WTO-Recht und Globalisierung [1 ed.] 9783428512478, 9783428112470

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NETTES HEIM / SANDER (Hrsg.)

WTO-Recht und Globalisierung

Tübinger Schriften zum internationalen und europäischen Recht Herausgegeben von Thomas Oppermann in Gemeinschaft mit Heinz-Dieter Assmann, Burkhard HeB Kristian Kühl, Hans v. Mangoldt Wernhard Möschel, Martin Nettesheim Wolfgang Graf Vitzthum, Joachim Vogel sämtlich in Tübingen

Band 68

WTO- Recht und Globalisierung

Herausgegeben von

Martin Nettesheim Gerald G. Sander

Duncker & Humblot . Berlin

Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

Alle Rechte, auch die des auszugsweisen Nachdrucks, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, für sämtliche Beiträge vorbehalten © 2003 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Satz: G. Sander, Stuttgart Druck: Werner Hildebrand, Berlin Printed in Germany ISSN 0720-7654 ISBN 3-428-11247-4 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 §

Vorwort Die Forschungsstelle fiir Internationales Wirtschaftsrecht an der Universität Tübingen (Tuebingen University Reseach Center for International Econornic Law) legt in diesem Band die Ergebnisse zweier Tagungen vor, die in den Jahren 2001 und 2002 zum Thema "WTO-Recht und Globalisierung" durchgeführt worden sind. Die beiden Tagungen waren darauf angelegt, jüngeren Wissenschaftlerinnen und Wissenschaflern die Möglichkeit zu geben, ihre Forschungsergebnisse in einem kleinen Kreis von WTO-Experten zur Diskussion zu stellen. In der großen Resonanz, die dieses Angebot gefunden hat, drückt sich das enorm gewachsene Interesse an der rechtswissenschaftlichen Bearbeitung des internationalen Wirtschaftsrechts aus. Die vorgelegten Arbeiten lassen sich methodisch drei Fragekreisen zuordnen. Eine erste Gruppe von Arbeiten befasst sich mit der Analyse und Bewertung des Entwicklungsstands von Teilbereichen des internationalen Wirtschaftsrechts. Eine zweite Gruppe von Arbeiten belegt deutlich, dass sich das internationale Wirtschaftsrecht - und dort vor allem das WTO-Recht - zu einem Rechtsgebiet entwickelt an, in dem dogmatische Arbeit am Recht möglich und zweckmäßig ist. Dieses Recht hat inzwischen einen Grad an Verfestigung gewonnen, dass die Analyse und Kritik dogmatischer Figuren - wie z.B. des Verhältnismäßigkeitsprinzips - möglich ist. Grundlage und Voraussetzung dafiir bietet die Judikatur der WTO-Streitbeilegungsorgane, deren Entscheidungen Anstoß, Grundlage und Gegenstand derartiger Arbeit ist. Eine dritte Gruppe von Arbeiten beschäftigt sich mit rechtspolitischen Entwicklungsperspektiven: Sie machen deutlich, wie groß der Fortschreibungsbedarf des internationalen Wirtschaftsrechts in weiten Bereichen ist. Die Durchfiihrung der Tagung wäre ohne die freundliche Unterstützung des Rektors der Universität Tübingen nicht möglich gewesen; die Herausgeber möchten ihm ihren Dank aussprechen. Unser Dank gilt zudem den Mitarbeitern am Lehrstuhl fiir Öffentliches Recht, Europarecht, Völkerrecht und auswärtige Politik, die den Tagungsablauf wesentlich unterstützt haben. Unser Dank gilt schließlich auch dem Verleger, der es uns ermöglicht hat, die Arbeiten in der Tübinger Schriftenreihe zu veröffentlichen: Wir sind ihm hierfiir sehr verpflichtet. Tübingen, im August 2003

Die Herausgeber

Inhalt JanNeumann Die Koordination des WTO-Rechts mit anderen völkerrechtlichen Verträgen........................................................................................................

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Matthias Oeseh Standards of Review in WTO Dispute Resolution and the Treatment of Domestic Law .................................... ......... ........................ ............. .... .....

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Lorenz Stökl WTO und Gentechnik: Die Anforderungen des WTO-Rechts für Beschränkungen des Handels mit gentechnisch veränderten Organismen und Lebensmitteln..... ...... ......... ........... ....... ..... .......... .................. .......... ....

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Jan Neumann and Elisabeth Türk Necessity Revisited - Proportionality in WTO Law after EC - Asbestos ........................................................................................................ 103 Christoph Herrmann Paralleleinfuhren und Erschöpfungsregeln im Recht der WTO.. ...... ........ 145 Flemming Moos GATS-Rahmenvorschriften für die Regulierung im Telekommunikationsrecht..................................................................................................... 157 Johan Leon Steenkamp The Impact of E-Commerce on the Balance of Commitments in the GATS Financial Services Agreement..... .... ........................ ......... ............. 189 Heiko Büsing Öffentliches Beschaffungswesen im Rahmen der WTO: Eine Einfiihrung unter besonderer Berücksichtigung des Falles ,,Korea - Measures Affecting Government Procurement" ............. .......................................... 223 Mare Bungenberg Auf dem Weg zu einem multilateralen Beschaffungsabkommen? ............ 251

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Inhalt

Andreas Sasdi Das Panelverfahren "Canada - Patent Protection of Pharrnaceutical and Agrochenrical Products" .... ....... ........ ................. ....... ................................ 273 Andreas Blüthner The Global Compact and the WTO "Trade ands" - Implementing Universal Values in the Globalization Process ............................................... 313 Gerald G. Sander Perspektiven für eine internationale Wettbewerbsordnung ....................... 335

Die Koordination des WTO-Rechts mit anderen völkerrechtlichen Verträgen Von Jan Neumann, Münster·

I. Einleitung: WTOÜ als funktionelle Teilordnung, nicht als Verfassung des Völkerrechts Seit Gründung der WTO wird vielfach von einer ,,Konstitutionalisierung" des Welthandelsrechts gesprochen. Der Begriff der Konstitutionalisierung ist vielschichtig und mehrdeutig.! Anders als EU- und EG-Vertrag2 ist das WTOÜbereinkommen kein verfassungsähnlicher Vertrag, der die Ausübung von Hoheitsgewalt direkt steuert mittels Anerkennung unveräußerlicher Grundrechte, Demokratie und Gewaltenteilung. 3 Vielmehr bedeutet ,,Konstitutionalisierung" des Welthandelsrechts vor allem seine zunehmende Verrechtlichung, symbolisiert durch die obligatorische, verbindliche Streitbeilegung nach der Streitbeilegungsvereinbarung (DSU), und durch die verstärkte Begrenzung innerstaatlicher Regelungsfreiheit durch immer

• Dr. iur., Rechtsassessor, ehemaliger Wiss. Mitarbeiter am Institut rur Umwelt- und Planungsrecht der Universität Münster (Lehrstuhl Prof. Dr. Jarass). Der Titel seiner Dissertation lautet "Die Koordination des WTO-Rechts mit anderen völkerrechtlichen Ordnungen". ! Dazu zuletzt Cass, The ,Constitutionalization' of International Trade Law, EJIL 2001, S. 39-52; Krajewski, Democratic Legitimacy and Constitutional Perspectives of WTO Law, JWT 2001, S. 167-186; HowselNicolaidis, Legitimacy and Global Governance: Why Constitutionalizing the WTO is a Step Too Far, erhältlich unter: www.ksg.harvard.edulcbgltradelhowse.htm (14.7.00). 2 Zur Verfassungsfunktion des EG-Vertrags EuGH, Rs. 294/83 "Les VertslEP", Sig. 1986,1339; Gutachten 1/91, Sig. S. 1-1991, S. 6079 Rdnr. 21.

3 HowselNicolaidis (oben Fn. 1), S. I f.; Nettesheim, Von der Verhandlungsdiplomatie zur internationalen Verfassungsordnung: Überlegungen zum Entwicklungsstand des internationalen Wirtschaftsrechts, in: Schenk u.a. (Hrsg.), Jahrbuch rur Neue Politische Ökonomie 2000, S. 70 f.

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mehr Vorgaben des WTO-Rechts. 4 Auch wenn die WTO trotz Verrechtlichung also weit davon entfernt ist, eine Verfassungsgemeinschaft zu werden, zwingt die politische und wirtschaftliche Bedeutung ihres Rechts immer stärker zur Klärung des Verhältnisses zwischen WTO-Recht und den verschiedenen mit Handelsfragen inhaltlich verbundenen völkerrechtlichen Vertragsordnungen. 5 Die Frage nach der WTO-Konformität von auf multilateralen Umweltabkommen beruhenden Handelsbeschränkungen ist das klassische Beispiel für mögliche Konflikte zwischen Welthandelsrecht und anderen völkerrechtlichen Verträgen. 6 Dieses wird v.a. durch mögliche Konflikte zwischen WTO-Recht und ILO-Konventionen,7 WTO-Recht und Menschemechtsinstrurnenten,8 WTO-Recht und IWF-Recht9 ergänzt, es bestehen aber noch weitere Felder möglichen Konflikts bzw. nötiger Koordination. 10 Weil Handelsfragen oft 4 Die Ergänzung des Warenabkommens GATT um Regeln zu Dienstleistungen (GATS), geistigem Eigentum (TRIPS), Investitionen (TRIMS) verstärken die Bedeutung des WTO-Rechts für die innerstaatliche Regelungskompetenz; exemplarisch Ostry, WTO: Institutional Design for Better Governance, erhältlich unter www.ksg.harvard. edu/cbgltrade/ostry.htm (14.7.00). 5 Nettesheim (oben Fn. 3), S. 70 f.; Howse, in: Weiler (Hrsg.), The EU, the WTO and the NAFTA - Towards a Common Law of International Trade, 2000, S. 62-68; Nichols, Corruption in the World Trade Organization, NYUJILaP 1996, S. 717; das Fehlen der unmittelbaren Anwendbarkeit des WTO-Rechts in den Rechtsordnungen der wichtigsten WTO-Mitglieder reduziert den Druck zur Klärung nur graduell.

6 Zu klassischen Konfliktbereichen s.u. B) 11.; zum Verhältnis von TRIPS und der Konvention über biologische Vielfalt und zum Verhältnis Kyoto-Protokoll/GATT bzw. GATS Neumann, Die Koordination des WTO-Rechts mit anderen völkerrechtlichen Ordnungen, i.E., 2. Teil I. Kap. D) 11. 4., 5. 7 Zur grundsätzlichen Irrelevanz von Arbeitsrechten im WTO-Recht Neumann (oben Fn. 6), 2. Teil 2. Kap. A) 11. 2. m.w.N.

8 Z.B. Diskussionen im Allgemeinen WTO-Rat im Sommer 2001 zum Verhältnis zwischen dem Recht auf Gesundheit und Medikamentenzugang und der Durchsetzung von Pharmapatenten; zum Bereich WTO-RechtlMenschenrechte siehe Dolzer, in: Graf Vitzthum, 2. Aufl. 2001, Rdnr. 87; Howse/Mutua, Protecting Human Rights in aGIobai Economy - Challenges for the WTO, www.ichrdd.calenglishlcommdoc/publicationsl globalizationlwtoRightsGlob.htrn1 (02.11.00); Neumann (oben Fn. 6), 2. Teil 2. Kap. B). 9 Argentina - Footwear, WTIDS56/ABIR, paras. 70-72; Ahn, Linkages between International Financial and Trade Institutions, JWT 2000, S. 1-35; Roessler, Domestic Policy Objectives and the Multilateral Trade Order: Lessons from the Past, in: Krueger (Hrsg.), The WTO as an International Organization, 1998, S. 213-230.

10 Zur übergangsweisen Duldung von dem Meistbegünstigungsprinzip widersprechenden Empfehlungen der Internationalen Telekommunikationverordnung D-140

Die Koordination des WTO-Rechts mit anderen Verträgen

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nichtwirtschaftliche bzw. nur mittelbar wirtschaftliche Fragen wie Gesundheits-, Arbeitnehmer- und Umweltschutz berühren und da die WTO-Handelsbeschränkungen, die andere völkerrechtliche Ordnungen zum Schutz dieser Ziele vorsehen, wegen ihrer wnfassenden Zuständigkeit fiir Handelsfragen überprüfen darf, 11 könnte das WTO-Recht zu einer "commerce clause" des Völkerrechts werden. Entscheidungen über Ausmaß und Bedingungen internationalen Handels sind zugleich Entscheidungen über Ausmaß und Bedingungen des Schutzes sozialer und ökologischer Güter,12 wenn man Handel nicht als völlig wertneutral und losgelöst von der Bewahrung bzw. Erreichung dieser Güter und Ziele ansieht. 13 Da dem Völkerrecht anders als dem nationalen und dem EU-Recht ein einheitlicher Gesetzgeber und eine zentrale Gerichtsbarkeit fehlt, können zwischen Vertragsordnungen Konflikte auftreten. Dabei geht es vor allem um materiellrechtliche Kollisionen (11.). Wegen der zunehmenden Zahl obligatorisch zuständiger internationaler Streitbeilegungsorgane, 14 die zu sich widersprechenden Urteilen kommen können, gewinnt auch die Kompetenzabgrenzung zwischen Streitbeilegungsorganen an Bedeutung (IV.). Beide Problemkreise sind miteinander verbunden, wie die Einleitung paralleler Streitverfahren vor der

S/GBT/4 (15.2.1997), para. 7; Neumann (oben Fn. 6), 2. Teil 2. Kap. E) 11.; zum Verhältnis HandellKultur Hahn, Eine kulturelle Bereichsausnahme im Recht der WTO?, ZaöRV 1996, S. 315-352; Sander, Cultural Exception in the WTO - eine Bereichsausnahme für audiovisuelle Medien?, in: DittmannlFechnerlSander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S. 177-185; Footer/Graber, Trade Liberalization and Cultural Policy, JIEL 2000, S. 115 ff.

11 Art. 1, 23 WTO-Streitbeilegungsvereinbarung (DSU, Anhang 2 WTO-Übereinkommen), ILM 1994, S. 112-135; India - Quantitative Restrictions, WTIDS90/ABIR, para. 102; Turkey - Restrictions, WTIDS341 ABIR, para. 60; Hohmann, Die WTOStreitbeilegung in den Jahren 1998-1999, EuZW 2000, S. 421; Schloemann/OhlhojJ. "Constitutionalization" and Dispute Settlement in the WTO, AJIL 1999, S. 451. 12 Die direktesten Kollisionen bzw. Konfliktpotenziale weist das WTO-Recht zu Abkommen in den Bereichen Umweltschutz, Gesundheit, Arbeitsrechte auf; mittelbarer sind Konflikte mit Menschenrechtspakten, IWF A, IBRDA, WIPO-Abkommen und Kulturfragen. 13 Dies impliziert nicht, dass Handelsbeschränkungen regelmäßig sehr effektive Instrumente zur Wahrung und Durchsetzung der handelsverbundenen Ziele sind; die Einhaltung von in Umweltschutzabkommen verankerten Handelsbeschränkungen zeigt aber, dass Handelsbeschränkungen ein notwendiges Instrument sein können.

14 Obligatorisch zuständige universale Gerichte einer bestimmten Vertragsordnung sind vor allem WTO-Panel und die Gerichte i.S.d. Art. 287 Seerechtsübereinkommen.

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WTO und vor dem Internationalen Seegerichtshof im so genannten "Schwertfisch-Fall" verdeutlicht. 15 Die den verschiedenen materiellrechtlichen und prozessualen Aspekten gemeinsame Grundfrage ist, inwieweit noch der klassische Grundsatz gilt, dass völkerrechtliche Vertragsordnungen voneinander unabhängig sind und dass das Recht einer Vertragsordnung ohne Anwendungsbefehl innerhalb einer anderen Ordnung keine Geltung erlangt. 16 Im Prinzip sind die Vertragsordnungen autonom, 17 vergleichbar dualistischen nationalen Rechtsordnungen, die sich völkerrechtlichen Verträgen nur durch eigene Urnsetzungsgesetze öffuen. 18 Theoretisch sind die Parteien jeder Vertragsordnung frei, diese vom Rest des Völkerrechts abzukoppeln. 19 Zwar gelten Völkergewohnheitsrecht und allgemeine Rechtsgrundsätze nach ganz überwiegender Auffassung innerhalb einer Ver-

15 s. u. C), D); ausführlich zum Schwertfischfall Neumann, Die materielle und prozessuale Koordination völkerrechtlicher Ordnungen, ZaöRV 2001, S. 529-576; ders. (oben Fn. 6), 2. Teil 1. Kap. C) VI.; der WTO-Auschuss für Handel und Umwelt (CTE) behandelt materiell rechtliche und prozessuale Fragen des Verhältnis HandeilUmwelt parallel ("items 1&5").

16 s. Ballreich, Die Interdependenz internationaler Organisationen, AVR 1981, S. 121 f. 17 YBILC 1966 11, S. 222 para. 16: " ... the relevance of rules of international law for the interpretation of treaties in any given case was dependent on the intentions of the parties."; Abi-Saab, Fragmentation or unification: Some conc1uding remarks, NYUJILaP 1999, S. 920: " Every legal order has its own frontiers that separate it from other legal orders, because it has a different basis of legitimacy and different mechanisms for creating, applying, and enforcing its rules .... It constitutes a unicum."; Schermersl Blokker, International Institutional Law, 3. Aufl. 1995, §§ 12, 1580; Seidl-HohenveldernlLoibl, Das Recht der Internationalen Organisationen, 7. Aufl 2000; Rdnr. 0906: " ... eigene Rechtsgemeinschaft mit einer eigenen Rechtsordnung ... "; Reuter, RdC 1961II, S. 525 f.; Jenks, Tbe conflict of law-making treaties, BYIL 1953, S. 448 f., sprach vom "autonomous operation principle". 18 Zur mittelbaren Geltung fremder Verträge in anderen Ordnungen über die Bindung aller oder der meisten Vertragsparteien beispielhaft zur Geltung der EMRK bei der Anwendung von EU-Recht (unabhängig von Art. 6 EU) EuGHM "Matthews", Rs. 24833/94, EuZW 1999, S. 308 f., paras. 32-34, "T.L", Rs. 43844/98, NVwZ 2001, S. 302; Bleckmann, Die Bindung der Europäischen Gemeinschaft an die Europäische Menschenrechtskonvention, 1986, S. 85-88. 19 lOH "Hostages", Rep. 1980, 40 para. 86 (" ... a self-contained regime ... "), StlOH "S.S. Wimbledon", 1923 Sero A Nr. 1,23; a.A. wohl Oellers-Frahm, Multiplication of International Courts and Tribunals and Conflicting Jurisdiction - Problems and Possible Solutions, MPUNYB 2001, S. 90: " ... ; no totally se1f-contained without regimes

Die Koordination des WTO-Rechts mit anderen Verträgen

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tragsor73 Also, the AB's elaboration in US - Gasoline, Turkey - Restrietions, and Korea - Beef concentrated on the administrative costs and did not question the level of protection.7 4 Sirnilarly, the GATT panel Thailand - Cigarettes75 did not question the level of protection sought by Thailand. All it said was that it considered other measures than the import ban on cigarettes as being equally effective to

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EC - Asbestos, WTIDS 135/ABIR, para 168.

74 In Korea - Beef, WTIDSI61, 169/AB/R, paras. 176-178, the AB did not explicitly question a Member's right to determine its appropriate level ofprotection, rather the tribunal had good reason not to believe Korea's statement that Korea aimed at zero risk. 75 BISD 37S/200, paras. 77 f., adopted 20 February 1990.

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achieve the level of protection detennined by Thailand. Thus, the classical necessity test was never used to rule out "disproportionate" measures. The question is, whether recent WTO jurisprudence has already moved towards a proportionality test and whether the necessity test, as written into the Agreements could enable future WTO jurisprudence to carry out a proportionality test strictu senso. The following section will turn to these questions and for this purpose analyze the recent AB reports Korea - Beef and EC - Asbestos.

2. The New Test: The Reasonableness ofIntroducing Less Trade Restrictive Alternative

The AB report Korea - Beef, issued in 2000, can be considered the flrst WTO ruling to introduce certain relaxing elements into the necessity test1 6 After fmding that Korea's dual retail system for domestic and for imported beef violated Article III:4 GATT, the AB applied Article XX lit. d), which saves measures "necessary" for cornpliance with GATT -conforming laws and regulations. The AB began its interpretation of "necessary" by stating that this would not demand that the measure be "indispensable" or "inevitable," but rather that it considered the meaning of"necessary" to be " ... located signiflcantly closer to the pole of 'indispensable' than to the opposite pole of simply 'making a contribution to' ."77 The AB explained this flnding by cornparing lit. d) to lit. g), which it considered "more flexible textually."78 In the subsequent steps of its reasoning, the AB relied on the context of "necessary" in lit. d). The ruling states that, since lit. d) allowed the enforcement of "a wide variety" of laws and regulations, "[i]t seems to us that a treaty interpreter assessing a measure claimed to be necessary to secure compliance of a WTO-consistent law or regulation may, in appropriate cases, take into ac count 76 Marceau, Conflicts of Norrns and Conflicts of Jurisdictions - The Relationship Between WTO Agreement and MEAs and Other Treaties, JWT 2001, p. 1098.

77 Korea- Beef, WTIDS161 , 169/ABIR, para. 161. 78 Korea - Beef, WTIDSI61, 169/ABIR, para. 161 Fn. 104; while the reasoning seems to confirm the perversion that it is easier to protect natural resources (lit. g) than human life (lit. b), the finding can be supported, since 'making a contribution to' only equals the suitability test which is the proportionality test's first step, see supra I. 1; nevertheless, lit. g) in addition requires that the measure is undertaken "in conjunction with restrictions on domestic production or consumption", see WTO-Secretariat, WTI CTEIW1203 (08.03.02), paras. 53-56.

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the relative importance of the common interests or values that the law or regulation to be enforced is intended to protect. The more vital or important those common interests are, the easier it would be to accept as 'necessary' a measure designed as an enforcement instrument. "79 In its evaluation of enforcement measures as "necessary", the AB then turned to a second aspect, namely "the extent to which the measure contributes to the realization of the end pursued, the securing of compliance with the law or regulation at issue. The greater the contribution, the more easily a measure might be considered to be 'necessary"'. As a third aspect the AB considered "the extent to which the compliance measure produces restrictive effects on international commerce, ... A measure with a relatively slight impact upon imported products might more easily be considered as 'necessary' than a measure with intense or broader restrictive effects. "so Therefore, according to the AB in Korea - Beef, the definition of "necessary" "involves in every case a process of weighing and balancing aseries of factors which prominently include the contribution made by the compliance measure to the enforcement of the law or regulation at issue, the importance of the common interests or values protected ... and the accompanying impact of the law or regulation on imports or exports."SI As we see, according to the AB, the definition of "necessary" in lit. d) always depends on a weighing and balancing of various factors. However, the AB has not created a closed list of relevant factors, but has stressed three: the effectiveness of the measure in protecting the value, the trade restrictiveness of the measure and the importance of the value to be protected. The balancing of these three factors determines whether the WTO Member could "reasonably be expected to employ" an alternative GATI-consistent or less inconsistent measure. S2 The AB has not clearly established whether it defmes the three factors in absolute tenns or whether it takes into account the relative differences between the contes ted measure and a proposed alternative. It seems that the AB means abso-

79 Korea - Beef, WTIDS 161, 169/ABIR, para. 162. SO Korea - Beef, WTIDS 161, 169/ABIR, para. 163.

SI Korea- Beef, WTIDSI61, 169/ABIR, para. 164. S2 Korea - Beef, WTIDSI61, 169/ABIR, para. 166; WTO-Secretariat, WT/CTEI W/203 (08.03.02), para. 41.

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lute tenns. That would irnply that, if the value to be protected is important, if the measure is pretty effective and if the trade restrietion is rather moderate on an absolute scale, the measure is very likely to be considered "necessary", while the alternative GATI-consistent or less inconsistent restrietion will be seen as not "reasonably available" although in relative tenns the alternative would be less inconsistent or less trade restrictive.

This installs a kind of de minimis-rule. By strengthening the criterion "reasonably available" within the "necessary" test and by defming it in absolute rather than relative tenns, this interpretation promises to give more leeway to the regulating WTO Member. That also me ans that a strictly relative comparison between the GATI conformity of the measure and the GATI conformity of the alternative will often not be decisive anyrnore. On the other hand, if an alternative is equally effective in achieving an important aim, but is remarkably less trade restrictive, it will still be deemed to be "reasonably available," and thus the measure in question will not be saved by Article XX lit. d). Finally, with respect to the legitimate objective at stake, having established that "[t]he more vital or important those common interests are, the easier it would be to accept as 'necessary' a measure designed as an enforcement instrument"83, the AB could be seen to have "relaxed" the necessity test of Article XX lit. d) GATT,s4 In EC - Asbestos the AB transferred these criteria into the "necessity" test under Article XX lit. b) GATI. It first recognized that "in determining whether a suggested alternative measure is 'reasonably available', several factors must be taken into account, besides the difficulty of implementation. "85 The AB then referred to two factors, "contribution of the measure to the realization of the value pursued" and "importance of the value pursued"86. Finally, it adopted the "weighing and balancing process" as established in Korea - Bee! 83 Korea - Beef, WTIDS 161, 169/ABIR, para. 162. 84 See also WTO-Secretariat (supra note 6) para. 42: "". there has been some evolution in the interpretation ofthe necessity requirement of Article XX (b) and (d)". It has evolved from a least-trade restrictive approach to a less-trade restrictive one, supplemented with a proportionality test ("a process of weighing and balancing aseries of factors"); para. 43: " ... there rnight be differing levels of scrutiny applicable to the analysis of the necessity test, depending on the importance of the 'interests or values' ... ". 85 EC - Asbestos, WTIDS 135/ABIR, para. 170. 86 EC - Asbestos, WTIDS 135/ABIR, para. 172, referring to Korea - Beef, WT/DSI61, 169/AB/R, paras. 162 f., 166.

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Since the protected values were human life and health, fundamentally important values, and since the marketing prohibition was a very effective means, both aspects were in favor of finding that the prohibition of asbestos and asbestos containing cement was "necessary". The AB did not mention the third factor, the trade restrictive effects - maybe because a total ban in its very nature amounts to a 100% restrictive measure. Then, the AB analyzed whether the alternative proposed by Canada, "controlled use" was equally effective to achieve the level of protection detennined by France, the halt of the spread of asbestos related risks. Since the AB denied this,87 there would not have been any need to make use of the new doctrine of reasonableness, the balancing of factors, as established in Korea - Beef It would have sufticed to conclude that the alternative was not equally effective to achieve France's specific and autonomously detennined health policy objective and thus to consider the import ban as justified. However, as explained above, the AB did elaborate on the different factors of"reasonably available." Thus, the question remains: Why did the AB conduct parts of the "reasonably available" analysis? It could be argued that this indicates that the AB interprets "necessary" as allowing the adjudicator to question whether a Member's heavy trade restrietion is indispensable for its level ofprotection, especially when the value is not of high importance and the measure is not very effective, but quite trade restrictive. The fact that the AB labels the "necessity" test as a "weighing and balancing process" would also hint in this direction.8 8 But this does not seem to be the AB's message.8 9 First, the AB stated clearly, that "it is undisputed that WTO Members have the right to detennine the level of protection of health that they consider appropriate in a

87 EC - Asbestos, WTIDS 135/ABIR, para. 174: ", ... would not allow France to achieve its chosen level of heath protection by halting the spread of asbestos-related health risks". 88 Korea - Beef, WTIDSI61, 169/ABIR, paras. 163, 166; EC - Asbestos,

WTIDSI35/ABIR, para. 172.

89 See also Desmedt (supra note 6), p. 470: "For ... determining whether or not measures are 'necessary', however, it seems that neither the text of GATI nor its case law supports such a balancing requirement."; Howse/Türk (supra note 5), p. 323: " ... , the AB rejected categorically the notion that a member's right to determine its level of protection should be subject to consideration of proportionality. Thus, a member may choose zero risk as its goal even though, if it had chosen a slightly less ambitious goal, that goal could have been achieved with a vastly less trade-restrictive policy instrument."

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given situation."90 This repeated long-standing judicial practice and reflected the position ofthe WTO's Members. 91 Second, the AB made clear that "Measures which are indispensable or of an absolute necessity or inevitable to secure compliance certainly fulfill the requirements. "92 Third, although the wording of the panels' defmition of "necessary" does not exclude a certain balancing, such an interpretation would violate the customary mIes of treaty interpretation,93 since the wording "necessary" irnplies a relationship between ends and means and in no way indicates that the end could be put into question. If this were the case, the interpretation of "necessary" would be contra pactum. Finally, the AB did not use its elaborations ab out a "weighing and balancing process" to demand the substitution of the asbestos ban for a less effective policy measure, but it rejected "controlled use" because it "would, in effect, prevent France from achieving its chosen level of protection."94 This proves that any alternative measure, which could be "reasonably available" will have to be equally effective in achieving the chosen level of protection. 95 Thus, there must have been other reasons, why the AB mentioned the "weighing and balancing process" in EC - Asbestos as part of the "reasonably available" analysis. For exarnple, one could argue that the AB wanted to transfer the relaxed "necessary" standard, as established in Korea - Beef under lit. d), to the necessity test under lit. b). This is supported by the fact that the AB

90 EC - Asbestos, WTIDS135/ABIR, para. 168. 91 Korea - Beef, WTIDSI61, 169/ABIR, para. 176; Australia - Salmon, WTIDSI8/ABIR, para. 125; US - Sect. 337 Tariff Act of 1930, BlSO 36S/345, para. 5.26, adopted 07 November 1989; Thailand - Cigarettes, BlSO 37S/200, para. 73, adopted 20 February 1990; WTO-Secretariat, WT/CTEIW/203 (08.03.02), paras. 16-20. 92 Korea - Beef, WTlOS 161, 169/ABIR, para. 161. 93 Article 3 para. 2 OSU, Articles 31-33 VCLT; Japan - Alcoholic Beverages, WTIDS8, 10, 11/ABIR, p. 10-12; lndia - Patent Protection, WTIDS50/ABIR, paras. 41, 45 f.; EC - Computer Equipment, WTIDS62, 67, 68/ABIR, para. 84; EC - Poultry, WTIDS69/ABIR, para. 26; US - Shrimp, WTIDS58/ABIR, paras. 114, 157. 94 EC - Asbestos, WTIDS135/ABIR, para. 174. 95 HowselTürk (supra note 5), pp. 323-325; while a questioning of the level of protection might be tolerable at least from a practical point of view under lit. d), where some values included in the open list are of minor interest, Korea - Beef, WTIDS 161, 169/ABIR, para. 161, this can not be said of human or animal health (lit. b).

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was not obliged96 to deal with Article XX GATI in EC - Asbestos, since other than the panel it denied that the French ban had violated Article III:4 GATI. Thus, the members of the deciding AB division appear to have been eager to make judicial policy.97 They probably wanted to make clear that the "weighing and balancing" must not balance the level of proteetion against the trade restrietion. They established that the "weighing and balancing" only refers to the question whether a Member can be expected to substitute its domestic regulatory measure with an alternative, which equally ensures the level of proteetion, but is less trade restrictive. On the other hand, measures that are not "indispensable" to the attainment of a legitimate goal and the particular level ofprotection are subject to the "weighing and balancing process."98 The more important the value protected, the more effective but less trade restrictive the measure is, the more likely it will be regarded as being necessary and vice versa. This means that the importance of the pursued value can decide on the legality of a measure.9 9 As there might not always be consensus among WTO Members if a certain value is more or is less important, it might be questionable whether WTO tribunals are the appropriate bodies to take this decision. 100

3. Critique oithe New Necessity Test The search for equally effective, but less GATI-inconsistent domestic policy measures remains the objective of the necessity test. From the methodological point of view, when comparing the measure to alternatives, the AB did not give up the rather abstract criterion of "the least degree of inconsistency with other GATI provisions," which it had inherited from the panel US - Sect. 337 oithe 96 Since Canada's appeal was unconditional, WTIDS 135/8 (23.10.00), the AB was competent to deal with artic1e XX GATI. 97 Compare this to the AB's reluctance conceming the re1ationship of Artic1e XXIV GATI and Article 2 para. 2 SA, US - Line Pipe, WTIDS202/ABIR, paras. 198-99 footnote 195. 98

Howse/Türk (supra note 5), pp. 324, 325.

99 WTO-Secretariat, WT/CTEIW/203 (08.03.02), para. 43: ..... there might be differ-

ing levels of scrutiny applicable to the analysis of the necessity test, depending on the importance ofthe 'interests or values' ... n. \00 Cf. Infra V. and HowselTürk (supra note 5), p. 326.

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Tarif! Act 0/1930. 101 The extent ofthe measure's restrictive effects on international commerce is one factor for determining whether a less inconsistent measure is "reasonably available". But the extent ofthe trade-restrictive effects is not an independent criterion when searching for alternatives. I 02 This rnight be deplorable from an econornic point of view, I 03 but it is legally correct since WTO Members are not obliged to reduce trade effects ofGATT-consistent measures, but WTO Members are only obliged to avoid violations of GATT rules or at least to minimize the violation's extent. In practice however, the GATTconsistency and the trade restrictiveness of an inconsistent measure will normally corre1ate. As described above, Korea - Beef and EC - Asbestos seem to have introduced a de minimis- rule in the search for alternative measures. If the value to be protected is important, the measure is effective and the trade restriction is moderate, the measure is like1y to be considered "necessary" while an equally effective and GATT-consistent or less inconsistent alternative will be seen as being not "reasonably available". This "margin of appreciation"104 protects Members from having to change their national law in favor of a rather small gain of freedom of commerce. This is positive from a legitimacy point of view,105 as long as it does not tolerate trade restrictions, which are considerably stronger than equally effective alternatives. 106 But the three factors "importance of the aim", "effectiveness of the measure" and "extent of restrictions" give

101 US - Sect. 337 Tariff Act of 1930, BISD 36S1345, para. 5.26, adopted 07 November 1989, repeated in EC - Asbestos, WTIDSI35/ABIR, para. 171. 102 Contra Desmedt (supra note 6), p. 469: ..... towards a 'necessity' test that puts the emphasis on a more quantifiable criterion based on the trade restrictiveness of a measure rather than on the degree of consistency." (emphasis by Desmedt). 103 See supra 1., MattoolSubramanian (supra note 64), pp. 317-319. 104 HowselTürk (supra note 5), pp. 326-27.

105 This is even more the case if we consider that the panel Thailand - Cigarettes, BlSD 37S/200, paras. 77 f., considered alternatives of a doubtful effectiveness to be equally effective, HowseITürk (supra note 5), p. 327; as a possible proof of effectiveness the panel had referred to regulations of other GATI parties; this "harmonizing approach" contrasted with the deferential attitude ofthe ECJ in Case C-384/93, Alpine Investments, (1995) E.C.R. 1141 para. 51; ECJ Case 286/81, Oosthoek's, (1982) E.C.R. 4575, para. 20, see supra I. 1. 106 EC law and the laws ofthe EC Member States have shown the importance ofthe necessity requirement for protecting trade from restrictions that are not necessary for the attainment oflegitimate objectives, see supra I. 1.

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panels sufficient latitude to reject measures that are significantly more restrictive than is avoidable. \07 In principle, if it had not dealt with an indispensable measure, EC - Asbestos would have been a hard case for applying these factors, since the ban pursued an important aim and it was very effective, but trade was totally restricted. But the AB did not come to weigh and balance these factors, since the ban was indispensable because Canada's "controlled use" was not an equally effective alternative. Also, the AB dealt with a measure to protect human health, an objective explicitly mentioned in a closed list. How would the AB approach cases involving dispensable measures aimed at achieving policy objectives listed in a closed list? Would the AB in such cases transfer the lit. d) weighing and balancing to lit. b) and what would be the implications thereof? I08 If one supports a certain moderation in the search for less restricting alternatives, a balancing of dynarnic factors and some legal uncertainty seem unavoidable. 109 The same features occur in the concept of "reasonableness" in public international law. IIO However, such a flexible approach, pointing to case-by\07 However, introducing the three criteria, amongst which the importance of the legitimate objective could also cut the other way round. Future WTO tribunals might consider others of the XX b) 1egitimate objectives less important, and thus by exercising their discretion they might deny the necessity ofthe measure. 108 In Korea - Beefthe justification under lit. d) concerned a measure pursuing policy objectives inc1uded in the open list of objectives which the GATI consistent "Iaws and regulations" aim to achieve. Thus the AB's balancing exercise cou1d be considered reasonable. However, it is questionable whether such a weighing and balancing of legitimate objectives would be justified under the general exception in Article XX lit. b), which contains a closed list of such fundamental objectives as life and health. Unfortunately, although the AB stressed that the interpretation of "necessary" depends on the context, WTIDSI61, 169/ABIR, para. 162, in EC - Asbestos it did not give any reason for transferring this balancing process into lit. b) and it did not shed any light on how it might apply such balancing in the future. In any case - if at all - a ba1ancing exercise appears to be justified only as long as it takes place with respect to those measures, which are dispensable to reach the legitimate goal in question. 109 Desmedt (supra note 6), p. 466.

110 For formal and material aspects of reasonableness in public international law Corten, The Notion of "Reasonnable" in International Law, ICLQ 1999, pp. 621-624; Lowe, The Politics of Law-Making: Are the Method and Character of Norm Creation Changing?, in: Byers (ed.), The role of1aw in international politics, 2000, p. 216: ..... a versatile concept".

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case solutions, might open the door to judicial activism. 111 Classifying a Member's pursued values as more or less important legitimate objectives, entails a certain degree of subjectivity. Nevertheless, this subjective task can and has to be guided by WTO treaty law and soft law, such as the WTO Ministerial Declaration 2001 on access to essential medicine, as well as by non-WTO law 1l2 binding the disputing WTO Members. 113 These sources provide panels and the AB with some democratically bolstered guidance, which will not minimize their role to a "bouche du trait6"114, but should give their value judgment a sufficiently legitirnate basis. Again, it is possible to draw paralleis between EC and WTO law. The moderation of the "necessity" test as discussed above fmds some similarities in EC law. For example, the ECI declined to rule out a Member's trade restrictive measures just because they were stricter than corresponding measures in other Member States. 1l5 According to Tridimas, "The Court concentrated on the notion of reasonableness rather than on the exercise of less stringent altematives."116 In the European Convention of Human Rights the necessity criterion has been interpreted rather strictly by the European Court of Human Rights. 117

111 Desmedt (supra note 6), p. 465: "... , a differentiated approach in interpreting the term 'necessary' opens the door to the creation of separate sets of case law according to the issue at stake."; Desmedt, ibid., points to the AB's similar case-by-case approach for the definition of likeness in III:2 und III:4 GATI (the "accordion"). 112 EC - Computers, WTfDS62, 67, 68/ABIR, paras. 89 f.; US - Shrimp, WTfDS58/ABIR, para. 130 Fn. 110 f.; US - Sect. 110(5) Copyright Act, WTfDS1601R, paras. 6.67-6.70; Sands, "Unilateral im", Values and International Law, EJIL 2000, p. 300-1. 1J3 See Artiele 31 para. 3 lit. c) VCLT, Howse/Türk (supra note 5), p. 326; Neumann (supra note 6), 2. part 3. chap. D) III. 2., F) IV.-VII. 114 Compare Montesquieu, De L'Esprit Des Lois, Paris 1979; see also Bronckers, More Powerto the WTO?, JIEL 2001, p. 53. 115 ECJ Case C-384/93, Alpine Investments, (1995) E.C.R. 1141 para. 51; ECJ Case

286/81, Oosthoek's, (1982) E.C.R. 4575, para. 20; ECJ Cases C-1/90, C-176/90, Ara-

gonesa, (1991) E.C.R. 1-4151, paras. 16 f.

116 Tridimas (supra note 16), p. 139-40; p. 140: " ... , inevitably, the notion of proportionality has a elose affinity to that ofreasonableness."

117 FroweiniPeukert, Europäische Menschenrechtskonvention, 2. ed. 1996, Vorb. Art. 8-11, para. 17; this can be explained by the fact that these human rights are more fundamental for the individual human well-being than is the right to trade internationally as protected by the WTO, Qureshi, International Trade and Human Rights from the

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Nevertheless, the ECHR grants the Parties a certain "margin of appreciation" when deciding on the necessity of restrictions. 118 For trade measures that effectively protect fundamental societal values, such as health or the environment, the above-described relaxation of the "necessity" test seems to reduce the so-called "chill factor", which possible challenges of environmental or health policies in WTO proceedings may bring about for domestic or multilateral policy decision-making. 119 At the same time, the relaxation of the "necessity" test may enhance the co-ordination of WTO law with other treaties pursuing the protection of such values. 120 It remains to be seen, whether this increased co-ordination will occur in future WTO jurisprudence and whether the AB will make use of its interpretation of "necessary" as construed in Article XX lit. b), d) GATI when considering "necessary" in a different context, such as Article 2.2 TBT or Article 5.6 SPS.121

IV. Necessity Tests in the TBT, in the SPS and in the GATS Whilst the necessity test in Article XX GATI is contained in exceptions, which only get invoked once a violation of other GATI provisions has been es-

Perspective of the WTO, in: Weiss/Denterslde Waart, International Economic Law with a human face, 1998 p. 163. 118 PettitilDecauxllmbert, La Convention Europeenne des Droits de I'Homme, 1999, 65, 77, 80 'human rights dimensions' in a limited sense;. But see US - Sect. 301, WTIDS I 521R, para. 7.75; Lim, Trade and Human Rights - What's at Issue?, JWT 2001, pp. 277-8; Petersmann, Human Rights and International Economic Law in the 21 st Century, JIEL 2001, pp. 4-5. 119 de Burca/Scott, The Impact of the WTO on EU Decision-Making, www.harvard.edulprogramslJeanMonnetlpaperslOO/000601-03.html(05.0 1.0 I), pp. 2-3; Sti[wellITürk, Trade Measures and Multilateral Environmental Agreements: Resolving Uncertainty and Removing the WTO Chili Factor, WWF International 1999, pp. 3-4. 120 Neumann (supra note 6), 2. part 3. chap. E) I. I.

121 See also e.g. Articles X:3 lit. c), XX lit. a), i), XXIV:5 GATT, Articles VI:4, XIV GATS, Articles 3:2,8:1,27:2 TRIPS; Article 23:2 GPA; concerning Articles 5.1, 7.1 Safeguards Agreement see US - Line Pipe, WTIDS202/ABIR, paras. 234-236, 246. Note that EC - Trade Description of Sardines WTIDS23 I , a case involving Article 2.2 TBT is currently being looked at by a WTO panel and that the cut-off date for this essay was before the final ruling in this case.

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tablished,122 the neeessitytest in the SPS, the TBT and the GATS is part of positive obligations. These obligations aim to limit the trade restrietive effeet of domestie poliey measures to the extent "neeessary" for the attainment of a legitimate poliey objeetive. 123

1. The Necessity Test in the TBT Article 2 para. 2 TBT establishes three eonditions for the legality of a teehnieal regulation. First, the teehnieal regulation 124 has to pursue a legitimate goal. An open-ended list of legitimate poliey objeetives mentions amongst others the examples of health and the proteetion of the environment. Seeond, the regulation has to further the attainment of the goal. 125 Third, the domestie poliey measure has to be "neeessary". The TBT neeessity clause is somewhat ambiguous as it reads " ... teehnieal regulations shall not be more trade-restrietive than neeessary to fulfill a legitimate objeetive, taking aeeount of the risks nonfulfillment would ereate." This language has given rise to eonsiderable debate whether the words used in 2.2 TBT install a proportionality test strictu senso l26 or whether they bring about a relaxation l27 of the neeessity test. It has been argued that - whilst not introdueing a proportionality test - the TBT neeessity test, in partieular its eombination with the open-ended list of legitimate objeetives in Article 2.2 TBT, might allow WTO tribunals to question the legitimate

122 US - Wool Shirts, WTIDS33/ABIR, 16, concerning Article XX GATT: "... exceptions from obligations ... , not positive rules establishing obligations in themselves". 123 WTO-Secretariat, S/C/W/96 (1.3.1999). Note that in the context of future VIA GATS disciplines the question ofthe appropriate "threshold", i.e. what would trigger the application of future VIA disciplines to a particular measure, is one of the crucial elements in current discussions. 124 For adefinition ofa technical regulation see Annex I ofthe TBT Agreement. 125 Desmedt (supra note 6), p. 462: "... obligation of rational connection between the measure and the risk assessment". 126 Hilf, Power, Rules and Principles - Which Orientation for WTO/GATT Law?, HEL 2001, p. 120; Diem, Freihandel und Umweltschutz in GATT und WTO, 1996, p. 92; Zeit/er, Einseitige Handelsbeschränkungen zum Schutz extraterritorialer Rechtsgüter, 2000, pp. 61, 118. 127 Montini (supra note 43), p. 123; Trüeb, Umweltrecht in der WTO - Staatliche Regulierungen im Kontext des internationalen Handelsrechts, 2001, pp. 377-8; Neumann (supra note 6), 2. part 3. chap. E) I. 2. b).

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objective at issue. 128 When following this approach, one can again draw paralIeIs to the EC legal system, where the EC] as the centralorgan ofthe legal order establishes what is considered a legitimate policy objective and what not. However, a TBT interpretation transposing such an approach to the WTO might give rise to aseries of concerns. Most importantly, it would raise the fundamental issue whether an international tribunal - via the application of a necessity test should be allowed to question the legitimate domestic policy objective at stake. 129 Assuming that a WTO tribunal explicitly questioned the legitimate objective in 2.2 TBT (see above), it would possibly rule out the necessity ofa measure already at the first stage of the three-step analysis in TBT: when considering whether a technical regulation pursued a legitimate policy goal. Indeed such an approach would seem to interfere with domestic choices about legitimate policy objectives. Thus, from a political and legitimacy point of view, it could be argued that Article 2.2 TBT should not equip WTO tribunals with the ability to a priori rule out the legitimacy of measures. In addition to such broader political considerations, the words of the agreement support that view. First, as stated above, the TBT explicitly requires to take into account the risks arising out of a non-fulfillment of the legitimate objective. Second, recital 6 of the TBTpreamble clearly establishes that WTO Members remain free to adopt their level of protection. If the level of protection remains anational domaine reserve, it is not evident that the decision which value is legitimate should be centralized at the WTO level. Thus, we do not consider Article 2.2 TBT to allow WTO panels to question the legitimate objective as such. However, given that recent WTO jurisprudence has considered the importance of the legitimate objective to be a crucial factor in the application of the necessity test concerning dispensable measures (supra 11. 2.), one might ask how this would play out in the context of Article 2.2 TBT, in particular at which step of the TBT analysis such considerations would occur. If at all - it seerns preferable- to take into account the irnportance of a policy objective at step three of the TBT necessity test: when determining the necessity of the measure and not when determining whether the measure serves a legitimate policy goal. Such an approach would be in line with Korea - Beef, where the AB stated that " ... the weighing and balancing process we have outlined is comprehended in the determination of whether a WTO-consistent alternative measure which the 128 Desmedt, (supra note 6), p. 459. 129 See Desmedt, (supra note 6) p. 459.

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Member concerned could 'reasonably be expected to employ' is available, or whether a less WTO inconsistent measure is 'reasonably available'." 130 Thus, the AB considers the weighing and balancing not to be part of the determination whether the measure pursues a legitimate objective or not. As so far the AB has only considered the importance ofthe legitimate objective as a factor when determining the necessity of dispensable measures (supra 11. 2.), it could be argued that in case of indispensable measures, questions surrounding the legitimacy ofthe domestic policy objective should only arise ifthe objective in question is not explicitly listed in the respective necessity test provision. Thus, such a question might arise in the TBT, which contains an openended list of legitimate objectives. Article 2.2 TBT explicitly names some legitirnate objectives, such as national security requirements, but also allows for others, by commencing its list stating that "[s]uch legitimate objectives are, inter alia: ... ". Similar considerations apply to Article XX lit. d) GATT. Here, the AB seerns to have acknowledged the open ended character of the legitirnate objective list when it stated "[c]learly, Article XX (d) is susceptible of application in respect of a wide variety of 'laws and regulations' to be enforced" and that " ... treaty interpreter ... rnay, in appropriate cases, take into account the relative importance of the common interests or values that the law or regulations to be enforced is intended to protect" (emphasis added).131 Thus, given that both provisions contain open-ended lists, transferring the Article XX lit. d) weighing and balancing interpretation to the necessity test in Article 2.2 TBT seerns appropriate, as far as dispensable measures are tested. With respect to indispensible measures pursuing non listed legitirnate objectives the fundamental question still rernains: could any weighing and balancing take place? On a first glance, weighing and balancing in the case of indispensable measures seerns problematic, in particular as the AB explicitly stated that "Measures which are indispensable or of an absolute necessity or inevitable to secure compliance certainly fulfill the requirements."132 Also, "necessary" implies a relationship between

130 Korea - Beef, WTIDS 161, 169/AB/R, para. 166. 131 Korea - Beef, WTIDS 161, 169/ABIR, para. 162; note that the WTO - Secretariat note WT/CTEIW/203 in para. 26 does not refer to this statement in Korea - Beef, but only quotes the panel EEC - Regulation on Imports of Parts and Components, U6657 37S/l32. In para 5.17. this GATI panel interpreted the phrase "to sec ure compliance with laws and regulations" as meaning "to enforce obligations under laws and regulations", and not "to ensure the attainment ofthe objective ofthe laws and regulations". 132 Korea - Beef, WTIDS 161, 169/ABIR, para. 161.

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ends and means and in no way indicates that the end could be put into question, a weighing and balancing could hardly be reconciled with the customary mIes of treaty interpretation (supra 11. 2.). Finally, the AB in EC - Asbestos, whilst referring to weighing and balancing, did not carry out such a weighing and balancing. However, in Asbestos the AB addressed an indispensable measure,aimed to pursue a vital and fundamental objective explicitly mentioned in a closed list of legitimate objectives. How would that play out with respect to an open-ended list?133 It still remains to be seen what direction future panels and AB reports applying the TBT necessity test will take with respect to proportionality. In any case, the argument that the TBT necessity test does not amount to a fully-fledged proportionality test is supported by the Agreement's negotiating history: one draft 134 included a footnote defming Article 2.2 second sentence as a proportionality criterion, but this language was not integrated into the fmal text. AIthough some uncertainty remains, the necessity test in the TBT could be regarded as sirnilar to the new necessity standard in Article XX lit. d) GATI .135

2. The Necessity Test in the SPS

According to Article 5.6 and Article 2.2 SPS, trade measures aimed at the protection of human, animal or plant life or health have to be "necessary" .136 Footnote 3 defmes this necessity in a way that any alternative measure must "achieve[ s] the appropriate level of sanitary or phytosanitary protection", that it must be "reasonably available taking into ac count technical and economic feasibility", and fmally, that it be "significantly less restrictive to trade" (emphasis added). 133 As indicated above - if at all - weighing and balancing should take place in step three, i.e. when determining whether a measure is "necessary" and not in the first step, i.e. when questioning whether the measure pursues a legitimate objective. However, even if weighing and balancing does take place at that stage, there is need for a relaxed scrutiny. The fact that they are dealing with an indispensable measure requires tribunals togive adequate deference to Member's regulatory choices. 134 GATI Doc. MTN.TNCIWIFA, S. G.3 (20.12.1991): "This provision is intended do ensure proportionality ... ". 135 The EC, WT/GCIW274 (27.7.1999), para. 8, and Japan, WT/GC1W1241, (6.7.1999), para I, propose a c1arification of Artic1e 2.2 TBT. 136 For adefinition ofSPS measures see Annex I ofthe SPS Agreement.

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Several aspects indicate a rather relaxed standard of necessity in the relevant SPS provision. First, the definition of reasonable availability by reference to technical and econornic feasibility gives Members more leeway than the reasonableness test of administrative efforts under Article XX GATI (11.1.). Second, the fact that an equally effective alternative has to be significantly less restrictive makes clear that the necessity standard in the SPS is rather soft. The reason for this could be WTO Members' fear, that their domestic health policies rnight be curtailed by multilateral mIes. Third, by referring to the "appropriate level of ... protection", the SPS explicitly allows Members to individually determine the level ofprotection they wish to achieve. Nevertheless, Members are obliged to deterrnine their level of protection be/ore restricting trade 137 and to base their measures on certain risk assessment procedures. Whilst so far in all SPS cases measures have been considered to violate risk-assessment procedures,138 certain Australian measures have also been found to violate the SPS necessity clause. 139

3. Article VI:4 GATS Apart from the SPS, TBT and GATI also the General Agreement on Trade in Services (GATS)140 includes the concept ofnecessity. For example, Article XIV GATS, the services agreement's general exception contains a necessity test in its lit. a), b) and c). Given that this provision essentially paralleIs Article XX GATI,141 this essay focuses on the GATS's second reference to necessity, Ar137 Australia - Salmon, WTIDS 18/ABIR, paras. 203-206; Members are free to adopt a level ofzero risk, ibid. para. 125. 138 EC - Hormones, WTIDS26, 48/ABIR, paras. 197-200, 206-208; Australia Salmon, WTIDSI8/ABIR, paras. 128-138; Japan - Varietals, WTIDS76/ABIR, para. 111. 139 Australia- Salmon, WTIDSI8IRW, paras. 7.129-7.151. 140 General Agreement on Trade in Services, Annex IB to the Marrakech Agreement Establishing the World Trade Organization. 141 Note that with respect to other sub-headings, ArticIe XIV GATS differs significantly from ArticIe XX GATI. For an analysis ofpotential problems arising out ofthese difference see Tuerk/Fuchs, The General Agreement on Trade in Services (GATS) and Future GATS Negotiations - Implications for Environmental Policy Makers, Scoping study for the German Forum Environment & Development, funded by the Federal Environment Ministry of Germany; Series UBA-TEXTE Berlin: Federal Environmental Agency (Umwe\tbundesamt UBA), forthcoming.

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tic1e VI, entitled "Domestic Regulation". This norm addresses necessity in two of its paragraphs. 142 First, Artic1e VI:4 contains a negotiating mandate which requires WTO Members "to develop any necessary disciplines ... [w]ith a view to ensuring that measures relating to qualification requirement and procedures, technical standards and licensing requirements do not constitute unnecessary barriers to trade in services ... " (emphasis added). Artic1e VI:4 further specifies that "[ sluch disciplines shall aim to ensure that ... " domestic measures " ... are, inter alia: ... b) not more burdensome than necessary to ensure the quality of the service" (emphasis added). Members are currently negotiating such disciplines. Second, for services sub-sectors and modes of supply in which a Member has undertaken specific commitments, Artic1e VI:5 imposes a certain scrutiny for domestic regulatory measures. 143 Artic1e VI:5 first incorporates the necessity requirement from Artic1e VI:4 and then complements it with the concept of nullification and impairment. Overall, Artic1e VI GATS and its references to necessity give rise to aseries of questions. 144 Most important for this essay are two of these questions: the stringency of the existing necessity test and whether or not any future necessity test would amount to an obligation ofproportionality. Concerning the already existing necessity test in Artic1e VI:4, its first reference to "unnecessary barriers to trade" does not seem to introduce any concept new or extraneous to other WTO necessity tests. However, in its second necessity reference in lit. b), Artic1e VI:4 seems to go beyond existing obligations since domestic requirements shall be "not more burdensome than necessary to ensure the quality of the service" (emphasis added). On a first glance, this test would appear to be much stricter than other WTO necessity tests. Indeed, one could argue that for a domestic measure to be considered "not more burden142 Note that the GATS builds on a combination of top down and bottom up approach, where each Member can individually decide in which services sub-sector and in which of the 4 modes of supply it wants to be bound by the GATS market access (Article XVI) and national treatment (Article XVII) disciplines. 143 Note that in order to fall under VI:5, a domestic regulatory measure has to take the form of a Iicensing and qualification requirement or technical standard and it must not fall under any of the GATS specific disciplines, such as market access and national treatment. 144 For other questions arising in the context of CUTTent domestic regulation negotiations, see TuerkiFuchs (supra note 11).

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some than necessary", this measure does not even have to amount to a fullyfledged trade restriction. 145 A second argument exposing the potentially constraining effects of Article VI:4 refers to the fact that its lit. b) only names one single legitimate objective for restricting the provision of services - their quality. Again, this wording appears to create constraints for domestic regulators going beyond other necessity tests, which include a much broader set of legitirnate objectives. 146 In the current negotiations these issues have not yet been resolved and there appears to be considerable confusion as to the exact meaning of the necessity wording in Article VI:4. Even the European Comrnunities in their recent communication seems to share concerns about this confusion and states that the ongoing negotiating work on domestic regulation aims to "further clarify Members' obligations and not to create an unpredictable mandate for dispute settlement procedures to do so",147 Yet, when looking at the current state ofnegotiations, it remains doubtful whether WTO Members will achieve this goal. We now turn to possible future necessity tests and address the question, whether Members will explicitly negotiate a proportionality test. The wording of the necessity tests as contained in current negotiating documents appears to point towards this direction. For example, the EC's May 2001 comrnunication states that they "have introduced the concept of 'proportionality' into the discussion". In that view, "[a] measure should be considered not more traderestrictive/not more burdensome than necessary if it is not disproportionate to the objective[s] pursued"148 (emphasis added). Would this, or a similar wording, if adopted in the current negotiations, amount to a true proportionality test strictu senso in WTO law, thereby paralleling the third aspect of the proportionality test in European Law? So far, Members have not yet fully addressed all questions surrounding the exact meaning of the European suggestion. The

145 However, the "not more burdensome than necessary" test refers to "unnecessary barriers to trade" (Article VI:4 first sentence emphasis added). The European Communities, in their most recent communication considers '''not more burdensome than necessary' and 'not more trade restrictive than necessary' as meaning essentially the same", see SIWPDRIW/14, para. 17. 146 Of course one could argue that the quality of a service can also encompass wider notions of quality, inc1uding health or environmental impacts of the service or of its delivery. For a discussion by the WTO-Secretariat see S/CIW/97, 1 March 1999. 147 EC Communication SIWPDRIW/14 (supra note 145), para. 6. 148 Ibid., para. 17.

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matter is rendered even more complex, as the EC Commission in its abovementioned communication states that "the validity, or rationale, of the policy objective[s] must not be assessed".149 This has to be viewed in the light ofthe AB reports Korea - Bee! and EC - Asbestos which - with respect to the necessity test in Article XX lit. b), d) GATI - have explicitly introduced the importance ofa legitimate objective as one ofthe three elements (supra 11. 2.). The question arises whether it will be possible to gauge the trade restrictiveness of a domestic measure against the importance of the legitimate objective pursued without questioning the validity ofthe objective. That leads to the another negotiating issue: whether or not Members should include a list of legitimate objectives into future Article VI:4 disciplines. As discussed above, the list of legitimate objectives is of fundamental importance for the nature of the necessity test. In a closed list of legitimate objectives, a WTO panel would not question the legitimacy of the listed objectives. However, when faced with an open-ended list a panel or the AB appear to posses some level of discretion and could be allowed to call into question the legitimacy ofthe policy objective (supra III. 3.).150 At the same time, a too narrowly construed, closed list of policy objectives, would also constrain domestic regulatory flexibility, as it would be much harder - maybe impossible - to justify domestic regulatory measures which pursue a legitimate objective not included in the respective list. 151 This problem has been recognized by GATS negotiators and by the WTO Secretariat. In its background notes the latter refers to different legitimate objectives and the different types oflists for legitimate objectives. 152 According to the EC communication, "[t]he discussion has shown that there is considerable concern that such a list could restrict the autonomy of Members in defming national policy objectives and regulating to achieve these objectives. 153 There-

149 Ibid., para. 17. 150 See Desmedt (supra note 6), p. 459. 151 The recognition of unwritten rnandatory requirernents by the ECJ next to the objectives rnentioned in Artic1e 30 EC rnight serve as precedent. 152 Job No. 5929, Informal note by the Secretariat, 8 October 1999, and S/CIW/97, Background Note by the Secretariat, International Regulatory Initiatives in Services, I March 1999. 153 EC Communication SIWPDRIW/14 (supra note 145) para. 19.

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fore, [t]he European Community and its Member States do not consider such a list as a desirable requirement ofthe work on necessity."154 This position could also reflect the fact that the 144 WTO Members, representing different cultures, different stages of economic development, and different approaches to domestic regulation, fmd it extremely difficult to agree on a connnon closed list of legitirnate objectives. Consequently, from a negotiating point of view it might be useful to leave aside such a controversial aspect. However, that might in turn affect the clarity and quality of future disciplines. 155 Meanwhile, Article VI:5 GATS, which has incorporated the necessity / burdensome requirement of Article VI:4 lit. b), already applies to domestic regulations in those services sub-sectors, where Members have entered into specific commitrnents. Thus, the above described substantial uncertainties would equally apply in any dispute invoking Article VI:5. However, such a dispute involving the existing necessity test is less likely, as this provision requires the cornplaining Member to show that it bas suffered from nullification or impairment of benefits.

4. Comparison and Critique ofGA1T, TBT, SPS and GATS Approaches to Necessity There is not one connnon necessity test in the four agreements goveming trade in goods and services. Rather, these necessity obligations differ in their procedural and material aspects. With respect to procedural aspects, Article:XX lit. b), d) GATT and Article XIV lit. a), b) and c) GATS are exceptions, irnplying that the burden ofprooflies with the defending WTO Member. On the other hand the TBT, the SPS and future Article VI:4 GATS disciplines are independent obligations, so the non-fulfillrnent ofthe necessity test has to be asserted by the plaintiff. 156 With respect to the material standards we first look at the level of scrutiny applied under the different necessity tests. Article:XX lit. b), d) GATT and Ar-

154 Ibid., para 20. 155 See EC Commission SIWPDRIW/14, (supra note 145). 156 US - Wool Shirts, WTIDS33/ABIR, 16, conceming Article XX GATI: ..... exceptions from obligations ... , not positive rules establishing obligations in themselves."; WTO-Secretariat, WT/GrEIW/203 (08.03.02), paras. 6-7, S/CIW/96 (1.3.1999).

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ticle 2.2 TBT seem to be to some extent equal. Alternative measures do not only have to be equally effective in the attainrnent of the legitimate objective, any alternative also has to be reasonably available, taking into ac count the importance of the airn, the effectiveness of the measure and its trade restrictiveness. 157 The standard in the SPS is still a bit more relaxed, asking for feasible, yet significantly less restrictive alternatives. 158 Finally, the "not more burdensome than necessary" wording of Article VI:4 GATS suggests a stricter scrutiny. However, Members are currently negotiating new disciplines, which will hopefully clarify and relax this element ofthe VI:4 necessity test. Looking at the legitimate objectives, another aspect of the material standard, Article XX lit. b) and Article 2.2 SPS exclusively name the protection of human, animal or plant life or health. Article 2.2 TBT however differs from the above provisions. Whilst the former contain a closed list of legitimate objectives, the latter embodies an open list. It has been argued that an open-ended list, such as the one in Article 2.2 TBT could permit WTO panels to question the legitimate objective per se l59 and to possibly rule out the necessity of a measure at the fIrst stage of the tbree-step TBT necessity test (supra III. 1.). Such an approach would seem to interfere with domestic choices ab out policy objectives. With respect to Article VI:4 GATS, the existing provision only mentions one single legitimate objective - the quality of the services. Again, this appears to signifIcantly constrain domestic regulatory flexibility. In the GATS negotiations however, Members discuss whether to include an open-ended, a closed, or no list of legitimate objectives into any future disciplines and whether to combine this with what European negotiators name a proportionality test. Currently, the exact nature of this proportionality test, as well as the nature and extend ofthe legitimate objective list yet remain to be decided. The above analysis indicates that, amongst many other issues, two questions are particularly crucial for a necessity analysis: fIrst, the issue of an open versus closed list of legitimate objectives and second, the question whether and at which stage of a necessity test conceming dispensable measures, the legitimacy 157 While Artic\e 2 para. 2 TBT only refers to the first two of these three elements named by the AB in the interpretation ofartic\e XX Iit. b), d), the trade restrictiveness of a measure should not be irrelevant under the TBT either if an equally etTective alternative exists. 158 But see Me Govern (supra note 57), § 13.1123: "The SPS ... provides a convenient basis for examining its application in the context of Artic\e XX."

159 See Desmedt (supra note 6), p. 459.

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or importance of a domestic policy objective comes into play. Different interpretations and answers to these questions rnight be justified or even required by the provisions' different words, structures and contexts. For these reasons, it is questionable whether a specific interpretation, which rnight provide an adequate solution for one particular necessity text provision, rnight be equally suitable for another necessity test provision. In particular, concerns arise about transferring the weighing and balancing approach form an Article :xx lit. d) ,necessity test to a necessity test under :xx lit. b) GATI or to any other necessity test which involves a closed list oflegitirnate objectives (supra III. 1.).

V. Does the Chapeau of Article XX GATT Require Proportionality Strictu Senso? While some claim, that in US - Gasoline the AB has introduced a proportionality test strictu senso into the introductory clause of Article :XX,160 others deny such an interpretation. 161 Keeping in rnind the different interpretations the ECJ has given to the second sentence of Article 30 EC, a provision textually equivalent to the chapeau of Article :xx (supra I. 2.), the AB's approach to the interpretation of the Article XX chapeau rnight warrant closer attention when analysing possible proportionality elements in WTO law. In US - Gasoline the AB analysed a V.S. measure which granted individual fuel additive baseline requirement to domestic blenders and refmers of gasoline while it relegated imported gasoline to an unbending more exacting statutory 160 Hilf (supra note 126), p. 121; Cass, The 'Consitutionalization' of International Trade Law, EJIL 2001, pp. 67-8; Quick, The Community's Regulation on Leghold Traps, in: Bronckers/Quick (ed.), New Directions in International Econornic Law, 2000, p. 250; Tietje, Normative Grundstrukturen der Behandlung nichttarifärer Handelsherrunnisse in der WTO/GATT-Rechtsordnung, 1998, pp. 321-2; Tietje, Die völkerrechtliche Kooperationspflicht im Spannungsverhältnis WeithandellUmweltschutz und ihre Bedeutung für die europäische Umweltblume, Europarecht 2000, p. 291; Trachtman, WTO AB Report: EC - Asbestos, www.ejil.org/journal/curdevs/sr13.rtf, (21.07.01), pp. 6-7; Schmidt/Kahl, Umweltschutz und Handel, in: Rengeling (ed.), Handbuch zum europäischen und deutschen Umweltrecht, Bd. 11, 1998, § 90 para. 106. 161 Desmedt (supra note 6), pp. 465-476; Appleton (supra note 66), p. 134-5; Montini (supra note 43), p. 129; CameroniCampbell, Challenging the boundaries ofthe DSU through trade and environment disputes, in: Cameron/Campbell (eds.), Dispute Resolution in the WTO, 1998, p. 223; Diem (supra note 126), pp. 92-3; Ginzky, Saubere Produkte, schmutzige Produktion, 1997, p. 180; Mavroidis, Trade and Environment after the Shrimps-Turtles Litigation, JWT 2000, p. 79; Zeitler (supra note 126), p. 121.

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baseline. Having found that this measure fulfils the requirements of Article :xx lit. g), the AB then proceeded to an analysis under the chapeau. There it concluded that the US approach constituted an unjustifiable discrirnination and a disguised restriction to international trade. 162 The AB reached this conclusion because it considered two preferable alternatives to the US measure: first, it suggested that the US regulation could have imposed statutory baselines on domestic as weIl as on imported gasoline. That would have avoided any discrirnination against foreign refmers at all. Second, the AB suggested to adopt individual baselines for each foreign or domestic refmer. This approach would have resulted in a lower level of discrirnination. However, it is important to note that the AB did not ask the US to introduce non-discrirninatory statutory baselines. It merely noted that individual baselines for importers would have been reasonably available to the US.163 Thus, the AB would have accepted not only a non-discrirninatory alternative, but also a lessdiscrirninatory alternative. This means that the AB did not install a strict necessity test into the chapeau. l64 According to the AB, the latter would have violated the principle of effective interpretation, as reading a necessity test into the chapeau would have possibly rendered the necessity test contained in lit. b), d) inutile 165 and it would have read a word into the treaty that does not exist. 166 Nevertheless, the fact that the discrirnination was held to violate the chapeau since it was not "necessary", shows that the necessity test can be an indicator for the application of the general terms "arbitrary" and ''unjustifiable'' within the chapeau. 167 What the AB certainly did not do was to make use of a proportionality test strictu senso. Asking the US to co-operate with the export countries' administrations and to use administrative resourees to install and eontrol 162 US - Gasoline, WTIDS2/ABIR, pp. 25-29. 163 US - Gasoline, WTIDS2/ABIR, p. 25. 164 Appleton (supra note 66), p. 134; Neumann (supra note 6), 2. part 3. chap. E) I. 2. a).

165 US - Gasoline, WTIDS2/ABIR, p. 17. 166 India - Patents, WTIDS50/ABIR, para. 45; US - Line Pipe, WTIDS202/ABIR, para. 250. 57.

167 McGovern

(supra note 57), p. 13.11-11; for the parallel in EC law see also note

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individual baselines just means that such efforts to co-operate could be reasonably expected. The AB did not balance the two legitimate objectives, air quality versus free trade. That the AB did not introduce a proportionality test strictu senso into the chapeau is also confmned by the fact that it considered the chapeau's function to be a prohibition of abuse of right. In particular, the AB stated that "[t]he fundamental theme is to be found in the purpose and object of avoiding abuse or illegitimate use ofthe exceptions ... ".168 The AB took a similar approach when interpreting the chapeau in US Shrimp. In that case, the AB pointed out that "[t]he task of interpreting and applying the chapeau is, hence, essentially the delicate one of locating and marking out a line of equilibrium between the right of a Member to invoke an exception under Article XX and the rights of the other Members under varying substantive provisions ... ".169 In locating that line of equilibrium the AB did not question the level of protection of turtles sought by the USo Also, it did not rule out any measures because their trade restrictiveeffect would have been too heavy compared to the proteetion of turtles achieved. 170 All the AB did, without naming it, was to import the classical necessity test into the chapeau. The AB held three aspects of the US import prohibition of uncertified shrimp to be unjustifiable and/or arbitrary discriminations. Firstly, it was unjustifiable and arbitrary to demand different trading partners to adopt essentially the same policy of protection and to ignore equally effective alternatives. 171 As in Gasoline, the fact that discrimination could have been avoided, rendered the measure unjustifiable and arbitrary. However, the AB did not in any way question that the US could make shrimp imports dependant on a turtle proteetion system equivalent to the US efforts. l72 Secondly, proteetion of extraterritorial species has to be necessary in a spatial and temporal dimension. 173 Here the AB made use of the necessity formula as well. 17 Thirdly, the

168 US - Gasoline, WTIDS2/ABIR, p. 25. 169 US - Shrimp, WTIDS58/ABIR, para. 159. 170 US - Shrimp, WTIDS58/ABIRW, paras. 137-8, 143-4. 171 US - Shrimp, WTIDS58/ABIR, paras. 164, 177; therefore, not only different treatment of comparable situations, but also equal treatment of different situations is discrimination in the sense of Article XX GATI, see McGovern (supra note 57), § 13.11-22, p. 10. 172 US - Shrimp, WTIDS58/ABIRW, paras. 143-4. 173 US - Shrimp, WTIDS58/ABIR, para. 164.

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AB considered that "country-based measures" which target all products from a

certain origin regardless of their individual quality, violate the chapeau. 175 In principle, the wording of the report's respective passage could leave the question open whether the AB bans only such country-based measures that require not only equivalent, but the same policy.176 However, it seems that countrybased measures are outlawed in toto. 177 This has caused a divided echo. 178 Once again, the AB used certain elements of the necessity test. This approach could prima facie be questionable since the necessity test is not mentioned in the text of the chapeau. However, one could very well argue that unnecessary restrietions mayamount to disguised restrictions or, as long as discrimination does take place, to unjustifiable and/or arbitrary discrimination. The AB proceeded the following way: first it characterized the chapeau as expressing the requirement of good faith, which is a general principle of international law. Being the opposite of good faith, abuse of right is prohibited. 179 174 The characterization of the dispensable part of the measure as "discrimination" can hardly be reconciled with the chapeau's wording, since the AB had stressed: ..... , this discrimination must occur between countries where the same conditions prevail.", US - Shrimp, WTIDS58/ABIR, para. 150 (emphasis in the original); the dispensable part rather might have been a disguised restriction, but most preferably the AB should already have denied "a c\ose and genuine relationship of ends and means", WTIDS58/ABIR, paras. 136, 141, when dealing with lit. g). 175 US - Shrimp, WTIDS58/ABIR, para. 165; US - Tuna 11, GATTIDS291R, paras. 5.24,5.39. 176 US - Shrimp, WTIDS58/ABIR, para. 165: ..... this measure ... is more concemed with effectively influencing WTO Members to adopt essentially the same comprehensive regulatory regime ... , even though many of those Members may be differently situated". 177 Neumann (supra note 6), 2.part 3.ch. E) I. 3. b) cc).

178 In support e.g. HowselRegan, The ProductIProcess Distinction - An IIIusory Basis for Disciplining 'Unilateralism' in Trade Policy, EJIL 2000, p. 271-2; critical Bree, Artic\e XX GATT - Quo vadis? DickinsonJIL 1998, p. 122-3: "Case by case decisions ... are not verifiable and enforceable ... "; Cone III, The Appellate Body, the Protection of Sea Turtles and the Technique of "Completing the Analysis", JWT 1999, p. 58; Howse, The Turtles Panel - Another Environmental Disaster in Geneva, JWT 1998, p. 95-6; from a systematic point of view the AB should have considered country-based measures rather under Artic\e XX lit. g), WTIDS58/ABIR, para. 149: " ... , and the relationship of that objective with the measure itself ... , are examined under Artic\e XX(g), " 179 See also, CottieriSchefer, Good Faith and the Protection of Legitimate Expectations in the WTO, in: Bronckers/Quick (supra note 160), pp. 47-68.

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Tberefore, rights have to be exercised "reasonably."180 To explain tbis reasonableness test, the AB then quotes Bin Cheng's General Principles of Law as applied by International Courts and Tribunals: "A reasonable and bona fide exercise of a right in such a case is one wbich is appropriate and necessary for the purpose ofthe right ... ".181 While the AB in fact applied the necessity test, it did not install a proportionality test. All it did was to dernand the US to undertake serious and nondiscriminatory negotiations for the protection of extraterritorial resources before enacting any trade restrictions. 182 However, this requirement to negotiate is not the result of balancing the effective protection of turtles against the extent of trade restrictiveness, nor are such negotiations an absolute conditio sine qua non for the measure in question. 183 Tbis clearly shows that the AB allows a WTO Member to secure effective protection of its legitirnate policy objective. All it dernands is that the Members' means are necessary. Tbe AB did not consider unilateral measures to be necessary for the protection of a resource roaming in several jurisdictions and in the High Sea. 184 Another argument against seeing the AB to introduce a proportionality test into the chapeau is that it imported the requirement to negotiate into Article XX GATI from the relevant multilateral environmental agreements. 18S Tbe requirement to negotiate is no result of a general proportionality test. An additional caveat is the fact that in US - Shrimp the AB allowed extraterritorial protection,I86 wbich up to then most GATI lawyers had considered to be unjustifi-

180 US - Shrimp, WTIDS58/ABIR, para. 158. 181 US - Shrimp, WTIDS58/ABIR, para. 158 footnote 156. 182 US - Shrimp, WTIDS58/ABIR, paras. 167-171; WTIDS58/ABIRW, paras. 122-3. 183 US - Shrimp, WTIDS58/ABIR, paras. 167-171, WTIDS58/ABIRW, paras. 122-3. 184 Evidence are the obligations to protect species on the High Seas by multilateral co-operation, ArticJes 63-67,118-120 UNCLOS and ArticJes 7,8 ofthe UN Agreement on Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks, see Neumann, Die materielle und prozessuale Koordination völkerrechtlicher Ordnungen, ZaöRV 2001, pp. 543-4. 185 US - Shrimp, WTIDS58/ABIR, paras. 168-170. 186 US - Shrimp, WTIDS58/ABIR, para. 133; US - Shrimp, WTIDS58/ABIRW, paras. 143 f.

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able per se. 187 Thus, the extraterritorial dimension of the measure in US Shrimp seemed to justify a strict necessity test for this case, but in any case, US - Shrimp did not install a general balancing test. 188 Sumrning up, in US - Gasoline and in US - Shrimp the AB interpreted the chapeau to reflect the principle of good faith, including the prohibition of abuse of rights. 189 While an abuse can occur when rights of other Member' s are unnecessarily curtailed, 190 there is no common proportionality standard that would be included in the prohibition of abuse of rights. Therefore, neither is proportionality strictu senso a category of written WTO law, nor did the AB introduce it in its jurisprudence. 191

VI. Balancing of Constitutional Values by International Courts? Apart from the special area of counter-measures and safeguards 192 the WTO legal system does not contain a general proportionality requirement. Neither the current rules on "necessity" incorporate an explicit reference to proportionality, nor have WTO tribunals adopted a true fully-fledged proportionality test in their case law. If WTO law contained such a general proportionality rule and if such an obligation applied to every sort of trade restriction, this would have far reaching implications for the interaction between WTO law and the legal orders ofWTO Members. A proportionality requirement would allow panels and the AB to outlaw measures, the trade restrictive effects of which they consider "excessive" or "out of balance" to the positive non-economic effects pursued through these measures. While banning "excessive" acts sounds positive, it is questionable 187 US - Tuna I, GATTIDS211R, ILM 30 (1991), 1598, para. 5.22 (unadopted). 188 US - Shrimp, WTIDS58/ABIR, para. 159: " ... the line of equilibrum, as expressed in the chapeau, is not fixed and unchanging; the line moves as the ... measures at stake vary ... ". 189 WTO-Secretariat, WT/CTEIW/203 (08.03.02), paras. 58-9. 190 See Kiss, Abuse of rights, in: Bernhardt (ed.), Encyclopedia of Public International Law, Vol. 1,1992, pp. 4-8. 191 Desmedt (supra note 6), pp. 465-476; Appleton (supra note 66), pp. 134-5; Montini (supra note 43), p. 129; CameroniCampbe/l (supra note 161), p. 223; Diem (supra note 126), pp. 92-3; Ginzky (supra note 161), p. 180; Mavroidis (supra note 161), p. 79; Zeitler (supra note 126), p. 121.

192 Article 22 para. 4 DSU, US - Cotton Yam, WTIDSI92/ABIR, para. 120; USLine Pipe, WTIDS202/ABIR, paras. 257-259.

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whether WTO tribunals at the international level would have sufficient guidelines for balancing economic versus non-economic factors, in particular as most ofthe latter would arise at the domestic level. Would such a balancing ofvalues be viable in an organization ofuniversal membership? Would such a balancing be desirable in an organization, which is supposed to pursue negative rather than positive integration? Even the European Court of Justice, the constitutional court of an ever-closer union of peoples in a comparatively small geographie region, unified by common values and aiming towards true harmonization in many areas of domestic policies, is careful when balancing different values. ECJ practice has shown that the Court tends to outlaw only rather extreme cases. Also, in the case of preliminary rulings, if the facts of the case are not evident, the court leaves the fmal decision on the proportionality of the measure to the national court asking for a ruling (supra I. 1.). A balancing of constitutional values needs strong democratic legitirnacy, both with respect to the formation of rules, but also with respect to the application of such rules in dispute settlement procedures. In terms of the WTO, stakeholders representing non-economic interests and developing country Members are facing disadvantages in both of these areas. For example, developing countries are still disadvantaged in bringing disputes to the WTO.193 Similarly, whilst striving for regional balance, so far not even all major cultures and legal families are adequately represented in the Appellate Body. 194 A comparison with other international courts is striking. Even in a European Union of 25 member states every state will have a judge of its nationality.195 The same holds true for the more than 40 parties of the European Convention of Human Rights and its court. The ICJ has 15 members, ITLOS has 21, each possibly supplemented by a judge ad hoc elected by the parties of the case. Should the WTO AB and panels follow this practice, and if yes, would this remedy some of the concems

193 Note that the recently established Advisory Centre on WTO Law aims to assist developing and least developed countries in the handling of WTO dispute settlement cases. 194 Although rule 4 para. 3 of the AB Working Procedures (WT/ABIWPI3) states that all seven members of the AB take part in the consideration of appeals, and Article 17 para. 3 DSU states that AB membership "shall be broadly representative of membership in the WTO", reality is still different. 195 Lenz, Die Gerichtsbarkeit in der Europäischen Gemeinschaft nach dem Vertrag von Nizza, EuGRZ 2001, pp. 438-9.

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with a possible proportionality test in WTO law? In our view, the WTO is not ready for classical proportionality from an institutional perspective. 196 It is doubtful whether an international court should be entrusted with such fundamental balancing exercises as arising in proportionality testing. Such balancing choices should rernain the prerogative of domestic legislators and adjudicators. Whilst some argue that a proportionality requirement is necessary to ensure that extreme trade restrictions are not tolerated, there are other means to reach that goal without impinging too heavily on Members domestic policy choices. For example, the prohibition of abuse of rights 197 seerns to be sufficient to guide the interpretation and application of WTO mIes - even in cases where such fundamental decisions as the legality of extraterritorial measures have to be taken in the absence of specific nonns (US - Shrimp ).198 This is especially true, if WTO jurisprudence takes into ac count the interpretative guidance nonWTO law can give to the interpretation of central WTO nonns of general character such as the prohibition of unjustifiable or arbitrary discrirnination. 199 If, rather than engaging in a fundamental balancing of different econornic and noneconornic values, WTO tribunals resort to interpretative guidance of non-WTO law, they would promote coherence in the international architecture and would allow for synergies arising from different, but complementary international institutions, mIes and policies.

196 For example, see Bronckers (supra note 114), pp. 41-65; Trachtman, The Domain of WTO Dispute Resolution, HarvJIL 1999, pp. 333-377; v. Bogdandy, (supra note 15), pp. 618-633. 197 ArticIe 3 para. \0 DSU; US - FSC, WTIDSI08/ABIR, para. 166; US - Shrimp, WTIDS58/ABIR, para. 158. 198 US - Shrimp, WTIDS58/ABIR, para. 159; UNCLOS does not contain any proportionality test either, conflicts between conflicting uses ofthe sea have to be solved by the principle of good faith and the prohibition of abuse of rights (Article 300), if specific rules do not exist. 199 US - Shrimp, WTIDS58IRW, para. 5.51: u ... , we need '" to consider the legal framework ... "; Howse/Nicolaidis, (supra note 15), pp. 14-5; JoyneriTyler, Marine Conservation versus International Free Trade, ODIL 2000, p. 141: u ... , under the Vienna Convention, all of ArticIe XX, incIuding the chapeau, should be interpreted in light of the entire corpus ofinternationallaw, ... "; Neumann (supra note 184), pp. 541-2.

Paralleleinfuhren und Erschöpfungsregeln im Recht der WTO Von Christoph Hemnann, Bayreuth·

I. Einführung Die meisten kennen die Situation noch aus den 90er Jahren, als der USDollar bei 1,35 DM stand und Levi's Jeans in Deutschland zu horrenden Preisen vertrieben wurden. Jeder die USA bereisende Bekannte wurde zwangsverpflichtet, einem Hosen, Turnschuhe, Mountainbikes, Golfschläger oder ähnliches mitzubringen. So mancher mag sich gefragt haben: Wieso macht eigentlich keiner ein Geschäft aus den Preisunterschieden zwischen den USA und Europa? Ursache fiir das Fehlen gewerbsmäßiger Arbitrage, also der Ausnutzung von Preisdifferenzen zwischen verschiedenen Märkten fiir das gleiche Produkt ist das Verbot von Paralleleinfuhren oder Parallelimporten, das sich infolge einer nationalen oder im Falle der EG regionalen Erschöpfung von gewerblichen Schutzrechten ergibt. Diese Schutzrechte verleihen ihrem Inhaber Ausschließlichkeitsrechte, auf deren Basis er die von ihm nicht genehmigte Nutzung durch den Vertrieb der Produkte unterbinden kann. Sie "erschöpfen" sich aber in dem Augenblick, in dem der Schutzrechtsinhaber selbst die FlÜchte erstmalig gezogen hat, indem er etwa ein patentiertes oder markengeschütztes Produkt veräußert hat. Die Weiterveräußerung durch den Erwerber kann er nun nicht mehr, zumindest nicht aufgrund seines gewerblichen Schutzrechtes, untersagen und unterbinden. Bei oberflächlicher Betrachtung mag man nun verwundert fragen, woher dann aber das Recht eines Schutzrechtsinhabers stammen soll, die Einfuhr von Produkten zu unterbinden, die er selber, bloß halt in einem anderen Land, bereits in Verkehr gebracht und damit von seinem Recht Gebrauch gemacht hat. Die Maßgeb• Dt. iur., LL.M. European Law (London), Wirtschaftsjurist (Univ. Bayreuth), Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insbesondere Völkerund Europarecht an der Universität Bayreuth.

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Christoph Herrmann

liche Frage eines Erschöpfungsregimes ist also, ob dieses Inverkehrbringen im Ausland zur Erschöpfung auch des inländischen parallel bestehenden Schutzrechts fUhrt (oder alternativ, ob man in der Veräußerung im Ausland eine implizite Lizenz zum weltweiten Vertrieb des Produktes sieht). Verneint man dies und entscheidet sich damit fiir eine beschränkte Erschöpfung, so sind Paralleleinfuhren von Waren (als der Import von Waren, die der Hersteller direkt im Ausland abgesetzt hatte) verboten und der Schutzrechtsinhaber kann dieses Verbot etwa durch Zollbeschlagnahme durchsetzen lassen. Im Ergebnis ermöglichen beschränkte Erschöpfungsregime den Schutzrechtsinhabern damit, unterschiedliche Preise in unterschiedlichen regionalen Märkten durchzusetzen (Preisdiskriminierung). Im vorliegenden Beitrag soll der Frage nachgegangen werden, inwieweit das Welthandelsrecht, also insbesondere das TRIPS aber auch das GATI, Vorgaben hinsichtlich der Zulässigkeit der unterschiedlichen Erschöpfungsregime enthalten.

D. Erschöpfungsregime weltweit Die einzelnen international vorzufmdenden Erschöpfungsregime unterscheiden sich von Land zu Land und differenzieren bisweilen auch nach der Art des betroffenen Schutzrechts, wobei das Markenrecht wohl am ehesten als international erschöpft angesehen wird. 1 Generell lässt sich eine leichte Tendenz zur Liberalisierung der Erschöpfungsregime, also weg von einer national beschränkten, hin zu einer internationalen Erschöpfung konstatieren. 2 Die EG bildet hierbei allerdings insofern eine Ausnahme, als der EuGH zwar auf Basis des EGV und des EWR-Abkonunens die prinzipielle nationale Erschöpfung, die in einigen EG-Mitgliedstaaten vorgesehen war, fiir unzulässig erachtete, 3 umgekehrt aber den EG-sekundärrechtlichen Vorschriften eine regionale Erschöpfung entninunt und diese zugleich als Vollharmonisierung wertet, 1 Vgl. auch die dahingehende Empfehlung zu Parallel importen der International Law Association, Fourth Report of the Committee on International Trade Law, 2000, Rdnr. 20. 2 Vgl. dazu Abbott, First Report (Final) to the Committee on International Trade Law of the International Law Association on the Subject of Parallel Importation, JIEL 1998, S. 610 tT.; ders., Second Report (Final) to the Committee on International Trade Law of the International Law Association on the Subject of Parallel Importation, 2000, S. 3 ff.; Verma, Exhaustion ofIntellectual Property Rights and Free Trade, HC 1998, S. 540 ff.

3 Ausführlich Freytag, ParaIlelirnporte nach EG- und WTO-Recht, 2001, S. 41 ff.

ParaIleleinfuhren und Erschöpfungsregeln im Recht der WTO

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die keinen Raum für eine mitgliedstaatliche internationale Erschöpfung mehr lässt. 4 Dies führte dazu, dass sich die Erschöpfungsregeln z.B. Deutschlands im Bereich des Markenrechts durch das Gemeinschaftsrecht verschärft haben, da die BRD zuvor einer internationalen Erschöpfung folgte. 5 Auch politisch ist diese Rechtslage zumindest im Hinblick auf das Markenrecht weiterhin umstritten.6

ID. Erschöpfungsregeln und WTO-Recht Angesichts der fehlenden internationalen Einheitlichkeit im Hinblick auf die Erschöpfung konunt der Frage nach der welthandelsrechtlichen Zulässigkeit der verschiedenen Systeme besondere Bedeutung zu. Hier sind grundsätzlich drei Antworten denkbar: Zum einen wäre es möglich, dass insbesondere der durch das TRIPS beabsichtigte Mindestschutz für Schutzrechtsinhaber eine internationale Erschöpfung verbietet. 7 Umgekehrt erscheint aber ebenso ein Verbot der nationalen Erschöpfung (und damit dann womöglich auch der regionalen Erschöpfung) als nichttarifärem Handelshemrnnis möglich,s Zuletzt wäre denkbar, dass das WTORecht die Frage weder in die eine noch in die andere Richtung entscheidet und die Staaten damit im Hinblick auf diese Frage voll souverän geblieben sind. 9

4 Für das Markenrecht EuGH, Rs. C-355/96, Sig. 1998, 1-4799. Kritisch dazu Spennemann, Die markenrechtliche Beurteilung von ParaIlelimporten im EG-Recht, ZEuS 2001, S. 540 ff.

5 Vgl. BGH, GRUR 1996, S. 271.

6 Vgl. Europäisches Parlament, Bericht über die Problematik der Erschöpfung der Rechte aus Marken, A5-0311/2001 v. 19. September 2001. 7 So für das Patentrecht insbesondere Straus, Bedeutung des TRIPS für das Patentrecht, GRUR Int. 1996, S. 194. 8 In diese Richtung Abbott (oben Fn. 2), JIEL 1998, S. 632 ff.; CottieriStucki, Parallelimporte im Patent-, Urheber- und Muster- und ModeIlrecht aus europarechtlicher und völkerrechtlicher Sicht, in: Dutoit (Hrsg.), Conflit entre importations paraIleJes et propriete inteIlectueIle?, 1996, S. 54 ff.; Herrmann, TRIPS, Patentschutz für Medikamente und staatliche Gesundheitspolitik: Hinreichende Flexibilität?, EuZW 2002, S. 40 f.; Verma (oben Fn. 2), HC 1998, S. 566. 9 So Bronckers, The Exhaustion of Patent Rights under WTO Law, JWT 1998, S. 137 ff.

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Christoph Herrmann

1 .Erschöpjungsregeln und TRIPS Im Zusammenhang mit der Erschöpfungsfrage werden immer wieder die Vorschriften der Art. 6, 16, 28 sowie 51 TRIPS diskutiert. 10 Ihre Bedeutung fiir die Frage der Erschöpfung ist umstritten. Einzige ausdrücklich mit der Erschöpfungsfrage befasste Vorschrift ist Art. 6 TRIPS: "Für die Zwecke der Streitbeilegung im Rahmen dieses Übereinkommens darf vorbehaltlich der Artikel 3 und 4 dieses Übereinkommen nicht dazu verwendet werden, die Frage der Erschöpfung von Rechten des geistigen Eigentums zu behandeln."

In der Literatur werden zur Bedeutung dieser Vorschrift zwei Grundansichten vertreten. Der einen Ansicht zufolge soll es sich bei Art. 6 TRIPS um eine rein prozessual zu verstehende Vorschrift handeln, welche die Frage der Erschöpfung lediglich der Streitbeilegung nach Art. 64 TRIPS entzieht, eine Beurteilung der Frage anhand von TRIPS-Vorschriften aber prinzipiell weiter zulässt. Dies wird vor allem mit dem Wortlaut der Vorschrift sowie dem Zweck des TRIPS, einseitige Handelsbeschränkungen zur Erzwingung des Schutzes geistiger Eigentumsrechte zu verhindern, begründet. 11 Es erscheint allerdings höchst zweifelhaft, ob die eventuelle Berufungsmöglichkeit Privater in Staaten, deren Gerichte eine unmittelbare Wirkung des TRIPS bejahen, als alleiniger verbleibender Anwendungsbereich solcher materieller Vorschriften des TRIPS über die Erschöpfung ein sinnvolles Auslegungsergebnis sein kann. 12 Art. 6 TRIPS fUhrt daher dazu, dass der Frage nach materiellen Aussagen des TRIPS zur Erschöpfungsfrage keine große Bedeutung zukommt, weil solche fiir Zwecke der Streitbeilegung nach Art. 64 TRIPS ohnehin nicht verwendet werden können. Ungeachtet dessen lässt sich aber sowohl aus Art. 16 TRIPS (fiir das Markenrecht) als auch aus Art. 28 TRIPS (fiir das Patentrecht) keine eindeutige Aussage über die Unzulässigkeit einer internationalen Erschöpfung J3 oder einer nationalen Erschöpfung l4 ableiten. Die Untersagungsrechte der Art. 16 wie 28

10 Vereinzelt (Bronckers (oben Fn. 9), JWT 1998, S. 147 ff.) wird darüber hinaus Art. 64 (2) betrachtet. Auf diesen wird im vorliegenden Beitrag aufgrund seiner geringfügigen Ergiebigkeit al1erdings nicht eingegangen.

11 Freytag (oben Fn. 3), S. 216 ff. m. w. Nachw. 12 So aber Freytag (oben Fn. 3), S. 219.

13 So aber für das Patentrecht Bronckers, The Impact of TRIPS: Intel1ectual Property Protection in Developing Countries, CMLRev. 1994, S. 1267; Straus (oben Fn. 7), GRUR Int. 1996, S. 193 ff. 14 So für das Markenrecht CottieriStucki (oben Fn. 8), S. 52.

Paralleleinfuhren und Erschöpfungsrege\n im Recht der WTO

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TRIPS beziehen sich jeweils auf Handlungen ohne Zustinunung des Rechteinhabers und bestinunen grundsätzlich allein den Umfang der jeweiligen Rechte. Ob die Inverkehrbringung in einem anderen WTO-Staat aber als Zustinunung im Sinne des TRIPS zu werten ist, bzw. wann die Rechte des Inhabers erschöpft sind, ergibt sich aus den Vorschriften nicht. 15 Dieses Ergebnis stützt auch Art. 51 TRIPS, der die Bereitstellung von Zollbeschlagnahmeverfahren nur für den Fall der Einfuhr nachgeahmter, nicht hingegen originaler Erzeugnisse verlangt. Ganz generell erscheint das TRIPS auf Fragen der Erschöpfung keine Antwort geben zu können, weil es einem strikten Personalitätsprinzip folgt, also in seinen Regelungen jeweils an die Nationalität von Schutzrechtsinhabern anknüpft, nicht jedoch an die Herkunft von Waren. Letztere ist jedoch für die Frage der Parallelimporte die entscheidende. Vor diesem Hintergrund erhellt sich auch die Bedeutung des in Art. 6 TRIPS enthaltenen Verweises auf die Art. 3 und 4 TRIPS. Dessen Folge ist nämlich, dass eine an die Nationalität von Rechteinhabern anknüpfende Ungleichbehandlung in Fragen der Erschöpfung (also etwa regionale Erschöpfung für EU-Bürger als Rechteinhaber, internationale für USBürger) jedenfalls unzulässig ist und vor den Streitbeilegungsorganen auch gerügt werden kann.

2. Erschöpjungsregeln und GA 1T Wenn das TRIPS im Übrigen zu Parallelimporten schweigt, drängt sich die Frage auf, ob man nicht den anderen WTO-Abkommen, insbesondere dem GATT, diesbezügliche Regeln entnehmen kann.

a) Anwendbarkeit des GATT neben dem TRIPS? Bevor jedoch auf diese inhaltliche Frage eingegangen wird, ist zu klären, inwieweit das GATT neben dem TRIPS überhaupt noch Anwendung findet. Dies wird insbesondere von Bronckers bestritten. Seiner Auffassung zufolge handelt es sich beim TRIPS um eine abschließende lex specia/is Regelung hinsichtlich aller Aspekte des Schutzes geistigen Eigentums und im Zusammenhang mit diesem stehender Fragen. Die Präambel zeige im Übrigen, dass das TRIPS dem Schutz geistigen Eigentums nunmehr den gleichen Rang einräume wie der Handelsfreiheit. Auch sehe das TRIPS nur einen Minimalstandard vor, über den die 15 Freytag (oben Fn. 3), S. 219 ff.

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Christoph Henmann

Mitglieder hinausgehen könnten. Soweit die Handelspartner sich in der Frage der Erschöpfungsregeln nicht hätten einigen können, würde ein Rückgriff auf das GATT-Recht diesen Dissens umgehen. Dagegen spreche insbesondere auch der Auslegungsgrundsatz in dubio mitius. 16 Die Gegenposition stützt sich zum einen auf den eingeschränkten Wortlaut des Art. 6 TRIPS als auch auf das Personalitätsprinzip des TRIPS. Die Präambel ordne im Übrigen den Schutz geistigen Eigentums sehr wohl der Handelsfreiheit unter. 17 Auch wird auf die Bananenentscheidung des Appellate Body verwiesen, in der er GATS und TRIPS für nebeneinander anwendbar erklärt hat. In Ermangelung ausdrücklicher Kollisionsregeln sei von einer Gleichrangigkeit aller WTO-Abkommen auszugehen, die lediglich von Art. XVI (3) ÜWTO zu Gunsten desselben durchbrochen wird. 18 Der Verweis auf diese allgemeine Gleichrangigkeit genügt als Begrundungsansatz hingegen nicht. Vielmehr erscheint ein Vergleich des Regelungsgehalts von GATT und TRIPS im Hinblick auf den Schutz geistigen Eigentums angebracht. Bedeutung kommt Schutzrechten geistigen Eigentums im GATT lediglich in Art. XX d) zu. Dieser beinhaltet eine Ausnahme zu Gunsten des Schutzes geistigen Eigentums, soweit die nationalen Vorschriften selbst mit dem GATT vereinbar sind und keine diskriminierende Ungleichbehandlung oder verschleierte Handelsbeschränkung beinhalten. Hierdurch wird implizit die handelsbeschränkende Wirkung gewerblicher Schutzrechte anerkannt und zugleich die deshalb notwendige Ausnahme bereitgestellt. 19 In den Grundformen deontischer Logik gesprochen ergibt sich aus dem GATT also ein grundsätzliches Verbot mit einer ausnahmsweisen Erlaubnis von Schutzrechten. Das TRIPS hat demgegenüber aber eine ganz andere Zielrichtung. Es anerkennt, dass die Unterschiedlichkeit hinsichtlich des Schutzniveaus der Handelspartner selbst ein Handelshindernis bildet und verpflichtet daher die Handelspartner zur Gewährung eines harmonisierten Mindeststandards,20 über den sie hinausgehen dürfen, soweit dieser weitergehende Schutz TRIPS-konform ist. Es handelt sich hiermit also um eine Kombination aus einem Gebot mit einer Erlaubnis, die

16 Zum Vorstehenden Bronckers (oben Fn. 9), JWT 1998, S. 143 ff. 17 V gl. Abbott, Second Report (Final) (oben Fn. 2), S. 14.

18 CottieriStucki (oben Fn. 8), S. 54; Freytag (oben Fn. 3), S. 241. 19 Vgl. auch Panel Report "United States - Imports of Certain Automotive Spring Assemblies", U5333, angenommen am 26. Mai 1983, 30S/107, Rdnr. 51 ff.

20 Vgl. dazu auch EuGH, Gutachten 1194, Slg. 1994,1-5267, Rdnr. 100 ff.

Paralleleinfuhren und Erschöpfungsregeln im Recht der WTO

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selbst wiederum mit einem Verbot eingeschränkt ist. Eine gleiche Richtung weisen damit aber nur die durch GATI und TRIPS ausgesprochenen Verbote aus. Die zu beantwortende Frage lautet daher, ob das GATI den in Art. 1 (1) S. 2 TRIPS anerkannten Spielraum zur weitergehenden Schutzgewährung einschränken kann, wenn dieser bereits durch das TRIPS selbst beschränkt wird. Diese Frage ist aber wohl mit einem deutlichen Ja zu beantworten. Außer in der Präambel enthält das TRIPS nämlich keine grundsätzliche Beschränkung der Befugnis, durch die Gewährung eines Schutzes geistigen Eigentums nichttarifare Handelshemmnisse zu errichten. Dementsprechend wird diese Befugnis im TRIPS im Wesentlichen nur durch die Gebote der Inländerbehandlung und der Meistbegünstigung in den Art. 3 und 4 TRIPS diszipliniert. Für den Fall des Art. 33 TRIPS (Schutzdauer von Patenten) könnte man beispielsweise allein nach Art. 1 (1) S. 2 TRIPS demnach auch 50 oder 100 Jahre Schutzdauer festschreiben, solange Art. 3 und 4 TRIPS eingehalten würden, diese Möglichkeit also Inländern und Ausländern diskriminierungsfrei zur Verfiigung gestellt würde. Dass eine solche Auslegung mit den Zielen des TRIPS, wie sie sich aus der Präambel ergeben nicht vereinbar ist, ist wohl offensichtlich. Da sich im TRIPS aber keine Vorschrift fmdet, die geeignet wäre, derlei übermäßige Schutzgewährung zu verhindern, bedarf er hierfiir eines Rückgriffs auf das GATI. Zusammen bilden diese damit einen Korridor, innerhalb dessen sich die Mitgliedstaaten beim Schutz geistigen Eigentums bewegen müssen. Aber auch wenn das GATI grundsätzlich neben dem TRIPS Anwendung fmden kann, ist damit noch nicht geklärt, ob dies auch fiir die Frage der Erschöpfung in einem Streitbeilegungsverfahren gilt. Streitig ist in dieser Hinsicht, ob aus dem Wortlaut des Art. 6 TRIPS der Umkehrschluss gezogen werden kann, dass eine Streitschlichtung unter dem GATI sehr wohl die Frage thematisieren könnte. Gegen eine solche Möglichkeit wird eingewandt, dadurch würde der beabsichtigte Effekt des Art. 6 TRIPS, Erschöpfungsfragen unter Ausnahme von Art. 3 und 4 TRIPS von der Streitbeilegung auszuschließen, zunichte gemacht. 21 Dieses Argument greift angesichts der geschilderten Unterschiede in der Schutzwirkung von GATI und TRIPS allerdings nicht durch. Nach Art. 64 TRIPS kann im Ergebnis nämlich nur dahingehend Beschwerde gefiihrt werden, dass ein anderes WTO-Mitglied keinen den Mindestanforderungen des TRIPS genügenden Schutz vorsieht, nicht jedoch, dass das Recht des geistigen Eigentums eine übermäßige Handelsbeschränkung darstelle. Hierzu bedürfte es einer Berufung auf die Art. I, III und XI GATI. Das TRIPS käme in einem solchen 21 Bronckers (oben Fn. 9), JWT 1998, S. 146 f.

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Christoph Hemnann

Verfahren lediglich auf der Rechtfertigungsseite ins Spiel. Die nach dem TRIPS verpflichtend vorgeschriebenen Schutzumfänge genügen nämlich in jedem Fall den Anforderungen des Art. XX d) GATT. Anders formuliert: Wozu ein WTOMitglied nach dem TRIPS verpflichtet ist, kann per se keine Verletzung des GATT sein. Die Unfähigkeit der Handelspartner, sich im TRIPS auf eine Erschöpfungsregel zu einigen kann daher auch nur als ein einseitiges agreement to disagree verstanden werden. Zum Charakter der Mindestschutzharmonisierung hätte allein eine Verpflichtung auf eine nationale Erschöpfung gepasst. Dass damit zugleich das theoretisch denkbare Maximalschutzniveau in dieser Frage erreicht gewesen wäre spielt hierbei keine Rolle, da in der Erschöpfungsfrage letztlich nur zwei Alternativen zur Auswahl stehen. Dass im WTO-Recht ein generelles Wahlrecht zwischen diesen beiden Möglichkeiten bestünde ergibt sich aus Art. 6 TRIPS aber gerade nicht. Fraglich erscheint in diesem Zusammenhang die Auswirkung der Ziff. 5 d) der Declaration on the TRIPS Agreement and Public Health, die von der Ministerkonferenz von Doha angenommen wurde. 22 Dort heißt es: "The effect ofthe provisions in the TRIPS Agreement that are relevant to the exhaustion of intellectual property rights is to leave each Member free to establish its own regime for such exhaustion without challenge, subject to the MFN and national treatment provisions of Art. 3 and 4."

Hierin kommt zum Ausdruck, dass Art. 6 TRIPS nicht allein die Ableitung eines Mindestschutzniveaus (im Sinne der nationalen Erschöpfung) aus dem TRIPS verhindert, sondern die generelle Wahlmöglichkeit zwischen nationaler und internationaler Erschöpfung schützt. Der Rechtscharakter dieser Erklärung ist allerdings durchaus zweifelhaft. Der Autor selbst hat sie in einer ersten Analyse als authentische Interpretation i.S.v. Art. IX (2) ÜWTO eingestuft. 23

John Jackson ist demgegenüber der Auffassung, es handele sich bei der Erklärung, die im Übrigen interessanterweise nicht als ,,Ministererklärung" bezeichnet ist, um ein lediglich politisch gemeintes Instrument, da Art. IX (2) ÜWTO wegen der darin niedergelegten qualifizierten Mehrheitsanforderungen

22 WTIMIN(01)/DECIW/2, abgedruckt in EuZW 2002, S. 47; dazu GarciaCastrillon, An Approach to the WTO Ministerial Dec1aration on the TRIPS Agreement and Public Health, JIEL 2002, S. 212; Herrmann (oben Fn. 8), EuZW 2002, S. 41 ff.

23 Herrmann (oben Fn. 8), EuZW 2002, S. 42.

Paralleleinfuhren und Erschöpfungsregeln im Recht der WTO

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eine ausdrückliche Nennung verlange. 24 Ebenfalls unter Berufung auf die mangelnde Erwähnung des Art. IX (2) ÜWTO lehnt auch Charnovitz die Annahme einer authentischen Interpretation ab, bleibt im Ergebnis aber unentschieden hinsichtlich ihres dann anzunehmenden Rechtscharakters. 25 Aber auch bei Verneinung einer authentischen Interpretation ist davon auszugehen, dass die Streitbeilegungsorgane der Erklärung einen hohen Stellenwert bei der Interpretation des TRIPS beimessen werden. 26 Hier ist voraussichtlich, ähnlich der Situation im Hinblick auf amicus curiae briefs, eine Grenze der Verrechtlichung des WTO-Rechts erreicht, welche die Streitbeilegungsorgane gegen den Willen der WTO-Mitglieder nicht überschreiten werden.

b) Art. I1I, XI und XX lit. b ) GATT als Verbot einer generellen nationalen Erschöpfung Auch wenn auf der Grundlage dieser Erwägungen eine Entscheidung der Streitbeilegungsorgane zu Gunsten des einen oder anderen Erschöpfungsregimes unwahrscheinlich geworden ist, soll dennoch kurz zur Zulässigkeit der nationalen Erschöpfung nach dem GATT Stellung genommen werden. An entsprechender Judikatur von GATT- oder WTO-Panels fehlt es bislang. Das Verbot der Parallelimporte stellt ohne Zweifel ein nichttarifares Handelshemmnis dar, welches je nach Sichtweise gegen Art. III bzw. XI GATT verstößt. Fraglich ist allenfalls, ob es sich über Art. XX d) GATT rechtfertigen lässt. Hier spricht der Blick auf den Chapeau wohl dafiir, ein generelles Verbot als unzulässig anzusehen, wie es auch der EuGH im Hinblick auf die ähnlich formulierten Art. 28 und 30 EGV getan hat. Danach wäre ein Parallelimportverbot nur insoweit zulässig, als der Schutzrechtsinhaber eine Beeinträchtigung der Funktion des Schutzrechts nachweisen kann (etwa bei Qualitätsverlusten durch Transport) oder aber, wenn die Inverkehrbringung im Ausland wegen der dortigen Marktsituation (Preisregulierung oder kein hinreichender Schutz des Rechts) nicht als angemessene Fruchtziehung angesehen werden kann. Hiergegen spricht auch nicht der Grundsatz in dubio mitius, da die einschlägigen Normen des GATT 24 Geäußert auf einer Konferenz des BnCL in London am 14. Mai 2002. Vgl. auch JacksonlDaveylSykes, Legal Problems of International Economic Relations, 4. Aufl. 2002, S. 1226 f. 25 Charnovitz, The Legal Status ofthe Doha Declarations, JIEL 2002, S. 210 ff.

26 In diese Richtung unter Verweis auf Art. 32 WVRK auch Garda-Castrill6n (oben Fn. 22), JIEL 2002, S. 212.

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Christoph Hernnann

als offene Klauseln mit einem umfassenden Anspruch ausgestattet sind, über deren exakte Auswirkungen im Einzelnen sich die Staaten wohl nicht vollständig im Klaren sein müssen. Auch aus dem Fehlen von Streitbeilegungsverfahren lässt sich nicht zwingend folgern, die Staaten hätten hier eine nachfolgende Praxis i.S.v. Art. 31 (3) b) WVRK an den Tag gelegt,27 insbesondere, da angesichts der Streitigkeit der Frage ohnehin keine Chance bestand, dass ein entsprechender Panel-Bericht angenommen worden wäre.

3. Sonderproblem: Regionale Erschöpfung Ein Sonderproblem ergibt sich, wenn innerhalb einer wirtschaftlichen Integrationsgemeinschaft wie im EWR eine regionale Erschöpfung angewendet wird. Die regionale Erschöpfung fiihrt zu einer Ungleichbehandlung zwischen den Waren, die aus Ländern der Präferenzzone stammen und denen, die aus Drittstaaten importiert werden sollen. Nach Art. 4 d) TRIPS lässt sich diese Diskriminierung jedenfalls nicht rechtfertigen, da dieser ohnehin nur die Ungleichbehandlung von Schutzrechtsinhabern, nicht jedoch die von Waren erfasst. 28 Aber auch Art. XXIV GATT hilft hier nicht unmittelbar weiter, wenn man die Aussage des Appellate Body im Verfahren Turkey - Restrietions on Imports of Textiles ernst nimmt. Danach sollen nämlich nur die Ausnahmen von GATTVorschriften zulässig sein, die fiir die Errichtung einer Freihandelszone oder Zollunion jeweils erforderlich sind. 29 Bei der Zulassung von Parallelimporten handelt es sich jedoch um einen Vorgang, der von diesen Integrationsformen losgelöst und fiir die Errichtung einer Zollunion auch nicht notwendig ist, was bereits daraus deutlich wird, dass die regionale Erschöpfung in der EG erst deutlich nach Vollendung der Zollunion eingefiihrt worden ist. Für tiefer gehende Integrationsformen, bei denen die Diskriminierung der Handelspartner gegen Art. I i.V.m. Art. III (4) GATT verstößt, enthält das GATT aber keine Regelung. Für die EG lässt sich dieser Mangel allerdings dadurch heilen, dass man auf die EG als eigenständiges Mitglied abstellt und die sich aus deren interner 27 So Freytag (oben Fn. 3), S. 225.

28 Dazu Freytag (oben Fn. 3), S. 248 f.

29 Appellate Body Report WTIDS34/ABIR, Turkey- Restrietions on Imports ofTextiles and Clothing Products, Rdnr. 45 f.

Paralleleinfuhren und Erschöpfungsrege\n im Recht der WTO

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Rechtsordnung ergebenden Besserbehandlungen ihrer Mitgliedstaaten nicht mehr am Meistbegünstigungsgrundsatz misst. 30 Dann spielt es aber auch keine Rolle, dass das Gemeinschaftssekundärrecht in einigen EG-Mitgliedstaaten zu einem handelsbeschränkenderen Erschöpfungsregime gefUhrt hat. Eine Kompensation fiir diese ist dritten Handelspartnern also nicht zu gewähren.

IV. Zusammenfassung Die Untersuchung hat gezeigt, dass der Bereich der Parallelimporte und Erschöpfungsregeln zu den Gebieten des WTO-Rechts zählt, in denen Anspruch und Wirklichkeit besonders weit auseinander klaffen. Auch wenn die sorgfältige methodengerechte Auslegung von TRIPS und GATI eigentlich zum Ergebnis fUhrt, dass nicht die nationale Erschöpfung durch das TRIPS vorgeschrieben, sondern selbige vielmehr durch das GATI verboten ist, liegen die Positionen der Handelspartner in dieser Frage so weit auseinander, dass mit einer Klärung in die eine oder andere Rechnung auf absehbare Zeit nicht zu rechnen ist. Das gilt auch fiir den eigentlich möglichen Angriff auf die nationale (und damit auch regionale) Erschöpfung unter dem GATI. Politökonomisch lässt sich dies auch dadurch erklären, dass von der internationalen Erschöpfung hauptsächlich die Verbraucher in den Staaten profitierten, die Parallelimporte bislang unterbinden. Eine Möglichkeit zur lnitiierung eines Panel-Verfahrens fehlt ihnen aber völlig.

30 Für eine solche Lösung bereits Herrmann, Rechtsprobleme der parallelen Mitgliedschaft von Völkerrechtssubjekten in Internationalen Organisationen, in: Bauschke u.a. (Hrsg.), Pluralität des Rechts - Regulierung im Spannungsfeld der Rechtsebenen, erscheint 2003. Vgl. auch die Diskussionsanmerkung bei Abbott, Second Report (Final) to the Committee on International Trade Law of the International Law Association on the Subject of Parallel Irnportation (oben Fn. 2), S. 31.

GATS-Rahmenvorschriften für die Regulierung im Telekommunikationsrecht Von Flemming Moos, Hamburg •

I. Die Umwälzung des internationalen Telekommunikationsrechts Mit dem In-Kraft-Treten des Vierten Protokolls zum GATS am 5.2.1998 1, das zwischen 72 WTO-Mitgliedstaaten am 15.2.1997 vereinbart wurde, ist eine fundamentale Umwälzung des Telekommunikationsvölkerrechts vorgenommen worden, indem es aus dem Regelungsbereich des internationalen Verwaltungsrechts 2 in denjenigen des internationalen Wirtschaftsrechts überfUhrt wurde. Nicht mehr internationale Koordination und Kooperation der staatlichen oder staatlich gewährleisteten Monopole sondern Wettbewerb und grenzüberschreitender Handel mit Telekommunikationsdienstleistungen bilden seither die Axiome des Telekommunikationsvölkerrechts. Die Zuordnung des Handels mit Telekommunikationsdienstleistungen zum GATS bringt eine endgültige Abkehr von der noch in der Struktur der ITU zum Ausdruck kommenden Erfassung globaler Kommunikation nach dem Territorialitätsprinzip mit sich, und beendet somit den völkerrechtlichen Sonderstatus der Telekommunikation. Die das ITU-Regime charakterisierende Konfliktfreiheit, die auf einer weitgehenden gegenseitigen Anerkennung und Abschottung nationaler Monopolstellungen beruhte, wurde durch die Verleihung von Marktzugangsrechten an ausländische Telekommunikationsdienstleistungsanbieter ausdrücklich aufgegeben. Die nationale Telekommunikationspolitik ist damit ein bedeutsamer Gegenstand der Handelspolitik geworden. • Dr. iur., Rechtsanwalt bei der Luther Menold Rechtsanwaltsgesellschaft mbH, Hamburg, Lehrbeauftragter für Medienrecht an der FH Osnabrück. 1 Vg!. Gesetz zu dem Vierten Protokoll vom 15. April 1997 zum Allgemeinen Übereinkommen über den Handel mit Dienstleistungen vom 20. November 1997, BGB!. 11 1997, S. 1990.

2 s. dazu Weber, in: Stober (Hrsg.), Ergänzbares Lexikon des Rechts, 7/510, S. 1 f.

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Flemming Moos

11. Die Aufgabe des Welthandels rechts im Bereich der Telekommunikation Dadurch ist der WTO aber auch ein neuartiges Aufgabenfeld überantwortet worden. Handelsliberalisierung im Bereich der Telekommunikationsdienstleistungen bedeutet nicht wie im Warenhandel primär die Rückfiihrung einzelner diskriminierender Instrumente gegenüber ausländischen Anbietern, sondern die Schaffung eines grenzüberschreitenden Wettbewerbs in einem ursprünglich monopolistisch organisierten Wirtschaftssektor3 . Die Aufhebung der Marktzutrittsschranken, die Zulassung von Wettbewerbern und die unmittelbare Entlassung des bislang monopolisierten Telekommunikationssektors in einen freien, grenzüberschreitenden Wettbewerb ist dabei notwendige, nicht aber auch hinreichende Bedingung fiir die Etablierung eines funktionierenden Wettbewerbs auf den Telekommunikationsmärkten. Dem Staat obliegt bei der Versorgung mit Telekommunikationsdienstleistungen weiterhin eine Infrastrukturverantwortung4, die nach der Abschaffung der staatlichen Versorgungsmonopole an die Stelle staatlicher Erfiillungsverantwortung nunmehr eine Regulierungsverantwortung treten lässt. Das anfängliche Fortbestehen der beherrschenden MarktsteIlungen der ehemaligen Monopolanbieter begründet weitere Regulierungserfordernisse, etwa in Form von Vorgaben fiir die Netzzusammenschaltung mit neuen Wettbewerbern. Auch der Marktzugang wird in der Regel nicht vorbehaltlos gewährt, sondern unterliegt gewerberechtlichen Regulierungen wie zum Beispiel einem Lizenzierungserfordemis. Die hoheitliche Steuerung der Telekommunikationsmärkte wird deshalb in den wichtigsten Telekommunikationsindustrienationen künftig durch eine ,,Regulierung im öffentlichen Interesse" vorgenommen. Trotz der weitgehenden Abschaffung der Monopolrechte zählen die Telekommunikationsdienstleistungsmärkte auch weiterhin zu den am intensivsten regulierten Dienstleistungsmärkten5. In dem welthandelsrechtlichen Rahmen muss deshalb eine neue Abstimmung zwischen Regulierung als Marktlenkungs- und beaufsichtigungsinstrumentarium 3 Langen/urth, Dienstleistungen in der Welthandelsorganisation - Die Einbindung von Telekommunikationsdiensten in das GATS, 1999, S. 1. 4 Stern, Postreform zwischen Privatisierung und Infrastrukturgewährleistung, DVBI. 1997, S. 313.

5 Sapir, The General Agreement on Trade in Services: From 1994 to the Year 2000, JWT 1999, S. 59.

GATS-Rahmenvorschriften für Telekommunikationsrecht

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und dem sich herausbildenden freien Wettbewerb fiir Telekommunikationsdienstleistungen gefunden werden6. Dies ist deshalb von zentraler Bedeutung, weil innerstaatliche Regulierungsmaßnahmen das größte Potenzial fiir Beschränkungen des internationalen Dienstleistungshandels bergen. Zwar behindern auch im Dienstleistungshandel die klassischen, im Warenhandel etablierten Instrumente wie Zölle, Steuern, mengenmäßige Beschränkungen und technische Normen den grenzüberschreitenden Produktfluss. Solche Grenzrnaßnahmen sind jedoch bei Dienstleistungen nur sehr eingeschränkt anwendbar, da der Grenzübertritt als physisches Anknüpfungsmerkrnal bei den unsichtbaren Dienstleistungen nicht wirksam kontrolliert werden kann7 . Bei Dienstleistungen bestehen die internationalen Handeishemmnisse vornehmlich in Form von innerstaatlichen Regelungen, die das Angebot ausländischer Dienstleistungen beschränken können, sei es unmittelbar durch eine Beschränkung der Anzahl der Dienstleistungserbringer oder der prozentualen Beteiligung ausländischen Kapitals oder auch mittelbar durch Zulassungs- und Lizenzierungsentscheidungen, oder gar durch Maßnahmen der allgemeinen W irtschafts- oder W ettbewerbsaufsicht8. Als zentrales Problernfeld beim internationalen Handel mit (Telekommunikations-) Dienstleistungen, kristallisiert sich somit das Spannungsverhältnis von Handels- und Wettbewerbs freiheit, garantiert durch Marktzugangsrechte und Diskriminierungsverbote, zu den nationalen Regulierungserfordernissen heraus, denn im Rahmen der Regulierung der Telekommunikationsrnärkte treffen die nationalen Regulierungsbehörden zahlreiche Maßnahmen, die den Handel mit Telekommunikationsdienstleistungen behindern können. Als Handelshemmnisse können sich vor allem die Marktanteils- oder Beteiligungshöchstgrenzen fiir ausländische Anbieter, Preisregulierungen (insbesondere in Form der sog. ,Jnternational Accounting Rates"), die Lizenz- und Netzzugangsbedingungen so-

6 Ladeur, Die Globalisierung der Telekommunikation und die kooperative Herausbildung einer neuen transnationalen Rechtsordnung - das Beispiel der mobilen Satellitenkommunikation, ArchivPT 1998, S. 244. 7 HoekmaniPrimo Braga, Protection and Trade in Services: A Survey, Open econo-

mies review 1997, S. 288.

8 HoekmaniKostecki, Tbe Political Economy of the World Trading System - from GATT to WTO, 1995, S. 130; Klodt, in: RobinsonJSauvant/Govitrikar (Hrsg.), Electronic Highways for World Trade - Issues in Telecommunication and Data Services, S. 186; Vosgerau, Trade Policy and Competition Policy in Europe - Complementarities and Contradictions, 1993, S. 12.

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wie die Regulierungen in Bezug auf die asymmetrische Wettbewerbssituation für den etablierten ehemaligen Monopolanbieter und neu auf den Markt tretende Wettbewerber und die darauf aufbauenden Regulierungsmaßnahmen darstellen9 . Zwischen nationaler Regulierungspolitik und Handelspolitik besteht im Telekommunikationsdienstleistungssektor mit der Ausrichtung auf Liberalisierung und Wettbewerb war eine grundsätzliche Kohärenz I0. Im Einzelfall besteht jedoch die Gefahr, dass die Staaten diese Linie zugunsten industrie- oder verteilungspolitischer Ziele verlassen, und dadurch ein Konflikt zu den welthandelsrechtlichen Zielsetzungen entsteht. Gerade in diesen Fällen erweist sich die Geltung effektiv durchsetzbarer Welthandelsregeln als besonders vordringlich zur Lösung solcher Konfliktfalle und zur Absicherung des ausgeglichenen Kräfteverhältnisses zwischen Telekommunikations- und Handelspolitik. Im Rahmen dieser Abhandlung soll deshalb untersucht werden, ob und wenn ja, welche Bestimmungen des GATS geeignet sind, diese ,,sicherungsfunktion"ll des GATS gegenüber nationalen Regulierungsmaßnahmen im Telekommunikationsrecht zu übernehmen, indem sie interne ,,Regulierungsrückfalle" ausschließen und so eine externe Bindung des Liberalisierungsstandes garantieren. Der schwierige Auftrag an die aktuellen wirtschaftsvölkerrechtlichen Regelungen zum Handel mit Telekommunikationsdienstleistungen lautet somit insbesondere, einen Maßstab für die Beurteilung der zulässigen Einschränkungen des internationalen Telekommunikationsdienstleistungshandels durch staatliche Regulierung zu liefern. Die im Rahmen des GATS zu fmdenden Regeln sollten

9 Vgl. Moos, Die Bindung der Telekommunikationsregulierung durch das GATSAbkommen, 2003, S. 28; HoekmanlPrimo Rraga, Protection and Trade in Services: A Survey, Open economies review 1997, S. 288 tr.

10 Vgl. ForaylRutsaertlSoete, The Coherence of EU Trade, Competition and Industrie Policies in the High Tech Sector, 1995, S. 33. 11 Reise, Vom alten zum neuen GATT, in: Graf Vitzthum (Hrsg.), Europäische und Internationale Wirtschaftsordnung aus der Sicht der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 186; Adlung, Liberalisierung und (De-)Regulierung von Dienstleistungen in der We\thandelsorganisation: Versuch einer Zwischenbilanz, Vortragsmanuskript vom 7.2.1999, S. 7; HoekmaniKostecki, The Political Economy ofthe World Trading System - from GATT to WTO, 1995, S. 141.

GATS-Rahrnenvorschriften rur Telekonununikationsrecht

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also eine Antwort auf die Frage der ,,Reasonable / Appropriate Regulation"12 zur Abgrenzung legitimer Regulierungsmaßnahmen mit handelsbeschränkender Wirkung von solchen, die einen unzulässigen protektionistischen Charakter besitzen, bieten.

III. Die Regulierung im Bereich der Telekommunikation Die ,,Regulierung im Bereich der Telekonununikation" ist in § 1 TKG als das Mittel zur Erreichung des Gesetzeszwecks, der Förderung des Wettbewerbs und der Gewährleistung flächendeckender angemessener und ausreichender (Telekonununikations-) Dienstleistungen, an prominenter Stelle im deutschen Telekonununikationsgesetz festgeschrieben worden. Vergleichbare Regelungen existieren - in Umsetzung europarechtlicher Vorgaben 13 - in sämtlichen EGMitgliedstaaten l4 , sowie in den meisten OECD-Staaten 1S , wozu sämtliche be12 Nicolaides, The Problem of Regulation in Traded Services: The Irnplications for Reciprocal Liberalization, Aussenwirtschaft 1989, S. 30; Richardson, International Trade Aspects of Telecommunications Services, CMLRev. 1986, S. 396; Krommenacker, in: PetersrnannIHilf(Hrsg.), The new GATT-Round ofMultilateral Trade Negotistions, Legal and Econornic Problems, 1991, S. 460 Christmas, The GATT and Services: Quill and Ink in an Age of Word Processing, Ford.lnt.L.J. 1986/87, S. 307; AronsonlCowhey, When Countries Talk: International Trade in Telecommunications Services, 1988, S. 242; Bothe, in: Scherer (Hrsg.), Telekommunikation und Wirtschaftsrecht, S. 246; SteverslWilkinson, in: RobinsonlSauvantlGovitrikar (Hrsg.), Electronic Highways for World Trade - Issues in Telecommunication and Data Services, 1989, S. 157; Ehlermann/Campogrande, in: PetersrnannIHilf (Hrsg.), The new GATT-Round of Multilateral Trade Negotistions, Legal and Econornic Problems, 1991, S. 492; Koekkoeklde Leeuw, The Applicability of GATT to International Trade in Services, Aussenwirtschaft 1987, S. 75.

13 Vgl. die Zusammenschau in: EG-Kommission, Status Report on European Union Telecommunications Policy, Update January 1998, DGXIII/ All, Brüssel, 26.1.1998, S. 5 ff. 14 Vgl. die Übersicht in: Mitteilung der Kommission über die Umsetzung des Reformpaketsfiirden Telekommunikationssektor, KOM (97) 236 endg. v. 29.5.1997, S. 20 und 23 ff. und Mitteilung der Kommission über die Umsetzung des Reformpakets fiir den Telekommunikationssektor (erste Aktualisierung), KOM (97) 504 endg. v. 8.10.1997, S. 9; zu den jeweiligen Regulierungsregimes einzelner Mitgliedstaaten: Koenig/Weißhaar, Zusarnmenschaltung und Netzzugang in der EU: Das Interconnectionregirne in Dänemark, K&R 1999, S. 170 ff.; Humpert, Regulierung des Telekommunikationsmarktes in Großbritannien, K&R 1999, S. 457 ff.; KühlinglPfromm, Sektorspezifische Regulierung und allgemeines Wettbewerbsrecht in der französischen Telekommunikationsordnung, K&R 2000, S. 541 ff.

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deutenden Industrienationen wie z. B. die USA 16 und Australien 17 zählen. Grundsätzlich hat das US-amerikanische Modell insoweit fiir die meisten anderen Rechtsordnungen - unter anderem auch fiir das deutsche TKG -Pate gestanden 18. Damit ist die Regulierung mittlerweile weltweit das bestimmende rechtliche Aufsichts- und Steuerungsinstrument im Telekommunikationsrecht.

1. Charakteristika der Regulierung Das prägende Merkmal der Regulierung im Telekommunikationsrecht ist ihre unmittelbare Ausrichtung an abstrakt formulierten, gesetzlichen Zielbestimmungen. Dies rührt daher, dass der Regulierung eine Übergangsfunktion bei der Aufsicht eines noch nicht funktionsfähigen Wettbewerbsmarktes mit regelmäßig einem Unternehmen mit erheblicher Marktmacht zugewiesen wird, wobei je nach Entwicklungsstadium des Wettbewerbs unterschiedliche Ziele Priorität genießen können. Im deutschen TKG sind die Regulierungsziele - in einer fiir die deutsche Gesetzgebung unüblichen 19 und die Bedeutung der Zielorientierung der Regulierung bekräftigenden Weise - in §§ 1, 2 explizit gesetzlich normiert. 20 In den USA gibt der United States Communications Act (USCA) der Aufsichtsbehörde FCC (Federal Communications Commission) einen sehr dehnba-

15 Vgl. OECD, Regulatory Refonn I, S. 30 ff.; OECD, Telecommunications Regulations, S. 7 ff. 16 s. dazu: Hundt, in: Witte (Hrsg.), Regulierung und Wettbewerb in der Telekommunikation, S. 17 ff. 17 s. dazu: Horton, in: Witte (Hrsg.), Regulierung und Wettbewerb in der Telekommunikation, S. 55 fI. 18 V gl. Ladeur, Regulierung nach dem TKG, Genehmigung von AGB über Entgelte für Dienstleistungen marktbeherrschender TK-Unternehmen, K&R 1998, S. 479 (479); Manssen-Manssen, Telekommunikations- und Multimediarecht, Stand: August 2002, § I TKG Rz. 4. 19 Im Allgemeinen finden sich Ausführungen zu den Gesetzeszwecken nicht im Gesetz selbst, sondern in den Gesetzesbegründungen; vgl. Schuster; in: Beck'scher TKGKommentar, § 2 Rdnr. 4. 20 § I Zweck des Gesetzes Zweck dieses Gesetzes ist es, durch Regulierung im Bereich der Telekommunikation den Wettbewerb zu fördern und flächendeckend angemessene und ausreichende Dienstleistungen zu gewährleisten sowei eine Frequenzordnung festzulegen.

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ren und interpretationsbedürftigen Katalog von Leitlinien an die Hand, der von der FCC, auf einen Nenner gebracht, die Regulierung der Telekonununikation im öffentlichen Interesse (,.public interest, convenience and necessity") fordert. Das gilt unter anderem für die im internationalen Telekonununikationsdienstleistungshandel bedeutsamen Vorschriften der Sec. 34 - 39, 214 und 310 USCA, wonach die Vergabe von Kabelanschlusslizenzen, von Lizenzen für den Aufbau von internationalen Netzverbindungen und die Erbringung internationaler Telekonununikationsdienstleistungen sowie der Erwerb von Beteiligungen an Inhabern von Lizenzen für Funkübertragungsdienstleistungen, die über die gesetzlich festgelegten Höchstgrenzen hinausgehen, durch ausländische Anbieter unter dem Vorbehalt des öffentlichen Interesses (,.public interest") stehen.

2. Welthandelsrechtliches Konfliktpotential ausgewählter Regulierungsmaßnahmen Im Folgenden sollen exemplarisch zwei Regulierungsbereiche dargestellt werden, bei denen das welthandelsrechtliche Konfliktpotential der Telekonununikationsregulierung anschaulich zu Tage tritt: die Marktzugangsregulierung und die Regulierung der Netzzusanunenschaltung.

§ 2 Regulierung

(1) Die Regulierung der Telekommunikation und der Frequenzordnung ist eine hoheitliche Aufgabe des Bundes. (2) Ziele der Regulierung sind: 1. die Wahrung der Interessen der Nutzer auf dem Gebiet der Telekommunikation und des Funkverkehrs sowie der Wahrung des Femmeldegeheimnisses, 2. die Sicherstellung eines chancengleichen und funktionsfahigen Wettbewerbs, auch in der Fläche, auf den Märkten 3. die Sicherstellung einer flächendeckenden Grundversorgung mit Telekommunikationsdienstleistungen (Universaldienstleistungen) zu erschwinglichen Preisen, 4. die Förderung von Telekommunikationsdiensten bei öffentlichen Einrichtungen, 5. die Sicherstellung einer effizienten und störungsfreien Nutzung von Frequenzen, auch unter Berücksichtigung der Belange des Rundfunks, 6. die Wahrung der Interessen der öffentlichen Sicherheit.

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a) Die US-Marktzugangsregulierung im Rahmen von Sec. 214 und 310 USCA Der welthandelsrechtlichen Verpflichtung zur Aufhebung des unilateralen Reziprozitätsfordernisses in Gestalt des so genannten ECO-Tests (Effective Competitive Opportunities Test) im Rahmen von Sec. 214 und 310 USCA, wonach die FCC bei ihren Regulierungsentscheidungen die Wettbewerbssituation für amerikanische Telekommunikationsunternehmen auf dem Heimatmarkt der ausländischen Anbieter berücksichtigte, sind die USA durch die sog. ,,Foreign Participation Order"21 nachgekommen. Darin hat die FCC den ECO-Test für Anbieter aus WTO-Mitgliedstaaten durch einen sog. "Open Entry Standard" ersetzt, der grundsätzlich unabhängig von den Wettbewerbsbedingungen auf den Heirnatmärkten der ausländischen Anbieter von der Wettbewerbskonformität des Marktzutritts ausländischer Anbieter ausgeht. Die FCC hat jedoch in der Foreign Participation Order selbst Ausnahmen vorgesehen, bei deren Vorliegen eine Genehmigung gemäß Sec. 214 USCA bzw. eine Erlaubnis zur Überschreitung der Beteiligungshöchstgrenze gemäß Sec. 310 USCA nicht erteilt wird. In der Foreign Participation Order hat sich die FCC durch die Widerlegbarkeit der Wettbewerbskonformität eines Marktzutritts die Möglichkeit erhalten, den Markteintritt der Telekommunikationsdienstleistungserbringer aus anderen WTO-Migliedstaaten unter Gesichtspunkten des öffentlichen Interesses in concreto zu überprüfen, und gegebenenfalls die Lizenz zu verweigern. Die in der Foreign Participation Order vorgesehenen Ausnahmeregelungen zielen insbesondere auf die Verhinderung möglicher Beeinträchtigungen des US-amerikanischen Marktes für internationale Telekommunikationsdienstleistungen durch ausländische Erbringer von Telekommunikationsdienstleistungen ab, die im Bestimmungsland der internationalen Telekommunikationsverbindung - also im Regelfall in ihrem Sitzstaat - über wesentliche Marktmacht verfügen und zudem durch die Verbindung mit einer US-amerikanischen Konzerngesellschaft ("affiliation") ihre Marktmacht zum Nachteil der Konkurrenten des ihnen verbundenen US-Diensteanbieters ausnutzen können22 . Die FCC befürch21 FCC, Report and Order on Reconsideration in the Matter 0/ Rules and PolWes on Foreign Participation in the U. S. Telecommunications Market, Market Entry and Regulation 0/ Foreign-Affiliated Entities, FCC 97 - 398 v. 25.11.1997, IB Docket No. 97 -142,95 - 22,12 FCC Rcd 23, 891 (1997), 12 F.C.C.R. 23, 891 (1997). 22 Die entsprechende Regelung für den Satellitenbereich ist die sog. ,Jnternational Satellite Order", FCC 97-399 v. 25.11 1997; Amendment ofthe Commission's Regulatory Policies to Allow Non-U.S. Licensed Space Stations to Provide Domestic and International Satellite Services in the United States.

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tet, der ausländische marktbeherrschende Anbieter könne wegen der Kontrolle seiner im Ausland gelegenen Telekommunikationsleitungen, auf deren Nutzung die US-Anbieter bei der Erbringung internationaler Telekommunikationsdienstleistungen angewiesen sind, jene hinsichtlich Nutzungs- und Durchleitungsentgelten sowie Dienstqualität diskriminieren23 . Ab einer Beteiligung von 25 % gelten zwei Unternehmen als verbunden ("affiliated") im Sinne der Vorschrift. Für das Fehlen der Marktdominanz trägt der Antragsteller die Beweislast. Die FCC vennutet allerdings, dass Marktdominanz nicht vorliegt, wenn der Marktanteil des verbundenen Unternehmens in den Sektoren "internationaler Transport" und "lokaler Zugangsmarkt" im Heimatland weniger als 50 % beträgt24. Die Foreign Participation Order sieht als Ausnahme zum Open Entry Standard ferner vor, dass die FCC "in dem außergewöhnlichen Fall, in dem ein Antragsteller ein sehr großes Risiko für den Wettbewerb auf dem US-Markt darstellt", und in dem folglich Wettbewerbsmechanismen und allgemeine Schutzmaßnahmen unwirksam sind, das Recht behält, den Zulassungsantrag gemäß Sec. 214 USCA insgesamt abzuweisen25 . Ein "sehr großes Risiko für den Wettbewerb" solle nach der FCC "in Situationen gegeben sein, die nicht mit den herkömmlichen Maßnahmen oder Auflagen bewältigt werden könnten und die deshalb die Versagung der Lizenz rechtfertigen"26. Die FCC nennt ausdrücklich zwei Szenarien, in denen ein solches "sehr großes Risiko" nahe liegt: (1) der Anbieter wäre in der Lage, direkt mit oder kurz nach erfolgtem Markteintritt durch Reduzierung der Leistungen die Preise zu erhöhen27 , und (2) der Antragsteller bietet aufgrund in der Vergangenheit begangener Verstöße gegen US-Kartell- oder -Wettbewerbsrecht oder wegen betrügerischer oder strafbarer Verhaltensweisen nicht die Gewähr dafür, dass er die Regulierungen und Bestimmungen der FCC einhalten wird28 . Umgekehrt werde ein solches "sehr großes Risiko" in aller Regel nicht vorliegen, wenn der

23 FCC, Foreign Participation Order, FCC 97-398 v. 25.11.1997, IB Docket No. 97-142,95-22, 12 FCC Rcd 23, 891 (1997), 12 F.C.C.R. 23, 891 (1997), Tz. 51. 24 Ebenda, Tz. 232. 25 Ebenda, Tz. 51. 26 Ebenda, Tz. 52. 27 Ebenda, Tz. 52. 28 Ebenda, Tz. 53.

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ausländische Anbieter an dem US-Anbieter lediglich eine Minderheitsbeteiligung besitzt29 . Ebensowenig solle der Marktanteil allein ausschlaggebend für die Verweigerung des Marktzutritts sein30 . Diese Auslegungsregeln bringen zwar ein wenig Rechtssicherheit, können aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass das Merkmal des "sehr großen Risikos für den Wettbewerb" einer analytischen Grundlage entbehrt und deshalb äußerst vage ist und dem Regulierer einen sehr breiten und schwer zu überprüfenden Einschätzungsspielraum eröffnet31 . Einen aktuelleren Anwendungsfall stellte die Übernahme der USamerikanischen Telekommunikationsunternehmen VoiceStream Wireless Corp. (VoiceStream) und Powertel [nc. (Powertel) durch die Deutsche Telekom AG (DTAG), an der die Bundesrepublik mit damals noch 58,2 % beteiligt war, dar32 . Die beteiligten Unternehmen hatten am 18.9.2000 bei der FCC unter anderem einen Feststellungsantrag gestellt, dass die beabsichtigte 100%-ige, indirekte Kontrolle der DTAG über die von den Tochtergesellschaften von VoiceStream und Powertel gehaltenen Lizenzen im öffentlichen Interesse gemäß Sec. 310 (b) (4) USCA liegt33 . In der Anhörung zu diesem FCC-Verfahren gab US-Senator Hollings eine Stellungnahme ab, in der er vorschlug, das ,.public interest"-Erfordernis in Sec. 310 (b) (4) USCA so auszulegen, dass einem ausländischen, staatlich kontrollierten Unternehmen (wie der DTAG) der Erwerb direkter und indirekter Beteiligungen an den Sec. 310 unterfallenden Telekommunikationsunternehmen untersagt ist34 . Auch das US-Justizministerium (Department 0/ Justice - DOJ) 29 Ebenda, Tz. 52. 30 Ebenda, Tz. 52.

31 Ebenso: Spiwak, From International Competitive Carrier to the WTO: A Survey of the FCC's International Telecommunications Policy Initiatives, FCLJ 1999, S. 205; etwas zurückhaltender: Spies, US-Markteintrittsregeln der FCC für ausländische Carrier, MMR 2000, S. 348. 32 Vgl. die Meldungen in Total Telecom v. 3.7.2000, article 28662 sowie v. 21.7.2000, article 29177 (www.totaltele.com).

33 FCC, Public Note, Voicestream Wireless Corporation, Powertel Inc., and Deutsche Telekom AG seek FCC consent to transfer control of licences and authorizations and request declaratory ruling allowing indirect foreign ownership, IB Docket No. 00-187, DA 00-2251,11.10.2000. 34 Vgl. die Meldung (www.totaltele.com).

in

Total

Telecom

v.

29.1.2001,

article

36204

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167

und das FB! hatten wegen der Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland and der DTAG und der daraus folgenden Gefahren für die nationale Sicherheit der USA eine Versagung der Genehmigung gefordert35 . Umeiner Versagung der erstrebten Genehmigung vorzubeugen, haben die DTAG, VoiceStream und Powertel deshalb, ohne dass es zunächst von der FCC gefordert worden wäre, in einem Zusatzabkonunen mit dem DOJ und dem FB! besondere Verpflichtungen in Bezug auf die Nutzung der von Voicestream und Powertel übernonunenen, in den USA belegenen Konununikationsinfrastruktur übernonunen. Aus welthandelsrechtlicher Sicht bedenklich erscheint die Tatsache, dass die FCC die Genehmigung gemäß Sec. 310 (b) (4) USCA nur unter der Bedingung erteilt hat, dass die betroffenen Unternehmen die Bestinunungen dieses Zusatzabkonunens einhalten36 . Hierin liegt eine formale Ungleichbehandlung ausländischer Anbieter, die mit Art. XVII GATS unvereinbar sein dürfte.

b) Die Netzzusanunenschaltungsregulierung Mexikos, Japans und der RegTP Der Übergang vom staatlichen bzw. staatlich regulierten Monopol zu wirksamem Wettbewerb wird durch das Fehlen alternativer Netzstrukturen behindert. Der Aufbau von eigenen Netzwerken durch die neu auf den Markt tretenden Wettbewerber kann nur langfristig ein vollständiger Ersatz für das Netzwerk des ehemaligen Monopolunternehmens sein. Kurz- und mittelfristig konnte die Schaffung effektiven Wettbewerbs auf dem Telekonununikationsdienstleistungsmarkt jedoch nur gelingen, weil es den neu auf den Markt tretenden Anbietern möglich war, auf Teilen der Transportstrecke, insbesondere auf den nicht wirtschaftlich selbst zu errichtenden Ortsnetzen, auf die Netze und Dienste der etablierten lokalen Anbieter zurückzugreifen. Darüber hinaus ist auch nach der Errichtung voll funktionsfähiger, alternativer Netzwerke eine Zusanunen-

35 Vgl. Fee, VoiceStream Wireless Corp., Powertel [nc. and Deutsche Telekom AG, Memorandum Opinion and Order, Fee 01-142; JB Docket 00-187 v. 27. April 2001,

Tz. 73.

36 Vgl. Fee, VoiceStream Wireless Corp., Powertel [nc. and Deutsche Telekom AG, Memorandum Opinion and Order, Fee 01-142; JB Docket 00-187 v. 27. April 2001,

Tz. 77: "Therefore, in accordance with the request of the Department of Justice and the Federal Bureau of Jnvestigation, in the absence of any objection from the Applicants, and given the discussion above, we condition our grant of the DT Transfer Applications on compliance with the DT- VoiceStreamlDOJIFBJ Agreement."

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schaltung erforderlich, um den Kunden die Konununikation mit Kunden anderer Dienstanbieter bzw. Netzbetreiber zu ennöglichen. Aus diesem Grund ist die Schaffung effektiver Netzzugangs- und -zusanunenschaltungsregeln und bedingungen eine Grundvoraussetzung für die Etablierung eines funktionierenden Wettbewerbs in der Telekonununikation. Zahlreiche Rechtsordnungen haben zu diesem Zweck eine Netzzugangs- und Netzzusanunenschaltungsregulierung normiert37 . Der Marktzutritt und die Marktteilnahme ausländischer Erbringer von Telekonununikationsdienstleistungen hängt deshalb unmittelbar von der Zugangsund Zusanunenschaltungsregulierung des heimischen rnarktbeherrschenden Anbieters ab. Unterlässt die Regulierungsinstitution gebotene Regulierungsrnaßnahmen zur Gewährleistung einer diskriminierungs freien, rechtzeitigen, kostenorientierten und hinreichend entbündelten Zusanunenschaltung mit dem Netz eines ausländischen Anbieters bei der grenzüberschreitenden Erbringung von Telekonununikationsdienstleistungen, beeinträchtigt sie dadurch die Wettbewerbsbedingungen der ausländischen Anbieter bei der greDZÜberscheitenden Erbringung von Telekonununikationsdienstleistungen.

aa) Zusanunenschaltungsregulierung der RegTP Insbesondere die Zusanunenschaltungsregulierung der deutschen RegTP war insoweit bereits internationaler Kritik ausgesetzt. Es wurde bemängelt, dass die DTAG die in der Zusanunenschaltungsvereinbarung mit der Carrier 1 AG enthaltenen Bereitstellungsfristen im Rahmen der Zusanunenschaltung nicht eingehalten habe, ohne dass die RegTP dagegen vorgegangen sei38 . Eine entsprechende Beschwerde der Carrier 1 AG ist jedoch von der US-Handelsbeauftragten wohl aus tatsächlichen Gründen nicht weiter verfolgt worden.

37 s. dazu die Übersicht in OECD, Telecommunications Regulations, 2000, S. 26 f. 38 VgJ. MMR aktuell, MMR (5) 1999, S. VII; Monopoly, V.S. poised to take German interconnect TOW to WTO, C.W.I. 15.3.1999; FAZ NT. 52 v. 3.3.1999, S. 20; Pressemitteilung 99-29 des Vnited States Trade Representative (VSTR) v. 30.3.1999 (www.ustr.gov). VgJ. auch Moritz, der eine gegen Art. 90 Abs. 1 EGV verstoßende, staatlichen Verleitung der Deutschen Telekom AG zu einer "dilatorischen Behandlung von Wettbewerbskunden" bei der Netzzusammenschaltung feststellt, Schwächen der TK-Liberalisierung, eR 1998, S. 17 f.

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bb) Die mexikanische und japanische Zusammenschaltungsregulierung In zwei Fällen, von denen einer in das Stadium formaler gegenseitiger Konsultation gemäß Art. XXIII Abs. 1 GATS i.V.m. Art. 4 DSU gelangt ist, wurde außerdem die Höhe der Zusammenschaltungsentgelte moniert. Zum einen handelt es sich um eine Beschwerde der USA über die von dem ehemaligen mexikanischen Monopolanbieter TeImex verlangten Entgelte39 ; zum anderen um eine Beschwerde der USA und der EU über die von dem japanischen Anbieter NTT verlangten Zusammenschlussentgelte40 . Die USA forderten eine Herabsetzung der Zusammenschaltungsentgelte um 41 %41. Zudem beanstandeten sie die kurzen Fristen fiir eine Stellungnahme konkurrierender Anbieter im Verfahren zur Festsetzung der Entgelte und die Tatsache, dass dem beherrschenden Anbieter NTT gestattet wurde, wesentliche Leistungsmerkmale als vertrauliche Informationen nicht offen legen zu müssen. Hinsichtlich der mexikanischen Praxis der Zusammenschaltungsregulierung verlangten die USA am 17.8.2000 bilaterale Konsultationen42 . Dem waren Beschwerden verschiedener amerikanischer Anbieter von Telekommunikationsdiensten43 und Untersuchungen der amerikanischen Außenhandelsbeauftragten44 vorausgegangen, in denen mehrere mexikanische Regulierungsentscheidungen angegriffen wurden, u. a. die dem ehemaligen mexikanischen Monopolanbieter Telmex erteilte Erlaubnis, die Zusammenschaltungsentgelte zu erhöhen. Außerdem habe die mexikanische Regierungsbehörde Cofetel es unterlassen, gegen Telmex wegen der Versagung des Netzzugangs gegenüber Avantel, einer Tochtergesellschaft von MeI Worldeom Ine., und anderer wettbewerbswidriger Maßnahmen vorzugehen45 . Am 2.1.2001 haben AT&T und MCI Worldeom 39 Mexico - Measures Affecting Telecommunications Services (WTIDS204/1). 40 Die USA hielten zunächst auch die von der RegTP festgelegten deutschen Zusammenschlussentgelte fiir zu hoch: vgl. Schwartz, Total Telecom articles 25696, 26842 (www.totaltele.com). 41

Total Telecom v. 29.6.2000, article 28619 (www.totaltele.com).

42

Total Telecom v. 21.8.2000, article 30102 (www.totaltele.com).

Beschwerde von AT&T und von MeI Worldcom Inc. v. 2.2.2000; vgl. Total Telecom articles 25696, 26842 (www.totaltele.com). 43

44 Vgl. die Pressemitteilungen 99-29 und 00-25 des United States Trade Representative (USTR) v. 30.3.1999 I 4.4.2000 (www.ustr.gov).

45 Total Telecom v. 2.2.2000, article 25696 (www.totaltele.com); Pressemitteilung 00-57 des United States Trade Representative (USTR) v. 30.3.1999 (www.ustr.gov).

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schließlich Zusammenschaltungsvereinbarungen für ihre Tochtergesellschaften Alestra und Avantel mit Telmex getroffen, mit denen sämtliche Streitpunkte beigelegt wurden46, so dass die USA ihre Beschwerde vor der WTO fallen gelassen haben. Diese Beispiele belegen, dass auch die Maßnahmen der Zusammenschaltungsregulierung eine wichtige, außenhandelsrechtliche Dimension besitzen, die von den nationalen Vorschriften über diskrirninierungsfreien Netzzugang und Netzzusammenschaltung nicht per se zufriedenstellend abgedeckt wird. Die nationalen Regierungsbestimmungen belassen dem Regulierer und damit auch dem marktbeherrschenden Anbieter regelmäßig einen Spielraum, der nur zum Teil durch Gesetz oder Verordnungen konkretisiert ist. Das weitgehende Fehlen konkreter Vorgaben bewirkt deshalb zwangsläufig auch bei der Zusammenschaltung eine Offenheit des Regulierungsprozesses, der auch zu Lasten der neu auf den Markt drängenden ausländischen Anbieter ausgenutzt werden kann.

IV. Zwischenergebnis Mit der Regulierung im Telekommunikationsrecht wird grundsätzlich ein weites Feld ordnungspolitischer Optionen eröffnet, in dem die meisten Länder in den kommenden Jahren zu operieren haben. Regulierung soll das Mittel zur Etablierung des - auch grenzüberschreitenden - Wettbewerbs in der Telekommunikation darstellen. Somit hängt auch die Gewährung des Marktzugangs und die Gestaltung der Bedingungen für die Marktteilnahme ausländischer Erbringer von Telekommunikationsdienstleistungen entscheidend von den im Zuge dieser Regulierung getroffenen Maßnahmen ab. Ein effektiver Marktzugang besteht nur bei einer wettbewerbsf6rdernden Regulierung. Damit ist aber auch die Schwierigkeit bei der Identifikation von Handelshemmnissen in Regulierungsregimes offen gelegt: der Marktzutritt und die Bedingungen für die Wettbewerbsteilnahme von ausländischen Telekommunikationsdienstleistungsanbietern sind abhängig von Regulierungsmaßnahmen im Einzelfall, die auf zielorientierten und deshalb weitgehend ergebnisoffenen gesetzlichen Regelungen beruhen, die den staatlichen Regulierungsinstitutionen weite Spielräume für Einzelfallentscheidungen lassen.

46 Vgl. Total Telecom v. 3.1.2001, artic\e 35335 (www.totaltele.com).

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v. Der GATS-Regulierungsrahmen Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob das GATS Regelungen enthält, durch die WTO-Mitglieder in ihrer Regulierungsfreiheit wirksam gebunden werden können.

J. Aufbau des GATS

Das GATS setzt sich im Wesentlichen aus drei Komponenten zusammen47 : (1) dem Rahmenabkommen, (2) den verschiedenen Anlagen und (3) den in Verpflichtungslisten enthaltenen nationalen Handelszugeständnissen der Mitgliedstaaten. Die allgemeinen Pflichten und Disziplinen in Teil 11 des GATS beinhalten die fundamentalen Prinzipien zur Regelung des internationalen Dienstleistungshandels. Einige Vorschriften dieses Teils gelten unabhängig davon, ob spezifische Marktzugangsverpflichtungen bestehen oder nicht (Art. 11, III, IV, V, VIII und XIV GATS). Das Kernstück dieser Vorschriften bildet - analog zu Art. I GATT - das Meistbegünstigungsprinzip gemäß Art. 11 GATS. Die eigentlichen Liberalisierungspflichten der Vertrags staaten ergeben sich aus den so genannten spezifischen Verpflichtungen nach den Art. XVI-XVIII GATS, die die Verpflichtung aus der Meistbegünstigungsklausel erst zum Leben erwecken. Die mit dem Rahmenabkommen zugleich in Kraft getretenen spezifischen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten sind in Länderlisten niedergelegt, die gemäß Art. XX (3) GATS einen integralen Bestandteil des Abkommens darstellen. In den Listen spezifischer Verpflichtungen legt jedes Mitglied fest, in welchem Maße es sich zur Gewährung von Marktzugang und Inländergleichbehandlung für ausländische Anbieter verpflichtet. Die Verpflichtungen auf Inländergleichbehandlung und Marktzugang unterliegen dem Ansatz einer Positivliste.

2. Bindung durch Diskriminierungsverbote Die Verpflichtung zur unbedingten Meistbegünstigung gemäß Art. 11 GATS und das Inländergleichbehandlungsgebot gemäß Art. XVII GATS sind gegenüber innerstaatlichen Regulierungen, deren diskriminierender Charakter sich 47 Vgl. Sauve, Assessing the General Agreement on Trade in Services - Half-Full or Half-Empty?, JWT 1995, S. 127.

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nicht schon unmittelbar aus den gesetzlichen Regulierungsbestinunungen ergibt, schwer zu aktivieren. Die gesetzlichen Regulierungsbestimmungen sehen oftmals offene Kriterien (Public Interest) oder variable Zielbestimmungen vor, die selbst indifferent sind und deshalb auch eine diskriminierungsfreie Anwendung im Einzelfall zulassen. Die gesetzlichen Regulierungsbestimmungen sind daher regelmäßig als GA TS-konform anzusehen, da der insoweit offene Regulierungsrahmen (Public Interest Standard) selbst keine ausreichende Diskriminierungstendenz besitzt. Das Problem der weiten Gestaltungsspielräume der Regulierungsinstitutionen ist im Rahmen von Art. 11 und XVII GATS deshalb noch nicht bewältigt. 3. Innerstaatliche Regelung gemäß Art. VI GATS

Aufgrund dieser Unzulänglichkeit der Diskriminierungsverbote ist in Art. VI GATS eine Sondervorschrift fiir die innerstaatliche Regulierung aufgenommen worden. Art. VI GATS ist deshalb neben den Verpflichtungen auf Marktzugang und Inländergleichbehandlung gern. Art. XVI und XVII GATS die entscheidende Stütze des welthandelsrechtlichen Korsetts fiir den Dienstleistungshande148 . Im Unterschied zum Diskriminierungsverbot des Art. XVII GATS erfasst Art. VI GATS auch nicht-diskriminierende staatliche Maßnahmen. Vom Anwendungsbereich des der Marktzugangsverpflichtung aus Art. XVI GATS unterscheidet sich derjenige des Art. VI GATS dadurch, dass er sich nicht auf quantitative, sondern auf qualitative Handelshemmnisse erstreckt49 . Als innerstaatliche Regelungen des Handels mit Telekommunikationsdienstleistungen unterfallen dem Art. VI GATS sämtliche nationalen Regulierungsmaßnahmen im Hinblick auf die Lizenzierung, Universaldienstverpflichtung, Zusammenschaltung, Frequenzverwaltung etc. Kann eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung nicht festgestellt werden, verbleibt also die Möglichkeit, die Maßnahme an Art. VI Abs; I GATS zu messen und zu prüfen, ob sie den darin normierten Anforderungen an die innerstaatliche Regelung der Mitglieder genügt. Der Anspruch an die Regelung des Art. VI GATS besteht unter Zugrundelegung der Spezifika der "Regulierung im Bereich der Telekommunikation" da48 Feketekuty, in: Sauve/Stem (Hrsg.), New Directions in Services Trade Liberalization, 2000, S. 101. 49 Knapp, The General Agreement on Trade in Services (GATS) - An Analysis, 1994, S. 16, Nicolaidis, in: Drake (Hrsg.), The New Information Infrastructure - Strategies for V.S. Policy, 1995, S. 280.

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rin, einen handhabbaren und justiziablen Maßstab für die Bestimmung der "Reasonable Regulation"50 zu bieten, um legitime Regulierungsmaßnalunen mit handelsbeschränkender Wirkung von solchen, die einen unzulässigen protektionistischen Charakter besitzen, abgrenzen zu können. Schon die Verhandlung im Ralunen der Uruguay-Runde bezüglich der Erfassung inländischer Regulierungen durch die zu vereinbarenden GATSVerpflichtungen gestalteten sich äußerst schwierig und kontrovers, weil es keine Patentlösung zum Abbau von Handelshemrnnissen bei gleichzeitiger Gewährleistung der Einhaltung legitimer nationaler Regulierungserfordernisse gab 51 . Im Dienstleistungssektor existiert kein dem Warenzoll entsprechendes, einfach handhabbares handelspolitisches Instrument, auf das die Regelung grenzüberschreitender Dienstleistungserbringung formal mit derselben Wirkung beschränkt werden könnte. Im Ergebnis räumt deshalb Abs. 4 der Präambel des GA TS den Mitgliedern das Recht ein, die Erbringung von Dienstleistungen in ihren Hoheitsgebieten nach eigenem Ermessen zu regeln und neue Vorschriften hierfür einzuführen. Von zentraler Bedeutung ist deshalb, inwieweit Art. VI GATS tatsächlich die Regulierungsfreiheit der Mitglieder beschränkt bzw. den in der Präambel verankerten Souveränitätsvorbehalt in das Abkommen übernimmt. Art. VI GATS unterwirft die innerstaatlichen Regelungen in den Bereichen, in denen spezifische Verpflichtungen übernommen wurden, grundsätzlich einer normativen Bindung, deren Verpflichtungsgrad jedoch nicht abstrakt-generell bestimmbar

50 Nicolaides, The Problem of Regulation in Traded Services: The Irnplications for Reciprocal Liberalization, Aussenwirtschaft 1989, S. 30; Richardson, International Trade Aspects of Telecommunications Services, CMLRev. 1986, S. 396; Krommenacker, in: PetersrnannIHilf (Hrsg.), The new GATI-Round of Multilateral Trade Negotiations, Legal and Econornic Problems, 1991, S. 460; Christmas, The GATT and Services: Quill and Ink in an Age ofWord Processing, FordInt.L.J. 1986/87, S. 307; AronsoniCowhey, When Countries Talk: International Trade in Telecommunications Services, 1988, S.242; Bothe, in: Scherer (Hrsg.), Telekommunikation und Wirtschaftsrecht, S. 246; SteverslWilkinson, in: RobinsonlSauvantlGovitrikar (Hrsg.), Electronic Highways for World Trade - Issues in Telecommunication and Data Services, 1989, S. 157; EhlermannlCampogrande, in: PetersmannIHilf (Hrsg.), The new GATI-Round of Multilateral Trade Negotistions, Legal and Economic Problems, 1991, S. 493; Koekkoeklde Leeuw, The Applicability of GA TI to International Trade in Services, Aussenwirtschaft 1987, S. 75.

51 Vgl. Nicolaides, The Problem of Regulation in Traded Services: The Implications for Reciprocal Liberalization, Aussenwirtschaft 1989, S. 29; Nicolaides, Liberalizing Service Trade, 1989, S. 48 ff.

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ist52 . Insoweit spiegelt sich in dem Spannungsverhältnis von Art. VI GATS und Abs. 4 der Präambel der Grundkonflikt des gesamten Dienstleistungsabkommens - ja des internationalen Wirtschaftssystems überhaupt53 - zwischen der Eingehung rechtlich bindender Liberalisierungsverpflichtung und der Bewahrung nationaler Regulierungssouveränität54 .

a) Der Inhalt von Art. VI GATS Art. VI Abs. 1 GATS verpflichtet die Mitglieder, alle allgemein geltenden Maßnahmen, die den Handel mit Dienstleistungen betreffen, angemessen, objektiv und unparteiisch anzuwenden. Diese Regelung erfasst sämtliche unterschiedslos für heimische und ausländische Dienstleistungen und ihre Erbringer geltenden Maßnahmen der Mitglieder, die deshalb nicht schon von dem Diskriminierungsverbot des Art. XVII GATS erfasst werden. Gemäß Art. VI Abs. 2 GATS richten die Mitglieder unabhängige gerichtliche, schiedsrichterliche oder administrative Instanzen und Verfahren ein. Abs. 3 nonniert Offenbarungspflichten der zuständigen nationalen Regelungsinstanzen. Abs. 4 ist grundsätzlich eine Kompetenzvorschrift, die es dem Rat für den Handel mit Dienstleistungen gestattet, notwendige so genannte Disziplinen zu erarbeiten. Gemäß Abs. 5 schließlich ist es den Mitgliedern untersagt, Zulassungs- und Qualifikationserfordernisse sowie technische Nonnen anzuwenden, die nicht auf objektiven und transparenten Kriterien beruhen, belastender sind als nötig

52 Einer der zentralen Diskussionspunkte des "Regulatory Colloquium No. 7" der ITU war dementsprechend die Frage: "What is the likely role of the GATS rules on national regulation and anti-competitive behaviour, and the WTO's Dispute Settlement Understanding, in relation to this issue? For example, couldJshould a country aggrieved by unilateral restrictive action by another country based on alleged competition-policy concerns rely on the DSU for arbitration of the dispute?", zit. nach Leive, in: ITU (Hrsg.), Transforming Economic Relationships, 1997, S. 36. 53 Langer, Grundlagen einer internationalen Wirtschaftsordnung, 1995, S. 57. 54 Anschaulich beschreibt Barth, die Regelung des Art. VI GATS als diejenige Norm, die den Konflikt von Handelsliberalisierung und Souveränitätsrechten "in einer Nußschale" wiederspiegele, Das Allgemeine Abkommen über den internationalen Dienstleistungshandel (GATS), EuZW 1994, S. 457; s. dazu auch Moos, Die Bindung der Telekommunikationsregulierung durch das GATS-Abkommen, 2003, S. 266 f.; S. 133; Grewlich, Konflikt und Ordnung in der globalen Kommunikation, 1997, S. 185; Mattoo/Subramanian, Regulatory Autonomy and Multilateral Disciplines: Tbe Dilemma and a Possible Solution, 1998, S. 1.

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oder die Erbringung der Dienstleistung an sich beschränken und dadurch ihre spezifischen Verpflichtungen nichtig machen oder beeinträchtigen. aa) Die "Due Process Clause" des Art. VI Abs. 1-3 GATS Die Gebotsnonn des Art. VI Abs. 1 GATS bezieht sich auf die Anwendung nichtdiskriminierender, staatlicher Maßnahmen. Sie enthält Verpflichtungen bezüglich des Verwaltungsverfahrens und ist damit - ähnlich wie Art. X Abs. 3 GATI - Ausdruck eines ,,Regulatory Due Process"55. Das folgt neben dem Wortlaut aus der systematische Einbettung der Regelung. Die folgenden Absätze sind als speziell normierte Ausprägungen der Gebotsnonn des Abs. 1 zu betrachten: Abs. 2 bezieht sich ausdrücklich auf verfahrensrechtliche Verpflichtungen der Mitglieder, wonach diese gerichtliche, schiedsrichterliche oder administrative Instanzen unterhalten, die auf Antrag eines betroffenen Dienstleistungserbringers eine Prüfung von Verwaltungsentscheidungen mit Auswirkungen auf den Dienstleistungshandel vornehmen. Auch Abs. 3 enthält verfahrensrechtliche Sicherungen: er verpflichtet die Mitglieder, ausländische Dienstleistungserbringer, die eine innerstaatlich notwendige Genehmigung beantragt haben, über Stand und Ergebnis des Antragsverfahrens zu unterrichten. Aus Wortlaut und Sachzusammenhang der Verpflichtungen aus Art. VI Abs. 1-3 GATS ist deshalb zu folgern, dass sämtliche Regelungen verfahrensmäßige, nicht aber substanzielle Verpflichtungen bezüglich nationaler Regulierung enthalten. bb) Die materiellen Verpflichtungen des Art. VI Abs. 4-5 GATS Im Gegensatz zu den Regelungen des Abs. 1-3 beziehen sich die Abs. 4 und 5 hingegen auf materielle Anforderungen innerstaatlicher Regelungen. Das ergibt sich schon aus dem Wortlaut, der explizit auf den materiellen Gehalt der staatlichen Maßnahmen Bezug nimmt. Der gegenständliche Anwendungsbereich der Abs. 4 und 5 ist jedoch auf Qualifikationserfordernisse und verfahren, technische Nonnen und Zulassungserfordernisse beschränkt. Für andere als die genannten internen Regelungen gelten die Abs. 4 und 5 nicht.

55 V gl. Jackson, International Competition in Services, A Constitutional Framework, 1988, S. 25; Moos, Die Bindung der Telekommunikationsregulierung durch das GATSAbkommen, 2003, S. 271.

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Abs. 4 ist eine reine Kompetenzvorschrift, die es dem Rat für den Handel mit Dienstleistungen gestattet, alle notwendigen Disziplinen zu erarbeiten um sicherzustellen, dass die genannten Erfordernisse unter anderem auf objektiven und transparenten Kriterien beruhen, nicht belastender sind als nötig und nicht die Dienstleistung an sich beschränken. Abs. 5 enthält das an die Mitglieder gerichtete Verbot, in Sektoren, in denen sie spezifische Verpflichtungen eingegangen sind, bis zum In-Kraft-Treten der nach Abs. 4 erarbeiteten Disziplinen keine Zulassungs- und Qualifikationserfordernisse oder technische Nonnen anzuwenden, welche die spezifischen Verpflichtungen in einer Weise nichtig machen oder beeinträchtigen, die mit den in Abs. 4 beschriebenen Kriterien nicht vereinbar sind, und die zu dem Zeitpunkt, zu dem die spezifischen Verpflichtungen in diesen Sektoren übernommen wurden, von dem Mitglied vernünftig erweise nicht erwartet werden konnten.

b) Umfang der Rückbindung "innerstaatlicher Regelungen" gemäß Art. VI GATS Am Wortlaut der Bestimmungen des Art. VI Abs. 1 GATS fällt auf, dass mit der Verpflichtung auf die Angemessenheit ("Reasonableness") der Anwendung der staatlichen Maßnahmen ein Element des Verhältnismäßigkeitsprinzips genannt wird. In der Literatur wird Art. VI GATS deshalb teilweise als Verhältnismäßigkeitsklausel aufgefasst56 . aa) Art. VI GATS als Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsprinzips Diese Charakterisierung ist im Ergebnis aber nicht zutreffend. Aufschlussreich ist zunächst ein semantischer Vergleich mit den Schutznonnen der Art. XIX und XX GATT, bzw. Art. XII und XIV GATS. Schon fiir Art. XX GATT und das darin enthaltene Kriterium der Erforderlichkeit (Art. XX d GATT) wird

56 Vgl. Bronckers/Larouche, Telecommunications Services and the WTO, JWT 1997, S. 40; Koehler, Das GATS: Rahmenregelung zur Liberalisierung des internationalen Dienstleistungsverkehrs unter besonderer Berücksichtigung des grenzüberschreitenden Personenverkehrs, 1999, S. 133; Etter, in: Cottier (Hrsg.), GATT-Uruguay-Round, 1995, S. 98; SentilWeber, in: ThürerlKux (Hrsg.), GATT und die Welthandelsorganisation, 1996, S. 134; Tyler, in: lTU (Hrsg.), Transforming Economic Relationships, 1997, S.88.

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zum Teil eine allgemeine Verhältnismäßigkeitsprüfung abgelehnt57 . Im Rahmen der anerkannten Verhältnismäßigkeitsprüfung des Art. XIX GATI aber und soweit eine solche auch im Rahmen von Art. XIX GATI für zulässig gehalten wird 58 , ist es eben dieses Kriterium der Erforderlichkeit ("necessity"), dem bei der Anwendung des Verhältnismäßigkeitsprinzips die entscheidende Bedeutung zukommt. Der Begriff der Erforderlichkeit dient im GA TI als normativer Aufhänger für Verhältnismäßigkeitserwägungen59, dasjenige der Angemessenheit ist nicht als das ausschlaggebende anzusehen. Dasselbe gilt für Art. XIV GATS, nach dem allgemeine Ausnahmen eines Mitglieds ausdrücklich nur unter der Voraussetzung zulässig sind, dass sie zur Erreichung des jeweiligen legitimen Ziels erforderlich (necessary) sind. Es ist deshalb davon auszugehen, dass mit der Verpflichtung auf eine "angemessene, objektive und unparteiische Anwendung" (adrninistered in a reasonable, objective and impartial manner) in Art. VI Abs. 1 GATS bewusst eine andere Formulierung gewählt wurde, die inhaltlich nicht mit denjenigen der Art. XIX und XX GATI und XIV GATS deckungsgleich ist. Sehr aufschlussreich ist insoweit ein Vergleich mit Art. 2.2 TBT (Agreement on Technical Barriers to Trade), der in ähnlicher Weise wie Art. VI GATS interne (wenn auch technische) Regelungen und Standards betriill: "Members shall ensure that technical regulations are not prepared, adopted or applied with a view to or with the effect of creating unnecessary obstacIes to international trade. For this purpose; technical regulations shall not be more trade-restrictive than necessary to fulfil a legitimate objective, taking account of the risks non-fulfilment would create. Such legitimate objectives are, inter alia, national security requirements; the prevention of deceptive practices; protection of human health or safety, animal or plant life or health, or the environment. In assessing such risks, relevant elements of consideration are, inter alia, available scientific and technical information, related processing technology or intended end uses ofproducts". Im Rahmen dieser Bestimmu'lg ist unzweifelhaft eine uneingeschränkte Verhältnismäßigkeitsprüfung technischer Regelungen und Standards möglich. Das

57 v. Bogdandy, Internationaler Handel und nationaler Umweltschutz - eine Abgrenzung im Lichte des GATT, EuZW 1992, S. 247; Diem, Freihandel und Umweltschutz in GATT und WTO, 1996, S. 91 ff.

58 McGovern, International Trade Regulation, 3. Aufl. 2000, §§ 13.112.; Tietje, Normative Grundstrukturen der Behandlung nichttarifärer Handelshemmnisse in der WTO/GATT-Rechtsordnung, 1998, S. 323. 59 Tietje (oben Fn. 58), S. 315; v. Bogdandy, Internationaler Handel und nationaler Umweltschutz - eine Abgrenzung im Lichte des GATT, EuZW 1992, S. 246.

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folgt aus dem in Satz 1 zum Ausdruck kommenden weiten Anwendungsbereich der Vorschrift, welche nicht allein auf das Ziel oder den Gegenstand der Maßnahme abstellt, sondern die handelsbeschränkende Wirkung derselben genügen lässt, um sie an den folgenden Kriterien zu messen. Im Anschluss daran normiert Satz 2 wörtlich die Bindung an das Verhältnismäßigkeitsprinzip klassischer Prägung, indem er die Zulässigkeit technischer Regelungen von der Voraussetzung abhängig macht, dass sie den Handel nicht mehr beschränken als es zur Erreichung eines legitirnen Ziels erforderlich ist. Diese Deutlichkeit lässt Art. VI Abs. 4 / 5 GATS vermissen60 . Zwar bestimmt diese Vorschrift ähnlich wie Art. 2.2 TBT, dass die nationalen Maßnahmen keine unnötigen Handelshemmnisse darstellen dürfen. Die Definition dieser unnötigen Handelshemmnisse fallt jedoch weit weniger deutlich aus als in Art. 2.2 TBT. Insbesondere fehlt der zentrale Satz, dass sie den Handel nicht weiter beschränken dürfen, als zur Erreichung eines legitimen Ziels erforderlich. Ausschlaggebend dürfte aber sein, dass Art. VI Abs. 4 / 5 GATS das im Rahmen der anerkannten Verhältnismäßigkeitsprüfung des Art. XIX GA TI entscheidende Kriterien der Erforderlichkeit (necessity) wörtlich nennt. Im Rahmen der Prüfung der Erforderlichkeit der staatlichen Maßnahme gemäß Art. XX GATI haben die Panels die Regel von der am wenigsten handelsbeschränkenden Maßnahmen entwickelt61 . Danach ist eine staatliche Maßnahme nicht erforderlich, wenn eine andere, gleich wirksame Maßnahme zur Verfiigung steht, die die Abkommensvorschriften nicht verletzt oder zumindest ein geringeres Maß an Abkommenswidrigkeit aufweist. Genau diese Zielsetzung verfolgen auch die in Art. VI Abs. 4 GATS genannten Kriterien; insbesondere das in lit. b) genannte Erfordernis, nicht belastender als nötig zu sein, um die Qualität der Dienstleistung zu gewährleisten. Denn nicht belastender als nötig zu sein, bedeutet, die grenzüberschreitende Erbringung der Dienstleistung nicht mehr zu beschränken als nötig. Die in Art. VI Abs. 4 und 5 GATS normierte Verpflichtung auf diejenigen Zulassungs- und QualifIkationsmaßnahmen, die nicht belastender als nötig sind, um das legitime 60 Ebenso: Mattoo. National Treatment in the GATS: Corner-Stone or Pandora's Box?, JWT 1997, S. 130.

61 Vgl. Panel Report United States - Section 337 o[ the Tarif! Act o[ 1930, angenommen arn 7.11.1989, BISD 36S/345, Tz. 5.25 f.; Panel Report United States - Measures Affecting Alcoholic and Malt Beverages, angenommen am 19.6.1992, BISD 39S/206, Tz. 5.43.

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nationale Politikziel - die Gewährleistung der Dienstleistungsqualität - zu erreichen, entsprechen somit der in der Streitbeilegungspraxis anerkannten Definition des Erforderlichkeitskriteriums, das den Aufhänger fiir das welthandelsrechtliche Verhältnismäßigkeitsprinzip darstellt. Es ist hier deshalb ein Gleichlauf der materiellen Kriterien des Art. VI GATS und der Entscheidungspraxis der Panels zu den anerkannten welthandelsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsklauseln festzustellen, der erwarten lässt, dass auch das Erforderlichkeitskriterium des Art. VI Abs. 4/5 GATS den Weg zur Prüfung der Verhältnismäßigkeit einer staatlichen Maßnahme öffnet6 2. Es kann deshalb angenommen werden, dass fiir die speziellen innerstaatlichen Regelungen, die Zulassungs- und Qualifikationserfordernisse aufstellen, und fiir technische Normen gemäß Art. VI Abs. 4/5 GATS ein allgemeines Verhältnismäßigkeitsgebot gilt, das die Mitglieder verpflichtet, die zur Sicherung der Dienstleistungsqualität geeigneten Maßnahmen so zu gestalten, dass von ihnen möglichst geringe negative Handelseffekte ausgehen. Die explizite Fassung als ,,Nullification and Impairment Clause" bringt es allerdings mit sich, dass die gegen die aufgeführten materiellen Kriterien verstoßenden und deshalb unverhältnismäßigen innerstaatlichen Regelungsmaßnahme an sich keinen GATS-Verstoß begründen63 . Vielmehr bildet die Bejahung dieser Kriterien nur den Aufhänger fiir die Prüfung, ob die spezifischen Verpflichtungen zunichte gemacht oder beeinträchtigt wurden. Insoweit ist also zusätzlich zu prüfen, ob durch die mit den genannten Kriterien nicht vereinbarte Maßnahme die Wettbewerbsbeziehung zwischen den einheimischen und den importierten Dienstleistungen bzw. ihren Anbietem gestört wird64 .

62 So auch Nicolaidis/Trachtman, in: Sauve/Stern (Hrsg.), New Directions in Services Trade Liberalization, 2000, S. 259; Morrison, in: Petersmann (Hrsg.), International Trade Law and the GATTIWTO Dispute Settlemet System, 1997, S. 390.

63 Mattoo ist deshalb der Auffassung, dass die Nullification and Impairment Clause Art. VI Abs. 5 ,,zahnlos" mache; Mattoo, National Treatment in the GATS: CornerStone or Pandora's Box?, JWT 1997, S. 130. 64 Vgl. Panel Report Japan - Measures AjJecting Consumer Photographic Film and Paper, WTIDS441R v. 31.3.1998, angenommen am 22.4.1998, Tz. 10.82.

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bb) Zwischenergebnis Als vorläufiges Fazit ergibt sich, dass nicht-diskriminierende qualitative Handelsherrunnisse, die aufgrund unterschiedlicher Grundzüge des Aufsichtsrechts der Mitglieder entstehen und nicht durch die spezifischen Verpflichtungen auf Marktzugang und Inländergleichbehandlung erfasst werden65 , auch von Art. VI GATS nicht hinreichend sanktioniert66 werden. Die Mitglieder bestimmen die legitimen Schutzgüter, die den internen Regulierungen zugrunde liegen, weitestgehend selbst, ohne an GATS-Vorgaben gebunden zu sein. Insoweit enthält Abs. 4 der GATS-Präambel einen umfassenden Souveränitätsvorbehalt. Lediglich bezüglich der internen Regelung von Lizenzbedingungen und auflagen ist in Art. VI Abs. 4 b) das legitime Schutzgut der Gewährleistung der Dienstleistungsqualität explizit normiert. Die souveräne Regulierungshoheit der Mitglieder bleibt insgesamt somit weitgehend unangetastet67 , denn die Regelung des Art. VI GATS besitzt im Ergebnis fiir das Spannungsverhältnis zwischen staatlichem Souveränitätsanspruch und welthandelsrechtlicher Bindung68 keinen befriedigenden nonnativen Gehalt69 : Die Abs. 1-3 regeln lediglich die Anwendung der innerstaatlichen Regelungen, die substanziellen Regelungen der Abs. 4/5 sind in ihrem Anwendungsbereich zu beschränkt und im Übrigen lediglich als Nullification und Impairment-Klausel gefasst. Der überwiegende Teil der innerstaatlichen Regelungen liegt somit in der unbeschränkten Regelungshoheit der Mitglieder. Eine Auslegung des Art. VI GATS als allgemeine Verhältnismäßigkeitsklausel fiir innerstaatliche Regelungen ist in dieser Pauschalität zumindest abzulehnen. Die Mitglieder haben ihre Verpflichtungen in

65 Takigawa, The Impact of the WTO Telecommunications Agreement on US and Japanese Telecommunications Regulation, JWT 1997, S. 44. 66 SauvelStern, in: Sauve/Stem (Hrsg.), New Directions in Services Trade Liberalization, 2000, S. 15; Moos, Die Bindung der Telekommunikationsregulierung durch das GATS-Abkommen, 2003, S. 278 f. 67 von Schorlemer, Globale Telekommunikation und Entwicklungsländer - Die Liberalisierung von Telekommunikationsdiensten in GATTIWTO, 2000, S. 319.

68 Dazu Tietje, Normative Grundstrukturen der Behandlung nichttarifärer Handelshemmnisse in der WTO/GATT-Rechtsordnung - Eine Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung des Countertrade, 1998, S. 291 ff. 69 Ebenso: Knapp, The General Agreement on Trade in Services (GATS) - An Analysis, 1994, S. 18; Smit, Die Anwendung der GATS-Prinzipien auf dem Postsektor und Auswirkungen auf die nationale Regulierung, 2000, S. 34; NicolaidislTrachtman, in: Sauve/Stem (Hrsg.), New Directions in Services Trade Liberalization, 2000, S. 279.

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Bezug auf innerstaatliche Regulierungen jedoch in ihren spezifischen Verpflichtungen zum GATS konkretisiert und erweitert.

4. Das Vierte Protokoll zum GATS Da die Mitglieder bei Abschluss der Uruguay-Runde in Telekommunikationsdienstleistungen nur ansatzweise Liberalisierungsverpflichtungen in Form von Verpflichtungen zur Gewährung von Marktzugang und Inländergleichbehandlung eingegangen sind, wurden die Verhandlungen nach Beendigung der Uruguay-Runde in der Group on Basic Telecommunications - GBT fortgesetzt. Ergebnis dieser Verhandlungen im Bereich der Basistelekommunikation ist das "Vierte Protokoll vom 15. April 1997 zum Allgemeinen Übereinkommen über den Handel mit Dienstleistungen,,70, das am 5. Februar 1998 in Kraft getreten ist, nachdem der ursprünglich anvisierte Termin am 1. Januar 1998 an dem die Zugeständnisse in Kraft treten sollten, nicht eingehalten werden konnte, da in 20 Unterzeichnerstaaten des Vierten Protokolls die nationalen Ratifizierungsverfahren noch nicht abgeschlossen waren. Nunmehr haben insgesamt 86 WTO-Mitgliedstaaten71 substanzielle Zugeständnisse fiir den Handel mit Basistelekommunikationsdienstleistungen gemacht.

70 Vgl. Gesetz zu dem Vierten Protokoll vom 15. April 1997 zum Allgemeinen Übereinkommen über den Handel mit Dienstleistungen vom 20. November 1997, BGBl. 11 1997, S. 1990; siehe dazu: Moos, Die Bindung der Telekommunikationsregulierung durch das GATS-Abkommen, 2003, S. 148 f.

71 Argentinien, Antigua und Barbuda, Australien, Bangladesch, Barbados, Belize, Bolivien, Brasilien, Brunei, Bulgarien, Chile, Djibouti, Dominikanische Republik, Dominika, Ecuador, Elfenbeinküste, EI Salvador, EG (Belgien, Dänemark, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Großbritannien, Irland, Israel, Italien, Kanada, Luxemburg, Niederlande, Österreich, Portugal, Spanien, Schweden), Elfenbeinküste, Gambia, Ghana, Grenada, Guatemala, Guyana, Hongkong, Indien, Island, Israel, Jamaika, Japan, Kanada, Kolumbien, Kuba, Lesotho, Liechtenstein, Malaysia, Marokko, Mauritius, Mexiko, Mongolei, Neuseeland, Nicaragua, Nigeria, Norwegen, Pakistan, Panama, Papua/Neu Guinea, Peru, Philippinen, Polen, Rumänien, Schweiz, Senegal, Singapur, Slovakei, Slovenien, Südafrika, Südkorea, Sri Lanka, Surinam, Thailand, Trinidad & Tobago, Tschechien, Tunesien, Türkei, USA, Venezuela, Zaire, Simbabwe, Zypern.

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a) Die Verpflichtungen auf ,,regulatorische Prinzipien" nach dem Referenzpapier Aufgrund der Besonderheit des Dienstleistungs-, und damit auch des Telekommunikationsdienstleistungshandels, dass die wichtigsten Handelshemmnisse nicht von grenzwirksamen, handelsspezifischen Maßnahmen wie Zöllen oder Kontingenten, sondern von innerstaatlichen Regulierungsmaßnahmen ausgehen, bestand auch bei der Verhandlungsgruppe über Basistelekommunikationsdienste die begründete Besorgnis, dass die klassischen Liberalisierungsinstrumente wie Marktzugangsrechte und Diskriminierungsverbote für eine effektive Liberalisierung des solchermaßen regulierten Telekommunikationsdienstleistungssektors zu kurz greifen. Zur Effektivierung des Marktzugangs ausländischer Anbieter wurden deshalb im Telekommunikationssektor besondere Zugeständnisse hinsichtlich solcher indirekten Marktzugangshemmnisse in der Form spezifischer Regulierungszugeständnisse für erforderlich gehalten, die die klassischen Instrumente zur Liberalisierung des internationalen Handels ergänzen und unterstützen72 . Zu diesem Zweck haben 69 der 72 Unterzeichner des Vierten Protokolls ein sog. Rejerenzpapier73 (RP) zur Einhaltung ,,regulatorischer Prinzipien" ganz oder in Teilen als zusätzliche Verpflichtungen gemäß Art. XVIII GATS in ihre Listen spezifischer Verpflichtungen aufgenommen. Die Funktion des Referenzpapiers besteht insbesondere in der sektorspezifischen Untermauerung der Marktzugangs- und Nichtdiskriminierungsverpflichtungen aus Art. 11, XVI und XVII GA TS sowie der regulierungsbezogenen Verpflichtungen aus Art. VI GATS74. Das Referenzpapier baut auf diesen bestehenden GATS-Verpflichtungen auf und schneidet sie auf die spezielle Situation des Telekommunikationsdienstleistungshandels zu. Angesichts des weitgehenden Fehlens genereller materieller GATS-Verpflichtungen bezüglich interner staatlicher Regulierungen ist die Bedeutung der

72 HoekmaniPrimo Braga, Protection and Trade in Services: A Survey, Open economies review 1997, S. 288; Henten, in: Melody (Hrsg.), Telecom Reform - Principies, Policies and Regulatory Practices, 1997, S. 418.

73 Der Wortlaut entspricht den unter anderem von der EG und ihren Mitgliedstaaten eingegangenen spezifischen Verpflichtungen, in deutscher Sprache abgedruckt in: BGBI. II 1997, S. 2000. 74 TuthilI, The GATS and new rules for regulators, Telecommunications Policy 1997, S. 790.

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insoweit einzigartigen Verpflichtungen der Unterzeichner des Vierten Protokolls auf Regulierungsprinzipien immens. Schon frühzeitig ist erkannt worden, dass die effektive Umsetzung der dem Referenzpapier entlehnten Regulierungsverpflichtungen den entscheidenden Faktor fiir den langfristigen Erfolg des Basistelekommunikationsabkommens darstellt1 5 . Das Referenzpapier enthält insgesamt Vorgaben fiir sechs zentrale Bereiche der nationalen Telekommunikationsregulierung: (a) die Lizenzierung, (b) die Universaldienstleistungsverpflichtungen, (c) die Zusammenschaltung und (d) die Organisation der Regulierungsinstitution selbst, (e) Wettbewerbsregeln und (f) die Zuweisung & Nutzung knapper Ressourcen, von denen hier die drei erstgenannten exemplarisch betrachtet werden sollen.

aa) Verpflichtungen bezüglich der Lizenzierung In Nr. 4 RP sind einige Mindestanforderungen an das Lizenzierungsverfahren enthalten. Danach sind alle Lizenzierungskriterien und der Zeitraum, der normalerweise erforderlich ist, um eine Entscheidung über einen Lizenzantrag zu treffen, sowie die Bedingungen fiir die einzelnen Lizenzen öffentlich zugänglich zu machen. Außerdem sind die Gründe fiir die Verweigerung einer Lizenz dem Antragsteller auf Ersuchen mitzuteilen. Ergänzt werden die Verpflichtungen hinsichtlich des Lizenzierungsverfahrens durch Art. VI (3) GATS, der die Regulierungsbehörden verpflichtet, den Antragsteller auf Antrag jederzeit über den Stand der Bearbeitung des Lizenzantrags sowie anschließend über die getroffene Entscheidung zu unterrichten. Es fehlen im Referenzpapier jedoch Bestimmungen darüber, welche Lizenzierungskriterien und -bedingungen überhaupt bzw. in welcher Form sie zulässig sind.

bb) Verpflichtungen bezüglich Universaldienstleistungen In Nr. 3 S. 2 verpflichtet das Referenzpapier die Unterzeichner, Universaldienstleistungsverpflichtungen transparent, diskriminierungs frei und wettbewerbsneutral zu verwalten. Diese Verpflichtung hat freilich nur deklaratorisehen Charakter, da entsprechende Transparenz- und Inländergleichbehandlungsverpflichtungen der Mitglieder bereits aufgrund der Art. III und XVII GATS bestehen. 75 Leeson, Statement of the US Council for International Business, 1997, S. 6.

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Einen bedeutungsvollen - über Art. VI GATS hinausgehenden - Verpflichtungsgehalt dürfte jedoch Nr. 3 S. 2, zweiter Halbsatz RP besitzen. Danach dürfen die Universaldienstverpflichtungen nicht belastender als fiir die Art der von dem Mitglied festgelegten Universaldienstleistung nötig sein. Im Unterschied zu Art. VI Abs. 1 GATS und vergleichbar mit Art. XIX und XX GATI und Art. XIV GATS ist hier das Merkmal der Notwendigkeit ("necessity") enthalten, das dort als Anknüpfungsmerkmal fiir eine umfassende Verhältnismäßigkeitsprüfung dient. Damit lässt Nr. 3 RP hinsichtlich der nationalen Universaldienstleistungsverpflkhtungen eine Verhältnismäßigkeitsprüfung zu. Sind die Universaldienstleistungsverpflichtungen belastender als nötig, läge ein Verstoß gegen die Verpflichtung aus Nr. 3 RP vor.

cc) Verpflichtungen bezüglich der Zusammenschaltungsregulierung Gemäß Nr. 2 RP verpflichten sich die Mitglieder, die Zusammenschaltung mit den Netzen der so genannten Hauptanbieter an jedem technisch durchführbaren Punkt zu nichtdiskriminierenden Bedingungen und Entgelten und in gleicher Qualität, wie sie fiir eigene Dienstleistungen des Hauptanbieters gelten, sicherzustellen. Außerdem hat die Zusammenschaltung mit dem Hauptanbieter gemäß Nr. 2.2 b) und c) RP rechtzeitig zu Bedingungen (einschließlich technischer Normen und SpezifIkationen) und kostenorientierten Entgelten zu erfolgen, die transparent, angemessen, wirtschaftlich realistisch und ausreichend entbündelt sind, so dass der Anbieter nicht fiir Netzelemente oder einrichtungen zu zahlen braucht, die er fiir die zu erbringende Dienstleistung nicht benötigt, und auf Ersuchen zusätzlich an anderen Punkten als den Netzabschlusspunkten, die dem überwiegenden Teil der Nutzer angeboten werden, zu Entgelten, die die Bereitstellungskosten fiir die notwendigen zusätzlichen Einrichtungen widerspiegeln. Insoweit ist welthandelsrechtlich also ein spezifIscher Zusammenschaltungserfolg geschuldet. Das folgt aus der von Nr. 1.1 RP abweichenden Formulierung in Nr. 2 RP, wonach die Zusammenschaltung zu den genannten Bedingungen durch die Unterzeichner sicherzustellen ist. Ebenso ist von den Unterzeichnern sicherzustellen, dass ein Hauptanbieter entweder seine Zusammenschaltungsvereinbarungen oder ein Referenzangebot öffentlich zugänglich macht.

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b) Ergebnis Die Vereinbarung spezifischer Regulierungsverpflichtungen stellt einen entscheidenden Schritt weg von der noch in der GATS-Präambel und nach Art. VI GATS zum Ausdruck kommenden weitgehenden Regulierungsfreiheit der Mitglieder dar. Im Referenzpapier haben sich die Mitglieder zumindest teilweise durch klare, durchsetzbare Regulierungsvorgaben76 gebunden. Gleichwohl sind aber auch einige Schwächen der regulatorischen Prinzipien unverkennbar. So ist zunächst kritisch anzumerken, dass das Schwergewicht der regulatorischen Prinzipien eher in verfahrensrechtlichen Sicherungen liegt. Die Transparenz- und Nichtdiskriminierungsverpflichtung bezüglich Universaldienstleistungen gemäß Nr. 3 RP und bezüglich der Zuweisung und Nutzung knapper Resourcen gemäß Nr. 6 RP beziehen sich ausdrücklich auf die Verwaltung der Universaldienstverpflichtungen bzw. die Verfahren fiir die Zuweisung und Nutzung knapper Resourcen. Die Verpflichtungen bezüglich der Lizenzierung erschöpfen sich in der öffentlichen Zugänglichkeit der Kriterien und Bedingungen. Im Ergebnis beruhen die Verpflichtungen auf regulatorischen Prinzipien nach dem Referenzpapier damit eher auf einem verfahrens orientierten, nicht aber einem auf substanzielle Verpflichtungen aufbauenden Ansatz. So bleiben die eingegangenen Verpflichtungen über die Regulierungsgrundsätze zum Teil äußerst vage 77 . Die im Referenzpapier verankerten Regulierungsprinzipien betreffen zwar inhaltlich die Kernelemente einer wettbewerbsfördernden Regulierung, sie erschöpfen sich überwiegend jedoch in grundlegende Rahmenvorgaben, die sehr allgemein gehalten sind78 , so dass sie durch äußerst unterschiedliche nationale Regulierungsregimes erfiillt werden können. Dezidierte Vorgaben fiir die substanzielle Ausgestaltung der Regulierung im 76 Vgl. Durantez, Adapting Service Strategies to Deregulation, International Telecommunications 1997:5, S. 38. 77 Fredebeul-KreiniFreytag, in : Kubicek (Hrsg.), Jahrbuch Telekommunikation und Gesellschaft, 1998, S. 320; EG-Kommission, GATS 2000, S. 41; Sisson, The New WTO Telecom Agreement - Opportunities and Challenges, Telecommunications 1997:9, S. 28; Drake/Noam, The WTO deal on basic telecommunications: big bang or little whimper?, Telecommunications Policy 1997, S. 817; Ladeur, Die Globalisierung der Telekommunikation und die koopertaive Herausbildung einer neuen transnationalen Rechtsordnung - das Beispiel der mobilen Satellitenkommunikation, ArchivPT 1998, S. 250.

78 Fetzer beurteilt die Regelungen des Referenzpapiers als ,,zu weich, zu unpräzise und zu lückenhaft", in: Dujim (Hrsg.), Aktuelle Probleme der Weltwirtschaftsordnung, 1999, S. 88.

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Telekommunikationsrecht macht das Referenzpapier nicht. Selbst innerhalb der Gruppe von Mitgliedstaaten, die das Referenzpapier vollständig in ihre spezifischen Verpflichtungen übernommen haben, ist kein einheitlicher Maßstab fiir einen GATS-rechtlich zulässigen Regulierungsstandard geschaffen. Außerdem enthalten die regulatorischen Verpflichtungen zahlreiche unbestimmte Rechtsbegriffe, die im Referenzpapier selbst nicht definiert worden sind. Zur Auslegung der zahlreichen unbestimmten Rechtsbegriffe kann zwar grundsätzlich auf teilweise gleichlautende Begriffe in den nationalen Rechtsordnungen der Mitglieder, allen voran der USA und der EG zurückgegriffen werden, die fiir die Schaffung der welthandelsrechtlichen Verpflichtungen Pate gestanden haben79 . Unterschiede in den Regulierungsphilosophien, -konzepten und auch den Stadien der Wettbewerbsentwicklung können hier aber einer schlichten Übertragung einer DefInition aus einem einzigen Mitgliedstaat auf welthandelsrechtlicher Ebene entgegenstehen. Durch die Notwendigkeit einer weiteren Konkretisierung und Ausfiillung der Regulierungsverpflichtungen sind deshalb insbesondere die WTO-Streitbeilegungsgremien in die Pflicht genommen. Die Verpflichtungen in Bezug auf die innerstaatliche Regelung von Dienstleistungen besitzen außerdem eine insgesamt heterogene Struktur und variieren in ihrem materiellen Verpflichtungsgehalt je nach Regulierungsbereich. Die Verpflichtungen des Referenzpapiers schaffen deshalb keinen einheitlichen materiellen Regulierungsstandard, der bestimmte Regulierungsinstrumente oder ergebnisse vorschreibt. Sie binden die Unterzeichner an grundlegende Regulierungsprinzipien, bei deren konkreter Ausgestaltung und Umsetzung die Unterzeichner - wie schon nach den nationalen Regulierungsvorgaben - weitgehend flexibel sind80 . Auch die regulatorischen Prinzipien schaffen deshalb nur einen

79 Vgl. insbesondere die teilweise gleichlautenden Bestimmungen des USCA (47 U.S.C. § 251; vgl. dazu auch Oliver, WTO Agreement on Basic Telecommunications Services and FCC Implementation, Telecommunications Lawyer, Winter 1998, S. 13; Spies, US-Markteintrittsregulierung der FCC rur ausländische Carrier, MMR 2000, S. 348) sowie der EG-Zusammenschaltungsrichtlinie (Art. 4 Abs. 2, Art. 6 a), Art. 7 Abs. 2 und 4; Art. 9 Abs. 5 der Zusammenschaltungsrichtlinie 97/33/EG; vgl. dazu auch Holmes/KemptonlMcGowan, International competition policy and telecommunications: lessons from the EU and prospects for the WTO, Telecommunications Policy 1996, S. 765). 80 Warner, in: Sauve/Stern (Hrsg.), GATS 2000: New Directions in Services Trade Liberalization, 2000, S. 385; Kruse, Telekommunikation und neue WelthandeJsordnung, 1997, S. 21; Oliver, WTO Agreement on Basic Telecommunications Services and FCC Implementation, Telecommunications Lawyer, Winter 1998, S. 15.

GATS-Rahmenvorschriften für Telekommunikationsrecht

187

auf welthandelsrechtlicher Ebene bedingt justiziablen Maßstab für eine ,,Reasonable Regulation" von Telekommunikationsdienstleistungen. Auch wenn die weitgehende Flexibilität der Regulierungsprinzipien hinsichtlich der substanziellen Vorgaben als der Schlüssel für den Erfolg des Referenzpapiers anzusehen ist81 , bestehen gegen den damit den Mitgliedstaaten eröffneten Spielraum für nationale Sonderinteressen unter dem Aspekt der Sicherungsfunktion des GATS erhebliche Bedenken, die durch einen übergreifenden, generellen Ansatz für die welthandelsrechtliche Rückbindung innerstaatlicher Regulierungen im Bereich der Telekommunikation ausgeräumt werden sollten.

81 Vgl. McLarty, Liberalized Te1ecommunications Trade in the WTO: Implications for Universal Service Policy, F.C.L.J. 1998, S. 5.

The Impact of E-Commerce on the Balance of Commitments in the GATS Financial Services Agreement By Johan Leon Steenkamp, TübingenlSüdafrika*

I. Introduction Over the last few years a new dimension has been introduced to international trade: Electronic Commerce. Although the rise of electronic commerce is not necessarily all it is c1aimed to be, it does have and would continue to have a fundamental impact on the way in which especially services are traded internationally. Particularly fmancial services are profoundly affected due to its adaptability to be supplied online. This paper starts out with the following question: To what extent, if at all, would the GATS Financial Services Agreement ("the FSA") be affected by the growth of international electronic commerce? Of particular interest is the balance of commitrnents in respect of fmancial services, embodied in the FSA. This paper will show that the growth of international electronic commerce in financial services would upset the delicate balance of commitrnents (or concessions) achieved in the FSA at its conc1usion in 1997.

11. The GATS as Legal Basis of the FSA The FSA forms part of the GATS and as such the provisions of the GATS constitute the legal basis of the FSA. Of particular importance to this paper are those elements of the GATS that relate to the scheduling methodology of specific commitrnents in the FSA .

.. Attorney of Law, LL.M., Doktorand im Bereich Finanzdienstleistungen im GATS bei Prof. Dr. Martin Nettesheim an der Universität Tübingen.

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Johan Leon Steenkamp

Before those roles and obligations in the GATS that have shaped the individual comrnitments of each WTO member to admit foreign services and service suppliers into its market are explained, it is important to understand that commitments in the GATS, contrary to the GATI, are made in terms of four different modes of supply.\ They are: Mode 1: From the territory of one Member into the territory of another Member (cross-border); Mode 2: In the territory of one member to the service consumer of any other Member (consumption abroad); Mode 3: By the service supplier ofone Member, through commercial presence in the territory of any other Member (commercial presence); and Mode 4: By a service supplier of one Member, through presence of natural persons of a Member in the territory of any other Member (movement ofnatural persons). In addition to c1assifying comrnitments in terms of one or more of the above modes of supply, they are also c1assified in terms of individual services sectors. 2 It is, however, only the GATS provisions relating to national treatment and market access that are scheduled with due regard to modes of supply and service sectors, other provisions such as those relating to most-favoured-nation ("MFN") treatment and transparency are general in nature and apply to all service sectors, irrespective of whether specific comrnitments were made in respect of them or not. 1. Market Access in the GATS (Article XVI)

The term "market access", has gained in importance against the background of bilateral and multilateral trade negotiations, and has no generally accepted definition. It can, however, best be viewed as meaning non-discrirnination be\ WTO Secretariat Trade in Services Division, An Introduction to the GATS (October 1999): 7 available on the WTO website at www.wto.org/english/tratop_e/ serv_e/gsintr_ e.doc.

2 Various financial service sectors have been identified and listed in the GATS Annex on Commitments in Financial Services. Most countries have scheduled their commitments in accordance with these service sectors.

The Impact ofE-Commerce on the Balance ofCommitments

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tween incumbents in a particular market and possible entrants (be they domestic or foreign).3 The GATS article XVI specifies that "each Member shall accord services and service suppliers of any other Member treatment no less favourable than that provided under the terms, limitations and conditions agreed and specified in its Schedule".4 This provision is very similar to the provision dealing with the most-favoured-nation ("MFN") treatment obligation, the only difference being that it deals with market access in the context of the specific commitments made and is thus not of a general application. s In other words, a member country has to extend at least those terms, conditions and limitations in respect of the specific cornrnitments made in its schedules of cornrnitments to each and every other WTO member country, without exception. In respect of those service sectors in which market access cornrnitments were undertaken by a WTO member, it cannot maintain or adopt limitations on (i) the number of service suppliers, (ii) the total value of services transactions or assets, (iii) the total number of services operations or the total quantity of service output, (iv) the total number of natural persons that may be ernployed in a particular sector, (v) specific types of legal entity through which a service can be supplied and, (vi) foreign equity participation. 6 The only exception would be if a member country has specified such measures in its schedule. The list of measures to be listed in a member's schedule of cornrnitments in order to have legitimate effect is clearly exhaustive7 and any other measures, which may in ef-

3 See WarreniFindley, Measuring Impediments to Trade in Services, in: SauveiStern, GATS 2000: New Directions in Services Trade Liberalization, 2000, p. 59. 4 See a XVI (I).

5 The MFN treatment obligation in the GATS has a general application and provides that "with respect to any measure covered by this Agreement, each Member shall accord immediately and unconditionally to services and service suppliers of any other Member treatment no less favourable than that it accords to Iike services and service suppliers of any other country". 6 See a XVI (2) of the GATS. See also WTO, Scheduling of Initial Commitrnents on Trade in Services: Explanatory Note, Doc. MTN.GNS/W/164 (3 September 1993), which states that the quantitative restrictions specified in sub-paragraphs (a) to (d) refer to maximum limitations.

7 See WTO, Scheduling of Initial Commitments on Trade in Services: Explanatory Note, Doc. MTN.GNS/W/164 (3 September 1993). It is important to note that the Explanatory Note wams that it does not constitute an authoritative legal interpretation of the GATS. It is, however, the basis on which many schedules of specific commitrnents have been drafted.

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Johan Leon Steenkamp

feet restriet market access, are allowed, as long as it is not in contravention of the GATS.s

2. National Treatment in the GATS (Article XVII)

Article XVII dealing with national treatment is very similar to article XVI dealing with market access, except that it does not set out a list of measures that would be incompatible with such treatment. In terms of the national treatment obligation, in sectors covered by a member country's schedule, and subject to any conditions and qualifications set out in the schedule, each member shall treat foreign services and service suppliers, in measures affecting the supply of services, no less favourable than it treats its own like services and suppliers. 9 Therefore, where the MFN treatment obligation compares the treatment of foreign services and service suppliers with each other, in terms of the national treatment obligation, the treatment of foreign services and services suppliers are compared with that of domestic services and suppliers. In its simplest form, national treatment calls for the application of regulation to foreign persons in the same way that it is applied to nationals; in that sense it can be seen as a basic territorial rule of regulatory jurisdiction: we treat all activities taking place in our territory alike. lO

8 For example, al1 measures fal1ing under article XIV of the GATS (General Exceptions) are exempted from al1 obligations and commitments under the GATS, and therefore need not be scheduled. Likewise, any prudential measure justifiable in terms of the Annex on Financial Services constitutes an exception and should not be scheduled. 9 See a XVII (I). See also Part III n 3, which states that specific commitments assumed under this artic\e shal1 not be construed to require any member to compensate for any inherent competitive disadvantages which result from the foreign character of the relevant services or service suppliers. 10 See Trachtman, Trade in Financial Services under GATS, NAFTA and the EC: A Regulatory Jurisdiction Analysis, Columbia Journal of Transnational Law 1995, p. 63. See also WTO, Electronic Commerce and the Role ofthe WTO, 1998, p. 55 available on the WTO website at www.wto.org where it was stated that a ful1 national treatment commitment by a member in a certain service sector provides assurance that there will be no discrimination through domestic regulators or taxation. This does not necessarily guarantee access free of any restrictions, but it does ensure that foreign services and service suppliers wil1 not be subject to more burdensome regulation or taxation than domestic services and service suppliers.

The Impact of E-Commerce on the Balance of Commitments

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As in the case of market access in the context of the GATS, the basic national treatment obligation of the GATS does not apply unconditionally and generally, but merely applies to those sectors scheduled, and subject to exceptioos set forth in those schedules. 11 Unlike article XVI on market access there does not exist an exhaustive list of possible exceptioos to be indicated in the schedules and it can be inferred that all possible exceptions must be listed, except when provided for elsewhere in the GATS. The national treatment obligation further only applies within those modes of supply in terms of which commitments in different service sectors were made. For example, ifno comrnitment was made in respect ofthe cross-border supply (mode 1) of a service in a specific sector, then there exists no obligation on the relevant member country to apply the national treatment principle to services and/or service suppliers (foreign or domestic) falling within that specific service sector and provided cross-border. If, however, comrnitments were made regarding the same service sector, but under another mode of supply, for exampIe, commercial presence (mode 3), then the national treatment rule has to apply to the services and service suppliers falling within that mode of supply. It further follows that, in the case of comrnitments being made in the same service sector, but under one or more different modes of supply, the national treatment obligation will only be applied within the individual modes of supply and not across the board, although the services and service suppliers still relates to exactly the same service sector. In other words, different standards of treatment may be applied to different modes, although they are in respect of services falling under the same service sector. 12

11 See WTO Secretariat Trade in Services Division, An Introduction to the GATS, October 1999, p. 8, available on the WTO website at www.wto.orglenglishltratop_el serv_ elgsintr_e.doc, for a brief explanation on the reason for the difference in applicati on between the national treatment obligation in the GATS and the GATI, which provides for a general application ofnational treatment in respect ofall goods. 12 See in this regard Mattoo, National Treatment in the GATS, Journal of World Trade 1997, p. 119. AIthough nothing in the text ofarticle XVII suggests that the mode of supply is a consideration in defining whether a service is a "like" service or not (a consideration which is very important as the national treatment rule has to be applied between "like" service andlor suppliers), the structure of the schedules of specific commitments, however, implies that a member's commitments are mode-specific and would seem to suggest that members may legitimately retain the right to discriminate between the same service supplied by different modes. This interpretation is supported by the Explanatory Note in respect of the scheduling of initial commitments in trade in

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Taking into account what was said above it is clear that the GATS does not impose the obligation to assume national treatment commitments in a particular sector. Member countries are free to tailor the extent of the commitments they take in the sectors of their choice so as to avoid or modify obligations that they consider too demanding at present. 13

3. Summary Market access and national treatment, which together fonn the basis on which WTO member countries undertake market opening commitments in the GATS, are the subject of specific commitments by member countries and as such member countries have a choice whether they would like to open up a particular service sector or not. In those sectors where no market access or national treatment commitments were listed (so-called "unbound" sectors), member countries are exempted from any market access or national treatment obligations in respect ofthat particular service sector. 14 Not only are the market opening obligations limited to particular service sectors, but also to particular modes of supply and member countries are only obliged to provide market access and national treatment in respect of those service sectors and modes of supply in which commitments were undertaken.

III. E-commerce in Financial Services: A General Overview Now that the relatively complicated nature of the GATS scheduling methodology has been explained, and before the position of fmancial services under the

services in which it is stated that "a Member grants fuH national treatment in a given sector and mode o[ supply when it accords in that sector and mode conditions of competition no less favourable to services or service supp\iers of other Members than those accorded to its own like services and service supp\iers". (Emphasis added). \3 See WTO, Tbe GATS: Objectives, Coverage and Disciplines available on the WTO website at www.wto.orglenglishltratop_elgatsqa_e.htm. Compare also the critici sm of Senti, WTO System und Funktionsweise der We\thandelsordnung, 2000, p. 604, in respect ofthis "selective" system ofnational treatment. 14 Tbe opposite of an "unbound" service sector, is a commitment in a sector written as "none", which means that a fuH commitment has been made, without any limitations. Between the "unbound" and "none" sectors, are those commitments on which \imitations were placed.

The Impact of E-Commerce on the Balance of Commitments

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GATS is reviewed, it is necessary to properly understand the concept of electronic commerce and how it manifested itself specifically in relation to fmancial services. It will further also be the purpose of this section to show that electronic commerce in fmancial services is experiencing tremendous growth, growth which will arguably also be reflected in international trade in fmancial services.

1. Definition of Electronic Commerce

Electronic commerce is broadly defmed by the Alliance for Global Business as incorporating "all value transactions involving the transfer of information, products, services or payments via electronic networks. This includes the use of electronic communication as the medium tbrough which goods and services of economic value are designed, produces, advertised, catalogued, inventoried, purchased or delivered." 15 For the purposes of the World Trade Organization (WTO) electronic commerce is understood to mean the "production, distribution, marketing, sale or delivery of goods and services by electronic means".16 The World Intellectual Property Organization (WIPO) is careful to provide a defmitive defmition of electronic commerce and chooses to divide its understanding of the concept into the terms "electronic" and "commerce".17 According to WIPO the terms "electronic" refers to the global infrastructure of computer and telecommunication technologies and networks upon which the processing and transmission of digitised data takes place. The networks may be closed, private networks or open networks such as the Internet. The word "commerce" in this context refers to "an expanding array of activities taking place on the open networks - buying, selling, trading, advertising 15 See Alliance for Global Business, A Discussion Paper by the Alliance for Global Business on Trade-Related Aspects of Electronic Commerce in Response to the WTO's E-Commerce Work Programme, 1999, p. 3, available on the Internet at hup:// www.giic.org/agb/agb_wtoApri/1999.pd[

16 WTO, Work programme on electronic commerce - Adopted by the General Council on 25 September 1998, available on the WTO website at http://www.wto.org/ english/tratop_ e/ecom_elwkprog_e.htm.

17 WIPO, Global Electronic Commerce: Its Emergence and Growth, p. I, available on the WIPO website at hup://ecommerce. wipo.int/primer/sectionJ .html.

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and transactions of all kinds - that lead to an exchange of value between two parties".18 In the context of the above defmitions it is clear that the digital supply of financial services and the implications thereof form part of global electronic commerce. It should be noted that the term electronic commerce in the general sense is interpreted broader than just trade over computer networks and includes trade conducted over the telephone, by fax and payment via electronic banking networks. 19 However, the potential of electronic commerce has only really been recognized with the discovery ofthe Internet and the World Wide Web, as electronic commerce over the Internet is much more versatile than the other electronic media, and allows for interactive communication with voice, data and image transmissions and much more. 20 The focus of this paper is on electronic commerce via the Internet. 2. Growth and Reach 0/ Electronic Commerce via the Internet

The Internet is today widely regarded as the fastest growing communications phenomenon of all time. 21 The global online population is predicted to reach the range of 300 to 500 million by 2005 and Internet revenue is said to attain a remarkable US$2 - 3 trillion in the same year. 22 Trade in a number of services are strongly affected by electronic commerce, especially cross-border trade in which a service would and could be supplied via the Internet. The reason for this is that electronic commerce would reduce

18 WIPO, Global Electronic Commerce: Its Emergence and Growth, p. 2, available on the WIPO website at http://ecommerce.wipo.int/primerlsectionl.html. See also Industry Canada, Electronic Commerce in Canada, p. 1, available on the Industry Canada website at http://e-com.ic.gc.ca/using/en/llO.html. 19 See Mattoo et al., Electronic Commerce, Trade and Tariff Revenue: A Quantitative Assessment, The World Economy 2001, p. 962. 20 See Mattoo et al., Electronic Commerce, Trade and Tariff Revenue: A Quantitative Assessment, The World Economy 2001, p. 964. 21 See WIPO, Global Electronic Commerce: Its Emergence and Growth, p. 3, available on the WIPO website at http://ecommerce.wipo.int/primerlsectionl.html. 22 See WIPO, Global Electronic Commerce: Its Emergence and Growth, p. 3, available on the WIPO website at http://ecommerce.wipo.intlprimer/sectionl.html. See also the report by Dryden, The Work ofthe OECD on Electronic Commerce, 2000.

The Impact ofE-Commerce on the Balance ofCommitments

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the costs and improve the quality of services that are already tradable, and also make many new services tradable. A vailable statistics suggest that as much as 30 % of global cross-border services trade took place electronically in 2001. 23 The growth in digital fmancial services would be, at the very least, considerable, especially as fmancial services are in many ways ideally suited for electronic commerce. 24 It is estimated that online banking would, in the foreseen future, become the most popular method of conducting banking business, followed by telephone banking and then traditional banking. 25 For example, it is predicted that by 2005 online banking could account for 50 % of the market in industrial countries, up form 9 % in 2002, and for 10 % in emerging markets, up from 1 %. In respect of online brokerage the share for industrial countries could rise from 28 % to 80 % over the same period and for developing countries from 2 % to 15 %.26 It is important to note that these figures represent market penetration for both domestic and cross-border or foreign electronic commerce. In contrast to online banking, the provision of online insurance remain limited, in part because most life insurance, pension products, health insurance and commercial insurance seerns to have lirnited suitability for sale on the Internet. Nevertheless, many insurance companies have realized the potential of online insurance and, where possible, in countries as diverse as Korea, Mexico, the Philippines, and Singapore, insurance products are increasingly being offered online.27

23 See Mattoo et al., E1ectronic Commerce, Trade and Tariff Revenue: A Quantitative Assessment, The World Economy 2001, p. 966. 24 See Gosling, Changing Money: How the Digital Age is Transforming Financial Services, 1999, p. 50.

25 See Reus, Merkmale und ökonomische Effekte elektronischer Märkte unter besonderer Berücksichtigung der Bankenmärkte, in: BurkhardtiLohmann (eds.), Banking und Electronic Commerce im Internet, 1998, p. 67.

26 See Claessens/GlaessneriKlingebel, Electronic Finance: A New Approach to Financial Sector Deve\opment?, World Bank Discussion Paper 431 (March 2002), p. I. Within country groups, however, there may be significant differences. In the Nordic countries, for example, online banking could reach nearly 80 % by 2005, while the figure for the UK and USA would be approximately 50 %. For detailed and countryspecific projections regarding electronic banking penetration for 2000, 2005 and 2010 see page 13. 27 See Claessens/GlaessneriKlingebel, E1ectronic Finance: A New Approach to Financial Sector Development?, World Bank Discussion Paper 431 (March 2002), pp. 412.

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3. Development ofOnline Financial Service Delivery28

InitiaHy, in 1996, fmancial institutions only provided information about its services and itself through web sites, without customers and other third parties having the option of utilizing any fmancial services online, except to the extent that they utilized the information service. One of the most important motives for the initial involvement of fmancial service providers in this way was the "positive image" consideration wbich service providers could take advantage of by posting web sites on the new medium. Other motives include addressing queries from customers and providing them with background information relating to specific services. Later many financial institutions started providing simple interactive applications such as calculating the interest payable on a loan for customers after they provided certain information online relating, for example, to the capital amount and period of the loan. In the insurance field potential customers may, for example, be provided online with information about premiums payable in respect of customer specific insurance schemes. Customers may further also be afforded the opportunity to make contact with the financial institution via e-mail after being informed of its services. At tbis level of online engagement fuH transactions is not entered into online and it is for aH practical purposes just an advanced information provision service. With the rapid development of electronic commerce it was inevitable that more complex online fmancial applications would foHow involving fuH online transactions. Online fmancial transactions made their first appearance in 1998 when banks started providing services such as account transfers, account payments and balance statements online. A very important prerequisite for transacting online is the issue of sufficient security and confidentiality in respect of the information passed between the customer and the fmancial institution over the Internet. With the continuous improvement of current security systems and the development of new reliable ones, the security aspect is unlikely to pose a serious chaHenge to the growth and development of digital services delivery.29 The final step in the development of digital financial service delivery would be when it is possible to provide the fuH spectrum of financial services online

28 See Henn, Werbung für FinanzdienstIeistungen im Internet, 1999, pp. 38-45 for a detailed discussion ofthe development ofthe provision offinancial services online.

29 For more information on security issues see 3.2 above.

The Impact of E-Commerce on the Balance of Commitments

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followed by the creation of so-called totally virtual fmancial institutions in cyber-space. 30 This stage is reached when, in addition to nonnal online transacting, direct online consultations and advice becomes practical. Through the development of multi-media software and technologies this is becoming a reality.

4. Digital Financial Services Almost all banks today provide digital services to a greater or lesser extent and many banks already report a majority oftransactions being conducted electronically without personal contact between client and bank employee. 31 The type of digital services that are probably of most importance to banks and their customers is the online offer and sale of fmancial services, as well as online consultations and advice. 32 Typical online fmancial services that are today offered by banks are the following: 33 •

online bill payments;

•

the categorization of transactions and production of reports i.e. a money management function;

•

the easy downloading of fmancial infonnation into files that can be saved;

•

online payment of credit card accounts;

•

fund transfers between various accounts held at the same bank;

30 See Sanders, SEB - Die Erfolgsstory einer schwedischen Bank, in: GoralMann (Hrsg.), Handbuch Electronic Commerce, 1999, p. 271, for an interesting example of a so-called virtual bank. The bank, however, at the stage of its creation, did not provide full multi-media services, but only normal online transactions such as online account payments. 31 See WTO Special Study, Electronic Commerce and the Role ofthe WTO, 1998, p. 29, available on the WTO website at www.wto.org. 32 See Holler, Anwendungsszenarien E-Commerce, in: GoralMann (Hrsg.), Handbuch Electronic Commerce, 1999, p. 258. 33 See also Merkle, Internet Banking Incentives: What Online Services are Financial Institutions Offering their Customers?, available on the Internet at http://

www.bankinfo.comlecommlibanks.html.

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•

the ooline application for both cheque and saving accounts;

•

personalloans and credit considerations34 ;

•

online funding for cheque accounts by which a customer can fund the checking ac count via other accounts through debit cards or other means of online payment;

•

interactive customer services ooline. The most common method is via email;

•

online mortgage applications 35 ;

•

online provision of loan status and credit card account information, as weH as information relating to investment products;

•

interactive guides to help ooline customers select a product;

•

interactive tools to design a savings plan, choose a mortgage and obtain online insurance quotes;

•

cheque book reconciliations;

•

access to old transactions;

•

viewing of digital copies of cheques;

•

online forms for ordering cheques, stop payment and other services.

In addition to the abovementioned services provided ooline, fmancial institutions and more specificaHy banks are increasingly becoming involved in the new and developing area of digital currency.36 The level and nature of a bank's involvement in this field depends on the type and nature of the different digital currencies. Asset management via the Internet is expected to face dramatic

34 Online credit applications are normally only considered in respect of existing bank customers, who have a good credit record, due to the risks involved. 35 The Bank of Montreal successfully otTers mortgage loans online. Customers are informed of the basic conditions via the bank's web site and can provide the bank with additional information by filling out online application forms. Such applications are then considered, followed up and may lead to an otTer by the bank. See http://www.bmo.comin this regard. 36 See Ring/Gwozdz, Rechtsprobleme der Internetnutzung, in: BurkhardtiLohmann (Hrsg.), Banking und Electronic Commerce im Internet, 1998, p. 495.

The Impact ofE-Commerce on the Balance ofCommitments

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growth as weH, as online brokers of stocks, bonds and various insurances are like1y to replace some ofthe traditional agents. 37 Insurance companies are also increasingly offering online services, albeit not as comprehensive as banks, largely due to the nature of the insurance business. It is, for example, unlike1y that re-insurance agreements can be concluded online as they are more complicated and usuaHy entails a tailored made insurance package. 38 Apart from providing an information service over the Internet, insurance companies also provide insurance quotes and accept and process applications for specific insurance cover online. 39 Some insurance companies provide their clients with the opportunity to make online payments40 , ask questions and to report claims online. 41 Other companies may provide existing customers with the online facility to contact their agent, view policy values and premium information, download service forms and change addresses. 42 The insurance services that are provided online differ from insurance company to insurance company, depending on the needs of its focus group and innovation. Online insurance services seem to concentrate more on providing information (interactive and otherwise) than on completing the fuH insurance transaction online, other than very basic insurance transactions such as motor vehicle insurance or even term life insurance. This is due to the specific nature of the insurance business which more often than not require specific assessment (in some way or another) of the insured person or object for risk assessment purposes in order to fmalise the insurance transaction. A similar situation also

37 See WTO Special Study, Electronic Commerce and the Role ofthe WTO, 1998, p. 30 available on the WTO website at www.wto.org. Some asset management services, however, will still require direct contact between the consumer and supplier, especially those that involve long-term contracts and personal attention. 38 See Henn, Werbung für Finanzdienstleistungen im Internet, 1999, p. 33. 39 The Allianz Insurance Company further provides its existing custorners with the opportunity to obtain in-depth insurance market reports and provides thern with an interactive claims information system. See www.allianz.com. A company like Great Florida Auto Insurance also provides the opportunity to fill in and subrnit online application forms for motor vehicle insurance. See www.greatflorida.com. 40 See www.injinity-insurance.com.

41 See the website ofNationwide Insurance Company at www.nationwide.com.This cornpany also provide potential customers with the opportunity to calculate insurance and loan premiums online. 42

See www.newyorklife.com.

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exists in the banking business in respect of, for example, the granting of credit under certain circumstances. In spite of these obvious drawbacks for the digital supply of insurance services, electronic insurance purchases were projected to increase from zero in 1996 to several billion US dollars in 2000. 43 Another area, which is important for the digital supply of fmancial services, although not important for the purposes of this dissertation, is securities. Brokerage frrms are offering on-line securities trading as well as access to "real time" market data and sophisticated investment tools. In the United States alone there are today rnillions of on-line stock-broker accounts. 44

5. Conclusion

The digital delivery of fmancial services is a dynarnic and evolving process due to the fast-changing nature of the technology and market driven aspirations of financial institutions to continuously provide better, simpler and more secure and convenient services in order to stay "ahead of the pack". Restrictions on the development of digital services relate to practical problems such as when a trans action is to complicated to be conducted online, technology lirnitations and legal uncertainty for example in respect of liability issues regarding contracting over the Internet, jurisdictional concerns and the security of on-line transactions and information. The regulatory environment in a country mayaiso inhibit the development potential of online financial services for example when it is stated that the physical signature of a person is required when concluding certain transactions. Due to technological advances in respect of, for example, security issues, and efforts to create more legal certainty in respect of electronic cornmerce, electronic cornmerce in fmancial services is set to become increasingly popular and, in spite of remaining lirnitations mentioned above exclusively and truly full service virtual fmancial institutions may soon become a reality.

43 See WTO Special Study, Opening Markets in Financial Services and the Role of the GATS, 1997, p. 12, available on the WTO website at www.wto.org. 44 See WTO Special Study, Opening Markets in Financial Services and the Role of the GATS, 1997, p. 12, available on the WTO website at www.wto.org.

The Impact ofE-Commerce on the Balance ofCommitments

203

IV. Electronic Commerce in tbe GATSElectronic Commerce: Mode 1 or 2? The difficulties in distinguishing between these different modes in respect of electronic commerce has been recognised by the World Trade Organisation. 45 If we take the example of the provision of a banking service such as the opening of an account via the Internet at a fmancial institution located in another country than the country the service customer is located in, the following questions arise: Ras the fmancial service crossed the border between the fmancial service provider located in one country and the country of the service customer (mode 1), or has the service customer "travelled" to the website, and thus fmancial service provider, in the other country (mode 2)? If the trans action is deemed to have originated with a supplier in one jurisdiction selling a service to a consumer in another, then from the point of view of the jurisdiction in which the consumer is located, this would be classified as cross-border supply. If, however, the consumer initiates the trans action or solicits the service, it could be classified as consumption abroad. 46 Takinginto account that the level of commitrnents in respect of the two modes differ, with many more commitrnents made under mode 2 than under mode 1, and the fact that different regulatory regimes would most likely apply in respect of each mode, it is clear that the mode under which electronic commerce would be classified is of great importance. 47 45 WTO Council for Trade in Services, Work Programme on Electronic Commerce, Interim Report to the General Council S/C/S, 31 March 1999. See also Tinawi/Berkey, E-services and the WTO: The Adequacy ofthe GATS Classification Framework, 1999, p. 3, available on the OECD website at www.oecd.org/dsti/sti/it/edact/paris_edpdp gatsfin.pdf. Compare in this regard Mattoo, Developing Countries in the New Round of GATS Negotiations: Towards a Pro-Active Role, March 2000, p. 11, available on the WorId bank website at www.world bank.org/trade where it is made cIear that the relevant mode of supply in respect of financial services is thought to be only cross-border trade. This contrasts with the United States' position, which may be interpreted as favouring a cIassification of electronic commerce under mode 2. See WTO, Work Programme on Electronic Commerce - Submission by the United States, Doc. No. WT/COMTD/17 (12 February 1999), p. 4, available on the website at www.wto.org. 46 Low/Mattoo, Is There a Better Way? Alternative Approaches to Liberalization Under the GATS, 2000, p. 5, available on the World bank website at http:// www. J worldbank.org/wbiep/tradelpapers_2000/Bpgats.pdf. 47 See Mattoo/Schuknecht, Trade Policies for Electronic Commerce, p. 18, available on the Internet at www.cid.harvard.edu/cidtradeiJssues/ecommerce.htmlwhere it is also stated that cIassification as mode 1 could be taken to imply that regulations of the consumer's country apply since the transaction is presumed to take place within its territory, whilst in respect of a cIassification as mode 2, the regulations in the territory ofthe

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Another dimension to the choice between a mode 1 or mode 2 classification for electronic commerce relate to the free movement of capital accompanying a trans action, something that is of cardinal importance to fmancial services, where capital movement is often an essential part of the provision of services. Only mode 1 requires that capital movements related to the underlying transactions of the services supplied or consumed in the opened areas should be free of restrictions, while mode 2 entails no such obligations to free capital transactions related to the services supplied. Therefore countries would be free to set restrictions on capital transfers related to services supplied under the market access commitments made in respect of this mode. This situation may limit the meaning ofmode 2 commitments in especially fmancial services. 48 Until final agreement has been reached at WTO level as to the mode of supply under which electronic commerce should be classified, the possibility should be foreseen that it might be classified under either mode 1 or 2.

V. The GATS Financial Services Negotiations and Reciprocity The GATS financial services negotiations basically took place in two stages: The negotiations related to the Uruguay Round and those after the Uruguay Round. Although it was the initial intention of the negotiating parties to complete the financial services negotiations, along with certain other negotiations, before the end of the Uruguay Round, this was simply not possible due to the complexity and sensitivity of the issues involved and it was agreed that these

service supplier would apply. It is further important to note that only a mode I(and mode 3) commitment allows for the cross-border movement of capital under certain circumstances, something that is of cardinal importance to the financial services industry. As more commitments were made under mode 2 than mode 1, a c1assification of electronic commerce under mode 2 will lead to greater trade liberalization. 48 See Sorsa, The GATS Agreement on Financial Services - A Modest Start to Multilateral Liberalization, IMF Doc. WP/97/55 (May 1997), p. 9, available on the IMF website at www.imjorg/external/publl. It should be noted though that countries may introduce restrictions under certain circumstances in respect of mode I capital flows on the basis of arequest from the International Monetary Fund because of outflows (artic1e VI), for balance of payments reasons (artic1e XII) or for prudential reasons (Annex on Financial Services). Although capital transfers are limited to modes land 3, in tenns of artic1e XI a member country may not apply restrictions on international transfers and payments for current transactions relating to any specific commitments (thus inc1uding mode 2 and 4), subject to the nonnal possible exceptions.

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negotiations will continue after the entry into force of the WTO agreement. These continued negotiations still took place in terms of the Uruguay Round, although technically thereafter, and ended in 1995 with an interim agreement on fmancial services. A new round of fmancial services negotiations commenced 18 months thereafter and resulted in the FSA. The negotiations took several years to complete and had to withstand some critical tests, which threatened to jeopardize any possibility of reaching agreement. The near failure of the financial services negotiations can be ascribed to basically two issues, namely concerns relating to "free-riding" and reciprocity. During the negotiations, the perceived attempt by some developing country nations, arguably rnisusing their right to a lesser opening up of their markets relative to their developed country counterparts, to "free ride" on the back of commitments made by industrial nations in the context of a multilateral agreement based on full MFN treatment, have attracted the criticism of industrial nations. Especially the Uni ted States, under pressure from its domestic industries, was not prepared to accommodate such an approach. The stance ofthe United States was further fuelled by its belief in some form of reciprocity treatment in respect of concessions made by itself, which reciprocity was apparently not forthcoming in the negotiations prior to the conclusion of the interim fmancial services agreement. Logically, the "free-riding" and reciprocity concerns only arise in the face of the extension of unconditional MFN treatment to all WTO members. It is therefore not surprising that the United States and some other members were unprepared to extend such unconditional MFN treatment to all members in light of the situation in the early stages of the negotiations. Some of the MFN exemptions it took at this stage also reserved the right to apply reciprocity as a basis for granting market access. 49 In terms of the fmal FSA, however, the United States, and other countries with sirnilar previous concerns 50 , for all practical purposes, now extended its comrnitments on a full and permanent MFN basis. 51

49 See Mattoo, Financial Services and the WTO: Liberalization in the Developing and Transition Economies (16 March 1998), p. 3, available on the WorId bank website at www.worldbank.orgltrade.

50 Such countries inc1ude India and Thailand that decided to withdraw their broad MFN exemptions based on reciprocity. 51 See WTO Press Release, Successful Conc1usion of the WTO's Financial Service Negotiations (15 December 1997), available on the WTO website at www.wto.org. The

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Some countries, with relatively smaIl fmancial services markets, nevertheless maintained their broad MFN exemptions, sometimes limited to the banking sector, sometimes applying to aIl financial services activities. 52 These restrictions are, however, restricted in their scope of application, since they can only be used in a "positive" way to grant better treatment than the minimum standard of market access and national treatment inscribed in a member's Schedule of Specific Commitments. 53

VI. Empirical Analysis of Specific Commitments in tbe FSA It is not the purpose of this paper to provide a fuIl empirical analysis of the

commitments made in modes 1 and 2 in fmancial services and in those sectors relevant to e-commerce. Instead the basis on which an empirical analysis was made by the author, as weIl as the conclusions that can be drawn there from will be discussed. The empirical analysis showed that the commitments made by the different parties in the first two modes of supply, are so unbalanced that the growth of electronic commerce would inevitably lead to the distortion of the delicate balance of commitments in the FSA as a whole. 1. Limitations 0/ the Empirical Analysis

The accuracy ofthe empirical analysis was limited by the following factors: ( 1) Difficulties arose from the need to make cross-country or cross-sectoral analysis possible in a context where national schedules have not always been construed in a uniform manner due to the use of different classification sysUnited States has nevertheless maintained one specific MFN exemption. It is limited to the insurance sector and only applies in the event that a WTO member forces U.S. companies to reduce their shareholding in an insurance provider operating in the member's territory to a level below that prevailing at the conclusion ofthe negotiations in December 1997. In such an event the Unite States reserved the right to accord differential treatment in regard to the expansion of existing operations, the establishment of a new commercial presence or the conduct of new activities. Although not stated specifically, this MFN exemption was aimed at Malaysia. 52 Such countries include Hungary, Mauritius, the Philippines and Venezuela that reduced the scope of their MFN exemptions. 53 See Kampf, Financial Services and the WTO: Third Time Lucky, International Trade Law and Regulation 1998, p. 117.

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tems. 54 (2) Further difficulties emerged with the positive list approach that was followed: signatories to the agreement are required to notify the WTO only of market restrictions within their scheduled sectors, and so information relating to unscheduled sectors - where presumably the most restrictions on market opening are maintained - is lacking. 55 (3) Access restrictions listed in the schedules are also very broad, rnaking it difficult to assess their real economic magnitude. 56 (4) Another factor that makes measurement of the true market opening of a country difficult is the fact that many signatories to the FSA have made commitments binding less than the status qua. 57 The Philippines, for example, did so with respect to foreign equity participation in commercial banks: binding at 51 % when domestic law allows 60 %.58 This tendency to bind less than the status qua or to bind the status qua in existence prior to the negotiations dirninishes the importance and significance of the FSA as the actual liberalization is limited. 59 The real significance of the FSA probably rather lies therein that member countries have now moved to guarantee a certain level of market openness, which guarantees did not exist prior to the conclusion ofthe FSA. (5) Another aspect that may complicate a proper evaluation of the FSA relate to the fact that the level of development of each individual country's financial service

54 See WTO Special Study, Opening Markets In Financial Services and the Role of the GATS, 1997, p. 41, available on the WTO website at www.wto.org. 55 For a detailed explanation ofthe positive list approach as opposed to the negative list approach see Werner, Das WTO-Finanzdienstleistungsabkommen, 1999, pp. 41-43.

56 See Sauve/Gillespie, Financial Services and the GATS 2000, Round BrookingsWharton Papers on Financial Services, 2000, p. 433. 57 See Mattoo, Financial Services and the WTO: Liberalization in the Deve10ping and Transition Economies (16 March 1998), p. 20, available on the World bank website at www.worldbank.orgltrade where it is stated that, in broad tenns, govemments could have adopted three different approaches to the financial services negotiations, assuming that they participated at all. They could have made binding commitments that represent less than the status quo in policy tenns, they could have bound the status quo, which may have been arrived at after liberalization, either unilateral or in the context ofthe negotiations, or govemments may have promised future liberalization, which may or may not have been planned prior to negotiations.

58 See Mattoo, Financial Services and the WTO: Liberalization in the Developing and Transition Economies (16 March 1998), p. 20, available on the World Bank website at www.worldbank.orgltrade. 59 See Sorsa, The GATS Agreement on Financial Services - A Modest Start to Multilateral Liberalization, IMF Working Paper, Doc. WP/97/55 (May 1997), p. 5, available on the IMF website at www.imforglexternallpubsl.

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sector and sub sectors needs to be understood in order to properly evaluate whether that specific country has made sufficient liberalization cornrnitments when taking into account its unique position. Due to the lack of transparency explained above such an evaluation is very difficult and an overall judgment will have to suffice. Related to this, is the potential of the liberalized market sector or sub sector, coupled with the relevant mode of supply, for foreign financial service providers. For example, a country may have opened up its market for the cross-border supply of insurance services, although its market potential for insurance services is relatively smalI, compared to its market potential for the cornmercial presence from of banking services, which market has remained restricted. (6) Other interpretational problems relate to the limitations listed in the Schedules of Specific Cornrnitments in respect of market access and national treatment. These limitations were in many cases broad and not always that explicit and clear, resulting in judgments that have to be made in respect of their limitation effect. 60 Now that the obstacles facing an empirical analysis of the specific cornrnitments made by the WTO members in the FSA have been clarified, it is important to note that the empirical analysis focused only on the relevant aspects of the cornrnitments made in the context of the digital supply of financial services. Of great importance are the cornrnitments made in the first and second mode of supply, which are the relevant modes in respect of electronic commerce. Special attention will be given to cornrnitments in the banking and insurance sectors and the developmental state of the different markets in which cornrnitments were made. 2. Specijic Analysis

In order to properly evaluate and compare the impact of electronic commerce in fmancial services in the context of the GATS Financial Services Agreement ("FSA"), a study has been made of the cornrnitments scheduled by the member countries in terms of mode 1 and mode 2 in the relevant service sectors. It is important to note that the FSA is, amongst others, the result of a "trade-off' between the different fmancial service sectors and modes of supply, in order to find an overall balance of cornrnitments. Therefore, a member, by making a

60 See WTO Special Study, Opening Markets In Financial Services and the Role of the GATS, 1997, p. 41, available on the WTO website at www.wto.org.

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commitment in mode 1, may have reciprocated a commitment of another member in mode 3. In the same way, another may have reciprocated a commitment made in the banking sector by making a commitment in insurance. The conclusions that were drawn from the above study were subject to the following reasonable assumptions. Assumption 1 At the conclusion of the FSA in December 1997, there existed, at least in theory, an overall accepted balance of commitments in the FSA and that any major concerns relating to reciprocity and "free-riding" have been addressed. Assumption 2 Taking into account the existing balance of commitments in 1997, the arrival of a major external factor, such as the digital delivery of financial services, may upset this delicate balance. In respect of specifically electronic commerce, its impact can be properly assessed by only making reference to the first two modes of supply, as it is assumed the third and fourth modes of supply will, for all practical purposes, remain unaffected, as electronic commerce only relates to mode 1 (cross-border) and mode 2 (consumption abroad), and that any significant imbalance created by this new technology can be traced back to the different treatment afforded by WTO members relating to the first two modes of supply only. Assumption 3

In respect of "trade-offs" among the different financial service sectors, the same argument that applied above to mode 3 and 4 should apply again, as electronic commerce will have a negligible effect on that mode and thus also on those sectors covered by it. For example, if a commitment in insurance services in mode 3 has been reciprocated by a commitment in banking services in mode 1, then electronic commerce would arguably change the value of the reciprocating commitment, but not that of the initial commitment, as mode 3 commitments remain unaffected by electronic commerce.

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Within the context ofthe fIrst two modes of supply, both the banking and insurance sectors have been studied in some detail, with a quick assessment of any relevance that connnitments in the security sector may have, if any. In order to assist the empirical analysis regarding the impact of electronic commerce, 16 charts were drawn up, each of them reflecting the connnitments made by 29 countries (the European Union counting as one) in modes 1 and 2 in the various fInancial service sectors as set out in the Annex on Financial Services. 61 AIthough only 44 individual countries' (the European Union counted separately) connnitments are analysed, in contrast to the 102 signatories to the FSA, they arguably represent the most important markets in fInancial services. The impact of other members' market openness is therefore limited or even negligible due to the relative small size of their markets. The charts further indicate whether commitments were made in tenns of the Understanding on Commitments in Financial Services, as weIl as the extent to which commitments were made in respect of both market access and national treatment and whether limitations, if any, exist. As explained before, the extent of guaranteed liberalization depends crucially on the market opening commitments made. The two aspects, in tenns of which market opening is measured, are market access and national treatment. Any limitations in respect of market access and national treatment have to be scheduled in the schedules of specifIc commitments of the different countries. In respect of modes 1 and 2, typical limitations scheduled by the relevant countries are stated hereunder. 62 In respect of limitations on market access in insurance services the following limitations are commonplace: A commercial presence requirement, normally in respect of specifIc insurance services, registration requirements, authorization and approval for specifIc insurance services, residency requirements, the continued protection of monopoly rights, local representation requirements and limits on the activities of foreign suppliers. Scheduled limitations on national 61 The charts are, for all practical purposes, exact1y the same as those compiled by the OECD, except for a few structural alterations. See OECD Trade Directorate (Trade Committee), Electronic Commerce - Existing GATS Commitments for online Supply of Services, Doc. TDrrCIWP(99)37/Final, 2000, pp. 82-99. 62 See OECD Trade Directorate (Trade Committee), Electronic Commerce - Existing GATS Commitments for online Supply of Services, Doc. TDrrCIWP(99) 37/Final, 2000, pp. 73-81 for a detailed !ist of all the !imitations found in respect of insurance and banking services relating to both market access and national treatment commitments.

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treatment in respect of insurance services relate to notification requirements, registration requirements, authorization requirements, taxation of services and residence requirements. Market access lirnitations in banking services are commercial presence requirements for specific banking services, registration requirements for specific services, requirements regarding authorizations, licences and approvals to engage in certain activities, the protection of monopoly rights, requirements regarding the cooperation with residents and lirnitations on the activities of foreign suppliers. Lirnitations in respect of national treatment specifically are few. It is irnportant to keep in mind that, in terms of article XX (2) of the GATS, any limitation scheduled in respect of market access is usually also valid for national treatment. Due to the large variety of limitations listed as a whole, seen together with the specificity ofthe large majority ofthe limitations, which, seen in isolation, would have a very small impact on the overall openness of a certain member country's market, it was deemed unpractical to make a detailed analysis of each country's scheduled lirnitations. 63 Whether or not a country has scheduled any lirnitations was, however, taken into account in respect ofboth market access and national treatment. Not all the fmancial service sectors outlined in the Annex on Financial Services, and forming the basis for the division of the charts, are adaptable to large-scale electronic commerce. Those fmancial services that are, amongst others, the most amenable to supply via the Internet are information and advisory services, payment and transmission services, loans and credit services, as weIl as simple insurance services, for example car insurance. Those services that are unlikely to be supplied digitally, due to practical constraints or otherwise, are, for example, money broking, asset management and reinsurance and retrocession services. As these fmancial service sectors are of negligible importance to electronic commerce, it is submitted that commitments made in them or the lack thereof will have no meaningful impact on the overall balance of commitments in the context of electronic commerce. Based on the assumption that the trade dynamics relevant to these fmancial service sectors and the last two modes of supply remain relatively unaffected, any significant upset in balance of commitments in the identified service sectors and modes of supply relevant to electronic commerce, will inevitable also upset the delicate balance which existed in respect of 63 For a detailed analysis of each country's scheduled \imitations see OECD Trade Directorate (Trade Committee), Electronic Commerce - Existing GATS Commitments for on\ine Supply of Services, Doc. TDrrCIWP(99)37IFinal, 2000, pp. 73-81.

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the FSA as a whole prior to the advent of electronic commerce, based on the premises that the value of the commitments made have changed, due to the rise of electronic commerce. 3. Results ofthe Empirical Analysis

As can be expected, industrial nations have far more open markets for electronic commerce than developing countries, except for perhaps Eastern Europe, which countries are generally classified as economies in transition, rather than developing economies. Although the industrial countries, and to a certain extent the Eastern European countries, have relative open markets, very few full, unconditional commitments have been made in all instances and limitations are commonplace. 64 Due to the usually narrow and focused nature of the limitations, the real negative impact thereof on the overall level of openness of the markets to which they apply is limited. 65 In stark contrast to the Industrial Nations and Eastern Europe stand Africa, Latin America and the Asian & Pacific countries. Many countries listed within these three groups have made almost no commitments at all in any of the service sectors relevant to electronic commerce. In this context, countries like Egypt, Morocco, South Africa, India, Korea, Brazil, Chile and Mexico come to mind.6 6 Therefore there exists a large discrepancy between those member countries that made substantial commitments in mode 1 and 2 and those countries that made very little, if any, commitments in respect of the same modes of supply.67 Seen broadly, in the context of the whole FSA, this phenomena is probably off-

64 See Werner, Das WTO-Finanzdienstleistungsabkommen 1999, p. 53. This trend could also be witnessed in respect of commitrnents made in mode 3 by Industrial Nations, only 7 % of commitrnents were fun commitrnents, although commitrnents were made in 95 % of an financial service sectors.

65 See Werner, Das WTO-Finanzdienstleistungsabkommen, 1999, p. 53. 66 To this list can also be added Poland, although it is an Eastern European country. 67 See in this regard also Kampf, Financial Services in the WTO: Third Time Lucky, International Trade Law and Regulation 1998, p. 115, where it is confirmed that emerging market economies maintain significant barriers to cross-border trade in financial services, although there are some emerging market economies that made better commitments fOT this mode of supply.

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set by re1atively substantial commitments made by countries, which failed to make meaningful commitments in the fIrst two modes, in mode 3 (commercial presence), although the market openness of industrial nations in mode 3 still remains higher. 68 The reason for the preference for commitments in mode 3 opposed to modes 1 and 2 lies, amongst others, in the positive effects such commitments will have for the country making them. Apart from more effective regulation of foreign fmancial service providers, the resultant healthy competition, positive capital flows and the transfer of know-how also makes mode 3 particularly attractive for liberalization. 69 However, in order for member countries gain substantial advantage from international electronic commerce in fInancial services within the framework of the multilateral trading system, those markets important to electronic commerce need to be opened up substantially in those instances where they remain relatively restricted. In respect of differences in liberalization approaches regarding the fIrst two modes of supply (cross-border and consumption abroad), the trend, for all countries, seemed to be to follow a more liberal approach in respect of mode 2 (consumption abroad) than to mode 1 (cross-border), although this is not always the case. The number of full and partial commitments made by the participating members listed in the charts is fairly equal for both modes 1 and 2, although it may be slightly higher for mode 2. If the number of full commitments, i.e. bindings of "none", is viewed in isolation, the number of such commitments made in mode 2 is signifIcantly higher than in mode 1. The reason for the fairly relaxed approach in respect of mode 2, can be ascribed to the fact that this mode of supply has traditionally played a subordinate role in international fmancial services trade. Therefore the commitments made

68 See the charts comparing commitments made by countries in respect of modes 1,2 and 3 in Qian, Financial Services Liberalization and GATS - Analysis of the Commitments Under the General Agreement on Trade in Services (GATS) at the World Trade Organization (WTO), 8 February 2000, pp. 20-23, available on the World bank website at http://wwwJ. worldbank. org/wbiep/trade/manila/jinancial_services.pd! An overall view of the charts c1early suggests that developing country commitments in mode 3 are substantially better than the same countries' commitments in modes 1 and 2, while little discrepancy exists between the commitments made by especially industrial nations in mode 3 and those made by the same countries in modes land 2, suggesting that industrial nations generally have an high overall level of openness in all relevant modes of supply, whilst openness of arguably the most important developing markets tend to be Iimited to mode 3. 69 See Werner, Das WTO-FinanzdienstIeistungsabkommen, 1999, p. 53.

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under this mode of supply are unlikely to make any significant difference to the status quo.1° This, would, however certainly not be the situation should electronic commerce in practice also be classified under this mode. When the presence of limitations relating to market access and national treatment, in respect of both modes of supply, is evaluated, it is clear that most lirnitations are listed on market access. This should, however, not create the wrong impression, as any limitation scheduled in respect of market access is, more often than not, just as valid for national treatment, and therefore the need for lirnitations in respect of national treatment specifically is greatly reduced. Another important aspect, related to specifically the first mode of supply (cross-border), is the fact that ifa member undertakes a market access comrnitment in relation to this mode and if the cross-border movement of capital is an essential part of the service itself, that member is comrnited to allow such movement of capital. None of the countries that made fullliberal comrnitments on cross-border supply, have invoked article VII of the GATS, which allows restrictions to safeguard the balance of payments, so unless they have been requested to impose restrictions by the IMF, they are obliged to allow movement of capital, which is an essential part of the service.1 1

Vll. Assessing the Balance of Commitments It is the purpose of this section to deterrnine, with reference to, amongst others, the results of the empirical analysis, whether there potentially still exists a fair balance between the colnmitments made by the various players represented in the FSA, in light of the new dimension brought about by the growth of electronic commerce in fmancial services. In doing this, special attention will be given to the notion of reciprocity as applied in the fmancial services negotiations, with due regard to the provisions of the GATS, and the resultant emergence of so-called "free-riding" by some states in those instances where reciprocal treatment are found lacking against the background of a MFN-based trading system.

70 See Werner, Das WTO-Finanzdienstleistungsabkommen, 1999, p. 56.

71 See Mattoo, Financia1 Services and the WTO: Liberalization in the Deve10ping and Transition Economies, 16 March 1998, p. 26, availab1e on the World Bank website at www. worldbank.orgltrade.

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The logical frrst question that comes to mind in using the term "balance of commitments" is what, where and when does there exist such a balance in the context of a multilateral trade agreement such as the GATS. As the commitments made by member countries in the context of the GATS are in actual fact equivalent to the concessions made by them, the term "balance of commitments" can also be substituted by the term "balance of concessions". As such, the term "balance" refers to the magnitude and distribution of the benefits of the multilateral agreement for the different groups of countries, and a fair balance would arguably exist once a fair distribution of benefits as referred to above has been obtained. 72 When exacdy a fair balance of commitments has been obtained will depend on various factors, for example the developmental state of each respective participating country and reciprocity considerations.

J. Reciprocity

Reciprocity is a central principle governing WTO negotiations and, at a negotiating level, the desire for reciprocity has played a major part in determining the pattern of specific commitments made under the auspices of GATS, as it has in other areas of multilateral trade negotiations,73 It basically means that one country reduces its level of protection in return for a reciprocal reduction from its trading partner,74 More specifically, reciprocity in the international economy requires that each nation extend to imports (of goods, services, capital, and technology) from its partners essentially the same right of access as its exports receive from the same partners,75 As such, the central attributes of reciprocity consists of a rough equivalence and conditionality - one nation acts only on condition that others do likewise. That reciprocity has become a central consideration in multilateral trade negotiations is also reflected in the text and struc72 See in this regard Hoekman, Towards a More Balanced and Comprehensive Services Agreement, November 1999, p. 2, available on the World Bank website at http://wwwl. worldbank. org/wbiep/tradelpapers_ 20001 73 Warren/Findley, Measuring Impediments to Trade in Services, in: SauveiStern (ed.), GATS 2000: New Directions in Services Trade Liberalization, 2000, p. 61.

74 Mattoo/Olarreaga, Reciprocity across modes of supply in the World Trade Organization: A negotiating formula, 2000, p. 1, available on the World Bank website at http://econ.worldbank.org/docs/1126.pd[ 75 Swan, "Fairness" and "Reciprocity" in International Trade Section 301 and the Rule of Law, Arizona Journal ofInternational and Comparative Law 1999, p. 39.

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ture of the GATS, which incorporates the reciprocity principle. This can be witnessed in the GATS preamble which provides for "higher levels of liberalization of trade in services tbrough successive rounds of multilateral negotiations aimed at promoting the interests of all participants on a mutually advantages basis and at securing an overall balance ofrights and obligations ... ".16 This provision, however, is arguably open to a wide interpretation as little indication is given as to when this requirement is deemed to be fulfilled. That reciprocity underlies GATS commitments is also evident from the GA TS provisions relating to dispute settlement, where it is stipulated that absent the satisfactory solution to a dispute, the complaining country may, under certain circumstances, withdraw some of the concessions it made in respect of the other party to the dispute. 77 There are broadly two types of reciprocity: The one is the so-called specific reciprocity and the other refers to a much broader form of reciprocity.1 8 Specific reciprocity in the context of financial services trade signifies the practice of according the same treatment to a foreign financial institution doing business in a host country as fmancial institutions of the host country receive in the horne country of the foreign fmancial institution in question.1 9 The other, broader approach focuses, in contrast to the trading-off of the "same" concessions, on the trading-off of so-called "equivalent" conces-

76 Compare a XIX (1). 77 See a XXIII. Compare also Lang, Welthandelsorganisation WTO (GATI), 2001,

p.61.

78 See in this regard Trachtman, Trade in Financial Services under GATS, NAFTA and the EC: A Regulatory Jurisdictional Analysis, Columbia Journal of Transnational Law 1995, pp. 105-\06. 79 Wagner, The New WTO Agreement on Financial Services and Chapter 14 of NAFTA: Has Free Trade in Banking Finally Arrived?, Law & Business Review of the Americas 1999, p. 193. Specific reciprocity forms the basis of the proposed United States Fair Trade in Financial Services Act, which provides for a national treatment reciprocity policy, allowing the United States to grant foreign banks only those same privileges that United States firms enjoy in the horne country of the foreign bank. A measure of flexibility is, however, indicated by the words "[granting] the same competitive opportunities", and suggests a possible trade-off of privileges, other than only those that are exactly the same. See Meyer, Congress Looks Ready to Approve Fair Trade Legislation in 1994, Banking Policy Report, 7 March 1994, for a brief explanation of this act.

The Impact of E-Commerce on the Balance of Commitments

217

sions. 80 Such an approach provides for more flexibility in the trade negotiating process and was the preferred type of reciprocity in the fmancial services negotiations, as can be seen from the commitments made by the different trading partners, evidencing a trading-off policy on a cross-sectoral and cross-mode basis.8 1 Closely related to reciprocity is the notion of "fair" trade, as fairness lies at the heart of the demand for "equivalence". Trade between countries can be regarded as fair when a fair balance of reciprocal commitments has been obtained during a multilateral trade-negotiating round. What exactly can be considered "fair" in the context of the FSA has to be judged with reference to various factors such as the level of reciprocal treatment offered by different countries relative to their counterparts relating to both market access and national treatment, the level of development of the individual countries' economies, their respective fmancial services industries, as weIl as the respective financial service sectors. Other considerations would include market potential and attractiveness of a certain country's market for specific financial services, the existence of nondiscriminatory regulatory barriers and the existence of other possible "hidden" restrictions. A detailed assessment of each individual member country's commitment to "fair" trade in fmancial services is not the purpose of this paper, neither is it possible due to a lack of information and transparency in respect of many countries' fmancial service industries.8 2 In stead, an attempt at an overall assessment would be made, taking into account the factors listed above.

80 Wagner, The New WTO Agreement on Financial Services and Chapter 14 of NAFTA: Has Free Trade in Banking Finally Arrived?, Law & Business Review of the ,Americas 1999, p. 193. Various factors will, off course, have to be kept in mind in order to determine whether a concession can be regarded as "equivalent" or not, for example, the level of development of a specific country's financia1 services industry.

81 See also Mattoo/Olarreaga, Reciprocity across modes of supply in the World Trade Organization: A negotiating formula, 2000, p. 4, available on the World Bank website at http://econ.worldbank.org/docs/1126.pdjwhere it is suggested that the GATS commitments reflect for the most part the existing levels of unilaterally determined policy rather than liberalization achieved through a reciprocal exchange of "equivalent" concessions. This may be particularly true for the FSA as many commitments simply reflect the binding of the status quo. Nevertheless, reciprocity was a big consideration at the financial services negotiations as could be seen from the discussion regarding the history ofthe financial service negotiations.

82 See Karsenty, Assessing Trade in Services by Mode of Supply, in: Sauve/Stern, GATS 2000: New Directions in Services Trade Liberalization 2000, pp. 33-56.

218

Johan Leon Steenkamp

Returning to the concept of reciprocity, it is important to give due regard to article IV and XIX of the GATS as explained before, which provides for the increasing participation of developing countries in multilateral service trade negotiations, which countries' special economic position was also recognised in the preamble to the GATS. In terms of the so-called developing country provisions the special developmental state of developing countries, and especially the least developing countries, should be recognized and reflected in the conunitments made by the respective countries, providing for developing countries to make less market opening commitments than their developed counterparts. As can be gleaned from the analysis discussed in the previous section this was an opportunity certainly not missed out upon by developing countries! Although it is an established principle of the GA TS that a fair trade regime in services can still be obtained, without fuH reciprocal treatment from developing countries, a line should surely be drawn in order to prevent developing countries from abusing the privilege afforded by the GATS. Where exact1y this line is may be difficult to determine and may differ from country to country depending on various considerations. At the end there exists no hard and fast rule and a value judgment will have to be made in most instances. Policy followed and developed in previous multilateral WTO negotiations, however, provides us with an indication of the level of market opening expected from developing countries relative to developed countries. In this respect an economic study by, amongst others, J Michael Finger, indicates that the standard of 1/3 cut by developed countries and a 1/4 cut by developing countries in respect of market opening restrictions became an important yardstick for delegates at the end of the Uruguay Round of trade negotiations. 83 That such an arbitrary system was at aH adopted at the multilateral trade negotiations provides an indication as the difficulties that faced any attempt to properly evaluate the measure of leeway to grant to developing countries as provided for by the GATS.

83 Finger et al. ,Market Access Bargaining in the Uruguay Round: Rigid or Relaxed Reciprocity, p. 17, available on the World Bank website at www.worldbank.orgl htmlldec./Publications/Workpapersl. The authors warn, however, that this system of control was anything but precise. This standard was also probably more appropriate in respect of tariff reductions, as such reductions can re1atively easy be measured in numerical terms, as opposed to the measurement of market opening commitments in respect of services. With reference to the 1/3 and 1/4 standard a value judgment in respect of services market opening can, however, be made.

The Impact ofE-Commerce on the Balance ofCommitments

219

Despite the pitfalls in detennining whether reciprocal treatment has been offered to an acceptable degree, the principle of reciprocity remains the comerstone in evaluating the balance of conunitments in the FSA. An apparent lack of reciprocal treatment can amount to so-called free-riding; therefore an unbalanced FSA means a FSA that may be subject to free-riding by some signatory countries. In order to properly understand this concept, it is appropriate to, at this point, provide abrief overview of "free-riding" as developed in the context ofMFN-based multilateral trade agreements.

2. Free-riding

As mentioned before, free-riding was an important consideration in the financial services trade negotiations leading up to the FSA. This concept is closely related to that of reciprocity, and is in actual fact the result of insufficient or no reciprocal treatment provided by certain countries in the context of an MFN-based multilateral trade agreement, thus providing a "free ride" for some countries on the back of the market opening conunitments made by other countries.&4 The free-rider problem can be said to have three major consequences. 85 First, states cannot use trade concessions made during reciprocal bargaining in the context of multilateral trade negotiations to induce free riders to open their markets, because, in terms of the MFN principle, free riders receive the benefits of concessions whether or not they make reciprocal concessions. Secondly, the free rider problem poses a disincentive to trade liberalization, as countries making concessions would be hesitant to do so if they are not afforded reciprocal treatment by potential free riders. Thirdly, as countries seek to avoid bestowing unreciprocated benefits upon free riders, agreements may be reduced to the lowest common denominator set by those least willing to elirninate trade restrictions. Although it is accepted that free-riding underrnines the WTO, as it violates the spirit of multilateral market opening, from the perspective of trade theory it should not be a major issue because a country can maxirnize its own welfare by opening its own markets and it matters little if some of its trading partners do 84 See Das, Trade in Financial Services and the Role ofthe GATS, Journal ofWorld Trade 1998, p. 102, for abrief discussion on free riders in the context of the GATS. 85 See Stahl THE, Liberalizing International Trade in Services: The Case for Sidestepping the GATI, Yale Journal of International Law 1994, p. 417, for a discussion on the three consequences.

220

Johan Leon Steenkamp

not provide reciprocal access.8 6 To date this theory has found little real application in practice. Due to the recognition of the "special and differential" position of developing countries by specifically article XIX of the GATS, which provides for "appropriate flexibility" for individual developing countries to open fewer sectors, countries (especially developing countries) can develop into free riders very easily.87 When this happens it is usually resented by large traders as evidenced by the history ofthe fmancial services negotiations. 3. Free-riding and Reciprocity in the FSA

Before it can be established whether insufficient reciprocal commitments where made by some countries in the context of the FSA and in light of the growth in electronic commerce, it is important to confrrm that the FSA is a broad MFN-based agreement, but for a few MFN exemptions by one or two economies of minor importance, thus setting the stage for possible free-riding. In addition it should be assumed that the FSA, at least in theory, consisted of a reasonable and fair reciprocal balance of commitments at the conclusion thereof and prior to the rise in importance of electronic commerce. This does not require so-called full reciprocity, but rather a proportional reciprocity, which takes into account various external factors such as the development state of a specific country's fmancial services market and is closely related to the notion of"fairness", discussed above.8 8 The next step would be to compare the commitments made by the various countries participating in the FSA in the context of electronic commerce as referred to previously. This may not be as straightforward as it seerns, as the leeway created for developing countries by the GATS has to be taken into account and a proper standard for evaluating the leeway seerns to be lacking. Nevertheless, with reference to the 1/3 for developed countries and 1/4 for developing countries standard, which found favour in the Uruguay Round, and the com-

86 See Das, Trade in Financial Services and the Role ofthe GATS, Journal ofWorld Trade 1998, p. 102.

87 This is so as there is Iittle indication given in the GATS as to what extent flexibility in respect of developing countries can be deerned appropriate. 88 See Werner, Das WTO-Finanzdienstleistungsabkomrnen, 1999, p. 101.

The Impact ofE-Commerce on the Balance ofCommitments

221

parative level of commitrnents made by the respective countries in the context of the FSA as a whole, a value judgment can be made. As identified in the empirical analysis, the countries of Egypt, Morocco, South Africa, India, Korea, Brazil, Chile and Mexico have made almost no commitrnents in modes 1 and 2. This starkly contrasts with the countries of Eastern Europe and the Industrial Nations, which have generally open markets in respect of the first two modes of supply, although some restrictions do exist. The same goes for one or two countries within Latin America and the Asia & Pacific, such as Turkey, whilst countries like Poland (falling within Eastern Europe), made very few market opening commitrnents, unlike its counterparts in the same region. Taking into account the 1/3 and 1/4 standard referred to above, such a situation where some countries made almost no commitrnents, whilst other opened up their markets to a very large extent, even within the developing countries group, is untenable and clearly results in free-riding by those countries with no meaningful commitrnents. This was, however, not the case in respect of the FSA with regard to the commitrnents made in terms of all four modes of supply, due largely to the incidence of cross-sectoral and cross-modal trade-off. Developing countries make significant market opening commitrnents in respect of mode 3, arguably by far the most important and relevant mode of supply at the conclusion of the fmancial services negotiations in 1997.89 As commitrnents made in mode 3 is largely irrelevant for electronic commerce, this mode of supply has, of course, diminished in relative irnportance for the overall balance of commitrnents. The dramatic unbalanced nature of commitrnents made in modes 1 and 2 between different countries, seen in context of their rise in importance, potentially upsets the balance of commitrnents in the FSA as a whole. The main reason for this lies therein that the commitrnents made in the first two modes in particular electronic commerce relevant service sectors have changed in value, due to the larger volume of international financial services trade that will in future be conducted through these modes of supply. As such more market opening commitments has to be made, particularly by those countries that failed to do so previ89 See Qian, Financial Services Liberalization and the GATS - Analysis of the Commitments Under the General Agreement on Trade in Services (GATS) at the World Trade Organization (WTO), February 2000, pp. 20-23, available on the World Bank website at http://wwwJ. worldbank.org/wbiep/trade/manilalfinancial_services.pdj for charts reflecting the commitments made by the participating countries in respect of mode 3 in the context ofthe FSA.

222

Johan Leon Steenkamp

ously, in the fIrst two modes of supply in order to restore the balance of commitments to what it was at the conclusion of the FSA. 4. Conc/usion

Despite the fact that is has prima facie been shown that the balance of commitments in the FSA has been compromised by the rise of electronic commerce, the extent to which this has been done will have to be determined with due regard to various factors. They may include the market potential for electronic commerce in a given country, the existence of non-discriminatory restrictive regulatory measures, jurisdictionalliability in conducting cross-border trade and the liberalization of those service sectors necessary for providing effective online fInancial services. Although it may be extremely difficult, if not impossible, to motivate conclusively, the growth of international electronic commerce may be so hampered by these, and other, factors, that it may never come to fruition to the extent anticipated. Therefore, in practice, leading to any potential distortion of the balance of commitments in the FSA never materializing.

Öffentliches Beschaffungswesen im Rahmen der WTO: Eine Einführung unter besonderer Berücksichtigung des Falles "Korea - Measures Affecting Government Procurement" Von Heiko Büsing, Mainz*

I. Einführung in das WTO-Recht mit Bezug zum öffentlichen Beschaffungswesen Zahlreiche Instrumente der Rechtsordnung der WTO nehmen Bezug auf das öffentliche Auftragswesen. So finden sich im GATT 1947, im GATT 1994 sowie im GATS Bestimmungen, welche die Vergabe staatlicher Aufträge betreffen. I Mit Abschluss der Tokio-Runde im Jahre 1979 gelang es einigen industrialisierten GATT -Vertragsparteien, einen Vergabekodex zu schaffen, der das Ziel befördern sollte, die Prinzipien der Inländerbehandlung und Meistbegünstigung auch im Kontext der Vergabe öffentlicher Aufträge zu verwirklichen. 2 Im Verlauf der Uruguay-Runde einigten sich die Vertragsparteien des Vergabekodex auf die Ausarbeitung eines neues Abkommens auf dem Gebiet des öffentlichen Auftragswesens. Am 15.04.1994 wurde in Marrakesch schließlich parallel zum Abschluss der Uruguay-Runde das plurilaterale3 Übereinkommen über das öffentliche Be-

• Dr. iur., Rechtsassessor. I Vgl. Art.1II Abs. 8 (a) GATI 1947/94; Art. XVII Abs. 2 GATI 1947/94; Art. XIII GATS. 2 Reich, International Public Procurement Law, 1999, S. I07ff.; Kunnert, WTOVergaberecht, Genese und System sowie Einwirkungen auf das EG-Vergaberegime, 1998, S. 89 ff. 3 Die plurilateralen Handelsabkommen stellen eine Ausnahme vom single-packageAnsatz der WTO dar. Sie sind nicht für alle WTO-Mitglieder verbindlich, sondern nur für die Staaten, die diese Übereinkommen angenommen haben. Vgl. Art. 11 Abs. 3 WTO-Übereinkommen.

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Heiko Büsing

schaffungswesen unterzeichnet. 4 Das im Dezember 1996 in Singapur stattfmdende WTO-Ministertreffen verschaffte dem öffentlichen Auftragswesen eine neue multilaterale Dimension. Die Minister vereinbarten, eine Arbeitsgruppe einzusetzen, die sich der Vorbereitung eines zukünftigen multilateralen Transparenzübereinkonunens auf dem Gebiet des Vergabewesens widmen sollte. 5 Die zunehmende rechtliche Durchdringung des öffentlichen Beschaffungswesens nunmehr auch durch die WTO-Rechtsordnung dokumentiert die volkswirtschaftliche Bedeutung der Vergabe staatlicher Aufträge. 6 Angesichts der Nachfragemacht der öffentlichen Hand und der zunehmenden politischen Instrumentalisierung dieses ökonomisch bedeutsamen Sektors erscheint es sachgerecht, zur Vermeidung von handelsverzerrenden Implikationen das nationale Vergaberecht an völkerrechtliche Instrumente zu binden, welche die besonderen Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit, Transparenz und Nichtdiskriminierung befcirdern. 7 Im Folgenden wird der materiell-rechtliche Regelungsgehalt der zuvor angesprochenen WTO-Instrumente auf dem Gebiet des öffentlichen Auftragswesens im Überblick vorgestellt.

1. Das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen Art. III Abs. 8 (a) GATT 1947/94 beinhaltet die wohl wichtigste Ausnahme vom Grundsatz der Inländerbehandlung. 8 Diese Bestinunung gestattet es staatlichen Stellen, im Falle der Warenbeschaffung für staatliche Zwecke ausländi-

4 Hoekman/Mavroidis, Basic Elements of the Agreement on Government Procurement, in: HoekmanlMavroidis (Hrsg.), Law and Policy in Public Purchasing. The WTO Agreement on Government Procurement, 1997, S. 13. 5 Vgl. die Abschlusserklärung des Ministertreffens der Welthandelsorganisation in Singapur vom 13.12.1996, Ziffer 21 - Transparenz bei staatlichen Aufträgen; veröffentlicht bei Benedek, Die Welthandelsorganisation, 1998, S. 580 f.

6 In der Bundesrepublik Deutschland sind für staatliche Aufträge ca. 12 % des BIP zu veranschlagen. Vgl. Burgi, Vergaberecht muss unbürokratischer sein, in: FAZ, 23.06.2001, S. 23. 7 V gl. hinsichtlich einer normativen Analyse protektionistischer Vergaberechtspraktiken: Reich, International Public Procurement Law (oben Fn. 2), S. 19 ff. 8 Jackson, The World Trading System. Law and Policy of International Economic Relations, 2. Aufl. 1997, S. 224 f.

Öffentliches Beschaffungswesen im Rahmen der WTO

225

sehe Waren einer diskriminierenden Behandlung zu unterwerfen. 9 Wenngleich Art. I GATT 1947/94, der die Meistbegünstigungsverpflichtung statuiert, keine dem Art. III Abs. 8 (a) GATT 1947/94 vergleichbare Ausnahmebestimmung aufweist, ist es doch nahezu einhellige Auffassung, dass das öffentliche Beschaffungswesen auch von der Verpflichtung zur Gewährung der Meistbegünstigung ausgenommen ist. Teilweise wird auf die diesbezügliche Staatenpraxis verwiesen lO, teilweise fmden sich im Schrifttum Stimmen, die aufgrund des Verweises des Art. lAbs. 1 GATT 1947/94 auf Art. III Abs. 2 und 4 GATT 1947/94 eine Inkorporierung des Ausnahmetatbestandes des Art. III Abs. 8 (a) GATT 1947/94 bejahen. 11 Art. XVII Abs. 2 GATT 1947/94 erlaubt staatlichen Handelsunternehmen eine diskriminierende Beschaffungstätigkeit, sofern die Waren zum unmittelbaren oder Letztverbrauch für staatliche Zwecke bestimmt sind.

2. Das Allgemeine Übereinkommen über den Handel mit Dienstleistungen (GATS) Das GATS enthält mit Art. XIII eine eigene Bestimmung bezüglich des öffentlichen Beschaffungswesens. Art. XIII Abs. 1 GATS fungiert dabei insofern als Ausschlusstatbestand, als die zentralen GATS-Bestimmungen Art. 11, XVI und XVII12 im Hinblick auf die öffentliche Beschaffung von Dienstleistungen für staatliche Zwecke für nicht anwendbar erklärt werden. Der Wortlaut des Art. XIII Abs. 1 GATS ähnelt dem des Art. III Abs. 8 (a) GATT 1947/94. Die Bestimmungen verfolgen beide einen identischen Regelungszweck. Insofern erscheint es vertretbar, bei der Auslegung der GATS-

9 Vgl. zu Art. III Abs. 8 (a) GATI 1947/1994 auch: Dischendorfer, The Existence and Development of Multilateral Rules on Govemment Procurement under the Framework ofthe WTO, PPLR 2000, S. 9 ff.; Reich, The New GATI Agreement on Govemment Procurement. The Pitfalls of Plurilateralism and Strict Reciprocity, JWT 1997, S. 142 ff.

10 Vgl. Jackson, World Trading System (oben Fn. 8), S. 225.

11 Hujbauer/Erb/Starr, The GATI Codes and the Unconditional Most Favoured Nation Principle, Law&PolIntBus 1980, S. 88 f.; vgl. Jackson, World Trading System (oben Fn. 8), S. 225. 12 Art. 11 GATS betrim die Meistbegünstigung, Art. XVI GATS den Marktzugang und Art. XVII GATS die Inländerbehandlung.

226

Heiko Büsing

Vorschrift auf die einschlägige Praxis zu Art. III Abs. 8 (a) GATT 1947/94 zu rekurrieren. 13 Schließlich fmdet sich in Art. XIII Abs. 2 GATS ein an die WTO-Mitglieder gerichtetes Mandat, Verhandlungen über die Einbeziehung der öffentlichen Beschaffung von Dienstleistungen in den Regelungsbereich des GATS aufzunehmen. Der eingesetzten Arbeitsgruppe gelang es bislang nicht, einen Konsens über das GATS ergänzende materiell-rechtliche Bestimmungen zu erzielen. 14

3. Die Bemühungen zum Abschluss eines Transparenzübereinkommens

Das Mandat der von der Ministerkonferenz im Jahre 1996 ins Leben gerufenen Arbeitsgruppe beschränkt sich darauf, Vorschläge für ein multilaterales Transparenzabkommen auf dem Gebiet des öffentlichen Beschaffungswesens zu unterbreiten. Aufgrund ihres Mandates ist die Arbeitsgruppe daran gehindert, Fragen des Marktzuganges und des Abbaus diskriminierender Vergabepraktiken zu behandeln. 15 Die an den Verhandlungen beteiligten Staaten erzielten bis heute gleichwohl keine Einigung über den Regelungsgehalt eines möglichen multilateralen Transparenzübereinkommens. 16 Im Vorfeld der Ministerkonferenz von Seattle 1999 geäußerte Hoffnungen, im Kontext einer ,,Millenium-Runde" schnelle Fortschritte auf dem Weg zu einem multilateralen Transparenzabkommen zu erreichen, wurden angesichts des Scheiterns der Seattle-Konferenz enttäuscht. 17 Von entscheidender Bedeutung für die Zukunfts aussichten eines Transparenzabkommens wird die künftige Haltung der Bush-Administration sein. Nur wenn die USA ihrer Führungsrolle auf dem Weg zu mehr Liberalität und Rechtsstaatlichkeit im internationalen Handel gerecht werden, dürfte ein Durchbruch bei 13 WTO Doc. SfWPGRIW/29 vom 31.03.1999 - Working Party on GATS Rules, Interpretation of Procurement-Related Provisions in GATI - Possible Application to Art. XIII of GATS, Background Note by the Secretariat. 14 Vgl. den Bericht der Arbeitsgruppe an den Rat für Dienstleistungen, WTO Doc. SfWPGRl5 vom 24.11.2000. 15 Arrowsmith, Towards a Multilateral Agreement on Transparency in Govemment Procurement, ICLQ 1998, S. 804.

16 WTO Doc. WTIWGTGP/4 vom 31.10.2000, Working Group in Transparency in Govemment Procurement, Report (2000) to the General Counsil, Abs. 3 f. 17 WTO Briefing Note 02.12.1999.

Öffentliches Beschaffungswesen im Rahmen der WTO

227

den Bemühungen, ein multilaterales WTO-Transparenzabkommen abzuschließen, möglich sein.

4. Das Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen a) Einführung Das neue Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen (Agreement on Governrnent Procurement, abgekürzt GP A 1994 18 ) wurde am 15.04.1994 parallel zum Abschluss der Uruguay-Runde in Marrakesch unterzeichnet. Am 01.01.1996 trat das GPA 1994 in Kraft. 19 Es ersetzt den Vergabekodex aus der Tokio-Runde 20 , dessen Anwendungsbereich durch das GPA 1994 signiftkant erweitert werden konnte. 21 Das GPA 1994 zählt zu den "Plurilateralen Handelsübereinkommen", welche in den Anhang 4 des Übereinkommens zur Errichtung der Welthandelsorganisation eingestellt worden sind. Als plurilaterales Abkommen ist der neue Vergabekodex gern. Art. 11 Abs. 3 WTO-Übereinkommen nur für die WTOMitglieder verbindlich, die das GP A 1994 angenommen haben. Die plurilateralen Übereinkommen sind trotz einer gewissen Autonomie institutionell in das allgemeine WTO-System integriert. 22 Das GPA 1994 weist derzeit folgende Vertragsparteien auf: Aruba, Belgien, Dänemark, Deutschland, die EG, Finnland, Frankreich, Griechenland, Hong Kong, Irland, Island, Israel, Italien, Japan, Kanada, Korea, Liechtenstein, Luxemburg, die Niederlande, Norwegen, Österreich, Portugal, Singapur, Spanien, Schweden, die Schweiz, die Vereinigten Staaten von Amerika und das Vereinigte Königreich.

18 Text: deutsch: ABI. EG Nr. C 256/1 vom 03.09.1996; englisch: ABI. EG Nr. L 336/273 vom 23.12.1994. 19 Art. XXIV Abs. 1 GP A 1994. 20 Vgl. Art. XXIV Abs. 3 (c) GPA 1994. 21 Reich, International Public Procurement Law (oben Fn. 2), S. 284 ff.; Kunnert, WTO-Vergaberecht (oben Fn. 2), S. 209 ff.

22 Vgl. nur die folgenden Bestimmungen, welche die ambivalente Position dieser Übereinkommen widerspiegeln: Art. III Abs. 1 WTO-Übereinkommen; Art. IV Abs. 8 WTO-Übereinkommen; Art XXII Abs. 1 GP A 1994; Art. X Abs. 10 WTOÜbereinkommen; Art. XII Abs. 3 WTO-Übereinkommen; Anhang 1 zum DSU.

228

Heiko Büsing b) Der Anwendungsbereich des GPA 1994

Das GPA 1994 bedient sich - wie Art. I zeigt - zur Festlegung seines persönlichen, sachlichen und wertmäßigen Anwendungsbereiches der Rechtstechnik des Verweises auf umfangreiche Anlagen. 23 So erschließt sich das Ausmaß der an den neuen Vergabekodex gebundenen Vergabestellen erst nach einer Würdigung der Anlagen 1, 2 und 3 des Anhanges I jeder Vertragspartei. Die jeweiligen Anlagen 1 der Vertragsparteien zählen die dem Abkommen unterstellten Beschaffungsstellen auf Ebene der Zentralregierung auf; in den Anlagen 2 finden sich die Vergabestellen auf der Ebene unterhalb der Zentralregierung; schließlich wurden in die betreffenden Anlagen 3 vor allem öffentliche Unternehmen eingestellt. 24 Die Anlagen 4 und 5 beinhalten die von den Vertragsparteien dem Regime des GPA 1994 unterstellten Kategorien an Dienst- und Bauleistungen. Zahlreichen Anmerkungen zu den einzelnen Anlagen 1, 2 und 3 der Vertragsparteien ist zu entnehmen, ob die Beschaffung einer bestimmten Ware von den Bestimmungen des Vergabekodex ausgeschlossen worden ist. 25 Schließlich findet das Abkommen gern. Art. lAbs. 4 GPA 1994 nur dann Anwendung auf einen Beschaffungsauftrag, wenn dessen Auftragswert den jeweiligen, im Anhang I spezifizierten Schwellenwert erreicht. Die Schwellenwerte variieren einmal in Abhängigkeit davon, ob eine Beschaffungsstelle der zentralen Regierungsebene, eine subzentrale Vergabeeinheit oder ein öffentliches Unternehmen als Nachfrager auftritt, und zum anderen, ob es um die Beschaffung einer Ware, einer Dienstleistung oder einer Bauleistung geht. 26 Die Schwellenwerte werden zur Objektivierung in Sonderziehungsrechten (SZR) des IWF ausgedrückt. 27 Die im Rahmen des GPA 1994 verwendeten Schwel23 Kunnert, WTO-Vergaberecht (oben Fn. 2), S. 209; Drügemö/ler, Vergaberecht und Rechtsschutz. Der inter- und supranationale Rahmen und seine Ausgestaltung in Deutschland, 1999, S.19. 24 Hoekman/Mavroidis, The WTO's Agreement on Govemment Procurement: Expanding Disciplines, Dec\ining Membership?, PPLR 1995, S. 65.

25

Ibid., S. 65 f.

26 Drügemöller, Vergaberecht und Rechtsschutz (oben Fn. 23), S. 18 ff.

Bei den Sonderziehungsrechten handelt es sich um eine WährungskorbRechnungseinheit des IWF. Das SZR wird definiert als ein Korb, der feste Beträge einer bestimmten Zahl besonders wichtiger Währungen enthält. Die Gewichtung der einzelnen Währungen spiegelt den Anteil des jeweiligen Landes am Weltexport von Waren 27

Öffentliches Beschaffungswesen im Rahmen der WTO

229

lenwerte bewegen sich in einer Spannbreite von 130.000 SZR bis 15 Mio. SZR.28

c) Der Regelungsgehalt des Vergabeübereinkommens Das GP A 1994 stellt einen völkerrechtlich verbindlichen Rahmen fiir die Ausgestaltung der nationalen Vergaberechtsordnungen dar29 . Vomelunstes Ziel des neuen Vergabekodex ist es, den Prinzipien der Meistbegünstigung und Inländerbehandlung auch im Kontext eines Vergabeverfahrens Geltung zu verschaffen. Dementsprechend beinhaltet das Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen zahlreiche Bestimmungen, die einen transparenten, an rechtsstaatlichen Prinzipien orientierten Ablauf eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge gewährleisten sollen. 30 Das GP A 1994 differenziert in Art. VII Abs. 3 zwischen offenen Verfahren, nichtoffenen Verfahren und eingeschränkten Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge. Bei einem offenen Verfahren können alle interessierten Lieferanten ein Angebot abgeben. 31 Ein nichtoffenes Vergabeverfahren wird dadurch charakterisiert, dass nur diejenigen Lieferanten ein Angebot einreichen können, die von der Beschaffungsstelle dazu aufgefordert worden sind. 32 Ein eingeschränktes Verfahren liegt schließlich dann vor, wenn sich die Vergabestelle mit Lieferanten einzeln in Verbindung setzt. 33

und Dienstleistungen sowie das Ausmaß wider, in dem sein Geld von anderen Staaten als Reservewährung gehalten wird. Vgl. zu dieser Thematik Hahn, Währungsrecht, 1990, § 3 Rn 9 ff. Der Wert eines SZR in Euro wird täglich im Bundesanzeiger veröffentlicht. Am 4.12.2000 betrug der Wert eines SZR des IWF 1,44998 Euro. Bundesanzeiger, 6.12.2000, S. 22868.

28 Vgl. die tabellarischen Übersichten bei Kunnert, WTO-Vergaberecht (oben Fn. 2), S. 223 und HoekmanlMavroidis, The WTO's Agreement on Govemment Procurement: Expanding Disciplines, Declining Membership?, PPLR 1995, S. 79. 29 V gl. insofern den 1. Erwägungsgrund der Präambel des GP A 1994. 30 V gl. Reich, The New GATI Agreement on Government Procurement. The Pitfalls ofPlurilateralism and Strict Reciprocity, JWT 1997, S. 128. 31 Art. VII Abs. 3 (a) GPA 1994. 32 Art. .vII Abs. 3 (b) GP A 1994. 33 Art. VII Abs. 3 (c) GPA 1994.

230

Heiko Büsing

In den Artt. VII bis XVI GP A 1994 fmden sich Bestimmungen, die einen rechtsstaatlichen Ablauf der Vergabeverfahren befdrdern sollen. So existieren umfangreiche Bekanntmachungspflichten im Hinblick auf einen zu vergebenden öffentlichen Auftrag. 34 Der Inhalt der von der Beschaffungsstelle verwendeten Vergabeunterlagen ist durch Art. XII GPA 1994 an detaillierte Vorgaben gebunden. Hervorzuheben ist schließlich, dass der neue Vergabekodex sich auch der Frage der zulässigen Teilnahmebedingungen und Zuschlagskriterien angenommen hat. 35 Als vielleicht innovativste Neuerung des GPA 1994 wurde im Schrifttum die obligatorische Einfiihrung von so genannten Widerspruchsverfahren bezeichnet, die Bieterunternehmen Rechtsschutzmöglichkeiten eröffnen sollen. 36 Durch die Widerspruchsverfahren soll gewährleistet werden, dass betroffene (ausländische) Unternehmen direkt gegen eine sie belastende Entscheidung einer nationalen Vergabestelle vorgehen können. 37 Art. XX Abs. 7 GPA 1994 determiniert die Rechtsfolgen der einzurichtenden Widerspruchsverfahren. Gern. Art. XX Abs. 7 (a) S. 1 GPA 1994 müssen die Widerspruchsverfahren rasch greifende einstweilige Maßnahmen zur Berichtigung von Verletzungen des Übereinkommens und zur Wahrung der geschäftlichen Chancen beinhalten. In diesem Zusammenhang kann auch die Aussetzung des Vergabeverfahrens angeordnet werden. 38 Allerdings mindert die gern. Art. XX Abs. 7 (a) S. 3 GPA 1994 mögliche Berücksichtigung des öffentlichen Interesses bei der Entscheidung über einstweilige Maßnahmen deren Durchschlagskraft. Schließlich soll ein erfolgreiches Widerspruchsverfahren entweder eine Berichtigung der Verletzung des Übereinkommens oder einen Ausgleich für den erlittenen Schaden oder Ausfall gewähren, wobei dieser Ausgleich auf die Kosten für die Ausarbeitung des Angebotes oder des Protestes begrenzt werden kann. 39 Konflikte zwischen den einzelnen Vertragsparteien des WTO-Vergabekodex werden vorbehaltlich gewisser Modifikationen vollständig dem DSU un-

34 Vgl. ausführlich Kunnert, WTO-Vergaberecht (oben Fn. 3), S. 251 ff. 35 Vgl. Art. VIII Abs. (b) OPA 1994; Art. XIII Abs. 4 OPA 1994.

36 Footer, Remedies under the New OATI Agreement on Oovemment Procurement, PPLR 1995, S. 88. 37 Art. XX Abs. 2 OPA 1994. 38 Art. XX Abs. 7 (a) S. 2 OPA 1994. 39 Art. XX Abs. 7 (c) OPA 1994.

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terworfen. 40 Die Bestimmungen in Art. XXII Abs. 2 bis 7 GP A 1994 gehen den Regeln des DSU im Fall des Widerspruchs dabei als lex specialis vor. 41 An Entscheidungen des Dispute Settlement Body, welche das GPA 1994 zum Gegenstand haben, dürfen nur solche WTO-Mitglieder teilhaben, die ihrerseits auch Vertragsparteien des plurilateralen Übereinkommens über das öffentliche Beschaffungswesen sind. 42 Bedeutsam ist die Bestimmung des Art. XXII Abs. 7 GP A 1994, die in Bezug auf den WTO-Vergabe kodex ein striktes Verbot der so genannten cross retaliation statuiert. 43 Durch Art. XXII Abs. 3 GPA 1994 wird das Streitbeilegungsorgan ermächtigt, ,,Konsultationen betreffend Rechtsmittel" zu genehmigen, wenn die Rücknahme von Maßnahmen, die eine Verletzung des Übereinkommens darstellen, nicht möglich ist. Das DSU beinhaltet diese Möglichkeit nicht; es handelt sich mithin also um eine Besonderheit des Beschaffungsübereinkommens. Auf diese Weise sollten insbesondere bilaterale Konsultationen zwischen den Streitparteien legitimiert werden, welche Schadensersatzansprüche von Unternehmen aufnehmen. 44

11. Neue Tendenzen bei der Bestimmung des Anwendungsbereiches des GPA 1994 Nachdem ein Überblick über das WTO-Recht zum öffentlichen Beschaffungswesen geliefert worden ist, soll nunmehr der bisher einzige Panel-Bericht, der das GPA 1994 betrifft, angesprochen werden. Bislang wurden unter dem neuen WTO-Vergabekodex drei Panelverfahren initiiert. Bei zwei Verfahren gelang es den Streitparteien, eine einvernehmliche Lösung zu erzielen, so dass es nicht zur Erstellung eines Panel-Berichts ge-

40 V gl. Art. XXII GP A 1994; Schede, Tbe "Trondheim Provisions" in the WTO Agreement on Government Procurement, PPLR 1996, S. 173. 41 Dies ergibt sich aus Art. 1 Abs. 2 S. 2 DSU i.V.m. Anhang 2. 42 V gl. Art. XXII Abs. 3 letzter Halbsatz GP A 1994 sowie generell Art. 2 Abs. 1 S. 3 und 4 DSU. Vgl. auch PalmeterlMavroidis, Dispute Settlement in the World Trade Organization. Practice and Procedure, 1999, S. 130.

43 Schede, Tbe "Trondheim Provisions" in the WTO Agreement on Government Procurement, PPLR 1996, S. 173. 44 V gl. Reich, International Public Procurement Law (oben Fn. 2), S. 314.

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Heiko Büsing

kommen ist. 45 Allein der Fall ,,Korea - Measures Affecting Government Procurement" wurde nicht bilateral beigelegt. Der hierzu ergangene Panel-Bericht hat im Hinblick auf die Auslegung des GP A 1994 wichtige Erkenntnisse gebracht. Das Panel wurde in dem Disput mit der Auslegung der Anlagen Koreas zum GP A 1994, welche den persönlichen Anwendungsbereich festlegen, konfrontiert.

1. Die Bestimmung des persönlichen Anwendungsbereiches des OPA 1994 Es wurde bereits der Umstand angesprochen, dass sich das Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen zur Festlegung seines persönlichen Anwendungsbereiches der Methode des Verweises auf umfangreiche Anlagen bedient. Das GPA 1994 verzichtet bewußt auf eine abstrakt-generelle DefInition der dem Abkommen unterstellten Vergabestellen. Stattdessen soll eine enumerative Aufzählung aller erfassten Bescliaffungsstellen mögliche Konflikte bei der Bestimmung des Anwendungsbereiches verhindern. Gleichwohl können Zweifel entstehen, wenn zu entscheiden ist, ob eine bestimmte "Organisationseinheit" als miterfasster Teil einer ausdrücklich in die Anlagen eingestellten Vergabestelle anzusehen oder ob diese Einheit als autonom zu betrachten ist und damit nicht vom WTO-Vergaberegime erfasst wird. Zum Teil werden die einer in den Anlagen explizit aufgefiihrten Vergabestelle zugeordneten organisatorischen Untergliederungen ausdrücklich erwähnt. Ein Beispiel bildet hierfiir die Anmerkung 1 zur Anlage 2 Japans, welche bestimmt: "To", ,,00", "Fu", "Ken" and "Shitei-Toshi" covered by the Local Autonomy Law inc1ude aH internal subdivisions, attached organizations and branch offices of aH their governors or mayors, committees and other organizations provided fOT in the Local Autonomy Law. Demgegenüber fIndet sich in der Anlage 2 der USA im Hinblick auf den Bundesstaat Kalifornien lediglich der Begriff "executive branch agencies". Welche Organisations- oder Verwaltungs einheiten aber unter "executive branch agencies" zu subsumieren sind, wird in den Anlagen zum GPA 1994 nicht näher spezifIziert.

45 Es handelt sich hierbei um die FäHe "Japan - Procurement of a Navigation Satellite" und "United States -Measures Affecting Government Procurement: Massachusetts Burma Law". Vgl. zum Massachusetts Burma Law-FaH Büsing, Das Massachusetts Burma Law, DAJV-Newsletter 2/2001, S. 72 ff.

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Es stellt sich sogleich die Frage, nach welchen Kriterien die Auslegung des Begriffes "executive branch agency" zu erfolgen hat. Ist bei der Bestimmung des "Umfanges" der erfassten "executive branch agencies" des Bundesstaates Kalifornien das Recht Kaliforniens oder US-amerikanisches Bundesrecht zu bemühen oder vielmehr ein Ansatz zu wählen, der nicht allzu stark am nationalen Recht verhaftet ist? Das alleinige Abstellen auf das nationale Recht birgt die Gefahr in sich, dass eine Vertragspartei mit Hilfe ihres innerstaatlichen Behördenorganisationsrechts den Auflistungen in ihren Anlagen die Substanz nimmt und somit das vom GP A 1994 angestrebte Gleichgewicht der eingeräumten Rechte und übernommenen Verpflichtungen46 ernpfmdlich stört. Aus diesem Grunde ist zu prüfen, ob nicht bei der Auslegung der Anlagen zumindest ergänzend Kriterien Anwendung fmden sollten, die gerade nicht dem nationalen Recht entnommen worden sind. In dem Fall "Korea-Measures Affecting Govemment Procurement" hatte sich das eingesetzte Panel mit der Auslegung der Anlagen der GPA-Vertragspartei Südkorea auseinanderzusetzen. Zwischen den USA und Südkorea war umstritten, ob eine in den Anlagen Koreas nicht ausdrücklich aufgefiihrte Vergabestelle einer expressis verbis eingestellten Beschaffungsstelle zugeordnet werden konnte. Der Panel-Bericht liefert dementsprechend wertvolle Ausführungen im Hinblick auf die Auslegung der Anlagen zum GPA 1994, die auch in künftigen Streitfallen zu berücksichtigen sind. 47

2. Der Fall ,,Korea - Measures Affecting Government Procurement