Zentralisation Und Dezentralisation: Eine Verwaltungswissenschaftliche Studie Zur Kompetenzverteilung Im Politisch-Administrativen System Der ... in Nordrhein-Westfalen (German Edition) 3428051823, 9783428051823

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PETER SCHXFER

Zentralisation und Dezentralisation

Schriften zur Verwaltungs wissenschaft Band 11

Zentralisation und Dezentralisation Eine verwaltungs wissenschaftliche Studie zur Kompetenzverteilung im politisch-administrativen System der Bundesrepublik Deutschland, empirisch illustriert am Beispiel der Funktionalreform in Nordrhein-Westfalen

Von

Dr. Peter Schäfer

DUNCKER

&

HUMBLOT

I

BERLIN

Alle Rechte vorbehalten & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1982 bei Fotokop W. Weihert, Darmstadt 1 Prlnted In Germany

© 1982 Duncker

ISBN 3 428 05182 3

Vorwort Der Begriff der Dezentralisation hat in den letzten Jahren eine steile Karriere erfahren. Parteien wie Vereine, SeJbsthilfegruppen wie Wirtschaftsverbände schwören auf diese Formel. In der Dezentralisation wird die Lösung vieler staats- und verwaltungspolitischer Probleme gesehen wie Steuerungs- und Finanzkrise des Staates, Ineffizienz der Verwaltung, Bürgerunmut über Politik und Verwaltung. Zentralisation und Dezentralisation sind ein bedeutendes Element der Gliederung der öffentlichen Verwaltung. Die Bundesrepublik ist durch die Institute des Föderalismus und der kommunalen Selbstverwaltung ein stark dezentralisiertes Staatswesen. Auf der anderen Seite wird ein Zentralisationstrend konstatiert, der sich z. B. in der Zunahme staatlicher Planung, gesetzlicher Normierung und finanzieller Förderprogramme äußert. In dieser Arbeit wird untersucht, welche Bedeutung die Kategorien Zentralisation/Dezentralisation für die Beschreibung des Verwaltungssystems der Bundesrepublik haben. Mitunter wird eingewandt, daß das Begriffspaar Zentralisation/Dezen~i'alisation "veraltet" sei und neuere Begriffe wie "Verflechtung" oder "Korporatismus" dem horizontal und vertikal stark differenzierten politisch-administrativen System angemessener seien. Demgegenüber werden die Kategorien Zentralisation/Dezentralisation weiterhin für praktisch brauchbar und theoretisch erklärungskräftig gehalten - was zu beweisen ist. . Die Begriffe Zentralisation/Dezentralisation, welche recht diffus und mit "ideologischen Hoffnungen" überfrachtet sind, werden einer wissenschaftlichen Analyse unterzogen. Da Dezentralisation eine ständige Zielgröße bei der (Neu)Gestaltung der öffentlichen Verwaltung ist, erscheint es nützlich, ihre genaue Bedeutung, ihre verschiedenen realen Erscheinungsformen und ihre Bestimmungsgrößen kennenzulernen. Kann Dezentralisation die Hoffnungen erfüllen, die an sie gerichtet werden? Ist Zentralisation nur mit negativen Folgen verbunden, wie es die derzeitige öffentliche Diskussion nahelegt? Auf welche Verwaltungsebenen und Politikbereiche beziehen sich Zentralisation und Dezentralisation und welche Dimensionen von Kontrole und Steuerung sind mit ihnen angesprochen? Bereits 1929 erschien die noch heute grundlegende Arbeit von Hans Peters mit dem Titel "Zentralisation und Dezentralisation". Im Untertitel wird Bezug auf die Kommunalpolitik genommen: "Zugleich ein Beitrag zur Kom-

Vorwort

6

munalpolitik im Rahmen der Staats- und Verwaltungslehre". Auch in dieser Arbeit steht die kommunale Ebene im Mittelpunkt der Betrachtung. Auf dieser Ebene treffen zentralstaatliche Steuerungsversuche und dezentrale Problemlösungsversuche aufeinander. Bei der Lösung der Steuerungskrise kommt der kommunalen Ebene ein hoher Stellenwert zu. Die vorliegende verwaltungswissenschaftliche Studie ist multidisziplinär angelegt. Das heißt zunächst nicht mehr und nicht weniger, als daß Beiträge verschiedener Disziplinen zum Thema' "gesammelt" werden. Die Gefahr liegt auf der Hand, über zuviel zuwenig zu sagen, sie läßt sich aber bei diesem Vorgehen nicht vermeiden. Der dafür eingekaufte Vorteil liegt in der Zusammenschau unterschiedlicher Einzelbeiträge. Zu danken habe ich vor allen anderen Franz-Xaver Kaufmann, sodann Dietrich Thränhardt, Reinhard Lohan und Ferdinand Schliehe. Der Druck wurde von der Fakultät für Soziologie der Universität Bielefeld finanziell unterstützt. Speyer, November 1981

Peter Schäfer

Inhaltsverzeichnis 1.

Einfohrung . ........................................... .

13

1.1

Zentralisation und Dezentralisation in Meinungen und Zahlen - Ein induktiver Problemaufriß ........................ .

13

1.2

Dezentralisation als "neuer Wert" - Zum ,ideologischen' Hintergrund von Dezentralisationsforderungen ............ .

20

1.3

Problemstellung und Konzept der Arbeit ................. .

26

1.4

Zur Wissenschaftstheorie und Methodologie einer verwaltungswissenschaftlichen Studie ............................... .

31

2.

Begriffsanalyse ........................................ .

38

2.1

Zentralisation und Dezentralisation im Verwaltungsrecht ....

39

2.2

Zentralisation und Dezentralisation in der Politikwissenschaft ................................................ .

45

2.3

Zentralisation und Dezentralisation in der Volkswirtschaftslehre ................................................. .

50

Zentralisation und Dezentralisation in der Betriebswirtschaftslehre ..................... ' ................ '............ .

57

2.5

Zentralisation und Dezentralisation in der Organisationssoziologie ............................................ .

63

2.6 2.7

Zentralisation und Dezentralisation in der Sozialökologie ... .

67

Zusammenfassende Konzeptualisierung aus verwaltungswissenschaftlicher Sicht .... '.................................. .

70

2.4

Zentralisation und Dezentralisation in historischer Perspektive . .... 78

3.1 3.1.1 3.1.2

Stein-Hardenbergsche Reformen: Die Idee der Selbstverwaltung gegen den Beamtenstaat ............................ Die Reorganisation des Behördensystems ................. . Der Aufbau der (kommunalen) Selbstverwaltung .......... .

79

80 81

8 3.2

3.2.1 3.2.2 3.3 3.3.1 3.3.2 3.4

Inhaltsverzeichnis Gneistsche Reformen und Bismarcksche Sozialpolitik: Der Konflikt zwischen gesellschaftlicher Selbstorganisation und staatlichem Regulierungsanspruch ........................ Verhältnis von Staat und kommunaler Selbstverwaltung .... . Verhältnis von Staat und sozialer Selbstverwaltung ........ . Weimarer Republik: Die Spannung zwischen kommunaler Selbstverwaltung und demokratischemZentralstaat ...... . . . Kompetenzverteilung zwischen Reich, Ländern und Gemeinden................................................... Standort der kommunalen Selbstverwaltung im demokratischen Staat .................................................

85 85

90 93 94 97

Organisations- und Gebietsreformen nach dem Zweiten Weltkrieg: Der Zielkonflikt zwischen Bürgernähe und Effizienz. . . Vereinfachung und Vereinheitlichung der Verwaltung. . . . . . . Rationalisierung und Zentralisierung der Verwaltung. . . . . . . .

99 99 100

3.5

Zusammenfassende Thesen zur historischen Bedeutung von Zentralisation und Dezentralisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

104

4.

Dimensionale Analyse: Typische l''ormen von Zentralisation und Dezentralisation ....................................

109

4.1 4.1.1 4.1.2

Strukturelle Formen von Zentralisation und Dezentralisation Staatsaufbau: Unitarismus und Föderalismus .............. Verwaltungsaufbau: Staatsverwaltung und Kommunalverwaltung ................... , ....... , ................. '" . . Behördenaufbau: Hierarchie und Kollegialität......... .... .

3.4.1 3.4.2

4.1.3 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3

Prozessuale Formen von Zentralisation und Dezentralisation. Rechtliche Steuerung: Rechtliche Systematisierung und situative Operationalisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Finanzielle Steuerung: Standardisierte Prioritätsschemata und flexible Prioritätslisten .................................. Planerische Steuerung: Deduktives Zielsystem und induktive Problemorientierung . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

111 1\ I 1\7 127 133 133 140 147

4.3

Alternativen zur staatlichen Steuerung: "Gesellschaftliche" Steuerungsformen .... ... ... .. ... ... .. ... ... ..... .. . .. ..

156

4.4

Zusammenfassung in Form eines deskriptiven Schemas ..... .

164

Inhaltsverzeichnis

9

Model/konstruktion: Normative Anforderungen und faktische Bestimmungsgrößen des Zentralisations-IDezentralisationsgrades...................................................

171

5.1 5.1.1 5.1.2 5.1.2.1 5.1.2.2 5.1.2.3 5.1.2.4

Normative Anforderungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Staatszielbestimmungen . . ... . . .. . . . . . . . . . .. .. .. . . .. . . .. . Kriterien des Verwaltungshandelns ....................... Rechtmäßigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Wirtschaftlichkeit ...................................... Sachgerechtigkeit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bürgernähe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

176 176 178 179 180 183 185

5.2 5.2.1 5.2.1.1 5.2.1.2 5.2.2 5.2.2.1 5.2.2.2 5.2.2.3 5.2.2.4 5.2.3 5.2.4

Tatsächliche Bestimmungsgrößen ... " ......... '" .. .. .. .. Aufgaben ............................................. Der materielle Gehalt öffentlicher Aufgaben. . . . . . . . . . . . . . . Die Vermittlungsformen öffentlicher Leistungen. . . . . . . . . . . . Die Bedeutung der Umwelt. . . . . ... . . .. .. ... . . . . ... . . .. . . Das wirtschaftliche System .............................. Das gesellschaftliche System. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Das politische System. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Das Beratungs- und Wissenschaftssystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die Bedeutung der Technologie ... '" .. .. . . ... .. .. ... . . .. Die Bedeutung des Personals .................. '" . . .. . ..

186 186 186 188 192 194 194 195 196 197 199

5.3

Ergebnis ............................ . . . . . . . . . . . . . . . . . .

203

6.

Analyse von Zentralisations- und Dezentralisationstendenzen am Beispiel der Funktionalreform in Nordrhein-WestJalen . . ...

204

6.1 6.1.1 6.1.1.1 6.1.1.2 6.1.1.3 6.1.1.4 6.1.1.4.1 6.1.1.4.2 6.1.2 6.1.2.1

Das Programm der Funktionalreform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Darstellung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hintergrund und Entwicklung der Funktionalreform . . . . . . . . Gegenstand und Reichweite der Funktionalreform . . . . . . . . . . Zielsetzung und Konzeption der Funktionalreform. ......... Kriterien und Maßstäbe der Funktionalreform ............. Aus der Sicht der Landesregierung ....................... Aus der Sicht der Gemeinden und Kreise. .. . . . . . . . . . .. . . .. Analyse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zur vertikalen und sektoralen Reichweite der Funktionalreform ................................................ Zum kompetenzmäßigen Umfang der Funktionalreform . . . . . Zu den Zielsetzungen und Maßstäben der Funktionalreform . Fazit I: Funktionalreform als Rationalisierungsprogramm ...

5.

6.1.2.2 6.1.2.3 6.1.3

206 206 206 209 212 215 215 216 218 218 221 224 230

10 6.2 6.2.1 6.2.1.1 6.2.1.2 6.2.2 6.2.2.1

Inhaltsverzeichnis 230 230 230 234 237

6.2.2.2 6.2.3

Die Ergebnisse der Funktionalreform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Darstellung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die Projektgruppenberichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Das 1. und 2. Gesetz zur Funktionalreform . . . . . . . . . . . . . . . . Analyse ....................... .' . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zum Umfang, Gewicht und Charakter der dezentralisierten Aufgaben ............................................. Zur Handlungsautonomie dezentraler Verwaltungsebenen. ... Fazit 11: Funktionalreform als Standardisierungsmaßnahme . .

6.3

Zusammenfassende Bewertung der Funktionalreform .......

244

7.

Dezentralisation und Selbstverwaltung - Zur Steuerungsproblematik von Staat und Gesellschaft. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

247

237 241 244

Literaturverzeichnis ................................................... 251

Anhang

Anlage 1: Anlage 2: Anlage 3:

287 Übersicht über die in der Funktionalreform in NRW beschlossenen Aufgabenverlagerungen . . .. ... . ... . ... .. .. ..... . . ... Grundsätze der Landesregierung zur Funktionalreform in NRW.................................................

289 292

Stellungnahme der kreisangehörigen Gemeinden zur Funktionalreform in NRW ..................................... Stellungnahme der Kreise zur Funktionalreform in NRW ... .

294 297

Aufgabenverteilung zwischen Kreis und kreisangehörigen Gemeinden vor der Funktionalreform in NRW im Bereich Sozialhilfe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

298

Autorenregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

303

Sachregister. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

308

Anlage 4: Anlage 5:

Abkürzungen BMBau

Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau

BMBW

Bundesminister für Bildung und Wissenschaft

BMFT

Bundesminister für Forschung und Technologie

BMWi

Bundesminster für Wirtschaft

BVerfG

Bundesverfassungsgericht

Difu

Deutsches Institut für Urbanistik

DST

Deutscher Städtetag

Drs.

Drucksache

IWU

Institut Wohnen und Omwelt

KGSt

Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung

LKT NRW

La nd kreistag

StuGB

Städte- und Gemeindebund

Nordrhein-Westfalen

1. Einführung 1.1 Zentralisation und Dezentralisation in Meinungen und Zahlen - Ein induktiver Problemaufriß "Der Gegensatz von Centralisation und Decentralisation erscheint in allen Verhältnissen menschlicher Gemeinschaft: Im geselligen und im politischen Leben, im Staat und der Kirche, in der Gemeinde und selbst in der Familie, in den öffentlichen Geschäften wie in den Privatgeschäften großer und kleiner Wohlthätigkeits-, Bildungs- und Erwerbsanstalten. Überall wiederholt sich das Verhältniß von Haupt und Gliedern, Centrum und Peripherie, entweder schon im natürlichen Organismus ausgeprägt oder durch menschliche Veranstaltung gebildet; ueberall wiederholt sich die Aufgabe, dieses Verhält niß richtig aufzufassen und zu ordnen, die Kraft des Mittelpunktes und die Selbständigkeit der Peripherie im rechten Maß zu verteilen,die Frage der Centralisation und Decentralisation" (Brater 1857: 837 f.).

Schon vor über 100 Jahren werden Zentralisation und Dezentralisation als universelle Phänomene betrachtet, die in so unterschiedlichen Teilsphären der Gesellschaft wie Staat, Kirche, Wirtschaft oder Familie auftreten. Sie kennzeichnen das Verhältnis von Zentrum und Peripherie im Rahmen menschlicher, wir würden heute sagen sozialer Zusammenhänge. Das Phänomen Zentralisation/Dezentralisation läßt sich mit anderen Worten nur in organisierten (natürlichen oder sozialen) Gebilden denken. Zentralisation und Dezentralisation sind seit der Herausbildung eines von der Gesellschaft losgelösten und in sich differenzierten staatlichen Systems mit Unter- und Sonderbehörden ein bewußt reflektierter Gegenstand staatswissenschaftlicher und verwaltungspraktischer Abhandlungen. Die Mitte des vorigen Jahrhunderts von Brater(l 857: 399) getroffene Feststellung "Die Geschichte der europäischen Staaten und insbesondere Deutschlands zeigt eine fortschreitende Bewegung vom decentralisirten zum centralisirten Zustand" wie die Verurteilung dieses Zustandes sind seitdem immer wieder wahrzunehmen: "Und ebenso herrschte in Preußen selbst eine zentralisierende Tendenz, wenn auch durch die Verwaltungsreform der siebziger Jahre eine Dezentralisation angebahnt war. Heute besteht nur eine Meinung: Weitestgehende Dezentralisation. Das "Regieren" von oben entspricht weder dem Zeitgeist noch dem Verfassungsrecht in den deutschen Ländern" (Loening 1923: 444 f.). "Sowohl bei den Gesetzgebern wie auch bei den Verwaltungsstellen ist immer wieder die Beobachtung zu machen, daß sie die Erledigung der Sachaufgaben unnötig hochziehen. Es spielt eben - bewußt oder unbewußt - die Vorstellung eine Rolle,

14

I. Einführung

daß die höhere Instanz auch die bessere Durchführung garantiere" (Meyers 1956: 322). "Der Theorie nach ist sich, wie man weiß, alles einig in der Ablehnung aufgeblähter Zentralbehörden, die in Personal, Akten und Karteien ersticken. Die Praxis zeigt jedoch immer wieder den Drang zur Anhäufung von Detailarbeit bei der Zentrale" (Maunz 1964: 213).

In diesen Zitaten wird deutlich: Zentralisation/Dezentralisation wird auf gesellschaftliche Gebilde bezogen, auf das staatliche System wie auf die Verwaltung im engeren Sinn. Es handelt sich mit anderen Worten um ein soziales, politisches und administratives Phänomen. Bezogen auf die öffentliche Verwaltung - der unser Hauptinteresse gilt - betrifft Zentralisation/Dezentralisation sowohl die behördeninterne Organisation wie den gesamten Verwaltungsaufbau. Es sind demnach verschiedene organisatorische Ebenen zu berücksichtigen, um Zentralisation/Dezentralisation angemessen erfassen zu können. Dezentralisation war ein allgemein anerkanntes Hauptziel vieler Verwaltungsreformen. Zugleich scheint dieses Ziel nie erreicht worden zu sein. Vielmehr wird bei allen Autoren eine verhängnisvolle und scheinbar nicht aufzuhaltende Tendenz zur Zentralisierung festgestellt und beklagt. Ein wichtiger Schlüssel zum Verständnis von Zentralisation/Dezentralisation liegt demzufolge in der Verwaltungsgeschichte. speziell in dem Verlauf und den Ergebnissen von Verwaltungsreformen. Schließlich klingt in den Zitaten - wenn auch nur implizit - an, daß die Frage der Dezentralisation eng mit dem Stellenwert der kommunalen Ebene im Staatsaufbau verbunden ist. Einige Autoren beschränken den Bedeutungsinhalt von Dezentralisation auf die kommunale Selbstverwaltung:

"In der Tat ist einzig und allein dies: Ersatz der staatlichen Zuständigkeit durch die der kommmunalen Selbstverwaltung - wirkliche Dezentralisation; nicht dagegen irgendeine Art der Geschäftsverteilung unter die Organe eines und desselben Gemeinwesens" (Preuss 1910: 7). "Hier wird unter Dezentralisation verstanden: Die Übertragung staatlicher Aufgaben an die Kommunen und Kommunalverbände" (Jeserich 1931: 12).

Wie wir später sehen werden, kann die Frage nach Zentralisation und Dezentralisation der Verwaltung gleichsam auch als Frage nach dem Verhältnis von Staats- und Kommunalverwaltung gestellt werden. Auch die heutigen Forderungen und Klagen hinsichtlich Zentralisation und Dezentralisation werden häufig aus der Sicht der kommunalen Selbstverwaltung mit Blick auf staatliche Regulierungsversuche formuliert: "Diese zunehmende Bürokratisierung, das stetig stärker werdende Eindringen

1.1 Zentralisation und Dezentralisation in Meinungen und Zahlen

15

der Institutionen staatlicher Bürokratien in die Gemeinden und die damit verbundene Nivellierung gemeindlichen Eigenlebens führt zwangsweise zur Aushöhlung der bürgerschaftlichen Selbstverwaltung und läßt an ihre Stelle mehr und mehr zentralstaatliches Handeln treten" (Hessischer Städtetag 1979). Sind die Feststellungen einer zunehmenden Zentralisierung historisch überholt? Keineswegs - auch heute noch lassen sich zahlreiche Indikatoren weiter fortschreitender Zentralisation bzw. Konzentration 1 angeben: -

Die wohl augenfälligste und für jedermann erfahrbare Konzentrationsentwicklung der letzten Jahre hat sich durch die Gebietsreform vollzogen: "Die kommunale Gebietsreform hat die Gemeindestruktur einschneidend verändert. So ist die Zahl der Gemeinden unter 1000 Einwohner von 16.466 auf 3.148 zurückgegangen. Vor der Gebietsreform waren 68 % aller Gemeinden Kleinstgemeinden mit weniger als 1000 Einwohnern. Heute sind es nur noch 37 %" (DST 1978: 8). Diese "Gemeindeschrumpfung" läßt sich auch auf internationaler Ebene beobachten (Endruweit 1980). Eine analoge Entwicklung hat sich im Schulbereich vollzogen: Die Auflösung von Zwergschulen und Bildung von Schulzentren brachten eine quantitative Reduzierung wie eine Vergrößerung der Organisationseinheit Schule mit sich. Die früher vor allem im ländlichen Raum noch verbreitete einzügige oder sogar einklassige Volksschule ist heute durch in der Regel zwei- oder dreizügige Schulen (d. h. vier oder sechs parallele Klassen) ersetzt worden. Diese zwei Beispiele verweisen auf räumliche Zusammenfassung von politischen Einheiten bzw. Einrichtungen.

-

Zentralisierungstendenzen sind weiter auf zwischen- und überstaatlichen Ebenen zu verzeichnen. Die Agrarfinanzpolitik der einzelnen Mitgliedsstaaten der Europäischen Gemeinschaft wird "europazentral" in Brüssel gemacht. Eine noch höherstufige Zentralisierung ist im Instrument der Weltwirtschaftskonferenz zu sehen, die detaillierte Vorgaben für die einzelnen Nationalökonomien gibt (z. B. für die Höhe des Energieverbrauchs oder der Entwicklungshilfequoten), welche allerdings nicht eindeutig verbindlich und einklagbar sind. Von faktisch größerer Verbindlichkeit für die einzelstaatlichen Haushaltsplanungen scheinen dagegen die im Rahmen des nordatlantischen Bündnisses beschlossenen Steigerungen der eigenen Rüstungsanstrengungen sowie der Hilfe für andere Partnerstaaten (z. B. die Türkei) zu sein. Hier liegt Zentralisation in der Dominanz suprastaatlicher Instanzen über einzelstaatliche Regierungen, in einer Entnationalisierung. Auch aufstaatlicher Ebene lassen sich Zentralisierungsphänomene beobachten. So hat sich der Bund durch das Instrumentarium der

I Zur Unterscheidung von Zentralisation/Dezentralisation und Konzentration/Dekonzentration siehe unten Abschn. 2.1 und 2.7.

16

1. Einführung

Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91 a GG) eine Möglichkeit geschaffen, länderübergreifende Raumordnungspolitik zu betreiben. Mit dem Ziel der Angleichung der Lebensverhältnisse wurden hier im Jahre 1978 immerhin ca. 15 Milliarden DM umverteilt (vgl. Raumordnungsbericht 1978). Durch die konkurrierende Gesetzgebung und die Rahmengesetzgebung (Art. 74 - 75 GG) hat der Bund die Möglichkeit, in vielen Aufgabenbereichen organisatorische Festlegungen zu treffen und die Länder (oder die Gemeinden) zur Erbringung bestimmter Leistungen zu verpflichten - das ist beispielsweise bei den Leistungsgesetzen im Sozialbereich (JWG, BSHG) der Fall. Durch die Finanzreform der letzten Jahre, insbesondere das Stabilitätsgesetz aus dem Jahre 1967, können die Länder wie die Kommunen zu einer zentralstaatsfreundlichen Haushaltspolitik angehalten werden. Schließlich kann noch die Bundesfondsverwaltung genannt werden, die als "Verwaltungshandeln im gesetzesfreien Raum" direkt in den kommunalen Handlungsraum eingreift - es ist an den Bundesjugendplan zu denken oder neuerdings an Modellförderprogramme im Bereich des Sozialwesens. Hier bedeutet Zentralisation Ausbau der zentralstaatlichen Kompetenz auf Kosten der Länderstaatlichkeit, mit anderen Worten Unitarisierung. -

Von seiten der Kommunen wird immer wieder auf Zentralisierungsentwicklungen hingewiesen, wie sie sich als staatliche Determinierung des kommunalen Handlungsspielraums zeigen. Hier wird die Landesentwicklungsplanung genannt, die durch ihre teilweise parzellenscharfe Festlegung von Einrichtungsstandorten in die gemeindliche Bauleitplanung eingreift, da die Landesentwicklungspläne Richtlinie für behördliches Handeln sind; desgleichen die hochstufige (d. h. staatliche) Fachplanung wie z. B. die Krankenhausbedarfsplanung, die Überangebot und Defizite an Krankenhausbetten für die Einzugsbereiche konkret festlegt und den Kommunen (in diesem Fall den kreisfreien Städten und Kreisen) nur noch die Standortbestimmung in begrenztem Maße überläßt; oder die Verankerung gesetzlicher LeistungsanspTÜche, die als Pflichtaufgaben einen immer größeren Teil der kommunalen Haushaltsmittel binden, wie neuerdings z. B. die Diskussion um den Entwurf eines Jugendbildungsgesetzes für Nordrhein-Westfalen zeigt; schließlich die Bedeutung von finanziellen Zweckzuweisungen des Landes an die Kommunen, die die ortsspezifischen Aufgabenprioritäten negieren und die Kommune zu einem Vollzugsorgan staatlicher Politikvorstellungen degradieren. Diese weniger im räumlichen als im sachlichen Sinne verstandene Zentralisation bezieht sich auf das Verhältnis zwischen Kommune und Staat; Zentralisation äußert sich hier als Verstaatlichung im Sinne von Entkommunalisierung.

-

Innerbehördlich hat sich seit Max Weber nicht viel am hierarchischen

1.1 Zentralisation und Dezentralisation in Meinungen und Zahlen

17

Aufbau öffentlicher Behörden geändert. Sacharbeiter sind weiterhin ohne weitergehende Entscheidungskompetenzen. Alle kommunalen und staatlichen Behörden sind in ihrer Machtstruktur pyramidenförmig aufgebaut. Diese Konzentration wird als Hierarchisierung bezeichnet. -

Im wirtschaftlichen bzw. gesellschaftlichen Bereich kann man ebenfalls von Konzentration sprechen. Die Unternehmenskonzentration nimmt weiterhin zu : Hatten 196290 % der Unternehmen in der BRD einen ohnehin geringen Anteil von 18 % am Gesamtumsatz, so 1974 nur noch einen Anteil von 13 % (nach Rittershofer 1975: 201). Dieser wirtschaftlichen Konzentration entsprechen Konzentrationserscheinungen in der Raumordnung der Bundesrepublik - nämlich die Konzentration von Teilfunktionen der Gesellschaft (wie Industrie, Verkehr, Erholung) in bestimmten regionalen oder lokalen Gebieten. Der ländliche Raum ist z. B. mit zahlreichen öffentlichen Infrastruktureinrichtungen unterversorgt (vgl. IG Metall 1976: 230 ff.). Hinsichtlich der Vermögens- und Einkommensverteilung scheint sich die relativ hohe Ungleichverteilung (d. h. Konzentration von Vermögen und Einkommen) global betrachtet wenig geändert zu haben (Schmaus 1978t Die 'Aufbrechung' des Bildungsmonopols der Mittelschichten (d. h. der Konzentration der Ressource Bildung auf bestimmte Bevölkerungsgruppen) durch verstärkte Bildungsaktivitäten von Angehörigen der Arbeiterschicht scheint ins Stocken geraten zu sein (so stagniert der Anteil von Arbeiterkindern an den Universitäten in den lefzten Jahren bei ca. 14 %). Die räumliche Konzentration verschiedener Bevölkerungsgruppen auf voneinander abgegrenzte Wohnbereiche im städtischen Raum (= "Segragation") ist keineswegs einer sozialen "Vermischung" gewichen (vgl. Gäschel u.a. 1979). In diesen Beispielen erscheint Zentralisation als Monopolisierung ökonomischer und gesellschaftlicher Ressourcen.

Auf der anderen Seite sind Dezentralisierungstendenzen nicht zu übersehen: Angestoßen durch den BevölkerungsTÜckgang wird heute schon wieder darüber nachgedacht, ob nicht kleine Schulen aufrechterhalten bleiben müssen, die wegen ihrer zu geringen Größe nach bislang geltenden Planungsziffern zu schließen wären. Der infrastrukturellen Austrocknung ehemals selbständigen Ortsteile versucht man durch mobile Leistungsangebote (z. B. fahrende Einkaufsläden) zu begegnen. Hier meint Dezentralisation räumliche Dispersion von Einrichtungen und Angeboten. Weltweit sind Bewegungen der regionalen Selbstverwaltung zu konstatieren (vgl. dazu Gottmann 1980). Gerade in den Entwicklungsländern spielen derartige Unabhängigkeitsbewegungen eine wichtige Rolle, aber Z

Die übrigens auch regional besteht (vgl. IG Metall 1976: 238 ff.).

1. Einführung

18

auch im europäischen Bereich finden sich Beispiele für Loslösungsversuche regionaler Bevölkerungsgruppen vom Mutterstaat (z. B. die Nordiren von England, die Basken von Spanien, die Kurden vom Iran). Gefordert wird größere politische und administrative Autonomie bis hin zur eigenen Staatlichkeit. In diesem Sinne kann Dezentralisation als Autonomie von Regionen in und von einem staatlichen Zusammenhang verstanden werden. Begünstigt durch die unterschiedliche politische Konstellation im Bundestag und im Bundesrat ist in den letzten Jahren in der Bundesrepublik die Bedeutung des Bundesrates gestiegen, die bei allen durch die Länderkammer zustimmungspflichtigen Gesetzen manifest wird. Durch die Zustimmungsvorbehalte des Bundesrates können Bundesgesetze zu Fall gebracht oder entsprechend vorgetragenen Wünschen entscheidend modifiziert werden (vgl. zuletzt die Änderungswünsche der Bundesländer Bayern, Niedersachsen und Schleswig Holstein beim Wasserabgabegesetz). Die Misere mit der Fortschreibung des Bildungsgesamtplans durch die Bund-Länder-Kommission hat zudem deutlich gemacht, daß von einer Aushöhlung traditionell bundesstaatlicher Domänen wie der Bildungspolitik durch zentralstaatliche Koordination nicht die Rede sein kann - statt dessen eher von einer "Hypertrophie des Föderalismus" mit dem Ergebnis z. B. einer "föderalistischen Mathematik" (zu dieser Schlußfolgerung gelangt eine Studie des Bertelsmann Schulbuchverlages). Dezentralisation stellt sich dar als Behauptung bzw. Ausweitung der einen (föderalistischen) gegen die andere (zentralistische) Staatgewalt, als

Föderalisierung.

Im Verhältnis Staat - Kommunen kann etwa die Funktionalreform als Dezentralisierungsprogramm betrachtet werden. Von den Kommunen wird im Rahmen der Funktionalreform eine weitestgehende Delegation von Aufgaben nach unten gefordert. Ebenfalls von den Kommunen wird eine Veränderung der Landeszuweisungen zugunsten der zweckfreien und auf Kosten der zweckgebundenen Mittel erhofft, um ihre Finanzautonomie zu stärken. Und der Widerstand der Kommunen gegen die (allerdings später doch erfolgte) Abschaffung der Lohnsummesteuer hat vor Augen geführt, daß die kommunale Ebene auch zur gemeinsamen Interessenvertretung gegenüber der zentralstaatlichen Ebene in der Lage ist. Daß das neue Jugendhilferecht immer noch nicht verabschiedet ist, liegt wesentlich am kommunalen Widerstand. Nach diesem Verständnis bedeutet Dezentralisierung Entstaatlichung im Sinne von Kommunali-

sierung.

In Praxis wie Wissenschaft greift die Meinung um sich, den Mitarbeitern in Behörden mehr Handlungsfreiheit und Mitspracherecht einzuräumen. Organisationsänderungen können ohne Zustimmung und aktive Beteili-

1.1 Zentralisation und Dezentralisation in Meinungen und Zahlen

19

gung der Mitarbeiter kaum erfolgreich enden (deswegen das Konzept der "Organisationsentwicklung"). Dezentralisation bedeutet in diesem Zusammenhang Delegation und Partizipation. -

Auf der kommunalen bzw. örtlichen Ebene selbst sind zahlreiche Beispiele für Dezentralisierung bzw. Dekonzentration zu finden. So läßt sich im gesamten Sozial bereich eine "Dezentralisierungswelle" beobachten: Die Neuorganisation der sozialen Dienste richtet sich auf eine Regionalisierung und Dezentralisierung der sozialen Dienste; im Gesundheitswesen sollen durch den Aufbau von Sozialstationen, den Ausbau ambulanter Dienste und einer gemeindenahen Psychiatrie die medizinischen und pflegerischen Hilfen in das unmittelbare Lebensumfeld der Bürger bis in ihre häusliche Umgebung gebracht werden. Selbsthilfe- und Selbstorganisationsbestrebungen können von den öffentlichen Trägern nicht mehr negiert werden. Derartige Dezentralisierungstendenzen betreffen das Verhältnis von kommunalem und gesellschaftlichem Handeln. Sie zielen auf eine Entstaatlichung im Sinne von" Vergesellschaftung". Wie für Konzentration so lassen sich auch für Dekonzentration und Dezentralisation Beispiele sozioökonomischer Art anführen: Ob man hier an die verstärkte öffentliche Förderung mittlerer und kleinerer Unternehmen oder an die Favorisierung "mittlerer Technologien" denkt; an die neuerdings festzustellenden Revitalisierungsversuche städtischer nahräumlicher Wohnareale (als offizielles Dokument dieses Trends vgl. die auf dem 4. CIAM-Kongreß - Internationaler Kongreß für Neues Bauen in Peru verabschiedete "Charta von Machu-Pichu", in der die Abstimmung von Richtlinien für die Regional- und Stadt entwicklung auf "das spezifische Entwicklungspotential, die lokalen Gegebenheiten und die natürliche Umwelt" gefordert wird); oder an das "grüne" Plädoyer für die Dezentralisation aller Lebensbereiche. Dezentralisation wird hier verstanden als Anpassung an "menschliche Maßstäbe", als Verkleinerung gesellschaftlicher Strukturen.

Die aufgezeigten Zentralisierungs- und Dezentralisierungstendenzen bieten ein verwirrendes, manchmal sogar widersprüchliches Bild. Die Aufzählung hat uns einen Eindruck von dem Bedeutungsumfang von Zentralisation/Dezentralisation vermittelt, der sich von über- und zwischenstaatlichen Beziehungen über wirtschaftliche und technologische Entwicklungen bis zu sozialen Bewegungen und Lebensformen auf lokaler und quartierlicher Ebene erstreckt. Die im Jahre 1857 aufgestellte Behauptung von der Universalität die"ies Begriffspaares kann aus heutiger Sicht bestätigt werden (so auch Röpke 1952: 16). Die in der Definition von Brater enthaltene Frage nach der "richtigen" Kräfteverteilung zwischen Mittelpunkt und Peripherie läßt sich anhand der

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I. Einführung

vorangegangenen Illustrationen nicht beantworten. Eines bleibt festzuhalten: Zentralisation läßt sich in der Regel an "harten" Zahlen festmachen, Dezentralisation äußert sich in Form von Forderungen und Programmen. Während Zentralisation stattfindet, wird Dezentralisation gefordert. 1.2 Dezentralisation als "neuer Wert" - Zum ,ideologischen' Hintergrund von Dezentralisationsforderungen "Heute wird immer mehr erkannt, daß großstaatlich-zentralistische Systeme den Herausforderungen der Gesellschaft nicht unbedingt besser gewachsen sind als Kleinstaaten oder auf relativer Autonomie der Einzelteile beruhende föderalistische Gebilde" (Kaltenbrunner 1979). "Anstelle zentralisierter Verwaltung und Überwachung durch einen mit Gewaltmitteln ausgestatteten Staatsapparat sollen Selbstbestimmung und freiwillige gegenseitige Hilfe treten" (Graswurzelrevolution). "Angestrebt wird also, daß jedes Gut im kleinsten noch vertretbaren Maßstab und möglichst aus den Materialien, die die Umwelt anbietet, hergestellt wird, um Transportkosten und lokale Umweltbelastung so klein wie möglich zu halten" (Kunze 1978: 226). "Die Tendenz geht zu einem mehr viel-zentrischen sozialen Organismus, zu mehr Selbstbestimmung an der Peripherie. Demokratisierungsbestrebungen sind deshalb in allen Bereichen anzutreffen, im Bildungswesen wie in der Wirtschaft, in den Parteien wie in den Kirchen, im Strafvollzug wie im Militär, in der Wohnungswirtschaft wie in Großkonzernen, in den Verwaltungen wie in den Fabriken, in den Massenmedien wie in der Medizin" (Leuenberger/Schil/ing 1977: 125). "In short, 'decentralization' of administration is in the air everywhere" (H. Kau/-

man 1969: 8).

In der seit einigen Jahren geführten" Wertwandeldebatte" wird behauptet, innerhalb der Kultur der westlichen Industrienationen vollziehe sich ein Wandel, insofern sich die GrundeinsteIlungen der Bevölkerung von einem "materialistischen Wertsystem" zu einem "postmaterialistischem Wertsystem" verschöben (vgl. Inglehart 1979). Als "materialistische" bzw. "konservative" Werthaltungen werden solche wie Ordnungs- und Sicherheitsorientierung und Erhaltung des Lebensstandards, als "postmaterialistische" bzw. "progressive" solche wie Selbstverwirklichung, Entfaltungsorientierung und Mitbestimmung genanne. Letztere führen von den "bürgerlichen" Moral-, Inidividualitäts- und Leistungswerten weg und signalisieren "eine höhere Ausbaustufe des Industriesystems ... , auf der meta-ökonomische Selbstverwirklichungsperspektiven aktuell werden" (Klages/Kmieciak 1979: 11). Nicht nur derartige Einstellungsuntersuchungen, auch tatsächlich zu beob.1 Eine Untersuchung zeigt, daß "postmaterialistische" Werte vorwiegend von Angehörigen der Oberschicht und Eliten vertreten werden, während die große Mehrheit der Bevölkerung weiterhin "traditionellen" Werten anhängt (Arzberger u.a. 1979: 213 ff.).

1.2 Dezentralisation als "neuer Wert"

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achtende soziale und politische Verhaltensmuster deuten auf einen quantitativ wie qualitativ weitreichenden Wandel innerhalb der öffentlichen Kultur hin. Einer der auffälligsten Indikatoren für diesen Wandel ist derzeit wohl die "ökologische Bewegung". So existieren nach einer Zusammenstellung vom Umweltbundesamt (1979) in der Bundesrepublik Deutschland mehr als 2000 Umweltschutzgruppen, in denen ca. 20 % der Bundesbürger, also absolut etwa 12 Mill. Bürger mitarbeiten. Bei jüngsten Landtagswahlen errangen die "Grünen" (die Partei der Ökologen) beachtliche Wahlerfolge sie sind in der Bremischen Bürgerschaft, im Landtag von BadenWürttemberg und im Berliner Abgeordnetenhaus vertreten und waren für das parlamentarische Ende der FDP im Hamburger Landtag und im Landtag von Nordrhein-Westfalen mitverantwortlich. Innerhalb der etablierten Parteien haben ökologisch orientierte Gruppen an Einfluß und Stärke gewonnen. Die häufigste Organisationsform, die diese Gruppen wählen, ist die der

Bürgerinitiative, eine basisbezogene und direkt-demokratische Organisa-

tionsform. Sie unterscheidet sich in ihren basisdemokratischen Legitimierungs- und Steuerungsprinzipien von denen der herkömmlichen gesellschaftlichen und politischen Organisationen bzw. Institutionen.

Ein Wert, der innerhalb des skizzierten Einstellqngswandels eine Rolle spielt, ist Dezentralisation. Im folgenden wird das gesellschaftliche Problem bewußtsein über Dezentralisation reproduziert, ohne dieses für die "gesellschaftliche Wirklichkeit" zu halten. Die "Reproduktion des gesellschaftlichen Problem bewußtseins" ist eine Voraussetzung für die wissenschaftliche Beschäftigung mit alltagsweltlichen und -praktischen Problemen. In vereinfachender Darstellung können folgende Bedeutungsvarianten von Dezentralisation unterschieden werden: a) ökologische Dezentralisation, b) politische Dezentralisa tion, c) soziale Dezentralisation. Zu a): Ökologische Dezentralisation Unter diesem Gesichtspunkt bezieht sich die Forderung nach Dezentralisation auf das Verhältnis des Menschen zu seiner "natürlichen Umwelt" (hierzu grundsätzlich Technologie und Politik 11). Diese Sichtweise deckt sich weitgehend mit der angesprochenen Bürgerinitiativ- bzw. ökologischen Bewegung, die die Anpassung der Technologie an die Erfordernisse der Natur und das "menschliche Maß" verlangt. "Alles muß kleiner werden!"lautet eines ihrer pauschalen Postulate. Diese Auffassung von Dezentralisation wird in dem folgenden Zitat anschaulich:

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I. Einführung

"Als ein Hauptelement der Bedrohung wird, ganz unabhängig von der jeweiligen Technologie, mehr und mehr die schiere Größe, die Maßlosigkeit im Gebrauch technologischer Möglichkeiten identifiziert, achtspurige Autobahnen, ausufernde Riesenstädte, manövrierunfähige Supertanker, überdimensionierte Brücken- und Stauprojekte, pharmazeutische und kerntechnische Großanlagen, chemisch bewirkte Rekordernten in der Landwirtschaft u.v.a.m. Bürgerinitiativen und Umweltschützer sind keineswegs generell gegen die Nutzung technologischer Möglichkeiten, welche sich hier eröffnen. Aber sie sind ganz entschieden gegen die Gefahren- und Risikenballung, welche aus technologischer Gigantomanie und verantwortungsloser Profitgier erwachsen. Sie fordern die Rückbesinnung auf das dem Einzelnen und der Gemeinschaft zuträgliche Maß menschlicher Unternehmungen und das Problem der optimalen, d. h. der psychologisch 'beherrschbaren' Größe. Gegen die PrometheusFackeln und Babel-Türme der modernen Großtechnik und Großorganisation setzen sie ihr 'small is beautiful' und ihre u. a. auch an den 'Klassikern' einer zuträglichen Bescheidenheit: an Plato, Rousseau, Proudhon und Thoreau orientierten dezentralen, autarken Lebens- und Versorgungsmodelle" (Guggenberger 1979: S).

In allgemeinerer Terminologie wird die Frage nach dem Verhältnis von Kultur und Technik gestellt. Die Forderung, daß jede Kultur "ihre" Technik benötige (vgl. Kern 1979), wurde zuerst im Hinblick auf Entwicklungsländer formuliert: "Angesichts dieser Erkenntnis und der Entfremdung, die sich in die industriell, technologisch und wissenschaftlich fortgeschrittenen Gesellschaftssysteme einzuschleichen beginnt, erkennen wir in Indien, daß ein gesundes, auf Partizipation beruhendes Gesellschaftssystem dezentralisiert, autonom und 'self-reliant' sein muß, also ein System der kleinen Grundbesitze, der kleinen Häuser, kleinen Schulen, kleinen Krankenhäuser, integrierten Arbeits- und Wohngebiete, effizienten Verkehrssystemen in unkontrollierbar gewordenen städtischen Ballungsräumen und einer sorgfältig geschützten Umwelt, die ein einfaches und angenehmes Leben ermöglicht, in dem die Attraktionen der sogenannten Wohlstandsgesellschaft keinen Raum mehr haben" (Thapar 1979:17).

Als solche dezentralen Produktionssysteme werden neben den im Zitat erwähnten dezentralen Einrichtungen die kleinen Bauernhöfe in Japan, die Verbindung von Heimarbeit mit der feinmechanischen Industrie in der Schweiz, die ländlichen Kommunen in China, die sozialen Dienstleistungen in der UdSSR genannt. Derartige Auffassungen münden derzeit in den hochindustrialisierten Ländern in Forderungen nach "mittleren" ("sanften", "angepaßten", "dezentralen") Technologien (vgl. Müllert 1978; Nagel 1977; Lutz 1979; Knauer 1979). "Sanfte" Technologien passen sich den jeweiligen Bedürfnissen und Möglichkeiten einer Region an (hier sind zu nennen: dezentrale, d.h. lokale Energieerzeugung, Wiederverwendung von Abfällen und Schonung knapper Ressourcen, dezentralisierte Produktionsformen, d. h. mittlere und kleinere Unternehmen). Technik soll Nebenprodukt bzw. Diener der Kultur und nicht ihr Zweck sein (Kern 1979). Auch die verstärkte Reflexion über die gesellschaftlichen Voraussetzungen und die Folgen tech-

1.2 Dezentralisation als "neuer Wert"

23

no logischer Innovationen gehört in diesen Zusammenhang (vgl. Musto 1979); als öffentlich diskutierte Beispiele sind etwa Breitbandsysteme bei der Nachrichtenübermittlung, Mikroprozessoren in der Industriearbeit oder Genmanipulationen in der Medizin zu nennen 4 • Dezentralisation im ökologischen Sinn meint eine Abkehr vom "Mythos Maschine" (Mumford) und eine Hinwendung zu den sozialen Bedürfnissen und Möglichkeiten des Menschen, d. h. die Beherrschbarkeit der "natürlichen" Umwelt. Zu b): Politische Dezentralisation In dieser zweiten Sichtweise steht das Verhältnis des Bürgers zum Staat im Mittelpunkt. Politische bzw. administrative Dezentralisation befindet sich in enger Verwandtschaft zum Postulat der "Bürgernähe", weshalb wir uns im folgenden auf die Entstehungshintergründe und Bedeutungsaspekte von "Bürgernähe" stützen können. Der Begriff der "Bürgernähe" hat in den letzten Jahren eine bemerkenswerte Karriere aufzuweisen (Kaufmann/Schäfer 1978: 633). Während er sich im Zusammenhang mit den Gebietsreformen zunächst nur auf die kommunale Selbstverwaltung bezog, wird er in jüngster Zeit auch als Legitimationsformel staatlicher Politik verwandt. Wortschöpfungen wie "Versichertennähe" (im Bereich der Sozialversicherung) oder "Konsumentennähe" (im Bereich der Produktion von Waren und Dienstleistungen) zeigen an, daß es sich hier um ein den politischen Bereich übergreifendes Problem handelt: "Das Prinzip der organisierten Arbeitsteilung führt zu einem potentiellen Interessengegensatz zwischen Organisationen und ihren Klienten, bei dem die Organisationen zumeist größere Macht und mehr Information besitzen, um ihre eigenen Interessen gegenüber denjenigen der Klienten - seien es Käufer, Patienten oder Verwaltungspublikum - durchzusetzen" (Kaufmann/Schäfer 1978: 633; vgl. ebenso H. Kaufman 1969: 4). Die Faktoren für die erfahrene "Ohnmacht des Bürgers" (Leuenberger/Schilling 1977) liegen allgemein gesprochen in der quantitativen und qualitativen Bedeutungszunahme staatlicher Aktivitäten für die Lebenslage der Bürger und der gleichzeitig abnehmenden Kompetenz der Bürger im Umgang mit öffentlichen Instanzen. Die in dieser Diskrepanz vermuteten Krisenphänomene werden als "Staatsverdrossenheit des Bürgers" bzw. "Legitimationsversagen des Staates" beschrieben. Zahlreiche Umfrageergebnisse zu Einstellungen von Bürgern gegenüber den Behörden wie die erwähnten "sozialen Bewegungen" werden als Indikatoren für ein gestörtes Verhältnis zwischen Staat und Bürger angesehen 5 • 4 Mit dem Argument "Nicht alles, was technisch machbar ist, ist auch politisch erwünscht" wurde vorläufig die "Totalverkabelung" in der Bundesrepublik gestoppt. l In diesem Zusammenhang muß auch die öffentliche Bürokratiekritik genannt werden (vgl. z. B. Geissler 1978).

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1. Einführung

Gegen diese "Bürgerferne" des öffentlichen Systems richten sich Dezentralisierungsbestrebungen im Sinne einer Regionalisierung und Kommunalisierung/Lokalisierung des öffentlichen HandeIns. Anstelle des räumlichen und organisatorischen Größenwachstums staatlicher Institutionen wird das "Lob des Kleinstaates" (Kaltenbrunner 1979) gesetzt; eine Kommunalisierung öffentlicher Leistungserbringung läßt sich an der Renaissance der Kommunalpolitik in Wissenschaft und Praxis in den letzten Jahren feststellen 6 ; zahlreiche Verwaltungsreformen wie z. B. die Funktionalreform sollen die lokale Ebene stärken; die kommunale Selbstverwaltung wird als geeignete Institution betrachtet, die oben erwähnte alternative "soziale Bewegung" aufzunehmen und ihr Anstoßpotential in "positive" Kanäle zu lenken. Forderungen nach Regionalisierung und Kommunalisierung bzw. Lokalisierung des öffentlichen Handeins resultieren aus verschiedenartigen Anschauungen: -

Anthropologischen bzw. biologischen Charakters ist die Auffassung, daß "der Mensch sowohl phylogenetisch wie ontogenetisch auf das Leben in kleinen Gesellschaften gestützt ist." "Das schöne Maß des in sich gerundeten Kleinstaates" und "der überschaubare Stadtstaat" stellen "das normative Urbild einer menschengerechten Politik dar" (Kaltenbrunner 1979: 16 f.)

-

Effizienzbezogene Überlegungen bilden den Hintergrund für die Annahme vom "Versagen des Zentralstaates". Die "Grenzen des Regierens" (Lehner 1979) indizieren die Begrenztheit des modernen Wohlfahrtsstaates (zur Kritik an dieser Auffassung Offe 1979). Die konservative Variante dieser Auffassung plädiert für eine Privatisierung und einen Rückzug des Staates, während die progressive Variante für eine Stärkung des Staates gegenüber den gesellschaftlichen und ökonomischen Kräften votiert.

Mehr oder weniger unhinterfragte sozialphilosophische Prämisse ist die Verknüpfung von Dezentralisation mit Demokratie, politischer Integration und Freiheit (Fesler 1965: 545 ff.; ebenso KristoI1972: 268 ff.). Als Verkörperung derartiger politischer Ideale wird traditionellerweise die kommunale Selbstverwaltung betrachtet. Sie gilt daher neben dem Föderalismus als die dezentrale politisch-administrative Instanz par exellence. Politische Dezentralisation zielt auf die Verbesserung des Verhältnisses zwischen Staat und Bürger mittels "bürgernaher" öffentlicher Instanzen wie der kommunalen Selbstverwaltung. Zu c): Soziale Dezentralisation 6

"Kommunalpolitik ist wieder 'in'" (Köser 1979: 7).

1.2 Dezentralisation als "neuer Wert"

25

Die zuletzt genannte Sichtweise bezieht sich auf das Verhältnis des Bürgers zu seiner sozialen bzw. soziokulturellen Umwelt. In der öffentlichen und nichtöffentlichen Sozialpolitik/Sozialarbeit wird über intermediäre Instanzen und Selbsthilfe nachgedacht (Kaufmann 1981): "Thematisches Interesse gewinnen dabei insbesondere die für die 'klassische' zentralstaatliche Sozialpolitik eher peripheren kommunalen, verbandlichen oder betrieblichen Träger sozialpolitischer Maßnahmen (intermediäre Instanzen) sowie die Handlungspotentiale individueller und kollektiver Selbsthilfe und freitätigen Engagements, die sich weitgehend einer staatlichen Regulierung entziehen." Die Gestaltung der sozialen Umwelt soll dezentral und soweit wie möglich in sozialer Eigenverantwortung erfolgen. Auch in der Kulturpolitik werden dezentrale Formen der "Kultur um die Ecke" in Ergänzung zu zentralen kommunalen Kultureinrichtungen auf hohem Niveau gefordert (vgl. Landtag Intern NRW30/1979: 2). Alternative Kulturformen setzen sich von den traditionellen und repräsentativen Kulturaktivitäten dadurch ab, daß sie sich um eine Demokratisierung des Kulturangebotes bei gleichzeitiger Motivierung der Eigenaktivitäten von Bürgern bemühen. Solche (teilweise integrierten) sozial- und kulturpolitischen Aktivitäten sollen das Zwischenfeld zwischen staatlich-öffentlicher und gesellschaftlich-öffentlicher Gestaltung beleben. Argumentativer Hintergrund "sozialer" Dezentralisation sind Konzepte wie "Selbsthilfe", "Selbstorganisation" und vor allem "Subsidarität". Nach dem Subsidaritätsprinzip, demzufolge es gegen die (soziale) Gerechtigkeit verstößt, "das, was die kleineren und untergeordneten Gemeinwesen leisten und zum guten Ende führen können, für die weitere und übergeordnete Gemeinschaft in Anspruch zu nehmen" (Enzyklika Quadragesimo Anno, zit. nach Bull 1977: 191), haben Formen der Selbsthilfe und Selbstverwaltung Vorrang vor staatlicher Intervention. Dezentralisation fasziniert "in allen Bereichen des sozialen und politischen Lebens" (Leuenberger/Schilling 1977: 124; vgl. auch das Schlagwort von der "Dezentralisierung aller Lebensbereiche"). Auch diese Variante bedeutet "Entstaatlichung", allerdings nicht im Sinne von "Kommunalisierung", sondern von Übertragung auf gesellschaftliche Instanzen. Die drei genannten Bedeutungsvarianten von Dezentralisation sind in Wirklichkeit oft nicht zu unterscheiden, sie stellen vielmehr unterschiedliche Akzentsetzungen eines im Grundsatz gleichen Problems dar, nämlich daß sich die Organisationsformen staatlich-öffentlichen und gesellschaftlichöffentlichen Handeins von der Lebens- und Erfahrungswelt der Bürger entfernt haben und wieder einander näher gebracht werden sollen. Aus gesellschaftlipolitischer Sicht erscheint Dezentralisation als ein wesentliches Merkmal der "post-industriellen Gesellschaft" (Marien 1977). Wie die anfangs wiedergegebenen Zitate zeigen, wird diese Auffassung von "rechten" wie "linken"

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I. Einführung

"Ideologen" gleichermaßen geteilt 7 • Dezentralisation ist eine pluralistische Variante von Steuerung und scheint daher der "pluralisierten" bzw. "hochdifferenzierten" Industriegesellschaft marktwirtschaftlicher Prägung angemessen. Dezentralisation ist unserer Auffassung zufolge allerdings kein "Wert an sich", d. h. kein Selbstzweck. sondern ein Organisationsprinzip. eine Spielregel sozialen und politischen Handeins, die geeignet erscheint, bestimmte Ziele (wie Demokratie, Selbstverwirklichung, soziales und ökologisches Gleichgewicht) zu erreichen 8 • Die Bewertung eines bestimmten Zentralisations-/Dezentralisationsgrades als optimal oder weniger optimal ist keine unmittelbar normative Angelegenheit, sondern erst mittelbar über Zielvorstellungen und Maßstäbe möglich. Die gegenwärtige Favorisierung von Dezentralisation versperrt den Blick für den instrumentellen Charakter von Zentralisation/Dezentralisation.

1.3 Problemstellung und Konzept "Das Konzept der Zentralisation/Dezentralisation ist komplexer in Theorie und Praxis als gemeinhin angenommen" (sinngemäß nach Fes/er 1965: 565).

Der Überblick über Zentralisations- und Dezentralisationstendenzen und ideologische Hintergründe vermittelte uns einen Eindruck von der Bedeutung und Vielschichtigkeit des Zentralisations-/Dezentralisationsproblems. Es gilt nun, die in dieser Studie zu untersuchenden Problemstellungen zu formulieren. Kochen/Deutsch (1980/18 ff.) stellen bezüglich des Gebrauchs von Dezentralisation Fragen, anhand derer das Thema dieser Studie eingegrenzt werden soll:

Wer dezentralisiert? Was wird dezentralisiert? Wo wird dezentralisiert? Beginnen wir mit der letzten Frage nach den Bezugsebenen von Zentralisation/Dezentralisation. Als mögliche Bezugsebenen wurden im ersten Abschnitt folgende erwähnt: einzelne Organisationen, Verwaltungsebenen, staatliche Systeme, überstaatliche Zusammenhänge, gesellschaftliche Teilsy7 "The impulse toward decentralization thus comes from both the political right and the politicalleft for entirely different reasons - but with combined forces" (H. Kau/man 1969: 13). In den USA gehört übrigens die "Euphorie" hinsichtlich allumfassender Dezentralisation bereits der Vergangenheit an. S "For us, decentralization is not a value in itself. Our key values are quick responsiveness, reliability, adequacy and quality of the needed or requested service" (Kochen/ Deutsch 1980: 17).

1.3 Problemstellung und Konzept

27

sterne wie wirtschaftliches oder Bildungssystem. Zentralisation und Dezentralisation beziehen sich genereller ausgedrückt auf einzelne Organisationen, organisatorische Zusammenhänge wie auf übergreifende institutionelle Zusammenhänge. In sozialwissenschaftIicher Terminologie (vgl. Kaufmann 1980) handelt es sich um die organisatorische und institutionelle Ebene der Analyse sozialer Phänomene. Sektoral gesehen konzentrieren wir uns in dieser Arbeit auf das öffentliche System 9 • Dem administrativen System wird zweifellos die größte Aufmerksamkeit geschenkt, ohne aber dabei politische Strukturen und Prozesse aus den Augen zu verlieren. Das wirtschaftliche System wird als Umwelt des Verwaltungssystems in die Analyse einbezogen. Gesellschaftliche Organisationen bzw. gesellschaftliche Organisationsgeflechte sind als Grenzbereiche öffentlichen HandeIns Gegenstand der Analyse (vgl. Abschn. 4.3). Die Frage nach dem Was ist die nach den Bezugsobjekten von Zentralisation und Dezentralisation. Einkommen, Vermögen, Gesetzgebung, Organisation (als Ressource) sind derartige Bezugsobjekte. Genauer gesprochen sind es allerdings nicht die Finanzen oder die Organisation als solche, sondern die Verfügungsgewalt über Finanzen bzw. Organisation, m.a.W. die Finanzierungs-/Organisationskompetenz, denen unter dem Gesichtspunkt von Zentralisation und Dezentralisation das Untersuchungsinteresse gilt. Allgemein werden wir von Steuerungs- bzw. Entscheidungskompetenzen sprechen. Die Verteilung von Steuerungskompetenzen im öffentlichen System werden wir unter organisatorischen Aspekten behandeln. Der räumliche Aspekt (wie er z. B. bei der Schul- oder Gebietsreform zum Vorschein tritt) ist eine Teilmenge des Organisatorischen und wird hier als Rahmenbedingung bzw. Folgeerscheinung organisatorischer Handlungsmuster in die Betrachtung einbezogen. Zentralisation und Dezentralisation als Problem der Verteilung von Steuerungskompetenzen ist ein organisatorisches bzw. ein MachtkonzeptlU. Schließlich stellt sich die Frage, wer über die Verteilung von Kompetenzen entscheidet. Damit ist die Zentralisation/Dezentralisation zweiten Grades 9 Mit dem Terminus "öffentliches System" ist vorrangig das politisch-administrative System gemeint. Daß der Begriff des "öffentlichen" sich andererseits nicht eindeutig auf den staatlichen Wirkungsbereich beschränken läßt, vielmehr auch in den gesellschaftlichen Bereich hineinragt, wird nicht - wie aus juristischer Sicht üblich - als begriffliches Defizit aufgefaßt, das durch eindeutige Definitionen zu beseitigen ist, sondern als Ausdruck eines fließenden Übergangs und einer Verflechtung zwischen gesellschaftlichem und staatlichem Handeln. Die Verflechtungsthese von Staat und Gesellschaft wird gerade bei der Beschäftigung mit Zentralisations- und Dezentralisationsphänomenen offenkundig. In "The concept of decentralization is an authority concept, however, not a geographical one" (Hutchinson 1967: 99).

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I. Einführung

angesprochen, in verwaltungsrechtlicher Terminologie die Kompetenzkompetenz. Welche Personen bzw. Instanzen im öffentlichen System bestimmen über die Entscheidungs- und Steuerungsstrukturen und welche warum nicht? Die zentrale Problemstellung dieser Arbeit lautet demnach: Wie sind die Steuerungs- und Entscheidungskompetenzen im politisch-administrativen System verteilt und mit welchen Begriffen läßt sich diese Verteilung am treffendsten beschreiben und analysieren? Wir wollen mit anderen Worten begriffliche Grundlagen für ein rationales Verständnis von Zentralisation und Dezentralisation erarbeiten 11. Unsere These ist nämlich, daß eine angemessene Behandlung der Zentralisations-/Dezentralisationsproblematik durch ein herrschendes institutionell verkürztes Verständnis verhindert wird. Insbesondere in der Rechtswissenschaft herrscht ein solches Verständnis vor, indem Zentralisation und Dezentralisation mit bestimmten Organisationen oder Institutionen (etwa Zentralisation mit Staatsverwaltung und Dezentralisation mit Kommunalverwaltung) gleichgesetzt werden. In dieser Arbeit soll demgegenüber aufgezeigt werden, daß in einer bestimmten Organisation oder Institution in der Regel gleichzeitig zentrale und dezentrale Tendenzen existieren. Zentralisation und Dezentralisation sind keine institutionellen Bezeichnungen, sondern analytische Begriffe. Des weiteren wird zu zeigen sein, daß sich diese Begriffe sowohl auf die Aufbauorganisation (struktureller Aspekt) als auf die Ablauforganisation (prozessualer Aspekt) der Verwaltung beziehen. An einer komplexen Begriffssystematik führt daher kein Weg vorbei. Sowohl das Wirtschaftssystem wie das staatliche System der Bundesrepublik werden verglichen mit anderen Staaten als hochgradig dezentral eingestufe 2 • In Weiterführung eines Gedankens von Etzioni (1975: 66 f.) sind dezentrale Entscheidungen (in seiner Terminologie: inkrementale Entscheidungen) nur dann gesamtgesellschaftlich vertretbar, wenn ein weitgehender Konsens über grundlegende Werte der Gesellschaft vorherrscht. Der Umkehrschluß wäre, daß eine konfliktreiche gesellschaftliche Situation die Zentralisation von Steuerungskompetenzen erfordert. Ein hoher Zentralisierungsgrad von Staat und Gesellschaft deutet auf einen fehlenden Grundkonsens. Wie "Staatsversagen" auf "Marktversagen" verweise', so das Versagen 11 Kochen/Deutsch (1980: XV) verstehen ihre Studie über Dezentralisation als .. a contribution to the continuing search for, and debate about, a rational degree of decentralization of organization". 11 Wagener (1978: 151) behauptet, daß "der Verwaltungsaufbau der Bundesrepublik immer noch als hochdezentralisiert angesprochen werden" kann. 13 .. Die Verschuldung und das Ausmaß des Staates spiegeln also letzten Endes das Ausmaß des selbstverursachten Orientierungsverlustes unserer Gesellschaft wider. Am Staat und an der Staatsschuld wird sichtbar, was die Gesellschaft sich schuldig geblieben ist und schuldig bleibt" (Fritsch 1978: 10).

1.3 Problemstellung und Konzept

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zentraler Instanzen auf das Versagen dezentraler Instanzen. Die hier angesprochene Problematik ist die der Steuerungskrise von Staat und Gesellschaft. Die Frage nach Zentralisation/Dezentralisation ist letztlich die nach der Steuerbarkeit der ökonomischen, gesellschaftlichen und politischen Verhältnisse. Insoweit ist die vermehrte Diskussion um Zentralisation und Dezentralisation Ausdruck der unverminderten Brisanz der Steuerungsproblematik. Diese Arbeit soll einen Beitrag zum besseren Verständnis der Steuerungsproblematik leisten. Das erkenntnisleitende Interesse ist also auf die Möglichkeiten und Bedingungen der Steuerungsfähigkeit des öffentlichen Systems gerichtet. Die Frage lautet, nach welchem gesellschaftlichem und politischem Kalkül Aufgaben und Kompetenzen einander zugeordnet werden, welche Überlegungen ihm zugrunde liegen und nach welchen Kriterien es bewertet wird? Wie die historische Analyse (Kap. 3) zeigen wird, werden immer dann, wenn dezentrale Handlungsmuster Probleme nicht zu lösen in der Lage sind, automatisch zentrale Verfahren favorisiert. Es werden keine anderen Lösungswege reflektiert als die institutionelle Verortung der Aufgabenwahrnehmung. Die Struktur des Problems, seine Beziehungen zu ähnlich gelagerten Problemen, tieferliegende Ursachen des Problems bleiben weithin unberücksichtigt. Die Deklarierung eines gesellschaftlichen Problems zur öffentlichen Aufgabe und deren Zuweisung zu bestimmten Verwaltungsebenen werden gleichgesetzt mit der Lösung dieses Problems. Gegenüber dieser reduzierten Sichtweise wird ein problembezogenes Konzept von Zentralisation/Dezentralisation gesetzt. Es ist zu unterscheiden zwischen der Steuerungskompetenz und der Steuerungsfähigkeit. Voraussetzung der letzteren ist insbesondere die Problemnähe. Die Arbeitshypothese lautet, daß die Diskrepanz zwischen Steuerungskompetenz und Problemnähe ein wichtiger Grund für die mangelnde Steuerungsfähigkeit von Systemen ist '4 . Zentrale Instanzen zeichnen sich durch Besitz von Steuerungskompetenzen und Problemferne aus, dezentrale Instanzen besitzen in geringerem Maße Steuerungskompetenzen, dagegen die größere Problemnähe. Auch kann eine Diskrepanz zwischen dem "Zentralitätscharakter" von Problemen und der zentralen Position der jeweiligen Problemlösungsinstanz angenommen werden. Nach konzentrischer "Logik" würden solche Aufgabenbereiche von zentraler Stelle (z. B. vom Zentralstaat) wahrgenommen, die lebenswichtig für das System sind und bei mangelhafter Bewältigung systembedrohende Krisen hervorrufen könnten. Von der Zentrale weitgehend vernachlässigt und den dezentralen Instanzen (beispielsweise im öffent14 In der Terminologie von Scharpj (1978: 23) wird dieses Problem "Inkongruenz zwischen Entscheidungsstrukturen und Problemstrukturen" genannt.

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1. Einführung

lichen System den Kommunen) überlassen würden dagegen solche Probleme und Aufgaben, die nur marginal für den Bestand des Systems sind. Eine derart "hochrationale" Verteilung von Machtkompetenzen wird jedoch kaum der faktischen Machtstruktur entsprechen. Zentrale Ebenen werden sich um tatsächlich oder scheinbar "unwichtige" Angelegenheiten kümmern, wie die von dezentralen Ebenen wahrgenommenen peripheren Aufgaben nur scheinbar peripheren Charakters sein können. Die Lösung der Diskrepanz- bzw. Inkongruenzproblematik läßt sich nicht nur in den Kategorien von Zentralisation und Dezentralisation diskutieren. Begriffe wie "Neokorporatismus" oder "Verflechtung" weisen auf neuartige mehrdimensionale und mehrstufige Muster der Lösung gesellschaftlicher und politischer Probleme hin, die in dieser Arbeit nicht ausgeklammert bleiben. Nichtsdestoweniger wird das Begriffspaar Zentralisation/Dezentralisation weiterhin für eine analytisch und praktisch fruchtbare Kategorie gehalten. Nach dieser Ausformulierung des Themas läßt sich der Aufbau der Arbeit beschreiben: Zunächst gilt es, die verschiedenen Dimensionen des komplexen Konzepts Zentralisation/Dezentralisation zu erfassen. Das geschieht durch eine ausführliche multidiziplinäre Begriffsanalyse im nachfolgenden 2. Kapitel. Dieses Kapitel erfüllt darüber hinaus in seiner Ausführlichkeit eine gewisse "Servicefunktion" für den Leser, indem es einen Überblick über Begriffsbestimmungen verschiedener Fachdisziplinen gibt, der nach Wissen des Verfassers bisher nicht vorliegt. Die historische Analyse im 3. Kapitel soll Aufschluß über die Entwicklungsdynamik der Relation zwischen Zentrum und Peripherie des politischadministrativen Systems geben. Was waren die latenten und manifesten Ursachen für die Zuweisung öffentlicher Aufgaben zu bestimmten Verwaltungsebenen? Läßt sich eine zunehmende Zentralisation der öffentlichen Verwaltung feststellen und wenn ja, wie ist diese zu erklären? Da die Zentralisations-/Dezentralisationsproblematik in engem sachlichem Zusammenhang mit Idee und Konzeption der (kommunalen) Selbstverwaltung steht, steht das Verhältnis von Staats- und Selbstverwaltung im Mittelpunkt der historischen Analyse. Daran schließt sich im 4. Kapitel eine dimensionale Analyse. Es werden theoretische und empirische Erkenntnisse über die Aufbau- und Ablauforganisation der öffentlichen Verwaltung in der Bundesrepublik anhand eines verwaltungswissenschaftlichen Konzepts von Zentralisation/Dezentralisation systematisiert und analysiert. Dabei wird insbesondere auf die aus der Mehrstufigkeit öffentlicher Aufgabenwahrnehmung resultierende Mehrdi-

1.4 Zur Wissenschaftstheorie und Methodologie

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mensionalität der Zentralisations-/Dezentralisationsproblematik eingegangen. Im 5. Kapitel soll der Frage nachgegangen werden, unter welchen Bedingungen Zentralisation bzw. Dezentralisation erwünscht ist. Dezentralisation ist kein Selbstzweck, sondern dient der Leistungssteigerung, der Bürgernähe, der Wirtschaftlichkeit usw. des VerwaltungshandeIns. Es werden theoretische und empirische Erkenntnisse zur Frage zusammengetragen, unter weIchen Umweltbedingungen, für welche Aufgaben, bei welchem Entwicklungsstand der Verwaltungstechnologien, für welche Organisationen und bei welchem Ausbildungsniveau der Mitarbeiter ein bestimmter ZentralisationsIDezentralisationsgrad optimal für die Leistungen der öffentlichen Verwaltung ist. Schließlich werden im 6. Kapitel die theoretischen Bemühungen durch eine empirische Fallstudie auf ihre Fruchtbarkeit hinsichtlich der Analyse "realer" Phänomene überprüft. Anhand einer als "Dezentralisierungsprogramm" zu verstehenden Verwaltungsreform (nämlich die Funktionalreform in Nordrhein-Westfalen) werden politische Entscheidungen hinsichtlich Zentralisation und Dezentralisation der Verwaltung exemplarisch untersucht. Im 7. Kapitel werden die Überlegungen zur Steuerungsproblematik zu Ende geführt.

1.4 Zur Wissenschaftstheorie und Methodologie einer verwaltungswissenschaftlichen Studie Die Arbeit versteht sich als eine verwaltungswissenschaftliche. Diese Disziplin, die nach dem fast ein Jahrhundert dauernden, positivistisch begründeten Verzicht des Verwaltungsrechts auf staatstheoretische, historische und politische Zusammenhänge an Konturen gewinnt, geht von der Erkenntnis aus, "daß die heutige Wirklichkeit der Verwaltung nicht in einem rechtswissenschaftlichen System erfaßt ist und in dem Stadium der Entwicklung, in dem es sich befindet, auch nicht erfaßbar sein dürfte" (ForsthoffI964/1976: 297). Verwaltungswissenschaft versteht sich als der "Schlüssel zum Verständnis der Staats- und Wirtschaftsordnung" (Peters 1956/1976: 283) und knüpft damit an ältere Staats- und Verwaltungswissenschaftler wie R.v. Mohl und L. v. Stein l5 an. "Damit macht die einseitige juristische Betrachtungsweise ... einer umfassenderen, allgemeineren, vielseitigen, dem komI~ In diesem Zusammenhang müßten auch O. v. Gierke und H. Preuss genannt werden. auf die seitens der Verwaltungswissenschaft nur selten Bezug genommen wird, deren Arbeiten hingegen von einer integrierten Sichtweise von Staats- und Rechtswissenschaften zeugen.

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1. Einführung

plexen Charakter des Verwaltungshandelns besser angepaßten Betrachtungsweise Platz" (Langrod 1957/1976: 391)16. Indem sie das Verhalten und die Handelsabläufe in der Verwaltung erkennen will (Morstein Marx 1965: 39 f.), kann sie als eine sozialwissenschaftliche Disziplin bezeichnet werden (Langrod 1957/1976: 422). Aus der Komplexität der Verwaltungswissenschaft ergeben sich einige wissenschaftstheoretische und methodologische Probleme: Der Ausgangs- und Bezugspunkt der Verwaltungswissenschaft ist ein bestimmter Ausschnitt des öffentlichen Systems - nämlich die öffentliche Verwaltung. Konstituierendes Merkmal dieser Wissenschaft sind nicht bestimmte theoretische Erkenntnisinteressen oder bestimmte Methoden der Erkenntnisgewinnung, sondern gesellschaftliche Probleme. Die Vorgängerin der heutigen Verwaltungswissenschaft, die Staatswissenschaft des 19. Jahrhunderts, entwickelte sich vor dem Hintergrund der Etablierung einer staatlichen Macht gegenüber den gesellschaftlichen Kräften, d. h. der Ausdifferenzierung von Staat und Gesellschaft. Das Verhältnis von Staat und Gesellschaft, genauer: die Funktion staatlicher Aktivitäten angesichts der fortschreitenden Industrialisierung der Gesellschaft mit ihren negativen sozialen Folgeproblemen bildete den eigentlichen Bezugspunkt der Staatswissenschaft und der Verwaltungslehre von L. v. Stein. Die Entwicklung der heutigen Verwaltungswissenschaft ist wohl kaum theoretisch verursacht, praktisch empfundene Defizite einer rein juristischen Betrachtung der heutigen Leistungs- und Gestaltungsverwaltung sind dafür eher verantwortlich zu machen. Praktische Probleme standen und stehen am Anfang der Verwaltungswissenschaft. Die Grenze der Verwaltungswissenschaft zu anderen Disziplinen läßt sich nicht nach vorgegebenen und wissenschaftsbezogenen Kriterien ziehen, sie wechselt vielmehr mit der jeweiligen ThemensteIlung. Wenn wir ein bestimmtes Thema analysieren - in unserem Fall: Zentralisation und Dezentralisation - richtet sich die Auswahl relevanter theoretischer und empirischer Beiträge nach ihren auf dieses Thema bezogenen Beiträgen. Erst das jeweilige Thema gibt Anhaltspunkte für die disziplinäre Reichweite einer verwaltungswissenschaftlichen Untersuchung. Verwaltungswissenschaft gewinnt ihre Selbständigkeit "nicht durch das Maß ihrer fachlichen Isolation, sondern durch ihre Problemorientierung" (Jacobsen 1969: 103). Es erscheint nicht sinnvoll, von der Verwaltungswissenschaft als einer Wissenschaft im herkömmlichen Sinne mit einem fest umrissenen Erkenntnisgegenstand sowie eigenen charakteristischen Untersuchungsverfahren 16 Vgl. auch die Kritik von Stern (1967/1976: 325): .,Nur zu sehen was sein soll, aber niemals, was ist und aufgrund welcher Situationen etwas ist, wie es ist, ist eine neue Form der Rechtsfremdheit."

1.4 Zur Wissenschaftstheorie und Methodologie

33

und -methoden zu sprechen. Die Verwaltungswissenschaft muß die Methoden übernehmen, wie sie aus der Sicht der jeweiligen Teildisziplin mit Bezug auf das Untersuchungsproblem erfolgversprechend erscheinen. Es gibt keine genuine Methode der Verwaltungswissenschaft; ihre Methoden entstammen dem Kanon sozialwissenschaftIicher Untersuchungsrepertoires. Das Schicksal der Flexibilität bzw. Variabilität der Untersuchungsgegenstände und -methoden teilt die Verwaltungswissenschaft mit anderen "modernen" Wissenschaftsrichtungen wie z.B. "Umweltwissenschaft" , "Planungswissenschaft" oder "Technologiewissenschaft". Ihnen ist gemein, daß sie eine Vielzahl geistes-, sozial- und naturwissenschaftlicher Einsichten auf ein bestimmtes, komplexes Erkenntnisinteresse beziehen. Dieses Erkenntnisinteresse zielt auf gesellschaftliche Problemkomplexe: Verwaltung, Umwelt, Planung und Technologie als wesentliche Strukturmerkmale und -probleme nachindustrieller Gesellschaften. Die geläufige Bestimmung einer Wissenschaft durch einen speziellen Gegenstand und eine spezielle Methode wird bei solchen komplexen Wissenschaften obsolet: sie konstituieren sich erst durch einen recht vagen und im Wissenschaftsprozeß selbst bestimmungsbedürftigen Problemkomplex. Sie sind in höherem Maße als herkömmliche Wissenschaften auf praktische Umsetzung und Verwertbarkeit verpflichtet, gleichwohl bauen sie auf abstrakte Grundlagenwissenschaften wie z. B. die Kybernetik auf. Daher ist Verwaltungswissenschaft eher eine multidisziplinäre bzw. pluralistische als eine interdisziplinäre oder integrative Wissenschaft, als welche sie etwa Langrod (1969: 44) betrachtet 17 • Nicht die Disziplinen als solche werden in allgemeingültiger Weise miteinander verknüpft bzw. integriert. Vielmehr werden Teilbeiträge verschiedenster Disziplinen nach ihrer jeweiligen Leistungsfähigkeit zur Lösung bestimmter Problemkomplexe "gesammelt" und "nur" in diesem Bezugsrahmen integriert. Verwaltungswissenschaft ist nach diesem Verständnis keine Wissenschaft im klassischen Sinn, sondern eine eklektizistische Wissenschaft, eine "Sammelwissenschaft". Versuchen wir, diese allgemeinen Überlegungen an Hand dieser Arbeit zu illustrieren. Für die Bestimmung des Bedeutungsgehalts von ZentralisationIDezentralisation wird auf sechs verschiedene Disziplinen zurückgegriffen: Rechtswissenschaft, Politikwissenschaft, Volkswirtschaft, Betriebswirtschaft, Organisationssoziologie und Sozialökologie. Keine "Theorie der Verwaltungswissenschaft" kann diesen Selektionsschritt vorwegnehmen. Vielmehr müssen auf induktivem Wege Beiträge verschiedenster Disziplinen "gesammelt" werden. Eine vom Gegenstandsbereich öffentliche Verwaltung recht entfernte Disziplin wie die Sozialökologie stellt z. B. das Problem der gegenseitigen Komplementarität von Zentralisation und Dezentralisation 17

Vgl. auch König 1980.

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I. Einführung

heraus, während die Volkswirtschaftslehre ihrerseits mit dem Konzept der Steuerung eine Grundlage für die theoretische Ausformulierung von Zentralisation/Dezentralisation anbietet. Im späteren Gang der Untersuchung stützen wir uns schwerpunktmäßig auf rechtswissenschaftliche, politikwissenschaftliche und organisationssoziologische Beiträge. Auch in diesem Stadium der näheren Eingrenzung des Themas ist es nützlich, nicht nur solche Disziplinen in die Betrachtung einzubeziehen, die ein gegebenes Problem mit Bezug auf den interessierenden Gegenstandsbereich betrachten - wie hier Rechts- und Politikwissenschaft mit Bezug auf die öffentliche Verwaltung. Auch solche Disziplinen sind zu überprüfen, die dasselbe Problem auf einen anderen Gegenstandsbereich beziehen - wie etwa die Betriebswirtschaftslehre auf den Bereich privater Unternehmungen oder die Organisationssoziologie auf den Bereich von Organisationen schlechthin. Der Komplexitätsgrad verwaltungswissenschaftlicher ThemensteIlungen erfordert es, disziplinäre Beiträge mit ähnlichem Problembezug, aber unterschiedlichen Erkenntnisobjekten auf ihre Verwertbarkeit und Übertragbarkeit hin zu testen. So liegen z. B. zur Zeit nur aus betriebssoziologischen bzw. organisationssoziologischen Untersuchungen Erkenntnisse über den Zusammenhang von Organisationsstruktur und Umweltbedingungen vor. Will die Verwaltungswissenschaft wirklichkeitsnah sein, muß sie multidisziplinär, manchmal auch eklektizistisch vorgehen. Die eklektizistische Auffassung der Verwaltungswissenschaft schafft eine Spannung zwischen Spezialisierung einerseits und transdisziplinärer Orientierung andererseits. Der Verwaltungswissenschaftler kann nicht sämtliche Bereiche der öffentlichen Verwaltung und nicht sämtliche auf sie bezogenen wissenschaftlichen Erkenntnisse beherrschen. Nichtsdestoweniger muß er unterschiedliche disziplinäre Konzepte und Ergebnisse kennen, will er kompetent über einen bestimmten Problem komplex der öffentlichen Verwaltung urteilen und Empfehlungen aussprechen. Einerseits wird wissenschaftlicher Erkenntnisfortschritt beim heutigen hochspezialisierten Stand der Wissenschaften eher durch Orientierung an innerdisziplinären Standards als durch Problem- bzw. Praxis bezug gefördert, andererseits ist aus wissenschaftlicher Sicht die Orientierung an einer bestimmten disziplinären Richtung mit ihren charakteristischen Methoden geboten. Die Überwindung dieser unterschiedlichen Orientierungen bzw. Perspektiven ist ein Hauptproblern der Transformation wissenschaftlicher Erkenntnisse in die Praxis bzw. der Übersetzung praktischer Probleme in wissenschaftliche Fragestellungen 18 • Weder der Entwurf einer praxisfernen IM Die Mischung von Spezialisierung und genereller Orientierung läßt sich z. B. an den Aufgabenbereichen der Lehrstühle der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer ablesen: sie sind eine Kombination von disziplinären Sichtweisen einerseits (Recht,

1.4 Zur Wissenschaftstheorie und Methodologie

35

allgemeingültigen Theorie noch die theorielose Beschäftigung mit praktischen Einzelproblemen kann dieses Dilemma lösen. Das Zwischenfazit lautet: Die Relevanz der jeweiligen Disziplin oder Teildisziplin und damit die disziplinäre Reichweite der Verwaltungswissenschaft entscheidet sich nach dem jeweiligen Forschungsthema - eine dogmatische oder axiomatische Fundamentierung ist nicht nur zur Zeit nicht möglich, sondern auch dem Gegenstandsbereich nicht angemessen. WeIchen Beitrag soll nun diese Studie zur Weiterentwicklung der Verwaltungswissenschaft leisten? Zunächst sind die Erfahrungen mit dem methodischen Vorgehen erwähnenswert. Ein analytisches Konzept muß mit empirischen Ergebnissen und der Perspektive der Praxis verbunden werden. Das aus der Begriffsanalyse resultierende Konzept von Zentralisation/Dezentralisation (vgl. Abschn. 2.7) stellt für die nachfolgenden Analysen ein Orientierungsraster dar. Allerdings werden in späteren Kapiteln zahlreiche Einzelerkenntnisse erst "aus dem Material gewonnen". Beim gegenwärtigen Stand der Verwaltungswissenschaften und bei einem nur vage bekannten und in Veränderung begriffenen Untersuchungsgegenstand wie Zentralisation/Dezentralisation darf ein zu Anfang aufgestelltes "theoretisches Konzept" nicht das Erkenntnisfeld und den Untersuchungsgang unabhänderlich festlegen - es muß für während der Analyse auftretende Erweiterungen offen sein. Weiterhin ist anzumerken, daß die sich mit der öffentlichen Verwaltung beschäftigenden Disziplinen häufig das Bild abgeben, weIches eigentlich der Rechtswissenschaft "vorbehalten" ist: nämlich die Vermischung normativer und faktischer Aussagen (Thränhardt 1978: XVI). Auch in anderen Disziplinen stehen empirisch überprüfte Ergebnisse, subjektive Einschätzungen hermeneutischer Art und normative Urteile nebeneinander. Hier soll nicht einer quantifizierenden Verwaltungswissenschaft allein das Wort geredet werden - gerade qualitative Studien oder die empirisch ungeprüften Aussagen kompetenter Verwaltungskenner treffen oft genauer den "Kern der Sache", als es umfangreiche quantitative Untersuchungen vermögen. Um der größeren Klarheit und der Falsifizierbarkeit von Urteilen willen wäre allerdings eine deutlichere Kennzeichnung der epistemologischen und methodologischen Herkunft der präsentierten Urteile erwünscht. In dieser Arbeit soll versucht werden, die normative und analytische Ebene auseinander zu 'halten. Wie sich zeigen wird, ist dies nicht immer Soziologie, Politologie, Volkswirtschaft, Betriebswirtschaft) und von gegenstandsbezogenen Aufgabenbereichen andererseits (Innenpolitik, Staatspolitik, Kommunalpolitik, Planung, Verwaltung i.e.S., Organisation i.e.S., Wirtschaftspolitik, Regionalpolitik, Sozialwesen).

36

I. Einführung

leicht. Ein Ziel der vorliegenden Untersuchung ist die Entwicklung eines "dimensionalen Schemas" (vgl. Kap. 4). Dimensionale Schemata scheinen dem gegenwärtigen Stand der Verwaltungswissenschaften angemessen und für ihre Fortentwicklung dringlich zu sein. Dem notwendigen Eklektizismus der Verwaltungswissenschaft muß die Ausarbeitung kategorialer Schemata begrenzter Reichweite entsprechen. Zu dieser Ausarbeitung bedarf es weiterer empirischer Forschungen und sekundäranalytischer Aufarbeitungen vorliegender Einzelergebnisse - wie der Weiterentwicklung der "Theorie der Verwaltungswissenschaft". Die hierzu erforderliche enge multidisziplinäre Zusammenarbeit kommt nach bisher gemachten Erfahrungen eher durch die multidisziplinäre Kompetenz eines Forschers oder einer Forschergruppe als durch die Zusammenfassung einzelner Forscher oder Gruppen unterschiedlicher disziplinärer Provenienz zustande. In jedem Fall ist (fehlende) Multidisziplinarität in erheblichem Ausmaße ein Organisations- und Kommunikationsproblem. Schließlich sollen die theoretischen Anstrengungen reale Strukturen und Prozesse der öffentlichen Verwaltung beschreiben und "erklären" - nämlich die Funktionalreform Nordrhein-Westfalen (vgl. Kap. 6). Mit Hilfe vorher entwickelter Kategorien werden Aspekte der Funktionalreform herausgearbeitet, die bisher kaum berücksichtigt wurden: Bürokratisierung und Standardisierung des Handeins unterer Verwaltungsebenen, die Stärkung der Kommunalverwaltungen auf Kosten der Kommunalparlamente, die begrenzte vertikale und sektorale Reichweite der Funktionalreform. Derartige Aspekte aufzuspüren gelingt nur dann, wenn auf theoretischen Konzepten aufgebaut werden kann. Verwaltungswissenschaft als multidisziplinäre und nicht als integrative Wissenschaft zu begreifen heißt nicht, auf die Frage nach dem treibenden Erkenntnisinteresse der Verwaltungswissenschaft zu verzichten. Allerdings ist dieses treibende Moment von Verwaltungswissenschaft (und von Verwaltungswissenschaftlern) nicht theoretischer Natur - wie oben bereits ausgeführt -, es richtet sich auf einen praktischen Problembezug. Dieses Erkenntnisinteresse kommt weder im rechtsdogmatischen Modell der Verwaltungsrechtswissenschaft noch im funktionalen Modell der System theorie zur Geltung. Verwaltung wird im zuletzt genannten Modell primär und wesentlich als ein System betrachtet, welches durch die Herstellung bindender Entscheidungen die Komplexität und Veränderlichkeit der Umwelt auf für das System erträgliche Ausmaße reduziert (so Luhmann 1966: 64 f.). Im ersten Modell sind es externe normative Anforderungen, im zweiten System interne funktionale Erfordernisse, die den theoretischen Bezugspunkt bilden. Eine gesellschaftstheoretische Bestimmung oder eine materielle Wirkungsanalyse des Verwaltungshandelns sind in diesen theoretischen Rahmen nicht möglich l9 •

1.4 Zur Wissenschaftstheorie und Methodologie

37

Verwaltungswissenschaft muß an den gesellschaftlichen Funktionen der Verwaltung ansetzen. "AlIe Verwaltungslehre ist daher im Unterschiede von der Lehre vom öffentlichen Rechte die Lehre von der ewigen Wechselwirkung zwischen Gesittung und Staatsgewalt, die sich beständig gegenseitig bedingen und erzeugen" (L. v. Stein 1887: 33). Die Wechselwirkungen zwischen Staat und Gesellschaft, zwischen Verwaltung und sozialer Umwelt bilden bei L.v. Stein den Ausgangspunkt verwaltungs- und staatswissenschaftlicher Überlegungen. Verwaltung wird hier nicht als Entscheidungen herstellendes System, sondern als Handlungssystem begriffen, weIches in die gesellschaftlichen Strukturen interveniert und sie ständig miterzeugt. Erst dadurch wird es möglich, staatliches und administratives Handeln in seinen Wirkungen auf die Lebenslage der Bevölkerung zu thematisieren. Wer über Staat und Verwaltung redet, muß auch immer über Gesellschaft bzw. soziale Umwelt reden. Erst dann lassen sich begriffliche Verengungen, die sich an der Diskussion um Staatsversagen und Steuerungskrise beobachten lassen, aus dem systeminternen Argumentationszirkel lösen.

19 Abrahamsson (1977: 169) weist darüberhinaus auf die Vernachlässigung des Machtaspekts und organisationsinterner Widersprüche als Defizite des Systemansatzes hin.

2. Begriffsanalyse "Es sollte vorerst eine Analyse der Bedeutungselemente der Begriffe vorgenommen werden. Dies ist ein erster Schritt, um herauszufinden, wie wir den Begriff tatsächlich verwenden" (GoodelHatt 1952: 42; übersetzt nach: Zetterberg 1967: 69).

Eine Bedeutungsanalyse scheint insbesondere bezüglich der vorliegenden Begriffe angebracht zu sein: "Voraussetzung jeder weiteren Untersuchung über Zentralisation und Dezentralisation ist, daß die gefühlsmäßige dunkle Vorstellung, die jeder mit diesen Worten verbindet, in eine klare und eindeutige Begriffsbestimmung verwandelt wird; eine feste Präzisierung ist um so schwieriger, als insbesondere der Begriff der Dezentralisation mehrere verschiedene Bedeutungen zuläßt" (Peters 1928: 4). "Liest man in verschiedenen Werken die Definitionen über die Begriffe Zentralisation und Dezentralisation nach, so stellt man fest, daß sie fast durchwegs Mangel an Klarheit und Eindeutigkeit aufweisen, zu ihrer Festlegung meist längerer Umschreibung bedürfen und sich dadurch, daß sie auf ganz bestimmte Organisationsbereiche zugeschnitten sind, durch große Uneinheitlichkeit auszeichnen" (Spiekermann 1935: 3).

Ungefähr 30 bzw. 40 Jahre später wird die gleiche Diagnose gestellt: "Die Begriffe Zentralisation und Dezentralisation werden in der Literatur häufig auf verwirrende Weise gebraucht" (Meyer 1962: 42). "Die Uneinheitlichkeit der begrifflichen Vorstellungen über Zentralisation und Dezentralisation läßt es deshalb angeraten erscheinen, eine Kennzeichnung und Klärung der Begriffe an den Anfang der Betrachtung zu stellen" (Bleicher 1972: 72).\

Eine "Ideengeschichte des Zentralismus und des Dezentralismus" ist

Röpke (1952: 20) zu folge bisher noch nicht geschrieben worden und wird

auch hier nicht angestrebt. Nach ihm hat dieser "fundamentale Ideengegensatz der Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik" z. B. in Frankreich seit der Ausbildung des französischen Nationalstaates und dem nachfolgenden Absolutismus staatspolitische Bedeutung, allerdings erscheinen erst im 19. Jahrhundert theoretische Untersuchungen über Zentralisation (Röpke 1952: 21). Auch die historische Analyse von Zentralisations- und Dezentralisa\ Wenn diese Diagnosen aus betriebswirtschaftIicher (Spiekermann und Bleicher) bzw. verwaltungsrechtlicher Sicht (Pelers und Meyer) gestelIt werden, so muß deren Ergebnissen um so größeres Gewicht beigemessen werden, als seitens dieser bei den Disziplinen noch relativ eindeutige Begriffsbestimmungen von Zentralisation/Dezentralisation vorliegen - wie wir im folgenden sehen werden.

2.1 Zentralisation und Dezentralisation im Verwaltungsrecht

39

tionstendenzen in Deutschland (siehe Kap. 3) zeigt, daß Zentralisation und Dezentralisation erst durch die Herausbildung eines vertikal und horizontal gegliederten Staatssystems im 19. Jahrhundert zum praktisch-politischen wie theoretischen Thema werden. Wo Chaos herrscht, kann man noch nicht von Dezentralisation, wo absoluter Monismus, noch nicht von Zentralisation sprechen. Zentralisation und Dezentralisation werden vielmehr erst als Folge der Ausdifferenzierung des politischen Systems und dessen weiterer Binnendifferenzierung thematisiert. Die multidisziplinäre Begriffsanalyse umfaßt folgende Einzeldisziplinen: das Verwaltungsrecht, die Politikwissenschaft, die Volkswirtschaftslehre, die Betriebswirtschaftslehre, die Organisationssoziolngie und die Sozialökologie 2 • Folgende Punkte sollen herausgearbeitet werden: Begriffsbestimmung (Definition) von Zentralisation/Dezentralisation; Bezugsebenen, Bezugspunkte und Dimensionen von Zentralisation/ Dezentralisation; Vergleichende Analyse der Begriffsbestimmungen (Bewertung). 2.1 Zentralisation und Dezentralisation im Verwaltungsrecht Im Verwaltungsrecht sind die Begriffe vergleichsweise deutlich bestimmt. Noch heute gilt im Grundsatz die Definition, wie sie vor mehr als 50 Jahren von Peters (1928: 4) aufgestellt wurde: "Zentralisation und Dezentralisation bezeichnen zwei entgegengesetzte politische Prinzipien für die Organisation menschlicher Gemeinwesen. Man versteht unter Zentralisation die Summe aller derjenigen Bestrebungen innerhalb einer organisierten Gemeinschaft, die darauf gerichtet sind, einen größtmöglichen Teil der Tätigkeit dieser Gemeinschaft an einer Stelle, und zwar in ihrem Zentrum, sich äußern zu lassen. Demgegenüber bezeichnen wir als Dezentralisation die entgegengesetzten Tendenzen, die einen möglichst großen Teil der Funktionen der Gemeinschaft von ihrem eigentlichen Mittelpunkt möglichst weit weg anderen Stellen übertragen wollen, die mit dem übergeordneten Zentrum in einem nur loseren Zusammenhang stehen."

Peters schreibt weiter: "Zentralisation und Dezentralisation setzen also eine organisierte menschliche Gemeinschaft voraus, innerhalb der sie sich als organisatorische Prinzipien betätigen können" (ebd.). Von Zentralisation bzw. Dezentralisation kann demnach nur dann gesprochen werden, wenn ein organisierter Zusammenhang besteht, der einzelne Organisationen wie Organisationsgeflechte umfaßt. Von der materiellen Art dieses Zusammenhangs abstrahieren die Begriffe: Sie können sich nach Peters auf private Betriebe, 2 Ausschließlich raumbezogene Wissenschaften wie etwa die Geographie, in der ebenfalls Zentralisation bzw. Konzentration wichtige Kategorien bilden, bleiben außerhalb der Betrachtung, da wir - wie in Abschn. 1.2 erwähnt - Zentralisation/Dezentralisation als ein politisch-administratives Phänomen verstehen.

40

2. Begriffsanalyse

auf öffentliche Behörden oder auf Vereinigungen wie z. B. Gewerkschaften beziehen. An der Definition von Peters ist hervorzuheben, daß sie Zentralisation und Dezentralisation nicht statisch, sondern dynamisch bestimmt, d. h. nicht als Zustand, sondern als "zwei in entgegengesetzter Richtung wirkende Kräfte" (Peters 1928: 5). Auch in anderen älteren Definitionen werden Zentralisation/Dezentralisation als (gegensätzliches) Verhältnis von Zentrum und Peripherie begriffen 3• Demgegenüber neigt das heutige verwaltungsrechtliche Schrifttum zu einer "statischen" Betrachtungsweise: Hier wird z. B. Konzentration und Dekonzentration als eine "Organisationsform" (Thieme 1969: 95) bzw. als ein Merkmal einer Organisation (wie bei Wolff 1970: 94) oder als "rein struktureller Begriff' (P. Meyer 1962: 42t und weniger als Verhältnis innerhalb und zwischen Organisationen betrachtet. Mögen die heutigen Definitionen auch eher zu einem überschaubaren kategorialen Begriffsraster führen, so erfassen sie doch andererseits nicht angemessen die Komplexität und Vieldimensionalität dieser Konzepte. Wenn wir Peters richtig verstehen, kann nicht eine bestimmte Organisation als Institution pauschal als zentral oder dezentral typisiert werden, sondern vielmehr organisatorische "Prinzipien", "Bestrebungen", "Tendenzen" innerhalb eines intra- oder interorganisatorischen Rahmens: so weist z. B. die Landesverwaltung nicht als solche und nicht als ganze einen bestimmten Zentralisations- bzw. Dezentralisationsgrad auf, sondern nur die auf sie bezogenen organisatorischen Gesichtspunkte wie Umfang der kommunalen Selbstverwaltungsaufgaben am gesamten Aufgabenumfang der Landesverwaltung, Ausmaß an allgemeinen und Sonderaufsichtsregeln, planerische Vorgaben durch die Landespolitik, zentrale Finanzsteuerung etc., die erst in ihrer Kombination ein Urteil über das Verhältnis von zentralen und dezentralen Tendenzen innerhalb des organisatorischen Zusammenhangs "Landesverwaltung" erlauben. In der Peters'schen Definition wird Zentralisation/Dezentralisation nicht als Institution, sondern als Prinzip begriffen, sowohl als Produkt, wie als Produktionsfaktor ("organisatorische Kraft" Peters 1928: 5) von Institutionalisierungsprozessen. Das Organisationsprinzip "Zentralisation" bzw. "Dezentralisation" beinhaltet konsequenterweise dann sowohl strukturell-institutionelle als auch prozessual-generierende Komponenten. Diese "dynamische" Auffassung ist unserer Auffassung nach eher geeignet, real ablaufende Prozesse des Verwaltungshandelns zu erfassen und ein theoretisch wie empirisch tragbares Konzept zu entwickeln als eine statisch-institutionelle Sichtweise . .1 Vergleiche die oben in Abschnitt 1.1 zitierte Definition von Brater; gleichsinnig auch We/cker (1836: 388). ~ Wenngleich P. Meyer den Strukturbegriffweitgehender definiert als gemeinhin üblich (P. Meyer 1962: 36 f.).

2.1 Zentralisation und Dezentralisation im VerwaItungsrecht

41

Entsprechend seiner gleichermaßen differenzierten wie weitreichenden Definitionen unterscheidet Peters verschiedene "Arten" bzw. "Formen" von Zentralisation/Dezentralisation. die sich teilweise überschneiden. In anderer Terminologie werden wir diese Formen in den nachfolgenden Untersuchungen antreffen, weshalb sie hier - mit Verweisen auf die heutige verwaltungsrechtliche Begrifflichkeit - referiert werden (vgl. Peters 1928: 9-22): a) Die Unterscheidung zwischen der Zentralisation/Dezentralisation der Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung -

Von einer Zentralstelle ausgehende Rechtsetzung ist Ausdruck von Zentralisation, während die von übergeordneten Ebenen unabhängige Rechtserzeugung niedriger Ebenen als Dezentralisation betrachtet wird. Von Dezentralisation kann insbesondere bei der originären Gesetzgebungskompetenz der Länder gesprochen werden, wohingegen die Rechtsetzung der Gemeinden (z. B. Satzungshoheit) nur als eingeschränkt dezentral gesehen wird, da sie sich nicht aus ursprünglicher oder eigener Herrschaftsgewalt, sondern vom Staat ableitet und demzufolge weitergehenden und detaillierteren Einwirkungen und Restriktionen unterliegt als die Ländergesetzgebung. Der Grad der Zentralisierung der Verwaltung hängt von den rechtlichorganisatorischen Beziehungen zwischen den Verwaltungseinheiten ab. Ein Zeichen für Zentralisation ist insbesondere der Umfang an Verwaltungsverordnungen, die aufgrund ihres Weisungscharakters die untere an die obere Verwaltungsebene binden - im Rahmen der übertragenen Aufgaben sowie der Pflichtaufgaben nach Weisung spielen diese Verwaltungsverordnungen eine wichtige Rolle. Zeichen für Dezentralisation sind demgegenüber der Anteil der Selbstverwaltungsaufgaben am gesamten kommunalen Aufgabenbestand sowie das Fehlen staatlicher Reglementierungen kommunalen Handeins.

-

Bezüglich der Rechtsprechung gibt vor allem das Fehlen bzw. die Existenz eines Instanzenzuges Aufschlüsse über einen niedrigen oder hohen Dezentralisierungsgrad.

b) Die Unterscheidung zwischen räumlicher (vertikaler) und sachlicher (horizontaler) Zentralisation/Dezentralisation Diese Unterscheidung wird auch heute getroffen. So definiert Woiff(1970: 94 f.) mit Bezug auf Dekonzentration 5: "Haben die dekonzentrierten Organe gleiche sachliche, aber verschiedene örtliche Zuständigkeiten, spricht man von räumlicher (vertikaler) Dekonzentration. Haben sie gleiche örtliche aber verschiedene sachliche Zuständigkeiten, so spricht man von sachlicher (hori5

Zur Definition von Konzentration/Dekonzentration siehe Buchstabe c).

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2. Begriffsanalyse

zontaler) Dekonzentration." Als Beispiel für die erste Form können die Regierungspräsidenten, für die zweite Form die Sonderverwaltungen genannt werden 6 • Als Beispiele für "vertikale Dezentralisation" nennt P. Meyer (1962: 223 ff.) die (kommuale) Selbstverwaltung und die "fehlerhafte Hierarchie" (worunter er eine "scheinbar normale Verwaltungshierarchie" mit nur gemäßigten oder unklaren Weisungsbefugnissen der übergeordneten Behörden versteht); als Beispiele für "horizontale Dezentralisation" führt er außerhalb der Hierarchie stehende Verwaltungsbehörden (vor allem die Verwaltungsgerichte sowie die Körperschaften des öffentlichen Rechts wie z. B. die Sozialversicherungsträger) und die auflokaler Ebene ausgegliederten Einrichtungen und Anstalten im Bereich der wirtschaftlichen und sozialen Daseinsvorsorge (Verkehrsbetriebe, Krankenhäuser etc.) an. c) Die Unterscheidung zwischen administrativer und unabhängiger Dezentralisation (Dekonzentration-Dezentralisation) Für diese Unterscheidung wurden später aus dem französischen Verwaltungsrecht die Begriffspaare Zentralisation/Dezentralisation und Konzentration/Dekonzentration übernommen: Der "administrativen Dezentralisation" entspricht die Dekonzentration im eigentlichen Sinn. Wolff(l970: 94 f.) definiert: "Eine Organisation ist dekonzentriert, wenn und soweit total weisungsabhängige Glieder, Organe bzw. Ämter mit eigener Entscheidungszuständigkeit bestehen"; "Eine Organisation ist dezentralisiert, wenn und soweit ihre (den Ministerien nachgeordneten) Glieder, Organe bzw. Ämter nicht einer totalen Zweckmäßigkeitsaufsicht, sondern nur einer Rechts- und allenfalls gesetzlich begrenzten Zweckmäßigkeitsaufsicht unterliegen." Im Falle der Dezentralisation werden die Zuständigkeiten auf unabhängige Körperschaften "übertragen" bzw. "abgetreten", während sie im Falle der Dekonzentration nur "delegiert" werden, wobei der organisatorische Zusammenhang "integriert" bleibt, d. h. weiterhin "in der Form eines geschlossenen Systems von Vorgesetzten und untergeordneten Einheiten" (P. Meyer 1962: 43) aufgebaut bleibt. Konzentration/Dekonzentration ist mithin nur als Charakterisierung von zentralisierten organisatorischen Zusammenhängen denkbar. Eine dezentralisierte Organisationsform ist vor allen anderen die gebietskörperschaftliche Selbstverwaltung, das sind die Gemeinden und Landkreise. Der Grad der Zentralisation oder Dezentralisation in einem Staatswesen wird nach allgemein geteilter Meinung hauptsächlich durch die Staatsstruktur (Einheits- oder Bundesstaat) und das Verhältnis zwischen der Staats- und der Selbstverwaltung bestimmt (vgl. 6 Die gegenseitige Komplementarität von Konzentration und Dekonzentration - daß nämlich räumliche Dekonzentration sachliche Konzentration bedeutet und umgekehrt -wird angedeutet, aber nicht ausformuliert; bei den weiter unten dargestellten Beiträgen der Betriebswirtschaft, der Organisationssoziologie und der Sozialökologie wird diese Ausformulierung geleistet.

2.1 Zentralisation und Dezentralisation im Verwaltungsrecht

43

Sonnenschein 1932/1976), der Grad der Konzentration oder Dekonzentradurch den Hierarchisierungsgrad von Behörden. Eine Herabzonung von Aufgaben innerhalb des staatlichen Behördensystems wird gemäß dieser Unterscheidung als Dekonzentration, eine Herabzonung auf die kommunalen Behörden als Dezentralisation bezeichnet. Mit dieser Unterscheidung wird ein wesenhaft unterschiedlicher Charakter von Selbst- und Staatsverwaltung behauptet. d) Die Unterscheidung zwischen einfacher und potenzierter Zentralisation/Dezentralisation Einfache Dezentralisation liegt vor, wenn Aufgaben von einer zentralen Instanz an die direkt ihr nachgeordnete SteHe übertragen werden, potenzierte Dezentralisation, wenn die nachgeordnete SteHe die ihr übertragenen Aufgaben weiter auf eine ihr nachgeordnete SteHe überträgt. Letzteres ist z. B. möglich im Verhältnis von Kreis zu kreisangehörigen Gemeinden, wenn der Kreis ihm übertragene Aufgaben zur Durchführung seinerseits weiter an die Gemeinden delegiert. e) Der Gesichtspunkt der Quantität der zentralisierten/dezentralisierten Aufgaben Um Zentralisierungs- oder Dezentralisierungstendenzen in einer oder zwischen verschiedenen Organisationen beurteilen zu können, genügt es nicht, die Qualität der Zentralisation bzw. Dezentralisation (darunter werden die zuvor genannten "Formen" verstanden) zu berücksichtigen, sondern auch die Anzahl der herauf- oder herabgezonten Aufgaben. Dem könnte noch das materieHe Gewicht der Aufgaben hinzugefügt werden: Weityehende Herabzonung von vielen unbedeutenden Einzelaufgaben und Hera\}fzonung von wenigen aber bedeutenden Aufgaben bedeuten letztlich 'mehr' Zentralisation als eine Herabzonung von wenigen bedeutenden Aufgaben bei gleichzeitiger Heraufzonung vieler, aber unbedeutender EinzelaufgabeQ. Di" Beschreibung der Formen von Zentralisation/Dezentralisation dürfte deutlich gemacht haben, wie fundamental diese Begriffe für die Analyse des polit~sch-administrativen Systems sind und welche vielfältigen Probleme der Organisation bzw. des Organisierens sie betreffen. Als Bezugsebenen von Zentralisation/Dezentralisation wurden genannt: die Gesetzgebung (Politik im engeren Sinn), die Verwaltung und die Rechtsprechung - also die drei Staatsgewalten. Die heutige Rechtswissenschaft konzentriert sich auf den administrativen Bereich. Zentralisation/Dezentralisation umfaßt weiterhin die staatliche und die kommunale Ebene. Während die Beziehungen zwischen den einzelnen Ebe-

44

2. Begriffsanalyse

nen mit dem Begriffspaar Zentralisation/Dezentralisation beschrieben werden, wird zur Charakterisierung behörden interner Beziehungen das der Konzentration/Dekonzentration verwandt. In sachlicher Übereinstimmung zu den nachfolgenden disziplinären Sichtweisen bestimmt das Verwaltungsrecht den Bezugspunkt von Zentralisation/ Dezentralisation als die "Kompetenz, Entscheidungen zu fällen"(Meyer 1962: 38). Entscheidungskompetenzen sind gleichsam die (potentielle oder aktuelle) "Energie" des Verwaltungshandelns, und Zentralisation und Dezentralisation sind Kategorien zur Beschreibung der Verteilung dieser Handlungsressource 7 • Bei P. Meyer (1962: 36 ff.) ist die Verteilung von Kompetenzen das wichtigste Strukturproblem von Organisationen. Zentralisation und Dezentralisation bzw. Konzentration und Dekonzentration zählen bei ihm zu den Grundbegriffen seiner "Terminologie der Verwaltung"andere grundlegende Begriffe sind Arbeitsteilung, Koordinierung, Integration. Wie diese sind Zentralisation und Dezentralisation Abstraktionen zur Beschreibung und Analyse von Strukturen und Prozessen in der öffentlichen Verwaltung. Die in diesem Abschnitt vorgestellten Definitionen von Zentralisation/ Dezentralisation erscheinen ausformuliert und eindeutig. Im Verwaltungsrecht werden vorrangig die institutionellen Ausformungen von Zentralisation und Dezentralisation herausgearbeitet. Dabei erweisen sich die heutigen verwaltungsrechtlichen Definitionen und Taxonomien als statisch und .. institutionslastig" verglichen mit der älteren prozeßbezogenen und institutionell offenen Begriffsbestimmung von Peters. Diese Einschätzung mag abschließend an einem in der verwaltungsrechtlichen Diskussion strittigen Punkt veranschaulicht werden. Im deutschen Verwaltungsrecht werden die Sonderbehörden als ein Beispiel für Dekonzentration betrachtet 8 • P. Meyer (1962: 45 f.) hingegen bezeichnet sie in Anlehnung an den französischen Verwaltungswissenschaftler Langrod als "Proliferation" bzw. "Vermehrung", d. h. als "Absplitterung einer Reihe von parallelen Hierarchien" und somit als Ergebnis der "Institutionalisierung der Arbeitsteilung,,9. In dieser Auseinandersetzung kommt das Dilemma institutionellnormativer Definitionsversuche zum Ausdruck. Das ungelöste Problem ist, wann formell verteilte Entscheidungskompetenzen faktische Entscheidungskompetenzen sind und inwiefern sie zur Zentralisation oder Dezentralisation 7 P. Meyer (1962: 42) bezeichnet insbesondere die Delegierung von Zuständigkeiten, also die Dezentralisation als den "Brennstoff, der den Mechanismus im Gange hält." H So bei Wolf! - vgl. Buchstabe b) in diesem Abschnitt. • Wohingegen er sich zwei Seiten vorher bezüglich der Ausgliederung von öffentlichen Anstalten gegen den hierfür ebenfalls von Langrodvorgeschlagenen Begriff der "Vermehrung als horizontale Strukturerscheinung" wendet und in diesem Fall den der "horizontalen Dezentralisation" favorisiert.

2.2 Zentralisation und Dezentralisation in der Politikwissenschaft

45

führen. Der juristische Begriff der Entscheidung klammert diesen Aspekt aus lO • Das Problem läßt sich nur in einem analytisch-empirischen Bezugsrahmen lösen 11 • 2.2 Zentralisation und Dezentralisation in der Politikwissenschaft Politikwissenschaftliche und verwaltungssoziologische Überlegungen zum Problem der Zentralisation und Dezentralisation setzen problembezogener und grundSätzlicher an als die zuvor aufgeführten verwaltungsrechtlichen Taxonomien. Sie beschränken sich nicht auf den Verwaltungsaufbau, sondern reflektieren zuvörderst Strukturen und Prozesse des politischen Systems; sie wollen nicht in erster Linie eine begriffliche Systematik aufstellen, sondern in analytischer Absicht Probleme staatlichen Handeins herausarbeiten; sie betrachten Zentralisation/Dezentralisation weniger als einen unveränderlichen Systemzustand, als vielmehr einen Prozeß der Verteilung von Macht. So wichtig die Problematik von Zentralisation/Dezentralisation in den politischen Wissenschaften erscheint, so vielfältig und unklar sind die Zusammenhänge, in denen diese Begriffe benutzt werden. Verglichen mit den oben referierten verwaltungsrechtlichen Definitionen sind die von politikwissenschftlicher Seite gelieferten Begriffsbestimmungen weniger deutlich: "Zentralisierung der Herrschaft bedeutet, daß innerhalb eines umgrenzten Gebiets nur eine Instanz legitimiert ist, zur Sicherung der politischen Gemeinschaft nach außen wie zur Erhaltung dieser Ordnung nach innen Gewalt anzuwenden, und daß sie einen Monopolanspruch auf die dafür nötigen Herrschaftsmitte1 hat" (Mayntz 1978: 4).

Zentralisierung wird also nicht nur als tendenzielle Zusammenfassung, sondern als Monopo/isierung von Macht begriffen, nicht nur als Dominanz, sondern als Monopolanspruch des Zentrums gegenüber der Peripherie. Analog dazu bedeutet Dezentralisierung "Machtverteilung" (EI/wein 1976: 226). Dabei wird Zentralisierung als ein wichtiges "Merkmal der Staatsbildung und als Voraussetzung für das Entstehen einer Staatsverwaltung" betrachtet (Mayntz 1978: 14). Mit den Worten eines Klassikers der Verwaltungssoziologie ist jeder "Übergang zum Konstitutionalismus" unvermeidlich mit einer 111 "Die 'Entscheidung' i~ Sinne des Verwaltungsrechts ist nur die Kundgabe des Ergebnisses eines (komplexen) Entscheidungsprozesses." Es kann nicht die Frage beantwortet werden, "an weIcher Stelle in einer Hierarchie eine Entscheidung 'wirklich' fallt" (Lenk 1975: 291). 11 So führt Rivero (1955:2) an, daß das Konzept der Dezentralisation nicht von Juristen ausgearbeitet worden sei.

46

2. Begriffsanalyse

"Konzentration der Macht der Zentralbürokratie in einer Hand" verbunden (Weber 1972: 573)12. Die Ausbildung unseres heutigen parlamentarischen und sozialstaatlichen Gemeinwesens erfordert gleichsam als Voraussetzung die Zentralisierung staatlicher Macht bzw. Gewalt: "Je mehr nämlich der Staat als Instrument zur Erfüllung sozialer Ansprüche der Bevölkerung bzw. als im Dienste des Gemeinwohls stehend wahrgenommen wird, um so mehr Aufgaben werden ihm übertragen, und um so mächtiger wird er. So kann man in dieser Phase sogar von einer Eigendynamik anwachsender Staatsmacht sprechen" (Mayntz 1978: 20). Wir sehen, daß das Begriffspaar Zentralisation/Dezentralisation aus politikwissenschaftlicher Sichtweise nicht auf Organisationseigenschaften (wie üblicherweise im Verwaltungsrecht), sondern auf Handlungsressourcen bezogen wird, die sich begrifflich als Macht bzw. Herrschaft formulieren lassen. Der Ausgangspunkt der Betrachtung ist die Herausbildung moderner Staatswesen, genauer die Bedeutung von Machtverteilung für die Funktionsbestimmung staatlichen Handeins. Der Unterschied zur verwaltungsrechtlichen Betrachtungsweise liegt nicht darin, daß hier das Medium staatlichen Handeins "Macht" als Bezugsobjekt von Zentralisation/Dezentralisation als solches genannt wird (dort war es die gleichbedeutende "Entscheidungskompetenz"), sondern daß dieses Medium in erster Linie in seiner Bedeutung für das Funktionieren des staatlichen Systems betrachtet wird. War dort die Kompetenzverteilung eine eher äußerliche und statische Eigenschaft einer Organisation, so bildet die Machtverteilung hier ein Strukturierungs- und Entwicklungsmoment organisierter Gebilde und Zusammenhänge. Der Vorteil dieser analytischen gegenüber der positivistisch-juristischen Bestimmung ist in der Trennung des Problems der Zentralisation/Dezentralisation von deren konkreten historischen Ausformungen zu sehen 13. Ihre Begrifflichkeit knüpft nicht an ko·nkret vorfindbare Institutionen bzw. Institute, sondern an Strukturen und Funktionen staatlichen Handeins an. Sie entscheidet nicht schon präjudiziell über den Zentralisations-/Dezentralisationsgrad historisch gegebener Institutionen. Dadurch, daß sie ihre Begrifflichkeit von konkreten Formen loslöst, ist sie in diesen nicht gefangen und kann z. B. in gemeinhin als dezentral verstandeI" An anderer Stelle betrachtet Weber (1972: 519) die "Monopolisierung legitimer Gewaltsamkeit durch den politischen Verband" als eine Parallelentwicklung zur "Befriedung und Erweiterunt des Markts". Andersherum formuliert ist der in vorkapitalistischen Zeiten übliche Gewaltanspruch einzelner ökonomisch-gesellschaftlicher Interessengemeinschaften nur durch seine Zentralisierung in der Hand des Staats in eine (demokratisch) legitime Form der Gewaltanwendung zu überführen. IJ Ohne daß diese Bestimmung ahistorisch wird, wie ihr Bezug zur Entwicklung moderner Staatssysteme zeigt. Aus marxistischer Sicht werden die Begriffe "Zentralismus" und "Dezentralisierung" sogar nur auf staatliche Organisationsformen in einer bestimmten Gesellschaft - nämlich der kapitalistischen bezogen (Evers : 1).

2.2 Zentralisation und Dezentralisation in der Politikwissenschaft

47

nen Organisationsformen (wie der kommunalen Selbstverwaltung) auch Elemente der Zentralisation erkennen bzw. in zentralen Organisationsformen (wie der Staatsverwaltung) auch solche der Dezentralisation bzw. Dekonzentra tion. Es fragt sich, wie dieser weite und theoretisch ergiebige Zugriff mit einer Dimensionierung verbunden wird. Als im deutschsprachigen Raum hervorstechende Arbeiten sind die Studien über .. Politikverflechtung" zu erwähnen. Dieser Begriff wird dem "simplen Dezentralisierungs-ZentralisierungsSchema" entgegengesetzt und rückt damit "die Interaktion zwischen dezentralen und zentralen Entscheidungseinheiten selbst in den Mittelpunkt des wissenschaftlichen Interesses" (Scharpf 1976: 28). Als "Politikverflechtung" wird der Zustand "einer horizontal und vertikal stark differenzierten Entscheidungsstruktur und einer zunehmenden, die einzelnen Zuständigkeitsbereiche übergreifenden Interdependenz der von der Entscheidungsstruktur zu bearbeitenden Aufgaben und Probleme" bezeichnet (ScharpfI978: 23). Wie schon in diesem Zitat angedeutet, werden folgende Arten bzw. Strukturtypen von Verflechtung unterschieden (Scharpf 1976: 34 ff.): -

die Entscheidungszentralisierung, d. h. die direkte Ausführung von Entscheidungen durch die Zentralinstanz; die horizontale Verflechtung, d. h. die Koordination ausschließlich auf dezentraler Ebene (Selbstkoordination); die hierarchische Verflechtung, d. h. die Festlegung des Steuerungsprogramms (der Restriktionen) durch die Zentralinstanz; das Verbundsystem, d. h. die EntwiCklung eines Steuerungsprogramms gemeinsam durch die Zentralinstanz wie die Untereinheiten.

Auch hier begegnen wir wieder der bereits im Verwaltungsrecht vorgenommenen Unterscheidung zwischen der horizontalen und vertikalen (hier hierarchisch genannten) Dimension von Zentralisation/Dezentralisation. Neu ist dagegen zum einen die Betonung des prozessualen bzw. interaktiven Charakters (am deutlichsten beim Strukturtyp "Verbundsystem"), zum anderen die Bezugnahme auf politische Prozesse, die hier mit den Begriffen "Koordination" und "Steuerung" gekennzeichnet sind. An anderer Stelle werden Aufgaben-, Kompetenz- und Kontrollstrukturen sowie Ressourcenverteilungsstrukturen als Bezugspunkte von Zentralisation und Dezentralisation genannt (Fürst/Hesse 1978a: 194 f.). Schließlich sind noch Aufgaben bzw. Aufgabenlasten als weitere Bezugspunkte zu nennen (vgl. z. B. Evers 1975: 74). Diese breite Aufzählung verrät die Unsicherheit mit einer scharfen Abgrenzung des Bedeutungsgehalts dieser Begriffe. Die eher zentrale oder eher dezentrale Verteilung von Kompetenzen und Ressourcen verläuft weniger nach materiellen Aufgabenbereichen als vielmehr nach der ..funktionalen Verteilung der Kompetenzarten" (Scharpf

48

2. Begriffsanalyse

1976/19). Die Politikverflechtung ist m.a.W. weitgehend aufgabenneutra/ (da bei fast allen öffentlichen Aufgaben alle politisch-administrativen Instanzen von der Bundes- bis zur kommunalen Ebene ohnehin in irgendeiner Weise beteiligt sind), sie manifestiert sich in der unterschiedlichen Zuweisung funktionaler Kompetenzen an die verschiedenen Ebenen und Instanzen.

Am traditionsreichsten und am meisten fortgeschritten ist die Ausarbeitung von Zentralisation/Dezentralisation im angloamerikanischen Sprachraum!4. Hier wird grundsätzlich zwischen einer politischen und administrativen Dezentralisation unterschieden (Fes/er 1968: 370; Porter/ O/sen 1976: 73). Diese Unterscheidung entspricht tendenziell derjenigen im Verwaltungsrecht zwischen Dezentralisation und Dekonzentration (vgl. Abschn. 2.1). Der ebenfalls im Englischen für Dezentralisation geläufige Begriff der "devolution" (z. B. bei Smith 1976) bringt den Bezug zur lokalen Ebene und zur politischen Macht zum Ausdruck! 5• Wie in den bisher vorgestellten Ansätzen stehen auch in den angloamerikanischen Arbeiten die Beziehungen zwischen Zentralregierung, bundesstaatlicher Ebene und der kommunalen Selbstverwaltung im Mittelpunkt der Betrachtung, wie als Bezugspunkt von Zentralisation/Dezentralisation ebenfalls der Begriff der Macht gewählt wird (Fes/er 1968: 370; Pennock/Smith 1964: 514 ff.). Sowohl das Begriffspaar wie sein Bezugsobjekt werden als sehr komplex betrachtet, was zu einer dynamischen!6 und komplexen!7 Konzeptualisierung führt. Die unter dem Aspekt der Macht vorgenommene politikwissenschaftliche Sicht zeigt sich daran, daß Aufgabenverlagerungen von oben nach unten, die den Machtaspekt ausklammern, als "Pseudo-Dezentralisation" charakterisiert werden. Dies gilt für die Verlagerung von Aufgaben/asten bei Beibehaltung der Entscheidungszentralisation (Fes/er 1968: 373) wie für eine rein formale Dezentralisation. bei der die gleichzeitig erforderlichen Vorausset14 Was sicherlich nicht zuletzt mit der stark dezentralen Struktur des amerikanischen wie britischen Staatssystems zusammenhängt. Entsprechende Untersuchungen existieren seit langem (vgl. z. B. Fes/er 1949) wie inzwischen auch in einer recht ansehnlichen Anzahl. 15 "Devolution is politicised decentralisation. Implied in devolution, therefore, is a degree of autonomy in policy-making"; der Autonomiegrad erweist sich primär an der Machtübertragung auf "Iocal governments" (Smith 1976: 115). 16 "Centralization and decentralization are best regarded as opposite tendencies on a single continuum whose poles are beyond the range of any real political system" (Fes/er 1968/371); in dieser Definition kommt auch der analytische Charakter dieses Ansatzes zum Ausdruck. 17 So wird als Bezugsobjekt betrachtet: "A mixed system in which formal-power distribution, politics, legislative institutions adjudication, and administration reveal different orientations toward the centralist and decentralist poles and interact each with the others to constitute the whole governmental system" (Fes/er 1965: 565); die Ähnlichkeit mit dem Scharpjschen Begriff der Verflechtung ist nicht zu übersehen.

2.2 Zentralisation und Dezentralisation in der Politik wissenschaft

49

zungen und Begleitumstände (wie etwa der fehlende Dezentralisationsgrad des Parteiensystems) nicht mitbedacht werden l8 • Neuerdings wurde versucht (Ashford 1979), strukturelle Dimensionen von Dezentralisation zu entwickeln (vgl. hierzu das folgende Schaubild): Schaubild 1: Strukturelle Dimensionen von Dezentralisation Structural dimensions of decentralization

Relation of Central Government to Society

Relation of Sub-units to Central Government

Increase No change Decrease

increase Systemic centralization Relative centralization Pure centralization

No change Relative decentralization No change Relative cen tralization

Decrease Pure dezentralization Relative decentralization Systemic dezentralization

Diese Dimensionierung wurde im Rahmen einer Untersuchung des Ausgabeverhaltens der nationalen und lokalen Ebene in verschiedenen westlichen Staaten entwickelt. In der horizontalen Dimension des Schaubilds stehen die drei Alternativen bezüglich des Ausgabeverhaltens des Zentralstaates: Wachstum, Stabilisierung, Abnahme. Die vertikale Dimension zeigt dieselben Wahlchancen bezogen auf das Verhältnis lokaler zu zentralen Instanzen. Neu gegenüber den bisherigen Ausführungen und für unser Thema von besonderem Interesse ist die Berücksichtigung der gesellschaftlichen Umwelt. Das Verhältnis von Staat und Gesellschaft bestimmt den Dezentralisationsgrad mit. Nimmt etwa die zentralstaatliche Aktivität absolut zu (hier gemessen am erhöhten Ausgabenniveau), ohne daß die kommunale Ebene daran partizipiert, liegt eine relative Zentralisation vor; umgekehrt kann man von einer relativen Dezentralisation sprechen, wenn die kommunale Ebene selbständig und ohne Mitbeteiligung der staatlichen Ebene neue Aufgaben als öffentliche definiert und als solche wahrnimmt (das ist in der BRD z. B. im Rahmen der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben möglich). Hier wird also das Problem der Zentralisation/Dezentralisation explizit als Relation von Aufgaben und Kompetenzen formuliert (vgl. Abschn. 1.2). Und die Steuerungsproblematik wird als ein Problem des Verhältnisses von staatlichem und gesellschaftlichem System begriffen und nicht auf system interne Aushandlungsprozesse reduziert. IK .. To treat decentralization in purely administrative, formal-power, legislative, or political terms is clearly an inadequate way of gauging the degree of centralization or decentralization of the total governmental system" (Fesler 1965: 554).

50

2. Begriffsanalyse

Resümierend bleibt festzuhalten, daß der spezifische und zentrale Ansatzpunkt der politikwissenschaftlichen Sichtweise von Zentralisation/Dezentralisation im Konzept der Macht bzw. der Machtverteilung liegt. Dabei wird Macht eher funktional als material bestimmt und aus einer Vielzahl von Einzelkompetenzen bestehend gedacht: Entscheidungs-, Kontroll-, Ressourcenverteilungs-, Aufgabenkompetenzen. Der Unterschied zur verwaltungsrechtlichen Betrachtungsweise liegt in der Ausweitung um den politischen Aspekt und die Betonung faktischer gegenüber formaler oder rechtlichnormativer Kompetenzverteilungsstrukturen. Unklar bleibt hingegen noch das Bezugsproblem von Zentralisation/ Dezentralisation unter dem Aspekt der AufgabensteIlung von Systemen: Die hier vorgestellten Ansätze handeln (in einer für Politikwissenschaften typischen Weise) die Machtverteilung als einen weithin eigendynamischen Prozeß in einem eher geschlossen gedachten System. Die handelnden Akteure oder organisatorischen Einheiten handeln scheinbar autonom, sind in ihrer Machtausübung nur von der Macht der anderen System mitglieder, also systemintern beeinträchtigt. Abgesehen vom zuletzt vorgestellten Ansatz von Ashford wird die AufgabensteIlung des betrachteten Systems als "black box" behandelt. Im Vordergrund des Interesses steht das Verfahren. 2.3 Zentralisation und Dezentralisation in der Volkswirtschaftslehre In Abgrenzung zur vorangegangenen Betrachtungsweise bildet hier nicht das politische, sondern das wirtschaftliche System den Bezugsrahmen. Wie in den Politikwissenschaften steht die Frage nach Zentralisierung oder Dezentralisierung auch im Mittelpunkt von wirtschaftswissenschaftlichen und wirtschaftspolitischen Überlegungen 19 • So geht Röpke (1952/16/17) von der Erkenntnis aus, .. daß es sich um zwei gegensätzliche Prinzipien handelt, die alle Bereiche des gesellschaftlichen Lebens - Politik, Verwaltung, Kultur, Wirtschaft, Wohnweise und Siedlung, Technik und Organisation - entscheidend bestimmen und ihnen den einen oder den entgegengesetzten Stempel aufdrücken. Wenn wir die beiden Begriffe so weit fassen, wird es möglich, in ihnen diejenigen Prinzipien zu sehen, die den allgemeinsten, überhaupt möglichen Gegensatz sozialphilosophischen Denkens zum Ausdruck bringen."

Von daher ist es folgerichtig, wenn aus volkswirtschaftlicher Sicht Zentralisation und Dezentralisation nicht auf bestimmte Institutionen oder Organisationsformen bezogen werden, sondern auf Gesellschafts- und Wirtschafts19 Die allerdings häufig ideologisch überfrachtet sind. Auf die vielfältigen Begriffe und Konzepte ökonomischer Konzentration wird hier nicht eingegangen; vgl. hierzu Arndtl

Ollenburg 1960.

2.3 Zentralisation und Dezentralisation in der Volkswirtschaftslehre

51

systeme. wobei der "Prototyp" für Dezentralisation das marktwirtschaftliehe Modell, der für Zentralisation das zentralverwaltungswirtschaftliche Modell ist: "Die reine Marktwirtschaft ist auf dem Grundsatz der vollen Selbstverantwortung und wirtschaftlichen Handlungsfreiheit der Individuen aufgebaut. Hier gibt es eine Unzahl von selbständig wirtschaftenden Menschen, die alle trachten, ihre Bedürfnisse soweit als möglich zu befriedigen, und die alle wenigstens über ihre Arbeitskraft im Prinzip frei verfügen können, zum Teil aber auch sachliche Produktionsmittel, wie Kapital oder Grund und Boden besitzen, über die sie gleichfalls disponieren können. Der Staat greift keineswegs in das freie Spiel der Kräfte ein, der einzelne kann im Bereich der Wirtschaft tun und lassen, was er will, sofern er nicht mit dem Strafgesetz in Konflikt kommt" (Mahr 1964: 13). Kennzeichnend für das zentralverwaltungswirtschaftliche Modell ist, "daß die Pläne der einzelnen Betriebe und Haushalte nicht mehr selbständig aufgestellt und nicht durch Preise aufeinander abgestimmt werden, sondern daß die Pläne der ZentralstelIen darüber entscheiden, was und wo und wieviel und wie produziert wird und wie die Verteilung des Sozialprodukts stattfindet. ... Darin äußert sich die Politik zentraler Leitung des Wirtschaftsprozesses" (Eucken 1952: 58 f.).

Rein idealttypisch lassen sich die beiden Modelle wie folgt charakterisieren: Das zentrale Planmodell geht von einer zentralen Bestimmbarkeit von Bedürfnissen aus (vgl. z. B. Engels u.a. 1975: 62 ff.) und demzufolge von der Notwendigkeit der zentralen Steuerung der Produktion. Die obersten staatlichen Planungs behörden geben Direktiven an die unteren Behörden und einzelnen Betriebe mit der Anweisung der Orientierung an einem von der Planungszentrale erarbeiteten volksw!rtschaftlichen Gesamtplan. Anstelle von situativer Koordination zwischen Produzent und Konsument sind umfassende Informations-, Planungs- und Prognosekapazitäten sowie entsprechende Sanktionsmittel (positive wie negative) erforderlich. Außerdem scheint eine Standardisierung von Methoden und Strategien des wirtschaftliichen wie gesellschaftlichen Systems für den Erfolg dieses Modells Voraussetzung zu sein: "Zentrale Planung setzt Normung, Typisierung, Standardisierung voraus" (Eucken 1952: 77io. Das Marktmodell löst die Frage der Bedarfsbestimmung, indem es sie inhaltlich ausklammert und sie der ökonomischen und sozialen Selbstregulierung überläßt 21 • "Die Abstimmung zwischen ~achfrage und Angebot erfolgt im Marktmodell über den Preismechanismus" (Gahlen u.a. 1973: 33). 211 Demzufolge wird als eine "spezifische Triebkraft" in der sozialistischen Gesellschaftsordnung (d. h. einem zentralverwaltungswirtschaftIichen System) "das ständige Herbeiführen der grundlegenden Übereinstimmung zwischen den Erfordernissen (Interessen) der gesamten Gesellschaft und den Interessen der Kollektive und der einzelnen Werktätigen" betrachtet (Engels u.a. 1975: 8). 21 Zur Kritik an dieser Ausklammerung der Zielfindungsproblematik vgl. Beyme( 1978: 115 ff.).

52

2. Begriffsanalyse

Diese Abstimmung kommt im direkten Kontakt zwischen Anbietern und Nachfragern zustande. Prämissen dieses Modells sind: Ein freier Markt sowie freie Individuen, die eigenständig und eigenverantwortlich über ihre Bedürfnisse und die Art ihrer Befriedigung zu entscheiden in der Lage sind. "Zusammenfassend kann man die Marktwirtschaft beschreiben als die Dezentralisation wirtschaftlicher Entscheidungsprozesse zugunsten einer größtmöglichen direkten, d. h. nicht abgeleiteten wirtschaftlichen Mitbestimmung aller Bürger" (Biedenkopf 1975: 53). Der Kapitalismus als die historisch wichtigste Form einer marktwirtschaftlichen Ordnung wird seit Ende des 19. Jahrhunderts nicht mehr als "reine Marktwirtschaft" betrachtet, sondern als "organisierter Kapitalismus", der sich durch die "Festigung von Gruppen und Organisationen und die zunehmende Aktivität des Staates im Wirtschaftsprozeß" auszeichnet (Gahlen u.a. 1973: 23). Als die bedeutendste Form eines organisierten Kapitalismus gilt die sogenannte "soziale Marktwirtschaft", auch "gelenkte Marktwirtschaft" genannt, die als "eine bewußt gestaltete marktwirtschaftliche Gesamtordnung" verstanden wird (Müller-Armack 1956: 392; Pütz 1952). Der reine Konkurrenzkapitalismus ("laissez-faire-Liberalismus") wies einige Nachteile auf, die volkswirtschaftlich nicht zu vertreten waren: z. B. die mangelnde Berücksichtigung von Gemeinwohlinteressen, die räumlich und zeitlich ungleiche Entwicklung der Regionen eines Landes, die Vernachlässigung unproduktiver, aber sozial wichtiger Aufgabenbereiche etc. (vgl. Polanyi 1977; Müller-Armack 1952: 31). Es mußten also neue Mechanismen "erfunden" werden, die eine im Sinne des Gemeinwohls optimalere Abstimmung zwischen Konsumenten und Produzenten garantierten. Das Neuartige dieser gelenkten gegenüber der "altliberalistischen" Marktwirtschaft "zeigt sich grundsätzlich in zweierlei wirtschaftspolitischen Maßnahmengruppen: Einmal in der Aufstellung von rechtlichen und institutionellen Rahmenbestimmungen (Wirtschaftsverfassung) und das andere Mal in der Beeinflussung des Wirtschaftsablaufes selber mittels indirekter und direkter Regulierung der einzelwirtschaftlichen Plandaten" (Pütz 1952: 292). Wir finden eine Mischung von zentraler Steuerung und dezentraler Selbstregulation vor. Die hierdurch notwendig gewordenen vielfältigen Koordinationsversuche 22 sind als Bemühungen zu betrachten, das Verhältnis zwischen Wirtschaft und Staat planvoll zu regeln. Für unser Untersuchungsinteresse bleibt festzuhalten, daß der Staat dabei häufig als Träger und Auslöser von Zentralisationsentwicklungen im sozialen und ökonomischen Bereich 22 Die einzelnen Koordinationsversuche und -instrumente können hier nicht aufgezählt werden; es sei nur an Institutionen wie Gewerkschaften und Berufsverbände, wissenschaftliche Beiräte etc. sowie an verschiedene Arrangements wie Investitionslenkung, Mitbestimmung, Kartellgesetzgebung etc. erinnert (vgl. Gutmann 1975: 80 ff.).

2.3 Zentralisation und Dezentralisation in der Volkswirtschaftslehre

53

betrachtet wird. Demgegenüber wird Dezentralisation mit privatwirtschaftlicher Aktivität gleichgesetzt: "Aus dem Grundgedanken dezentraler Planungs- und Entscheidungsgewalt folgt die gesellschaftliche Anerkennung der Chance autonomer wirtschaftlicher Tätigkeit und damit auch autonomer unternehmerischer Tätigkeit" (Biedenkopf 1975: 52; vgl. auch Heinrich 1967: llO f.). Die Übernahme wirtschaftlicher Aufgaben durch den Staat wird gleichsam als "Potenzierung" planwirtschaftlicher Strukturen im negativen Sinne verstanden 23 • Entgegen dem oben festgestellten wirtschaftswissenschaftlichen Verständnis von Zentralisation/Dezentralisation als eines Ordnungsprinzips tritt hier ein institutionelles Präjudiz zutage: Der Staat wird per se als zentralistische, Privatbetriebe als dezentrale Institutionen verstanden. Außer acht bleiben zum einen die Konzentrationstendenzen im Kapital- und Produktionsbereich, also die Vermögens- und Unternehmungskonzentration (vgl. bereits Eucken 1952: 232 ff.); zum anderen die intensiven Austauschbeziehungen zwischen Staat und Wirtschaft: "Wirtschaften ist kein Nebeneinander von vielen einzelnen und isolierten Vorgängen, sondern ein vielfältig verflochtenes und sich wechselseitig bedingendes Geschehen" (Handwörterbuch der Sozialwissenschaften 1956: 326). Dieser "Interdependenz der Wirtschaftsordnung und Staatsordnung" (Eucken) entsprechen die für den politischen Bereich festgestellten Verflechtungstendenzen auf vertikaler und horizontaler Ebene (vgl. Abschn. 2.2). Gegen eine institutionelle Verkürzung des Verständnisses von Zentralisation und Dezentralisation (wie wir sie bereits im Verwaltungsrecht antrafen - vgl. Abschn. 2.1) gilt es, die Relation zwischen den Instanzen "Staat" und "Wirtschaft" zu beleuchten (vgl. Ashford in Abschn. 2.2). Versuchen wir, die vorangehenden Ausführungen auf unser Thema hin zu ordnen: Mit Ausnahme eher ideologischer (z. B. Biedenkopf) oder sozialphilosophisch pauschaler Begriffsbestimmungen (z. B. Röpke) setzen die übrigen wissenschaftlich fundierten Überlegungen Zentralisation oder Dezentralisation nicht mit bestimmten existierenden Wirtschafts- bzw. Gesellschaftsordnungen identisch. Bei ihnen erscheint dieses Begriffspaar als ein Organisations- und Steuerungsprinzip. welches sich in verschiedenen H Dies kommt in dem folgenden Ausspruch von Biedenkopf (1975: 47) zum Ausdruck: "Die Not der Nachkriegsjahre schien nicht nur eine Verwaltungs- oder Planwirtschaft, sondern sogar eine Staatswirtschajt zu fordern". Die berechtigte Kritik an dieser Meinung lautet: "Wenn also Planwirtschaft gewöhnlich als staatliche Planung der Wirtschaft verstanden wird, so widerspricht diese Begriffsbildung der wirtschaftlichen Wirklichkeit; sie ist irreführend und wissenschaftlich nicht haltbar. Von den möglichen Wirtschaftsordnungen eine als Planwirtschaft, andere dagegen etwa als 'anarchisch' im Sinne von ungeplantem Geschehen bezeichnen zu wollen, ist widersinnig. Das Wort Planwirtschaft sollte deshalb nur zusammen mit einem Adjektiv verwendet werden, mit dem die gemeinte Art von Planwirtschaft zu bezeichnen ist" (Hense/1956: 325). Das heißt m.a.W., daß in jeder Volkswirtschaft auch auf zentraler Ebene geplant wird: "So gesehen war die liberale Wirtschaftspolitik des 19. Jahrhunderts nicht weniger 'planvoll' als die Wirtschaftspolitik der Sowjetunion" (Pütz 1952: 293 f.).

54

2. Begriffsanalyse

Gesellschafts- bzw. Wirtschaftsformen unterschiedlich stark äußert. Sein Bezugspunkt läßt sich als "ordnungspolitische Aufgabe" der "Koordination von Einzelinteresse und Gesamtinteresse" (Eucken 1952: 366) umschreiben. Es geht weniger um diesen Koordinations- oder Steuerungsprozeß selbst, als vielmehr um die Bedingungen und Voraussetzungen seines Funktionierens. Gerade im marktwirtschaft lichen Modell bezieht sich das unterschiedliche Ausmaß an Dezentralisation nicht auf eine Verfahrenskontrolle des Steuerungsprozesses, sondern auf die .. Steuerung der Selbststeuerung", d. h. die Schaffung und Erhaltung optimaler Voraussetzung für die Selbstregulation des Systems24 • Zur Politikwissenschaft verhält sich damit die Volkswirtschaft in einer komplementären Weise: was dort im Mittelpunkt des Interesses stand (nämlich das Verfahren), wird hier als "black box" behandelt 25 ; dafür ist die hier gestellte Frage nach den Rahmenbedingungen und Anforderungen an das betrachtete System dort weitgehend ausgeklammert (wie wir oben bereits in Abschn. 2.2 gezeigt hatten). Wir wollen noch auf zwei Ansätze hinweisen, die sich im Zwischenfeld zwischen politikwissenschaftlicher und wirtschaftswissenschaftlicher Betrachtungsweise finden und die eine theoretisch-typologische Erfassung von Zentralisation und Dezentralisation anstreben. Zum einen handelt es sich um Versuche, Unzulänglichkeiten einer rein ökonomischen Analyse hinsichtlich der Erklärung sozialer und politischer Momente von wirtschaftlichen Prozessen dadurch auszugleichen, daß sie diese nichtökonomischen Momente in ihre Betrachtung einbeziehen, d. h. sie wenden die Denkweise und das Instrumentarium der modernen Wirtschaftstheorie auf politische Prozesse an (vgl. B.S. Frey 1977: 91). Diese Versuche werden neuerdings unter dem Begriff der "Neuen Politischen Ökonomie" zusammengefaßt (vgl. als Überblick Elsner 1975). Ein für unser Thema interessanter Ansatz der Fruchtbarmachun~ volkswirtschaftlicher Konzepte für politische Phänomene ist der sog . .. Fiscal Federalism" (vgl. Musgrave 1965) bzw. die .. ökonomische Theorie des Föderalismus" (vgl. R. Frey 1977 und 1979). R. Frey (1979: 28 ff.) geht von drei Grundtypen der Dezentralisation aus: - die marktwirtschaftliche oder wirtschaftliche Dezentralisation mit den Bezugspersonen der Konsumenten und Produzenten; - die demokratische oder politische Dezentralisation mit den Bezugspersonen der Bürger; - die föderative oder räumliche Dezentralisation mit den Bezugsorganisationen der Gliedstaaten. 24 M.a.W. geht dieses Modell davon aus, "daß ein entschiedenes Ordnungswollen sich auf die Gestaltung der Wirtschaftsformen erstreckt aber auch bechränkt, während der Wirtschaftsprozeß selbst seiner Eigengesetzlichkeit überlassen wird" (Eucken 1952: 369). 25 Scharpj(1976: 28) bezeichnet diese Selektivität als "das Desinteresse der ökonomischen Theorie des Föderalismus für eine Typologie der Fragmentierungsprobleme", d. h. der Verfahrensprobleme.

2.3 Zentralisation und Dezentralisation in der Volkswirtschaftslehre

SS

Analog der Konkurrenz in der Demokratie um Wähler oder in der Marktwirtschaft um Käufer wird eine solche ebenfalls im Föderalismus um Bewohner behauptet - Abwanderung in einen anderen Gliedstaat wird entsprechend der Nachfrage beim Marktkonkurrenten bzw. der Stimmabgabe für den politischen Gegner interpretiert. In der reinen Theorie sind dezentrale Systeme "wegen der Existenz von Ausweichmöglichkeiten ausgesprochen machtarme Gebilde" (R. Frey 1979: 29). Da diese idealtypische theoretische Konstruktion auf in der Realität nicht vorhandene Prämissen aufbaut (z. B. Nichtexistenz von externen Effekten), tritt sie in dieser "reinen" Form real nicht auf: "Ein Ausweg besteht darin, die Demokratie mit bürokratischen, die Marktwirtschaft mit planwirtschaftlichen und den Föderalismus mit zentralistischen Elementen anzureichern und so zu einer optimalen Mischung zwischen den jeweiligen Gegensatzpaaren zu gelangen" (R. Frey 1979: 30 f.). Der letzte Gedankengang verweist zum wiederholten Male auf die gleichzeitige Existenz zentraler und dezentraler Elemente in ein und demselben (idealem oder realem) System hin. Bereits Brater (1857: 838) hatte als universelle Aufgabe gesehen, "die Kraft des Mittelpunktes und die Selbständigkeit der Peripherie im rechten Maß zu verteilen". Zum anderen seien an dieser Stelle Überlegungen von Dahl/Lindblom vorgestellt, die - wenngleich eher politikwissenschaftlicher Natur- sich im Ansatz in die im vorangehenden behandelten Gedankengänge einfügen. Dahl/Lindblom (1976: 57 ff.) unterscheiden zunächst grundsätzlich zwei Formen bzw. Komponenten bzw. Voraussetzungen 26 rationalen sozialen Handelns: "calculation" (am treffendsten als Planung zu verstehen) und "control" (zu verstehen als Kontrolle bzw. Steuerung). Bezüglich der letzten Form sozialen Handeins unterscheiden sie wiederum vier zentrale "soziopolitische Prozesse" - mit den jeweils ihnen zugeordneten Kontrollformen: -

-

das Preissystem, wo Kontrolle über und durch "Führer" wie "Nichtführer" ausgeübt wird - dieses Modell entspricht dem Marktsystem; die Hierarchie, wo Kontrolle durch "Führer" über "Nichtführer" ausgeübt wird - eine bedeutsame Ausprägung dieses Modells ist die Bürokratie; Polyarchie, wo Kontrolle durch "Nichtführer" über "Führer" ausgeübt wird - hiermit ist das Demokratiemodell gemeint; die Verhandlung, wo Kontrolle zwischen "Führern" ausgeübt wird diese Form der Kontrolle geschieht z. B. zwischen politischen, ökonomischen und gesellschaftlichen Gruppen und Verbänden, sie ist Ausdruck eines sozialen und politischen Pluralismus. 27

26 Diese ambivalente Verwendung verschiedener begrifflicher Bezeichnungen verweist auf die geringe Bestimmtheit wie ausgeprägte Universalität der bezeichneten Phänomene.

56

2. Begriffsanalyse

Es handelt sich also um die möglichen Formen der Abstimmung von individuellen und kollektiven Interessen 28 • In Übereinstimmung mit den obigen Ansätzen wird allein das Preissystem als extrem dezentrale Form verstanden, wohingegen nicht nur die hierarchische, sondern auch die demokratische Steuerungsform zentrale Lenkung erfordert bzw. Konflikte zwischen Zentralisation und Dezentralisation impliziert. Die zuletzt referierten Ansätze beziehen Zentralisation/Dezentralisation auf die Steuerungsproblematik moderner, d. h. in verschiedene Teilsysteme ausdifferenzierter Gesellschaften - und zwar sowohl auf die Steuerung innerhalb als auch zwischen diesen Systemen. Weiterhin wird deutlich gemacht, daß es sich bei diesem Begriffspaar um eine Dimension handelt, deren Pole extreme Zentralisation bzw. extreme Dezentralisation heißen, ansonsten aber eine kontinuierliche Skala darstellen. Soziale Systeme oder Formen sozialen Handeins (wie z. B. die Demokratie) lassen sich nicht an einem bestimmten Punkt der Zentralisations-/Dezentralisationsskala verorten, sondern besser als Kombination eher zentral oder eher dezentral zu verortender Elemente begreifen. In der Wirtschaftspolitik wurden und werden Modelle und Möglichkeiten einer "grundsätzlichen Dezentralisation" diskutiert: "Alle Wirtschaftspolitik muß daher - besonders heute - vorwiegend Dezentralisationspolitik sein" (Heinrich 1964: 144). Die schwerwiegenden Folgen von Zusammenbrüchen großer Unternehmen, deren SchwerHilligkeit bei der Umstellung auf neue Technologien bzw. neue Produkte und die Überbelastung menschlicher Arbeitsfähigkeiten ließen fragen, "ob die Zentralisierung nicht auf physische Grenzen stößt, die immer deutlicher geworden sind, und dieses Prinzip, schlicht gesagt, immer unpraktischer machen" (Röpke 1952: 22), und ob statt dessen im Forschungs-, Entwicklungs- und Produktionsbereich nicht mittleren und kleineren Betrieben wieder der Vorzug gegeben werden solle 29 • Die 21 Diese zentralen Prozesse werden in der Folge durch Untertypen weiter ausdifferenziert - so existieren z. B. auch im hierarchischen System Formen dezentraler Kontrolle; an dieser Stelle können wir jedoch diese Differenzierung nicht nachzeichnen; vgl. neuerdings auch Lindbiom 1980. 28 Auch in der Finanzwissenschaft werden vier "gesellschaftliche Entscheidungsmechanismen" genannt: - der Preismechanismus oder Markt, - Hierarchie (vor allem Bürokratie), - Abstimmungen, - Verhandlungen. 29 Vgl. Z. B. das "Forschungs- und technologiepolitische Gesamtkonzept der Bundesregierung für kleine und mittlere Unternehmen (BMFT/BMBW; 1978); siehe auch BMBWI (1972: 6 f. und 120 f.), wo als Organisationsprinzip der neuen Uapanischen) Industriegesellschaft ein dezentralisiertes Gefüge prognostiziert wird, welches "aus (relativ) kleinen, gleichberechtigt in enger Kooperation operierenden Unternehmenseinheiten" besteht; es ist nicht zentralistisch und nicht hierarchisch organisiert: "Es handelt sich also um die Errichtung eines allumspannenden Netzwerkes von kompliziertester Verflechtungsstruk-

2.4 Zentralisation und Dezentralisation in der Betriebswirtschaftslehre

57

Forderung nach verstärkter Dezentralisation des Wirtschaftsbereichs. ist jedoch keine ausschließlich technisch-praktische Frage, sondern verweist auch analog der in der Sozialpolitik geforderten Wende von einer quantitativen zu einer qualitativen Gestaltung auf einen nicht nur an Effizienzkriterien orientierten "Weg vom Lebensstandard zum Lebenssinn" (Heinrich 1964: 186)Jo. 2.4 Zentralisation und Dezentralisation in der Betriebswirtschaftslehre

Die beiden nun folgenden disziplinären Sichtweisen unterscheiden sich von den beiden vorangegangenen dadurch, daß sie auf Verhältnisse in und zwischen Organisationen gerichtet sind, während Politikwissenschaft und Volkswirtschaftslehre Zentralisation und Dezentralisation auf die Struktur des politischen, sozialen oder ökonomischen Gesamtsystems beziehen. Entsprechend der verwaltungsrechtlichen Terminologie könnte man von Konzentration und Dekonzentration sprechen Jl - wir halten uns jedoch an die Sprachregelung der Betriebswirtschaftslehre. Die betriebswirtschaftliche Sicht bildet das organisationsbezogene Pendant zur volkswirtschaftlichen Systembetrachtung: Ging es dort um das Funktionieren der Gesamtwirtschaft, so hier um das einer einzelnen Unternehmung. Entsprechend des gut entwickelten terminologischen Standes der Betriebswirtschaft (vgl. z. B. Kosiol 1962) finden wir hier ausgearbeitete Bestimmungen und Formulierungen vor. Über die hervorragende Bedeutung von Zentralisation/Dezentralisation herrscht weithin Einigkeit: "Man erkennt, daß sich das Problem der Zentralisation oder Dezentralisation von Aufgaben als das Kernproblem organisatorischer Synthese herausstellt" (KosioI1962: 81)32. Als allgemeine Definition kann gelten: "Die Begriffe Zentralisation und Dezentralisation leiten sich von der Vorstellung eines Mittelpunktes (Zentrum) ab. Zentralisation bedeutet ein Streben zum Mitteltur." Die sprachliche Analogie zum politikwissenschaftlichen Ansatz von Scharpj(vgl. Abschn. 2.2) ist nicht zu übersehen: ) '"'"c:: ::s (JQ

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168

4. Dimensionale Analyse

stell at ionen des öffentlichen Systems Detailaspekte von Zentralisation! Dezentralisation herausgearbeitet. Die typischen Konstellationen sind in den Zeilen eingetragen (z.B. Unitarismus und Föderalismus). In ihnen kommen Organisations- bzw. Handlungsmuster zum Ausdruck, die in der Gesamtbetrachtung eher als zentral bzw. eher als dezentral zu charakterisieren sind. Diesen sind wiederum konkrete Unterausprägungen (z. B. ausschließliche Gesetzgebung, Rahmengesetzgebung etc.) zugeordnet. Insgesamt darf das vorliegende Schema nicht als "institutionelle Landkarte" der öffentlichen Verwaltung der Bundesrepublik verstanden werden, sondern als ein systematisches Schema von analytischen Kategorien, das es ermöglicht, eine bestimmte konkrete Institution oder die Wahrnehmung einer bestimmten Aufgabe unter dem Gesichtspunkt von Zentralisation! Dezentralisation zu beschreiben und analysieren. Die Bundesländer als Beispiel für eine konkrete Institution sind im Gesamtaufbau des Staates ein Element der Dezentralisation, hingegen sind sie mit Bezug auf die Kommunen Ausdruck von Zentralisation. Die Planungshoheit einer Gemeinde ist im Verwaltungsaufbau ein Anzeichen für Dezentralisation, während sie hinsichtlich des Behördenaufbaus als Regulierung der Fachämter, also als Faktor innerbehördlicher Zentralisation wirken kann. Die staatlicherseits verordnete Mitwirkung eines Fachamtes an der Stadtentwicklungsplanung mag andererseits von dem Gesamtsystem Kommune als Eingriff in seine Organisationshoheit und deswegen als zentralistisch betrachtet werden, hingegen räumt sie den betroffenen Fachämtern größere Kompetenzen ein und ist damit in deren Augen ein Element von Dezentralisation. Die Bestimmung des Zentralisations-!Dezentralisationsgrades erfolgt in Abhängigkeit von der jeweiligen Perspektive der unterschiedlichen Bezugsebenen. Diese perspektivische Relativität ergibt sich aus der horizontalen wie vertikalen Verflechtung von Institutionen und Organisationen. Die Bestimmung des Zentralisations-!Dezentralisationsgrades einer bestimmten Institution oder Organisation ist somit nicht absolut, d. h. im bezugsfreien Raum möglich, sondern nur im Hinblick auf erkenntnisrelevante Bezugsebenen. Auch die Bestimmung des Zentralisations-/Dezentralisationsgrades der Aufgabenwahrnehmung erfordert einen mehrfachen Bezug. Die Tatsache, daß eine bestimmte Angelegenheit eine Selbstverwaltungsaufgabe der Kommune ist, ist bezogen auf den Verwahungsaufbau ein dezentrales Element; der faktische Handlungsspielraum der Kommune kann jedoch dadurch eingeengt werden, daß Ausführungsvorschriften erlassen, über staatliche Finanzzuweisungen Handlungsrichtlinien gegeben werden und über staatliche Fachpläne die Planungsautonomie der Kommune eingeschränkt wird.

4.4 Zusammenfassung in Form eines deskriptiven Schemas

169

Ebenso kann eine freiwillige Selbstverwaltungsaufgabe (mit Bezug auf den Verwaltungsaufbau ein dezentrales Element) ausschließlich der Entscheidungskompetenz auf Dezernentenebene unterliegen, so daß behärdenintern eine Machtzentralisation vorläge. Andererseits ist es vorstellbar, daß eine den Kommunen übertragene staatliche Aufgabe in geringem Maße reglementiert, d. h. interpretations- und auslegungsfähig ist, was zu einer (relativen) Autonomie des kommunalen Handeins führen würde. Die rechtlich-institutionelle Charakterisierung einer Aufgabe allein sagt noch nichts über den Zentralisations-/Dezentralisationsgrad der Aufgabenwahrnehmung. Erstens ist die faktische Verteilung von Entscheidungs- und Steuerungskompetenzen zu berücksichtigen, zweitens die Mehrstufigkeit der Aufgabenwahrnehmung. In jedem Prozeß der Aufgabenbewältigung herrschen zugleich Tendenzen der Zentralisation wie der Dezentralisation. Somit müssen wir eine bestimmte Aufgabenwahrnehmung in einem zweidimensionalen Koordinatenkreuz struktureller und prozessualer Aspekte von Zentralisation und Dezentralisation mehrfach verorten, wenn wir deren Zentralisations-/Dezentralisationsgrad annähernd bestimmen wollen. Zur Veranschaulichung ein Beispiel: Schaubild 6: Zentralisations-/Dezentralisationsmatrix am Beispiel der Aufgabenbereiche "Jugendpflege" und ,Jugendfürsorge"

Bezugsebenen

Verlaufs formen

Normierung JuPfl

JuFÜ

Finanzierung

Planung

Insgesamt

JuPfl

JuFÜ

JuPfl

JuFÜ

JuPfl

JuFÜ

Bund

2

4

2

2

1

1

5

7

Land

2

5

4

4

3

4

9

13

Kommune

4

3

4

3

4

3

12

9

Insgesamt

8

12

10

9

8

8

26

29

Die Werte reichen von 1 = starke Dezentralisation bis 5 = starke Zentralisation. JuPfl = Jugendpflege, JuFü = Jugendfürsorge.

Der Bereich der Jugendpflege ist im Jugendwohlfahrtsgesetz nur sehr allgemein geregelt (§ 5 JWG), dagegen ist die Jugendfürsorge in diesem Gesetz (§ 4, § 27 bis 88) wie in weiteren Gesetzen (z. B. Jugendgerichtsgesetz) detaillierter bestimmt. Die Finanzierung wie die Planung erfolgt auf Bundesebene für beide Bereiche nur durch vereinzeltes Programmhandeln (z. B. im Bundesjugendplan) und ist daher weitgehend irrelevant.

170

4. Dimensionale Analyse

Während auch die Ausführungsgesetze zum Jugendwohlfahrtsgesetz der Länder keine weiteren Detaillierungen bezüglich der Jugendpflege vornehmen HII , werden für die Jugendfürsorge zahlreiche Bestimmungen und Vorschriften (in NRW ergänzt um Richtlinien der Landesjugendämter) vorgenommen. Die Finanzierung ist für beide Bereiche durch Zuweisungsrichtlinien recht genau geregelt. Bezüglich der Planung ist für die Jugendpflege eine teilweise, für die Jugendfürsorge eine stärkere Regelementierung festzumachen. Schließlich normieren die Kommunen in zunehmendem Maße die Arbeit der Jugendpflege, während sie die Jugendfürsorge auf Grund vorgegebener Bestimmungen nicht mehr regulieren können. Hinsichtlich der Finanzierung ist ihnen für die Jugendpflege ein größerer Handlungsspielraum gegeben als für die Jugendfürsorge. Das gleiche gilt für die Planung. Man könnte natürlich die Bewertung auch entlang der Verlaufsformen über den verschiedenen Bezugsebenen vornehmen. Als Gesamtergebnis bekommen wir einen Gesamtindex der Zentralisation/Dezentralisation, der zwischen 9 und 45 schwanken kann. Er liegt in unserem Beispiel für die Jugendhilfe höher als für die Jugendpflege. Dieses Gesamtergebnis ist natürlich mit Vorsicht zu behandeln. Aufschlußreicher ist dagegen die Betrachtung nach den verschiedenen Ebenen bzw. Verlaufsformen. Man sieht z. B., daß der Zentralisierungsschwerpunkt für die Jugendpflege bei den Kommunen liegt und bei der Jugendhilfe bei den Ländern; weiterhin daß im Bereich der Jugendhilfe vergleichsweise viel normiert wird, während die Jugendpflege genauso bedeutsam durch Planung gesteuert wird. So lassen sich aufschlußreiche Zentralisations-/DezentralisationsMatrizen erstellen, die an dieser Stelle nur heuristischen Wert haben können. Die Festlegung der einzelnen Werte in den Kästchen ist eine empirische Aufgabe. Die vorgestellte Matrix ist auf einem sehr hohen Abstraktionsniveau, nämlich dem von uns zur Strukturierung dieses Kapitels gewählten. Bei konkreten Bewertungen müßte man sowohl die Ebenen differenzieren (z. B. in unserem Fall mindestens die Landesjugendämter und die behördliche Ebene in der Kommunalverwaltung ergänzen) als auch nach den Formen weiter aufschlüsseln (z. B. nach gesetzlicher Normierung, Normierung durch Verwaltungsvorschriften usw.).

101 Was z. B. im (bisher nicht verabschiedeten) Jugendbildungsgesetz von NRW intendiert ist.

5. Modellkonstruktion: Normative Anforderungen und faktische Bestimmungsgrößen des Zentralisations-/ Dezentralisationsgrades "Überhaupt, es sei die zentralisierende Bürokratie eingerichtet wie sie wolle, sie sei einzelnstehenden Beamten oder Kollegien, Präfekten oder Regierungen übertragen, sie ende in einem Staatskanzellariat oder in mehreren nebeneinander stehenden Ministerien, so liegen in ihr wesentliche, unzertrennliche Unvollkommenheiten, nämlich Kostbarkeit. Einseitigkeit und System sucht, Schwerfälligkeit und Lähmung der Unterbehörden, Vernichtung des Gemeingeistes durch Regierungssucht"

(Fr. v. Stein 1822: 559). "Aber eine weiter getriebene, die Unselbständigkeit zur Regel erhebende Centralisation ist verderblich. Sie macht die Verwaltung kostspieliger und den Geschäftsgang langsamer; sie entfremdet die Centralverwaitung, in dem sie derselben untergeordnetes Detail überbürdet, ihrer höheren Aufgabe; sie gefährdet die sachgemäße Behandlung der Angelegenheiten, die nur an Ort und Stelle richtig gewürdigt werden können; sie schneidet, so oft sie eine Angelegenheit zur ersten Entscheidung an die höchste Stelle verweist, die Wohltat des Instanzenzuges ab (Brater 1857: 408). "Kein einziger Zentralisations-/Dezentralisationsgrad ist der beste; kein einziger wird für immer angemessen sein; keine öffentliche Aufgabe dürfte auf Dauer und ausschließlich durch ein bestimmtes Zentralisations-/Dezentralisationsniveau zu erfüllen sein" (sinngemäß nach Porter/Olsen 1976: 82).

Wer hat Recht? Haften Zentralisation unabänderliche Nachteile an? Wonach sind unterschiedliche Kombinationen von Zentralisation und Dezentralisation zu bewerten? Nach unserem Verständnis kann weder Zentralisation noch Dezentralisation als optimal für alle Aufgabenbereiche, unter allen Bedingungen und zu allen Zeiten gelten, kann also die Alternative zur Zentralisation "nicht in einer unbesehenen Dezentralisierung" liegen (Schuster 1979: 6). Wenn Dezentralisation kein Selbstzweck ist, muß der optimale Dezentralisationsgrad in nachvollziehbarer Weise bestimmt werden können. Operational gesprochen lautet die Untersuchungsfrage, ob bestimmte Charakteristika öffentlicher Aufgabenerfüllung eine bestimmte Kombination von Zentralisation/Dezentralisation adäquat, andere hingegen inadäquat erscheinen lassen, d. h. hinsichtlich der Dimension Zentralisation!

172

5. Modellkonstruktion

Dezentralisation diskriminieren. Man kann einerseits fragen, nach welchen Kriterien der Zentralisations-/Dezentralisationsgrad des öffentlichen Handelns bestimmt werden soll; man kann andererseits fragen, nach welchen Faktoren bzw. Determinanten l der Zentralisations-/Dezentralisationsgrad des öffentlichen Handeins tatsächlich bestimmt wird. Die erste Frage ist eine normativ. die zweite eine empirisch zu beantwortende. Ob man den Zentralisations-/Dezentralisationsgrad einer Organisation nach demokratischen oder Effektivitätsgesichtspunkten bestimmt, ist eine Wertentscheidung, die der Politiker, aber auch der Wissenschaftler vornehmen kann, die aber nicht "objektiv" begrundbar ist. "Objektiv" anzugeben ist hingegen zum einen, wie sich bestimmte Zielvorstellungen auf den Zentralisations-/Dezentralisationsgrad auswirken bzw. besser formuliert: durch welchen Zentralisations-/Dezentralisationsgrad ein gewünschtes Ziel am ehesten zu realisieren ist. Und die Wissenschaft kann darüber hinaus sagen, daß bestimmte Einflußgrößen (z. B. Umwelteinflüsse) auf den Zentralisations-/Dezentralisationsgrad einwirken, auch dann, wenn sie normativ betrachtet "unerwünscht" sind. Wir müssen demnach einen Bezugsrahmen entwickeln, in dem jUr die Bestimmung eines optimalen Zentralisations-IDezentralisationsgrades relevante Kriterien und Faktoren genannt werden. Wir grenzen uns dabei von gängigen juristischen Konzeptualisierungen in mehrfacher Hinsicht ab: -

-

Zum ersten berücksichtigen wir durch den analytischen Zugriff die tatsächlichen Einflüsse. die auf den Zentralisations-/Dezentralisationsgrad einwirken. Die Kenntnis dieser Einflüsse wird als unabdingbare Grundlage für die Entwicklung eines normativen Modells betrachtet. Zum zweiten diskutieren wir inhaltliche Anforderungen an ein Modell von Zentralisation und Dezentralisation nicht ausschließlich mit Bezug auf abstrakte Verfassungsnormen, sondern ebenso mit Bezug auf die jeweilige materielle AufgabensteIlung. Wie öffentliche Ausgaben eine Funktion öffentlicher Aufgaben sind bzw. nach demokratischem Verständnis sein sollen, so sollte auch die öffentliche Organisation eine Funktion öffentlicher Aufgaben sein 2• Zum dritten betrachten wir Zentralisation/Dezentralisation nicht als isolierte Dimension von organisatorischen Zusammenhängen, sondern sehen sie in Wechselbeziehungen mit anderen Dimensionen (wie z. B. Standardisierung, Verflechtung). Zur Verdeutlichung des Vorgehens wird ein Fallbeispiel herangezogen.

I Rückwardt (1978) spricht bezogen auf sein Thema von .. Determinanten des Koordinationsbedarfs" • Wollnik (1980: 602) von .. Einflußgrößen der Organisation". 2 .. Die sogenannte Aufbauorganisation ist ohnehin nicht Selbstzweck. sondern stehtunter dem Postulat ständiger Veränderungsfähigkeit - im Dienste der Lösung staatlicher wie kommunaler Probleme" (H. König 1977: 24).

5. Modellkonstruktion

173

Nehmen wir den Bereich der Sozialhilfe und fragen uns, welche Kombination, welches Geflecht von zentralen und dezentralen Steuerungselementen zur Erfüllung dieser Aufgabe optimal und möglich ist. Grundlegend für die Wahrnehmung dieser öffentlichen Aufgaben ist die grundsätzliche Funktion sozialer Leistungen nach dem Staatsverständnis des Grundgesetzes. Danach sind Rechtsstaatlichkeit, Sozialstaatlichkeit und Demokratie die obersten Handlungsmaximen staatlichen HandeIns. Die Staatszielbestimmung der Rechtsstaatlichkeit impliziert z. B. den Gleichheitssatz, nach dem im Grundsatz allen Bürgern das Gleiche vorenthalten oder gewährt werden muß. In Verbindung mit entsprechenden Fachgesetzen (z. B. Bundessozialhilfegesetz) resultiert daraus, daß z. B. über den Mindestbedarf oder die Frage, ob überhaupt Sozialhilfe sinnvoll ist, nicht von dezentralen Instanzen wie z. B. den Kommunen frei entschieden werden kann. M.a.W. ist die Normierungskompetenz für diese öffentliche Leistung zentral wahrzunehmen. Ähnliche Überlegungen könnten unter dem Gesichtspunkt der Sozialstaatlichkeit angestellt werden. Außer allgemeinen Staatszielbestimmungen sind Maximen bzw. Kriterien des Verwaltungshandelns zu nennen, die aus jenen abgeleitet werden können): Gesetzmäßigkeit, Sachgerechtigkeit, Wirtschaftlichkeit, Bürgernähe. Wirtschaftlichkeit läßt sich z. B. aus dem Rechtsstaatsprinzip herleiten, da die Gewährung öffentlicher Leistungen immer eine Abwägung zwischen verschiedenen öffentlichen Gütern ist, nämlich dem Gut "Gewährung öffentlicher Leistungen" und dem Gut "Schutz des Steuerzahlers". Da der heutige Staat kein absolutistischer ist, d. h. über die Steuern der Staatsbürger nicht nach Gutdünken verfügen kann, sondern ein rechtsstaatlicher, muß er so sparsam wie möglich mit den Mitteln umgehen und Leistungen nicht willkürlich verteilen. Die so entstandene Wirtschaftlichkeit erfordert z. B. den optimalen Einsatz des Personals. M.a.W. ist eine zu starke Dezentralisation nicht erlaubt, bei der Sachbearbeiter mit den in ihrem Zuständigkeitsbereich zu bearbeitenden Fällen nicht ausgelastet sind. Andererseits darf jedoch auch die Zentralisation nicht soweit gehen, daß aufgrund der fehlenden Sachnähe öffentliche Gelder nicht problemgerecht und nicht mehr kontrollierbar eingesetzt werden. Vergleichbare Überlegungen ließen sich für die übrigen Ktiterien anstellen. Die genannten normativen Größen (Staatsziele und Verwaltungsmaximen) konstituieren in ihrer Kombination zunächst ein Konzept optimalen Verwaltungshandelns 4 • Wie hoch die einzelnen Größen gewichtet werden ) Bei Morstein Marx (1965) Maßstäbe genannt; vgl. auch Kaujmann/Schäjer(1979: 29) sowie Lenk (1979: 33 f.). 4 Kochen/Deutsch (1980: 2) wählen z. B. einen "cost-effectiveness-approach".

174

5. Modellkonstruktion

(z. B. Wirtschaftlichkeit u. Bürgernähe), ist seinerseits eine normative Frage. Ein solches Konzept ist der eigentliche Orientierungspunkt, der Maßstab für die "Qualität" eines bestimmten Zentralisations-/Dezentralisationsgrades5• Neben diesen normativen Anforderungen an eine optimale Kombination von Zentralisation/Dezentralisation existieren bei der Erbringung öffentlicher Leistungen eine Reihe von Determinanten. Dies resultiert aus der Tatsache, daß der Prozeß der Leistungserbringung in einem organisierten Handlungssystem verläuft, welches vielfältigen internen und externen Einflüssen ausgesetzt ist. In den Organisationswissenschaften hat sich ein fester Kanon an Variablenkomplexen herauskristallisiert, von denen Einflüsse auf die Organisationsstruktur ausgehen (vgl. Bendixen 1969; Staehle 1973): die Aufgabe. das ist der materielle Gehalt der Tätigkeit einer Organisation; - die Umwelt. das sind die system- bzw. organisationsexternen Bedingun-

-

gen und Restriktionen; die Technologie. das ist das Verfahren zur Transformation von Ressourcen in Leistungen sowie die dazu benötigten Methoden und Instrumente; das Personal. das sind die Einstellungen, Motivationen und Kompetenzen der Organisationsmitglieder.

Mit Aufgabe ist hier nicht der normative Aufgabenzweck gemeint (s.o.), sondern der materielle Gehalt der Aufgaben, die Aufgaben- oder Problemstruktur. Bei unserem Beispiel interessieren also etwa die soziale Struktur der Sozialhilfeadressaten oder die sozialökologische Verteilung potentieller Nutznießer. Sind - wie bei diesem Beispiel zu vermuten - die Problemlagen kleinräumlich bedingt und ausgeprägt, müssen analog dazu auch die Steuerungskompetenzen (zumindest was die Vermittlung anbelangt) dezentral angesiedelt sein. Bei rein monetär zu befriedigenden Bedürfnislagen sieht dies vermutlich anders aus. Mit Umwelt ist das die jeweilige Institution oder Organisation umgebende Umfeld gemeint, also z. B. bezüglich der Kommunen überlokale Instanzen, Träger der Wohlfahrtspflege, lokale Interessenorganisationen. Vereinfacht ausgedrückt ist anzunehmen, daß die betreffende Organisation den gleichen oder einen höheren Zentralisationsgrad aufweist als die Umwelt, da sie andernfalls strukturell unterlegen wäre. Da wir es aber wegen der Mehrstufigkeit der Aufgabenwahrnehmung mit einem Organisationsgeflecht zu tun haben, wechseln die Umwelten auf verschiedenen Stufen des Problemlösungsprozesses. Bei der Normierung der Sozialhilfe ist die zentralstaatliche Instanz gefordert und andere Um welten relevant (zentrale Verbände z. B.) 5 Wenn man begrifflich genau bleiben will. darf man daher nicht von einem wirtschaftlichen oder unwirtschaftlichen, bürgernahen oder bürgerfernen Zentralisations-/DezentraIisationsgrad sprechen, sondern nur von einer wirtschaftlichen oder unwirtschaftlichen usw. Aufbau- oder Ablauforganisation, die ihrerseits durch einen bestimmten Zentralisations-/Dezentralisationsgrad gekennzeichnet ist.

175

5. Modellkonstruktion

als bei der Planungsphase (z. B. der Erstellung eines Altenhilfeplanes) auf lokaler Ebene (lokale Organisationen). Die obige Umschreibung von Technologie bedeutet z. B.: Existieren keine integrierten Informationstechnologien, kann z. B. keine zentrale Planung der Aufgabenwahrnehmung erfolgen. Existieren diese hingegen, implizieren sie nicht notwendigerweise eine Zentralisation. Die eigentliche Frage ist, welche unabänderlichen Einflüsse von dieser eigentlich instrumentell zu verstehenden Variable ausgehen. Die Einflüsse, die vom Personal ausgehen, sind in erster Linie dessem Ausbildungsstand und deren Einstellungen und Erwartungen zuzuschreiben. Ein hoher Ausbildungsstand z. B. unteren Verwaltungspersonals wird vermutlich eine Barriere für Zentralisation von Entscheidungsmacht an der Spitze einer Hierarchie sein. Einen ähnlichen Einfluß dürften Erwartungen des Personals in Richtung Humanisierung der Arbeit und Selbstverwirklichung ausüben. Während die normativen Anforderungen Antworten auf die Frage geben, wie ein optimales Konzept aussehen soll, bestimmen die Determinanten, wie es aussehen kann. Die voranstehenden Ausführungen sind in dem folgenden Modell zusammengefaßt: Schaubild 7: Bestimmungsgrößen des Zen traiisations-/Dezentraiisationsgrades normative Größen Staatsziele

--;.

Kriterien des ----+ Verwaltungshandeins

Zentralisations-I Dezentralisationsgrad

---E

faktische Größen Aufgabe Umwelt Technologie Personal

Es gibt grundSätzlich zwei Wege, die in diesem Modell genannten Größen zu diskutieren. Zum einen kann man an einem Beispiel (einer bestimmten Aufgabe) den Einfluß der Normen und Determinanten verdeutlichen. Zum anderen kann jede Einflußgröße für sich behandelt werden. Wir wählen den zweiten Weg, um den Übersichtscharakter dieser Arbeit zu erhalten. Methodologisch betrachtet ist dieses Vorgehen nur von der logischen Anlage her als Modellkonstruktion zu betrachten. Es werden keine Hypothesen im empiri-

176

5. Modellkonstruktion

schen Sinn überprüft (das Kennzeichen einer Modellkonstruktion), sondern "nur" vorliegende Ergebnisse6 und (empirisch ungeprüfte) Überlegungen vorgestellt.

5.1 Normative Anforderungen 5.1.1 Staatszielbestimmungen

Begriff und Systematik öffentlicher Aufgaben sind keineswegs geklärt: "Ein operationalisierbarer Begriff der öffentlichen Aufgaben fehlt" (EI/wein 1976: 67)7. Es herrscht jedoch Klarheit darüber, daß im Begriff der öffentlichen Aufgaben neben der Aussage über den materiellen Gehalt der Tätigkeit (vgl. dazu Abschn. 5.2.1) auch die Zweckrichtung, die finale Bestimmung öffentlichen Handeins enthalten ist (öffentliche Aufgabe als normativer Verwaltungszweck - KGSt 1974a: 1). Derartige finale Bestimmungen finden sich in grundsätzlichen Form- und Funktionsbestimmungen staatlicher Tätigkeit, in Fachgesetzen oder in Plänen und Maßnahmenprogrammen 8 • Eine Möglichkeit, den Zweck öffentlichen Handeins auf allgemeiner Ebene zu bestimmen, ist die Orientierung an sogenannten "Staatszielbestimmungen" (vgl. Bul/ 1977: 126 f.). Als solche sind nach übereinstimmender Auffassung aus dem Grundgesetz ableitbar: Rechtsstaatlichkeit, Sozialstaatl.ichkeit, Bundesstaatlichkeit, Republik und Demokratie (vgl. Maunz u.a. 1978). Unseres Erachtens lassen sich aus diesen Staatszielbestimmungen mit Ausnahme der Festlegung des dezentralen Staatsaufbaus durch das Föderalismusprinzip keine eindeutigen Hinweise bezüglich Zentralisation/Dezentralisation ziehen. Sie sind zu abstrakt, als daß sie sich für die Bewertung der Kompetenzverteilung zwischen verschiedenen Verwaltungsebenen eignen würden, sie werden m.a.W. "erst in der Anwendung" bestimmt (BuI/1977:

12r

6 Die Übersicht von Wollnik (1980: 602) zeigt allerdings, wie wenige einschlägige Untersuchungen aus dem organisations-wissenschaftlichen Bereich vorliegen. Darüber hinaus existieren nur vereinzelte politikwissenschaftliche (z. B. Scharpju.a. 1976) bzw. finanzwissenschaftliehe (z. B. Matzner 1977) Einzelfallstudien. 7 Vgl. zu dieser Problematik in ausführlicher Form insbesondere Bu1l1977; Berger u.a. 1978 sowie G. Hesse 1979. 8 Letzteres gilt vor allem für die (weitgehend "gesetzesfreie") planende Verwaltungvgl. oben Abschn. 4.2.1. 9 Das meint auch Ellwein (1977: 81), wenn er behauptet, daß der "Hinweis auf die Legalstruktur, innerhalb derer Verwaltung der politischen Führung untersteht", nicht ausreiche, um die Organisation der Exekutive bestimmen zu können: "Die Einbindung in die Legalstruktur erfüllt nicht mehr die mit ihr verbundenen Erfahrungen."

5.1 Normative Anforderungen

-

177

So beinhaltet das Demokratieprinzip als Instrument der Machtkontrolle und -balance nach herrschender Meinung die Forderung nach weitgehender Dezentralisation. Andererseits wurde in der parlamentarischen Demokratie eine Gefahr für das dezentrale Institut der kommunalen Selbstverwaltung gesehen (vgl. Abschn. 3.3.2) und ihr ein Hang zur Zentralisation vorgeworfenlU. Sozialstaatlichkeit (vgl. Scholler 1969) kann sowohl die Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse, d. h. Zentralisation, als auch die Berücksichtigung lebenslagespezifischer Situationen, d. h. Dezentralisation bedeuten. Wenn auch nicht verfassungsrechtlich verankert, so wird das Subsidiaritätsprinzip ebenfalls als ein Prinzip genannt, welches der kleineren der größeren Einheit gegenüber den Vorrang einräumt. Hierzu jedoch kritisch Bull (1977: 194): "Auch in der dem Individuum 'näheren' Einheit können individuelle Anliegen vernachlässigt und Minderheiten vergewaltigt werden." Und Peters (1954: 16) bezweifelt, "daß das Subsidiaritätsprinzip zu einem gewaltigen Aufgabenabbau führen müsse." Ähnlich verhält es sich mit dem Prinzip der Rechtsstaatlichkeit. das zum einen die Gleichbehandlung und damit eine Zentralisierung, zum anderen die Situationsgerechtigkeit und damit eine Dezentralisierung begünstigt.

Wir können die Aussage von Schnapp (1973: 13) verallgemeinern: Staatszielbestimmungen, Verfassungsprinzipien und sozialphilosophische Handlungsprinzipien besagen zwar, "daß unter bestimmten Voraussetzungen die größere Gemeinschaft der kleineren eine Aufgabe belassen muß", sie enthalten "jedoch keinen Anhaltspunkt für die entscheidende Frage, wann das der Fall ist." Wenn auch etwa Staatsziele wie "Bundesstaatlichkeit" oder der Artikel 28 des Grundgesetzes dezentrale Institute wie Föderalismus und kommunale Selbstverwaltung grundsätzlich garantieren, läßt sich jedoch im Einzelfall keine zwingende Notwendigkeit für einen bestimmten Zentralisations- bzw. Dezentralisationsgrad ableiten - allenfalls ein allgemeines Plädoyer fiir mehr Dezentralisation. Wirksam werden derartige abstrakte Zielbestimmungen erst dann, wenn - wie in einigen Fällen der Gebietsr~form - sie eindeutig verletzt werden (vgl. hierzu Seibert 1971: 7 ff.). Sie sind daher zur negativen Grenzziehung von Zentralisierungs- oder Dezentralisierungsabsichten geeignet, hingegen weniger für eine positive Bestimmung eines bestimmten Zentralisations-/Dezentralisationsgrades spezifischer Entscheidungsstrukturen und -prozesse 11 • IU Vgl. die Übersicht von Kogon (1960: 1722 f.), die einen guten Eindruck von unterschiedlichetl Einschätzungen des Verhältnisses von Demokratie und Zentralisation durch Klassiker der Sozialwissenschaft vermittelt.

178

5. Modellkonstruktion

Wir gelangen mithin zu dem Ergebnis, daß sich aus Verfassungsprinzipien keine Beurteilungskriterien für die Bestimmung des Zentralisations/Dezentralisationsgrades gewinnen lassen (so auch Richter 1977: 24 ff.). Neben dieser konstatierten Unmöglichkeit der Bestimmung des Zentralisations-/Dezentralisationsgrades aus abstrakten Verfassungsnormen sprechen auch demokratietheoretische Überlegungen gegen ein derartiges Bestimmungsverfahren. Das Grundgesetz legt keine bestimmte materiale Gesellschaftsordnung für immer fest, sie ist vielmehr Gegenstand des politischen und gesellschaftlichen Aushandlungsprozesses. Folglich legt das Grundgesetz auch keine bestimmte Organisationsform des öffentlichen Handeins fest - diese muß sich nach den (ständig wechselnden) Anforderungen richten. Die Entscheidung über Zentralisation oder Dezentralisation steht selber unter dem Postulat der Dezentralisation. Diese "Fehlanzeige" hinsichtlich der Relevanz von rechtlich verankerten Zwecken öffentlichen Handeins für dessen Organisationsprofil richtet sich nicht gegen die Notwendigkeit, auf allgemeiner Ebene nach der Legitimation politischen und adminstrativen Handeins sowie dessen rechtlicher Kodifizierung zu fragen. Wir sind jedoch zu der Auffassung gelangt, daß Verfassungsnormen auf diesem Abstraktionsniveau ohne Bezugnahme auf den Inhalt der Tätigkeit und ohne Einordnung in das System des Verwaltungshandelns (vgl. Schmidt 1977: 178 f.) für die Verteilung von Entscheidungskompetenzen folgenlos bleiben müssen 12 , da abstrakte Ziele ohne Bezug zu konkreten Sachverhalten nicht zu operationalisieren sind (vgl. Degenkolbe 1970). Das bedeutet nicht, daß Verfassungsnormen für die hier gestellte Frage überflüssig sind, sie geben uns eine "Richtungsvermutung" fiir Zentralisation oder Dezentralisation an. 5.1.2 Kriterien des Verwaltungshandelns

Mit Kriterien, Maßstäben oder Maximen sind nicht wie bei den Staatszielen der grundsätzliche oder konkrete Zweck des Verwaltungshandelns gemeint, sondern unabhängig von den Zwecken existierende Handlungsprinzipien, die - gleichwohl normativer Natur - eher das Verfahren als die 11 Das beste Demonstrationsobjekt für diese Behauptung sind die rechtswissenschaftlichen Versuche, aus Art. 28 GG ein optimales bzw. verfassungsgerechtes Aufgabenverteilungsmodell herzuleiten. Je nach (vor- bzw. außerjuristischem) Standpunkt schlagen sie sich auf die Seite von Bürgernähe und Herabzonung (also Dezentralisation) oder auf die Seite der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse und der Heraufzonung von Aufgaben (also Zentralisation) - als Beispiel für den ersten Standpunkt siehe etwa Stüer 1978, als Beispiel für den zweiten Andriske 1978 und Pappermann u.a. 1976. 12 Zu diesem Fazit gelangt auch Krämer (1970: 44): "Ein Schluß von der Rechtsnatur der Gemeinde auf die Natur der von ihr wahrzunehmenden Aufgaben ist ... nicht vollziehbar."

5.1 Normative Anforderungen

179

Ziele öffentlichen Handeins betreffen. Daß die Erfüllung einer Aufgabe billig oder rechtmäßig ist, legitimiert nicht ihre Existenz - sie muß schließlich zuvor als öffentliche Aufgaben deklariert sein. So werden Verwaltungsmaßstäbe restriktiv und subsidiär wirksam: aus sich alleine heraus können sie keine Form der Aufgabenerfüllung im positiven Sinn begründen. Als "klassische" Maßstäbe des öffentlichen bzw. des Verwaltungshandelns werden Rechtmäßigkeit, Wirtschaftlichkeit und Sachgerechtigkeit angesehen. Lassen sich aus ihnen Hinweise für einen optimalen Zentralisations-/ Dezentralisationsgrad gewinnen, m.a.W. erfüllt ein bestimmter Zentralisations-/Dezentralisationsgrad das Kriterium der Rechtmäßigkeit oder der Wirtschaftlichkeit oder der Sachgerechtigkeit besser als ein anderer? 5.1.2.1 Rechtmäßigkeit Rechtmäßigkeit bedeutet die Orientierung des Verwaltungshandelns an bestehenden Gesetzen, d. h. die Verwaltung darf nur dann tätig werden, wenn ein Gesetz sie dazu ermächtigt (Vorbehalt des Gesetzes), und Rechtsverordnungen und Satzungen dürfen nicht gegen den Inhalt eines Gesetzes verstoßen (Vorrang des Gesetzes) (Ule 1965: 245). Im Unterschied zur Staatszielbestimmung "Rechtsstaatlichkeit" (vgl. Abschn. 4.2.1), welche das grundsätzliche Verhältnis von Staat und Bürger hinsichtlich der Einschränkung von staatlichen Übergriffen in die Sphäre der Gesellschaft und des Einzelnen regelt, bezieht sich Rechtmäßigkeit bzw. Gesetzmäßigkeit auf die legalistische "Richtigkeit" im Einzelfall. Rechtmäßigkeit ist deswegen vor allem eine Frage des Verfahrens. in diesem Fall des Verwaltungsverfahrens sowie des Rechtsmittelverfahrens 13 • Dieses Verständnis von Rechtmäßigkeit wurde vorwiegend für den Begriff der Eingriffsverwaltung entwickelt; im Bereich der Leistungsverwaltung tritt die Gesetzesgebundenheit der Verwaltung zurück zugunsten einer "allgemeinen Ermächtigung in einem sonst freien Raum" (Ule 1965: 246). Allerdings wird auch für diese "begünstigenden Verwaltungsakte" die Notwendigkeit einer gesetzlichen Ermächtigung bejaht, da "unter Umständen eine erhebliche wirtschaftliche Beeinträchtigung Dritter" die Folge sein könnte (Maunz 1959: 58). Grundsätze der "Richtigkeit" des Verwaltungshandelns sind im Verwaltungsverfahrensgesetz (vom 25. Mai 1976) geregelt, wie z. B. die Beteiligung der betroffenen Bürger (§ 13), die Zuständigkeit der Behörde (§ 3) oder die Einfachheit und Zweckmäßigkeit des Verfahrens (§ 10). 13 So hat etwa das Gericht bei der Nachprüfung der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe nur zu prüfen. "ob die Verwaltungsbehörde das Gesetz richtig auslegt. den Sachverhalt zutreffend festgestellt und ihn unter Berücksichtigung der Mehrdeutigkeit der unbestimmten Begriffe einwandfrei subsummiert hat" (Ule .1965: 248).

180

5. Modellkonstruktion

Rechtmäßigkeit in dem beschriebenen Sinne zu realisieren erfordert zum einen die gleichmäßige Ausführung genereller Normen, d. h. eine einheitliche Normenproduktion; zum anderen die situations- und problemspezifische Orientierung, was spezifische Situations- und Ortskenntnisse der Gesetzesanwender voraussetzt. Die so geforderte Verbindung von einheitlicher Normierung einerseits und situationaler Ausfiihrung andererseits läßt eine Kombination von Zentralisierung von grundsätzlichen Normierungsentscheidungen und Dezentralisierung von Verwaltungsentscheidungen als adäquat erscheinen. In welchem Ausmaße und mit welchem relativen Gewicht Rechtskenntnisse, Sachkenntnisse und Kenntnisse "vor Ort" erforderlich sind, läßt sich eindeutig erst mit Bezug auf die konkret zu regelnden Aufgaben und die jeweiligen Rechtsbestimmungen klären. Den Ausschlag gibt, ob man der Rechtsgleichheit oder der Situationsgerechtigkeit größere Bedeutung beimiße 4 • Die nach dem neuen Verwaltungsverfahrensgesetz wichtige Stellung der Mitwirkung und der Anfechtungsrechte betroffener Bürger weist daraufhin, daß hier keineswegs Dezentralisierung (im Sinne von Handlungsautonomie "bürgernaher" Verwaltungsstellen) der Rechtmäßigkeit zugute käme. Rechtmäßigkeit ist in diesem Fall vielmehr dann am besten garantiert, wenn das Handlungsergebnis unterer Verwaltungsstellen bei "bürgerfernen" Behörden- und Gerichtsinstanzen angefochten werden kann. Was aus der Perspektive einer unteren Verwaltungsinstanz als Bürokratisierung und Zentralisierung von Entscheidungsverfahren erscheinen mag - nämlich die Länge des Instanzenzuges (vgl. Abschn. 4.2.1), stellt sich aus der Sicht der Bürger als Kontroll- und Abwehrmöglichkeit und damit als Stärkung ihrer Handlungsposition dar. Es bestätigt sich die perspektivische Relativität der Beurteilung zentraler und dezentraler Elemente (vgl. Abschn. 4.4). Wir können als Fazit formulieren, daß der Verwaltungs maßstab Rechtmäßigkeit in seiner Bedeutung für die Bestimmung des Verhältnisses zwischen Zentralisation und Dezentralisation von der Gewichtung der in ihm enthaltenen Aspekte sowie der eingenommenen Perspektive abhängt; damit ist keine allgemeingültige Aussage zugunsten einer bestimmten Richtung zulässig. 5.1.2.2 Wirtschaftlichkeit Es gibt verschiedene Auffassungen von Wirtschaftlichkeit. Für unsere Zwecke reicht es, Wirtschaftlichkeit als Oberbegriff für alle Bemühungen zu verwenden, entweder eine gegebene Leistung mit möglichst geringen Mitteln zu realisieren oder mit gegebenen Mitteln ein höchst mögliches Leistungser-

.

Diese Alternativen werden zur Zeit unter den Stichworten "Einheitlichkeit" oder "Besonderheit der Lebensverhältnisse" diskutiert. 14

5.1 Normative Anforderungen

181

gebnis zu erzielen. Verwaltungsmäßig ausgedrückt beschreibt der Maßstab Wirtschaftlichkeit das Prinzip der Sparsamkeit bei der Gestaltung und Ausführung des Haushaltes (bereits festgelegt in § 26 der Reichshaushaltsordnung vom Jahre 1922 - vgl. Denso 1976 u.a.: 24 ff.). Wirtschaftlichkeit ist ein dominantes Beurteilungskriterium des politischen und administrativen Handeins: So beinhalten viele Berichte der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung Kostenberechnungen, Kosteneinsparungsvorschläge, wirtschaftliche Personalführungsmodelle etc.; viele Reorganisationsmaßnahmen der Verwaltung werden unter dem Gesichtspunkt der Wirtschaftlichkeit durchgeführt (wie dies auch bei früheren Verwaltungsreformen der Fall war- vgl. Abschn. 2.3); die Mittelbewirtschaftung durch den jährlichen Haushaltsplan ist das wichtigste Koordinierungsinstrument, der Einfluß des Haushaltsreferenten bzw. des Kämmerers reicht weit ins Sachliche hinein (EI/wein 1976: 192); jede Maßnahme der öffentlichen Verwaltung hat eine ökonomische Seite, d. h. stellt eine wirtschaftliche Handlung dar (HüttI1965: 283). Über die "Beziehungen zwischen strukturellen Änderungen und dem Wirtschaftlichkeitsgrad" lassen sich derzeit nur plausible Annahmen formulieren, da ausreichende empirisch-theoretische Erkenntnisse fehlen (Denso u.a. 1976: 3). Bis vor kurzem galt die Annahme als gesichert, daß die Effektivität des politischen Outputs zwangsläufig mit der zunehmenden Aufgabenzentralisierung steigt (Schuster/Kux 1978: 279); dies ergibt sich aus den sogenannten "externen Effekten" von Maßnahmen über den eigentlichen Aktionsraum hinaus, die Überlappungen und Schwierigkeiten bei den Zuständigkeitsabgrenzungen bewirken, so daß der Entscheidungsprozeß unüberschaubar, schwerfällig und damit kostenintensiver wird (Thöni 1977: 27). Inzwischen weisen Untersuchungen jedoch auf die bei erhöhter Zentralisierung entstehenden Kosten hin l5 : "Kriterien wie 'Informations-, Entscheidungs- und/oder Kontrollkosten' erweisen sich wahrscheinlich (ohne den empirischen Nachweis dafür hier erbringen zu können) als eine Funktion der Größe der Regierungseinheit (d. h. mit zunehmender Größe - zunehmende Kosten) und weisen dann eher in Richtung dezentralisierter Regierungsstruktur" (Thöni 1977: 24 mit der Angabe entsprechender Untersuchungen). Diese teil weise widersprüchlichen Aussagen deuten darauf hin, "daß mit der Theorie der externen Effekte weder eine generelle Entscheidungszentralisierung noch eine generelle Entscheidungsdezel'.tralisierung, sondern nur eine flexible Aufgabenzuweisung sich begründen läßt" (Schuster/Kux 1978: 279)16. 15 Auch Wollnik (1980: 602) führt eine Untersuchung an, die einen positiven Zusammenhang zwischen der Größe einer Organisation (gemessen an der Zahl der Beschäftigten) und der Einflußdezentralisation bestätigt.

182

5. Modellkonstruktion

Um diesen Widerspruch aufzuheben, ist es erforderlich, eine bereichsspezifische Theorie (z. B. für den Sozialbereich, das Verkehrswesen etc.) über die Präferenzverteilung einerseits sowie über die internen und externen Effekte staatlicher Maßnahmen andererseits zu entwickeln. Unter dem Gesichtspunkt der Wirtschaftlichkeit scheinen folgende Aufgabenmerkmale für die Bestimmung des Zentralisations-/Dezentralisationsniveaus relevant zu sein: -

-

Je größer der Verflechtungszusammenhang zwischen den Bevölkerungspräferenzen bzw. öffentlichen Aufgaben ist, um so zentralisierter, zumindest koordinierter werden staatliche Aktivitäten organisiert sein müssen (z. B. die Landschaftsgestaltung) und umgekehrt (vgl. Schönbäck 1977: 32); je spezialisierter die Aufgabenbereiche sind, umso zentralisierter werden sie angeboten werden müssen (z. B. Spezialkliniken) und umgekehrt; je seltener Aufgabenvorgänge sind, umso mehr müssen sie zusammengefaßt, zentralisiert werden (z. B. mit fortschreitender Zeit die Kriegsopferfürsorge ) und umgekehrt.

Weitere Einsichten vermittelt eine Betrachtung der verwaltungsinternen Abstimmungsprozesse zwischen Aufgaben und Ausgaben. Die Ausgabenplanung wird behördenintern in der Regel zentral gesteuert - im Finanzressort. Dieses verkörpert sozusagen die Sparsamkeit, während die Fachressorts "von unten" zunächst überdimensionierte Forderungen stellen, die dann durch den Finanzchef auf das "erträgliche Maß" zurückgeschraubt werden. Die Erfahrungen mit den inflationierenden Kosten der öffentlichen Haushalte lassen daran zweifeln, ob dieses Verfahren der aktiven zentralen Steuerung der Finanzplanung eine optimale Verwendung der gegebenen Finanzmasse garantiert. Im Instrument der einjährigen Haushaltszuweisung mit der Notwendigkeit des Mittelverbrauchs liegt eine strukturelle Begünstigung der Verschwendung öffentlicher Mittel (vgl. z. B. Ellwein 1977: 193 ff.). Eine Studie kommt zu dem Ergebnis, daß "eine stärkere Betonung individueller Leistungen und den Abbau hierarchischer Prinzipien abstellenden Maßnahmen und Vorschläge in positiver Weise als Verhaltensanreiz zu einer wirtschaftlicheren Mittelverwendung beitragen" könnten (Denso u. a. 1976: 3). Dazu parallel wird eine zeitliche Befristung öffentlicher Aufgaben (vgl. Abschn. 4.2.1), d. h. die "Problematisierung vor allem rechtlich fixierter 16 Hierauf verweist auch Thöni (1977: 24): "Die umfassende Diskussion einzelner allokativer Kriterien ergibt, daß einerseits kein einfaches Modell der Aufgabenverteilung für einen konkreten föderalistischen Staatsaufbau zu formulieren ist, andererseits aber die al/einige Anwendung einzelner Kriterien z. B. die Formulierung des zentralen bzw. dezentralen Staatsaufbaus aufgrund des "economies ojscale" - (Kostendegressions-) oder "spill over" - Kriteriums zu einseitig ist und auf maßgebende Aspekte einer "ökonomisch effizienten" Lösung vergißt."

5.1 Normative Anforderungen

183

Ausgaben" (König 1977: 24) und eine stärkere Verknüpfung von Aufgabenund Finanzplanung (Kaufmann u.a. 1979: 538) gefordert. Alle diese Maßnahmen zielen auf eine Umwandlung der bisherigen formalen zentralen Finanzplanung in eine sachliche Finanzplanung und eine dezentral zu verantwortende Ausgabenpolitik (so auch Lüder/Budäus 1976: 5 ff.). Es ergibt sich somit, daß der Maßstab der Wirtschaftlichkeit aufgabenabhängig bestimmte Zentralisations-/Dezentralisationsniveaus erfordert. Eine oft automatisch gezogene positive Beziehung zwischen Wirtschaftlichkeit und Zentralisation ist unseren Überlegungen zufolge nicht erlaubt 17 , eher besteht eine umgekehrte Beziehung. Wie schon die Rechtmäßigkeit ist auch die Wirtschaftlichkeit nicht ausschließlich, vielleicht nicht mal primär vom Zentralisations- oder Dezentralisationsgrad abhängig, sondern von den Prinzipien des Haushaltsrechts und der Finanzplanung. 5.1.2.3 Sachgerechtigkeit Voraussetzung für sachgerechtes Verwaltungshandeln ist die Rechtmäßigkeit; Sachgerechtigkeit geht jedoch über diese hinaus und fragt, ob das in dem Gesetz verankerte Ziel erreicht wird bzw. die ergriffene Maßnahme unter dem Gesichtspunkt der Zielerreichung geeignet erscheines. Deswegen verlangt Sachgerechtigkeit wie die Rechtmäßigkeit die Kenntnis der Rechtslage sowie der spezifischen Problemsituationen. Allerdings wird das zweite Element stärker betont: "Ohne eine präzise und objektive Feststellung des Sachverhalts ist eine der Sache gerecht werdende Entscheidung nicht denkbar und darüber hinaus für eine willkürliche Handlungsweise Tür und Tor geöffnet" (Kunze 1965: 227). Die Feststellung des Sachverhalts erfordert erhöhten Sachverstand und die genaue Kenntnis der spezifischen Problem-, Situations- und Ortsverhältnisse und damit eine größere Autonomie von Gruppen oder Einzelnen an der Basis einer Organisation, d. h. eine Dezentralisation der Entscheidungsstrukturen und Entscheidungsprozesse. Sachgerechtigkeit ist dann nicht gegeben, wenn etwa knapp die Hälfte aller Anspruchsberechtigten auf volle oder teilweise Sozialhilfe verzichtet, wenn etwa 87 % der Sachbearbeiter im Sozialamt die Regel- und Bedarfs17 Nach Vergrößerung der kommunalen Gebilde im Zuge der Gebietsreform (also einer Zentralisation) sind durchweg die Sozialhilfeausgaben gestiegen. Die nicht mehr vorhandene soziale Kontrolle (Diskriminierung) in kleinen, überschaubaren Verwaltungsräumen bewirkte eine (nicht zu verurteilende) gesteigerte Inanspruchnahme gesetzlich fixierter Ansprüche und damit eine stärkere Belastung der Gemeindehaushalte. 18 Sie verbleibt damit doch wiederum im gesetzlichen Rahmen und stellt keine diesen überschreitende Fragen nach den Wirkungen des Verwaltungshandelns (vgl. Abschn. 4.1.3). Sachgerechtigkeit bezieht sich auf den gesetzlich festgelegten Output und nicht den tatsächlichen Output öffentlichen HandeIns.

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5. Modellkonstruktion

sätze der Sozialhilfe für nicht angemessen halten oder wenn kaum ein Sachbearbeiter oder Sozialarbeiter daran glaubt, daß mehr als die Hälfte der Hilfeempfänger durch die erhaltenen Sozialleistungen zur "Hilfe zur Selbsthilfe" (wie es gesetzliches Ziel ist) befähigt werden (Grunow/Hegner 1979: 352 ff.). Abgesehen von den auf der Bürgerseite zu vermutenden Faktoren für diese Unterausnutzung wird auf seiten der Verwaltungsorganisation die räumliche und zeitliche Distanz der Verwaltung als eine mögliche Ursache betrachtet (vgl. Grunow/Hegner 1979: 360/364). Im Rahmen der Neuorganisation der sozialen Dienste bildet die Regionalisierung, d. h. die Dezentralisierung der angebotenen Sozialleistungen eine wichtige Komponente des Reformprogramms (vgl. Schäfer 1980). Diese Beispiele aus dem Sozialbereich zeigen, daß auch Sachgerechtigkeit von der Spezifität der AufgabensteIlung abhängt: Komplexe Aufgaben (wie die sozialen - vgl. Abschn. 4.1.3) sind am adäquatesten in dezentralisierten Handlungszusammenhängen zu bewältigen, wobei Dezentralisation nicht nur eine rein räumliche Verteilung von Einrichtungen und Diensten, sondern auch die Delegierung von Steuerungs- bzw. Entscheidungskompetenzen auf die Mitarbeiter oder sogar die Klienten impliziert; demgegenüber lassen sich Routineaufgaben bzw. programmierte Aufgaben ebenso sachgerecht in zentralisierten Entscheidungsverfahren bewältigen (vgl. Becker 1976: 287; ebenso unten Abschn. 4.2). Auch für diesen Maßstab gilt, daß er am optimalsten nicht von einer einzigen Instanz, sondern im Instanzenzug zu realisieren ist: Die größeren Informationskenntnisse der Mitarbeiter an der Basis einerseits, die größere Gesamtübersicht der Vorgesetzten andererseits l9 lassen eine sinnvolle Arbeitsteilung als notwendig erscheinen. Zum zweiten gibt es keine für alle Verwaltungsaufgaben und -einheiten gültige Sachgerechtigkeit20 und folglicherweise kein allgemeingültiges Zentralisations-/Dezentralisationsniveau. Allerdings können wir konstatieren, daß der Zentralisations-/Dezentralisationsgrad des öffentlichen Handeins für dessen Sachgerechtigkeit von größerer Relevanz ist als für die zuvor behandelten Handlungsmaßstäbe. Die zentrale oder dezentrale Organisation des Verwaltungshandelns ist nicht nur dieser Argumentation zufolge (vgl. auch Abschn. 4.1.3) eng verbunden mit dessen Wirkungsgrad.

19 So meint Kunze (1965: 234), daß nicht immer die Entscheidungen, die besondere Fertigkeiten voraussetzen, von denjenigen getroffen werden müßten, die diese Fertigkeiten besitzen: "Hier muß im Interesse der Sachgerechtigkeit darauf geachtet werden, daß die Verantwortung in eine Instanz verlagert wird, die kritisch mit Abstand und ausgleichend den abschließenden Spruch fällt." 211 So auch mit Bezug auf den Effizienzbegriff Derlien (1974: 22).

5.1 Normative Anforderungen

185

5.1.2.4 Bürgernähe

Bürgernähe ist in der Praxis noch kein anerkanntes und institutionalisiertes Kriterium, wird jedoch in der letzten Zeit sowohl im praktischen wie im wissenschaftlichen Bereich stärker beachtet. Bürgernähe liegt dann vor, "wenn neben den verwaltungsinternen Gesichtspunkten der Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit der spezifischen Situation und der Perspektive der Bürger, ihren Anliegen, Erwartungen und Bedürfnissen Rechnung getragen wird" (Kaufmann/Schäfer 1979: 57). Bürgernähe betont gegenüber den bisherigen Kriterien die Vermittlung von Leistungen und die Wirkungen des öffentlichen Handeins. Unter dem Aspekt der Bürgernähe geht es darum, die Verwaltungsorganisation wie die Verwaltungsleistungen auf ihre Angemessenheit zur Lösung individueller und sozialer Probleme der Bürger zu prüfen. Sie geht damit über eine rein "legalistische Richtigkeit" hinaus und ergänzt diese um objektive und subjektive Komponenten der Sach- und Bedürfnisgerechtigkeit öffentlicher Leistungen (vgl. Grunow/Hegner 1979: 350)21. Andere Autoren wie etwa Andriske (1978: 126) vertreten die Auffassung, daß Begriffe wie "Bürger- oder Ortsnähe" keine theoretische Entscheidungshilfe geben können, da "sie bereits das Ergebnis einer bewertenden Umsetzung verschiedener Maßstäbe in eine konkrete, als änderungsbedürftig empfundene Situation" darstellen. Abgesehen davon, daß diese Situationsabhängigkeit auch die anderen Verwaltungsmaßstäbe charakterisiert, resultiert das negative Urteil über die Verwendbarkeit von Bürgernähe als Beurteilungskriterium daraus, daß der Begriff in seiner umgangssprachlichen Bedeutung verstanden wird und keine theoretische Ausformulierung unternommen wird. Bürgernähe ist ein mehrdimensionales Konstrukt (vgl. Kaufmann/Schäfer 1978). Unter dem Aspekt der Bürgernähe sind im einzelnen folgende Orientierungen des Verwaltungshandelns gefordert (vgl. Schäfer 1980): die Wirkungsorientierung, d. h. Berücksichtigung der spezifischen Problemlage der Bürger; die Zielgruppen- und Situationsorientierung, d. h. Differenzierung nach unterschiedlichen Zielgruppen und Handlungssituationen; das Mitwirkungserfordernis, d. h. Schaffung von Mitwirkungsmöglichkeiten der Betroffenen; die Berücksichtigung des komplexen Zusammenhangs, d. h. Berücksichtigung von Bürgernähe bereits im Prozeß der Planung und Organisation. 21 Damit kann Bürgernähe auch nicht mehr ausschließlich als Maßstab, als Restriktion betrachtet werden; sie stellt in unserer Interpretation schon durchaus ein eigenständiges Ziel öffentlichen HandeIns dar.

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5. Modellkonstruktion

Alle Bedeutungsbestandteile von Bürgernähe begünstigen eine weitgehende Dezentralisierung. Will eine Behörde bürgernah sein, muß sie die verwaltungsorganisatorischen Voraussetzungen schaffen, in denen die Mitarbeiter vor Ort situations- und problemgemäß die Aufgaben bewältigen können. Statt starrer Handlungsschemata und vorgegebener Handlungsanweisungen sind flexibles Handeln und strategisches Wissen gefragt (vgl. hierzu bereits Abschn. 6.1.3). Dezentralisation kann als notwendige (wenngleich nicht hinreichende) Voraussetzung von Bürgernähe betrachtet werden. Die Ausführungen über die Relevanz von Verwaltungsmaßstäben für die Bestimmung des Zentralisations-/Dezentralisationsgrades des öffentlichen Handeins haben deutlich gemacht, daß sie in Verbindung mit materiellen AufgabensteIlungen Anhaltspunkte liefern. Jedes dieser Maßstäbe ist aber "nur ein Prinzip, nicht das dem Handeln zugrundeliegende Gesetz" (EI/wein 1976: 194). Sie sind Beurteilungskriterien, nicht Konstruktionsprinzipien, d. h. sie beinhalten nicht aus sich heraus Orientierungspunkte für die Aufbau- und Ablauforganisation des öffentlichen Systems. Von keinem Kriterium aus -soviel läßt sich sagen - ist ein uneingeschränktes Votum für Zentralisation abzuleiten. Eher sprechen einige Kriterien (Sachgerechtigkeit und Bürgernähe) für dezentrale Steuerungsmuster. 5.2 Tatsächliche Bestimmungsgrößen 5.2.1 Aufgaben Wurden vorangehend die institutionalisierten Ziele öffentlichen Handeins angegangen, so wird Aufgabe in den folgenden Ausführungen im systemtheoretischen Sinn als spezifische Anforderung der Umwelt an eine Organisation oder Institution verstanden. Im systemtheoretischen Begriff der Aufgabe ist gleichzeitig sowohl die Leistung des Systems wie die Problemstruktur der Umwelt eingeschlossen, m.a.W. die Relation zwischen Umweltanforderungen und Systemleistungen angesprochen. Diese Relation soll zum einen bezüglich ihres materiellen Gehalts, zum anderen bezüglich ihrer Vermittlungsformen analysiert werden. 5.2.1.1 Der materielle Gehalt öffentlicher Aufgaben Die Systematisierung öffentlicher Aufgaben nach bestimmten Aufgabengruppen könnte ein Weg sein, um nach den materiellen Charakteristika von Aufgaben die Adäquanz bestimmter Handlungsmuster - hier von Zentralisation/Dezentralisation zu bestimmen.

5.2 Tatsächliche Bestimmungsgrößen

187

In der (vor allem rechtswissenschaftlichen) Literatur werden Systematisie,. rungen der folgenden Art angeboten (vgl. als Überblick Hillmann/v. Wersebe 1978: 71 ff.): a) -

Gliederung nach der Zweckbestimmung der Aufgaben (Becker 1965): Schutz, Sicherheit, Ordnung Sozialaufgaben Kulturaufgaben Wirtschaftsaufgaben.

b) -

Gliederung nach der Qualität der verwaltenden Tätigkeit (Wolf! 1971): die ordnende Verwaltung die leistende Verwaltung die Abgabenverwaltung die Bedarfsverwaltung.

c) -

Gliederung nach der Rechts- und Verfassungsordnung (Bul/1977): Sicherung der Existenzgrundlagen des Einzelnen Sicherung der wirtschaftlichen Grundlagen des Gemeinwesens Sicherung der menschlichen Entfaltungsmöglichkeit "Ordnung" des Zusammenlebens Gewährleistung der Ordnung Grenz"bereiche"staatlicher Aktivitäten.

d) Gliederung nach den Leistungen des öffentlichen Systems für das Gemeinwesen (EI/wein 1976): - Sichern - Ordnen - Leisten - Gestalten. Sind Systematisierungen dieser Art bzw. die damit implizierten Aufgabencharakterisierungen als Beurteilungskriterien für die Bestimmung des Verhältnisses zwischen Zentralisation und Dezentralisation geeignet? Wir vertreten die Auffassung, daß Aufgabengliederungen nur vage und tendenzielle Anhaltspunkte für eine eher zentrale oder dezentrale Aufgabenerfüllung abgeben. So mag auf den ersten Blick die Annahme gerechtfertigt sein, Ordnungsaufgaben seien besser zentral, Leistungsaufgaben besser dezentral wahrzunehmen. Hingegen sind viele Bereiche der Ordnungsverwaltung (wie z. B. öffentliche Sicherheit oder Bauaufsicht) dezentral und viele Bereich der Leistungsverwahung (z. B. Rentenwesen, Kindergeld) zentral am adäquatesten zu bewältigen. Ein weiterer Einwand gegen die Relevanz dieser Systematisierung für die Bestimmung des Zentralisations- bzw. ,Dezentralisationsgrades ist grundsätzlicher: Die dimensionale Analyse (vgl. Abschn. 4.4) ergab, daß sich

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5. Modellkonstruktion

Zentralisation bzw. Dezentralisation nicht auf punktuelle Handlungsvollzüge einer bestimmten Instanz bezieht, sondern auf das Zusammenwirken mehrerer Instanzen bei verschiedenen Phasen der Aufgabenerfüllung (Normierung, Finanzierung, Planung). Es ist daher für einen bestimmten materiellen Aufgabenbereich nicht pauschal ein bestimmter Zentralisations- bzw. Dezentralisationsgrad adäquat. Vielmehr wird ein Aufgabenbereich typischerweise von mehreren (zentralen wie dezentralen) Instanzen bewältigt, wobei sich die Instanzen hinsichtlich ihrer spezifischen Funktionen im gesamten Prozeß der Leistungserbringung ergänzen. Eine bestimmte Verwaltungsebene oder -instanz hat nicht die Gesamtkompetenz zur Steuerung eines Aufgabenbereichs, sondern nur gewisse Teilkompetenzen. Ausgehend von der Prämisse komplexer Interdependenzmuster zahlreicher heute auftretender öffentlicher Aufgaben bzw. Probleme würde nach Scharpf( 1976: 29) die alleinige Aufgabenverantwortung einer einzigen "richtigen" Steuerungs- bzw. Entscheidungseinheit zu "sub-optimalen" Lösungen führen: "Mehr-Ebenen-Probleme lassen sich . . . durch Ein-EbenenEntscheidungsstrukturen nicht optimal verarbeiten." Funktionale Interdependenzen von Problemen erfordern funktionale Verflechtungen zwischen Problemlösungsinstanzen. Scharpfversucht dieses Problem der "Inkongruenz zwischen Problemzusammenhängen und Handlungsräumen" durch eine Typologie von "Fragmentierungsproblemen", die sich aus den negativen Folgen zu weitgehender Dezentralisierung ergeben, anzugehen und unterscheidet zwischen: Niveauproblemen, Niveaufixierungs-Problemen, Verteilungsund Interaktionsproblemen. Ihre Lösung erfordert unterschiedliche Kompetenzverteilungsstrukturen zwischen zentralen und dezentralen Einheiten.

5.2.1.2 Die Vermittlungsformen öffentlicher Leistungen Im folgenden sind die "Aktionsmodi sozialer Tätigkeit" (Sozialbericht 1978: 152) angesprochen, also die Vermittlungsformen öffentlichen Handelns - allerdings nicht im psychologischen Sinn der Interaktion zwischen Bürger und Beamte, sondern im organisationssoziologischen bzw. sozialökologischen Sinn des Verhältnisses von öffentlichen Organisations- und Angebotsstrukturen und den Lebensformen und Lebenslagen der Bevölkerung. In der sozialpolitischen Leistungsberichterstattung wird zwischen Einkommensleistungen, Sachleistungen und allgemeinen Diensten und Leistungen unterschieden (z. B. im Sozialbericht 1978: 71 f.). Um die gesamte öffentliche Aufgabenbreite erfassen zu können, müssen Normierungs- bzw. Rechtsleistungen hinzugefügt werden. In anderer Terminologie entsprechen diesen Leistungsarten die rechtliche, ökonomische und ökologische Interven-

5.2 Tatsächliche Bestimmungsgrößen

189

tionsform (Kaufmann u.a. 1978: 33 f.)22: Rechtsleistungen bzw. rechtliche Interventionsform: "Maßnahmen, die den rechtlichen Status bestimmter Zielgruppen betreffen. Dabei geht es nicht nur um die diesen Zielgruppen selbst eingeräumten Rechte (z. B. als Arbeitnehmer, Mieter, Schüler usw.), sondern auch um die Rechte von Bezugspersonen dieser Zielgruppen, welche deren Handlungschance gegenüber der Zielgruppe mitbestimmen." Einkommensleistungen bzw. ökonomische Interventionsform: "Maßnahmen, welche die wirtschaftliche Lage der Zielgruppe unmittelbar beeinflussen. Hierzu gehören insbesondere direkte Zuwendungen in Form von Geldleistungen. Darüber hinaus kann das verfügbare Einkommen allerdings auch durch Entlastungen - beispielsweise durch Steuererleichterungen - beeinflußt werden." Sach- und Dienstleistungen bzw. sozialökologische Interventionsform: "Maßnahmen, durch die einer bestimmten Zielgruppe die Inanspruchnahme bestimmter Dienstleistungen und Einrichtungen ermöglicht wird. Hierzu gehören beispielsweise Maßnahmen der Stadtplanung und des Wohnungsbaus sowie das ZurverfügungsteIlen von Dienstleistungen, etwa im Bildungs-, Gesundheits- und Beratungsbereich. Charakteristisch für diese Form staatlicher Politik ist die gezielte Beeinflussung der sozialen Umwelt der Zielgruppe, um auf diese Weise deren Lebenslage zu verbessern. " Der theoretische Ansatz der Klassifikation von Staatstätigkeiten mit Hilfe des Begriffs der Intervention hat den Vorzug, daß er die Wirkungsweise staatlichen Handeins auf die Lebensverhältnisse der Betroffenen thematisiert, d. h. eine systematische Beziehung zwischen öffentlicher Intervention und sozialer Organisation herstellt 23 . Welche Steuerungsformen sind nun für diese verschiedenen Interventionsbzw. Aktionsformen staatlichen Handeins geeignet, d. h. wie zentral oder dezentral ist die Erbringung der verschiedenen Leistungsarten zu steuern? Die organisationssoziologische Forschung sagt hierzu, daß bei nichtprogrammierten, d. h. bei komplexen und dynamischen Aufgaben (vgl. hierzu auch Abschn. 5.2.2) dezentrale Entscheidungs- und Kommunikationsstrukturen am effektivsten sind und vi ce versa (z. B. Becker 1976). In hohem Maße nichtprogrammierte und nichtprogrammierbare Aufgaben sind Leistungs22 An jener Stelle wird noch zusätzlich die .. pädagogische Interventionsform" eingeführt. Da es sich jedoch bei dieser um eine noch wenig geläufige Kategorie handelt und diesem staatlichen Aufgabenfeld als gesondertem keine Bedeutung in unserer Argumentation beikommt, soll sie hier nicht als eigenständige Interventionsform behandelt, sondern der ökologischen zugeordnet werden. 23 Systemtheoretisch wird dieses Phänomen im Begriff der .. aktiven Anpassung" eines Systems an seine Umwelt gefaßt.

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5. Modellkonstruktion

aufgaben in Form von personenbezogenen Dienstleistungen mit dem Zweck der gezielten Beeinflussung der Lebenslage der Bevölkerung (sozialökologische Interventionsform). An anderer Stelle ist dieser Aufgabenbereich am Beispiel der Sozialpolitik, insbesondere der örtlichen Sozialpolitik konkretisierend behandelt worden, weshalb die dortigen Ausführungen übernommen werden können (Kaufmann/Schäfer 1979: 47 f.; gleichsinnig Decker 1975): "Rechtliche und ökonomische Interventionen sind in der Bundesrepublik weitgehend Domäne der überörtlichen Sozialpolitik, insbesondere derjenigen des Bundes. Ihre Instrumente eignen sich auch durchaus für einen zentralen Einsatz, insoweit als generelle Regelungen effektiver sind als situationsspezifische Flexibilität. Ökologische Interventionen dagegen beziehen sich stets auf eine bestimmte Umwelt, sie lassen sich nur unter Berücksichtigung der spezifischen Gegebenheiten 'vor Ort' gezielt einsetzen, so daß hier einer zentralen Planung und Steuerung enge Grenzen gesetzt sind. Die unter dem Begriff der sozialökologischen Interventionsform zusammengefaßten öffentlichen Maßnahmen unterscheiden sich somit von der herkömmlichen Sozialpolitik, die sich vor allem rechtlicher und redistributiver Maßnahmen bediente, in mehrfacher Hinsicht: Es handelt sich um Maßnahmen zur HerstelluQg eines Versorgungsangebots mit bestimmten Einrichtungen. Die sozialpolitische Intention realisiert sich dabei in der Ermäßigung oder im völligen Wegfall direkter Kosten für bestimmte, als berechtigt definierte Zielgruppen bei der Inanspruchnahme von Einrichtungen. Zum mindesten die Finanzierung der Versorgung erfolgt somit ganz oder teilweise aus öffentlichen Mitteln, während die Trägerschaft entweder öffentlich oder privat sein kann. Das Versorgungsangebot ist sodann örtlich gebunden, d. h. die Leistung kann nicht - wie z. B. eine Rentenzahlung - von einer 'zentralen Stelle geleistet werden, sondern die potentiellen Inanspruchnehmer der Einrichtungen müssen in der Regel zu ihnen kommen, um Nutznießer der angebotenen Leistung zu werden. Das Wirksam werden des öffentlichen Angebots ist also entscheidend an die Bedingungen geknüpft. daß das Angebot Bestandteil des sozialökologischen Umfeldes des Leistungsadressaten wird. Ein bürgernahes Angebot der öffentlichen Einrichtungen und sozialen Dienstleistungen ist zwar eine notwendige, aber keineswegs hinreichende Bedingung ihrer sozialpolitischen Wirksamkeit. Entscheidend ist vielmehr, daß sie im Bedarfsfalle tatsächlich in Anspruch genommen werden und daß die Nutzung für die Betroffenen dazu beiträgt, ihre Probleme zu lösen. Dies ist von einer hier nicht zu entwickelnden Vielfalt von Faktoren abhängig (vgJ. Wirth 1978). In einem sehr allgemeinen Sinne geht es dabei jedoch stets darum, die problemadäquate Mitwirkung der Betroffenen sicherzustellen. Die Einrichtungen müssen also nicht nur im räumlichen Sinne bürgernah sein, sondern um ihrer Wirkung willen auch in einem weit umfassenderen Sinne: Ihr Angebot muß bekannt sein (informative Dimension von Bürgernähe), ihre Öffnungszeiten müssen an den disponiblen Zeiten der Klienten orientiert sein (zeitliche Dimension), das Personal muß im mündlichen und schriftlichen Kontakt auf die Verständigungsmöglichkeiten mit den Klienten achten (kommunikative Dimension) und sein Handeln an den tatsächlichen Problemen des Klienten ausrichten (sachliche

5.2 Tatsächliche Bestimmungsgrößen

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Dimension der Bürgernähe). Damit dürfte deutlicher werden, weshalb im Bereich der örtlichen Sozialpolitik dem Postulat der Bürgernähe besondere Bedeutung zukommt und daß es sich um eine zwar komplexe, aber keineswegs unbestimmte Vorstellung handelt. Es dürfte weiterhin klar geworden sein, daß hier das Postulat der Bürgernähe nicht im Gegensatz zur Leistungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung steht, sofern man unter Leistungsfähigkeit nicht bloße Wirtschaftlichkeit, sondern gleichzeitig Wirksamkeit versteht. Die Berücksichtigung des Postulats der Bürgernähe führt hier überhaupt erst zu einem angemessenen Begriff der Leistungsfähigkeit oder Effektivität der sozialen Einrichtungen. Aus den genannten Gründen muß im Bereich der ökologischen Interventionsform die Leistungserbringung dezentralisiert organisiert werden. Eine administrative Dezentralisierung der Problembearbeitung erscheint überall dort erforderlich, wo die Berücksichtigung spezifischer Situationsgegebenheiten für den Erfolg einer Maßnahme notwendig ist. Hieraus ergeben sich spezifische Grenzen eines staatlichen Steuerungs- und Kontrol/anspruchs, während bei den beiden anderen Interventionsformen ein weit höherer Grad an generalisierter Regelung möglich ist. Deshalb kommt hier auch der ordnungspolitischen Frage nach den Grenzen staatlicher Eingriffe besondere Bedeutung zu."

Die spezifischen Merkmale von Sach- und Dienstleistungen bzw. der sozialökologischen Irtterventionsform (flexible Trägerschaft, Mitwirkung der Betroffenen, Personen-, Situations- und Ortsbezug) erfordern eine dezentrale Steuerung der Aufgabenerfül/ung. Die Notwendigkeit dezentraler Steuerung erstreckt sich vor allem auf den Prozeß der Planung und Organisation, während die Prozesse der Normierung und Finanzierung eher auf zentraler Ebene gesteuert werden und unter normativen Gesichtspunkten wie gleichmäßige Versorgung oder Chancengleichheit auch sollten. Daß eine adäquate Erbringung von Sach- und Dienstleistungen keineswegs durch rechtliche und finanzielle zentrale Steuerung determiniert ist, hatten wir an verschiedenen Stellen im 4. Kap. gezeigt: Die Entscheidung über so wichtige Sachverhalte wie Verwendung der vorhandenen Mittel, Personalauswahl und Personaleinsatz, räumliche Verteilung von Infrastruktureinrichtungen, Berücksichtigung spezifischer Interessen und Bedürfnisse von Zielgruppen, Publikumsbezogenheit und -orientierung von Publikumsstellen sind in nicht unerheblichem Maße Angelegenheit der örtlichen Politik und Verwaltung (Kaufmann/Schäfer 1978: 635). Die für eine sozialökologische Intervention erforderlichen Steuerungsressourcen liegen somit weitgehend auf dezentraler Ebene. Es läßt sich eine Kongruenz zwischen Problemstruktur und der kompetenzmäßigen Ausstattung der Problemlösungsinstanz feststellen. Damit werden Überlegungen fraglich, die einen stärkeren "Entflechtungsgrad" öffentlicher Aufgabenwahrnehmung fordern (vgl. z. B. Wagener 1978). Vielmehr können die Entscheidungs- bzw. Steuerungskompetenzen auch für den Bereich der personenbezogenen Dienstleistungen nicht einer einzigen Verwaltungsebene überantwortet werden. Wegen der zunehmenden

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5. Modellkonstruktion

Komplexität und Interdependenz staatlicherseits zu bewältigender Aufgaben ist eine Kombination zentraler und dezentraler Steuerung notwendig: "Das Verhältnis zwischen Staatsverwaltung und Kommunalverwaltung wird nicht mehr durch die Trennung beider Bereiche, sondern durch einen fortdauernden Prozeß der Integration gekennzeichnet" (Enquete-Kommission Verfassungsreform 1976: 221; so auch Galette 1969: 51 f.i 4 • Dieser Aussage entspricht die These von der funktionalen Arbeitsteilung zwischen zentralen und dezentralen Instanzen (vgl. Abschn. 4.2.1). Erforderlich ist die Koordination der verschiedenen Verwaltungsebenen und Verwaltungssektoren, die vertikale und horizontale Koordination. Das Prinzip der Verteilung von Steuerungskompetenzen bezieht sich nicht nur auf Sach- und Dienstleistungen; es trifft ebenso zu für Rechts- und Geldleistungen, die - obschon zentral normiert, finanziert und geplant -dezentral vermittelt werden (vgl. Glennerster 1975: 30 ff.). Dies gilt z. B. für staatliche Geldleistungen (wie das Wohngeld), deren Gewährung an spezifische rechtliche Voraussetzungen gebunden ist und deswegen des Nachweises und der Feststellung der Anspruchsberechtigung bedarf (Kaufmann u.a. 1978: 172 f.), was eine direkte Kontaktaufnahme mit den Betroffenen oder anders formuliert: die Nähe der Verwaltungsbehörden zu den Betroffenen erfordert. Nicht nur für die im vorigen Abschnitt besprochenen materiellen Aufgabenbereiche, auch für die hier behandelten Aufgabenarten ergibt sich als Lösung die Kombination zentraler und dezentraler Steuerungsmuster. Wie diese Kombination im Einzelfall konstruiert sein muß, ergibt sich unter Berücksichtigung des jeweiligen Aufgabenbereichs. 5.2.2 Die Bedeutung der Umwelt

Unter dem Terminus Umwelt behandeln wir im folgenden nicht den Aspekt der Aufgabenumwelt ("task-environment") - dies geschah in den vorangegangenen Abschnitten -, sondern den Aspekt der System- oder globalen Umwelt, d. h. die das jeweilige System oder die jeweilige Organisation ("fokale Organisation") umgebenden organisierten Interessen und Strukturen, die sich für das System als Handlungsrestriktionen, möglicherweise auch als Handlungspotentiale darstellen. "Unter Umwelt wird die Gesamtheit der entscheidungsrelevanten bzw. zielrelevanten 'außerhalb' der Organisation liegenden Daten verstanden" (Gebert 1978: 28). Für ein bestimmtes System, z. B. die Kommune, bildet also 24 Für die Reform der kommunalen Aufgaben folgt daraus, daß sie sowohl mit der Interdependenz staatlicher Handlungsbereiche als auch mit dem Prinzip wachsender Zentralisierung zu rechnen hat" (Siedenropj 1978: 147).

5.2 Tatsächliche Bestimmungsgrößen

193

nicht sämtliche außerhalb dieses Systems liegenden Sachverhalte die Umwelt, sondern nur die unter dem Gesichtspunkt der Zielsetzung relevanten 25 • Welche Merkmale der so bestimmten Umwelt eines Systems besitzen für die Bestimmung seines Zentralisations-/Dezentralisationsgrades Bedeutung? Als für die Organisationsstruktur bestimmende Einflußdimensionen der Umwelt werden gemeinhin die Umweltkomplexität bzw. Umweltheterogenität und die Umweltdynamik genannt. Unter Umweltkomplexität/-heterogenität wird die Anzahl und die Verschiedenartigkeit der Umweltkomponenten (Duncan 1972: 315), unter Umweltdynamik die Veränderungshäufigkeit bzw. -geschwindigkeit der Umweltkomponenten verstanden. Je nach Ausprägung stellt sich die Umwelt als eine sichere (wenig komplexe und dynamische) oder unsichere (hoch komplexe und dynamische) dar. Der Zusammenhang zwischen den Umweltkomponenten und dem Zentralisations- bzw. Standardisierungsgrad von Organisationen werden in einer Zusammenfassung entsprechender empirischer (vor allem amerikanischer) Untersuchungen wie folgt beschrieben: "Bei einer homogenen, stabilen Umwelt sind eine einfache funktionale Abteilungsgliederung, standardisierte Vorschriften und generelle Regeln angemessen. Bei einer heterogenen, stabilen Umwelt ist eine Vielfalt funktionaler Untergliederungen mit individuellen Anpassungsregeln angemessen. Bei einer homogenen, dynamischen Umwelt ist eine regionale Dezentralisation mit individuellen Planungsverfahren angemessen. Bei einer heterogenen, dynamischen Umwelt ist eine funktionale, stark dezentralisierte Organisationsstruktur mit dezentralen Informations- und Planungsstellen angemessen. Subsysteme, die es mit sehr unsicheren Subumwelten zu tun haben (z. B. Grundlagenforschung), weisen einen äußerst niedrigen Grad an Strukturierung und Formalisierung und stark partizipative Elemente auf (und umgekehrt, z. B. Produktion)" (Staehle 1973: 110 f.; ebenso Wersebe 1977: 54 f.).

Zu ergänzen ist, daß - wie bei interdependenten materiellen Problemstrukturen (vgl. Abschn. 5.1.2) - die mit steigender Komplexität und Dynamik gleichfalls zunehmende Interdependenz der Umweltkomponenten einen höheren Integrations- bzw. Koordinationsbedarj innerhalb der Organisation hervorruft: "Unter dem Gesichtspunkt der Organisationsgestaltung ist entsprechend zu fragen, über welche Mechanismen die Integration bzw. Koordination der Subsysteme zu steigern ist, und zugleich die Unabhängigkeit der verschiedenen Teilsysteme erhalten bzw. ausgebaut werden kann; neben einer Integration scheint gerade bei hoher Umweltinterdependenz auch eine 'Entkopplung' der Teilsysteme wichtig zu sein" (Gebert 1978: 134). Die jeweilige Umwelt begünstigt also je nach Ausprägung eine zentrale oder dezentrale Verteilung von Steuerungskompetenzen26 • Nun behandeln 25 26

Zum Reduktionsmechanismus Zielsetzung vgl. Luhmann 1968: 123 ff. "Gleichartige Umweltverhältnisse erfordern weitgehend gleichartige Organisations-

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5. Modellkonstruktion

vorliegende Studien zum Verhältnis von Organisation/System und Umwelt vorwiegend "Beziehungen zwischen verschiedenen formal organisierten Sozialsystemen" (Kaufmann u.a. 1976: 378), d. h. interorganisatorische Beziehungen (vgl. Abschn. 2.5). Nach dem dieser Arbeit zugrundegelegten Verständnis betreffen Zentralisation und Dezentralisation gerade auch institutionelle Beziehungen, z. B. zwischen dem kommunalen und dem staatlichen System. Die Lösung gibt der Mehrebenenansatz (vgl. Abschn. 2.7), nach dem zwischen verschiedenen Bezugsebenen (z. B. Bundes-, Landes-, kommunale Ebene) und den entsprechenden Umwelten unterschieden werden kann. Wir untersuchen im folgenden vier Umwelten des Handlungssystems Kommune: 5.2.2.1 Das wirtschaftliche System Ein Ergebnis der Analyse von Verwaltungsreformen war (vgl. Abschn. 3.5), daß ökonomische Prozesse und Strukturen ein Auslöser von Verwaltungsreformen, allgemeiner ein Faktor für Gestaltungsbemühungen der öffentlichen Verwaltung sind. Die Vergrößerung der kommunalen Einheiten durch die Gebietsreform in den 70er Jahren erfolgte hauptsächlich aus diesen Gründen: Die einzelnen (kleinen) Kommunen waren der konzentrierten, d. h. auf überlokaler Ebene organisierten privaten Wirtschaftsmacht strukturell unterlegen. Privatwirtschaftliche Strukturen waren auf einer anderen (höheren) Ebene organisiert als die wirtschaftspolitische Steuerungskompetenz der öffentlichen Hand. Vergrößerung und damit einhergehender Machtgewinn der kommunalen Gebietskörperschaften sowie die Zentralisation der Konjunktur- und Finanzpolitik auf staatlicher Ebene (vgl. Abschn. 4.2.2) bildeten eine Reaktion auf die anwachsende Konzentrationstendenzen .des ökonomischen Systems. Diese bereits dargelegten Hinweise deuten auf einen Einfluß des ökonomischen auf das politische System in Richtung Zentralisation hin. 5.2.2.2 Das gesellschaftliche System Das in Form von Verbänden, Großorganisationen etc. sich äußernde gesellschaftliche System kann in seinem Stellenwert zum öffentlichen System in ähnlicher Weise bestimmt werden wie zuvor das wirtschaftliche System (vgl. Abschn. 3.2.2 und 4.3): ein aufKreisebene organisierter Wohlfahrtsverband ist der öffentlichen Hand strukturell überlegen, wenn ihm kreisangehörige Gemeinden einzeln gegenübertreten; dasgleiche gilt für einen in einzelne strukturen und gleichartige Organisation der Organisationsmitglieder. Ungleichartige Umweltbedingungen erfordern entsprechend unterschiedliche Strukturen und Orientierungen" (Staehle 1973: 75).

5.2 Tatsächliche Bestimmungsgrößen

195

Stadtbezirke aufgegliederten Verband gegenüber der Großgemeinde. Hier ist eine beiderseitige Heraufzonung der für die Verhandlung mit der zentraler strukturierten Instanz entsprechenden Entscheidungs- und Steuerungskompetenzen anzunehmen. Allerdings ist die Einflußrichtung zwischen öffentlichem und gesellschaftlichem System nicht so eindeutig wie vergleichsweise bei dem ökonomischen System - nach den Ergebnissen unserer historischen Analyse in Kapitel 3 ließe sich eher die Behauptung aufstellen, daß der "Zentralisationsdruck" von der staatlichen Seite ausgeht und die gesellschaftlichen Instanzen "nachziehen" (vgl. ebenfalls hierzu Kaufmann/Schäfer 1979: 39 f.). Läßt sich hier insgesamt von einem" wechselseitigen Zentralisierungsprozeß" (Fürst/Hesse 1978b: 202) sprechen, in dem jeder Partner seine Steuerungspotentiale auszudehnen bemüht ist, wird die Einflußrichtung eindeutiger, wenn man von der Ebene formal organisierter sozialer Gebilde zu den im primärsozialen Feld arbeitenden Organisationen und Selbsthilfeformen (vgl. Abschn. 4.3) geht. Hier zwingt das öffentliche System seinen Zentralisations- und Bürokratisierungsgrad den gesellschaftlichen Organisationsformen auf(vgl. Raschke u.a. 1979); andererseits reagiert die öffentliche Verwaltung auf die in diesen primärsozialen Organisationsformen sich äußernden Probleme komplexer Natur (vgl. Abschn. 5.1.3) mit Dezentralisierungsstrategien wie Regionalisierung oder Ausgliederung. Infolge der Heterogenität gesellschaftlicher Strukturen bleibt auch die organisatorische "Antwort" des öffentlichen Systems heterogen. 5.2.2.3 Das politische System Ob ein bestimmter Sektor des politischen Systems zur Umwelt einer Organisation gehört, bestimmt sich durch ihren Standort: Überlokale politische Strukturen bilden für das kommunale System eine Umwelt, während sie aus staatlicher Sicht ein Teilsystem darstellen. Aus kommunaler Sicht sind insbesondere folgende politische Teilsysteme als Umwelt relevant: -

Das parteipolitische System Der Einfluß der Parteien gerade auf die kommunale Ebene wird in den 20er Jahren dieses Jahrhunderts mit Bezug auf den Stellenwert der kommunalen Selbstverwaltung in einer demokratisch strukturierten Gesellschaft thematisiert und wegen seiner Zentralisationsfolgen kritisiert (vgl. Abschn. 2.3.2). Die Zentralisierungstendenz des Parteiensystems zeigt sich sowohl auf horizontaler Ebene (siehe die geringe Anzahl der parlamentarisch vertretenen Parteien) als auch auf vertikaler Ebene (siehe die innerorganisatorischen Zentralisationstendenzen in den Parteien). Dies wirkt sich auf die kommunale Ebene derart aus, daß hier zu

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5. Modellkonstruktion

treffende Entscheidungen auf eine überlokale Parteiraison hin ausgerichtet werden. Lokale Entscheidungen werden entlokalisiert. Das staatliche System Inwieweit staatliche Politik in den kommunalen Raum eingreift, wurde ausführlich im 4. Kapitel geschildert. Es sei hervorgehoben, daß ein gewisses Ausmaß interner Hierarchie Voraussetzung fiir die Autonomie gegenüber Durchgriffsmöglichkeiten von oben ist. Die Steuerungskompetenzen des staatlichen Systems gegenüber dem kommunalen brechen sich an der Hierarchie des kommunalen Behördenchefs, da nur ihm gegenüber, aber nicht gegenüber den einzelnen Bediensteten der Kommunalverwaltung Weisungs- und Steuerungskompetenzen bestehen. Auch hier bestätigt sich, daß eine zentralisierte Außenwelt eine zentralisierte Innenwelt begünstigt. 5.2.2.4 Das Beratungs- und Wissenschafts system Will die kommunale Ebene ihre Interessen gegenüber dem staatlichen System wirksam vertreten, muß sie in ihren Problemanalyse- und Programmentwicklungskapazaitäten dem Niveau staatlicher Instanzen gewachsen sein. Eine wichtige Rolle spielen hier etwa die kommunalen Spitzenverbände, die - unterstützt von und verflochten mit dem Wissenschaftssystem - als überkommunale Organisationen zur Vertretung und Beratung der einzelnen Kommunen geschaffen wurden. Die Kommunen unterliegen in gewisser Weise den Ratschlägen und Empfehlungen dieser Instanzen - die Vermittlung erfolgt dabei allerdings weniger über formalisierte oder verrechtlichte Implementationsprozesse als vielmehr über "persuasive Strategien ,,27. In dem Maße als diese 'zentralen' Instanzen kommunale Interessen gegenüber der staatlichen Ebene erfolgreich verteidigen, werden allerdings auch ihre Steuerungsansprüche gegenüber den einzelnen Mitgliedern gestärkt. Eine ähnliche über- bzw. nichtkommunale Steuerung der K ommunalpolitik stellt aus der Sicht des Deutschen Städte tags (l979a) die Forschung dar: "Zunehmend wird der Gang unserer Kommunalpolitik nicht mehr von jenen bestimmt, die ein Mandat des Volkes dazu haben, er wird gelenkt durch publizierte Forschung ohne Mandat und ohne Verantwortung." Die Ergebnisse der Suche nach Bestimmungsgrößen des Zentralisations-/ Dezentralisationsgrades seitens der Umwelt sind eindeutig. Umweltfaktoren scheinen nach unseren Überlegungen erheblichen Einfluß auf die Organisa27 Die jedoch deswegen keineswegs geringere Verwirklichungschancen haben, eher das Gegenteil dürfte stimmen: so wird es einem Fachamt nur schwerlich gelingen, seine Reorganisationsvorstellungen gegen ein KGSt-Gutachten in Rat und Verwaltung (Hauptamt) durchzusetzen. Zur Arbeitsweise und Reichweite zentraler Organisationsstellen vgl. Olivet 1978.

5.2 Tatsächliche Bestimmungsgrößen

197

tion des öffentlichen Handeins zu haben. Vereinfacht ausgedrückt paßt sich das öffentliche Handlungssystem den Organisations- und Handlungsstrukturen des sozioökonomischen Umfeldes an. 5.2.3 Die Bedeutung der Technologie

Neben der Aufgabe und der Umwelt wird die Technologie als weitere Variable eines Modells der Bestimmungsgrößen von Organisationsstrukturen genannt (vgl. Gebert 1978: 41 ff.; Staehle 1973: 88). Unter Technologie sollen die Instrumente und Verfahren zur Aufnahme und Verarbeitung von Informationen sowie der Ausarbeitung und Anwendung von Programmen verstanden werden; dementsprechend wird üblicherweise zwischen der "Informationstechnologie" und der "Produktionstechnologie" unterschieden. Wir wollen den Einfluß der Technologie auf die Organisationsstruktur am Beispiel der automatischen Datenverarbeitung (ADV) schildern, da sie ein besonders hervorstechendes Beispiel für Technologisierung ist 28 und da sie in den letzten Jahren eine wachsende Bedeutung in der öffentlichen Verwaltung erlangt hat (vgl. z. B. Heyse o.J.). Infolge des steigenden Planungs- und Informationsbedarfs der öffentlichen Verwaltung in der zweiten Hälfte der 60er Jahre wurde bezüglich der Verwaltungsautomation eine Zentralisierung der Datenerfassung und Datenverarbeitung favorisiert 29 • Charakteristisch für die damals empfohlene und heute vielfach praktizierte "Gemeinsame Kommunale Datenverarbeitung" (GKD) war die Zentralisation verschiedener Arbeitsschritte (z. B. der Verfahrensentwicklung oder der Verarbeitung) und die Ablehnung dezentraler Systeme (KGSt 1979: 13 f.). Welche Folgen hat nun eine Automatisierung insbesondere wenn sie in zentralisierter Form erfolgt, für den Aufbau und den Ablauf von Organisationen? "Automation von (Teilschritten von) Verwaltungshandlungen setzt eine strikte Regelung der Arbeitsschritte voraus. Diese erfolgt im allgemeinen durch Normen, die nur im Innenbereich der Verwaltung rechtliche und tatsächliche Wirkungen entfalten soll. Sie sollen insbesondere Sachverhalte standardisieren und Verfahren formalisieren; da es notwendig wird, alle Fallgestaltungen zu erfassen, verdichtet sich das Netz der Regelung" (Brinckmann 1977: 1). Dieser Zusammenhang zwischen der Automatisiertheit der Verwaltung und der "Starrheit" des Handlungsprozesses, d. h. seiner Standar28 "Im Grenzfall erreicht die Technik die Form einer Automatisierung und Kalkülisierung der Informationsverarbeitung" (Luhmann 1975: 71). 29 Stellvertretend für diese Tendenz seien die entsprechenden Empfehlungen der KGSt in den Jahren 1967 bis 1972 erwähnt (vgl. als Übersicht KGSt 1979: 29 ff.) sowie die Errichtung der "Hessischen Zentrale für Datenverarbeitung (HZD)" (vgl. HeyselSedlmayer 1975: 8 ff. und 11 ff.; als Übersicht siehe HoschkalKalbhen 1975).

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5. Modellkonstruktion

disierung wird durch empirische Studien belegt (vgl. Jankowski 1975: 222 f.; als Übersicht Gebert 1978: 44). Neben diesem Standardisierungseffekt bewirkt Automatisierung eine Hierarchisierung von Entscheidungsstrukturen (vgl. Kevenhörsteru.a. 1975). In den meisten Untersuchungen wird eine "kurvilineare Beziehung zwischen Automatisiertheit und Kontrollspanne" festgestellt: Bei geringem Automatisierungsgrad ist die Kontrollspanne gering, d. h. sie erfolgt auf kurzem und direktem Wege, während sie bei mittlerer Automatisierung zunimmt, um dann bei erhöhter Automatisierung wieder abzunehmen. Allerdings scheinen die Ergebnisse bei hochgradiger Automatisiertheit nicht eindeutig zu sein - deswegen vermutet Gebert (1978: 46), "daß im Zuge hochautomatisierter Technologien die Anzahl komplexer und niedrig-komplexer Aufgaben zunimmt, sofern man die Auswirkungen der Technologie nicht nur auf die Arbeitsplätze bezieht, die unmittelbar an der maschinellen Anlage selbst lokalisiert sind, sondern die vielen indirekter betroffenen Arbeitsprozesse z. B. in den 'zuliefernden' Bürotätigkeiten mit einbezieht." Wenn auch "bis heute noch keine empirisch bewährten Hypothesen über den Zusammenhang zwischen Informationstechnologie und Organisation und Führung sozio-technischer Systeme aufgestellt werden konnten" (Staehle 1973: 96), so kann allgemein jedoch folgende Einschätzung geteilt werden: "Zentrale Einrichtungen werden in ihrem Gewicht gestärkt, was nicht zu einer förmlichen Kompetenzverlagerung führen muß, wohl aber in einer Funktionsentleerung bei den AußensteIlen resultieren kann. AußensteIlen erledigen die Datenerfassung, die Datenverarbeitung erfolgt bei zentralen Einrichtungen, die Beratungstätigkeit in AußensteIlen erfolgt aufgrund zentral bereitgestellter Daten" (Grimmer 1977: 14; vgl. ebenso Bückmann 1972: 166 ff.). Es muß zwischen der Zentralisation/Dezentralisation der Datenerfassung und derjenigen der Datenverarbeitung unterschieden werden. Neuerdings gewinnt die Einsicht an Raum, daß eine Zentralisierung der Datenverarbeitung zu einer Austrocknung des Handlungsspielraums niedriger Verwaltungsebenen wie der kommunalen führt (vgl. z. B. Fehl 1971). So wurde bei der Hessischen Finanzverwaltung ab 1973 eine eigene fachverwaltungsspezifische Datenzentrale errichtet und damit aus dem Aufgabenbereich der allgemeinen Datenzentrale ausgelagert, d. h. stufenweise dezentralisiert (vgl. HeyselSedlmayer 1975: 23 und 27 ff.). Ebenso betont ein neuerliches Gutachten der KGSt (1979) die "Möglichkeiten dezentralisierter Datenverarbeitung, denen die Kommunalverwaltung wachsendes Interesse entgegenbringt und die sie zunehmend nutzen wird." Diese Neuorganisationsbemühungen der Verwaltungsautomation beruhen auf der Erkenntnis, "daß eine datenorientierte Integration aufgabenbezogene Desintegration zur Folge haben kann" (KGSt 1979: 68), m.a.W. daß das Organisationsprinzip

5.2 Tatsächliche Bestimmungsgrößen

199

von Handlungsinformation (= Daten) nicht auf sachlichen Kriterien beruht, sondern auf sachexternen verfahrensbezogenen Erfordernissen. Dies bedingt eine fachübergreifende Zusammenfassung von Informationsmacht in den Händen "fachfremder" Experten. Nicht die nackte Tatsache der Automatisierung des VerwaItungshandelns bedingt schon eine bestimmte VerwaItungsorganisation. Erst die Organ isationsform der Automation macht ihr äquivalente Organisationsstrukturen wahrscheinlich: ist jene zentral strukturiert, wird auch diese hierarchisch aufgebaut sein und umgekehrt. Die Informationsbeschaffung und verarbeitung ist als eine der wichtigsten Handlungsressourcen der Verwaltung eines jener 'doppelköpfigen' Technologien. Je nachdem die Verfügungsgewalt über sie verteilt ist, hat sie zentralisierende oder dezentralisierende Funktion. Nachdem mit der Entwicklung kleiner und kleinster Rechenmaschinen das 'Sachzwangargument' für große Betriebseinheiten zusammengebrochen ist, ist es ein Entscheidungsproblem der politischen Akteure eines Systems, wie die Informationsmacht verteilt ist. Nach unseren Ergebnissen hat diese Entscheidung weitreichende Folgen für die Balance zwischen Zentralisation und Dezentralisation innerhalb von und zwischen Systemen. 5.2.4 Die Bedeutung des Personals

Nicht nur die Aufgaben, die Umwelt und die Technologie bestimmen die Organisationsstruktur eines Systems. Die allein diese Variablen berücksichtigenden klassischen Bürokratiemodelle (z. B. von M. Weber) sind für die Beschreibung der heutigen öffentlichen Bürokratie und der auf sie einwirkenden Faktoren nicht mehr exhaustiv: Das Webersche Bürokratiemodell war auf die klassische Ordnungsverwaltung mit der Betonung der Legitimierung und Absicherung von Herrschaft gerichtet. Die gemäß diesem Erkenntnisziel interessierenden Organisationsdimensionen waren Hierarchie, feste Amtskompetenz, Trennung von Person und Stelle etc. (M. Weber 1972: 160 ff.). Diese Selektivität spiegelte ein Zweck-Mittel-Denken wider, nach dem es eine eindeutige instrumentelle Beziehung zwischen (vorgegebenen) Zielen und zu ihrer Realisierung angemessenen Mitteln gibt. Dieses Denkschema eignet sich jedoch nicht zur Beschreibung der Funktion und Struktur der Leistungsverwaltung. Diese zeichnet sich neben dem quantitativen Zuwachs an öffentlichen Aufgaben vor allem durch eine andere Qualität ihrer Handlungsorientierung, nämlich einer finalen Orientierung aus. Verwaltung beschränkt sich nicht auf den Gesetzesvollzug, sondern umfaßt auch Aufgaben der Problemformulierung und -analyse, der Ausarbeitung von Handlungsalternativen und Programmen etc. Die

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5. Modellkonstruktion Verwaltung ist zu einer "politischen Verwaltung" geworden, ihre Strukturen und Handlungsabläufe sind keineswegs allein von der Aufgabe, den Umweltbedingungen und den ihr zur Verfügung stehenden Mitteln determiniert, sie sind auch von organisationsinternen Kalkülen, d. h. den eigentlichen Zweck oft vernachlässigenden, eigendynamischen Entwicklungen bestimmt.

-

Dieser politikwissenschaftlichen bzw. organisationssoziologischen entspricht die sozialpsychologische bzw. organisationspsychologische Sicht, welche die sozialen und sozialpsychologischen Prozesse innerhalb des Systems Verwaltung nicht allein als eine Funktion von Aufgaben, Umweltfaktoren und Ressourcen betrachten. Danach ist offenkundig, "daß also nicht aus der Art der jeweiligen Umwelt-Definition und ZielStruktur gleichsam logisch-deduktiv die geeignete Auswahl von Technologien usw. folgt, daß hier vielmehr die Hypothesen der Organisationsmitglieder bzw. Organisatoren zur optimalen Gestaltung eine wesentliche intervenierende Variable darstellen." Forschungsergebnisse weisen darauf hin, "daß die Unterschiede bezüglich der Technologie und Organisationsstruktur zwischen verschiedenen Organisationen wesentlich weniger mit den objektiven Merkmalen der Ziele und constraints, dagegen sehr viel mit den subjektiven Überzeugungen, Werthaltungen bzw. persönlichen Präferenzen der Organisationsgestalter zu tun haben" (Gebert 1978: 59 f.).

Die veränderte Funktionsbestimmung der öffentlichen Verwaltung lassen vermuten, daß die Ausprägung neben organisatorischen Dimensionen wie z.B. Zentralisation/Dezentralisation auch von der organisatorischen Eigendynamik und den personellen Einstellungen der Organisationsmitglieder, die wiederum eng zusammenhängen, beeinflußt werden. Viele Untersuchungen belegen einen Zusammenhang zwischen den Hauptdimensionen einer Organisation. Nach einer Übersicht von Gebert (1978: 63) wurde z. B. in 9 von 10 berücksichtigten Untersuchungen die Annahme eines signifikant positiven Zusammenhangs zwischen Dezentralisierung und Standardisierung bestätigt. Eine andere Übersicht spricht von "eine(r) leicht negative(n) Beziehung zwischen Zentralisierung und FormalisierunglStandardisierung in vielen Fällen" (Wersebe 1977: 46). Dieser Widerspruch liegt in der ungena uen Verwendung des Begriffs Zentralisa tion bzw. läßt sich nur klären durch die Differenzierung von Ausführungskompetenzen und Steuerungskompetenzen (vgl. Abschn. 2.7; sinngleich die Differenzierung von "Arbeitsplatzentscheidungen" und "Globalentscheidungen" bei Wersebe 1977: 47). Standardisierung korreliert nämlich nur mit der Verteilung von Ausführungskompetenzen, die jedoch in dieser Arbeit nicht als Dezentralisation bezeichnet wurde, da sie den Machtaspekt ausklammert.

5.2 Tatsächliche Bestimmungsgrößen

201

Ein weiterer Zusammenhang besteht zwischen Zentralisation und dem Grad der organisationsinternen Arbeitsteilung, d. h. der Differenzierung3o • Eine Differenzierung begünstigt einerseits die Autonomie der Gruppen an der Basis einer Organisation und damit tendenziell die Desintegration, d. h. das Auseinanderfallen des Systems. Zur Integration der ausdifferenzierten Subeinheiten sind verschiedene Formen der Koordination erforderlich, die ihrerseits wiederum Zentralisation begünstigen. Allerdings erstreckt sich diese Zentralisation nur auf bestimmte Aufgaben, während andere in der Autonomie von Subsystemen belassen werden. Wie wir oben schon erwähnt haben (vgl. Abschn. 2.1 und 2.5), bewirkt die Arbeitsteilung eine verschärfte Thematisierung der Balance zwischen Zentralisation und Dezentralisation, der Einfluß zugunsten einer bestimmten Richtung entsteht durch die jeweilige Form der Koordination zentraler und dezentraler Elemente. Die Hinweise auf den Zusammenhang zwischen Zentralisation/Dezentralisation und weiteren organisatorischen Dimensionen sollten zeigen, daß sich die Hauptdimensionen einer Organisation nicht willkürlich und zufällig kombinieren lassen, daß sie vielmehr in einer komplementären, oft "gesetzmäßigen" Beziehung zueinander stehen. Auf der anderen Seite dürfen bestimmte Kombinationen von Dimensionen auch nicht hypostasiert werden. Ihre Möglichkeit richtet sich nach raum-zeitlich sich verändernden Zielkriterien, und ihre empirische Existenz darf nicht ins Normative umgeformt werden, d. h. hinter den empirisch vorgefundenen Kombinationen stehen keine "generafisierbaren Sachzwänge" (Gebert 1978: 64). Andere Kombinationen bleiben theoretisch wie praktisch möglich. Eng mit diesen organisationsbezogenen Gedanken hängen die Wirkungen zusammen, die von dem Personal einer Organisation auf deren Struktur ausgehen. Das personalbezogene Pendant zu dem erwähnten strukturbezogenen Differenzierungsprozeß ist die Professionalisierung. Professionalisierung als Betonung der Sachautorität gegenüber der Amtsautorität (Schfuchter 1976) begünstigt das Selbstbewußtsein der Mitarbeiter hinsichtlich ihrer Qualifikation und Leistung und die Ausweitung ihres Sachverstandes und ihres Informationsniveaus gegenüber der Spitze einer Organisation (vgl. z. B. Kosiof 1972: 202). Da aus informationstheoretischer Sicht Entscheidungen dort gefällt werden sollen, wo die größten Informationen vorliegen (vgl. [rfe 1971), steigt mit dem zunehmenden Bildungsniveau des Organisationspersonals auch deren relative Macht im Vergleich zur Organisationsspitze. Professionalisierung bedeutet demnach historisch und theoretisch zunächst eine Dezentralisierung im Sinne der Emanzipation der Sache von der Bürokratie. 30

Auch als Spezialisierung bezeichnet - vgJ. Wersebe 1977: 28.

202

5. Modellkonstruktion

In der Literatur wird jedoch darauf verwiesen, daß eine "Verbindung von professioneller und bürokratischer Organisation" wahrscheinlicher ist als die zwischen "professioneller und demokratischer Organisation" (Schluchter 1976: 285). Professionalisierung bedeutet ja Ausrichtung auf Autoritätsstrukturen, denen Nichtprofessionelle unterworfen sind. Zudem besetzen Mitglieder der Professionen verstärkt Posten an der Spitze der Hierarchie, ohne das hierarchische Prinzip zu verändern. Dadurch daß Professionalisierung sich nicht wirklich von der hierarchischen Bürokratie emanzipiert, sondern mit ihr eine Symbiose eingeht, verstärkt sie im Endeffekt Zentralisationstendenzen. Weiterhin sind Mitbestimmungsforderungen und Forderungen nach Humanisierung des Arbeitslebens als (normativ wirkende) Einflußgrößen für den Zentralisations-/Dezentralisati9nsgrad von Organisationen zu nennen. Aus betriebs wirtschaftlicher Sicht wird vom Aufgabenträgerbereich her (damit sind die individuellen und sozialen Enfaltungsmöglichkeiten der Mitarbeiter gemeint) eine Abkehr von alten autoritären Führungsprinzipien festgestellt, die einem kooperativ-demokratischen Führungsstil Platz machen, also Dezentralisation begünstigen (Bleicher 1969: 130 ff.). Auch in der öffentlichen Verwaltung wird versucht, stärker als bisher kooperativdemokratische Führungs- und Arbeitsstile einzuführen (vgl. Abschn. 4.1.3.). Derartige Veränderungen der Beziehungen zwischen Vorgesetztem und Untergegebenen üben einen Dezentralisationsdruck aus. Die Ausführungen veranschaulichen, daß Gestaltungsbemühungen des öffentlichen Systems keineswegs eine ausschließlich "zweckrationale" Angelegenheit sind, sondern von den Interessenstandpunkten der Mitglieder einer Organisation - unterstützt durch Berufsverbände und Gewerkschaften in erheblichem Umfang 'mitbestimmt' werden. Der Faktor "Personal" ist insbesondere im Bereich der persönlichen Dienstleistungen (Pflege, Betreuung, Beratung etc.) ein Produktionsfaktor von besonderer Bedeutung, da er die Leistungsqualität des zu vermittelnden Gutes erheblich prägt. Die Einstellung des Personals zur Organisation, seine Motivation, seine Arbeitszufriedenheit usw. sind für die Effektivität des öffentlichen HandeIns ausschlaggebender, als dies bei Routineaufgaben im Bereich der Ordnungsverwaltung der Fall ist. In diesem Aufgabenbereich werden neuartige Formen der Dezentralisation gefordert und erprobt (vgl. Abschn. 4.3). Aus sozialpsychologischer Sicht erscheint die dezentrale Aufgabenwahrnehmung die adäquate organisatorische Strategie für die Bewältigung der Komplexität und Dynamik personenbezogener Dienstleistungen zu sein. Während vom personellen Bereich ein Druck in Richtung Dezentralisation zu verzeichnen ist, scheinen die bestehenden Hierarchiestrukturen in ihrem Beharrungsvermögen eine Barriere für weitergehende Dezentralisationsbestrebungen zu sein. In einer insgesamt Hierarchie begünstigenden

5.3 Ergebnis

203

öffentlichen Verwaltung (vgl. Abschn. 4.1.3) dürften Dezentralisierungsversuche auf verlorenem Posten stehen. 5.3. Ergebnis Ergebnis der Modellkonstruktion ist, daß erst mit Bezug auf eine bestimmte Aufgabe und unter Berücksichtigung aller Bestimmungsgrößen eine optimale Balance zwischen Zentralisation und Dezentralisation anzugeben ist (vgl. das Beispiel zu Anfang dieses Kapitels). In diesem Kapitel wurde schwerpunktmäßig die Bedeutungsintensität normativer Kriterien und faktischer Einflußgrößen für die Bestimmung des Zentralisations-/Dezentralisationsgrades diskutiert, ihre Richtungswirkung (d. h. ob sie in Richtung Zentralisation oder Dezentralisation wirken) dagegen unter dem oben genannten Vorbehalt behandelt. Die Auflistung der verschiedenen Bestimmungsgrößen ist daher am besten als eine Checkliste zu verstehen. Sie benennt Punkte, die man bei Entschei-· dungen über den Zentralisations-/Dezentralisationsgrad beachten sollte. Sie darf nicht als genereller Schematismus verstanden werden, bei dem man als Input Normen und Determinanten eingibt und als Output den optimalen Zentralisations-/Dezentralisationsgrad erhält. Im folgenden Kapitel werden Entscheidungen über den Zentralisations-/Dezentralisationsgrad des öffentlichen Handeins u.a. darauf hin untersucht, welche Punkte der Checkliste beachtet wurden und welcher Einfluß auf Zentralisation oder Dezentralisation unterstellt wurde.

6. Analyse von Zentralisations- und Dezentralisationstendenzen am Beispiel der Funktionalreform in Nordrhein-Westfalen .. Betrachtet man das bisherige Ergebnis der Funktionalreform für die kommunale Selbstverwaltung als Ganzes, dann wird man gleichwohl zu einem insgesamt positiven Urteil kommen müssen. Landesregierung und Landtag haben die Versprechen eingelöst, die den Gemeinden bei der Gebietsreform landauf-Iandab gemacht wurden" (Köstering 1979: 279) . .. Wir dürfen uns nicht einbilden ... , daß wir diesen Einengungsraum für die gemeindliche Selbstverwaltung ausschließlich mit den Mitteln der Funktionalreform in das Gegenteil verkürzen und verändern könnten, ... und das, meine ich, sollten wir auch unseren Gemeindeparlamentariern und unseren jeweiligen Parteianhängern klarmachen, damit wir nämlich nicht hinterher verprügelt werden, daß wir ihnen Manna vom Himmel versprochen hätten und es käme im wesentlichen nur eine Verstärkung der Bürokratie" (Plenarprotokoll NRW 8/73: 5160) . .. Was hat also alles in allem die Funktionalreform bisher in den Ländern gebracht? Ein bißchen Entstrüppung, ein bißchen Kleinvieh-Delegation nach unten. Im großen und ganzen neue Aufgaben (insbesondere Planungsaufgaben) für die Kreisebene und Bezirksebene. Insgesamt also eine Zentralisation" (Wagener 1977: 46).

Von positiven über skeptischen zu negativen Urteilen gelangen Einschätzungen der Ergebnisse der Funktionalreform, einer Verwaltungsreform, die in den 70er Jahren erhebliches politisches und administratives Handlungspotential auf sich gezogen hat, gleichwohl in der Öffentlichkeit und auch in der Wissenschaft - im Unterschied zur Gebietsreform - kein Aufsehen erregen konnte l . Wir haben uns in dieser Arbeit die Funktionalreform als Analyseobjekt herausgegegriffen, da wir das Defizit der Sozial- und Politikwissenschaften im Hinblick auf zugegebenermaßen "profane" und verglichen mit Fragen nach der Funktion des Staates oder der Regierungsfähigkeit spätkapitalistischer Industriegesellschaften weniger aufregende Themen wie die öffentliche Aufgabenverteilung für bedenklich halten. Sei es der Jurist Otto Mayer, nach dem "Verfassungsrecht vergeht", aber "Verwaltungsrecht besteht", oder der Politiker Karl Liebknecht, nach dem ein demokratisches Wahlrecht ohne eine Demokratisierung der Verwaltung eine "Attrappe ohne Inhalt" wäre, I In der politikwissenschaftlichen Diskussion der letzten Jahre wurde sie kaum beachtet - Ansätze bei Schuster/Kux 1978; Thränhardt 1978; Streda 1979. Ausführlichere Analysen liegen nur aus rechtswissenschaftlicher Sicht vor: Andriske 1978; Kruse 1978; Stüer 1979. Vgl. auch den Tagungsbericht Difu 1978.

6. Zentralisations- und Dezentralisationstendenzen

205

beide verweisen auf die herausragende Bedeutung der Organisation der öffentlichen Verwaltung für das materielle Ergebnis staatlichen Handeins. Politik realisiert sich nicht nur durch die Verwaltung, sondern wird zu einem großen Teil erst in der Verwaltung produzied. Bevor wir mit der Analyse der Funktionalreform beginnen, sollen die Gesichtspunkte genannt werden, unter denen Programm und Ergebnis der Funktionalreform betrachtet werden. Wir streben keine umfassende Deskription und Analyse der Funktionalreform an, uns dient die Funktionalreform vielmehr als "Testmaterial" der Brauchbarkeit und Reichweite der von uns entwickelten Konzeptualisierung von Zentralisation und Dezentralisation. Anders formuliert werden die Hintergründe, Zielsetzungen, Programmpunkte, Ergebnisse etc. der Funktionalreform nur insoweit analysiert, als sie einen Bezug zu der hier interessierenden Problematik von Zentralisation und Dezentralisation aufweisen. Damit erfüllt dieses Kapitel zwei Funktionen: eine wissenschajtsbezogene Funktion. nämlich die Prüfung der Tauglichkeit eines begrifflichen Instrumentariums für die "Erklärung" politischadministrativer Sachverhalte und Entwicklungen; eine praxisbezogene Funktion. nämlich die Evaluation eines Reformvorhabens der öffentlichen Verwaltung unter dem Gesichtspunkt der Zentralisation/Dezentralisation des öffentlichen Handeins. Entsprechend den in dieser Arbeit dargestellten Aspekten und Komponenten von Zentralisation und Dezentralisation werden wir verschiedene Fragen an Programm und Ergebnis der Funktionalreform stellen, wobei wir uns von einigen oben dargestellten Annahmen und Hypothesen leiten lassen: -

Welche Bezugsebenen von Zentralisation und Dezentralisation werden von der Funktionalreform berührt, d. h. weIche Verwaltungsebenen und -sektoren sind von der Aufgabenverteilung betroffen? Wir lassen uns dabei von der Annahme leiten, daß die Funktionalreform als spezifische und ausdifferenzierte VerwaItungsreform eine nur begrenzte Reichweite hat (Abschn. 6.1.2.1). WeIche Kompetenzstrukturen werden in der Funktionalreform verändert? Hier steht die Hypothese im Hintergrund, daß Steuerungs- und Entscheidungskompetenzen (der Normierung, Finanzierung und Pla-

2 Wir grenzen uns damit von Autoren ab, die die Bedeutung der Verwaltungsorganisation für die Steuerungsleistungen des Staates weitgehend leugnen und dementsprechend von ihr keine eigenständigen Einflüsse auf jene Leistungen ausgehen sehen (Murswieck 1975); aus einer ähnlichen Sicht zeichnet sich die Verwaltung durch eine "prinzipielle Gleichgültigkeit und Offenheit gegenüber allen Interessen" aus: "Gesellschaftliche Daminanz-Dependenz-Beziehungen werden so inner-administrativ auf einer 'bewußtseinslasen' Ebene reproduziert; sie brauchen (und dürfen) nicht thematisiert zu werden" (Funke u.a. 240).

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6. Zentralisations- und Dezentralisationstendenzen

nung) auf zentraler, Ausführungskompetenzen dagegen auf dezentraler Ebene verbleiben (Abschn. 6.1.2.2). Nach velchen Zielsetzungen und Maßstäben werden Aufgabenverlagerungen vorgenommen? Unsere Hypothese lautet, daß der Konflikt zwischen Effizienz und Bürgernähe zugunsten des ersteren Maßstabs gelöst wird (Abschn. 6.1.2.3). Welche Aujgabentypen bzw. -arten sind Gegenstand der Funktionalreform und wie groß ist das Gewicht der verlagerten Aufgaben? Wir vermuten, daß sich eine mögliche Dezentralisation vorwiegend auf den Bereich der personenbezogenen Dienstleistungen erstreckt (Abschn. 6.2.2.1). Wie groß ist die Handlungsautonomie dezentraler, speziell kommunaler Verwaltungsebenen nach der Funktionalreform? Die historische Entwicklung des öffentlichen Systems sowie empirische Untersuchungen zur Handlungsautonomie der kommunalen Ebene lassen eine Dezentralisierungseffekt nicht vermuten (Abschn. 6.2.2.2).

Vor diesen analysierenden Arbeitsschritten werden Programm und Ergebnis der Funktionalreform vorgestellt.

6.1 Das Programm der Funktionalreform 6.1.1 Darstellung

6.1.1.1 Hintergrund und Entwicklung der Funktionalreform Wenn man Politikern Glauben schenken darf, steht bzw. fallt heutzutage jegliche Verwaltungsreform mit dem Gelingen bzw. Mißlingen der Funktionalreform: "Die Landesregierung hat wiederholt auf die hervorragende Bedeutung der Funktionalreform für das Gelingen der Gesamtreform der Verwaltung hingewiesen" (Staatsministerium Baden-Württemberg 1976: 19). "Die Funktionalreform ist neben der Gebietsreform wesentlicher Bestandteil einer Neuordnung der Verwaltung" (Arbeitsgruppe Hessen 1974: a). "Die Funktionalreform im kommunalen Bereich ist besonders wichtig" (Hirsch 1976: 10).

Die Funktionalreform ist in den meisten Bundesländern abgeschlossen. Nachdem die Gebietsreformen den Landesregierungen seitens der Bevölkerung (und i.d.R. der jeweiligen Opposition) Widerstand und Kritik eingebracht hatten (dazu z. B. Hirsch 1978: 81), war es auch um die Funktionalreform ruhiger geworden. Zumindest wurde der ursprüngliche Anspruch der Funktionalreform auf eine umfassende .. Überprüfung aller

6.1 Das Programm der Funktionalreform

207

Verwaltungsaufgaben im Hinblick auf ihre sachgerechte Einordnung in den Gesamtaufbau der öffentlichen Verwaltung" (Rehn 1972: 180) auf die Überprüfung umgrenzter Aufgabenbereiche einzelner Verwaltungsebenen frühzeitig reduziert. Der allgemeine Hintergrund der Funktionalrejorm kann in Übereinstimmung mit der oben (vgl. Abschn. 2.5) als zusammenfassendes Ergebnis der Analyse von Verwaltungsreformen formulierten Notwendigkeit der Anpassung der Verwaltung an die sich ändernden Aufgaben gesehen werden: .. Die Funktionalreform ist eine Daueraufgabe. Sie folgt aus veränderten Anforderungen des Bürgers und aus tiefgreifenden Veränderungen der Voraussetzungen, unter denen die kommunale und die staatliche Verwaltung tätig wird." .. Zahlreiche Aufgabengebiete der öffentlichen Verwaltung haben sich sachlich grundlegend geändert. So haben z. B. Landschaftspflege, Umweltschutz, Landesentwicklung und Bildungsplanung im letzten Jahrzehnt nicht nur an Umfang und Bedel!tung zugenommen. Sie haben sich auch qualitativ verändert. Darum muß neu entschieden werden, durch welche Behörde und mit Hilfe welcher Verwaltungsverfahren diese Aufgaben am zweckmäßigsten und wirkungsvollsten gelöst werden können" (Hirsch 1976: 504 und 497).

Der aktuelle und institutionelle Bezug der Funktionalrejorm wird übereinstimmend in der ihr vorausgegangenen Gebietsreform gesehen: .. Deshalb muß die Gebietsreform der Auslöser für eine verstärkte und umfassende Übertragung von Aufgaben auch auf die Städte und Gemeinden sein" (Wiese 1974: 181) . .. Erfreulicherweise wird in der öffentlichen Diskussion heute kaum noch bestritten, daß die Gebietsreform der Ergänzung durch eine Neuordnung der Aufgabenzuweisung (Funktionalreform) bedarf, um die öffentliche Verwaltung unter den Gesichtspunkten der Bürgernähe, der Effektivität und der Rationalität optimal zu organisieren" (Rehn 1975: 404) . .. Gebietsreform ohne Funktionalreform wäre ein Torso. Die kommunale Gebietsreform ist in einigen Bundesländern bereits abgeschlossen, in den übrigen steht sie vor dem Abschluß. Durch sie ist die Leistungs- und Verwaltungskraft der Städte und Gemeinden erheblich verstärkt worden. Deshalb muß nunmehr unverzüglich eine Neuordnung der Aufgabenzuweisungen mit dem Ziel in Angriff genommen werden, insbesondere den Städten und Gemeinden verstärkt Aufgaben von kommunalpolitischem Gewicht zu übertragen" (DST 1975: 7).

Die Funktionalreform wird nicht als ein isoliertes Programm sondern als "Bestandteil der gesamten Gebiets- und Verwaltungsreform betrachtet" (Bayerisches Staatsministerium des Innern 1973: 1). So beinhaltet bereits die Gebietsreform funktionalreformerische Elemente bzw. ist funktionalreformerisch angelegt (Hirsch 1976: 497), insoweit sie mit der Vergrößerung der Gemeinden und der Verstärkung ihrer Leistungskraft die Voraussetzungen für eine (vor der Gebietsreform nicht bestehende) effektive und wirkungs-

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6. Zentralisations- und Dezentralisationstendenzen

volle Aufgabenwahrnehmung geschaffen und eine Funktionalreform eher überflüssig gemacht hat (so Wagener 1977: 47). Aus einer etwas anderen Sicht (vgl. die zuvor zitierten Stellungnahmen) stellt eben diese Verstärkung der Leistungskraft der Gemeinden die (notwendige) Voraussetzung für ohnehin dringende Verlagerungen von Aufgaben auf untere Verwaltungsebenen dar. Unumstritten ist, daß Funktionalreform und Gebietsreform teils konfligierende, teils komplementäre Zielsetzungen wie die Schaffung einer effektiven und bürgernahen Verwaltung verfolgen und deswegen nach einem Gesamtkonzept entwickelt werden sollten (Stüer 1979: 30 f.). Die Funktionalrejorm in Nordrhein-Westfalen wurde seit Anfang der 70er Jahre von kommunalen Vertretern zunehmends gefordert und diskutiert (vgl. etwa die 1. Studie zur Funktionalreform in NRW vom nordrheinwestfälischen Städte- und Gemeindebund 1971). Im Jahre 1972 erklärte der damalige Innenminister W. Weyer in einer längeren Rede den Inhalt, Weg und Ziel der Funktionalreform in Nordrhein-Westfalen. Nach den Landtagswahlen im Jahre 1975 wurde die Funktionalreform in der Regierungserklärung des Ministerpräsidenten als Bestandteil des Regierungsprogramms für die nächste Legislaturperiode deklariert. Die drei im Landtag vertretenen Parteien hatten kurz zuvor ihre Stellungnahmen zur Funktionalreform abgegeben (abgedruckt in StuGB 1977). In der Folgezeigt wurden von den kommunalen Spitzenverbänden (Städtetag, Landkreistag und Städte- und Gemeindebund) Zielsetzung und Anlage der Funktionalreform intensiv diskutiert. Die Eröffnung zur parlamentarischen Behandlung dieser Verwaltungsreform gab Innenminister Hirsch durch eine "Regierungserklärung zur Funktionalreform" zu Anfang des Jahres 1976. In dieser Erklärung wurden die Grundüberlegungen, die Leitlinien sowie die zu überprüfenden Aufgabenbereiche und Verwaltungsebenen im Rahmen der Funktionalreform dargelegt. Gleichzeitig wurde angekündigt, Projektgruppen mit dem Auftrag zu bilden, auf der Grundlage der in dieser Regierungserklärung entwickelten Leitlinien katalogmäßig zu prüfen, nach weIchen Maßstäben verschiedene Aufgabenbereiche von den Kreisen auf größere kreisangehörige Gemeinden verlagert werden können (vgl. z. B. Zuständigkeitsbericht Ausländeraujsicht 1976: 4). Die kurz darauf beim Innenminister des Landes Nordrhein-Westfalen eingerichteten Projektgruppen erstellten in den Jahren 1976 bis 1979 Zuständigkeitsberichte zu den folgenden Aufgabenbereichen: -

Schulaufsicht erstinstanzliche Zuständigkeiten des Regierungspräsidenten Bauaufsicht Ausländerwesen Staatliche Bauverwaltung Wohnungswesen

6.1 Das Programm der Funktionalreform

209

Landstraßenverwaltung - Jugendhilfe - Sozialwesen - Versicherungswesen - .Straßenverkehrswesen - Rettungswesen, Weiterbildung und weitere (kleine) Aufgabenbereiche - Polizeiorganisation. Diese Projektgruppenberichte enthalten als Kern konkrete Vorschläge der Aufgabenverlagerung im kreisangehörigen Raum. Nach entsprechenden Diskussionen in den jeweiligen Ausschüssen und dem Landtag wurden schließlich im Jahre 1978 das Erste Gesetz zur Funktionalrejorm 3 und im Jahre 1979 das Zweite Gesetz zur Funktionalrejorm4 verabschiedet. Mit diesen beiden Gesetzen wurde ein deutlicher Einschnitt in den Bemühungen um eine rationale Gestaltung des Verwaltungsaufbaus markiert. Diese beiden Gesetze sind sogenannte Sammel- oder Artikelgesetze, was bedeutet, daß sie Teilneuregelungen verschiedenster Gesetze (z. B. Gemeindeordnung, Ausführungsgesetz zum Jugendwohlfahrtsgesetz, Landesbauordnung etc.) beinhalten. Flankierend zu diesen beiden Gesetzen wurden zahlreiche Rechtsverordnungen erlassen, die weitere Einzelheiten hinsichtlich der Zuständigkeit von Behörden regeln 5• Schließlich sind auch noch diejenigen Regelungen zur Funktionalreform zu zählen, die wegen der ohnehin anstehenden Novellierungen der betreffenden Gesetze nicht in den Funktionalreformgesetzen, sondern in den entsprechenden Einzelgesetzen selbst getroffen wurden (z. B. Denkmalschutzgesetz, Ausführungsgesetz des Arbeitsgerichtsgesetzes). Wenn auch früher wie heute funktionalreformerische Maßnahmen als "Daueraujgabe" begriffen werden (Mattenklodt 1970: 40; DST 1975: 7; Bischofberger 1977: 49), so sind mit den bisher getroffenen Entscheidungen doch wichtige Marksteine gesetzt, die auf längerfristige Sicht hin für den Verwaltungsaufbau bestimmend sein werden. 6.1.1.2 Gegenstand und Reichweite der Funktionalreform Unter Funktionalreform wird der Teil der Verwaltungsreform verstanden, "der sich mit der Überprüfung und Neuzuordnung der Verwaltungszuständigkeiten auf die verschiedenen Verwaltungsebenen, -träger und -behörden befaßt. Dies schließt eine eingehende Aufgabenkritik zur Beseitigung nicht oder nicht mehr erforderlicher Zuständigkeiten ein. Man kann daher auch von einer Zuständigkeits.1. FRG v. 28.6.1978; GV.NW. 1978 S 290. 2. FRG v. 18.9.1979; GV.NW. 1979 S 552. ~ Vgl. die Übersicht in der Drucksache 8/4040 des Landtags NRW sowie die Übersicht von Köstering (1979), die hier als Anlage I im Anhang dieser Arbeit abgedruckt ist. 3

4

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6. Zentralisations- und Dezentralisationstendenzen

reform sprechen, die bei den staatlichen Verwaltungsbehörden auch eine Überprüfung und Verbesserung der Arbeits- und der Aufbauorganisation umfaßt" (Hirsch 1976: 497).

Nach dieser Definition umfaßt die Funktionalreform folgende Teilprogramme: -

Die Überprüfung der Zuordnung von Aufgaben zu verschiedenen Verwaltungsebenen, die Überprüfung öffentlicher Aufgaben, d. h. die Aufgabenkritik, die Überprüfung der Aufbau- und Ablauforganisation der staatlichen Verwaltung.

Aus anderen Definitionen wären noch zu ergänzen (vgl. Stüer 1979: 15): -

Die Bildung neuer oder die Auflösung bestehender Verwaltungsebenen, die Überprüfung entbehrlicher Genehmigungsvorbehalte.

Wie wir schon bei der Darstellung von Verwaltungsreformen in der Bundesrepublik gesehen hatten (vgl. Abschn. 2.4.2), ist im Verlaufe der letzten 2 Jahrzehnte ein deutlicher Trend zur Ausdifjerenzierung von Teilprogrammen aus dem gesamten Reformkomplex der öffentlichen Verwaltung festzustellen. Neben der Funktionalreform, die - wie gesagt - die Aufgabenzuständigkeit, d.h. die funktionelle Organisation des Verwaltungshandelns umfaßt, vollziehen sich etwa zur gleichen Zeit folgende Reformprogramme: Die schon erwähnte Territorial- bzw. Gebietsreform: Sie behandelt die territoriale oder gebietliche Gliederung von öffentlichen Körperschaften und Behörden. Da auf staatlicher Ebene nur vereinzelte territoriale Veränderungen zu konstatieren sind6 , ist der Schwerpunkt dieser Reform eindeutig im kommunalen Raum zu suchen. -

Die Organisationsrejorm: hierunter sind die zahlreichen Maßnahmen zu verstehen, die sich aufbehördeninterne wie zwischenbehördliche Organisationsstrukturen beziehen - von der Vereinfachung des Geschäftsgangs über die Veränderung der kommunalen Ämter- oder Abteilungsstruktur bis zu Rationalisierungsmaßnahmen in der Staatsverwaltung. Derartige Reformen unterliegen in der Regel der Organisa tionshoheit der jeweiligen Behörde bzw. Verwaltungsebene, so daß hier nicht ein einheitliches Reformprogramm seitens des landesstaatlichen Gesetzgebers aufgestellt und durchgesetzt werden kann. Organisationsreformen sind am ehesten als "Daueraufgaben" zu charakterisieren und vollziehen sich eher

6 So wurden etwa in NRW die Regierungsbezirke von 7 auf 5 reduziert - allerdings nicht wie geplant auf 4; andere geplante Zusammenfassungen staatlicher Landesbehörden (Finanzämter, Staatshochbauämter etc.) wurden nur begrenzt realisiert (Köstering 1979: 272 f.). Die in den 50er Jahren diskutierte Neugliederung der Bundesländer ist politisch nie ernsthaft erwogen worden.

6.1 Das Programm der Funktionalreform

211

unbemerkbar, sind aber deswegen nicht minder bedeutsam, wie etwa die Einführung der Automatischen Datenverarbeitung zeigt (vgl. Abschn. 5.3). Die Kommunalverfassungsreform: Im Zentrum dieser Reform steht der Ausbau der Rechte und Beteiligungsmöglichkeiten der Gemeindeeinwohner (vgl. Abschn. 4.3). Durch N ovellierung der Gemeindeordnungen wurden inzwischen in fast allen Bundesländern Beteiligungsformen wie Bürgerforen, Bürgerversammlungen verankert und die Verwaltung zu verstärkter Berichterstattung verpflichtet. Auch diese Reform hat ausschließlich im kommunalen Raum stattgefunden, wohingegen die Verfassungsreform auf staatlicher Ebene trotz der eindeutigen Voten der hierfür eingesetzten Enquete-Kommission Verfassungsreform im Sande verlaufen ist. Die Neuorganisation der sozialen Dienste: Sie stellt einen aufgabenbereichsspezifischen Teil kommunaler Organisationsreformen dar. Von diesen wie auch von anderen Reformvorhaben (z. B. der Funktionalreform) wird sie jedoch völlig losgelöst diskutiert und konzeptualisiert (vgl.

Schäfer 1980).

-

Die Dienstrechtsreform: Sie behandelt das (vor allem rechtlich sanktionierte) Dienstverhältnis der öffentlich Bediensteten (z. B. die unterschiedliche Behandlung von Beamten, Angestellten, Arbeitern). Ursprünglich als umfassende Reform geplant, läßt sie sich heute - wenn nicht überhaupt Abschied von ihr genommen werden muß - wohl nur in "Einzelveränderungen begrenzten Ausmaßes" realisieren (Siedentopf 1979: 457).

Die hier genannten verschiedenen Reformteile stellen ein breites Spektrum von geschlossenen Reformprogrammen bis zu lose zusammenhängenden einzelnen Reformstücken dar. Auf der einen Seite des Kontinuums steht die

Gebietsreform als relativ geschlossenes Programm, auf der anderen Seite die organisatorischen Reformen mit einzelnen vielfältigen Einzelmaßnahmen. Die Funktionalreform befindet sich auf dieser Skala in mittlerer Position, als sie zum einen in Form eines einheitlich konzipierten Programms erfolgt (bzw. erfolgen soll), auf der anderen Seite die ständig erforderliche Zuweisung neuer Aufgaben und die dauernde Überprüfung bestehender Aufgabenzuständigkeiten zu ihrem Programm gehören. Die Beschreibung des Gegenstandes und der Reichweite der Funktionalreform im Vergleich zu anderen Verwaltungsreformen dürfte deutlich gemacht haben, daß die Funktionalreform genau den Gestaltungsaspekt öffentlichen Handeins betrifft, den wir mit Zentralisation/Dezentralisation bezeichnen. Anstelle der in unserer Terminologie verwandten Begriffe Entscheidungskompetenzen und Steuerungskompetenzen wird hier der Begriff der "Aufga-

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6. Zentralisations- und Dezentralisationstendenzen

benzuständigkeit" gewählt. Funktionalreform behandelt mit anderen Worten das Problem, ob öffentliche Aufgaben zentral oder dezentral wahrgenommen werden sollen. Zentralisation würde in diesem Zusammenhang die Wahrnehmung von Aufgaben- und Entscheidungszuständigkeiten auf höheren Verwaltungsebenen, Dezentralisation auf niedrigeren Verwaltungsebenen bedeuten. Ob dabei im Begriff der Aufgabenzuständigkeit sowie in den darunter subsumierten Teilzuständigkeiten alle oder nur einzelne Dimensionen und Gesichtspunkte von Zentralisation und Dezentralisation Berücksichtigung finden, wird Gegenstand unserer nachfolgenden Analyse sein. 6.1.1.3 Zielsetzung und Konzeption der Funktionalreform Die allgemeine staats- und kommunalpolitische Zielrichtung der Funktionalreform leitet sich aus der Einsicht her, daß es "im Prinzip hier um das grundsätzliche Verhältnis von Verwaltung und Bürger" geht, welches "ein relativ großes Effizienzdefizit und darüber hinaus ein politisches bzw. demokratisches Defizit" aufweist (Frey 1976: 128 und 138). Derartige "Mängel im Verhältnis von Bürger und Staat" (Thieme 1970) bildeten in den 70er Jahren einen immer wiederkehrenden Bezugspunkt öffentlicher Diskussionen wie auch zahlloser Umfragen der Einstellungen der Bürger zur öffentlichen Verwaltung und schließlich von wissenschaftlichen Untersuchungen dieser komplexen Problematik (Kaufmann 1977; Kaufmann 1979). Sie wurden unter Stichworten wie "Staatsverdrossenheit" , "Bürgerferne" , "Bürokratisierung" etc. problematisiert. Der allgemeine normative Hintergrund der Funktionalreform deckt sich somit mit den oben aufgezeigten ideologischen Hintergründen von Dezentralisationsforderungen (vgl. Abschn. 1.2), die unter anderem zu den an anderer Stelle aufgeführten Formen direkter Demokratie und vorstaatlicher Selbsthilfe führten (vgl. Abschn. 4.3). Neben der aus diesem normativen Hintergrund resultierenden Bürgernähe taucht Effizienz als zweites Hauptziel der Funktionalreform auf, d. h. die beiden Zielkomplexe, die wir oben (vgl. Abschn. 2.5) als durchgängige Zielvorstellungen der Verwaltungsreform der letzten zwei Jahrhunderte ausgemacht haben: "Es kommt also darauf an, den durcJ~ die gebietJichen Reformen gewonnenen Zuwachs an Verwaltungskraft für eine bessere Bedienung des Bürgers mit kommunalen Leistungen nutzbar zu machen. Diesem Ziel dient die Funktionalreform" (Rehn 1972: 180). "Vor allem aber ist es Ziel dieser Zuständigkeitsreform, zu einer bürgerfreundlicheren Verwaltung zu gelangen. Dazu gehört eine bessere Überschaubarkeit des Verwaltungsaufbaus und der Zuständigkeitsverteilung. Insbesondere aber muß unser Land orts- und bürgernah verwaltet werden, wo immer das sachgerecht möglich ist" (Hirsch 1976: 497).

6.1 Das Programm der Funktionalreform

213

..... , daß zwei immer wieder proklammierte allgemeine Ziele der Funktionalreform, nämlich größtmögliche Effektivität der Aufgabenerledigung und zugleich größtmöglic!,e Bürgernähe herzustellen, oft nicht in Einklang gebracht werden können, manchmal Widersprüche darstellen" (Köstering 1975: 358) . .. Mit dem Stichwort Funktionalreform wurde eine kommunale Heils- und Erlösungserwartung aufgebaut, die das Übel der Gebietsreform erträglich machen sollte. Die global verkündete Richtung lautete 'Bürgernähe' und 'Delegation nach unten' " (Wagener 1977: 45).

In diesen Zitaten werden verschiedene Aspekte der Zielrichtung der Funktionalreform angesprochen: Einmal wird Bürgernähe als das Hauptziel der Reform hingestellt (Zitat Hirsch); in diesem Fall müßten sich andere Ziele diesem Hauptziel unterordnen. Ein anderes Mal wird ein Konflikt zwischen Bürgernähe und Effizienz festgestellt, ohne Entscheidungskriterien zu seiner Lösung zu geben (Zitat Köstering); werden Entscheidungskriterien gegeben, geschieht dies nach dem Schema: .. Soviel Bürgernähe wie möglich", d. h. Bürgernähe kommt erst dann zum Tragen, wenn andere Kriterien (z. B. Sachgerechtigkeit) erfüllt sind (Zitat Hirsch). Bürgernähe wird schließlich als reine Legitimationsformel betrachtet, die dementsprechend in der konkreten Realisierungsphase wlJhl kaum Bedeutung findet (Zitat Wagener). Wir können schon auf dieser allgemeinen Zielebene erhebliche Konflikte und unterschiedliche Einschätzungen bezüglich der Hauptziele der Funktionalreform konstatieren und vermuten, daß bei der Operationalisierungsphase erhebliche Schwierigkeiten entstehen oder die Zielkonflikte einfach ausgeklammert werden. Es wird darauf zu achten sein, auf wessen Kosten diese .. Ausklammerung" geschieht: Auf Kosten der Effizienz oder auf Kosten der Bürgernähe? Funktionalreform als Daueraufgabe ist das Bemühen, komplexe politische Problemaspekte in Einzelprobleme zu zergliedern, sie kleinzuarbeiten, um sie so bewältigen zu können. Es fragt sich, inwieweit die Lösung dieser Daueraufgabe von einer einheitlichen Konzeption her geschieht: .. Die Landesregierung hält es nicht für richtig, ein alle Aspekte der Funktionalreform für den gesamten Bereich der Kommunal- und der Landesverwaltung umfassendes Gesamtprogramm ausarbeiten zu lassen. Eine solche Arbeit wäre außerordentlich zeitraubend und sach- und personalaufwendig. Sie stände auch unter dem Zwang, sich ständig neuen Entwicklungen anpassen zu müssen. Vor allem aber würde sie entscheidungsreife Maßnahmen auf Jahre hinaus verzögern" (Hirsch 1976: 499).

Wie sich schon die Reform der öffentlichen Verwaltung in Teilreformen gliedert, wird auch die Teilreform selbst nicht als ganze konzipiert, sondern

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6. Zentralisations- und Dezentralisationstendenzen

in einzelne Maßnahmenpakete zerlegt: Zwischen den genannten allgemeinen Zielvorstellungen und den in den nächsten Abschnitten vorgestellten konkreten Leitlinien und Maßstäben existieren keine konzeptuel/en Überlegungen - etwa in der Art des zentralörtlichen Gliederungsprinzips für die Gebietsreform (vgl. hierzu Tiggemann 1977). Für die Funktionalreform wäre analog dazu ein auf bestimmten Prinzipien beruhendes Konzept der Zuordnung öffentlicher Aufgaben zu öffentlichen Verwaltungsträgern erforderlich. Da jedoch eine Theorie der öffentlichen Aufgaben fehlt (vgl. Abschn. 5.1.1), kann sie auch nicht für Fragen der Aufgabenzuordnung fruchtbar gemacht werden. Das Fehlen eines Konzepts als Vermittlungsstufe zwischen allgemeinen Zielen und konkreten Maßnahmen läßt erstere zu Leerformeln gerinnen und sie handlungsunwirksam werden (vgl. Degenkolbe 1970; Topitsch 1960), was zur Folge hat, daß andere Entscheidungsmechanismen an dessen Stelle treten. Von größerer Bedeutung für das Ergebnis von Verwaltungsreformen sind die Besetzung und die Organisation der jeweiligen Entscheidungsorgane (vgl. Schimanke 1978). Wie für die Funktionalreform in NordrheinWestfalen erwähnt, wurde der Reformprozeß durch eine politische Willenserklärung (z. B. Koalitionsvereinbarung oder Regierungserklärung) initiiert und in seiner allgemeinen Zielrichtung bestimmt. In der Regel wurden sodann die intra- oder interministeriellen Vorbereitungs- und Ausarbeitungsprozesse durch Gutachten-Verfahren untermauert. Dabei läßt sich zwischen Gebietsreform und Funktionalreform ein auffälliger Unterschied beobachten: Wurden für die Gebietsreform in der Regel (weitgehend) unabhängige Expertenkommissionen zu Rate gezogen, so ist für die Funktionalreform charakteristisch, daß die Arbeitsgruppen zu deren Vorbereitung z. B. in NRW ausschließlich aus verwaltungsinternen Experten gebildet wurden. Die in NR Weingesetzten Projektgruppen wurden beim Innenminister angesiedelt, dessen Vertreter auch in der weitaus überwiegenden Zahl als Vorsitzender fungierte. Beteiligt waren weiterhin die entsprechenden Fachministerien sowie Vertreter der betroffenen Kommunen (d. h. der Kreise und der kreisangehörigen Gemeinden). Diese Tatsache deutet auf eine starke politische Besetzung der Funktionalreform hin. Für diese spezielle Reform sollten demnach von Anfang an die politischen Absichten wirksam eingebracht werden. Eine grundsätzliche Auseinandersetzung um das Verhältnis von Verwaltungsträgern und öffentlichen Aufgaben bzw. eine Diskussion über al/gemeine Zuweisungskriterien wurde dadurch vermieden. Auch deutet die dominante Stellung von Vertretern des Innenministers darauf hin, daß die allgemeinpolitische bzw. kommunalpolitische Sichtweise (für kommunapolitische Angelegenheiten ist der Innenminister zuständig) Vorrang vor den fachpolitischen Sichtweisen (z. B. der sozialpolitischen, der bauordnungspolitischen) haben sollte. Da nach vorliegenden Erkenntnissen

6.1 Das Programm der Funktionalreform

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fach bezogene Zentralinstanzen dazu neigen, Steuerungskompetenzen ihnen untergeordneter Behörden an sich zu ziehen, somit eine Zentralisation begünstigen, deutet die Machtstellung des nicht fachspezifisch denkenden Innenministeriums darauf hin, daß eine Dezentralisation auch gegen den Willen oder die "Logik" von Fachpolitikern und Fachverwaltungsbeamten durchgesetzt werden sollte. Es ist also zu vermuten, daß vor der Einsetzung der Projektgruppen politisch schon entschieden war, möglichst viele Aufgaben nach unten zu delegieren. Die al/gemeine" Verlagerungsvermutung" sprach also in Richtung Dezentralisation und deckte sich damit mit der damals herrschenden politischen "Großwetterlage" (vgl. Abschn. 1.2). Ein politischer Trend ersetzte ein politisches Konzept. 6.1.1.4 Kriterien und Maßstäbe für die Funktionalreform 6.1.1.4.1 Aus der Sicht der Landesregierung

In der Regierungserklärung zur Funktionalreform am 29. Januar 1976 wurden die "Reformkriterien und -maßstäbe" für die Funktionalreform vorgestellt, die seitdem die allgemeingültige Grundlage der funktionalreformerischen Detailarbeiten bildeten (abgedruckt in Anlage 2). Bei der Betrachtung dieses Katalogs an Leitlinien muß hervorgehoben werden, daß sie sich auf verschiedenen Abstraktionsebenen befinden: Während etwa die Leitlinie der orts- und bürgernahen Aufgabenwahrnehmung Zielcharakter beanspruchen kann, beinhalten die meisten Leitlinien Verwaltungsgrundsätze (z. B. Dreistufigkeit, Bündelungsprinzip) und konkrete Maßnahmen (z. B. Abbau von Doppelzuständigkeiten, Abschaffung der Einzelprivilegierungen) von einem sachgerechten und aufgabengerechten Verwaltungsautbau ist nicht mehr die Rede. Gesichtspunkte wie Effektivität, Wirtschaftlichkeit und Zentralisierung rücken als nicht einzuschränkende Maximen in den Vordergrund. Diese Tendenz der Betonung maßnahmenbezogener Aspekte wird besonders deutlich, wenn man die für die Aufgabenabgrenzung zwischen Kreisen und kreisangehörigen Gemeinden spezifischen Grundsätze betrachtet (Leitlinien 9 bis 14). Einzig die Leitlinie 10 enthält aufgabenbezogene Bestimmungen der Verwaltungsebenen, in diesem Fall der kreisangehörigen Gemeinden. In den letzten Leitlinien kommt dagegen deutlich zum Ausdruck, daß vor der eigentlichen Prüfungsarbeit in den gutachterlichen Projektgruppen bereits politische Entscheidungen zugunsten einzelner Maßnahmen gefallen waren (z. B. der Wegfall der Einzelprivilegierung, oder die Regelung der Kommunalaufsicht über die kreisangehörigen Gemeinden). Diese Maßnahmen waren damit der Disposition der Projektgruppen entzogen.

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6. Zentralisations- und Dezentralisationstendenzen

Die genannten Leitlinien sollten sodann von den einzelnen Projektgruppen in ihrer Bedeutung für verschiedene Aufgabenbereiche überprüft werden. Dabei interessiert uns insbesondere, wie Effektivität und Bürgernähe definiert werden. Unter Effektivität wird eine sachlich einwandfreie und in möglichst kurzer Zeit zustandegekommene Entscheidung verstanden (vgl. z. B. Zuständigkeitsbericht Ausländeraufsicht 1976: 41). Die Erreichung dieses Zieles wird dann als gegeben betrachtet, wenn die Behörde mit einem bestimmten Mindestbestand an qualifiziertem Fachpersonal ausgestattet ist. Von dieser Überlegung her gewinnt die Zahl der Vorgänge pro Bearbeiter eine große Bedeutung: Es muß sichergestellt sein, daß eine genügend große Zahl von Vorgängen vorhanden ist, um das entsprechende Fachpersonal hinreichend auslasten zu können. Effektivität bedeutet also mit anderen Worten die

Einsetzung und Auslastung des für einen bestimmten Aufgabenbereich benötigten, ausreichend qualifizierten Fachpersonals. Bürgernähe wird in Anlehnung an Holzinger (1974: 154) in Abgrenzung zur Ortsnähe (welche die zumutbare Erreichbarkeit von Behörden beschreibt) als "die Mitwirkung bürgerschaftlicher Gremien und damit der Bereitschaft gewählter Bürger zur Mitarbeit an den Entscheidungen der Behörde" (Zuständigkeitsbericht Ausländeraufsicht 1976: 43) definiert. Damit wird Bürgernähe auf die partizipative Dimension reduziert (vgl. zu den verschiedenen Dimensionen von Bürgernähe Kaufmann/Schäfer 1978). Vor allem die Aspekte von Bürgernähe, die auf die Wirkungen öffentlicher Maßnahmen auf die Lebensverhältnisse der Bürger abstellen, bleiben ausgeklammert.

6.1.1.4.2 Aus der Sicht der Gemeinden und Kreise Da die Gemeinden und Kreise von den in der Funktionalreform vollzogenen Aufgabenverlagerungen direkt betroffen sind, entspricht es der Erwartung, daß sie eigene Vorstellungen hinsichtlich der Zielrichtung und der Maßnahmen dieser Reform vertreten. Die Position der Kreise und der kreisangehörigen Gemeinden bei der Frage der Aufgabenverteilung im kreisangehörigen Raum klaffen weit auseinander, sind teilweise sogar konträr: -

Die Vertreter und Verfechter der Kreisposition gehen von dem Grundgedanken der Leistungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung und von ihrem Auftrag der Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse aus. Die Leistungsfähigkeit erfordere eine fachliche Spezialisierung und Zentralisierung vieler bedeutender Aufgabenbereiche auf der Kreisebene, wie das Postulat der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse wegen der unter-

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schiedlich starken bzw. insgesamt schwachen Leistungskraft der kreisangehörigen Gemeinden ebenfalls nur durch die überlokale Verwaltungsebene des Kreises zu verwirklichen sei. -

Genau die gegenteilige Meinung wird von seiten der kreisangehörigen Städte und Gemeinden wie - in. schwächerem Maße - der kreisfreien Städte vorgetragen. Sie allein halten sich für den originären Träger der kommunalen Selbstverwaltung und charakterisieren demgegenüber den Kreis als sekundären überörtlichen Träger, der nur genau begrenzte Ergänzungs- und Ausgleichsfunktionen wahrnehmen dürfe. Gegenüber den Kreisen beanspruchen sie die größere Verbundenheit und Nähe zum Bürger wie die größere Flexibilität bei der Problembewältigung.

Die im Jahre 1977 verabschiedeten "Grundsätze des NW Städte- und Gemeindebundes zur Funktionalreform im kommunalen Bereich" enthalten die Stellungnahme der kreisangehörigen Städte und Gemeinden zur Funktionalreform (siehe Anlage 3). Die Grundsätze befassen sich vor allem mit der Charakterisierung und Abgrenzung der gemeindlichen Ebene gegenüber der Kreisebene, sie sind geprägt von dem Bestreben, gegenüber der Kreisinstanz eine eigene Identität (wieder) zu gewinnen und die Vorzüge der gemeindlichen Instanz im Vergleich zur überörtlichen Instanz des Kreises hervorzuheben. Wie aus diesen Grundsätzen, so geht auch aus anderen Stellungnahmen von Vertretern kreisangehöriger Gemeinden hervor, daß eine Verlagerung der Kompetenzen von der Kreis- auf die Gemeindeebene automatisch eine "bürgernähere Verwaltung" hervorrufen würde. Die Bürgernähe der Verwaltung wird im Falle der Zuständigkeit der gemeindlichen Ebene als gegeben hingestellt, ohne dies im einzelnen zu begründen. Bürgernähe wird "im Sinne einer möglichst günstigen Behördenerreichbarkeit, als auch im Sinne möglichst wirksamer Mitgestaltung und Mitverantwortung verstanden" (StuGB 1977: 8); sie umfaßt also die partizipative und räumliche Dimension. Ausdrücklich wird davor gewarnt, "Funktional reform vorrangig - oder gar ausschließlich unter den Gesichtspunkten der Effektivität und Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns zu betreiben, weil diesen Gesichtspunkten in einer demokratisch verfaßten Selbstverwaltung nur eine dienende Funktion zugestanden werden kann" (StuGB 1977: 6). Aus weiteren im Grundgesetz verankerten Prinzipien wie das der Allzuständigkeit und Vorrangigkeit des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechtes wird abgeleitet, daß örtlich verwurzelte Aufgaben, solche, die publikumsintensiv sind und Ortsoder Objektkenntnisse erfordern, sowie solche, die im Sachzusammenhang mit bisher schon von den Gemeinden wahrgenommenen Aufgaben stehen oder von ihnen in naher Zukunft übernommen werden sollen, der örtlichen Verwaltungsstufe zu übertragen sind.

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6. Zentralisations- und Dezentralisationstendenzen

Auch die Vertreter der Kreise haben in einer Entschließung ihre "Grundsätze zur Funktionalreform in der Kreisebene" dargelegt (siehe Anlage 4). Ähnlich wie bei der Stellungnahme der kreisangehörigen Gemeinden richten sich auch diese Grundsätze in erster Linie auf die Besitzstandswahrung (gegenüber den kreisangehörigen Gemeinden) bzw. der Besitzstandsausweitung (gegenüber der staatlichen Ebene der Regierungspräsidenten). Werden von den kreisangehörigen Gemeinden Gesichtspunkte wie Bürgernähe und Ortsnähe in den Vordergrund gestellt, so gelangen hier Gesichtspunkte wie ausreichende und gleichmäßige Versorgung sowie Sachgerechtigkeit und Effizienzsteigerung zu größerer Bedeutung. Es gelten als Maßstab einer Aufgabenverteilung nicht die Leitideen Integration und Demokratie, sondern "nur das Prinzip der zweckmäßigen und sachgerechten Kompetenzzuordnung an die jeweils leistungsfähigsten Stufen dieses Verwaltungsverbundes" (LKT 1974: 217). Die Instanzen des Kreises und der Gemeinden werden nicht als wesentlich verschiedene begriffen (wie aus der Sicht des Städte- und Gemeindebundes), sondern "als Verwaltung im Verbund, als System kooperativer Aufgabenteilung" (LKT 1974: 217; vgl. hierzu Abschn. 4.1.2). In den Erläuterungen zu den einzelnen Unterpunkten dieser Grundsätze (LKT 1974: 219 ff.) werden Begründungen für die einzelnen Vorschläge der Zuordnung von Aufgaben zur Kreisebene gegeben: Für die Mehrzahl der Aufgaben - das sind die, welche für eine Verlagerung von der Kreis- auf die gemeindliche Ebene zur Diskussion stehen - werden Argumente der erforderlichen Leistungskraft und des benötigten Fachpersonals vorgebracht. Bei denjenigen, weIche von der Bezirks- auf die Kreisebene herabgezont werden sollen, kommen auch Argumente in Richtung mehr Bürgernähe zur Sprache. "Der bei Funktionalreformen auftretende Ziel konflikt wird also bei den Vertretern der Landkreise im Sinne einer Bevorzugung von Effektivität und Zweckmäßigkeit gelöst - unter Hinweis darauf, daß die technische Entwicklung und die gestiegenen Anforderungen der Bevölkerung eben eine Hochzonung von Aufgaben bedingen" (Streda 1979: 21). 6.1.2 Analyse

6.1.2.1 Zur vertikalen und sektoralen Reichweite der Funktionalreform In den Abschnitten 4.2.1 bis 4.2.3 wurden als drei wichtige Bezugsebenen von Zentralisation/Dezentralisation der Staatsaufbau, der Verwaltungsaufbau sowie der Behördenaufbau herausgearbeitet. Wir hatten weiterhin in der Zusammenfassung (Absehn. 4.4) festgestellt, daß Zentralisation auf einer Bezugsebene Auswirkungen auf den Zentralisationsgrad auf einer anderen

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Bezugsebene hat und umgekehrt. Aus systemtheoretisch-organisationssoziologischer Sicht (vgl. Abschn. 5.2) neigen Systeme bei einer zentralisierten Umwelt intern ebenfalls zur Zentralisation, bei einer dezentralisierten Umwelt zur Dezentralisation. Welche Bezugsebenen des politischadministrativen Systems waren Gegenstand der Funktionalreform? Die oben aufgestellte erste These lautet, daß Veränderungen sich eher auf unteren Verwaltungsebenen vollziehen, während die oberen davon verschont bleiben. Die Analyse ergibt, daß die Funktionalreform auch schon im Programmstadium auf den kommunalen Raum konzentriert ist. Dies ergibt sich aus den allgemeinen Erklärungen zur Funktionalreform wie am deutlichsten aus den Aufträgen an die Projektgruppen (vgl. Abschn. 6.1.1.1). Damit waren die Möglichkeiten, auch die staatliche Ebene in konkrete Reformüberlegungen mit einzubeziehen, von vornherein erschwert. Betrachtet man die unterschiedlich hohen Realisierungsgrade der übrigen Reformprogramme der öffentlichen Verwaltung (vgl. Abschn. 6.1.1.2), bestätigt sich generell, daß· die Realisierungswahrscheinlichkeit auf unteren Verwaltungsebenen erheblich größer ist als aufhöheren: Verfassungsreformen im staatlichen Bereich sowie räumliche Veränderungen staatlicher Behörden und Einheiten sind gescheitert; ausschließlich auf die kommunale Ebene bezogene Reformvorhaben wie die Territorialreform, die Funktionalreform oder die Kommunalverfassungsreform wurden dagegen ungeschmälert oder mit gewissen Abstrichen realisiert; schließlich scheinen Reformen, die sowohl die unteren wie die oberen Verwaltungsebenen tangieren (wie z. B. die Dienstrechtsreform), ebenfalls im Programmstadium stecken zu bleiben. Weder der Staatsaufbau noch der Behördenaufbau 7 sind Gegenstand der Funktionalreform. Die Funktionalreform als vom Landesparlament zu beschließende Verwaltungsreform kann weder die Beziehungen zwischen Land und Bund noch die interne Organisation der Kommunalverwaltung tangieren - beide Strukturelemente liegen außerhalb der Regelungskompetenz des Landes. Andererseits darf nicht übersehen werden, daß die Regelungskompetenz des Bundes weiterführende Absichten in Richtung Dezentralisation ins Leere laufen lassen kann. Das macht sich z. B. im Bereich des Sozialwesens bemerkbar, als das vom Bund erlassene Bundessozialhilfegesetz als örtlichen Sozialhilfeträger die Kreise und kreisfreien Städte bestimmt und letztere nur ab einer bestimmten Größenordnung im Zuge der (im Einzelfall zu entscheidenden) Privilegierung zu örtlichen Sozialhilfeträgern erklärt werden können. Das verbietet dem Landesgesetzgeber, eine Pauschallösung ins Auge zu fassen, die alle kreisangehörigen Gemeinden ab einer bestimmten Größenordnung per Gesetz zu örtlichen Sozialhilfeträgern 7 Sieht man von den zaghaften Versuchen der Neuorganisation staatlicher Sonderbebörden ab.

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erklärt. In folgenden weiteren Aufgabenbereichen sind ebenfalls die Kreise und kreisfreien Städte (d. h. nicht die kreisangehörigen Gemeinden) bundesrechtlich zu Aufgabenträgern bestimmt: Jugendhilfe, Ausbildungsförderung, Versicherungswesen, erweiterter Katastrophenschutz (Rehn 1974: 3). Den Verlagerungsvorschlägen der niedersächsischen Sachverständigenkommission stand in ca. 200 Fällen Bundesrecht entgegen (Seele 1974: 325). Es zeigt sich, daß weitergehende Dezentralisierungsabsichten im Verwaltungsaufbau durch die Zentralisierung der Kompetenzkompetenz behindert werden können. Daß der Landesgesetzgeber nicht in den Organisationsbereich der Kommune eingreifen kann, ermöglicht eine flexible Entscheidung über den optimalen Zentralisationsgrad auf lokaler Ebene. Allerdings bleibt eine zwischenbehördliche Dezentralisation relativ wirkungslos, wenn sie nicht durch eine innerbehördliche Dezentralisation ergänzt wird (vgl. Abschn. 4.1.3). Wenn die Kommunen eine die Verwaltungsebenen betreffende Dezentralisation fordern, eine innerbehördliche Dezentralisation aber ablehnen, wird Dezentralisation institutionell verkürzt verstanden und Selbstverwaltung nicht als Prinzip. sondern als festgeronnene Institution begriffen. Diese Erkenntnis bestätigen die Mehrdimensionalität von Zentralisation und Dezentralisation. Die im Programm der Funktionalreform angestrebte Dezentralisation beschränkt sich auf bestimmte Verwaltungsebenen und Verwaltungsbereiche. Im insgesamt dezentralen System der Bundesrepublik hat keine politisch-administrative Ebene die absolute Macht über die Verteilung von Entscheidungskompetenzen im öffentlichen System inne. Jede Ebene kann wiederum nur für bestimmte Stufen des Verwaltungsaufbaus deren Aufbau- und Ablauforganisation bestimmen. Diese Dezentralisation der Macht. Macht zu verteilen. d. h. der "Kompetenzkompetenz", verhindert Machtkonzentration, möglicherweise aber auch die Entwicklung eines integrierten Gesamtkonzepts des Verwaltungsaufbaus. Weiterhin wird die (alt bekannte) organisationstheoretische Erkenntnis untermauert, daß Organisationen freiwillig kaum eigene Machtkompetenzen abgeben. Das trifft sowohl auf die Ministerialebene zu, für die nur sehr global und ohne konkrete Hinweise Zuständigkeitsüberprüfungen angekündigt werden, als auch für die kommunale Ebene, die sich mit der innerbehördlichen Dezentralisation schwer tut 8 • Dezentralisation kann m.a.W. nur von einer Zentralstelle aus initiiert werden, die insoweit "neutral" ist, als sie durch die Aufgabenumverteilung weder etwas gewinnen noch verlieren kann. Eine "Selbstreform" in Richtung 8 Hätten die Kreise die Funktionalreform kvnzipieren dürfen, so hätten sie keine eigenen Aufgaben abgegeben, eher noch weitere von den Gemeinden gefordert.

6.1 Das Programm der Funktionalreform

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Dezentralisation wäre demnach unwahrscheinlich. Dezentralisation von Entscheidungskompetenzen kann am ehesten durch zentrale Entscheidungsinstanzen bewirkt werden 9 • Nach dem Programm der Funktionalreform werden sich Veränderungen vorwiegend innerhalb des Systems der kommunalen Selbstverwaltung und nicht zwischen dieser und der Staatsverwaltung vollziehen. Das Verhältnis von Staat - Kommune bleibt im Rahmen der Funktionalreform weitgehend unangetastet. Als einziger Indikator für eine Dezentralisation im Verhältnis Staat - Kommune kann die Absichtserklärung gewertet werden, Gesetze und Verordnungen auf entbehrliche Genehmigungsvorbehalte höherer gegenüber unteren Verwaltungsebenen zu prüfen. Bei der Analyse der Ergebnisse der Funktionalreform wird darauf zu achten sein, inwieweit diese Absicht eingelöst wird. Wir können im Vergleich zu früheren Verwaltungsreformen, bei denen immer das Verhältnis von Kommune zu Staat bzw. Selbstverwaltung zu Staatsverwaltung einen wichtigen Kristallisationspunkt bildete, den Schluß ziehen, daß dieses grundsätzliche Verhältnis bei heutigen Reformen der öffentlichen Verwaltung vernachlässigt wird. Von den Stein-Hardenbergschen Reformen bis zu den heutigen Verwaltungsreformen werden in immer stärkerem Maße grundSätzliche Fragen des Verwaltungsaufbaus ausgeklammert (vgl. Abschn. 3.5). Die historische Perspektive ermöglicht eine angemessene Relativierung der Reichweite heutiger Verwaltungsreformen: Verglichen mit früheren Verwaltungsreformen bildet die Funktionalrejorm ein vertikal und sektoral begrenztes Rejormprogramm (Tiggemann 1975: 235; Krabs 1977: 15). Die Zeiten für groß angelegte Reformen sind vorbeilU. 6.1.2.2 Zum kompetenzmäßigen Umfang der Funktionalreform Als prozeßbezogene Bezugspunkte von Zentralisation und Dezentralisation wurden (vgl. Abschn. 4.2.1 - 4.2.3) die verschiedenen Phasen im Gesamtprozeß der Erbringung öffentlicher Leistungen: Normierung, Finanzierung, Planung mit den entsprechenden Kompetenztypen analysiert. Auf welche Kompetenztypen bezieht sich die Funktionalreform? 9 Nach dieser "Logik" wären demnach Aufgabenverlagerungen aus der staatlichen Ministerialebene nur dann zu bewerkstelligen, wenn eine außerhalb oder überhalb der Ministerialebene stehende Instanz über eine diesbezügliche Organisationskompetenz verfügen würde. Inwieweit das Parlament über oder außerhalb der Ministerialverwaltung steht, ist dabei die entscheidende Frage. ICI So bezeichnet auch Wimmer (1974: 465 f.) die Verwaltungsreformen in Österreich als "stille Reform", die sich der "Strategie des Inkrementalismus" bedient.

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6. Zentralisations- und Dezentralisationstendenzen

Funktionalreform beschäftigt sich im Unterschied zu anderen Teilreformen des öffentlichen Systems (vgl. Abschn. 6.1.1.2) mit der funktionalen Gliederung der öffentlichen Verwaltung. Die hier angesprochene Kompetenzbzw. Aufgabenverantwortung "erstreckt sich auf die Übernahme, Verteilung und Verwirklichung der Aufgaben (Aufgabenhoheit)" (E. Becker 1965: 191). Insoweit decken sich diese verwaltungsrechtlichen Begriffe mit dem, was wir Entscheidungs- bzw. Steuerungskompetenzen genannt haben. Allerdings klammert der Begriff der Aufgabenverantwortung den Inhalt und dasfaktische Ausmaß der Kompetenz aus: er bestimmt, welche Stelle formell zuständig ist 11, wobei Zuständigkeit auch dann noch gegeben ist, wenn faktisch nichts mehr entschieden werden kann. Wir haben an Stelle des Zuständigkeitsbegriffs den derSteuerungskompetenz gesetzt und im einzelnen zwischen rechtlichen, finanziellen und planerischen Steuerungskompetenzen unterschieden. Welche dieser Kompetenzen stehen im Rahmen der Funktionalreform zur Disposition? Es soll die zweite These überprüft werden, nach der Ausführungskompetenzen durch dezentrale und Steuerungskompetenzen durch zentrale Instanzen wahrgenommen werden. Beginnen wir bei dem Prozeß der Normierung des öffentlichen Handeins. In den allgemeinen Erklärungen zur Funktionalreform wird als Ziel der Abbau von Genehmigungsvorbehalten höherer gegenüber unteren Verwaltungsebenen genannt, wodurch Normierungen unterer Ebenen nicht unter dem Normierungsvorrang höherer Instanzen stünden. Schon auf Programmebene (vgl. die Reformkriterien der Landesregierung in Anlage 2) sind keine Aussagen mehr zu diesem Punkt zu finden - also keine Hinweise darauf, ob und wie der Tendenz zur gesetzlichen Detailnormierung, die im Abschn. 4.2.1 als eine typische Form von Zentralisation skizziert wurde, begegnet werden soll. Die durch rechtliche Reglementierung hervorgerufene· Zentralisation wird aber durch die Verlagerung von einer kommunalen Ebene (Kreis) auf eine andere kommunale Ebene (Gemeinde) nur wenig tangiert. Solange die Steuerungs- und Kontrollinstrumente und -verfahren dieselben sind, spielt die instanzliche Entfernung vom Kontrolleur zum Kontrollierten nicht die ausschlaggebende Rolle. Der durch die Aufgabenverlagerung möglicherweise entstehende Dezentralisationseffekt berührt kaum die rechtliche Komponente öffentlichen Handeins. Aufgabenvermehrung kann daher auch zunehmende Bürokratisierung bewirken, wenn bei den herabgezonten Aufgabenbereichen ohnehin nichts zu entscheiden ist, aber das Verfahren der Aufgabenerfüllung länger und komplizierter wird. Das Funktionalreformprogramm läßt keine klaren Anzeichen für eine Lösung des Normierungsproblems erkennen. 11 "Die Aufgaben- oder Vollzugskompetenz ist daher eine Ermächtigung zu rechtlichem Können" (E. Becker 1965: 198).

6.1 Das Programm der Funktionalreform

223

Wie läßt sich dieselbe Frage mit Bezug auf den Aspekt der Finanzierung beantworten? Die Frage der Finanzierung bzw. der Finanzierungskompetenz wird in den programmatischen Erklärungen der Landesregierung zur Funktionalreform noch nicht angesprochen. Im Gegensatz dazu wird vom Spitzenverband der kreiangehörigen Gemeinden, die bei vermehrtem Aufgabenbestand auch eine größere finanzielle Belastung auf sich zukommen sehen, eine Anpassung des kommunalen Finanzausgleichs an die im Rahmen der Funktionalreform veränderten Aufgabenbelastungen gefordert (vgl. Punkt 9 der entsprechenden Stellungnahme in Anlage 3). Probleme der staatlichen Steuerung kommunalen Handeins über Finanzen (d. h. die Zuweisung von Finanzmitteln und die damit verbundenen Auflagen) werden in den jährlich verabschiedeten Finanzausgleichsgesetzen behandelt. Es entspricht der Dezentralisierungsabsicht der Funktionalreform, wenn etwa im Finanzausgleichsgesetz 1979 die allgemeinen Zuweisungen (d. h. die nicht zweckgebundenen Zuweisungen) auf Kosten der Zweck zuweisungen erhöht worden sind (vgl. Abschn. 4.2.2 sowie Innenminister von Nordrhein-WestJalen 1981). Außerdem ist eine Neuregelung der Kreisumlage für diejenigen Gemeinden vorgesehen, die bisher vom Kreis wahrgenommene Aufgaben erledigen, z. B. ein eigenes Jugendamt errichten (Köstering 1979: 277). Aus dieser Perspektive ist ein Folgeproblem der Funktionalreform die Frage nach einer der Aufgabenbelastung adäquaten Finanzausstattung der Verwaltungsebenen. Sollte dieses Folgeproblem nicht zureichend gelöst werden (indem z. B. die bisherige Finanzverteilung beibehalten wird), ergäbe sich für die von einer Aufgabenvermehrung profitierenden Kommunen ein zweischneidige Dezentralisation. Den größeren Aufgabenkompetenzen stünde eine durch die finanzielle Mehrbelastung verursachte Einschränkung ihres finanzpolitischen Handlungsspielraums gegenüber. Die Verknüpfung von Aufgabenund Finanzplanung bleibt ein ungelöstes Problem. Schließlich ist zu erkunden, ob Planungskompetenzen im Programm der Funktionalreform angesprochen werden. Auch hier fällt die Antwort ebenso eindeutig wie die zuvor: Funktionalreform behandelt in keiner Weise die Organistion und den Ablauf staatlicher und kommunaler Planung bzw. deren gegenseitige Abstimmung. Auch hier unterscheiden sich die kommunalen Spitzenverbände von der Landesregierung, indem sie die Frage der Kreisentwicklungsplanung sowie der Regionalplanung thematisieren: Entsprechend den verschiedenen Interessenlagen lehnen die Gemeinden die Kreisentwicklungsplanung ab, während sie von den Kreisen gefordert wird (vgl. Punkt 7 in Anlage 3 und Punkt VI in Anlage 4) - beide fordern eine stärkere Beteiligung an der Regionalplanung. Fragen der Regionalplanung werden im Landesentwicklungsgesetz, die Organisation der Fachplanungen in den jeweiligen Fachgesetzen (z. B. Kin-

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6. Zentralisations- und Dezentralisationstendenzen

dergartengesetz, Krankenhausgesetz) geregelt. In diesen verschiedenen gesetzlichen Bestimmungen finden sich detaillierte Aussagen über die Befugnisse und Reichweite der staatlichen Planung wie über die Rechte und Handlungsspielräume kommunaler Planungsträger (vgl. hierzu Abschn. 4.2.2). Als kombiniertes Ergebnis von Gebietsreform und Funktionalreform ist die kommunale Landschaft in NRW übersichtlich und "durchsichtig" geworden 12 • Einzelne Prinzipien des Funktionalreformprogramms (z. B. Einräumigkeit der Verwaltung, Abbau von Einzelprivilegierungen - vgl. Punkte 4 und 12 in Anlage 2) belegen diese These. "Die überschaubare Anzahl und Aufgabenlage kommunaler Körperschaften sind günstige strukturelle Voraussetzungen für das Wirksamwerden zentraler Steuerung" (Schäfer 1981).

Im Funktionalreformprogramm werden solche Kompetenzen kaum berührt, die wir als wichtige Komponenten von Zentralisation/Dezentralisation bezeichnet haben. Entweder hat demnach die Funktionalreform nur wenig mit Zentralisation oder Dezentralisation zu tun, oder wir haben mit der Wirklichkeit nur schlecht übereinstimmende Typen von Zentralisation/ Dezentralisation entwickelt. Die zweite Annahme wurde durch die Ergebnisse des 4. Kapitels widerlegt, in dem eine Vielzahl von real ablaufenden Prozessen politisch administrativen Handelns sich den verschiedenen Typen von Zentralisation und Dezentralisation in plausibler Weise zuordnen ließ. Wir können vielmehr unsere zweite These bestätigt finden: Funktionalreform beinhaltet nicht primär die Frage nach Entscheidungs- und Steuerungskompetenzen, sondern die nach Ausführungskompetenzen, die nach unserem Verständnis kein Ausdruck von Dezentralisation sind. Mit anderen Worten wird die Frage des Handlungsspielraums der Kommunen insoweit vernachlässigt. Die Regelung formaler Aufgabenzuständigkeiten wird neutral gegenüber der Verteilung tatsächlicher Steuerungskompetenzen vorgenommen. Funktionalreform kann in diesem Fall nur "Pseudo-Dezentralisation" (vgl. Abschn. 2.2) bedeuten.

6.1.2.3 Zu den Zielsetzungen und Maßstäben der Funktionalreform Im 5. Kapitel waren die normativen Anforderungen (Staatszielbestimmungen, Verwaltungsmaßstäbe) und die Determinanten (Aufgabe, Umwelt, Technologie, Personal) als normative und tatsächliche Bestimmungsgrößen aufbau- und ablauforganisatorischer Handlungsformen dargestellt worden. 12 Ein Fachreferent im Innen- oder Sozialministerium z. B. hat heute mühelos alle Namen der Kommunen im Lande jederzeit in seinem Kopf präsent.

6.1 Das Programm der Funktionalreform

225

Welche dieser Bestimmungsgrößen werden bei der Programmierung der Funktionalreform einbezogen? -

Staatszielbestimmungen: Staatsziele spielen eine geringe Rolle bei der Konzeptualisierung der Funktionalreform. In den Verlautbarungen der Landesregierung sind an keiner Stelle entsprechende Ausführungen zu finden (sieht man mal von gelegentlichen - in wohl jeder Rede eines Politikers zwingend vorgeschriebenen - Verwendungen des Wortes "Demokratie" ab). Auch in den Projektgruppenberichten wird kein Bezug auf diese abstrakten Normen genommen - hier klammert man sich eher an "handfesten" Zielformulierungen entsprechender Gesetze. Erst recht finden sich diese Staatsziele nicht mehr auf operationalisierter Ziel- und Maßnahmenebene (vgl. die in Anlage 2 abgedruckten 14 Leitlinien). Differenzierter sieht es bei den kommunalen Spitzenverbänden aus: Wie oben erwähnt, bemühen die kreisangehörigen Gemeinden vor allem das Demokratieprinzip, die Kreise vor allem das Sozialstaatsprinzip zur Untermauerung ihrer Positionen. Auch bei konkreten Maßnahmevorschlägen werden diese Staatsziele immer wieder zitiert. Allerdings werden beide Aspekte staatlichen Handeins recht einseitig interpretiert' 3 und häufig auch zur Begründung entgegengesetzter Schlußfolgerungen verwandt. Deutlich zeigt sich dies beim Umgang mit dem kommunalrelevanten Art. 28 GG, der je nach Standpunkt eine eindeutige Forderung nach Herabzonung oder Heraufzonung von Aufgaben beinhaltet'4. Es liegt der Schluß nahe, daß die nach anderen Überlegungen gewählten Standpunkte durch Staatszielbestimmungen und Verfassungsgrundsätze "nur" überhöht und legitimiert werden.

-

Verwaltungsmaßstäbe: Obwohl Verwaltungsmaßstäbe eigentlich erst im Stadium der Entwicklung konkreter Vorschläge relevant werden können, werden sie schon bei der Konzeptualisierung der Funktionalreform genannt, was ihren hohen Stellenwert belegt. Vor allem zwei Maßstäbe spielen eine herausragende Rolle: Bürgernähe und Wirtschaftlichkeit bzw. Effizienz (vgl. Kappe 1978). Statt des häufig behaupteten Konflikts läßt sich eher eine "Arbeitsteilung" zwischen diesen beiden Maßstäben feststellen: Während die Forderung nach Bürgernähe vor allem das allgemeine Konzept der Funktionalreform begründet, liefert Wirtschaftlichkeit Orientierungspunkte auf der konkreteren Ebene der Leitlinien und Maßstäbe. Auf dieser Ebene erscheint Bürgernähe nur noch als Zusatz, der dann beachtet werden

13 Dem~kratie nur als bürgerschaftliche Mitbeteiligung, Sozialstaatlichkeit nur als Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse. 14 Vgl. die zitierten Beispiele in Abschn. 5.1.1.

226

6. Zentralisations- und Dezentralisationstendenzen

kann, wenn andere Maßstäbe (vor allem Wirtschaftlichkeit) eingelöst sind (vgl. Punkt 2 in Anlage 2). Bürgernähe erscheint als Maximalforderung ohne "Bestandschutz", Effizienz als sekundäre Forderung mit "Mindestgarantie". Nur die kreisangehörigen Gemeinden bemühen auf konkreter Ebene den Maßstab der Bürgernähe zur Begründung einer großzügigen Herabzonung von Aufgaben. Auf der Ebene der Maßnahmen wird zudem das Prinzip der Rechtmäßigkeit relevant, als es hinreichend qualifiziertes Personal zur Aufgabenwahrnehmung erfordert. Rechtmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit sind handlungsleitende und ergebnisrelevante Verwaltungsmaßstäbe (mehr hierzu in Abschn. 6.2.1.1). Das 'Eigenleben' effizienzbezogener Maßstäbe gegenüber der Zielformel "Bürgernähe" wird dementsprechend von vielen Autoren kritisiert: "Die Bedingungen des Apparates, seine "Verwaltungskraft" diktieren die Größe der Verwaltungseinheiten, nicht etwa Überlegungen bürgerschaftlicher Kooperation oder gewachsene Zusammenhänge" (Püttner 1973: 26). "Auffallend ist in diesem Zusammenhang, daß die Zielsetzung - entsprechend der Auftragserteilung - zum überwiegenden Teil auf organisatorische Bemühungen ausgerichtet sind. Damit bleibt zunächst die Frage offen, ob eine Aufgabe nötig sei. Erst wenn diese Frage bejaht werden kann, ist die Art der Aufgabenerfüllung näher zu prüfen" (Bischofberger 1977: 4\). "Wenn wir unser demokratisches Selbstverständnis zu Rate ziehen, muß allerdings im Konfliktfall zunächst dem Prinzip der Integration das stärkere Gewicht eingeräumt werden, und zwar bis zu der Grenze, wo Bürgernähe und Bürgerbeteiligung sowie Subsidiarität mit dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit schlechterdings nicht mehr vereinbart sind" (Gyünewald/Meyer-Schwickerath 1977: 632).

Wenn auch etwa in den kommunalpolitischen Programmen der drei Bundestagsparteien und ihren Stellungnahmen zur Funktionalreform dem Ziel "Bürgernähe" Priorität eingeräumt wirdIs und viele Autoren wie z. B. Richter ( 1977) in Erörterung der beiden Prinzipien "Bürgernähe" und "Effektivität" argumentieren, daß sinnvollerweise nur "Bürgernähe" zur funktionalen Bestimmung der Verwaltung herangezogen werden könne, hingegen Effektivität ein Mittel zur Realisierung dieses Zieles darstelle und deswegen der Bürgernähe untergeordnet werden müsse, läßt sich für die Konzeptualisierung der Funktionalreform behaupten, daß der Begriff der "Bürgernähe" nicht in dem Sinne handlungsleitend wird, daß er in operationalisierter Form Einfluß auf Einzelentscheidungen hat. 15 Vgl. die Untersuchung der Kriterien für die Funktionalreform in NRW der Parteien und anderer'Verbände durch Grünwald/Meyer-Schwickerath 1977.

6.1 Das Programm der Funktionalreform

227

Insoweit kann man sich dem zusammenfassenden Resümee von Streda (1979: 31) anschließen, daß "Bürgernähe" vor allem ein "hohes politisches Gut" ist, das - unverbindlich formuliert - entsprechend in den Vordergrund gestellt wird. Bei genauer Betrachtung stellt man allerdings fest, daß dies wohl eher ein verbales Zugeständnis an den "Zeitgeist" ist, aber kein konkretes politisches Programm. Der Zielkonflikt wird nämlich nirgends ausschließlich zugunsten des Prinzips der "Bürgernähe" gelöst - einmal ganz abgesehen davon, daß nirgendwo kritisch hinterfragt wird, ob denn "Bürgernähe" durch Aufgabenverlagerung überhaupt zu erreichen ist." Auch die Tatsache, daß das Postulat der Bürgernähe von den verschiedensten Positionen zur Rechtfertigung ihrer Interessenlage herangezogen wird, zeigt die Beliebigkeit und Folgenlosigkeit seiner Verwendung. Anforderungen der Umwelt: Während bei der Konzeptualisierung der Gebietsreform ausführliche Überlegungen zur Angemessenheit der Verwaltungsorganisation gegenüber ihrer sozioökonomischen Umwelt angestellt werden (vgl. Abschn. 3.4.2), fehlen diese weitgehend bei der Funktionalreform. Wird der Größenzuschnitt der Verwaltung wie einzelner Verwaltungsbehörden als vom Organisationsgrad des sozioökonomischen Systems beeinflußt gesehen, wird ihm nur geringe Bedeutung für die funktionelle Organisation des Verwaltungssystems zugemessen. Wie schon aus der Verwaltungsgeschichte zu ersehen war, ist die innere Organisation mit fortschreitender Binnendifferenzierung einer Eigendynamik unterworfen. Ob das der Problemlösungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung zugute kommt, ist eine andere Frage. . Die entscheidenden Gesprächs- und Verhandlungspartner der Landesregierung und -verwaltung waren die kommunalen Spitzenverbände als die direkten Interessenvertreter der Gemeinden. Sie wurden bereits im Planungsstadium der Funktionalreform hinzugezogen und begleiteten den gesamten Verlauf der weiteren Ausformulierung des Reformprogramms 16 • Sie haben wesentlich die Ergebnisse mitbestimmt. Dieses Vertretungs- und Beratungssystem formuliert für die Kommunen die Position gegenüber der Staatsverwaltung ab. Daß dabei nicht unbedingt und in jedem Fall die Interessenlage einzelner Kommunen Genüge getan wird, zeigt die Tatsache, daß nicht alle mittleren und großen kreisangehörigen Städte, die nach Vorstellung des Spitzenverbandes (Städte- und Gemeindebund) ein eigenes Jugendamt errichten sollten, nach dem Inkrafttreten der entsprechenden rechtlichen Regelung diese 16 Vgl. die Aufsätze über funktionalreformerische Themen in den Zeitschriften: der Landkreis und: Städte- und Gemeinderat in den 70er Jahren.

228

6. Zentralisations- und Dezentralisationstendenzen

Chance nutzten. Die Spitzenverbände bewirken somit zwangsläufig eine Nivel/ierung der Interessenlage der Gemeinden und Kreise zugunsten einer Verstärkung ihrer Position gegenüber den staatlichen Instanzen. Deren Zentralisationsgrad begünstigt eine analoge Zentralisierung der kommunalen Ebene. Keine rühmliche Rolle bei der Entwicklung des Funktionalreformprogramms spielen die Wissenschaftler (zumeist Rechtswissenschaftler), die häufig von den Spitzenverbänden zu entsprechenden Gutachten aufgefordert, hingegen - wie erwähnt (vgl. Abschn. 6.1.1.3) - in nur geringem Maße von der Ministerialbürokratie zu Rate gezogen wurden. Gerade von ihnen wäre eine intensive und unvoreingenommene Auseinandersetzung mit der Problematik der Funktionalreform zu erwarten gewesen - statt dessen gibt schon der Name des auftraggebenden Verbandes Aufschluß über das Ergebnis ihrer Arbeit 17 • Hatte das Wissenschaftssystem eine wichtige vorbereitende Funktion für die Gebietsreform, ist es bei der Funktionalreform weitgehend auf die Funktion der Legitimationsbeschaffung beschränkt. -

Technologische Bedingungen Trotz ihrer (allerdings erst in jüngster Zeit stärker beachteten) Bedeutung finden sich nur wenige Hinweise auf technologische Bedingungen. Immerhin wird in der Leitlinie 8 der Landesregierung darauf hingewiesen, daß die Nutzung moderner Arbeitstechniken und Arbeitsverfahren ein durch andere Gesichtspunkte nicht einzuschränkendes Prinzip darstellt. Die oben angesprochene automatische Datenverarbeitung in der öffentlichen Verwaltung befand sich zu jener Zeit gerade in der Aufbauphase eine heute vorzunehmende Konzeptualisierung einer Verwaltungs reform würde sicherlich diesen Aspekt stärker beachten. Allerdings gilt heut noch, daß die Organisation der Datenaujbereitung und -verarbeitung unabhängig von der Organisation der Aufgabenwahrnehmung diskutiert und betrieben wird. Angesichts der weitreichenden Bedeutung technologischer Innovationen für den Arbeitsprozeß ist es bedenklich, daß mit der Kompetenzproblematik zusammenhängende Organisationsfragen isoliert betrachtet und behandelt werden.

-

Anforderungen des Personals und der Organisation Mit der Forderung nach hinreichend qualifiziertem Fachpersonal als Komponente der Rechtmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit wird zum Ausdruck gebracht, daß personelle und personalstrukturelle Faktoren entscheidende Orientierungspunkte für die Bestimmung der optimalen

17 Was natürlich auch an den auftraggebenden Verbänden liegt, die von ihrer Position abweichende Experten erst gar nicht zu einer Stellungnahme auffordern.

6.1 Das Programm der Funktionalreform

229

Zuständigkeitsebene bilden l8 • Von den kommunalen Vertretern werden unterschiedliche Akzente gesetzt: Während die kreisangehörigen Gemeinden vor allem die" vor Ort" zu gewinnenden Erjahrungen über die situations- und problemspezifischen Verhältnisse als besonders wichtige Voraussetzung für rechtmäßiges ( und bürgernahes) Verwaltungshandeln herausstellen, heben die Kreise eher die rechtliche undjachliche Qualifikation des Personals als Garant für rechtmäßiges (und wirtschaftliches) Handeln hervor. Über diese unterschiedlichen Akzentsetzungen gelangt man dann zu den bekannten divergierenden Schlußfolgerungen bezüglich der Aufgabenzuordnung. Als der wohl bedeutendste Orientierungspunkt im Programm der Funktionalreform erweisen sich bestehende Organisationsstrukturen. Sieht man sich den Katalog der Leitlinien zur Funktionalreform der Landesregierung von NRW an (vgl. Anlage 2), so stellt man fest, daß die überwiegende Mehrzahl der ersten 8 Leitlinien organisatorische Aspekte beinhalten oder unmittelbar organisatorische Maßnahmen sind (wie z. B. Einräumigkeit zwischen den Verwaltungsträgern). Die organisationsbezogene Gestaltung des Verwaltungsaujbaus bildet einen Hauptansatzpunkt der Funktionalrejorm l9 • Organisatorische Prinzipien, die erst durch den Bezug auf Ziele ihre Rechtfertigung erlangen, erscheinen als Selbstzweck 20 • Andere Forderungen wie "Abbau entbehrlicher Zuständigkeiten" (Leitlinie 7) gehören zum Selbstverständnis der Verwaltung in einer demokratischen Staatsverfassung. Derartige Programmpunkte charakterisieren weniger ein zielbezogenes Reformprogramm, sondern selbstverständliche Daueraujgaben21 , um ein übermäßiges "Eigenleben der Bürokratie" zu verhindern. Danach wäre die Funktionalreform ein etwas überhöhter Begrifj fiir alltägliche Überprüjungs- und Rationalisierungsmaßnahmen, eine "Entstrüppung" (Wagener 1977: 46) der Aufgaben- und Verwaltungslandschaft. 18 Wie diese Faktoren operationalisiert werden, erfahren wir weiter unten (vgl. Abschn. 6.2.1.1). 19 Daß diese "behördliche Selbst beschäftigung" (Wagener 1977: 49) nicht erst seit heute zu beobachten ist, zeigt die historische Schilderung von Verwaltungsreformen in Kap. 3. 2u Diese Interpretation der Funktionalreform bzw. auch anderer Verwaltungsreformen der letzten Jahre als "organisationslastig" oder "technokratisch" ist in der Literatur weit verbreitet, wie zwei Zitate veranschaulichen sollen: "Die Bedingungen des Apparates, seine" Verwaltungs kraft" diktieren die Größe der Verwaltungseinheiten, nicht etwa Überlegungen bürgerschaftlicher Kooperation oder gewachsene Zusammenhänge" (Püttner 1973: 26). Und für die Schweiz wird festgeteIlt: "Auffallend ist in diesem Zusammenhang, daß die Zielsetzungen - entsprechend der Auftragserteilung - zum überwiegenden Teil auf organisatorische Bemühungen ausgerichtet sind. Damit bleibt zunächst die Frage offen, ob eine Aufgabe nötig sei. Erst wenn diese Frage bejaht werden kann, ist die Art der Aufgabenerfüllung näher zu prüfen" (Bischojberger 1977: 41). 21 Die Charakterisierung der Funktionalreform als Daueraufgabe ist weitverbreitet: siehe Abschn. 6.1.1.1.

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6. Zentralisations- und Dezentralisationstendenzen

6.1.3 Fazit I: Funktiona/reform als Rationa/isierungsprogramm Das Programm der Funktionalreform zielt weniger auf die Dezentralisation des Verwaltungshandeins, sondern auf die Durchstrukturierung dezentraler Verwaltungsebenen. Diese Durchstrukturierung verläuft nach Gesichtspunkten der Rationalisierung. Ursprüngliche Ziele der Funktionalreform wie Bürgernähe oder Sachgerechtigkeit verlieren an Bedeutung, statt dessen treten organisatorische Prinzipien instrumentellen Charakters in den Vordergrund. Die Funktionalreform, die unter kommunal politischen Zielsetzungen in Angriff genommen wurde, wird zu einem inneradministrativen Reformprogramm.

6.2 Die Ergebnisse der Funktionalreform

6.2.1 Darstellung 6.2.1.1 Die Projektgruppenberichte Wie schon bei der Darstellung des Programms der Funktionalreform erwähnt, wurden zur Vorbereitung der Ausarbeitung und parlamentarischen Verabschiedung funktionalreformerischer gesetzlicher Maßnahmen Projektgruppen gebildet, die für die vorgegebenen Aufgabenbereiche Verlagerungsvorschläge entwickeln sollten. Eine wichtige Grundlage der Projektgruppenarbeit bildeten ausführliche

Bestandsaufnahmen in allen genanntenAufgabenbereichen. Empirische Unter-

suchungen sollten "der Vorbereitung der Entscheidung der Landesregierung und der nachfolgenden Sachdiskussion im Landtag dienen", indem sie "eine umfassende Bestandsaufnahme über die gegenwärtige Aufgabenlage ermöglichen und Orientierungskriterien für die künftige Aufgabenwahrnehmung beschaffen" (aus dem Anschreiben der Erhebungsbögen). Die Schwerpunkte dieser empirischen Erhebung waren: - Art der Aufgabenteilung zwischen Kreis und kreisangehörigen Gemeinden sowie eine differenzierte Übersicht über die konkrete Zuständigkeitsregelung zwischen ihnen; - Erhebung des Persona/bestands sowie des Personaleinsatzes nach Dienststufen und Verwaltungsebenen; - Fragen zur Zusammenarbeit zwischen Kreis und kreisangehörigen Gemeinden 22 • 22 Da für den Bereich Jugendhilfe auch die kreisfreien Städte mit in die Erhebung einbezogen werden, existiert für diesen Aufgabenbereich eine Totalerhebung bezogen auf NRW.

6.2 Die Ergebnisse der Funktionalreform

231

Das ermittelte Personal-Ist sowie die ermittelten Zuständigkeitsregelungen zwischen Kreis und kreisangehörigen Gemeinden bilden die Orientierungspunkte bei der Entwicklung von Vorschlägen zur Zuständigkeitsverlagerung. Die Projektgruppenberichte sind so aufgebaut, daß sie nach einer Darstellung der (vorgegebenen) Zielsetzung, Reformkriterien und Maßstäbe der Funktionalreform sowie einer in der Regel recht ausführlichen Beschreibung des betreffenden Aufgabenfeldes als Kern die Auswertung der Erhebung unter Anwendung der in den Leitlinien genannten Reformkriterien beinhalten. Innerhalb des zuletzt genannten Arbeitsschrittes spielt "Effektivität" (Definition siehe oben Abschn. 6.1.1.4.1) die weitaus wichtigste Rolle. Den Ausgangs- und Richtpunkt der Bestimmung von Effektivität bildet dabei der Status-Qua: "Um überall eine effektive Aufgabenverteilung der einzelnen Hilfearten zwischen den örtlichen Trägern und den herangezogenen Gemeinden zu erreichen, mußte Ausgangspunkt für alle weiteren Überlegungen der Projektgruppe eine genaue Aufschlüsselung der gegenwärtigen Aufteilung der einzelnen Hilfearten aufKreis und kreisangehörige Gemeinden für das Land Nordrhein-Westfalen sein. Dies erscheint um so notwendiger, als derart umfassende Übersichten bisher nicht existieren. Die Projektgruppe versprach sich aus diesem Vergleich aller Heranziehungsregelungen der Kreise wertvolle Aufschlüsse für ihre Entscheidungen. Denn die Heranziehungsregelungen der Kreise orientieren sich - wenn auch mit unterschiedlichem Ergebnis - an den Erfahrungen der Verwaltungspraxis und lassen daher wichtige Hinweise für ein neues Aufgabenverbundmodell erwarten. Anhand der durch die Erhebung ermöglichten speziellen Bestandsaufnahme des Aufgabenbereichs "Sozialhilfe" nach Haupt- und Untergruppen ging die Projektgruppe daher zunächst von der "Rückkoppelung der bestehenden Aufgabenverteilung" bei Kreisen und kreisangehörigen Gemeinden aus" (Zuständigkeitsbericht Sozialwesen I 1977: 95 f.). Entsprechend diesem Ausgangspunkt werden die konkreten Vorschläge entwickelt. "Bezüglich derjenigen Einzelaufgaben der Sozialhilfe, die schon heute überwiegend von der Mehrzahl der Kreise allen kreisangehörigen Gemeinden im Rahmen der Heranziehung übertragen worden sind, ergaben sich für die Projektgruppe keine besonderen Schwierigkeiten. Es ist davon auszugehen, daß sich diese Art der Durchführung der Sozialhilfeaufgaben durch die Ortsstufe mit dem Inkrafttreten des Bundessozialhilfegesetzes (1961) in der Praxis bewährt hat. Einzelne Ausnahmen vermögen diesen Gesamteindruck nicht zu beeinträchtigen. Wenn aber in den meisten Kreisen diese Aufgabe vor Ort erledigt werden können, dann muß daraus nach Auffassung der Projektgruppe der Schluß gezogen werden, daß diese Einzelaufgaben der Sozialhilfe landesweit in gleicher Weise allen kreisangehörigen Gemeinden zur Durchführung übertragen werden sollten" (Zuständigkeitsbericht Sozialwesen 1977: 113).

Einen beispielhaften Überblick über die gegenwärtige Aufgabenverteilung zwischen Kreisen und kreisangehörigen Gemeinden gibt die in Anlage 5

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6. Zentralisations- und Dezentralisationstendenzen

abgedruckte Bestandsaufnahme des Aufgabenbereichs Sozialhilfe, vor allem die Spalten 5, 8 und 9. Die Mehrzahl der aufgeführten Aufgaben wurde auf die Gemeinden zu deren eigenen Entscheidung übertragen. Ausnahmem bilden vor allem Aufgaben, die in nur geringem Maße normiert sind und deswegen flexible Einzelfallentscheidungen verlangen (wie z. B. 2.1 "Hilfe zum Aufbau oder zur Sicherung der Lebensgrundlage"), Planungsaufgaben (wie z. B. 2.6.3 Aufstellung eines Gesamtplanes zur Eingliederung) oder Aufgaben, die von finanzieller Bedeutung sind (z. B. 2.7.4 Nachentrichtung von Rentenversicherungsbeiträgen oder 3.22 Verfolgung von Ansprüchen gegen andere Sozialleistungsträger - zwangsweise). Die übertragenen Aufgaben zeichnen sich durch ihren Routine- und Standardisierungscharakter aus (siehe den Aufgabenblock l.l Laufende Hilfen zum Lebensunterhalt). Eine wichtige Komponente der "Effektivität" ist der personelle Faktor, d.h. die personelle Grundausstattung, die sich "nach den Qualifikationsanforderungen an die einzelnen Dienstkräfte, nach der personellen Mindestzahl und ihrer Auslastung" bemißt (Zuständigkeitsbericht Jugendhilfe 1977: 100). Um über diese Komponente weiteren Aufschluß zu erhalten, setzen die Projektgruppen wiederum beim Status-Quo an: "Die für die Beurteilung der personellen Grundausstattung notwendigen Kriterien können nämlich nicht losgelöst von den heute bei den Jugendämtern bestehenden Verhältnissen gewonnen werden. Aus diesen Fakten können sich Anhaltspunkte für die Frage ergeben, welche Werte nach der Praxis der gegenwärtigen personellen Besetzung der Jugendämter realistisch sind und mit Fug und Recht verlangt werden können - dann aber auch verlangt werden müssen" (Zuständigkeitsbericht Jugendhilfe 1977: 106).

In der Folge wird ein "Modell einer personellen Grundausstattung eines Jugendamtes" entwickelt, welches einen personellen Mindeststandard, der nicht unterschritten werden sollte, angibt (Zuständigkeitsbericht Jugendhilfe 1977: 127 ff.)23. Sodann hat die Projektgruppe die personelle Besetzung der Jugendämter nach den betreffenden Sachgebieten empirisch erhoben, d. h. eine differenzierte bzw. spezialisierte Personalerhebung durchgeführt (Zuständigkeitsbericht Jugendhilfe 1977: 131 ff.). Die so empirisch ermittelten Daten über die Arbeitsbelastung des Personals werden als normativ zu geltende Auslastungsquote pro Sachbearbeiter bzw. Sozialarbeiter interpretiert. Aus der Multiplikation dieser Auslastungsquote mit der oben erwähnten Mindestbesetzung pm Aufgabengebiet ergibt sich sodann eine "Vorgangszahl", die als Orientierungszahl für die Mindestgröße eines als effektiv anzusehenden Jugendamtes gilt; diese "Vorgangszahl" - wir kön2J So wird z. B. für den Bereich des Pflegekinderwesens eine Mindestzahl von I 1/2 Sozialarbeitern zugrundegelegt; für die Bereiche der freiwilligen Erziehungshilfe, Fürsorgeerziehung und Jugendgerichtshilfe I Sozialarbeiter; für die offenen erzieherischen Einzelhilfen und die Erziehungsbeistandsschaften 1/2 Fachkraft; für den Bereich der Jugendarbeit 1 1/2 Sozialarbeiter und 1/2 Dienstkraft für die Planungsaufgaben.

6.2 Die Ergebnisse der Funktionalreform

233

nen sie auch "Fälle" nennen - muß ein Jugendamt pro Jahr aufweisen können, damit das "Mindestpersonal" für ein Jugendamt ausgelastet ist und so das Jugendamt insgesamt als "effektiv" bezeichnet werden kann. Nach diesen Gedanken- und Rechenschritten kommt die Projektgruppe zu folgendem Fazit: .. Aufgrund des empirisch ermittelten Auslastungsgrades und des vorgegebenen Modells einer personellen Grundausstattung eines Jugendamtes im kreisangehörigen Bereich ergibt sich somit in allen sozialen Diensten (allgemeiner sozialer Dienst/ besondere soziale Dienste sowie bei der Verwaltungskraft) eine durchschnittliche Auslastung des Personals bei Gemeinden einer Größenordnung ab 30.000 - 40.000 Einwohner. Lediglich beim Pflegekinderwesen, im Bereich der Adoptionsvermittlung sowie im Bereich der Beratungs- und Fortbildungsdienste und der Jugendhilfeplanung ist bisher eine höhere Größenordnung für die Auslastung der Dienstkräfte festgestellt worden. Die Projektgruppe ist jedoch auch für diese Bereiche der Ansicht, daß im Zuge vermehrter Initiativen, die allgemein als notwendig anerkannt werden, eine weitgehende Auslastung des geforderten Personals ebenfalls bei Gemeinden ab 30.000 bis 40.000 Einwohnern erreicht werden kann" (Zuständigkeitsbericht Jugendhilfe 1977: 148 f.).

Gegenüber diesen "Effektivitätsüberlegungen" spielen Kriterien wie Ortsnähe und Bürgernähe eine untergeordnete Rolle. Sie bewirken im vorliegenden Beispiel der Jugendhilfe aber immerhin, daß die untere und nicht die obere Grenze des nach "Effektivitätsberechnungen" zustandegekommenen Größenordnungsbereichs (also 30.000 Einwohner) als Schwellenwert für Aufgabenverlagerungen aufkreisangehörige Gemeinden empfohlen wirdallerdings mit folgender Einschränkung: "Würde man im weiteren Verlauf der Funktionalreform der Orts- und Bürgernähe im Rahmen der Jugendhilfe geringere Bedeutung als in diesem Gutachten beimessen, so daß deshalb die Anbindung der Jugendhilfe an einen unteren Einwohnerrichtwert nicht in Betracht käme, dann müßte dem Effektivitäts- und Wirtschaftlichkeitsgrundsatz Priorität eingeräumt werden mit der Folge, daß die Jugendhilfeaufgaben sachgerecht nur an einen oberen Einwohnerrichtwert angebunden werden könnten" (Zuständigkeitsbericht Jugendhilfe 1977: 193).

Neben der Orientierung an der sich im Laufe der Zeit 'bewährten' Praxis der Aujgabenverteilung und der Personalauslastung wird als weitere Richtgröße noch die technologische Entwicklung im Bereich der Verwaltungsorganisation relevant. Natürlich spielt dieser Richtwert insbesondere dort eine Rolle, wo die Verwaltungsautomation entweder schon weit entwickelt ist oder in absehbarer Zukunft sich entwickeln wird. Dies trifft aus der Menge der in der Funktionalreform zu untersuchenden Aufgabenbereiche auf den des Straßenverkehrswesens zu: "Gegen eine Übertragung der Kraftfahrzeugzulassung auf kreisangehörige Gemeinden spricht auch, daß die gerade bei dieser Verwaltungsaufgabe gegebenen Möglichkeiten zur Rationalisierung (z. B. durch ADV) nur auf der Ebene der Kreise

234

6. Zentralisations- und Dezentralisationstendenzen

mit ihrem größeren Einzugsbereich voll genutzt werden können. Aus diesem Grund wurde in NRW nach dem Abschluß der Gebietsreform die Zulassung von den rückgekreisten Städten auf die Kreise übertragen. Darüber hinaus würde bei einer Übertragung des Zulassungsgeschäfts auf große kreisangehörige Städte eine ausreichend klare Kennzeichnung der Kraftfahrzeuge nur schwer zu erreichen sein. Eine Übertragung der Zulassung aufkreisangehörige Gemeinden Würde deshalb die Interessen des Bundes an einer deutlichen Kennzeichnung berühren und möglicherweise auch Auswirkungen auf die Sicherheitsaufgaben der Länder haben" (Zuständigkeitsbericht Straßenverkehrswesen 1978: 204).

Neben der Richtgröße "Rationalisierung" kommt hier zusätzlich die Orientierung an der "administrativen Raison" hinzu. Die Orientierung der Projektgruppen an der eingespielten Verwaltungspraxis, der Personalauslastung und den Erfordernissen zentraler Verwaltungsebenen bringt die Betonung administrativer Gesichtspunkte zum Ausdruck. Die Aufrechterhaltung bzw. Herstellung einer übersichtlichen Verwaltungsstruktur und eines reibungslosen und sparsamen Verwaltungsablaufs erscheint als oberstes Ziel. Die im Effektivitätsbegriff enthaltene Wirkungsorientierung des öffentlichen Handeins trägt nicht zur Formulierung des Aufgabenmodel/s bei. Aufgabenbezogene Effekvitität wird auf inneradministrative Effizienz reduziert. 6.2.1..2 Das 1. und 2. Gesetz zur Funktionalreform Die in den Projektgruppenberichten gemachten Vorschläge für Aufgabenverlagerungen bzw. für eine Beibehaltung bestehender Aufgabenzuständigkeiten bildeten die Grundlagen für die Vorbereitung, Beratung und Verabschiedung entsprechender gesetzlicher Bestimmungen. Im Jahre 1978 wurde das Erste Gesetz zur Funktionalreform 24 und im Jahre 1979 das Zweite Gesetz zur Funktionalreform 2s verabschiedet. Analog der oben gegebenen A uflistung von Verlagerungsvorschlägen soll hier eine Übersicht über die wichtigsten Bestimmungen dieser beiden Gesetze gegeben werden. Der Schwerpunkt beider Gesetzentwürfe betrifft die Neuregelung der Zuständigkeiten zwischen Kreisen und kreisangehörigen Gemeinden, auch wenn das 2. Gesetz einige Zuständigkeiten des Regierungspräsidenten sowie der Ministerien (staatlicher Bereich) zur Verlagerung auf die Kreisebene und die Neustrukturierung des Siedlungsverbandes Ruhrkohlenbezirk vorsieht. Im Gegensatz zu den zuletzt genannten Bereichen, für die die Notwendigkeit weiterer Überprüfungen und Regelungen herausgestellt wird, gilt die Neuregelung der Zuständigkeiten im kreiskommunalen Raum als vorläufig abgeschlossen 26 • 24 25 26

1. FRG vom 28.6.1978, veröffentlicht: GV.NW. 1978 S 290. 2. FRG vom 18.9.1979 veröffentlicht: GV.NW. 1979 S 552.

"Mit der Realisierung der in diesem Gesetzentwurf enthaltenen Regelungen kann für

6.2 Die Ergebnisse der Funktionalreform

235

Die Grundlage der zukünftigen Aufgabenregelung im kommunalen Raum bildet das "gestufte Aufgabenmodell im kreisangehörigen Raum", welches das bisherige Privilegierungssystem ersetzen soll. Dieses Privilegierungssystem beruht auf dem Prinzip der Einzelfallgenehmigung von Anträgen kreisangehöriger Gemeinden durch die Ministerialebene. Dies traf insbesondere für die Bereiche der Jugendhilfe und Sozialhilfe zu: ÖrtIlche Träger der Jugendhilfe und Sozialhilfe sind nach den entsprechenden Bundesgesetzen die Kreise und die kreisfreien Städte; in Ausnahmefällen kann der zuständige Fachminister des Landes kreisangehörigen Gemeinden die Errichtung eines eigenen Jugendamtes gestatten (§ 12 Abs. 3 JWG) bzw. bestimmen, daß kreisangehörige Gemeinden zur Durchführung von Aufgaben der Sozialhilfe herangezogen werden (§ 96 Abst. 1 BSSHG). Die Einzelfallentscheidung erfolgte danach, inwieweit die antragstellenden Gemeinden die vorhandene Verwaltungskraft besitzen und inwieweit die Koordination auf Kreisebene nicht durch die Aufteilung der Aufgabenkompetenzen auf mehrere Gemeinden erschwert wird. Das neue "Aufgabenmodell im kreisangehörigen Raum" setzt an drei Größen gruppen von Gemeinden an: -

Große kreisangehörige Städte (Gemeinden mit mehr als 60.000 Einwohnern), Mittlere kreisangehörige Städte (Gemeinden mit mehr als 25.000 - 60.000 Einwohnern), Gemeinden mit weniger als 25.000 Einwohnern.

Im ersten Gesetzentwurf war zunächst analog den Vorschlägen der Projektgruppen eine Größenordnung von 30.000 Einwohnern ins Auge gefaßt worden. Aufgrund der einhelligen Meinung der drei im Landtag vertretenen Fraktionen wurde jedoch im endgültigen Gesetz dieser Einwohnerschwellenwert auf 25.000 Einwohner herabgesetzt. "Damit werden anstelle des bisherigen Privilegierungssystems mit seinen unterschiedlichen Einwohnerschwellenwerten künftig qualifizierte gesetzliche Aufgaben originär den kreisangehörigen Gemeinden nach diesen Größenkategorien zugewiesen. Bei jeder künftigen Zuständigkeitsverteilung ist daher zu prüfen, ob bestimmte Aufgaben nur von Kreisen und kreisfreien Städten oder auch von den Großen und Mittleren kreisangehörigen Städten oder allen Gemeinden wahrgenommen werden können" (Gesetzentwurf 2. FRG 1979: 94). Es wird also eine Konzentration von Aufgaben bei diesen drei Gemeindekategorien angestrebt. Dieses System des "gestuften Aufgabenmodells" bedeutet weder eine Einzelprivilegierung noch eine allgemeine Zuständen Zuständigkeits bereich Kreise/kreisangehörige Gemeinden die Funktionalreform, soweit gesetzliche Regelungen erforderlich sind, als vorläufig abgeschlossen angesehen werden" (Gesetzentwurf 2. FRG 1979: 95).

236

6. Zentralisations- und Dezentralisationstendenzen

digkeitsvermutung, sondern eine positive Zuständigkeitszuweisung für die Gemeinden der verschiedenen Größenklassen. Die Funktionalreform schafft mithin einen Rahmen für zukünftige Aujgabenzuweisungen. Nach dem 1. und 2. Funktionalreformgesetz werden folgende Aufgaben neu auf alle kreisangehörigen Gemeinden übertragen (vgl. die Übersicht in Anlage 1): -

Einleitung von Verwaltungsverfahren, Entgegennahme und Vorprüfung von Anträgen aller Art, Auskunftspflicht in Fragen der Rentenversicherung sowie in allen sozialen Angelegenheiten, Aufgaben der Gewerbeaufsicht und örtlichen Ordnungsaufgaben (Wohnungsvermittlung, Berufsbildung), Einzelaufgaben wie Bestellung des Schiedsmanns und örtliche Sammlungen.

Auf die Mittleren kreisangehörigen Städte (25.000 bis 60.000 Einwohner) werden neu übertragen: -

Aufgaben der Jugendhilfe (Jugendamt), untere Bauaufsichtsbehörde, Zivilschutz (Rettungs-, Feuerwache, Freiwillige Feuerwehr), Aufgaben der Weiterbildung (Volkshochschule), Aufgaben des Straßenverkehrswesens (Fahrerlaubnis und Verkehrslenkung wie -sicherung), einzelne Ordnungsaufgaben (wie z. B. Blindenwarenvertrieb), Vorhaltung von Rechnungsprüfungsämtern.

Auf die Großen kreisangehörigen Städte (mehr als 60.000 Einwohner) werden neu übertragen: -

-

Wohnungsneubauförderung und Modernisierung, Kriegsopferfürsorge und Schwerbehindertenwesen, Aufgaben der örtlichen Katastrophenschutzbehörde, Aufgaben der Gewerbeaufsicht und der Handwerksordnung, einzelne Ordnungsaufgaben (wie z. B. Bekämpfung der Schwarzarbeit, Verstöße gegen das Berufsbildungsgesetz), Aufgaben der Ausländeraufsicht.

Folgende Aufgaben bleiben auf der Kreisebene bzw. werden vom Regierungspräsidenten oder dem jeweiligen Ministerium auf die Kreisebene neu übertragen: -

örtlicher Sozialhilfeträger, Zulassung von Fahrzeugen (Straßenverkehrsamt) sowie weitere Aufgaben des Verkehrswesens, Ordnungsaufgaben, die der Kreis als "Kreisordnungsbehörde" wahr-

6.2 Die Ergebnisse der Funktionalreform

237

nimmt (z. B. Aufgaben nach dem Arzneimittel- und Betäubungsmittelgesetz, Aufgaben nach dem Viehseuchen- und Fleischbeschaugesetz, Aufgaben nach dem Vermessungs- und Katastergesetz). Vergleicht man diese Ergebnisse der Funktionalreform mit den Vorschlägen der Projektgruppen, so fallen zwei Abweichungen ins Auge: -

-

Zum einen wurde an Stelle des von den Projektgruppen vorgeschlagenen Schwellenwertes von 30.000 Einwohnern für Mittlere kreisangehörige Gemeinden der von 25.000 Einwohnern gesetzt. Das Parlament setzte sich also über die von Effizienzerwägungen getragenen Bedenken der ministeriellen Arbeitsgruppen hinweg 27 • Zum anderen wurde eine Vielzahl von Aufgaben aus dem Bereich der Sozialhilfe entgegen dem Votum der Projektgruppen nicht auf die Gemeinden übertragen. Nach dem Vorschlag der Projektgruppen sollten Gemeinden über 60.000 Einwohnern zum umfassenden Träger der sozialen Daseinsvorsorge werden. Daß dies nicht realisiert wurde, lag weniger am mangelnden Willen der Landesregierung oder des Landesparlaments, als vielmehr am Bundessozialhilfegesetz, welches die Kreise zu örtlichen Sozialhilfeträgern bestimmt.

Sodann sei noch erwähnt, daß der Einfluß des Landes auf die Planung der Landstraßen dadurch ausgeweitet wird, daß ein Genehmigungsvorbehalt zugunsten des Ministers für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr sowie die Zuständigkeit dieses Fachministers für die Aufstellung des Bauprogramms für Landstraßen eingeführt werden. Schließlich wird der ehemalige ,,siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk" in

"Ruhrgebietsverband" umgetauft und als Gemeindeverband mit freiwilliger

Mitgliedschaft der Gemeinden, mit einer von diesen bestimmten Aufgabenkompetenz sowie einem Weisungsrecht der Mitgliedschaftsgemeinden gegenüber den von ihnen versandten Vertretern neu konstruiert. Er verliert insgesamt an Kompetenzen gegenüber den Kommunen.

6.2.2 Analyse

6.2.2.1 Zum Umfang, Gewicht und Charakter der dezentralisierten Aufgaben Ein Indikator für den Zentralisations-IDezentralisationsgrad war bei

Peters (1928) der quantitative Umfang der den einzelnen Verwaltungsebenen

27 "Die in einigen Projektgruppengutachten im Anschluß an Wagener zum Ausdruck gekommene Unterbewertung der Bürgernähe hat die Landesregierung mit Recht nicht übernommen" (Plenarprotokoll NRW 8173: 5149.

238

6. Zentralisations- und Dezentralisationstendenzen

zugeordneten Aufgaben; wir hatten ergänzt, daß auch das qualitative Gewicht über das Ausmaß einer Zentralisation oder Dezentralisation entscheidet; schließlich waren wir bei der Suche nach Bestimmungsgrößen für Zentralisation und Dezentralisation auf den Charakter der entsprechenden Aufgaben gestoßen. Wir wollen prüfen, wie sich die Ergebnisse der Funktionalreform unter diesen drei Aspekten von Zentralisation und Dezentralisation interpretieren lassen. Insbesondere möchten wir die These prüfen, ob personenbezogene Dienstleistungen vorwiegend dezentral, rechtliche und finanzielle Leistungen dagegen vorwiegend zentral erbracht werden. Nach den Aufgabenverlagerungen und -zuordnungen, wie sie sich in den zwei Funktionalreformgesetzen sowie weiteren Rechtsbestimmungen zeigen, läßt sich formulieren, daß a) rein quantitativ betrachtet eine Vielzahl von Aufgaben dezentralisiert wurde, b) das qualitative Gewicht der dezentralisierten Aufgaben gegenüber dem qualitativen Gewicht von außerhalb der Funktionalreform zentralisierten Aufgabenbereichen nicht überschätzt werden darf und c) Dezentralisation vor allem personen- und einrichtungsbezogene Dienstleistungen und Servicefunktionen für den Bürger, Zentralisation vor allem Planungs- und Rahmenaufgaben betrifft. Zu a): Betrachten wir die Zuständigkeitsentscheidungen im Rahmen der Funktionalreform, so sind neben einigen Festschreibungen des gegenwärtigen Zustandes (z. B. bei der Kraftfahrzeugzulassung) und einigen Heraufzonungen (z. B. in der Straßenplanung) viele Entscheidungen in Richtung Dezentralisation gefallen. Diese Feststellung ist natürlich insoweit trivial, als im Rahmen der Funktionalreform Aufgabenkompetenzen auf ihre Herabzonung und nicht auf ihre Heraufzonung überprüft werden sollten und demzufolge Aufgaben ohne 'Herabzonungsverdacht' erst gar nicht in das Überprüfungsprogramm aufgenommen wurden. Der Versuch, die Summe der durch Maßnahmen der Funktionalreform nach unten verlagerten Aufgaben mit den von den Projektgruppen als verlagerungswürdig eingestuften Aufgaben zu vergleichen, um so einen Indikator für das quantitative Ausmaß an Dezentralisation zu gewinnen, ist ebensowenig erfolgve:-sprechend, als sich hinter den einzelnen Aufgaben "zahlreiche Einzelzuständigkeiten von unterschiedlichem Gewicht" verbergen (Köstering 1979: 278i 8 • Da also quantitative Angaben nur schlecht interpretierbar sind, können wir sie besser als einen ersten Anhaltspunkt und als Aufforderung jUr eine differenzierte qualitative Analyse auffassen. 28 So werden an gleicher Stelle 250 .. Maßnahmen der Funktionalreform" gegenüber ca. 4.500 Verlagerungsvorschlägen der Projektgruppen genannt; jedoch: .. Den Erfolg der Funktionalreform an Zahlen zu messen, verschiebt deshalb die Proportionen und verdeckt den eigentlichen Sinn dieses Reformprojekts. "

6.2 Die Ergebnisse der Funktionalreform

239

Zu b): Das qualitative Ausmaß an Dezentralisation mißt sich zunächst daran, ob Einzelaujgaben. Aujgabenblöcke oder ganze Aujgabenbereiche Gegenstand der Herabzonung sind. In der Funktionalreform kommen alle drei Möglichkeiten vor: Die Verlagerung von Aufgaben vom Regierungspräsidenten auf die Kreisebene bezieht sich ausschließlich auf Einzelaufgaben; Aufgabenblöcke bildet die Mehrzahl der vom Kreis auf die Gemeinden verlagerten Zuständigkeiten; schließlich steht etwa die Jugendhilfe als Beispiel für einen gesamten Aufgabenbereich, der den kreisangehörigen Gemeinden ab einer bestimmten Größenordnung geschlossen übertragen werden soll. Wie in den meisten anderen Bundesländern sind in NRW nicht nur vereinzelte Aufgaben von der Neuregelung der Zuständigkeit betroffen, sondern auch Aufgabenkomplexe. Darüberhinaus ist entscheidend, welche kommunalpolitische Bedeutung die verlagerten Aufgaben besitzen. Diese Frage vom inhaltlichen Gehalt der Aufgaben zu beantworten, ist ein schwieriges Unterfangen - ob man Verkehrspolitik oder Sozialpolitik oder Umweltpolitik für wichtiger hält, hängt von politischen Einstellungen und Interessen ab und läßt sich 'lur schwer objektivieren. Dagegen ist überprüfbar und kommunalpolitisch relevanter, wessen Charakters die betroffenen Aufgaben sind (vgl. Abschn. 4.2.1). Die Zuständigkeit in Selbstverwaltungsbereichen ist kommunal politisch bedeutsam, da nur hier das politische Entscheidungsorgan des Gemeinderates Entscheidungen treffen kann. Die Regelung der Auftragsangelegenheiten liegt dagegen in der Hand des Verwaltungschefs und seiner Mitarbeiter. Die Verlagerung von staatlichen Aufgaben bringt daher im wesentlichen eine Aufgabenausweitung und Kompetenzstärkung der Gemeindeverwaltung i.e.S. (Gemeinde- bzw. Stadtdirektor) sowie eine Personalvermehrung. Wie die Ergebnisse zeigen, beziehen sich einige Aufgabenkomplexe auf den Selbstverwaltungsbereich: Jugendhilfe, Aufgaben des Sozialbereichs, Weiterbildung. Die Mehrheit der einzelnen Aufgaben bezieht sich auf den staatlichen Bereich 29: Bauaufsicht, Versicherungswesen, Ausländerwesen, Ordnungswesen. Zu c): Welche sachlichen Aujgabenbereiche sind es nun, die nach unten verlagert werden? Eine eindeutige Aussage fällt schwer: Die zwei wichtigsten auf die Gemeinde ab 25.000 Einwohnern übertragenen Aufgabenbereiche entstammen einerseits der klassischen Ordnungsverwaltung (Bauaufsicht), andererseits der neueren Leistungsverwaltung (Jugendhilfe). Dieses Ergeb29 So wird über die Aufgabenverlagerung von oben nach unten vermutet: "Dieser Aufgabenzuwachs wird vorrangig bei den vom Staat übertragenen Auftragsangelegenheiten und Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung liegen. Wenn man das ganz deutlich formuliert, heißt das, es wird mehr im Bereich der Verwaltung und der Bürokratie liegen, und weniger in der so oft zitierten bürgerschaftlichen Selbstverwaltung" (Plenarprotokoll NW 8/73: 5159).

240

6. Zentralisations- und Dezentralisationstendenzen

nis entspricht unseren Überlegungen aus Abschnitt 5.1.2, in dem es als unbegründet bezeichnet wurde, allein von materiellen Aufgabencharakterisierungen wie Ordnungs- und Leistungsaufgaben auf die Angemessenheit von eher zentralen oder dezentralen Organisationsformen zu schließen. Wir hatten deswegen in der Folge (vgl. Abschn. 5.2.1.2) argumentiert, daß es eher von den Vermittlungsformen öffentlicher Leistungen. konkret vom personenbezogenen oder nicht-personen bezogenen Charakter öffentlicher Leistungen abhängt, wie zentral oder dezentral das darauf bezogene Handeln organisiert werden soll. Diese Hypothese wird durch die Ergebnisse der Funktionalreform bestätigt. Die große Mehrheit der von der Verlagerung betroffenen Aufgabenbereiche sind solche der personenbezogenen Leistungsverwaltung: Jugendhilfe, Sozialhilfe, Kriegsopferfürsorge, Wohnungswesen, Versicherungswesen, Ausländerwesen, Weiterbildung. Die Tendenz der Dezentralisierung von Aufgaben, soweit sie den unmittelbaren Kontakt mit dem Bürger erfordern, zeigt sich aber am augenfälligsten in dem Ausbau der Kommune zu einer umfassenden Anlauf- und Beratungsstelle (Antragsannahme, Vorprüfung der Anträge, Vervollständigung der Anträge, Beratungi". In diesen Sachverhalten spiegelt sich nämlich nicht die Tendenz der Herabzonung eines spezifischen materiellenAufgabenbereichs wider, sondern vielmehr die Herabzonung derjenigen Teilaufgaben innerhalb eines Gesamtaufgabenbereichs. die des Kontaktes zwischen Behörden und nutznießenden Bürgern bedürfen: So wird ja nicht die Entscheidung über die Berechtigung und Höhe von Rentenansprüchen oder anderen sozialen Leistungen auf die Gemeinden verlagert, sondern "nur" die Phase der AntragsteIlung und Beratung. Demgegenüber nehmen zentrale Ebenen (Kreis- oder Landesebene) verstärkt Planungsaufgaben wahr. Während individuelle Sozialleistungen durchweg durch Regelsätze festgesetzt sind (und der Bürger überwiegend einen Rechtsanspruch auf sie hat), gilt die Verpflichtung zum Tätigwerden der öffentlichen Verwaltung bei vielen Sach- und Gestaltungsaufgaben nur "dem Prinzip nach": So haben etwa die Jugendlichen keinen Anspruch auf die Errichtung eines Jugendheimes, obgleich es Aufgabe des Jugendamtes ist, "die für die Wohlfahrt der Jugend erforderlichen Einrichtungen und Veranstaltungen anzuregen" (§ 5 Abs. 1 JWG). Derartige Gestaltungsaufgaben zeichnen sich dadurch aus, daß sie nicht wie typischerweise die herkömmlichen Leistungsaufgaben direkte Einzelhilfe darstellen, sondern die Vora ussetzungen für ein menschenwürdiges Dasein schaffen, d. h. die soziale Umwelt nach bestimmten politisch erwünschten Gesichtspunkten gestalten. Die Realisierung von Gestaltungsaufgaben ist primär eine Angelegenheit öffentlicher Planung (vgl. Abschn. 4.2.3). Wie wir sahen, ist im Bereich der 311 Dieser Punkt wurde allerdings erst später in das Programm der Funktionalreform aufgenommen; vgl. Schäfer 1981.

6.2 Die Ergebnisse der Funktionalreform

241

Planung seit längerem eine kontinuierliche Zentralisationstendenz festzustellen. In der Funktionalreform bzw. weiteren funktionalreformerischen Rechtsbestimmungen werden Planungsangelegenheiten in zweierlei Hinsicht berührt: - Zum einen kann eine generelle Zunahme der" Verplanung" der Aufgabenbereiche von öffentlichem Interesse behauptet werden; als neue re Beispiele mögen der Denkmal- und Naturschutz, die Straßenplanung oder die Abfallbeseitigung genannt werden (vgl. Abschn. 4.2.3). - Zum zweiten läßt sich auch hier eine "Arbeitsteilung" zwischen unteren und mittleren bzw. höheren Verwaltungsebenen beobachten: Die generelle Rahmenplanung sowie die räumliche Grobplanung sind mindestens auf die Kreisebene 31 , in der Regel auf die Bezirksebene (Regionalplanung) oder auf die Landesebene (Landesentwicklungsplanung oder Fachplanung) hochgezont. Innerhalb dieses Planungsrahmens verbleiben den Kommunen die konkretisierenden Arbeitsschritte, die vor allem die sachliche Ausgestaltung und die räumliche Festlegung von Einrichtungen betreffen. Betrachtet man die Verteilung von Planungskompetenzen, so kommt man zu dem Schluß, daß die Rahmenplanung von zentralen und die Detailplanung von dezentralen Instanzen durchgeführt wird. Für den Bereich der Ordnungsaufgaben läßt sich sagen, daß die Teilaufgaben, welche im besonderen Maße Ortskenntnisse verlangen (z. B. Bauaufsicht, Regelung des örtlichen Verkehrs) der örtlichen Ebene zugeordnet werden, während generalisierbare Aufgabenabwicklungen (wie z. B. die Zulassung von Kraftfahrzeugen) oberen Ebenen (in diesem Fall der Kreisebene) vorbehalten bleiben. Insgesamt läßt sich daher für die zukünftige Entwicklung der gemeindlichen Ebene im kreisangehörigen Bereich vermuten, daß sie weniger eine "Schwerpunktinstanz" für bestimmte materielle Politikbereiche wird, sondern eher eine "Querschnitts- und Serviceinstanz", die solche Teilaufgaben verstärkt übernehmen wird, die Kontakt mit dem Bürger oder Ortskenntnisse verlangen. 6.2.2.2 Zur Handlungsautonomie dezentraler Verwaltungsebenen In den Ergebnissen der Funktionalreform wird die im Programm sichtbar gewordene vertikale und sektorale Begrenzung bestätigt: Die im Programm der Funktionalreform angelegte Beschränkung aufden kreisangehörigen Raum spiegelt sich auch in den Ergebnissen wider. Von JI Wie aus Anlage 5 hervorgeht, haben so gut wie alle Kreise sich die Planungskompetenz im Aufgabenbereich Sozialhilfe (Ziff. 2.63) vorbehalten.

242

6. Zentralisations- und Dezentralisationstendenzen

der Ministerialebene wurden fast keine, von der Bezirksebene nur einzelne kleinere Aufgaben nach unten verlagere 2• Hierbei muß allerdings berücksichtigt werden, daß im Unterschied zu anderen Bundesländern in NRW bereits im Jahre 1948 eine Vielzahl unterer Landesbehörden (wie z.B. Katasterämter, Straßenverkehrsämter) in die Kommunalverwaltungen eingegliedert wurden; im Falle der Gesundheitsämter wurde sogar eine Kommunalisierung vorgenommen. Trotz dieser Einschränkung können wir uns dem Urteil von Thränhardt (1977: XXV) anschließen, welches unsere erste These bestätigt: "Je näher eine Institution diesen Entscheidungszentren (Landes- bzw. Bundesebene P. Sch.) ist, desto weniger kann ihre Position geschmälert werden. Je marginaler sie für die Entscheidungszentren ist, desto leichter werden einschneidende Veränderungen vorgenommen." Daß die Funktionalreform sich auf formale Aufgabenzuweisungen beschränkt und Fragen der Machtkompetenzen (wie sie sich in der Verfügung über Finanzmittel oder in Planungskompetenzen zeigen) ausklammert, zeigt sich wie im Programm ebenfalls in den Ergebnissen ('vgl. den Abschn. zuvor sowie Abschn. 6.2.1.2). Wir wollen an dieser Stelle weiter fragen, ob die im gestuften Aufgabenmodell zum Ausdruck gekommene Standardisierung der Aufgabenlage von Verwaltungsebenen sich möglicherweise auch auf die Aufgabenwahrnehmung, d. h. die Handlungsautonomie dezentraler Verwaltungsebenen auswirkt. Es wird sich nämlich zeigen, daß Dezentralisation durch Standardisierungs- bzw. Normierungstendenzen konterkariert wird. Unsere These besagt, daß Dezentralisation nur dann und nur deswegen stattfindet, weil ihr eine Standardisierung bzw. Normierung vorausgegangen ist oder sie begleitet. Neben den bekannten allgemeinen Tendenzen der rechtlichen Regulierung (vgl. Abschn. 4.2.1) sprechen für diese These differenzierte Analysen der Maßnahmen der Funktionalreform. Den Begründungen zu den Entwürfen der beiden Funktionalreformgesetze ist zu entnehmen, daß Herabzonungen deswegen vorgenommen werden, weil sie "gefahrlos" und "belanglos" erscheinen. Für die Herabzonung von Aufgaben werden etwa folgende Gründe angeführt: Aufgabe hat an Bedeutung verloren oder es treten nur noch selten diesbezügliche Fälle auf (Art. 1 Abs. 3 Buchstab a 1. FRG; Art. 3 Abs. 12. FRG; Art. 7 Abs. 1 2. FRG; Art. 142. FRG; Art. 23 Abs. 12. FRG; Art. 24 Abs. 5 2 FRG); Aufgabe wurde bisher in einer Verordnung geregelt und wird nun gesetzlich verankert (Art. 1 Abs. 4 1. FRG; Art. 9 Abs. 2 2. FRG); 32 Das betrifft vor allem die (geplante) Neuorganisation der Schulaufsicht bzw. ihre Konzentration auf der Kreisebene und die Eingliederung staatlicher Sonderbehörden in die Kreise und kreisfreien Städte (vgl. Köstering 1979: 271).

6.2 Die Ergebnisse der Funktionalreform

243

gesetzliche Regelung einer Aufgabe kann entfallen, da sie bereits an einer anderen Stelle in demselben Gesetz bzw. in einem anderen Gesetz geregelt ist (Art. 26 I. FRG; Art. I 2FRG;Art. 122. FRG;Art. 23 Abs. 22. FRG;Art. 24Abs.42FRG; Art 26 Abs. 4 2. FRG; Art. 29 2. FRG); Aufgabe wurde bisher in der Praxis schon von der nun gesetzlich verankerten Verwaltungsebene wahrgenommen (Art. 2 Abs. 1 1. FRG; Art. 191. FRG; Art. 8 Abs. 3 2. FRG); Aufgabe kann herabgezont werden, da ihre Ausführung durch Rechtsverordnungen oder Rahmenbestimmen im einzelnen geregelt ist (Art. 6 Abs. 3 Buchstab a Ziff. 1 Nr. 2 1 FRG; Art. 9 Abs. 1 Buchstabe a, Abs. 2 und Abs. 3 Buchstab b I. FRG).

Den ersten drei Begründungen haftet zunächst überhaupt nichts "Funktionalreformerisches" an; sie gehören in die Rubrik der "Entbürokratisierung" - allerdings nicht einer organisatorischen, sondern nur einer gesetzestechnischen. Faktisch handelt es sich hier um eine Gesetzes- bzw. Rechtsbereinigung. Bei der vierten Begründung haben wir es mit der - schon bei den interministeriellen Projektgruppen vorherrschenden - normativen Kraft des Faktischen zu tun. Diese Aufgabenverlagerungen sind weiter nichts als die rechtliche Kodifizierung administrativer Praxis. Die letzte Begründung schließlich hebt die vollzogenen Dezentralisierungen geradewegs wieder auf: Wenn bei den dezentralisierten Aufgaben kein Interpretations- und Handlungsspielraum mehr vorherrscht, liegt auch keine wirkliche Dezentralisation, sondern nur eine Weitergabe von Aufgabenlasten vor. Verfolgen wir diese Beobachtungen weiter und bringen sie in Zusammenhang mit dem gestuften Aufgabenmodell, welches die bis dahin übliche Einzelfallentscheidung über die Zuständigkeiten kreisangehöriger Gemeinden durch eine pauschale Lösung ersetzt. Es gilt nicht nur für die von der Funktionalreform betroffenen Aufgabenbereiche, vielmehr soll dieses Modell Ausgangspunkt fiir alle zukünftigen Zuständigkeitsentscheidungen im kreisangehörigen Raum sein: "Das Funktionalreformgesetz soll Basis und Gehäuse für alle künftigen Maßnahmen der Aufgabenumverteilung und der Aufgabenverlagerung sein" (Plenarprotokoll NW 8173: 5153). Es fragt sich, welche allgemeingültigen Kriterien existieren, nach denen letztlich die Schwellenwerte für immer festgesetzt werden können. In der Diskussion um das erste Funktionalreformgesetz wurde zu bedenken gegeben, daß die Verwaltungs kraft und der optimale Aufgabenumfang einer Gemeinde nicht allein an Einwohnerschwellenwerten zu messen seien. So seien etwa bei der Überlegung der Zuordnung der Jugendhilfe auch von Bedeutung, wie stark die Aktivitäten der freien Träger vor Ort seien. Als Alternativlösung wurde in die Diskussion gebracht, den Kreisen und Gemeinden innerhalb eines bestimmten Spielraumes individuelle Gestaltung

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6. Zentralisations- und Dezentralisationstendenzen

zu gewähren (vgl. PlenarprotokoIl8:73:5157) oder auch die Aufgabenzuweisung an raumordnerischen Kriterien zu orientieren. Letztlich wurde jedoch am Kriterium der Einwohnerzahl festgehalten allerdings mit der entscheidenden Änderung, daß die Einwohnergrenze der Mittleren kreisangehörigen Städte statt bei 30.000 bei 25.000 Einwohnern bestimmt wurde. In dieser Entscheidung tritt eine politische Wertung zu Tage, welche zum einen vom Gedanken des "Bestandsschutzes" getragen wurde 33 , zum anderen der Tatsache Rechnung trug, daß die Gemeinden zwischen 25.000 und 30.000 Einwohnern mit eigenem Jugendamt diese Aufgaben zufriedenstellend bewältigen 34 • Hatten die Projektgruppen in einem etwas komplizierten Verfahren die Ermittlung des Personalbedarfs und der Mindestaufgabenfülle die Effektivität und optimale Aufgabenlage bestimmt, so kommen die politischen Vertreter auf kürzerem und direkterem Weg zum gleichen Ergebnis: Die tatsächliche Bewältigung bestimmter Aufgabenbereiche durch Gemeinden ab einer bestimmten Größenordnung rechtfertigt die Vermutung, daß alle Gemeinden dieser Größenordnung diese Aufgaben zufriedenstellend wahrnehmen können. Letztlich wird also nach dem Schema verfahren, daß das, was sich in der Verwaltungspraxis bewährt hat, generalisiert und rechtlich festgeschrieben wird 6.2.3 Fazit Il' Funktionalreform als Standardisierungsmaßnahme

Die Quintessenz der Analyse der Funktionalreform lautet, daß die Funktionalreform die derzeit gegebene Verwaltungsorganisation festschreibt und dadurch die Dezentralisation des Verwaltungshandelns für die Zukunft erschwert. Der Nutzen von Dezentralisation liegt aber in der ständigen Anpassung der Balance zwischen Zentralisation und Dezentralisation an die sich verändernden AufgabensteIlungen. Standardisierung verhindert die hierfür erforderliche Flexibilität und führt zu einer "Machtverschiebung nach oben" (Lenk 1975: 293). 6.3 Zusammenfassende Bewertung der Funktionalreform

1. Die ausschlaggebenden und treibenden Kräfte der Funktionalreform waren politischer Natur. Politische Instanzen gaben der Administration 33 Im Falle der Festsetzung des Stellenwertes auf 30.000 Einwohner hätten z. B. bezüglich der unteren Bauaufsichtsbehörde 32 Gemeinden diese Aufgabe abgeben müssen und 12 Gemeinden das Jugendamt verloren. 34 .. Die Ergebnisse eines Besuches in 4 Städten unter 30.000 Einwohner, die sämtlich seit Jahren, teilweise seit Jahrzehnten, erfolgreiche Jugendarbeit betrieben haben, haben uns darin bestärkt, gerade auch im Interesse der Jugendämter einen einheitlichen unteren Schwellenwert von 25.000 Einwohnern zu empfehlen" (Plenarprotokoll NW 8173: 5154).

6.3 Zusammenfassende Bewertung der Funktionalreform

245

sowohl die Rahmenkonzeption vor, wie sie später die Verlagerungsvorschläge der verwaltungsinternen Projektgruppen wesentlich abänderten. Die Funktionalreform war eine politische Verwaltungsreform. Demzufolge wurden für den Entschr;idungsprozeß keine (unabhängigen) Gutachter (z. B. Wissenschaftler) herangezogen, sondern ministerielle Arbeitsgruppen, deren Arbeit durch politische Vorgaben und die personelle Zusammensetzung der Gruppen gelenkt wurde. Wissenschaft hatte bei dieser Verwaltungsreform die Funktion der Legitimierung von verbandspolitischen Interessen. Wissenschaftliche Untersuchungen wurden erst nach Beendigung der Funktionalreform betrieben. Rechtswissenschaftliche Arbeiten dominieren, aus sozialwissenschaftlicher Sicht erscheint die Frage nach der Aufgabenverteilung im öffentlichen System von geringer Relevanz und Attraktivität. 2. Das Programm der Funktionalreform stellt eine Mischung aus (vorwiegend politisch getragenen) Forderungen nach Entbürokratisierung und (vorwiegend administrativ bedingten) Forderungen nach Rationalisierung des öffentlichen Handeins dar. Gegenüber dem hohen Stellenwert von Dezentralisation und Bürgernähe in der allgemeinen "Philosophie" der Funktionalreform erscheinen diese Forderungen nicht mehr als Hauptziel im Programm der Funktionalreform. Funktionalreform ist weniger ein innovatorisches Reformprogramm als vielmehr eine Daueraufgabe der Verwaltung. In Übereinstimmung mit der historischen Entwicklung der Verwaltungsorganisation läßt sich auch bei dieser Reform das Bestrebf'n beobachten, das Gebietsorganisationsmodell (welches Dezentralisation begünstigt) auf Kosten des Aufgabenorganisationsmodells (welches fachliche Zentralisation begünstigt) zu stärken. Letzteres gewinnt jedoch in der modernen Verwaltung in Wirklichkeit an Bedeutung. Die Reform richtet sich gegen einen Trend. 3. Die Ergebnisse der Funktionalreform bewirken in erster Linie eine Standardisierung des öffentlichen Handeins. Diese Standardisierung macht die teilweise erfolgte Dezentralisation wieder rückgängig. Nimmt man die Tatsache hinzu, daß in der Funktionalreform nur die unteren Verwaltungsebenen berührt wurden, erweist sich die Funktionalreform in ihren Ergebnissen als sektoral und vertikal recht begrenzte Verwaltungsreform. Ihre Programmatik löste sich zum Schluß in die gesetzliche Zementierung des (verwaltungspraktisch erprobten) Status-quo auf. Damit wird die weitere flexible Erprobung der Kompetenzverteilung durch die "betroffenen" Verwaltungsebenen selbst verhindert. Standardisierung erscheint als selbstverständlicher Selbstzweck, als Kennzeichen eines "guten" Aufbaus der Verwaltung. Welchen Zwecken sie dient und welchen Zwecken sie nicht dient, ist kein Thema. Eine Vielfalt von Organisationsformen auf dezentralen Ebenen wird wegen ihrer Unübersichtlichkeit per se als negativ hingestellt.

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6. Zentralisations- und Dezentralisationstendenzen

4. Das Verhältnis von Politik und Verwaltung im kommunalen politischadministrativen System wird in der Funktionalreform zu Ungunsten der Politik verändert. Die Standardisierung des kommunalen Handeins, d. h. das Überflüssigmachen politischer Entscheidungen und die Dominanz von staatlichen Auftragsangelegenheiten im Gesamt der herabgelagerten Aufgaben, bei denen der Rat keinerlei Entscheidungskompetenzen besitzt, stärken den kommunalen Verwaltungsapparat. Der Bereich der Jugendhilfe bildet eine Ausnahme, als er noch weitgehend kommunaler Gestaltungsfreiheit (trotz aller rechtlichen Reglementierungen) unterliegt. 5. Die Realisierungswahrscheinlichkeit und politische Durchsetzbarkeit von Verwaltungsreformen ist umso größer, je niedrigere Verwaltungsebenen betroffen sind und je zentraler der Entscheidungsprozeß verläuft. Eine Reform zentraler Verwaltungsebenen bleibt deswegen unwahrscheinlich. Das gilt zu allererst für Aufgabenverlagerungen nach unten. Die Ministerialebene blieb bei der Funktionalreform so gut wie ausgespart, die geplante Eingliederung von Sonderbehörden in die allgemeine Verwaltung erfolgte nur in wenigen Fällen. 6. Funktionalreform wurde isoliert, d. h. ohne Bezug zu anderen Verwaltungsreformen konzipiert und realisiert. Für den sozialen Bereich ist z. B. die fehlende Verbindung zur Neuorganisation der sozialen Dienste zu kritisieren. Funktionalreform als Reform der zwischenbehördlichen Aufgabenverteilung und Neuorganisation der sozialen Dienste als innerbehördliche Verteilung von Aufgabenverantwortung, Trägerschaft und Organisation im Bereich kommunaler sozialer Daseinsvorsorge erscheinen aus verwaltungsrechtlicher Sicht als völlig verschiedene Dinge: Während erstere in die Kompetenz des Landes fallt, unterliegt zweite der Organisationshoheit der Kommunen. Sachlich zusammenhängende Organisationsfragen werden durch unterschiedlich gelagerte Kompetenzkompetenzen zerschnitten. 7. In den Ergebnissen der Funktionalreform deutet sich eine Arbeitsteilung zwischen verschiedenen Verwaltungsebenen derart an, daß Steuerungskompetenzen vorwiegend von höheren, Ausführungskompetenzen vorwiegend von niedrigen Verwaltungsebenen wahrgenommen werden. Speziell die lokale Ebene entwickelt sich zu einer "Service- und Beratungsinstanz" . Diesbezügliche Regelungen verleihen der Funktionalreform eine ihr sonst fehlende kommunal- und verwaltungspolitische Bedeutung.

7. Dezentralisation und Selbstverwaltung Zur Steuerungsproblematik von Staat und Gesellschaft "Jede Gesellschaft hat - bis zu einem gewissen Grad - das Modell des Entscheidungsverfahrens, welches sie verdient" (Etzioni 1975: 67).

Wir haben das Problem von Zentralisation/Dezentralisation als das der Steuerung in organisatorischen Zusammenhängen begriffen. Zentralisation bzw. Dezentralisation gibt an, in welchem Ausmaß Steuerungskompetenzen zusammengefaßt oder verteilt sind. Unsere Analysen ergaben, daß diese Verteilung von Steuerungs kompetenzen verschiedene Dimensionen und Bezugsebenen enthält und ein bestimmter Verteilungsgrad als eine Kombination von zentralen und dezentralen Elementen gedacht werden muß. Der in dieser Arbeit gewählte Bezugsrahmen war das öffentliche System, insbesondere das Verwaltungssystem. Wir wollen im abschließenden Abschnitt den in Abschnitt 1.3 vorgestellten weiten Bezugsrahmen wieder aufnehmen und fragen, welche Art von Dezentralisation bzw. Selbstverwaltung die "Dienstleistungsgesellschaft" benötigt. Wir beginnen als Einstieg in unsere Gedankenführung nicht mit heutigen Theoretikern der "Dienstleistungs-" oder "aktiven Gesellschaft" wie Bell oder Etzioni, sondern werden an genossenschaftstheoretische Gedanken eines Historikers und StaatsrechtIers des 19. Jahrhunderts, nämlich Otto von Gierke anknüpfen. Einige seiner Gedanken zur Gesellschaftsordnung sind auf die heutige Zeit zu übertragen. Neben seinen - oft recht romantischenAusführungen über das germanische Genossenschaftswesen (Gierke 1868/ 1954) sind in diesem Zusammenhang vorwiegend seine Stellungnahme zum Entwurf eines bürgerlichen Gesetzbuches (Gierke 1889/1949) sowie eine weitere Schrift zum Privatrecht von Bedeutung (vgl. Speilen berg 1973). Gierke kritisiert die mit der Trennung des öffentlichen und des privaten Rechts erfolgte Eliminierung des Gedankens der sozialen Verantwortung und Solidarität aus dem Privatrecht und ihre alleinige Überantwortung auf das öffentliche Recht bzw. die öffentlichen Instanzen. Auch das Privatrecht habe in der heutigen Gesellschaft eine soziale Aufgabe zu lösen, auch hier müsse gelten: "Kein Recht ohne Pflicht" (Gierke 1889/1949: 490). Entsprechend den Selbststeuerungsprinzipien des germanischen Genossenschaftswesens forderte er auch im bürgerlichen Recht die Verankerung der Pflicht zur sozialen Verantwortung gegenüber absoluten Eigentums- und Freiheits-

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rechten (= "eine furchtbare Waffe in der Hand des Starken, ein stumpfes Werkzeug in der Hand des Schwachen" Gierke 1889/1949: 499). Gegen die damals immer sichtbarer werdenden Folgen des Industrialisierungsprozesses: Auflösung primärer Solidargemeinschaften, Massenverelendung usw. setzt er nicht die zunehmende Intervention des Staates, sondern die Regulierung im gesellschaftlichen Bereich: "Denn in der Gesundheit und Lebenskraft der Zwischengebilde zwischen Individuum und Allgemeinheit beruht die Widerstandsfahigkeit des gesellschaftlichen Körpers gegen innere und äußere Gefahren" (Gierke 1889/1949: 510). Während z. B. Lorenz von Stein mit der fortschreitenden Industrialisierung die Notwendigkeit vermehrter staatlicher Aktivitäten sieht, gleichzeitig aber den Staat als neutral gegenüber den gegebenen gesellschaftlichen Verhältnissen betrachtee, sieht Gierke die Funktion des Staates in der Absicherung humaner Rahmenbedingungen und dem Verzicht auf staatliche Einzelaktivitäten zugunsten gesellschaftlicher Initiativen. Während Stein konsequenterweise als praktisches Ergebnis seiner Überlegungen das Konzept einer "sozialen Verwaltung" (wir würden heute sagen: des "Wohlfahrtsstaates") entwickelt und ihre konkreten Aufgabenbereiche benennt, kommt Gierke zu vergleichsweise unkonkreten Vorschlägen der Belebung sozialer Selbst gestaltung. Was können wir für unsere Fragestellung daraus lernen? Wenn die Förderung dezentraler Handlungsformen in vielerlei Hinsicht erwünscht scheint, stellt sich die Frage nach den Realisierungsstrategien. Die Forderung nach mehr Dezentralisation erfüllt sich nicht von selbst. Uns interessiert vor allem die ordnungspolitische Dimension von Dezentralisation. Wie kann Selbstverwaltung, die sich häufig nicht mehr naturwüchsig ergibt, initiiert und stabilisiert werden? Welche Rahmenbedingungen müssen vorhanden sein, welche institutionellen Regelungen sind geeignet? Im folgenden werden einige Punkte eines solchen ordnungspolitischen Konzepts markiert. Sowohl Stein als auch Gierke thematisieren explizit die Beziehungen zwischen dem staatlichen System und den sozioökonomischen Verhältnissen. Diese Thematisierung ist erforderlich, will man das Problem der Dezentralisation bzw. der Selbstverwaltung grundsätzlicher behandeln, als es unter organisationstechnischen Fragestellungen möglich ist. Die von Stein und Gierke angesprochene Ebene des Verhältnisses von Staat und Gesellschaft bleibt in vielen Ansätzen und Untersuchungen ausgeklammert. Z. B. ist die Erkenntnis der Implementationsforschung zu berücksichtigen, daß der Output des Verwaltungshandelns nicht in jedem Fall mit dem Input in das gesellschaftliche System, d. h. den gesellschaftlichen Wirkungen I So führt er aus, "daß der Staat weder die Gleichheit noch die Ungleichheit schaffen kann oder soll" (Stein 1888: 5).

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des Verwaltungshandelns gleichgesetzt werden darf. Nicht daß die Lehrer lehren, sondern daß Schüler etwas lernen (was keineswegs identisch sein braucht); nicht daß Polizisten wachen, sondern daß die Bürger sicher sind bzw. sich sicher fühlen (was auch nur teilweise identisch ist); nicht daß die MüIlwerker MüIl wegschaffen, sondern daß die Umwelt sauber ist (was schon eher identisch ist), soIlte Maßstab einer zuverlässigen, bedarfsgerechten und nützlichen Verwaltung sein (vgl. Wagener 1979: 218). Es ist nach den Problemen zu fragen, um derentwillen der Staat in geseIlschaftIiche Verhältnisse eingreift. Und es ist zu fragen, weIche Formen politischen und administrativen HandeIns zur Lösung dieser Probleme geeignet sind. Die Bestimmung des optimalen Zentralisations-/Dezentralisationsgrades der öffentlichen Verwaltung darf sich nicht nur an verwaltungsinternen Kriterien orientieren, sondern verstärkt an verwaltungsexternen, d. h. geseIlschaftsbezogenen Maßstäben. Staatsversagen deutet auf Gesellschaftsversagen hin. Die im öffentlichen System fests teIlbare Zentralisationstendenz läßt sich nicht aus Eigeninteresse zentraler Instanzen an Machtausweitung deuten. Erst dann, wenn Probleme auf dezentraler Ebene nicht bewältigt werden, entsteht Bedarf nach zentraler Steuerung. Nur dann, wenn Unternehmen freiwillig den technischen Fortschritt für eine die zulässigen Grenzen unterschreitende Immissionspolitik nutzen, benötigt man keine Umweltschutzgesetze; nur dann, wenn Asylsuchende in den Kommunen der Bundesrepublik unterkommen, können sich die Bundesländer und der Bund zentraler Zuweisungen enthalten; nur dann, wenn aIle Familien voIlständig und intakt sind und die Eltern das gebotene Maß an Verantwortung und Pflege gegenüber den Kindern freiwillig aufbringen, kann man auf rechtliche Reglementierungen der Beziehungen zwischen Eltern und Kindern verzichten; nur dann, wenn kein Zucker in den Wein gegeben wird, sind strengere WeinkontroIlen überflüssig. Jeweils dann, wenn das nicht der FaIl ist, muß normiert und kontrolliert werden. Will man an einer Politik der Dezentralisation festhalten, muß unter diesen Bedingungen das Selbststeuerungspotential dezentraler Instanzen erhöht werden. Denn "Dezentralisation meint nicht Autarkie von Zwergen" (Leuenberger/Schilling 1977: 142). Gleichzeitig muß sichergestellt sein, daß geseIlschaftspolitisch allgemeingültige ZielvorsteIlungen (wie z. B. RechtsstaatIichkeit oder Sozialstaatlichkeit) beachtet werden. WeIche anderen Steuerungsformen als die der zentralen Kontrolle können auf kommunaler Ebene, die in dieser Arbeit als Kristallisationspunkt zentraler und dezentraler Handlungsformen betrachtet wurde, wirksam werden? Wir vertreten die These, daß die Handlungskrise der kommunalen Selbstverwaltung nicht in erster Linie auf der (historisch schon immer gegebenen) Einschränkung ihrer Handlungsautonomie durch zentralstaatliche Instan-

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zen beruht, sondern aus dem Rückzug der Politik aus der kommunalen Selbstverwaltung resultiert. Die Verantwortung der kommunalen Politiker scheint gegen Null zu tendieren. Die Gemeindeparlamentarier präsentieren sich als Gefangene gesetzlicher Bestimmungen und administrativer Sachzwänge. Diese Außendarstellung entspricht keineswegs der Realität: In für den Bürger wichtigen Aufgabenbereichen wie z.B. der Sozial- und Kulturpolitik, des Wohnungs- und Straßenbaus verfügen die Gemeinden - und das ist hier der Gemeinderat und nicht die Gemeindeverwaltung i.e.S. - weiterhin über maßgebliche Entscheidungskompetenzen, die so oder so genutzt werden können. Ob Modelleinrichtungen der Sozialarbeit unterstützt werden oder nicht, ob eine Umgehungsstraße gebaut wird oder nicht, ob Altbausubstanz "saniert" oder "modernisiert" wird, ob Wohngegenden beruhigt werden oder nicht, ist Sache des Gemeindeparlaments und von enormer positiver oder negativer - Bedeutung für die Lebensqualität. Dezentralisation auf kommunaler Ebene muß die gesellschaftlichen Kräfte miteinbeziehen. Nach dem Selbstverständnis der kommunalen Selbstverwaltung nährt sich diese vorwiegend aus der Teilhabe der Bürger am politischen Geschehen. Diese Teilhabe beinhaltet sowohl die Mitwirkung an den politisch-administrativen Entscheidungsprozessen als auch die Selbstgestaltung in bestimmten Aufgabenbereichen. Soll Dezentralisation die an sie gestellten Hoffnungen erfüllen (z. B. Demokratisierung, Humanisierung, soziales und ökologisches Gleichgewicht - vgl. Abschn. 1.2) kann sie sich nicht auf administrative oder politische Aufgabenübertragung beschränken, sondern muß im Sinne sozialer Dezentralisation verstanden werden (vgl. Abschn. 4.3). Kommunale Selbstverwaltung muß auf die sozialen Aufgaben verpflichtet werden, um derentwillen sie existiert, und Selbsthilfeformen unterstützen, wo es geht. Die diesbezügliche Praxis der kommunalen Selbstverwaltung in den letzten Jahren zeigt, daß Gemeindepolitiker auf neuartige Formen bürgerschaftlicher Selbstgestaltungsformen unsicher und ängstlich reagieren: Bürgerinitiativen, Selbsthilfegruppen im Sozialbereich, freie Jugendgruppen, alternative Formen der Sozialarbeit werden nur zögernd von den offiziellen politischen Organen der Kommune als Formen bürgerschaftlicher Selbstorganisation akzeptiert, recht häufig sogar als Gegner der kommunalen Selbstverwaltung diskriminiert. Stattdessen sollte man Selbsthilfeformen als ordnungspolitische Innovation mit vielen Vorzügen gegenüber herkömmlichen Steuerungsformen erkennen. Auch hier gilt: Anstelle der Einzelfallregelung sollten strukturelle Richtlinien treten, welche vor allem durch z. B. finanzielle oder motivationelle Anreize Selbsthilfe stabilisieren. Über Ordnungspolitik auf dezentraler Ebene wird zu wenig nachgedacht.

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=

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ANHANG

Anlage 1: Übersicht über die in der Funktionalreform in NR W beschlossenen Aufgabenverlagerungen (Aus: Köstering 1979: 280 ff.) Erlolgsb,Ianz nach dem ,. und 2. Geselz zur Funklionalrelorm und den begleilenden Rechlsverordnunge' zugunslen der kreisangehörigen Gemeinden des Landes NW (Stand: 15.09.1979) (Einwohnerstand : 30.06.1979) I. Gemeindegrößenklassen der kreisangehörigen Gemeinden

0

150000 Einwohner

373 Gemeinden

0

25000 Einwohner

251 Gemeinden

25000 - 150000 Einwohner

122 Gemeinden

LId. Nr.

I

-'-1

=

25000 - 60000 Einwohner 95 Gemeinder. (Mittlere kreisangehörige Städte ab I. I. 1981)

=

60 000 - 150 000 Einwohner 27 Gemeinder IGroße kreisangehörige Städte ab I. I. 19811

11. Gewinn gesetzlicher Aulgaben oder Zuständigkeiten

Alle 373 kreisangehörigen Gemeinden

Zeitpunkt

Rechtsgrundlage

2

3

4

Anlauf- und Antragsannahmestelle auch für fremde Behörden

01. 01. 1979

§ 6a GO. Artikel I des 1. FRG

2

Zuständigkeit nach dem Sammlungsgesetz

01. 01. 1979

§ I I Sammlun9sgesetz Artikel 11 des 1. FRG

3

Mitwirkungsaufgaben bei dei Gewährung von Blindengeld

01. 01. 1979

§ 6 LandesblindengeldgeselZ Artikel 15 des 1. FRG

4

Befreiung von der RundfunkgebührenpflichI

01. 06. 1979

§ 4 VO über die Befreiung von deo Rundfunkgebührenpflichl. Anlage 4 zum GE - 1. FRG

5

Aufgaben nach dem Wohngeld· gesetz

01. 07. 1979

§ 4 ader VO über Zuständigkeit im Wohnungs- und Kleinsiedlungs· wesen. Anlage 1 zu GE - 1. FRG

6

Aufgaben des Versicherungsamtes

01. 07. 1979

VO zur Übertragung von Aufgaben der Versicherungsämter der Kreise auf die kreisangehörigen Gemein· den. Anlage 1 zum GE - 2. FRG

7

Allgemeine Auskunftspflicht nach I. § 15 SGB

12. 07. 1979

VO über die zuständigen Stellen nach Artikel I § 15 Abs. 15GB. Anlage 1 zum GE - 2. FRG

8

Aufgaben nach der Schiedsmanns' ordnung

9

Überwachung des ruhenden Straßenverkehrs (einschließlici, Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten)

01. 01. 1980

§ 51 OBG.

10

Erlaubniserteilung zum Einzelhandel (ärztliche Hilfsmittel) •

01. 01. 1980

§ 1 VO über die zuständige Behörde für die Erteilung der Erlaubnis zum Einzelhandel. Anlage 1 zum GE - 2. FRG

1I

Überwachungsaufgaben im Mell· und Eichwesen •

01. 01. 1980

VO über Zuständigkeiten im Mei)· und Eichwesen. Anlage 1 zum GE - 2. FRG

12

Überwachung der Vorschriften des Jugendschutzgesetzes und Jugendarbeitsschutzgesetzes •

01. 01. 1980

VO zur Ausführung des Gesetzes zum SChutze der Jugend in der Offentlichkeit, Anlage 1 zum GE - 2. FRG

13

Überwachung von Personal in bestimmten Einrichtungen'

01. 01. 1980

VO über Zuständigkeiten nach dem Bundesseuchengesetz. Anlage 1 zum GE - 2. FRG

14

Ladenschlußangelegenheiten

01. ('1. 1980

ZustVOAItG. Anlage 1 zum GE - 2. FRG

09. 1979

Rechlsverordnung vorbereitet, aber bei Redaklionssc:hlu6 (lS 9. 1979) Rom nidll ausgefertigt

Schiedsmannsordnung, Artikel 7 des 2. FRG Artikel 6 des 2. FRG

290

Anhang 11. Gewinn gesetzlicher Aufgaben oder Zuständigkeiten

Ud. Nr.

Alle 373 kreisangehörigen • Gemeinden

Zeitpunkt

Rechtsgrundlage

2

3

4

15.

Aufgaben im Bereich des Kleingartenrechts •

01. 01. 1980

VO über Zuständigkeiten nach der Kleingarten- und Kleinpach\ordnung. Anlage 1 zum GE - 2. FRG

16

Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten' - im Bereich des Einzelhandels (ärztliche Hilfsmittel) aufgrund des Gesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb - im Bereich des Meß- und Eichwesens im Bereich des Textilkennzeichnungsgesetzes - aufgrund der Verordnung über Preisangaben - bei Mietpreisüberhöhungen und von Preisüberhöhungen ,n der Wohnungsvermittlung - aufgrund des Gesetzes zur Regelung der Wohnungsvermittlung aufgrund des Berufsbildungsgesetzes aufgrund der Vorschriften des Gesetzes zum Schutze der Jugend in der Öffentlichkeit - aulgrund des Ladenschlußgesetzes und Arbeitsschutzgesetzes aufgrund der Vorschriften über den ruhenden Straßenverkehr (vgl. Nr. 9)

01. 01. 1980

Vgl. jeweilige Zuständigkeitsverordnungen. Anlage 1 zum GE - 2. FRG

Ud. Nr.

Gemeinden über 25000 Einwohner (MIllIer. und Große kreisangehörige Städte nach Rechtsverordnung zu § 3 a GO i. V. m. Art. 28 des 1. FRG)

Zeitpunkt

Rechtsgrundlage

2

3

4

untere Bauaulsichtsbehörde + 22 Gemeinden)

01. 01. 1981

§ 77 Abs. 1 LBauO, Art. 2 des 1. FRG

2

örtlicher Träger der Jugendhilfe (möglich = + 65 Gemeinden)

01. 01. 1981

§ 8 AG-JWG. Art. 14 des 1. FRG

3

Aufgaben nach dem Wohnungsbindungsgesetz (= + 100 Gemeinden)'

01. 01. 1981

VO über Zuständigkeiten im Wohnungs- und Kleinsiedlungswesen, Anlage 1 zum GE - 1. FRG

4

Trägerschaft von Rettungswachen (möglich = + 41 Gemeinden)

01. 01. 1981

§ 2 RettG, Artikel 2 des 2. FRG

Vorhaltung hauptamtlicher Kräfte der Freiwilligen Feuerwehr + 22 Gemeinden)

01. 01. 1981

§ 10 FSHG,

Errichtung und Unterhaltung von Weiterbildungseinrichtungen (möglich = + 60 Gemeinden)

01. 01. 1981

(=

5

Art. 3 des 2. FRG

(=

6

• Rechlsverordnung vorbereitet, aber bei RedaklionsschluB (15. 9. 1979) noch nicht ausgefertigt

§ 11 1. WbG,

Artikel 5 des 2. FRG

291

Anhang 11. Gewinn gesetzlicher Aufgaben oder Zuständigkeiten Gemeinden über 25000 Einwohner

LId. Nr.

(Mittlere und GroBe kreisangehörige Städle nach Rechtsverordnung Zu § 3a GO i. V. m. Art. 28 des ,. FRGI

Zeitpunkt

Rechtsgrundlage

1

2

3

4

7

Aufgaben der Verkehrslenkung und -sicherung (oe + 110 Gemeinden)-

01. 01. 1981

§ I VO über die Bestimmung

8

Aufgaben nach der Hufbeschlag· verordnung (= + 110 Gemeinden)·

01.01. 1981

§ 1 VO über zuständige Behörden

Blindenwarenvertrieb 110 Gemeinden) •

01.01. 1981

9

LId. Nr.

('" +

der zuständigen Behörden nach der StVO. Anlage I zum GE - 2. FRG

nach der HufbeschlagVO. Anlage 1 zum GE - 2. FRG

I

§§ 2. 4 VO über Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Vertriebs von Blindenwaren. Anlage 1 zum GE - 2. FRG

Gemeinden über 60000 Einwohner

(GroBe kreisangehörige Städte nach Rechlsverordnung

Zeitpunkt

Rechtsgrundlage

2

3

4

Wohnungsbaubewilligungsbehörde (,~ ·1 7 Gemeinden)

01. 01. 1981

§ 2 WoBauFÖrdNG. Artikel 3 des ,. FRG

2

örtliche FürsorgesteIle - Kriegsopferfürsorge. SChwerbehindertengesetz .( ·1 15 Gemeinden) •

01. 01. 1981

DG-KoFSchwbG; VO zur Über· tragung von Aufgaben und Befugnissen nach dem SchwbG. Artikel 13 des ,. FRG; Anlage 7 zum GE - 1. FRG

3

Ausländeraufsicht ( I 27 Gemeinden) .

01. 01. 1981

AVO-AuslG-NW. Anlage 2 zum GE - ,. FRG

4

Betreuung jugendlicher Zuwanderer - sog. Garantiefonds ( I 15 Gemeinden) •

01.01. 1981

VO über die Zuständigkeit für die Gewährung von Beihilfen für die Eingliederung junger Zuwanderer. Anlage 3 zum GE - I. FRG

5

örtliche Katastrophenschutzbehörde ( I 15 Gemeindenl .

01. 01. 1981

§ 1 KatSG NW. Artikel 4 - 2. FRG

6

Aulgaben des erweiterten Katastrophenschutzes (- ... 27 Gemeinden) •

01. 01. 1981

Aufgaben im Rahmen der Gewerbeüberwachung (. I 15 Gemeinden) •

01.01. 1981

VO zur Regelung von Zuständig· keiten auf dem Gebiet der Gewerbeüberwachung. Anlage 1 zum GE - 2. FRG

8

Aufgaben nach der Handwerks· ordnung (= I· 15 Gemeinden)'

01. 01. 1981

ZuständigkeitsVOen nach der Handwerksordnung. Anlage 1 zum GE - 2. FRG

9

Einrichtung von Geschäftsstellen der Gutachterausschüsse (~ I 22 Gemeinden) •

01. 01. 1981

VO zur Durchführung des BBauG. Anlage 1 zum GE - 2. FRG

10

Teilaufgaben im Bereich des Staatsangehörigkeitsrechts (= + 15 Gemeinden) •

01. 01. 1981

VO über Zuständigkeiten in Staatsangehörigkeitssachen. Anlage 1 zum GE - 2. FRG

11

Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten nach dem Gesetz zur Bekämpfung der Schwarzarbeit (= + 15 Gemeinden) •

01. 01. 1981

ZustVO vom 18. 3. 1975. Anlage 1 zum GE - 2. FRG

zu § 3 a GO i. V. m. Art. 28 ,. FRGl

• Rechlsycrordnung vorbereitet. aber bei Aedaktionsschluß (15.9.1919) noch nicht ausgefertigt.

292

Anhang

Anlage 2: Grundsätze der Landesregierung zur Funktionalreform in NRW Reformkriterien und -maßstäbe der Regierungserklärung zur Funktionalreform vom 29.1.1976 für Aufgabenverlagerungen auf kreisangehörige Gemeinden. Eine neue Zuständigkeitsordnung im Bereich der Jugendhilfe zwischen Kreisen und kreisangehörigen Gemeinden ist an den Leitlinien und Maßstäben zu messen, die die Regierungserklärung zur Funktionalreform vom 29.1.1976 für alle Verwaltungsbereiche bestimmen:

Leitlinie 1 Möglichst klarer dreistufiger Verwaltungsaufbau. Leitlinie 2 Möglichst orts- und bürgernahe Aufgabenwahrnehmung, soweit die Effektivität und die Wirtschaftlichkeit der Aufgabenerledigung dies zulassen. Leitlinie 3 Größtmögliche Realisierung des Bündelungsprinzips in der Orts- und Mittelstufe der Verwaltung. Leitlinie 4 Herstellung größtmöglicher Einräumigkeit zwischen den Verwaltungsträgern. Leitlinie 5 Größtmögliche Transparenz der Aufgabenverteilung. Leitlinie 6 Wahrnehmung gleicher Aufgaben möglichst nur durch einen Behördentyp; Abbau von Doppelzuständigkeiten. Leitlinie 7 Abbau entbehrlicher Zuständigkeiten. Leitlinie 8 Zentralisierung dort, wo dies zur rationellen Nutzung moderner Arbeitstechniken und Arbeitsverfahren oder zur sinnvollen Ausnutzung spezialisierten Sachverstandes notwendig ist. Bei der Aufgabenabgrenzung zwischen Kreisen und kreisangehörigen Gemeinden sind generell die folgenden weiteren Grundsätze zu beachten:

Leitlinie 9 Einzelrnaßnahmen sollen möglichst nicht an Besitzständen, kommunalpolitischem Prestige oder an hergebrachter Tradition gemessen werden.

Anhang

293

Leitlinie 10 Kreisaufgaben sollen auf entsprechend leistungsfähige Gemeinden übertragen werden, a) wenn die Aufgaben besonders publikumsintensiv sind oder sich aus anderen Gründen für eine orts- und bürgernahe Wahrnehmung eignen, b) wenn ihre Erledigung besondere Orts- und Objektkenntnisse erfordert, c) wenn sie im Sachzusammenhang mit Aufgaben stehen, die auch bisher von ihnen wahrgenommen werden, d) wenn die wesentlichen Grundlagen für die Erfüllung der Verwaltungsaufgaben auch bisher schon von den Gemeinden erarbeitet und vorbereitet werden.

Leitlinie 11 Eingekreiste Städte und herkömmlich kreisangehörige Gemeinden gleicher Größe sollen in ihrer zukünftigen Aufgabenlage gleich behandelt werden. Leitlinie 12 Größeren kreisangehörigen Gemeinden sollen eigene Zuständigkeiten eingeräumt werden; von der bisher üblichen Einzelprivilegierung soll abgesehen werden. Leitlinie 13 Aufgaben sollen entweder möglichst auf alle kreisangehörigen Gemeinden, - auf kreisangehörige Gemeinden einer unteren Größenklasse oder - auf kreisangehörige Gemeinden einer oberen Größenklasse verlagert werden. Leitlinie 14 Über die erweiterte Aufgabenwahrnehmung hinaus soll den kreisangehörigen Gemeinden der unteren und oberen Größenklasse kein kommunalverfassungsrechtlicher Sonderstatus eingeräumt werden; alle Gemeinden im Kreis sollen die gleiche rechtliche Stellung erhalten und gemeinsam vom jeweils zuständigen Oberkreisdirektor als untere staatliche Verwaltungsbehörde beaufsichtigt werden. Aus: ZUSTÄNDIGKEITSBERICHT JUGENDHILFE (Band 1) 1977: 69 ff.

294

Anhang

Anlage 3: Stellungnahme der kreisangehörigen Gemeinden zur FunktionalreforminNRW Grundsätze des NW Städte- und Gemeindebundes zur Funktionalreform im kommunalen Bereich Nach den Vorstellungen von Landesregierung und Landtag soll die Funktionalreform noch in dieser Legislaturperiode abgeschlossen werden. Dabei genießt die funktionale Neuordnung im Bereich der Städte, Gemeinden und Kreise im Hinblick auf die grundlegend veränderte kommunale Gebietsstruktur Vorrang. Das Präsidium des Nordrhein-Westfälischen Städte- und Gemeindebundes hat kürzlich "Grundsätze des NWStGB zur Funktionalreform im kommunalen Bereich" verabschiedet, in denen die Auffassung der kreisangehörigen Städte und Gemeinden zusammenfassend dargestellt wird. Danach soll sich die Funktionalreform im kommunalen Bereich an folgenden Grundsätzen orientieren: 1. Die durch die Gebietsreform geschaffenen günstigen Voraussetzungen für

die Stärkung der gemeindlichen Selbstverwaltung müssen durch entsprechende Aufgabenzuweisungen konsequent genutzt werden.

2. Die Funktionalreform muß zu einer klaren Abgrenzung der Aufgaben zwischen Gemeinde und Kreis führen; alle Formen einer Misch- oder Verbundverwaltung sind abzulehnen. 3. Ortsbezogene Aufgaben sind im Zweifel entsprechend auf Grundsätzen der Allzuständigkeit und einer möglichst bürgernahen Verwaltung auf die gemeindliche Ebene zu verlagern. 4. Als Folge der Gebietsreform sind die Gemeinden in die Lage versetzt worden, nicht nur ihre bereits bestehenden Aufgaben sachgerechter und besser wahrzunehmen, sondern darüber hinaus Aufgaben zu übernehmen, die bisher wegen fehlender Verwaltungs- und Leistungskraft ersatzweise von Ämtern oder Kreisen wahrgenommen werden mußten. 5. Für den Bereich der Gemeinden ist eine gesetzlich gestufte Zuständigkeitsordnung anzustreben, um der unterschiedlichen Größe, Verwaltungs- und Leistungskraft der Gemeinden gerecht zu werden. Dabei ist neben den Einwohnerrichtwerten auch die zentralörtliche Bedeutung einer Gemeinde zu berücksichtigen. a) Zur Übertragung auf alle Gemeinden sind z. B. folgende Aufgaben geeignet: nichttechnische Gewerbeüberwachung ordnungsrechtliche Aufgaben fischereirechtliche Aufgaben Verkehrslenkung und Verkehrsordnung im innergemeindlichen Bereich Sozialhilfe

Anhang

295

Unterhaltsorientierung Kriegsopferfürsorge Sch werbeschädigtenfürsorge Versicherungswesen Ausbildungsförderung Jugendpflege (nicht öffentliche Jugendhilfe in ihrer Gesamtheit) bestimmte Aufgaben im Wohnungs- und Siedlungswesen. b) Auf die Gemeinden ab 20000 Einwohner können folgende Aufgaben übertragen werden: Staatsangehörigkeitsangelegenheiten Fahrerlaubnisse Ahndung von Verkehrsordnungswidrigkeiten weitere Aufgaben der Sozialhilfe öffentliche Jugendhilfe untere Bauaufsichtsbehörde Wohnungsbauförderung. c) Für die Übertragung auf Gemeinden ab 50000 Einwohner kommen insbesondere in Betracht: die Aufgaben der Ausländerbehörde die Aufgaben der Straßenverkehrsämter die Aufgaben des Kataster- und Vermessungswesens die Aufgaben des Rettungswesens, der Katastrophenabwehr und des Zivilschutzes. 6. Auch die bisher getroffenen Zuständigkeitsregelungen (z. B. für die Bereiche der Abfallbeseitigung, der Landschaftspflege, des Rettungsdienstes usw.) sind im Rahmen der Funktionalreform zu überprüfen. 7. Die Planungshoheit der Städte und Gemeinden ist als wesentlicher Bestandteil ihres Selbstverwaltungsrechtes unverzichtbar. Die Verlagerung von Planungsentscheidungen auf höhere Verwaltungsebenen ist abzulehnen. Letzteres gilt insbesondere für eine institutionalisierte Entwicklungsplanung auf Kreisebene. Die Gemeinden sind bereit, ihre Planungen, soweit sie mit überörtlichen Auswirkungen verbunden sind, partnerschaftlieh mit ihren Nachbarn abzustimmen. 8. Die Ergänzungs- und Ausgleichsfunktion der Kreise ist in Zukunft auf Ausnahmefälle zu beschränken. Die Verwaltungs- und Leistungskraft der Kreise ist in Zukunft verstärkt auf ihre überörtlichen Aufgaben zu konzentrieren. Hierzu gehören z. B. der Ausbau des öffentlichen Nahverkehrsnetzes, der Bau und die Unterhaltung von Kreisstraßen und die Trägerschaft von Krankenhäusern mit höherer Versorgungsstufe. Es bedarf im übrigen der Prüfung, welche weiteren überörtlichen Aufgaben von staatlichen Behörden auf die Kreise übertragen werden können. 9. Gebietsreform und Funktionalreform bedürfen zwingend der Ergänzung durch eine Anpassung der allgemeinen Finanzausstattung an die veränderte Aufgabenstruktur .

296

Anhang

lO.Die derzeitige Zuordnung der Aufsichtsfunktionen ist daraufhin zu über prüfen, ob sie der künftigen Aufgabenausstattung der Städte und Gemeinden noch gerecht wird. Aus: Städte- und Gemeinderat 2/1977:65.

297

Anhang

Anlage 4: Stellungnahme der Kreise zur Funktionalrejorm in NRW

Grundsätze zur Funktionalreform in der Kreisebene Entschließung des Präsidiums des Deutschen Landkreistages vom 11. Februar 1974

I. Dia K,....... Aufgabenlrl.,r

1. Oie Kreisebene glieden sich in anen Ländern der Bundesrepublik Institutionell gleichwertig In Kreis. und kreisfreie Städte.

2. Die Kreise sind Gebietskörperschaften mit dem Recht bürgerSchaf'lieh geprägter Selbstverwaltung. 3. Die Kreiaa erfüllen die überörtlichen. ergänzenden und ausgleichenden kommunalen Aufgaben. 4. O.s Kreisgebiet ist der geeignete übarörtlic:he Planungs- und Entwicklungsraum für die kommunale und staatliche Strukturpolitik.

5. Oie Kreise sind Verwaltungs'räger mit der erforderlichen Ver-

waltungs- und Veranstaltungskraft zur gleletlmäßigen und ra· tionellen Erfüllung spezialisierter Fad'laufgaben. 6. Die Kreise stehen im Schnittpunkt staatlicher und kommunaler Verwaltung und eignen sid'l in besonderem Maße zur Erfüllung von Aufgaben der allgemeinen unteren Verwaltungsbe· hörde des Landes.

U. Die Krel.aufgaben In Abgrenzung zu den AU'pben krellangehörtger Gemeinden 1. Die Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden steht einer verwaltungspolltisch zweckmäßigen Aufgabenzuweisung an die Kroise nid'lt entgegen. 2. Das Interesse des Bürgers rid'ltet sich vor allem darau', daß leistungsfähige kommunale Einrietltungen ortsnah zur Verfügung stehen und daß bürgerschaftlich kontrollierte Behörden ihre Aufgaben sachgerecht erfüllen. 3. Offentliche Einrichtungen und Veranstaltungen müssen dann von den Kreisen getragen werden, wenn auf diese Weise eine ausreichende und gleichmäßige Versorgung der Kreisbevölkerung besser gewährleistet ist, insbesondere weil die Veranslaltungskra't der kreisengehörigen Gemeinden nicht ausreicht oder sich zu stark unterscheidet. 4. Fachverwaltungsaufgaben mÜSsen dann den Kreisen vorbehalten bleiben, wenn sie dadurch insgesamt sachkundiger und rationeller erfüllt werden können, Insbesondere weil die Verwaltungskrart der kreisangehörigen Gemeinde unzureichend oder zu unterSchiedlich ist 5. In einigen Fällen führen spezielle Gründe, z. B. FunktionskeIlen, Rationalisierungsmöglichkeiten, Anforderungen an die Einheitlichkeit, Rechtssicherheit und 'nteressenneutra'ität und der Zusammenhang mit Aufsichisfunktionen zur Zuständigkeit der Kreise. 6. Auf gröBere Gemeinden mit der notwendigen Verwaltungsund Veranst.ltungskraft können eine Reihe von Aufgaben und Zuständigkeiten übertragen werden, die bisher auf der Kreisebene wlllhrgenommen wurden. 7. Für eine Verlagerung aus der Kreisebene eignen sich allerdings insbesondere nid'lt: a) die Jugendhilfe b) die .. örtliche" Sozialhilfe C) die Kraftfahrzeugzulassung d) die Bauaufsicht e) bestimmte spezielle Angelegenheiten der Ordnungsverwal· tung wie etwa die den Gewerbebetrieb betreffenden Zuständigkeiten und die Ausländeraufsicht. 8. Wenn für Ausnahmefälle Privilegierungen kreisangehöriger Gemeinden in Betracht gezogen werden, ist in den Ländern 'line einheitliche Mindesteinwohnerschwelle festzulegen, die keinesfalls unter 50 000 liegen darf; außerdem müßten konkre'e Anforderungen an die Verwaltungskraft gesteUt werden.

Aus: Der Landkreis 7-8/1974:218.

111. K..,... k"','r.'. u.d 'rO.... ""1u.,ehOrl,. Stldle 1. Die Wiedereinkreisung kreislreler Stidte trägt bei ausgewog ... nem Verhältnis zur Kreisgrö8e wesentlich zur Verbesserung der Verwaltungsstruktur bei. 2. Die besonderen Probleme im Nechbarschaftsbereich der kreisfrei bleibenden StAdte sind nur gemeinsam mit den Kreisen lösbar. 3. Es ist nicht erforderlich. einzelnen kreisengehörigen Städten einen Sonderstatus zu verleihen und daran AufgabenprivIla. gierungen oder besondere Aufsichtszuständigkeiten zu knüpfen.

IV. DI. Kr....

u.'.....

I. Abg......... zu dI.

a••'rkUuI,.b••

1. Für staatliche Fachaufgaben ist eine Zuständigkeitsvermutung zugunsten der allgemeinen unteren Verwaltungsbehörde beim Kreis zu begründen. 2. Erstinstanzliche Verwaltungszustindigkeiten der Bezirksregi.. rungen und der zentralen Verwaltungsämter können in gro .. ßem Umfange auf die Krelubene übertragen werden, vor allem im Berufs- und Gewerberecht, im Verkehrswesen, im Wasserrecht, auf dem Gebiet des Bau- und Planungsred1ts, im Personenstands recht und im aereich der Sc:hulverwaltung. 3. Auf die Kreisebene können nur loldle Bezirksaufgaben nicht übertragen werden, deren Erfüllung die Verwaltungskrah der Kreise übersteigt, die typjsch regional dimensioniert sind, für die in der Bezirksebene ein enger Aufgabenzusammenhang festzustellen ist oder die Im Zusammenhang mit Aufsiehtla funktionen über die Kreise stehen. 4. Soweit bundesrechtliche Regelungen einer als notwendig era kannten Übertragung entgegenstehen. ist die Zuständigkeitsa regelung den Ländern freizugeben. 5. Die besonderen Zustimmungsvorbehalte und eerichtspfUchten gegenüber den Mittelbehörden müssen systematisch darauf überprüft werden, ob sie nodl notwendig sind.

V. DI. EI.h... der V....,tu.. ,. dir Krol....... 1. Auf der Kreisebene muß die Einheit der Verwaltung hergestellt werden. 2. Die Eingliederung von staatlichen Sonderbehörden der KreiSa stufe ist geboten, weil sid'! dadurch bessere Verwaltungslei .. stungen erzielen lassen; Reslortinteressen haben demgegen· über zurückzutreten. 3. Oie Eingliederung der Sonderbehörden ist der Angliederung oder dem Koordinierungszwang vorzuziehen. 4. Für die Eingliederung in die allgemeine Verwaltungsbehörde der Kreisebene eignen sich Insbesondere: a' die Gesundheitsämter b) die VererinärämrerlVeterinärräte c) die Kataster- und Vermessungsämter d) die Landwirtschaftsämter einschließlich der Landwirtschaftsa schulen .) die Schulämter/Schulrite 5. Die Aufgaben anderer Sonderbehörden, insbesondere der WasserwirtSchaftsämter und der StraBenbauämter, müssen den allgemeinen Verwaltungsbehörden der Kreisebene insoweit Übertragen werden. als dies rlumlich und organisatorisch möglich ist. 6. Die: ..Aülgaben des Sicherheits- und Ordnungswesens ein.. schließlich der Polizei sind in der Kreisebene unter der Leia tung des Hauptverwaltungsbeamten des Kreises zusammen· zufassen. 7. Wenn die Eingliederung von Sonderbehörden ausscheid.t, muB die Behördenorganisation zumindest dem Grundsatz der Einräumigkeit genügen:

VI. DI. PI••u....u.llndl'k.ft dor Krolu 1. Die Kreise haben als Gebietskörperschaften eigene und urna fassende Planungsaufgaben. 2. Die Kreisentwicklungsplanung iat in den Landesgesetzen nAher zu regeln und dabei die raumordnerisc:he Funktion und die Einordnung der gemeindlid'len Investilionspolitik zu klären. 3. Im Bundesbaugesetz ist die Beziehung der Kreisentwicklungs· planung zur Bauteitplanung der Gemeinden zu regeln. 4. Oie Kreise müssen maßgeblich an der Regionalplanung ba. teiligt sein.

16 17

13 14 15

12

1.11

1 1.1

Nr.

1

Hilfe zum Lebensunterhalt (HLU) Gewährung von Ifd. HLU - außerhalb von Anstalten Regelsatzleistungen einseh!. Mehrbedarf und Sonderbedarf Beiträge zur Krankenversicherung Kosten der Alterssicherung Ernährungszulagen Hilfe zur Arbeit, Einschränkung der Hilfe Darlehensweise Hilfe Persönliche Hilfe

2

Haupt- und Untergruppen

5/6 0- 38 0- 30

2 8 7

-

11,6 6,0

-

-

-

1

-

-

-

5

f/J

Anzahl der Vorgänge

-

4

3

I

Anzahl der Vorgänge von - bis 2

= *)1

Anzahl der Kreise

(V

Zuständigkeit des Kreises

-

16,9

28 17 . 28 -

0- 35 -

1 8 1

I

30 23 29 19,7 3,3 65

10 - 37 O- 11 65

30

93

3 11

f/J

71

8

Anzahl der Vorgänge

16 - 113

7

Anzahl der Vorgänge von - bis2

4

6

Anzahl der Kreise

Zuständigkeit der Gemeinden/ Zustimmungsvorbehalt d. Kreises (Z = +)1

Bestandsaufnahme des Aufgabenbereichs Sozialhilfe (örtlicher Träger) - Aufgaben, die der Kreis sich vorbehalten hat bzw. die der Zustimmung des örtlichen Trägers bedürfen (Anzahl der Kreise, Anzahl der Vorgänge)

Anlage 5: Aufgabenverteilung zwischen Kreis und kreisangehörigen Gemeinden vor der Funktionalreform in NR W im Bereich Sozialhilfe

OQ

:l

>

::r I»

:l

00

\l:)

N

22

Vorbeugende Gesundheitshilfe Vorsorgeuntersuchungen Kieferorthopädische Behandlung Erholungsmaßnahmen

2.2

2.3 2.31 32 33

3,1 265,7 (317,6) 30 (454,1 )

30 (2011)

22 22 118

0- 21 0- 605 (1200)

0- 54 0- 98 42 - 191

6 2

4 7

15 13 2

16

0- 45 o /294

0- 3 0-245

0-777 (1701) 0- 65 0- 85 5/18

5

15,2

101,9

230,4 (322) 19,4 19,4

5

1

V (*) = Aufgaben, die der Kreis sich vorbehalten hat Z (+) =Aufgaben, die der Zustimmung des örtlichen Trägers bedürfen 2 Bei den Klammerwerten handelt es sich um extrem abweichende Zahlen, die in Spalte 5 und 8 bei den in Klammem gesetzten Durchschnittswerten berücksichtigt sind. 3 Zuständigkeit der Gemeinden/kein Zustimmungsvorbehalt des Kreises; Anzahl der Kreise (eigene Berechnungen nach anderen Tabellen). Aus: ZUSTÄNDIGKEITSBERICHT SOZIALWESEN (Band 1) 1977: Tabelle 5.2.

-

26 18

Hilfe in besonderen Lebenslagen Hilfe zum Aufbau oder zur Sicherung der Lebensgrundlage Ausbildungsbeihilfe

2. 2.1

23 24 1.3

1.21 22

-----

7 11 3

Gewährung von einmaliger HLU außerhalb von Anstalten Bestattungskosten Beihilfen für Bekleidung, Hausrat etc. Heimbedarf, Weihnachts bedarf Beihilfen in Sonderfällen Darlehen in Sonderfällen Gewährung von HLU in Anstalten

1.2

31 24 14

7

14 10 27

25

30

:;)

;I>

N

1.0 1.0

$» :;) (JQ

:r

62 63

2.6 2.61

45 2.5

42 43 44

2.4 2.41

Nr.

1

Krankenhilfe, sonstige Hilfe ärztl. und zahnärztl. Behandlung, Arzneimittel, Krankenhausbehandlung Krankenkostzulagen Heil- und Genesungskuren Hilfe bei Schwangerschaft oder Sterilisation Hilfe zur Familienplanung Hilfe für werdende Mütter und Wöchnerinnen Eingliederung für Behinderte Versorgung mit orthopädischen oder anderen Hilfsmitteln Sonstige Eingliederungshilfe Aufstellung eines Gesamtplanes zur Eingliederung

2

Haupt- und Untergruppen

O-

0- 167 0- 732 0-

26 27 28

12

-

-

-

SSI

0/21 -

4

Anzahl der Vorgänge von - bis 2

= *)1

-

2 2

23

2

-

3

Anzahl der Kreise

(V

1,8

25 132

-

-

135.7

-

-

5

(/)

Anzahl der Vorgänge

Zuständigkeit des Kreises

-

1 2 2

-

4 3 2

6

Anzahl der Kreise

-

0/20 0/20

5

-

2- 61 5/745/1138 5/20

7

Anzahl der Vorgänge von - bis 2

-

-

5

-

-

-

18,3

8

(/)

1

3 2

30

28 28

30 28 13

9

Anzahl der Vorgänge

Zuständigkeit der Gemeinden/ Zustimmungsvorbehalt d. Kreises (Z = +)1

Bestandsaufnahme des Aufgabenbereichs Sozialhilfe (örtlicher Träger) - Aufgaben, die der Kreis sich vorbehalten hat bzw. die der Zustimmung des örtlichen Trägers bedürfen (Anzahl der Kreise, Anzahl der Vorgänge)

0tI

'"::s

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:r

w

o

o

2

1

Hilfe zur Weiterführung des Haushalts Hilfe zur Überwindung besonderer sozialer Schwierigkeiten außerhalb von Einrichtungen Altenhilfe Altenerholungsmaßnahmen Sonstige Maßnahmen (z. B. Mahlzeitendienst, Telefon, Fußpflege)

Aufwendungen für Altersicherung Nachentrichtung von Rentenversicherungsbeiträgen Hilfe zur Pflege in Anstalten

Hilfe zur Pflege Aufwendungsersatz, Beihilfen Beiträge für Alterssicherung, Kosten der Pflegekraft Pflegegeld

24 14

9

5

12 18

8

9

0- 1710 0- 350 (24.017)

4 433,8 63,9 (1560,9)

0,7

48,5 (229,6)

0- 177 (954)

0-

131 (298,9) 603,6 (733,4) 34,6 45,3

0- 522 (1642) 0- 844 (1642) 0- 250 0- 142

1 9

4

10

4

8 8

13

11

1100 0- 50 (1105)

0-149 (439) 0-624 (1845) 0- 45 0- 33 (120) 6- 20 (78) 0-187 (349)

15 (136,1)

4 13

18

65,2 I 17 (99,2) 278,9 15 (399,4) 10,1 13 / 6 22,5 (55) 8,7 25 (26) 48,3 25 (78,4)

V (*) = Aufgaben, die der Kreis sich vorbehalten hat Z (+) = Aufgaben, die der Zustimmung des örtlichen Trägers bedürfen Bei den Klammerwerten handelt es sich um extrem abweichende Zahlen, die in Spalte 5 und 8 bei den in Klammern gesetzten Durchschnittswerten berücksichtigt sind.

2.10 2.101 102

2.9

2.8

75

73 74

72

2.7 2.71

0

w

!JQ

:I

I»

~

;I> :I

2

1

1

Festsetzung von Kostenbeiträgen und Aufwendungsersatz

zwangsweise

Hilfe in Sonderfällen Sonstige Tätigkeiten Geltendmachung bzw. Anerkennung von Kostenerstattungsansprüchen Verfolgung von Ansprüchen gegen andere Sozialleistungsträger (z. B. Arbeitsamt, Sozialversicherungsträger, Wohngeldamt u. a.) gütlich zwangsweise Verfolgung von Ansprüchen gegen Unterhalts-, Kostenersatz- und Schadensersatzpflichtige gütlich

2

Haupt- und Untergruppen

12

17

8

-----

137,8 4

59,1

3,9

5

q>

Anzahl der Vorgänge

0-100 32,9 (87) (466) 0-132 24,2 (312/462) (42,2/66,9) 0-602 133,8 (930/2978) (206,2/437,2)

0-700 0- 23

0-237

26

10 19

0- 28

4

Anzahl der Vorgänge von - bis2

= *)1

19

3

Anzahl der Kreise

(V

Zuständigkeit des Kreises

-------- -

-

1

1

-

-

-

6

6

Anzahl der Kreise

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

8 2

q>

-

29

22

31

31 9

18

6

9

Anzahl der Vorgänge

0-10

7

Anzahl der Vorgänge von - bis 2

Zuständigkeit der Gemeinden/ Zustimmungsvorbehalt d. Kreises (Z = +)1

V (*) =Aufgaben, die der Kreis sich vorbehalten hat Z (+) = Aufgaben, die der Zustimmung des örtlichen Trägers bedürfen Bei den Klammerwerten handelt es sich um extrem abweichende Zahlen, die in Spalte 5 und 8 bei den in Klammern gesetzten Durchschnittswerten berücksichtigt sind.

3.4

32

3.31

3.21 3.22 3.3

3.2

2.11 3. 3.1

Nr.

Bestandsaufnahme des Aufgabenbereichs Sozialhilfe (örtlicher Träger) - Aufgaben, die der Kreis sich vorbehalten hat bzw. die der Zustimmung des örtlichen Trägers bedürfen (Anzahl der Kreise, Anzahl der Vorgänge)

o

(JQ

:s

:sI»

> :s

N

IN

Autorenregister .Abrahamson 37 Aiken 64 Albach 60 Albrow 81 Alemann 67 Ammann 153 Andriske 178, 185,204 Arbeitsgruppe Hessen 206 Armbruster 161 Arndt 50 Arzberger 20, 125 Ashford 49 f., 53, 75, 143, 155 Atteslander 149 Augustin 130 Banner 154 Batelle-Institut 159 Bauer 130 Baum 137 Bayerisches Staatsministerium 10 1, 207 Becker, B. 184, 189 Becker, E. 187,222 Beer 100, 117, 150 Bell 247 Bendixen 174 Beneke 149 Berger 176 Berkenhoff 89, 133 Bertram 113, 117, 135, 141, 144 Beyme 51 Biedenkopf 52 Bischofberger 209, 226, 229 Bismarck 92 . Bleicher 38, 57 ff., 109, 202 BMBau 160 BMBW 56 BMBWi 56, 61 BMFT Böhret 139 Bohnert 122

Boldt 141 Borghorst 160 Bornhack 88 f. Bosetzky 132 Bourgett 149 Brater 13, 19,54, 171 Brinckmann 140, 144, 152, 155, 160, 197 Brohm 107, 138 Brückner 135 Budäus 183 Bull 25, 115, 159, 176 f., 187 Bundesregierung 120 Bundesverfassungsgericht III f. Burghardt 118 Campenhausen 157 Dahl 54, 127, 132 Dammann 102, 108 Däumling 131 Degenkolbe 178,214 Denso 181 ff. Depenbrock 152 Derlien 184 Deutsch 26, 28, 71,173 Deutscher Bundestag 116, 149 Deutscher Verein 162 Dienel 123, 160, 163 Difu 123, 149, 204 Drews 94 Drieling 66 DST 15,107,126,140,142 ff., 148, 157, 196,207,209 Duncan 193 Eibe 89, 93 f., 96 Ellwein 45, 78, 109,115, 125 f., 137, 142, 147 ff., 160, 176, 181 f., 186 f. Eisner 54 Endruweit 15

304

Autorenregister

Engels 51 Enquete-Kommission 113, 153, 192 Eschenburg 125 Etzioni 28, 247 Eucken 51, 53 f. Evers 46 f., 121, 156 Ewringmann 143 Familienbericht 161 Fehl 198 Fehlau 160 Fesler 24, 26, 48 f. Fetzer 102 Forsthoff 31,79,81,88 f., 95, 97 f., 100, 125, 128, 130 Frank 145 Frey, B.S. 54 Frey, Rainer 79,107,116,212 Frey, Rene 54 Fricke 139 Fritsch 28 Fromont 111, 120 Funke 119,205 Fürst 47,123,125,154,195 Gahlen 51 f. Galette 192 Gebert 64, 192 f., 197 f., 200 f. Geissler, C. 123, 151 Geißler, H. 23 Georgieff 142, 145 Gerber 131 Gierke 31, 88, 247 ff. Girschner 65, 129 Glennerster 192 Gneist 85 ff., 93, 102 Goode 38 Gornas 162 Göschel 17, 70 Gottmann 17 Grabit-z 111, 115 Graf 122, 125 Graswurzelrevolution 20 Grimmer 198 Grochla 58, 60 Gröttrup 87 f., 95 Grünewald 226

Grunow 162, 184 f. Guggenberger 22, 159 Guske 96 f. Gutmann 52 Häussermann 129 Hage 64 Hamburger 95, 107 Hamm 95 Hangartner 111, 117 Harlegard 59 ff. Hatt 38 Haverkamp 97 Haverkampf 155 Heffter 79 f., 83 ff., 87 Hegner 129, 146, 162, 184 f. Heinrich 53, 56 f., 132 Henle 100 Henrich 153 Hensel53 Herlyn 154 Hesse 47, 123, 125, 154, 176, 195 Heuer 123, 156 Heyse 197 f. Hillmann 187 Hilterscheid 122 Hirsch 101,206 ff., 210, 212 f. Hollihn 160 Holzinger 216 Holzmann 151 Hoschka 197 Hubatsch 79 Huber 86, 90 H ugger 131, 139 Humboldt 100, 163 Hutchinson 27 Hüttl 181 IG Metall 17 IIIetschko 61, 65 Im Gespräch 159 Inglehardt 20 Innenminister von NRW 223 Institut Francais 111 Institut für Raumordnung 150 Irle 201 IWU 68,149

Autorenregister Jakob 118 Jacobi 99 Jacobsen 32 Jankowski 198 Jeserich 14, 83 Jochimsen 149 Kalbhen 197 Kaltenbrunner 20, 24 Kappe 225 Katz 61 Kaufmann, F.-X. 23, 25, 27, 76 f., 91, 119, 147, 173, 183, 185, 189, 190 ff., 194 f., 212, 216 Kaufmann, H. 20, 23, 26 Kern 22 Kevenhörster 76, 198 KOSt 126, 176, 197 f. Kirsch 60 Klages 20, 139, 148 Klein 123, 141, 145 Klemmer 115 f. Kluge 124 Kmieciak 20 Knauer 22 Knemeyer 79 f., 83 f., 102 Kochen 26, 28, 71, 173 Kögler 160 Kogon 177 König, H. 172, 183 König, K. 66, 68, 76, 107 f. 131 f. Konrad-Adenauer-Stiftung 149,151,155 Korte 93 Köser 24 Kosiol 57 ff., 61, 201 Köstering 204, 209 f., 213, 223, 238, 242, 249 Krabs 103, 124, 143,221 Krakau 124 Krämer 157, 178 Krause 145 Krautzberger 118, 125 Kristol 24, 65 Kruse 204 Kubicek 64 Kühn91,149 Kunze 20, 183 f.

305

Kux 113, 119 f., 123, 162, 181 f.,204 Lammers 66 Lampert 91 Landesregierung Hessen 101 Landesregierung NRW 146, 152 Landschaftsverband Rheinland 150 Langrod 32 f., 44 Laubinger 145 Laux 100, 117, 150 Lauxmann 127 f. Lehmann 156 Lehner 24 Leisner 161 Lenk 45, 74, 77, 173,244 Leonberg 160 Lauenberger 20, 23, 25, 249 Leyden 95 Lindbiom 54 ff., 127, 132 Litterer 63, 65 LKT 145,218 Loening 13 Lompe 149 Lücke 154 f. Lüder 183 Luhmann 36, 64, 129, 134, 138 f., 193, 197 Lutz 22 Mäding 156 Mahr 51 Malchus 152 Malz 156 Marien 25 Mattenklodt 209 Matthöfer 159 Matzner 176 Maunz 14, 111, 113, 115, 117, 159,176, 179 Mayer, F. 78 f., 153 Mayer, R. R. 149 Mayntz45f., 63f., 111, 115 f., 128,131, 160 McKenzie 67 ff. Meier 80, 82 f., ·106 Menger 137 Merk 117

306

Autorenregister

Metz 86 Meyer, P. 38,40,42,44,81, 127 f. Meyer-Schwickerath 226 Meyers 14, 100, 102 Mohl 31,163 Morstein Marx 32, 128 f., 173 Mühlhaupt 162 Mulert 134 Müller 160 Müller-Armack 52 Müllert 22 Mumford 23 Murswieck 205 Musgrave 54 Musto 23 Nagel 22 Nashold 149 Nass 78, 99 Nassmacher 121, 125 Negitndhi 66 Nell-Breuning 158 Niedersächsischer Minister 101 Nokielski 66, 138 Offe 24, 122, 125 Olivet 196 Ollenburg 50 Olsen 48, 171 Orlopp 96 Pagenkopf 130 Pankoke 66, 90, 92, 138, 155, 161 Pappermann 126, 178 Parsons 134 Pelinka 159 Pennock 48 Peters 5, 31,38 ff., 44, 58,67 f., 112, 177 237 Pitschas 66 Polanyi 52 Popitz 87, 142 Porter 48, 171 Prätorius 122, 125 Preller 90, 92 f. Preuss 14,31,78,85 ff., 93, 97, 107 f. Prognos 161

Prüss 149 Pugh 64 Püttner 118, 120, 124, 153,226,229 Raschke 66, 147, 161 Reese 122, 124 Rehbinder 137 Rehn 102,207,212,220 Reiss 96 Reissert 116 Reuter 88 Ribhegge 126 Richter 178, 226 Rittershofer 17 Rivero 45 Rodenstein 90 ff., 117, 122 Rommel 121, 136 Röpke 19, 38, 50, 53, 56 f. Roters 123, 126, 153 Roth 146 Rothschild-Whitt 132 Rückwardt 172 Sachverständigenrat 77, 118 Schäfer, G. 145 Schäfer, P. 23, 76 f., 103, 119, 151, 173, 184 f., 190 f., 195,211,216,224,240 Schäfers 148 Scharpf 29,47 f., 54, 57, 65, 176, 188 Scheer 92 Schelsky 149 Scheuner 107, 120, 125 Schilling 20, 23, 25, 249 Schimanke 126, 214 Schlarman 144, 150 ff. Schliehe 66, 147 Schluchter 20 I f. Schmaus 17 Schmidt 146, 148, 178 Schmitt-Vockenhausen 134 Schnabel 116 Schnapp 126, 139, 177 Schneider 119 f. Schnur 128, 132 Schober 157 Schönfelder 139 Scholler 177

Autorenregister Schönbäck 182 Schreiber 148 Schubert 162 Schultz-Heising 101 Schulz 97 Schur 162 Schuster 113,120,123,171,181 f., 204 Sedlmayer 82 f., 87 See 220 Seibert 177 Siebel 123, 142, 144, 146, 149, 154 f. Siedentopf 103, 192, 211 Siegrist 131 Simon 128 Smith 48 Sonnenschein 43, 121 Sozialbericht 188 SPD 163 SpeIlenberg 137, 247 Spiekermann 38 Staatsministerium Baden-Württemberg 206 Staehle 174, 193, 197 f. Starck 118, 125 Steffanie 162 Steffen 158 Stein, L. 31 f., 37, 248 Stein, H. 82 f., 102, 171 Stengel86 Stern 32, 111, 117 Stier-Somlo 83, 88 f., 117 Streda 101,204,218,226 f. Stüer 178,204,208,210 StuGB 133,140, 148,208,217 Tenbruck 149 Tennstedt 90 f., 137 Thapar 22 Thieme 40, 100, 127 f., 212 Thöni 181 f. Thränhardt 35, 104, 242 Throll 70 Tiggemann 214, 221 Timmer 144, 152

307

Topitsch 214 Treutner 138 Trutzel 155 Tschoepe 149 Tyrell 65 f. Ueltzhöffer 125 U1e 134 ff., 179 Unna 160 Unruh 80, 85 ff., 94, 96 f., 99, 119 Unterseher 136 Voigt 77,95,123,142,151 Waffenschmidt 134, 140, 162 Wagener 28, 80, 86,103,107,115 f., 130, 139,149 f., 152 ff., 191,204,208,213, 229,249 Wagner 139 Waterkamp 149, 154 Weber 16,46,63 f., 75, 81,109,127 f., 134, 136, 199 Wegmann 100 Wehling 101 Weisser 158 Welcker 40 Werner 152 Wersebe 187, 193,200 Westphal 116 Weyer 208 Widmaier 149 Wiese 207 Wimmer 221 Wirth 190 Wolff 40 ff., 111, 118, 134, 138, 187 Woll mann 122 Wollnik 172, 176, 181 Wrobel162 Zerweck 155 Zetterberg 38, 109 f. Zielinski 118, 123, 146 Zimmermann 142, 144 Zoll 115, 122

Sachregister Ablauforganisation 77, 164 Allgemeine Zuweisungen 143 f. Allzuständigkeit 118 Arbeiterschaft 92 f. Arbeitsteilung 20 I Artikelgesetz 209 Aufbauorganisation 77, 164 Aufgabe, als Determinante 59, 174 Aufgaben, öffentliche 123, 186 ff. Aufgabenverbund 126 Aufgabenverteilung 112 ff., 164 ff., 230 Auftragsangelegenheiten 135 Ausführungskompetenz 105, 114, 130, 224,246 Ausgliederung 66 Automation der Verwaltung 197 ff., 233 f. Behördenaufbau 73, 127 ff. Beteiligung, bürgerschaftliche 82, 250 Bürgerinitiative 21, 159 Bürgernähe 23 f., 102 f., 106, 185, 190, 206,212 f., 216 f., 225 ff., 233 Bürokratie 55,81, 199,64 f., 222 Dekonzentration 67 ff., 42 f. Delegation 19 Demokratie 24,55 f., 86, 90, 116, 177, 120, 225 Dezentralisation - Definition 39, 44, 50,57 f., 59 f.,63, 71 - Formen 21 ff., 41 ff., 49, 74, 109 ff., 166 f. - Konzept 26 f., 70 ff., 247 ff. - Programm 20 ff., 84, 93, 96, 108, 215,230 - Tendenz 13 f., 17 ff., 78 ff., 204 ff. Dienstleistung 189 f. Dienstleistungsgesellschaft 247

Dienstrechtsreform 211 Differenzierung 13,32,39,71,104,201, 78 f. Effektivität 95,181,216,233 Effizienz 103,206,212 f., 225 ff., 237 Eingemeindung 83 Einkommensleistungen 189 f. Einzelfallentscheidung 243 Entbürokratisierung 139, 245 Entflechtung 116, 191 Entkommunalisierung 16 Entnationalisierung 15 Entparlamentarisierung 137 ff. Entscheidungskompetenzen 27 f., 44, 48, 60, 64, 74 ff., 130, 221 Ermessensspielraum 136 Fachplanung 151, 155 f. Finanzautomonie 96, 223 Finanzpolitik 141 ff. Finanzreform 16, 141 f. Föderalismus 18, III ff. Freie Träger 157 f. Führungsstil 202 Funktionalreform 18, 102, 204 ff. - Aufgabenbereiche 239 ff. - als Daueraufgabe 107, 109,213,229 - Definition 209 f. - Gesetz 234 ff. - Leitlinien 215 Gebietsorganisation 80, 107 f., 245 Gebietsreform 15,95,101 f., 207, 210 Gemeinschaftsaufgaben 16, 114 Gesellschaftliches System 194 f. Gesetzesflut 138 f. Gesetzgebungskompetenz 41, 112 f. Hierarchie 17,42 f., 55 f., 65, 81, 127 ff. 153, 198

Sachregister Integration 119 interorganisatorisch 63,66 f., 72, 129 ff. intraorganisatorisch 63, 72, 131 Jugendamt 232 f. Jugendhilfe 169 f., 232 f. Kapitalismus 52 Kollegialität 127 ff. Kommunalisierung 18, 24 Kommunalverfassungsreform 211 Kommune 5 f., 14,48 f., 117 ff., 219 - Funktion 84, 87 ff., 98, 118 ff., 241 - Handlungsspielraum 121 ff., 142, 146,151,198,241 ff. Kommunikationsstruktur 64 Kompetenzkompetenz 28, 220 Kompetenzverteilung 28, 93, 112 ff., 205,220,245 Kompetenztypen 47, 50, 60, 76 f. Konjunkturpolitik 142 Konzentration 67 ff., 42 f. Koordination 51 f., 193 Kreisordnung 86 Kriterien des Verwaltungshandelns 173, 178 ff., 225 f. Landesentwicklungsplanung 151 Leistungsverwaltung 138, 199 f., 240 Macht 45 f., 60, 7S Marktwirtschaft 51 ff. Monopolisierung 17,45 Multidisziplinarität 33 f., 36, 39 Neokorporatismus 66 Neue Politische Ökonomie 54 f. Neuorganisation der sozialen Dienste 211 Ökologie 21 Ordnungspolitik 248 Organisation 27, 39 f., 44, 53, 57 ff., 63 ff., 71, 199,228 f. Organisationsreform 210 Partizipation 159 f.

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Personal 174 f., 199 f., 228 ff. Planung 51 ff., 148 ff., 223, 240 f. Pluralismus 5S Privatisierung 162 f. Professiona lisierung 20 I f. Provinzialbehörden 82 Quartier 69 Rationalisierung 95, 100 ff., 105, 120, 234, 245 Rechtmäßigkeit 179 f., 226 Rechtsbegriff, unbestimmter 136 Rechtsprechung 41 Rechtsstaatlichkeit 134, 177 Regionalisierung 24 Reglementierung 14 ff., 133 ff. Reichsgesetzgebung 96 Sachgerechtigkeit 183 f. Sachorganisation 80, 107 f., 245 Selbsthilfe 19,25,66,91,162 Selbstverwaltung, bürgerschaftliche 82, 84 Selbstverwaltung, kommunale 24, 30, 42 f., 78, 83 f., 87,94,97, 105, 117 ff., 249 f. Selbstverwaltung, regionale 17 Selbstverwaltung, soziale 90 ff. Selbstverwaltungsangelegenheiten 135 Soziale Dienste 66, 131 Soziale Leistungen 146 Sozialgesetzgebung 91 ff. Sozialhilfe 173,231,237 Sozialökologie 67 ff. Sozialpolitik 92 f. Sozialstaatlichkeit 117, 177, 225 Staatsaufbau 73 Staatsaufgaben 100 Staatsversagen 28, ·249 Staatsverwaltung 80, 89 f. Staatszielbestimmungen 173, 176 ff., 22S Stadtentwicklungsplanung 154 Standardisierung 51,200,242,245 Stein-Hardenbergsche Reformen 79 ff. Steuerung 26 ff., 49, 51 ff., 65, 140 ff., 156 ff.

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Sachregister

Steuerungsformen 65 f., 189 Steuerverbund 96 Subsidiarität 25,117,157,177 Technologie 21 f., 174, 197 ff., 228 f. Umwelt 174, 192 ff., 227 f. Unitarismus 16, III ff. Vereinheitlichung der Verwaltung 99 f. Verfassungsreform 102 Verfassungsstaat 79, 115 Verflechtung 47,53,115,158, 188 Verrechtlichung 137 Verwaltungsaufbau 73, 117 ff. Verwaltungsgerichtsbarkeit 86, 136 Verwaltungsorganisation 80 f., 104,244 Verwaltungsreform 13 f., 78 ff.

Verwaltungsverbund 126 Verwaltungsvereinfachung 94,96,99 ff., 139 Verwaltungsverfahren 179 Verwaltungswissenschaft 31 ff., 70 Wertwandel 20 f. Wirtschaftlichkeit 180,227 ff. Zentralisation - Definition 39,44 f., 50, 57 f., 59 f., 63,68, 71 - Formen 21 ff.,41 ff., 74,109ff.,166f. - Konzept 26 f., 70 ff. - Tendenzen 13 f., 15 ff., 78 ff., 108, 204 ff. Zentralstaat 24,49, 75,83f.,91, 116, 144 Zentralverwaltungswirtschaft 51 ff. Zweckzuweisungen 243 f.