Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern in der Bundesrepublik Deutschland: Eine kritische Untersuchung der gegenwärtigen Staatspraxis mit einer Zusammenstellung der zwischen Bund und Ländern abgeschlossenen Abkommen [1 ed.] 9783428405183, 9783428005185

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 57

Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern in der Bundesrepublik Deutschland Eine kritische Untersuchung der gegenwärtigen Staatspraxis mit einer Zusammenstellung der zwischen Bund und Ländern abgeschlossenen Abkommen

Von Rolf Grawert

Duncker & Humblot · Berlin

ROLF GRAWERT

Verwaltungsabkommen zwischen B u n d und Ländern i n der Bundesrepublik Deutschland

Schriften

zum

öffentlichen Band 57

Recht

Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern i n der Bundesrepublik Deutschland Eine kritische Untersuchung der gegenwärtigen Staatspraxis mit einer Zusammenstellung der zwischen Bund und Ländern abgeschlossenen Abkommen

Von Rolf Grawert

D U N C K E R

&

H U M

B L O T /

B E R L I N

Alle Rechte vorbehalten © 1967 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1967 bei Buchdruckerei Bruno Luck, Berlin 65 Printed in Germany

Meinen Eltern

Vorwort Der Bundesstaat ist ein komplexes, kompliziertes und damit störungsanfälliges Staatsgebilde. Seine Funktionsfähigkeit und Effektivität i n der Spannungslage zwischen Gesamt- und Gliedstaaten sicherzustellen, bedarf deshalb ständiger Bemühungen. Die Staatspraxis des Bundes und der Länder bedient sich zu diesem Zweck i n steigendem Maße des Abkommens als eines Mittels bundesstaatlicher Zusammenarbeit. Die zunehmende Zahl, sachliche und funktionelle Bedeutung derartiger A b kommen gebieten jedoch die Frage nach ihrer verfassungsrechtlichen Einordnung, die nicht schon mit dem Hinweis auf die praktisch-politische Reibungslosigkeit befriedigt ist. Die vorliegende Arbeit soll einen Beitrag zu ihrer Beantwortung leisten. Sie hat der Juristischen Fakultät der Ruprecht-Karl-Universität Heidelberg i m Sommer 1966 als Dissertation vorgelegen. Für die Drucklegung wurde sie überarbeitet; Literatur und Rechtsprechung sind bis A p r i l 1967 nachgetragen. Die Untersuchung wurde unter der fachlichen und persönlichen Fürsorge meines verehrten Lehrers, Herrn Professor Dr. Dr. Otto Gönnenwein, begonnen. Des vorzeitig und unerwartet Verstorbenen gedenke ich i n tiefer Dankbarkeit. Dank schulde ich vor allem meinen verehrten Lehrern, Herrn Professor Dr. Ernst Forsthoff, der die Betreuung der Abhandlung trotz großer Arbeitsbelastung übernahm und sie mit Ratschlägen und steter Anteilnahme verfolgte und förderte, sowie Herrn Professor Dr. Dr. Ernst-Wolfgang Böckenförde, der mir neben der Tätigkeit als Assistent die Zeit zur Fertigstellung beließ und als Korreferent zahlreiche fördernde Hinweise und Anregungen gab. Nicht zuletzt gebührt mein Dank Herrn Ministerialrat a. D. Dr. Johannes Broermann, der die Abhandlung mit großem Entgegenkommen i n sein Verlagsprogramm aufnahm. Sandhausen, i m J u l i 1967 Rolf

Grawert

Inhaltsverzeichnis Einleitung

Motive und Funktionen von Abkommen i m Verhältnis von Bund und Ländern

21

1. Die Erscheinung des Vertrages i m Bundesstaat

21

2. Bundesstaatliche Aufgabenteilung u n d A u f gaben verschränkung

21

3. Politischer Föderalismus und gesellschaftlicher Unitarismus

23

4. Aufgabenverantwortung u n d Finanzkraft

23

5. Organisatorische Verbundenheit von B u n d u n d Ländern

24

6. Einheitsstaatliche Regelung als V o r b i l d

25

7. Vertragliche Beilegung schiedenheiten

verfassungsrechtlicher

Meinungsver25

8. Übergangsregelungen

26

9. V o r - u n d Nachteile des Vertrages Staatspraxis

als Regelungsmittel

der 27

10. Institutionalisierung des Vertrages

28

11. Abgrenzung des Themas

29

Erster

Abschnitt

Begriff und Struktur des Verwaltungsabkommens § 1 Verwaltungsabkommen

und Staatsvertrag

31 31

1. Gegenüberstellung von Verwaltungsabkommen u n d Staats vertrag. Rückgriff auf die Vertragspraxis

31

2. Unterscheidungen des Landesverfassungsrechts

32

3. Abgrenzungen der Vertragspraxis

35

a) Unmaßgebliche K r i t e r i e n : Bezeichnung, Partner, Abschlußorgan b) Zustimmungsbedürftigkeit c) Staats vertrag u n d zustimmungsbedürftiger Vertrag d) Zusammenfassung

36 36 41 41

4. Unterscheidungen des Bundesrechts u n d der Praxis des Bundes

41

nsverzeichnis

10

5. Ergebnis nach Verfassungsrecht u n d -praxis

44

6. Stellungnahmen der L i t e r a t u r

44

a) b) c) d)

Die L i t e r a t u r zu A r t . 59 Abs. 2 GG Politische Landesverträge Schrifttum zu B u n d - L ä n d e r - u n d Länder-Verträgen Abgrenzung nach der Verteilung der Abschlußbefugnis

7. Stellungnahmen der Rechtsprechung

49

8. Abgrenzung von Staatsvertrag u n d Verwaltungsabkommen bei Bund-Länder-Abkommen

50

9. Verordnungsabkommen

53

a) Ansicht der herrschenden Lehre b) Verordnungsabkommen als Staatsverträge

§ 2

§ 3

53 54

10. Finanzierungsabkommen

57

Verwaltungsabkommen

59

als Vertrag

1. Verwaltungsabkommen als unverbindliche Absprache oder als verbindlicher Vertrag

59

2. Verbindlichkeitskriterien für Verwaltungsabkommen

61

3. Richtlinien- u n d Normenverträge

62

Die Vertragssubjekte

der Verwaltungsabkommen

1. Eindeutig B u n d u n d Länder als Vertragspartner Abkommen

66 ausweisende 66

2. Die Bedeutung der Bezeichnungen „ B u n d " u n d „Bundesrepublik Deutschland" i n Verwaltungsabkommen: Z w e i - oder Dreigliedrigkeit des Bundesstaates

66

3. Organ-Verwaltungsabkommen

68

4. Schlüssigkeit der Lehre von Verwaltungsabkommen zwischen Staatsorganen

70

5. Vertragsfähigkeit Staatsorganen

72

von

und

Vertragsbeziehungen

zwischen

a) V o l l - u n d Teilrechtsfähigkeit b) Teilrechts- u n d Vertragsfähigkeit von Staatsorganen c) Vertragsfähigkeit k r a f t Sachgemäßheit oder als Komplementärfähigkeit d) Deutung des Auftretens mehrerer Staatsorgane bei Verständigungen u n d Vertragsschlüssen

§ 4

44 46 46 48

73 73 76 78

6. Bilaterale u n d multilaterale Verwaltungsabkommen

80

7. Beteiligung nichtstaatlicher Partner an B u n d - L ä n d e r - A b k o m men

81

Zur Abgrenzung der Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern von privatrechtlichen und verwaltungsrechtlichen Verträgen

82

nsverzeichnis 1. Verwaltungsabkommen als staatsrechtlicher Vertrag

82

2. Abgrenzung zum privatrechtlichen Vertrag

82

3. Abgrenzung zum Verwaltungsvertrag: Inhaltliche Abgrenzungskriterien

84

4. Abgrenzung zum Verwaltungsvertrag: Staatsqualität als A b grenzungskriterium

88

5. Besonderheiten des Verwaltungsabkommens nach der Rechtsqualität der Abkommenspartner

89

Zweiter

Abschnitt

Abschluß, Inkrafttreten, Inkraftsetzung und Beendigung von Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern § 5

Die Vertretung des Bundes beim Abschluß von men mit den Ländern

Verwaltungsabkom91

1. Abschluß- u n d Vertretungspraxis des Bundes

91

2. Vertretungskompetenz des Bundespräsidenten i m B u n d - L ä n d e r verhältnis

92

3. Konzentration oder Aufspaltung der Vertretungsbefugnis

94

4. Vertretungsbefugnis der Regierungsorgane

95

5. Vertretungsbefugnis anderer Bundesorgane

97

6. Vertretungs- u n d K r i t i k der Praxis

§ 6

91

Unterzeichnungsformeln

der

Abkommen. 98

7. Vertretung des Bundes durch ein L a n d

100

8. Überschreitung der Vertretungsmacht

101

Die Vertretung der Länder men mit dem Bund

beim Abschluß von

Verwaltungsabkom105

1. Die i n den A b k o m m e n genannten Landesorgane

105

2. Die verfassungsmäßigen Vertretungsorgane

105

3. Delegation der Vertretungsbefugnis

108

4. Vertretung der Länder durch die Gemeinsame Konferenz der K u l t u s - u n d Finanzminister der Länder der Bundesrepublik Deutschland 110 5. Besonderheiten interner Willensbildung vor dem Abschluß von Verwaltungsabkommen 111 6. Überschreitung der Vertretungsmacht. Mängel interner Willensbildung 113 § 7 Das Inkrafttreten seiner Vorschriften

des Verwaltungsabkommens, und seine Veröffentlichung

1. Das Inkrafttreten für die Partner

die

Inkraftsetzung 114 114

2. Die Inkraftsetzung f ü r staatliche Verwaltungsstellen u n d D r i t t e 114

nsverzeichnis

12

3. Veröffentlichung u n d Bekanntgabe der Verwaltungsabkommen 118 § 8

Die Beendigung

von Bund-Länder-Verwaltungsabkommen

122

1. E r f ü l l u n g u n d Zweckerledigung

122

2. K ü n d i g u n g

123

3. Befristung u n d auflösende Bedingung

124

4. Vertragliche Aufhebung

125

5. Veränderung der Umstände

125

6. Beendigung durch Gesetz

125

a) Stellungnahmen i n L i t e r a t u r u n d Rechtsprechung b) Vorrang des Gesetzes. Vertragswidrige Gesetze

Dritter

126 127

Abschnitt

Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern und ihre Grenzen § 9

Allgemeine Zulässigkeit und Ländern

von Verwaltungsabkommen

131

zwischen

Bund 131

1. Möglichkeiten bundesverfassungsrechtlicher Kooperations- u n d Koordinationsformen u n d - m i t t e l 131 2. Positives Verfassungsrecht und B u n d - L ä n d e r - A b k o m m e n

132

3. Historischer Rückblick u n d rechtsvergleichender Überblick

133

4. Zulässigkeitsgründe aus der bundesstaatlichen Staatsordnung . . 134

§10

5. Die Gleichordnung der Partner

135

6. Zusammenfassung

137

Pflichtabkommen

zwischen Bund und Ländern

138

1. Fragestellung

138

2. Abschlußpflicht aus dem Grundsatz der Bundestreue

138

3. Abschlußpflicht für den B u n d aufgrund der rechtlichen Gleichstellung der Länder 141 4. Abschlußpflicht aus dem Homogenitätsgebot

142

5. Abschlußpflicht aufgrund A r t . 3 Abs. 1 GG

142

6. Abschlußpflicht aus A r t . 72 Abs. 2 Nr. 3 GG

143

7. Gesetzliche Pflichtabkommen

144

8. Motive für die Versuche, die F r e i w i l l i g k e i t schlusses zu einer Pflichtigkeit zu verstärken §11 Methodische und inter pretatorische Grundsätze eine Bestimmung von Zulässigkeitsgrenzen bei men zwischen Bund und Ländern

des

Vertrag144

und Bedenken für Verwaltungsabkom147

nsverzeichnis 1. Bestimmung allgemeiner Zulässigkeits- u n d bereiche

Unzulässigkeits147

a) Bisherige Beschreibungsversuche für positive oder negative Zulässigkeitsbereiche 147 b) K r i t i k dieser Beschreibungsversuche 148 2. Eigene Methode der Zulässigkeitsprüfung

149

3. Zulässigkeitsprüfung u n d Verfassungsinterpretation

150

4. K r i t i k einer Zulässigkeitsprüfung an Hand verfassungspolitischer Programmbegriffe oder verfassungshistorischer Leitbilder 154 5. Verfassungspolitische Erwägungen f ü r eine Einschränkung der Vertragspraxis 158 §12

Verfassungseinwirkende und Ländern

Verwaltungsabkommen

zwischen

Bund 164

1. Verfassungsändernde, -ergänzende, -erweiternde, -aufhebende u n d -suspendierende Verwaltungsabkommen 164 2. Verfassungslückenfüllende Verwaltungsabkommen

165

3. Verfassungskonkretisierende

166

Verwaltungsabkommen

4. Verfassungsinterpretierende Verwaltungsabkommen §13 Zulässigkeitsprobleme und Gesetz

im

Verhältnis

von

167

Verwaltungsabkommen 169

1. Vorbemerkung zum Verhältnis von Gesetz u n d Verwaltungsabkommen 169 2. Der Vorrang des Gesetzes als Zulässigkeitsgrenze a) Gesetzes widersprechende Verwaltungsabkommen b) Gesetzesdurchführende u n d ermessensbeschränkende waltungsabkommen c) Gesetzesinterpretierende Verwaltungsabkommen 3. Allgemeinheit des Gesetzes u n d Verwaltungsabkommen § 14 Zuständigkeitsvereinbarungen

170 170 Ver172 174 175 177

1. Vorkommen. Begriff

177

2. Häufigkeit u n d Wichtigkeit der Übertragungsabkommen

177

3. Umdeutung von Übertragungs- i n Vergleichs- oder Interpretationsabkommen 178 4. Beispiele für Übertragungsabkommen 5. Intensitätsstufen der Übertragung

180 181

a) Übertragung quoad substantiam

182

b) Übertragung quoad usum

183

6. Rechtsstaatliche Bedenken gegen Ausübungsübertragungen . . . 183 7. Bundesstaatliche Bedenken gegen Ausübungsübertragungen . . . 186

14

nsverzeichnis a) Grundsatz der Eigenwahrnehmung bundesstaatlicher Z u ständigkeiten 186 b) Geschlossenheit der bundesstaatlichen Verwaltungstypen . . 190 8. Vertragliche Zuständigkeitsübertragungen i m fremden Namen

zur

Wahrnehmung 193

9. Verwaltungsabkommen zur Einrichtung einer Bundesauftragsverwaltung 196 10. Verwaltungsabkommen, die Gesetzgebungszuständigkeiten u n d Zuständigkeiten der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten betreffen 198 a) „Paktierte Gesetzgebung" b) Vertragliche Bindung des Gesetzesinitiativrechts c) Ausschluß des Gesetzgebungsbedürfnisses i m Sinne A r t . 72 Abs. 2 GG durch Verwaltungsabkommen §15

Vertraglich

begründete

Mischverwaltung

198 199 des

und Ingerenzrechte

202 205

1. Überblick

205

2. Bundesstaatliche Ingerenzen

205

3. Vertragsbegründete Ingerenzrechte des Bundes auf die Landesverwaltung 208 a) b) c) d)

Selbstbeschränkungsfreiheit der Länder Die A b k o m m e n über die Besatzungslastenverwaltung Die A b k o m m e n über die Bereitschaftspolizeien der Länder Der Verfügungsspielraum der Länder über Selbständigkeit u n d Eigenverantwortlichkeit ihrer Verwaltungsführung . . . e) Möglichkeiten zulässiger Einflußnahme des Bundes auf die Landes Verwaltung aufgrund von A b k o m m e n

208 208 211 212 214

4. Vertragsbegründete Ingerenzrechte der Länder auf die Bundesverwaltung 216

§16

5. Vereinbarte VerwaltungsVorschriften u n d -richtlinien

219

6. Vereinbarte M i t w i r k u n g bei der Beamtenbestellung

222

Vertraglich begründete Beteiligungsverwaltung organisation von Bund und Ländern 1. A r t e n vertraglich schaftsverwaltung

begründeter,

und

225

institutionalisierter

Einordnung

Gemein225

2. Bestandsaufnahme der institutionalisierten teiligungsverwaltung 3. Institutionelle tungen

Gemeinschafts-

verdeckter

Bund-Länder-Be227

Gemeinschaftseinrich229

4. Stellungnahmen der Literatur. K r i t i k 5. Funktionelle Umdeutung institutionalisierter waltung

230 Beteiligungsver-

6. Zulässigkeitsschranken einer Beteiligungsverwaltung

232 234

nsverzeichnis 7. Verkürzung der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Exekutive 235

§17

8. Vereinbarte Gemeinschaftsorganisation

237

9. Umgliederung einzelstaatlicher Verwaltungseinheiten

238

Echte Gemeinschaftseinrichtungen grund von Verwaltungsabkommen

des Bundes und der Länder

auf239

1. Vorbemerkung

239

2. Bestandsaufnahme

239

a) Allgemein eingrenzende Charakteristika echter Gemeinschaftseinrichtungen b) Übersicht über bestehende Gemeinschaftseinrichtungen . . . c) K r i t e r i e n für eine institutionell-organisatorische Gemeinsamkeit der bisherigen Einrichtungen d) Delegiertenkonferenzen 3. Verfassungsrechtliche Fragestellungen 4. Verwaltungsabkommen als vertraglicher sationsakt i m Bundesstaatsrecht

239 240 247 248 249

Gemeinschaftsorgani-

5. Zulässigkeitsbeschränkungen durch Gesetzesvorbehalte

250 254

6. Unvereinbarkeit öffentlicher, institutionell-organisatorisch gemeinsamer Einrichtungen m i t den Ordnungsvorstellungen des Grundgesetzes 258 a) Bedeutung institutionell-organisatorischer Gemeinsamkeit: Institutionelle Neutralität oder Organisationsverbund b) Vertragskooperation u n d Organisationskooperation c) Unvereinbarkeit gemeinschaftlicher Einrichtungen m i t dem Wesen des Institutionell-Öffentlichen d) Unvereinbarkeit gemeinschaftlicher Einrichtungen m i t dem organisatorischen Trennungsprinzip des Grundgesetzes e) Unvereinbarkeit gemeinschaftlicher Einrichtungen m i t den an den institutionellen Status einer Einrichtung anknüpfenden Grundgesetznormen f) Unvereinbarkeit gemeinschaftlicher Einrichtungen m i t landesverfassungsrechtlichen Ordnungsvorstellungen g) Zwischenergebnis

258 261 261 264

265 268 269

7. Vergemeinschaftung von Aufgaben u n d Befugnissen des Bundes und der Länder i n Gemeinschaftseinrichtungen 269 a) Bedenken gegen eine Aufgabenübertragung auf Gemeinschaftseinrichtungen 269 b) Insbesondere: Gemeinschaftsregierung, K u l t u r r ä t e

273

8. Demokratiegebot u n d parlamentarische Kontrolle 277 a) Demokratische L e g i t i m i t ä t von Gemeinschaftseinrichtungen 277 b) Parlamentarische Kontrolle der Organtätigkeit 278 9. Ergebnis

282

16

nsverzeichnis Vierter

Abschnitt

Vertragsdurchsetzung und Entscheidung von Rechtsstreitigkeiten §18

Außergerichtliche

Vertragsdurchsetzung

283 283

1. Vorbemerkung

283

2. Bundesaufsicht u n d Bundeszwang als Durchsetzungsmittel

283

a) Bundesaufsicht b) Bundeszwang

283 284

3. Bundesaufsicht u n d Bundeszwang zur Durchsetzung abkommensparalleler Verfassungs- oder Bundesrechtspflichten 285 § 19 Der Rechtsweg zu den staatlichen keiten

Gerichten

bei

Abkommenstreitig287

1. Inzidentkontrolle, Organstreitigkeiten

287

2. Historische Vorbilder

288

3. Zuständigkeiten des Bundesverfassungsgerichts u n d des B u n desverwaltungsgerichts 288 a) b) c) d)

Gemäß A r t . 93 Abs. 1 Nr. 2 GG Gemäß A r t . 93 Abs. 1 Nr. 3 u n d 4 GG Gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 1 V w G O Zuständigkeiten für typische Abkommensstreitigkeiten

§ 20 Vereinbarte

Schiedsgerichtsbarkeit

288 288 289 290 291

1. Der Schiedsvertrag über die Regelung von Abkommensstreitigkeiten aus dem A b k o m m e n über das Polizei-Institut H i l t r u p . . . 291 2. Schiedsgerichtsbarkeit sungsgerichts

u n d Zuständigkeit

des

Bundesverfas-

3. Schiedsgerichtsbarkeit tungsgerichts

u n d Zuständigkeit des Bundesverwal-

291 292

Zusammenfassende und abschließende Bemerkungen

295

Anhang Zusammenstellung der zwischen Bund und Ländern abgeschlossenen Abkommen

299

Literaturverzeichnis

343

Sachverzeichnis

367

Abkürzungsverzeichnis (Die Abkürzungen halten sich an Kirchner, Hildebert, Abkürzungsverzeichnis der Rechtsprache, B e r l i n 1957. Das folgende Verzeichnis enthält dort nicht oder mehrdeutig angegebene Abkürzungen.) = Allgemeines Landrecht f ü r die Preußischen Staaten = Amtsblatt des Bayerischen Staatsministeriums f ü r A r beit u n d soziale Fürsorge Annalen des = Annalen des Deutschen Reiches für Gesetzgebung, V e r w a l t u n g u n d Statistik, Leipzig Deutschen Reiches ARD = Arbeitsgemeinschaft der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland AS = Amtliche Sammlung von Entscheidungen der Oberverwaltungsgerichte Rheinland-Pfalz und Saarland, Koblenz AS RP = Amtliche Sammlung von Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz Koblenz, Koblenz AV = Allgemeinverfügung Abhandlungen aus dem Seminar f ü r Völkerrecht, DiploAVR matie u n d Außenpolitik an der Universität Göttingen, Göttingen BAM = Bundesanstalt f ü r Materialprüfung (Berlin-Dahlem) Bay BS I — V = Bereinigte Sammlung des Bayerischen Landesrechts 1802—1956, München 1957, Erster—Fünfter Band Bay BSVJ u l — V I I = Bereinigte Sammlung der Bayerischen Justizverwaltungsvorschriften 1863 — 30. 6.1957, München 1957, E r ster—Siebenter Band BK = Bonner Kommentar, Kommentar zum Bonner Grundgesetz, H a m b u r g 1950 ff. BMAB1. = Ministerialamtsblatt der bayerischen inneren V e r w a l tung, München BS = Bereinigte Sammlung BStMdF = Bayerischer(s) Staatsminister(ium) der Finanzen BStMdJ = Bayerischer(s) Staatsminister(ium) der Justiz BStMfAusF = Bayerischer(s) Staatsminister(ium) für A r b e i t u n d soziale Fürsorge BStReg. = Bayerische Staatsregierung Gesetz über das Bundesverfassungsgericht v o m 12.3. BVerfGG 1951 (BGBl. I S. 243) m i t Änderungen (BGBl. I I I 1104—1) BVerwGG = Gesetz über das Bundesverwaltungsgericht v o m 23. 9. 1952 (BGBl. I S. 625) By Bayern, bayerisch DAA = Deutscher Akademischer Austauschdienst e. V., Bonn DAR = Deutsches Autorecht, München Die Justiz = Die Justiz. Amtsblatt des Justizministeriums BadenWürttemberg

ALR AMB1.

2 Grawert

18 DJ ElWirtschRBeil. Entschl. FMB1. Gem. Bek. GGO B M i n I I GGO N R W GGO R M i n I I GO BReg. GO B T GO BStReg. GO L T B W GO L T B y GO L T Hs GO L T N R W GO L T NS GO L T RP GOLTSH GONSLReg. GO S H LReg. GO Sen. Bln. GS HBDStR I, I I HChE JöR JuS JVB1.

Abkürzungsverzeichnis = Deutsche Justiz. Rechtspflege u n d Rechtspolitik, B e r l i n = Rechtsbeilage der Elektrizitätswirtschaft. Zeitschrift der Vereinigung Deutscher Elektrizitätswerke, F r a n k f u r t = Entschließung = Amtsblatt des Bayerischen Staatsministeriums der F i nanzen = Gemeinsame Bekanntmachung = Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien. Besonderer T e i l (GGO I I ) = Gemeinsame Geschäftsordnung f ü r die Ministerien des Landes Nordrhein-Westfalen v o m 22. 5.1962 = Gemeinsame Geschäftsordnung der Reichsministerien. Besonderer Teil v o m 1. 5.1924 = Geschäftsordnung der Bundesregierung v o m 11. 5.1951 (GMB1. S. 137) = Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages i. d. F. v o m 28.1.1952 (BGBl. I I S. 389), m i t Änderungen (BGBl. I I I 1101—1) = Geschäftsordnung der Bayerischen Staatsregierung vom 19.12.1956 (StAnz. 1957 Nr. 1) = Geschäftsordnung f ü r den Landtag von Baden-Württemberg v o m 1. 9.1957 i. d. F. v o m 10.11.1960 = Geschäftsordnung f ü r den Bayerischen Landtag vom 13.12.1954 i. d. F. v o m 4.12.1958 = Geschäftsordnung des Hessischen Landtags v o m 10. 9. 1952 i. d. F. v o m 19.12.1962 = Geschäftsordnung des Landtags Nordrhein-Westfalen v o m 8. 7.1952 i. d. F. v o m 28. 7.1954 u n d v o m 23. 7.1962 = Geschäftsordnung f ü r den Niedersächsischen Landtag der Vierten Wahlperiode v o m 12. 6.1963 (MB1. S. 534) = Geschäftsordnung des Landtags Rheinland-Pfalz v o m 18. 5.1963 = Geschäftsordnung des Schleswig-Holsteinischen L a n d tags v o m 17.12.1956 (GVB1. 1957 S. 1) i. d. F. v o m 17.12. 1958 (GVB1. S. 305) = Geschäftsordnung der Niedersächsischen Landesregierung v o m 29.11.1951 (MB1. S. 485) = Geschäftsordnung der Landesregierung von SchleswigHolstein v o m 24. 9.1951 (GVB1. S. 165) = Geschäftsordnung des Senats von B e r l i n vom 11. 7.1951 (Dienstblatt 1/1951 Nr. 91) = Gesetz-Sammlung f ü r die Königlichen Preußischen Staaten = Handbuch des Deutschen Staatsrechts, herausgegeben von Gerhard Anschütz u n d Richard Thoma, Tübingen, E r ster Band 1930, Zweiter Band 1932 = Herrenchiemseer E n t w u r f (Verfassungsausschuß der Ministerpräsidentenkonferenz der Westlichen Besatzungszonen. Bericht über den Verfassungskonvent) = Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart, Tübingen = Juristische Schulung, München-Berlin = (Hanseatisches) Justizverwaltungsblatt

Abkürzungsverzeichnis LV MdJ MfArbSozuVertr. (MfASuVt.) MfAusF MfBfVuF MfWiedera MfWiuVerk. MilReg. MOP NB1. Schulw. NS NWDR ÖTV O.P.A. ΡRdNr.(n.) RHO RP R V 1871 sect. Sen. Sen. f. J. SH SHA SH L S SL SMB1. N R W StMfAusF StReg. Stzg. Tgb.-Nr. Verf. Bln. Verf. Brem. Verf. B W Verf. B y Verf. Hbg.

Landesverfügung Minister der Justiz Minister für Arbeit, Soziales u n d Vertriebene Minister(ium) für Arbeit u n d soziale Fürsorge Minister f ü r Bundesangelegenheiten, f ü r Vertriebene u n d Flüchtlinge Minister für Wiederaufbau Minister f ü r Wirtschaft u n d Verkehr Militärregierung Mitteilungsblatt des Oberprüfungsamtes f ü r die höheren technischen Verwaltungsbeamten Nachrichtenblatt f ü r das Schleswig-Holsteinische Schulwesen Niedersachsen, niedersächsisch Nordwestdeutscher Rundfunk Gewerkschaft öffentliche Dienste, Transport u n d V e r kehr Oberprüfungsamt für die höheren technischen V e r w a l tungsbeamten page Randnummer(n) Reichshaushaltsordnung v o m 31.12.1922 (RGBl. 1923 I I 5. 17) i. d. F. v o m 14. 4.1930 (RGBl. I I S. 693) m i t Ä n d e rungen (BGBl. I I I 63—1) Rheinland-Pfalz, rheinland-pfälzisch Verfassung des Deutschen Reichs v o m 16. 4.1871 section Senat Senator für Justiz Schleswig-Holstein, schleswig-holsteinisch Schleswig-Holsteinische Anzeigen Landessatzung für Schleswig-Holstein v o m 13.12.1949 (GVB1.1950 S. 3) Saarland, saarländisch Sammlung des bereinigten Ministerialblattes f ü r das L a n d Nordrhein-Westfalen Staatsminister(ium) f ü r A r b e i t u n d soziale Fürsorge Staatsregierung Sitzung Tagebuch-Nummer Verfassung von B e r l i n v o m 1. 9.1950 (VOB1. I S. 433) Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen v o m 21.10.1947 (GVB1. S. 251) Verfassung des Landes Baden-Württemberg v o m 11.11. 1953 (GBl. S. 173) Verfassung des Freistaates Bayern v o m 2.12.1946 (GVB1. S.333) Verfassung der Freien u n d Hansestadt Hamburg v o m 6. 6.1952 (GVB1. S. 117)

20 Verf. Hs Verf. N R W Verf. RP Verf. SL Vol. VO Nr. 165 Vorl. Verf. NS VwGO WP WRV ZfGesStW

Abkürzungsverzeichnis Verfassung des Landes Hessen v o m 1.12.1946 (GVB1. S. 229) Verfassung f ü r das L a n d Nordrhein-Westfalen vom 28. 6.1950 (GVB1. S. 127) Verfassung für Rheinland-Pfalz v o m 18. 5.1947 (VOB1. S.209) Verfassung des Saarlandes i. d. F. v o m 20.12.1956 (ABl. S. 1657) Volume Verordnung Nr. 165 betr. Verwaltungsgerichtsbarkeit i n der britischen Zone v o m September 1948 (ABl. MilReg. S. 799) Vorläufige Niedersächsische Verfassung v o m 13. 4.1951 (GVB1. S. 103) Verwaltungsgerichtsordnung v o m 21.1.1960 (BGBl. I S. 17) m i t Änderungen (BGB1. I I I 340—1) Wahlperiode Die Verfassung des Deutschen Reiches (Weimarer V e r fassung) v o m 11. 8.1919 Zeitschrift f ü r die Gesamte Staatswissenschaft, Tübingen

Einleitung

Motive u n d Funktionen von A b k o m m e n i m Verhältnis von B u n d u n d Ländern 1. D i e Erscheinung des Vertrages i m Bundesstaat

M i t der Entscheidung des Grundgesetzes zugunsten eines Bundesstaates, dessen wesentliche Strukturprinzipien die Garantie verfassungsrechtlicher Unantastbarkeit erhalten haben, ist für das Wesen des so umschriebenen Staatsgebildes nur ein Anknüpfungspunkt gegeben. Das angesprochene Staatsmodell kann eine nähere Charakterisierung erst aus der Betrachtung der konkreten historischen Situation und des Funktionierens i m einzelnen erfahren, dessen Ablauf, i m wesentlichen i n der Verfassung selbst vorgezeichnet, nicht zuletzt aus der Staatspraxis ersichtlich wird. I n diesem Rahmen ist die Erscheinung von Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern zu sehen. I m Laufe der achtzehn Jahre, i n denen das Grundgesetz das Verfassungsleben der Bundesrepublik Deutschland bestimmt, hat der i n der Verfassung expressis verbis nicht vorgesehene Vertrag i m Verhältnis der Länder zueinander als auch zum Bund eine bedeutungsvolle Rolle erhalten. I n einem Bundesstaat, dessen bündisch-vertragliche Grundlage einer dem Gesamtvolk zugeordneten Grundordnung gewichen ist, erscheint der Vertrag i n verfassungsimmanenter Funktion. Ob er insoweit ein Fremdkörper i n unserem Bundesstaatssystem ist oder ein diesem adäquates Mittel, bedarf eingehender Überlegung.

2. Bundesstaatliche Aufgabenteilung und Aufgabenverschränkung

Wie ein Überblick über die i m Anhang zusammengestellten Abkommen zeigt, bedient sich die Bund-Länder-Praxis des Vertrages vorwiegend zur Regelung von Verwaltungsfragen. Hinsichtlich der seit jeher als Domäne der Ländereigenstaatlichkeit angesehenen Verwaltung und i m Hinblick auf den Grundsatz von der Trennung der Verwaltungsräume mutet dieser Befund befremdlich an.

Einleitung: Motive u n d Funktionen der A b k o m m e n

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Das Grundgesetz geht, dem Schema herkömmlicher bundesstaatlicher Organisation folgend, von einer Aufteilung der Staatsfunktionen unter Bund (Gesamtstaat) und Länder (Gliedstaaten) aus. Es verbindet dabei den Bundesstaatsgedanken mit dem Gewaltenteilungsprinzip i n der Weise, daß das Schwergewicht der Gesetzgebung beim Bund, das der Verwaltung bei den Ländern liegt. Die Justiz sei i n diesem Rahmen wegen ihrer politischen Indifferenz und ihres herkömmlicherweise unitarischeren Charakters aus der Betrachtung ausgeklammert. Die Erfüllung der staatlichen Aufgaben steht entweder dem Bund oder den Ländern zu, wobei die verfassungsrechtliche Vermutung für letztere spricht (Art. 30 GG). Eine „Gemengelage" von Verwaltungszuständigkeiten erscheint danach systemwidrig. Eine haarscharfe Trennung setzt freilich die Möglichkeit einer eindeutigen Zuordnung voraus, die sich vielfach als äußerst schwierig erweist 1 . Der i n die Diskussion eingebrachte Begriff der „Gemeinschaftsaufgabe" beweist das, wie immer man i h n auch fassen mag 2 . Zwar bezieht sich nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 3 Art. 30 GG auf die gesetzesakzessorische und gesetzesfreie Verwaltung, zwar soll die Gesetzgebungskompetenz des Bundes zugleich die äußerste Grenze seiner Verwaltungskompetenz sein, doch sind die Schwierigkeiten einer Grenzziehung damit nicht behoben. Enthält das Grundgesetz für eine Verwaltungsmaterie keinen speziellen Titel, so hat die Auslegung oft zwischen einer die Zuständigkeit des Bundes fordernden Sachlogik und der Vermutung des Art. 30 GG zu entscheiden. Es gibt zahlreiche Aufgaben, die formalrechtlich i n die Kompetenz der Länder fallen, ihrem Wesen nach jedoch nach bundeseinheitlichen Regelungen verlangen; es gibt Aufgabenkomplexe, von denen ein Teil i n die Zuständigkeit des Bundes, ein anderer i n die der Länder fällt, deren Sachzusammenhang differenzierte Lösungen aber nicht zuläßt; es gibt schließlich für die Bundes- und Landesverwaltung parallele Sachprobleme, deren Logik auf gleichartige Lösungen weist. Die hierdurch entstehenden Schwierigkeiten haben zum Teil ihre verfassungsrechtliche Ursache i n der Tatsache, daß das Grundgesetz die Verteilung der Verwaltungsaufgaben nicht prinzipiell an der Notwendigkeit einheitlicher Gestaltung ausgerichtet oder eine solche Notwendigkeit nicht richtig vorausgesehen hat. Dem A r t . 30 GG steht keine allgemeine Kompetenznorm zugunsten des Bundes etwa i m Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG — der nur die Voraussetzungen einer Bundesgesetzgebungskompetenz normiert — gegenüber. 1

Röttgen, JöR N. F. 11, S. 199. Vgl. die weite Auslegung von Kölble u. Klein i n : „Gemeinschaftsaufgaben zwischen Bund, Ländern u n d Gemeinden", S. 17 f., u. 125 f., einerseits u n d die engere von Becker, ebd., Vorwort, S. 6, u. Röttgen, JöR N. F. 11, S. 304 f. 3 BVerfGE 12, S. 205 ff. (229, 246 ff.). Ebenso BVerwGE 13, S. 271 ff. (273). 2

Einleitung: Motive u n d Funktionen der A b k o m m e n 3. Politischer Föderalismus und gesellschaftlicher Unitarismus

Der Antrieb für den zunehmenden Drang zur „ H a r m o n i s i e r u n g " 4 , für Abstimmung und Entschärfung von Reibungen liegt i n der häufig beschworenen Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse des i m industriellen Zeitalter lebenden Menschen und i n der nivellierenden Gleichheit seiner Bedürfnisse und damit auch seiner Forderungen und Erwartungen an den Staat. Die größere Bevölkerungsmobilität und die unitarisierende Wirkung der technischen Errungenschaften üben ihren Einfluß auch auf das praktische Funktionieren eines Bundesstaates aus. Diesem gesellschaftlichen Unitarismus muß, wie als erster wohl Heckel 5 erkannte, ein politischer Föderalismus widersprechen, der auf der Besonderheit und Verschiedenheit der einzelnen Glieder aufbaut. Diese Entwicklung w i r d auch von Seiten der Länder nicht bestritten 6 . A l l e i n die Tätigkeit der Kultusministerkonferenz w i r k t — m i t Ausnahme konfessioneller Fragen — unitarisierend über landsmannschaftliche und regionale Besonderheiten hinweg. Bereits i m Jahre 1907 konnte Triepel 7 feststellen, daß die wegen der Kompetenzregelung durch Gesetz nicht mögliche, sachlich aber notwendige Vereinheitlichung von Rechts- und Verwaltungsgrundsätzen auf dem föderativen Umweg über Vereinbarungen der Länder untereinander oder mit dem Reich von beiden Seiten erstrebt und auf diese Weise ein Unitarismus erreicht wurde. Fünfundfünfzig Jahre später gab nicht zuletzt der Tatbestand der weitgehenden Selbstkoordinierung von Bund und Ländern den Anlaß zu der Formulierung vom „unitarischen Bundesstaat" 8 .

4. Aufgabenverantwortung und Finanzkraft

Ein zweiter Grund rückt Länderaufgaben aus ihrer partikularistischen Besonderung heraus. Die Komplexheit der Lebensverhältnisse und die sachliche Verflochtenheit der Aufgabenkreise verlangen nach umfassenden Regelungen, deren Kosten oft die Finanzkraft des einzelnen 4 Ausdruck von Hans Schneider, V V D S t R L 19, S. 20, statt der mißdeutigen „Vereinheitlichung". 5 AÖR N. F. 12, S. 424. β Vgl. ζ. B. N R W K u l t M i n . Luchtenberg, StenBer. der 67. Stzg. des N R W L T am 6. 11.1957 (S. 2245); ferner Altmeier, S. 21. 7 Unitarismus, S. 72 ff. 8 K o n r a d Hesse, Der unitarische Bundesstaat, Karlsruhe 1962, pass., bes. S. 19.

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Einleitung: Motive und Funktionen der A b k o m m e n

Landes wie auch der Länder überhaupt übersteigen. Zahlreiche Abkommen sind nur deshalb mit dem Bund abgeschlossen worden, um seine finanzielle Beteiligung zu erreichen 9 . Daß es auch hier um die Überspielung von Unangemessenheiten des Föderalismus, speziell des Grundgesetzes geht, w i r d i n einem neueren Abkommen ausdrücklich hervorgehoben 10 .

5. Organisatorische Verbundenheit von B u n d u n d L ä n d e r n

Hinzu kommt eine notwendige Verbundenheit i m organisatorischen Bereich. Der Bundesstaat ist ein einheitliches Staatsgebilde; Bund und Länder stehen i n i h m nicht beziehungslos nebeneinander; eine Verflechtung ergibt sich bereits aus dem Strukturprinzip des Bundesstaates. Nach dem Grundgesetz liegen die Berührungspunkte von Bundes- und Landesverwaltung i n der Hauptsache in der Einflußnahme des Bundes auf die Landesverwaltung und i n der Beteiligung der Länder an der Bundesverwaltung über den Bundesrat. Darüber hinaus haben sich durch Gesetz, Übung oder Vertrag zahlreiche Formen des Zusammenwirkens herausgebildet, die von unverbindlichen Empfehlungen und Konsultationen über Anhörungspflichten und Weisungsrechte bis zu verfestigten finanziellen oder/und organisatorischen Beteiligungen des einen Partners an Vorhaben des anderen und schließlich zu gemeinsamen Einrichtungen gehen. Eine vertragsmäßige Kooperation und Koordination steigern die Interaependenz von Bundes- und Landesverwaltung. Die anhand der Absprachen und Verträge angezeigte Entwicklung hat zusammen mit anderen, an dieser Stelle nicht zu erörternden Erscheinungen unseres Verfassungslebens die an sich „geteilte Verwaltung i m Bundesstaat" 11 fragwürdig erscheinen lassen; man hat sogar von einer „Verfilzung der Bundes- und 9 Das finanzielle M o t i v spielt auch i n der Schweiz eine gewichtige Rolle beim Abschluß von Verträgen der Kantone m i t dem B u n d : vgl. die Geschichte der Übereinkunft betr. die Polizeitransporte v. 23. 6.1909 bei Burckhardt, Schweiz. Bundesrecht, Bd. 4, Nr. 2021 (S. 514 f.). 10 Ziff. 4 des Schlußprotokolls zum Verwaltungsabkommen zur Förderung von Wissenschaft u. Forschung v. 4. 6.1964 — Nr. 132') — : „Das A b k o m m e n w i r d geschlossen unter dem Vorbehalt a) der Auffassungen von B u n d u n d L ä n dern über die Kompetenzen u n d Finanzverantwortlichkeiten nach dem G r u n d gesetz b) der Neuregelung der finanziellen Beziehungen von B u n d u n d Ländern auf G r u n d der Empfehlungen der zu diesem Zweck eingesetzten GutachterKommission. Das A b k o m m e n gilt deshalb bis zu dieser Neuregelung, längstens bis zum 31. Dezember 1966." Vgl. jetzt das Troeger-Gutachten, Teil B, RdNrn. 81 ff. [ ' ) : Die i n Parenthese gesetzten Nrn. beziehen sich auf das i m Anhang m i t geteilte Abkommensverzeichnis.] 11 Maunz, Staatsrecht, S. 222.

Einleitung: Motive u n d Funktionen der A b k o m m e n

Landesverwaltung" gesprochen 12 . Daß für diese Entwicklung nicht nur der Vertrag als Ursache angesehen werden kann, bedarf keiner Hervorhebung. 6. Einheitsstaatliche Regelung als V o r b i l d

Der Anstoß zu gemeinsamen oder parallelgeschalteten Regelungen wurde vielfach durch einen Rückblick auf die vor 1945 bestehende Rechtslage erleichtert, deren Einheitlichkeit und Gleichartigkeit man entgegen der auf eine unterschiedliche Gestaltung durch die einzelnen Länder verweisenden Kompetenzverteilung des Grundgesetzes auch i n einem föderalistisch konstruierten Staatswesen für förderlich erachtete. Ein solches Motiv spielte ebenso bei der Vereinbarung einheitlich zu erlassender Richtlinien und Anordnungen wie auch bei der Errichtung gemeinsamer Institutionen eine Rolle. Die zwischen den B M J und den Landesjustizverwaltungen vereinbarte Neufassung der Strafvollstreckungsordnung 13 sollte die m i t der Regelung von 193514 hergestellte Einheitlichkeit des Strafvollstreckungswesens sichern und eine fehlende bundesgesetzliche Normierung ersetzen. Das gemeinschaftliche Oberprüfungsamt deutscher Länder und Verwaltungen für die höheren technischen Verwaltungsbeamten 15 sollte nach dem Fortfall der früheren Reichsprüfungsämter für höhere bautechnische Verwaltungsbeamte und für den höheren vermessungstechnischen Verwaltungsdienst die Abnahme der Großen Staatsprüfung für den technischen Verwaltungsdienst ermöglichen. Die Beispiele ließen sich vermehren. Das Abkommen erfüllt dabei die Funktionen eines Regulators zwischen einheitsstaatlicher und bundesstaatlicher Staatsorganisation. Typisch dafür sind die zahlreichen Übergangslösungen, bei denen ein Abkommen die Rechtsgrundlage für eine überkommene Regelung bis zu einer Neuordnung übernimmt. Bezeichnenderweise sind derartige Abkommen i n den letzten Jahren kaum mehr i n Erscheinung getreten. 7. Vertragliche Beilegung verfassungsrechtlicher Meinungsverschiedenheiten

Aber nicht nur als M i t t e l sachlich bedingter Kooperation i m weitesten Sinne hat der Vertrag seine Bedeutung erlangt, sondern er hat sich auch 12 13 14 15

Röttgen, JöR N. F. 11, S. 249, 304. v. 15.2. 1956 — N r . 27—. A V des R M J v. 7.12. 1935 (DJ S. 1800). Übereinkommen v. 16. 9.1948 i. d. F. v. 25.10.1950 — Nr. 12 —.

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Einleitung: Motive und Funktionen der A b k o m m e n

als praktikable Form erwiesen, verfassungsrechtliche Friktionen i m Bund-Länder-Verhältnis zu beheben oder zu neutralisieren. Dafür ein Beispiel. Bei dem Entwurf des Binnenschiffahrtsgesetzes 16 stand die Zuständigkeit für exekutive Maßnahmen auf dem Gebiet der Schiffahrtspolizei zwischen Bund und Ländern i m Streit. Der Bund vertrat die Meinung, sie werde von A r t . 89 Abs. 2 GG umfaßt, während sie die Länder gemäß Art. 30 GG für sich beanspruchten. Man ließ die verfassungsrechtliche Streitfrage daher offen 17 , umging also die Rechtsfrage und klammerte sie zugunsten einer dem „praktischen Bedürfnis" 1 8 entsprechenden Vereinbarung aus der gesetzlichen Regelung aus 19 . Das Ergebnis waren die Vereinbarungen über die Ausübung der schiffahrtspolizeilichen Vollzugsaufgaben 20 . Hier w i r d also eine verfassungsrechtliche Meinungsverschiedenheit zwischen Bund und Ländern durch vertragliche Übereinkunft beigelegt, das Urteil des für den rechtsförmlichen Streit zuständigen Gerichtes — i n diesem Falle gemäß Art. 93 Abs. 1 Ziff. 3 GG des Bundesverfassungsgerichtes — praktisch durch ein Abkommen ausgeschlossen.

8. Übergangsregelungen

I n anderen Fällen dient der Vertrag dazu, Übergangsregelungen bis zu bundesgesetzlichen Normierungen oder förmlichen Verfassungsänderungen eine elastische Form zu bieten und so Lücken auszufüllen, die aus politischen, sachlichen oder zeitlichen Gründen entstanden sind. Als i m Jahre 1962 der Streit um die Neuverteilung der öffentlichen Finanzen 1β

V. 15. 2.1956 (BGBl. I I S. 317). Vgl. die Fassung des § 1 Abs. 1 Ziff. 2 des Ges.: „ D e m B u n d obliegen auf dem Gebiet der B i n n e n s c h i f f a h r t . . . die schiffahrtspolizeilichen Vollzugsaufgaben nach Maßgabe einer m i t den Ländern zu schließenden Vereinbarung, . . . " 18 So der SH MPräs. v. Hasse 1, StenBer. des SH L T , 16. Stzg. am 23. 5.1955 (S. 672). 19 Diese Begründung wurde von der BReg. u n d den LRegen. den Parlamenten des Bundes u n d der beteiligten Länder vorgetragen: vgl. Vhdlgen. d. BT, 2. WP 1953, A n l . zu den StenBer., Drucks. 1553 (Begr. zu § 1 Abs. 1 Nr. 2); Vhdlgen. zwischen dem Senat u. der Bürgerschaft Brem, i m Jahre 1955, S. A I 16, M i t t , des Senats an die Bürgerschaft v. 4. 3.1955; M i t t . des Senats an die Bürgerschaft Hbg. 1956, Nr. 147 v. 24. 4.1956 (S. 3); Drucks, des Hs L T , 3. WP, Abtlg. I, Drucks. Nr. 259 v. 8. 7.1955; Vhdlgen. des NS L T , 3. W P 1955, A n l . zu den StenBer., Drucks. Nr. I l l (S. 441 f.); Vhdlgen. des NS L T , 3. W P 1955, StenBer. der 8. Stzg. am 24.11.1955, Sp. 292 ( M d l Wegmann u. Abg. Hedergott); S H L T , 3. WP, StenBer. der 16. Stzg. am 23. 5.1955, S. 672 (MPräs. v. Hassel). 20 Zwischen der BReg. u. dem Senat von Brem. v.14.12.1954/20.1.1955 — Nr. 205 — ; u n d Hs v. 14.12.1954/20. 5.1955 — Nr. 206 — ; u n d S H v. 14.12.1954/ 15. 7.1955 — Nr. 207 — ; u n d NS v. 6./21. 4.1955 — Nr. 208 — ; u n d LReg. v. N R W v. 20. 4./19. 5.1955 — Nr. 209 — ; u n d dem Senat von Hbg. v. 14.12.1954/27. 4. 1956 — Nr. 211 — ; sowie RP v. 14.12.1954/12. 3. 1956 — Nr. 212—. 17

Einleitung: Motive u n d Funktionen der A b k o m m e n

einem Höhepunkt zustrebte, benutzte man den Vertrag dazu, einen kurzfristigen Ausgleich zu schaffen und die sachlichen Notwendigkeiten nicht hinter politischen Differenzen anstehen zu lassen 21 . Ein ähnliches Motiv stand hinter dem Verwaltungsabkommen über die Abgrenzung der Verwaltungsbefugnisse auf dem Gebiet der zivilen Luftfahrt 2 2 , das die Verteilung der Zuständigkeiten auf dem Gebiet der Luftverkehrsverwaltung bis zu einer bundesgesetzlichen Regelung übergangsweise lösen sollte 23 . Hier nimmt also der Vertrag zeitweilig und provisorisch die Stelle eines Gesetzes, zum Teil eines Verfassungsgesetzes, ein.

9. V o r - und Nachteile des Vertrages als Regelungsmittel der Staatspraxis

Der Vorteil des von der Staatspraxis als scheinbar legitimes Mittel verwendeten Vertrages liegt auf der Hand: Er besitzt eine gewisse Elastizität, die eine Anpassung an veränderte Umstände oder Auffassungen eher erlaubt als Gesetze, Rechtsverordnungen oder Verwaltungsvorschriften. Gegenüber einseitigen Regelungen hat der Vertrag den Vorzug der rechtlichen Gleichordnung der Partner, der Gleichwertigkeit der Erklärungen, somit den Anschein des Föderativen. Von der Sache her wurde es oftmals als inkonsequent vermerkt, daß sich die Länder m i t allen Mitteln gegen bundesgesetzliche Regelungen oder geplante Verfassungsänderungen sträubten, i m Vertragswege aber gleichzeitig weitergehende Zugeständnisse machten oder Einschränkungen hinnahmen 2 4 . Die Vorteile, die der Vertrag bietet, erklären diese Haltung ohne weiteres. Durch die Beteiligung des Bundes w i r d rechtlich 21 Vertrag zwischen der B R D u n d dem Lande N R W über die Zahlung eines Beitrages zum Ausgleich des Bundeshaushalts 1962 v. 3./19.12.1962 — Nr. 199 —. 22 v. 31.12.1952 — Nr. 152 —. 23 Vgl. jetzt das Ges. zur Einführung eines Artikels über die Luftverkehrsv e r w a l t u n g i n das Grundgesetz v. 2. 6.1961 (BGBl. I, S. 65) u. das Ges. über Z u ständigkeiten i n der Luftverkehrsverwaltung v. 8. 2.1961 (BGBl. I, S. 69). 24 Es sei einerseits auf die Diskussion über die kulturpolitischen Kompetenzen des Bundes, andererseits auf die zahlreichen Abkommen zwischen B u n d u n d Ländern auf diesem Gebiet hingewiesen. Das Abkommen als Ausweg aus dem Dilemma spiegelt sich auch i n der Presse wieder: vgl. z. B. Altmann, Plädoyer für den Bund. W i r brauchen ein Bundesministerium für Wissenschaft u n d K u l t u r , „Die Zeit", Nr. 2 v. 12.1.1962, S. 2; v. Knoeringen, Plädoyer eines Föderalisten. Was w i r brauchen: kein Bundeskultusministerium, sondern einen K u l t u r r a t der Länder, „Die Zeit", Nr. 5 v. 2. 2.1962, S. 4; Vorerst kein Gesetz zur Förderung der Forschung, FAZ Nr. 276 v. 16.11.1963, S. 3; der gleiche Sachverhalt wurde i m Heidelberger Tageblatt Nr. 266 v. 16./17.11.1963, S. 1, m i t der Überschrift kommentiert: „Neue Verwaltungsabkommen." — Z u dem Streit u m ein Bundesraumordnungsgesetz siehe unten § 8 Nr. 6 Anm. 22, dazu „Die Welt" Nr. 185 v. 12. 8.1963, S. 2: „Der B u n d soll die Bauordnung regeln."

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Einleitung: Motive und Funktionen der Abkommen

der Gegensatz von B u n d und Ländern neutralisiert, obgleich i n der Regel ersterer Patron u n d primus inter pares bleibt. Die Abkommen weisen i h m meistens auch dann eine Vorrangstellung zu, wenn sie i h m ohne Vertrag nicht zustünde. Wenn Krüger 25 die ratio essendi des Bundesstaates i n der Selbständigkeit und Vielfältigkeit der I n i t i a t i v e n sieht, so kann dem n u r bedingt zugestimmt werden. Richtig ist, daß Unebenheiten i m Materiellen abgeschliffen werden sollen. Die Erhaltung selbständiger I n i t i a t i v e reduziert sich aber auf die Dispositionsbefugnisse über den Vertrag, während sie vorher von vertraglicher Bindung frei war. M a n kann auch k a u m die Koordination gegenüber der einseitigen Bundesanordnung preisen, wenn der B u n d erst durch den Vertrag Befugnisse erhält, die er ohne i h n nicht oder i n geringerem Umfange besaß. Die späteren Darlegungen werden diese Bedenken bestätigen. Die Verständigung von B u n d und Ländern sollte also nicht überbewertet werden. Sie ist n u r eines der Kennzeichen von Bundesstaatlichkeit u n d dabei keineswegs neu.Das A b kommen ist aber i m m e r h i n i n einer Phase der Erstarkung der Bundesgewalt ein bündisches Element.

10. Institutionalisierung des Vertrages

Faktisch kann man bereits von einer Institutionalisierung des BundLänder-Abkommens sprechen. Der quantitative Anteil, den Absprachen u n d Verträge an der Verflechtung von B u n d und Ländern haben, zeigt die Zahl von etwa 220 den Publikationsblättern des Bundes und der einzelnen Länder entnommenen, i m Anhang mitgeteilten Abkommen, die wegen des i n vielen Fällen fehlenden Veröffentlichungszwanges i n Wahrheit weit höher veranschlagt werden muß. Die Bedeutung ergibt sich aber vor allem aus dem qualitativen Umfang der Absprachen. Sie beschränken sich nicht auf Regelungen lediglich untergeordneter Wichtigkeit. Wie die i m Anhang mitgeteilte, an dem Gesetzgebungskatalog des Bundes i m wesentlichen ausgerichtete Ubersicht zeigt, betreffen Verträge zahlreiche der Gesetzgebungs- bzw. Verwaltungshoheit des Bundes und der Länder unterfallende Gegenstände. Organisatorisch gesehen werden die Kompetenzen der Mehrzahl der i n B u n d und Ländern vorhandenen Ressorts betroffen. Die Zahl der zwischen dem B u n d und den einzelnen Ländern Jahr für Jahr abgeschlossenen 26 A b k o m m e n 2 7 verdeutlicht die Gleichmäßigkeit der Verflechtung. 25

V V D S t R L 19, S. 158. Zustimmend Hesse, Bundesstaat, S. 21. Es bestehen zwischen dem Bund und BW 135, By 133, Bln. 129, Brem. 133, Hbg. 139, Hs 132, NS 143, NRW 149, RP 133, SL 89 und SH 131 Vertragsbeziehungen (auf der Grundlage des Anhangs). Für das Ausmaß u. die sachliche 28

Einleitung: Motive u n d Funktionen der A b k o m m e n 11. Abgrenzung des Themas

Nun sind vertragliche Vereinbarungen zwischen Gesamtstaat und Gliedstaat i n einem Bundesstaat keine neuartige Erscheinung. Dem Verfassungsrecht der Kaiserzeit waren sie ebenso bekannt wie der Weimarer Republik 2 8 . Auch i n anderen Bundesstaaten sind sie zu finden 29. Wenn i m folgenden nur die Verhältnisse der Bundesrepublik Deutschland zum Gegenstand der Untersuchung gemacht werden, so liegt dem die Überlegung zugrunde, daß die verfassungsrechtliche Einordnung nur anhand der konkreten Verfassung vorgenommen werden kann. Ein Vergleich etwa mit Venezuela, das dem Text seiner Verfassung nach ebenfalls ein Bundesstaat ist 3 0 , erscheint bereits i m Ansatz verfehlt. Aus ähnlichen Erwägungen und, um den Rahmen der Arbeit nicht zu sprengen, wurde auf die Darstellung des historischen „backgrounds" weitgehend verzichtet. Es w i r d Aufgabe einer genauen Untersuchung sein, die Verwirklichung der hier angedeuteten, dem Vertrag i n der Praxis zuerkannten verschiedenartigen Funktionen und der seinem Abschluß zugrundeliegenden Motive zu verfolgen und auf ihre Vereinbarkeit mit dem geltenden Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland zu prüfen. Die Untersuchung soll sich daher auf die unter der Geltung des Grundgesetzes abgeschlossenen Abkommen beschränken. Die Mannigfaltigkeit der angesichts der Variationsbreite des Vertrages i m Bund-Länder-Verhältnis allgemein auftauchenden Probleme berührt eine umfangreiche Literatur, die mittelbar auch das Thema dieser Arbeit betrifft. Das zwingt zur Beschränkung, Notwendigkeit einer allg. Beteiligung spricht vor allem das Beispiel des SL, das seit dem 1.1.1957 den meisten Abkommen nachträglich beitrat. Die größte V e r tragsdichte liegt — infolge zahlreicher Verfahrensabkommen — 1957: jedes L a n d ist i m Durchschnitt 16 Vertragsbeziehungen zum B u n d eingegangen. I n keinem Jahr verband sich ein L a n d nicht m i t dem Bund. 27 Das Luther-Gutachten enthält eine Zusammenstellung über die „Verflechtungen der einzelnen Länder" (S. 167 ff.), die auch solche zwischen B u n d u. L ä n dern berücksichtigt. Ebenso das ausführliche Verzeichnis der Ländervereinbarungen bei Hans Schneider, V V D S t R L 19, i m Anhang des Berichtes. F ü r die Weimarer Zeit vgl. die „Übersicht über die zwischen Reich u n d Ländern sowie unter den Ländern bestehenden Verwaltungsgemeinschaften u n d sonstigen Gemeinschafts Vereinbarungen" i n : Verfassungsausschuß der Länderkonferenz, Beratungsunterlagen 1928, S. 70 ff., Medicus, JöR 20, S. 113. 28 Vgl. Ficker, pass. 29 Schweiz: Fleiner, Bundesstaatsrecht, S. 42; Burckhardt, Schweiz. Bundesstaatsrecht, Bd. 4, Nr. 2021 (S. 514 f.). Die Verf. des Commonwealth of Australia v. 9. 7.1900 i. d. F. des State Debts Act, 1928, sect. 2 (abgedruckt bei Peaslee, Vol. 1, p. 79) sieht i n A r t . 105 A agreements zwischen dem Commonwealth u n d den States über deren öffentliche Schulden vor. Die Verf. der Vereinigten Staaten von Brasilien v. 24. 9.1946 (abgedruckt bei Peaslee, Vol. 1, p. 208) gibt i n A r t . 18 § 3 die Möglichkeit, durch Verträge zwischen der Union u. den Staaten gegenseitig die Ausübung gewisser Hoheitsrechte zu übertragen. 30 A r t . 3 der Verf. v. 11. 4.1953 (abgedruckt bei Peaslee, Vol. 3, p. 703 ff.).

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Einleitung: Motive u n d Funktionen der A b k o m m e n

da hier nicht der Ort ist, die gesamte bundesstaatliche Problematik aufzurollen. Die zweite Begrenzung des Themas ergibt sich aus dem Begriff „Verwaltungsabkommen". Unter den zahlreichen zwischen Bund und Ländern abgeschlossenen Abkommen, deren Firmierung von „Absprache" bis zu „Vertrag" recht unterschiedlich und, wie es scheint, willkürlich und systemlos vorgenommen wird, sind nicht wenige als Verwaltungsabkommen bezeichnet. Damit ist ein Begriff angesprochen, der m i t A r t . 59 Abs. 2 GG zum erstenmal i n das positive deutsche Verfassungsrecht eingeführt wurde, sich i n der wissenschaftlichen Terminologie durchgesetzt und inzwischen auch Eingang i n die Tagespresse gefunden hat. Freilich ist m i t dieser gedanklichen Verknüpfung die Definitionsfrage erst gestellt. Das zeigt ein Blick i n die kontroverse Literatur. Sofern mit der von der Staatspraxis gewählten Nomenklatur eine sachliche Begriffsabgrenzung gemeint ist, ist sie zumindest unklar. Das rechtfertigt eine besondere Betrachtung der Rechtsnatur der zwischen Bund und Ländern abgeschlossenen Verwaltungsabkommen. Die Untersuchung sieht sich damit von vornherein der Verlegenheit ausgesetzt, ihren Gegenstand nicht begrifflich voraussetzen zu können. Es soll daher zunächst der Versuch unternommen werden, das — nicht nur i m Bund-Länder-Verhältnis auftauchende —Institut des Verwaltungsabkommens gegen ähnliche Erscheinungen abzugrenzen, um dann den verfassungsrechtlichen Standort zu bestimmen.

Erster

Abschnitt

Begriff u n d Struktur des Verwaltungsabkommens § 1 Verwaltungsabkommen u n d Staatsvertrag 1. Gegenüberstellung von V e r w a l t u n g s a b k o m m e n u n d Staatsvertrag. Rückgriff auf die Vertragspraxis

Das Institut des Verwaltungsabkommens begrifflich zu erfassen, hat es an Versuchen i n der Literatur nicht gefehlt. Bei zahlreichen Divergenzen ist man sich einig, daß der Ursprung der sogenannten Verwaltungsabkommen nicht i m Verfassungsrecht, sondern i n der Praxis des völkerrechtlichen Verkehrs liegt, der sich das Verfassungsrecht angeschlossen habe. Für internationale Verwaltungabkommen hat die Literatur deshalb ihre Aufmerksamkeit der Entstehungsgeschichte des Instituts zugewandt 1 und die Bestimmung seiner Rechtsmerkmale an der Abkommenspraxis auszurichten versucht. Bei Bund- Länder-Abkommen w i r d man die Bezugnahme auf die Abkommenspraxis für die i n erster Linie problematische Abgrenzung zum Staatsvertrag vergeblich suchen. Vielmehr begnügt man sich i n der Regel damit, Bund-Länder-Abkommen an der Elle der bei internationalen Verträgen gefundenen Merkmale zu messen. Diese Nichtbeachtung der Bund-Länder-Praxis veranlaßte Kölble 2 , den praktischen Sinn einer Abgrenzung, ja das Vorkommen von Staatsverträgen überhaupt i n Frage zu stellen. Er übersah, daß diese Frage nicht allein nach Bundes-, sondern auch nach Landesverfassungsrecht zu lösen ist und unterschiedlich beantwortet werden kann, ferner, daß Verfassungspraxis und -recht, vor allem das der Länder, die Unterscheidung kennen und an sie rechtlich erhebliche Konsequenzen knüpfen. Freilich mag die Notwendigkeit besonderer Bezeichnungen für beide Vertragsarten überflüssig bleiben, solange man sich über den unterschiedlichen 1 Ausführlich zuletzt Kesseler , Geschichtliche E n t w i c k l u n g internationaler Verwaltungsabkommen i m deutschen Recht, S t u t t g a r t / K ö l n 1960. Eine rechtstatsächliche Bestandsaufnahme u. Kategorisierung enthält die A b h a n d l u n g von Härle , J I R 12, S. 93 ff. 2 DÖV 1960, S. 661.

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1. Abschn.: Begriff u n d S t r u k t u r des Verwaltungsabkommens

rechtlichen Gehalt klar ist. Es ist jedoch kein Grund ersichtlich, von den geläufigen Bezeichnungen abzugehen. Der ursprüngliche Wortsinn des Begriffes „Staatsvertrag" weist auf etwas Formales, nämlich auf einen Vertrag zwischen Staaten (formaler Begriff des Staatsvertrages) 3 . Die völkerrechtliche Praxis und Literatur fassen aber auch das Verwaltungsabkommen als einen Vertrag zwischen Völkerrechtssubjekten, m i t h i n Staaten auf 4 . Verwaltungsabkommen und Staatsvertrag lassen sich nach dem Gesichtspunkt der Rechtsqualität ihrer Partner zu einem Begriff des Staatsvertrages i m weiteren Sinne zusammenfassen. Eine Unterscheidung ist sinnvoll nach inhaltlichen Kriterien zu treffen (materieller Begriff des Staats Vertrages). Die Anwendung der Begriffe Staatsvertrag und Verwaltungsabkommen auf Abkommen zwischen Bund und Ländern kann von vornherein nur i m Rahmen einer Rechtsvergleichbarkeit, nicht aber Rechtsgleichheit von völkerrechtlichem Verkehr und dem des Bundes mit den Ländern vorgenommen werden 5 . Zwar bejaht die herrschende Bundesstaatslehre die Staatsqualität von Bund und Ländern 6 , doch ist sie wie jede andere Theorie gezwungen, Abstriche an dem am geschichtlichen Vorbild des Einheitsstaats entwickelten Staatsbegriff vorzunehmen. Wenn also von Staatsverträgen oder Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern die Rede ist, so kann eine Analogie zum Völkerrecht nur i n dem Maße gemeint sein, als Bund und Länder als Staaten angesehen werden können.

2. Unterscheidungen des Landesverfassungsrechts

Das Landesverfassungsrecht ist bei der Unterscheidung von Vertragsarten recht unterschiedlich, oft unklar. Die Verfassungen von BW, By, Hs, NRW und RP 7 erwähnen lediglich — der parlamentarischen Zustimmung unterworfene — „Staatsverträge", deuten jedoch i n dieser Heraushebung die Möglichkeit anderer, d. h. nicht zustimmungsbedürftiger Abkommen an, ebenso die Geschäftsordnungen der Landtage von 3 Vgl. etwa Bluntschli, S. 249. Diesen Begriff benutzt auch Ficker, vgl. a.a.O., bes. S. 68 f. 4 Vgl. statt vieler Kesseler, S. 33 ff., 66 f. 5 Aus solchen Gründen anerkannte v. Sarwey, S. 90, A n m . 8, n u r „ p r i v a t rechtliche Verträge, Verständigungen, Übereinkünfte" zwischen Reich u. E i n zelstaat, lehnte es aber als „ganz unjuristisch" ab, sie als „StaatsVerträge beurtheilen zu wollen". β Vgl. v. Mangoldt-Klein I, S. 588; Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 5 zu A r t . 20 Abs. 1 (S. 3). Vgl. dazu auch unten § 3, § 4 Nr. 3. Z u r Rspr. d. BVerfG vgl. Ε 1, S. 14 ff. (47, 50); 2, S. 347 ff. (374); 13, S. 54 ff. (77 ff.); 14, S. 221 ff. (234). 7 Verf. B W A r t . 50 S. 2; Verf. B y A r t . 72 Abs. 2 (in den Übergangsbestimmungen A r t . 181 u. 182 werden n u r Staatsverträge erwähnt); Verf. Hs A r t . 103 Abs. 2; Verf. N R W A r t . 66 S. 2; Verf. RP A r t . 101 S. 2.

§ 1 Verwaltungsabkommen u n d Staatsvertrag

33

BW, By und RP 8 , die Staatsverträge wie Gesetzesvorlagen behandeln. Die Verordnung über die Geschäftsverteilung der Bayerischen Staatsregierung und die Geschäftsordnung der Bayerischen Staatsregierung 9 unterscheiden genauer Staatsverträge und Verwaltungsabkommen. Die Geschäftsordnungen der Landtage von Hs und N R W 1 0 erwähnen Staatsverträge, behandeln sie jedoch ausdrücklich anders als Gesetzesentwürfe; die Gemeinsame Geschäftsordnung für die Ministerien des Landes N R W 1 1 hebt dagegen Staatsverträge von Verwaltungsabkommen ab. Klarer ist die SL Verfassung 12 , die außer den zustimmungspflichtigen „Staatsverträgen" noch „andere (wichtige) Vereinbarungen" anführt. Nur „Staatsverträge" nennt die Hbg. Verfassung, wobei nicht zustimmungsbedürftige von zustimmungsfreien unterschieden werden. Nach der Hbg. Verfassungsauslegung ist der einschlägige A r t . 43 jedoch entweder i m Sinne eines das Verwaltungsabkommen umfassenden formellen Staatsvertragsbegriffes oder als lückenhaft aufzufassen; denn man legt A r t . 42 Abs. 1 Nr. 2 der Verf., der nur zu Verhandlungen m i t Bundesstellen ermächtigt, auch als Ermächtigungsgrundlage für den Abschluß von Verwaltungsabkommen aus 13 . Die Verfassungen von NS und SH 1 4 sprechen einfach von — zustimmungspflichtigen und -freien — „Verträgen". Diese Verträge werden i n NS, sofern sie der Zustimmung unterliegen, wie Gesetzesentwürfe behandelt und i n der Geschäftsordnung der NS Landesregierung 15 als „Staatsverträge" bezeichnet. Dagegen beläßt es die Geschäftsordnung der SH Landesregierung 16 bei dem Ausdruck „Verträge", stellt allerdings klar, daß es sich u m solche des öffentlichen Rechts handelt. Die i n der SH Verfassung vorgezeichnete Systematik w i r d von der Geschäftsordnung des SH Landtags 1 7 durchbrochen, die „über den Bereich des Landes hinausgehende Vereinbarungen" den Gesetzesentwürfen i m Hinblick auf die Landtagsberatungen gleichstellt. Da die 8 GO L T B W §§ 42 Abs. 1, 43 Abs. 1; GO L T B y § 65; GO L T RP §§ 69 Abs. 1, 70, 81, 82 Abs. 2. A. A. Süsterhenn-Schäfer, (1), S. 374. 9 V O v. 19.12.1956 (Bay BS I S. 19) i. d. F. v. 10.10.1961 (GVB1. S. 229) § 1 Ziff. 1; GO BStReg. §§ 1 Abs. 2, 4 Abs. 1. 10 GO L T Hs § 47; GO L T N R W § 37. 11 GGO N R W §§ 97—99. D a m i t sind die i m Verfassungsausschuß des L T N R W geäußerten Ansichten Vogels (Prot, der 37. Stzg. am 10. 2.1950, S. 207) u. seines Kommentars (S. 130) überholt. 12 Verf. SL A r t . 97 S. 2 u. 3. 13 Verf. Hbg. A r t . 43; dazu Hbg. Richtlinien f ü r den Abschluß von A b k o m men v. 19.1.1965, Ziff. I, I I I , V 1 b, V I I (zit. nach Knoke, S. 56). 14 Vorl. Verf. NS A r t . 26 Abs. 2; LS SH A r t . 45 Abs. 2. 15 GO L T NS §§ 30, 36 Abs. 4; GO NS LReg. § 4 Abs. 2. 16 GO S H LReg. § 3 Abs. 2; die frühere GO S H LReg. v. 18.10.1948 (GVB1. 1949, S. 25) kannte i n § 7 n u r „Vereinbarungen". 17 GO L T SH §§ 23 Abs. 1, 24 Abs. 1. Die Formulierung ähnelt einer Äußerung der SL Abg. Fuest ( X V I . Stzg. der SL Verf.-Kommission am 21.8.1947: Stöber, S. 241), u m Staatsverträge von anderen öff.-rechtl. Verträgen zu scheiden.

3 Grawert

34

1. Abschn.: Begriff u n d S t r u k t u r des Verwaltungsabkommens

Geschäftsordnung nicht geeignet ist, den i n der Verfassung klar formulierten Grundsätzen zu derogieren, kann die Vorschrift nur dahin verstanden werden, daß sie auf die i n anderen Bestimmungen — vor allem auch aus haushaltsrechtlichen Gründen — getroffene Notwendigkeit parlamentarischer M i t w i r k u n g verweist. Die Brem. Landesverfassung 18 erwähnt nur „rechtsverbindliche Erklärungen", während i n Bln., dessen Verfassung überhaupt keinen diesbezüglichen Hinweis enthält, die Geschäftsordnung des Senates 19 sowie das Allgemeine Zuständigkeitsgesetz von 195820 „Staatsverträge" bzw. „Verträge" und „VerwaltungsVereinbarungen", dabei erstere danach unterscheiden, ob sie der Zustimmung des Abgeordnetenhauses bedürfen oder nicht. Die i n den Landesverfassungen festgestellten Divergenzen heben sich also bei einer Einbeziehung der Geschäftsordnungen weitgehend auf. Alle Länder außer Brem, scheiden nicht zustimmungspflichtige von zustimmungsbedürftigen Abkommen, wobei erstere i n By und NRW als Verwaltungsabkommen, letztere i n allen Ländern außer SH als Staatsverträge besonders gekennzeichnet werden. I n Bln. geht man allerdings daneben von einem besonderen Begriff der „Verwaltungsvereinbarung" aus: derartige Vereinbarungen bänden nicht das Land selbst, sondern seine Behörden; sie gehörten nicht zur staatsrechtlichen, sondern zur administrativen Vertretung 2 1 . Die für Hbg. und SH insoweit aufgezeigten Ausnahmen stehen i m Gegensatz zu ihrer Verfassungspraxis und ihrem Gesetzesrecht 22. Das Brem. Verfassungsrecht ist für eine Systematik 18

Verf. Brem. A r t . 118 Abs. 1 S. 3. GO Sen. Bln. §§ 7 Abs. 1, 9 Ziff. 6. Ges. ü. d. Zuständigkeiten i n der allg. Bln. V e r w a l t u n g (Allg. Zuständigkeitsges.) v. 2.10.1958 (GVB1. S. 947) i. d. F. des § 7 I des Ges. z. Ausf. der V w G O V. 22. 3.1960 (GVB1. S. 269), § 20. 21 Die Definition i n Drucks. Nr. 1572 des Abg.-Hauses, 2. WP, v. 11. 3.1958, S. 19: „Staatsverträge sind Vereinbarungen öffentlich-rechtlichen Inhalts, die ein L a n d als Gebietskörperschaft m i t dem B u n d oder anderen Ländern t r i f f t u n d i n denen rechtswirksame Bindungen gegenüber den Partnern derart eingegangen werden, daß jedenfalls dem Lande selbst, teilweise auch seinen B ü r gern, Rechte u n d Pflichten daraus erwachsen." Staats Verträge bedürfen i n bestimmten Fällen der Zustimmung des Abg.-Hauses. „Verwaltungsvereinbarungen... sind Abkommen, die die behördliche Behandlung von Verwaltungsangelegenheiten betreffen, deren Gegenstand also innerhalb des Landes durch Verwaltungsvorschrift geregelt werden k ö n n t e . . . Die Verwaltungs Vereinbarungen scheiden m i t h i n aus dem Kreis der Gegenstände staatsrechtlicher Vertretung aus. . . . (Sie) werden . . . nicht von der Gebietskörperschaft selbst, sondern grundsätzlich von denjenigen ihrer Organe getroffen, die zum Erlaß von Verwaltungsvorschriften befugt sind." Diese Definitionen sollen sich eng anlehnen an die Ausführungen von Hans Schneider, D Ö V 1957, S. 644 ff., mißverstehen i h n aber u n d engen vor allem A r t . 43 1 1 Bln. Verf. ein, da der Abschluß von Verwaltungsabkommen stets zur Außenvertretung gehörte. 22 Vgl. z. B. § 9 Abs. 1 Hbg. Gebührenges, v. 5. 7.1954 (GVB1. S. 51). Hbg. Richtlinien für den Abschluß von Abkommen v. 19.1.1965 (zit. nach Knoke, S. 56). 19

20

§ 1 Verwaltungsabkommen u n d Staatsvertrag

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wenig ergiebig, erhält vielmehr sein Profil erst i m Zusammenhang mit der Verfassungspraxis. Für die weiteren Erörterungen soll der bayerischen und nordrheinwestfälischen Terminologie gefolgt und die nicht den Staatsverträgen zuzurechnende Gruppe von Abkommen unter dem Begriff des Verwaltungsabkommens zusammengefaßt werden, weil diese Einteilung auch i n Art. 59 Abs. 2 GG anklingt und i n der Literatur gebräuchlich geworden ist. Die Voraussetzungen der Zustimmungsbedürftigkeit werden nur i n den Verfassungen von Hbg., NS und SH normiert. Die Verfassungen der übrigen Länder verzichten darauf, wiewohl sich ihre praktische Anwendung nach gleichen oder ähnlichen Grundsätzen richtet 2 3 . Die Zustimmungsbedürftigkeit von Abkommen, die Gegenstände der Gesetzgebung — gemeint: Landesgesetzgebung — betreffen oder sich auf sie beziehen, w i r d i n Hbg., NS, RP und SH durch positive Vorschrift festgelegt 24 . A r t . 43 Satz 3, 2. A l t . der Hbg. Verfassung erklärt außerdem Abkommen, die i m Haushaltsplan nicht vorgesehene Aufwendungen erfordern, als zustimmungsbedürftige Staatsverträge. Andersartige A b grenzungskriterien finden sich i n By, wo Staatsverträge namens des Freistaates Bayern, Verwaltungsabkommen namens der Staatsregierung abgeschlossen werden 2 5 , i n BW und Hbg., wo Staats Verträge der Zustimmung der Landesregierung bzw. der Ratifikation durch den Senat bedürfen. Darauf ist an anderer Stelle einzugehen 26 . Für das Thema bedeutsam ist die Tatsache, daß die genannten Bestimmungen nicht allein Verträge der Länder m i t auswärtigen Staaten i m Sinne des Art. 32 Abs. 3 GG betreffen, sondern auch solche mit dem Bund 2 7 . 3. Abgrenzungen der Vertragspraxis

Das Verständnis des Landesverfassungsrechts w i r d durch die Praxis der Länder bei Bund-Länder-Abkommen erhellt und gewinnt festere 28 F ü r RP vgl. GO L T RP § 69 Abs. 1. I n Bln. ging der Senat davon aus, es gebe zustimmungsfreie u. -bedürftige Staatsverträge, die Verf. regele den U m fang der M i t w i r k u n g des Abg.-Hauses nicht, so daß er allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsätzen zu entnehmen sei (Drucks. Nr. 1572, 2. WP, S. 19). 24 Die abweichende Formulierung i n S H (Verträge, die „Gegenstände der Gesetzgebung betreffen oder zu ihrer Durchführung eines Gesetzes bedürfen") zeitigt keine Besonderheit i n der S H Vertragspraxis. 25 GO BStReg. § 1 Abs. 2. 26 Siehe § 6 Nr. 5. 27 Ausdrücklich erwähnt i n Verf. Hbg. A r t . 43 Abs. 1; LS SH A r t . 25 Abs. 2. Die übrigen Verf. sprechen n u r von einer Vertretung nach außen, wozu aus der Landessicht auch der B u n d gehört: Drexelius-Weber, S. 43; Geller-Kleinrahm(-Fleck), S. 347 f.; Spreng-Bim-Feuchte, S. 184 f.; Süsterhenn-Schaf er, (1), S. 373; Vogels, S. 114.

3*

36

1. Abschn.: Begriff u n d S t r u k t u r des Verwaltungsabkommens

und einheitlichere Konturen. Ergänzend soll das umfangreiche Material zu reinen Länderabkommen herangezogen werden. a) Unmaßgebliche Kriterien:

Bezeichnung, Partner,

Abschlußorgan

Eine überschlägige Untersuchung zeigt bereits, daß die i n der Regel von allen Partnern einheitlich benutzten Bezeichnungen der Abkommen keine sachlichen oder rechtlichen Unterschiede indizieren 2 8 . Die für eine Abgrenzung denkbaren Kriterien materieller (Inhalt der Abkommen) oder formeller A r t (Partner, Abschlußorgan, Ratifikation, Veröffentlichung, Bindungswirkung u. ä.) lassen sich den einzelnen Bezeichnungen nicht i n bestimmter Weise zuordnen. Nur soviel kann gesagt werden: Die allgemeine Richtlinien- oder Verwaltungsvorschriften betreffenden A b kommen werden überwiegend „Vereinbarung" genannt, die Ausdrücke „Abkommen", „Verwaltungsabkommen", „Vertrag" oder „Staatsvertrag" beinhalten i n keinem Falle Richtlinien oder allgemeine Verwaltungsvorschriften. Andererseits findet sich für eine nach materiellen Gesichtspunkten vorgenommene Einteilung der zwischen Bund und Ländern abgeschlossenen Abkommen keine Entsprechung auf der formellen Seite. Ebensowenig läßt sich feststellen, ob für eine bestimmte A r t jeweils länder- und bundeseinheitlich oder je i m Bund und den einzelnen Ländern einheitlich ein bestimmtes Abschlußorgan tätig wird. Es zeigt sich nur, daß die Abschlußkompetenz zwischen Regierungen, Regierungschefs und M i n i stern den i n der Verfassung, i n Gesetzen oder Geschäftsordnungen festgelegten Zuständigkeiten entsprechen. Darauf w i r d noch zurückzukommen sein 29 . b) Zustimmungsbedürftigkeit Vielmehr wurde auf Seiten der Länder eine Differenzierung der A b kommen danach vorgenommen, ob sie der Zustimmung der Landesparlamente bedürfen oder nicht. Die Zustimmungsbedürftigkeit setzt eine bestimmte formelle oder materielle Qualität der Abkommen voraus, an die, sofern überhaupt, 28 Ohne erkennbare Systematik finden sich: (Verwaltungs-)Absprache, Protokoll, Übereinkunft, Übereinkommen, (Verwaltungs-) Abkommen, (Gegenseitigkeits-, Verwaltungs-) Vereinbarung, (Ergänzungs-, Konzessions- u. Bau-, Schieds-) Vertrag, Staatsabkommen od. -vertrag. Zusatzbezeichnungen sagen bisweilen etwas über I n h a l t od. F u n k t i o n des Abkommens aus. 29 Siehe unten § 5 Nr. 4, § 6 Nr. 3. — Die Unterscheidung des Luther-Gutachtens, S. 168 ff., von „Verwaltungsabsprachen", „Verwaltungsabkommen", „StaatsVerträge" findet i n der Praxis keine sachlich einleuchtende Grundlage.

§ 1 Verwaltungsabkommen u n d Staatsvertrag

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zustimmungsbedürftige von zustimmungsfreien Abkommen unterschieden werden, das Zustimmungserfordernis anknüpfen kann. Formelle Kriterien wurden nicht i n Betracht gezogen; man stellte durchweg auf den Inhalt der Abkommen ab. Die bisherige Praxis der Länder sowohl mit dem Bund als auch untereinander hat dabei folgende Grundsätze entwickelt 3 0 : Abkommen unterliegen der parlamentarischen Zustimmung, wenn sie betreffen aa) das Mittelbewilligungsrecht des Landtags. Das ist der Fall, wenn das Abkommen den Etat des Landes über das laufende Haushaltsjahr hinaus binden soll oder das Haushaltsrecht des Landtags i n sonstiger Weise — z. B. durch besonders hohe Kostenverpflichtungen — berührt wird. Diese Abkommen können unter dem Begriff „Finanzierungsabkommen" zusammengefaßt werden 3 1 . Ein solches, den Staatsvertragscharakter begründendes Zustimmungserfordernis führt ausdrücklich nur die Hbg. Verfassung an; Art. 43 Satz 3 bestimmt: „Sie (die Ratifikation der Staatsverträge) bedarf der Zustimmung der Bürgerschaft, sofern die Verträge . . . Aufwendungen erfordern, für die Haushaltsmittel nicht vorgesehen sind." Die Zustimmung erfolgt nur durch einfachen Beschluß (arg. A r t . 66 Abs. 2 Satz 1). Unverständlich ist es deshalb, daß einem Abkommen zwischen Hbg. und dem Bund der Charakter eines Staatsvertrages abgesprochen wurde, daß man jedoch gleichzeitig die parlamentarische Zustimmung aus dem gleichen wie i n A r t . 43 Satz 3, 2. Alternative, formulierten Grund für erforderlich hielt und herbeiführte, ihn jedoch allein aus den Art. 66 ff. ableitete 32 . 30 Es werden hier n u r beispielhaft f ü r jedes L a n d solche Abkommen angeführt, für die das Zustimmungserfordernis oder der Charakter als Staatsvertrag besonders begründet wurde. 81 F ü r die Länder Brem., Hbg., NS, N R W u. RP: bei B u n d - L ä n d e r - A b k o m men: Abkommen über die Fertigstellung der Mittelweserkanalisierung v. 14. 8. 1952 — Nr. 150 — : Vhdlgen. zwischen dem Senat u. der Bürgerschaft Brem. i m Jahre 1954, S. A 54 f., Vhdlgen. der Brem. Bürgerschaft 1954, Stzg. v. 26. 5. 1954, S. 111; Abg. Schwarz i n der 51. Stzg. am 20. 5.1953 des NS L T , StenBer., Sp. 3211; Staats vertrag u n d Verwaltungs Vereinbarung über den Ubergang der „ A l t e n Süderelbe" v o m B u n d auf Hbg. v. 12./22. 2.1963 bzw. 5./18.12.1962 — Nr. 163, 162 — : M i t t . des Senats an die Bürgerschaft Hbg. 1962, M i t t . Nr. 183, S. 1; Verwaltungsabkommen über die Errichtung eines Wissenschaftsrates v. 5. 9.1957 — Nr. 126 — : L T NRW, 3. WP, Drucks. Nr. 594, S. 1 u. 8, K u l t M i n . Luchtenberg i n der 67. Stzg. am 6.11.1957, StenBer., S. 2244, u. Abg. Weizel i n der 68. Stzg. am 17.12.1957, StenBer., S. 2273; Vertrag über die Zahlung eines Beitrages zum Ausgleich des Bundeshaushalts 1962 v. 3./19.12.1962 — Nr. 199—: L T NRW, 5. WP, Drucks. Nr. 45; bei Länderabkommen: Vereinbarung über die Verteilung der Feuerschutzsteuer v. 8. 3.1951 (RP GVB1. S. 198): L T RP, 2. WP, Drucks.-Abtlg. I I , Drucks. Nr. 56, S. 131. F ü r N R W ist dieser Grundsatz von Kordt, V V D S t R L 19, S. 138, sowie i n L T NRW, 5. WP, Drucks. Nr. 9, bestätigt. 32 Verwaltungsvereinbarung über den Ubergang der „ A l t e n Süderelbe" v o m B u n d auf Hbg. v. 5./18.12.1962 — Nr. 163 —: M i t t . des Senats an die Bürger-

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1. Abschn.: Begriff u n d S t r u k t u r des Verwaltungsabkommens

D i e P r a x i s d e r ü b r i g e n L ä n d e r s t ü t z t sich auf die h a u s h a l t s r e c h t l i c h e n B e s t i m m u n g e n d e r L a n d e s v e r f a s s u n g e n 3 3 , die die O r d n u n g s v o r s c h r i f t des § 45 b der i n der M e h r z a h l der L ä n d e r a n g e w e n d e t e n Reichshaushaltsordnung überlagern 34; bb) die Ü b e r t r a g u n g oder E i n r ä u m u n g v o n H o h e i t s r e c h t e n z u r A u s ü b u n g oder I n n e h a b u n g . D i e M i t w i r k u n g der L a n d e s p a r l a m e n t e w u r d e f ü r e r f o r d e r l i c h gehalten, w e n n Hoheitsrechte v o n e i n e m L a n d a u f d e n B u n d , e i n anderes L a n d oder eine selbständige Gemeinschaftseinricht u n g ü b e r t r a g e n w u r d e n , also b e i der A u s g l i e d e r u n g v o n Hoheitsrechten. D i e B e g r ü n d u n g e n s t e l l e n e n t w e d e r auf d i e Ü b e r t r a g u n g selbst ab oder f ü h r e n an, die g e r e g e l t e n F r a g e n seien solche der Gesetzgebung. N u r z u m T e i l deckt sich m i t der A u s g l i e d e r u n g v o n H o h e i t s r e c h t e n i h r e B e s c h r ä n k u n g b z w . E i n s c h r ä n k u n g i m Landesbereich z u g u n s t e n des B u n des, eines a n d e r e n L a n d e s oder e i n e r selbständigen Gemeinschaftseinr i c h t u n g , f ü r die gleichfalls d i e Z u s t i m m u n g des P a r l a m e n t e s f ü r e r f o r d e r l i c h g e h a l t e n w u r d e n 3 5 . I n e i n e m — v e r e i n z e l t e n — F a l l e w u r d e auch schaft Nr. 163. — Der Gedanke, daß diesem Satz des A r t . 43 i n der Praxis keine den Charakter eines Staatsvertrages selbständig begründende u. gegenüber den haushaltsrechtl. Bestimmungen unabhängige Bedeutung zugemessen w i r d , w i r d der sonstigen Praxis nicht gerecht. 33 Die Zustimmungspraxis ist allerdings nicht eindeutig. Vgl. etwa die B W Praxis zu den „Regierungsabkommen" über die Elektrifizierung von Bundesbahnstrecken v. 1955, 1956, 1959 — Nrn. 175—178 — : den Abkommen selbst wurde nicht v o m B W L T zugestimmt; der L T erließ besondere Gesetze (v. 23. 7. 1956, B W GBl. S. 106; v. 23. 9.1959, B W GBl. S. 99), m i t denen eine Darlehensvergabe des Landes zugelassen u. Innen- sowie Finanzminister „ermächtigt" wurden, das „abgeschlossene" A b k o m m e n „durchzuführen". Vgl. dazu ferner Begr. des Reg.-Entw., B W L T , 2. WP, Beil. Nr. 141 v. 27. 6.1956. 34 R H O v. 31.12.1922 (RGBl. 1923 I I , S. 17) m i t zahlreichen Änderungen, § 45 b i. d. F. des Ges. v. 13.12.1933 (RGBl. I I , S. 1007); dazu Viaion, Erl. 3 zu § 45 b (S. 672). — I n N R W beruft man sich jedoch auch hier aufgrund der v o m Interministeriellen Ausschuß f ü r Verfassungsfragen aufgestellten Grundsätze auf A r t . 66 S. 2 der Verf. N R W : vgl. L T NRW, 5. WP, Drucks. Nr. 9; diese Auslegung entspricht A r t . 43 S. 3 Hbg. Verf. 35 F ü r die Länder Bln., BW, Brem., Hbg., Hs, NS, NRW, RP u. SH: bei B u n d Länder-Abkommen: Vereinbarung über die Ausübung der schiffahrtpolizeilichen Vollzugsaufgaben v. 14.12.1954/20.1.1955 (Bund-Brem.) — Nr. 205 — : Vhdlgen. zwischen dem Senat u. der Bürgerschaft Brem, i m Jahre 1955, S. A I 16, M i t t , des Senats an die Bürgerschaft v. 4.3.1955; gleichnamige Vereinbarung v o m 14.12.1954/27. 4.1956 (Bund — Hbg.) — Nr. 211 — : M i t t . des Senats an die Bürgerschaft Hbg. 1956, M i t t . Nr. 147, S. 3; gleichnamige Vereinbarung v. 14.12.1954/20. 5.1955 (Bund — Hs) — Nr. 206 — : Drucks, des Hs L T , 3. WP, Abtlg. I, Drucks. Nr. 259; ebenso Zustimmung der Parlamente von NS u. SH zu den entsprechenden Vereinbarungen: vgl. NS GVB1. 1955, S. 293, SH GVB1. 1955, S. 137; A b k o m m e n über die Wahrnehmung von Landesaufgaben an den Bundeswasserstraßen i m Lande N R W v. 29. 9./31.10.1956 — Nr. 154 — : L T NRW, 3. WP, Drucks. Nr. 500, S. 4; Übereinkommen über die Errichtung eines gemeinschaftlichen Oberprüfungsamtes deutscher Länder u. Verwaltungen für die höheren technischen Verwaltungsbeamten v. 16. 9.1948 i. d. F. v. 25.10.1950 — Nr. 12 — : L T RP, Drucks. Abtlg. I I , Drucks. Nr. 351, S. 1009; bei Länderabkommen: A b k o m m e n über die Gliederung der Schiffahrtsgerichtsbezirke i m Rheinstromgebiet vom 8. 2./9. 3./5./22. 4.1954 (BW GBl. S. 95):

§ 1 Verwaltungsabkommen und Staatsvertrag

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die Ü b e r t r a g u n g v o n H o h e i t s r e c h t e n v o m B u n d auf e i n L a n d , also d i e Eingliederung v o n Hoheitsrechten zur Begründung der Zustimmungspflichtigkeit angegeben38; cc) e i n e n Gegenstand der Gesetzgebung, d. h. w e n n Gegenstände v e r t r a g l i c h geregelt w e r d e n , d i e b e i n i c h t v e r t r a g l i c h e r R e g e l u n g nach L a n desverfassungsrecht eines Gesetzes b e d ü r f t e n , u m w i r k s a m u n d f ü r a l l e B e t r o f f e n e n v e r b i n d l i c h zu w e r d e n . T e i l w e i s e findet sich, w i e e r w ä h n t , diese B e g r ü n d u n g i m Z u s a m m e n h a n g m i t der Ü b e r t r a g u n g oder E i n s c h r ä n k u n g v o n Hoheitsrechten, t e i l w e i s e auch u n a b h ä n g i g d a v o n 3 7 ; dd) d i e Ä n d e r u n g v o n G e r i c h t s z u s t ä n d i g k e i t e n 3 8 . Diesen m a t e r i e l l e n Z u s t i m m u n g s k r i t e r i e n lassen sich f o r m e l l e zufügen:

hin-

L T BW, 1. WP, Beil. 442, S. 560; Abkommen zur Durchführung wasserschutzpolizeilicher Aufgaben auf der Weser v. 28. 8./11.10.1952 (NS GVB1. S. 182): Vhdlgen. des NS L T , 2. WP 1951, Anlagen zu den StenBer., Drucks. Nr. 745, S. 1311. — Z u r Auffassung des Bln. Senats vgl. Drucks. Nr. 1572, 2. WP, S. 19: „Der Weg des Staatsvertrages muß stets beschritten w e r d e n , . . . bb) w e n n ein L a n d über eine nicht i n die Rechtsstellung seiner Bürger eingreifende hoheitliche Befugnis verfügt (z. B. A b k o m m e n über die Gründung, Organisation und Finanzierung gemeinsamer L e h r - u n d Forschungseinrichtungen, über die Ausübung der Staatsaufsicht, über regionale Körperschaften u n d Anstalten)"; hier sei i. d. R. ein Gesetz nötig. Zur Illustrierung vgl. Anhang Nrn. 111 ff. se Vereinbarung über die Ausübung der schiffahrtspolizeilichen Vollzugsaufgaben (Bund — Brem.) v. 14.12.1954/20.1.1955 — Nr. 205 : vgl. das i n A n m . 35 f ü r Brem, angegebene Zitat. 37 F ü r die Länder By, Bln., Hbg., Hs, NS, RP u. SH: vor allem die i n Anm. 35 für Hbg., Hs u. RP zit. A b k o m m e n — Nrn. 12, 206 u. 211 — ; bei Länderabkommen: Staats vertrag über die Liquidation des N W D R und Neuordnung des Rundfunks i m bisherigen Sendegebiet des N W D R v. 16. 2.1955 (Hbg. GVB1. S. 115; NS GVB1. S. 171; SH GVB1. S. 89): M i t t . des Senats an die Bürgerschaft Hbg. 1955, M i t t . Nr. 44, S. 9; Vhdlgen. des NS L T , 2. W P 1951, Anlagen zu den StenBer., Drucks. Nr. 1821, S. 4251; SH L T , 3. WP, Drucks. 141, S. 11; Abkommen über die Koordinierung des ersten Fernsehprogramms v. 17.4.1959 (By GVB1. S. 318): Abg. Zdralek i n der 37. Stzg. am 26.11.1959 des B y L T , 4. WP, StenBer. S. 1054. Dieser Grundsatz durch Kordt, V V D S t R L 19, S. 138, für N R W bestätigt. — Z u r Auffassung des Bln. Senats vgl. Drucks. Nr. 1572, S. 19: „Der Weg des Staatsvertrages muß stets beschritten werden, aa) w e n n . . . Regelungen getroffen werden sollen, welche die Rechtsstellung der Landeseinwohner berühren (z. B. Begründung eines gemeinsamen Gerichts ...)." Der Staatsvertrag regele i m allg., aber nicht notwendig, Gesetzgebungsgegenstände, auch gesetzlich bereits geregelte; die Zustimmung sei erforderlich, soweit sich ein Staatsvertrag auf Gesetzgebungsgegenstände beziehe od. zur Durchführung eines Gesetzes, auch eines Haushaltsgesetzes, bedürfe. 38 Bei Länderabkommen: f ü r BW vgl. das i n Anm. 35 zit. Abkommen; ferner Staatsvertrag über die F ü h r u n g des Schiffsregisters u n d Schiffbauregisters zwischen B W u. B y v. 25./28.11.1957 (BW GBl. 1958, S. 1): L T v. BW, 2. WP, Beil. 1400, S. 1964; f ü r Hs vgl. zu diesen Abkommen Drucks, des Hs L T , I I . WP, Abtlg. I, Drucks. Nr. 916 u. 655. Auch i n By, Brem., NS, RP, SL u. SH wurde diesbezüglichen Abkommen als Staatsverträgen zugestimmt, n u r i n Hbg. u. N R W wurde das Parlament i n keinem Falle beteiligt: vgl. das Verzeichnis bei Hans Schneider, V V D S t R L 19, S. 36 ff., dort bes. Nrn. 3, 8, 17, 21, 23, 24, 26, 32, 33, 35 u. 61. Ausdrücklich ebenso der Bln. Senat: vgl. vorstehende Anm.

40

1. Abschn.: Begriff u n d S t r u k t u r des Verwaltungsabkommens

ee) Ändert ein Abkommen ein früheres Abkommen, zu dem die gesetzgebende Körperschaft ihre Zustimmung verfassungsgemäß erteilt hatte, so bedarf es seinerseits der Zustimmung 3 9 . ff) Enthält ein Abkommen nur einige zustimmungsbedürftige Regelungen, so w i r d das gesamte Abkommen einheitlich der Zustimmung unterstellt (Globalzustimmung). gg) Einige Abkommen wurden bereits m i t einem ausdrücklichen Zustimmungsvorbehalt zugunsten der gesetzgebenden Körperschaften abgeschlossen. Eine Prüfung zeigt jedoch, daß man weder auf Seiten des Bundes noch der Länder diesem Vorbehalt eine eigenständige und konstitutive Bedeutung zuerkannte; vielmehr wurde die Zustimmungsbedürftigkeit auch hier mit materiellrechtlichen Erwägungen begründet, die offenbar auch Anknüpfungspunkt für die Vereinbarung des Vorbehalts waren 4 0 . Den zitierten sowie auch hier nicht angeführten Abkommen der genannten Länder wurde vielfach auch von anderen Landesparlamenten — vor allem auch denen von BW und By — zugestimmt, ohne daß eine Begründung des Zustimmungserfordernisses angegeben wurde. Es bedarf besonderer Hervorhebung, daß die aufgezeigten Grundsätze i n zahlreichen Fällen nicht beachtet und die parlamentarische Zustimmung deshalb nicht herbeigeführt wurde 4 1 . Oftmals hat es den Anschein — ausgesprochen findet sich dieser Gedanke nirgends —, als werde selbst bei Vorliegen der genannten Zustimmungsvoraussetzungen dann die Zustimmungsfreiheit angenommen, wenn das betreffende Abkommen lediglich eine vorläufige und übergangsweise Regelung darstellen soll. M i t einem derartigen Satz ließen sich jedenfalls zahlreiche Ungereimtheiten der Praxis erklären. Insbesondere in Hbg. belegt man derartige Übergangsabkommen nicht mit dem Ausdruck Staatsvertrag — den allein die Verfassung kennt —, sondern bezeichnet sie als Verwaltungsabkommen bzw. -Vereinbarungen 42. 80 Länder-(Änderungs-)Abkommen: A b k o m m e n über die Durchführung wasserschutzpolizeilicher Aufgaben auf der Weser v. 19./28. 6.1957 (Brem. GBl. 1958, S. 25): Vhdlgen. zwischen dem Senate u. der Bürgerschaft Brem. 1957, M i t t . des Senats an die Bürgerschaft v. 10.12.1957, S. A 1161; Abkommen über die Koordinierung des ersten Fernsehprogramms v. 17. 4.1959 (NS GVB1. S. 89; S H GVB1. S. 203): Vhdlgen. des NS L T , 4. WP, Drucks. Nr. 27; SH L T , 4. WP, Drucks. Nr. 163. 40 So deutlich die Zustimmungsbegründung i m L T NRW, 3. WP, Drucks. Nr. 283. 41 Die B W Praxis unterzieht Thierfelder, B W V e r w B l . 1964, S. 161 ff., einer Kritik. 42 Vgl. das Verhältnis des Staatsvertrages über den Übergang der „ A l t e n Süderelbe" v o m B u n d auf Hbg. zu der entspr. Verwaltungsvereinbarung — Nrn. 162,163 —, ferner des Staats Vertrages über die Errichtung u n d den Betrieb

§ 1 Verwaltungsabkommen u n d Staatsvertrag c) Staatsvertrag

und zustimmungsbedürftiger

41

Vertrag

Die für die Abgrenzungsfrage bedeutungsvolle Verknüpfung des zustimmungspflichtigen Abkommens mit dem Begriff des Staatsvertrages bei Bund-Länder-Abkommen wurde i n der Vertragspraxis der Länder Brem., Hbg., Hs, NS, NRW und RP hergestellt, am konsequentesten i n der von NRW. Bei Länderabkommen wurden zustimmungsbedürftige Abkommen und Staatsverträge i n BW, By, Hbg., Hs, NS, NRW, RP und SH gleichgesetzt, am deutlichsten i n Hs und NRW. Der Vorgang ist insoweit interessant, als der offizielle — etwa „Verwaltungsvereinbarung" lautende — Titel der Abkommen i n den Landespublikationsblättern und i n ministeriellen Hinweisen auf die Abkommen nicht verändert, sondern lediglich i n der Zustimmungsbegründung darauf hingewiesen wird, das betreffende Abkommen sei nach Landesverfassungsrecht „rechtssystematisch" ein „Staatsvertrag" 4 3 . Demnach w i r d ein verfassungsrechtlicher und ein vertragsmäßiger Charakter des Abkommens angenommen.

d)

Zusammenfassung

Zusammenfassend kann gesagt werden, daß in allen Ländern der Bundesrepublik Deutschland nicht zustimmungsbedürftige von zustimmungspflichtigen Abkommen nach grundsätzlich gleichen, i n den Einzelheiten jedoch voneinander abweichenden Kriterien unterschieden, wobei letztere als Staatsverträge bezeichnet werden.

4. Unterscheidungen des Bundesrechts und der Praxis des Bundes

Dem Bundesrecht ist die Scheidung von zustimmungspflichtigen Verträgen und Verwaltungsabkommen durch A r t . 59 Abs. 2 GG vertraut. Es kennt daneben noch die i m vorliegenden Zusammenhang unergiebigen Bezeichnungen „Vertrag", „Staatsvertrag", „völkerrechtlicher Vertrag", „Vereinbarung" und „zwischenstaatliche Vereinbarung" 4 4 . Die gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien Teil I I (GGO B M i n II) des „Deutschen Elektronen-Synchrotons (DESY)" zu der gleichnamigen, zeitlich vorhergehenden Vereinbarung — Nrn. 117, 120 — : M i t t . des Senats an die Bürgerschaft Hbg. 1959 Nr. 167 u. 1958 Nr. 296. 43 So N R W zum A b k o m m e n über den Wissenschaftsrat: vgl. A n m . 31. — I n B y glaubte man, besonders darauf hinweisen zu müssen, daß die Vertragsbezeichnung „ A b k o m m e n " den Staatsvertragscharakter nicht beeinträchtigen könne: StenBer. der 37. Stzg. am 26.11.1959, 4. WP, S. 1054. 44 A r t . 24 Abs. 3, 32 Abs. 2 u. 3, 79 Abs. 1,123 Abs. 2, 135 Abs. 5 GG, § 75 GGO B M i n I I , §§ 77 Abs. 1, 78, 83, 88 f. GO BT.

42

1. Abschn.: Begriff und S t r u k t u r des Verwaltungsabkommens

unterscheidet i n § 77 V e r t r ä g e i n d e r F o r m eines Staatsvertrages, V e r t r ä g e i m S i n n e des A r t . 59 A b s . 2 Satz 1 G G , f e r n e r R e g i e r u n g s a b k o m m e n u n d V e r w a l t u n g s a b k o m m e n , ohne diese U n t e r s c h e i d u n g n ä h e r z u e r l ä u t e r n . D i e G e g e n ü b e r s t e l l u n g zeigt aber, daß sie n u r U n t e r f ä l l e der i n A r t . 59 A b s . 2 Satz 2 G G g e n a n n t e n V e r w a l t u n g s a b k o m m e n sein k ö n nen. I h r e A b g r e n z u n g k a n n d a h e r a n dieser Stelle u n t e r b l e i b e n . D i e g e n a n n t e n B e s t i m m u n g e n beziehen sich ausschließlich auf V e r t r ä g e m i t a u s w ä r t i g e n Staaten, z u d e n e n die L ä n d e r d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d n i c h t rechnen. D a h e r k o m m t a l l e n f a l l s i h r e analoge A n w e n d u n g a u f B u n d - L ä n d e r - A b k o m m e n oder eine Ü b e r n a h m e der T r e n n u n g v o n z u s t i m m u n g s b e d ü r f t i g e n u n d - f r e i e n A b k o m m e n i n Frage. I m Gegensatz z u der geschilderten P r a x i s der L ä n d e r ist a u f S e i t e n des B u n d e s n u r i n e i n e m besonders g e l a g e r t e n F a l l e i n A b k o m m e n m i t d e n L ä n d e r n als d e r p a r l a m e n t a r i s c h e n Z u s t i m m u n g b e d ü r f t i g e r Staatsv e r t r a g angesehen u n d b e h a n d e l t w o r d e n . Es h a n d e l t sich u m d e n Staatsv e r t r a g ü b e r d e n Ü b e r g a n g des z u r Bundeswasserstraße E l b e g e h ö r e n d e n N e b e n a r m e s „ A l t e S ü d e r e l b e " v o m 12./22. 2 . 1 9 6 3 4 5 . Schon A r t . 6 des Staatsvertrages sah die förmliche Ratifikation vor; unterzeichnet wurde der Vertrag lediglich v o m Bundesminister f ü r Verkehr „ f ü r die Bundesrepublik Deutschland". Die „verfassungsrechtlichen Gründe", die die Bundesrepublik bewogen, den Übergang „ i n der Form eines Staatsvertrages" 4 6 vorzunehmen u n d den Bundestag einzuschalten, waren vorwiegend formaler A r t . Da die „ A l t e Süderelbe" durch den Staatsvertrag, betr. den Übergang der Wasserstraßen von den Ländern auf das Reich, m i t dem Zustimmungsgesetz vom 29. 7.1921 47 auf das Reich übergegangen sei, stelle sich die Rückübertragung als „contrarius actus" dar; daher solle sie i n der F o r m vorgenommen w e r den, „die s. Z. bei der Übertragung beachtet worden" sei; der Vertrag bedürfe „infolgedessen der Genehmigung des Bundestages i n der F o r m eines Bundesgesetzes". Außerdem könnten die i m Vertrag vorgesehenen, von den §§ 415, 873, 925 B G B abweichenden Rechtsfolgen n u r eintreten, w e n n dem Vertrag Gesetzeskraft verschafft w ü r d e 4 8 . M i t dem wie bei internationalen Verträgen i m Bundesgesetzblatt, T e i l I I , veröffentlichten Gesetz v o m 23. 6.1964*9 stimmte der Bundestag dem Vertrag zu. 45 — Nr. 163 —. Die gleichnamige Verwaltungs Vereinbarung sollte n u r eine Übergangslösung bis zum Inkrafttreten des Staatsvertrages darstellen: vgl. M i t t . des Senats an die Bürgerschaft Hbg. Nr. 163. 46 So die „Erläuterungen zum Vertrag", BT-Drucks., 4. WP, Drucks.-Nr. 1593, S. 8. 47 RGBl. S. 961 (Nrn. 10,129 der Anl. A zum Ges.). 48 Begr. der BReg. zum Entw. des Zustimmungsges., Drucks. Nr. 1593 (a.a.O.), S. 3: es handelte sich vor allem u m eine vereinfachte Form der Eigentumsübertragung. 49 BGBl. I I S. 721; Vertrag veröff. a.a.O., S. 722. F ü r Bln. Übernahmeges. v. 7. 7. 1964, Bln. GVB1. S. 722. Hbg. Zustimmungsges. v. 29. 3.1963, Hbg. GVB1. S. 29. Nach Bek. des Hbg. Senats v. 14.12.1964, Hbg. GVB1. S. 268, trat der V e r trag am 25.11.1964 i n K r a f t (ebenso Bek. des Β M V v. 17.12.1964, BGBl. I I , 1965, S. 36).

§ 1 Verwaltungsabkommen u n d Staatsvertrag

43

Auf Art. 59 Abs. 2 GG wurde hier nicht Bezug genommen; seine Regelung klingt aber immerhin i n der Begründung an. Dennoch ist der Bundestag, soweit ersichtlich, an anderen Bund-Länder-Abkommen nicht beteiligt worden 5 0 . Diese Zurückhaltung erscheint angesichts der i n A r t i k e l 59 Abs. 2 GG vorgenommenen Unterscheidung befremdlich; denn die ihr zugrundeliegenden Überlegungen können auch für Bund-LänderAbkommen relevant werden. Versteht man mit dem Bundesverfassungsgericht 51 unter „politischen Verträgen" solche, „die wesentlich und unmittelbar den Bestand des Staates oder dessen Stellung und Gewicht innerhalb der Staatengemeinschaft oder die Ordnung der Staatengemeinschaft betreffen", so scheiden sie für Bund-Länder-Abkommen aus 52 . Dagegen lassen sich Verträge vorstellen, die sich ebenso auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung wie auf solche der Landesgesetzgebung beziehen. Es ist i n erster Linie an das Organisations-, ferner an das Beamten- oder Polizeirecht betreffende Abkommen zu denken, vor allem aber an solche, die Hoheitsrechte des Bundes auf Gemeinschaftseinrichtungen übertragen. Beinhalten Bund-Länder-Abkommen derartige Regelungen, so bedarf es wegen der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern einerseits und Bundeslegislative und Bundesexekutive andererseits der M i t w i r k u n g der Bundesgesetzgebungsorgane. Der i n A r t . 59 Abs. 2 Satz 1 GG zum Ausdruck gebrachte Gedanke, das Parlament bereits am Vertragsabschluß zu beteiligen, um einer späteren Bindungswirkung vorzubeugen, t r i f f t auf staatsrechtliche Verträge ebenso zu wie auf völkerrechtliche. Maßgebliches Abgrenzungskriterium ist auch für den Bund die Zustimmungsbedürftigkeit derartiger Abkommen. Zustimmungsbedürftige Verträge können den Verwaltungsabkommen nicht zugerechnet werden. 50

Einem Bericht der Rhein-Neckar-Zeitung Nr. 127 v. 5. 6.1964, S. 1, zum A b kommen zur Förderung von Wissenschaft u n d Forschung — Nr. 131 — zufolge soll auch dieses A b k o m m e n v o m B u n d als Staatsvertrag angesehen worden sein. — Der „Staatsvertrag" über den rechtlichen Status der R h e i n - M a i n Großschiffahrtsstraße zwischen dem M a i n u n d Nürnberg v. 25.11.1965/25.7. 1966 — Nr. 168 —, der umgekehrt eine Landes- zu einer Bundeswasserstraße umstufen sollte, wurde zwar i n B y wegen Aufgabe und Zuwachs von Hoheitsrechten als Staats vertrag angesehen (vgl. Erläuterungen i n Beil. 2651 des B y L T , 5. WP, S. 2; Berichterstatter Abg. Binder i n der 102. Stzg. des B y L T am 22. 6.1966, 5. WP, S. 3873), nicht aber, soweit ersichtlich, i m B u n d ; nach § 6 des Vertrages w i r d der B u n d n u r einige Vertragsregelungen gesondert „als B u n desgesetz i n K r a f t " treten lassen, also nicht i n Form eines Zustimmungsgesetzes. 51 BVerfGE 1, S. 372 ff. (381). 52 Ebenso Geller-Kleinrahm-(Fleck), S. 408 f.; a. A. ohne Begründung Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 50 zu A r t . 83 (S. 20).

44

1. Abschn.: Begriff u n d S t r u k t u r des Verwaltungsabkommens

Insoweit stimmt das Ergebnis mit A r t . 59 Abs. 2 GG überein. Ob eine weitergehende Analogie zulässig und sinnvoll ist, kann vor allem i m Hinblick auf die Klausel „ i n der Form eines Bundesgesetzes" hier dahingestellt bleiben. Für die Verwaltungsabkommen i m Sinne des A r t . 59 Abs. 2 Satz 2 GG w i r d aus der Verweisung dieser Bestimmung auf die „Vorschriften über die Bundesverwaltung" die M i t w i r k u n g des Bundesrates bei Abkommen gefolgert, die sich auf Gegenstände beziehen, bei denen gemäß den Art. 83 ff. GG die M i t w i r k u n g des Bundesrates vorgesehen ist 5 3 . Eine Beteiligung des Bundesrates erscheint bei Bund-Länder-Abkommen jedoch nicht sinnvoll. Der Bundesrat soll nach der Konzeption des GG auf Bundesebene die gliedstaatliche Komponente verkörpern und die föderativen Belange zur Geltung bringen. Diese Funktion w i r d aber gegenstandslos, wenn sich der Bund und ein einzelnes Land vertraglich einigen. Ein Bedürfnis nach analoger Anwendung des A r t . 59 Abs. 2 GG entfällt damit.

5« Ergebnis nach Verfassungsrecht und -praxis

Als Ergebnis der vorstehenden Darstellung ist festzuhalten, daß Abkommen nach ihrem Inhalt i m Hinblick auf die Zustimmungsbedürftigkeit unterschieden werden müssen und daß ein Abkommen für den einen Partner zustimmungsbedürftig, für den anderen zustimmungsfrei sein kann. Von einem einheitlichen Begriff des Verwaltungsabkommens sensu stricto läßt sich also nicht sprechen. Es kommt jeweils auf das Verfassungsrecht jedes einzelnen Partners an. 6. Stellungnahmen der L i t e r a t u r

Eine derart differenzierende Lösung w i r d i n der Literatur und i n der Rechtsprechung nur vereinzelt i n Betracht gezogen. So ist es zu verstehen, daß manche Kommentatoren des Landesverfassungsrechts ungeachtet des vielfach unterschiedlichen Wortlauts ihrer Verfassung sowie einer anderslautenden Praxis auf die zu Art. 59 Abs. 2 GG entwickelten Lehren verweisen oder sie übernehmen 54 . a) Die Literatur

zu Art. 59 Abs. 2 GG

Die Auslegung des Art. 59 Abs. 2 GG ist nur i n dem angegebenen Rahmen für die Bestimmung von Bund-Länder-Abkommen von Inter53 54

Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 17 u. 41 zu A r t . 59 (S. 11 u. 22). Spreng-Birn-Feuchte, S. 185; Ipsen, Verfassung, S. 248.

§ 1 Verwaltungsabkommen u n d Staatsvertrag

45

esse. Die Mehrzahl seiner Interpretatoren hält sich an die i n seinen beiden Sätzen angedeutete Systematik 5 5 und unterscheidet Verträge und Verwaltungsabkommen i m Hinblick auf ihre Zustimmungsbedürftigkeit bzw. Mitwirkungsbedürftigkeit durch die gesetzgebenden Körperschaften. Zustimmung und M i t w i r k u n g sind i n Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG durch den alternativen Abkommensinhalt „Regelung der politischen Beziehungen" und „Gegenstände der Bundesgesetzgebung" bedingt, wobei freilich das eine das andere nicht ausschließt. M i t derartigen Verträgen verbindet man i m allgemeinen den Begriff des Staatsvertrages 56 . Bei der Bestimmung des Gesetzgebungsgegenstandes stellt das Bundesverfassungsgericht 57 darauf ab, „ob i m konkreten Fall ein Vollzugsakt unter M i t w i r k u n g der gesetzgebenden Körperschaften erforderlich ist"; das Gericht orientiert sich also nicht am materiellen Gesetzesvorbehalt. Seine Auffassung, Art. 59 Abs. 2 GG betreffe die Zuständigkeitsverteilung zwischen den gesetzgebenden Körperschaften und der Bundesregierung 58 , ist nicht an Staatsfunktionen, sondern an Organkompetenzen orientiert. Dieses K r i t e r i u m findet sich auch i n der Literatur für die Begriffsbestimmung des Verwaltungsabkommens. Erheblich w i r d es bei der Frage, ob (Rechts-)Verordnungsabkommen zu den Staatsverträgen oder zu den Verwaltungsabkommen zu rechnen sind; darauf ist noch zurückzukommen. I n der Regel werden Verwaltungsabkommen jedoch staatsfunktionell zu bestimmen versucht. Man definiert dann Verwaltungsabkommen als Abkommen, die sich auf Verwaltungsaufgaben beziehen oder die sich bei einer Regelung durch innerstaatlichen A k t als Gegenstand eines Verwaltungsaktes, einer Verwaltungsvorschrift oder sonstigen Verwaltungsmaßnahme darstellen bzw. durch derartige Akte vollziehbar seien (die Formulierungen werden gleichbedeutend verwendet). Man gelangt damit zu einer Gegenüberstellung von Vertrag und Gesetz einerseits und Verwaltungsabkommen und Verwaltungsvorschrift andererseits 59 . Bei einem weiten Begriff der Verwaltungsangelegenheit, der die Angelegenheiten der Regierungspolitik einbezöge, käme man zu zu55

Anders Grewe, AöR 77, S. 371, u. W D S t R L 12, S. 129 ff. (162). Backsmann, DVB1. 1956, S. 317; Härle, J I R 12, S. 95; Lodemann, S. 123 ff.; v. Mangoldt-Klein I I , S. 1152; v. Mangoldt, S. 317; Stuben, S. 72. Die Streichung des Begriffs i n A r t . 81 HChE erfolgte aus anderen Gründen: JöR N. F. 1, S. 414. 57 BVerfGE 1, S. 372 ff., S. 388, 390, 393. 58 BVerfGE 1, S. 372 ff. (390). 59 Erler, S. 171; Diether Haas, AöR 78, S. 388; Hamann, Erl. Β 9 zu A r t . 59 (S. 309); Lodemann, S. 139 ff. (aber weitergehend: den Administrationsbereich betr.); Maunz, Staatsrecht, S. 300; ders. i n Maunz-Dürig, RdNr. 37 zu A r t . 59 (S. 21); Seifert-Geeb, I A 10, S. 140 n ; zweifelnd Stuben, S. 88 f.; BGHZ 32, S. 76 ff., u. i n N J W 1961, S. 1355. 56

46

1. Abschn.: Begriff u n d S t r u k t u r des Verwaltungsabkommens

stimmungsbedürftigen Verwaltungsabkommen 60 . Der Begriff „politische Beziehungen" ist aber i n Erweiterung der i n Art. 45 Abs. 3 WRV angeführten „Bündnisse" i n Art. 59 GG als terminus technicus für eine bestimmte Kategorie von Verträgen verwendet, so daß der von ihm umfaßte Bereich nach der Systematik des Art. 59 Abs. 2 GG von den Verwaltungsangelegenheiten wie von den Gesetzgebungsgegenständen getrennt ist. Der Logik dieser Unterscheidung gemäß teilt die Definition des Verwaltungsabkommens häufig das Schicksal der der Verwaltung, nämlich i m Subtraktionsverfahren negativ gefaßt zu werden: Verwaltungsabkommen sind die nicht unter Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG fallenden Abkommen mit der Folge der Zustimmungs- oder Mitwirkungsfreiheit 6 1 . b) Politische Landesverträge A r t . 59 Abs. 2 GG hat einige Kommentatoren 6 2 des Landesverfassungsrechtes offenbar dazu veranlaßt, auch für das Verfassungsrecht ihrer Länder die Zustimungsbedürftigkeit auf politische Verträge auszudehnen. Keine der geltenden Landesverfassungen enthält jedoch — i m Gegensatz zu früheren Landesverfassungen 63 — eine dahingehende Klausel, noch hat die Praxis eine solche Interpretation entwickelt. Sie kann daher für Bund-Länder-Abkommen keine Anerkennung finden. Die politische Bedeutung eines Abkommens w i r d nur für die Verteilung der Vertretungsbefugnisse innerhalb eines Landes i m Hinblick auf die Richtlinienkompetenz relevant. c) Schrifttum

zu Bund-Länder-

und Länder-Verträgen

Den für internationale Verwaltungsabkommen des Bundes dargestellten Bezug auf Verwaltungsangelegenheiten sieht der überwiegende Teil der Literatur auch für Bund-Länder- und Länderabkommen wesentlich an und bestimmt Verwaltungsabkommen nach dementsprechenden inhaltlichen Merkmalen 6 4 . Verwaltungsabkommen sollen nach einer ver60 Grewe, AöR 77, S. 372; Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht I I , S. 292; Schlochauer, S. 113; Stuben, S. 90. 61 Erler, S. 171; Härle, J I R 12, S. 93 f.; Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht I I , S. 292; v. Mangoldt-Klein I I , S. 1153; Maunz i n Maunz-Dürig RdNr. 37 zu A r t . 59 (S. 21); Wabnitz, S. 36. 62 Spreng-Birn-Feuchte, S. 185; Vogels, S. 130; vgl. auch Maunz i n MaunzDürig, RdNr. 50 zu A r t . 83 (S. 20). — Wie die hier vertretene Auffassung GellerKleinrahm (-Fleck), S. 408 f. 63 z.B. Verfassungsurkunde v. W ü r t t . v. 25.9.1819 (Stoerk, S. 171 ff.) § 85; rev. Staatsgrundgesetz v. Oldenburg v. 22.11.1852 (Stoerk, S. 294 ff.) A r t . 6; vgl. auch A r t . 45 Abs. 3 WRV, aber A r t . 11 R V 1871. 64 F ü r Reich-Länder-Abkommen: Medicus, JöR 20, S. 114; Triepel, Streitigkeiten, S. 92; f ü r B u n d - L ä n d e r - A b k o m m e n : Geller-Kleinrahm (-Fleck), S. 409 f.; Kipp, D Ö V 1957, S. 514; Kölble, D Ö V 1960, S. 650 ff.; v. Lex, S. 56;

§ 1 Verwaltungsabkommen u n d Staatsvertrag

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breiteten Ansicht aber auch den Inhalt von Rechtsverordnungen erfassen können, wenn die Ermächtigung zur Umsetzung des Vereinbarten genügt 65 . Maunz w i l l dagegen genauer Fragen der Verwaltungstätigkeit von solchen der Verwaltungsgesetzgebung scheiden. Er stellt seine Abgrenzung daher allein auf die legislativunabhängige Vollzugsfähigkeit ab 6 6 . Seine K r i t i k übersieht, daß die herrschende Lehre Verwaltung nicht so sehr i m materiellen, als vielmehr i n einem kompetenzmäßigen Sinn auffaßt 6 7 . Worüber die Verwaltung zu disponieren imstande ist, darüber soll sie auch Verwaltungsabkommen abschließen dürfen. I m übrigen sind zahlreiche Abkommen nicht i m strengen Sinne vollzugsfähig und -bedürftig. Die vorgeschlagene Definition bedeutet also keinen Fortschritt. Eine Beschränkung der Verwaltungsabkommen auf verwaltungstechnische Fragen 68 oder unwichtige Abkommen 6 9 entspricht, abgesehen von der Unbestimmtheit dieser Kriterien, nicht der Verfassungslage. Über die Gleichung Staatsvertrag—Gesetz hinaus sieht Hans Schneider 70 den wahren Unterschied darin, daß Verwaltungsabkommen i m Gegensatz zu Staatsverträgen nicht — wenigstens nicht potentiell — die Gesamtheit der Herrschaftsfunktionen der Länder, sondern nur den Bereich ihrer Verwaltung als einzelnen Herrschaftszweig ergriffen und deshalb einer M i t w i r k u n g des Parlamentes nicht bedürfen. Diese Unterscheidung geht wohl auch davon aus, daß einerseits bei Staatsverträgen — wie bei Verwaltungsabkommen — die Legislative trotz Vertragszustimmung ein vertragswidriges Gesetz erlassen kann, also ungebunV. Mangoldt-Klein I I , S. 1154 (im Widerspruch zu I, S. 592); Maunz i n MaunzDürig, RdNr. 50 zu A r t . 83 (S. 20); u n k l a r Röttgen, JöR N. F. 3, S. 141; Rasch, Verwaltungsorganisation, S. 154; für Länderabkommen: Mosler, W D S t R L 19, S. 138 f.; Scheuner, ebd., S. 136; Hans Schneider, DÖV 1957, S. 646; ders., W D S t R L 19, S. 9 f., 141. A. A. ohne Begründung Göbel, S. 65, u. NebingerEisenmann-Löffler-Weber, S. 217. U n k l a r Nawiaslcy-Leusser-SchweigerZacher, RdNr. 4 zu A r t . 72 (S. 2: „Staatsverträge . . . , m i t denen . . . innerstaatliches Recht gesetzt w i r d . . . " ) . 65 Geller-Kleinrahm (-Fleck), S. 410; für die N R W Praxis Kordt, W D S t R L 19, S. 138; Lodemann, S. 1591; Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 50 zu A r t . 83 (S. 21); Hans Schneider, W D S t R L 19, S. 10, 141; für A r t . 59 GG Backsmann, DVB1. 1956, S. 749; Hamann, Erl. Β 6 zu A r t . 59 (S. 308). Früher ebenso Walz, Völkerrecht, S. 386, 427 f. — Näheres siehe unter § 1 Nr. 9. 66 Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 50 zu A r t . 83 (S. 20); ders., Staatsrecht, S. 300. 67 Darauf wies bereits Laband I I , S. 158, hin. 68 Anzilotti I, S. 284 f.; v. Liszt-Fleischmann, S. 250; vgl. auch Hoegner, S. 69; Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht I I , S. 292; Pohl, Völkerrecht, S. 34. 69 Ehmke, W D S t R L 19, S. 140 f.; Geller-Kleinrahm (-Fleck), S. 409, verwechseln „ w i c h t i g " m i t „Regelung politischer Beziehungen". 70 W D S t R L 19, S. 8 ff.; zustimmend Seidl-Hohenveldern, ebd., S. 134; ablehnend Merk, ebd., S. 135.

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1. Abschn.: Begriff u n d S t r u k t u r des Verwaltungsabkommens

d e n i s t 7 1 , andererseits auch V e r w a l t u n g s a b k o m m e n d e n Staat als solchen b i n d e n , die E x e k u t i v e a l l e i n n i c h t V e r t r a g s p a r t n e r ist. K o m m t es d a m i t d a r a u f an, w e n der I n h a l t des A b k o m m e n s „ a n g e h t " , so w i r d w i e d e r u m d i e K o m p e t e n z f r a g e bedeutsam. d) Abgrenzung

nach der Verteilung

der

Abschlußbefugnis

Diesen sich an der Beteiligung des Parlamentes orientierenden Theorien stehen Abgrenzungsversuche gegenüber, die auf die Abschlußbefugnis abstellen. Nach ihnen liegen Verwaltungsabkommen dann vor, w e n n staatliche Exekutivbehörden unterhalb des Staatspräsidenten — vornehmlich Regierungen oder Minister oder deren Vertreter — innerhalb ihrer Zuständigkeit aufgrund verfassungs- oder gewohnheitsrechtlicher Ermächtigung ohne Ratifikationsvorbehalt u n d -notwendigkeit zum Abschluß des Abkommens befugt sind. Diese i n der völkerrechtlichen L i t e r a t u r vertretene 7 2 u n d auch zur I n t e r pretation des A r t . 59 GG herangezogene Ansicht 7 3 geht auf die Unterscheidung von solenner u n d nicht solenner Vertragsform zurück 7 4 . Das I n s t i t u t des V e r waltungsabkommens dient danach vornehmlich der Dezentralisation der A b schlußbefugnis 75 u n d verweist auf die Kompetenzregelung der E x e k u t i v behörden untereinander. N a c h derselben A n s i c h t k a n n sich aber i m B e r e i c h des A r t . 59 G G der B u n d e s p r ä s i d e n t die V o l l m a c h t e r t e i l u n g v o r b e h a l t e n u n d die R a t i f i k a t i o n v o r n e h m e n 7 6 , so daß die U n t e r s c h e i d u n g z u f ä l l i g w i r d . W e n n das Landesverfassungsrecht d e n A b s c h l u ß v o n S t a a t s v e r t r ä g e n e i n e m b e s t i m m t e n O r g a n v o r b e h ä l t , so k a n n die R e c h t s n a t u r des Staatsv e r t r a g e s n i c h t g l e i c h z e i t i g aus dieser A b s c h l u ß b e f u g n i s g e f o l g e r t w e r den. Sie w i r d d a b e i b e r e i t s vorausgesetzt. D a das Landesverfassungsrecht d i e I n s t i t u t i o n eines S t a a t s p r ä s i d e n t e n n i c h t k e n n t , v e r m a g diese T h e o r i e h i e r k e i n e D i e n s t e z u leisten, v o r a l l e m d a n n n i c h t , w e n n — w i e i n Brem., Hbg. u n d N R W — die Regierung f ü r den Abschluß zuständig ist. I n d e r P r a x i s der B u n d - L ä n d e r - A b k o m m e n oder L ä n d e r a b k o m m e n 71 Vorläufig sei verwiesen auf Ficker, S. 26 ff., 6 8 1 ; Kölble, D Ö V 1960, S. 656 f.; ausführlicher vgl. unten § 8 Nr. 6. 72 Anzilotti, S. 284 f.; Bülck i n Strupp-Schlochauer, Wörterbuch I I I , S. 562; Fleischmann i n v. Stengel-Fleischmann I I I , S. 507 r. Sp. (einschränkend); Heffter-Geffken, S. 185; Hold-Ferneck I I , S. 162 f.; v. Liszt-Fleischmann, S. 252; G. Sauer, S. 165,168; Verdroß (-Zemanek), S. 101 f. 73 Bernhardt, S. 159; Bülck i n Strupp-Schlochauer, Wörterbuch I I I , S. 562; Grewe, AöR 77, S. 370 f.; Hoegner, S. 69; Mosler, Bilfinger-Festschrift, S. 282 ff. (einschränkend auf verwaltungstechnische Fragen); Schlochauer, S. 113 f.; Stüben, S. 86. Z u r W R V Heckel, AöR N. F. 7, S. 219; Nawiasky, Verfassungsrecht, S. 122; Schmitz, S. 318. 74 Laband I I , S. 152 ff. A u f i h n berief sich deshalb auch RGZ 105, S. 155 ff., 159, zur Charakterisierung eines Staats Vertrages. 75 Mosler, Bilfinger-Festschrift, S. 265, 282 f.; Stüben, S. 66. Z u r K r i t i k Wabnitz, S. 36. 78 Heckel, AöR N. F. 7, S. 219; Mosler, a.a.O., S. 283; Schmitz, S. 225.

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läßt sich die Anwendung dieser Grundsätze daher auch nicht nachweisen 77 . Eine andere Meinung orientiert sich ebenfalls an den Abschlußorganen, rechnet ihnen Verwaltungsabkommen selbst zu, Staatsverträge dagegen dem Staat 78 . Zu dieser Ansicht ist i n späterem Zusammenhang Stellung zu nehmen7®.

7. Stellungnahmen der Rechtsprechung

Die Rechtsprechung hatte sich wiederholt m i t Verträgen zwischen Reich bzw. Bund und Ländern zu beschäftigen, ohne daß sie freilich zu einer endgültigen Klärung der Abgrenzungsfrage Anlaß hatte 8 0 . I n der Entscheidung vom 3.12.1927 81 nannte der Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich das Übereinkommen zwischen Reich und Ländern betr. die Übernahme der Länderfinanzbeamten i n den Reichsdienst vom 30.8.1919, welches zwischen den beteiligten Regierungen vereinbart und ohne Beteiligung der gesetzgebenden Körperschaften abgeschlossen war, „Übereinkommen", „Abkommen" oder „Vereinbarung". Er wies besonders darauf hin, daß sich das Übereinkommen nicht auf Gegenstände der Reichsgesetzgebung beziehe und daß die Wirkungen, die das Abkommen auf den Reichshaushalt gehabt habe, „ m i t diesem" vom Reichstag genehmigt worden seien. Der Argumentation Sachsens, die „Verwaltungsvereinbarung" unterscheide sich von einem Staatsvertrag durch seine Form, wurde nicht widersprochen. I n der Entscheidung vom 25.11.1930 82 bestätigte der Staatsgerichtshof ausdrücklich das Erkenntnis vom 3.12.1927 und stellte dem Begriffe „Staats ver trag" die Bezeichnungen „Erklärungen", „Abmachung" und „Vereinbarung" gegenüber, bei denen die gesetzgebenden Körperschaften nicht beteiligt würden und die lediglich eine Ergänzung des i n solenner Form abgeschlossenen Staatsvertrages bildeten 8 3 . I n dieser Rechtsprechung tauchen die aus der Literatur bekannten Gesichtspunkte auf. Das Schwergewicht der Argumentation liegt jedoch i n der Abgrenzung des exekutiven vom legislativen Bereich. 77

Näheres siehe unten § 5 u. § 6. Vor allem Obermayer, A r t . „Verwaltungsabkommen" i n : Evangelisches Staatslexikon, Sp. 2397. 79 Siehe unten § 3 Nr. 3. 80 Z u r Rspr. des StGH RGZ 107 Anh. S. 1; 109 Anh. S. 1, S. 17, 30; 115 Anh. S. 1; 116 Anh. S. 1; 120 Anh. S. 1; 131 Anh. S. 1. 81 K G Z 120 Anh. S. 1 ff.; bes. S. 9 u. 12 f. 82 RGZ 131 Anh. S. 1 ff. Vgl. ferner StGH v. 17./18. 7.1930, RGZ 129 Anh. S. 28. 83 Ebenso RG v. 22. 6.1922, RGZ 105, S. 156 ff. (159) unter Berufung auf Laband I I , S. 152 f. 78

4 Grawert

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1. Abschn.: Begriff u n d S t r u k t u r des Verwaltungsabkommens

Das Bundesverfassungsgericht lehnte sich i n seinen bisherigen Entscheidungen 84 unkritisch an die Abkommensbezeichnungen an. I n einem Erkenntnis 8 5 kennzeichnet es einen Staatsvertrag — zwischen Ländern — dahin, daß er der Zustimmung der Landtage unterliege und sich vor allem auf Gesetzgebungsgegenstände beziehe, über die die Regierung allein keine verbindliche Absprache treffen könne. Der Bundesfinanzhof setzte i n einem obiter dictum eine „Vereinbarung" zwischen Bund und Ländern über Finanzausgleichsmaßnahmen bei der Spielbankabgabe i n Beziehung zum Inhalt einer Verwaltungsanordnung 8 6 .

8. Abgrenzung von Staatsvertrag u n d Verwaltungsabkommen bei B u n d - L ä n d e r - A b k o m m e n

Wie die Darstellung der Abkommenspraxis und des Landesverfassungsrechts gezeigt hat, kann die Abgrenzung für den Bund und die einzelnen Länder nicht gleichartig vorgenommen werden. Zur Vereinfachung soll jedoch für die folgenden Erörterungen von staatsbesonderen Unterschieden abgesehen und von einem umfassenden, allgemeinen Begriff des Verwaltungsabkommens ausgegangen werden. Bei seiner Definition ist vor allem die Entwicklungsgeschichte zu berücksichtigen. Der M i t w i r k u n g der Legislative an dem herkömmlich zu den Prärogativen der Exekutive gehörenden Vertragsschließungsrecht kann nicht vordringlich der Gedanke einer Parlamentarisierung des staatlichen Wirkens i m Außenbereich zugrundegelegen haben. Dazu hätten eine Kontrolle ohne eine Beteiligung am Vertragsschluß und der Gesetzesvorrang genügt. Ebensowenig war eine — angesichts eines sich ausweitenden Vertragsrechts naheliegende — Ausbalancierung legislativer und exekutiver Kompetenzen auch i m Außenbereich gemeint 87 . Das Parlament sollte vielmehr seiner für den staatlichen Innenbereich um des bürgerlichen Freiheitsraumes willen verbrieften Rechte nicht verlustig gehen, indem präjudizielle Verträge staatsverbindlich abgeschlossen wurden, deren Erfüllungswirkung letztlich auf dem Gebiet legislativer Kompetenz lag und mit der tatsächlichen Bindung i m Vor84 BVerfGE 1, S. 299 ff., bes. S. 308; BVerfGE 10, S. 20 ff. (24 f.). Das Gericht bezeichnete die Vereinbarung über die vorläufige V e r w a l t u n g Preuß. K u l t u r besitzes v. 7. 7.1955 als Verwaltungsvereinbarung, obgleich sie i n N R W als Staatsvertrag angesehen w u r d e : vgl. L T NRW, 3. WP, StenBer. der 23. Stzg. am 18.10.1955, S. 749 u. Drucks. Nr. 215; BT-Drucks. 3104 der 2. WP. 85 BVerfGE 4, S. 250 ff. (275 ff.). 86 BStBl., 1954 I I I , S. 122 ff. (124). 87 Mosler, Organisation, S. 277 f., 288 f.

§ 1 Verwaltungsabkommen u n d Staatsvertrag

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griff auf die parlamentarische Willensbildung zur Kompetenzausübungsverkürzung geführt hätte 8 8 . Daraus versteht sich die über das ursprüngliche Funktionenteilungsschema Gesetzgebung—Verwaltung hinausgreifende, vorbeugend einsetzende Zustimmung der Legislative als parlamentarischer A k t i m Bereich der Exekutivtätigkeit. Das Zustimmungsrecht beruht danach auf einer Sonderkompetenz des Parlaments, die mit dem Gesetzesvorbehalt, nicht aber mit dem Gesetzesvorrang verknüpft ist. Anders dagegen stellt sich der Sinn des Zustimmungsrechts bei politischen Verträgen dar. Nicht der Gesetzesvorbehalt, sondern die politische Wichtigkeit kann dabei Leitgedanke sein. Das Parlament w i r k t i n dieser Funktion nicht als Schutzorgan des vom Staat bedrohten Bürgers, sondern als Staatsleitungsorgan. Für den Bund ist dieser Gedanke nach dem Verständnis des Bundesverfassungsgerichts von politischen Verträgen i m Sinne des A r t . 59 Abs. 2 GG freilich nicht aktualisierbar; auch die geltenden Landesverfassungen kennen den Begriff des politischen Vertrages m i t dem Bund nicht. Die Diskrepanz zwischen dieser begrifflichen Entpolitisierung des Bund-Länder-Vertrags-Verkehrs und der tatsächlichen Bedeutung mancher Verträge insbesondere für die Eigenstaatlichkeit der Länder kann nur damit erklärt werden, daß „politisch" mit „außenpolitisch" und „außenpolitisch" — vor allem aus der Ländersicht — mit „völkerrechtlichem Verkehr" gleichgesetzt werden. Dennoch kommt diese Ausscheidung nicht so scharf i n dem sich i n der Vertragspraxis offenbarenden Verfassungsverständnis zum Tragen. Indem nämlich die Praxis der Länder das Zustimmungserfordernis an den Gesetzesvorbehalt knüpft und diesen auch an nicht bürgerbezogenen Inhalten ausrichtet, gehen die beiden genannten Mitwirkungsgründe eine Verbindung ein. Dafür sei auf die Zustimmungsvorbehalte bei Verträgen verwiesen, die eine (Ausübungs-)Übertragung staatlicher Hoheitsrechte zum Gegenstand haben 89 . Faßt man damit den Gedanken, dem Parlament als volksunmittelbarem Repräsentationsorgan eine M i t w i r k u n g an staatsleitenden Akten zuzugestehen, so liegt eine Auslegung nicht fern, das Demokratiegebot auch dahin zu effektuieren, daß die staatliche Außentätigkeit nicht vorab als ausschließliches Reservat der Exekutive angesehen und der verfassungsrechtliche Vertragszustimmungsvorbehalt von der Beschränkung auf den Gesetzesvorbehalt abgelöst werden kann. Die Verfassungen des Bundes und der Länder schließen jedenfalls eine Auslegung nicht aus, die 88 89

*

Kesseler, S. 17 ff.; Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 25 zu A r t . 59 (S. 15). Siehe dazu oben § 1 Nr. 3 b) bb).

5 2 1 .

Abschn.: Begriff u n d S t r u k t u r des Verwaltungsabkommens

politische Verträge dem Kreis der (zustimmungsbedürftigen) Staatsverträge zurechnete. Die Vertragspraxis ist bislang diesen Weg noch nicht gegangen. Nach ihr kann die Abgrenzung von Staatsvertrag und Verwaltungsabkommen nur nach der innerstaatlichen Kompetenzverteilung zwischen Legislative und Exekutive ausgerichtet werden 9 0 . Danach ist die Kompetenzfrage auf den Vertragsinhalt zu beziehen. Vom Vertrag her bietet sich dann als Anknüpfungspunkt für eine Abgrenzung die Erfüllungswirkung i m Staatsbereich an. Der Gesichtspunkt der Vertragsdurchführung lenkt dagegen von der maßgeblichen Vertragsverpflichtung ab. Für die Abgrenzung bei Bund-Länder-Verträgen ist neben der Kompetenzverteilung zwischen Legislative und Exekutive die i m Grundgesetz festgelegte Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern insofern von Bedeutung, als ein Abkommen lediglich für den Partner (Bund oder Land) als Staatsvertrag und somit nicht als Verwaltungsabkommen zu qualifizieren ist, dessen gesetzgebende Körperschaft(en) zur Erfüllung des Vertrages tätig werden muß. Die Möglichkeit einer unterschiedlichen Einstufung beruht also auf beiden Gründen. Damit läßt sich verallgemeinernd sagen: Verwaltungsabkommen ist ein Vertrag, dessen vereinbarungsgemäße Erfüllung innerhalb der Verwaltungskompetenz (im materiellen Sinne) erfolgen kann, anders: die ohne eine erfüllungsbezogene Tätigkeit der Legislative erreicht werden kann 9 1 . Die Erfüllungsbezogenheit schließt die Abkommen aus dem Begriff des Staatsvertrages aus, die wegen der Verflochtenheit aller Sachfragen sowie der legislativen und exekutiven Funktionen eine Anpassung der Gesetzgebung an den Vertrag aus sachlichen oder politischen Gründen förderlich und zweckmäßig erscheinen lassen, aus vertragsrechtlichen Gründen aber nicht notwendig sind. Der Begriff der Erfüllung umfaßt innerstaatlich vollzugsbedürftige und ohne besonderen Ausführungsakt erfüllbare Abkommen, etwa Grundsatzabreden; sei es, daß ihre außenstaatswirksame Erfüllung eine innerstaatliche Kompetenzregelung erfordert, sei es, daß ihre Regelungsgegenstände zwar dem Gesetzesvorbehalt unterliegen, i n der vertraglichen Ausgestaltung aber für das rechtsstaatliche Eindeutigkeits- und Bestimmtheitsgebot des Gesetzes zu allgemein sind. Bei schon vorhandener vertragsgemäßer Rechtslage 90

Ä h n l i c h Evers, V V D S t R L 23, S. 168. Hier ist es ohne Interesse, ob eine einfache Vertragszustimmung, ein Z u stimmungsgesetz oder ein gesondertes Ermächtigungs- u n d Durchführungsgesetz ergehen muß. Z u m insoweit verfahrensreichen früheren Rechtszustand vgl. Meyer-Anschütz, S. 811 ff. 91

§ 1 Verwaltungsabkommen u n d Staatsvertrag

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entfällt zwar formell die Notwendigkeit eines ausführenden positiven Gesetzgebungsaktes. Dennoch ist das Gesetz nicht auf eine außenstaatsrechtliche Bindung h i n erlassen worden. Für die Zukunft bewirkt der Vertrag ebenso eine — politische — Zwangslage für den Gesetzgeber i m Hinblick auf spätere Änderungen bzw. bedroht ein späteres vertragswidriges Gesetz die Vertragserfüllung 9 2 wie i m vorerörterten Fall. Die Interessenlage ist hier für die Legislative die gleiche, so daß gleichermaßen die Zustimmung des Gesetzgebers zur vertraglichen Bindung des Staates erforderlich ist.

9. Verordnungsabkommen

Aus dieser Begriffsbestimmung folgt i m Einklang m i t der herrschenden Meinung, daß das Verwaltungsabkommen keine Regelungen enthalten kann, die dem Vorbehalt des Gesetzes unterstehen 93 . a) Ansicht der herrschenden Lehre Von diesem Grundsatz macht eine stark vertretene Meinung eine Ausnahme. Sie läßt die Ermächtigung der Exekutive zum Erlaß einer Rechtsverordnung als Ermächtigung zum Abschluß eines Verwaltungsabkommens genügen 94 und zählt deshalb die aufgrund derartiger Ermächtigungen abgeschlossenen Abkommen zu den Verwaltungsabkommen und nicht zu den Staatsverträgen. Begründet w i r d diese Ansicht m i t der Überlegung, der Gesetzgeber habe den betreffenden Sachbereich den Exekutivorganen zur Regelung überlassen; diese seien durch die Ermächtigung zur innerstaatlichen Vollziehung/Umsetzung des Verein92 Ebenso Schmitz, ZaöRVR I I I , S. 342. — Nach der engeren formellen V o l l zugstheorie des BVerfG (E 1, S. 372 ff., 388, 390, 393) ist die Zustimmung nicht notwendig; ebenso Boehmer, S. 6 f. (der sie aber anrät) u. Meyer-Lindenberg, S. 277 ff. (bezüglich A r t . 59 I I 1 GG). 93 H.-E. Giese, S. 110; Kölble, D Ö V 1960, S. 656; Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 53 zu A r t . 83 (S. 22). Wie w e i t der Vorbehaltsraum reicht, ist hier nicht zu untersuchen. 94 Allgemein: Geller-Kleinrahm (-Fleck), S. 430 ff.; für Länderabkommen: Hans Schneider, W D S t R L 19, S. 10; für internationale Verwaltungsabkommen: Arndt, S. 712; Boehmer, S. 6; v. Calker, S. 293; Dambitsch, S. 294; Haenel, Staatsrecht I, S. 538; Härle, J I R 12, S. 97, 109 ff. (unterscheidet deshalb „ a d m i nistrative" von „normativen Verwaltungsabkommen"; Beispiele dort S. 129 ff.); Hamann, Erl. Β 6 zu A r t . 59 (S. 308); Kesseler, S. 42 ff.; Laband I I , S. 158 f., 165; Lodemann, S. 159 f.; E. Meier, S. 296 ff.; Meyer-Lindenberg, S. 271 ff.; Triepel, Völkerrecht, S. 379; Zorn I, S. 511; BVerfGE 1, S. 372 ff. (388 ff., 390). — Α. A. u. w i e hier Diether Haas, AöR N. F. 39, S. 385, u. ausdrücklich f ü r die „materielle" Auffassung Spreng-Bim-Feuchte, S. 185, Vogels, S. 130, früher Nawiasky, Verfassungsrecht, S. 122; Ule-Rasch, S. 769, die Verwaltungsabkommen auf den gesetzesermächtigungsfreien Raum beschränken.

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1. Abschn.: Begriff u n d S t r u k t u r des Verwaltungsabkommens

barten imstande. Der Zulässigkeitsbereich für Verwaltungsabkommen w i r d damit mit dem formellen Kompetenzbereich der Exekutivorgane, der Inhalt eines Staatsvertrages mit dem Gegenstand formeller Gesetzgebung gleichgesetzt. I n diesem Sinne legt man daher auch den Begriff „Gegenstand der Bundesgesetzgebung" i n A r t . 59 Abs. 2 Satz 1 GG aus 95 . Diese Auslegung kann von vornherein nur auf den Vertragsstaat zutreffen, dessen Exekutivorgane eine Verordnungsermächtigung besitzen, nicht notwendig auch auf seinen Vertragsgegner. Wäre sie zutreffend, so erschiene für den Bund der Passus „ i n der Form eines Bundesgesetzes" unverständlich. Das Bundesverfassungsgericht 98 befand, mit ihm sei nicht der Gegensatz von Gesetz und Verordnung gemeint. Es differenzierte deshalb: Ein Vertrag, zu dessen Ausführung eine Verordnung nötig sei, beziehe sich dann auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung, wenn die Verordnung nicht ohne die M i t w i r k u n g einer gesetzgebenden Körperschaft ergehen könne. Hier w i r d Bundesgesetzgebung mit Bundesgesetzgeber verwechselt. Das Bundesverfassungsgericht hielt aber gleichzeitig 9 7 eine beschränkte Ermächtigung der Bundesregierung gemäß Art. 80 GG zur Inkraftsetzung von Handelsabkommen durch Rechtsverordnung für unzulässig. Die Zustimmung sei als „Regierungsakt" ein zwingender und unverzichtbarer Sondervorbehalt der Legislative. A r t . 80 GG beziehe sich nur auf die Rechtsetzung durch Rechtsverordnungen, nicht aber auf Regierungsakte, für die das Grundgesetz Gesetzesform vorsehe 98 . b) Verordnungsabkommen

als Staatsverträge

Gegen die herrschende Auffassung wendet sich ganz entschieden der Kommentar von ν . Mangoldt-Klein". Er weist insbesondere auf die Un95

Eingehend Backsmann, DVB1. 1956, S. 748 ff.; Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 17 zu A r t . 59 (S. 10); Belege aus der internat. Abkommenspraxis des B u n des bei Geller-Kleinrahm (-Fleck), S. 431 ff.; Meyer-Lindenberg, S. 271 ff. Z u A r t . 11 Abs. 3 R V 1871 am deutlichsten ebenso Arndt, S. 713. — Vgl. ferner Anm. 65 dieses Paragraphen. 9β Ε 1, S. 372 ff., 390. 97 a.a.O., S. 395. 98 Diese Bedenken treffen nicht auf die B W Rechtslage zu. A r t . 50 S. 2 B W Verf. nennt n u r die formungebundene „ Z u s t i m m u n g " zu Staats Verträgen. Deshalb ist § 2 des Ges. zu dem Staatsvertrag zwischen den Ländern B W u. RP über das Personalvertretungsrecht der Arbeitnehmer des Südfunks v. 30.12.1963 (BW GBl. 1964, S. 1; Staatsvertrag v. 19. 2./25. 3.1963, B W GBl. 1963, S. 1), der die LReg. ermächtigte, „die nach § 74 des Staatsvertrages zu vereinbarende Wahlordnung durch Rechtsverordnung i n K r a f t zu setzen", sowie die entspr. V O v. 20.10.1964 (BW GBl. 1964, S. 321) betr. die Vereinbarung über die W a h l ordnung v. 16. 976.10.1964 (BW GBl. 1964, S. 332) landesverfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. 99 a.a.O. I I , S. 1138 f.

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gereimtheiten hin, die sich aus einer Einbeziehung des Haushaltsgesetzes für Verträge ergeben, die sich auf Gegenstände der materiellen Gesetzgebung beziehen und zugleich über Etatmittel verfügen. Gegen die herrschende Lehre spricht die Erwägung, daß m i t einem Abkommen eine neue, selbständige Verpflichtung des Staates begründet und nicht lediglich eine auf die innerstaatliche Durchsetzung gerichtete Ermächtigung vollzogen wird. Ein Verordnungsabkommen bindet den Staat als solchen. Der Gesetzgeber sieht sich somit, w i l l er den delegierten Gesetzgebungsgegenstand wieder an sich ziehen und selbst und/oder anders als die Verordnung und das Abkommen regeln, einer politischen Zwangslage ausgesetzt. Da auch bei den von der herrschenden Lehre anerkannten Staatsverträgen eine rechtliche Bindung des Gesetzgebers nicht besteht, ist die Lage hier für den Gesetzgeber die gleiche. Er kann sich der Alternative Vertragsverletzung oder politischer Zwang zum gesetzgeberischen Tätigwerden oder Unterlassen gegenübergestellt sehen, ohne m i t der Vertragszustimmung Gelegenheit zu rechtzeitiger Stellungnahme wie beim Staatsvertrag gehabt zu haben 1 0 0 . Die herrschende Lehre zieht diese Konsequenz jedoch nicht i n Betracht, weil sie allein auf die Transformationskompetenz abstellt und die Abschlußermächtigung von ihr i n diesem Punkte nicht trennt 1 0 1 . Sie gerät i m übrigen i n die Schwierigkeit, die Vertragsabschlußkompetenz mit der Rechtsetzungskompetenz i n Einklang bringen zu müssen 102 . M i t der gesetzlichen Bestimmung des Ermächtigungsadressaten, der nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG und den entsprechenden landesverfassungsrechtlichen A r t i k e l n nicht beliebig bestimmt werden kann, ist die Stelle bezeichnet, die nach dem Willen des Gesetzgebers i m Rahmen des Gesetzes über den Inhalt der ausgesparten Regelung verantwortlich und maßgeblich 103 entscheiden soll 1 0 4 . Nur dieses Organ kommt daher als ermächtigungsgemäßes Vertretungsorgan i n Betracht. Da nach Landesverfassungsrecht die Regierungschefs oder -kollegien die verfassungsmäßigen Vertretungsorgane sind 1 0 5 , kann die gesetzliche Ermächtigung eines als (Unter-) Vertretungsorgan weisungs100 Diesen Zustimmungszweck betonen vor allem Heckel, AöR N. F. 7, S. 220 ff.; Meyer-Anschütz, S. 815; v. Seydel, S. 368 f., dessen Ansicht deshalb besonders zu beachten ist, w e i l das damals geltende positive bayer. Verfassungsrecht ein Zustimmungserfordernis nicht kannte. 101 Geller-Kleinrahm (-Fleck), S. 431 f., vor allem betrachten allein die V o l l zugskompetenz. Dagegen A r t . 25 Abs. 2 S. 2 SH LS, der die Verträge, die sich auf Gesetzgebungsgegenstände beziehen, von denen scheidet, die zu ihrer Durchführung eines Gesetzes bedürfen; ferner A r t . 72 Abs. 2 B y Verf., der v o r herige Zust. verlangt. F ü r B W meldet Thierfelder, B W V e r w B l . 1964, S. 163, Bedenken an. 102 Darauf weist auch Fuß, W D S t R L 23, S. 240, für die K u l t M i n K o n f . hin. Der K o n f l i k t zeigt sich z. B. bei Härle, J I R 12, S. 109, 111 (vgl. unten A n m . 109). 103 Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 7 u. 8 zu A r t . 80 (S. 5). 104 Das übersieht Hamann, Erl. Β 6 zu A r t . 59 (S. 308). 105 Näheres dazu unten § 6.

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1. Abschn.: Begriff u n d S t r u k t u r des V e r w l t u n g s a b k o m m e n s

gebundenen Ministers zum Konflikt zwischen Ermächtigung und Vertretung führen. Denn das Primärvertretungsorgan kann die abgeleitete Vertretungsbefugnis des Ministers an sich ziehen, was m i t dessen gesetzlich gewollter Alleinentscheidungsbefugnis nicht vereinbar ist; andererseits kann das Gesetz die verfassungsrechtlichen Ingerenzrechte des Primärvertretungsorgans nicht beschneiden 106 . Die Frage der Sachverantwortung ist nicht gelöst, wenn dem gesetzlich ermächtigten Fachminister lediglich die Vorbereitung des Vertragsschlusses und die Transformation i m Wege der Rechtsverordnung überlassen w i r d 1 0 7 . Dazu treten bundesstaatliche Bedenken. Die scharfe Trennung der Gesetzgebungszuständigkeiten zwischen Bund und Ländern gestattet nicht, daß sie i m Vertragswege maßgeblichen Anteil an der Regelung von Landes- bzw. Bundesverordnungsgegenständen erhalten. Ein Paktieren kann deshalb — anders als wohl i m Verhältnis der Länder zueinander bei Länderabkommen 1 0 8 — nur stattfinden, wenn Bund und Land je parallele oder komplementäre oder korrespektive, sachgleiche, sachähnliche oder sachlich aufeinander bezogene Bundes- bzw. Landesgesetzgebungszuständigkeiten besitzen. Diese müssen zudem ursprünglich eigene sein; denn eine bundesgesetzliche Überantwortung von Bundesgesetzgebungsgegenständen an Rechtsetzungsorgane eines Landes nach A r t . 71 oder A r t . 80 Abs. 1 Satz 1 GG läßt sich nicht m i t einer vertraglichen M i t w i r k u n g von Bundesexekutivorganen an der Landesrechtsetzung vereinbaren. Endlich sprechen die i n zahlreichen Bundes- und Landesgesetzen enthaltenen, oft neben Rechtsverordnungsermächtigungen stehenden Ermächtigungen zum Abschluß von Verwaltungsabkommen 1 0 9 gegen die 108 Daher erscheint die Verfassungsmäßigkeit des § 95 Abs. 4 B W Wasserges. v. 25. 2.1960 (GBl. S. 17) zweifelhaft, der entgegen A r t . 50 B W Verf. das Innenministerium allein zum Abschluß eines Abkommens ermächtigt. 107 So Geller-Kleinrahm (-Fleck), S. 431. ios Y g i etwa die Präambel der Bad. V O über den Verkehr m i t brennbaren Flüssigkeiten v. 10.1.1931 (Bad. GVB1. S. 13): „ A u f g r u n d des § 108 Ziff. 2 des Polizeistrafgesetzbuches u n d der §§ 366 Ziff. 10, 367 Ziff. 5 u. 6 u. 368 Ziff. 8 des Reichsstrafgesetzbuches w i r d gem. einer Vereinbarung m i t den übrigen L ä n dern nachstehendes v e r o r d n e t : . . D i e B y V O v. 6.12.1930 (By GVB1. S. 371) ist gleichlautend, enthält aber den Vereinbarungshinweis nicht. 109 § 7 S. 2 des Ges. über die Einrichtung eines Bundeskriminalamtes v. 8. 3. 1951 (BGBl. I, S. 165); § 3 Abs. 1 des Heimarbeitsges. v. 14.3.1951 (BGBl. I, S. 191); § 5 Abs. 1 des A l l g . Eisenbahnges. v. 29.3.1951 (BGBl. I, S. 225, ber. S. 438); §§ 1 I I , 7 I I I des D r i t t e n Überleitungsges. v. 4.1.1952 (BGBl. I S. 1 = BGBl. I I I 603—5); §§ 5 Abs. 5, 13 Abs. 6 des Bundesfernstraßenges. v. 6. 8.1953 i. d. F. v. 6. 8.1961 (BGBl. I , S. 1742); § 1 Abs. 1 Ziff. 2 des Binnenschiffahrtsges. v. 15. 2.1956 (BGBl. I I , S. 317); § 2 I I des Ges. über die Aufgaben des Bundes auf dem Gebiet der Seeschiffahrt v. 24. 5.1965 (BGBl. I I , S. 833); § 4 Abs. 2 u. 3 des Bundesbauges. v. 23. 6.1960 (BGBl. I, S. 341); §§ 6 Abs. 1, 8, 14 Abs. 1 u. 2 letzter Satz, 15 Abs. 2 des Reichsvermögensges. v. 16. 5.1961 (BGBl. I, S. 597);

§ 1 Verwaltungsabkommen u n d Staatsvertrag

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herrschende Lehre und gegen die Unterstellung, eine Rechtsverordnungsermächtigung beinhalte nach dem regelmäßigen Willen des Gesetzgebers zugleich auch eine Vertragsabschlußermächtigung. I n den meisten Fällen hätte nach der herrschenden Ansicht die Ausnutzung einer Verordnungsermächtigung genügt. Es erscheint daher angebracht, den Standpunkt der herrschenden Lehre zu revidieren. Die i m Rahmen einer Verordnungsermächtigung abgeschlossenen Abkommen sind dem Staatsvertrag zuzurechnen und damit der Zustimmung der Legislative zu unterstellen. Zudem ist i m Bereich des Gesetzesvorbehaltes die Verordnungsermächtigung von der Abkommensermächtigung zu trennen. Erstere allein gibt keinen Ermächtigungstitel für Verwaltungsabkommen ab. Allenfalls i n den — wohl seltenen — Fällen, i n denen die gesetzliche Verordnungsermächtigung m i t einer Abkommensermächtigung verbunden ist oder umgekehrt 1 1 0 und Kollisionen zwischen gesetzlichem Ermächtigungadressaten und verfassungsmäßig bestimmtem Abschlußorgan nicht eintreten können, wäre die herrschende Lehre anwendbar. Die gesetzliche Ermächtigung könnte dort als vorweggenommene Zustimmung des Parlamentes gedeutet werden. Ob allerdings die Herausnahme dieser Verordnungsabkommen aus dem Begriff des Staatsvertrages dogmatisch sinnvoll ist, erscheint zweifelhaft.

10. Finanzierungsabkommen

Eine Sonderstellung nehmen die Finanzierungsabkommen ein. Sie werden von der Praxis allgemein zu den Staatsverträgen gerechnet 111 , ohne daß allerdings auch i n diesem Punkte Einheitlichkeit und Stringenz feststellbar wären. Die Praxis w i r d durchweg von der Literatur gebil§ 9 Abs. 1 des Ges. über Kreuzungen von Eisenbahnen u. Straßen v. 4. 7.1939 (RGBl. I, S. 1211); §§ 5, 19 I I des Eisenbahnkreuzungsges. v. 14. 8.1963 (BGBl. I, S. 681); § 95 Abs. 4 B W Wasserges. v. 25. 2.1960 (GBl. S. 17); § 9 Abs. 1 Hbg. Gebührenges. v. 5. 7.1954 (GVB1. S. 51); § 23 Abs. 2 des SH Polizeiges. i. d. F. v. 31. 3.1951 (GVB1. S. 92); § 67 Abs. 1 Ziff. 1 B W Polizeiges. v. 21.11.1955 (GBl. S. 249). Härle, J I R 12, S. 109, folgert dagegen von ausdrücklichen Vertragsermächtigungen auf eine allg. Regel, muß aber schon f ü r die i n A r t . 80 1 1 GG genannten LRegen. eine Ausnahme behaupten (S. 111). 110 Vgl. oben A n m . 98 u. A n m . 109 dieses Paragraphen. — Boehmer, S. 6, fordert deshalb w o h l f ü r A r t . 59 I I 1 GG, daß die Ermächtigung so w e i t gefaßt ist, „ u m auch die Durchführung völkerrechtlicher Vereinbarungen zu decken", hält aber eine ausdrückliche Abschlußermächtigung weder f ü r „erforderlich noch wünschenswert" (!), w e i l damit eine Umgehung des A r t . 59 I I 1 GG eingeleitet werden könnte. Ebenso Meyer-Lindenberg, S. 274 f., u. Lodemann, S. 160 (der n u r Vertragsermächtigungen zitiert). 111 Siehe oben § 1 Nr. 3 b) aa).

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1. Abschn.: Begriff u n d S t r u k t u r des Verwaltungsabkommens

l i g t 1 1 2 . Nach der hier dargestellten Kennzeichnung des Verwaltungsabkommens ergibt sich die gleiche Rechtslage. Die haushaltsmäßige Bindung des Staates nach außen kann nur erfüllt werden, wenn das Parlament die Etatbelastungen billigt. Sähe man den Staat bereits durch das von der Exekutive selbständig abgeschlossene Abkommen als gebunden an, so befände sich das Parlament bei der Haushaltsfeststellung wieder vor den Alternativen Erfüllungszwang oder Erfüllungsvereitelung unter Vertragsbruch. Zur Vermeidung dieser Konsequenz ist die Zustimmung des Parlamentes zum Vertrag selbst geboten. Die bloße Ordnungsvorschrift des § 45 b der RHO vermag diese Funktion der Vertragszustimmung nicht zu ersetzen. Sie betrifft überhaupt in erster Linie die Bindung künftiger Haushaltsmittel und nur sekundär den eigentlichen Vertrag 1 1 3 ; sie w i r d gegenstandslos, wenn der Gesetzgeber i n Sondergesetzen oder i n Form der Vertragszustimmung sein Plazet zur Ausgabenbindung erteilt h a t 1 1 4 ; sie t r i f f t auf alle Arten von Verträgen zu, ungeachtet ihres privat- oder öffentlichrechtlichen Charakters, und ist deshalb als Abgrenzungskriterium ungeeignet.

112 Hans Schneider, V V D S t R L 19, S. 25; Mosler, ebd., S. 138; Kordt, ebd., S. 138; H.-E. Giese, S. 112; Knoke, S. 40; Vogels, S. 116; früher schon Schoen, S. 661. 113 Die Bindungsermächtigung braucht nicht für einen bestimmten Vertrag erteilt zu werden; ein den Ausgabenzweck kennzeichnender Leertitel genügt: Viaion, Erl. 5 zu § 45 b (S. 674). 114 Viaion, Erl. 3 zu § 45 b (S. 673).

§ 2 Verwaltungsabkommen als Vertrag 1. Verwaltungsabkommen als unverbindliche Absprache oder als verbindlicher V e r t r a g

Die Struktur des Verwaltungsabkommens weist auf den Vertrag hin. Daran besteht i n der Literatur zu internationalen und Läjiderverwal* tungsabkommen kein Zweifel. Verwaltungsabkommen zwischen Gesamtund Gliedstaat w i r d jedoch der Vertragscharakter bisweilen generell abgesprochen. Einige Schriftsteller setzen sie mit rechtlich unverbindlichen Absprachen gleich 1 , sagen freilich nicht, wo eine „schwächere Vertragsform" 2 ihren Platz zu suchen hat. Insbesondere geht der Hinweis auf die häufige Formlosigkeit von Verwaltungsabkommen fehl. Von dem Mangel einer Form kann nicht auf den Mangel des Vertragscharakters geschlossen werden 3 . Weder Bundesnoch Landesrecht schreiben eine Form vor. Die Praxis kennt mündliche wie schriftliche Abkommen; sie ist nirgends einheitlich. Die Bezeichnung „förmliches Abkommen" 4 sagt deshalb alléin nichts über den Vertragscharakter aus. Als Vertrag kennt das Verwaltungsabkommen keine Besonderheiten wesentlicher A r t gegenüber dem herkömmlichen Vertragsbegriff. Der Vertrag als „geäußerte Willenseinigung von zwei oder mehr Personen zur Hervorbringung einer rechtlichen Wirkung unter ihnen", bei der „jeder Teil von einem selbständigen, wenn auch nicht immer gegensätzlichen Interesse" ausgehen kann 5 , hat i m öffentlichen Recht 6 wie i n allen 1 F. Giese, D J Z 1926, S. 1453; Medicus, JöR 20, S. 112, 114. — Der N R W MPräs. bezeichnete ( L T NRW, 3. WP, Drucks. Nr. 283, S. 7) einen Staatsvertrag i m Gegensatz zu einem inhaltlich entsprechenden, vorhergehenden V e r w a l tungsabkommen als „staatsrechtlich verbindliches Abkommen". Daraus die Unverbindlichkeit von Verwaltungsabkommen zu folgern, entspricht nicht einm a l der N R W Praxis: vgl. §§ 97 ff. GGO NRW, Kordt, V V D S t R L 19, S. 137 f. 2 Medicus, a.a.O. 3 So aber F. Giese u. Medicus, a.a.O.; Kölble, D Ö V 1960, S. 650 f. 4 Kipp, DÖV 1957, S. 514; Kölble, a.a.O. — Sie t r i f f t auf A b k o m m e n am ehesten zu, die i m A u f b a u Gesetzten ähneln: Sachtitel, formale Untergliederung, Präambel, Sachteil, Unterschriften m i t Ort u. Datum. Die Präambeln deuten teils Sachanliegen u. Abkommenszweck, teils n u r die Tatsache der Vereinbarung („Vereinbarungsformel"), daneben oft die Nennung von Vertragspartnern u. der vertretenden Stellen, Hinweise auf Zustimmungsvorbehalte u./od. Vorbehaltsklauseln für die Aufrechterhaltung offen gehaltener beiderseitiger Rechtsstandpunkte u. die Vorläufigkeit eines ausgleichenden Abkommens an. 5 Regelsberger, S. 360. 6 Vgl. Forsthoff, Lehrbuch, S. 264 ff.; Imboden, S. 40; Menzel, S. 91.

6 0 1 .

Abschn.: Begriff und S t r u k t u r des Verwaltungsabkommens

übrigen Rechtsgebieten die gleiche Grundstruktur. Das Wesen des Vertrages beruht i n den auf Grund der Willenseinigung gewollten Rechtswirkungen, denen die Rechtsordnung Anerkennung zollt. Die Zulässigkeit eines Vertrages ist kein essentiale des Vertragsbegriffes, sondern seine rechtliche Beurteilung. Die Frage der Zulässigkeit und ihrer Grenzen darf daher nicht mit der verwechselt werden, ob überhaupt ein Vertrag vorliegt 7 und gewollt ist. Der Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich 8 hat wiederholt erklärt, daß sich das Reich nicht nur durch einen Staatsvertrag, sondern auch durch ein Verwaltungsabkommen den Ländern gegenüber binden könne. Wenn man sich zur Erreichung politischer Ziele rechtlicher M i t t e l wie des Vertrages bediene und rechtliche Verpflichtungen übernehme, könne man sich den vertraglichen Bindungen nicht durch den Hinweis auf die Unverbindlichkeit entziehen. Auch das Bundesverfassungsgericht hat bislang, wenn auch nicht ausdrücklich, keinen Zweifel daran gelassen, daß einem Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern bindende Wirkung zukomme. Ob man neben rechtlich auch lediglich politisch bindende Vereinbarungen unter dem Begriff des Verwaltungsabkommens subsumieren w i l l , ist eine Frage der Nomenklatur. Der rechtssystematische Wert einer solchen Begriffsbildung ist jedoch gering. Rechtlich unverbindliche Abkommen mit lediglich politischer Bindungswirkung gibt es zwischen Bund und Ländern häufig. Es ist zu vermuten, daß sie die Verträge an Zahl übertreffen. Otto Mayer 9 hat darauf hingewiesen, „daß es dem Geiste der öffentlichen Verwaltung mehr entsprechen kann, derartige Verhältnisse nicht i n starre Gebundenheit zu pressen, wie die echte vertragliche Regelung sie bedeutet, sondern sich m i t der durch die eigene Lebensaufgabe der Verwaltungskörper gesetzten, von innen heraus wirkenden Ordnung und Sicherheit zu begnügen". Politische Vereinbarungen dieser A r t sind jedoch nicht Gegenstand der Untersuchung. Unter Verwaltungsabkommen w i r d deshalb hier der Vertrag verstanden, dem die unverbindliche Absprache gegenübersteht 10 . 7 Dazu Flume , a.a.O., 2. Bd., S. 3 ff., 92 ff. A. A. Häntzschel, AöR N. F. 20, S. 399; H.-E. Giese, S. 67, 69. 8 RGZ 120, Anh. S. 12; ebenso StGH v. 25.11.1930, i n Bumke, S. 43 f. 9 Verwaltungsrecht I I , S. 683; er sprach n u r von der äußeren Gestalt eines Vertrages. 10 Diese Gegenüberstellung am deutlichsten i n den Gutachten des O V G Thüringen i m Polizeikostenstreit zwischen dem Reich u n d Thüringen, zit. bei Koellreutter, AöR N. F. 20, S. 77 ff. (78). Ferner Häntzschel, AöR N. F. 20, S. 397; H.-E. Giese, S. 66 ff.

§

Verwaltungsabkommen a s e r t r a g

61

2. Verbindlichkeitskriterien für Verwaltungsabkommen

A n der Verbindlichkeit eines Abkommens kann häufig gezweifelt werden. Bei (Reich) Bund-Länderstreitigkeiten wandte der aus dem Vertrag verklagte Vertragspartner regelmäßig und entscheidend die Unverbindlichkeit einer Verwaltungsabsprache ein 1 1 . Man w i r d nur i m Einzelfall eine Klärung an Hand der anerkannten Auslegungsregeln herbeiführen können. Die Tatsache, daß nur wenige Bund-Länder-Abkommen als Verträge firmiert sind, kann ebensowenig einen Einfluß auf ihren Rechtscharakter haben 12 wie ihre Form 1 3 . Der Form kann aber bei Abwägung aller Umstände indizieller Wert für die Bestimmung des Vertragscharakters zukommen. So hat das Bundesverfassungsgericht i n der Entscheidung vom 21. 5.1952 14 der „Düsseldorfer Übereinkunft" vom 23./24.11.1950 15 , die die Verteilung der Wohnungsbaumittel des Bundes gemäß § 14 Abs. 1 des Ersten Wohnungsbaugesetzes16 zum Inhalt hatte, den Vertragscharakter wegen ihrer Unverbindlichkeit abgesprochen. Als Indiz für den mangelnden Bindungswillen der Partner wertete es unter anderem die Tatsache, daß eine Bindung eine elastische, den wechselnden Bedürfnissen angepaßte Regelung nur erschwert hätte, eine Folge, die der Intention des BMWo nach A n sicht des Gerichtes nicht entsprochen hätte, ferner die lose Form und die lockere A r t des Zustandekommens. Auch i m Hinblick auf die Bedeutung einer Abkommensregelung w i r d man der Form Beachtung schenken müssen. Wichtige Abkommen werden normalerweise schriftlich abgeschlossen. Einen Hinweis auf die Unverbindlichkeit oder Verbindlichkeit mögen i n vielen Fällen Umfang und Durchführbarkeit einer Regelung geben. Werden nur allgemeine, richtungweisende Grundsätze vereinbart, so spricht vieles für den bloß empfehlenden Charakter und die Unverbindlichkeit einer Absprache, oder, wie das Bundesverfassungsgericht formuliert 1 7 , für eine unverbindliche „Arbeitsgrundlage". Oftmals zeigen die Abkommen selbst die Verbindlichkeit unzweideutig an, wenn sie von Berechtigungen oder Verpflichtungen reden oder eine ausdrückliche „Vereinbarungsformel" 1 8 enthalten. 11

Vgl. Nachweise bei Friesenhahn, HBDStR I I , S. 542. BVerfGE 1, S. 299 ff. Anders der v o m Reich i m Streit u m die Polizeikostenzuschüsse eingenommene Standpunkt: zit. bei Koellreutter, AöR N. F. 20, S. 100. 18 Siehe oben § 2 Nr. 1. 14 BVerfGE 1, S. 299 ff. (308 ff.). 15 — N r . 181—. 1β v. 24. 4.1950 (BGBl. S. 83). 17 BVerfGE 1, S. 299 ff. (309); ähnlich für Beschlüsse der LandesministerKonferenzen Hans Schneider, V V D S t R L 19, S. 12. 18 Dazu oben Anm. 4 dieses Paragraphen. 12

62

1. Abschn.: Begriff u n d S t r u k t u r des Verwaltungsabkommens

Von einem ex-post-Standpunkt läßt sich die Unverbindlichkeit annehmen, wenn mehrere Partner einer Absprache deren Inhalt ihren speziellen Bedürfnissen durch Änderung oder Unanwendbarkeitsanordnungen anpassen. Allerdings kann i m Einzelfall insoweit auch ein Vertragsbruch vorliegen. Andererseits ist aus der Beachtung und Anwendung eines Abkommens nicht unbedingt seine Verbindlichkeit zu schließen, da auch der Fall der einseitigen Übernahme und Anerkennung ansonsten unverbindlicher Empfehlungen gegeben sein kann, die eine lediglich faktische, jederzeit einseitig auf hebbare Koordination zur Folge haben 19 . Die Bekanntgabe eines Abkommens deutet dagegen auf die Verbindlichkeit hin. 3. Richtlinien- und Normenverträge

Zweifel an der Vertragsnatur tauchen vor allem bei den zahlreichen Vereinbarungen der Fassungen und/oder des Erlasses von Richtlinien oder allgemeinen Verwaltungsvorschriften auf, deren Anwendung sich nicht auf das Verhältnis der Partner zueinander auswirkt. I m Gegensatz zu Strupp 20 sprechen ihnen Kölble 21 und Medicus 22 ohne Begründung jegliche Verbindlichkeit ab. 23 . Die Ansicht ist i n dieser Verallgemeinerung sicher nicht zutreffend. Für einige derartige Abkommen wurde die Verbindlichkeit verschiedentlich angenommen 24 . I m Bundesrat 25 ging man 19

So f ü r die Vereinbarung über die Abgrenzung der Verwaltungsbefugnisse auf dem Gebiete der zivilen L u f t f a h r t v. 31.12.1952 — Nr. 152 — : Nibler, DÖV 1956, S. 710. Ä h n l i c h zweifelnd w i e hier Hans Schneider, W D S t R L 19, S. 12. 20 I n v. Stengel-Fleischmann I I I , S. 735, der allerdings n u r den — gleichzubehandelnden — F a l l der „Parallelgesetzgebung" erwähnt. 21 DÖV 1960, S. 650 f., z. T. anders S. 653 1. Sp. 22 JöR 20, S. 112. 23 Den i m Straßenverkehrssicherheitsausschuß des Bundes u. der Länder vereinbarten Richtlinien f ü r die Behandlung von Mehrfachtätern v. 16.11.1961 (VkBl. 1961, S. 701) wurde die unmittelbare Verbindlichkeit i m Verhältnis zu D r i t t e n abgestritten. Das hat jedoch nichts m i t der Verbindlichkeit der A b sprache selbst zu tun. Diese wurde durch den Hinweis auf den empfehlenden Charakter der Richtlinien verneint: Bettermann, D A R 1962, S. 1021; Möhl, D A R 1962, S. 116. — Der lediglich empfehlende, also unverbindliche Charakter der Richtlinien über die Rechtsverhältnisse an Kreuzungen u n d Einmündungen (Kreuzungsrichtlinien) oder der Richtlinien f ü r die Regelung der Rechtsverhältnisse bei der Benutzung von Bundesfernstraßen i n der Baulast des Bundes durch Straßenbahnen, OBusse u n d Kraftfahrzeuge i m Linienverkehr (Sondernutzungsrichtlinien f ü r Personen-Linienverkehr), die w i e zahlreiche andere Richtlinien i m Länderfachausschuß Straßenbaurecht unter Beteiligung des B M V ausgearbeitet wurden, k a m i n den A l l g . RdErl. des B M V v. 23.11.1961 (VkBl. 1962, S. 9) u. v. 6.12.1961 (VkBl. 1962, S. 22) bereits zum Ausdruck. Der B M V empfahl den zuständigen Landesbehörden die Einführung als Dienstvorschriften für den jeweiligen Verwaltungsbereich. 24 F ü r Vorschriften über das Verwaltungsverfahren: Koehler, D Ö V 1960, S. 614; f ü r Strafvollstreckungsordnung: Pohlmann-Hasemann, S. 1 2 1 ; allgemein f ü r Justizvereinbarungen Kern, HBDStR I, S. 360. 25 Bericht der 255. Stzg. des BR am 22. 3.1963 (S. 57).

Verwaltungsabkommens

ebenso wie das Bundesverfassungsgericht i n der Entscheidung vom 21. 5. 195226 von der grundsätzlichen Möglichkeit der Vertragsnatur aus. Eine A V des NRW J M vom 11.1.1952 27 bezeichnete die Vereinbarung über die Erhebung von Gerichtskosten i n Nachlaßsachen vom 4.10. 195128 ausdrücklich als bindend. Ursache dieser Auslegungsschwierigkeiten dürfte nicht zuletzt die A r t sein, i n der i n den meisten Fällen derartige „Vereinbarungen" getroffen werden: Sie sind häufig das Ergebnis ständiger Beratungen von Experten«, Ressort-, Fachminister- oder Ministerpräsidentenkonferenzen des Bundes und der Länder, deren Beschlußverfahren den A k t des Vertragsschlusses verschleiert 29 . Theoretisch können aber derartige Beschlüsse und Vereinbarungen den essentialia des Vertragsbegriffes entsprechen 30 , sofern man denselben nicht auf Verträge mit gegenseitigen Rechten und Pflichten beschränkt. Die Besonderheit der erwähnten Abkommen liegt darin, daß die i n ihnen vereinbarten Grundsätze i m Verhältnis zu D r i t ten oder i n dem je eigenen Verwaltungsbereich der Abkommenspartner Anwendung finden sollen. Zu scheiden ist zwischen solchen Abkommen, die lediglich die einheitliche inhaltliche und textliche Formulierung eines Vorschriftenkomplexes zum Gegenstand haben, und solchen, in denen außerdem der Erlaß der Bestimmungen vereinbart ist. Zu den letzteren gehört die Verwaltungsvereinbarung über einen gemeinsamen Prüfungsausschuß für den höheren Staatsdienst i m Bergfach vom 4. 6./3./9./23. 8./10. 9./26. 11.1954/10. 1. 195531. Häufig w i r d ein bestimmter Zeitpunkt für den Erlaß abgesprochen 32 » 33 . Ist die bindende Wirkung von den Partnern gewollt, so w i r d man Abkommen dieser A r t als Verträge i m Rechtssinne ansehen müssen. Die Partner sind dann aufgrund ihrer Zusage gehalten, die vereinbarten Vorschriften zu erlas26

Ε 1, S. 308 ff. NRWJMB1.1952, S. 20. 28 — Nr. 32—. 29 Vgl. Anm. 23 dieses Paragraphen. 30 I m Ergebnis ebenso Hans Schneider, DÖV 1957, S. 648; Evers, V V D S t R L 23, S. 168 f. 81 — Nr. 15 —. Ziff. 1 lautet: „Die für den Bergbau zuständigen obersten Landesbehörden erlassen gleiche Vorschriften über die Ausbildung und P r ü fung für den höheren Staatsdienst i m Bergfach . . . " 32 ζ. B. i n Ziff. 3 der Vereinbarung über den Erlaß von Bestimmungen über die B e w i l l i g u n g von Reiseentschädigungen an mittellose Personen u. von V o r schußzahlungen an Zeugen u. Sachverständige i m Verfahren vor den Gerichten i n Arbeitssachen v. 20./21.1.1961 — Nr. 60 —. 33 Die Vereinbarungen über die Einführung der Richtlinien der Einrichtungshilfe an Sowjetzonenflüchtlinge — Nrn. 97 ff. — w u r d e n jeweils durch neue Abkommen geändert oder verlängert. 27

1. Abschn.: Begriff u n d S t r u k t u r des Verwaltungsabkommens

sen und anzuwenden. Als Parallelerscheinung können die Normenverträge angeführt werden, deren Vertragsnatur i m Völker- und Zivilrecht weitgehend anerkannt ist 3 4 . Fehlt bei den Abkommen die Vereinbarung des Erlasses, so ist die Bindung eine schwächere. Das Vereinbarte stellt nur ein Muster dar, so daß vieles für den empfehlenden, unverbindlichen Charakter der Bestimmungen spricht 35 . Gleichwohl kann die Vereinbarung i m konkreten Fall die Bedeutung haben, daß die Partner i m Grundsatz die vereinbarten Normen angewendet wissen wollen, sofern i m besonderen Fall von ihnen nicht abgewichen werden muß. Die Partner wollen den vereinbarten Bestimmungen eine ähnliche Wirkung wie dispositiven Rechtsnormen zukommen lassen. I m Zivilrecht, das hier eine Parallele aufweist, ist der Vertragscharakter solcher „Richtlinienabkommen" anerkannt 3 6 . Die Erscheinung derartiger Abkommen dem Verwaltungsabkommen und damit dem Vertrag zuzuordnen, erscheint rechtssystematisch als a n gemessenste Lösung. Denn ein Begriff der „Vereinbarung" gibt neben dem Institut des Vertrages rechtlich nichts Besonderes her und hat deshalb zu Recht einhellige Ablehnung erfahren 37 . Obgleich die Praxis bei Bund-Länder-Abkommen den Ausdruck „Vereinbarung" recht häufig verwendet, sieht sie i n i h m kein eigengeartetes Rechtsinstitut, das sich vom Vertrag abhöbe 88 . Liegt danach i m konkreten Falle ein Vertrag vor, so sind dem Partner Abweichungen, Änderungen oder Unanwendbarkeitsanordnungen bezüglich gewisser Bestimmungen des Vereinbarten untersagt, sofern der Vertrag derartige Möglichkeiten nicht vorsieht oder zuläßt. Die Richtlinienvereinbarungen enthalten i n der Regel jedoch keine Bestimmungen über die Geltungsdauer des Abkommens 3 9 . Damit sind die Freiheit und 34 Menzel, S. 91; A l f r e d Hueck, S. 33 ff.; Götz Hueck, S. 49; Nipperdey, A r beitsrecht I I , S. 260 f.; Lukes , S. 273 ff. 35 F ü r die Straßenverkehrsrichtlinien so pauschal Bouska, N J W 1962, S. 620. 36 A l f r e d Hueck, S. 47 ff., 48 f.; Götz Hueck, S. 49; Lukes , S. 273 ff. Z u vgl. auch die „Normenverträge" i n § 5 Abs. 1 S. 1 des Ges. gegen Wettbewerbsbeschränkungen v. 27. 7. 1955 (BGBl. I, S. 1081). 37 Statt vieler Enneccerus-Nipperdey, 1. Halbbd., S. 281 Anm. 17, 2. Halbbd. S. 911 Anm. 10; Kormann, S. 44. Dagegen setzt neuerdings Rasch, Verwaltungsorganisation, S. 154, Verwaltungsvereinbarungen ( = „Abgabe inhaltsgleicher Erklärungen") von Staatsverträgen u. Verwaltungsabkommen ab, ohne allerdings diese Unterscheidung zu effektuieren. Die Praxis folgt dieser U n t e r scheidung nicht: vgl. etwa „GegenseitigkeitsVereinbarung" wegen Besetzung der einem Besetzungsrecht des Bundes bzw. des Landes unterliegenden Wohnungen für Bundes- bzw. Landesbedienstete aus dem Jahre 1953 — Nr. 13 —. 38 z. B. M i t t . des Senats an die Bürgerschaft Hbg. Nr. 47; ferner BVerfGE 1, S. 299 ff. (308 f.). 39 Darauf k o m m t es an, nicht auf Kündigungsklauseln, w i e Evers, W D S t R L 23, S. 168 f., meint, w e i l den A b k o m m e n k a u m unbeschränkte Geltungsdauer eigen ist. Daher bedarf es nicht der Annahme, die A b k o m m e n verpflichteten

Verwaltungsabkommens G e f a h r gegeben, daß die P a r t n e r nach zunächst v e r t r a g s g e m ä ß e m V e r h a l t e n später einseitige Ä n d e r u n g e n u n d A u f h e b u n g e n v o r n e h m e n . D a gegen s o l l e n d i e K l a u s e l n schützen, die eine e i n v e r n e h m l i c h e Ä n d e r u n g vorsehen40.

prinzipiell n u r „ i m Rahmen des Zweckmäßigen u n d Möglichen" (Evers, a.a.O., S. 169), u m die Lossagung eines Landes vom Abkommen zu rechtfertigen. 40 U m z. B. ein Abweichen von der Vereinbarung der Strafvollstreckungsordnung zu verhindern, wurde vereinbart, daß Änderungen n u r i m allseitigen Einvernehmen vorzunehmen seien: Pohlmann-Hasemann, S. 12 f. 5 Grawert

§ 3 D i e Vertragssubjekte der Verwaltungsabkommen 1. Eindeutig B u n d und Länder als Vertragspartner ausweisende A b k o m m e n

Die bislang hier und üblicherweise vorgenommene Abgrenzung des Verwaltungsabkommens von Staats-, Verwaltungs- und Privatrechtsverträgen ging unkritisch davon aus, daß das Verwaltungsabkommen hinsichtlich seiner Zuordnung zu einem Vertragssubjekt eindeutig bestimmt sei. Angenommen wurde, daß das Verwaltungsabkommen Bund und Länder als Staaten verbinde. I n diesem Sinne wurde das Verwaltungsabkommen als Staats vertrag i m formellen Sinne bezeichnet 1 . Diese Unterstellung läßt sich zunächst mit dem Hinweis auf die zahlreichen Abkommen untermauern, die ausschließlich den Bund und ein Land oder mehrere Länder als Vertragssubjekte benennen. Bund und Länder können auch für die Abkommen als Vertragssubjekte bestimmt werden, die konkludent auf diese Zuordnung hinweisen oder sie voraussetzen, indem sie etwa von Rechten und/oder Pflichten des Bundes bzw. des Landes sprechen.

2. Die Bedeutung der Bezeichnungen „Bund" und „Bundesrepublik Deutschland" in Verwaltungsabkommen: Z w e i - oder Dreigliedrigkeit des Bundesstaates

Für diese Bund-Länder-Abkommen i m eigentlichen Sinne ist die Zuordnung zum „Bund" allerdings mehrdeutig, da der Begriff „Bund" mehrdeutig geworden ist. Die sogenannte Dreigliedrigkeitslehre versteht nämlich unter „Bund" nur den von den Gliedstaaten abgehobenen „Zentralstaat"; sie stellt i h m den „Gesamtstaat", die Zusammenfassung von Zentral- und Gliedstaaten, gegenüber und verbindet mit diesem Gebilde den Ausdruck „Bundesrepublik Deutschland" 2 . Während i m völker1

Siehe oben § 1 Nr. 1. Vgl. vor allem Geiger, Treuepflicht, S. 116 f.; ausführlich neuerdings Harbich, S. 45 ff., 71, 85 ff.; Nawiasky, Grundgedanken, S. 35 f.; ders., Staatslehre I I 2, S. 203, I I I , S. 150 ff.; ähnlich Maunz, Staatsrecht, 6. Aufl., S. 144; zweifelnd später ders. i n Maunz-Dürig, RdNr. 5 f. zu A r t . 20 (S. 3 f.), die Dreigliedrigkeitstheorie zu einer „gedanklichen Hilfskonstruktion" abschwächend ders., Staats2

§ 3 Die Vertragssubjekte

67

rechtlichen Verkehr der Gesamtstaat handeln soll, meint eine Auffassung, i m bundesstaatlichen Verkehr paktiere der Bund als Zentralstaat mit den Ländern 3 . Diese These kann sich allerdings nicht auf das Selbstverständnis der Vertragsbeteiligten berufen. Denn die Praxis kennt Abkommen, die „Bund" und „Bundesrepublik Deutschland" gleichbedeutend nennen und häufig i n einer ausdrücklichen Sprachregelung den Ausdruck „Bund" als Abbreviatur für „Bundesrepublik Deutschland" anführen 4 . Die Dreigliedrigkeitstheorie läßt sich aber auch verfassungsdogmatisch nicht durchführen. Sie ist zunächst nicht m i t der Terminologie des Grundgesetzes, besonders i n Art. 36 Abs. 2 und Art. 79 Abs. 3, i n Einklang zu bringen 5 . Art. 20 Abs. 1 GG nimmt zudem auf das aus der Zeit der RV 1871 und der WRV tradierte Staatsmodell Bezug 6 , zu dem die weithin herrschende Lehre 7 angesichts der historischen Entwicklung 8 keinen Zentralstaat als Mittelstück zwischen Reich und Ländern konstruieren zu müssen glaubte. Als politische Ordnung wurde der Bundesstaat seit jeher i m Sinne eines Dualismus, denn als Trialismus betrachtet 9 . I m Hinblick auf die Drei-Elementen-Lehre sind Volk und Gebiet von Zentral- und Gesamtstaat ebenso wie die Organe identisch; ein irgendwie geartetes Rechtsverhältnis oder eine Aufgabendifferenzierung zwischen beiden „Staatswesen" ist nur bei Annahme einer Dreigliedrigkeit aus dem Grundgesetz herauszulesen. Die Unterscheidung von Gesamt- und Zentralstaat läuft damit auf die Gegenüberstellung von Gesamtstaatsinteresse und engerem Zentralstaatsinteresse hinaus; dieses soll sich von den Länderinteressen abheben, jenes sie — insbesondere i m Außenverkehr — umfassen 10 . Ob ein derartiger Interessengegensatz existiert, erscheint angesichts etwa des Konkordatsstreites zweifelhaft. I m übrigen ist ein wie auch immer geartetes recht, 15. Aufl., S. 180. Der Theorie neigte anfangs auch das BVerfG zu, vgl. bes. das „Konkordatsurteil" v. 26. 3. 1957, BVerfGE 6, S. 309 ff. (340, 361, 364), ferner BVerfGE 1, S. 14 ff. (34); 8, S. 122 ff. (140); 12, S. 205 ff. (254), dessen Formulierungen bevorzugt i. S. einer Dreigliedrigkeit ausgelegt werden konnten. 3 Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 3 zu A r t . 59 (S. 4). Ä h n l i c h schon Nawiasky, Staatslehre I I I , S. 160. 4 Vgl. z. B. Präambel des Staatsvertrages über den rechtlichen Status der Rhein-Main-Donau-Großschiffahrtsstraße v. 25.11.1965/25. 7.1966 — Nr. 168—; Präambel des Verwaltungsabkommens betr. die Übernahme der Forschungsanstalt für Landwirtschaft durch den B u n d v. 29. 4./28. 6.1966 — Nr. 121 —. 5 Das stellte auch Nawiasky, Grundgedanken, S. 36 f., bedauernd fest; ebenso Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 6 zu A r t . 20 (S. 4); v. Mangoldt-Klein I, S. 589. 6 v. Mangoldt-Klein I, S. 588. 7 Statt vieler Anschütz, HBDStR I, S. 295 f.; Thoma, ebd., S. 169 ff. F ü r D r e i gliedrigkeit aber Haenel, Studien I, S. 63 ff., 241. 8 Dazu neuerlich Scheuner, D Ö V 1962, S. 642 f. 9 C. Schmitt, S. 371; Kaiser, ZaöRVR 18, S. 531 m. w. N. 10 So Nawiasky, Staatslehre I I I , S. 160; ähnliche Formulierungen i n BVerfGE 6, S. 361 f. 5*

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1. Abschn.: Begriff u n d S t r u k t u r des Verwaltungsabkommens

Interesse nicht staatskonstitutiv. Eines der wichtigsten Ergebnisse und Anliegen der Dreigliedrigkeitslehre, die Gleichordnung von Zentralstaat „Bund" und Ländern, vermag Institute wie Bundeszwang und -aufsieht nicht befriedigend zu erklären. Schließlich w i r d die Identifizierung von Staat und Rechtsordnung, wie sie dieser Lehre zugrunde liegt, heute kritischer zu würdigen 1 1 und eine entsprechend real und i m Grundgesetz auffindbare Teilung schwerlich nachzuweisen sein. Eine rechtstheoretische Unterscheidung wie diese läßt zwingend keine Schlüsse auf entsprechende rechtsdogmatische Strukturen zu. Zu Recht hat daher auch das Bundesverfassungsgericht diese Lehre abgelehnt 12 . Eine neuere Version der Dreigliedrigkeitstheorie gesteht nur dem Bund und den Ländern (Teil)Staatsqualität zu, der Gesamtheit jedoch nicht 1 3 . W i r d die Staatsqualität der Bundesrepublik Deutschland überhaupt geleugnet 14 , so bleibt auch hier unerfindlich, warum sie i m Völkerrechtsverkehr auftreten kann. Spricht man sie dem Bundesstaat nur innerstaatlich ab, gesteht sie i h m aber i m Völkerrechtsverkehr zu, für den er durch den Teilstaat Bund vertreten werde, so w i r d den Schwächen der älteren Dreigliedrigkeitstheorie die Zweigesichtigkeit des Bundesstaates als neuer Mangel hinzugefügt. Die Staatsrechtslehre kennt keinen Staat, der nur nach außen Staat, nach innen aber nicht existent ist. I m folgenden werden daher i m Einklang m i t der herrschenden Lehre „Bund" und „Bundesrepublik Deutschland" identisch als Gesamtstaat i m Gegensatz zu den Ländern als Gliedstaaten angesehen. Gesamtstaat und Länder besitzen Rechtssubjektivität und können Partner von Verträgen sein. Soweit ersichtlich, w i r d die Möglichkeit von Verträgen zwischen Bund und Ländern auch von den Bundesstaatslehren nicht geleugnet, die den Ländern nur i n gewisser Beziehung Staatsqualität zusprechen wollen 1 5 . 3. Organ-Verwaltungsabkommen

Sowohl die Literatur wie auch die Vertragspraxis und Rechtsnormen geben jedoch zu Zweifeln Anlaß, ob das Verwaltungsabkommen unter anderem dadurch definiert sei, daß seine Subjekte Staaten seien. § 1 Abs. 2 der Geschäftsordnung der Bayerischen Staatsregierung vom 19.12.1956 normiert, daß Verwaltungsabkommen „namens der bayeri11 Begründet von Kelsen, Staatslehre, S. 198 ff. Dazu Kaiser, ZaöRVR 18, S. 534 f.; Scheuner, D Ö V 1962, S. 644; Usteri, S. 167 ff., 181. 12 BVerfGE 13, S. 54 ff. (77 f.). 13 Ihre Vertreter bezeichnen sie daher als Zweigliedrigkeitstheorie: Herzog, DÖV 1962, S. 83; W. Schmidt, AöR N. F. 48, S. 295. 14 So Herzog, D Ö V 1962, S. 83 ff. 15 Ficker, ein Anhänger der Laband-Jellinekschen Lehre, anerkannte ReichLänder-Verträge auch auf den Gebieten, auf denen den Ländern n u r die V e r w a l t u n g zustand (a.a.O., S. 68 f., 79). Siehe dazu aber auch unten § 4 Nr. 4.

§3 Die Vertragssubjekte

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sehen Staatsregierung", Staatsverträge dagegen namens des Freistaates Bayern abgeschlossen werden 1 6 . Ähnlich definiert das Gesetz über die Zuständigkeiten i n der allgemeinen Berliner Verwaltung vom 2.10. 195817 i n § 20 Abs. 2 Satz 1: „Verwaltungsvereinbarungen m i t Behörden der Bundesrepublik Deutschland oder deutscher Länder werden von dem zuständigen Mitglied des Senats abgeschlossen." Verwaltungsvereinbarungen sind dabei nach der Definition des Bln. Senats „Abkommen, d i e . . . nicht von der Gebietskörperschaft selbst, sondern grundsätzlich von denjenigen ihrer Organe getroffen" werden, „die zum Erlaß von Verwaltungsvorschriften befugt sind" 1 8 . Diese Normierungen können sich auf eine nicht selten i n der Literatur vertretene Ansicht stützen, nach der es Verträge, speziell Verwaltungsabkommen (-Vereinbarungen), zwischen Staatsbehörden und -organen geben soll 1 9 . Diese Ansicht ist neuerdings von Obermayer 20 zu folgender Begriffsdefinition des Verwaltungsabkommens zugespitzt worden: „Begrifflich ist unter einem Verwaltungsabkommen eine Vereinbarung zwischen Regierungs- oder Verwaltungsorganen zu verstehen . . . Die Beteiligten können Organe des gleichen Hoheitsträgers . . . oder Organe verschiedener Hoheitsträger . . . sein." Obermayer bedauert, daß die A b grenzung zum öffentlich-rechtlichen, insbesondere zum Staatsvertrag, nicht immer klar erkannt werde. Der öffentlich-rechtliche Vertrag unterscheide sich nämlich vom Verwaltungsabkommen dadurch, daß er stets zwischen verschiedenen Hoheitsträgern geschlossen werde. I n der Tat kennt die Praxis „Vereinbarungen" oder „Verwaltungsvereinbarungen" — der Terminus „Vertrag" wird, soweit ersichtlich, vermieden — zwischen Organen desselben Organträgers 21 . Auch die nicht ein16 Ähnlich § 1 Ziff. 1 der V O über die Geschäftsverteilung der BStReg. v. 19.12.1956 (GVB1. S. 434 = Bay BS I S. 19). 17 GVB1. S. 947, i. d. F. des § 7 I des Ges. z. Ausf. d. V w G O v. 22. 3.1960, GVB1. S. 269. 18 Drucks. Nr. 1572 des Bln. Abg.-Hauses, 2. WP, v. 11.3.1958, S. 19 (vgl. auch oben § 1 Nr. 2 Anm. 21). 19 υ. Mangoldt-Klein I I , S. 1154; Friauf, AöR N. F. 49, S. 297 ff.; bes. Nawiasky-Leusser-Schweiger-Zacher, RdNrn. 5 u. 10 zu A r t . 72 (S. 4 u. 10) f ü r B y ; allg. Krüger, Staatslehre, S. 910. Offen gelassen von Goessl, S. 63. Früher Bittner, S. 53 ff.; Bluntschli, S. 249 (gegen i h n Heffter-Geffken, S. 200); O. Mayer, Staatsrecht des Königreichs Sachsen, S. 187 Anm. 2; Meissner, S. 46; Proebst, S. 252. 20 A r t . „Verwaltungsabkommen" i n : Evangelisches Staatslexikon, Sp. 2397. 21 z. B. Vereinbarung zwischen dem B M V u. dem B M V t g . über eine Zusammenarbeit zwischen dem Deutschen Wetterdienst u. der Bundeswehr auf dem Gebiet des Wetterdienstes v. 8./29. 9.1958 (VkBl. S. 647); Verwaltungsvereinbarung zwischen dem B M F u. dem B M W o zur D u r c h ! des § 15 des Ersten Wohnungsbauges. v. 19. 9. 1955 (MinBIFin. 1955, S. 724/742); Vereinbarung z w i schen dem B M V u. dem B M V t über die Einstufung von Wagenfahrzeugen nach Militärlastenklassen u. die A n b r i n g u n g und Unterhaltung von Zeichen für den

70

1. Abschn.: Begriff u n d S t r u k t u r des Verwaltungsabkommens

deutig i m Namen des Bundes und der Länder geschlossenen BundLänder-Abkommen nennen als Vertragschließende ein Staatsorgan oder eine Behörde oder deren mehrere zugleich, zum Beispiel Regierungen, Minister, Ministerien, sogar die Abteilung eines Ministeriums. Sind an einem Abkommen mehrere Organe eines Organträgers neben solchen eines anderen Organträgers beteiligt, so ließe die Ansicht Obermayers Vertragsbeziehungen zugleich zwischen Eigen- und Fremdorganen zu.

4. Schlüssigkeit der Lehre von Verwaltungsabkommen zwischen Staatsorganen

Diese Konsequenz erscheint bereits reichlich kompliziert; das Auftreten mehrerer Organe auf einer Seite wäre einfacher als Doppelvertretung zu erklären. Aber abgesehen von der Zweckmäßigkeit der Konstruktion bezieht Obermayer nicht den wichtigen Fall i n seine Überlegungen ein, daß ein Staat mit Organen eines fremden Organträgers paktiert 2 2 . Da er nämlich sein Verwaltungsabkommen nicht als (öffentlich-rechtlichen) Vertrag ansieht, bleibt hier unklar, ob ein Vertrag vorliegt oder nicht oder ob ein gemischtes Gebilde Verwaltungsabkommen/ Staatsvertrag anzunehmen ist. Unklar bleibt vor allem die Abgrenzung v o n Obermayers

„ V e r w a l t u n g s a b k o m m e n " v o n dem i n A r t . 59 Abs. 2

GG genannten Institut. Ebensowenig werden die Rechtscharakteristika erläutert; Abkommen zwischen Behörden des gleichen Rechtsträgers sollen nur i n der gemeinsamen Aufsichtsinstanz, solche zwischen Behörden verschiedener Organträger aber vor den (Verfassungs- und Verwaltungs-) Gerichten durchsetzbar sein 23 ; damit offenbart sich das VerwalM i l i t ä r v e r k e h r an Wagenfährfahrzeugen v. 27. 3./27. 4.1962 (VkBl. 1962, S. 269). Bemerkenswert ist ferner eine Verwaltungsvereinbarung zwischen dem B M F u. der D B B über die Beschleunigung u. Vereinfachung der Zollbehandlung von Waren, die m i t der D B B befördert werden, v. 14./21.12.1961 (BAnz. Nr. 16 v. 24.1.1962). I m Gegensatz zu letzterer sieht § 36 V des Verkehrssicherstellungsges. v. 24. 8.1965 (BGBl. I S. 927) eine Inpflichtnahme der D B P derart vor, daß der B M V m i t dem BMfPostu.-Fernmeldewesen eine „Vereinbarung" trifft. 22 Vgl. z. B. Verwaltungsabkommen über die Zahlung von Ausgleichsbeiträgen beim Betrieb von Spielbanken v. 30.11.1954 zwischen dem B M F , den Ländern Bln., Hbg., NRW, RP, der BStReg, dem NS MPräs., den zuständigen Ressortministern von BW, Hs u. SH — Nr. 187 — ; Übereinkommen über die Errichtung eines gemeinschaftlichen Oberprüfungsamtes deutscher Länder u. Verwaltungen (!) für die höheren technischen Verwaltungsbeamten v. 16. 9. 1948 u. 25.10.1950 zwischen den Ländern Hs, NS, NRW, SH, Hbg., Brem., der Abt. Wasserbau-Straßenbau-Seeverkehr des Bundesministeriums für V e r kehr, den Bundesministerien f ü r das Post- u. Fernmeldewesen, für Wirtschaft u. für Wohnungsbau, der Hauptverwaltung der D B B u. der Generaldirektion der Südwestdeutschen Eisenbahnen, späterer B e i t r i t t u. a. von RP durch Beschl. der Leg. m i t Zustimmungsbeschl. des RP L T (!) — Nr. 12 — ; weiteres Beispiel Nr. 17. 23 Obermayer, a.a.O., Sp. 2398.

§ 3 Die Vertragssubjekte

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tungsabkommen i m gerichtlichen Streit als Vertrag. Man hat also wieder wie beim Binding'schen Vereinbarungsbegriff die Merkwürdigkeit zu konstatieren, daß es Verträge gibt, die keine sind, aber wie solche behandelt werden. Die begriffliche Sonderung von Organ-Verwaltungsabkommen scheint auf mehreren Mißverständnissen zu beruhen. Sie scheint zum einen von der innerstaatlichen Umsetzungskompetenz, zum anderen von der gewohnheitsrechtlichen Vertretungskompetenz der Organe auf ihre Vertragssubjektivität schließen zu wollen. Beide Schlüsse finden i m Verfassungsrecht keine Stütze. Die Umsetzungskompetenz bestimmt nur den Umfang der gewohnheitsrechtlich anerkannten Vertretungskompetenz, die aber immer ein Handeln für und i m Namen des Staates meint. Der nicht-solenne Vertragsschluß kann bei Verwaltungsabkommen stattfinden. Dennoch sind Verwaltungsabkommen seit jeher als Verträge des Staates aufgefaßt worden 2 4 . Art. 59 Abs. 2 GG nimmt auf diese Praxis Bezug, die auf der völkerrechtlichen Selbstverständlichkeit beruht, daß nur Völkerrechtssubjekte, das sind in der Regel Staaten, nicht Staatsorgane, völkerrechtliche Vertragssubjekte sein können. M i t diesem Begriff des Verwaltungsabkommens hat der von Obermayer formulierte nichts gemein, ohne daß diese Begriffsvertauschung freilich erwähnt oder erläutert wird. Der neue Begriff, der sich ebenso wie der herkömmliche völkerrechtliche von der Praxis herleitet, kann sich nicht einmal auf eine besondere Bund-Länder-Praxis stützen. Diese Praxis ist nämlich, wie wiederholt betont wurde, durchaus uneinheitlich und mehrdeutig. Auch Verträge, die von Rechten und Pflichten des Bundes und der Länder sprechen, nennen oft nur deren Organe als Vertragschließende; Abkommen, die nur Staatsorgane anführen, werden nicht selten als Staatsverträge qualifiziert 25. Es ist daher nur begriffsverwirrend, wenn man den Ausdruck „Verwaltungsabkommen" für Verträge zwischen Staaten und zwischen 24 F ü r B u n d - L ä n d e r - A b k o m m e n : Evers, V V D S t R L 23, S. 168; Geller-Kleinrahm (-Fleck), S. 433; Kipp, D Ö V 1957, S. 514; Knoke, S. 60; Koehler, DÖV 1960, S. 614; Kölble, D Ö V 1960, S. 651; Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 50 zu A r t . 83 (S. 20); Hans Schneider, V V D S t R L 19, S. 9; ders., A r t . „Staatsverträge" i n : Evangelisches Staatslexikon, Sp. 2210 (z. T. anders ders., D Ö V 1957, S. 646); eindeutig Neuber, S. 91; BVerfGE 1, S. 299 ff. (304 ff., 308). F ü r Konkordate E. R. Huber, Staat u n d Kirche, S. 98, 108. F ü r völkerrechtliche Abkommen: Bülck i n Strupp-Schlochauer, Wörterbuch I I I , S. 562; Erler, S. 171; Maunz i n MaunzDürig, RdNr. 37 zu A r t . 59 (S. 21); Mosler i n Bilfinger-Festschrift, S. 284; Nawiasky, Verfassungsrecht, S. 122; Pohl, Völkerrecht, S. 34. Vgl. auch die oben § 1 Nr. 7 Anm. 80 zit. Rspr. 25 Vgl. etwa Vereinbarung über die Ausübung der schiffahrtpolizeilichen Vollzugsaufgaben zwischen der BReg. u. dem Hbg. Senat v. 14.12.1954/27. 4. 1956 — Nr. 211 — ; dazu Hbg. Zustimmungsges. v. 5.5.1956 (GVB1. S. 83) u. M i t t . des Senats an dieBürgerschaft Hbg. Nr. 147 v. 24. 4.1956 (Begr. S. 3). Obermayer müßte seinen V o r w u r f der Begriffsunschärfe also auch der Praxis entgegenhalten; das dürfte jedoch bei einem von der Praxis entwickelten I n s t i t u t k a u m sinnvoll sein.

72

1. Abschn.: Begriff u n d S t r u k t u r des Verwaltungsabkommens

Staatsorganen benutzt. I m Einklang mit der bisherigen Praxis wie auch mit dem Verfassungsrecht, soweit es Verwaltungsabkommen erwähnt, sollte deshalb daran festgehalten werden, unter Verwaltungsabkommen eine besondere Kategorie von Verträgen zwischen Staaten zu verstehen. Innerbundesstaatliche Abkommen können also nur Bund und Länder zu Vertragssubjekten haben.

5. Vertragsfähigkeit von und Vertragsbeziehungen zwischen Staatsorganen

Diese Festsetzung enthebt freilich nicht der Untersuchung, ob es Verträge zwischen Staatsorganen gibt, seien es inner-, seien es außerstaatliche Verträge, und wie sie gegebenenfalls von Verwaltungsabkommen abzugrenzen sind. Diese Untersuchung w i r d nicht schon deshalb überflüssig, weil Organabkommen begrifflich von Verträgen unterschieden w e r d e n 2 6 . Denn es ist dann zu fragen, woran erkennbar sei, ob ein Organ als Abkommenssubjekt oder als Staatsvertretungssubjekt handele 27 . Sieht man i m Verwaltungsabkommen einen Vertrag, so muß ein Lösungsversuch zunächst beim Vertragsbegriff ansetzen, dessen Einheitlichkeit für die gesamte Rechtsordnung auch i m öffentlichrechtlichen Schrifttum betont w i r d 2 8 . Der Vertrag setzt als ein A k t , der auf einvernehmliche „Willensäußerungen zurückgeht und aufgrund ihrer Rechtswirkungen inter partes hervorbringt, Zuordnungssubjekte solcher Erklärungen und der aus ihnen entstehenden Rechte und Pflichten voraus 20 . Diesem Umstand schenkt die Ansicht, die Organverträge für möglich hält, nicht hinreichend Beachtung 30 . Sie müßte dartun, daß Staatsorgane 28

So Obermayer, A r t . „Verwaltungsabkommen", a.a.O., Sp. 2397. E i n Problem, das Obermayer (a.a.O.) gar nicht berührt. 28 Vgl. Begr. z. Entw. der W ü r t t . Verwaltungsrechtsordnung, S. 175 ff.; Salzwedel, S. 29. Vgl. auch Flume , 2. Bd., S. 601. 29 R G i n R u P r V B l . 1927/28, S. 789 f.; Begr. z. Entw. der W ü r t t . Verwaltungsrechtsordnung, S. 177, 180; Stern, A r t . „Vertrag, öffentlichrechtlicher", i n : Evangelisches Staatslexikon, Sp. 2377. 30 BGHZ 29, S. 187 ff. („Tonbandentscheidung") n i m m t die Möglichkeit eines öffentlichrechtlichen Vertrages zwischen Fraktionen, Parteien u. den i n einer Koalitionsregierung zusammengefaßten polit. K r ä f t e n an, schneidet aber das angesichts der Rechtsnatur der von i h m genannten möglichen Vertragspartner entstehende Vertragsproblem ebensowenig an w i e die K r i t i k e r seines Urteils, Maunz (in Maunz-Dürig, RdNr. 98 zu A r t . 21 A n m . 1, S. 35), Pohle (MDR 1959, S. 824 f.), Sasse (JZ 1961, S. 719 ff.), Ule (JZ 1959, S. 501 f.), Wertenbruch (DÖV 1959, S. 506 f.). Auch Salzwedel geht wie selbstverständlich von öffentlichrechtlichen Verträgen zwischen nicht rechtsfähigen Vereinigungen aus (a.a.O., S. 38 u. 39 A n m . 24), lehnt aber — ohne Begründung dieser aus seiner Sicht bestehenden Ausnahme — Verträge zwischen Behörden desselben Rechtsträgers ab. K l a r e r u. m. E. zutreffend L G Bonn, A P Nr. 1 zu § 54 BGB, das i n Übereinstimmung m i t der h. L. die Formel, ein nicht rechtsfähiger Verein — Gewerk27

§3 Die Vertragssubjekte

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1. überhaupt Rechtssubjekte oder Träger von Rechten und/oder Pflichten sind, 2. daß sie zudem (End-)Zurechnungssubjekte der von ihnen i n Organstellung abgegebenen Rechtserklärungen sind und 3. daß sie ferner durch ihre Erklärungen selbst Vertragsrechte und/oder -pflichten erzeugen und sich damit selbst zum Subjekt derselben machen können. a) Voll- und Teilrechtsfähigkeit Organe bzw. Behörden des Bundes oder eines Landes besitzen nach der von Hans J. Wolff ausgeformten Lehre und Terminologie 3 1 „Rechtssubjektivität", wenn sie Zuordnungssubjekt (mindestens) einer rechtssatzmäßigen Berechtigung oder Verpflichtung sind. Beschränkt sich die Zuordnung auf Einzelzuweisungen aus der Summe aller denkbaren Rechte und Pflichten, so liegt eine „Teilrechtsfähigkeit" 3 2 vor 3 3 . „Vollrechtsfähigkeit" ist dagegen die Fähigkeit, allgemein, nicht speziell, Träger eines Komplexes von Rechten und Pflichten, wenn auch nicht aller denkbaren, sein zu können 3 4 . Die Vollrechtsfähigkeit umfaßt die Fähigkeit, Verträge (im eigenen Namen) zu schließen, das heißt Vertragspflichten und -rechte zu erzeugen, soweit sie nicht besonders ausgeschlossen ist 3 5 . b) Teilrechts- und Vertragsfähigkeit

von Staatsorganen

Vollrechtsfähigkeit i n diesem Sinne eignet Organen und Behörden nicht. Die Vertragsfähigkeit ist ihnen daher nicht schon normalerweise mitgegeben. Einzelzuweisungen finden sich dagegen häufig, i m privaten wie i m öffentlichen Recht 36 . Erwähnt seien etwa die i n § 61 Ziff. 3 VwGO ermöglichte Beteiligtenfähigkeit von Behörden 37 und die aus verfassungsschaft Ö T V — besitze ein „Recht", eine „prägnante Kurzbezeichnung" f ü r die rechtstechnische Zuordnung der betr. Rechte an die Vereinsmitglieder nennt. 31 Grundlegend Hans J. Wolff , Organschaft I, §§ 7—11; I I , §§ 8—14; die Terminologie ist teilweise anders präzisiert i n ders., Verwaltungsrecht I, S. 157 ff., u. i n diesem Sinne hier zitiert. 32 Ausdruck von Bachof, AöR N. F. 44, S. 208 ff., 259 ff. (263 f.); ebenso jetzt Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I, S. 160. 33 F ü r privatrechtliche Zusammenschlüsse Teilrechtsfähiger vgl. Fabricius, pass., bes. S. 111 ff. 34 Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I, S. 160; Bachof, a.a.O., S. 263 f. 35 Nach Bachof, a.a.O., S. 264, werden bei der Vollrechtsfähigkeit von der Gesamtheit aller denkbaren Rechte u. Pflichten einzelne bes. „substrahiert", bei der Teilrechtsfähigkeit bes. zugewiesen. 36 Beispiele bei Bachof, AöR N. F. 44, S. 208 ff., 261 f., u. Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I, S. 160. 37 Vgl. dazu aber Eyermann-Fröhler, RdNr. 9 a zu § 61 (S. 345) u. RdNr. 18 zu § 65 (S. 359), nach denen die Behörde auch hier n u r anstelle der sie umfassenden Körperschaft handele. Das OVG Lüneburg, OVGE 2, S. 225 ff. (230) folgerte aus § 61 Ziff. 3 V w G O , das Verwaltungsstreitverfahren lehne die Prozeß- nicht an die Rechtsfähigkeit an.

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1. Abschn.: Begriff u n d S t r u k t u r des Verwaltungsabkommens

rechtlicher Stellung und Funktion gefolgerte Parteifähigkeit politischer Parteien vor dem Bundesverfassungsgericht 38 ; in Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG werden „Rechte und Pflichten" oberster Bundesorgane, in Art. 68 Abs. 1 Nr. 1 der BW Verfassung „Rechte und Pflichten" oberster Landesorgane angesprochen. Diese Terminologie legte scheinbar zwanglos die Bezeichnung „subjektive" Rechte und Pflichten und die Verbindung mit dem Vertrag nahe 39 . Bereits das Charakteristikum „subjektiv" für Organkompetenzen begegnet jedoch dogmatischen Bedenken 40 , da es diese einer dem (behördlichen) Eigeninteresse dienenden Willensmacht unterstellt 4 1 bzw. unterschiedliche Rechtszuweisungen — an Behörden und Rechtssubjekte — unter denselben Begriff subsumiert. Stößt man sich aber auch nicht an dieser begrifflichen Unschärfe und sieht oberste Staatsorgane auf Grund der angezogenen Verfassungsbestimmungen als „Rechtspersönlichkeiten" an, die „gegenüber dem Staat verselbständigt" seien 42 , so folgt damit dennoch nichts für ihre Vertragsfähigkeit. Denn Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG beinhaltet nach der hier verwendeten Terminologie nur eine Einzelzuweisung, die sich lediglich auf die verfassungsprozessuale Kompetenzwahrnehmung erstreckt 43 . Das ist aber etwas anderes, als wenn durch Vertrag neue, zusätzliche Rechte und Pflichten begründet werden. Die durch Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG begrenzte und definierte Teilrechtsfähigkeit erführe durch die Einbeziehung der Vertragsfähigkeit eine über ihren Zuweisungsgehalt „verfassungsprozessuale Geltendmachungsbefugnis" hinausgehende Erweiterung. Es geht auch nicht an, mit Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG auf Prozeßvergleiche hinzuweisen; deren Zulässigkeit müßte hier erst erwiesen werden; über Verfassungsrechte und -pflichten können die Beteiligten nicht 38 BVerfGE 1, S. 208 ff. (225); 2, S. I f f . (73); 4, S. 27 ff. (30). Die Deutung seiner Rspr., Parteien seien i n gewisser Weise „Staatsorgane" — vgl. etwa Bachof, AöR N. F. 44, S. 262 A n m . 68 — wies das Gericht i m „Parteifinanzierungsurteil" Ε 20, S. 56 ff. (100 f.) zurück. Die Rspr. ist also für Staatsorgane nicht analogiefähig. 39 So Goessl, S. 54 ff., 63. Vgl. dagegen die zurückhaltenden Formulierungen i n BVerfGE 2, S. 143 ff., das eine „gewisse Subjektivierung der verfassungsrechtlichen Beziehungen" feststellte, die als Besonderheiten des Verfassungsrechts den subjektiven Privatrechten nicht gleichzusetzen seien. Ebenso Forsthoff, Lehrbuch, S. 420 Anm. 3. 40 Vgl. NS StGH i n OVGE 16, S. 508 ff.; BVerfGE 3, S. 11 ff. (13); Erdmann, S. 80 ff. 41 Vgl. dagegen Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I, S. 218 ff., 231 ff., zu subjektivem Recht — Zuständigkeit, Zurechnung zu Organ — Organträger. 42 Friesenhahn, HBDStR I I , S. 524 f.; ähnlich ders., Die Verfassungsgerichtsbarkeit i n der BRD, S. 122; vgl. ferner Erdmann, S. 70 ff. 43 A u f verwaltungsprozessualer Ebene würde man i n sachgleichen Fällen von einem „In-sich-Prozeß" sprechen.

§ 3 Die Vertragssubjekte

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disponieren. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG kann daher keine Rechtsgrundlage für die Vertragsfähigkeit von Staatsorganen bilden 4 4 . Gegen eine ausdehnende Auslegung von Einzelzuweisungen auf die Vertragsfähigkeit spricht der Umstand, daß die Rechtsordnung die Vertragsfähigkeit i n anderen als den angeführten Zusammenhängen als eine die Teilrechtsfähigkeit begründende Einzelzuweisung an nicht prinzipiell Vollrechtsfähige behandelt. Zum Beispiel ist den nicht rechtsfähigen Anstalten Deutsche Bundesbahn und Deutsche Bundespost gesetzlich ausdrücklich die Vertragsfähigkeit zuerkannt 4 5 . Von dieser Eindeutigkeit v/eichen allerdings nicht wenige Bundes- und Landesgesetze ab, indem sie den schillernden Ausdruck „Vereinbarung" benutzen und ihn auch auf Organe beziehen. Der Bundesrechnungshof kann mit den obersten Rechnungsprüfungsbehörden der Länder „Vereinbarungen" über Aufgabenübertragungen treffen 4 0 , der Bundesminister des Innern kann mit den Landeszentralbehörden „Vereinbarungen" über gewisse Zuständigkeiten des Bundeskriminalamtes bzw. der Landeskriminalämter treffen 4 7 , die oberste Landeswasserbehörde kann m i t dem zuständigen Bundesministerium die Wahrnehmung von Landesaufgaben durch Bundesbehörden „vereinbaren" 4 8 . Während i n diesen Fällen mit „Vereinbarung" eindeutig eine selbständige Absprache — um den Ausdruck „Vertrag" zu vermeiden — gemeint ist, bedeutet „Vereinbarung" eher internes Einvernehmen vor Erlaß eines einseitigen Hoheitsaktes, 44 Dem Wortlaut nach ebenso, der Sache nach aber a. A. Friauf, AöR N. F. 49, S. 299 f.: er schließt von der Partei- auf die Vertragsfähigkeit. Gegen eine Erweiterung spricht auch, daß — worauf kürzlich D. Tsatsos, S. 53 f., hinwies — A r t . 93 1 1 GG von einem speziellen Organbegriff ausgeht. 45 § 2 I Bundesbahnges. v. 13.12.1951 (BGBl. I S. 955); § 4 I Postverwaltungsges. v. 24. 7.1953 (BGBl. I S. 676). Dagegen werden durch die von kommunalen Eigenbetrieben vielfach unter eigener F i r m a m i t Außenstehenden i m Rahmen der Vertretungsbefugnis der Werkleitung abgeschlossenen Verträge stets die Gemeinden verpflichtet: Gönnenwein, S. 488; so jetzt auch deutlich § 5 B W Eigenbetriebsges. v. 19. 7.1962 (BW GBl. S. 67). 48 § 6 des Ges. ü. Errichtung u. Aufgaben des Bundesrechnungshofes v. 27.11. 1950 (BGBl. S. 765). 47 § 7 S. 2 des Ges. ü. d. Einrichtung eines Bundeskriminalpolizeiamtes v. 8. 3. 1951 (BGBl. I S. 165). Ähnlich sieht § 1 I I des D r i t t e n Überleitungsges. v. 4.1. 1952 (BGBl. I S. 1 = BGBl. I I I 603—5) „ v e r t r a g l i c h e . . . Regelungen" zwischen der BReg. u. dem Senat des Landes Bln. über die „finanziellen Beziehungen" u. § 2 I I Ziff. 2 des Ges. über nähere Bemessungsgrundlagen eine „Vereinbarung" zwischen dem B M F u. dem Senat des Landes Bln. vor; diese Normen gehen aber davon aus, daß die Abmachungen den B u n d u. Bln. betreffen u. zwischen ihnen Rechte u. Pflichten erzeugen, so daß die Organbenennung n u r i. S. einer Vertretungskompetenzzuweisung verstanden werden kann; fragw ü r d i g w i r d dann freilich, daß sich das Bundesges. auch die Kompetenzordnung für Bln. anmaßt. — Dagegen enthält § 36 V des Verkehrssicherstellungsges. v. 24. 8.1965 (BGBl. I S. 927) eine „Vereinbarung"sermächtigung: nach i h m werden gewisse Verkehrsleistungen der D B P durch „Vereinbarung" des B M V m i t dem BMfPostuFernmeldewesen „geregelt". 48 § 95 I V des B W Wasserges. v. 25. 2.1960 (BW GBl. S. 17).

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1. Abschn.: Begriff und S t r u k t u r des Verwaltungsabkommens

wenn Bundesregierung und Landesregierung eine „Vereinbarung" herstellen müssen, bevor Bundes- und Landesbehörden, -körperschaften oder -anstalten zwangsweise zu einem Planungsverband zusammengeschlossen werden 4 9 , so daß diese Variante weniger Vertragsassoziationen hervorrufen wird. I n zahlreichen anderen Vorschriften, die sich sachlich nicht von den bisher genannten unterscheiden, w i r d „Vereinbarung" dagegen als Vertrag zwischen rechtsfähigen Hoheitsträgern, i n der Regel Bund und Ländern, gebraucht, i n einigen präziser als „Verwaltungsvereinbarung" oder „Verwaltungsabkommen" bezeichnet 50 . Rechtliche Differenzierungen lassen sich diesen Bezeichnungswechseln nicht entnehmen. „Vereinbarung" erscheint hier als farbloser Ausdruck, der i n der Regel „Vertrag", und zwar spezieller „Verwaltungsabkommen" i m hier benutzten Sinne bedeuten soll. „Vereinbarung" kann daher nicht als terminus technicus für Organabsprachen gedeutet werden. Die auf diese Auslegung zunächst hinweisenden Eingangsbeispiele betreffen Zuständigkeitsübertragungen von Bundes- auf Landesbehörden oder von diesen auf jene. Solche Übertragungen werden i n den weiteren Normen als Bund-Länder- bzw. Ländervereinbarungen — oder -verwaltungsabkommen — bezeichnet und i n der Praxis als solche abgeschlossen51. Derartige Übertragungen betreffen aber immer nicht nur die Kompetenz der jeweiligen Behörde allein, sondern vor allem das Verhältnis der Zuständigkeiten des Bundes und der Länder zueinander, also den bundesstaatsrechtlichen Bereich. Über diese Zuständigkeiten kann eine Behörde i m eigenen Namen jedoch nicht verfügen, sondern nur, die Zulässigkeit vorausgesetzt, der Staat selbst. Die zitierten Vorschriften können deshalb schwerlich als Beispiele für Organverträge herangezogen werden; sie sind sinnvoller als Festlegung von Vertretungskompetenzen aufzufassen. c) Vertragsfähigkeit kraft Sachgemäßheit oder als Komplementärfähigkeit

Auf rechtspositive Zuweisungen verzichtet man aber schon dann, wenn man Koalitionsvereinbarungen den politischen Parteien oder den — in 49

§ 4 I I , I I I Bundesbauges. v. 23. 6.1960 (BGBl. I S. 341). §§ 5 V, 13 V I Bundesfernstraßenges. i. d. F. v. 6. 8.1961 (BGBl. I S. 1742); § 5 I, I I Allg. Eisenbahnges. v. 29. 3.1951 (BGBl. I S. 225, ber. S. 438); §§ 6 I, 8, 141, 113 Reichsvermögensges. v. 16.5.1961 (BGBl. I S. 597); §§ 5, 19 I I Eisenbahnkreuzungsges. v. 14. 8.1963 (BGBl. I S. 681); § 1 1 Ziff. 2 Binnenschiffahrtsges. v. 15. 2.1956 (BGBl. I I S. 317) i. d. F. des Ges. v. 21. 6.1965 (BGBl. I I S. 873); § 2 I I des Ges. ü. die Aufgaben des Bundes auf dem Gebiet der Seeschiffahrt v. 24.5.1965 (BGBl. I I S. 833): „Verwaltungsvereinbarungen" über Verzicht des Bundes auf A u f gaben Wahrnehmung zugunsten der Länder; § 67 I Nr. 1 B W Polizeiges. v. 21.11.1955 (BW GBl. S. 249): „Verwaltungsabkommen" zwischen Ländern über grenzüberschreitende Aufgabenübertragung auf ein anderes L a n d (der F a l l unterscheidet sich nicht von dem des § 95 I V B W Wasserges.). 51 Siehe dazu unten § 14. 50

§ 3 Die Vertragssubjekte

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der Verfassung gar nicht genannten — Fraktionen auf Grund ihrer Teilhabe am Verfassungsleben zurechnet 52 . Die Argumentation ist hier an Zweckmäßigkeits- und Praktikabilitätserwägungen, vor allem an der Faktizität solcher Vereinbarungen ausgerichtet, eine Methode, die kennzeichnend für die Lehre von Organverträgen zu sein scheint. Etwa Friauf 53 geht richtig davon aus, daß die (Teil-)Rechtsfähigkeit aus der Zuweisung von Rechten und Pflichten zu folgern, nicht Voraussetzung solcher Zuweisungen sei, und fragt folgerichtig „unmittelbar danach, ob eine Vertragsermächtigung nachgewiesen werden kann" 5 4 . I n der Durchführung dieser Fragestellung begnügt er sich jedoch mit dem „Sinnzusammenhang der Verfassung", und der w i r d wiederum aus der Zulässigkeit konkreter Vertragsinhalte unter Zulässigkeitsgesichtspunkten erschlossen. Entgegen der Prämisse gelten also sämtliche Staatsorgane prinzipiell als vertragsfähig, sie sind lediglich an gewisse materielle Zulässigkeitsgrenzen gebunden. Die „Sachgerechtigkeit" 55 unterbindet nach Friauf jedoch — inkonsequenterweise — die Vertragsfähigkeit bei Absprachen zwischen Staatsorganen und gesellschaftlichen Gruppen; hier sollen plötzlich die Kompetenzbestimmungen „unabhängig von irgendeiner partnerschaftlichen Einigung" 5 6 sein. Da Sachgerechtigkeit wohl nicht lediglich ideologische Abwehr der Verbände heißen soll, entbehrt die Unterscheidung jeder Beweisführung. Lehrreich ist hieran jedoch, daß die Vertragsfähigkeit i n der Diskussion bereits als (konkrete) Vertragszulässigkeit zu lesen ist. Damit werden gegenläufige Fragestellungen identifiziert und der auf Einzelzuweisung der Vertragsfähigkeit abstellende Ausgangspunkt verlassen. Hält man dagegen fest, daß die (Teil-)Rechtsfähigkeit auf Einzel-, Gruppen- oder Gesamtzuweisungen beruht, so kann nur gefragt werden, ob ein Staatsorgan — gegebenenfalls unter anderen — die Einzelzuweisung erhalten hat, Verträge i m eigenen Namen abschließen zu können. Betrachtet man die Vertragsfähigkeit nur als mitgegebene Komplementär52 Friauf, AöR N. F. 49, S. 307 ff. (KoalitionsVerträge „aus der Natur der Sache"; S. 302 ff.: Fraktionen); Hesse, V V D S t R L 17, S. 41, 45; Kafka, ebd., S. 85 Leiermann, AöR N. F. 11, S. 401 ff., bes. 411 f.; Sasse, JZ 1961, S. 719 ff.; Schule, Koalitionsvereinbarungen, S. 33 f., verzichtet auf eine Rechtsfähigkeit überhaupt u. stellt allein auf die „facultas agendi i n rebus politicis" ab, betrachtet freilich Koalitionsvereinbarungen auch nicht als Verträge (S. 63 ff.), das allerdings nur, w e i l er einen rechtlichen Bindungswillen verneint. 53 AöR N. F. 49, S. 300 u. 303. 54 Hervorhebung i m Original gesperrt. 55 Friauf, a.a.O., S. 310. 56 a.a.O.; während eine solche zwischen B T u. BReg. über den Gesetzesvollzug anstelle eines „authentisch erläuternde(n)" Gesetzes — unter Umgehung des BR — sachgerecht sein soll (a.a.O., S. 304).

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1. Abschn.: Begriff u n d S t r u k t u r des Verwaltungsabkommens

fähigkeit anderer, die Rechtsfähigkeit begründender Zuweisungen — wie etwa der Parteifähigkeit —, so müßte man die oben erwähnten Sonderzuweisungen der Vertragsfähigkeit als Ausnahmen oder als nur deklaratorische begründen und außerdem dartun, warum Mittel- und Unterbehörden keine Vertragsfähigkeit, vor allem i m Verhältnis zu obersten Staatsorganen haben; man müßte insbesondere ein K r i t e r i u m dafür anbieten, wann Organe als Staat, wann als selbständige Rechtssubjekte handeln. A n diesen Beweisführungen fehlt es bisher ebenso wie an einer neuen Theorie des Vertrages 57 . Der Beweis der Vertragsfähigkeit ist jedenfalls nicht mit dem Hinweis geführt, daß Staatsorgane durch „verfassungsrechtliche Rechtsverhältnisse untereinander verbunden sind" 5 8 . Denn es kommt gerade darauf an, ob sie durch Vertrag neue Berechtigungen und Verpflichtungen, neue Rechtsverhältnisse konstituieren und sich zuordnen können, die sich nicht lediglich i n deklaratorischer Wiederholung verfassungsrechtlich vorbestimmter Rechtsverhältnisse erschöpfen. d) Deutung des Auftretens mehrerer Staatsorgane bei Verständigungen und Vertragsschlüssen

Mangels einer Einzelzuweisung „Vertragsfähigkeit" ist von dem Regelfall auszugehen, daß die von Staatsorganen/-behörden vorgenommenen Rechtshandlungen — dem funktionellen Sinn der Behörden- und Organgliederung entsprechend — den Trägern öffentlicher Verwaltung als vollrechtsfähigen (End-)Zurechnungssubjekten 59 , nicht den Organen selbst zuzurechnen sind. Dieser Fall liegt immer dann vor, wenn Außenrechtsverhältnisse mit anderen vollrechtsfähigen Zurechnungssubjek57 F ü r die meisten der etwa von Friauf besprochenen Organverträge würde die Einstufung i n ein eigenes System der politisch relevanten Vereinbarungen eher dem Geltungsgrund, - k r a f t , Inhalt, Durchsetzung u. Sanktion gerecht werden, statt sie insgesamt i n das Prokrustesbett des verfassungs,,rechtlichen" Vertrages zu zwingen. Die juristische Diskussion n i m m t diese politische E i n i gungsebene n u r unter dem Stichwort „fehlender Bindungswille" zur K e n n t nis, wobei dieser Mangel meistens aus den Sekundärproblemen rechtlicher U n zulässigkeit eines Vertrages oder fehlender rechtlicher Durchsetzbarkeit gefolgert w i r d . Ohne das Problem hier vertiefen zu können, ist anzumerken, daß das Modell der Vereinbarung nicht n u r der Rechtsordnung reserviert ist: vgl. z. B. Eichler, A r t . „Recht" i m Handbuch der Soziologie, S. 932; Ehrlich, S. 84 f., 94. Z u r terminologischen Erfassung könnte man verfassungspolitische Abreden unter dem Begriff „Verständigung" führen. — Z u m Verhältnis Vereinbarung — Anerkennung durch die Rechtsordnung — Rechtserheblichkeit — gentleman's agreement vgl. auch Flume, a.a.O., 2. Bd., S. 3, 6 f., 92 ff., u n d ausführlich Reuss, AcP 154, S. 485 ff. (S. 521: Es gebe nicht n u r die Alternative Vertrag— Nichtvertrag); ähnlich w i e hier f ü r Länder-Abreden Knoke, S. 68 ff., u. H. E. Giese, S. 67 („politisches Versprechen"). 58 Friauf, AöR N. F. 49, S. 299. 59 Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I, S. 219.

§ 3 Die Vertragssubjekte

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ten — Bürgern, Staaten usw. — begründet werden. Das verfassungsrechtliche Institut der Staatsvertretung und -untervertretung setzt voraus, daß Staatsorgane i m Außenrechtsverkehr i m Namen des — insoweit einheitlich zu denkenden — Staates handeln, auch wenn die Erfüllung des Vertrages nicht über ihren innerorganisatorischen Kompetenzbereich hinausgreift. Nur von der innerorganisatorischen Kompetenzverteilung her ist das Auftreten mehrerer Organe auf Seiten eines Rechtsträgers zu begreifen 60 . Vertragsbeziehungen zwischen ihnen entstehen nicht, wenn sie die Vertretung jeweils für ihren Kompetenzbereich führen und sich dafür zu einem koordinierten Vorgehen verstehen 61 . Vertragsbeziehungen entstehen lediglich zwischen dem Bund und dem betreffenden Land. Die alleinige Nennung der obersten Organe usw. als Vertragschließende ist demnach i n den Abkommen zumindestens irreführend, denn sie gibt lediglich die zum Abschluß kompetente Stelle an. Die Formulierungen „vereinbaren", „kommen überein" o. ä. m. besagen also nichts über die rechtstechnische Zuordnung der vertraglichen Rechte und Pflichten, sondern besagen so viel wie: schließen i n Vertretung oder: als Staat ab 6 2 . Die in der Literatur präsiziert angeführten Fälle von Verträgen zwischen Organen der — was hier nur interessiert — Exekutive betreffen denn auch keine (staatlichen) Außenrechtsverhältnisse, sondern Abreden zwischen Organen desselben Rechtsträgers 63 . Sie scheinen praktisch notwendig zu sein zwischen Organen, die keine gemeinsame Entscheidungsinstanz besitzen 64 , nicht also etwa für das Verhältnis der Minister und ihrer Kompetenzen zueinander 05 , für das einseitige, der Ressortverteilung entsprechende Kompetenzausübung rechtlich genügt. Das zur Vermeidung von Kompetenzfriktionen, -Überschneidungen oder zur Herstellung einer Ressortkooperation herbeigeführte Einvernehmen unterhalb der Kanzler- und Kabinettskompetenz 66 stellt sich i n der Regel als interpretatorische Konkretisierung nichtdisponibler Normen dar, ist damit nicht vertragskonstituiert. Die Verständigung, die Einigung, die Einigkeit brauchen sich i m übrigen rechtlich nicht notwendig i n einem Vertrage zu 80

Z u m Sinn solcher Doppelvertretungen vgl. unten § 5 Nr. 4. Schon die Begr. z. Entw. einer W ü r t t . Verwaltungsrechtsordnung führte (S. 177) aus: „ V o n vornherein auszuscheiden" (aus dem Vertragsbegriff) „haben . . . alle diejenigen Rechts Vorgänge, bei welchen mehrere selbständige Organe eines u n d desselben Rechtssubjekts (Staat, Gemeinde usw.) zur Vorbereitung eines gemeinsamen A k t s sich miteinander verständigen,..." 62 Bei der „Düsseldorfer Ubereinkunft" v. 23./24.11.1950 — Nr. 181 —, vereinbart zwischen Bundes- u. Landesministern, ging deshalb auch das BVerfG selbstverständlich davon aus, daß n u r B u n d u. Länder als Vertragssubjekte i n Betracht kämen: Ε 1, S. 299 ff., 304 ff., 308. 63 Vgl. Friauf, AöR N. F. 49, S. 297 ff. 64 F ü r diesen Bereich hielt der V G H München, Urt. v. 20. 3.1963, N J W 1964, S. 218, auch einen In-sich-Prozeß für zulässig. 65 Vgl. die Beispiele oben § 3 Nr. 3 Anm. 21. M Vgl. dazu E.-W. Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 168 ff. 61

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1. Abschn.: Begriff u n d S t r u k t u r des Verwaltungsabkommens

äußern 67 ; sie können sich als Zustimmung, Anerkennung oder Übernahme von Akten anderer Organe, Einvernehmen oder Beschluß artikulieren 6 8 . Es erscheint dogmatisch für den Vertragsbegriff wenig ersprießlich, Organverträge und Organvertragsfähigkeit zu postulieren, diese aber nur auf den organisatorischen Innenverkehr zu beschränken und rechtlich undurchsetzbar und sanktionslos oder nur politisch wirksam und sanktionsbewehrt zu belassen; ebensowenig ist es überzeugend, eine „Doppelpersönlichkeit" 69 des Staates — die ja nach der Zahl der Organe eine Mehrfachpersönlichkeit sein müßte — zu konstruieren und so die Subjektsfrage unter Verkennung der arbeitsteiligen, funktionalen Organ- und Behördengliederung vom Organ auf den Staat zu verlagern. Die Vertragsfähigkeit staatlicher Gliederungseinheiten kann daher nur angenommen werden, wenn eine besondere Zuweisung nachweisbar ist; i n diesen Fällen können Verträge zwischen Organen und zwischen Staat und Organ — etwa zwischen dem Bund und der Deutschen Bundesbahn — anerkannt werden.

6. Bilaterale und multilaterale Verwaltungsabkommen

Je nachdem, ob außer dem Bund ein Land oder mehrere Länder an einem Verwaltungsabkommen beteiligt sind, kann man bilaterale von multilateralen Verwaltungsabkommen trennen. Bei letzteren werden regelmäßig vertragliche Beziehungen nicht nur zwischen Bund und Ländern, sondern auch zwischen letzteren entstehen. Die i n ihrem Verhältnis untereinander auftauchenden Probleme können i m Rahmen dieser Untersuchung jedoch nicht erörtert werden 7 0 . 67 Gegen Friaufs Warnung vor der „Pflicht zur Uneinigkeit" (AöR N. F. 49, S. 312), die Maunz (NJW 1962, S. 1641) polemisch zugunsten von Länderverträgen i n die Diskussion warf. Ä h n l i c h w i e der Text Bullinger, Vertrag u n d Verwaltungsakt, S. 252. 68 Das Preuß. OVG sah Vereinbarungen zwischen Behörden des gleichen Rechtsträgers als n u r interne, „rechnungsmäßige" Vorgänge an (Preuß. OVGE 11, S. 58 ff., 61; 21, S. 286 ff., 288 f.; 35, S. 292 ff., 294; zust. Rasch i n Rasch-Patzig, S. 6); für „Verträge" zwischen Gemeinde u. Eigenbetrieb ebenso Gönnenwein, S. 488 f. 69 Rühl, S. 76 ff., m. w. N. Rühl legt dabei den üblichen Vertragsbegriff zugrunde, widerspricht sich aber, wenn er f ü r den Vertrag zwei Rechtssubjekte fordert, i n die er den Staat zerlegt, andererseits aber die Rechtsfolge „ i n der Rechtssphäre eines und desselben Rechtssubjekts eintreten" läßt (Hervorhebung v o m Verf.). Gegen R ü h l schon G. Jellinek, System, S. 228, von seinem spezifischen Staatsbegriff ausgehend; zur K r i t i k desselben E.-W. Böckenförde, Gesetz, S. 247 f., unter der Betonung der Rechtsbeziehungen der Organe, was aber, wie zu zeigen versucht wurde, nicht auf zusätzliche Vertragsbeziehungen schließen läßt. 70 Dazu Hans Schneider, D Ö V 1957, S. 644 ff.; ders., W D S t R L 19, S. 1 ff.

§ 3 Die Vertragssubjekte

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7. Beteiligung nichtstaatlicher Partner an B u n d - L ä n d e r - A b k o m m e n

Neben Bund und Ländern beteiligen sich an zwischen diesen abgeschlossenen Abkommen häufig andere, nichtstaatliche Partner, die zum Teil dem Bereich des öffentlichen, zum Teil dem des privaten Rechts angehören. Die Abkommen nennen eine Gesellschaft des Privatrechts — Aktiengesellschaft 71 , Gesellschaft mit beschränkter Haftung 7 2 —, den Deutschen Städtetag, Städtebund und Landkreistag 7 3 , die privatrechtliche Vereine sind, eine Gemeinde 74 , die Arbeitsgemeinschaft öffentlichrechtlicher Rundfunkanstalten 7 5 und die Generaldirektion der Südwestdeutschen Eisenbahnen 76 . Die sich aus dem Vertragsbegriff ergebenden Beschränkungen gelten auch bei der Beteiligung nichtstaatlicher Partner. Deshalb können nur rechtsfähige, zumindest vertragsfähige Einheiten Vertragspartner sein. Die Beteiligung nichtstaatlicher Vertragssubjekte an Bund-LänderAbkommen läßt die vertraglichen Beziehungen zwischen Bund und Ländern unberührt und hebt die sich i n ihrem Verhältnis ergebende Problematik nicht auf, so daß kein Bedürfnis besteht, diese Verträge aus der Betrachtung auszuschalten. Dagegen gehört die Darstellung der vertraglichen Beziehungen zwischen dem Bund bzw. den Ländern einerseits und den nichtstaatlichen Vertragspartnern andererseits nicht i n den Rahmen dieser Arbeit.

71 Konzessions- u. Bauvertrag über die Fertigstellung der Mittelweserkanalisierung v. 28. 2./2./27. 4./1. 6.1957/10./14. 2.1958 — Nr. 155 —. 72 Vertrag zwischen S H u. der B R D sowie der Gesellschaft für Kernenergieverwertung i n Schiffbau u. Schiffahrt m.b.H. über Pacht von Kernbrennstoffen für den Forschungsreaktor Geesthacht — Nr. 106 —. 78 Übereinkommen über die Einrichtung eines gemeinschaftlichen Oberprüfungsamtes deutscher Länder u. Verwaltungen für die höheren technischen Verwaltungsbeamten v. 25.10.1950 — Nr. 12 —. 74 A b k o m m e n zwischen der BReg., den Regierungen v. Brem., NS u. N R W sowie der Stadt Minden über die Fertigstellung der Mittelweserkanalisierung v. 14. 8.1952 — Nr. 150 —. Vgl. ferner Nrn. 157 u. 161. 75 Vereinbarung über die Durchführung der vorläufigen Langwellensendungen v. 5. 7.1956 — Nr. 218 —. — Z u r Rechtsnatur der A R D vgl. deren Satzung V. 9. 6.1950 i. d. F. v. 24. 5.1956 (abgedr. i n Delp, Bd. I I I , Nr. 456), bes. § 3. 76 Vgl. das vorstehend i n A n m . 73 zit. Abkommen.

6 Grawert

§ 4 Z u r Abgrenzung der Verwaltungsabkommen zwischen B u n d u n d Ländern von privatrechtlichen und verwaltungsrechtlichen Verträgen 1. Verwaltungsabkommen als staatsrechtlicher V e r t r a g

I m Mittelpunkt der sich um den Begriff des Verwaltungsabkommens bemühenden Definitionsversuche steht von jeher die Abgrenzung zum Staatsvertrag. Diese Betrachtung erklärt sich aus der Blickrichtung auf den völkerrechtlichen Vertrag. Während aber Abkommen zwischen Ländern vor allem i n der älteren Literatur 1 häufig dem Völkerrecht zugerechnet wurden 2 , hegte und hegt man an der staatsrechtlichen Natur der Reichs- bzw. Bund-Länder-Abkommen nur selten Zweifel 3 . Eine eingehendere Begründung dieser Ansicht als die, daß sich Bund und Länder auch i m Verkehr untereinander innerhalb der i n der Gesamtstaatsverfassung wurzelnden, einheitlichen Rechtsordnung bewegen, erübrigt sich daher. Zur Klarstellung sei lediglich vermerkt, daß die hilfsweise analoge Anwendung völkerrechtlicher Grundsätze auf Bund-Länder-Abkommen nicht auf einen völkerrechtlichen Geltungsgrund dieser Verträge deutet 4 . M i t dieser Einordnung in den staatlichen Rechtskreis stellt sich die Frage, wie Verwaltungsabkommen vom privatrechtlichen und verwaltungsrechtlichen Vertrag abzugrenzen sind. Denn Bund und Länder können als juristische Personen mit Dritten wie auch untereinander Verträge privat- 5 und öffentlichrechtlicher A r t schließen. 2. Abgrenzung z u m privatrechtlichen V e r t r a g

Die i m Hinblick auf den Rechtsweg und die auf den Vertrag anzuwendenden Rechtssätze wichtige Abgrenzung 6 zum privatrechtlichen Vertrag 1 Vgl. Ficker, S. 11 f., m i t zahlreichen Literaturhinweisen. F ü r den Rechtszustand unter dem GG Krüger, Völkerrecht, S. 244 f. 2 Die Rspr. des StGH k a n n diese Ansicht nicht belegen: Hans Schneider, DÖV 1957, S. 648 f. 8 Ausführlich Ficker, S. 12 ff. (dort auch Hinweise auf die ältere L i t e r a t u r u n d auf teilweise abweichende Ansichten); Triepel, Völkerrecht, S. 185 ff.; Anschütz, S. 417; Usteri, S. 333; H.-E. Giese, S. 91 f. F ü r eine teilweise Geltung des Völkerrechts unter dem GG Krüger, Völkerrecht, S. 240 ff. 4 Dazu ausführlich Hans Schneider, D Ö V 1957, S. 649, f ü r Länderabkommen. 5 BGHZ 32, S. 214 ff. (215). 6 Die Hinweise von Bullinger, Vertrag, S. 40, auf die gleiche Effektivität der Rechtsschutzgarantien i n Z i v i l - u .Verwaltungsgerichtsbarkeit können ange-

§ 4 Abgrenzung v o m p r i v a t - u n d verwaltungsrechtlichen Vertrag

83

b r a u c h t f ü r V e r w a l t u n g s a b k o m m e n jedoch n i c h t i n a l l e r B r e i t e e r ö r t e r t z u w e r d e n , da sie i m V e r h ä l t n i s v o n p r i v a t r e c h t l i c h e m V e r t r a g u n d V e r w a l t u n g s a b k o m m e n p r a k t i s c h w e n i g e r d r i n g e n d ist als i m V e r h ä l t n i s v o n V e r w a l t u n g s v e r t r a g z u m p r i v a t r e c h t l i c h e n V e r t r a g einerseits u n d z u m V e r w a l t u n g s a b k o m m e n andererseits. Die Abgrenzung Verwaltungsabkommen — privatrechtlicher Vertrag e r g i b t k e i n e d e m V e r w a l t u n g s a b k o m m e n spezifischen Rechtsfragen, sond e r n b e t r i f f t d e n ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n V e r t r a g ü b e r h a u p t . Z u diesem ist e i n V e r w a l t u n g s a b k o m m e n zwischen B u n d u n d L ä n d e r n oder zwischen L ä n d e r n z u s a m m e n m i t d e m staatsrechtlichen S t a a t s v e r t r a g u n d sonstigen verfassungsrechtlichen V e r t r ä g e n 7 ebenso z u z ä h l e n w i e der v e r w a l tungsrechtliche V e r t r a g ( V e r w a l t u n g s v e r t r a g ) 8 . D e s h a l b k a n n a u f die L i t e r a t u r u n d Rechtsprechung v e r w i e s e n w e r d e n , die d e n ö f f e n t l i c h rechtlichen V e r t r a g allgemein u n d den verwaltungsrechtlichen i m besonderen v o n d e m des P r i v a t r e c h t s abzugrenzen versuchen 9 . D i e h e r r schende L e h r e u n d Rechtsprechung sehen d e n V e r t r a g als ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h an, der sich a u f Gegenstände des ö f f e n t l i c h e n Rechts bezieht u n d dessen R e c h t s w i r k u n g e n i m ö f f e n t l i c h e n Recht l i e g e n 1 0 ' n . sichts der bestehenden Trennung der Gerichtszweige n u r rechtspolitisch verstanden werden. 7 Dazu neuerdings Friauf, AöR N. F. 49, S. 257 ff. Er versteht allerdings darunter i n erster L i n i e „Verträge" zwischen Staatsorganen u. anderen am V e r fassungsleben Beteiligten (Fraktionen, Parteien usw.) (vgl. bes. S. 300 ff.). Z u r K r i t i k dieses Vertragsbegriffes siehe oben § 3 Nrn. 4 ff. 8 Bullinger, Vertrag, S. 25, 48, 71; Forsthoff, Lehrbuch, S. 263; Friauf, S. 258 f.; Haueisen, DVB1. 1961, S. 835; Kölble, DÖV 1960, S. 652, 660; Hans Schneider, DÖV 1957, S. 644 f.; ders., V V D S t R L 19, S. 4, 12. Vgl. auch § 3 Abs. 2 GO S H LReg.: „ . . . Verträge auf dem Gebiete des öffentlichen Rechts" m i t der BRD. 9 Z u den einzelnen Theorien u. ihrer P r a k t i k a b i l i t ä t zuletzt Bullinger, V e r trag, S. 38 ff.; Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I, S. 85 ff. 10 Forsthoff, Lehrbuch, S. 268; Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht I, S. 57; Peters, Lehrbuch, S. 154; Soergel-Siebert, I, RdNr. 89 der Einl. (S. 29); OVG Münster, Urt. v. 20. 3. 1957, D Ö V 1957, S. 374 f. (375); Bayer. VGH, Urt. v. 19. 6. 1952, DVB1. 1952, S. 628; BW VGH, E S V G H 12, S. 1 ff. (5 f.); BGHZ 32, S. 214 ff.; BGHZ 34, S. 88 ff. 11 Danach ist z. B. die Vereinbarung von Grundsätzen für die Regelung der gegenseitigen Mietzahlungen zwischen B u n d u n d Ländern von 1961 — Nr. 197—, deren Gegenstand die Mietzinsfestsetzung für die gegenseitige Überlassung von Liegenschaften aufgrund besonderer Mietverträge ist, w e i l rein fiskalische Belange betreffend, als privatrechtlicher Rahmenvertrag anzusehen. Dagegen w i r d man den Vertrag über die Regelung der Rechtsverhältnisse bei der Volkswagenwerk-Gesellschaft m i t beschränkter Haftung und über die Errichtung einer „ S t i f t u n g Volkswagenwerk" vom 11./12.11.1959 (zwischen dem B u n d u. NS, BGBl. I S. 302) nicht insgesamt dem P r i v a t - oder öffentlichen Recht zuweisen können. Er ist nach Privatrecht zu beurteilen, soweit er die Gesellschaft m i t beschränkter Haftung i n eine Aktiengesellschaft umwandelt u n d die Kapitalbeteiligungen des Bundes u n d des Landes NS sowie den Aktienbezug regelt. Dagegen ist die Stiftungsgründung als eine solche des öffentlichen Rechts anzusehen, w e i l die Stiftung ausschließlich von öffentlichen Gemeinwesen getragen w i r d u n d der E r f ü l l u n g staatlicher, öffentlicher Zwecke, hier 6*

8 4 1 .

Abschn.: Begriff u n d S t r u k t u r des Verwaltungsabkommens

Nach Flume 12 können Bund und Länder über diese Zuordnung disponieren und etwa auch einen „gewöhnlichen" Kauf als „Staatsvertrag" abschließen. Für ihn gelte öffentliches, nicht Privatrecht. Bund und Länder hätten als ursprüngliche, eigene Hoheitsträger eine Wahlmöglichkeit hinsichtlich Form und anzuwendender Rechtsnormen. Diese Ansicht kann allerdings nicht auf den Vertragsgegenstand zurückgreifen, denn der gehörte als Kauf dem Privatrecht an. Man müßte also schon auf Vertragsbezeichnung und -verfahren Bezug nehmen. Dazu muß man die Konsequenz sehen, daß m i t dem Vertragsgegenstand auch über den gesetzlichen Rechtsweg bestimmt wird. Wer aber darüber nach Flumes Ansicht disponieren soll, ist bei Verwaltungsabkommen konkret nicht der ursprüngliche Hoheitsträger „Bund", sondern sind seine Exekutivorgane, die nicht „Herren" der Rechtsordnung sind, sondern an sie gebunden. Deshalb kann für Verwaltungsabkommen eine Wahlmöglichkeit dieser A r t nicht anerkannt werden.

3. Abgrenzung z u m Verwaltungsvertrag: Inhaltliche Abgrenzungskriterien

Während für die Abgrenzung zum privatrechtlichen Vertrag auf ein umfangreiches Schrifttum und zahlreiche Gerichtsentscheidungen zurückgegriffen werden kann, findet man präzise Stellungnahmen zur Abgrenzung von Verwaltungsabkommen und Verwaltungsvertrag selten. Forsthoff 13 bemerkt, daß das staatsrechtliche Verwaltungsabkommen i m Gegensatz zum Verwaltungsvertrag unter vorwiegend verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten zu betrachten sei. Damit ist bereits angedeutet, daß eine durchgängige, theoretisch eindeutige Unterscheidung kaum getroffen werden kann. Es liegt nahe, den Verwaltungsvertrag vom Verwaltungsabkommen nach den gleichen Gesichtspunkten wie vom privatrechtlichen Vertrag abzugrenzen. Da jedoch beide Vertragsarten dem öffentlichen Recht angehören, wäre an eine Differenzierung zu denken, die den öffentlichrechtlichen Vertragsgegenstand i n einen solchen des Verwaltungs- und Verfassungsrechts aufteilte. Diese Ansicht klingt bei Friauf 14 an, der Ver-

der Wissenschaftsförderung, dient (zur öffentlichrechtlichen Stiftung vgl. Forsthoff, Lehrbuch, S. 472 ff.; A r t . 1 I B y Stiftungsges. v. 26.11.1954 — GVB1. S. 301 = Bay BS I I S. 661 —); ähnlich w i e hier Kölble, DÖV 1960, S. 651; Beer, S. 231, hält wegen der Stiftungsgründung ein Ges. f ü r erforderlich u. deshalb zutreffend ein Verwaltungsabkommen f ü r ungenügend. 12 a.a.O., 2. Bd., S. 35, unter Hinweis auf BGHZ 28, S. 34 ff. 18 Lehrbuch, S. 263 f. 14 AöR N. F. 49, S. 261, 291.

§ 4 Abgrenzung v o m p r i v a t - u n d verwaltungsrechtlichen Vertrag

85

waltungsabkommen zu den verfassungsrechtlichen Verträgen rechnet. Stern 15 bezeichnet Verträge der Länder als „öffentlich-rechtliche Verträge i m weiteren Sinne", da sie dem Bereich des Verfassungsrechts angehörten, und stellt sie den öffentlichrechtlichen Verträgen i m engeren Sinne gegenüber, die dem Bereich des Verwaltungsrechts entstammten. Eine solche Kategorisierung hat den Vorteil, daß man auf die Unterscheidung des (materiellen) Verwaltungsrechts vom (materiellen) Verfassungsrecht zurückgreifen und den gleichen Gesichtspunkt bei der Bestimmung des Rechtsweges für Abkommensstreitigkeiten verwenden kann 1 6 . Diese theoretisch elegante Lösung scheitert aber an der Praxis. Als verfassungsrechtlicher Vertrag wurde der Vertrag definiert, „dessen Gegenstand zum Verfassungsrecht gehört und der auf den E i n t r i t t verfassungsrechtlicher Rechtswirkungen gerichtet ist" 1 7 . Da Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern i n der Verfassung nicht erwähnt sind, kann man nur auf einen materiellen Verfassungsbegriff abstellen, dem alle „Rechtserscheinungen zuzurechnen" sind, „welche die wesentliche, die Staatsform bestimmende Organisation und Funktion der obersten Staatsgewalt und deren Verhältnis zu den Staatsgenossen, insbesondere die politischen Aktivrechte, zum Gegenstand haben" 1 8 . I n gleicher Weise wurde der verwaltungsrechtliche Vertrag dadurch gekennzeichnet, daß er sich auf Gegenstände des Verwaltungsrechts beziehe 19 . Eine andere Meinung 2 0 w i l l Verwaltungsverträge von Verträgen zwischen Bund und Ländern damit abheben, daß sie eine „verwaltungsrechtliche Grundlage" letzterer verneint. Allein, ein derartiger konkreter Entstehungsgrund ist häufig gar nicht vorhanden. Zudem können Entstehungsgrund und Wirkung eines Vertrages durchaus i n verschiedenen Rechtsbereichen liegen. Geht man also vom Vertragsgegenstand aus, so zeigt sich, daß Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern ihrem Inhalt nach sowohl den Bereich des Verfassungs- wie des Verwaltungsrechts betreffen. Nach ihrer i n Abgrenzung zum Staatsvertrag gefundenen Begriffsbestimmung behandeln sie nämlich zum Zuständigΐδ VerwArch. 49, S. 108; ders., J Z 1962, S. 298. Dazu Hans Schneider, D Ö V 1957, S. 649 ff.; Ule, Verwaltungsprozeßrecht, S. 29; Anschütz, S. 165 ff.; Friesenhahn, HBDStR I I , S. 534, 542 f.; Schunck-De Clerck, Erl. I I zu § 50 (S. 212); Ule, BVerwGG, Erl. I V 1, 2 zu § 9 (S. 65 f.); H. E. Giese, S. 153. Näheres unten § 19. 17 Friauf, AöR N. F. 49, S. 267. 18 Forsthoff, Lehrbuch, S. 12. 19 Friauf, AöR N. F. 49, S. 266; Stern, VerwArch. 49, S. 155. Entgegen Friaufs Ansicht sprechen Forsthoff, Lehrbuch, S. 268 f., u. OVG Münster, Urt. v. 20. 3. 1957, DÖV 1957, S. 374 ff., allgemein v o m öffentlichrechtlichen i m Gegensatz zum privatrechtlichen Vertrag. 20 Haueisen, DVB1. 1961, S. 835. 16

8 6 1 .

Abschn.: Begriff u n d S t r u k t u r des Verwaltungsabkommens

keitsbereich der Exekutive gehörende Gegenstände. Dabei macht es keinen Unterschied, ob diese von Wichtigkeit sind oder nicht, dem Regierungs- oder dem Verwaltungsbereich angehören. Das „Verwaltungsabkommen" über Maßnahmen auf dem Gebiet des amtlichen Landkartenwesens vom 31. 3. 196321 w i r d man schwerlich dem materiellen Verfassungsrecht i m oben definierten Sinne zusprechen können. Eine Vereinbarung, die aufgrund des § 5 des Bundesfernstraßengesetzes 22 zwischen dem Bund und einer Gemeinde über eine gemeindliche Kostenbeteiligung an der Straßenbaulast des Bundes für Ortsumgehungen getroffen wird, unterscheidet sich inhaltlich i m Prinzip i n nichts von einem Verwaltungsabkommen über die Erstattung der Kosten für die Durchführung der Bauaufgaben i m Auftrag des Bundes zwischen Bund und Ländern 2 3 . Die Möglichkeit eines Vertrages zwischen Bund und Gemeinde sowie zwischen Gemeinden verschiedener Länder zeigt, daß eine sinnvolle Unterscheidung auch nicht danach getroffen werden kann, ob ein Abkommen Verwaltungsfragen verschiedener Staatsbereiche behandelt oder nicht. Wenn andererseits der Freistaat Bayern, vertreten durch seinen Ministerpräsidenten, ein förmliches „Abkommen" mit der Stadt Coburg, dem Landkreis Coburg und der Stadt Neustadt bei Coburg über die A u f lösung des Instituts für Lehrerbildung i n Coburg und den Ausbau der Staatsbauschule Coburg zu einem Polytechnikum vorbehaltlich der Zustimmung des Landtags gemäß § 45 b Abs. 1 RHO abschließt 24 , so w i r d es schwerfallen, inhaltliche Besonderheiten zu entsprechenden Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern wie zum Beispiel dem Verwaltungsabkommen betr. die Errichtung einer Bundesanstalt für Bodenforschung zwischen der BRD und dem Lande NS vom 17./26.11. 195825 herauszuarbeiten. Die genannten Abkommen lassen sich ihrem Inhalt nach nicht derart typisieren, daß das erste dem Verwaltungsrecht, das zweite dem Verfassungsrecht zugeschlagen werden kann. Trotzdem w i r d man dem zweiten den Charakter eines Verwaltungsabkommens zuerkennen, dem ersten aber ebenso absprechen wie dem ausdrücklich als „Verwaltungsabkommen" bezeichneten, zwischen der Universität SL und dem SL Ministerium für öffentliche Arbeiten und Wohnungsbau betr. die Übertragung der technischen Oberaufsicht über die Neubauten der Uni-

21 — Nr. 148 —. Vorher bereits v. 27. 8.1952 — Nr. 136 — u. v. 31. 3.1957 — Nr. 142 —. 22 v. 6. 8.1953 i. d. F. v. 6. 8.1961 (BGBl. I S. 1742), geändert durch Ges. v. 14. 8.1963 (BGBl. I S. 681). Vgl. dort auch § 13 Abs. 6. — Röttgen, Die Gemeinde u. der Bundesgesetzgeber, S. 19, redet allerdings von „Verwaltungsabkommen" zwischen Gemeinde u. Bund, ohne damit aber w o h l einen Abgrenzungsbegriff prägen zu wollen. 23 Vgl. die A b k o m m e n Nrn. 189,191 bis 195,198, 200. 24 Abkommen v. 28.10.1958, B y GVB1.1959, S. 201. 25 — Nr. 118—.

§ 4 Abgrenzung vom p r i v a t - u n d verwaltungsrechtlichen Vertrag

87

versität des SL auf das Ministerium i m Jahre 195826 abgeschlossenen Abkommen. Da es auch Einzelfallabkommen gibt, kann man Verwaltungsabkommen nicht auf die Regelung grundsätzlicher Fälle beschränken. Exakte inhaltliche Unterschiede lassen sich zwischen Verwaltungsvertrag und Verwaltungsabkommen also nicht treffen. Man kann lediglich sagen, daß Verwaltungsabkommen überwiegend i m Kompetenzbereich oberer und oberster Staatsorgane (-behörden) angesiedelt sind. Das aber hängt damit zusammen, daß bei ihnen die Außenvertretung, d. h. insbesondere die Vertretung gegenüber dem Bund beim Abschluß von Verwaltungsabkommen i m Gegensatz zur Vertretung gegenüber innerstaatlichen Partnern sowie beim Abschluß privatrechtlicher Verträge lokalisiert ist 2 7 . Damit ist jedoch zu dem Begriffspaar verfassungs- und verwaltungsrechtlich nichts gesagt. Verwaltungsabkommen können vielmehr Regelungen beinhalten, die beiden Rechtsbereichen angehören. Es ist auch zu erinnern, daß das Verwaltungsabkommen als Gegenbegriff zum Staatsvertrag, nie aber antithetisch zum verwaltungsrechtlichen Vertrag konzipiert war. Die Meinungen, die eine dahingehende Abgrenzung versuchen, stellen i m Grunde gar nicht, wie ihre Ausführungen zunächst vermuten lassen, das Verwaltungsabkommen dem Verwaltungsvertrag als besondere Vertragskategorie gegenüber. Sie betrachten vielmehr die Abkommen zwischen Bund und Ländern — als Verwaltungsabkommen — und vergleichen sie mit den innerstaatlichen öffentlichrechtlichen Verträgen, an denen der Bund oder ein Land allenfalls auf einer Seite, i n der Regel aber andere Hoheitsträger sowie Private beteiligt sind 2 8 . Die für eine Unterscheidung wesentliche Frage aber wäre, ob es sich von Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern abhebende Verwaltungsverträge zwischen ihnen gibt. Diese Fragestellung w i r d nicht erwogen. Eine dogmatisch einwandfreie und generelle A b grenzung könnte nur den Vertragsinhalt zugrundelegen, der jedoch nach den vorhergehenden Darlegungen als Maßstab ausscheiden muß. Eine dogmatisch überzeugende Unterscheidung zwischen den beiden Vertragskategorien Verwaltungsabkommen und Verwaltungsvertrag besteht nicht. Eine Unterscheidung kann allenfalls nach formalen Merkmalen getroffen werden. 26 Nach einem Schreiben der Universitätsverwaltung Saarbrücken an die Universitätsverwaltung Heidelberg. 27 Dazu zunächst Geller-Kleinrahm u n d § 6. 28

(-Fleck),

S. 348. Ausführlich unten § 5

Vgl. etwa die Beispiele bei Stern, VerwArch. 49, S. 147 ff. Als Standardfälle werden der freiwillige Zusammenschluß zu einem Zweckverband oder der Expropriationsvertrag angeführt.

88

1. Abschn.: Begriff u n d S t r u k t u r des Verwaltungsabkommens 4. Abgrenzung z u m Verwaltungs vertrag: Staatsqualität als Abgrenzungskriterium

Sowohl bei Verwaltungsabkommen wie bei Verwaltungsverträgen können der Bund bzw. die Länder als Vertragssubjekte auftreten. Da der Begriff des Verwaltungsabkommens dem Vokabular des Völkerrechtsverkehrs entliehen wurde, kann man ihn, w i l l man den Rahmen der Rechtsähnlichkeit nicht verlassen, nur auf die Verträge anwenden, deren Partner wie die am Völkerrechtsverkehr teilnehmenden Staatsqualität haben 29 . Damit können auf der Grundlage der herrschenden Bundesstaatstheorie nur Verträge zwischen Bund und Ländern und den Ländern untereinander als Verwaltungsabkommen bezeichnet werden, die weder Staatsverträge noch privatrechtliche Verträge sind. Überwiegend gehen Literatur und Rechtsprechung von dieser Charakterisierung aus 30 . Wer allerdings den Ländern nur partielle Staatsqualität zugesteht, kann nur einen beschränkten Anwendungsbereich für Verwaltungsabkommen annehmen. Unter Zugrundelegung der Laband'schen Bundesstaatstheorie 31 meinte Ficker 32, Verträge, die die Länder mit dem Reich auf Gebieten abschlössen, auf denen ihnen nur die Vollziehung obliege, könnten nicht als Staatsverträge — i m weiteren Sinne — angesehen werden, sondern seien einfache Verwaltungsverträge des Gesamtstaates mit einem seiner Selbstverwaltungskörperschaften bzw. Verwaltungsstellen. Ähnliche Erwägungen lassen Monz 3 3 die Länder als Gebietskörperschaften sui generis zwischen „Volksstaat" und „Gemeinde" ansiedeln und sie „zumindest" 3 4 wie Gemeinden öffentlichrechtliche Verträge abschließen 35 . Eine Auseinandersetzung m i t diesen Bundesstaatstheorien und eine Erörterung der Staatsqualität der Länder kann diese Arbeit nicht vornehmen. Sie geht mit der überwiegenden Auffassung 36 von der undifferenzierten Staatsqualität, zumindest der wesentlichen Staatsähnlichkeit der Länder aus und sieht sich damit, wie die i m Anhang m i t geteilte Übersicht zeigt, i m Einklang mit der Abkommenspraxis. 29

Siehe oben § 1 Nr. 1 u n d § 3. Statt vieler Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 50 zu A r t . 83 (S. 20); Hans Schneider, V V D S t R L 19, S. 9; Geller-Kleinrahm (-Fleck), S. 411; BVerfGE 2, S. 347 ff. (372 ff.); BW VGH, E S V G H 8, S. 185 ff. (187 f.). 31 Staatsrecht I, S. 64 ff., 107. Ähnlich G. Jellinek, Staatslehre, S. 183, 780 f. 32 Ficker, S. 68 f., 72 ff. Diese Unterscheidung erwägt auch Kölble, D Ö V 1960, S. 660. Vgl. ferner Triepel, Streitigkeiten, S. 41. 83 a.a.O., S. 18 ff. 34 a.a.O., S. 47. 35 a.a.O., S. 47 ff., bes. S. 48 u. 50. 36 Aus der Fülle der Stellungnahmen: Forsthoff, Die öffentliche K ö r p e r schaft, S. 29 ff.; Geiger, Mißverständnisse, S. 5 ff.; Harbich, S. 52 ff., 1191; Herzog, DÖV 1962, S. 81 ff.; Hesse, Bundesstaat, S. 26 ff.; Krüger, Staatslehre, 30

§ 4 Abgrenzung v o m p r i v a t - u n d verwaltungsrechtlichen Vertrag

89

Die Sinnfälligkeit der Bezeichnung eines Vertrages als Verwaltungsabkommen, die Nähe zum völkerrechtlichen Ursprung und damit die spezifische Abgrenzungsfunktion gegenüber dem Staatsvertrag gehen verloren, wenn auch solche Verträge Verwaltungsabkommen oder ähnlich genannt werden, an denen neben dem Bund oder einem Land vorwiegend oder nur nichtstaatliche Partner beteiligt sind 3 7 . Von Inhalt, Zweck und Funktion der Verträge her gesehen w i r d die Abgrenzung Verwaltungsabkommen — Verwaltungsvertrag damit mehr oder weniger zufällig und unmaßgeblich. Ebensowenig wie allerdings die Beteiligung nichtstaatlicher Partner an völkerrechtlichen Verträgen kategorisch ausgeschlossen ist, sollte man aber die Beteiligung an staatsrechtlichen Verwaltungsabkommen auf Bund und Länder beschränken. Es ist nichts dagegen zu erinnern, daß etwa auch Gemeinden 38 an einem Bund-LänderAbkommen beteiligt werden, schon um sie i n die unmittelbare Vertragsw i r k u n g einzubeziehen. Allerdings sollte man dann aber das Institut des Verwaltungsabkommens m i t seinen typischen Voraussetzungen und Folgen dem Bund-Länder-Vertragsverhältnis vorbehalten und die Vertragsbeziehungen des Bundes bzw. des Landes zu den nichtstaatlichen Partnern als verwaltungsrechtliche bezeichnen. I n neuerer Zeit unterscheidet man auch bei Staatskirchenverträgen die Begriffe (Kirchen-) Vertrag für zustimmungsbedürftige, Verwaltungsabkommen für zustimmungsfreie Abmachungen und grenzt beide i n Analogie zum staatlichen Recht ab 3 9 . Wieweit diese Terminologie sinnvoll oder verwirrend ist, kann nicht ohne ein — hier nicht mögliches — Eingehen auf das Verhältnis von Staat und Kirche erörtert werden. Die Zuordnung zum Staatskirchenrecht dürfte praktische Abgrenzungsschwierigkeiten ausschließen. 5. Besonderheiten des Verwaltungsabkommens nach der Rechtsqualität der Abkommenspartner

Dennoch sollen gewisse Unterschiede und Besonderheiten nicht verkannt werden. Sie sind jedoch nur Folgen, die sich aus dem besonderen S. 120; Lechner, Bayer. Bürgermeister 1949, S. 169 ff.; Ritter v. Lex, S. 52 ff.; v. Mangoldt-Klein I, S. 588; Maunz, Staatsrecht, S. 180 f.; W. Schmidt, AöR N . F . 48, S. 274 ff.; C. Schmitt, S. 371 ff.; vgl. auch die Rspr. des BVerfG bei Leibholz-Rinck, RdNr. 2 zu A r t . 20 (S. 226 ff.); ferner oben § 1 Anm. 5, 6; eine Differenzierung w i e bei Laband findet sich i n der neueren L i t e r a t u r nicht. 37 Vgl. oben § 4 Nr. 3 A n m . 26. Das Abgrenzungskriterium der Staatsqualität w i r d deutlich bei gleichlautenden Verträgen m i t staatlichen u. nichtstaatlichen Partnern: „Verwaltungsvereinbarung" zwischen dem B u n d u n d der Stadt Flensburg über den Hafenlotsdienst i n dem Hafen Flensburg v. 8./11.8.1960 (Bek. des B M V v. 22.11.1960, V k B l . S. 644) u n d der gleichlautende Vertrag über den Hafenlotsdienst i m Hafen Emden v. 14. 2./27. 3.1962 — Nr. 159 — zwischen dem B u n d u. NS. 38 Röttgen, A r c h K o m m W 1966, S. 23 (allerdings taucht dabei das Problem der Zahl der Partner auf). 39 Hollerbach, S. 74, 210 ff., 229 f.; ebenso Scheven, JZ 1964, S. 643 Anm. 4.

9 0 1 .

Abschn.: Begriff u n d S t r u k t u r des Verwaltungsabkommens

Rechtscharakter der Vertragspartner eines Verwaltungsabkommens ergeben; sie sind dem Begriff des Bund-Länder-Verwaltungsabkommens nicht essentiell, sondern nur akzidentell. Daß Verwaltungsabkommen, soweit ersichtlich, vorwiegend verfassungsrechtlich relevante Gegenstände betreffen und demgemäß vornehmlich bundesstaatliche Fragestellungen, insbesondere bei der Zulässigkeitsprüfung aufnötigen, ist eine empirische Feststellung. Ein wesentlicher Teil der Abkommensinhalte ragt nicht i n den Bereich des Verfassungsrechts hinein. Weil Verwaltungsabkommen sowohl verfassungsrechtliche wie verwaltungsrechtliche Gegenstände betreffen können, kommt für den gerichtlichen Austrag von Streitigkeiten der Weg zu den Verfassungs- wie zu den Verwaltungsgerichten in Betracht. Für Streitigkeiten zwischen Bund und Ländern ist jedoch allein die Zuständigkeit von Bundesgerichten gegeben, nämlich entweder die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts gemäß Art. 93 Abs. 1 Ziffer 3 oder 4 GG i n Verbindung mit § 13 Ziffer 7 oder 8 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes oder die des Bundesverwaltungsgerichts gemäß § 50 Abs. 1 Ziffer 1 der Verwaltungsgerichtsordnung, sofern nicht i m Einzelfall Schiedsgerichte zulässig und vorgesehen sind. Eine letzte Besonderheit ergibt sich i m Zusammenhang mit der Vertretung des Bundes und der Länder beim Abschluß von Verwaltungsabkommen mit den Ländern bzw. dem Bund. I m Unterschied zu der Vertretung beim Abschluß von einfachen Verwaltungsverträgen gelten nämlich hier die besonderen Vorschriften über die Außen ver tretung wie bei völkerrechtlichen Verträgen 4 0 . Davon w i r d ausführlicher i m folgenden zu handeln sein.

40 Vgl. vorerst f ü r N R W Geller-Kleinrahm Birn-Feuchte, S. 184.

(-Fleck),

S. 348; ferner Spreng-

Zweiter

Abschnitt

Abschluß, Inkrafttreten, Inkraftsetzung u n d Beendigung von Verwaltungsabkommen zwischen B u n d u n d Ländern § 5 D i e Vertretung des Bundes beim Abschluß von Verwaltungsabkommen m i t den Ländern 1. Abschluß- und Vertretungspraxis des Bundes

Dem förmlichen Abschluß eines Verwaltungsabkommens gehen je nach sachlicher oder politischer Schwierigkeit der Materie mehr oder minder lange Verhandlungen voraus 1 . Gesetzlich 2 , vertraglich 3 inauguriert oder von Bund oder Ländern — gleichermaßen — initiiert, werden sie i n zweiseitigen, mehrseitigen oder kollegialen 4 Beziehungen geführt, und zwar sowohl zwischen den verfassungsrechtlichen Vertretungsorganen wie auch zwischen unterbevollmächtigten Verhandlungsvertretern, oft unter Hinzuziehung unabhängiger Sachverständiger. Die Verhandlungen enden positiv entweder mit der Paraphierung des Vertragsentwurfes und anschließender oder mit sofortiger verfassungsrechtlich verbindlicher Unterzeichnung (zusammengesetzes und einfaches Verfahren). Obwohl weder Verfassungen noch unterverfassungsrechtliche Normen exakte Regelungen der Vertretung für den Abschluß von bundesstaatlichen Verwaltungsabkommen enthalten, hat die Praxis anscheinend mehr oder minder feste Grundsätze entwickelt, die in einigen Ländern sogar die Gesetzgebung angeregt haben. 1 Z u m Verwaltungsabkommen zur Förderung von Wissenschaft u n d Forschung v. 4. 6.1964 — Nr. 131 — vgl. f ü r die Entstehungsgeschichte MPräs. Kiesinger i n der 250. Stzg. des BR am 9.11.1962, StenBer. S. 209; ders., B W StAnz. Nr. 80 v. 6.10.1962, S. 1; FAZ Nr. 128 v. 5. 6.1964, S. 1; Rhein-NeckarZeitung Nr. 127 v. 5. 6.1964, S. 1. 2

Siehe oben § 1 Nr. 9 b) A n m . 109.

8

Verwaltungsvereinbarung über die Verlängerung der Geltungsdauer des Verwaltungsabkommens über die Zusammenarbeit auf dem Gebiete der Raumordnung v. 15.12.1961 — Nr. 147 —. Uber eine Anregung des BR zum Abschluß eines Abkommens vgl. Stzgs.-Ber. der 255. Stzg. des BR am 22. 3.1963, S. 57. 4 So i n den zahlreichen K o n t a k t - u. Koordinierungsgremien: eine Übersicht bei Neunreither, S. 105 f.; für die W R V Neuber, S. 41.

92

2. Abschn.: Abschluß, Inkrafttreten, Inkraftsetzung, Beendigung

A u f Seiten des Bundes erfolgte die verbindliche Unterzeichnung i n praxi durch die Bundesregierung, vertreten durch den Bundeskanzler 5 oder einen Bundesminister 6 , durch einen 7 oder mehrere Bundesminister gemeinschaftlich 8 , durch einen Bundesminister gemeinsam mit dem Bundesrechnungshof 9 und mit dem Bundesarchiv 10 . I n einem Fall wurde der Bund durch ein Land vertreten 1 1 .

2. Vertretungskompetenz des Bundespräsidenten im Bund-Länder-Verhältnis

Schon für den Rechtszustand unter der Reichsverfassung von 1871 und der WRV bedauerte Ficker 12, daß eine positive Regelung der Vertretung des Reiches gegenüber den Ländern nicht bestehe. Für das Grundgesetz verbleibt es bei dieser Fehlanzeige. Infolgedessen sind systematische und verfassungsempirische Bemühungen erforderlich. Auffallend an der Praxis des Bundes ist, daß i n keinem Falle der Bundespräsident als Vertretungsorgan oder Vollmachtgeber genannt wird. Für den völkerrechtlichen Verkehr ist dagegen Art. 59 Abs. 1 Satz 2 GG zu entnehmen, daß jede Vertretungsbefugnis i n der Kompetenz des Bundespräsidenten ihren Ursprung hat und von ihr abzuleiten ist; das gilt auch für die Verwaltungsabkommen i m Sinne des Abs. 2 des Art. 59 GG ungeachtet der Regel, daß Regierungsorgane gewohnheitsrechtlich als 5 Abkommen über die Errichtung eines Deutschen Bildungsrates v. 15. 7. 1965 — Nr. 133 —. 6 So sehr häufig, z. B. Verwaltungsabkommen über die Errichtung von Bereitschaftspolizeien der Länder i. d. F. v. 27.10.1959 — Nr. 202 —. 7 Bei den meisten Abkommen, z. B. Verwaltungsabkommen über die Zahlung von Ausgleichsbeiträgen beim Betrieb von Spielbanken v. 30.11.1954 — Nr. 187 —. Bemerkenswert ist, daß auch beim Absdiluß des Staatsvertrages (!) betr. den Übergang der „ A l t e n Süderelbe" v. 12./22. 2.1963 — Nr. 163 — die B R D (!) n u r v o m B M V vertreten wurde. 8 z. B. Vereinbarung über den Erlaß einer einheitlichen Anordnung f ü r den Rechtshilfeverkehr m i t dem Ausland auf dem Gebiet der Arbeitsgerichtsbarkeit aus dem Jahre 1959 — Nr. 59 —. 9 Vereinbarung von Bestimmungen über die Aufbewahrung von Akten, L i sten u. sonstigem Schriftgut bei den Oberfinanzdirektionen u. den ihnen nachgeordneten Behörden aus dem Jahre 1961 — Nr. 71 —. 10 Vgl. A n m . 9. 11 Vereinbarung über die Planung u. Durchführung der m i t den Deichbaumaßnahmen auf dem rechten Weserufer auf bremischem Gebiet u. dem Neubau der Bundesautobahn „Südumgehung Bremen" zusammenhängenden Hochwasserschutzmaßnahmen an der Weser auf niedersächsischem Gebiet durch Niedersachsen zwischen NS u. dem B u n d v. 29. 9./4.10.1960 — Nr. 158 —. 12 a.a.O., S. 47.

§ 5 Die Vertretung des Bundes

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zum Abschluß von Verwaltungsabkommen ermächtigt gelten 13 . Es liegt daher nahe zu fragen, ob die i n der Praxis genannten Bundesstellen auch beim Abschluß staatsrechtlicher Verwaltungsabkommen m i t den Ländern aus ursprünglich eigener Zuständigkeit oder aufgrund einer vom Bundespräsidenten abgeleiteten Kompetenz handeln. Das Problem ist nicht nur von theoretischem Interesse. Ist die Vertretungskompetenz nämlich vom Bundespräsidenten abgeleitet, so stehen diesem bestimmte Ingerenzrechte zu wie die Einflußnahme auf die Verhandlungsführung oder die Möglichkeit, den Abschluß eines Abkommens an sich zu ziehen 14 . Die Kompetenzen des Bundespräsidenten sind jedoch i n Abkehr vom System der WRV enumerativ und limitativ, damit erschöpfend aufgezählt 1 5 . I m Verhältnis des Bundes zu den Ländern hat das Grundgesetz allgemein, speziell auch für die Vertretungsfrage keine Kompetenz des Bundespräsidenten vorgesehen; er hat konkret mit dem Bund-LänderVerhältnis nichts zu tun 1 0 . Deshalb wäre es fehlsam, i h m eine derartige Kompetenz aus einer Zusammenschau seiner Befugnisse, insbesondere aus einer allgemeinen Integrationsfunktion der staatlichen Einheit zu vindizieren. Selbst ein dahingehendes Gewohnheitsrecht hat sich, wie bemerkt, nicht gebildet 17 . Maunz 18 ist dagegen der Ansicht, der Bundespräsident vertrete — über den Wortlaut des Art. 59 Abs. 1 Satz 2 GG hinaus — den Bund als „Zentralstaat" auch „bundesstaatlich nach innen" gegenüber den Ländern, „soweit diese beschränkte Subjekte des Völkerrechts sind". 18 Härle, J I R 12, S. 123; Mosler i n Bilfinger-Festschrift, S. 283; a. A. v. Mangoldt-Klein I I , S. 1133 (in Widerspruch zu S. 1132 u. 1154). Z u m Rechtszustand unter der W R V u. zu § 106 GGO R M i n . — w i e Mosler — : Pohl i m H B D S t R I, S. 492; ders., Völkerrecht, S. 33 f.; Schmitz, ZaöRVR 3, S. 315 ff. m. w. N.; Steffen, S. 97 f. 14 Vgl. Schmitz, ZaöRVR 3, S. 316, 322. 15 v. Mangoldt-Klein I I , S. 1064; zu A r t . 45 W R V ebenso Neuber, S. 94. 18 Nawiasky, Grundgedanken, S. 116; Kehlenbeck, S. 131. 17 I m Ergebnis ebenso Reudink, S. 85. Der StGH für das Deutsche Reich (Urt. v. 3.12.1927, RGZ 120, Anh. S. 1 ff., 12, u. Urt. v. 25.11.1930, i n Bumke, Heft 4, S. 43 f.) bemerkte zu einer Reich-Länder-(Verwaltungs-)Vereinbarung, das Reich könne vertraglich nicht n u r durch den Reichspräsidenten, sondern auch durch seine sonstigen Organe innerhalb ihrer sachlichen Befugnisse verpflichtet werden. D a m i t wurde ein für völkerrechtliche Verträge anerkannter Grundsatz auf staatsrechtliche übertragen, ohne daß die Vertretungsbefugnis des Reichspräsidenten überhaupt begründet wurde. Dem StGH k a m es allerdings n u r auf die Vertretungsbefugnis sonstiger Reichsorgane an. Er berief sich f ü r seine These auf RGZ, Urt. v. 22. 6.1922, RGZ 105, S. 155 ff., 159, das zu einem völkerrechtlichen Verwaltungsabkommen ausführte, der Reichspräsident brauche nicht jeden Vertrag persönlich abzuschließen, es könnten auch Regierungsvertreter zum Abschluß ermächtigt sein, gemeint w o h l : v o m Reichspräsidenten ermächtigt. RGZ u. StGH könnten also gemeint haben, der Reichspräsident sei i n jedem Vertretungsfalle Primärvertretungsorgan. 18 i n Maunz-Dürig, RdNr. 3 zu A r t . 59 (S. 4).

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2. Abschn.: Abschluß, Inkrafttreten, Inkraftsetzung, Beendigung

Die These ist zunächst unklar. Soll sie besagen, daß Bund und Länder insoweit i m völkerrechtlichen Verkehr stünden, so wäre zwar die A n wendung des Art. 59 GG schlüssig, aber i n der Prämisse nicht vom Grundgesetz gedeckt; denn die Länder sind dem Bund gegenüber keine auswärtigen Staaten, die m i t ihnen abgeschlossenen Verträge keine völkerrechtlichen 19 . Soll die These besagen, daß Art. 59 Abs. 1 GG für den bundesstaatlichen Verkehr analogiefähig sei, so fehlte ihr die Begründung, die die Rechtsähnlichkeit der Staatsvertretung nach innen mit der nach außen und den Kompetenzzuwachs des Bundespräsidenten darlegte. Entgegen seiner Einlassung 20 , die Dreigliedrigkeits-Theorie sei nur ein theoretisches Denkmodell, zieht Maunz hier aus ihr verfassungsdogmatische Folgerungen, indem er unter „Bund" i n A r t . 59 Abs. 1 GG ambivalent „Gesamtstaat" — i m Völkerrechtsverkehr — und „Zentralstaat" — i m Bundesstaatsverkehr — versteht. Gegen dieses Bundesstaatsmodell wurde bereits Stellung genommen. I m übrigen ist es für die Vertretungsfrage bedeutungslos, ob der Bund als Gesamt- oder Zentralstaat vertreten wird. Entscheidend nachzuweisen ist immer, bei wem die Vertretungskompetenz liegt. Art. 59 Abs. 1 GG sagt nämlich nichts über die Struktur des Bundesstaates aus. Maunz läßt weiterhin offen, wer den Bund gegenüber den Ländern auf dem nicht ihrer Gesetzgebungshoheit unterliegenden Gebiet vertritt; denn die Beschränkung der Vertragschließungskompetenz der Länder i n Art. 32 Abs. 3 GG gilt nur für Verträge der Länder mit auswärtigen Staaten 21 . Nach alledem kann der Bundespräsident nicht als innerstaatliches Vertretungsorgan gelten.

3. Konzentration oder Aufspaltung der Vertretungsbefugnis

Wenn sich bei Bund-Länder-Verträgen Bund und Länder auch als geschlossene Einheiten gegenübertreten, so zwingt das nicht zur Annahme einer einheitlichen Vertretung für den Bund. Zahlreiche Bestimmungen des Grundgesetzes zeigen, daß der Bund den Ländern nicht wie auswärtigen Staaten i n einer Spitze 22 , sondern i n seinen einzelnen Organen unmittelbar entgegentritt. So w i r d z. B. die Bundesaufsicht (Art. 84 Abs. 3 GG) von der Bundesregierung, der Bundeszwang (Art. 37 GG) von ihr mit Zustimmung des Bundesrates ausgeübt; i n Auftragsangelegenheiten unterstehen die Landesbehörden den Weisungen der zuständigen obersten Bundesbehörden (Art. 85 Abs. 3 GG), i n Berlin w i r d die Bun19 20 21 22

F ü r A r t . 45 W R V ebenso Neuber, S. 94. Vgl. oben § 3 Nr. 2 u n d Maunz, Staatsrecht, S. 180. v. Mangoldt-Klein I I , S. 792, 794 f. Mosler, Bilfinger-Festschrift, S. 283.

§ 5 Die Vertretung des Bundes

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desrepublik durch den „Bevollmächtigten der Bundesrepublik Deutschland i n Berlin" „repräsentiert" 2 8 . Da, wie dargelegt, die Vertretung des Bundes gegenüber den Ländern nicht beim Bundespräsidenten konzentriert ist, eine andere Konzentrationsnorm als Art. 59 Abs. 1 GG nicht vorhanden ist, muß für das Bund-Länder-Verhältnis eine Aufspaltung der Vertretung angenommen werden.

4. Vertretungsbefugnis der Regierungsorgane

Da der Abschluß von Verwaltungsabkommen mit den Ländern dem Exekutivbereich zuzurechnen ist, kommen für die Vertretung des Bundes unmittelbare Verfassungsorgane der Exekutive in Betracht. Das entspricht der Regelungsbefugnis für den oben festgestellten möglichen Gegenstand von Verwaltungsabkommen 24 . Das bei völkerrechtlichen Verwaltungsabkommen entwickelte Gewohnheitsrecht, das Regierungen und Ressortminister ohne ausdrückliche Vollmacht des Staatsoberhauptes für den Abkommensabschluß legitimiert erachtet 25 , findet also bei BundLänder-Abkommen mit der Maßgabe sein Gegenstück, daß ihre Vertretungsbefugnis verfassungsunmittelbar, das heißt: nicht vom Staatsoberhaupt abgeleitet ist. Bundesregierung, -kanzler und -minister sind i m allgemeinen die Stellen, die „nach innen" für den Bund handeln. Der Bundesregierung kommt als Kollegium nach Art. 65 GG nur eine interne Ausgleichs- und Koordinationsfunktion zu 2 6 . Demgemäß erwähnen auch die GO BReg. und die GGO B M i n II, soweit sie auf den völkerrechtlichen (Vertrags-)Verkehr Bezug nehmen, die Bundesregierung auch nur als internes Beschlußorgan 27 . Die Praxis hat demgegenüber bei Bund-Länder-Abkommen von Anfang an die Bundesregierung als Kollegium auch als gegenüber den Ländern handelndes Organ auftreten lassen, wobei i n wenigen Fällen für sie der Bundeskanzler, i n der Regel ein Bundesminister unterzeichnete. Diese Praxis geht nicht am Grund23 Erlaß der BReg. über die Aufgaben und Befugnisse des Bevollmächtigten der B R D i n B e r l i n v. 30.11.1953 (GMB1.1953, S. 565). 24 Ebenso f ü r die W R V : Ficker, S. 47; Neuber, S. 94; f ü r Konkordate: E. R. Huber, Staat u. Kirche, S. 98; f ü r Länderabkommen: Hans Schneider, DÖV 1957, S. 648. 25 § 106 GGO R M i n ; § 77 Abs. 2 GGO B M i n I I ; Bülck, i n Strupp-Schlochauer, Wörterbuch I I I , S. 562; Mosler, Bilfinger-Festschrift, S. 282; Pohl, i m HBDStR I, S. 492. Fleischmann i n v. Stengel-Fleischmann, Wörterbuch I I I , S. 507, v e r langte f ü r Verwaltungsabkommen noch eine bes., u. U. gesetzliche Ermächtigung. 26 Vgl. dazu, insbes. unter organisationsrechtlichen Aspekten, E.-W. Böckenförde, Die Organisationsgewalt, S. 139 ff., 204 ff. 27 § 15 GO BReg., §§ 22 I I I , 76, 77 GGO B M i n I I . Z u r Praxis vgl. unten Nr. 6 dieses Paragraphen.

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2. Abschn.: Abschluß, Inkrafttreten, Inkraftsetzung, Beendigung

gesetz vorbei, das nämlich i n zahlreichen Vorschriften das Regierungskollegium als Handlungsorgan gegenüber — auch — den Ländern nennt 2 8 . Man kann die dieser A r t abgeschlossenen Abkommen Regierungsabkommen i m engeren Sinne heißen, i m Unterschied zu denen, die nur die — interne oder externe — M i t w i r k u n g mehrerer Einzelressorts erfordern 29 . Für Bundesminister kann die verfassungsrechtliche Bestätigung ihrer Handlungsvollmacht bei Bund-Länder-Abkommen i n A r t . 65 GG gesehen werden, nach dem die Regierungs- und obersten Verwaltungsfunktionen innerhalb der Richtlinien des Bundeskanzlers eigenverantwortlich bei den Ressortministern liegen. § 15 GO BReg. bezieht Bund-LänderAbkommen zwar nicht ausdrücklich i n die Angelegenheiten ein, die der Bundesregierung zur — internen — Beschlußfassung zu unterbreiten sind. Jedoch werden zahlreiche Abkommen, auch soweit sie nur Einzelressortangelegenheiten betreffen, zu den „Angelegenheiten von allgemeiner innen- . . . politischer, wirtschaftlicher, sozialer, finanzieller oder kultureller Bedeutung" i m Sinne dieser Vorschrift rechnen, so daß i n der Regel eine Unterbreitungspflicht an die Regierung bestehen dürfte. Eine besondere Regelung für die Verteilung der Vertretungsbefugnis auf Bundesregierung, Bundeskanzler und Bundesminister besteht nicht. Es ist deshalb auf die i m Grundgesetz, i n den Geschäftsordnungen und ergänzend i n den Geschäftsverteilungsplänen und besonderen Vertretungserlassen festgelegte Zuständigkeitsordnung für den staatlichen Innenbereich zurückzugreifen. Soweit Verwaltungsabkommen i m wesentlichen den (möglichen) Inhalt von Verwaltungsvorschriften betreffen, kann eine Analogie zu den §§ 67 Abs. 2 Satz 4 und 7, 68 Abs. 2 und 3 sowie 74 der GGO B M i n I I gezogen werden, die die Befugnis zur Unterzeichnung von Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften durch Bundesminister regeln 30 . Für den Vertragsbereich, für den ein Pendant bei innerstaatlichen Verwaltungshandlungen nicht vorhanden ist, ist eine entsprechende Anwendung der Kompetenznormen notwendig. Soweit Verwaltungsabkommen auf Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen gestützt werden, ist eine etwa i n der Ermächtigung getroffene Kompetenzregelung zu beachten. Berührt die i n einem Verwaltungsabkommen beabsichtigte Regelung den Geschäftsbereich mehrerer M i n i ster, so ist nach Maßgabe der Geschäftsordnungen zumindest deren interne Übereinstimmung erforderlich. Insoweit können die i n den §§ 22, 28

z. B. A r t . 37, 80 I, 84 I I , I I I , I V usw. GG. § 77 I I GGO B M i n I I nennt Regierungsabkommen sowohl die Kabinettswie auch die Mehr-Minister-Abkommen, Verwaltungsabkommen n u r die E i n zelminister-Abkommen. so F ü r Verträge i m Bereich des B M V t g . ebenso Haeger, N J W 1960, S. 2328. F ü r die W R V w i e hier Neuber, S. 94 f. 29

§ 5 Die Vertretung des Bundes

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62, 74, 76 GGO B M i n I I niedergelegten Grundsätze als Rechtsprinzipien herangezogen werden; als Außenvertretungsorgan handelt i n diesem Falle nur das „federführende" Ministerium. Aber auch das gemeinsame Auftreten mehrerer Minister beim Abschluß der Abkommen kann aus einer Analogie zu den §§ 67 Abs. 2 Satz 4 und 7, 68 Abs. 2 und 3 sowie 74 der GGO B M i n I I erklärt werden, die bestimmen, daß eine Rechtsverordnung bzw. Verwaltungsvorschrift von dem Minister bzw. den Ministern zu unterzeichnen ist, die beim Erlaß beteiligt sind. Nach dieser Lösung decken sich Vertretungs- und Umsetzungskompetenz. Die i n den §§ 75 bis 79 GGO B M i n I I für den Abschluß „zwischenstaatlicher Vereinbarungen" getroffenen Regelungen können auf BundLänder-Abkommen deshalb keine Anwendung finden, weil § 81 Abs. 4 GGO B M i n I I ausdrücklich zwischen beiden Vertragsbeziehungen unterscheidet (Buchstabe d) und e)). Damit ist klargestellt, daß dem Auswärtigen A m t nicht die dort vorgesehene Koordinations- und Vollmachterteilungskompetenz für den Bund-Länder-Verkehr zukommt. Eine entsprechende Konzentration bei einem Ministerium — es wäre für BundLänder-Abkommen an das Bundesministerium für Angelegenheiten des Bundesrates und der Länder zu denken — hat sich i n der bundesstaatlichen Vertragspraxis noch nicht herausgeschält.

5. Vertretungsbefugnis anderer Bundesorgane

Eine eigene Vertragschließungskompetenz kommt auch dem Bundesrechnungshof zu. Er ist unabhängig, weisungsfrei und keiner Dienstaufsicht eines Ressorts unterstellt 8 1 , so daß weder Regierung noch Minister ihn innerstaatlich rechtswirksam binden könnten. I n § 6 des Gesetzes über Errichtung und Aufgaben des Bundesrechnungshofes vom 27.11. 195032 ist i m übrigen eine eigene „Vereinbarung"sbefugnis für bestimmte Angelegenheiten anerkannt. Dagegen kann dem Bundesarchiv, einer einem Bundesministerium angegliederten Hilfsstelle — unselbständige Anstalt — ohne Behördencharakter 33 , diese Befugnis nicht zukommen. Es ist deshalb nur als sachlich qualifizierte und interessierte Stelle anzusehen, deren Zitierung nichts daran ändert, daß das betreffende Abkommen durch den neben ihr genannten Bundesminister abgeschlossen wurde. 31 Vgl. Härtig, DVB1. 1955, S. 174; § 1 I I des Ges. ü. Errichtung u. Aufgaben des Bundesrechnungshofes v.27.11.1950 (BGBl. S. 765). 32 BGBl. S. 765. 33 Röttgen, JöR N. F. 3, S. 78; Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 16 zu A r t . 87 (S. 9).

7 Grawert

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2. Abschn.: Abschluß, Inkrafttreten, Inkraftsetzung, Beendigung

Die Vertretungsbefugnis untergeordneter Staatsorgane bedarf stets der Zurückführung auf die Zuständigkeit der Primärvertretungsorgane. Das gilt auch i m Verhältnis der Bundesregierung zu den Ressortministern i n Angelegenheiten, für die die Regierung als Kollegium zuständig ist. Die Verwaltungskompetenz untergeordneter Organe und Behörden beschränkt sich also i m allgemeinen auf den staatlichen Innenbereich. Die Gleichsetzung der Kompetenzinnehabung auf einem Verwaltungssektor und der Vertretungsbefugnis m i t bindender Wirkung für den Bund würde das Weisungsrecht übergeordneter Behörden nämlich weitgehend illusorisch machen 84 .

6. Vertretungs- und Unterzeichnungsformeln der A b k o m m e n . K r i t i k der Praxis

Die Einleitungsformeln der Verwaltungsabkommen lassen i n dieser Hinsicht an Klarheit oft zu wünschen übrig. Deutlich ist die Formulierung „ . . . Bundesrepublik, vertreten durch den Bundesminister für Wirtschaft, dieser vertreten durch den Präsidenten der Bundesanstalt für Materialprüfung ( B A M ) . . . " i n der Nachtragsvereinbarung zum A b kommen über die Übernahme des Materialprüfungsamtes Berlin-Dahlem durch die BRD vom 1./10. 7.195 7 3 5 . I n allen Fällen, i n denen die BRD (Bund) als Vertragschließungssubjekt ausdrücklich genannt wird, erfolgte die Vertretung nach außen ausschließlich durch einen Bundesminister, i n keinem Fall durch die Bundesregierung selbst. Ein Hinweis, daß der betreffende Minister für die Bundesregierung handelt, fehlt. Die Formulierung lautet durchweg „Die Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch den Bundesminister für . . . " . Die Bundesregierung w i r d nur dann genannt, wenn ein Abkommen i n ihrem Namen abgeschlossen wird. Die Formulierung lautet dann — wie zum Beispiel i n dem Verwaltungsabkommen über Maßnahmen auf dem Gebiet des amtlichen Landkartenwesens vom 27. 8.1952 36 —: „Die Bundesregierung, vertreten durch den Bundesminister...". Demgemäß erfolgte die Unterzeichnung i m ersten Falle „für die Bundesrepublik 34 Der StGH sprach zwar (vgl. oben A n m . 17 dieses Paragraphen) allgemein von der Vertretung des Reichs gegenüber den Ländern durch „sonstige Organe" neben dem Reichspräsidenten, meinte damit aber oberste Exekutivorgane. — F ü r B y a. Α. als i m Text Nawiasky-Leusser-Schweiger-Zacher, RdNr. 5 zu A r t . 72 (S. 4): Verwaltungsabkommen „ r e i n lokaler Bedeutung" könnten i m Rahmen ihrer Zuständigkeit auch von den örtlichen, mittleren oder unteren V e r w a l tungsbehörden abgeschlossen werden. Diese Ansicht findet i m Verfassungst e x t keine Bestätigung. Die Frage stellt sich f ü r den B u n d allerdings nicht i n dieser Form. 35 — Nr. 116—. 3 ® — Nr. 136—.

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Deutschland. Der B u n d e s m i n i s t e r . . o d e r einfach „Der Bundesminister . . i m zweiten Falle „ F ü r die Bundesregierung. Der Bundesminister . . . " oder einfach „Der Bundesminister...". W i r d ein Abkommen dagegen bereits i n der Einleitungsformel nur i m Namen eines Bundesministers abgeschlossen, so lautet sie schlicht „Der Bundesminister . . . " . Die Unterzeichnung erfolgt dann nur durch und für ihn. Es handelt regelmäßig der Bundesminister, den die GGO B M i n als „federführenden" bezeichnet. Der Bundeskanzler w i r d i n keiner der Einleitungsformeln der bekannten Abkommen als Chef der Regierung genannt. Dagegen unterzeichnete er gelegentlich Abkommen „Für die Bundesregierung", die i n ihrem Namen abgeschlossen wurden 3 7 . Eine Ausnahme von den dieser Praxis zu entnehmenden Grundsätzen bildet der Konzessions- und Bauvertrag über die Fertigstellung der Mittelweserkanalisierung vom 28. 2.12. 4./27. 4./1. 6.1957/10./14. 2.1958 38 . Bei i h m stand der BRD, den Ländern Bremen, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen sowie der Stadt Minden eine Aktiengesellschaft als Vertragspartner gegenüber; gleichzeitig schuf er auch Vertragsbeziehungen zwischen Bund und Ländern 3 9 . Der Vertrag wies als Vertragssubjekt ausdrücklich die BRD aus. Die Unterzeichnung erfolgte jedoch „Für die Bundesregierung. Der Bundesminister für Verkehr". Abgesehen von diesem Fall kann der Praxis des Bundes entnommen werden, daß den Ländern regelmäßig nur ein Bundesminister als abschlußberechtigtes Vertretungsorgan gegenübertritt 4 0 . Die Bundesregierung w i r d i n keinem Fall als Vertretungsorgan angeführt. Diese Vertretungspraxis läßt mehrere Deutungen zu. Versteht sich die Bundesregierung i m Bund-Länder-Verkehr als Gesamtorgan, das Kanzler, M i nister und Regierungskollegium i n sich vereinigt 4 1 , so kann das nach der inneren Organisationsstruktur zuständige Organ, das heißt auch der Einzelminister, für die Bundesregierung stehen. Dann entspricht jedoch die Vertretungsbefugnis i n den Fällen nicht der innerorganisatorischen Regierungs- und Verwaltungszuständigkeit, i n denen letztere die Bundesregierung als Kollegium von Kanzler und Minister (Bundeskabinett) 41 meint. Ebenso liegt es, wenn unter Bundesregierung allein das Kabinett 37

Verwaltungsabkommen über die Errichtung eines Wissenschaftsrates v. 5. 9.1957 — Nr. 126 — ; Verwaltungsabkommen zur Förderung von Wissenschaft u n d Forschung v. 4. 6.1964 — Nr. 131 —. 38 — Nr. 155—. 39 Vgl. L T NRW, 4. WP, Drucks. Nr. 6 (S. 1). 40 Die anderslautende Darstellung H.-E. Gieses, S. 125 f., weicht v o m W o r t laut der A b k o m m e n ab u. ist an dem theoretisch für richtig befundenen Ergebnis ausgerichtet. 41 Z u der Unterscheidung „Bundesregierung" als Gesamtorgan od. als B u n deskabinett vgl. E.-W. Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 138 u. 179 ff. 7*

100

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verstanden werden soll; denn hier wie dort fungiert das Kabinett dann allenfalls als internes Beschluß- und Willensbildungsorgan 42 , während als ursprüngliches Vertretungsorgan der BRD nach außen allein der Minister auftritt, ohne zugleich (Unter-)Vertreter der Bundesregierung als Kabinett zu sein. W i l l man den Sprachgebrauch der Abkommen nicht einfach als unscharf bezeichnen und die Vertretungsorganeigenschaft der Bundesregierung substituieren, so bleibt die Suche nach einer Norm, die eine von der innerstaatlichen Regierungs- und Verwaltungszuständigkeit abweichende Vertretungszuständigkeit rechtfertigen könnte, erfolglos. § 77 Abs. 2 GGO B M i n I I gilt nämlich nur für Verwaltungsabkommen mit auswärtigen Staaten. Die Mangelhaftigkeit dieser Praxis w i r d deutlich, wenn sich ein Verwaltungsabkommen auf eine Gesetzesnorm stützt, die zum Erlaß einer Rechtsverordnung ermächtigt und an die Adresse der Bundesregierung gerichtet ist. Der Abschluß durch lediglich einen Bundesminister würde der Ermächtigungsnorm zuwiderlaufen. W i r d die Bundesregierung dagegen genannt, so offenbar nicht als Vertretungsorgan, sondern als vermeintliches Vertragssubjekt. Der Vertretung der Bundesregierung durch einen Bundesminister bei Verwaltungsabkommen, die laut Einleitungsformel i n deren Namen abgeschlossen werden, liegt die bereits kritisierte 4 3 Anschauung zugrunde, die Bundesregierung werde in diesem Falle Vertragspartner. Die Formulierung hätte auch hier vollständig zu lauten: „Die Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch die Bundesregierung, diese vertreten durch den Bundesminister . . . " . Da die Veröffentlichungen der Abkommen, bei denen mehrere Bundesminister auf Seiten des Bundes auftraten, die Einleitungs- und Unterzeichnungsformeln nur unvollständig wiedergeben, lassen sich über die insoweit gehandhabte Praxis keine Aussagen machen.

7. V e r t r e t u n g des Bundes durch ein L a n d

Die Vertretung des Bundes durch ein Land w i r d beim Abschluß völkerrechtlicher Verträge für zulässig gehalten 44 . I m Verkehr des Bundes mit den Ländern erscheint sie jedoch nicht selbstverständlich. Bei der Ausführung des Bundeszwanges (Art. 37 GG) w i r d die Einschaltung eines 42 E.-W. Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 178, 180, f ü h r t i n ähnlichem Zusammenhang den Ausdruck „Koordinationskompetenz" ein. 43 Siehe oben § 3 Nrn. 3 ff. 44 Bernhardt, S. 179; Fleischmann i n v. Stengel-Fleischmann, Wörterbuch I I I , S. 507; Kraus, A V R 3, S. 422; v. Mangoldt-Klein I I , S. 787; Schmitz, ZaöRVR 3, S. 321 f.; BVerfGE 2 S. 347 ff. (372); einschränkend Kölble, D Ö V 1965, S. 150.

§ 5 Die Vertretung des Bundes

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Landes zwar als unbedenklich angesehen 45 . Für den Prozeßbereich hielten der Bundesgerichtshof für Zivilsachen 46 die Prozeßstandschaft des Bundes für ein Land gegenüber einem Bürger, das Bundesverfassungsgericht 47 den Anschluß des Bundes auf Seiten eines Landes i n einem Länderstreit für zulässig. Das Bundesverfassungsgericht 48 erkannte jedoch i n einer späteren Entscheidung, daß ein Land dem Bund i n dessen Streit m i t einem anderen Land nicht beitreten könne, weil die Länderinteressen i n einem Bund-Länder-Streit rechtlich nur gleich und denen des Bundes notwendig konträr liegen könnten. Diese Besorgnis greift freilich für Bund-Länder-Abkommen nicht durch. Denn Streitigkeiten aus einem solchen Abkommen würden auch dann nur zu einem Bund-Länder-, nicht zu einem Länderstreit führen, wenn sich der Bund durch ein Land vertreten ließe. Vom Sachinteresse aus gesehen, kann die vertretungsweise Einschaltung eines Landes i n Bund-Länder-Verhandlungen anstelle bloßer A n hörung durchaus sinnvoll sein, wenn die besonderen Belange dieses Landes i m Spiel sind. Ebensogut könnten sie allerdings gewahrt werden, wenn das betreffende Land selbst als Vertragspartner zum Vertragsabschluß zugezogen würde, so daß eine sachliche Notwendigkeit einer Vertretung des Bundes durch ein Land nicht besteht. Vielmehr ergeben sich bundesstaatsrechtliche Bedenken. Eine Vertretung bedingt nämlich Weisungsgewalt i n Rechts- und Zweckmäßigkeitsfragen, ansonsten sich der Bund einer Kompetenz völlig begäbe. Damit führte die Vertretung durch Vertrag eine — gemessen an Art. 84, 85 GG — i m Grundgesetz nicht vorgesehene Form des Bundesauftrags ein 4 9 . Unbedenklich erscheint es dagegen, wenn der Bund sich i m Einzelfall eines bestimmten Landesorganes als seines Vertretungsorgans i m Wege der Organleihe bedient 50 . 8. Überschreitung der Vertretungsmacht Aus der Verknüpfung von innerorganisatorischer und außenwirkender Zuständigkeit können sich besondere Zuständigkeitsmängel ergeben. 45

Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 5 zu A r t . 37 GG (S. 18). Ε 30, S. 162 ff. (166). 47 Ε 1, S. 14 ff. (18 u. 31), ähnlich BVerfGE 1, S. 66 ff. (68). 48 Ε 12, S. 308 ff. (309 f.): die Ε betraf n u r ein Verfahren gem. A r t . 93 I 3 GG i. V. m. § 13 Nr. 7 BVerfGG. 49 Dazu näher unten § 15. 50 Ebenso, aber i m Umfang der Zulässigkeit enger (für den Völkerrechtsverkehr) Kölble, DÖV 1965, S. 150. Vgl. auch unten § 14 Nr. 8. 46

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2. Abschn.: Abschluß, Inkrafttreten, Inkraftsetzung, Beendigung

Nach der hier vertretenen Auffassung handelt ein Bundesminister ohne Vertretungsmacht, wenn er ein Verwaltungsabkommen abschließt, dessen Gegenstand außerhalb seines Geschäftsbereiches liegt. I m Schrifttum neigt man i n einem solchen Falle dazu, die Ungültigkeit des Abkommens anzunehmen 51 . Begründet wurde diese These nur für die verwandte Fragestellung, welche Wirkung der Mangel der parlamentarischen Zustimmung zu Staatsverträgen auf deren Bestand habe. I m Schrifttum der Weimarer Zeit herrschte darüber i m Hinblick auf völkerrechtliche Verträge bekanntlich Streit. Eine Meinung ging dahin, daß das Verfassungsrecht die Vertretungsmacht auch m i t völkerrechtlicher Wirksamkeit bestimme 52 . Die heute i n Deutschland vorherrschende Ansicht mißt dem Fehlen der Zustimmung jedoch i n der Regel keine Bedeutung i m Außenverhältnis zu 5 3 . Sie argumentiert u. a. mit der Erwägung, die Nichtberücksichtigung von Interna fremdstaatlicher Zuständigkeitsverteilung könne nicht dem auswärtigen Vertragspartner angelastet werden 5 4 . I n ähnlicher Gedankenführung wurde dann auch für staatsrechtliche Staatsverträge der Länder untereinander vorgetragen, nur ein „offensichtlicher" Verstoß gegen einen Satz des gemeindeutschen Verfassungsrechts könne die Gültigkeit des Vertrages i m Außenverhältnis beeinträchtigen 55 . Gegen diese Ansicht wurden die Grundsätze der Bundestreue und der gegenseitigen Rücksichtnahme von Bund und Ländern angeführt. M i t ihnen sei es unvereinbar, wenn sich ein Land auf die Gültigkeit eines Vertrages berufe, der unter Verletzung von Verfassungsbestimmungen des Partnerlandes abgeschlossen worden sei 56 . Zuständigkeitsüberschreitungen i m innerbundesstaatlichen Verkehr sind i n erster Linie an A r t . 20 Abs. 3 GG zu messen. Danach hat die Exekutive auch beim Abschluß von Verwaltungsabkommen Verfassung, Gesetz und Recht zu beachten. Die verfassungsrechtliche Zuständigkeits51 Häntzschel, AöR 20, S. 388; Neuber, S. 82; ähnlich w o h l auch der StGH (vgl. Anm. 17). 52 Anschütz, S. 262 ff.; Hatschek I I , S. 485 ff.; Heckel, AöR N. F. 7, S. 121 ff.; Kraus, H B D S t R I I , S. 348 ff.; heute ebenso Nebinger, S. 217; SüsterhennSchäfer, S. 375; Vogels, S. 131; unentschieden BVerfGE 1, S. 396 ff. (412 f.). 53 Hensel, H B D S t R I I , S. 324; Schmitz, ZaöRVR 3, S. 360 ff.; Berber I, S. 435; v. Mangoldt, S. 321; v. Mangoldt-Klein I I , S. 1150; Menzel i m B K , Erl. I I 8 zu A r t . 59 (S. 10 f.); ausführlich begründet von Maunz i n Maunz-Dürig, RdNrn. 28 ff. zu A r t . 59 (S. 16 ff.). Geck, S. 77 ff. u. 413, gelangt i n der bisher umfassendsten Monographie über dieses Thema zur völkerrechtlichen Gültigkeit, aber Anfechtbarkeit. 54 Vgl. etwa Dahm, Bd. 3, S. 28 f., der eine vermittelnde Vertrauenstheorie vertritt. 55 Geller-Kleinrahm (-Fleck), S. 427 ff. 56 Hans Schneider, DÖV 1957, S. 648; ders., W D S t R L 19, S. 24 f.; H.-E. Giese, S. 113 f.; Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 66 zu A r t . 32 (S. 25). Die Stellungnahmen beziehen sich allerdings auf das Verhältnis der Exekutive zur Legislative.

§ 5 Die Vertretung des Bundes

103

Ordnung i m Regierungsbereich w i r d zunächst i m Grundgesetz selbst — dort besonders i n Art. 65 GG —, sodann i n konkreter Ausgestaltung (Art. 65 Satz 4 GG) i n der Geschäftsordnung der Bundesregierung bestimmt. Denn da letztere Funktion und Organisation der obersten staatlichen (politischen) Leitungsgewalt regelt und das Verhältnis der Verfassungsorgane Regierung, Kanzler, Minister zueinander prinzipiell festlegt, ist sie zum Verfassungsrecht zu zählen 57 . Verstöße gegen i m Grundgesetz selbst statuierte Kompetenznormen stellen eine Verfassungsverletzung dar. Bei Geschäftsordnungsverstößen w i r d man differenzieren müssen. Verfassungsverletzungen sind nur Verstöße gegen solche Bestimmungen der Geschäftsordnung, die unmittelbar verfassungsnormkonkretisierend, nicht lediglich -ergänzend sind 5 8 . Reine Geschäftsordnungsverstöße begründen keine Ungültigkeit des betreff enden Aktes 5 9 . Dagegen haben Verfassungsverstöße die Ungültigkeit zur Folge 60 . Ist der Vertretungsakt verfassungswidrig, so w i r k t sich dieser Mangel auch auf das auf i h m beruhende Abkommen aus; denn der Vertragskonsens des Bundes ist i n verfassungswidriger Weise abgegeben worden. Fraglich könnte nur sein, ob dieser Mangel i n der Vertretungserklärung die Gültigkeit des Vertrages beeinträchtigt oder nicht, m i t anderen Worten: ob sich der Bund eine unter Verstoß gegen die Verfassung zustandegekommene Erklärung zurechnen lassen muß oder nicht. Da § 177 BGB naturgemäß keine A n wendung finden kann, hätte die Verneinung die Ungültigkeit des Vertrages zur Folge. Für die Gültigkeit könnte der Vertrauensschutzgedanke angeführt werden. Seine Anwendung setzte jedoch eine schützenswerte Vertrauenslage voraus, die derjenigen ähnlich wäre, die man dem auswärtigen Staat oder dem Bürger konzidiert. A n einer solchen fehlt es aber. Die Länder bzw. ihre Organe sind als intrakonstitutionelle Stellen die Verfassung zu kennen und zu beachten gehalten und fähig; Erkundigungsmöglichkeiten stehen ihnen offen, so daß bei ihnen nicht wie bei einem auswärtigen Staat von einer Zuständigkeitsunkenntnis ausgegangen werden kann 6 1 . Verfassungs(-zuständigkeits-)mängel sind den Ländern und ihren Organen danach grundsätzlich „offensichtlich". 57 Ausführlich dazu E.-W. Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 119 ff., der sie — S. 122 f. — als Verfassungssatzung bezeichnet. I n der Sache ebenso Bernau, S. 100 f.; Goessl, S. 100; anders Hamann, Erl. Β 6 zu A r t . 65 (S. 317); zum Verfassungsrechtsbereich Forsthoff, Lehrbuch, S. 12. 58 Ähnlich E.-W. Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 126, der aber unterscheidet: von der Verfassung n u r gefordert oder n u r gedeckt. 59 E.-W. Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 126; v. Mangoldt-Klein II, S. 1269. 60 E.-W. Böckenförde t Organisationsgewalt, S. 126; für gleichzeitige Geschäftsordnungsverstöße a. Α. υ. Mangoldt-Klein I I , S. 1269: „uneingeschränkte" Gültigkeit. 61 Ebenso für den F a l l verfassungsändernder Staatsverträge Kalkbrenner, BayVBl. 1965, S. 153.

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2. Abschn.: Abschluß, Inkrafttreten, Inkraftsetzung, Beendigung

Schließt deshalb etwa ein Bundesminister ein Verwaltungsabkommen über einen Gegenstand ab, der allein i n die Kompetenz des Regierungskollegiums gestellt ist, ohne daß dieses eine Ermächtigung beschließt, so beeinträchtigt der Mangel der Vertretungsmacht die Gültigkeit des Abkommens auch gegenüber dem Partnerland 6 2 . Dagegen besitzen Geschäftsverteilungspläne keinen Verfassungsrang. Sie sind rein innerorganisatorische Dienstleitungsakte. Erst i m Geschäftsverteilungsplan werden — bei wenigen Ausnahmen — die Zuständigkeiten der einzelnen Fachminister i m Verhältnis zueinander abgegrenzt 03 . Ihre Nichteinhaltung bedeutet zwar auch einen Mangel der Vertretungsmacht. Er geht jedoch zu Lasten des Bundes, weil eine Außenw i r k u n g von Verfassungs wegen nicht statuiert ist. Für den Vertragspartner genügt die Feststellung, daß ein Bundesminister überhaupt vertretungsberechtigt ist. Die Kenntnis und Beachtung innerdienstlicher, jederzeit veränderbarer Organisationspläne ist ihm weder möglich noch zumutbar. Von dem bislang behandelten Mangel der Vertretungsmacht sind die Fälle zu unterscheiden, i n denen ein Bundesminister zwar zur vertraglichen Regelung eines Gegenstandes vertretungsbefugt, innerorganisatorisch aber an die Anhörung, Stellungnahme, Zustimmung usw. weiterer Stellen gebunden ist. Derartige rein innerstaatlich relevante Ingerenzrechte, die den Umfang der Vertretungsmacht nicht beeinträchtigen, können keine Wirkung auf die Gültigkeit des Vertrages haben 64 .

62 Vgl. auch Lechner-Hülshoff, S. 332: Beschlüsse, die unter Verletzung „ w e sentlicher" (?) Rechtsgrundsätze der GO BReg. Zustandekommen, sind ungültig. 63 Das GG spricht undifferenziert n u r von Bundesministern i m Gegensatz zur BReg. und zum Kanzler. Die A r t . 65 a, 112 u. 114 GG sind Sonderfälle. 64 Z u ähnlichen Fragen auf der Ebene des Gemeinderechts vgl. Gönnenwein, S. 348 ff., 351 ff.: Die Rspr. v e r t r i t t hier ein „Erklärungsprinzip".

§ 6 D i e Vertretung der Länder beim Abschluß von Verwaltungsabkommen mit dem Bund

1. D i e in den A b k o m m e n genannten Landesorgane Die V e r t r e t u n g der Länder b e i m Abschluß v o n V e r w a l t u n g s a b k o m m e n m i t d e m B u n d e r f o l g t i n ä h n l i c h e r Weise w i e a u f S e i t e n des Bundes. D i e A b k o m m e n n e n n e n die L a n d e s r e g i e r u n g 1 , d e n M i n i s t e r p r ä s i d e n t e n 2 , m e h r e r e L a n d e s m i n i s t e r g e m e i n s a m 3 , e i n e n L a n d e s m i n i s t e r a l l e i n 4 oder z u s a m m e n m i t d e m L a n d e s r e c h n u n g s h o f 5 u n d i n e i n e m F a l l d i e Gef ä n g n i s b e h ö r d e der F r e i e n u n d Hansestadt H a m b u r g 6 . I n z w e i A b k o m m e n w i r d die G e m e i n s a m e K o n f e r e n z d e r K u l t u s m i n i s t e r u n d F i n a n z m i n i s t e r der L ä n d e r d e r B R D a u f S e i t e n der L ä n d e r a n g e f ü h r t 7 .

2. D i e verfassungsmäßigen Vertretungsorgane D i e Rechtslage s t e l l t sich f ü r d i e L ä n d e r deshalb anders d a r als f ü r d e n B u n d , w e i l die i n i h r e n V e r f a s s u n g e n geregelte V e r t r e t u n g 8 des L a n d e s n i c h t n u r w i e i n A r t . 59 A b s . 1 G G gegenüber a u s w ä r t i g e n Staaten, sond e r n auch gegenüber d e m B u n d g i l t 9 . A u s d r ü c k l i c h v e r m e r k e n diese E r s t r e c k u n g die V e r f a s s u n g e n u n d das Verfassungsnachgeordnete Recht v o n 1

z. B. bei der Zuständigkeitsvereinbarung v. 20. 2.1952 — Nr. 34 —. F ü r NS beim Verwaltungsabkommen über die Zahlung von Ausgleichsbeiträgen beim Betrieb von Spielbanken v. 30.11.1954 — Nr. 187 —. 3 Vgl. A n m . 2. 4 z. B. Vereinbarung einer Übergangsregelung f ü r die Wahrung der Befugnisse aus dem Energiewirtschaftsgesetz v. 13. 3./26. 4.1950 — Nr. 105 —. — Teilweise w i r d die Formulierung verwendet „die zuständigen Minister u n d Senatoren" oft unter Hinzufügung des betr. Geschäftsbereichs: z.B. Vereinbarung über die Errichtung einer gemeinsamen Kommission f ü r die Ausarbeitung eines Bundesbaugesetzes v. 3.11.1952 — Nr. 137 —. 5 Vgl. oben § 5 A n m . 9. • Vereinbarung über den Kostenausgleich i n Strafsachen, die zur Zuständigkeit des B G H i m ersten Rechtszug gehören, v. 4.10.1958 — Nr. 55 —. 7 Verwaltungsvereinbarung zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung v. 24. 2.1951 — Nr. 122 — u. Verwaltungsvereinbarung über die Gründung eines Ausschusses f ü r Forschungsfinanzierung aus dem Jahre 1951 — Nr. 123 —. 8 Z u r Vertretung der Länder i n der Weimarer Zeit vgl. Neuber, S. 85 f. 9 Das übersieht Reudink, S. 85, der offenbar auch die Außenvertretungsorgane der Länder auf den völkerrechtlichen Verkehr beschränken w i l l . Zutreffend Knoke, S. 55 ff. 2

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2. Abschn.: Abschluß, Inkrafttreten, Inkraftsetzung, Beendigung

Bln., Hbg. und NS 1 0 . Für die übrigen Länder ist nach Verfassungsverständnis und -praxis die gleiche Rechtslage anzunehmen. I n BW, By, Hs, NS, RP, SL und SH w i r d das Land vom Ministerpräsidenten 11 , i n Bln. 1 2 vom Regierenden Bürgermeister, i n Brem, und Hbg. 1 3 vom Senat und i n N R W 1 4 von der Landesregierung verfassungsmäßig vertreten. Die allgemeine staatsrechtliche Außenvertretung umfaßt auch die Vertragschließungskompetenz. Die Verfassungen lassen keine Unterscheidungen zwischen Staatsverträgen und Verwaltungsabkommen erkennen 15 . I n SH ist die Vertretungsbefugnis des Ministerpräsidenten zur Disposition des einfachen Gesetzgebers gestellt, aber i n bezug auf Verwaltungsabkommen, soweit ersichtlich, bislang nicht modifiziert worden. § 1 Abs. 2 GO BStReg. und §§ 97 ff. GGO NRW erstrecken ausdrücklich die Außenvertretung durch das Primärvertretungsorgan auch auf Verwaltungsabkommen. I n Bln. allein legte man den einschlägigen Art. 43 Abs. 1 Satz 1 der Bln. Verfassung i n besonderer Weise aus; die Verfassung wurde gesetzlich 16 entsprechend „ergänzt" und „präzisiert" 1 7 : „Verträge" Berlins mit der BRD werden vom Regierenden Bürgermeister, „Verwaltungsvereinbarungen" m i t Behörden der BRD vom zuständigen Senator abgeschlossen18. Dabei ging man i n Bln. unter Berufung auf Herkommen und angeblich anerkannten Abkommensbegriff davon aus, Verwaltungsvereinbarungen würden nicht von den Gebietskörperschaften selbst, sondern von dem zuständigen Exekutivorgan getroffen, sie seien einem Bereich der Willensbildung und Vertretungsbefugnis zuzurechnen, der weder „staatsrechtlicher" noch „rechtsgeschäftlicher", sondern „administrativer" A r t sei 19 . Damit wurde eine gründliche Verkennung von Begriff, 10

Vgl. die folgenden A n m . 12,13,11. B W Verf. A r t . 50 S. 1, Spreng-Bim-Feuchte, Erl. 1 zu A r t . 50 (S. 184); B y Verf. A r t . 47 I I I , § 1 I I GO BStReg.; Hs Verf. A r t . 103 1 1 ; NS Vorl. Verf. A r t . 26 I, § 4 I GO NS LReg., Körte, S. 165 ff.; RP Verf. A r t . 101 S. 1, Süsterhenn-Schäfer, Erl. 4 zu A r t . 101 (S. 373); S L Verf. A r t . 97 i. d . F . des Ges. v. 20.12.1956 (ABl. S. 1657); S H L S A r t . 25 I, I I . 12 Verf. A r t . 43 I 1, Ges. ü. d. Zuständigkeiten i n der allgemeinen Berliner V e r w a l t u n g v. 2.10.1958 (GVB1. S. 947) i. d. F. des § 7 I des Ges. zur Ausf. der V w G O v. 22. 3.1960 (GVB1. S. 269) § 20, Landsberg-Goetz, Erl. 1 zu A r t . 43 (S. 112). 13 Brem. Verf. A r t . 118 12; Hbg. Verf. A r t . 43 S. 1. 14 Verf. A r t . 57 S. 1, Geller-Kleinrahm (-Fleck), S. 347 f. 15 Der Bln. Senat meinte allerdings, die Verfassungen der meisten Länder schieden m i t der alleinigen Nennung der „Staatsverträge" Verwaltungsabkommen aus der staatsrechtlichen Vertretung aus: Drucks, des Abg.-Hauses v. Bln. Nr. 1572 (II. WP) v. 11. 3.1958, Begr. zu § 21 des Zuständigkeitsges. v. 1958 (vgl. A n m . 12), S. 18 f. Dagegen schon A r t . 59 I I GG, auf den man sich ebenso i r r i g berief, u. oben § 1 Nr. 2. 16 Durch das Zuständigkeitsges. v. 2.10.1958 (Anm. 12). 17 Ausdrücke i n Anlehnung an Drucks. Nr. 1572, S. 19,1. Sp. 18 Vgl. A n m . 12. 19 Vgl. Drucks. Nr. 1572, S. 19, Erl. zu § 21, I I zu 1 u. 3. 11

§

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Ursprung und Entwicklung solcher Abkommen 2 0 , des Verfassungsrechts und der -praxis der übrigen Länder 2 1 sowie der herkömmlichen und überwiegenden Meinung über den Rechtscharakter und die Zuordnung von Verwaltungsabkommen zur Grundlage einer gesetzlichen Verfassungsinterpretation gemacht. Die Bln. Auffassung bedeutet weniger eine Herausnahme der Verwaltungsabkommen aus der Außenvertretung überhaupt, als vielmehr aus der Kompetenz des Regierenden Bürgermeisters 22 . Ob diese Deutung aus dem wohl nur eine traditionelle 2 3 Formulierung enthaltenden A r t . 43 Abs. 1 Satz 1 der Bln. Verfassung herausgelesen werden kann, erscheint u m so zweifelhafter, als man i n Bln. dabei von einem Abkommensbegriff ausging, der sich i n Literatur und Praxis erst nach Inkrafttreten der Bln. Verfassung gebildet hatte 2 4 . Die Abkommenspraxis scheint bei der Außenvertretung ebenfalls nicht zwischen Staatsvertrag und Verwaltungsabkommen zu unterscheiden. Sie ist allerdings auch i n dieser Hinsicht völlig uneinheitlich. So wurde das i n SH als Staatsvertrag angesehene Verwaltungsabkommen über die Errichtung von Bereitschaftspolizeien der Länder i. d. F. v. 27. 10.1950 25 laut seiner Präambel zwischen der Bundesregierung und der SH Landesregierung, das i n NRW als Staatsvertrag angesehene Abkommen über die Wahrnehmung von Landesaufgaben an den Bundeswasserstraßen i m Lande NRW v. 29. 9./31.10.1956 26 nach seiner Präambel zwischen der BRD und dem „Land NRW, vertreten durch den Minister für Wirtschaft und Verkehr", abgeschlossen. Andererseits wurden alle Länder mit Ausnahme von NRW, für das nur der Ministerpräsident genannt ist, bei dem durchweg als reines Verwaltungsabkommen betrachteten Verwaltungsabkommen über die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Raumordnung v. 16.12.1957 27 durch ihre verfassungsmäßigen Vertretungsorgane vertreten. Die Beispiele ließen sich vermehren. 20

Vgl. statt vieler Kesseler, pass., u. oben § 1 Nrn. 2, 3, 4 u. 8. Schon A r t . 59 I I GG deckt nicht die Annahme, Verwaltungsabkommen seien keine Verträge, seien nicht dem Staat zuzurechnen u. gehörten nicht zur Außen Vertretung; ebensowenig das Verfassungsrecht der übrigen Länder. 22 U n d zwar ohne eine praktischen Grund. Denn der Zweck, den Reg. B ü r germeister zu entlasten, da A r t . 43 I 1 Bln. Verf. angeblich keine Delegation zulasse, übersah gerade den hier einschlägigen, von der Staatsrechts- u. V ö l kerrechtslehre überwiegend gebilligten Satz, nach dem Regierungen u n d M i n i ster stillschweigend u n d gewohnheitsrechtlich als zum Abschluß von Ressortu. Regierungsabkommen ermächtigt gelten. M i t diesem Satz arbeitet entgegen der Bln. Annahme auch das Verfassungsrecht der übrigen Länder (dazu unten Nr. 3 dieses Paragraphen), er w i r d auch für Bln. vertreten: L G Bln., JR 1954, S. 181. Es hätte also näher gelegen, diesen Satz statt der neuartigen Abgrenzung f ü r2 3A r t . 43 1 1 Bln. Verf. fruchtbar zu machen. Vgl. Landsberg-Goetz, Erl. 1 zu A r t . 43 (S. 112). 24 Siehe § 1 Nr. 6. 25 — Nr. 202—. 2 · — Nr. 154—. 27 — N r . 143—. 21

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2. Abschn.: Abschluß, Inkrafttreten, Inkraftsetzung, Beendigung

Aus der Tatsache, daß die Außenvertretung auch für Verwaltungsabkommen bei den verfassungsmäßigen Vertretungsorganen lokalisiert ist, ergibt sich die Konsequenz, daß andere Staatsorgane ihre Vertretungsmacht von diesen ableiten müssen 28 .

3. Delegation der Vertretungsbefugnis

Die Verfassungen lassen die Delegation der Vertretungsbefugnis jedoch ausdrücklich oder stillschweigend zu. A r t . 118 Abs. 1 Satz 3 der Brem. Verfassung ermächtigt den Senatspräsidenten oder dessen Stellvertreter zur „Abgabe von rechtsverbindlichen Erklärungen für die Freie und Hansestadt Bremen". Der Abs. 3 dieses Artikels gibt dem Senat die Möglichkeit, seine Vertretungsbefugnis „ganz oder teilweise auf seine Mitglieder zu übertragen". Art. 120 Satz 2 statuiert dann die Kompetenz der Mitglieder des Senats, „innerhalb ihres Geschäftsbereichs . . . die Freie Hansestadt Bremen zu vertreten". I n Hs kann der Ministerpräsident gemäß Art. 103 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung seine Vertretungsbefugnis „auf den zuständigen Minister oder nachgeordnete Stellen übertragen". Ähnlich bestimmt Art. 57 Satz 2 der NRW Verfassung, daß die Landesregierung ihre Vertretungsbefugnis „auf den Ministerpräsidenten, auf ein anderes Mitglied der Landesregierung oder auf nachgeordnete Stellen übertragen" kann 2 9 . Durch Beschluß vom 3. 2.1960 hat sie von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht und den Ministerpräsidenten allgemein mit der Außenvertretung ermächtigt 30 . I n SH — Art. 25 Abs. 1 Satz 2 der Landessatzung — ist die Vertretungsbefugnis des Ministerpräsidenten allgemein übertragbar. Demgemäß 28 Das w i r d i n den Bestimmungen der Geschäftsordnung der SH Landesregierung deutlich. § 3 Abs. 3 der GO i. d. F. v. 18.10.1948 (GVB1. 1949 S. 25), die noch vor dem Erlaß der Landessatzung am 13.12.1948 beschlossen wurde, gab den Landesministern das Recht, i m Rahmen ihres Geschäftsbereiches „rechtsgeschäftliche Erklärungen m i t verpflichtender W i r k u n g " für das L a n d abzugeben. § 7 dieser GO sah bei Vereinbarungen m i t deutschen Ländern u n d Zentralbehörden die Unterrichtung des u n d die Zustimmung durch den M i n i sterpräsidenten vor. § 3 Abs. 2 der GO i. d. F. v. 24. 9.1951 (GVB1. S. 165) spricht dagegen n u r von Verhandlungen, die die Minister führen können u n d von denen der Ministerpräsident zu unterrichten ist, u n d trennt von ihnen den rechtswirksamen Abschluß eines Vertrages (Ratifikation), ohne eine diesbezügliche Kompetenz der Minister zu erwähnen. M i t Recht, denn A r t . 25 Abs. 1 der Landessatzung enthält die abschließende Regelung. — Die Sonderregelung i n § 20 I I des Bln. Ges v. 2.10.1958 (vgl. A n m . 12) soll keine Delegation darstellen: Drucks. Nr. 1572 des Bln. Abg.-Hauses (2. WP), S. 18 f. 29 Vgl. auch §§ 97 bis 99 der GGO NRW. 30 Bek. der N R W LReg. v. 8. 2.1960, GVB1. S. 13. — Vgl. dazu Geller-Kleinrahm (-Fleck), S. 349.

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sieht § 4 GO LReg. i. d. F. v. 24. 9.1951 31 vor, daß der Ministerpräsident „die erforderlichen Bestimmungen darüber" trifft, „ i n welchem Umfang er das Recht, das Land zu v e r t r e t e n . . . , auf die Minister oder weiter überträgt". Aus dem Schweigen der übrigen Landesverfassungen kann man schwerlich die Unübertragbarkeit der Vertretungsbefugnis folgern. Nicht jeder A k t der Landes Vertretung kann von dem verfassungsmäßigen Vertretungsorgan selbst wahrgenommen werden. Die sachliche Notwendigkeit einer Übertragungsmöglichkeit ist deshalb zu bejahen 32 . Eine Delegation der Vertretungsbefugnis entspricht auch durchaus deutscher Verfassungstradition. I n By, Hbg., NS und i m SL setzt das Landesrecht der nichtverfassungsrechtlichen Stufe die verfassungsrechtliche Zulässigkeit voraus. So können i n By die Ministerien gemäß § 1 Abs. 2 der GO BStReg. zum A b schluß von Verwaltungsabkommen ermächtigt werden. I n Hbg. steht der Gefängnisbehörde als Fachbehörde mit der Kompetenz zur selbständigen Erledigung von Verwaltungsaufgaben zugleich eine gesetzlich geregelte Vertretungsbefugnis für u. a. vermögensrechtliche Angelegenheiten i m Rahmen ihres Geschäftsbereiches zu 3 3 . Nach § 4 Abs. 2 der GO NS LReg. werden Staatsverträge vom Ministerpräsidenten abgeschlossen, soweit er „ i m Einzelfall nichts anderes bestimmt". § 100 Abs. 8 des SL Baugesetzes34 ermächtigt den Minister für Öffentliche Arbeiten und Wohnungsbau, Vereinbarungen über die einheitliche Regelung der allgemeinen Zulassung neuer Baustoffe und Bauarten i m Bundesgebiet beizutreten. Aufgrund dieses Gesetzes erfolgte der Beitritt des SL zu der diesbezüglichen Verwaltungsvereinbarung vom 23. 2./3./6./7./9./13./ 18./29. 3./12./16./23. 4./5./6. 6. 195135. Auch i n RP hält man eine Delegation für zulässig 36 , i n Bln. sind die Ansichten geteilt 3 7 . 31

GVB1. S. 165. Ä h n l i c h L G Berlin, JR 1954, S. 181. 33 Ges. über Verwaltungsbehörden i. d. F. v. 30. 7.1952 (GVB1. S. 163), § 4 Abs. 2 Ziff. 12 i. d. F. des Ges. v. 13. 4.1962 (GVB1. S. 107) u. § 6. Nach den Hbg. Richtlinien für den Abschluß von A b k o m m e n v. 19.1.1965, Ziff. V 1 b i. V. m. Ziff. I, I I , V I I (zit. nach Knoke, S. 56) ermächtigt der gem. A r t . 42 I Nr. 2 Hbg. Verf. erforderliche Senatsbeschluß Senatoren od. andere Organwalter zugleich zu bloßer Verhandlungsführung m i t Bundesstellen wie auch zum Abschluß von Abkommen, eine Auslegung, die nicht zwingend m i t A r t . 43 S. 1 Hbg. Verf. i n Einklang gebracht werden kann. 34 Ges. Nr. 471 v. 19. 7.1955 (ABl. S. 1159) i. d. F. des Ges. Nr. 638 v. 18. 6.1958 (ABl. S. 788). 35 — Nr. 135 —. Vgl. die SL Rechts V O v. 2. 2.1959 (ABl. S. 479). 36 Süsterhenn-Schäfer, Erl. 4 zu A r t . 101 (S. 373). 37 F ü r Delegationsmöglichkeit L G Berlin, JR 1954, S. 181; dagegen unter irrtümlicher Berufung auf Herkommen u. gemeindeutsches Recht der Bln. Senat, Drucks. Nr. 1572 des Bln. Abg.-Hauses (2. WP), S. 18 f. 32

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2. Abschn.: Abschluß, Inkrafttreten, Inkraftsetzung, Beendigung

Der bei völkerrechtlichen Verträgen entwickelten Übung, Regierungen — soweit sie nicht bereits von Verfassungs wegen Primärvertretungsorgane sind — und Ressortminister für den Abschluß von Verwaltungsabkommen als legitimiert anzusehen, hat sich offenbar die Verfassungspraxis aller Länder auch bei Bund-Länder-Abkommen und Länderabkommen angeschlossen. Darauf deuten die zahlreichen Abkommen hin, die — meistens ohne Hinweis auf ein Untervertretungsverhältnis — durch oberste Landesorgane abgeschlossen worden sind. Umfang und Grenze dieser Vertretungsbefugnis wären dann m i t dem jeweiligen Geschäftsbereich gleichzusetzen 38 . Von der Übertragung der Vertretungsbefugnis ist die Unterbevollmächtigung zu unterscheiden. I m ersten Falle ist der Delegator unmittelbarer Vertreter des Landes, i m zweiten nur mittelbarer 3 9 . Die Übertragung kann aber jederzeit aufgehoben und somit die ursprüngliche Verfassungslage hergestellt werden.

4. V e r t r e t u n g der Länder durch die Gemeinsame Konferenz der K u l t u s - u n d Finanzminister der Länder der Bundesrepublik Deutschland

Als verfassungsrechtliches Kuriosum besonderer A r t mutet es an, wenn für die Länder die Gemeinsame Konferenz der Kultus- und Finanzminister der Länder der BRD dem Bund gegenübertritt. Die Konferenz ist ein auf dem „Königsteiner Abkommen" der Länder 4 0 beruhendes Koordinierungsgremium der Länder ohne Behördencharakter, das sich aus den Kultus- und Finanzministern der einzelnen Länder zusammensetzt. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer derartigen Institution i m allgemeinen ist hier nicht zu untersuchen und sei deshalb ebenso unterstellt wie der Vertragscharakter der unter ihrem Namen abgeschlossenen Abkommen. Insbesondere die Verwaltungsvereinbarung zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung läßt keinen Zweifel daran aufkommen, daß sie auf Verpflichtungen der Länder abzielt. I h r § 3 Abs. 2 verpflichtet die Behörden der Länder, die Arbeitskreise des Forschungsausschusses durch Auskunftsgewährung, Akteneinsicht und dergleichen zu unterstützen, ihr § 10 auferlegt den Ländern die durch ihre Mitarbeit entstehende Kostenlast. Die Möglichkeit, daß die Konferenz selbst als Vertragspartner 38 Vgl. oben § 5 Nr. 4. — A r t . 120 S. 2 Brem. Verf. u. § 3 Abs. 3 GO S H LReg. i. d. F. v. 18.10.1948 (GVB1.1949, S. 25). 39 Wenn A r t . 57 S. 2 N R W Verf. von der „Übertragung" redet, k a n n die bloße, sich von selbst verstehende Unterbevollmächtigung nicht gemeint sein. A. A. Geller-Kleinrahm (-Fleck), S. 348 f. 40 v. 30./31. 3.1949 (Hs GVB1. S. 179; RP GVB1. 1951 S. 5), Durchführungsbestimmungen §§ 1, 4 I I .

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auftritt, scheidet deshalb, abgesehen von der grundsätzlich abzulehnenden Vertragsfähigkeit dieser Institution, von vornherein aus. I h r Auftreten läßt sich am ehesten als Vertretung erklären. Damit sind zwei Deutungen denkbar. Zum einen kann die Konferenz als gemeinsames Vertretungsorgan der einzelnen Länder angesehen werden 4 1 . Dagegen wären jedoch verfassungsrechtliche Bedenken anzumelden. Zunächst gegen die Konferenz selbst, die damit hoheitliche Staatsleitungsaufgaben wahrnähme, insoweit also eine m i t Hoheitsbefugnissen ausgestattete Gemeinschaftsinstitution wäre, sodann gegen die Ausgliederung der Vertretungsbefugnis und ihre Übertragung 4 2 . Der Vertretungsakt der Konferenz wäre — vor allem angesichts der zur Beschlußfassung genügenden Zweidrittel-Mehrheit 4 3 — als solcher der Kontrolle der einzelnen Landesparlamente wegen deren Beschränkung auf den jeweiligen Landesbereich und die Tätigkeit des einzelnen Landesministers entzogen und würde zu einer Verkürzung der parlamentarischen Kontrollbefugnis führen (Art. 28 Abs. 1 GG) 44 . Insbesondere läßt das Landesverfassungsrecht mit der Delegation der Vertretungsbefugnis auf einzelne Landesminister nicht zugleich eine Übertragung auf eine Landesministerkonferenz zu. Vielmehr kennt es nur begrenzte und spezielle Delegationen. Daher läßt sich nur die Auslegungsmöglichkeit verfassungsrechtlich halten, daß die einzelnen Länder von ihren Ressortministern innerhalb deren landesverfassungsrechtlich begrenzter Abschlußbefugnis gegenüber dem Bund vertreten werden. Der Tätigkeit der Konferenz kommt damit lediglich i m Rahmen der internen Willensbildung der einzelnen Ländervertretungsorgane eine Bedeutung zu, ferner i m Verhältnis der Länder zueinander, die sich zu einer jeweils inhaltsgleichen Erklärung gegenüber dem Bund rechtlich oder politisch verpflichten können 4 5 . Die Nennung der Konferenz i n der Einleitungsformel eines Abkommens ist daher zumindest irreführend. 5. Besonderheiten interner Willensbildung vor dem Abschluß von Verwaltungsabkommen

Die Verfassungen und Geschäftsordnungen der Regierungen einiger Länder enthalten neben der Regelung der Außenvertretung Bestimmun41 So offenbar K i p p , D Ö V 1957, S. 514 Anm. 13, der einen „stillschweigenden Konsens" der Länder „zu der von der Ministerkonferenz unterzeichneten A b machung" annimmt, dieser A r t der Vertretung allerdings m i t — nicht näher erläuterten — „gewissen rechtlichen Bedenken" begegnet. 42 Z u beiden ausführlich unten § 14 Nrn. 2 ff., § 17 Nr. 8 b). 43 Nachweise vgl. vorstehende A n m . 40. 44 Dazu ausführlich unten § 16 Nr. 7, § 17 Nr. 8. 45 Z u r Beschlußfassung der Kultusministerkonferenz Hans Schneider, V V D S t R L 19, S. 10 ff.; Mosler, ebd., S. 139; H.-E. Giese, S. 69 ff., der die Beschlüsse f ü r lediglich politisch verbindlich hält.

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2. Abschn.: Abschluß, Inkrafttreten, Inkraftsetzung, Beendigung

gen über die interne Willensbildung für Vorverhandlungen und A b schluß von Verwaltungsabkommen. Die Praxis der Länder zeigt, wie es bereits für den Bund festgestellt wurde 4 6 , daß der geschäftsverteilungsmäßig zuständige (federführende) Minister i n der Regel die Verhandlungen führt und gegebenenfalls den Vertragsabschluß vollzieht. Das kann für alle Länder beobachtet werden. Besondere Bestimmungen kennt man i n By, Bln., Hbg., NRW, SL und i n SH. I n By beschließt die Staatsregierung gemäß § 4 Abs. 1 GO BStReg. über „Verwaltungsabkommen m i t den Regierungen anderer Länder". Da § 1 Abs. 2 derselben GO den Ministerpräsidenten vor dem Abschluß von Verwaltungsabkommen „namens der Bayerischen Staatsregierung" 47 auch mit dem Bund an die vorherige Zustimmung der Staatsregierung bindet, ist anzunehmen, daß die Beschränkung i n § 4 Abs. 1 auf Länderabkommen ein Redaktionsversehen ist und den Anwendungsbereich der Vorschrift nicht einengen w i l l . Für den Abschluß durch Minister gemäß § 1 Abs. 2 Satz 2, 2. Halbsatz der GO gilt dann ein gleiches. I n ähnlicher Weise sieht § 9 Ziffer 6 der GO des Senats von Berlin die Beschlußfassung des Senats über „Verwaltungsvereinbarungen m i t . . . der BRD . . . " vor. Nach § 20 des Bln. Allgemeinen Zuständigkeitsgesetzes vom 2.10.1958 48 bedürfen der Zustimmung des Senats „Staatsverträge", sofern sie nicht der Zustimmung des Abgeordnetenhauses unterliegen, „Verwaltungsvereinbarungen", soweit das abschließende Senatsmitglied nicht zum Erlaß entsprechender Verwaltungsvorschriften befugt ist. Die GGO für die Ministerien des Landes NRW enthält eine ausführliche Regelung für den Abschluß von Verwaltungsabkommen m i t dem Bunde. Die Vertragsverhandlungen werden vom „federführenden M i n i sterium geführt". Dieses hat den Ministerpräsidenten vor der Aufnahme von Vertrags Verhandlungen zu unterrichten, wenn das „Verwaltungsabkommen für die Bestimmung der politischen Richtlinien oder für die Leitung der Geschäfte der Landesregierung von Bedeutung ist" (§ 97 GGO). Außerdem sind die Ministerien, deren Geschäftsbereich berührt wird, und der Interministerielle Ausschuß für Verfassungsfragen „möglichst frühzeitig, jedenfalls aber vor dem Abschluß der Verhandlungen" zu beteiligen (§ 98 GGO). Nach der Beratung zwischen den beteiligten Ministerien ist der Landesregierung ein paraphierter Entwurf des Verwaltungsabkommens „zur Billigung" vorzulegen, sofern die Regierung nicht bereits vor der Paraphierung entschieden hat (§ 99 Abs. 1 und 2 i n 48

Siehe oben § 5 Nr. 4. Z u r Frage nach dem Vertragspartner siehe oben § 3 Nrn. 3 ff. 48 Siehe A n m . 12 dieses Paragraphen u. zur Begr. dieser Regelung Drucks. Nr. 1572 des Bln. Abg.-Hauses v. 11. 3.1958, S. 18 f. 47

§

Die Vertretung de

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Verbindung mit § 43 Abs. 1 GGO). Für die Vorlage finden die allgemeinen Vorschriften über die „Vorbereitung der Kabinettssachen" Anwendung, die auch für Gesetzesvorlagen gelten (§ 99 Abs. 2 Satz 1 i n Verbindung mit § 43 GGO). I n Hbg. sind nach A r t . 42 Abs. 1 Nr. 2 Hbg. Verf. „Angelegenheiten, die mit Organen des Bundes oder anderer Länder verhandelt werden", der Beschlußfassung des Senats zu unterbreiten. Interne Richtlinien erweitern diese Bestimmung dahin, daß die Verhandlungsermächtigung eines Senators zugleich dessen Abschlußermächtigung enthält 4 9 . Der A r t . 97 der SL Verfassung verpflichtet die Landesregierung, den Landtag über „andere wichtige Vereinbarungen" — als Staatsverträge — zu unterrichten. Versteht man darunter auch Verwaltungsabkommen mit dem Bund, so folgt daraus lediglich, daß die Landesregierung mit diesen Abkommen befaßt, nicht aber, daß ihre Billigung Voraussetzung eines Abschlusses ist. Die Geschäftsordnung der Landesregierung gibt jedenfalls keine weitere Auskunft. Dagegen bedürfen nach A r t . 25 Abs. 2 Satz 1 der SH Landessatzung alle „Verträge mit der Bundesrepublik" der „Zustimmung der Landesregierung".

6. Überschreitung der Vertretungsmacht. Mängel interner Willensbildung Der Nichtbeachtung dieser die interne Willensbildung regelnden Vorschriften kommt i m Außenverhältnis ebensowenig eine Rechtswirkung zu wie der Außerachtlassung entsprechender Bundesregelungen. Die Überschreitung der Vertretungsmacht bedeutet i n dem bereits für den Bund festgestellten Maße einen Verstoß gegen das Landesverfassungsrecht 50 . Der Mangel äußert sich auch nach außen i m Verhältnis zum Bund. Zur Begründung kann hier auch Art. 28 Abs. 3 GG herangezogen werden 5 1 . Ob freilich die Gewährleistungspflicht des Bundes auch die Verfassungshandhabung i m Landesbereich umfaßt, erscheint zweifelhaft 5 2 . Eine Überwachungspflicht des Bundes zur Einhaltung des Landesrechts i m Bund-Länder-Verkehr w i r d von Art. 28 Abs. 3 GG jedenfalls nicht gedeckt. Andererseits stünde es mit der Intention der dort aufgestellten Rechte und Pflichten des Bundes nicht i n Einklang, wenn der Bund die Länder an landesverfassungswidrig zustandegekommenen Akten festhalten wollte. 49

Vgl. das Zitat oben A n m . 33 dieses Paragraphen. Siehe oben § 5 Nr. 8. Der Hinweis auf A r t . 28 Abs. 3 G G findet sich zuerst bei Hans Schneider, V V D S t R L 19, S. 25. 52 Verneinend Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 45 zu A r t . 28 (S. 18). 50

51

8 Grawert

§ 7 Das Inkrafttreten des Verwaltungsabkommens, die Inkraftsetzung seiner Vorschriften und seine Veröffentlichung 1. Das I n k r a f t t r e t e n für die Partner

Von dem Zeitpunkt des Abschlusses eines Verwaltungsabkommens w i r d i n zahlreichen Abkommen der Zeitpunkt des Inkrafttretens unterschieden1. Der überwiegende Teil der Abkommen, die besondere diesbezügliche Klauseln enthalten, setzt den Zeitpunkt des Inkrafttretens mit dem der Unterzeichnung gleich. Diese Regelung ist der Normalfall 2 und w i r d deshalb auch bei den Abkommen angenommen werden müssen, die keine ausdrückliche Vorschrift enthalten. Multilaterale Abkommen treten danach unter sämtlichen Beteiligten erst mit der Unterzeichnung durch den letzten Vertragspartner in Kraft. Eines der i m Anhang aufgeführten Abkommen zwischen dem Bund und den Ländern legte sich rückwirkende Kraft bei 3 . M i t dieser Rückw i r k u n g sollte die Rechtsgrundlage für eine faktisch bestehende Verwaltungsübung geschaffen werden. Da diese Rückwirkung nur das Verhältnis der Vertragsbeteiligten zueinander betrifft, ergeben sich keine rechtsstaatlichen Bedenken.

2. D i e Inkraftsetzung für staatliche Verwaltungsstellen und D r i t t e

Das Inkrafttreten betrifft nur das Verhältnis der Partner zueinander. Denn ein Bund-Länder-Abkommen vermag als Vertrag Rechte und Pflichten nur zwischen Bund und Ländern zu erzeugen. Die automatische 1 Verwaltungsabkommen über die Errichtung eines Wissenschaftsrates, am 5. 9.1957 rechtswirksam unterzeichnet — Nr. 126 —, soll nach A r t . 10 „ m i t dem Tag der Unterzeichnung i n K r a f t " treten. Verwaltungsabkommen betr. die E r richtung einer Bundesanstalt f ü r Bodenforschung v o m 17./26.11.1958 — Nr. 118 — : Tag nach der Veröffentlichung i m Bundesanzeiger (§ 8). Verwaltungsabkommen über die Maßnahmen auf dem Gebiet des amtlichen Landkartenwesens, am 27. 8.1952 abgeschlossen — Nr. 136 —, trat gem. Ziff. 7 erst am 1. 9.1952 i n K r a f t . 2 Vgl. auch § 151 BGB. 3 Konzessions- u. Bauvertrag über die Fertigstellung der Mittelweserkanalisierung v. 28. 2.Z2./27. 4./1. 6.1957/10./14. 2.1958 — Nr. 155 —.

§ 7 Inkrafttreten, Inkraftsetzung, Veröffentlichung

115

Verbindlichkeit für den innerstaatlichen Bereich ist damit nicht notwendig gegeben. Es muß für die Ausdehnung seiner Verbindlichkeit auf rechtsfähige Verwaltungseinheiten, Behörden, Gerichte und Bürger ein besonderer A k t hinzukommen 4 . Insoweit sind sich auch die Transformations- und Vollzugslehren für völkerrechtliche Verträge weitgehend einig; Streit besteht zwischen ihnen nur über den Geltungsgrund der einzelnen Norm 5 . Eine von Verfassungs oder Gesetzes wegen wirkende Inkorporationsnorm, die eine innerstaatliche Verbindlichkeit von Bund-Länder-Vertragsvorschriften bewirkte, kennt das geltende deutsche Staatsrecht nicht. Ob der — umstrittene — völkerrechtliche Satz „pacta sunt servanda" über A r t . 25 GG und die entsprechenden 6 Vorschriften der Landesverfassungen die innerstaatliche Verbindlichkeit völkerrechtlicher Vertragsregeln herstellt 7 , kann unentschieden bleiben, da es sich hier um staatsrechtliche Abkommen handelt. Die Zuständigkeit für die Erteilung des Anwendungsbefehles bemißt sich nach der jeweiligen innerstaatlichen Kompetenz Verteilung zwischen den einzelnen Exekutivorganen und den Legislativen i n Bund und Ländern 8 . Bei Verwaltungsabkommen, deren Inhalt dem von Verwaltungsvorschriften gleicht, erfolgt der Anwendungsbefehl durch innerdienstliche Weisung. So verfährt, wenn überhaupt, auch die Praxis i n B u n d u n d Ländern. Die Vereinbarung über die Auslegung von Vorschriften der Strafregisterverordnung v o m 15.12. I960 9 wurde zum Beispiel durch eine A V des B M J 1 0 m i t dem 4 BVerwG, Beschl. v. 26.10.1962, D Ö V 1963, S. 474 f. Vgl. auch Armbruster, Rechtsgutachten, S. 26 ff., 37 f., der sich allerdings speziell m i t der Umsetzung eines Länderstaatsvertrages beschäftigt. Z u der These des V G H München, Urt. v. 11. 6.1964, DVB1. 1964, S. 642 = BayVBl. 1964, S. 332 ff. (vollst, abgedr. i n Schriftenreihe des Zweiten Dt. Fernsehens, H. 4, S. 33 ff., 46 ff.), der Staatsvertrag sei nach bayer. Recht schon ohne formelles Ges. infolge formloser Z u stimmung des L T ein materielles Ges. m i t normativer W i r k u n g für Dritte, k a n n hier nicht Stellung genommen werden; vgl. dazu k r i t . Kalkbrenner, BayVBl. 1965, S. 109 ff., 149 ff. 5 Nachw. bei Boehmer, S. 32 ff. F ü r unmittelbare Geltung E. Kaufmann, R i vista 1958, S. 374 ff. β B y A r t . 89, Brem. A r t . 122, Hs A r t . 67, SL A r t . 63; dazu Menzel, i m B K , Erl. I I 6 zu A r t . 25 (S. 13 ff.). 7 Eine Frage, die zu A r t . 4 W R V u. A r t . 25 GG umstritten w a r u. ist: Anschütz, S. 64 ff.; Bernhardt, S. 137; Harupa, S. 71; Menzel, i m B K , Erl. I I 2 zu A r t . 25 (S. 7 f.); Mosler, Das Völkerrecht, S. 39 ff.; Walz, S. 311 ff., 380 ff., m i t zahlreichen Belegen. Der Satz würde jede Vertragsregel zur allgemeinen V ö l kerrechtsregel erheben. 8 BVerwG, Beschl. v. 26.10.1962, D Ö V 1963, S. 474 f. 9 — Nr. 61—. 10 v. 15.12.1960, BAnz. Nr. 243 v. 16.12.1960.

8*

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2. Abschn.: Abschluß, Inkrafttreten, Inkraftsetzung, Beendigung

Wortlaut eingeführt: „Ich setze die Anordnung m i t W i r k u n g v o m 1. Januar 1961 für den Bereich der BundesjustizVerwaltung i n K r a f t . " Der B W J M setzte die Vereinbarung über die Ausübung des Gnadenrechts bei Gesamtstrafen, die sich aus Einzelstrafen von Gerichten des Bundes und der Länder oder mehrerer Länder zusammensetzen, v o m 9.12.1954 11 m i t dem einleitenden Hinweis auf seine Zuständigkeit i n K r a f t : „ Z u r Durchführung dieser Vereinbarung bestimme ich auf G r u n d der m i r i n § 7 der Anordnung des Ministerpräsidenten über die Ausübung des Gnadenrechts v o m 18. 6.1954 (Ges. Bl. S. 81) erteilten E r m ä c h t i g u n g . . ." 1 2 .

Gegebenenfalls w i r d gleichzeitig eine Anpassung bestehender Vorschriften an das Abkommen vorgenommen und umgekehrt, sofern das Abkommen das zuläßt 1 3 . Wegen der den Bundes- bzw. Landesministern bei innerhalb ihrer innerstaatlichen Kompetenzen abgeschlossenen Verwaltungsabkommen i m Verhältnis zueinander fehlenden Weisungsbefugnis w i r d i n der Regel die von einem Minister vereinbarte Regelung von den anderen für ihren Verwaltungsbereich übernommen und gesondert i n K r a f t gesetzt 14 . Verwaltungsabkommen, die sich auf die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen stützen, bedürfen zur Inkraftsetzung der Form einer Rechtsverordnung, die von der ermächtigten Stelle zu erlassen ist. Die bisher zu beobachtenden Fälle zeigen, daß die Übernahme der gesamten Vereinbarung en bloc ohne Spezifizierung der den Rechtskreis Dritter betreffenden Normen vollzogen wurde. So bestimmt § 31 der bayerischen Verordnung über die Ausbildung und Prüfung für den höheren Staatsdienst i m Bergfach vom 23. 8.1954 15 i. d. F. der Verordnung vom 3. 2. 1958 16 : „Die Verwaltungsvereinbarung . . . über einen gemeinsamen Prüfungsausschuß für den höheren Staatsdienst i m Bergfach w i r d zur Ergänzung der vorstehenden Bestimmungen zum Bestandteil dieser Ausbildungs- und Prüfungsordnung erklärt 1 7 ." 11

— Nr. 25—. A V v. 22. 2.1955, Die Justiz S. 79. Vgl. ferner Bek. des B M J v. 15.1.1959, BAnz. Nr. 9 v. 15.1.1959: „ . . . Die BReg. hat mich . . . ermächtigt, die vereinbarten Richtlinien bekanntzumachen. A u f G r u n d der m i r erteilten Ermächtigung setze ich die Richtlinien m i t W i r k u n g v. 1. A p r i l 1959 für alle Bundesbehörden i n K r a f t . " 13 Z u r Gerichtsvollzieherordnung v. 14.12.1957 — Nr. 45 — vgl. Bek. des B S t M d J v. 28.1.1958 JB1. S. 26; L V des RP J M v. 27.11.1954, JB1. S. 69, u. v. 15.1.1958, JB1. S. 9; L V des SL J M v. 1.12.1958, JB1.1959, S. 37. 14 Vgl. Schreiben des RP MPräs. an den RP LT-Präs. v. 10. 7.1952, L T RP, 2. WP, Drucks.-Abt. I I , Drucks. Nr. 351 (S. 1009). — A l s Gegenbeispiel vgl. den Wortlaut der i n A n m . 12 zit. Bek. des BMJ. 15 BayBS I V S. 129. 16 GVB1.1958, S. 23. 17 Z u m Anwendungsbefehl bei völkerrechtl. Verträgen vgl. Bernhardt, S. 28 ff.; E. Meier, S. 329 ff., m i t Beispielen f ü r die Weimarer Zeit; Mosler, Das Völkerrecht, S. 16 f.; Walz, S. 213 ff., 427 ff.; BVerfGE 6, S. 290 ff. (294 f.). 12

§ 7 Inkrafttreten, Inkraftsetzung, Veröffentlichung

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Die Unterscheidung von unmittelbar anwendungsfähigen und nicht unmittelbar anwendungsfähigen Abkommen 1 8 spielt auch bei BundLänder-Abkommen eine Rolle. Die Anwendungsfähigkeit ersetzt jedoch nicht den Anwendungsbefehl, sondern erübrigt lediglich besondere Durchführungsbestimmungen 19 . Für den Wirkungsbereich der Inkraftsetzungsanordnung ist die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern zu berücksichtigen. Zwar ist ein Bund-Länder-Verwaltungsabkommen ein gemeinsamer Rechtserzeugungsakt beider Partner; dennoch hat die Inkraftsetzung wegen der Trennung des Bundes- vom Landes Verwaltungsbereich jeweils getrennt für den Bund und die Länder zu erfolgen. Die Tatsache, daß der Bundesbereich territorial und — bei Rechtsverordnungen — personell zugleich den jeweiligen Landesbereich umfaßt, führt zu keinen Friktionen. Die Verwaltungsvorschriften des Landes ergehen nur an die Landesverwaltung, die des Bundes an die Bundesverwaltung 2 0 . Wenn und soweit allgemeine Verwaltungsvorschriften der Bundesregierung aufgrund der Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 GG auch für die Landesverwaltung erlassen werden können, entfällt i n dem Rahmen, i n dem die Bundesregierung von dieser Möglichkeit Gebrauch macht 21 , die Landeskompetenz. Die eventuelle Notwendigkeit einer Zustimmung des Bundesrates kann durch die Beteiligung aller Länder an dem zugrunde liegenden A b kommen nicht ersetzt werden 2 2 . Ein doppelter Anwendungsbefehl hinsichtlich derselben Regelung ist somit ausgeschlossen. Für Abkommen i m Rahmen von Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen gilt das gleiche. Die Abschlußkompetenz ist mit der Ermächtigungsnorm nach Inhalt, Zweck und Ausmaß beschränkt (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG). Der Adressat des Anwendungsbefehles w i r d nicht doppelt von identischen Bundes- und Landesverordnungen betroffen, da es hinsichtlich derselben Sachregelung für einen Adressatenkreis nach den Art. 70 ff. und 105 GG 18 Vgl. BGHZ 17, S. 309 ff. (313 f.); Mosler, Das Völkerrecht, S. 19 ff., m i t Rspr.-hinweisen. 19 Ebenso Boehmer, S. 77; a. A . offenbar Bernhardt, S. 138, der dann aber fortfährt: Verwaltungsvereinbarungen werde eine „unmittelbare u. direkte innerstaatliche Verbindlichkeit versagt werden müssen. Sie werden weder i m Gesetzblatt publiziert noch i n anderer Weise f ü r verbindlich erklärt, u n d hieraus ist zu folgern, daß ihre Durchführung stets gesonderter innerstaatlicher Maßnahmen bedarf. Vertragsschluß u n d Vertragsdurchführung bleiben daher getrennt...". 20 F ü r die Strafvollstreckungsordnung vgl. Pohlmann-Hasemann, S. 12 u. 570 ff. 21 Z u der Frage, i n w i e w e i t hier überhaupt A b k o m m e n geschlossen werden können u. ob einseitige Verwaltungsvorschriften des Bundes durch vereinbarte, getrennte Vorschriften des Bundes u. der Länder ersetzt werden können unten § 15 Nr. 5. 22 BVerfGE 1, S. 299 ff. (311).

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2. Abschn.: Abschluß, Inkrafttreten, Inkraftsetzung, Beendigung

nur alleinige, parallele oder komplementäre, nicht aber identische, doppelte Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes oder/und der Länder geben kann. I n zahlreichen Fällen w i r d man allerdings einen ausdrücklichen I n kraftsetzungsakt vergeblich suchen. Häufig erfolgte in Bund und Ländern lediglich eine einfache Bekanntgabe an die Betroffenen. Diese Praxis könnte sich an eine i n der Literatur 2 3 vertretene Auffassung anlehnen, nach der die Bekanntgabe die Wirkung der Inkraftsetzungsanordnung zeitigt. Diese Gleichsetzung ist jedoch nicht selbstverständlich, wie bereits A r t . 82 Abs. 1 GG zeigt. Der Anwendungs- und Befolgungsbefehl ist von der Information über den Inhalt des zu Befolgenden zu unterscheiden. Man könnte i n der Bekanntgabe nur einen stillschweigenden Befehl sehen. Ob diese Doppelwirkung anzunehmen ist, hängt von der jeweiligen Verwaltungsübung ab 2 4 .

3. Veröffentlichung und Bekanntgabe der Verwaltungsabkommen

Die Veröffentlichung bzw. Bekanntgabe 25 von Verwaltungsabkommen kann dagegen für andere Vorgänge bedeutsam sein, die nicht immer unterschieden werden, nämlich für das Zustandekommen des Vertrages unter den Partnern und für die Anwendung und Durchführung seiner Regelungen durch Behörden, Gerichte und Bürger. Zum Zustandekommen eines Verwaltungsabkommens inter partes genügt an sich die Willenseinigung. Weder Bundes- noch Landesrecht kennen eine Vorschrift, die hierfür generell die Veröffentlichung verlangte 2 6 . 23

Meyer-Anschütz, S. 812; Bernhardt, S. 138; E. R. Huber, Verträge, S. 102; Kesseler, S. 117. 24 Scheuner, Rechtsgutachten, S. 690, weist f ü r das Reich eine dahingehende, von der L i t e r a t u r gebilligte Transformationspraxis seit 1932 nach. Eindeutig ist z. B. die A V des B W J M v. 9.1.1964, Die Justiz 1964, S. 23: „Der B M J u n d die Justizverwaltungen der Länder haben . . . Änderungen . . . der Rechtshilfeordnung für Zivilisachen . . beschlossen, d i e . . . an die Gerichte bekanntgemacht und damit eingeführt wurden." 25 Veröffentlichung bedeutet allgemein zugängliche, Bekanntgabe lediglich an bestimmte Adressaten gerichtete Kundmachung. Verkündung von Rechtsnormen ist ebenfalls Veröffentlichung an jedermann, jedoch i n bestimmter Form, an bestimmter Stelle u. m i t spezifischen Rechtsfolgen. Vgl. allg. dazu Laband I I , S. 108 ff., 197 ff. 26 Bernhardts (a.a.O., S. 138) Bemerkung, die fehlende Publikation i m GBl. hindere die unmittelbare Verbindlichkeit von Verwaltungsabkommen, kann daher nicht auf die Bindung der Partner bezogen werden. — I n einem Sonderfall — § 100 V I I I SL Bauges. Nr. 471 v. 19. 7.1955 (ABl. S. 1159) i. d. F. des Ges. Nr. 638 v. 18. 6.1958 (ABl. S. 788) — w a r vorgesehen, daß der „Vollzug des Beitritts und der I n h a l t der Vereinbarung" über die einheitliche Regelung der allg. Zulassung neuer Baustoffe u. Bauarten „durch Rechts Verordnung" (!) bekanntzumachen sei.

§7 Inkrafttreten, Inkraftsetzung, Veröffentlichung

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Jedoch knüpfen einige Abkommen selbst an die Veröffentlichung als Tatbestandsvoraussetzung an 2 7 . I n solchen Fällen w i r d man das Gesamtabkommen veröffentlicht finden. I n der Regel verfährt die Praxis i n Bund und Ländern bei der Veröffentlichung jedoch recht leger. 70 bis 90 °/o der Abkommen erscheinen nicht i n allgemein zugänglichen Publikationsorganen 28 . W i r d veröffentlicht, so i n unterschiedlichem Umfang. Es finden sich — sehr uneinheitlich — aa) vollständige Veröffentlichung des Abkommens mit oder ohne A b schlußdatum und Unterschriften der Unterzeichnenden, bb) Veröffentlichung der i m Abkommen vereinbarten Bestimmungen unter Hinweis auf die Vereinbarungen, cc) teilweise Veröffentlichung der vereinbarten Bestimmungen oder ihre inhaltliche Wiedergabe unter Hinweis auf das Abkommen, dd) der nachrichtliche Hinweis oder die Bezugnahme auf das A b kommen. Ohne ersichtliche Systematik erfolgt die Veröffentlichung i m Bundesanzeiger und zugleich i m Gemeinsamen Ministerialblatt oder den Ressortministerialblättern oder nur i n letzteren, in den Ländern i n Staatsanzeigern, Amts- oder Ministerialblättern, gelegentlich auch i n Gesetzblättern 2 9 . U m die angesichts der Bedeutung der vereinbarten Sachregelungen unerfreulichen „GeheimVerträge" zu vermeiden, empfiehlt es sich aus Gründen der Einheitlichkeit und Übersichtlichkeit, Veröffentlichungsgrundsätze in einem Abkommen zwischen Bund und sämtlichen Ländern zu vereinbaren. I n NRW sollen nach einer informierten Äußerung 3 0 verwaltungsinterne Richtlinien eine Pflicht zur Veröffentlichung von Verwaltungsabkommen i m Ministerialblatt aufstellen, die i n irgendeiner Weise über den reinen Verwaltungsbereich der Exekutive hinausgehen. 27

§ 8 des Verwaltungsabkommens betr. die Errichtung einer Bundesanstalt für Bodenforschung v. 17./26.11.1958 — Nr. 118 — : „Dieses A b k o m m e n t r i t t am Tage nach seiner Veröffentlichung i m Bundesanzeiger i n K r a f t . " § 6 I des A b kommens über die Übernahme des Materialprüfungsamtes Berlin-Dahlem durch die BRD v. 5./10. 6.1954 — Nr. 114 — : „Dieses A b k o m m e n t r i t t m i t dem auf seine Veröffentlichung i m Bundesanzeiger u n d i m A m t s b l a t t f ü r B e r l i n folgenden Tage i n K r a f t . Die Veröffentlichung ist i n beiden Verkündigungsblättern gleichzeitig vorzunehmen." 28 Nach dem 1. Landesges. z. Bereinigung des Rechts i m Lande RP v. 6. 3.1961 (GVB1. S. 51) werden Staatsverträge u. A b k o m m e n i n eine Anlage zur Bereinigten Sammlung aufgenommen; sie treten i m Gegensatz zu anden Vorschriften jedoch trotz Nichtaufnahme nicht außer K r a f t . 29 F ü r die Praxis der internationalen Verwaltungsabkommen unter der R V 1871 u. der W R V vgl. Kesseler, S. 56 u. 114 ff. 30 Kordt, V V D S t R L 19, S. 159.

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2. Abschn.: Abschluß, Inkrafttreten, Inkraftsetzung, Beendigung

Die GGO NRW enthält allerdings keine derartige Bestimmung. Sie sieht zwar i n § 99 Abs. 4 i n Verbindung mit § 90 die Veröffentlichung von Staatsverträgen i m Gesetz- und Verordnungsblatt vor; da aber die §§ 97 bis 99 genau zwischen Staatsverträgen und Verwaltungsabkommen unterscheiden, w i r d eine Anwendung des § 99 Abs. 4 auf Verwaltungsabkommen nicht i n Betracht zu ziehen sein. Auch § 81 Abs. 4 Buchstabe e) der GGO B M i n I I stellt keinen Veröffentlichungszwang auf; er 3 1 bestimmt nur das Veröffentlichungsblatt. Die Notwendigkeit einer Veröffentlichung bzw. Bekanntgabe der A b kommen, ihres vollständigen oder teilweisen Inhaltes kann sich jedoch ergeben, soweit Abkommen auf die innerstaatliche Beachtung, Anwendung und Durchführung angelegt und auf die Inkraftsetzung für Behörden, Gerichte oder Bürger angewiesen sind. Da erst die Kundmachung einem rechtserheblichen A k t dem Betroffenen gegenüber zur Existenz verhilft und die Voraussetzung für eine Bindung schafft 32 , sind die präsumtiven Adressaten von dem Inhalt der vereinbarten Regelungen i n Kenntnis zu setzen. Der Umfang der Kundmachung hängt also davon ab, inwieweit die Vertragserfüllung eine Durchführung und Beachtung und diese eine Information des Regelungsadressaten erfordern. Für unmittelbar anwendbare Bestimmungen ist dann der Wortlaut des Vertragstextes maßgebend; bei Abkommen, die lediglich Handlungsprogramme aufstellen, genügt die inhaltsgemäße Bekanntmachung unter Angabe des zeitlichen, räumlichen und instanziellen Geltungsbereiches 33 . Zur Illustrierung können wiederum die „Bopparder Vereinbarung" und die bei ihr eingehaltene Veröffentlichungspraxis angeführt werden. I m Bund und i n den Ländern BW, By, Hs, NRW, RP und SH wurden auszugsweise nur die Vorschriften der Vereinbarung i m Staatsanzeiger, i n Amts- oder Ministerialblättern veröffentlicht, „die für die Allgemeinheit und die Interessenten (Antragsteller) von Belang sind, während die für den internen Geschäftsverkehr zwischen den Vertragspartnern und für den Landes-Sachverständigenausschuß getroffenen Bestimmungen fort31 „ I m Bundesanzeiger werden veröffentlicht: . . . V e r t r ä g e zwischen B u n d u n d Ländern . . . , bei denen kein Beschluß der gesetzgebenden Körperschaften vorgesehen ist." 32 W. Weber, Die Verkündung, S. 7, 25 u. 38. Z u vereinbarten Richtlinien BVerwGj Beschl. v. 26.10.1062, D Ö V 1963, S. 474 f. 33 Z u r Bekanntgabe von Verwaltungsvorschriften vgl. exemplarisch f ü r B y Verwaltungsanordnung über die amtl. Veröffentlichung der Rechts- u. V e r waltungsvorschriften der StReg. u. der Staatsministerien u n d die Verwaltungsanordnung über die Geltungsdauer unveröffentlichter Verwaltungsvorschriften der StReg. u. der Staatsministerien, beide v. 25. 6.1957 (GVB1. S. 129, 130). Nach der letztgenannten Anordnung treten unveröffentlichte Verwaltungsvorschriften i. d. R. nach drei Jahren außer K r a f t . Die Abkommensverpflichtungen können zur Verlängerung zwingen. — Z u Rechtsverordnungsinhalten Bundesges. ü. d. Verkündung von Rechts Verordnungen v. 30.1.1950 (BGBl. S. 23) u. die entspr. Landesnormen.

§ 7 Inkrafttreten, Inkraftsetzung, Veröffentlichung

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gelassen sind" 3 4 . I n RP wurde die Genehmigung des Landtages eingeholt und deshalb das gesamte Abkommen i m Gesetz- und Verordnungsblatt veröffentlicht 35 . I m SL wurde ebenfalls der gesamte Vertrag durch die auf dem erwähnten § 100 Abs. 8 des SL Baugesetzes beruhende Rechtsverordnung 3 6 i m SL Amtsblatt veröffentlicht. Für den Regelungsadressaten wie auch für Dritte ist der Abkommensinhalt nicht als solcher, sondern nur maßgebend und rechts- bzw. pflichtbegründend, als er für ihn bekannt und verbindlich gemacht worden ist 3 7 . Die üblichen Inkraftsetzungsanordnungen geben meistens selbst keine Hinweise auf die Geltungsdauer oder den Geltungsbereich einer Regelung, sondern verweisen pauschal auf das Abkommen. Darin kann auch ein Verweis auf die Geltungsdauer und den Geltungsbereich der innerstaatlich verbindlichen Norm gesehen werden.

34 So w o r t - oder inhaltsgleich die Begründung i n : Bek. des B M W o v. 14.8. 1951, GMB1. S. 196; Bek. des B W J M v. 8. 3.1955, B W GABI. S. 117; Entschl. des B S t M d l v. 5. 9.1951, B y Μ Α Β Ι . S. 432; RdErl. des Hs M d l v. 13. 7.1951, Hs StAnz. S. 445; RdErl. des N R W MfWiedera v. 28. 6.1951, MB1. Sp. 813; RdVerfg. des RP MfWiedera v. 12.7.1951, MB1. Sp. 596; Erl. des S H MfArbSozuVertr v. 2. 8.1951, A B l . Schl.-H. S. 363. — Die „Bopparder Vereinbarung" — Nr. 135 — t r i t t an die Stelle der gleichbenannten V O v. 8.11.1937 (RGBl. I S. 1177), die sie (Ziff. 3.1) „sinngemäß" (?) weitergelten läßt. 35 GVB1.1951, S. 175. 36 v. 2. 2.1959, A B l . 1959, S. 479; vgl. auch oben Anm. 26 dieses Paragraphen. 37 Württ.-Bad. VGH, E S V G H 8, S. 185 ff., 185, 188: Eine Landes(jagd)behörde k a n n sich bei ihren Entscheidungen dem Gewaltunterworfenen gegenüber nicht ohne W i l l k ü r auf die auf einem Verwaltungsabkommen beruhenden B i n d u n gen nach außen berufen.

§ 8 D i e Beendigung von Bund-Länder-Verwaltungsabkommen Die Gründe, die zur Beendigung eines Verwaltungsabkommens führen, ergeben sich i n erster Linie aus dem Vertragscharakter 1 . Sie können einvernehmlicher oder einseitiger, vertraglicher oder außervertraglicher A r t sein. 1. E r f ü l l u n g und Zweckerledigung

Normaler Beendigungsgrund ist die Erfüllung 2 . Von ihr ist die Zweckerledigung zu unterscheiden 3 . Wann Erfüllung bei Richtlinienverträgen eingetreten ist, ist schwierig und nur auf Grund einer genauen Auslegung des einzelnen Abkommens zu sagen. War lediglich der Erlaß der vereinbarten Vorschriften ausbedungen, hat es dabei sein Bewenden; spätere einseitige Änderungen berühren nicht mehr das Vertragsverhältnis. Soll aber die Vereinbarung allgemeiner Verwaltungsgrundsätze ein fortdauernd gleichartiges Verwaltungshandeln sicherstellen, w i r d — liegt überhaupt ein Vertrag vor 4 — eine Verpflichtung anzunehmen sein, die auf die Einhaltung der Grundsätze abzielt und einseitige Änderungen untersagt 5 . Die Praxis hat denn auch meistens eine vertragliche Änderung vor der einzelstaatlichen Inkraftsetzung herbeigeführt 6 . M i t einer solchen Bin1 Insoweit bestehen keine grundsätzlichen Besonderheiten zu völkerrechtlichen Verwaltungsabkommen. Vgl. deshalb statt vieler Guggenheim-Marek, i n Strupp-Schlochauer, Wörterbuch I I I , S. 528 ff. (538 ff.). 2 z. B.: Die Vereinbarung über die Errichtung einer gemeinsamen K o m m i s sion für die Ausarbeitung eines Bundesbaugesetzes v. 3.11.1952 — Nr. 137 — w a r spätestens m i t dem Erlaß des Gesetzes v. 23. 6.1960 (BGBl. I S. 341) erfüllt. 3 z. B.: Der i n der Vereinbarung zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung v. 24. 2.1951 — Nr. 122 — vorgesehene Koordinierungsausschuß soll 1954 seine A r b e i t mangels politischer Auswirkungen eingestellt haben: KultMin. Luchtenberg, 67. Stzg. des N R W L T am 6.11.1957, StenBer. 3. WP, S. 2246. Inzwischen hat sich aber auf G r u n d des neuen Verwaltungsabkommens zur Förderung von Wissenschaft u. Forschung v. 4. 6.1964 — Nr. 131 — erneut am 18.12.1964 eine Ständige Kommission konstituiert: vgl. Bulletin Nr. 166 v. 12. 10. 1965, S. 1342. 4 Siehe oben § 2 Nr. 3. 5 Ähnlich f ü r den Regelfall bei Länderabkommen Hans Schneider, DÖV 1957, S. 648. 6 Vgl. z. B. die Änderungen der Strafvollstreckungsordnung — Nrn. 27, 29 bis 31—.

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de Verwaltungsabkommen

dung verträgt sich nicht die Annahme einer freien Widerruflichkeit 7 , sofern die Abkommen nicht wenigstens stillschweigend eine Kündigung zu jeder Zeit wegen veränderter politischer, rechtlicher oder tatsächlicher Umstände enthalten. Dafür w i r d wegen ihrer Dauerwirkung manches sprechen; ihr Inhalt bietet jedoch für diese Auslegung wenig A n haltspunkte; vertraglich benannte Auflösungsgründe sprechen eher dagegen8· 9 . 2. K ü n d i g u n g

Die meisten Abkommen statuieren besondere Kündigungsrechte. Häufig ist eine verhältnismäßig lange Kündigungsfrist vorgesehen, oft zugleich ein Zeitpunkt bestimmt, zu dem die Kündigung wirksam werden kann. Einige Abkommen kennen außerdem eine besondere Schutzfrist, innerhalb der nicht wirksam gekündigt werden kann 1 0 . Kündigungsgründe nennen die Abkommen nicht. Die Kündigung steht also i m Belieben des Kündigenden. Nachdem allerdings das Bundesverfassungsgericht 11 den Grundsatz der Bundestreue zu der Konsequenz erweitert hat, daß der aus unsachlichen Motiven erhobene Widerspruch eines Landes gegen eine vertragliche Verständigung von Bund und Ländern unbeachtlich sei, liegt die Forderung nach einem besonderen Kündigungsgrund nahe. Er müßte danach ein sachlicher, könnte wohl kaum ein politischer sein. Damit gestaltete sich die freiwillige Übereinkunft zu einem verfassungsrechtlichen Zwangszusammenschluß, die besondere vertragliche Bindung zu einer verfassungsrechtlichen. Das Bundesverfassungsgericht geht hier m i t der Bundestreue über den früher häufig bemühten Satz von der Vertragstreue (pacta sunt servanda) hinaus, denn dieser erweiterte die Vertragsbindung nicht. Das Gericht verkennt, daß die Bundestreue keine selbständigen Rechte und Pflichten erzeugt, sondern verfassungsrechtlich bereits begründete zum Zwecke eines reibungslosen bundesstaatlichen Zusammenwirkens entschärft und aufeinander abstimmt. Ihr kommt nur die Bedeutung einer 7 Sie w i r d f ü r Länderabkommen von Hans Schneider, D Ö V 1957, S. 648, festgestellt. 8 So z. B. bei der Vereinbarung der Strafvollstreckungsordnung, die Änderungen n u r i m allseitigen Einvernehmen zuläßt: Pohlmann-Hasemann, S. 12 f. 9 Die Vereinbarung über den Kostenausgleich i n Strafsachen, die zur Z u ständigkeit des B G H i m ersten Rechtszug gehören, v. 4.10.1958 — Nr. 55 — enthält i n Ziff. 7 eine Kündigungsklausel. 10 Vgl. z. B. § 6 des Verwaltungsabkommens über die Zahlung von Ausgleichsbeiträgen bei dem Betrieb von Spielbanken v. 30.11.1954 — Nr. 187 —. 11 BVerfGE 1, S. 299 ff. (315 f.); 12, S. 205 ff. (265 f.); zust. Bayer, S. 116 f.

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2. Abschn.: Abschluß, Inkrafttreten, Inkraftsetzung, Beendigung

Rechtsausübungsschranke zu 1 2 , die sich auf das bundesstaatsrechtlich, nicht aber auf das zusätzlich durch Vertrag geregelte Verhalten bezieht. Die denkbaren Folgen der Kündigung bei multilateralen Verträgen — Erlöschen sämtlicher Vertragsbeziehungen zwischen allen Partnern oder nur i m Verhältnis zum Kündigenden — sind danach zu bestimmen, ob der Vertrag nach dem Willen aller Partner ohne den kündigenden Teil seinen Sinn behält oder nicht. Bei multilateralen „offenen" Abkommen, die einen Beitritt weiterer Partner vorsehen, w i r d vom Fortbestand auszugehen sein 13 . Begründet ein Abkommen die Mitgliedschaft in einer gemeinsamen Einrichtung, so hat die Kündigung gleichzeitig den Austritt zur Folge. Nach Sinn und Zweck der überwiegenden Zahl der Bund-LänderAbkommen ist die Beteiligung des Bundes conditio sine qua non des Bestehens des Vertrages. 3. Befristung und auflösende Bedingung

I n der Regel sind die Abkommen ausdrücklich bis zu einem bestimmten Zeitpunkt oder auf eine bestimmte Zeitspanne befristet. Die Geltungsdauer liegt zwischen ein und zehn, beträgt i n der Regel drei Jahre. Einige — bilaterale und multilaterale — Abkommen verlängern sich automatisch, falls nicht gekündigt w i r d 1 4 . Ansonsten w i r d ein neues, inhaltsgleiches oder ein bloßes Verlängerungsabkommen abgeschlossen. Bemerkenswert für die Funktion der Verwaltungsabkommen ist die häufige Vereinbarung einer Geltung „bis zum Erlaß einer bundeseinheitlichen gesetzlichen Regelung" 15 . Auch ohne eine derartige Klausel ist aus dem Inhalt, oft auch aus den Materialien der Verwaltungsabkommen zu schließen, daß sie durch den Erlaß eines Bundesgesetzes auflösend be12

Bayer, S. 63; Hesse, Bundesstaat, S. 10; McWhinney, S. 64. Die K ü n d i g u n g des Verwaltungsabkommens über Maßnahmen auf dem Gebiet des amtlichen Landkartenwesens v. 31. 3.1957 — Nr. 142 — durch B y zum 31. 3.1961 (nach Hans Schneider, W D S t R L 19, S. 61 unter Nr. 173) ließ die Weitergeltung des Abkommens unberührt. — T e i l V I (3) des Abkommens über die Aufgaben u. Finanzierung der Wasserschutzpolizeischule Hbg. v. 20.12. 1954/10. 2./16. 5./12. 7./29. 7./15.10.1955 — Nr. 115 — läßt das A b k o m m e n bei K ü n d i g u n g eines Partners außer bei K ü n d i g u n g Hbgs. ausdrücklich unter den übrigen Partnern bestehen. 14 z. B. § 6 des Verwaltungsabkommens betr. die Errichtung einer Bundesanstalt für Bodenforschung v. 17./26.11.1958 — Nr. 118 — ; A r t . 11 Abs. 1 des Abkommens über Aufgaben u. Finanzierung des Polizei-Instituts H i l t r u p v. 21. 1176. 12./15./16./21. 12.1960/15. 1./24. 3./29. 6./6./8. 7. 1961/17. 4. 1962 — Nr. 119 — sieht eine Verlängerung „auf unbestimmte Zeit" vor. 15 z. B. Präambel der VerwaltungsVereinbarung über die Aufsicht über P r ü f stellen für Elektrizitätsmeßgeräte v. 27. 5./22.12.1955 — Nr. 7 —; vgl. auch Nr. 187. 13

e i u n

de Verwaltungsabkommen

dingt gelten sollen, Formulierungen, die freilich rechtlich überflüssig sind. Sie zeigen aber den bereits eingangs angedeuteten 16 Übergangscharakter und die Funktion des Kompetenzkompromisses, die man Verwaltungsabkommen i m Bund-Länder-Verhältnis zumißt. I n einem F a l l 1 7 sollte eine Verwaltungsvereinbarung mit dem Inkrafttreten eines inhaltsähnlichen Staatsvertrages ihr Ende finden. 4. Vertragliche Aufhebung

Die Aufhebung eines Abkommens durch ein zweites Abkommen kann ausdrücklich erfolgen 18 oder das Abkommen konkludent durch ein nachfolgendes, den gleichen Gegenstand regelndes ersetzt werden 1 9 . 5. Veränderung der Umstände

Inwieweit die auch i m Völkerrecht i n ihrer Geltung umstrittene clausula rebus sie stantibus 20 auf Bund-Länder-Abkommen Anwendung finden kann, muß wegen der allgemeinen Problematik dieser Frage hier unerörtert bleiben. Ausdrücklich hat ein Abkommen 2 1 die Klausel, daß jeder vertragschließende Teil berechtigt ist, eine den veränderten Verhältnissen entsprechende Änderung des Abkommens zu beantragen, zum positiven Vertragsinhalt gemacht. Sie erscheint als Ausdruck einer allgemeinen Praxis, die die Anpassung eines Abkommens seiner Auflösung vorzieht und i n den zahlreichen Änderungsabkommen ihren Niederschlag findet. Die Vorläufigkeit vertraglicher Regelungen w i r d dadurch abgeschwächt, die Bund-Länder-Vertragsbeziehungen werden gewebeartig verfestigt. 6. Beendigung durch Gesetz

Von der Bedingtheit der Geltungskraft eines Abkommens durch den Erlaß eines Bundesgesetzes ist die Aufhebung eines Abkommens durch 16

Siehe oben Einleitung Nr. 6. Verwaltungsvereinbarung über die Wahrnehmung von Rechten u. Pflichten hinsichtlich Unterhaltung, Ausbau u. fiskalischer V e r w a l t u n g der „ A l t e n Süderelbe" durch Hbg. v. 5./18.12.1962 — Nr. 162 —, Präambel. 18 z. B. A r t . 7 des Verwaltungsabkommens über Maßnahmen auf dem Gebiet des amtlichen Landkartenwesens v. 31. 3.1957 — Nr. 142 —. 19 Guggenheim- Marek, i n Strupp-Schlochauer, Wörterbuch I I I , S. 538; H.-E. Giese, S. 144. 20 Statt vieler Kaufmann, Das Wesen, pass.; Schaumann, i n StruppSchlochauer, Wörterbuch I I I , S. 289 ff. 21 Ziff. 7 des Verwaltungsabkommens auf dem Gebiet der Besatzungslasten v. 5. 7.1955 — Nr. 188 —. 17

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2. Abschn.: Abschluß, Inkrafttreten, Inkraftsetzung, Beendigung

e i n später erlassenes Gesetz z u unterscheiden. N i c h t a l l e F ä l l e einer K o l l i sion v o n V e r t r a g u n d Gesetz w i r d m a n d u r c h eine v e r t r a g s f r e u n d l i c h e A u s l e g u n g des Gesetzes 2 2 oder eine gesetzeskonforme A u s l e g u n g des V e r t r a g e s lösen k ö n n e n . N i c h t j e d e r V e r t r a g b i e t e t A n h a l t s p u n k t e f ü r d i e A n n a h m e , er sei u n t e r d e m s t i l l s c h w e i g e n d e n V o r b e h a l t des Gesetzes abgeschlossen w o r d e n 2 3 . E i n e K o l l i s i o n ist auch d a n n m ö g l i c h , w e n n d e r Gesetzgeber sich n u r a u f Gegenstände beschränkt, d e r e n R e g e l u n g i m Gesetzeswege r e c h t s t a a t l i c h n o t w e n d i g ist, w e i l nach e i n e r v e r b r e i t e t e n A n s i c h t auch das Gegenstand eines V e r w a l t u n g s a b k o m m e n s sein k a n n , z u dessen R e g e l u n g d u r c h R e c h t s v e r o r d n u n g e i n Gesetz e r m ä c h t i g t 2 4 . E i n A b k o m m e n k a n n m i t e i n e m späteren B u n d e s - oder Landesgesetz kollidieren25.

a) Stellungnahmen

in Literatur

und

Rechtsprechung

D i e ältere deutsche Staatsrechtslehre n a h m e i n h e l l i g an, e i n Reichsgesetz k ö n n e e i n R e i c h - L ä n d e r - A b k o m m e n aufheben. D i e B e g r ü n d u n g e n 22 Manche Gesetze halten A b k o m m e n ausdrücklich aufrecht, z. B. § 10 Abs. 4 S. 2 des Raumordnungsgesetzes v. 8. 4.1965 (BGBl. I S. 306 = I I I 2300 — 1), der „weitergehende vertragliche R e g e l u n g e n . . . unberührt" läßt. Das Ges. enthält also keine abschließende Regelung. Die §§ 4, 5, 6 des Ges. dürften A r t . 2 des Verwaltungsabkommens über die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Raumordnung v. 16.12.1957 — Nr. 143 — überholt haben, ebenso § 8 des Ges. den A r t . 1 des Abkommens, während die i n A r t . 4 des Abkommens v o r gesehene „Konferenz für Raumordnung" das „gemeinsam beraten" i n § 8 des Ges. konkretisieren kann. Die Aufrechterhaltungsformel dürfte weniger auf den Rahmencharakter des Ges. (Art. 75 Nr. 4 GG) als auf den jahrelangen Kompetenzstreit zwischen B u n d u. Ländern zurückgehen: Vgl. Abg.-Entw., BT-Drucks., 2. WP, Drucks.-Nr. 1656; er scheiterte, führte aber zu dem A b k o m men (!). Diese „interne" Regelung wurde als unbefriedigend empfunden( vgl. die Forderung des Deutschen Gemeindetages, zit. „Die W e l t " Nr. 185 v. 12. 8. 1963, S. 2). Einen neuen Entw. der BReg. lehnte der BR unter Hinweis auf das A b k o m m e n i n erster Lesung ab (BR-Drucks. 54/63; Ber. über die 255. Stzg. des BR am 22. 3.1963, S. 56 ff.). Jetzt sollen Ges. u. A b k o m m e n — zwingende u. disponible Regelung — sich ergänzen: Keßler, B u l l e t i n Nr. 2 v. 4.1.1958, S. 17 ff.; B u l l e t i n Nr. 36 v. 22. 2.1958, S. 313 f. Inzwischen w i r d aber das A b kommen dem Gesetz „angepaßt" m i t einem E n t w u r f eines „Verwaltungsabkommens zwischen dem B u n d u n d den Ländern über die gemeinsamen Beratungen nach § 8 des Raumordnungsgesetzes": vgl. Bulletin Nr. 166 v. 12.10. 1965, S. 1344. — Vgl. als weiteres Beispiel § 41 V I B W Ges. zur Vereinheitlichung u. Ordnung des Schulwesens v. 5. 5.1964 (BW GBl. S. 235). 23

Wie Schröcker, DVB1.1958, S. 374, postuliert. Vgl. die Regelungen zur Raumordnung. Z u denken ist ferner an die geforderte bundesgesetzliche Strafvollstreckungsordnung einerseits u. die auf G r u n d von Vereinbarungen erlassenen Verwaltungsvorschriften — Nrn. 27, 29 bis 31 —. 25 Krüger, Festgabe f. E. K a u f m a n n 1950, S. 243, hält eine Sachidentität von Vertrag u. Bundesgesetz für selten, w e i l der Vertrag m i t einem „Staat" bei gegebener Gesetzgebungskompetenz für den „Untertan" ein Formenmißbrauch sei. Das spräche allerdings n u r gegen die Vertragszulässigkeit, nicht für od. gegen die Gesetzesgebundenheit. 24

§ 8 Die Beendigung der Verwaltungsabkommen

127

freilich waren verschieden; für die heutige Verfassungslage bieten sie kaum überzeugende Ansätze 26 . Die Rechtsprechung nach 1945 ging ohne eigene Begründung von der Aufhebbarkeit aus 27 . Dagegen steht noch heute die Ansicht des Staatsgerichtshofes für das Deutsche Reich 28, ein Reich-Länder-Abkommen sei Vertrag und könne als solcher vom Reich nicht durch ein neues Gesetz geändert werden. Die Stellung des Landesgesetzes ist umstrittener. Anschütz 29 sprach dem Satz „pacta sunt servanda" über A r t . 4 WRV (Art. 25 GG) reichsgesetzlichen Rang und deshalb gemäß A r t . 13 WRV (Art. 31 GG) Bindungswirkung gegenüber der gesamten Landesstaatsgewalt zu. I n neuerer Zeit räumt Kölble 30 unter Hinweis auf das Gewaltenteilungsprinzip dem Landes- wie dem Bundesgesetz den Vorrang ein und hält entgegenstehende Verwaltungsabkommen für unzulässig. Dagegen heben GellerKleinrahm-Fleck 31 wie der Staatsgerichtshof auf den Vertragscharakter ab: Ein Verwaltungsabkommen binde das Land als Gesamtheit; ein Landesgesetz könne diese „völkerrechtliche" Bindung, insbesondere i m Hinblick auf Rechtssicherheit und Vertrauensschutz, nicht beseitigen 32 . b) Vorrang des Gesetzes. Vertragswidrige

Gesetze

Die Betonung des Vertragscharakters gibt i m Grunde die Kollisionsfrage als Antwort; der Vertragsvorrang bedarf ebenso des Beweises wie 26 A b k o m m e n f ü r das Reich unverbindlich: W. Jellinek, Revolution, S. 71, Triepel, Föderalismus, S. 213 f.; Hinweis auf vorverfassungsrechtl. Sonderrechte: Ficker, S. 26 ff., Haenel, Studien I, S. 234 ff. (239, 249 f.), Liermann, Begriff, S. 42 ff.; Reichsgesetzesrang durch Inkorporation: Hatschek, Staatsrecht I, S. 73, Liermann, Begriff, S. 42; Reichsgesetzesrang wegen A r t . 4 W R V u. des Satzes „pacta sunt servanda", von dem sich der Gesetzgeber — so Anschütz, HBDStR I, S. 299 —, bzw. der Staat wegen der durch den Gesetzeserlaß veränderten Umstände dispensieren könne — so Liermann, Begriff, S. 42 f. — ; Gesetzesfestigkeit bedeutete Verletzung des Gleichheitssatzes durch Begründung außerverfassungsrechtl. Sonderrechte: Leibholz, S. 156 f., Thoma, HBDStR I, S. 179; ohne Begr.: Proebst, S. 259. F ü r die Aufhebbarkeit eines Länderabkommens durch Reichsgesetz: Meyer-Anschütz, S. 715. 27 VGH Stuttgart, U r t . v. 31.8.1950, VerwRspr. 3 Nr. 80 (S. 371 ff., 375); Württ.-Bad. VGH (Karlsruhe), Urt. v. 6. 6.1952, VerwRspr. 5 Nr. 71 (S. 350 ff., 352 f.); Bayer. VGH, Urt. v. 13. 5.1955, V G H N. F. 8 I, S. 113 ff. (122 i.)\BVerwGE 10, S. 49 ff. (52). 28 RGZ 115, A n h . S. 1 ff. (S. 6): die Ε betraf zwar einen Staatsvertrag, doch t r i f f t die Begr. auch auf Verwaltungsabkommen zu. 29 HBDStR I, S. 299. 80 DÖV 1960, S. 656 f. 31 a.a.O., S. 432. 32 Bei Kollision von Landesgesetz u. reinem Länderabkommen nehmen Hans Schneider, W D S t R L 19, S. 15, für Staatsverträge, Schaumann, ebd., S. 161 f., f ü r (Schweiz.) Regierungsabkommen Bestandskraft an. Η . E. Giese, S. 146, bej a h t den Vorrang eines Bundesgesetzes vor Länderverträgen auf Grund der Gesetzgebungskompetenz, äußert sich aber nicht zu Bund-Länder-Abkommen.

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2. Abschn.: Abschluß, Inkrafttreten, Inkraftsetzung, Beendigung

der des Gesetzes. Gegen den Satz „pacta sunt servanda" hat bereits Hans Schneider 33 überzeugend Stellung genommen. Der Satz kann ebensowenig wie der von der Bundestreue 34 Charakter und Geltungsgrund eines Vertrages ändern. Art. 25 GG bezieht sich nur auf völkerrechtliche Sachregelungen und hat mit dem Bund-Länder-Verhältnis nichts zu tun 3 5 . Schließlich ist die gesamtstaatliche Vertragsbindung nach außen kein Spezifikum des Verwaltungsabkommens, sondern auch dem durch Gesetz aufhebbaren Vertrag des Staates etwa mit einer Gemeinde eigen. Eine positive Kollisionsnorm scheint A r t . 67 Satz 2 der Hs Verfassung zugunsten von „Staatsverträgen" zu enthalten 36 . Doch ist zu berücksichtigen, daß der Hs Gesetzgeber über die nach A r t . 67 Satz 2 für die Vertragsdauer i m Innen- und Außenverhältnis absolute Bindung durch seine nach A r t . 103 Abs. 2 notwendige Zustimmung 3 7 selbst entscheiden kann und keinem fait accompli der Exekutive ausgeliefert ist. M i t dem A b schluß von Verwaltungsabkommen könnte dagegen die Exekutive den innerstaatlichen Vorrang des Gesetzes auch ohne M i t w i r k u n g des Gesetzgebers beseitigen. Diese Konsequenz steht nicht i n Einklang m i t rechtsstaatlichen Grundsätzen und dem Zweck des A r t . 103 Abs. 2 Hs Verfassung. „Staatsvertrag" i m Sinne des Art. 67 Satz 2 kann daher nicht das erst von der Hs Verfassungspraxis verstärkt angewendete Verwaltungsabkommen umfassen. Der Kollisionsfall bedarf auch für Hs einer Lösung. Sie muß zweierlei i n Rechnung stellen: Ein Bund-Länder-Verwaltungsabkommen ist ein (Gemeinschafts-)Akt von Exekutivorganen und gilt (nur) i m Rahmen der bundesstaatlichen Gesamtrechtsordnung. Diese ist durchgängig von dem rechtsstaatlichen demokratischen Grundsatz des Vorranges des Gesetzes beherrscht (Art. 20 Abs. 3, 28 Abs. 1 GG). (Gesetzgebungs-)Akte des unmittelbar legitimierten Repräsentativorganes 33 V V D S t R L 19, S. 16 f.; ferner Bullinger, Vertrag, S. 253; (für Staatskirchenverträge:) Quaritsch, Schack-Festschrift, S. 129 ff.; Schröcker, DVB1. 1958, S. 412. Grundlegend C. Schmitt, Verfassungslehre, S. 69 f. 34 Die n u r Ausübungsschranke sein k a n n : siehe oben Nr. 2 dieses Paragraphen. 35 Eine merkwürdige Anwendungstheorie bietet neuerdings Monz, S. 46 f.: Die Länder seien aus „ A r t . 25 G G verpflichtet", untereinander die allg. Regeln des Völkerrechts „als Bundesrecht" anzuwenden, w e i l sie sich j a durch M i n i sterpräsidentenkonferenzen, Staatsverträge etc. w i e i m Völkerrechtsverkehr benähmen! H i e r werden offensichtlich Tatbestand u. Rechtsfolge verwechselt. 36 „ K e i n Gesetz ist gültig, das m i t solchen Regeln (des Völkerrechts) oder m i t einem Staats vertrag i n Widerspruch steht." Der Zusammenhang m i t den Völkerrechtsregeln deutet auf echte völkerrechtl., eine verfassungseinheitliche Auslegung der A r t . 67 S. 2 u. 103 Abs. 2 Hs Verf. dagegen auch auf staatsrechtliche Staatsverträge. 37 Die gem. § 47 GO Hs L T i n n u r einer Beratung u n d n u r für den Vertrag insgesamt erteilt werden kann.

§ 8 Die Beendigung der Verwaltungsabkommen

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genießen Vorrang vor Akten mittelbar legitimierter Repräsentativorgane 38 . Art. 20 Abs. 3 GG erklärt jede A r t der Verwaltungstätigkeit i m Bundes- und Landesbereich für gesetzesabhängig 39 . Bundesgesetze können, sofern sie kompetenzgemäß erlassen sind, auch Gemeinschaftsexekutivakte wie Verwaltungsabkommen aufheben 40 . Die Bundesgesetzgebungskompetenz begrenzt diese Möglichkeit, soweit sich die Vertragsbeteiligung des Bundes auf reine Verwaltungsangelegenheiten der Länder erstreckt. Gegen die Aufhebbarkeit durch Landesgesetze könnte eingewendet werden, der Landesgesetzgeber dürfe sich nicht die Bundeshoheitsverwaltung Untertan machen 41 . Zunächst ist hiergegen zu erwidern, daß sich der Bund beim Abschluß von Verwaltungsabkommen den Ländern gleichordnet, also nicht übergeordnet und selbständig handelnd erscheint. Zudem könnte man von dieser These aus die Aufhebbarkeit nur insoweit verneinen, als ein Verwaltungsabkommen auch der Verwaltungskompetenz des Bundes unterliegende Gegenstände (mit-) regelt, anders: soweit sich die Gesetzgebungskompetenz des Bundes potentiell erstreckt 42 . Soweit ein Abkommen den Bund aber an der Regelung reiner Landesverwaltungsangelegenheiten beteiligt 4 3 , kann der Landesgesetzgeber kompetenzgemäß die Regelungsbefugnis an sich ziehen und das Abkommen aufheben. Er kann das für seinen Anordnungsbereich auch dann, wenn das Abkommen multilateral ist. I n jedem Falle bleibt dem Bundes- wie dem Landesgesetzgeber aber die Möglichkeit, ungeachtet des formell weiterbestehenden Vertrages ein vertragswidriges Gesetz zu erlassen. Denn zumindest eine innerstaat38

Ebenso w o h l W. Weber, Rechtsgutachten, S. 11, 28. So offenbar auch Maunz-Dürig, RdNr. 85 zu A r t . 20 (S. 34 f.); v. MangoldtKlein I I , S. 602; Nawiasky, Grundgedanken, S. 41; Wernicke i m B K , Erl. I I 3 d zu A r t . 20 (S. 9). 40 Wie hier früher schon Proebst, S. 259; Reudink, S. 85; f ü r Staatskirchenverträge ebenso Hollerbach, S. 170. A. A. Krüger, Festgabe f. E. K a u f m a n n 1950, S. 243: das spätere Gesetz sei ein venire contra factum p r o p r i u m ; jedoch nicht des Gesetzgebers. Seitens der BReg. sprach man nach Erlaß des Raumordnungsges. v. 8. 4.1965 (BGBl. I S. 306 = BGBl. I I I 2300 — 1) jedoch nicht von dem Neuabschluß eines Abkommens infolge Aufhebung des gesetzlich überholten Abkommens, sondern von der Anpassung des Raumordnungsabkommens an das Ges.: vgl. Bulletin Nr. 166 v. 12.10.1965, S. 1344. 41 So unter ausführlicher Auseinandersetzung m i t der L i t e r a t u r Scheurer, pass., bes. S. 18 ff., 50 ff., 80 ff., 83 ff. Scheurer (S. 84) meint, A r t . 20 Abs. 3 GG könne nicht zur Unterworfenheit der Bundesverwaltung unter Landesgesetze führen, w e i l er nicht das Bund-Länder-Verhältnis berühre, sondern allein das Staat-Bürger-Verhältnis betreffe. Dagegen ist zu bedenken, daß A r t . 20 Abs. 3 GG nicht n u r den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, sondern auch den des Gesetzesvorranges beinhaltet. 42 Bundesgesetzgebungsbefugnis ist Grenze der Bundesverwaltungsbefugnis: BVerfGE 12, S. 205 ff. (229); 15, S. 1 ff. (16); Klein, AöR N. F. 49, S. 377 ff. 43 Über die Zulässigkeit solcher Bundesbeteiligung w i r d später zu reden sein. 30

9 Grawert

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2. Abschn.: Abschluß, Inkrafttreten, Inkraftsetzung, Beendigung

liehe Bindung des Gesetzgebers können Verwaltungsabkommen nicht herbeiführen. Sonst könnten Bundes- und Landesexekutive selbstherrlich für eine beliebige Vertragsdauer die Gesetzgebungskompetenz des Bundes bzw. des Landes „einfrieren" und an ihre Einvernahme verweisen und damit gleichzeitig die bundesverfassungsrechtlichen Gesetzgebungszuständigkeiten aufheben 44 . Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 45 könnte allerdings der Grundsatz der Bundestreue ein vertragswidriges Tätigwerden des Bundes- oder Landesgesetzgebers hindern. Faßt man den Grundsatz jedoch richtig als verfassungsrechtliche Rechtsausübungsschranke auf, so hindert er nur eine über die Vertragsverletzung hinausgehende Beeinträchtigung legitimer Bundesinteressen. Der (Bundes- und Landes-) Gesetzgeber kann also innerstaatlich nur politisch, nicht rechtlich durch bestehende Abkommen beengt sein46» 4 7 . „Übergesetzliche Schranken i n Gestalt von Verträgen kennt unser heutiges Staatsrecht nicht", kann man für Verwaltungsabkommen mit Hatschek 48 zusammenfassend sagen. Die hier vertretene Auffassung erhält nicht nur den vor Vertragsschluß bestehenden Zustand der Gesetzesabhängigkeit der Verwaltung, sondern verstärkt die Vorrangstellung des Gesetzgebers. Denn nach Vertragsschluß kann für die Dauer des Vertrages allein der (Bundes- bzw. Landes-) Gesetzgeber i m Rahmen seiner Kompetenz einseitig über die betreffende Sachregelung entscheiden, während die Exekutive auf den schwerfälligen Weg vertraglicher Änderung verwiesen ist 4 9 . Man kann aber deshalb nicht von einer nur relativen Bindungswirkung der Verwaltungsabkommen sprechen 50 , denn sie sind i n dem Maße gesetzesabhängig wie jeder andere i m Rahmen der Rechtsordnung abgeschlossene Vertrag oder sonstige Staatsakt. 44 Z u m gleichen Problem f ü r Staatskirchenverträge vgl. Quaritsch, SchackFestschrift, S. 129,134. 45 BVerfGE 4, S. 115 ff. (140): Der Grundsatz der Bundestreue bildet eine Rechtsschranke f ü r die Gesetzgebungsbefugnisse des Bundes u. der Länder, f ü r den Landesgesetzgeber vor allem dann, wenn die Auswirkungen eines Landesgesetzes nicht auf den Raum eines Landes begrenzt bleiben (betr. Beamtenbesoldung). Vgl. ferner BVerfGE 1, S. 299 ff. (315 f.) u. 12, S. 205 ff. (265 f.): die Bundestreue könnte die Länder u. U. zu Verträgen m i t dem B u n d zwingen. 46 Diese Klage hört man allerdings häufig :vgl. z. B. Abg. Partzsch u. Hedergott i n der 22. Stzg. des NS L T am 2. 6.1960, StenBer., 4. W P 1959, Sp. 1247 f. 47 I m Ergebnis ebenso Geller-Kleinrahm (-Fleck), S. 432; Maunz i n MaunzDürig, RdNrn. 50 f., 53 zu A r t . 83 (S. 21 f.); W. Weber, Rechtsgutachten, S. 28. — F ü r Länderabkommen ebenso Hans Schneider, D Ö V 1957, S. 648; ders., V V D S t R L 19, S. 14 f.; a. A. Pereis, pass., bes. S. 13 ff. — F ü r völkerrechtliche A b k o m m e n Mosler, Das Völkerrecht, S. 27, m. w. Nachw. F ü r Staatskirchenverträge Quaritsch, Schack-Festschrift, S. 125 ff. 48 Staatsrecht I, S. 73 (dort gesperrt). 49 Anders teilweise Ficker, S. 75 f. 50 I n diesem Sinne Anschütz, HBDStR I, S. 299, i m Hinblick auf Reichsgesetze.

Dritter

Abschnitt

Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen zwischen B u n d u n d Ländern u n d ihre Grenzen § 9 Allgemeine Zulässigkeit von Yerwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern 1. Möglichkeiten bundesverfassungsrechtlicher Kooperations- und Koordinationsformen und - m i t t e l

I m Bundesstaat sind die staatlichen Aufgaben und Funktionen auf Gesamtstaat und Gliedstaaten verteilt. Eine solche Staatsform ist notwendig auf eine Verständigung und ein Zusammenwirken ihrer Organisationskörper angelegt. Diese Einsicht sagt freilich noch nichts darüber aus, i n welchen Formen sich eine Kooperation vollziehen kann oder muß. Die gemeinsame Verfassung kann ausschließliche Formtypen vorsehen und sie zugleich bestimmten Sach- und Funktionsbereichen zuordnen, sie kann sich aber auch auf die Angabe notwendiger Arten des Zusammenwirkens beschränken und die Verwendung sonstiger, der gesamtstaatlichen Integration dienender Formen dem Einfallsreichtum der Verfassungspraxis überlassen. I n den Art. 28 Abs. 3, 29, 32 Abs. 2, 35, 36, 37, 50 ff., 54, 70 ff., 83 ff., 92 ff., 105 ff., 118, 119, 120, 120 a, 126, 127, 130, 134, 135, 135 a und 138 hat das Grundgesetz eingehende Regelungen nicht nur über die Aufgabenund Funktionen V e r t e i l u n g zwischen Bund und Ländern, Bundes- und Landesorganen, sondern auch die Mittel und Wege getroffen, i n der sie zusammen, miteinander, aufeinander und sich ergänzend wirken können und müssen. Sie i m einzelnen hier zu nennen, erübrigt sich. Neben eingehend geregelten Kooperations- und Koordinationsformen finden sich Bestimmungen, die die A r t des Zusammenwirkens offen lassen. Dazu gehört etwa Art. 35 GG oder A r t . 89 Abs. 3 GG. A r t . 73 Ziffer 10 GG hingegen behält die Regelung der „Zusammenarbeit des Bundes und der Länder i n der Kriminalpolizei und in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes" ausschließlich einem Bundesgesetz vor, verbietet aber anderer*

132 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

seits nicht, bundesgesetzlich den Vertrag ergänzend einzuführen 1 . Das Grundgesetz enthält jedoch trotz der ausführlichen Ingerenzregeln keinen Anhaltspunkt, daß diese ausschließlich gemeint sind. Die Form der Verständigung, die für Bund und Länder auf Grund ihrer freien Entschließungen zu gegenseitigen rechtlichen Bindungen führt, der Vertrag, kann daher nicht von vornherein als unzulässig abgewiesen werden. 2. Positives Verfassungsrecht und B u n d - L ä n d e r - A b k o m m e n

Allerdings kann dem Grundgesetz auch keine für Bund-Länder-Abkommen positive Äußerung entnommen werden, während es verschiedentlich Hinweise auf die Zulässigkeit von Länderabkommen enthält 2 . Aus Art. 135 Abs. 5 GG kann lediglich die Zulässigkeit von Vereinbarungen zwischen Anstalten oder Körperschaften des öffentlichen Rechts i m Bundes- bzw. früheren Reichsbereich und Landesbereich gefolgert werden. Art. 59 Abs. 2 Satz 2 GG bezieht sich ebenso nur auf (völkerrechtliche) Verträge mit auswärtigen Staaten wie A r t . 123 Abs. 2 GG 3 . Das gleiche gilt für A r t . 32 Abs. 3 GG. Die Argumentation, die i m Erst-rechtSchluß von der Zulässigkeit von Abkommen der Länder mit auswärtigen Staaten auf die Zulässigkeit von Bund-Länder-Abkommen folgert 4 , übersieht, daß zwischen völkerrechtlichen und staatsrechtlichen Verträgen die Vergleichbarkeit fehlt, die einen solchen Schluß rechtfertigen könnte. Das ausführlich durch die Verfassung geregelte Verhältnis von Bund und Ländern gibt den zwischen ihnen abgeschlossenen Verträgen eine eigenartige Qualität, die einen besonderen Zulässigkeitsnachweis verlangt. Auch A r t . 73 Ziffer 10 GG verhält sich, wie erwähnt, speziell gegenüber Verwaltungsabkommen indifferent 5 . I m Gegensatz zum Grundgesetz geht das Landesverfassungsrecht auf Bund-Länder-Abkommen ein. Für Hbg. (Art. 43 der Verfassung) und SH (Art. 25 Abs. 2 der Landessatzung) ist die Partnerschaft der Bundesrepublik Deutschland ausdrücklich angeführt; die meisten anderen Verfassungen enthalten dahingehende Erläuterungen aus den Geschäftsordnungen der Landtage und Regierungen 6 , wobei die verfassungsrecht1

Ebenso Maunz i n Maunz-Dürig, RdNrn. 124,128 zu A r t . 73 (S. 48 f.). A r t . 118, 130, 135 Abs. 5 GG. Vgl. auch JöR N. F. 1, S. 480 f. (zu A r t . 73 Ziff. 10 GG). 8 Holtkotten i m B K , Erl. 1 zu Abs. I I (S. 11); a. A. anscheinend Maunz, BayVBl. 1966, S. 1. 4 Beer, S. 230 f., 255; Maunz, BayVBl. 1966, S. 1; für Länderabkommen ähnlich Gross, N J W 1966, S. 1489. 5 Ebenso wohl, w e n n auch nicht ausdrücklich, v. Mangoldt-Klein I I , S. 1504 u. 1510 (hier auch die entspr. vereinbarten Richtlinien f ü r den Verfassungsschutz; zu ihnen insbes.:) Ritter v. Lex, D Ö V 1960, S. 281; ders., B u l l e t i n Nr. 194 V. 13.10.1956, S. 1850. 6 Vgl. oben § 1 Nr. 2. 2

§ 9 Allgemeine Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen

133

lieh geregelte Außenvertretung bereits vor Erlaß des Grundgesetzes auf das Verhältnis zu einem zukünftigen Gesamtstaat bezogen wurde 7 . A n gesichts dieser positiven Haltung der Landesverfassungen wäre eine ausdrückliche Ablehnung des Grundgesetzes zu erwarten gewesen, wenn es ein Paktieren von Bund und Ländern hätte ausschließen wollen. Die Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes gibt keinen Hinweis. Soweit ersichtlich, haben sich seine Schöpfer überhaupt nicht mit Bund-LänderAbkommen beschäftigt. Daraus jedoch bereits eine Ablehnung zu folgern, geht nicht an, da eine umfangreiche Vertragspraxis zwischen Gesamtund Gliedstaaten aus der Kaiser- und Weimarer Zeit bekannt war und zum Teil noch fortwirkte. 3. Historischer Rückblick und rechts vergleichender Überblick

Die Reichsverfassung von 1871 und die Weimarer Reichsverfassung von 1919 kannten keine besonderen Bestimmungen über Verträge zwischen Gesamtstaat und Gliedstaat. Vereinzelte A r t i k e l erwähnen jedoch spezielle Reich-Länder-Verträge. So setzte § 50 Abs. 6 RV 1871 Verträge über die Landespost- und Telegraphenverwaltung voraus 8 . Art. 66 und die Schlußbestimmung zum X I . Abschnitt der RV 1871 hielten einige vorverfassungsrechtliche Militärkonventionen aufrecht; Art. 170 Abs. 2 und 171 Abs. 2 WRV erwähnten eine „Verständigung" über die Übernahme der Post- und Telegraphenverwaltung Bayerns und Württembergs sowie der Staatseisenbahnen, Wasserstraßen und Seezeichen auf das Reich 9 . Der Verfassungsentwurf von 1849 enthielt keinen Hinweis auf die Möglichkeit von Verträgen zwischen Bund und Einzelstaaten; dagegen w u r den Vereinbarungen der Einzelstaaten untereinander in den Verfassungstexten besonders erwähnt und gestattet 10 . Aus dem Schweigen der Verfassung wurde weder unter der Geltung der RV 1871 noch der WRV die Unzulässigkeit von Vereinbarungen zwischen Gesamtstaat und Gliedstaat gefolgert. Wie das Recht nichtverfassungsrechtlicher Stufe gingen Literatur und Rechtsprechung von der Zulässigkeit aus 11 . Eine reichhaltige Vertragspraxis entstand sowohl zwi7

Nawiasky-Leusser, Erl. zu A r t . 47 (S. 125) u. A r t . 72 (S. 151); NawiaskyLechner, Erl. zu A r t . 47 (S. 48); vgl. auch Hs Verf. A r t . 151—153. 8 Dazu etwa Dambitsch, S. 550 f. 9 Vgl. zu diesen Verträgen Anschütz, S. 443, 448. t0 Vgl. dazu Neuber, S. 54 ff.; H.-E. Giese, S. 52 ff. 11 Ficker, S. 57 ff.; Jellinek, System, S. 303; ders., Verwaltungsrecht, S. 253; Medicus, JöR 20, S. 111 ff.; Thoma, HBDStR I, S. 179; Triepel, Völkerrecht, S. 185 ff.; weitere Hinweise bei Ficker, S. 3 ff., 57 ff. — v. Sarwey, S. 86 ff., 90 Anm. 8, lehnte n u r „Staatsverträge" zwischen Reich u. Einzelstaaten als „ganz unjuristisch" ab, w e i l diese nicht i m völkerrechtlichen Verkehr stünden (gegen Proebst, S. 258 f.).

134 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

sehen Reich (Bund) und Ländern (Bundesstaaten) als auch zwischen letzteren 12 . Derartige Verträge gehören somit zum überkommenen Bilde deutscher Bundesstaatlichkeit, auf das Art. 20 Abs. 1 GG Bezug nimmt. Daß derartige Verständigungen zwischen Gesamt- und Gliedstaaten dem theoretischen Staatstyp des Bundesstaates nicht widersprechen, zeigen die Beispiele von Australien, Brasilien, Kanada, Österreich, der Schweiz und der USA, deren Verfassungsrecht sie kennt oder zuläßt 13 . Das Schweigen des Grundgesetzes kann daher wie i n der Weimarer Zeit dahin ausgelegt werden, daß Bund-Länder-Verträge nicht als unzulässig ausgeschlossen werden sollten. 4. Zulässigkeitsgründe aus der bundesstaatlichen Staatsordnung Die Zulässigkeit kann aber auch m i t allgemeinen bundesstaatlichen Erwägungen gestützt werden. Da die organisatorisch, instanziell und funktionell getrennte Staatstätigkeit des Bundes und der Länder auf dem Gebiet der Verwaltung, insgesamt gesehen, einen einheitlichen Wirklichkeitsbereich sachgerecht zu ordnen hat, müssen i n einem Bundesstaat die Staatsgewalten des Bundes und der Länder reibungslos und sich ergänzend ineinandergreifen. Bund und Länder haben die Pflicht, „das gemeinsame Schicksal des Gesamtstaates zu fördern" 1 4 . Dafür stellt das Grundgesetz i n den zuvor genannten Bestimmungen besondere Mittel zur Verfügung, von denen zwei in diesem Zusammenhang besondere Bedeutung besitzen 15 . I n organisatorischer Hinsicht ist die i n A r t . 35 GG verankerte Amtshilfe Ausdruck der für einen Bundesstaat selbstverständlichen einfachen Zusammenarbeit von Bund und Ländern und ihrer Organe. I m Bundesrat hat das Grundgesetz vor allem ein Organ vorgesehen, das den ländereigenen Besonderheiten Wirksamkeit verschaffen soll. Aber der Bundesrat ist ein Bundesorgan, das demzufolge am Ganzen orientiert und zur M i t w i r k u n g „bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes" (Art. 50 Abs. 1 GG) bestimmt ist. Damit ist sowohl sein sach12 Vgl. die Übersichten bei Medicus, JöR 20, S. 113 u. Verfassungsausschuß der Länderkonferenz, Beratungsunterlagen 1928, S. 70 ff. 13 Siehe oben A n m . 29 zu § 1 Anm. 29; f ü r Österreich: Fleiner-Giacometti, S. 71; f ü r Australien: Wheare, S. 222; f ü r Kanada: Wheare, S. 337 ff.; f ü r U S A : Thursby, P. 51; Zimmermann-Wendell, p. 57 sqq., m i t Beispielen, weitere L i t . zum „cooperative federalism" bei Scheuner, DÖV 1966, S. 518 f. 14 Mosler, i n : Der Konkordatsprozeß, Teilbd. 4, S. 1591; G. Jellinek, Staatenverbindungen, S. 313. 15 Z u r institutionell-organisatorischen Seite des Problems vgl. unten § 17 Nr. 6 d) u. e).

§ 9 Allgemeine Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen

135

licher wie funktioneller Rahmen genannt. Der Bundesrat ist seiner Intention nach keine allgemeine clearing-Stelle für Bundes- und Länderinteressen16. Wenn das Grundgesetz aber eine gegenseitige Ergänzung der Tätigkeiten von Bund und Ländern, ein Abstimmen und ein Zusammenwirken beider entweder ausdrücklich vorsieht oder voraussetzt, ist nicht anzunehmen, daß es gleichzeitig die dafür geeigneten Mittel grundsätzlich für verfassungswidrig erklärt. Die schlichte Zusammenarbeit muß sich daher auch zu gegenseitigen Bindungen verfestigen lassen können. Der Vertrag ist das klassische Mittel der Kooperation und Koordination und i n diesem allgemeinen Sinne eine dem Bundesstaat adäquate Form 1 7 . A u f dieser einschränkenden Linie kann auch dem Bundesverfassungsgericht 18 zugestimmt werden, wenn es ausführt: „Es muß dem Einvernehmen von Bund und Ländern . . . überlassen bleiben, i m Falle einer Spannungslage zwischen Bundes- und Landesinteressen einen tragbaren Ausgleich zu schaffen." Das Gericht 19 ging deshalb i n Übereinstimmung mit der absolut herrschenden Lehre 2 0 von der Zulässigkeit von Bund-Länder-Abkommen aus. 5. Die Gleichordnung der Partner

Dieses Ergebnis muß jedoch noch gegen einen Einwand abgesichert werden, der gegen die Rechtsfigur des öffentlichrechtlichen Vertrages allgemein erhoben wurde. Seitdem nämlich Otto Mayer i m Jahre 188821 seine Bedenken gegen den Vertrag i m öffentlichen Recht geäußert hat, ist immer wieder die Notwendigkeit einer Gleichordnung der Vertragspartner gefordert worden. Das Paktieren eines Hoheitsträgers wurde mit 1β

A . A. offenbar Schule , V V D S t R L 19, S. 155. Röttgen , JöR N . F . 3, S. 140 f.; Ronow , DÖV 1966, S. 374; Maunz, K u l t u r hoheit, S. 90; ders., i n Maunz-Dürig, RdNrn. 38, 39 u. 51 zu A r t . 83 (S. 16 f., 21); Scheuner , DÖV 1962, S. 644 ff.; ders., DÖV 1966, S. 517 ff.; Triepel , Unitarismus, S. 72. 18 Ε 6, S. 309 ff. (362). 19 BVerfGE 1, S. 299 ff.; 12, S. 205 ff. (255 ff.); ebenso BFH, Gutachten v. 21.1.1954, BStBl. I I I , S. 122. 20 Außer den Vorgenannten vgl. Bouska, N J W 1962, S. 621; Forsthoff, L e h r buch, S. 263; Drexelius-Weber, S. 43; H.-E. Giese, S. 60 ff.; Geller-Rleinr ahm (-Fleck), S. 411, 414; Haueisen, DVB1. 1961, S. 835; Herrnritt, S. 452; Hesse, B u n desstaat, S. 19; Ripp, DÖV 1956, S. 562; ders., DÖV 1957, S. 514; Rölble, DÖV 1960, S. 655; ders., D Ö V 1964, S. 593; Röttgen, JöR N . F . 3, S. 97, 1401; ders., DÖV 1955, S. 487; ders., JöR N . F . 11, S. 310 f.; Rratzer, BayVBl. 1961, S. 374; Maunz i n Maunz-Dürig, RdNrn. 38 u. 51 zu A r t . 83 (S. 16, 21); Nawiasky, V e r fassungsrecht, S. 198; Nibler, DÖV 1956, S. 710; Rudolf , DÖV 1966, S. 76; SprengBirn-Feuchte, S. 184; W. Weber, Rechtsgutachten, S. 11; Zinn-Stein, Teil B, Einf. S. 49. Α. A. allein F. Giese, D Ö V 1953, S. 592. 21 AöR 3, S. 1 ff. 17

136 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

seiner wesentlich als Hoheitsfunktion verstandenen Betätigung auf öffentlichrechtlichem Gebiet für unvereinbar angesehen. Diese aus dem Verhältnis Staat-Gewaltunterworfener gefolgerte Überordnung konnte bereits den sogenannten koordinationsrechtlichen Verträgen 2 2 — etwa zwischen zwei Gemeinden — nicht entgegengehalten werden 2 3 und fällt daher auch bei Abkommen zwischen Ländern 2 4 , zwischen Bund und Ländern dann nicht ins Gewicht, wenn man eine grundsätzliche Gleichordnung von ihnen annimmt 2 5 . Sobald man aber die Überordnung des Bundes über die Länder i n Ansatz bringt, scheint das Verhältnis dem des „Herrn zum Untertan" 2 6 zu ähneln 27 . I n die gleiche Richtung tendiert auch das Bedenken Kölbles 28, ob ein Ganzes mit einem Teil seiner selbst in Vertragsverbindung treten könne. Die Übertragung dieser dem verwaltungsrechtlichen Vertrag entliehenen Argumentation auf Bund-Länder-Abkommen geht jedoch grundsätzlich fehl 2 9 . Das Verhältnis des Bundes zu den Ländern ist ebenso wie das des Kreises zu den Gemeinden 30 ein anderes als das eines Hoheitsträgers zum Gewaltunterworfenen. I n den erstgenannten Fällen stehen sich auf beiden Seiten Hoheitsträger gegenüber, die i m dezentralisierten Staat durch eigene abgeleitete oder unabgeleitete Zuständigkeitsbereiche abgegrenzt sind. Ihr Verhältnis ist nicht, wie Otto Mayer es für das Verhältnis des Staates zum Beamten feststellte, auf Befehl, sondern allenfalls auf Aufsicht aufgebaut. Die Länder sind dem Bunde gegenüber selbständige Verwaltungseinheiten, mag man sie nun als Staaten oder als bloße Selbstverwaltungsorganisationen ansehen. Insoweit sind sie nicht nur unselbständige Teile eines Ganzen. Die A r t . 37, 84 und 85 GG zeigen, daß die einseitige A n ordnung des Bundes gegenüber den Ländern auf dem Gebiet der Ver22 Einteilung bei E. R. Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht I, S. 57; Bullinger, Vertrag, S. 44. 23 O. Mayer, Verwaltungsrecht I I , S. 682 f.; Kormann, S. 30. 24 Hans Schneider, V V D S t R L 19, S. 12 f. 25 So neuerdings Herzog, D Ö V 1962, S. 87; W. Schmidt, AöR N . F . 48, S. 277, 288, 292. 26 Anschütz, H B D S t R I, S. 298, der jedoch die Zulässigkeit bejaht. 27 Haenel, Studien I, S. 242; Hinschius, S. 277; Wenzel, S. 24 ff. Neuerdings setzt auch Krüger, Staatslehre, S. 910 ff., das Bund-Länder-Verhältnis i n Beziehung zum Verhältnis Staat—Untertan u n d äußert von hieraus Bedenken gegen den Vertrag. Wenn er allerdings zu dem Ergebnis kommt, staatsrechtliche Verträge der Länder stünden unter dem „Vorbehalt des Wohls des Ganzen u n d seiner Gesamtpolitik" (S. 910), so hätte es des Rückgriffs auf ein Über-Unterordnungs-Verhältnis nicht bedurft. 28 D Ö V 1960, S. 655. Sein Hinweis auf die Zulässigkeit privatrechtlicher Verträge des Fiskus beweist i n diesem Zusammenhang nichts. 29 A. A. Kölble, D Ö V 1960, S. 655; Monz, pass. 30 Dazu OVG Koblenz, AS RP 1, S. 277 ff.

§ 9 Allgemeine Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen

137

waltung eines besonderen Titels bedarf. Deshalb kann nur die Ersetzung einer möglichen einseitigen Anordnung durch eine einvernehmliche Regelung von Bund und Ländern problematisch werden, wenn man von dem Bestehen eines Satzes ausgeht, der die Berechtigung zu einseitigem Handeln zu einer Verpflichtung verdichtet. Diese Konsequenz entsteht m i t dem Prinzip der Verfassungs- und Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, das jedoch erst als Grenze der Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen Bedeutung erlangen wird. Die grundsätzlich gemäß A r t . 79 Abs. 1 GG bestehende Befugnis des Bundes, über die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern zu bestimmen (Kompetenz-Kompetenz), kann mit dem Befehl gegenüber dem Untertan nicht gleichgesetzt und als eine bloß virtuelle deshalb nicht angeführt werden, da es für die Zulässigkeit von Bund-Länder-Abkommen nach dem geltenden Verfassungsrecht nur auf die aktuelle Kompetenz ankommen kann 3 1 . Die Frage kann daher nicht lauten, ob Befehl durch Koordination ersetzt werden kann, sondern ob die i m Grundgesetz für den Bund reservierten einseitigen Maßnahmen die einzigen sind, m i t denen er nach unserer Verfassungsordnung den Ländern gegenübertreten kann. Das aber ist nach dem Ausgeführten zu verneinen. Da sich i m übrigen auch i n der Literatur zum verwaltungsrechtlichen Vertrag die Erkenntnis durchgesetzt hat, daß es zum Vertragschluß nicht auf die allgemeine, sondern auf die spezielle rechtliche Gleichordnung der Partner ankommt, die m i t dem A k t des Paktierens selbst gegeben ist 3 2 , entbehrt die frühere Fragestellung weithin der Aktualität 3 3 .

6. Zusammenfassung

I m Ergebnis ist daher festzuhalten, daß Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern grundsätzlich zulässig sind. Damit ist jedoch noch nichts über ihren Anwendungsbereich gesagt. Die Praxis hat ihn erstaunlich weit ausgedehnt. Ob ihm die von ihr zuerkannte Bedeutung und Funktion zukommen, kann nur eine eingehende Prüfung der Grenzen der Zulässigkeit erweisen. 31 Ebenso Ficker, S. 3 ff., Reudink, S. 80. Z u der widersprüchlichen Interpretation des Bund-Länder-Verhältnisses durch das BVerfG vgl. Ε 1, S. 14 ff. (51 ff.) u. 12, S. 205 ff. (254 ff.) einerseits, 6, S. 309 ff. (362) u. 13, S. 54 ff. (78) andererseits. 32 Statt vieler Forsthoff, Lehrbuch, S. 267. 33 Die Notwendigkeit allgemeiner Gleichordnung verneinen auch Neuber, S. 66 f., u. H.-E. Giese, S. 60 f., f ü r Bund-Länder-Abkommen. Das BVerfG (Ε 1, S. 351 ff., 361) hat i m Urt. zum Petersberg-Abkommen ausgeführt, die Kontrolle der A l l i i e r t e n Hohen K o m m , über die BReg. schließe nicht Verträge zwischen beiden aus, die auch i m Über- u. Unterordnungsverhältnis möglich seien.

§ 10 P f l i c h t a b k o m m e n zwischen B u n d u n d L ä n d e r n 1. Fragestellung

Der Verfassungsinterpret, der i m Hinblick auf A r t . 79 Abs. 1 GG von der Maßgeblichkeit und Vollständigkeit der geschriebenen Verfassung auch für die i n i h r ausführlich geregelten Koordinations- und Kooperationsmittel und -formen zwischen B u n d und Ländern und ihren Organen ausgeht, w i r d die Verwendung des Vertrages nur als rechtliches Können untersuchen. I n dieser Ansicht w i r d er durch die Tatsache bestärkt, daß die Verfassung selbst positiv nicht n u r der Aufgaben- und Funktionswahrnehmung der Staatskörper, dem Was der Staatstätigkeit, sondern auch dem Wie, der A r t der Erledigung und des Zusammenwirkens, den Ingerenzrechten ein Können oder Müssen hinzufügt. Demgegenüber bedeutet es eine beachtliche Verschiebung der Fragestellung, wenn von einer Pflicht zum Abschluß von Verwaltungsabkommen gesprochen w i r d . Die Ansichten, die das Bestehen einer Abschlußpflicht behaupten, gehen i m Grunde davon aus, der Vertrag zwischen B u n d und Ländern sei nicht mehr wegzudenken. Sie versuchen, die auf F r e i w i l l i g k e i t beruhende F o r m des Zusammenwirkens i n die allgemeine Kooperationspflicht, die zwischen den einzelnen Organisationskörpern eines zusammengesetzten Staates besteht, m i t verschiedenartigen Begründungen einzugliedern.

2. Abschlußpflicht aus dem Grundsatz der Bundestreue

Das wesentlichste Argument w i r d aus der Bundes- bzw. Ländertreue hergeleitet. M i t i h r ist ein Begriff i n die Diskussion eingeführt, der zwar v i e l beschworen wird, dessen rechtliche Konturen jedoch unscharf sind. Die Monographie von Bayer, die dem Grundsatz der Bundestreue zuerst eine ausführliche Untersuchung widmet, hat Erörterungen über BundLänder-Verträge ausdrücklich ausgespart 1 . Bayer v e r t r i t t aber für die auf Abkommen beruhenden Koordinationsgremien von Bund und Ländern die Auffassung, daß sie „zur V e r w i r k l i c h u n g des dem Prinzip der Bundestreue zugrunde liegenden Rechtsgedankens beitragen wollen" 2 . 1 2

a.a.O., S. 2. a.a.O., S. 83.

§ 10 Pflichtabkommen

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Diesem allgemeinen Satz w i r d man sicher auch für Verwaltungsabkommen zustimmen können. Kölble 3 erhob das Prinzip der Bundestreue bereits zum Geltungsgrund der Abkommen, und Geiger 4 sprach dann, wie vor ihm bereits ausführlich und entschieden B. Müller 5, von einer „Pflicht zum Abschluß von Verwaltungsvereinbarungen". Er stützte sich dabei offenbar auf einige Formulierungen des Bundesverfassungsgerichts y das i n der Entscheidung über die „Düsseldorfer Übereinkunft" 6 aus der Pflicht zur Bundestreue einen „Zwang zur Verständigung" herleitete, der es bei einer Vereinbarung des Bundes mit allen Ländern einer Minderheit verbiete, eine notwendige gemeinsame Entscheidung zu boykottieren. Diese Stellungnahmen lassen eigentlich die Frage nach der Zulässigkeit überflüssig werden. Sie setzen jedoch einmal „Verständigung" mit Vertrag gleich, zum andern umgehen sie den Beweis, ob dem Prinzip der Bundes- und Ländertreue überhaupt eine konstitutive Bedeutung für den Abschluß von Abkommen zukommt. Der Begriff der Bundestreue hat seinen historischen Ursprung i m Staatsrecht des Kaiserreichs 7 . I h m liegt deshalb noch ein Gedanke zugrunde, der auf eine gewisse persönliche Verbundenheit der die assoziierten Staaten repräsentierenden Fürsten abhob und Rechtspflichten nicht beinhalten sollte 8 . Dieses personale Element mag heute einen gewissen mystischen Gehalt der Bundestreue erklären, ist aber dem Verständnis als Funktionsmechanismus erlegen. Schon Smend mußte einen Kunstgriff anwenden, um die Bundestreue = Bündnistreue in den Geltungsbereich der Reichsverfassung hinüberzuretten 9 . Betrachtet man die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, die der Bundestreue eigentlich erst zur Aktualität verholfen hat, und die sich an sie anschließende Literatur, so schälen sich i m wesentlichen zwei Inhalte heraus. Die Bundestreue soll den — politisch verstandenen — 3

DÖV 1960, S. 655. Treuepflicht, S. 124. Ähnlich Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 51 zu A r t . 83 (S. 21). 6 a.a.O., S. 78 f., 106 f. β Ε 1, S. 299 ff. (315 ff.); ferner 12, S. 205 ff. (255 f.). 7 Smend, Ungeschriebenes Verfassungsrecht i m monarchischen Bundesstaat, a.a.O., S. 260 f., 266 f., bes. S. 267. Deutlich hebt auch O. Mayer, AöR 18, S. 370, das persönliche Moment hervor. 8 Vgl. Schröcker, Der Staat 1966, S. 145 ff. Der Gedanke ist jedoch älter als das Kaiserreich von 1871. Vgl. etwa Augsburger Reichstagsabschied v. 25. 9. 1555, § 54: „ . . . e i n jeder S t a n d . . . , auch andere weitgesessene Oberkeiten einander m i t rechten, guten, wahren u n d gantzen Treuen meynen, halten u n d fördern s o l l e n . . . " (zit. nach Zeumer, Nr. 189). Nachweise über die ältere L i t e r a t u r bei B. Müller, S. 22 f., 66 ff. 9 Dazu Schröcker, Der Staat 1966, S. 319 ff., 325 ff. 4

140 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

föderativen Stil gegenseitiger Verhaltensweisen regulieren 10 . Insoweit ist sie ein politisches Funktionsprinzip des Föderalismus. Rechtlich erscheint sie i n der Regel als Maßstab der Rechtsausübung oder als Interpretationshilfe normierter Regelungen 11 . Als Ausübungsmaßstab verstanden, ist sie ein wesentlicher Regulator föderativen Zusammenwirkens. Damit sind aber auch ihre Grenzen angedeutet. Sie ist keine neue Zuständigkeiten begründende Norm, sondern setzt verfassungsrechtliche Rechte und Pflichten voraus, indem sie die A r t und die Grenzen ihrer Ausübung beeinflußt 12 . Da das Grundgesetz aber auf Bund-Länder-Abkommen nicht eingeht, besteht insoweit keine Norm, auf die sich die Bundestreue beziehen könnte. Selbst die Autoren i m älteren Schrifttum, die eine — i m bündischen Sinne verstandene — Vertragstreue mit dem Begriff der Bundestreue verknüpften, hatten bereits bestehende Verträge vor Augen 1 3 . Dem Prinzip kommt also die Wirkung einer ursprünglichen Geltungsnorm nicht zu. Es kann nur als allgemeine Verhaltensnorm aufgefaßt werden 1 4 . Verträge beinhalten jedoch spezielle Regelungen 15 . Das betonte schon i m Jahre 1877 das Lübecker Ober-Appellations-Gericht 16. Zwischen allgemeiner Verständigung und konkretem Vertragsschluß ist streng zu scheiden. Die Ansicht, daß der Grundsatz der Bundestreue eine Verpflichtung zum Vertragschluß erzeuge, ist danach abzulehnen 17 . Ebensowenig läßt 10

McWhinney, S. 64. Belege bei Leibholz-Rinck, RdNrn. 4 ff. zu A r t . 20 (S. 229 ff.) u. Bayer, a.a.O.; vgl. etwa BVerfGE 1, S. 315: B. als der „ i m Bundesstaat geltende verfassungsrechtliche Grundsatz des Föderalismus", wobei eine polit. Idee m i t einer Rechtspflicht v e r k n ü p f t w i r d ; BVerfGE 4, S. 140: B. „ i n erster L i n i e " Beschränkung der Kompetenzausübung; aber BVerfGE 12, S. 255: Aus der B. ergäben sich über die i m GG normierten hinaus „zusätzliche Pflichten": hier w i r d die B. i m Grunde n u r zur Interpretationshilfe f ü r die Ausdeutung normierter Bestimmungen. 12 Bayer, pass., bes. S. 63, m i t weiteren Nachw.; B. Müller, S. 70 ff. Auch Geiger, Treuepflicht, S. 124; Hesse, Bundesstaat, S. 10. Maunz, Kulturhoheit, S. 90 f., spricht i n diesem Zusammenhang v o m „Grundsatz der Solidarität"; Schröcker, Der Staat 1966, S. 339 f. 13 Nämlich die von 1866—70; sie wurden neben der Verfassung als Rechtsgrundlage des Reiches angesehen. Bismarck, zit. bei Bayer, S. 4; Smend, S. 259 ff. (Vgl. dazu vor allem Schröcker, Der Staat 1966, S. 147 ff., 319 ff., der die Wandlungen dieses Verfassungsbegriffes darstellt.) 14 B. Müller, S. 70 ff.; McWhinney, S. 21 f., 64 f. Lerche, W D S t R L 21, S. 88 f., der zur Entideologisierung n u r von „Bundessinn" spricht, läßt i h n erst i n der „Mißbrauchszone" zum Rechtsbegriff werden. 15 Hans Schneider, W D S t R L 19, S. 15. le Annalen des Deutschen Reichs 1877, S. 993 ff., 997. 17 Vorsichtiger als das BVerfG geht der Württ.-Bad. VGH, Urt. v. 7.10.1958, E S V G H 8, S. 185 ff., vor. Die notwendige Pflicht zur Rücksichtnahme auf I n t e r essen des Nachbarlandes erfordere eine „Fühlungnahme" u n d „möglichst" ein „Einvernehmen". I n diesem Rahmen sei auch an ein Verwaltungsabkommen zu denken. 11

§ 10 Pflichtabkommen

141

sich eine Abschlußpflicht für bundesgesetzeskonkretisierende Abkommen aus dem Institut der Bundesaufsicht, auch nicht i n Verbindung mit dem Prinzip der Bundestreue, herleiten 1 8 . 3. Abschlußpflicht für den B u n d aufgrund der rechtlichen Gleichstellung der Länder

Dagegen ist es denkbar, daß der Bund gezwungen sein kann, mit den Ländern einen Vertrag abzuschließen. Der Gesichtspunkt, der eine derartige Abschlußpflicht begründen könnte, ist das Gleichbehandlungsgebot, das der Bund den Ländern gegenüber zu beachten hat. I m Bundesstaat kommt allen Ländern prinzipiell der gleiche verfassungsrechtliche Status zu. Daraus folgt ein Anspruch der Gliedstaaten, nicht willkürlich ungleich vom Gesamtstaat behandelt zu werden 1 9 , wobei es allerdings streitig ist, ob die Begründung eines solchen Rechts dem Bundesstaatsprinzip selbst oder A r t . 3 GG zu entnehmen ist 2 0 . Jede der möglichen Begründungen w i r d aber der Feststellung des Bundesverfassungsgerichts 21 zustimmen können, daß der Bund die Länder nicht nach der Devise divide et impera behandeln könne. Wo immer der Bund sich i n einer Frage des Verfassungslebens, an der alle Länder interessiert und beteiligt seien, um eine verfassungsrechtlich relevante Vereinbarung bemühe, sei es i h m untersagt, nur mit einigen Ländern eine Vereinbarung zu suchen und die anderen vor den Zwang des Beitritts zu stellen oder von i h m auszuschließen. Diese Ansicht w i r d i n erster Linie dann zum Tragen kommen, wenn der Bund i m Vertragswege Finanzzuweisungen an die Länder vergibt. Sie begründet jedoch keine Verpflichtung, überhaupt ein Abkommen mit den Ländern abzuschließen, sondern knüpft erst an einen solchen freiwilligen Entschluß an. Die Abschlußpflicht bezieht sich dann nur auf die Erweiterung des Abkommens bzw. bereits der Vorverhandlungen auf alle Länder. 18

Ebenso Maunz, BayVBl. 1966, S. 2. A r t . 51 I I G G betrifft demgegenüber die L ä n d e r m i t w i r k u n g i m Bund, genauer: die der Landesregierungen („Bundesratslösung"); er besagt nichts über die Gewichtsverteilung i m bundesstaatlichen Staatenverkehr. 20 I m Südweststaat-Streit berief sich das L a n d Baden auf A r t . 3 GG, u. das B V e r f G prüfte dessen Verletzung: BVerfGE 1, S. 14 ff. (27, 52 f.); ebenso wurde i n BVerfGE 1, S. 117 ff. (140 ff.) das Verhalten des Bundes gegenüber den L ä n dern an A r t . 3 GG gemessen. Diese Rspr. geht w o h l auf Leibholz, S. 133 ff., bes. S. 152 ff. zurück. Dagegen u. f ü r eine bundesstaatliche Begründung: Forsthoff, Die öffentliche Körperschaft, S. 107 ff.; Ipsen, Gleichheit, S. 176; Jerusalem, N J W 1952, S. 47; Röttgen, Der Städtetag 1952, S. 5; Dürig i n Maunz-Dürig, RdNr. 32 zu A r t . 19 I I I (S. 14 f.); insbes. Scupin i n Festschrift f. Hugelmann I I , S. 579 ff., 699 ff., der die bes. Komponenten eines Bundesstaatsgleichheitssatzes herausstellt; auf das Prinzip der Bundestreue beruft sich jetzt auch BVerfGE 12, S. 205 ff. (255). 21 BVerfGE 12, S. 205 ff. (255 f.) (Fernseh-Urteil). 19

142 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen 4. Abschlußpflicht aus dem Homogenitätsgebot

Dürig 22 hat erwogen, ob nicht der Grundsatz der Homogenität, der i n Art. 28 Abs. 1 GG formuliert ist, dazu zwingen könne, Gefällesituationen zwischen einzelnen Ländern i n krassen Fällen auch durch Verträge zu beheben. Benannt ist damit die bundesstaatliche Homogenität. Die Überlegung scheint auch auf Bund-Länder-Abkommen zuzutreffen. Eine genauere Prüfung zeigt jedoch, daß dem nicht so ist. Das Grundgesetz hat sich m i t der Entscheidung zum Bundesstaat zu der „Einheit i n der Vielheit" bekannt und damit eine strenge Gleichförmigkeit i n Bund und Ländern verneint. Zum Ausgleich zwischen (einzel-)staatlicher Selbsterhaltung und -gestaltung und bundesstaatlich notwendiger Einordnung und Selbstbeschränkung schreibt das Grundgesetz jedoch eine grundsätzliche Homogenität der Verfassungsstrukturen von Bund und Ländern vor 2 3 . Das Wort „Grundsätze" zeigt die Grenze des Homogenitätsgebotes auf 2 4 . Der Vertrag, der unter dem Gesetz steht, der Regelungen von Besonderheiten dient und vor allem nur unter den Partnern Rechtswirkungen entfalten kann, ist kein Mittel, Verfassungsordnungen zu homogenisieren.

5. Abschlußpflicht aufgrund A r t . 3 Abs. 1 G G

Der Hinweis auf die Homogenität soll aber wohl weniger die Verfassungsstruktur als vielmehr die Stellung des Bürgers berücksichtigen. Angesprochen wäre hier die demokratische Homogenität 25 . Eine Pflicht zum Abschluß läßt sich aber auch nicht aus dem i m Verhältnis StaatBürger wirkenden Art. 3 Abs. 1 GG herleiten. Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet, i m wesentlichen Gleiches gleich zu behandeln. Dieser Forderung, den Bürger gleich zu behandeln, steht die Tatsache gegenüber, daß infolge der Eigenständigkeit der Verwaltungen i m Bund und i n den einzelnen Ländern Unterschiede i n der Verwaltungshandhabung und damit i m Status des einzelnen Bürgers auftreten können. Diese bun22 W D S t R L 19, S. 133. Dagegen vermischen Bouska, N J W 1962, S. 621, u. Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 31 zu A r t . 83 (S. 14), das S t r u k t u r p r i n z i p der Homogenität m i t dem bundesstaatlichen Gleichheitssatz. 23 BVerfGE 18, S. 407 ff. (417 f.). — A l l g . zur bundesstaatl. Homogenität C. Schmitt, Verfassungslehre, S. 376 f.: die ausdrücklichen bundesstaatl. Homogenitätsgarantien beträfen gewöhnlich die Staatsform. Dort auch der Hinweis auf Montesquieu (esprit des lois I X 2, Überschrift: „que la constitution fédérale doit étre composée d'états de méme nature, surtout d'états républicains"). Z u einem auf das Verfahren bezogenen Homogenitätsbegriff Lerche, W D S t R L 21, S. 84 ff. 24 Vgl. Maunz i n Maunz-Dürig, RdNrn. 3 u. 36 zu A r t . 28 (S. 4, 15); Wernicke i m B K , Erl. I I 1 a), b) u. c) zu A r t . 28 (S. 3 f.). 25 Dazu C. Schmitt, Verfassungslehre, S. 228 ff.

§ 10 Pflichtabkommen

143

desstaatlich bedingten Ungleichheiten sind jedoch mit A r t . 3 Abs. 1 GG zu vereinbaren, da die Unterworfenheit des Bürgers unter die Bundesbzw. Landesverwaltungskompetenz i m Grundgesetz selbst als maßgebender, sachgerechter Differenzierungsgesichtspunkt angezeigt ist 2 6 . Es mag hier ununtersucht bleiben, ob bei extremen Gefällesituationen ein Vereinheitlichungszwang eintritt 2 7 . Das Gleichheitsgebot des A r t . 3 GG könnte jedoch auch dann nur verlangen, daß eine Gleichbehandlung je i m Verhältnis des Bürgers zu der Bundes- bzw. Landesverwaltung zu erfolgen hätte. Aus i h m folgt nicht, daß die Verwaltungen des Bundes und der Länder gehalten wären, die Voraussetzungen für eine Aufhebung der bundesstaatlich bedingten Ungleichheiten i n einer bestimmten Weise, hier durch eine gegenseitige Bindung, also i m Vereinbarungswege zu schaffen. Es genügt vielmehr, die Verwaltungshandhabung je einzeln und gesondert anzupassen. Dem Grundgesetz widersprechende Ungleichheiten können dem Bund auch das Recht zum Eingreifen geben. Der Vertrag ist also nicht das einzige Mittel, Extremlagen aufzuheben, so daß sich die Notwendigkeit einer Angleichung nicht auf eine bestimmte, allein denkbare Form konzentriert, das Gleichbehandlungs- sich nicht auf ein Vereinbarungsgebot verdichten kann.

6. Abschlußpflicht aus A r t . 72 Abs. 2 N r . 3 G G

Neu ist das zugunsten von Länderverträgen eingebrachte Argument, Art. 72 Abs. 2 Nr. 3 GG sei der allgemeine Grundsatz zu entnehmen, daß eine Koordinierung stattfinden müsse, soweit die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse es gebiete 28 . Der „Grundsatz" hätte noch mit Art. 106 Abs. 4 Ziff. 3 GG abgesichert und sodann unschwer auf Bund-LänderAbkommen übertragen werden können. Jedoch setzt sich solche Argumentation dem Vorwurf aus, Verfassungsformulierungen aus ihrem Zusammenhang zu reißen und einem ganz anderen verfassungsrechtlichen Sachverhalt anzudienen 29 . Das Grundgesetz stellt — wenn man so w i l l : leider — keinen derartigen allgemeinen Grundsatz für die Kompetenzinnehabung und -Wahrnehmung auf. 26 Aldag, S. 72; Dürig, V V D S t R L 19, S. 133; Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 26 zu A r t . 20 (S. 13) u. RdNr. 31 zu A r t . 83 (S. 14). A. A. Bouska, N J W 1962, S. 621, der sich zu Unrecht auf Maunz beruft. Vgl. auch BVerfGE 18, S. 407 ff. (416): m i t A r t . 80 I 1, 3. A l t . GG sei die regionale Verschiedenheit impliziert; BW StGH, Urt. v. 15. 2.1964, JZ 1964, S. 503. 27 So Dürig, V V D S t R L 19, S. 133; Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 31 zu A r t . 83 (S. 14); vgl. auch BVerfGE 11, S. 6 ff. Gegen die Heranziehung von A r t . 3 I GG bei Ländervereinbarungen Gross, N J W 1966, S. 1489. 28 Gross, N J W 1966, S. 1489. Knoke, S. 105 f., benutzt die N o r m als allg. Rechtfertigung der Länderkooperation. 29 Z u r Erläuterung dessen, was A r t . 72 I I GG meint, sei n u r auf BVerfGE 18, S. 407 ff. (415) verwiesen.

144 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen 7. Gesetzliche Pflichtabkommen

Pflichtabkommen gibt es auch schwerlich von Gesetzes wegen. Obwohl zahlreiche Gesetze 30 Bezugnahmen und Quasi-Abschlußgebote enthalten, vermögen sie keine Abschlußpflichten für Bund und Land zu begründen. Landesgesetze können die Bundesexekutivorgane nicht zur Abkommensform zwingen, ebensowenig Bundesgesetze die Landesexekutivorgane, weil selbst ein Gesetzgebungstitel „Regelung des Landesverwaltungsverfahrens" sich nicht auf Bund-Länder-Kooperationsformen erstreckt. Verpflichtet kann hier nur ein Staat sein, einen Vertragsabschluß anzustreben. Dasselbe gilt, wenn staatliche Verwaltungsanweisungen eine Abschlußpfiicht dekretieren 31 . Die Pflicht erreicht nicht den i n Aussicht genommenen Vertragspartner. Ein Pflichtabkommen ergibt sich ausnahmsweise dann, wenn für beide Partnerstaaten bzw. ihre Organe eine aufeinander bezogene Abschlußpflicht besteht 82 .

8. M o t i v e für die Versuche, die F r e i w i l l i g k e i t des Vertragschlusses zu einer Pflichtigkeit zu verstärken

Zusammenfassend ist daher festzustellen, daß eine Pflicht zur Vertragseingehung nicht besteht. Das Grundgesetz stellt genügend M i t t e l und Formen des Zusammenund Aufeinander-Einwirkens für Bund und Länder zur Verfügung, so daß das Verwaltungsabkommen zwar zulässig, aber nicht systemnotwendig ist. Die Ansichten, die die auf Freiwilligkeit beruhende, allein aufgrund beiderseitiger Willensentschließungen bindende und deshalb auch i m Bestand vom beiderseitigen Willen abhängige Regelung durch Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern i n Pflicht-Abkommen umdeuten, gehen jedoch von der Unabänderlichkeit der Vertragspraxis als verfassungsrechtlicher Faktizität aus. Schließt man so von dem tatsächlich bestehenden Umfang vertraglicher Bund-Länder-Regelungen und ihrer praktischen Bedeutung auf ihre bundesstaatsrechtliche Notwendigkeit, scheint es erforderlich zu werden, die Freiwilligkeit zu einer Pflichtigkeit zu verstärken, wenn anders die Notwendigkeit einer Bewältigung der jetzt i m Vertragswege ge30

Siehe A n m . 109 zu § 1. Vgl. etwa Ziff. 20 der „Bundesrichtlinien 1953 zu § 64 a R H O " v. 1. 4.1953, Erl. des B M I v. 21. 5.1953, GMB1. S. 150 (betr. Vereinbarungen über die F ü h rung des Verwendungsnachweises bei parallelen Bundes- u. Landeszuweisungen für denselben Zweck), dazu die Erläuterungen i n Bek. des B M I v. 16. 2.1956, GMB1. S. 167. 32 So etwa i n der gleichlautenden Ziff. 20 der „Richtlinien N R W zu § 64 a R H O " v. 1. 4.1956, RdErl. des N R W M d F v. 7.1.1956, N R W MB1. S. 93. 31

§ 10 Pflichtabkommen

145

stalteten Sachanliegen nicht selbst auf die Stufe des Beliebens der Vertragspartner umschlagen soll. Anders: Da die staatlichen Aufgaben von Verfassungs wegen vom Bund und von den Ländern erfüllt werden müssen und eine aufeinander abgestimmte Regelung verlangen, in der gegenwärtigen Verfassungspraxis aber i n bedeutendem Umfang vertraglich geregelt werden, ergibt sich von der Sache her die Notwendigkeit, die dem Vertrag innewohnende Freiwilligkeit verfassungsrechtlich an die Kette zu legen. Derartigen Überlegungen, die sich i n Ausdeutung der vorstehend dargelegten Ansichten ergeben, fehlt nicht die innere Konsequenz. Sie unterstellen jedoch dabei unbewiesen, daß der Vertrag rechtlich die Bedeutung und Notwendigkeit besitzt, die er angesichts der Praxis zu haben scheint. Es w i r d ferner nicht dargelegt, ob der Vertrag überhaupt ein zulässiges M i t t e l ist, verfassungsrechtlich notwendige Staatsaufgaben zu regeln und ob nicht vielmehr vordringlich die verfassungsrechtlich vorgesehenen M i t t e l und Formen des Zusammen- und Aufeinander-Einwirkens zu verwenden, der Vertrag aber auf die der Freiwilligkeit anheimgestellten Aufgaben- und Funktionsbereiche sowie auf die sich aus dem bundesstaatlichen Staatsaufbau ergebenden verfassungsrechtlichen Grenzsituationen zu beschränken ist. Letztlich w i r d nicht untersucht, ob die Verfassung überhaupt mit dem Vertrag als Regelungsform i n Fällen rechnen will, i n denen er das beste oder gar einzige M i t t e l einer sachlich notwendigen Koordination und Kooperation ist. Wenn nämlich manchmal zu lesen ist, bestimmte — sachlich bedingte — verfassungsrechtliche Schwierigkeiten seien besser vertraglich zu lösen 83 , so steht doch vor dem Ruf nach einem Vertrag die Frage, ob das Grundgesetz den Vertrag als so weitgehendes Korrektiv oder Regulativ zugelassen hat, ob es insoweit tatsächlich „auch hier klüger als der Grundgesetzgeber" 34 ist und ob nicht vielmehr eine allein mit „Klugheit" und Vernünftigkeit begründete Verfassungswandlung eine Verfassungsänderung (Art. 79 Abs. 1 GG) erfordert 3 5 . Dabei ist gegenüber dem Hinweis 33 Geiger, Mißverständnisse, S. 24 f.; Maunz, K u l t u r h o h e i t , S. 90 f.; Meyers, S. 56. — Als das BVerfG (Urt. v. 30.10.1962, N J W 1962, S. 2243 = D Ö V 1962, S. 863) das Gesetz zur Reinhaltung der Bundeswasserstraßen für verfassungsw i d r i g erklärt hatte, erschien dem Kommentator des Urteils die vertragliche K o operation die einzige Möglichkeit, die Lücke einer Zentralverwaltung zu f ü l len: Schmuck, D Ö V 1964, S. 78. 34 Hesse, Bundesstaat, S. 21. 35 F ü r eine angesichts der Fülle der Ländervereinbarungen gebotene K o r r e k t u r der A r t . 74, 75 GG z.B. Ipsen, V V D S t R L 19, S. 157; W. Weber, ebd., S. 158; Bedenken grundsätzlicher A r t bei Hans Schneider, ebd., S. 20, 29 f.; a. A . Hesse, Bundesstaat, S. 21, u. Thieme, V V D S t R L 19, S. 156, der es für zulässig hält, „Fehler des Grundgesetzes zu korrigieren". Neuerdings vor allem TroegerGutachten, T e i l B, RdNrn. 81 ff.

10 Grawert

146 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

auf die Schwerfälligkeit des Verfahrens einer verfassungsgesetzlichen oder gesetzlichen Regelung die Dauer und Kompliziertheit der Vertragsverhandlungen zu betonen 36 . Ehe man die Vertragspraxis allgemeinen außervertraglichen Pflichtbindungen unterwirft, muß man jedenfalls zunächst kritisch die Grenzen der Zulässigkeit untersuchen. Die verfassungsrechtlichen Bindungen sind damit vor dem Vertragschluß anzusetzen.

36 Vgl. z. B. die v o m Präsidenten des Brem. Senats, Bürgermeister Kaisen, abgegebene Regierungserklärung, i n der zum Bau u. zur Finanzierung der Brem. Universität u. a. ausgeführt wurde, es sei einfacher, w e n n i m GG dem B u n d neben der wissenschaftlichen Forschung auch die wissenschaftliche Lehre zugewiesen wäre. Die Lehre aber liege bei den Ländern, die von sich aus nicht auf die jetzige Regelung verzichten könnten, es sei denn, das GG werde geändert. Verhandlungen gemeinsam m i t B u n d u n d Ländern aber verlangten Geduld u n d Ausdauer (nach einem Bericht der FAZ Nr. 276 v. 28.11.1963, S. 4).

§ 11 Methodische u n d interpretatorische Grundsätze u n d Bedenken für eine Bestimmung von Zulässigkeitsgrenzen bei Yerwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern 1. Bestimmung allgemeiner Zulässigkeits- u n d Unzulässigkeitsbereiche

Das Verwaltungsabkommen wurde als eine vom Grundgesetz nicht ausgeschlossene Form der Kooperation zwischen Bund und Ländern erkannt. Diese Feststellung besagt noch nichts über den zulässigen A n wendungsbereich. Das Schweigen der Verfassung hat zu mehreren Deutungen Anlaß gegeben; gleiche Prämissen haben zu verschiedenen, verschiedene Prämissen zu gleichen Ergebnissen geführt.

a) Bisherige Beschreibungsversuche für positive oder negative Zulässigkeitsb er eiche Aus der allgemeinen und zutreffenden Ansicht, daß das öffentliche Recht nur i n begrenztem Maße eine vertragliche Disposition über seine Gegenstände zulasse, ist eine methodisch nicht immer befriedigende Grenzbestimmung vorgenommen worden. Wer wie Haenel 1 Verträge zwischen Gesamt- und Gliedstaaten für an sich grundsätzlich unzulässig hält, w i r d diesen eng bemessenen Zulässigkeitsraum zu bestimmen versuchen. Haenel 2 beschränkte ihn „ausschließlich . . . auf dasjenige Gebiet, auf welchem sie (die Verträge) irgend welche Kompetenzen des Reiches und seiner Organe nicht b e r ü h r e n . . . " , ließ i m Widerspruch dazu aber auch vertragliche Regelungen einer M i t w i r k u n g der Einzelstaaten bei der Durchführung der Reichskompetenzen zu. Von der gleichen Prämisse ausgehend, hat Salzwedel 3 eine positive Umschreibung des Zulässigkeitsbereiches vermieden und nur die Zulässigkeitsgrenzen gezeichnet. Scheuner 4 hielt Vereinbarungen i m Verfassungsbereich eher für zulässig als i m Verwaltungsrecht. I n positiver Beschreibung wurden Abkommen zwischen Bund und Ländern auf den Gebieten für zulässig gehalten, auf

1 a 8 4

10*

a.a.O., S. 242 ff. a.a.O., S. 243. a.a.O., S. 105. D Ö V 1962, S. 647.

148 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

denen beide je verfassungsrechtliche Zuständigkeiten besitzen (z. B. Kultus- und Bildungswesen) 5 . Andere Interpreten meinen dagegen, solche Verträge könnten zulässigerweise abgeschlossen werden auf den Gebieten der ausschließlichen und konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes und der Länder, auf den Verwaltungsgebieten der Länder, die sie zugleich gesetzlich regeln können und die i n die Gesetzgebungshoheit des Bundes fallen 6 , als auch auf denen, für deren Erledigung allein der Bund zuständig ist 7 . Weitere Äußerungen stellen auf das Verhältnis zum Gesetz ab. Verwaltungsabkommen seien auf den außerhalb des Gesetzesvorbehaltes liegenden Gebietes zulässig 8 und innerhalb derselben i m Bereich des Exekutivermessens 9 . b) Kritik

dieser Beschreibungsversuche

Diese Versuche, allgemein den Zulässigkeits- oder Unzulässigkeitsraum zu bestimmen, berücksichtigen jeweils nur einen der möglichen Gesichtspunkte. Sie vermögen die Mannigfaltigkeit der Praxis nicht einzufangen. Warum das Verfassungsrecht vertragsoffener sein soll als das Verwaltungsrecht, ist schwer einzusehen, wenn man nicht das Verfassungsrecht für disponibel oder lückenhaft und dann den Vertrag für ein zulässiges M i t t e l der Lückenfüllung halten w i l l . Ebensowenig leuchtet die Bezugnahme auf die Gesetzgebungszuständigkeiten ein, handelt es sich doch bei Verwaltungsabkommen um Fragen der Verwaltungszuständigkeiten. Auch bei ihnen trennt das Grundgesetz freilich Bundes- und Landesverwaltung, kennt aber komplementäre und parallele, läßt auch die einseitigen Zuständigkeiten nicht beziehungslos nebeneinander ste5 K i p p , D Ö V 1957, S. 646; ebenso Klein, Gemeinschaftsaufgaben, S. 155 f., der demgemäß Verträge auf Gebieten je einseitiger Gesetzgebungszuständigkeit f ü r ausgeschlossen h ä l t ; Konow, D Ö V 1966, S. 374 A n m . 61, läßt dieses Problem offen. U n k l a r Beer, S. 255. 6 Insoweit übereinstimmend Proebst, Annalen des Deutschen Reichs 1882, S. 259 f.; Zinn-Stein, T e i l B, Einf., S. 49. Bei Länderabkommen sei schon wegen des Fehlens alternativer Zuständigkeiten ein weiterer Vertragsraum gegeben: Klein, Gemeinschaftsaufgaben, S. 156; Hans Schneider, D Ö V 1957, S. 646, u. V V D S t R L 19, S. 10, 141: soweit die Organisations- u. Verwaltungshoheit der Länder reiche. 7 Ficker, S. 168, 176 f., 183; H.-E. Giese, S. 86; Triepel, Streitigkeiten, S. 41. So wohl, w e n n auch unklar, Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 9 zu A r t . 74 (S. 7 f.). 8 Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 50 zu A r t . 83 (S. 59). • Liermann, Begriff, S. 48; Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 50 zu A r t . 83 (S. 59); Stern, V e r w A r c h 49, S. 141, der allerdings zu unrecht Hans Schneider angreift, w e i l dieser den Bereich des Gesetzesvorbehaltes aus dem Verwaltungsabkommen ausklammert.

§ 11 Methodische u n d interpretatorische Grundsätze u n d Bedenken

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hen und stellt ein umfangreiches Instrumentarium von Ingerenzrechten zur Verfügung. Ein Grund, Verwaltungsabkommen generell von einem dieser Verwaltungsgebiete auszuschließen, ist nicht ersichtlich. Man müßte immer wieder Einschränkungssätze aufstellen, etwa sagen, Verwaltungsabkommen seien auf Gebieten einseitiger Bundesverwaltungszuständigkeit ausgeschlossen, sofern nicht das Grundgesetz die Beteiligung der Landesverwaltung vorsieht, zuläßt oder gleichzeitig Landesverwaltungsbelange zu berücksichtigen sind, wobei aber nicht neue Ingerenzen geschaffen werden dürfen usw. 10 . Ein Abkommen i m sogenannten gesetzesfreien Raum kann verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt sein. Das schon zeigt, daß eine befriedigende, generelle Umschreibung des Anwendungsbereichs des Verwaltungsabkommens nicht möglich ist oder nur so allgemein gehalten werden kann, daß sie über konkrete Fragestellungen nichts Wesentliches auszusagen vermag. Die i n der Literatur als dem Abkommen offen genannten Gebiete sind eher Häufigkeits- als Ausschließlichkeitsbestimmungen.

2. Eigene Methode der Zulässigkeitsprüfung

I m Folgenden sollen deshalb derartige Bemühungen nicht weiter verfolgt werden. Anstatt einen positiven oder negativen Anwendungsbereich zu bestimmen, werden konkrete Zulässigkeitsgrenzen aufzuzeigen versucht. Dabei kann es sich angesichts der phantasievollen Praxis nur darum handeln, anhand des vorhandenen Abkommensmaterials die einzelnen Verwaltungsabkommen auf typische, für Zulässigkeitsschranken relevante Inhalte zu untersuchen. Eine achtzehnjährige Praxis, die ihre Vorläufer i n vorhergehenden Verfassungsstadien hat, verspricht, die wesentlichen Regelungsinhalte und -funktionen eines Verwaltungsabkommens zumindest angedeutet zu haben. Ausgehend vom Einzelabkommen werden Gruppen von Abkommen gebildet, deren Zulässigkeitsprüfung gleiche oder ähnliche Rechtsprobleme aufwirft (Idealtypen von Verwaltungsabkommen) 11 . Die Untersuchung muß grundsätzlich nach dem Verhältnis von Verwaltungsabkommen einerseits und Verfassung und Gesetz andererseits fragen. Die Bestimmung der Zulässigkeitsgrenzen ist ein verfassungs10 M a n betrachte etwa A r t . 87 I GG, der zahlreiche Verschränkungen u. Bezugnahmen auf Landesverwaltungszuständigkeiten impliziert, oder A r t . 73 Ziff. 1, 1 A l t . GG u n d das „Lindauer A b k o m m e n " — Nr. 70 (dazu unten § 14 Nr. 3 u. 6). 11 Es werden auch solche A b k o m m e n i n die Untersuchung einbezogen, die n u r i n einigen Partnerstaaten als Staatsverträge qualifiziert u. behandelt wurden.

150 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

rechtliches, vorwiegend bundesstaatliches, und rechtsstaatliches Problem 1 2 . Nach dem i m Anhang mitgeteilten Material lassen sich demgemäß folgende Abkommensgruppen unterscheiden, die den weiteren Gang der Untersuchung markieren: 1. verfassungsändernde, — ergänzende, — konkretisierende und — interpretierende Abkommen, 2. gesetzeswidersprechende, — vertretende, — ergänzende und — durchführende Abkommen, 3. Zuständigkeitsvereinbarungen, 4. Abkommen, die eine Mischverwaltung oder Mitwirkungsrechte begründen, 5. Abkommen, die gemeinsam oder gemeinschaftlich errichtete und betriebene Verwaltungseinrichtungen betreffen. Die Diskussion über die Zulässigkeit konkreter Abkommenstypen und -inhalte w i r d jedoch, wie die eingangs wiedergegebenen Stellungnahmen zeigen, von einigen methodischen und interpretatorischen Grundeinsichten und -ansätzen vorgeprägt, auf die zuvor einzugehen ist. Der Verfassungsinterpret, der von der Maßgeblichkeit der geschriebenen Verfassungsnormen ausgeht, w i r d auf das Schweigen des Grundgesetzes hinweisen und der gegenständlich und funktionell weit gefaßten Abkommenspraxis insbesondere i m Hinblick auf Art. 79 Abs. 1 GG kritisch gegenüberstehen. Er w i r d geneigt sein, dem Verwaltungsabkommen nur eine Hilfsfunktion zuzuerkennen. Wer seine Argumentation am Föderalismus anknüpft, w i r d die Vertragspraxis als föderatives Element begrüßen. Er w i r d ihre verfassungswandelnde Wirkung leugnen oder als systemgerecht und zweckmäßig ansehen und die Grenze der Verfassungsänderung hinausschieben.

3. Zulässigkeitsprüfung und Verfassungsinterpretation

M i t den Begriffen Verfassungsbeachtung, Verfassungsänderung und Föderalismus sind wesentliche Argumentationspunkte angerissen. Sie markieren Positionen einer Verfassungs- und Abkommensinterpretation, die — cum grano salis — einerseits an den Verfassungstext, andererseits an die sogenannte Verfassungswirklichkeit anknüpft. Damit ist die Interpretationsfrage gestellt. Das Grundgesetz führt weder Bund-Länder-Abkommen noch Gemeinschaftsaufgaben u. ä. als Kooperations- und Koordinationskategorien an; es nennt nur getrennte, 12 Anders Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 53 zu A r t . 83 (S. 22); Kölble, DÖV 1960, S. 656; Kordt, V V D S t R L 19, S. 159, die das Schwergewicht i n der bundesstaatlichen Problematik sehen. Das ist jedoch keine theoretische, sondern empirische Feststellung, die sich m i t der Zunahme gesetzlicher Ermächtigungen oder Verpflichtungen zum Abschluß von Verwaltungsabkommen zwischen B u n d und Ländern relativiert.

§11 Methodische u n d interpretatorische Grundsätze u n d Bedenken

151

aufgeteilte Zuständigkeiten des Bundes und der einzelnen Länder. Die Verfassungspraxis hat ein eigenes Arsenal von Kooperations-, Koordinations- und Kumulationsformen und -möglichkeiten errichtet. Es entsteht das Problem, ob sich der Text des Grundgesetzes auf diese Praxis und die dynamische Sachentwicklung auslegen läßt oder diese auf ein strenges Textverständnis reduziert werden muß. Die hinter der Frage stehenden allgemeinen Probleme der Verfassungsinterpretation sollen und können hier nicht erörtert werden 1 3 . Es muß genügen, einige besonders der Abkommenspraxis verhaftete Streiflichter zu setzen. Zunächst geht es darum, die geübte Abkommenspraxis zur Verfassungswandlung i n Beziehung zu setzen. Wer sich auf die wandelnde K r a f t der Praxis beruft, stellt implicite eine verfassungsextern bewirkte A b weichung von der (ursprünglichen) Verfassung fest und behauptet für diesen Vorgang eine Legitimation. Ob das Grundgesetz gegen einen „stillen", nicht „bewußt" gemachten Verfassungswandel immunisiert oder überhaupt immunisierbar ist 1 4 , soll nicht erörtert werden. Für die Abkommenspraxis von Bund und Ländern stellt sich aber die Frage präziser dahin, ob die Verfassung bewußt und absichtlich durch konkrete Gestaltungsakte gewandelt werden kann. Darauf ist festzustellen, daß das Grundgesetz eine starre, geschriebene Verfassung ist, für das BundLänder-Verhältnis ausführliche Detailregelungen enthält und damit einer „rigiden Festlegung" 15 zuneigt, wie sie insbesondere i n den A r t i k e l n 30, 32, 35, 50, 72 ff., 83 ff., und 105 ff. ausgedrückt ist. Zudem hat A r t . 79 Abs. 1 GG eine Absage an ein den Verfassungstext unterwanderndes apokryphes Verfassungsrecht erteilt 1 6 . Die Erschwerung gesetzlicher Ver13 Vgl. dazu aus dem neueren Schrifttum statt vieler Forsthoff, Z u m Problem der Verfassungsauslegung, 1961, sowie die Referate auf der Tagung der deutschen Staatsrechtslehrer zu Freiburg v o m 4.—7.10.1961 von Peter Schneider u. Ehmke über „Prinzipien der Verfassungsinterpretation" m i t anschließender Aussprache, W D S t R L 20, S. 1 ff. u. S. 53 ff. 14 Die Verfassungswandlung steht i n begrifflicher Nähe des Gewohnheitsrechts, zu dem die Abkommenspraxis mangels Voraussetzungen — langdauernde Übung plus Rechtsüberzeugung — noch nicht aufgerückt ist: BVerfGE 9, S. 213 ff. (221); 12, S. 205 ff. (235). Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 20 zu A r t . 79 (S. 11) läßt n u r den stillen Verfassungswandel „aus sehr langen Zeiträumen" von A r t . 79 GG unberührt; Giese-Schunck, Erl. I I 2 zu A r t . 79 (S. 169) stellen auch der tatsächlichen, gewohnheitsrechtlichen Verfassungswandlung A r t . 79 I entgegen; anders v. Mangoldt, S. 428; dagegen bezeichnen G. Jellinek (Verfassungsänderung, S. 10), Loewenstein (Über Wesen, S. 15) u. ähnlich Röttgen (ArchKommW 1966, S. 16) die tatsächliche u. interpretatorische Verfassungswandlung als ein, gemessen an der ursprünglichen Verfassung, verfassungswidriges Verhalten. 15 Scheuner, D Ö V 1962, S. 647; ders., DÖV 1966, S. 515 f. 18 Ebenso f ü r das Abkommensproblem, aber widersprüchlich, Maunz i n Maunz-Dürig, RdNrn. 30 f. zu A r t . 70 (S. 12 f.), zu verfassungsdurchbrechender Interpretation zugunsten der Bundeskompetenz, großzügiger aber bei der Vertragszulässigkeit i n RdNrn. 53, 55 zu A r t . 83 (S. 22 f.), 18 zu A r t . 20 I (S. 7 f.), bes. 42 ff. zu A r t . 32 (S. 17 f.), u. ders., K u l t u r h o h e i t , S. 90.

152 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

fassungsänderungen liefe leer, wenn untergesetzliche Rechtsquellen unbekümmert am Verfassungsbild modellieren könnten. Die Exekutivorgane des Bundes und der Länder besitzen deshalb keine Legitimation, wirksam eine tatsächliche Verfassungsänderung durch Abkommen herbeizuführen 17 . Dieselben Grenzen gelten auch für die Interpretation. Sie ist nur auf die Sinnermittlung gegebener Verfassungsregeln beschränkt, wie weit man sie auch immer fassen w i l l . Praktisch kann Interpretation zu einer Veränderung der Verfassung werden, wenn man sie an einer über die geschriebene Verfassung hinausgewachsenen Verfassungswirklichkeit, das heißt: ausgeübten Abkommenspraxis, oder an politischer Zweckmäßigkeit orientiert 1 8 , ohne zuvor deren Verfassungsvereinbarkeit zu prüfen. 'Wer den Verfassungswandel über die Verfassung stellt, das (Verfassungs-) „Recht als eine Funktion des Politischen" und die Interpretation als Wegweiser und Vorbereiter ansieht 19 , redet einer interpretatorischen Verfassungsänderung das Wort. Eine Verfassung allein auf das politisch Mögliche, Vernünftige, Zweckmäßige oder Praktische h i n zu interpretieren, beinhaltet die Gefahr, Anknüpfungspunkte und Ziele einer Interpretation außerhalb der Verfassung zu bestimmen. Politische Gestaltungsvorstellungen des Interpreten werden dabei als Verfassungsentscheidungen deklariert. Nur innerhalb einer gegebenen Verfassungsordnung und i m Rahmen der von ihr eröffneten Entscheidungsspielräume bleibt Platz für politisch orientierte Gestaltung. Die ordnende Kraft einer Verfassung ginge verloren, die Verfassung verlöre ihre Glaubwürdigkeit, wenn dem formalen Verfassungstext politisch wechselnde und manipulierbare Inhalte unterlegt werden könnten 2 0 , seien sie nun an einem Unitarismus oder Föderalismus orientiert. Hier beginnt das Feld der Verfassungstheorie, -politik und schließlich -änderung. Gegenüber weltanschaulichen Interpretationsansätzen, zu denen „ U n i tarismus" und „Föderalismus" häufig abgleiten, ist zu betonen, daß es bei konkreten Bundesstaatsproblemen wie etwa der Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen nicht um irgendwelche Werte geht, sondern u m konkret staatliche Funktionsschemata. 17 F ü r Staats Verträge u. Landesverfassungsrecht ebenso Kalkbrenner, BayVBl. 1965, S. 153. 18 Dazu allgemein G. Jellinek, Verfassungsänderung, S. 8 ff.; Ehmke, V V D S t R L 20, S. 68. 19 So v. der Heydte, ARSP 39 (1950/51), S. 472 ff.; neuerdings auch BVerwGE 22, S. 299 ff. (308). Vgl. dagegen Loewenstein, Über Wesen. S. 8: „ N u r dann, w e n n sich der politische Prozeß den Normen einer geschriebenen Verfassung u n t e r w i r f t gilt er als rechtsstaatlich." Ebenso bestreitet E.-W. Böckenförde, Die Organisationsgewalt, S. 14 ff., der „gestaltenden" Interpretation die demokratische Legitimität. 20 Vgl. Forsthoff, Verfassungsauslegung, S. 28 f., 37.

§11 Methodische u n d interpretatorische Grundsätze u n d Bedenken

153

Der Praxis stellt sich vorwiegend die Frage derart, ob Verfassungsänderungen, -Streitklärungen oder mögliche einseitige Regelung politisch einfacher und reibungsloser durch Vertrag vermieden, ersetzt und umgangen werden können. I n den meisten Fällen ist der Vertrag keineswegs sachlich geboten, sondern nur geschmeidiger, allenfalls für die Sachregelung die optimale Regelungsform. Deshalb ist grundsätzlich nichts dagegen einzuwenden, das Grundgesetz i m Sinne einer Funktionsfähigkeit des Staates zu interpretieren 2 1 . Nur ist zu bezweifeln, ob es bereits u m so gewichtige Dinge geht, und zunächst zu fragen, ob das Grundgesetz für den Fall seiner Unzweckmäßigkeit statt des Vertrages nicht vielmehr die Verfassungsänderung als Mittel der Funktionssicherung und -anpassung zur Verfügung stellt. Speziell bei Bund-LänderAbkommen ist eine Argumentation wenig überzeugend und glaubwürdig, die nicht die sachliche Änderung i n Frage stellt, sich aber gegen eine — wie immer geartete — Verfassungsänderung unter Hinweis auf den Vertrag wehrt. Demgegenüber ist festzuhalten, daß die Tatsache, daß bundesstaatliche Funktionsschwierigkeiten praktisch auch mit Hilfe des Vertrages behoben werden können, nichts über die Zulässigkeit dieses Vorgehens aussagt. I m Rechtsstaat sind Regelungsformen nicht einfach auswechselbar. Das bedeutet, daß die tatsächliche Verfassungshandhabung an der Verfassung gemessen werden muß, diese nicht auf jene hin ausgelegt werden darf. Der Abkommenspraxis ist deshalb nicht schon um ihrer Häufigkeit und Zweckmäßigkeit willen verfassungsrechtliche Referenz zu erweisen 22 . Die Zulässigkeitsuntersuchung muß also zunächst am geschriebenen Verfassungsrecht ansetzen. Dessen Interpretation darf allerdings nicht daran vorbeigehen, daß Verfassunggebung vor allem eine historisch fixierbare, politische Staatsformgebung eines bestimmten Verfassunggebers ist und nicht nur und vorwiegend ein von den Entscheidungen des Verfassunggebers ablösbares Funktionsschema 23 . Der Interpretationsakzent kann daher nicht einseitig auf geltungszeitliche Momente ver21 Bachof-Kisker, Rechtsgutachten, S. 18 f., die sich insoweit auf Lerche , Rechtsgutachten über die Rechtsverbindlichkeit des Staatsvertrages über die Errichtung der Anstalt des öffentlichen Rechts „Zweites Deutsches Fernsehen" v. 8.10.1963, S. 25, berufen. Ebenso BVerwGE 22, S. 299 ff. (308): Die aus Zeitknappheit (?) nicht mögliche Verfassungsänderung „nötigt" zu einer funktionsgerechten Auslegung u. Handhabung des GG, denn es könne nicht „Absicht des Verfassungsgebers" sein (nach welchem K r i t e r i u m beurteilt das ein Gericht?), die E r f ü l l u n g einer „dringenden" (Kriterium?) Staatsaufgabe an der Aufgabenverteilung zwischen B u n d u. Ländern scheitern zu lassen. 22 Die Arbeiten von Ficker , Neuber (s. dort bes. S. 28 f.) u. H. E. Giese knüpfen dagegen unkritisch an das Bestehen der Abkommenspraxis an u. grenzen sie allenfalls p u n k t u e l l ein. 23 Damit k o m m t der Entstehungsgeschichte besondere — nicht ausschließliche — Bedeutung zu. A. A. BVerfGE 6, S. 389 ff. (431).

154 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

lagert werden und insoweit objektiv und situationsbezogen 24 erfolgen. Methodisch bemerkenswert ist es, wenn Befürworter der Abkommenspraxis an verfassungsrechtlichen Allgemeinbegriffen wie „Bundesstaat" (Art. 20 Abs. 1 GG) — an Stelle dessen oft einfach „Föderalismus" gelesen w i r d — oder „Rechtsstaat" (Art. 28 Abs. 1 GG) anknüpfen. Das ist einesteils erforderlich, weil das Grundgesetz Bund-Länder-Abkommen nicht nennt, w i r d aber bedenklich, wenn damit verfassungsrechtliche Detailregelungen außer Ansatz bleiben. Denn damit besteht die Gefahr, verfassungspolitische Vorstellungen und grundgesetzfremde, das heißt ausländische oder historische deutsche Bundesstaatsstrukturen unbesehen zur Richtschnur der Grundgesetzinterpretation zu machen. So verhält es sich etwa m i t dem einprägsamen Schlagwort „kooperativer Föderalismus" 2 5 . Was das Grundgesetz unter „Bundesstaat" versteht, hat es i n zahlreichen Detailregelungen, wenn auch nicht erschöpfend, so doch ausführlich und insoweit s t r i k t 2 6 festgelegt. A n sie muß deshalb eine verfassungssystematische Interpretation bei der Untersuchung der Zulässigkeit von Bund-Länder-Abkommen zuerst anknüpfen und von hier aus den Bundesstaatsbegriff zu erhellen versuchen 27 .

4. K r i t i k einer Zulässigkeitsprüfung an H a n d verfassungspolitischer Programmbegriffe oder verfassungshistorischer Leitbilder

Von diesem Standpunkt aus sind Zulässigkeitserörterungen argwöhnisch zu beurteilen, die sich an Begriffen wie „Föderalismus", „koopera24 Z u m „objektiven W i l l e n des Gesetzgebers" BVerfGE 1, S. 299 ff. (312); 11, S. 126 ff. (129 f.); 6, S. 55 ff. (75); mehr die Entstehungsgeschichte berücksichtigend BVerfGE 1, S. 117 ff. (127); 7, S. 282 ff. (290). Larenz, Methodenlehre, S. 237 ff., weist zutreffend darauf hin, daß „objektive" u. „subjektive" Theorien n u r Teilwahrheiten darstellten u. zusammen zu sehen seien. Z u einer situationsbezogenen GG-Auslegung BVerfGE 2, S. 266 ff. (280 f.); 8, S. I f f . (18 ff.); 16, S. 147 ff. (167 ff.). Kritisch dazu Hans Schneider i n Jahrreiß-Festschrift, S. 389 ff. F ü r eine objektive Auslegung von Verfassung u. Gesetz Peter Schneider, Rechtsgutachten, S. 55, u. bes. ders., V V D S t R L 20, S. 28, 30 f., 40, m i t zahlreichen Hinweisen auf den Streitstand (S. 7 ff.). 25 Vgl. unten Nr. 4 dieses Paragraphen. 29 Es ist deshalb nicht einzusehen, w a r u m das insoweit „starre" Verfassungsrecht vereinbarungsoffener sein soll als das Verwaltungsrecht, w i e Scheuner, D Ö V 1962, S. 647, meint. 27 Verfassungsrechtliche Allgemeinbegriffe können nicht wie unbestimmte Gesetzesbegriffe ausgelegt werden, denn diese verweisen bewußt auf sich w a n delnde Sachgegebenheiten u. Anschauungen: Hans J. Wolff i n Jellinek-Gedächtnisschrift, S. 51, E.-W. Böckenförde, Die Organisationsgewalt, S. 17; zu unbestimmten Gesetzesbegriffen Hans J. Wolff , Verwaltungsrecht I, S. 146 ff. Die Feststellung der „elementaren Verfassungsgrundsätze u n d Grundentscheidungen des Verfassungsgesetzgebers" (Verfassunggebers?), an denen BVerfGE 1, S. 14 ff. (32 f.), 2, S. 380 ff. (403) die einzelne Verfassungsbestimmung messen w i l l , kann jedoch, w i l l man nicht den Boden unter den Füßen verlieren, nicht das Gesamt der Einzelentscheidungen unberücksichtigt lassen.

§11 Methodische u n d interpretatorische Grundsätze u n d Bedenken

155

tiver Föderalismus", „unitarischer Bundesstaat", „Bundestreue", „Gemeinschaftsaufgaben" orientieren. Keinen dieser Ausdrücke kennt das Grundgesetz. Es geht deshalb nicht an, aus ihnen verfassungsrechtliche Folgerungen zu ziehen. Sie können lediglich als Abbreviaturen grundgesetzlich vorgegebener Bundesstaatsstrukturen benutzt werden. Dagegen werden sie häufig zur Einführung verfassungspolitischer Programme verwendet. Konow 28 w i l l anscheinend aus dem Wesen des Bundesstaates und der Feststellung, der „Föderalismus des Grundgesetzes" sei bereits ein „kooperativer Föderalismus" 29 , die bisherige vertragliche Zusammenarbeit des Bundes und der Länder rechtfertigen. Kölble 30 und ähnlich Kratzer 31 meinen, bei einer — zugegebenermaßen i m Grundgesetz aufgeteilten, dennoch von ihm als solche „anerkannten" — „Gesamtaufgabe" 32 sei ausnahmsweise anzunehmen, das Grundgesetz lasse eine Zuständigkeitsübertragung quoad usum „zur zweckmäßigen Wahrnehmung . . . stillschweigend" zu. Glum 3 3 registriert beifällig die bisherige Abkommenspraxis als Verwirklichung einer „Föderation" und des „Föderativstaat(es)" zur Regelung von „Gesamtaufgaben", auch soweit sie „außerhalb" und „unabhängig" 3 4 vom Grundgesetz erfolge. Häufig w i r d auf den „Föderalismus" abgestellt, der praktikabel, zeitgemäß oder fortschrittlich zu gestalten sei und deshalb auch neue Kooperationsformen hergeben müsse 35 . Demgegenüber sei hingewiesen auf die Bemerkungen eines ausländischen Beobachters und „Föderalisten", der die 28

D Ö V 1966, S. 373 f. Der Ausdruck aus den USA übernommen: Nachweise bei Scheuner , DÖV 1966, S. 518 f. 30 Gemeinschaftsaufgaben, S. 28 ff. (33). 31 BayVBl. 1961, S. 374. 32 Vgl. dagegen Klein , Gemeinschaftsaufgaben, S. 125/127, der „Gemeinschaftsaufgabe" — ähnlich Scheuner , D Ö V 1966, S. 518, f ü r „kooperativer Föderalismus" — als „körperschaftliche Beteiligung mehrerer Gemeinwesen... an der E r f ü l l u n g ein u n d derselben Aufgabe" begreift, aber betont, für die Annahme einer Gemeinschaftsaufgabe genüge die bloße Berufung auf das Bundesstaatsprinzip nicht. Zutreffend verwendet auch Becker , Gemeinschaftsaufgaben, Vorwort, S. 6, den Ausdruck zunächst n u r als Arbeitsbegriff, der nichts über die Zulässigkeit kooperativer Vorgänge besage. Gegen „Gemeinschaftsaufgabe" als Kooperationstitel Henle, D Ö V 1966, S. 611. 33 a.a.O., S. 68 f., 128 f. 34 Glum , a.a.O., S. 129, gibt h i e r m i t — zustimmend — ein Schreiben des ehemaligen B y MPräs. Dr. Hans Ehard v. 3.1.1954 wieder, das diese Wendungen enthält. 35 Vgl. etwa MPräs. Ehard i n der 239. BR-Stzg. am 15.12.1961, StenBer. S. 235 („Föderalismus bedeutet Subsidiarität u n d Koordination") ; MPräs. Altmeier, Föderalismus als politisches Ordnungsprinzip, S. 10 f., 14; BRMin. Niederalt, B u l l e t i n Nr. 184 v. 23.11.1965, Sp. 1486 f. („Föderalismus funktionsfähig zu erhalten"; „ p r a k t i k a b e l zu handhaben", insbes. durch Verwaltungsabkommen; „föderalistische(n) Verfassung"; „die politische Vernunft gebietet es, neue Formen der Z u s a m m e n a r b e i t . . . „unbeschadet der jeweiligen Zuständigkeit" zu schaffen). 29

156 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

Bundesrepublik Deutschland nicht für ein föderatives Staatswesen hält, Abkommen zwischen Gesamt- und Gliedstaat aber vor allem unter dem Gesichtspunkt der Verfassungsänderung behandelt 36 . Anknüpfungen an derartige Programmbegriffe schieben die verfassungsrechtliche Untersuchung leicht auf das Gebiet verfassungspolitischer Wünsche. Sofern sie sich als verfassungspolitische Modelle zu erkennen geben, können sie die Diskussion de constitutione ferenda beleben. Dafür sei an erster Stelle auf die Vorschläge des begrüßenswerten TroegerGutachtens 37 hingewiesen, das mit seiner Bestandsaufnahme 38 zugleich dazu beigetragen hat, die bisherige Koordinationspraxis von Bund und Ländern mehr als bisher verfassungskritisch zu betrachten 39 . De constitutione lata verbleibt es dabei, daß das Grundgesetz nur den „Bundesstaat" (Art. 20 Abs. 1) und zahlreiche Einzelkonkretisierungen zum BundLänder-Verhältnis kennt. I m Hinblick auf letztere erscheint es nicht weniger gewagt, von einem theoretischen, konstruierten oder rein historisch begründeten Bundesstaatsbegriff auszugehen. Von begrifflichen Konstruktionen aus versucht etwa Monz 4 0 dem Problem der Zulässigkeit einer Länderkooperation beizukommen. Er qualifiziert die Länder an Hand einzelner Kriterien als Gebilde sui generis mit Merkmalen von Staaten und von Selbstverwaltungskörperschaften und folgert sodann mit Analogien zum Völkerund Selbstverwaltungsrecht die Zulässigkeit von Ministerkonferenzen und Staatsverträgen (Völkerrecht) sowie von „Arbeitsgemeinschaften" — auch hier w i r d die Ministerpräsidentenkonferenz angeführt —, „öffentlich-rechtlichen Vereinbarungen" — als Beispiele werden solche mit Zuständigkeitsübertragungen genannt —, von ihnen unterschiedenen „öffentlich-rechtlichen Verträgen" — genannt werden vor allem Finanzierungsabkommen — und „Zweckverbänden" — als Beispiele dienen 36

Wheare, S. 344, Beispiele S. 345 ff., bes. S. 348; ähnlich McWhinney, S. 22. Kommission für die Finanzreform, Gutachten über die Finanzreform i n der BRD, 2. Aufl., S t u t t g a r t - K ö l n - B e r l i n - M a i n z 1966, Ziff. 81 ff. Aus der anwachsenden A n n e x l i t e r a t u r seien vor allem genannt Henle, DÖV 1966, S. 608 ff.; Scheuner, D Ö V 1966, S. 513 ff.; Konow, DÖV 1966, S. 368 ff.; Kölble, D Ö V 1967, S. 1 ff.; Haller, K o n j u n k t u r p o l i t i k 1966, S. 79 ff.; Fischer-Menshausen, i n : „Die Zeit" Nr. 46 v. 11.11.1966, S. 36 f. u. Nr. 47 v. 18.11.1966, S. 36; Patzig, DVB1. 1966, S. 389 ff.; Pöhner, BayStZtg. Nr. 9 v. 4. 3.1966, S. 4; Wehgartner, BayStZtg. Nr. 10 v. 11. 3.1966, S. 1. 38 T e i l A, Ziff. 23 ff. 39 Vgl. etwa neuerdings Henle, DÖV 1966, S. 611 f. (die bisherige Aufgabenvergemeinschaftung sei das „illegitime K i n d der Verfassungswirklichkeit"); Scheuner, D Ö V 1966, S. 518; Fischer-Menshausen, i n : „Die Zeit" Nr. 47 v. 18.11.1966, S. 36; Patzig, DVB1.1966, S. 395. 40 Das Verhältnis der Bundesländer untereinander, Göttingen 1964, bes. S. 18 ff. (Rechtsqualität der Länder) u. 47 ff. (Koordinationsformen). — Gegen diese A r t der Staats- u. Bundesstaatskonstruktion vor allem Scheuner, D Ö V 1962, S. 644 f.; ders., DÖV 1966, S. 517. 37

§ 11 Methodische u n d interpretatorische Grundsätze u n d Bedenken

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eine Anzahl echter Gemeinschaftseinrichtungen — (Selbstverwaltungsrecht). Die Widerlegung dieser die bisherige Länderpraxis über deren eigenen Wirksamkeitsanspruch hinaus legitimierenden Thesen und Begriffsbildungen gehört nicht zum Thema; da jedoch auch der Bund kein vollwertiger Staat sein soll 4 1 , drängt sich die Frage auf, ob Bund-LänderAbkommen oder -Einrichtungen analog den Kreis-Gemeinde-Beziehungen zu betrachten seien. Die formale Konstruktion hätte dann doch wohl die Unvertauschbarkeit verschiedenartiger Rechtsebenen übersehen. Vorsicht sollte auch bei der Heranziehung historischer Bundesstaatsausprägungen geboten sein. Der Bundesstaat des Grundgesetzes ist nicht durchweg mit dem von 1867/71 und 1919 gleichzusetzen. Diese Zurückhaltung erscheint insbesondere i m Hinblick auf die Zusammenarbeit zwischen Gesamt- und Gliedstaat und ihren Formen angebracht. Erst kürzlich wies Scheuner 42 nach, daß das Grundgesetz beim Bund-LänderVerhältnis starrer auf Trennung abstelle als die Verfassungen von 1871 oder 1919. Die Verfassung von 1871 kannte weder Abgrenzungsbestimmungen für die Verwaltung noch eine Verfassungsgerichtsbarkeit; der Bundesrat fungierte als wesentliche, politisch und rechtlich wirksame Umschlagstelle. Infolgedessen waren Reich und Länder auf Vereinbarungen angewiesen und konnten sich gegenseitig Hoheitsbefugnisse übertragen 43 . Die WRV von 1919 unterschied zwar Sphären der Reichs- und Landesverwaltung (Art. 5, 14, 15, 78 ff.), eröffnete aber i n Art. 14 die Möglichkeit, die Regelausführung der Reichsgesetze durch Landesbehörden durch einfaches Reichsgesetz zu ändern 44 . Sie sah insbesondere Reich-LänderVerträge vor (Art. 170 Abs. 2, 171 Abs. 2) oder nahm auf sie Bezug (Art. 78 Abs. 4, 89, 97, 101), an die denn auch die staatsrechtliche Literatur anknüpfen konnte 4 5 . Demgegenüber enthält das Grundgesetz eine starre Kompetenztrennung und eine Stärkung der Länderverwaltung; A r t . 30 GG w i r d insoweit i n den Art. 83 ff. GG besonders und streng ausgefächert. Anstelle einer grundsätzlichen Regelung der „Staatenpflege" beinhaltet das Grundgesetz einzelne, aber ausführliche gegenseitige Einwirkungs- und Mitwirkungsmöglichkeiten. Man w i r d den Mangel einer „institutionellen Garantie dieser notwendigen Zusammenarbeit zwischen Bund und 41

Monz, a.a.O., S. 38. D Ö V 1966, S. 513 ff.; vgl. ferner ders., DÖV 1962, S. 647. 48 Vgl. die f ü r die Beurteilung heutiger Kooperationsgründe aufschlußreiche Schilderung bei Triepel, Unitarismus, S. 72 ff. ; vgl. zur Verfassungslage Meyer Anschütz, S. 261 ff., 932 ff. 44 Vgl. Forsthoff, Die öffentliche Körperschaft, S. 126 ff. 45 Vgl. Thoma , HBDStR I, S. 179; Anschütz, ebd., S. 298. 42

158 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

Ländern" vom föderalistischen Standpunkt aus bedauern 46 . Man w i r d aber der vom Grundgesetz vorgenommenen Gewichtsverteilung zwischen Trennung und Besonderung einerseits und Kooperation und Gemeinsamkeit andererseits entnehmen müssen, daß der Verfassunggeber die wesentlichsten Punkte der gegenseitigen Durchdringung, Kooperation und Abgrenzung erfaßt zu haben meinte. Bei der Einführung des Vertrages als Form der Zusammenarbeit muß dieses Verhältnis von je einseitiger Staatstätigkeit und kooperativem Handeln berücksichtigt werden.

5. Verfassungspolitische Erwägungen für eine Einschränkung der Vertragspraxis

Für eine Verschiebung zugunsten des letzteren bietet die Vertragspraxis bedeutsame Anzeichen, so daß die Meinung an Boden gewinnt, i m Bundesstaat gebe es drei Rechtsquellen, nämlich das Bundesrecht, das Landesrecht und das gemeinsame Recht aus Verträgen zwischen Bund und Ländern 4 7 . I n nicht wenigen Fällen wurde das Abkommen dem Bundesgesetz vorgezogen. Dabei ist bemerkenswert, daß der Bundesrat seine M i t wirkungsbefugnisse bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes (Art. 50 GG) gegen ein einseitiges Bundesgesetz und für ein Abkommen auf dem „Boden der Gleichordnung" von Bund und Ländern 4 8 eingesetzt hat; gegen die bundesseitige Durchsetzbarkeit stellt man damit die Zusammenarbeit, gegen den „Befehl" eines Übergeordneten die Verständigung Nebengeordneter 49 . Entgegen dem Trennungsprinzip des Grundgesetzes hat die vertragliche Kooperation weithin bereits die Zuständigkeitsordnung ergriffen und mehr oder minder flexibel gestaltet. Das Wort vom „labilen Föderalismus", ursprünglich auf den zur Disposition des Reiches stehenden Status und Bestand der Länder gemünzt 50 , hat dadurch einen höchst aktuellen, neuen Sinn erhalten. I m Verhältnis des Bundes zu den Ländern macht sich eine Entwicklung bemerkbar, die man i n anderem Zusammen46

Frhr. v. der Heydte, Föderalismus, S. 131. Abg. Martin u. Süsterhenn i n der 20. Stzg. des B T am 15. 3.1962, StenBer., 4. WP, S. 712 u. 738; Rudolf, D Ö V 1966, S. 73 ff. („Interföderationsrecht"). 48 BVerfGE 6, S. 309 ff. (362). 49 Die Argumente werden z. T. i n der Beratung eines Bundesraumordnungsgesetzes i n der 255. Stzg. des BR am 22. 3.1963 angedeutet. 50 Thoma, H B D S t R I, S. 184; das BVerfG (E 1, S. 14 ff., 48) sprach dann v o m „labilen Bundesstaat". 47

§ 11 Methodische u n d interpretatorische Grundsätze u n d Bedenken

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hang als „movement from status to contract" gekennzeichnet hat 5 1 und die zu einer intensiven rechtlichen Verknüpfung führt. Die i m Vordringen der Vertragsform sich andeutende Entfächerung der Herrschaftsstruktur w i r d besonders am Beispiel der Gemeinschaftseinrichtungen deutlich 52 . Die Ursachen einer so weitgehenden Kooperation und Koordination sind allenthalben bekannt 5 3 . Die Begrenztheit eigenstaatlicher Sonderregelung steht i m Widerspruch zu den sachlichen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Notwendigkeiten. Zwar hat das Grundgesetz i m ganzen das Schwergewicht der Gesetzgebungszuständigkeit dem Bund überantwortet und den Ländern solche Aufgaben, die bei ihrer Regionalität gut aufgehoben zu sein schienen, es aber abgelehnt, den Gesichtspunkt sachlich notwendig einheitlicher Regelung (Art. 72 Abs. 2 Ziff. 1 und 3 GG) zum allgemeinen Maßstab der Zuständigkeitsverteilung zu machen 54 . Eine Vielheit von Ländern vermag nur schwerfällig und torsohaft gesamtstaatlich orientierte Aufgaben zu bewältigen. Zudem besitzen die Länder nicht die zur Lösung der anstehenden Aufgaben erforderlichen Finanzmittel und sind auf — i n vielen Fällen vertraglich begründete — Sonderfinanzzuweisungen des Bundes angewiesen 55 . Der „Föderalismus" ist heute entscheidend eine Frage der Finanzordnung geworden. Gesamtplanerische Initiativen des Bundes sind häufig auf Spezialtitel wie „Förderung der wissenschaftlichen Forschung" (Art. 74 Ziff. 13 GG) angewiesen, sei es auch nur, um den Bund an einer Länderregelung zu beteiligen. Wenn sich hier ein Engpaß des Grundgesetzes zeigt, ist die Ergänzungsund Hilfsfunktion des Vertrages, sobald er i n das Verhältnis von Bund und Ländern grundsätzlich korrigierend eingreift, ebenso überfordert 5 6 wie die Auslegungsbehelfe der „Natur der Sache", der „natürlichen Bundeszuständigkeit", der „Gesamtaufgaben" oder der „Koordinationskompetenz" des Bundes bei einer Ausweitung geschriebener Bundeszustän51 Sir Henry Maine , Ancient L a w , 1861, zit. nach Krüger , Staatslehre, S. 167 A n m . 41 (dort auch weitere Nachweise zum Verhältnis von Status u n d V e r trag). 52 Näheres siehe unten § 17. 58 Z u m Verhältnis Gesellschaft u. Staatsgliederung i m heutigen Bundesstaat neuerdings Köttgen, Innerstaatliche Gliederung, pass., bes. S. 82 f., 95 f. 54 Z u r U m k e h r u n g dieser N o r m von einer Begrenzung zum Träger einer Vereinheitlichung Scheuner , D Ö V 1962, S. 645. 55 Vgl. hierzu die Bemerkungen von Henle, D Ö V 1966, S. 610 ff.: I m L e i stungsstaat münzten sich — anders als i m liberalen Ordnungsstaat, w i e i h n das GG noch anvisiert — Aufgaben i n Ausgaben u m ; beides werde i m GG fälschlich getrennt, so daß die Praxis aus dem G G ausgebrochen sei. 56 Ebenso neuerdings Köttgen , A r c h K o m m W 1966, S. 24; vgl. dagegen ebd., S. 15!

160 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

digkeiten 5 7 . Wenn aus dem Schweigen des Grundgesetzes die Zulässigkeit des Vertrages zu folgern ist, so nicht i n beliebig verwendbarer Weise, sondern nur punktuell für verfassungsimmanente Ausgleichs- und Grenzsituationen auf dem eigentlichen Verwaltungssektor. Als pragmatische Methode wünschenswerter Verfassungsumgestaltung setzt sich die Verwendung des Verwaltungsabkommens unabhängig von A r t . 79 I GG dem Vorwurf des Formenmißbrauches aus. I n diese Begrenzung lassen sich vielleicht noch die einzelnen Abkommen einreihen. Die Betrachtung kann sich mit dieser Feststellung nicht begnügen, sondern muß die Gesamtheit der Vertragsbeziehungen zum Gegenstand nehmen. Aus dem Blickwinkel einer solchen Gesamtsituation ist nach der punktuellen Korrekturfunktion des Einzelabkommens zu fragen. Gestaltet die Vertragspraxis insgesamt die Verfassungsordnung um, erweist sich damit von der Sache her eine Änderung des Grundgesetzes als notwendig, so bedeutet es eine Umgehung des Art. 79 Abs. 1 GG, wenn man sie durch eine sachlich auf das gleiche Ziel gerichtete, extensive Vertragspraxis „abwenden" w i l l 5 8 . Es führt zu einer verfassungsrechtlichen Resignation, wenn (Verfassungs-) Gesetze zugunsten des Vertrages aufgegeben werden. So etwa, wenn eine wirtschaftlich und verwaltungsmäßig sinnvolle Neugliederung des Bundesgebietes (Art. 29 GG) durch eine Vielzahl punktuell wirkender Abkommen ersetzt werden soll und w i r d 5 9 . Demgegenüber ist auch heute die Feststellung Forsthoffs 60 anzuführen, die Verfassungsänderung sei weder Schande noch Schuldeingeständnis, sondern ein wirksames M i t t e l zur Erhaltung der Integrität der Verfassung und des Verfassungsbewußtseins. Wenn man aber nun auch i n diesem vom Grundgesetz vorgegebenen engeren Rahmen eine Aktivierung des Bundesstaates und des föderativen Denkens anstrebte und mit dem „Plädoyer eines Föderalisten" postulierte, eine vertragliche Kooperation besitze für „die Erhaltung der föderativen Elemente i m modernen Massenstaat einen verfassungspolitischen Wert" 6 1 , so ist dagegen einiges zu bedenken. 57 Insoweit neigt Kölble (DÖV 1963, Sonderdruck aus Heft 17—18; D Ö V 1964, S. 592 ff.) einer „zentralistischen" Auslegung des GG zu, u m die praktischen Schwierigkeiten zu meistern; ebenso Höcherl, Wesen, S. 4. 58 v. Knoeringen, „Die Zeit" Nr. 5 v. 2.2.1962, S. 4. Vgl. auch Kratzer, BayVBl. 1961, S. 374: A b k o m m e n als „Ausweg". 50 So Scheuner y DÖV 1966, S. 516 f.: A r t . 29 GG sei als Lösung erledigt; es seien n u r Vereinbarungen noch möglich u. dem Bundesstaat angemessen. U m gekehrt argumentierte für die W R V Neuber (vgl. A n m . 22). 60 DÖV 1956, S. 516; diesem Verständnis folgt auch das Troeger-Gutachten, RdNrn. 70 ff. 61 v. Knoeringen, i n „Die Zeit" Nr. 5 v. 2.2.1962, S. 4; i n der Sache ebenso Zinn-Stein, Teil B, Einf. S. 50; Scheuner, D Ö V 1966, S. 516ff.; Konow, DÖV 1966, S. 373 f.

§ 11 Methodische u n d interpretatorische Grundsätze u n d Bedenken

161

„Föderativ" bedeutet i m Zusammenhang mit Abkommen zwischen Bund und Ländern etwas anderes, als es der Gedanke eines bündischen Föderalismus nahelegt. Anstelle eines „foedus" von Staatsgebilden gegen oder für ein gemeinsames Gesamtgebilde 62 handelt es sich hier — anders als bei Abkommen der Länder untereinander — u m einen Föderalismus, der sich i m Rahmen einer verfaßten Grundordnung zwischen übergeordnetem Ganzen und untergeordneten Gliedern, Gesamt- und Partikularinteresse, i n vertraglichen Einzelbeziehungen vollzieht 6 3 . Die m i t Hilfe von Abkommen angestrebte Verwaltungsvereinheitlichung und «Vereinfachung führt i m Gegenteil schon i m Vorfeld der Vertragsgestaltung zu einer vermehrten bürokratischen Arbeit. Man hat die kooperativen Elemente unserer Verfassungswirklichkeit m i t der Deutung zu erklären versucht, die ratio essendi heutiger Bundesstaatlichkeit liege i m Formellen, nämlich i n der Selbständigkeit und Vielfältigkeit der Initiativen 6 4 . Diese Deutung mag i n vielen Fällen zutreffen. Die an die Stelle sachlicher tretende formelle Dispositionsfähigkeit ist jedoch nur beschränkt, wenn der Vertrag als Gestaltungsmittel verwendet wird. Denn der Vertrag ist i m Gegensatz zum politischen Arrangement für seine Partner bindend; von den Lösungsmöglichkeiten (Kündigung, gesetzliche Aufhebung) w i r d kaum Gebrauch gemacht. Als Rechtsgrundlage steht der Vertrag andererseits i m Belieben der Vertragspartner; eine Änderung seiner Regelung erfordert das Einvernehmen einer Mehrheit, die naturgemäß nur langsam und schwerfällig zu erreichen ist. A u f Gebieten, auf denen die Länder bislang eigenständig und selbständig regeln konnten, führt eine Beteiligung des Bundes am Vertrag nicht zu einer Erhaltung oder Stärkung ihrer Initiative, sondern zu ihrer Teilung 6 5 . I m übrigen kann sich die Initiative eigentlich nur i m A k t des Vertragsschlusses äußern und ist für die Dauer des Vertrages gebunden. 82 Z u diesem Verhältnis von Bundesstaat u. Föderalismus vgl. Jerusalem , Föderalismus, S. 5 f., 31, 37 f. I n obigem Sinne begreift z. B. G. Jellinek, Staatslehre, S. 772, die Zusammenfassung der Länder i m Gegensatz zum B u n d als föderalistisch. Vgl. auch Krüger , Staatslehre, S. 161: I m Bundesstaat sei es „den engeren Allgemeinheiten aufgegeben, ... zur V e r w i r k l i c h u n g der weiteren A l l gemeinheit beizutragen —, eine A u f g a b e . . . der Selbsterhaltung jeden Föderalismus, . . . " . 63 Deutlich so Frhr. v. der Heydte , Föderalismus, S. 131; Süsterhenn , S. 28 ff. 64 Krüger , W D S t R L 19, S. 158; zust. Hesse, Bundesstaat, S. 21; Scheuner, DÖV 1962, S. 644; Bachof-Kisker, Rechtsgutachten, S. 19; ähnlich Konow, D Ö V 1966, S. 372 f. Diese Auslegung begegnet der bundesstaatlichen Gewaltenteilungstheorie: kritisch dazu Lerche, W D S t R L 21, S. 80 ff. 65 Dabei sei an ein freilich i n anderem Zusammenhang geprägtes W o r t Stahls erinnert, daß die Innehabung der I n i t i a t i v e auch A u s k u n f t über die Herrschaft gebe (a.a.O., S. 3). — Selbst Glum, S. 82, der die bisherige Kooperation weitgehend billigt, betrachtet die Beteiligung des Bundes an reinen L ä n derangelegenheiten kritisch. Auch Bachof, W D S t R L 21, S. 119, weist auf die Ambivalenz einstimmiger Länderselbstbindungen h i n ; zust. Salzwedel, W D S t R L 21, S. 133.

11 Grawert

162 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

Wohin diese A r t des Föderalismus führt, hat Triepel 06 bereits 1907 für die R V 1871 festgestellt: „Das Bedürfnis nach Vereinheitlichung . . . und nach einer größeren Konzentration der Verwaltung" verschaffe sich „auf föderalistischen Umwegen G e l t u n g . . . Der Unitarismus, der auf der normalen Bahn der Gesetzgebung zufolge der herrschenden Kompetenzregulierung nicht vorwärts kommen konnte, bediente sich der föderalistischen Formen" (der Verträge), „ u m sein Ziel zu erreichen". Die gleichen Einwände bestehen gegenüber der Deutung, Föderalismus beinhalte Subsidiarität 0 7 , abgesehen von den sozialpolitischen Wertvorstellungen, die sich dahinter verbergen und das Funktions- und Formenproblem auf das Feld irrationaler Glaubenssätze verschieben 68 . Angesichts dieses Befundes bedarf es keiner besonderen Widerlegung, daß eine Bund-Länder-Kooperation, insbesondere durch Verträge, der bundesstaatlichen Gewaltenteilung förderlich sei 69 . Insoweit relativiert sich auch die Behauptung, die Vertragspraxis diene der Freiheitsverbürgung des Einzelnen 70 . Für diesen kann sich das Paktieren seiner Obrigkeiten durchaus als Herrschaft darstellen 71 . Der größte Teil der zwischen Bund und Ländern abgeschlossenen Abkommen gehört der Kategorie der Verwaltungsabkommen an, die von der Exekutive allein abgeschlossen worden sind. Für den Einzelnen bedeutet das eine kumulierte Exekutivtätigkeit, der keine verdoppelte M i t w i r k u n g der (Bundes- und Landes-) Parlamente gegenübersteht. Wenn man allerdings die Föderalstruktur auf eine „Homogenität i m Verfahren" reduziert, das heißt eine „Gleichgestimmtheit" i m Verfahren einer Bewältigung der „Konflikte des täglichen Betriebs", ausgeübt durch Schlichtungsinstanzen 72 , könnte der Vertrag zur bedeutsamen Form einer Schaltfunktion avancieren 73 . Das setzt jedoch voraus, daß die Verfassung Unitarismus, S. 72 u. 77. • 7 E t w a der frühere B y MPräs. Ehard i n der 239. BR-Stzg. am 15.12.1961, StenBer. S. 235; Dürig, V V D S t R L 21, S. 115. Das Subsidiaritätsprinzip führte dann aber bei „Gesamtaufgaben" zur Bundeskompetenz: Bachof, V V D S t R L 21, S. 119. 68 Vgl. dazu die Diskussion i n V V D S t R L 21, S. 105 ff., zum Föderalismus als nationales u n d internationales Ordnungsprinzip, bes. Dürig, S. 114 f. (der Föderalismus bedeute „eine geistige Tat"), Scheuner, S. 123 („nationales Erlebnis"). 89 A u f die Gewaltenteilung verweist v o r allem Konow, D Ö V 1966, S. 373 f.; dagegen schon Hesse, Bundesstaat, S. 27. 70 F r h r . v. d. Heydte, Föderalismus, S. 130 f., 143; v. Knoeringen, „Die Zeit" Nr. 5 v. 2. 2.1962, S. 4; Maunz, Kulturhoheit, S. 94; Meyers, S. 52; Süsterhenn, S. 39 f. 71

Hesse, Bundesstaat, S. 21. Lerche, V V D S t R L 21, S. 85 ff. K r i t . dazu Salzwedel, a.a.O., S. 131. 73 So interpretiert Bullinger, AöR N. F. 49, S. 85, Lerches „Homogenität" nicht als Gleichartigkeit, sondern als „institutionell verfestigte Kooperation". 72

§ 1 1 Methodische u n d interpretatorische Grundsätze u n d Bedenken

163

den Vertrag als M i t t e l anerkennt, eine permanente erleichterte Verfassungsneuschöpfung und -aktualisierung 7 4 zu bewirken. Für das Grundgesetz ist diese Funktion sicher nicht dem Verwaltungsabkommen überantwortet und kann es auch nicht, da den Exekutiven die demokratische Legitimation zur Verfassunggebung — i m weitesten Sinne — fehlt und Bund und Länder sich nicht autonom über den sie betreffenden Verfassungsbereich vereinbaren können 7 5 . Die folgenden Untersuchungen müssen aus den dargelegten Gründen einen strengen Zulässigkeitsmaßstab anlegen.

74 75

Lerche , W D S t R L 21, S. 97 ff., 99,103 f. Vorgesehen sind eben dafür Verfassungsgerichtsbarkeit u n d -änderung.

§ 12 Verfassungseinwirkende Verwaltungsabkommen zwischen B u n d u n d Ländern M i t der Betonung der Maßgeblichkeit der Verfassungsentscheidungen und der Absage an eine bewußt verfassungswandelnde Verfassungsinterpretation und -handhabung sind die allgemeinen Maßstäbe gegeben, nach denen verfassungsändernde, -ergänzende, -lückenfüllende, -konkretisierende und -interpretierende Verwaltungsabkommen beurteilt werden können. 1. Verfassungsändernde, -ergänzende, -erweiternde, -aufhebende und -suspendierende Verwaltungsabkommen

Ausdrücklich verfassungsändernde, -ergänzende, -erweiternde, »aufhebende und -suspendierende 1 Verwaltungsabkommen sind durch A r t . 79 Abs. 1 GG und die entsprechenden landesverfassungsrechtlichen Bestimmungen 2 a limine untersagt 3 . Umgekehrt: Das exekutive Handeln ist gemäß Art. 20 Abs. 3 GG an die Beachtung der Verfassung auch dann gebunden, wenn es sich i n Verwaltungsabkommen vollzieht. Die Praxis kennt allerdings kein Abkommen, das zu einer ausdrücklichen Verfassungsänderung veranlaßte. E r w ä h n t sei jedoch ein Parallelfall bei L ä n derabkommen. I n dem sogenannten „Cuxhaven-Vertrag" zwischen NS u n d Hbg. v o m 25. 5./4. 6.1961 4 w u r d e n Hbg. Hoheitsrechte des Landes NS übertragen. Dem Vertrag w u r d e v o m NS Landtag als einem Staatsvertrag i n Gesetzesform zugestimmt, u n d zwar m i t der f ü r Verfassungsänderungen u n d -ergänzungen erforderlichen qualifizierten Mehrheit (Art. 38 der NS Verfassung). Durch das Zustimmungsgesetz zum Staats vertrag 5 wurde ein neuer A r t . 56a i n die Verfassung eingefügt, der teilweise den I n h a l t des Vertrages wiederholt, teilweise auf i h n verweist. Das ist, soweit ersichtlich, das bisher erste Mal, daß ein staatsrechtlicher Staatsvertrag Verfassungsrang erhielt®. 1 Z u m Begriff der Verfassungsänderung vgl. C. Schmitt, S. 99 ff.; v. Mangoldt, S. 427 f. 2 B W A r t . 64; B y A r t . 75; Bln. A r t . 88; Brem. A r t . 70 Buchst, a), 125; Hbg. A r t . 51; Hs A r t . 123, 150; NS A r t . 37, 38; N R W A r t . 69; RP A r t . 129; SL A r t . 101, 103,104; S H A r t . 35. 3 Ficker, S. 177; Liermann, Begriff, S. 48; Maunz, K u l t u r h o h e i t , S. 90; ders. i n Maunz-Dürig, RdNr. 53 zu A r t . 83 (S. 22); Triepel, Föderalismus, S. 214. 4 NS GVB1.1962, S. 151. 5 Ges. v. 27. 9.1962, NS GVB1. S. 150. 8 Nach dem Z i t a t bei Heckt, D Ö V 1966, S. 11, beruht die Neufassung des A r t . 120 I 1—4 GG i m wesentlichen wörtlich auf dem sog. „ D ü r k h e i m e r A b -

§ 12 Verfassungseinwirkende Verwaltungsabkommen

165

Zahlreiche Bund-Länder-Abkommen laufen allerdings i m Falle ihrer Gültigkeit auf eine stillschweigende Verfassungsänderung hinaus. Die Untersuchung w i r d dafür genauere Belege bringen. Hier sei nur auf eine nicht seltene Abkommensformel hingewiesen, die erst jüngst i n dem Schlußprotokoll zum Abkommen zur Förderung von Wissenschaft und Forschung vom 4. 6.1964 7 verwendet wurde. Ziffer 4 Buchstabe a) lautet: „Das Abkommen w i r d beschlossen unter dem Vorbehalt a) der Auffassungen von Bund und Ländern über die Kompetenz- und Finanzverantwortlichkeit nach dem Grundgesetz." Nicht die Abkommensgeltung ist vorbehalten, nicht das Grundgesetz ist zur Geltungsrichtschnur erklärt, sondern die Kompetenzansprüche werden entscheidend. Nur einer der Partner kann i n diesem Kompetenzstreit Recht haben. Jeder der Partner geht also i m vertraglichen Kompetenzvergleich bewußt davon aus, daß sein Kontrahent ohne verfassungsrechtlichen Titel an der Kompetenzwahrnehmung m i t w i r k t . Die Verfassung w i r d hier nicht einmal mehr interessen- und wunschgemäß interpretiert, sondern bewußt suspendiert 8 . Hier findet ein Paktieren praeter und contra constitutionem statt 9 . Dabei ist die Beobachtung aufschlußreich, daß nicht so sehr Gesetz und Staatsvertrag, sondern das Verwaltungsabkommen als „ K r ü c k e " 1 0 einer Verfassungsanpassung verwendet wird. Daß derartige Verträge die Gerichte, insbesondere das Bundesverfassungsgericht, nicht zu binden vermögen, ist wenig tröstlich, da sie kaum dem Richterspruch unterstellt, sondern bei Meinungsverschiedenheiten nur angepaßt und geändert werden.

2. Verfassungslückenfüllende Verwaltungsabkommen

Interpretatorisch geschickter klingt eine Verlautbarung aus Regierungskreisen, ein Verwaltungsabkommen sei zur Ausfüllung einer verfassungsrechtlichen „Lücke" abgeschlossen worden 1 1 . Bezeichnenderkommen" v. 13./14.10.1960 zwischen B u n d u. Ländern. Damit wäre der Ansatz zu einer „bündischen" Verfassung gegeben u. A r t . 79 GG n u r m e h r F o r m - u. Verfahrensnorm. 7 — Nr. 132 —. Veröff. auch i m B u l l e t i n Nr. 89 v. 5. 6.1964, S. 813; abgedr. auch bei Glum, S. 83 f. — Zust. zu derartigen Vereinbarungen A. Haas, i n : 10 Jahre Bundesrat, S. 127; Niederalt, B u l l e t i n Nr. 184 v. 23.11.1965, Sp. 1487. 8 Einen ähnlichen polit. Kompromiß unter „Aufrechterhaltung der beiderseitigen" — d. h. divergierenden — „Rechtsstandpunkte" i n einem Kompetenzstreit enthält die Vereinbarung über eine Übergangsregelung für die Wahrnehmung der Befugnisse nach dem Energiewirtschaftsges. v. 13. 3.1950 — Nr. 105 —. 9 Dagegen schon Hans Schneider, Vertragshandel, S. 362 f., u. Beer, S. 256. 10 Röttgen, A r c h K o m m W 1966, S. 15. 11 Vgl. die Äußerungen zum Verwaltungsabkommen über die Abgrenzung der Verv/altungsbefugnisse auf dem Gebiet der zivilen L u f t f a h r t v. 31.12.1952 — Nr. 152 — : B M V k Seebohm, Bek. v. 8. 7.1955, V k B l . S. 379; ders., Die A u f -

166 3. Abschn.: Die Zulässigkeit v o n Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

weise bewegten sich die Argumentationen vorwiegend i m Bereich verfassungspolitischer Erwägungen, während dem Verfassungsrecht nur kursorische Beachtung geschenkt wurde 1 2 . Verfassungsändernd und damit verfassungswidrig sind zunächst Abkommen zu Sachproblemen, die von Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten aus Lücken i n die Verfassung deuten, während diese Regelungen, wenn auch möglicherweise unzweckmäßige, bereitstellt. So liegt es bei allen vermeintlichen Kompetenzlücken i m Bund-Länder-Verhältnis und auf sie Bezug nehmenden Abkommen; denn Art. 30 GG enthält eine erschöpfende Kompetenzzuweisungsregel, zumindest soweit es u m die Erfüllung öffentlicher Aufgaben geht 1 3 . Aber darüber hinaus kann das Grundgesetz i n der Tat mit Lücken behaftet sein, die Analogien nicht zugänglich sind 1 4 . Derartige echte Verfassungslücken können und werden häufig durch tatsächliche Verfassungswandlungen geschlossen und gewohnheitsrechtlich legitimiert werden 1 5 . Werden sie jedoch bewußt erkannt, so steht allein der Weg der Verfassungsergänzung i n den vorgeschriebenen Formen offen 16 . Ein Ausweichen auf — etwa — das Verwaltungsabkommen würde sich dem Vorwurf des Formenmißbrauchs aussetzen, denn Verfassungslückenfüllung ist der Sache nach Verfassungsänderung 17 . Freilich, das sei wiederholt, reichen die vorliegenden Abkommen i n diesen Bereich kaum hinein, denn die angeblichen Lücken stellen sich i n der Regel als Zweckmäßigkeitsmängel positiver Grundgesetznormen dar. 3. Verfassungskonkretisierende Verwaltungsabkommen

Verfassungskonkretisierende Abkommen können nicht allgemein für unzulässig erklärt werden. Sie halten sich i m Rahmen der Verfassung, gaben, S. 12. Die Auffassung, das GG enthalte eine Lücke, die es u. a. durch ein B u n d - L ä n d e r - A b k o m m e n zu schließen gälte, wurde vor der Rückgabe der Lufthoheit an die B R D einhellig von dem Bundesministerium f ü r Verkehr nahestehenden Autoren vertreten, u m eine Zentralverwaltung zu rechtfertigen: Dar sow, ZfLuftrecht 8, S. 87 f.; ders., ZfLuftrecht 10, S. 224; Wegerdt, Jb. d. L u f t f a h r t 1952/1953, S. 57. Über die gegenteilige Ansicht des BR vgl. Staatssekretär Seiermann i n der 97. Stzg. des B T am 27.1.1960, StenBer., 3. WP, S. 5327, u. BT-Drucks. 1535 der 3. WP. Das A b k o m m e n ist inzwischen gegenstandslos: Ges. zur Einfügung eines Artikels über die Luftverkehrsverwaltung i n das GG v. 2. 6. 1961 (BGBl. I S. 69). 12 Woraus man ersehen kann, was „funktionelle" Interpretation i n der Praxis bedeutet. 13 BVerfGE 12, S. 205 ff. (S. 244 ff.). 14 Allg. zu Verfassungslücken G. Jellinek, Verfassungsänderung, S. 43 ff.; ders., Staatslehre, S. 359 f.; Loewenstein, Uber Wesen, S. 21 f. M a n denke an die Wehrverfassung. 15 G. Jellinek, Verfassungsänderung, S. 44; Loewenstein, Über Wesen, S. 22. 18 Ebenso w o h l auch G. Jellinek, Verfassungsänderung, S. 44. 17 Loewenstein, Verfassungsänderung, S. 126 f.; ders., Uber Wesen, S. 21.

§12 Verfassungseinwirkende Verwaltungsabkommen

167

sofern diese nicht Konkretisierungen durch Gesetz, Verordnung oder Geschäftsordnung vorsieht. Wenn etwa Art. 36 Abs. 1 GG bestimmt, daß bei den obersten Bundesbehörden Beamte aus allen Ländern i n angemessenem Verhältnis zu verwenden sind, so kann weder ein Bundesnoch ein Landesgesetz den konkreten Vollzug eines solchen Austausches befriedigend lösen, sondern allenfalls die rechtlichen Voraussetzungen schaffen. Die Vereinbarung über den Beamtenersatz bei den obersten Bundesbehörden vom 7./11./12./24./25./28./31. 5./9. 6./16. 8.1954 18 konkretisiert daher verfassungskonform das Kooperationsgebot. I n Fällen, i n denen sich ein Verfassungsgebot an der Schwelle der Zuständigkeitsabgrenzungen zwischen Bund und Ländern stößt, erfüllt das Abkommen eine zulässige, eine das Gebot vollziehende Funktion. Aus A r t . 135 Abs. 5 GG, der allerdings Länderabkommen betrifft, w i r d man schließen können, daß das Grundgesetz der Zulässigkeit von Abkommen nicht negativ gegenübersteht, die einen von ihm anvisierten Rechtszustand konkretisieren.

4. Verfassungsinterpretierende

Verwaltungsabkommen

Verfassungsinterpretierende Bund-Länder-Abkommen wurden für zulässig gehalten, wenn die Auslegung des Grundgesetzes „so oder anders möglich" sei 19 . Demgegenüber wies man darauf hin, daß die Auslegung des Grundgesetzes nur eindeutig erfolgen könne 2 0 . Ob und in welchem Umfang die Verfassung eindeutig oder mehrdeutig ist, kann aus Themagründen nicht untersucht werden. I n jedem Falle bedeutet Auslegung der Verfassung nur, den wahren Sinn des Grundgesetzes zu ermitteln. Damit sind derartige Abkommen genau an die Grenzen gebunden, die m i t einer Auslegung verknüpft sind. Indem Art. 20 Abs. 3 GG die Exekutive an die Verfassung bindet, ist diese zugleich mit dem Einhaltungsgebot aufgerufen, den Inhalt der Verfassung zu ergründen. Das Ergebnis des bei der Ermittlung einer Verfassungsentscheidung notwendigen Auslegungsverfahrens, zu dem die Exekutive des Bundes und die eines Landes gelangt, kann auch i n einem gemeinsamen Abkommen festgehalten werden 2 1 . Das Abkommen stellt jedoch 18

— Nr. 14—. Maunz, Kulturhoheit, S. 90; ders. i n Maunz-Dürig, RdNrn. 50 u. 53 zu A r t . 83 (S. 21 f.); ähnlich Troeger-Gutachten, RdNrn. 85 ff. 20 Hans Schneider, Vertragshandel, S. 363, bezüglich der Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeiten; f ü r die Verwaltungszuständigkeiten Beer, S. 256. 21 Eben so w o h l Henle, D Ö V 1966, S. 611; Patzig, DVB1. 1966, S. 393. Das Troeger-Gutachten, Nrn. 85 ff., schlägt eine „VerwaltungsVereinbarung über das Zusammenwirken von B u n d u n d Ländern bei der Finanzierung öffentlicher Aufgaben" (Entw. A n l . 2) bes. zur Abgrenzung der Finanzierungszuständigkeit des Bundes i m gesetzesfreien Raum (Nr. 85) vor. Es ist der Ansicht, eine 19

168 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

die logische Operation der Auslegung selbst nicht dar, sondern beinhaltet lediglich die Übereinstimmung von Bund und Ländern, dem Handeln ihrer Organe ein jeweils für richtig befundenes Auslegungsergebnis zugrunde zu legen. Der Ausdruck Auslegungs,, abkommen" t r i f f t also nicht den Kern der Sache. Das verfassungsinterpretierende Abkommen enthält nicht mehr, als aus der Verfassung selbst hervorgeht, hat also keine eigenständige Bedeutung. Ein „Vertragen" i m eigentlichen Sinne liegt nicht vor, weil die Auslegung den Kompromiß ausschließt. Andererseits steht die Entscheidungsbefugnis des Bundesverfassungsgerichts gemäß A r t . 93 Abs. I Ziffer 3 GG i n Verbindung mit § 13 Ziffer 7 BVerfGG der Beilegung eines Auslegungsstreites auf friedlichem Wege nicht entgegen. Die Gerichte werden freilich durch ein solches Abkommen nicht gebunden, selbst die Partner können es wegen Verfassungswidrigkeit angreifen 22 . Die Wirkung authentischer Interpretation kommt Bund-Länder-Abkommen nicht zu, weil sie ihre Erhebung i n den Verfassungsrang bedeutete.

solche Vereinbarung könne aussprechen, was nach dem GG rechtens sei u. i n zweifelhaften Fällen eine gemeinsame Rechtsauffassung „festlegen" (Nr. 87). Diese Ansicht erscheint nach dem Gesagten sehr zweifelhaft. 22 Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 53 zu A r t . 83 (S. 22); Hans Schneider, V e r tragshandel, S. 362.

§ 13 Zulässigkeitsprobleme i m Verhältnis von Yerwaltungsabkommen und Gesetz 1. V o r b e m e r k u n g z u m Verhältsnis von Gesetz und Verwaltungsabkommen

Gesetz und Verwaltungsabkommen können i n ein doppeltes Verhältnis zueinander treten. Ein bestehendes Verwaltungsabkommen kann m i t einem nachfolgenden Gesetz, ein bestehendes Gesetz m i t einem nachfolgenden Verwaltungsabkommen kollidieren. Die erste Möglichkeit wurde bereits behandelt 1 . Nachdem das Verwaltungsabkommen als ein A k t der Exekutive definiert wurde, dessen Inhalt sich auf deren Zuständigkeitsbereich erstreckt, kann grundsätzlich vom Ausnahmecharakter einer Kollision ausgegangen werden. Gesetzlich geregelte und notwendig zu regelnde Angelegenheiten können nicht Gegenstand eines Verwaltungsabkommens sein; es gelten die Grenzen, die sich aus dem i n A r t . 20 Abs. 3 GG formulierten Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung ergeben. Das Verhältnis von Verwaltungsabkommen und Gesetz w i r d also von der besonderen Stellung bestimmt, die i m Rechtsstaat dem Gesetz zugewiesen und seit Otto Mayer 2 mit den Begriffen „Vorrang" und „Vorbehalt" des Gesetzes umrissen ist. Daß damit nicht der gesamte Kreis möglicher Gesetzesvorbehalte umschrieben ist, wurde erst unlängst wieder betont 3 , soll hier aber nicht weiter verfolgt werden. Hier genügt es festzustellen, daß Verwaltungsabkommen ausgeschlossen sind, soweit Gesetzesvorbehalte reichen. Darüber hinaus ist aber kein Grund ersichtlich, der Möglichkeit eines Gesetzgebungsaktes bereits Ausschlußwirkung für das Abkommen beizulegen 4 . 1

Siehe oben § 8 Nr. 6. Verwaltungsrecht I, S. 68,70. 8 E.-W. Böckenförde, Die Organisationsgewalt, S. 78 ff., 92 ff. 4 So aber offenbar Krüger, Festgabe f. E. K a u f m a n n 1950, S. 243. Der Vorbehalt dürfte einem geplanten Verwaltungsabkommen entgegenstehen, das das Recht der Ausbildungsbeihilfen (Anspruchsvoraussetzungen u. Leistungen) für das Bundesgebiet vereinheitlichen soll (vgl. BMWissForsch Dr. Stoltenberg i n der 19. Stzg. des BT, 5. WP, am 10. 2.1966, BT-Prot. S. 757); da der B u n d auf diesem Gebiet i m übrigen eingestandenermaßen keine Gesetzgebungskompetenz besitzt, könnte er sich auch nicht an der Verwaltungskompetenz beteiligen. 2

170 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen 2. D e r V o r r a n g des Gesetzes als Zulässigkeitsgrenze

Die Geltungskraft des Gesetzes gegenüber dem nicht i m Gesetzgebungsverfahren geschaffenen Abkommen, wie sie bereits für das nachfolgende Landes- und Bundesgesetz bejaht wurde, besteht auch i m umgekehrten Fall des nachfolgenden Abkommens. a) Gesetzeswidersprechende

Verwaltungsabkommen

Soweit ein Gesetz eine materielle Regelung getroffen hat, sind die exekutiven Vertretungsorgane des Bundes und der Länder i m Geltungsbereich des Gesetzes gehindert, Abweichendes zu vereinbaren. Literatur 5 und Rechtsprechung stimmen i n dieser Frage überein, die unter der Geltung des Grundgesetzes erstmals i n den Prozessen über die Vereinbarkeit der sogenannten „Postvereinbarungen" vom 11. 4.1948 i n der Fassung vom 24. 9.1948 6 und vom 10.12.1948 7 mit dem Personenbeförderungsgesetz von 19348 aktuell wurde. Diese Vereinbarungen, an denen der Bund durch Rechtsnachfolge beteiligt wurde 9 , regelten gewisse verfahrensrechtliche Besonderheiten bei der Erteilung einer Genehmigung zur Betreibung eines Linienverkehrs mit Omnibussen anders als das Gesetz, dessen Geltung als Bundesrecht m i t Konstituierung der Bundesrepublik Deutschland eintrat. Sämtliche mit den Vereinbarungen befaßten Gerichte stellten fest, daß die gesetzeswidersprechenden Teile der Verwaltungsvereinbarungen keine Gültigkeit beanspruchen konnten 1 0 . Wenn die Gerichte ihre Urteilsbegründungen allerdings auf die Erwägung stützten, den Vereinbarungen komme kein Rechtsnormcharakter zu 1 1 , liegt die Vermutung nahe, sie hätten i m Bejahungsfall der Änderungsmöglichkeit zugeneigt. Diese Erwägung geht deshalb fehl, weil „vereinbarten Rechtsnormen" ohne entsprechende Umsetzung 12 kein Gesetzesrang zukommt. Unter „Gesetz" versteht man i n der Regel Bundesgesetz, ohne Landesgesetze zu berücksichtigen. Für sie gilt aber nichts anderes. Sie setzen der 5 Kölble, D Ö V 1960, S. 656; Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 53 zu A r t . 83 (S. 22); W. Weber, Rechtsgutachten, S. 11, 28. 6 V k B l . 1948, S. 35,1949, S. 1. 7 V k B l . 1949, S. 1. 8 V. 4.12.1934 (RGBl. I S . 1217) i. d. F. v. 6.12.1937 (RGBl. I S. 1319). 9 Bayer. V G H N. F. 8 I, S. 113 ff. (122). 10 Württ.-Bad. VGH (Stuttgart), Urt. v. 31.8.1950, VerwRspr. 3 Nr. 80 (S. 371 ff., 375); Württ.-Bad. VGH (Karlsruhe), Urt. v. 6.6.1952, VerwRspr. 5 Nr. 71 (S. 350 ff., 352 f.); Bayer. VGH, Urt. v. 13. 5.1955, V G H N. F. 8 I, S. 113 ff. (123); BVerwGE 10, S. 49 ff. (52). 11 Württ.-Bad. VGH (Stuttgart), a.a.O.; Württ.-Bad. VGH (Karlsruhe), a.a.O.; Bayer. VGH, a.a.O. 12 Siehe dazu oben § 7 Nr. 2.

§13 Verwaltungsabkommen und Gesetz

171

L a n d e s e x e k u t i v e eine Schranke f ü r d e n A b s c h l u ß v o n V e r w a l t u n g s a b k o m m e n . D i e B u n d e s e x e k u t i v e ist, s o w e i t das Landesgesetz k o m p e t e n z m ä ß i g erlassen w u r d e , z u r Sachregelung n i c h t z u s t ä n d i g ; sie k a n n auch n i c h t v o n der L a n d e s e x e k u t i v e q u a V e r t r a g a n e i n e r Sachregelung b e t e i l i g t w e r d e n , w e i l i n s o w e i t schon d e r L a n d e s e x e k u t i v e die L e g i t i m a t i o n entzogen ist. F ü r d e n n i c h t oder n i c h t erschöpfend d u r c h Gesetz g e r e g e l t e n B e r e i c h b i l d e t d e r V o r r a n g des Gesetzes a l l e i n k e i n e Schranke f ü r d e n A b s c h l u ß v o n V e r w a l t u n g s a b k o m m e n . F ü r das a k t u e l l e V e r h ä l t n i s der Staatsgew a l t e n z u e i n a n d e r w i r d d a m i t b e m e r k e n s w e r t , daß m a n seitens des P a r l a m e n t e s i n z u n e h m e n d e m M a ß e d e n Gesetzesvorrang b e w u ß t z u g u n s t e n des A b k o m m e n s u n g e n u t z t l ä ß t 1 3 . Es w i r d i m E i n z e l f a l l o f t m a l s S c h w i e r i g k e i t e n b e r e i t e n festzustellen, ob e i n V e r w a l t u n g s a b k o m m e n e i n e m bestehenden Gesetz w i d e r s p r i c h t oder n i c h t . D i e E n t s c h e i d u n g h ä n g t n i c h t n u r v o n d e r A u s l e g u n g des Gesetzes, s o n d e r n auch v o n der des V e r t r a g e s ab. Die Vereinbarung über die Entschädigung für unschuldig erlittene Untersuchungshaft v o m 15.12.1956 14 gewährt aus Billigkeitsgründen eine Entschädigung, wenn ein Strafverfahren v o m Staatsanwalt eingestellt wurde, w e i l es die Unschuld des Häftlings ergeben oder einen Verdacht nicht begründet hat (Ziff. I X Abs. 1 der Vereinbarung). Sie geht damit über das Gesetz, betr. die Entschädigung f ü r unschuldig erlittene Untersuchungshaft v o m 14. 7.1904 1S hinaus, dessen § 1 Abs. 1 einen Anspruch gegen die Staatskasse n u r dann gibt, w e n n ein Freispruch oder ein gerichtlicher Beschluß der Außerverfolgungsetzung vorliegt. V o n einer Interpretation des Gesetzes läßt sich i n diesem F a l l nicht sprechen, denn die Vereinbarung schafft neue Tatbestände der E n t schädigungsmöglichkeit. Die L i t e r a t u r geht davon aus, das Gesetz habe die Frage der Entschädigung abschließend geregelt, u n d sie bemängelt deshalb den Ausschluß der von der Vereinbarung erfaßten Fälle durch das Gesetz allein unter rechtspolitischen Gesichtspunkten 1 8 . Die Vereinbarung läßt sich n u r halten, w e n n man — w i e dies stillschweigend offenbar die L i t e r a t u r t u t — ann i m m t , daß das Gesetz allein die Entschädigungsansprüche habe abschließend regeln u n d billige Entschädigungsgewährungen nicht versagen wollen u n d daß die Vereinbarung selbst nicht Ansprüche begründen wollte. Gerade das letztere 13 Beispiele liefern die zahlreichen gesetzlichen Verweisungen auf A b k o m men (siehe oben § 1, A n m . 109). Vgl. auch BT-Drucks., 5. WP, Drucks.-Nr. 682: Kleine Anfrage der CDU-Fraktion betr. Stand der Vhdlgen. über ein B u n d Länder-Verwaltungsabkommen über die Ausbildungsförderung u. die seitens der BReg. f ü r den F a l l des Scheiterns beabsichtigten Maßnahmen. E i n Gesetz w u r d e gar nicht erwogen. Das BVerfG (E 8, S. 155 ff., 156/170 f.) hält diese Selbstbeschränkung des Gesetzgebers i n der Geltungsbreite seiner Gesetze erst für bedenklich, w e n n sie zu einer Gewichtsverschiebung zwischen Legislative u. Exekutive führt. 14 — Nr. 28 —. 15 RGBl. S. 321, m i t Änderungen. 18 K a r l Peters, Strafprozeß, S. 337; Schwarz, Kommentar, Anm. 2 zu § 1 Anh. 11 (S. 784).

172 3. Abschn.: Die Zulässigkeit v o n Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen könnte i m Hinblick auf die Fassung der Vereinbarung („gewährt w i r d " ) i n Frage gestellt werden. Eindeutiger erweisen sich die Verwaltungsabkommen über die Ausübung der Paßnachschau 17 als gesetzwidrig, w e n n sie diese Aufgabe Landespolizeibehörden überantworten. Nach § 2 Satz 1 i n Verbindung m i t § 1 Abs. 1 des Gesetzes über den Bundesgrenzschutz u n d die Einrichtung von Bundesgrenzschutzbehörden v o m 16. 3.1951 18 obliegt nämlich „die Ausübung der Paßnachschau" den Bundesgrenzschutzbehörden „ i n bundeseigener Verwaltung", ohne daß etwas f ü r eine Ausnahme spricht. Die Vereinbarungen sind daher gesetzeswidrig19. 20. D a i m a l l g e m e i n e n d a v o n auszugehen ist, daß d i e V e r t r e t u n g s o r g a n e nichts Gesetzeswidriges v e r e i n b a r e n w o l l t e n , ist das A b k o m m e n , s o w e i t m ö g l i c h , i m S i n n e des Gesetzes auszulegen. D e n n i n f o l g e des d u r c h g ä n g i g e n Gesetzesvorrangs i n d e r b u n d e s s t a a t l i c h e n G e s a m t r e c h t s o r d n u n g h a t sich d i e A u s l e g u n g des V e r t r a g e s a m Gesetz z u o r i e n t i e r e n . Z w e i f e l s f ä l l e s i n d also m i t e i n e r gesetzesfreundlichen V e r t r a g s - , s t a t t m i t e i n e r v e r t r a g s f r e u n d l i c h e n Gesetzesauslegung, s o w e i t das ü b e r h a u p t m ö g l i c h ist, z u beheben.

b) Gesetzesdurchführende und ermessensbeschränkende Verwaltungsabkommen W e n n e i n A b k o m m e n l e d i g l i c h der v e r w a l t u n g s m ä ß i g e n D u r c h f ü h r u n g eines Gesetzes d i e n t u n d sich auf d e n I n h a l t v o n V e r w a l t u n g s v o r s c h r i f t e n b e s c h r ä n k t 2 1 , so ergeben sich u n t e r d e m G e s i c h t s p u n k t des V o r ranges des Gesetzes k e i n e rechtsstaatlichen E i n w e n d u n g e n . Das Recht, a l l g e m e i n e V e r w a l t u n g s v o r s c h r i f t e n z u erlassen, b e r u h t a u f der V e r waltungshoheit u n d gehört somit zur „Hausmacht" der V e r w a l t u n g , die sich b e i der A u s ü b u n g ihres Ermessens i m R a h m e n des Gesetzes d u r c h V e r w a l t u n g s a n w e i s u n g e n u n d -Vorschriften selbst b i n d e n k a n n 2 2 . W e n n 17 M i t BW, By, Brem. u. Hbg., alle v o m Febr. 1953 — Nrn. 1 bis 4 —. Danach werden i n B y sämtliche, i n B W u. Brem, zwei Ubergänge, i n Hbg. einer von Landespolizeistellen besorgt: vgl. Wehrl, Die Polizei 1962, S. 21. 18 BGBl. I S . 201. 19 Ebenso Wacke, Polizeirecht als Bundesrecht, S. 171 A n m . 20 (der bemerkt, aufgegriffene Personen könnten Unzuständigkeit der Behörden geltend machen u. straflos Widerstand leisten); zust. Ule-Rasch, S. 262. 29 Das gleiche g i l t f ü r die Ausübung der Paßnachschau durch die Bundeszollverwaltung nach der Verwaltungsvereinbarung zwischen B M I u. B M F v. 1.10.1951 (zit. nach Wehrl, Die Polizei 1962, S. 21). Inzwischen ist diese Übertragungsmöglichkeit gesetzlich zugelassen: vgl. Ges. zur Ergänzung des Ges. ü. den Bundesgrenzschutz u. die Einrichtung von Bundesgrenzschutzbehörden v. 11. 7.1965 (BGBl. I S. 603), A r t . 1 (betr. Einfügung eines § 2 a). 21 Hans Schneider, D Ö V 1957, S. 646. 22 BVerwGE 14, S. 209 ff. (217 f.): Festlegung des Verhaltens der Staatsbehörden zur Förderung nicht fiskalischer Angelegenheiten. Allgemein dazu Jesch, S. 231 ff.; auch vereinbarte Verwaltungsvorschriften w i r k e n — über

§13 Verwaltungsabkommen u n d Gesetz

173

B u n d u n d Länder den I n h a l t der v o n i h r e n zuständigen Organen jeweils z u erlassenden V e r w a l t u n g s v o r s c h r i f t e n , t e i l w e i s e auch d i e Pflicht z u i h r e m Erlaß vertraglich vereinbaren, ist weniger zu rechtsstaatlichen23 als z u b u n d e s s t a a t l i c h e n B e d e n k e n A n l a ß 2 4 . D e r ü b e r w i e g e n d e T e i l der zwischen B u n d u n d L ä n d e r n abgeschlossenen A b k o m m e n w i d m e t sich e i n e r d e r a r t i g e n K o o r d i n i e r u n g des V e r w a l t u n g s h a n d e l n s . Kölble 25 hat z u t r e f f e n d beobachtet, daß sich diese V e r e i n b a r u n g e n v o r w i e g e n d a u f d i e Gebiete erstrecken, i n d e n e n die V e r w a l t u n g e n des B u n d e s u n d d e r L ä n d e r d e m S t a a t s b ü r g e r gegenüber sachlich v e r g l e i c h b a r e Entscheid u n g e n z u t r e f f e n haben, w i e v o r a l l e m i m J u s t i z - , Steuer-, K o s t e n - , G e b ü h r e n - oder Entschädigungswesen. Diese a n e i n e r P e r f e k t i o n i e r u n g des A r t . 3 G G o r i e n t i e r t e V e r e i n b a r u n g s p r a x i s b e s t ä t i g t die These v o n d e r U n i t a r i s i e r u n g s t e n d e n z i m m a t e r i e l l e n Recht. E i n e z w e i t e G r u p p e b e t r i f f t dagegen a l l e i n das V e r h ä l t n i s des B u n d e s u n d seiner B e h ö r d e n z u d e n L ä n d e r n u n d i h r e n B e h ö r d e n . Es sei etwa auf die Vereinbarung über den Ausgleich von Kosten v o m 4. 10.19582® hingewiesen. Hier ist es auch denkbar, daß ein B u n d - L ä n d e r A b k o m m e n der Durchführung eines Landesgesetzes gegenüber dem B u n d u n d seinen Behörden dient. So ermächtigt etwa § 9 Abs. 1 des Hbg. Gebührengesetzes v o m 5.7.1954 27 ausdrücklich den Senat, über die i m Gesetz f ü r alle vorgesehenen Fälle hinaus „durch Verwaltungsabkommen der Bundesrepublik Deutschland . . . Gebührenfreiheit" zuzugestehen 28 . Die Begründung des Gesetzentwurfes bemerkt dazu, daß durch ein Verwaltungsabkommen vor allem die Gegenseitigkeit der Gebührenbefreiung gesichert werden solle 2 9 . Auch die Vereinbarung über den Beamtenersatz bei den obersten Bundesbehörden v o m 7./11./12./24./25./28./31.5./9.6./16. 8. 195430 f ü h r t i n gewisser Weise nicht n u r das Bundesbeamtengesetz 31 , sondern auch Landesbeamtengesetze 32 aus. A r t . 3 GG — ermessensbindend: so f ü r die Richtlinien zur Einrichtungshilfe BW VGH, Urt. v. 5.10.1964, B W V e r w B l . 1965, S. 107 ff. 23 Ebenso allgemein Ficker, S. 184 f.; Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 53 zu A r t . 83 (S. 22). 24 Dazu siehe unten § 15 Nr. 5. 25 D Ö V 1960, S. 653. 2 ® — Nr. 56 —. 27 Hbg. GVB1. S. 51. 28 Die Zuständigkeit des Landesgesetzgebers zum Erlaß dieser Vorschrift w a r zunächst i m Hinblick auf § 1 Abs. 1 des Reichsges. über die gegenseitigen Besteuerungsrechte des Reiches, der Länder u. Gemeinden v. 10. 8.1925 (RGBl. I S. 252) fragwürdig, der Gebührenpflicht vorsieht, vertragliche Ausnahmen aber ebenfalls zuläßt. Inzwischen hat das BVerwG (E 10, S. 219 ff., 220) die Verfassungsmäßigkeit derartiger landesrechtlicher Kostenbestimmungen bejaht. Z u r Rechtslage i m allg. Scheurer, S. 108 ff. 29 M i t t . d. Senats an die Bürgerschaft Hbg. Nr. 30 v. 2. 2.1954 (S. 26). so — i 4 — β Z u m vereinbarten Beamtenaustausch unter der W R V vgl. Poetzsch-Heffter, Erl. 3 zu A r t . 16 (S. 139). 31 32

i. d. F. ν. 1.10.1961 (BGBl. I S . 1802) § 27 Abs. 2. Vgl. ζ. B. § 32 d. B W Landesbeamtenges. ν. 1. 8.1962 (GBl. S. 89).

174 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen c) Gesetzesinterpretierende

Verwaltungsabkommen

Maunz 33 sieht i n der Interpretation eines Gesetzes durch ein A b k o m men einen weiteren Bereich für Verwaltungsabkommen, ohne freilich einen Anwendungsfall zu zeigen. Sofern er die wiederholt abgeschlossenen Abkommen meinte 3 4 , die fortgeltende Reichsgesetze den neuen staatsrechtlichen Gegebenheiten gemäß A r t . 129 GG anpassen sollten, könnte i h m nicht gefolgt werden. Z u m einen handelt es sich hier nicht u m eine Gesetzes-, allenfalls u m eine Verfassungsinterpretation. Z u m anderen setzt sich ein derartiges Vergleichsverfahren i n Widerspruch zu A r t . 129 Abs. 1 GG. Dieser A r t i k e l n i m m t entweder die Anpassung, das heißt eine grundgesetzgemäße Zuständigkeitsverteilung, selbst vor oder überläßt sie i n Zweifelsfällen — also wenn die Verteilung wie i n allen derartigen Abkommen zugrundeliegenden Fällen zwischen Bund und Ländern streitig i s t 3 5 — der einvernehmlichen, bindenden Entscheidung von Bundesregierung und Bundesrat. Entscheidungsinstanz und Verfahren sind damit grundgesetzlich fixiert; sie sind ausschließlich 30 . Der Einwand, ein Abkommen schließe gerade den Zweifelsfall und damit die Voraussetzung des A r t . 129 Abs. 1 Satz 2 GG aus, wäre nichts anderes als eine interpretatio i n fraudem legis. M i t abkommensmäßiger Gesetzesinterpretation könnte dagegen ein Vorgang bezeichnet werden, wie er etwa i m Parallelbeispiel der Interpretation einer Verwaltungsanordnung praktisch geworden ist, nämlich der Vereinbarung über die Auslegung von Vorschriften der Strafregisterverordnung (§ 9 Nr. 1; §§ 39 bis 42) vom 15.12. I960 3 7 . I n diesem Falle ist, anders als i m Verhältnis von Abkommen und Gesetz, die interpretierende Stelle zugleich diejenige, die den interpretierten A k t erlassen hat. Für die Auslegung eines Gesetzes ist dagegen allein der i n der N o r m zum Ausdruck kommende „objektivierte W i l l e des Gesetzgebers" maßgebend, wie er sich aus Wortlaut und Sinnzusammenhang der Gesetzesbestimmung ergibt 3 8 . Danach kann es einen echten gesetzesinterpretierenden „Vertrag" ebensowenig geben wie einen verfassungsinterpretierenden 39 . 83

i n Maunz-Dürig, RdNrn. 50 u. 53 zu A r t . 83 (S. 21 f.). Wie z. B. das „Münchener Abkommen" v. 13. 3./26. 4.1950 — Nr. 105 —, das die i m Energiewirtschaftsgesetz enthaltenen Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen, Verwaltungsvorschriften oder -akten auf B u n d u n d Länder verteilte. 34

35

36

v. Mangoldty

S. 636.

Holtkotten i n B K , Erl. I I Β 1 d zu A r t . 129 (S. 10 f.); v. Mangoldt, S. 636. 37 — Nr. 61—. 38 BVerfGE 1, S. 299 ff. (312); 8, S. 274 ff. (307); 10, S. 20 ff. (51); 10, S. 234 ff. (244) ;BVerwGE 8, S. 85 ff. (87). 39 Dazu oben § 12 Nr. 4.

§13 Verwaltungsabkommen u n d Gesetz

175

Gesetzesauslegung schließt eine Disposition über den Gesetzesinhalt sowie einen ein „gegenseitiges Nachgeben" (§ 779 Abs. 1 BGB) beinhaltenden Vergleich aus 40 . I n Wirklichkeit einigen sich die Partner auf eine bestimmte, aus den Interpretationsergebnissen folgende A r t der Gesetzesanwendung. „Interpretationsabkommen" erweisen sich damit als gesetzesdurchführende und ermessensbeschränkende Abkommen. Die Rechtsprechung hat freilich den norminterpretierenden Vergleich zwischen Verwaltung und Einzelnem wiederholt für zulässig gehalten. Die Begründungen gelangen jedoch zu der hier vertretenen Ansicht, wenn sie nachzuweisen versuchen, daß das Gesetz keine eindeutige Regelung habe treffen und der Verwaltung die Dispositionsbefugnis über den betreffenden Gegenstand habe einräumen wollen 4 1 . Das Bundesverwaltungsgericht stellte dagegen i n einer neueren Entscheidung 42 auf den offenbar der Lehre von der Nichtigkeit von Verwaltungsakten entnommenen Gesichtspunkt der Offenkundigkeit des Gesetzesverstoßes ab. Die der Evidenztheorie zugrundeliegende Annahme von der Schutzwürdigkeit des Vertrauens i n die Autorität und Rechtskenntnis der Verwaltung 4 3 kann jedoch auf das Verhältnis der normanwendenden staatlichen Stellen zueinander bei gemeinsamem Verwaltungshandeln nicht übertragen werden. Es geht bei vertraglichen Beziehungen von Bund und Ländern nicht wie i m Verhältnis zum Einzelnen um die Aufrechterhaltung der „Staatsautorität" und des „Verwaltungswertes". 3. Allgemeinheit des Gesetzes und Verwaltungsabkommen

Da die Mehrzahl der hier bekannten Abkommen über die Einzelfallregelung hinausgehen, könnten gegen sie Bedenken unter dem Gesichtspunkt der Allgemeinheit des Gesetzes44 geäußert werden 4 5 . Dieser Ein40 A. A. Salzwedel, S. 194, der gesetzlich ungewollte, d. h. tatsächlich infolge Auslegungsschwierigkeiten bestehende rechtliche Unbestimmbarkeiten für vergleichsweise behebbar hält. Dagegen f ü r den Prozeßvergleich Schramm, M D R 1963, S. 890. 41 BGHZ 17, S. 61 ff. (Vergleich über Bestehen u. Höhe von beamtenrechtlichen Dienst - u. Versorgungsbezügen). A u f dieses Urt. berief sich auch der Bayer. VGH, Urt. v. 24. 6.1957, BayVBl. 1958, S. 151 f., u. i n der Revisionsentscheidung das BVerwG, Beschl. v. 15. 6.1959, BayVBl. 1959, S. 287 (beide ebenfalls über Beamtenbezüge), ferner OVG Münster, Beschl. v. 6. 3.1952, V e r w Rspr. 4 Nr. 199 (S. 886 f., betr. U n w i r k s a m k e i t eines über den verunstaltenden Charakter einer Reklame geschlossenen Vergleichs). 42 Urt. v. 28. 3.1962, N J W 1962, S. 1636 f. (Vergleich über die Voraussetzungen über die Gewährung einer Hausratshilfe); dagegen Schramm, M D R 1963, S. 890. 48 Dazu E. R. Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht I I , S. 672, 693 ff. 44 Dazu allgemein E.-W. Böckenförde, Gesetz, (zusammenfassend) S. 339 f.; Jesch, S. 13 f., 198 f., m i t Literaturhinweisen. 45 Hans Schneider, V V D S t R L 19, S. 163 f., f ü r Länderverträge.

176 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen w a n d t r i f f t j e d o c h a u f V e r w a l t u n g s a b k o m m e n n i c h t zu, w e i l sie außer d e m g e n a n n t e n f o r m a l e n K r i t e r i u m d e r A l l g e m e i n h e i t , das auch V e r w a l t u n g s v o r s c h r i f t e n eigen ist, m a t e r i e l l n i c h t die Q u a l i t ä t eines Gesetzes besitzen48.

46

BVerwGE 14, S. 209 ff. (215) läßt es „dahingestellt, ob mustermäßige (typische), von einer Seite ausgearbeitete, von der anderen S e i t e . . . angenommene Vertragsbedingungen, die w i e eine N o r m . . . f ü r eine Vielheit von Vertragsverhältnissen i n weiten Gebieten gelten sollen, als revisionsfähig" i. S. des § 137 Abs. 1 V w G O „zu behandeln" seien, nahm an der Allgemeinheit des Verwaltungsabkommens aber keinen Anstoß.

14 Zuständigkeitsvereinbarungen 1. Vorkommen. Begriff

Aus der Ausführlichkeit der Zuständigkeitsverteilung i n den A r t . 30, 83 ff. und 108 GG ist gefolgert worden, dem Grundgesetz habe eine vollständige Verteilung aller Staatsaufgaben und -tätigkeiten vorgeschwebt, es sei deshalb gesetzesausführende und gesetzesfreie Verwaltung gemeint, soweit sie sich als Erfüllung staatlicher Aufgaben darstelle 1 . Die zahlreichen und weitgreifenden Abkommen, die diesen Fragen gewidmet sind, waren deshalb Anlaß zu der Vermutung, die vom Grundgesetz erstrebte Ausbalancierung der Bundes- und Landesverwaltungszuständigkeiten sei nicht sinnvoll, nicht vollständig oder zu starr erfolgt 2 . Derartige Erwägungen müssen hier jedoch wie dargelegt ausgeklammert werden. Sie gehören i n den Bereich der Verfassungspolitik. Die Zulässigkeit verfassungskorrigierender Abkommen muß, das sei nochmals betont, allein an der Elle des geltenden Verfassungsrechts gemessen werden. Es geht nicht darum, ob solche Abkommen „empfehlenswert und gut" 3 sind, sondern ob sie vor dem Verfassungsrecht Bestand haben. Nützlichkeitserwägungen vermögen Zulässigkeitsgrenzen nicht zu versetzen. Häufigkeit und Bedeutung dieser Abkommen geben den Anlaß, sie unter dem Begriff der „Zuständigkeitsvereinbarungen" zusammenzufassen. Ohne Anspruch auf exakte Definition sollen darunter Abkommen verstanden werden, die die verfassungsrechtlichen Zuständigkeiten von Bund und Ländern abgrenzen, präzisieren, ihre Ausübung regeln oder sie übertragen. 2. Häufigkeit und Wichtigkeit der Übertragungsabkommen

Unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten sind vor allem die Zuständigkeiten übertragenden Abkommen mit einer besonderen Proble1 Zeidler, AöR N. F. 47, S. 397. Das BVerfG (E 12, S. 205 ff., 244) sprach von „öffentlichen Aufgaben", ebenso BVerwGE 13, S. 271 ff. (273). 2 Vgl. etwa Hans Schneider, W D S t R L 19, S. 17 ff.; Ipsen, ebd., S. 157; Bettermann, ebd., S. 160; bes. Τroeger-Gutachten, Ziff. 29 f., 46. 3 Maunz, Kulturhoheit, S. 90; vgl. zu einer über die Zuständigkeitsordnung hinausweisenden „Gesamtschau" Niederalt, B u l l e t i n Nr. 184 v. 23.11.1965, Sp. 1487.

12 Grawert

178 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

matik belastet. Der Empfehlung einer Korrektur der Zuständigkeitsverteilung 4 steht die Warnung vor einer Kompetenzverschiebung gegenüber 5 . ν . Mangoldt gibt — wohl unbewußt — i n seinem Kommentar® ein anschauliches Beispiel dafür, welche Rolle einem Bund-Länder-Abkommen zugedacht wird. Er verteidigt die Verfassungsmäßigkeit der Verwaltungsabkommen über die Errichtung von Bereitschaftspolizeien der Länder 7 und berichtet i m Anschluß daran, daß eine Grundgesetzänderung zur Erweiterung der Bundeszuständigkeit auf polizeilichem Gebiet nicht zu erreichen sei. Deutlich treten hier Vertrag und Verfassungsänderung i n Konkurrenz 8 . Unter diesem Gesichtspunkt sind Zuständigkeitsübertragungen schon oftmals Gegenstand wissenschaftlicher Erörterungen gewesen. Anders als bei Art. 24 GG geht es hier allerdings u m das Problem, ob und inwieweit innerhalb eines Bundesstaates Zuständigkeiten des Bundes und der Länder, die durch das Grundgesetz eine Zuordnung erfahren haben, durch Verwaltungsabkommen übertragbar sind.

3. Umdeutung von Übertragungs- i n Vergleichs- oder Interpretationsabkommen Man hat verfassungsrechtliche Bedenken gegen eine Übertragung, das heißt Verlagerung der Zuordnung von Zuständigkeiten und Kompetenzen 9 , Verlagerung von Ausübungsbefugnissen, auch i n der Form des Verzichts des bisher Ausübungsberechtigten auf die Ausübung zugunsten eines bisher nicht Berechtigten, dadurch abzuschwächen versucht, daß man den Begriff der Übertragung durch den der Abgrenzung von Zuständigkeiten ersetzte. Es wurde behauptet, eine Verständigung über die Abgrenzung von Zuständigkeiten sei ohne weiteres erlaubt 1 0 . Insoweit w i r d dem Abkommen eine Vergleichsfunktion beigelegt. Diese Etikettierung verschleiert den Tatbestand. Sie ist — zumindest — irreführend, weil ein Vergleich gerade „ i m Wege gegenseitigen Nachgebens" (§ 779 Abs. 1 BGB) geschlossen wird, seiner Intention nach also die wahre 4

Maunz, K u l t u r h o h e i t , S. 90; Thieme, V V D S t R L 19, S. 156. Hans Schneider, Vertragshandel, S. 362. β a.a.O., S. 489. 7 — N r n . 202, 203,215—. 8 E i n neueres Beispiel bieten die Bemühungen u m ein „konjunkturpolitisches Instrumentarium" u. eine Umgestaltung des A r t . 109 GG: vgl. BT-Drucks., 4. WP, Drucks.-Nr. 1752 v. 8.6.1964, A n l . 1, S. 18; dazu k r i t . Röttgen, A r c h K o m m W 1966, S. 3 ff., 13 ff., 22 ff.; Patzig, DVB1.1966, S. 674. 9 Begriffe bei Hans J. Wolff , Verwaltungsrecht I I , S. 9 ff. 10 Maunz, K u l t u r h o h e i t , S. 90; ders. i n Maunz-Dürig, RdNr. 14 zu A r t . 71 (S. 5); Henle, D Ö V 1966, S. 611; Zinn-Stein, T e i l B, Einf., S. 50. 5

§ 14 Zuständigkeitsvereinbarungen

179

Rechtslage außer acht lassen k ö n n t e u n d die D i s p o s i t i o n s b e f u g n i s der V e r t r a g s p a r t n e r ü b e r d e n Vergleichsgegenstand voraussetzt. E i n echter V e r g l e i c h l ä ß t die A b g r e n z u n g i n d e m A u g e n b l i c k z u r Ü b e r t r a g u n g w e r den, i n d e m sie v o n der e x a k t e n , w e n n auch o f t m a l s s c h w i e r i g festzus t e l l e n d e n Z u s t ä n d i g k e i t s v e r t e i l u n g a b w e i c h t . E i n e zulässige A b g r e n z u n g k a n n sich deshalb n u r a n d e n R a h m e n der I n t e r p r e t a t i o n h a l t e n 1 1 . I m H i n b l i c k a u f die Z u l ä s s i g k e i t ist der B e g r i f f der A b g r e n z u n g d a n n aber ohne e i g e n s t ä n d i g e n systematischen W e r t . Keine Zuständigkeitsübertragung, sondern eine Interpretation unter dem Gesichtspunkt des Sachzusammenhanges stellt Ziffer 2 des „Lindauer A b kommens" vom 23./25.10./14.11.1957 12 dar. Wegen der praktischen Bedeutung dieser Vorschrift sei i h r I n h a l t hier kurz angegeben. Die Länder erklären sich m i t einer Interpretation des A r t . 32 GG einverstanden, nach der dem B u n d die Vertragskompetenz für Konsular-, Handelsu n d Schiffahrts-, Niederlassungs- sowie Verträge über den Waren- u n d Zahlungsverkehr u n d über den B e i t r i t t zu oder die Gründung von internationalen Organisationen auch insoweit zusteht, als diese Verträge Bestimmungen enthalten, deren Zugehörigkeit zur Landesgesetzgebungskompetenz i m Rahmen internationaler Verträge zweifelhaft sein könnte. Voraussetzung ist allerdings, daß derartige Bestimmungen für solche Verträge typisch oder i n ihnen üblicherweise enthalten sind oder einen untergeordneten Bestandteil des V e r trages bilden, dessen Schwergewicht i m übrigen zweifelsfrei i m Bereich der Bundeskompetenz liegt. Gemeint sind Privilegien des Steuer-, Polizei- u n d Enteignungsrechts sowie über die nähere Ausgestaltung der Rechte von Ausländern. Der B u n d besitzt f ü r die aufgeführten Verträge i n den A r t . 73 Ziff. 1 u n d 5, 74 Ziff. 4 GG ausdrücklich die Gesetzgebungskompetenz. Da nach A r t . 32 GG — i n Umkehrung des i n A r t . 30 G G festgelegten Grundsatzes — i m Zweifel die Vertragschließungskompetenz des Bundes anzunehmen ist 1 3 , würde die Auslegung dieser Bestimmungen unter Zuhilfenahme der Interpretationsregeln der Natur der Sache u n d des Sachzusammenhangs 14 zu ähnlichen Ergebnissen führen w i e das A b k o m m e n 1 5 . Sinngemäß verzichten die Länder i n dem A b kommen lediglich darauf, bei jedem Vertrag ihre abweichende Rechtsauf fassung geltend zu machen u n d den B u n d zum besonderen Nachweis seiner Zuständigkeit zu zwingen. Das ist jedoch von der Übertragung zu u n t e r scheiden. 11 Ebenso Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 75 zu A r t . 32 (S. 31). E r macht aber wiederum eine Ausnahme f ü r den Bereich der rechtlichen Ungewißheit. Dazu siehe oben § 12 Nr. 4. 12 — Nr. 70 —. Uber den weiteren I n h a l t vgl. unten Nr. 6 dieses Paragraphen. Z u r Durchführung des Abkommens Glum , S. 130 ff. 13 Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 16 zu A r t . 32 (S. 6). 14 Über den engen Anwendungsbereich BVerfGE 3, S. 407 ff. (421). 15 D a m i t ist nicht gesagt, daß der B u n d auch die Transformationskompetenz besitzt, u m den Vertrag umzusetzen. Insoweit gelten A r t . 30 u. 72 GG; der B u n d hat engere Zuständigkeiten. Dazu ausführlich u. m i t zahlreichen Belegen Maunz i n Maunz-Dürig, RdNrn. 31 ff. zu A r t . 32 GG (S. 10 ff.).

12*

180 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen 4. Beispiele für Übertragungsabkommen D i e m e i s t e n Z u s t ä n d i g k e i t s v e r e i n b a r u n g e n beschränken sich a l l e r d i n g s n i c h t a u f diese F u n k t i o n , s o n d e r n s i n d a u f Ü b e r t r a g u n g e n , das h e i ß t a u f Z u o r d n u n g s v e r ä n d e r u n g e n , a u s g e r i c h t e t 1 6 . Sie erst s i n d e i g e n t l i c h p r o blematisch. A l s ü b e r t r a g e n d e S t e l l e k o m m e n B u n d u n d L ä n d e r , als A d r e s s a t e i n e r Ü b e r t r a g u n g außer i h n e n G e m e i n s c h a f t s e i n r i c h t u n g e n v o n B u n d u n d L ä n d e r n i n B e t r a c h t . Es bestehen sonach v i e r G r u p p e n v o n Übertragungsverhältnissen: v o m B u n d auf ein Land, v o n einem L a n d auf d e n B u n d , v o m B u n d a u f eine G e m e i n s c h a f t s e i n r i c h t u n g u n d v o m L a n d a u f eine G e m e i n s c h a f t s e i n r i c h t u n g . D i e b e i d e n l e t z t g e n a n n t e n F a l l g r u p p e n b e d ü r f e n w e g e n der E i g e n a r t der b e i i h n e n a u f t r e t e n d e n verfassungsr e c h t l i c h e n F r a g e n gesonderter B e t r a c h t u n g 1 7 . D i e e r s t g e n a n n t e n Ü b e r t r a g u n g s v e r h ä l t n i s s e s o l l e n zunächst a n e i n i g e n B e i s p i e l e n veranschaulicht werden. Z u r ersten Gruppe gehört die Verwaltungsvereinbarung über die Wahrnehm u n g der Hechte u n d Pflichten des Bundes hinsichtlich Unterhaltung, Ausbau u n d fiskalischer V e r w a l t u n g der „ A l t e n Süderelbe" durch Hbg. v. 5./18.12. 196218. Sie überträgt die Wahrnehmung der i m T i t e l genannten Bundesrechte u n d -pflichten auf Hbg., behält die sachlich zugehörigen hoheitlichen Aufgaben jedoch dem B u n d vor. Deren Übertragung erfolgt erst durch den nachfolgenden Staatsvertrag 1 9 . 2 0 . Z u r zweiten Gruppe gehört die Mehrzahl der Zuständigkeitsvereinbarungen. I m A b k o m m e n über die Wahrnehmung von Landesaufgaben an den Bundeswasserstraßen i m Lande N R W v. 29. 9./31.10.1956 21 w i r d vereinbart, daß der B u n d auftragsweise die Durchführung der V e r w a l t u n g der ehemaligen i m Eigentum des Landes stehenden wasserbaufiskalischen Liegenschaften, der V e r w a l t u n g des Fährregals u n d der Aufsicht über Fähranstalten u n d über die Hafenbehörden i n schiffahrtpolizeilicher Hinsicht sowie die M i t w i r k u n g bei der Erstattung von Gutachten u n d der Gestaltung von F ä h r - u n d Hafentarifen übernimmt. Die f ü r die Durchführung zuständigen Bundes(-mittel- u n d -unter-)Behörden sind dabei an die Weisungen des zuständigen Landesministers gebunden. Sie haben über die Einnahmen und Ausgaben einen j ä h r lichen Haushaltsplan zu erstellen, der der Genehmigung des Landtages bedarf. Die Rechnungslegung unterliegt der Prüfung des Landesrechnungs16 Diese A b k o m m e n erwähnt Maunz (in Maunz-Dürig, RdNr. 75 zu A r t . 32 GG, S. 31 u. RdNr. 14 zu A r t . 71, S. 5) gar nicht, sondern spricht n u r von „abgrenzen". 17 Dazu unten § 16 u. § 17. 18 — Nr. 162—. 19 — Nr. 163—. 20 Die „Zuständigkeitsvereinbarung" v. 20. 2.1952 — Nr. 34 — überträgt dagegen die Ausübung gewisser der BReg. zustehenden Zuständigkeiten i m Rechtshilfeverkehr m i t dem Ausland auf die LRegen. Die Übertragungsmöglichkeit, nicht aber der Vertrag als Übertragungsakt w a r i n § 44 Abs. 2 des Deutschen Auslieferungsges. v. 23.12.1929 (RGBl. I S . 239) vorgesehen. 21 — Nr. 154—.

§ 14 Zuständigkeitsvereinbarungen

181

hofes. Die zuständigen Bundesmittelbehörden vertreten das L a n d i n allen m i t der Aufgabenübernahme i n Zusammenhang stehenden Angelegenheiten gerichtlich u n d außergerichtlich. Persönliche u n d sächliche Verwaltungsausgaben trägt der B u n d ; das L a n d steuert lediglich einen jährlich zu vereinbarenden Pauschalbetrag bei 2 2 .

5. Intensitätsstufen der Übertragung D i e A b k o m m e n ergeben, daß eine Ü b e r t r a g u n g n u r z u r A u s ü b u n g b z w . z u r W a h r n e h m u n g — q u o a d u s u m — v o r g e n o m m e n w e r d e n soll. A u ß e r d e m e r w ä h n t e n S t a a t s v e r t r a g m i t H b g . k e n n t die A b k o m m e n s p r a x i s k e i n e n F a l l e n d g ü l t i g e r Ü b e r t r a g u n g . Sie geht aber d a v o n aus, daß d i e Z u s t ä n d i g k e i t e n l e d i g l i c h z u r A u s ü b u n g zulässigerweise u n d ohne e r sichtliche B e s c h r ä n k u n g auch d u r c h V e r w a l t u n g s a b k o m m e n ü b e r t r a g e n werden könnten. M i t Ausnahme von Hbg.23 w i r d allerdings zuweilen i n d e n L ä n d e r n auch eine Ü b e r t r a g u n g z u r A u s ü b u n g d e m Gesetzesvorb e h a l t u n d der p a r l a m e n t a r i s c h e n V e r t r a g s z u s t i m m u n g u n t e r s t e l l t 2 4 . D o c h b e r ü h r t auch d i e E i n s c h a l t u n g des P a r l a m e n t e s die g r u n d s ä t z l i c h e verfassungsrechtliche P r o b l e m a t i k der Zuständigkeitsübertragungen nicht.

22 Ähnliche Vereinbarungen bestehen auch m i t den übrigen Ländern, z. B. Verwaltungsvereinbarung über die Wahrnehmung von Landesaufgaben i m Küstengebiet innerhalb des Landes NS v. 1. 7./17.11.1952 — Nr. 151 —, die durch die Verwaltungsvereinbarung über den Hafenlotsdienst i n Emden v. 14. 2./27. 3.1962 — Nr. 159 — erweitert wurde. Letzterer ähnlich die V e r w a l tungsvereinbarung über den Hafenlotsdienst i n den stadtbremischen Häfen i n Brem. v. 29. 9./13.10.1959 — Nr. 156 —. Das B W Wasserges. v. 25. 2.1960 (GBl. S. 17) ermächtigt i n § 95 Abs. 4 ausdrücklich zu einer solchen Übertragungsvereinbarung: vgl. dazu Verwaltungsvereinbarung über die Wahrnehmung von Landesaufgaben i m Rheingebiet innerhalb des Landes B W durch die Wasser- u. SchiffahrtsVerwaltung des Bundes v. 21. 6.1965 — Nr. 164 —, Verwaltungsabkommen über die Zusammenarbeit i n Angelegenheiten der Schiffahrts- u. Hafenpolizei f ü r den Bodensee u. den Rhein zwischen Konstanz u. Schaffhausen v. 21.10.1964 — Nr. 217 — (siehe auch unten Nr. 7 b) dieses Paragraphen). — Die Übertragung gewisser Aufsichtsbefugnisse durch die Verwaltungsvereinbarung über die Aufsicht über Prüfstellen f ü r Elektrizitätsmeßgeräte v. 27. 5./22.12.1955 — Nr. 7 —, die Auslegungsdifferenzen über das Ges. betr. die elektrischen Meßeinheiten v. 1. 6.1898 (RGBl. I S. 905) i m H i n blick auf A r t . 129 Abs. 1 i. V. m. A r t . 83 ff. GG beilegen sollte: vgl. RdErl. des N R W M i n f W i u V e r k . v. 1. 9.1959 (SM Bl. N R W Bd. 7 Nr. 7133); zur Kompetenz der Phys.-Techn. Reichsanstalt vgl. Triepel, Reichsaufsicht, S. 307. — Gleichfalls Aufsichts- u. andere exekutive Redite des Landes nach dem Ges. über die Errichtung einer Deutschen Verrechnungskasse v. 16.10.1934 (RGBl. I S. 997) überträgt die Verwaltungsvereinbarung über die Ausübung gewisser Befugnisse gegenüber der Deutschen Verrechnungskasse i n B e r l i n v. 27.11./II. 12. 1956 — Nr. 224 — auf den B M F . 23 Vgl. die A b k o m m e n über die „ A l t e Süderelbe" u. M i t t . des Senats an die Bürgerschaft Hbg. Nr. 163 v. 9.10.1962: I m Gegensatz zur Verwaltungsvereinbarung überträgt der Staatsvertrag Hoheitsrechte quoad substantiam. 24 Siehe oben § 1 Nr. 3 b) bb).

182 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

a) Übertragung

quoad substantiam

Eine Übertragung quoad substantiam verändert die Zuordnung von Verwaltungszuständigkeiten, also die objektive Zuständigkeitsordnung 25 des GG. Sie bewirkt m i t h i n eine Verfassungsänderung 26 , die nicht durch innerstaatlichen Vertrag, sondern ausschließlich auf dem i n Art. 79 Abs. 1 GG vorgezeichneten Wege erfolgen kann 2 7 . A r t . 24 Abs. 1 GG, der allerdings die Übertragung von Hoheitsrechten auf zwischenstaatliche Einrichtungen betrifft, bestätigt diese These. I m Anschluß an den Verfassungsstreit um den EVG-Vertrag ist sich die Literatur weitgehend darin einig, daß A r t . 24 Abs. 1 GG eine bedeutsame Ausnahme von A r t . 79 Abs. 1 GG darstellt, insofern er nur ein einfaches Bundesgesetz genügen läßt. Aus der Sicht der Länder würde eine Übertragung von Hoheitsrechten auf den Bund dem in A r t . 24 Abs. 1 GG geregelten Sachverhalt entsprechen. Ließe selbst eine Norm des Landesverfassungsrechts eine derartige Übertragung durch Vertrag zu, wäre sie unbeschadet ihrer landesverfassungsrechtlichen Gültigkeit unanwendbar, weil gleichzeitig auch die grundgesetzliche Zuständigkeitsordnung eine Veränderung erführe 2 8 . Über die Verfassungswidrigkeit dieser Verträge war und ist sich die Literatur unter der Geltung der RV 1871 und der W R V 2 9 ebenso einig wie die gegenwärtige Staatsrechtslehre i n Deutschland 30 und i n der Schweiz 31 . Bund und Länder können über ihre Zuständigkeiten nicht endgültig verfügen.

25

Triepel, Delegation, S. 88; BSozG, U r t . v. 3. 5.1955, DVB1. 1956, S. 580 (583); Obermayer, J Z 1956, S. 626. 26 Forsthoff, Wehrbeitrag u. GG, Bd. 2/2, S. 330. — Die Delegation innerhalb der staatlichen Behördenhierarchie hielt der Hess. VGH, E S V G H 1, S. 139 ff. (141 f.) f ü r einen A k t der Gesetzgebung. 27 Nymann, S. 89 (betr. Erweiterung der Bundeskompetenz). Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 14 zu A r t . 71 (S. 5); a. A. offenbar Bachof-Kisker, Rechtsgutachten, S. 38, die die Vertragsgrenze erst bei einer „umfassende(n)... Selbstentmündigung", „etwa . . . die Übertragung der auswärtigen Vertretung auf Staatsorgane eines anderes Landes" (warum n u r diese?) ansetzen. F ü r solche quantitative Unterscheidung fehlt aber der Maßstab. 28

Sinngemäß ebenso Zeidler, DVB1.1960, S. 578. Ficker, S. 73 ff., der das Problem allerdings nicht k l a r erkennt; Haenel, Studien I, S. 242 f.; Liermann, Begriff, S. 48; Triepel, Föderalismus, S. 214; ders., Delegation, S. 112 u. 117; anders allerdings ders., Reichsauf sieht, S. 308 ff., w e n n er sich bezüglich der zahlreichen auf Reichsgesetzen beruhenden Verfassungsänderungen u n d ,,-korrekturen" auf Verfassungswandlung beruft. 30 Armbruster, Rechtsgutachten, S. 14; Fuß, V V D S t R L 23, S. 231; Kipp, D Ö V 1956, S. 561 (betr. „Königsteiner Abkommen"); Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, S. 27; ders., D Ö V 1964, S. 594; ders., DÖV 1965, S. 150; Krüger, Der Rundfunk, S. 93; Hans Schneider, Vertragshandel, S. 363; ders., V V D S t R L 19, S. 22 (für Länderabkommen); Zeidler, DVB1.1960, S. 579. 29

31

Fleiner-Giacometti,

S. 71 f.; Hauser, S. 13 A n m . 54; Usteri, S. 276 f.

§ 14 Zuständigkeitsvereinbarungen

b) Übertragung

183

quoad usum

I m Unterschied zur endgültigen Ausgliederung, das ist zur Veränderung der Endzuordnung, von Hoheitsrechten ist, wie eine Hbg. Äußerung ausdrücklich hervorhebt 3 2 , die Übertragung zur Ausübung als ein minus gedacht. Eine Veränderung der Zuordnung von Hoheitsrechten soll gerade nicht bewirkt werden; A r t . 79 Abs. 1 GG scheint nicht tangiert zu sein. Diese beiderseitige Übertragung kann bedeuten, daß die vom Bund (Land) wahrgenommenen Aufgaben des Landes (Bundes) i n ihrer Aktualisierung dem Bund (Land) zugerechnet werden oder weiterhin Akte des Landes (Bundes) bleiben. Nur den letzten Fall bezeichnete Triepel 33 als Mandat; der erste gehört zur Delegation. A m Modell der i n Art. 85 GG geregelten Bundesauftragsverwaltung gemessen, kann man die Wahrnehmung von Landesaufgaben durch den Bund i m ersten Fall als „echte" Landesauftragsverwaltung bezeichnen 34 und i m zweiten Fall entsprechend von „unechter" Bundes- bzw. Landesauftragsverwaltung reden 35 . Die Errichtung der „echten" Auftragsverwaltung i m Wege des Verwaltungsabkommens setzt voraus, daß die vertragschließenden Bundesbzw. Landesexekutivorgane darüber bestimmen können, wer die vom Grundgesetz auf Bund und Länder verteilten Verwaltungsaufgaben erledigen kann.

6. Rechtsstaatliche Bedenken gegen Ausübungsübertragungen

Rechtsstaatlich geht es dabei zunächst u m das Verhältnis von Exekutive und Parlament. Organisationsrechtliche Akte generell dem rechtsstaatlichen Gesetzesvorbehalt zu unterstellen, wie es noch Richter 36 für geboten hielt, wird, wie Forsthoff 7 und neuerdings ausführlich E.-W. Böckenförde 38 nachgewiesen haben, von der den geltenden Gesetzesbegriff tragenden Rechtsstaatsidee nicht prinzipiell, sondern nur insoweit gefordert, als organisatorische Veränderungen i m Bereich der soge32

Siehe die vorstehende Anm. 23. Delegation, S. 26 ff.; Hans J. Wolff , Verwaltungsrecht I I , S. 19. 34 Dabei w i r d von der h. L . ausgegangen, daß die Bundesauftragsverwaltung Landesverwaltung ist: Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 28 zu A r t . 83 GG (S. 11) m. w. H i n w . 35 Beispiele siehe oben, ferner unten § 15 Nr. 3 b) u. c). 36 a.a.O., pass. 37 Die öffentliche Körperschaft, S. 38 ff. Ebenso OVG RP v. 21.1.1954, DVB1. 1954, S. 745 f.; a. A . der Hess. V G H : vgl. A n m . 26. Z u Ansätzen zu einem institutionellen Gesetzesvorbehalt vgl. BVerfGE 8, S. 155 ff. (166 f.). 38 Die Organisationsgewalt, S. 78 ff., bes. S. 92 ff. 33

184 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

nannten Eingriffsverwaltung zugleich i n den Rechtskreis des Bürgers eingreifen. Das Bundes- und Landes(verfassungs)recht kennen allerdings allgemeine und zahlreiche besondere — zum Beispiel A r t . 87 Abs. 3 Satz 1 GG — organisatorische (institutionelle) Gesetzesvorbehalte. Inwieweit sich von ihnen aus Begrenzungen für innerstaatlich wirksame Organisationsakte der Exekutive bei der Zuständigkeitsverteilung auf einzelne Verwaltungsstellen ergeben 39 , kann hier offen bleiben, denn die Zuständigkeitsvereinbarungen betreffen eine weitergehende Fragestellung. Die Ausübungsübertragung erfolgt bei Bund-Länder-Abkommen nämlich nicht innerhalb derselben Staatsorganisation, sondern i m Verhältnis zweier grundsätzlich eigenständiger, gegeneinander abgegrenzter (impermeabler) Gebilde mit Staatscharakter. Sie überschreitet den eigenstaatlichen Bereich, so daß sie von der i n diesem wurzelnden (Selbst)Organisationsgewalt der Exekutive nicht gedeckt wird. Die Übertragung von Bundes bzw. Landesverwaltungszuständigkeiten auf ein Land bzw. den Bund gehört damit — wie A r t . 24 Abs. 1 GG bestätigt 4 0 — nicht zur Hausmacht der immer nur einzelstaatsbezogen legitimierten Exekutive. Diese kann aus einer etwa bestehenden, innerstaatlich wirksamen Dispositionsbefugnis über die Ausübung ihrer Zuständigkeiten nicht die Berechtigung herleiten, Ausübungskompetenzen auszugliedern 41 . Denn i n diesem Falle geht es nicht mehr um Zuständigkeiten der Exekutive, sondern um solche des als Einheit zu denkenden Staates. Daraus hat die Länderverfassungspraxis, wenn auch nicht immer, die Konsequenz gezogen und auch diese Übertragungsabkommen als Staatsverträge angesehen 42 . Die Einschaltung des Parlamentes rechtfertigt sich aus der Überlegung, daß nur die Volksrepräsentation über eine, wenn 39 Dazu E.-W. Böckenförde, Die Organisationsgewalt, S. 95 f.; Hans J. Wolff , Verwaltungsrecht I I , S. 95 ff. 40 Vgl. dazu Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 14 zu A r t . 24 G G (S. 12). Auch A r t . 180 B y Verf. u. A r t . 151 Brem. Verf. beteiligen notwendig, wenn auch nicht als förmlichen Gesetzgeber, das Parlament. 41 Dazu ausführlich E.-W. Böckenförde, Die Organisationsgewalt, S. 96. I m Ergebnis wie hier BSozG, Urt. v. 3. 5.1955, DVB1. 1956, S. 583 (betr. Übertragung der Dienstaufsicht); OVG Lüneburg, Urt. v. 2.11. 1951, ElWirtschRBeil. 1954, S. 79, m. w. H i n w . ; G. Jellinek, System, S. 344 f. — A . A . Geller-Kleinrahm (-Fleck), S. 430. 42 Siehe oben § 1 Nr. 3 b) bb). — Auch Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 14 zu A r t . 71 (S. 5) spricht — i m Gegensatz zu RdNr. 44 f. zu A r t . 32 (S. 17 f.) — i n diesem Zusammenhang von „Staatsvertrag", während Hans J. Wolff , V e r w a l tungsrecht I I , S. 99, die Frage offen läßt u. n u r die — gerade fragliche — Organbildungskompetenz der Exekutive als Grenze angibt. Thierfelder, B W V e r w B l . 1964, S. 163, hält die Übertragung der eisenbahntechnischen A u f sicht i n dem Verwaltungsabkommen zwischen B W u. der D B B zur Durchführung der Aufsicht über Eisenbahnen des nicht öffentlichen Verkehrs v. 18. 2./24. 6.1959 (BW GBl. S. 61) trotz Vorbehalts eines Weisungsrechts für B W i m Hinblick auf A r t . 58 B W Verf. (Gesetzesvorbehalt) für bedenklich.

§ 14 Zuständigkeitsvereinbarungen

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auch nur vorübergehende, Schmälerung der vom Volk ausgehenden Staatsgewalt und damit über eine gegenständliche Verkürzung der parlamentarischen Aufsicht über die Exekutive beschließen kann (Art. 20, 28 GG) 43 . Der Bund sieht, nach der bisherigen Praxis zu urteilen, offenbar die Exekutive allein als für die Übertragung zuständig an. Wie weit hinter dieser Praxis eine Auffassung steht, die die Länder als mehr oder minder verselbständigte, eingeordnete innerstaatliche Organisationskörper i m Gegensatz zu Völkerrechtssubjekten ansieht, kann nicht gesagt werden. Ein Gesichtspunkt, der für den Bund etwas anderes als das für die Länder Gesagte gelten ließe, läßt sich dem Grundgesetz nicht entnehmen 44 . Auf die besonderen Fragen der Bundesauftragsverwaltung w i r d noch zurückzukommen sein. Wenn man auch die Länder, vom Bund her gesehen, als staatsinterne, aber selbständige Körperschaften ansehen wollte, so besäße die Exekutive damit noch nicht das Recht, aus eigener Machtvollkommenheit ihren Aufgaben- und Kompetenzbereich zu erweitern oder zu schmälern. Denn m i t der Aus- oder Eingliederung aus der staatlichen Verwaltungshierarchie w i r d auch dann über die Substanz staatlicher Hoheitsrechte verfügt, zum anderen der Bereich parlamentarischer Verantwortlichkeit und Kontrolle beschränkt oder erweitert. Dazu bedarf es der gesetzgeberischen M i t w i r k u n g 4 5 . Nach der hier vertretenen Ansicht genügt ein Verwaltungsabkommen zur Ausübungsübertragung, das heißt also die Zuständigkeit der Exekutive allein nicht, sofern das Parlament nicht eine dahingehende Gestattung beschlossen hat. Unter dem Gesichtspunkt des Verhältnisses von Exekutive u n d Legislative erscheint daher Ziffer 3 des bereits erwähnten „Lindauer A b k o m m e n s " 4 6 bedenklich. D a r i n überlassen die Länder dem B u n d die Vertragschließungskompetenz m i t auswärtigen Partnern auch auf Gebieten eindeutiger Landesgesetzgebungskompetenz, f ü r i m Namen des Bundes abgeschlossene Staatsverträge. Das Abkommen, das, soweit ersichtlich, als Verwaltungsabkommen abgeschlossen wurde, entzieht dem Parlament die Zustimmungskompetenz f ü r 43 Dem kann nicht entgegengehalten werden, die parlamentarische Kontrolle reiche effektiv nicht so w e i t ; denn hier geht es u m die dogmatische Grenzziehung. Dazu ausführlicher unten § 17 Nr. 8. 44 Eine bes. Ermächtigung w i e A r t . 50 Abs. 5 R V 1871 kennt das GG nicht. Z u r Bundesauftragsverwaltung siehe unten Nr. 9 dieses Paragraphen. 45 F ü r die staatsinterne Ausgliederung auf selbständige Verwaltungsträger ebenso Forsthoff, Verwaltungsrecht, S. 404; E.-W. Böckenförde, Die Organisationsgewalt, S. 96. 48 Siehe oben A n m . 12 dieses Paragraphen. — Zinn-Stein, T e i l B, Einf. S. 50, halten das Abkommen n u r f ü r ein „gentlemen-agreement". Damit erübrigt sich jedoch nicht die Rechtfertigung des — alsdann unverbindlichen Verhaltens der Länder.

186 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen eine Reihe internationaler Verträge 4 7 . D a m i t schränkt die Exekutive unzulässigerweise den Funktionsbereich des Landesparlamentes ein. 7. Bundesstaatliche Bedenken gegen Ausübungsübertragungen

Die eigentliche Problematik der Zuständigkeitsvereinbarungen bundesstaatlicher Art.

ist

Nachdem A r t . 180 der By und Art. 151 Brem. Verfassung m i t Inkrafttreten des Grundgesetzes obsolet geworden sind, gibt es keine Verfassungsbestimmung, die eine Zuständigkeitsübertragung i m Verhältnis von Bund und Ländern ausdrücklich zuließe. Art. 24 GG t r i f f t dieses Übertragungsverhältnis nicht. Dennoch sei angemerkt, daß seine Interpreten der Ansicht waren, er erfasse auch die Ausübungsübertragung 48 . Der Ausnahmecharakter dieser besonders normierten Vorschrift bezieht sich also auch auf die Übertragung der Zuständigkeitsausübung. Schon Laband 49 aber war der Ansicht: „Die Reichsverfassung bestimmt zwar das Maß der Hoheitsrechte, welches den Einzelstaaten verbleibt, aber sie enthält keine Vorschrift, daß die Einzelstaaten diese Rechte selbst ausüben sollen." Seine Meinung fand eine beachtliche Anhängerschaft, die die Begründung freilich nicht vertiefte 5 0 . Ebenso gut kann nämlich auf das Fehlen einer Gestattungsvorschrift i m Sinne des Art. 30 GG hingewiesen werden 5 1 . Der Mangel einer derartigen Norm bietet also ein schwaches Argument. a) Grundsatz der Eigenioahrnehmung bundesstaatlicher Zuständigkeiten Nach der Konzeption des Grundgesetzes sollen Bund und Länder einerseits Staatsgebilde, andererseits komplementär aufeinander bezogen und 47 Das übersieht Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 44 zu A r t . 32 GG (S. 17), wenn er das A b k o m m e n verteidigt. A r t . 72 Abs. 2 B y Verf. erfordert sogar die vorherige Zust. des L T . Dagegen überträgt das A b k o m m e n nicht die Transformationskompetenz. Das wäre überdies eindeutig verfassungswidrig: BVerfGE 1, S. 14 ff. (35). 48 Kaufmann, Gutachten, Bd. 2/2, S. 54 f.; Scheuner, Gutachten, Bd. 2/2, S. 139; F. Klein, Gutachten, Bd. 2/2, S. 468 ff.; Maunz, Gutachten, Bd. 2/2, S. 598; Schätzel, Gutachten, Bd. 2/2, S. 638; K . H. Klein, S. 28, 32. 49 Staatsrecht I V , S. 29 A n m . 1. 50 Triepel, Reichsaufsicht, S. 292 f.: die damalige Diskussion bezog sich i n erster L i n i e auf die Militärkonventionen der Länder untereinander, aber auch auf das Verhältnis zum Reich: Laband, Staatsrecht I V , S. 30. I n der Sache ebenso heute Kratzer, BayVBl. 1961, S. 374; Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 44 zu A r t . 32 GG (S. 17) u. RdNr. 14 zu A r t . 71 (S. 5); Nawiasky-Leusser-Schweiger-Zacher, RdNr. 6 zu A r t . 72 (S. 7). 51 F ü r die Schweiz Fleiner-Giacometti, S. 70 f. Vgl. auch Kölble, D Ö V 1965, S. 150: Ausübungsübertragung nur, soweit v o m GG wenigstens stillschweigend zugelassen; f ü r — uneingeschränkte — Unzulässigkeit ders. y DÖV 1964, S. 594; Scheuner, D Ö V 1962, S. 648.

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i n die bundesstaatliche Ordnung eingebunden sein. Ob sie sich deshalb gegenseitig die ihnen überlassenen Aufgaben und Zuständigkeiten übertragen können, kann folglich nicht nur von der Staatsqualität, sondern muß vor allem bundesverfassungsrechtlich entschieden werden. I n der gegenwärtigen Diskussion w i r d die Übertragungsproblematik i n der Regel vorwiegend unter (einheits-)staatlichem Aspekt betrachtet, wenn etwa aus der Souveränität 5 2 oder der „Einigkeit" der Staatsgewalt 53 Selbstbeschränkungsfreiheit und -grenzen der Länder oder aus dem Demokratiegebot 54 Unveräußerlichkeiten gefolgert werden. Angesichts der zahlreichen Einschränkungen der Staatsgewalt durch Völker-, Selbstverwaltungs-, Bundesstaatsrecht oder verfassungsrechtliche Übertragungsermächtigungen wie A r t . 24 GG oder Art. 2 Abs. 2 Hbg. Verf. können die Ergebnisse dieser Überlegungen nur noch darauf hinauslaufen, daß die Länder als Staaten an der Preisgabe ihrer Staatssubstanz bzw. wesentlicher Teile ihrer Zuständigkeiten gehindert seien 55 und i n dieser Vagheit allenfalls Mindestgrenzen der Selbstaufgabe andeuten. Sie bieten aber kein K r i t e r i u m für die Beurteilung des fallweisen Zuständigkeitsabbaues an. Eine bundesstaatliche Argumentation muß davon ausgehen, daß die Verfaßtheit des grundgesetzlichen Bundesstaates wesentlich auf der Verteilung von Aufgaben und Zuständigkeiten auf Bund und Länder beruht. Dieser Aufteilung liegt eine bestimmte Gewichtsverteilung von Macht, Effektivität und Abhängigkeit zugrunde, die auf die politische Entscheidung des pouvoir constituant zurückgeht und i n der Konsequenz treffend als bundesstaatliche Gewaltenteilung und -balance bezeichnet wird. I n sie sind von der Verfassung recht genau nicht nur Aufgabenbereiche, sondern auch Staatsfunktionen sowie die Zuordnung beider einbezogen (Art. 30 GG: „ . . . s o w e i t . . . " ) , so daß eine Einzelveränderung immer auch das Gesamt der Verfassungsordnung beeinträchtigt. Substantielle Veränderungen sind allein auf den Weg der Bundesverfassungsänderung verwiesen. Ausübungsübertragungen würden eine Umgehung dieser Schranke darstellen, es kommt also darauf an, ob sie vom Grundgesetz zugelassen ist. 52

Vgl. etwa Fröhler, Rechtsgutachten, S. 7; Peter Schneider , Rechtsgutachten, S. 61 f., brandmarkt scharf die These v o m Selbstverpflichtungsverbot der Länder als überholte Souveränitätsdogmatik u. stellt i h r die These einer „SelbstVerpflichtungskompetenz als Selbstverständlichkeit" — auch bezüglich der Ausübung von Hoheitsrechten — gegenüber, ohne freilich darzulegen, w o her diese These ihre Selbstverständlichkeit bezieht u. w i e sie insbesondere m i t der Zuständigkeitsverteilung des GG vereinbar ist. 53 Krüger , Staatslehre, S. 847 ff., 870 ff., 878 i V m . 118 ff. (Delegation von Hoheitsrechten, aber nicht speziell f ü r das Bund-Länder Verhältnis). 54 Bachof-Kisker, Rechtsgutachten, S. 37 ff.; ähnlich Fröhler , Rechtsgutachten, S. 13. 55 Vgl. etwa Peter Schneider , Rechtsgutachten, S. 64/76.

188 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen D i e Rechtsprechung, e r s t m a l s b e i m „ M ü n c h n e r A b k o m m e n " v o m 13. 3./26. 4 . 1 9 5 0 5 6 m i t diesem P r o b l e m befaßt, v e r n e i n t e i m Gegensatz z u r — k o n t r o v e r s e n — L i t e r a t u r die F r a g e 5 7 . N a c h A r t . 30 G G s i n d d e n L ä n d e r n „ d i e A u s ü b u n g der s t a a t l i c h e n B e f u g n i s u n d d i e E r f ü l l u n g d e r staatl i c h e n A u f g a b e n " als i h r e „Sache" überlassen; A r t . 29 A b s . 1 S. 2 G G s p r i c h t v o n d e n „ i h n e n o b l i e g e n d e n A u f g a b e n " . Das d e u t e t b e r e i t s eine bundesrechtliche Pflicht z u r E i g e n a u s ü b u n g an. Das W o r t „ A u s ü b u n g " ist i n A r t . 30 G G a l l e r d i n g s untechnisch z u v e r s t e h e n 5 8 ; es soll, w i e sich insbesondere aus d e r Entstehungsgeschichte e r g i b t 5 9 , Z u o r d n u n g u n d Z u rechnung, I n n e h a b u n g u n d W a h r n e h m u n g m e i n e n . Das h e i ß t schon f ü r d i e einheitsstaatliche A r g u m e n t a t i o n v o n d e r E i n h e i t der S t a a t s g e w a l t , daß der Staat seine A u f g a b e n d u r c h i h m eingeordnete, i h m v e r a n t w o r t l i c h e O r g a n e w a h r n i m m t 6 0 . F ü r d e n B e r e i c h d e r Gesetzgebung d ü r f t e i n z w i s c h e n d a r a n k e i n Z w e i f e l m e h r bestehen, daß e t w a Landesgesetze n i c h t v o m Bundesgesetzgeber erlassen w e r d e n k ö n n e n 6 1 . Es ist n i c h t d a r g e l e g t u n d einzusehen, w a r u m f ü r V e r w a l t u n g s aufgaben, d i e D o m ä n e der L ä n d e r e i g e n s t a a t l i c h k e i t , etwas anderes z u lässig sein s o l l t e 6 2 . V i e l m e h r g e h t das Grundgesetz i m R e g e l f a l l d a v o n se — N r 105 — ; das A b k o m m e n überließ i n einer „Übergangsregelung für die Wahrnehmung der Befugnisse aus dem Energiewirtschaftsgesetz" Landeszuständigkeiten dem Bund. 57 OVG Lüneburg, Urt. v. 2.11.1951, ElWirtschRBeil. 1954, S. 79; L V G Hannover, U r t . v. 21.10.1953/12. 5.1954, ElWirtschRBeil. 1954, S. 88; OVG Münster, Urt. v. 18. 6.1958, ElWirtschRBeil. 1959, S. 2; Bayer. VGH, V G H E N. F. 8 I, S. 113 ff. (123). — I n der Sache gegen die Übertragung von Aufsichtsbefugnissen eines B M i n . auf die L M i n . BSG, Urt. v. 3. 5.1955, DVB1. 1956, S. 580 ff. (583). Ablehnend: Eiser-Rieder er-Sieder, I, S. 72 f.; Beer, S. 256; u n k l a r Naumann, DVB1. 1953, S. 584; für eine Übertragungsmöglichkeit v. Mangoldt, S. 489. 58 Vgl. BVerfGE 18, S. 407 ff. (414); Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 8 zu A r t . 30 (S. 6). Eine reine Wortinterpretation würde m i t der Ursprünglichkeit u. Eigenständigkeit der Länderstaatsgewalt i n K o n f l i k t geraten. 59 Die Entstehungsgeschichte läßt keine Unterscheidungen erkennen: A r t . 30 ChE nannte noch „staatliche Befugnisse u n d Aufgaben", der Allg. RedAussch. formulierte bereits i m Vorschlag v. 16.11.1948 den jetzigen Wortlaut. E i n A n t r a g des Abg. Dr. Seebohm i n der Stzg. des HauptAussch. am 19.11.1948 schlug „ A l l e Rechte . . . " als allgemeinere, umfassendere Formulierung vor; der A n t r a g wurde abgelehnt, w e i l die Mehrzahl der Abgeordneten darüber einig war, beide Sätze besagten dasselbe, eine Zuständigkeitsübertragung von den Ländern auf den B u n d könne n u r durch Verfassungsänderung erfolgen (vgl. Abg. Dr. Schmid, Dr. Heuß, Dr. Laforet, Kaufmann i n der 6. Stzg. des H A am 19.11.1948, HA-Steno, S. 74 f.). Auch die Ersetzung von „staatliche Befugnisse" durch „Staatsgewalt" wurde als Pleonasmus empfunden (vgl. Abg. Dr. v. Mangoldt, Dr. Schmid i n der 48. Stzg. des H A am 9. 2.1949, HA-Steno, S. 626). Vgl. auch JöR N. F. 1, S. 295 ff. 60 Ebenso Zeidler, DVB1.1960, S. 576 f.; Kölble, DÖV 1965, S. 151. 61 BVerfGE 1, S. 14 ff. (35); zust. Zinn-Stein, Teil B, Einf., S. 50; FleinerGiacometti, S. 70; speziell f ü r A r t . 80 I 1, 3. Alt., GG: BVerfGE 18, S. 407 ff. (414 ff.). 62 Ausdrücklich ebenso Bayer. VGH, V G H E N. F. 8 I, S. 113 ff. (123); f ü r Aufsichtsbefugnisse BSG, Urt. v. 3. 5.1955, DVB1. 1956, S. 580 ff. (583); Kölble,

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aus, daß die Länder ihre Aufgaben durch eigene Organe und Behörden erfüllen (Art. 28 Abs. 1, 34, 35, 37 Abs. 2, 84, 85, 92 S. 2, 108); es sieht i m Rahmen der Auftragsverwaltung exakte und gestufte Fälle der Ausübungsverschiebung vor (Art. 84 ff. GG); es erwähnt sogar das Modell einer Landesbehördenbeauftragung (Art. 108 Abs. 2 S. 2, Abs. 4 S. 1 GG); es kennt auch die Rücknahme von Aufgabenbetrauungen (Art. 89 Abs. 2, Art. 90 Abs. 3 GG). Sind diese Varianten schon von der Verfassung mitgedacht und geordnet, kann sich die Praxis nicht auf Regelungslücken berufen. Es zeigt sich, daß auch die aktuelle Wahrnehmung der Zuständigkeiten i n die Verfassungsgeordnetheit einbezogen ist 6 3 . Zudem ist zu bedenken, daß Zuständigkeits- und Ausübungsübertragungen praktisch dasselbe bedeuten, solange die Übertragung dauert. Widerrufsmöglichkeiten ändern den Zustand der Übertragung nur pro futuro. Unterschiede ergeben sich nur, wenn mit der Ausübungsübertragung nicht auch der Ausschluß fachlicher Weisungsbefugnis verbunden ist. Weisung ist dann aber lediglich eine Annex- bzw. Ersatzkompetenz. Die Unterscheidung von Innehabung und Ausübung mutet daher, bezogen auf den aktuellen Kompetenzumfang, als juristischer Kunstgriff an 6 4 . Wenn die Länder dem Bund die Ausübung staatlicher Aufgaben i n seinem Namen ohne die Möglichkeit einer der Übertragung korrespondierenden, umfassenden Kontrolle überantworten, begeben sie sich für die Vertragsdauer dieser Zuständigkeiten, so daß der Bund durch seine Organe etwas erledigt, was nach der Konzeption des Grundgesetzes der Ausführung durch die Länder und ihre Organe obliegt. Die Unangetastetheit der substantiellen Zuständigkeitsordnung fällt i n diesem Falle gegenüber der Veränderung der Ausübungszurechnung nicht ins Gewicht. M i t der Ausübungsübertragung w i r d die Verwaltungsaufgabe aus dem Bereich verantwortlicher Staatstätigkeit des Bundes bzw. des Landes DÖV 1965, S. 151; Fröhler, Rechtsgutachten, S. 14; Zeidler, DVB1. 1960, S. 578 (für den Gesetzesvollzug, auf den A r t . 30 GG aber nach BVerfGE 12, S. 205 ff. (244); BVerwGE 13, S. 271 ff. (273) nicht beschränkt ist). 63 Den Unterschied zwischen verfassungsgeordneter Zuständigkeit u. subj e k t i v e m Recht verkennt v. Mangoldt, S. 489, w e n n er meint, die Länder k ö n n ten, ähnlich wie der Einzelne beim E i n t r i t t i n ein besonderes Gewaltverhältnis sich gewisser verfassungsmäßiger Rechte begeben, auf einen T e i l ihrer H o heitsrechte verzichten, u. stützt m i t diesem Argument die Verwaltungsabkommen über die Errichtung von Bereitschaftspolizeien der Länder — vgl. Nrn. 202, 203, 215 —. 64 Vgl. auch Obermayer, J Z 1956, S. 629 (für innerstaatliche Zuständigkeitsverschiebungen) u n d unten § 17 Nr. 7 a). — Historisch vergleichend k a n n auf die von Sieyés bemühte Unterscheidung von Substanz u. Ausübung hingewiesen werden, m i t der die K l u f t zwischen Volks- u. Parlamentswille theoretisch überbrückt werden sollte (vgl. Actes pari. V I I I , 260, Rede am 21.7.1789); damals w i e heute ist diese Unterscheidung f ü r das Wesen der Staatsgewalt gleichermaßen unergiebig.

190 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen h e r a u s g e n o m m e n . I n der A k t u a l i s i e r u n g der a b s t r a k t z u g e o r d n e t e n Z u ständigkeiten w e r d e n die bundsstaatliche Gewaltenbalance verändert u n d die Verfassungsordnung unterlaufen 65. Infolgedessen k ö n n e n d i e E x e k u t i v e n v o n B u n d u n d L ä n d e r n n i c h t ü b e r diesen verfassungsgeordneten Z u w e i s u n g s b e r e i c h v e r f ü g e n , so daß d e r V e r t r a g k e i n e Z u s t ä n d i g k e i t s v e r s c h i e b u n g e n , w e d e r der I n n e h a b u n g noch d e r A u s ü b u n g nach, b e w i r k e n k a n n .

b) Geschlossenheit

der bundesstaatlichen

Verwaltungstypen

A u ß e r d e m setzt sich d i e A b k o m m e n s p r a x i s d a r ü b e r h i n w e g , daß m i t d e r a u f t r a g s w e i s e n A u s ü b u n g s ü b e r t r a g u n g , sei sie n u n w e i s u n g s f r e i oder, w a s d i e R e g e l i s t u n d sein sollte, w e i s u n g s g e b u n d e n , die F r a g e d e r g r u n d g e s e t z l i c h e n V e r w a l t u n g s t y p e n angeschnitten ist. Daß d i e A b k o m m e n s p r a x i s dieser T y p i k w e i t g e h e n d entwachsen ist, sei nochmals f ü r die Wasser- u n d S c h i f f a h r t s v e r w a l t u n g v e r d e u t l i c h t . E i n komplettes Geflecht von B u n d - L ä n d e r - 6 8 u n d Länderverträgen 6 7 hat die Verwaltungstypen des A r t . 89 Abs. 2 i n Verbindung m i t A r t . 87 Abs. 1 G G u n d A r t . 30 GG (Bundeseigenverwaltung f ü r Bundeswasserstraßen; Bundesauftragsverwaltung der Länder auf A n t r a g für Bundeswasserstraßen; Landeseigenverwaltung sonstiger Wasserstraßen; bundesgesetzlich zu begründende Bundeseigenverwaltung f ü r Binnen- u n d Seeschiffahrt; Landeseigenverwaltung für Binnen- u n d Seeschiffahrt) durch neue ersetzt. Die schiffahrtspolizeilichen Vollzugsaufgaben auf Bundeswasserstraßen, deren Zuständigkeit u m stritten w a r 6 8 , werden ohne ausdrücklichen Weisungsvorbehalt von Bundesstellen automatisch alternierend primär durch Landespolizeikräfte, subsidiär durch Bundesstellen ausgeübt, je nachdem das L a n d den Vollzug durch Bereitstellen von Polizeikräften übernimmt oder einstellt 6 9 . Das SL hat die i h m hiernach zugänglichen Aufgaben auf der Mosel weiterübertragen auf RP, das seinerseits den Vollzug einstellen kann 7 0 . 65 I m Ergebnis so auch Obermayer, Krise u. Bewährung des Föderalismus, S. 26 f.; Röttgen, JöR N. F. 3, S. 142; für die Schweiz vgl. Fleiner-Giacometti, S. 72, m. w. H i n w . 66 Vgl. die A b k o m m e n unter Nrn. 150 ff., 205 ff. 67 Vgl. die Zusammenstellung bei Ule-Rasch, S. 774 f. 69 F ü r Bundesaufgabe Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 39 zu A r t . 89 (S. 21). Vgl. den dilatorischen Vertragskompromiß i n § 1 I Ziff. 2 des Binnenschifffahrtsges. v. 15. 2.1956 (BGBl. I I S. 317) i. d. F. des Ges. v. 21. 6.1965 (BGBl. I I S. 873). Begr. der BReg. zum Entw. dieses Ges., BT-Drucks., 2. WP, Drucks.Nr. 1553, zu § 112, ferner Drucks.-Nr. 1995. 69 Vgl. §§ 2, 3 der A b k o m m e n m i t NS v. 6./21. 4.1955 — Nr. 208 — od. m i t SL v. 31.1./21. 4.1964 — Nr. 216 —. Nach Ule-Rasch, S. 291, werden die Landespolizeistellen i m A u f t r a g des Bundes tätig. Z u weiteren Aufgabenübertragungen vgl. oben Nr. 4 dieses Paragraphen. 70 §§ 1, 2 des Staats Vertrages zwischen dem S L u. RP über die Ausübung schiffahrtspolizeilicher Vollzugsaufgaben auf dem SL T e i l der Bundeswasserstraße „Mosel" v. 3. 5./27. 7.1965, RP GVB1. 1966, S. 215; S L Zustimmungsges. Nr. 820 v. 11.11.1965, SL A B l . S. 1002.

§14 Zuständigkeitsvereinbarungen

191

B W u n d B y haben Dienststellen der D B B als Hafenbehörden die schiffahrtsu n d hafenpolizeilichen Aufgaben auf dem Bodensee zur Ausübung i m Namen u n d nach den Weisungen des Landes übertragen 7 1 . Das L a n d B W läßt die A u f gaben der Unterhaltung, des Ausbaues u n d der Schiffahrtspolizei f ü r Landeswasserstraßen nach seinem Wassergesetz durch Bundesunterbehörden als „ u n tere Sonderbehörden", durch Bundesmittelbehörden als „ A b t e i l u n g des Regierungspräsidiums Südbaden" u n d m i t H i l f e von besonders an die unteren Landessonderbehörden abzuordnenden Bundesbediensteten ausführen 7 2 . Ohne diese Regelungen hier i m einzelnen kritisch würdigen zu können, läßt sich feststellen, daß sie insgesamt nichts von dem enthalten, was A r t . 89 Abs. 2 GG zur Verfügung stellt. Zuständigkeiten u n d Kompetenzen sind auf diesem Gebiet überhaupt n u r noch aus der Vielzahl der A b k o m m e n erkennbar; gesetzliche Regelungen verweisen global auf zweiseitige Abkommen.

Das Grundgesetz hat speziell für den Bereich der Verwaltung enumerativ ausschließliche Verwaltungstypen aufgestellt: die bundeseigene Verwaltung, die Bundesverwaltung durch bundesmittelbare Körperschaften und Anstalten, den Vollzug von Bundesgesetzen durch die Länder als eigene Angelegenheiten und auf Weisung des Bundes (Bundesauftragsverwaltung) sowie die landeseigene Verwaltung auf dem Gebiet der Landesgesetzgebungskompetenz 73 . Eine „echte" Landesauftragsverwaltung kennt das Grundgesetz nicht, und zwar weder auf dem Gebiet der gesetzesausführenden noch dem der gesetzesfreien Verwaltung 7 4 . Art. 90 Abs. 3 GG kann i n diesem Zusammenhang nichts Gegenteiliges beweisen, ebensowenig Art. 35 GG 7 5 , da er nur auf Hilfsakte, nicht aber auf die selbständige Erledigung von Aufgaben Bezug n i m m t 7 6 . Aber auch die „echte" Bundesauftragsverwaltung ist auf die ausdrücklich i m Grundgesetz genannten Fälle beschränkt und kann nicht durch Verwaltungsabkommen erweitert werden. Auf der Linie der hier vertretenen Auffassung hat das Bundesverwaltungsgericht 77 dem Verwaltungsabkommen über die Durchführung von Verwaltungsaufgaben auf dem Gebiet der Verteidigungslasten ein71

Vgl. A r t . 1, 2, 3 des Verwaltungsabkommens v. 21.10.1964 — Nr. 217 —. Es handelt sich u m Aufgaben nach den §§ 46 ff., 69 ff., 95 I V , 96 des B W Wasserges. v. 25. 2.1960 (BW GBl. S. 17). 73 Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 48 zu A r t . 83 GG (S. 19); Herrfahrdt i m B K , Erl. I I 1 zu A r t . 83 (S. 1 f.). 74 Ausführlich begründet von Zeidler, DVB1. 1960, S. 576 ff., f ü r die gesetzesausführende Verwaltung. I n AöR N. F. 47, S. 398, stimmt er dann der BVerfGE 12, S. 205 ff. (221), zu, die A r t . 30 GG auch auf die gesetzesfreie V e r w a l t u n g bezieht. Das Gericht unterscheidet davon richtig die Frage, ob der B u n d an Landesgesetze gebunden sein kann oder sie beachten muß, die es w i e H. Müller, M D R 1961, S. 20 f., bejaht (dagegen jetzt Scheurer, pass.). 75 Ebenso BVerwGE 13, S. 271 ff. (276); a. A. Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 42 zu A r t . 83 G G (S. 18). 78 Forsthoff, Lehrbuch, S. 98 f. 77 Ε 13, S. 271 ff. (276). 72

192 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

schließlich der Besatzungslasten vom 23. 3.1953 78 die Gültigkeit abgesprochen, das eine Bundesauftragsverwaltung praeter constitutionem einführte. Daß das Abkommen vorsichtig formuliert, die Besatzungslastenverwaltung bestehe als Landesverwaltung „unbeschadet der Zuständigkeit des Bundes", kann angesichts der genau an Art. 85 und 108 GG angelehnten und sie übersteigenden Regelung der Ingerenzrechte nicht verfangen. Ob die Besatzungslastenverwaltung, die i n A r t . 120 GG nicht geregelt ist, i n die Kompetenz des Bundes7® fällt oder ob, mangels einer anderen Zuweisung oder Zulassung, die Vermutung des A r t . 30 GG für die Landeszuständigkeit spricht 80 , kann dahingestellt bleiben. Eine Angelegenheit der enumerativ beschränkten Bundesauftragsverwaltung ist sie jedenfalls nicht 8 1 . Die Einführung einer zusätzlichen Bundesauftragsverwaltung kann nur durch Verfassungsänderung 82 , nicht durch Verwaltungsabkommen 8 3 erfolgen. Deshalb entschied das Bundesverwaltungsgericht, das Grundgesetz sehe eine Übertragung von Zuständigkeiten des Bundes auf die Länder i m Wege einer Verwaltungsvorschrift nicht vor. Neben der verfassungsrechtlichen Regelung habe „das Institut der Delegation keine selbständige rechtliche Bedeutung. Daß die Zuständigkeit auch nicht i m Wege eines Mandats übertragen werden kann, hat das Berufungsgericht (OVG Koblenz) bedenkenfrei dargelegt. Ebensowenig kann das . . . Verwaltungsabkommen . . . als rechtliche Grundlage dienen; denn auch hierdurch können grundgesetzlich festgelegte Zuständigkeiten nicht abgeändert werden". Wenn behauptet wird, das Grundgesetz lasse „stillschweigend" eine andere Regelung für „Gesamtaufgaben" des Bundes und der Länder zu, das heißt für unter sie aufgeteilte, aber i n innerer Zusammengehörigkeit stehende und einer gemeinschaftlichen Erfüllung bedürftige und zugäng78 __ N r > 1 8 5 _ Ähnliche A b k o m m e n bereits v. 16. 3.1950 — Nr. 180 — u., Bln. betreffend, v. 5. 7.1955 — Nr. 188 —. 79

Köttgen, JöR N. F. 3, S. 142. Gerner, BayVBl. 1955, S. 195; Köttgen, DÖV 1955, S. 490, sieht die sich an A r t . 120 GG anschließende V e r w a l t u n g w o h l als eine A r t umgewandelter landeseigener V e r w a l t u n g an. — Die Neufassung dieses A r t . durch Ges. v. 30. 7. 1965 (BGBl. I S. 649) betrifft nicht die Verwaltungsdurchführung. 81 Teilweise a. A. Köttgen, JöR N. F. 3, S. 97: keine Bundesauftragsverwaltung i. S. des GG, sondern eine „vereinbarte", die zulässig sei, w e i l sie nicht den Vollzug deutscher Rechtsvorschriften betreffe. Dieses Argument g i l t heute nicht mehr. Köttgen unterläßt den Beweis gegen die Ausschließlichkeit der grundgesetzlichen Verwaltungstypen u. der Fälle der Bundesauftragsverwaltung. 82 Ebenso Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 2 zu A r t . 85 GG (S. 3). 83 Α. Α., i m Widerspruch zu vorstehend zit. Äußerung u n d zu Kulturhoheit, S. 90, Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 47 zu A r t . 83 (S. 19: ungeschriebene A b weichungen von A r t . 83 GG. Das ist dem GG nicht zu entnehmen. Gegen eine Lückentheorie wäre das oben § 12 Nr. 2 Gesagte zu wiederholen). 80

§ 14 Zuständigkeitsvereinbarungen

193

liehe Aufgaben 8 4 , so werden gegen die Verwaltungstrennung Zweckmäßigkeitsgesichtspunkte angeführt. Die sachliche Notwendigkeit und Vernünftigkeit lassen die Kompetenz zur Korrektur der Verfassung nicht vom verfassungsmäßigen Verfassungsgesetzgeber, auch nicht i m Einzelfall, auf die Exekutive übergehen 85 . Dagegen können rein fiskalische Angelegenheiten auch i m Wege des Vertrages geregelt werden, weil sie nicht von A r t . 30 GG umfaßt sind.

8. Vertragliche Zuständigkeitsübertragungen zur W a h r n e h m u n g i n fremdem N a m e n

Für den Fall einer „unechten" (Bundes- bzw. Landes-)Auftragsverwaltung — das Land bzw. der Bund und ihre bzw. seine Organe werden i m Namen des Bundes bzw. des Landes tätig, ihre Akte werden letzteren zugerechnet — deutet Zeidler 86 an, daß er gegen die Verfassungsmäßigkeit dahinlautender Abkommen weniger starke Bedenken hege. Ebenso halten v. Stralenheim 87 und Fröhler 88 eine Ausübungsübertragung für zulässig, wenn die ausführenden (Bundes-)Organe i m Namen der Länder handelten. Die Praxis bietet auch für diese Variante zahlreiche Belege 89 . Bedeutsam sind insbesondere die Abkommen des Bundes m i t den einzelnen Ländern über die Erledigung von Bauaufgaben des Bundes 90 , die auf der Grundlage des § 6 Abs. 4 des Gesetzes über die Finanzverwaltung vom 6. 9.1950 91 abgeschlossen wurden, da der Bund selbst keine allgemeinen Baubehörden besitzt. Die Landesbehörden werden bei der Durchführung i m Namen des Bundes tätig; der Bund w i r d zum Beispiel Vertragspartner 84 Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, S. 18 u. 33 f.; ähnlich Kratzer, BayVBl. 1961, S. 374. 85 Vgl. auch F. Klein, Grenzen, S. 156 A n m . 96; ferner BVerfGE 11, S. 6 ff. (18). A. A. offenbar Triepel, Delegation, S. 111, 113. Eindeutig wie hier Bayer. VGH, V G H E N. F. 8 I, S. 113 ff. (123), der betont, daß eine Verschiebung weder zugunsten des Bundes noch des Landes erfolgen könne. Z u vertraglichen V e r fassungsänderungen i n Australien Wheare, S. 344 f. 86 DVB1.1960, S. 578. 87 BayVBl. 1955, S. 9 (u. a. speziell auch f ü r die Vertragschließungskompetenz der Länder. F ü r deren Übertragbarkeit auch BVerfGE 2, S. 347 ff., 374). Nach Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I I , S. 19, läßt ein Mandat allg. die Zuständigkeitsordnung unberührt. 88 Rechtsgutachten, S. 10 f.; anders f ü r innerstaatliche Übertragungen Obermayer, JZ 1956, S. 629. 89 Vgl. oben Nr. 7 b) dieses Paragraphen. 90 z. B. m i t N R W — Nr. 138 —, m i t Hbg. — Nr. 139 —, m i t Hs — Nr. 144 — ; dazu die entspr. Kostenabkommen m i t RP — Nrn. 189 u. 194 —, m i t Hbg. — Nrn. 191,198 u. 200 —, m i t B W — Nrn. 192 u. 193 —, m i t Hs — Nr. 195 —. 91 BGBl. I S. 448, i. d. F. des 2. Überleitungsges. v. 21. 8.1951, BGBl. I S. 774.

13 Grawert

194 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

der Bauunternehmer 92 . Bei dieser A r t der Ausübungsübertragung liegt auf den ersten Blick eine Verschiebung der Zuständigkeit und Zurechnung der Aufgabenwahrnehmung ebensowenig vor wie ein Kompetenzverzicht, vorausgesetzt, daß ein umfassendes Weisungsrecht erhalten bleibt. M i t ihm setzen die verfassungsrechtlichen Bedenken jedoch an. Denn gerade Weisungsdurchgriff, Auftragsverhältnis und hierarchische Ordnung von Bund zu Land und umgekehrt waren es, die eine Übertragung quoad usum und eine vertragsbegründete Auftragsverwaltung verfassungsrechtlich suspekt werden ließen. Man muß daher auch bei dem Handeln i m fremden Namen Intensitätsstufen der Beauftragung unterscheiden. Denkbar ist zum einen, daß entweder der Bund oder das Land als solche beauftragt sind und ihnen die Bestimmung der durchführenden Behörde oder des Organs überlassen bleibt. Oder es kann von vornherein i m Vertrag die Stelle des Bundes bzw. des Landes bestimmt werden, die mit der Erledigung betraut wird. I m ersten Fall handelt es sich um eine Staatsbeauftragung, i m zweiten um eine Organbeauftragung. Der Fall der Staatsbeauftragung i n der Variante des Handelns eines Staates i m Namen eines fremden Staates stellt eine A r t der Bundes- bzw. Landesauftragsverwaltung dar, die i n ihrer Intensität die bisher geschilderte Auftragsverwaltung von Vertrags wegen und auf Grund des Grundgesetzes übertrifft; denn bei ihr werden der Bund bzw. das Land insgesamt zu Substituten der Landes- bzw. Bundesverwaltung gemacht. Anerkennt man aber, daß die Fälle und Ausgestaltungen der Staatsauftragsverwaltung i m Grundgesetz limitiert sind, daß das Grundgesetz außerhalb ihrer von der staatlichen Eigenständigkeit, Eigenverantwortlichkeit und Impermeabilität von Bund und Ländern ausgeht, anerkennt man ferner, daß die parlamentarische, insbesondere haushaltsrechtliche Kontrolle nicht über den Staatsbereich hinauswirken kann, hier also gebrochen ist, so ist diese A r t der Staatsauftragsverwaltung i n besonderem Maße den zuvor formulierten verfassungsrechtlichen Einwänden ausgesetzt. Bei der Organauftragsverwaltung bleiben die Behörden des Bundes bzw. des Landes grundsätzlich i n die Bundes- bzw. Landesverwaltungsorganisation eingegliedert, sind aber der Aufgabenwahrnehmung und Funktion nach Substituten landes- bzw. bundeseigener Verwaltung. Es handelt sich hier um einen Fall der Organ- oder Institutionsleihe 9 3 , der 92 Vgl. dazu u. zu den dabei auftretenden — weitgehend auch durch Vereinbarung geregelten: vgl. A n m . 90 — schwierigen Entschädigungs- u. Haftungsschadensproblemen Sturm, DÖV 1966, S. 78 ff. 93 Dazu Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I I , S. 46 f., 87; Triepel, Delegation, S. 103.

§ 14 Zuständigkeitsvereinbarungen

195

i n der Regel vertragliche Ingerenzrechte korrespondieren. Die Einschränkung der Verwaltungsselbständigkeit ist insoweit unbedenklich, als sie sich auf fremde Verwaltungsaufgaben bezieht, die die Bundes- bzw. Landesbehörden auf Grund einer freiwillig eingegangenen, nicht einseitig oktroyierten Zuweisung erledigen. Wegen der funktionellen Einbeziehung der Aufgabenvollzieher i n den Verwaltungsbereich der Aufgabenträger kann auch der Einwand der Mischverwaltung 9 4 nicht erhoben werden. Grundsätzlich ergeben sich auch keine Bedenken aus der Ausschließlichkeit der grundgesetzlichen Verwaltungstypen, denn Zuständigkeits- und Organisationsbereiche des Bundes und der Länder bleiben bei der Organbeauftragung getrennt; der Grundsatz der eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung bleibt gewahrt, solange die Weisungsgewalt nicht verkürzt wird; diese erstreckt sich nur auf eigene Aufgaben des Weisungsbefugten. Allerdings bedeutet der Grundsatz von der eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung i n der Regel auch Wahrnehmung durch eigene Behörden. Es leuchtet ein, daß die Organbeauftragung mit zunehmendem Umfang der i n ein Auftragsverhältnis genommenen fremdstaatlichen Organe und der in Auftrag gegebenen Aufgabenbereiche zu einer Staatsbeauftragung tendiert und damit die Fälle der Bundesauftragsverwaltung des Grundgesetzes um vertragliche Varianten erweitern kann. Die Organ- und Institutionsleihe kann deshalb i m Verhältnis von Bund und Ländern nur in Ausnahmefällen verfassungsrechtlich unbedenklich sein. Sie kann vorab auf den Gebieten nicht Platz greifen, für die das Grundgesetz i n den Art. 83 ff. und 108 bestimmte Verwaltungstypen festgelegt 95 oder gar bestimmte Organisationsstrukturen zur Wahrnehmung einer zugewiesenen Aufgabe ausgeschlossen hat 9 6 . I m übrigen w i r d mit dem Ausnahmecharakter derartiger Organbeauftragungen i m Bund-Länder-Verhältnis nur vereinbar sein, wenn die Beauftragung für einen eng begrenzten Aufgabenbereich oder für konkrete Einzelfälle erfolgt und der übernehmende Teil verwandte oder komplementäre Eigenaufgaben und -funktionen besitzt. A r t . 35 GG vermag auch i n diesem Bereich keine ausdehnende Anwendung zu rechtfertigen. Auch rechtsstaatlich besteht kein Anlaß zu Bedenken gegen den Vertrag. Da es sich hier nicht um eine Aufgaben- und Zuständigkeitsaus94

Dazu Maunz i n Maunz-Dürig, RdNrn. 59 ff. zu A r t . 83 ff. GG (S. 24 f.). Vgl. auch den folgenden § 15. 95 Z u § 9 des Finanzverwaltungsges. v. 6. 9.1950 (BGBl. S. 448), der die L a n desfinanzämter zu „Hilfsstellen" der Oberfinanzdirektionen bei der Verkehrssteuerverwaltung erklärt, BFH i n BStBl. 1953 I I I , S. 297, u. 1955 I I I , S. 120; Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 34 zu A r t . 108 (S. 14 f.), der die Organleihe i n diesem F a l l ausnahmsweise für zulässig hält. — Z u r Vereinbarkeit des § 19 R A O m i t der W R V vgl. Forsthoff, Die öffentliche Körperschaft, S. 133. 96 Vgl. etwa A r t . 87 I I I 2 GG, der einen bundeseigenen Behördenunterbau an den „dringenden Bedarf" bindet; dieser dürfte zu verneinen sein, wenn die 13*

196 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen g l i e d e r u n g , v i e l m e h r u m eine I n p f l i c h t n a h m e f r e m d e r V e r w a l t u n g s organe f ü r eigene V e r w a l t u n g s m a ß n a h m e n h a n d e l t , b r a u c h t d e r Gesetzgeber n i c h t eingeschaltet z u w e r d e n . D e s h a l b g e n ü g t auch die O r g a n i s a t i o n s g e w a l t d e r E x e k u t i v e . Das V e r w a l t u n g s a b k o m m e n b i e t e t sich als gegebene F o r m f r e i w i l l i g e r I n p f l i c h t n a h m e u n d I n d i e n s t s t e l l u n g an. Eine eigenartige Hechtsproblematik weisen die A b k o m m e n auf, die die eisenbahntechnische Aufsicht über nicht zum Netz der D B B gehörende Eisenbahnen nach Weisung u n d auf Rechnung des Landes auf die D B B übertragen 9 7 . § 5 Abs. 1 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes 98 sieht nämlich genau diese A r t der Übertragung vor. Nach Abschnitt V I des Verwaltungsabkommens zwischen N R W u n d der D B B 9 9 handeln aber die allein für aufsichtszuständig erklärten Eisenbahndirektionen der D B B als „Der Landesbevollmächtigte f ü r Bahnaufsicht bei der E i s e n b a h n d i r e k t i o n . . . " . Die hiermit beabsichtigte Institutionsleihe dürfte schon k a u m m i t der gesetzlich gestatteten Übertragung, w o h l aber m i t dem Grundgesetz i n Einklang zu bringen sein, da sie die Aufsicht dem Lande beläßt u n d nicht Bundesstellen als solche zum Landesgesetzesvollzug bemüht. Die i m Sinne einer Übertragung verstandene gesetzliche Regelung begegnet dagegen gerade diesen Bedenken. F ü r die Überwachung der nicht bundeseigenen Eisenbahnen w i r d nämlich n u r die Errichtung einer Bundesoberbehörde f ü r zulässig gehalten 1 0 0 . E i n Weisungsrecht von Landes- zu B u n desbehörden läßt das Grundgesetz nicht z u 1 0 1 ; die Zuständigkeit der Bundesoberbehörde schließt Landesverwaltungsbefugnisse aus 1 0 2 .

9. Verwaltungsabkommen zur Einrichtung einer Bundesauftragsverwaltung I m I n s t i t u t der B u n d e s a u f t r a g s v e r w a l t u n g h a t das Grundgesetz eine M ö g l i c h k e i t vorgesehen, V e r w a l t u n g s a u f g a b e n v o m B u n d a u f d i e L ä n d e r z u v e r l a g e r n . D e n k b a r ist es, d e r a r t i g e A u f t r a g s v e r w a l t u n g e n auch d u r c h A b k o m m e n einzurichten. S o w e i t f ü r diese A r t d e r Ü b e r t r a g u n g d i e F o r m des Bundesgesetzes vorgesehen ist oder die V e r f a s s u n g sie selbst a n o r d n e t , ist f ü r e i n A b Aufgaben durch bestehende Landesbehörden ebensogut durchgeführt werden könnten; der B u n d dürfte sich den Unterbau nicht über den Umweg der Organleihe beschaffen. 97 Vgl. die A b k o m m e n m i t NRW, NS, B W unter Nrn. 172, 179, 173, 177. 98 V. 29. 3.1951 (BGBl. I S. 225). 99 v. 28. l l . / l l . 12.1951 i. d. F. v. 1.1173.12.1965 — Nr. 179 —. Ebenso A r t . 1 der A b k o m m e n m i t B W v. 18. 2./24. 6.1959 u n d NS — Nrn. 173, 177 —. Die an sich zutreffenden Bedenken Thierf eiders, B W V e r w B l . 1964, S. 163, aus A r t . 58 B W Verf. gegen eine Aufsichtsübertragung durch bloßes Verwaltungsabkommen treffen den tatsächlichen Vorgang nicht. 100 Gem. A r t . 87 I I i. V. m. A r t . 74 Nr. 23 GG: Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 30 A n m . 2 zu A r t . 87 (S. 13); Herrfahrdt i m B K , Erl. I I 2 a) zu A r t . 87 (S. 4). 101 Ebenso Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 50 zu A r t . 87 (S. 25: betr. V e r w a l tungsabkommen), m. H i n w . auf abw. Ansichten. 102 Maunz, a.a.O., RdNr. 51 zu A r t . 87 (S. 27).

§ 14 Zuständigkeitsvereinbarungen

197

kommen kein Raum. Die A r t . 89 Abs. 2 und 108 Abs. 1 und 2 GG sprechen jedoch lediglich von einer Übertragung auf Antrag des Landes bzw. nur von einer Übertragung. Ähnlich sieht Art. 90 Abs. 3 GG eine Übernahme durch den Bund auf Antrag des Landes vor; es handelt sich u m einen Fall der Rückübertragung von Bundesauftragsangelegenheiten. Die Meinungen über die Form der Übertragung sind geteilt. Auf der einen Seite verlangt man ein Bundesgesetz 103 , auf der anderen Seite läßt man eine Entscheidung der Bundesregierung, etwa i n Form einer Organisationsverordnung, genügen 104 . Die Kontroverse trägt insoweit theoretischen Charakter, als das Bundesfernstraßen- 105 und das Finanzverwaltungsgesetz 106 die Materie einer Verwaltungsregelung entzogen haben. I m übrigen wäre für Verwaltungsabkommen nur nach der zweiten Meinung Raum, und zwar auch nur dann, wenn das Landesverfassungsrecht die Antragsbefugnis der Exekutive allein überantwortete. Damit ergibt sich die Alternative: einseitiger Antrag plus einseitige Übertragung (Übernahme) oder zweiseitiger Vertrag. Die Rechtsfolgen sind jeweils verschieden. Die Bundesregierung entscheidet über die Übertragung (Übernahme) nach freiem Ermessen, ebenso das Land über die Antragstellung. Nach erfolgter Übertragung (Übernahme) können die Länder nach Ansicht der herrschenden Meinung ihren Antrag jedoch nicht mehr rechtswirksam widerrufen 1 0 7 . Dagegen w i r d man der Bundesregierung nicht absprechen können, den verfassungsrechtlichen Erstzustand durch einen actus contrarius wiederherzustellen. Verneinte man das, so reduzierte man die vom Grundgesetz aus Zweckmäßigkeitsgründen eingeräumte Übertragungs- (Übernahme-)möglichkeit auf ein einmaliges Wahlrecht. Ein Verwaltungsabkommen würde dagegen beide Seiten binden, andererseits auch je nach Vereinbarung von beiden Seiten auflösbar sein und somit zu Rechtsunsicherheit führen können. Da das Grundgesetz an anderen Stellen den Begriff „Antrag" i n einem ganz präzisen Sinne benutzt (Art. 84 Abs. 4 GG), werden die Übertragungen i m strengen Sinne des Wortlautes einseitig zu erfolgen haben. Das bedeutet den Ausschluß des Verwaltungsabkommens 1 0 8 » 1 0 9 . 108 Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 45 u. 50 zu A r t . 89 (S. 25 u. 27), RdNr. 38 zu A r t . 90 (S. 15); Giese-Schunck, Erl. I I 7 zu A r t . 108 (S. 205) unter irrtümlicher Berufung auf BVerfGE 1, S. 76 ff., die diese Frage nicht entschied. 104 Giese-Schunck, Erl. I I 4 zu A r t . 89 (S. 166); v. Mangoldt, S. 482 u. 486; Seifert-Geeb, I A 10 (S. 162 f.). 105 i. d. F. v. 6. 8.1961 (BGBl. I S . 1741). 106 V. 6. 9.1950 (BGBl. S. 448), § 34. 107 Herrfahrdt i m B K , Erl. I I 2 zu A r t . 89 (S. 2); v. Mangoldt, S. 482, 486; Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 33 u. 42 zu A r t . 89 (S. 19 u. 23) sowie RdNr. 33 zu A r t . 90 (S. 14); Seifert-Geeb, I A 10 (S. 162 f.). 108 Ebenso F. Klein, Grenzen, S. 155. 109 Das Ges. über die Aufgaben des Bundes auf dem Gebiet der Binnenschiffahrt v. 15. 2.1956 (BGBl. I I S. 317) i. d. F. des Ges. v. 21. 6.1965 (BGBl. I I

198 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen 10. Verwaltungsabkommen, die Gesetzgebungszuständigkeiten und Zuständigkeiten der a m Gesetzgebungsverfahren Beteiligten betreffen Seltener als d i e b i s h e r b e h a n d e l t e n V e r w a l t u n g s z u s t ä n d i g k e i t e n s i n d Z u s t ä n d i g k e i t e n z u r Gesetzgebung Gegenstand eines V e r w a l t u n g s a b kommens. a) „Paktierte

Gesetzgebung"

Sie s i n d v o r a b v o n d e n A b k o m m e n z u unterscheiden, die Gegenstände der Gesetzgebung b e t r e f f e n . Diese w u r d e n als S t a a t s v e r t r ä g e angesehen110. E i n e „ p a k t i e r t e Gesetzgebung" a u f d e r Stufe f o r m e l l e r Gesetzgebung, w i e sie der österreichischen V e r f a s s u n g s w i r k l i c h k e i t geläufig sein s o l l 1 1 1 , k e n n t die B u n d - L ä n d e r - A b k o m m e n s p r a x i s n i c h t . V e r w a l t u n g s a b k o m m e n b i l d e n i n der Regel n u r die G r u n d l a g e zu e i n e r „ p a r a l l e l e n Rechtsetzung" a u f d e r Stufe der Rechts- u n d V e r w a l t u n g s v e r o r d n u n g , die d u r c h d e n j e e i g e n s t ä n d i g e n E r l a ß a u s g e f ü h r t w i r d . D a r ü b e r w u r d e ber e i t s gesprochen 1 1 2 . Dagegen k e n n t d i e erfindungsreiche S t a a t s p r a x i s eine „ p a k t i e r t e " m a t e r i e l l e Gesetzgebung, das h e i ß t : R e c h t s v e r o r d n u n g g e b u n g . Sie t a u c h t i n der S p i e l a r t eines i n t e r n e n u n d eines e x t e r n e n Rechtsetzungsk o n d o m i n i u m s auf. Z u r ersteren gehört auf Landesebene § 7 des RP Landesgesetzes über die Errichtung der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer v o m 30. 8. 1950 113 . Er ermächtigt die Landesregierung, die „zur Durchführung erforderlichen Rechts- . . . Vorschriften . . . , soweit es sich u m gemeinsame Angelegenheiten der Bundesrepublik Deutschland u n d der beteiligten Länder handelt, i m Einvernehmen m i t der Bundesrepublik Deutschland u n d den Ländern" zu S. 873) bestimmt allerdings i n § 1 I Ziff. 2: „ D e m B u n d o b l i e g e n . . . die schifffahrtspolizeilichen Vollzugsaufgaben nach Maßgabe einer m i t den Ländern zu schließenden Vereinbarung . . . " Die Vereinbarungen m i t fast allen Ländern — vgl. Anhang Nrn. 205 ff. u. die ergänzenden Länderabkommen bei Ule-Rasch, S. 774 f. — gehen von einer automatisch alternierenden primären Landes-, subsidiären Bundeszuständigkeit aus. Die gesetzl. Übertragung gem. A r t . 89 I I 2, 3 GG ist hier nicht einmal formal eingehalten, sondern gerade ausgespart, i n Wirklichkeit besteht ein vertragliches Kondominium. I n ähnlicher Weise führen die zit. A b k o m m e n § 20 I Ziff. 5 des Ges. über die Aufgaben des Bundes auf dem Gebiet der Seeschiffahrt v. 24. 5.1965 (BGBl. I I S. 833) aus. 110 Siehe oben § 1 Nr. 2, Nr. 3 b) cc) u. Nr. 8. 111 Gleisner, ZfPol. 1958, S. 236. 112 Siehe oben § 2 Nr. 3 u. unten § 15 Nr. 5. 113 RP GVB1. 1950, S. 265. — Es ist zwar nicht k l a r ersichtlich, aber anzunehmen, daß auch diese Vorschrift i n dem zugrundeliegenden A b k o m m e n — vgl. Nr. 111 — vereinbart wurde.

§ 14 Zuständigkeitsvereinbarungen

199

erlassen. Eine derartige Delegation verstößt gegen A r t . 28 Abs. 1 Satz 1 i n V e r bindung m i t A r t . 20 Abs. 2 Satz 1 GG, da die zu erlassende Rechtsverordnung materiell nicht auf einen legitimierenden RP Landesvolkswillen zurückführbar ist. Sie ist auch nicht i n Einklang zu bringen m i t A r t . 110 RP Verf. u n d A r t . 80 Abs. 1 Satz 2 GG, w e i l die Rechtsverordnung nurmehr formal eine solche der RP Landesregierung ist, der Gesetzgeber sich materiell seines Gesetzgebungsrechtes an die fremdstaatlichen Vertragspartner begeben hat. E i n V e r w a l tungsabkommen ist per se nicht geeignet, den Gesetzgeber zu einer solchen Delegation zu zwingen 1 1 4 . Z u einer weitergehenden Kooperation fühlten sich der Bundesminister f ü r Verkehr und der Minister für Wirtschaft u n d Verkehr des Landes SH ermächtigt. Gemeinsam erließen sie auf G r u n d je eigener Ermächtigungsbestimmungen 1 1 5 die Hafenordnung (Polizeiverordnung) für die Häfen i n SH v o m 24. 4. 1956. Betont der Vorspruch der Verordnung noch, daß die beiden Minister sie „ j e für ihren örtlichen und sachlichen Zuständigkeitsbereich" erlassen, so ist der Verordnung davon nichts anzumerken. Wörtlich gleichlautend w u r d e sie i m Bundesgesetzblatt und i m SH Gesetz- u n d Verordnungsblatt unter dem gleichen D a t u m erlassen u n d p u b l i z i e r t 1 1 6 ; dabei ist sie jeweils von beiden Ministern unterschrieben. Eine Trennung der Zuständigkeiten ist weder i n der Gesamt- noch i n einer Einzelregelung erkennbar vorgenommen worden; k a u m ein Paragraph g i l t n u r f ü r den Bundes- oder n u r f ü r den Landesbereich. M a n hat es also m i t einer einheitlichen Verordnung auf Grund addierter Kompetenzen zu tun. F ü r den Rechtsuchenden w i r d die W a h l des zuständigen Gerichts bei dieser A r t der Gemeinschaftsverordnung zum Glücksspiel. Bundes- u n d L a n desgesetzgeber werden nicht wissen können, welchen T e i l der Verordnung sie gegebenenfalls aufheben dürfen.

b) Vertragliche

Bindung

des

Gesetzesinitiativrechts

S e i t d e m das Bundesverfassungsgericht 117 unter einhelliger Zustimm u n g des S c h r i f t t u m s entschieden hat, daß Gesetzgebungszuständigkeiten — außer b e i A r t . 71 u n d A r t . 80 G G — n i c h t v o m B u n d a u f d i e L ä n d e r oder u m g e k e h r t ü b e r t r a g e n w e r d e n k ö n n e n , ist k l a r g e s t e l l t , daß f ü r V e r w a l t u n g s a b k o m m e n i n s o w e i t k e i n R a u m sein k a n n . Dagegen s i n d A b k o m m e n b e k a n n t , die sich a u f das G e s e t z e s i n i t i a t i v r e c h t der verfassungsrechtlich i n i t i a t i v b e r e c h t i g t e n R e g i e r u n g s o r g a n e beziehen. I n der Verwaltungsvereinbarung über den Hafenlotsdienst i m Hafen Emden vom 14. 2./27. 3.1962 118 w i r d der NS Minister für Wirtschaft u n d Verkehr v e r pflichtet, sich bei der Vorbereitung von den Hafenlotsdienst betreffenden Ge114

Siehe dazu oben § 1 Nr. 9. Genannt werden f ü r den B M V : § 366 Nr. 10 StGB i. V. m. A r t . 89, 129 I GG; für den SH M f W i u V : §§ 14 I, 25, 37, 38 Preuß. P V G v. 1. 6.1931 (Preuß. GS S. 77) i. V. m. §§ 348, 351 Preuß. Wasserges. v. 7. 4.1913 (Preuß. GS S. 53). 116 BGBl. 1956 I I , S. 451; SH GVB1.1956, S. 79. 117 Ε 1, S. 14 ff. (35); ebenso BVerfGE 4, S. 115 ff. (139). Speziell zu Gesetzgebungszuständigkeiten v. Mangoldt-Klein I I , S. 1347; widersprüchlich Maunz i n Maunz-Dürig, RdNrn. 17 zu A r t . 20 (S. 7) u. 9 zu A r t . 70 (S. 5). 118 — Nr. 159 —. 115

200 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen setzen m i t dem Bundesverkehrsminister ins Benehmen zu setzen. Weitergehend bestimmt das Verwaltungsabkommen über die Raumordnung v o m 16.12.1957 119 , daß die Landesregierungen auf die zur Ausführung des A b k o m mens erforderlichen Maßnahmen h i n z u w i r k e n haben; damit sind auch gesetzgeberische Maßnahmen gemeint 1 2 0 .

Diese Praxis kann sich auf die Ansicht des Bundesverfassungsgerichts 121 stützen, ein Initiativberechtigter könne sich völkerrechtlich verpflichten, von seinem Initiativrecht einen bestimmten Gebrauch zu machen; er dürfe aber nicht das Parlament i n die Bindung einzubeziehen versuchen 122 . Auch sonst ist eine Bindung der Initiative dem geltenden Recht nicht fremd. Sie ergibt sich aus verfassungsrechtlichen oder gesetzlichen Geboten 1 2 3 . Ob auch Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern eine Bindung herbeiführen können, ist dagegen fraglich. Sie sind i n diesem Zusammenhang allerdings nicht schon deshalb unzulässig, w e i l die parlamentarische M i t w i r k u n g fehlte. Denn initiativbindende Abkommen übertragen keine Zuständigkeiten, sondern regeln lediglich deren Ausübung bei unveränderter Zuständigkeit 1 2 4 ; sie beziehen sich nicht auf einen Gegenstand der Gesetzgebung, sondern betreffen den Zuständigkeitsbereich der Exekutivspitze, der nur den Anstoß zur eigentlichen legislatorischen Tätigkeit gibt. Ist man deshalb auch der Ansicht, die initiativberechtigten Regierungsorgane seien bei Ausübung ihres Initiativrechtes Gesetzgebungsorgane 125 oder „Nebenorgane der Gesetzgebung " 1 2 e - 1 2 7 , so sind derartige Abkommen deshalb nicht als Staatsverträge abzuschließen. Vor der Prüfung der Zulässigkeit initiativbeschränkender Verwaltungsabkommen w i r d man unterscheiden müssen, ob ein Abkommen eine Konsultations- und Beratungspflicht i m Stadium der Vorarbeiten und no — N r . 143—. Vgl. z. B. Keßler, B u l l e t i n 1958, Nr. 2, S. 17. BVerfGE 1, S. 351 ff. (366). Zust. Geller-Kleinrahm (-Fleck), S. 397: Da das Initiativrecht n u r ausnahmsweise eine verfassungsrechtliche Pflicht sei, sei eine f r e i w i l l i g übernommene Initiativpflicht durch A b k o m m e n zulässig; Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 3 zu A r t . 76 (S. 2). 122 Gegen eine Verpflichtung der Handhabung der gesetzgebenden Gewalt vor allem Forsthoff, Lehrbuch, S. 254; Krüger, Staatslehre, S. 813 f.; RGZ 199, S. 177 ff. (187). Zweifelnd Friauf, AöR N. F. 49, S. 305. 123 BVerfG, Urt. v. 20. 3.1963, N J W 1963, S. 947 ff. (949); ferner Landesergänzungsges. zu Bundesrahmengesetzen nach A r t . 75 GG (von Verfassungs w e gen). Zust. Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 3 zu A r t . 76 (S. 2). 124 I m Ergebnis ebenso H.-E. Giese, S. 111 f.; a. A. Pötzsch-Heffter, A n m . 14 b zu A r t . 45 (S. 221). 125 v. Mangoldt-Klein I I , S. 1139 f., bezüglich A r t . 59 Abs. 2 GG. 126 Anschütz, S. 359. 127 Historisch ist das Initiativrecht von Regierungsorganen ein Rest des monarchischen Vorbehaltsrechtes: Meyer-Anschütz, S. 659; G. Jellinek, Staatslehre, S. 731. 120 121

§ 14 Zuständigkeitsvereinbarungen

201

-Überlegungen eines initiativmitbeteiligten Organteiles oder des initiativberechtigten Organs selbst oder eine Bindung bezüglich des Ob und Wie einer Initiative beinhaltet. Eine freiwillig eingegangene Konsultationspflicht i m Stadium der Gesetzesvorbereitung ist dem deutschen Gesetzgebungsverfahren nicht unbekannt 1 2 8 . Sie ist auch bei vertraglicher Begründung verfassungsrechtlich unbedenklich, weil sie sich lediglich unverbindlich i m Vorfeld des Willensbildungsprozesses des Initiativberechtigten auswirkt, bevor also das Gesetzgebungsverfahren begonnen hat. Für eine vertragliche Bindung eines initiativmitbeteiligten Organteils, zum Beispiel eines Ministers, ergeben sich schon kompetenzmäßige Einschränkungen. Die Initiativberechtigung von Exekutivstellen ist auf bestimmte leitende Regierungsorgane beschränkt, durchweg auf Regierungen 1 2 9 als Kollegien 1 3 0 . Regierungschefs und Einzelminister besitzen keine Kompetenz, die Initiativausübung, das heißt die interne Beschlußfassung und die Unterbreitung des Beschlusses an das Parlament, inhaltlich zu gestalten. Ihnen fehlt insoweit auch — ohne Ermächtigung des Initiativorgans — die Vertretungsmacht für den Abschluß von Abkommen. Verpflichtet sich etwa ein Minister, auf den Erlaß eines bestimmten Gesetzes hinzuwirken, so kann sich die Verpflichtung nicht auf den Initiativbeschluß, sondern nur auf diesem vorliegende Vorarbeiten und i n ihn allenfalls eingehende (Vor-)Überlegungen beziehen, etwa auf die Erstellung eines bestimmten Initiativentwurfvorschlags. Die Bindung bezieht sich nicht auf die Initiative — Beschluß, Beschlußinhalt und Einbringung — selbst. Anders dagegen, wenn ein initiativbindendes Abkommen von dem initiativberechtigten Organ selbst oder i n dessen Auftrag abgeschlossen wird. Eine solche Bindung begegnet verfassungsrechtlichen Bedenken, weil damit erstens die für den staatlichen Bereich bestehende Einseitig128

Vgl. etwa die Vorschriften i n der GGO B M i n I I , §§ 24, 25. Bund: BReg. (Art. 76 GG) = B K + B M i n . (Art. 62 GG) — B W : „Reg." (Art. 59 I) = MPräs. + M i n . + evt. Staatssekretäre u. Staatsräte (Art. 45 I I ) — By: MPräs. unterbreitet namens der beschließenden StReg. (Art. 71, 47 V, 55 Ziff. 3; §§ 4, 1 V GO BStReg.) = MPräs. + StMin. + Staatssekretäre (Art. 43 I I ) — Bln.: „Senat" (Art. 45 I I ) = R e g B M + Bürgermeister + Senatoren (Art. 40 I I ) — Brem.: „Senat" (Art. 123 I) = Präs. d. Senats + Senatoren (Art. 107, 114) — Hbg.: „Senat" (Art. 48 I) = LReg. = Erster B M + Senatoren (Art. 33 I I , 41) — Hs: „LReg." (Art. 106, 117) = K a b i n e t t = MPräs. + Min. (Art. 100) — NS: „Landesministerium" (Art. 33 I I , 28 I I 5) = LReg. „ i n ihrer Gesamtheit" (Art. 28 I I ) = MPräs. + M i n . (Art. 19 I) — NRW: „LReg." (Art. 56 I, 65) = MPräs. + L M i n . (Art. 51) — RP: „LReg." als Gesamtheit (Art. 108) = MPräs. + Min. (Art. 98 I) — SL: MPräs. namens der LReg. (Art. 100) = MPräs. + Min. (Art. 88) — SH: „LReg." (Art. 32 I I ) = MPräs. + L M i n . (Art. 211 2). 130 y g i — insbes. zum Begriff — E.-W. Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 138 A n m . 40; v. Mangoldt-Klein I I , S. 1268. 129

202 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

keit und Alleinverantwortlichkeit der Initiative zu einer staatsfremden Abhängigkeit und Gebundenheit herabgemindert 1 3 1 und zweitens der Bundesexekutive ein Einflußrecht auf das Gesetzgebungsverfahren der Länder bzw. umgekehrt eingeräumt wird. Anders als i m Verwaltungsbereich hat das Grundgesetz i m Gesetzgebungsverfahren aber eine ausnahmslose Trennung zwischen Bund und Ländern verordnet, ohne irgendwelche Gemeinsamkeiten oder Kondominien zuzulassen. Da auch Bund und Länder potentielle Adressaten ihrer Gesetze sind, ist eine Einflußnahme auf das Ingangsetzen des Gesetzgebungsverfahrens mit der Stellung potentieller Gesetzesunterworfener unvereinbar und nicht mit der Stellung derer gleichzusetzen, die dem Bund bzw. den Ländern auf der Völkerrechtsebene gegenübertreten.

c) Ausschluß des Gesetzgebungsbedürfnisses im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG durch Verwaltungsabkommen Bei der Beratung des Gesetzes zur Errichtung einer Stiftung „Preußischer Kulturbesitz" und eines Bundesraumordnungsgesetzes i m Bundesrat tauchte erstmals die Frage auf, ob ein Bund-Länder-Verwaltungsabkommen die Voraussetzungen der Bundesgesetzgebungskompetenz bestimmen könne 1 3 2 . I m Bundesrat neigte man der Auffassung zu, ein Bund-Länder-Abkommen vermöge ein Gesetzgebungsbedürfnis i m Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG auszuschließen. Nicht zuletzt i m Hinblick auf diese Argumentation lehnte der Bundesrat die Gesetzentwürfe der Bundesregierung ab 1 3 3 . Dabei kam vor allem i n der Diskussion um das Bundesraumordnungsgesetz zum Ausdruck, daß ein Verwaltungsabkommen wegen seiner größeren Elastizität und Flexibilität einem einseitig erlassenen Bundesgesetz vorzuziehen sei. Die Argumentation verkennt jedoch, daß Gesetzgebungszuständigkeit und Verwaltungshandeln unvertauschbar und deshalb nicht konkurrenzfähig sind 1 3 4 . Art. 72 Abs. 2 GG bringt das deutlich zum Ausdruck. Das 131

Ebenso Krüger, Staatslehre, S. 887. Vgl. den Bericht von Weyer i n der 173. Stzg. des BR am 8. 3.1957, S. 550 ff.; dazu BVerfGE 10, S. 20 ff. (26); ferner den Bericht von Schwedler i n der 225. Stzg. des BR am 22. 3.1963, S. 56, Lauritzen, ebd., S. 59 f. Ebenso Kiesinger, Die Kompetenzen, S. 9. 133 I n einem ähnlichen F a l l wurden auf I n i t i a t i v e des BR i m Ges. zur E r richtung der Deutschen Welle u. des Deutschlandfunks v. 29.11.1960 (BGBl. I S. 862) die Bestimmungen über die Finanzierung aus den allg. Rundfunkgebührenaufkommen gestrichen u. auf bislang ergebnislose Vertragsverhandlungen verwiesen: vgl. Bulletin Nr. 166 v. 12.10.1965, S. 1343. 134 Daß das Gesetz seinen „klassischen" Bereich verlassen hat, fällt hier nicht ins Gewicht. 132

§ 14 Zuständigkeitsvereinbarungen

203

dort vorbehaltene „Bedürfnis" grenzt die Bundesgesetzgebungszuständigkeit nur von der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder ab. Ob ein Bedürfnis besteht, entscheidet der Bundesgesetzgeber nach eigenem, nicht justiziablen Ermessen 135 . Für die Zulässigkeit eines Gesetzes bleibt eine exekutive Regelungsmöglichkeit außer Ansatz 1 3 6 . Die gegenteilige Ansicht müßte nachweisen, daß Art. 72 Abs. 2 GG nicht ausschließlich der Gesetzgebungszuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern, sondern auch der Staatsfunktionentrennung dient. Ein bestehendes Abkommen könnte allenfalls die Zweckmäßigkeitserwägungen des Bundesgesetzgebers beeinflussen, ob er ein Gesetz erlassen w i l l 1 3 7 . Allerdings gibt es auch dabei Grenzen der Opportunität. I m Bereich des Gesetzesvorbehaltes stellen Verwaltungsabkommen von vornherein keine Alternative dar 1 3 8 . Ferner ist es rechtsstaatlich bedenklich, wenn statt eines Bundesgesetzes ein Abkommen eine Regelung ersetzen soll, u m „Schwierigkeiten aus dem Weg zu räumen", Zuständigkeitszweifel zu „beheben", getrennte Bund-Länder-Zuständigkeiten zusammenzufassen oder die Rahmengrenze des Art. 75 GG abzuschleifen 139 . Die verfassungsrechtliche Grenze liegt dort, wo ein Mißbrauch heterogener Regelungsformen festzustellen ist. Begrenzungen der Bundes- oder Landesgesetzgebungszuständigkeit können nicht durch ein Abkommen überspielt werden. Liegt etwa ein Bedüfnis für eine bundeseinheitliche gesetzliche Regelung vor und hält der Bundesgesetzgeber eine dem Bedürfnis nachkommende Regelung für notwendig, so kann er sich eigenen Tätigwerdens nicht zugunsten eines bundesweiten Abkommens enthalten. Denn mit i h m können nicht die bundesgesetzliche Bindungswirkung aller erreicht und bundesverschiedene Landesgesetze ausgeschlossen werden; es ist nicht einmal sicherzustellen, daß ein einheitliches, alle Länder umschließendes Abkommen überhaupt und rechtzeitig Zustandekommen, ausgeführt und eingehalten wird. Der Regelungsgrund und -zweck, Sicherung der Einheitlichkeit, werden mit einem Abkommen verfehlt. Aus dem gleichen Grund wäre es unzulässig, wenn ein Bundesgesetz einen zur Erreichung des Gesetzeszwecks sachlich notwendigen Regelungsteil zugunsten eines Abkommens aussparte. Denn da der Abschluß des Abkommens nicht erzwungen werden könnte, bestünde die Gefahr, 135 BVerfGE 2, S. 213 ff. (224); 4, S. 115 ff. (127); 10, S. 234 ff. (245); zu A r t . 135 I V GG ebenso BVerfGE 10, S. 20 ff. (40). 136 BVerfGE 10, S. 20 ff. (26), erwähnt das Argument des BR zwar, n i m m t aber keine Stellung. Wie oben W. Weber, Rechtsgutachten, S. 10 ff. 137 Z u r Unzweckmäßigkeit speziell eines Raumordnungsabkommens W. Weber, Rechtsgutachten, S. 28 ff. 138 Das übersieht Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 9 zu A r t . 74 (S. 8). 130 So die Begründungen von Maunz, a.a.O.

204 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

daß das Gesetz unausführbar würde. I m Bereich der Bundesrahmengesetzgebung könnte deshalb auch nicht die Bestimmung der Sachgrundsätze dem Abkommen überantwortet werden; ebensowenig darf die Rahmenausfüllung durch Abkommen erfolgen.

§ 15 Vertraglich begründete Mischverwaltung u n d Ingerenzrechte 1. Überblick

Während die Abkommen, die Zuständigkeiten des Bundes und der Länder übertragen oder i n der Ausübung beschränken, von einer getrennten Bundes- und Landesverwaltung ausgehen, bewirken die i m Folgenden zu behandelnden Abkommen eine gegenseitige Durchdringung, Einflußnahme, Vermischung und Zusammenlegung der Verwaltungen. Die Skala vereinbarter M i t - und Gemeinschaftsverwaltung reicht von generell abgesprochenen, aber punktuell einsetzenden Einfluß- und Mitwirkungsrechten über eine ständige Mitverwaltung i n Verwaltungsinstitutionen des Bundes oder der Länder bis zu echter, institutionalisierter Gemeinschaftsverwaltung. Der Trend der Praxis geht dabei offensichtlich zur Institutionalisierung, ohne daß allerdings die milderen und unauffälligeren Formen der Ingerenzen vernachlässigt werden. Ingerenzrechte des Bundes und der Länder bzw. der Bundes- und Landesverwaltung sind vom Grundgesetz verschiedentlich vorgesehen und i n der Bundesgesetzgebung konkretisiert und perfektioniert worden. Die Berichte Röttgens 1 bieten dafür reiches Anschauungsmaterial. Neben diese Quellen sind zunehmend Bund-Länder-Abkommen getreten. Konnte Röttgen anfangs kaum Beispiele für diese Erscheinung nennen, vermerkte Rölble 2 bereits eine Anzahl abgestufter Ingerenzrechte aufgrund von Abkommen. Sie gehen i n der Regel zu Lasten der Länder, die offenbar gegen derartige freiwillige Einschränkungen ihrer Verwaltungsselbständigkeit nichts einzuwenden haben. 2. Bundesstaatliche Ingerenzen

Da das Grundgesetz zur Frage von Abkommen zwischen Bund und Ländern überhaupt schweigt, ist i h m unmittelbar auch nichts über das Problem der Zulässigkeit von vertraglich begründeten Ingerenzrechten zu entnehmen. Die Prüfung muß daher an den allgemeinen Bestimmungen des Grundgesetzes ansetzen3. 1

JöR N. F. 3, S. 67 ff., u. JöR N. F. 11, S. 206 ff. Gemeinschaftsaufgaben, S. 31 ff. Positiv geregelte Einfluß- u. Mitwirkungsrechte des Bundes: A r t . 28 I I I , 32 I I I , 35, 37, 84, 85, 87 b I I , 91, 108, 119, 120 a GG, der Länder: A r t . 32 I I , 35, 36, 50, 53, 89 I I I GG. 2

8

206 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

Die Einfluß- und Mitwirkungsrechte des Bundes bzw. der Länder sind i n ihnen nach dem Gesichtspunkt verteilt, i n welchem Maße Bundes- bzw. Landesinteressen i n der Landes- bzw. Bundesverwaltung Berücksichtigung zu finden haben. Das Grundgesetz hat sich dabei nicht auf das natürliche Zusammenspiel verlassen, sondern stärker als die WRV Rechte und Pflichten positiviert. Dabei bestehen, wie gesagt, die meisten Ingerenzrechte zugunsten des Bundes, der bereits infolge seiner allgemeinen Stellung, insbesondere als Inhaber umfangreicher Gesetzgebungszuständigkeiten, einen weitgehenden Einfluß auf die Verwaltungsführung der Länder auszuüben vermag. Diese Seite der Ingerenz steht daher i m Vordergrund der Überlegungen. Die Perfektionierung normierter Ingerenzen kann nicht ohne Einfluß auf die Zulässigkeit nicht verfassungsrechtlich verliehener oder eröffneter Einfluß- und Mitwirkungsrechte sein. Demgemäß hat der überwiegende Teil des Schrifttums insbesondere bei der Interpretation der A r tikel 84/85 GG die Ausschließlichkeit der dort verzeichneten Ingerenzrechte des Bundes angenommen 4 . I n den Einzelfragen herrscht jedoch weitgehende Uneinigkeit. Ob zum Beispiel Zustimmungs-, Genehmigungs- oder Einvernehmensrechte i m Rahmen der Art. 84/85 zulässig sind, w i r d sehr unterschiedlich beantwortet 5 . Eine gleichfalls unterschiedliche Beurteilung zeigt sich i m Hinblick auf die übrigen Formen der Ingerenzen, die i m Grundgesetz nicht ausdrücklich erwähnt sind. Der Grund liegt auf der Hand. Je nachdem wie Zweck und Umfang der normierten Rechte und Pflichten und die A r t des zugehörigen Verwaltungstypus zu charakterisieren sind, muß ihre Auslegung schwanken. Dabei geht das Schrifttum von der Auslegungsregel aus, daß nicht i m Grundgesetz ausdrücklich genannte Ingerenzrechte nur insoweit i n Betracht kommen können, als sie die normierten lediglich interpretieren oder konkretisieren 6 . Das mit Recht. Denn außer dem vordergründigen Argument, aus der Ausführlichkeit einer Regelung sei ihre Ausschließlichkeit zu folgern, sprechen allgemeine bundesstaatliche Erwägungen für eine einschränkende Interpretation. Das Grundgesetz hat Bund und Länder entschieden als geschlossene Verwaltungseinheiten mit Staatscharakter gegenübergestellt. Als solche 4 E t w a Gerner, BayVBl. 1955, S. 193 ff.; Kölble, D Ö V 1960, S. 657; Maunz i n Maunz-Dürig, RdNrn. 54 u. 59 zu A r t . 83 (S. 22 u. 24); differenzierend Röttgen, D Ö V 1955, S. 487 f.: Aufsichtsrechte erschöpfend, Weisungsrechte n u r notifiziert. 5 Bei A r t . 84 GG unzulässig: F. Klein, Grenzen, S. 133 f., m i t weiteren A n gaben; dagegen Röttgen, D Ö V 1955, S. 489; differenzierend Hamann, Erl. Β 7 zu A r t . 83 (S. 362). Bei A r t . 85 GG dagegen auch von F. Klein, a.a.O., S. 144 m. weiteren Angaben f ü r zulässig gehalten. 6 Deutlich so Köttgen (vgl. vorstehende A n m . 4).

§ 15 Vertraglich begründete M i s c h e r w a l t u n g und Ingerenzrechte

207

sind sie grundsätzlich impermeabel. Kennzeichnend dafür ist das Institut der Bundesaufsicht, m i t der der Bund den Ländern i n der Regel als geschlossenen Verbandseinheiten gegenübertritt. Aus der Staatsqualität des Bundes und der Länder folgt die prinzipielle Freiheit von fremdstaatlichen Einflüssen. Vom Staatlichen her gesehen stellen Einfluß- oder M i t wirkungsrechte eines anderen Staates sonach Ausnahmen dar. Der Bundesstaat dagegen verlangt ein gewisses Maß wechselseitiger Einflußnahme, weil anders die notwendige Abstimmung der Teilordnungen nicht zu erreichen ist. A r t und Umfang wechselseitiger Einflußnahme und M i t wirkung hängen wesentlich von der A r t der Aufgabenverteilung zwischen Bund und Gliedern ab. Liegen Zielsetzung und Konkretisierung, das heißt Gesetzgebung und Gesetzesausführung, in einer Hand — wie zum Beispiel i n den USA —, w i r d die Ausgestaltung eine andere sein, als wenn Gesetzgebung und Gesetzesausführung zwischen Bund und Gliedstaaten geteilt sind. Das Grundgesetz hat durch die Verlagerung des Schwergewichtes der Verwaltung auf die Länder (Art. 30, 83 GG) diese — um einen Ausdruck Röttgens 7 umzudeuten — zu „Verwaltungsstaaten" deklariert. Die Konsequenz ist, daß die Selbständigkeit und Eigenverantwortlichkeit ihres Verwaltungshandelns weitgehendst unantastbar zu sein hat. Zusätzlich muß auch auf A r t . 83 GG hingewiesen werden, der Mitwirkungsrechte des Bundes von einem besonderen „Zulassen" abhängig und sie damit zur Ausnahme macht. Die dem Bund vom Grundgesetz gewährten Einfluß· und Mitwirkungsrechte sind deshalb als ein Maximum anzusehen und eng zu interpretieren 8 . Das Grundgesetz läßt es bundesstaatlich unbedenklich erscheinen, anstelle einer vorgesehenen Einzelweisung die Zustimmung oder Genehmigung zu setzen, weil in beiden Fällen das Verwaltungshandeln des Landes inhaltlich vom Bund bestimmbar bleibt. Dagegen ist ein Einvernehmen dort ausgeschlossen, wo es sich nicht mehr auf den Einzelfall beschränkt und das Grundgesetz nicht ausdrücklich eine Grundlage gegenständlicher Verschränkung von Bundes- und Landesverwaltung bietet 9 . Auf die Darstellung und Untersuchung der zahlreichen Einzelfragen und der Stellungnahmen des Schrifttums muß aus Themagründen hier verzichtet werden. Die Untersuchung muß sich auf die Frage beschränken, ob die Grenzen, die einseitigen Akten des Bundes — Gesetz, Verwaltungsverordnung, Einzelanordnung — gesetzt sind, zugleich die der Zulässigkeit der Verwaltungsabkommen bezeichnen. 7

D Ö V 1955, S. 486. A. Haas, Aufgaben, S. 132; BVerfGE 11, S. 77 ff. (85 ff.): A r t . 80 Abs. 1 G G ist so zu interpretieren, daß die Verfassungsordnung u. Landespolitik möglichst geringfügig eingeschränkt w i r d . β Ebenso Röttgen, JöR N . F . 3, S. 221 f. u. 227; ferner Zinn-Stein, Teil B, Einf., S. 46. 8

208 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen 3. Vertragsbegründete Ingerenzrechte des Bundes auf die Landesverwaltung

Da Bund und Länder i m Verwaltungsabkommen eine einverständliche, freiwillige Regelung treffen, könnte es immerhin sein, daß auf diesem Wege Einfluß- und Mitwirkungsrechte über die i m Grundgesetz geregelten Fälle hinaus begründet werden könnten. a) Selbstbeschränkungsfreiheit

der Länder

Die Möglichkeit zusätzlicher Selbstbeschränkung, insbesondere der Länder, w i r d vielfach angenommen 10 . Kennzeichnend für diese Ansicht ist folgender Satz Köttc/ens 11 , m i t dem er die i h m bekannte Abkommenspraxis ausdrücklich billigt: „Möglichkeiten verbindlicher Koordinierung können allerdings . . . über die bereits i m Grundgesetz selbst vorgesehenen Fälle hinaus nur i n der Form von Abkommen zwischen Bund und Ländern geschaffen werden. Verwaltungsabkommen erwiesen sich daher während der Berichtszeit mehrfach als ultima ratio angesichts einer zwingenden sachlichen Notwendigkeit zur Koordinierung von Bundesund Landesinitiative." Die Ausschließlichkeit der grundgesetzlich fixierten Einwirkungsrechte wäre danach i n zweierlei Hinsicht nur relativ. Sie bezöge sich nur auf die Bereiche, für die spezielle Rechte des Bundes ausdrücklich genannt sind, und dabei lediglich insoweit, als sie dem Bund ohne besondere E i n w i l l i gung der einzelnen Länder — also nicht des Bundesrates — zugeordnet sind. Die Richtigkeit dieser Ansicht setzte voraus, daß der von einseitigen Einflüssen des Bundes grundgesetzlich freigestellte Raum eigenverantwortlicher und selbständiger Landesverwaltung freiwilliger Selbstbeschränkung zugänglich sei. Das Schrifttum ist i m Zusammenhang mit vereinbarten Einfluß- und Mitwirkungsrechten auf diese Fragestellung nicht eingegangen. Die Praxis der Bund-Länder-Abkommen scheint sie zu bejahen. Dafür zwei Beispiele, die aus dem vorhandenen Abkommensmaterial unschwer vermehrt werden könnten. b) Die Abkommen

über die Besatzungslastenverwaltung

Die Abkommen über die Verteidigungs- und Besatzungslastenverwaltung 1 2 weisen exakt an A r t . 85 und 108 GG orientierte Einfluß- und 10 Gerner, B a y V B l . 1955, S. 194; Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 55 zu A r t . 83 (S. 23) u. RdNrn. 53 f. zu A r t . 84 (S. 23). Zweifelnd Ritter v. Lex, Entwicklung, S. 56; zust. Nawiasky-Leusser-Schweiger-Zacher, RdNr. 9 zu A r t . 77 (S. 7) f ü r die gesetzesfreie Verwaltung. A.A. F. Klein, Grenzen, S. 156. U n k l a r Kölble, D Ö V 1960, S. 657 f. 11 JöR N. F. 3, S. 141. Lediglich fragend ders., D Ö V 1955, S. 487; jetzt eindeutig ablehnend gegenüber einer Modifizierung der abschließenden Ingerenzrechte des GG durch Verwaltungsabkommen ders., A r c h K o m m W 1966, S. 23 f.

§ 15 Vertraglich begründete M i s c h e r w a l t u n g u n d Ingerenzrechte

209

Mitwirkungsrechte von Bundesstellen auf, gehen teilweise über die Regelung dieser A r t i k e l hinaus. Der Bundesfinanzminister k a n n — i m Einvernehmen m i t dem Bundesrat — Verwaltungsverfahren u n d Behördeneinrichtung regeln, allgemeine Weisungen (Verwaltungsvorschriften) u n d Einzelweisungen an die obersten, bei D r i n g lichkeit auch an nachgeordnete Landesbehörden richten, i h m steht die A u f sicht über die Gesetzmäßigkeit u n d i m Benehmen m i t den zuständigen obersten Landesbehörden auch über die Zweckmäßigkeit der Ausführung der „Bundesvorschriften" zu. Er k a n n zu diesem Zwecke über die zuständigen obersten Landesbehörden Bericht- u n d Aktenvorlage verlangen, Beauftragte zu allen Behörden entsenden sowie bei den Behörden der Besatzungslastenverwaltung i n der unteren u n d mittleren Stufe „Vertreter des Finanzinteresses des B u n des" bestellen, deren Aufgaben i m Einvernehmen m i t den Ländern festzulegen sind (Ziffer 2 bis 4 der Abkommen) 1 3 . Die Abweichungen von den Regelungen der A r t . 84, 85, 108 GG bestehen hauptsächlich darin, daß das Grundgesetz die Gestaltung des Verwaltungsverfahrens und der Behördeneinrichtung zwingend dem Bundesgesetzgeber zuweist, während die A b k o m m e n den Bundesfinanzminister ermächtigen, ferner i n der I n s t i t u t i o n ständiger Vertreter des Bundes, da sowohl A r t . 84/85 als auch A r t . 108 GG lediglich die fallweise Entsendung von Bundesbevollmächtigten zu Überwachungszwecken kennen 1 4 , schließlich i n der Anerkennung a l l gemeiner Weisungsrechte des Bundesfinanzministers, die A r t . 84 Abs. 5 GG fremd sind 1 5 . Die A n f ü h r u n g dieser vertraglich begründeten Ingerenzrechte ist deshalb von besonderem Interesse, w e i l sie deutlich werden läßt, m i t welchem Elan man sogar über die umstrittene Regelung des ersten Überleitungsgesetzes1® hinausging, dessen § 4 zunächst n u r die „ Z u s t i m m u n g der zuständigen Bundesorgane", später deren Weisung an die obersten Landesbehörden i n A n gelegenheiten von „grundsätzlicher oder erheblicher finanzieller Bedeutung" bei der V e r w a l t u n g der Bundesmittel vorsah. Der Vergleich m i t der Regelung des Gesetzes zeigt, daß das A b k o m m e n nicht allein eine zweckgemäße u n d sparsame Verwendung der Bundesmittel sicherstellen soll, sondern zugleich u n d vor allem auf die Verwaltungsführung der Länder selbst E i n w i r k u n g e n gestattet. Infolgedessen geht es hier u m mehr als ein bloßes haushaltsrecht-

12 v. 16. 3.1950 — Nr. 180 —, v. 23. 3.1953 — Nr. 185 — u n d v. 5. 7.1955 (mit Bln.) — N r . 188 —. 13 Der Bundesrechnungshof k a n n die gesamte Haushalts- u. Wirtschaftsführ u n g der Länder auf dem Gebiet der Besatzungslastenverwaltung nach B u n desrecht überwachen (dazu § 4 des Ges. über den Bundesrechnungshof, BGBl. 1950 I, S. 765, 4. Überleitungsges., BGBl. 1955 I, S. 189, § 2 Ziff. 4). Dieses Problem k a n n hier n u r angedeutet, nicht kritisch erörtert werden, ebensowenig eine Auftragsverwaltung auf Kosten des Bundes, dazu Köttgen, D Ö V 1955, S. 490. 14 Z u A r t . 84/85 GG: Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 58 zu A r t . 84 (S. 23 f.). m i t weiteren Angaben. Z u A r t . 108 GG: Bühler i m B K , Erl. I I 2 b zu A r t . 108 (S. 3); WacJce, FinArch. N. F. 12, S. 722. 15 Gegen ihre bundesgesetzliche Einführung wandte sich der B R : B T Drucks., 2. WP, Nr. 1047 v. 3.12.1954, S. 8 (betr. Entw. eines Finanzverfassungsges.), jedoch ohne Erfolg: vgl. § 2 Ziff. 4 des 4. Überleitungsges. 16 v. 28.11.1950, BGBl. S. 773, jetzt i. d. F. v. 28. 4.1955, BGBl. I S. 193; vgl. A n m . 15 u. Holtkotten i m B K , Erl. I I 2,3 a, b zu A r t . 120 G G (S. 8 ff.).

14 Grawert

210 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen liches Weisungsrecht, das man aus A r t . 120 G G i n Anbetracht des Auseinanderfallens von Finanz- u n d Verwaltungsverantwortung gefolgert hat 1 7 . I m m e r h i n handelt es sich bei der Besatzungslastenverwaltung 1 8 u m landeseigene V e r w a l t u n g 1 0 , für die allenfalls ein „haushaltsrechtliches", jedoch kein „administratives K o n d o m i n i u m " 2 0 zulässig sein kann. Selbst die Meinungen, die i n A r t . 120 GG eine — aus dem 8. Abschnitt des GG herausfallende — A r t der Bundesauftragsverwaltung sehen 21 , lassen eine Beschränkung der Länder n u r i n haushaltsmäßiger Hinsicht zu. Auch nach dieser Ansicht können allenfalls die i n diese Richtung wirkenden Ingerenzrechte aus A r t . 120 GG herausgelesen werden 2 2 , während der m i t Bundesmitteln ausgeführte Landesvollzug von Bundesgesetzen allein den Schranken der A r t . 84 ff. GG unterliegen kann, jedoch nicht zusätzlich m i t haushaltsrechtlichen Weisungsrechten k u m u l i e r t werden darf. Inhaltlich gehen die genannten Verwaltungsabkommen über das Maß des verfassungsrechtlich Zulässigen hinaus, indem sie die Grenzen des A r t . 120 GG verlassen u n d den Verwaltungstyp des A r t . 84 bzw. 85/108 GG durch E i n führung ihnen unbekannter Ingerenzrechte umgestalten. Sie nehmen damit eine Verfassungsänderung vor 2 3 . Hinzu kommt, daß A r t . 120 GG seine Ausgestaltung allein einem Bundesgesetz überläßt, so daß ein Verwaltungsabkommen lediglich zu dessen Konkretisierung denkbar wäre 2 4 . I n jedem Falle stellt aber das Modell des A r t . 120 GG eine Ausnahme dar 2 5 , weshalb haushaltsrechtliche Weisungsbefugnisse von Bundesstellen f ü r andere Sachgebiete m i t besonderer Skepsis zu betrachten sind.

Unzulässig wäre es, einen Bereich landeseigener Verwaltung, die nicht der Durchführung von Bundesgesetzen dient, dadurch dem Verwaltungstyp des Art. 84 GG anzugleichen, daß man entsprechend vereinbarte In17 Krause, D Ö V 1955, S. 280; Köttgen, D Ö V 1955, S. 490. Görg, D Ö V 1955, S. 276; Holtkotten i m B K , Erl. I I 3 b γ) zu A r t . 120 GG (S. 11 f.). 18 Die Möglichkeit, Teile des Verteidigungswesens i n Auftragsverwaltung auszuführen, w u r d e erst m i t der Einfügung des A r t . 87 b GG durch Ges. v. 19. 3.1956, BGBl. I, S. 111, also genau drei Jahre nach Vertragsabschluß gegeben. Die Ausführungen i m Texte gelten daher auch f ü r die Verteidigungslastenverwaltung. 19 U n d zwar i. S. des A r t . 84 GG: L i t . - H i n w . bei Holtkotten i m B K , Erl. I I 2 a, 3 b zu A r t . 120 GG (S. 8,10 ff.). 20 Ausdrücke von Köttgen, DÖV 1955, S. 490. — Das BVerfG (E 14, S. 221 ff., 233 ff.) hat bestätigt, daß A r t . 120 GG lediglich die finanziellen Verhältnisse von B u n d u n d Ländern regelt. Auch die Neufassung v. 30. 7.1965 (BGBl. I S. 649) betrifft n u r dieses Problem: vgl. dazu Heckt, DÖV 1966, S. 10 ff. 21 Köttgen, D Ö V 1955, S. 490; ders., JöR N. F. 3, S. 18; ders., JöR N. F. 11, S. 219; Krause, D Ö V 1955, S. 280; Görg, DÖV 1955, S. 276. Gegen die Auffassung einer Bundesauftragsverwaltung BVerfGE 14, S. 221 ff. (233 ff.). 22 Gegen Weisungsrechte vor allem F. Klein, Grenzen, S. 166; Holtkotten im B K , Erl. I I 3 b γ) zu A r t . 120 GG (S. 12). Es ist auf die Haushaltsselbständigkeit des Bundes u n d der Länder Bedacht zu nehmen. 23 Α. A. auf G r u n d einer Zweckmäßigkeitsinterpretation des A r t . 120 G G Görg, DÖV 1955, S. 276 f. Z u r Frage einer vereinbarten Bundesauftragsverw a l t u n g wurde bereits oben § 14 Nr. 9 Stellung genommen. 24 Das übersieht Köttgen, JöR N. F. 3, S. 88 u. 142, der die A b k o m m e n f ü r zulässig hält. Z u r Zuständigkeitsverschiebung oben § 14 Nr. 7 b). 25 So auch Köttgen, JöR N. F. 3, S. 219.

§ 15 Vertraglich begründete Misch Verwaltung und Ingerenzrechte

211

gerenzrechte h i n z u f ü g t . A u f diese Weise ließe sich j e d e r V e r w a l t u n g s t y p u n d d a m i t die V e r f a s s u n g s o r d n u n g b e l i e b i g m a n i p u l i e r e n . Das G r u n d gesetz h a t n i c h t n u r die a b s t r a k t e n V e r w a l t u n g s t y p e n erschöpfend geregelt, s o n d e r n auch g e n e r e l l b e s t i m m t , welche V e r w a l t u n g s b e r e i c h e i h n e n u n d u n t e r w e l c h e n V o r a u s s e t z u n g e n z u z u o r d n e n sind. M i t j e d e m dieser V e r w a l t u n g s t y p e n s i n d ganz b e s t i m m t e , d a m i t u n v e r ä n d e r l i c h e Ingerenzmöglichkeiten verbunden.

c) Die Abkommen

über

die Bereitschaftspolizeien

der

Länder

Das z w e i t e B e i s p i e l b e t r i f f t e i n e n V e r w a l t u n g s z w e i g , der a l l g e m e i n als r e i n e L ä n d e r a n g e l e g e n h e i t g i l t , n ä m l i c h die Polizei. Die Verfügung über die Landespolizei steht allein Landesstellen zu. Lediglich i m Notstandsfall des A r t . 91 Abs. 2 GG k a n n die Bundesregierung die Polizei ihren Weisungen zur „ A b w e h r einer drohenden Gefahr" bis zu deren Beseitigung unterstellen. Die Verwaltungsabkommen zur Errichtung von Bereitschaftspolizeien der Länder 2 ® unterstellen Teile der Polizeieinheiten der Länder dagegen ständig der Weisung der Bundesregierung u n d binden den Einsatz der gesamten Bereitschaftspolizeien bereits beim entfernten Entstehen einer Gefahr, nicht erst bei offenkundig drohender Gefahr an die Zustimmung der Bundesregierung bzw. des Bundesinnenministers; zur Vorbereitung des Einsatzes nach A r t . 91 Abs. 2 GG ist bei dem Bundesminister ein Inspekteur der Bereitschaftspolizei geschaffen, der sich schon vorher über die Einsatzfähigkeit unterrichten k a n n (Nrn. 2, 7 der Abkommen). Die Bundesregierung erläßt i m übrigen die Dienstvorschriften „ i m Einvernehmen m i t der Mehrheit der L a n desregierungen" (Nr. 3 der Abkommen). Es w a r den Beteiligten dabei v ö l l i g klar, daß der A r t . 91 Abs. 2 GG nicht n u r interpretatorisch perfektioniert, sondern eindeutig erweitert wurde. Der Abgeordnete v. Prittwitz und Gaffron bemerkte i m bayerischen Landtag 2 7 , es gebe für die Verwendung der Bereitschaftspolizeien außerhalb Bayerns „jetzt zwei Rechtsquellen: A r t . 91 GG u n d das Verwaltungsabkommen . . . " . Die V e r nünftigkeit der Regelung kann nicht darüber hinwegtäuschen, daß die V e r fassung u m eine vereinbarte Notstandsregelung materiell erweitert w u r d e 2 8 . Die Bundesregierung erhielt eine Machtstellung, die die Aufstellung einer 2 ® i. d. F. v. 27.10.1950 — Nr. 202 —, v. 8. 2.1951 (mit NRW) — Nr. 203 — u. v. 14./27.4.1951 i. d. F. v. 15./26.1.1959 (mit Brem.) — Nr. 215 —. Beer, S. 231, hält das A b k o m m e n f ü r unwirksam, w e i l es Gesetzgebungsgegenstände betreffe u. deshalb n u r als Staatsvertrag hätte abgeschlossen werden dürfen; Drews-Wacke, S. 544, weisen zwar auf den Staatsvertragscharakter hin, vermerken aber ohne K r i t i k , daß n u r einige Landtage dem A b k o m m e n zustimmten u. dieses vom Bunde nicht einmal amtlich bekanntgemacht wurde. 27 Vhdlgen. d. B y L T , StenBer. der 23. Stzg. am 16. 5.1951. Ebenso lautet § 75 I I des Brem. Polizeiges. v. 5. 7.1960 (GBl. S. 73): „Der Einsatz" der Bereitschaftspolizei „außerhalb des Landes regelt sich nach A r t i k e l 91 des Grundgesetzes sowie nach den m i t dem B u n d u n d den Bundesländern getroffenen V e r einbarungen." Wörtlich fast gleichlautend § 90 I I des RP Polizeiverwaltungsges. V. 26. 3. 1954 (GVB1. S. 31). 28 Köttgen, JöR N. F. 3, S. 99, äußert keine Bedenken, ebensowenig Ule Rasch, S. 779, 769, u. Drews-Wacke, S. 544 ff.

14»

212 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen Bundesbereitschaftspolizei weitgehend ersetzte, die über eine Änderung des A r t . 73 GG einstmals, jedoch ohne Erfolg geplant w a r 2 9 . Die Notwendigkeit eines Einvernehmens m i t der Mehrheit der Landesregierungen sollte offenbar die F u n k t i o n des Bundesrates kopieren u n d die Zuständigkeitsbeschränkungen mildern. Errichtung u n d Befugnisse des Inspekteurs werden nicht von A r t . 30 u n d 91 gedeckt; sie sind A r t . 84 Abs. 3 u n d 85 Abs. 4 GG nachgebildet. Das A b k o m m e n gibt der Bundesregierung Verwaltungsbefugnisse, ohne daß A r t . 91 Abs. 2 G G eine entsprechende Gesetzgebungsbefugnis kennt 3 0 . Geht m a n davon aus, daß m i t dem Übergang der Weisungsgewalt auf die Bundesregierung nach A r t . 91 Abs. 2 GG die Weisungsbefugnis der Landesbehörden entfällt u n d die unterstellten Polizeikräfte aus dem hierarchischen Aufbau der Verwaltungsorganisation der Länder herausgelöst u n d i n die Bundesverwaltung nach A r t bundeseigener V e r w a l t u n g eingefügt sind 3 1 , so f ü h r t das A b k o m m e n zu einer ständigen organisatorischen Einfügung von Teilen der Landespolizei i n die Bundesverwaltung, also zu einer dem Grundgesetz unbekannten Bereitschaftspolizei des Bundes.

d) Der Verfügungsspielraum der Länder über Selbständigkeit und Eigenverantwortlichkeit ihrer Verwaltungsführung Die Beispiele verdeutlichen erneut, wieviel die Länder i m Wege von Verwaltungsabkommen zu geben bereit sind, während sie i m Bundesrat und bei der Frage der Verfassungsänderung an jedes ihre Eigenständigkeit tangierende Gesetz strenge Maßstäbe anzulegen pflegen. „Volenti non fit iniuria". Aber dieser Satz hat i m Rahmen der verfassungsmäßigen Zuständigkeitsordnung keinen Platz und vermag Zuständigkeitsverschiebungen i m Bundesstaatsverhältnis durch Abkommen nicht zu rechtfertigen. Die Unverfügbarkeit verfassungsrechtlicher Zuständigkeiten begründete den Satz von der Eigenwahrnehmung der Aufgaben und Befugnisse von Bund und Ländern 3 2 . Er bedarf hier einer Vertiefung auf die Frage hin, ob die Länder zumindest über Eigen- und Fremdbestimmung ihrer Verwaltungsführung disponieren können. Speziell für die Verwaltungsführung kennt das Grundgesetz keine durchgängige Abschirmung der Landesverwaltung gegen Einflüsse des Bundes. Die Landesverwaltung ist an die Bundesgesetze gebunden, sie hat sich der Überprüfung durch Bundesgerichte zu stellen, sie unterliegt 29 Die Bundesbereitschaftspolizei w a r i n A r t . I des S H Zustimmungsges. zum Verwaltungsabkommen, das hier als Staatsvertrag angesehen wurde, bereits einberechnet; Ges. v. 18. 5.1951 (SH GVB1. S. 105). Vgl. zur Entstehung Drews Wacke, S. 544. 30 Ule-Rasch, S. 779, Erl. 8 zu A r t . 91 GG. 31 So Ule-Rasch, S. 779, Erl. 5a zu A r t . 91 GG m. w. H i n w . ; sie bezeichnen die Bereitschaftspolizei aber als Länderpolizei: S. 769. 32 Siehe oben § 14 Nr. 7 a).

§ 15 Vertraglich begründete Misch Verwaltung u n d Ingerenzrechte

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i n nicht geringem Umfang der Aufsichts- und Weisungsgewalt der Bundesexekutive, die sich entweder an die Länder als Verbandseinheiten oder an deren Behörden i n unterschiedlichen und gestuften Intensitätsgraden richtet. Soweit diese Ingerenzen reichen und ausgeübt werden, kann potentiell bzw. aktuell nicht von einer materiellen Eigenbestimmung, Zurechnung und Verantwortlichkeit der Landesverwaltung gesprochen werden. Die Enumeration der Eingriffsrechte des Bundes und seiner Organe kennzeichnet ihre Limitation; für den Bund gibt sie die Grenze seines Dürfens an, für die Länder die Grenze ihres DuldenMüssens. Insoweit kann dem Grundgesetz positivrechtlich die Grenzlinie entnommen werden, auf der die Verfassung die bundesstaatliche Antinomie zwischen der Sicherung der Unabhängigkeit und Selbstbestimmung der Bundesglieder und des Interventionsinteresses des Bundes 33 zu lösen versucht. Der den Ländern damit überlassene fremdbestimmungsfreie Entscheidungsraum dient jedoch nicht nur ihrer Absicherung gegen den Bund, sondern i n gleichem Maße der Auswägung der bundesstaatlichen Gewaltenbalance und der Erhaltung der konkreten bundesstaatlichen Ordnung, die Länder als selbständige Verwaltungseinheiten um ihrer Eigengewichtigkeit und als Gegenpol zur Gesetzgebungskompetenz des Bundes voraussetzt. U m dem zu genügen, reicht es nicht, die Selbständigkeit und Eigenverantwortlichkeit als formelle Zurechenbarkeit zu verstehen, sie müssen vielmehr auf die materielle Entscheidungsgestaltung bezogen werden 3 4 . Indem die Verfassung das Maß der Einflußnahme selbst absteckt, entzieht sie die Entscheidung darüber der W i l l k ü r von Bund und Ländern 3 5 . Daraus erhellt, daß es prinzipiell nicht in der Hand der Länder liegen kann, i n welchem Maße der Bund i n sie „hineinregieren" kann 3 6 . Überdies bewirkt die vertragsmäßige Bindung der Verwaltungsentscheidung eine Verkürzung der parlamentarischen Kontrolle über die Exekutive, die sich ihrer Verantwortung unter Hinweis auf das verbindliche Abkommen entziehen wird. Gegen die hier vertretene Ansicht können weder A r t . 3 GG noch der Grundsatz der Bundestreue angeführt werden. Aus der Bundestreue lassen sich keine neuen Ingerenzrechte herleiten 3 7 ; Art. 3 GG ist schon des33

C. Schmitt, Verfassungslehre, S. 370. Dazu Forsthoff, AöR N. F. 19, S. 81. 35 Z u r Verzichtsfreiheit der Länder vgl. auch BVerfGE 4, S. 115 ff. (139), nach der ein Gesetz, das gegen Grundgesetznormen verstößt, die der Sicherung des eigenstaatlichen Bereichs der Länder dienen, nicht durch die Z u stimmung der Länder gültig werden könne. 38 Ebenso Scupin i n B K , Erl. 3 zur Vorbem. „Bundesrat" (S. 7 f.), der ausdrücklich ändernde Ländervereinbarungen ablehnt. Dagegen allerdings Bennewitz, ebd., S. 8 Fußn. 1. 37 Bayer, S. 117, gegen Maunz, W D S t R L 14, S. 45 ff.; mißverständlich BVerfGE 8, S. 122 ff. (138 ff.). 34

214 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

halb nicht aktuell, weil die wenigsten Abkommen alle Länder umfassen, zum anderen, weil er gliedstaatliche Verschiedenheiten des Verwaltungshandelns gestattet 38 . Die Grenze der Zulässigkeit vertraglich begründeter Ingerenzrechte des Bundes ist deshalb auch hier nicht erst mit der „Selbstaufgabe" der Länder erreicht, eine Grenze, die bereits durch A r t . 79 Abs. 1 und 3 GG gesichert ist. Sie ist schon dort zu sehen, wo der vom Grundgesetz mit den in ihm ausgeführten Ingerenzrechten objektiv gesetzte Maßstab der Selbständigkeit und Eigenverantwortlichkeit auch i n den Einzelheiten des Verwaltungshandelns überschritten w i r d 3 9 . Wenn deshalb das Grundgesetz die landeseigene Verwaltung, die nicht der Durchführung von Bundesgesetzen oder der auftragsweisen Erfüllung von Bundesaufgaben dient, grundsätzlich von Ingerenzen des Bundes freigestellt hat, so scheiden Aufsichtsrechte und -mittel ebenso aus wie Weisungs- und Einvernehmensrechte oder Zustimmungs- oder Genehmigungsvorbehalte, weil damit die eigentliche Entscheidungsbefugnis der Landesverwaltung relativiert w i r d 4 0 . Verwaltungsabkommen können somit keine dem Grundgesetz unbekannten Einfluß- und Mitwirkungsrechte des Bundes begründen und den Rahmen der verfassungsrechtlich zugelassenen übersteigen. e) Möglichkeiten zulässiger Einflußnahme des Bundes auf die Landesverwaltung aufgrund von Abkommen Es verbleibt für Verwaltungsabkommen der Regelungsinhalt, der Interpretation und Konkretisierung des Grundgesetzes, das heißt der i n ihm vorgesehenen Ingerenzrechte bedeutet. Wenn Nr. I I 1 b der Vereinbarung über eine Übergangsregelung für die Wahrnehmung der Befugnisse nach dem Energiewirtschaftsgesetz 41 die zuständigen obersten Landesbehörden bei bestimmten Verwaltungsmaßnahmen, die i n Durchführung des Gesetzes getroffen werden, an die Einvernahme des Bundeswirtschaftsministers bindet, so liegt sachlich darin kein Unterschied zu einer nach Art. 84 Abs. 5 GG zulässigen Einzel38

Siehe dazu oben § 10 Nr. 5 A n m . 26. Bayer. VGH, V G H E N. F. 8 I, S. 113 ff. (123): Eine Zubilligung von über das Grundgesetz hinausgehenden Mitwirkungsrechten durch Verwaltungsabkommen ist verfassungsrechtlich unzulässig. Ebenso A. Haas, Aufgaben, S. 132. 40 Ebenso Maunz i n Maunz-Dürig, RdNrn. 60 f. zu A r t . 83 (S. 25). A. A. Kölble, DÖV 1960, S. 658. Gegen vereinbarte Misch Verwaltung i m Bereich gesetzesakzessorischer V e r w a l t u n g Nawiasky-Leusser-Schweiger-Zacher, RdNr. 9 zu A r t . 77 (S. 7). 41 v. 13. 3./26. 4.1950 — Nr. 105 —. 39

§ 15 Vertraglich begründete Misch Verwaltung und Ingerenzrechte

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Weisung. Aber diese ist allein durch ein Bundesgesetz begründbar, so daß Verwaltungsabkommen insoweit ausgeschlossen sind. Nach der hier vertretenen Auffassung wäre es dagegen zulässig gewesen, die Modalitäten zu vereinbaren, nach denen unter den Voraussetzungen des A r t . 91 Abs. 2 GG ein Vorgehen der Bundesregierung i m Einzelfall erfolgen soll. Eine Ausnahme von der Unzulässigkeit der Begründung neuer Ingerenzrechte durch Verwaltungsabkommen w i r d man jedoch machen müssen, soweit der Bund zulässigerweise 42 Landesorgane mit der Wahrnehmung eigener Verwaltungszuständigkeiten betraut. M i t einer derartigen Aufgabenverlagerung sind naturgemäß Einwirkungsmöglichkeiten und Weisungsrechte verbunden, deren Niederlegung und Fixierung in einem Verwaltungsabkommen nichts entgegenzuhalten ist. Denn der i m Vorstehenden dargelegte Gesichtspunkt, den von Einflüssen des Bundes nach der Verfassung freien Bereich selbständiger und eigenverantwortlicher Landesverwaltung nicht anzutasten, greift hier nicht ein. Allerdings ist die Grenze der Zulässigkeit erreicht, wenn Verwaltungsabkommen eine instanzielle Verschränkung von Bundes- und Landesbehörden bewirken; denn damit würde die prinzipielle Trennung der Verwaltungsräume i n anderen als den vom Grundgesetz vorgesehenen Fällen durchbrochen. Die herrschende Lehre hat sich i n diesem Punkt überwiegend der bereits 1931 von Forsthoff is vertretenen Ansicht angeschlossen 44 . Daß die Herstellung eines Instanzenzuges auch durch Verwaltungsvereinbarung verfassungsrechtlich unzulässig ist, hat das Bundesverwaltungsgericht am Beispiel der sogenannten „Offenbacher Vereinbarung" 4 5 entschieden. Ein solcher Instanzenzug ist noch nicht darin zu sehen, daß sich etwa der Senat von Berlin einer Bundesanstalt — hier: der Physikalisch-Technischen Bundesanstalt — als technischer Oberbehörde „bedient" 4 6 . Denn mit dieser Formulierung ist eine direkte Überordnung über Landesbehörden gerade nicht gemeint. 42

Dazu oben § 14 Nr. 8. Die Öffentliche Körperschaft, S. 124 f. Gerner, BayVBl. 1955, S. 194; Köttgen, DÖV 1955, S. 491; ders., JöR N. F. 3, S. 82; Maunz, Festschrift f ü r Nawiasky, S. 265 f.; teilweise anders ders. i n Maunz-Dürig, RdNr. 37 zu A r t . 85 (S. 13); Hans Schneider, AöR 83, S. 6 f.; ders., Rundfunk als Bundesaufgabe, S. 435 f. 45 BVerwG, Urt. v. 4.12.1959, D Ö V 1960, S. 875. Die Vereinbarung v. 15. 6. 1948 sah eine Verwaltungsstelle („Schiedsgericht") vor, dem nach I n k r a f t t r e t e n des GG neben Landes- auch Bundesminister angehört hätten u. das über die Rechtmäßigkeit von Verwaltungsakten der Länder befinden sollte. 40 § 5 des Abkommens über die Übernahme der Physikalisch-Technischen Reichsanstalt, Berlin-Charlottenburg, auf die B R D und ihre Vereinigung m i t der Physikalisch-Technischen Bundesanstalt i n Braunschweig v. 15./21.9. 1953 — Nr. 113 —. Z u dieser A r t der Verwaltungsbeschränkung siehe oben § 14 Nr. 8 und unten § 16 Nr. 8. 48

44

216 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

I m Gegensatz zu entscheidungsbindenden Ingerenzrechten liegt eine schlichte Zusammenarbeit durchaus i m Wesen des Bundesstaates. A r t . 35 GG ist Ausdruck dafür, daß nicht nur Bund und Länder als geschlossene Einheiten, sondern auch ihre einzelnen Behörden und Organe i n dieser Form kooperieren 47 . Es w i r d verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sein, wenn ein Benehmen, die gegenseitige Anhörung und ähnliches vereinbart werden. Die Zuständigkeitsvereinbarung vom 20. 2.1952 48 bietet reiches Anschauungsmaterial. Auch Mitteilungs- und Unterrichtungspflichten 49 sind so lange unbedenklich 50 , wie sie nicht durch Ausgestaltung zu einseitigen Informations- oder Zitierrechten aufsichtsrechtlichen Charakter erhalten. Die Selbständigkeit und Eigenverantwortlichkeit w i r d i n keinem dieser Fälle angetastet, so daß die prinzipiell bundesstaatlichen Einwände nicht erhoben werden können. Hier liegt somit der eigentlich zulässige Anwendungsbereich von Verwaltungsabkommen, nämlich die schlichte Zusammenarbeit für Verwaltungsbereiche zu fixieren, die das Grundgesetz ungeachtet ihres Sachzusammenhanges zwischen Bund und Ländern teilt. Es handelt sich vor allem um Gebiete komplementärer Verwaltungszuständigkeiten des Bundes und der Länder. 4. Vertragsbegründete Ingerenzrechte der Länder auf die Bundesverwaltung Ob der Grundsatz strikter Impermeabilität über die vom Grundgesetz ausdrücklich vorgesehenen Fälle hinaus auch dem Bund verbietet, die Länder fallweise i n sein Verwaltungshandeln maßgeblich einzuschalten, bedarf besonderer Untersuchung. Eine Abhängigkeit des Bundes von den Ländern ist weniger zu befürchten als der umgekehrte Fall. Aufgrund umfassender Gesetzgebungszuständigkeiten besitzt der Bund immer die generelle Direktionsgewalt, so daß eine Aushöhlung seiner Staatlichkeit nicht aktuell werden dürfte. Zudem soll seine Verwaltungszuständigkeit die Ausnahme sein; wie das Bundesverfassungsgericht entschieden und Friedrich Klein für die Reichsverfassung von 1871, die Weimarer Reichsverfassung und das Grundgesetz ausführlich belegt haben, kann es als ein Strukturprinzip des deutschen Bundesstaates gelten, daß die Verwaltungszuständigkeiten des 47

So w o h l auch Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 1 zu A r t . 35 GG (S. 1); Kött-

gen, JöR N. F. 3, S. 227. 48

— Nr. 34 —. Vgl. A r t . 4 des Verwaltungsabkommens über den Ausbau der Ingenieurschulen v. 5. 9.1957 — Nr. 125 — ; Nr. 3 letzter Satz der Verwaltungs-Vereinbarung über die „ A l t e Süderelbe" v. 5./18.12.1962 — Nr. 162 —. 50 A. A. teilweise Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 61 zu A r t . 83 (S. 25). 49

§ 15 Vertraglich begründete Misch Verwaltung u n d Ingerenzrechte

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Bundes enger sind als seine Gesetzgebungszuständigkeiten 51 . Der bundesstaatliche Gewaltenteilungsgrundsatz gestattet eher eine Einflußnahme der Länder auf die Bundesverwaltung als des Bundes auf die Landesverwaltung. Da die Bundesverwaltung insbesondere auf den Gebieten nicht gesetzesausführender Verwaltung an Umfang tatsächlich zunimmt, kann eine verstärkte Einflußnahme der Länder ihr Verwaltungsgewicht und damit den bundesstaatlichen Gewaltenteilungsgrundsatz verstärken. I n Art. 50 GG findet sich zudem eine das Wesen unseres Bundesstaates konstituierende Vorschrift, nach der die Länder durch den Bundesrat an der Verwaltung des Bundes mitwirken. Allerdings ist der Bundesrat ein von den Landesregierungen beschicktes Bundesorgan, kein Organ der Länder. Art. 50 GG ist keine Kompetenznorm, sondern eine Funktionsbeschreibung, während die Mitwirkungsbefugnisse des Bundesrates aus einzelnen verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Bestimmungen folgen 52 . Für die Zulässigkeit vertraglicher Mitwirkungsrechte kommt es darauf an, ob A r t . 50 GG i n dem Sinne zu interpretieren ist, daß die Länder nur i n der i n ihm vorgesehenen Weise an der Bundesverwaltung m i t wirken können. Diese Auslegung w i r d durch einige Vorschriften des Grundgesetzes selbst ausgeschlossen53. Nach dem bereits Gesagten findet sie auch i n allgemein bundesstaatlichen Erwägungen keine Stütze. Sie w i r d daher i n Literatur und Rechtsprechung abgelehnt 54 . A r t . 50 GG zeigt damit einerseits, daß der Einfluß der Länder auf die Bundesverwaltung bundesstaatsgemäß ist 5 5 , daß das Grundgesetz also nicht von einer A b schirmung der Bundesverwaltung ausgeht 56 ; er besagt andererseits nichts über Form und Maß einer vertraglichen Ländermitwirkung. Da das Grundgesetz eine derartige M i t w i r k u n g nicht von einer besonderen verfassungsrechtlichen Zulassung abhängig macht, ist ihre Begründung auch durch Verwaltungsabkommen unbedenklich. Verwaltungsabkommen sind nicht bereits an die Grenze einfachen Benehmens gebunden. Jedoch kann keine unzulässige Mischverwaltung vereinbart werden. 51 BVerfGE 12, S. 205 ff. (205, 229); BVerfGE 15, S. 1 ff. (16); F. Klein, AöR N. F. 49, S. 377 ff., m i t zahlreichen Literaturbelegen. 52 Maunz i n Maunz-Dürig, RdNrn. 12 ff. zu A r t . 50 GG (S. 12 ff.). 53 Siehe oben A n m . 3 dieses Paragraphen. 54 BVerfGE 1, S. 299 ff. (311): zur „Düsseldorfer Vereinbarung"; Gerner, BayVBl. 1955, S. 194; v. Mangoldt- Klein I I , S. 1011; Maunz, Staatsrecht, S. 329; ders. i n Maunz-Dürig, RdNr. 10 zu A r t . 50 GG (S. 11). 55 Nawiasky, Grundgedanken, S. 62. 56 Strenger Bayer. VGH, V G H E N. F. 8 I, S. 113 ff. (123), zu A r t . 87 Abs. 1 GG (die Post betr.): Die gegenseitige Einwirkungsgrenze des GG bestehe auch zugunsten des Bundes u. könne n u r durch Verfassungsänderung verschoben werden. Die Z u b i l l i g u n g über das GG hinausgehender Mitwirkungsrechte der Länder durch Verwaltungsabkommen sei m i t dem GG daher nicht vereinbar.

218 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

Eine freiwillige Bindung des Bundes ist vor allem dann zu rechtfertigen, wenn Bundesstellen i n die Wahrnehmung von Landesaufgaben eingeschaltet sind; insoweit ist der Bereich bundeseigener Verwaltungszuständigkeit nicht betroffen. Soweit die hier bekannten Abkommen Ingerenzrechte der Länder begründen, die über eine schlichte Zusammenarbeit hinausgehen, handelt es sich durchweg um vereinbarte Landesauftragsverwaltung 5 7 . Die Möglichkeit einer M i t w i r k u n g der Länder ist dann zu verneinen, wenn aus dem Sinn der A r t . 50 ff. und 83 ff. GG ihre Ablehnung hervorgeht. Nach Maunz 58 soll neben die aus A r t . 53 GG folgenden Rechte kein vereinbartes Unterrichtungs- oder Fragerecht der Länder treten können. Diese Ansicht ist nicht überzeugend, da Art. 53 GG allein Rechte des Bundesrates behandelt 59 , jedoch keinen Hinweis für den Ausschluß entsprechender Rechte der einzelnen Länder gibt. Art. 53 GG ist lediglich eine Kompetenznorm i m Bereich der Bundesorgane. Andererseits können jedoch vereinbarte Informationsrechte und -pflichten der Länder die des Bundesrates nicht ausschließen 00 . Methodisch genau umgekehrt folgert Maunz 61 aus der Tatsache, daß Art. 86 GG nicht einmal eine M i t w i r k u n g des Bundesrates vorsieht, es sei auch eine solche der einzelnen Länder ausgeschlossen. Wohl i m Hinblick auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 21.5.1952 62 macht er eine Ausnahme, wenn ein Bundesgesetz lediglich an die Länder gerichtet ist. Die Ausführung von Bundesgesetzen den Ländern gegenüber sei nämlich nicht von A r t . 86 GG gemeint. Außer dem bereits Gesagten ist dieser Ansicht entgegenzuhalten, daß sich die Rechte des Bundesrates aus Art. 53 GG auch auf den Art. 86 GG zugehörigen Teil der Bundesverwaltung beziehen 63 und daß A r t . 86 GG auch die i n den A r t . 87 ff. (besonders A r t . 89 Abs. 3) GG aufgeführten Bundesverwaltungszuständigkeiten umgreift, die zum Teil eine Einflußnahme der Länder oder des Bundesrates vorsehen. 57 Vgl. z. B. § 1 Abs. 2 u. § 3 des Abkommens über die Wahrnehmung von Landesaufgaben an den Bundeswasserstraßen i m Lande N R W v. 29. 9./31.10. 1956 — Nr. 154 —. Ferner, w e n n Bundesstellen völkerrechtliche Verträge i m Namen eines Landes abschließen. 58 I n Maunz-Dürig, RdNr. 54 zu A r t . 83 (S. 22). 59 So auch Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 13 zu A r t . 53 G G (S. 4). 60 Schäfer, Bundesrat, S. 32. — Z u r Praxis der K o n t a k t e zwischen Bundesu. Landesbürokratie neben dem BR vgl. Neunreither, S. 95 ff. 61 I n Maunz-Dürig, RdNr. 55 zu A r t . 83 GG (S. 23) u. RdNr. 4 zu A r t . 86 GG (S. 3). 62 Ε 1, S. 299 ff. (311). 63 Schäfer, Bundesrat, S. 107; Nawiasky, Grundgedanken, S. 57 f.; f ü r die W R V Anschütz, S. 356.

§ 15 Vertraglich begründete Misch Verwaltung und Ingerenzrechte

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Dagegen ist eine M i t w i r k u n g der Länder dort ausgeschlossen, wo der Bund und seine Organe den Ländern i m Überordnungsverhältnis gegenübertreten. Hier sind Art. 28 Abs. 3, 37 und A r t . 91 Abs. 2 GG, vor allem aber die Aufsichtsbefugnisse des Bundes zu nennen. Der Sinn einer Aufsicht, die von der unmittelbar wirksamen Verwaltung zu unterscheiden ist 6 4 , wäre durch eine vertraglich gesicherte M i t w i r k u n g des Beaufsichtigten paralysiert und infolge der vertraglichen Gleichordnung ins Gegenteil verkehrt 6 5 .

5. Vereinbarte Verwaltungsvorschriften und -richtlinien Einer besonderen verfassungsrechtlichen Würdigung bedürfen die Abkommen, die das Verwaltungsverfahren regeln oder Verwaltungsrichtlinien 6 6 aufstellen. Sie machen den größten Komplex der Verwaltungsabkommen aus. Sie treten in zwei Arten auf. Entweder betreffen ihre Regelungen das Verhältnis der Bundes- und Landesbehörden zueinander, oder sie regeln Verwaltungsgang und -maßstäbe für den Bundes- und Landesbereich i n ihrer Besonderung. E i n Beispiel für die erste Kategorie ist die Vereinbarung über Einziehung u n d Auszahlung kleiner Beträge i m Verkehr m i t Behörden des Bundes, der Länder und Gemeinden aus dem Jahre 196287, die eine frühere Vereinbarung ersetzt u n d i n § 68 Abs. 2 der Reichswirtschaftsbestimmungen v o m 11. 2.1929 88 ausdrücklich vorgesehen ist. Die zweite Kategorie bezieht sich i n der Regel auf getrennte, aber komplementäre Verwaltungszuständigkeiten. Hierfür seien insbesondere die Strafvollstreckungsordnung genannt, die auf Vereinbarungen beruht 6 0 , ferner die Vereinbarung über die Auslegung von Vorschriften der Strafregisterverordnung (§ 9 Nr. 1; §§ 39 bis 42) v o m 15.12. I960 70 oder die ebenfalls vereinbarten zahlreichen Richtlinien über Aufnahme, Eingliederung u n d Unterstützung der Heimkehrer u n d Flüchtlinge 7 1 .

Für Verwaltungsabkommen liegt bereits dort eine Grenze, wo aufgrund des allgemeinen oder eines speziellen (Art. 84 Abs. 1,108 Abs. 3 für 64

Dazu Forsthoff , AöR N. F. 19, S. 71 f. Ebenso Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 54 zu A r t . 83 (S. 22). A. A. anscheidend Kölble , D Ö V 1960, S. 658. Selbstverständlich können solche Aufsichtsrechte des Bundes auch nicht i n irgendeiner F o r m auf die Länder übertragen werden. 88 Über die Abgrenzung der Begriffe vgl. Maunz i n Maunz-Dürig, RdNrn. 27 ff. zu A r t . 84 (S. 15 ff.), m i t Hinweisen. 87 — Nr. 196—. 88 RMB1.1929, S. 49. 89 Zuerst v. 15. 2.1956 — Nr. 27 —, ferner Nrn. 29 bis 31. — Z u r Rechtsnatur — vereinbarte, aber je eigene Verwaltungsanordnung — : Pohlmann-Hase mann, S. 13 u. 79. 70 — Nr. 61 —. 71 — Nrn. 73 bis 102 —. 65

220 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

das Verwaltungsverfahren) Gesetzesvorbehaltes der Gesetzgeber tätig zu werden hat. Für die Regelung des Verwaltungsverfahrens w i r d i n Schrifttum und Rechtsprechung 72 zunehmend ein Rechtssatz gefordert, soweit es um das Verhältnis zum Bürger geht. Die folgenden Erwägungen haben sich daher vornehmlich den vereinbarten Verwaltungsvorschriften zuzuwenden, die Behördeninterna regeln. Auf die Vereinbarung von Verwaltungsrichtlinien zwischen Gesamtstaat und Gliedstaaten wurde ausführlich erstmals von Triepel 73 hingewiesen. Verfassungsrechtliche Bedenken erhob man gegen diese Praxis nicht 7 4 . Die überwiegende Meinung des Schrifttums hat gegen sie auch unter der Geltung des Grundgesetzes nichts einzuwenden 75 . Vielmehr preist man die Vorteile, die eine Vereinbarung gegenüber einem einseitigen Erlaß hat, wie Flexibilität, eingehende Ausgestaltungsmöglichkeit, Anpassungsfähigkeit an Sachnotwendigkeiten, vor allem Erhaltung der Landesinitiative. Die Bedenken, die gegen eine einvernehmliche Aufstellung von Richtlinien durch Bund und Länder formuliert wurden, betrafen die „Richtlinien für die Behandlung von Mehrfachtätern", die i n einem von Bund und Ländern beschickten Ausschuß ausgearbeitet und zur Annahme empfohlen wurden 7 6 . Der hier interessierende Vorwurf lautet dahin, daß die Zuständigkeit zum Erlaß von Verwaltungsvorschriften nicht eingehalten sei, weil das Grundgesetz allein die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates oder die Länder zum Erlaß von Verwaltungsvorschriften ermächtige 77 . I n dem Streit — Erlaß durch den Ausschuß, den Bundesverkehrsminister oder die einzelnen zuständigen Minister des Bundes und der Länder — wurde nicht hinreichend i n Betracht gezogen, daß die Vereinbarung nur Bund und Länder bindet, während die Verbindlichkeit für die Behörden auf besonderen Anwendungserlassen beruht 7 8 . Das Grundgesetz unterscheidet zwischen Verwaltungsvorschriften, die von der Bundesregierung nur an die Adresse von Bundesbehörden (Art. 86, 108 Abs. 6 GG), von der Bundesregierung mit Zustimmung des Bun72 Statt vieler vgl. Maunz i n Maunz-Dürig, RdNrn. 16 ff. zu A r t . 84 (S. 7 f.), m i t weiteren Hinweisen. OVG Münster, OVGE 5, S. 28 ff.; BVerwG, Urt. v. 28. 9. 1961, N J W 1962, S. 316, m. w. Rspr.-Hinw. 73 Unitarismus, S. 72 f. 74 Vgl. auch Medicus, JöR 20, S. 113, m. Beisp. 75 Bouska, N J W 1962, S. 620 f.; Kölble, D Ö V 1960, S. 658; Pohlmann-Hasemann, S. 13 u. 79; Schweinoch, N J W 1962, S. 1182 f. F ü r Länderabkommen: Geiger, Mißverständnisse, S. 26; Hans Schneider, V V D S t R L 19, S. 21. 76 Abgedr. z. B. i n VB1.1961, S. 701. 77 So Bettermann, D A R 1962, S. 103; Möhl, D A R 1962, S. 116; Verweyen, D A R 1962, S. 122. 78 Eine Andeutung bei Möhl, D A R 1962, S. 116.

§ 15 Vertraglich begründete Mischverwaltung u n d Ingerenzrechte

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desrates 79 an die Adresse der Länder und ihrer Behörden (Art. 84 Abs. 2, 85 Abs. 2, 108 Abs. 6 GG) oder von Landesstellen an die betreffenden Landesbehörden gerichtet werden. Eine Vereinbarung von Verwaltungsvorschriften kommt i n Betracht, soweit Bundesstellen eine verfassungsrechtliche Zuständigkeit besitzen und/oder wenn Bund und Länder eine parallele oder komplementäre sachliche Verwaltungskompetenz haben, die es zu harmonisieren gilt. Nach dem zuvor Gesagten wäre es verfassungswidrig, wenn sich der Bund oder die Länder durch die Partnerschaft am Abkommen ansonsten unzulässige Einwirkungs- oder M i t wirkungsrechte auf die Landes- bzw. Bundesverwaltung erschleichen wollten. Die vereinbarten Richtlinien müssen also jeweils zur gesonderten Anwendung i m Bundes- und Landesbereich bestimmt sein. Durch die genannten A r t i k e l w i r d die Bundesregierung zwar zum Erlaß ermächtigt, aber nicht verpflichtet. Soweit sie keine Verwaltungsvorschriften erläßt, bleiben die Länder zuständig 80 . Daß das Grundgesetz eine einseitige Regelung von Bundes wTegen als Ausnahme angesehen haben will, da Eingriffe i n die Landesverwaltung auf ein M i n i m u m zu beschränken sind, wurde i m Vorstehenden darzulegen versucht. Daher w i r d bundesstaatlich eher eine Lösung zu befürworten sein, die die Landesinitiative erhält. Die Vereinbarung von Verwaltungsvorschriften stellt den Mittelweg zwischen — möglichem — einseitigen Bundes- und subsidiärem Landeserlaß dar. Denn die Vereinbarung verpflichtet die Partner allenfalls zu einem Erlaß und/oder zur Einhaltung des vereinbarten Inhaltes, nimmt aber den Erlaß selbst nicht vor. Dieser Fall ist i m Grundgesetz aber gar nicht angesprochen. Vielmehr bedeuten die genannten Artikel, daß, wenn der Bund einseitig und für die Landesbehörden verbindlich oder an sie gerichtet etwas regeln will, die Bundesregierung zuständig sein soll. Eine Umgehung oder Durchbrechung des Grundgesetzes81 durch diese Vereinbarungspraxis liegt somit nicht vor, weil aufgrund der Verwaltungsabkommen Bundesstellen keine Vorschriften für die Landesbehörden erlassen. Die Einschaltung des Bundesrates dient der Wahrung der Landesinteressen, die bei unmittelbarer Beteiligung unter Einstimmigkeits- statt Mehrheitsprinzip (Art. 52 Abs. 3 GG) 8 2 berücksichtigt werden. Ist auch die Zustimmung der Länder der des Bundesrates nicht gleichzusetzen 83 , so fällt dieser Unterschied hier nicht ins Gewicht, weil es sich beim Abschluß eines Verwaltungsabkommens nicht u m 79 Von den Sonderfällen der A r t . 87 b I I 2 u. 120 a I 1, 2. Halbs., 3 G G soll hier abgesehen werden, w e i l ein Bundesgesetz diese Besonderheiten vorsehen muß. 80 So auch Bettermann , D A R 1962, S. 103. 81 Siehe vorstehende A n m . 82 BVerfGE 1, S. 299 ff. (315). 83 BVerfGE 4, S. 115 ff. (139).

222 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen das i m Grundgesetz angesprochene V e r f a h r e n des e i n s e i t i g e n B u n d e s erlasses u n d d e n d o r t g e m e i n t e n V e r f a h r e n s s t a n d h a n d e l t . D e s h a l b w i r d m a n der P r a x i s h i e r k e i n e verfassungsrechtlichen U n z u l ä n g l i c h k e i t e n vorwerfen können.

6. V e r e i n b a r t e M i t w i r k u n g b e i der B e a m t e n b e s t e l l u n g D i e A b k o m m e n s p r a x i s h a t sich n i c h t n u r m i t der E i n r ä u m u n g v o n E i n w i r k u n g s m ö g l i c h k e i t e n auf das u n m i t t e l b a r e V e r w a l t u n g s h a n d e l n b e g n ü g t , s o n d e r n W e g e m i t t e l b a r e r Beeinflussung beschritten. D a m i t s i n d insbesondere d i e V e r e i n b a r u n g e n g e m e i n t , die d i e B e s t e l l u n g eines L a n d e s - b z w . B u n d e s b e a m t e n a n eine M i t w i r k u n g v o n B u n d e s - b z w . Landesstellen knüpfen. Der Präsident der Bundesanstalt für Bodenforschung, ein Bundesbeamter, u n d der ständige Vertreter des Präsidenten des NS A m t s für Bodenforschung, ein Landesbeamter, die jeweils nebenamtlich die gleiche F u n k t i o n i n der L a n des« bzw. Bundesanstalt innehaben, werden je i m Benehmen zwischen dem Bundeswirtschaftsminister u n d dem NS Minister für Wirtschaft und Verkehr ernannt 8 4 . M i t einem bloßen Benehmen begnügte man sich auch bei der Bestellung der Landesbeamten, die als Leiter der Besatzungslastenverwaltungsbehörden aller Stufen fungieren 8 5 . Dagegen steigerte man die M i t w i r k u n g der Landesregierung bei der Bestellung der Leiter von Bundesmittelbehörden, denen die Wahrnehmung vertraglich vereinbarter Landesauftragsverwaltung obliegt, zu einem Einvernehmen 8 6 . Eine M i t w i r k u n g wurde also immer dann ausbedungen, w e n n der betreffende Beamte aufgrund eines Abkommens m i t der Wahrnehmung von Bundes- (Landes-) aufgaben oder Bundes- (Landes-) Verwaltungsinteressen von Vertrags wegen befaßt war. L i e g t der Z w e c k einer M i t w i r k u n g b e i d e r B e a m t e n b e s t e l l u n g auch i n derselben L i n i e w i e die z u v o r geschilderten Ingerenzrechte, so l ä ß t sich dennoch die verfassungsrechtliche A r g u m e n t a t i o n n i c h t ü b e r t r a g e n . D e n n h i e r h a n d e l t es sich u m d i e P e r s o n a l h o h e i t v o n B u n d u n d L ä n d e r n , d i e e i n essentiale j e d e r S t a a t l i c h k e i t ist. Das Grundgesetz e r w ä h n t sie n i c h t b e sonders, setzt sie aber voraus. Es g i b t d e m B u n d z w a r i n A r t . 75 Z i f f e r 1 G G das Recht, die Rechtsverhältnisse a l l e r u n m i t t e l b a r e n u n d m i t t e l b a r e n 84 § 2 Ziff. 1 des Verwaltungsabkommens betr. die Errichtung einer Bundesanstalt f ü r Bodenforschung v. 17./26.11.1958 — Nr. 118 —. 85 Ziff. 6 des Verwaltungsabkommens über die Durchführung von V e r w a l tungsaufgaben auf dem Gebiet der Verteidigungslasten einschließlich der Besatzungslasten v. 23. 3. 1953 — Nr. 185 —. 86 § 4 des Verwaltungsabkommens über die Wahrnehmung von Landesaufgaben i m Küstengebiet innerhalb des Landes NS v. 1. 7./17.11.1952 — Nr. 151 — ; A r t . 5 I der Verwaltungs Vereinbarung über die Wahrnehmung von L a n desaufgaben i m Rheingebiet innerhalb des Landes B W durch die Wasser- u. Schiffahrtsverwaltung des Bundes v. 21. 6.1965 — Nr. 164 — (betr. Wasser- u. Schiffahrtsdirektionen).

§ 15 Vertraglich begründete M i s c h e r w a l t u n g und Ingerenzrechte

223

Landesbeamten durch Rahmengesetz allgemein 8 7 zu regeln, jedoch gibt es i h m auf die Stellenbesetzung selbst, das heißt auf die Beamtenauswahl i m konkreten Fall nur ganz bestimmte, vereinzelte Einflußmöglichkeiten. Nach A r t . 85 Abs. 2 Satz 3 und Art. 108 Abs. 3 Satz 3 GG sind die Leiter gewisser — selbständiger 88 — Landesmittelbehörden i m Einvernehmen mit der Bundesregierung zu bestellen. Umgekehrt räumt das Grundgesetz in Art. 108 Abs. 1 Satz 3 GG den Landesregierungen lediglich ein bloßes Benehmen bei der Bestellung der Leiter bestimmter Bundesmittelbehörden ein. Es handelt sich u m Fälle der Bundesauftragsverwaltung und der — auch ansonsten verzahnten und vereinheitlichten — Finanzverwaltung. Diese genau durch Kennzeichnung der betreffenden Beamten und der mitwirkungsberechtigten Bundes- oder Landesstellen spezifizierten Fälle einer gegenseitigen M i t w i r k u n g bei der Beamtenbestellung sprechen gegen eine vertragliche Kopie der verfassungsrechtlichen Regelung. Die A n dersartigkeit dieser Mitwirkungsform i m Vergleich zu den sonstigen Ingerenzen bestätigt die Ausnahme. A m Anwendungsfall des § 8 des Finanzverwaltungsgesetzes 80 , nach dem die Oberfinanzpräsidenten i m gegenseitigen Einvernehmen sowohl vom Bundespräsidenten als auch vom jeweiligen Ministerpräsidenten zu ernennen sind, wurde gerügt, daß der Bund von einer ihm ausdrücklich zuerkannten „Machtposition" — bloßes Benehmen in Art. 108 Abs. 1 GG — abgewichen sei 90 . Dagegen wurde geltend gemacht, daß die Einvernahme gerade i m Zuge der vom Grundgesetz hier gewollten ständigen Fühlungnahme und Abstimmung liege 91 . Diese Argumentation mag für die Finanzverwaltung ihre Berechtigung haben, zumal sie immerhin an A r t . 108 Abs. 1 GG anknüpfen kann. Sie kann darüber hinaus jedoch nicht i n das Grundgesetz hineininterpretiert werden. Denn das Grundgesetz hat die Personalhoheit nicht dem Bund oder den Ländern zur freien Verfügung zugunsten des anderen gestellt 92 . Eine Einflußnahme auf die Beamtenbestellung ist auch sachlich nicht notwendig, weil eine Einflußnahme auf das Verwaltungshandeln bei vereinbarter Auftragsverwaltung, soweit sie überhaupt zulässig ist, ebenso87

Vgl. z. B. § 4 des Beamtenrechtsrahmenges. i. d. F. v. 1.10.1961, BGBl. I S. 1835, der die Voraussetzungen der Beamtenfähigkeit allgemein festlegt. — Nach BVerfGE 4, S. 115 ff. (136) ist die Beamtenschaft ein bedeutsames Element der eigenstaatlichen Organisation der Länder. Eingriffsmöglichkeiten des Bundes sind daher eng auszulegen. 88 Dazu Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 26 zu A r t . 85 (S. 9). 89 v. 6. 9. 1950 (BGBl. S. 448). 90 Wacke, FinArch. 12, S. 714. 91 v. Mangoldt, S. 574. 92 Ficker, S. 185, sah die vereinbarte Einvernahme bei der Besetzung von Reichsbeamtenposten n u r als „föderalistische Zugeständnisse" an. Wesentlich kritischer heute i. S. des Textes Knoke, S. 36 ff.

224 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

gut durch sachliche Weisungsrechte erreicht werden kann. Gegen eine freiwillige schlichte Zusammenarbeit w i r d man auch hier nichts einwenden können. Sie darf allerdings nicht i n einem Abkommen derart verrechtlicht werden, daß der Bund oder das Land vertraglich an eine Anhörung oder ein Einverständnis gebunden sind. Die Vereinbarung über den Beamtenersatz bei den obersten Bundesbehörden vom 7./11./12./24./25./28./31.5./9. 6./16. 8.1954 93 dagegen geht von der uneingeschränkten Personalhoheit der Partner aus. Sie regelt die Modalitäten des Beamtenaustausches, der nach A r t . 36 Abs. 1 Satz 1 GG erfolgen soll und für den § 27 Abs. 2 des Bundesbeamtengesetzes 94 die rechtlichen Voraussetzungen schafft, das heißt: die Grundsätze der Auswahl, der Abordnung und Wiedereingliederung der Landesbeamten, die bei den obersten Bundesbehörden verwendet werden. Da Bund und Land nur über die eigene Beamtenschaft verfügen können, erwies sich hier das Verwaltungsabkommen als das geeignete Mittel, den Verfassungsauftrag zu konkretisieren.

93 94

— N r . 14—. i. d. F. v. 1. 10. 1961 (BGBl. I S .1802).

§ 16 Vertraglich begründete Beteiligungsverwaltung und Gemeinschaftsorganisation von Bund und Ländern 1. A r t e n vertraglich begründeter, institutionalisierter Gemeinschaftsverwaltung

Die Zusammenarbeit von Bund und Ländern verdichtet sich nicht selten — i m Unterschied zu der i m Vorstehenden erörterten M i t w i r k u n g i m Einzelfall — zu einer auf Dauer angelegten institutionalisierten Form. Schon das Bundesgesetzesrecht kennt institutionalisierte organisatorische Verzahnungen. Hier ist jedoch nur von denen zu handeln, die durch Verwaltungsabkommen begründet sind und eine mehr oder minder verfestigte, institutionalisierte Gemeinschaftsverwaltung von Bund und Ländern betreffen 1 . Es geht also i m folgenden u m die Verfassungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Verwaltungsabkommen und nur unter diesem Blickwinkel um die Gemeinschaftsverwaltung selbst. Die Frage stellt sich dahin, ob Bund und Länder durch Verwaltungsabkommen eine institutionalisierte Beteiligungs-und Gemeinschaftsverwaltung vereinbaren können. Die hier bekannten Abkommen betreffen Gemeinschaftsverwaltungen unterschiedlichen rechtlichen Charakters. Sie unter dem Sammelbegriff „Verwaltungsgemeinschaften" 2 oder „Vollziehungsgemeinschaften" 3 zusammenzufassen, führt nicht weiter, weil damit lediglich ein allgemeines Funktionsmoment angegeben wird, das auf völlig heterogene Rechtsgebilde zutreffen kann. Eine genauere Kategorisierung ist sowohl nach institutionell-organisatorischen 4 als auch nach Kompetenzgesichtspunkten 5 vorgenommen worden. Eine Zulässigkeitsprüfung w i r d beide 1 Z u der institutionalisierten Reich-Länder-Gemeinschaftsverwaltung unter der W R V vgl. Verfassungsausschuß der Länderkonferenz, Beratungsunterlagen 1928, S. 70 f. Aus der L i t e r a t u r vor allem Neuber, pass. — Privatrechtliche Gemeinschaftseinrichtungen bleiben hier außer Betracht. 2 Vgl. die weite Auslegung von Strupp i n v. Stengel-Fleischmann, Wörterbuch I I I , S. 735, der noch unter „Verwaltungsgemeinschaften i. e. S." („Unionen") alle Verbindungen m i t eigenen Organen versteht; ähnlich Stier-Somlo, H W B R V I , S. 604, 606. 3 Neuber, S. 49. Der Begriff der Vollziehung ist dabei unscharf, w e i l er offenbar nicht n u r Gesetzes Vollziehung, neben Verwaltungs- jedoch auch Justizgemeinschaften umfassen soll. 4 Vgl. Kölble, Gemeinschaftseinrichtungen, S. 35 f. 6 Beide Gesichtspunkte, vordringlich aber die Zuständigkeit bei Neuber,

15 G r a w e r t

226 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

Aspekte zu berücksichtigen haben. Das institutionelle Moment erscheint für einen Überblick jedoch augenfälliger als die schwierige und oft unklare Umschreibung von Kompetenzen und Aufgabenbereichen. I n der Literatur w i r d teilweise jede A r t einer organisatorisch-institutionell verfestigten Gemeinschaftsverwaltung unter dem Sammelbegriff Gemeinschaftseinrichtung zusammengefaßt, ohne daß die institutionellen und organisatorischen Unterschiede genügend Berücksichtigung finden 6. Theoretisch lassen sich i m wesentlichen drei Arten organisatorisch verfestigter Gemeinschaftsverwaltung unterscheiden 7 : a) Einrichtungen, die einem der Partner (dem Bund oder dem Land) eingegliedert sind, wobei sich die übrigen Partner lediglich an der innerorganisatorischen Verwaltung beteiligen (institutionalisierte Beteiligungsverwaltung) , b) Einrichtungen, die eine Zusammenlegung der persönlichen und sächlichen Organisationssubstrate von organisatorisch-institutionell besonderten Einrichtungen der einzelnen Partner darstellen (Gemeinschaftsorganisation) . Beide Arten können bezeichnet werden als verdeckte Gemeinschaftseinrichtungen, weil die Organisationshoheit gerade nicht gemeinsam ist, und solche c) Einrichtungen, deren institutioneller Status i n der Gemeinsamkeit begründet ist (echte Gemeinschaftseinrichtungen). Innerhalb dieser Gruppen kann man nach Zusammensetzung der Organe der Einrichtungen, Funktionen, Aufgaben, Willensbildungsmodus und Wirkung der Beschlüsse differenzieren. Die Abstufungen sind durchaus fließend; der Text der Abkommen ist oft unergiebig und irreführend. Der i n der Literatur häufig für einige dieser Gemeinschaftsgebilde gebrauchte Ausdruck „Koordinationsgremium", unter den recht heterogene Gebilde subsumiert werden, bringt dabei lediglich das funktionelle Moment zum Ausdruck, das schließlich jeder der Gemeinschaftseinrichtungen zugrunde liegt, läßt aber die übrigen Gesichtspunkte außer acht. Er führt deshalb i n der Beurteilung nicht weiter. Die „verdeckten" Gemeinschaftseinrichtungen bilden den Ubergang zwischen einfacher Mitverwaltung und den institutionalisierten echten S. 38 ff., bes. S. 48, 49 ff.; ähnlich — nach Aufgaben — für Ländereinrichtungen Bergdolt, S. 51. 6 z. B. Kölble, Gemeinschaftseinrichtungen, S. 35 ff., der zwar die i n s t i t u tionelle Verschiedenheit erkennt, die Zulässigkeitsprüfung daran jedoch nicht anknüpft. 7 Z u den älteren Unterscheidungen von Akzession/Anschluß, Union/Gemeinschaft, Delegiertenkonferenz Bergdolt, S. 25.

§ 16 Beteiligungsverwaltung und Gemeinschaftsorganisation

227

Gemeinschaftseinrichtungen. Beide Formen der verdeckten heben sich von den echten Gemeinschaftseinrichtungen vor allem dadurch ab, daß sie die besondere Problematik einer institutionellen Gemeinsamkeit nicht kennen. Sie sind dem Organisationsgefüge des Bundes oder eines Landes oder beider zugleich eingeordnet und gehen damit i m Grunde von der organisatorisch-institutionellen Trennung von Bund und Ländern aus. Als gemeinsame Einrichtungen können sie daher, wie gesagt, nur i m uneigentlichen Sinne angesehen werden. Die häufigere Form der verdeckten Gemeinschaftseinrichtungen ist die institutionalisierte Beteiligungsverwaltung, wie sie hier genannt wurde, bei der sich Bund und Länder an der innerorganisatorischen Verwaltung einer — rechtsfähigen oder nichtrechtsfähigen — Verwaltungs-Einrichtung eines Landes oder des Bundes beteiligen. A u f sie soll daher zunächst das Augenmerk gerichtet werden. 2. Bestandsaufnahme der institutionalisierten Bund-Länder-Beteiligungsverwaltung Bereits unter der Geltung der RV 1871 und der WRV kannte man eine derart gestaltete Beteiligungsverwaltung. Wenn in der damaligen Literatur von „Verwaltungsgemeinschaft" gesprochen wurde, war i n der Regel diese A r t verdeckter Gemeinschaftsverwaltung gemeint 8 . Dem gegenwärtigen Schrifttum ist sie vor allem als Landesgemeinschaftsverwaltung aufgrund von Länderabkommen geläufig 9 . Eine entsprechende Bund-Länder-Beteiligungsverwaltung aufgrund von Verwaltungsabkommen ist ungleich seltener. Struktur und Aufgaben derartiger Einrichtungen lassen sich tabellarisch i n folgender Weise aufzeichnen: I . Hochschule für Verwaltungswissenschaften

Speyer

10

(Rechtsfähige öffentlichrechtliche, landesrechtliche Anstalt) A. Aufgaben Pflege der verwaltungswissenschaftlichen u n d Forschung.

Ausbildung,

Fortbildung

8 Vgl. Bühler, H B D S t R I, S, 696; Dernedde, ZfGesStW 98 (1938), S. 368; Verfassungsausschuß der Länderkonferenz, Beratungsunterlagen 1928, S. 70 f. D i f ferenzierend Medicus, JöR 20, S. 114, u. Neuber, S. 42 ff., 49 ff.; Stier-Somlo, H W B R V I , S. 606. 9 V o r allem i m Zusammenhang m i t dem „ Z w e i t e n Deutschen Fernsehen" erörtert. Dazu neuestens Bachof-Kisker, Rechtsgutachten, S. 23 ff.; Fröhler, G u t achten, S. 8 ff.; Hans Schneider, Rechtsgutachten, S. 11 ff.; Peter Schneider, Rechtsgutachten, S. 64 ff.; Zeidler, Gutachten, S. 30 ff. Vgl. ferner Bergdolt, pass.; Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, S. 54; ders., N J W 1962, S. 1082; Köttgen, JöR N. F. 3, S. 144 f.; Krapp, S. 52; Maunz, N J W 1962, S. 1644; Kratzer, DVB1. 1963, S. 309 ff.; υ. Stralenheim, BayVBl. 1962, S. 70 ff. 10 RP Ges. v. 30. 8.1950, GVB1. S. 265 — Nr. 111 —. Z u r Rechtsstellung Becker, Entwicklung, S. 12 ff.

15·

228 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen B. Organisatorische Verwaltungsart: Von RP gemeinsam m i t der BRD u n d einigen Ländern „geführt". Verwaltungsrat: je 1 Vertreter der Partnerstaaten; der von RP hat den Vorsitz. Beschließt über Haushalt, personelle Lehrkörperbesetzung u n d Lehrplan. C. Stimmrecht u n d - m o d u s : (keine Angabe) D. Aufsicht/Beamte: Allgemeine Staatsaufsicht des Landes RP. Beamte sind Landesbeamte von RP. II. Wasser schutzpolizeischule Hamburg 11 (Sitz i n Hamburg. I m Haushalt von Hbg. ausgewiesen). A. Aufgaben: Einheitliche Ausbildung des Vollzugspersonals der Wasserschutzpolizeien i n Lehrgängen. B. Organisatorische Verwaltungsart: V o n Hbg. verwaltet. K u r a t o r i u m : Je 2 Vertreter der Partnerstaaten, davon ein Vertreter der Innenminister, ein Beamter der Wasserschutzpolizeien, dazu ein Vetreter der Hbg. Finanzbehörde. Ernannte Vertreter. Vorsitzender aus der M i t t e der Vertreter gewählt. Aufgaben: Leitungsaufgaben. C. Stimmrecht u n d -modus: Jedes M i t g l i e d des Kuratoriums hat eine Stimme. Einfache Mehrheit. D. Aufsicht/Beamte: Dienstaufsicht des Präses der Hbg. Polizeibehörde. III.

Polizei-Institut Hiltrup 12 (Sitz i n NRW. I m Haushaltsplan von N R W ausgewiesen). A. Aufgaben: Einheitliche Ausbildung der Oberbeamten u n d - a n w ä r t e r der Polizei i n Lehrgängen. Dazu planende, beratende theoretische Aufgaben. Erlaß von Prüfungsordnungen. B. Organisatorische Verwaltungsart: „Gemeinsame Ausbildungsstätte". V o n N R W „unterhalten". K u r a t o r i u m : Je 2 Vertreter der Partnerstaaten, die von den Innenministern bestellt, dazu 1 Vertreter des N R W Finanzministers. V o r sitzender aus der M i t t e der Vertreter gewählt. Eigene GO. Aufgaben: Leitungsgewalt. C. Stimmrecht u n d -modus: Jeder Partnerstaat 2, N R W 3 Stimmen, die einheitlich abzugeben sind. Einfache Mehrheit. B u n d hat Einspruchsrecht gegen Beschlüsse des K u ratoriums, das den Einspruch m i t 2 /s-Mehrheit zurückweisen kann.

11

A b k o m m e n v. 20.12.1954/10. 2./16. 5./12./29. 7./15.10.1955 — Nr, 115 —. A b k o m m e n v. 21.11./6./12./15./16./21.12.1960/15.1./24. 3./29. 6./6./8. 7. 1961/ 17. 4.1962 — Nr. 119 —. § 91 des RP Polizeiverwaltungsges. v. 26. 3.1954 (GVB1. S. 31) sieht die Einrichtung von Polizeischulen „ i m Zusammenwirken m i t dem B u n d u n d den Ländern" vor, w e n n die Ausbildung i n landeseigenen Schulen unzweckmäßig erscheint. 12

§16 Beteiligungsverwaltung und Gemeinschaftsorganisation

229

D. Aufsicht/Beamte: Dienstaufsicht bei N R W Innenminister. Fachaufsicht bei K u r a t o r i u m (sie k a n n von jedem M i t g l i e d des Kuratoriums „wahrgenommen" werden). Eine vergleichbare M i t v e r w a l t u n g der Länder an Einrichtungen des Bundes aufgrund von Verwaltungsabkommen gibt es, soweit ersichtlich, bislang fast kaum. Die von K ö l b l e 1 3 angeführten Beispiele — Kreditanstalt f ü r Wiederaufbau, „Deutsche Welle" u n d „Deutschlandfunk" — treffen schon deshalb das Thema nicht, w e i l die Länder nicht unmittelbar an der Bundesverwaltung, sondern n u r über den Bundesrat, ein Bundesorgan, teilnehmen 1 4 . Es handelt sich dabei u m eine bereits von Verfassungs wegen (Art. 50 GG) i m Grundsatz vorgesehene A r t der M i t v e r w a l t u n g der Länder, die aufgrund eines Bundesgesetzes eingerichtet wurde. Lediglich i n dem Verwaltungsabkommen betr. die Forschungsanstalt f ü r Landwirtschaft i n Braunschweig-Völkenrode, die von einer NS Landesanstalt i n eine Bundesanstalt überführt wurde, vereinbarten die Vertragspartner, daß dem Lande NS ein ständiger Sitz i m K u r a t o r i u m der Bundesanstalt zustehen solle 1 5 . 3. Institutionelle Einordnung verdeckter Gemeinschaftseinrichtungen Die Einordnung der i n der Übersicht genannten Einrichtungen i n das O r ganisationsgefüge des betreffenden Landes zeigt sich am ehesten an der Z u ständigkeit des Sitzlandes zur Aufsicht. Zweifel könnten insoweit bei dem Polizei-Institut H i l t r u p auftreten, dessen K u r a t o r i u m die Fachaufsicht ausü b t 1 6 , die aber von jedem Partnerstaat wahrgenommen werden kann, während die Dienstaufsicht einem Organ des Sitzlandes N R W zusteht. Diese Regelung läßt an die Möglichkeit denken, das I n s t i t u t sei als eine zusammengelegte E i n richtung jedes der Partnerstaaten anzusehen. Die Verteilung der Aufsichtsbefugnisse allein k a n n darüber jedoch keine endgültige A n t w o r t geben, da das Sitzland seine Aufsichtsbefugnisse möglicherweise hat auf die übrigen Partner teilweise übertragen wollen. Diese Auslegung legt der Wortlaut des A b k o m mens nahe, w e n n er von einer Wahrnehmung der Fachaufsicht spricht. Die Zugehörigkeit zu N R W w i r d damit unterstrichen, daß das I n s t i t u t i m NRW Haushaltsplan ausgewiesen ist, N R W die Unterhaltungslast zufällt u n d i h m deshalb Sonderstimmen zugestanden werden. Die Formulierung „gemeinsame Ausbildungsstätte" ist w o h l weniger institutionell-organisatorisch als f u n k tionell aufzufassen. Die F o r m der zusammengelegten Gemeinschaftsorganisat i o n setzt zudem einen Errichtungsakt jedes der Partner voraus. Davon ist i n den genannten A b k o m m e n jedoch keine Rede. Sie errichten die Einrichtung 13

Gemeinschaftsaufgaben, S. 36 f. Ges. v. 4.12.1951 i. d. F. v. 22.1.1952 (BGBl. I S. 65) § 7; Ges. v. 29,11.1960 (BGBl. I S . 862) §§ 3, 7. 15 Vgl. § 2 I des Abkommens v. 29. 4./28. 6.1966 — Nr. 121 —. 16 Die v o m K u r a t o r i u m gem. A r t . 5 I Buchst, c) des Abkommens „erlassene" Prüfungsordnung v. 25. 2.1966 (vgl. Bek. des N R W I M v. 21. 3.1966, N R W MB1. S. 708) kann als Rechtsnorm n u r Bestand haben, wenn sie als solche des Landes N R W angesehen w i r d ; eine Delegation auf echte Gemeinschaftseinrichtungen ließen A r t . 80 11 GG u. die entspr. Landesvorschriften nicht zu. 14

230 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen nicht, sondern setzen die Errichtung voraus. Becker 17 ist freilich der Ansicht, daß die Errichtung der Hochschule für Verwaltungswissenschaft Speyer durch ein RP Landesgesetz „zugleich treuhänderisch für den B u n d und die anderen deutschen Länder" erfolgt sei. Er verkennt, daß durch den A k t eines Landes eine Bundeseinrichtung ebensowenig errichtet werden kann, wie umgekehrt eine Landeseinrichtung durch Bundesakt 1 8 . § 1 des Hochschulgesetzes weist i m übrigen die Hochschule eindeutig als Landesanstalt aus. F ü r die genannten Einrichtungen ist eine die kumulierte Bundes- und L a n deszugehörigkeit bejahende Interpretation außerdem historisch unzutreffend. Die Einrichtungen bestanden durchweg schon vor der M i t v e r w a l t u n g des B u n des. Beispielsweise w a r das Polizei-Institut H i l t r u p bereits 1945 unter M i t w i r kung der Besatzungsmacht als zentrale Anstalt der britischen Zone gegründet, 1947 von den betreffenden Ländern, 1948 unter Kostenbeteiligung anderer Länder zur Ländereinrichtung erweitert worden 1 9 . Die Bundesbeteiligung erfolgte zum Zwecke der — von den Ländern gewünschten — Mitfinanzierung durch den Bund. Den genannten Einrichtungen obliegt nicht wesentlich die gemeinsame Wahrnehmung von „Gesamtaufgaben" 2 0 , denn i h r Aufgabenbereich betrifft überwiegend reine Landesangelegenheiten. Die Funktion der Verwaltungsabkommen besteht lediglich darin, u m der gemeinsamen Finanzierung w i l l e n die Modalitäten gemeinsamer organisatorischer Verwaltung, Aufbau u n d A u f gaben der Institutionen festzulegen.

4. Stellungnahmen der Literatur. K r i t i k I n der ä l t e r e n L i t e r a t u r v e r m e r k t e m a n diese A r t der „ V e r w a l t u n g s gemeinschaften", ohne grundsätzliche verfassungsrechtliche B e d e n k e n 2 1 . L e d i g l i c h Medicus 22 hegte gewisse Z w e i f e l i m H i n b l i c k auf die Z u s t ä n d i g k e i t s v e r t e i l u n g zwischen Reich u n d L ä n d e r n , u n d Neuber 23 untersuchte die Grenzen der Z u l ä s s i g k e i t v o n Z u s t ä n d i g k e i t s ü b e r t r a g u n g e n i m Z u s a m m e n h a n g m i t der V e r e i n b a r u n g solcher B e t e i l i g u n g s v e r w a l t u n g . Das Bundesverfassungsgericht 24 h a t i n seiner E n t s c h e i d u n g ü b e r die S t i f t u n g „Preußischer K u l t u r b e s i t z " k e i n e n A n l a ß gesehen, ü b e r die B e t e i l i g u n g s v e r w a l t u n g zu räsonieren. Ohne organisationsrechtliche Z w e i 17

Entwicklung, S. 18. Ausnahme: durch Zustimmungsgesetz gem. A r t . 84 Abs. 1 u. 85 Abs. 1 GG. 19 M i t t . des Senats an die Bürgerschaft Hbg. 1956 Nr. 119. Zur Wasserschutzpolizeischule : L T NRW, 3. WP, Drucks. Nr. 283 (S. 7). Zur Hochschule Speyer: Becker, Entwicklung, S. 12 ff. 20 So Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, S. 36. 21 Vgl. die i n vorstehender Anm. 8 Genannten. Ferner Triepel, Reichsaufsicht, S. 222. Heute ebenso unkritisch Zinn-Stein, Teil B, Einf., S. 50. 22 JöR 20, S. 114. 28 a.a.O., S. 62 ff. 1 . . 5 .. 18

§ 16 Beteiligungsverwaltung und Gemeinschaftsorganisation

231

fei zu zeigen, bezeichnete es die Stiftung als eine öffentlichrechtliche bundesunmittelbare Stiftung, die von Bund und Ländern „getragen" werde. Ausdrücklich bekannte sich auch der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts 25 zur Verfassungsmäßigkeit einer Länderbeteiligungsverwaltung — hier: i n der Filmbewertungsstelle Wiesbaden —; zur Begründung verwies er auf sein U r t e i l 2 6 über das „Zweite Deutsche Fernsehen", eine echte Gemeinschaftseinrichtung der Länder, das freilich die einschlägigen Probleme kaum ansprach und noch weniger löste 27 . Die neuere Literatur läßt eine kritische Haltung erkennen, ohne sie allerdings exakt und zum Thema zu formulieren. Ihre Stellungnahmen bestätigen i n der Hauptsache die Untersuchungen Neubers. Einwände werden i m Zusammenhang mit der Übertragung von Zuständigkeiten vorgebracht. Klein 29 hält die „treuhänderische Betrauung" eines Landes grundsätzlich für verfassungswidrig, Hans Schneider 29 — für den Fall entsprechender Ländereinrichtungen — wohl erst dann, wenn sie zur Selbstpreisgabe landesherrschaftlicher Befugnisse führt. Kölble 3 0 lehnt eine M i t w i r k u n g des Bundes i n Verwaltungseinrichtungen der Länder dann als mit dem „bundesstaatlichen Aufbauprinzip" nicht in Einklang stehend ab, wenn es sich um die Erfüllung von Landesaufgaben handele, sieht sie aber als zulässig an, wenn es um die Erfüllung von „Gesamtaufgaben" gehe; ähnlich w i l l Bergdolt 31 eine ΒeteiligungsVerwaltung des Bundes nur zulassen, wenn sie „ i n irgendeiner Richtung" der Erfüllung von Bundesaufgaben diene 32 . I m umgekehrten Fall hat Kölble keinerlei verfassungsrechtliche Bedenken gegen eine M i t w i r k u n g der Länder i n Bundeseinrichtungen 33 . Diese Unterscheidung mag darin begründet sein, daß er i m letzten Falle nur die bundesgesetzlich begründete M i t w i r k u n g der Länder betrachtet und i m übrigen die M i t w i r k u n g des Bundesrates m i t der M i t w i r k u n g der einzelnen Länder gleichsetzt. Ob diese Einwände den Sachverhalt i n tatsächlicher Hinsicht treffen und in rechtlicher Hinsicht erschöpfen, erscheint zweifelhaft. 25

Urt. v. 28.1. 1966, N J W 1966, S. 1286 ff. Ε 22, S. 299 ff. = N J W 1966, S. 1282 ff. (vollst, abgedr. auch i n : Schriftenreihe des Zweiten Deutschen Fernsehens, H. 4, S. 68 ff). 27 Dazu unten § 17. 28 Grenzen, S. 157 ff. 29 V V D S t R L 19, S. 22. 30 Gemeinschaftsaufgaben, S. 27 f., 40. 81 a.a.O., S. 131. 32 Was i n dieser Allgemeinheit w o h l i. d. R. zutreffen wird. 33 Gemeinschaftsaufgaben, S. 28; ders., D Ö V 1967, S. 3. Ähnlich, aber ohne Begründung u. Differenzierung Scheuner, Die Zuständigkeit des Bundes i m Bereich des Rundfunks, S. 353, 356. 28

232 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen 5. Funktionelle U m d e u t u n g institutionalisierter Beteiligungsverwaltung

Eine Übertragung von Verwaltungsaufgaben i m Verhältnis von Bund und Ländern ist nur denkbar, wenn die gemeinschaftlich verwaltete Einrichtung Aufgaben erledigt, für die der mitwirkende Partner oder für die Bund und Länder parallele oder komplementäre verfassungsrechtliche Zuständigkeiten besitzen. Die Folge einer Übertragung ist, daß i n einer Landeseinrichtung neben Landesaufgaben auch Bundesaufgaben oder daß i n einer Bundeseinrichtung neben Bundes- auch Landesaufgaben wahrgenommen werden 3 4 . Die Übertragung w i r d begrifflich nicht dadurch ausgeschlossen, daß dem Übertragenden gleichzeitig Mitverwaltungsrechte über Sitz und Stimme i n den betreffenden Verwaltungseinrichtungen eingeräumt werden. Denn entscheidend ist, daß das Verwaltungshandeln i n einer Landes-(Bundes-)einrichtung erfolgt 3 5 . Die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf eine bestimmte Bundesoder Landeseinrichtung, die sich, vom Bund bzw. Land her gesehen, als Übertragung auf ein Land bzw. den Bund darstellt, begegnet i n denselben Grenzen verfassungsrechtlichen Bedenken wie die allgemeine Übertragung vom Bund auf ein Land oder umgekehrt. Insoweit kann auf das bereits Gesagte verwiesen werden, daß ein Verwaltungsabkommen nicht die Übertragung vornehmen kann 3 8 . Man w i r d allerdings dem Wirken und der Funktion der i n der Übersicht genannten, auf Beteiligungsverwaltung aufgebauten Landeseinrichtungen kaum gerecht, wenn man auf eine Aufgabenübertragung abstellt. Eine Übertragung ist nämlich — wie ein Vergleich mit den reinen Übertragung auf ein Land bzw. den Bund darstellt, begegnet i n denselben erstrebt worden und deshalb i n den Verwaltungsabkommen auch nicht zum Ausdruck gekommen 37 . Vielmehr kann man allenfalls von einem „Verzicht" der Partner sprechen, eigene Veranstaltungen auf dem Tätigkeitsbereich der unter Beteiligungsverwaltung stehenden (Bundes-) 34 Z u den entsprechenden Ländereinrichtungen vgl. Maunz, N J W 1962, S. 1644; Hans Schneider, Rechtsgutachten, S. 13 ff. 35 Ebenso Dernedde, ZfGesStW 98 (1938), S. 368. 38 Siehe § 14 Nr. 7 a). — Neuber, S. 62 ff., hat die Unzulässigkeit einer Übertragung quoad substantiam speziell auf Gemeinschaftseinrichtungen der Länder m i t ähnlichen Argumenten begründet, w i e sie i n § 14 allgemein formuliert wurden. Eine Übertragung quoad usum hielt er n u r aufgrund eines Gewohnheitsrechtssatzes f ü r zulässig, dessen Bestehen er annahm (S. 65). Zwischen Reich u. Ländern hielt er aber auch diese A r t der Übertragung i m Hinblick auf A r t . 76 Abs. 1 W R V f ü r verfassungswidrig (S. 66 ff., 77). Ausnahmen könne n u r die Verf. selbst oder gem. A r t . 14 W R V ein Reichsgesetz, nicht ein Vertrag zulassen (S. 69). 37 Ebenso zweifelnd Geller-Kleinrahm (-Fleck), S. 417; Bergdolt, S. 32 f. (für Ländereinrichtungen).

§ 16 Beteiligungsverwaltung u n d Gemeinschaftsorganisation

233

Landeseinrichtung vorzunehmen. Dieser „Verzicht" ist allerdings nicht vertraglich ausbedungen, sondern eine Folge der Mitbenutzung und M i t verwaltung. Eine Interpretation, die das Handeln der gemeinsam verwalteten Einrichtungen dahin auslegt, daß das Sitzland auch Zuständigkeiten der Partnerstaaten ausübe 38 , ist sonach sachfremd. Vielmehr muß man, ausgehend von der institutionellen Einordnung der betreffenden Einrichtung, ihr Handeln als Handeln des Sitzlandes innerhalb dessen Kompetenz ansehen. Die übrigen Partner partizipieren daran lediglich, indem sie die Einrichtung mitbenutzen und gegebenenfalls deren Akte anerkennen. Damit hat die Auslegung der Abkommen adäquatere Gestaltungsformen i n Betracht zu ziehen. M i t dem Abkommen kann einmal beabsichtigt sein, daß die Tätigkeit der Landeseinrichtung unmittelbar über den Landesbereich hinauswirkt. Gegen eine derartige Erstrekkung sind insbesondere dann verfassungsrechtliche Bedenken anzumelden, wenn es um hoheitliche Tätigkeit m i t Außenwirkung geht, wie zum Beispiel Zeugniserteilung, Zulassung oder Abweisung eines Prüfungsbewerbers oder Erlaß von Prüfungsbestimmungen mit Rechtssatzcharakter 3 9 . M i t Recht ist geltend gemacht worden, daß i m Verhältnis der Länder zueinander ein Tätigwerden über die Landesgrenzen hinaus — von besonderen gesetzlichen Ausnahmen abgesehen — mit dem Charakter des Landes als Gebietskörperschaft unvereinbar sei und auch durch das Einverständnis anderer Länder nicht legitimiert werden könne 4 0 . Die Überregionalität eines Landesverwaltungsaktes ist lediglich für den landeseigenen Vollzug von Bundesgesetzen angenommen worden 4 1 , kann aber nicht durch Abkommen auf andere Landesakte erweitert werden. Für das Verhältnis von Bund und Ländern ist dieser Gesichtspunkt jedoch nicht entscheidend, da jedes Landesgebiet zugleich partielles Bundesgebiet ist und das gesamte Bundesgebiet zugleich die Summe der Landesgebiete darstellt. Hier steht aber die Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern der unmittelbaren Wirksamkeit von Tätigkeiten einer Landeseinrichtung für den Verwaltungsbereich des Bundes entgegen. Umgekehrt kann auch eine Bundeseinrichtung keine für den Landesbereich wirksamen Tätigkeiten vornehmen, wenn der Bund keine dahin lautenden verfassungsrechtlichen Zuständigkeiten besitzt. Dagegen ist es verfassungsrechtlich zulässig, daß Bund und Länder dem Verwaltungshandeln von Einrichtungen eines der Vertragspartner 38 Dernedde, ZfGesStW 98, S. 368, u. Triepel, Reichsaufsicht, S. 291 f., erwägen n u r diese Interpretation. 39 Z u m Rechtssatzcharakter der Prüfungsbestimmungen Forsthoff, Lehrbuch, S. 398. 40 F. Klein, Grenzen, S. 156 A n m . 96; Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, S. 57; zust. Hans Schneider, Rechtsgutachten, S. 15. BVerfGE 11, S. 6 ff. (19). 41 BVerfGE 11, S. 6 ff. (19). Dazu neuestens Bullinger, JuS 1964, S. 229, 232.

234 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

durch eine allgemeine oder spezielle, vertraglich begründete Anerkennung auch für ihren Bereich Wirksamkeit zuerkennen 42 . Eine derartige Übernahme fremdstaatlicher Akte geht von der grundsätzlichen Trennung der Verwaltungsräume und -gewalten aus. Der Verwaltungspraxis ist ein solches Vorgehen aufgrund einseitiger Anerkennungsakte durchaus geläufig 43 . M i t dieser Interpretation ist allerdings noch nicht die M i t w i r k u n g der übrigen Partnerstaaten i n den Verwaltungseinrichtungen legitimiert. 6. Zulässigkeitsschranken einer Beteiligungsverwaltung

De iure ist das Verwaltungshandeln der genannten Institutionen entweder dem betreffenden Land oder dem Bund zuzurechnen. Vom Bund bzw. den übrigen Ländern her gesehen, handelt es sich um Landes- bzw. Bundesverwaltung, gleichgültig ob die Institution rechtlich selbständig oder unselbständig ist 4 4 . Die M i t w i r k u n g der übrigen Abkommenspartner ändert an der Zuordnung nichts 45 . Sie ist eine M i t w i r k u n g des Bundes an der Landesverwaltung bzw. der Länder (des Landes) an der Bundesverwaltung, die durch die jeweiligen Vertreter der Partnerstaaten ausgeübt wird. Es handelt sich um eine gesteigerte Mitwirkung, da die formell als Landes- bzw. Bundesverwaltungshandeln anzusehende Tätigkeit der betreffenden Institutionen i n Gemeinschaftsentscheidungen des Bundes und der Partnerländer durch deren Vertreter maßgeblich bestimmt wird. Ist übereinstimmende Entschließung vereinbart, so kann der Partnerstaat, dem die betreffende Einrichtung eingegliedert ist, zwar seiner A n sicht widersprechende Entscheidungen verhindern, er ist i n jedem Falle aber an eine Einvernahme gebunden. Beruht der Abstimmungsmodus aber auf dem Mehrheitsprinzip — und das ist i n den meisten hier einschlägigen Abkommen vereinbart —, kann von einer eigenverantwortlichen Sachentscheidung nicht mehr gesprochen werden. Man hat es nur mit der Hülle einer Landes- (Bundes-)entscheidung zu tun, die sich lediglich in der formellen Zurechnung äußert. Die Landesverwaltung w i r d 42

Geller-Kleinrahm (-Fleck), S. 416 f.; Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, S. 57. Eine Durchsicht der einschlägigen Ministerialblätter ergibt umfangreiches Belegmaterial. I n vielen Fällen werden von den Ländern Anordnungen oder Empfehlungen von Bundesstellen, seltener v o m B u n d solche von Landesstellen übernommen. 44 Anfechtungsklagen wären nach § 78 Abs. 1 V w G O gegen das L a n d (den Bund), i n das eine unselbständige Einrichtung eingeordnet ist, oder gegen die selbständige Landes- bzw. Bundeseinrichtung selbst zu erheben: Hess. VGH, Urt. V. 28. 2. 1962, D Ö V 1962, S. 870 f. 45 Geller-Kleinrahm (-Fleck), S. 419; Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, S. 58; Hess. VGH, Urt. v. 28. 2.1962, DÖV 1962, S. 870 f.; BVerwG, Urt. v. 28.1.1966, N J W 1966, S. 1286 ff. (beide betr. Filmbewertungsstelle Wiesbaden). 43

§16 B e t e i l i g u n g s e r w a l t u n g u n d Gemeinschaftsorganisation

235

vollends vom Bund bestimmt, wenn diesem — wie i m Falle des PolizeiInstituts Hiltrup — ein nur von einer Zweidrittel-Ländermehrheit zurückweisbares Einspruchsrecht zugesichert ist. Die Zulässigkeitsprüfung kann deshalb nicht bei der formellen Seite stehenbleiben, sondern muß erkennen, daß sich die Partner des Abkommens mit einer derartigen M i t w i r k u n g ebenso der Eigenverantwortlichkeit ihres Verwaltungshandelns begeben wie bei einfacher Mitwirkung. Damit sind gegen diese Form der Bund-Länder-Zusammenarbeit die Einwendungen gegen eine M i t w i r k u n g des Bundes an der Landes- und der Länder an der Bundesverwaltung i n besonderem Maße zu erheben 46 . Nach der i n dieser Untersuchung vertretenen Ansicht ist es insbesondere unzulässig, Aufsichtrechte über Landeseinrichtungen durch Organe anderer Staaten ausüben zu lassen, wie es i m Falle des Polizei-Instituts Hiltrup geschehen ist. Auch eine Aufsicht „zur gesamten Hand" von Bund und Ländern wäre mit der vom Grundgesetz vorgeschriebenen Aufgabentrennung unvereinbar; ihr fehlte die besondere bundes- bzw. landesdemokratische Legitimierung 4 7 . Es ist hier zu wiederholen, daß eine finanzielle Beteiligung allenfalls haushaltsrechtliche, jedoch keine administrative, verbindliche Einflußnahme rechtfertigt. Da die Tätigkeit der genannten Einrichtungen öffentliche Verwaltung ist, können die Organisationsformen der Aufsichtsräte von Aktiengesellschaften, die offenbar den Vereinbarungen zum Modell gedient haben, nicht auf sie übertragen werden. Somit bleibt auch hier die M i t w i r k u n g auf unverbindliche Beratung beschränkt. 7. V e r k ü r z u n g der parlamentarischen Verantwortlichkeit der E x e k u t i v e

Für eine auf Mehrheitsentscheidung beruhende Beteiligungsverwaltung i n den Verwaltungsgremien „verdeckter" Gemeinschaftseinrichtungen stellt sich neben der bundesstaatlichen Problematik zusätzlich die Frage, ob sie mit den Grundsätzen einer parlamentarischen Regierungsform vereinbar ist. Dieses Problem w i r d von der Literatur, soweit ersichtlich, i n diesem Zusammenhang nicht, sondern nur für sogenannte „echte" Gemeinschaftseinrichtungen behandelt. Dort stellt es sich allerdings in aller Schärfe und soll deshalb auch i n dieser Untersuchung an jener Stelle erörtert werden. Daß es aber auch der Beteiligungsverwaltung nicht fremd ist, sei an einem Beispiel verdeutlicht. Die Beamten der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer sind Beamte des Landes RP 4 8 . Sie werden also nach Art. 102 RP Verf., 46 47 48

Siehe oben § 15. Darauf ist noch zurückzukommen: bes. § 17 Nr. 8. § 5 des Hochschulges. (siehe vorstehende A n m . 10).

236 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

§ 13 RP Landesbeamtengesetz 49 , vom Ministerpräsidenten und den von ihm autorisierten Stellen ernannt. Über die personelle Lehrkörperbesetzung „beschließt" nach der Vereinbarung aber der Verwaltungsrat der Hochschule, i n dem der Vertreter von RP nur eine von so vielen Stimmen besitzt, als Abkommenspartner beteiligt sind 5 0 . Bei Mehrheitsbeschluß kann also vom Bund und den übrigen beteiligten Ländern gegen die Entschließung der RP Stellen bestimmt werden, wer RP Beamter zu werden hat. I n welcher Weise erstreckt sich die parlamentarische Kontrolle des Landtags von RP auf diese Beamtenernennung und die Personalpolitik der Hochschule überhaupt 51 ? Nach Art. 99 der RP Verf. sind — anders als nach der grundgesetzlichen Regelung (Art. 64 Abs. 1, 67 Abs. 1 GG) — die Landesregierung wie auch der Ministerpräsident und der einzelne Minister dem parlamentarischen Mißtrauensvotum unterworfen. Die Verantwortlichkeit setzt aber voraus, daß das Verwaltungshandeln der Exekutive überhaupt deren Leitungs- oder Aufsichtsgewalt unterliegt. Die Verantwortlichkeit muß sachlich dort eine Grenze finden, wo infolge organisatorischer Schranken die ministerielle Einwirkungsbefugnis endet 52 . Die Beschlußfassung des Verwaltungsrates ist nun wegen seiner Zusammensetzung und seines Abstimmungsmodus einer solchen Einwirkung entrückt. Damit reduziert sich die Verantwortlichkeit auf den Abkommensabschluß, die Instruktion des RP Vertreters für seine Stimmabgabe i m Verwaltungsrat und den Formalakt der Beamtenernennung. Auch die übrigen Vertreter der Partnerstaaten sind von ihren Parlamenten lediglich hinsichtlich ihrer einzelnen Stimmabgaben erreichbar. Ein Mehrheitsbeschluß — der eigentlich entscheidende A k t — fällt damit aus der parlamentarischen Kontrolle heraus. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen eine derartige Regelung erheben sich zunächst gegen die Erweiterung der „Verlustliste" 5 3 parlamentarischer Kontrollmöglichkeiten überhaupt; sie werden sich vor allem artikulieren, wenn sich die Exekutive selbstherrlich durch Verwaltungsabkommen einer Parlamentskontrolle entzieht. Bei Einstimmigkeitsprinzip tauchen derartige Bedenken für „verdeckte" Gemeinschaftseinrichtungen dagegen nicht auf. 49

v. 11. 7.1962 (GVB1. S. 73). § 4 Abs. 4 des Hochschulges. 51 Das gleiche Problem ergibt sich, wenn der Verwaltungsrat über den .Haushalt" „beschließt": § 4 I V des Hochschulges. 52 Dazu allgemein Marschall v. Bieberstein, HBDStR I, S. 525 ff. 5S Röttgen, JöR N. F. 11, S. 306. 50

§16 B e t e i l i g u n g s e r w a l t u n g u n d Gemeinschaftsorganisation

237

Der vorliegende Beispielsfall weist freilich die Besonderheit auf, daß der Gesetzgeber die Regelungen des Verwaltungsabkommens mit dem Hochschulgesetz selbständig sanktioniert hat 5 4 , eine Variante, die die grundsätzlichen Erwägungen zum Verwaltungsabkommen allerdings nicht berühren.

8. Vereinbarte Gemeinschaftsorganisation

Gegen eine vertraglich vereinbarte Gemeinschaftsorganisation, bei der sich jeder Vertragspartner zur Ausübung seiner Staatsgewalt der gleichen sächlichen und persönlichen Mittel bedient, ohne seine Aufgaben und Befugnisse zu übertragen oder zu vergemeinschaften, ist verfassungsrechtlich nichts einzuwenden. Denn sie berücksichtigt den Grundsatz der Trennung von Bundes- und Landesverwaltung und begründet keine gegenseitige Abhängigkeit. Sie bewirkt nur eine Gemeinsamkeit der Organisation, die ein Partnerstaat zur Verfügung stellt oder die kumuliert eingerichtet und betrieben wird, läßt dagegen die Zuständigkeiten und deren Wahrnehmung besondert. Diese A r t der Zusammenarbeit ist der deutschen Staatspraxis seit langem bekannt 5 5 . Die Konstruktion der Gemeinschaftsorganisation muß allerdings i m Vertrag nachweisbar sein. Sie kann nicht nur als verfassungskonformer Interpretationsbehelf für die Deutung echter Gemeinschaftseinrichtungen verwendet werden 5 6 . Negativ schließt sie Zuständigkeitsübertragungen, vergemeinschaftete Staatsbefugnisse, gemeinsame Hoheitsakte ebenso aus wie die Einordnung der Einrichtung allein i n die Verwaltungsorganisation des Bundes oder eines Landes. Positiv bedeutet sie, daß die Einrichtung als Einrichtung jedes einzelnen der Partnerstaaten tätig w i r d und i n seine Verwaltungsorganisation eingeordnet ist. Gemeinsam sind insoweit nur der Sitz und die Mittel der Einrichtung. I n der Praxis dürften derartige Gemeinschaftsorganisationen nicht so häufig sein, wie viele Interpretatoren der Abkommenspraxis annehmen möchten. Sie könnten aber durch Verwaltungsabkommen eingerichtet werden. Einen Beispielsfall besonderer u n d eindeutiger A r t liefert das Verwaltungsabkommen betr. die Errichtung einer Bundesanstalt für Bodenforschung v o m 54

Das A b k o m m e n selbst ist aber, soweit ersichtlich, nicht als Staatsvertrag abgeschlossen worden. 55 Z u den entspr. Ländereinrichtungen Hans Schneider, Rechtsgutachten, S. 7 ff.; Fröhler, Rechtsgutachten, S. 8 f. — V o r allem der preuß. Gerichtsorganisation w a r diese A r t bekannt: vgl. Justizministerium, Allgemeine Darstellung, S. 67 ff. 56 Wie von Maunz, N J W 1962, S. 1644, f ü r gemeinsame Ländereinrichtungen.

238 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen 17./26.11.1958 57 . Die Bundesanstalt wurde m i t Abschluß des Abkommens v o m Bundeswirtschaftsminister i n Hannover errichtet 5 8 . Sie arbeitet personell m i t dem NS A m t für Bodenforschung i n Hannover zusammen, benutzt dessen Räume, beide Anstalten können sich unentgeltlich ihrer Geräte u n d Einrichtungen bedienen 5 ·. V e r w a l t u n g s a b k o m m e n w e r d e n h i e r n u r b e i V o r l i e g e n eines spezie l l e n organisationsrechtlichen Gesetzesvorbehaltes unzulässig.

9. Umgliederung einzelstaatlicher Verwaltungseinheiten Neben Beteiligungsverwaltung, Gemeinschaftsorganisation u n d Gem e i n s c h a f t s v e r w a l t u n g k e n n t die A b k o m m e n s p r a x i s die U m g l i e d e r u n g einzelstaatlicher V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n . Den Anwendungsfall stellt die Forschungsanstalt für Landwirtschaft B r a u n schweig· Völkenrode dar. Die F A L wurde als rechtsfähige NS Landesanstalt schon i n der Absicht gegründet 6 0 , später auf den sie v o l l finanzierenden B u n d überführt zu werden. Das Verwaltungsabkommen v o m 29. 4./28. 6.1966 81 sieht nunmehr vor, daß die F A L durch je einseitige Organisationsakte des Landes NS u n d der Bundesrepublik Deutschland als rechtsfähige Landesanstalt aufgelöst und anschließend als unselbständige Bundesanstalt errichtet w i r d 6 2 . H i e r bleiben Organisationsakte u n d institutionell-organisatorische Z u o r d n u n g e i n s e i t i g u n d besondert; e i n F a l l des A r t . 130 G G l i e g t n i c h t v o r . Z u l ä s s i g k e i t s b e d e n k e n s i n d daher gegen die Ü b e r f ü h r u n g n i c h t a n z u m e l d e n 6 3 . Das V e r w a l t u n g s a b k o m m e n g e n ü g t , d e n n e v e n t u e l l e Gesetzesv o r b e h a l t e b e t r ä f e n l e d i g l i c h d i e einzelstaatlichen O r g a n i s a t i o n s a k t e .

57

— Nr. 118—. Erl. des B M W i v. 26.11.1958, GMB1. 1958, S. 583; der Sitz w u r d e bereits i m Abkommen (§ 3) festgelegt. 59 Vgl. §§1,2 des Abkommens. 60 Durch Beschl. des NS Staatsministeriums v. 15. 3.1949. 61 — N r . 121—. 62 Auflösung durch Beschl. des NS Landesministeriums m i t dem 30. 6.1966, Errichtung m i t W i r k u n g ab 1. 7.1966: vgl. § 1 des Abkommens u. Bek. des NS M f E L u F v. 28. 6.1966, NS MB1. 1966, S. 694; Erl. des B M E L F v. 1. 7. 1966, BAnz. Nr. 130 V. 16. 7.1966, S. 2. 63 Vgl. aber f ü r die gleichzeitig vorgesehene Beteiligungsverwaltung die zuvor erhobenen Einwendungen. 58

§ 17 Echte Gemeinschaftseinrichtungen des Bundes und der Länder aufgrund von Verwaltungsabkommen 1. V o r b e m e r k u n g

Bund u n d Länder sind auf dem Wege zu Kooperation und Vergemeinschaftung ihrer Verwaltungen und ihres Verwaltungshandelns nicht bei den Formen einfacher M i t w i r k u n g , der Beteiligungsverwaltung und der Gemeinschaftsorganisation stehengeblieben. Von Anfang an — seit 19501 — haben sie durch Staatsverträge und Verwaltungsabkommen 2 echte gemeinsame Verwaltungseinrichtungen errichtet und eingerichtet. Es ist erstaunlich, daß ihnen bislang i m Vergleich zu entsprechenden Ländereinrichtungen wenig Beachtung geschenkt wurde 3 , während sie sich i n der Praxis immer größerer Beliebtheit erfreuen. Sie sind m i t ihrer ambivalenten, verhältnismäßig neutralen Stellung am ehesten geeignet, über das i n den Kategorien Bundes- und Landesverwaltung denkende Grundgesetz hinaus eine vor allem politisch praktikable Synthese herzustellen. Der Verfassungsrechtler kann indessen diese politische Argumentation nur am Maßstab des geltenden Verfassungsrechts nachvollziehen.

2. Bestandsaufnahme

Der rechtlichen Würdigung soll zunächst eine Bestandsaufnahme vorausgeschickt werden, die über Funktion, Aufgaben und Organisationsstruktur, insbesondere den Grad der i n den Abkommen vorgesehenen institutionell-organisatorischen Verfestigung Auskunft geben kann. a) Allgemein echter

eingrenzende Charakteristika Gemeinschaftseinrichtungen

Gerade i m Institutionell-Organisatorischen liegt die Besonderheit echter Gemeinschaftseinrichtungen. Über die nähere Kennzeichnung besteht 1

Vgl. Anm. 19 dieses Paragraphen. Die Vertragsformen wechseln auch hier von F a l l zu F a l l u. von Staat zu Staat. N u r i. d. R. halten die Länder i m Gegensatz zum B u n d einen Staatsvertrag für erforderlich: vgl. oben § 1 Nr. 3 b) bb). 3 Kölble , Gemeinschaftseinrichtungen, S. 38, meinte, die rechtliche W ü r d i gung wegen der praktischen Bedeutungslosigkeit außer Ansatz lassen zu 2

240 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

allerdings i n der Literatur vor allem unter dem Blickpunkt der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit keine Einigkeit. Unstreitig ist zunächst nur dieses: Eine Gemeinschaf tseinrichtung ist i m Unterschied zur Beteiligungsverwaltung und Gemeinschaftsorganisation nicht einem der Partnerstaaten allein oder jedem als je besonderte, organisatorisch nur kumulierte zugleich eingeordnet. Sie gehört insgesamt als Verwaltungseinheit nicht einer einzelnen Verwaltungshierarchie eines Vertragsstaates, damit keinem bestimmten einzelnen Bundes- oder Landesressort allein an; ihr materieller Verwaltungsaufwand kann als einheitlicher Ausgabeposten i n keinem Staatshaushalt erscheinen. I n positiver Beschreibung heißt das: institutionell-organisatorische Gemeinsamkeit, Vergemeinschaftung der Verwaltungsaufgaben und Zuständigkeiten, auf welche und wie geartete „Gemeinschaft" auch immer die Einrichtung bezogen werden mag. Nach dieser vorläufigen, nur der Abgrenzung zu anderen Gemeinschaftsorganisationsformen dienenden Kennzeichnung lassen sich folgende Bund-Länder-Gemeinschaftseinrichtungen zusammenstellen: b) Übersicht über bestehende Gemeinschaftseinrichtungen Gruppe a): I. Konferenz

für

Raumordnung

4

A. Funktion: Regierungskonferenz. B. Aufgaben: Erörterung von Raumordnungsfragen. A b s t i m m u n g je eigener Maßnahmen aufeinander. C. Organisatorische Verwaltungsart: N u r Regierungsvertreter der beteiligten Staaten. Vorsitzender f ü r 1 Jahr gewählt. D. Stimmrecht u n d - m o d u s : Jede Regierung 1 Stimme. „Ubereinstimmung" als Ziel. E. Unterhaltung/Auf sieht/Verkehr m i t anderen Behörden: (entfällt 5 ). können. — Z u Gemeinschaftseinrichtungen der Länder vgl. vor allem Hans Schneider, Rechtsgutachten, pass.; ferner Krapp, pass.; Fröhler, Rechtsgutachten, S. 9 ff.; Bachof-Kisker, Rechtsgutachten, pass.; Peter Schneider, Rechtsgutachten, S. 51 ff.; Zeidler, Bedenken, S. 25 ff.; Kratzer, DVB1. 1963, S. 309 ff.; Maunz, N J W 1962, S. 1641 ff. 4 Verwaltungsabkommen v. 16.12.1957 — Nr. 143 —, A r t . 4. Ob die Konferenz noch besteht, ist unbekannt. Der E n t w u r f zu einem „Verwaltungsabkommen zwischen dem B u n d u n d den Ländern über die gemeinsamen Beratungen nach § 8 des Raumordnungsgesetzes" sieht jetzt eine „Ministerkonferenz f ü r Raumordnung" vor, bestehend aus den zuständigen Bundes- u. Landesministern, die ihre Beratungen m i t „Empfehlungen" abschließen soll; zur Vorbereitung dient ein „Hauptausschuß", bestehend aus den fachlich zuständigen A m t s - od. Abteilungsleitern der obersten Planungsstellen des Bundes u n d der Länder: vgl. Bulletin Nr. 166 v. 12.10.1965, S. 1344. 5 Abkommen i r .

241

§ 17 Echte Gemeinschaftseinrichtungen II.

Ständige Kommission zur gegenseitigen Unterrichtung über die finanzielle Förderung von Wissenschaft und

und Abstimmung Forschung 6

A. Funktion: Regierungskonferenz. B. Aufgaben: (wie i m Titel). C. Organisatorische Verwaltungsart: N u r Regierungsvertreter (für den B u n d : BKanzler, B M I , B M F , BMfAngeldBR, B M W i ; für die Länder: jeweiliger Vorsitzender der Ministerpräsidentenkonferenz, die MPräsen. von BW, NS u n d RP, der N R W Finanzminister, der Hs Kultusminister) 7 . D. Stimmrecht u n d -modus: (entfällt). E. Unterhaltung/Auf sieht/Verkehr m i t anderen Behörden: (entfällt) 8 . III.

Ausschuß zur gemeinsamen Behandlung von Angelegenheiten schiff fahrts- und hafenpolizeilicher Art (des Bundes einschließlich der DBB und der Länder BW und By) 9 Α. F u n k t i o n : Koordinierungs- u n d Schlichtungsausschuß. B. Aufgaben: Ausarbeitung von E n t w ü r f e n f ü r Polizeivorschriften. Behandlung von Grundsatz-, Zweifelsfragen u n d Meinungsverschiedenheiten über Anwendung u n d Auslegung des Abkommens zur Herbeiführung einer Ubereinstimmung von B u n d u n d Ländern sowie einer einheitlichen Interessenvertretung gegenüber Dritten. C. Organisatorische Verwaltungsart: B u n d u n d Länder benennen Mitglieder. Vorsitz wechselt von Sitzung zu Sitzung zwischen Bund, B W u n d By. Ausschuß w i r d auf A n t r a g eines der Partner tätig.

6 Verwaltungsabkommen v. 4. 6.1964 — Nr. 132 —. (Vgl. auch unten Gruppe c) V I I I ) . 7 L t . Bulletin Nr. 166 v. 12.10.1965, S. 1342; danach hat sich die Kommission am 18.12.1964 konstituiert. 8 Eine weitere unter Gruppe a) zu rechnende Regierungskommission könnte die Bund-Länder-Kommission zur Uberprüfung des Sachverständigen-Gutachtens für die Finanzreform sein; doch ist unklar, ob sie durch ein A b k o m men u. als echte Gemeinschaftskonferenz errichtet wurde. Sie besteht aus den B M F , B M f A n g e l d B R (für den Bund), dem jeweiligen Vors. der MPräs.Konf., den MPräsen. von RP, NRW, NS; sie p r ü f t unter politischen (!) Gesichtspunkten u. leitet das Gutachten an Bundeskabinett u. MPräsen. weiter: Bulletin Nr. 166 V. 12. 10.1965, S. 1342. 9 Verwaltungsabkommen zwischen dem Bund, B W u. B y über die Zusammenarbeit i n Angelegenheiten der Schiffahrts- u. Hafenpolizei für den Bodensee u. den Rhein zwischen Konstanz u. Schaffhausen v. 21.10.1964 — Nr. 217 —, A r t . 6.

16 G r a w e r t

242 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen D. Stimmrecht u n d - m o d u s : (entfällt). E. Unterhaltung/Auf sieht/Verkehr m i t anderen Behörden: (entfällt). Gruppe b): VI.

Ausschuß für

Forschungsfinanzierung

10

A. Funktion: Vorbereitender, vorprüfender Ausschuß. Seine Prüfungsergebnisse von den zuständigen Fachministern zur Berücksichtigung i n den Haushalten „festgestellt". B. Aufgaben: Bestandsaufnahme, Rationalisierung, Koordinierung u n d Finanzierung der Forschungsvorhaben von B u n d u n d Ländern. C. Organisatorische Verwaltungsart: Aus Arbeitskreisen zusammengesetzt: sachkundige Mitglieder, w e i sungsfrei, v o m Bundesinnenminister, Bundesrechnungshof u n d der K u l t u s - u n d Finanzminister-Konferenz bestellt. Vorsitzender aus der M i t t e des Kreises. Hinzuziehung von Sachverständigen. D. Stimmrecht u n d -modus: Innerhalb Arbeitskreis kein Mehrheitsbeschluß. F ü r Versammlung der Arbeitskreise Mehrheitsbeschluß nicht ausgeschlossen. E. Unterhaltung/Auf sieht/Verkehr m i t anderen Behörden: (entfällt). V.

Wissenschaftsrat

11

A. F u n k t i o n : Empfehlender Planungsausschuß. Seine Anregungen sind i n den Haushaltsplänen möglichst zu berücksichtigen. B. Aufgaben: Aufstellung von Entwicklungsplänen, Dringlichkeitsprogrammen u n d Mittelverwendungsvorschlägen f ü r die Wissenschaftsförderung. C. Organisatorische Verwaltungsart: Von 39 Mitgliedern (Sachkennern der Wissenschaft) werden 22 auf Vorschlag v o m Bundespräsidenten berufen, 11 von den Landesregierungen, 6 von der Bundesregierung entsandt 1 2 . D. Stimmrecht u n d -modus: Beschlußfähigkeit: Mehrheit der Mitglieder. Jedes M i t g l i e d hat eine Stimme, die von der Bundesregierung entsandten zusammen 11. 2 /sMehrheitsbeschluß. Eigene Geschäftsordnung. 10 Verwaltungsvereinbarung zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung v. 24. 2.1951 — Nr. 122 —. 11 Verwaltungsabkommen v. 5. 9.1957 — Nr. 126 —. F ü r Gemeinschaftlichkeit auch Bachof-Kisker, Rechtsgutachten, S. 56. 12 Z u r Weisungsfreiheit bzw. -gebundenheit K i p p , DÖV 1958, S. 491 f.

§17 Echte Gemeinschaftseinrichtungen

243

Ε. Unterhaltung/Auf sich t/Verkehr m i t anderen Behörden: Unterrichtungs- u n d Auskunftspflicht aller zuständigen Bundes- und Landesbehörden. Verkehr des Rates m i t ihnen n u r über die obersten Bundes- u n d Landesorgane. Eigene Geschäftsstelle. V I . Deutscher

Bildungsrat

13

A. Funktion: Empfehlender Planungsausschuß. B. Aufgaben: E n t w u r f von Bedarfs- u n d Entwicklungsplänen f ü r das Bildungswesen, Empfehlungen für langfristige Planung, Vorschläge f ü r die S t r u k t u r des Bildungswesens, Berechnung des Finanzbedarfs. C. Organisatorische Verwaltungsart: Untergliederung i n a) Bildungskommission, bestehend aus 18 M i t gliedern, die v o m Bundespräsidenten berufen werden, auf 4 Jahre; v o n ihnen 14 von der Ministerpräsidenten-Konferenz, 3 davon auf Vorschlag der kommunalen Spitzenverbände, weitere 4 von der B u n desregierung benannt; Benennung jeweils nach gegenseitiger A n hörung der Vertragschließenden; Kommission w ä h l t für 2 Jahre Vorsitzenden u n d Stellvertreter, Wiederwahl zulässig. Kommission k a n n aa) ständige u n d bb) nichtständige Ausschüsse berufen, i n denen von den Vertragschließenden entsandte Vertreter der Verwaltungen m i t w i r k e n sollen; b) Koordinierungsausschuß zwischen Bildungsu n d Wissenschaftsrat zur Beratung gemeinsamer Fragen grundsätzlicher Bedeutung, bestehend aus gleicher Zahl von Vertretern beider Räte; Vorsitz wechselnd zwischen Vorsitzenden beider Räte m i t gegenseitiger Vertretung; weitere Formen der Zusammenarbeit können beide Räte selbst vereinbaren; c) Regierungskommission, bestehend aus je 1 Vertreter der Länder, 4 der Bundesregierung, 3 weiteren, die auf Vorschlag der kommunalen Spitzenverbände von der M i n i sterpräsidenten-Konferenz berufen werden; d) gemeinsame Beratungen der Bildungs- u n d Regierungskommissionen von den Vorsitzenden zu vereinbaren („Bildungsrat" ; seine Kommissionen u n d K o ordinierungsausschuß geben sich Geschäftsordnungen). D. Stimmrecht u n d -modus: a) Bildungskommission beschließt Empfehlungen m i t Stimmenmehrheit der Mitglieder; diese können anderes M i t g l i e d zur Stimmabgabe ermächtigen; M e h r - u n d Minderheitsgutachten zulässig; b) — c) (entf ä l l t ; n u r Beratung). E. Unterhaltung/Aufsich t/Verkehr m i t anderen Behörden: Persönliche u n d sachliche Ausgaben des Bildungsrates von Ländern nach Verhältnis ihrer Steuereinnahmen und Bevölkerungszahl getragen; eigene Geschäftsstelle, die von den Ländern i m Benehmen m i t dem B u n d errichtet w i r d ; zuständige Bundes- u n d Landesbehörden zur Unterstützung verpflichtet, Verkehr m i t ihnen über die L a n deskultusministerien bzw. Bundesinnenminister. 13

16·

Abkommen v. 15. 7.1965 — Nr. 133 —.

244 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen VII.

Deutscher Ausschuß für das Erziehungsform eines eingetragenen Vereins")

und Bildungswesen

14

(„Rechts-

A. Funktion: Vor prüf ender, empfehlender Ausschuß. Seine Ergebnisse (Urteile, Vorschläge usw.) sind den zuständigen Zentralstellen zur Kenntnis zu bringen, u. U. auch zu empfehlen. B. Aufgaben: Beobachtung der Entwicklung des Erziehungs- u n d Bildungswesens. C. Organisatorische Verwaltungsart: 15—20 unabhängige Mitglieder, die nicht von den Kultusministerien oder der Bundesregierung stammen dürfen. Sie werden v o m Bundesinnenminister u n d der Kultusministerkonferenz auf 5 Jahre berufen. Der Ausschuß hat ein Selbstergänzungsrecht. Er ist weisungsfrei. K a n n Sachverständige hinzuziehen. Vorsitzender aus der M i t t e des Ausschusses gewählt; er v e r t r i t t den Ausschuß nach außen. D. Stimmrecht u n d - m o d u s : Einfache Mehrheit. Beschlußfähigkeit bei Anwesenheit von Z w e i d r i t t e l n der Mitglieder. (Eigene Geschäftsordnung). E. Unterhaltung/Auf sieht/Verkehr m i t anderen Behörden: Ausdrücklich keine Angliederung an irgendeine staatliche Behörde. Ausschuß stellt durch Anstellungsvertrag nach Zustimmung des B u n desinnenministers u n d des Präsidenten der Kultusminister-Konferenz einen Sekretär an. VIII.

Polizeisportkuratorium

15

A. Funktion: Beratung der zuständigen Bundes- u n d Landesministerien. Schlichtes Verwaltungshandeln. B. Aufgaben: Dienstliche Körperschulung der Polizei, Förderung des Polizeisports u n d seine Entwicklung. C. Organisatorische Verwaltungsart: Je 1 Beauftragter der Partnerstaaten. Vorsitzender aus der M i t t e gew ä h l t ; er hat die Geschäftsführung. D. Stimmrecht u n d -modus: Jeder Beauftragte hat 3—5 Stimmen je nach Einwohnerzahl des Landes (Bundesratsprinzip). Einfache Mehrheit, 2 /3-Mehrheit i n Grundsatzfragen. E. Unterhaltung/ A u f sieht/Verkehr m i t anderen Behörden: (entfällt). 14 Vereinbarung aus dem Jahre 1952 — Nr. 124 —. Satzung des Ausschusses v. 5. 2.1954, abgedr. i n Ständige Konferenz der Kultusminister der Länder der BRD, K u l t u r p o l i t i k der Länder 1961 u. 1962, S. 236. 15 Abkommen v o m 1.12.1952 i. d. F. v. 1.11.1959 — Nr. 213 —.

§ 17 Echte Gemeinschaftseinrichtungen

245

Gruppe c): IX.

Verwaltungsausschuß

(zur Förderung

von Wissenschaft und Forschung) 1*

A. F u n k t i o n : Prüfender, entscheidender Finanzausschuß. Β . Aufgaben: Prüfung u n d Festsetzung des jährlich von B u n d u n d Ländern gemeinsam aufzubringenden Zuschußbetrages der Deutschen Forschungsgemeinschaft u n d der Max-Planck-Gesellschaft; Entscheidung über die Einbeziehung weiterer Forschungsgemeinschaften i n die Finanzierung. C. Organisatorische Verwaltungsart: Vertreter jedes Landes (je 1) u n d des Bundes (6). D. Stimmrecht u n d - m o d u s : Jeder Vertreter stimmberechtigt. 2 /3-Mehrheit bei Prüfung u n d Festsetzung, Einstimmigkeit bei Einbeziehung. E. Unterhaltung/Aufsicht/Verkehr m i t anderen Behörden: (entfällt). X . Ländersachverständigenausschuß Bauarten 11

für die Zulassung neuer Baustoffe

und

A. Funktion: Entscheidender Gutachterausschuß. Gutachten f ü r Länder bindend bezüglich Erteilung u n d Widerruf einer Zulassung, die aber von L a n desbehörden ausgesprochen w i r d . B. Aufgaben: Begutachtung der Zulassungsanträge. Gutachten sind Voraussetzung einer Zulassung, „Empfehlung" von „Auflagen" usw. C. Organisatorische Verwaltungsart: a) Geschäftsführender Ausschuß: Je 1 Vertreter der Partnerstaaten, dazu der Vorsitzende des b) Sachverständigenausschusses, der von i h m gewählt w i r d u n d zugleich sein Vorsitzender ist. Unbestimmte Zahl von Sachverständigen. D. Stimmrecht u n d -modus: Geschäftsführender Ausschuß u n d Sachverständigenausschuß: Beschlußfähigkeit bei Anwesenheit der Hälfte ihrer Mitglieder. Jedes M i t g l i e d hat 1 Stimme. Stichentscheid des Vorsitzenden; (eigene Geschäftsordnung) . E. Unterhaltung/Aufsicht/Verkehr m i t anderen Behörden: Geschäftsstelle v o m Bundesminister für Wohnungsbau gestellt, v o m Geschäftsführenden Ausschuß „geführt" und beaufsichtigt (Weisungen). 16 Verwaltungsabkommen v. 4. 6.1964 — Nr. 131 —. (Vgl. auch oben Gruppe a) II). 17 Verwaltungsvereinbarung v. 23. 2./3./6./7./9./13./18./29. 3./12./16./23.4./5./6.6. 1951 — Nr. 135 —, Ziff. 4, 5, 6.

246 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen Gruppe d): XI.

Vermittlungsstelle

für Deutsche Wissenschaftler

Ausland 18

im

A. Funktion: Verwaltungstätigkeit. B. Aufgaben: Vermittlung, Betreuung deutscher Wissenschaftler i m Ausland, bei Rückkehr, Unterstützungen bei Wiedereingliederung u. a. durch Beihilfen u n d Ausgleichszahlungen. C. Organisatorische Verwaltungsart: (nicht ganz k l a r : Vorstand, K u r a t o r i u m , Sekretariat). D. Stimmrecht u n d - m o d u s : (entfällt). E. Unterhaltung/ A u f sieht/Verkehr m i t anderen Behörden: Sekretariat als Sonderdienststelle dem D A A D — einem Verein — angegliedert. K a n n unmittelbaren Schriftwechsel m i t Hochschulen u n d Hochschullehrern führen. XII.

Oberprüfungsamt

für

die höheren

technischen

Verwaltungsbeamten

19

A. F u n k t i o n : Verwaltungstätigkeit typisch hoheitlicher A r t . B. Aufgaben: Abnahme der Großen Staatsprüfung für den technischen V e r w a l tungsdienst. Entscheidung über Zulassung zur u n d Ausschluß von der Prüfung. C. Organisatorische Verwaltungsart: a) K u r a t o r i u m : F ü r jeden Abkommenspartner bis zu 2 Vertreter von diesen bestellt. Vorsitzender v o m K u r a t o r i u m bestellt, b) O. P. A.: Prüfer u n d Vorsitzender v o m K u r a t o r i u m bestellt u n d abberufen. Präsident des O. P. A. v o m Bundesverkehrsminister i m Einvernehmen m i t dem K u r a t o r i u m bestellt. D. Stimmrecht u n d -modus: K u r a t o r i u m : Jeder Abkommenspartner hat 1 Stimme. M i t der Hälfte der Stimmen beschlußfähig. Einfache Mehrheit. E. Unterhaltung/Auf sich t/Verkehr m i t anderen Behörden: Personal des O. P. A . v o m Bundesverkehrsministerium gestellt. Persönliche u n d sachliche Aufsicht über O. P. A . durch den Bundesverkehrsminister, i m übrigen durch das K u r a t o r i u m . XIII.

Prüfungsausschuß

für den höheren Staatsdienst im Bergfach

20

A. F u n k t i o n : Verwaltungstätigkeit typisch hoheitlicher A r t 2 1 . 18 Verwaltungsabsprache aus dem Jahre 1962 — Nr. 130 —. Nicht k l a r erkennbar, ob echte Gemeinschaftsinstitution. 19 Ubereinkommen i. d. F. v. 25.10.1950 — Nr. 12 —. 20 Verwaltungsvereinbarung v. 4. 6./3./9./23. 8./10. 9./26.11.1954/10.1.1955 — Nr. 15 —, ferner Nr. 16. 21 Ebenso Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, S. 38.

§17 Echte Gemeinschaftseinrichtungen

247

Β. Aufgaben: Abnahme der Großen Staatsprüfung für den höheren Staatsdienst i m Bergfach. C. Organisatorische Verwaltungsart: Prüfungsausschuß: Vorsitzender und 4 Prüfer, abwechselnd je nach Prüfling von den 8 Abkommenspartnern gestellt. D. Stimmrecht und -modus: (entfällt). E. Unterhaltung/Auf sich t/Verkehr m i t anderen Behörden: Führung der Dienstgeschäfte durch den Bundeswirtschaftsminister. Den seltenen Fall eines gemeinsamen Rechtsprechungsorgans von Bund und Ländern kann man i n dem Schiedsgericht 22 erblicken, dem die Entscheidung aller sich aus dem Abkommen über das Polizei-Institut H i l t r u p ergebenden Rechtsstreitigkeiten überantwortet wurde. Die Übersicht unterscheidet vier Gruppen von Gemeinschaftseinrichtungen. Unter a) und b) sind beratende Gremien zusammengefaßt, unter c) und d) m i t bindender Wirkung entscheidende, die hoheitliche Verwaltungsaufgaben w a h r nehmen. Der Unterschied zwischen den unter a) und b) genannten Gremien ergibt sich vor allem aus ihrer Zusammensetzung. Schlagwortartig kann man die erste Gruppe als Gremien der obersten Regierungsorgane, die zweite als Gremien für die obersten Regierungsorgane charakterisieren. Die Tätigkeit der Einrichtungen unter c) richtet sich an die Partner, die der unter d) unmittelbar an den Einzelnen. Die Gruppierung ist bewußt grob vorgenommen worden, u m eine Unterteilung nicht auf die Besonderheiten jeder Einzeleinrichtung hinauslaufen zu lassen. Übergänge von der einen zur anderen Gruppe sollen damit nicht verkannt werden; sie erfordern naturgemäß auch eine differenzierte rechtliche Betrachtung, die i m folgenden jedoch hinter die Typenuntersuchung zurückzutreten hat, da es der Untersuchung nicht u m den Nachweis der Verfassungsmäßigkeit oder -Widrigkeit bestimmter, konkreter Gemeinschaftseinrichtungen geht.

c) Kriterien für eine institutionell-organisatorische Gemeinsamkeit der bisherigen Einrichtungen Die Zusammenstellung bedarf allerdings der Absicherung gegen eine Deutung der Einrichtungen als einfacher Gemeinschaftsorganisationen, das heißt zusammengelegter Einzeleinrichtungen jedes der Partnerstaaten 23 . Diese A n 22 Schiedsvertrag v. 21. 11./6./12./15./16./21. 12. 1960/15. 1./24. 3./29. 6./Ö./8. 7. 1961/17. 4.1962 — Nr. 24 —. Dazu unten § 20. 23 M i t dieser Auslegung wollen Maunz , N J W 1962, S. 1644, — anders dagegen ders. i n Maunz-Dürig, RdNr. 38 zu Art. 83 (S. 16) — u. zust. Rasch, Verwaltungsorganisation, S. 156, die verfassungsrechtlichen Bedenken gegen vergleichbare Ländereinrichtungen zerstreuen. Ähnlich, aber zweifelnd Haegert , N J W 1964, S. 15. Gegen eine solche „verfassungskonforme" Vertragsauslegung ist vorab einzuwenden, daß ein erklärter Vertragswille eine Interpretationsgrenze bildet; eine Umdeutung scheitert an den strukturellen Unterschieden.

248 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen sieht geht am Wortlaut u n d Sinn der zugrundeliegenden Abkommen vorbei 2 4 . Der gemeinsame Errichtungsakt ist der Vertrag 2 5 , kein einzelstaatlicher Organisationsakt. Die Gemeinsamkeit der I n s t i t u t i o n w i r d i n den A b k o m m e n durchweg ausgedrückt. I n einem von der Ständigen Kommission der Kultusminister der Länder veröffentlichten Uberblick über das Zusammenwirken von B u n d u n d Ländern w i r d zudem ausdrücklich die gemeinsame Gründerschaft erw ä h n t ; es werden besonders die überregionalen Einrichtungen genannt, die B u n d u n d Ländern gemeinsam „gehören" 2 8 . Die Mitglieder der aufgeführten Einrichtungen sind — eine Ausnahme bildet das Polizeisportkuratorium — n u r zum geringen T e i l Regierungsvertreter, überwiegend weisungsfreie Sachverständige. I h r e r Beschlußfassung liegt — außer bei den Arbeitskreisen des Ausschusses f ü r Forschungsfinanzierung — das Mehrheitsprinzip (einfache, häufig Zweidrittelmehrheit) zugrunde; die Stimmberechtigung ist durchweg nicht auf die Partnerstaaten beschränkt 2 7 . Wenn B u n d u n d Länder als solche — w i e i n der Regel — i n den Abstimmungsgremien nicht vertreten sind, dürfte es schwerfallen, ihnen, den nichtanwesenden oder überstimmten Partnern einen Mehrheitsbeschluß als sozusagen vertretungsweise gefaßten, eigenen zuzurechnen. Das läßt n u r die Auslegung zu, daß diese Gemeinschaftseinrichtungen die ihnen anvertrauten Aufgaben u n d Befugnisse als eigenständige, besonderte, i n sich abgeschlossene Organisationseinheiten wahrnehmen, anders: daß die Aufgaben usw. solche der Institution, nicht ihrer einzelnen M i t glieder oder der Partnerstaaten sind 2 8 (Institutionseinheit, Funktionseinheit).

d) Delegiertenkonferenzen Die institutionelle Besonderung w i r d offenkundig, w e n n man das Selbstorganisationsrecht, die sächlichen Tätigkeitssubstrate (Geschäftsstelle, Dienstsiegel, dazu das Personal) oder die besonderen Amtshilfepflichten i n Betracht 24 F ü r das „Zweite Deutsche Fernsehen" ebenso Bachof-Kisker, Rechtsgutachten, S. 29 ff.; Lerche, Rechtsgutachten, S. 4 (zit. nach Bachof-Kisker, a.a.O., S. 31); Peter Schneider, Rechtsgutachten, S. 81; VGH München, U r t . v. 11.6. 1964, DVB1. 1964, S. 642 = BayVBl. 1964, S. 332 ff. (vollst, abgedr. i n Schriftenreihe des „ Z w e i t e n Deutschen Fernsehens" H. 4, S. 33 ff., 60). 25 So heißt es etwa i n dem Übereinkommen über die Errichtung eines gemeinschaftlichen Oberprüfungsamtes f ü r die höheren technischen V e r w a l tungsbeamten v. 16. 9.1948 i. d. F. v. 25.10.1950 — Nr. 12 —, A r t . 1 I : „Die . . . Länder u n d Verwaltungen errichten gemeinschaftlich..." Das Verwaltungsabkommen ist der gemeinsame Errichtungsakt, ein anderer existiert nicht. 26 „ K u l t u r p o l i t i k der Länder 1961 und 1962", S. 207 f. 27 Sie ist beim Polizeisportkuratorium am Abstimmungsrecht des BR (Art. 51 GG) orientiert. Z u r Verfassungswidrigkeit derartiger Mehrheitsbeschlüsse F. Klein, Grenzen, S. 158 f. 28 Dieser Befund gilt auch f ü r die m i t Hoheitsrechten ausgestatteten E i n richtungen w i e das Oberprüfungsamt. Ebenso für das Gemeinsame P r ü fungsamt für die Große Juristische Staatsprüfung der Länder Brem., Hbg. u. S H — Übereinkunft v. 20./24./27. 2.1950 (Hbg. GVB1. S. 102, S H GVB1. S. 133) — : BVerwGE 6, S. 328 ff.: Tätigkeit i m Namen u. i m A u f t r a g aller beteiligten L ä n der, Hoheitsbefugnisse seien zugleich solche aller Länder, Klage gegen die L ä n der als Streitgenossen. F ü r das „Zweite Deutsche Fernsehen" ebenso Bayer. VGH, Urt. v. 11.6.1964 (vgl. A n m . 24), u. BVerwGE 22, S. 299 ff. (306, 310) (abgedruckt auch i n der Schriftenreihe des „Zweiten Deutschen Fernsehens" H. 4, S. 68 ff., 78, 80). Ebenso früher die Auffassung des Preuß. Justizministeriums: vgl. dessen allg. Darstellung, S. 67 f.

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zieht, i n Verfolg derer die betreffende Gemeinschaftseinrichtung als solche m i t den Behörden des Bundes u n d der Länder verkehrt, Normierungen, die bei Annahme bloßer Gemeinschaftsorganisationen überflüssig wären. Eine Ausnahme ist dagegen für ein Gremium w i e die Raumordnungskonferenz zu machen, das aus weisungsgebundenen Regierungsvertretern besteht. I n i h r sprechen sich lediglich die Regierungen bzw. deren Vertreter selbst ab oder teilen sich ihre Ansichten m i t , ein Vorgang, der, gegenständlich nicht w i e hier begrenzt, i m Zusammenhang m i t der Tätigkeit des Bundesrates 2 9 u n d i m V o r verfahren der Bundesgesetzgebung 30 wiederkehrt 3 1 . Verbindliche Entscheidungen werden von der Konferenz, soweit ersichtlich, nicht getroffen. Sie hätten nicht Beschlußcharakter, sondern wären als Verträge der vertretenen Partnerstaaten anzusehen 32 . Hier w i r d also nicht für die Regierung durch ein Sonderorgan beraten, sondern die Regierungen beraten unter Wahrung ihrer institutionellen und funktionellen Besonderung unter sich (Delegiertenkonferenz). Die Konferenz übt keine Eigen-Tätigkeit als institutionell besonderte Einrichtung aus; ihre Teilnehmer gehen nicht i n einem organisationsrechtlich einheitlichen u n d abgeschlossenen G r e m i u m auf 3 3 . Der Konferenz ist daher die spezifische Problematik institutioneller Gemeinsamkeit fremd.

3. Verfassungsrechtliche Fragestellungen Die genannten Einrichtungen sind alle durch B u n d - L ä n d e r - V e r t r ä g e e r r i c h t e t u n d eingerichtet, d e r e n V e r t r a g s b e z e i c h n u n g e n u n t e r d e n h i e r so g e n a n n t e n V e r w a l t u n g s a b k o m m e n r a n g i e r e n . D i e U n t e r s u c h u n g d e r Zulässigkeitsgrenze f ü r V e r w a l t u n g s a b k o m m e n h a t sich d a m i t z w e i F r a g e n z u stellen: 1) I s t das V e r w a l t u n g s a b k o m m e n e i n verfassungsadäquat e r E r r i c h t u n g s - u n d E i n r i c h t u n g s a k t ? 2) I n w i e w e i t l e i d e t e i n V e r w a l t u n g s a b k o m m e n a n e i n e m V e r f a s s u n g s m a k e l , i n d e m sein I n h a l t a u f die Errichtung u n d Einrichtung v o n Gemeinschaftseinrichtungen u n d damit a u f m ö g l i c h e r w e i s e V e r f a s s u n g s w i d r i g e s gerichtet ist? D i e z w e i t e F r a g e h ä n g t v o n der Z u l ä s s i g k e i t s p r ü f u n g g e m e i n s a m e r V e r w a l t u n g s e i n r i c h t u n g e n ab. Diese h a t sich e i n m a l m i t bundesstaatlichen B e d e n k e n auseinanderzusetzen: a) L ä ß t das Grundgesetz n e b e n e i n z e l - auch g e m e i n schaftsstaatliche E i n r i c h t u n g e n zu? b) Welche A r t e n v o n E i n r i c h t u n g e n u n d i h r e n F u n k t i o n e n s i n d m i t d e m B u n d e s s t a a t des Grundgesetzes v e r einbar? c) Gestattet das Bundesstaatsrecht die Ü b e r t r a g u n g v o n Staatsa u f g a b e n u n d - b e f u g n i s s e n a u f a u ß e r - beziehungsweise gemeinschafts29 Z u den Bund-Länder-Koordinierungskonferenzen vgl. Nyman, S. 178 f. ; Neunreither y S. 105; Schäfer, Bundesrat, S. 32. 30 Vgl. §§ 24, 62 GGO B M i n I I . Zusammenstellung bei Bergdolt, S. 78 f., 92. 31 Ähnliche Regierungskonferenzen gibt es i n Australien (Konferenz der Premierminister), Kanada (Dominion-Provincial Conference, Inter-Provincial Conference) u. USA (Konferenz der Gouverneure). Über Teilnehmer, Aufgaben u. Arbeitsweise vgl. etwa Wheare, S. 335 ff. 32 Siehe oben § 2 Nr. 3 und § 6 Nr. 4. 33 Ebenso v. Stralenheim, Die Selbstverwaltung 1950, S. 59 (zu Ländereinrichtungen).

250 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

staatliche Einrichtungen? Zum andern ergeben sich rechtsstaatlich-demokratische Bedenken: a) I n welcher Weise sind außer- beziehungsweise gemeinschaftsstaatliche Einrichtungen demokratisch legitimiert? Gestattet das demokratische Prinzip die Übertragung von Staatsaufgaben und -befugnissen auf derartige Einrichtungen durch die Exekutive? c) Inwieweit ist die Tätigkeit außer- beziehungsweise gemeinschaftsstaatlicher Verwaltungseinrichtungen mit dem Grundsatz der Kontrolle der Exekutive durch das Parlament vereinbar?

4. Verwaltungsabkommen als vertraglicher Gemeinschaftsorganisationsakt i m Bundesstaatsrecht I n der Literatur w i r d die Möglichkeit, gemeinsame Verwaltungseinrichtungen des Bundes und der Länder durch Verwaltungsabkommen zu errichten, ohne nähere Begründung ebenso als Selbstverständlichkeit angesehen wie die der Errichtung staatsinterner Institutionen durch einseitige Staatsakte (Gesetz, Verwaltungsanordnung, Regierungsorganisationsakt) 34 oder wie die der Errichtung völkerrechtlicher Institutionen durch völkerrechtliche Verträge 3 5 oder gemeindlicher Zweckverbände durch freiwillige Gemeindeverträge 36 . Diese Erweiterung exekutiver Organisationsgewalt 37 auf Gemeinschaftserrichtungsakte versteht sich nicht von selbst. I m Unterschied zum staatsexternen Völkerrecht, das nur den Vertrag als Errichtungsakt gemeinsamer Organisationen kennen kann 3 8 , gehören zwischenstaatliche Bund-Länder-Einrichtungen, mögen sie auch außerhalb der Bundes- beziehungsweise Einzelländerorganisationshierarchie liegen, dem durchgängig geltenden Bundesstaatsrecht an. Für die Bundesstaatsorganisation geht das Grundgesetz, soweit das seinen ausdrücklich geschriebenen Regelungen zu entnehmen ist, von einzelstaatlichen, getrennten Verwaltungsorganisationsakten des Bundes 34 K i p p , DÖV 1957, S. 514 ff.; Rasch, Verwaltungsorganisation, S. 154; Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I I , S. 98 f.; für die W R V Medicus, JöR 20, S. 114; Triepel, Reichsaufsicht, S. 295 f. 35 Bachof-Kisker, Rechtsgutachten, S. 31, 38 f.; Peter Schneider, Rechtsgutachten, S. 82 (beide für Ländergemeinschaftseinrichtungen). 36 So — für das „Zweite Deutsche Fernsehen" — Peter Schneider, a.a.O., S. 77 f., 86, u. bes. Monz, S. 25 ff. (dazu schon oben § 11 Nr. 4). 37 Die Krapp, S. 81 ff., für Ländergemeinschaftseinrichtungen ausdrücklich postuliert. Dazu die K r i t i k von Kölble, DVB1.1965, S. 868. 38 Eine Bestimmung w i e A r t . 24 GG setzt voraus, daß die Fähigkeit, sich an einem gemeinsamen Errichtungsakt zu beteiligen, i m Vertragschließungsrecht enthalten ist.

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und der Länder aus 39 . Diese Akte haben Wirksamkeit nur, soweit Landesorganisationsakte erwähnt werden, i n der Regel, soweit Bundesorganisationsakte erwähnt werden, für den jeweiligen Organisationsbereich des einzelnen Landes beziehungsweise des Bundes. Das erscheint zunächst selbstverständlich. Denn die (exekutive) Organisationsgewalt ist als Ausfluß der Staatlichkeit auf den Bereich staatlicher Selbstorganisation beschränkt 40 . Organisationsgewalt heißt nämlich das Recht, Organe zu schaffen und ihnen Kompetenzen zuzuweisen; sie w i r k t also immer nur i n einer institutionellen Sphäre. Auch wenn das Grundgesetz — nur — dem Bund i n bestimmten Fällen eine übergreifende Organisationsgewalt zuweist, verbleibt es bei der Form eines zustimmungsbedürftigen Bundesgesetzes (Art. 84 Abs. 1, 85 Abs. 1 GG) 4 1 , also einem einseitigen A k t . Diese übergreifende Organisationsgewalt zeigt, daß der Vertrag i m Bundesstaatsrecht nicht die einzig vorstellbare Form eines Organisationsaktes wie i m Völkerrecht ist. Er wäre es nicht einmal für Bund-Länder-Gemeinschaftseinrichtungen; denn auch für sie wäre neben dem Vertrag 4 2 eine die übergreifende Bundesorganisationsgewalt ergänzende (einseitige) Bundesgemeinschaftsorganisationsgewalt denkbar. Über beides verlautet allerdings das Grundgesetz nichts. Es entbehrt jeglichen verfassungsrechtlichen Beweises, die unabdingbare Notwendigkeit von Gemeinschaftseinrichtungen zu behaupten — wobei m i t Notwendigkeit Praktikabilität gemeint ist — und sodann von einer Verfassungslücke und zugleich von einer Erweiterung der Organisationsgewalt und ihrer M i t t e l i m Wege der Verfassungswandlung zu sprechen 43 . M i t einer solchen Argumentation kann schließlich die Übereinstimmung jedes erwünschten, praktikablen Tatbestandes mit dem geltenden Verfassungsrecht bewiesen werden. Sie setzt jedoch voraus, daß die Verfassung überhaupt die praktikabelste, reibungsloseste und einfachste Lösung w i l l . Demgegenüber ist erst kürzlich 4 4 bemerkt wor39 Belege dafür sind A r t . 7 I V 1; 84 I ; 85 I ; 86; 87; 87 b ; 87 c; 89 I I ; 106 V I I ; 108; 130 I, I I I GG: sie alle nennen n u r einseitige exekutive oder gesetzliche Organisationsakte des Bundes u. der Länder; n u r A r t . 130 I, I I I GG erwähnt Staatsverträge als Gründungsakte, aber auch n u r solche der Länder: siehe dazu unten Nr. 6 d) dieses Paragraphen. 40 Ebenso Pfeiffer , N J W 1962, S. 567, der dennoch ohne weiteres m i t der Staats- die Gemeinschaftsorganisationsgewalt folgert. Das BVerwG (E 22, S. 299 ff.) sah dieses Problem — wie einige andere — gar nicht. 41 Dazu Maunz i n Maunz-Dürig, RdNrn. 22 f. zu A r t . 84 (S. 12) u. 14 zu A r t . 85 (S. 6), m. w. Lit.-Nachw. 42 Der allerdings die i n der Praxis allein angewendete F o r m für eine Vergemeinschaftung ist. 43 So Krapp , S. 81 ff., u. Peter Schneider , Rechtsgutachten, S. 77 f., 86 (beide f ü r Ländereinrichtungen). 44 Bullinger , JuS 1964, S. 230.

252 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen den, eine föderalistische V e r f a s s u n g k ö n n e auch u n z w e c k m ä ß i g e Z u s t ä n d i g k e i t s v e r t e i l u n g e n t r e f f e n . Schlicht a m Grundgesetz v o r b e i d ü r f t e das B e s t r e b e n gehen, einheitsstaatliche Z e n t r a l l ö s u n g e n u m i h r e r E f f e k t i v i t ä t w i l l e n d u r c h V e r g e m e i n s c h a f t u n g v o r einer b u n d e s s t a a t l i c h g e f o r d e r ten Aufgliederung zu bewahren 45. Z w a r ist d e m Bundesgesetzgeber i n A r t . 73 Z i f f . 10 G G die R e g e l u n g der Z u s a m m e n a r b e i t v o n B u n d u n d L ä n d e r n auf d e m G e b i e t der K r i m i n a l p o l i z e i u n d des Verfassungsschutzes ü b e r a n t w o r t e t , eine E r m ä c h t i g u n g z u r R e g e l u n g i n s t i t u t i o n e l l - o r g a n i s a t o r i s c h e r Gemeinschaftskooper a t i o n s f o r m e n jedoch n i c h t m i t g e g e b e n 4 6 . A n d e r e r s e i t s schließt das Grundgesetz d e r a r t i g e M ö g l i c h k e i t e n auch n i c h t expressis v e r b i s aus; insbesondere n i c h t d u r c h A r t . 87 A b s . 3 G G , d e n n diese V o r s c h r i f t b e t r i f f t , w i e A r t . 86 G G , i n A b w e i c h u n g v o n A r t . 83 G G n u r Bundesverwaltungsstellen i n Abgrenzung zur Landesverwaltung u n d v e r t e i l t die entsprechende Bundes(selbst)organisationsgewalt u n t e r Exekutive und Legislative47»48. A u s der ausschließlichen N e n n u n g einzelstaatlicher O r g a n i s a t i o n s a k t e auch a u f b e n a n n t e n K o o p e r a t i o n s g e b i e t e n sowie e i n e r ü b e r g r e i f e n d e n 45

Siehe dazu oben Einleitung Nr. 6. Ebenso Maunz i n Maunz-Dürig, RdNrn. 127 f. zu A r t . 73 (S. 49): A r t . 73 Ziff. 10 GG gestatte i. V. m. A r t . 87 I 2 GG n u r Bundeskoordinationsstellen; damit sei hier eine vertragliche Kooperation unzulässig (a.a.O., RdNr. 124, S. 48). Das Ges. über die Zusammenarbeit des Bundes u n d der Länder i n Angelegenheiten des Verfassungsschutzes v. 27. 9.1950 (BGBl. I S. 682) u. das Ges. über die Einrichtung eines Bundeskriminalpolizeiamtes v. 8. 3.1951 (BGBl. I S. 165) kennen keine Gemeinschaftsorganisationsgewalt od. organisatorische Gemeinschaft. Auch die Entstehungsgeschichte gibt dafür keine Anhaltspunkte: Es w a r zunächst n u r an eine Zusammenarbeit der Länder aufgrund bereits bestehender u. noch zu schließender Vereinbarungen gedacht. Eine solche Zusammenarbeit der einzelnen Landesbehörden sollte eine (Bundes-) Zentralstelle zur Verbrechensbekämpfung überflüssig machen. Später setzte sich die Auffassung durch, die f ü r ein besonderes Bundeskriminalamt u. eine entspr. Bundesgesetzgebungszuständigkeit plädiert hatte. Erst i n 4. Lesung des H A (58. Stzg. am 6. 5.1949, Kurzprot. S. 2, HA-StenBer. der Stzg., S. 767) beantragte der Abg. Zinn ohne überlieferte Begründung die jetzige Fassung, die ohne Aussprache angenommen u. beibehalten wurde: Ubersicht über die Entstehungsgeschichte vgl. auch JöR N. F. 1, S. 479 ff. 47 Vgl. Maunz i n Maunz-Dürig, RdNrn. 1 f. zu A r t . 87 (S. 2 f.). BVerfGE 14, S. 197 ff. (210 ff.): eine Zusammenarbeit von Bundesstellen k a n n sich dagegen auf A r t . 87 I I I GG stützen. 48 Interessant sind i n diesem Zusammenhang die Ausführungen von M i n i sterialdirektor Dr. Mercker i n der mündl. Vhdlg. des „Fernseh-Streites" vor dem BVerfG (vgl. Zehner, Der Fernsehstreit I I , S. 207 f.), wonach u. a. auch die Errichtung einer öffentlichrechtl. Bund-Länder-Gemeinschafts-Anstalt „Zweites Deutsches Fernsehen" überlegt worden sei (vgl. etwa A r t . 1 I des geplanten Verwaltungsabkommens v. 12./19./27./28.10./3./19./22.11.1960); man habe Bedenken gehabt, ein Verwaltungsabkommen zu bemühen, u m die A n stalt zu errichten u. i h r Rechtsfähigkeit zu verleihen, ein Staatsvertrag sei wegen A r t . 87 I I I G G u. der damit verbundenen Betonung u. Präjudizierung der Gesetzgebungsbefugnis des Bundes bedenklich erschienen. 46

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Organisationsgewalt des Bundes w i r d man i n Verbindung mit dem Verbot der Mischverwaltung 4 9 aber eine Gewichtsverlagerung zuungunsten des Abkommens als Organisationsakt folgern können. Das heißt, dem Vertrag als Gemeinschaftsorganisationsakt für Bund-Länder-Gemeinschaftseinrichtungen kann i m Bundesstaatsorganisationsrecht kaum mehr als ergänzende Funktion zukommen. M i t einer solchen Beschränkung wäre es nicht zu vereinbaren, wenn eine umfangreiche Gemeinschaftsorganisation des Bundes und der Länder die Einzelstaatsorganisation ersetzen würde. Die Grenze kann hier nicht erst bei der Aufgabe wesentlicher Staatsaufgaben und -befugnisse liegen, wie die Befürworter der Vertragspraxis i n der Regel konzidieren 5 0 . Das Verwaltungsabkommen kann daher auch nicht i m gleichen Umfang als Gemeinschaftserrichtungsakt fungieren, wie es außerhalb des Organisationsbereiches i m Bund-Länder-Verhältnis zulässig sein mag 5 1 . Als Organisationsakt kann es zunächst nicht i n Frage kommen, soweit die Errichtung einer Verwaltungsstelle nur durch staatlichen Hoheitsakt vorgenommen werden kann. Das w i r d etwa für die Errichtung öffentlichrechtlicher Körperschaften gefordert 52 . I n derartigen Fällen ist der Vertrag als kooperativer A k t ausgeschlossen. Eine Mehrzahl einzelstaatlicher Akte könnte aber nicht wie er eine echte Gemeinschaftseinrichtung konstituieren 5 3 , so daß insoweit auch die Einrichtung unmöglich wird. Wegen der Verschiedenheit von Völkerrechts- und Bundesstaatsordnung kann auf Art. 24 GG nicht zurückgegriffen werden 5 4 . Da das Grundgesetz i n erster Linie zwischen Bund und Ländern, weniger zwischen den Ländern einen Trennstrich zieht, versagt auch eine Analogie zu Normen, die anscheinend eine Gemeinschaftsorganisation der Länder zulassen. M i t Ausnahme von A r t . 2 Abs. 3 Hbg. Verf., der deshalb nichts beweist, weil er selbst erst am Maßstab des Grundgesetzes zu messen ist, stellen beziehungsweise stellten die inzwischen obsolet gewordenen A r t . 180 By Verf., A r t . 151 Brem. Verf. und A r t . 152 Hs Verf. sowie Art. 130 GG Übergangsvorschriften dar, die auf den Zustand vor Konstituierung der Bundes49

Siehe oben § 15 Nrn. 2 ff. So etwa Peter Schneider , Rechtsgutachten, S. 64, 76, m. w. Nachw. 51 Diese Verallgemeinerung aber f ü r Länderverträge bei Peter Schneider , Rechtsgutachten, S. 62, 64. 52 Forsthoff , Lehrbuch, S. 458 f.; Kölble , DVB1.1965, S. 867. 53 Ebenso Bachof-Kisker, Rechtsgutachten, S. 27. 54 Ä h n l i c h Fuß , W D S t R L 23, S. 231; Kalkbrenner , BayVBl. 1965, S. 153 f.; anders w o h l Gross, N J W 1966, S. 1490; auch w o h l Peter Schneider, Rechtsgutachten, S. 78, 82, der f ü r Ländergemeinschaftseinrichtungen auf Terminologie u. Strukturvorstellungen des Völkerrechts zurückgreift. Ohne tiefere Begr. bem ü h t auch BVerwGE 22, S. 299 ff. (307, 309) den A r t . 24 I GG f ü r Analogie- u. Erst-recht-Schlüsse, ohne den Sondercharakter dieser N o r m zu erfassen. 50

254 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

republik Deutschland zugeschnitten waren. Diese staatenbündischen Relikte vermögen für die heutige Staatsordnung nichts auszusagen, nachdem das Grundgesetz die Organisationsordnung selbst geregelt hat, weder i m Verhältnis der Länder zueinander 55 , erst recht nicht i m Verhältnis des Bundes zu den Ländern, das i n diesen Bestimmungen nicht einmal erwähnt ist. Ein Verwaltungsabkommen kann i m Bund-Länder-Verhältnis nur dann und insoweit i m Grundgesetz stillschweigend mitgenannter und mitzugelassener Gemeinschaftsorganisationsakt sein, als das Grundgesetz eine Gemeinschaftsorganisation stillschweigend anerkennt und zuläßt und die entsprechende Organisationsgewalt durch Bundes- und Landesverfassungen bei den Exekutiven der beteiligten Staaten lokalisiert ist. Von den letztgenannten Einschränkungen der Organisationsgewalt der Exekutive ist unter Vorbehalt der umstrittenen weiteren institutionellorganisatorischen Sachprüfung zunächst zu handeln.

5. Zulässigkeitsbeschränkungen durch Gesetzesvorbehalte Die Errichtung staatsinterner Verwaltungsinstitutionen gehörte und gehört auch unter einer demokratischen Verfassungslage zum Eigenbereich exekutiver Organisationsgewalt 56 . Insoweit wäre das Verwaltungsabkommen als von den Exekutiven allein abgeschlossener Vertrag nicht ausgeschlossen. Die exekutive Organisationsgewalt ist jedoch in bestimmter Weise durch die Gesetzgebung beschränkt und bindbar. Insbesondere bestehen spezielle institutionell-organisatorische Gesetzesvorbehalte. Nach ErnstWolf gang Böckenförde 57 lassen sie sich auf zwei Prinzipien zurückführen: Erstens: könne die vollziehende Gewalt aus sich keine Veränderungen i n der Substanz der staatlichen Hoheitsrechte und i n ihrem eigenen verfassungsrechtlichen Status vornehmen; Zweitens: sei die vollziehende Gewalt aus sich nicht zu Organisationsregelungen befugt, die den Gesamtaufbau, die politisch-soziale Grundordnung des Gemeinwesens (Verfassung i m materiellen Sinn) beträfen beziehungsweise veränderten. 55 Entschieden anders für Ländereinrichtungen Maunz i n Maunz-Dürig, R d Nrn. 7 zu A r t . 86 (S. 6) u. 16 zu A r t . 130 (S. 7). Dagegen w i e hier Kalkbrenner, BayVBl. 1965, S. 152 ff.; Kölble, N J W 1962, S. 1084 A n m . 46; Köttgen, JöR N. F. 3, S. 145; ders., JöR N. F. 11, S. 306; Hans Schneider, Rechtsgutachten, S. 23. 56 Forsthoff, Die öffentliche Körperschaft, S. 15 ff.; ders., Lehrbuch, S. 402 ff.; E.-W. Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 78 ff. (insbes. zum demokratischen Aspekt). 57 Organisationsgewalt, S. 96.

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Daraus folgt ein Gesetzesvorbehalt für jede mit einer Ausgliederung staatlicher Aufgaben und Befugnisse, insbesondere solche hoheitlicher A r t , oder für jede mit der Begründung spezifisch hoheitlicher Befugnisse außerhalb der staatlichen Exekutive verbundene Errichtung nicht der staatlichen Verwaltungshierarchie eingegliederter oder bei Weisungsfreiheit 5 8 Entscheidungszuständigkeiten ausübender Verwaltungseinrichtungen 59 . Infolge der durchgängigen Wirkung eines Gesetzesvorbehaltes i m Bundesstaatsrecht 60 und mangels einschlägiger Dispense für Bund-LänderVerträge kann ein Verwaltungsabkommen für die Errichtung von BundLänder-Gemeinschaftseinrichtungen dann und bei den Partnerstaaten nicht genügen, wenn und bei deren Verfassungslage ein derart allgemeiner oder spezieller institutionell-organisatorischer Gesetzesvorbehalt besteht 61 . Vorbehaltlich weiterer verfassungsrechtlicher Zulässigkeitsgrenzen wäre dort ein Staatsvertrag, also eine M i t w i r k u n g des Bundesbzw./und Landesgesetzgebers erforderlich. Die Unterscheidungen von Ausgliederung auf mittelbare staatliche oder Weisungsfreiheit unmittelbar staatlicher Verwaltungsträger, rechtlicher Selbständigkeit oder Unselbständigkeit werden irrelevant, wenn es sich u m die Errichtung von Gemeinschaftseinrichtungen handelt. Denn diese sind per definitionem, seien sie nun rechtsfähig oder nicht, weisungs58 Die Untersuchung muß aus Themagründen darauf verzichten, die Vereinbarkeit der Tätigkeit weisungsfreier Gremien m i t der Richtlinienkompetenz des Regierungschefs (z. B. A r t . 65 GG) zu prüfen. Ebenso unerörtert muß die Frage bleiben, i n welchem Maße solche Gremien unabhängig sein dürfen od. Regierung u. Parlament verantwortlich u. demokratisch legitimiert sein müssen (Art. 20 I, I I , 28 I GG). Dazu Haas, VerwArch. 49, S. 18, 21 ff.; Bachof, V e r fassungsrecht, S. 115 f.; E.-W. Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 251 f.; vor allem Dagtoglou , S. 59 ff., 149 ff. Diese Problematik betrifft das Ausschußwesen allgemein. 59 E.-W. Böckenförde , Organisationsgewalt, S. 96 f., f ü r Ausgliederung auf die mittelbare Staatsverwaltung; Forsthoff, Lehrbuch, S. 404, u. die dort w i e dergegebene Erklg. der preuß. Regierung vor dem Herrenhaus v. 30.1.1869. Fröhler, Rechtsgutachten, S. 12, verlangt f ü r eine Delegation von Hoheitsrechten auf außerstaatliche Verwaltungsträger sogar eine verfassungsrechtliche E r mächtigung. 60 Siehe oben § 8 Nr. 6 b) u n d § 13. 61 U n k l a r Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I I , S. 99 (offenbar teilweise a. Α.). — Peter Schneider, Rechtsgutachten, S. 64 i. V. m. S. 58, könnte dahin verstanden werden, daß auch ein Verwaltungsabkommen „ i n der Lage" sei, „die F u n k tion des Gesetzesvorbehaltes zu erfüllen". F ü r eine solche These vermißt man aber die Begründung u. Begründbarkeit nach dem bisherigen Stand der V e r fassungsdogmatik; eine Beziehung zum Gesetzgeber w i r d nicht einmal angedeutet. Der These Bachof-Kiskers, Rechtsgutachten, S. 47, dem rechtsstaatlichen Gesetzesvorbehalt f ü r die Errichtung öffentlichrechtlicher Körperschaften genüge der Staatsvertrag, w e i l i h m das Parlament zugestimmt habe, k a n n n u r dann gefolgt werden, wenn die Zustimmung i n der F o r m u. i m Verfahren eines Gesetzes erfolgt.

256 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

frei oder -gebunden, insgesamt als Verwaltungseinheiten nicht einer einzelstaatlichen Verwaltungshierarchie eingegliedert 62 . Insoweit sind sie zumindest „mittelbare", nämlich institutionell-organisatorisch und nach Aufgaben vermittelt über kooperativ vergemeinschaftete Organisationsbeziehungen sowie durch Sitz und Stimme i n den Gremien der Einrichtungen. Daraus folgt, daß die Aufgabenbetrauung einer Gemeinschaftseinrichtung immer eine Ausgliederung von Staatsaufgaben und -befugnissen aus dem unmittelbaren Staatsbereich — ob zugunsten fremd-, außer- oder nur mittelbar staatlicher Einrichtungen, kann hier offen bleiben — beinhaltet, daher dem Gesetzesvorbehalt unterstellt, also der Regelung durch Verwaltungsabkommen entzogen ist 6 3 . A r t . 24 GG, der allerdings nur internationale Organisationen betrifft, wie die sich auf Ländereinrichtungen beziehenden Art. 130 GG, Art. 2 Abs. 3 Hbg. Verf. und A r t . 180 By Verf., A r t . 152 Hs Verf., beide inzwischen obsolet, bestätigen positivrechtlich diese Ansicht, indem sie den Gesetzgeber einschalten. Die genannten Vorbehaltsschranken treffen auf das Oberprüfungsamt für den höheren Staatsdienst i m Bergfach u n d für den Ländersachverständigenausschuß für die Zulassung neuer Baustoffe u n d Bauarten, Institutionen m i t hoheitlichen Befugnissen, zu, für deren Errichtung man i n p r a x i freilich überwiegend ein reines Verwaltungsabkommen für ausreichend hielt.

Ein Gesetzesvorbehalt w i r d nicht gefordert für die innerstaatliche Ausgliederung staatlicher Hilfsfunktionen auf Beiräte und ähnliche Gremien 6 4 . Diese Ausnahme beträfe beratende, planende, empfehlende und koordinierende Ausschüsse, Beiräte und Konferenzen 65 . Derartige Gremien bereiten die Entscheidungen der Regierungs- und Verwaltungsorgane i n sachlicher Hinsicht vor, agieren also i m Bereich des exekutiven Willensbildungsprozesses. Das ist deutlich, wenn solche Gremien aus Regierungsoder Verwaltungsvertretern zusammengesetzt sind (Regierungs- und 62 Ebenso Bachof-Kisker, Rechtsgutachten, S. 61. Es spielt also i n diesem Zusammenhang keine Rolle, ob man sie m i t der überwiegenden Meinung als außerstaatliche — nicht fremdstaatliche, w i e Bachof-Kisker, a.a.O., S. 39, u. Peter Schneider, Rechtsgutachten, S. 82, andeuten —, als staatsorganisatorisch „freischwebende" — so der treffende Ausdruck von Köttgen, JöR N. F. 3, S. 145 — oder als „ein Stück mittelbarer (Staats-)Verwaltung" — so Peter Schneider, a.a.O., S. 78 f., 81 ff. — ansieht. 63 Ebenso E.-W. Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 98; Zeidler, Gutachten, S. 49 (für B y auch einfachem Gesetzgeber verwehrt, da A r t . 180 B y Verf. als Ermächtigung obsolet); Kalkbrenner, BayVBl. 1965, S. 152 ff. Es ist nicht folgerichtig, wenn Peter Schneider, Rechtsgutachten, S. 70/78 f./83 gegen S. 79/ 80 f./82 f., das „Zweite Deutsche Fernsehen" einerseits als normale selbständige Selbstverwaltungseinrichtung ansieht u. andererseits eine Ausgliederung verneint, ohne den Gesetzesvorbehalt begründet einzuschränken. 64 Forsthoff, Lehrbuch, S. 405. 65 Also etwa die i n der Übersicht unter a) u n d b) genannten Gremien.

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Verwaltungsausschüsse). Aber auch bei der — die Regel bildenden — Heranziehung staatlich ungebundener Sachverständiger (reine oder gemischte Sachverständigen- und Wissenschaftsausschüsse) bedeutet das Auseinandertreten von politischer Entscheidungsverantwortung und spezialisiertem Fachwissen 66 nicht zugleich eine Aussonderung der sachbezogenen Argumentation zur Entscheidungsbildung aus dem staatlichen Bereich, wenn sie sich i m staatlichen (Amts-)Auftrag vollzieht 6 7 . Man w i r d daher die vorbereitenden Gremien differenziert betrachten müssen, und zwar unter dem Gesichtspunkt ihrer rechtlich festgelegten Entscheidungsteilhabe. Ist ihre Beschlußfassung sachlich für die beteiligten Verwaltungen hinsichtlich Initiativgebung, Durchführung und Umsetzung unverbindlich, so bleibt diesen auch die eigene sachliche Entscheidungsgewalt erhalten; eine Ausgliederung staatlicher Funktionen findet nicht statt. Treffen vorbereitende Gremien sachlich verbindliche Entscheidungen oder Vorentscheidungen, sei es mit Wirksamkeit nach außen oder nur für die Verwaltungen, so besitzen sie ein Stück staatlicher Entscheidungskompetenz, gleich, ob die staatlichen Verwaltungsstellen über das Ob des Handelns noch frei entscheiden können oder nicht. Hierzu w i r d man aber auch Gremien rechnen müssen, deren Tätigkeit der eigenen Initiative überlassen ist und die die sachliche Stellungnahme oder Berücksichtigung staatlicher Stellen erzwingt. I n diesen Fällen 6 8 liegt bei der Überlassung an Gemeinschaftseinrichtungen ein Ausgliederungstatbestand i n der für einen Gesetzesvorbehalt i m oben beschriebenen Sinne 68 Das praktisch oft das Handeln der Exekutive determiniert (a. A. Krüger , Staatslehre, S. 887) u. infolge weitgehender Wissenschaftsgläubigkeit — w i e i m F a l l des Wissenschaftsrates (dazu K i p p , D Ö V 1958, S. 490 ff.) — auch politisches Gewicht erreicht, das Köttgen , JöR N. F. 11, S. 307, allerdings f ü r verfassungsrechtlich uninteressant hält. 67 Allgemein dazu Ellwein, S. 129 ff. F ü r Gemeinschaftseinrichtungen ebenso Kipp, D Ö V 1957, S. 515; ferner Bettermann, D A R 1962, S. 103 (betr. Straßenverkehrssicherheitsausschuß: „ . . . dieser Ausschuß ist eine amtliche, eine staatliche Einrichtung u n d seine Empfehlungen tragen amtlichen C h a r a k t e r . . . " ) . Z u r Amtlichkeit des Ratgebers Krüger, Staatslehre, S. 890; E.-W. Böckenförde i n „Die Zeit" Nr. 47 v. 22.11.1963, S. 6, gegen Altmann, ebd. 68 Der Ländersachverständigenausschuß f ü r die Zulassung neuer Baustoffe u n d Bauarten besitzt beide A r t e n von Befugnissen: vgl. z.B. Ziff. 5.3, 5.4 der Verwaltungsvereinbarung v. 23.2./3./6./7./9./13./18./29. 3./12./16./23. 4./5./Ö. 6. 1951 — Nr. 135 — : K e i n L a n d darf bei Zulassung von den v o m Sachverständigenausschuß „empfohlenen" Auflagen u. Bedingungen ohne E i n w i l l i g u n g des Geschäftsführenden Ausschusses abweichen; Ziff. 8.1, 8.2: bei Einlandzulassungen kann das L a n d ein Gutachten des Sachverständigenausschusses anfordern, entscheidet i. d. R. aber selbst. Auch der v o m Wissenschaftsrat aufzustellende „Gesamtplan" ist i n den Haushalten „ i m Rahmen der haushaltsmäßigen Möglichkeiten zu berücksichtigen" (Art. 3 I des Verwaltungsabkommens v. 5. 9.1957 — Nr. 126 —). Wenn ein SPD-Entw. eines Ges. zur Errichtung einer „Stiftung Wissenschaftsrat" (BT-Drucks., 3. WP, Drucks.-Nr. 1314) den Gesetzgeber bemühen wollte, k a n n das nicht n u r aus der Rechtsform, sondern auch aus den Befugnissen erklärt werden.

1

Grawert

258 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

relevanten A r t vor, so daß ein Verwaltungsabkommen nicht genügen kann 6 9 . Die hiermit aufgezeigten gesetzlichen Grenzen werden allerdings nur unter der Voraussetzung verfassungsrechtlicher Zulässigkeit einer BundLänder-Gemeinschaftsorganisationsgewalt und von -Gemeinschaftsorganisationen überhaupt effektiv. Dazu ist im folgenden Stellung zu nehmen. 6. Unvereinbarkeit öffentlicher, institutionell-organisatorisch gemeinsamer Einrichtungen mit den Ordnungsvorstellungen des Grundgesetzes Das Fehlen einer ausdrücklichen Ausschlußnorm für institutionellorganisatorische Gemeinschaftseinrichtungen des Bundes und der Länder i m Grundgesetz könnte die Interpretation nahelegen, das in den Einzelregelungen des Grundgesetzes genannte System organisatorischer wie aufgabenmäßiger Trennung der Bundes- und Landessphären sei nicht so streng durchgeführt und gewollt, daß es zumindest punktuelle institutionell-organisatorische Gemeinsamkeiten verbiete 70 . Der Beweis für oder gegen diese Ansicht kann nur verfassungssystematisch von der institutionellen Einfügung solcher Einrichtungen i n die geltende Bundesstaatsordnung unternommen werden. I m Bereich des anerkanntermaßen unvollständig ausgeschriebenen Verfassungsrechts genügt es jedenfalls nicht, die Zulässigkeit mit dem schlichten Hinweis auf das Fehlen eines ausdrücklichen Verbotes zu begründen. a) Bedeutung institutionell-organisatorischer Gemeinsamkeit: Institutionelle Neutralität oder Organisationsverbund Die rechtliche Bedeutung dessen, was gemeinhin als institutionellorganisatorische Gemeinsamkeit bezeichnet wird, ist unterschiedlich aufgefaßt worden. Dem Bundesverwaltungsgericht schwebt offenbar — für Ländergemeinschaftseinrichtungen — eine A r t gesamthänderischer Zuordnung zu den Partnerstaaten vor 7 1 . Die Mehrzahl der literarischen Äußerungen zu 69 F ü r internationale Verwaltungsabkommen i m Prinzip ebenso Härle, J I R 12, S. 102 f. A. A. Knoke, S. 33 f. 70 So allgemein etwa Scheuner, DÖV 1966, S. 517, 520; w o h l auch Rudolf, DÖV 1966, S. 76. 71 Ε 6, S. 328 ff. (betr. Gemeinsames Prüfungsamt f ü r die Große Jurist. Staatsprüfung von Brem., Hbg. u. SH). V ö l l i g unverständlich ist die Ε des BVerwG zum „ Z w e i t e n Deutschen Fernsehen" (E 22, S. 299 ff., 309, 311; abgedr.

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259

Ländereinrichtungen 72 bestimmt den institutionell-organisatorischen Status, von staatlichen Organisationsstrukturen ausgehend, negativ. Gemeinsamkeit bedeute, keiner Staatsorganisation eines Partnerstaates zugeordnet. Indem man zugleich annimmt, der Bundesstaat des Grundgesetzes kenne nur die Bundesverwaltungsorganisation/-hier archie und die einzelnen Landesverwaltungsorganisationen/-hierarchien ohne irgendwie geartete Zwischenformen, lassen sich diese Einrichtungen i n der Tat als außerstaatliche, staatsorganisatorisch „freischwebende" 73 begreifen. M i t der zweiten Annahme ist zugleich die Zulässigkeitsfrage präjudiziert; denn keiner Staatsorganisation oder einer Bund-Länder-Gesamthand zugeordnete Einrichtungen erwiesen sich dann als grundgesetzfremd. Eine neuere Untersuchung zum „Zweiten Deutschen Fernsehen" 74 w i l l diese Konstruktion durch eine Kooperationstheorie ersetzen. Sie lehnt auch die Zuordnung zu einer grundgesetzfremden Ländergemeinschaft als Rechtssubjekt ab. Die Einrichtung beruhe vielmehr auf einem „kooperativen, vielheitlichen Gesamtwillen", dem Vertrag, der zwar ein Gesamtwille sei, von den Einzelwillen aber nicht abgelöst gedacht werden könne 7 5 . Die Einrichtung sei „ein Stück mittelbarer Verwaltung" der beteiligten Länder 7 6 . Die Partnerstaaten hätten sich durch einen „Gesamtakt" zu einem „kooperativ-vielheitliche(n) Gesamtverhältnis", zu einer Zwischenform zwischen Einheit ( = Ländergesamtheit als Rechtssubjekt) und Vielheit ( = Summe der Länder, Mehrländeranstalt) bei einem „besonderen Grad der Integrationsintensität" zusammengeschlossen. Die Einrichtung sei eine „Selbstverwaltungseinrichtung der kooperativ verbundenen Länder"; sie sei deshalb nicht außerstaatlich. Auch diese Theorie hält i m Ansatz an der Notwendigkeit einer staatlich orientierten Zuordnung institutionell-organisatorischer Gebilde fest. Sie bestimmt nur den Charakter des Zuordnungssubjektes, das heißt der Ländergemeinschaft, anders, das der Gemeinschaftseinrichtung ebenso adäquat sei wie der Staat der einzelstaatlichen Körperschaft. Sie qualii n Schriftenreihe des Zweiten Deutschen Fernsehens H. 4, S. 68 ff., 80, 82), die Anstalt sei „den Ländern nachgeordnet" (heißt das: Verwaltungshierarchie einer Ländergemeinschaft?), sie sei „auch eine Anstalt des Landes RheinlandPfalz" (heißt das: Mehrländeranstalt?). 72 Fröhler , Rechtsgutachten, S. 12 f.; Kölble , N J W 1962, S. 1084; ders., DVB1. 1965, S. 868; Köttgen , JöR N. F. 3, S. 145; Hans Schneider , Rechtsgutachten, S. 16; Zeidler , Gutachten, S. 30 f. 73 Z u diesen Begriffen vgl. oben A n m . 62 dieses Paragraphen. Insoweit t r i f f t auch der Ausdruck „zwischenstaatlich", w i e i h n v. Mangoldt-Klein I, S. 664, für A r t . 24 GG verwenden, die Sache. 74 Peter Schneider , Rechtsgutachten, S. 81 ff. 75 Die Begriffsbildung w i r d angelehnt an die Binding-Triepersche Vereinbarungstheorie: Peter Schneider, a.a.O., S. 82. 76 Peter Schneider, a.a.O., S. 78 f. 1*

260 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

fiziert es nicht als (einzel-)staatsähnlich, sondern als vielheitliche Gemeinschaft, als Vertrags-, i m Gegensatz zur Staatsgemeinschaft. Angelehnt ist diese Charakterisierung zunächst an das Modell des gemeindlichen Zweckverbandes 77 . Hier versagt jedoch eine Analogie: Auch der Zweckverband ist staatsintern dem Land, nicht kooperativ den Gemeinden zugeordnet 78 ; sein Status überspielt nicht die organisatorische Besonderung des Bundes und der Länder. Zum anderen beruht das Kooperationsmodell auf völkerrechtlichen Strukturvorstellungen. Auch dieser Hinweis besagt nichts, sofern er nicht mit der Struktur zugleich auch die Rechtsähnlichkeit bundesstaatlicher und völkerrechtlicher Ordnungsvorstellungen darlegt. Die Bundesstaatsordnung am Verkehr unverbundener, unabhängiger Staaten zu orientieren, w i r d für andere als die hier streitigen Sachfragen abgelehnt 79 . Für eine andere Betrachtung lassen sich keine neuen Gründe finden. Der Bundesstaat kennt als Staat eben staatliche Organisationsformen, die des i m Völkerrecht notwendigen Instrumentariums, insbesondere des Vertrages, nicht bedürfen 80 . Es läßt sich deshalb nur mit staatlichen Ordnungsbegriffen operieren. Insoweit das die Kooperationstheorie mit dem Begriff des Kooperationsverbundes anerkennt, gibt sie für die institutionell-organisatorische Zulässigkeitsfrage allerdings nicht mehr als eine Beschreibung ab. Fraglich ist gerade, ob das Grundgesetz einen Kooperationsverbund auf institutionell-organisatorischer Basis kennt oder zuläßt. 77

Peter Schneider, a.a.O., S. 78, 82. Die Aufgabenübertragung erfolgt gesetzlich: vgl. etwa § 4 I B W Zweckverbandsges. v. 24. 7.1963 (BW GBl. S. 114); allg. dazu Gönnenwein, S. 433. V e r bandsstruktur u. -Charakter sind wegen der subsidiär möglichen Pflichtverbände zwischenstaatlichen Einrichtungen nicht vergleichbar. 79 Vgl. etwa Hans Schneider, D Ö V 1957, S. 648 f.; ders., W D S t R L 19, S. 13 f., betr. Anwendung völkerrechtlicher Regeln. Die Argumentationsrichtung verläuft eher umgekehrt: So w i r d etwa die S t r u k t u r supranationaler Institutionen häufig am Modell des Bundesstaates verglichen: Bülck, W D S t R L 21, S. 48 ff.; Kaiser, Diskussionsbeitrag, W D S t R L 21, S. 124; Scheuner, Diskussionsbeitrag, ebd. 80 Deshalb versagt das Argument, Staaten könnten sogar supranationale Einrichtungen schaffen. Der Vergleich des Verhältnisses: supranationale O r ganisation — Errichterstaaten m i t dem Verhältnis: Gemeinschaftseinrichtung — Bund/Länder ist schief; denn die supranationale Organisation hätte bei einem Vergleich die Stelle der B R D einzunehmen, nicht die der B u n d - L ä n d e r Gemeinschaft. Völkerrechtliche Kollektivorgane beruhen n u r auf dem Vertrag, der eine eigene objektive Rechtsordnung entstehen läßt; die supranationalen Organisationen sind nicht m i t den Mitgliedstaaten i n ihrer Gesamtheit identisch, sondern haben einen eigenen Gesamtwillen; ihre „ G e w a l t " ist nicht abgeleitete staatliche: Dahm, Völkerrecht I I , S. 6, m. w. H i n w . ; Krüger, Staatslehre, S. 848. 78

§ 17 Echte Gemeinschaftseinrichtungen

b) Vertragskooperation

und

261

Organisationskooperation

Diesen Zulässigkeitsbeweis mit dem Hinweis auf die Zulässigkeit bundesstaatlicher Verträge überhaupt zu erbringen 8 1 , heißt, sofern nicht eine weitere Prämisse eingeführt wird, die Problematik nur verschieben. Vorausgesetzt werden müßte nämlich der Nachweis, daß das Grundgesetz mit der Kooperationsform des Vertrages/Verwaltungsabkommens zugleich auch jeden, zumindest diesen vertraglich bewirkbaren Inhalt zugelassen habe. c) Unvereinbarkeit gemeinschaftlicher Einrichtungen mit dem Wesen des Institutionell-Öffentlichen Entsprechend dem Ansatzpunkt hat man die Gemeinschaftseinrichtungen nach Status, Funktion und Organisation als institutionell-öffentliche Gebilde 82 , als Organe oder Organteile 83 bezeichnet; verselbständigte gemeinschaftliche Verwaltungsinstitutionen auf Länderebene — i m BundLänder-Verhältnis ist eine derartige Verselbständigung noch nicht erreicht — werden demgemäß als rechtsfähige Anstalten oder Körperschaften des öffentlichen Rechts qualifiziert 8 4 . I n der Tat wären die angezogenen Gemeinschaftseinrichtungen, an staatlichen Ordnungsbegriffen gemessen, als institutionell-öffentliche i m Gegensatz zu privaten anzusehen, sofern sie nicht i n privatrechtlichen Formen organisiert sind 8 5 . Fragwürdig ist aber dabei die Adäquanz dieses Maßstabes. 81 Peter Schneider , Rechtsgutachten, S. 62, 64; Bachof-Kisker, Rechtsgutachten, S. 32 f., 53, setzen ihre Argumentation so an, engen später aber ein. Ohne jedes Eingehen auf die Vielfalt der Problematik u. i m Stile schlichter Behauptungen ebenso BVerwG Ε 22, S. 299 ff. (305 ff .) = N J W 1966, S. 1282 ff.; BVerwG, Urt. v. 28.1.1966, N J W 1966, S. 1286 ff. (betr. Fimbewertungsstelle Wiesbaden). 82 Kipp, DÖV 1957, S. 519. 83 Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I I , S. 98 f.; Krapp, S. 81 f. 84 ζ. B. „Zweites Deutsches Fernsehen", Staatsvertrag v. 6.6.1961 (BW GBl. S. 215), § 1 Abs. 1. 85 Wie der „Deutsche Ausschuß f ü r das Erziehungs- u. Bildungswesen", dessen B i l d u n g i n einem Verwaltungsabkommen als unabhängiger, keinem M i n i sterium angegliederter Sachverständigenausschuß vorgesehen war, dessen E r richtung man aber dann gem. § 54 B G B vornahm. Ebenso verfuhr man bei der „Mittelweser A G " i n A r t . 2 des Abkommens v. 14. 8.1952 — Nr. 150 — : „Die Vertragschließenden sind sich einig, daß sie den Fertigstellungsauftrag einer A G erteilen werden, die aufgrund beiliegender Satzung errichtet werden soll." Bei solchen privatrechtlichen Organisationen entsteht das Problem, i n w i e w e i t sich der Staat privatrechtlicher Organisationsformen bedienen k a n n u. i n w i e w e i t Private m i t öffentlichen Aufgaben betraut werden können: Köttgen, JöR N. F. 3, S. 144. Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 38 zu A r t . 83 (S. 16), hält auch Gemeinschaftseinrichtungen des Bundes u. der Länder i n privatrechtlichen Formen für bedenklich, sofern sie n u r öffentliche Aufgaben wahrnehmen. Z u r Amtlichkeit des Ratgebers vgl. E.-W. Böckenförde u. Krüger (siehe A n m . 67).

262 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

Den Bedeutungsinhalt des „Öffentlichen" i m institutionell-organisatorischen Sinn hat man nach den Untersuchungen Ernst Forsthoffs S6 wesentlich als Staatsbezogenheit zu verstehen. Ein institutionell-öffentliches Gebilde gehört, selbständig oder unselbständig, dem Ordnungsbereich des Staates, der Staatsordnung 87 , an und bezieht nur von dorther seine Öffentlichkeit. Dieser Begriff des Institutionell-Öffentlichen schließt für die Staatsordnung einen Ordnungsbegriff des Institutionell-Gemeinsamen neben dem des öffentlichen und Privaten aus. Die Staatsbezogenheit des Institutionell-Öffentlichen bedeutet i n ihren Folgerungen: Unselbständige Verwaltungsstellen sind der staatlichen Verwaltungsorganisation unmittelbar hierarchisch eingegliedert, selbständige mittelbar, aber als Verwaltungsorganisation insgesamt, indem sie bei einem Ministerium ressortieren und der (Einzel-) Staatsaufsicht insgesamt unterliegen 88 . Völkerrechtliche oder supranationale Einrichtungen sind i n diesem Sinne keine institutionell-öffentlichen. Organisatorisch sind sie nach dem Prinzip der Gemeinsamkeit strukturiert, insoweit ihr Status nicht auf dem Staats-, sondern allein auf dem Vertragsrecht beruht, zur Einzelstaatsorganisation i n keinem notwendigen Bezug steht, der Einzelstaatsorganisationsgewalt wesentlich exemt ist und nur durch den Vertrag auf sie bezogen werden kann. Ihre Gewalt ist nicht von der der Partnerstaaten abgeleitet. Neben den Gründerstaaten besitzen sie teilweise eine eigene Völkerrechtssubjektivität, die von der Rechtssubjektivität staatlicher Einrichtungen nach Geltungsgrund und Wirkung prinzipiell verschieden ist 8 9 . I n diesen Bereich institutioneller Qualität sollen gemeinsame BundLänder-Einrichtungen nach keiner Meinung reichen. Sie bleiben bundesstaatlich. I m Bundesstaat gibt es aber nur die Staaten Bund und (Einzel-) Länder als Organisationssubjekte. Eine institutionelle Öffentlichkeit kann nur zu ihnen i n Bezug gesetzt werden 9 0 . Das ist für Gemeinschaftseinrichtungen nicht verifizierbar, wenn man sie als „freischwebend", als 86 Die öffentliche Körperschaft, S. 15 ff. Vgl. auch Hans J. Wolff , V e r w a l tungsrecht I, S. 26; Smend, Z u m Problem, pass., bes. S. 17 ff. 87 Nicht unbedingt der unmittelbaren Staatsorganisation: Forsthoff, Die öffentliche Körperschaft, S. 18. Prinzipiell a. A. unter Berufung auf eine nicht näher belegte „anerkannte Vorstellung" anscheinend BVerwGE 9, S. 314 ff. (316). Z u r damit eingeleiteten Auflösung des staatlichen Gewaltmonopols Krüger, Staatslehre, S. 851. 88 Z u r mittelbaren Staatsverwaltung statt vieler Forsthoff, Lehrbuch, S. 436 ff. (444 f., 456 f., 461 f.); Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I I , S. 46 f. 89 Dazu auch Anm. 80 dieses Paragraphen. Ferner prägnant Wengler, V ö l kerrecht I I , S. 1191 ff., 1214 ff. (1216: zu „Beteiligtsein" der Staaten), 1235 (eine Gesamtzurechnung der A k t e einer internationalen Organisation auf die M i t gliedstaaten kann (nur) nach Vertrag erfolgen, muß es aber nicht). 90 Forsthoff, Die öffentliche Körperschaft, S. 77; C. Schmitt, Verfassungslehre, S. 371; speziell für A r t . 80 I GG BVerfGE 18, S. 407 ff. (414 ff.).

§17 Echte Gemeinschaftseinrichtungen

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institutionell neutral ansieht. Sie zu einem Quasi-Gemeinschafts„staat" aus Bund und Ländern i n Beziehung zu setzen, scheitert an den bundesstaatlichen Ordnungsvorstellungen des Grundgesetzes, das eine derartige, nur punktuell von Vertrag zu Vertrag und je nach den Partnern wechselnde Staatsform ausschließt 91 . Daß die Theorie von der Dreigliedrigkeit des Bundesstaates nach Struktur und Zweck hier keine Bedeutung haben kann, dürfte inzwischen klargestellt sein 92 . Gegen Rechtssubjektivität und Staatsqualität der Bezugsordnung führt die Kooperationstheorie die Gemeinschaft eines Staatenverbundes ein. Soll er auch kein „Staatenbund i m Bundesstaat" 93 , so doch eine über eine bloße Kumulation hinausgehende, vertragsbegründete Zusammenfassung der Partnerstaaten sein. Diese Vorstellung setzt aber ebenso wie die von ihr abgelehnte Konstruktion eine Bund-Länder-Gemeinschaft als organisatorisches Zuordnungssubjekt — „Muttergemeinwesen" 9 4 — voraus. Deutlicher als die institutionelle zeigt das die funktionelle Betrachtung der Gemeinschaftseinrichtung. I h r Handeln kann ihr zwar zugerechnet werden, wenn sie selbst mit Rechtssubjektivität ausgestattet ist. Besitzt sie jedoch nur unselbständigen Behördencharakter, bedarf es einer Zurechnung zu einem Endzurechnungssubjekt. Da die Kooperationstheorie die Deutung als kumuliert einzelstaatliche Akte wie bei einer Mehrstaateneinrichtung ablehnt, kann das Handeln nur einer Bund-Länder-Gemeinschaft als insoweit einheitlichem Subjekt zugerechnet werden. Die gleichen Probleme w i r f t die Frage nach Herkunft und demokratischer Legitimation gemeinsamer Bund-Länder-Einrichtungen auf 9 5 . Eine Bund-Länder-Gesamthand als Zurechnungssubjekt ist jedoch m i t dem Trennungsprinzip der Bundes- und Landesverwaltung nicht zu vereinbaren. Man kann die institutionellen Bedenken gegenüber Bund-LänderGemeinschaftseinrichtungen nicht wie für das Verhältnis der Länder untereinander 96 mit dem Argument bagatellisieren, das Grundgesetz habe nur eine grobrastige Regelung geboten und deshalb keine Veranlassung zum Verbot gemeinsamer (Bund-) Länder-Einrichtungen gehabt. Für Bund-Länder-Einrichtungen muß vielmehr statt des Unzulässigkeitsbeweises der der Zulässigkeit erbracht werden. A n keiner Stelle aber enthält das Grundgesetz eine Ermächtigung der Exekutive, die Verwaltungs91 Auch Maunz, Staatsrecht, S. 235, sieht n u r diese Konsequenz u. lehnt sie ab. Kölble, DVB1. 1965, S. 868, fordert prinzipiell einen rechtsfähigen Träger. 92 Maunz, N J W 1962, S. 1643; Peter Schneider, Rechtsgutachten, S. 65 f.; Zeidler, Gutachten, S. 33; gegen Kölble, N J W 1962, S. 1083 f., u. Pfeiffer, N J W 1962, S. 567. 98 So die von Dresbach, Die Selbstverwaltung 1949, S. 347 f., gegen die K u l t M i n K o n f . vorgebrachte, seitdem häufig wiederholte Formulierung. 94 Krüger, Staatslehre, S. 874 A n m . 136. 95 Siehe dazu unten Nr. 8 dieses Paragraphen. 96 So z. B. Bachof-Kisker, Rechtsgutachten, S. 32 f.

264 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

und Organisationsräume des Bundes und der Länder punktuell zu einem eigenen Ordnungsgefüge zu vereinigen. d) Unvereinbarkeit gemeinschaftlicher mit dem organisatorischen Trennungsprinzip

Einrichtungen der Grundgesetzes

Speziell für die Verwaltungsorganisation hat nämlich das Grundgesetz ein Trennungsprinzip ausgesprochen, das ein Verbot institutioneller Mischverwaltung beinhaltet. Für diesen Satz gibt es hinreichende Belege. Bei der gesetzesakzessorischen Verwaltung gehen A r t . 37 Abs. 2; Art. 84 Abs. 1, Abs. 3 Satz 2, Abs. 5 Satz 2; Art. 85 Abs. 1, Abs. 2 Satz 3, Abs. 3, Abs. 4 Satz 2; A r t . 90 Abs. 2; A r t . 108 Abs. 1 Satz 4, Abs. 2 Satz 2, Abs. 3, 4, 6; A r t . 120a Satz 3 ausdrücklich von nur landeseigenen Behörden jeder Stufe aus, denen gegenüber i n Art. 36 Abs. 1; Art. 85 Abs. 3; A r t . 86; Art. 87; A r t . 87 b; A r t . 87 d Abs. 1; Art. 89 Abs. 2 Satz 1; Art. 90 Abs. 3; A r t . 108 Abs. 1 Satz 1 bis 3, Abs. 2 Satz 1; A r t . 120 a Abs. 1 und 2 ausschließlich bundeseigene Behörden genannt werden. Für die nichtgesetzesakzessorische Verwaltung ergibt sich der gleiche Befund aus A r t . 37 Abs. 2; A r t . 89 Abs. 2 Satz 3; A r t . 90 Abs. 2; Art. 130 Abs. 1, 3 einerseits und aus Art. 36 Abs. 1; Art. 87; A r t . 87 b; Art. 89 Abs. 2 Satz 1; Art. 90 Abs. 3; A r t . 120 a Abs. 2; A r t . 130 Abs. 1 und 3 andererseits. Insbesondere der für die Zulässigkeit gemeinsamer Ländereinrichtungen gern herangezogene Art. 130 GG beweist hier eher das Trennungsprinzip, indem er nämlich nur die Alternative Bundesverwaltung — (Einzel- oder Mehr-)Landesverwaltung ohne Hinweis auf eine institutionelle Bund-Länder-Gemeinschaftsverwaltung aufzeigt 97 » 98 . A n keiner Stelle, an der das Grundgesetz Behörden, Organe erwähnt, läßt es die Möglichkeit einer besonderen Kategorie vertragsbegründeter „BundLänder-Behörden" anklingen, so daß die Behauptung schwerfällt, es habe sie stillschweigend mitgedacht. 97 Der Parlamentar. Rat dachte vor allem an zonale u. bizonale Einrichtungen: vgl. JöR N. F. 1, S. 855 ff., Schriftl. Ber. des H A , A n l . z. StenBer. der 9. Stzg. des Pari. Rates am 6. 5.1949, S. 81; zur Bundesorganisation: Holtkotten i m B K , Erl. I I 1 e, 2 a, b (S. 7 f.). — I m übrigen ist auch gegen Bachof-Kisker, Rechtsgutachten, S. 35, zu bezweifeln, ob A r t . 130 GG für institutionell gemeinsame Ländereinrichtungen beweiskräftig ist; der Pari. Rat beschäftigte sich nämlich zu keiner Zeit m i t der möglichen Zuordnung solcher Einrichtungen; der Terminus „ a u f . . . Staatsverträgen . . . beruhen" scheint eher der Abgrenzung zu Reichs- u. Besatzungsrecht als der Zulässigkeit gedient zu haben: siehe obige Zitate. 98 Allgemein ebenso für das GG Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, S. 58; i m Ergebnis gleich Obermayer, Krise u. Bewährung des Föderalismus, S. 27.

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e) Unvereinbarkeit gemeinschaftlicher Einrichtungen mit den an den institutionellen Status einer Einrichtung anknüpfenden Grundgesetznormen Vielmehr setzen auch seine an den institutionellen Status anküpfenden Bestimmungen eine Besonderung von Bundes- und Landesbehörden voraus. So sind die übergreifende Organisationsgewalt des Bundes i n A r t . 84 Abs. 1; Art. 85 Abs. 1; Art. 108 Abs. 3 Satz 2, die Aufsichtsbefugnisse über Landesbehörden nach Art. 84 Abs. 3 Satz 2; Art. 85 Abs. 4 Satz 2; Art. 108 Abs. 4 Satz 3 und die personellen und fachlichen Ingerenzrechte von Bundesstellen nach A r t . 84 Abs. 5; A r t . 85 Abs. 2 Satz 2 und 3, Abs. 3; Art. 87 b Abs. 2 Satz 2; A r t . 108 Abs. 1 Satz 3, Abs. 3 Satz 2 und 3, Abs. 4 Satz 3; Art. 120 a Abs. 1 Satz 1 Schlußteil, Satz 2 und 3; Art. 128 i n ihrer Logik nur verständlich, wenn sie sich auf getrennte und i m Über-Unterordnungsverhältnis stehende Bundes- und Landesstellen beziehen. Sie versagen gegenüber gemeinsamen Einrichtungen, die gleichgeordnet Bund und Ländern zugehören und ihren Status und das auf sie anwendbare Recht allein dem Vertrag verdanken. Sie etwa nach dem Recht für Bundes- und Landeseinrichtungen zugleich zu behandeln, dürfte bei deren unterschiedlicher Ausgestaltung i m einzelnen schon praktisch undurchführbar sein". Je einseitig etwa ausgeübte bundesaufsichtsrechtliche und staatsaufsichtsrechtliche Ingerenzvollmachten der Bundes- und Landesexekutive nach deren jeweiligem Verfassungsrecht treffen hier zusammen; sie könnten — ohne eine vertragliche Sonderregel — Aufsicht oder Weisungsgewalt paralysieren; der Bundes- bzw. Landesgewalt erreichbare Bundes- bzw. Landesanteil an der gemeinsamen Einrichtung ist nämlich nicht herauszudestillieren. Da es eine Staatsaufsicht oder Fachaufsicht zur gesamten „Bund-Länder-Hand" nicht gibt, die Einzelstaatsaufsicht aber die Gemeinschaftseinrichtung nicht auch als solche eines anderen Staates treffen kann und infolge des grundgesetzlichen Hoheitsübertragungsverbotes auch nicht treffen darf, da aber andererseits eine effektive Aufsichtsmaßnahme nur als eine derartig übergreifende denkbar wäre, müßte die Gemeinschaftseinrichtung als solche — nicht unbedingt auch ihre Organwalter — aus der Staatsaufsicht herausfallen 100 . Aufsicht und 99 So i n der Konsequenz für Ländergemeinschaftseinrichtungen aber Peter Schneider , Rechtsgutachten, S. 83; dagegen Obermayer , Krise u. Bewährung des Föderalismus, S. 27. 100 Ebenso Zeidler , Gutachten, S. 44; Fröhler , Rechtsgutachten, S. 18 f. F ü r das „Zweite Deutsche Fernsehen" e n t w i r f t dagegen Peter Schneider , Rechtsgutachten, S. 84 f., das Modell einer „kooperativen" Aufsicht i. S. einer „einerfür alle"-Aufsicht. F ü r die hier interessierenden Einrichtungen scheitert das Modell bereits an der Unzulässigkeit, Bundesstaatsaufsicht durch Landes-

266 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

Aufsichtsmitteleinsatz beschränken sich nach geltendem Recht allenfalls auf Mitbestimmung i m Einstimmigkeitskonsens der Partnerstaaten. Insbesondere ist der die Überordnung betonende Art. 37 GG, vor allem dessen Abs. 2, der sich nicht auf die gesetzesausführende Verwaltung beschränkt, nicht durchführbar gegenüber Verwaltungsstellen, die als solche eines obstruierenden Landes zugleich solche anderer Länder und des Bundes auf kooperativer Vertragsbasis sind. Auch Art. 35 GG setzt unterscheidbare Bundes- und Landesbehörden voraus; anders wäre schon eine Formulierung ohne das Prädikat „des Bundes und der Länder" ausreichend gewesen. A r t . 35 GG soll gerade auch die getrennten Organisationsbereiche überspielen. Die Vertragspraxis geht wohl auch selbst von der Unanwendbarkeit der Norm auf Gemeinschaftseinrichtungen aus, wenn sie i n die Verträge besondere Amtshilfeklauseln aufnimmt 1 0 1 . Zweifelhaft ist ferner die Stellung der Dienstnehmer, vor allem der von der Gemeinschaft selbst angestellten. Rechtlich unselbständige Einrichtungen können keine Anstellungsverhältnisse begründen und nicht mit Sachverständigen i n rechtsgeschäftlichen Verkehr treten. Da die Gründungsabkommen nicht immer den Ausweg vorsehen, daß derartige Verträge von einem der Partnerstaaten abgeschlossen werden, bleibt die Vermutung, daß i m übrigen die Einrichtungen für eine fiktive BundLänder-Gemeinschaft handeln sollen.Unvereinbar m i t der institutionellen Neutralität der Einrichtung ist insbesondere der Status der Beamten 1 0 2 . Auch hier ist man notwendig auf vertragliches Sonderrecht verwiesen 1 0 3 . organe ausüben zu lassen; umgekehrt handelte es sich u m einen F a l l der Durchführung von Landesgesetzen durch Bundesbehörden. 101 Vgl. z. B. A r t . 3 I I des Verwaltungsabkommens über die Errichtung eines Wissenschaftsrates v. 5. 9.1957 — Nr. 126 — ; § 3 I I der Verwaltungsvereinbarung zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung v. 24. 2.1951 — Nr. 122 —. Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 1 zu A r t . 35 GG (S. 1), hält gerade solche vertraglichen Amtshilferegelungen wegen A r t . 35 GG für gegenstandslos. F ü r seine Ansicht spricht die Entstehungsgeschichte: A r t . 35 GG sollte besondere Bundesgesetze wie auch innerdeutsche Vereinbarungen der Länder (!) entbehrlich machen (vgl. JöR N. F. 1, S. 330). 102 Z u „gemeinsamen" Bund-Länder-Beamten vgl. oben § 15 Nr. 6. 103 p ü r das „Zweite Deutsche Fernsehen" wurde z. B. das Personalvertretungsrecht i n einem besonderen Staats vertrag v. 4. 3.1966 umfangreich geregelt (vgl. Bay GVB1.1966, S. 472; NS GVB1. 1966, S. 139; RP GVB1.1966, S. 319). Wenn die bisherigen Personalvertretungsgesetze der Länder nicht paßten, ist unerfindlich, w a r u m die gleiche Z a h l einzelstaatlicher Zustimmungs- u. Transformationsgesetze f ü r eine Nicht-Einzelland-Anstalt ausreichen sollte. Die Begr. des Reg.-Entw. zum RP Zustimmungsges. (LT RP, V. WP, Drucks.-Abt. I I , Nr. 582, S. 3355) anerkannte, daß wegen der Gemeinschaftlichkeit der Anstalt „weder das Bundespersonalvertretungsgesetz noch das Personalvertretungsgesetz eines einzelnen Landes" — auch nicht des Sitzlandes — „auf die A n stalt angewendet werden" könne, hielt aber einen Staatsvertrag m i t einzelstaatlichen Zustimmungsgesetzen für genügend. Ähnlich Begr. des Reg.Entw. zum NS Zustimmungsges. (NS L T , 5. WP, Drucks. Nr. 828, S. 25).

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Den dienstrechtlichen Ungereimtheiten entsprechen haftungsrechtliche. Bei der Staatshaftung geht A r t . 34 GG davon aus, daß i m Falle unselbständiger Einrichtungen (Behörden) ein Staat, also entweder der Bund oder eines der Länder, die Haftung übernimmt. Nach der Anstellungsund Funktionstheorie könnte für gemeinsame Beamte einer unselbständigen Einrichtung nur eine fiktive Bund-Länder-Gemeinschaft mit Staats- oder Körperschaftsqualität als Haftungsträger i n Frage kommen, die aber der „Kooperationsverbund" gerade nicht darstellen soll. Sowohl Art. 37 wie Art. 34 und 35 GG zeigen zugleich, daß eine nach Gesetzesausführung und -freiheit differenzierende Betrachtung des Institutionellen keine Stütze i m Grundgesetz findet 104. Auch die Begründung einer institutionellen Gemeinsamkeit aus dem Vorliegen angeblicher „Gesamtaufgaben" 105 trägt nicht. Diese Auffassung stellt eine — nicht bestehende — notwendige Beziehung zwischen Aufgabe, Zuständigkeit und Organisationsform her; sie widerspricht i m übrigen der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts 106, nach der die Trennung der Zuständigkeitsbereiche für die Verwaltung jeder A r t durch Art. 30, 83 ff. GG zwischen Bund und Ländern strikt durchgeführt sei. Endlich führt die institutionelle Mischverwaltung auch zu einer materiellen, die, zumindest soweit es um Hoheitsaufgaben geht, unzulässig ist 1 0 7 . Aus alledem kann nur der Schluß gezogen werden, daß das Grundgesetz nach seinen geltenden Ordnungsnormen nur getrennte Organisationsbereiche des Bundes und der Länder kennt, mit gemeinsamen Einrichtungen nicht rechnet und für sie deshalb auch keine anwendbaren 104 Solche Differenzierungen bei Köttgen , JöR N. F. 11, S. 305; Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 38 zu A r t . 83 (S. 16). 105 So Becker , Vorwort, S. 6. 108 BVerfGE 12, S. 205 ff. (246 ff.); BVerwGE 13, S. 271 ff. (273). 107 Vgl. BSozG, Urt. v. 3. 5.1955, DVB1. 1956, S. 583. Ferner oben § 15, bes. dessen Nr. 3 e): das Verbot eines Instanzenzuges von B u n d zu L a n d ist qualit a t i v nicht verschieden von einer gleichgeordneten Verschränkung. Ebenso Franz Mayer , DVB1.1964, S. 499; Nawiasky-Leusser-Schweiger-Zacher, RdNr. 9 zu A r t . 77 B y Verf. (S. 7). Das Verbot betrifft z. B. den Ausspruch der Nichtzulassung zur Prüfung vor dem Oberprüfungsamt f ü r die höheren technischen Verwaltungsbeamten gem. A r t . 14 Buchst, b) des Abkommens (vgl. A n m . 19). Die Entscheidung w i r d von dem OPA-Vorstand m i t einfacher Mehrheit beschlossen; sie ist, da das OPA keine Rechtsfähigkeit besitzt u. weder dem B u n d noch einem L a n d allein eingegliedert ist, als gemeinsamer B u n d - L ä n d e r - V e r waltungsakt anzusehen: ähnlich BVerwGE 6, S. 328 ff. E i n Gleiches ist für die Prüfungsentscheidung des gemeinsamen Prüfungsausschusses f ü r den höheren Staatsdienst i m Bergfach gem. Ziff. 13 i. V. m. Ziff. 2, 3, 4 des Abkommens (vgl. Anm. 20) oder für die bindende Gutachtenentscheidung des Sachverständigenausschusses für die Zulassung neuer Baustoffe u. Bauarten gem. Ziff. 5.3, 5.4 i. V. m. Ziff. 4.21 u. 4.214 des Abkommens (vgl. Anm. 17) anzunehmen.

268 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

Rechtssätze vorsieht. Die ausführliche Regelung des staatlichen Organisationsrechts spricht dagegen, daß das Grundgesetz ein auf Gemeinschaftseinrichtungen passendes, dem Staatsorganisationsrecht an die Seite tretendes, es zumindest ergänzendes Vertragsorganisationsrecht 108 habe zulassen wollen. Anerkennt man, daß die organisatorische, Zuständigkeits- und Aufgabentrennung eine bundesstaatliche Gewaltenteilung bezweckt, ist die Konsequenz nicht abzuweisen, daß diese Gewaltenteilung durch Exekutivakt desto mehr aufgehoben wird, je mehr Verwaltungsabkommen institutionelle Verwaltungskondominien kreieren.

f) Unvereinbarkeit gemeinschaftlicher Einrichtungen mit landesverfassungsrechtlichen Ordnungsvorstellungen

Ergänzend kann darauf hingewiesen werden, daß auch dem Landesverfassungsrecht eine institutionelle Bund-Länder-Gemeinsamkeit fremd ist. So gründet A r t . 25 Abs. 1 BW Verf. die „vollziehende Gewalt" des Landes allein auf das Landesvolk und legt Abs. 3 Satz 3 die Verwaltung i n die Hand der „Regierung und Selbstverwaltung". Die Landesregierung kann aber, wie dargelegt, eine Gemeinschaftseinrichtung insgesamt nicht i n den Griff bekommen. Ebenso überantwortet A r t . 4 By Verf. die „Staatsgewalt" den „mittelbar oder unmittelbar von" der bayerischen Volksvertretung „bestellten Vollzugsbehörden" und legt A r t . 5 die „vollziehende Gewalt" i n die Hände „der Staatsregierung und der nachgeordneten Vollzugsbehörden". Ein organisatorischer Bezug dieser A r t fehlt Gemeinschaftseinrichtungen 109 » 110 . 108 F ü r die Autonomie des Vertragsrechts Rudolf, DÖV 1966, S. 75 ff.: V e r tragsrecht (hier: der Länder) sei weder Landes- noch Bundes-, sondern ein dem Völkerrecht ähnliches „Koordinationsrecht", eine besondere Kategorie „Interföderationsrecht". Anders, wenn auch unklar, BVerwGE 22, S. 299 ff. (311) = N J W 1966, S. 1282 ff. (Schriftenreihe des „ Z w e i t e n Deutschen Fernsehens" H. 4, S. 68 ff., 81): es gebe kein t e r t i u m neben Bundes- od. Landesrecht; m i t letzterem soll w o h l das Einzellandesrecht gemeint sein; das Gericht scheint den Vertragspartnern die W a h l der i m Vertrag i n Bezug genommenen Rechtsordnung(en) anheimzustellen. 100 Ebenso f ü r B y Fröhler, Rechtsgutachten, S. 13 f., 18 f. Dagegen Peter Schneider, Rechtsgutachten, S. 76 ff. 110 Vgl. ferner A r t . 55 Ziff. 5 B y Verf., nach dem der StReg. u. den StMin. die Staatsverwaltung „untergeordnet" u. Körperschaften usw. aufsichtsunterworfen sind; A r t . 3 1 2 Bln. Verf. („nachgeordneten V e r w a l t u n g " ) ; A r t . 67 I I Brem. Verf. („nachgeordneten Vollzugsbehörden"), A r t . 127 (Weisungen); A r t . 34 I NS Verf. („unterstellten Behörden"), I I („Landesverwaltung"); A r t . 77 N R W Verf. („Landesverwaltung"); A r t . 88 S. 2, 116 SL Verf.; A r t . 2 I I I , 38 I I S H L S („Organisation der Verwaltung"), I I I („Landesbehörden"). Die Sondernorm des A r t . 2 I I Hbg. Verf. w u r d e bereits gewürdigt; sie nennt auch keine Bundesbeteiligung.

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Z u r Ergänzung des geltenden Landesverfassungsrechts u n d als A n t w o r t auf zahlreiche historische Rechtfertigungen institutioneller Kooperation sei auf einen historischen Vorgang aufmerksam gemacht. Unter der Geltung einer wesentlich vertragsoffeneren Reichsverfassung, als sie das Grundgesetz ist, sah sich der preußische Verfassunggeber i m Jahre 1879 veranlaßt, einen besonderen A r t i k e l über die Zulässigkeit von Gemeinschaftseinrichtungen zu formulieren. M i t der Begründung, die preußische Verfassung setze lediglich preußische Gerichte voraus, die Zulässigkeit gemeinsamer Gerichte m i t anderen Bundesstaaten sei deshalb zweifelhaft 1 1 1 , wurde ein A r t . 87 a i n die Verfassung eingestellt 1 1 2 , der bestimmte: „ B e i der B i l d u n g gemeinschaftlicher Gerichte für Preußische Gebietstheile und Gebiete anderer Bundesstaaten sind Abweichungen von den Bestimmungen der A r t . 86 u n d des ersten Absatzes i n A r t . 87 zulässig." Diese verfassungsrechtliche Strenge u n d Exaktheit verdeutlichen, daß Gemeinschaftseinrichtungen von verfassungsrechtlichen Voraussetzungen abhängen, die das geltende Bundesverfassungsrecht nicht, das geltende Landesverfassungsrecht nur ausnahmsweise erfüllen.

g) Zwischenergebnis Die Untersuchung des Institutionell-Organisatorischen führt damit zu dem Zwischenergebnis, daß das Grundgesetz institutionell-organisatorische öffentliche Gemeinschaftseinrichtungen des Bundes und der Länder nicht zuläßt. Es macht dabei keinen Unterschied, ob sie rechtlich selbständig oder unselbständig sind oder ob sie Regierungs- oder Verwaltungsaufgaben schlichter oder hoheitlicher, gesetzesausführender oder -freier A r t wahrnehmen. M i t der Unmöglichkeit solcher Einrichtungen entfällt auch die Zulässigkeit des Verwaltungsabkommens 113 als eines Gründungs- und Einrichtungsaktes.

7. Vergemeinschaftung von Aufgaben und Befugnissen des Bundes und der Länder i n Gemeinschaftseinrichtungen Gemeinschaftseinrichtungen sind neben institutionell-organisatorischen Bedenken Einwendungen aufgrund der verfassungsrechtlichen Zuständigkeitsordnung ausgesetzt. a) Bedenken gegen eine Auf gabenübertragung auf Gemeinschaftseinrichtungen I m Vordergrund der K r i t i k steht das Argument, Bund und Länder könnten keine Hoheitsbefugnisse auf Gemeinschaftseinrichtungen über111

Justizministerium , Allgemeine Darstellung, S. 68. Ges. v. 19. 2. 1879 (GS 1879 S. 18). 113 U n d auch des Staats Vertrages : ebenso i m Ergebnis Franz Mayer , DVB1. 1964, S. 499; ähnlich Obermayer , Krise u. Bewährung des Föderalismus, S. 26 f. 112

270 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

tragen 1 1 4 . Die Beschränkung auf die Hoheitsverwaltung ist dabei aber nur nach dem Maßstab des Art. 24 Abs. 1 GG verständlich; für eine Übertragung kämen auch andersgeartete Staatsauf gaben i n Betracht; deren qualitative Unterschiede sind für das Übertragungsproblem nicht relevant. Schon in anderem Zusammenhang wurde darauf hingewiesen, daß etwa Planung, soweit sie sich auf öffentliche Aufgaben bezieht, wie zum Beispiel Raumplanung, nicht per se staatsfremd ist, sondern durchaus der staatlichen Aufgabenwahrnehmung wesentlich sein kann 1 1 5 . Die Untersuchung braucht sich deshalb nicht auf bestimmte Aufgabengebiete zu beschränken. Ob Bund und Länder auf ihre Zuständigkeiten zugunsten einer Gemeinschaftseinrichtung verzichten dürfen, ist einmal nach dem Demokratiegebot zu beurteilen 1 1 6 . Staatsorgane sind ohne verfassungsrechtliche Ermächtigung nicht befugt, die unveräußerlich 117 beim Staatsvolk liegende Staatsgewalt durch Beschränkung, Verzicht oder Übertragung zu schmälern. Zuständigkeitsübertragungen wurden deshalb für verfassungsändernd gehalten 118 . Ein Verwaltungsabkommen scheidet daher aus 1 1 9 . Zum andern ist aber bei einer Bund-Länder-Übertragung auch das Bundesstaatsrecht tangiert, wenn man von der Stringenz der Zuständig114 Forsthoff, Die öffentliche Körperschaft, S. 77; Fröhler, Rechtsgutachten, S. 11 ff.; Fuß, W D S t R L 23, S. 231 (auch Ausübungsübertragungen); Haegert, N J W 1961, S. 1139 f.; ders., N J W 1964, S. 15; Kalkbrenner, BayVBl. 1965, S. 152ff. (für Delegation, die Verfassungsänderung sei); F. Klein, Grenzen, S. 57 f.; Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, S. 58 f., 62 (für Ländereinrichtungen), unentschieden S. 40 (für Bund-Länder-Einrichtungen); ders., N J W 1962, S. 1083; ders., DÖV 1964, S. 594; Köttgen, JöR 3, S. 145; Krause-Ablaß, JZ 1962, S. 159; Kratzer, DVB1.1963, S. 310 f.; ders., BayVBl. 1961, S. 375 (Ausn. w o h l für Ausübungsübertragung); Maunz, Staatsrecht, S. 191, 235; Franz Mayer, DVB1. 1964, S. 499; Obermayer, Krise u. Bewährung des Föderalismus, S. 27; Scheuner, D Ö V 1962, S. 648 (für treuhänderische Wahrnehmung u. bindende Mehrheitsbeschlüsse); ders., DÖV 1966, S. 518 (für Hoheitsbefugnisse); Hans Schneider, W D S t R L 19, S. 22; ders., Rechtsgutachten, S. 26 f.; Süsterhenn, BT, 4. WP, 20. Stzg. am 15. 3. 1962, StenBer. S. 739; Zeidler, AöR N. F. 47, S. 395 f.; ders., Gutachten, S. 11 ff. — F ü r die Zulässigkeit: Gross, N J W 1966, S. 1490 f.; Knoke, S. 33 f.; Krapp, pass.; Pfeiffer, N J W 1962, S. 565 f.; Scheuner, Die Zuständigkeit des Bundes i m Bereich des Rundfunks, S. 353, 356; v. Stralenheim, BayVBl. 1962, S. 72 (die W a h r nehmung einzelner, bestimmter Aufgaben sei zulässig, w e i l sie die Staatsnatur nicht tangiere. Diese Ausnahme ist nicht überzeugend begründet: vgl. Bettermann, W D S t R L 19, S. 160. Sie berücksichtigt nicht sukzessive E i n schränkungen). 115 Siehe oben Nr. 5 dieses Paragraphen. 116 Ebenso Bachof-Kisker, Rechtsgutachten, S. 37. 117 Krüger, Staatslehre, S. 871, berücksichtigt das grundlegende Demokratiegebot nicht, wenn er die Unveräußerlichkeit einseitig aus dem Wesen der Staatlichkeit folgert. 118 Kalkbrenner, BayVBl. 1965, S. 152 ff., m. w. L i t . - H i n w . 119 F ü r Staatsverträge ebenso Kalkbrenner, a.a.O., S. 153 f.; Kölble, N J W 1962, S. 1084.

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keitsordnung und dem aus dem Trennungsprinzip folgenden Grundsatz der Eigenwahrnehmung der Staatsaufgaben durch den Bund und die einzelnen Länder ausgeht. Eine Aufgabenübertragung auf eine Einrichtung, die außerhalb der Bundesorganisation oder der einzelnen Landesorganisation steht und agiert 1 2 0 , die aber Bund und Ländern gemeinsam ist, stellt sich für den Bund beziehungsweise das einzelne Land als eine i n der Mitbestimmung des anderen Partners hervortretende, mittelbare Übertragung auf die Länder beziehungsweise den B u n d dar. Die Vergemeinschaftung einer Zuständigkeit hebt die Zuständigkeitsverteilung, das heißt: Zuständigkeitstrennung, auf und setzt sich über A r t . 30 G G 1 2 1 hinweg. Man w i r d freilich immer wieder lesen können, derartige Bedenken bestünden nur gegen die Übertragung „wesentlicher" Teile der Staatsgewalt, wobei „wesentlich" eher den Umfang als die Bedeutung meinen soll. Dieses Zugeständnis erscheint jedoch kopflastig, wenn es nur den einzelnen Vertrag berücksichtigt 1 2 2 . Es bietet keinen Schutz gegen einen peu á peu stattfindenden Ausverkauf. Daher ist es erforderlich, auch den einzelnen Vertragsinhalt i m Zusammenhang der gesamten Vertragsbeziehungen zu würdigen. Gerade dieses Gesamt unterscheidet die heutige Verfassungspraxis von früheren Verfassungszuständen. I n diesem Zusammenhang kann es, worauf bereits hingewiesen w u r d e 1 2 3 , auf die Unterscheidung von Übertragung quoad substantiam oder u s u m 1 2 4 nicht mehr ankommen. Entscheidend ist die Eigenfunktion und -Zuständigkeit der Einrichtung 1 2 5 . Ein endgültiger Verlust einer Zuständigkeit ist nämlich nur i m Verhältnis staatsintegrierter Zuständigkeitssubjekte relevant, nicht i m Verhältnis von Staaten untereinander. Auch A r t . 24 Abs. 1 GG betrifft nur den Vorgang, daß ein Staat einer i h m nicht eingegliederten internationalen Einrichtung Zuständigkeiten ein120 Ebenso Bachof-Kisker, Rechtsgutachten, S. 26 (u. 42): „ . . . wie Maßnahmen e i n e r . . . auswärtigen G e w a l t . . . " Der VGH München, Urt. v. 11.6.1964, DVB1. 1964, S. 642 = BayVBl. 1964, S. 332 ff., spricht hier ebenfalls von einer Delegation „gebündelter" Hoheitsgewalt. Der Einwand Peter Schneiders, Rechtsgutachten, S. 79, es finde n u r eine interne Übertragung statt, ist n u r auf Grund seiner institutionellen Kooperationstheorie verständlich u. m i t i h r erledigt. 121 Der V G H München, Urt. v. 11. 6.1964, a.a.O., sieht i n A r t . 30 GG die A n knüpfungsnorm einerseits einer Ländereigenstaatlichkeit, andererseits eines Länderkondominiums . 122 So durchweg die Literatur, ebenso z. B. V G H München, Urt. v. 11. 6.1964, a.a.O. 128 Siehe oben § 14 Nr. 5 u. 7 a). 124 A u f die auch abstellen Fröhler, Rechtsgutachten, S. 9 ff.; Maunz, N J W 1962, S. 1644; ders., BayVBl. 1966, S. 4; anders — u. w i e oben der Text — ders., BayVBl. 1965, S. 158. 125 Das erkennt schließlich auch Peter Schneider, Rechtsgutachten, S. 90 — i m Widerspruch zu S. 79 — an.

272 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

räumt, ihre Tätigkeit i n seinem Staatsbereich duldet, die er selbst während der Vertragsdauer nicht ausüben w i l l , aber durch Herbeiführung der Vertragsbeendigung oder unter Vertragsbruch durchaus i n eigene Regie nehmen könnte, deren „Substanz", wenn man so will, i h m nicht verlorengegangen ist 1 2 6 » 1 2 7 . Ein verfassungsrechtlich relevanter Übertragungstatbestand erfordert also keine rechtsgeschäftliche Zession; es genügt, wenn Bund und Länder eine Gemeinschaftseinrichtung zu A u f gaben und Befugnissen ermächtigen, die sie ohne sie durch staatsinterne Einrichtungen wahrnehmen würden oder müßten und deren Tätigkeit sie unter Verzicht auf eigene Maßnahmen ohne besonderen Umsetzungsoder Anerkennungsakt als unmittelbar wirksam in ihren Staatsbereichen dulden 1 2 8 . Aus dieser Definition darf jedoch kein Merkmal verabsolutiert werden. Ein nur einseitiger Verzicht ist irrelevant, solange er nicht mit gleichzeitiger Tätigkeitsermächtigung einer außerstaatlichen Einrichtung verbunden ist. Die Anerkennung fremdstaatlicher Akte durch staatseigenen Anerkennungsakt ist unbedenklich 1 2 9 und keine Übertragung, sofern der „fremde Staat" nicht i n einer Gemeinschaftseinrichtung besteht; denn deren Kompetenzherkunft und institutioneller Status sollen erst verfassungsrechtlich begründet werden. Zulässig bleibt auch die dem Staat allein zurechenbar bleibende Einschaltung fremdstaatlicher Organe i n die eigenstaatliche Aufgabenwahrnehmung i m Wege der Organleihe. Bei ihr findet keine Ausgliederung staatlicher Zuständigkeiten statt. Unbedenklich bleibt auch die gemeinsame Beratung der Regierungen und Verwaltungen, sofern sie sich nicht zu einer Eigen- und Sonderfunktion verdichtet 1 3 0 . 126 Vgl. die Lit.-Nachw. bei Maunz i n Maunz-Dürig, RdNrn. 4 f. zu A r t . 24 (S. 5). Seine eigene Deutung als staatseinseitige Aufgabe u. einseitige Aufnahme durch die Organisation paßt für bundesstaatsinterne Gemeinschaftseinrichtungen nicht. Bei gleicher Interpretation der Übertragung auf Gemeinschaftseinrichtungen meint aber Maunz, BayVBl. 1965, S. 158, einer Vorschrift wie A r t . 241 GG bedürfe es f ü r B y nicht. 127 Wie A r t . 24 I GG ist A r t . 2 I I I Hbg. Verf., der n u r gemeinschaftliche L ä n deranstalten betrifft, aufzufassen. Dagegen meinte A r t . 180 B y Verf. w o h l eine Vollabtretung; ebenso Bachof-Kisker, Rechtsgutachten, S. 38; Kalkbrenner, BayVBl. 1965, S. 153. 128 Sinngemäß so w o h l auch Bachof-Kisker, a.a.O., S. 39, 41 f.; Maunz, Bay VB1. 1965, S. 158. — Krüger, Staatslehre, S. 857 f., folgert prinzipiell aus der „Einzigkeit der Staatsgewalt" eine S t r u k t u r w i d r i g k e i t von Herrschaftskondominien u. Realunionen mehrerer Staaten. 129 Dazu schon oben § 16 Nr. 5 Ende u. Bachof-Kisker, Rechtsgutachten, S. 43 f., 53. 180 Ebenso f ü r die Koordinierungsgremien der Länder Kölble, N J W 1962, S. 1083; Franz Meyers, B u n d u n d Länder, S. 15 f. (Zur Innenministerkonferenz vgl. Zinnkann, Der Städtetag 1953, S. 187 ff., zur Kultusministerkonferenz der von i h r herausgegebene Band „ K u l t u r p o l i t i k der Länder", bes. S. 207 f., 217, 232, zu letzterer u n d der Ministerpräsidentenkonferenz ausführlich u. gründlich

§ 17 Echte Gemeinschaftseinrichtungen

273

S o w e i t eine Ü b e r t r a g u n g i n d e m beschriebenen S i n n e festzustellen ist, l e i d e t e i n V e r w a l t u n g s a b k o m m e n auch i n diesem P u n k t e an e i n e m v e r fassungsrechtlichen M a n g e l . b) Insbesondere:

Gemeinschaftsregierung,

Kulturräte

D e r V e r g e m e i n s c h a f t u n g v o n R e g i e r u n g s f u n k t i o n e n des B u n d e s u n d der L ä n d e r h a t e r n s t h a f t ebensowenig j e m a n d das W o r t g e r e d e t 1 3 1 w i e der eines „ K e r n b e r e i c h s " der S t a a t s g e w a l t 1 3 2 , ohne daß die V e r t r e t e r e i n e r V e r w a l t u n g s v e r g e m e i n s c h a f t u n g bisher e i n stichhaltiges K r i t e r i u m f ü r diese verfassungsrechtlich unterschiedliche B e t r a c h t u n g aufgezeigt haben. E i n e „ G e m e i n s c h a f t s r e g i e r u n g " , das h e i ß t eine m i t R e g i e r u n g s f u n k t i o n e n ausgestattete, i n s t i t u t i o n e l l besonderte, i n i h r zurechenbarer E i g e n f u n k t i o n h a n d e l n d e G e m e i n s c h a f t s e i n r i c h t u n g , die n e b e n d e n oder a n stelle der e i n z e l n e n B u n d e s - u n d L a n d e s r e g i e r u n g e n v e r b i n d l i c h (vor-) entscheidend oder k o o r d i n i e r e n d , aber auch n u r r i c h t u n g l e i t e n d , i n i t i i e r e n d agierte, w ä r e i n der T a t d e n e r ö r t e r t e n E i n w e n d u n g e n 1 3 3 i n e r s i c h t l i c h e m M a ß e a u s g e s e t z t 1 3 4 » 1 3 5 . Sie w ä r e z u d e m u n v e r e i n b a r m i t A r t . bes. Knoke, pass.). F ü r Bund-Länder-Gremien: Bergdolt, S. 78 f., 92 (mit einer Zusammenstellung). Unbedenklich daher auch die Treffen der BReg. m i t den „präsidierenden Mitgliedern der Landesregierung" gem. § 31 GO BReg. 131 M i t Ausnahme des Vorschlags v. Knoeringens i n „Die Zeit" Nr. 5 v. 2. 2. 1962, S. 4 (für die Länderebene), der K u l t M i n K o n f . die „Regierungsfunktion einer ,großen K o a l i t i o n der K u l t u r p o l i t i k ' " zu übertragen. Zudem wurde auch die Beteiligung des Bundes Wissenschaftsministeriums erwogen: FAZ Nr. 142 V. 23. 6. 1964, S. 1. 132 Definitionen fehlen. Peter Schneider, Rechtsgutachten, S. 89 f., hält auch einen gemeinschaftlichen Rechnungshof für das „Zweite Deutsche Fernsehen" f ü r unbedenklich. I n der Tat gibt es einen derartigen gemeinsamen Rechnungsprüfungsausschuß f ü r den Ländersachverständigenausschuß für die Zulassung neuer Baustoffe u. Bauarten (vgl. Ziff. 10.3 der Verwaltungsvereinbarung v. 1951 — Nr. 135 —), der zudem v o m Sachverständigenausschuß autonom gebildet w i r d . A u f diese besonderen Probleme kann hier nicht eingegangen werden. 133 Z u r institutionellen Besonderung vgl. etwa A r t . 80 I 1 GG u. vor allem die A r t i k e l des GG, die die BReg. als i n Uberordnung auftretendes Organ nennen: A r t . 28 I I I , 32 I I I , 37, 84 I I I , V 2, 85 I I I , 91 I I , 93 I Ziff. 2, 3, 108 I I I 3, 130 I. 134 Gegen eine Ausgliederung von Regierungsfunktionen bereits BVerfGE 9, S. 268 ff. (280 f.); zust. Kölble, DÖV 1964, S. 594. 135 A u f Länderebene scheint die Vision v. Knoeringens desungeachtet bereits m i t der K u l t M i n K o n f . Wirklichkeit geworden zu sein. I h r e „Beschlüsse" haben teilweise hoheitlich-entscheidenden Charakter (vgl. die von der K u l t M i n K o n f . herausgegebene Sammlung der Beschlüsse der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder in der BRD, Loseblattsammlung, B e r l i n 1966 ff.). Die verfassungsrechtliche Prüfung muß sich insbesondere daran orientieren, ob die „Beschlüsse" solche einer besonderen Regierungs- bzw. Verwaltungseinheit i n Eigenfunktion (Organakte) sind; die K u l t M i n K o n f . stellte sich i n diesem Falle als Supra-Länder-Kultusministerium dar; oder ob sie als gleichgerichtete, i n 18 G r a w e r t

274 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen 62 G G , ebenso m i t der i n A r t . 65 G G ausgesprochenen R i c h t l i n i e n k o m petenz des B u n d e s k a n z l e r s , m i t d e m G r u n d s a t z m i n i s t e r i e l l e r E i g e n f ü h r u n g u n d - V e r a n t w o r t u n g , auch s o w e i t sie n u r L e i t u n g u n d I n i t i a t i v setzung u m f a ß t , m i t der E n t s c h e i d u n g s k o m p e t e n z des R e g i e r u n g s k o l l e g i u m s , sowie m i t d e n entsprechenden verfassungsrechtlichen K o m p e t e n z e n d e r L a n d e s o r g a n e 1 3 0 . D e n n sie v e r l a g e r t e diese F u n k t i o n auf d e m o k r a t i s c h , das h e i ß t : v o m j e w e i l i g e n E i n z e l s t a a t s v o l k n i c h t l e g i t i m i e r t e , außerstaatliche Instanzen, d e r e n T ä t i g k e i t staatliche F u n k t i o n e n e n t w e d e r ersetzten, v e r h i n d e r t e n oder p r ä j u d i z i e r t e n 1 3 7 . Z u d e m bes c h r ä n k t e sie die p a r l a m e n t a r i s c h e K o n t r o l l m ö g l i c h k e i t 1 3 8 . U n t e r diesem B l i c k w i n k e l s i n d auch die bestehenden K u l t u r r ä t e t r o t z i h r e r u n b e s t r e i t b a r p o s i t i v e n T ä t i g k e i t verfassungsrechtlich k r i t i s c h z u würdigen. Der Wissenschaftsrat hat die einzelstaatlichen Wissenschaftspläne i n einem „Gesamtplan" „aufeinander abzustimmen", er soll „Empfehlungen" f ü r eine abgestimmte Mittelverwendung geben, die die Regierungen „bei der Aufstellung ihrer Haushaltspläne i m Rahmen der haushaltsmäßigen Möglichkeiten

nerstaatlich verbindliche od. unverbindliche A k t e der einzelnen Konferenzteilnehmer bzw. als umsetzungsbedürftige, n u r die Länder bindende Verwaltungsabkommen der Länder anzusehen sind; i n letzterem Falle stellte sich die K u l t M i n K o n f . als Delegiertenkonferenz dar. Letzteres nehmen an Evers, W D S t R L 23, S. 167 f., Wäschle-Bergold, B W V e r w B l . 1966, S. 88; vor allem die gründliche, speziell diesem Thema gewidmete Untersuchung von Knoke, S. 19—106 (zu der Rechtsnatur der Beschlüsse S. 53 ff.); kritischer Fuß, W D S t R L 23, S. 231 ff. I n der Praxis zeigen sich freilich Tendenzen zur ersten Alternative (vgl. auch Evers, a.a.O., S. 170: „Institution(en)", „Planungszentrale"; Fuß, a.a.O., S. 229: Ersatz eines Bundeskultusministeriums), vor allem i m Erlaß von V e r waltungsakten: Fuß, a.a.O., S. 232; Hans Schneider, W D S t R L 19, S. 7 f. Der Präsident der Konferenz n i m m t längst i m Verkehr m i t dem B u n d od. dem Ausland die Funktionen eines „Überländerkultusministers" w a h r : vgl. FAZ Nr. 206 v. 5. 9.1964, S. 4, u. Nr. 146 v. 27. 6.1964, S. 3, nach A r t . 8 1 1 , Fußnote, der Satzung der Europäischen Schulen, Ges. v. 26.7.1965 (BGBl. I I S. 1041,1048) vert r i t t der Präsident die BRD u. den Bundesaußenminister i m obersten Rat der Europäischen Schulen. Knoke, S. 23 f., 91, deutet diese Funktionen jedoch lediglich als Interessenvertretung, als Repräsentationsfunktionen, nicht als Rechtsvertretung. K u l t M i n K o n f . als Vertretungsorgan gegenüber dem Bund: vgl. dazu oben § 6 Nr. 4. 136 B W A r t . 45 I I , 49; B y A r t . 43 I I , 47 I I ; Bln. A r t . 40, 43 I I , V ; Brem. A r t . 107 1,120 Ziff. 4; Hbg. A r t . 33 I, 42 I Ziff. 2, 5; Hs A r t . 100, 102; NS A r t . 19 I, 28 I, I I Ziff. 4; N R W A r t . 51, 55; RP A r t . 98 1,104,105 I I ; SL A r t . 88, 93 I ; S H A r t . 211, 24. Z u m Problem entscheidender Kabinettsausschüsse allgemein E.-W. Böckenförde, Die Organisationsgewalt, S. 177 ff., 246, zu Beiräten kritisch ebd., S. 255 ff. 137 V o m Vorrang der Richtlinienkompetenz vor Beschlüssen der K u l t M i n Konf. gehen auch Wäschle-Bergold, B W V e r w B l . 1966, S. 89, aus. Daß Regierungsaufgaben nicht auf ministerialfreie Stellen übertragen werden können, betonte zu Recht schon BVerfGE 9, S. 268 ff. (282). 138

Siehe unten Nr. 8 dieses Paragraphen.

§ 17 Echte Gemeinschaftseinrichtungen

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berücksichtigen" „ w e r d e n " 1 3 9 , was offenbar i m Sinne einer Pflicht zur Berücksichtigung u n d zur Übernahme der sachlichen u n d wissenschaftspolitischen Vorstellungen des Rates zu verstehen ist. Speziell beim weiteren Ausbau der wissenschaftlichen Hochschulen „sollen die Empfehlungen des Wissenschaftsrates berücksichtigt w e r d e n " 1 4 0 . F ü r den F a l l der empfohlenen Neuorganisation der (Bundes-)Forschungsanstalt für Landwirtschaft i n Braunschweig-Völkenrode „ w ü r d e " der B u n d f ü r eine „erforderlich werdende" Satzungsänderung „ v o n den Vorschlägen des Wissenschaftsrates ausgehen" 1 4 1 . Der Wissenschaftsrat k a n n Vereinbarungen m i t dem Bildungsrat über Formen der zur Pflicht gemachten Zusammenarbeit treffen u n d m i t diesem i n dessen Koordinierungsausschuß gemeinsame Grundsatzfragen beraten 1 4 2 . Damit sind die Gesamtplanungsaufgaben für Wissenschaft u n d Forschung beim Wissenschaftsrat zusammengefaßt; seine planerischen Vorstellungen sind zumindest faktisch maßgebend, ihnen ist trotz des harmlosen Epithetons „Empfehlung" eine zur V e r bindlichkeit tendierende Wirkungskraft beigelegt. F ü r den Bereich der Bildungsplanung ist der Deutsche Bildungsrat rechtlich eher auf Unverbindlichkeit seiner „Pläne, Vorschläge u n d Empfehlungen" festgelegt. Praktisch ist aber die Zuständigkeit für den E n t w u r f der „Bedarfsu n d Entwicklungspläne", für „Empfehlungen f ü r eine langfristige Planung auf den verschiedenen Stufen des Bildungswesens" sowie f ü r Strukturvorschläge u n d die Berechnung des Finanzbedarfs bei i h m monopolisiert 1 4 3 . Wissenschafts- u n d Bildungsrat beschließen m i t Mehrheiten, die jedenfalls zur Überstimmung eines Partnerstaates ausreichen würden; zudem sind die Regierungen allenfalls beratend eingeschaltet, sind die teilweise vorgesehenen Vertreter der Verwaltungen i n der Minderheit 1 4 4 . Neben diesen beiden Räten gibt es für kulturelle Angelegenheiten Sonderräte m i t teils n u r unverbindlich planenden, teils entscheidenden Kompetenzen 1 4 5 .

Mag man vielleicht auch den einzelnen Rat oder Ausschuß für vereinbar mit der Verfassung halten; die Gesamtkompetenzen der Bund-LänderRäte, zusätzlich der Länder-Räte, insbesondere der Ministerpräsidentenund Kultusminister-Konferenzen, umfassen annähernd die gesamte vorstellbare Kulturplanung. Auch ohne das Dach eines allgemeinen K u l t u r 139 A r t . 2, 3 I des Verwaltungsabkommens v. 5. 9.1957 — Nr. 126 —. 140 2iff. I des Verwaltungsabkommens zur Förderung von Wissenschaft u. Forschung v. 4. 6.1964 — Nr. 131 —. 141 § 2 I I I des Verwaltungsabkommens zwischen der B R D u. NS betr. die F A L v. 29. 4./28. 6.1966 — Nr. 121 —. 142 A r t . 1 I I I , 6 des Abkommens über die Errichtung eines Deutschen B i l dungsrates v. 15. 7.1965 — Nr. 133 —. 143 A r t . 2 des Abkommens v. 15. 7.1965 — Nr. 133 —. 144 Vgl. A r t . 4, 7 I I I des Abkommens über den Wissenschaftsrat; A r t . 5, 7 I, 9 I I des Abkommens über den Bildungsrat. Diese neutrale Lösung sollte m i t der Zurückdrängung der Regierungen den Ausweg aus den Zuständigkeitsstreiten, insbesondere bezüglich der Bundesbeteiligung, darstellen; vgl. die i n A n m . 146 zit. Berichte. 145 Vgl. v o r n die Ubersicht (Nr. 2 b) dieses Paragraphen unter Ziff. I V , V I I , IX, XI.

18*

276 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

rates 1 4 6 werden die einzelstaatlichen, verantwortlichen Regierungen und Minister zu Vollzugs- und Umsetzungsorganen der Räte umgestaltet. Ihre rechtlich verbleibende Entscheidungsfreiheit — wie auch die der Parlamente — kann allenfalls am Einzelproblem Änderungen anbringen. Eine die Gesamtplanung i n Frage stellende oder tangierende Abweichung w i r d sich dem Druck der Vertragspartner und dem V o r w u r f der Vertragsuntreue ausgesetzt sehen. Deshalb kann die Argumentation die formelle Rechtslage hier gar nicht von der faktisch-politischen Lage abtrennen. Es bedarf keiner Phantasie, um sich den verbleibenden Umfang einzelstaatlicher und -ministerieller fachlicher und politischer Planungsfreiheit und -initiative vorstellen zu können. Wenn Regieren wesentlich Gesamtleitung, Richtliniengebung, also auch vorausschauende Bedarfs- und Vorsorgeplanung ist 1 4 7 , so verlagern hier Verwaltungsabkommen wesentliche, insbesondere für die Länderstaatlichkeit essentielle Regierungsfunktionen auf außerstaatliche, außerparlamentarische Gremien. Auch wenn, wie i m Bildungsrat, „Sachkenntnis und Politik i n ein Zusammenspiel" 148 gebracht sein sollen — was für den Wissenschaftsrat nicht zutrifft —, so zeigt sich gerade darin die Absicht der Gemeinschaftsregierung 149 . Problematisch w i r d damit deren institutionelle Zusammenfassung und die parlamentarische Verantwortlichkeit. Zulässig bleiben somit ebenfalls nur Delegierten- bzw. Regierungskonferenzen, die ohne institutionelle Besonderung und Eigenfunktion unverbindliche Beratschlagung, Meinungsaustausch und wechselseitige, aber besondert bleibende Meinungs- und Entscheidungsbildung oder den Abschluß zwischenstaatlicher Vereinbarungen ermöglichen 150 . Die Zu146 So der ursprüngliche H a h n - P l a n : vgl. den Bericht von Konnerth, FAZ Nr. 159 v. 13. 7.1965, S. 2; ferner FAZ Nr. 223 v. 25. 9.1964, S. 3. Gegenüberstellung der Konstruktionsvorschläge von K u l t M i n . Hahn, SPD u. B M I Höcherl i n B u l l e t i n Nr. 122 v. 16. 7.1965, S. 983. 147 Allg. Ellwein, S. 129 ff.; speziell zur Bildungsplanung Scheuner, DÖV 1965, S. 542 f., 545 f. 148 Scheuner, a.a.O., S. 545; gemeint sind Bildungs- u. Regierungskommission des Bildungsrates. 149 Der Bildungsrat soll den glücklosen Erziehungs- u. Bildungsbeirat ersetzen. Schon i m Zuge von dessen Einrichtung w a r die Gemeinschaftslösung i m „ B u n d - L ä n d e r - V a k u u m " durchaus umstritten. Gedacht w a r zunächst an einen Beirat beim Bundesinnenministerium: vgl. die Abg. Dr. Edert, Dr. Lehr, Dr. Decker, Gaul i n der 206. BT-Stzg. am 24. 4.1952, Prot. S. 8888 ff. 150 L i t . siehe oben A n m . 130. N u r anmerkungsweise sei auf ein kurioses A r gument eingegangen, daß sich Ressortminister i n Konferenzen regelmäßig treffen könnten, w e i l sie damit ihre Versammlungs- (Art. 8 GG) u. Koalitionsfreiheit (Art. 9 GG) i n Anspruch nähmen. Süsterhenn wies darauf i m Scherz h i n (StenBer. der 13. Stzg. des BR v. 10. 2.1950; das Prot, vermerkte: „(Heiterkeit)"), υ. Stralenheim, Die Selbstverwaltung 1950, S. 59, griff die Bemerkung ernsthaft auf. I h m sei erwidert, daß die Diskussion das A m t des Ministers u. den institutionellen Status der Konferenz, nicht die Grundrechtssphäre des Amtsinhabers betrifft.

§ 17 Echte Gemeinschaftseinrichtungen

277

ständigkeitsgrenze solcher Gremien liegt aber an der Funktion des Bundesrates. Tätigkeiten, die i n dessen Aufgabenbereich fallen, können ihnen auch nicht durch Verwaltungsabkommen oder Staatsvertrag zugewiesen werden 1 5 1 . 8. Demokratiegebot und parlamentarische Kontrolle Die i m Vorangegangenen dargelegten Einwände gegen echte Gemeinschaftseinrichtungen des Bundes und der Länder lassen sich dahin zusammenfassen, daß institutionelle Gemeinschaftlichkeit und Vergemeinschaftung von Zuständigkeiten die Trennung der Organisations- und Zuständigkeitsbereiche des Bundes und der einzelnen Länder außer acht lassen. Dieses Grundbedenken w i r d vor allem unter demokratisch-parlamentarischen Aspekten relevant. a) Demokratische Legitimität

von Gemeinschaftseinrichtungen

Wiederholt wurde darauf hingewiesen 152 , daß die demokratische Legitimität der Tätigkeit echter Gemeinschaftseinrichtungen fragwürdig ist. Der Satz „ A l l e Staatsgewalt geht vom Volke aus" 1 5 3 bedeutet i n seiner Umkehrung, daß sich alle Ausübung von Staatsgewalt auf ein bestimmtes Staatsvolk müsse zurückführen lassen. Das sind i m Bundesstaat des Grundgesetzes das Bundesvolk und das einzelne Landesvolk. Echte Gemeinschaftseinrichtungen gehören aber institutionell keinem der einzelnen Staatsbereiche allein an; ihre Funktion ist gegenüber der Einzelstaatsgewalt besondert und verselbständigt, nämlich durch die Vergemeinschaftung. Unmittelbar oder mittelbar volkslegitirnierte Bundesstellen — beziehungsweise Landesstellen — sind als Entscheidungsinstanzen funktionell ausgeschlossen; sie sind bestenfalls neben anderen Staatsorganen oder weisungsunabhängigen Sachverständigen materiell am Organakt mitbeteiligt und auch bei Einstimmigkeit an deren Einvernehmen gebunden. Damit w i r d die Entscheidung der Einrichtung zur Entscheidung eines den Staatsrepräsentanten gegenüber Dritten. Sie widerspricht damit dem Prinzip demokratischer 154 Legitimation. Denn es be151 Ebenso Schäfer, Bundesrat, S. 31. Bedenken bei Dresbach, Die Selbstverw a l t u n g 1949, S. 347 f.; Neunreither, S. 107. 152 Siehe oben § 16 Nr. 7 u. § 17 Nr. 6 c) u. Nr. 7 a) b). Das BVerwG erfaßte dieses Problem i n seinem Urt. zum „ Z w e i t e n Deutschen Fernsehen" infolge Verkennung der institutionell-organisatorischen S t r u k t u r nicht (E 22, S. 299 ff., 310 f. = N J W 1966, S. 1282 ff. = abgedr. i n Schriftenreihe des „ Z w e i t e n Deutschen Fernsehens" H. 4, S. 68 ff., 80 ff.). 153 A r t . 20 I I 1 GG, A r t . 28 I 1 GG; dazu die entspr. landesverfassungsrechtlichen Bestimmungen. 154 Dazu allgemein Krüger, Staatslehre, S. 883 f. Das Problem besteht auch für internationale u. supranationale Einrichtungen; auch für sie fehlte es an einem Gemeinschaftsvolk, so daß man sich m i t einer reduzierten Vertrags- u.

278 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

steht kein Bezug zum Bundes- oder Landesvolk, sondern allenfalls zu einem grundgesetzfremden kooperativ verbundenen Bund-LandesVolk155. b) Parlamentarische

Kontrolle

der Organtätigkeit

M i t der Frage der demokratischen Legitimierung ist die nach der parlamentarischen Kontrolle verbunden. A r t . 20 Abs. 1 i n Verbindung mit A r t . 65 Satz 1 und 2 GG stellt den Grundsatz der parlamentarischen Verantwortung von Regierungsorganen des Bundes auf. Für die Länder besagt Art. 28 Abs. 1 GG ein gleiches 156 . Das w i r d zu Unrecht bestritten 1 5 7 . Denn Art. 28 Abs. 1 GG nimmt Bezug auf die grundsätzlichen Strukturen des Grundgesetzes, wozu auch ein bestimmt geartetes Verhältnis von Exekutive und Legislative wie die parlamentarische Verantwortlichkeit gehören (parlamentarisches System). Ob sie mit der gleichen Sanktion — etwa dem konstruktiven Mißtrauensvotum gegen den Regierungschef — bewehrt sein muß, ist eine davon streng zu trennende Frage. Die parlamentarische Kontrolle kann sich zunächst auf den Vertragsabschluß erstrecken 158 sowie auf die Dauer der einzelstaatlichen Teilhabe an der Gemeinschaftseinrichtung, indem das Parlament die Ausübung vertraglicher Kündigungsrechte oder Vertragsverlängerungen kontrollieren kann. Dagegen ist es fraglich, ob das einzelne Parlament die Organtätigkeit einer Gemeinschaftseinrichtung zu erreichen vermag. Parlamentarische Kontrolle reicht effektiv so weit, wie sich die M i nister- und Regierungsverantwortlichkeit durch Weisungs- und A u f sichtsbefugnisse in Einwirkungs- und Leitungsmöglichkeiten umsetzen kann. Eine Schmälerung ministerieller Einwirkungsbereiche bedeutet eine Verkürzung parlamentarischer Kontrollmöglichkeit. Da Gemeinschaftseinrichtungen nach institutionellem Status und funktioneller Zuordnung weder dem Bundes- noch dem einzelnen Landesexekutivbereich je allein zugehören, ist ihre Organtätigkeit der je besonderen und umfassenden Einwirkung der Exekutivspitzen der Einzelstaaten M i t w i r k u n g s l e g i t i m a t i o n begnügen muß. Bei Verwaltungsabkommen sind die Parlamente aber nicht einmal am Abschluß beteiligt; A r t . 24 GG gilt für sie nicht. 155 Peter Schneider, Rechtsgutachten, S. 86 ff., zieht diese Konsequenz nicht, w e i l er den „Gesamtwillen" nicht n u r dem Ursprung nach als „vielheitlich" ansieht, sondern auch seiner Geltungsform nach; die Entscheidung „ g i l t " jedoch als solche der einheitlichen Einrichtung. 156 BVerfGE 9, S. 268 ff. (281). 157 Von v. Mangoldt-Klein I, S. 701. 158 Kontrolle ist von M i t w i r k u n g zu unterscheiden, w i e sie beim Staatsvertrag erfolgt.

§ 17 Echte Gemeinschaftseinrichtungen

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und damit auch der auf die Länderstaatsgewalt beschränkten Parlamentskontrolle entzogen 159 . Eine umfassende Kontrolle würde ein einzelparlamentarisches Hineinwirken in außerstaatliche Verwaltungsbereiche bedeuten, an denen auch Bund und andere Länder beteiligt sind. A n dieser prinzipiellen Feststellung ändern Unterschiede der einzelnen Gemeinschaftseinrichtungen nach Organisationsstruktur (kollegial, bürokratisch, instanziell usw.), Zusammensetzung (Weisungsgebundenheit oder -freiheit der Mitglieder der Einrichtungsgremien), Stimmodus (Einstimmigkeits-, Mehrstimmigkeitsprinzip) i m Prinzip nichts. Setzen sich etwa kollegiale Gremien aus Regierungs- und Verwaltungsvertretern zusammen, die nach Mehrheitsprinzip beschließen, so ist dem einzelnen Parlament nur das Votum des einzelnen Staatsbeauftragten erreichbar, der Organakt als solcher nur faktisch und zufällig, wenn dessen Votum dem Mehrheitsbeschluß entspricht. Auch bei Einstimmigkeit erstreckt sich die Parlamentskontrolle nur faktisch auf Votum und Beschluß zugleich; das zeigt sich, wenn der Organakt geändert oder aufgehoben werden soll; der Mechanismus von Parlamentskontrolle, Ministerverantwortlichkeit und ministerieller Leitungsgewalt funktioniert hier nicht, weil sich das Einstimmigkeitsprinzip in partnerschaftliche Abhängigkeit ummünzt. I m wesentlichen nicht anders, praktisch nur verdeckt, rechtlich aber verdoppelt liegt es bei Gremien, die sich aus weisungsfreien Verwaltungsfachleuten, Sachverständigen, Wissenschaftlern zusammensetzen, oder bei Einrichtungen, die insgesamt vertraglich von jeglicher Fach- oder Rechtsaufsicht eximiert sind. Bei ihnen steht nur die Frage i m Vordergrund, ob nicht schon die Herausnahme aus Weisung und Aufsicht einem A k t der Exekutive vorab, aber auch einem Gesetz verfassungsrechtlich verwehrt ist 1 0 0 . Diese Problematik haftet jedoch auch vergleichbaren staatsinternen Ausschüssen und Beiräten an; sie betrifft nicht spezifisch das Verwaltungsabkommen 1 6 1 . Praktisch effektiv sind also die sich gerade aus der Gemeinschaftlichkeit einer Bund-Länder-Einrichtung ergebenden Probleme bei Einrichtungen, die nicht schon vertraglich von Weisung und Aufsicht ausgenommen sind 1 6 2 . 159 Das erkennt auch das BVerwG (E 22, S. 299 ff., 310 = N J W 1966, S. 1282 ff. = Schriftenreihe des „ Z w e i t e n Deutschen Fernsehens" H. 4, S. 68 ff., 81) m i t der freilich mißverständlichen Begründung an, nicht die Ministerverantwortlichkeit, sondern die Befugnisse der Minister seien eingeschränkt. ieo Ygi oben Nr. 5 dieses Paragraphen. Allgemein E.-W. Böckenförde , Die Organisationsgewalt, S. 251 ff., u. ausführlich Dagtoglou, S. 149 ff. F ü r die öffentlichrechtliche Körperschaft sieht Forsthoff , Lehrbuch, S. 456 f., i n der Staatsaufsicht das begriffsnotwendige Korrelat zur Selbständigkeit. Ebenso unter Hinweis auf die Voraussetzungen einer Parlamentskontrollmöglichkeit Hans Schneider , Rechtsgutachten, S. 24f.; ferner Fröhler , Rechtsgutachten, S. 15,17 f. 161 Vgl. die Bemerkung i n A n m . 58 dieses Paragraphen. 162 Undifferenziert weisen auf die Unvereinbarkeit m i t A r t . 28 I GG h i n : Fröhler , Rechtsgutachten, S. 17 (speziell f ü r By); Kölble , N J W 1962, S. 1085;

280 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

Der Forderung nach parlamentarischer Kontrolle gerecht zu werden, sind verschiedene Lösungen vorgeschlagen worden. Es wurde hingewiesen auf die Kündigungsfreiheit 1 0 3 . M i t ihr ist jedoch eine Kontrolle der laufenden Tätigkeit der Gemeinschaftseinrichtung ebensowenig gewährleistet 1 6 4 wie die Möglichkeit, ein Abkommen gesetzlich aufzuheben. Die Aufsicht einem Partnerstaat, etwa dem Sitzland, zu überlassen, erscheint verfassungsrechtlich bedenklich, da man entweder die übrigen Parlamente ausschalten oder mit der zweifelhaften Konstruktion einer Rechtsaufsichtsübertragung arbeiten muß 1 6 5 . Dieses Dilemma versuchen zwei Deutungen für das „Zweite Deutsche Fernsehen" zu vermeiden. Die eine w i l l die Aufsichtsbetätigung des ausübenden Staatsorganes an das interne Einvernehmen der übrigen Partner binden und sieht die dennoch zu verzeichnende „föderalistisch gebrochene parlamentarische Kontrolle" der vereinzelt agierenden Parlamente insbesondere i m Hinblick auf Art. 51 Abs. 2 und 3 GG für bundesstaatsgemäß an 1 6 6 . Die andere verzichtet auf eine interne Einigung, weil sie das aufsichtsführende Staatsorgan als Repräsentanten des „kooperativ vielheitlichen Gesamtwillens" ansieht 167 . Wenn mit der zweiten Deutung nicht eine Aufsicht zur gesamten „Bund-Länder-Hand" gemeint sein soll, können beide Theorien nicht vermeiden, daß das einzelne Parlament nur die Tätigkeit der einzelnen Staatsorgane, nicht den Organakt der Gemeinschaftseinrichtung als solchen kontrollieren kann. Außerdem ist es nicht folgerichtig, den Bundes- gegen den Rechtsstaat auszuspielen, wenn erst bewiesen werden soll, daß Gemeinschaftseinrichtungen bundesstaatsgemäß sind. I n tatsächlicher Hinsicht ist zudem anzumerken, daß die bisherigen Bund-Länder-Abkommen keine Ersatzlösungen wie die vorgeschlagenen vorsehen. Während weisungsfreie Ausschüsse ihrer Funktion nach ministerialund parlamentsfrei gestaltet sind, entziehen sich GemeinschaftseinrichKöttgen, JöR N . F . 3, S. 146; ders., JöR N . F . 11, S. 306; Scheuner, D Ö V 1962, S. 648; Kratzer, DVB1. 1963, S. 313; Zeidler, Gutachten, S. 42 ff.; für die Vereinbarkeit: Gross, N J W 1966, S. 1490. 163 Gross, a.a.O. Peter Schneider, Rechtsgutachten, S. 86 f., hält dagegen für das „Zweite Deutsche Fernsehen" gerade eine Kündigungssperre f ü r geboten. Vgl. ferner Zeidler, a.a.O., S. 45 f. 164 Ebenso Bachof-Kisker, Rechtsgutachten, S. 49. 165 Ebenso Bachof-Kisker, a.a.O., S. 49 f.; Hans Schneider, Rechtsgutachten, S. 25 f.; Peter Schneider, Rechtsgutachten, S. 84; gegen eine fremdstaatliche Aufsichtsausübung schon Forsthoff, Die öffentliche Körperschaft, S. 77. 166 So Bachof-Kisker, Rechtsgutachten, S. 50, die die Kontrollverkürzung bei Mehrheitsentscheidungen f ü r die Minderheitsvertreter anerkennen. Ä h n lich die Vorstellungen Peter Schneiders, Rechtsgutachten, S. 84 f., die Aufsicht an eine Kooperationspflicht des ausübenden Staates zu binden od. diesem eine Koordinationskompetenz zu geben. 167 Peter Schneider, Rechtsgutachten, S. 84 f., 71, 74.

§ 17 Echte Gemeinschaftseinrichtungen

281

tungen trotz überprüfbar und weisungsgebunden belassener Funktion infolge ihrer institutionellen Neutralität eher zwangsläufig als beabsichtigt einer umfassenden Organkontrolle. Man braucht sich nur vorzustellen, was von einer Kontrolle verbleibt, wenn etwa ein Partner ein Aufsichtsbegehren stellt, das die übrigen nicht oder anders verfolgen wollen. M i t der Zunahme derartiger Einrichtungen schrumpft naturgemäß auch der parlamentarische Kontrollbereich. Der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts anerkannte i n seinem Urteil zum „Zweiten Deutschen Fernsehen" 1 6 8 zwar schließlich, daß die Einschränkung ministerieller Einwirkungsbefugnisse zu einer Beschränkung der Ministerialverantwortlichkeit führe, meinte aber, die Einwände dagegen mit dem Hinweis beruhigen zu können, derartige Beschränkungen seien „dem Grundgesetz bekannt und von i h m gebilligt". Er wies dazu auf die Unabhängigkeit der Gerichte, die Selbstverwaltung der Gemeinden und die Beschränkung der Aufsicht über Rundfunk- und Fernsehanstalten durch Art. 5 GG h i n 1 6 9 . Diese Argumentation ist ersichtlich zu kurz, da sie von eindeutigen verfassungsrechtlichen Beschränkungen auf vertragliche schließt, ohne darzutun, daß erstere nur als Anwendungsfälle einer prinzipiellen Einschränkungsfreiheit zu denken seien. Ein solcher Satz negierte jedoch die grundlegende Entscheidung des pouvoir constituant für die parlamentarische Demokratie 1 7 0 . Das Gericht versäumte auch darzulegen, daß gerade die durch Gemeinschaftseinrichtungen hervorgerufenen Beschränkungen dem Grundgesetz „bekannt und von ihm gebilligt" seien. Auch das weitere Argument des Gerichts, den Gesetzgebern sei „durch die Gesetzgebungsbefugnisse ein weites Feld dafür eingeräumt", den Umfang der Ministerverantwortlichkeit zu bestimmen, überzeugt kaum. Es wäre nur schlüssig, wenn die Verfassung den Grundsatz der parlamentarischen Verantwortlichkeit über die von ihr selbst zugelassenen Grenzen — etwa die Bildung öffentlichrechtlicher Körperschaften — hinaus zur Disposition des Gesetzgebers gestellt hätte. Dafür bietet das Grundgesetz aber weder für staatsexterne Einrichtungen noch für das Verhältnis von Bund und Ländern Ansätze. Wenn eine Verkürzung effektiver Kontrolle verfassungsrechtlich vorgesehen oder mitbedacht ist wie bei Art. 24 GG — der gerade auch hierin 1β8

Ε 22, S. 299 ff. (310 f.). Hinsichtlich der Gemeinden übersieht das Gericht, daß bei ihnen eine unmittelbar volksgewählte Repräsentanz als demokrat. Legitimations- u. K o n trollinstanz besteht; hinsichtlich des Rundfunks wägt es nicht A r t . 5 GG u. Demokratiegebot ab u. übergeht die schwerwiegenden Bedenken von E.-W. Böckenförde , Organisationsgewalt, S. 251 f., gegen solche „pouvoirs de fait". 170 Deshalb verfängt auch das Argument nicht, das GG kenne n u r der Rechtsaufsicht unterworfene Verwaltungseinheiten. Denn die B i l d u n g „freischwebender" Einrichtungen stellt ihnen gegenüber, w i e dargelegt, ein aliud dar u. läßt selbst eine Rechtsaufsicht leerlaufen. 189

282 3. Abschn.: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen u. ihre Grenzen

eine Besonderheit darstellt und über A r t . 59 Abs. 2 GG hinausgeht —, läßt sich das nicht mit dem hier dargelegten Vorgang vergleichen 171 . Auch Art. 51 GG kann keinen Ansatz für weitergehende „Gebrochenheiten" abgeben. Der Bundesrat ist unter Ablehnung des Senatsprinzips gerade als Bundesorgan konzipiert, so daß sich bei strenger Scheidung von Bundes» und Landesstaatswillen eine landesparlamentarische Kontrolle allenfalls auf das Tätigwerden eines Landesorgans i m Bundesrat erstrecken kann und darf 1 7 2 . Bedenklich ist bei den Bund-Länder-Gemeinschaftseinrichtungen gerade, daß die Verkürzung selbstherrlich von der Exekutive ohne verfassungsrechtliche oder gesetzliche Ermächtigung durch Verwaltungsabkommen vorgenommen wird. Würde man diese Form der Selbstentfesselung billigen, so stellte man den Grundsatz der Parlamentskontrolle den zu Kontrollierenden zur Verfügung. Deshalb sind Art. 20 Abs. 1, 28 Abs. 1 GG auch i n dieser Hinsicht als Schranke für Bund-Länder-Verwaltungsabkommen aufzufassen.

9. Ergebnis

Als Ergebnis dieser Überlegungen ist sonach festzustellen, daß das Grundgesetz echte Gemeinschaftseinrichtungen jeglicher A r t nicht zuläßt. Damit erweist sich die Vorstellung einer Gemeinschaftsorganisationsgewalt als ebenso unhaltbar wie das Verwaltungsabkommen als Gemeinschaftserrichtungsakt. Eine Ausnahme kann nur für Delegiertenkonferenzen bestehen, die nicht zu einer institutionellen Gemeinsamkeit verfestigt sind. Damit liegt auch bei dieser A r t der Kooperation i m Organisatorischen die Grenze des Zulässigen bei schlichter Zusammenarbeit.

171 Diese Absetzung von verfassungsrechtlichen Einschränkungen der Parlamentskontrolle auch bei Zeidler, Gutachten, S. 44. 172 Vgl. dazu die Ausführungen des BVerfG zum Hbg. Volksbefragungsges. über Atomwaffen Ε 8, S. 104 ff. (120 f.), das richtig die Unterscheidung von Organakt u. der M i t w i r k u n g an i h m berücksichtigt.

Vierter

Abschnitt

Vertragsdurchsetzung u n d Entscheidung von Rechtsstreitigkeiten § 18 Außergerichtliche Vertragsdurchsetzung 1. V o r b e m e r k u n g

Das bundesstaatliche Verhältnis ist begrifflich eine Friedensordnung unter prinzipieller Ausschaltung jeder Form von Selbsthilfe 1 . Analogien zu völkerrechtlichen Zwangsmitteln verbieten sich deshalb. Die gemeinsame Bundesstaatsordnung stellt statt dessen bestimmte außergerichtliche und gerichtliche Streiterledigungsverfahren bereit. I n der Praxis werden förmliche Verfahren jedoch selten und nur als ultima ratio eingeschlagen. I n der Regel werden bund-länder-freundliche Verhandlungen gepflogen, gegebenenfalls die Abkommen geändert. Vermutlich werden Streitigkeiten häufiger m i t politischen als mit rechtlichen Mitteln bewältigt 2 . 2. Bundesaufsicht und Bundeszwang als Durchsetzungsmittel

Für die Länder sieht die Verfassung keine rechtlichen Möglichkeiten vor, anders als auf dem Gerichtswege den Bund zur Vertragseinhaltung zu zwingen. a) Bundesaufsicht Der Bund könnte dagegen seine verfassungsrechtlichen Aufsichtsmittel einzusetzen versuchen. Ein Vorbild könnte er in dem 1930 geführten Streit zwischen dem Reich und Thüringen erblicken, i n dem das Reich ein Auskunftsbegehren sowie die Entsendung eines Reichsbeauftragten 1

C. Schmitt , Verfassungslehre, S. 368 f. Z u dem hier denkbaren S t i l vgl. die Zusammenarbeit von BReg. u. CDULändern i m „Fernseh-Streit": BVerfGE 12, S. 205 ff.; Bagier i n „Die Zeit" Nr. 45 v. 3.11.1961, u. Nr. 46 v. 10.11.1961, S. 12. 2

284

4. Abschn.: Vertragsdurchsetzung u n d Abkommensstreitigkeiten

— auch — als M i t t e l der selbständigen Reichsauf sieht gemäß Art. 15 WRV zur Vertragsdurchsetzung erwog 3 . Die Bundesaufsicht erstreckt sich gegenständlich auf die Durchführung der erlassenen Bundesgesetze (Art. 84 Abs. 3, 85 Abs. 4, 108 Abs. 4 GG). Trotz unterschiedlicher Interpretation des Begriffes „Bundesgesetze" 4 ist unstreitig, daß es sich nur um Bundesrechtsnormen als der „Willensbestimmungen" 5 des Bundes handeln kann 6 , eine Auffassung, die dem Zweck der Aufsicht entspricht, ein Korrelat zur Dezentralisation der Durchführung der vom Bund einseitig vorabbestimmten Regelung zu bilden. Damit scheiden auf gemeinsamer Willensübereinstimmung fußende Abkommen als Aufsichtsgegenstand aus7. Da der Grundsatz der Bundestreue kein Aufsichtsgegenstand sein kann 8 , bedarf es hier nicht der Überlegung, ob konkrete Vertragspflichten mit Bundestreuepflichten identisch sein können 9 . Auch A r t . 28 Abs. 3 GG scheidet als Anknüpfungspunkt besonderer Aufsichtsrechte aus, da Abkommen gar nicht die Ebene des allgemeinen Homogenitätsgebotes erreichen 10 . b) Bundeszwang M i t der Ablehnung einer bundesaufsichtlichen Vertragsdurchsetzung entfällt auch insoweit der Bundeszwang (Art. 37 GG) 1 1 ; denn „Bundes3 Nach der Darstellung von Häntzschel, AöR N. F. 20, S. 388; a. A. das Thüring. Staatsministerium i m Schreiben v o m 26. 3.1930 (zit. bei Koellreutter, AöR N . F . 20, S. 69 f. Der Streit ging u m die Politisierung der Schutzpolizei: vgl. Ziff. I 7 der Vereinbarung (zit. bei Koellreutter, a.a.O., S. 76). Die Rechtsfrage wurde nicht gerichtl. geklärt. 4 Vgl. die Nachweise bei Bullinger, AöR N. F. 44, S. 295 ff., 300 ff. 5 Triepel, Reichsaufsicht, S. 469. 6 Ebenso Dux, S. 50 ff., 55, der selbst n u r formelle Bundesgesetze meint (S. 66 f.). 7 Ebenso jetzt Maunz, Bayer. VB1. 1966, S. 3. Früher i m Ergebnis gleich Triepel, Reichsaufsicht, S. 473, 479, f ü r die R V 1871, m i t der mißdeutigen Bemerkung, Reich-Länder-Verträge stünden außerhalb der Verfassung. Triepel konstruierte dennoch eine „unparteiische" Aufsicht (a.a.O., S. 453, 479) des Reiches als „Richter" zur Wahrung fremder Interessen, ausgeführt durch den Bundesrat analog der an sich n u r f ü r Länderstreitigkeiten vorgesehenen Schiedsrichterkompetenz gem. A r t . 76 I R V 1871. Diese aus dem Schweigen der R V 1871 zu Gerichtsverfahren geborenen, dogmatisch widersprüchlichen Bemühungen können mangels einer entspr. Kompetenz des heutigen BR, brauchen wegen hinreichender Gerichtszuständigkeiten nicht nachvollzogen zu werden. 8 BVerfGE 8, S. 122 ff. (122, 131); a. A. Bullinger, AöR N. F. 44, S. 304. 9 Siehe dazu oben § 10 Nr. 2. 10 Dux, S. 65: eine einzelne Verfassungsverletzung sogar sei für A r t . 28 I I I G G belanglos. 11 I m Ergebnis ebenso v. Mangoldt-Klein I I , S. 857; Maunz i n Maunz-Dürig, RdNr. 18 zu A r t . 37 (S. 8).

§18 Außergerichtliche Vertragsdurchsetzung

285

gesetz" kann hier nicht anders verstanden werden, und Bundesaufsicht und -zwang können über ein Verhältnis wie Ermittlung und Vollstrekkung nicht hinausgehen 12 .

3. Bundesaufsicht und Bundeszwang zur Durchsetzung abkommensparalleler Verfassungs- oder Bundesrechtspflichten

Die Ausschaltung von Bundesaufsicht und -zwang betrifft allerdings nur Länderpflichten, die ihren Geltungsgrund i m Abkommen allein haben. Denkbar ist jedoch zum einen, daß es zu Vertrags „pflichten" parallele Verfassungs- oder Bundesgesetzespflichten gibt 1 3 , zum anderen, daß ein Bund-Länder-Abkommen zum Bestandteil des Bundesrechts erklärt ist 1 4 » 1 5 . Durch ein Paktieren über einen auch gesetzlich geregelten Gegenstand kann sich der Bund nicht seiner verfassungsrechtlichen Aufsichtsrechte begeben 16 ; die Anwendung einseitiger Zwangsmittel w i r d durch ein Paktieren nicht ausgeschlossen17. Jedoch w i r d eingewendet, der Bund verstoße dann gegen das Verbot des venire contra factum proprium, wenn er Gesetzespflichten unter Zugrundelegung einer anderen als der i m Vertrag festgehaltenen Rechtsauffassung durchsetzen wolle, sofern nicht beide Seiten unter Vorbehalt abweichender Rechtsauffassungen abgeschlossen hätten 1 8 . Allein, diese Auffassung zementierte den Vertragsstandpunkt; sie schlösse konsequenterweise mit der Aufsicht auch den Gerichtsweg aus. Widerspricht ein Abkommen richtiger Gesetzesinterpretation — und das festzustellen ist letztlich Aufgabe der Gerichte —, so ist es ungültig; der Bund kann ungehindert dem Gesetzeswillen Geltung verschaffen. Die Bundesaufsicht dürfte auch kaum das mildere 12

Der Vergleich bei Bullinger, AöR N. F. 44, S. 292; vgl. auch Dux, S. 122. Wie etwa verfassungskonkretisierende od. -interpretierende deklaratorische A b k o m m e n bei Rechtsunklarheiten. 14 BVerwGE 14, S. 209 ff. (218): die Rhein-Main-Donau-Staatsverträge von 1921 zwischen Reich, B y u. Baden seien keine Rechtsnormen, aber Bestandteile eines Reichsges. u. deshalb Bundesrecht i. S. der Revisionsvorschriften (!). 15 Die zahlreichen bekannten gesetzlichen Verweise auf A b k o m m e n dürften aber weniger als derartige Aufnahme, denn als Aussparung gesetzlicher Regelungen zugunsten des Vertrages gemeint sein. Dieser Auffassung neigte auch Triepel, Reichsaufsicht, S. 476 A n m . 2 u. S. 387 f., zu. Eine Aufnahme könnte n u r insoweit erfolgen, als Bundesgesetzgebungskompetenzen den Vertragsinhalt decken. 16 Ebenso Häntzschel, AöR N. F. 20, S. 388; Maunz, Bayer. VB1. 1966, S. 1 ff. 17 Die E r f ü l l u n g verwaltungsvertraglicher Pflichten könne durch hoheitliche Maßnahmen erzwungen werden: Hans J. Wolff , Verwaltungsrecht I, S. 250, Preuß. OVGE 74, 72 ff. (75 f.); OVG Hbg., Urt. v. 6. 8.1954, VerwRspr. 8 Nr. 52 (S. 228 ff., 230); OVG Münster, OVGE 16, S. 12 ff. (12,18). 18 Maunz, Bayer. VB1.1966, S. 3. 13

286

4. Abschn.: Vertragsdurchsetzung u n d Abkommensstreitigkeiten

Mittel sein 19 ; denn i m Falle einer Landesobstruktion fallen gütliche Verhandlungen aus; für die Vertragsdurchsetzung bliebe dann nur der Gerichtsweg. I m Ergebnis kann daher die Bundesaufsicht nicht durch Vertragsabschlüsse geschmälert werden.

19

So aber Maunz, Bayer. VB1.1966, S. 1,4.

§ 19 Der Rechtsweg zu den staatlichen Gerichten bei Abkommensstreitigkeiten 1. Inzidentkontrolle, Organstreitigkeiten

Als Vorfrage können Bund-Länder-Abkommen in jedem Gerichtsstreit von Bedeutung sein und inzident geprüft werden 1 » 2 . Ein gerichtliches Entscheidungsmonopol gibt es hier nicht. A r t . 100 Abs. 1 GG könnte nur für Staatsverträge relevant werden 3 , nicht für Verwaltungsabkommen. Von den eigentlichen Abkommensstreitigkeiten sind Streitigkeiten zwischen Bundes- und/oder Landesorganen zu unterscheiden, die nur aus Anlaß eines Abkommensabschlusses entstehen, etwa über die Vertretungsbefugnis eines Organes oder die Zustimmungsbedürftigkeit eines Vertrages. Hier handelte es sich um Streitigkeiten i m Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG. Die eigentlichen Abkommensstreitigkeiten finden zwischen den Vertragspartnern über Gültigkeit 4 , Auslegung oder Durchführung eines Abkommens statt; sie können Bund-Länder- oder bei multilateralen A b kommen auch Länderstreitigkeiten 5 sein. Nur die ersteren sind hier zu verfolgen. Die Vertragstreue hindert einen Gerichtsstreit selbstverständlich nicht; ebensowenig kann ein Vertrag Verfassungsrechtsstreite den Gerichten bindend vorenthalten 6 . Fraglich ist jedoch, welches Gericht für Abkommensstreitigkeiten zwischen Bund und Ländern zuständig ist. 1

BVerwGE 14, S. 209 ff. (218). Vgl. z. B. zu den „ B a h n - u. Postvereinbarungen": Württ.-Bad. VGH (Karlsruhe), Urt. v. 6. 6.1952, VerwRspr. 5, Nr. 71 (S. 350 ff.); Württ.-Bad. VGH (Stuttgart), Urt. v. 31. 8.1950, VerwRspr. 3 Nr. 80 (S. 371 ff.); BVenoGE 10, S. 49 ff.; zum Verwaltungsabkommen über die Besatzungs- u. Verteidigungslasten v. 23. 3.1953: BVerwGE 13, S. 271 ff. (276); zu einer Reich-Länder-Vereinbarung: BVerwGE 14, S. 209 ff. 3 Z u ihnen Hans Schneider, Vertragshandel, S. 362. 4 Der bequemste E i n w a n d bei fehlendem Erfüllungswillen dürfte der der Verfassungs- od. Gesetzeswidrigkeit sein: dazu Hans Schneider, Vertragshandel, S. 362; der gängigste dürfte der des mangelnden Bindungswillens sein, auf den auch das BVerfG (E 1, S. 299 ff.) — sowie früher der StGH (vgl. Bumke, a.a.O.) — i n dem bisher einzigen Bund-Länder-Streit über Finanzverpflichtungen des Bundes auf G r u n d der „Düsseldorfer Ubereinkunft" — Nr. 181 — abhob. 5 Z u letzteren Hans Schneider, D Ö V 1957, S. 649 ff.; H.-E. Giese, S. 148 ff. • Hans Schneider, Vertragshandel, S. 362. 2

288

4. Abschn.: Vertragsdurchsetzung u n d Abkommensstreitigkeiten 2. Historische Vorbilder

Der Verfassungsentwurf von 1849 sah die Zuständigkeit eines Reichsgerichtes vor (§ 126). Die RV 1871 ließ Streitigkeiten zwischen Bundesstaaten vom Bundesrat erledigen, schwieg aber zu Reich-Bundesstaatsstreitigkeiten 7 . Unter der WRV wurde durchweg der Staatsgerichtshof gemäß Art. 19 für zuständig gehalten und entschied zahlreiche Streitfälle 8 . Unter der Geltung des Grundgesetzes stehen Bundesverfassungsgericht und -Verwaltungsgericht zur Verfügung.

3. Zuständigkeiten des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts

Die Zuständigkeit des ersteren ist limitiert. a) Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG A r t . 93 Abs. 1 Nr. 2 GG i n Verbindung mit § 13 Ziff. 6 BVerfGG scheidet i n der Regel für Verwaltungsabkommen aus, da diese keine Rechtsnormen sind 9 . Anderes gilt für die — hier den Staatsverträgen zugerechneten 1 0 — Verordnungsabkommen; jedoch ist Prüfungsgegenstand formell nur die i n Kraft setzende Rechtsverordnung, das Abkommen nur mittelbar 1 1 . b) Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 und 4 GG Für Abkommensstreitigkeiten kommen also i n erster Linie Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 oder Nr. 4 GG i n Betracht. Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG i n Verbindung mit §§ 13 Nr. 7, 64, 69 BVerfGG erfaßt jedoch nur die Abkommensstreitigkeiten, die zugleich um die Verletzung oder Gefährdung grundgesetzlicher Rechte und Pflichten des Bundes und/oder der Länder gehen 12 . M i t ihm werden die Abkommensstreitigkeiten erfaßt, i n denen die Unvereinbarkeit eines Abkommens mit den i m Grundgesetz enthaltenen Rechte und Pflichten gerügt w i r d 1 3 . Daß zu ihnen Vertragsrechte und -pflichten nicht schon qua Bundestreue zählen, wurde andern7

Die Frage w a r daher umstritten: vgl. Ficker, S. 49. Vgl. Ficker, S. 186; Triepel, Streitigkeiten, S. 27 f., 41 (vgl. aber auch oben Anm. 7); Wittmayer, S. 251. 9 BVerwGE 14, S. 209 ff. (214 ff.). 10 Siehe oben § 1 Nr. 9 b). 11 F ü r einen Staatsvertrag: BVerfGE 12, S. 205 ff. (221). 12 Vgl. dazu BVerfGE 13, S. 54 ff. (72 f.). 13 Ebenso H.-E. Giese, S. 151. 8

§ 19 Abkommensstreitigkeiten vor staatlichen Gerichten

289

orts dargelegt 14 . Damit verbleiben für Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG praktisch kaum vorstellbare Fälle verfassungsrechtlicher Bund-Länder-Streite, nachdem § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO die nichtverfassungsrechtlichen dem Bundesverwaltungsgericht überantwortet hat 1 5 » l ö . c) Gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO Freilich ist die Grenzlinie zwischen „verfassungsrechtlich" und „nichtverfassungsrechtlich" nicht exakt und eindeutig 17 . Friesenhahn 18 folgerte für die WRV die Zuständigkeit des Staatsgerichtshofes, wenn sich Reich und Länder als Hoheitsträger gegenüberstünden, und rechnete dazu auch Vertragsstreitigkeiten. Unter Hinweis auf die Gleichordnung der Vertragspartner ist man heute gegenteiliger Ansicht; man kann für sie heute allerdings auf das Bundesverwaltungsgericht verweisen 19 . Die Rechtsprechung stellt darauf ab, ob Rechte und Pflichten „vornehmlich aus dem Grundgesetz und damit aus dem Verfassungsrecht" herzuleiten sind oder nicht 2 0 . Da verwaltungsrechtliche, vertragliche und verfassungsrechtliche Streitpunkte i n der Regel miteinander verflochten sind, w i r d man dieser Schwerpunkt-Betrachtung zustimmen können. Für die Verfassungsgerichtsbarkeit muß Verfassungsrecht dem Streit das entscheidende Gepräge geben. Damit scheiden auch landesverfassungsrechtlich geprägte Streitigkeiten aus der Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts aus 21 . 14

Siehe oben § 10 Nr. 2. Ebenso H.-E. Giese, S. 151. Geigers Ansicht (BVerfGG, Erl. 13 zu § 13, S. 44, u. Erl. 2 zu § 71, S. 228 f.), alle Streitigkeiten über Gültigkeit, Auslegung u. Anwendung von Verwaltungsabkommen rechneten zu A r t . 93 I 4 GG, berücksichtigte nicht die Zuständigkeit des BVerwG. 16 Bei A r t . 93 I 3 GG kann n u r ein Feststellungsurteil ergehen (§§ 69, 67 BVerfGG: Geiger, BVerfGG, Erl. 1 zu § 67, S. 218, u. Erl. 1 d zu § 69, S. 223, Lechner, BVerfGG, Erl. 1 zu § 67, S. 229), bei A r t . 93 I 4 GG aber auch ein Leistungsurteil (§ 72 I 2 BVerfGG: Geiger, Erl. 2 a zu § 72, S. 232, Lechner, Erl. zu § 72 I, S. 233). Demgemäß stütze B y i n BVerfGE 1, S. 299 ff. (307) sein L e i stungsbegehren auf § 13 Nr. 8 BVerfGG. Diese Unterscheidung w i r d für reine Abkommensleistungspflichten aber wegen § 50 I 1 V w G O nicht mehr relevant. 17 F ü r „verfassungsrechtlich" i m formellen Sinne = „verfassungsgerichtlich" etwa Schunck-De Clerck, Erl. 2 zu § 40 (S. 132); Wertenbruch, D Ö V 1959, S. 506 f. Diese Ansicht f ü h r t zur Tautologie. F ü r eine materielle Abgrenzung, die zu „nichtverfassungsrechtlich" = „verwaltungsrechtlich" führt, überzeugend die h. M., vgl. Eyermann-Fröhler, V w G O , RdNrn. 61 ff. zu § 40 (S. 145 f.); Ule, V e r waltungsprozeßrecht, S. 29; ders., BVerwGG, Erl. 2 zu § 9 (S. 65 f.); speziell f ü r Abkommen vor allem Hans Schneider, DÖV 1957, S. 649 f.; H.-E. Giese, S. 153. 18 HBDStR I I , S. 542 f. 19 Eyermann-Fröhler, a.a.O., RdNr. 3 zu § 50 (S. 292); Lechner, BVerfGG, Erl. 3 zu § 13 Ziff. 8 (S. 98 f.). 20 So BVerwG, Beschl. v. 22. 5.1957, DVB1. 1958, S. 319; ferner BVerwGE 3, S. 159 ff. (betr. „Düsseldorfer Ü b e r e i n k u n f t " ; die BVerfGE 1, S. 299 ff., lag vor Bestehen des B V e r w G ! ) ; BVerwGE 9, S. 50 ff., 52 (betr. Bundeswasserstraßenverwaltung); ΒVerwGE 12, S. 253 ff. (Schadensersatzanspruch). 21 Ebenso H.-E. Giese, S. 153. 15

19 G r a w e r t

290

4. Abschn.: Vertragsdurchsetzung und Abkommensstreitigkeiten

d) Zuständigkeiten

für typische

Abkommensstreitigkeiten

Der Reclitsweg bei Abkommensstreitigkeiten ist theoretisch also doppelspurig; die Schwierigkeit exakter Abgrenzung fällt praktisch aber wegen Verweisungsmöglichkeiten nicht ins Gewicht 22 . Entscheidend w i r d somit der Einzelfall. Der Weg zum Bundesverwaltungsgericht steht regelmäßig dann offen, wenn es um Streitigkeiten über die Vereinbarkeit eines Abkommens mit anderen Abkommen oder unter-verfassungsrechtlichem Recht, über die Auslegung eines Abkommens, seine vereinbarungsgemäße Durchführung oder über die Partnerschaft eines Landes oder des Bundes geht 2 3 . Werden Ansprüche aus einem Abkommen hergeleitet, so ist normalerweise die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts gegeben, die des Bundesverfassungsgerichts aber dann, wenn sie eingeklagten verfassungsrechtlichen Rechten und Pflichten parallel laufen und damit den Boden des Abkommens verlassen. Bei einem Streit um die Ausübung vertraglich begründeter Mitwirkungsrechte des Bundes etwa steht, wie gezeigt wurde, die verfassungsrechtliche Problematik i m Vordergrund.

22

§ 50 I I I V w G O ; das B V e r f G kann abweisen u. auf das B V e r w G deuten. BVerwGE 14, S. 209 ff. (S. 218): Leistungsklage aus einem Abkommen. Ebenso Hans Schneider, D Ö V 1957, S. 650; H.-E. Giese, S. 153; Lechner, BVerfGG, Erl. 3 zu § 13 Ziff. 8 (S. 98 f.). 23

§ 20 Vereinbarte Schiedsgerichtsbarkeit Bei dieser sich ergänzenden Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts und Bundesverwaltungsgerichts w i r d durch die Bildung von Schiedsgerichten keine Lücke ausgefüllt. Vielmehr bedarf ihre Zulässigkeit besonderer Begründung. 1. D e r Schiedsvertrag über die Regelung von Abkommensstreitigkeiten aus dem A b k o m m e n über das Polizei-Institut H i l t r u p Tatsächlich ist ein Bund-Länder-Schiedsgericht i n dem „Schiedsvertrag über die Regelung von Streitigkeiten aus dem A b k o m m e n über Aufgaben u n d F i nanzierung des Polizei-Instituts H i l t r u p " 1 vorgesehen. Nach seinem A r t . I Abs. 1 werden „alle sich aus dem . . . (Hiltrup-)Abkommen . . . ergebenden Rechtsstreitigkeiten . . . der Entscheidung eines Schiedsgerichts unterworfen". Das Verfahren soll sich nach den Bestimmungen des 10. Buches der ZPO richten (Art. I Abs. 2 des Abkommens). Das Schiedsgericht besteht aus dem Präsidenten des O V G des Landes N R W als Vorsitzendem u n d aus zwei Mitgliedern des Kuratoriums des Polizei-Instituts. Diese sollen von den streitenden Parteien benannt werden, dürfen ihnen aber nicht angehören. Ist eine Benennung dieser A r t nicht möglich, bestimmt der Vorsitzende endgültig zwei Mitglieder des OVG. Lehnt der Präsident des O V G den Vorsitz ab, so w i r d der Vorsitzende v o m Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts bestimmt. 2. Schiedsgerichtsbarkeit und Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts

Zwar steht einer Schiedsgerichtsbarkeit Verfassungsrecht (Art. 92, 101 GG) nicht prinzipiell entgegen 2 ; jedoch kann auch nicht schlicht auf die internationale Schiedsgerichtsbarkeit verwiesen werden 3 . Liegt der Sinn der Vereinbarung darin, alle Abkommensstreitigkeiten verfassungsrechtlicher und nichtverfassungsrechtlicher A r t dem Schiedsgericht ausschließlich zuzuweisen, so erheben sich Bedenken. Die Entscheidungskompetenz des Bundesverfassungsgerichts kann nicht endgültig ausgeschlossen werden 4 . Spätestens die Frage der verfassungsrechtlichen Gültigkeit 1 v. 21.11./6./12./15./16./21.12.1960/15.1./24. 3./29. 6./6./8. 7. 1961/17. 4. 1962 — Nr. 24 —. 2 B A G , Urt. v. 23. 8.1963, JZ 1964, S. 326 f. 3 So aber Triepel , Streitigkeiten, S. 153. 4 Ebenso Hans Schneider, Vertragshandel, S. 362.

19·

292

4. Abschn.: Vertragsdurchsetzung u n d Abkommensstreitigkeiten

des Schiedsvertrages führt zu seiner Zuständigkeit gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG. Für den Bereich des A r t . 93 Abs. 1 Nr. 4 GG könnte dagegen an die vertragliche Begründung eines Schiedsgerichts als „anderen" Rechtsweges gedacht werden. Das Gericht selbst hat diesen Weg nicht ausgeschlossen, sondern nur gefordert, das „andere" Gericht müsse ein „echtes" Gericht sein 5 . Damit scheiden Schiedsstellen aus, die nach Besetzung, Verfahren und Entscheidungsgrundsätzen der Gerichtsqualität ermangeln, insbesondere keine Gewähr für Unvoreingenommenheit und Unabhängigkeit bieten 6 . Insoweit begegnet das Hiltruper Schiedsgericht i n seiner Normalbesetzung Bedenken 7 . Ein staatliches Gericht als Schiedsgericht zu vereinbaren, w i r d allgemein nicht für zulässig gehalten 8 . Für diese A n sicht spricht, daß andere als Verfassungsgerichte von Verfassungsrechtsstreiten ausgeschlossen sind, Landesverfassungsgerichte aber nur nach Maßgabe des Landes(verfassungs)rechts limitiert zuständig sind. Auch soweit danach i m Bereich des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG überhaupt noch Schiedsgerichte vorstellbar sind, spricht die Bedeutung verfassungsrechtlicher Streitfälle zwischen Bund und Ländern gegen einen Ausschluß des Bundesverfassungsgerichts durch Schiedsgerichte, die ihre Legitimation aus der W i l l k ü r der Streitparteien schöpfen und deren Disposition unterworfen sind. 3. Schiedsgerichtsbarkeit und Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts Dieser Einwand gilt gegenüber verwaltungsrechtlichen, das heißt hier: nur Abkommensfragen behandelnden Schiedsgerichten nicht gleichermaßen 9 . Sie vor allem sollen vom Hiltruper Schiedsgericht erfaßt werden („ . . . aus . . . " ) . Das Bundesverwaltungsgericht 10 lehnte ein vertragliches Schiedsgericht mangels Gerichtsqualität, nicht wegen der Ausschließlichkeit eigener Zuständigkeit ab 11 . § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO enthält zwar keine Sub5 Vgl. BVerfGE 3, S. 267 ff. (278); Ε 1, S. 14 ff. (59) (betr. Länder-Schiedsgericht); dazu zust. Geiger, BVerfGG, S. 227; abl. Hans Schneider, D Ö V 1957, S. 651. Z u r Gerichtsqualität BVerfGE 10, S. 200 ff.; BVerwGE 8, S. 350 ff. 6 Geiger, BVerfGG, S. 227; Hans Schneider, DÖV 1957, S. 650 f.; H.-E. Giese, S. 159. 7 Z u einer ähnlichen Schiedsstelle abl. BVerwGE 10, S. 49 ff. (53). 8 RGZ 169, S. 237; weitere Nachweise bei Schunck-De Clerck, Erl. 13 b zu § 40 (S. 163); H.-E. Giese, S. 161; a. A. f ü r Verfassungsstreitigkeiten Hans Schneider, DÖV 1957, S. 651, früher Triepel, Streitigkeiten, S. 153 f. 9 Α. A. Eyermann-Fröhler, V w G O , RdNr. 111 zu § 40 (S. 164). 10 BVerwGE 10, S. 49 ff. (53) (nur RevisionsE, kein Bund-Länder-Streit!). 11 A u f sie stellt ab Hans Schneider, DÖV 1957, S. 651.

§ 20 Vereinbarte Schiedsgerichtsbarkeit

293

sidiaritätsklausel. Jedoch sind i n § 168 Abs. 1 Nr. 5 VwGO Schiedsgerichte auch für öffentlichrechtliche Streitigkeiten vorausgesetzt 12 , für Bund und Länder nicht besonders ausgeschlossen. Voraussetzung ist allerdings die Dispositionsbefugnis der Parteien über den Streitstoff, die für reine Abkommensstreitigkeiten vorliegen dürfte, sofern sie nicht — wie zahlreiche Verträge — Hoheitsbefugnisse und Zuständigkeiten betreffen 13 . Die Schiedsgerichtsbarkeit darf allerdings nicht wiederum dazu führen, daß Bundesstellen über Landesverwaltungsangelegenheiten (mitbestimmen 1 4 oder Landesstellen über solche des Bundes.

12 So w o h l die h. M.: vgl. statt vieler Haueisen, N J W 1962, S. 2129 ff. m. w. Nachw.; Woltereck, D Ö V 1966, S. 326 (für Länder-Schiedsgerichte). Widersprüchlich a. A. H.-E. Giese, S. 162. 13 V G H Stuttgart, Beschl. v. 11. 3.1958, DÖV 1958, S. 951 f.; BVerwG, Urt. v. 5. 6.1959, N J W 1959, S. 1985 f. 14 BVerwGE 10, S. 49 ff. (53).

Zusammenfassende u n d abschließende Bemerkungen Zu Beginn dieser Untersuchung wurde die Frage gestellt, ob der Vertrag ein bundesstaatsgemäßes Mittel der Zusammenarbeit von Bund und Ländern sei1. Die Frage betraf allein öffentlichrechtliche Verträge und konzentrierte sich auf die zwischen Bund und Ländern abgeschlossenen Verwaltungsabkommen, weil sie i n der Praxis den Hauptteil der Vertragsverbindungen i m Bund-Länder-Verhältnis ausmachen. Deshalb kommt der Tatsache, daß das Verwaltungsabkommen ein A k t ist, dessen Regelungsinhalt und Wirkungsfeld allein auf den Zuständigkeitsbereich der Exekutive einschließlich der Regierung beschränkt sind, um so größere Bedeutung für die Abschlußkompetenzen und -formen, die Umsetzung und die Beendigung als auch für die Zulässigkeitsgrenzen und die Entscheidungszuständigkeit für Abkommensstreitigkeiten zu. Unter dem Blickpunkt der Funktionentrennung ist das Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern als ein bundesstaatsinterner, verfassungsgebundener A k t der Exekutive zu begreifen. Die gegen die ausgedehnte Verwendung des Verwaltungsabkommens vorgetragenen Bedenken beruhen i m wesentlichen auf Befunden, die eine durch die Rechtsnatur der Partner nicht gerechtfertigte Übersteigung der für verfassungsgebundene Akte geltenden Grenzen anzeigen. Die eingangs aufgeworfene Frage kann nicht einfach bejaht oder verneint werden. Die gegenwärtige Bundesstaatspraxis tendiert zunehmend zu einer starken Betonung des Vertragswesens und sieht in ihm eine besondere Ausprägung und Untermauerung der Bundesstaatlichkeit. Sie trägt damit ein (staaten-)bündisches Element i n die Verfassungsordnung, das nach der hier vertretenen Auffassung dem Bundesstaat, wie ihn das Grundgesetz ausgestaltet hat, nicht entspricht. Wegen der Begrenztheit des Themas mußte sich die Untersuchung eine ausführliche Erörterung des Bundesstaatsbegriffes i m Sinne des Grundgesetzes allerdings versagen. U m über eine generell-abstrakte Kennzeichnung hinauszugelangen, hätte es einer themasprengenden Einbeziehung aller sonstigen bundesstaatsbezogenen Verfassungserscheinungen und -institute bedurft. Statt dessen wurde darzulegen versucht, was der Bundesstaat des Grundgesetzes unter dem speziellen Blickwinkel eines 1

Siehe Einleitung Nr. 1.

296

Zusammenfassung

in der Verfassungspraxis ausgebildeten Instituts nicht ist, nämlich eine der Initiative des Bundes und der Länder, konkret: ihrer Regierungen unterliegende vertragsdisponible Föderation. Anlaß zur Äußerung einer dahingehenden Besorgnis gibt nicht bereits die Erscheinung des Verwaltungsabkommens als solchen, sondern die umfassenden Funktionen, die ihm zuerkannt, und die Bedeutsamkeit der Gegenstände, die i n der Praxis seiner Regelung anvertraut werden. Wichtige und grundlegende Leitungsentscheidungen der Regierung und Verwaltung beruhen auf Verwaltungsabkommen. Dem Vertrag, das heißt hier: dem Verwaltungsabkommen, w i r d vielfach der Vorzug gegenüber dem Bundesgesetz gegeben; allgemeinverbindliche, leitende Entscheidungen werden durch handhabbare exekutive Maßnahmen ersetzt. Verfassungsrechtliche Zuständigkeitsdifferenzen werden auf Regierungsebene partnerschaftlich beigelegt oder durch vertragliche Umorganisation i n der Schwebe gehalten und neutralisiert. Damit w i r d die Verfassung unter Umgehung einer verbindlichen Entscheidung des (Bundesverfassungs-) Gerichts teilweise wie ein Vertrag behandelt, eine lediglich vertraglich gesicherte, sachliche und organisatorische Verzahnung von Bundes- und Landesexekutive errichtet und zugleich ein institutionell-organisatorischer Pluralismus aus der staatlichen Ordnung herausfallender Institutionen geschaffen. Neben der verfassungs- und gesetzesbestimmten sowie gerichtsgesicherten Bundesstaatsordnung erwächst damit eine bundesstaatliche Friedensordnung auf der Grundlage von Verwaltungsabkommen. Das Verwaltungsabkommen entwickelt eine selbständige Eigenfunktion, die die Ergänzungs- und Hilfsfunktion zur Regelung einer schlichten Zusammenarbeit von Bund und Ländern, wie sie i n dieser Untersuchung für zulässig gehalten wurde, überschreitet. Hinter dieser Vertragspraxis steht augenscheinlich ein sachliches Bedürfnis. I h m sich unter Hinweis auf gewollte Unzulänglichkeiten und Schwerfälligkeiten der Verfassung entziehen, bedeutete, veränderte staatspraktische Notwendigkeiten, die sich mit Hilfe des Verwaltungsabkommens einen Ausweg suchen, zu ignorieren. Sieht man sich die dem Verwaltungsabkommen zugeschlagenen Regelungsinhalte und Verwendungsarten an, die vor allem verfassungsrechtlichen Bedenken begegnen, zeigt sich, daß sie hauptsächlich die Finanz- und Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern und die Aufgabenwahrnehmung betreffen. Das deutlichste Beispiel sind die Aufgaben auf dem Gebiet der Kulturpflege, davon gerade in neuester Zeit insbesondere der Wissenschaftsförderung und Bildungsplanung. Die Gemeinschaftsregelung anstelle je eigener Bundes- und Länderregelung läßt drei Deutungen zu. Entweder sind die verfassungsrecht-

Zusammenfassung

liehen Zuständigkeiten des Bundes unzulänglich und seine Organe wagen es zudem aus politischen Rücksichten nicht, die bestehenden Zuständigkeiten auszuschöpfen. Oder die Zuständigkeiten der Länder vermögen wegen ihrer Beschränkung auf den jeweiligen Landesbereich einer notwendig gewordenen gesamtheitlichen Planung und Regelung sachlich oder aus finanziellen Gründen nicht zu genügen. Oder die gegenwärtige Aufspaltung der Zuständigkeiten auf Bund und Länder durch die Verfassung vermag den sachlichen Notwendigkeiten nicht gerecht zu werden. Die genannten Gründe wirken in der Regel zusammen. Daß praktisch-politische Rücksichten und der kompromißfördernde Drang zu Reibungslosigkeiten i m Bund-Länder-Verkehr ein Ausweichen von verfassungsrechtlichen Verfahren auf den elastischeren Vertrag nicht zu rechtfertigen vermögen, wurde wiederholt betont. Da, wie dargelegt, das Grundgesetz eine allgemeine Koordinationsgewalt des Bundes ebensowenig kennt wie eine Bund-Länder-Gemeinschaftsorganisationsgewalt, erscheint der Weg einer Verfassungsrevision geboten. W i l l man „föderalistische" und „unitarische" Lösungen unterscheiden, bieten sich i n der Hauptsache drei Möglichkeiten an. Der gegenwärtig von der Staatspraxis beschrittene Weg, von Länderseite als „föderalistisch" gelobt, könnte durch eine, A r t . 35 GG und Art. 73 Ziffer 10 GG erweiternde, Gemeinschaftsklausel i m V I I I . und X. Abschnitt des Grundgesetzes derart generalisiert werden, daß die Wahrnehmung exekutiver Aufgaben gemeinsam geregelt, nach Bedarf auch gemeinsamen Institutionen übertragen werden könnte. Zugleich müßten die Voraussetzungen für eine aufgabengerechte Verteilung der Finanzmittel und für eine finanzielle Mitverantwortung geschaffen werden 2 . Eine vermittelnde Lösung könnte dem Bund und seinen Organen eine allgemeine Koordinierungsfunktion und -gewalt unter maßgeblicher Einschaltung des Bundesrates zugestehen, die Konkretisierung aber sowohl auf dem Gebiet der Gesetzgebung als auch auf dem der Verwaltung mit Ausnahme der Vertretung nach außen den Ländern belassen. Diese Lösung wurde bereits 1949 von August Dresbach befürwortet: „Die naturgegebene Koordinierungsstelle i s t . . . der Bund mit seinen O r g a n e n . . . " Koordinierung gehöre zum Bereich des „Bundesinteresses" und sei daher „Bundessache" 3 . Damit w i r d dem Bund lediglich eine Koordinierungs2 Diesen Weg hat i m wesentlichen das Troeger-Gutachten gewiesen (vgl. A n lage 1: Einfügung eines A r t . 85 a betr. Gemeinschaftsverwaltung; Änderung der A r t . 104 ff. betr. aufgabengerechte Finanz Verwaltung; Anlage 2: E n t w u r f einer Verwaltungsvereinbarung über das Zusammenwirken von B u n d und Ländern bei der Finanzierung öffentlicher Aufgaben). Eine Stellungnahme zu diesen Vorschlägen kann i m Rahmen dieses Themas nicht abgegeben werden. 3 Die Selbstverwaltung 1949, S. 348. — Die Koordinierungskompetenz beschäftigt auch die Diskussion de lege lata. Speziell zur Bildungsplanung w i r d

298

Zusammenfassung

funktion zugewiesen, ohne ihm zugleich die Aufgabengestaltung und -Wahrnehmung zu überlassen. Die „unitarische" Lösung muß bei einer Erweiterung der A r t . 73 ff. und 83 ff. GG ansetzen und dem Bund die Aufgaben überantworten, die sich nach der Sachentwicklung für eine Regelung durch elf verschiedene Länder als zu umfassend erwiesen haben. Der umfangreichen Vertragspraxis von Bund und Ländern als auch der Länder untereinander können die Anhaltspunkte für eine sachgerechte Neuverteilung entnommen werden. Aufgaben, die erkennbar den Rahmen einer Länderbesonderheit, selbst der Regelung durch eine Länderminderheit übersteigen, wären i n Anknüpfung an den den A r t . 73 ff. und 83 ff. GG zugrunde liegenden Ordnungsgesichtspunkt der notwendigen gesamtheitlichen Regelung dem Bund zu überlassen. Es w i r d sich vornehmlich um solche Aufgaben handeln, die sich bislang in Verträgen des Bundes mit allen Ländern oder der Mehrheit von ihnen sowie i n entsprechenden Länderverträgen als einer umfassenden bundeseinheitlichen Regelung bedürftig erwiesen haben. Eine dieser Möglichkeiten muß ergriffen werden, u m entweder die bisherige Vertragspraxis verfassungsrechtlich zu legitimieren oder den i n ihr zutage tretenden Bedürfnissen i n anderer Weise gerecht zu werden. Jede Lösung muß aber vor allem darauf Bedacht nehmen, daß eine Umgestaltung der gegenwärtigen konkreten Bundesstaatsstruktur zugleich auch Forderungen nach demokratischer Ausgestaltung zu berücksichtigen hat. A n der Erkenntnis einer anstehenden Verfassungsrevision konnte schließlich auch das Bundesverwaltungsgericht 4 nicht vorbeigehen, wenn es anerkannte, daß der Bund „jedenfalls in der gebotenen Zeitkürze" nicht für zentrale Staatsaufgaben zuständig gemacht werden könne. I n dieser Situation aber die Aufgabe der Verfassungskorrektur der Auslegung zu vindizieren, bedeutet, die Grenzen juristischer Hermeneutik zu übersteigen oder den pouvoirs constitués den Entscheidungsbereich des pouvoir constituant zu überantworten. Die Anerkennung dieser Grenzen führt zu dem Ergebnis, daß jedenfalls das Verwaltungsabkommen nicht das geeignete Mittel zur Verfassungsanpassung sein kann und die anstehenden Bundesstaatsprobleme nicht zu lösen vermag.

sie etwa angenommen von Scheuner, DÖV 1965, S. 544. Das BVerfG hat m i t der Würdigung einer Aufgabe als „überregional" anscheinend Schwierigkeiten; vgl. einerseits Ε 11, S. 6 ff., 17 f. („DampfkesselE") u. Ε 12, S. 205 ff., 250 ff., („FernsehE") andererseits. 4 Ε 22, S. 299 ff. (308).

Anhang

Zusammenstellung der zwischen B u n d u n d Ländern abgeschlossenen A b k o m m e n Die Zusammenstellung soll eine Übersicht über A r t und Umfang vertraglichen Zusammenwirkens von B u n d u n d Ländern bieten. Es w u r d e n daher alle A b k o m m e n aufgenommen, die nach Abschlußverfahren oder Bezeichnung die Annahme eines Vertrages nahelegen, ohne daß der Vertragscharakter i m E i n zelfall einer genauen, aus Mangel an Unterlagen oft sehr zweifelhaften P r ü fung unterzogen wurde. Die Zusammenstellung enthält inzwischen außer K r a f t getretene u n d noch verbindliche Abkommen. Da die Abkommen zwischen B u n d u n d Ländern i n der Regel keinem V e r öffentlichungszwang unterliegen, muß eine Zusammenstellung w i e diese, die auf amtliche Publikationsblätter angewiesen ist, notwendigerweise u n v o l l ständig bleiben. Das gilt sowohl i m Hinblick auf die Zahl der Abkommen als auch hinsichtlich ihres Inhaltes, ihrer Geltungsdauer u n d der Nennung der jeweiligen Abkommenspartner. Die Abkommen w u r d e n nach sachlichen Gesichtspunkten, innerhalb der einzelnen Sachgebiete nach dem D a t u m des Vertragsschlusses geordnet. Dabei wurde versucht, die einzelnen Sachgebiete, soweit als möglich, i n Anlehnung an die i n den A r t . 73 ff. des Grundgesetzes formulierten Gesetzgebungsmaterien des Bundes zu bilden. Die Zusammenstellung gliedert sich nach folgendem Schema: I. Paßwesen

Nr.

1—

4

I I . Meßwesen

Nr.

5—

8

I I I . Zollwesen

Nr.

9—11

I V . öffentlicher Dienst, Prüfungswesen V. Staatsschutz V I . Rechtsweg V I I . Gnadenwesen, Strafvollstreckung V I I I . Gerichtswesen I X . Verwaltungsverfahren X . Kriegsgräber X I . Flüchtlingswesen X I I . Entschädigungswesen

Nr.

12— 17

Nr.

18— 23

Nr.

24

Nr.

25— 31

Nr.

32— 69

Nr.

70— 71

Nr.

72

Nr.

73—102

Nr. 103—104

300

Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen

X I I I . Wirtschaft

Nr. 105—106

X I V . Arbeits- u n d Sozialwesen

Nr. 107—110

X V . Kulturwesen a) Wissenschaftliche Forschungseinrichtungen u n d Ausbildungsstätten b) Wissenschaftsförderung, K u l t u r - u n d Wissenschaftsausschüsse X V I . Vermessungs- u n d Bauwesen X V I I . Luftverkehrsverwaltung

u n d Schiffahrtswesen,

Nr. 111—134 Nr. 111—121 Nr. 122—134 Nr. 135—149

WasserstraßenNr. 150—169

X V I I I . Eisenbahnwesen

Nr. 170—179

X I X . Finanz- u n d Steuerwesen

Nr. 180—201

X X . Polizeiwesen

Nr. 202—217

X X I . R u n d f u n k - u n d Fernmeldewesen X X I I . Staatsaufsicht über Berliner öffentlichrechtliche stalten

Nr. 218—219 AnNr. 220—224

I. Paßwesen 1. Verwaltungsvereinbarung über die Ausübung der Paßnachschau durch Beamte der Bayer. Grenzpolizei zwischen dem B M I u n d der BStReg. V. 11. 2./20. 2.1953. Nicht veröff. (zit. nach Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, S. 33 Anm. 47; Wehrl, Die Polizei 1962, S. 21; Ule-Rasch, S. 262). 2. Verwaltungsvereinbarung über die Ausübung der Paßnachschau durch die Wasserschutzpolizei Hamburgs zwischen dem B u n d u n d Hbg. v. 11. 2./27. 2.1953. Nicht veröff. (zit. nach Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, S. 33 A n m . 47; Wehrl, Die Polizei 1962, S. 21). 3. Verwaltungsvereinbarung über die Ausübung der Paßnachschau durch die Wasserschutzpolizei Bremens zwischen dem B u n d und Brem. V. 14. 2./24. 2. 1953. (Nicht veröff. (zit. nach Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, S. 33 Anm. 47; Wehrl, Die Polizei 1962, S. 21). 4. Verwaltungsabkommen über die Ausübung der Paßnachschau durch die B W Landespolizei v. Febr. 1953 zwischen der BReg. u n d der B W LReg. Nicht veröff. (zit. nach Wehrl, Die Polizei 1962, S. 21; Ule-Rasch, S. 262; Wacke, Polizeirecht, S. 171 A n m . 20.

Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen I I . Meßwesen 5. Vereinbarung von Richtlinien betr. die Zulassung von Prüfstellen für Elektrizitätsmeßgeräte u n d die Änderung von Befugnissen bestehender Prüfstellen zwischen dem B M W i u n d dem N W M i n f W i u V e r k aus dem Jahre 1950. Nicht veröff. Bezugnahme und Veröff. der Richtlinien i n RdErl. des N W M i n f W i u V e r k v. 1. 9.1959, SMB1. N W Nr. 7133. 6. Vereinbarung einer Pegelvorschrift f ü r das westdeutsche Bundesgebiet v. 1.11.1950 zwischen B u n d u n d Ländern (NRW, NS, RP). Nicht veröff. (zit. nach Luther-Gutachten, S. 189 V). 7. Verwaltungs Vereinbarung über die Aufsicht über Prüf stellen für E l e k t r i zitätsmeßgeräte V. 27. 5./22. 12.1955 zwischen der BReg. und der N R W LReg. Veröff. durch Erl. des N R W M i n f W i u V e r k v. 25. 2.1956, N R W MB1. 1956, S. 489 — SMB1. N W Nr. 7133. 8. Vereinbarung der Inkraftsetzung der Anweisung f ü r die eichamtliche Behandlung von Meßgeräten — Eichanweisung — Allgemeine Vorschriften — (EAAV) — v. 16.12.1958) i n den Ländern v. 14.1.1958 zwischen dem B M W i und den zuständigen Landesbehörden. Nicht veröff. Bezugnahme i m RdErl. des N R W M i n f W i u V e r k v. 4. 8.1959, N R W MB1.1959, S. 2041 = SMB1. N W Nr. 7133.

I I I . Zollwesen 9. Verwaltungs Vereinbarung über die Durchführung der Warenkontrolle i m Freihafen Hamburg V. 24.10./30. 11.1951 zwischen dem B M F u n d dem Hbg. Senat. Nicht veröff. (zit. nach Küster, S. 235). 10. Verwaltungsvereinbarung über die M i t w i r k u n g des Freihafenamts H a m burg bei der Einfuhr, Ausfuhr u n d Durchfuhr von Waren, bei denen die Bestimmungen der Verträge zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und der Europäischen Atomgemeinschaft (Euratom) anzuwenden sind, v. 29. 12.1960/12.1. 1961 zwischen dem B M F u n d der Freien und Hansestadt Hamburg. Veröff. durch Bek. des B M F v. 31. 1. 1961, BAnz. Nr. 26 v. 7. 2.1961.

302

Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen

11. Verwaltungs Vereinbarung betr. Befugnisse des Freihafenamts Hamburg i n Zollsachen V. 29. 12. 1960/12. 1. 1961 zwischen dem B M F u n d der Freien u n d Hansestadt Hamburg. Veröff. durch Bek. des B M F v. 31.1.1961, BAnz. Nr. 26 v. 7. 2.1961. I V . öffentlicher Dienst, Prüfungswesen 12. Übereinkommen über die Errichtung eines gemeinschaftlichen Oberprüfungsamtes deutscher Länder u n d Verwaltungen f ü r die höheren technischen Verwaltungsbeamten v. 16. 9.1948 i n der Neufassung v. 25.10.1950 zwischen den Ländern Hs, Ns, NRW, SH, Hbg., Brem., der Abteilung Wasserbau-Straßenbau-Seeverkehr des Bundesministeriums f ü r Verkehr, den Bundesministerien für das Post- und Fernmeldewesen, f ü r Wirtschaft u n d f ü r Wohnungsbau, der Hauptverwaltung der D B B u n d der Generaldirektion der Südwestdeutschen Eisenbahnen. Veröff. i m NS MB1. 1951, S. 62, durch Bek. des NS MPräs. v. 21.2.1951; RP GVB1. 1952, S. 143; M O P 1948, S. 29, u n d 1950, S. 71. B e i t r i t t Berlins durch Senatsbeschluß v. 7. 5.1951: vgl. M O P 1951, S. 81; B e i t r i t t von RP durch Beschl. der LReg. v. 24. 5.1952, vgl. MOP 1952, S. 5; Zustimmungsbeschluß des RP L T v. 9. 9.1952: vgl. RP GVB1. 1952, S. 143; B e i t r i t t des S L durch Beschl. der LReg. v. 5. 3.1957: vgl. M O P 1957, S. 1; B e i t r i t t des Dt. Städtetages, des Dt. Landkreistages, des Dt. Städtebundes und des B u n desministeriums der Finanzen i m Jahre 1951 (nach Schreiben des RP MPräs. an den RP LT-Präs. v. 10. 7.1952, L T RP, 2. WP, Drucks. Abtlg. I I , Bd. I I , Drucks.-Nr. 351, S. 1009). 13. GegenseitigkeitsVereinbarung wegen Besetzung der einem Besetzungsrecht des Bundes bzw. des Landes unterliegenden Wohnungen f ü r B u n des- bzw. Landesbedienstete aus dem Jahre 1953 i n K r a f t seit 1. 4.1953 zwischen dem B u n d u n d dem Lande NRW. Nicht veröff. Bezugnahme i m Erl. des B M W o u. F v. 24. 3.1953 — 3105 — I I Β — F 6700 — 4/53 — nicht veröff.; Erl. des N R W MfWiederaufbau ν. 1. 4.1953 — I I I Β 4/4. 15 Tgb.-Nr. 805/53 — nicht veröff. — u n d v. 18. 8.1954 — nicht veröff. — (Abgedruckt bei Vogels-Mittelstaedt-Müller unter Β I 21 [χ]). 14. Vereinbarung über den Beamtenersatz bei den obersten Bundesbehörden v. 7./11./12./24./25./28./31. 5./9. 6./16. 8.1954 zwischen der BReg. u n d den LRegen. von BW, By, Bln., Brem., Hbg., Hs, NS, NRW, RP, SH. Veröff. durch Bek. d. B M J v. 25. 8.1954, GMB1. 1954, 414; ferner i m MB1. d. B M F 1954, 568; durch Bek. des NS M d J v. 6.10.1954, NS MB1. S. 486; Bek. des SH M d J v. 25. 9.1954, SH A B l . S. 411. Das SL ist der Vereinbarung i m Jahre 1957 beigetreten: vgl. Bek. d. B M J v. 7. 7.1958, GMB1. 1958, S. 258.

Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen 15. Verwaltungsvereinbarung über einen gemeinsamen Prüfungsausschuß für den höheren Staatsdienst i m Bergfach V. 4. 6./3./9V23. 8./10. 9./26.11.1954/10.1. 1955 zwischen der BReg. u n d den Regierungen der Länder BW, By, Hs, NS, N R W u n d RP. Veröff. i m GMB1. 1955, S. 47, durch Bek. des B M I v. 5. 2.1955; B W MB1. 1955, S. 51; für B y Hinweis u n d Veröff. i n der VO v. 3. 2.1958, Bayer. GVB1. 1958, S. 23 = Bay BS I V , S. 133. B e i t r i t t des SL durch Beschluß der LReg. v. 9.10.1957. 16. Vereinbarung zur Änderung der Verwaltungs Vereinbarung über einen gemeinsamen Prüfungsausschuß für den höheren Staatsdienst i m Bergfach v. 17. 5./21. 6./1./4./22./31. 7./28. 10. 1957/15. 1. 1958 zwischen der BReg. und den Regierungen der Länder BW, By, Hs, NS, NRW, RP u n d SL. Veröff. i m GMB1. 1958, S. 189, durch Bek. des B M I v. 29. 4.1958; B W MB1. 1958, S. 196. 17. Neufassung des Übereinkommens über die Errichtung eines gemeinschaftlichen Oberprüfungsamtes deutscher Länder u n d Verwaltungen für die höheren technischen Verwaltungsbeamten vom 16. September 1948 i n der Neufassung v. 20. 2.1964 zwischen den Regierungen der Länder Bln., Brem., Hbg., Hs, NS, NRW, RP, SH und dem Bundesministerium f ü r Verkehr (Abteilung Wasserbau, Straßenbau u n d Luftfahrt), Bundesministerium f ü r Verteidigung, B u n desschatzministerium, Bundesministerium für Post- u n d Fernmeldewesen, Bundesministerium für Wirtschaft, Bundesministerium f ü r Wohnungsbau, Städtebau u n d Raumordnung, der Hauptverwaltung der DBB, dem Deutschen Städtetag, Städtebund u n d Landkreistag. Veröff. durch Bek. des NS M d l v. 9. 4.1964, NS MB1.1964, S. 374.

V. Staatsschutz 18. Vereinbarung über die Erstellung einer Statistik der anhängigen Staatsschutzverfahren zwischen B u n d und Ländern v. 16. 7.1954 Nicht veröff. (zit. nach Hans Schneider, W D S t R L , Nr. 303). 19. Vereinbarung über den Austausch von Urteilen i n Staatsschutzsachen zwischen B u n d u n d Ländern v. 16.7.1954 Nicht veröff. (zit. nach Hans Schneider, W D S t R L , Nr. 302). 20. Vereinbarung von Grundsätzen über die Zusammenarbeit zwischen V e r fassungsschutz u n d Polizei (Unkeler Richtlinien)

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Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen v. Oktober 1954 zwischen B u n d u n d Ländern (die Richtlinien wurden auf einer Innenministerkonferenz i m Beisein von Vertretern der BReg. „förmlich verabschiedet": zit. nach Ritter v. Lex, DÖV 1960, S. 281; B u l l e t i n Nr. 194 v. 13.10.1956, S. 1850).

21. Vereinbarung über die Schaffung einer zentralen Sammelstelle für Beweismaterial auf dem Gebiet des Staatsschutzes zwischen B u n d und Ländern v. 19.10.1955. Nicht veröff. (zit. nach Hans Schneider, VVDStRL, Nr. 308). 22. Vereinbarung von Koordinierungsrichtlinien der Verfassungsschutzbehörden v. Dezember 1957 zwischen B u n d u n d Ländern (zit. nach Ritter ν . Lex, DÖV 1960, S. 281; B u l l e t i n Nr. 194 v. 13.10.1956, 5. 1850). 23. Vereinbarung von Richtlinien über die Zusammenarbeit von Verfassungsschutz, Bundesnachrichtendienst, Militärischem Abschirmdienst und Polizei v. September 1958 zwischen B u n d und Ländern (zit. nach Ritter v. Lex, DÖV 1960, S. 281). VI. Rechtsweg 24. Schiedsvertrag über die Regelung von Streitigkeiten aus dem Abkommen über Aufgaben u n d Finanzierung des Polizei-Instituts H i l t r u p v. 21.11./6./12./15./16./21.12.1960/15.1./24. 3./29. 6./6./8. 7.1961/17. 4.1962 zwischen dem Lande N R W einerseits u n d der BRD, den Ländern BW, By, Bln., Brem., Hbg., Hs, NS, RP, SH u n d SL andererseits. Veröff. i m N R W GVB1. 1962, S. 408. Dazu: Zustimmungsbeschluß der B ü r gerschaft Hamburg v. 2. 5.1956 (Nicht i m Hbg. GVB1. veröff. Vgl. aber StenBer. über die Sitzungen der Bürgerschaft zu Hamburg i m Jahre 1956, 13. Sitzung am 2. 5.1956, S. 558); Zustimmungsbeschluß des N R W L T am 6. 6.1962: vgl. Bek. des N R W MPräs. v. 19. 6.1962, N R W GVB1. 1962, 408. V I I . Gnadenwesen, Strafvollstreckung 25. Vereinbarung über die Ausübung des Gnadenrechts bei Gesamtstrafen, die sich aus Einzelstrafen von Gerichten des Bundes u n d der Länder oder mehrerer Länder zusammensetzen, v. 9.12. 1954 zwischen den Justizverwaltungen der Länder und dem BMJ. Nicht veröff. Bezugnahme: A V des B W J M v. 22. 2.1955, Die Justiz, S. 79. Auszugsweise Bek. des Bayer. Staatsministeriums der Justiz v. 21. 3.1955, Bay BSVJu I V , S. 151.

Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen

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26. Vereinbarung über die Verwahrung u n d Verwertung von Gegenständen, die i m Zusammenhang m i t gerichtlich anhängigen Zoll-, Verbrauchssteuer- u n d Monopolstrafverfahren beschlagnahmt worden sind, aus dem Jahre 1955 zwischen dem B M F u n d den Justiz- u n d Finanzministern (-Senatoren) der Länder. Nicht veröff. Bezugnahme i n Erl. des B M F v. 9. 2.1955; RdErl. RP v. 11. 3. 1955 — 4333 — I I . 2/55 —. (Text abgedruckt bei Pohlmann-Hasemann, Anh. S. 373 ff.) 27. Vereinbarung des bundeseinheitlichen Erlasses einer Neufassung der Strafvollstreckungsordnung („StVollstrO") v. 15. 2.1956. Nicht veröff. Bezugnahme i n A V des B M J v. 15. 2.1956, BAnz. Nr. 42 v. 29. 2.1956; A V des B W J M v. 15. 2.1956, Die Justiz 1956, S. 77; Bek. des B S t M d J v. 15. 2.1956, Bayer. JMB1. S. 67 = BayBSVJu I V , 105 (hier Veröff. der vereinbarten Änderungsvorschrif ten u n d der geänderten StVollstrO); A V des Bln.-Sen. f. J. v. 15. 2.1956, Bln. A B l . 1956, S. 205; Brem.: A n o r d nung v. 15. 2.1956, nicht veröff.; A V v. 15. 2.1956, Hbg. JVB1. 1956, S. 3; RdErl. des Hs J M v. 28. 2.1956, Hs JMB1. 1956, S. 27 (mit ergänzenden Z u ständigkeitsvorschriften); A V des NS J M v. 1. 3.1956, NS Rpfl. 1956, S. 45 (mit ErgänzungsVorschriften), S. 66, 83; A V des N R W J M v. 15.2.1956, V. 10. 3.1956, N R W JMB1. 1956, S. 50 u. 77; L V des RP J M v. 15. 2.1956 (vgl. Nr. 1 der L V v. 24. 2.1956, JB1. 1956, S. 15: m i t Änderungen f ü r RP); Bek. des SH J M v. 15. 2.1956, SHA 1956, S. 75; das SL schloß sich der Vereinbarung später an: L V des SL J M v. 10.10.1958, JB1.1958, S. 190. 28. Vereinbarung der Anordnung über die Entschädigung für unschuldig erlittene Untersuchungshaft oder Strafvollstreckung zwischen den LandesjustizVerwaltungen u n d dem B M J V. 15.12. 1956 Veröff. durch A V des B M J v. 15.12.1956, BAnz. Nr. 247 v. 20.12.1956. Nicht veröff.; Bezugnahme: B S t M d J v. 15. 2.1956, Bayer. JMB1. S. 366 = BayBSVJu I V , S. 175; RdErl. des Hs J M v. 15.12.1956, Hs JMB1. 1957, S. 3; A V des Bln. Sen. f. Justiz v. 15.12.1956, Bln. A B l . S. 1403; A V des RP J M v. 15.12.1956, RP JB1. 1957, S. 2 Inkraftsetzung für N R W durch A V des N R W J M v. 15.12.1956, N R W JMB1.1957, S. 5. 29. Vereinbarung des bundeseinheitlichen Erlasses von Änderungen der Strafvollstreckungsordnung u n d einer Anordnung über die Vollzugszuständigkeit v. 1.12.1958 zwischen den Landesjustizverwaltungen u n d dem BMJ. Nicht veröff. Bezugnahme u. Veröff. der Änderungsvorschrif ten sowie der Anordnung i n A V des B J M v. 1.12.1958, BAnz. Nr. 240 v. 13.12.1958; die Inkraftsetzung f ü r die Vollzugsbehörden der Bundeswehr durch den B M V t m i t W i r k u n g v. 1.1.1959 wurde durch diese A V i n Aussicht gestellt; A V des B W J M v. 1.12.1958, Die Justiz 1958, S. 392; A V des B S t M d J v. 20 G r a w e r t

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Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen 1.12.1958, Bayer. JMB1.1958, S. 175; A V des Bln. Sen. f. Justiz v. 1.12.1958, Bln. A B l . 1958, S. 1581; A V v. 1.12.1958, Hbg. JVB1. 1958, S. 32; RdErl. des Hs J M v. 1.12. 1958, Hs JMB1. 1958, S. 109; A V des NS J M v. 1. 12.1958, NS Rpfl. 1958, S. 247; A V des N R W J M v. 1.12. 1958, N R W JMB1. 1959, S. 2; L V des RP J M v. 1.12.1958, RP JB1. 1958, S. 120; L V des SL J M v. 1.12. 1958, S. 36; A V des SH J M v. 1.12.1958, SHA 1959, S. 17 u. 18.

30. Vereinbarung einer Änderung der Strafvollstreckungsordnung aus dem Jahre 1961 (in K r a f t m i t W i r k u n g v. 1.12.1962) zwischen den Landes Justizverwaltungen u n d dem BMJ. Die Vereinbarung wurde i n B u n d u n d Ländern gesondert veröff. u n d i n K r a f t gesetzt durch: A V des B M J v. 15.12.1961, BAnz. Nr. 248 v. 28.12. 1961; A V des B W J M v. 15.12.1961, Die Justiz 1962, S. 7; Bek. des B S t M d J v. 15.12.1961, Bayer. JMB1. 1962, S. 3; RdErl. des Hs M d J v. 15. 12.1961, Hs JMB1. 1961, S. 151; A V des RP J M v. 15.12.1961, RP JB1. 1961, S. 198; A V des NS M d J v. 15.12.1961, NS Rpfl. 1962, S. 6; A V N R W J M v. 15.12. 1961, N R W JMB1. 1962, S. 4; L V des SL J M v. 15. 12. 1961, SL JB1. 1962, S. 5. 31. Vereinbarung einer Änderung und Ergänzung der Strafvollstreckungsordnung aus dem Jahre 1965 zwischen den Landes Justizverwaltungen u n d dem BMJ. Nicht veröff. Veröff. der Änderungsbestimmungen u n d gesonderte I n kraftsetzung i n A V des B M J v. 1. 6.1965, BAnz. Nr. 112 v. 22. 6.1965, S. 2; RdErl. des Hs M d J v. 1. 6. 1965, Hs JMB1. 1965, S. 256; A V des RP J M v. 1. 6.1965, RP M i n B l . 1965, Sp. 685, RP JB1. 1965, S. 112; Bek. des B S t M J v. 1. 6.1965, Bay JMB1. 1965, S. 49; A V des N R W J M v. 1. 6.1965, JMB1. N R W 1965, S. 136; A V des NS M d J v. 1. 6.1965, NS Rpfl. 1965, S. 127. Z u einer weiteren Änderungsvereinbarung vgl. die Bezugnahme i m RdErl. des Hs M d J v. 3. 9.1965, Hs JMB1.1965, S. 370. V I I I . Gerichtswesen 32. Vereinbarung über die Erhebung von Gerichtskosten i n Nachlaßsachen v. 4.10.1951 zwischen den Justizverwaltungen der Länder u. dem B M J . Nicht veröff. Bezugnahme i n A V des N R W J M v. 11. 1.1952, N R W JMB1. 1952, S. 20. 33. Vereinbarung von Bestimmungen über die B e w i l l i g u n g von Reisekostenentschädigungen an mittellose Parteien und Beschuldigte und Vorschußzahlungen an Zeugen u n d Sachverständige v. 4. 10.1951 zwischen den Justizverwaltungen der Länder und dem BMJ. Nicht veröff. Bezugnahme u. Veröff. der Vorschriften i n A V des N R W J M v. 27. 6.1952, N R W JMB1. 1952, S. 151; Bek. des B S t M d J v. 8. 8. 1952, Bayer. JMB1. 1952, S. 205, u. Bek. v. 27.11.1954, Bayer. JMB1. 1954, S. 265; A V des SH J M v. 30. 7. 1952, SHA, S. 149. Das SL trat der Vereinbarung später bei:

Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen

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vgl. Bek. des B S t M d J v. 28.10.1957, Bayer. JMB1. 1957, S. 504; L V des SL J M v. 13. 8.1957, SL JB1.1957, S. 50. 34. Vereinbarung über die Zuständigkeit i m Rechtshilfeverkehr m i t dem Ausland i n Strafsachen (Zuständigkeitsvereinbarung) v. 20. 2.1952 zwischen der BReg. u n d den LRegen. von Bad., By, Bln., Brem., Hbg., Hs, NS, NRW, RP, SH, Württemberg-Baden u n d Württemberg-Hohenzollern. Veröff. i m BAnz. Nr. 78 v. 23. 4. 1952; durch L V des SL J M v. 3. 4.1957, SL JB1. 1957, S. 23. Das SL trat der Vereinbarung durch Briefwechsel m i t der BReg. v. 19. 3.1957 m i t W i r k u n g v. 1.1.1957 bei: vgl. L V des SL J M v. 3. 4.1957, SL JB1. 1957, S. 23 und Bek. des B M J v. 22. 3.1957, BAnz. Nr. 65 v. 3. 4.1957. (Auf G r u n d dieser Vereinbarung übertrug der B u n d die Ausübung weiterer Befugnisse auf die Länder: vgl. Bek. des B M J v. 4.11.1954, BAnz. Nr. 215 v. 6. 11. 1954.) 35. Vereinbarung über eine Abänderung der Zuständigkeitsvereinbarung v. 20. Februar 1952 (BAnz. Nr. 78 v. 23 A p r i l 1952) betr. die Erweiterung der Zuständigkeit der Länder i m Rechtshilfeverkehr m i t der Republik Österreich i n Zollstrafsachen V. 21. 9./5./6./18./26./28. 10./12. 11. 1954/19. 8./10. 10. 1955 zwischen der BReg. u. den LRegen. von BW, By, Bln., Brem., Hbg., Hs, NS, NRW, RP, SL und SH. Veröff. durch Bek. des B M J v. 12.11.1955, BAnz. Nr. 229 v. 26.11.1955; L V des SL J M v. 3. 4. 1957, SL JB1.1957, S. 23. 36. Vereinbarung von Bestimmungen über die Aufbewahrungsfristen für Akten, Register u n d Urkunden bei den Justizbehörden (Aufbewahrungsbestimmungen — Aufbew. Best. —) v. 15./16. 5. 1952 zwischen den Justizverwaltungen des Bundes und der Länder. Nicht veröff. Bezugnahme u n d Veröff. der Bestimmungen i n L V des SL J M v. 14.10.1958, S L JB1. 1958, S. 191; RdErl. des Hs J M v. 25.11.1952, Hs JMB1. 1952, S. 120; L V des RP J M v. 19.10.1953 (1453 — I. 5./53 nicht veröff.) u n d v. 27.11.1953, RP JB1. 1953, S. 71; Änderung: vgl. RdErl. des Hs J M v. 13. 8.1958, Hs JMB1.1958, S. 84. 37. Vereinbarung über den Erlaß bundeseinheitlicher Bestimmungen f ü r die Verwaltung des Schriftguts i n Justizverwaltungsangelegenheiten („Generalaktenverfügung") v. 4.12.1952 zwischen den Landes Justizverwaltungen und dem BMJ. Nicht veröff. Bezugnahme i n Bek. des B S t M d J v. 25. 3.1953, Bayer. JMB1. 1953, S. 103 = Bay BSVJu V, S. 58; für RP i n K r a f t gesetzt durch Vfg. v. 11. 4.1953 (1450 — I. 6./53 — nicht veröff.: vgl. Bek. des RP J M v. 1. 9.1956, RP JB1. 1956, S. 45). 38. Vereinbarungen über den Erlaß der Anordnung über die gerichtliche E r ziehungskartei 20*

308

Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen v. 9.12.1954 zwischen den Justizverwaltungen der Länder sowie dem BMJ. Nicht veröff. Bezugnahme u n d Veröff. der Anordnungsvorschriften i n A V des B M J v. 15. 2.1955, BAnz. Nr. 37 v. 23. 2.1955; A V des B W J M v. 15. 2. 1955, Die Justiz 1955, S. 74; Bek. des B S t M d J v. 15. 2.1955, Bayer. JMB1. 1955, S. 2 6 = B a y BSVJ I V , S. 97; A V des Bln. Sen. f. Justiz v. 15.2.1955, Bln. A B l . 1955, S. 202, ber. S. 266; Brem. Anordnung v. 15. 2.1955, nicht veröff.; A V v. 15. 2.1955, Hbg. JVB1. 1955, S. 2; RdErl. des Hs J M v. 15. 2.1955, Hs JMB1. 1955, S. 11; A V des NS J M v. 15. 2.1955, NS Rpfl. 1955, S. 25; A V des N R W J M v. 15. 2.1955, N R W JMB1. 1955, S. 49; L V des RP J M v. 15. 2.1955, RP JB1. 1955, S. 13; A V des SH J M v. 15. 2.1955, SHA 1955, S. 88; das SL schloß sich der Vereinbarung später an: L V des SL J M v. 25. 4.1957, SL JB1.1957, S. 26.

39. Vereinbarung über den Erlaß einer bundeseinheitlichen Neufassung der Anordnung über die Einforderung u n d Beitreibung von Vermögensstrafen u n d Verfahrenskosten v. 15. 2.1956 zwischen den Landes Justizverwaltungen u n d dem BMJ. Nicht veröff. Bezugnahme i n A V des B M J v. 15. 2.1956, BAnz. Nr. 42 v. 29. 2.1956; A V des B W J M v. 15. 2.1956, Die Justiz 1956, S. 77; Bek. des B S t M d J v. 15. 2.1956, Bayer. JMB1.1956, S. 67 = Bay B S V J u I V , S. 105 (hier Vorschriften veröff.); A V des Bln. Sen. f. Justiz v. 15. 2.1956, Bln. A B l . 1956, S. 205; A V v. 15. 2.1956, Hbg. JVB1. 1956, S. 3; RdErl. des Hs J M v. 1. 3.1956, Hs JMB1. 1956, S. 27 (hier Vorschriften veröff.); A V des NS J M v. 1. 3./4. 4./ 26. 4.1956, NS Rpfl. 1956, S. 45, 66, 83; A V des N R W J M v. 15. 2.1956, N R W JMB1. 1956, S. 51; L V des RP J M v. 24. 2.1956, RP JMB1. 1956, S. 15; L V des SL J M v. 1.12.1958, SL JB1. 1959, S. 22 (hier Vorschriften veröff.); Bek. des SH J M v. 15. 2.1956, SHA 1956, S. 75. F ü r N R W w u r d e n durch A V des N R W J M v. 28. 3.1960, N R W JMB1. 1960, S. 87, von der Vereinbarung abweichende u n d sie insoweit ersetzende Bestimmungen i n K r a f t gesetzt. 40. Vereinbarung über den Erlaß einer gemeinsamen Rechtshilfeordnung für Zivilsachen (ZRHO) v. 19.10.1956 zwischen den Justizverwaltungen der Länder sowie dem BMJ. Nicht veröff. Bezugnahme i n Bek. des B S t M d J v. 29.10.1956, Bayer. JMB1. 1956, S. 191 = Bay BSVJu I I , S. 73; A V des Bln. Sen. f. Justiz v. 8. 2.1957, Bln. A B l . 1957, S. 165; A V des RP J M v. 22. 2.1957, RP JB1. 1957, S. 9. Die Rechtshilfeordnungen sind auf Grund weiterer Vereinbarungen geändert worden, vgl. A V des B W J M v. 20.11.1961, Die Justiz 1961, S. 329; Bek. des B S t M d J v. 10.1.1958, Bayer. JMB1. 1958, S. 42, v. 10.12. 1958, Bayer. JMB1. 1959, S. 2, v. 10. 8.1960, Bayer. JMB1. 1960, S. 109, v. 12.12.1961, Bayer. JMB1. 1961, S. 193; Bek. des Bln. Sen. f. Justiz v. 3.1. 1958, Bln. A B l . 1958, S. 19, v. 18.12.1958, Bln. A B l . 1958, S. 1613, u n d v. 18. 7.1960, Bln. A B l . 1960, S. 812; L V des SL J M v. 25. 3.1957, SL JB1. 1959, S. 52; A V des RP J M v. 23.12.1958, RP JMB1. 1959, S. 13; A V des B W J M v.

Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen 8.10.1962, Die Justiz 1962, S. 256; A V des B W J M v. 9.1.1964, Die Justiz 1964, S. 23. 41. Vereinbarung über eine Änderung der Bestimmungen für die Verwaltung des Schriftguts i n Justizverwaltungsangelegenheiten („GeneralaktenVerfügung") aus dem Jahre 1956 zwischen den Landesjustizverwaltungen u n d dem BMJ. Nicht veröff. Bezugnahme u n d Veröff. der Änderungs- u. Ergänzungsbestimmungen i n Bek. des RP J M v. 1. 9.1956, RP JB1.1956, S. 45. 42. Vereinbarung über den Erlaß bundeseinheitlicher Verwaltungsvorschriften über die Aussetzung von Belohnungen für die M i t w i r k u n g von P r i v a t personen bei der A u f k l ä r u n g strafbarer Handlungen aus dem Jahre 1956 zwischen den Justizverwaltungen der Länder u n d dem BMJ. Nicht veröff. Vgl. Gem. Bek. des Bayer. J M u n d I M v. 30.11.1956, Bayer. JMB1.1956, S. 364 = Bay BSVJu I V , S. 71. 43. Vereinbarung über den bundeseinheitlichen Erlaß einer Anordnung zur Änderung der Anordnung über die Einforderung u n d Beitreibung von Vermögensstrafen u n d Verfahrenskosten v. 7. 9.1957 zwischen den Landesjustizverwaltungen u n d dem BMJ. Nicht veröff. Bezugnahme u n d Veröff. der Änderungsvorschriften i n : A V des Bln. Sen. f. Justiz v. 10.10.1957, Bln. A B l . 1957, S. 1215; RdErl. des Hs J M v. 7.10.1957, Hs JMB1. 1957, S. 95; A V des NS J M v. 18. 9.1957, NS Rpfl. 1957, S. 183; A V des N R W J M v. 27.9.1957, N R W JMB1.1957, S. 241; L V des RP J M v. 7. 9.1957, RP JB1. 1957, S. 94; L V des SL J M v. 1.12.1958, SL JB1. 1959, S. 22; A V des B M J v. 1.12.1958, BAnz. Nr. 240 v. 13. 12.1958. 44. Vereinbarung von bundeseinheitlichen Durchführungsbestimmungen zu den Kostengesetzen (Kostenverfügung — Kostvfg —) v. 7. 9.1957 zwischen B u n d u n d Ländern. Nicht veröff. Bezugnahme u. Veröff. der Vorschriften i n L V des SL J M v. 1.12.1958, JB1. 1959, S. 8; A V des S H J M v. 19.10.1957, SHA 1957, S. 262, 332, und v. 22.10.1958, SHA 1958, S. 306; Bek. des B W J M v. 7. 9.1957, Die Justiz 1957, S. 380; A V des RP J M v. 26. 9.1957, RP JB1. 1957, S. 91; L V des N R W J M v. 25. 9.1957, N R W JMB1. 1957, S. 219 u n d A V des N R W J M v. 28. 3.1960, N R W JMB1. 1960, S. 86. (Die Bekanntgaben enthalten z. T. zugleich die Inkraftsetzung von ergänzenden, die vereinbarten V o r schriften ändernden u n d außer K r a f t setzenden Vorschriften.) 45. Vereinbarung über den Erlaß einer einheitlichen Gerichts Vollzieherordnung v. 14.12.1957 zwischen den Justizverwaltungen der Länder und des Bundes. Nicht veröff. Bezugnahme Bek. des B S t M d J v. 28.1.1958, Bayer. JMB1.1958,

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Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen S. 26; A V des RP J M v. 15.1.1958, RP JB1. 1958, S. 9; L V des SL J M v. 1.12. 1958, SL JB1. 1959, S. 37 (Diese Vereinbarung stellt die Neufassung einer am 23./24. 2.1954 zwischen den Landes j us tiz ver waltungen abgeschlossenen gleichlautenden Vereinbarung dar: dazu A V des RP J M v. 27.11.1954, RP JB1. 1954, S. 69).

46. Vereinbarung von Änderungsvorschriften zu den Bestimmungen über die Bewilligung von Reisekostenentschädigungen an mittellose Personen u n d Vorauszahlungen an Zeugen u n d Sachverständige aus dem Jahre 1957 zwischen den Justizverwaltungen der Länder und dem BMJ. Nicht veröff. Bezugnahme u n d Veröff. der Änderungsvorschriften i n A V des N R W J M v. 18.7.1957, N R W JMB1. 1957, S. 171; L V des SL J M v. 13. 8.1957, SL JB1. 1957, S. 50; Bek. des B S t M d J v. 23. 5.1957, Bayer. JMB1. 1957, S. 336 = Bay B S V J u V, S. 320; RdErl. des Hs J M v. 16. 7.1957, Hs JMB1. 1957, S. 67; A V des SH J M v. 27. 8.1957, SHA 1957, S. 261. (Überholt durch Vereinbarung v. 12. 9.1958 u n d v. 4.10.1958.) 47. Vereinbarung über den bundeseinheitlichen Erlaß einer „Anordnung über Mitteilungen i n Strafsachen (MiStra)" v. 15.1.1958 zwischen den Justizverwaltungen der Länder und dem BMJ. Nicht veröff. Bezugnahme i n A V des B M J v. 15.1.1958, BAnz. Nr. 12 v. 18.1.1958; A V des B W J M v. 15.1.1958, Die Justiz 1958, S. 55; Bek. des B S t M d J v. 15. 6.1957, Bayer. JMB1. 1957, S. 371 = Bay BSVJu I V , S. 136 (hier Vorschriften veröff.) u n d Bek. v. 15.1.1958, Bayer. JMB1. 1958, S. 57 (hier Veröff. von Änderungen, die die bayer. Erstfassung auf den bundeseinheitlichen Stand bringen); A V des Bln. Sen. f. Justiz v. 15.1.1958, Bln. A B l . 1958, S. 51; A V v. 15.1.1958, Hbg. JVB1. 1958, S. 1; RdErl. des Hs J M v. 15.1.1958, Hs JMB1. 1958, S. 6; A V des NS J M v. 15.1.1958, NS Rpfl. 1958, S. 14; A V des N R W J M v. 15.1.1958, N R W JMB1. 1958, S. 25; L V des RP J M v. 15.1. 1958, RP JB1. 1958, S. 6; A V des SH J M v. 15.1.1958, SHA 1958, S. 37. Diese Vereinbarung ist häufig geändert worden. Vgl. z. B. L V des SL J M v. 17. 10. 1958, JB1. 1958, S. 222; L V des SL J M v. 5. 12. 1958, JB1. 1959, S. 41; L V des SL J M 10. 3.1959, JB1. 1959, S. 86; L V des SL J M v. 18. 6. 1959, JB1. 1959, S. 123; L V des SL J M v. 17. 9.1959, JB1. 1959, S. 189; L V des SL J M v. 11.11. 1959, JB1. 1959, S. 192; Bek. des B S t M d J v. 12. 8.1960, Bayer. JMB1. 1960, S. 120. Änderung durch Vereinbarung der Landes Justizverwaltungen und des B M J von 1961 (mit W i r k u n g vom 1. 2.1962): Bezugnahme und Veröff. der Änderungsbestimmungen i n A V des B M J v. 15.12.1961, BAnz. Nr. 248 v. 28.12.1961; Bek. des B S t M d J v. 15.12.1961, Bayer. JMB1. 1962, S. 3; RdErl. des Hs M d J v. 15.12. 1961, Hs JMB1. 1961, S. 150, ber. JMB1. 1962, S. 12; A V des N R W J M v. 15.12. 1961, N R W JMB1. 1962, S. 2; A V des RP J M v. 15. 12. 1961, RP JB1. 1961, S. 196; L V des SL J M v. 15. 12. 1961, SL JB1. 1962, S. 5.

Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen Änderung durch Vereinbarung aus dem Jahre 1962 (mit W i r k u n g v. 15. 8. 1962): Bezugnahme u n d Veröff. der Änderungsbestimmungen i n A V des B M J v. 1.12.1962, BAnz. Nr. 236 v. 14.12.1962; RdErl. des Hs M d J v. 31. 7. 1962, Hs JMB1. 1962, S. 86; A V des RP J M v. 31. 7.1962, RP JB1. 1962, S. 115, u n d RP M i n B l . 1962, Sp. 975; L V des SL J M v. 31. 7.1962, S. 132; A V des B W J M v. 1.12. 1962, Die Justiz 1962, S. 287; A V des RP J M v. 1. 12. 1962, RP M i n B l . 1962, Sp. 1387. Änderung durch Vereinbarung der Landesjustizverwaltungen u n d des B M J aus dem Jahre 1965: Bezugnahme u n d Veröff der Änderungsbestimmungen i n A V des B M J v. 1. 3.1965, BAnz. Nr. 76 v. 23. 4.1965; RdErl. des Hs M d J v. 1. 3.1965, Hs JMB1. 1965, S. 72; A V des RP J M v. 1. 3.1965, RP M i n B l . 1965, Sp. 221, RP JB1. 1965, S. 69; Bek. des B S t M J v. 1. 3.1965, Bay JMB1. 1965, S. 29; A V des N R W J M v. 1. 3. 1965, JMB1. N R W 1965, S. 61; A V des NS M d J v. 1. 3.1965, NS Rpfl. 1965, S. 60; A V des B W J M v. 1. 3. 1965, Die Justiz 1965, S. 82. Änderung durch Vereinbarung der Landesjustizverwaltungen u n d des B M J aus dem Jahre 1965: Bezugnahme und Veröff. der Änderungsbestimmungen i n A V des B M J v. 22.12.1965, BAnz. Nr. 3 v. 6. 1. 1966, S. 1; RdErl. des Hs M d J v. 15. 12. 1965, Hs JMB1. 1965, S. 503; A V des RP J M v. 15.12.1965, RP M i n B l . 1965, Sp. 1321, RP JB1. 1965, S. 245; Bek. des B S t M J v. 15.12.1965, Bay JMB1. 1965, S. 150; A V des NS M d J v. 15. 12.1965, NS Rpfl. 1965, S. 265; A V des N R W J M v. 15. 12.1965, N R W JMB1. 1966, S. 1; Bek. des B W J M v. 15.12.1965, Die Justiz 1966, S. 6. Änderung durch Vereinbarung der Landes Justizverwaltungen u n d des B M J aus dem Jahre 1966 (mit W i r k u n g v. 1.11.1966): Bezugnahme u n d Veröff. der Änderungsbestimmungen i n A V des NS M d J v. 15.10.1966, NS Rpfl. 1966, S. 210; A V des N R W J M v. 15.10.1966, N R W JMB1. 1966, S. 242; Bek. des B S t M J v. 15. 10. 1966, Bay JMB1. 1966, S. 142; A V des B W J M v. 15.10.1966, Die Justiz 1966, S. 299; RdErl. des Hs J M v. 15.10. 1966, Hs JMB1. S. 310; A V des RP J M v. 15. 10.1966, RP M i n B l . Sp. 1319; A V des SL J M v. 15. 10. 1966, SL JB1. S. 178. 48. Übereinkommen über den Erlaß einheitlicher Vorschriften über die Beschleunigung des Kostenansatzes und der Festsetzung von Kosten, Vergütungen und Entschädigungen V. 22. 3. 1958 zwischen den Justizverwaltungen der Länder und dem BMJ. Nicht veröff. Bezugnahme und Veröff. der Vorschriften i n Bek. des B S t M d J v. 23. 6.1958, Bayer. JMB1. 1958, S. 83; A V des Bln. Sen. f. Justiz v. 21. 6. 1958, Bln. A B l . 1958, S. 739; L V des SL J M v. 1. 12. 1958, SL JB1. 1959, S. 34; RdErl. des Hs J M v. 24. 6. 1958, Hs JMB1.1958, S. 63. 49. Übereinkommen über den Erlaß einheitlicher Vorschriften betr. die Festsetzung der aus der Staatskasse zu gewährenden Vergütung der Rechtsanwälte (Festsetzungsbestimmungen) V. 22. 3. 1958 zwischen dem B u n d und den Ländern.

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Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen Nicht veröff. Bezugnahme und Veröff. der Vorschriften i n Bek. des B S t M d J v. 23. 6.1958, Bayer. JMB1. 1958, S. 84; m i t Vorbehalten f ü r das SL i n L V des SL J M v. 1.12.1958, JB1.1959, S. 31 f.

50. Ubereinkommen über den Erlaß einheitlicher Vorschriften über den Ersatz von Auslagen der zu Vertretern armer Parteien oder zu Verteidigern bestellten Justizbeamten u n d Referendare v. 22. 3.1958 zwischen den Justizverwaltungen der Länder und dem BMJ. Nicht veröff. Bezugnahme u n d Veröff. der Vorschriften i n Bek. des Bayer. J M v. 23. 6.1958, Bayer. JMB1. 1958, S. 83; A V des Bln. Sen. f. Justiz v. 20. 6.1958, Bln. A B l . 1958, S. 739; L V des SL J M v. 1.12.1958, SL JB1. 1959, S. 34; RdErl. des Hs J M v. 5. 5.1958, Hs JMB1.1958, S. 47. 51. Vereinbarung über den Erlaß einer Änderung der Anordnung über die gerichtliche Erziehungskartei v. 16.6.1958 zwischen den Landesjustizverwaltungen u n d dem BMJ. Nicht veröff. Bezugnahme u n d Veröff. der Änderungsbestimmungen i n A V des B M J v. 16. 6.1958, BAnz. Nr. 119 v. 26. 6.1958; A V des B W J M v. 16. 6.1958, Die Justiz 1958, S. 200; Bek. des B S t M d J v. 16. 6.1958, Bayer. JMB1. 1958, S. 106; A V des Bln. Sen. f. Justiz v. 16. 6.1958, Bln. A B l . 1958, S. 739; A V v. 16. 6.1958, Hbg. JMB1. 1958, S. 63; RdErl. des Hs J M v. 16. 6. 1958, Hs JMB1.1958, S. 63; A V des NS J M v. 16. 6.1958, NS Rpfl. 1958, S. 129; A V des N R W J M v. 16. 6.1958, N R W JMB1. 1958, S. 157; L V des RP J M v. 16. 6.1958, RP JB1. 1958, S. 88; L V des SL J M v. 16. 6.1958, SL JB1. 1958, S. 105; A V v. 16. 6.1958, SHA 1958, S. 201. 52. Vereinbarung der Neufassung der Vorschriften über die Bewilligung von Reiseentschädigung an mittellose Personen und Vorschußzahlungen an Zeugen u n d Sachverständige v. 12. 9.1958 zwischen den Justizverwaltungen des Bundes und der Länder. Nicht veröff. Bezugnahme u n d Veröff. der Vorschriften i n L V des SL J M v. 1.12.1958, SL JB1. 1959, S. 31; A V des N R W J M v. 16.12.1958, N R W JMB1. 1959, S. 5; RdErl. des Hs J M v. 14.11.1958, Hs JMB1. 1958, S. 101; A V des SH J M v. 10.10.1958, SHA 1958, S. 310. 53. Vereinbarung von Änderungen der Bestimmungen über die Aufbewahrungsfristen für Akten, Register u n d Urkunden bei den Justizbehörden (Aufbewahrungsbestimmungen — Aufbew. Best. —) v. 1./2./3. 10. 1958 zwischen den Justizverwaltungen des Bundes und der Länder. Nicht veröff. Bezugnahme u n d Veröff. der Änderungsbestimmungen i n RdErl. des Hs J M v. 17.11.1958, Hs JMB1. 1958, S. 107; L V des SL J M v. 14. 10.1958, SL JB1.1958, S. 191. 54. Vereinbarung über die Kosten i n Einlieferungssachen v. 4.10.1958

Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen zwischen dem B M J und den Landes Justizverwaltungen. Veröff. durch Bek. des B M J v. 29.12.1958 i m BAnz. Nr. 3 v. 7.1.1959; Bek. des B S t M d J v. 4.10.1958, Bayer. JMB1. 1958, S. 178; L V des SL J M v. 27. 10.1958, JB1. 1958, S. 222; A V des SH J M v. 10. 10.1958, SHA 1958, S. 310; Bek. des Bln. Sen. f. Justiz v. 17. 2.1959, Bln. A B l . 1959, S. 307. 55. Vereinbarung über den Kostenausgleich i n Strafsachen, die zur Zuständigkeit des Bundesgerichtshofes i m ersten Rechtszug gehören, v. 4.10.1958 zwischen den Justizverwaltungen des Bundes und der Länder sowie der Gefängnisbehörde der Freien Hansestadt Hamburg. Veröff. und für das SL i n K r a f t gesetzt durch L V des SL J M v. 4.11.1958, JB1. 1958, S. 222; A V des B W J M v. 21.10.1958, Die Justiz 1958, S. 363; Bek. des B S t M d J v. 16.12.1958, Bayer. JMB1. 1958, S. 194; A V des SH J M v. 10.10.1958, SHA 1958, S. 307; A V des Bln. Sen. f. Justiz v. 17.12.1958, Bln. A B l . 1959, S. 4; L V des RP J M v. 28.10. 1958, RP JB1. 1958, S. 111; A V des N R W J M v. 16.12.1958, N R W JMB1. 1959, S. 5; RdErl. des Hs J M v. 27.11. 1958, Hs JMB1.1958, S. 109. 56. Vereinbarung über den Ausgleich von Kosten v. 4.10.1958 zwischen den Justizverwaltungen des Bundes und der Länder. Veröff. durch A V des B W J M v. 10.11.1958, Die Justiz 1958, S. 390; Bek. des B S t M d J v. 12.12.1958, Bayer. JMB1. 1958, S. 142; A V des SH J M v. 22.10.1958, SHA 1958, S. 306; RdErl. des Hs J M v. 21.10.1958, Hs JMB1. 1958, S. 97; A V des Bln. Sen. f. Justiz v. 6.1.1959, Bln. A B l . 1959, S. 120; A V des RP J M v. 21.12.1958, RP JB1. 1958, S. 127; A V des N R W J M v. 16.12.1958, N R W JMB1. 1959, S. 4; L V des SL J M v. 1.12.1958, SL JB1. 1959, S. 8 u. 21; A V des B W J M v. 20.11.1958, Die Justiz 1963, S. 149 (die Vereinbarung erläutert u n d f ü h r t aus § 6 der Kosten Verfügung; vgl. dazu Nr. 44). 57. Vereinbarung über den Erlaß einheitlicher Richtlinien f ü r den Verkehr m i t dem Ausland i n strafrechtlichen Angelegenheiten v. 12.1.1959 zwischen der BReg. u n d den LRegen. Nicht veröff. Bezugnahme i n A V des N R W J M v. 15.1.1959, N R W JMB1. 1959, S. 25 = N R W MB1. 1959, Sp. 330; RdErl. des Hs J M v. 15.1.1959, Hs JMB1. 1959, S. 11; Bek. des B M J v. 15.1.1959, BAnz. Nr. 9 v. 15.1.1959; A V des Bln. Sen. f. Justiz v. 15.1.1959, Bln. A B l . 1959, S. 140; Bek. des RP J M v. 13. 2.1959, RP JB1. 1959, S. 34. 58. Vereinbarung über den Erlaß bundeseinheitlicher Verwaltungsvorschriften über die Strafverfolgungsstatistik (Kriminalstatistik) aus dem Jahre 1959 zwischen den Justizverwaltungen der Länder sowie dem BMJ. Nicht veröff. Bezugnahme i n Bek. des B S t M d J v. 22.12.1959, Bayer. JMB1. 1959, S. 221.

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Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen

59. Vereinbarung über den Erlaß einer einheitlichen Anordnung f ü r den Hechtshilfeverkehr m i t dem Ausland auf dem Gebiet der Arbeitsgerichtsbarkeit aus dem Jahre 1959 zwischen den obersten Arbeitsbehörden der Länder, den Landesjustizverwaltungen, dem B M A u n d dem BMJ. Nicht veröff. Bezugnahme i n Bek. des B S t M d J v. 10. 8.1960, Bayer. JB1. 1960, S. 109; Gem. A O der Bln. Senatoren f. A r b e i t u n d Sozialwesen u n d Justiz v. 29.1.1960, Bln. A B l . 1960, S. 199; Gem. A O der SL Minister f. Arb. und Sozialwesen und Justiz v. 31.12.1959, SL JB1.1960, S. 31. 60. Vereinbarung über den Erlaß von Bestimmungen über die Bewilligung von Reiseentschädigungen an mittellose Parteien u n d Vorschußzahlungen an Zeugen u n d Sachverständige i n Verfahren vor Gerichten i n Arbeitssachen v. 20./21. 1. 1961 zwischen dem B M A S und den obersten Arbeitsbehörden der Länder sowie den Landesjustizverwaltungen. (Die Vereinbarung trat am 1. 4.1961 i n K r a f t . Gleichzeitig wurden je einzeln i n den Ländern Ausführungsbestimmungen zu der Vereinbarung erlassen.) Veröff. durch A V der B W J M v. 1. 3.1961, Die Justiz 1961, S. 71; Bek. des B S t M d J v. 1. 3.1961, Bayer. JB1. 1961, S. 29; Bek. des B S t M f A u s F v. 1. 3. 1961, A B l . des B S t M f A u s F 1961, A 100; Gem. A V des Bln. Senators f ü r A r beit und Sozialwesen u n d des Sen. f. Justiz v. 2. 3.1961, Bln. A B l . 1961, S. 329; RdErl. des Hs M d J v. 7. 4.1961, Hs JMB1. 1961, S. 51; Gem. Bek. des NS SozM u n d des NS J M v. 23. 3.1961, NS MB1. 1961, S. 505; Bek. des NS J M v. 24. 5.1961, NS Rpfl. 1961, S. 119; A V des N R W J M v. 1. 3.1961, N R W JMB1.1961, S. 70; RdErl. des RP SozMin. v. 1. 3. 1961, RP MB1. 1961, Sp. 415, u n d A V des RP J M v. 1. 3.1961, RP JB1. 1961, S. 32; Erl. des SL Min. f. A r beit u n d Sozialwesen v. 2. 3.1961, SL A B l . 1961, S. 134; L V des SL J M v. 7. 3.1961, S L JB1. 1961, S. 66; Bek. des S H M f A S u V t v. 15. 2.1961, S H A B l . 1961, S. 95. 61. Vereinbarung über die Auslegung von Vorschriften der Strafregisterverordnung (§ 9 Nr. 1; §§ 39 bis 42) v. 15. 12.1960 (mit W i r k u n g v. 1.1.1961) zwischen dem B M J und den Landesjustizverwaltungen. Veröff. durch A V des B M J v. 15. 12.1960, BAnz. Nr. 243 v. 16. 12.1960; A V des B W J M v. 15.12.1960, Die Justiz 1961, S. 2; Bek. des B S t M d J v. 15.12.1960, Bayer. JMB1. 1960, S. 168; A V des Bln. Sen. f. Justiz v. 15.12. 1960, Bln. A B l . 1960, S. 1242; RdErl. des Hs J M v. 15.12.1960, Hs JMB1. 1961, S. 13; A V des NS J M v. 15.12.1960, NS Rpfl. 1961, S. 7; L V des SL J M v. 15. 12. 1960, SL JB1. 1961, S. 18. 62. Vereinbarung über den Erlaß bundeseinheitlicher Vorschriften über Strafregisterangelegenheiten i n Sonderfällen aus dem Jahre 1960 zwischen den Justizverwaltungen der Länder und des Bundes.

Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen Nicht veröff. Bezugnahme: Bek. des B S t M d J v. 15.6.1960, Bayer. JMB1. 1960, S. 84. 63. Vereinbarung über polizeiliche Ermittlungskosten der Bahnpolizei und des Fahndungsdienstes der Deutschen Bundesbahn aus dem Jahre 1960. Für Berlin vgl. A V des Sen. f. Justiz v. 20.1. 1961, Bln. A B l . 1961, S. 138. 64. Vereinbarung über die M i t t e i l u n g von Nebenstrafen, Nebenfolgen u n d Maßregeln der Sicherung u n d Besserung, auf die neben der Anordnung von Erziehungsmaßregeln u n d Zuchtmitteln erkannt worden ist, aus dem Jahre 1961 (in K r a f t gesetzt m i t W i r k u n g v. 1. 2.1962) zwischen den Landesjustizverwaltungen und dem BMJ. Nicht veröff. Bezugnahme und Veröff. der Richtlinien i n Bek. des B M J v. 20.1.1962, BAnz. Nr. 15 v. 23.1.1962; A V des B W J M v. 20.1.1962, Die Justiz 1962, S. 40; Bek. des B S t M d J v. 20.1.1962, Bayer. JMB1. 1962, S. 4; A V des Bln. Sen. f. Justiz v. 20.1.1962, Bln. A B l . 1962, S. 68; RdErl. des Hs M d J v. 11. 1. 1962, Hs JMB1. 1962, S. 16; A V des NS M d J v. 20. 1. 1962, NS Rpfl. 1962, S. 29; A V des N R W J M v. 20.1. 1962, N R W JMB1. 1962, S. 26; A V des RP J M v. 20.1.1962, RP JB1. 1962, S. 13; L V des SL J M v. 27.12. 1961, SL JB1. 1962, S. 18. 65. Vereinbarung einer bundeseinheitlichen Neufassung des Generalaktenplans (Anweisung für die Verwaltung des Schriftguts i n Justizverwaltungsangelegenheiten — Generalaktenverfügung — v. 4.12.1952) u n d des Verzeichnisses der außerdeutschen Länder (Anlage zum Generalaktenplan) aus dem Jahre 1963 (für den Bereich der Bundes justiz ver w a l t u n g m i t W i r kung v. 1. 7.1963 i n K r a f t gesetzt) zwischen den Justizverwaltungen der Länder und dem BMJ. Nicht veröff. Bezugnahme i n Bek. des B M J v. 27. 6.1963, BAnz. Nr. 118 v. 2. 7.1963. 66. Vereinbarung über Änderungen und Ergänzungen des Generalaktenplans (§ 2 der Anweisung für die V e r w a l t u n g des Schriftguts i n Justizverwaltungsangelegenheiten — Generalaktenverfügung — v o m 4. Dezember 1952) und des Verzeichnisses der außerdeutschen Länder (Anlage zum Generalaktenplan) aus dem Jahre 1965 zwischen dem B M J und den Landesjustizverwaltungen. Nicht veröff. Hinweis i n A V des B W J M v. 1. 6. 1965, Die Justiz 1965, S. 189 (in K r a f t ab 1. 7.1965). 67. Vereinbarung einer Änderung der Anordnung über die gerichtliche E r ziehungskartei aus dem Jahre 1965 zwischen den Landes justiz Verwaltungen und dem BMJ. Nicht veröff. Veröff. der Änderungsbestimmungen u n d gesonderte I n kraftsetzung i n A V des B M J v. 1. 6. 1965, BAnz. Nr. 112 v. 22. 6. 1965, S. 2:

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Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen RdErl. des Hs M d J v. 1. 6.1965, Hs JMB1. 1965, S. 276; A V des RP J M v. 1. 6.1965, RP M i n B l . 1965, Sp. 671, RP JB1. 1965, S. 107; Bek. des B S t M J v. 1. 6.1965, Bay JMB1. 1965, S. 64; A V des N R W J M v. 1. 6.1965, JMB1. N R W 1965, S. 133; A V des NS M d J v. 1. 6.1965, NS Rpfl. 1965, S. 125; A V des B W J M v. 1. 6.1965, Die Justiz 1965, S. 162.

68. Verwaltungsabkommen über den Ausgleich von Kosten i n Verfahren vor den Gerichten für Arbeitssachen u n d den ordentlichen Gerichten v. 15.11.1966 zwischen dem B u n d u n d den Ländern. Veröff. (mit Abdruck der Kostenbestimmungen) durch Gem. RdErl. der N R W J M u. MfArbuSoz v. 15.12.1966, N R W JMB1. 1966, S. 6; Gem. Bek. des SH J M u. SH M f A S V v. 15.12.1966, SH A B l . 1967, S. 11. 69. Vereinbarung über die Neufassung der Richtlinien f ü r das Strafverfahren aus dem Jahre 1966 zwischen dem B M J u n d den Landes justiz Verwaltungen. Nicht veröff. Bezugnahme u n d Veröff. der Bestimmungen i m RdErl. des Hs M d J v. 1.12.1966, Hs JMB1. 1966, S. 341 (in K r a f t ab 1.1.1967) (die Bundesbeteiligung ist nicht k l a r ; i n der A V des RP J M v. 1.12.1966, RP M i n B l . 1966, Sp. 1561, heißt es n u r : „Die Landesjustizverwaltungen haben vereinbart").

I X . Verwaltungsverfahren 70. Absprache über das Verfahren beim Abschluß völkerrechtlicher Verträge auf Gebieten, auf welchem dem B u n d durch das GG eine ausdrückliche Kompetenz nicht zugewiesen ist („Lindauer Abkommen"), v. 23./25. 10./14. 11. 1957 zwischen dem B u n d u n d den Ländern. Nicht veröff. (Abgedruckt i n Maunz-Dürig,

RdNr. 45 zu A r t . 32, S. 18 f.).

71. Vereinbarung von „Bestimmungen über die Aufbewahrung von Akten, Listen u n d sonstigem Schriftgut bei den Oberfinanzdirektionen u n d den ihnen nachgeordneten Behörden" u n d des Erlasses dieser Bestimmungen aus dem Jahre 1961 zwischen dem Bundesfinanzminister, dem Bundesschatzminister, den F i nanzministern(-senatoren) der Länder, dem Bundesrechnungshof, dem Bundesarchiv u n d den Landesrechnungshöfen. Nicht veröff. Bezugnahme, Inkraftsetzung u n d Veröff der Bestimmungen i n Erl. des B M F v. 8.5.1962, M i n B I F i n 1962, S. 266; Bek. des B S t M d F v. 29.10.1962, Bayer. FMB1. 1962, S. 1789 (zugleich Veröff. von zusätzlichen Anordnungen des BStMdF). X . Kriegsgräber 72. Protokoll über die Absprachen über die Betreuung Jüdischer Friedhöfe zwischen B u n d u n d Ländern.

Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen Zustimmungsbeschluß des Hamburger Senats v. 17. 9.1957. Nicht veröff. (zit. nach Hans Schneider, V V D S t R L , Nr. 313). X I . Flüchtlingswesen 73. Vereinbarung über die Notaufnahme u n d Verteilung von Flüchtlingen aus der sowjetisch besetzten Zone v. 17./18. 9.1953 zwischen den f ü r das Flüchtlingswesen zuständigen obersten Landesbehörden u n d dem Bundesminister für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsbeschädigte. Nicht veröff. (zit. nach Hans Schneider, V V D S t R L , Nr. 206). (Neugefaßt durch Vereinbarung v. 6. 4.1960.) 74. Vereinbarung über die Entlastung Berlins von dort nicht aufgenommenen Zuwanderern v. 23./24. 9.1954 zwischen den f ü r das Flüchtlingswesen zuständigen obersten Landesbehörden u n d dem Bundesminister für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsbeschädigte. Nicht veröff. (zit. nach Hans Schneider, V V D S t R L , Nr. 207). 75. Vereinbarung über die Einbeziehung von Aussiedlern m i t Heimkehrereigenschaft i n die Verteilung v. 24./25. 5.1956 u n d v. 4. 5.1960 zwischen den f ü r das Flüchtlingswesen zuständigen obersten Landesbehörden und dem Bundesminister für Vertriebene, Flüchtlinge u n d Kriegsbeschädigte. Nicht veröff. (zit. nach Hans Schneider, V V D S t R L , Nr. 208). 76. Vereinbarung über die Rückkehrer aus der sowjetisch besetzten Zone v. 17./18.10. 1957 zwischen den f ü r das Flüchtlingswesen zuständigen obersten Landesbehörden und dem Bundesminister für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsbeschädigte. Nicht veröff. (zit. nach Hans Schneider, V V D S t R L , Nr. 211). 77. Vereinbarung von Richtlinien über die Umschreibung von Not auf nahmebescheiden aus dem Jahre 1957 zwischen den f ü r das Flüchtlingswesen zuständigen obersten Landesbehörden und dem Bundesminister für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsbeschädigte. Bezugnahme u n d Veröff. der Richtlinien i n Bayer. MAB1. 1957, S. 734, und Bayer. AMB1.1957, S. A 253. 78. Vereinbarung von Richtlinien für die Verteilung der Zuwanderer aus der sowjetisch besetzten Zone Deutschlands u n d dem sowjetisch besetzten Sektor von Berlin, der Aussiedler u n d Vertriebenen aus dem freien Aus-

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Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen land (Verteilungsrichtlinien) v. 25. 3.1958 zwischen den für das Flüchtlingswesen zuständigen obersten Landesbehörden u n d dem Bundesminister für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsbeschädigte. Nicht veröff. (zit. nach Hans Schneider, V V D S t R L , Nr. 213). (Neugefaßt i n den Verteilungsrichtlinien v. 6. 4.1960.)

79. Vereinbarung über die Einbeziehung von Zuwanderern aus der sowjetisch besetzten Zone, die nach A r t . 11 GG eine Aufenthaltserlaubnis erhalten haben, i n die Verteilung v. 27. 2.1958 u n d v. 20. 6.1958 zwischen den für das Flüchtlingswesen zuständigen obersten Landesbehörden u n d dem Bundesminister für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsbeschädigte. Nicht veröff. (zit. nach Hans Schneider, V V D S t R L , Nr. 214). 80. Vereinbarung über die Einbeziehung von nicht anerkannten Vertriebenen i n das Verteilungsverfahren v. 19./20. 6. 1958 zwischen den für das Flüchtlingswesen zuständigen obersten Landesbehörden u n d dem Bundesminister für Vertriebene, Flüchtlinge u n d Kriegsbeschädigte. Nicht veröff. (zit. nach Hans Schneider, V V D S t R L , Nr. 215). 81. bis 88. (entfallen). 89. Vereinbarung über die Errichtung einer Zentralstelle zur Verteilung von Abiturienten u n d Studenten aus der sowjetisch besetzten Zone v. 19./20. 6. 1958 zwischen den für das Flüchtlingswesen zuständigen obersten Landesbehörden u n d dem Bundesminister für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsbeschädigte. Nicht veröff. (zit. nach Hans Schneider, V V D S t R L , Nr. 218). 90. Vereinbarung über die Erstattung von Rückstaukosten f ü r Zuwanderer u n d Aussiedler i n den Bundesnotaufnahme- u n d Grenzdurchgangslagern m i t Geltung ab 1. 4.1958 v. 29./30.10. 1958 zwischen den für das Flüchtlingswesen zuständigen obersten Landesbehörden u n d dem Bundesminister für Vertriebene, Flüchtlinge u n d Kriegsbeschädigte. Nicht veröff. (zit. nach Hans Schneider, V V D S t R L , Nr. 217). 91. Vereinbarung über die quotenmäßige Verteilung der Sozialfälle bei den Flüchtlingen und Aussiedlern auf die Länder v. 11./12. 2.1960 zwischen den f ü r das Flüchtlingswesen zuständigen obersten Landesbehörden u n d dem Bundesminister für Vertriebene, Flüchtlinge u n d Kriegsbeschädigte. Nicht veröff. (zit. nach Hans Schneider, V V D S t R L , Nr. 220).

Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen 92. Vereinbarung über die Einbeziehung von alleinstehenden Personen bis zum vollendeten 24. Lebensjahr i n den Personenkreis der Zuwanderer aus der sowjetisch besetzten Zone, zu deren Wohnraumversorgung der B u n d finanziell beiträgt, v. 2./3. 6.1960 zwischen den f ü r das Flüchtlingswesen zuständigen obersten Landesbehörden u n d dem Bundesminister für Vertriebene, Flüchtlinge u n d Kriegsbeschädigte. Nicht veröff. (zit. nach Hans Schneider, W D S t R L , Nr. 222). 93. Vereinbarung über die Einbeziehung von Deutschen, die i n der sowjetisch besetzten Zone beheimatet sind u n d aus dem freien Ausland i n die B u n desrepublik kommen, i n die Verteilung v. 2./3. 7.1960 zwischen den f ü r das Flüchtlingswesen zuständigen obersten Landesbehörden u n d dem Bundesminister für Vertriebene, Flüchtlinge u n d Kriegsbeschädigte. Nicht veröff. (zit. nach Hans Schneider, W D S t R L , Nr. 223). 94. Vereinbarung der Richtlinien für die Verteilung der Zuwanderer aus der sowjetisch besetzten Zone Deutschlands u n d dem sowjetisch besetzten Sektor von Berlin, der Aussiedler und Vertriebenen aus dem freien Ausland (in K r a f t getreten am 6. 4.1960) zwischen den für das Flüchtlingswesen zuständigen obersten Landesbehörden u n d dem Bundesminister für Vertriebene, Flüchtlinge u n d Kriegsbeschädigte. Nicht veröff. (zit. nach Hans Schneider, W D S t R L , Nr. 221). 95. Vereinbarung von Richtlinien für die Erfassung von Abiturienten u n d Studenten aus der sowjetisch besetzten Zone u n d dem sowjetisch besetzten Sektor von Berlin, die eine Aufenthaltserlaubnis nach dem Notaufnahmegesetz erhalten haben, u n d für ihre Verteilung auf die Länder (in K r a f t getreten am 19. 8.1960) zwischen den für das Flüchtlingswesen zuständigen obersten Landesbehörden u n d dem Bundesminister für Vertriebene, Flüchtlinge u n d Kriegsbeschädigte. Nicht veröff. (zit. nach Hans Schneider, W D S t R L , Nr. 224). 96. Verwaltungsvereinbarung über die Gewährung von Beihilfen an Deutsche aus der Sowjetzone oder aus dem Sowjetsektor von Berlin, die nicht oder noch nicht als Sowjetzonenflüchtlinge nach § 3 des B V F G anerkannt sind, zur Beschaffung von Möbeln und sonstigem Hausrat (Einrichtungshilfe) v. 23. 6.1961 (bis 31.12. 1962 befristet) zwischen der BReg. und den LRegen. Nicht veröff. Bezugnahme i n Bek. des B S t M f A u s F v. 10. 8.1961, MAB1. 1961, S. 574, u n d A B l . des B S t M f A u s F 1961, A 282; Erl. des B W I n n e n m i n i steriums v. 31. 7. 1961, B W GABI. 1961, S. 522.

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Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen

97. Vereinbarung von einheitlichen Richtlinien über die Gewährung von Beihilfen an Deutsche aus der Sowjetzone oder aus dem Sowjetsektor von B e r l i n zur Beschaffung von Möbeln u n d sonstigem Hausrat (Richtlinien zur Einrichtungshilfe — REH) und der Anwendung und Durchführung dieser Richtlinien v. 23. 6.1961 zwischen der BReg. u n d den LRegen. Nicht veröff. Bezugnahme u n d Abdruck der Richtlinien i n Bek. des B M V t v. 23. 6.1961, BAnz. Nr. 126 v. 5. 7.1961; Bek. des B M V t , GMB1.1961, S. 422; Bek. des BStMfAusF, Bayer. StAnz. Nr. 33 v. 18.8.1961, S. 4; Bek. des B S t M f A u s F v. 10. 8.1961, MAB1.1961, S. 574, und AMB1.1961, A 282; RdErl. des N R W M f A u s F v. 7. 8.1961, SMB1. N W Nr. 2432; Bezugnahme Erl. des B W Innenministeriums v. 31. 7.1961, B W GABI. 1961, S. 522. 98. Vereinbarung von einheitlichen Richtlinien für die Gewährung von Beihilfen an Deutsche aus der Sowjetzone oder aus dem Sowjetsektor von B e r l i n zur Beschaffung von Möbeln u n d sonstigem Hausrat (Richtlinien zur Einrichtungshilfe — REH) — Neufassung — V. 27. 3.1962 zwischen der BReg. u n d den LRegen. Nicht veröff. Bezugnahme und Abdruck der Richtlinien i n Bek. des B M V t v. 27. 3.1962, BAnz. Nr. 67 v. 5. 4.1962 u n d GMB1. 1962, S. 123; 2. Bek. des B S t M f A u s F v. 3. 4.1962, Bayer. MAB1. 1962, S. 346; Bek. des B W I n n e n ministeriums v. 15.6.1962, B W GABI. 1962, S. 253; Bek. des Bln. Sen. f. A r b e i t u n d Sozialwesen v. 30. 7.1962, Bln. A B l . 1962, S. 905; RdErl. des Hs M d l v. 30.3.1962, Hs StAnz. 1962, S. 463; RdErl. des N R W Arbeits- und Sozialministers v. 12. 4.1962, N R W MB1.1962, S. 818. 99. Vereinbarung von einheitlichen Erläuterungen der Richtlinien zur E i n richtungshilfe (EREH) — Neufassung — aus dem Jahre 1962 zwischen der BReg. und den LRegen. Nicht veröff. Bezugnahme u n d Abdruck der Erläuterungen i n Bek. des B M V t v. 27. 3.1962, GMB1. 1962, S. 123; 2. Bek. des B S t M f A u s F v. 3. 4.1962, MAB1. 1962, 346; Bek. des B W Innenministeriums v. 15. 6.1962, B W GABI. 1962, S. 253; Bek. des Bln. Sen. f. Arbeit u n d Sozialwesen v. 30. 7.1962, Bln. A B l . 1962, S. 905; RdErl. des Hs M d l v. 24. 5.1962, Hs StAnz. 1962, S. 800; RdErl. des N R W Arbeits- und Sozialministers v. 12. 4.1962, N R W MB1. 1962, S. 818. 100. Vereinbarung der Verlängerung der Verwaltungsvereinbarung über die Einführung der Einrichtungshilfe v o m 23. J u n i 1961 aus dem Jahre 1962 (verlängert bis 31.12.1963) zwischen der BReg. und den LRegen. Nicht veröff. Bezugnahme i n Bek. des B M V t v. 18.12.1962, GMB1. 1963, S. 13. 101. Vereinbarung der Verlängerung der Verwaltungsvereinbarung über die Einführung der Einrichtungshilfe vom 23. J u n i 1961

Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen

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aus dem Jahre 1963 (verlängert bis 31.12.1964) zwischen der BReg. u n d den LRegen. Nicht veröff. Bezugnahme i n Bek. des B M V t v. 18.12.1963, GMB1. 1964, S. 14, BAnz. Nr. 239 v. 24.12.1963, S. 2; RdErl. des NS M f V F u K v. 16.1.1964, NS MB1.1964, S. 120. 102. Verwaltungsvereinbarung zur Verlängerung der Verwaltungs Vereinbarung über die Gewährung von Beihilfen an Deutsche aus der Sowjetzone oder aus dem sowjetischen Sektor von B e r l i n zur Beschaffung von Hausrat (Einrichtungshilfe) aus dem Jahre 1964 (verlängert bis 31.12.1965) zwischen dem B M V t u n d den LRegen. Nicht veröff. Bezugnahme i n Bek. des B M V t v. 28.12.1964, GMB1. 1965, S. 21 = BAnz. Nr. 2 v. 6.1.1965; RdErl. des NS M f B f V u F v. 6.1.1965, NS MB1. 1965, S. 84; Bek. des BStMfAusF v. 7.1.1965, Bay Μ Α Β Ι . 1965, S. 15. (Durch das Ges. über Hilfsmaßnahmen f ü r Deutsche aus der sowjetischen Besatzungszone Deutschlands und aus dem sowjetisch besetzten Sektor von B e r l i n v. 15. 7.1965 (BGBl. I S. 612), i n K r a f t m i t 24. 7.1965, hat die Vereinbarung m i t dem 23.7.1965 ihre K r a f t verloren: so Bek. des B S t M f A u s F v. 10. 8.1965, Bay Μ Α Β Ι . 1965, S. 447; Bek. des B M V t v. 2. 8. 1965, GMB1. 1965, S. 227.)

X I I . Entschädigungswesen 103. Vereinbarung über die Durchführung des Abschn. I I des Kriegsgefangenengesetzes durch die Ausgleichsbehörden v. 11.8.1955 zwischen B u n d u n d Ländern. Nicht veröff. (zit. nach Hans Schneider, W D S t R L , Nr. 334). 104. Verwaltungs Vereinbarung über die Führung einer einheitlichen Statistik über Entschädigungen der Verfolgten des Nationalsozialismus nach dem Bundesentschädigungsgesetz v. 11./14. 9.1956 zwischen den Ländern und der BReg. Nicht veröff. (zit. nach Hans Schneider, W D S t R L , Nr. 312).

X I I I . Wirtschaft 105. Vereinbarung einer Übergangsregelung für die Wahrnehmung der Befugnisse aus dem Energiewirtschaftsgesetz („Münchener Abkommen") v. 13. 3./26. 4. 1950 zwischen den Wirtschaftsministern der Ländern und dem B M W i . Nicht veröff. (abgedruckt bei Vogels-Mittelstaedt-Müller,

unter Η I 4 (a)).

106. Vertrag über Pacht von Kernbrennstoffen für den Forschungsreaktor Geesthacht 21 G r a w e r t

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Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen zwischen S H u n d B R D sowie der Gesellschaft für Kernenergieverwertung i n Schiffbau u n d Schiffahrt m.b.H. B e i t r i t t Hamburgs durch Beitrittserklärung v. 30.1.1961. Nicht veröff. (zit. nach Hans Schneider, V V D S t R L , Nr. 324).

X I V . Arbeits- und Sozialwesen (Auf G r u n d des § 3 Abs. 1 des Heimarbeitsgesetzes v. 14. 3.1951, BGBl. I S. 171, wurden zahlreiche Vereinbarungen der obersten Arbeitsbehörden der Länder untereinander i m Einvernehmen m i t dem Bundesarbeitsminister geschlossen. Die folgenden drei Abkommen mögen als Beispiele dienen.) 107. Vereinbarung der obersten Arbeitsbehörden von By, BW, NS, N R W u n d des B M A betr. die Errichtung eines Heimarbeitsausschusses f ü r die Herstellung von Obst- u n d Gemüsekonserven auf Überlandesebene aus dem Jahre 1953. Nicht veröff. Bezugnahme i n Bek. des NS SozMin. v. 30. 7.1953, BAnz. Nr. 155 v. 14. 8.1953. 108. Vereinbarung der obersten Arbeitsbehörden von BW, By, Hs u n d des B M A betr. die Errichtung eines Heimarbeitsausschusses auf Überlandesebene für die Herstellung von Kartonagen u n d Etuis aus dem Jahre 1953. Nicht veröff. Bezugnahme i n Bek. des B W Arbeitsministeriums v. 31. 8. 1953, BAnz. Nr. 176 v. 12. 9.1953. 109. Vereinbarung der obersten Arbeitsbehörden der Länder By, BW, SH u n d des B M A betr. die Errichtung eines Heimarbeitsausschusses auf Überlandesebene f ü r die mechanische Haus- u n d Lohnweberei aus dem Jahre 1954. Nicht veröff. Bezugnahme i n Bek. des BStMfAus v. 21.9.1954, BAnz. Nr. 195 v. 9.10.1954. 110. Verwaltungsvereinbarung über die Gewährung von Beihilfen aus M i t t e l n des Landes N R W für Arbeitnehmer des Steinkohlenbergbaus V. 16. 6./4. 7.1966 zwischen dem L a n d N R W u n d der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung u n d Arbeitslosenversicherung. Veröff. i n N R W MB1.1966, S. 1381.

X V . Kulturwesen a) Wissenschaftliche Forschungseinrichtungen u n d Ausbildungsstätten. 111. Vereinbarung der Errichtung der „Hochschule f ü r Verwaltungswissenschaften Speyer"

Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen

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zwischen den LRegen. von Baden, By, Hs, NS, RP, SH u n d der BReg. Nicht veröff. Bezugnahme RP Ges. v. 30. 8.1950, RP GVB1. 1950, S. 265. 112. Neufassung der Vereinbarung der Errichtung der „Hochschule f ü r V e r waltungswissenschaften Speyer" V. 23. 4./17./19. 5./12. 8./23. 9.1952 zwischen den LRegen. von By, NS, RP, SH sowie der BReg. Nicht veröff. N R W ist dem A b k o m m e n am 2. 7.1953, Brem, am 1.10.1953, B W am 14. 3.1955, Hbg. am 1. 9.1955, Hs am 25.11.1956, SL am 19. 3.1957 u n d Bln. am 9. 5.1961 beigetreten (nach Luther-Gutachten, S. 187 I I u n d Hans Schneider, W D S t R L , Nr. 230). 113. A b k o m m e n über die Übernahme der Physikalisch-Technischen Reichsanstalt, Berlin-Charlottenburg, auf die Bundesrepublik Deutschland und ihre Vereinigung m i t der Physikalisch-Technischen Bundesanstalt i n Braunschweig v. 15. 9./21. 9.1953 zwischen der B R D und dem Lande Berlin. Veröff. i m BAnz. Nr. 188 v. 30. 9.1953; B W MB1.1953, S. 374; durch Bek. des Berliner Sen. f. Finanzen v. 26. 9.1953, Bln. A B l . 1953, S. 859. 114. A b k o m m e n über die Übernahme des Materialprüfungsamtes B e r l i n - D a h lem durch die Bundesrepublik Deutschland V. 5. 6./10. 6.1954 zwischen der B R D und dem Lande Berlin. Veröff. i m BAnz. Nr. 113 v. 16.6.1954; B W MB1. 1954, S. 233; Bln. A B l . 1954, S. 681; vgl. dazu Anordnung des Bln. Sen. f. Volksbildung v. 11.6. 1954, A B l . 1954, S. 681. 115. A b k o m m e n über die Aufgaben u n d Finanzierung der Wasserschutzpolizeischule Hamburg V. 20.12.1954/10. 2./16. 5./12. 7./29. 7./15.10. 1955 zwischen Brem., Hbg., NS, N R W und S H unter B e i t r i t t der BRD. Veröff. i m N R W GVB1. 1956, S. 115. Zustimmungsbeschluß des N R W L T v. 11.1.1956, sowie Bek. v. 5. 3.1956, N R W GVB1.1956, S. 115. 116. Nachtragsvereinbarung zum A b k o m m e n über die Übernahme des Materialprüfungsamtes Berlin-Dahlem durch die Bundesrepublik Deutschland v. 10. 6.1954 v. 1./10.7.1957 zwischen der B R D u n d dem Lande Berlin. Veröff. i m BAnz. Nr. 192 v. 5.10.1957; B W MB1. 1957, S. 482. 117. Absprache über die vorläufige Finanzierung der Errichtung des „ D e u t schen Synchrotrons (DESY)" v. 16.7.1958 zwischen dem B M A u n d der Freien u n d Hansestadt Hbg. Nicht veröff. Bezugnahme i n M i t t . des Senats an die Bürgerschaft H a m burg 1958, M i t t . Nr. 296 v. 11.11.1958 u n d 1959, M i t t . Nr. 167 v. 3.11.1959. 2

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Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen

118. Verwaltungsabkommen betr. die Errichtung einer Bundesanstalt für Bodenforschung v. 17./26. 11.1958 zwischen der B R D u n d dem Lande NS. Veröff. i m BAnz. Nr. 230 v. 29.11.1958; B W MB1.1958, S. 583. Vgl. dazu Erl. d. B M W i v. 26.11.1958, BAnz. Nr. 230 v. 29.11.1958, u n d B W MB1. 1958, S. 583. 119. A b k o m m e n über Aufgaben u n d Finanzierung des Polizei-Instituts H i l t r u p V. 21.11./6. 12./15./16./21. 12. 1960/15.1./24. 3./29. 6./6./8. 7.1961/17. 4. 1962 zwischen dem L a n d N R W einerseits u n d der BRD u n d den Ländern BW, By, Bln., Brem., Hbg., Hs, NS, RP, SL u n d SH andererseits. Veröff. i m N R W GVB1. 1962, S. 408. Dazu: Zustimmungsbeschluß der B ü r gerschaft Hbg. v. 2. 5.1956 (nicht i m Hbg. GVB1. Vgl. aber StenBer. über die Sitzungen der Bürgerschaft zu Hamburg i m Jahre 1956, 13. Sitzung am 2. 5.1956 — S. 558 —); Zustimmungsbeschluß des N R W L T v. 6. 6.1962: vgl. Bek. des N R W MPräs. v. 19. 6.1962, N R W GVB1.1962, S. 408. 120. Staatsvertrag über die Errichtung und den Betrieb des „Deutschen Elektronen Synchrotrons (DESY)" zwischen der B R D und der Freien u n d Hansestadt Hbg. Dazu: Zustimmungsbeschluß der Hbg. Bürgerschaft v. 25.11.1959 (vgl. StenBer. über die Sitzungen der Bürgerschaft zu Hamburg i m Jahre 1959, 25. Sitzung am 25.11.1959, S. 812). (Vorhergegangen w a r eine entsprechende Übergangsvereinbarung.) 121. Verwaltungsabkommen betr. die Übernahme der Forschungsanstalt für Landwirtschaft i n Braunschweig-Völkenrode durch den B u n d V. 29. 4./28. 6. 1966 zwischen der B R D und dem L a n d NS. Veröff durch Bek. des B M E L F v. 8. 7.1966, BAnz. Nr. 127 v. 13. 7.1966, S. 3; Bek. des NS M f E L u F v. 28. 6.1966, NS MB1. 1966, S. 694. b) Wissenschaftsförderung, Bildungs- u n d Kulturausschüsse 122. Verwaltungs Vereinbarung zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung v. 24. 2.1951 zwischen der BReg. und der Gemeinsamen Konferenz der Kultusminister u n d der Finanzminister der Länder der BRD. Nicht veröff. (Abgedruckt bei Vogels-Mittelstaedt-Müller, unter Ε I V 10 (a)). Die Vereinbarung wurde gegenstandslos durch Zweckerledigung: vgl. Niederschrift der Gem. Konferenz der K u l t u s - u. Finanzminister v. 24. 3.1955 N R W : K u l t M i n . Luchtenberg, N R W L T 3. WP, StenBer. der 67. Stzg. am 6.11.1957, S. 2246. 123. Verwaltungs Vereinbarung über die Gründung eines Ausschusses für Forschungsfinanzierung aus dem Jahre 1951

Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen zwischen der BReg. und der Gemeinsamen Konferenz der Kultusminister u n d Finanzminister der Länder der BRD. Nicht veröff. (zit. nach Heinrich K i p p , DÖV 1957, S. 514). 124. Vereinbarung über die Bildung eines Deutschen Ausschusses für das E r ziehungs- u n d Bildungswesen aus dem Jahre 1952 zwischen dem B M I u n d den Kultusministern der Länder. Nicht veröff. Bezugnahme u n d Abdruck des Vereinbarungstextes i n BT, I. WP 1949, StenBer. der 206. Stzg. am 24. 4.1952, S. 8888 ff., S. 8890. (Vgl. dazu Satzung des Deutschen Ausschusses f ü r das Erziehungs- u n d B i l dungswesen v. 5. 2.1954, der die K u l t M i n K o n f . am 26. 2.1954 zustimmte, Hs A B l . f. ErzVb. 1954, S. 126. Der Ausschuß wurde Ende J u n i 1965 aufgelöst: vgl. B u l l e t i n Nr. 113 v. 2. 7.1965, S. 905.) 125. Verwaltungsabkommen über den Ausbau der Ingenieurschulen durch die Länder u n d die Förderung wissenschaftlicher Einrichtungen durch den Bund v. 5. 9.1957 zwischen der BReg. u n d den LRegen. Veröff i m BAnz. Nr. 200 v. 17.10.1957; GMB1. 1957, S. 554. (Das A b k o m men basiert auf dem Staatsabkommen der Länder der B R D zur Finanzierung wissenschaftlicher Forschungseinrichtungen (Königsteiner Staatsabkommen") v. 30./31. 3.1949, Bln. GVB1. 1951, S. 49; Hs GVB1. 1950, S. 179; RP GVB1. 1951, S. 5; dem Verlängerungsabkommen v. 11. 6. 1953/12. 2. 1954, Brem. GBl. 1955, S. 114; Bln. GVB1. 1954, S. 41; N R W GVB1. 1954, S. 119 und dem Verlängerungsabkommen v. 19. 2.1959, Bln. GVB1. 1960, S. 451; Brem. GBl. 1960, S. 71; N R W GVB1.1960, S. 85.) 126. Verwaltungsabkommen über die Errichtung eines Wissenschaftsrates v. 5. 9.1957 zwischen der BReg. u n d den LRegen. Veröff. i m BAnz. Nr. 200 v. 17.10.1957; GMB1. 1957, S. 553; N R W GVB1. 1958, S. 27. Zustimmungsbeschluß des N R W L T v. 17.12.1957: vgl. Bek. des N R W MPräs. v. 10.1.1958, N R W GVB1.1958, S. 27. 127. Verwaltungsabkommen über die Verlängerung des Verwaltungsabkommens über den Ausbau der Ingenieurschulen durch die Länder u n d die Förderung wissenschaftlicher Einrichtungen durch den B u n d v. 17.11.1958 zwischen der BReg. und den LRegen. Veröff. i m BAnz. Nr. 243 v. 18.12.1958; GMB1. 1958, S. 519, u n d durch Bek. des SH K u l t M i n . v. 15.1.1959 i m SH NB1. Schulw. 1959, S. 18. (Seit dem Haushaltsjahr 1959 wurde das A b k o m m e n nicht mehr verlängert.) 128. Verwaltungsabkommen über die Verlängerung des Verwaltungsabkommens über die Errichtung eines Wissenschaftsrates V. 11. 8V22. 8./29. 8./3. 9./21. 9. 1960 zwischen der BReg. und den LRegen.

326

Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen Veröff. BAnz. Nr. 2 v. 4.1.1961; GMB1. 1961, S. 25; i m N R W GVB1. 1961, S. 225 u n d durch Bek. des N R W MPräs v. 8. 6.1961, N R W GVB1. 1961, S. 225; Bek. des SH K u l t M i n . v. 20.12.1960, SH NB1. K M 1961, S. 22. Z u stimmungsbeschluß des N R W L T v. 16. 5.1961: vgl. Bek. des N R W MPräs. v. 8. 6.1961, N R W GVB1.1961, S. 225.

129. Verwaltungsabkommen über die Verlängerung des Verwaltungsabkommens über die Errichtung eines Wissenschaftsrates v. 20./22./29. 8./17./25. 9./1./11./17./28.10./7./26.11./2.12.1963 zwischen dem B u n d u n d den Ländern. Veröff. i m BAnz. Nr. 7 v. 11.1.1964; GMB1. 1964, S. 22; NS MB1. 1964, S. 94, durch Bek. des NS K u l t M i n . v. 16.1.1964; N R W GVB1. 1964, S. 168, durch Gem. Bek. des N R W MPräs. v. 30. 4.1964, N R W GVB1. S. 167. 130. Verwaltungsabsprache über die Errichtung einer „Vermittlungsstelle f ü r deutsche Wissenschaftler i m Ausland" aus dem Jahre 1962 zwischen dem Auswärtigen A m t u n d den Kultusministern der Länder. Nicht veröff. Bezugnahme u n d Inhaltsangabe i n RdErl. des NS K u l t M i n . V. 20. 8.1962, NS MB1.1962, S. 779. 131. Verwaltungsabkommen zur Förderung von Wissenschaft u n d Forschung v. 4. 6.1964 zwischen B u n d (BReg.) u n d Ländern (LRegen.). Veröff. durch Bek. des BMWissuForsch v. 29. 6.1964, GMB1. S. 315; durch Zustimmungsges. des RP L T v. 21.10.1964, RP GVB1. S. 207; i m N R W MB1.1964 A , S. 874. 132. Schlußprotokoll (zum Verwaltungsabkommen zur Förderung von Wissenschaft u n d Forschung) v. 4. 6.1964 zwischen B u n d (BReg.) u n d Ländern. Veröff. durch Bek. des BMWissuForsch v. 29. 6.1964, GMB1. S. 315; durch Zustimmungsges. des RP L T v. 21.10.1964, RP GVB1. S. 207, 210; i m N R W MB1. 1964 A , S. 875. 133. Abkommen über die Errichtung eines Deutschen Bildungsrates v. 15.7.1965 zwischen der BReg. u n d den Ländern BW, By, Bln., Brem., Hbg., Hs, NS, NRW, RP, SL u n d SH. Veröff. durch Bek. des N R W MPräs. v. 22. 2.1966, N R W GVB1. 1966, S. 74; Abdruck i m B u l l e t i n Nr. 122 v. 16. 7.1965, S. 982 (der N R W L T stimmte dem A b k o m m e n am 24.1.1966 zu: vgl. Bek. des N R W MPräs. v. 22. 2.1966, GVB1. S. 74). 134. Konsortialvertrag über die Finanzierung des Kernforschungszentrums Karlsruhe o. J. zwischen dem B u n d u n d BW.

Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen Nicht veröff. Hinweis i m B u l l e t i n Nr. 19 v. 11. 2.1966, S. 142 ( B M Stoltenberg). X V I . Vermessungs- und Bauwesen 135. Verwaltungs Vereinbarung für die einheitliche Regelung des Verfahrens der allgemeinen Zulassung neuer Baustoffe und Bauarten i m Bereich der Bundesrepublik Deutschland u n d des Landes B e r l i n („Bopparder Vereinbarung") V. 23. 2./3./6./7./9./13./18./29. 3./12./16./23. 4./5./6. 6. 1951 zwischen den zuständigen Ministern bzw. Senatoren der Länder unter B e i t r i t t des BMWo. Veröff. i m RP GVB1. 1951, S. 173; auszugsweise veröff. durch Bek. des B M W o v. 15. 8.1951, GMB1. 1951, S. 197. Zustimmungsbeschluß des RP L T v. 1. 8.1951, RP GVB1. 1951, S. 173 u n d RdVfg. des RP M i n . f. Finanzen u n d Wiederaufbau v. 12. 7.1951, RP MB1. 1951, Sp. 596; vgl. ferner RdErl. des N R W M i n . f. Wiederaufbau v. 28.6.1951, N R W MB1. 1951, Sp. 813; Bek. des B W I M v. 8. 3.1955, B W GABI. 1955, S. 177; Entschl. des B S t M d l v. 5. 9.1951, Bayer. MAB1. 1951, S. 432 = Bay BS V I I, S. 193; Erl. des SH Min. f. Arbeit, Soziales u n d Vertriebene v. 2. 8.1951, S H A B l . 1951, S. 363. RdErl. des Hs M d l v. 13. 7.1951, Hs StAnz. 1951, S. 445; SL V O v. 2. 2.1959, SL A B l . 1959, S. 479. 136. Verwaltungsabkommen über Maßnahmen auf dem Gebiete des a m t lichen Landkartenwesens V. 27. 8. 1952 zwischen der BReg. und den LRegen. (Das L a n d B e r l i n ist dem A b k o m m e n nachträglich beigetreten.) Veröff. i m GMB1. 1952, S. 281 durch Bek. des B M I v. 4.10.1952 (Geltung bis 31. 3.1954). 137. Vereinbarung über die Errichtung einer gemeinsamen Kommission für die Ausarbeitung eines Bundesbaugesetzes v. 3.11.1952 zwischen den für das Bau-, Wohnungs- u n d Siedlungswesen zuständigen Ministerien der Länder u n d dem BMWo. Nicht veröff. (zit. nach Hans Schneider, W D S t R L , Nr. 167). Erledigt durch Fertigstellung des BBauG v. 23. 6.1960 (BGBl. I S. 314). 138. Verwaltungsabkommen über die Erledigung von Bauaufgaben des Bundes V. 7./29. 7.1953 zwischen der B R D und dem L a n d NRW. Nicht veröff. (Abgedruckt bei Vogels-Mittelstaedt-Müller,

unter A I I I 68.)

139. Verwaltungsabkommen über die Erledigung von Bauaufgaben i m A u f trage des Bundes v. 15. 3./8. 4. 1954 zwischen der B R D und Hbg.

328

Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen Nicht veröff. Bezugnahme i n Bek. des B M I v. 22. 7.1963, GMB1. 1963, S. 270.

140. Verlängerungsabkommen zum Verwaltungsabkommen über Maßnahmen auf dem Gebiet des amtlichen Landkartenwesens aus dem Jahre 1954 zwischen der BReg. u n d den LRegen. Nicht veröff. Bezugnahme i n Bek. des B M I v. 26. 5.1954, GMB1.1954, S. 274. (Geltung bis 31. 3.1957.) 141. Vereinbarung über die Bildung einer gemeinsamen Musterbauordnungskommission („Bad Dürkheimer Vereinbarung") v. 21.1.1955 zwischen den Vertretern der für das Bau-, Wohnungs- u n d Siedlungswesen zuständigen Ministerien (Senate) der Länder u n d dem BMWo. Nicht veröff. (zit. nach Hans Schneider, V V D S t R L , Nr. 170). (Die K o m m i s sion hat am 30.10.1959 eine Musterbauordnung verabschiedet.) 142. Verwaltungsabkommen über Maßnahmen auf dem Gebiet des amtlichen Landkartenwesens v. 31. 3.1957 zwischen der BReg. und den LRegen. Veröff. durch Bek. des B M I v. 5. 8.1957 i n GMB1.1957, S. 391. (Hierdurch wurde das A b k o m m e n v. 27. 8.1952 ersetzt.) Das A b k . wurde von Seiten Bayerns zum 31. 3.1961 gekündigt (zit. nach Hans Schneider, V V D S t R L , Nr. 173). 143. Verwaltungsabkommen über die Zusammenarbeit auf dem Gebiete der Raumordnung v. 16.12.1957 zwischen der B R D und den Ländern. Veröff. i m BAnz. Nr. 25 v. 6. 2.1958; durch Bek. des B M I v. 18.1.1958, GMB1. 1958, S. 54; durch Bek. des B M I v. 18. 2. 1958, V k B l . 1958, S. 435 (vgl. auch Bek. des Β M V v. 18. 6.1958, V k B l . 1958, S. 435); Bek. des Hs M d l v. 10. 4.1958, Hs StAnz. 1958, S. 480. 144. Vereinbarung über die Durchführung von Bauaufgaben i m Auftrage des Bundes V. 26. 11./19. 12. 1957 zwischen dem B M F und dem Lande Hs. Nicht veröff. Bezugnahme i n Bek. des B M I v. 5. 3.1958, GMB1. 1958, S. 142. (Mit den übrigen Ländern sollen ähnliche A b k o m m e n getroffen worden sein.) 145. Abkommen über die Herstellung neuer topographischer K a r t e n 1:50 000 einschließlich der militärischen Ausgabe v. 17. 12. 1957/31. 1. 1958 zwischen der B R D und dem L a n d NRW.

Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen Veröff. i m N R W GVB1. 1958, S. 104, durch Bek. des N R W MPräs v. 24. 3. 1958; dazu Zustimmungsbeschluß des N R W L T v. 14.3.1958: vgl. Bek des N R W MPräs., N R W GVB1.1958, S. 104. 146. Verwaltungs Vereinbarung zur Änderung u n d Ergänzung der V e r w a l tungsvereinbarung für die einheitliche Regelung des Verfahrens der allgemeinen Zulassung neuer Baustoffe u n d Bauarten i m Bereich der Bundesrepublik Deutschland u n d des Landes B e r l i n („Bopparder Vereinbarung") v. 24V27./29. 11./1./12./17./22./23. 12. 1958 zwischen den zuständigen Ministern bzw. Senatoren der Länder unter B e i t r i t t der BMWo. Veröff durch SL V O v. 2. 2.1959, SL A B l . 1959, S. 482; RdVfg. des RP Min. f. Finanzwesen u n d Wiederaufbau v. 24. 4.1959, RP MB1. 1959, Sp. 829. 147. Verwaltungsvereinbarung über die Verlängerung der Geltungsdauer des zwischen B u n d u n d Ländern abgeschlossenen Verwaltungsabkommens über die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Raumordnung vom 16. Dezember 1957, v. 15.12. 1961 zwischen dem B u n d und den Ländern. Veröff. durch Bek. des Hs M d l v. 2. 5.1962, Hs StAnz. 1962, S. 635. 148. A b k o m m e n über Maßnahmen auf dem Gebiet des amtlichen Landkartenwesens v. 27./31. 3. 1963 zwischen der BRD u n d den Ländern BW, Bln., Brem., Hbg., Hs, NS, NRW, RP, SL und SH. Veröff. durch Bek. des B M I v. 20.12.1963, GMB1. 1964, S. 12; Bek. des NS M d l v. 17.1.1964, NS MB1. 1964, S. 122. (Das Abkommen ersetzt das A b kommen v. 31. 3.1957.) 149. Verwaltungsabkommen über die Koordinierung von Hochbaumaßnahmen i m Lande N R W v. 29. 4. 1965 zwischen der B R D u n d NRW. Veröff. i m N R W MB1. 1965, S. 568 = SMB1. N R W 233; Hinweis i m BAnz. Nr. 82 v. 4. 5.1965, S. 6 (ähnliche A b k o m m e n sind auch m i t den übrigen Ländern geplant: vgl. B u l l e t i n v. 9. 3.1966, S. 258). X V I I . Luftverkehrs- und Schiffahrtswesen, Wasserstraßenverwaltung 150. A b k o m m e n über die Fertigstellung der Mittelweserkanalisierung v. 14. 8.1952 zwischen der BReg., den LRegen. von Brem., NS und N R W sowie der Stadt Minden. Veröff. i n Brem, durch Bek. des Senats v. 1. 6.1954, Brem. GVB1. 1954, S. 60; dazu Zustimmungsbeschluß der Brem. Bürgerschaft v. 26. 5.1954 lt. Bek. v. 1. 6.1954; i n N R W veröff. als Anlage zur Bek. v. 8.1.1959, N R W GVB1. 1959, S. 5, u n d als Anlage zum „Ergänzungsvertrag" durch Bek. des N R W MPräs. v. 9. 6. 1961, N R W GVB1.1961, S. 226.

330

Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen

151. Verwaltungsvereinbarung über die Wahrnehmung von Landesaufgaben i m Küstengebiet innerhalb des Landes Niedersachsen v. 1.7./17.11.1952 zwischen der B R D u n d dem Lande NS. Veröff. i m NS MB1.1953, S. 27. 152. Vereinbarung über die Abgrenzung der Verwaltungsbefugnisse auf dem Gebiet der zivilen L u f t f a h r t v. 31.12.1952 zwischen B u n d und Ländern. Auszugsweise veröff. durch Bek. des B M V k v. 8.7.1955, V k B l . 1955, 379; Bezugnahme i n Bek. des BStMfVerk. v. 26. 6.1951, Bayer. StAnz. Nr. 26 v. 30. 6.1951. (Gegenstandslos durch I n k r a f t t r e t e n des Gesetzes zur E i n fügung eines Artikels über die Luftverkehrsverwaltung i n das GG v. 2. 6.1961 (BGBl. I S. 65) u n d des Gesetzes über Zuständigkeiten i n der Luftverkehrsverwaltung v. 8. 2.1961 (BGBl. I S. 69)). 153. A b k o m m e n über die Errichtung der Staustufe Geesthacht v. 19.4.1956 zwischen dem B u n d und Hbg. Nicht veröff. B e i t r i t t SH durch A b k o m m e n zwischen SH u n d Hbg. v. 22.10./19.11.1957 — nicht veröff. — (zit. nach Hans Schneider, V V D S t R L , Nr. 192). 154. Abkommen über die Wahrnehmung von Landesaufgaben an den Bundeswasserstraßen i m Lande N R W v. 29. 9./31.10. 1956 zwischen der B R D u n d dem L a n d NRW. Veröff. durch Bek. des N R W MPräs. v. 29. 7.1957, N R W GVB1. 1957, S. 255. Dazu Zustimmungsbeschluß des N R W L T v. 16. 7.1957: vgl. Bek. des N R W MPräs. v. 29. 7.1957, N R W GVB1.1957, S. 225. (Ähnliche A b k o m m e n sollen auch zwischen dem B M V k und den Ländern Hs, RP u n d SH abgeschlossen worden sein: vgl. L T NRW, 3. WP, Drucks. Bd. 3, Drucks. Nr. 500, Begründung.) 155. Konzessions- und Bauvertrag über die Fertigstellung der Mittelweserkanalisierung v. 28. 2./2./27. 4./1. 6.1957/10./14. 2.1958 zwischen der BRD, Brem., NS u n d N R W sowie der Stadt Minden einerseits u n d der Mittelweser AG. andererseits. Veröff, i n N R W durch Bek. des MPräs. v. 8.1.1959, dazu Zustimmungsbeschluß des N R W L T v. 15.12. 1958, N R W GVB1.1959, S. 5. 156. Verwaltungsvereinbarung über den Hafenlotsdienst i n den stadtbremischen Häfen i n Bremen V. 29. 9./13. 10. 1959 zwischen B M V und dem Senator für Häfen, Schiffahrt und Verkehr der freien Hansestadt Brem, unter Zustimmung der Bundeslotskammer u n d der Lotsenbrüderschaft I (Bremen).

Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen Nicht veröff. Bezugnahme u n d Inhaltsangabe i n Bek. des B M V v. 12.11. 1959, V k B l . 1959, S. 492. 157. Ergänzungsvertrag zum A b k o m m e n zwischen den Regierungen der BRD, der Freien Hansestadt Bremen, der Länder Nds. u n d N R W sowie der Stadt M i n d e n über die Fertigstellung der Mittelweserkanalisierung v. 14. 8.1952/5. 9./3.1071.12.1958/29. 2./27. 7.1960. Veröff. N R W GVB1. 1961, S. 226, durch Bek. d. N R W MPräs. v. 9. 6.1961. Dazu Zustimmungsbeschluß des N R W L T v. 16. 5.1961: vgl. Bek. des N R W MPräs. v. 9. 6.1961, N R W GVB1.1961, S. 226. 158. Vereinbarung über die Planung u n d Durchführung der m i t baumaßnahmen auf dem rechten Weserufer auf bremischem dem Neubau der Bundesautobahn „Südumgehung Bremen" hängenden Hochwasserschutzmaßnahmen an der Weser auf sischem Gebiet durch Niedersachsen V. 29. 9./4.10.1960 zwischen dem Bund, vertreten durch Brem., u n d NS.

den DeichGebiet und zusammenniedersäch-

Nicht veröff. (zit. nach Hans Schneider, W D S t R L , Nr. 200). 159. Verwaltungsvereinbarung über den Hafenlotsdienst i m Hafen Emden V. 14. 2./27. 3.1962 zwischen dem B M V u n d dem NS MPräs. unter Zustimmung der Bundeslotskammer u n d der Lotsenbrüderschaft Emden. Veröff. durch Bek. des NS M f W u V v. 27. 3.1962, NS MB1. 1962, S. 496. Bezugnahme u n d Inhaltsangabe i n Bek. des B M V v. 16. 4.1962, V k B l . 1962, S. 251. 160. Verwaltungsabkommen für den Vollzug des Deutsch-Niederländischen Grenzvertrags V. 26. 7./24. 8.1962 zwischen der B R D u n d den Ländern NS u n d NRW. Veröff. i m N R W MB1. A, S. 1596. 161. Ergänzende Vereinbarung zum Konzession- u n d Bauvertrag v. 10. 9./10.10./30.11.1962/12. 3./10./23. 4.1963 zwischen der BRD, der Freien Hansestadt Brem., den Ländern NS und NRW, der Stadt Minden sowie der Mittelweser AG. i n Hannover. Veröff. durch Bek. des N R W MPräs. v. 1. 8.1963, N R W GVB1. 1963, S. 267. Dazu Zustimmungsbeschluß des N R W L T v. 16. 7.1963, vgl. Bek. des N R W MPräs. v. 1. 8.1963, N R W GVB1.1963, S. 267. 162. Verwaltungsvereinbarung über die Wahrnehmung von Rechten und Pflichten hinsichtlich Unterhaltung, Ausbau u n d fiskalischer Verwaltung der „ A l t e n Süderelbe" durch Hbg. v. 5./18.12.1962 zwischen der B R D u n d Hbg. Nicht veröff. (Abgedruckt i n M i t t . des Senats an die Bürgerschaft Hbg. 1962, M i t t . Nr. 163 v. 9.10.1962, S. 4.) Bezugnahme u. Zustimmungsbe-

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Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen Schluß der Hbg. Bürgerschaft i n StenBer. der Bürgerschaft Hbg., 6. Stzg. am 27. 3.1963, S. 143.

163. Staatsvertrag über den Ubergang der „ A l t e n Süderelbe" auf die Freie u n d Hansestadt Hamburg v. 12./22. 2.1963 zwischen der B R D u n d Hbg. Veröff. i m Hbg. GVB1. 1963, S. 29; Bln. GVB1. 1964, S. 722; BGBl. I I S. 721. Dazu Zustimmungsgesetz der Hbg. Bürgerschaft v. 29. 3.1963, Hbg. GVB1. S. 29; Zustimmungsges. des B T v. 23. 6.1964, BGBl. I I S. 721; Bln. Ubernahmeges. v. 7. 7.1964, Bln. GVB1. S. 722. 164. Verwaltungs Vereinbarung über die Wahrnehmung von Landesaufgaben i m Rheingebiet innerhalb des Landes B W durch die Wasser- u n d Schifffahrtsverwaltung des Bundes v. 21. 6.1965 zwischen der B R D u n d BW. Veröff. durch Bek. des B W M d l v. 21. 6. 1965, B W GABI. 1965, S. 577. 165. Regierungsabkommen über den Ausbau der westdeutschen Küste v. 14.9.1965 zwischen dem B u n d u n d NRW. Nicht veröff. Hinweis i n Bek. des Β M V , BAnz. Nr. 174 v. 16. 9.1965, S. 3. 166. Regierungsabkommen über den Ausbau der Weststrecke des M i t t e l l a n d kanals u n d des Küstenkanals v. 14. 9.1965 zwischen dem Bund, NRW, NS u n d Brem. Nicht veröff. Hinweis i n Bek. des B M V , BAnz. Nr. 174 v. 16. 9.1965, S. 3. 167. Regierungsabkommen über den Bau des Elbe-Seitenkanals u n d den Ausbau der Oststrecke des Mittellandkanals v. 14.9.1965 zwischen dem Bund, NS u n d SH. Nicht veröff. Hinweis i n Bek. des B M V , BAnz. Nr. 174 v. 16. 9.1965, S. 3. 168. Staatsvertrag über den rechtlichen Status der Rhein-Main-Donau-Großschiffahrtsstraße zwischen dem M a i n und Nürnberg v. 25.11.1965/25.7.1966 zwischen der B R D u n d By. Veröff. durch Bek. des Bayer. MPräs. v. 11. 8.1966, B y GVB1. 1966, S. 245 (dazu Zustimmungbeschluß des B y L T v. 22. 6.1966). 169. Vertrag über den Bau des Schlußabschnittes der Rhein-Main-DonauSchiffahrtsstraße zwischen Nürnberg u n d Vilshofen v. 16.9.1966 zwischen dem B u n d u n d By. Nicht veröff. Hinweis i m B u l l e t i n Nr. 122 v. 20. 9.1966, S. 965.

Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen X V I I I . Eisenbahnwesen 170. Verwaltungsabkommen über den Bau u n d Abbruch der Dauerbehelfsbrücke i n Worms v. 26. 4.1950 zwischen RP, Hs und der DBB. Nicht veröff. (zit. nach Hans Schneider, V V D S t R L , Nr. 181). 171. Vereinbarung über die Unterhaltung der Unterbauten der Mainbrücke bei Wertheim v. 10./25. 8./7. 9. 1951 zwischen By, B W und der DBB. Nicht veröff. (zit. nach Hans Schneider, V V D S t R L , Nr. 182). 172. Verwaltungsabkommen über die Durchführung der Aufsicht über die nicht zum Netz der D B B gehörenden Eisenbahnen v. 11./28. 12.1951 zwischen dem L a n d N R W u n d der DBB. Veröff. durch Bek. des N R W M f W u V v. 17.1.1952, N R W MB1. 1962, Sp. 93. 173. Verwaltungsabkommen über die Übertragung von Geschäften der Eisenbahnaufsicht v. 31. 5./25. 6.1954 zwischen dem Lande NS u n d der DBB. Nicht veröff. Bezugnahme und Inhaltsangabe durch Bek. des NS M f W u V V. 14. 8. 1954, NS MB1. 1954, S. 423. 174. Ubereinkommen über die Durchführung der Elektrifizierung von Bundesbahnstrecken i m Lande Rheinland-Pfalz v. 24. 12. 1954/22.1.1955 zwischen dem Lande RP u n d der DBB. Veröff. als Anlage zum Landesgesetz v. 14. 3.1955, RP GVB1. 1955, S. 27; Berichtigung RP GVB1. 1955, S. 69. (Ähnliche Übereinkommen sollen auch zwischen N R W u n d der D B B abgeschlossen worden sein :vgl. L T RP, 2. WP, Drucks. Abtlg. I I , Bd. I V , Drucks. Nr. 997.) 175. Generalabkommen über die Elektrifizierung von Bundesbahnstrecken V. 15.4. 1954/7. 10./2.11.1955 zwischen B W (InnMin. und FinMin.) u. der DBB. Nicht veröff. Hinweis i n B W Ges. über die Elektrifizierung von Bundesbahnstrecken i n B W V. 23. 7.1956 (BW GBl. S. 106). 176. 2. Zusatzabkommen zum Generalabkommen über die Elektrifizierung von Bundesbahnstrecken v. 1./20./29. 3. 1956 zwischen B W (InnMin. u n d FinMin.) u n d der DBB. Nicht veröff. Hinweis i n B W Ges. über die Elektrifizierung von Bundesbahnstrecken i n B W V. 23. 7. 1956 (BW GBl. S. 106).

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Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen

177. Verwaltungsabkommen zur Durchführung der Aufsicht über Eisenbahnen des nichtöffentlichen Verkehrs, die nicht zum Netz der D B B gehören, v. 18. 2./24. 6.1959 zwischen B W u n d der DBB. Veröff. durch Bek. der B W LReg. v. 30. 6.1959, B W GBl. 1959, S. 61. 178. 2. A b k o m m e n über die Weiterführung der Elektrifizierung und den Ausbau von Bundesbahnstrecken V. 23. 9.1959 zwischen B W u n d der DBB. Nicht veröff. Hinweis i n B W Ges. über die Weiterführung der Elektrifizierung u n d den Ausbau von Bundesbahnstrecken i n B W v. 22. 3.1960 (BW GBl. S. 99). 179. Verwaltungsabkommen über die Durchführung der Aufsicht über die nicht zum Netz der D B B gehörenden Eisenbahnen v. 28. l l . / l l . 12.1951 i. d. F. des I. Nachtrags v. 1.1173.12.1965 zwischen dem L a n d N R W u n d der DBB. Veröff. durch Bek. der N R W LReg. v. 20. 5.1966, N R W GVB1. 1966, S. 309. X I X . Finanz- und St euer wesen 180. Verwaltungsabkommen über die Durchführung der Aufgaben auf dem Gebiete der Besatzungslasten v. 16. 3.1950 zwischen der BReg. u n d den LRegen. Veröff. durch M i t t . des B M F v. 19. 4.1950, M i n B I F i n . 1950, S. 202. 181. Vereinbarung über die A r t der Verteilung aller gem. § 14 des Ersten W o h nungsbaugesetzes zu verteilenden Bundesmittel (Düsseldorfer Schlüssel; Düsseldorfer Vereinbarung) V. 23724. 11.1950 zwischen den Ländern unter Zustimmung des BMWo. Nicht veröff. (zit. i n BVerfGE

1, S. 299 ff. (304)).

182. Vereinbarung über die A b w i c k l u n g der Zonenvorschüsse zum Postsparkassendienst v. 27. 5710. 10.1952 zwischen den Ländern der brit. Zone u n d der DBP. Nicht veröff. (zit. nach Luther-Gutachten,

S. 173, Nr. Β 9).

183. Verwaltungsabkommen über die M i t w i r k u n g der Länder bei der Bestätigung der Umstellungsrechnung der Versicherungsunternehmen u n d B a u sparkassen (Mitwirkungsvereinbarung) v. 30.10.1952 zwischen B y u n d dem Bund. (Die Vereinbarung ist gleichlautend auch m i t anderen Ländern abgeschlossen worden, vgl. ζ. B. Nr. 184.) Nicht veröff. (zit. nach Hans Schneider, W D S t R L , Nr. 114).

Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen 184. Verwaltungsabkommen über die M i t w i r k u n g der Länder bei der Bestätigung der Umstellungsrechnungen der Versicherungsunternehmen u n d Bausparkassen (Mitwirkungsvereinbarung) V. 8.11./29.12. 1952 zwischen N R W u n d dem Bund. Nicht veröff. (zit. nach Hans Schneider, V V D S t R L , Nr. 114). 185. A b k o m m e n über die Durchführung von Verwaltungsaufgaben auf dem Gebiet der Verteidigungslasten einschließlich der Besatzungslasten v. 23. 3.1953 zwischen der BReg., den LRegen. u n d dem Kreispräsidenten des Kreises Lindau. Veröff. durch M i t t . des B M F v. 14. 9.1953, M i n B I F i n . 1953, S. 763. (Berlin w i r d von diesem A b k o m m e n nicht berührt, da zwischen B e r l i n u n d der Bundesregierung am 5. 7.1955 ein besonderes A b k o m m e n geschlossen wurde: vgl. Nr. 188.) 186. Vereinbarung von Richtlinien über pauschale Zuschüsse des Bundes zu den laufenden persönlichen u n d sächlichen Aufwendungen der Behörden der Besatzungslastenverwaltung i n den Ländern des Bundesgebiets aus dem Jahre 1953 zwischen dem B M F , den f ü r die Finanzverwaltung zuständigen obersten Landesbehörden u n d dem Kreispräsidenten des Kreises Lindau. Nicht veröff. Bezugnahme u n d Veröff. der Richtlinien i m RdSchr. des B M F v. 3. 3.1954, M i n B I F i n . 1954, S. 164. (Zu Ziff. 7 Abs. 1 des A b k o m mens v. 23. 3.1953: vgl. Nr. 185.) 187. Verwaltungsabkommen über die Zahlung von Ausgleichsbeiträgen beim Betrieb von Spielbanken v. 30.11.1954 zwischen dem B M F u n d den Ländern Bln., Hbg., NRW, RP, der BStReg., dem NS MPräs., den zuständigen Ressortministern von BW, Hs u n d SH. Nicht veröff. (Abgedruckt bei Vogels-Mittelstaedt-Müller unter D I I 16.) 188. Verwaltungsabkommen über die Durchführung von Verwaltungsaufgaben auf dem Gebiet der Besatzungslasten i n B e r l i n v. 5. 7.1955 zwischen der BReg. u n d dem Lande Bln. Veröff. durch M i t t . des B M F v. 1. 8.1955, M i n B I F i n . 1955, S. 562. 189. Vereinbarung über die Erstattung der Kosten f ü r die Durchführung der Bauaufgaben auf dem zivilen Bausektor i m Auftrage des Bundes v. 2.11.1955/12. 5.1956 zwischen dem B M F u n d RP. Nicht veröff. Bezugnahme i n Bek. des B M I v. 15.11.1957, GMB1. 1957, S. 593. 190. Verwaltungsvereinbarung über die Verteilung der Abwicklungskosten des früheren Zentraljustizamtes für die brit. Zone

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Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen v. 24.1.1956 zwischen den Ländern der brit. Zone u n d dem Bund. Nicht veröff. (zit. nach Hans Schneider, W D S t R L , Nr. 129).

191. Vereinbarung über die Erstattung der Kosten für die Durchführung der Bauaufgaben i m Auftrage des Bundes aus dem Jahre 1957 zwischen dem B M F u n d Hbg. Nicht veröff. Bezugnahme i n Bek. des B M F v. 17. 5.1957, GMB1.1957, S. 194. 192. Vereinbarung über die Erstattung der Kosten f ü r die Durchführung der Bauaufgaben auf dem zivilen Bausektor i m Auftrage des Bundes aus dem Jahre 1957 zwischen dem B M F u n d BW. Nicht veröff. Bezugnahme i n Bek. des B M I v. 6. 9.1957, GMB1. 1957, S. 442. 193. Vereinbarung über die Erstattung der Kosten für die Durchführung der Bauaufgaben auf dem militärischen Bausektor i m Auftrage des Bundes aus dem Jahre 1957 zwischen dem B M F und BW. Nicht veröff. Bezugnahme i n Bek. des B M I v. 6. 9.1957, GMB1. 1957, S. 442. 194. Vereinbarung über die Erstattung der Kosten für die Durchführung der Bauaufgaben i m Auftrage des Bundes aus dem Jahre 1957 zwischen dem B M F und RP. Nicht veröff. Bezugnahme i n Bek. des B M I v. 15.11.1957, GMB1. 1957, S.593. 195. Vereinbarung über die Erstattung der Kosten f ü r die Durchführung der Bauaufgaben i m Auftrage des Bundes V. 26.11./19.12.1957 zwischen dem B M F und Hs. Nicht veröff. Bezugnahme i n Bek. des B M I v. 5. 3.1958, GMB1. 1958, S. 142. 196. Vereinbarung über die Einziehung u n d Auszahlung kleiner Beträge i m Verkehr m i t Behörden des Bundes, der Länder u n d Gemeinden (§ 68 Abs. 2 RWB) aus dem Jahre 1962 zwischen dem B M F u n d den Finanzministern (-Senatoren) der Länder. Nicht veröff. Bezugnahme u n d Inhaltsangabe i n Bek. des B M I v. 22. 2. 1962, GMB1. 1962, S. 100; Bek. des B W Finanzministeriums v. 2. 4.1962, B W GABI. 1962, S. 143; A V des B W J M v. 22. 5.1962, Die Justiz 1962, S. 123; RdErl. des M d F v. 11. 4.1962, Hs StAnz. 1962, S. 571; RdErl. des Hs M d J v. 4. 5.1962, Hs JMB1. 1962, S. 57; RdErl. des NS F i n M i n . v. 30. 5.1962, NS MB1. 1962, S. 552. 197. Vereinbarung von Grundsätzen für die Regelung der gegenseitigen M i e t zahlung zwischen B u n d und Ländern

Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen

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aus dem Jahre 1962 zwischen dem Bundesschatzministerium und den Finanzministerien der Länder. Nicht veröff. Bezugnahme u n d Veröff. der Grundsätze i n Entschl. des B S t M d F v. 27. 7.1962 und Entschl. des B S t M f A u s F v. 23. 8.1962, A B l . des B S t M f A u s F 1962, A 265; Entschl. des B S t M d J v. 20.10.1962, MAB1. 1962, S. 605; A V des RP J M v. 18. 6.1962, RP JB1.1962, S. 74. (Der Vereinbarung haben sich angeschlossen sämtliche Länder, das B u n deskanzleramt, die Bundesministerien des Innern, der Verteidigung, der Justiz, der Wirtschaft, für Verkehr, für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, für wissenschaftliche Forschung, für wirtschaftliche Zusammenarbeit, für Gesundheitswesen, das Auswärtige A m t ; es werden nach i h r verfahren die Bundesministerien für Finanzen u n d f ü r das Post- u n d Fernmeldewesen: vgl. Entschl. des B S t M d l v. 30.8.1965, Bayer. MAB1. 1965, S. 434.) 198. Vereinbarung über die Erstattung der Kosten für die Durchführung von Bauaufgaben i m Auftrage des Bundes v. 18. 9./10. 10. 1962 zwischen dem B M F und Hbg. Nicht veröff. Bezugnahme i n Bek. des B M I v. 22. 7.1963, GMB1. 1963, S. 270. 199. Vertrag über die Zahlung eines Beitrages zum Ausgleich des Bundeshaushalts 1962 v. 3./19. 12. 1962 zwischen der BRD u n d dem Lande NRW. Veröff. i m N R W GVB1. 1963, S. 120 durch Bek. des N R W MPräs. v. 20. 2. 1963. Dazu Zustimmungsbeschluß des N R W Landtags v. 5. 2.1963; vgl. Bek. des N R W MPräs. v. 20. 2. 1963, N R W GVB1. 1963, S. 120. 200. Zusatzvereinbarung über die Erstattung der Kosten für die Durchführung von Bauaufgaben i m Auftrage des Bundes v. 18. 6./6. 7.1963 zwischen dem B M F und Hbg. Nicht veröff. Bezugnahme i n Bek. des B M I v. 22. 7.1963, GMB1. 1963, S. 270. 201. Vereinbarung einer Ergänzung der Grundsätze für die Regelung der gegenseitigen Mietzahlungen zwischen B u n d u n d Ländern aus dem Jahre 1966 zwischen dem Bundesschatzministerium und den Finanzministerien der Länder. Veröff. durch A V des RP J M v. 22. 6.1966, RP JB1. S. 128. X X . Polizeiwesen 202. Verwaltungsabkommen über die Errichtung von Bereitschaftspolizeien der Länder 2

Grawert

338

Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen i. d. F. v. 27.10.1950 zwischen der BReg. u n d den Ländern BW, By, Hs, RP u n d SH. Veröff. i m SH GVB1. 1951, S. 106. Vgl. dazu SH Zustimmungsgesetz v. 18. 5.1951, SH GVB1. 1951, S. 105. (Mit den übrigen Ländern schloß der B u n d später Einzelabkommen ab: vgl. z.B. Nr. 203 u n d 215; NS ist dem Abkommen am 16.12.1954 beigetreten: vgl. Vhdlgen. des NS L T , 2. W P 1951, StenBer. Bd. 4, 99. Sitzung am 31. 3.1955, Sp. 6508 [Vizepräs. Meyer-Oldenburg]).

203. Verwaltungsabkommen über die Errichtung einer Bereitschaftspolizei des Landes N R W v. 8. 2.1951 zwischen der BReg. u n d NRW. Nicht veröff. (Abgedruckt z. T. bei Vogels-Mittelstaedt-Müller unter Β I I 2 (a), vollständig i n L T NRW, 2. WP, Drucks. Bd. I, Drucks. Nr. 268.) (Die Geltung des Abkommens ist zweifelhaft, da keine Zustimmung des L T erfolgte, jedoch w i r d danach verfahren. Vgl. das sich nicht auf das Abkommen beziehende N R W Ges. über die Bereitschaftspolizei des L a n des N R W v. 3. 8. 1951, N R W GVB1.1951, S. 105.) 204. Verwaltungsabkommen über die Grundsätze für die Zusammenarbeit zwischen Verfassungsschutz u n d Polizei v. 8.10.1954 zwischen dem B M I und den Innenministern der Ländern. Nicht veröff. (zit. nach Hans Schneider , V V D S t R L , Nr. 305). 205. Vereinbarung über die Ausübung der schiffahrtpolizeilichen Vollzugsaufgaben V. 14. 12. 1954/20. 1.1955 zwischen der BReg. u n d dem Senat der Freien Hansestadt Brem. Veröff. i m Brem. GBl. 1955, S. 59. Dazu Bestätigungsgesetz v. 12. 4.1955, Brem. GBl. 1955, S. 59, u n d Bek. v. 27. 5.1955 über das Inkrafttreten der Vereinbarung, Brem. GBl. 1955, S. 73. 206. Vereinbarung über die Ausübung der schiffahrtpolizeilichen aufgaben V. 14. 12. 1954/20. 5.1955 zwischen der BReg. u n d dem L a n d Hs.

Vollzugs-

Veröff. i m Hs GVB1. 1955, S. 37; vgl. dazu Zustimmungsgesetz v. 23. 7.1955, Hs GVB1. 1955, S. 37, u. Bek. über das Inkrafttreten des Hs MPräs. v. 30. 8.1955, Hs GVB1. 1955, S. 52. 207. Vereinbarung über die Ausübung der schiffahrtpolizeilichen aufgaben V. 14.12. 1954/15. 7.1955 zwischen der BReg. u n d dem Lande SH.

Vollzugs-

Veröff. i m SH GVB1. 1955, S. 137. Dazu Zustimmungsgesetz v. 15. 7.1955, SH GVB1. 1955, S. 137.

Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen

339

208. Vereinbarung über die Ausübung der schiffahrtpolizeilichen Vollzugsaufgaben v. 6./21. 4.1955 zwischen der BReg. und NS. Veröff. durch NS Ges. v. 23.12.1955, NS GVB1. 1955, S. 293, das den Z u stimmungsbeschluß des NS L T enthält. Vgl. dazu Bek. des NS MPräs. v. 30.1.1956, NS GVB1.1956, S. 3, die das Inkrafttreten anzeigt. 209. Vereinbarung über die Ausübung der schiffahrtpolizeilichen aufgaben V. 20. 4./19. 5.1955 zwischen der BReg. und der LReg. von NRW.

Vollzugs-

Veröff. i m N R W MB1.1955, Sp. 1017. 210. Vereinbarung des Erlasses der Hafenordnung (Polizeiverordnung) für die Häfen i n Schleswig-Holstein v. 24. 4.1956 aus dem Jahre 1955 zwischen dem B M V u n d dem SH M f W i u V . Nicht veröff. Hinweis i n der Präambel der VO, BGBl. 1956 I I , S. 451, SH GVB1. 1956, S. 79. 211. Vereinbarung über die Ausübung der schiffahrtpolizeilichen Vollzugsaufgaben v. 14. 12.1954/27. 4. 1956 zwischen der BReg. u n d dem Senat der Freien u n d Hansestadt Hbg. Veröff. durch Hbg. Zustimmungsges. v. 5. 5.1956, Hbg. GVB1. 1956, S. 83; Ratifikation durch Hbg. am 1.6.1956: vgl. Bek. des Senats v. 12.6.1956, Hbg. GVB1.1956, S. 108. 212. Vereinbarung über die Ausübung der schiffahrtpolizeilichen aufgaben V. 14. 12.1954/12. 3.1956 zwischen der BReg. und RP.

Vollzugs-

Veröff. i m RP StAnz. Nr. 14 v. 1. 4.1956, S. 11. 213. Vereinbarung über Aufbau u n d Aufgaben des Deutschen Polizeisportkuratoriums v. 1.12.1952 i. d. F. v. 1. 4.1957 u n d v. 1. 4.1959 zwischen den Innenministern der Ländern und dem B M I . Nicht veröff. F ü r Brem, m i t W i r k u n g v. 1.11.1957 i n K r a f t gesetzt (zit. nach Hans Schneider, W D S t R L , Nr. 99). 214. Vereinbarung über Grundsätze für die Zusammenarbeit zwischen Polizei und Bundeswehr aus dem Jahre 1957 zwischen B u n d u n d Ländern. Nicht veröff. Bezugnahme u n d Veröff. der Grundsätze i n Bek. des B M V t g . v. 14. 8.1957, MB1. des BMVtg. 1957, S. 486. 22·

340

Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen

215. Verwaltungsabkommen über die Errichtung einer Bereitschaftspolizei der Freien Hansestadt Bremen v. 14./27. 4.1951 i. d. F. v. 15./26.1.1959 zwischen der BReg. u n d Brem. Nicht veröff. Bezugnahme i n : Verhandlungen zwischen dem Senate und der Bürgerschaft Brem, v o m Jahre 1952, M i t t . des Senats v. 8. 4.1952, S. 80. 216. Vereinbarung über die Ausübung der schiffahrtpolizeilichen aufgaben V. 31.1./21. 4. 1964 zwischen der BReg. u n d der SL LReg.

Vollzugs-

Veröff. i m RP GVB1. 1966, S. 215. (Die Vereinbarung w i r d ergänzt durch den Staatsvertrag zwischen dem SL u n d dem L a n d RP über die Ausübung schiffahrtpolizeilicher Vollzugsaufgaben auf dem SL T e i l der Bundeswasserstraße „Mosel" v. 3. 5./27. 7.1965, veröff. durch Zustimmungsges. des RP L T v. 4. 8.1966, RP GVB1.1966, S. 215.) 217. Verwaltungsabkommen über die Zusammenarbeit i n Angelegenheiten der Schiffahrts- u n d Hafenpolizei für den Bodensee u n d den Rhein zwischen Konstanz u n d Schaffhausen v. 21.10.1964 zwischen dem B u n d (BReg.), B W (BW LReg.) und B y (BStReg.). Veröff. durch Bek. des B W I n n M i n . v. 9.12.1964, B W GABI. 1965, S. 3.

X X I . Rundfunk- und Fernmeldewesen 218. Vereinbarung über die Durchführung der vorläufigen Langwellensendungen v. 5. 7.1956 zwischen B u n d u n d Ländern und der ARD. (Zwei Verlängerungsabkommen.) Nicht veröff. (zit. nach Hans Schneider, VVDStRL, Nr. 282). Überholt durch das Bundesgesetz über die Errichtung von Rundfunkanstalten des B u n desrechts V. 29.11.1960, BGBl. I, S. 862. 219. Vereinbarung von Richtlinien für die Errichtung u n d Unterhaltung von Fernmeldeanlagen der Deutschen Bundespost i n Forsten des Bundes u n d der Länder aus dem Jahre 1961 (in K r a f t rückwirkend ab 1. 5.1960) zwischen dem Bundesminister für das Post- u n d Fernmeldewesen u n d den Ländern. Nicht veröff. Bezugnahme i n RdErl. des NS Ministers für Ernährung, Landwirtschaft u. Forsten v. 29. 6.1962, NS MB1. 1962, S. 608; Bezugnahme u n d Abdruck der Richtlinien i n Vfg. des Bundesministers für das Postu n d Fernmeldewesen Nr. 16/1962, A B l . des Bundesministers für das Postu n d Fernmeldewesen 1962, S. 24, und Beilage zur Vfg. Nr. 16/1962.

Anhang: Zusammenstellung der Verwaltungsabkommen X X I I . Staatsaufsicht über Berliner öffentlichrechtliche Anstalten 220. Verwaltungsvereinbarung über die Aufsicht über die Deutsche BeamtenVersicherung, öffentlichrechtliche Lebens- u n d Rentenversicherungsanstalt i n Berlin (DBV) v. 19. 7.1951 zwischen der BRD und dem Lande Berlin. Veröff. durch Bek. des B M F v. 6. 9.1951, MB1. d. B M F 1951, S. 350; A B l . Bln. 1951, S. 385. 221. Verwaltungsvereinbarung über die Ausübung der allgemeinen Staatsaufsicht über die Deutsche Beamten-Versicherung, öffentlich-rechtliche Lebens- u n d Rentenversicherungsanstalt, Berlin, v. 6.10./17.11.1953 zwischen der B R D u n d dem Lande Bln. Veröff. i m MB1. d. B M W i 1953, S. 445; Bezugnahme i n Hinweis des B M F i m MB1. d. B M F 1954, S. 64. 222. Verwaltungsvereinbarung über die Ausübung der allgemeinen Staatsaufsicht über den Deutschen Sparkassen- u n d Giroverband Berlin v. 9. 3./19. 3. 1955 zwischen der B R D und dem Lande Bln. Veröff. i m MB1. d. B M W i 1955, S. 171. 223. Verwaltungsvereinbarung über die Ausübung der allgemeinen Staatsaufsicht über die Deutsche Girozentrale — Deutsche Kommunalbank — in Berlin v. 9. 3./19. 3. 1955 zwischen der BRD und dem Lande Bln. Veröff. i m MB1. d. B M W i 1955, S. 171. 224. Verwaltungsvereinbarung zwischen der B R D u n d dem Lande B e r l i n über die Ausübung gewisser Befugnisse gegenüber der Deutschen Verrechnungskasse i n B e r l i n v. 27. l l . / l l . 12. 1956 zwischen der B R D und dem Lande Bln. Veröff. durch Bek. des B M F i m BAnz. Nr. 64 v. 2. 4. 1957.

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i n der Rechtspre-

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Rechtsfigur

des

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averzeichnis (Seitenzahlen i n Normaldruck verweisen auf den Text, Seitenzahlen i n Kursivdruck auf Fußnoten) A A b k o m m e n 36 Abkommensstreitigkeiten 283 ff. — als Bund-Länder-Streit 101 — vor Bundesgerichten 90, 288 ff. — vor Schiedsgerichten 291 ff.; Schiedsverträge 241, 247, 291 Absprache 36 A m t f ü r Bodenforschung (NS) 222, 238 Anerkennung — fremdstaatlicher A k t e 62, 233 f., 272 — von A k t e n anderer Organe 80, 116 Arbeitsgemeinschaft der Länder 156 Aufgabenübertragung s. Zuständigkeitsübertragung Ausschüsse 257, 280 f. — Ausschuß zur gemeinsamen Behandlung von Angelegenheiten schiffahrts- und hafenpolizeilicher A r t 241 f. ; Deutscher, f ü r das E r ziehungs- und Bildungswesen 244, 261; für Forschungsfinanzierung 242; Ländersachverständigenausschuß f ü r die Zulassung neuer Baustoffe u n d Bauarten 245, 256 f., 267 1 273; Geschäftsführender Ausschuß des Ländersachverständigenausschusses 245; Prüfungsausschuß 246 f., 267 — Verwaltungsausschüsse 257 f. ; Verwaltungsausschuß zur Förderung von Wissenschaft u n d Forschung 245 — Wissenschaftsausschüsse 257 — s. a. Koordinierungsausschuß Ausübungsübertragung s. Zuständigkeitsübertragung, quoad usum Β Beamtenersatz bei obersten Bundesbehörden 167,173, 224 Beiräte 279

— Erziehungs- und Bildungsbeirat 276 Bereitschaftspolizei 211 f. — Inspekteur der Bereitschaftspolizei 212 Besatzungslasten Verwaltung 192, 208 ff., 222 — Rechnungsprüfung 209 — Vertreter des Finanzinteresses des Bundes 209 Beteiligungsverwaltung 225 ff. — Bestandsaufnahme 227 ff. — Einstimmigkeitsprinzip 236; M e h r heitsprinzip 234 ff. — Parlamentskontrolle u n d demokratische Legitimation 235 f. — institutionelle Umdeutung 232 f. ; materielle Zurechnung 234 f. Bildungskommission 243 Bildungsrat 243, 275 f. Bindungsermächtigung 58 Bund — Begriff 66 f., 93 f. — Bauverwaltung 193 f.; Bundeswasserstraßenverwaltung 180,190 — Direktionsgewalt 216; Gemeinschaf tsorganisationsgewalt 251; Gesamtplanung 159; Interventionsinteresse 213, 217; Koordinationskompetenz 159, 297; Überordnung 219; übergreifende Organisationsgewalt 251,265 — Vertretung durch ein L a n d 92, 100 f.; durch ein Landesorgan 101 Bund-Länder-Behörde 263 f.; s. a. Gemeinschaftseinrichtung B u n d und Länder — Bundesanstalt als Landesoberbehörde 215; Bundesorgane als L a n desbehörden 191 — Bundesverwaltung u n d Landesgesetz 129 — Eigenverantwortlichkeit der Ver-

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Sachverzeichnis

waltungsführung 189, 194, 207, 212 ff., 234 — Gebührenbefreiung 173 — Gemeinschaft 263; Gesamthand 258 f., 263; kooperativer Gesamtw i l l e 259; Mehrheitsentscheidung 212, 234 ff., 248, 279; Z w e i d r i t t e l Mehrheit 111, 235, 248 — Gleichordnung 68,158; ÜberUnterordnung 219 — gemeinsamer Hoheitsakt 237, 267, 276 — Impermeabilität 194, 206 f., 216 — Ingerenzen s. dort — Staatsqualität 32, 68, 88 — Kooperations verbünd 260; Organisationsverbund 258 ff. ; institutionell-organisatorische Gemeinsamkeit 226 f., 240, 247 f., 258 ff.; institutionell-organisatorische Trennung 215, 227, 234, 237, 250 ff., 263 ff. — Verflechtung durch Verträge 28 f., 125 — Verwaltungsinitiative 28,161, 220 f. — Zusammenarbeit, schlichte 134 f., 216, 224, 276, 282, 296; K r i m i n a l polizei und Verfassungsschutz 131, 252 — Zuständigkeiten s. dort; Zuständigkeitstrennung 157 f., 187 ff., 202, 270 f. ; Zuständigkeitsübertragungen s. dort Bundesanstalt f ü r Bodenforschung 222, 237 f. Bundesaufsicht 94, 207, 219, 265, 283 ff. — und Abschlußpflicht 141 — als Grenze vereinbarter Ingerenzen 216, 219 — Übertragung 219 — u n d Vertragsdurchsetzung 283 ff. — unparteiische 284 Bundesauftragsverwaltung — Einrichtung durch A b k o m m e n 196 f. — vereinbarte „unechte" 183, 191 f., 210; Besatzungslastenverwaltung 208 ff. ; Bundesbauverwaltung 193 f.; Bundeswasserstraßenverw a l t u n g 180,190 Bundesrahmengesetz, Vertragsausfüllung 204 Bundesrat 217, 282, 297

— als bundesstaatliche ClearingStelle 134 f., 157 — M i t w i r k u n g bei B u n d - L ä n d e r - A b kommen 44, 221 — Vertragsschranke 277 Bundesrepublik Deutschland, Begriff 66 f. Bundesstaat — Finanzordnung 23 f., 159 — Gefällesituation u n d Gleichheitssatz 142 f. — Gleichbehandlungsgebot 141 — historische Ausprägung 154, 156 f.; labiler 158; unitarischer 23, 155; ratio essendi 28,161 — Organisationssubjekte 262; institutionell-organisatorische Ordnung 258 ff. — Rechtsquellen 158 — Schlichtungsinstanzen Bundestreue 138 f., 155 — u n d Abschlußpflicht 138 f. — als Aufsichtsgegenstand 284; als Ausübungsschranke 128,130,140 — u n d Vertragskündigung 123; und Vertrauensschutz i m Vertragsverkehr 102 f., 127,130 Bundesverfassungsgericht — Bindung durch Verwaltungsabkommen 165,168 — Abkommen als Urteilsersatz 26, 168 — Zuständigkeit f ü r Abkommensstreitigkeiten 90,168, 288 ff.; Inzidenzkontrolle 287; u n d Schiedsgerichte 291 f. — Organstreit 287 Bundesverwaltungsgericht — Zuständigkeit für Abkommensstreitigkeiten 90, 288 ff.; u n d Schiedsgericht 292 f. Bundeszwang zur Vertragsdurchsetzung 284 f. C

clausula rebus sie stantibus 125, 127 Cuxhaven-Vertrag 164 D Delegiertenkonferenz 248 f., 274, 276, 282 Demokratiegebot 187, 270, 277 f. Dreigliedrigkeitstheorie 66 ff., 94, 263 Dürkheimer Abkommen (Art. 120 I GG) 164

Sachverzeichnis Ε Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse 143,159 Einzelminister-Abkommen 96 E r f ü l l u n g 122 Erziehungs- und Bildungsbeirat 276 F Finanzierungsabkommen 37, 57 f., 156 föderativ 161 Föderalismus — kooperativer 154 f. — labiler 158 — u n d Subsidiarität 162 — Zeitgemäßheit 155 Formenmißbrauch 126, 160, 166, 202 f. Forschungsanstalt f ü r Landwirtschaft 229,238, 275 Funktionseinheit 248 G Gegenseitigkeitsvereinbarung 36, 64 Gemeinsames Prüfungsamt f ü r die Große Juristische Staatsprüfung 248 Gemeinschaftsaufgabe 22,150,155 Gemeinschaftseinrichtungen — A r t e n institutioneller — 226, 247; echte 159, 225 ff., 239 ff.; verdeckte 226 f., s. a. Beteiligungsverwaltung — Bestandsaufnahme 239 ff. — entscheidungsbefugte 255; hoheitsbegabte 111, 248, 256, 274; i n i t i a t i v berechtigte 273 — Behördencharakter 261, 263; Eigenfunktion 271, 276; Funktionseinheit 248; Institutionseinheit 248; Organcharakter 261; als Selbstverwaltungseinrichtungen 259 f. ; als Zweckverbände 157, 260; rechtsfähige 255 — institutionell-organisatorische Einordnung 229 f., 237, 240, 258 ff.; Neutralität 258, 262, 266, 281; M u t tergemeinwesen 263 — einheitsstaatliches V o r b i l d 25 — Errichtung 229 f., 248, 250 ff.; Aust r i t t 124 — Beschlüsse 273, 275; Einstimmigkeit 277, 279; Mehrheit 248, 279; Zweidrittel-Mehrheit 111, 248 — Organakt 273, 277, 280; Anfechtungsklage 234,248 — Organkontrolle 281; Parlaments24 G r a w e r t

369

kontrolle 111, 274, 276, 278 ff.; demokratische L e g i t i m i t ä t 277 f. ; Staatsaufsicht 265, 279; Richtlinienkompetenz 255,274 — anwendbare Rechtsnormen 265; Amtshilfe 266; Dienstnehmer/Beamte 266 f.; Staatshaftung 267; Verwaltungsaufwand 240 — Entfächerung der Herrschaftss t r u k t u r 159 — Finanzierung 23 f., 230 — Weisungsfreiheit u n d -gebundenheit 255, 279 — gemeinsame preuß. Gerichte 269 — privatrechtliche 261 Gemeinschaftsorganisation 226, 237 f. Gemeinschaftsorganisationsakt 250 ff., 282 Gemeinschaftsregierung 273 f., 276 Gemeinschafts Verordnung 199 Gemeinschaftsverwaltung, A r t e n 225 f. Gesamtaufgaben 155,159,162,192, 230 f., 267 Gesamtstaat 66 f., 94 Gesamtwille, kooperativer 259,280 Gesetz, vertragswidriges 129 f. Gesetzesinitiative — berechtigtes Organ(teil) 201; I n i t i a t i v e n t w u r f 201 — vereinbarte B i n d u n g 199 ff.; K o n sultationspflicht 200 f. Gesetzesinterpretation — objektiver W i l l e des Gesetzgebers 154,174 — durch Verwaltungsabkommen 174 f. — vertragsfreundliche 126,172 Gesetzesvorbehalt — vereinbarter 126 — als Vertragsgrenze 148, 169, 203, 220 — institutionell-organisatorischer 183 f., 238, 254 ff.; f ü r Zuständigkeitsübertragungen 181 Gesetzesvorrang 127 ff., 169 ff.; s. a. Verwaltungsabkommen u n d Gesetz Gesetzgebung — Gegenstand der Bundes- 43, 45, 54; Gegenstand der — u n d Staatsvertrag 38 f., 198,211 — paktierte 198 f., 202

370

Sachverzeichnis

Gesetzgebungsbedürfnis u n d V e r w a l tungsabkommen 202 f. Gewaltenteilung, bundesstaatliche 22, 161 f., 187, 213, 217, 268 Gewohnheitsrecht 15,166, 232 Η Herrschaftsstruktur, Entfächerung s. Gemeinschaftseinrichtungen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer 227 f., 230, 235 f. Homogenität — bundesstaatliche 142, 284; demokratische 142; i m Verfahren 162 Hoheitsrechte — Ausgliederung, parlamentarische Zustimmung 38, 43, 51; Zulässigkeit 157,182 ff., 186 ff. — Eingliederung, parlamentarische Zustimmung 39, 43,185 — Übertragung auf Gemeinschaftseinrichtungen, Zulässigkeit 111, 269 ff.; Zulässigkeit (Literatur) 270; parlamentarische Zustimmung 38, 254 ff. I Ingerenzen, bundesstaatsrechtliche 131 f., 205 f., 212 f., 265 — bei Beamtenbestellungen 223 Ingerenzen, vereinbarte 192, 199 ff., 205 ff. — gegenseitige Anhörung 216; Benehmen 216, 222 f.; Beratung 235; Einspruchsrecht des Bundes gegen Mehrheitsentscheidung der L ä n der 235; Einvernehmen 207, 212, 214 f., 222 f., 234; Vertreter des F i nanzinteresses des Bundes 209; Genehmigungen 207; I n f o r m a tionsrechte 216; Inspekteur des Bundes 212; Mitteilungspflichten 216; M i t w i r k u n g bei Beamtenbestellungen 222 ff. ; Unterrichtungsrechte und -pflichten 216, 218; Weisungsrechte 196, 209 ff., 224; Weisungen des Landes 191; Z i t i e r rechte 216 — Beispiele 208 ff., 211 f., 214 — entscheidungsbindende 216; gesetzesinitiativbindende 199 ff. — Instanzenzug zwischen B u n d u n d Ländern 215,267 — Kondominium, administratives

210, 235; haushaltsrechtliches 209 ff. — M i t v e r w a l t u n g der Länder i n B u n deseinrichtungen 229 — bei Organbeauftragung 195, 215 — parlamentarische Kontrolle 213 — Zulässigkeitsgrenzen 214 ff., 221 institutionell-öffentlich, Bedeutung 261 ff. Institutionseinheit 248 Institutionsleihe 194 f. Interföderationsrecht 158, 268 Interpretationsabkommen 150, 167 f., 174 f., 211, 285 Κ Kabinettsabkommen 96 Kirchenvertrag 89 Kommission — Ständige, zur Förderung von Wissenschaft u n d Forschung 122; zur Überprüfung des Sachverständigen-Gutachtens f ü r die Finanzreform 241; Ständige, zur gegenseitigen Unterrichtung u n d A b s t i m mung über die finanzielle Förderung von Wissenschaft u n d Forschung 241; s. a. Regierungskommission Kompetenz-Kompetenz 137 Kompetenzkompromiß 125 f., 168 Kompetenzvergleich 165 Konferenz — Gemeinsame, der Kultusminister und Finanzminister der Länder als Vertretungsorgan 105, 110 f.; f ü r Raumordnung 126, 240, 249; s. a. Regierungskonferenz Kooperationsformen, bundesstaatsrechtliche 131 f. Kooperationspflicht 135, 138, 167, 216 Kooperationstheorie 259 f., 263, 271 Koordinationsgremium 91, 138, 226 Koordinationskompetenz des Bundes 159, 297 Koordinationsrecht 268 Koordinierungsausschuß — des Bildungsrates 243, 275; zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung 122 K ü n d i g u n g 123 f., 161 — Frist 123; Schutzfrist 123 — G r u n d 123, 278 — und Parlamentskontrolle 280

Sachverzeichnis K u l t u r r ä t e 274 f. Kultusministerkonferenz 23,111, 272 f., 275 L Ländersachverständigenausschuß für die Zulassung neuer Baustoffe u n d Bauarten 245, 256, 267, 273 Land — als Gebietskörperschaft 88, 233; Staatsqualität s. B u n d u n d L ä n der; Status 156, 185; als selbständige Verwaltungseinheit 94, 213; als Verwaltungsstaat 207 — Selbstaufgabe 182, 214, 231, 253; Selbstbeschränkungsfreiheit 187, 208; Souveränität 187 — Vertretung durch Bundesorgane 218; als Vertreter des Bundes 92, 100 f. ; Bundesbeauftragung an Landesorgane 101,189,193 ff. Landesauftragsverwaltung 183, 191 ff. — vereinbarte 194, 218, 222 Lindauer Abkommen 149,179,185

371

— Vertragsfähigkeit 72 ff. — oberste, „Rechte u n d Pflichten" 74 Organabkommen 68 ff. — Beispiele 69,172 Organauftragsverwaltung 101,189, 193 ff., 215, 218 Organleihe 101,194 f., 272 Organisationsgewalt — exekutive 184, 250 f., 254 — übergreifende 251, 265

Ν Neugliederung des Bundesgebietes 160 Notstandsregelung, vereinbarte 211 Normenvertrag 62 ff.

Ρ pacta sunt servanda 115,123,127 f. Parlamentszustimmung s. Zustimmung, parlamentarische Parlamentskontrolle — Bedeutung 236, 278 f. — föderalistisch gebrochene 280 — u n d Ministerverantwortlichkeit 236, 274, 279, 281 — Beteiligungsverwaltung 235 f. ; Gemeinschaftseinrichtungen 111, 274, 276, 278 ff.; Ingerenzen 213; Z u ständigkeitsübertragung 185, 194, 270 ff. Paßnachschau 172 Personalhoheit u n d Ingerenzen 222 f. Pflichtabkommen — gesetzesgebotene 144 — verfassungsgebotene 123,138 ff. Pluralismus, institutioneller 296 politisch 51 politische Beziehungen, Regelung der 45,51 Polizei-Institut H i l t r u p 228 ff., 235, 247 Polizeisportkuratorium 244, 248 Postvereinbarungen 170 privatrechtlicher Vertrag, Abgrenzung zum Verwaltungsabkommen 82 f. Protokoll 36 Prüfungsausschuß für den höheren Staatsdienst i m Bergfach 246 f., 267 Publikationsorgane für Verwaltungsabkommen 119

O Oberprüfungsamt f ü r die höheren technischen Verwaltungsbeamten 25, 246, 248, 256, 267 Ordnungsbegriffe, staatliche institutionelle 260 ff. Organe

R Raumordnung, Regelungen 126, 200, 240 Rechtsetzung, parallele 198 f. Rechtsverordnung — als Umsetzungsakt 117 — vereinbarte 198 f.

Μ Mehrländeranstalt 230, 259, 264 Mehrminister-Abkommen 96 Minister, Koalitions- u n d Versammlungsfreiheit 276 Ministerkonferenz 63, 80, 111, 156, 249 — f ü r Raumordnung 240 Ministerpräsidentenkonferenz 128, 272, 275 Mischverwaltung — institutionelle 264, 267; s. a. Gemeinschaftsverwaltung — durch Vertrag 205 ff. — als Vertragsgrenze 195, 217, 253 M i t t e l w e s e r - A G 261

24·

Sachverzeichnis

372

Regierungsabkommen 42, 96, 107, 110 Regierungsausschüsse 256 f. Regierungsfunktionen, Vergemeinschaftung 273,276 Regierungskommission des Bildungsrates 243 Regierungskonferenz 249, 272, 276; s. a. Delegiertenkonferenz Regionalität 159, 298 Ressortabkommen 107,110 Richtlinien — f ü r den Abschluß von Abkommen, Hbg. 33,109, 113 — vereinbarte 25, 36, 61, 120, 219 ff. Richtlinienverträge 62 ff., 122, 219 ff. S

Schiedsgerichte 90, 215, 241, 247, 291 ff. Schiedsverträge 241, 247, 291 Schiffahrtspolizei 26, 180, 190 f., 198 Selbstbeschränkungsfreiheit s. L a n d Sitzland 233, 266, 280 Solidarität, Grundsatz 140 Staatenpflege 157 Staatenverbund 263 Staatsabkommen 36 Staatsaufgaben — Eigenwahrnehmung 212 ff., 271 — Übertragung s. Zuständigkeitsübertragung Staatsaufsicht 262, 265 f. — Fremdausübung 235 — gesamthänderische von B u n d u n d Ländern 235, 265; kooperativ-vielheitliche 265, 280 — Übertragung 180 f., 184, 188, 196, 229 Staatsbeauftragung 194 Staatsvertrag — Abgrenzung zum Verwaltungsabkommen 31 ff., 50 ff.; nach Bundesrecht 41 ff. ; nach Landesrecht 32 ff.; nach Staatsfunktionen 52; nach der Vertragspraxis der Länder 35 ff. ; Zustimmungsbedürftigkeit 32 ff., 36 ff., 41 — formeller Begriff 32, 66; materieller Begriff 32; Bayer. Begriff 35, 69; Hess. Begriff 128 — Bezeichnung 36 — Erriclitung von Gemeinschaftseinrichtungen 255; Änderung von Gerichtszuständigkeiten 39; Budgetbewilligung 37; politisch bedeut-

samer I n h a l t 43, 45 f., 51; p r i v a t rechtlicher I n h a l t 84; zustimmungsbedürftiger I n h a l t 36 ff. — verfassungsändernder 103,164 — Veröffentlichung 120 — Vertragssubjekte 32, 66, 71 — Zustimmung des Bln. Senats 112 — s. a. Gesetzgebung, Gegenstand Stiftung, Volkswagenwerk 83 supranationale Einrichtung 260, 262, 277 Τ Teilrechtsfähigkeit 73 f., 77 Teilstaat 68, 88 Transformationskompetenz 71, 97, 179,186 U Übereinkommen 36 Übereinkunft 36 Übernahme fremdstaatlicher A k t e s. Anerkennung Ubertragungsabkommen 177 ff. — Beispiele 180 f. — als Staatsvertrag 184 — Umdeutung 178 f. Umgliederung staatlicher V e r w a l tungsorganisationen 229,238 Unitarismus, föderalistischer 23, 162 Unterbevollmächtigung 110 Untersuchungshaft, Entschädigung 171 Unterzeichnung von A b k o m m e n 91 f., 95, 98 ff., 105,114 — Praxis des Bundes 92, 98 ff.; B u n deskanzler 92, 95; Bundesminister 92,95, 98 f. — Praxis der Länder 105 V Vereinbarung 36, 64, 71 — Bedeutung i n Bundesgesetzen 75 f. — zwischen Organen 69 f. — politisch bindende 60,78 Vereinheitlichungszwang 143 Verfassung, bündische 21, 295 Verfassungsänderung — durch Verwaltungsabkommen 150 ff., 156, 164, 178, 182, 210; durch Staatsvertrag 103, 164; s. a. V e r fassungsinterpretation; Verfassungswandlung; Verwaltungsabkommen u n d Verfassung

Sachverzeichnis Verfassungsaktualisierung durch V e r waltungsabkommen 163 Verfassungsinterpretation 150 ff., 166 — verfassungspolitische Programmbegriffe 154 — durch Verwaltungsabkommen 167 f., 174 Verfassungsrevision, Gebot der 297 f. Verfassungswandlung — als Verfassungsänderung 145, 150 ff., 166 — gestaltende durch Verwaltungsabkommen 150,159 f., 182 Vergleichsabkommen 178 Vermittlungsstelle für Deutsche Wissenschaftler i m Ausland 246 Verordnungsabkommen — Abkommensstreit 288 — Umsetzung 116 f. — Vertretungskompetenz 55 f., 96, 100 — als Staatsverträge 45, 47, 55 ff. Verständigung, politische 78 Verteidigungslasten Verwaltung 210 Vertrag — Änderung 40, 122, 125, 130, 283; Aufhebung 125 ff.; Verlängerung 278 — Begriff 59; nach Bln. Auffassung 106 — Bezeichnung 36,41 — Bindungswille 78,287 — u n d Gesetz 125 ff.; s. a. V e r w a l tungsabkommen — Gleichordnung der Partner 27, 129, 135 ff., 219, 289 — Legislativvollzug 45, 47 — öffentlichrechtlicher 83; verfassungsrechtlicher 85 — politischer 43, 46, 51; u n d p o l i t i sches Arrangement 161 — und Verwaltungsabkommen s. dort Vertrag über die Regelung der Rechtsverhältnisse bei der Volkswagen-GmbH 83 Vertragsbeziehungen, Gesamtheit, als Zulässigkeitsmaßstab 160, 271 Vertragsdurchsetzung — außergerichtliche 283 f. — gerichtliche 287 ff., 291 ff. Vertragsermächtigung, gesetzliche 56 f.

373

Vertragsfähigkeit — von Organen 70 ff. — Deutsche Bundesbahn 75; Deutsche Bundespost 75; Bundesrechnungshof 75; Bundesregierung 98, 100; Fraktionen 72, 77; politische Parteien 72, 74, 76 f. Vertragsverfahren 91 — Schwerfälligkeit 146,161 Vertragsverweise, gesetzliche 56 f., 126 Vertrags vorrang 127 Vertretung — Dezentralisation 48; Konzentration 97 — Doppelvertretung 70, 79, 97 Vertretungsermächtigung 92 f., 98, 107 ff., 112 f. — Ingerenzbindungen 93, 104, 111 ff. Vertretungskompetenz — Auswärtiges A m t 97; Bundesarchiv 92, 97; Bundesregierung(sorgane) 92 ff., 95 ff., 99; Bundespräsident 92 ff.; Hbg. Gefängnisbehörde 105; Landesregierung(sorgane) 105 f. — Überschreitung 101 ff., 113 — u n d Umsetzungskompetenz 71, 97 f. — Verhandlungs Vertretung 91 Vertretungsorgane — des Bundes 92 ff., 100 f.; der L ä n der 105 ff. — bei Verordnungsabkommen 55 f. Verwaltung, Selbstbindung durch Verwaltungsabkommen 172 Verwaltungsabkommen — Abgrenzung zum Privatrechtsvertrag 82 ff. — Abgrenzung zum Staatsvertrag 31 ff. nach Abschlußbefugnis 48; Bezeichnungen 36; Gesamtheit der Herrschaftsfunktionen 47; I n h a l t 37 ff.; politisch bedeutsamer I n h a l t 43, 45 f.; Landesverfassungsrecht 33 ff.; parlamentarische Z u s t i m mung 36, 162; Staatsfunktionen 52; Vertragspraxis 35 ff.; s. a. Staatsvertrag — Abgrenzung zum Verwaltungsvertrag 84 ff. — Verhältnis zu einseitigen A n o r d nungen des Bundes 136 f., 221; zu

Sachverzeichnis einseitigem A n t r a g A r t . 129 GG 197 Anwendungsfähigkeit 117 Aufbau, formaler 59 Auslegung, gesetzesfreundliche 126,172; streitige 241, 290 Begriff 52, 72, 96; nach Bayer. A u f fassung 35, 69, 112; i n A r t . 59 I I GG 41 ff., 70 Beendigung 122 ff.; durch Gesetz 125 ff., 161 Bezeichnung 36; F o r m 59, 61 bilaterale 80, 124; multilaterale 80, 114,124,129, 287; offene 124 B i l l i g u n g der Landesregierung 112 f.; Unterbreitungspflicht an die Regierung 96 als bundesstaatliches Regulativ 145, 159 f.; H i l f s f u n k t i o n 150, 159, 296 Durchführung 35,117,120 ermessensbeschränkende 172, 175; Ingerenzen begründende 150, 205 ff. Geltungsbereich 121; Geltungsdauer 64 f., 121, 124; Geltungsgrund 82, 128,139 als Gemeinschaftsorganisationsakt 150, 250 ff. u n d Gesetz 148,169 ff. u n d Allgemeinheit des Gesetzes 175; gesetzesdurchführende 150, 172, 175; gesetzesergänzende 126, 150; gesetzesinterpretierende 174f.; gesetzesverdrängende 158; gesetzesvertretende 150, 203; gesetzeswidersprechende 150, 170 f.; s . a . Gesetzes vorbehält; Gesetzesvorrang Idealtypen 149 f. I n i t i i e r u n g 91 Inkraftsetzung 114 ff., 122, 220; I n krafttreten 114; innerstaatliche Verbindlichkeit 115 K ü n d i g u n g s. dort öffentlichrechtlicher Vertrag 70, 83; staatsrechtlicher Vertrag 72, 82, 94 R ü c k w i r k u n g 114 staatskirchenrechtliche 89 als Übergangsregelung bis zu B u n desgesetzen 25 f., 40,124 f. u n d Verfassung 155 ff., 158 ff.,

164 ff. verfassungsändernde 150, 164 f.; verfassungsaufhebende 164 f.; verfassungsergänzende 164 f.; verfassungserweiternde 164 f., 211; verfassungsinterpretierende 150, 167 f., 211, 285; verfassungskonkretisierende 150, 166 f., 210, 285; verfassungslückenfüllende 148, 165 f., 189,192; verfassungssuspendierende 164 f. — Verlängerung 124 — Veröffentlichung 62, 118 ff.; V e r öff entlichungsumfang 119 f. — Vertragscharakter 59 ff.; BindungsWirkung 127; Verbindlichkeitskriterien 61 f. — Vertragssubjekte 71, 88; Beteiligung nichtstaatlicher Partner 81, 89; zwischen B u n d u n d Gemeinde 86; zwischen M i n i s t e r i u m u n d U n i versität 86; zwischen Staat u n d Organ 70 — Vorverhandlungen 91; interne W i l lensbildung bei —111 f.; Paraphierung 91,112 — Widerruflichkeit 123 — Zulässigkeitsbereiche 147 f. Verwaltungsabsprache 36 Verwaltungsgemeinschaft 225, 227, 230 Verwaltungstypen, Geschlossenheit 190 ff., 195, 210 f. Verwaltungs Vereinbarung 36 — Bln. Begriff 34, 69,106,112

Verwaltungs Vereinheitlichung 23, 161

Verwaltungsvertrag 83 ff., 90 Verwaltungsvorschriften — Interpretation durch A b k o m m e n 174 — als Umsetzungsakt 117 — vereinbarte 36, 62,172 f., 211, 219 ff. Vollrechtsfähigkeit 73 Vollziehungsgemeinschaft 225 W Wasserschutzpolizeischule Hbg. 228, 230 Wissenschaftsrat 242 f., 257, 274 ff. Ζ Zentralstaat 66 f., 93 f. Zuständigkeiten — Abgrenzung durch Vertrag 178 f. — Eigenwahrnehmung 186 ff., 212 f.;

Sachverzeichnis Unverfügbarkeit 212; Wahrnehmung i m fremden Namen 193 f. — Interpretation durch Abkommen 155 ff., 167 f., 179 — Vergemeinschaftung 240, 269 ff. Zuständigkeitsstreit 25 f., 153,165,168, 287 f. Zuständigkeitsübertragung — Begriff 178, 272; nach A r t . 24 GG 178, 182, 184, 186 f., 250, 253, 256, 271, 281 f.; u n d A r t . 30 GG 188 — Beispiele 180 f., 190 f. — auf Gemeinschaftseinrichtungen 180, 229 ff., 256, 269 ff. — von Gesetzgebungszuständigkeiten 199; von Hilfsfunktionen 256 f. — durch Organabkommen 76 — Parlamentskontrolle 185,194, 270 ff. — quoad usum 155, 181 ff., 186 f., 189, 192, 232, 271; „Ausübung" i n A r t . 30 GG 188; u n d Organleihe 193 ff., 215; zur Wahrnehmung i m fremden Namen 193 ff. — quoad substantiam 181 f., 232, 271 — durch Staatsvertrag 38 f., 181,

183 ff.; durch Verwaltungsabkommen 177 ff. — Weisungsvorbehalte 184, 189, 194 — als Zuständigkeitsvergleich 178 f. — s. a. Übertragungsabkommen Zuständigkeitsvereinbarung 150, 177 ff. — Begriff 177 ff. — Zulässigkeit 183 ff., 186 ff., 193 ff., 199 ff. Zuständigkeitsverzicht 178 f., 194, 213, 233,269 Zustimmung, parlamentarische — nach A r t . 59 GG 41 ff. — zu Bund-Länder-Verträgen 50 f., 255, 287; des Bundestages 42; Fehlen der 102; Praxis des Bundes 42 f.; Praxis der Länder 36 ff., 181; formelle K r i t e r i e n 39 f. — bei initiativbindenden A b k o m m e n 200 — Globalzustimmung 40 Zustimmungsvorbehalt 40, 59 Zweckerledigung 122 Zweckverband der Länder 156 Zweites Deutsches Fernsehen 252, 258, 266, 268, 273, 280 f.

Tabelle der i m T e x t zitierten A b k o m m e n (Die N u m m e r n beziehen sich auf das Abkommensverzeichnis) Nrn. 1 2 3 4 7 12 13 14 15 16 17 22 23 24 25 27 28 29

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375

Seite

Nrn.

172 172 172 172 124, 181 25, 38 f., 70, 81, 246, 248, 267 64 167,173, 224 63, 246, 267 246 70 132 132 247, 291 116 25, 65,117,122 f., 126, 219 171 122,126, 219

30 31 32 34 45 55 56 59 60 61 70 71 73 97 105 106 111 113

Seite = = = = = = = = = = = = = = = = = =

122,126, 219 122,126, 219 63 105,180, 216 116 105, 123 173 92 63 115,174, 219 149,179 92 219 63,173 105,165,174,188, 214 81 198, 227 215

Sachverzeichnis

376 Nrn. 114 115 116 117 118 119 120 121 122 123 124 125 126 130 131 132 133 135 136 137 138 139 142 143 144 147 148 150 151 152 154 155 156 157 158 159 161 162 163

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Seite

Nrn.

119 124, 228 98 41 86,114,119,124, 222, 238 124, 228 41 67, 229, 238, 275 105,122, 242, 266 105 244, 261 216 37, 41, 99, 114, 242, 257, 266, 275 246 43, 91, 99,122, 245, 275 24,165, 241 92, 243, 275 109,121, 245, 257, 267, 273 86, 98,114 105,122 193 193 86,124 f. 107,126, 200, 240 193 91 86 37, 81,190 181,222 27, 62,165 38,107,180, 218 81, 99,114 181 81 92 89,181,199 81 37, 40, 125,180, 216 37, 40, 42, 92,180 f.

164 168 172 173 175 176 177 178 179 180 181 185 187 188 189 191 192 193 194 195 196 197 198 199 200 202 203 205 206 207 208 209 211 212 213 215 216 217 218 224

Seite = = = = = = = = =

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181, 222 43, 67 196 196 38 38 38,184,196 38 196 209,287 61, 79, 287, 289 192, 209, 222, 287 70, 92,105,123 f. 125,192, 209 86,193 86,193 86,193 86,193 86,193 86,193 219 83 86,193 27, 37 86,193 92,107,178,189,211 178,189, 211 26, 39,190,198 26, 38 f. 26 26,190 26 26, 38 f., 71 26 244 178,189, 211 190 181,191, 241 81 181