich die tarifrechtlichen Probleme i n einem politischen Umfeld angesiedelt sind und für das Verhältnis von Politik und Tarifautonomie gilt, daß letztlich die Tarifparteien autonom ihre Politik zu bestimmen und zu verantworten haben, daß die Freiheit der Tarifparteien zu selbstbestimmtem, i n der Auseinandersetzung m i t der Gegenpartei jeweils neu auszutarierendem Handeln und die auf dieser Freiheit beruhende Möglichkeit eines gerechten' Interessenausgleichs Vorrang hat vor vorschnell von außen gesetzten Eingriffen, Beschränkungen und Empfehlungen, so heißt das doch nicht, daß sich das Tarifsystem selbst bzw. — wie i m vorliegenden Fall — eine alternative tarifpolitische Konzeption der rechtswissenschaftlichen Diskussion entzöge. Vielmehr kann festgestellt werden, daß die politische Debatte u m diese Konzeption immer auch m i t teilweise recht globalen Hinweisen auf angeblich be-

12

Einleitung

stehende rechtliche Barrieren geführt 4 und auf diese Weise die eigentlich relevante politische Auseinandersetzung vordergründig abgebrochen wurde. Von daher ist es notwendig, die rechtlichen Probleme, die i n die tarifpolitische Diskussion Eingang gefunden haben und m i t der Konzeption der betriebsnahen Tarifpolitik verbunden sind, einer eingehenden Würdigung zu unterziehen. Die vorliegende Arbeit ist i n drei Hauptteile untergliedert. I m ersten Teil w i r d ein historischer Überblick über die Entwicklung der Gewerkschaften und des Tarifsystems gegeben, u m auf dem Hintergrund der traditionellen Entwicklungslinien die Problembereiche gegenwärtiger Tarifpolitik besser verstehen und einschätzen zu können. I m zweiten Teil w i r d — ausgehend von einem organisationssoziologischen Ansatz — versucht werden, die dilemmatische Position von Großgewerkschaften innerhalb eines großflächig angelegten, zentralisierten Tarif systems genauer herauszuarbeiten; desweiteren werden die zwischen Zentralisation und Dezentralisation schwankenden Lösungsansätze beschrieben sowie die tarifpolitisch-ökonomischen Defizite, durch die die Debatte u m eine Modifikation der zentralisierten Tarifstruktur zuallererst entfacht wurde und welche eine Ausdifferenzierung des Handlungsinstrumentariums der Tarifparteien geraten erscheinen lassen, hinsichtlich ihrer Bedeutung und ihrer Ursachen untersucht werden; und schließlich werden i n diesem Teil auch einige Probleme, die m i t einer wenn auch moderaten Dezentralisierung der Tarifpolitik verbunden sein können, angesprochen. I m dritten Teil schließlich w i r d dann zu untersuchen sein, inwieweit sich eine dezentralisierte Tarifpolitik i n das bestehende Tarifrechtssystem einfügt, ob also eine Modifikation gewachsener Tarifstrukturen m i t den arbeitsrechtlichen und insbesondere tarifvertragsrechtlichen Grundsätzen vereinbar ist.

4 So heißt es i m sog. Tabu-Katalog des B D A : „Nicht zuletzt ergibt sich i n diesem Zusammenhang noch eine Reihe v o n verfassungs- u n d tarifrechtlichen Bedenken, die m i t dem besonderen Schutz der Koalitionen u n d der t a r i f immanenten Friedenspflicht i m Zusammenhang stehen." vgl. F r a n k f u r ter Rundschau v. 27. 1. 79 S. 28 Ziff. I I , 2.

Erster Teil

Historischer Rückblick Die Entwicklung von Gewerkschaften und Tarifsystem in Deutschland Gewerkschaften und Tarifsystem i n ihrer heutigen Erscheinungsform haben sich über einen Zeitraum von etwa 150 Jahren entwickelt. Diese Entwicklung soll i m folgenden aus zwei Gründen kurz nachgezeichnet werden: Zunächst einmal läßt sich aus ihr ersehen, daß die heutigen Gewerkschaften i n ihrer durchorganisierten Form selbst das — vorläufige — Endprodukt eines historischen Prozesses sind, i n dessen Verlauf sowohl die Struktur der gewerkschaftlichen Organisation wie auch die Struktur des Tarifvertragssystems tiefgreifenden Veränderungen unterworfen waren. Grob charakterisiert läßt sich sagen, daß dieser Prozeß gekennzeichnet ist durch eine Entwicklung ausgehend von dezentralen Formen h i n zu weitgehend zentralisierten Organisations·, Handlungs- und Entscheidungsstrukturen. Und zum Zweiten läßt sich an dieser Entwicklung ablesen, daß sie keineswegs widerspruchsfrei verlief; insbesondere i n der Phase der Konsolidierung der Gewerkschaften und der Etablierung eines umfassenden Tarifsystems wurde das Problem von Zentralisation und Dezentralisation erstmals diskutiert, jenes Problem also, das auch heute noch i n der Auseinandersetzung u m die betriebsnahe Tarifpolitik präsent ist. Betrachtet man die Geschichte der Gewerkschaften und der von ihnen verfolgten Tarif politik, so können drei Entwicklungsabschnitte mit jeweils dominierenden Organisations- und Tarifformen unterschieden werden: die Entstehungs-, die Stabilisierungs- bzw. Konsolidierungsund die Institutionalisierungsphase 1 .

1 Vgl. dazu insbesondere: Eickhof, Theorie der Gewerkschaftsentwicklung, S. 67 ff.; Teubner, Organisationsdemokratie u n d Verbandsverfassung, S. 43 ff.; Deckers, Betrieblicher oder überbetrieblicher Tarifvertrag, S. 13 ff.; zur Geschichte der Gewerkschaften allgemein vgl.: Ulimann, Tarifverträge u n d Tar i f p o l i t i k i n Deutschland bis 1914; Grebing, Geschichte der deutschen A r b e i terbewegung; L i m m e r , Die deutsche Gewerkschaftsbewegung; Deppe u. a., Geschichte der deutschen Gewerkschaftsbewegung.

14

. T e i l : Historischer Rückblick I . Die Entstehungsphase

Anknüpfend an die Tradition der i m 16. Jahrhundert entstandenen Gesellenbünde entwickelten sich i n Deutschland die ersten Gewerkschaften zu Beginn des 19. Jahrhunderts 2 . Naturgemäß handelte es sich dabei zunächst u m kleine, i n der Regel lokal orientierte Zusammenschlüsse, i n denen i n erster Linie Handwerker und Facharbeiter organisiert waren. Dieser kleinräumigen Struktur entsprach eine durchaus begrenzte Zielsetzung. So erhoben diese Vereinigungen zunächst keineswegs heute als spezifisch gewerkschaftlich geltende Forderungen wie etwa den Zusammenschluß aller Arbeiter, die Bestimmung eines allgemeinen Mindestlohnes oder Ähnliches. Vielmehr beschränkten sie sich neben dem Versuch, betriebsspezifische oder lokal orientierte Lohn- und sonstige Forderungen durchzusetzen, auf die Errichtung sozialer Selbsthilfeeinrichtungen wie Kranken-, Hilfs- und Sterbekassen, die den Mitgliedern ein M i n i m u m an sozialer Sicherheit i m Notfall gewährten, sowie etwa ab 1830 — teilweise vom liberalen Bürgertum initiiert — auf die Gründung sogenannter Arbeiterbildungsvereine, i n denen Wissen vermittelt und Geselligkeit gepflegt wurde. Daneben wurden auch seit Beginn des Jahrhunderts die ersten Streikfonds gebildet, deren Zahl m i t zunehmender Industrialisierung und der parallel dazu anwachsenden Streikbewegung anstieg. Jedoch auch diese Streikfonds wurden zunächst lokal gegründet und dienten i n der Regel der Absicherung allein der Mitglieder des jeweiligen Fonds, analog den Kranken- und Sterbekassen. Uberlokale Verbindungen, die die Verfügbarkeit der Gelder nicht ausschließlich an die Mitglieder des jeweiligen Fonds gebunden, sondern den Einsatz i m jeweiligen Konfliktfeld erleichtert hätten, gab es i n dieser Phase der gewerkschaftlichen Entwicklung kaum. Erst gegen Mitte des 19. Jahrhunderts, insbesondere i m Revolutionsjahr 1848, gab es erste Ansätze zur Bildung regionaler und darüber hinaus nationaler Vereinigungen, wie zum Beispiel die „Allgemeine Deutsche Arbeiterverbrüderung", den „Nationalen Unterstützungsverein" der Tabakarbeiter und den „Nationalen Buchdruckerverein" 3 . Die gewerkschaftlich organisierten Buchdrucker waren auch die ersten, die ab 1840 den Abschluß eines Reichstarifvertrages anstrebten 4 . I m Mittelpunkt der Bestrebungen dieser Gewerkschaften standen politische und ökonomische Forderungen, die teilweise weit 2

Hierzu u n d zum folgenden: Grebing, Arbeiterbewegung, S. 39 ff.; L i m mer, Gewerkschaftsbewegung, S. 17 ff.; speziell bezogen auf die Buchdrucker s. Ullmann, T a r i f politik, S. 27; zu den Frühformen der Vereinigung der Gesellen u n d tarifvertragsähnlichen A b k o m m e n seinerzeit vgl. Ebel, Quellen zur Geschichte des deutschen Arbeitsrechts, 1964. 3 Limmer, Gewerkschaftsbewegung, S. 17; Deppe u. a., Geschichte, S. 19/20. 4 Deckers, Tarifvertrag, S. 13.

Ì . Teil: Historischer Rückblick

15

über die unmittelbaren Bedürfnisse ihrer Mitglieder hinausgingen: neben dem Verbot der Kinderarbeit und einer Beschränkung der Einwanderung wurden weitreichende Reformprogramme auf dem Gebiet des Bodenrechts, des Währungssystems, der Einkommensbesteuerung, des Wahlrechts sowie darüber hinaus die Sozialisierung des Telegraphen- und Eisenbahnwesens u. a. m. verlangt 5 . Diese frühen gewerkschaftlichen Organisationen gerieten i m Verlauf der nach 1848 einsetzenden Restauration zunehmend unter Druck und wurden zum größten Teil zerschlagen. Bemerkenswert ist, daß die lokalen Vereinigungen die folgende Repressionsphase noch relativ unbeschadet überstanden 6 . Sie stellten zwar einerseits ein i n der Tat atomisiertes Kräftepotential dar, dessen begrenzte Zielsetzung die Etablierung von Gegengewichtspositionen etwa i n Form des Abschlusses von Tarifverträgen nur i m Einzelfall ermöglichte 7 ; andererseits bot jedoch gerade diese begrenzte Zielsetzung — die Sicherung des sozialen Minimums i n Form der Hilfskassen und die Anbindung der internen Arbeit an die unmittelbaren Bedürfnisse der jeweiligen M i t glieder wie Bildung und Geselligkeit — die Möglichkeit, trotz staatlicher und unternehmerischer Repression »halblegal4 zu überleben: Hilfskassen und Bildungsvereine übernahmen i n der Folgezeit die Funktion gewerkschaftlicher Ersatzorganisationen. Von den regionalen und nationalen Organisationen überstand keine die Ende der vierziger Jahre einsetzende Restaurationsphase; i n der Regel lösten sie sich bereits vor dem endgültigen Erlaß des Vereinigungsverbots durch den Bundestag i m Jahr 1854 auf 8 . Ohne an dieser Stelle abschließend auf die Gründe des Zusammenbruchs gerade der größeren Verbände eingehen zu können 9 , seien doch zwei innergewerkschaftliche Aspekte genannt, die neben der Tatsache, daß die polizeilichen und sonstigen Maßnahmen bevorzugt gegen die größeren Vereinigungen gerichtet waren 1 0 , das Auseinanderfallen gerade dieser Verbände begünstigten: die Unzulänglichkeit der organisatorischen Struktur und die ,Mitgliederferne' der gewerkschaftlichen Forderungen. Der Hauptmangel hinsichtlich der Organisationsstruktur gerade der größeren Verbände i n dieser ersten Phase der gewerkschaftlichen Entwicklung bestand i n der mangelnden Koordination zwischen den 5

Eickhof, Theorie der Gewerkschaftsentwicklung, S. 93 ff. u n d S. 102 ff. Deppe u. a., Geschichte, S. 22 m. w . N. 7 Siehe etwa den am 24. 4. 1848 abgeschlossenen Tarifvertrag der Breslauer Buchdrucker, Ullmann, Tarifpolitik, S. 25 ff. u n d S. 75 ff. 8 Eickhof, Theorie der Gewerkschaftsentwicklung, S. 94; L i m m e r , Gewerkschaftsbewegung, S. 19; Ullmann, Tarifpolitik, S. 31. 9 Vgl. dazu insbesondere Eickhof, Theorie, S. 95 ff. 10 Eickhof, Theorie, S. 105 ff. 6

. Teil: Historischer Rückblick

16

Zentralorganen und den lokalen Teilorganisationen 11 . Die i n Zentralverbänden zusammengeschlossenen lokalen Organisationen verlangten einerseits Unterstützung von der Zentrale, gaben aber andererseits nur w i d e r w i l l i g ihre Autonomie auf. Das w i r k t e sich ζ. B. dahingehend aus, daß jede Teilorganisation für sich das Recht beanspruchte, selbständig zum Streik aufzurufen und Streikunterstützung aus dem zentralen Fond zu verlangen. Das führte entweder dazu, daß die Streikfonds bald erschöpft waren oder, sofern die Zentrale sich durchzusetzen vermochte, organisationsinterne Spannungen entstanden bzw. die lokalen Organisationen aus dem zentralen Verband wieder ausschieden. Unter der Oberfläche der Zentralisation setzte sich somit letztlich die Atomisierung der Kräfte durch. Auch die Mitgliederferne der Ziele spielte eine wesentliche Rolle beim Auseinanderfallen dieser Organisationen. Zwar vertraten die großen ebenso wie die kleineren Organisationen durchaus auch konkrete, unmittelbar auf die Bedürfnisse der Mitglieder abgestimmte Forderungen. Doch waren sie i n der Durchsetzung dieser Forderungen nicht wesentlich erfolgreicher als die zahlreichen lokalen Zusammenschlüsse. Die oben angesprochenen übergreifenden politischen und ökonomischen Forderungen dagegen, die den eigentlichen Zusammenhalt der von der Interessenlage her durchaus unterschiedlich strukturierten Mitgliedschaft, der z.B. gelernte und ungelernte Arbeiter unterfielen, begründen sollten, waren jedoch entweder bereits als Forderungen so abstrakt, daß eine effektive Verpflichtung der Mitglieder auf diese Zielsetzungen scheiterte, oder aber — wie sich i m Verlauf kurzer Zeit zwangsläufig herausstellte — nicht durchsetzbar m i t der Folge, daß die gewonnenen Mitglieder zurückkehrten i n die lokalen Organisationen, i n denen — wie begrenzt auch immer — die Verfolgung ihrer unmittelbaren Interessen gewährleistet war 1 2 . A n diesen frühen Organisations- und Handlungsversuchen zeigen sich m i t h i n Probleme, die auch i n den folgenden Entwicklungsphasen bis heute — wenn auch m i t unterschiedlicher Gewichtung und unter anderen Randbedingungen — präsent sind: einmal das Problem des innerorganisatorischen Verhältnisses zwischen zentralen Organen und lokalen Basis- bzw. Teilorganisationen und zum anderen das Problem der Kongruenz von Mitgliederinteressen einerseits und Verbandsinteressen andererseits.

11 12

Eickhof, Theorie der Gewerkschaftsentwicklung, S. 103 ff. Eickhof, Theorie der Gewerkschaftssentwicklung, S. 103 ff.

. Teil: Historischer Rückblick

17

I I . Die Stabilisierungsphase

I n der 2. Hälfte des 19. Jahrhunderts veränderten sich die Strukturen der gewerkschaftlichen Organisation und ihre Einflußchancen 13 . Bereits vor der Aufhebung des Koalitionsverbots durch die Reichsgewerbeordnung von 1869 wurden — neben den weiter bestehenden lokalen Vereinigungen — gewerkschaftliche Zentralverbände gegründet. Einem dieser Zentralverbände, den gewerkschaftlich organisierten Buchdruckern, gelang es i m Jahr 1873, den ersten nicht lokal begrenzten Tarifvertrag i n Deutschland m i t dem Reichsverband der Principale abzuschließen 14 . Auch das 1878 erlassene Sozialistengesetz vermochte den weiteren Aufschwung des Gewerkschaftswesens nicht wesentlich zu beeinträchtigen. Als i m Jahr 1890 das Sozialistengesetz fiel, galten etwa 350 000 Arbeiter als gewerkschaftlich organisiert 15 . I n der Folgezeit stieg diese Zahl noch beträchtlich: i m Jahr 1900 waren 850 000 A r beiter organisiert, i m Jahr 1914 schließlich 2,5 Millionen 1 6 . I m Gegensatz zur Entstehungsphase, i n der die politisch orientierten Vereinigungen nur vorübergehend einen gewissen Einfluß besaßen, dominierten i n der 2. Hälfte des 19. Jahrhunderts die unter Anlehnung an die politischen Parteien entstandenen sogenannten Richtungsgewerkschaften: die sozialistische, freie Gewerkschaft, die etwa gleichzeitig Ende der sechziger Jahre gegründeten liberalen Hirsch-Dunckerschen Gewerkvereine und die 1894 gegründete christliche Gewerkschaft 17 . Je mehr sich diese Verbände zu Massenbewegungen entwickelten, desto stärker wurden die Tendenzen zur internen Bürokratisierung und Zentralisierung. So stieg die Zahl der hauptberuflichen Funktionäre i n der freien Gewerkschaft von 108 i m Jahr 1899 auf 1 625 i m Jahr 1907 und erreichte schließlich i m Jahr 1914 eine Zahl von 2 867 18 mit der Folge, daß zunehmend Entscheidungsbefugnisse von den lokalen Einheiten auf die zentrale Ebene übergingen 1 ' 9 . 13 Teubner, Organisationsdemokratie, S. 44; L i m m e r , Gewerkschaftsbewegung, S. 20 ff.; F ü l b e r t h i n : Deppe u. a., Geschichte, S. 23 ff. 14 Deckers, Tarifvertrag, S. 13; Eickhof, Theorie, S. 145. 15 Grebing, Arbeiterbewegung, S. 103; Borsdorf u. a., Grundlagen der E i n heitsgewerkschaft, S. 116 m i t detaillierten Zahlenangaben. 16 Teubner, Organisationsdemokratie, S. 44; Borsdorf u.a., Grundlagen, S. 116. 17 Eickhof, Theorie, S. 140; Teubner, Organisationsdemokratie, S. 44; L i m mer, Gewerkschaftsbewegung, S. 20 ff. 18 Schmidt/Seichter i n : Deppe u.a., Geschichte, S. 80; Teubner, Organisationsdemokratie, S. 45. 19 Vgl. dazu Mommsen (Hrsg.), Arbeiterbewegung u n d industrieller W a n del: danach setzte die Kompetenzverlagerung bei den Streikfonds an, deren V e r w a l t u n g gegen den Widerstand der lokalen Zahlstellen zunehmend auf

2 Kriebel

18

. Teil: Historischer Rückblick

Diese Entwicklung verlief jedoch keineswegs widerspruchsfrei. Während i n der Gründungsphase der Gewerkschaften — wie oben beschrieben — der Konflikt zwischen Zentralisation und Dezentralisation dadurch gelöst wurde, daß die lokalen Organisationen i m Konfliktfall aus den Zentralverbänden wieder ausschieden, wurde dieser Konflikt nunmehr intern, i m Rahmen der Diskussion u m die zweckmäßigste Organisationsform und das gewerkschaftliche Selbstverständnis ausgetragen 20 . Gegenspieler dieser innergewerkschaftlichen Auseinandersetzung waren die ,Zentralisten' auf der einen, die ,Lokalisten' auf der anderen Seite 21 . A u f dem ersten allgemeinen Gewerkschaftskongreß, der i m Jahr 1892 i n Halberstadt stattfand, brach diese Kontroverse offen aus und wurde etwa bis 1910 weitergeführt 2 2 . Die von Legien angeführten Zentralisten, deren politische Position als reform-sozialistisch gekennzeichnet werden kann, plädierten für eine verstärkte Verlagerung der Entscheidungskompetenzen von den Lokalorganisationen auf die zentralen Gremien. Sie führten als wesentliches Argument die i n den letzten Jahren hervorgetretene mangelhafte Streikorganisation an 2 3 ; einige Streiks seien an der fehlenden Koordination der lokalen Streikkomitees, die gegeneinander konkurrierten und sich i n ihrer Radikalität jeweils überbieten wollten, gescheitert. Dieser Konkurrenz könne nur durch Zentralisation als der gegenüber der lokalen besseren Organisationsform begegnet werden. Darüber hinaus seien auch Probleme m i t Streikbrechern aufgetreten, die zunehmend i n die großen Städte einwanderten und dort bei dezentraler Streikführung kaum kontrolliert werden könnten. Neben diesen praktischen Problemen war bestimmend für die Haltung der Zentralisten ihre Einschätzung der weiteren gewerkschaftlichen und politischen Entwicklung. Sie waren bestrebt, die Anerkennung der Gewerkschaften als legitime Vertreter der Arbeiterschaft und die rechtliche Absicherung der Tarifverträge durchzusetzen 24 . Beides jedoch konnte nur gelingen, wenn sowohl dem Staat als auch den seit dem Ende des die Verbandszentralen überging; vgl. Schönhoven i n : Mommsen, Arbeiterbewegung, S. 21; auch F ü l b e r t h i n : Deppe u. a., S. 26 ff. 20 Tenfelde i n : Mommsen, Arbeiterbewegung, S. 46 ff.; Domansky-Davidson i n : Mommsen, S. 95ff., 103, 109; Borsdorf u.a., Grundlagen, S. 118ff.; Eickhof, Theorie, S. 144 ff. 21 Deren Selbstverständnis erhellt auch einige der heutigen Probleme i m Rahmen der betriebsnahen Tarifpolitik, da die ideologischen Grundpositionen der damaligen u n d heutigen Kontrahenten teilweise unverändert geblieben sind. 22 Ullmann, T a r i f politik, S. 147 ff.; Tenfelde, Sozialgeschichte der Bergarbeiterschaft, S. 596. 23 Borsdorf u.a., Grundlagen, S. 121; f ü r den „Deutschen Metallarbeiterverband" vgl. auch Tenfelde i n : Mommsen, Arbeiterbewegung, S. 46. 24 Ullmann, Tarifpolitik, S. 150 ff.

1. Teil: Historischer Rückblick

19

19. Jahrhunderts i n straff organisierten Arbeitgeberverbänden vereinigten Unternehmern eine Gewerkschaftsorganisation gegenübertrat, die nicht i n verschiedene lokale Macht- und Entscheidungszentren zerfiel 25 . Darüber hinaus wurden gerade die reformistisch orientierten Gewerkschafter von politischen Vorstellungen des liberalen Bürgertums, das die Kleinstaaterei durch Schaffung einer Republik überwinden wollte, geprägt: die Aufhebung der Zersplitterung und die Schaffung zentralisierter Organisationsformen wurde generell mit Fortschrittlichkeit gleichgesetzt — auch dort, wo sich dezentrale Formen i n der Praxis durchaus bewährt hatten 2 6 . I m Gegensatz zu den Zentralisten waren die Lokalisten revolutionär-sozialistisch orientiert. Sie konnten sowohl auf die Vorteile örtlich begrenzten und spontanen Handelns während der Zeit des Sozialistengesetzes als auch auf die wenn auch begrenzte Unterstützung durch Arbeiter aus der Großindustrie verweisen, denen gerade zu Beginn des 20. Jahrhunderts eine flexible Reaktion auf ihre spezifische Arbeitssituation durch den Zentralismus der Entscheidungsfindung zunehmend erschwert wurde 2 7 . Die Ressentiments der Lokalisten gegen eine zentralisierte Organisationsform lagen jedoch tiefer: als revolutionär gesonnene Gewerkschafter lehnten sie i m Gegensatz zu den Reformisten jegliche Integration der Gewerkschaften i n das ökonomische und politische System, m i t h i n auch Bestrebungen nach Anerkennung der Gewerkschaften durch Staat oder Unternehmer, ab; nicht die Durchsetzung ökonomischer Forderungen sollte i m Vordergrund der gewerkschaftlichen Arbeit stehen, sondern die Bildung von Klassenbewußtsein mittels gewerkschaftlich-revolutionärer Arbeit 2 8 . Sie 25 Teubner, Organisationsdemokratie, S. 51, weist darauf hin, daß die A r beitgeberverbände sehr f r ü h eine „moderne" Verbandsform entwickelten; vgl. dazu auch Kalbitz, Aussperrungen i n der Bundesrepublik, K J 1978, 349, 352, der das Selbstverständnis der Arbeitgeberverbände als anti-gewerkschaftliche Kampfeinrichtungen betont. Angemerkt sei allerdings, daß j e n seits des Selbstverständnisses dieser Arbeitgeberverbände sie — durchaus ungewollt — zur Zentralisation u n d Stabilisierung der Gewerkschaften beigetragen haben; denn ohne die organisatorische Vereinigung der Arbeitgeber wäre der Abschluß großräumiger Tarifverträge, w i e sie eben auch teilweise von Arbeitnehmerseite gefordert wurden, k a u m durchsetzbar gewesen; siehe dazu auch Ullmann, Tarifpolitik, S. 28 ff., 41 ff., der nachweist, daß i m Jahr 1848 die Buchdruckergehilfen i n einem A u f r u f die Druckereibesitzer aufforderten, sich i n einem Verband zusammenzuschließen. N u r bei entsprechend umfassender Organisation konnten Arbeitgeber u n d Gewerkschaften die Egalisierung der Wettbewerbsbedingungen u n d die Verhinderung von L o h n drückerei erreichen; ebenso Deckers, Tarifvertrag, S. 30 ff.; Adams, Bezirkst a r i f oder Branchentarif, S. 3. 26 Domansky-Davidsohn i n : Mommsen, Arbeiterbewegung, S. 109; Deckers, Tarifvertrag, S. 15/16 A n m . 7. 27 Eickhof, Theorie, S. 144; Domansky-Davidsohn i n : Mommsen, A r b e i t e r bewegung, S. 110. 28 Ullmann, Tarifpolitik, S. 147.

2·

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. Teil: Historischer Rückblick

konnten sich insoweit auf K . Marx berufen, der bereits anläßlich der Gründung der freien Gewerkschaften durch J . B . von Schweitzer und der Vorlage eines zentralistisch orientierten Statutenentwurfs geschrieben hatte: „Was den Statutenentwurf betrifft, so halte ich i h n prinzipiell für verfehlt, und ich glaube, soviel Erfahrung als irgendein Zeitgenosse auf dem Gebiet der Trades Unions zu haben. Ohne hier weiter auf Details einzugehen, bemerke ich nur, daß die zentralistische Organisation, so sehr sie für geheime Gesellschaften und Sektenbewegungen taugt, dem Wesen der Trade-Unions widerspricht. Wäre sie möglich — ich erkläre sie tout bonnement für unmöglich —, so wäre sie nicht wünschenswert, am wenigsten i n Deutschland. Hier, wo der Arbeiter von Kindesbeinen an bürokratisch gemaßregelt w i r d und an die Autorität, an die vorgesetzte Behörde glaubt, gilt es vor allem, i h n selbständig gehn zu lehren 2 9 ." Diese grundsätzlichen gesellschaftspolitischen Gegensätze zeigten sich nicht nur beim Problem der Organisationsform, sondern auch i n der Tarif frage: die Lokalisten lehnten zunächst den Abschluß von Tarifverträgen grundsätzlich ab, modifizierten jedoch diese Haltung i m Jahr 1903, als sie feststellten, daß „kooperative Arbeitsverträge" nur als „notwendiges Übel zu betrachten" seien, „die m i t viel Vorsicht und nur auf sehr kurze Fristen abzuschließen sind" 3 0 . Trotz des theoretischen Einflusses, den die Lokalisten ausübten, konnten sie weder die Entwicklung der Gewerkschaften zu zentralisierten Massenorganisationen noch den Aufschwung des Tarifvertragswesens i n den folgenden Jahren bis zum 1. Weltkrieg verhindern 3 1 . Die Gewerkschaftsbewegung, die sich bereits 1892 mehrheitlich auf dem Gewerkschaftskongreß von Halberstedt für die zentralisierte Organisationsform ausgesprochen hatte, empfahl 1899 auf dem Frankfurter Gewerkschaftskongreß nach langen Debatten — wenn auch i n deutlich vorsichtiger Formulierung — den Abschluß von Tarifverträgen: „Tarifliche Vereinbarungen, welche die Lohn- und Arbeitsbedingungen für eine bestimmte Zeit regeln, sind als Beweis der Gleichberechtigung der Arbeiter seitens der Unternehmer bei Festsetzung der A r beitsbedingungen zu erachten und i n den Berufen erstrebenswert, i n welchen sowohl eine starke Organisation der Unternehmer wie auch der Arbeiter vorhanden ist, welche eine Gewähr für Aufrechterhaltung und Durchführung des Vereinbarten bieten. Dauer und Umfang der 20 M a r x an J . B . von Schweitzer i n B e r l i n (Entwurf) v o m 13. 11. 1868 i n : M E W Bd. 32, S. 568, 570; siehe dazu auch Zoll, Doppelcharakter der Gewerkschaften, S. 162 ff. 30 Z i t i e r t nach Ullmann, Tarifpolitik, S. 148. 31 Bereits zahlenmäßig waren sie dazu nicht i n der Lage, vgl. Ullmann, Tarifpolitik, S. 305 Fn. 239 u n d zur weiteren Entwicklung der Lokalisten S. 147 ff.; Otto, Gewerkschaftsbewegung, S. 59.

. Teil: Historischer Rückblick

21

j e w e i l i g e n V e r e i n b a r u n g e n lassen sich n i c h t schematisieren, h ä n g e n v o n d e r E i g e n a r t des b e t r e f f e n d e n B e r u f e s a b 3 2 . "

sondern

I n d e r F o l g e z e i t w u r d e n n u n i n j ä h r l i c h steigender Z a h l T a r i f v e r t r ä g e abgeschlossen 3 3 . Diese E n t w i c k l u n g v e r d e u t l i c h t d i e nachfolgende Tabelle34: Die Entwicklung des Tarifvertragswesens 1907 - 1911 31. 12. des Jahres

Bestehende Tarifverträge

für Betriebe

f ü r Personen

1907 1908 1909 1910 1911 1912 1913 1914

5 324 5 671 6 578 8 293 10 520 12 437 13 446 13 241

111 050 120 401 137 214 173 727 183 232 208 307 218 033 234 101

974 564 1 026 435 1 107 478 1 361 086 1 552 827 1 999 579 2 072 456 2 172 098

1912 1913 1914

ohne Doppelzählungen 10 739 159 930 11526 158 417 11309 157 008

1 574 285 1 586 408 1 517 192

A u s d e r T a b e l l e l ä ß t sich ersehen, daß d i e Z a h l d e r v o n T a r i f v e r t r ä g e n e r f a ß t e n B e t r i e b e u n d P e r s o n e n b i s 1914 fast k o n t i n u i e r l i c h a n stieg. B e t r a c h t e t m a n d e n G e l t u n g s b e r e i c h d e r T a r i f v e r t r ä g e , so e r g i b t sich e i n äußerst vielschichtiges B i l d 3 5 : Der Geltungsbereich der Tarifverträge

Jahr 1908 1909 1910 1911 1912 1913 1914

Firmentarifverträge Tarifverträge f ü r Personen 55,0 69,7 59,8 76,8 72,7 77,0 74,8

17,3 29,2 16,6 33,8 26,6 30,4 28,0

Ortstarifverträge Tarifverträge f ü r Personen 23,4 16,0 15,4 12,2 12,9 11,9 12,2

20,8 25,6 15,8 26,1 18,0 17,9 17,3

32 Z i t i e r t nach Blanke u. a., Kollektives Arbeitsrecht Bd. 1, S. 128 m i t Quellennachweis; siehe auch Deckers, Tarifvertrag, S. 14; Honer, Volkswirtschaftliche Bedeutung, S. 8; auch hier w i r d deutlich, daß die Gewerkschaften einer Organisierung der Arbeitgeber durchaus auch positiv gegenüberstanden. 33 Deckers, Tarifvertrag, S. 15 ff.; Ullmann, T a r i f politik, S. 100 ff. 34 Aus: Ullmann, T a r i f politik, S. 227; vgl. dort auch Quellennachweise u n d Anmerkungen zu der Tabelle. 35 Zahlenangaben i n v. H. der Gesamtzahl, aus: Ullmann, Tarifpolitik, S. 231, dort auch Quellennachweise u n d Anmerkungen zu der Tabelle.

. Teil: Historischer Rückblick

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Jahr 1908 1909 1910 1911 1912 1913 1914

Bezirkstarifverträge Tarifverträge f ü r Personen 19,5 12,1 24,7 10,9 14,3 11,0 12,9

61,5 41,6 67,5 39,8 50,2 46,1 49,2

Reichstarifverträge Tarifverträge f ü r Personen 0,0 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1

0,0 2,8 0,1 0,3 5,2 5,6 5,5

Vom dezentralen Firmentarif bis zum Reichstarif waren i n dieser Entwicklungsphase alle Tarifformen vertreten. Es dominierten zwar die Firmentarifverträge, die seit 1911 über 7 0 % aller bestehenden Tarifverträge repräsentierten; dagegen wurden jedoch von den Bezirkstarifen wesentlich mehr Arbeitnehmer erfaßt: während die Firmentarife durchaus schwankend 16,6% bis 33,8% der Arbeiter erfaßten, galten die Bezirkstarife für 39,8 % bis 61,5 % der Arbeiter. Das Bestreben der Gewerkschaften war i n dieser Phase bereits eine Ausweitung der Geltungsbereiche gerichtet. Ähnlich wie bei Organisationsform galt auch bezüglich des Tarifvertragswesens, die größere, zentralisierte Form der dezentralen vorzuziehen sei, „ i n der Stufenfolge der Entwicklung" der „Nationaltarifvertrag fortgeschrittenste Form der tariflichen Vereinbarung" sei 36 .

auf der daß daß die

Doch bis 1914 bedurfte es erst des Durchbruchs des Tarifvertrags; das Ziel des „Fortschritts" und der Erfolg der Politik der Zentralisten — zentralisierte Gewerkschaften und großräumige Tarifverträge — wurde endgültig erst i n der nächsten Phase der Entwicklung erreicht. Π Ι . Die Institutionalisierungsphase

I n der Zeit nach 1914 lassen sich verstärkt zwei Entwicklungstendenzen beobachten: eine weitere Zentralisierung der gewerkschaftlichen Organisationsform m i t — parallel dazu verlaufend — zunehmender Ausdehnung des räumlichen Geltungsbereichs der Tarifverträge und ein fortschreitender Prozeß der institutionellen Einbindung der Gewerkschaften i n politische und ökonomische Entscheidungszusammenhänge 37 . 3e Mamroth, Gewerblicher Konstitutionalismus (1911), zitiert nach: D e k kers, Tarifvertrag, S. 16 Fn. 7; vgl. zur tariflichen Zentralisation auch U l l mann, Tarifpolitik, S. 101; Schneider (Hrsg.), Theorie u n d Praxis des Streiks, S. 54; Adams, Bezirkstarif, S. 5; Deckers, Tarifvertrag, S. 26 ff. 37 Dazu insbesondere Deckers, Tarifvertrag, S. 18 ff.; Teubner, Organisationsdemokratie, S. 45 ff.; Steinisch i n : Mommsen, Arbeiterbewegung, 117 ff.; Bergmann u. a., Gewerkschaften, S. 22; Seifert i n : Deppe u. a., Geschichte, S. 146 ff.; P o h l / W e r t h e r i n : Deppe u.a., Geschichte, S. 94 ff.; Eickhof, Theorie, S. 147; Limmer, Gewerkschaftsbewegung, S. 40.

.Teil: Historischer Rückblick

23

M i t dem ,Burgfrieden', den die Gewerkschaften bei Ausbruch des 1. Weltkriegs m i t der Reichsregierung schlossen, verzichteten sie für die Dauer des Krieges auf die Austragung von Arbeitskämpfen; dieser Verzicht und die generelle Unterstützung der staatlichen Kriegsanstrengungen bewirkte, daß die Gewerkschaften nunmehr als legitime Vertreter der Arbeiterschaft von Regierung und einem Großteil der Unternehmer anerkannt und i n ein System von gegenseitigen Konsultationen und Schlichtungen eingebunden wurden. So erhielten die Gewerkschaftsverbände Funktionen, die nicht von den lokalen Untergliederungen, sondern allein von den zentralen Vorständen adäquat durchgeführt werden konnten 3 8 . Damit war ein weiterer entscheidender Schritt zur Machtverschiebung von der lokalen auf die zentrale Ebene getan: für die Dauer des Krieges waren Vorstandsbeschlüsse nicht anfechtbar, die Vorstände nicht abwählbar und Gewerkschaftskongresse sollten nicht einberufen werden 3 9 . Diese Entwicklung stieß zwar gegen Ende des Krieges zunehmend auf Widerstand 4 0 ; die Radikalisierung des Protestes i n der Rätebewegung nach 1918 war ein deutliches Symptom für die A t t r a k t i v i t ä t dezentraler, betriebsbezogener Gewerkschaftsarbeit. Die Radikalisierung trat bevorzugt i n den Großbetrieben der Metallindustrie i n Erscheinung, i n denen sich die organisatorischen Unzulänglichkeiten der Interessenvertretung durch die zentralen Organe während des Krieges besonders deutlich gezeigt hatten 4 1 . Die verfassungsrechtliche Anerkennung des Koalitionsrechts und der Tarifautonomie durch die Weimarer Reichsverfassung i m Jahr 1919, die Institutionalisierung der während des Krieges begonnenen Zusammenarbeit zwischen staatlichen Behörden, Unternehmern und Gewerkschaften i n der „Arbeitsgemeinschaft industrieller Arbeitgeber und A r beitnehmer", der rasch ansteigende Organisationsgrad 42 und schließlich die Entwicklung zur großindustriellen Produktion trugen zur Expansion des gewerkschaftlichen Organisationsbereichs, zur weiteren Zentralisierung und zur schrittweisen Umwandlung der Gewerkschaften von der Berufs- zur Industrieorganisation bei 4 3 . 38 Eickhof, Theorie, S. 148; Bergmann u. a., Gewerkschaften, S. 22; Deckers, Tarifvertrag, S. 18. 39 Legien untermauerte das m i t den Worten: „ W i e die Dinge liegen, hört die Demokratie i n den Gewerkschaften auf, jetzt haben die Vorstände auf eigene Verantwortung zu entscheiden..." zitiert nach P o h l / W e r t h e r i n : Deppe u. a., Geschichte, S. 99. 40 Pohl / Werther i n : Deppe u. a., Geschichte, S. 140. 41 Potthoff i n : Mommsen, Arbeiterbewegung, S. 140, 146. 42 1920 waren über 8 M i l l i o n e n Arbeitnehmer organisiert, vgl. Borsdorf u. a., Grundlagen, S. 117; Eickhof, Theorie, S. 150. 43 L i m m e r , Gewerkschaftsbewegung, S. 49 ff.; Teubner, Organisationsdemokratie, S. 45; zur Auseinandersetzung um das Industrieprinzip auf dem 11.

. Teil: Historischer Rückblick

24

Parallel zu dieser Entwicklung wuchs auch der räumliche Geltungsbereich der Tarifverträge 4 4 : Tariffür mit ArbeitVerträge Betriebe nehmern

für Tarifmit Arbeitverträge Betriebe nehmern

1922 in % 1925 i n fl/o 1926 in % 1927 in % 1928 in % 1929 i n °/o

Firmentarifverträge 834 621 4 477 12 150 5,8 41,6 1,4 2 210 7 010 421 314 31,1 0,9 3,5 2 464 5 858 388 018 32,7 0,7 3,5 2 499 5 941 404 247 33,4 0,7 3,7 2 889 6 332 443 758 35,6 0,7 3,6 3 263 7 288 487 889 36,6 0,7 3,9

Ortstarifverträge 1118 198 2 902 144 939 16,3 7,8 27,0 2 245 114 251 818 933 6,9 14,5 31,6 113 919 787 829 2 299 30,5 14,4 7,1 641 850 2160 118 105 14,6 5,8 28,8 125 757 2 239 717 884 27,4 5,8 13,8 144 474 2 489 744 109 27,9 14,5 6,1

1922 i n °/o 1925 i n °/o 1926 i n Vo 1927 in % 1928 in % 1929 in %

Bezirkstarifverträge 3 302 668 171 10 252 949 30,6 75,0 72,0 2 566 582 748 9 166 523 36,2 74,2 77,0 1 692 597 594 8 499 317 35,8 75,8 76,3 2 752 609 615 8 498 398 36,8 75,6 77,5 2 970 682 390 9 419 348 36,3 74,8 76,8 3 089 747 284 9 882 201 34,6 74,8 74,9

Reichstarifverträge 64 977 2 055 338 87 14,4 0,8 7,3 1 497 389 78 81 930 10,4 12,6 1,1 1 465 357 71 384 78 13,1 1,0 9,1 1 425 625 73 639 79 13,0 1,0 9,1 97 527 1 686 450 80 10,7 13,8 1,0 84 98 991 1 855 861 15,1 10,0 0,9

Aus der Tabelle läßt sich deutlich ersehen, daß die Bedeutung der Firmentarife zurückging. Zwar waren bis 1929 noch über 3 0 % aller Tarifverträge Firmentarife; von ihnen wurden jedoch nur noch 0,7 °/o der tarifgebundenen Betriebe und weniger als 4 % der tarifunterworfenen Arbeitnehmer erfaßt. Das Schwergewicht verschob sich ganz eindeutig zugunsten der Bezirks- und Reichstarifverträge: rund 35 %> der Tarife waren Bezirkstarife, die auf etwa 7 5 % der tarifgebundenen Betriebe und Arbeitnehmer Anwendung fanden, etwa 1 % waren Reichstarife, die aber i m Jahr 1929 immerhin für 15,1% der Arbeitnehmer und 10 % der Betriebe Geltung hatten 4 5 . Damit erhöhten sich nicht nur die Einflußchancen der zentralen Gewerkschaftsinstanzen auf Inhalt und Abschluß der Tarifverträge; mit Deutschen Gewerkschaftskongreß von 1922 siehe Borsdorf u. a., Grundlagen, S. 130 ff. 44 Aus: Deckers, Tarifvertrag, S. 199/200; vgl. auch Dammann, T a r i f v e r trag u n d Arbeitskampf, S. 45; Honer, Volkswirtschaftliche Bedeutung, S. 10. 45 Deckers, Tarifvertrag, S. 18 m. w. N.

. Teil: Historischer Rückblick

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dem wachsenden Umfang der jeweils von einem Tarifvertrag erfaßten Betriebe und Arbeitnehmer veränderten sich auch die Entscheidungskalküle: nicht die Arbeits- und Gewinnsituation des einzelnen Betriebes, vielmehr gesamtwirtschaftliche Überlegungen, Statistiken und Betriebsvergleiche, i n denen die Auswirkungen bestimmter Tarifabschlüsse auf Lohn-, Preis- und Beschäftigungsniveau berücksichtigt wurden, spielten nunmehr eine wichtige Rolle m i t der Folge, daß die vormals von den unmittelbar betroffenen Arbeitnehmern durchgeführten Tarifverhandlungen und -auseinandersetzungen jetzt an Spezialisten, professionelle Tarifexperten delegiert wurden 4 6 . Diese Entwicklung wurde durch die Zerschlagung der Gewerkschaften und des Tarif systems 1933 unterbrochen. Der Neubeginn nach Kriegsende konnte sich auf Überlegungen stützen, die Gewerkschafter i n der Illegalität beziehungsweise i m E x i l ausgearbeitet hatten 4 7 . Wesentliches Ergebnis dieser Überlegungen war, daß nicht die bis 1933 existierenden und miteinander konkurrierenden Richtungsgewerkschaften, sondern eine nach dem Industrieprinzip organisierte Einheitsgewerkschaft gegründet werden sollte. M i t der Gründung des DGB und der i h m angeschlossenen Industriegewerkschaften war der letzte Schritt zur Großgewerkschaft getan 48 . I m Jahr 1949 wurde durch das T V G eine Grundlage geschaffen, auf der ein neues Tarif Vertragssystem errichtet werden konnte. Da aus Rechtssicherheitsgründen die aus der NS-Zeit noch bestehenden Tarifordnungen nicht außer kraft gesetzt worden waren, sondern lediglich durch neue Tarifverträge ersetzt werden konnten, knüpften die Tarifvertragsparteien i n der Folgezeit nicht an den bezirklichen Geltungsbereich der Tarifverträge der Weimarer Republik, sondern an den größeren, nämlich regionalen Geltungsbereich der Tarifordnungen an 4 9 ; damit war die Entwicklungsrichtung für die weitere Tarifvertragspraxis vorgegeben: zukünftig wurden vorwiegend großflächig ausgerichtete Tarifverträge abgeschlossen, wie folgende Tabelle verdeutlicht 5 0 :

46 Bilstein, Innergewerkschaftliche Demokratie als Bedingung f ü r sozialen Wandel, G M H 1970, 341, 344; Teubner, Organisationsdemokratie, S. 47; Streeck, Das Dilemma der Organisation i n : Meißner / Unterseher (Hrsg.), V e r teilungskampf, S. 130 ff. 47 Borsdorf u. a., Grundlagen, S. 238 ff. 48 L i m m e r , Gewerkschaftsbewegung, S. 79 ff.; Schmidt, Ordnungsfaktor, S. 12 ff. 49 Deckers, Tarifvertrag, S. 19; Radke, Der Gewerkschafter 1964, 57; Salm, Der Gewerkschafter 1962, Heft 8, S. 12; Schacht / Unterseher i n : Schneider, Theorie u n d Praxis des Streiks, S. 289, 290. 50 A u s : Dammann, Tarifvertrag u n d Arbeitskampf, S. 193 m i t Quellennachweis.

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. Teil: Historischer Rückblick Ende 1960 Zahl v. H.

F i r m e n - u n d Haustarifverträge Regionaltarifverträge Bundestarifverträge Gesamt

1 530 4 618 598 6 746

22,7 68,4 8,9 100,0

März 1970 Zahl v. H. 6 059 9 437 2 395 17 891

33,9 52,8 13,3 100,0

Berücksichtigt man, daß die Mehrzahl der Firmentarifverträge den Charakter von Anschluß- oder Ubernahmeverträgen h a t 5 1 und daß darüber hinaus i n der Regel ein Tarifgebiet die Rolle des ,Lohnführers' übernimmt 5 2 , so w i r d deutlich, i n welchem Umfang das bis i n die Weimarer Republik hinein vielschichtige, zentral und dezentral organisierte Tarif Vertragssystem »bereinigt' wurde: über 65 *Vo der Tarifverträge werden heute auf regionaler oder nationaler Ebene abgeschlossen 53 . Damit dürfte etwa 50 Jahre nach der Zielformulierung durch die Zentralisten die „Atomisierung" der Kräfte überwunden und der Konzentrationsprozeß von Gewerkschaften und Tarifsystem, welcher eine wichtige Vorbedingung für die Institutionalisierung des Tarifverhandlungssystems darstellt, abgeschlossen sein: Großgewerkschaften organisieren ein Machtpotential, wie es die klassischen Gewerkschaften nie besaßen, und verhandeln durch Tarifexperten als grundsätzlich Gleichberechtigte m i t den Unternehmern bzw. Unternehmerverbänden auf regionaler und überregionaler Ebene über die Lohn- und Arbeitsbedingungen ihrer Mitglieder 5 4 . Dieser Zuwachs an Macht und Einflußchancen brachte jedoch neue Probleme, die von dem Gewerkschaftsk r i t i k e r Goetz Briefs — wenn auch i n anderem Zusammenhang — überspitzt, aber gleichwohl treffend beschrieben wurden: „ . . . die hochgetürmte Gewerkschaftsmacht der Hauptindustrieländer Europas steht vor der Tatsache, daß i n der Linie ihrer herkömmlichen Politik m i t dieser Macht nicht viel zu erreichen i s t . . . Sie ist i n der Lage einer schweren Artillerie, i n deren Schußfeld sich nur Objekte für Kleinkaliber befinden" 55 . Einige der Probleme, denen überregional handelnde Groß61 Müller, Α., G M H 1973, 542, 546; Deckers, Tarifvertrag, S. 20; L e m i n s k y / Otto, P o l i t i k u n d Programmatik, S. 179. 52 Z u m sog. key-bargaining vgl. insbesondere Himmelmann, i n : K ü l p / Haas (Hrsg.), Soziale Probleme, S. 649, 685; Rüthers, W u W 1980, 392, 395 ff.; A . Müller, G M H 1973, 542, 546. 53 Vgl. auch Himmelmann, Lohnbildung durch Kollektivverhandlungen, S. 103 ff.; van de Vali, Gewerkschaften i m Wohlfahrtsstaat, S. 82 ff. 54 Z u m innerorganisatorischen Zentralisierungs- u n d Spezialisierungsprozeß vgl. die empirische Studie v o n Noè, Gebändigter Klassenkampf, S. 150 ff. 55 Briefs, Gewerkschaftslogik u n d Mitbestimmung, i n : K ü l p / Schreiber (Hrsg.), Arbeitsökonomik, S. 121, 134.

. Teil: Historischer Rückblick

27

gewerkschaften gegenüberstehen, ohne sie bisher gelöst zu haben, w u r den i m Rahmen des Konzepts der betriebsnahen Tarifpolitik thematisiert.

Zweiter

Teil

Zentralisation und Dezentralisation — Problemstellung und Lösungsansätze I n den Gewerkschaften wurden und werden vielfältige tarifpolitische Strategien und Ansätze diskutiert; verwiesen sei hier nur auf die aktive, die expansive und die produktivitätsorientierte Tarifpolitik 1 , die sich jeweils m i t materiellen Problemen gewerkschaftlicher Interesserverfolgung beschäftigten, insbesondere m i t der Frage, wie tarif- und lohnpolitische Fragen m i t den zu berücksichtigenden gesamtökonomischen Daten i n Einklang zu bringen, woran Lohnzuwachs und „gerechte" Einkommensverteilung zu orientieren seien. Wenn i m folgenden das Konzept der betriebsnahen Tarifpolitik aufgegriffen wird, so muß vorab angemerkt werden, daß dieses Konzept eine Sonderstellung i n der gewerkschaftlichen Strategiediskussion einnimmt: i n diesem Konzept liegt der Schwerpunkt nicht i n erster Linie bei der Frage nach der materiellen Verteilungsgerechtigkeit, sondern auf dem eher formellen Aspekt der Veränderung der Struktur des Tarifvertragssystems. Insofern ist dieses Konzept, ganz unabhängig davon, inwieweit sich die bei seiner Entstehung zugrundegelegenen Probleme geändert haben, beispielhaft für jeden Ansatz, der sich mit dem Problem der zentralisierten und großflächig ausgerichteten Struktur des Tarifsystems und seiner Veränderung beschäftigt. A. Problemstellung durdi das Konzept der betriebsnahen Tarifpolitik K a u m 10 Jahre nach der Reorganisation des Gewerkschaftswesens und des Tarifsystems wurde auf dem 5. ordentlichen Gewerkschaftstag der I G Metall von dem Tarifexperten dieser Gewerkschaft, Fritz Salm, die Diskussion über die betriebsnahe Tarifpolitik auf breiter Grundlage eröffnet — „ W i r sollten nunmehr alle Kräfte zusammen1 Vgl. dazu Jacobi, Tarifpolitische Konzeption der westdeutschen Gewerkschaften, i n : Jacobi u . a . (Hrsg.), Kritisches Jahrbuch 1974, S. 149ff.; Knebel, Koalitionsfreiheit u n d Gemeinwohl, S. 22 ff. m. w. N.; ob es sich dabei u m Strategien handelt, oder nicht vielmehr u m Programmpunkte m i t A p p e l l charakter u n d einem „Drohpotential" — so Knebel, S. 27 —, soll hier offen bleiben.

Α . Problemstellung durch betriebsnahe T a r i f p o l i t i k

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fassen,... u m die Lösung eines wichtigen tarifpolitischen Problems i n Angriff zu nehmen: die Schaffung betriebsnaher Tarifverträge" 2 — und i n mehreren A r t i k e l n weiterentwickelt 3 . Ausgangspunkt der Überlegungen war der zunehmend sichtbar werdende Funktionsverlust der m i t großräumigem Geltungsbereich abgeschlossenen Tarifverträge; seit Mitte der fünfziger Jahre waren gerade i m Metallbereich die Tarifverträge nicht nur regional, sondern zeitweise auch bundesweit abgeschlossen worden und umfaßten von der Größenordnung, der wirtschaftlichen und technischen Ausstattung her höchst unterschiedliche Betriebe 4 . I m Zuge der Ende der fünfziger Jahre einsetzenden Vollbeschäftigungsphase ließ diese Tarifpolitik drei Probleme deutlich hervortreten: Die tarif vertraglich vereinbarten, traditionell gewachsenen Leistungslohn- und Arbeitsbewertungssysteme, Lohnfindungsverfahren genannt, erwiesen sich angesichts fortschreitender Automatisierung und Rationalisierung sowie der damit einhergehenden Veränderung der betrieblichen Arbeitsstrukturen i n der einzelbetrieblichen Praxis als unzulänglich; die tariflichen Lohnfindungssysteme wurden i n zunehmendem Maße durch betriebsspezifische Verfahren ergänzt oder gar ersetzt, dadurch dem Verhandlungsspielraum der Tarifvertragsparteien entzogen und dem — wie unten zu zeigen sein w i r d — ganz anders gelagerten Kräfteverhältnis Betriebsrat — Arbeitgeber unterstellt 5 . Ebenso wie die Festlegung der Lohnfindungsverfahren wurde der traditionelle Kernbereich der Tarifautonomie, die Bestimmung der Lohnhöhe, zunehmend dem Einfluß der Tarifparteien entzogen; nicht die tariflich fixierten Löhne, sondern die von den Arbeitgebern in durchaus unterschiedlicher Höhe gezahlten Effektivlöhne und f r e i w i l l i gen Sozialleistungen bestimmten zu einem wesentlichen Teil das Lohnniveau. Dabei versuchten auch i n diesem Bereich mitwirkende Betriebsräte, die an sich den Gewerkschaften zukommende tarif politische Funktion zu ersetzen, ohne jedoch i n der Lage zu sein, den Effektivlöhnen eine den Tariflöhnen aufgrund ihrer Unabdingbarkeit vergleichbare Bestandskraft zu sichern 6 . 2

Salm, Der Gewerkschafter, Heft 8, S. 8. Siehe Der Gewerkschafter 1961, Heft 8 bis 10, 1962, Heft 10, 1964, Heft 2; siehe zu den früheren Ansätzen v o r u n d bis 1955 von Salm, I f f land u n d M a t t höf er die Nachweise bei Zoll, Partizipation, S. 57/58 Fn. 1 bis 3. 4 Salm, Der Gewerkschafter, Heft 8, S. 8; Bergmann u. a., Gewerkschaften, S. 170. 5 Salm, Der Gewerkschafter 1958, Heft 8, S. 8; ders. 1961, Heft 8, S. 2; vgl. hierzu u n d zum folgenden auch: Honer, Volkswirtschaftliche Bedeutung, S. 19; Bergmann u. a., Gewerkschaften, S. 170; K u l k e , Betriebsnahe T a r i f politik, S. 9 ff. m. w . N. β Salm, Der Gewerkschafter, Heft 8, S. 8; Deckers, Tarifvertrag, S. 50 ff.; Dammann, Tarifvertrag, S. 153 ff.; Zoll, Partizipation, S. 64. 8

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Zentralisation u n d Dezentralisation

Die Gewerkschaftsmitglieder zeigten, wie Salm konstatierte, angesichts dieser Unzulänglichkeiten eine durchaus rationale Reaktion: „Das Interesse und die eigene Anteilnahme des Mitglieds werden geringer und das Wissen u m den Zusammenhang zwischen gewerkschaftlicher A k t i v i t ä t und K r a f t auf der einen Seite und der Lohn- und Gehaltshöhe auf der anderen kann i n Vergessenheit geraten 7 ." Dieses Desinteresse schlug sich zwar lediglich i m Jahr 1959 i n einem absoluten, ansonsten aber i n einem kontinuierlichen prozentualen Mitgliederrückgang nieder 8 . Wie diesem Funktionsverlust abzuhelfen sei, darüber bestand lange Zeit, insbesondere auch i n der Anfangsphase der Diskussion, keine Klarheit. Salm formulierte das Dilemma, i n welchem sich die Gewerkschaften befanden: „Zentrale Bewegungen könnnen also nur Ausnahmen sein, wenn die Situation solche erfordert... So entschieden w i r gegen eine zentralisierte Lohn- und Tarifpolitik sind, so sehr müssen w i r doch die Notwendigkeit der Koordinierung der bezirklichen und betrieblichen Lohnbewegungen betonen 9 ." Zentralisierung i m Ausnahmefall und gleichzeitige Koordinierung gewerkschaftlichen Handelns, Zurückdrängen des zentralisierten Verhandlungssystems und Verhinderung einer Atomisierung der Tarifpolitik — so kann schlagwortartig das von Salm formulierte Problem umrissen werden, dessen Lösung mit Hilfe einer „betriebsnahen Tarifpolitik" erreicht werden sollte. B. Das Problem von Zentralisation und Dezentralisation M i t der Formulierung, daß die Gewerkschaften so zentral-koordiniert wie nötig und so dezentral wie möglich handeln sollten, ist ein entscheidender Punkt angesprochen, von dem aus einige Probleme gewerkschaftlicher Politik i m Rahmen des Tarifsystems ausgeleuchtet werden sollen. Die umfassende Fragestellung, ob Großgewerkschaften nicht notwendigerweise zentral agieren müssen, d. h. ihrer Funktion gerade und nur dann gerecht werden, wenn sie die historischen Handlungsformen — zentral ausgerichtete, großflächig angelegte Tarifverträge — beibehalten, oder ob ein Mischsystem mit dezentralen Handlungschancen ihrer Funktionsbestimmung nicht besser gerecht würde, ist als eine Frage, die letztlich auf eine Prognose abzielt, i n dieser Arbeit freilich nur ansatzweise zu beantworten. 7

Salm, Der Gewerkschafter, 1958, Heft 8, S. 8. Vgl. zur Mitgliederentwicklung Eickhof, Mitgliedschaft bei Gewerkschaften i n : Hamburger Jahrbuch 1973, 177; Himmelmann, Der Einfluß des Organisationsgrades i n : K ü l p / H a a s (Hrsg.), Soziale Probleme der modernen I n d u striegesellschaft, 2. Halbband, S. 649, 654. 9 Salm, Protokoll des 5. ordentlichen Gewerkschaftstages der I G Metall, Nürnberg 1958, S. 131. 8

Β . Das Problem von Zentralisation u n d Dezentralisation

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I . Der gesellschaftpolitische Ansatz

Bereits i n der historischen Darstellung wurde anhand der Auseinandersetzungen zwischen den Lokalisten und den Zentralisten gezeigt, daß die Frage nach der Organisations- und Handlungsebene der Gewerkschaften m i t tiefgreifenden, gesellschaftspolitisch kontroversen Anschauungen zwischen den jeweiligen Lagern verbunden war: Zentralisation zielte praktisch ab auf die Integration der Gewerkschaften i n das gesellschaftliche und ökonomische System, Dezentralisation dagegen stand für jene gesellschaftspolitische Linie, die i n erster Linie an der Abschaffung der Lohnarbeit als solcher, nicht am „gerechten Lohn" orientiert war. Wenn auch nicht i n dieser pointierten Form, so entzündete sich diese Kontroverse erneut an der von Salm aufgezeigten Problematik: einige derjenigen Autoren, die an einer Strategie sozialistischer Gewerkschaftspolitik festhielten, sahen i n der dezentralisierten betriebsnahen Tarifpolitik — ungeachtet des Scheiterns der Lokalisten — einen Ansatzpunkt, den angestrebten gesellschaftspolitischen Transformationsprozeß zu beschleunigen 10 . Obwohl von diesen Autoren die Diskussion u m die betriebsnahe Tarifpolitik ganz wesentlich mitbeeinflußt wurde und es nicht zuletzt diesem Umstand zugerechnet werden kann, daß diese tarifpolitische Konzeption immer auch gesellschaftspolitisch kontrovers eingeschätzt wurde, soll dieser über das Tarifsystem hinausgreifende Ansatz i n der vorliegenden Arbeit nicht weiter verfolgt werden. Betrachtet man nämlich das gesamte Spektrum jener Autoren, die sich einer sozialistischen Gewerkschaftsund Tarifpolitik verpflichtet fühlen 1 1 , so kann man feststellen, daß — jedenfalls der Tendenz nach — auch die gegenteilige Schlußfolgerung, nämlich die Forderung nach Beibehaltung der zentralisierten Tarifpolitik, gezogen w i r d 1 2 . Darüber hinaus w i r d bei einem Vergleich der Tarifstrukturen i n den verschiedenen Ländern deutlich, daß ganz unabhängig von dem gesellschaftlichen System mal stärker zentral aus10 Schmidt, Ordnungsfaktor oder Gegenmacht, S. 170 ff.; K u l k e , Betriebsnahe Tarifpolitik, S. 51 ff. m. w . N. 11 Vgl. dazu die kritische Analyse von Brockhaus, Lohnarbeit als Existenzgrund von Gewerkschaften (1979), der nicht n u r zeigt, daß Gewerkschaften entgegen der herkömmlichen Auffassung keine Kartelle darstellen, die die Bedingungen der Konkurrenz auf dem Arbeitsmarkt ausschalten, sondern diese Bedingungen erst herstellen, also systemimmanent notwendig sind, sondern auch auf die Legitimation systemimmanenter Interessen durch „ r e v o l u tionäre" Zielsetzung hinweist u n d problematisiert: „ A u f die Dauer sollte i n nerkapitalistische Interessenvertretung nicht m i t revolutionären Zielen legit i m i e r t werden, w e i l dann die Diskrepanz zwischen revolutionärem Anspruch u n d kapitalistischer W i r k l i c h k e i t u m so größer w i r d , je länger der K a p i t a l i s mus fortbesteht." s. S. 245; vgl. auch zu den ungeklärten A n n a h m e n u n d Voraussetzungen i m Konzept konfliktorischer versus kooperativer Gewerkschaftspolitik S. 246 ff. 12 Mandel, G M H 1970, 360, 367; Deppe, Autonomie u n d Integration, S. 189; Dammann, Tarifvertrag, S. 155 m. w. N.

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Zentralisation u n d Dezentralisation

gerichtete, mal eher dezentrale Strukturen auffindbar sind 1 3 : unter gesellschaftspolitischen Aspekten besteht keine Präferenz für zentrale oder dezentrale Strukturen. Nicht gesellschaftspolitische Befürchtungen einerseits oder Erwartungen andererseits, sondern Tarifpolitik und die immanenten Probleme des Tarifsystems stehen m i t h i n i m Zentrum dieser Arbeit. I I . Der Analyseansatz von Weitbrecht

Zwei organisationssoziologisch ausgerichtete Ansätze sollen zur Analyse der Funktionsbedingungen des Tarifsystems bzw. der Gewerkschaften als Großorganisationen ausführlicher herangezogen werden, u m auf diese Weise das Problem von Zentralisation und Dezentralisation näher zu beleuchten und annäherungsweise Antworten herauszuarbeiten. Zwar beschäftigen sich diese Ansätze primär mit den organisatorischen Voraussetzungen eines funktionsfähigen Tarif systems, jedoch lassen sich aus ihnen auch weiterführende Gedanken für die Bedingungen ableiten, unter denen Organiationen i m Rahmen des Tarifsystems effektiv agieren können. Weitbrecht 1 4 untersucht das Tarifsystem als einen Mechanismus autonomer und kollektiver Interessenregulierung zwischen Arbeitgeberverband bzw. Arbeitgeber und Gewerkschaften, der darauf abzielt, innerhalb vorgegebener gesellschaftlicher und ökonomischer Rahmenbedingungen den Verteilungskonflikt jeweils temporär durch die tarifvertragliche Normierung der Inhalte der Arbeitsverträge stillzustellen. Bei diesem immanenten Ansatz werden weitergehende Zielbestimmungen, die der Gewerkschaft über die unmittelbar arbeitsmarktbezogene Funktion hinaus gesellschaftspolitische Aufgaben zuweisen, ausgeblendet. Die Rolle der Gewerkschaften i m Rahmen dieses Systems w i r d von i h m nach drei Richtungen differenziert: hinsichtlich der Effektivität, der Legitimität und der Autonomie des Tarifsystems i m Rahmen der Gesamtgesellschaft, insbesondere unter den Bedingungen staatlicher Einkommenspolitik. I m folgenden w i r d i n erster Linie dem Problem der Effektivität und der Legitimität nachgegangen; das Problem der Einbindung des Tarifsystems i n die staatliche Einkommenspolitik w i r d später erörtert werden. 13 Vgl. etwa zu der dezentralen T a r i f s t r u k t u r i n den U S A Deckers, T a r i f vertrag, S. 66 ff.; bei Lecher, Gewerkschaften i m Europa der Krise (1981), w i r d i m übrigen deutlich, daß ein Vergleich der Gewerkschaftspolitik i n den verschiedenen Ländern ohne die A b k l ä r u n g des gesamten institutionellen Umfeldes leicht zu kurz greift: betriebsorientierte Gewerkschaftspolitik mag zwar i n einigen Ländern „sozialistisch" begründet werden, ü b e r n i m m t bzw. ersetzt ζ. T. jedoch lediglich die Funktion, die i n der Bundesrepublik qua Gesetz dem Betriebsrat zugewiesen ist — siehe etwa f ü r Frankreich S. 94, f ü r I t a l i e n S. 137. 14 Weitbrecht, Effektivität u n d Legitimität der Tarifautonomie (1969).

Β . Das Problem v o n Zentralisation u n d Dezentralisation

1. Anforderungen

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an die Effektivität

Die Hauptleistung, die den Parteien des Tarifsystems abverlangt wird, liegt i n der Austragung des Verteilungskonflikts i n entsprechenden Verfahren m i t dem Ziel, trotz divergierender Interessen ein kompromißfähiges Ergebnis zu erzielen und tarifvertraglich festzuschreiben. Weitbrecht stellt jedenfalls nicht in erster Linie auf das Resultat der Konfliktaustragung ab, sondern operationalisiert die Frage nach der Effektivität durch die Frage nach der Kompromißfähigkeit der konfligierenden Parteien. „Entscheidend ist also der Prozeß der Auseinandersetzung, nicht nur dessen Resultat 1 5 ." „Wenn nun die Herstellung eines Kompromisses, dem Inhalt, aber vor allem dem Verfahren nach, eine so zentrale Rolle für die Tarifautonomie spielt, dann liegt es nahe, die Untersuchung der Effektivität auf der internen Ebene der Analyse mit der Frage nach der Fähigkeit zu solchem Kompromiß zu konkretisieren 1 6 ." Die Effektivität gewerkschaftlichen Handelns erweist sich m i t h i n i n der Fähigkeit, i m Verteilungskonflikt durch den Abschluß von Tarifverträgen die eigene Kompromißfähigkeit jeweils erneut zur Geltung zu bringen. Abhängig ist die Kompromißfähigkeit sowohl von der internen Struktur der Gewerkschaft selbst, als auch von dem Verhältnis zwischen beiden Tarifparteien sowie von der Einflußnahme und Einflußmöglichkeit dritter Institutionen 1 7 . Je nachdem, i n welcher Beziehung die Frage nach der Effektivität organisatorischen Handelns gestellt und welcher theoretische Ansatz gewählt wird, ergeben sich unterschiedliche Gesichtspunkte, die jedoch i n aller Regel eine Überlegenheit zentraler gegenüber dezentralen Organisations- und Handlungsformen aufzeigen: Spezialisierung und Zentralisierung von Entscheidungsprozessen sind — organisationssoziologisch gesehen — wichtige Voraussetzungen für die Sicherung „von hochgradig rationalen und wirksamen Entscheidungen" 18 ; gegenüber zentralisierten Gegenspielern sind dezentral operierende Organisationen informativ und strategisch unterlegen 19 , da die i n den Prozeß der Kompromißfindung eingehenden gesamtökonomischen Daten sowie mögliche Ausweichstrategien der Gegenseite nur ungenügend berücksichtigt werden können 2 0 . Hinzu kommt — und dieser Aspekt w i r d i n Weitbrechts Analyse besonders 15

Weitbrecht, S. 42. Weitbrecht, S. 43, 64. 17 Weitbrecht, S. 42. 18 Simon, Entscheidungsverhalten i n Organisationen (1981), S. 164, 151 ff., 215; ähnlich auch: Deckers, Tarifvertrag, S. 29 ff.; Eickhof, Theorie, S. 29; K ü l p , Lohnbildung, S. 46 ff., 339; vgl. auch Naschold, Organisation u n d Demokratie, S. 16 m. w . N. 19 Weitbrecht, S. 60. 20 Weitbrecht, S. 159; Deckers, Tarifvertrag, S. 157. 16

3 Kriebel

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Zentralisation u n d Dezentralisation

herausgestellt, daß der Verhandlungsführer i n seiner Vertretungsfunktion für die eigene Organisation einem Rollenkonflikt unterliegt, da an i h n von zwei Seiten unterschiedliche Erwartungen herangetragen werden, nämlich „von innen, von der eigenen Organisation und deren M i t gliedern, und von außen, von den Partnern am Verhandlungstisch" 21 ; während die interne Erwartungshaltung auf die Erzielung eines bestimmten Ergebnisses oder die Einhaltung eines bestimmten Verfahrens gerichtet ist, stellt die Gegenseite Erwartungen hinsichtlich der Kompromißbereitschaft. Dieser nicht bloß personale, sondern institutionelle Rollenkonflikt 2 2 kann durch entsprechende organisationsstrukturelle Maßnahmen abgemildert werden. Da die Stärke des Rollenkonflikts negativ korreliert m i t der Kompromißfähigkeit der Organisation, ist die Frage nach der internen Effektivität letztlich davon abhängig, ob es einer Organisation gelingt, den Rollenkonflikt des Verhandlungsführers durch innerorganisatorische Anpassungen zu lösen. Weitbrechts Hypothese dazu lautet: „Der Rollenkonflikt des Verhandlungsführers w i r d durch die Steuerung der Erwartungen von der eigenen Organisation erleichtert, wenn er selbst die Formulierung dieser Erwartungen m i t beeinflussen kann. Dies ist desto eher möglich, je höher seine Position i n der Organisation ist, je geringer der faktische Einfluß direkter demokratischer Willensbildung darauf ist und je größer sein Einfluß i n den zentralen Entscheidungszentren seiner Organisation ist 2 3 ." Dieser Ansatz — am Beispiel eines Tarifkonflikts i n der Metallindustrie konkretisiert 2 4 — läuft letztlich darauf hinaus, daß eine zentralisierte Verhandlungsführung mit möglichst geringem dezentralen Mitgliedereinfluß, „auf der nationalen" 2 5 , also möglichst großflächigen Ebene agierend, den Rollenkonflikt minimalisieren und die Kompromißfähigkeit erhöhen würde. Unter dem Gesichtspunkt der Effektivität ist das Verhältnis von Zentralisation und Dezentralisation m i t h i n eindeutig zugunsten der Zentralisation zu entscheiden. 2. Anforderungen

an die Legitimität

Allerdings ist die Effektivität nur eine der Voraussetzungen, die die Parteien des Tarifsystems erfüllen müssen. Grundsätzlich gleichrangige Bedeutung kommt dem Gesichtspunkt der Legitimität zu. Unter Legitimität versteht Weitbrecht das interne Verhältnis der Repräsentanten 21

Weitbrecht, S. 65. Weitbrecht, S. 66. 23 Weitbrecht, S. 72; siehe dazu auch Popp, öffentliche Aufgaben der Gewerkschaften u n d innerverbandliche Willensbildung (1975), S. 197 ff. 24 Weitbrecht, S. 75 ff.; er stützt sich dabei i m Wesentlichen auf die U n t e r suchung von Noè, Gebändigter Klassenkampf i n der 1967 erschienen Dissertationsfassung. 25 Weitbrecht, S. 82. 22

Β . Das Problem v o n Zentralisation u n d Dezentralisation

35

der Organisation zu ihren Mitgliedern 2 6 : Da die Mitglieder über Sanktionsmöglichkeiten verfügen wie ζ. B. Austritt aus der Organisation, A b w a h l der Repräsentanten, spontane, nicht von der Organisation abgedeckte Konfliktaustragung, Apathie etc. und die ausgehandelten Kompromisse letztlich individuell zugerechnet und abgenommen werden, müssen die Verhandlungsführer darauf bedacht sein, sich sowohl bei den Modi der Konfliktaustragung als auch beim Abschluß des Kompromisses i m Rahmen des ihnen gegebenen Legitimationsspielraums zu bewegen 27 . Nur solange die Repräsentanten i m Rahmen der faktischen Legitimation handeln, können sie m i t der Folgebereitschaft der M i t glieder rechnen. Legitimität — so die Operationalisierung Weitbrechts — beinhaltet die Fähigkeit der Repräsentanten der Organisation, die Mitglieder auf die Verfahren der Konfliktaustragung, die verfolgten Ziele und die getroffenen Vereinbarungen zu verpflichten; mangelnde Verpflichtungsfähigkeit kann sowohl zur Desintegration der Organisation als auch zur Umleitung des Konfliktpotentials unter Ausschaltung der Konfliktregulierungsmechanismen unmittelbar auf die betriebliche Ebene führen und begründet damit eine Gefährdung der Stabilität der Tarifautonomie insgesamt 28 . Die innerorganisatorischen Voraussetzungen, die am ehesten einer Sicherung der Verpflichtungsfähigkeit gerecht werden, sieht Weitbrecht — i n Anlehnung an die i n der amerikanischen Organisationssoziologie entwickelte Partizipationstheorie — jedenfalls i n freiwilligen Organisationen wie den Gewerkschaften am ehesten dann gewährleistet, wenn die Mitglieder der Organisation i n den Zielsetzungs- und Entscheidungsfindungsprozeß i n irgendeiner Weise eingebunden werden 29 . „Je größer die Beteiligung (der Mitglieder der Organisation) i n der tatsächlichen Problem-Lösungs-Kette selbst (Entscheidungen in der Kompromißfindung), desto größer ist die Verpflichtung der M i t glieder (zu dem Ergebnis), wenn eine Lösung gefunden ist 3 0 ." Dieses Modell einer weitgehenden Partizipation der Mitglieder w i r d zwar für die repräsentative Organisationsform abgeschwächt und reduziert auf den größtmöglichen „ K o n t a k t " zwischen den Repräsentanten und den Mitgliedern, durch den die Legitimität sichergestellt werden soll; darüber hinaus ist m i t dieser Formulierung noch nichts über die Wirksamkeit, die tatsächliche Einflußnahme der Mitglieder auf den Entscheidungsprozeß ausgesagt. Deutlich jedoch wird, daß unabhängig von der i m übrigen zentralisierten Organisations- und Handlungsstruk26 27 28 29 30

2*

Weitbrecht, Weitbrecht, Weitbrecht, Weitbrecht, Weitbrecht,

S. 44 ff., 86 ff. S. 44. S. 47 f. S. 87. S. 88.

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Zentralisation u n d Dezentralisation

t u r zur Sicherung der Legitimität Beteiligungschancen für die Mitglieder eröffnet werden müssen, die nur i n einem komplizierten, auf die Mitgliederbeteiligung zugeschnittenen und daher grundsätzlich dezent r a l orientierten System der Meinungs- und Willensbildung erreicht werden können 3 1 . Gelingt es einer der i n das System der Tarifautonomie eingebundenen Organisationen nicht, durch entsprechende organisationsstrukturelle Absicherungen ihre Verpflichtungsfähigkeit zu behaupten, w i r d sie nicht nur die Loyalität ihrer Mitglieder und insoweit ihre sozialintegrative Funktion, sondern darüber hinaus generell die Fähigkeit verlieren, zur Stabilität des Tarifsystems durch die Institutionalisierung des zugrundeliegenden Verteilungskonflikts beizutragen. 3. Dilemma zwischen Effektivität und Legitimität und seine Lösung durch Weitbrecht Die Bedingungen, unter denen Effektivität und Legitimität gesichert werden können, sind m i t h i n gegenläufig: Zentralisierung der internen Entscheidungsstrukturen und kleine Entscheidungsgremien, die „unter Ausschaltung des demokratischen W i l lensbildungsprozesses von unten" 3 2 und damit unabhängig von unkontrollierten Motivbildungen und Bedürfnissen der Mitglieder frei verhandeln können, sichern am ehesten die Kompromißfähigkeit; ein Tarifsystem, das auf großflächigen, überregionalen Tarifverträgen aufbaut, ist schon wegen der für das Einzelmitglied schwer zu überschauenden Voraussetzungen und Folge Wirkungen der jeweils gefundenen Kompromisse besonders geeignet, derartige Einflußmöglichkeiten auf den Verhandlungsprozeß auszuschalten. Die Verpflichtungsfähigkeit dagegen „verlangt jedoch tendenziell eine genau entgegengesetzte Organisationsstruktur, die die weitgehende Beteiligung der Mitglieder an allen Entscheidungen, also auch Veränderungen am Verhandlungstisch, ermöglicht" 3 3 . Dieses Dilemma, zwei wichtige Funktionen an sich nur durch unterschiedliche Organisationsstrukturen absichern zu können, t r i f f t die Gewerkschaften und die Arbeitgeberverbände zwar prinzipiell i n der gleichen Weise 34 ; allerdings stellt sich dieses Dilemma für die Gewerkschaften nicht nur deshalb als problematischer dar, w e i l Beteiligungsprozesse i n ihnen wegen der Größe der Mitgliederzahl ohnehin wesent31 32 33 34

Weitbrecht, Weitbrecht, Weitbrecht, Weitbrecht,

S. S. S. S.

88, 92. 90. 254. 93 ff.

Β . Das Problem von Zentralisation u n d Dezentralisation

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lieh schwieriger zu institutionalisieren sind, sondern auch, w e i l für sie als „angreifende" Partei die Sicherung der Mitgliederloyalität schwerer zu bewerkstelligen ist als für die als Abwehrorganisationen auftretenden Arbeitgeberverbände. Die Lösung dieses Dilemmas sieht Weitbrecht i n einer zeitlichen Trennung von Entscheidungs- und Verpflichtungsprozessen: da die Entscheidungsprozesse am effektivsten ohne demokratische Einflußnahme der Mitglieder ablaufen, andererseits jedoch die Mitglieder die getroffenen Entscheidungen abnehmen müssen, sind i m Rahmen des Entscheidungsprozesses für die Mitglieder allenfalls formale Beteiligungsformen ohne reale Einflußchancen auf die Zielformulierung vorgesehen 35 ; die Verpflichtungsprozesse dagegen bauen auf einer breiten, demokratischen Beteiligung der Mitglieder i n Wahlen, Diskussionen etc. auf, dürfen jedoch ihrerseits die Zielsetzung des Entscheidungsprozesses nicht vorwegnehmen und festlegen 36 . „Entscheidungsprozessen mit quasi-demokratischer Beteiligung auf der einen Seite müssen also demokratische Beteiligungsprozesse mit Quasi-Entscheidungen auf der anderen entsprechen 37 ." Dieses Auseinanderziehen von Zielformulierung und Kompromißfindung einerseits und Motivierung der Mitglieder andererseits durch die Trennung beider Prozesse gewährleistet sowohl ein Höchstmaß an Effektivität wie auch die Legitimität als Voraussetzung organisatorischen Handelns und damit die Stabilität des Tarifsystems. I n Weitbrechts Analyse w i r d das Dilemma zwischen Zentralisation und Dezentralisation eindeutig zugunsten zentralisierter Organisationsformen gelöst, die ein Agieren i m großräumigen Bereich sowohl voraussetzen als auch ermöglichen. Der Primat zentralisierter Organisationsstrukturen w i r d durch die Einräumung dezentralisierter und — der Form nach — demokratischer Verpflichtungsprozeduren nicht aufgehoben; die i n ihnen eingeräumte „Quasi-Partizipation" 3 8 der M i t glieder öffnet den Willensbildungsprozeß nur insoweit, als die Repräsentanten Informationen über und Einflußmöglichkeiten auf die Motivation der Mitglieder erhalten. Die Motivation, d. h. die Frage, wieweit es gelungen ist, die Mitglieder auf bestimmte Zielvorgaben zu verpflichten, geht zwar als ein Datum i n den Entscheidungsprozeß mit ein, den Mitgliedern jedoch bleibt der Entscheidungsprozeß als solcher verschlossen.

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Weitbrecht, S. 70, 92. Weitbrecht, S. 87. 37 Weitbrecht, S. 92. 38 So Streeck, Das Dilemma der Organisation, i n : Meißner / Unterseher (Hrsg.), Verteilungskampf u n d Stabilitätspolitik, S. 160. 36

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Zentralisation u n d Dezentralisation

4. Kritik Anhand von Tarifverhandlungen i n der Metallindustrie zeigt Weitbrecht, daß i n der Tat eine Vielzahl von ablaufenden Prozessen während derartiger Verhandlungen nach Kriterien gedeutet werden kann, wie sie oben i n der ihrer groben Struktur nach dargestellten Analyse herausgearbeitet wurden 8 9 . Gleichwohl erscheint es zweifelhaft, ob die strikte Trennung von Entscheidungs- und Verpflichtungsprozessen und die Reduzierung der Mitgliederpartizipation auf die subjektive Vorstellung der Mitglieder, an Entscheidungsprozessen teilgenommen zu haben, d. h. letztlich, ob die strikte Beibehaltung zentralisierter Entscheidungsstrukturen die Effektivität, die Legitimität und damit die Stabilität des Tarif systems i n jedem Fall gewährleisten kann. a) Effektivität, Legitimität und Lohndrift Da Weitbrecht Effektivität i n erster Linie formal als Fähigkeit zum Kompromiß i m Verhandlungsprozeß definiert, das Resultat, den Inhalt des Kompromisses dagegen zwar erwähnt, aber bei seiner Analyse der internen Funktionsmechanismen des Tarifsystems nicht berücksichtigt 4 0 , geht er folgerichtig auf das Problem nicht ein, das der Ausgangspunkt unserer Fragestellung war, nämlich, ob mangelnde Interessendurchsetzung, d . h . mangelnde Effektivität i n dem inhaltlichen Sinn, daß die Resultate der Tarifvereinbarungen i n Teilbereichen — wie von Salm aufgezeigt — für die Mitglieder irrelevant sind, nicht neue, differenziertere Organisations- und Handlungsformen erfordert. Erst i m Zusammenhang der institutionellen Einbindung der Tarifautonomie i n die staatliche Einkommenspolitik ist Weitbrecht gezwungen, auf die Resultate der ausgehandelten Kompromisse einzugehen 41 : da es i n diesem Zusammenhang nicht u m die internen Funktionsmechanismen des Tarifsystems, sondern u m die Verzahnung und Koordination von Tarifsystem einerseits und externen, wirtschaftspolitischen Einflußchancen andererseits geht, kann von der inhaltlichen Seite nicht länger abstrahiert werden. Staatliche Einkommenspolitik, die ihren Einfluß auf den Lohnbildungsprozeß geltend machen w i l l , ist darauf angewiesen, daß Effektivität und Legitimität des Tarifsystems nicht nur formal gesichert sind, sondern daß die Tarifparteien darüber hinaus auch inhaltlich effektiven Einfluß auf die zu normierenden Arbeitsbedingungen, insbesondere die Lohnhöhe nehmen. A n diesem Punkt geht Weitbrecht auf das von Salm aufgezeigte Problem der Lohndrift ein 4 2 und kommt zu weitreichenden Fragestellungen: „Die Frage, was 30 40 41

Weitbrecht, S. 93 ff.; siehe auch Noè, Gebändigter Klassenkampf, S. 150 ff. Weitbrecht, S. 42; vgl. dazu auch Popp, öffentliche Aufgaben, S. 199. Weitbrecht, S.200 ff.

Β . Das Problem von Zentralisation u n d Dezentralisation

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bedeuten Tarifverhandlungen, was bedeutet Tarifautonomie angesichts einer Eingrenzung auf wenige Gegenstandsbereiche und angesichts ihrer Unfähigkeit, die faktischen Normen der Arbeitsverhältnisse zu bestimmen, taucht unweigerlich auf. Kann überhaupt von Normsetzung der Tarifparteien, der Gewerkschaften und der Arbeitgeberverbände gesprochen werden, wenn sich die Normen von diesen unkontrolliert verändern 43 ?" Diese Fragen betreffen nun nicht lediglich die Koordination von Tarifsystem und Einkommenspolitik, also den Zusammenhang, i n dem sie gestellt werden, sondern weisen darüber hinaus und stellen grundsätzlich auch die internen Funktionsmechanismen des bestehenden Tarifsystems insoweit i n Frage, als die Kompromisse den den Tarifparteien überantworteten Gegenstandsbereich — die Normierung der A r beitsverhältnisse — nicht wirklich beeinflussen und somit der Kompromißfindungsprozeß kein „echter" Verhandlungsprozeß ist 4 4 . Denn „durch die institutionelle Form der Tarifautonomie, großräumige Organisationen und großflächige Verträge, muß den einzelnen Betrieben ein erheblicher Spielraum für eigene Entscheidungen auch i n den Gegenstandsbereichen der Tarifautonomie bleiben" 4 5 . Unter diesen Bedingungen werden den quasi-demokratischen Partizipationsprozessen Verhandlungsrituale zugeordnet, die über Weitbrechts eigene Operationalisierung hinaus nochmals formalisiert sind: während Weitbrecht zu Beginn seiner Analyse Effektivität zwar an der Kompromißfähigkeit mißt, das Resultat des Verhandlungsprozesses dagegen als nicht allein entscheidend einstuft 4 6 , droht nunmehr die Effektivität von den Resultaten des Kompromißfindungsprozesses gänzlich abgekoppelt zu werden. „ F ü r die Gewerkschaften bedeutet diese Situation ein Dilemma" 4 7 , da ihr nunmehr die kaum lösbare Aufgabe zufällt, den ohnehin schon vom Entscheidungsprozeß zeitlich und inhaltlich getrennten Prozeß der Motivationsbildung der Mitgliedschaft i n Einklang zu bringen m i t einem Entscheidungsprozeß, der jedenfalls für Teilbereiche der M i t glieder ohne Bedeutung ist. Den Ausweg aus diesem Dilemma sieht Weitbrecht i n einer „betriebsnahen Tarif politik", i n „Verhandlungen zwischen lokal autonomen Gewerkschaften und einem einzelnen A r beitgeber", was dann jedoch „eine ganz andere Tarifautonomie" darstellen würde 4 8 . 42 43 44 45 46 47 48

Weitbrecht, Weitbrecht, Weitbrecht, Weitbrecht, Weitbrecht, Weitbrecht, Weitbrecht,

S. 206 ff. S. 212. S. 212. S. 212. S. 42. S. 213. S. 213.

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A n diesem Exkurs Weitbrechts w i r d deutlich, daß die Stabilität des Tarifsystems, auch wenn man dem Ansatz des Verfassers folgt, durch großräumige Organisationen und Tarifverträge nicht ohne weiteres gewährleistet werden kann. Die von Weitbrecht aufgebaute Alternative allerdings, wonach die dilemmatischen Folgeprobleme, die Großgewerkschaften aus großräumigen Tarifverträgen entstehen, durch eine betriebsnahe Tarifpolitik i m Sinn von Verhandlungen zwischen lokalen Gewerkschaften und Arbeitgebern bewältigt werden können, also nur eine „ganz andere Tarifautonomie" m i t neuen, spezifischen Problemen, gerade was die Effektivität anbelangt, zur Beseitigung des Dilemmas geeignet ist, erscheint nicht zwingend, da jenseits dieser Alternative Zwischenlösungen, Modifikationen i m bestehenden Tarifsystem denkbar sind. b) Grenzen der Verpflichtungsfähigkeit durch Quasi-Partizipation Weitbrechts Analyseansatz und — i n den weitergehenden Folgerungen — sein Vorschlag, die Organisationsstruktur der Gewerkschaften i m Rahmen des Tarif systems i n erster Linie an Ef f ekti v i tätsanf orderungen zu messen bzw. auszurichten und dementsprechend die als positiv bewertete weitgehende Zentralisierung durch quasi-demokratische Partizipationsprozesse zu ergänzen, erscheint auch unter dem Gesichtspunkt der internen Funktionsfähigkeit des Tarifsystems als problematisch. Zwar ist dieser Ansatz durchaus geeignet, Erklärungsmuster für ritualisierte Tarifverhandlungen anzubieten, wie sie i n der Vergangenheit unter Bedingungen von Vollbeschäftigung und bestehender Verteilungsspielräume möglicherweise zu beobachten waren 4 9 : Unter diesen Bedingungen — so kann vermutet werden — ist die Entkoppelung von Entscheidungs- und Verpflichtungsprozessen sowie die einseitige Herausstellung der Effektivitätsleistungen der Organisation eher möglich, da einerseits die Organisation relativ problemlos „positive" Verhandlungsergebnisse i m Verteilungskonflikt vorweisen und die Mitglieder insoweit verpflichten kann und andererseits für die Mitgliedschaft eine Partizipation am tarifvertraglichen Entscheidungsprozeß und -ergebnis deshalb weniger dringlich ist, da sie durch einen Wechsel der Partizipationsebene — vom Tarifvertrag zur Betriebsvereinbarung oder gar zum Einzelarbeitsvertrag — ihren Einfluß auf die realen A r beitsbedingungen geltend machen kann 5 0 . I n dem Maße jedoch, wie diese Bedingungen nicht gegeben sind, stellt eine einseitige Bevorzugung von Effektivitätsgesichtspunkten zu Lasten der Mitgliedernähe 49 50

Vgl. dazu Noè, Gebändigter Klassenkampf, S. 148 ff.; Weitbrecht, S. 75 ff. Ä h n l i c h auch Popp, öffentliche Aufgaben, S. 200.

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und -partizipation keine Lösung des Organisations- und Handlungsproblems der Gewerkschaften dar. Der organisationssoziologische Ansatz analysiert das Problem von Zentralisation und Dezentralisation auf einer Abstraktionsebene, die grundsätzlich gleichermaßen Gültigkeit für staatliche, halbstaatliche oder — wie i n Weitbrechts Analyse — gewerkschaftliche Organisationen beansprucht. Dabei bestehen jedoch i n den Leistungen, die von diesen Organisationen erbracht werden müssen, und damit auch i n der Schärfe, i n welcher sich das Problem von Zentralisation bzw. effektiver Entscheidungsfindung einerseits und Dezentralisation bzw. M i t gliederbeteiligung andererseits jeweils stellt, erhebliche Unterschiede. Teubner hebt diesen Gesichtspunkt i n seiner K r i t i k an Weitbrechts theoretischem Ansatz deutlich hervor. Es „lassen sich die Probleme des Tarifsystems nicht m i t denen halbstaatlicher Verbände vergleichen. Diese sind i n den Entscheidungsprozeß des politischen Systems integriert und übernehmen nur hinsichtlich der Entscheidungsoutputs Hilfs- und Teilfunktionen. Sie sind von politischen Input-Problemen i m wesentlichen entlastet und brauchen nicht durch eigene Strukturen die Vermittlung von politischer Unterstützung und sachlicher Programmierung zu leisten. Anders die Tarifverbände. Sie müssen sich die Legitimationsbasis stets neu beschaffen und können deshalb ihre Organisationsstrukturen nicht einseitig auf Effektivitätsanforderungen des Verhandlungssystems h i n spezialisieren" 51 . Grundsätzlich sind die Tarifparteien und besonders die Gewerkschaften i m Unterschied zu den meisten anderen Organisationen i m Verhandlungs- und Entscheidungsprozeß auf ein hohes Maß an Legitimation durch die Mitglieder angewiesen; entscheidend ist insoweit nicht nur, daß die Ergebnisse des Verhandlungsprozesses von den Mitgliedern direkt erfahren werden und über die Ergebnisse die Verhandlungsführer der Organisation kontrollierbar sind, sondern die Gewerkschaften sind darüber hinaus in weiten Bereichen der Entscheidungsfindung und -ausführung — ganz unabhängig von allen formalen Regelungen der Partizipation — auf die Mitglieder selbst angewiesen: ohne die Streikbereitschaft und gegebenenfalls den von den Mitgliedern unter finanziellen Risiken durchgeführten Streik befinden sich die Verhandlungsführer i n einer Position, i n der Kompromisse von der Gegenseite nicht erwartet werden können. „Diese fundamentale Abhängigkeit der Gewerkschaftsführung von der Handlungsbereitschaft der Mitglieder" 5 2 kann durch quasipartizipatorische Prozeduren nur solange gesichert werden, wie die Leistungen der Gewerkschaftsrepräsentanten den Erwartungen der Mitglieder i n etwa entsprechen. I n prekären gesamtwirtschaftlichen 51

Teubner, Organisationsdemokratie, S. 241. Scharpf, Autonome Gewerkschaften (1978), S. 27; siehe auch H i m m e l mann, L o h n b i l d u n g durch Kollektivverhandlungen, S. 107 ff. 52

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oder einzelbetrieblichen Situationen — wie sie etwa bei einem erheblichen Auseinanderfallen von Tarif- und Effektivlöhnen besteht — ist dagegen die Legitimationsbeschaffung durch quasi-demokratische Beteiligung riskant, da bei Verhandlungsergebnissen, die einerseits die Verhandlungsführer zu verantworten haben und die sich andererseits nicht spürbar auf die von den Mitgliedern wahrgenommenen Arbeitsbedingungen niederschlagen, „ein Absinken der Beteiligung und i n der Folge eine gefährliche Untermotivation" 5 3 Platz greift. „Denn so vorteilhaft eine strikte Differenzierung von Legitimation und Entscheidung zunächst erscheint, so unbefriedigend ist die Integration beider gelöst über rein subjektive Vorstellungen der Beteiligten, zumal diese auch noch kontrafaktisch zu stabilisieren sind 5 4 ." Die Stabilität der gewerkschaftlichen Organisation und damit die Stabilität des Tarifsystems kann m i t h i n unter bestimmten Bedingungen nicht durch die einseitige Betonung von formalisierten Effektivitätskriterien, d. h. letztlich durch den Ausbau der zentralen Verhandlungsführung der Gewerkschaftsrepräsentanten gesichert werden. Vielmehr verlangt auch die interne Funktionsfähigkeit des Tarifsystems stärker differenzierende Lösungen 55 , als sie durch die Trennung von Entscheidungs- und Verpflichtungsprozessen sowie die Reduzierung der letzteren auf unechte Beteiligungsverfahren angeboten werden. c) Verbandsinteressen und Mitgliederinteressen Ein weiterer zentraler Einwand gegen Weitbrechts Präferenz, das Dilemma von Zentralisation und Dezentralisation letztlich durch eine Stärkung der zentralen Ebene zu lösen, ergibt sich, wenn man einen anderen organisationssoziologischen Ansatz hinzuzieht, i n dem die Stabilität nicht des Tarifsystems als Ganzem, sondern die Stabilität der gewerkschaftlichen Organisation i m Vordergrund steht. Weitbrechts Analyse basiert nämlich auf der Annahme, daß die Gewerkschaft als Organisation stabil zu halten ist, sofern die Effektivität des Entscheidungsprozesses gewährleistet ist; die Mitglieder werden mit Verfahren quasi-demokratischer Entscheidungsbeteiligung abgefunden und i n gewisser Weise „als lästige Restgrößen" 56 angesehen, deren „unkontrollierte Motivbildungen und Bedürfnisse" 57 die Rationalität des Entscheidungsprozesses nur stören. Unberücksichtigt bleibt je53

Streeck, i n : Meißner / Unterseher, Verteilungskampf, S. 161. Teubner, Organisationsdemokratie, S. 245/246; ähnlich Streeck, i n : Meißner / Unterseher, Verteilungskampf, S. 160 ff. 55 So auch Popp, öffentliche Aufgaben, S. 200, der davon spricht, daß n u r eine erhebliche „Verfeinerung der Sozialtechnologie" die Stabilität des T a r i f systems gewährleisten kann. 56 Teubner, Organisationsdemoktratie, S. 244. 57 Meyer, Theorien zum Funktionswandel der Gewerkschaften (1973), S. 59. 54

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doch, daß nicht nur — wie oben ausgeführt — die Organisation auf die aktive Mitarbeit ihrer Mitglieder angewiesen ist, sondern auch, daß die Mitglieder ihrerseits Interessen haben und Zwecke verfolgen, die von denen der Organisation unterschieden werden müssen. Mögen die M i t glieder von der Effektivität des Kompromißfindungsprozesses her gesehen eine „Restgröße", ein Störfaktor sein, dessen Einfluß auf das reibungslose Funktionieren der Organisation und des Tarifsystems insgesamt gering zu halten ist, so sind sie doch immer auch Individuen, die ihren eigenen Nutzen zu vermehren trachten und nicht i n ihrer E x i stenz als Mitglieder der Organisation völlig aufgehen. Dieses Problem des Verhältnisses der Mitglieder einer Organisation zu ihrer Organisation und die Auswirkungen dieses Verhältnisses auf die Stabilität der Organisation wurde insbesondere von Olson untersucht. Anhand dieser Untersuchung läßt sich zeigen, daß die Stabilität der gewerkschaftlichen Organisation und damit auch ihre Effektivität nicht ohne weiteres durch die bevorzugte institutionelle Absicherung und Stärkung der Kompromißfähigkeit durch Zentralisierung zu sichern ist; vielmehr müssen die quasi-demokratischen Beteiligungsprozesse, die auf die Beeinflussung der subjektiven Uberzeugungsbildung der Mitglieder, auf ihre Motivation abzielen, i m Zusammenhang m i t der Interessensetzung und -durchsetzung seitens der Mitglieder gesehen werden, die einer eigenen Rationalität folgen und die Wirksamkeit zentralisierter Mechanismen relativieren. I I I . Der Analyseansatz von Olson

Oben wurde gezeigt, daß sich die Gewerkschaften i n einem historischen Prozeß als Großorganisationen konstituiert haben, die ihrem weitverbreiteten Mitgliederstamm bestimmte Leistungen wie Lohnerhöhungen etc. mittels großflächig angelegter und weitgehend zentralisierter Tarifverträge zukommen lassen. Die zunächst erstaunlich anmutende Tatsache, daß die Gewerkschaften gerade als Großorganisationen m i t einer zuvor niemals gekannten Machtposition i n eine spezifische Problemlage bezüglich der Selbsterhaltung der Organisation und der Handlungsfähigkeit nach außen i m Rahmen des Tarifsystems geraten sind, pointiert gesagt, sie gerade weil sie groß und mächtig sind, Probleme bei der Mitgliederrekrutierung und der Verfolgung und Durchsetzung ihrer Tarifinteressen haben, wurde von Olson aufgegriffen und am Beispiel der amerikanischen Gewerkschaften analysiert 58 . Diesem, zunächst lediglich für die spezifischen amerikanischen Bedingungen Geltung beanspruchenden Analyseansatz hat Eickhof i n einer historisch-empirisch ausgerichteten Untersuchung Aussagekraft auch 58 Mancur Olson, Jr., Die L o g i k des k o l l e k t i v e n Handelns (1965), deutsche Übersetzung von 1968.

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für die Entwicklung des deutschen Gewerkschaftswesens zuerkannt 5 9 ; auf die Besonderheiten des jeweiligen Entwicklungsprozesses i n den USA und i n Deutschland sowie die sich daraus ergebenden Probleme für die Übertragbarkeit des Olsonschen Ansatzes w i r d unten einzugehen sein. 1. Individuum,

Gruppe und die Produktion

von Kollektivgütern

Ausgangspunkt von Olsons Überlegungen ist, daß das rationale Handeln eines Individuums, das die Maximierung seines individuellen Nutzens anstrebt, also nach der klassischen Vorstellung eines „homo oeconomicus" seine Entscheidungen t r i f f t 6 0 , sich grundsätzlich unterscheidet von dem rationalen Verhalten des Mitglieds einer Gruppe bei der Maximierung des Gruppeninteresses. Der Begriff der Gruppe w i r d dabei recht weit gefaßt und bezeichnet jede Anzahl von Personen m i t einem gemeinsamen Interesse 61 . Während einerseits — jedenfalls bei der Verfolgung wirtschaftlicher Ziele, die vorrangig Gegenstand der Untersuchung sind — davon ausgegangen werden kann, daß ein Individuum sein Verhalten i n dem Sinn rational ausrichtet, als es sein eigennütziges Interesse an der Erreichung des Ziels durchzusetzen versucht, gilt andererseits für das Verhalten i n Gruppen von Individuen, daß selbst dann, wenn die Erreichung des Gruppenziels für alle Mitglieder der Gruppe von Vorteil wäre, unter bestimmten Voraussetzungen gleichwohl das einzelne Gruppenmitglied nur dann rational i m Eigeninteresse handeln würde, wenn es nicht zur Erlangung des Gruppenziels beitrüge 6 2 . Denn „aus der Tatsache, daß es für alle Mitglieder einer Gruppe vorteilhaft wäre, wenn das Gruppenziel erreicht würde, folgt nicht, daß sie ihr Handeln auf die Erreichung des Gruppenziels richten würden, selbst wenn sie völlig rational i m Eigeninteresse handeln" 6 3 . Der Grund für diese Diskrepanz ist darin zu finden, daß das Handeln von Individuen i m Eigeninteresse und das Handeln von Gruppen zur Förderung des Gruppeninteresses unterschiedlichen Gesetzmäßigkeiten unterliegt, welche sowohl von der A r t des Zieles als auch von der Größe der Gruppe abhängig sind. a) Gruppenbildung und Gruppenziel Olson geht davon aus, daß sich Individuen zu Gruppen zusammenschließen, wenn sie ein kollektives Interesse haben und dieses i n der Gruppe besser realisieren können als durch individuelles, unorganisier59 60 81 62 83

Eickhof, Eine Theorie der Gewerkschaftsentwicklung, 1973. Vgl. dazu Frank, Kritische Ökonomie, S. 142. Olson, S. 7. Olson, S. 11. Olson, S. 2 (Hervorhebung daselbst).

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tes Handeln. Unabhängig von den je spezifischen Interessen und Zielen, die eine Gruppe verfolgt, kann als allgemeinste Zielsetzung einer Gruppe die Erlangung von Vorteilen i m Interesse der Mitglieder bezeichnet werden 6 4 . Überträgt man diese Annahme auf die Gewerkschaften, so ergibt sich zunächst die w o h l allgemein konsentierte Anschauung über Entstehungsgrund und Aufgabe von Gewerkschaften: Arbeitnehmer schließen sich i n Gewerkschaften zusammen, da sie i n dieser Gruppe ihr kollektives Ziel besser verwirklichen können als durch individuelle Vertragsabschlüsse; kollektive Zielsetzung der Gewerkschaften ist die Verbesserung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen für ihre Mitglieder. Diese sehr weit gefaßte Zielumschreibung muß jedoch differenziert werden. I n Anlehnung an eine i m Rahmen der Finanzwissenschaft entwickelte Begriffsbildung stellt Olson fest, daß es sich bei den von einer Gruppe verfolgten Zielen entweder u m öffentliche Kollektivgüter oder u m nicht-kollektive Güter handeln kann 6 5 . Dabei werden alle diejenigen wohlfahrtserhöhenden Sachgüter oder Leistungen als Kollektivgüter bezeichnet, von denen die Personen einer Gruppe, die diese Güter weder kaufen noch i n irgendeiner Weise dafür bezahlen, gleichwohl praktisch nicht ausgeschlossen werden können, „wenn irgendeine Person Xi i n einer Gruppe X\... X * . . . X w " 6 6 sie konsumiert. Legt man diese Definition zugrunde, so ist als wesentliches Kennzeichen eines Kollektivguts die technisch-praktische, wirtschaftliche oder sonstige Unmöglichkeit anzusehen, seinen Gebrauch und Nutzen auf diejenigen Mitglieder einer Gruppe exklusiv zu beschränken, die sich an den Kosten 6 7 , die zur Erlangung eines solchen Gutes aufgebracht werden müssen, auch beteiligt haben. Diese zunächst recht abstrakte Begriffsbestimmung w i r d faßlicher, wenn sie wiederum auf gewerkschaftliches Handeln übertragen wird. Die Gewerkschaften haben das Ziel, die Interessen ihrer Mitglieder durch die Verbesserung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen, insbesondere durch den Abschluß von Tarifverträgen, zu fördern. Die Mitglieder ihrerseits werden an den Kosten, die die Herstellung dieses 64

Olson, S. 4. Olson, S. 13; ebenso Eickhof, Theorie, S. 36, der nochmals zwischen öffentlichen u n d k o l l e k t i v e n Gütern unterscheidet, vgl. Fn. 51, wobei diese U n terscheidung allerdings f ü r die vorliegende Untersuchung nicht relevant ist; zum umfangreichen Problemkomplex der öffentlichen K o l l e k t i v g ü t e r siehe auch Frank, Kritische Ökonomie, S. 146 ff. m. w . N. ββ Olson, S. 13. 67 Worunter nicht n u r die finanziellen Kosten w i e etwa Beitragsleistungen, sondern auch ζ. B. der Zeitaufwand u n d das sonstige Engagement zu verstehen sind, siehe dazu Eickhof, Theorie, S. 40 Fn. 64. 65

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Guts erfordert, durch entsprechende Beitragsleistungen beteiligt. Nun gilt gemäß § 1 Abs. 1 T V G zwar grundsätzlich, daß ein zwischen der Gewerkschaft und der Arbeitgeberseite vereinbarter Tarifvertrag Rechte und Pflichten ausschließlich zwischen den Vertragsparteien entfaltet; darüber hinaus bestimmt § 3 Abs. 1 TVG, daß die tarif vertraglichen Normen nur für diejenigen Arbeitnehmer Geltung erlangen und bindend sind, die als Mitglieder der vertragschließenden Gewerkschaft angehören 68 . Tarifrechtlich gesehen erstreckt sich m i t h i n der persönliche Geltungsbereich eines Tarifvertrages zunächst nur auf die Arbeitnehmer, die sich als Mitglieder der Gewerkschaft an den Kosten, die für die Erlangung der tariflichen Vorteile aufgewendet werden müssen, durch entsprechende Mitgliedsbeiträge auch beteiligt haben. Aus verschiedenen Gründen kann jedoch der Geltungsbereich eines Tarifvertrages nicht auf diese Arbeitnehmer beschränkt werden; vielmehr findet er i n der Regel auf alle Arbeitnehmer und Arbeitsverhältnisse Anwendung, die seinem jeweiligen räumlichen Geltungsbereich unterfallen. b) Allgemeinverbindlicherklärung von Tarifverträgen A u f der rechtlichen Ebene besteht gemäß § 5 T V G unter bestimmten Voraussetzungen die Möglichkeit, die Bindungswirkung eines Tarifvertrages durch Allgemeinverbindlicherklärung auf alle Arbeitsverhältnisse auszudehnen, die diesem Tarifvertrag potentiell unterfallen. M i t der Allgemeinverbindlicherklärung erfassen die Rechtsnormen des Tarifvertrages i n dem jeweiligen räumlichen und sachlichen Geltungsbereich unter anderem auch die nicht-organisierten und daher ursprünglich nicht tarifgebundenen Arbeitnehmer. Diese Ausdehnung des Geltungsbereichs eines Tarifvertrages kann sowohl dem Arbeitgeber· als auch dem Gewerkschaftsinteresse an der Herstellung möglichst gleicher Konkurrenz- und Produktionsbedingungen i n schlecht organisierten und organisierbaren Branchen entgegenkommen und ist dementsprechend auch nur auf Antrag einer Tarifvertragspartei möglich 69 . Von allgemeinverbindlich erklärten Tarifverträgen wurden 1978 4,4 Millionen Arbeitnehmer, was etwa jedem fünften Arbeitsverhältnis entspricht, erfaßt; i n den letzten Jahren weist diese Zahl eine stark steigende Tendenz auf 7 0 . 68 Anders teilweise i n ausländischen Rechtsordnungen i n denen sich allein aus der Tarifbindung des Arbeitgebers die Verpflichtung ergibt, die t a r i f l i chen Leistungen allen Arbeitnehmern des Betriebes — unabhängig v o n ihrer Gewerkschaftszugehörigkeit — zukommen zu lassen; vgl. Däubler, Arbeitsrecht, S. 67 m. w . N. 69 Däubler / Hege, Tarifvertragsrecht, Rdnr. 424 ff. 70 Statistik des Bundesministeriums f ü r A r b e i t u n d Sozialordnung i n : R d A 1980, 266, 267 sowie R d A 1979, 47; Däubler, Arbeitsrecht, S. 67; Zachert, Tarifvertrag, S. 105.

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c) Betriebliche und betriebsverfassungsrechtliche Tarifnormen Weiterhin w i r d gemäß § 3 Abs. 2 T V G bei Tarifnormen über betriebliche und betriebsverfassungsrechtliche Fragen nicht zwischen organisierten und nicht-organisierten Arbeitnehmern unterschieden, sofern nur der Arbeitgeber tarifgebunden ist. Eine Differenzierung nach der Organisationszugehörigkeit wäre bei diesen Hegelungsgegenständen praktisch auch kaum durchführbar, da Nicht-Gewerkschaftsmitglieder sinnvollerweise weder von den betriebsverfassungsrechtlichen Tarifnormen noch von den sog. Betriebs- und Solidarnormen, durch die typischerweise die betrieblichen Arbeitsbedingungen der Gesamtbelegschaft — die Ordnung i m Betrieb etc. — geregelt werden, ausgeschlossen werden können 7 1 . Auch i n diesem Fall kommen die Tarifnormen mithin allen Arbeitnehmern zugute. d) Arbeitgeberstrategie zur Erstreckung der Tarifnormen auf die „Außenseiter" Während i n den oben angeführten Fällen eine Beschränkung der tariflichen Leistungen auf die Mitglieder der Tarifparteien schon aus Rechtsgründen nicht möglich ist, bestehen i n den übrigen Fällen, i n denen an sich die Beschränkung der Tarifbindung auf die organisierten Arbeitnehmer gemäß § 3 Abs. 1 T V G greifen würde, i n erster Linie faktische Schwierigkeiten, die Exklusivität der Tarifnormen durchzusetzen. Betrachtet man zunächst die quantitativen Tarifbestimmungen, als deren wichtigste die Vereinbarung der Lohnhöhe anzusehen ist, so steht tarifrechtlich gesehen einer Differenzierung nach der Gewerkschaftszugehörigkeit zunächst an sich nichts entgegen: nur diejenigen Arbeitnehmer, die sich als Mitglieder der Gewerkschaftsorganisation durch entsprechende Beitragsleistungen an der Kostenlast beteiligen, welche die Bereitstellung des Gutes „Tariflohn" erfordert, haben einen gesetzlichen Anspruch auf eben dieses Gut. Faktisch jedoch prägen die tariflich festgelegten Löhne heute das gesamte Lohnniveau: die Tariflöhne kommen, unabhängig davon, ob ein Arbeitnehmer organisiert und damit tarifgebunden ist oder nicht, i n der Regel allen Arbeitnehmern zugute 72 . Die Gründe für diese Ausdehnung der tariflichen Leistungen auf die nicht-organisierten Arbeitnehmer sind vielfältig. Aufgrund der Vertragsfreiheit kann jeder Arbeitgeber den Tariflohn freiwillig durch einzelvertragliche Vereinbarung auch den nicht71 Däubler / Hege, Tarifvertragsrecht, Rdnr. 289 ff.; Zachert, Tarifvertrag, S. 104; Richardi, Kollektivgewalt, S. 224 ff.; Lieb, R d A 1967, 441 ff. 72 Eickhof, Theorie, S. 37; Deckers, Tarifvertrag, S. 105; Zachert, T a r i f v e r trag, S. 106; Seitenzahl u. a., Vorteilsregelungen für Gewerkschaftsmitglieder, S. 83; das gilt jedenfalls, wenn der Arbeitgeber t a r i f gebunden ist.

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organisierten Arbeitnehmern gewähren. § 3 Abs. 2 T V G begründet m i t h i n kein Ausschlußrecht, sondern gibt den organisierten Arbeitnehmern lediglich einen gesetzlichen, unabdingbaren Anspruch auf den Tariflohn, während die nicht-organisierten Arbeitnehmer auf den einzelvertraglich begründeten und damit weniger bestandsfesten Anspruch verwiesen sind. Obwohl die einzelvertragliche Gewährung des Tariflohns den Arbeitgeber kostenmäßig zusätzlich belastet, stellt sich dieses Verhalten, betrachtet man es unter langfristigen und strategischen Aspekten, als durchaus rational dar. Eine einzelvertraglich vereinbarte, untertarifliche Entlohnung der nicht-organisierten Arbeitnehmer würde diese, sofern sie — wie vorausgesetzt — rational i m Eigeninteresse handelten, dazu veranlassen, der Gewerkschaft beizutreten und auf diese Weise den unabdingbaren Anspruch auf den Tariflohn zu erwerben. Von einer solchen Verhaltensweise muß jedenfalls dann ausgegangen werden, wenn die Lohndiskriminierung höher ist als die Kosten, die durch den Gewerkschaftsbeitritt verursacht werden 7 3 . Für die Arbeitgeberseite ist es nun — obige Verhaltensweise prognostizierend — durchaus sinnvoll, von vornherein allen Arbeitnehmern unabhängig von ihrer Organisationszugehörigkeit einen Anspruch auf den Tariflohn zu gewähren. Zwar übernehmen sie i n diesem Fall eine Kostenbelastung, zu der sie tarif rechtlich nicht verpflichtet sind; durch diese freiwillige Kostenübernahme vermeiden sie jedoch, daß die benachteiligten Arbeitnehmer i n die Gewerkschaften eintreten und damit sowohl einen unabdingbaren Anspruch auf den Tariflohn erwerben als auch den gewerkschaftlichen Organisationsgrad und dadurch vermittelt das gewerkschaftliche Druckpotential erhöhen. Der als letztlich unvermeidbar prognostizierten Zahlung des Tariflohns entsteht bei freiwilliger Gewährung der Vorteil, daß die Gwerkschaftsmacht jedenfalls nicht gestärkt, unter Umständen sogar, da nunmehr der Tariflohn auch ohne die m i t der Gewerkschaftsmitgliedschaft verbundenen Kosten erlangt werden kann, durch den Austritt bereits organisierter Mitglieder geschwächt w i r d 7 4 . Neben diesen organisationspolitischen Überlegungen, die die Arbeitgeber zur freiwilligen Teilhabe der nicht-organisierten Arbeitnehmer an den Tarifleistungen veranlassen, gibt es für die Arbeitgeber auch ökonomische, betriebsbezogene Motive, die ganz unabhängig von den organisationspolitischen Intentionen eine derartige Gleichbehandlung zweckmäßig erscheinen lassen und hier kurz angesprochen werden sollen. I m Hinblick auf die organisationspolitische Zielsetzung, die i n der arbeitsrechtlich orientierten Literatur i n der Regel vorrangig als U r 73

Eickhof, Theorie, S. 38 f., 44; Olson, S. 50 Fn. 72. Eickhof, Theorie, S. 37 ff.; Klein, Koalitionsfreiheit i m pluralistischen Sozialstaat (1979), S. 11; Zachert, Tarifvertrag, S. 107. 74

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sache für die freiwillige Tariflohnzahlung angesehen wird, muß man sich vergegenwärtigen, daß natürlich auch für den einzelnen Arbeitgeber die Maximierung seines Nutzens vorrangig ist und die Interessen seiner Koalition jedenfalls nicht unmittelbar sein Verhalten bestimmen. Ubernimmt er dennoch freiwillig eine höhere Kostenbelastung, so hängt das nicht zuletzt mit den Gegebenheiten am Arbeitsmarkt sowie einer langfristigen betrieblichen Arbeitskräftepolitik zusammen. I n der Phase der Hochkonjunktur zwingt das betriebliche Eigeninteresse dazu, die Löhne aller Arbeitnehmer den Tariflöhnen anzugleichen, um nicht durch die Lohndiskriminierung Arbeitskräfte zu verlieren. I n Krisenzeiten dagegen würde eine Senkung der Löhne der nichtorganisierten Arbeitnehmer unter das Tariflohnniveau zu innerbetrieblichen Spannungen führen, die ihrerseits den „Betriebsfrieden" und damit die Gesamtarbeitsleistung beeinträchtigten 75 . I n diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, daß der Tarifvertrag darauf abzielt, eine einheitliche Regelung typischer Sachverhalte zu normieren; gerade die Lohn- und Lohnrahmentarifverträge mit ihren umfangreichen Kriterienkatalogen für die Leistungs- und Lohnbemessung stellen nicht nur eine kalkulatorische Basis für die Ermittlung der Lohnkosten, sondern — unabhängig von den einzelbetrieblich vorgenommenen Modifikationen — ein ausdifferenziertes und grundsätzlich als gerecht empfundenes Raster für die Leistungsbewertung dar. Eine Abweichung von dieser typisierenden, generellen Regelung würde Probleme der Leistungs- und Lohngerechtigkeit aufwerfen und damit innerbetriebliche Konflikte erzeugen, die zu vermeiden auch zu den Leistungen des Tarifvertrages gehört. Unter diesen Gesichtspunkten ist es m i t h i n aus betrieblicher Sicht sinnvoll, den Tariflohn freiwillig als einheitliche Regelung auf alle Arbeitsverhältnisse anzuwenden. e) Erstreckung der qualitativen Tarifnormen auf die „Außenseiter" Eine Sonderstellung nehmen die qualitativen Tarifbestimmungen ein, die unter dem Aspekt der „Humanisierung der Arbeit" und des Rationalisierungsschutzes zunehmend an Bedeutung gewinnen 7 6 . Hierbei können zwei Regelungskomplexe unterschieden werden: 75

Deckers, Tarifvertrag, S. 105, Fn. 3 weist auf diesen Zusammenhang h i n ; zur langfristigen betrieblichen Arbeitskräftepolitik vgl. B ö h l e / L u t z , Rationalisierungsschutzabkommen, S. 24 ff. 76 Vgl. zu diesem umfangreichen K o m p l e x beispielsweise: M a t t h ö f er, H u manisierung, S. 164 ff.; Strauss-Fehlberg, Forderung nach Humanisierung, S. 95 ff.; Mayr, Humanisierung i n : Protokoll der DGB-Konferenz 1974, S. 155 ff.; B ö h l e / L u t z , Rationalisierungsschutzabkommen, S. 5ff.; Helfert, Ziele u n d Durchsetzung der Humanisierung, W S I - M i t t e i l u n g e n 1975, 245 ff.; Güntner, Neues Tarifvertragsrecht, R d A 1974, 153 ff.; Bulla, D B 1980, 103 ff., 158 ff.; Mayer / Ralfs, Rationalisierung u n d Rationalisierungsschutz, 178 ff. 4 Kriebel

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Einmal kann mit Hilfe des Tarifvertrages direkt Einfluß auf den Produktions- und Arbeitsprozeß genommen werden; zu denken ist etwa an Hegelungen, durch die die Einführung neuer Technologien zeitlich gestreckt, neue Formen der Arbeitsorganisation wie job rotation oder job enlargement erprobt, bestehende Arbeitstakte bei Fließbandarbeit festgeschrieben oder zusätzliche Erholungszeiten an bestimmten Arbeitsplätzen vereinbart werden 7 7 . Derartige produktionsund arbeitsplatzbezogene Regelungen können, sofern sie nicht ohnehin als betriebliche Tarifnormen i m Sinn von § 3 Abs. 2 T V G ausgestaltet sind und von Rechts wegen auf alle Arbeitsverhältnisse Anwendung finden 78, faktisch nicht auf die organisierten Arbeitnehmer beschränkt werden, sondern kommen notwendigerweise auch den nicht-organisierten Arbeitnehmern zugute. Anders jedoch kann es bei jenen Regelungen sein, durch die die sozialen Folgelasten von Rationalisierungsmaßnahmen abgefangen werden sollen. Insbesondere solche Tarifbestimmungen, durch die ein betriebs- bzw. rationalisierungsbedingter Arbeitsplatzverlust durch eine über das Kündigungsschutzrecht hinausgehende Regelung erschwert und etwa durch entsprechende Abfindungszahlungen verteuert w i r d 7 9 , dürften, da unmittelbare innerbetriebliche Rückwirkungen bei Entlassungen nicht zu gewärtigen sind, i n ihrer Anwendung auf die organisierten, mit einem tarifvertraglichen Rechtsanspruch ausgestatteten Arbeitnehmer beschränkt werden. Jedenfalls für jene Betriebe, die lediglich über ein beschränktes Innovationspotential verfügen und von daher zu einer kurzfristig angelegten Arbeitskräftepolitik gezwungen sind, kann von einer freiwilligen Erstreckung dieser tariflichen Regelungen auf die nicht-organisierten Arbeitnehmer nicht ohne weiteres ausgegangen werden 8 0 . Die i n der Literatur geäußerten Befürchtungen, daß ζ. B. Kündigungsverbote i n Rationalisierungsschutzabkommen einen „übermäßigen Druck auf die Außenseiter" 8 1 zum Gewerkschaftsbeitritt ausüben, können i n dieser Richtung gedeutet werden; denn ein Anreiz 77 Strauss-Fehlberg, Humanisierung, S. 95; Helfert, W S I - M i t t e i l u n g e n 1975, 245, 246 ff.; Güntner, RdA 1974, 153, 177 ff. 78 Vgl. dazu Däubler / Hege, Tarifvertragsrecht, Rdnr. 292 ff. 79 Siehe etwa den Tarifvertrag Nordwürttemberg/Nordbaden v o m 3. 4. 1978 i n R d A 1978, 384 ff. 80 Eickhof, Theorie, S. 46/47; vgl. zur Innovationsfähigkeit B ö h l e / L u t z , Rationalisierungsschutzabkommen, S. 24 ff.; dabei ist zu berücksichtigen, daß die Innovationsfähigkeit nicht n u r betriebs-, sondern auch konjunkturabhängig ist: zur Notwendigkeit kurzfristiger Arbeitsplatzanpassung i m Großunternehmen vgl. Dombois, Massenentlassung bei VW, Leviathan 1976, 432 ff.; auf diesem H i n t e r g r u n d können Kündigungsschutzbestimmungen i n T a r i f v e r t r ä gen auch als eine Ursache für die i n letzter Zeit zu beobachtende steigende Mitgliederzahl der Gewerkschaften angesehen werden. 81 Bulla, D B 1980, 103, 159.

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zum Gewerkschaftsbeitritt w i r d durch nicht ohne weiteres i n Kollektivgüter transformierbare Leistungen ausgeübt 82 . f) Zwischenergebnis Aus diesem Uberblick über die Auswirkungen der Tarifbestimmungen auf die nicht-tarifgebundenen Arbeitsverhältnisse ist zu entnehmen, daß aus rechtlichen, organisationspolitischen oder betrieblichen Gründen ein Ausschluß der nicht-organisierten Arbeitnehmer von den Tarifleistungen i n wesentlichen Bereichen kaum möglich ist. Die Gewerkschaften stellen also durch die von ihnen abgeschlossenen Tarifverträge keine nicht-kollektiven, sondern öffentliche Kollektivgüter zur Verfügung, an denen notwendigerweise auch jene Mitglieder der Gesamtgruppe der Arbeitnehmer partizipieren, die nicht durch ihre Gewerkschaftsmitgliedschaft für die Bereitstellung des Gutes bezahlen 8 3 . 2. Kollektiv guteigenschajt und Mitglieder ν erhalten Die Tatsache, daß Gewerkschaften Kollektivgüter bereitstellen, w i r k t sich nunmehr entscheidend auf das Mitgliederverhalten und damit auf die Leistungs- und Handlungsfähigkeit der Organisation selbst aus. Die Auswirkungen sind abhängig von der Größe der Gruppe, für die das kollektive Gut produziert wird. Zunächst einmal stellt sich i n jeder organisierten Gruppe, durch die ein Kollektivgut zur Verfügung gestellt wird, für die rational i m Eigeninteresse handelnden Mitglieder die Frage, ob sie sich an den entstehenden Kosten durch Verbleiben bzw. E i n t r i t t i n die Organisation beteiligen oder, da sie das Gut auch ohne „Bezahlung" erhalten können, aus der Organisation ausscheiden sollen. Die Entscheidung der Gruppenmitglieder w i r d i n kleinen Gruppen von anderen Faktoren bestimmt als i n großen Gruppen. a) Kleine Gruppen Von einer kleinen Gruppe w i r d dann gesprochen, wenn sie über eine so geringe Anzahl von Mitgliedern verfügt, daß „zwischen zwei oder mehr Mitgliedern der Gruppe eine merkliche wechselseitige Abhängigkeit besteht" 8 4 . Entscheidend ist also nicht die absolute Zahl der M i t glieder; vielmehr sind kleine Gruppen i n erster Linie dadurch gekennzeichnet, daß das Verhalten eines Gruppenmitglieds von den übrigen Gruppenmitgliedern wahrgenommen und i n ihr Entscheidungsk a l k ü l m i t einbezogen werden kann. Diese Interdependenz w i r k t sich auf die Versorgung der kleinen Gruppe mit Kollektivgütern aus, da 82

Dazu ausführlicher unten unter P u n k t c). Olson, S. 75; Eickhof, Theorie, S. 37. 84 Olson, S. 44; Eickhof, Theorie, S. 40; auch Smelser, Theorie des k o l l e k tiven Verhaltens (1972), S. 28 ff. 83

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jedes Gruppenmitglied nicht nur den etwaigen Austritt eines anderen Mitglieds wahrnimmt, sondern sich dieser Austritt auch kostenmäßig bei den verbleibenden Mitgliedern niederschlägt: das Kollektivgut ist von den Restmitgliedern nur noch u m den Preis einer um den Beitrag des ausgeschiedenen Mitglieds erhöhten Kostenbelastung bereitzustellen. Damit jedoch entsteht für jedes verbleibende, rational handelnde Mitglied einer Gruppe das Problem, ob es die Kostenmehrbelastung übernehmen und damit die Produktion des Kollektivguts sicherstellen soll oder ob es nicht günstiger ist, ebenfalls aus der Gruppe auszuscheiden i m Vertrauen darauf, daß die übrigen Mitglieder auch diesen Kostenanteil übernehmen und dem ausscheidenden Mitglied den kostenlosen Genuß des Kollektivguts belassen 85 . Wie der Einzelne sich entscheidet, ist abhängig von seiner Prognose über das Verhalten der übrigen Gruppenmitglieder: Ist der Gesamtnutzen, den ein einzelnes Mitglied einer Gruppe aus dem Kollektivgut erzielt, so groß, daß dieses Mitglied bereit wäre, die gesamten Kosten zu übernehmen, so würde das Kollektivgut selbst dann noch zur Verfügung stehen, wenn alle Mitglieder bis auf eines die Gruppe verlassen; unter dieser extremen Bedingung besteht m i t h i n kein Anlaß, in der Gruppe zu verbleiben und sich an den anfallenden Kosten zu beteiligen 8 6 . Anders dagegen verhält es sich, wenn „kein Einzelner einen so großen Vorteil aus dem Kollektivgut zieht, daß er es selbst dann bereitstellen würde, wenn er alle Kosten allein tragen m ü ß t e . . ." 8 7 . I n diesem Normalfall ist es letztlich ungewiß, ob das Kollektivgut zur Verfügung gestellt w i r d oder nicht. Denn das einzelne Mitglied muß einerseits, wenn es die Gruppe verläßt, damit rechnen, daß die verbleibenden Gruppenmitglieder ihrerseits nicht bereit sind, die höhere Kostenbelastung zu übernehmen und ebenfalls aus der Gruppe austreten; in letzter Konsequenz führt das dazu, daß das Kollektivgut nicht mehr bereitgestellt w i r d und alle Mitglieder der Gruppe i m Endeffekt schlechter dastehen als bei anteiliger Kostenübernahme. Bei einer solchen pessimistischen Prognose handelt das einzelne Mitglied rational, wenn es i n der Gruppe verbleibt und auf diese Weise die Bereitstellung des Kollektivguts sicherstellt 88 . Andererseits ist auch die umgekehrte Konstellation denkbar; sofern das Mitglied einer Gruppe davon ausgeht, daß trotz seines Austritts die verbleibenden Gruppenmitglieder einen so großen Nutzen aus dem Kollektivgut ziehen, daß sie trotz Kostenmehrbelastung weiterhin des85 86 87 88

Olson, Olson, Olson, Olson,

S. S. S. S.

42. 32 ff. 43. 42; Eickhof, Theorie, S. 40/41.

Β . Das Problem v o n Zentralisation u n d Dezentralisation

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sen Produktion sicherstellen, gibt es keinen Grund, weiterhin i n der kleinen Gruppe zu verbleiben. Kennzeichnend für das Entstehungsverhalten i n kleinen Gruppen ist also die Unsicherheit darüber, ob die einzelnen Mitglieder ihren Beitrag zum Kauf des Kollektivguts leisten oder nicht: bei pessimistischer Prognose über das Verhalten der übrigen Gruppenmitglieder w i r d der Beitrag zum Kauf des Kollektivguts aufgebracht, bei optimistischer Prognose nicht aufgebracht werden. Es besteht jedoch kein eindeutiges K r i t e r i u m dafür, wie sich die Gruppenmitglieder verhalten werden und wie eine zutreffende Prognose zu erzielen ist 8 9 . Vielmehr ist prinzipiell auf die Frage, ob sich der Einzelne i n einer Gruppe an den Kosten beteiligt und i n der Gruppe verbleibt, nur die A n t w o r t möglich: „Vielleicht täte er es, vielleicht aber auch nicht 0 0 ." b) Große Gruppen Die oben skizzierte Problemlage verschärft sich nun, wenn große Gruppen die Versorgung m i t Kollektivgütern anstreben. Als große Gruppe w i r d dabei eine Anzahl von Personen m i t gemeinsamen Interessen bezeichnet, zwischen denen — i m Gegensatz zur kleinen Gruppe — infolge der großen Zahl der Gruppenmitglieder bei der Interessenverfolgung keine merklichen Interdependenzen mehr bestehen: die Entscheidung des Einzelnen, einen Beitrag zur Erreichung des Gruppenziels zu leisten oder nicht zu leisten, w i r d von den übrigen Mitgliedern weder als förderndes bzw. hemmendes Verhalten unmittelbar bemerkt noch schlägt sich diese Entscheidung, da der Kostenanteil des Einzelnen an den Gesamtkosten gering ist, i n einer spürbaren Kostensenkung oder Kostenmehrbelastung nieder 9 1 . Zwar steht jedes rational handelnde Mitglied einer großen Gruppe, durch die ein Kollektivgut produziert wird, ebenso wie das Mitglied einer kleinen Gruppe vor der Frage, ob es sich an den Kosten zur Herstellung des Kollektivguts beteiligen oder dieses kostenlos nutzen soll. Anders als i n der kleinen Gruppe w i r d die Entscheidung des M i t glieds einer großen Gruppe jedoch eindeutig ausfallen. „ E i n Mitglied i n einer patenten' Gruppe kann . . . keinen bemerkenswerten Beitrag zu einer Gruppenbestrebung leisten, und da niemand i n der Gruppe reagieren wird, wenn es keinen Beitrag leistet, hat es keine Veranlassung, i h n zu leisten. Folglich bieten große oder ,latente 4 Gruppen keinen Anreiz, so zu handeln, daß ein Kollektivgut erlangt wird, denn gleichgültig, wie wertvoll das Kollektivgut für die Gruppe als ganzes 89 Olson, S. 43, wobei auch die Absicherung der Prognose durch vorherige A b s t i m m u n g ausscheidet, s. Fn. 66. 90 Olson, S. 42. 91 Olson, S. 43 ff., 49; Eickhof, Theorie, S. 41.

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sein mag, besteht für den Einzelnen doch kein Anlaß, Beiträge an eine Organisation zu bezahlen, die i m Interesse der latenten Gruppe arbeitet — oder auf irgendeine andere Weise die Kosten des notwendigen gemeinsamen Handelns mitzutragen 9 2 ." I n diesem Fall ist dem M i t glied m i t h i n eine sichere Prognose möglich: sein Nicht-Beitritt bzw. Austritt aus der organisierten Gruppe hat praktisch keine Auswirkungen auf diese Gruppe und ändert nichts an der Bereitstellung des K o l lektivguts; der Einzelne kann daher das Kollektivgut ohne Risiko kostenlos nutzen. Da jedoch jedes rational handelnde Mitglied einer großen Gruppe diese Überlegung anstellen und entsprechende Konsequenzen ziehen kann, sind organisierte große Gruppen wie die Gewerkschaften grundsätzlich instabil und tendenziell i n ihrer Funktion, das Kollektivgut tatsächlich bereitzustellen, gefährdet. Die große Gruppe bleibt i m Zustand einer „latenten" großen Gruppe und verfügt nur über „eine latente Macht oder Fähigkeit zum Handeln" 9 3 . Damit stellt sich die Macht von Großorganisationen wie den Gewerkschaften i n einem neuen Licht dar: zwar haben sie gegenüber kleinen Gruppen an sich den Vorteil, daß sie auf dem Markt, auf dem sie ihre Interessen verfolgen, besser agieren können; so sind große Gewerkschaften gegenüber kleinen Organisationen i n der günstigen Lage, aufgrund ihrer Größe und der deshalb notwendigen Organisations- und Koordinationsstrukturen nicht nur auf betrieblicher Ebene oder Teilmärkten operieren, sondern ihre Interessen auf dem gesamten Arbeitsmarkt zur Geltung bringen und zudem als Großorganisationen politischen Einfluß entfalten zu können 9 4 . Doch bleibt diese Fähigkeit gefährdet, da die Interessen der Gruppe als ganzer und die Interessen der einzelnen Mitglieder nicht identisch sind, was nicht zuletzt auf der auch von Arbeitgeberseite beeinflußbaren Kollektivguteigenschaft der Tarifnormen beruht. c) Selektive Anreize Latente große Gruppen können der „Mitgliederflucht" durch den Einsatz „selektiver Anreize" gegensteuern und versuchen, die Mitglieder auf diese Weise zu gruppenorientiertem Handeln zu bewegen 95 . 92

Olson, S. 49; vgl. auch S. 75: „Das bedeutet, daß die meisten Erfolge einer Gewerkschaft, selbst w e n n sie noch eindrucksvoller wären, als der l i n i e n treuste Gewerkschaftler behauptet, f ü r den rationalen Arbeiter keinen A n reiz zum B e i t r i t t darstellen; . . . die Erfolge w ü r d e n i h m i n jedem F a l l zugute kommen, ob er n u n die Gewerkschaft unterstützt oder nicht." 93 Olson, S. 50. 94 Olson, S. 66, 134. 95 Vgl. zu der Unterscheidung zwischen positiven u n d negativen selektiven Anreizen wirtschaftlicher u n d nicht-wirtschaftlicher A r t Olson, S. 49 ff., 70 ff.; Eickhof, Theorie, S. 44 ff.; die negativen wirtschaftlichen Anreize, insbesondere die Ausübung von direktem Zwang durch die Einrichtung v o n closed

Β . Das Problem von Zentralisation u n d Dezentralisation

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Allerdings können selektive Anreize nicht nur die Mitglieder großer Gruppen mobilisieren, sondern entfalten auch i n kleinen Gruppen Wirkung und sind i n der Lage, die Unsicherheit kleiner Gruppen, sich mit einem Kollektivgut zu versorgen, zu verringern. Die Wirksamkeit selektiver Anreize, d.h. ihre Fähigkeit, gruppenorientiertes Verhalten bei den Mitgliedern hervorzurufen, ist wiederum je nach Gruppengröße unterschiedlich. Positive wirtschaftliche Anreize gehen insbesondere von Nicht-Kollektivgütern aus. Eine Gewerkschaft, der es gelingt, die Transformierung des Gutes „Tariflohn" i n ein Kollektivgut zu verhindern oder mindestens teilweise zu erschweren, schafft ihren Mitgliedern einen Anreiz, sich an den Kosten zu beteiligen, sofern das Individualgut höher eingeschätzt w i r d als die Kostenbelastung. I n diesem Sinne können die Versuche interpretiert werden, einen Teil des Tariflohns mittels Differenzierungsklauseln ausschließlich Gewerkschaftsmitgliedern zugute kommen zu lassen 96 oder auch die Versuche, den Kündigungsschutz für Mitglieder der Gewerkschaften über das gesetzliche Maß hinaus zu verbessern 97 . Die Wirksamkeit dieser Anreize hängt letztlich davon ab, inwieweit es gelingt, die Um- oder Rückwandlung dieser Güter i n Kollektivgüter durch die Arbeitgeberseite oder den Staat zu verhindern; kleine Gruppen bzw. Gewerkschaften, die nur auf einem Teilmarkt agieren, werden insoweit nicht über eine hinreichende Verhandlungsmacht verfügen 98 . Bei den nicht-wirtschaftlichen selektiven Anreizen spielen die sozialen Anreize — wie etwa Stellung und Prestige i n der Gruppe — die wichtigste Rolle 9 9 . Soziale Anreize sind Individualgüter und von daher shop etc., sind allerdings für das deutsche T a r i f system nicht relevant; bemerkenswert ist, daß Olson auf dem H i n t e r g r u n d des amerikanischen Gewerkschaftswesens die Ausübung von direktem Zwang f ü r notwendig u n d unabdingbar hält, s. S. 87. 96 Steinberg, Koalitionsfreiheit u n d tarifliche Differenzierung, R d A 1975, 99 ff. 97 Außer diesen, sich aus der eigentlichen Gewerkschaftsfunktion ergebenden Individualgütern können auch sonstige Individualgüter angeboten w e r den w i e etwa kostengünstiger Versicherungsschutz, Freizeitprogramme etc., die jedoch eigene Probleme auf w e r f en, vgl. Olson, S. 71 ff. sowie Eickhof, Theorie, S. 46. 98 Eickhof, Theorie, S. 46/47. 99 Olson, S. 59 ff.; der auch auf die Vergleichbarkeit sozialer u n d finanzieller Anreize hinweist; Eickhof, Theorie, S. 50 ff.; die auch i n Betracht k o m menden moralischen Anreize werden vernachlässigt, da sie einerseits i n ihrer Wirksamkeit u n d W i r k u n g noch schwerer nachweisbar sind als soziale A n reize u n d darüber hinaus „die meisten Interessengruppen erklärtermaßen f ü r ihre eigenen Zwecke, nicht f ü r die Ziele anderer Gruppen" arbeiten u n d daher die Rückführung gruppenorientierten Verhaltens auf moralische G r u n d sätze oder „philanthropische" Gesinnung problematisch ist, s. Olson, S. 60 Fn. 17 u n d S. 63 Fn. 19.

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grundsätzlich geeignet, Druck zu gruppenkonformem Verhalten zu erzeugen. Ihre größte Wirksamkeit entfalten soziale Anreize naturgemäß i n kleinen Gruppen, da hier die Abhängigkeit der einzelnen Mitglieder voneinander groß und damit auch eine spürbare Einflußnahme auf die soziale Stellung und Geltung möglich ist sowie ein Interesse daran besteht, durch den Einsatz sozialer Anreize die gemeinsame Kostenbelastung gering zu halten 1 0 0 . Je größer eine Gruppe jedoch ist, desto weniger kann davon ausgegangen werden, daß soziale Anreize wirksam sind. I n der großen Gruppe bestehen keine merklichen Interdependenzen finanzieller oder persönlicher A r t ; i n aller Regel w i r d die Bezugsgruppe, innerhalb derer der Einzelne seine Stellung definiert, nicht identisch sein m i t der latenten Gruppe, mit der i h n lediglich das Interesse an der Bereitstellung des Kollektivguts verbindet. „Es kann deshalb nicht angenommen werden, daß soziale Anreize den Einzelnen i n der latenten Gruppe dazu bewegen werden, sich u m ein Kollektivgut zu bemühen 1 0 1 ." d) Das Dilemma großer und kleiner Gruppen Olsons Ansatz verdeutlicht das oben aufgezeigte Dilemma, i n dem sich Großgewerkschaften befinden: zwar verfügen sie an sich über mehr Verhandlungsmacht auf dem Arbeitsmarkt und größere Einflußchancen i m politischen Bereich als kleine, lokal oder betrieblich operierende Gewerkschaften; da sie jedoch Kollektivgüter zur Verfügung stellen, besteht für rational handelnde Arbeitnehmer kein Grund, sich durch den Beitritt zur Organisation an den anfallenden Kosten zu beteiligen. Gewerkschaftliche Großorganisationen sind von daher grundsätzlich instabil und i n ihrer Fähigkeit, das Kollektivgut tatsächlich bereitzustellen, gefährdet. Sie können zwar durch den Einsatz selektiver Anreize wirtschaftlicher A r t ihre Stabilität und Handlungsfähigkeit verbessern, sofern diese Anreize vom Rechtssystem zugelassen werden 1 0 2 . Werden diese Anreize nicht zugelassen, w i r d den Gewerkschaften m i t h i n die tarifliche Möglichkeit verwehrt, die Transformation der Tarifnormen i n Kollektivgüter zu verhindern, so heißt das nichts anderes, als daß dem sozialen Gegenspieler, insbesondere also den Arbeitgeberverbänden, eine wesentliche Einflußnahme auf das Mitgliederverhalten, dam i t auf die innerverbandliche Solidarität und die Stabilität der Gewerkschaftsorganisation i n die Hand gegeben ist. Ein Ausweg aus diesem Dilemma kann nun allerdings nicht i n einer Richtung gesucht werden, die die gewachsenen organisatorischen Groß100 Olson, S. 61, 66, Eickhof, Theorie, S. 52; auf diesem H i n t e r g r u n d ist auch der zeitweilige Erfolg der Lokalisten erklärbar. 101 Olson, S. 61. 102 Z u r Differenzierungsklausel vgl. Steinberg, R d A 1975, 99 ff.

Β . Das Problem von Zentralisation u n d Dezentralisation

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formen zugunsten kleiner Gruppen aufgibt und auf die Wirksamkeit vorrangig sozialer Anreize setzt. Obwohl die Stabilität kleiner Gruppen leichter herzustellen ist, sind sie gleichwohl strategisch unterlegen. Als Ausweg — oder richtiger — optimale Organisationsform bezeichnet Olson statt dessen die föderative Gruppe als eine Mischform aus großer und kleiner Gruppe, die dadurch definiert ist, daß eine große Gruppe aus mehreren kleinen Gruppen zusammengesetzt ist, „von denen jede einzelne Grund hat, sich m i t den anderen i n einer Föderation zusammenzuschließen" 103 . Die oben aufgezeigten Probleme, die sich großen und kleinen Gruppen bei der Versorgung m i t Kollektivgütern stellen, existieren grundsätzlich i n derselben Weise auch bei der föderativen Gruppe. Die i n ihrer Wirksamkeit je nach Gruppengröße differierenden wirtschaftlichen und sozialen Anreize, die es der jeweiligen Gruppe erst ermöglichen, eine stabile Organisationsstruktur aufzubauen und die M i t t e l für eine effektive Verfolgung des Gruppenziels aufzubringen, können jedoch — und darin liegt der entscheidende Vorteil — i n der föderativen Gruppe kombiniert werden. Einerseits verfügt sie als Förderation über eine hinreichende Verhandlungsmacht, u m auf dem gesamten Arbeitsmarkt agieren und gegebenenfalls die Transformation von Individual- i n Kollektivgüter verhindern zu können. A n dererseits sind i n der föderativen Gruppe als einer Zusammensetzung aus kleinen Gruppen, i n denen persönliche Interdependenzen bestehen, auch selektive soziale Anreize wirksam, durch die die Mitglieder zu gruppenförderndem Verhalten veranlaßt werden können 1 0 4 . Von daher bietet die föderative Gruppe die besten Voraussetzungen, u m eine latente Gruppe zu mobilisieren. W i r d dieser Ansatz auf die i n dieser Arbeit thematisierte Problemat i k der Dezentralisierung der Tarifpolitik übertragen, so können allerdings nicht voreilig unmittelbare Schlußfolgerungen gezogen werden. Zunächst ist die grundsätzliche, oben bereits aufgeworfene Frage wieder aufzugreifen, ob Olsons Ansatz überhaupt auf die deutsche Gewerkschaftsentwicklung und -bewegung übertragbar ist, ob also eine A b hängigkeit ihrer Stabilität vom letztlich ökonomischen Nutzenkalkül ihrer Mitglieder, von i n großen Gruppen wirksamen selektiven w i r t schaftlichen Anreizen, unterstellt werden kann. So könnte eingewandt werden, daß die deutschen Gewerkschaften anders als die amerikanischen Organisationen traditionell weniger von einem kommerziellen, als vielmehr von einem politischen, sozialistisch-sozialdemokratischen oder auch christlichen Leitbild geprägt sind und dementsprechend nicht so sehr wirtschaftliche Nutzenkalküle der Mitglieder, als vielmehr selektive soziale Anreize als ausreichend angesehen werden können, die 103 104

Olson, S. 61, 73. Olson, S. 61; Eickhof, Theorie, S. 52.

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Gewerkschaften auch i n der Entwicklungsstufe der „großen Gruppe" stabil zu halten. I n der Tat kann unterstellt werden, daß i m Unterschied zu zahlreichen ausländischen, insbesondere auch den amerikanischen Organisationen die deutschen Gewerkschaften und ihre Mitglieder jedenfalls i n der Vergangenheit stärker politisiert waren und von einem Solidaritätsbegriff motiviert wurden, durch welchen über mehrere Arbeitnehmergenerationen hinweg und durch die ältere der jeweils jüngeren Generation vermittelt ein gewisser sozialer Druck zum Gewerkschaftsbeitritt wirksam wurde 1 0 5 . Betrachtet man die historische Entwicklung der wichtigsten gewerkschaftlichen Gruppen i n Deutschland, so w i r d man einerseits erkennen, daß der Solidaritätsgedanke eine bedeutende Rolle bei der Entstehung und Stabilisierung der Organisationen spielte und — worauf Eickhof hinweist — durch diesen insbesondere die aufgrund der rechtlichen Rahmenbedingungen fehlende Möglichkeit, negative wirtschaftliche Anreize auszuüben, kompensiert werden konnte 1 0 6 . Andererseits jedoch würde es eine einseitige Verkürzung darstellen, aus der Bedeutung des Solidaritätsarguments zu schließen, daß wirtschaftliche A n reize positiver A r t entbehrlich gewesen wären. Wie i m historischen Teil dieser Arbeit bereits angesprochen, hatte die Einrichtung von Kranken-, Hilfs- und Sterbekassen i n der Entstehungsphase eine wesentliche Bedeutung für die Mitgliederrekrutierung; wenngleich die Einrichtung derartiger Kassen nicht unumstritten war, gerade weil befürchtet wurde, daß durch diese Einrichtungen politisch indifferente, einem als geringwertig angesehenen ökonomischen Nutzenkalkül folgende Arbeitnehmer der Organisation zugeführt werden könnten, mußte die teilweise versuchte und durchgeführte Abschaffung des Unterstützungswesens wegen des damit verbundenen drastischen Mitgliederverlustes jeweils wieder rückgängig gemacht werden 1 0 7 . So sehr sich m i t h i n die deutschen Gewerkschaften auch als politisch geprägte Organisationen darstellen, so kann man doch nicht umhin zu sehen, daß unter der Oberfläche des solidarischen Zusammenhalts immer auch Nutzenkalküle wirtschaftlicher A r t eine erhebliche Rolle spielten. Doch auch wenn Olsons Ansatz als prinzipiell übertragbar angesehen w i r d auf die deutschen Gewerkschaften und ihre Mitglieder, so ergibt sich nicht ohne weiteres eine fertige Schlußfolgerung für eine etwa einzuschlagende tarifpolitische Strategie. Wenn oben dargelegt wurde, daß föderative Gruppen noch am ehesten i n der Lage sind, stabile Or105 Vgl. dazu Eickhof, Theorie, S. 186 m. w. N.; zur Entwicklung der amerikanischen Gewerkschaften vgl. Voß, Die Gewerkschaftsbewegung i n den USA, 1980; Brecher, Streiks u n d Arbeiterrevolten, Amerikanische Arbeiterbewegung 1877 - 1970, 1975; Dulles, Die Arbeiterbewegung i n den USA, 1956. 106 Eickhof, Theorie, S. 186. 107 Eickhof, Theorie, S. 175 ff.

Β . Das Problem v o n Zentralisation u n d Dezentralisation

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ganisationen aufzubauen und die Gruppe mit Kollektivgütern zu versorgen, so ist damit zwar auch der i m Konzept der betriebsnahen Tarifpolitik angelegte Gesichtspunkt einer Verbindung von zentraler und dezentraler Ebene angesprochen. Da jedoch i m organisationssoziologischen Ansatz die Abgrenzung von großen und kleinen Gruppen unscharf ist, läßt sich nicht ohne weiteres sagen, daß eine dezentralisierte, betriebsnahe Tarifpolitik eine effektivere Chance zum Einsatz sozialer Anreize böte. Olson rechnet bereits Ortsgruppen m i t mehr als 1 000 Mitgliedern nicht mehr zu den kleinen Gruppen 1 0 8 , so daß auch davon ausgegangen werden muß, daß diejenigen Arbeitnehmer, die von einem betriebsnahen Tarifvertrag erfaßt werden, i n aller Regel kaum als kleine Gruppe bezeichnet werden können. Nur der Tendenz nach ermöglicht eine auch dezentral angelegte Tarifpolitik eine bessere Versorgung m i t Kollektivgütern, da sie den autonomen Entscheidungsspielraum der Arbeitgeberseite einengt und damit das von den Gewerkschaften erzeugte Kollektivgut „tarifliche Lohn- und Arbeitsbedingungen" tatsächliche Auswirkungen auf die Arbeitsverhältnisse wiedererlangt. Die bessere Versorgung m i t Kollektivgütern erleichtert es einer Gewerkschaft jedenfalls, den Mitgliedern die Bedeutung des organisatorischen Handelns zu vermitteln und sie dementsprechend zu verpflichten. Denn je weniger eine generelle Orientierung auf klassenbewußte Solidarität eine soziale Anreizwirkung auszuüben vermag, je mehr also dieses die Vergangenheit prägende und die deutschen von anderen Gewerkschaften unterscheidende Merkmal an Gewicht verl i e r t 1 0 9 , desto dringlicher w i r d es, über eine spezielle Orientierung — nämlich die Verdeutlichung der Wirksamkeit gewerkschaftlichen Handelns — den Einsatz neuer sozialer Anreize zu ermöglichen. Neben diesen eher vorsichtigen Schlußfolgerungen kann mit Hilfe Olsons Ansatz deutlicher erkannt werden, welchen Einfluß die Arbeitgeberseite auf innerverbandliche Prozesse i n den Gewerkschaften auszuüben i n der Lage ist: mit der Transformation tariflicher Leistungen i n Kollektivgüter w i r d das Rekrutierungspotential und die Stabilität der Gewerkschaften direkt beeinflußt. Die Bedingungen für die Erhaltung der Stabilität können nicht durch die Bevorzugung einer Seite der gestellten Alternativen — Zentralisation versus Dezentralisation oder große Gruppe versus kleine Gruppe — gefunden werden; sie sind vielmehr optimal i n Mischformen, i n organisatorischen Modellen, die sich zwischen den Alternativen bewegen, gewährleistet.

108

Olson, S. 73. Eickhof sieht die Bedeutung dieses Leitbildes bereits seit Beginn dieses Jahrhunderts zunehmend schwinden, Theorie, S. 187 ff.; das dürfte u m so mehr heutzutage gelten, w o die Bedeutung generationenvermittelter L e i t b i l der allgemein erheblich abnimmt. 100

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I V . Folgerungen aus Weitbrechts und Olsons Ansatz

Weitbrechts und Olsons Ansatz verdeutlichen die Probleme, die Großgewerkschaften i n einem zentralisierten und großflächigen Tarifsystem bewältigen müssen. Einfache Lösungen für das Dilemma zwischen Zentralisation und Dezentralisation gibt es nicht: Weder die teilweise geforderte Festschreibung des zentralisierten Tarifsystems 110 noch die von Weitbrecht anvisierte Perfektionierung der zeitlichen Trennung von Entscheidungs- und Verpflichtungsprozessen sichert die institutionelle Integration, die effektive Aufgabenbewältigung und die Stabilität des Tarifsystems. A u f der anderen Seite beeinträchtigt auch „Betriebsnähe" i n dem naiven Sinn, daß die Mitglieder selbst bezogen auf ihren Betrieb Träger des Entscheidungsprozesses sind, oder eine generelle Dezentralisierung i m Sinn eines — von Weitbrecht angesprochenen — ganz anderen Tarifsystems die Funktionsfähigkeit der Gewerkschaften und begibt sich der strategischen Vorteile, die Großgewerkschaften mit großflächigen Tarifabschlüssen auf dem Arbeitsmarkt haben und die ihre Erfolge i n der Vergangenheit erst ermöglichten. Eine Lösung des Dilemmas kann nur i n einer Richtung gesucht werden, die nicht einseitig und generell auf den Vorteil zentralisierter und großräumig angelegter Entscheidungsprozesse setzt, sondern die kompliziertere Strukturen aufweist, den Repräsentanten der Gewerkschaften strategische Flexibilität erlaubt und den Mitgliedern Beteiligungschancen eröffnet, d. h., i n der einerseits die zentrale Organisationsund Handlungsebene gesichert bleibt und i n der andererseits den Trägern des Entscheidungsprozesses differenzierende Mechanismen zur Verfügung stehen, die i n Problemfällen, i n denen die Verpflichtungsfähigkeit und damit die Mitgliederloyalität gefährdet ist, eine betriebsund mitgliedernähere, das heißt letztlich eine „problemorientierte Tar i f p o l i t i k " 1 1 1 ermöglichen 112 . C. Das Konzept der betriebsnahen Tarif politik: Zwischen Zentralisation und Dezentralisation I . Der Suchprozeß i m Rahmen der betriebsnahen Tarifpolitik

Betrachtet man die historische Diskussion i m Rahmen der betriebsnahen Tarifpolitik, so bestanden zunächst durchaus unterschiedliche Vorstellungen, ob und i n welcher Weise die Dezentralisierung durchzufüh110

So etwa Löwisch, R d A 1969, 129, 134. So Simitis, V o n der institutionalisierten zur problembezogenen M i t b e stimmung, A u R 1975, 321 ff.; ebenso M . Weiss, Kollektivvertragliche Gestaltungsfunktion u n d Mitbestimmung, G M H 1977, 678 ff., insbes. S. 691. 112 Ä h n l i c h Teubner, Organisationsdemokratie, S. 251 ff.; Scharpf, A u t o n o me Gewerkschaften, S. 25; ders., Organisatorische Voraussetzungen der F u n k tionsfähigkeit, G M H 1978, 578 ff.; Teichmann, Lohnpolitik, S. 55 ff. 111

C. Das Konzept der betriebsnahen T a r i f p o l i t i k

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ren und wie die erforderliche Koordinierung zu gewährleisten sei, um die entstandenen Probleme auf betriebsnaher Ebene zu bewältigen. Als am meisten Erfolg versprechender Ansatzpunkt für eine Veränderung der Tarifpolitik wurden zunächst die tariflichen Lohnfindungssysteme angesehen. Deren Kategorien waren traditionell i m wesentlichen am Wertmaßstab der beruflichen Qualifikation, insbesondere der Dauer der Berufsausbildung orientiert und bildeten gerade i n hochtechnisierten Unternehmen lediglich ein Grobraster bei der Ermittlung des jeweiligen Lohnes. A u f der betrieblichen Ebene waren diese Grobkategorien längst ausdifferenziert, durch analytische Arbeitsbewertungsverfahren oder die Aufnahme von Zusatzkategorien ersetzt und über Zulagen- und Prämiensysteme lohnmäßig erfaßt worden 1 1 3 . Die vorgeschlagene tarifpolitische Umorientierung zielte darauf ab, diese betrieblich entwickelten Lohnfindungssysteme i n entsprechenden Lohnrahmen- und Manteltarifverträgen zu erfassen; damit wäre ein Teil der von Arbeitgebern übertariflich gezahlten Zulagen und Prämien tarifiert worden. A u f dem Hintergrund des Problems der Dezentralisierung und Ausdifferenzierung des Tarifsystems betrachtet, erforderte dieser Vorschlag keine substantielle Veränderung der Tarif politik; statt der traditionellen Bewertungskriterien hätten i n die weiterhin zentral ausgehandelten, großflächigen Tarifverträge die jeweiligen sog. wissenschaftlichen Arbeitsbewertungsverfahren übernommen werden können. So attraktiv die wissenschaftliche Arbeitsbewertung gerade Ende der fünfziger Jahre erschien — die tarifliche Übernahme „objektiver" und nachprüfbarer Leistungskriterien versprach den problemlosen Zugriff der Gewerkschaften auf das betriebliche Lohngefüge — so unübersehbar ist auch i n dieser Phase bereits die geäußerte Skepsis. Während Salm einerseits „die Schaffung eines Rahmentarifvertrages auf regionaler Basis, der moderne Lohnbestimmungen zum Inhalt h a t " 1 1 4 , als Ausweg aus der tarifpolitisch unbefriedigenden Situation fordert, gibt er in demselben Aufsatz zu erkennen, daß mit dieser weiterhin ausschließlich großflächig orientierten Tarifpolitik das Problem der Betriebsnähe kaum zu lösen ist: „Es gibt nach meiner Auffassung keine Möglichkeit, auf regionaler Basis Lohnfindungsformen zu vereinbaren, die das unerträgliche Mißverhältnis zwischen betrieblichen Bestimmungen und Tarifvertrag verbessern 115 ." Darüber hinaus wurde i n Betracht gezogen, die Regionalisierung der Tarifverträge weitgehend aufzugeben zugunsten eines Tarifsystems, in 113 Salm, Der Gewerkschafter, 1961, Heft 10, S. 6; Rehhahn, A u R 1963, 7, 9 ff.; ders., A u R 1963, 238 ff.; ders., A u R 1964,46 ff. 114 Salm, Der Gewerkschafter, 1961, Heft 10, S. 6. 115 Ebd.

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welchem von der Arbeits- und Produktionsstruktur her vergleichbare Betriebe jenseits ihrer regionalen Ansiedelung jeweils von einem Tarifvertrag erfaßt würden 1 1 6 . Sollte eine derartige Neustrukturierung am Widerstand der Arbeitgeberseite scheitern, müßte jedenfalls für einige Betriebe der Abschluß von Werk- bzw. Konzerntarifverträgen ins Auge gefaßt werden. Diese Lösungsmöglichkeit hätte eine weitgehende Umstrukturierung des Tarif systems zur Folge gehabt. Durch den Zusammenschluß „artverwandter Betriebe zu einem Tarifvertrag" 1 1 7 wäre zwar die regionale zugunsten einer eher branchenspezifisch ausgerichteten Tarifgliederung aufgehoben worden; höchst zweifelhaft bliebe bei dieser Neuordnung jedoch, ob dadurch die aufgetauchten Probleme — betriebliche Lohnfindungssysteme, Lohndrift — hätten aufgefangen werden können. Denn diese Probleme waren jedenfalls nicht ausschließlich branchenspezifisch, sondern auch innerhalb der einzelnen Branchen i n unterschiedlicher Weise präsent — je nach Größe des Betriebs, Standort, Marktlage etc., wie Salm bereits 1958 konstatierte 1 1 8 . Der Vorschlag, i m Notfall Werk- bzw. Konzerntarifverträge abzuschließen, beinhaltete zwar eine Dezentralisierung, war von Anfang an jedoch nur als Lösung i n Ausnahmesituationen, insbesondere als zusätzliche Druckmöglichkeit gegenüber sich einer Neustrukturierung entgegenstellenden A r beitgebern gedacht. Probleme, wie sie bei einer derart weitgehenden Dezentralisierung zwangsläufig entstehen, wurden daher auch nicht weiter diskutiert. Als weiterer Ansatzpunkt für eine Veränderung der Tarifpolitik wurde die Bildung von betrieblichen Tarifkommissionen angesehen 119 . Diese betrieblichen Kommissionen sollten versuchen, i n „Zusatzverträgen/Zusatzabkommen" 120 zu den großflächig angelegten Tarifverträgen die je spezifischen Bedingungen i m Einzelbetrieb zu erfassen — soweit einzelne Arbeitgeber zu solchen Vertragsabschlüssen freiwillig bereit wären. Die Bildung betrieblicher Tarifkommissionen neben den regionalen Kommissionen mit der Intention, Zusatzverträge abzuschließen, begründet zwar eine Zweistufigkeit des Tarif systems: die Zusatzverträge sollten die Feinsteuerung der i m Regionaltarifvertrag betriebsunspezifisch normierten Regelungen übernehmen. Die Freiwilligkeit, d. h. der Ver116

Salm, Der Gewerkschafter, 1961, Heft 11, S. 9. Salm, Der Gewerkschafter, 1961, Heft 11, S. 9. 118 Salm, Protokoll des 5. ordentlichen Gewerkschaftstages der I G M e t a l l i n Nürnberg 1958, S. 133. 119 Salm, Der Gewerkschafter, 1961, Heft 11, S. 9, Heft 9, S. 11, Heft 10, S. 3 u n d S. 6. 120 Salm, Der Gewerkschafter, 1961, Heft 10, S. 6, Heft 11, S. 9. 117

C. Das Konzept der betriebsnahen T a r i f p o l i t i k

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zieht auf eine streikweise Durchsetzungsmöglichkeit, ließ diesen Vorschlag jedoch von Anfang an als wenig geeignet und nur i m Einzelfall durchführbar erscheinen. Das gilt u m so mehr, als bereits damals hervorgehoben wurde, daß zwar bei einer Reihe von Gegenstandsbereichen — etwa Arbeitszeitfragen — auch die Gewerkschaften zentralen Tarifabschlüssen Priorität einräumten, aber die Arbeitgeberseite generell eine weitere Zentralisierung der Tarifabschlüsse forcierte und dezentrale Verhandlungen aus prinzipiellen Erwägungen als ihrer Interessendurchsetzung abträglich ansah 121 . Und schließlich wurde auch i n dieser Phase der Diskussion die Forderung eingebracht, Effektivklauseln i n die Tarifverträge aufzunehmen und auf diese Weise die Differenz zwischen Effektiv- und Tariflöhnen abzubauen 122 , eine Forderung, die bereits Anfang der fünfziger Jahre i n der Gewerkschaft aufgegriffen und auch innerhalb der Rechtswissenschaft diskutiert worden w a r 1 2 3 . Zwar wurde die Möglichkeit, mit Hilfe derartiger Klauseln „tarif wahre Tarifverträge" 1 2 4 durchsetzen zu können, d. h. direkten Einfluß auf die betriebliche Lohngestaltung zu erlangen, durchaus skeptisch eingeschätzt: angesichts spezifischer betrieblicher Lohngestaltung „ . . . nützt sehr oft auch die beste Klausel nichts" 1 2 5 . Gleichwohl hätte es diese Klausel ermöglicht, unter Beibehaltung der zentralisierten Tarif politik jedenfalls i n gewissem Umfang Einfluß auf die betriebliche Lohngestaltung zurückzugewinnen 1 2 6 . Bis zu diesem Punkt ist die Diskussion durch zweierlei gekennzeichnet: einerseits werden zwar die Probleme großflächiger und zentralisierter Tarif politik deutlich angesprochen; andererseits jedoch sind die tarifpolitischen und -rechtlichen Lösungsvorschläge noch wenig strukturiert. Bei aller Vielfalt der Lösungsvorschläge fällt auf, daß sie entweder auf eine Effektivierung weiterhin zentralisierter Tarifpolitik oder auf eine grundsätzliche Neustrukturierung des Tarifsystems abzielen, ohne jedoch auf die insbesondere bei einer Neustrukturierung — sei sie nun branchen- oder gar firmenspezifisch — auftretenden Probleme einzugehen.

121

Salm, Der Gewerkschafter, 1958, Heft 8, S. 8, 1962, Heft 8, S. 11. Salm, Protokoll der I G M 1958, S. 133. 123 A . Hueck, B B 1954, 776 ff.; Rehhahn, A u R 1956, 289 ff.; Nikisch, B B 1956, 468 ff. 124 Salm, Protokoll der I G M 1958, S. 134. 125 Ebd. 126 A u f die tarifpolitische u n d tarifrechtliche Bedeutung der E f f e k t i v k l a u sel w i r d unten näher eingegangen, s. unter D I I . 122

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Zentralisation u n d Dezentralisation

I I . Die tarifvertragliche Öffnungsklausel

Erst Mitte der sechziger Jahre kristallisierte sich endgültig jenes Konzept heraus, das als Konzept der betriebsnahen Tarifpolitik bezeichnet werden kann. Radke faßte 1964 die auf verschiedenen Gewerkschaftstagen der I G Metall geführten Diskussionen u m die Verwirklichung einer betriebsnahen Tarifpolitik zusammen 127 und verwies dabei zunächst auf jenen Lösungsvorschlag, der bereits zu Beginn der Diskussion eine Rolle gespielt hatte: die Durchsetzung betrieblicher Werks- bzw. Firmentarifverträge 1 2 8 . Das grundsätzlich Neue und Entscheidende an diesem Vorschlag war jedoch, daß Radke keineswegs — wie i n früheren Diskussionsbeiträgen — eine Ersetzung regionaler zugunsten betrieblicher Tarifverträge ins Auge faßte, vielmehr beide Tarifvertragsformen nebeneinander durchsetzen und bestehen lassen wollte. Das tarifrechtliche Mittel, u m diese Parallelität von zentralen und dezentralen Tarifvertragsformen zu ermöglichen, sollte die Öffnungsklausel sein 1 2 9 . Der Begriff der Öffnungsklausel ist vieldeutig. M i t diesem Begriff w i r d i m Rahmen des Tarifrechts 1 3 0 nicht eine einzige, inhaltlich bestimmte Klausel bezeichnet, sondern eine Regelungstechnik, m i t deren Hilfe i n einem jeweils zu bestimmenden Umfang der Zusammenhang von Tarifvertragsabschluß einerseits und daraus sich üblicherweise ergebendem Arbeitskampfverbot andererseits gelockert wird. So kann etwa durch die Aufnahme einer Öffnungsklausel i n einen Verbandstarifvertrag die Möglichkeit geschaffen werden, bestimmte näher bezeichnete Gegenstandsbereiche i n einem Zusatztarifvertrag mit Gruppen von tarifgebundenen Arbeitgebern oder auch einzelnen Arbeitgebern abweichend von der verbandstariflichen Vereinbarung neu und weitergehend zu regeln 1 3 1 . Entscheidend bei diesem tarif politischen bzw. 127

54 ff. 128

Radke, Betriebsnahe Tarifpolitik, Der Gewerkschafter 1964, Heft 2, S.

Radke, Der Gewerkschafter 1964, Heft 2, S. 59/60. Radke, Der Gewerkschafter 1964, Heft 2, S. 60. 130 Z u unterscheiden bleibt die betriebsverfassungsrechtliche Öffnungsklausel gem. § 77, I I I BetrVG. 131 Angemerkt sei an dieser Stelle, daß diese typischen Gestaltungsformen nicht die abschließend denkbaren sind; jedenfalls theoretisch besteht die Möglichkeit, daß sowohl bezüglich der sachlichen Gegenstandsbereiche als auch bezüglich der betroffenen Betriebe die Friedenspflicht des Verbandstarifvertrages nicht n u r partiell, sondern generell ausgeschlossen w i r d m i t der Folge, daß die Öffnungsklausel die Negation des gesamten gerade geschlossenen Verbandstarifvertrages ermöglicht. Diese gleichsam „überschießende" F o r m einer Öffnungsklausel spielte i n der tarifpolitischen Diskussion keine Rolle u n d soll daher an dieser Stelle nicht weiter berücksichtigt w e r den. Die Öffnungsklausel als „überschießende" Regelungstechnik fand erst Eingang i n die juristische Diskussion u n d w i r d daher unten miterörtert; vgl. Heß, Zulässigkeit, S. 91 ff. 129

C. Das Konzept der betriebsnahen T a r i f p o l i t i k

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-rechtlichen Ansatz ist, daß entgegen früheren Vorstellungen, i n denen wenig präzise von „Zusatzverträgen" gesprochen worden war, nunmehr davon ausgegangen wurde, daß es sich bei den zusätzlichen Vereinbarungen der rechtlichen Qualität nach u m Tarifverträge handelt und somit — nach Durchsetzung dieses Ansatzes — zwei Ebenen der tarif vertraglichen Gestaltung bestehen: eine großflächige auf der Verbandsebene und eine dezentralisierte auf der bzw. für die Betriebsebene. Problematisch war jedoch zunächst noch, i n welchem Umfang der üblicherweise angenommene und mangels entsprechender tarifpolitischer Vorstöße auch nicht problematisierte Zusammenhang von Tarifvertragsabschluß und Friedenspflicht gelockert werden, konkret: welche Druckmöglichkeit der Gewerkschaft zum Abschluß der Zusatztarifverträge zur Verfügung stehen sollte. Grundsätzlich ging auch Radke davon aus — insoweit frühere Ansätze nicht überschreitend —, daß die Friedenspflicht aus dem Verbandstarifvertrag der Gewerkschaft selbst bei Bestehen einer Öffnungsklausel eine streikweise Durchsetzung des Zusatztarifvertrages unmöglich mache, der Zusatztarifvertrag m i t h i n nur auf freiwilliger Basis mit der Arbeitgeberseite abgeschlossen werden könne 1 3 2 . Für den von Radke als Ausnahmesituation gedachten Fall jedoch, daß „diese Klausel den Verzicht des vertragsschließenden Arbeitgeberverbandes auf eine Friedenspflicht für den Abschluß eines Zusatztarifvertrages enthält" 1 3 3 , sollte auch eine streikweise Durchsetzung des Zusatztarifvertrages möglich sein. Damit war der entscheidende tarifrechtliche Ansatz für ein zweigliedriges Tarif system gefunden: i n dem Maße, wie die Arbeitgeberseite — aus welchen Gründen auch immer — ein geringeres Interesse daran hat, den status quo zugunsten einer Effektivierung des Tarifsystems zu verändern 1 3 4 , ist das Problem der Effektivierung des tarifrechtlichen Instrumentariums m i t Hilfe freiwilliger Vereinbarungen nicht zu lösen. Insoweit gilt — wie generell für das Tarifverhandlungssystem —, daß bei divergierenden Interessen ein „gerechter" Ausgleich nur i n der Verbindung von Verhandlung einerseits und Druckmöglichkeit andererseits zu realisieren ist, „wobei es nicht darauf ankommt, ob tatsächlich gestreikt wird, sondern nur, daß gestreikt werden 132 Radke, Der Gewerkschafter 1964, Heft 2, S. 60; w i e i n der früheren Diskussion werden hier zunächst n u r indirekte Druckmöglichkeiten w i e der Verzicht auf regionale Lohnrahmenabkommen, der Hinweis auf die Rechtsw i d r i g k e i t zusätzlicher Betriebsvereinbarungen etc. erwogen. 133 Radke, D B 1965, 1176, 1180. 134 Vgl. allerdings die seinerzeit anzutreffende Betonung eines gemeinsamen Interesses der Gewerkschaften u n d der Arbeitgeberseite, „ordnenden Einfluß auf diesen gehalts- u n d lohnpolitischen Wildwuchs zu nehmen", so Radke, Der Gewerkschafter 1964, Heft 2, S. 60.

5 Kriebel

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k a n n " 1 3 5 . Ohne diese Verbindung verliert der Tarifvertrag, sei er auf zentraler oder als Zusatztarifvertrag auf dezentraler Ebene abgeschlossen, seine Funktion als Regelungsinstrument 136 . Radkes Hinweis auf die Möglichkeit der Abbedingung der Friedenspflicht qua Öffnungsklausel und der streikweisen Durchsetzung von Zusatztarifen machte diesen Zusammenhang i n der Diskussion u m die betriebsnahe Tarifpolitik deutlich. Nicht mehr die Verweigerung von zentralen Tarifabschlüssen und das Ausweichen auf Werktarifverträge oder die Verfeinerung des tariflichen Lohn-Kriterien-Katalogs standen nunmehr i n erster Linie zur Debatte, sondern ein parallel geführtes Tarifsystem, das auf zentraler und dezentraler Ebene mit gleichen Durchsetzungschancen ausgestattet sein müßte. Für Radke war die Gestaltung der Öffnungsklausel, d. h. i n welchem Umfang und für welche Gegenstandsbereiche die Friedenspflicht abbedungen werden konnte, noch „Regelungs-, nicht Rechtsfrage" 137 . I n der Folgezeit entzündete sich hieran eine umfangreiche juristische Kontroverse 1 3 8 . Festzuhalten bleibt an dieser Stelle jedoch, daß — wie oben bereits angemerkt — die Öffnungsklausel lediglich eine Regelungstechnik darstellt, m i t deren Hilfe formell eine zweite Tarifvertragsebene eröffnet werden kann, ohne daß sie selbst bereits inhaltlich-normative Festlegungen enthält. Ihre wesentliche Leistung besteht gerade darin, daß sie variabel ist und jeweils i n den Problembereichen, i n denen sich das großflächig angelegte Tarifsystem als regelungsunfähig erweist, die Möglichkeit zur Dezentralisierung und problemnahen Regelung eröffnet. Es liegt wohl an der einseitigen Ausrichtung der Diskussion u m die betriebsnahe Tarifpolitik, daß der formelle, inhaltlich noch nichts prä judizier ende Charakter der Öffnungsklausel nur selten betont w u r de. Da die Öffnungsklausel von der Gewerkschaftsseite zur Lösung ihrer spezifischen Probleme i n die Debatte eingebracht wurde, beschränkte sich die Arbeitgeberseite i m wesentlichen auf die Abwehr dieser Strategie. Prinzipiell gilt jedoch, daß die Öffnungsklausel nicht nur von der Gewerkschafts-, sondern auch von der Arbeitgeberseite als ein M i t t e l eingesetzt werden kann, u m betriebsgerechte Differenzierungen i m quantitativen oder qualitativen tariflichen Bereich durchzusetzen 139 . 135

Gamillscheg, Arbeitsrecht I I , S. 90. Ebenso Simitis, A u R 1975, 321, 330; D o r n d o r f / M . Weiss, Warnstreiks u n d vorbeugender Rechtsschutz, S. 44; Säcker, Grundprobleme, S. 82 ff.; zu diesem umfangreichen Problemkomplex auch Bunge, Tarifinhalt u n d Arbeitskampf (1980), S. 2 m. w. N. 137 Radke, D B 1965, 1176, 1180. 138 wenig es Radke auf eine Verschärfung des Arbeitskampfklimas ankam, verdeutlicht sein Vorschlag, aus Praktikabilitätsgründen Schlichtungsverfahren f ü r die Zusatztarife zu empfehlen, siehe D B 1965, 1176, 1181. 136

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Damit kann die Öffnungsklausel als der entscheidende formale Lösungsansatz i n der Diskussion u m eine dezentralisierte Tarifpolitik angesehen werden: sie ermöglicht dem historisch i n eine großflächige und zentralisierte Form hineingewachsenen Tarifvertragssystem durch die Einführung einer zweiten, dezentralen Tarifebene eine neue, größere Flexibilität und Problemnähe, ohne daß das grundsätzlich überbetrieblich angelegte Tarifsystem völlig umstrukturiert oder gar aufgegeben werden müßte. Den Verhandlungsführern der Gewerkschaften ist es vorbehalten zu entscheiden, wann und i n welchen Fällen eine Dezentralisierung erwogen werden muß, wann eine Problemkonstellation als kritisch i m Hinblick auf inhaltliche Effektivität und Legitimität zu bewerten ist; sie können m i t h i n bei der Frage, ob überhaupt dezentralisiert werden soll, auch gesamtorganisatorische Daten und Gesichtspunkte berücksichtigen. Doch auch i m Fall der Dezentralisierung behalten die Repräsentanten i m Entscheidungsfindungsprozeß ihre maßgebliche Rolle. Zwar ist es ihnen einerseits möglich, die betrieblichen Gewerkschaftsmitglieder oder Teile von ihnen, wie etwa die Vertrauensleute, i n den Entscheidungsfindungsprozeß mit einzuschalten und auf diese Weise Partizipationschancen für die Mitglieder zu eröffnen — Partizipationschancen, die — wie oben ausgeführt — für die Verpflichtungsfähigkeit der Organisation unverzichtbar sind und die ein Eingehen auf die je spezifischen betrieblichen Probleme sowie ihre tarifliche Erfassung erst ermöglichen. Andererseits jedoch sind die Repräsentanten auch i m Falle dezentraler Tarifverhandlungen nicht gehindert, überbetriebliche Gesichtspunkte i n die Verhandlungen mit einfließen zu lassen und auf diese Weise zu verhindern, daß sich betriebsegoistische Zielsetzungen und Regelungen, wie sie gerade bei schlicht dezentralen Verhandlungen zwischen dem Einzelbetrieb ver139 So auch Nipperdey / Säcker, Arbeitsrechtsblattei, Tarifvertrag I I A I 2 c, bb; dieses denkbare Interesse der Arbeitgeberseite an einer Differenzierung w ü r d e allerdings erst dann virulent, w e n n bezüglich der quantitativen Tarif normen mehr vereinbart w ü r d e als das am Grenzbetrieb orientierte M i n i m u m bzw. w e n n die qualitativen, insbesondere arbeitsplatzbezogenen T a rifforderungen konkreter, weniger interpretationsfähig u n d damit effektiver gefaßt wären, als das heute üblicherweise der F a l l ist. Insoweit k a n n i m folgenden auch w e i t e r h i n der Schwerpunkt der Betrachtung auf die Gewerkschaftsseite gelegt werden. Die i n letzter Zeit verstärkt aufkommende A r g u mentation, daß bei einzelbetrieblicher Existenzgefährdung den Betriebsräten zusammen m i t den Arbeitgebern eine Kürzungskompetenz bezüglich Löhnen u n d Leistungen zukomme — „betriebliche Krisenkompetenz", vgl. Vollmer, D B 1982, 1670 ff. —, da flächendeckende Tarifverträge derartige Sondersituationen tariftechnisch nicht bewältigen könnten u n d i m übrigen auch die betriebsbezogene Legitimation fehle, macht deutlich, daß auf Arbeitgeberseite i n bestimmten Situationen ein Bedürfnis nach differenzierenden Regelungen durchaus bestehen kann; ob dieses Bedürfnis allerdings durch betriebsverfassungsrechtliche Regelungen befriedigt werden sollte, d. h., ob gerade i n Krisensituationen die F u n k t i o n der Tarifparteien erheblich zugunsten der Betriebsparteien reduziert werden sollte, erscheint mehr als fraglich.

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pflichteten Parteien wie etwa dem Betriebsrat und dem Arbeitgeber befürchtet werden müssen, durchsetzen können. Eine so verstandene dezentralisierte Tarifpolitik hat m i t h i n nicht nur eine integrative Funktion, sondern ist auch ein Ansatzpunkt, i m Rahmen bestehender Strukturen eine A n t w o r t auf die Innovationsprobleme zu suchen, die sich Gewerkschaften und Arbeitgebern — wenn auch i n unterschiedlicher Sicht — heute stellen. I I I . Realisierungsversuche

Trotz der Intensität, m i t der sowohl von Gewerkschaftsseite wie auch von Arbeitgeberseite 140 das Problem der Dezentralisierung des Tarifsystems immer wieder aufgegriffen und diskutiert wurde, ist die Relevanz des Konzepts der betriebsnahen Tarifpolitik i n der Praxis gering geblieben. I m wesentlichen beschränkten sich die Gewerkschaften auf Versuche, isolierte Firmentarifverträge m i t einzelnen, besonders geeignet erscheinenden Betrieben abzuschließen — wie etwa i m Jahr 1960 i n der „Schwerpunktaktion F o r d " 1 4 1 . Die oben als eigentliches Kernstück der betriebsnahen Tarifpolitik gekennzeichnete Strategie, zentrale und dezentrale Tarifvertragsformen miteinander zu kombinieren, wurde — jedenfalls soweit aus der Literatur ersichtlich — lediglich i n zwei Fällen und auf unterschiedlichen Ebenen verfolgt. 1970 versuchte die I G Chemie i n Hessen für einige Großbetriebe der chemischen Industrie 1 4 2 zusätzlich zu den Forderungen des abzuschließenden Regionaltarifvertrages eigenständige, betriebsbezogene Forderungen durchzusetzen, welche von eigens gebildeten betrieblichen Tarifkommissionen erarbeitet worden waren. Diese parallele Verhandlungsführung auf regionaler und betrieblicher Ebene wurde jedoch nicht bis zum Abschluß von Tarifverträgen auf der jeweiligen Ebene durchgehalten; nach erheblichen finanziellen Zugeständnissen der Arbeitgeberseite kam es vielmehr zum Abschluß eines für alle Betriebe gleichermaßen geltenden Tarifvertrages 1 4 3 . 140 Vgl. etwa: Eichler, Was heißt „betriebsnaher Tarifvertrag", Junge W i r t schaft 1960, 546; ders., Nochmals: Großräumige oder betriebsnahe T a r i f v e r träge, Junge Wirtschaft 1962, 42; Knevels, Ist die tarifliche Öffnungsklausel zulässig?, Der A r b G 1961, 278 ff.; D. Esser, W a r u m lehnt die chemische I n dustrie Firmentarife ab, Der V o l k s w i r t 1970, 32. 141 Näheres bei E. Schmidt, Z u r Strategie der betriebsnahen Tarifpolitik, i n : Kritisches Jahrbuch 1972, S. 145, 150ff.; Bergmann u.a., Gewerkschaften, S. 173 ff.; vgl. auch die bei H. Weiss, Koalitionsfreiheit, S. 113 ff. mitgeteilten Einzelfälle f ü r die Jahre 1967 bis 1969. 142 Die Zahlenangaben über die erfaßten Betriebe schwanken zwischen 9 Großbetrieben nach Schmidt, Kritisches Gewerkschaftsj ahrbuch 1972, S. 153 u n d 12 nach Schacht/Unterseher i n : Meißner u.a. (Hrsg.), Verteilungskampf, S. 108. 143 I m Einzelnen: Schmidt, Kritisches Jahrbuch 1972, S. 153ff.; Schacht/ Unterseher, T a r i f Verhandlungssystem, S. 107 ff.

C. Das Konzept der betriebsnahen T a r i f p o l i t i k

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Ein weiterer Vorstoß, das Tarifvertragssystem flexibler auszugestalten und Dezentralität zu ermöglichen, fand auf der parlamentarischen Ebene statt. Mitte der siebziger Jahre wurde der Versuch unternommen, durch eine Novellierung des Tarifvertragsgesetzes die Vereinbarung von Öffnungsklauseln zu ermöglichen. Damit sollte der i n der juristischen Debatte überwiegend vertretenen Ansicht, daß die i m Tarifvertragsrecht entwickelten Kategorien einer Dezentralisierung m i t tels Öffnungsklauseln grundsätzlich entgegenstünden, begegnet und den Gewerkschaften neue Handlungschancen auf gesicherter Rechtsgrundlage eröffnet werden. Doch auch dieser Versuch scheiterte, da politisch-parlamentarische Mehrheiten für eine solche Novellierung nicht zu gewinnen waren. So konstatierte der Vorsitzende der I G Bau, Steine, Erden auf dem 10. ordentlichen Gewerkschaftstag i n Hamburg 1975: „ Z u einem bestimmten Zeitpunkt waren w i r fast soweit, daß eine Öffnungsklausel möglich gewesen wäre für differenziertere Leistungen, aber dann haben w i r das erfahren müssen, was der Bundeskanzler hier öffentlich gesagt hat, daß eben die andere Partei nicht mitmacht 1 4 4 ." Vordergründig betrachtet könnte der Versuch der Dezentralisierung des Tarif systems damit als beendet angesehen werden: i m tariflichen und i m parlamentarischen Raum scheiterte die Realisierung, jedenfalls soweit es sich u m öffentliche Vorstöße und öffentlichkeitswirksame A k tionen handelte. M i t diesen mißlungenen Versuchen ist jedoch über die rechtliche Zulässigkeit von Öffentlichkeitsklauseln nicht entschieden worden, insbesondere auch nicht über die Frage, ob überhaupt eine Notwendigkeit zur Novellierung des Tarifvertragsgesetzes bestand. Darüber hinaus kann, ohne daß insoweit empirisches Material vorliegt, gleichwohl aus verschiedenen Äußerungen geschlossen werden, daß trotz des juristischen Vorbehalts und des tarif politischen und parlamentarischen Scheiterns faktisch Öffnungsklauseln und Zusatztarifverträge i n gewissem Umfang zwischen den Tarifparteien vereinbart werden. So sagte das geschäftsführende Vorstandsmitglied Mayr auf dem 10. ordentlichen Gewerkschaftstag der I G Metall i m Jahr 1971: „Das Thema betriebsnahe Tarifpolitik hat auch i n den Anträgen an diesen Gewerkschaftstag seinen Niederschlag g e f u n d e n . . . Fest steht, daß die Tarif- und Verhandlungskommissionen zusammen m i t den Bezirksleitungen versuchen, die geltenden Regionalverträge so betriebsnah wie möglich zu gestalten. Dies ist eine dauernde Aufgabe und ein ständiger Prozeß. Daneben gibt es Zusatztarifverträge. Solche Zusatzverträge wurden auch i n der Berichtszeit abgeschlossen. Der Abschluß dieser Verträge wurde durch die Vereinbarung von Öffnungsklauseln 144 Z i t i e r t nach Streeck, Gewerkschaften als Mitgliederverbände, i n : Bergmann (Hrsg.), Soziologie der Gewerkschaften, S. 72, 85.

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2. Teil: Zentralisation u n d Dezentralisation

ermöglicht 145 " Und noch i m Jahr 1980 bemerkte O. Vetter zur gewerkschaftlichen Tarif politik: „Die Gewerkschaften verlieren an Einfluß, tragen jedoch nach wie vor die volle V e r a n t w o r t u n g . . . Daher muß das Bestreben der Gewerkschaften darauf gerichtet sein, eine höhere Tarifehrlichkeit durchzusetzen. So gibt es seit langem die Forderung nach betriebsnaher Tarifpolitik, wobei allerdings nicht übersehen werden darf, daß die gewerkschaftliche Tarifpolitik i m Grunde stets überbetrieblich bleiben muß . . . Eine bereits praktizierte alternative Lösung kann sein, in den allgemeinen und regionalen Tarifverträgen Öffnungsklauseln für einzelne Unternehmen zu vereinbaren 14*." I n diesen Äußerungen ist die Tendenz angedeutet, daß sich jenseits juristischer Vorbehalte jedenfalls i n bestimmten Bereichen faktisch eine Veränderung des Tarifsystems vollzieht, die auch ein neuerliches Überdenken zentraler tarif rechtlicher Kategorien erfordert. D . Betriebsnähe u n d Differenzierung durch Zentralisation

Wesentlich entschiedener als eine Dezentralisierung der Tarifpolitik wurden dagegen drei andere tarif politische Ansätze verfolgt: die Durchsetzung veränderter Lohnfindungsverfahren sowie die Vereinbarung von Effektiv- und von Differenzierungsklauseln. I . Lohnfindungsverfahren

Die tarifvertraglich vereinbarten Lohnsätze determinieren den betrieblich an den einzelnen Arbeitnehmer zu zahlenden Lohn nicht i n der einfachen Weise, daß verausgabte Arbeitsmengen lediglich m i t den fixierten Tariflohnsätzen multipliziert werden müßten. Vielmehr sind die jeweiligen Arbeitsäquivalente i n der konkreten, betriebsspezifischen Arbeitssituation zunächst festzulegen; dieser Festlegung dienen die Lohnfindungsverfahren. Solange die Produktions- und Arbeitsbedingungen relativ einfach strukturiert waren, erwiesen sich die traditionellen Lohnfindungsverfahren, welche i n ihrer groben Klassifizierung i n erster Linie an das Ausbildungsniveau der Arbeitnehmer — gelernt, angelernt, ungelernt — und darüber hinaus an manuelle Geschicklichkeit und körperliche Belastung anknüpften, als ausreichende Grundlage für die Bestimmung der Lohnhöhe i m Einzelfall 1 4 7 . 145 M a y r i n : Protokoll des 10. ordentlichen Gewerkschaftstages Wiesbaden 1971 u n d außerordentlichen Gewerkschaftstages München 1972, S. 103, H e r vorhebung von V. K . 146 Vetter, Gleichberechtigung oder Klassenkampf — Gewerkschaftspolitik f ü r die achtziger Jahre (1980), S. 87/88; Hervorhebung von V. K . 147 Braun, Betriebliche Lohnfindung, i n : A r n d t (Hrsg.), S. 540, 544; Lutz, Krise des Lohnanreizes, S. 62 ff.; Weng, Lohnfindung an modernen Arbeitsplätzen, i n : Friedrichs (Hrsg.), S. 194ff.; Brock u.a., K o n f l i k t u m L o h n u n d

D. Betriebsnähe u n d Differenzierung durch Zentralisation

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I m Zuge der auch technologisch bedingten Veränderung der betrieblichen Arbeitsstrukturen verlagerten sich die Anforderungsbedingungen an den einzelnen Arbeitsplätzen: weder das Qualifikationsniveau noch die körperlichen Kriterien konnten die spezifischen, m i t den neuen Arbeitsplätzen verbundenen Schwierigkeitsgrade hinreichend erfassen. Auf betrieblicher Ebene setzten sich analytische Arbeitsbewertungsverfahren durch, die nicht mehr vorrangig an der Person des Arbeitnehmers und seiner beruflichen Qualifikation anknüpften, sondern sich an der jeweiligen Tätigkeit und der am Arbeitsplatz zu bewältigenden Arbeitsschwierigkeit orientierten 1 4 8 . Da diese Entwicklung auf tarifvertraglicher Ebene zunächst kaum nachvollzogen, sondern an den traditionellen Kriterienkatalogen festgehalten wurde, ergaben sich auf der Ebene Arbeitgeber — Betriebsrat erhebliche Spielräume bei der Festsetzung der Arbeitsäquivalente: je größer dieser Spielraum wurde, desto geringer wurde der Einfluß der Tarifvertragsparteien auf den tatsächlich für eine Arbeitsleistung auszuzahlenden Lohn. Bei der allmählichen Anpassung der tarifvertraglichen Regelungen an die veränderten betrieblichen Gegebenheiten wurden zwei Wege beschritten: entweder wurden die traditionellen Lohngruppenstaffelungen i m Prinzip zwar beibehalten, aber durch die Aufnahme neuer Kriterien und die Entwicklung von selbständigen Zwischengruppen und Richtbeispielkatalogen ausdifferenziert 149 ; oder aber die analytischen Arbeitsbewertungsverfahren wurden selbst Gegenstand der tarifvertraglichen Vereinbarung und auf diese Weise dem Konfliktfeld Arbeitgeber — Betriebsrat jedenfalls dem Grunde nach entzogen 150 . Zwar sind trotz dieser differenzierteren Lohnfindungsverfahren auch weiterhin „einzelbetriebliche Adjustierungen" 1 5 1 notwendig und eröffnen sich Interpretationsspielräume bei der Umsetzung der Kriterien und Richtbeispiele auf der betrieblichen Ebene 1 5 2 . Desweiteren erweist Leistung, S. 89 ff.; Gaul, Arbeitsbewertung, S. 45; Schmiede / Schudlich, E n t wicklung der Leistungsentlohnung (1978). 148 Teschner, L o h n p o l i t i k i m Betrieb, S. 44, der davon spricht, daß an die Stelle der personengebundenen die personenneutrale Einstufung t r i t t ; ebenso Weng, Lohnfindung, i n : Friedrichs, S. 194, 195; Brock u. a., Konflikt, S. 89; Braun, Lohnfindung, i n : A r n d t , S. 540, 544; zur analytischen Arbeitsbewertung vgl.: Bieding / Döring, Analytische Arbeitsbewertung (1971); Fürstenberg, Industrielle Arbeitsbeziehungen (1975), S. 152 ff.; B r u n n / Posenenske, Vorgabezeit u n d Arbeitswert (1979). 149 So insbesondere i n der Chemie- u n d Textilindustrie, siehe Teschner, Lohnpolitik, S. 45; Braun, Lohnfindung, i n : A r n d t , S. 540, 544; Lutz, Krise, S. 64. 150 Siehe dazu insbesondere den Lohntarifvertrag f ü r die Metallindustrie Nordwürttemberg-Nordbaden v o m 20. 10. 1973, wo äußerst detailliert u n d kompliziert die A r t der Datenermittlung festgelegt ist, i n R d A 1974, 177 ff. 151 Braun, Lohnfindung, i n : A r n d t , S. 540, 541; auch Weitbrecht, E f f e k t i v i tät, S. 210 m. w . N.

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2. Teil: Zentralisation u n d Dezentralisation

sich heute, daß die Übernahme der personenneutralen Leistungsbewertung i n die Tarifverträge nicht unproblematisch ist, da dadurch Dequalifizierungsprozesse, wie sie i m Zusammenhang mit Rationalisierungsprozessen entstehen können, begünstigt werden 1 5 3 . Doch trotz dieser weiterhin bestehenden Probleme 1 5 4 zeigt sich, daß dieser i m Rahmen des Konzepts der betriebsnahen Tarifpolitik aufgezeigte Teilaspekt der Anpassung der Lohnfindungsverfahren an die technologisch bedingten Arbeitsplatzveränderungen durchaus i m Rahmen der traditionell großflächig und zentral ausgerichteten Tarifpolitik angegangen werden konnte: die Tarifparteien zogen die Ausdifferenzierung der Tarifnormen einer Dezentralisierung der Tarifstruktur vor. Dieser tarifpolitische Ansatz, ohne eine Veränderung des historisch gewachsenen Tarifsystems Handlungsspielräume zurückzugewinnen, wurde auch beim Problem der Effektivlohnentwicklung und der M i t gliederrekrutierung durchzusetzen versucht. I I . Effektivklauseln

Wie oben kurz angerissen, bestand ein wesentliches Problem der Gewerkschaften darin, i n dem eigentlichen Kernbereich der Tarifautonomie — der Bestimmung der Lohnhöhe — zunehmend an Einfluß zu verlieren, da ein Teil der Arbeitgeber i n nicht unerheblichem Ausmaß übertarifliche Löhne bezahlte; diese Effektivlöhne konnten nicht ohne weiteres i n nachfolgenden regionalen Tarifverhandlungen tarifnormat i v festgeschrieben werden, da sich die großflächig angelegten Tarifverträge i n aller Regel an den sog. Grenzbetrieben orientierten, i n denen eine übertarifliche Entlohnung jedoch nicht i n Frage stand. Diesem mit dem Stichwort mangelnder „TarifWahrheit" benannten Defizit der Tarifpolitik versuchten die Gewerkschaften i n erster Linie durch die Vereinbarung von Effektivklauseln abzuhelfen. Zwei Formen von Effektivklauseln standen zur Verfügung: M i t Hilfe der Vereinbarung von Effektivgarantieklauseln sollten die bislang übertariflich gezahlten Lohnbestandteile zusätzlich zu dem neuen Tariflohn tarif vertraglich abgesichert werden; der effektiv ausge152 Vgl. den Versuch, den unscharfen Begriff der Normalleistung per t a r i f vertraglicher Definition zu präzisieren i n Tarifvertrag NordwürttembergNordbaden § 4 Bezugsleistung i n R d A 1974, 177, 179; zur Interessenabhängigkeit der analytischen Verfahren vgl. B r u n n / Posenenke, Vorgabezeit, S. 21 ff.; auch Güntner, Neues Tarifvertragsrecht, R d A 1974, 153, 156 ff. 153 Himmelmann, Sozialpolitik durch Tarifvertrag, i n : Soziale Sicherheit 1979, 161, 164; Berkessel / H u m m l , Methoden einheitlicher Entgeltdifferenzierung, i n : W S I - M i t t e i l u n g e n 1982, 552 ff. 154 Z u r K r i t i k dieser tarifvertraglichen Ausdifferenzierung vgl. Pfromm, Solidarische Lohnpolitik, S. 31 ff., 17 ff.; Haasis, K r i t i k u n d A l t e r n a t i v e gewerkschaftlicher T a r i f p o l i t i k , i n : Mattick u. a., Beiträge zur K r i t i k des Geldes, S. 118, 135 ff.

D. Betriebsnähe u n d Differenzierung durch Zentralisation

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zahlte Lohn wurde durch diese Klauseln insgesamt zum Tariflohn, wobei jedoch die Lohnhöhe i m Einzelfall nicht unmittelbar aus dem Tarifvertrag, sondern erst unter Hinzuziehung der jeweiligen einzelvertraglichen Vereinbarung ermittelt werden konnte 1 5 5 . Die begrenzte Effektiklausel dagegen beinhaltete, daß aus Anlaß der Tariflohnerhöhung keine Verrechnung der Effektiv- m i t den neu vereinbarten Tariflöhnen erfolgen durfte, vielmehr der Abstand des Effektiv» zum bisherigen Tariflohn auch gegenüber dem neuen Tariflohn erhalten bleiben mußte; allerdings fanden — i m Gegensatz zur Effektivgarantieklausel — die übertariflichen Lohnbestandteile ihre Rechtsgrundlage weiterhin i m Individualarbeitsvertrag 1 5 6 . Betrachtet man die rechtliche Konstruktion der Effektivklauseln, so w i r d ein wesentlicher Nachteil deutlich: die Gewerkschaft gewinnt weder durch die Effektivgarantie- noch durch die begrenzte Effektivklausel einen unmittelbaren Einfluß auf die Bestimmung der Lohnhöhe zurück; sie ist gewissermaßen darauf angewiesen, i m Nachtrag einen einseitig von der Arbeitgeberseite bestimmten Lohn mehr oder minder wirksam tarifvertraglich zu sichern. I n diesem begrenzten Einflußrahmen erweist sich die Effektivgarantieklausel als relativ wirksames I n strument, da sie jedenfalls alle bis zum Tarifvertragsabschluß entstandenen übertariflichen Lohnbestandteile normativ festschreibt. Über einen längeren Zeitraum praktiziert würde jedoch deutlich werden, daß die Effektivgarantieklausel weder die Lohnhöhe noch die Lohnstruktur d i r e k t 1 5 7 beeinflussen kann, beide Größen nicht mehr als Resultanten des Gerechtigkeit verbürgenden Tarifverhandlungssystems angesehen werden können, sie vielmehr ihren eigentlichen Ursprung i m betrieblichen oder individuellen „bargaining" finden 158. Nur noch abstrakt, d. h. ohne die Lohnhöhe i m Einzelfall benennen und die Lohnstruktur bestimmen zu können, würde auf lange Sicht ein i m Betrieb ausgehandelter status quo festgeschrieben, nicht mehr eigenverantwortlich von der Gewerkschaft mitgestaltet. Die beschränkte Effektivklausel ist noch weniger geeignet, tarifautonome Handlungsspiel155 Z u den Einzelheiten siehe: Etzel, A u R 1969, 257 ff.; B A G N J W 1968, 1396 ff.; Richardi, Kollektivgewalt, S. 415 ff.; A . Hueck, B B 1954, 776 ff.; Nikisch, B B 1956, 468 ff.; Rehhahn, A u R 1956, 289 ff. jeweils m. w . N. 156 Vgl. insbesondere Rumpff, B B 1968, 1161 ff.; Etzel, A u R 1969, 257, 258; Richardi, Kollektivgewalt, S. 415 m. w . N. 157 Z u r indirekten Beeinflussung der E f f e k t i v - durch die Tariflöhne siehe K ü l p , L o h n b i l d u n g i m Wechselspiel, S. 197 ff.: der Zusammenhang zwischen T a r i f - u n d Effektivlöhnen muß insoweit noch als weitgehend ungeklärt gelten; K ü l p unterscheidet 3 Hypothesen: 1. Es besteht k e i n Zusammenhang, 2. Die Tariflöhne richten sich nach den Effektivlöhnen, 3. Die Tariflöhne beeinflussen die Effektivlöhne, s.S. 209; siehe auch Dall'Asta, Theorie der Lohnpolitik, S. 108 m. w . N. 158 So auch Erd, Verrechtlichung, S. 51.

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2. Teil: Zentralisation u n d Dezentralisation

räume zurückzugewinnen. Da sie die übertariflichen Lohnbestandteile nicht tariflich erfaßt, sondern auf einzelvertraglicher bzw. — häufig rechtswidriger — betriebsverfassungsrechtlicher Basis bestehen läßt und lediglich aus Anlaß der Tariferhöhung die Spanne zwischen Tarif- und Effektivlohn fortschreibt, bleibt ein nicht aus Anlaß der Tariferhöhung durchgeführter Abbau der übertariflichen Lohnbestandteile je nach individualvertraglicher Ausgestaltung weiterhin möglich. Vermieden w i r d allerdings die unmittelbare Verrechnung einer Tariflohnerhöhung m i t den Effektivverdiensten und die darüber den Tarifparteien und ihren Mitgliedern direkt vermittelte Einsicht, daß das Tarifverhandlungssystem seiner eigentlichen Funktionsbestimmung nicht mehr gerecht w i r d 1 5 0 . A u f diesem Hintergrund stellt sich eine tarifpolitische Strategie, die auf die strukturellen Defizite des zentralen Tarifverhandlungssystems m i t Effektivklauseln reagiert, von Gewerkschaftsseite her gesehen als Defensivstrategie dar 1 0 0 . Zwar ist nicht zu verkennen, daß auch Effektivklauseln i n der Lage sind, auf einzelbetrieblicher Ebene für die A r beitgeberseite einen gewissen Verlust an Autonomie, eine Einschränkung ihrer Dispositionsfreiheit bezüglich der Festsetzung des Lohnfaktors herbeizuführen 1 6 1 . Andererseits jedoch gewinnnt die Gewerkschaft das Maß an Handlungsautonomie nicht zurück, das es ihr gestatten würde, i m Prozeß der Tarifauseinandersetzungen auf Lohnhöhe und Lohnstruktur mitbestimmend Einfluß zu nehmen. Die Gewerkschaft begnügt sich vielmehr i m Fall der Effektivgarantieklausel m i t einer nachträglichen Absicherung des betrieblich gewachsenen status quo und i m Fall der beschränkten Effektivklausel m i t einer Beschränkung des arbeitgeberseitigen Rechts zum Abbau übertariflicher Leistungen auf solche individualvertraglich ausweisbaren Gründe, die nicht mit dem Tarifabschluß selbst zusammenhängen 162 . Gleichwohl entbehrt es nicht einer gewissen Konsequenz, daß die Gewerkschaften i n erster Linie mit Hilfe der Effektivklauseln versuchten, den strukturellen Problemen des Tarifsystems abzuhelfen. Zunächst einmal schien die Durchsetzung von Effektivklauseln m i t einem relativ geringen rechtlichen Risiko verbunden zu sein, da das Reichsarbeitsgericht beide Formen von Effektivklauseln für wirksam gehalt e n 1 6 3 und darüber hinaus auch das Bundesarbeitsgericht jedenfalls bezüglich der begrenzten Effektivklausel zunächst keine rechtlichen Be159

Erd, Verrechtlichung, S. 52. So bereits Rehhahn, A u R 1956, 289. 181 Vgl. dazu Knevels, D B 1967, 81 ff. 182 Richardi, J u r A 1971, 141, 145; ders., Kollektivgewalt, S. 422 ff. 183 Vgl. dazu A . Hueck, B B 1954, 776 Fn. 1 m. w . N.; Dammann, Tarifvertrag, S. 170 ff. 160

D. Betriebsnähe u n d Differenzierung durch Zentralisation

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denken geäußert hatte 1 6 4 . Entscheidender jedoch dürfte sein, daß Effektivklauseln die einzige Regelungstechnik darstellen, m i t deren Hilfe Großgewerkschaften weiterhin zentral verhandeln und gleichwohl einen gewissen Einfluß auf die nicht nur am Grenzbetrieb orientierte Lohnhöhe, sondern auch auf die darüber hinaus i n einzelnen Betrieben bestehenden effektiven Lohnbestandteile zurückgewinnen können. M i t anderen Worten: Soweit sich Gewerkschaften — aus welchen Gründen auch immer — m i t einer defensiven Strategie begnügen und zugunsten eines zentralisierten Tarifverhandlungssystems darauf verzichten, mitbestimmenden Einfluß auf die Effektivlöhne auszuüben, stellen sich Effektivklauseln als geeignetes M i t t e l dar: die Effektivgarantieklausel ermöglicht es, zeitlich verzögert die betriebliche Lohnbewegung tariflich abzusichern, die begrenzte Effektivklausel gestattet es, ohne Umgestaltung des Tarifsystems und ohne die Rechtsprobleme lösen zu müssen, die bei einer Dezentralisierung entstehen, die Funktionsfähigkeit des zentralisierten Tarifverhandlungssystems nach außen hin und den Mitgliedern gegenüber jedenfalls der Form nach zu behaupten. Beide Klauseln wurden vom Bundesarbeitsgericht i m Anschluß an eine kontroverse Diskussion i n der rechtswissenschaftlichen Literatur für m i t tragenden Grundprinzipien des Tarifrechts unvereinbar und somit rechtswidrig erklärt 1 6 5 . A u f die Begründung und Tragfähigkeit der einzelnen Argumente des B A G einzugehen, ist hier nicht der Ort. Es sollen lediglich zwei Gesichtspunkte herausgehoben werden: Das wohl wichtigste, wenn auch nicht das allein entscheidende Argument des BAG, Effektivklauseln für rechtswidrig zu erklären, ist i n der Feststellung zu sehen, daß derartige Klauseln notwendigerweise die Vermischung zweier Rechtskreise, nämlich des kollektiven und des individuellen Arbeitsrechts, begründen. Während die Effektivgarantieklausel i n die einzelvertraglichen Rechtsbeziehungen eingreife, ohne diese jedoch der bezifferten Lohnhöhe nach zum Inhalt einer Tarifnorm zu transformieren 1 6 6 , ließe die begrenzte Effektivklausel die einzelvertraglichen Lohnbestandteile weitgehend unberührt und verfüge mit tarifnormativer Wirkung lediglich die „Aufstockung" der bisherigen übertariflichen Lohnbestandteile 167 . I n beiden Fällen sei folglich zur Bestimmung der Lohnhöhe nicht nur der Tarifvertrag, sondern immer auch die einzelvertragliche Abrede hinzuzuziehen, wobei i m Fall der begrenzten Effektivklausel hinzukomme, daß ein Teil des Lohnes nicht als Tarif-, sondern weiterhin als einzelvertraglicher Lohn 184 165 166 167

BAG BAG BAG BAG

i n A u R 1956, 155 ff.; Erd, Verrechtlichung, S. 49. N J W 1968, 1396 ff. N J W 1968, 1396, 1398. N J W 1968, 1396, 1397.

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2. Teil: Zentralisation u n d Dezentralisation

geschuldet werde. Diese Vermischung von individuellem und kollektivem Arbeitsrecht, die — wie oben beschrieben — gerade den defensiven Charakter dieser Tarifstrategie kennzeichnet, bezeichnet das B A G als einen „Widerspruch i n sich" und als „systemwidrig" 1 6 8 . Ob die insoweit durchaus zutreffende Feststellung der Überschneidung bzw. Vermischung zweier Rechtskreise ein Widerspruch ist und ob aus dieser Feststellung auch notwendigerweise die Rechtswidrigkeit einer derartigen Regelung abzuleiten ist, sei hier dahingestellt 1 6 9 . Festzuhalten bleibt jedoch, daß das B A G i m wesentlichen einen innersystematischarbeitsrechtsdogmatischen Gesichtspunkt zur tragenden Grundlage seiner Entscheidung gemacht hat 1 7 0 . Demgegenüber fallen Überlegungen, wie das Tarifsystem als ganzes funktionsfähig und die Gewerkschaft als Teil des Tarifsystems bei der Mitbestimmung der Lohnhöhe handlungsfähig bleiben könne, kaum ins Gewicht. Zwar w i r d konstatiert, daß die Gewerkschaft ein „allgemeines Regelungsbedürfnis" geltend mache 171 ; dieses, als schlichter „Beweggrund" qualifiziert 1 7 2 , falle jedoch nicht ins Gewicht, da es m i t den verfügbaren Denkkategorien, d. h. der strikten Trennung von K o l l e k t i v - und Individualarbeitsrecht, nicht i n Einklang zu bringen sei. Das B A G hat m i t h i n die entscheidende Frage nach den Funktionsbedingungen des Tarifvertragssystems und der Handlungsfähigkeit von Großgewerkschaften i m Rahmen zentralisierter, großflächiger Tarifabschlüsse kaum aufgeworfen; vielmehr war mindestens auch ein innersystematisches K r i t e r i u m ausschlaggebend dafür, daß eine offizielle Weiterverfolgung dieser Tarifstrategie 1 7 3 seitens der Gewerkschaften unmöglich wurde.

168

B A G N J W 1968, 1396, 1397, 1399. Z u Recht w i r d darauf hingewiesen, daß auch i n anderen Bereichen übertarifliche, vertragliche Ansprüche Gegenstand von Tarifnormen werden k ö n nen, vgl. Bötticher, A n m e r k u n g zu B A G A P Nr. 7 zu § 4 T V G Effektivklausel, Bl. 484; Etzel, A u R 1969, 257, 268; Stahlhacke, R d A 1962, 223, 227; Rehhahn, A u R 1956, 289, 290. 170 Das neben diesen formalen Aspekten wichtigste inhaltliche Argument, daß den Tarifparteien n u r die Setzung v o n Mindestarbeitsbedingungen möglich sei, es m i t h i n einen sog. tariffreien Raum gebe, übersieht — w i e Richardi, Bötticher u n d Etzel i m einzelnen darlegen —, daß der übertarifliche Raum als bloßer Reflex der Tarifmacht besteht, was soviel heißt, daß sich aus den jeweiligen T a r i f normen erst ergibt, was als Mindestarbeitsbedingung angesehen werden muß; erst jenseits dieser gesetzten Normen greift dann das Günstigkeitsprinzip ein u n d gestattet die Vereinbarung günstigerer Arbeitsbedingungen; Etzel, A u R 1969, 257, 261; Richardi, D B 1969, 1986, 1990; Bötticher, A n m e r k u n g zu B A G A P Nr. 7 zu § 4 T V G Effektivklausel, Bl. 483 ff.; Däubler / Hege, Tarifvertragsrecht, Rdnr. 253 ff. 171 B A G N J W 1968, 1396, 1399. 172 Ebd. 173 Daß derartige Klauseln trotz dieser Rechtsprechung gleichwohl noch i n geringem Umfang v o n den Tarifparteien vereinbart werden, dazu siehe Erd, Verrechtlichung, S. 53. 169

D. Betriebsnähe u n d Differenzierung durch Zentralisation

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Ι Π . Differenzierungsklauseln

Einige Gewerkschaften schlugen einen anderen Weg ein, u m Mitgliederstagnation oder gar -verlust gegenzusteuern; sie versuchten nicht mit Effektiv-, sondern m i t Hilfe von Differenzierungsklauseln ihre organisationspolitischen Interessen zu sichern 174 . Gemäß den §§ 3, Abs. 1, 4, Abs. 1 T V G steht grundsätzlich nur den tarifgebundenen Arbeitnehmern ein unabdingbarer Anspruch auf die i m Tarifvertrag festgelegten Leistungen zu. Allerdings ist es — wie oben bereits ausgeführt — den Arbeitgebern unbenommen, auch den „Außenseitern" die tariflichen Arbeitsbedingungen durch Abschluß einer entsprechenden einzelvertraglichen Vereinbarung zugute kommen zu lassen. Differenzierungsklauseln, die i n unterschiedlicher Form vereinbart werden können 1 7 5 , zielen darauf ab, ausschließlich den tarifgebundenen Arbeitnehmern einzelne Leistungen des Tarifvertrages vorzubehalten; ob dieses Ziel durch die Verpflichtung des Arbeitgebers erreicht wird, nicht-organisierte Arbeitnehmer von einzelnen Leistungen des Tarifvertrages auszuschließen oder dadurch, bei der Gewährung bestimmter Leistungen zwischen organisierten Arbeitnehmern und Außenseitern derart zu differenzieren, daß die organisierten Arbeitnehmer i n jedem Fall einen Sondervorteil erlangen, ist zweitrangig und soll deshalb hier nicht weiter verfolgt werden 1 7 6 . Für die tarifpolitische Einschätzung dieser Strategie entscheidend ist, daß unabhängig von der Effektivität und A t t r a k t i v i t ä t der Tarifpolitik im übrigen m i t Hilfe von Differenzierungsklauseln ein materieller A n reiz — ein selektiver Anreiz i m Sinne von Olson — geschaffen werden soll, der den Arbeitnehmern einen E i n t r i t t i n die Gewerkschaft bzw. ein Verbleiben i n der Organisation als finanziell vorteilhaft erscheinen läßt. Differenzierungsklauseln haben m i t den oben abgehandelten Effektivklauseln eines gemeinsam: sie könnnen ohne Schwierigkeiten i n ein großflächig angelegtes und zentralisiertes Tarifverhandlungssystem integriert werden, da sie generell, d. h. unabhängig von den je bestehenden betrieblichen Besonderheiten, materielle Vorteile für die M i t glieder tarif vertraglich absichern. I n ihrer Wirkung jedoch zielen Differenzierungsklauseln nicht mehr auf die Beseitigung tarifstruktureller Probleme, sondern begnügen sich damit, die Folgen dieser Probleme — insbesondere Mitgliederschwund bzw. -stagnation, Desinter174 Vgl. dazu Biedenkopf, Sinn u n d Grenzen der Vereinbarungsbefugnis, Gutachten zum 46. Deutschen Juristentag, Bd. 1, S. 99, 116, der darauf h i n weist, daß insbesondere Gewerkschaften aus Industriezweigen m i t niedrigem Tariflohnniveau diesen Ausweg suchten; auch Erd, Verrechtlichung, S. 242. 175 Vgl. Gamillscheg, Differenzierung nach der Gewerkschaftszugehörigkeit, S. 73 ff. 176 Richardi, Kollektivgewalt, S. 203 ff.; Steinberg, R d A 1975, 99, 103.

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2. Teil: Zentralisation u n d Dezentralisation

esse und Verlust an Verpflichtungsfähigkeit — abzufangen. Insofern ist die Differenzierungsklausel eine noch defensivere Regelungstechnik als die Effektivklausel: eine Veränderung der Tariflohnpolitik, insbesondere die Differenzierung der tariflichen Lohnhöhe nach den betrieblichen Gegebenheiten, ist bei der Differenzierungsklausel nicht einmal mehr ansatzweise intendiert; vielmehr steht die Selbsterhaltung der Koalition i m Rahmen des gegebenen Tarifsystems bei weiterhin bestehenden tarifstrukturellen Problemen i m Vordergrund 1 7 7 . Auch diese Tarifklausel wurde vom B A G für rechtswidrig erklärt mit der Begründung, daß sie von der Tarifmacht der Koalitionen nicht mehr abgedeckt werde und i m übrigen einen Verstoß gegen die negative Koalitionsfreiheit enthalte 1 7 8 . Dabei ging das B A G i n seiner Problemformulierung von einem Ansatz aus, der die Frage nach der rechtlichen Zulässigkeit von Differenzierungsklauseln i n den größeren Problemzusammenhang der Selbsterhaltung der Koalitionen i n einem sich verändernden Tarif system stellt: „Würde man sich darauf beschränken, die Differenzierung lediglich juristisch zu analysieren, ohne dabei der dahinterstehenden Grundsatzforderung der Gewerkschaft Rechnung zu tragen, so liefe die Erörterung Gefahr, zur Begriffsjurisprudenz zu werden und die Dynamik des kollektiven Arbeitsrechts aus dem Auge zu v e r l i e r e n . . . man muß fragen: „Gibt es tragfähige rechtliche A n knüpfungspunkte, die das Verlangen der Gewerkschaften nach Differenzierungen und ihrer Sicherstellung gerechtfertigt erscheinen lassen 1 7 9 ?" Diese adäquate Fragestellung wurde jedoch i n der nachfolgenden Argumentation vom B A G nicht durchgehalten: anstatt die Rechte der organisierten und nicht-organisierten Arbeitnehmer, die Rechte der beteiligten Koalitionen und die Funktionsfähigkeit eines zentralisierten, von Großorganisationen repräsentierten Tarifsystems differenziert gegeneinander abzuwägen, standen recht allgemein gehaltene Gerechtigkeitserwägungen sowie eine einseitige Hervorhebung des sicherlich wichtigen, aber erst i m Zusammenhang m i t dem gesamten System der Tarifautonomie i n seiner Gewichtung zu erfassenden Individualgrundrechts der negativen Koalitionsfreiheit 1 8 0 i m Mittelpunkt der Argumentation 1 8 1 .

177 So auch Krüger, Sinn u n d Grenzen, Gutachten S. 64 ff.; Biedenkopf, Sinn u n d Grenzen, Gutachten S. 115 ff. 178 B A G E 20, 175, 218, 224. 179 B A G E 20, 175, 218. 180 v g L ( j a z u umfassend: Schabbeck, Das Problem der negativen Koalitionsfreiheit (1971); Säcker, Grundprobleme, S. 35 ff.; Däubler / Mayer-Maly, Negative Koalitionsfreiheit (1971). 181 K r i t i s c h gegenüber der Β AG-Rechtsprechung u . a . : Steinberg A u R 1975, 99 ff.; Leventis, Tarifliche Differenzierungsklauseln (1974), S. 91 ff. m. w . N.

E. Dezentralisation als Lösung aktueller Probleme

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I V . Fazit

Zwei Möglichkeiten der Gewerkschaften, jedenfalls ansatzweise dem Dilemma mangelnder Effektivität und Legitimität auf eine A r t zu begegnen, die eine Änderung der Tarif- und Organisationsstrukturen nicht erfordert hätte, wurden somit qua Rechtsprechung blockiert. Dem Problem jedoch, wie Großgewerkschaften i n einem zentralisierten Tarifverhandlungssystem aktionsfähig bleiben können, müssen sich Rechtsprechung und Arbeitsrechtswissenschaft nach wie vor stellen. Dies gilt um so mehr, als die Rechtsprechung zum Gewerkschaftsbegriff die Tendenz aufweist, die Tariffähigkeit nur solchen Koalitionen zuzubilligen, die die Merkmale von Großorganisationen aufweisen 1 8 2 . Gerade wenn man diese rechtliche Festschreibung historisch entstandener Formen begrüßt, muß erkannt werden, daß damit i m Zusammenspiel mit der Tarifabschlußebene notwendigerweise ein Verlust an Mitglieder-, Betriebs- und Problemnähe verbunden ist, der nicht durch ein zusätzliches rechtliches Gebot zu zentralisierten Tarifverhandlungen 1 8 3 , sondern nur durch eine Ausdifferenzierung des Tarifverhandlungssystems abgemildert werden kann. E. Dezentralisation als Lösung aktueller Probleme der Tarifpolitik

Angesichts zunehmend enger werdender Verteilungsspielräume, einer verstärkten Arbeitsplatzreduzierung und -Umstrukturierung durch forcierte Rationalisierungsmaßnahmen werden die Tarifparteien vor vielfältige Probleme gestellt. Insbesondere für die Gewerkschaften w i r d es zunehmend schwieriger, i m Rahmen des Tarifverhandlungssystems die Interessen ihrer Mitglieder gegenüber einem nach ökonomischen ,Sachgesetzlichkeiten4 ablaufenden Prozeß zur Geltung zu bringen. Sicherlich wäre es illusorisch, wollte man für alle neu entstandenen Konfliktgelder eine einzige tarifpolitische Strategie als möglichen Ausweg ansehen: dafür sind die Probleme zu komplex. Zwei Problemfelder sollen i m folgenden herausgegriffen und daraufh i n untersucht werden, inwieweit sie durch eine dezentralisierte Tarifpolitik bewältigt, mindestens jedoch besser angegangen werden können: das seit langem virulente Problem der Lohndrift und das Problem des Rationalisierungsschutzes. Dabei w i r d davon ausgegangen, daß auch eine dezentralisierte Tarifpolitik grundsätzlich an dem Primat zentral und großflächig abgeschlossener Tarifverträge festhält und — wie oben 182

Vgl. dazu Klein, Koalitionsfreiheit, S. 77; Reichel, Rechtsfragen zur T a riffähigkeit, R d A 1972, 143 ff.; B V e r f G i n D B 1982, 231; B A G A P Nr. 25 zu § 2 T V G m i t ablehnender A n m . von M a y e r - M a l y ; B A G A P Nr. 24 zu A r t . 9 GG; B A G i n D B 1978, 1279. 183 So Löwisch, R d A 1969, 129, 134.

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2. Teil: Zentralisation u n d Dezentralisation

beschrieben — punktuelle Dezentralisierungsmöglichkeiten qua Öffnungsklausel eröffnet. I . Das Problem der Lohndrift

Die Bestimmung der Lohnhöhe war und w i r d w o h l auch i n Zukunft die wichtigste Aufgabe sein, die den Tarifparteien überantwortet ist. K r a f t Gesetzes w i r d diese kollektive Regelungsbefugnis beschränkt durch § 4 Abs. 3 TVG, wonach es den Tarifparteien verwehrt ist, die tariflichen Arbeitsbedingungen — und somit auch die Tariflöhne — als Höchstarbeitsbedingungen festzusetzen 184 . Diese Regelung ist solange unproblematisch, als die übertariflich nach dem Günstigkeitsprinzip ausgezahlten Löhne i n ihrer Höhe i n einem noch erkennbaren Zusammenhang mit den Tariflöhnen stehen und als einzelbetriebliche, konjunkturelle oder sonstige „Adjustierungen" der typisierenden Tarifregelung bezeichnet werden können. I n dem Maße jedoch, i n dem die Tarif- und die Effektivlöhne derart auseinanderfallen, daß dieser Zusammenhang nicht mehr erkennbar ist, ist die Funktion des tariflichen Regelungssystems gefährdet: weder die „Leitidee" der gemeinschaftlichen Gestaltung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen 185 kommt dann noch zum Tragen, noch kann auf längere Sicht unter diesen Bedingungen das ohnehin für große Organisationen schwer zu bewältigende Problem der Verpflichtung der Mitglieder auf die Zielsetzung und Interessenverfolgung durch die Repräsentanten als gesichert angesehen werden; die Repräsentanten sind vielmehr gezwungen, die Motivation der Mitglieder kontrafaktisch, d. h. entgegen der sichtbaren, materiellen Ineffektivität der Tarifnormen, zu stabilisieren. 1. Das Verhältnis

von Tarif- und Effektivlöhnen

Daß die tatsächlich gezahlten Löhne die tariflich vereinbarten Richtsätze überschreiten, ist keineswegs eine neue Erscheinung; bereits i n der Weimarer Republik können, je nach Branche und Region differierend, effektive Löhne festgestellt werden, die — soweit belegt — bis zu 35°/o über den Tariflöhnen lagen 1 8 6 . Allerdings kann mangels verfügbarer allgemeiner Daten für diesen Zeitraum noch nicht davon gesprochen werden, daß eine beträchtliche und permanente Differenz zwischen Tarif- und Effektivlöhnen kennzeichnend war für die gesamte Lohnsituation. 184

Siehe dazu Däubler / Hege, Tarifvertragsrecht, Rdnr. 85 ff. So Säcker, D B 1967, 1086, 1091. 186 Adams, Bezirkstarif oder Branchentarif (1933), S. 54, der f ü r einige Bereiche „effektive Überverdienste" anhand der amtlichen Hohnerhebungen von 1927 u n d 1930 zwischen 6,8 % u n d 35,3 Vo ermittelte, jedoch wegen erhebungstechnischer Fehler zu vorsichtiger Interpretation rät; siehe auch: Deckers, Tarifvertrag, S. 51; Dammann, Tarifvertrag, S. 156 ff. m. w. N. 185

E. Dezentralisation als Lösung aktueller Probleme

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Das unterschiedliche Niveau i n der Entwicklung der Tarif- und der Effektivlöhne ist dagegen von anfang an ein wesentliches, alle Branchen und Regionen übergreifendes Merkmal der Lohnbildung i n der Bundesrepublik 1 8 7 . Obgleich sich die Gewerkschaften schon frühzeitig mit diesem Phänomen beschäftigten, sind bis heute nicht zuletzt aufgrund erhebungstechnischer und methodischer Probleme nur relativ wenig gesicherte und aktuelle Daten verfügbar 1 8 8 . a) Lohndrift Als Lohndrift (wage-drift) werden „die Abweichungen der Veränderungen der Effektivlohnsätze von den Veränderungen der Tariflohnsätze . . . während einer Periode" bezeichnet 189 . Lohndrift ist ein „Prozeß i n der Zeit", eine „Prozeßgröße" 190 , die positive Werte annimmt, sofern die Effektivlöhne proportional stärker steigen als die Tariflöhne; bleibt der absolute Differenzbetrag zwischen Tarif- und Effektivlöhnen während einer Periode gleich oder sinkt er, so ist die D r i f t negativ. Die Differenz zwischen den Zuwachsraten der Effektiv- und der Tariflohnsätze w i r d als Ratenspanne bezeichnet 191 . Die verfügbaren, auf die Gesamtwirtschaft bezogenen Daten zeigen bis zum Jahr 1970 folgende Lohndriftentwicklung 1 9 2 (s. Tabelle auf S. 82 oben). Es w i r d deutlich, daß die Lohnsituation i n der Bundesrepublik seit 1958 durch eine i n ihrer Höhe zwar schwankende, jedoch kontinuierliche positive D r i f t gekennzeichnet ist: die Effektivlohnsätze sind i m gesamtwirtschaftlichen Durchschnitt u m 0,6 °/o bis 3,3 °/o, durchschnittlich u m jährlich 2,1