Wirkungen einer CO(2)-Minderungspolitik auf die Wohnungsversorgung [1 ed.] 9783428479535, 9783428079537

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KARIN BEHRING . HANS-DIETER KARL

Wirkungen einer CO 2 -Minderungspolitik auf die Wohnungsversorgung

Schriftenreihe des ifo Instituts für Wirtschaftsforschung Nr. 136

Wirkungen einer CO2 -Minderungspolitik auf die Wohnungsversorgung Von

Karin Behring und Hans-Dieter Karl unter Mitarbeit von Peter Dullinger, Georg Goldrian und Karl-Heinz Nienhaus

Duncker & Humblot . Berlin / München

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Behring, Karin: Wirkungen einer CO 2 -Minderungspolitik auf die Wohnungsversorgung / von Karin Behring und Hans-Dieter Karl. Unter Mitarb. von Peter Dullinger ... - Berlin ; München : Duncker und Humblot, 1994 (Schriftenreihe des Ifo-Instituts für Wirtschaftsforschung ; Nr. 136) ISBN 3-428-07953-1 NE: Karl, Hans-Dieter: Ifo-Institut für Wirtschaftsforschung (München): Schriftenreihe des Ifo-Instituts ...

Alle Rechte vorbehalten © 1994 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0445-0736 ISBN 3-428-07953-1

Vorwort

Im September 1991 beauftragte der Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau das ifo Institut, ein Gutachten mit dem Titel "Wirtschaftlichkeit und Auswirkungen verschiedener Instrumente zur Minderung des CO2 -Ausstoßes auf die Wohnungsversorgung" durchzuführen. Im Rahmen der anhaltenden KIimaschutz-Diskussionen wurden bis dahin vorrangig ökonomische Fragen der bundesdeutschen Wirtschaft und deren internationaler Konkurrenzfähigkeit berücksichtigt, jedoch weniger die ökonomischen und sozialen Probleme der privaten Haushalte. Die Einkommensverwendungsseite privater Budgets wird jedoch durch Klimaschutzmaßnahmen ganz entschieden getroffen - was natürlich über den volkswirtschaftlichen Kreislauf sowohl Staat als auch Wirtschaft tangiert -. Das Forschungsprojekt sollte einen wesentlichen Teil des privaten Lebensbereichs, nämlich die Wohnungsversorgung, auf seine Belastbarkeit durch umweltpolitische Maßnahmen überprüfen und den Einfluß emissionssenkender Politik auf die deutschen Wohnungsmärkte analysieren. Die Ergebnisse der Analysen zeigen, daß eine wohnungspolitische Beurteilung umweltschützender Effekte, bei zugestandener Relevanz des Klimaschutzes, in eine Entscheidungsfindung effektiver Maßnahmen unbedingt miteinbezogen werden sollte. Im Verlauf der Arbeiten an dem hiermit vorgelegten Gutachten wurde im Mai 1992 ein Expertengespräch durchgeführt, das in der Diskussion zweier Zwischenberichte des ifo Instituts mit Spezialisten aus Verbänden, öffentlicher Hand und Forschung zur Klärung einiger Fragen beigetragen hat. (Liste der teilnehmenden Experten im Anhang.) Allerdings blieb die schwierigste Frage des Projekts, nämlich die nach der Reaktion der Wohnungsanbieter auf verschiedene umweltpolitische Maßnahmen, auch in dieser Expertenrunde unbeantwortet (vgl. auch Kap.1). Darüber hinaus wurden eine ganze Reihe von Einzelgesprächen geführt, deren Ergebnisse in die Studie eingeflossen sind. Hervorzuheben sind in diesem Zusammenhang Frau Dr. Riemer vom Berliner Büro des Gesamtver-

V

bandes der Wohnungswirtschaft und Herr Gierth vom Zentralverband der Haus-, Wohnungs- und Grundeigentümer. Herr Nienhaus vom Katholischen Siedlungsdienst schließlich hat die Problematik CO2-reduzierender Maßnahmen im sozialen Mietwohnungsbau behandelt; Teile seiner Ausarbeitung sind direkt in das Kapitel 5 übernommen worden. Herr Bruus-Jensen vom Forschungsinstitut für Wärmeschutz München berechnete die Kosten verschiedener energiesparender Maßnahmen im Wohnungsbestand. Allen beratenden, informierenden und zuarbeitenden Experten sagen wir unseren Dank.

München, September 1993

Prof. Dr. Karl Heinrich Oppenländer Präsident des ifo Instituts für Wirtschaftsforschung

Inhaltsübersicht Zusammenfassung

....................................

Gesamtbericht

XIX XXXIX

1. Einführung 2. Möglichkeiten der CO 2-Reduktion bei der Wohnraumbeheizung

8

A Alte Bundesländer 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

Grundsätzliche Wirkungszusammenhänge am Wohnungsmarkt 30 Nicht preisgebundene Mietwohnungen .................... 35 Soziale Mietwohnungen ................................ 76 Selbstgenutztes Wohneigentum .......................... 90 Auswirkungen auf Wohnungsnachfrage und Wohnungsversorgung 101 Wohnungspolitische Beurteilung .......................... 130 CO 2-Reduktionsergebnisse verschiedener Maßnahmen ......... 138

B Neue Bundesländer

10. 11. 12. 13. 14.

Ausgangslage im Wohnungsbestand ..................... CO 2-reduzierende Investitionen im Wohnungsbestand ......... Auswirkungen auf Wohnungsnachfrage und Wohnungsversorgung Wohnungspolitische Beurteilung ......................... CO 2-Reduktionsergebnis verschiedener Maßnahmen .........

151 160 194 215 223

C Empfehlungen

15. Umweltpolitik und Wohnungsmarkt ....................... 235 16. Empfehlungen ...................................... 244 Literaturverzeichnis ...................................... 255 Anhang ............................................... 259

VII

Inhaltsverzeichnis Tabellenverzeichnis ...................................... XIV Abbildungsverzeichnis .................................... XVI Zusammenfassung ...................................... XIX Gesamtbericht ........................................ XXXIX 1.

Einführung ........................................ . 1.1 Fragestellung des Gutachtens

1.2 Vorgehensweise

3

1.3 Methodische und Datenprobleme

5

2. Möglichkeiten der CO 2-Reduktion bei der Wohnraumbeheizung 2.1 Entwicklung des CO 2-Ausstoßes in den alten Bundes-

........................................

8

Ausgangssituation .......................... CO 2-Emissionen im Jahre 2005 ................. Ansatzpunkte für die Zielerreichung ..............

8 11 12

Entwicklung des CO 2-Ausstoßes in den neuen Bundesländern

13

2.2.1 2.2.2 2.2.3

13 14 15

ländern

2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.2

8

Ausgangssituation .......................... CO 2-Emissionen im Jahre 2005 ................. Ansatzpunkte für die Zielerreichung ..............

2.3

Technische Maßnahmen zur CO 2-Reduktion

.............

16

2.4

Kosten der Maßnahmen zur Senkung der CO 2-Emissionen ..

19

2.4.1 2.4.2

19 21

2.5

Kostensteigerung bei Neubau Kosten im Wohnungsbestand

Politische Maßnahmen .............................

25

IX

A

Alte Bundesländer

3. Grundsätzliche Wirkungszusammenhänge am Wohnungsmarkt

30

4. Nicht preisgebundene Mietwohnungen

....................

35

4.1 Einflüsse auf die Reaktion der Mietwohnungsanbieter ......

35

4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.1.4

Derzeitige Marktsituation ..................... Mietrechtliche Bestimmungen ................. Wirtschaftlichkeit von Bestandsinvestitionen ....... Umweltbewußtsein der Bevölkerung ............

. . . .

4.2 Reaktion der Bestands-Eigentümer 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4 4.3

Gewerbliche Vermieter ....................... Private Mietwohnungseigentümer ............... 4.2.2.1 Vermietete Eigentumswohnungen .......... 4.2.2.2 Private Miethausbesitzer . . . . . . . . . . . . . . . .. Beratung und Information ..................... Energiesparende Investitionen im nicht preisgebundenen Mietwohnungsbestand ..........

Mietwohnungsneubau

Rechtliche Regelungen ............................ Mieterhöhung im Bestand .......................... Reaktionen der Wohnungseigentümer ................. Staatliche Entscheidungen ..........................

6. Selbstgenutztes Wohneigentum 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6

x

54 54 58 60 61 66 71 73

5. Soziale Mietwohnungen ................................ 5.1 5.2 5.3 5.4

35 37 39 51

..........................

76 76 78 82 87 90

Akzeptanz energiesparender Investitionen .............. 90 Charakteristika selbstnutzender Eigentümer ............. 92 Amortisation energiesparender Investitionen ............. 94 Reaktionen der seßhaften Selbstnutzer ................. 96 Reaktionsunterschiede auf verschiedene Maßnahmen ...... 97 Beratung der Selbstnutzer .......................... 100

7. Auswirkungen auf Wohnungsnachfrage und Wohnungsversorgung 7.1

Verwendung des ifo Wohnungsnachfragemodells ......... 101 7.1.1 7.1.2

7.1.3 7.2

101

Grundzüge des Modells ...................... Modell-Verwendung für die Ermittlung der ........ . Auswirkungen CO2 -reduzierender Politik .......... 7.1.2.1 Aussagefähigkeit der Simulationsergebnisse 7.1.2.2 Annahmen für die Simulationen ........... Maßstäbe für die wohnungspolitische Beurteilung

Auswirkungen auf die Wohnungsversorgung 7.2.1 7.2.2 7.2.3

101 108 108 109 111 113

Veränderungen in der Mietwohnungsnachfrage ..... 113 Veränderungen in der Wohneigentumsnachfrage .... 118 Auswirkungen auf Eigentümer- und Unterversorgungsquote ............................... 122

8. Wohnungspolitische Beurteilung .......................... 130 8.1 8.2 8.3

Wirkungen in Problembereichen ...................... 130 Wirkungen auf staatliche Aufwendungen ............... 132 Wirkungen auf die Neubautätigkeit .................... 136

9. CO2 -Reduktionsergebnisse verschiedener Maßnahmen ......... 138 9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 9.6

Grundlagen der Schätzungen ........................ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. CO2-Abgabe CO2-/Energie-Kombisteuer .......................... Vorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Förderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Zusammenfassende Bewertung ......................

138 140 141 143 144 145

XI

B Neue Bundesländer 10. Ausgangslage im Wohnungsbestand

..................... 151

10.1 Derzeitiger Wohnungsbestand ...................... 151 10.2 Faktoren des CO 2-Ausstoßes im Wohnungsbestand 158 11. CO 2-reduzierende Investitionen im Wohnungsbestand ......... 160 11.1 Einflüsse auf die Reaktion der Wohnungsanbieter 11.1.1 11.1.2 11.1.3 11.1.4 11.1.5

....... 160

Wohnungsmarktsituation ..................... Instandsetzung/Modernisierung ................ Rechtliche Besonderheiten ................... Wirtschaftlichkeit CO 2-senkender Investitionen ..... Einstellung der Bevölkerung . . . . . . . . . . . . . . . ..

11.2 Reaktionen der Mietwohnungsanbieter

160 164 170 171 172 173

11.2.1 Kommunale Wohnungswirtschaft ............... 174 11.2.2 Wohnungsgenossenschaften ................. 181 11.2.3 Privateigentümer ........................... 182 11.3 Mietwohnungsneubau ............................ 185 11.4 Reaktion der selbstnutzenden Eigentümer ............. 186 11.5 Beratung 11.6 Energiesparinvestitionen im gesamten Wohnungsbestand

189 . 190

12. Auswirkungen auf Wohnungsnachfrage und Wohnungsversorgung 194 12.1 Annahmen für die Modellsimulation

194

12.2 Auswirkungen auf die Wohnungsversorgung

196

12.2.1 Veränderungen in der Mietwohnungsnachfrage 12.2.2 Veränderungen in der Wohneigentumsnachfrage

196 202

12.3 Auswirkungen auf Eigentümer- und Unterversorgungsquote 207

XII

13. Wohnungspolitische Beurteilung ......................... 215 13.1 Wirkungen in Problembereichen .................... 215 13.2 Wirkungen auf staatliche Aufwendungen .............. 218 13.3 Wirkungen auf die Neubautätigkeit .................. 222 14. CO 2-Reduktionsergebnise verschiedener Maßnahmen ......... 223 14.1 14.2 14.3 14.4 14.5 14.6

C

Grundlagen der Schätzungen ...................... CO 2 -Abgabe CO 2 -/Energie-Kombisteuer ........................ Vorschriften ................................... Förderung .................................... Zusammenfassende Bewertung .....................

223 225 227 227 228 229

Empfehlungen

15. Umweltpolitik und Wohnungsmarkt ....................... 235 15.1 Grundsätzliche Zusammenhänge zwischen umweltpolitischen Maßnahmen und Wohnungsmarkt ................... 235 15.2 Wirkungen ausgewählter umweltpolitischer Maßnahmen auf die Wohnungsmärkte .......................... 237 16. Empfehlungen

244

16.1 Auswahl der umweltpolitischen Maßnahmen ............ 244 16.2 Unerläßliche zusätzliche Maßnahmen ................. 248 16.3 Ergänzende wohnungspolitische Maßnahmen .......... 250 Literaturverzeichnis

255

Anhang A1

Modellrechnungen zu den Auswirkungen energiesparender Maßnahmen bei ausgewählten Gebäudetypen .............. 259

A2

Vorgehensweise bei der Schätzung der Kostensteigerungen für Wohngebäude ................................... 307

A3

Wirtschaftlichkeitsberechnungen ......................... 309

A4

Liste der Teilnehmer am Expertengespräch ................. 331

XIII

Tabellenverzeichnis

2.1

Entwicklung der Anzahl Wohnungen nach dem Errichtungszeitraum ........................................

9

A Alte Bundesländer

3.1

Wohnungsbestand 1987 nach Eigentümern .............. 33

4.1

Liquiditäts- und Rentabilitätsentwicklung bis zum 25. Jahr nach der Investition nach Steuern ..................... 46

4.2

Charakteristika der privaten Vermieter nach Anteilen im Mietwohnungsbestand ........................... 63

4.3

Reaktionen privater Vermieter auf verschiedene umweltpolitische Maßnahmen .............................. 67

5.1

Mieterhöhung im Sozialwohnungsbestand durch CO 2mindernde Investitionen ............................. 80

5.2

Mieterhöhung im Sozialwohnungsbestand durch CO 2mindernde Investitionen (öffentliche Förderung) ........... 81

5.3

Mieterhöhung nach Baujahrgängen und Finanzierung

5.4

Anteile der Kosten der Einzeimaßnahmen an den Gesamtkosten in Prozent ................................. 84

6.1

Charakteristika der selbstnutzenden Eigentümer

6.2

Amortisationszeiten verschiedener Energiesparinvestitionen in Jahren ....................................... 95

6.3

Reaktionen selbstnutzender Eigentümer auf verschiedene umweltpolitische Maßnahmen .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

7.1

Relative Veränderung der Wohnungsversorgung . . . . . . . . .. 124

8.1

Wirkungen umweltpolitischer Maßnahmen

8.2

Staatliche wohnungspolitische Aufwendungen

XIV

83

.......... 93

.............. 130 ........... 133

9.1

Alte Bundesländer: CO 2 -reduzierende Investitionen im Wohnungsbestand des Jahres 1987 bis zum Jahr 2005 als Folge verschiedener umweltpolitischer Maßnahmen .... 139

9.2

Alte Bundesländer: Entwicklung der CO 2 -Emissionen im Wohngebäudebereich bis 2005 durch verschiedene umweltpolitische Maßnahmen ....................... 146

B Neue Bundesländer 11.1

Wohnungsbestand 1991 nach Eigentümern

162

11.2

Reaktionen der kommunalen Wohnungswirtschaft/ Kommunen auf verschiedene umweltpolitische Maßnahmen

11.3

Raktionen der Genossenschaften auf verschiedene umweltpolitische Maßnahmen ....................... 182

11.4

Reaktionen der privaten Vermieter auf verschiedene umweltpolitische Maßnahmen ....................... 184

11.5

Reaktionen der selbstnutzenden Eigentümer auf verschiedene umweltpolitische Maßnahmen ................... 188

12.1

Relative Veränderung der Wohnungsversorgung

13.1

Wirkungen umweltpolitischer Maßnahmen

13.2

Staatliche wohnungspolitische Aufwendungen

14.1

Neue Bundesländer: CO 2 -reduzierende Investitionen im Wohnungsbestand bis zum Jahr 2005 als Folge verschiedener umweltpolitischer Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . 224

14.2

Neue Bundesländer: Entwicklung der CO 2-Emissionen im Wohngebäudebereich bis 2005 durch verschiedene umweltpolitische Maßnahmen ....................... 231

. 176

210

.............. 215 ........... 219

C Empfehlungen 15.1

Wirkungen verschiedener umweltpolitischer Maßnahmen auf die Wohnungsmärkte ........................... 238

XV

Abbildungsverzeichnis

3.1

Zusammenhang Umweltpolitik/Wohnungspolitik

31

A Alte Bundesländer 4.1

Charakteristika privater Vermieter nach Anteilen im Mietwohnungsbestand ...................................

64

4.2

Energiesparinvestitionen in privat vermieteten Wohnungen. •.

68

7.1

Veränderung der Eigentümerquote nach EinkommensgruppenNeränderung der Unterversorgungsquote nach Einkommensgruppen ................................ 126

7.2

Veränderung der Eigentümerquote nach KinderzahlNeränderung der Unterversorgungsquote nach Kinderzahl

128

8.1

Anstieg staatlicher Aufwendungen und privater Wohnkosten

134

9.1

Wohneinheiten des Jahres 1987 mit Investitionen bis zum Jahr 2005 ...................................... 142

9.2

Entwicklung der CO2 -Emissionen bis zum Jahr 2005

147

B Neue Bundesländer 10.1

Heizungsarten 1989

154

10.2

Bauzustand der Mehrfamilienhäuser 1990

157

11.1

Wohnungen ohne Investitionen

11.2

Wohneinheiten mit Investitionen bis zum Jahr 2005

12.1

Veränderung der Wohnungsversorgung ................ 209

12.2

Veränderung der Eigentümerquote nach EinkommensgruppenNeränderung der Unterversorgungsquote nach Einkommensgruppen ................................ 212

12.3

Veränderung der Eigentümerquote nach Kinderzahl/ Veränderung der Unterversorgungsquote nach Kinderzahl .. 213

XVI

...................... 192 193

13.3

Anstieg staatlicher Aufwendungen und privater Wohnkosten ........................................ 221

14.1

Wohneinheiten des Jahres 1987 mit Investitionen bis zum Jahr 2005 ...................................... 226

14.2

Entwicklung der CO2-Emissionen bis zum Jahr 2005

...... 232

Zusammenfassung

Die folgende Zusammenfassung der Gutachten-Ergebnisse gliedert sich nach dem Aufbau des Abschlußberichts. Dementsprechend folgt die Nummerierung der einzelnen Abschnitte der Zusammenfassung der Nummerierung der Kapitel des Berichts. Zur Vertiefung der hier vermittelten Informationen und Daten kann also direkt auf das benötigte Hintergrundmaterial zugegriffen werden. 1. Die Bundesregierung will bis zum Jahr 2005 den durch Raumheizung im Wohnungsbestand verursachten CO2-Ausstoß - bezogen auf das Emissionsvolumen des Jahres 1987 - um 40 % in den alten und um mehr als 50 % in den neuen Bundesländern verringern. CO2-senkende Investitionen im Neubau und vor allem im Wohnungsbestand verursachen Kosten, die durch die erzielte Energieeinsparung nicht gedeckt werden. Insofern haben sie Auswirkungen auf die Wohnungsmärkte und die Wohnungsversorgung der Haushalte. Das vorgelegte Gutachten soll deshalb eine mehrschichtige Frage beantworten: - Mit welchen umweltpolitischen Maßnahmen lassen sich die CO2 -Reduktionsziele erreichen? - Welche Auswirkungen auf die Wohnungsversorgung entstehen durch diese Umweltpolitik? - Welche Abstimmung zwischen Umwelt- und Wohnungspolitik ist notwendig, um in beiden Bereichen einen möglichst hohen Zielerreichungsgrad zu realisieren? 2. Der CO2-Ausstoß durch Wohnraumbeheizung wird im Jahr 2005 in den alten Bundesländern 133,8 Mio.t betragen und muß zur Zielerreichung auf 79 Mio.t gesenkt werden. In den neuen Bundesländern muß dem umweltpolitischen Ziel entsprechend eine Reduzierung von 50 Mio.t auf 26,7 Mio.t erfolgen. Generell sind investive Maßnahmen erforderlich, um eine dauerhafte Absenkung der CO2-Emissionen zu erzielen; autonome oder energiepreisinduzierte Verhal-

XXI

tensänderungen dürften allenfalls in den neuen Bundesländern und in finanilschwachen Bevölkerungsgruppen noch eine Rolle spielen. Den größten Beitr9@l zur CO2 -Reduktion muß der Wohnungsbestand liefern. Beratungsleistungen sincI dabei eine wichtige Voraussetzung dafür, möglichst wirtschaftlich und im Rahmen eines Gebäude-bezogenen Konzepts vorzugehen. Die Mehraufwendungen für deutliche Verbesserungen des baulichen Wärmeschutzes im Neubau werden bei etwa 2 bis 5 % der Gebäudekosten liegen; die dadurch verursachten Einsparungen an Energiekosten führen zu einer reialW schnellen Amortisation. Die Investitionskosten im Wohnungsbestand sind je nach Baujahr und Gebäudegröße unterschiedlich hoch. Abgesehen von Maßnahmen an der Heizungsanlage werden sie durch die Energiekosteneinsparung im allgemeinen nicht aufgewogen. Um eine Durchführung der erwünschten Investitionen zu erreichen, kann eine ganze Reihe politischer Maßnahmen eingesetzt werden. Folgende vier Instrumente wurden für die Quantifizierung ihrer Auswirkungen auf die Wohnungsmärlde ausgewählt: - CO 2-Abgabe, - Energiesteuer, - bindende gesetzliche Vorschriften zur Einhaltung bestimmter 002Obergrenzen, - staatliche Förderung durch einen Investitionszuschuß.

Alte Bundesländer 3. Im folgenden werden zunächst die Reaktionen der Wohnungsanbieter auf die vier ausgewählten politischen Instrumentegeschätzt. Danach wird die Reaktion der Wohnungsnachfrage auf veränderte Angebotsbedingungen analysiert und die daraus abgeleitete, ebenfalls veränderte Wohnungsversorgung einer wehnungspolitischen Beurteilung unterzogen: Der Komplexität der Wohnungsmärlde

XXII

entsprechend sind Anbieter und Nachfrager in Gruppen differenziert, die von unterschiedlichen Faktoren beeinflußt werden. 4. Nicht preisgebundene Mietwohnungen Im Bestand: Wohnungseigentümer und Wohnungsnutzer fallen auseinander. Auf der einen Seite begünstigen das Vergleichsmietensystem wie auch die übliche Mietvertragsgestaltung die Überwälzung erhöhter Heizkosten, auf der anderen Seite behindert das Mietrecht die Umlage der Kosten energiesparender Investitionen auf die Mieter nicht (abgesehen von den sogenannten Wucherparagraphen). Nicht-Investition beeinträchtigt den Vermieter kaum; die Durchführung einer Investition ist jedoch rentierlich. 4.1 Gewerbliche Vermieter (10 % des nicht preisgebundenen Bestands) treffen ihre Entscheidung in erster Linie in Abhängigkeit von ökonomischen Überlegungen; sie investieren nur dann, wenn die Kosten voll überwälzbar sind. Je nach umweltpolitischem Instrument werden gewerbliche Vermieter bis zum Jahr 2005 in 60 % (Energiesteuer) bis 90 % (bindende Vorschrift) ihres Wohnungsbestandes zwecks Energieeinsparung investieren. Die Investitionsbereitschaft ist allgemein vorhanden, auch aus Gründen der Konkurrenzfähigkeit und langfristigen Vermietbarkeit. Einschränkend wirken vor allem der kurze Zeitraum {Instandhaltungszyklen) und unternehmensspezifische Ökonomische Gegebenheiten. 4.2 Private Mietwohnungseigentümer (90 % des nicht preisgebundenen Bestands) bilden eine sehr heterogene Gruppe und machen ihre Investitionsentscheidungen in einem wesentlich höheren Maße von außerökonomischen Einflüssen abhängig. Es ist anzunehmen, daß die Energiesparaktivitäten alter Vermieter und solcher mit niedrigem Einkommen sehr begrenzt sind (z.T. Desinvestitionsphase). Ist eine professionelle Verwaltung für die Mietwohnung eingeschaltet, nimmt die Wahrscheinlichkeit für die Durchführung einer Investition zu. Unter Einbezug der vielschichtigen außerÖkonomischen Faktoren, besonders bei langjährigen Mietverhältnissen, wurde unterstellt, daß, abge~ehen von der bindenden Vorschrift (SS % Investition), alle umweltpolitischen Maßnahmen weniger effektiv

XXIII

sind als bei gewerblichen Vermietern (57 % bei Förderung, 45 % bei Energiesteuer). Als Voraussetzung für diese Schätzung wurde die Möglichkeit einer intensiven Beratung zugrundegelegt. 4.3 Für den gesamten nicht preisgebundenen Mietwohnungsbestand ergeben sich je nach politischer Maßnahme differenzierte, insgesamt jedoch recht hohe Investitionspotentiale bis zum Jahr 2005 (in % des relevanten Bestands): CO 2-Abgabe Energiesteuer Vorschrift Förderung

52 47

89

59.

4.4 Der Wohnungsneubau wird durch kostensteigernde umweltpolitische Instru-

mente und durch die Konzentration des Kapitals auf den Wohnungsbestand gedämpft. Nach der Verschärfung der Wärmeschutzvorschriften muß mit einem Niveausprung nach unten gerechnet werden, der sich bis zum Jahr 2005 nicht ausgleichen läßt. Dadurch werden die bestehenden Wohnungsmarktprobleme verschärft.

5. Im sozialen MIetwohnungsbestand führen Energiesparinvestitionen zu starken Mietsteigerungen, die die Bewilligungsbehörde in einen Konflikt zwischen Unterstützung des umweltpolitischen Ziels und dem Schutz einkommensschwacher Mieter treiben. Lösen ließe sich dieser Konflikt durch Reduzierung der geplanten Investitionen oder durch zusätzliche Förderung. Den Eigentümern der Sozialwohnungen stellt sich das Problem der Beschaffung des notwendigen Eigenkapitals; es muß entweder dem Neubau oder der laufenden Instandhaltung/Modernisierung entzogen werden. Will der Staat sein Versorgungsziel nicht hintanstellen, so muß das Fördervolumen nicht unbeträchtlich erhöht werden.

6. Selbstnutzende Eigentümer profitieren von Energiesparinvestitionen direkt durch Einsparungen bei den Heizkosten. Wohneigentum hat eine große Bedeutung als Statussymbol und dient der Befriedigung einer Reihe von außerökonoXXIV

mischen Bedürfnissen. Energiesparende Investitionen hatten auch in der Vergangenheit schon einen hohen Stellenwert. Die Initiativen werden jedoch in hohem Maße von Alter und Einkommen beeinflußt. Selbstnutzer reagieren auf umweltpolitische Instrumente stärker mit Investitionen als Vermieter, wenn auch aus finanziellen Gründen häufig begrenzt auf Maßnahmen an der Heizungsanlage: Energiesteuer 71 %, bindende Vorschrift 95 % der selbstgenutzten Wohneinheiten. Auch hier wird wie bei privaten Vermietern vorausgesetzt, daß für Interessenten eine Beratungsmöglichkeit zur Verfügung steht.

7. Aus den Investitionsentscheidungen der Wohnungsanbieter ergeben sich für die Wohnungsnachfrage wichtige kostenrelevante Veränderungen. Die daraus entstehenden Auswirkungen auf die Wohnungsversorgung wurden unter Verwendung des ifo Wohnungsnachfragemodells - Simulation einer Periode, nicht Prognose - ermittelt. 7.1 Die MIetwohnungsnachfrage verändert sich in der Folge der vier ausgewählten CO2 -senkenden Instrumente unterschiedlich:

- CO2-Abgabe: Die WOhnkostenbelastung der Einkommen (einschließlich Heizkosten, abzüglich Wohngeld) steigt im Durchschnitt um 12 %, stärker in ländlichen Räumen (22 %) und überproportional in unteren Einkommensschichten (13 %) und bei kinderreichen Familien (20 %). In der Konsequenz ziehen Mieter tendenziell in kleinere Wohnungen um. - Energiesteuer: Die Erhebung einer Energiesteuer hat die gleichen Konsequenzen, jedoch etwas abgeschwächt (Steigerung der durchschnittlichen Wohnkostenbelastung um 11 %). - Vorschrift: Die Wohnkostenbelastung erhöht sich um durchschnittlich 6 % mit einer relativ geringen regionalen Spreizung. Die Belastung der wohnungspolitisch definierten Problemgruppen steigt unterdurchschnittlich, Einkommensschwache 5 %, kinderreiche Haushalte 0 %. Jedoch wird auch in diesem Fall tendenziell in kleinere Mietwohnungen umgezogen.

xxv

- Förderung: Staatliche Investitionszuschüsse reduzieren die Mietbelastungssteigerung auf durchschnittlich nur noch 1 %, wobei weder regionale noch soziale Abweichungen zu bemerken sind. Trotzdem ergibt sich in der Folge immer noch eine tendenzielle Verringerung der Wohnraumnachfrage. Unter wohnungs- und sozialpolitischen Gesichtspunkten haben Vorschrift und Förderung die geringsten unerwünschten Wirkungen auf die Wohnungsversorgung. 7.2 Die Wohneigentumsnachfrage reagiert ebenfalls auf die vier G02 -senkenden Instrumente in unterschiedlichem Ausmaß: - G02-Abgabe: Die Wohnkostenbelastung steigt um durchschnittlich knapp 7 % mit breiter regionaler Spreizung. Differenziert nach soziodemographischen Haushaltsgruppen sind Einkommensschwache und Kinderreiche unterdurchschnittlich betroffen. In der Konsequenz findet insgesamt eine moderate Verlagerung in der Wohnungstypenauswahl zu kleineren Einheiten statt. - Energiesteuer: Sie wirkt ganz ähnlich wie die G02-Abgabe, jedoch noch schwächer. - Vorschrift: Die Wohnkostenbelastung steigt um 2 %, kinderreiche Haushalte werden weit überdurchschnittlich betroffen. Bei der Wohnungswahl werden tendenziell Geschoßeigentum und Zweifamilienhäuser bevorzugt. - Förderung: Ein Zuschuß in Höhe von 30 % der Kosten einer Energiesparinvestition im Wohnungsbestand führt zu einer, wenn auch geringfügigen Senkung der Wohnkostenbelastung für Eigentumserwerber. Das spricht dafür, daß sich der Anteil des Gebrauchtwohnungsmarktes an der Eigentumsbildung kräftig erhöht hat. 7.3 Als Maßstäbe für eine wohnungspolitische Beurteilung wurden darüber hinaus die Eigentümer - und die Unterversorgungsquote herangezogen. Ein Sinken der ersten und eine Erhöhung der zweiten Quote signalisieren eine Verschlechterung im politischen Zielerreichungsgrad:

XXVI

- CO2-Abgabe/Energiesteuer haben danach einer Verschlechterung der Wohnungsversorgung nach beiden Maßstäben zur Folge, - die bindende Vorschrift weicht bezüglich der Eigentümerquote mit einer leichten Erhöhung ab, - die Förderung führt bei moderater Beeinträchtigung der Unterversorgung zu einem erhöhten Anteil selbstnutzender Eigentümer. Alle Maßnahmen führen in unteren Einkommensschichten zu einer Verstärkung der ohnehin schon beengten Wohnverhältnisse und senken dort die Eigentümerquote tendenziell. Kinderreiche Familien müssen nur bei einer staatlichen Förderung eine zunehmende Unterversorgung und eine Beeinträchtigung der Eigentumsbildung in Kauf nehmen. 8. Unter dem Gesichtspunkt, die abträglichen Wirkungen umweltpolitischer Maßnahmen möglichst gering zu halten, sollte ein staatliche Förderung umweltrelevanter Investitionen ins Auge gefaßt werden. Die negativen Wirkungen auf große Haushalte könnten durch eine Differenzierung der Förderung nach der Kinderzahl ausgeglichen werden. 8.1 Allein auf der Grundlage bestehender Gesetze und Förderrichtlinien wird sich als )=olge umweltpolitischer Maßnahmen der Umfang wohnungspolitischer Aufwendungen erhöhen (Steuermindereinnahmen aus Baukindergeld, § 10e EStG,

Wohngeld für Mieter und Eigentümer). Vor allem bei Einsatz einer bindenden Vorschrift steigen die genannten Aufwendungen erheblich (+ 8 %). Der Staat trägt demnach einen Teil der Energiesparkosten mit. Unter Berücksichtigung der von den Wonungsnutzern zu tragenden Kosten erweist sich in der Summation jedoch die bindende Vorschrift als kostengünstigste umweltpolitische Maßnahme. CO2-Abgabe und Energiesteuer führen aber über die beim Staat entstehenden Aufwendungen hinaus auch zu direkten staatlichen Einnahmen.

XXVII

8.2 Die Umschichtung wohnungspolitischer und privater Mittel aus dem Wohnungsneubau in Altbaumaßnahmen, die als Folge aller hier betrachteten umweltpolitischen Instrumente einsetzt, ist als schwerwiegendste Konsequenz dieser Umweltpolitik anzusehen. Der Konflikt zwischen Umwelt- und Wohnungspolitik wird hier besonders deutlich. 9. Trotz der zum Teil gravierenden Auswirkungen auf die Wohnungsmärkte wird durch keinen der hier untersuchten umweltpolitischen Eingriffe (in der unterstellten Ausgestaltung) das Ziel erreicht, die CO2-Emissionen der Wohnraumbeheizung bis zum Jahr 2005 um 40 % zu senken. Zur Zielerreichung müßte jede Maßnahme, sofern sie isoliert zum Einsatz kommt, erheblich verstärkt werden. In der Folge verschärften sich jedoch auch die negativen Auswirkungen auf die Wohnungsversorgung. Neue Bundesländer

10. In den neuen Bundesländern gibt es derzeit rund 6 Mio. sanierungsfähige Wohneinheiten, die nach der Instandmodernisierung auch im Jahr 2005 noch bewohnt sein werden. Der energetische Zustand dieser Wohnungen ist deutlich schlechter als der des Wohnungsbestands in den alten Bundesländern. Die Braunkohle, die unter den Brennstoffen die höchsten spezifischen CO2-Emissionen aufweist, dominiert unter den eingesetzten Energieträgern. Durch Maßnahmen zur Verbesserung der Wärmebereitstellung und zur ausgewogenen Gestaltung der Energieträgerstruktur können sehr bald spürbare Verringerungen der CO2-Emissionen erzielt werden. 11. Reaktionen der Wohnungseigentümer auf eine CO2-Reduktionspolitik werden im wesentlichen beeinflußt von - der dringend notwendigen und von der Bevölkerung gewünschten Instandmodernisierung des Wohnungsbestands bzw. den dafür aufzuwendenden finanziellen Mitteln,

XXVIII

- der geringen Kapitalausstattung und den niedrigen Einkommen sowie der Konkurrenz der verschiedenen Lebensbereiche um die knappen Mittel, - ungeklärten Eigentumsverhältnissen, Altschulden und politisch fixierten Mieten.

Auch bis zum Jahr 2005 werden die wenigsten dieser derzeitigen Rahmenbedingungen eine Veränderung erfahren haben. 1 Rund 25 % des Wohnungsbestands werden von den Eigentümern selbst genutzt. Der Anteil privater Mietwohnungen wird auf gut 38 % des Mietwohnungsbestands ansteigen und damit fast ebenso groß werden wie der Anteil kommunaler (bzw. der kommunalen Wohnungswirtschaft gehörenden) Mietwohnungen (40 %). Die verbleibenden Mieteinheiten im Bestand (22 %) sind im Eigentum von Genossenschaften.

11.1 Die Bundesregierung unterstützt mit einer Reihe von Programmen sowie steuerlichen Sonderregelungen die Instandmodernisierung einschließlich Energiesparinvestitionen der Bestandswohnungen. Weitergehende, CO 2-reduzierende bauliche Maßnahmen wären volkswirtschaftlich effektiv und wirtschaftlich sinnvoll an die ohnehin notwendige Instandsetzung bzw. Modernisierung zu koppeln. Jedoch reichen weder die zur Verfügung stehenden Mittel, noch die staatliche Förderung bzw. beides zusammen für die Durchführung umfangreicher Verbundmaßnahmen aus.

11.2 Darüber hinaus befördern derzeit und auf kurze Sicht auch einige ordnungsrechtliche bzw. politische Zwänge die Energieeinsparinvestitionen: - Wärmeschutz- und Heizungsanlagenverordnung gelten für Neubauten, für die Nachrüstung der Heizungen mit einer Übergangsfrist bis 1995; - die mit dem Mieter abrechnungsfähigen Heizungs- und Warmwasserkosten sind auf derzeit 3 DM pro qm begrenzt.

1 Die politische LOSung der Altschuldenproblematik erfolgte nach Abschluß dieses Gutachtens.

XXIX

11.3 Für die Schätzung der Energiesparinvestitionen wurde auf dieser Basis unterstellt, daß ohne umweltpolitische Maßnahmen bis zur Mitte der neunzig er Jahre eine Welle von Instandmodernisierung laufen wird, die die Förderungsangebote ausschöpft, aber nicht soviel, wie möglich wäre, zur CO2-Reduzierung beiträgt. Weitere Energiesparmaßnahmen hängen danach von umweltpolitischen Eingriffen und der wirtschaftlichen Entwicklung ab. Wetden CO2-senkende politische Maßnahmen heute schon eingesetzt, so muß eine Prioritätensetzung zwischen Wohnwertverbesserung einerseits und Energiesparinvestition andererseits erfolgen. Die Akzeptanz zusätzlicher umweltpolitisch begründeter Mieterhöhungen und Kostensteigerungen in der Bevölkerung muß niedrig eingeschätzt werden. 11.4 Sollte umgehend eines der ausgewählten umweltpolitischen Instrumente zum Einsatz kommen, so werden die wohnungswirtschaftlIchen Unternehmen unter weitgehender Zurückstellung aller beabsichtigten Altbauerneuerungsmaßnahmen im Rahmen ihrer finanziellen Möglichkeiten Energiesparinvestitionen durchführen. Auch bis zum Jahr 2005 müßten diese Maßnahmen auf Kosten der Wohnwertverbesserung bevorzugt werden. Eine CO2-Abgabe oder Energiesteuer träfe unter derzeitigen Gegebenheiten (Deckelung) fast ausschließlich die Vermieter und würde einen Zwang zur Durchführung relevanter Investitionen auslösen, jedoch tendenziell in kleinem Umfang. Dennoch sind sowohl von Vermieter- als auch Mieterseite her Widerstände zu erwarten. Ähnliche Restriktionen gelten auch für den Einsatz einer bindenden Vorschrift und sogar im Fall einer Förderung von Energiesparinvestitionen, wenn auch etwas abgeschwächt (diese Förderung wird als zusätzlicher Zuschuß zu bestehenden Programmen unterstellt). 11 .5 Wohnungsgenossenschaften unterliegen nicht derart harten Einschränkungen durch ihre finanzielle Situation. Sie werden deshalb in Reaktion auf alle ausgewählten umweltpolitischen Instrumente Energiesparmaßnahmen in mehr Woh-

xxx

nungen ihres Bestandes durchführen als die wohnungswirtschaftlichen Unternehmen. Jedoch müssen auch in diesen Wohnungsbeständen Instandsetzung und Modernisierung zurückgenommen werden. 11.6 Privateigentümer von Mietwohnungen werden auf CO2-senkende Maßnahmen ähnlich reagieren wie die entsprechende Gruppe in den alten Bundesländern; allenfalls Alters- und Einkommenseinflüsse dürften die Aktivitäten beeinträchtigen. Jedoch spielen auch in diesem Bestandssegment finanzielle Einschränkungen eine Rolle, so daß die Instandmodernisierung ebenfalls verzögert werden dürfte. 11.7 Der umgehende Einsatz umweltpolitischer Instrumente wird zu einem sehr schwankenden Verlauf einergiesparender Investitionstätigkeit bis zum Jahr 2005 führen. In der kurzen Frist werden große Aktivitäten entfaltet, um die bestehenden Fördermöglichkeiten in Anspruch nehmen zu können. Mitte der neunziger Jahre wird es jedoch mit Auslauten der relevanten Programme zu einem Einbruch kommen, und erst gegen Ende des Jahrzehnts dürfte mit einem Wiederanstieg der relevanten Investitionen zu rechnen sein. 11.8 Eine erst mit dem wirtschaftlichen Aufschwung einsetzende verstärkte Neubautätigkeit wird durch umweltpolitische Eingriffe gedämpft. In anbetracht der dringend notwendigen Angebotserweiterung ist eine Verstärkung der Kapitalkonzentration auf den Wohnungsbestand kontraproduktiv. 11.9 Selbstnutzende Eigentümer bewohnen überwiegend sehr alte Eigenheime, aber diese sind im Vergleich zum Mietwohnungsbestand besser instandgehalten und sogar teilweise modernisiert, so daß die Wohnwertverbesserung einen bei weitem nicht so hohen Stellenwert haben dürfte. Umweltpolitische Instrumente lösen deshalb hier nicht die so schwierige Prioritätensetzung zwischen Energiespar- und Instandsetzungsmaßnahmen aus. Abgesehen von den auch im Westen wirkenden Alters- und Einkommenseinflüssen, werden deshalb rund 80 %

XXXI

der selbstnutzenden Eigentümer auf eine CO2-senkende Politik mit den entsprechenden, wenn auch weniger umfangreichen Investitionen reagieren. 11.10 Voraussetzung für das Eintreten aller geschätzten Investitionsaktivitäten ist die Installation eines ausreichend dichten, fachmännischen Beratungsnetzes. Zusammengefaßt über alle drei Eigentümergruppen ergibt sich folgendes Bild der zu erwartenden Investitionstätigkeit (in % des Wohnungsbestandes): CO2-Abgabe Energiesteuer Vorschrift Förderung

70 61 81 75.

12. Die Auswirkungen der umweltpolitischen Maßnahmen über die Reaktionen der Wohnungsanbieter auf die Wohnungsmärkte wurden unter Verwendung des ifo Wohnungsnachfragemodells ermittelt. 12.1 Die Mietwohnungsnachfrage reagiert in der Folge der vier hier untersuchten umweltpolitischen Instrumente unterschiedlich: - CO2-Abgabe: Die WOhnkostenbelastung des Einkommens steigt um durchschnittlich 8 %, in ländlichen Gebieten mit 10 % stärker als in Ballungsgebieten (7 %). Eine höhere Steigerung haben tendenziell größere Haushalte und solche mit niedrigem Einkommen in Kauf zu nehmen. Als Folge setzen Umzugsbewegungen in jeweils kleinere Mietwohnungen ein. - Energiesteuer: Dieses Instrument löst ganz ähnliche, aber schwächere Reaktionen als die CO2-Abgabe aus. - Vorschrift: Die Wohnkostenbelastung erhöht sich um gut 3 % im Durchschnitt, die regionalen Unterschiede sind unerheblich. Auch in der soziodemographischen Differenzierung ergeben sich keine vorwiegend unsozialen Wirkungen. Kinderreiche Familien sind im Gegenteil am wenigsten von der Erhöhung betroffen. Trotzdem setzen Umzüge in kleinere Mietwohnungen ein. - Förderung: Ein staatlicher Zuschuß zu Energiesparinvestitionen reduziert die durchschnittliche Mietbelastungum fast 1 %, allerdings regional auf die Ballungsgebiete konzentriert. Die wohnungs politisch als Problemgruppe angese-

XXXII

henen kinderreichen Familien profitieren überdurchschnittlich (- 3,8 %). Haushalte, die einer Belastungssteigerung ausgesetzt sind (ländliche Gebiete, mittlere bis hohe Einkommen, keine Kinder), sorgen dafür, daß sich die Mietwohnungsnachfrage dennoch in Richtung kleinerer Wohnungen orientiert. 12.2 Auch die Wohneigentumsnachfrage verändert sich unterschiedlich:

- CO2-Abgabe: Die durchschnittliche Wohnkostenbelastung erhöht sich um 4 % mit einer leichten regionalen Differenzierung. Besonders stark betroffen - bei sonst relativer Gleichverteilung - sind große Haushalte mit drei und mehr Kindern. Die Erwerbsabsichten und auch die Auswahl des Wohneigentumstyps verändern sich bei den anderen Haushaltsgruppen kaum; kleines Geschoßeigentum wird jedoch tendenziell verlassen. - Energiesteuer: Sie ruft die gleichen Wirkungen wie die CO2-Abgabe hervor, jedoch mit geringerer Spreizung über die Gruppen und geringeren Nachfrageänderungen. - Vorschrift: Die Wohnkostenbelastung steigt um 3,4 % im Durchschnitt, die regionalen Differenzen bleiben gering. Kinderreiche Familien erfahren eine stärkere Belastungssteigerung als kinderlose Haushalte. Die Nachfrage tendiert in der Folge zu kleineren Einheiten. - Förderung: Die Steigerung der WOhnkostenbelastung reduziert sich auf 0,4 % im Durchschnitt, in ländlichen Gebieten auf nur 0,2 %. Sozialpolitisch relevante Problemgruppen werden mit vergleichsweise stärkeren Erhöhungen konfrontiert. Auch hier werden unter diesen Einflüssen tendenziell kleinere Wohneigentumseinheiten nachgefragt. Unter sozialpolitischen Gesichtspunkten ergibt sich daraus zunächst ein differenziertes Bild: Vorschrift und Förderung begünstigen - vergleichsweise - kinderreiche und einkommensschwache Mieter, beeinträchtigen diese jedoch stärker in der Eigentumsbildung.

XXXIII

12.3 Auch bezüglich der Auswirkungen auf Eigentümer- und Unterversorgungsquote ist es schwierig, eindeutige Vor- und Nachteile zu finden: - Vorschrift und Förderung bewirken eine Verschlechterung der Wohnungsversorgung, an beiden Maßstäben gemessen, - während CO2 -Abgabe/Energiesteuer die Erreichung des Eigentümerziels leicht befördern, jedoch die Unterversorgung verstärken. Die wohnungs- und sozialpolitisch relevanten Gruppen bleiben von Abgabe und Steuer gleichsam unberührt, während sich ihre Wohnungsversorgung in der Folge von Vorschrift und Förderung tendenziell verschlechtert. 13. In den neuen Bundesländern beeinträchtigen die marktwirtschaftlichen Instrumente der Umweltpolitik die Wohnungsversorgung tendenziell am wenigsten. Die starken negativen Wirkungen in den Ballungsgebieten könnten durch eine regionale Differenzierung der Abgabe bzw. Steuer abgemildert werden. Insgesamt laufen jedoch alle umweltpolitischen Eingriffe dem wohnungspolitischen Ziel zuwider, möglichst schnell eine Anpassung der Wohnungsversorgung Ost an jene in West zu erreichen. Jede Verzögerung wirkt deshalb hier schwerer als eine Verzögerung in der weiteren Verbesserung der Wohnverhältnisse in den alten Bundesländern. 13.1 Der Anstieg staatlicher wohnungspolitischer Aufwendungen wird vor allem von erheblich steigenden Wohngeldzahlungen verursacht. Diese kompensieren sogar die aus der rückläufigen Eigentümerquote resultierende geringere Inanspruchnahme von § 10 e EStG und Baukindergeld. Über das Wohngeld (Steigerung

+ 5,7 %) trägt der Staat im Falle einer bindenden Vorschrift den vergleichs-

weise größten Teil an den Energiesparinvestitionen mit (das aufzuwendende Volumen im Falle einer Förderung nicht mitgerechnet). 13.2 Umweltpolitische Maßnahmen jeder Art verzögern die dringend benötigte Ausweitung der Neubautätigkeit. In diesem wichtigsten Bereich der staatlichen

XXXIV

Fürsorgepflicht, nämlich die Grundbedürfnisse der Bevölkerung nach Wohnen zu decken, wird der Staat gegensteuern müssen. 14. In den neuen Bundesländern kann eine bindende Vorschrift, die enge Grenzen für CO2-Ausstoß oder Energieverbrauch setzt, bis zum Jahr 2005 zu einer CO2-Reduktion von 50 % führen. Dieses administrative Instrument hat jedoch, zumal dann, wenn man es gegenüber der unterstellten Ausgestaltung noch etwas verschärft, beachtliche negative Auswirkungen auf die Wohnungsversorgung. Empfehlungen

15. Die in der Folge jedweden umweltpolitischen Eingriffs steigenden Wohnkosten rufen Reaktionen der Wohnungsnachfrage hervor, die wohnungspolitischen Zielen widersprechen: - Der Neubau von Wohnungen wird wegen der Kostensteigerung und der Kapitalkonzentration auf den Bestand tendenziell zurückgehen. - Die Gruppe der Haushalte, die keine Wohnung finden, wird wachsen, und die Zahl derer, die ihre Wohnung nicht mehr bezahlen können, wird zunehmen. - Die Eigentümerquote wird tendenziell zurückgehen und der Anteil unterversorgter Haushalte wird steigen. - Besonders betroffen von einer Verschlechterung der Wohnungsversorgung werden die wohnungspolitisch definierten Problemgruppen. 16. Diese Auswirkungen sollten bei zugestandener Priorität der CO2-Reduktion durch eine wohnungsmarktrelevante Auswahl umweltpolitischer Instrumente und durch flankierende wohnungspolitische Maßnahmen entschärft werden. Bei der Auswahl der umweltpolitischen Eingriffe ist auf höchstmögliche Effektivität bezüglich des CO2-Ausstoßes einerseits und geringstmögliche Beeinträchtigung der Wohnungsmärkte andererseits zu achten. Da die entsprechenden Vor- und

xxxv

Nachteile bei jedem einzelnen Instrument unterschiedlich verteilt sind, bietet es sich an, ein Maßnahmenbündel zu bilden. Da darüber hinaus in alten und neuen Bundesländern offenbar unterschiedliche Wohnungsnachfragereaktionen erfolgen, die wohnungspoltischen Ziele verschiedene Gewichtungen aufweisen und auch die Ursachen für eine mögliche Verfehlung des CO 2-Reduktionsziels unterschiedlich sein dürften, sollten für beide Landesteile verschiedene Vorgehensweisen ins Auge gefaßt werden. 16.1 Eine effektive umweltpolitische Instrumentenmischung sollte eine CO2-Abgabe, zwingende Vorschriften und staatliche Förderung enthalten. - Die CO2 -Abgabe sollte regional differenzierende Elemente einer Energiesteuer umfassen, um mangelnde Substitutionsmöglichkeiten zwischen Energiearten zu berücksichtigen. - Durch bindende Vorschriften sollten am CO 2-Ausstoß bzw. am Heizenergieverbrauch orientierte Obergrenzen eingeführt werden; damit kann die relativ hohe Effektivität dieser Maßnahme ausgenutzt und Druck auf Mietwohnungseigentümer ausgeübt werden. - Eine Förderung energieeinsparender Investitionen in Form eines Zuschusses sollte - für den Staat aufwendungsneutral - aus der CO2-Abgabe finanziert werden. Eine Ausgestaltung der Förderung nach finanziellen und/oder sozialen Kriterien könnte die Effizienz des Maßnahmenbündels noch weiter steigern. Eine derartige Instrumentenmischung könnte, in notwendiger Höhe und/oder entsprechend scharf ausgestaltet, das umweltpolitische CO2-Reduktionsziel bis 2005 erreichbar machen und die Auswirkungen auf die Wohnungsversorgung in Grenzen halten. Für die neuen Bundesländer sollte dieses Maßnahmenbündel grundsätzlich auch zum Einsatz kommen, jedoch zunächst mit einer anderen Verteilung der Gewichte: höheres Gewicht der CO2-Abgabe und weniger stringente Vorschriften. In

XXXVI

dieser Übergangs phase unbestimmter Dauer sollten die laufenden Programme zur Modernisierung und Instandsetzung in ausreichendem Umfang fortgeführt werden. 16.2 Wenn die sich ergebenden unerwünschten Wohnungsmarktfolgen nicht tolerabel sind, wie zunehmende Härtefälle, wachsende Problemgruppen und rückläufiger Neubau, muß eine Ergänzung durch wohnungspolitische Aktivitäten ins Auge gefaßt werden: - Im Wohngeldrecht sollte der energetische Zustand einer Wohnung, der Einfluß auf Miethöhe und Heizkosten nimmt, Berücksichtigung finden. - Eine Umschichtung der Mittel im wohnungspolitischen Etat mit einer stärkeren Konzentration auf die sozialen Problemgruppen wird sich als notwendig erweisen, wenn dieser Etat nicht allzu stark ausgeweitet werden soll.

Gesamtbericht

1. Einführung Um einer drohenden Klimaveränderung aufgrund der zunehmenden Konzentration von Spurengasen in der Atmosphäre entgegenzuwirken, hat die Bundesregierung Ende des Jahres 1990 beschlossen, Maßnahmen zur Verringerung des CO2-Ausstoßes in Deutschland zu ergreifen. Als konkretes Ziel formuliert, will die Bundesregierung bis zum Jahr 2005 die CO2-Emmissionen in den alten Bundesländern um 25 % und in den neuen Bundesländern um einen noch höheren Prozentsatz senken. Ein nicht unbeträchtlicher Teil der geplanten Emissions-Reduzierung muß dabei über eine Einsparung von Heizenergie bei den privaten Haushalten erzielt werden, und zwar nach überschlägigen Schätzungen ca. 40 % des dort verursachten CO2 -Ausstoßes in den alten Bundesländern und mehr als 50 % in Ostdeutschland. Eine Reduzierung in dieser Größenordnung läßt sich natürlich nicht allein durch veränderte Richtlinien für den Wohnungsneubau erreichen, sondern muß in jedem Fall auch die Raumheizung im Wohnungsbestand miteinbeziehen.

1.1

Fragestellung des Gutachtens

CO2-senkende Investitionen in Wohnungsbestand und Neubau verursachen Kosten, denen zwar Einsparungen durch geringeren Energieverbrauch gegenüberstehen, die aber in der weitaus häufigsten Zahl der Fälle nicht amortisiert werden. Insofern haben Investitionen zur CO2-Reduktion Auswirkungen auf die Wohnungsmärkte, und zwar nicht nur direkte durch eine Erhöhung der Wohn kosten, sondern auch indirekt im Zusammenspiel von Wohnungsangebot und -nachfrage in der Komplexität der Märkte.

1 Behring/Karl

Insbesondere in der derzeit angespannten Marktsituation, die nach durchgängiger Expertenmeinung tendenziell' bis nach der Jahrtausendwende anhalten wird 2 , ist eine neuerliche Erhöhung der Wohnkosten eher kontraproduktiv. Wohnungs- und sozialpolitische Probleme dürften sich verschärfen. Die Fragestellung des Gutachtens zielt genau auf diese Problematik ab. Umweltschutzpolitische Ziele können möglicherweise nur über einen Rückschritt oder zumindest keinen weiteren Fortschritt im wohnungspolitischen Erfolg erreicht werden. Die angestrebte CO2-Reduzierung kann durch den Einsatz verschiedener umweltpolitischer Maßnahmen in Gang gesetzt werden. Je nach Ausgestaltung und Ansatzpunkt werden die notwendigen Investitionskosten von verschiedenen Wohnungsmarkt-Gruppen bzw. vom Staat zu tragen sein. Das folgende Gutachten soll daher eine doppelte Frage beantworten, und zwar - nicht nur die Frage nach der zum Erreichen des umweltpolitischen Ziels effektivsten politischen Maßnahme (bzw. einer Maßnahmenkombination), - sondern auch die Frage nach der Maßnahme, die die relativ geringsten wohnungspolitischen Probleme auslöst. Im Konfliktfall bei der Politiken erhält der Klimaschutz in diesem Gutachten auftragsgemäß Priorität; die genannten umweltpolitischen Ziele stehen hier nicht zur Diskussion. Im Interessenfeld der Wohnungspolitik müßte jedoch über eine Überlegung zur Instrumentenrevision hinaus eventuell auch über die Stringenz der Ziele nachgedacht werden.

, Abgesehen von den üblichen zyklischen Schwankungen. R. Scholland, Entwicklung der Wohnungsnachfrage in Ballungsgebieten, in: Der langfristige Kredit 4/1990; Bulwien, H., Die Wohnungsbauinvestitionen als langfristige Anlageart, in: Informationsdienst des vhw 22/1989; Hupe, R., Die Not kommt erst noch, in: Die ZEIT 17/1990; Koch, F., G. Schuler-Wallner, Wege zur Wohnungssicherung und Wohnungsversorgung, in: DerStädtetag 11/1991; GOrhely, T., V. Rußig, F. Söffner, Bauvorausschätzung Bundesgebiet 1992 - 2002, Textband, München 1992 (unveröffentlicht).

2 Vgl. dazu u.a. Kramer, P.,

2

1.2

Vorgehenswelse

Wegen der Komplexität der Wohnungsmärkte und der Heterogenität der daran Beteiligten mußten der Analyse eine ganze Reihe von Differenzierungen zugrundegelegt werden: - Da in Ost- und Westdeutschland grundsätzlich unterschiedliche Rahmenbedingungen und eine unterschiedliche Wohnungsversorgung bestehen und auch mit hoher Wahrscheinlichkeit noch bis zum Jahre 2005 bestehen werden, wurde die Fragestellung für alte und neue Bundesländer getrennt bearbeitet. - Neubau und Wohnungsbestand bieten unterschiedliche Eingriffsmöglichkeiten und Erfolge für eine CO2-Reduktionspolitik. Das Gewicht beider Segmente auf den Wohnungsmärkten ist darüber hinaus, auch bis zum Jahr 2005, so gravierend verschieden, daß sich auch aus diesem Grund eine getrennte Analyse empfiehlt. - Wegen unterschiedlicher gesetzlicher Regelungen und staatlicher Einflußnahme müssen preisgebundene und andere Wohnungsbestände differenziert werden. - Schließlich ist die Beziehung zwischen Wohnungseigentümer (als Träger möglicher CO2-senkender Investitionen) und Wohnungsnutzer (als Nutznießer der Energieeinsparung) in den Marktsegmenten differenziert. Selbstnutzende Wohneigentümer sind auch Nutzer ihrer Wohnung, während Mietwohnungseigentümer auf vertraglicher Basis die Nutzung ihrer Wohnung anderen überlassen. Auch diese beiden Marktsegmente sind getrennt zu analysieren. Regionale Besonderheiten, beispielsweise die eingeschränkte Substitutionsmöglichkeit der Energieträger auf dem flachen Land, sind neben dieser Mehrfachdifferenzierung im folgenden, soweit notwendig, beachtet. In der Konsequenz dieser analytischen Aufteilung der Wohnungsmarktkomplexität leiden nicht nur die Übersichtlichkeit der Gesamtanalyse, sondern auch die

,.

3

Berücksichtigung tatsächlich bestehender Interdependenzen. Nach einer analytischen Auffächerung sind deshalb die Ergebnisse immer wieder zusammengeführt. Der mehrschichtigen Fragestellung des Gutachtens entsprechend ist auch die Analyse in mehrere große Teile aufgesplitte!, die mit jeweils unterschiedlichen Methoden bearbeitet wurden: - Zwecks Erfolgsmessung umweltpolitischer Maßnahmen wurden zunächst die durch Gebäudeheizung verursachten CO2-Mengen für das Referenzjahr 1987 ermittelt und anhand von Fertigstellungs- und Abgangsprognosen bis zum Jahr 2005 im Rahmen einer Status-quo-Entwicklung fortgeschrieben. - Einer ausführlichen Diskussion möglicher investiver Maßnahmen im Wohnungsbestand und im Neubau wurde eine Kostenschätzung einzelner Investitionen angeschlossen. - Aus der Menge der im Gespräch befindlichen umweltpolitischen Maßnahmen wurden zur weiteren Analyse vier ausgewählt, die einerseits mit hoher Wahrschein
ichkeit

tatsächlich merkbare Effekte hervorrufen und andererseits eine

Quantifizierung dieser Effekte und der Auswirkungen auf die Wohnungsversorgung zulassen. Andere in ihrem Erfolg kaum meßbare, eher stützende politische Eingriffe bzw. Instrumente sind nur verbal diskutiert. - Zur Bestimmung der Wirkungen auf die Wohnungsmärkte einerseits, aber auch auf den CO2-Ausstoß andererseits wurde die Reaktion der Wohnungsanbieter auf die verschiedenen umweltpolitischen Maßnahmen anhand einer umfangreichen Analyse der amtlichen Statistik, anderer Veröffentlichungen und einer Reihe von Expertengesprächen geschätzt. Aus der Reaktion, Investition in CO2-senkende Maßnahmen oder nicht, ließen sich sowohl die CO2-Reduktionsmenge, als auch die Steigerung der Wohnkosten ableiten. - Die differenzierte Steigerung der Wohnkosten als Folge unterschiedlicher umweltpolitischer Maßnahmen schließlich führt zu Reaktionen der Wohnungsnachfrage, die in ihrer Komplexität über das ifo Wohnungsnachfragemodell abgebil-

4

det wurden. Die Ergebnisse der Wohnungsnachfragereaktionen wurden einer wohnungspolitischen Beurteilung an hand der relevanten Ziele unterzogen. Eine quantifizierende Analyse der Auswirkungen CO2-reduzierender Umweltpolitik auf den Wohnungsmarkt kann nicht alle Variationen einzelner politischer Maßnahmen, Maßnahmenkombinationen u.a. einbeziehen. Die für die Quantifizierung notwendigen Informationen und Abschätzungen lassen die Erfassung gradueller Differenzen bzw. auch geringfügig gegenläufiger oder verstärkender Wirkungen nicht zu. 1 Deshalb sind im folgenden ausschließlich vier "reine" politische Eingriffe ausführlich analysiert. Varianten in der Ausgestaltung (z.B. geringere oder höhere Förderung) lassen sich dann als Abweichungen von den "reinen" Eingriffen durch Inter- oder Extrapolation der Wirkungen ableiten; Maßnahmenkombinationen können ebenfalls auf dieser Grundlage kommentiert werden.

1.3

Methodische und Datenprobleme

Während die Investitionsmöglichkeiten und entstehenden Kosten im Wohnungsbestand und im Neubau sehr umfangreich, detailliert und ausführlich durch diverse Institutionen berechnet und belegt sind, während auch die Auswirkungen auf k-Wert, Heizkosten und CO2-Reduzierung in allen Einzelheiten und unter Einbezug aller technischen Potentiale ermittelt wurden, stellen die Verhaltensweisen von Wohnungseigentümern - von wenigen Ausnahmen abgesehen - bis heute in der bundesdeutschen Forschungslandschaft eine unerforschte black box dar. Im Gegensatz zur detaillierten und realitätsnahen Abbildung des Wohnungsnachfrageverhaltens in Mikromodellen2 ist eine dringend benötigte und als politische Entscheidungshilfe unentbehrliche Modellierung der Wohnungsangebotsseite nicht erfolgt. Üblicherweise werden heute rein ökonomische Ansätze

1 Auch würde der ohnehin schon strapazierte Anspruch an die Übersichtlichkeit der Ergeb-

nisse noch weiter zurückgestellt. 2 Vgl. das mit discrete choice-Ansatz geschatzte ifo Wohnungsnachfragemodell; kurze Be-

schreibung in Kap. 7.1; ausführliche Dokumentation in Behring, K., A. BOrsch-Supan, G. Goldnan, Wohnungsnachfrageprognose 1995, Berlin/München 1988.

5

mit Berechnungen von abstrakter Wirtschaftlichkeit und Rentabilität zur Bestimmung von Wohnungsbauinvestitionen eingesetzt. Sie sagen jedoch in keinem Fall etwas darüber aus, ob ein Eigentümer oder potentieller Investor tatsächlich die relevante Investition durchführen wird. Auch im Falle nachweisbarer Wirtschaftlichkeit bestimmter Aktivitäten bleibt ungeklärt, ob Gebäudeeigentümer diesen Weg beschreiten oder aus Bequemlichkeits-, psychologischen oder sonstigen Hinderungsgründen die Inaktivität vorziehen. In dem hier vorgelegten Gutachten hat sich dieser wichtige Schnittpunkt zwischen umweltpolitischer Maßnahme und Wohnungsmarkt als weitaus gravierendstes Problem erwiesen, das auch durch Expertenwissen nicht beseitigt werden konnte. In Ermangelung jedweder quantitativer Information und angesichts z.T. widersprüchlicher bzw. nicht nachvollziehbarer Expertenmeinung haben wir uns für eine argumentative Vorgehensweise entschieden, die sowohl ökonomische als auch soziale und demographische Elemente miteinbezieht. Neben diesem grundsätzlichen Problem fehlender Informationen und Daten zum Investitions- und Preisbildungsverhalten der Gebäudeeigentümer stieß die Bearbeitung des Gutachtens auf eine Reihe anderer Datenprobleme: - Nicht ausreichend erfaßt ist der derzeitige Gebäudezustand in alten und neuen Bundesländern. Für westdeutsche Wohngebäude liegen keine Informationen zu Modernisierung bzw. CO2-relevanten Details der Modernisierung vor. Für den ostdeutschen Wohnungsbestand gilt der gleiche Datenmangel analog. - In den neuen Bundesländern befinden sich nicht nur die Wohnungsmärkte, sondern auch alle Rahmenbedingungen in einem relativ schnellen und gravierenden Umbruch. Das gilt für die Miethöhe, für Wirtschaft und Einkommen, für die relevante Gesetzgebung und vor allem für die sich durch Restitutionsansprüche und Übertragungen ändernde Struktur der Wohnungseigentümer. - Insbesondere für die neuen Bundesländer - abgeschwächt auch für die alten stellt sich das Problem der Abgrenzung zwischen Kosten für Instandsetzung

6

(Instandhaltung), Modernisierung und spezieller CO2-reduzierender Modernisierung, die jeweils unterschiedlichen Einfluß auf die Kostenverantwortung nehmen. - CO2-reduzierende Investitionen werden freiwillig mit hoher Wahrscheinlichkeit eher durchgeführt, wenn sie sich kostensenkend an ohnehin fällige Instandsetzung bzw. -haltung koppeln lassen. Daten zu durchschnittlich eingehaltenen Zyklen der Instandsetzung bestimmter Gebäudeteile sind nicht verfügbar. Sofern an bestimmten Analyse-Stellen im Gutachten ausreichende Daten und/oder Informationen fehlten, wurden sie durch plausible Annahmen ersetzt, die jeweils argumentativ ausgeführt sind. Insbesondere bei der Simulation einer veränderten Wohnungsnachfrage (vgl. Kap. 7.2) in Abhängigkeit von gestiegenen Wohnkosten mußten zwecks Quantifizierung allgemein als gültig angesehene Tendenzen in eine konkrete Zahl umgesetzt werden. Da das dort zum Einsatz gekommene ifo Wohnungsnachfragemodell auch für die neuen Bundesländer Verwendung finden sollte, mußten eine Reihe von Prämissen für seine Übertragung auf Ostdeutschland gesetzt werden.

2. Möglichkeiten der CO2 "Reduktlon bel der Wohnraumbeheizung Nach den Bestrebungen der Bundesregierung sollen die energiebedingten Emissionen von Kohlendioxid in der Bundesrepublik Deutschland bis zum Jahre 2005 - bezogen auf das Emissionsvolumen des Jahres 1987 - insgesamt um etwa 25 % gesenkt werden. 1 Die CO2-Emissionen durch die Wohnraumbeheizung sollen in diesem Zeitraum in den alten Bundesländern um rund 40 % und in den neuen Bundesländern um mehr als 50 % reduziert werden. Zur Bestimmung der erwünschten Reduktionsmenge ist es erforderlich, die Höhe der CO2-Emissionen aus dem Wohnungsbereich für das Jahr 1987 zu ermitteln und eine Status-quoEntwicklung der Emissionen bis 2005 anzugeben. Diese dient als Orientierung bei der Bemessung der zu realisierenden Absenkung und zur Beurteilung der einzelnen Maßnahmen, die für die Senkung des CO2-Ausstoßes eingesetzt werden sollen.

2.1

Entwicklung des CO2"Ausstoßes In den alten Bundesländern

2.1.1 Ausgangssituation Eine wesentliche Grundlage für die Bestimmung der CO2-Emissionen im Bereich Wohnraum beheizung stellt die derzeitige und zukünftige Anzahl der Wohnungen dar. Nach Angaben des Statistischen Bundesamtes gab es zur Jahresmitte 1987 in Westdeutschland einen Bestand von 25,4 Mio. Wohnungen (ohne Wohnungen in Nichtwohnbauten). Davon stammen 22,7 Mio. aus der Zeit vor 1978, 1,8 Mio. wurden von 1979 bis 1983 und 0,9 Mio. von 1984 bis 1987 errichtet (Tabelle 2.1). Der durchschnittliche Heizenergieverbrauch pro qm Wohnfläche und Jahr für die Wohnungen aus den drei Errichtungszeiträumen wurde wie folgt angesetzt:

1

8

Dabei ist zu berücksichtigen, daß 1987 ein - gemessen an der Gradtagszahl - vergleichsweise kaltes Jahr war und somit gegenOber dem Normaljahr OberhOhte CO2-Emissionen aufwies.

Tabelle 2.1 Entwicklung der Anzahl Wohnungen nach dem Errichtungszeitraum - in Mio. -

19878 )

2005

Wohnungsbestand

25,4

28,5

• • • • •

22,7

21,3

errichtet von 1979 bis 1983b)

1,8

1,8

1987c )

0,9

1,0

-

2,7

WESTDEUTSCHLAND

errichtet bis 1978 errichtet von 1984 bis

errichtet von 1988 bis 1994

C)

errichtet von 1995 bis 2005d)

1,7

----------------------------------------------- ------------------------------------

OSTDEUTSCH LAND

Wohnungsbestand

· ·•

errichtet bis 1987 . errichtet von 1988 bis 1994e) errichtet von 1995 bis 2005d)

7,0

7,1

7,0

6,1

-

0,2 0,8

a) b) c) d)

Für Westdeutschland Jahresmitte 1987 Errichtet nach 1. Wärmeschutzverordnung Errichtet nach 2. Wärmeschutzverordnung Annahme: Errichtet nach novellierter 2. Wärmeschutzverordnung (realisiert etwa sog. Niedrigenergiehausstandard) e) Ab 1991 nach 2. Wärmeschutzverordnung errichtet ~:

Statistisches Bundesamt, Statistisches Amt der DDR, ifo Institut für Wirtschaftsforschung

9

bis

1978:

220 kWh/m 2 . a,

1979

bis

1983:

185 kWh/m 2 . a,

1984

bis

1987:

150 kWh/m 2 . a.

Verknüpft mit den durchschnittlichen Wohnflächen errechnete sich für das Jahr 1987 ein Energieverbrauch zur Wohnraumbeheizung in Höhe von knapp 459 lWh (Terawattstunden) ; mit 414,5lWh entfiel davon der weitaus größte Teil auf die vor 1978 errichteten Gebäude. Mit Hilfe der Heizstruktur der Wohnungen und der spezifischen CO2 -Emission der einzelnen Energieträger wurde schließlich der auf die Raumheizung der Wohnungen zurückzuführende CO2-Ausstoß bestimmt. Es wurden folgende Faktoren der spezifischen CO 2-Emissionen verwendet: Braunkohle

: 0,40 kg COJkWh,

Steinkohle

: 0,33 kg COJkWh,

Heizöl

: 0,27 kg CO2/kWh,

Erdgas

: 0,20 kg CO 2/kWh,

Fernwärme

: 0,24 kg COJkWh,

Strom

: 0,56 kg CO2/kWh.

(Bei den Angaben für Fernwärme und Strom handelt es sich um Mittelwerte für die alten Bundesländer.) Durch Gewichtung der Heizenergieträgerstruktur der Wohnungen mit diesen spezifischen Emissionen errechnete sich ein durchschnittlicher Emissionsfaktor von 0,287 kg CO 2/kWh. Damit ergab sich ein Kohlendioxid-Ausstoß der Wohnraumheizung im Jahre 1987 in Höhe von 131,7 Mio. t.

10

2.1.2 CO2-Emisslonen Im Jahre 2005 Die weitere Entwicklung der CO2-Emissionen im Wohnungsbereich wird vor allem von Veränderungen im Wohnungsbestand - Zugänge durch Neubauten und Abgänge durch Abriß u.a. - beeinflußt. Für den Bestand werden in dieser Statusquo-Betrachtung keine zusätzlichen einergiesparenden Maßnahmen unterstellt. Nach unseren Schätzungen werden von Mitte 1987 bis 2005 rund 4,5 Mio. neue Wohnungen errichtet. Während die bis 1994 gebauten Wohnungen nach den Vorschriften der Wärmeschutzverordnung von 1982 gebaut werden, wurde unterstellt, daß sich die zwischen 1995 und 2005 errichteten 2,7 Mio. Wohnungen an einem höheren Wärmedämmstandard zu orientieren haben. Dabei gehen wir davon aus, daß auch wegen der Kostenbelastungen durch die CO2 -Minderungsmaßnahmen weniger Wohnungen als ohne diese Eingriffe gebaut werden. Ihr Heizenergieverbrauch wird um etwa 40 % niedriger sein als jener der gegenwärtig errichteten Wohnungen und sich auf rund 90 kWh/m 2'a belaufen. Diese 4,5 Mio. Neubauwohnungen benötigen pro Jahr für die Raumheizung rund 48,7 lWh. Geht man weiter davon aus, daß sich der Trend der letzten Jahre fortsetzt und knapp drei Fünftel der neuen Wohnungen mit Erdgas, rund ein Drittel mit Heizöl und der Rest mit Fernwärme und Strom beheizt werden, dann errechnet sich ein durchschnittlicher Emissionsfaktor von 0,235 kg COikWh. Damit ergibt sich ein Zuwachs der CO2-Emissionen durch die bis 2005 neu errichteten Wohnungen in Höhe von 11,4 Mio. t. Auf der anderen Seite sind die Abgänge an Wohnungen zu berücksichtigen. Es wurde unterstellt, daß im Jahresdurchschnitt 80.000 Wohnungen durch Abriß oder aus anderen Gründen aus dem Bestand genommen werden; bis einschließlich 2005 ist somit ein Abgang von knapp 1,5 Mio. Wohnungen zu konstatieren. Unter der Annahme, daß diese Wohnungen einen schlechteren wärmetechnischen Zustand - Durchschnittsverbrauch : 280 kWh/m2'a - und eine im Mittel geringere Wohnfläche als die Durchschnittswohnungen im Bestand aufweisen, führen diese Abgänge zu einer Reduzierung des Heizenergieverbrauchs von 31,1

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TWh. Unterstellt man, daß diese Wohnungen vorwiegend mit Heizöl, zum Teil aber auch mit Kohle und den übrigen Brennstoffen beheizt werden, kann man einen spezifischen Emissionsfaktor von etwa 0,3 kg COikWh ansetzen. Damit errechnet sich eine Reduzierung der CO2-Emissionen von 9,3 Mio. t zum Ende der Betrachtungsperiode. Saldiert man die Effekte der Zu- und Abgänge von Wohnungen, dann resultiert daraus ein Zuwachs an CO 2-Emissionen um 2,1 Mio. t. Der gesamte CO2 -Ausstoß aufgrund der Wohnraumbeheizung beliefe sich nach dieser Status-quo-Betrachtung im Jahre 2005 auf 133,8 Mio. t. Dabei erreicht der Wohnungsbestand einen Umfang von 28,4 Mio. Einheiten.

2.1.3 Ansatzpunkte für die ZIelerreichung Die beabsichtigte Reduzierung der durch die Wohnraumbeheizung verursachten CO2 -Emissionen um 40 % gegenüber dem Ausstoß im Jahre 1987 führt zu einem Zielwert von 79 Mio. t CO2 . Es ist davon auszugehen, daß der Beitrag, der von den ab 1984 errichteten Wohnungen hinsichtlich einer Verringerung des CO2 Ausstoßes erbracht werden kann, aufgrund ihrer modernen Ausstattung gering ausfallen wird. Durch Erneuerung/Modernisierung der Heizungsanlage und kleiner baulicher Maßnahmen kann allenfalls mit einer Reduzierung der CO2 -Emissionen um knapp 2 Mio. t pro Jahr gerechnet werden. Der weitaus größte Beitrag zur Senkung des CO2-Ausstoßes durch die Wohnraumbeheizung muß durch die bis einschließlich 1983 errichteten Wohnungen geleistet werden. Diese Wohnungen verursachen im Jahre 2005 unter Statusquo-Bedingungen einen CO2-Ausstoß von 119,1 Mio. t. Berücksichtigt man, daß die ab 1984 gebauten Wohnungen dann rund 13 Mio. t Kohlendioxid emittieren werden, so ist der CO2-Ausstoß der bis 1983 errichteten Wohnungen auf etwa 66 Mio. t pro Jahr zu begrenzen. Das entspricht einer Reduzierung um rund 45 % oder 53 Mio. t CO2 • Die bis 1978 errichteten Gebäude, die 2005 einen CO2-Aus-

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trag von knapp 111 Mio. t verursachen, haben zwangsläufig die Hauptlast zu tragen, ihre CO 2-Emissionen sind um rund 50 Mio. t pro Jahr zu reduzieren. Diese grobe Abschätzung soll lediglich die Größenordnungen für die geplante Reduzierung der CO2-Emissionen aufzeigen, die bei Realisierung des vorgegebenen Ziels umzusetzen sind. Mit welchen Maßnahmen, zu welchen Kosten und mit welchen Instrumenten der CO2-Ausstoß im Wohnungsbereich verringert werden soll, ist Gegenstand der Abschnitte 2.3 bis 2.5.

2.2

Entwicklung des CO2 -Ausstoßes In den neuen Bundesländern

2.2.1 Ausgangssituation Der energetische Zustand der Wohnungen in den neuen Bundesländern ist vor allem durch zwei Merkmale gekennzeichnet: Aufgrund des im Durchschnitt schlechten wärmetechnischen Zustands weisen die Gebäude einen hohen Heizenergieverbrauch auf; die Beheizung der Wohnungen erfolgt direkt und indirekt - über die Versorgung mit Fernwärme - zu rund 90 % durch Braunkohle. 1 Das führt zusammen zu einem vergleichsweise hohen spezifischen CO2-Ausstoß durch die Wohnraumbeheizung: Bezogen auf eine Wohnung liegen die CO2 -Emissionen um fast 50 % über jenen in den alten Bundesländern. Die Bestimmung des Heizenergieverbrauchs der Wohnungen im Jahre 1987 setzt an bei der Anzahl der Wohnungen, ihrer durchschnittlichen Größe und ihrem spezifischen Energieverbrauch. Nach Angaben des Statistischen Amts der DDR gab es 1987 in den neuen Bundesländern rund 7,0 Mio. Wohnungen (Tabelle 2.1); die durchschnittliche Wohnfläche belief sich auf 64 qm. Zum spezifischen Energieverbrauch der Wohnungen kursieren sehr unterschiedliche Anga-

Das gilt fOr die Situation im Jahre 1987. Seither sind bereits deutliche Veränderungen der Heizstruktur erfolgt.

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ben. Nach einer DDR-Quelle 1 liegt der Durchschnittsverbrauch gemäß Komplexbilanz bei 258 kWh/m 2·a. Nach anderen Quellen 2 liegt der spezifische Energieverbrauch der Wohnungen wesentlich höher. Vor diesem Hintergrund dürfte es auch angesichts des hohen Anteils teilbeheizter Wohnungen - vertretbar sein, den Energieverbrauch auf der Grundlage eines spezifischen Verbrauchswerts von 300 kWh/m 2·a zu ermitteln. Damit errechnet sich für 1987 ein Energieverbrauch für die Raumheizung von Wohnungen in Höhe von rund 134 lWh. Angesichts des hohen Anteils mittelbar und unmittelbar mit Braunkohle beheizter Wohnungen sowie des geringen Anteils von Gas- und Stromheizungen dürfte ein spezifischer Emissionsfaktor von 0,4 kg COJkWh für die Verhältnisse des Jahres 1987 in den neuen Bundesländern repräsentativ sein. Das führt im Basisjahr zu einem CO 2-Ausstoß durch die Wohnraumbeheizung in Höhe von rund 53,5 Mio. t.

2.2.2 CO 2 "Emlssionen Im Jahre 2005 Maßgeblich für die Entwicklung der CO2-Emissionen im Wohnungsbereich sind die Veränderungen im Wohnungsbestand. Nach unseren Schätzungen werden von 1988 bis 2005 knapp 1,1 Mio. neue Wohnungen errichtet. Die zwischen 1995 und 2005 hinzukommenden reichlich 0,8 Mio. Wohnungen werden den - auch für die alten Bundesländer unterstellten - höheren Wärmedämmstandard einhalten und im Durchschnitt 90 kWh/m 2·a benötigen. Die zwischen 1988 und 1994 errichteten 0,2 Mio. Neubauwohnungen werden dagegen noch einen durchschnittlichen Energiebedarf von 160 kWh/m 2 ·a aufweisen. Unter der Annahme, daß diese 1,1 Mio. Wohnungen im Mittel 92 qm groß sind, errechnet sich ein zusätzlicher Heizenergieverbrauch von rund 10 lWh. Da künftig in verstärktem Maße Heizöl

2

14

Vgl. Ministerium für Bauwesen, Städtebau und Wohnungswirtschaft, Institut für Heizung, Lüftung und Grundlagen der Bautechnik der Bauakademie der DDR: Analyse zur Senkung der CO2-Emissionen bei der Raumheizung durch Veränderung der Energieträgerstruktur und energieökonomische Verbesserung der Bausubstanz, Berlin 1990. Vgl. z.B. Gertis, K., Heizenergieeinsparung bei Wohngebäuden und CO 2-Emissionen, Stuttgart 1990. Er gibt eine Bandbreite von 485 bis 645 kWh/m2·a an.

und Erdgas zur Raumheizung eingesetzt werden dürften, wird ein spezifischer Emissionsfaktor von 0,28 kg/kWh zugrundegelegt. Das führt für diese Wohnungen zu einem CO 2-Ausstoß von 2,8 Mio. t. Aufgrund des hohen Durchschnittsalters und des im allgemeinen schlechten Bauzustands der Gebäude spielt der Wohnungsabgang in den neuen Bundesländern eine große Rolle. Es wurde die Annahme getroffen, daß von den bis Ende 1987 errichteten Wohnungen im Jahresdurchschnitt 50.000 Wohnungen aus dem Bestand abgehen werden; bis einschließlich 2005 verringert sich somit der Wohnungsbestand um 0,9 Mio .. Da davon ausgegangen wurde, daß diese Wohnungen mit durchschnittlich 340 kWh/m 2'a einen höheren spezifischen Heizenergieverbrauch und eine im Mittel geringere Wohnfläche haben, führen diese Abgänge zu einem Rückgang des Heizenergieverbrauchs von 15,3 TWh. Bei der vorherrschenden Braunkohleheizung kann ein durchschnittlicher Emissionsfaktor von 0,4 kg COJkWh unterstellt werden. Die CO 2-Emissionen nehmen infolge dieser Wohnungsabgänge um 6,1 Mio. t bis zum Jahre 2005 ab. Eine Saldierung der Zu- und Abgänge von Wohnungen liefert bei einem um 5,3 TWh niedrigeren Heizenergieverbrauch einen um 3,3 Mio. t geringeren CO 2-Ausstoß. Die gesamten CO2-Emissionen aufgrund der Wohnraumbeheizung beliefen sich nach dieser Status-quo-Projektion im Jahre 2005 auf rund 50 Mio. t. Der Wohnungsbestand wäre dann mit 7,1 Mio. um 0,1 Mio. höher als im Basisjahr 1987.

2.2.3 Ansatzpunkte für die Zielerreichung In den neuen Bundesländern wird wegen des baulichen Zustandes der Wohngebäude und wegen der vorwiegend auf der Grundlage von Braunkohle erfolgenden Beheizung ein großes Energieeinspar- bzw. CO2-Minderungspotential gesehen. Allerdings ist auch zu berücksichtigen, daß infolge der angelaufenen Modernisierungsmaßnahmen im Wohnbereich viele der heute teilbeheizten Woh-

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nun gen in Zukunft voll beheizt werden dürften; das hat in der Tendenz einen steigenden Energieverbrauch zur Folge. Vor diesem Hintergrund wurde für die neuen Bundesländer davon ausgegangen, daß der CO2-Ausstoß um 50 % auf ein Niveau von 26,7 Mio. t pro Jahr bis 2005 zu senken ist. Wenn man unterstellt, daß bei den ab 1988 gebauten Wohnungen allenfalls durch Modernisierung der Heizungsanlage und kleinere bauliche Maßnahmen ein geringer Beitrag zur CO2-Reduzierung erbracht werden kann, dann muß der weitaus größte Teil der Senkung der CO2-Emissionen durch die Wohnungen aus dem Errichtungszeitraum bis einschließlich 1987 erfolgen. Um das vorgegebene Ziel zu erreichen, sind die durch die Wohnraumbeheizung dieser Wohnungen verursachten CO2-Emissionen um 23,5 Mio. t pro Jahr zu reduzieren. Das entspricht knapp der Hälfte des CO2-Ausstoßes der Wohnungen, die aus dem Jahre 1987 auch 2005 noch im Bestand sein werden.

2.3

Technische Maßnahmen zur CO2 "Reduktlon

Der Wohngebäudebereich stellt einen Schwerpunkt der Maßnahmen zur Reduzierung der CO2-Emissionen dar. Das ist einerseits auf die lange Lebensdauer von Wohngebäuden und andererseits auf die hier vorhandenen, unausgeschöpften Potentiale zur Energieeinsparung und damit zur Verringerung des CO2 -Ausstoßes zurückzuführen. Im Vordergrund steht dabei die gebäudeabhängige, für Heizzwecke eingesetzte Energie: Sie macht mit derzeit etwa 80 bis 90 % den weitaus größten Teil des gesamten Energiebedarfs der privaten Haushalte aus. In dieser Untersuchung werden ausschließlich die Maßnahmen zur CO2-Minderung bei der Gebäudeheizung betrachtet. Die Warmwasserbereitung ist insofern von geringerer Bedeutung, als ihr Anteil am Heizenergiebedarf vergleichsweise niedrig ist, es beim Warmwasserbedarf große individuelle Unterschiede gibt und die hier in Frage kommenden energiesparenden Maßnahmen, vor allem bei nachträglicher Durchführung, einen relativ hohen Bauaufwand erfordern.

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Grundsätzlich gibt es zur Senkung des CO 2-Ausstoßes im Bereich der Raumheizung zwei Handlungsmöglichkeiten und daraus gebildete Kombinationen: Einsparung: Reduzierung des Energiebedarfs und dadurch Verringerung der CO2-Emissionen, Substitution: Ersatz von kohlenstoffreicheren durch kohlenstoffärmere Energieträger. Energieeinsparungen bei der Raumheizung resultieren aus Maßnahmen zur Modernisierung und Neuerrichtung von Heizungsanlagen, zur Verbesserung des baulichen Wärmeschutzes und/oder zur Verringerung der Lüftungswärmeverluste. Bei der Substitutionsstrategie wird vor allem der Übergang auf Gas- und Fernwärmeheizungen berücksichtigt, daneben kommt hierfür noch der Einsatz von Wärmepumpen in Frage. Generell sind investive Maßnahmen erforderlich, um eine dauerhafte Absenkung der CO2-Emissionen zu erzielen. Autonome oder energiepreisinduzierte Verhaltensänderungen dürften in diesem Zusammenhang nur von untergeordneter Bedeutung sein. Sie spielen aber möglicherweise in den neuen Bundesländern und in finanzschwachen Bevölkerungsgruppen noch eine Rolle. Die in Frage kommenden Maßnahmen zur Energieeinsparung bzw. CO 2-Minderung unterscheiden sich für Alt- und Neubauten nur geringfügig. Bei Neubauten stellt sich die Situation insofern günstiger dar, als hier bei der Errichtung eine Optimierung des gesamten Systems der Raumheizung, d.h. gleichzeitige Abstimmung des baulichen Wärmeschutzes und der Heizungsanlage, relativ leicht möglich ist. Ausgehend von dem baulichen Wärmeschutz des Gebäudes, für den es eine gesetzliche Mindestvorschrift gibt, und seiner Lage im Hinblick auf Windanfälligkeit, solare und interne Wärmegewinne kann die Heizungsanlage effizient an den Bedarf angepaßt werden.

2 Behring I Ka~

17

Im Wohnungsbestand stellt sich die Entscheidungssituation wesentlich komplexer dar. Einerseits lassen sich bestimmte bauliche Maßnahmen, wie z.B. eine massive Fassadendämmung, oft aus bauphysikalischen und/oder ästhetischen Gründen nicht durchführen und andererseits unterscheiden sich auch die Kosten-Nutzen-Relationen von Maßnahmen zur Dämmung von Dach, Wänden und Kellerdecke sowie zum Ersatz der Fenster und der Heizungsanlage untereinander und für einzelne Gebäude erheblich. Bei der Auswahl der Maßnahmen sollte jeweils mit jener, die das günstigste Kosten-Nutzen-Verhältnis aufweist, begonnen werden. Dabei muß jedoch beachtet werden, daß Maßnahmen an der Heizungsanlage, die im allgemeinen wirtschaftlich sehr attraktiv sind, stets nach Dämmaßnahmen erfolgen, da sich andernfalls eine Überdimensionierung der Heizung ergeben kann und die durch die neue Anlage erzielbaren Effekte teilweise wieder aufgehoben werden. Bei modernen Heizkesseln mit gleitender Kesselwassertemperatur tritt dieser Effekt nicht auf; der Nutzungsgrad dieser Anlagen ist im Teillastbetrieb nahezu unverändert. Diese kurzen Hinweise sollen verdeutlichen, daß die Auswahl geeigneter Maßnahmen zur Energieeinsparung bzw. CO2-Minderung entsprechende Fachkenntnisse erforderlich macht. Es kann auf jeden Fall nicht von vornherein erwartet werden, daß ein privater Eigentümer die in diesem Zusammenhang richtigen Entscheidungen trifft. Das unterstreicht den hohen Stellenwert, den eine individuelle Beratung unter dem Gesichtspunkt einer wirtschaftlichen Energieeinsparung besitzt. Daneben kann im Rahmen einer Beratung auch die Möglichkeit geprüft werden, Modernisierungs- und ohnehin fällige Instandhaltungsmaßnahmen zu verknüpfen. Durch Beratungsdienstleistungen dürfte eine effizientere Allokation der volkswirtschaftlichen Ressourcen zu erreichen sein. Beratungsleistungen stellen somit eine wichtige Voraussetzung zur Erreichung des Ziels einer spürbaren CO2-Reduzierung dar (vgl. hierzu auch die Abschnitte 4.2.2 und 6.6).

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2.4

Kosten von Maßnahmen zur Senkung der CO2 -Emisslonen

2.4.1 Kostensteigerung beim Neubau Um den durch neu hinzukommende Wohnungen bedingten Anstieg der CO2Emissionen begrenzen zu können, müssen die Anforderungen, die den Wärmebedarf von Neubauten bestimmen, erhöht werden. Für die derzeit errichteten Wohngebäude gilt die Verordnung über einen energiesparenden Wärmeschutz bei Gebäuden (Wärmeschutzverordnung) vom 24. Februar 1982. Auch wenn die darin formulierten Vorschriften bereits einen relativ guten baulichen Wärmeschutz gewährleisten, so erscheint doch im Hinblick auf einen zu starken Anstieg der CO2-Emissionen durch neu errichtete Gebäude eine Verschärfung der Anforderungen erforderlich. Deshalb wurde eine Novellierung der Wärmeschutzverordnung vorgesehen. Im folgenden wurde der erste Referentenentwurf der Wärmeschutzverordnung aus dem Jahre 1992 zugrundegelegt. Wir haben somit unterstellt, daß die ab 1995 errichteten Neubauten einen Wärmedämmstandard aufweisen, der am Niedrigenergiehaus orientiert ist. Das bedeutet, daß diese Gebäude im Durchschnitt einen jährlichen Heizenergiebedarf von rund 90 kWh/m 2 Wohnfläche haben werden. Es ist nach den Ergebnissen vorliegender Untersuchungen davon auszugehen, daß bei dem angestrebten Heizenergiebedarfsniveau das WirtsChaftlichkeitsgebot in § 5 EnEG erfüllt werden kann. Eine derartige Verbesserung des baulichen Wärmeschutzes ist im allgemeinen mit höheren Baukosten verbunden. Nach unseren Schätzungen ergeben sich - ceteris paribus - mittlere Erhöhungen der Baukosten tür konventionell errichtete Gebäude je nach Gebäudetyp zwischen etwa 2 und rund 4,5 %1.2.

1

2·

Die Einzelheiten der Berechnung sind in Anhang 2 dargestellt.

19

Als Heizungsanlage wurden im allgemeinen Niedertemperaturkessel mit moderner Regelung zugrundegelegt. Die Mehrkosten im Bereich der Heizungsanlage durch Verwendung moderner Komponenten sind vergleichsweise gering und weitgehend durch den technischen Fortschritt auf diesem Gebiet abgedeckt. Das soll in der geplante Novellierung der Heizungsanlagenverordnung berücksichtigt werden. Die Wirtschaftlichkeit dieser Anforderungen ist im allgemeinen gegeben. Als eine interessante Möglichkeit, durch die Heizungsanlage den CO2-Ausstoß einzuschränken, ist die Brennwerttechnik anzusehen. Es wurde unterstellt, daß insbesondere große Mehrfamilienhäuser zunehmend mit Brennwertkesseln ausgerüstet werden. Die Mehrkosten gegenüber einer Niedertemperaturheizungsanlage liegen für mittelgroße Mehrfamilienhäuser - Sechs- und Zwölffamilienhaus - bei etwa 5.000 DM; 1 enthalten sind darin die Kosten für Abgasführung und Kondensateinleitung. Die Wirkung einer Brennwertheizung kommt insbesondere bei Kombination mit einer Fußbodenheizung zum Tragen. Insofern sind deren Mehrkosten gegenüber einer Radiatorenheizung zumindest teilweise anzusetzen. Allerdings werden bei den heute üblichen Heizkesseln schon etwa 10 % der Mehrfamilienhäuser mit Fußbodenheizung ausgestattet. Durch diese Energiesparmaßnahmen werden die Energiekosten verringert. Mit Energiepreisen vom Winter 1991/92 errechnen sich folgende Kosteneinsparungen pro Monat: Einfamilienhäuser: 0,25 bis 0,35 DM/m2, Zweifamilienhäuser: 0,20 bis 0,30 DM/m 2, Mehrfamilienhäuser: 0,10 bis 0,20 DM/m2.

2 Im Mai 1993, also nach Abschluß dieses Gutachtens, stimmte das Bundeskabinett einer

Novelle der Wärmeschutzverordnung zu, die geringere Anforderungen als der Referentenentwurf aus dem Jahre 1992 stellt. In der Präambel des Verordnungsentwurfs heißt es, daß der Energiebedarf neuer Gebäude dadurch um rund 30 % gesenkt werde und sich die Baukostensteigerungen auf durchschnittlich 1,5 bis 4 % beliefen. Einige Gebaudekonzeptionen erfüllen diese Anforderungen schon heute und lassen daher keine KostenerhOhungen erwarten, (Vgl. Bundesrat, Drucksache 345/93). In einer zweiten Stufe der Novelle soll bis zur Jahrtausendwende das Einsparziel auf insgesamt 50 % erhOht werden,

1 Vgl. Bundesverband der deutschen Gas· und Wasserwirtschaft e,V" Kostenvergleich Heizung

und Warmwasserbereitung für Neubauten, Ausgabe 1992.

20

2.4.2 Kosten Im Wohnungsbestand Das weitaus größte Potential zur Senkung des CO2·Ausstoßes durch die Raumheizung privater Haushalte bietet der Wohnungsbestand. Einerseits werden auch im Jahre 2005 die bis 1987 errichteten Wohnungen den weitaus größten Teil des Bestandes - ca. 80 % - stellen und andererseits bestehen bei diesen Wohnungen noch beträchtliche Möglichkeiten, den Heizenergiebedarf zu senken. Das gilt insbesondere für die vor 1978 errichteten Wohngebäude. Um die Wirkungen und die Kosten der verschiedenen Maßnahmen zur Reduzierung der CO2-Emissionen für diese Wohngebäude abschätzen zu können, wurde von repräsentativen Gegebenheiten ausgegangen. Betrachtet wurden typische Wohngebäude aus der Zeit bis unter 1918, 1918 bis 1947, 1948 bis 1957, 1958 bis 1970 und 1971 bis 1977, und zwar für die genannten Errichtungszeiträume je ein Einfamilienhaus, Zweifamilienhaus, kleines Mehrfamilienhaus, großes Mehrfamilienhaus. Ausgehend vom bauphysikalischen und heizungstechnischen Zustand der Gebäude wurde im ersten Schritt der jährliche Heizenergiebedarf bestimmt. Auf dieser Grundlage wurden die Wirkungen verschiedener Maßnahmen zur Dämmung der Gebäudehülle und durch Ersatz/Modernisierung der Heizungsanlage auf den Energieverbrauch abgeschätzt. Berücksichtigt sind Wärmedämmaßnahmen für folgende Bauteile und Bauteilkombinationen: Fenster Außenwand Fenster, Außenwand

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Dach Kellerdecke Dach, Kellerdecke Fenster, Dach Fenster, Dach, Kellerdecke alle Bauteile. Mit Ausnahme der in den siebziger Jahren errichteten Gebäude wurde generell ein Austausch der Fenster durch solche mit Isolierverglasung unterstellt. Dabei sollen auch die Lüftungswärmeverluste deutlich verringert werden. Zusammen mit den übrigen Maßnahmen führt das bei vollständiger Sanierung der Gebäudehülle dazu, daß ungefähr ein Wärmedämmstandard erreicht wird, wie ihn die Wärmeschutzverordnung vom Februar 1982 verlangt. Der Heizenergiebedarf der Gebäude verringert sich dadurch im allgemeinen um 40 bis 50 %. Durch Ersatz und Modernisierung der Heizung soll der Energiebedarf für die Raumheizung zusätzlich um etwa ein Viertel reduziert werden. Insgesamt ist dadurch unter den gewählten Voraussetzungen eine Energieeinsparung von 50 bis 60 % zu erzielen. Die detaillierten Berechnungen der Energieeinsparungen und der zugehörigen Kosten sind aus Anhang 1 zu ersehen. Dabei wurde im Standardfall davon ausgegangen, daß Dämmaßnahmen an Außenwand, Dach und Kellerdecke voll dem Energiesparzweck zuzurechnen sind und keine Instandhaltungsanteile enthalten. Von den Kosten des Fensteraustauschs wurden nur rund 40 % als energiesparbedingt gerechnet; das entspricht etwa den Kosten für die nachträgliche Abdichtung eines Fensters und das Einsetzen von Isolierglasscheiben. Auch bei der Heizung wurden nur die Mehrkosten gegenüber einer einfacheren, aber noch den gesetzlichen Vorschriften entsprechenden Anlage zugrundegelegt. Diese Mehrkosten stellen tendenziell eine Obergrenze dar. Für die Maßnahmen an der Gebäudehülle wurden für den Referenzfall folgende Kosten einschließlich Mehrwertsteuer und Baunebenkosten angesetzt:

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Fenster:

Je nach Errichtungszeit und Ausführung weisen die Fenster kWerte von 4,0 bis 5,2 W/m 2k und Luftwechselzahlen (LW) 1 von 1,0 auf. Nach Sanierung wurden folgende Werte unterstellt: k-Wert: 3,0 W/m2 k, LW-Rate: 0,6 Kosten: ca. 680 bis 720 DM/m 2 (Davon werden nur 40 % angesetzt).

Außenwand:

Sanierung durch Dämmschicht mit einer Dicke von 5 cm, Kosten: ca. 150 bis 170 DM/m 2 .

Dach:

Bei Giebeldächern Sanierung durch 5 cm Dämmschicht, Kosten: ca. 40 bis 50 DM/m2 . Bei Flachdächern Sanierung durch Umkehrdach und 5 cm Dämmschicht, Kosten: ca. 170 bis 190 DM/m 2 .

Keller:

Sanierung mit 4 cm Dämmschicht, Kosten: ca. 40 bis 45 DM/m 2 .

In Alternativrechnungen wurde für ausgewählte Gebäude abgeschätzt, welche Kosteneffekte die Einbeziehung von gleichzeitig durchgeführten Instandhaltungsmaßnahmen 2 (z.B. an der Außenwand) und höhere Dämmschichtdicken haben. Außerdem wurden für die Gebäude aus den fünfziger und sechziger Jahren die bauphysikalischen Ausgangsdaten so geändert, daß sie dem Standard entsprechen, wie er in den neuen Bundesländern üblich war. Um die jährlichen Kosten dieser Maßnahmen zu erhalten, wurden die Investitionen für die Dämmung der Gebäudehülle mit einem Zins von 8 % auf 25 Jahre annuitätisch umgelegt. Die Laufzeit der Annuität wurde analog zu den Vorgaben

Die Luftwechselzahl gibt an, welcher Teil der Luft in einem Gebäude pro Sekunde ausgetauscht wird; der Term ist stark nutzerabhängig. Vgl. auch: Werner, H., Jahreshauswärmebedarf, Europäisches Berechnungsverfahren, Anwendbarkeit einer Kurzformei, in: BBauBI 12/1992. 2 Vgl. Institut Wohnen und Umwelt, Energiesparpotentiale im Gebäudebestand, Studien zur Energiepolitik in Hessen, Darmstadt 1990.

1

23

der Enquete-Kommission, die für nachträgliche Dämmaßnahmen eine Nutzungsdauer von 25 Jahre zugrundegelegt hat, angesetzt. 1 Der unterstellte Zinssatz ist wie folgt abgeleitet worden: Zinssatz für langfristige Anlagen

J durchschnittliche Steuerlast von 30 % Nettoverzinsung

8,0%

J 2.4 % 5,6 %.

Unter der Annahme, daß die Maßnahmen zu 30 % mit Eigen- und zu 70 % mit Fremdkapital - langfristiger Fremdkapitalzins: 9,0 % - finanziert werden, ergibt sich ein Zinssatz von 7,98 %, also rund 8 %. Als wesentliches Beurteilungskriterium für die Wirtschaftlichkeit der einzelnen Maßnahmen dienen die Grenzkosten. Sie errechnen sich aus dem Quotienten der jährlichen Kosten der Investitionen und der dadurch pro Jahr eingesparten Energie. Die Vorteilhaftigkeit einer Maßnahme ergibt sich aus dem Vergleich der Grenzkosten mit den Brennstoffkosten, die derzeit im Durchschnitt bei etwa 0,05 DM/kWh liegen. Die Ergebnisse der Berechnungen zeigen, daß die Dämmaßnahmen in der Regel nicht wirtschaftlich sind; Maßnahmen zur Modernisierung der Heizungsanlage schneiden wesentlich besser ab. Diese Beurteilung könnte dann günstiger ausfallen, wenn es zu einem starken realen Energiepreisanstieg käme. Die Auswahl der an einem Gebäude durchzuführenden Energieeinsparinvestitionen sollte unter Kostengesichtspunkten stets in Richtung steigender Grenzkosten erfolgen. Dabei gibt es zwischen den Gebäudetypen einige grundlegende Unterschiede. Bei Ein- und Zweifamilienhäusern hat die Dachsanierung unter den Dämmmaßnahmen im allgemeinen die geringsten Grenzkosten, danach folgen die Maßnahmen an den Fenstern und der Kellerdecke. Als am teuersten erweist sich die Außendämmung der Wandflächen. Bei Mehrfamilienhäusern ist oft der Ersatz der Fenster die kostengünstigste Variante, die Wanddämmung ist auch hier am teuersten. Allerdings ist festzuhalten, daß sich bei Mehrfamilienhäusern die Grenzkosten der einzelnen Maßnahmen nicht so stark voneinander unter-

1

Vgl. Institut Wohnen und Umwelt, a.a.O ..

24

scheiden wie bei Eigenheimen. Die niedrigsten Grenzkosten der Energieeinsparung weist allerdings der Ersatz bzw. die Modernisierung der Heizungsanlage auf; das gilt insbesondere für die Mehrfamilienhäuser. Die hier in Erweiterung des Referenzfalls berücksichtigten Alternativrechnungen führen alle zu geringeren Grenzkosten der einzelnen Energieeinsparmaßnahmen. Das gilt insbesondere für den Fall, daß ein beträchtlicher Teil der Investitionskosten der Instandhaltung zugeschlagen werden kann. Aber auch eine größere Dämmschichtdicke führt wegen der vergleichsweise geringen Zusatzkosten zu etwas niedrigeren Grenzkosten der betreffenden Maßnahme. Daß auch bei den Gebäuden, die als repräsentativ für die neuen Bundesländer betrachtet werden, die Grenzkosten der Dämmaßnahmen niedriger ausfallen, ist auf deren schlechteren Ausgangszustand zurückzuführen.

2.5

Politische Maßnahmen

Um den CO2-Ausstoß nachhaltig senken zu können, ist es erforderlich, ein Bündel aufeinander abgestimmter politischer Maßnahmen einzusetzen. Darin haben sich administrativ und über den Preis wirkende Maßnahmen sinnvoll zu ergänzen. Für die CO2-Minderung im Bereich der Wohnraumbeheizung sind zahlreiche Vorschläge gemacht worden. Dabei ist zu unterscheiden zwischen den speziell auf dieses Gebiet zugeschnittenen und den global wirkenden Maßnahmen. Speziell auf die Energieverbrauchs- bzw. CO 2-Reduzierung im Raumwärmebereich der privaten Haushalte sind folgende Vorschläge gerichtet: 1 Novellierungen • des Energieeinsparungsgesetzes (EnEG), (Einschränkung des Wirtschaftlichkeitsgebotes zugunsten der Verhältnismäßigkeit),

Vgl. Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Vergleichende Analyse der in den Berichten der Enquete-Kommission 'Vorsorge zum Schutz der Erdatmosphäre' und in den Beschlüssen der Bundesregierung ausgewiesenen CO 2-Minderungspotentiale und Maßnahmen, Bonn 1991.

25

• der WärmeschutzVO (auch für Altbau), • der 1. Bundesimmissionsschutzverordnung zur Erhöhung der Jahresnutzungsgrade, • der HeizanlagenVO im Hinblick auf die energetische Beschaffenheit von Kesselanlagen und der Regelung, • der Bundestarifordnung Gas (verbrauchsabhängige "Leistungs"-Preise, saisonale Anreize), • der Honorarordnung für Architekten und Ingenieure zur Schaffung finanzieller Anreize in bezug auf Leistungen zur rationellen Energieverwendung und zum Einsatz erneuerbarer Energien, Einführung einer Bundestarifordnung (BTO) Fernwärme (wie BTO Gas), Einführung verbrauchsorientierter Kennzahlen (z.B. Wärme paß) bei Vermietung und Verkauf, Förderung von Fortbildung (Architekten, Handwerk), Förderung von Energieeinsparmaßnahmen und erneuerbaren Energien, Aufhebung von Restriktionen der Kostenrechnungsfähigkeit im sozialen Wohnungsbau, Einführung einer Exergieabgabe auf Endenergieträger, Begrenzung der Umlagefähigkeit der Heizkosten bei unzureichend isolierten Gebäuden, Einbeziehung von Beratungsleistungen in Förderprogramme sowie in bestimmten Fällen Verpflichtung zur Durchführung einer thermischen Diagnose als Fördervoraussetzung. An global wirkenden Instrumenten, bei denen der Bereich Raumwärme u.a. erfaßt wird, sind vor allem die Vorschläge einer restverschmutzungsabhängigen CO 2-Abgabe (Koalitionsvereinbarung der Bundesregierung) und einer kombinierten Kohlendioxid-/Energiesteuer (EG-Kommission) zu nennen. Für die CO2-Abgabe ist ein Abgabensatz von DM 10lt CO2 vorgesehen, der in Abhängigkeit vom Jahreswirkungsgrad der Anlagen gestaffelt werden sollte. Dieses Konzept führt nach Maßgabe des Kohlenstoffgehalts zu Preissteigerungen bei den ein-

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zeinen Energieträgern von 2,4 % bei Benzin bis zu 16 % bei schwerem Heizöl. Die für die Raumheizung wichtigen Energieträger Erdgas und leichtes Heizöl werden um 5 bzw. 10 % teurer. Die CO2-/Energie-Kombisteuer der EG-Kommission soll nach der Einführung im Jahre 1993 bei 3 $/Barrel Rohöl liegen und bis zum Jahr 2000 kontinuierlich auf 10 $ steigen. Der Steuersatz von 10 $/Barrel Rohöl im Jahre 2000 würde einem Tarif von 35 DM/t CO2 entsprechen. Das Verhältnis zwischen Energie- und Kohlenstoffkomponente soll bei dieser Steuer 1:1 betragen. Die Preissteigerungen bei Erdgas und leichtem Heizöl würden sich dann auf 14 bzw. 16 % belaufen. Das wirft die Frage auf, inwieweit durch derartige Abgaben/Steuern die Entwicklung der CO2-Emissionen beeinflußt werden kann. Vorliegende Modellrechnungen deuten darauf hin, daß mit den vorgeschlagenen Abgaben-/Steuersätzen nur geringe Wirkungen erzielt werden können. Eine Abschätzung auf der Grundlage eines Berechenbaren Allgemeinen Gleichgewichtsmodells für die Schweiz' kommt zu dem Ergebnis, daß allein für eine Stabilisierung der CO 2 -Emissionen Abgaben auf Öl, Gas und Kohle zu erheben wären, die 62 %, 57 % und 264 % der entsprechenden Energiepreise betragen. Soll mit diesem Instrument der CO2-Ausstoß um 20 % reduziert werden, dann wären nach den Simulationsrechnungen wesentlich höhere Abgabensätze - bei Öl 166 %, bei Gas 155 % und bei Kohle 845 % des jeweiligen Marktpreises - erforderlich. Zu noch höheren Sätzen kommen bei vergleichbaren Reduktionszielen Conrad und Schröder in ihren Berechnungen der CO2-Emissionen für die Bundesrepublik Deutschland} Die hohen Abgaben-/Steuersätze, die zu einer spürbaren CO 2-Minderung führen könnten, verursachen beträchtliche Kosten. Angesichts des Zeitbedarfs für die

2

Vgl. Stephan G., R. van Nienwkoop, T. Wiedmer, Klimaschutz im Alleingang - der richtige Weg für die Schweiz?, in: GAlA, 1992. Vgl. Conrad, K, M. SchrOder, An Evaluation of Taxes on Air Pollution Emissions: An Applied General Equilibrium Approach, in: Schweizerische Zeitschrift für Volkswirtschaft und Statistik, 91/1991.

27

Umstrukturierung des Kapitalstocks ist kurz- und mittelfristig auch bei hohen Sätzen nur mit vergleichsweise geringen Effekten zu rechnen. Vor diesem Hintergrund ist zu erwarten, daß Abgaben-/Steuersätze eher in der Höhe, wie sie vom Bundesumweltministerium und der EG-Kommission vorgeschlagen wurden, eingeführt werden. Die mittelbare Wirkung auf die CO2-Emissionen dürfte damit eher gering sein. Allerdings kann eine solche Abgabe/Steuer dazu dienen, die für die Förderung von Investitionen zur CO2- Minderung notwendigen Mittel zu beschaffen. Insofern könnten diese an den Energiepreisen ansetzenden Instrumente mit den übrigen politischen Maßnahmen zur CO2 -Reduzierung kombiniert werden. Die unterschiedlichen politischen Maßnahmen zur CO2-Reduzierung im Wohnungsbereich wirken sich häufig differenziert auf die verschiedenen Zielgruppen aus. So betrifft etwa die Wärmeschutzverordnung vorwiegend den Neubausektor. Eine CO2 -Abgabe kann zu ganz unterschiedlichen Belastungen führen. Sie ist z.B. in der gut gedämmten, gas beheizten Neubauwohnung wesentlich niedriger als in der schlecht gedämmten, kohlebeheizten Altbauwohnung. Zunächst sollen die administrativen Vorschriften, die Fördermaßnahmen, die CO 2-Abgabe und die CO 2-/Energiekombisteuer in ihren Wirkungen separat untersucht werden. Für die folgenden Abschätzungen und Berechnungen wurden bei der CO2-Abgabe und der CO2 -/Energiesteuer höhere als die vorgeschlagenen Sätze verwendet. Im Jahre 2000 sind in beiden Varianten die Preise für leichtes Heizöl - einschließlich eines realen Preisanstiegs um rund 8 % - um real etwa 40

% höher als 1990. Die Erdgaspreise sollen real um rund 4 % steigen und zusammen mit der Abgabe/Steuer um real 28 % (C0 2-Abgabe) bzw. 36 % (C02-/Energiesteuer) über denen im Jahre 1990 liegen. Schließlich werden geeignete Kombinationen dieser Maßnahmen betrachtet, um eine wirkungsvolle Zielerreichung zu gewährleisten.

A

Alte Bundesländer

3. Grundsätzliche Wirkungszusammenhänge am Wohnungsmarkt Bei der näheren Beschäftigung mit den Auswirkungen CO2-reduzierender politischer Maßnahmen auf den Wohnungsmarkt zeigt sich sehr schnell, daß globale, allgemeingültige Aussagen kaum möglich sind. Fundierte Schätzungen müssen ein Mindestmaß an Differenzierung zugrundelegen, um die Komplexität des Marktes zu berücksichtigen. Im Falle der hier zu behandelnden Fragestellung ist unbedingt zwischen den am Markt agierenden Gruppen von Wirtschaftssubjekten zu unterscheiden, die ihre Entscheidungen in Abhängigkeit von unterschiedlichen Einflußgrößen treffen. Die Nachfrager nach Wohnungsnutzungen stehen am Wohnungsmarkt kurzfristig starren Rahmenbedingungen gegenüber, d.h. sie können die Bedingungen der Wohnungsanbieter nicht (oder nur wenig) beeinflussen. Nachfragende Haushalte treffen ihre Wohnungswahl in Abwägung ihrer persönlichen Verhältnisse und der kurzfristig unflexiblen Merkmale der zur Auswahl stehenden Wohnungen (wie beispielsweise der Preise).' Für die hier vorliegende Fragestellung bedeutet das u.a., daß die Wohnungsnachfrage (als letztes Glied in einer Kette von Maßnahmen und Auswirkungen) mit den Ergebnissen der Anbieterreaktionen konfrontiert wird und anhand der für sie dann unbeeinflußbaren Gegebenheiten entscheidet. Aus diesem Verhalten der Wohnungsnachfrager ergibt sich jedoch letztendlich eine Veränderung in der Wohnungsversorgung, die der Staat anhand seiner wohnungspolitischen Ziele beurteilt. Wenn also die Nachfrageseite des Wohnungsmarktes auf Vorgaben des Angebots kurz- bis mittelfristig lediglich reagiert, so muß sich die Analyse der Auswirkungen auf die Wohnungsversorgung zunächst auf das Verhalten der Wohnungsanbieter konzentrieren (vgl. folgendes Wirkungsschema, Abbildung 3.1). Eine Ausnahme bilden jedoch die selbstnut-

Vgl. dazu die ausführliche Wohnungsnachfrageanalyse in Behring K., A. Börsch-Supan, G. Goldrian, Wohnungsnachfrageprognose 1995, Berlin/München 1988.

30

Abbildung 3.1

Zusammenhang Umweltpolitik/Wohnungspolitik

umweltpolitische ..._ _ _ _ _..., Maßnahme

J

Wohnungsanbieter ------.. Reaktion Merkmale der angebotenen Wohnungen

1

J

Reaktion der Wohnungsnachfrage

J

Zielkonflikt Abstimmung

Wohnungsversorgung der Haushalte

1

wohnungspolitische Beurteilung

L.......&._ _ _ _

1

wohnungspolitische Maßnahme

31

zenden Wohnungseigentümer, die ja gleichzeitig Anbieter und Nachfrager nach Wohnungsnutzung sind. (Längerfristig sind natürlich wiederum Reaktionen der Wohnungsanbieter auf eingetretene Nachfrageveränderungen zu erwarten. Diese können u.a. darin bestehen, daß, wenn ein zunehmender Anpassungsdruck im Wohnungsangebot entsteht, die Investitionstätigkeit im Bestand zunimmt. Allerdings nehmen diese und ähnliche Veränderungsprozesse im Wohnungsmarkt lange Zeiträume in Anspruch, weil sowohl die nachfragenden Haushalte wegen des hohen Kosten/Mühe-Aufwands träge reagieren, als auch das Wohnungsangebot eher unelastisch ist.) Die Wohnungsanbieter wurden danach differenziert, auf welchen Einflußgrößen ihre Investitionsentscheidungen beruhen. Im Hinblick auf diese Unterschiede ist mindestens nach folgenden Gruppen zu unterscheiden: selbstnutzende Eigentümer Mietwohnungseigentümer -- private -- gewerbliche, und zwar jeweils nach Anbietern von Neubau- und Anbietern von Bestandswohnungen und nach solchen von preisgebundenen bzw. sogenannten freifinanzierten Mietwohnungen. Ausschlaggebend für den Erfolg CO2-reduzierender Maßnahmen in den alten Bundesländern ist das Verhalten der Anbieter der rund 25 Mio. bestehenden Wohnungen. Die folgende grobe Übersicht vermittelt einen Eindruck von der Gewichtigkeit der angesprochenen Anbietergruppen:

32

Tabelle 3.1 Alte Bundesländer Wohnungsbestand 1987 nach Eigentümern 1) - in Mio WE-

Mietwohnungen

Eigentümerwohnungen

insgesamt

10,2

9,9

20,1

nicht preisgebunden private Eigentümer ehemalige gemeinnützige Wohnungsunternehmen/Genossenschaften u.a.

1,0

1,0

freie Wohnungsunternehmen u.a.

0,4

0,4

sonstige gewerbliche Eigentümer

0,1

0,1

preisgebunden 2)

3,8

3,8

insgesamt

15,5

9,9

25,4

1) Ohne Freizeitwohnungen und Wohnungen in Nichtwohnbauten. 2) Einschließlich Werks-, Dienst- und Stiftswohnungen. Quelle: Statistisches Bundesamt, GWZ 1987, eigene Schätzungen.

3

B9hring/Ka~

33

80 % des Wohnungsbestandes befinden sich danach im Eigentum privater Haushalte, in Einzeleigentum, im Eigentum von Erbengemeinschaften u.ä.. Im Hinblick auf Motive für das Immobilieneigentum und damit auch im Hinblick auf die Entscheidung für CO2-senkende Maßnahmen im Bestand ist jedoch unbedingt nach Selbstnutzern und Vermietern zu unterscheiden.

4. Nicht preisgebundene Mietwohnungen Im Mietwohnungssegment der westdeutschen Wohnungsmärkte entstehen hinsichtlich aller genannten umweltschutzpolitischen Maßnahmen die klassischen Probleme aus dem Auseinanderklaffen der Kosten- und Nutzenträger. Mietwohnungseigentümer folgen üblicherweise den Motiven typischer Kapitalanleger, nämlich Renditeerzielung und Vermögenserhaltung bzw. -vermehrung. Dabei wird angestrebt, möglichst hohe Einnahmen bei niedrigstmöglichen Kosten zu erzielen. Demgegenüber sind Mieter als Wohnungsnutzer an geringen bzw. angemessenen Mietpreisen interessiert. Neben diesen ökonomischen Fragen beeinflussen jedoch eine ganze Reihe außerökonomischer Einflüsse das Verhalten der Anbieter von Mietwohnungen. Die Reaktionen der Gebäudeeigentümer auf CO 2-reduzierende politische Eingriffe müssen in Abhängigkeit von diesem Bündel von Einflußgrößen geschätzt werden.

4.1

Einflüsse auf die Reaktion der Mietwohnungsanbieter

4.1.1 Derzeitige Marktsituation Sämtliche folgende Diskussionen der Wohnungsmarktwirkungen in den alten Bundesländern erfolgen auf dem Hintergrund der derzeitigen Wohnungsmarktlage, also angespannter Märkte mit steigenden Preisen. Wir gehen davon aus, daß sich bis zum Jahr 2005 an dieser Marktlage grundsätzlich wenig ändert, so daß eine Beschränkung der Argumentation auf Verkäufermärkte gerechtfertigt erscheint. Die Absichten der Bundesregierung, den CO2-Ausstoß zu reduzieren, beziehen sich ja auch ausdrücklich auf diesen Zeitraum. Ein Zuwarten auf eine Veränderung der Marktsituation steht bisher nicht zur Debatte. Selbstverständlich ist nicht auszuschließen, daß sich die Wohnungsnachfrage auch bis zum Jahr 2005 aus konjunkturellen Gründen vorübergehend verringert.

3·

35

Aber es ist sehr unwahrscheinlich, daß der Nachfragerückgang so deutlich ausfällt, daß die Marktsituation grundsätzlich umschlägt. Denn eine Stagnation oder sogar ein Sinken der Einkommen der privaten Haushalte hat zwar - wie Mitte der achtziger Jahre zu beobachten - eine Einschränkung des Wohnflächenkonsums zur Folge, aber das hohe Bevölkerungswachstum dürfte diesen Rückgang eher überkompensieren. Der heute vielfach diagnostizierte Wohnungsfehlbestand wird auch als Folge eines konjunkturellen Rückgangs allemal höchstens modifiziert. Die momentane Wohnungsmarktsituation hat auf Mietwohnungseigentümer sicherlich mehrere gegensätzliche Wirkungen, die in die Abschätzung der Effektivität umweltpolitischer Maßnahmen einfließen sollten: Die Vermietbarkeit von Wohnungen ist kaum eingeschränkt; Eigentümer müssen sich darüber derzeit und mittelfristig keine Gedanken machen. Energiesparende Investitionen sind zur Sicherung der Vermietbarkeit nicht notwendig. Die starke Nachfragekonkurrenz erlaubt eine relativ problemlose Überwälzung anfallender Investitions kosten (vgl. auch unten zum Mietrecht, Abschnitt

4.1.2). Kapitalkosten und Baukosten sind außerordentlich hoch; sie schrecken eher ab. Die stark steigenden Mieten und die problematische Wohnungsmarktsituation haben für Unruhe auf den Märkten gesorgt. Vermieter werden in den Medien häufig der Ausnutzung der Situation bezichtigt. Die Interessengegensätze zwischen Vermieter und Mieter treten verschärft zutage. Gebäudeeigentümer könnten dadurch von überwälzungsfähigen Investitionen abgehalten werden. Die genannten Argumente deuten darauf hin, daß Mietwohnungseigentümer ohne umweltpolitische Maßnahmen, die Zwang ausüben und/oder Anreize bieten, wohl derzeit eher zu Inaktivität neigen werden.

36

4.1.2 MietrechtlIche Bestimmungen Mietwohnungseigentümer können nach § 3 des Gesetzes zur Regelung der Miethöhe (MHG) Modernisierungskosten auf die Miete umlegen, und zwar 11 % der nachgewiesenen Aufwendungen. Begriff und Abgrenzung von "Modernisierung" sind in diesem Paragraphen ebenfalls geregelt: Ausdrücklich werden dabei als Modernisierung auch Maßnahmen zur nachhaltigen Einsparung von Heizenergie angegeben (§ 3,1 MHG). Eine Mieterhöhung ist nach § 3 Abs. 1 MHG auch als Folge solcher baulichen Änderungen möglich, die aufgrund von Umständen, die der Vermieter nicht zu vertreten hat, durchgeführt werden müssen. Damit ist gesetzlich die Überwälzung energiesparender Investitionen auf den Mieter grundsätzlich garantiert. In einer baulichen Maßnahme enthaltene Instandhaltungsanteile müssen natürlich von den Gesamtaufwendungen abgezogen werden. Das gleiche gilt für staatliche Zuschüsse oder Aufwendungsbeihilfen. Die Art der Gestaltung von Mietverträgen, nämlich ein Abstellen auf die Bruttokaltmiete und die reine Durchlaufverrechnung der Heizkosten, begünstigt die volle Überwälzung einer Energiepreissteigerung auf die Mieter. Das Vergleichsmietenrecht begünstigt diesen Zusammenhang noch darüber hinaus. Von daher bEIsteht für Vermieter also auch bei abgabe- bzw. steuerbedingten Energiepreissteigerungen kein Anreiz, energiesparende Investitionen durchzuführen. Begrenzt werden die Mieterhöhungsmöglichkeiten durch § 5 Wirtschaftstrafgesetz, das ein überhöhtes Mietverlangen mit Bußgeld belegt. Die Rechtsprechung der jüngsten Zeit hat als Maßstab für eine Überhöhung "mehr als 20 % über der Vergleichsmiete" angesetzt.' Darüber hinaus kann in Extremfällen sogar der sogenannte 'Wucherparagraph", § 302 a Strafgesetzbuch, zur Anwendung kom-

Staatlicherseits wird derzeit eine Übernahme der Rechtsprechungs-Definition in das Gesetz diskutiert.

37

men, der allerdings auf eine (mehr als) 50 %-Überschreitung der Vergleichsmiete abstellt. Eine weitere Begrenzung für die Überwälzbarkeit der Energiesparinvestitionen ergibt sich aus der neue ren Rechtsprechung, die eine Mieterhöhung bis zum Doppelten der eingesparten Heizkosten gerade noch für zumutbar hält. Diese Rechtsprechung eines Oberlandesgerichts zu § 3 MHG könnte sich als durchaus relevante Einschränkung für investitionswillige Mietwohnungseigentümer erweisen, denn nicht nur in Fällen aufwendiger Dämmaßnahmen übersteigen die aus der Investition resultierenden Mieterhöhungen das Doppelte der ersparten Heizkosten. Letztere Einschränkung kann durch eine Vereinbarung zwischen Mieter und Vermieter über Art und Umfang der Investition sowie anschließende Mieterhöhung beseitigt werden. Sollten umweltbewußte Mieter also selbst bestimmte Energiesparmaßnahmen wünschen, so kann eine Anhebung der Miete nach § 10 MHG dann wirksam werden, wenn der Mieter "während des Bestehens des Miet-

verhältnisses" der Erhöhung zugestimmt hat. Das Mietrecht stellt also insgesamt gesehen Energiesparinvestitionen der Vermieter keine grundsätzlichen Hindernisse in den Weg; im Gegenteil wird die Überwälzung der Kosten eher begünstigt. Aufwendige Maßnahmen finden jedoch ihre Begrenzung in den Tatbeständen der Unangemessenheit bzw. Wucher der Strafgesetze und den Zumutbarkeitsregeln der Rechtsprechung, so daß von hier doch mit einer Behinderung der an ökonomischen Kriterien orientierten Investitionsentscheidung der Vermieter zu rechnen sein wird. Dazu kommen eine gewisse Kompliziertheit des Mieterhöhungsverfahrens und die damit verbundenen Zeit- und Müheaufwendungen.

38

4.1.3 Wirtschaftlichkeit von Bestandsinvestitionen Vor der Entscheidung tür eine Energiesparinvestition wird der Gebäudeeigentümer die Rentabilität der Investition ermitteln, um sicherzustellen, daß er die Kosten zumindest ersetzt bekommt. Auch die Frage der Liquiditätsentwicklung muß im vorhinein geklärt werden. Diese Wirtschaftlichkeitsmaße spielen ausschließlich tür den Mietwohnungssektor eine ausschlaggebende Rolle, denn die durch die erzielte Energieeinsparung reduzierten Heizkosten kommen nicht dem Vermieter zugute. Die Wahrscheinlichkeit, daß ein Gebäudeeigentümer eine CO2-senkende Investition tätigt, hängt direkt - aber nicht nur - davon ab, ob er eine angemessene Verzinsung tür das eingesetzte Kapital erzielen kann. In derartige Rentabilitätsberechnungen 1 gehen neben den aufgewendeten Investitionskosten vor allem die Mieterhöhung sowie die Ertragswertsteigerung des Objektes ein. Die für dieses Gutachten durchgeführten Wirtschaftlichkeitsberechnungen für verschiedene Eigentümergruppen beschränken sich auf den Ansatz der jeweiligen Differenzen, also Kosten der Energiesparinvestition gegenüber zusätzlichen Mieterträgen und zusätzlicher Ertragswertsteigerung. Darüber hinaus wurden die gesetzlichen Bestimmungen idealiter berücksichtigt, d.h. Umlage von 11 % der Investitionskosten (als MOdernisierungskosten abzüglich möglicher Instandhaltungs- bzw. -setzungsaufwendungen) auf die Jahresmiete der betrachteten Wohnung nach Miethöhegesetz, steuerlicher Ansatz als Erhaltungsaufwand über § 82 b EStG. Wirtschaftlichkeitsberechnungen wurden differenziert nach verschiedenen Eigentümergruppen, nach unterschiedlichen Gebäudetypen und verschiedenen investiven Maßnahmen durchgeführt. Nach umfangreichen Berechnungen hat sich

Dazu gibt eine ganze Reihe von unterschiedlichen Ansätzen,die sich gegenseitig kritisieren. Auswahl und Annahmen sowie die hier verwendete Methode gehen auf ähnliche Modellrechnungen der 'Beratergruppe Freifinanzierter Wohnungsbau' bei der Ministerin tür Bauen und Wohnen des Landes Nordrhein-Westfalen zurück.

39

gezeigt, daß alle Energiesparinvestitionen eine angemessene Rendite erbringen und für den Investor auch keine Uquiditätsengpässe entstehen. Allerdings stellen sich diese Ergebnisse nur dann ein, wenn die durch die Investition ausgelöste Mieterhöhung auch tatsächlich vorgenommen werden kann (was sich im Rahmen der Berechnungen nicht nachprüfen ließ, weil die Ausgangsmiete jeweils unbekannt ist). Für einzelne Investorengruppen - Privatpersonen mit verschiedenen Steuersätzen, gewerbliche Vermieter - ergeben sich keine prinzipiellen Unterschiede in der Rentabilität, und auch eine Unterscheidung nach Investitionsumfang und Gebäudearten weist nur geringfügige Abweichungen in den Ergebnissen auf. Aus diesem Grund und aus Gründen der Übersichtlichkeit sind deshalb im folgenden Annahmen und Ergebnisse nur für wenige Alternativen zusammengestellt und kommentiert. (Die ausführlichen Tabellen befinden sich im Anhang 3) Annahmen für die RentabIlItätsberechnungen

Als Maßstäbe für die Wirtschaftlichkeit der zur Entscheidung anstehenden Investition wurden die üblichen gewählt: der interne Zinsfuß für die langfristige Rentabilität, das kassenmäßige Ergebnis (Überschuß/Unterdeckung vor und nach Steuern) für die Uquidität. Beide Maße sind für einen Zeitraum von 25 Jahren ermittelt worden, um dem Gedanken der langfristigen Kapitalanlage und -bindung im Wohnungsbestand, der für viele Investoren wesentlich ist, Rechnung zu tragen. Als Repräsentanten der Investoren wurden Privatpersonen mit einem Grenzsteuersatz von 40 %, solche mit einem von 20 % und Wohnungsunternehmen mit einem Körperschaftssteuersatz von 50 % einbezogen. 40

Sie sind Eigentümer eines Wohngebäudes, das zwischen 1918 und 1947 errichtet wurde und 30 Wohneinheiten umfaßt. An Energiesparinvestitionen wurden folgende Alternativen auf ihre Rentabilität überprüft (Erhaltungsaufwendungen jeweils abgezogen):

(1) Modernisierung der Heizung, wobei auf eine Wohnung von 70 qm Kosten in Höhe von rund 320 DM entfallen, (2) Modernisierung von Heizung, Dach und Fenstern, die für die repräsentative Wohnung Kosten in Höhe von rund 6.060 DM verursacht, (3) Modernisierung von Heizung, Dach, Fenstern und zusätzlich Kellerdecke sowie Dämmung der Außenwände, wobei auf die repräsentative Wohnung Aufwendungen in Höhe von ca. 18.400 DM entfallen.

Der Vermieter finanziert die Investition mit jeweils - 25 % Eigenkapital und - 75 % Fremdkapital mit den Konditionen: 9 % Zins und auf eine Laufzeit von 25 Jahren abgestellte Tilgung.

In die Berechnungen gingen weiter die Bewirtschaftungskosten ein, der Einfachheit halber in Anlehnung an die 11. Berechnungsverordnung: Verwaltungskosten, Instandhaltungspauschale und Mietausfallwagnis.

Die Energieeinsparinvestition wird mit 11 % auf die Miete umgelegt; das führt in der hier durchgeführten Aufschlagbetrachtung zu möglichen Mieterträgen (zusätzlich) von jährlich

(1) 35 DM als Folge einer Heizungserneuerung, (2) 670 DM nach Heizungserneuerung, Modernisierung der Fenster und einer Dämmung im Dach, (3) 2.020 DM nach der Durchführung aller möglichen Energiesparinvestitionen im und am Haus.

41

Die Gebäudeeigentümer können alle derartigen Energiesparinvestitionen nach § 82 b EStG 1 steuerlich sofort ansetzen bzw. auf zwei bis fünf Jahre verteilen.

Eine zeitliche Verteilung des steuerlichen Ansatzes wird dann erfolgen, wenn die Einnahmen im Investitionsjahr die Investitionskosten unterschreiten. Da weder die zugrundeliegenden Mieteinnahmen, noch sonstige Einkünfte der Investoren bekannt sind, wurde den Berechnungen eine steuerliche Geltendmachung des entsprechenden Erhaltungsaufwandes um gleichmäßige Raten über drei Jahre zugrundegelegt. Schließlich sind für den langfristigen Zeitraum der Renditeermittlung noch zwei weitere prognostische Annahmen notwendig, die sich an entsprechenden Werten der Vergangenheit orientieren und eher vorsichtig-moderat angesetzt wurden: jährliche Mietsteigerung um 3 %, jährliche Betriebskostensteigerung ebenfalls um 3 %. Als Abzinsungsfaktor wurden 8 % p.a. angenommen. Der durch die Investition ausgelöste zusätzliche Ertragswert der Mietwohnung errechnet sich aus dem Fünfzehnfachen der zusätzlichen Jahres-Mieteinnahmen. 2 Aus dem Verhältnis des Vermögensendwerts zu seinem Anfangswert ergibt sich die interne Verzinsung.

Nach Auskunft des BM Bau hat der Bundesfinanzhof in Streitfällen die steuerlich relevante Abgrenzung zwischen Erhaltungsaufwand und Herstellungskosten jeweils großzügig zu gunsten des Erhaltungsaufwands ausgelegt. Diese Auslegungen haben sogar ihren Niederschlag in den Einkommensteuerrichtlinien zu § 21 EStG gefunden. Die Regelungen gelten jedoch nicht in Fällen des sogenannten erwerbsnahen Herstellungsaufwandes, in denen über den üblichen 50 Jahres-Zeitraum abgeschrieben werden muß. 2 In jüngerer Zeit - und auch für den zukünftigen Zeitraum - wird üblicherweise von einem Gesamtwert des Objektes in dieser Größenordnung ausgegangen. Vgl. dazu u.a. Möglichkeiten und Grenzen der Mobilisierung von privatem Kapital für den freifinanzierten Wohnungsbau, Ergebnisse der von der Ministerin für Bauen und Wohnen des Landes NRW, IIse Brusis, eingesetzten 'Beratergruppe Freifinanzierter Wohnungsbau', vorgelegt im September 1992. 1

42

Kalkulation für das 1. Jahr nach der Investition

Unter der Voraussetzung der getroffenen Annahmen spielt in den ersten drei Jahren nach der Investition die steuerliche Abzugsfähigkeit die ausschlaggebende Rolle für den wirtschaftlichen Erfolg der baulichen Maßnahmen. Da jedoch anzunehmen ist, daß in nur ausgesprochen seltenen Fällen eine CO2 -reduzierende Maßnahme aus steuerlichen Gründen durchgeführt wird, beziehen wir diese Kurzfrist-Betrachtung ausschließlich auf die Uquidität vor Steuern und lassen interne Verzinsung und Nach-Steuer-Uquidität zunächst außer Betracht. Um diese Uquidität vergleichbar zu machen, wird sie jeweils auf das eingesetzte Eigenkapital bezogen:

Liquidität vor Steuern in % des eingesetzten Eigenkapitals im Jahr nach der Investition

Unternehmen mit Körperschaftssteuersatz 50 %

18,9

Privater Vermieter mit Grenzsteuersatz 40 %

17,8

Privater Vermieter mit Grenzsteuersatz 20 %

15,7.

Dieser ohnehin hohe kassenmäßige Ertrag vor Steuern erhöht sich durch die steuerliche Abzugsfähigkeit auf: Unternehmen mit Körperschaftssteuersatz 50 %

74,3

Privater Vermieter mit Grenzsteuersatz 40 %

62,6

Privater Vermieter mit Grenzsteuersatz 20 %

38,S.

43

Schon hier zeigt sich, daß private Eigentümer mit einer geringen Steuerbelastung in relativ geringerem Maße zur Investition angereizt werden. Die schnelle und hohe steuerliche Absetzung spielt für sie eine weniger gravierende Rolle. Die Liquiditätshöhe als Anteil vom Eigenkapital gibt nur eine erste Auskunft darüber, daß die Investition bei keiner der Eigentümergruppen an der mangelnden Kassenlage in den ersten Jahren scheitern kann. Dieses Ergebnis verändert sich auch nicht mit der Höhe der Investitionskosten, wie sie in den beispielhaften Berechnungen je nach Umfang der baulichen Maßnahmen (1) bis (3) zugrundegelegt wurden. Allerdings handelt es sich nur um eine Gleichartigkeit in den prozentualen Anteilen am Eigenkapital, denn sowohl der Eigenkapitaleinsatz als auch die vorwiegend durch den steuerlichen Ansatz verursachten kassenmäßigen Einnahmen steigen natürlich mit dem Umfang der Investition. Erzeugt wird das anteilsmäßig gleiche Ergebnis durch die steuerlichen Regelungen, die nicht zwischen Erhaltungs- und Herstellungsaufwand differenzieren und so in jedem Fall eine schnelle steuerliche Absetzung zulassen. Zu bedenken ist allerdings, daß in die durchgeführten Wirtschaftlichkeitsberechnungen zwar unterschiedliche Grenzsteuersätze, aber nicht die Höhe der Gesamteinkünfte aus Vermietung und Verpachtung sowie sonstiger Art eingeflossen sind. Es wurde bei der Ermittlung von Liquidität und Rentabilität also unterstellt, daß jeweils Einkünfte in ausreichender Höhe zur Verrechnung der Verluste aus den Energiesparmaßnahmen zur Verfügung stehen. Dieses dürfte, insbesondere bei Eigentümern mit niedrigem Grenzsteuersatz, nicht immer der Fall sein, so daß entweder die Verluste über weitere Jahre verteilt werden müssen oder sogar steuerlich überhaupt nicht voll wirksam werden. Im Ergebnis müßten sowohl Liquidität als auch langfristige Rentabilität wesentlich niedriger als errechnet angesetzt werden, so daß sich entsprechende Investitionen in ein Mietwohngebäude für Eigentümer mit niedrigen laufenden Einkommen durchaus als problematisch erweisen könnten. Verstärkt wird diese finanzielle Problematik noch dadurch, daß in derartigen Vermietergruppen möglicherweise auch nicht soviel

44

Eigenkapital eingesetzt werden kann, wie in den Beispielrechnungen angenommen wurde.

langfristige Rentabilitäten In der gewählten 25-Jahre-Betrachtung wird deutlich, wie sich Liquidität und Rendite unter den Einflüssen veränderter Erträge und nach Auslaufen der steuerlicher Abzugsmöglichkeiten entwickeln können. Unterstellt ist, daß erzielte Überschüsse verzinslich angelegt werden, die Verzinsung jedoch der Steuer unterliegt. Als Folge dieser Annahme haben die in den ersten drei Jahren hohen kassenmäßigen Überschüsse Einfluß auf die Entwicklung der internen Verzinsung des Eigenkapitals. Die folgende Tabelle 4.1 berücksichtigt ferner die volle Versteuerung der zusätzlichen Mieterträge nach Wegfall der Absetzung. Der Einfluß steuerlicher Regelungen ist außerordentlich hoch. Er führt u.a. dazu, daß Eigentümer mit niedrigem Grenzsteuersatz über den langen Zeitraum eine höhere Rendite erzielen als solche mit höheren Grenzsteuersätzen. Auch die Liquiditätsentwicklung verläuft in Abhängigkeit von der Steuer für die ersteren Vermieter wesentlich positiver als für andere Vermieter. Die Liquidität sinkt zwar bei allen Investoren nach Abschluß des steuerlichen Abzugs zunächst sehr stark, wird aber nie negativ, so daß hieraus keine Hemmnisse für Energiesparmaßnahmen entstehen können (vgl. auch die ausführlichen Tabellen im Anhang 2). Neben den Steuersätzen haben die aufgewendeten Kosten entscheidenden Einfluß auf die Liquiditätsentwicklung. Je umfangreicher die Investition, desto höher der kassenmäßige Überschuß nach Steuern (desto unwahrscheinlicher jedoch auch, daß die gesamten Aufwendungen in drei Jahren steuerlich angesetzt werden).

45

~

1633

1214

H+D+F+G+A

939

691

2849

50

2098

1622

37

Quelle: Eigene Berechnungen

535

28

1073

354

19

25. Jahr

1180

389

21

768

253

13

20. Jahr

H = Heizung; 0 = Dach; F = Fenster: G = Grundfläche; A = Außenwand

538

400

H+D+F

29

21

Grenzsteuersatz 20%

955

728

H

H+D+F+G+A

Privater Investor

315

240

H+D+F

Grenzsteuersatz 40%

17

13

H

650

510

H+D+F+G+A

Privater Investor

214

168

H+D+F

Körperschaftsteuersatz 50%

11

15. Jahr

9

H

Unternehmen

10. Jahr

Liquidität nach Steuern in DM

21,8

21,8

21,8

16,2

16,2

16,2

15,7

15,7

21,2 21,2

15,7

15,5

15,5

15,5

15. Jahr

21,2

20,8

20,8

20,8

10. Jahr

13,4

13,4

13,4

13,0

13,0

13,0

12,8

12,8

12,8

20. Jahr

11,7

11,7

11,7

11,4

11,4

11,4

11,2

11,2

11,2

25. Jahr

Rendite/ interner Zinsfuß in %

Liquiditäts- und Rentabilitätsentwicklung bis zum 25. Jahr nach der Investition nach Steuern

i

,

I

I

I

I

Tabelle 4.1

Die Renditen sind demgegenüber unabhängig von der Höhe der investiven Aufwendungen, jedoch ebenso hoch beeinflußt von den Grenzsteuersätzen. Auch in der Langfristbetrachtung der internen Verzinsung schneidet der private Vermieter mit niedrigem Steuersatz am günstigsten ab. Sein interner Zinssatz erreicht eine Größenordnung, die durch eine alternative Kapitalanlage nicht zu erreichen wäre. Das gleiche gilt auch, allerdings in leicht abgeschwächter Form, für alle anderen Vermietergruppen. Als Folge von steuerlichem Abzug und Versteuerung der erzielten Einnahmen sowie verursacht durch den großen Mietertragssprung zu Beginn der betrachteten Periode sinkt die interne Verzinsung im Zeitverlauf, anfangs sehr stark, später geringfügiger, aber kontinuierlich. Auch der Endstand im 25. Jahr nach der Energiesparinvestition - ein Zeitraum, der für die Rentabilitätsbetrachtung einer Wohnungsbauinvestition ausreichend sein sollte - liegt jedoch mit einem Zinsfuß von rund 11 % vergleichsweise hoch. Die hier dargestellten beispielhaften Berechnungen sind zwar nicht in der Lage, alle Besonderheiten individueller und gewerblicher Kalkulationen abzubilden, aber sie können doch zumindest Anhaltspunkte dafür liefern, ob Vermieter aufgewendete Kosten ersetzt bekommen bzw. ein Eigenkapitaleinsatz im "Normalfall" angemessen verzinst wird. Ungeklärt bleiben in diesem Zusammenhang neben den Fragen individueller Abweichungen von den getroffenen Annahmen und neben der Frage, ob diese zu erwartenden positiven Liquiditäts- und Renditeentwicklungen potentiellen Investoren bekannt sind, mögliche Einschränkungen für die zugrundeliegenden Prämissen aus Marktlage und Mietrecht. Mögliche Begrenzung der erzielbaren Renditen

Für alle Berechnungen der Rentabilität wurde angenommen, daß die aufgewendeten Kosten voll für Modernisierungsmaßnahmen eingesetzt wurden, daß also die entsprechende Energiesparmaßnahme ohne zeitlichen Bezug zu Instandhal-

47

tungsarbeiten durchgeführt wurde. 1 Nun wird zwar unter generellen Kostengesichtspunkten - vor allem auch unter volkswirtschaftlichen Aspekten - die Forderung zu erheben sein, Energiesparinvestitionen soweit wie möglich an ohnehin anstehende relevante Instandhaltungsmaßnahmen zu koppeln, um dadurch Kosten zu sparen. Jedoch ist diese Argumentation für Vermieter in betriebswirtschaftlicher Sicht eher zweifelhaft. Die oben errechneten Renditen sind zu einem großen Teil davon abhängig, daß die getätigten Maßnahmen voll der Modernisierung zuzurechnen sind und somit nach Miethöhegesetz auf die Miete umgelegt werden können. Verringert sich bei annähernd gleichhohen Aufwendungen der Modernisierungsanteil zugunsten der Instandhaltung, so kann der Eigentümer nur entsprechend geringere Kosten auf die Mieter umlegen. Diese Absenkung der zusätzlichen Mieteinnahmen führt direkt und indirekt über einen ebenfalls geringeren Ertragswert zu einer nicht unerheblichen Reduktion der oben errechneten internen Verzinsung. Eine Koppelung von Energiespar- an Instandhaltungsmaßnahmen hätte demnach eine doppelte, in sich konträre Wirkung im Vergleich zur reinen Modernisierungstätigkeit: einen wesentlich geringeren Anreiz für Vermieter, die gewünschten CO2-senkenden Investitionen zu tätigen, aber, wenn dann doch investiert wird, einen wesentlich geringeren Mieterhöhungseffekt, also eine "Schonung" der Mieter. Einen ähnlich begrenzenden Einfluß auf die zu erzielende Rendite hat das geltende Mietrecht. Wie oben näher erläutert, besteht zwar grundsätzlich die Möglichkeit, 11 % der für Energiesparmaßnahmen aufgewendeten Kosten auf die Miete umzulegen, aber der dadurch bewirkten Mieterhöhung sind durch die sogenannten Wucherparagraphen Grenzen gesetzt. So kann es (im Extremfall)

Wie in Kap. 2 angesprochen, werden nur für geringe Teile der Wohnungsbestande bis zum Jahr 2005 relevante Instandhaltungsmaßriahmen erforderlich.

48

durchaus sein, daß gerade die eher aktiven Vermieter, die durch wertsteigernde Maßnahmen in der Vergangenheit immer schon Mieteinnahmen am oberen Rand der Vergleichsmiete erzielt haben, überhaupt oder fast keine Energiesparaufwendungen umlegen können. Dadurch würde die erzielbare Rendite gegen Null gedrückt, was mit hoher Wahrscheinlichkeit die Investition verhindern würde. Vor allem bei umfangreichen Energiesparinvestitionen muß wohl insgesamt davon ausgegangen werden, daß unter derzeitigen mietrechtlichen Bedingungen die entstehenden Kosten nicht vollständig auf die Miete abgewälzt werden können. (Die in dem dritten (3) der obigen Berechnungsbeispiele zugrundegelegte Mieterhöhung von DM 2.020,-- pro Jahr bzw. DM 2,40 pro qm und Monat müßte, bei einer durchschnittlichen Marktmiete für diesen Gebäudetyp von rund 5,-- DM, beispielsweise zu einer Erhöhung um 50 % führen). Von daher muß der Anreiz für Vermieter, durchgreifende CO2-senkende Investitionen zu tätigen, stark relativiert werden. Diese Einschränkung betrifft vor allem Altbauten, die umgekehrt zur Erreichung des umweltpolitischen Ziels gerade am meisten beitragen müßten. Als Beispiel für den außerordentlich hohen bzw. sogar wesentlichen Einfluß der Mieterhöhungsmöglichkeiten auf die Rentierlichkeit der Investition wurde eine Berechnung von Liquidität und internem Zins für den Fall einer maximalen Umlagefähigkeit von 5 % der Investitionskosten auf die Miete durchgeführt. Zugrundelegt sind dabei dieselben Annahmen wie oben, die Berechnung erfolgte für den Typ des privaten Vermieters mit einem Grenzsteuersatz von 40 %. Die geringeren Mieterträge führen dazu, daß1 die Liquidität nach Steuern unmittelbar nach Auslaufen der steuerlichen Abzugsmöglichkeit negativ wird und auch bis zum 25. Jahr negativ bleibt; der interne Zins bis zum 9. Jahr nach der Investition rapide abfällt und in diesem 9. Jahr sogar einen negativen Wert annimmt; ab dem 10. Jahr steigt

AusfOhrliche Tabelle dieses Beispiels im Anhang, 2A 10. 4 Behring I Karl

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er zwar wieder, erreicht aber auch im 25. Jahr nach der Investition nur knapp 65 % der Alternative mit 11 % Kostenumlage. Das Beispiel zeigt deutlich, daß unter Bedingungen, die eine Umlage der Kosten in Höhe von 11 % verhindern, die Rentabilität der Energiesparinvestition für den Eigentümer allenfalls bei langfristiger Betrachtung gewährleistet ist und auch in diesem Fall einem Vergleich mit einer alternativen Kapitalanlage nicht standhalten kann. Da während der gesamten Zeit jedoch Liquiditätsengpässe auftreten bzw. Lücken aus anderen Quellen geschlossen werden müssen, dürfte bei Mietwohnungseigentümern in Situationen begrenzter Überwälzungsmöglichkeiten keine positive Investitionsentscheidung zu erwarten sein. Für andere Eigentümergruppen läßt sich aus der Beispielrechnung schließen, daß private Vermieter mit geringerem Grensteuersatz mit weniger gravierenden finanziellen Nachteilen zu rechnen hätten, gewerbliche Vermieter zwar modifizierte finanzielle Wirkungen erwarten, aber trotzdem nur eine gerade ausreichende Rendite erzielen können. Zusammenfassend läßt sich bezüglich der Rentabilität energiesparender Maßnahmen im Mietwohnungsbestand festhalten, daß eine zur Investition anreizende Rendite nur dann erzielbar ist, wenn die gesetzlich mögliche Umlage von 11 % der Kosten durchgesetzt werden kann. Sollten aus mietrechtlichen Gründen ("Wucherparagraphen") oder Marktgegebenheiten Behinderungen der Mieterhöhungsspielräume bestehen, so werden Mietwohnungseigentümer CO 2-reduzierende Investitionen eher unterlassen bzw. auf ein Mindestmaß beschränken. Mangels ausreichender Daten und anderer Informationen läßt sich nicht exakt quantifizieren, wieviele und welche Wohnungen des Mietwohnungsbestands sich in welchen Vergleichsmietengrenzen befinden. Jedoch kann man wohl mit einiger

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Wahrscheinlichkeit vermuten, daß für den größten Teil keine wesentlichen Rendite-Hindernisse bezüglich möglicher Investitionen auftreten, und zwar weil die Vergleichsmieten zu einem hohen Prozentsatz aus Neuvermietungsmieten gebildet werden, die bis zu 30 % über denen langdauernder Mietverträge liegen 1, die Mobilität der Bevölkerung nicht sehr hoch ist und in angespannten Wohnungsmarktsituationen sinkt; rund 90 % der privaten Haushalte sind eher seßhaft, in langjährigen Mietverträgen bei weitem nicht jede gesetzlich mögliche Mieterhöhung durchgeführt wird. In einer groben Schätzung auf der Grundlage dieser Argumente gehen wir davon aus, daß für gut 90 % der bestehenden Mietwohnungen die notwendigen Erhöhungsspielräume bestehen, sofern keine umfassenden Investitionen geplant sind. Das bedeutet, daß die ökonomisch rationalen Renditeüberlegungen keine wesentlichen Hemmnisse für die Durchführung kleinerer bis mittlerer CO2 -reduzierender Maßnahmen bilden dürften. Neben diesen rechtlichen und ökonomischen Gründen spielen jedoch noch eine ganze Reihe von anderen Einflüssen sozialer und psychologischer Art in die Entscheidungen der Mietwohnungseigentümer hinein. Diese Einflüsse sind mit Sicherheit je nach Eigentümergruppe und Bewirtschaftungsorganisation verschieden. 4.1.4 Umweltbewußtsein der Bevölkerung

Eine wichtige Frage im Hinblick auf die Möglichkeiten und den Erfolg einer CO 2 Reduktionspolitik ist die nach der Akzeptanz entsprechender Maßnahmen in der Bevölkerung. Fast jeder der angesprochenen politischen Eingriffe hat eine Stei-

Vgl. Behring, K., Miethöhe - Bonus für Seßhaftigkeit, in: ifo Schnelldienst 11/1988. 4·

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gerung der Wohn kosten zur Folge, seien es die Kosten für Raumwärme, die Miete oder seien es Kauf- bzw. Baupreise. In der derzeitigen Situation auf den Wohnungsmärkten bildet jede Erhöhung der Wohnkosten eine zusätzliche Belastung des ohnehin schon gestiegenen Budgetanteils für Wohnen. Das bedeutet, daß grundsätzlich alle CO2-reduzierenden politischen Eingriffe unpopulär sein werden. Demgegenüber, und das kann die Unpopularität unter Umständen zumindest modifizieren, ist in der Bevölkerung ein hohes ständig wachsendes Verantwortlichkeitsgefühl für den Umweltschutz vorhanden. So sind in den privaten Haushalten auch ohne kostenträchtige umweltpolitische Maßnahmen schon eine ganze Reihe energiesparender Verhaltensänderungen in Gang gekommen, wie beispielsweise eine Zurücknahme der Innenraumtemperaturen, Anschaffung energiesparender Haushaltsgeräte und ähnliches. Allerdings handelt es sich immer noch um eine aktive Minderheit und ansonsten häufig um pure lippenbekenntnisse. Eine in jüngster Zeit vom Forschungszentrum Jülich durchgeführte Befragung hat einen weiteren vermuteten Zusammenhang bestätigt': Umweltschutz darf mit Kosten verbunden sein, sollte aber keinen Zwang zu einer Verhaltensänderung aufweisen. In der angeführten Untersuchung wird denn auch eine große Bereitschaft signalisiert (80 - 90 % der Befragten), Abfälle getrennt zu sammeln, energiesparende Geräte bzw. ein sparsameres Auto zu kaufen, aber eine Limitierung der Heizenergie oder gar die Verpflichtung zur Wärmedämmung finden keine vergleichsweise breite Zustimmung (38 bzw. 40 %). Allerdings, so führen die Autoren aus, sind insbesondere Mieter eher gegen den Zwang zur Wärmedämmung als Hauseigentümer (38 % zu 42 %). Insgesamt wurde festgestellt, daß Freiwilligkeit gegenüber Zwang eine erhöhte Akzeptanz finden dürfte und

Karger, C., H. Schatz, P.M. Wiedemann, Akzeptanz von Klimaschutzmaßnahmen in der Bundesrepublik Deutschland, Jülich 1992.

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Maßnahmen, die auf Verhaltensänderungen hinwirken (wie beispielsweise eine gute und umfassende Information), eher angenommen werden als kostenerhöhende Maßnahmen. Die Extreme in der Akzeptanz - freiwillige Verhaltensänderung gegenüber erzwungenen und ökonomischen Maßnahmen - sprechen eigentlich dafür, ausschließlich über Informationen und unter Inkaufnahme einer sehr langen Wirkungsdauer den CO2 -Ausstoß zu senken. Da jedoch die Zeit drängt, ist dieser Weg nicht gangbar. Aber die Akzeptanz-Probleme sollten bei der Auswahl einer oder mehrerer politischer Eingriffe Berücksichtigung finden. Bezüglich umweltpolitischer Maßnahmen zur Wärmedämmung ergaben die Befragungen im Hinblick auf verschiedene soziodemographische Merkmale, daß die Ablehnung bei Personen mit folgenden Charakteristika vergleichsweise höher ist: Wohnsitz in den alten Bundesländern, Einkommen unter 2.500 DM, geringe Bildung, Alter über 45 Jahre. Hieraus lassen sich nicht nur Hinweise auf das Verhalten von Mietern bei geplanten Wärmedämminvestitionen ableiten, sondern auch solche auf die Investitionstätigkeit selbstnutzender Eigentümer (vgl. unten). Mieter, die zu dem beschriebenen Personenkreis gehören, dürften den Energiesparabsichten ihrer Vermieter, jedenfalls dann, wenn starke Mieterhöhungen abzusehen sind, einen nicht unerheblichen Widerstand entgegensetzen. Denn die Eigentümerinvestitionen widersprechen gleich in doppelter Weise den Voraussetzungen für eine größere Akzeptanz: Erstens sind höhere Kosten zu tragen und zweitens unter Zwang, d.h. ohne eigene Entscheidungsmöglichkeit.

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4.2

Reaktion der Bestands-Eigentümer

Im folgenden wird aus einer Zusammenschau aller oben beschriebenen, z.T. gegenläufigen Einflüsse und unter Berücksichtigung zusätzlicher eigentümertypischer Faktoren die Schätzung der Reaktionen der Vermieter entwickelt.

4.2.1 Gewerbliche Vermieter Rund 1,5 Mio. Wohneinheiten, d.h. knapp 10 % des Mietwohnungsbestands, befinden sich im Eigentum gewerblicher Vermieter aller Art1 • Über ihr Verhalten gegenüber einer umweltpolitischen Maßnahme ist vergleichsweise wenig bekannt. Mit hoher Wahrscheinlichkeit werden gewerbliche Vermieter nicht investieren, wenn nicht die volle Kostenüberwälzung möglich ist bzw. der Staat einen Teil der anstehenden Aufwendungen übernimmt. Aller Erfahrung nach fließen in die Entscheidung dieser Eigentümergruppe in erster Unie ökonomische Faktoren ein. Neben der (abstrakten) Rentabilität der durchzuführenden Investition werden sicherlich folgende Daten berücksichtigt: Steuerliche Abzugsfähigkeit, gemessen an der Einnahmenhöhe und sonstigen steuerlich relevanten Verlusten, z.B. aus Neubau, in engem Zusammenhang damit die zur Verfügung stehende Eigenkapitalhöhe, die Belastung aus Nicht-Investition, z.B. langfristige Vermietbarkeit, Konkurrenzfähigkeit, andere anstehende Modernisierungen. Jedoch werden auch gewerbliche Vermieter - trotz eines Mietverhältnisses auf "Distanz" - Fragen der Belastbarkeit ihrer Mieter, mögliche Konflikte, eine eventu-

Die Vermieter von Sozialwohnungen sind hier ausgeklammert; vgl. dazu Kap. 5.

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eil erhöhte Fluktuation u.a. in ihre Überlegungen einbeziehen, denn auch daraus entstehen indirekt finanzielle Belastungen. Die derzeitige Unruhe auf den Mietwohnungsmärkten sowie das verschlechterte Image von Vermietern treffen sicherlich große Wohnungsunternehmen weniger stark als private Einzelvermieter. Dennoch könnte dieses Problem, zumal dann, wenn bei umfangreichen Investitionen große Mietsteigerungen zu erwarten sind, eher hemmend auf gewerbliche Vermieter einwirken. Demgegenüber werden erhöhte Heizkosten als Folge von CO2-Abgabe oder Energiesteuer nicht dem Vermieter zur Last gelegt. Zwecks Abschwächung der Auswirkungen einer Energiesparinvestition auf die Miethöhe könnten gewerbliche Eigentümer eine Koppelung an ohnehin anstehende Instandhaltungsmaßnahmen vorsehen. Allerdings wird diese kostensenkende Koppelung bis zum Jahr 2005 nur bei einem Bruchteil aller Bestandsmietwohnungen möglich sein; also sind von dieser Seite keine merkbaren Impulse auf eine CO 2-reduzierende Investitionstätigkeit zu erwarten. Bei allen Unsicherheiten bezüglich der Reaktionen gewerblicher Vermieter, vor allem auch in Abhängigkeit von einem unterschiedlichen Wohnungsbestand, unterschiedlichem Neubauengagement und unterschiedlichen steuerlichen Gegebenheiten, kann man eines jedoch mit hoher Sicherheit voraussetzen, nämlich einen außerordentlich hohen Informationsstand dieser Eigentümergruppe. Dazu tragen nicht nur eine umfangreiche Verwaltung, sondern auch ein hoher Grad von Verbandsorganisation bei, die über politische und technische Entwicklungen zeitnah berichten. Aus diesem Grund ist gewerblichen Vermietern zuzutrauen, auch für die Zukunft sowohl politische als auch Wohnungsmarktentwicklungen abschätzen zu können. Und wie in der Vergangenheit sehr häufig bei anderen Modernisierungsanforderungen könnten deshalb auch bezüglich der CO 2-Problematik diese Eigentümer eine Vorreiterrolle übernehmen, um auch auf die lange Sicht den Wert ihrer Kapitalanlage zu sichern.

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Zusammenfassend gehen wir davon aus, daß bei Abwägung aller Einflüsse die gewerblichen Vermieter wie folgt auf die verschiedenen umweltpolitischen Maßnahmen reagieren (Anteil der Wohnungen mit Investitionen am entsprechenden Wohnungsbestand 1) in %):

CO2-Abgabe Energiesteuer Vorschrift Förderung

62 60 89 68

1) nicht preisgebundener Mietwohnungsbestand gewerblicher Vermieter. Die Investitionsentscheidung überwiegt bei weitem, kann jedoch als Folge der kurzen Frist bis 2005 nicht voll zum Tragen kommen. COz-Abgabe

Eine Abgabe, die in der Höhe mit dem CO2-Gehalt einer Energieart variiert, dürfte im Verhältnis zu einer undifferenzierten Energiesteuer (wie hier angenommen), eine geringfügig höhere Investitionstätigkeit in Gang setzen, weil auch ein Anreiz für die Substitution der Energieart besteht. Darüber hinaus sind die Instandhaltungszyklen für die Heizung vergleichsweise kürzer als beispielsweise für die Außenwände oder die Fenster. Allerdings können nur Teile der gewerblichen Vermieter die Energiesubstitution von Öl und Kohle durch Erdgas durchführen, entweder weil schon Erdgas verwendet wird oder weil keine lokalen Erdgasanschlußmöglichkeiten bestehen. Unabhängig davon könnten sich einige Vermieter an den zukünftigen Neubaustandards orientieren und ihren Wohnungsbestand auf dieses Niveau anheben wollen. Insgesamt werden aber bis zum Jahr 2005 nur rund zwei Drittel aller Wohnungen gewerblicher Vermieter ihren CO2-Ausstoß reduziert haben.

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Energiesteuer Für die Schätzung der Reaktion auf eine Energiesteuer wurden analog die gleichen Argumente berücksichtigt. Jedoch ist in diesem Zusammenhang der Anreiz zur Energiesubstitution in geringerem Maße wirksam. Wie schon oben dargelegt, kann der Vermieter die Verantwortlichkeit für die Steuererhebung zunächst auf den Staat abwälzen. Das wird dadurch unterstützt, daß zwischen den Mietern in verschiedenen Gebäuden die Heizkosten bisher sicherlich ein untergeordnetes Gesprächsthema waren - die Miethöhe wird eher verglichen und diskutiert. In einer Abwägung aller Einflüsse gehen wir bezüglich der Energiesteuer davon aus, daß Vermieter in 60 % ihres Wohnungsbestandes investieren

~erden.

Vorschrift Eine bindende gesetzliche Vorschrift in der unterstellten Art verpflichtet grundsätzlich alle Eigentümer des Wohnungsbestands die geforderten Obergrenzen für den CO 2-Ausstoß bzw. einen bestimmten Wärmedämmstandard durch Investitionen einzuhalten. Wir gehen in unserer Schätzung der Vermieterreaktionen trotzdem davon aus, daß einige Eigentümer entweder die Vorschriften zu umgehen versuchen oder ihre Erfüllung hinauszögern, wobei durchaus wichtige und anzuerkennende Gründe vorliegen können. Deshalb setzen wir an, daß nicht ganz 90 % der Bestandswohnungen entsprechende energiesparende Maßnahmen erfahren. Insbesondere der Versuch, geforderte Investitionen an notwendige Instandhaltungsmaßnahmen zu koppeln, dürfte zu einer zeitlichen Verzögerung über das Jahr 2005 hinaus führen. (Dabei ist kaum damit zu rechnen, daß die Rechtsprechung im Falle einer Auseinandersetzung zwischen Staat und Eigentümer die Wirtschaftlichkeitsüberlegungen völlig außer acht lassen kann. Dieses wurde bei

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der Abschätzung der Reaktionen nicht berücksichtigt, so daß die angenommene Reaktionshöhe als eher optimistisch angesehen werden muß.) Förderung

Auch wenn der Staat die gewünschten CO2-reduzierenden Investitionen fördert, ist keine wesentlich andere Reaktion der Mietwohnungseigentümer zu erwarten. Eine Erhöhung der Investitionstätigkeit dürfte durch folgende, gegenüber den anderen Maßnahmen veränderte Einflußzusammenhänge entstehen: - Eine staatliche Förderung verleitet zur Inanspruchnahme. - Das gilt insbesondere für diejenigen Eigentümer, die die steuerliche Abzugsmöglichkeit nicht oder nicht voll ausnutzen können. - Die möglicherweise hemmende Mieterhöhung ohne Förderung der Investition wird abgemildert. - Die Förderung löst Vorzieheffekte, eventuell sogar für Instandhaltungsmaßnahmen aus. - Insbesondere die großen Wohnungsunternehmen werden außerordentlich gut und schnell über die Förderung und ihre Bedingungen informiert sein. Da jedoch eine ganze Reihe von Investitionshemmnissen trotz einer staatlichen Förderung bestehen bleiben, gehen wir davon aus, daß knapp 70 % der Wohnungen der gewerblichen Eigentümer einer CO 2-reduzierenden Investition unterzogen werden.

4.2.2 Private Mietwohnungseigentümer Knapp 90 % des nicht preisgebundenen Mietwohnungsbestands befinden sich in privatem Eigentum. Die Gruppe der privaten Vermieter ist in sich jedoch keine homogene Gruppe, sondern setzt sich aus einer Vielzahl unterschiedlicher Personen und Personengruppen zusammen, von denen auch unterschiedliche Reaktionsweisen auf umweltpolitische Maßnahmen zu erwarten sind. Man kann

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sicherlich nicht davon ausgehen, daß sich private Eigentümer ähnlich wie gewerbliche verhalten, denn die Motive von Privatpersonen zum Erwerb und Erhalt von Mietwohnungen weichen vom rein ökonomischen Kalkül der Gewinnerzielung gewerblicher Vermieter in vieler Hinsicht ab: 1 - Das Interesse ist häufig nicht auf höchstmögliche Rentabilität gerichtet.

- Oft folgt auf die Investitionsphase eine Zeit der Desinvestition im Alter, d.h. die Werterhaltung steht nicht durchgängig im Vordergrund. - Die Haltung zum Immobilienbesitz wird nicht immer durch das Motiv der inflationssicheren Kapitalanlage geprägt, sondern auch durch Familientradition oder Absicherung einer gewerblichen Tätigkeit durch Gebäudebesitz. - Es gibt eine Reihe psychosozialer Faktoren, die für das Verhältnis zu Immobilie, zu Mietern und damit auch zur Durchführung einer Energiesparinvestition maßgebend sind. Um die große heterogene Gruppe privater Vermieter fragestellungsrelevant etwas besser durchleuchten zu können, bietet es sich an, in einem ersten Schritt eine kleinere Gruppe abzuspalten, und zwar - Vermieter von einzelnen Eigentumswohnungen in Eigentumswohnanlagen. Läßt sich die Größenordnung dieser Gruppe noch halbwegs abschätzen, so ist uns über den Umfang anderer Gruppierungen nichts bekannt. Aus diesem Grund wird der Eigentumswohnungsbestand gesondert behandelt, während z.B. verwaltete Mietwohnungen oder Miethäuser, in denen der Eigentümer selbst wohnt, keiner isolierten Betrachtung unterzogen werden, sondern eher als Modifikation in die Schätzungen für private Einzelvermieter eingehen.

1

Vgl. dazu u.a. Stein, U., Private Einzelvermieter, in: Deutscher Verband für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung, Investitionen im Wohnungsbau haben Zukunft, Bonn 1989.

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4.2.2.1 Vermietete Eigentumswohnungen Vermieter von einzelnen Eigentumswohnungen wohnen selten im gleichen Gebäude, sondern eher entfernt vom Ort ihrer Kapitalanlage. Sie haben meist kein persönliches Verhältnis zu ihrem Mieter, erledigen z.T. die Verwaltungsarbeiten selbst, haben sie aber auch häufig auf die Verwaltung der Eigentumsanlage übertragen. Rund 7 % des privaten Mietwohnungsbestands dürfte aus solchen Eigentumswohnungen bestehen. Eigentumswohnungen sind überwiegend jüngeren Baualters (sofern sie nicht aus Altbaumietwohnungen umgewandelt wurden). Investitionen müssen nach Wohneigentumsgesetz von den Eigentümern gemeinsam beschlossen werden. Wohnen in den Gebäuden sowohl Selbstnutzer als auch Mieter, so könnte es wegen der verschiedenen Motive der einzelnen Eigentümer zu Unstimmigkeiten und daher zu Investitionshemmnissen kommen. Wir gehen jedoch davon aus, daß sich Vermieter dieser Wohnungen eher wie Selbstnutzer verhalten, weil - erstens durch die Selbstnutzer im gleichen Gebäude ein nicht unerheblicher Druck auf die Vermieter ausgeübt wird, ihre Wohnungen gemeinsam mit den anderen an neue, energiesparende Erfordernisse anzupassen (vgl. auch unten Kap.6) und - zweitens in Eigentumswohnungsanlagen in der Mehrzahl der Fälle professionelle Verwalter tätig sind, die einen vergleichsweise hohen Informationsstand an die betreuten Eigentümer weitergeben. Auf der Grundlage dieser Argumente wird für privat vermietete Eigentumswohnungen eine hohe Investitionsbereitschaft angenommen (vgl. auch unten Tab.

4.3): CO2-Abgabe Energiesteuer Vorschrift Förderung

60

80% 78% 95%

77 %.

4.2.2.2 Private Miethausbesitzer Eine ähnlich hohe Investitionstätigkeit in der Folge umweltpolitischer Maßnahmen kann für private Miethauseigentümer nicht unterstellt werden. Diese Gruppe ist wie oben schon erwähnt - sehr heterogen, und zwar nicht nur ihre soziodemographischen Merkmale, sondern auch den von ihnen gehaltenen Wohnungsbestand, die Verwaltungsorganisation u.a.betreffend. (Zwar hat in den letzten Jahren das politische Interesse an der Gruppe der privaten Vermieter zugenommen, aber ausreichendes empirisches Material zur Belegung bzw. sogar Analyse fragestellungsrelevanter Zusammenhänge liegt nicht vor.) Zwecks Annäherung an die Soziodemographie der Gruppe, die einen wichtigen Einfluß auf eine mögliche Investitionstätigkeit nehmen dürfte, wurden Daten der Gebäude- und Wohnungszählung 1987 und der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe 1988 herangezogen. Relevant für die Entscheidung, energiesparende Investitionen auszuführen, sind offensichtlich - das Alter des Eigentümers, - sein Einkommen bzw. Vermögen/Eigenkapital (vgl. Tabelle 4.2.) und - möglicherweise noch das Bildungsniveau, über das jedoch keinerlei Daten erhältlich sind. 1 Danach - und hierin unterscheiden sich Vermieter kaum von Selbstnutzern, vgl. unten Kapitel 6 - nimmt die Investitionsbereitschaft mit steigendem Alter ab, mit höherem Einkommen und Bildungsniveau zu.

1

Vgl. dazu u.a. Stein, U., a.a.O.; Spiegel-DOkumentation, Energie-Bewußtsein und EnergieEinsparung von privaten Hausbesitzern und WohnungseigentOmern, Hamburg 1981; Karger, C., H. Schütz, P.M. Wiedemann, a.a.O., die diese Zusammenhänge nachgewiesen haben.

61

Die folgende Tabelle 4.2 zeigt eine Aufschlüsselung privater Vermieter nach Alter und Einkommen. Daten über die jeweilige Anzahl der Wohnungen im Eigentum der einzelnen Gruppen sind leider nicht erhältlich, so daß die Ergebnisse auch aus diesem Grund nur als erste Annäherung zu einer Schätzung der Vermieterreaktionen dienen können. Knapp 27 % der privaten Vermieter haben danach ein Alter von 65 Jahren und mehr erreicht, und gut 14 % der Jüngeren beziehen darüber hinaus ein Einkommen von bis zu 2000 DM im Monat. Von diesen 41 % der privaten Vermieter muß zunächst angenommen werden, daß sie entweder eine Investition nicht mehr finanzieren bzw. vorfinanzieren können und/oder aus Altersgründen die mit der Investition verbundenen Unbequemlichkeiten nicht in Kauf nehmen wollen. Die graphische Darstellung 4.1 verdeutlicht die erwähnten Zahlen. Man kann mit hoher Wahrscheinlichkeit davon ausgehen, daß sich die Struktur der privaten Vermieter (und damit ihr Verhalten) bis zum Jahr 2005 nicht wesentlich ändern wird. Das bedeutet allerdings, daß ein Teil der zum Zielzeitpunkt über 65jährigen im Referenzzeitraum, also mit niedrigerem Alter, möglicherweise bereits investiert hat, bzw. daß ein anderer Teil des relevanten Bestandes im Rahmen der Erbfolge an jüngere Eigentümer übergegangen ist. Die Bestimmungsgründe für Inaktivität werden überlagert von einer ganzen Reihe anderer Einflußfaktoren, wie sie in Abschnitt 4.1 u.a. für alle Vermieter diskutiert wurden. Speziell für private Eigentümer kommen noch einige weitere Faktoren hinzu, die jedoch auch keine einheitliche Wirkungsrichtung aufweisen: - Großen Einfluß nimmt die Einschaltung einer Verwaltung in die Organisation des Mietwohnungsbestands, weil - wie schon bezüglich der Eigentumswohnungen erwähnt - die Distanz zum Mieter zunimmt und der Verwalter über die Entwicklung des Marktgeschehens üblicherweise besser unterrichtet ist. Für professionell verwaltete Mietwohnungen muß deshalb von einer erhöhten Investitionsbereitschaft ausgegangen werden.

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Tabene 4.2 Charakteristika der privaten Vermleter1) nach Antenen Im Mletwohnungsbeatand In % Ein-Personen-Hausha/te After bis unter 35 Jahre Einkommen bis 2.000 DM 2.000 bis 3.999 DM 4.000 DM und mehr

3,5

Alter 35 Jahre bis 64 Jahre Einkommen bis 2.000 DM 2.000 bis 3.999 DM 4.000 DM und mehr

9,3

Alter 65 Jahre und älter Einkommen bis 2.000 DM 2.000 bis 3.999 DM 4.000 DM und mehr

0,4 0,4 2,7

1,1 0,9 7,2 12,7 1,5 1,3 9,9

Mehrpersonen-Haushalte Alter bis unter 35 Jahre Einkommen bis 2.000 DM 2.000 bis 3.999 DM 4.000 DM und mehr

3,8 0,8 1,4 1,7

Alter 35 Jahre bis 64 Jahre Einkommen bis 2.000 DM 2.000 bis 3.999 DM 4.000 DM und mehr

56,8

Alter 65 Jahre und älter Einkommen bis 2.000 DM 2.000 bis 3.999 DM 4.000 DM und mehr

13,9

11,8 20.2 24,8

2,9 4,9 6,1

1) einschI. Erbengemeinschaften. Quelle: Eigene Schätzungen auf der Grundlage der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe 1968 und der GWZ 1987.

63

~

cn

0,0%