Vermögensbildung und unternehmerische Tätigkeit politischer Parteien [1 ed.] 9783428520640, 9783428120642

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1025

Vermögensbildung und unternehmerische Tätigkeit politischer Parteien Von

Miroslav Angelov

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

MIROSLAV ANGELOV

Vermögensbildung und unternehmerische Tätigkeit politischer Parteien

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1025

Vermögensbildung und unternehmerische Tätigkeit politischer Parteien

Von

Miroslav Angelov

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

Die Juristische Fakultät der Humboldt-Universität zu Berlin hat diese Arbeit im Jahre 2005 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten # 2006 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0582-0200 ISBN 3-428-12064-7 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier ∞ entsprechend ISO 9706 *

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort Diese Arbeit hat im Sommersemester 2005 an der Juristischen Fakultät der Humboldt-Universität zu Berlin als Dissertation vorgelegen. Rechtsprechung und Literatur sind bis Ende August 2005 berücksichtigt. Das am 6. September 2005 verkündete Urteil des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs zum Niedersächsischen Mediengesetz konnte nur noch kursorisch verarbeitet werden. Es bestätigt weitestgehend die in dem Kapitel über die Parteirundfunkbeteiligungen gewonnenen Erkenntnisse. Bei den statistischen und empirischen Angaben, die auf Recherchen in Handelsregistern und Archiven, Interviews mit den Parteischatzmeistern sowie früheren Publikationen anderer Autoren beruhen, bestand kein Anspruch auf letzte Vollständigkeit und Aktualität. Primäres Ziel dieser Arbeit war es insoweit nicht, eine exakte zahlenmäßige Darstellung des Vermögensbestandes aller politischer Parteien an einem bestimmten Stichtag zu liefern, sondern die Entwicklung, die Struktur sowie die Größenordnung des Vermögens und der Wirtschaftstätigkeit politischer Parteien aufzuzeigen. Zutiefst verpflichtet bin ich meinem verehrten Doktorvater Prof. Dr. Dr. h.c. Hans Meyer, dem ich nicht nur zahlreiche neue rechtliche Erkenntnisse verdanke, sondern von dem ich auch viel über Politik gelernt habe. Herrn Prof. Dr. Alexander Blankenagel danke ich für die schnelle Erstellung des Zweitgutachtens. Mein besonderer Dank gilt auch meinen Freunden Herrn StA Alexander Roth und Herrn Christian Müller für ihre konstruktive Kritik und die Durchsicht der Arbeit. Dr. Johannes Becher von der Verwaltung des Deutschen Bundestages hat mir statistisches Material zur Verfügung gestellt und war zu Fachgesprächen bereit. Frau Darinka Peneva hat mir bei der Formatierung der Arbeit geholfen. Herr Ulrich Kasparick, MdB sowie Herr Björn Kulp und Frau Karin Güvenc haben mir freundlicherweise technische Hilfe geleistet. Ihnen allen danke ich ebenfalls herzlich. Die Arbeit wurde von der Friedrich-Naumann-Stiftung mit Mitteln des Auswärtigen Amtes gefördert. Bei der Friedrich-Naumann-Stiftung und bei der Konrad-Redeker-Stiftung möchte ich mich auch für die Gewährung eines Druckkostenzuschusses bedanken.

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Vorwort

Das Buch widme ich meinen Eltern Milka und Georgi Georgiev, die meine Ausbildung ermöglicht haben, und meiner Ehefrau Evelina GrantcharovaAngelova, die mich während der Arbeit mit viel Geduld und Verständnis unterstützt hat. Berlin, im November 2005

Miroslav Angelov

Inhalt A. Einleitung .................................................................................................................19 I. Die politischen Parteien in der modernen Demokratie und die Parteienfinanzierung...........................................................................................19 II. Das System der Parteienfinanzierung .................................................................20 III. Stand der Forschung. Zielsetzung und Gang der Untersuchung.........................23 B. Die politischen Parteien als Subjekte des Privatrechts.........................................28 I. Anwendung des Privatrechts auf die politischen Parteien ..................................28 II. Rechtsform der politischen Parteien...................................................................29 III. Organisation der politischen Parteien.................................................................31 IV. Rechtliche Konstruktionen für die Vermögensbildung und die unternehmerische Tätigkeit von politischen Parteien. Begriffsbestimmungen ...........33 1. Vermögen und Parteivermögen......................................................................34 2. Unternehmerische Tätigkeit von politischen Parteien und Parteiunternehmen .........................................................................................40 V. Die sogenannten Hilfsorganisationen der Parteien .............................................45 1. Ungenügende rechtliche Regelung.................................................................46 2. Die herrschende Meinung ..............................................................................48 3. Die Parteiunternehmen – keine Sonder- oder Nebenorganisationen ..............50 4. Kritik an der Differenzierung nach Sonder- und Nebenorganisationen .........50 5. Notwendigkeit eines funktionellen Ansatzes de lege lata und einer gesetzlichen Regelung de lege ferenda ..........................................................52 VI. Grundbuchfähigkeit politischer Parteien ............................................................56 1. Parteien als nichtrechtsfähige Vereine – nicht grundbuchfähig .....................56 2. Die Parteien – grundbuchfähig (parteienrechtliche Besonderheiten) .............58 VII. Fazit ...................................................................................................................61 C. Finanz- und Unternehmensprofile einzelner Parteien..........................................62 I. SPD ....................................................................................................................62 1. Geschichtliche Wurzeln .................................................................................62 2. Entwicklung der SPD-Unternehmen (1945 – 1970).......................................63 a) Die Pressepolitik der Besatzungsmächte und die Neugründung der SPD- Presseunternehmen..........................................................................63

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Inhalt b) Gründung, Aufgaben und Tätigkeitsfelder der „Konzentration GmbH“ .....................................................................................................65 c) Andere Parteiunternehmen........................................................................68 d) Weitere Entwicklung der SPD-Unternehmen ...........................................69 3. Entwicklung der SPD-Unternehmen 1970 – 1990. Konzernbildung und Sanierung .......................................................................................................72 4. Strukturprobleme der sozialdemokratischen Unternehmen. Finanzielle Beziehungen zwischen der SPD und den SPD-Unternehmen (1945 – 1990) ..............................................................................................................77 5. SPD-Unternehmen nach der Wiedervereinigung ...........................................80 a) Restitutionsansprüche und weitere Reorganisation...................................80 b) Die SPD-Holding DDVG. Aufgaben und Geschäftsführung....................82 c) Die Beteiligungen der DDVG...................................................................83 aa) Geschäftsfeld Medien .........................................................................84 bb) Geschäftsfeld Verlagswesen ...............................................................89 cc) Geschäftsfeld Druckereien..................................................................91 dd) Geschäftsfeld Handel..........................................................................92 ee) Geschäftsfeld Tourismus ....................................................................93 ff) Geschäftsfeld Service .........................................................................94 d) Wirtschaftliche Lage der DDVG ..............................................................94 e) Finanzielle Beziehungen zur Partei. Rolle des Aufsichtsrats ....................97 6. Die rundfunkunternehmerische Aktivität der SPD.........................................98 7. Das Immobilienvermögen der SPD..............................................................103 8. Die neue Parteizentrale „Willy-Brandt-Haus“ .............................................106 II. CDU .................................................................................................................107 1. Wirtschaftliche Aktivitäten der CDU im Medienbereich.............................107 a) Der „Verein Union Presse e.V.“ .............................................................107 b) Die Parteipresse und die Presseunternehmen der CDU ..........................108 c) Beteiligungen der UBG. Aktuelle Medienbeteiligungen der CDU .........110 d) Bedeutung der UBG für das Finanzwesen und die Organisation der CDU........................................................................................................112 e) Der Sonderfall „Wirtschaftsbild“............................................................114 2. CDU-Unternehmen in anderen Wirtschaftsbranchen...................................116 a) Intensivierung der Wirtschaftstätigkeit nach 1969..................................116 b) Das Unternehmen „Dico-Soft“ ...............................................................117 3. Das Immobilienvermögen der CDU ............................................................119 4. Die Verschuldung der CDU und das Vermögen der Ost-CDU und DBD....122 5. Die Vereinigungen der CDU und ihre Wirtschaftsunternehmungen ............122 III. Wirtschaftstätigkeit anderer Parteien................................................................126

Inhalt

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1. CSU .............................................................................................................126 a) Parteiunternehmen der CSU ...................................................................126 aa) Der „Bayernkurier“...........................................................................126 bb) Andere Parteiunternehmen der CSU.................................................129 b) Immobilienvermögen der CSU ...............................................................130 2. FDP ..............................................................................................................130 a) Besonderheiten des Finanzsystems der FDP...........................................130 b) Parteiunternehmen der FDP....................................................................132 c) Immobilienvermögen der FDP ...............................................................137 3. Bündnis 90/Die Grünen ...............................................................................138 4. PDS ..............................................................................................................140 a) Die PDS und das SED-Vermögen ..........................................................140 b) Unternehmensbeteiligungen und Immobilienvermögen der PDS heute .......................................................................................................144 IV. Funktionen und Bedeutung der Parteiunternehmen..........................................147 D. Verfassungsrechtliche Maßstäbe für die Beurteilung der Legitimation der Vermögensbildung und der Unternehmenstätigkeit von Parteien ...................148 I. Verfassungsrechtliche Stellung und Funktionen politischer Parteien..............149 1. Unterscheidung zwischen Staat und Gesellschaft ........................................149 2. Willensbildung des Volkes und des Staates .................................................152 3. Die Einordnung der Parteien im Verfassungsgefüge....................................154 a) Die Parteienstaatslehre von Leibholz und ihre Modifikationen ..............154 b) Kritik an der Theorie von Leibholz.........................................................156 c) Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts..............................158 d) Die Parteien als frei gebildete gesellschaftliche Vereinigungen .............159 4. Funktionen politischer Parteien....................................................................161 a) Die politischen Parteien und das Demokratieverständnis des Grundgesetzes.........................................................................................161 b) Funktionen politischer Parteien als legitimierender Grund der Parteienfinanzierung ...............................................................................162 5. Die Funktionszuweisung des Art. 21 I 1 GG. Die Mitwirkung an der Willensbildung des Volkes ..........................................................................166 6. Die Wahlen als Höhepunkt der Vermittlungsfunktion .................................167 II. Mitwirkung der Parteien auch bei der Staatswillensbildung?...........................169 1. Das Schweigen des Grundgesetzes ..............................................................169 2. Parteien und Staatsämter ..............................................................................171 3. Verfassungsrechtliche Grenzen des Parteieinflusses auf Abgeordnete und Fraktionen .............................................................................................172 4. Parteien und Regierung................................................................................174

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Inhalt 5. Parteienstaat, Parteienherrschaft, Parteiendemokratie..................................176 6. Einheitlicher Parteienbegriff ........................................................................177 7. Zwischenergebnis ........................................................................................179

E. Die politischen Parteien als Grundrechtsträger..................................................181 I. Anwendbarkeit der Grundrechte auf die Parteien.............................................181 1. Die normativen Aussagen des Grundgesetzes. Ansichten in der Lehre .......181 2. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Verfassungsprozessuale Besonderheiten......................................................183 II. Die wesensmäßige Anwendbarkeit der Grundrechte auf die Parteien .............184 1. Grundrechtsfähigkeit von juristischen Personen im Allgemeinen................184 2. Grundrechtsfähigkeit von politischen Parteien ............................................187 III. Der normative Inhalt des Art. 21 GG ...............................................................189 1. Kein Grundrecht in Art. 21 I GG .................................................................189 2. Prägung der Grundrechtsberechtigung der politischen Parteien durch Art. 21 GG ...................................................................................................194 a) Status der Freiheit ...................................................................................195 b) Status der Gleichheit...............................................................................196 aa) Inhalt und Ableitung .........................................................................196 bb) Die Parteien als Bezugsobjekt des Rechts auf politische Chancengleichheit ............................................................................199 cc) Die Bedeutung für die Beurteilung der Wirtschaftstätigkeit von Parteien.............................................................................................201 c) Status der Öffentlichkeit .........................................................................201 3. Zwischenergebnis ........................................................................................203 F. Verfassungsrechtliche Legitimation der Vermögensbildung und der unternehmerischen Tätigkeit von politischen Parteien im Allgemeinen.........204 I. Bedeutung des Parteivermögens und geltende Rechtslage ...............................204 II. Schutz der Vermögensbildung und -nutzung von Parteien durch Art. 14 GG....................................................................................................................205 1. Grundsätzliches zum Schutzbereich des Art. 14 I GG .................................205 2. Geschützte vermögenswerte Positionen von Parteien ..................................206 3. Abgrenzung zu Art. 12 GG ..........................................................................207 4. Modifizierung des Schutzbereichs der Eigentumsgarantie durch Art. 21 GG?..............................................................................................................209 a) Die Regelungen des DDR-Parteiengesetzes und des Einigungsvertrags und die Rechtsprechung zum PDS-Vermögen ..........209 b) Stellungnahme ........................................................................................212 5. Einschränkungen für Parteien im Vermögensbereich ..................................214

Inhalt

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a) Die Regelungen des Parteiengesetzes der DDR......................................214 b) Die Einschränkungen der Landesmediengesetze ....................................215 c) Einziehung von Vermögen bei Parteiverbot ...........................................215 d) Andere mögliche Vermögenseinschränkungen für die Parteien .............216 6. Qualifizierung der dargestellten möglichen Maßnahmen als Eingriffe ........217 7. Schrankenrechtliche Besonderheiten des Art. 14 GG und Anwendung auf Parteien ..................................................................................................217 8. Verfassungsrechtliche Beurteilung einzelner Maßnahmen aus dem Gesichtpunkt des Grundsatzes der innerparteilichen Demokratie und der Sicherung der Funktionserfüllung der Parteien......................................219 a) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit eines absoluten Verbots der Vermögensbildung von Parteien.............................................................219 b) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit quantitativer Einschränkungen der Vermögensbildung und Vermögensverwendung von Parteien .........219 aa) Die Begründung der Einführung von Obergrenzen für Parteivermögen.................................................................................219 bb) Stellungnahme ..................................................................................221 c) Pflicht zur ausschließlichen Vermögensanlage in Wertpapieren ............224 d) Gesetzliche Begrenzung der Parteien auf „parteitypisches“ Vermögen und „parteitypische“ Wirtschaftstätigkeit.............................225 9. Andere gebotene Einschränkungen zur Sicherung der innerparteilichen Demokratie...................................................................................................227 a) Das Gebot der innerparteilichen Demokratie und die Gefahr der Zentralisation der Wirtschaftstätigkeit beim Parteivorstand ...................227 b) Organisatorische und Verfahrensschwächen der innerparteilichen Finanzordnung bei den einzelnen Parteien .............................................229 aa) Beispiele aus dem Finanzsystem der CDU .......................................229 bb) Beispiele aus den Finanzsystemen anderer Parteien .........................233 c) Notwendige gesetzliche Änderungen......................................................233 10. Beurteilung der möglichen Einschränkungen aus dem Gesichtspunkt des Rechts auf politische Chancengleichheit ...............................................236 a) Legitime Anlässe zum gesetzgeberischen Handeln ................................237 b) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit einzelner Beschränkungen..............239 aa) Geringere staatliche Parteienfinanzierung bei erheblichem Parteivermögen? ...............................................................................239 bb) Nichtberücksichtigung der Einnahmen aus Vermögen und aus Unternehmenstätigkeit bei der Berechnung der relativen Obergrenze im Rahmen der staatlichen Parteienfinanzierung .........240 cc) Die Verfügungsbeschränkungen gemäß § 20b I und II PartG der DDR .................................................................................................242 11. Zwischenergebnis ......................................................................................243

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Inhalt III. Schutz der unternehmerischen Tätigkeit von Parteien durch Art. 12 I GG......244 1. Das Grundrecht der Unternehmensfreiheit – Schutzbereich und Anwendung auf juristische Personen ...........................................................244 2. Anwendbarkeit der Unternehmensfreiheit auf politische Parteien ...............245 a) Die Auffassungen in der Lehre ...............................................................245 b) Stellungnahme ........................................................................................246 3. Geschützte Rechtspositionen der politischen Parteien durch Art. 12 I GG ...............................................................................................................247 4. Zulässige bzw. gebotene Beschränkungen der Unternehmenstätigkeit von politischen Parteien ...............................................................................248 a) Relevante parteienrechtliche Besonderheiten .........................................248 b) Das Gefährdungspotenzial der unternehmerischen Tätigkeit von Parteien ...................................................................................................250 aa) Potenzielle Gefährdung der Funktionserfüllung der Parteien ...........250 bb) Gefahr für die Freiheit der innerparteilichen Willensbildung ...........250 cc) Die Gefahr der Umwegfinanzierung.................................................251 dd) Gefahr für die Freiheit des Wirtschaftswettbewerbs.........................252 ee) Gefahr für die Freiheit der Medien ...................................................253 ff) Stellungnahme ..................................................................................253 c) Mögliche Eingriffe. Rechtfertigung ........................................................255 aa) Keine Beschränkungen für politischen Parteien de lege lata ............255 bb) Generelles Verbot unternehmerischer Tätigkeit von Parteien...........255 cc) Beteiligungsverbot oder Höchstgrenzen für Parteibeteiligungen in bestimmten Wirtschaftsbranchen......................................................256 dd) Beschränkung auf parteitypische Unternehmenstätigkeit .................257 (1) Die Auffassung der Parteienfinanzierungskommission 1993 und die Gesetzgebungsinitiativen............................................... 257 (2) Stellungnahme ............................................................................ 258 ee) Typenzwang für Parteiunternehmen und Parteien. Stärkung der Rechte der Parteimitglieder ..............................................................259 ff) Beschränkungen von konkreten Befugnissen der Parteien als Anteilsinhaber...................................................................................260 gg) Verbot von Spenden von Parteiunternehmen an Parteien .................261 5. Zwischenergebnis. Grenze zulässiger Unternehmenstätigkeit von Parteien ........................................................................................................262 IV. Schutz der Wirtschaftstätigkeit von Parteien durch Art. 2 I GG.......................264

G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen von Parteien .................................................................................................................266 I. Medien und Demokratie ...................................................................................267 1. Medien und öffentliche Meinung.................................................................267

Inhalt

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2. Die Medienfreiheiten nach dem Grundgesetz ..............................................271 3. Zwei Regelungsmodelle...............................................................................272 4. Parteien und Medien ....................................................................................273 II. Verfassungsrechtliche Legitimation der Pressebeteiligungen politischer Parteien.............................................................................................................275 1. Die Parteien als Träger des Grundrechts der Pressefreiheit .........................275 2. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit und Gebotenheit von Beschränkungen der Tätigkeit politischer Parteien im Pressebereich ..........279 a) Die politische Auseinandersetzung.........................................................279 b) Die verfassungsrechtliche Debatte..........................................................282 c) Stellungnahme ........................................................................................284 3. Wirtschaftliche Gewinne oder publizistischer Einfluss? Auswirkungen der Beteiligung politischer Parteien an Presseunternehmen.........................287 4. Höheres Gefährdungspotenzial der Pressebeteiligungen von Parteien.........291 5. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit bzw. Gebotenheit konkreter Maßnahmen .................................................................................................292 a) Regelungskompetenz ..............................................................................292 b) Die Besonderheiten der Schranken der Pressefreiheit ............................292 c) Totalverbot von Pressebeteiligungen politischer Parteien ......................295 d) Offenlegung der Pressebeteiligungen politischer Parteien......................296 aa) Offenlegung in den Rechenschaftsberichten der Parteien.................296 bb) Offenlegung in den jeweiligen Presseerzeugnissen ..........................298 e) Kartellrechtliche Regelungen und Maßnahmen......................................300 f) Zwischenergebnis ...................................................................................303 g) Allgemeine Obergrenzen für Pressebeteiligungen von politischen Parteien ...................................................................................................303 h) Verbot oder Beschränkung von Parteibeteiligungen an Presseunternehmen mit regionaler Monopolstellung ..............................304 aa) Bedeutung und Lage der Regionalpresse in Deutschland .................305 bb) Besondere Gefahren bei Parteibeherrschung einer regionalen bzw. lokalen Zeitung mit Monopolstellung...............................................307 cc) Vorschläge de lege ferenda...............................................................308 III. Parteien und Rundfunk .....................................................................................311 1. Parteien und Rundfunk – Blick in die Geschichte........................................311 2. Parteien und Rundfunk in der „dualen“ Rundfunkordnung..........................313 3. Die aktuelle Rechtslage................................................................................315 4. Auswirkungen der Neuregelungen...............................................................321 5. Charakter der Rundfunkfreiheit ...................................................................323 a) Die Rundfunkfreiheit als „dienende Freiheit“.........................................323 b) Die Rundfunkfreiheit als klassisches Individualgrundrecht....................328

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Inhalt c) Stellungnahme zum Meinungsstreit........................................................329 6. Die politischen Parteien als Träger der Rundfunkfreiheit ............................334 7. Zulässigkeit bzw. Gebotenheit von Beschränkungen der Parteibeteiligung im Rundfunk ....................................................................336 a) Legitime Anlässe für Einschränkung der Rundfunkfreiheit politischer Parteien. Regelungskompetenz .............................................336 b) Zulässigkeit eines Totalausschlusses der Parteien vom privaten Rundfunk ................................................................................................337 aa) Die Staatsfreiheit des Rundfunks......................................................338 bb) Verbot jeder politischen Instrumentalisierung des Rundfunks .........343 cc) Das Vielfaltgebot..............................................................................345 c) Gebotenheit bzw. Zulässigkeit von Beteiligungsbegrenzungen..............349 aa) Verfassungsrechtliche Notwendigkeit von Beteiligungsbegrenzungen................................................................349 bb) Zwischenergebnis .............................................................................355 cc) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit des Verbots von Beteiligungen, die einen bestimmenden Einfluss auf Rundfunkprogramme erlauben ............................................................................................356 dd) Verfassungsrechtliche Beurteilung der Beteiligungsbegrenzungen unterhalb der Beherrschungsgrenze ..................................................358 ee) Zwischenergebnis .............................................................................360 8. Gleiche Ergebnisse bei einer verfassungsrechtlichen Behandlung unter Zugrundelegung des funktional-objektiven Verständnisses der Rundfunkfreiheit ..........................................................................................360

H. Transparenz und öffentliche Kontrolle der Vermögensbildung und der unternehmerischen Tätigkeit von Parteien sowie der Einnahmen daraus ......363 I. Das Transparenzgebot des Art. 21 I 4 GG und die Wirtschaftstätigkeit von Parteien......................................................................................................364 1. Sinn des Transparenzgebots und Adressaten des Rechenschaftsberichts der Parteien ..................................................................................................364 2. Reichweite des Transparenzgebots ..............................................................366 a) Umfang der Rechenschaftslegung: Transparenz der Einnahmen aus Vermögen oder Vermögenstransparenz? ................................................366 b) Rechenschaftspflichtige Organisationen.................................................370 3. Zwischenergebnis ........................................................................................372 II. Entwicklung der rechtlichen Regelung der Rechenschaftspflicht.....................373 1. Offenlegung des Parteivermögens, der unternehmerischen Tätigkeit der Parteien und der Einnahmen daraus vor dem Inkrafttreten des Parteiengesetzes ...........................................................................................373 2. Offenlegung des Parteivermögens, der unternehmerischen Tätigkeit der Parteien und der Einnahmen daraus zwischen 1968 und 1983.....................375

Inhalt

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3. Offenlegung des Parteivermögens, der unternehmerischen Tätigkeit der Parteien und der Einnahmen daraus zwischen 1984 und 2002.....................376 a) Die Änderung des Parteiengesetzes 1983 ...............................................376 b) Die Änderung des Parteiengesetzes 1994 ...............................................378 4. Bewertung der Gesetzeslage bis 2002..........................................................379 5. Offenlegung des Parteivermögens, der unternehmerischen Tätigkeit der Parteien und der Einnahmen daraus seit 2002..............................................381 III. Anwendung der Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung im Parteienrecht.....................................................................................................384 1. Die Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung .........................................384 2. Anwendung des Grundsatzes der Bilanzwahrheit ........................................386 3. Anwendung des Grundsatzes der Klarheit und Übersichtlichkeit ................386 4. Anwendung des Grundsatzes der Vollständigkeit........................................387 5. Anwendung des Grundsatzes der Vergleichbarkeit und Bewertungsstetigkeit....................................................................................388 6. Anwendung der Grundsätze der Einzelbewertung und der Wesentlichkeit .............................................................................................388 IV. Das Buchführungssystem der Parteien .............................................................389 1. Anwendbare Buchführungssysteme .............................................................389 2. Die Buchführungspflicht nach dem Parteiengesetz......................................390 3. Stellungnahme .............................................................................................392 V. Ausweis und Bewertung des Parteivermögens nach dem Parteiengesetz ........395 1. Gliederung der Vermögensbilanz des Rechenschaftsberichts ......................396 a) Besitzposten............................................................................................396 aa) Anlagevermögen...............................................................................396 (1) Sachanlagen................................................................................ 396 (a) Haus- und Grundvermögen...................................................396 (b) Geschäftsstellenausstattung ..................................................399 (2) Finanzanlagen, Beteiligungen an Unternehmen ......................... 400 (3) Sonstige Finanzanlagen .............................................................. 402 bb) Umlaufvermögen ..............................................................................402 (1) Forderungen an Gliederungen .................................................... 403 (2) Forderungen aus der staatlichen Teilfinanzierung ...................... 403 (3) Geldbestände .............................................................................. 404 (4) Sonstige Vermögensgegenstände ............................................... 406 b) Schuldposten...........................................................................................406 aa) Rückstellungen .................................................................................406 bb) Verbindlichkeiten .............................................................................407 (1) Verbindlichkeiten gegenüber Gliederungen ............................... 407

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Inhalt (2) Rückzahlungsverpflichtungen aus der staatlichen Teilfinanzierung ......................................................................... 407 (3) Verbindlichkeiten gegenüber Kreditinstituten............................ 407 (4) Verbindlichkeiten gegenüber sonstigen Darlehensgebern .......... 411 (5) Sonstige Verbindlichkeiten......................................................... 412 cc) Gesamte Schuldposten......................................................................413 c) Reinvermögen.........................................................................................413 2. Bewertung der Vermögensgegenstände .......................................................414 a) Die Unvollkommenheiten der gesetzlichen Regelung bis 2002 und die uneinheitliche Praxis der Parteien .....................................................414 b) Die maßgeblichen Bewertungsmaßstäbe im Handels- und Parteienrecht ...........................................................................................418 aa) Die neuen Bewertungsvorschriften...................................................418 bb) Aktivierbare Vermögensgegenstände ...............................................419 cc) Ausweisung zu Nominal- oder Verkehrswerten ...............................420 VI. Ausweis und Bewertung der Einnahmen aus Vermögen und Unternehmensbeteiligungen .............................................................................425 1. Die einzelnen Rechnungsposten in der Einnahmenrechnung.......................425 a) Einnahmen aus Vermögen und aus Veranstaltungen ..............................426 b) Einnahmen aus Unternehmenstätigkeit und Beteiligungen (§ 24 IV Nr. 5) ......................................................................................................428 c) Gesonderte Ausweisung der Mieteinnahmen der Parteien......................431 d) Der Rechnungsposten „sonstige Einnahmen“.........................................432 2. Das Saldierungsgebot des § 27 II 1 PartG a. F.............................................434 a) Die Auslegung des Saldierungsgebots des § 27 II 1 PartG a.F. ..............435 b) Stellungnahme ........................................................................................437 c) Verfassungsmäßigkeit des Saldierungsgebots ........................................438 VII. Sanktionen bei fehlerhafter Rechnungslegung.................................................440

I. Zusammenfassung in Thesen .................................................................................443 Anlage 1.......................................................................................................................451 Anlage 2.......................................................................................................................453 Anlage 3.......................................................................................................................454 Anlage 4.......................................................................................................................455 Anlage 5.......................................................................................................................456

Inhalt

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Anlage 6.......................................................................................................................457 Anlage 7.......................................................................................................................458 Anlage 8.......................................................................................................................459 Anlage 9.......................................................................................................................460 Anlage 10.....................................................................................................................461 Anlage 11.....................................................................................................................462 Anlage 11a...................................................................................................................464 Anlage 12.....................................................................................................................466 Anlage 13.....................................................................................................................467 Anlage 14.....................................................................................................................469 Anlage 15.....................................................................................................................470 Anlage 16.....................................................................................................................471 Anlage 17.....................................................................................................................472 Anlage 18.....................................................................................................................473 Anlage 19.....................................................................................................................474 Anlage 20.....................................................................................................................476 Literatur- und Quellenverzeichnis............................................................................477 Sachwortverzeichnis...................................................................................................498

A. Einleitung I. Die politischen Parteien in der modernen Demokratie und die Parteienfinanzierung Die politischen Parteien sind notwendige Elemente der demokratischen parlamentarischen Systeme. Sie verleihen dem Volk politische Handlungsfähigkeit und fungieren als Mittler zwischen der Bürgergesellschaft und dem Staat. Das Grundgesetz hat in Art. 21 die Parteien als verfassungsrechtlich notwendige Instrumente für die politische Willensbildung des Volkes anerkannt und sie dem Kernbestand der Demokratie zugeordnet. Mit der Professionalisierung und Kommerzialisierung der Wahlkämpfe und der gesamten politischen Tätigkeit sowie mit der Umwandlung der politischen Parteien zu Volks- und Wählerparteien erhöht sich ihr Finanzbedarf ständig. Die Ausweitung der Parteiaufgaben und die steigenden Kosten moderner Werbung knüpfen den Zusammenhang zwischen den politischen Erfolgen einer Partei und ihrer Finanzierung immer enger. Die von den Parteien erwarteten Dienstleistungen und Informationsangebote erfordern einen immer höheren Aufwand. Der Ausgang der politischen Debatte hängt in immer größerem Maße von der materiellen Absicherung der politischen Tätigkeit ab. Eine ausreichende Finanzausstattung der politischen Parteien wird zu einer der wichtigsten Voraussetzungen für die effektive Erfüllung ihrer vielseitigen Funktionen. Denn Geld gibt den Parteien Kommunikations- und Überzeugungsmacht1. Deswegen gehört die Ausgestaltung der Parteienfinanzierung zu den zentralen Machtfragen. Die Regelung der Art, Höhe und Weise der Finanzierung politischer Parteien ist in bestimmtem Sinne „Regelung des Machterwerbs“2. Die Probleme der Parteienfinanzierung gehören somit zu den wichtigsten Gründen für die „Konstitutionalisierung“ politischer Parteien und waren konkreter Anlass für die Verabschiedung der meisten Parteiengesetze in Europa, einschließlich des deutschen. 1 2

Tsatsos, Parteienfinanzierung und Verfassung, S. 14. von Arnim, Die Partei, S. 24.

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A. Einleitung

Das Grundgesetz erteilte dem Bundesgesetzgeber in Art. 21 III den Auftrag, die für die weitere Regelung der in Art. 21 angesprochenen Sachfragen des Parteienrechts, einschließlich der Parteienfinanzierung und der Offenlegung der Parteifinanzen, notwendigen Vorschriften zu erlassen. Dieser Auftrag blieb lange unerfüllt. Erst nachdem das Bundesverfassungsgericht die auf Grund der damaligen Steuer- und Haushaltshaltsgesetzgebung praktizierte staatliche Parteienfinanzierung für verfassungswidrig erklärt hatte3, verabschiedete der Bundestag 1967 das Gesetz über die politischen Parteien4. Seiner Entstehungsgeschichte, seinem Inhalt und seiner Entwicklung nach ist es ein „Parteienfinanzierungsgesetz“. Die meisten Gesetzesnovellen dienten der Umsetzung bundesverfassungsgerichtlicher Urteile, die Probleme der staatlichen und der Spendenfinanzierung betrafen5. Die Regelung über die Einnahmen der Parteien aus Vermögen und aus unternehmerischer Tätigkeit blieb aber immer zurückhaltend, auch weil jede Normierung in diesem Bereich gewissermaßen eine Beschränkung der Handlungsfreiheit der Parteien bedeuten würde und darüber die Betroffenen durch ihre Repräsentanten im Parlament selbst mitentschieden.

II. Das System der Parteienfinanzierung Heute beruht die Parteienfinanzierung6 in Deutschland im Wesentlichen auf vier Säulen – den Mitgliedsbeiträgen, den Spenden, der Zuwendung staatlicher Mittel und den Einnahmen aus unternehmerischer Tätigkeit und aus Vermögen. Diese Hauptquellen der Parteifinanzen bilden ein gemischtes Parteienfinanzierungssystem, das sich schon seit längerem etabliert hat. Der Sinn und Zweck eines solchen Systems ist es, die Abhängigkeit einer Partei von einer einzelnen Finanzquelle zu verhindern und die Funktionsfähigkeit der Parteien zu sichern. 3

BVerfGE 8, 51; 20, 56. BGBl. I (1967), S. 773. 5 Zur Entwicklung der Regelung der Parteienfinanzierung sowie der Offenlegung der Parteifinanzen im Zusammenspiel zwischen dem Bundesverfassungsgericht und dem Gesetzgeber vgl. Boyken, Parteienfinanzierung, S. 59f.; Lovens, APZ 2000, S. 285f. 6 Der Begriff Parteienfinanzierung ist kein gesetzlicher Begriff und wird nicht immer eindeutig definiert. In der Literatur werden auch die Termini „Politikfinanzierung“ – für die Bezeichnung aller in den politischen Bereich fließender Gelder, „Parteienfinanzierung im engeren Sinn“ – für die unmittelbare und mittelbare Finanzierung politischer Parteien und „Parteienfinanzierung im weiteren Sinn“ – für die Finanzierung auch der Fraktionen, der politischen Stiftungen und der Volksvertreter und ihrer Mitarbeiter verwendet. Vgl. Boyken, Parteienfinanzierung, S. 24f.; Bericht 2001, S. 24. In dieser Arbeit wird vom engeren Begriff der Parteienfinanzierung ausgegangen. Dennoch werden auch die Hilfsorganisationen der Parteien beachtet, vgl. Kapitel B V. 4

II. Das System der Parteienfinanzierung

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Die verschiedenen Finanzquellen müssen immer in Verbindung miteinander, eben gerade als System, betrachtet und behandelt werden, weil die rechtliche Regelung einer der Quellen immer Auswirkungen auf die Entwicklung der anderen hat. Dies findet Ausdruck beispielsweise darin, dass die staatlichen Mittel für die Parteien nach geltendem Recht von der Summe der Eigeneinnahmen, einschließlich jener aus Vermögen und Unternehmensbeteiligungen, abhängen und sie nicht überschreiten dürfen7. Die Vermögensbildung und die unternehmerische Tätigkeit haben eine besondere Bedeutung für das Finanzwesen der Parteien. Die parteieigenen Unternehmen können bei der Organisation der Spendenbeschaffung tätig werden sowie der Umwegfinanzierung dienen8. Bei stagnierender staatlicher Parteienfinanzierung und der geringen Möglichkeit zur Erhöhung der Einnahmen aus Mitgliedsbeiträgen und Spenden kommt den Erträgen aus Vermögen und unternehmerischen Beteiligungen eine erhebliche Bedeutung zu. Ohne eine genaue Kenntnis der Finanzströme parteieigener Unternehmungen kann das Parteienfinanzierungssystem in seiner Gesamtheit kaum verstanden werden. Die Einkünfte aus Vermögen und wirtschaftlicher Betätigung der Parteien stellen die einzige Finanzierungsart im Bereich der privaten Mittelbeschaffung dar, die vom politischen Verhalten der Parteien gänzlich unabhängig sein kann. Soweit politische Gesichtspunkte für die Wirtschaftlichkeit der Parteiunternehmen keine Rolle spielen, hängt der Erfolg daher auch nicht von der politischen Qualifikation, sondern in erster Linie von den unternehmerischen Fähigkeiten der jeweiligen Führungspersönlichkeiten ab. Die wirtschaftliche Betätigung ist für die Parteien von besonderer Bedeutung auch deswegen, weil sie nicht nur aus kommerziellen Gründen betrieben wird. Durch die Nutzung von Vermögen und durch die Unternehmensbeteiligungen in vielen Bereichen, überwiegend aber im Medienbereich, zielen die Parteien nicht nur auf wirtschaftlichen Erfolg, sondern auch unmittelbar auf politischen Einfluss ab. Bei den Medienunternehmen etwa suchen die Parteien mindestens auf Personalentscheidungen im Redaktionsbereich Einfluss zu nehmen. Somit ist die unternehmerische Tätigkeit ein wichtiges Konkurrenzfeld für die Parteien in ihrem Wettbewerb um die politische Macht. Im Hinblick auf die regelmäßig auftretenden „Superwahljahre“ mit entsprechenden Bedarfsspitzen im Finanzbereich ist es eine durchaus anspruchsvolle und ökonomische Fähig7

Vgl. § 18 V und § 24 IV PartG. Soweit nicht ausdrücklich anders bezeichnet, verstehen sich §§-Angaben in dieser Arbeit als solche des Parteiengesetzes. 8 Oftmals sorgten Wirtschaftsbetriebe von Parteien in den vergangenen Jahren mit fingierten Gutachten, „Geisteranzeigen“ und ähnlichen Geschäften für unrühmliche Schlagzeilen. Vgl. Kapitel C.

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A. Einleitung

keiten erfordernde Aufgabe der Parteien, über die Jahre hinaus für eine optimal gesteuerte Entwicklung ihrer Finanzen zu sorgen. Nach derartigen Jahren müssen die durch aufwändige Wahlkämpfe gerissenen Finanzlücken wieder umsichtig geschlossen werden9. Die Möglichkeit, eigenes Vermögen zu bilden, Erträge daraus zu ziehen und sich unternehmerisch zu betätigen, sichert den politischen Parteien ein bestimmtes Maß an Flexibilität bei der materiellen Sicherung ihrer politischen Tätigkeit. Dies birgt aber auch Gefahren. Das Parteivermögen, das z.B. im Bereich der Massenmedien investiert ist, könnte zu Einschränkungen der kritischen Rolle der Medien gegenüber der Politik der jeweiligen Partei führen. Aus diesem Grund sind die wirtschaftlichen Unternehmungen von Parteien in letzter Zeit Gegenstand öffentlicher Auseinandersetzung geworden, wobei eine gesetzliche Einschränkung der erwerbswirtschaftlichen Betätigung von Parteien und insbesondere eine strikte Trennung von Parteien und Medien gefordert wird. In der öffentlichen und wissenschaftlichen Diskussion wird eine strukturelle Inkompatibilität zwischen politischer und unternehmerischer Tätigkeit von Parteien angenommen und insbesondere die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Medienunternehmensbeteiligungen politischer Parteien in Frage gestellt. Der Aufbau von parteieigenem Vermögen und dessen Anlage in Unternehmensbeteiligungen wird in Deutschland, obgleich von den verschiedenen Parteien in unterschiedlichem Maße, traditionell praktiziert und von Gesetzgebung, Rechtsprechung und Lehre akzeptiert. Im Zusammenhang mit der CDUSpendenaffäre 1999 – 2000 wurde jedoch auch die Vermögensbildung und wirtschaftliche Betätigung der politischen Parteien Gegenstand einer regen öffentlichen Debatte. Nachdem die Praxis der Vermögensverschleierung der hessischen CDU in Einzelheiten bekannt wurde und ein breites und noch andauerndes politisches und wissenschaftliches Echo auslöste, sahen sich viele politische Akteure veranlasst, die Vermögensverhältnisse der Konkurrenzparteien in polemischer Weise zu thematisieren. Konservative Politiker und Journalisten nutzten die Gelegenheit, im Gegenzug zur Kritik an den Verhältnissen in der CDU die Unternehmensbeteiligungen der SPD in Frage zu stellen. In den Medien sah sich die SPD mit zahlreichen Vorwürfen bezüglich ihres Finanzsystems konfrontiert. Die Partei sei wie „ein lupenreiner Konzern aufgebaut“10. Ihre Medienbeteiligungen führten zu einer „Verberlusconisierung im kleineren Maßstab“11. 9

BTDrs. 14/7979, S. 43. Die Welt vom 28.04.2000. 11 Rheinischer Merkur vom 27.07.2001, S. 4. Weitere markante Zitate in diesem Zusammenhang etwa: „Die SPD ist die reichste Partei Europas, wenn nicht der Welt – mit 10

III. Stand der Forschung. Zielsetzung und Gang der Untersuchung

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Es folgten nicht nur Parteitagsbeschlüsse der Oppositionsparteien12, sondern auch Gesetzesinitiativen. Die CDU/CSU-Fraktion brachte einen Gesetzentwurf zur Änderung des Parteiengesetzes in den Bundestag ein, der weitgehende Einschränkungen der wirtschaftlichen Betätigung der politischen Parteien vorsah13. Er scheiterte jedoch an der rot-grünen Mehrheit. Als Begründung für den Entwurf wurde angeführt, dass den Parteien außerhalb des verfassungsrechtlichen Mitwirkungsauftrags des Art. 21 GG keine weiteren Handlungsoptionen offen stünden. Der Beteiligung politischer Parteien insbesondere an Medienunternehmen setze Art. 21 GG Grenzen, eine strikte Trennung von Parteien und Medien sei verfassungsrechtlich geboten14. Viele CDU-regierte Bundesländer initiierten restriktive Änderungen ihrer Landesmediengesetze bezüglich der Beteiligungen von Parteien an Medienunternehmen im Rundfunkbereich15. Ähnlich wie die SPD den Ausbruch der CDU-Spendenaffäre bei den Landtagswahlen 2000 instrumentalisierte, machte die Opposition die sozialdemokratischen Unternehmensbeteiligungen im Bundestagswahlkampf 2002 zum Thema.

III. Stand der Forschung. Zielsetzung und Gang der Untersuchung Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Vermögensbildung und unternehmerischen Tätigkeit von Parteien kann durchaus in Frage gestellt werden. Trotzdem und auch trotz der Bedeutsamkeit der wirtschaftlichen Betätigung als Finanzquelle und als politisches Einflussinstrument herrscht bisher ein Mangel an systematischen juristischen Untersuchungen zu diesem Thema. Während die Streitfragen bezüglich der Parteispenden, Mitgliedsbeiträge und der staatlichen Parteienfinanzierung stets Gegenstand einer kontroversen wissenschaftlichen Diskussion waren und dazu in Deutschland umfangreiche Literatur existiert, wurde die Problematik der Vermögensbildung, Vermögensanlage und unternehmerischen Betätigung politischer Parteien bislang wissenschaftlich, jedenfalls rechtswissenschaftlich, kaum aufgearbeitet, obwohl nach den letzten ParAusnahme der KP Chinas“ (Aussage des CDU-Abgeordneten Andreas Schmidt gegenüber dem „Rheinischen Merkur“ vom 14./15. 03.2002) oder: „Die SPD soll sich von ihrem Medienimperium trennen“ (Die Welt vom 13.03.2000, Interview mit dem bayerischen Staatsminister Huber). 12 Vgl. Beschluss des 51. Bundesparteitages der FDP, Nürnberg 16./17. Juni 2000, S. 3; Grundsätze der CDU-Deutschlands zur Medienpolitik. Beschlossen durch den Bundesvorstand der CDU am 13. Mai 2002, S.1. 13 BTDrs. 14/7441. 14 BTDrs. 14/7441, S. 7. 15 Vgl. dazu G III 4.

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A. Einleitung

teispendenaffären auch die unternehmerische Tätigkeit von Parteien und die damit zusammenhängenden Fragen in der Öffentlichkeit breit thematisiert worden sind16. Dieser Mangel an Untersuchungen mag teilweise damit erklärt werden, dass die politischen Parteien ihre wirtschaftliche Tätigkeit im Stillen abwickeln und dass die Einnahmen aus Vermögen und aus unternehmerischer Betätigung statistisch gesehen im Vergleich zu den anderen Finanzquellen tatsächlich oder vermeintlich weniger stark ins Gewicht fallen17. Die Angaben der Parteien über ihr Vermögen und über die Einnahmen aus unternehmerischer Tätigkeit in ihren Rechenschaftsberichten waren wenig aufschlussreich, weil die Norm des § 27 II 1 PartG bis zur Novellierung 2002 eine Saldierung der Einnahmen mit den Ausgaben erlaubte, ohne allerdings klar zu bestimmen, welche Einnahmen mit welchen Ausgaben zu saldieren sind und weil es an entsprechenden Bewer16

Die meisten existierenden wissenschaftlichen Studien thematisieren die unternehmerische Tätigkeit der politischen Parteien aus politikwissenschaftlicher, historischer und soziologischer Perspektive. Die politikwissenschaftlichen Untersuchungen zu den wirtschaftlichen Aktivitäten der Parteien sind überwiegend empirisch angelegt (vgl. z.B. Göttrik Wewer, Sozialdemokratische Wirtschaftsbetriebe, Opladen 1987; Wolfgang Ressmann, Strukturprobleme sozialdemokratischer Medienunternehmen, Wiesbaden 1991 und Uwe Danker, Markus Oddey, Daniel Roth, Astrid Schwabe, Am Anfang standen Arbeitergroschen. 140 Jahre Medienunternehmen der SPD, Bonn 2003) und beantworten die wichtigen verfassungsrechtlichen Fragen nach der Zulässigkeit und möglichen Einschränkungen der unternehmerischen Tätigkeit der Parteien sowie nach der Transparenz der daraus erzielten Gewinne nicht. Tiefgreifende juristische Studien, die die unternehmerische Tätigkeit der Parteien und ihre Erträge aus Vermögen zu ihrem speziellen Forschungsgegenstand machen, sind nicht vorzufinden, obwohl die damit verbundenen Streitfragen kein neues Problem sind – sie wurden schon vor der Verabschiedung des Parteiengesetzes diskutiert. In zahlreichen Publikationen, die anderen Hauptproblemen der Parteienfinanzierung gewidmet sind, werden am Rande verschiedene Aspekte der Problematik der wirtschaftlichen Betätigung politischer Parteien untersucht. Nur wenige juristische Aufsätze behandeln unmittelbar Einzelprobleme, die zum Thema der Arbeit gehören (z.B. H. H. Klein, Parteien – Presse – Rundfunk, in: Staat, Kirche, Verwaltung, München 2001; P. M. Huber, Parteien in der Demokratie, in: Badura/Dreier, Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, Bd. II Klärung und Fortbildung des Verfassungsrechts, Tübingen 2001; M. Möstl, Politische Parteien als Medienunternehmer, DÖV 2003, S. 106f.; H.-P. Schneider, Parteifinanzen und Parteivermögen. Verfassungsrechtliche Bemerkungen zu einer politischen Debatte, in: Grebing/Junker, Frau. Macht. Zukunft. Festschrift für Inge WettigDanielmeier, Marburg 2001; A. Feser, Der Genossen-Konzern. Parteivermögen und Pressebeteiligungen der SPD, München 2002; A. Feser, Vermögensmacht und Medieneinfluss – Parteieigene Unternehmen und die Chancengleichheit der Parteien, Berlin 2003; M. Morlok/U. von Alemann/T. Streit (Hrsg.), Medienbeteiligungen politischer Parteien, Baden-Baden 2004. 17 Vgl. Anlagen 1, 2 und 3.

III. Stand der Forschung. Zielsetzung und Gang der Untersuchung

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tungsvorschriften fehlte. Anhand der Angaben in den Rechenschaftsberichten und auf Grund der Tatsache, dass die Parteiunternehmen, meist im Medienbereich, schon vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes zur Typik des Parteiwesens gehören, lässt sich aber, jedenfalls als Arbeitshypothese, annehmen, dass die unternehmerische Tätigkeit in Wahrheit eine für die Parteien durchaus ins Gewicht fallende Einnahmequelle und darüber hinaus ein wichtiges politisches Instrument darstellt18. Hauptanliegen dieser Arbeit ist, die verfassungsrechtliche Legitimation und Zulässigkeit der Vermögensbildung und unternehmerischen Tätigkeit von Parteien zu untersuchen, durch eine empirische Analyse die Funktion und Entwicklung der Parteiunternehmen sowie ihre wirkliche Bedeutung für die Finanzierung und für die gesamte politische Tätigkeit der Parteien aufzuzeigen sowie, hierauf aufbauend, die inner- und außerparteiliche Dimension der Problematik der Transparenz der Vermögensanlage und wirtschaftlichen Betätigung von Parteien und der Erträge daraus zu erhellen. Mit Blick auf das Gebot der innerparteilichen Demokratie (Art. 21 III 3 GG) und das Transparenzgebot (Art. 21 I 4 GG) wird besonderes Augenmerk auf die Problematik der Offenlegung des Parteivermögens und der Unternehmenstätigkeit von Parteien sowie der Erträge daraus gelegt. Anhand der Forschungsergebnisse werden Schlussfolgerungen über die verfassungsrechtliche Zulässigkeit und die mögliche gesetzliche Einschränkung der unternehmerischen Tätigkeit politischer Parteien gezogen. Die Arbeit mündet in konkrete Vorschläge zur Verbesserung der rechtlichen Rahmenbedingungen. Zu Beginn der Arbeit werden zunächst die privatrechtlichen Besonderheiten der politischen Parteien als Rechtssubjekte dargestellt und analysiert, weil sie für die Form und den Umfang ihrer unternehmerischen Tätigkeit von maßgeblicher Bedeutung sind. Eine gründliche verfassungsrechtliche Untersuchung der aufgezeigten Probleme kann nur unter Berücksichtigung der privatrechtlichen Regelungen, die nach der geltenden Rechtslage auf die Parteien anwendbar sind, erfolgen. Weiterhin werden die vertikale und die horizontale Organisation der Parteien behandelt, da die Parteiuntergliederungen Organisations- und Finanzautonomie genießen und selbst Vermögen bilden und unternehmerisch tätig werden. Untersucht werden auch die finanziellen Beziehungen zwischen den Parteien und ihren Hilfsorganisationen.

18 Das zugängliche Quellenmaterial ist im Vergleich zu anderen Fragestellungen in der Parteienforschung eher gering. Bei Anfragen bezüglich ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit sind die Parteien zurückhaltend.

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A. Einleitung

Bei der Behandlung der Kompatibilität der Wirtschaftstätigkeit19 politischer Parteien mit ihren Aufgaben und Funktionen im demokratischen System der Bundesrepublik Deutschland kann eine empirische Untersuchung des Standes und der Entwicklung dieser Wirtschaftstätigkeit nicht ausgelassen werden. Anhand konkreter Beispiele werden die Rechtsformen und die Typen parteieigener Unternehmen sowie die rechtlichen Beziehungen zwischen Parteien und Parteiunternehmen erörtert. Eine umfassende Darstellung der geschichtlichen Wurzeln der unternehmerischen Tätigkeit der Parteien würde zwar den Rahmen der Arbeit sprengen. Ein Überblick über die Entwicklung der parteieigenen Unternehmen, insbesondere im Medienbereich und Immobilienbereich, ist aber notwendig, um die reale Bedeutung der Einnahmen aus Parteivermögen und Unternehmensausschüttungen zu verstehen und ihre Stellung im Finanzierungssystem der einzelnen Parteien zu untersuchen20. Die verfassungsrechtliche Stellung politischer Parteien weist im Vergleich zu anderen gesellschaftlich relevanten Organisationen zahlreiche Besonderheiten auf, die untersucht werden müssen. Die Klärung der Fragen, von welchem Parteienverständnis das Grundgesetz ausgeht sowie welche Funktionen den Parteien zugewiesen worden sind, ist im Rahmen dieser Arbeit notwendig, weil sie die Grundlage und zugleich die Maßstäbe der verfassungsrechtlichen Beurteilung der Probleme der Parteienfinanzierung, einschließlich der Vermögensbildung und der Unternehmenstätigkeit von Parteien, bilden. In einem weiteren Schritt wird die Untersuchung auf die politischen Parteien als Grundrechtsträger konzentriert, sind ihre unternehmerischen Aktivitäten doch möglicherweise Ausübung ihnen zustehender Grundrechte. Darauf folgend wird untersucht, ob bzw. in welchem Umfang und auf welche Weise die Vermögensbildung und die unternehmerische Tätigkeit von Parteien durch die in Betracht kommenden Grundrechte – das Eigentumsgrundrecht, die Berufsfreiheit, die Meinungs-, Presse- und Rundfunkfreiheit, die Prozessgrundrechte und den allgemeinen Gleichheitssatz – geschützt sind. Ausgehend von der Tatsache, dass die meisten Parteiunternehmen im Medienbereich angesiedelt sind,

19 Der Begriff „Wirtschaftstätigkeit“ wird in dieser Arbeit als Oberbegriff für die Vermögensbildung, Vermögensverwaltung und die unternehmerische Tätigkeit verwendet. 20 Die empirische Untersuchung konzentriert sich primär auf die Formen der Vermögensbildung und unternehmerischen Tätigkeit der beiden großen Parteien SPD und CDU. Es wird jedoch auf die Wirtschaftstätigkeit anderer Parteien ebenfalls eingegangen, damit relevante Besonderheiten aufgezeigt werden können.

III. Stand der Forschung. Zielsetzung und Gang der Untersuchung

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wird die Tätigkeit der Parteien als Medienunternehmer in einem gesonderten Kapitel detaillierter untersucht21. Der auf die Behandlung dieses Komplexes folgende letzte Teil der Arbeit ist dem Problem der Transparenz der Wirtschaftstätigkeit von Parteien sowie der Einnahmen daraus gewidmet. Fehlt letztere, so kann es zu Wettbewerbsverzerrungen im Kampf der Parteien um die Wählerstimmen kommen. Daher tritt die Untersuchung des Rechenschaftsberichts als des zentralen rechtlichen Instruments zur Verwirklichung des „Prinzips der gläsernen Taschen“22 auch für die unternehmerischen Aktivitäten der Parteien und für ihr Vermögen in den Vordergrund. Die Analyse der 2002 und 2004 verabschiedeten Regelungen und eventuelle weitere Verbesserungsvorschläge sind ein weiteres Anliegen der Arbeit.

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Die steuerrechtlichen Dimensionen der Problematik der unternehmerischen Tätigkeit der Parteien können im Rahmen dieser Arbeit nicht ausführlich behandelt werden. Da aber eine Transparenz der Beziehungen zwischen Spendern, Parteiunternehmen und Parteiorganisation oft nur durch die Einbeziehung steuerlicher Fragen erreicht werden kann, wird untersucht, inwieweit die steuerrechtlichen Vorschriften in der Praxis die Parteien an einer sinnvollen Ausnutzung der Einnahmen aus Vermögen und aus unternehmerischer Tätigkeit hindern und sie zu Anpassungsmaßnahmen zwingen bzw. einen Anreiz für die Gründung von Parteiunternehmen bilden (Umwegfinanzierung; Gewinnund Verlustverschiebungen aus steuerlichen Gründen). Zu den steuerrechtlichen Fragen der Parteienfinanzierung vgl. Weinmann, Die Finanzierung politischer Parteien in steuerlicher Betrachtung, Tübingen 1966; Wolfram, NJW 1985, S. 1943f.; Groh, NJW 1985, S. 993f.; Endlich, S. 150f. 22 von Münch, in: von Münch/Kunig, Art. 21, Rn. 59.

B. Die politischen Parteien als Subjekte des Privatrechts Bevor die Formen der Vermögensbildung, der Vermögensverwendung und der unternehmerischen Tätigkeit von Parteien empirisch dargestellt werden und ihre verfassungsrechtliche Legitimation analysiert wird, ist auf die Besonderheiten der Parteien als Rechtssubjekte einzugehen. Die Rechtstellung der politischen Parteien als zivilrechtliche Vereine, ihre innere Organisation und die Besonderheiten bei ihrer Teilnahme am Privatrechtsverkehr bestimmen maßgeblich die Art und Weise ihrer wirtschaftlichen Aktivitäten.

I. Anwendung des Privatrechts auf die politischen Parteien Die politischen Parteien sind neben der verfassungsrechtlichen Absicherung Vereinigungen, die privatrechtlich konstituiert sind und deren Rechtsbeziehungen sich primär auf der Basis des Privatrechts aufbauen. Das Parteiengesetz, die Wahlgesetze und die anderen relevanten öffentlichrechtlichen Vorschriften regeln den Status der Parteien nicht abschließend. Die Anwendbarkeit des Zivilrechts ist auch einzelnen Vorschriften des Parteiengesetzes zu entnehmen. § 11 III nimmt für die Vertretung der Partei Bezug auf § 26 II BGB und § 37 bestimmt ausdrücklich, dass die § 54 S. 2 und §§ 61 bis 63 (aufgehoben) BGB auf die Parteien nicht anwendbar und somit per argumentum e contrario, dass die übrigen vereinsrechtlichen Normen relevant sind. Für ihre Gründung, Rechtsform, Organisation sowie für ihre Teilnahme am Rechtsverkehr sind die vereinsrechtlichen Vorschriften des BGB anwendbar1. Je nach dem welche Rechtsform die Parteien wählen, finden die Vorschriften über den eingetragenen Verein (§§ 21f. BGB) oder über den nichteingetragenen Verein Anwendung2. Da das Parteiengesetz spezielle privatrechtliche Regelungen über den Begriff, den Namen und die innere Ordnung der Parteien enthält, ist es diesbezüg1

Vgl. Henke, BK, Art. 21, Rn. 219; Bericht 1957, S. 158f. Die Regelungen des BGB über die Deliktshaftung des Vereins (§ 31) und die Liquidation des Vereinsvermögens bei Auflösung (§§ 45f.) sowie die §§ 59 – 79 gelten (außer §§ 61 – 63) für Parteien nur, wenn sie rechtsfähige Vereine sind. 2

II. Rechtsform der politischen Parteien

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lich als lex specialis gegenüber dem BGB anzuwenden. Dabei kommen die privatrechtlichen Vorschriften unmittelbar zur Anwendung, werden aber durch Art. 21 GG und das Parteiengesetz teilweise überlagert und verdrängt3. Wie die anderen Vereine genießen die Parteien Satzungsautonomie und können in den Grenzen der zwingenden privat- und öffentlichrechtlichen Vorschriften ihre Angelegenheiten selbst regeln. Weist die Parteisatzung Lücken auf, kommen die Sonderregelungen des Parteiengesetzes und das Vereinsrecht des BGB zur Anwendung.

II. Rechtsform der politischen Parteien Die politischen Parteien sind grundsätzlich frei, ihre Rechtsform und ihre Organisation selbst zu bestimmen. Als mögliche Rechtsformen für die Parteien kommen praktisch nur der rechtsfähige und der nichtrechtsfähige Verein in Betracht4. Beide sind auf Dauer angelegte Zusammenschlüsse von Personen zur Verwirklichung eines gemeinsamen Zwecks, mit körperschaftlicher Verfassung, die einen gemeinsamen Namen führen, vom Vorstand vertreten werden und vom Wechsel ihrer Mitglieder unabhängig sind5. Trotzdem sieht die einzige dem nichtrechtsfähigen Verein gewidmete Norm (§ 54 BGB) in S. 1 vor, dass auf die nichtrechtsfähigen Vereine die Vorschriften über die Gesellschaft (§§ 705f. BGB), und nicht die über den eingetragenen Verein, Anwendung finden. § 54 S. 2 BGB bestimmt eine persönliche Haftung derjenigen, die rechtsgeschäftlich für einen nichtrechtsfähigen Verein handeln. Mit dieser seiner rechtlichen Natur nicht entsprechenden Verweisung wird der nichtrechtsfähige Verein benachteiligt6. Der historische Gesetzgeber hat diese Entscheidung absichtlich getroffen. Das ursprüngliche Ziel war, Vereine mit politischem, religiösem und sozialem Zweck zur Eintragung ins Vereinsregister und somit zum Erwerb der Rechtsfähigkeit zu veranlassen und sie der staatlichen Kontrolle zu unterwerfen7. Der behördlichen Überwachung der politischen Parteien diente auch die ursprüngliche Regelung des § 61 II BGB. Da3

Maurer, JuS 1991, S. 881 (883). Denkbar wäre auch die Rechtsform der BGB-Gesellschaft. Da sie aber das erforderliche Mindestmaß an körperschaftlicher Organisation (§ 2 I 1 PartG) nicht aufweist, sind die Vorschriften der §§ 705f. BGB keine passende Rechtsgrundlage für die politischen Parteien. 5 Palandt-Heinrichs, BGB, § 54, Anm. 1. 6 Vgl. Medicus, Allg. Teil des BGB, Rn. 1141. 7 Vgl. Medicus, Allg. Teil des BGB, Rn. 1142. 4

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B. Die politischen Parteien als Subjekte des Privatrechts

nach konnte die Verwaltung nach eigener Einschätzung gegen die Eintragung von politischen und religiösen Vereinen Einspruch erheben. Dieses Ziel wurde jedoch nicht erreicht. Die meisten Parteien haben trotz der damit verbundenen Schwierigkeiten die Form des nichteingetragenen Vereins bevorzugt. Auch nach der Änderung des § 61 II BGB 1919, die die Kontrollmöglichkeiten der Verwaltung erschwerte, und nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes ließen sich die meisten Parteien nicht ins Vereinsregister eintragen. Das Parteiengesetz gewährleistet den Parteien die aktive und passive Parteifähigkeit (§ 3) und schließt die persönlichen Haftung des Parteivorstandes einer als nichteingetragener Verein existierenden Partei (§ 54 S. 2 BGB) und die Einspruchsbefugnis der Verwaltungsbehörde gegen die Eintragung eines Vereins (§§ 61 – 63 BGB) für Parteien aus (§ 37)8. Im Übrigen gilt heute der Grundsatz, dass auf die nichtrechtsfähigen Vereine das Vereinsrecht anzuwenden ist, mit Ausnahme der Vorschriften, die die Rechtsfähigkeit voraussetzen9. Gerade die fehlende Rechtsfähigkeit der als nichtrechtsfähige Vereine organisierten Parteien ist aber von erheblicher Bedeutung für die Vermögensbildung und für ihre unternehmerischen Aktivitäten. Lässt sich eine politische Partei ins Vereinsregister eintragen, so erlangt sie die Rechtsfähigkeit, d.h. die Möglichkeit, selbst Träger von Rechten und Pflichten zu sein. Unterlässt dies die Partei, bleibt sie als nichtrechtsfähiger Verein konstituiert und ist daher auf juristische Hilfskonstruktionen bei ihrer Teilnahme am Rechtsverkehr angewiesen. Die Bundesparteien sind mit Ausnahme von FDP und CSU, die eingetragene Vereine sind, als nichtrechtsfähige Vereine organisiert.

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§§ 61 und 63 BGB sind inzwischen durch das Justizmitteilungsgesetz v. 18.6.1997 (BGBl. I, S. 1430) aufgehoben. Die Rechtsprechung behandelt die nichtrechtsfähigen Vereine immer mehr wie die rechtsfähigen. Man hat sich dazu auf die Abdingbarkeit der §§ 705f. BGB besonnen. Angenommen wird, dass diese Regeln durch die abweichenden Regelungen der Satzung verdrängt werden. Die zum nichtrechtsfähigen Verein nicht passenden Vorschriften des Gesellschaftsrechts sollen durch die Satzung jedenfalls ausgeschlossen sein. Insbesondere ist die Haftung der Vereinsmitglieder für Vereinsschulden mindestens stillschweigend auf ihre Anteile des Vereinsvermögens beschränkt (vgl. Palandt – Heinrichs, BGB, § 54, Anm. 4; BGH, NJW 1979, S. 2304f.). 9 Vgl. Palandt – Heinrichs, BGB, § 54, Anm. 1.

III. Organisation der politischen Parteien

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III. Organisation der politischen Parteien Um dem verfassungsrechtlichen Gebot eines demokratischen Aufbaues gerecht zu werden, schreibt das Parteiengesetz in § 7 I zwingend die Gliederung der Parteien in Gebietsverbände vor. Im Sinne der Parteiengründungsfreiheit und der Satzungsautonomie überlässt das Parteiengesetz die konkrete Bestimmung der innerparteilichen Organisation einschließlich der konkreten Gebietsgliederung den Parteisatzungen. § 7 I 3 verlangt nur einen Aufbau der Gebietsgliederungen, der den einzelnen Mitgliedern eine angemessene Mitwirkung an der Willensbildung der Partei möglich macht. Die Pflicht zur „vertikalen“ Gliederung soll zugleich sicherstellen, dass die regionalen und örtlichen Einheiten der Partei eine gewisse Autonomie erhalten und einen grundsätzlichen Anspruch auf Selbstverwaltung in regionalen und örtlichen Angelegenheiten besitzen10. Nur dann erfüllt die Gebietsverbandsgliederung ihren demokratischen Zweck11. Diese Autonomie hat nicht nur ein politisch-organisatorisches Element, sondern umfasst die Finanzhoheit sowie die Selbstständigkeit im Vermögensbereich. Denn nur wenn die Parteiuntergliederungen eigene materielle Grundlage haben, können sie selbstständig politisch aktiv sein. Die grundsätzliche rechtliche Selbstständigkeit der Gebietsverbände der Parteien wird durch § III, der ihr Selbstauflösungsrecht regelt, sowie durch § 11 III, wonach sie eigene Vorstände haben, bestätigt. Die vertikale Untergliederung der deutschen Bundestagsparteien gleicht sich und orientiert sich an der föderalen Länderstruktur der Bundesrepublik Deutschland. Bei den einzelnen Parteien gibt es jedoch eine unterschiedliche Zahl von Organisationsebenen, die auch verschiedene Bezeichnungen führen12. 10

Das Parteiengesetz geht eindeutig von der organisatorischen Selbstständigkeit der Gebietsverbände aus. Sie können ihre Angelegenheiten durch eigene Satzungen regeln (§ 6 I 2), haben einen eigenen Namen, der jedoch den Namen der Gesamtpartei enthalten muss (§ 4 II), müssen als notwendige Organe Mitgliederversammlung und Vorstand haben (§ 8 I 1) und können sich miteinander zusammenschließen, wenn dabei der verbandsmäßige Aufbau der Parteiorganisation nicht wesentlich beeinträchtigt wird (§ 7 I 5). Die rechtliche Selbstständigkeit der Parteigliederungen ist auch in der Rechtsprechung weitgehend anerkannt. Vgl. beispielsweise zur Betriebsfähigkeit der Gebietsverbände politischer Parteien LAG Köln, Beschluss vom 09.07.1998, Az 13 TABV 97/97; BAG, Beschluss vom 09.08.2000, Az 7 ABR 56/98; zur Haftung der Landes- und Kreisverbände vgl. LG Lübeck, NJW 1989, S. 2478. 11 Preis, Zur Betriebsfähigkeit politischer Parteien, S. 264; Seifert, S. 27. 12 Die SPD gliedert sich in Ortsvereine, Unterbezirke und Bezirke. In Ländern mit mehr als einem Bezirk können nach politischer Zweckmäßigkeit Landesverbände als weitere Organisationsgliederung gebildet werden, wenn alle Bezirke des Landes zustimmen (§ 8 I und III Organisationsstatut der SPD). Die CDU hat Landes-, Kreis- und

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B. Die politischen Parteien als Subjekte des Privatrechts

Vereinsrechtlich gesehen stellen die Parteien Gesamtvereine dar. Beim Gesamtverein sind die Untergliederungen Teile der Gesamtorganisation. Mitglieder des Gesamtvereins sind die Einzelmitglieder, nicht die Untergliederungen13. Der Parteieinritt führt für die jeweilige Person automatisch zu einer Parteimitgliedschaft zugleich in mehreren Vereinen – Gesamtpartei, Landes-, Bezirks-, Kreis- und Ortsverband (sogenannte „gestufte Mehrfachmitgliedschaft“)14. Die Untergliederungen des Gesamtvereins können rechtlich sowohl selbstständig als auch unselbstständig sein. Auf die Parteien bezogen bedeutet das, dass sie aus Untergliederungen bestehen, die selbständige Vereine oder aber unselbstständige Verwaltungsstellen sein können. Bei den verschiedenen Parteien ist die Rechtsform der Untergliederungen unterschiedlich. Sowohl bei den als nichteingetragene Vereine existierenden Bundesparteien (SPD, CDU, PDS, Bündnis 90/Die Grünen) als auch bei den eingetragenen Parteien (FDP, CSU) gibt es Untergliederungen gleicher Stufe, die eingetragene oder nichteingetragene Vereine oder aber unselbstständig sind15. Innerhalb der Parteien ist das Organisationsbild ebenfalls bunt. Möglich ist z.B., dass auf der gleichen Gliederungsstufe ein Ortsverband ein rechtlich selbständiger Verein ist, während ein anderer nur eine rechtlich unselbstständige Verwaltungsstelle des Kreisverbandes bildet16. Da aus der organisatorischen Selbständigkeit der Parteiuntergliederungen ihre Willensbildungs- und Finanzautonomie folgt, ist für den Bereich der Vermögensträgerschaft und für die wirtschaftlichen Aktivitäten von erheblicher Bedeutung, ob ein Parteigebietsverband als rechtlich selbstständig anzusehen ist oder eben nicht bzw. wem formell-rechtlich das Parteivermögen gehört und wer innerparteilich die Befugnis hat, darüber zu verfügen. Die unselbstständigen Stadt-/Gemeindeverbände bzw. Stadtbezirksverbände sowie Ortsverbände (§ 16 Statut der CDU). Die kleinste selbstständige organisatorische Einheit der CDU mit eigener Satzung und eigener Kassenführung ist der Kreisverband (§ 18 II Statut der CDU). Die CSU gliedert sich in Orts-, Kreis und Bezirksverbände (§ 10 Satzung der CSU). Die PDS gliedert sich in Landesverbände, nachgeordnete Gebietsverbände und Organisationen der Basis (§ 6 I Statut der PDS). Die FDP hat Orts- oder Stadt-, Kreis- und Landesverbände. In einigen Landesverbänden gibt es auch Bezirksverbände (vgl. § 8 Satzung der FDP). Bündnis 90/Die Grünen gliedert sich in Ortsverbände bzw. Basisgruppen, Kreis- bzw. Bezirks- und Landesverbände (§ 8 I Satzung der Bündnis 90/Die Grünen). 13 Palandt-Heinrichs, Einf. zu § 21, Rn. 21. 14 Vgl. BGHZ 73, 275 (278). 15 Beispielsweise haben die Landesverbände der FDP bis auf die Landesverbände Berlin, Brandenburg, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Saarland und Sachsen die Rechtsform eines eingetragenen Vereins. Die vorgenannten Landesverbände der FDP sind nichtrechtsfähige Vereine (vgl. BTDrs. 14/2508, S. 153). 16 Vgl. Endlich, S. 68.

IV. Rechtliche Konstruktionen für die Vermögensbildung

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Gliederungen bilden kein eigenes Vermögen und können auch keine eigenen Unternehmen gründen17. Sie sind weder aktiv noch passiv parteifähig. Die rechtliche Einordnung der Untergliederungen bestimmt sich primär nach ihren Satzungen und nach denen der übergeordneten Parteistrukturen. Die Bezeichnung einer Gliederung in der Satzung als „kleinste selbständige Einheit“ ist nicht immer ausschlaggebend18. Von Bedeutung sind eher die tatsächliche Organisation und die Umsetzung der Satzungsvorschriften. Nach der wohl herrschenden Auffassung ist die Selbstständigkeit einer Untergliederung anzunehmen, wenn sie körperschaftlich organisiert ist, einen Gesamtnamen führt und neben ihrer unselbstständigen Tätigkeit für den Hauptverein Aufgaben auch eigenständig aufnehmen kann19. Als weitere Indizien für die Selbstständigkeit einer Parteigliederung werden das Bestehen einer Parteigeschäftsstelle mit hauptamtlichen Mitarbeitern, die selbstständige Kassenführung und die eigene Satzung genannt20.

IV. Rechtliche Konstruktionen für die Vermögensbildung und die unternehmerische Tätigkeit von politischen Parteien. Begriffsbestimmungen Die grundsätzliche Anwendung des Privatrechts auf die Parteien und ihre Rechtsstellung als privatrechtliche Vereinigungen mit besonderen Funktionen legen es nahe, dass die Vorschriften des bürgerlichen Rechts die Grundlage auch des Parteivermögensrechts bilden sollen. Die besonderen Regelungen des Verfassungs- und Parteienrechts gebieten jedoch einige Modifikationen der privatrechtlichen Grundsätze hinsichtlich der Vermögensträgerschaft, der Vermögensbildung und der unternehmerischen Aktivitäten der politischen Parteien. Es erscheint angemessen, sie an dieser Stelle aufzuzeigen und Begriffsbestimmungen vorzunehmen, die zugleich der Abgrenzung und Bestimmung des Gegenstands der Untersuchung dienen. Dabei ist zu klären, welche Bedeutung Rechtsbegriffe wie Vermögen, Parteivermögen, Parteiunternehmen und unter17 Die Einordnung als rechtsfähige bzw. nichtrechtsfähige Vereine oder als unselbstständige Verwaltungsstellen bestimmt auch die steuerrechtliche Behandlung der Parteiuntergliederungen. Die eingetragenen und nichteingetragenen Vereine stellen grundsätzlich eigenständige Steuerrechtssubjekte dar, die Verwaltungsstellen dagegen nicht. 18 Endlich, S. 71. 19 Vgl. Soergel-Haddung, Anm. vor § 21 Rn. 53; Preis, Zur Betriebsfähigkeit politischer Parteien, S. 264; Reuter, in: MünchKomm, Anm. vor § 21, Rn. 127; BGHZ 90, 331 (333); LG Frankfurt, NJW 1979, 1661. 20 Vgl. Endlich, S. 70; BGHZ 90, 331 (333).

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B. Die politischen Parteien als Subjekte des Privatrechts

nehmerische Tätigkeit sowie Unternehmensbeteiligungen politischer Parteien in der Arbeit haben. 1. Vermögen und Parteivermögen Es gibt keine allgemeinen Rechtsvorschriften über das Vermögen. Im Zivilrecht wird unter Vermögen regelmäßig die Gesamtheit aller geldwerten Rechte verstanden, die einer bestimmten Person zustehen. Das Vermögen selbst ist kein Rechtsobjekt, sondern nur eine zusammenfassende Bezeichnung für sämtliche einer Person zustehender Vermögensrechte. Die Verbindlichkeiten werden vom Vermögensbegriff nicht erfasst21. Das Zivilrecht kennt also den Begriff des Vermögens nicht als den einer rechtlichen Einheit, über die als solche verfügt werden könnte, sondern nur als die Summe von Vermögensgegenständen, über die einzeln je nach der Art des einzelnen Gegenstandes verfügt werden kann. Die einzelnen Bestandteile eines Vermögens brauchen keine wirtschaftliche Einheit zu bilden. Sie sind lediglich dadurch charakterisiert, dass sie alle derselben Person zustehen22. Bei den rechtsfähigen Vereinen ist der Träger des Vereinsvermögens der Verein selbst. Bezüglich der nichtrechtsfähigen Vereine haben Lehre und Rechtsprechung lange an der traditionellen Auffassung festgehalten, wonach der nichtrechtsfähige Verein wegen der fehlenden Rechtsfähigkeit nicht Träger der zum Vereinsvermögen gehörenden Rechte sein kann. Das „Vereinsvermögen“ steht vielmehr den Vereinsmitgliedern zur gesamten Hand (§§ 54, 718 BGB) zu23. Es ist jedoch eine Auffassung im Vordringen, die die Gesamthand, d.h. die teilrechtsfähige Personengruppe der Vereinsmitglieder, als solche als Träger des Vereinsvermögens betrachtet24. Ob die traditionelle Ansicht als überholt anzusehen ist25, kann hier dahinstehen. Die Parteien haben sich der Rechtslage längst angepasst und rechtliche Konstruktionen gefunden, die ihnen die Vermögensbildung, die Teilnahme am Rechtsverkehr und die wirtschaftlichen Aktivitäten ermöglichen. Die Parteien, die eingetragene und damit rechtsfähige Vereine sind, sind vermögensfähig und selbst Träger ihres Vermögens. Da mindestens die im 21

BGHZ 66, 217 (220); 111, 14 (15). Medicus, Allg. Teil des BGB, Rn. 1198. 23 Medicus, Allg. Teil des BGB, Rn. 1148; Brox, BGB-AT, S. 335; BGHZ 43, 316 (319); BGH NJW-RR 1986, 181. 24 Palandt-Heinrichs, § 54, Anm. 4. 25 Ebda. 22

IV. Rechtliche Konstruktionen für die Vermögensbildung

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Bundestag vertretenen Parteien mitgliedstarke Gesamtvereine sind, muss bei ihnen zwischen dem Vermögen der Bundes- bzw. Landespartei und dem Vermögen der Parteiuntergliederungen, die unabhängig von der Rechtsform des Gesamtvereins selbst als eingetragene oder als nichteingetragene Vereine konstituiert sein können, unterschieden werden. Vereinsrechtlich ist dann als Parteivermögen die Summe der Vermögen einzelner Parteiuntergliederungen (soweit sie selbständige Vermögensträger sind) zu sehen, zusätzlich des Vermögens der Parteiorganisation auf Bundesebene26. Als Vertretungs- und Verfügungsberechtigte fungieren durch die Parteisatzung bestimmte Personen, die den vertretungsbefugten Vorstand im Sinne des § 26 BGB bilden27. Den Parteien, die als nichteingetragene Vereine existieren, stehen grundsätzlich zwei Möglichkeiten zur Vermögensbildung und zur Teilnahme am Geschäftsverkehr zu. Sie können eine rechtsfähige Kapitalgesellschaft oder eine juristische Person mit anderer Rechtsform (z.B. einen Vermögensverwaltungsverein) gründen und in diese vermögenswerte Rechte einbringen. Das Parteivermögen besteht dann aus den Anteilen an der jeweiligen juristischen Person, die vom Parteivorstand oder von Treuhändern gehalten werden. Außerdem können die Parteien ihre geldwerten Rechte zuverlässigen Personen als Treuhänder übertragen. Rechtlich ist dann allein der Treuhänder Eigentümer und im Falle von Grundstücksvermögen steht er im Grundbuch. Die Verhältnisse zwischen der Partei und dem Treuhänder werden in einem Treuhandvertrag geregelt, der sichern muss, dass der Treuhänder die Weisungen der 26 Ähnlich Seifert, S. 289. Etwas missverständlich ist dagegen die Ansicht von Endlich, S. 124, dass unter Parteivermögen ausschließlich das Vermögen der Bundespartei, nicht das der Gliedvereine, zu verstehen ist. 27 Die auch bei anderen Vereinen oft anzutreffende Unterscheidung zwischen dem Vorstand im Sinne der Vereinssatzung und dem vertretungsberechtigten Vorstand nach § 26 BGB ist bei den politischen Parteien eher die Regel. Bei der Bundespartei der FDP beispielsweise bilden den BGB-Vorstand der Bundesvorsitzende, seine drei Vertreter und der Bundesschatzmeister. Der Bundesvorsitzende vertritt die Bundespartei allein. Verträge, die die Bundespartei verpflichten, werden von ihm oder auf Grund der von ihm erteilten Vollmachten abgeschlossen (§ 19 IV Bundessatzung der FDP, Fassung vom 12. Mai 2002). Bei Bündnis 90/Die Grünen ist der ganze Bundesvorstand als Vorstand im Sinne des BGB zu sehen. § 14 II 2 der Satzung des Bundesverbandes der Bündnis 90/Die Grünen (Fassung vom 24. – 25. 2001) lautet: „Der Bundesvorstand vertritt die Bundespartei gem. § 26 (2) BGB“. Nach Angaben des Bundesschatzmeisters werden jedoch mit der Vertretung der Partei immer zwei Mitglieder des Bundesvorstands beauftragt, wobei einer davon stets der Bundesschatzmeister ist (Schreiben des Bundesschatzmeisters Dietmar Strehl an den Verfasser vom 11.06. 2003). Der Vorstand im Sinne des § 26 BGB sind bei der CSU der Parteivorsitzende und der Generalsekretär (§ 79 S. 2 Satzung der CSU).

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B. Die politischen Parteien als Subjekte des Privatrechts

Partei hinsichtlich des Treuhandvermögens befolgt28. Das Parteivermögen besteht dann aus den Forderungen der Partei aus dem Treuhandvertrag29. Typische Beispiele sind die Treuhandmodelle der SPD und der CDU, die auf Bundesebene als nichteingetragene Vereine existieren. § 25 I 1 Organisationsstatut der SPD regelt z.B., dass der jeweilige Parteivorstand Eigentümer aller vorhandener Gelder und sonstiger Vermögensstücke ist30. Mithin ist der Parteivorstand als ein besonderer nichtrechtsfähiger Verein innerhalb des nichtrechtsfähigen Gesamtvereins anzusehen, dessen ideeller Zweck die treuhänderische Verwaltung des Parteivermögens und die Geltendmachung der der Partei zustehenden rechtlichen Ansprüche ist31. Somit ist der SPD-Parteivorstand treuhänderischer Eigentümer auch des Teilvermögens der Partei, das in rechtlich selbständige Unternehmen ausgegliedert worden ist und zwar unabhängig von ihrer Rechtsform. Der Vorstand kann sich wiederum seinerseits Treuhändern bedienen, die sowohl natürliche als auch juristische Personen sein können32. Die rechtliche Zulässigkeit dieser Konstruktion wurde schon früh gerichtlich anerkannt33.

28 Vgl. Medicus, Allg. Teil des BGB, Rn. 1151. Beim Treuhandvertrag überlässt der Treugeber dem Treuhänder das Treugut unmittelbar aus seinem Vermögen und räumt ihm die Befugnis ein, die Rechte daran in eigenem Namen auszuüben. Der Treuhandvertrag untersteht im Wesentlichen dem Auftragsrecht. Zum Treuhandvertrag im Allgemeinen vgl. Thomas, NJW 1968, S. 1705f.; Beuthien, ZGR 1974, S. 27f.; BGH, NJW 1999, S. 2594f. 29 In der Praxis werden die Treuhandkonstruktionen auch von den Parteien benutzt, die als eingetragene Vereine existieren und selbst Rechtsträger sind (vgl. C I 5 b.; II 1 b; III 2 b). Dies legt nahe, dass die zivilrechtlichen Besonderheiten nicht der einzige Grund zur Nutzung von Treuhändern und zur Gründung von selbständigen Kapitalgesellschaften zur Vermögensnutzung und Vermögensverwaltung sind. Möglicherweise steht dahinter der Wunsch der Parteien, nicht alle vermögenswerten Rechte ausreichend publik zu machen. 30 Dieser Text, der den Parteivorstand als Treuhänder des gesamten Parteivermögens einsetzt, wurde auf Grund der Erfahrungen der Kriegszeit noch beim ersten Nachkriegsparteitag in das SPD-Parteistatut eingefügt. Ausführlich zur Entstehungsgeschichte dieser Satzungsregelung Boll, S. 6. Nach einigen namensrechtlichen Gerichtsstreitigkeiten in den 50er Jahren wurde die Regelung um den Text des heutigen § 25 II ergänzt, wonach der Parteivorstand auch zur Geltendmachung nicht übertragbarer Persönlichkeitsrechte der Partei, insbesondere des Namensrechts, in eigenem Namen ermächtigt worden ist. 31 OLG Frankfurt am Main, NJW 1952, S. 792 (794). 32 Zur aktuellen Treuhandkonstruktion bei der SPD s. C I 5 b; 5 e. 33 OLG Frankfurt am Main, NJW 1952, S. 792.

IV. Rechtliche Konstruktionen für die Vermögensbildung

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Das Statut der CDU regelt ein ähnliches Treuhandmodell. § 47 II ermächtigt den Bundesvorstand34, treuhänderisch über das Parteivermögen zu verfügen und es an die besonderen Vermögensträger zu übertragen35. Es kann also festgehalten werden, dass die Vermögensverhältnisse der Parteien als rechtsfähige oder nichtrechtsfähige Vereine grundsätzlich uneingeschränkt dem Zivilrecht unterstehen. Teile des Parteivermögens sind alle geldwerten Rechte der Bundespartei und aller Parteigliederungen, die satzungsmäßig als selbständige Vermögensträger anzusehen sind. Mit Blick auf die im Art. 21 I 4 GG geregelte Rechenschaftspflicht und ausgehend vom Hauptanliegen dieser Arbeit, die verfassungsrechtliche Legitimation und die Transparenzprobleme der Vermögensbildung und der wirtschaftlichen Aktivitäten der Parteien sowie der Einnahmen daraus hinsichtlich ihrer Teilnahme am politischen Wettbewerb zu untersuchen, erscheint es jedoch geboten, der Untersuchung einen weiter gefassten tatsächlich-wirtschaftlich orientierten Vermögensbegriff zu Grunde zu legen. Dieses „Parteivermögen im weiteren Sinne“ umfasst nicht nur die rechtlich unmittelbar der Partei gehörenden Vermögensrechte, sondern auch solche, die formell den Parteitreuhändern, den parteieigenen bzw. von ihnen kontrollierten Unternehmen sowie den funktionell mit der Parteiorganisation verbundenen Hilfsorganisationen zustehen36. Die Verwendung eines weiter gefassten Vermögensbegriffs ist umso mehr gerechtfertigt, als das Hauptaugenmerk der Arbeit nicht den zivilrechtlichen Besonderheiten des Parteivermögensrechts, sondern den Vermögenseinnahmen und den unternehmerischen Aktivitäten als Finanzquellen der Parteien und als materielle Grundlage ihres Handlungspotenzials im politischen Wettbewerb gilt. Denn eine politische Partei kann bei ihrer Tätigkeit „auch solche Vermögensgegenstände einsetzen, die ihr lediglich nach wirtschaftlicher Betrachtungsweise zugeordnet werden können“37. Wenn die Bürger die Möglichkeit haben sollen, sich ein Bild über die Vermögensgegenstände einer Partei zu machen, die 34 Gemeint ist hier der erweiterte Vorstand als Parteiorgan. Der vertretungsberechtigte BGB-Vorstand der CDU besteht aus dem Parteivorsitzenden und dem Generalsekretär (§ 34 III Statut der CDU, Fassung vom 04.12.2001). 35 § 47 II des Statuts der CDU lautet: „Der Bundesvorstand kann treuhänderisch über das Parteivermögen verfügen, soweit es nicht besonderen Vermögensträgern übertragen ist. Er kann insbesondere Parteivermögen an die besonderen Vermögensträger übertragen“. Endlich will in dieser Regelung einen grundlegenden Unterschied zur Regelung des § 25 I des SPD-Organisationsstatuts sehen. Die Regelung im CDU-Statut sei nur eine Aufgabenzuweisung. Der Bundesvorstand sei nicht Treuhänder, sondern lediglich berechtigt, Vermögensgegenstände zur treuhänderischen Verwaltung zu übertragen (vgl. Endlich, S. 126.). Dies überzeugt jedoch nicht. 36 Vgl. B IV 2. 37 Küstermann, Rechenschaftspflicht, S. 235.

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B. Die politischen Parteien als Subjekte des Privatrechts

ihr zur Erfüllung ihrer Aufgaben zur Verfügung stehen, so muss die wirtschaftliche Zugehörigkeit auch im Parteienrecht maßgeblich sein38. Die parteienrechtliche Erforderlichkeit einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise ist vom Gesetzgeber und von der Rechtsprechung insbesondere bei der Rechungslegung über die Parteifinanzen und bei der Behandlung des Vermögens verfassungswidriger Parteien ausdrücklich anerkannt worden. Wie später näher behandelt wird, ist der Sinn und Zweck der Regelung des Art. 21 I 4 GG die Schaffung größtmöglicher Transparenz der Parteifinanzen, die dem Wähler erlauben muss, informiert politische Entscheidungen zu treffen39. Dies kann nicht erreicht werden, wenn ausgegliederte Vermögensmassen nicht als Teil des wirtschaftlichen und zugleich politischen Potenzials einer Partei gesehen werden. Dementsprechend enthält das Parteiengesetz einen sehr weiten Einnahmebegriff und die Regelungen über den Rechenschaftsbericht wurden im Laufe der Zeit ständig verschärft. Aufmerksamkeit verdient auch die Regelung des § 32 V PartG, die im Falle der Einziehung des Vermögens verfassungswidriger Parteien auf die entsprechenden Normen des Vereinsgesetzes (§§ 10 bis 13 Vereinsgesetz) verweist, wonach grundsätzlich von einem weiter gefassten, wirtschaftlich geprägten Vermögensbegriff ausgegangen wird, der unmittelbar auch das Treuhandvermögen einbezieht, das ein Dritter von der Partei übertragen erhalten oder für sie erworben hat. Eine wirtschaftliche Betrachtungsweise bei der Behandlung des Parteivermögens war ausdrücklich auch im Parteiengesetz der DDR40 vorgesehen. Sein Art. 20a, der laut Einigungsvertrag auch nach dem Außerkrafttreten des Parteiengesetzes der DDR ausdrücklich in Kraft blieb41, lautet: „Die Rechenschaftspflicht erstreckt sich auf sämtliche Vorgänge und Unterlagen, die für die Beurteilung der Vermögenssituation von Bedeutung sein können, insbesondere auch auf rechtliche, wirtschaftliche oder sonstige Beteiligungen an Unternehmen und geschäftliche Verbindungen, auch wenn sie über andere natürliche oder juristische Personen abgewickelt wurden, wobei eine wirtschaftliche Betrachtungsweise zu Grunde zu legen ist“42. 38

Küstermann, Rechenschaftspflicht, S. 235. Vgl. H I. 40 Gesetz über Parteien und andere politische Vereinigungen vom 21. Februar 1990, GBl. DDR I, S. 66. 41 Art. 9 II Einigungsvertrag (BGBl. 1990 II, S. 885); Anlage II, Kapitel II, Sachgebiet A, Abschnitt III. 42 Bemerkenswert ist auch, dass der Entwurf der CDU/CSU und der FDP vom 17.12.1964 (BTDrs. IV/2853) eine wirtschaftliche Zuordnung vorsah. Laut § 27 I müssen die Parteien „in die Vermögensaufstellung alle Vermögensrechte aufnehmen, die bei einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise der Partei zuzurechnen sind“. 39

IV. Rechtliche Konstruktionen für die Vermögensbildung

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Die Gerichte gehen bei der Behandlung von Parteivermögensfragen ebenfalls von einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise aus. Beispielhaft ist hier die Rechtsprechung bezüglich der Auseinandersetzungen über das Vermögen der beiden bisher verbotenen Parteien KPD und SRP sowie der SED/PDS nach der Wiedervereinigung. So entschied der BGH, dass die im KPD-Verbotsurteil des Bundesverfassungsgerichts ausgesprochene Vermögenseinziehung unmittelbar auch solches Vermögen erfasst, das natürliche oder juristische Personen als Treuhänder der KPD innehatten43. Eingezogen seien nicht nur die Ansprüche der verbotenen Partei gegen ihre Treuhänder auf Aushändigung des Treugutes, sondern das Treugut selbst. Alles andere entspräche nicht dem Sinn der Vermögenseinziehung im Falle eines Parteiverbots44. In einem anderen ähnlichen Urteil postulierte er, dass die Feststellung der Verfassungswidrigkeit und die Einziehung des Vermögens der KPD auch Vereinigungen betreffen, die den verfassungswidrigen Zielen der verbotenen Partei dienen, indem sie deren Parteivermögen tarnen und der Beschlagnahme entziehen wollen, um es der Partei zu erhalten. Dabei sei entscheidend, ob die jeweiligen Vermögensgegenstände wirtschaftlich zum Parteivermögen gehören45. Dieser Tendenz entspricht auch die Rechtsprechung zum SED/PDS-Vermögen nach der Wiedervereinigung46. Dementsprechend wird in dieser Arbeit unter Parteivermögen die Summe aller geldwerten Vermögensrechte verstanden, die das wirtschaftliche Potenzial einer Partei bilden, unabhängig davon, ob sie rechtlich der Parteiorganisation selbst, einer von der Partei kontrollierten juristischen Person, einer Parteihilfsorganisation oder einem Treuhänder zustehen. Einnahmen aus Vermögen sind alle Erträge, die das Parteivermögen abwirft, z.B. Zinseinnahmen, Dividende, Miet- und Pachteinnahmen, Erlöse aus Anlagenverkäufen usw.47

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BGHZ 43, 316. BGHZ 43, 316 (323). 45 BGHSt 14, 194 (197). 46 Vgl. OVG Berlin, DVBl. 1992, S. 1301; OVG Berlin, DVBl. 1992, S. 1305; BVerwGE 92, 196. 47 Vgl. Seifert, S. 296. Über den Begriff des Vermögensgegenstands sowie über die Ausweisung der Einnahmen aus Vermögen im Rechenschaftsbericht vgl. H VI sowie Küstermann, Rechenschaftspflicht, S. 217f. und 230. 44

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B. Die politischen Parteien als Subjekte des Privatrechts

2. Unternehmerische Tätigkeit von politischen Parteien und Parteiunternehmen Die verwandten Begriffe „unternehmerische Tätigkeit“, „Handelsgewerbe“48 und „wirtschaftlicher Geschäftsbetrieb“49 sind in Rechtsprechung und Lehre umstritten. In den verschiedenen Rechtszweigen werden sie teils mit semantischen Differenzen, teils als Synonyme benutzt. Ihnen gemeinsam ist aber, dass sie sich auf die materiell-wirtschaftlichen Aktivitäten einer Person beziehen. In dieser Arbeit wird der Begriff „unternehmerische Tätigkeit“ bzw. „Unternehmenstätigkeit“ in einem weiten Sinne bevorzugt. Unter unternehmerischer Tätigkeit politischer Parteien wird hier eine nach außen gerichtete dauernde erwerbswirtschaftliche Tätigkeit verstanden, die zu wirtschaftlichen Vorteilen führen kann und einer Partei zugerechnet werden kann, unabhängig davon, ob sie von der Partei unmittelbar oder mittelbar durch Treuhänder oder durch rechtlich selbständige juristische Personen ausgeübt wird und ob es sich dabei 48

Als Handelsgewerbe wird im Handelsrecht eine „planmäßige und selbständige von der Absicht dauernder Gewinnerzielung getragene Tätigkeit“ bezeichnet (BGHZ 33, 321, 325; 95, 155, 157). Z.B. die Vermietung mehrerer Wohnungen durch eine Privatperson ist als solche noch nicht berufsmäßig (BGHZ 74, 273), es handelt sich vielmehr um eine Form der Vermögensanlage. Eine Gesellschaft, die nur eigenes Vermögen verwaltet (Vermögensverwaltungsgesellschaft) betreibt kein Gewerbe, kann aber durch Eintragung in das Handelsregister dennoch Kaufmann werden (§§ 2, 105 II HGB). Nur entgeltliche Tätigkeit am Markt begründet ein Gewerbe. Probleme bereiten karitativ tätige Unternehmen. Die Rechtsprechung stellt zunehmend darauf ab, ob die Tätigkeit zumindest entgeltlich ausgeübt wird (BGHZ 95, 155). 49

Gemäß § 14 AO liegt ein wirtschaftlicher Geschäftsbetrieb vor, wenn eine selbstständige nachhaltige Tätigkeit ausgeübt wird, durch die Einnahmen oder andere wirtschaftliche Vorteile erzielt werden und die über den Rahmen einer Vermögensverwaltung hinausgeht. Diese Definition ist zwar für die Ziele des Steuerrechts geschaffen worden. An ihr wird aber in der Praxis oft begrifflich angeknüpft, wenn es um die rechtliche Beurteilung wirtschaftlicher Aktivitäten verschiedener Rechtssubjekte geht. So wird im Zivilrecht zwischen Ideal- und Wirtschaftsvereinen danach differenziert, ob der Verein auf einen wirtschaftlichen Geschäftsbetrieb gerichtet ist. Für die Abgrenzung ist nicht das Ziel des Vereins, sondern seine objektive Tätigkeit entscheidend (PalandtHeinrichs, § 21, Anm. 2-5). Diesbezüglich verstehen auch die Zivilgerichte unter wirtschaftlichem Geschäftsbetrieb „eine nach außen gerichtete dauernde entgeltliche Tätigkeit, gleichgültig, ob die Vorteile dem Verein oder unmittelbar den Mitgliedern zufließen“ (BGHZ 15, 315, 319; 45, 395, 398). Eine Gewinnerzielungsabsicht wird nicht verlangt. Die Rechtsprechung sieht in der Beteiligung an einem Unternehmen anderer Rechtsform oder der Ausgliederung von unternehmerischer Tätigkeit durch Gründung von Tochtergesellschaften keinen wirtschaftlichen Geschäftsbetrieb, und zwar grundsätzlich auch dann nicht, wenn der Verein auf die Tochtergesellschaft einen beherrschenden Einfluss ausübt (BGHZ 85, 90; Hemmerich, BB 1983, S. 26f.).

IV. Rechtliche Konstruktionen für die Vermögensbildung

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um eine kaufmännische Tätigkeit handelt. Im Einklang mit der Rechtsprechung zu den Idealvereinen und im Unterschied zur Definition des Kaufmanns ist im Rahmen dieser Arbeit die Absicht der Gewinnerzielung bei wirtschaftlichen Aktivitäten von Parteien nicht erforderlich50. Bei der verfassungsrechtlichen Behandlung des ökonomischen Engagements politischer Parteien wird der im Steuer- und Handelsrecht entwickelten Differenzierung zwischen Vermögensverwaltung und unternehmerischer Tätigkeit ebenfalls Rechnung getragen. Gemäß § 14 S. 3 AO liegt Vermögensverwaltung vor, wenn Vermögen genutzt, zum Beispiel Kapitalvermögen verzinslich angelegt oder unbewegliches Vermögen vermietet oder verpachtet wird. Die Verwaltung und Anlage eigenen Vermögens (z.B. Anlage von Geld in Miethäusern, Wertpapieren usw.) sind danach keine unternehmerische Tätigkeit51. Allein der Besitz von Aktien bzw. von Geschäftsanteilen an einer Gesellschaft bedeutet nicht, dass eine gewerbliche Tätigkeit ausgeübt wird. Erst bei einer tatsächlich ausgeübten entscheidenden Einflussnahme auf die laufende Geschäftsführung der Gesellschaft ist eine unternehmerische Tätigkeit anzunehmen52. Dementsprechend kann auch bei den Parteien zwischen Vermögensbildung bzw. Vermögensverwaltung und unternehmerischer Tätigkeit unterschieden werden. Diese Differenzierung ist von Bedeutung primär im Steuerrecht. Parteienrechtlich erlangt diese Unterscheidung ebenfalls Erheblichkeit, besonders in Bezug auf die Rechnungslegung53. Da die Grenze zwischen Vermögensverwaltung und unternehmerischer Tätigkeit oft schwer zu ziehen ist und diese Arbeit die verfassungsrechtliche Legitimation grundsätzlich aller wirtschaftlichen Betätigungen von Parteien berücksichtigen soll, wird zwischen Vermögensbildung bzw. Vermögensverwaltung und unternehmerischer Tätigkeit nur dann ausdrücklich differenziert, wenn verfassungsrechtlich unterschiedliche Beurteilungsmaßstäbe und Lösungen geboten sind. Praktisch sind folgende Formen der unternehmerischen Tätigkeit von Parteien zu unterscheiden. Eine Partei kann zunächst selbst wirtschaftlich tätig werden. Das ist beispielsweise dann der Fall, wenn die Geschäftstelle der Partei, 50

Vgl. BGHZ 15, 315 (319); 45, 395 (398). Vgl. BGH, NJW 2002, S. 368. Um eine Form der Vermögensanlage und nicht um unternehmerische Tätigkeit handelt es sich auch bei der Vermietung mehrerer Wohnungen durch eine Privatperson (BGHZ 74, 273). 52 Wann ein entscheidender Einfluss genommen wird und wie die Grenze zwischen unternehmerischer Tätigkeit und Vermögensverwaltung zu ziehen ist sowie welche Bedeutung diese Differenzierung für die verfassungsrechtliche Beurteilung hat, wird später näher behandelt (vgl. F II 3). 53 Vgl. H VI 1. 51

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B. Die politischen Parteien als Subjekte des Privatrechts

gleichgültig ob es sich um den Dachverband oder um eine selbständige Parteiuntergliederung handelt, eine Zeitung unmittelbar herausgibt und daraus Erlöse erwirtschaftet (z.B. den Verkaufs- bzw. den Abonnementspreis oder Werbeeinnahmen)54 oder Werbematerialien herstellt und sie an Parteiuntergliederungen oder an Dritte gegen Entgelt weitergibt55. Parteien betätigen sich bereits unternehmerisch, wenn sie bei politischen Veranstaltungen Eintrittsgeld verlangen56. Für die Bezeichnung der unmittelbaren wirtschaftlichen Aktivitäten der Parteiorganisation wird der Begriff des organisationseigenen Betriebs verwendet57. Zu bemerken ist, dass Art und Umfang der direkten wirtschaftlichen Tätigkeit einer Partei auch vereins- bzw. steuerrechtlich relevant sein können. Es ist kaum noch umstritten, dass die wirtschaftliche Betätigung eines Vereins durch Beteiligung an einem fremden Unternehmen oder durch die Gründung von Tochtergesellschaften keinen wirtschaftlichen Geschäftsbetrieb im Sinne des § 1 BGB darstellt und somit an der Qualität des Idealvereins nichts ändert58. Wenn die Erwerbstätigkeit der Parteigeschäftsstellen die Dimensionen und damit den Charakter eines wirtschaftlichen Geschäftsbetriebs im steuerrechtlichen Sinne annimmt, wird die jeweilige Parteiorganisation steuerpflichtig. Dies ist einer der wichtigsten Gründe für die Ausgliederung von steuerpflichtigen wirtschaftlichen Aktivitäten in selbständige Rechtssubjekte. Diesen Besonderheiten ist bei der verfassungsrechtlichen Analyse der Vermögensbildung und Unternehmenstätigkeit von Parteien ebenfalls entsprechend Rechnung zu tragen. Eine Partei kann weiterhin an einer Kapitalgesellschaft oder einem anderen Unternehmen wirtschaftlich beteiligt sein59. Hierbei ist zu unterscheiden zwi54

Beispielhaft ist hier die Praxis der CSU mit dem „Bayernkurier“. Mehr dazu unter C III 1 a) aa. 55 Vgl. Bericht 1983, S. 80; Wewer, S. 33. 56 Endlich, S. 151. 57 Vgl. Gründer/Kunze, VIZ 2004, S. 97 (101). 58 Vgl. BGHZ 85, 84 (90); Hemmerich, BB 1983, S. 26; Schmidt, NJW 1983, S. 543 (545). 59 Die Rechtsordnung kennt keinen einheitlichen Unternehmensbegriff. Vielmehr ist der Begriff des Unternehmens nach Sinn und Zweck des jeweiligen Gesetzes zu bestimmen. Der Unternehmensbegriff hat auf vielerlei Rechtsgebieten große Bedeutung. Er kann unterschiedlichen Inhalt haben, je nachdem, in welchem Funktionszusammenhang er gebraucht wird. So ist das Unternehmen ein Grundbegriff im Konzernrecht (§§ 15f. AktG), im Wettbewerbsrecht (§ 1 GWB), im Betriebsverfassungsrecht (§§ 47f. BetrVG). § 255 IV 1 HGB spricht von der Übernahme eines „Unternehmens“. Was allerdings ein Unternehmen i.S. dieser Bestimmung ist, lässt das Gesetz offen. Auch im Handelsrecht wird also der Unternehmensbegriff als „teleologisch determiniert“ angesehen, d.h. er ist nur unter Berücksichtigung des jeweiligen Gesetzeszwecks zu bestimmen. Vgl. dazu Waschul, Das Unternehmen, S. 66.

IV. Rechtliche Konstruktionen für die Vermögensbildung

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schen Unternehmen, die zu 100% einer Partei gehören, solchen, an denen die Partei direkt oder mittelbar mehrheitlich beteiligt ist oder auf andere Weise (z.B. durch besondere Regeln im Gesellschaftsvertrag) auf die Geschäftsführung des Unternehmens einen entscheidenden Einfluss ausüben kann, und Unternehmen, an denen die Partei mittelbar oder unmittelbar Minderheitsbeteiligungen hält und keine bedeutenden Einflussmöglichkeiten auf die Geschäftsführung des Unternehmens hat. Alle diese Beteiligungsformen fallen unter den weiten Begriff der unternehmerischen Tätigkeit politischer Parteien, weil sie zum wirtschaftlichen Potenzial der Partei gehören60. Die eventuelle Notwendigkeit einer unterschiedlichen verfassungsrechtlichen Beurteilung von Mehrheits- und Minderheitsbeteiligungen der Parteien wird später behandelt61. Als Oberbegriff für die Unternehmen, an denen eine Partei, egal in welcher Form, beteiligt ist, bietet sich der Begriff „Parteiunternehmen“ an. Unternehmen, die zu 100% einer Partei gehören, werden hier als parteieigene Unternehmen bezeichnet. Dabei können die Anteile unmittelbar von der Parteiorganisation (wenn die jeweilige Parteigliederung als rechtsfähiger Verein existiert), durch Treuhänder oder mittelbar durch andere parteieigene Unternehmen

Auf der Grundlage des kaufmännischen Unternehmensbegriffs lässt sich jedoch verallgemeinern, dass das Unternehmen eine auf einer Verbindung personeller und sachlicher Mittel beruhende wirtschaftliche Einheit ist. Dazu gehören Rechte aller Art, aber auch bloß tatsächliche Vermögenswerte (Brox, Allg. Teil des BGB, S. 343). Das Unternehmen ist aber kein selbstständiges Objekt, über das einheitlich verfügt werden könnte. Es lässt sich konkret bestimmen, was zu einem Unternehmen gehört. Daher kann ein Unternehmen verkauft werden, indem die einzelnen dazu gehörenden Rechte (durch den Abschluss der entsprechend vorgesehenen Rechtsgeschäfte) veräußert werden. Man kann ein Unternehmen mittelbar dadurch rechtlich verselbständigen, dass man es in eine juristische Person (z.B. eine GmbH) einbringt. Dann kann das Unternehmen als ganzes übertragen oder belastet werden, indem über die Anteile der juristischen Person verfügt wird (Medicus, Allg. Teil des BGB, Rn. 1201). Für die Ziele dieser Arbeit ist grundsätzlich vom handelsrechtlichen Unternehmensbegriff auszugehen. Dementsprechend wird hier unter ein Parteiunternehmen ein der Partei direkt oder mittelbar gehörendes Teilvermögen verstanden, das Vermögensbildung, Vermögensverwaltung oder unternehmerischer Tätigkeit gewidmet ist. Unternehmen bzw. Parteiunternehmen werden auch als Sammelbegriffe für die Rechtsformen (in der Regel Kapitalgesellschaften oder Vermögensverwaltungsvereine) benutzt, in denen die Vermögensverwaltung und die wirtschaftlichen Aktivitäten einer Partei vollzogen werden. 60 Wie an anderer Stelle (vgl. unten B V) ausführlich begründet wird, soll dasselbe für die Unternehmungen der mit den Parteien funktional verbundenen Hilfsorganisationen gelten. 61 Vgl. F III 3. und 4 c) cc.

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B. Die politischen Parteien als Subjekte des Privatrechts

gehalten werden62. Unternehmen, auf die eine Partei auf Grund von Eigentumsverhältnissen, finanzieller Beteiligung, Satzung oder sonstigen Bestimmungen, die die Tätigkeit des Unternehmens regeln, unmittelbar oder mittelbar einen beherrschenden Einfluss ausüben kann, werden hier als parteibeherrschte Unternehmen bezeichnet. Zu Unternehmen, an denen die Partei nur eine Minderheitsbeteiligung hält, passt die Bezeichnung „Beteiligungsunternehmen“ oder nur „Beteiligung“63. Bei solchen Minderheitsbeteiligungen handelt es sich in der Regel um reine wirtschaftliche Beteiligungen im Sinne einer Finanzanlage64. Es ist jedoch denkbar, dass durch besondere Klauseln im Gesellschaftsvertrag wie Sperrminoritäten etc. auch Gesellschaftern mit kleineren Anteilen einen wesentlichen Einfluss auf die Geschäftspolitik des Unternehmens ermöglicht wird. Daher kommt es auf die Besonderheiten des konkreten Einzelfalls an. Für die Minderheitsbeteiligungen gilt ebenfalls, dass sie der Partei zuzurechnen sind, auch wenn die Geschäftsanteile von Dritten als Treuhänder gehalten werden. Derartiges Beteiligungsvermögen steht im wirtschaftlichen Eigentum der Partei und zählt somit zum Vermögenspotenzial, das die Partei (z.B. durch Veräußerung) aktivieren kann65. Die vom ehemaligen Bundespräsidenten Carstens eingesetzte Kommission hat in ihrem Bericht 1983 folgende Klassifikation der Formen der wirtschaftlichen Aktivitäten von Parteien vorgenommen: 1) wirtschaftliche Tätigkeit der Parteigeschäftsstellen; 2) Wirtschaftsbetriebe der Parteien, an denen die Parteien in unterschiedlichem Maße beteiligt sind; 3) Unternehmen, an denen die par62

Vgl. dazu Seifert, S. 282, der ebenso meint, dass an der Integration in die Partei keinen Zweifel bestehen kann, wenn sich die jeweilige Vermögensträgerorganisation, also das parteieigene Unternehmen, im rechtlichen oder über Treuhänder wenigstens im wirtschaftlichen Eigentum der Partei befindet. Gleiches gelte, wenn die Partei über eine beherrschende Beteiligung verfügt. An ähnlichen Zuordnungsmerkmalen knüpft auch die Definition des öffentlichen Unternehmens im Europarecht an. Vgl. Art. 2 I b der Richtlinie 80/723/EWG, zuletzt geändert durch Richtlinie 2000/52/EG (AB1EG Nr. L 193, S. 75) – Transparenzrichtlinie. 63 Vgl. Danker/Oddey/Roth/Schwabe, Am Anfang standen Arbeitergroschen, S. 209. 64 „Die bloße Beteiligung einer politischen Partei an einer Kapitalgesellschaft gehört steuerrechtlich grundsätzlich zur Vermögensverwaltung. Einkünfte, welche die Partei hieraus erzielt, bleiben körperschaftsteuerfrei. Zu einem steuerpflichtigen wirtschaftlichen Geschäftsbetrieb führen Unternehmensbeteiligungen, sobald tatsächlich ein entscheidender Einfluss auf die Geschäftsführung des Unternehmens ausgeübt wird, der über die gesetzliche Rechte und Pflichten eines Gesellschafters hinausgeht“ (Endlich, S. 151). 65 Vgl. zu den „verbundenen Unternehmen“ i.S. der §§ 20a und 20b DDR-PartG Gründer/ Kunze, VIZ 2004, S. 97 (101f.).

V. Die sogenannten Hilfsorganisationen der Parteien

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teieigenen Hauptunternehmen beteiligt sind; 4) für Parteigeschäftsstellen ständig tätige externe Dienstleistungsunternehmen, an denen die Parteien nicht beteiligt sind; 5) für Parteigeschäftsstellen im Einzelfall tätige Auftragnehmer, z.B. Werbeagenturen und Meinungsforschungsinstitute; 6) den Parteien nahestehende Unternehmen bzw. Unternehmer – ohne wirtschaftliche Verzahnung, sondern aus politischer Sympathie66. Nach dieser Klassifizierung sind Forschungsgegenstand dieser Arbeit die ersten drei Kategorien. Die Unternehmen, die den Parteien weder rechtlich noch wirtschaftlich zugerechnet werden können und als parteinahe Unternehmen zu bezeichnen sind, werden nur dann erwähnt, wenn dies für die Erklärung der unterschiedlichen Finanzstrategien einzelner Parteien erforderlich erscheint67.

V. Die sogenannten Hilfsorganisationen der Parteien Die modernen Parteien weisen eine andere Organisationsstruktur auf als „die Honoratiorenclubs des 19. Jahrhunderts“68 und gliedern sich nicht nur vertikal, sondern auch horizontal und funktional. Um den Parteikern gibt es verschiedene Gebilde und Organisationen, die wichtige Aufgaben wahrnehmen und deren Verbindung zur jeweiligen Partei unterschiedlich ist. Da diese Strukturen sehr vielfältig sind und auf ganz unterschiedliche Weise mit den Parteien verflochten sind, ist es schwer sie rechtlich einzuordnen. In der Literatur und der Rechsprechung haben sich für ihre Bezeichnung die Begriffe Sonder- und Nebenorganisationen herausgebildet. „Hilfsorganisation“ wird als Oberbegriff benutzt. Mit „Sonder- und Nebenorganisationen“ will die herrschende Ansicht zwischen Organisationen unterscheiden, die mit einer Partei so eng verbunden sind, dass ihre Tätigkeit der Partei zuzurechnen ist, und Organisationen, die selbständig neben der Partei agieren, aber ihrer politischen Grundlinie folgen69. 66

Bericht 1983, S. 80. In Zusammenhang mit der Vermögensbildung und der unternehmerischen Tätigkeit von Parteien sind auch die Aktivitäten der parteinahen Wirtschaftsverbände von Interesse. Zu nennen sind hier der „Wirtschaftsrat der CDU e.V.“, die „Arbeitsgemeinschaft der Selbständigen in der SPD“ (AGS), der „Managerkreis der Friedrich-EbertStiftung“, das „Liberale Netzwerk“ u.a. Der Grad ihrer Verbundenheit mit den jeweiligen Parteien ist unterschiedlich. Generell stellen sie jedoch selbständige Verbände dar, deren Tätigkeit den Parteien nicht zugerechnet werden kann. 68 Wewer, ZRP 1983, S. 86 (87). 69 Seifert, S. 331f.; Kemper, in: v. Mangoldt/Klein/Stark, Art. 9 Abs. 1 Rn. 90; BVerwGE 47, 330 (351); 75, 86 (97). 67

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B. Die politischen Parteien als Subjekte des Privatrechts

Für das System der Parteienfinanzierung kann im Einzelfall von erheblicher Bedeutung sein, ob eine Organisation als „Teil der Partei“ anzusehen ist, weil dann ihr Vermögen, ihre unternehmerische Tätigkeit und die Erträge daraus der jeweiligen Partei zuzurechnen wären oder die von ihnen angenommenen Spenden als Parteispenden gelten würden. Den Sonder- und Nebenorganisationen der Parteien wird in dieser Arbeit deswegen und insoweit Aufmerksamkeit gewidmet, als sie eigenes Vermögen bilden, eigene Wirtschaftsunternehmen gründen, oftmals neben den Parteien Mitgesellschafter in den Parteiunternehmen sind oder die Produkte der Parteiunternehmen beziehen und so durch ihre wirtschaftlichen Aktivitäten die unternehmerische Tätigkeit der Parteien beeinflussen und eine nicht unerhebliche Bedeutung sowohl für die Finanzstrategien einzelner Parteien als auch für das ganze Parteienfinanzierungssystem erlangen können.

1. Ungenügende rechtliche Regelung Der geschichtliche Hintergrund der Differenzierung zwischen Sonder- und Nebenorganisationen waren die Probleme der Rechenschaftspflicht und des Verbots von Parteien. Die Entstehungsgeschichte des Parteiengesetzes zeigt, dass es sich bei der Regelung bzw. bei der beabsichtigten Nichtregelung des Status von Parteiumfeldorganisationen um bedeutende Fragen der Parteienfinanzierung handelt. Der erste Entwurf eines Parteiengesetzes der CDU-geführten Bundesregierung von 1959 enthielt Definitionen von Sonder- und Nebenorganisationen70. Sie wurden dann im Parteiengesetz nicht übernommen, aber die Lehre hat sich 70

Gesetzentwurf 1959, BTDrs. III/1509. Nach § 5 des Gesetzentwurfs von 1959 „gelten als Sonderorganisationen (Organisationen mit besonderen Aufgaben innerhalb der Partei): 1. Personenvereinigungen, die an die Beschlüsse der Parteiorgane gebunden sind, wenn sie sich ganz oder überwiegend aus Parteimitgliedern zusammensetzen sowie 2. selbständig wirtschaftende Geschäftsbetriebe und Einrichtungen, die nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse organisatorisch, finanziell und wirtschaftlich in die Partei eingegliedert sind. Sie sind Teile der Partei. Eigene Rechtsfähigkeit der Organisation steht der Zugehörigkeit zur Partei nicht entgegen“. Die Nebenorganisationen wurden im § 6 des Gesetzentwurfes von 1959 definiert als „Personenvereinigungen, Geschäftsbetriebe und andere Einrichtungen, die, ohne in die Partei eingegliedert zu sein, als Teil einer von der Partei bestimmten politischen Gesamtbewegung im Rahmen ihres besonderen Aufgabenbereichs den Zweck verfolgen, die politischen Grundsätze der Partei zu verbreiten, Mitglieder an die Partei heranzuführen oder sie sonst zu unterstützen. Sie gelten nicht als Teile der Partei“.

V. Die sogenannten Hilfsorganisationen der Parteien

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mit ihnen schon mehrmals befasst71. Der Regierungsentwurf knüpfte an die Differenzierung nach Sonder- und Nebenorganisationen unterschiedliche rechtliche Konsequenzen bei der Offenlegung der Parteieinnahmen. Während die Einnahmen der Sonderorganisationen, insbesondere der selbstständig wirtschaftenden Geschäftsbetriebe (Parteiunternehmen), im Rechenschaftsbericht der Parteien gesondert ausgewiesen werden sollten (§ 23 II Nr. 4 des Gesetzentwurfs), blieben die Finanzen der Nebenorganisationen sowie die Sach- und Dienstleistungen der Nebenorganisationen an die Parteien bis zur einer gewissen Höhe unberücksichtigt (§ 25 IV des Gesetzentwurfs). Wären diese Normen Gesetz geworden, dann wären die SPD-Unternehmen von der Rechenschaftspflicht umfasst und viele der CDU nahestehende Organisationen davon ausgenommen. Das war das eigentliche Ziel der vorgeschlagenen Regelungen72. Dagegen leistete die SPD bei den Beratungen im Bundestag heftigen Widerstand73. Da ein von allen Fraktionen getragenes Parteiengesetz angestrebt wurde, ist dieser Gesetzentwurf nicht verabschiedet worden. Ein weiterer Entwurf eines Gesetzes über die politischen Parteien der Fraktionen CDU/CSU und FDP aus dem Jahr 1964 enthielt nur noch eine dem ersten Entwurf ähnelnde Definition der Sonderorganisation, wurde aber ebenfalls nicht verabschiedet74. Im gemeinsamen Entwurf der Fraktionen von CDU/CSU, FDP und SPD aus dem Jahre 1967 gab es keine Definitionen von Sonder- und Nebenorganisationen mehr75. Das geltende Parteiengesetz enthält keine Legaldefinition der Begriffe Sonderorganisation und Nebenorganisation, obgleich der Gesetzgeber ihre Existenz voraussetzt, indem in § 32 I 1 PartG von einer „Teilorganisation einer Partei“ und im § 46 II BVerfGG von einem „rechtlich oder organisatorisch selbständigen Teil einer Partei“ gesprochen wird76. Lediglich die Jugendorganisationen

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Vgl. Westerwelle, S. 44-61; Oerter, Sonder- und Nebenorganisationen; Geerlings, Finanzierung parteinaher Stiftungen, S. 136-140; Küstermann, Rechenschaftspflicht, S. 40f. 72 Vgl. die Äußerungen des CDU-Abgeordneten Even, Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 3. Wahlperiode 1959/60, Band 45 (Stenographischer Bericht), S. 5637. 73 Vgl. die Äußerungen des SPD-Abgeordneten Heinemann, Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 3. Wahlperiode 1959/60, Band 45 (Stenographischer Bericht), S. 5642. 74 BTDrs. IV/2853. 75 BTDrs. V/1339. 76 Gemäß § 46 II BVerfGG kann die Feststellung der Verfassungswidrigkeit auf einen rechtlich oder organisatorisch selbständigen Teil einer Partei beschränkt werden. In § 46 III BVerfGG sind konsequenterweise die Auflösung und die Einziehung der Vermögens des selbständigen Teils der Partei vorgesehen. Dem Wortlaut dieser Normen ist

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B. Die politischen Parteien als Subjekte des Privatrechts

der Parteien sind nach der Novelle im Jahre 1993 im § 24 XII ausdrücklich erwähnt77.

2. Die herrschende Meinung Die Lehre hat sich mehrheitlich und unkritisch der Unterscheidung nach Sonder- und Nebenorganisationen sowie den entsprechenden Definitionen angeschlossen78. Als Beispiele von Sonderorganisationen werden üblicherweise die verschiedenen Jugend-, Senioren- und Frauenorganisationen, Fachausschüsse, Arbeitsgemeinschaften der Parteien genannt79. Die Sonderorganisationen können eigene Rechtspersönlichkeit, eine eigene Satzung und eine differenzierte innere Organisation haben. Sie sind nach dieser herrschenden Ansicht wie die regionalen Untergliederungen als Teilorganisationen in die Partei integnicht zu entnehmen, ob sie sich nur auf die vertikalen Parteigliederungen oder auch auf die horizontalen Gliederungen (Sonder- und Nebenorganisationen) beziehen. 77 Das Bundesverfassungsgericht behandelte diese Problematik in beiden bisher „erfolgreichen“ Parteiverbotsverfahren, um festzustellen welche parteinahen Organisationen vom Parteiverbot mitumfasst werden müssen (vgl. BVerfGE 2, 1; 5, 85). Nach seiner Auffassung beziehen sich die Verbotsvorschriften auf alle Gliederungen und Organisationen, die als Partei anzusehen sind. Die Verfassungsrichter nennen aber keine Maßstäbe zur Beurteilung, ob und wann eine parteinahe bzw. von der Partei abhängige Organisation als „Teil der Partei“ gilt. In der ersten Parteiverbotsentscheidung wird lediglich Folgendes ausgeführt: „Eines besonderen Verbots der von der SRP abhängigen Organisationen – Reichsfront, Reichsjugend, SRP-Frauenbund – bedarf es nicht. Sofern sie Teile der Partei sind, trifft sie deren rechtliches Schicksal. Soweit es sich um selbständige Organisationen handelt, findet auf sie Art. 21 Abs. 2 GG keine Anwendung“ (BVerfGE 2, 1, 78). In der KPD-Entscheidung unterscheidet das Bundesverfassungsgericht zwischen den „satzungsmäßigen Organisationen“ einer Partei und den „nicht zur Partei gehörigen, aber von ihr abhängigen Organisationen“. Die Parteiauflösung erstrecke sich nur auf die ersteren (vgl. BVerfGE 5, 85, 392). 78 Vgl. Westerwelle, S. 44; Geerlings, Finanzierung parteinaher Stiftungen, S. 136; Küstermann, Rechenschaftspflicht, S. 42. Die Definitionen von Oerter (vgl. Oerter, Sonder- und Nebenorganisationen, S. 20) sind an den Gesetzentwurf vom Jahre 1959 angelehnt. Er bezeichnet die Sonderorganisation als „eine Organisation mit besonderen Aufgaben innerhalb der Partei, der sie derart eingegliedert ist, dass sie nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse – Mitgliedschaft, wirtschaftliche, finanzielle und organisatorische Abhängigkeit – als deren Teil erscheint“ und die Nebenorganisation als „eine Organisation, die die Ziele einer Partei zumindest teilweise verfolgt, ohne in diese Partei eingegliedert zu sein“. 79 Vgl. Geerlings, Finanzierung parteinaher Stiftungen, S. 138; Henke, BK, Art. 21, Rn. 306.

V. Die sogenannten Hilfsorganisationen der Parteien

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riert und „teilen deshalb auch deren rechtliches Schicksal“80. Insbesondere soll das bedeuten, dass die Sonderorganisationen unter den Parteibegriff fallen, vom Parteienrecht umfasst werden und der Rechenschaftspflicht unterliegen. Die Vermögensbewegungen zwischen eigentlicher Parteiorganisation und Sonderorganisationen sollen grundsätzlich zum nichtausweispflichtigen parteiinternen Vermögensverkehr gehören81. Die Sonderorganisationen würden einerseits vom Parteienprivileg des Art. 21 II GG geschützt, andererseits von einem eventuellen Parteiverbot mitbetroffen82. Hinsichtlich Vermögen, Mitgliedschaft, Rechenschaftspflicht, Auflösung, Fusion und Verbot seien sie Bestandteil der Partei83. Im Gegensatz dazu gelten die Nebenorganisationen nicht als „Teil der Partei“. Dementsprechend fallen sie nicht unter den Begriff der Partei und werden nicht von Art. 21 GG, sondern von Art. 9 GG erfasst84. Ihr rechtliches Schicksal sei von dem der Partei getrennt und weder ihre innere Ordnung noch ihre Finanzierung unterliege den diesbezüglichen verfassungs- und parteienrechtlichen Sonderregelungen85. Insbesondere werden die Nebenorganisationen für die Rechenschaftslegung als „Dritte“ angesehen86. Als Parteinebenorganisationen werden die parteinahen Stiftungen, Wählerinitiativen, der Wirtschaftsrat der CDU e.V., unterschiedliche den Parteien nahestehende Schüler- und Studentenvereinigungen, aber auch u.U. Parteijugendorganisationen genannt87. Die Abgrenzung der Nebenorganisationen von den dritten von den Parteien völlig getrennten Organisationen wird darin gesucht, dass sie die gleichen politischen Ziele wie die Partei verfolgten und mit einer „politischen Richtungskompetenz“ ausgestattet seien88. 80

Höfling, NJW 1989, S. 2518. Vgl. Gesetzentwurf (1959), BTDrs. III/1509, Begründung zu § 5, S. 16. 82 Vgl. Gesetzentwurf (1959), BTDrs. III/1509, Begründung zu § 5, S. 16. 83 Seifert, S. 205; Oerter, Sonder- und Nebenorganisationen, S. 80f.; Henke, BK, Art. 21, Rn. 306. 84 Geerlings, Finanzierung parteinaher Stiftungen, S. 44. 85 Henke, BK, Art. 21, Rn. 307. 86 Vgl. Gesetzentwurf (1959), BTDrs. III/1509, Begründung zu § 5, S. 16. 87 Henke, BK, Art. 21, Rn. 307; Küstermann, Rechenschaftspflicht, S. 44. 88 Vgl. Westerwelle, S. 45, Seifert, S. 332. Die Produktivität der theoretischen Bemühungen, die Nebenorganisationen von dritten, mit den Parteien auch politisch nicht verbundenen Gebilden juristisch abzugrenzen, ist fraglich. Eine solche Abgrenzung ist sinnvoll und erforderlich nur, wenn das Gesetz „eine gewisse Verzahnung der Nebenorganisationen mit der allgemeinen Parteiorganisation gestattet oder ausdrücklich vorsieht“ oder wenn „die Nebenorganisationen im Rahmen der Rechenschaftslegung eine gewisse Sonderstellung einnehmen“ (Gesetzentwurf 1959, BTDrs. III/1509, Begründung zu § 6, S. 17). Das Parteiengesetz hat die Regelungen von §§ 5 und 6 des Parteiengesetzentwurfes von 1959 nicht übernommen und enthält keine anderen Sondervor81

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B. Die politischen Parteien als Subjekte des Privatrechts

3. Die Parteiunternehmen – keine Sonder- oder Nebenorganisationen In der Literatur werden die Parteiunternehmen oft unter die Begriffe Sonderund Nebenorganisationen subsumiert89. Sie weisen aber in Bezug auf die Ziele ihrer Gründung, ihre Funktionen für die Parteiorganisation und für die Parteifinanzen, ihre Rechtsform sowie ihre Tätigkeitsfelder zahlreiche Besonderheiten aus, die ihre Gleichstellung mit den „üblichen“ Sonder- und Nebenorganisationen nicht erlauben. Daher werden in dieser Arbeit die Begriffe Hilfs-, Sonderund Nebenorganisationen den Organisationen vorenthalten bleiben, die primär politisch-organisatorische Funktionen und einen ideellen Charakter haben.

4. Kritik an der Differenzierung nach Sonder- und Nebenorganisationen Gegen die Sachgerechtigkeit der Unterscheidung nach Sonder- und Nebenorganisationen sowie gegen ihre Geeignetheit, den Anwendungsbereich des Parteienrechts zu bestimmen, sind Bedenken zu erheben. Die herrschende Lehre und die Rechtsprechung operieren mit den Begriffen „Sonderorganisationen“ und „Nebenorganisationen“, ohne sie näher zu bestimmen und ohne sichere Unterscheidungskriterien zu entwickeln90. Es werden unterschiedliche formelle und materielle Abgrenzungskriterien erwähnt, die jedoch nur in ihrer Gesamtheit ausschlaggebend sein können: die formell bestehende rechtliche Autonomie, die Verankerung in der Parteisatzung, die in der Parteisatzung geregelten Kontrollmechanismen der Parteiführung, die Mitgliederstruktur, sowie die überwiegende Selbstfinanzierung und die Haushaltsautonomie91. Das Vorhandensein dieser Merkmale soll die Qualität einer Sonderorganisation begründen, ihr Fehlen umgekehrt ein Zeichen für eine Nebenorganisation sein. Diese Differenzierungskriterien für die Sonder- und Nebenorganisationen sind unsicher und erlauben keine eindeutige Einordnung der jeweiligen Hilfs-

schriften über die Nebenorganisationen und Sonderorganisationen, die das Bestehen des Begriffs rechtfertigen. 89 Vgl. Geerlings, Finanzierung parteinaher Stiftungen, S. 139; Henke, BK, Art. 21, Rn. 306. 90 Vgl. BVerfGE 2, 1 (46 und 78); BVerfGE 5, 85 (392); BFH, NJW 1989, S. 1887; BFH, NJW 1989, S. 2566. 91 Vgl. Westerwelle, S. 46f.; Oerter, Sonder- und Nebenorganisationen, S. 20; Seifert, S. 206.

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organisationen92. Die Rechtsform bzw. die eigene Rechtspersönlichkeit der Hilfsorganisationen kann nicht ausschlaggebend sein. Die Parteien sind grundsätzlich berechtigt, ihre eigene Rechtsform und Organisation und die der von ihnen gegründeten Hilfsorganisationen frei zu wählen. Diese Organisationsfreiheit ist Ausdruck und wird abgeleitet von der Gründungsfreiheit der Parteien (Art. 21 I 2 GG)93. Es darf aber den Parteien nicht freigestellt werden, durch die Wahl der Rechtsform der ihren nahestehenden Organisationen über die Anwendbarkeit des Parteienrechts zu bestimmen94. Nur eine Indizwirkung kann auch der Verankerung des Bestehens der Umfeldorganisationen und der Kontrollmechanismen der Parteiführung in der Satzung zukommen. Wäre dies ein entscheidendes Kriterium, dann könnten die Parteien es leicht durch entsprechende Gestaltung ihrer Satzungen missbrauchen. Die Satzungen enthalten insofern außerdem oftmals unklare Aussagen95. Außerdem stimmen Satzungsinhalt und Organisationswirklichkeit häufig nicht völlig überein96. Die relative finanzielle Selbstständigkeit kann ebenfalls kaum als passendes Differenzierungsmerkmal dienen. Eine besondere Betrachtung in Bezug auf die Beziehungen zwischen Parteien und nahestehenden Organisationen verdient ihre Mitgliederstruktur97. Eine Mitgliederschaft einer Organisation, die überwiegend aus Parteimitgliedern besteht, wird von der herrschenden Ansicht als das entscheidende materielle Kriterium für die Einordnung als Sonderorganisation gesehen98. Dabei soll es so92 Selbst Autoren, die die Unterscheidung bzw. die genannten Differenzierungskriterien akzeptieren, geben zu, dass entscheidend sein soll, ob eine bestimmte Organisation nach den „gesamten tatsächlichen Verhältnissen als Bestandteil der Parteiorganisation“ betrachtet werden könne (vgl. Höfling, NJW 1985, S. 1943 (1944); Oerter, Sonder- und Nebenorganisationen, S. 21; v. Münch, in: ders./Kunig, GGK, Art. 21 Rn. 61). Es sei in jedem Fall eine Einzelprüfung der Verbindungen zwischen Partei und Hilfsorganisation nötig, wobei immer eine „empirisch-parteisoziologische Analyse“ der einzelnen Organisation vorzunehmen sei (vgl. Westerwelle, S. 49; Höfling, NJW 1985, S. 1943 (1944); Küstermann, Die Rechenschaftspflicht, S. 44). 93 Vgl. Seifert, S. 116; Tsatsos/Morlok, Parteienrecht, S. 75; Westerwelle, S. 83. 94 Vgl. Westerwelle, S. 47; Kißlinger, S. 105. 95 Vgl. z.B. § 10 Organisationsstatut der SPD; §§ 17 IV und 22 Satzung der FDP; § 7 Statut der PDS. 96 Vgl. Westerwelle, S. 47; Kißlinger, S. 105; Oerter, Sonder- und Nebenorganisationen, S. 20. 97 Die Mitgliedschaft stellte das essenzielle Element der Definition von Sonderorganisation im § 5 des Gesetzentwurfs von 1959 dar. Nach der Begründung dieses Entwurfs müsste eine Organisation, deren größeren Mitgliederanteil nicht aus Parteimitgliedern besteht, als Nebenorganisation qualifiziert werden (vgl. BTDrs. III/1509, S. 16). 98 Vgl. Westerwelle, S. 48; Oerter, Sonder- und Nebenorganisationen, S. 20; Kißlinger, S. 110.

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B. Die politischen Parteien als Subjekte des Privatrechts

wohl auf den Anteil der Doppelmitglieder als auch auf die Besetzung der Führungsstrukturen ankommen99. Dem ist zu entgegnen, dass die Mitgliederstruktur nur insoweit aussagekräftig sein könnte, als eine identische Mitgliedschaft einer Partei und einer Umfeldorganisation zugleich auch zu einer inhaltlichen Identität führt. An Fällen, bei denen der Anteil der Doppelmitgliedschaft gering ist und die jeweilige Organisation trotzdem mit der Partei eng verflochten ist, zeigt sich aber, dass auch die Mitgliederstruktur kein passendes Kriterium ist. Durch die Gründung von Hilfsorganisationen wollen die Parteien weitere Kreise mit ihren politischen Vorstellungen ansprechen und sie letztendlich als Wähler oder Mitglieder gewinnen. In diesem Sinne ist die unterschiedliche Mitgliederstruktur bei den Hilfsorganisationen von den Parteien sogar erwünscht. Dadurch relativiert sich die Bedeutung der Mitgliederstruktur als mögliches Unterscheidungsmerkmal.

5. Notwendigkeit eines funktionellen Ansatzes de lege lata und einer gesetzlichen Regelung de lege ferenda In der Literatur hat sich eine Gegenansicht herausgebildet, die auf einen funktionellen Aspekt abheben will. Danach sollen die parteienrechtlichen Bestimmungen des Grundgesetzes für all diejenigen Organisationen gelten, welche zur Aufgabenerfüllung einer Partei unter deren Verantwortung beitragen. Entscheidende Bedeutung für die Zuordnung einer Organisation zu einer Partei solle das Selbstverständnis sowohl der Hilfsorganisation als auch der Partei sein100. Das beiderseitige Selbstverständnis sei von Relevanz, weil nur so eine inhaltliche Zusammenarbeit stattfinden könne und weil die Aufgabenwahrnehmung von beiden Seiten aus legitimiert sein müsse101. Hinsichtlich der Arbeit der Hilfsorganisationen sei ausschlaggebend, ob sie nach den von ihnen wahrgenommenen Aufgaben und Funktionen wettbewerbsrelevante Parteiarbeit leisten102. Dieser funktionelle Ansatz wird von den Vertretern der herrschenden Auffassung mit dem Argument kritisiert, Art. 21 GG beziehe sich ausdrücklich nur 99

Vgl. Kißlinger, S. 110; Westerwelle, S. 48. Vgl. Morlok, in: Dreier, Art. 21, Rn. 42, der auf eine Analogie mit den Kirchen und ihren Hilfsorganisationen verweist. 101 Vgl. Kißlinger, S. 108; Westerwelle, S. 86. 102 Vgl. Kißlinger, S. 107, der als Parteiarbeit jede Tätigkeit bezeichnet, die hierauf gerichtet ist, die Bürger in ihrer politischen Willensbetätigung (als Wähler, Spender, Parteianhänger oder Parteimitglieder) für eine Partei zu gewinnen. 100

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auf die politischen Parteien103. Der funktionelle Ansatz setze dagegen an subjektiven Kriterien an und stelle es „ins Belieben der jeweiligen Hilfsorganisation, ob sie sich den Regeln der Parteienfinanzierung unterwirft“104. Diese Kritik ist abzulehnen, weil sie die Begründung des funktionellen Ansatzes entstellt und inhaltlich nicht zutrifft. Die funktionelle Betrachtung will gerade die Untauglichkeit der formellen Kriterien überwinden, indem sie auf die materiell überprüfbare inhaltliche Zusammenarbeit nach beidseitigem Einverständnis von Partei und Hilfsorganisation abstellt. Unterstützen die Hilfsorganisationen in einem arbeitsteiligen Verhältnis mit den Parteien deren Funktionserfüllung, müssen sie den verfassungs- und parteienrechtlichen Gewährleistungen, aber auch zusätzlichen Anforderungen gegenüber Parteien unterliegen105. Dass sich der Wortlaut des Art. 21 GG nur auf die Parteien bezieht, wird bei einer funktionellen Betrachtungsweise nicht verkannt106. Die Geltung der für 103

Küstermann, Rechenschaftspflicht, S. 45; Klein, GGK, Art. 21, Rn. 237. Geerlings, Finanzierung parteinaher Stiftungen, S. 137. 105 Bemerkenswert in diesem Zusammenhang ist die Auffassung von Westerwelle. In seiner Studie, in der er die Jugendorganisationen der Parteien empirisch und verfassungsrechtlich untersucht, akzeptiert er zunächst die Unterscheidung nach Sonder- und Nebenorganisationen und subsumiert die einzelnen Parteijugendorganisationen unter diese Begriffe. Dann kommt er aber – eigentlich inkonsequent, wenn die Differenzierung nach Sonder- und Nebenorganisationen für sinnvoll gehalten wird – bei der Behandlung der Anwendung der einzelnen Regelungen des Parteienrechts auf die Parteijugendorganisationen zum Schluss, dass das Parteienrecht auf sie anwendbar ist und zwar ohne Differenzierung danach, ob sie Sonder- oder Nebenorganisationen sind. Damit wendet Westerwelle den funktionellen Ansatz an und entwickelt einen neuen Begriff, nämlich die „qualifizierten Hilfsorganisationen“. Nach seiner Definition sind dies „solche Organisationen, die unabhängig von ihrer Eingliederung in die Partei, dieser sowohl nach eigenem als auch nach dem Selbstverständnis der Partei dienen und mit ihr in einem funktionalen, arbeitsteiligen Verhältnis stehen. Qualifizierte Hilfsorganisationen können sowohl Sonder- als auch Nebenorganisationen sein“ (Westerwelle, S. 89). Konsequenterweise sieht der Autor weiter die qualifizierten Hilfsorganisationen den Regelungen über die Rechnungslegung der Parteien unterworfen. Die Aufnahme der qualifizierten Hilfsorganisationen in die Rechenschaftsberichte ihrer Parteien müsse unabhängig davon stattfinden, ob sie sich als Sonder- oder Nebenorganisationen gegründet haben. Ausschlaggebend sei dabei, dass sie einen erheblichen Einfluss auf die Willensbildung in den Parteien ausüben (Westerwelle, S. 145). Im Ergebnis befürwortet der Autor die Statuierung einer Rechnungslegungspflicht für die qualifizierten Hilfsorganisationen sowie die Berücksichtigung der öffentlichen Zuwendungen an sie bei der Ermittlung der relativen und absoluten Obergrenze der staatlichen Parteienfinanzierung (Westerwelle, S. 151). 106 Die Vertreter der funktionalen Theorie weisen ausdrücklich darauf hin, dass die qualifizierten Hilfsorganisationen, unabhängig von der Teilung auf Sonder- und Nebenorganisationen, den Bestimmungen des Art. 21 GG unterstehen, ohne dadurch selbst 104

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B. Die politischen Parteien als Subjekte des Privatrechts

die Parteien vorgesehenen Verpflichtungen, insbesondere der Rechenschaftspflicht, auch für die Hilfsorganisationen ergibt sich gerade aus ihrem funktionalen Verhältnis zueinander. Die Erstreckung der Rechenschaftspflicht auf solche Hilfsorganisationen ist angemessen, weil sie nicht ihrer Kontrolle dienen, sondern der Offenlegung der auf die Parteien wirkende Einflüsse und Abhängigkeiten107. Die Ausweitung des Anwendungsbereichs von Art. 21 auf die Hilfsorganisationen, die im Einvernehmen mit den Parteien politisch aktiv werden, ist auch deswegen erforderlich, weil „sonst – je nach organisatorischer Ausgestaltung – durchaus ähnliche Hilfsorganisationen bei der einen Partei mit erfasst würden, bei der anderen aber nicht“108. Das funktionale Verhältnis zwischen Parteien und Hilfsorganisationen ist also unentbehrlich109. Bei der rechtlichen Klassifikation der parteinahen Organisationen hinsichtlich der Parteienfinanzierung bzw. ihrer Offenlegung bestehen Gefahren. Die Parteien könnten durch die Gründung solcher Organisationen kostenintensive Bereiche ihrer Tätigkeit ausgliedern und durch Übertragung von Vermögenswerten auf sie die Rechenschaftspflicht umgehen. Die Hilfsorganisationen könnten durch eigene politische sowie wirtschaftliche Aktionen die Tätigkeit der Parteien organisatorisch und finanziell erheblich entlasten, ohne dass das öffentlich bekannt wird. Wegen des bestehenden Regelungsmangels110 und bei Parteien zu sein (vgl. Morlok, in: Dreier, Art. 21, Rn. 42; Kißlinger, S. 106; Westerwelle, S. 87). 107 Westerwelle, S. 145. 108 Morlok, in: Dreier, Art. 21, Rn. 42. 109 Eigentlich wenden die Anhänger der Unterscheidung nach Sonder- und Nebenorganisationen selbst den funktionellen Ansatz an, indem sie neben der Subsumierung unter den unterschiedlichen formellen und materiellen Kriterien ständig als entscheidend für die Abgrenzung das Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse zwischen Partei und parteinaher Organisation heranziehen. Dazu gehört aber zwangsläufig auch die Feststellung, ob diese Organisation eine der Gesamtpartei dienende Funktion erfüllt. Küstermann z.B., der dem funktionellen Ansatz nicht folgen will, führt in Anlehnung an Seifert aus: „Letztlich liegt der Zweck von Teilorganisationen im Rahmen des Parteizwecks, wohingegen die politischen Ziele von Nebenorganisationen über die der Partei hinausgehen oder auch hinter ihnen zurückbleiben“ (Küstermann, Rechenschaftspflicht, S. 45). Er will also die identische Funktionserfüllung als Unterscheidungsmaßstab bemühen, argumentiert aber weiter nicht. 110 Wie bereits erwähnt enthält das geltende Parteiengesetz eine (auch insoweit unzureichende) Regelung nur bezüglich der Jugendorganisationen der Parteien. § 24 XII PartG verlangt von den Parteien, die öffentlichen Zuschüsse an ihre Jugendorganisationen im Rechenschaftsbericht nachrichtlich auszuweisen. Bei der Ermittlung der absoluten Obergrenze sind sie ausdrücklich außer Acht gelassen. Dem Vorschlag Westerwelles, die Rechenschaftspflicht auf alle Einnahmen und Ausgaben aller Hilfsorganisationen zu erweitern, die in einer rechtlich relevanten Verbindung zu einer Partei stehen (vgl. Westerwelle, S. 145), ist zuzustimmen. Sonst bliebe das Finanzgebaren der Hilfs-

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der de lege lata gebotenen funktionellen Betrachtung erscheint es notwendig, die Rechtsstellung der Umfeldorganisationen der Parteien und ihre Beziehungen zueinander gesetzlich zu regeln. Eine passende Norm im Parteiengesetz, die ausdrücklich bestimmt, auf welche parteinahen Organisationen es anzuwenden ist, würde die aufgezeigten Probleme nicht vollständig lösen, da es immer auf den Einzelfall ankommen würde. Sie wäre aber eine Grundlage für die rechtliche Beurteilung der Beziehungen zwischen den Parteien und den verschiedenen Hilfsorganisationen, die für mehr Klarheit sorgen könnte. Angemessen in diesem Zusammenhang erscheinen de lege ferenda die Einführung einer Definition der Parteienhilfsorganisationen sowie die ausdrückliche Erweiterung der Rechenschaftspflicht auf sie111. Als Muster bietet sich die Legaldefinition der Teilorganisation des § 3 III VereinsG an. Alle parteinahen Organisationen, die nicht unter die einzuführende Definition der Hilfsorganisation fallen, sollten als Dritte für die Parteien gelten. Ihre Finanzen würden von der Rechenschaftspflicht der Parteien nicht umfasst. Eventuelle Geld- oder geldwerte Zuwendungen von ihnen an die Parteien müssten als Spenden in den Rechenschaftsberichten der Parteien ausgewiesen werden112.

organisationen und somit ein wichtiger Bereich des Parteienfinanzierungssystems im Dunklen. 111 Die vom ehemaligen Bundespräsidenten Rau eingesetzte Parteienfinanzierungskommission hat die Bedeutung der Hilfsorganisationen für die Parteienfinanzierung erkannt, es aber für verfehlt gehalten, eine Lösung durch Änderungen im Umfang der Rechnungslegung nach dem Parteiengesetz zu suchen. Es sei für die Umfeldorganisationen wegen der Vielfalt ihrer Erscheinungsformen nicht möglich, eindeutige Kriterien festzulegen, damit sie einer Partei im Sinne einer gemeinsamen Rechnungslegung zugeordnet werden können (vgl. Bericht 2001, S. 56f.). Eine solche Art Abdikation des Gesetzgebers vor den Schwierigkeiten, Regelungen zu schaffen, die der besonderen faktischen Bedeutung dieser Organisationen entsprechen, ließe den Parteien freie Hand, ihre Sonder- und Nebenorganisationen in finanziellen und wirtschaftlichen Angelegenheiten zu missbrauchen und läuft damit der Schaffung einer dem Transparenzgebot des Grundgesetzes genügenden Klarheit der Parteifinanzen zuwider. 112 In diesem Zusammenhang entstehen weitere Problemkreise, die hier nicht behandelt werden können. Vgl. beispielsweise über die „Unterstützungsaktionen Dritter“, die objektiv für eine Partei nützlich sind, aber nicht in Einvernehmen mit ihr veranstaltet werden Morlok, Gutachten, S. 68; Morlok, NJW 2000, S. 761 (764); Leisner, NJW 2000, S. 1998.

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VI. Grundbuchfähigkeit politischer Parteien Um ihre politischen Aktivitäten unabhängig und planmäßig entwickeln zu können, sind die Parteien auf Immobilieneigentum angewiesen. Ohne eigene Gebäude, die Parteieinrichtungen beherbergen, aber auch vermietet werden und als Finanzanlage dienen können, kann eine moderne Parteiorganisation schwer funktionieren. Tatsächlich sind die deutschen Parteien sowohl auf Bundesebene, als auch in ihren Untergliederungen große Immobilieneigentümer113. Präzise und erschöpfende Angaben darüber aber sind weder den Rechenschaftsberichten der Parteien noch dem Grundbuch zu entnehmen.

1. Parteien als nichtrechtsfähige Vereine – nicht grundbuchfähig Traditionell verneinen Lehre und Rechtsprechung die Grundbuchfähigkeit nichtrechtsfähiger Vereine und somit auch der als solche organisierten politischen Parteien. Argumentiert wird dabei mit der fehlenden registerrechtlichen Eintragung, mit der Möglichkeit, dass der nichtrechtsfähige Verein sich eine nur mündliche Satzung geben kann, die jederzeit ohne jede Publizität geändert werden kann sowie mit möglichen Beweisschwierigkeiten bei späteren Verfügungen114. Da der nichtrechtsfähige Verein den für das Grundbuchrecht erforderlichen Grad von Identitätsbestimmung nicht aufweise, widerspreche seine Eintragung der Funktion des Grundbuchs, die sachenrechtlichen Verhältnisse an Grundstücken offen zu legen und bei der Eigentumsübertragung von Grundstücken der Rechts- und der Beweissicherung zu dienen. Die Grundsätze der Klarheit und Bestimmtheit, die das Grundbuchrecht prägen, verböten die Eintragung eines Grundstücks, wenn der wirkliche Rechtsträger nicht ausreichend bestimmt und bezeichnet wird. Eine Publizität des Objekts ohne Publizität des Subjekts sei nicht möglich115. Da das Grundbuchrecht keine Vorschriften über die Beteiligtenfähigkeit im Grundbuchprozess enthält, wird § 50 I ZPO angewandt. Als grundbuchfähig wird danach betrachtet, wer rechtsfähig ist und Träger von Rechten und Pflichten sein kann. Da dies bei nichtsrechtsfähigen Vereinen nach der herrschenden Auffassung nicht der Fall ist, dürfen sie im Grundbuch nicht eingetragen werden. Da die einzelnen Mitglieder Träger des Vereinsvermögens sind, müssten 113

Vgl. C I 7; II 3; III 1 b; 2 c; 4 b. Vgl. Schmidt, JuS 1986, S. 478; Medicus, Allg. Teil des BGB, Rn. 1149; Konzen, JuS 1989, S. 20 (23). 115 Schmidt, NJW 1984, S. 2249 (2250). 114

VI. Grundbuchfähigkeit politischer Parteien

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sie namentlich aufgeführt werden, jedoch mit dem Zusatz, dass sie als Vereinsmitglieder Miteigentümer zur gesamten Hand sind116. In der Literatur ist eine Ansicht im Vordringen, die dem nichtrechtsfähigen Verein die Grundbuchfähigkeit zuerkennen will. Sie beruft sich auf die vom BGH entwickelten Grundsätze zur Anerkennung der aktiven Parteifähigkeit der Gewerkschaften117. Danach soll die Eintragung unter dem Vereinsnamen zumindest für die Massenorganisationen möglich sein, weil ihre Mitglieder im Rechtsverkehr als Einheit aufträten und das Vereinsvermögen wirtschaftlich nicht ihnen, sondern der Korporation zustehe118. Im Wege der richterlichen Rechtsfortbildung hat der BGH inzwischen die Außen-GbR als Träger von Rechten und Pflichten und als Rechtssubjekt anerkannt119. Die für diese Ansicht angeführten Grundsätze sollten erst recht für den nichteingetragenen Verein gelten, weil seine Verselbständigung gegenüber den Mitgliedern dank der körperschaftlichen Struktur noch weiter geht als bei der BGB-Gesellschaft120. In der Nichtanerkennung der Grundbuchsfähigkeit des nichteingetragenen Vereins wird von dieser Auffassung eine nicht gerechtfertigte Schlechterstellung gegenüber der OHG, KG und der als eintragungsfähig anerkannten Vorgesellschaft der GmbH gesehen121. Daher sei die Eintragungsfähigkeit des nichtrechtsfähigen Vereins zu bejahen, sofern er seine Existenz mit den nach der GBO zulässigen Beweismitteln nachweisen kann122. Ob es zivilrechtlich betrachtet ausreichende Gründe gibt, den nichtrechtsfähigen Verein generell als grundbuchsfähig zu sehen bzw. im Einzelfall zu prüfen, ob ein nichtrechtsfähiger Verein den strengen formellen Anforderungen des Grundbuchverfahrens entspricht, kann hier offen bleiben123. Für die Ziele 116 Vgl. Märkle, Der Verein im Zivil- und Steuerrecht, C V 2; Kübler, Gesellschaftsrecht, § 11 III 2b; Kempfler, NJW 2000, S. 3763; Schmidt, NJW 1984, S. 2249 (2250). 117 Vgl. BGHZ 42, 210; BGHZ 50, 325. 118 Kempfler, NJW 2000, S. 3763; Reuter, in: MünchKomm, § 54, Rn. 29f. Der Gesetzgeber habe die BGB-Gesellschaft, auf deren Regelung § 54 S. 1 BGB verweist, nicht als reines Schuldverhältnis geregelt, sondern eine gewisse Verselbständigung des Gesellschaftsvermögens geschaffen, das durch §§ 718 und 719 BGB der Verfügungsbefugnis einzelner Gesellschafter entzogen sei. Daran erweise sich der personenrechtliche Einschlag der Regelung, der für die Zuerkennung der Rechtsträgerschaft der BGBGesamthandgesellschaft spreche (vgl. Konzen, JuS 1989, S. 20 (21)). 119 BGHZ, NJW 2001, S. 1056. 120 Vgl. Schmidt, NJW 2001, S. 1002; Flume, ZHR 148 (1984), S. 509; Reuter, MünchKomm, § 54, Rn. 6; Konzen, JuS 1989, S. 20 (21). 121 BGHZ 45, 338 (348). 122 Vgl. Palandt – Heinrichs, § 54, Anm. 4; Stoltenberg, MDR 1989, S. 494 (497). 123 Zu bemerken ist jedoch, dass die dargestellte Argumentation die Grundbuchfähigkeit des nichteingetragenen Vereins kaum begründen kann. Aus der materiellrechtlichen

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B. Die politischen Parteien als Subjekte des Privatrechts

dieser Arbeit ist vielmehr zu prüfen, ob die politischen Parteien Besonderheiten aufweisen, die Anerkennung ihrer Grundbuchfähigkeit gebieten, auch wenn sie nicht im Vereinsregister eingetragen worden sind. Die Grundbucheintragung der Mitglieder mit dem Zusatz, dass sie als Mitglieder des nichtrechtsfähigen Vereins berechtigt sind124, ist bei Massenorganisationen wie politischen Parteien unpraktikabel, weil eine Eintragung von Tausenden Parteimitgliedern nicht möglich ist und jeder Mitgliederwechsel zur Grundbuchberichtigung führen muss. Die Rechtsprechung und die Theorie hat die Parteien daher auf den Umweg verwiesen, Grundstücke durch Treuhänder erwerben zu lassen oder Kapitalgesellschaften zu gründen, die dann die notwendige Immobilie erwerben und als rechtsfähige juristische Personen im Grundbuch eingetragen werden können125. Die Parteien haben diese Hinweise aufgegriffen und unterschiedlich strukturierten Muster von Treuhandschaften gebildet. Dies hat teilweise zur Verschleierung des Parteivermögens und zur Beeinträchtigung des Transparenzgebots des Art. 21 I 4 GG geführt126.

2. Die Parteien – grundbuchfähig (parteienrechtliche Besonderheiten) Die Rechtsprechung hat sich sowohl vor dem Inkrafttreten des Parteiengesetzes127 als auch danach128 geweigert, verfassungs- und parteienrechtliche BeAnerkennung der Rechtsträgerschaft der Gesamthand folgt nicht zwingend die formellrechtliche Anerkennung ihrer Namensidentität im Grundbuchverfahren. Die Anerkennung des nichtrechtsrechtsfähigen Vereins als eigenständiger Rechtsträger bestimmter Rechtspositionen bedeutet noch nicht die automatische Anerkennung auch seiner Grundbuchfähigkeit. Teilrechtsfähigkeit in einem Rechtgebiet könnte ein Indikator für solche auch in anderen Rechtsbereichen sein. Dies muss jedoch im Einzelfall anhand der für das jeweilige Rechtsgebiet relevanten Kriterien begründet werden. Vgl. dazu Schmidt, NJW 1984, S. 2249 (2250); Kempfler, NJW 2000, S. 3763; Konzen, JuS 1989, S. 20 (21). 124 Vgl. BGHZ 43, 316 (320). 125 BGH 43, 316, S. 320; OLG Zweibrücken, NJW-RR 1986, S. 181. 126 Vgl. H V 1 a) aa (1) (a). 127 Vor dem Inkrafttreten des Parteiengesetzes waren sich die Gerichte einig, dass die Parteien als nichtrechtsfähige Vereine und damit als nichtvermögens- und nichtgrundbuchfähig anzusehen sind und dass Art. 21 GG ihnen nicht eigene Rechts- und damit Parteifähigkeit i. S. von § 50 I ZPO verliehen hat (vgl. OLG Frankfurt a. M., MJW 1952, 792 (793); BGHZ 43, 316 (319). Von der Besonderheit bei Verfassungsstreitigkeiten, in denen politische Parteien als parteifähig anzusehen sind, haben die Gerichte bei ihrer zivilrechtlichen Behandlung abgesehen (vgl. OLG Frankfurt a. M., NJW 1952, 792 (793); OVG Lüneburg, DVBl. 1950, S. 530 (533) und S. 570 (571).

VI. Grundbuchfähigkeit politischer Parteien

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sonderheiten bei der Bestimmung der Grundbuchfähigkeit der Parteien zu berücksichtigen. Erst 1999 kam es zu einem Durchbruch, als das OLG Zweibrücken entschied, dass eine politische Partei in der Rechtsform eines nichtsrechtsfähigen Vereins, nicht aber deren Untergliederungen, grundbuchfähig ist129. Das Gericht leitete die Grundbuchfähigkeit der Gesamtpartei aus ihrer Prozessfähigkeit (§ 3 PartG) ab und lehnte sich somit an eine primär zivilrechtlich argumentierende Literaturauffassung an130. Dieser Auffassung ist im Ergebnis zuzustimmen. Für die Anerkennung der Grundbuchfähigkeit politischer Parteien sprechen nicht nur zivilrechtliche Gründe, sondern auch vielmehr parteienrechtliche Besonderheiten, die ihre Rechtsstellung insgesamt prägen131. Die Parteien sind identifizierbare Rechtssubjekte, deren Eintragung im Grundbuch die Grundsätze des Grundbuchrechts nicht gefährdet. Schon die Erfüllung der Kriterien für die Zuerkennung der Parteieigenschaft spricht dafür (vgl. § 2 PartG). Die aus der Legaldefinition des Parteibegriffs folgende Notwendigkeit des einheitlichen Hervortretens in der Öffentlichkeit sowie der Festigkeit der Parteiorganisation gewährleisten eine „natürliche Publizität“132 der politischen Parteien, auch wenn sie im Vereinsregister nicht eingetragen sind. Der Gesetzgeber geht bei den Parteien davon aus, dass sie „festgefügte, einflussreiche Großorganisationen sind, die das politische 128

OLG Zweibrücken, NJW-RR 1986, S. 181. OLG Zweibrücken, NJW-RR 2000, S. 749. Das Gericht hat ausdrücklich postuliert, dass kein Anlass bestehe, das Erfordernis der Bestimmtheit des Grundbuchsverfahrens für nichtsrechtsfähige Vereine generell aufzugeben und ihre Eintragung ohne Einschränkung zu bejahen. Die Beteiligungsfähigkeit im Grundbuchverfahren kann nach der Auffassung des Gerichts nur demjenigen zustehen, der rechtsfähig ist oder ohne rechtsfähig zu sein, im Grundbuch eingetragen werden kann. Da es keine Anhaltspunkte dafür gäbe, dass das Grundbuchverfahren von der Regelung des § 3 PartG ausgenommen bleiben sollte, sei die Grundbuchfähigkeit der Parteien aus ihrer Beteiligtenfähigkeit abzuleiten. Außerdem betont das Gericht, dass das Parteiengesetz durch die im § 2 PartG enthaltene Definition von Partei und durch die Verpflichtung, schriftliche Programme und Satzungen mit geregeltem minimalem Inhalt zu haben (§§ 6 I und II PartG), die dem Bundeswahlleiter mitzuteilen sind (§ 6 III PartG) den Parteien höhere Anforderungen im Vergleich zu den anderen nichtrechtsfähigen Vereinen stellt.) Diese Rechtsprechung wurde 2004 durch einem Beschluss des OLG Celle bestätigt (vgl. OLG Celle, NJW 2004, S. 1743). 130 Vgl. dazu Konzen, JuS 1989, S. 20 (24); Schmidt, NJW 1984, S. 2249 (2251). S. auch Morlok/Schulte-Trux, NJW 1992, S. 2058 (2060), die auf das Konzept der Teilrechtsfähigkeit abstellen, wonach jede Rechtsfähigkeit nur so weit reicht, als einem Rechtssubjekt durch die Rechtsordnung Rechte und Pflichten zugeordnet werden und auf die besondere verfassungsrechtliche Stellung von Parteien verweisen. 131 Vgl. D. 132 Schmidt, NJW 1984, S. 2249 (2251). 129

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B. Die politischen Parteien als Subjekte des Privatrechts

Leben weitgehend beherrschen“133 und stellt an sie daher strengere Anforderungen bezüglich ihrer Organisation und inneren Willensbildung, als sie an sonstige nichtrechtsfähige Vereine gestellt werden. Der geregelte Minimalinhalt der Parteisatzungen sowie die Schrifterfordernis gewährleisten die Identität der Parteien als Rechtssubjekte. Ähnlich wie § 57 BGB für die rechtsfähigen Vereine fordert § 6 II Nr. 1 die Individualisierung nach Name, Sitz und Tätigkeitsgebiet. Genauso wie bei der Eintragung der rechtsfähigen Vereine sind die Parteien verpflichtet, dem Bundeswahlleiter die Satzung und das Parteiprogramm sowie die Namen der Vorstandsmitglieder der Partei und der Landesverbände mit Angabe ihrer Funktionen mitzuteilen (§ 6 III). Die Regelungen der §§ 6 III 3 und 4, wonach die Unterlagen beim Bundeswahlleiter von jedermann eingesehen werden können und Abschriften gebührenfrei zu erteilen sind, sichert Publizität ähnlich wie das Vereinsregister134. Auch eine Verwischung der Grenze zur BGB-Gesellschaft ist angesichts der zwingenden Organisationsvorschriften der §§ 7f. PartG ausgeschlossen135. Trotz ihrer Nichteintragung im Vereinsregister sind die Parteien also jederzeit identifizierbare Subjekte, deren Eintragung im Grundbuch dessen Funktionen nicht widerspricht136. Die Anerkennung der Grundbuchfähigkeit der Parteien würde dem verfassungsrechtlichen Transparenzgebot bezüglich der Parteifinanzen (Art. 21 I 4 GG) entsprechen. Die übliche Praxis der Eintragung eines Treuhänders bzw. einer Vermögensverwaltungsgesellschaft als Rechtsträger im Grundbuch statt der Partei als wahrem wirtschaftlichen Eigentümer schafft die beabsichtigte Klarheit der Vermögensverhältnisse der Parteien nicht. Die rechtliche Bindung des jeweiligen Treuhänders bzw. der Handelsgesellschaft an eine Partei ist aus dem Grundbuch nicht ersichtlich. Die Vermögensverhältnisse der Parteien werden auf diese Weise verschleiert137. Sowohl die Bedürfnisse des Zivilrechtsverkehrs als auch die verfassungsrechtlichen Vorgaben gebieten also die Anerkennung der Grundbuchfähigkeit 133

Begründung des Regierungsentwurfs eines Parteiengesetzes, BTDrs. III/1509,

S. 10. 134 Dieses Publizitätserfordernis ist durch die im § 38 geregelte Befugnis des Bundeswahlleiters gesichert, den Vorstand der Partei zur Vornahme der Handlungen nach § 6 III PartG durch ein Zwangsgeld anzuhalten. 135 Konzen, JuS 1989, 20 (24). 136 Vgl. Morlok/Schulte-Trux, NJW 1992, S. 2058 (2061). 137 Die Offenlegung der Treuhandschaften im Grundbuch ist kein passendes Gegenmittel, weil der Hinweis auf die Treuhänderstellung im Grundbuch unzulässig wäre, da es sich dabei lediglich um eine nicht dinglich wirkende, schuldrechtliche Verfügungsbeschränkung (§137 BGB) handelt (vgl. OLG Saarbrücken, NJW 1967, S. 1378; Endlich, S. 130). Denkbar ist aber eine Verpflichtung der Parteien, ihre Treuhandverhältnisse im Rechenschaftsbericht offen zu legen (vgl. dazu H V 1 a) aa 2).

VII. Fazit

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der politischen Parteien. Obwohl die Rechtsprechung den ersten Schritt in diese Richtung gemacht hat, erscheint es notwendig, dass der Gesetzgeber die Grundbuchfähigkeit der politischen Parteien als durch die Verfassung hervorgehobene Vereine ausdrücklich regelt. Dies wäre eine adäquate und konsequente Fortsetzung der Regelung des § 24 Abs. 6 Nr. 1 A I 1 PartG, die die Parteien verpflichtet, in ihren Rechenschaftsberichten Haus- und Grundvermögen anzugeben. Das kann nur dann sinnvoll sein, wenn sie selbst im Grundbuch eingetragen werden können. Angesichts dessen, dass auch Parteien, die als rechtsfähige Vereine konstituiert sind, Treuhänder benutzen und Vermögensverwaltungsvereine bzw. gesellschaften gründen, ist jedoch fraglich, ob die Parteien auf diese Konstruktionen nach einer gesetzlichen Anerkennung ihrer Grundbuchfähigkeit verzichten würden. Daher sollte eine solche Regelung durch die Einführung der Offenlegungspflicht für die Treuhandverhältnisse der Parteien bzw. durch ein Verbot der Einsetzung von Treuhändern ergänzt werden138.

VII. Fazit Die aufgezeigten Besonderheiten der politischen Parteien als dem Zivilrecht unterworfene Subjekte bestimmen maßgeblich ihre Teilnahme am Rechtsverkehr, ihr Verhalten in organisatorischen und finanziellen Angelegenheiten und somit ihre unternehmerische Tätigkeit. Die Rechtslage weist viele Unvollkommenheiten auf, die einerseits das Auftreten der Parteien in die Öffentlichkeit teilweise erschweren, andererseits rechtliche Grauzonen dulden und somit dem Transparenzgebot über die Parteifinanzen (Art. 21 I 4 GG) widersprechen. Gesetzgeberischer Handlungsbedarf besteht hinsichtlich der Grundbuchfähigkeit der Parteien sowie ihrer Hilfsorganisationen.

138

Ob diese sowie andere Maßnahmen wie z.B. die Einführung einer Pflicht für die Parteien, sich als eingetragene Vereine zu organisieren bzw. einer Registrierungspflicht für Parteien verfassungsrechtlich zulässig bzw. geboten erscheinen, wird an anderer Stelle zu untersuchen sein. Vgl. F III 4 c ff.

C. Finanz- und Unternehmensprofile einzelner Parteien I. SPD Es ist bekannt, dass die SPD die „reichste“ deutsche Partei und die größte Unternehmerin unter den Parteien ist1. Daher wird der Schwerpunkt der empirischen Untersuchung auf den unternehmerischen Aktivitäten dieser Partei liegen.

1. Geschichtliche Wurzeln Die SPD betätigt sich unternehmerisch seit ihrer Gründung. Parallel zum Aufbau der Parteiorganisation wurden noch in den 80er Jahren des 19. Jahrhunderts zahlreiche Presseunternehmen gegründet. Da damals die etablierte Presse dem sozialdemokratischen Gedankengut keine Aufmerksamkeit widmete, sollten sie als Sprachrohr, aber auch als Finanzierungsinstrument dienen2. Die teilweise Enteignung des Parteivermögens durch die „Sozialistengesetze“ konnte den weiteren Aufbau des SPD-Unternehmensnetzes nicht hindern. 1925 wurde die „Konzentration A.G. Sozialdemokratische Druckerei- und Verlagsbetriebe“ als Dachgesellschaft gegründet, die die Tätigkeit der über 100 SPDUnternehmen koordinieren sollte. Alle sozialdemokratischen Betriebe waren verpflichtet, 2% ihres Umsatzes an die SPD abzuführen3. Als die Partei und ihre Unternehmen die Folgen der Weltwirtschaftskrise gerade zu überwinden begonnen hatten, erlitten sie einen harten Schlag – am 10. Mai 1933 wurde das gesamte SPD-Vermögen beschlagnahmt.

1 Die SPD weist in ihren Rechenschaftsberichten regelmäßig ein größeres Reinvermögen als alle anderen Parteien zusammen aus. Vgl. Anlage 4. 2 Ausführlich zur frühen Geschichte der unternehmerischen Tätigkeit der SPD Danker/Oddey/Roth/Schwabe, Am Anfang standen Arbeitergroschen, S. 8f. 3 Danker, 140 Jahre Geschichte, S. 3.

I. SPD

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2. Entwicklung der SPD-Unternehmen (1945 – 1970) a) Die Pressepolitik der Besatzungsmächte und die Neugründung der SPD- Presseunternehmen Nach 1945 verlangte die wiedergegründete SPD von den Militärregierungen der Besatzungszonen ihr Vermögen zurück. Da das von den Nationalsozialisten enteignete SPD-Vermögen größtenteils aus Anteilseigentum an Presseunternehmen mit Zeitungsverlagen und Druckereien bestand, bestand ein Spannungsverhältnis zwischen diesem Wunsch nach Restitution und der Pressepolitik der Alliierten. Die Herausgabe von Zeitungen und Druckschriften war im Nachkriegsdeutschland nämlich nur aufgrund einer Lizenz möglich. Die sowjetischen Militärbehörden erlaubten bereits im Juni 1946 Parteien die Gründung von Presseunternehmen und Herausgabe von Zeitungen4. Einige ehemalige sozialdemokratische Zeitungsbetriebe und Verlage wurden daraufhin wieder errichtet. Nach der Zwangsvereinigung mit der KPD zur SED ging das gesamte Vermögen der SPD in der SBZ in den Besitz der SED über. Ansprüche darauf konnte die SPD erst wieder nach der Wiedervereinigung Deutschlands erheben. In der amerikanischen und in der französischen Zone durften bis 1949 keine Parteizeitungen herausgegeben werden. Die amerikanische Militärregierung verweigerte Parteizeitungen generell die Lizenz und vergab nur sogenannte „Gruppenlizenzen“ an private Herausgeber mit unterschiedlichen politischen Ausrichtungen5. Unter den Gruppenlizenzträgern gab es auch Sozialdemokraten, die sich aber nicht als Treuhänder der SPD verstanden6. In der französischen Besatzungszone wurden zunächst ebenfalls nur überparteiliche Zeitungen 4

Ressmann, S. 115. Brunner, Konzentration, S. 33; Ressmann, S. 114. Da die amerikanischen Militärbehörden von der Partei verlangten, ihre Druckereien an die neuen Lizenzträger zu verpachten und die SPD die Tradition ihrer früheren Zeitungen nicht gleich wieder aufnehmen konnte, spricht die SPD-Schatzmeisterin von einer „Enteignung durch das Lizenzsystem der amerikanischen und französischen Militärregierung“ (vgl. WettigDanielmeier, Erklärung, S. 6). 6 Sozialdemokratische Lizenznehmer in der amerikanischen Zone wie Karl Gerold (Frankfurter Rundschau) und Emil Goldschlag (Süddeutsche Zeitung) verstanden sich nicht als Treuhänder der SPD, sondern als selbstständige Herausgeber. Ihnen gelang es, sich von der Partei zu trennen und ihre Zeitungen durch ein spezifisches politisches Profil und durch wirtschaftliches Geschick zu etablieren. Mehr dazu bei Appelius, Heine, S. 357f. 5

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C. Finanz- und Unternehmensprofile

genehmigt7. Folglich gelang der SPD in Süddeutschland nicht, Unternehmenseigentum wie vor 1933 zu begründen8. Im Unterschied dazu entschied sich die britische Militärbehörde für das Modell der sogenannten parteinahen Presse. Die Parteien in der britischen Zone durften zwar ebenfalls nicht direkt Zeitungen gründen, konnten aber Herausgeber benennen. Mit wenigen Ausnahmen verpflichteten sich die meisten sozialdemokratischen Lizenzträger vertraglich dazu, ihre Aufgabe nur treuhänderisch für die SPD wahrzunehmen. Sie wurden beim Ausbau der einzelnen Unternehmen von der Partei auch finanziell unterstützt9. Als Treugeberin wurde normalerweise die jeweilige Bezirksorganisation angesehen, nicht der Bundesparteivorstand. Mit diesen sozialdemokratischen Treuhändern wurde demnach erneut an die lokale Tradition der SPD-Zeitungen vor 1933 angeknüpft. Nur in Hannover, wo der SPD-Parteivorstand bis 1950 seinen Sitz hatte, schlug er die Lizenznehmer vor10. Erst später wurden auch die regionalen Treuhandverhältnisse, meist unter Einsatz finanzieller Mittel, durch direkte Treuhandverträge mit der Parteizentrale abgelöst11. Viele SPD-Untergliederungen begannen außerdem selbst, neue Unternehmen zu gründen und Forderungen nach Wiedergutmachung und Entschädigung zu erheben12. Die zunächst an den größeren Standorten entstandenen Parteiunternehmen gründeten 1947/48 eigene Tochtergesellschaften, die unter dem regionalen Mantel lokale Zeitungen herausgaben. Dabei wurde oft erhalten gebliebenes früheres Betriebseigentum eingebracht13. Diese dezentralisiert erfolgten Neugründungen von Parteiunternehmen zwangen den neugewählten Parteivorstand, organisatorische Maßnahmen zu ergreifen, um den Wiederauf7

Fischer, Parteien und Presse, S. 53f.; Ressmann, S. 115. Wettig-Danielmeier, Erklärung, S. 6. 9 Boll, S. 72. 10 Die in Hannover von der „Hannoverschen Druckerei- und Verlagsgesellschaft mbH“ herausgegebene „Hannoversche Presse“ befand sich unter unmittelbarem Einfluss des Parteivorstandes, nicht jedoch die „Freie Presse“ in Bielefeld, die „Hamburger Morgenpost“, die „Westfälische Rundschau“ in Dortmund usw. 11 Ressmann, S. 118. 12 Die Hamburger Sozialdemokraten beispielsweise wandten sich schon 1945 an die britische Militärbehörde mit der Forderung nach einer Entschädigung für das traditionelle Unternehmen „Druck- und Verlagshaus Auer & Co“. 1952 wurde das zwischenzeitlich nationalsozialistische Pressehaus auf die wiedergegründete Buchdruckerei und Verlagsanstalt „Auerdruck GmbH“ überschrieben. Solche Vorstöße unternahmen auch andere Parteigliederungen. Vgl. dazu Wewer, S. 38f.; Ressmann, S 118. 13 Vgl. die Ausführungen der SPD-Schatzmeisterin Wettig-Danielmeier vor dem Untersuchungsausschuss, die diese Entwicklung anhand konkreter Beispiele schildert (Wettig-Danielmeier, Erklärung, S. 6). 8

I. SPD

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bau der Parteipresse zu koordinieren und zu unterstützen. In diesem Zusammenhang war es bereits am 29. Oktober 1946 zur Gründung von „Konzentration GmbH – Interessengemeinschaft sozialistischer Wirtschaftsunternehmungen“ gekommen.

b) Gründung, Aufgaben und Tätigkeitsfelder der „Konzentration GmbH“ Zur Gründung der „Konzentration GmbH“ kam es erst nach der Überwindung eines starken innerparteilichen Widerstands14. Die Erinnerung an die alte zentralistische „Konzentration AG“ der Weimarer Zeit, deren Führung auf lokale Besonderheiten wenig Rücksicht genommen hatte, nährte in den SPDBezirken Ängste vor einer Neuauflage der unternehmerischen „zentralistischen Diktatur“15. Aus diesem Grund musste sich die Parteizentrale mit einer bloßen Minderheitsbeteiligung an der neugegründeten Gesellschaft begnügen. Nachdem die „Konzentration Gesellschaft mit beschränkter HaftungInteressengemeinschaft sozialistischer Wirtschaftsunternehmungen“ auf der Hohensyburg bei Dortmund am 29. Oktober 1946 gegründet wurde, erfolgte ihre Eintragung in das Handelsregister beim Amtsgericht Hannover am 15. Januar 1947. Im Gesellschaftsvertrag wurde die „Konzentration GmbH“ ausdrücklich als „Nachfolgerin der früheren Konzentration AG“ bezeichnet16. Das Stammkapital von 100 000 RM wurde von 16 Gesellschaftern übernommen. 14 Die Gründung der „Konzentration GmbH“ wurde auch von der Entwicklung in Ost-Berlin beschleunigt. Dort wurde vom Berliner „Zentralausschuss“ der SPD am 6. November 1945 eine „Konzentration GmbH – Sozialdemokratische Druckerei und Verlagsbetriebe“ ins Leben gerufen (vgl. für Einzelheiten bei Pieroth, S. 384. Dort findet sich auch eine Liste der Gesellschafter). Ihr Satzungszweck war es, die sozialdemokratischen Wirtschaftsbetriebe zusammenzusetzen und Wiedergutmachung in ganz Deutschland zu betreiben. Da diese ostdeutsche „Konzentration GmbH“ ebenfalls die Rechtsnachfolge der alten „Konzentration AG“ beanspruchte, musste das Hannoversche „SPDBüro der Westzonen“ schnell handeln, um die Realisierung der eigenen Ansprüche nicht zu gefährden. Die Ostberliner „Konzentration GmbH“ existierte jedoch nur kurze Zeit und ihre Bedeutung beschränkte sich nur auf die sowjetische Besatzungszone. Nach der Zwangsvereinigung mit der KPD wurde sie in die „Zentrag. Zentrale Druckerei-, Einkaufs- und Revisionsgesellschaft mbH“ überführt, deren Unternehmenszweck „die Zusammenfassung der wirtschaftlichen Betriebe der SED“ war (vgl. Brunner, Konzentration, S. 36). 15 Vgl. Appelius, Heine, S. 329. 16 Es wurde an die alte Firma angeknüpft, um die geplanten Ansprüche auf Rückgabe des enteigneten Vermögens nicht zu gefährden (vgl. hierzu Brunner, Konzentration, S. 38).

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C. Finanz- und Unternehmensprofile

Der SPD-Parteivorstand hatte einen Anteil von 10%17, die restlichen Anteile erwarben eine Reihe von regionalen Parteibetrieben und die Bezirksorganisationen, die noch keine Presseunternehmen bzw. eigenen Zeitungen besaßen. Von den zum Zeitpunkt der Gründung der „Konzentration GmbH“ existierenden sozialdemokratischen Presseunternehmen hatten sich an ihr acht beteiligt18. Die einzelnen Parteiunternehmen hatten zu diesem Zeitpunkt eine weitgehende organisatorische und finanzielle Selbstständigkeit von der Parteizentrale19. Die „Konzentration GmbH“ war eher „eine lockere Interessengemeinschaft der angeschlossenen Unternehmen als ein Konzern oder ein Steuerungsinstrument der Parteizentrale“20. Zu den Hauptaufgaben der „Konzentration GmbH“ gehörten die Beratung und Betreuung der angeschlossenen Unternehmen sowie die Koordinierung der Wiedergutmachungsanträge und -verfahren21. Bald kam es zu den ersten Resti17

Der Anteil des Parteivorstandes wurde treuhänderisch vom Schatzmeister Nau gehalten. Er verfügte zusätzlich über weitere Anteile des Stammkapitals in Höhe von 32 000 RM, die einen „Reservefonds“ bildeten. Laut Gesellschaftsvertrag sollte der Schatzmeister später diese Anteile an noch zu gründende Verlage abgegeben. (vgl. dazu Pieroth, 385). 18 Vgl. Ressmann, S. 123. Eine Liste der Gesellschafter der Konzentration GmbH 1946 findet sich bei Brunner, Konzentration, S. 145. Obwohl sich die Zusammensetzung des Gesellschafterkreises im Laufe der Jahre mehrfach veränderte, verfügten die einzelnen Gesellschaften und somit die Parteibezirke als ihre Eigentümer bis 1972 stets über die Mehrheit der Anteile der „Konzentration GmbH“ (vgl. Pieroth, S. 386. Wewer, S. 64). Der Parteivorstand betonte in der innerparteilichen Diskussion, dass mit der Entscheidung für diese Struktur der neuen „Konzentration GmbH“ klar sei, dass die Parteiführung „keinerlei Majoritätsabsichten“ habe (vgl. Ressmann, S. 123). 19 Ressmann, S. 157. 20 Brunner, Konzentration, S. 40. Im § 2 des Gesellschaftsvertrags der „Konzentration GmbH“ war der Gegenstand des Unternehmens in Anlehnung am Gesellschaftsvertrag der alten „Konzentration AG“ jedoch wie folgt beschrieben: „die Zusammenfassung der wirtschaftlichen Betriebe der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands und befreundeten Unternehmungen insbesondere der Druckereien, der Verlage und ähnlicher Betriebe zum Zwecke gemeinschaftlicher Beschaffung der Roh- und Hilfsstoffe sowie der Betriebsmittel, die gemeinsame Überwachung aller Betriebe durch fachmännische Revisoren, Beschaffung der erforderlichen Mittel zum weiteren Ausbau der Betriebe, Erwerb, Errichtung und Ausbau von Betrieben sowie Beteiligung an solchen Gesellschaften und Betrieben, die der Förderung der wirtschaftlichen Interessen der zusammengeschlossenen Betriebe zu dienen geeignet sind“ (vgl. AG Bonn, HRB 426, Bl. 2-5; Pieroth, S. 385). 21 Vgl. Pieroth, S. 388. Nach Angaben des damaligen Schatzmeisters Nau betrug der Gesamtwert des enteigneten SPD-Vermögens nach dem Zeitwert von 1946/47 mindestens 100 Mio. RM, wovon ca. 70 Mio. auf die Westzonen entfielen (vgl. Brunner, Konzentration, S. 47).

I. SPD

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tutionserfolgen22. Eine Reihe 1933 enteigneter Grundstücke wurden der „Konzentration GmbH“ bzw. SPD zurückgegeben23. Ende der 40er Jahre wurden der SPD von den Alliierten 26 Zeitungen und 140 Presseunternehmen als Entschädigung zugesprochen24. Viele Wiedergutmachungsprozesse dauerten jahrelang25. Sie wurden weitgehend abgeschlossen, nachdem im August 1968 ein Globalvergleich zwischen der Bundespartei der SPD und dem Bundesfinanzministerium zu Stande kam. Die SPD erhielt eine abschließende Entschädigungszahlung von 19 Mio. DM. Das Geld floss vollständig der Bundespartei zu26. Neben der Betreuung der parteieigenen Presseunternehmen und der Koordinierung der Geltendmachung der Wiedergutmachungsansprüche übernahm die „Konzentration GmbH“ im Zeitraum nach ihrer Gründung bis 1971, besonders nach dem Umzug 1962 nach Bad Godesberg, auch andere Aufgaben. Zusammen mit der „Allgemeinen Treuhandgesellschaft“ (ATH) war die „Konzentration GmbH“ für die Steuerberatung und für die Revision der SPD-Unternehmen zuständig27. Außerdem errichtete sie eine zentrale Einkaufsstelle, um den Einkauf von Rohstoffen und Materialien für die Parteiunternehmen und Parteiuntergliederungen zu niedrigeren Preisen zu ermöglichen. 1963 gründete die „Konzentration GmbH“ eine Tochtergesellschaft „PressePapier-Vertriebsgesellschaft mbH“, die sich im Großhandelsgeschäft betätigte. Die Firma brachte erhebliche Gewinne mit Papierimporten aus Österreich und entwickelte sich rasch zu einem der größten deutschen Papierimporteure28. 1964 wurde die zwei Jahre zuvor gegründete Mikrofilmabteilung der „Konzentration GmbH“ in eine eigenständige Gesellschaft „Mikropress GmbH“ ausge-

22

Zu den Rechtsgrundlagen und zu Einzelheiten bezüglich der rechtlichen Probleme bei der Wiedergutmachung sowie zu einzelnen Verfahren in Rheinland-Pfalz vgl. Pieroth, S. 470f. 23 Brunner, Konzentration, S. 50. 24 Feser, Der Genossen-Konzern, S. 33. 25 Markantes Beispiel ist hier die juristische Auseinandersetzung um den traditionsreichen Verlag „J.H.W. Dietz Nachfolger GmbH“, dessen Gesellschaftsanteile vor dem Krieg von der „Konzentration AG“ gehalten worden waren. Die SED hatte 1946 eine Verlagsgesellschaft mit der gleichen Firma gegründet und die Verlagsrechte für sich beansprucht (vgl. SPD-Jahrbuch 1956/57, S. 313). Der Rechtstreit dauerte bis 1959, als das Vermögen der früheren Verlagsgesellschaft „J.H.W. Dietz“ der SPD zuerkannt und dem SPD-Parteivorstand eine Entschädigung erstattet worden ist. Der SED-Verlag firmierte weiter als „Dietz-Verlag, Berlin“ (vgl. Brunner, Konzentration, S. 51). 26 Pieroth, S. 478. 27 Appelius, Heine, S. 390. Über die ATH s. gleich unten Abschnitt 2 c. 28 Vgl. Feser, Der Genossen-Konzern, S. 37.

68

C. Finanz- und Unternehmensprofile

gliedert. Sie entwickelte sich zu einem erfolgreichen Dienstleistungsunternehmen mit vielen Kunden auch außerhalb des SPD-Unternehmensbereichs29.

c) Andere Parteiunternehmen Neben der „Konzentration GmbH“, den an sie angeschlossenen Gesellschaften und den weiteren Unternehmen der Parteiuntergliederungen formten das SPD-Unternehmensprofil im Zeitraum zwischen 1945 und 1971 auch andere Gesellschaften, die nicht, nicht nur oder nur indirekt im Pressebereich tätig waren. Bereits im Mai 1946 gründeten SPD-Mitglieder die noch heute existierende „Solidarität-Verwaltungs- und Treuhandgesellschaft mbH“, und 1947 die „Sozialdemokratische Pressedienst-GmbH“30. 1948 wurde der „Neue VorwärtsVerlag Nau & Co“ gegründet, der zur Herausgabe des neuen Zentralorgans „Neuer Vorwärts“ sowie anderer Parteizeitungen diente31. Eine besondere Stellung in den Unternehmensstrukturen der SPD nahm die „Allgemeine Treuhandgesellschaft mbH“ (ATH) ein. Die ATH geriet während des Parteispendenskandals 1999/2000 ins Visier der Medien, weil sie bis 1995 die Rechenschaftsberichte der SPD testiert hatte und für die Partei sowie für die Parteiunternehmen auch steuerberatend tätig gewesen war32. 29

Brunner, Konzentration, S. 84. Ressmann, S. 125. 31 Im Unterschied zu den in der „Konzentration GmbH“ vereinten Presseunternehmen war der „Neue Vorwärts-Verlag“ ein ausschließlich auf die Parteiorganisation orientiertes Unternehmen. Seine Publikationen sollten zur Pflichtlektüre aller SPDFunktionäre werden (vgl. Ressmann, S. 145). Ein Schema mit der Struktur des SPDPressewesens 1950 findet sich bei Ressmann, S. 161. 32 Es wurde der Vorwurf erhoben, dass es einen Interessenkonflikt gegeben habe, da die SPD zeitweise an der ATH direkt oder mittelbar beteiligt gewesen sei und somit die eigene Prüfungsgesellschaft durch personellen und geschäftlichen Querverbindungen kontrolliert habe (vgl. Die Welt vom 16.11.2000 und vom 18.11.2000). Die ATH war 1938 als Steuerberatungs- und Treuhandgesellschaft von Personen, die der Deutschen Arbeitsfront nahe standen, gegründet worden (vgl. Untersuchungsausschuss „Parteispenden“, Vernehmungsprotokoll des Zeugen Günter Gernhardt am 02.05.2002, S. 33; Pieroth, S. 391, der seine Aussagen auf die Handelsregisterakten AG Hamburg, HRB 7392 stützt). Nach dem Kriegsende ging die Gesellschaft durch Verfügung der britischen Militärbehörde in den Besitz der „Großeinkaufs-Gesellschaft deutscher Konsumgenossenschaften mbH“ (GEG) über. 1949 übernahmen die „Konzentration GmbH“, vertreten durch den damaligen Geschäftsführer Carl Storbeck, und die „Auerdruck GmbH“ Anteile an der ATH. Zu den Gesellschaftern gehörten damals auch der Zentralverband Deutscher Konsumgenossenschaften sowie der gleichzeitig als Geschäftsführer und als Treuhänder für die SPD handelnde Hamburger Rechtsanwalt Herbert Allerdt 30

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d) Weitere Entwicklung der SPD-Unternehmen Nach der Währungsreform 1948 und der Aufhebung der Lizenzpflicht 1949 gerieten die SPD-Zeitungsunternehmen wegen der geringeren Kaufkraft der potenziellen Leser und der ständig wachsenden Konkurrenz in Schwierigkeiten. Die Auflagenhöhe ging schnell zurück33. Die Lizenzfreigabe führte auch zum Anstieg der absoluten Zahl der sozialdemokratischen Zeitungen, weil die SPDUntergliederungen viele vor 1933 existierende Zeitungen, für die sie aber von den Besatzungsmächten keine Lizenzen erhalten hatten, wieder ins Leben riefen34. Eine positive Entwicklung gab es auf dem Anzeigenmarkt35. Die Verschlechterung der Marktbedingungen, die die ganze Pressebranche betraf, führte Anfang der 50er Jahre zu einer Welle von Zeitungseinstellun-

(vgl. Pieroth, S. 391; Wewer, S. 127). Die Veränderungen im Gesellschafterkreis sind nur schwer zu verfolgen. Nach Angaben von Pieroth war die SPD bis 1970 über ihre Vertreter Mehrheitsgesellschafterin der ATH (vgl. Pieroth, S. 392). Nach Angaben der Schatzmeisterin Wettig-Danielmeier hatte die SPD bis 1974 Anteile an der ATH, die von Treuhändlern gehalten worden sind. Zwischen 1970 und 1974 hätten die SPDAnteile 30% betragen, später seien sie verkauft worden. Zum Zeitpunkt, als WettigDanielmeier Schatzmeisterin geworden sei, sei die ATH bereits Tochterfirma der KPMG gewesen (vgl. Untersuchungsausschuss „Parteispenden“, Vernehmungsprotokoll der Zeugin Wettig-Danielmeier, S. 48). Seit 1977 soll eine mit der Friedrich-EbertStiftung verbundene Stiftung namens „Wirtschaftsberatungs- und Treuhandgesellschaft“ Alleineigentümerin der ATH gewesen sein (vgl. Wewer, S. 128; Untersuchungsausschuss „Parteispenden“, Vernehmungsprotokoll des Zeugen Günter Gernhardt, S. 34). 1987 wurden die Gesellschaftsanteile der ATH von einer „Treuverkehr AG“ gekauft. Nachdem die „Treuverkehr AG“ 1990 von der KPMG übernommen wurde, wurde die ATH auf eine KPMG-Tochtergesellschaft übertragen und existiert als juristische Person nicht mehr (vgl. Pieroth, S. 392; Untersuchungsausschuss „Parteispenden“, Vernehmungsprotokoll des Zeugen Günter Gernhardt, S. 37). 33 Nach der erfolgreichen Durchsetzung der ersten Wiedergutmachungsansprüche und nach der Neugründungswelle von parteieigenen Presseunternehmen erschienen in den Westzonen 1947 17 sozialdemokratischen Blätter mit einer Gesamtauflage von knapp 2,5 Millionen Exemplaren und Marktanteil von 14%. Die SPD verfügte Ende 1949 im gesamten Bundesgebiet und West-Berlin über 23 Zeitungen und 8 Wochenblätter. Allein zwischen 1948 und 1951 sank die Auflage der SPD-Zeitungen um 40% von 1,7 Millionen auf eine Million Exemplare (vgl. Danker, 140 Jahre Geschichte, S. 6; Ressmann, S. 149; Appelius, Heine, S. 373f.). 34 Dies wurde von der Parteizentrale aber nicht begrüßt (vgl. Appelius, Heine, S. 345). Eine Liste der neugegründeten Zeitungen nach der Aufhebung der Lizenzpflicht gibt es bei Ressmann, S. 146. 35 Die Anzeigeerträge der SPD-Unternehmen beliefen sich 1949 auf 12,5 Mio. DM (vgl. Brunner, Konzentration, S. 56).

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gen36. Mitte der 50er Jahre stabilisierte sich die wirtschaftliche Lage der in der „Konzentration GmbH“ verbundenen Unternehmen37. Wie die Zahlen des 1950 von der „Konzentration GmbH“ für die angeschlossenen Unternehmen eingeführten Betriebsvergleichs zeigen, hatten die Erträge der Druckbetriebe sowie die Anzeigeeinnahmen für diese Konsolidierung gesorgt38. Die Gesamtauflage der sozialdemokratischen Zeitungen und die Vertriebserlöse stagnierten indes39. Da die Konkurrenzpresse ständig an Lesern gewann, verringerte sich der Marktanteil der SPD-Presseunternehmen. 1954 betrug er etwa 7%, halbierte sich also im Vergleich zu 194740. Die Rendite der SPD-Presseunternehmen lag bei weniger als 2,5% und damit deutlich unter dem Branchendurchschnitt41. Parallel zur Verabschiedung des Godesberger Programms kam es Ende der 50er Jahre zu wichtigen Veränderungen bei der „Konzentration GmbH“. 1959 erhöhten die Gesellschafter das Kapital der „Konzentration GmbH“ um 50% auf 150 000 DM und strichen wegen „Unzweckmäßigkeit“ das Wort „sozialistisch“ aus der Firma42. Anfang der 60er Jahre waren die in der „Konzentration GmbH“ vereinten Unternehmen flächendeckend in ganz Deutschland aufgebaut43. Das SPD-Unternehmensnetzwerk wurde durch die zahlreichen Beteiligungen ergänzt, die die „Konzentration GmbH“ an anderen Firmen zu diesem Zeitpunkt hielt44. Durch eine Änderung des Gesellschaftsvertrags wurde der Gegenstand des Unternehmens neudefiniert45. 36 Besonders schmerzhaft für die Sozialdemokraten war die Einstellung der Berliner Zeitung „Sozialdemokrat“. Der Parteivorstand reagierte auf die krisenhafte Entwicklung am Zeitungsmarkt mit der Einsetzung eines „Ausschusses für Pressefragen“, der Rettungsmaßnahmen erarbeiten sollte (vgl. Ressmann, S. 152). 37 Die „Konzentration GmbH“ verfügte über 26 angeschlossene Zeitungsverlage, die mit 15 000 Beschäftigten 1,4 Millionen Zeitungsexemplare täglich produzierten (vgl. Ressmann, S. 165, Brunner, Konzentration, S. 66.). 38 Nach Angaben der Führung der „Konzentration GmbH“ war zu diesem Zeitpunkt die Druckkapazität ihrer 29 Akzidenzbetriebe die größte in Europa (vgl. Pieroth, S. 402). 39 Brunner, Konzentration, S. 67. 40 Danker, 140 Jahre Geschichte, S. 6. 41 Vgl. Wewer, S. 62. 42 Die Verbundenheit zur SPD sollte nicht betont werden, und mit der Kapitalerhöhung sollte weiteren Unternehmen die Möglichkeit zum Erwerb von Anteilen an der Gesellschaft eingeräumt werden. Dies geschah tatsächlich, indem in den Jahren bis 1965 weitere 8 Unternehmen als Gesellschafter der „Konzentration GmbH“ beitraten (vgl. Brunner, Konzentration, S. 79 und 83). 43 Eine Gesellschafterliste der „Konzentration GmbH“ 1965 findet sich bei Brunner, Konzentration, S. 146. 44 Eine Zusammenstellung der Beteiligungen der „Konzentration GmbH“ 1965 in Anlehnung an Pieroth, S. 389, der sich auf eine Aufstellung „Betriebe und Beteiligun-

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In den 60er Jahren waren die SPD-Zeitungsverlage deutlich weniger profitabel als die „Akzidenzbetriebe“. Die typische Parteizeitung alten Stils sowie die erkennbar parteinahe Presse kam bei den Lesern nicht mehr an46. Die sinkende Zahl der Leser erhöhte die Bedeutung der Anzeigeeinnahmen als Finanzquelle der SPD-Zeitungen. Angesichts der steigernden Konkurrenz des Werbefernsehens und der Boulevardpresse erwies sich dies als ein Risikofaktor für die Zukunft der sozialdemokratischen Presseunternehmen. Ende der 60er Jahre musste sich die SPD von weiteren verlustbringenden Zeitungen bzw. von ihren Verlagsgesellschaften trennen47. Ab 1962 hatten die SPD-Zeitungen negative Ergebnisse aufgewiesen. 1966 war es zu einem Verlust von mehr als 10 Mio. DM gekommen. Dank der Gewinne der Druckereien in Höhe von 8 Mio. DM betrug der Gesamtverlust der in der „Konzentration GmbH“ angeschlossenen Unternehmen nur 2 Mio. DM48. Trotz der aufkommenden Schwierigkeiten hatte das gewerbliche Parteivermögen zu diesem Zeitpunkt den beachtlichen Wert von 182,3 Mio. DM erreicht. Rund 13,9 Mio. DM entfielen dabei auf Beteiligungen49. Mit dem Ende der Zeit des „Wirtschaftswunders“ und im Zuge der Konzentrationstendenzen auf dem deutschen Pressemarkt geriet der SPD-Unternehmensbereich in eine Krise50. Die inzwischen bestehende Distanz der Leser, gen der SPD“ aus den internen Unterlagen des Parteivorstands beruft, findet sich bei Feser, Der Genossen-Konzern, S. 35. 45 Statt „Zusammenfassung der wirtschaftlichen Betriebe der SPD“ wurde in § 2 der Unternehmenszweck als „Betreuung und Beratung von Verlags- und Presseunternehmen, sowie Beschaffung von Roh- und Hilfsstoffen, Betriebsmitteln und Mitteln zum Aufbau der Betriebe“ beschrieben (vgl. AG Bonn, HRB 426, Bl. 1). 46 Nach Angaben von Pieroth, S. 397, betrug der Marktanteil der SPD-Presse 1965 weniger als 7,5%. 47 Beispielsweise das „Hamburger Abendecho“. Viele SPD-Zeitungen hätten aus wirtschaftlichen Gründen schon Ende der 50er Jahre eingestellt werden müssen, wurden aber aus politischen Gründen fortgeführt, um den sozialdemokratischen Einfluss auf die Leser einer bestimmten Region zu sichern (vgl. Appelius, Heine, S. 394). 48 Brunner, Konzentration, S. 88. 49 Vgl. Pieroth, S. 403, der sich auf eine interne Aufstellung beruft. Nach einer Einschätzung der ATH von 1969 betrug das Reinvermögen der 69 zur Zeitungsgruppe der „Konzentration GmbH“ zählenden Unternehmen 165,7 Mio. DM (vgl. Brunner, Konzentration, S. 97 sowie Pieroth, S. 403, der sich auf Unterlagen des Archivs der sozialen Demokratie beruft, die Verlässlichkeit der Angaben jedoch bezweifelt). 50 Die in diesem Zusammenhang vorgenommenen Sanierungsmaßnahmen führten zu Kompromissen bei der Auswahl der Geschäftspartner. Die SPD-Druckereien in Köln und Hannover stellten die „Bild“-Zeitung her, und die Druckmaschinen der „Auerdruck GmbH“ in Hamburg produzierten Pornoblätter (vgl. Hoffmann, Die Finanzen der Parteien, S. 74; Appelius, Heine, S. 417).

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C. Finanz- und Unternehmensprofile

selbst der sozialdemokratisch orientierten, gegenüber Parteizeitungen und der erhöhte Kapitalbedarf führten Ende der 60er und Anfang der 70er Jahre zu einer Reihe von Einstellungen vorwiegend kleinerer SPD-Zeitungen, zu Fusionen zwischen SPD-Blättern und zu Kooperation mit Konkurrenzunternehmen51. So gelang der SPD ein Einstieg in regionale Verlagsgesellschaften, die die „Heimatpresse“ herausgaben52. Dies war der Anfang der Änderung der SPDUnternehmenspolitik, die sich nach der Neustrukturierung Anfang der 70er Jahre generell auf Minderheitsbeteiligungen an unterschiedlichen regionalen Zeitungen orientierte. Unter den neuen Marktbedingungen war die dezentrale Struktur des SPDUnternehmensbereichs nicht mehr zu halten. Nachdem eine parteiinterne Sachverständigenkommission 1970 ein Konzept zur Reorganisation des SPDUnternehmensbereichs53 vorgelegt hatte und nach einer lebendigen innerparteilichen Diskussion beschloss der Parteivorstand am 19. Juni 1971 die Gründung der „Deutschen Druck- und Verlagsgesellschaft mbH“ (DDVG) und somit den Beginn einer umfassenden Umstrukturierung des SPD-Unternehmenssystems.

3. Entwicklung der SPD-Unternehmen 1970 – 1990. Konzernbildung und Sanierung Als Folge der Krise der SPD-Unternehmen wurde die „Deutsche Druck- und Verlagsgesellschaft mbH“ (DDVG) mit Sitz in Hamburg 1971 gegründet und somit ein Wandel der Unternehmensstrategie der SPD in Gang gesetzt. Als zentrale Obergesellschaft sollte die DDVG die SPD-Pressebeteiligungen halten, die Unternehmen, die die regionalen SPD-Gliederungen allmählich aufzugeben begannen, übernehmen und reorganisieren sowie neue Kooperationspartner 51

Vgl. Pieroth, S. 404; Ressmann, S. 177f. Nennenswert ist z.B. die von der SPDeigenen „Hannoversche Druck- und Verlagsgesellschaft mbH“ und dem Verlag „Madsack & Co.“ vorgenommenen Gründung einer gemeinsamen Gesellschaft zur Herausgabe der „Neuen Hannoverschen Presse“ (vgl. Ressmann, S. 179). Aus dieser Zusammenarbeit entstand die Beteiligung der DDVG an der Madsack-Gruppe, die heute von großer Bedeutung für die Struktur des ganzen SPD-Unternehmensbereichs ist (vgl. dazu C I 5 c) aa). 52 Zu nennen sind der 1968 aus der „Fränkischen Presse“ und dem „Bayrischen Tagblatt“ entstandene „Nordbayrische Kurier“ sowie der Erwerb der Hofer „Frankenpost“ durch die Coburger „Neue Presse“ (vgl. Appelius, Heine, S. 397). 53 Danach sollte eine der wirtschaftlichen und technischen Entwicklung entsprechende und einheitliche Investitionsplanung sichernde Organisationsform geschaffen werden (vgl. Danker, 140 Jahre Geschichte, S. 7).

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finden54. Gesellschafter der DDVG wurden führende SPD-Funktionäre, die ihre Anteile treuhänderisch für die SPD hielten55. Die „Konzentration GmbH“ schränkte ihre Tätigkeit ein und war künftig für die Grundstücksverwaltung der SPD zuständig. Nachdem die angeschlossenen Unternehmen und die SPD-Untergliederungen ihre Anteile abgegeben hatten, wurde Schatzmeister Nau 1972 alleiniger Gesellschafter der „Konzentration GmbH“. Zu den ersten Aktivitäten der DDVG gehörte die Abwicklung nicht profitabler Unternehmen, die von der Einstellung einer Reihe von traditionsreichen sozialdemokratischen Zeitungen begleitet wurde56. Die DDVG musste die Abkehr von der alten Konzeption der parteieigenen Zeitung und die Hinwendung zur neuen Strategie der Minderheitsbeteiligungen durchsetzen. Es erfolgen eine Reihe von Fusionen mit unabhängigen regionalen Presseunternehmen sowie Anteilsveräußerungen und -einkäufe57. 1975 wurde eine zweite Reorganisation der SPD-Unternehmen in Gang gesetzt. Neben der DDVG wurde eine „Deutsche Druck- und Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG“ gegründet. Die DDVG war Komplementärin in der neuen Ge54

Der Gesellschaftszweck war „die Herausgabe, der Verlag, der Vertrieb und der Druck von Zeitungen, Zeitschriften und Druckerzeugnissen aller Art sowie die Verwaltung, der Erwerb und die Veräußerung von Beteiligungen“ (Gesellschaftsvertrag der DDVG mbH vom 22.12.1971, AG Hamburg, HRB 14599, Bl. 2-10). 55 Diese waren Alfred Nau, Fritz Heine und der parlamentarische Staatssekretär Hans Hermsdorf. Geschäftsführer wurde Günter Falk. Seit 1977 wurde das Stammkapital von 3 Mio. DM je zur Hälfte von Alfred Nau und Wilhelm Dröscher gehalten (vgl. AG Hamburg, HRB 14599, Gesellschafterliste, Bl. 23). 56 Hierzu gehörten die Berliner Tageszeitungen „Telegraf“ und „nacht-depesche“, die von der „Graphischen Gesellschaft Grünewald GmbH“ herausgegeben wurden, seit Mitte der 60er Jahre jedoch hohe Verluste brachten. Vgl. Hoffmann, Parteifinanzen, S. 70; Danker, 140 Jahre Geschichte, S. 7. 57 Für großes Aufsehen sorgte beispielsweise die Entwicklung der aus der Fusion der „Hannoverschen Presse“ mit der „Hannoverschen Rundschau“ entstandenen „Neuen Hannoversche Presse“ („Hannoversche Druck- und Verlagsgesellschaft mbH“). 1973 hatte die DDVG einen Anteil von 50% der Verlagsgesellschaft der „Neuen Hannoverschen Presse“ an die Verlagsgruppe Madsack verkauft, die das Konkurrenzblatt „Hannoversche Allgemeine Zeitung“ herausgab (vgl. Appelius, Heine, S. 434). Beide Zeitungen erschienen danach im Anzeigeverbund. Das führte jedoch nur vorübergehend zu einer finanziellen Entlastung bei der SPD-Zeitung. Ende 1974 tauschte die DDVG ihren verbliebenen 50%-igen Anteil gegen eine Beteiligung an der Madsack-Gruppe. Bei der danach erfolgten Kapitalerhöhung brachte die DDVG eine Bareinlage von 32 Mio. DM ein (vgl. Appelius, Heine, S. 435). Somit verzichtete die DDVG auf die uneingeschränkte Einflussmöglichkeit auf ein langjähriges Parteiorgan, sicherte sich aber eine Beteiligung, die heute zu ihren wichtigsten zählt.

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sellschaft und übte die Geschäftsführung aus58. Auch die neu gegründete GmbH & Co. KG verwaltete SPD-Beteiligungen an fremden Presseunternehmen59. Analog hierzu wurde auch neben der „Konzentration GmbH“ eine Kommanditgesellschaft gegründet – die „Konzentration GmbH & Co. KG“60. In dieser neuen Gesellschaft wurden alle parteieigenen Unternehmen der SPD erfasst. Zur Konzentration-Gruppe gehörten somit zahlenmäßig mehr Unternehmen als zur DDVG - sechs Zeitungsverlagsgesellschaften, einschließlich der „Neuen Vorwärts Verlagsgesellschaft mbH“, zwölf Druckereien und acht andere Betriebe61. Die untergeordneten Unternehmen waren verpflichtet, der „Konzentration GmbH & Co KG“ zwei Promille ihres Umsatzes abzuführen62. Die Erwartungen, dass es durch die neue Struktur schnell zur Sanierung der SPD-Unternehmensgruppe kommen wird, mussten aufgegeben werden. Sowohl die Verluste der parteieigenen Unternehmen als auch die Verschuldung der Partei erreichten Ende der 70er Jahre ein bedrohliches Ausmaß. Der neue Schatz58 Kommanditist wurde zunächst der Hamburger Rechtsanwalt Weiland. Seit Dezember 1976 hielt die gewerkschaftseigene Beteiligungsgesellschaft für Gemeinwirtschaft (BGAG) 50% der Kommanditanteile, über die übrigen 50% verfügten treuhänderisch für die SPD Wilhelm Dröscher und Alfred Nau. Die BGAG war seit Dezember 1978 an der DDVG mbH ebenfalls mit 50% beteiligt. Die Kooperation zwischen der gewerkschaftseigenen und den sozialdemokratischen Gesellschaften dauerte bis 1992, als die BGAG ihre Anteile an die „Buchdruckerei und Verlagsanstalt Auerdruck GmbH“ übertrug (vgl. AG Hamburg, HRA 74603 und HRB 14599; Pieroth, S. 408; Danker/Oddey/Roth/Schwabe, Am Anfang standen Arbeitsgroschen, S. 179). 59 Zu diesem Zeitpunkt hielt die DDVG Beteiligungen an den folgenden Gesellschaften, die noch heute existieren: „Neue Westfälische GmbH & Co KG“, Bielefeld; „Verlagsgesellschaft Madsack GmbH & Co. KG“, Hannover und „Nordbayrischer Kurier GmbH & Co Zeitungsverlag KG“, Bayreuth. Die „DDVG mbH & Co. KG“ hielt die übrigen Minderheitsbeteiligungen (vgl. Danker/Oddey/Roth/Schwabe, Am Anfang standen Arbeitsgroschen, S. 179; Ressmann, S. 193; Anlage 7). 60 Kommanditisten waren Dröscher, Heine und Nau. Vgl. AG Bonn, HRA 2764, Bl. 1; Danker/Oddey/Roth/Schwabe, Am Anfang standen Arbeitsgroschen, S. 179. 61 Zu den Gesellschaften, die zu 100% der „Konzentration GmbH & Co. KG“ gehörten, zählten die großen parteigenen Unternehmen „Druckhaus Deutz GmbH“ (Köln) und „Hamburger Buchdruckerei und Verlagsanstalt Auerdruck GmbH“, die ihrerseits Muttergesellschafter weiterer parteieigener Unternehmen war. Eine Übersicht der damals zur „Konzentration GmbH & Co KG“ gehörenden Unternehmen ist bei Wewer, S. 114 abgedruckt. Vgl. auch Feser, S. 45 sowie Anlage 7. 62 Im parteieigenen Unternehmensbereich der Konzentration-Gruppe wurden sozial orientierte Tarifverträge und Mitbestimmungsregeln eingeführt. Der Aufsichtrat der „Konzentration GmbH & Co KG“ wurde mustergültig paritätisch mit Vertretern der Arbeitgeber und Arbeitnehmer besetzt. Zur besseren Koordination der Geschäftspolitik der Einzelbetriebe wurden zwischen ihnen und der Kommanditgesellschaftgesellschaft Geschäftsbesorgungsverträge abgeschlossen (vgl. Brunner, Konzentration, S. 105).

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meister Friedrich Halstenberg sah sich gezwungen, eine Serie von Grundstücksveräußerungen, Unternehmensschließungen und Anteilsverkäufen einzuleiten, um den Kollaps zu vermeiden und „zumindest einen gesunden Kern zu retten“63. Davon betroffen waren insbesondere die defizitären Unternehmen der Konzentration-Gruppe, die auch Altlasten trugen. Die Verlagsgesellschaft der „Hamburger Morgenpost“ „Allgemeine Druck- und Verlagsgesellschaft mbH“, die „Auerdruck GmbH“ und die „Druckhaus Deutz GmbH“ stellten 1980 ihre Geschäftstätigkeit ein. 1981 wurden die „Bremer Buchdruckerei und Verlagsanstalt J. H. Schmalerdt & Co“ veräußert64. 1981 wurde eine neue Umstrukturierung des Unternehmensbereichs der SPD vollzogen, wobei ein mehr gewerblich-orientierter und ein Sektor mit eher politischen Funktionen geschaffen worden sind. Unter der Firmenhülle der „Auerdruck GmbH“ wurden einige Eigenbetriebe65 (meistens Druckereien, die bisher zur „Konzentration GmbH & Co. KG“ gehörten) sowie die von der DDVG und der „DDVG GmbH & Co KG“66 weiter gehaltenen Beteiligungen an dritten Unternehmen erfasst. Die „Auerdruck GmbH“ erwarb dabei je 50% der Anteile der DDVG und der „DDVG mbH § Co. KG“ und wurde so zur Dachgesellschaft für den ganzen gewerblichen Sektor67. Parallel dazu stellte die „Konzentration GmbH & Co KG“ ihre Tätigkeit ein und wurde später mit Wirkung vom 1. Januar 1987 aufgelöst68. Als Dachgesellschaft für den „nichtgewerblichen“ Bereich agierte nunmehr die „Solidarität Treuhand- und Verwaltungsgesellschaft mbH“, deren Anteile vom SPD-Bundesschatzmeister gehalten wurden. Auf diese Gesellschaft wurden die Anteile der „Konzentration GmbH“ sowie einiger parteieigener Betrie63

Pieroth, S. 407. Brunner, Konzentration, S. 116: „Der Neue Vorwärts Verlag war bereits 1979 aus der Unternehmensgruppe Konzentration herausgelöst und in der Folgezeit entschuldet worden. Die oberfränkischen Betriebe wurden in den Kooperationsbereich der DDVG überführt“. 65 Darunter auch die „Druckhaus Deutz GmbH“, die ihrerseits Zwischenholding für die parteieigenen Betriebe war. Diese Gesellschaft hatte eine wichtige Rolle bei der vorgenommenen Vereinfachung der Unternehmensstruktur, weil viele nicht konkurrenzfähige Parteiunternehmen mit ihr fusioniert wurden. Vgl. dazu Ressmann, S. 200 sowie Anlage 8. 66 Die einzigen rentablen parteieigenen Verlagsgesellschaften, nämlich die der „Frankenpost“ (Hof) und der „Neuen Presse“ (Coburg), deren Anteile bisher die „Konzentration GmbH & Co. KG“ gehalten hatte, wurden in die „DDVG & Co. KG“ überführt (vgl. Danker/Oddey/Roth/Schwabe, Am Anfang standen Arbeitergroschen, S. 185). 67 Die übrigen 50% der Anteile an der DDVG und der „DDVG mbH & Co. KG“ hielt zu diesem Zeitpunkt immer noch die gewerkschaftseigene BGAG. S. Anlage 8. 68 Pieroth, S. 408. 64

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C. Finanz- und Unternehmensprofile

be (darunter die der „Vorwärts-Verlags-GmbH“ mit den Hauptprodukten „Vorwärts“, „SPD-Pressedienst“ und der kostenlosen Mitgliederzeitschrift „Sozialdemokrat-Magazin“), die früher der „Konzentration GmbH & Co. KG“ gehörten, überführt. Die „Konzentration GmbH“ wurde erneut ausschließlich für die Liegenschaften der SPD zuständig69. Bis dahin hatten im gewerblichen Bereich der SPD ca. 60 Kapital- und Personengesellschaften und somit rechtlich und historisch bedingt eine erhebliche Anzahl an persönlichen Treuhandschaften existiert70. Durch die vereinfachte Konzernstruktur konnten fortan die jeweiligen Schatzmeister der SPD als alleiniger Treuhänder für die beiden Obergesellschaften fungieren, in denen die meisten Parteiunternehmen erfasst wurden71. Die Umstrukturierung wurde nicht zuletzt aus betriebswirtschaftlichen und steuerrechtlichen Gründen durchgeführt. Die Erfassung aller SPD-eigenen bzw. der Unternehmen, an denen die Partei Beteiligungen hatte, unter zwei Obergesellschaften sollte den Personalund Kostenaufwand mindern und die Möglichkeit schaffen, Verluste der parteieigenen Betriebe mit den Gewinnen aus den Beteiligungen zu verrechnen. Ähnliche Gründe waren auch bei der nächsten 1986 vorgenommenen Umgestaltung des SPD-Unternehmensnetzes ausschlaggebend. Dabei übernahm die hoch verschuldete „Druckhaus Deutz GmbH“ die „Auerdruck GmbH“ und wurde somit zur Obergesellschaft des „gewerblichen“ Unternehmensbereichs der SPD72. Damit entstand eine weitere Ebene im SPD-Konzern73. Nach dieser

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S. Anlage 8. Vgl. auch Ressmann, S. 198; Danker/Oddey/Roth/Schwabe, Am Anfang standen Arbeitsgroschen, S. 184. 70 Vgl. Wewer, S. 121. 71 Im zwischen dem Parteivorstand und dem Schatzmeister geschlossenen Treuhandvertrag erkennt der Treuhänder an, „die Mittel für den Erwerb der nominell von ihm gehaltenen Beteiligungen vom Treuhänder erhalten zu haben und diese nicht im eigenen Interesse und für eigene Rechnung zu halten“, er „unterwirft sich den Weisungen der SPD und verpflichtet sich, ausgeschüttete Gewinne an die Partei oder eine von ihr bezeichnete Person oder Stelle abzuführen“ (vgl. AG Hamburg, HRB 4180, Treuhandvertrag, Bl. 182-183; Feser, Der Genossen-Konzern, S. 49). 72 Diese Änderung der Unternehmensstruktur der SPD wurde während der Parteispendenaffäre 1999/2000 Objekt politischer und juristischer Auseinandersetzungen und stand lange im Medienvisier. Der SPD wurde vorgeworfen, der am 1. Dezember zu zahlende Kaufpreis im Rechenschaftsbericht der SPD nicht korrekt ausgewiesen und für Wahlkampfzwecke 1987 benutzt zu haben (vgl. BTDrs. 14/9300, S. 466; „Die Welt“ vom 26.09.2000, 27.09.2000, 04.10.2000, 18.11.2000 und „Süddeutsche Zeitung“ vom 28.09.2000). Nach einer Prüfung des Sachverhalts stellte die Bundestagsverwaltung fest, dass sich die Transaktionen ausschließlich innerhalb des Unternehmensbereichs der SPD abgespielt und sich daher nicht auf die Rechnungslegung der Partei nach dem Parteiengesetz ausgewirkt hätten und erklärte die Angelegenheit für abgeschlossen (vgl. BTDrs.

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Neuordnung galt der SPD-Unternehmensbereich als weitgehend saniert und stabilisiert. Der Preis der Konsolidierung war der fast vollständige Verzicht auf die Mehrheitsbeteiligungen an Presseunternehmen74. Der Vorteil war die Schaffung der Grundlagen für einen modernen ökonomisch orientierten Unternehmensbereich, der der SPD weiterhin als politisches Instrument und als Finanzquelle dienen konnte. Bis Ende der 80er Jahre entwickelte sich der SPDUnternehmensbereich stabil. 1989 und 1990 schütteten die Parteiunternehmen erstmals seit 10 Jahren Gewinne an die SPD aus75. Mit der Wiedervereinigung kamen für die SPD neue Möglichkeiten zur Entwicklung ihres unternehmerischen Engagements und zur Vermehrung ihres Immobilien- und Beteiligungsvermögens hinzu76.

4. Strukturprobleme der sozialdemokratischen Unternehmen. Finanzielle Beziehungen zwischen der SPD und den SPD-Unternehmen (1945 – 1990) Die Verbundenheit der SPD-Unternehmen mit der Partei wirkte sich auf ihre Wettbewerbsfähigkeit aus. Oftmals wurden die wirtschaftlichen Interessen der SPD-Betriebe den finanziellen Interessen der Partei geopfert. Ein nicht unerheblicher Teil der Gewinne wurde nicht für notwendige Investitionen, sondern für die Unterstützung der Partei aufgebracht. Lange wurden unrentable Presseunternehmen aus politischen Gründen auf Kosten der rentabel arbeitenden Betriebe aufrechterhalten. Führende Parteifunktionäre betonten mehrmals in der innerparteilichen Auseinandersetzung, dass „das eigentliche Ziel der Unternehmen die Stärkung der Partei“ sei77. Gängige Praxis war, dass Parteimitarbeiter aus der Kasse der Parteiunternehmen bezahlt wurden. Die SPD profitierte regelmäßig von unterschiedlichen Sachleistungen der eigenen Unternehmen in Form des Überlassens von Personal und Kraftfahrzeugen oder der unentgeltli-

14/4747, S. 31; 14/7979, S. 23). Zu weiteren Einzelheiten vgl. Wettig-Danielmeier, Erklärung, S. 5f.; BTDrs. 14/9300, S. 466f. 73 S. Anlage 9. Ziel dieser Umstrukturierung war die kostengünstige Straffung der Aufbauorganisation und die bilanztechnische Beseitigung der Überschuldung der „Druckhaus Deutz GmbH“ (vgl. Presseerklärung der SPD vom 27.09.2000; WettigDanielmeier, Erklärung, S. 6; BTDrs. 14/9300, S. 251). 74 Mitte der 80er Jahre gab es, mit Ausnahme der „Neuen Westfälische“ (Bielefeld) und des „Vorwärts“, keine SPD-Mehrheitsbeteiligungen an Medienunternehmen. 75 Jahrbuch der SPD 1988-1990, S. B 25; Feser, Der Genossen-Konzern, S. 53. 76 Vgl. dazu C I 5 a und 5 b. 77 Appelius, Heine, S. 406.

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C. Finanz- und Unternehmensprofile

chen Herstellung von Drucksachen78. Die Vielzahl der zusätzlichen Leistungen an die Partei, die Einstellung der Mitarbeiter nach Parteizugehörigkeit, die hohen Löhne und die musterhaften Sozialleistungen führten neben der schwierigen Konjunktur in der Medienbranche zu wirtschaftlichen Problemen für die Parteiunternehmen. Der Unternehmensbereich war daher im Zeitraum 19451990 regelmäßig hoch verschuldet, was einer der wichtigen Gründe für die zahlreichen Umstrukturierungen war79. Über die finanziellen Transaktionen zwischen der Partei und ihren Unternehmen sowie über ihre Bedeutung für die Parteiorganisation gibt es in den Finanzberichten des SPD-Parteivorstandes aus den 50er und 60er Jahren nur fragmentarische Informationen. Auch die ersten Rechenschaftsberichte nach der Verabschiedung des Parteiengesetzes enthielten keine aussagekräftigen Angaben, da die Parteien bis 1984 Auskunft nur über ihre Einnahmen, nicht aber über ihre Ausgaben und ihr Vermögen veröffentlichen mussten und von der Saldierungsmöglichkeit des § 27 II 1 PartG a.F. Gebrauch machten80. Die Verantwortlichen in der SPD behandelten, besonders bei wirtschaftlichen Schwierigkeiten, die Lage der parteieigenen Betriebe und deren finanzielle Leistungen an die Partei vertraulich81. Gemäß § 8 des in den 50er und den 60er Jahren geltenden Organisationsstatuts der SPD waren alle Parteiunternehmen verpflichtet, „zur Deckung der Werbeunkosten zentraler Einrichtungen monatlich an die Kasse des Parteivorstandes einen Werbebeitrag abzuführen, dessen Höhe jährlich vom Parteivorstand festgesetzt wird“82. Allein zwischen 1950 und 1959 flossen der SPD als „Werbebeiträge für die unentgeltlichen Dienstleistungen der Parteiorganisation für die Parteiunternehmen in Form von Abonnentenwerbung“ ca. 5,6 Mio. DM

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Vgl. Ressmann, S. 178; Appelius, Heine, S. 372f.; Wewer, S. 184. Nach den vorgenommenen Sanierungsmaßnahmen war 1984 die Verschuldung des Unternehmensbereichs halbiert (vgl. Wettig-Danielmeier, Erklärung, S. 4). 80 Trotz dieses Mangels an Transparenz kann nicht zuletzt aufgrund der politikwissenschaftlichen Untersuchungen parteiinterner Publikationen ein ungefähres Bild der finanziellen Beziehungen zwischen der SPD und ihren Unternehmungen skizziert werden, dass Schlüsse hinsichtlich der Bedeutung dieser Beziehungen für die Parteifinanzen und die Parteiorganisation erlaubt. 81 Nach Aussagen von Zeitzeugen soll der damalige Schatzmeister Alfred Nau aus der Zeit der nationalsozialistischen Verfolgungen eine „gewisse Neigung zu verdeckten Zahlen“ behalten haben. Es habe keine zentrale Buchführung über die SPDUnternehmen gegeben, sondern der Schatzmeister hatte „alles im Kopf“ (vgl. Hoffmann, Die Finanzen der Parteien, S. 46; Danker, 140 Jahre Geschichte, S. 7). 82 § 8 Organisationsstatut der SPD. Vgl. dazu auch Appelius, Heine, S. 407; Pieroth, S. 390. 79

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zu83. Während der Wahlkämpfe in diesem Zeitraum sollen Parteiunternehmen wie die „Westfälische Verlagsgesellschaft mbH“ (Dortmund) und die „Hannoversche Druckerei- und Verlagsgesellschaft mbH“ der SPD außerplanmäßig Summen in Millionenhöhe überwiesen haben84. Nach Angaben von Schatzmeister Nau unterstützten die „Konzentration GmbH“ und die an sie angeschlossenen Unternehmen 1961 den Bundestagswahlkampf der SPD mit mindestens 1,5 Mio. DM, wobei je die Hälfte der Summe der Parteizentrale und den Parteiuntergliederungen zu Gute kam85. Außerdem wurden die SPDUnternehmen aus steuerrechtlichen Gründen aufgefordert, Teile ihrer Gewinne nicht an die Partei, sondern an die parteinahe Friedrich-Ebert-Stiftung abzuführen86. Finanzielle Transfers erfolgten auch umgekehrt, von der Parteikasse in die Presseunternehmen. Bevor sich die „Konzentration GmbH“ auf dem Markt etablierte und Ausschüttungen an die Partei abführte, erfolgte ihre Finanzierung zunächst primär aus Mitteln der zentralen Parteikasse87. Darüber hinaus gab es viele Unternehmen, die rote Zahlen schrieben und lange nur dank der direkten Zuwendungen der Parteizentrale bzw. der jeweiligen Untergliederung überlebten. Über die Ertragslage und die Gewinnausschüttungen an die Partei der DDVG in den ersten Jahren nach ihrer Gründung sowie der übrigen Parteiunternehmen liegen ebenfalls keine genauen Zahlen vor. Nur ein Jahr nach ihrer Gründung soll die DDVG ca. eine halbe Milliarde DM Jahresumsatz erreicht haben. Ihr Verkehrswert wurde im Jahr 1971 auf etwa 300 Mio. DM ge83

Damals waren dies 15 bis 20% der Gesamteinnahmen der Partei. In Wirklichkeit haben nur die wirtschaftlich gesunden Parteiunternehmen Werbebeiträge geleistet. Vgl. Finanzberichte des SPD-Parteivorstandes 1950-1960, in: SPD-Parteivorstand (Hrsg.), Jahrbücher 1950-1960/61; Simeon, S. 218; Ressmann, S. 163; Pieroth, S. 390. 84 Vgl. die Ausführungen von Ressmann, S. 162, der sich auf die Studie von Heinz Dietrich Fischer sowie auf Pressemitteilungen bezieht, wonach die „Westfälische Verlagsgesellschaft mbH“ 2 Mio. DM und die „Hannoversche Druckerei und Verlagsgesellschaft mbH“ 6% ihres Gewinns zwischen 1947 und 1953 an die Parteizentrale abgeführt hätten. 85 Protokoll der Sitzung des SPD-Parteivorstands, des Parteirates und der Kontrollkommission am 25.04.1962 in Köln, S. 77, Archiv der sozialen Demokratie, Parteivorstandsprotokolle 1962, zitiert nach Pieroth, S. 391, Fn. 43. 86 Vgl. Pieroth, S. 407, der die Aussage eines ehemaligen Geschäftsführers der DDVG zitiert, wonach Teile der Gewinnausschüttungen an die Friedrich-Ebert-Stiftung geflossen sind, weil die Partei sie sonst zum höchsten Steuersatz hätte versteuern müssen. Auf Seite 408 der Studie von Pieroth findet sich eine Tabelle mit den jährlichen Spenden der SPD-Unternehmen an die Stiftung. 87 Mehr dazu bei Wewer, S. 63.

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C. Finanz- und Unternehmensprofile

schätzt88. 1977 soll ihr Gewinn zehn Mio. DM Gewinn betragen haben89. 1979 berichtete der Schatzmeister Halstenberg, dass nicht die Partei, sondern „die Betriebe die Nehmenden“ seien. Die Subventionen aus der Parteikasse seien viermal höher als die Erträge aus den Unternehmen90. Nach Angaben aus den SPD-Jahrbüchern sind zwischen 1967 und 1977 etwa 4,3 Mio. DM als Ausschüttungen an die Parteikasse geflossen. Seit 1977 soll es so gut wie keine Werbebeiträge mehr gegeben haben91. 1988 berichtete der damalige Schatzmeister Klose auf dem Parteitag in Münster, dass durch den offenbar jahrelang defizitären Unternehmensbereich der SPD künftig mit „Abführungen an die Partei“ zu rechnen sei92. Trotz der fehlenden detaillierten Angaben über die finanziellen Beziehungen zwischen der Parteiorganisation und den Parteiunternehmen kann festgehalten werden, dass die Rolle der materiellen Leistungen der parteieigenen Unternehmen für die finanzielle Stabilität und für die Konkurrenzfähigkeit der SPD nicht unterschätzt werden darf.

5. SPD-Unternehmen nach der Wiedervereinigung a) Restitutionsansprüche und weitere Reorganisation Seit 1990 erhebt die SPD Ansprüche auf das 1933 von den Nationalsozialisten enteigneten und nach 1945 in das Eigentum der SED oder der DDR gelangten Vermögens. Da die Treuhandanstalt die Eigenschaft der SPD als Rechtsnachfolgerin der vor 1933 existierenden Partei unter Zweifel stellte und zu88

Ebbighausen, S. 116. Wewer, S. 144. 90 Brunner, Konzentration, S. 114. 91 Über den Wert der Unternehmensbeteiligungen der SPD in den 70er und 80er Jahren können eindeutige Angaben kaum gemacht werden. Im Rechenschaftsbericht für 1984 waren die Beteiligungen an wirtschaftlichen Unternehmen als Finanzanlagen in Höhe von 60,5 Mio. DM ausgewiesen. Bemerkenswert ist die Erläuterung der SPD, dass Unternehmensbeteiligungen „grundsätzlich mit ihren Verkehrswerten anzusetzen sind, um einen zeit- und realitätsnahen Wertausweis zu erlangen, wie es dem Gesetzeszweck über die Offenlegung auch des Parteivermögens entspricht“ (BTDrs. 10/4104 (neu), S. 106). Für 1987, 1988 und 1989 z.B. wies die SPD als Finanzanlagen Unternehmensbeteiligungen in Höhe von 13,5 Mio. DM aus, ohne die Bewertungsmethoden zu erläutern (vgl. BTDrs. 11/3315, S. 96; BTDrs. 11/5993, S. 102; BTDrs. 11/8130, S. 100). Zur Bewertung und Ausweisung der Unternehmensbeteiligungen vgl. H V 1 a) aa (2). 92 SPD-Parteitagsprotokoll 1988, S. 61; Ebbighausen, S. 125. 89

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nächst die These vertrat, dass die Vereinigung mit der KPD und somit die Abtretung des Vermögens freiwillig gewesen seien, kam es zu zahlreichen Prozessen, die teilweise noch andauern93. Die Ansprüche wurden entweder von der Partei oder durch Bevollmächtigung von der „Konzentration GmbH“ erhoben. Um die Rückübertragungsansprüche zu belegen, beauftragte die SPD eine Gruppe von Historikern mit der Erstellung eines Gutachtens. Das Gutachten lag 1992 vor und bewies den Zwangscharakter der Vereinigung mit der KPD und somit die Rechtsnachfolge der SPD94. Inzwischen wurden eine Mehrzahl von Immobilien an die SPD zurückübertragen95. Bezüglich der von der SPD geforderten Rückgabe von Anteilen an insgesamt 13 Presseunternehmen wurde 1991 mit der Treuhandanstalt ein Vergleich abgeschlossen. Die SPD trat ihre Restitutionsansprüche an die Treuhandanstalt ab und bekam als Entschädigung 75 Mio. DM in Form von 40% der Anteile an der „Dresdner Druck- und Verlagshaus GmbH & Co KG“. Die Anteile werden heute noch von der DDVG gehalten96. Die in den 80er Jahren geschaffene Konstruktion des Unternehmensbereichs wurde Mitte der 90er Jahre mit dem Ziel Senkung der Verwaltungskosten und der Schaffung einer effizienteren Struktur erneut modifiziert. 1996 wurde die „DDVG mbH“ im Fusionsweg „zur tragenden Konzernmutter und zum Schmelztiegel von Plus- und Minusbeiträgen gemacht“97. Hinzu kam 1997 die Fusion mit der „Vorwärts Verlag GmbH“98 sowie 1999 mit der „Sozialdemokratischer Pressedienst GmbH“99. Seitdem besteht der SPD-Unternehmensbereich aus zwei Stufen. An der Spitze des Konzerns steht die „DDVG mbH“ mit einem Stammkapital von 6.135.502,57 €100. Unterhalb der DDVG wurden die Unternehmen, an denen Beteiligungen bestehen, branchenorientiert in sechs Geschäftsfeldern zusam-

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Vgl. Finanzbericht 1999 – 2000 der Schatzmeisterin, S. 15. Brunner, Konzentration, S. 123. 95 Mehr dazu C I 6. 96 AG Dresden, HRA 673; BTDrs. 14/9300, S. 455. 97 BTDrs. 14/9300, Anlage 2, Dokument CDU/CSU 58, S. 954. Zuerst wurde die „Druckhaus Deutz GmbH“ auf die „Auerdruck GmbH“ (AG Hamburg, HRB 4180) fusioniert. Dann wurde die “Auerdruck GmbH“ mit der „DDVG mbH“ verschmolzen und die „DDVG GmbH & Co KG“ mit der „DDVG mbH“ fusioniert. Dabei löste die „DDVG mbH“ die KG als Trägerin mehrerer Medienbeteiligungen der SPD ab (vgl. Böckelmann, Wem gehören die Zeitungen, S. 281). 98 AG Berlin-Charlottenburg, HRB 83297, Bl. 6; HRB 62410, Bl. 40-48 (Verschmelzungsvertrag). 99 AG Berlin Charlottenburg, HRB 83297, Bl. 7; AG Bonn, HRB 3332. 100 AG Berlin-Charlottenburg, HRB 83297 – vorher AG Hamburg, HRB 14599. 94

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C. Finanz- und Unternehmensprofile

mengefasst101. Die SPD-Schatzmeisterin hält seit 1998 als Treuhänderin 99,25% der DDVG-Anteile, die restlichen 0,75% hält die „Solidarität Verwaltungs- und Treuhandgesellschaft mbH“102. Diese Konstruktion, die auch bei den anderen Gesellschaften benutzt wird, ist notwendig, denn sonst müsste die SPD bei jedem Schatzmeisterwechsel, der auch zum Treuhandwechsel führt, Grunderwerbssteuer zahlen103. Außer der DDVG als Holding für die Beteilungen und die Eigengesellschaften wird das aktuelle Unternehmensprofil der SPD durch die folgenden Hauptgesellschaften abgerundet: „Konzentration GmbH“104, „Verwaltungsgesellschaft Bürohaus Berlin Stresemannstraße/Wilhelmstraße mbH“105, „Solidarität Verwaltungs- und Treuhandgesellschaft mbH“. Es existieren auch einige lokale Gesellschaften. Die meisten davon sind Grundstücksverwaltungsgesellschaften106.

b) Die SPD-Holding DDVG. Aufgaben und Geschäftsführung Seit ihrer Gründung 1971 übernahm die DDVG zahlreiche SPDUnternehmen. Heute ist sie das zentrale Parteiunternehmen und bündelt als Holdingsgesellschaft die wichtigsten Unternehmensbeteiligungen der SPD. Mit Ausnahme der Immobilienverwaltung werden alle operativen Geschäftsfelder des SPD-Unternehmensbereichs von der DDVG betreut107.

101

Finanzbericht der Schatzmeisterin 1995-1996, S. 18. Die „Solidarität Verwaltungs- und Treuhandgesellschaft mbH“ hat ein Stammkapital von 51 129 €. Alleinige Gesellschafterin ist die SPD-Bundesschatzmeisterin Wettig-Danielmeier treuhänderisch für die Partei (vgl. AG Bonn, HRB 2821, Bl. 147). Das Unternehmen ist operativ nicht tätig, sondern hält aus den oben erwähnten steuerrechtlichen Gründen neben der Schatzmeisterin Anteile an der DDVG, der „Konzentration GmbH“ sowie an Tochtergesellschaften der „Konzentration GmbH“. 103 Wettig-Danielmeier, Erklärung, S. 9. 104 AG Berlin-Charlottenburg, HRB 69366. 105 Gegenstand des Unternehmens ist „die Planung und Überwachung des Baues des Bürohauses Stresemannstr./Wilhelmstr. in Berlin, ferner die Haus- und Grundstücksverwaltung“ (§ 2 Gesellschaftsvertrag, AG Berlin-Charlottenburg, HRB 60167, Bl. 10). 106 Vgl. Anlage 12; BTDrs. 15/5550, S. 59; BTDrs. 15/700, S. 25. 107 Nach eigenen Angaben ist die Hauptaufgabe der DDVG, durch ein professionelles Beteiligungsmanagement „die Substanz des in über 100 Jahren entstandenen Vermögens der SPD zu bewahren und zu mehren – und damit zugleich einen finanziellen Beitrag zur Arbeit der SPD zu leisten“ (DDVG, Geschäftsbericht 2000, S. 6 und 8). 102

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Für wichtige Geschäftsentscheidungen wie Grundstücksgeschäfte oder Veränderungen bei den Beteiligungen unterliegen die Geschäftsführer108 der DDVG dem Vorbehalt der Zustimmung der Gesellschafter, d.h. der Schatzmeisterin der SPD109. Die Schatzmeisterin wird in wirtschaftlichen Grundsatzfragen von einem Treuhand-Aufsichtsrat beraten, der mindestens dreimal im Jahr tagt und dem u.a. führende SPD-Funktionäre angehören110. Die Zustimmung des Aufsichtsrats ist für alle Investitions- und Finanzpläne der DDVG, für die Bestellung und Abberufung der Geschäftsführer sowie für den Erwerb und die Veräußerungen von Beteiligungen an dritte Unternehmen erforderlich111.

c) Die Beteiligungen der DDVG Historisch bedingt bilden den Schwerpunkt des Beteiligungsportfolios der DDVG die Beteiligungen an Presse- und Druckunternehmen. In den 90er Jahren öffnete sich das Unternehmen für weitere attraktive Geschäftsfelder wie Handel, Tourismus und Service. Dementsprechend sind die DDVGBeteiligungen branchenorientiert in sechs Einheiten zusammengefasst – regionale Pressebeteiligungen, Druckereien, Verlagswesen, Handel, Tourismus und Service112. Im Folgenden werden die Beteiligungen nach Geschäftsfeldern dargestellt113.

108 Geschäftsführer der DDVG war in den Jahren 1994 bis 2004 Jens Berendsen. Zwischen 1997 und 2001 stand ihm als Generalbevollmächtigter Wolfgang Pennigsdorf zur Seite. 2000 wurde Gerd Walter zum zweiten Geschäftsführer berufen, der seit 2004 allein Geschäftsführer ist (vgl. Finanzbericht 1999 – 2000 der Schatzmeisterin, S. 17; AG Berlin Charlottenburg HRB 83297, Bl. 68). 109 Die Geschäftsführer bedürfen der Zustimmung der Gesellschafter beispielsweise für den Erwerb, die Veräußerung und die Belastung von Grundstücken; für den Erwerb und Veräußerung von Beteiligungen an anderen Unternehmen und sonstigen Verfügungen darüber; den Abschluss oder die Änderung von Dauerschuldverhältnissen, wenn die der Gesellschaft entstehende Belastung 1.534 € pro Monat oder 18.407 € pro Jahr übersteigt (§ 9 IV Gesellschaftsvertrag, AG Berlin Charlottenburg HRB 83297, Bl. 26). 110 Mitglieder des Treuhand-Aufsichtsrates sind seit 2003 Inge Wettig-Danielmeier (Vorsitzende), Björn Engholm, Uwe Jacobsen, Gisela Marx, Ernst Maul, Dr. Werner Müller, Walter Riester und Olaf Scholz (vgl. DDVG, Geschäftsbericht 2003, S. 26). 111 Vgl. Feser, Der Genossen-Konzern, S. 57; BTDrs. 14/9300, Anlage 2, Dokument CDU/CSU 37, S. 742. 112 Seit 2000 veröffentlicht die SPD, bis 2002 ohne dazu verpflichtet zu sein, in ihren Rechenschaftsberichten die Beteiligungen der DDVG mit ihrem Anteil am Nominalkapital an den jeweiligen Unternehmen, die in den Jahresabschlüssen der DDVG aufge-

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C. Finanz- und Unternehmensprofile

aa) Geschäftsfeld Medien Die Medienbeteiligungen der DDVG sind wirtschaftlich das „Herzstück des SPD-Unternehmensbereichs“114. Die DDVG hat Anteile an Presseunternehmen in Bayern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Hessen, Thüringen und Sachsen. Dazu kommen eine direkte Rundfunkbeteiligung und mehrere geringfügige mittelbare Rundfunkbeteiligungen über die Presseunternehmen, an denen die DDVG beteiligt ist115. In Bayern erscheinen drei Zeitungen, an deren Verlagsgesellschaften die DDVG mittelbar beteiligt ist. Der „Nordbayerische Kurier“ wird von der „Nordbayerischer Kurier GmbH Zeitungsverlag KG“ (Bayreuth) herausgegeben. Kommanditisten an dieser Gesellschaft sind die „Druckhaus Bayreuth Verlagsgesellschaft mbH“ mit 62,5% und die „Bayreuther Tagblatt, Lorenz Ellwanger, Druckerei und Verlagsgesellschaft mbH“ mit 37,5%, Komplementär ist die „Nordbayerischer Kurier GmbH“ (Bayreuth)116. Die DDVG ist mit 47,5% am Stammkapital der Kommanditistin „Druckhaus Bayreuth Verlagsgesellschaft mbH“ beteiligt117. Durchgerechnet bedeutet das eine etwa 30%-ige indirekte Beteiligung der DDVG an der Verlagsgesellschaft des „Nordbayerischen Kurier“. Der „Nordbayerische Kurier“ erscheint mit einer Auflage von 42 900 Exemplaren in fünf Ausgaben in Bayreuth und den umliegenden Kreisen118. Die „Neue Presse“ erscheint in Coburg und in der Umgebung und hat eine Auflage von 31 600 Stück in vier Ausgaben119. An ihrer Verlagsgesellschaft „Druck- und Verlagsgesellschaft Neue Presse GmbH“ hält die DDVG 30% der Anteile. Jahrelang war die SPD durch Treuhänder alleinige Gesellschafterin der

führt werden (vgl. BTDrs. 14/5050, S. 42f.; BTDrs. 14/8022, S. 38f.; BTDrs. 15/700, S. 25f. 113 Die Angaben beruhen auf den Rechenschaftsberichten der SPD und den Geschäftsberichten der DDVG sowie eigenen Recherchen in den Handelsregistern und Sekundärliteratur. S. auch Anlagen 11 und 11a. 114 Finanzbericht der Schatzmeisterin 1997-99, S. 17. 115 Zu den Rundfunkbeteiligungen vgl. C I 6. 116 Böckelmann, Wem gehören die Zeitungen, S. 83. 117 Vgl. DDVG, Geschäftsbericht 2002, S. 10; AG Bayreuth, HRB 34. 118 Böckelmann, Wem gehören die Zeitungen, S. 83. Redaktionell ist der „Neubayerische Kurier“ an die Zentralredaktion des „Rings nordbayerischer Tageszeitungen“ angeschlossen, dessen Mitglieder außerdem die „Bayerische Rundschau“, das „Coburger Tageblatt“ und das „Obermain-Tageblatt“ sind. 119 Böckelmann, Wem gehören die Zeitungen, S. 78.

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„Druck- und Verlagsgesellschaft Neue Presse GmbH“, bis sie 1985 70% an die „Süddeutscher Verlag GmbH“ verkaufte120. Ähnlich ist die Geschichte der Verlagsgesellschaft der „Frankenpost“ – „Frankenpost Verlag GmbH“121. Nachdem die SPD ihre Medienstrategie änderte und sich in Richtung einer Kooperation mit anderen Verlagen orientierte, wurden auch hier 1985 70% der Anteile der „Frankenpost Verlag GmbH“ an die „Süddeutsche Verlag GmbH“ veräußert. Die „Frankenpost Verlag GmbH“ hat zahlreiche Tochterunternehmen, die regionale Tageszeitungen herausgeben122. Im Januar 2003 übernahm die DDVG die Anteile der „Süddeutscher Verlag GmbH“ und wurde somit wieder Alleingesellschafterin der „Frankenpost Verlag GmbH“123. Dies widerspricht der oft proklamierten Position der DDVG bzw. der SPD, nur Minderheitsbeteiligungen an Presseunternehmen zu halten. Die „Frankenpost“ hat eine Auflage von 26 500 Exemplaren in fünf Ausgaben und liefert ihren Zeitungsmantel dem „Vogtland-Anzeiger“ in Plau-

120 Die Gesellschaft hat eine Tochtergesellschaft, die „Oberfränkische Verlagsanstalt und Druckerei GmbH“, die im Medien- und Tourismusbereich tätig ist (vgl. Feser, Der Genossen-Konzern, S. 79). 121 Das Unternehmen wurde 1946 in Hof gegründet. Ende der 60er Jahre soll der Hamburger Rechtsanwalt Herbert Allerdt die Zeitung als Treuhänder der SPD erworben haben (vgl. AG Hof, HRB 217; Feser, Der Genossen-Konzern, S. 79). 122 Darunter die „Zapadoceske Noviny spool.s.r.o. GmbH“ mit Sitz in Sokolov, Tschechische Republik, die die Wochenzeitung „Zapadoceske Noviny“ herausgibt. Vgl. SPD-Rechenschaftsbericht 2003, BTDrs. 15/5550, S. 61. 123 Diese Übernahme wurde vor dem Hintergrund einer Sanierungsaktion für die in die Krise geratene „Süddeutscher Verlag GmbH“, in der auch die „Süddeutsche Zeitung“ erscheint, vollzogen. Die finanzstarke „Südwestdeutsche Medienholding“ (SWMH) aus Stuttgart sollte bei der „Süddeutscher Verlag GmbH“ mit 18,75 % einsteigen. Das Kartellamt stoppte die Operation, weil im Verbreitungsgebiet der „Frankenpost“ und des „Vogtland-Anzeigers“ Hof/Plauen eine kartellrechtlich relevante Überschneidung mit der „Freien Presse“ aus Chemnitz, die zur „Medien Union GmbH“ gehört, die wiederum an der SWMH beteiligt ist, gibt. Um eine Genehmigung vom Kartellamt zu bekommen, musste sich die „Süddeutscher Verlag GmbH“ von ihrer Zeitung „Frankenpost“ trennen (vgl. Focus, Nr. 5 vom 27.01.2003; Süddeutsche Zeitung vom 30.01.2003; Badisches Tageblatt vom 08.02.2003). In einer Pressemitteilung vom 29.01.2003 stellte die DDVG klar, dass die Übernahme der „Frankenpost Verlag GmbH“ nicht mit der Absicht verbunden sei, auf Dauer das Unternehmen alleine zu führen, sondern ein notwendiger Schritt zur Sicherung der Zukunft des „Süddeutschen Verlags“ sei. Aus diesem Grund wird die „Frankenpost Verlag GmbH“ im Konzernabschluss der DDVG 2003 nicht als Tochter-, sondern als assoziiertes Unternehmen behandelt (DDVG-Konzernabschluss zum 31.12.2003, Anhang, AG Berlin Charlottenburg, HRB 83297).

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en, dem „Hofer Anzeiger“ und dem „Rehauer Tagblatt“ in Hof, der „Münchberg-Helmbrechtser Zeitung“ und dem „Selber Tagblatt“124. Die DDVG engagiert sich auch am Zeitungsmarkt in Nordrhein-Westfalen. Durch ihre 100%-ige Tochtergesellschaft „Westfälische Verlagsgesellschaft mbH“ mit Sitz in Hamburg hält die DDVG einen Anteil von 13,1% an der „Zeitungsverlag Westfalen GmbH & Co KG“, die die „Westfälische Rundschau“ herausgibt. Die Zeitung erscheint mit einer Auflage von 194 000 Stück und 41 Ausgaben in der Region Dortmund125. Die publizistische Grundhaltung der „Westfälischen Rundschau“ ist nach dem Gesellschaftsvertrag der KG der „sozialen Demokratie verpflichtet“. Diese Bestimmung kann nur mit Zustimmung der „Westfälischen Verlagsgesellschaft GmbH“ geändert werden126. Sogar eine indirekte Mehrheitsbeteiligung hat die DDVG in NordrheinWestfalen an der Verlagsgesellschaft der „Neuen Westfälischen“. Diese Zeitung hat eine Auflage von 166 600 Stück mit 14 Ausgaben und wird in der Region Bielefeld verkauft127. Der Zeitungsmantel wird zudem von der „Lippischen Landes-Zeitung“ (Detmold) und vom „Haller Kreisblatt“ benutzt. Die DDVG hält 87,5% der Anteile an der 1950 in Bielefeld gegründeten „PresseDruck GmbH“128. Die „Presse-Druck GmbH“ ist mit jeweils 57,5% an der Verlagsgesellschaft der „Neuen Westfälischen“ – „Zeitungsverlag Neue Westfälische GmbH & Co. KG“ sowie an der Betriebsgesellschaft ihrer Druckerei „J.D. Küster Nachf. + Presse Druck GmbH & Co. KG“ beteiligt. Komplementärin in beiden Kommanditgesellschaften ist die „Zeitungsverlag Neue Westfälische Verwaltungsgesellschaft mbH“. Die Hälfte ihres Stammkapitals von 25 565 € gehört der „Presse Druck GmbH“129. In Thüringen hält die DDVG eine 30%-ige Beteiligung an der „Suhler Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG“, die die Zeitung „Das freie Wort“ mit einer Auflage von 95 400 Exemplaren und 9 Ausgaben herausgibt. Komplementärin ohne Einlage ist die „Suhler Verlag Verwaltungsgesellschaft mbH“, an der die DDVG ebenso 30% hält. Die restlichen Kommanditanteile gehören der „Süddeutscher Verlag GmbH“. Somit gehört die „Suhler Verlagsgesellschaft GmbH & Co. KG“ dem Konzern der „Süddeutscher Verlag GmbH“ an und bildet zusammen mit der anderen Parallelgesellschaft „Druck- und Verlagsanstalt Neue 124

Böckelmann, Wem gehören die Zeitungen, S. 97. Böckelmann, Wem gehören die Zeitungen, S. 290. 126 Vgl. Feser, Der Genossen-Konzern, S. 82. 127 Böckelmann, Wem gehören die Zeitungen, S. 281. 128 Die restlichen Anteile werden von einem Treuhänder für die SPD gehalten (vgl. Böckelmann, Wem gehören die Zeitungen, S. 281). 129 Feser, Der Genossen-Konzern, S. 81. 125

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Presse GmbH“, an der die DDVG ebenso 30% der Anteile hält, die Verlagsgruppe Coburg/Suhl130. Die „Suhler Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG“ ist Alleingesellschafterin in der „Südthüringer Verlag GmbH“ (Bad Salzungen). Diese Gesellschaft gibt die “stz. Südthüringer Zeitung“ mit einer Auflage von 19 300 Stück heraus131. In Niedersachsen hat die DDVG strategisch wichtige Beteiligungen. Ihre 100%-ige Tochtergesellschaft „Oliva Druck und Verlagsgesellschaft mbH“ hält 50% der Kommanditanteile der „Verlagsgesellschaft Cuxhaven mbH & Co. Cuxhavener Nachrichten KG“. Auch an der geschäftsführenden Komplementärin „Verlagsgesellschaft Cuxhaven mbH“ hält die „Oliva“ ebenso die Hälfte der Anteile132. In der „Verlagsgesellschaft Cuxhaven mbH & Co. Cuxhavener Nachrichten KG“ erscheinen die „Cuxhavener Nachrichten“. Die Zeitung hat eine Auflage von 13 800 Stück und gehört zur „Redaktionsgemeinschaft Nordsee“, wobei sie den Mantel der „Nordsee-Zeitung“ aus Bremerhaven benutzt133. Die „Oliva GmbH“ ist außerdem an der „Cuxland Presse Vertrieb GmbH“, Cuxhaven über eine Treuhänderin beteiligt134. In den Handelsregistern taucht die DDVG auf Grund der Treuhandschaft nicht auf, das „assoziierte Unternehmen“ wird aber in den DDVG-Konzernabschluss miteinbezogen135. Daran zeigt sich, dass neben der Generaltreuhandschaft der Schatzmeisterin und der von ihr vor dem Parteispendenuntersuchungsausschuss erwähnten „kleinen Zahl von historischen Treuhandschaften“136 auch weitere Treuhandverhältnisse im SPDUnternehmensbereich existieren. Die „Cuxland Presse Vertrieb GmbH“ vertreibt Presseerzeugnisse und Werbeprospekte.

130 Vgl. Böckelmann, Wem gehören die Zeitungen, S. 391. Die DDVG war mit 30% auch an der „Südthüringer Druckerei und Verlagshaus GmbH & Co. Druckzentrum KG“, Suhl beteiligt. Diese Gesellschaft wurde 2003 auf die „Suhler Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG“ verschmolzen (AG Berlin Charlottenburg, HRB 83297, DDVGKonzernabschluss zum 31.12.2003, Anhang, S. 4). 131 Böckelmann, Wem gehören die Zeitungen, S. 387. 132 Vgl. Anlage 11a. 133 Böckelmann, Wen gehören die Zeitungen, S. 228. 134 Vgl. die Angaben bei Feser, Der Genossen-Konzern, S. 83, wonach der 37,6%igen Anteil der „Oliva“ an der „Cuxland Presse Vertrieb GmbH“ von der Geschäftsführerin der „Oliva“ Frau Grete Augull treuhänderisch für die SPD gehalten wird. Die Welt vom 03.12.2001 berichtet, dass die Treuhänderin bis 1990 Prokuristin in einer der Tochtergesellschaften der DDVG war. 135 AG Hamburg, HRB 14599, Konzernabschluss zum 31.12.2000, Anhang, S. 4.; AG Berlin Charlottenburg, HRB 83297, DDVG-Konzernabschluss zum 31.12.2003, Anhang, S. 4. 136 Wettig-Danielmeier; Erklärung, S. 7.

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Durch die Beteiligung an der „Verlagsgruppe Madsack“ entfaltet die DDVG vielfältige Aktivitäten im gesamten Medienbereich. An der „Verlagsgesellschaft Madsack GmbH & Co.“ (Hannover) ist sie mit 20,389% der Anteile größter Teilhaber am Kommanditkapital von 38,3 Mio. €. Es gibt weitere 30 Gesellschafter137. Geschäftsführende Komplementärin der Verlagsgesellschaft ist die „Dr. Erich Madsack GmbH“. Auch an deren Stammkapital von 25 565 € hält die DDVG eine Sperrminorität von 26%. Es steht zu vermuten, dass die DDVG dadurch einen erheblichen Einfluss auf das Management der Verlagsgesellschaft ausübt, zumal das Stimmrecht der Gesellschafter in der Komplementärin sich laut Gesellschaftsvertrag nach dem Gewicht der von ihnen in der KG gehaltenen Kommanditanteile richtet138. In der „Verlagsgesellschaft Madsack GmbH & Co.“ erscheinen die „Hannoversche Allgemeine Zeitung“ mit einer Auflage von 208 800 Stück und die „Neue Presse“ mit 69 300139. Der Mantel der „Hannoverschen Allgemeinen Zeitung“ wird von elf lokalen Zeitungen mit einer Gesamtauflage von weiteren 225.000 Exemplaren verwendet, an deren Verlagsgesellschaften die „Verlagsgesellschaft Madsack“ in unterschiedlicher Höhe, meist aber mehrheitlich, beteiligt ist140. Nachdem die Madsack-Gruppe Anfang 2003 51% der Anteile an der Verlagsgesellschaft der „Oberhessischen Presse“ übernommen hatte, besteht eine indirekte Beteiligung der DDVG auch in Hessen141. Im Mai 2004 erwarb die DDVG von der Karl-Gerold-Stiftung 90% der Anteile an der „Druck- und Verlagshaus Frankfurt am Main GmbH“, dem Unternehmen, in dem die „Frankfurter Rundschau“ erscheint. Somit verfügt die DDVG erstmals über eine direkte Mehrheitsbeteiligung an einer traditionsreichen überregionalen Tageszeitung142.

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Vgl. Anlage 10. Feser, Der Genossen-Konzern, S. 85. Dafür sprechen auch manche personelle Verflechtungen. Der Vorsitzende der Geschäftsführung bei der „Dr. Erich Madsack GmbH“ ist Friedhelm Haak, der früher bei der DDVG in leitender Position beschäftigt war. Vgl. CDU-Broschüre „Medienbeteiligungen der SPD“, www.cdu.de/spd-medien. 139 Böckelmann, Wem gehören die Zeitungen, S. 237. 140 Vgl. AG Hannover, HRA 23210; Schüler-Harms, in: Morlok/von Alemann/Streit, Medienbeteiligungen politischer Parteien, S. 40; Feser, Der Genossen-Konzern, S. 8485. 141 Formatt-Institut, Stellungnahme, S. 21. 142 Die DDVG erklärte, dass sie keine Absicht habe, dauerhaft Mehrheitsgesellschafterin zu bleiben und dass sie offen für die Beteiligung anderer Verlagshäuser sei (vgl. Gemeinsame Erklärung der DDVG und der Karl-Gerold-Stiftung zur Zukunft der „Frankfurter Rundschau“ vom 4. Mai 2004). 138

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In Sachsen ist die „Verlagsgesellschaft Madsack GmbH & Co.“ eine Partnerschaft mit der „Axel Springer Verlag AG“ eingegangen. Beide Gesellschaften sind je zur Hälfte an der „Leipziger Verlags- und Druckereigesellschaft mbH & Co. KG“ sowie an deren Komplementärin „Leipziger Verlags- und Druckerei-Verwaltungsgesellschaft mbH“ beteiligt. Die genannte KG gibt die „Leipziger Volkszeitung“ heraus, die eine verkaufte Auflage von 247 700 Stück erreicht und ihren Mantel einigen Lokalblättern zur Verfügung stellt143. Die „Leipziger Verlags- und Druckereigesellschaft mbH & Co. KG“ hält ihrerseits Beteiligungen an weiteren Zeitungsverlagen144. Darüber hinaus hält die DDVG in Sachsen jedoch auch eine direkte Medienbeteiligung. Sie hat 40% des Kommanditkapitals der „Dresdner Druck- und Verlagshaus GmbH & Co. KG“ inne. Die übrigen 60% gehören der „Gruner+Jahr AG & Co.“ (Hamburg)145. Komplementärgesellschaft ist die „Verwaltungsgesellschaft Dresdner Druck und Verlagshaus mbH“, die über hohe Sachanlagen verfügt. Ihre Alleineigentümerin ist die Kommanditgesellschaft146. Die „Dresdner Druck- und Verlagshaus GmbH & Co. KG“ gibt die „Sächsische Zeitung“ heraus. Sie wird mit einer Auflage von 365 400 Stück in der Region Dresden verkauft. Ihr Mantel wird vom „Hoyerswerdaer Tagesblatt“ verwendet147.

bb) Geschäftsfeld Verlagswesen Eng verbunden mit ihren Pressebeteiligungen ist das Engagement der DDVG im Verlagsgeschäft. Sie ist direkt an vier Verlagsgesellschaften beteiligt, die ihrerseits eigene Tochtergesellschaften und Beteiligungen haben. Die Verlagsgesellschaft des Mitgliedermagazins „Vorwärts“ ist seit 1997 die „Berliner vorwärts Verlagsgesellschaft mbH“148. Die Gesellschaft hat ein Stammka143

Böckelmann, Wem gehören die Zeitungen, S. 358. Vgl. Feser, Der Genossen-Konzern, S. 86f. 145 Böckelmann, Wem gehören die Zeitungen, S. 352. Die DDVG erhielt diesen Anteil, nachdem 1991 ein Vergleich zwischen der SPD und der Treuhandanstalt geschlossen wurde, wobei die SPD auf ihre Restitutionsansprüche bezüglich 13 weiteren Verlags- und Druckereibetriebe verzichtete (vgl. Häupl, Das Vermögen der sozialdemokratischen Arbeiterbewegung,, S. 374). 146 Vgl. Feser, Der Genossen-Konzern, S. 88. 147 Böckelmann, Wem gehören die Zeitungen, S. 352. 148 Nach dem zweiten Weltkrieg wurde der „Vorwärts“ zunächst vom „Neuen Vorwärts Verlag Nau & Co.“ Herausgegeben. Später erschien das Mitgliedermagazin in der „Sozialdemokratischer Pressedienst GmbH“, die 1982 in „Vorwärts Verlag GmbH“ um144

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pital von 25 656 € und steht im Alleineigentum der DDVG149. Die Zeitung wird bei der „Frankenpost Verlag GmbH“ gedruckt und an die Parteimitglieder kostenlos verschickt150. Seit 1998 erwirtschaftet die Vorwärts-Verlagsgesellschaft Gewinne, was auf Sparmaßnahmen und angestiegenen Anzeigenerlösen beruht. In dieser Parteizeitung finden sich oft Anzeigen der Fraktion der SPE im Europäischen Parlament, von Staatsunternehmen wie der Deutschen Post AG, aber auch der Tabak- und Autoindustrie151. Die „Parthas Verlag GmbH“ ist seit 1999 eine Tochtergesellschaft der „Berliner vorwärts Verlagsgesellschaft mbH“, die u.a. im Versandbuchhandel aktiv ist152. Um in den Bereich der Internetkommunikation einzusteigen, gründete die „Berliner vorwärts Verlagsgesellschaft mbH“ im Jahr 2000 die „Wegewerk Medienlabor GmbH“. Die Verlagsgesellschaft hat dabei einen Anteil von 74% des Stammkapitals von 25 000 € inne, die restlichen 24% hält der Geschäftsführer Paul-Juri Meier153. Das Unternehmen hat die Aufgabe, primär Produkte für das Segment politische Kommunikation im Internet zu entwickeln und zu vermarkten und bietet Dienstleistungen für Online- und Offline-Kommunikation sowie Consultingsleistungen an154. Die Beteiligungen der DDVG im Geschäftsfeld Verlagswesen wurden 1999 mit der Übernahme des Hamburger Stadtmagazins „Szene Hamburg“ erweitert. benannt wurde. 1997 wurde diese auf die DDVG verschmolzen. 1994 wurde als neue Verlagsgesellschaft für den „Vorwärts“ und Tochter der DDVG die „Redaktionsdienste Creativmedia GmbH“ gegründet, aus der die heutige Verlagsgesellschaft entstand. Mehr dazu bei Schürmann, Das Ende des Vorwärts, S. 236f. 149 Seit 2000 besteht ein Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag mit der DDVG (vgl. AG Berlin-Charlottenburg, HRB 62522, Bl. 13; BTDrs. 14/9300, S. 454). 150 Das Blatt hat ein modernes Layout und erfreut sich einer gestiegenen Popularität unter den Parteimitgliedern. Die Vorwärts-Ausgabe August 1997 war die umsatzstärkste Einzelausgabe seit Bestehen der Zeitung (vgl. Finanzbericht der Schatzmeisterin 1995/96, S. 20). 151 In der „Berliner vorwärts Verlagsgesellschaft GmbH“ erscheint auch die Zeitschrift „Berliner Republik“ und das Fachorgan der Sozialdemokratischen Gemeinschaft für Kommunalpolitik (SGK) „DEMO“ („Demokratische Gemeinde – Monatszeitschrift für Kommunalpolitik“). Beide werden in der „Braunschweig Druck GmbH“ gedruckt. 152 AG Berlin-Charlottenburg, HRB 62651. Über die „Parthas Verlag GmbH“ hält die „Berliner vorwärts Verlagsgesellschaft mbH“ eine weitere Beteiligung von 60% an der „Verlag für Berlin-Brandenburg GmbH“. 153 AG Berlin-Charlottenburg, HRB 76336. 154 Finanzbericht der Schatzmeisterin 1999/2000, S. 18. Die SPD startete als eine der ersten Parteien im August 1995 ins Internet. Zum Wahlkampf 1998 wurde auch ein Intranet eingerichtet. Im Juli 2001 ist die SPD mit SPD-Online ins Netz gegangen. Die SPD-Homepage bietet auch verschiedene Partizipationsmöglichkeiten – Diskussionsforen, „chats“ usw.

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An der „HSI Hamburger Stadtillustrierten Verlagsgesellschaft mbH“, die Verlagsgeschäfte aller Art betreibt, hält die DDVG einen Anteil von 75%155. 1999 wurde in Hamburg die „Szene Hamburg Promotion GmbH“ als Tochtergesellschaft der „HSI Hamburger Stadtillustrierten Verlagsgesellschaft mbH“ gegründet, die mit dem Management und Vertrieb der „Szene Hamburg“ und des anderen Titels „HH pur“ beauftragt ist. Ende Juli 2002 übernahm die DDVG das Mehrheitspaket von 50% + 10 Aktien an der „Öko-Test Holding AG“. Die AG ist mit 100% an der „Öko-Test New Media GmbH“ und an der „Öko-Test Verlag GmbH“ beteiligt, die die renommierte Verbraucherzeitschrift „Öko-Test“ herausgibt156. Im Frühjahr 2003 erwarb die DDVG 75,25% der Anteile an der „Tivola Verlag GmbH“. Dieser 1995 in Berlin gegründete Multimedia-Verlag ist einer der größten deutschen Kindersoftware-Verlage. Der „Tivola-Verlag“ verlegt hauptsächlich interaktive Computerspiele, Lernsoftware sowie Bücher für Kleinkinder157. Obwohl das Unternehmen 2002 einen Umsatz von rund 5 Mio. € aufwies und seine Produkte in über 70 Ländern verkauft werden, geriet es in wirtschaftliche Schwierigkeiten. Der Einstieg der DDVG verhinderte die Insolvenz158. Die „Tivola Verlag GmbH“ hat eine 100%-ige Tochtergesellschaft – „Tivola Development GmbH“ sowie Beteiligungen an anderen Unternehmen159.

cc) Geschäftsfeld Druckereien Lange haben die Druckbetriebe die Existenz des SPD-Unternehmensbereichs gesichert. Heute hat die DDVG je eine 100 %-ige Beteiligung an zwei Druckunternehmen – der „Wullenwever print+media Lübeck GmbH“ und der „Hildesheimer Druck- und Verlagsgesellschaft mbH“160. Sie haben die Heraus155 S. Anlage 11a. Die „HSI Hamburger Stadtillustrierten Verlagsgesellschaft mbH“ geriet 2004 in die Schlagzeilen, nachdem es bekannt wurde, dass sie in der Vergangenheit mit Hilfe von manipulativen Handlungen falsche Auflagenzahlen angegeben und so die Werbekunden getäuscht hatte. Vgl. dazu Focus 39/2004 vom 20.09.2004; Focus 40/2004 vom 27.09.2004; Die Welt vom 22.09.2004; Die Welt vom 30.09.2004; FAZ vom 20.09.2004; FR vom 22.09.2004. 156 DDVG, Geschäftsbericht 2002, S. 8.; Main Echo vom 17.12.2002. 157 Vgl. Die Welt vom 20. und 21.03.2003. 158 Pressemitteilung der DDVG vom 19.03.2003. 159 S. Anlage 11a. 160 Eine 100%-ige Beteiligung bestand ebenfalls an der „Druck+Verlagsgesellschaft Südwest mbH“ (Karlsruhe). Zum 01.07.2003 erfolgte eine Anteilsveräußerung (AG Ber-

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gabe und den Vertrieb von Druckerzeugnissen aller Art zum Gegenstand und betreiben je eine Druckerei. Mit der DDVG bestehen Beherrschungs- und Gewinnabführungsverträge161. 2003 wurden in Lübeck die „Dräger+Wullenwever Verwaltungs GmbH“ und die „Dräger+Wullenwever print+media Lübeck GmbH & Co. KG“, an denen die DDVG je 70% der Anteile hält, gegründet. Auch am Druckunternehmen „Braunschweig Druck GmbH“ hält die DDVG 70%162. Diese Gesellschaft hat wiederum drei Tocherunternehmen – die „Johann Heinrich Meyer Druckerei und Verlag GmbH“ (Braunschweig), die „Limbach Druck- und Verlag GmbH“, Braunschweig und die „Heckner Print Service GmbH“ (Wolfenbüttel)163.

dd) Geschäftsfeld Handel Um ihr Unternehmensprofil zu diversifizieren und die Aktivitäten in den anderen Segmenten zu erleichtern, engagiert sich die DDVG auch im Handelsbereich. Sie ist traditionell im Papierhandel aktiv, jedoch inzwischen auch in neuen Branchen tätig. Im Papierhandel agiert die DDVG durch ihre bereits 1972 gegründete Tochtergesellschaft „Hamburger Pressepapier-Vertriebsgesellschaft mbH“, die sich auf Import und Export von Pressepapier, Druckfarben und Druckmaschinen spezialisiert hat164. Parallel zu ihr existierte bis 2001 die „Pressepapier-Vertriebsgesellschaft mbH“, derer Alleineigentümerin die „Konzentration GmbH“ war. Ihr Unternehmen wurde auf die „Hamburger Pressepapier-Vertriebsgesellschaft mbH“ übertragen, so dass die zwei SPD-Unternehmen nicht mehr miteinander im Wettbewerb stehen. Neben dem Papierhandel, der attraktive Umsatzrenditen erwirtschaftet, wurde dieser Geschäftsbereich 1996 durch die Neugründung der „Antiquariatsgesellschaft im Willy-Brandt-Haus mbH“ erweitert. Diese Gesellschaft hat ein Ladengeschäft im Willy-Brandt-Haus und ist im Versandhandel tätig165. Au-

lin Charlottenburg, HRB 83297, DDVG-Konzernabschluss zum 31.12.2003, Anhang, S. 6). 161 Vgl. SPD-Rechenschaftsbericht 2003, BTDrs. 15/5550, S. 60. 162 Diese Gesellschaft wurde noch 1947 gegründet. Jahrelang wurden die Anteile von führenden SPD-Politikern treuhänderisch für die örtliche Parteigliederung gehalten. Danach wurden sie von der DDVG übernommen. Mehr dazu bei Feser, Der GenossenKonzern, S. 68. 163 S. Anlage 11a. 164 AG Hamburg, HRB 15239. 165 Finanzbericht 1995/96 der Schatzmeisterin, S. 19.

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ßerdem organisiert sie für Parteiveranstaltungen den „Büchertisch“ und baut ein Internet-Angebot aus166. Im Mai 1998 wurde die „Image Ident Marketing GmbH“ gegründet. Sie hat ihren Sitz in Berlin und steht im Alleineigentum der DDVG167. Das Unternehmen bietet den Parteigliederungen und Parteimitgliedern Serviceleistungen in Form von Kampagneprodukten an168. Als eine neue Form der Mitgliederwerbung entwickelt die „Image Ident Marketing GmbH“ seit 1999 im Auftrag des Parteivorstandes das System der SPD-Card. Das Ziel dieses Projekts ist, mit Kooperationspartnern für Parteimitglieder spezielle Produkte und Dienstleistungen zu entwickeln, um diese dann zu einem Vorzugspreis den SPDMitgliedern anzubieten169.

ee) Geschäftsfeld Tourismus Die SPD will ihre Mitglieder und Anhänger auch im Urlaub nicht allein lassen. Nach dem Motto „Reisen mit Genossen von Genossen zu attraktiven Preisen“ organisiert die Partei durch ihre zwei Touristikunternehmen Kreuzfahrten, SPD-Sonderzüge und politische Programmreisen170. Die „SPD-Reiseservice GmbH“ ist 1985 in Bonn gegründet worden. Mit dem Regierungsumzug und mit dem Umzug des Parteivorstandes wurde das Unternehmen 1999 nach Berlin verlegt. Alleinige Gesellschafterin ist die DDVG. Als alleinvertretungsberechtigter Geschäftsführer agiert Claus-Josef Wilm171. Die „SPD-Reiseservice GmbH“ ist Mitglied im Deutschen Reisebüro und Reiseveranstalter Verband (DRV). 166

Wettig-Danielmeier, Erklärung, S. 11. AG Berlin-Charlottenburg, HRB 66763, Bl. 48. 168 Die Produktenpalette der „Image Ident Marketing GmbH“ umfasst u.a. von Baseballkappen, Kugelschreibern, Schlüsselanhängern, Spielkarten, Kondomen und Feuerzeugen über Schirme, Jacken in der Parteifarbe, Uhren und Kaffeebecher bis spezielle Wahlkampfprodukte wie Banner, Fahnen und individuelle Werbemittel. Vgl. www.imageshop.de. 169 Dabei kann die SPD-Firma vom Wegfall des Rabattgesetzes und der Zugabeverordnung profitieren (vgl. Finanzbericht 1999/2000 der Schatzmeisterin, S. 18). Die Palette des aktuellen Angebots reicht von Autos über Computer bis zu neuen Bucheditionen und Versicherungen. Zu den Geschäftspartnern gehören Unternehmen wie Hertz, EuroLottoClub, Victoria, Auto Club Europa, Cinemaxx u.a. (vgl. www.imageshop.de). 170 Vgl. Finanzbericht 1995/96 der Schatzmeisterin, S. 20. 171 Gegenstand des Unternehmens ist: „die Vermittlung und Veranstaltung von Reisen, Schulungen sowie politischen und allgemeinen Bildungsmaßnahmen im In- und 167

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Die zweite Tochtergesellschaft der DDVG in der Touristikbranche ist die „Reisebüro im Willy-Brandt-Haus GmbH“ (Berlin). Die 1995 gegründete Gesellschaft hat ein Stammkapital von 51 129 € und betreibt ein Vollreisebüro172. Zwischen der DDVG und den beiden Touristikunternehmen bestehen Beherrschungs- und Gewinnabführungsverträge.

ff) Geschäftsfeld Service Die Geschäftseinheit „Service“ der DDVG besteht aus der 1996 gegründeten „Office Consult Betriebswirtschaftliche Büroorganisation Beratungsgesellschaft mbH“. Sie entstand aus der Buchhaltungsabteilung der „Konzentration GmbH“ und hat ihren Sitz in der Parteizentrale in Berlin173. Das Unternehmen hat die Aufgabe, das gesamte Personal- und Rechnungswesen des DDVGKonzerns zu managen und bietet Wirtschaftsberatungs- und Buchhaltungsdienste sowie EDV-Dienstleistungen nicht nur Parteigliederungen, sondern auch externen Kunden an174. Seit Oktober 1999 hat die „Office Consult GmbH“ die Buchhaltung für den SPD-Parteivorstand übernommen175. Als Tochterunternehmen der „Office Consult GmbH“ wurde 2003 die „Office Consult Thüringen-Bayern GmbH“ (Suhl) gegründet.

d) Wirtschaftliche Lage der DDVG Die DDVG entwickelte sich zu einem stabilen und erfolgreichen Holdingunternehmen. Dafür sprechen die Angaben in ihren Geschäftsberichten, die seit 2000 zugänglich sind. Der Jahresüberschuss der DDVG nach Steuern betrug 1999 14 Mio. €, 2000 – 16,9 Mio. € und 2001 – 18,1 Mio. €176. Konjunkturbedingt halbierte sich der Gewinn 2002 und betrug 9,2 Mio. €. Die Gründe dafür liegen in den verschlechterten Rahmenbedingungen für die Zeitungsverlage in Ausland sowie die Vornahme aller Geschäfte im vorstehenden Zusammenhang, die der Vorbereitung, Durchführung und Unterstützung des genannten Hauptzwecks unmittelbar oder mittelbar dienen können. Dazu gehört auch die Kooperation mit privaten oder öffentlichen Anbietern von Urlaubs-, Bildungs-, Schulungs- und Transportleistungen“ (vgl. AG Berlin-Charlottenburg, HRB 70305, Bl. 84). 172 AG Berlin-Charlottenburg, HRB 59302. 173 Brunner, Konzentration, S. 129. 174 Finanzbericht 1999/2000 der Schatzmeisterin, S. 18. 175 Finanzbericht 1997/99 der Schatzmeisterin, S. 20. 176 Vgl. DDVG, Geschäftsbericht 2000, S. 13; DDVG, Geschäftsbericht 2001, S. 16.

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Deutschland177. 2003 betrug der Jahresüberschuss 12,5 Mio. €178. Die Bilanzsumme belief sich 1999 auf 102,5 Mio. €, 2000 auf 113,3 Mio. €, 2001 auf 115,4 Mio. €, 2002 auf 108,5 Mio. € und 2003 auf 120 Mio. €179. Der Anteil der einzelnen Geschäftseinheiten am wirtschaftlichen Erfolg ist unterschiedlich. Von größter Bedeutung sind die Beteiligungen an den Regionalpresseunternehmen. Zu den guten Geschäftsergebnissen 1999 und 2000 haben die Zuwächse im Anzeigengeschäft, die niedrigen Preise für Zeitungspapier sowie die mit der EXPO 2000 verbundenen Umsatzimpulse beigetragen. Am meisten konnten davon die „Dresdner Druck- und Verlagshaus GmbH & Co. KG“, die „Presse Druck GmbH“ und die Madsack-Gruppe profitieren180. Trotz der Branchenstagnation 2001 konnten die Erträge aus Medienbeteiligungen stabil gehalten werden. Ein Sondereffekt der Beteiligung an der „Dresdner Druck- und Verlagshaus GmbH & Co. KG“ konnte die Rückgänge der übrigen Beteiligungserträge kompensieren. Bei der Dresdner Gesellschaft wurde das Geschäftsjahr nämlich auf das Kalenderjahr umgestellt, was zu einer Gewinn-Vereinnahmung für eineinhalb Wirtschaftsjahre führte181. Obwohl fast alle Presseunternehmen, an denen die DDVG beteiligt ist, 2002 Ergebnisrückgänge hinnehmen mussten, blieben die Erträge daraus für die Holding von herausragender wirtschaftlicher Bedeutung182. 2003 verbesserten sich die Erträge aus den Pressebeteiligungen wieder183. Sie sind nicht nur die wichtigste Gewinnquelle, sondern decken die etwaigen Verluste der anderen Beteiligungen. Die Druckereibetriebe arbeiteten in den letzten Jahren unter schweren Rahmenbedingungen und erzielten zuletzt eher bescheidene Ergebnisse. 2001, 2002 und 2003 wurden wachsende Verluste verzeichnet, was zur Veräußerung von zwei Druckereibetrieben führte. Die Geschäftsfelder Handel und Service erleben eine ähnliche Entwicklung. Die attraktiven Umsatzrenditen im Papierhandel Mitte der 90er Jahre führten zunächst zu einem Rekordergebnis 2001, dem aber 2002 und 2003 eine Ergebnisverringerung folgte. Die DDVGGesellschaften in diesen Branchen liefern insgesamt ausgeglichene Ergebnisse. Sie haben eine wichtige strukturelle Bedeutung sowohl für die DDVG als auch für die Partei selbst, weil ihre Serviceangebote die innerparteiliche Kommunikation fördern. Die beiden Unternehmen im Tourismusbereich erwirtschaften 177

Pressemitteilung der DDVG vom 28.10.2003. DDVG, Geschäftsbericht 2003, S. 18. 179 Vgl. DDVG, Geschäftsbericht 2000, S. 13; DDVG, Geschäftsbericht 2002, S. 18; DDVG, Geschäftsbericht 2003, S. 18. 180 DDVG, Geschäftsbericht 2000, S. 21. 181 DDVG, Geschäftsbericht 2001, S. 22. 182 DDVG, Geschäftsbericht 2002, S. 24. 183 DDVG, Geschäftsbericht 2003, S. 6. 178

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trotz der sinkenden Margen der Fluggesellschaften und der Hotels positive Ergebnisse. Von der positiven Entwicklung der DDVG nach 1990 hat die Parteikasse, besonders die der Bundespartei und besonders während Wahlkampfzeiten, profitiert. Die konkrete Höhe der Beteiligungserträge, die der SPD zuflossen, ist wegen der vorgenommenen Saldierungen und der gemeinsamen Ausweisung mit den anderen Vermögenseinnahmen den Rechenschaftsberichten der 90er Jahre nicht zu entnehmen. Seit 2000 wird als Fußnote zu den Rechenschaftsberichten eine Auflistung der Unternehmen, an denen die DDVG Anteile hält, veröffentlicht. Der im Rechenschaftsbericht des Parteivorstandes gemachte Ansatz der Beteiligungen entspricht den anteilig geleisteten Stammeinlagen184. Diese Angaben sind keine verlässliche Grundlage, um Schlüsse über den tatsächlichen Verkehrswert der Unternehmensbeteiligungen sowie über die Höhe der Gewinnausschüttungen zu ziehen. Im Laufe des CDU-Spendenskandals 1999/2000 sind aber konkretere Informationen darüber in die Öffentlichkeit gelangt. In ihrem Finanzbericht vor dem Parteitag 2001 in Nürnberg berichtete die SPD-Schatzmeisterin, dass die im Zeitraum von 1992 bis 1998 an die SPD ausgeschütteten Gewinne 26,8 Mio. DM betrugen185. Sie nannte außerdem vor dem Parteispendenuntersuchungsausschuss konkrete Zahlen über die Ausschüttungen der DDVG an die SPD während ihrer bisherigen Amtszeit. Danach flossen der Partei aus den Gewinnen der DDVG 1993 – 343 000 DM, 1995 – 580 000 DM, 1996 – 3,4 Mio. DM, 1997 – 18,4 Mio. DM und 1998 – 8 Mio. DM zu. 1992 und 1994 soll es keine Ausschüttungen gegeben haben186. Für das Geschäftsjahr 1999 wurden durch die DDVG an die SPD 14 Mio. DM ausgeschüttet, 2000 – 12,8 Mio. DM und 2001 – 9,6 Mio. €187. Aus dem Bilanzgewinn wurden an die SPD 2002 7,2 Mio. € und 2003 6,1 Mio. € ausgeschüttet188. Über den tatsächlichen Verkehrswert der SPD-Beteiligungen wurde in den letzten Jahren in den Medien und in der wissenschaftlichen Diskussion oft spekuliert. Vor der Mitte der 90er Jahre vorgenommenen Umstrukturierung des Unternehmensbereichs hat die SPD-Schatzmeisterin ein Gutachten erstellen

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Vgl. BTDrs. 15/700, S. 25; BTDrs. 15/2800, S. 26. Finanzbericht der Schatzmeisterin 1999 – 2000, S. 6. 186 BTDrs. 14/9300, Anlage 2, Dokument CDU/CSU 37, S. 715; Anlage 14. 187 Vgl. Finanzbericht der Schatzmeisterin 1999/2000, S. 17; Die Welt vom 12.01.2001 und vom 13.12.2002. 188 DDVG, Geschäftsbericht 2002, S. 6; DDVG, Geschäftsbericht 2003, S. 6; Anlage 14. 185

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lassen, nach dessen Ergebnis das Parteivermögen, einschließlich Immobilien, ca. 500 Mio. DM betrug189.

e) Finanzielle Beziehungen zur Partei. Rolle des Aufsichtsrats Wie bei allen GmbHs erfolgen die Gewinnausschüttungen bei der DDVG aufgrund eines Gesellschafterbeschlusses. Angesichts der Gesellschafterstruktur der SPD-Holding bedeutet das, dass die Schatzmeisterin praktisch allein entscheiden kann, ob, wann und in welcher Höhe Gewinne an die Partei ausgeschüttet werden190. Die Statistik zeigt, dass die SPD in den 90er Jahren die höchsten Ausschüttungen immer kurz vor Wahlen erhielt. Dass hinter diesen Geschäftsentscheidungen nicht nur ökonomische, sondern auch politische Gründe stehen, ist nahe liegend, obwohl die SPD-Schatzmeisterin die Gewinnausschüttungsbeschlüsse der DDVG als „Routinebeschlüsse“ bezeichnet, die von den Parteigremien nicht beeinflusst werden191. An anderer Stelle vertritt sie die These, dass „über die Gewinne der Parteivorstand im Rahmen seiner Haushaltsberatungen entscheidet“192. Nach Angaben der Schatzmeisterin berät sie bei solchen Entscheidungen mit dem DDVG-Treuhandaufsichtsrat, der „kein Aufsichtsrat nach dem Aktienrecht, sondern ein Beirat“ sei193. Die Mitglieder dieses Aufsichtsrats werden für vier Jahre bestellt. In Konfliktfällen zwischen der Schatzmeisterin und dem Treuhandaufsichtsrat wird das Parteipräsidium angerufen194.

189 Vgl. BTDrs. 14/9300, Anlage 2, Dokument CDU/CSU 37, S. 713; Spiegel 44/1993, S. 65; Ebbighausen, S. 117; Pieroth, S. 409 und 417. 190 So fand z. B. am 13.08.1998 eine außerordentliche Gesellschafterversammlung der DDVG statt, in der entschieden wurde, dass eine Dividende von 18 430 525,56 DM am 10.09.1998, also mitten im Wahlkampf, auszuschütten sei. Das Protokoll der Gesellschafterversammlung wurde von der SPD-Schatzmeisterin Wettig-Danielmeier und für die andere Gesellschafterin „Treuhand Verwaltungs- und Treuhandgesellschaft GmbH“ von Herrn Jens Berendsen unterzeichnet (Kopie liegt dem Verfasser vor). Diese Transaktion ist aus dem Rechenschaftsbericht der SPD für 1998 nicht ersichtlich, weil es eine Saldierung mit Ausgaben für den Bau der Parteizentrale vorgenommen wurde. 191 BTDrs. 14/9300, Anlage 2, Dokument CDU/CSU 37, S. 714. 192 Vgl. Fakten, Fakten, Fakten, Vorwärts 9/2001. 193 BTDrs. 14/9300, Anlage 2, Dokument CDU/CSU 37, S. 721. 194 Vgl. Feser, Der Genossen-Konzern, S. 57; BTDrs. 14/9300, Anlage 2, Dokument CDU/CSU 37, S. 721.

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6. Die rundfunkunternehmerische Aktivität der SPD Obwohl die SPD sich lange dem privaten Rundfunk widersetzte195, war sie als einzige Partei gleich nach dessen Einführung stark bemüht, sich in diesem Bereich entsprechende Einflusspositionen zu sichern. Zuerst entwickelte die SPD rundfunkunternehmerische Aktivität in Rheinland-Pfalz, das als erstes Bundesland die rechtlichen Rahmenbedingungen für den privaten Rundfunk geschaffen hatte196. April 1985 wurde in Mainz von SPD-Mitgliedern die „LRHörfunk-Beteiligungs-GmbH“ ins Leben gerufen, die zusammen mit der später gegründeten „LR-Hörfunk-GmbH & Co KG“ Mitglieder der Veranstaltergemeinschaft „Linksrheinische Rundfunk Union (LRRU) GbR“ wurde197. Bald nach dem Beginn des Sendebetriebs traten aber wirtschaftliche Schwierigkeiten auf, die 1987 zur Übernahme aller Anteile durch das SPD-Unternehmen „PrintMedien-Beteiligungs-GmbH & Co KG“ führten198. Diese Gesellschaft übernahm damit auch die Geschäftsführung in der „LR-Hörfunk-GmbH & Co KG“ und der Veranstaltergemeinschaft „Linksrheinischer Rundfunk-Union (LRRU)“ mit der Aufgabe, die von der Parteiführung inzwischen beschlossene Strategie der Minderheitsbeteiligungen im Bereich des privaten Rundfunks in RheinlandPfalz umzusetzen. Dementsprechend wurde 1989 die LRRU in die wirtschaftlich stärkere Veranstaltergemeinschaft „Radio RPR“ integriert, wobei die „LRHörfunk-GmbH & Co KG“ daran einen Kommanditanteil in Höhe von 2,7 Mio. DM erwarb199. Hieraus ging die einzige Direktbeteiligung der DDVG an einem privaten Rundfunkunternehmen hervor, die heute besteht200. 195 Die medienpolitische Wende der SPD erfolgte 1984 mit der Verkündung des „Medienpolitischen Aktionsprogramms“. Vgl. SPD-Bundesparteitag Essen vom 17. – 21.05.1984, Antrag Nr. 769, S. 628; Ressmann, S. 227; Herrmann, Rundfunkrecht, S. 95. 196 Die gesetzliche Grundlage zur Durchführung des Kabelpilotprojekts Ludwigshafen wurde 1980 mit der Verabschiedung des Landesgesetzes über einen Versuch mit Breitbandkabel (GVBl. Nr. 24 1980, S. 229) geschaffen. Über die rundfunkpolitische Entwicklung in Rheinland-Pfalz vgl. Ressmann, S. 228f. 197 Ausführlich zu diesen Gesellschaftsgründungen sowie zum rundfunkunternehmerischen Engagement der SPD in den 80er Jahren Ressmann, S. 227f. 198 Ausführlich dazu Feser, Vermögensmacht und Medieneinfluss, S. 254f.; Ressmann, S. 234f. und 280. 199 Ressmann, S. 285. 200 Vgl. für Einzelheiten Feser, Vermögensmacht und Medieneinfluss, S. 256. S. auch Anlage 13. Fast parallel zum Experiment in Rheinland-Pfalz und mit der ausdrücklichen Billigung der SPD-Führung wurde im November 1986 in Wiesbaden die „Radio 2000 Lokal-Regionalfunk Geschäftsführungsgesellschaft mbH“ gegründet. Die Gesellschaft hatte den Zweck, an der bevorstehenden Lizenzvergabe in Baden-Württemberg teilzunehmen und darüber hinaus als Dachgesellschaft für bundesweite rundfunkunter-

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Aktuell hält die SPD-Medienholding DDVG nach eigener Angaben, mit der Ausnahme der direkten Beteiligung von 9,2% an der „RPR RheinlandPfälzische Rundfunk GmbH & Co KG“ in Ludwigshafen mit den Sendern HitRadio RPR und Radio RPR 2, ausschließlich mittelbare Beteiligungen an 11 Rundfunkveranstaltern in acht Bundesländern201. Diese Rundfunkbeteiligungen sind entstanden, nachdem die Presseunternehmen, an denen die DDVG beteiligt ist, nach der Einführung des privaten Rundfunks Anteile an Rundfunkunternehmen erwarben bzw. Rundfunkveranstalter mitgründeten202. In den neuen Bundesländern, in denen mit Ausnahme Berlins und Sachsens nur landesweite Hörfunkanbieter lizenziert worden sind, sind die Rundfunkbeteiligungen der DDVG fast ausschließlich durch ihren Anteil an der „Verlagsgesellschaft Madsack GmbH & Co KG“ vermittelt. In MecklenburgVorpommern, wo nur zwei private landesweite Hörfunkveranstalter zugelassen worden sind, hält die Verlagsgesellschaft „Madsack“ indirekt einen 2,5%-igen Anteil an der „Antenne Mecklenburg-Vorpommern GmbH & Co KG“. Der durchgerechnete Anteil der DDVG beträgt 0,5%203. Über zwei zwischengeschaltete Tochtergesellschaften hält die Verlagsgesellschaft „Madsack“ einen gewichtigen Anteil von 18,9% an der Betriebsgesellschaft von „Antenne Sachnehmerische Aktivitäten der SPD zu dienen. Ende 1987 verlegte die Gesellschaft unter dem neuen Namen „LR Lokal Regionalfunk Geschäftsführungsgesellschaft mbH“ ihren Sitz nach Bonn und wurde mit neuen Geschäftsführern aus dem Unternehmensbereich des SPD-Parteivorstands persönlich haftende Gesellschafterin der inzwischen gegründeten „LR Lokal-Regionalfunk GmbH & Co. KG“. Bundesweit konnte die „LokalRegionalfunk“ kein Engagement entwickeln. Ihre Aktivitäten konzentrierten sich, mit einer kurzzeitigen Ausnahme, lediglich auf Baden-Württemberg. Die Gesellschaft erwarb Minderheitsbeteiligungen an den Rundfunkunternehmen, die „Radio Regenbogen“ in Heidelberg und „Radio Ulm“ veranstalteten. Im Dezember 1987 nahm „Radio Neufunkland“ den Sendebetrieb auf, dessen Veranstaltergesellschaft „Radio Neufunkland GmbH“ eine 100%-ige Tochtergesellschaft der „LR Lokal-Regionalfunk GmbH & Co KG“ war. Obwohl die SPD über die Parteiunternehmen „Print-Medien-Beteiligungs GmbH & Co KG“ und „Auer Druck GmbH“ der „LR Lokal-Regionalfunk GmbH & Co KG“ erhebliche Finanzmittel für ihre Unternehmenstätigkeit im privaten Hörfunk zur Verfügung stellte, brachten ihre Rundfunkbeteiligungen große Verluste. Sie mussten Mitte der 90er Jahre veräußert werden, so dass heute in Baden-Württemberg keine Parteibeteiligungen an privaten Rundfunkunternehmen bestehen. Ausführlich dazu Ressmann, S. 274f.; Feser, SPD-Wettbewerbsvorsprung im Privatradio, S. 74f.; ders., Vermögensmacht und Medieneinfluss, S. 255f. 201 Vgl. Anlage 13 sowie DDVG, Geschäftsbericht 2002, S. 30. 202 Ein großer Teil der Rundfunkbeteiligungen der DDVG werden über ihre Beteiligung an der hannoversche „Verlagsgesellschaft Madsack GmbH & Co KG“ vermittelt, die neben drei Sendern in Niedersachsen an sechs Sendern in fünf Bundesländern engagiert ist. Vgl. gleich unten. 203 Vgl. Anlage 13.

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sen-Anhalt“ „AH Antenne Hörfunk-Sender GmbH & Co KG“204. Für die DDVG ergibt sich durchgerechnet ein Anteil von 3,9%. Angesichts der Mehrheitsverhältnisse bei „Madsack“, die der DDVG eine Einflussnahme auf die Geschäftsführung ermöglichen205, dürfte diese geringfügige Beteiligung publizistisch nicht völlig bedeutungslos sein. In Sachsen ist die Madsack-Gruppe an der „Antenne Sachsen Hörfunk-Versorgung GmbH“ (Radio Antenne Sachsen) mehrfach indirekt beteiligt. Durchgerechnet ergibt sich für Madsack einen Anteil von 11% und für die DDVG – 2,2%. In Thüringen, wo drei landesweite private Hörfunksender („Landeswelle Thüringen“, „radio Top 40“ und „Antenne Thüringen“) lizenziert worden sind, ist Madsack über die Tochtergesellschaft „Teleconsult Planungs- und Beratungsgesellschaft für Kommunikationstechnologien mbH“ an der „Antenne Thüringen GmbH & Co KG“ mit rund 10 % beteiligt. An dieser Gesellschaft hält einen der beiden größten Anteile in Höhe von 15% als Kommanditistin die „Suhler Verlagsgesellschaft mbH & Co KG“, die zu 30% der DDVG gehört. Damit ergeben sich für die DDVG durchgerechnet insgesamt etwa 6,4%206. In den alten Bundesländern bestehen aktuell mittelbare DDVG-Rundfunkbeteiligungen in Bayern, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und NordrheinWestfalen207. In Bayern ist die DDVG über ihre Beteiligungen an den oberfränkischen Presseunternehmen an drei Hörfunksendern indirekt beteiligt208. In 204

Röper, Stellungnahme, S. 23. Vgl. C I 5 c) aa. 206 Vgl. Anlage 13. 207 Nach der Änderung des Hessischen Privatrundfunkgesetzes im Jahre 2002, womit ein Verbot jeglicher Parteirundfunkbeteiligungen eingeführt worden ist, mussten Beteiligungsveräußerungen bzw. Änderungen in der Gesellschaftsstruktur der betroffenen Unternehmen vorgenommen werden, so dass nun keine Rundfunkbeteiligungen der DDVG bzw. SPD in Hessen bestehen. Vgl. unten G III 4. 208 Über ihren 30%-igen Anteil an der „Druck- und Verlagsanstalt Neue Presse GmbH“ ist die DDVG mittelbar an den Veranstaltergesellschaften von „Radio EINS“, das in Coburg und Umgebung auf Sendebetrieb ist, beteiligt. Die Beteiligung ergibt sich aus dem 25%-igen Anteil der Tochtergesellschaft der „Druck- und Verlagsanstalt Neue Presse GmbH“ „NF Medien-Anbietergemeinschaft mbH“ an der „Radio EINS GmbH & Co KG“ und der „Radio EINS VerwaltungsGmbH“ (vgl. Feser, Vermögensmacht und Medieneinfluss, S. 259). In Bayreuth besteht eine mittelbare 9,8%-ige DDVGBeteiligung an der „Radio Bayreuth GmbH & Co KG“, die den Sender „Radio Mainwelle“ betreibt. Diese ergibt sich aus der Beteiligung der DDVG an der „Nordbayerischer Kurier GmbH & Co Zeitungsverlag KG“, deren Tochtergesellschaft „Aktuelle Welle Programm- und Werbegesellschaft Bayreuth mbH“ wiederum am Rundfunkunternehmen beteiligt ist. Die DDVG-Tochtergesellschaft „Frankenpost Verlag GmbH“ ist gemeinsam mit verbundenen Zeitungsunternehmen mit 33% der Anteile an der „Grenzlandwelle Mediengesellschaft mbH & Co KG“ beteiligt, die wiederum zwei Drittel der 205

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Niedersachsen hält die DDVG indirekte Beteiligungen an den beiden großen landesweiten Rundfunksendern „Hit Radio Antenne“ und „Radio ffn“. Beide Beteiligungsketten werden durch weitere mittelbare Anteile der MadsackGruppe an den jeweiligen Anbietergesellschaften gebildet209. Nach eigenen Angaben summieren sich die mehrfachen direkten und indirekten Anteile der „Verlagsgesellschaft Madsack GmbH & Co KG“ an „Hit Radio Antenne“ auf 21,6% und an „Radio ffn“ auf 13,7%210. An der Veranstaltergesellschaft von „Radio ffn“, der „Funk & Fernsehen Nordwestdeutschland GmbH & Co KG“, hält außerdem einen minimalen Anteil von 0,7% die „Verlagsgesellschaft Cuxhaven GmbH & Co KG“, die zu 50% der DDVG-Tochterunternehmen „Oliva Druck- und Verlagsgesellschaft mbH“ gehört211. Für die DDVG ergibt sich durchgerechnet insgesamt ein Anteil an „Hit Radio Antenne“ von 4,4% und an „Radio ffn“ – 3,1%212. Zu der bereits erwähnten direkten Beteiligung der DDVG an einer der größten privaten Hörfunkveranstaltergesellschaften – der „Rheinland-Pfälzischen Rundfunk KG“ mit „Radio RPR 1“ und „Radio RPR 2“ in Höhe von 9,7% kommt noch eine geringe über Madsack vermittelte mittelbare Beteiligung, so dass der durchgerechnete Anteil der DDVG an der „Rheinland-Pfälzischen Rundfunk KG“ insgesamt 11,2% erreicht213. Das rundfunkunternehmerische Profil der DDVG bzw. SPD wird durch Beteiligungen in Nordrhein-Westfalen abgerundet. Dort besteht die Besonderheit, dass die Presseunternehmen „Zeitungsverlag Westfalen GmbH & Co KG“ und „Zeitungsverlag Neue Westfälische GmbH & Co KG“, an denen die DDVG beteiligt ist214, sich an den Betriebsgesellschaften von 15 Lokalfunkstationen beteiligen, die nicht identisch sind mit den Rundfunkanstalten, sondern ledig-

Anteile der „Funkhaus Hof GmbH Radio Euroherz“ hält, die „Radio Euroherz“ betreibt. Die drei oberfränkischen Presseunternehmen, an denen Beteiligungen der DDVG bestehen, haben minimale indirekte Beteiligungen auch an zwei Fernsehanbietern. Vgl. Feser, Vermögensmacht und Medieneinfluss, S. 260 sowie Anlage 13. 209 Für Einzelheiten über die Gesellschafterstruktur vgl. Feser, SPD-Wettbewerbsvorsprung im Privatradio, S. 78f. 210 Vgl. www.madsack.de/content/unternehmen/hoerfunk.html. 211 Vgl. Kapitel C I 5.3.1. sowie Anlagen 11a und 13. 212 Über eine weitere Beteiligungskette vermittels der Beteiligung an der MadsackGruppe hat die DDVG eine mittelbare Beteiligung an der Veranstaltergesellschaft von „Radio 21“ „NiedersachsenRock21 GmbH“. Vgl. Anlage 13. 213 S. Anlage 13. 214 Vgl. C I 5 c) aa.

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lich die Technik zur Verfügung stellen215. Dazu kommt eine geringe mittelbare Beteiligung der DDVG von durchgerechnet 1,128% an der „Pressefunk Nordrhein-Westfalen GmbH & Co KG“, die als ein Zusammenschluss zahlreicher nordrhein-westfälischen Zeitungsverlage den landesweiten Hörfunksender „Radio NRW“ betreibt216. Es lässt sich festhalten, dass die SPD-Holding DDVG im Bereich des privaten Rundfunks strikt eine Geschäftspolitik der Minderheitsbeteiligungen führt217. Obwohl die meisten Rundfunkbeteiligungen der DDVG im niedrigen einstelligen Prozentbereich liegen, stellen sie eine lukrative Einnahmequelle dar218. Ihre publizistische Bedeutung ist aber insgesamt als marginal einzuschätzen219. Potenzielle Möglichkeiten zur publizistischen Einflussnahme sind jedoch nicht völlig auszuschließen. Dies gilt insbesondere für die Rundfunkveranstalter, an denen die Verlagsgesellschaft Madsack höhere Anteile hält, da die Gesellschafterstruktur der Madsack-Gruppe durchaus einen Einfluss der DDVG auf konkrete unternehmerischen Entscheidungen erlaubt220. Auf die besondere Situation in Oberfranken ist ebenfalls hinzuweisen, weil die geringen Rundfunkbeteiligungen der DDVG sich in dieser Region mit ihren Pressebeteiligungen kumulieren. Insgesamt lässt sich aber feststellen, dass die DDVG bzw. die SPD einen publizistisch bedeutsamen Einfluss auf den privaten Rundfunk 215 Dies ist bedingt durch die Besonderheiten des „Zwei-Säulen-Modells“ des privaten Rundfunks in Nordrhein-Westfalen. Vgl. dazu Stock, ZUM 1994, S. 306f.; Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, S. 186f. 216 Auch diese Minimalbeteiligung wird durch die indirekte DDVG-Beteiligung an der „Zeitungsverlag Neue Westfälische GmbH & Co KG“ vermittelt (vgl. C I 5 c) aa). 217 Dies ist durch die geltende Rechtslage bedingt. Vgl. G III 4. 218 Vgl. die jährlichen Geschäftsberichte der DDVG sowie Feser, Vermögensmacht und Medieneinfluss, S. 258f. 219 Die DDVG bestreitet jeglichen Einfluss auf die Geschäftspolitik der jeweiligen Rundfunkunternehmen (DDVG, Geschäftsbericht 2002, S. 30). Die an den betroffenen Rundfunkunternehmen tätigen Journalisten und ihre Geschäftsführer bestätigen ebenfalls, dass die DDVG bzw. SPD keine Einflussnahme auf die Redaktionsarbeit ausübt. Vgl. beispielsweise die Statements vom Geschäftsführer der „Funkhaus Hof GmbH Radio Euroherz“ Werner Jerono und vom Geschäftsführer des Verbandes Bayerischer Zeitungsverleger e.V. Holger Paesler während der am 04.06.2003 im Bayerischen Landtag durchgeführten Anhörung (Bayerischer Landtag, Ausschuss für Hochschule, Forschung und Kultur, 94. Sitzung, Protokoll der Anhörung, S. 5). Auch die Kritiker der Parteirundfunkrundfunkbeteiligungen unterstellen keine publizistische Einflussnahme seitens der DDVG bzw. SPD (vgl. z.B. die Äußerung des CDU-Landtagsabgeordneten David McAllister während der Debatte im niedersächsischen Landtag über den Gesetzentwurf zur Änderung des Niedersächsischen Mediengesetzes (Plenarprotokoll, 16. Sitzung des Niedersächsischen Landtages am 30.10.2003, S. 1519). 220 Vgl. C I 5 c) aa.; Schuler-Harms, in: Morlok/von Alemann/Streit, Medienbeteiligungen politischer Parteien, S. 39.

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in den einzelnen Bundesländern weder in den landesweiten noch in den regionalen Verbreitungsgebieten ausüben können.

7. Das Immobilienvermögen der SPD Neben den Unternehmensbeteiligungen ist das Haus- und Grundstückeigentum der zweite wichtige Pfeiler des Parteivermögens der SPD. Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde die neu gegründete „Konzentration GmbH“ mit der Geltendmachung der Restitutionsansprüche beauftragt. Im Laufe der Jahre bekam die SPD viele ihrer Grundstücke und Häuser zurück, andere wurden hinzu gekauft. Vielerorts wurden Immobilienverwaltungsgesellschaften gegründet, die die Immobilien für die jeweilige Parteigliederung treuhänderisch verwalteten. Später übernahm die „Konzentration GmbH“ die zentrale Verwaltung221. Ein Gesamtbild der Entwicklung des Immobilienvermögens der SPD lässt sich schwer skizzieren. Innerparteiliche Dokumente bezeugen jedoch ein beachtliches Volumen. Nach Angaben des damaligen Schatzmeisters Nau sollen 1967 die 17 SPDeigenen Grundstücksverwaltungsgesellschaften über Grundstücke und Gebäude im Wert von mehr als 40 Mio. DM verfügt haben222. 1982 war die SPD wirtschaftliche Eigentümerin von 47 Liegenschaftsobjekten mit einer Gesamtgrundstücksfläche von 90 000 qm, die zentral durch die „Konzentration GmbH“ verwaltet wurden. Die gesamten Nutzungsflächen lagen bei 52 000 qm und dienten überwiegend der Nutzung als Geschäftsstellen und Parteibüros223. 1986 wurde das Haus- und Grundstückseigentum der SPD-eigenen Gesellschaften auf ca. 75 Mio. DM und ihre Beteiligungen auf 40 Mio. DM geschätzt224. Heute werden die meisten der SPD gehörenden Grundstücke und Gebäude von der „Konzentration GmbH“ treuhänderisch verwaltet. Die Gesellschaft selbst ist ebenfalls Eigentümerin von einigen Immobilien225. Nicht alle SPD221

Vgl. C I 2 b. Ebbighausen, S. 115. 223 Ebbighausen, S. 117. 224 Ressmann, S. 204. 225 Finanzbericht der Schatzmeisterin 1997/99, S. 12. Nach Medienberichten soll die „Konzentration GmbH“ bei mindestens sieben Grundstücken in Bonn, Hof, Heilbronn, Krefeld, Coburg, Hameln und Troisdorf nicht Treuhänderin, sondern selbst Eigentümerin sein und sie an SPD-Untergliedrungen zu niedrigeren nichtmarktüblichen Preisen vermietet haben. Vgl. Focus 32/2001, S. 24; Die Welt vom 06.08.2001. 222

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Immobilien sind aber in der „Konzentration GmbH“ zusammengefasst. Neben ihr bestehen lokale Grundstücksgesellschaften, die als Treuhänderinnen von Partieuntergliederungen Eigentümerinnen von Grundstücken und Gebäuden sind, in denen regionale Parteigeschäftsstellen untergebracht sind. An den meisten dieser Grundstücksgesellschaften ist die „Konzentration GmbH“, gelegentlich zusammen mit der „Solidarität Verwaltungs- und Treuhandgesellschaft mbH“ oder mit SPD-Funktionären, beteiligt226. Wertvolle Immobilien gehören ebenso zum Betriebsvermögen der zahlreichen Unternehmen, an denen die DDVG beteiligt ist. All dies ist aber den Rechenschaftsberichten der Partei nicht zu entnehmen. Die Mängel der geltenden Rechtslage erlaubten lange eine „legale Verschleierung“ der tatsächlichen Vermögensverhältnisse. So ist bis jetzt das in Immobilien angelegte Finanzpotenzial nicht nur der SPD, sondern aller deutschen Parteien eher im Dunklen geblieben227. Dass es von großer Bedeutung sein kann, zeigen die getätigten Grundstückveräußerungen in schweren Zeiten zur Deckung von Wahlkampfkosten oder zur Schuldentilgung228. Die „Konzentration GmbH“ hat seit 1998 ihren Sitz in Berlin. 18 % ihres Stammkapitals werden von der „Solidarität GmbH“, 13,33 % von der SPDSchatzmeisterin gehalten. Die restlichen Anteile hält die Gesellschaft selbst229. Die Hauptaufgaben der „Konzentration GmbH“ sind die Verwaltung der SPDImmobilien in den alten Bundesländern, die Restitution und die Sanierung der zurückerlangten Parteihäuser in Ostdeutschland und die Verwaltung eigener Grundstücke und Gebäude230. Nach der Wiedervereinigung eröffnete sich für die SPD die Möglichkeit, ihr enteignetes Grundvermögen in den neuen Bundesländern wieder zurück zu bekommen. Die „Konzentration GmbH“ wurde erneut beauftragt, die Restituti226

Solche sind z.B. die „Grundstücksgesellschaft Wedding mbH“ und die „Sieker Baugesellschaft mbH“ in Berlin, die „Fränkische Verlagsanstalt und Buchdruckerei GmbH“ in Nürnberg, die „Oberpfälzisch-Niederbayerische Verlagsdruckerei GmbH“ in Regensburg, die „M. Walther & Co Gesellschaft mbH“ in Würzburg, die „Verwaltungsgesellschaft für Treuhandgrundstück Odeonstraße 15/16 mbH“ in Hannover, die „Offenbacher Abendblatt-Verlagsgesellschaft mbH“ sowie die „Haus- und Grundstücksverwaltungsgesellschaft Hellweg mbH“ in Dortmund (vgl. BTDrs. 15/5550, S. 59; BTDrs. 14/9300, Anlage 2, Dokument CDU/CSU 74). Über die Gesellschafterstruktur und die Geschäftsergebnisse dieser Unternehmen vgl. Feser, Der Genossen-Konzern, S. 61f. 227 Ausführlich zum Ausweis sowie zur Bewertung des Immobilienvermögens im Parteienrechenschaftsbericht vgl. H V 1 a) aa (1) (a). 228 So veräußerte die SPD beispielsweise das Parteihaus „Friedrichstraße 13“ in Stuttgart zur Schuldendeckung (vgl. Wewer, S. 119). 229 AG Berlin-Charlottenburg, HRB 69366. 230 Brunner, Konzentration, S. 127.

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onsverfahren für die Partei zu führen. Nach zahlreichen Verhandlungen und Gerichtsprozessen wurden bis 1999 54 Rückübertragungsverfahren durch Naturalrestitution oder Kaufpreiszahlung zugunsten der SPD abgeschlossen231. Bis 2000 konnten insgesamt 26 Immobilien restituiert werden. Die Zahl der 69 noch nicht entschiedenen Fälle ist dennoch hoch. Nach parteiinternen Angaben verfügt die SPD in den neuen Ländern insgesamt über 12 525 qm Büro- und Gewerbefläche sowie 1964 qm Wohnfläche. 90 % hiervon sind vermietet232. Nachdem die „Konzentration GmbH“ ein Sanierungsprogramm durchgeführt hat, ist anzunehmen, dass die Parteihäuser in Stralsund, Rostock, Magdeburg, Schwerin, Strausberg, Halle, Köthen, Leipzig, Meißen, Chemnitz und Saalfeld beträchtliche Werte darstellen. 2001 konnte die SPD-Schatzmeisterin vor dem Parteitag berichten, dass die „Konzentration GmbH“ ihren Auftrag zur Entwicklung des sozialdemokratischen Immobilienbesitzes in den neuen Bundesländern weitgehend abgeschlossen hat233. In den letzten Rechenschaftsberichten der SPD wird erläutert, dass die in der Spalte „Haus- und Grundvermögen“ ausgewiesene Gesamtsumme das Willy-Brandt-Haus und weitere 79 treuhänderisch für den Parteivorstand gehaltene Immobilien umfasst234. Viele der parteieigenen Immobilien dienen der Unterbringung der Parteigliederungen. Darüber, wie hoch die Einnahmen aus der Vermietung an Dritte sind, kann nur spekuliert werden, weil die Mieteinnahmen in den Rechenschaftsberichten nicht gesondert ausgewiesen werden235. Für die Immobilien, die juristisch der „Konzentration GmbH“ oder den anderen Grundstücksgesellschaften gehören, bestehen zwischen ihnen und der Partei Mietverträge. Medienberichte, nach denen die „Konzentration GmbH“ 1995 und 1996 insgesamt sieben rechtlich ihr gehörende Gebäude an die Partei zu erheblich unter den Marktkonditionen liegenden Preisen vermietet habe, werfen wichtige Rechtsfragen auf236. Da eine solche Überlassung von Büroflächen zu niedrigeren Mietzinsen möglicherweise eine Spendeneinnahme darstellt, die im Rechenschaftsbericht der Partei ausgewiesen werden müsste, was in diesem Fall nicht geschehen ist, nahm die Bundestagsverwaltung eine Prüfung bei der SPD vor237. Obwohl festgestellt wurde, dass die SPD Mietzinsaufwendungen gespart 231

Finanzbericht der Schatzmeisterin1997/99, S. 15. Finanzbericht der Schatzmeisterin1999/2000, S. 15. 233 Finanzbericht der Schatzmeisterin1999/2000, S. 15. 234 Vgl. BTDrs. 14/8022, S. 38; BTDrs. 15/700, S. 25. 235 Das Büro der SPD-Schatzmeisterin weigerte sich, auf die Frage des Autors nach der Höhe der Mieteinnahmen aus den SPD-Immobilien zu antworten (Brief vom Büro der Schatzmeisterin der SPD an den Autor vom 17. Februar 2004). Zum Ausweis der Mieteinnahmen im Parteienrechenschaftsbericht vgl. H VI 1.3. 236 Focus 32/2001, S. 20f. 237 BTDrs. 14/7979, S. 18. 232

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hat, die nicht ausgewiesen wurden, wurden daraus keine Konsequenzen gezogen.

8. Die neue Parteizentrale „Willy-Brandt-Haus“ Nach dem Beschluss des Deutschen Bundestages, den Bundestag und Teile der Regierung nach Berlin zu verlegen, fasste der SPD-Parteivorstand die Grundsatzentscheidung für den Bau einer neuen Parteizentrale in Berlin. 1993 begannen die Bauarbeiten, 1996 wurde das „Willy-Brandt-Haus“ eingeweiht238. Im Sommer 1999 zog der Parteivorstand von Bonn nach Berlin um und begann die Parteizentrale für die politische Arbeit zu nutzen239. Das umweltfreundlich errichtete Gebäude umfasst auf einer Grundstücksfläche von 3 200 qm rund 15 000 qm Brutto-Nutzfläche240. Die alte Parteizentrale – das „ErichOllenhauer-Haus“ in Bonn241 wird weiterhin von der „Konzentration GmbH“ verwaltet und ist langfristig vermietet worden242. Für den Bau und die Verwaltung der neuen Parteizentrale gründete die SPD 1993 in Bonn die „Verwaltungsgesellschaft Bürohaus Berlin Stresemannstraße/Wilhelmstraße GmbH“243. Ihr Stammkapital beträgt 25 565 € und wird allein von der SPD-Schatzmeisterin gehalten244. Die Gesellschaft fungiert als Treuhänderin der SPD und ist mit der „Konzentration GmbH“ rechtlich nicht verbunden245.

238 Die Baukosten in Höhe von 54 Mio. € wurden mit einem langfristigen Hypotheken-Kredit gedeckt. Dieser wird aus der wirtschaftlichen Nutzung des Gebäudes sowie Erträgen aus den Unternehmensbeteiligungen bedient (vgl. Jahrbuch der SPD 19951996, S. 53). Zu den bilanzrechtlichen Problemen, die diese Praxis auslöst, vgl. H VI 2. 239 Das Willy-Brandt-Haus ist nicht nur als Parteizentrale, sondern auch als Bürohaus für parteifremde Mieter und Veranstaltungsort gedacht. Es wird jährlich von mehr als 50 000 Menschen besucht. Vgl. Finanzbericht der Schatzmeisterin 1997/1999, S. 22. 240 SPD-Jahrbuch 1995-1996, S. 52. 241 Die alte Bonner Parteizentrale wird von den Sozialdemokraten liebevoll „die Baracke“ genannt. 242 Finanzbericht der Schatzmeisterin 1999/2000, S. 16. 243 Das Unternehmen hat seit 1996 seinen Sitz in Berlin. Die Geschäftsführung ist in den Händen des Abteilungsleiters „Finanzen“ beim Parteivorstand Ingo Moll. 244 Vgl. AG Berlin-Charlottenburg, HRB 60167, Bl. 21. 245 Dementsprechend weist der Parteivorstand den Vermögenswert des Objektes in seinem Rechenschaftsbericht als Anlagevermögen aus (vgl. BTDrs. 14/9300, Dokument CDU/CSU 72, S. 1222).

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II. CDU 1. Wirtschaftliche Aktivitäten der CDU im Medienbereich Als nach dem Zweiten Weltkrieg neugegründete Partei verfolgte die CDU eine andere Strategie im Medienbereich als die SPD. Innerhalb der CDU setzte sich die Überzeugung durch, dass eine eindeutig identifizierbare Verbindung mit einer „Parteipresse“ der falsche Weg ist. Die CDU setzte auf sogenannte „parteinahe“ Zeitungsverlage, die in unternehmerischen Fragen relativ unabhängig von der Partei agieren, sie aber mit Spenden unterstützen246. Nach dem Kriegsende vergaben die Siegermächte Zeitungslizenzen an der CDU nahestehende Personen. Im Unterschied zu den meisten SPD-Lizenzträgern verstanden sie sich nicht als Treuhänder der Partei, sondern betrieben die Zeitungen selbstständig. So erschienen Ende der 40er Jahre die „Kieler Nachrichten“, die „Rheinische Post“, die „Aachener Volkszeitung“ u.a. als parteinahe, nicht aber als parteieigene Zeitungen247. Ihre Verleger spendeten einigen Quellen zufolge großzügig an die CDU und trugen damit zur Aufbau einer parteieigenen Pressestelle als Teil der Parteiorganisation bei248. Verlässliche Angaben über die Höhe dieser Spenden sind jedoch nicht vorhanden.

a) Der „Verein Union Presse e.V.“ Ende der 40er Jahre schlossen sich mehrere der CDU nahestehende Zeitungsverlage und einzelne Herausgeber zum „Verein Union-Presse e.V.“ (VUP) zusammen. Dieser Verein wurde am 23. Juli 1947 in Bad Godesberg gegründet und hatte gemäß § 1 seiner Satzung das Ziel, „ein einträchtiges Zusammenwirken der Verleger und Redakteure und eine gemeinsame Behandlung der Tagesfragen anzubahnen sowie die Vertretung der gemeinschaftlichen Angelegenheiten der Zeitungen gegenüber den Organen der CDU wahrzunehmen und eine gemeinsame quellenmäßige Berichterstattung herzustellen“249. Beitreten konnten sowohl Presseunternehmen als auch einzelne Verleger und Journa246

Ressmann, S. 133. Vgl. Hoffmann, Die Finanzen der Parteien, S. 78; Schmidt, in: Stöss (Hrsg.), Parteien-Handbuch, S. 650. 248 Vgl. Schmidt, in: Stöss, Parteien-Handbuch, S. 651; Bösch, Macht und Machtverlust, S. 157. 249 Zitiert nach Ressmann, S. 133; Fn. 389; S. auch Fischer, Parteien und Presse, S. 137. 247

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listen250. Zwischen dem VUP und der CDU bestanden ökonomische Verknüpfungen. Einerseits unterstützte die CDU finanziell die in Schwierigkeiten geratenen parteinahen Zeitungen, andererseits profitierte sie von der mittelbaren Unterstützung der Mitgliedszeitungen des Vereins, besonders in Wahlkampfzeiten251. Der VUP verlor nach 1969 an Bedeutung, existiert aber noch immer.

b) Die Parteipresse und die Presseunternehmen der CDU Die CDU verfügte zwischen dem 10. September 1948 und dem 31. Mai 1950 mit der Zeitung „Allgemeine Kölnische Rundschau“ über ein echtes Parteiorgan, das aus wirtschaftlichen Gründen eingestellt werden musste252. Auf die Einrichtung einer Parteimitgliederzeitung wurde aber nicht verzichtet. 1954 wurde das zentrale Parteiorgan „Deutsches Monatsblatt“ gegründet. Diese Zeitung sowie einige andere Parteipublikationen wie „Deutschland-Union-Dienst“, „Union in Deutschland“, „Frau und Politik“ und „Betriebsberaterbrief“ wurden zunächst von der Parteigeschäftsstelle herausgegeben. 1957 gründete die CDU die „Verlag Presse- und Informationsdienste der CDU Deutschlands GmbH“ und wandelte sie 1960 in die „Presse- und Informationsdienste der CDU Deutschlands Verlagsgesellschaft mbH“ um253. Diese Gesellschaft übernahm den Druck und Vertrieb der CDU-Presseerzeugnisse und war gewinnbringend254. Das bedeutendste Produkt dieses CDU-Presse-

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Nach Angaben von Schmidt gehörten 1958 dem „Verein Union-Presse e.V.“ 27 Verlage und 238 Einzelmitglieder an, die 150 Bezirksausgaben mit einer Auflage von rd. 1,3 Millionen herstellten (vgl. Schmidt, in: Stöss (Hrsg.), Parteien-Handbuch, S. 652). 251 Vgl. dazu Münkel, Dokumentation, S. 4, die auch darauf hinweist, dass der VUP Geldzahlungen der CDU nicht direkt zuwandte, aber die Transaktionen der Vereinsmitglieder koordinierte. 252 Ressmann, S. 134. 253 Nach einer Untersuchung von Bösch wurde die Umwandlung durch einen fingierten Kauf abgewickelt, der eine Verschuldung des Nachfolgeunternehmens schaffte. Der offizielle Preis der Verlagsrechte wurde zu hoch angesetzt, so dass das neue Unternehmen ab Anfang an eine negative Bilanz hatte. Der Kaufpreis wurde durch einen Kredit von der CDU mit hohen Zinsen bezahlt. So konnte die CDU den Geldfluss vom Verlag an die Bundespartei zunächst als Schuldentilgung deklarieren (vgl. Bösch, Die Adenauer-CDU, S. 383). 254 Schmidt, in: Stöss, Parteien-Handbuch, S. 652. Gegenstand des Unternehmens war der Verlag und der Vertrieb periodisch erscheinender Zeitungen sowie anderer Druckerzeugnisse der CDU. Zweck des Unternehmens war ferner die publizistische Verbreitung

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unternehmens war lange die Zeitung „Deutsches Monatsblatt“255. Das „Deutsche Monatsblatt“ hatte 1965 eine Auflage von 329 000 Exemplaren, 1973 von 350 000 und 1982 von 628 000256. Die „Presse- und Informationsdienste der CDU Deutschlands GmbH“ wurde 1968 in „Union – Betriebs GmbH“ (UBG) umbenannt257. Geschäftsführer der UBG war zunächst Peter Müllenbach, seit 1980 der Generalbevollmächtigte des CDU-Bundesschatzmeisters Uwe Lüthje, später gemeinsam mit Bernd Profittlich. Ähnlich wie früher die „Konzentration GmbH“ und nun die DDVG bei der SPD war die UBG als Dachgesellschaft für die anderen CDU-Unternehmen vorgesehen. Sie sollte nicht nur die Presseerzeugnisse der CDU verlegen, sondern auch die meisten Beteiligungen der Partei an anderen Unternehmen halten258. Die UBG war früher als eines der CDU-Unternehmen ausdrücklich im CDU-Statut (§§ 47 I, 46 V CDU-Statut (Fassung 1991) sowie im § 11 I Finanzordnung erwähnt259. Im § 47 I 1 des geltenden Statuts der CDU ist nur geregelt, dass eine GmbH dem Betrieb von wirtschaftlichen Unternehmungen dient. Anfang der 90er Jahre waren Gesellschafter der UBG der Bundesgeschäftsführer der CDU mit 49% und Lüthje als Generalbevollmächtigter des Bundesschatzmeisters mit 51%. Der Bundesgeschäftsführer hielt seinen Anteil treuhänderisch für die Bundesgeschäftsstelle und Dr. Lüthje treuhänderisch für den Bundesschatzmeister. Heute wird eine ahnliche Konstruktion benutzt. Die Stammeinlage der UBG von 2 147 426 € halten der Bundesgeschäftsführer und der Finanzbeauftragte der CDU gemeinsam treuhänderisch für die Partei260. Der Sitz der Gesellschaft ist in Rheinbach bei Bonn, eine Niederlassung mit Ge-

des christlich-demokratischen Gedankenguts (AG Bonn, HRB 2230, § 2 Gesellschaftsvertrag). 255 Nach dem Vorbild der Democrazia Cristiana in Italien hat die CDU Ende der 50er Jahre eine Koppelung von Mitgliedsbeitrag und Abonnementpreis des „Deutschen Monatsblattes“ eingeführt (vgl. Mintzel, Die CSU, S. 340). 256 Schmidt, in: Stöss, Parteien-Handbuch, S. 652; Hoffmann, Die Finanzen der Parteien, S. 74. 257 Schleth, Parteifinanzen, S. 128. Eine Liste der Publikationen, die von der UBG in den 70er Jahren herausgegeben wurden, findet sich bei Hoffmann, Die Finanzen der Parteien, S. 76. 258 Bösch, Macht und Machtverlust, S. 287. „Gegenstand der Gesellschaft sind wirtschaftliche Betätigungen jeglicher Art, insbesondere Druck- und Verlagsgeschäfte. Die Gesellschaft kann ihre Aufgaben durch Tochterunternehmen wahrnehmen und sich hierzu an Unternehmen beteiligen“ (Endlich, S. 156). 259 Vgl. dazu die Angaben bei Endlich, S. 156. 260 AG Bonn, HRB 10605.

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schäftsstelle gibt es in der Klingelhöfer Str. 8 in Berlin im Gebäude der neuen CDU-Parteizentrale261. Da die meisten Parteiblätter der CDU Verlustgeschäfte waren, versuchte die CDU zwischenzeitlich Mitte der 80er Jahre eine Umstrukturierung des Unternehmensbereichs durch die Einschaltung der neugeschaffenen „Union GmbH & Co. Kommunikation und Medien KG“ (UKM). Ihr Generalbevollmächtigter Axel Dirk Walter erhielt die Rechte für alle CDU-Zeitschriften, änderte die Redaktionspolitik und gab der CDU-Mitgliederzeitschrift „Deutsches Monatsblatt“ auch den neuen Namen „Union“262. Zu einem wirtschaftlichen Durchbruch kam es aber nicht. Die UKM wurde bereits Anfang der 90er Jahre aufgegeben und die Parteizeitung wurde als Konsequenz der letzten Parteispendenaffäre entsprechend des Beschlusses des Essener Parteitags 2000 eingestellt263.

c) Beteiligungen der UBG. Aktuelle Medienbeteiligungen der CDU Bereits bei ihrer Gründung übernahm die UBG die Anteile der „Bonner Werbe GmbH“. Diese Gesellschaft wurde 1966 gegründet, „um befreundete Unternehmen zu betreuen und günstige Aufträge für die Union zu übernehmen“264. Die „Bonner Werbe GmbH“ ging aus der Anzeigen- und Werbeabteilung der Bundesgeschäftsstelle der CDU hervor, die in ein Unternehmen ausgegliedert wurde, um die Parteikasse zu entlasten. Dies sollte u.a. durch Übernahme von Aufträgen fremder, aber der CDU nahestehender Unternehmen erreicht werden265. Die „Bonner Werbe GmbH“ existiert heute noch, allerdings ohne eine direkte CDU-Beteiligung266. Anfang der 70er Jahre gründete die UBG zur Führung eines Restaurants in der Parteizentrale ein Tochterunternehmen, die „Neue Kasino Gesellschaft

261 Aktuelle Geschäftsführer der UBG sind Bernd Profittlich und Rudolf Ley. Vgl. AG Bonn, HRB 10605; www.ubg-medienzentrum.de/content/impressum.htm (Abruf 16.04.2005). 262 Bösch, Macht und Machtverlust, S. 180. 263 Bösch, Macht und Machtverlust, S. 188. 264 Bösch, Macht und Machtverlust, S. 165. 265 Als Kunden konnten auch große Firmen wie z.B. „Allianz“ gewonnen werden. Vgl. Lange, Responsivität und Organisation, S. 239. 266 Vgl. www.rheinbach.de/branchen/branch_w.htm (Abruf am 01.03.2005); BTDrs. 15/5550, S. 26.

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mbH“ (NCG)267. Damals gehörten der UBG außerdem 50% der Anteile des Verlags „Eichholz“, zwei Drittel der „Union Reisedienst GmbH“, 45% der „Kommunalverlag GmbH“ und 30% der „Berliner Werbegesellschaft mbH“268. 1987 umfassten die Unternehmensbeteiligungen der CDU im Wesentlichen die Beteiligung an der UBG sowie eine Beteiligung an der „Dico-Soft GmbH“ (Bonn)269 in Höhe von 510 000 DM270. Nach parteiinternen Angaben gehörten 1991 der UBG zu 100% die „Bonner Werbe GmbH“ und „Konrad Adenauer Haus GmbH“ (Bonn) sowie Beteiligungen von 10% an der „Atlantik-LuftReederei GmbH“ (Bonn), 49% an der „Dico-Soft GmbH“ (Bonn), 26% an der „Union GmbH Kommunikation und Medien KG“ (Düsseldorf), 26% an der „Union Betriebs- und Verwaltungs- GmbH“ (Düsseldorf) und 40% an der „Berliner Presse- und Informationsdienste GmbH“ (Berlin)271. Die UBG ist auch heutzutage das zentrale Medienunternehmen der CDU. Sie gibt die meisten Publikationen der CDU-Bundespartei und der CDUVereinigungen heraus und liefert den Parteigliederungen Dienstleistungen im Bereich der neuen Kommunikationstechnologien. Zu den wichtigsten Verlagsprodukten der UBG gehören das „Wirtschaftsbild“272, das Magazin für kommunales Management „Rathaus consult“273, der Informationsdienst für politi267 Bei Lange, Responsivität und Organisation, S. 242, findet sich ein interessantes Beispiel aus der Geschäftstätigkeit von NCG, das emblematisch für die Vor- und Nachteile eines Parteiunternehmens ist. Die NCG bewarb sich 1974 um den Verpachtungsvertrag des Restaurantbetriebs in der Bonner Beethovenhalle. Die Bedingungen von NCG waren objektiv die günstigsten. Die SPD und die FDP, die im Liegenschaftsausschuss der Stadt Bonn in Minderheit waren, betrieben eine Medienkampagne mit dem Vorwurf, es handle sich bei der Vergabe um „Küngelei“ und Ämterpatronage. Der Unternehmensführung der NCG sah sich gezwungen, auf den Vertrag zu verzichten. Wirtschaftliche Rationalität und politische Interessen stehen bei den Parteiunternehmen immer nebeneinander. 268 Bösch, Macht und Machtverlust, S. 165. 269 Mehr über dieses Parteiunternehmen unten C II 2 b. 270 BTDrs. 11/3315, S. 18. 271 Als Geschäftsführer der beiden Tochtergesellschaften der UBG („Bonner Werbe GmbH“ und „Konrad Adenauer Haus GmbH“) agierte Uwe Lüthje. Vgl. dazu Endlich, S. 208. 272 Chefredakteur der als „Kontaktorgan und Arbeitsmittel für Unternehmer, Freiberufler und Leitende“ bezeichneten Wirtschaftsbild ist Andreas Oberholz. Die Grundausgabe der Zeitschrift erscheint zweimal monatlich zum monatlichen Bezugspreis von 52,50 € ohne MwSt. Vgl. www.wirtschaftsbild.de/impressum.htm (Abruf am 01.03.2005). 273 Rathaus consult erscheint viermal im Jahr zum Einzelpreis von 4 € und wird auch der Zeitschrift Kommunalpolitische Blätter beigeheftet. Vgl. www.rathaus-consult.de/impressum.htm.

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sche Funktions- und Mandatsträger „UiD-Union in Deutschland“274, „Forum Neue Länder“ und das Frauenmagazin „Frau und Politik“275. Nach zahlreichen Umstrukturierungen und Unternehmensgründungen wird das aktuelle Unternehmensprofil der CDU im Medienbereich durch weitere Gesellschaften, an denen die Partei wirtschaftlich meistens zu 100% beteiligt ist, ergänzt. Solche sind die „Verlags- und Werbegesellschaft für politische Meinungsbildung mbH“, Wiesbaden, die den „Hessen Kurier“ vertreibt; die „Union Umschau media Verlags-, Werbe- und Servicegesellschaft mbH“ (Rödermark), die die „Umschau im Kreis“ herausgibt; die „Verlag für Landespolitik und Werbung GmbH“ (Kiel), die „Ins Schwarze“ und „Europa-Aktuell“ publiziert, sowie die „Union-Verlag GmbH“ (Freiburg), die „Pars-Verlag GmbH“ (Karlsdorf-Neuthard), die „Berliner Presse- und Informationsdienste Verlags- und Werbegesellschaft mbH“276 und die „Verlagsgesellschaft Leinpfad mbH“ (Hamburg)277. Die Geschäftsanteile an diesen Gesellschaften werden in der Regel von den jeweiligen Parteigliederungen bzw. von ihren Treuhändern gehalten.

d) Bedeutung der UBG für das Finanzwesen und die Organisation der CDU Obwohl die UBG eine selbstständige juristische Person ist, hat sie eine besondere Bedeutung für die Organisation und für das Finanzwesen der CDU, und zwar nicht nur als gewinnbringendes Medienunternehmen und als Dachgesellschaft für die anderen Unternehmensbeteiligungen. Die ersten wissenschaftlichen Erkenntnisse darüber sind Frank Bösch zu verdanken. In seiner Studie von 2001 belegt er die engen personellen Verbindungen zwischen CDUBundespartei und UBG278. Anfang der 70er Jahre sollen der Geschäftsführer der UBG und seine sechzig Mitarbeiter, die formell Verlagsangestellten waren, 274 UiD-Union in Deutschland – Informationsdienst der Christlich Demokratischen Union Deutschlands erscheint 14-tägig. 275 Das Magazin der Frauen Union der CDU - Deutschlands Frau und Politik erscheint alle zwei Monate. Vgl. www.ubg-medienzentrum.de/content/verlag.htm (Abruf am 02.03.2005). 276 An der „Berliner Presse- und Informationsdienste Verlags- und Werbegesellschaft mbH“ hält die Berliner CDU über fünf Treuhänder 51,25% der Geschäftsanteile. Der Rest gehört dem „Unionshilfswerk Landesverband Berlin e.V.“ Früher durften Gesellschafter nur führende CDU-Funktionäre vom CDU Landesverband Berlin sein (vgl. AG Berlin Charlottenburg, HRB 105, Bl. 114 und 252). 277 Vgl. BTDrs. 15/5550, S. 26; Anlage 15. 278 Vgl. Bösch, Die Adenauer-CDU, S. 381f.

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de facto für die Partei gearbeitet haben279. Ähnlich sei die personelle Besetzung bei den Vertriebs- und Werbegesellschaften gewesen, die von den CDULandesverbänden mit dem Ziel gegründet worden waren, als „Aufhänger der Rückflüsse der Wirtschaftsbild-Abonnements“280 zu dienen281. Über den wirtschaftlichen Erfolg der UBG und der anderen CDUUnternehmen sowie darüber, ob und in welcher Höhe die CDU Ausschüttungen von ihnen erhält lassen sich auf Grund der nur fragmentarisch vorliegenden Informationen keine genauen Aussagen treffen. Nach den Angaben in den Rechenschaftsberichten bewegt sich der Anteil der Einnahmen der CDU aus unternehmerischer Tätigkeit und aus Vermögen zwischen 3% und 5% der Gesamteinnahmen282. Schleth nennt einen Anteil der Jahreseinkünfte der CDUBundespartei aus dem Anzeigegeschäft von ca. 20% Anfang der 60er Jahre283. 1969 soll die UBG selbst und durch ihre Beteiligungen einen Gewinn von 2 Mio. DM erwirtschaftet haben. 85% davon sollen zur je Hälfte an die Bundespartei und an die Landesverbände der CDU geflossen sein284. Hoffmann nennt als üblichen Umsatzwert der UBG Anfang der 70er Jahre einen Betrag von 10 Mio. DM. Durch die wirtschaftliche Betätigung der UBG soll damals die Parteikasse jährlich etwa 1 Mio. DM gespart haben285. In einem Brief an die damalige Bundesschatzmeisterin Baumeister 1993, in dem sie der unberechtigten Intervention in die Geschäftsführung der UBG beschuldigt wird, schreibt Lüthje u.a., dass er als UBG-Geschäftsführer „über alle Jahre im Interesse der Partei mit gutem Erfolg gearbeitet“ habe286. Für 1986 verkündete Lüthje einen „respektablen Gewinn“ aus der UBG287. Bekannt ist aber, dass die meisten CDUPresseunternehmen Zuschussbetriebe waren. Auch deswegen fasste die CDU ihre sämtliche Publikationen mit dem gewinnbringenden „Wirtschaftsbild“ unter dem Dach der UBG in einer Verlagseinheit zusammen. Einerseits sollte der 279 „Vom Bundesschatzmeister bis hin zum Hausmeister wurden die CDUBediensteten, die im Haus der CDU-Parteizentrale arbeiteten, offiziell als Verlagsangestellte beschäftigt, um die Gewinnspinne aus dem Wirtschaftsbild auszugleichen“ (Bösch, Die Adenauer-CDU, S. 382). 280 Mehr dazu gleich unten C II 1 e. 281 Die Mitarbeiter des niedersächsischen Verlags (eine GmbH, die zu 100% dem Landesverband gehörte) sollen de facto ständig Parteiaufgaben erledigt haben. Im offiziellen Rechenwerk aber seien sie nur Verlagsangestellte gewesen (vgl. Bösch, Die Adenauer-CDU, S. 381). 282 S. Anlagen 1, 2 und 3. 283 Schleth, Parteifinanzen, S. 127. 284 Bösch, Macht und Machtverlust, S. 165. 285 Hoffmann, Die Finanzen der Parteien, S. 80; Schleth, Parteifinanzen, S. 128. 286 Vgl. BTDrs. 14/9300, Anlage 2, Dokument 100, S. 996. 287 Ebbighausen, S. 119.

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steuerpflichtige Gewinn von „Wirtschaftsbild“ gemindert, andererseits das Bestehen anderer Blätter gesichert werden288. Trotz der unzureichenden Angaben über die direkten Finanzbeziehungen zwischen der CDU und ihren Unternehmen lässt sich schließen, dass die Unternehmungen der CDU mutmaßlich eine nicht zu unterschätzende Finanzquelle darstellen. Bemerkenswert ist jedenfalls, dass sich die Einnahmen der CDU aus Vermögen, unternehmerischer Tätigkeit und Veranstaltungen seit 2000 kontinuierlich erhöhen289. Die UBG diente auch auf eine andere Weise zur Finanzierung der CDU. 1975 entdeckten Steuerfahnder bei dem damaligen Geschäftsführer der UBG Unterlagen über die „Europäische Unternehmensberatungsanstalt“ in Vaduz, Liechtenstein. Über diese Gesellschaft verkaufte die UBG an namhafte deutsche Unternehmen jahrelang wertlose steuerlich absetzbare Gutachten zu Preisen zwischen 4 000 DM und 100 000 DM290. Die Liechtensteiner Firma war nur eine Zwischenstelle, die die Gelder kassierte und an die UBG weiter leitete. Wewer weist darauf hin, dass Endempfänger der Gelder unterschiedliche Parteigliederungen, CDU-Sonderorganisationen wie z.B. der Ring ChristlichDemokratischer Studenten (RCDS) und die CDU-Firma „Union-Reisedienst GmbH“ waren, an die der Geschäftsführer der UBG nach Bedarf das Geld überwies291.

e) Der Sonderfall „Wirtschaftsbild“ Die Herausgabe der Zeitschrift „Wirtschaftsbild“ hatte lange eine besondere Bedeutung für das Finanzsystem der CDU292. Die Zeitschrift, die noch heute 288

Im für die CDU finanzwirtschaftlich kritischen Jahr 1987 wurde z.B. das Weitererscheinen des „Deutschen Monatsblattes“ nur durch die besondere Unterstützung der Mitgesellschaften der CDU in der UKM ermöglicht. Vgl. BTDrs. 14/9300, Anlage 2, Dokument 100, S. 999. 289 Vgl. BTDrs. 14/8022, S. 42; 15/700, S. 30; 15/2800, S. 33; 15/5550, S. 3. 290 Vgl. BTDrs. 14/9300, S 117; Wewer, S. 2; Leyendecker/Prantl/Stiller, Helmut Kohl, die Macht und das Geld, S. 93. 291 Wewer, S. 2. 292 Gegründet wurde das „Wirtschaftsbild“ 1949 vom ersten CDU-Generalsekretär Bruno Dörpinghaus. Alleiniger Herausgeber war zunächst der CDU-Schatzmeister, später trat als Mitherausgeber der Vater des Wirtschaftswunders Ludwig Erhard hinzu, um das Abonnement attraktiver zu machen. 1951 übernahmen die Adenauer-Vertrauten Pferdmenges, Holzapfel und Bach die Herausgabe. 1989 wurden die Rechte an „Wirtschaftsbild“ an den Verleger Axel Dirk Walter für die symbolische Summe von einer

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existiert und über die UBG vertrieben wird, diente jahrelang zum Spendensammeln. Sie wurde von der CDU zunächst über die Parteigeschäftsstelle, dann über die „Presse- und Informationsdienste der CDU Deutschlands GmbH“, UBG, UKM und zuletzt wieder über die UBG verschiedenen Unternehmen zu einem überhöhten Preis angeboten293. Ähnlich wie die SPD erhielt die CDU verdeckte Parteispenden in der Form, dass Spender Abonnements vom „Wirtschaftsbild“ zu weit überteuerten Preisen bezogen und dann die Erwerbskosten als Betriebsausgaben steuerlich absetzten. Größere Unternehmen sollen mehrere Ausgaben gleichzeitig abonniert haben294. Die Finanzierung über das „Wirtschaftsbild“ hatte strukturelle Vorteile. Da die Abonnenten vertraglich verpflichtet waren, den Bezugspreis regelmäßig zu zahlen, stellte die Zeitschrift eine kalkulierbare sichere Finanzquelle dar. Die Partei organisierte den Vertrieb selbst. Die Gelder aus den Abonnements flossen zunächst an die Landesverbände. Später wurden sie zentral in der Bundesgeschäftsstelle erfasst und, nachdem die Bundespartei einen Teil für sich behielt, an die Untergliederungen weitergeleitet295. Angesichts der ständig ausbleibenden Mitgliederabgaben, die die Landesverbände der Bundespartei abführen mussten, war das „Wirtschaftsbild“ eine wichtige Finanzquelle für die Bundespartei. Durch die Möglichkeit, über die Höhe der Rückzahlungen an die Untergliederungen zu entscheiden, verfügte die Bundespartei über ein wirksaMark verkauft. Sechs Jahre später hat die CDU/UBG sie für 4 Mio. DM zurückgekauft. 1997 zog die Schatzmeisterin Baumeister gegen Walter vor Gericht, da es sich herausgestellt hatte, dass er viele schon bezahlte Anzeigen in „Wirtschaftsbild“ nicht veröffentlicht hatte und die Inserenten nun zum Schaden der CDU auf den Abdruck bestehen könnten. Mehr dazu Leyendecker/Prantl/Stiller, Helmut Kohl, die Macht und das Geld, S. 156f. Nach ihren Ausführungen habe Walter vor dem Gericht behauptet, dass das „Wirtschaftsbild“ in den 80er Jahren ein „Instrument zur verdeckten Parteienfinanzierung der CDU“ gewesen sei. Den Kunden sei es nur darum gegangen, eine Parteispende zu tätigen und sie steuerlich als Betriebsausgabe abzusetzen. Die Partei habe von dieser Umwegfinanzierung, die lange Tradition hat, gewusst. 293 Nach Angaben von Hoffmann kostete das „Wirtschaftsbild“ zusammen mit der vertraulichen Anlage Ende der 60er Jahre 150 DM (vgl. Hoffmann, Die Finanzen der Parteien, S. 76). Bösch beziffert die jährlichen Einnahmen aus dem Vertrieb von „Wirtschaftsbild“ für 1959/60 auf 3 Millionen DM (vgl. Bösch, Die Adenauer-CDU, S. 379). Der aktuelle monatliche Bezugspreisreis ist 52,50 € ohne MwSt. 294 So z.B. war das Volkswagenwerk in den 50er Jahren Abonnent des „Wirtschaftsbildes“ und hat monatlich für 100 Exemplare 5000 DM bezahlt (vgl. Hoffmann, Die Finanzen der Parteien, S. 77). „Dabei versicherte sich die CDU beim eigenen Bundesfinanzminister, der in einem Gutachten festgelegt hat, bis zu welchem Verkaufpreis die steuerliche Absetzbarkeit der Spendenzeitschrift möglich sei“ (Bösch, Die AdenauerCDU, S. 217). 295 Bösch, Die Entstehung des CDU-Spendensystems, S. 704.

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mes innerparteiliches Machtinstrument296. Die Überweisungen an die Landesund Kreisverbände wurden als „Provisionen“ für die Anwerbung von Kunden deklariert, damit sie als Betriebsausgabe abgerechnet werden können297. Zur Sicherung dieser Finanzierungspraxis und aus steuerrechtlichen Gründen wurde bei einer Konferenz der CDU-Landesvorsitzenden 1960 beschlossen, dass die Landesverbände eigene Verlage gründen sollten298. Die Landesverlage gaben eigene Publikationen heraus und fungierten als Werbe- und Vertriebsunternehmen für den Bundesverlag. So war es möglich, durch Finanztransfers zwischen den verschiedenen Verlagen die steuerrechtlichen Regelungen vorteilhaft auszunutzen. Nach der Umwandlung des Bundesverlages in die „Union-Betriebs-GmbH“ vertrieb die UBG weiterhin die Parteiblätter, verrechnete sie mit dem Gewinn vom „Wirtschaftsbild“ und leitete die Hälfte der Erlöse an die Landesverbände weiter299. Das Finanzierungsmodell über fingierte teure Werbeanzeigen war den anderen CDU-Unternehmen, die zu unterschiedlichen Zeitpunkten das „Wirtschaftsbild“ herausgaben, ebenfalls nicht unbekannt300. Auch andere Publikationen der UBG genossen lange die Anzeigebereitschaft kapitalkräftiger Inserenten301.

2. CDU-Unternehmen in anderen Wirtschaftsbranchen a) Intensivierung der Wirtschaftstätigkeit nach 1969 Nach dem Regierungswechsel 1969 und dem damit verbundenen Wegfall der vielfältigen Unterstützung durch das Presse- und Informationsamt der Bun296

Landesverbände, die einen größeren Erfolg beim Verkauf vom „Wirtschaftsbild“ hatten, erhielten weniger Spenden von den damals existierenden Fördergesellschaften (vgl. Bösch, Die Adenauer-CDU, S. 220). 297 Bösch, Die Entstehung des CDU-Spendensystems, S. 704. 298 Vgl. Protokoll der Konferenz der Landesvorsitzenden vom 21.01. 1960, in: ACDP, VII-004-033/2 (zitiert nach Bösch, Die Entstehung des CDU-Spendensystems, S. 704). 299 Vgl. Bösch, Die Entstehung des CDU-Spendensystems, S. 704, der auf die entsprechenden Vereinbarungen im Gesellschaftsvertrag der UBG verweist. 300 Vgl. Bösch, Die Adenauer-CDU, S. 494. 301 So haben z.B. Großunternehmen wie Audi, Bayer, Deutsche Bank, aber auch staatliche wie die Bundesbahn und Bundespost in der Zeitschrift „Deutsches MonatsMagazin“ (DMM) regelmäßig teure Anzeigen bestellt (vgl. Spiegel Nr. 5/1987, S. 91).

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desregierung, von der die CDU als Regierungspartei profitierte, bemühte man sich um eine forcierte Kommerzialisierung des Unternehmensbereichs. Wirtschaftliche Beteiligungen wurden angestrebt, wo immer sie möglich erscheinen302. Bis dato existierende Unternehmen wurden weiter entwickelt und neue wurden gegründet. Die CDU verfügte in den 70er Jahren über eine parteieigene Firma „Union Reisedienst GmbH“, die angeblich Empfänger von Schwarzgeldern aus den Briefkastenfirmen in Liechtenstein gewesen sein soll303. Dieses Unternehmen war eine Tochterfirma der UBG. Seine Tätigkeitsfelder waren u.a. die Organisation von Reisen der Delegierten zu Parteitagen und die Vermittlung von Touristikflügen304. Über die UBG war die CDU Anfang der 90er Jahre zudem mit 10 % an der „Atlantik-Luft-Reederei GmbH Reisebüro“ beteiligt305. Ein weiteres Betätigungsfeld für die CDU-Unternehmen ist der Vertrieb von Gold- und Silberdankmedaillen und anderen wertvollen Gegenständen. 1987 berichtete der „Spiegel“ über den Misserfolg des Geschäfts mit dem Verkauf einer von einem österreichischen Maler entworfenen goldenen Uhr – „Scarabaeus Fuchs-Uhr“ – zum Stückpreis von 18 000 DM. Diese Uhr wurde von einer dazu gegründeten Tochterfirma der UBG, der „ARD Scarabaeus Herausgebergesellschaft für grafische Werke und Kunsthandel mbH“, vertrieben306. Heute sind die Aktivitäten der CDU-Unternehmen in dieser Branche gering. Im Angebot der UBG ist noch immer die CDU-Dankmedaille, die die Parteigliederungen und CDU-Vereinigungen erwerben und bei vielen Anlässen als Erinnerung und zum Dank verdienten Personen überreichen können307.

b) Das Unternehmen „Dico-Soft“ Im Rahmen der Umstrukturierung der zentralen Parteiorganisation und der technischen Modernisierung des Parteiapparats in den 80er Jahren kam es zur Entscheidung, das interne Kommunikationssystem rechtlich auszugliedern und in Form einer GmbH zu betreiben308. Das Ziel war hierbei, neben der Entlas302

„Wir vermitteln alles!“ war damals die Maxime der UBG (vgl. Schleth, Parteifinanzen, S. 128). 303 Vgl. Wewer, S. 3 und die von ihm aufgelisteten Zeitungsartikel. 304 Hoffmann, Die Finanzen der Parteien, S. 79. 305 Endlich, S. 208. 306 Der Spiegel Nr. 5/1987, S. 91; Ebbighausen, S. 119. 307 Vgl. www.ubg-medienzentrum.de (Abruf am 01.03.2005). 308 Mehr dazu bei Lange, Responsivität und Organisation, S. 284 f.

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tung der Kasse der Bundespartei vom kostenintensiven Informationsbereich das gute CDU-Organisationsmanagement zur Expansion am neuen Computermarkt zu nutzen. Die Kommunikationsdienstleistungen (Hard- und SoftwareAusstattung, Werbematerialien usw.) der Bundesgeschäftsstelle an die Parteiuntergliederungen und Sonderorganisationen sollten nunmehr gegen Entgelt geliefert werden, was zur Transparenz im Verhältnis zwischen der Bundespartei und den Untergliederungen beitragen sollte309. Die CDU-Vereinigungen sollten den Kontakt zu den Geschäftspartnern vermitteln310. Die „Dico-Soft Dienstleistungs-, Computer- und Software-GmbH“ (DicoSoft) wurde am 1. Juli 1987 gegründet311. Der Anteil der Bundespartei am Stammkapital, das sich auf eine Million DM belief, betrug 51 %. Die übrigen 49 % übernahm die parteieigene UBG. Die CDU-Bundespartei gewährte ihrem neuen Unternehmen ein Darlehen in Höhe von 2 199 543 DM, um ihr einen erfolgreichen Start zu sichern312. Da das Unternehmen aus der Abteilung „Informatik“ der CDU-Bundesgeschäftsstelle entstand, überrascht nicht, dass sein Sitz in der CDU-Parteizentrale im „Konrad-Adenauer-Haus“ in Bonn war313. Zum Tätigkeitsbereich der Dico-Soft gehörte Software, Vertrieb von Computersystemen, Kongressorganisation, EDV-Dienstleistungen sowie wirtschaftliche Betätigung aller Art im Bereich der Informations- und Datenverarbeitung. Die Geschäftspläne erwiesen sich schnell als zu optimistisch. Dico-Soft geriet vielmehr in eine erhebliche Verschuldung314. Als Reaktion hierauf wurde die Geschäftsführung geändert315. Mit der Geschäftsleitung wurden Uwe Lüthje und Bernd Profittlich betraut. Obwohl sie Umstrukturierungen vornahmen und die Tätigkeit des Unternehmens nur auf den Software-Bereich konzentrierten,

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Lange, Responsivität und Organisation, S. 285. Als potentielle Kunden wurden mittelständische Unternehmen, Arztpraxen, Anwaltskanzleien, aber auch öffentliche Institutionen anvisiert (vgl. Der Spiegel vom 9.11.1987 und FAZ vom 5.08.1987). 311 Lange, Responsivität und Organisation, S. 286. 312 Vgl. BTDrs. 11/3315, S. 18. 313 Die Beschäftigten dieser Abteilung waren nunmehr Angestellten des neuen Unternehmens. Mit der Geschäftsführung wurde Karl Schumacher vertraut, der zugleich in Personalunion Leiter der Abteilung „Organisation“ in der Bundesgeschäftsstelle blieb (vgl. Lange, Responsivität und Organisation, S. 286). 314 Bösch nennt einen Betrag von 3,87 Mio. DM (Bösch, Macht und Machtverlust, S.181). Lüthje bezeichnete die wirtschaftliche Lage der Dico-Soft als chaotischen EDVTrümmerhaufen“ (vgl. BTDrs. 14/9300, Anlage 2, Dokument 100, S. 997). 315 Karl Schumacher schied als Geschäftsführer zum 30.09.1989 aus, blieb aber weiter Leiter der Abteilung „Organisation“ der Bundespartei (vgl. Handelsblatt vom 24.07.1989). 310

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konnte die Dico-Soft nicht gerettet werden316. Schließlich wurde sie mit der UBG verschmolzen317.

3. Das Immobilienvermögen der CDU Auch die CDU entschied sich zur Bildung von Immobilienvermögen. Die unterschiedlichen Parteigliederungen erwarben zahlreiche Liegenschaften. Sie sollten als materielle Basis der Parteiarbeit dienen, die Kreditfähigkeit der Partei stärken und durch Mieteinnahmen zur Finanzierung der Partei beitragen318. Sowohl die Bundespartei als auch die Untergliederungen benutzen aus grundbuchrechtlichen Gründen zur Verwaltung der Immobilien Treuhandkonstruktionen. Als Treuhänder agieren grundsätzlich eingetragene Vereine oder GmbHs319. Die unteren Parteigliederungen verwalten ihre Immobilien grundsätzlich in eigener Verantwortung. Die Bildung eigener Vermögensträger und Wirtschaftsunternehmen durch nachgeordnete Verbände ist von der Zustimmung des Generalsekretärs und des Bundesschatzmeisters abhängig (§ 18 I FBO der CDU). Als Treuhandeigentümer und Immobilienverwalter für die Bundespartei agiert der „Hausverein der CDU e.V.“320. Seine Treuhänderfunktion ist ausdrücklich im § 16 I 1 der FBO der CDU vorgesehen. Der Hausverein besteht aus den Mitgliedern des Präsidiums. Vorsitzender ist der Bundesschatzmeister oder ein von ihm bestellter Vertreter. Die Satzung des Vereins bedarf der Genehmigung durch den Bundesvorstand der Partei (§ 16 I 2 und 3 FBO der CDU)321. Nach § 16 II FBO der CDU gelten diese Regelungen für die nachgeordneten Verbände entsprechend.

316 Ein Teil der Sanierungsversuche der neuen Geschäftsführer waren die erfolgreichen Verhandlungen mit dem wichtigsten Gläubiger der Dico-Soft Siemens/Nixdorf, nach denen dieser Konzern der Dico-Soft vermutlich die Schulden erließ. Vgl. dazu Bösch, Macht und Machtverlust, S. 181; BTDrs. 14/9300, Anlage 2, Dokument 100, S. 997. 317 Vgl. BTDrs. 14/9300, S. 212. Die CDU hat aber auf das Engagement im Bereich der neuen Informationstechnologien nicht verzichtet und ist seit Oktober 1995 im Internet präsent. Es wurde auch ein parteiinternes System (InfoNET) errichtet. 318 Ebbighausen, S. 118; Parteitagsprotokoll-CDU 1971, S. 66. 319 Früher wurde das Grundvermögen der Bundespartei der CDU in der „KonradAdenauer-Haus KG“ erfasst (vgl. BTDrs. 11/8130, S. 18). 320 Schreiben des Leiters des Büros des Schatzmeisters der CDU vom 30.06.2003 an den Verfasser. 321 Für ältere Fassungen der entsprechenden Regelungen des Statuts und der FBO der CDU vgl. Endlich, S. 138.

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Bei der CDU existieren schon lange zwei gebräuchliche Treuhandmodelle für die Immobilienverwaltung. Im Regelfall gründen die Mitglieder des jeweiligen Gebietsverbands einen Hausverein in Form eines e.V., der dann die Grundstücke erwirbt und ins Grundbuch eingetragen wird. Zwischen dem Vorstand des Gebietsverbandes der Partei und dem Hausverein wird ein notarieller Treuhandvertrag geschlossen, in dem das Grundstück bzw. das Gebäude und die Pflichten des Treuhänders bestimmt werden. Die Hausvereine verwalten dann das Immobilienvermögen treuhänderisch für die jeweilige Parteigliederung. Beim zweiten Modell, das z.B. bei den CDU-Landesverbänden NordrheinWestfalen („V-G-B Verwaltungsgesellschaft für Grundstücke und Beteiligungen mbH“, Düsseldorf), Rheinland-Pfalz („Stimme der Union Verlags- und Vertriebsgesellschaft mbH“, Mainz) und Schleswig-Holstein („Verlag für Landespolitik und Werbung mbH“, Kiel) praktiziert wird, sind formelle Eigentümer Gesellschaften mit beschränkter Haftung. Ihre Gesellschafter sind Funktionsträger der jeweiligen Landesverbände oder aber die Landesverbände selbst322. Ein Beispiel für die Immobilienverwaltung der CDU ist der Bau der beiden Parteizentralen in Bonn und in Berlin. 1969 beschloss der CDU-Vorstand den Bau der Bonner Parteizentrale, die sich dann aus Mieteinnahmen finanzieren sollte323. Schon 1962 hatte der „Hausverein der CDU e.V.“ das Grundstück für die zukünftige Parteizentrale von der Stadt Bonn zum Preis von 560 000 DM erworben und wenige Jahre später der UBG für 1 Mio. DM verkauft324. Da die Partei über die für den Bau notwendigen Mittel nicht verfügte, traf die CDU spezielle Maßnahmen, um die Finanzierung zu ermöglichen. Anfang 1971 wurde die „Konrad Adenauer Haus GmbH & Co KG“ (später „Konrad Adenauer Haus KG“) gegründet. Diese Gesellschaft war Bauherr und Träger des ganzen Projekts. Ihr Komplementär war die UBG325. Zur Mittelbeschaffung sah der Finanzplan den Verkauf von Kommanditanteilen an der KG an Dritte vor326. Die 322

Vgl. BTDrs. 15/5550, S. 12 und 26; Endlich, S. 141. Vgl. Ebbighausen, S. 118; Parteitagsprotokoll-CDU 1971, S. 66. 324 Vgl. Lange, Responsivität und Organisation, S. 240; Ebbighausen, S. 118. 325 So die Auskunft von Lange, Responsivität und Organisation, S. 240. Nach Angaben von Endlich aber war ursprünglich Komplementärin die „Konrad Adenauer Haus GmbH“, die dann 1980 durch den Generalbevollmächtigten des Bundesschatzmeisters Uwe Lüthje ersetzt wurde (vgl. Endlich, S. 139). 326 Laut Zeitungsberichten zahlten vermögende CDU-nahe Anleger Summen zwischen 20 000 und 500 000 DM ein und erhielten im Gegenzug jahrelang Verlustzuschreibungen. Zu diesen Kommanditisten soll auch die während der CDUSpendenaffäre 1999/2000 in die Schlagzeilen geratene „Europäische Verwaltungs- und 323

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verkauften Kommanditanteile waren dadurch abgesichert, dass der Partei ein Vorkaufsrecht beim weiteren Verkauf der Anteile vorbehalten blieb327. Auf diese Weise erwarb die CDU über die UBG und den „Hausverein der CDU e.V.“ die meisten Kommanditanteile zurück. Zum 31.12.1991 wurden die Anteile fast ausschließlich von der UBG, „Hausverein der CDU e.V.“ und „Argelander Treuhand GmbH“ gehalten328. Durch Vermietungen der Büroräume an parteinahe Firmen und CDUUmfeldorganisationen wie den Wirtschaftsrat der CDU e.V. und die KonradAdenauer-Stiftung oder aber an parteifremde Interessenten wie den amerikanischen Medienkonzern Time-Life flossen der CDU erhebliche Mieteinnahmen zu329. Über ihre genaue Höhe lassen sich jedoch nur Vermutungen machen, weil sie in den Rechenschaftsberichten der Partei nicht gesondert ausgewiesen wurden. Die im November 1971 bezogene Bonner Parteizentrale wurde 1998 beim Umzug nach Berlin an die Deutsche Telekom verkauft330. Im Zusammenhang mit dem Umzug von Regierung und Parlament fasste der CDU-Bundesvorstand 1997 den Entschluss, die Bundesgeschäftsstelle nach Berlin zu verlagern. Das Grundstück für die neue Parteizentrale in 10785 Berlin, Klingelhöferstr. 8 wurde bereits 1996 vom „Hausverein der CDU e.V.“ erworben, der als Eigentümer im Grundbuch eingetragen ist. Die Bauarbeiten begannen 1998, im Juni 2000 erfolgte die feierliche Schlüsselübergabe an die Parteivorsitzende Merkel. Die Kosten betrugen 60 Mio. DM331. Das Gebäude besteht aus sieben Obergeschossen und einem Untergeschoss. Auf rund 7 500 qm wurden ca. 200 Mitarbeiter untergebracht. Die Nutzfläche von 6 944 qm, davon 5 000 qm Bürofläche, verspricht gute Mieteinnahmen332. Der Neubau der Geschäftsstelle in Berlin belastete die Bundespartei insofern, als er mit einem Kredit von 65 Mio. € finanziert wurde. Treuhandanstalt“ mit Sitz in Liechtenstein gehört haben (vgl. Junge Welt vom 26.05.2000; Capital, Dezember 1970; Lange, Responsivität und Organisation, S. 241). 327 Vgl. Endlich, S. 138; Lange, Responsivität und Organisation, S. 241. 328 Endlich, S. 139. 329 Vgl. Capital, Dezember 1970. 330 Junge Welt, 26.05. 2000. Die Information wurde bei einem Telefonat vom Leiter des Büros des CDU-Schatzmeisters bestätigt. 331 Vgl. Bericht des Bundesschatzmeisters vor dem 13. Parteitag der CDU in Essen am 10.04.2000. 332 Der damalige Schatzmeister Wissmann sprach vor dem Parteitag 2000 von einer möglichen Kostenentlastung durch die Mieteinnahmen in Höhe von 700 000 DM pro Jahr (vgl. Bericht des Bundesschatzmeisters vor dem 13. Parteitag der CDU Deutschlands in Essen am 10.04.2000). Die CDU hat jedoch in einem Schreiben an den Verfasser vom 30.06.2003 betont, dass die Bundesgeschäftsstelle ausschließlich von der Partei und ihrer Vereinigungen benutzt wird.

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C. Finanz- und Unternehmensprofile

4. Die Verschuldung der CDU und das Vermögen der Ost-CDU und DBD Typisch für das Finanzsystem der CDU ist die regelmäßige Verschuldung der Bundespartei333. 1989 hatte die CDU-Bundespartei Schulden in Höhe von 75,9 Mio. DM, allein die Bankverpflichtungen betrugen 72,6 Mio. DM. Diesen Schulden standen Vermögenswerte und Forderungen von 33,4 Mio. DM gegenüber334. Die Lage verbesserte sich kurzfristig nach der Wiedervereinigung durch außerordentliche Zahlungen aus der Staatskasse wegen der Besonderheiten der Regelung der staatlichen Parteienfinanzierung335 und durch das Vermögen der Ost-CDU sowie der Demokratischen Bauernpartei Deutschlands (DBD). Über das Vermögen der DDR-Blockparteien gab es heftige innerparteiliche Streitigkeiten336. Vom Barvermögen in Höhe von 26 Mio. DM erhielt die Bundespartei letztendlich 14,7 Mio. DM. Der Rest wurde auf die fünf neuen Landesverbände im Osten aufgeteilt337. Ende der 90er Jahre, als diese Entlastungseffekte verpufft waren und die CDU von der Spendenaffäre belastet war, stand sie erneut vor dem finanziellen Kollaps. Das strukturelle Defizit der CDU-Bundespartei, dessen Aufbau Mitte der 80er Jahre begonnen hatte, wurde 2000 von den Wirtschaftsprüfern auf 16,5 Mio. beziffert338. Durch strenge Sparmaßnahmen und die Einführung eines Controlling-Systems konnte dieses Ungleichgewicht in den letzten Jahren gemildert werden.

5. Die Vereinigungen der CDU und ihre Wirtschaftsunternehmungen Die CDU verfügt über Vereinigungen, die gemäß §§ 38 und 39 des Statuts der Partei konstitutive Teile der Gesamtpartei darstellen und somit parteienrechtlich wie die Partei selbst zu behandeln sind. Ihre Finanzen und ihre wirt333

Vgl. Anlage 5. Leyendecker/Prantl/Stiller, Helmut Kohl, die Macht und das Geld, S. 151. 335 Einmal nach der Wiedervereinigung 1990 und einmal nach dem In-Kraft-Treten der sechsten Novelle des Parteiengesetzes 1994. 336 Der im Oktober 1990 zum stellvertretenden Parteivorsitzenden gewählte Lothar de Maiziére hatte verhindern wollen, dass sich die CDU-Bundespartei mit dem Barvermögen von 26 Mio. DM saniert (vgl. Ebbighausen, S. 130). Auf die übrigen Vermögensrechte der „Ost-CDU“ und der DBD in Höhe von mindestens 28 Mio. DM verzichtete die CDU im November 1990 zugunsten der Treuhandanstalt (vgl. BTDrs. 13/10900, S. 200). 337 Leyendecker/Prantl/Stiller, Helmut Kohl, die Macht und das Geld, S. 151. 338 Bericht des Bundesschatzmeisters vor dem 13. Parteitag der CDU Deutschlands in Essen, 10.04.2000. 334

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schaftlichen Aktivitäten, einschließlich durch Gründung von eigenen Unternehmen, sind der CDU zuzurechnen, weil sie satzungsmäßig und tatsächlich von der Partei koordiniert und kontrolliert werden339. Die Vereinigungen der CDU sind in § 38 des Statuts der CDU ausdrücklich geregelt und aufgelistet340. In § 39 sind die Zuständigkeiten der Vereinigungen und die organisationsrechtlichen Beziehungen zwischen ihnen und der Partei geregelt341. Die Gründung von neuen Vereinigungen ist nur nach Beschluss des Bundesausschusses und durch eine Änderung des § 38 des CDU-Statuts möglich (§ 39 III 2 CDU-Statut). Die eigenen Satzungen der Vereinigungen der CDU, einschließlich die Regelungen über die Finanzen und die wirtschaftlichen Unternehmungen, bedürfen der Genehmigung des Generalsekretärs der Partei (§ 39 II Statut der CDU)342. In § 18 I FBO ist die Berechtigung der Vereinigungen und der Sonderorganisationen geregelt, nach vorheriger Zustimmung des Generalsekretärs und des Bundesschatzmeisters eigene Wirtschaftsunternehmen und sonstige Vermögensträger zu unterhalten. Kontrollmöglichkeiten bezüglich der Finanzen und insbesondere der Unternehmen der Vereinigungen hat auch der Finanzbeauftragte der Bundespartei, der als Leiter des Finanz- und Rechungswesens der Partei die Befugnis hat, alle für seine Tätigkeit erforderlichen Auskünfte von den Vereinigungen und den Sonderorganisationen zu verlangen (§ 21 I FBO). Der Bundesschatzmeister und der Generalsekretär können sich jederzeit über die finanziellen Angelegenheiten der nachgeordneten Verbände, der Vereinigungen und Sonderorganisationen unterrichten (§ 29 I FBO). Der Bundesschatzmeister kann außerdem an allen Sitzungen der Aufsichtsgremien der von 339

Ausführlich zur Rechtsstellung der Hilfsorganisationen der Parteien B V. Diese sind: die Junge Union Deutschlands (JU), die Frauen-Union der CDU (FU), die Christlich-Demokratische Arbeitnehmerschaft Deutschlands (CDA), die Kommunalpolitische Vereinigung der CDU und CSU Deutschlands (KPV), die Mittelstandsund Wirtschaftsvereinigung der CDU/CSU (MIT), die Ost- und Mitteldeutsche Vereinigung in der CDU/CSU, Union der Vertriebenen und Flüchtlinge (UdV) und die Senioren-Union der CDU (SU). 341 Laut § 39 I des Statuts der CDU ist das Ziel der Vereinigungen, das Gedankengut der CDU in ihren Wirkungskreisen zu vertreten und zu verbreiten sowie die besonderen Anliegen der von ihnen repräsentierten Gruppen in der Politik der CDU zu wahren. 342 Gemäß § 9 IV der Finanz- und Beitragsordnung der CDU (FBO) bedürfen die Beschlüsse der Vereinigungen, Beiträge von ihren Mitgliedern zu erheben, sowie Beschlüsse über deren Höhe der Zustimmung des Bundesausschusses. Dem Generalsekretär der CDU obliegt die Koordination der gesamten Parteiarbeit aller Gebietsverbände und der CDU-Vereinigungen, einschließlich der von ihnen herausgegebenen Publikationen. Er hat auch das Recht, an allen Versammlungen und Sitzungen der Vereinigungen teilzunehmen und muss jederzeit gehört werden (§ 37 II Statut der CDU). 340

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den Landesverbänden und Vereinigungen unterhaltenen Wirtschaftsunternehmungen und sonstiger Vermögensträger teilnehmen sowie sich jederzeit über deren Vermögensstand und Geschäftslage unterrichten (§ 18 III FBO). Von der Berechtigung, eigene Wirtschaftsunternehmen zu gründen, haben die meisten CDU-Vereinigungen Gebrauch gemacht. Die ChristlichDemokratische Arbeitnehmerschaft (CDA) verfügt beispielsweise über einen eigenen Verlag – „Die CDA Verlagsgesellschaft mbH“, die die Zeitschrift „Soziale Ordnung“ herausgibt und vertreibt sowie Werbeprodukte herstellt343. Die Kommunalpolitische Vereinigung der CDU des Landes Nordrhein-Westfalen e.V. (KPV-NRW) gründete 2003 die „Kommunalpolitische Vereinigung Dienstleistungs- und Beratungsgesellschaft mbH“ (Recklinghausen)344. Die KPV-NRW hält auch 16% der Anteile der 1949 gegründeten „Kommunal Verlag GmbH“ (Recklinghausen), die die politische Fachzeitschrift „Kommunalpolitische Blätter“ herausgibt. Die übrigen Geschäftsanteile werden von der UBG (40%), der Kommunalpolitischen Vereinigung der CDU und CSU Deutschlands e.V. (36%), der Kommunalpolitischen Vereinigung der CSU Bayern e.V. (3%) und der CSU-Stadtratsfraktion München (3%) gehalten345. Die Mittelstands- und Wirtschaftsvereinigung der CDU/CSU (MIT) betätigte sich wirtschaftlich in den 80er Jahren durch ihre eigene „Mittelstands-Verlagsgesellschaft GmbH“ (Bonn)346. Eine Sonderstellung unter den Umfeldorganisationen der CDU hat der „Wirtschaftsrat der CDU e.V.“347. Der Verein erarbeitet Positionspapiere, Argumentationshilfen und Rednermaterialien, gibt die Zeitschrift „Trend“ heraus und führt die sogenannten Wirtschaftstage der CDU durch. Er finanziert sich 343 Im Mai 2005 wurde der Sitz der Gesellschaft von Siegburg nach Berlin verlegt. Vgl. AG Siegburg, HRB 6670; BTDrs. 15/5550, S. 26. 344 AG Recklinghausen, HRB 5089, Bl. 14. Gegenstand des Unternehmens ist „die Erbringung von Dienstleistungen, die unmittelbar oder mittelbar die Aufgaben der Kommunalpolitischen Vereinigung der CDU des Landes Nordrhein-Westfalen e.V. sowie seiner Mitglieder fördern oder unterstützen“ (§ 2 Gesellschaftsvertrag). 345 AG Recklinghausen, HRB 4175, Bl. 87; www.kommunalpolitische-blaetter.de. 346 Vgl. Wewer, ZRP 1983, S. 86 (88). 347 Der Verein wurde 1963 vom damaligen Wirtschaftsminister Ludwig Erhard mitgegründet und existiert bis heute. Mitglieder sind Großkonzerne wie die Deutsche Bank, BMW, Siemens sowie viele mittelständische Unternehmen und einzelne Unternehmer, die zum Teil fünfstellige Jahresbeiträge zahlen (vgl. Wirtschaftswoche vom 17.04.2003, S. 29). Der Satzungszweck des Vereins ist, jeweilige Berufs- und Standesinteressen wahrzunehmen und zu koordinieren, sowie im Bereich des wirtschaftlichen Lebens an der Verwirklichung und Weiterentwicklung einer Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung im Sinne einer freiheitlichen sozialen Marktwirtschaft mitzuarbeiten (§ 2 Satzung des Wirtschaftsrates der CDU e.V.).

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laut Satzung ausschließlich durch Mitgliedsbeiträge348. In § 38 CDU-Statut ist der „Wirtschaftsrat der CDU e.V.“ nicht aufgelistet und gilt als eine eigenständige Organisation außerhalb der CDU349. In der Literatur wird der Verein als „Prototyp einer Parteinebenorganisation“ bezeichnet350. Die Gründungsgeschichte und die Betätigung des Wirtschaftrates lassen jedoch andere Schlüsse über die Verbundenheit zwischen dem Verein und der CDU zu351. Der Status des Wirtschaftsrates der CDU war Mitte der 80er Jahre Gegenstand rechtswissenschaftlicher Auseinandersetzungen sowie Gerichtsprozesse. Die Gerichte hatten zu entscheiden, ob der Wirtschaftsrat der CDU ein Berufsverband ist, als solcher von der Umsatzsteuer befreit ist und ob die Beitragszahlungen an ihn als Berufsverband, der sich auch im Sinne einer bestimmten politischen Partei betätigt, als Betriebsausgaben abzugsfähig sind, also letztendlich ob es sich beim Wirtschaftsrat um einen Berufsverband oder um eine in die äußere Form eines Berufsverbands gekleidete politischen Organisation handelt352. Die Ziele dieser Arbeit gebieten nicht, dass hier im Einzelnen die Richtigkeit dieser Gerichtsentscheidungen kommentiert wird. Bei der Beweisfindung haben die Gerichte aber Tatsachen ans Licht gebracht, die die Bedeutung des Wirtschaftsrates für das Finanzsystem und für die wirtschaftliche Aktivität der CDU erhellten. Dies ist ein weiteres Indiz für die Notwendigkeit einer Regelung der Beziehungen zwischen Parteien und ihren Hilfsorganisationen, die insbesondere zu einer höheren Transparenz der Parteifinanzen beitragen sollte353.

348 In den 60er Jahren soll der Wirtschaftsrat der CDU mehrmals direkte finanzielle Zuweisungen seitens des CDU-Schatzmeisters erhalten haben. Vgl. Höfling, Die Vereinigungen der CDU, S. 136; Höfling, NJW 1985, S. 1943 (1944). 349 Schreiben des Leiters des Büros des CDU-Bundesschatzmeisters an den Verfasser vom 30.06.2003. 350 Wewer, ZRP 1983, S. 86 (87). 351 Höfling, der sich auf die Erforschung der CDU-Vereinigungen spezialisiert hat, vertritt anhand einer gründlichen Untersuchung der Gründungsgeschichte des Vereins, der institutionalisierten Kooperationsformen sowie der finanziellen Transaktionen zwischen ihm und der CDU sowie den anderen wirtschaftspolitisch orientierten CDUVereinigungen überzeugend die Ansicht, dass der „Wirtschaftsrat der CDU“ als Parteisubsystem und nicht als unabhängiger Berufsverband zu qualifizieren ist. Vgl. Höfling, NJW 1985, S. 1943 (1944); ders., NJW 1989, S. 2518 (2519); Bösch, Die AdenauerCDU, S. 386. 352 FG Hannover, NJW 1985, S. 1979; FG Köln, NJW 1985, S. 1980; BFH, NJW 1989, S. 2566. 353 Vgl. B V 5.

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C. Finanz- und Unternehmensprofile

III. Wirtschaftstätigkeit anderer Parteien 1. CSU a) Parteiunternehmen der CSU aa) Der „Bayernkurier“ Auch die CSU entwickelt wirtschaftliche Aktivitäten im Pressebereich, die ihren Anfang in der frühen Nachkriegszeit haben. Damals hatte die amerikanische Pressepolitik die Gründung von Parteizeitungen in Bayern erschwert. Ein Drittel der bayerischen Lizenzträger standen der CSU nahe, wobei einige zugleich Mitglieder der CSU waren354. Nach der Aufhebung der Lizenzpflicht für Presseunternehmen konnte die CSU mit der Gründung einer eigenen Parteipresse wegen innerparteilicher Auseinandersetzungen erst 1950 beginnen355. Das noch heute existierende „Sprachrohr“ der CSU „Bayernkurier“ erschien zum ersten Mal am 3. Juni 1950 mit einer Auflage von 10 000 Exemplaren als Wochenblatt356. Der Verlag des „Bayernkurier“ ist als eine Struktur ohne eigene Rechtspersönlichkeit innerhalb der Parteiorganisation aufgebaut und besitzt keine eigenständige Rechtspersönlichkeit. Die Zeitung wird somit im parteieigenen Betrieb herausgegeben357. Nach der politischen Umorientierung auf die Bundespolitik 1963/64 erhielt der „Bayernkurier“ einen neuen Untertitel („Deutsche Wochenzeitung für Politik, Kultur und Wirtschaft“), erlebte eine ständige Auflagensteigerung und er354

Im Zeitraum von 1946 bis 1949 waren nur vier Zeitungen („Donau-Kurier“ (Ingolstadt), „Passauer Neue Presse“, „Augsburger Tagespost“ und „Münchner Kurier“) als eindeutig CSU-nahe Zeitungen anzusehen. Vgl. Mintzel, Die CSU, S. 158, wo sich auch eine Auflistung der von der amerikanischen Regierung zugelassenen Halbmonatsschriften und Mitteilungsblätter der CSU findet. 355 Fischer, Parteien und Presse, S. 51. 356 Als Herausgeber fungierten Lorenz Sedlmayr und Franz Josef Strauß. Die mit dem Untertitel „Wochenzeitung für das Bayerische Volk“ versehene Zeitung hatte in den 50er Jahren keine große Breitenwirkung und erfüllte kaum ihre Aufgabe, zur Konsolidierung der CSU beizutragen (vgl. Mintzel, Die CSU, S. 165). 357 Der rechtlich unselbständige Verlag „Bayernkurier“ veröffentlicht auch weitere CSU-Publikationen wie z.B. den „Münchener Brief“ (vgl. BTDrs. 14/9300, S. 273; BTDrs. 13/4503, S. 18f.). In den 50er Jahren existierte als parteieigenes Publikationsorgan auch die „Unions-Korrespondenz“ (vgl. Mintzel, Die CSU, S. 635).

III. Wirtschaftstätigkeit anderer Parteien

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reichte einen beachtlichen Marktanteil358. In der Zeit der sozialliberalen Koalition entwickelte sich der „Bayernkurier“ zeitweise zu einem Oppositionsblatt mit bundesweiter Bedeutung, was ihm erneut eine Auflagensteigerung einbrachte. Im Jahre 1980 wurde eine Druckauflage von 213 969 Exemplaren erreicht359. Dennoch blieb der Verlag ständig auf Zuschüsse aus der Parteikasse angewiesen360. Über den wirtschaftlichen Zustand des „Bayernkuriers“ in den 80er und 90er Jahren gibt es wenig aufschlussreiche Angaben. Nach Auskunft des Landesschatzmeisters der CSU war das Gesamtergebnis des „Bayernkurier“ in diesem Zeitraum negativ361. Für den Zeitraum 2000-2003 meldet die CSU beim „Bayernkurier“ einen Verlustabbau von 4,5 Mio. DM auf unter 300 000 € sowie ein gestiegenes Anzeigevolumen. Nach parteiinternen Angaben zeichnete sich für das Jahr 2003 trotz der Beendigung der Zusammenarbeit mit der FAZ-Tochter „Leader Media GmbH“ „Verbesserungen in Richtung schwarzer Zahlen“ ab362. Bei seiner Gründung war der „Bayernkurier“ nicht nur als publizistisches Sprachrohr gedacht. Er sollte auch auf verschiedene Weise zur Finanzierung der CSU beitragen. In den 60er Jahren sorgte der Vorschlag von Franz Josef Strauß und vom damaligen CSU-Generalsekretär Friedrich Zimmermann zu einer Koppelung der Parteimitgliedschaft an ein Abonnement des Blattes für heftige innerparteiliche Diskussionen363. Der „Bayernkurier“ wurde anscheinend auch zur verdeckten Parteienfinanzierung durch Zuwendungen höherer Geld-

358 1964 erreichte die Zeitung eine Auflage von rd. 80 000 Exemplaren, 1969 rd. 97 000 und Mitte der 70er Jahre war sie „mit einer Auflage von rd. 130 000 die größte bayerische Wochenzeitung, denn alle anderen überregionalen Wochenzeitungen der Bundesrepublik verkauften innerhalb Bayerns zusammen nur rund 70 000 Exemplare, während der Bayernkurier mit 93 000 Exemplaren im Freistaat einen Marktanteil von etwa 60 % hielt“ (Hoffmann, Die Finanzen der Parteien, S. 81). 359 Mintzel, in: Stöss, Parteienhandbuch, S. 713. 360 Vgl. Ebbighausen, S. 120; Mintzel, Die CSU, S. 341 und 346. 361 BTDrs. 14/9300, S. 275. 362 CSU-Presseerklärung, www.csu.de/pres (Abruf am 12.05.2003). 363 Vgl. Mintzel, Die CSU, S. 345. Eine Kopplung sei – so Strauß vor dem Landesvorstand – wesentlich für Anzeigen und Einnahmen. Fielen die Einnahmen aus dem Anzeigengeschäft weg, würde der „Bayernkurier“ zu einem Hausmitteilungsblatt degradiert. Die finanzielle Basis und die publizistische Wirksamkeit der CSU hingen von der Durchsetzung dieses Plans ab (vgl. Protokoll der Landesvorstandssitzung der CSU am 13. Mai 1966, S. 26; Mintzel, Die CSU, S. 640). Die Koppelung von Mitgliedsbeitrag mit dem Parteizeitungsabonnement fand in der CSU-Parteiführung eine Mehrheit, wurde aber nicht konsequent durchgesetzt, da auch säumige Beitragszahler den „Bayernkurier“ dennoch automatisch frei Haus erhielten (Der Spiegel, 43/1970, S. 262).

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C. Finanz- und Unternehmensprofile

summen seitens einzelner Privatpersonen und Unternehmen für „GeisterAnzeigen“, d.h. für fingierte Inserataufträge benutzt364. Der „Bayernkurier“ machte in den letzten Jahren mit einer rechtlich nicht unbedenklichen Abonnementpraxis Schlagzeilen. Es wurde öffentlich bekannt, dass in den Jahren 1994 bis 1999 durch professionelle Zeitschriftenwerber an „CSU-Sympathisanten“ sogenannte Spenden-Abonnements der Parteizeitung „Bayernkurier“ und des CSU-Informationsdienstes „Münchener Brief“ im Wert von rund 12 Mio. DM verkauft wurden365. Diese Abonnements sind deswegen attraktiv, weil der Besteller einerseits den Abonnementspreis bei der Einkommenssteuer steuermindernd geltend machen kann und die Partei andererseits durch diese Spenden ihre selbst erwirtschafteten Einnahmen (buchungsmäßig) erhöht, was von Bedeutung bei der Berechnung der staatlichen Parteienfinanzierung ist. In der steuerrechtlichen Praxis wird ein solches Abonnement als eine abzugsfähige Spende anerkannt, wenn der Endbegünstigte nicht vom Spender sondern von einem Spendenberechtigten (in diesem Fall von der Partei) bestimmt wird366. Für die Partei kommt ein politischer Effekt hinzu, weil sie die Endempfänger ihrer Zeitung bestimmt. Da die CSU ein Bestellformular benutzte, das zwischen steuerbegünstigten Abonnements einerseits, bei denen die Partei (weil der Verlag „Bayernkurier“ keine eigene Rechtspersönlichkeit besitzt) die Endabonnenten auswählt, und nichtsteuerbegünstigten Bestellungen für vom Besteller bestimmte Personen bzw. für ihn selbst andererseits nicht klar unterschied, forderte die Bundestagsverwaltung von der CSU, in Zukunft für die steuerbegünstigten Abonnements ein gesondertes Formular zu benutzen367. Obwohl die CSU diese Vorgaben angeblich nicht im vollen Umfang umsetzt, beanstandet die Bundestagsverwaltung die Praxis der Patenschaftsabonnements grundsätzlich nicht368.

364 Vgl. Mintzel, Die CSU, S. 346; Ebbighausen, S. 120; Der Spiegel, 17/1968, S. 101. 365 BTDrs. 14/9300, S. 272; stern vom 02. und 10. Januar 2002. 366 Vgl. BTDrs. 13/4503, S. 19. 367 Vgl. BTDrs. 13/4503, S. 19. 368 Vgl. BTDrs. 13/4503, S. 20; BTDrs. 14/9300, S. 409. Über die Zulässigkeit der Qualifikation solcher Zuwendungen als Spenden aus steuerrechtlicher Sicht vgl. Küstermann, Rechenschaftspflicht, S. 193. Er empfiehlt auch die Einführung einer Pflicht für die Parteien, die Höhe der Einnahmen aus Patenschaftsabonnements gesondert auszuweisen (S. 195). Zu den parteien- und bilanzrechtlichen Problemen der Praxis der CSU, professionelle Zeitschriftenwerber und Spendensammler mit hoher Provisionsmarge einzusetzen, vgl. BTDrs. 13/8888, S. 33f.

III. Wirtschaftstätigkeit anderer Parteien

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bb) Andere Parteiunternehmen der CSU Das wirtschaftliche Engagement der CSU erschöpft sich nicht im „Bayernkurier“. Um die Errungenschaften der empirischen Meinungsforschung besser nutzen zu können und die Führung von Wahlkämpfen finanziell zu optimieren, gründete die CSU im Jahre 1961 vor der Bundestagswahl die „Bavaria Werbeund Wirtschaftsdienste GmbH“, München. Diese Gesellschaft errichtete einen eigenen Verlag, der den „Bayerischen Wirtschaftsbrief“ herausgab, der an verschiedene Unternehmen zu hohen Preisen verkauft wurde369. Die „Bavaria Werbe- und Wirtschaftsdienste GmbH“ produzierte auch Werbefilme für die CSU, womit sie zu hohen Einsparungen bei den Wahlkampfausgaben der CSU beitrug370. Mitte der 60er Jahre wurden zwei weitere Gesellschaften gegründet – die „Tulong Werbegesellschaft mbH“ und die „Union-Werbung GmbH“, die die Wahlkämpfe unterstützen sollten. Der damalige persönliche Referent des Parteivorsitzenden Strauß Oberhorner soll die Anteile der CSU an der „UnionWerbung GmbH“, die drei Viertel des Stammkapitals von 20 000 DM ausmachten, treuhänderisch gehalten haben371. Beide Gesellschaften gab die CSU Anfang der 80er Jahre auf372. Die „Bavaria Werbe- und Wirtschaftsdienste GmbH“ etablierte sich als ein gewinnbringendes Unternehmen und existiert heute noch. Die gesamte Stammeinlage der „Bavaria Werbe und Wirtschaftsdienste GmbH“ von 434 598 € wird von der CSU e.V. gehalten373. Ein weiteres CSU-Unternehmen ist die „Union Report GmbH“ (Nürnberg)374. Die Angaben über die Bedeutung der CSU-Unternehmen für die Parteifinanzen sind fragmentarisch. Im Rechenschaftsbericht für das Jahr 1999 meldete die CSU für den Zeitraum 1995-1997 eine verdeckte Gewinnausschüttung der „Bavaria Werbe- und Wirtschaftsdienste GmbH“ an die Partei in Höhe von

369

Ebbighausen, S. 120. Mintzel, Die CSU, S. 347. 371 Vgl. Ebbighausen, S. 120. 372 Vgl. Endlich, S. 158. 373 AG München, HRB 5330. 374 BTDrs. 15/5550, S. 149; AG Nürnberg, HRB 2126. Die einzige innerparteiliche Regelung über die wirtschaftliche Betätigung der Partei ist § 74 der Satzung der CSU (Fassung November 2004). Die Vorschrift lautet: „Die CSU-Gebietsverbände sowie die Arbeitsgemeinschaften dürfen sich nicht wirtschaftlich betätigen; Ausnahmen hiervon bedürfen der Genehmigung des Präsidiums“. 370

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287 515 DM nach375. Im Rechenschaftsbericht für das Jahr 2003 werden Einnahmen aus Beteiligungen in Höhe von 150.671 € angegeben. Die Einnahmen aus Veranstaltungen, Vertrieb von Druckschriften und sonstiger mit Einnahmen verbundener Tätigkeit, die auch das Finanzergebnis des „Bayernkurier“ widerspiegeln, betragen auf 8.017.164 € und stellen damit beachtliche 17% der Gesamteinnahmen der CSU dar376.

b) Immobilienvermögen der CSU Da die CSU die Rechtsform eines e.V. hat, ist sie grundbuchsfähig und kann als Eigentümerin in das Grundbuch eingetragen werden377. Trotzdem bedient sich die CSU ebenso wie die als nichtrechtsfähige Vereine existierenden Parteien unterschiedlicher Treuhandkonstruktionen. Nach Angaben von Endlich bestanden 1992 bei der CSU drei Treuhandmodelle, wobei als Treuhänder entweder die Landespartei für einen Gebietsverband oder der jeweilige Vorsitzende eines Gebietsverbandes fungiert oder es werden Kapitalgesellschaften gegründet, an denen die jeweilige Parteigliederung über Treuhänder beteiligt ist378. Schon Mitte der 60er Jahre versprach sich die CSU-Führung eine Entlastung des Parteietats durch die Vermietung parteieigener Immobilien379.

2. FDP a) Besonderheiten des Finanzsystems der FDP Die Bundesatzung der FDP enthält keine Regelungen über die Parteifinanzen. Alle Finanzfragen sind in der Finanz- und Beitragsordnung der FDP sowie 375

BTDrs. 14/5050, S. 83. Vgl. BTDrs. 15/5550, S. 134. 377 Der Landesverband der CSU ist seit 1979 in zwei Gebäuden mit einer Gesamtnutzfläche von 2 750 qm in der Nymphenburger Straße 64 in München untergebracht. Das Hintergebäude wurde am 2. Oktober 1989 zum ersten Todestag des ehemaligen Parteivorsitzenden Franz Josef Strauß nach ihm genannt. 378 Endlich, S. 141. Die schriftliche Nachfrage des Autors nach der heutigen Konstruktion der Immobilienverwaltung der CSU wurde nicht beantwortet. 379 Vgl. Bericht des Landesgeschäftsführers Alois Klughammer, Protokoll der Landesvorstandssitzung der CSU am 13. Mai 1966, S. 9 f.; zitiert nach Mintzel, Die CSU, S. 351 und 642. 376

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in parteiinternen Richtlinien des Bundesschatzmeisters geregelt380. Spezielle innerparteiliche Regelungen über die Verwaltung und Verwendung von Parteivermögen sowie über die wirtschaftliche Betätigung der Partei gibt es nicht. Besonderheiten des Finanzsystems der FDP sind der relativ geringe Anteil der Mitgliedsbeiträge und der gegenüber den anderen Parteien relativ höhere Anteil der Spenden an den Gesamteinnahmen der Partei381. Insbesondere der Anteil der Unternehmensspenden an den Gesamteinnahmen ist bei der FDP regelmäßig am höchsten382. Eine weitere Besonderheit des Finanzprofils der FDP ist die fast permanente Verschuldung der Partei. Davon sind die einzelnen Parteigliederungen in unterschiedlichem Maße, am stärksten die Bundespartei, betroffen. Die FDP war immer wieder zu erheblichen Kreditaufnahmen gezwungen und unterliegt wegen länger dauernder hoher Schuldenbelastung einer starken Kreditabhängigkeit383. Die FDP weist regelmäßig das geringste Vermögen unter den im Bundestag vertretenen Parteien aus384. Die praktizierten Vermögensbildung und Unternehmenstätigkeit stehen aber in der innerparteilichen Auseinandersetzung stets zur Debatte385. Die Partei verfügt über ein Netz von Hilfsorganisationen wie z.B. die Jugendorganisation „Junge Liberale“ (JuLis), der Verein „Liberale Frauen e.V.“, der Verein „Liberaler Mittelstand e.V.“, die „Bundesvereinigung Liberaler Kommunalpolitiker (VLK), die „Liberalen Senioren“ u.a. Ihre Bedeutung für die Finanzierung der FDP ist, soweit ersichtlich, gering.

380

Die Finanz- und Beitragsordnung ist Bestandteil der Bundessatzung der FDP (§ 20 FBO). Nach § 19 FBO gibt der Bundesschatzmeister verbindliche Richtlinien heraus. 381 Die absolute Höhe der Beiträge pro Mitglied bei der FDP ist aber höher als bei den anderen Parteien. Die Bundesschatzmeister bemängeln regelmäßig die schlechte Zahlungsmoral der Parteimitglieder. Vgl. Rede des FDP-Bundesschatzmeisters Rexrodt vor dem 54. Parteitag 2003 in Bremen, S. 9, www.liberale.de. S. Anlagen 1 und 2. 382 Vgl. Anlage 1; BTDrs. 15/255, S. 5. 383 Vgl. Schiller, Zwischen Existenzbedrohung und Wirtschaftsabhängigkeit, S. 197; Dübber, Geld und Politik, S. 35; Ebbighausen, S. 129. Zur Verschuldung der Bundesverbandes der FDP in den letzten Jahren vgl. die liberale depesche 3/2003, S. 7; die liberale depesche 4/2003, S. 8; BTDrs. 13/4503, S. 110; 15/255, S. 24. 384 Vgl. Anlage 4. Nachdem der Parteischatzmeister Herrmann-Otto Solms Sparmaßnahmen durchführte, ist seit 2004 eine Tendenz zur Stabilisierung der Vermögenslage der FDP zu beobachten (vgl. elde 2/2005, S. 15). 385 Vgl. Schiller, Zwischen Existenzbedrohung und Wirtschaftsabhängigkeit, S. 199.

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C. Finanz- und Unternehmensprofile

b) Parteiunternehmen der FDP Wie bei den meisten Parteien sind die wirtschaftlichen Aktivitäten der FDP primär im Medienbereich konzentriert. Nach der Parteigründung 1948 wurde bei der Herausgabe von Parteipublikationen zunächst die Bundesgeschäftsstelle der Partei aktiv386. Später wurden eigenständige Verlagsgesellschaften gegründet. In den 50er Jahren verfügte die FDP über wirtschaftspolitische Korrespondenzen wie z.B. das Publikationsorgan „Wirtschafts- und Sozialpolitik“, aus dessen Ertrag die Bundespartei immerhin einen nicht unerheblichen Teil ihrer Ausgaben decken konnte387. Als wichtiger publizistischer Arm der FDP etablierte sich der „LiberalVerlag“ („liberal-Verlag-GmbH“), in dem heute die Mitgliederzeitung „elde“ und die Zeitschrift „Liberal“ erscheinen388. Die 1964 gegründete Verlagsgesellschaft gehörte bis 2000 zu 100% der FDP-Bundespartei und hatte ihren Sitz in Sankt Augustin389. Im Dezember 2000 veräußerte die FDP ihren Geschäftsanteil von 250 000 DM an die „Universum Verlagsanstalt GmbH & Co. KG“ für 386 Nennenswerte Parteipublikationen der FDP, die seit der Parteigründung von der Bundesgeschäftsstelle herausgegeben wurden, sind: „Das freie Wort“ (1956-1964), „Rednerschnellbrief“ (1952-1957), „fdk-freie demokratische Korrespondenz“ (seit 1950), sowie das Parteiorgan „Die Neue Bonner Depesche“ (1978-1990), das zwischen 1990 und 2004 den Titel „Die liberale Depesche“ trug und seit 2004 „elde“ heißt. Von den Veröffentlichungen der FDP-Landesverbände verdienen Erwähnung die „FDPInformationen“ (Baden-Württemberg, 1974-1989), „Die Liberalen in Bayern“ (Bayern, 1977-1999), „Das Berliner Wort/Berliner Liberale Zeitung“ (Berlin, 1964-1992), „Bremer liberale Zeitung (Bremen, 1977-1990), „Pressedienst“ (Bremen, 1983-1987 und seit 2001) u.a. Vgl. Archiv des Liberalismus, Kurzbeschreibung der Bestände, S. 85. Nach Angaben von Hoffmann, Die Finanzen der Parteien, S. 82, war beispielsweise Anfang der 70er Jahre die Auflage des Pressedienstes „fdk-freie demokratische Korrespondenz“ 2000 Exemplare und des „FDP-Schnellbriefs“ – 4000. Weitere Informationen über die FDP-Presse finden sich bei Dittberner, in: Stöss, Parteien-Handbuch, S. 1376f. 387 Vgl. Wewer, S. 11. Nach Angaben aus Parteidokumenten erwirtschaftete allerdings z.B. die Verlagsgesellschaft „Das Freie Wort“ 1964 ein erhebliches Defizit, worauf der Parteivorstand das zentrale Parteiorgan einzustellen gezwungen war (Parteitagsprotokoll FDP 1966, S. 34). 388 Die elde erscheint sechsmal im Jahr und wird für die FDP-Mitglieder im Rahmen der Parteimitgliedschaft ohne Erhebung eines besonderen Bezugpreises geliefert. Die „liberal Verlag GmbH“ kooperiert mit der parteinahen Friedrich-Naumann-Stiftung und gibt auch die Zeitschrift „Liberal“ (Vierteljahreshefte der Friedrich-Naumann-Stifung für Politik und Kultur) heraus. Die „liberal Verlag GmbH“ übernahm in den 70er Jahren den Druck von allen parteiamtlichen Broschüren (vgl. Hoffmann, Die Finanzen der Parteien, S. 83). 389 AG Siegburg, HRB 4005. Bis 1993 hatte die Gesellschaft ihren Sitz in Bonn und war beim AG Bonn, HRB 5065 eingetragen.

III. Wirtschaftstätigkeit anderer Parteien

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500 000 DM390. Diese Gesellschaft gehört zur Universum Verlagsgruppe, die aktuell den Kern der Medienbeteiligungen der FDP bildet. Zentrales Unternehmen der Universum Verlagsgruppe ist die „Universum GmbH“ (Berlin). Die FDP ist Alleingesellschafterin der „Universum GmbH“391. Diese Gesellschaft ist Nachfolgerin der „p. alpmann-druck GmbH“, deren sämtliche Geschäftsanteile die FDP 1996 erwarb392. Im Wege einer Spaltung Anfang 2004 wurde eine neue Gesellschaft – die „altmann-druck GmbH“ (Berlin) mit Stammkapital in Höhe von 25 000 € gegründet und der Unternehmensgegenstand sowie die Firma der „p. altmann-druck GmbH“ in „Universum GmbH“ geändert393. Die FDP übernahm den einzigen Geschäftsanteil der neuen „alpmann-druck GmbH“394. Die Stammeinlage wurde dadurch geleistet, dass sämtliche zum Spaltungsstichtag vorhandenen Vermögensgegenstände und Schulden der „p. altmann-druck GmbH“ bis auf die Geschäftsanteile an der „Universum Verlagsanstalt GmbH“, den Kommanditanteil an der „Universum Verlagsanstalt GmbH & Co. KG“ und das von der FDP gewährte Darlehen auf die neugegründete „alpmann-druck GmbH“ übertragen wurden395. Weitere bedeutende FDP-Medienunternehmen sind die „Universum Verlagsanstalt GmbH & Co. KG“ (Wiesbaden)396 und die „Universum Verlagsanstalt GmbH“ (Wiesbaden)397. Weitere FDP-Beteiligungen bestehen an den fol390

Der Sitz der „liberal-Verlag GmbH“ wurde von Sankt Augustin nach Berlin verlegt. Die Geschäftsräume befinden sich in der FDP-Parteizentrale in 10177 Berlin, Reinhardtstraße 16. Gegenstand des Unternehmens ist die Herstellung und der Vertrieb von Druckschriften aller Art sowie die Vermittlung und Durchführung von Werbung aller Art. Vgl. AG Berlin Charlottenburg, HRB 82005, Bl. 6 und 38. 391 AG Berlin Charlottenburg, HRB 43013. 392 AG Berlin Charlottenburg, HRB 43013, Bl. 171. 393 Gegenstand der „Universum GmbH“ (früher „p. altmann-druck GmbH“) ist seitdem „das Halten und Verwalten von Beteiligungen an anderen Gesellschaften und Unternehmen“ (AG Berlin Charlottenburg, HRB 43013, Bl. 212, § 2 des Gesellschaftsvertrags). 394 AG Berlin Charlottenburg, HRB 92145. Der Unternehmensgegenstand der „alpmann-druck GmbH“ beinhaltet die „Herstellung und den Absatz von Geschäftsdrucken, Werbedrucken, Plakaten, Kalendern und Broschüren“ (§ 2 Gesellschaftsvertrag). 395 AG Berlin Charlottenburg, HRB 92145, Bl. 27 (§ 4 Gesellschaftsvertrag). 396 Die Kommanditisten mit gleicher Einlage sind die „Universum GmbH“ und Siegfried Pabst. Persönlich haftende Komplementärin ist die „Universum Verlagsanstalt GmbH“. Vgl. AG Wiesbaden, HRA 954. 397 Die Geschäftsanteile der „Universum Verlagsanstalt GmbH“ werden zur Hälfte von der „altmann-druck GmbH“ und Siegfried Pabst gehalten (Gesellschafterliste vom 29.04.2002). Der Unternehmensgegenstand ist der Betrieb aller Verlagsgeschäfte im Bereich gedruckter und elektronischer Medien, Werbe-, Vertrieb- und Versandgeschäfte sowie Öffentlichkeitsarbeit. Vgl. AG Wiesbaden, HRB 2208.

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C. Finanz- und Unternehmensprofile

genden Unternehmen: „Universum Online AG“ (Wiesbaden)398; „Universum Kommunikation GmbH“ (Berlin)399 „Liberal Verlag GmbH“ (Berlin), „Cicero Gesellschaft für Werbung und Kommunikation mbH“ (Wiesbaden)400, „Universum Trend GmbH“ (Wiesbaden)401, „Universum Media GmbH“ (Bettlach, Schweiz) und „Naatz+Partner GmbH“ (Idstein)402. Bei den Produkten dieser Medienunternehmen handelt es sich um die Fachzeitschriften „Arbeit und Gesundheit“, „Pluspunkt“, „Faktor Arbeitsschutz“, „Kinder, Kinder“ sowie um Fachbücher und elektronische Medien403. Von den FDP-Parteigliederungen, die eigene pressewirtschaftliche Tätigkeit entwickeln, sind der nordrhein-westfälische, der niedersächsische und der hessische Landesverbände nennenswert. Der Landesverband NRW e.V. gibt die Parteizeitung „Forum Liberal-liberale Zeitung für NRW“ heraus. Dazu wurde die „L-W-D Liberale-Wirtschafts-Dienstleistungs GmbH“ gegründet, derer Alleingesellschafter der Landesverband NRW e.V. ist404. Dem Landesverband Niedersachsen e.V. gehört die „Niedersachsen-Verlag GmbH“ und dem Lan-

398

Der Unternehmensgegenstand dieser Gesellschaft ist der Betrieb von Internetportalen sowie die Erstellung von und der Handel mit Multimedia- und Onlinesoftware und Hardware. Vgl. AG Wiesbaden HRB 12409. 399 Alleinige Gesellschafterin dieser 2003 gegründeten Gesellschaft ist die „Universum Verlagsanstalt GmbH & Co. KG“. Das Stammkapital beträgt 25.000 €, das Gegenstand des Unternehmens ist „die Beratung und die Durchführung von Agenturgeschäften in den Bereichen Kommunikation, Public Relations und Piblic Affairs sowie Werbung und Dienstleistungen in den Feldern Strategie- und Politikberatung, Fundraising und Spendenakquisition, Veranstaltungen und Eventmanagement“ (§§ 2 und 3 des Gesellschaftsvertrags). Vgl. AG Berlin Charlottenburg, HRB 88366. 400 Die Geschäftsanteile werden für die FDP von Siegfried Pabst, Werner Wolf und Dietmar Buchelt gehalten (Gesellschafterliste vom Jahre 1998). Vgl. AG Wiesbaden, HRB 9006. Kunden dieser Gesellschaft sind u.a. die FDP-Bundespartei, der Bund der Steuerzahler, Deutsche Bank AG, das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, der Verband Deutscher Rentenversicherungsträger, die Hessische Landeszentrale für politische Bildung. S. www.cicero-kommunikation.de (Abruf am 02.05.2005). 401 Die Firma der 2003 gegründeten „Universum Trend GmbH“ wurde im April 2005 in „Trend Beteiligungsgesellschaft mbH“ geändert. Die Geschäftsanteile werden von Siegfried Pabst, Siegfried Seitz und Werner Wolf gehalten. Vgl. AG Wiesbaden, HRB 20831. 402 Für die Höhe der Anteile und des Nominalkapitels der letztgenannten Gesellschaften vgl. BTDrs. 15/5550, S. 171f.; Anlage 17. 403 Vgl. BTDrs. 15/5550, S. 173; www.universum-gruppe.de. 404 Der FDP-Landesverband NRW e.V. soll Anfang der 90er Jahre Alleingesellschafter auch der „Wirtschafts- und Sozialpolitik Verlag und Service GmbH“ und der „Sternstraße 44 Vermögensverwaltung GmbH“ gewesen sein (vgl. Endlich, S. 158).

III. Wirtschaftstätigkeit anderer Parteien

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desverband Hessen e.V. – die „Wirtschafts- und Sozialpolitik Verlag GmbH“405. Die FDP nutzt intensiv die neuen Medien bei der innerparteilichen Willensbildung406. Um im Internet besser erreichbar zu sein, verabschiedete sich die FDP auf ihrem 52. Parteitag 2001 in Düsseldorf von ihren Pünktchen (F.D.P.)407. Von besonderer Bedeutung für die Koordination der Parteifinanzen und für die Mitgliederverwaltung der FDP ist das 1999 gegründete Gremium „Liberales Parteiservice“ (LiPS)408. Die FDP verfügt bzw. verfügte auch über Unternehmen, die in anderen Wirtschaftsbereichen tätig sind. Im Bereich der Vermögensverwaltung sind die „Liberal Vermögensverwaltungs-GmbH & Co. Vermögensfonds KG“ (Bonn) und die „Liberal Vermögensverwaltungs-GmbH“ (Bonn)409 tätig. Ein weiteres 405

Vgl. BTDrs. 15/5550, S. 172 sowie Anlage 17. Nach Angaben von Endlich werden die Geschäftsanteile über Treuhänder gehalten. Anfang der 90er Jahre soll der nichtrechtsfähige Landesverband Hamburg ebenfalls über eine Verlagsgesellschaft – die „Wirtschafts- und Sozialpolitik Verlagsgesellschaft mbH“ verfügt haben. Vgl. Endlich, S. 160. 406 Über das Internet bietet die FDP auch Nichtmitgliedern Diskussionsmöglichkeiten in programmatischen Fragen an. So hatte beispielsweise schon 2001 jedermann über die Internetseite www.buergerprogramm2002.de die Möglichkeit, Vorschläge für das Bundestagswahlprogramm 2002 zu machen. 407 Die FDP nutzt die neuen Medien für die Stärkung der innerparteilichen Demokratie intensiver als die anderen Parteien. Sie ist die einzige Partei in Deutschland, deren Satzung ausdrücklich auch elektronische Abstimmungen zulässt (vgl. § 21 Bundessatzung der FDP, Fassung vom 10.-12.05.2002; § 16a Geschäftsordnung zur Bundessatzung der FDP, Fassung vom 10.05.2002, geänd. auf dem 55. Ord. BPT am 05.06.2004). Seit 2000 besteht die Möglichkeit einer „virtuellen Mitgliedschaft“ in einem „InternetLandesverband“. Vgl. Beschluss des 51. Ord. Parteitages der FDP, Nürnberg 16./17. Juni 2000 „Mehr Demokratie wagen – vom Parteienstaat zur Bürgerdemokratie“, S. 7; www.fdp-lv-net.de. Konzipiert und betreut werden die Internet-Angebote der Liberalen von der Universum Verlagsgruppe, insbesondere von der „Universum Online AG“ (www.universum-online.de). 408 LiPS hat zum Ziel, durch Kooperation zwischen den Landesverbänden, Verlagerung von organisatorischen Aufgaben und Schaffung eines gemeinsamen Angebots für zentrale Dienstleistungen die Dienstleistungsfähigkeit der Partei zu stärken. Vgl. http://lips.org.liberale.de. 409 Die Bundesorganisation der FDP hält an der „Liberal VermögensverwaltungsGmbH“ direkt einen Anteil von 100% am Nominalkapital (AG Bonn, HRB 6765, Bl. 21). An der „Liberal Vermögensverwaltungs-GmbH & Co. Vermögensfonds KG“, an der die „Liberal Vermögensverwaltungs-GmbH“ persönlich haftende Komplementärin ist, hält die FDP einen Kommanditanteil von 33,33%. Die übrigen Anteile werden von FDP-nahestehenden Personen gehalten (vgl. AG Bonn, HRA 4111; BTDrs. 15/5550, S. 71).

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C. Finanz- und Unternehmensprofile

FDP-Unternehmen ist die „ProLogo Gesellschaft für Veranstaltungsorganisation mbH“ (Bonn)410. Früher diente beispielsweise auch die „Wirtschafts- und Sozialpolitik Vertriebs-GmbH“ (München) als parteieigenes Unternehmen zur Finanzierung der FDP411. Mit der FDP werden auch die „Comdok GmbH“ sowie andere Unternehmen in Verbindung gebracht412. Der Gesamtwert der aktuell bestehenden Unternehmensbeteiligungen der FDP wird im Parteirechenschaftsbericht für 2003 mit 3.879.201,00 € angegeben413. Die Einnahmen aus Vermögensanlage und Unternehmensbeteiligungen stellen einen eher bescheidenen Prozentanteil der Gesamteinnahmen der FDP dar. Die absoluten Zahlen können sich allerdings sehen lassen414. Die besondere Bedeutung der Parteiunternehmen als Finanzierungsquelle wird von den FDPFinanzexperten in der Möglichkeit zur Bildung stiller Reserven sowie zur Veräußerung von Anteilen gesehen415. 410

Gesellschafter sind die „Liberal Vermögensverwaltungsgesellschaft mbH“ mit 80% der Geschäftsanteile und Herbert Schlottmann mit 20% (Gesellschafterliste vom 21.12.2004). Vgl. AG Bonn, HRB 9471, Bl. 19. 411 Vgl. Ressmann, S. 15. Wewer berichtet, dass dieses Unternehmen die sogenannte Gutachtenmethode praktizierte und seinen Kunden „wirtschafts- und sozialpolitische Informationen“ zu hohen Preisen geliefert hat. Da das so verdiente Geld letztlich in die FDP-Kassen landen sollte und die Adresse dieser Beratungsgesellschaft mit der Anschrift des FDP-Landesverbandes Bayern übereinstimmte, stünde die Funktion der Firma als „ein freidemokratisches Inkasso-Unternehmen“ fest (Wewer, S. 3). 412 Vgl. Endlich, S. 159; AG Siegburg, HRB 2056. In seiner Studie von 1973 beschreibt Hoffmann das „Institut für Politische Planung und Kybernetik“ (IPK) als ein „zumindest im Ansatz FDP-Unternehmen“. Eine der Aufgaben dieses Unternehmens soll die Erstellung von Langzeitprogrammen und Analysen für die parteipolitische Arbeit der FDP gewesen sein. Der damalige FDP-Bundesschatzmeister Hans Wolfgang Rubin soll zu den Gesellschaftern des Instituts gehört haben. Über die Rechtsform dieses Instituts gibt Hoffmann keine Angaben. Vgl. Hoffmann, Die Finanzen der Parteien, S. 83. 413 Vgl. BTDrs. 15/5550, S. 155. 414 So wies die FDP 2000 Einnahmen aus Vermögen in Höhe von 1.408.801 DM und aus Veranstaltungen 452.684 DM, 2001 – 2.049.411 DM bzw. 624.089 DM, 2002 – 1.098.322 € bzw. 376.812 € aus (vgl. BTDrs. 14/8022, S. 130; 15/700, S. 83; 15/2800). Die Partei hat jedoch die im § 27 II 1 PartG bis 2002 vorgesehene Saldierung regelmäßig vorgenommen, so dass keine aussagekräftigen Schlussfolgerungen über die Bedeutung der Einnahmen aus Vermögen und aus Unternehmenstätigkeit auf Grund der Angaben aus den Rechenschaftsberichten möglich sind (vgl. BTDrs. 15/700, S. 114; 15/2800, S. 134). 2003 wurden 44.904 € als Einnahmen aus Unternehmenstätigkeit und aus Beteiligungen, 1.213.278 € aus sonstigem Vermögen und 703.532 € aus Veranstaltungen ausgewiesen (vgl. BTDrs. 15/5550, S. 155). 415 Vgl. Rede des FDP-Bundesschatzmeisters Rexrodt vor dem 54. Parteitag 2003 in Bremen, S. 9, www.liberale.de.

III. Wirtschaftstätigkeit anderer Parteien

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c) Immobilienvermögen der FDP Die FDP-Bundespartei war mit 95 % an der Grundstücksgesellschaft „Baunscheidtstraße GbR“ (Bonn) beteiligt416. Diese Gesellschaft war Eigentümer des Bürogebäudes „Thomas-Dehler-Haus“ in Bonn, in dem sich früher die Bundesgeschäftsstelle der Partei befand. Das Bonner „Thomas-Dehler-Haus“, dessen formeller Eigentümer mittlerweile die FDP e.V. geworden war, wurde im Dezember 2003 zusammen mit dem Grundstück an die „Liberal Vermögensverwaltungs-GmbH § Co. Vermögensfonds KG“ veräußert417. 1992 erhob die FDP den Anspruch auf die Wiederzurverfügungstellung des Vermögens der ehemaligen DDR-Parteien LDPD und NDPD, wobei es sich insbesondere um zahlreiche Immobilien handelte418. Die Treuhandanstalt und die UKPV lehnten zunächst den Antrag mit der Begründung ab, dass die Partei das Vermögen der NDPD und der LDPD nicht rechtswirksam erworben habe419. Hierüber wurde ein gerichtlicher Streit geführt, welcher 1995 mit einem Vergleich vor dem VG Berlin beendet worden ist. Die FDP erhielt zwei Grundstücke und Geldbestand in Höhe von 4,8 Mio. DM und verzichtete auf sämtliche Vermögensgegenstände des „Altvermögens“ der LDPD und NDPD420. Die teuerste FDP-Immobilie, die neue Parteizentrale „Thomas-Dehler-Haus“ in Berlin, gehört formell der „Liberal Vermögensverwaltungs-GmbH § Co. Vermögensfonds KG“ und wirtschaftlich zum Vermögen der Bundespartei421. Wertvolle Immobilien befinden sich auch in den Aktiva einiger FDPUnternehmen sowie im Eigentum regionaler Parteigliederungen422. Über die

416 Die Beteiligung wurde mit 379 879 DM im Rechenschaftsbericht der Bundespartei für 1987 bei den Finanzanlagen ausgewiesen (vgl. BTDrs. 11/3315, S. 70). 417 Vgl. BTDrs. 15/2800, S. 134; Der Spiegel vom 27.06.2005. Auf Antrag der Grünen wurde hierzu eine aktuelle Stunde im Deutschen Bundestag „Steuerrechtliche Positionen der FDP vor dem Hintergrund von Berichten über eigene Finanztransaktionen“ durchgeführt. Vgl. Deutscher Bundestag, 15. Wahlperiode – 183. Sitzung, 29.06.2005, Stenographisches Protokoll, S. 17283f. 418 Die Vereinigung der Liberalen in Ost und West zur gesamtdeutschen FDP erfolgte am 11.08.1990 auf dem 7. außerordentlichen Parteitag in Hannover. 419 Vgl. dazu Reuter, DZWiR 1994, S. 265 (272f.). 420 Vgl. BTDrs. 13/10900, S. 201; 14/4747, S. 53. 421 Das Gebäude in 10117 Berlin, Reinhardtstr. 14 wurde 1994 erworben. Im Juli 1999 konnte die FDP-Bundesgeschäftsstelle das renovierte Gebäude beziehen. 422 Vgl. die Auflistung und die Bewertung dieser Immobilien im FDPRechenschaftsbericht 2003, BTDrs. 15/5550, S. 173.

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C. Finanz- und Unternehmensprofile

Mieteinnahmen aus den Parteiimmobilien sind nur wenig verlässliche Angaben verfügbar423.

3. Bündnis 90/Die Grünen Die wirtschaftlichen Aktivitäten der Bündnis 90/Die Grünen sind im Vergleich zu den anderen Parteien gering. Die Bundespartei ist erwerbswirtschaftlich nicht tätig, hat keine parteieigenen Unternehmen und ist an anderen Unternehmen nicht beteiligt424. Eine interessante Ausnahme ist die Beteiligung an der „taz-Genossenschaft“, die zum 31.12.2004 10.225,84 € betrug425. Die 16 Landesverbände, 450 Kreis- und 2000 Ortsverbände haben nach § 9 II der Satzung der Bündnis 90/Die Grünen Finanzautonomie im Rahmen des Parteiengesetzes. Einige Untergliederungen sind an Windenergieprojekten beteiligt, sonst bestehen auf keiner Organisationsebene bedeutsame Unternehmensbeteiligungen426. Eine bemerkenswerte Besonderheit stellt die Tätigkeit der sogenannten „Ökofonds“ der Bündnis 90/Die Grünen dar, die 1980 zur Förderung von Projekten mit sozialer, ethischer und ökologischer Zielrichtung ins Leben gerufen 423 Ebbighausen berichtet über erhebliche Mieteinnahmen der FDP und der FDPParteiunternehmen in den 60er Jahren (vgl. Ebbighausen, S. 120). Mieter im Berliner „Thomas Dehler-Haus“ sind heutzutage u.a. der Bundesverband der deutschen Gas- und Wasserwirtschaft, die „blue eyes Film & Television GmbH & Co. KG“, die „Comdok GmbH“ und die Friedrich-Naumann-Stiftung (vgl. www.reinhardtstrassen-hoefe.de, Abruf am 02.05.2005). 424 Nach § 14 II 2 der Satzung vertritt der Vorstand die Bundespartei gem. § 26 II BGB. Im allgemeinen Geschäftsverkehr wird die Bundespartei praktisch von zwei Mitgliedern des Bundesvorstandes oder von einem Mitglied, überwiegend der Schatzmeister, und vom organisatorischen Geschäftsführer vertreten, die dazu vom Vorstand bevollmächtigt werden. 425 Vgl. Strehl, in: Morlok/von Alemann/Streit, Medienbeteiligungen politischer Parteien, S. 158; Schreiben des Bundesschatzmeisters Strehl vom 29.04.2005 an den Verfasser. Diese Beteiligung ist aber im Rechenschaftsbericht für das Jahr 2003 nicht aufgeführt (vgl. BTDrs. 15/5550, S. 118). 426 Schreiben des Bundesschatzmeisters Strehl vom 11.06.2003 an den Verfasser. Im Rechenschaftsbericht der Bündnis 90/Die Grünen für das Jahr 2003 sind Beteiligungen an fünf Unternehmen („Windpark Saar KS GmbH & Co. Freisen Nord KG“, Merzig; „Bürger-Photovoltaik-Anlage der DOS am Molzberg in Kirchen Simon & Weyel GbR“, Niederfischbach; „Solarfonds Möglinden GbR“; Möglinden; „Sonniges Dossenheim GbR“, Heidelberg; „SolCom GbR“, Waiblingen) aufgeführt, die ohne Ausnahme geringfügig sind. Vgl. BTDrs. 15/5550, S. 118.

III. Wirtschaftstätigkeit anderer Parteien

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wurden. Die „Ökofonds“ sind eine Art Vergabeausschüsse der Partei, die durch zinslose Darlehen alternative Wirtschaftsprojekte unterstützen und somit Vermögensverwaltung für die Partei betreiben427. Die bereitgestellten Mittel stammen größtenteils aus Spenden bündnisgrüner Abgeordneter. Seit 2000 existiert nur noch ein „Ökofonds“ beim Landesverband Nordrhein-Westfalen428. Nach Einschätzung des Schatzmeisters der Bündnis 90/Die Grünen Strehl hatten die „Ökofonds“ allerdings in den Jahren 1983 bis 2000 eine wichtige politische Wirkung, indem sie Alternativprojekte im Sinne des Parteiprogramms förderten429. Zur treuhänderischen Übernahme und Verwaltung von unbeweglichem Vermögen sowie Forderungen und sonstigen vermögenswerten Rechten der Bundespartei sowie der Wahrnehmung von deren Interessen in Grundstücksangelegenheiten dient ein Vermögensverwaltungsverein. Er besteht aus den Vorstandsmitgliedern. Die Vereinssatzung bedarf der Genehmigung durch den Bundesvorstand. Der Bundesversammlung der Partei muss jährlich ein Geschäftsbericht vorgelegt werden. Finanzwirksame Beschlüsse des Vermögensverwaltungsvereins bedürfen der Bestätigung durch den Bundesvorstand430. Solche eingetragenen Vermögensverwaltungsvereine gründeten auch die Landesverbände, die über Immobilienvermögen verfügen431. Ihre Mitglieder sind üblicherweise die Mitglieder der jeweiligen Parteivorstände432. Auch die Bündnis 90/Die Grünen vermietet Büroräume in ihren Gebäuden. Auf Bundesebene

427 Zu den parteien- und steuerrechtlichen Problemen der Tätigkeit der „Ökofonds“ vgl. Winands, ZRP 1987, S. 185f.; Neuling, ZRP 1988, S. 74f.; Birk/Wolffgang, DÖV 1991, S. 481f. 428 Durch einen Beschluss der Landesdelegiertenkonferenz vom 23.05.-24.05.2003 wurde ein Statut des Ökofonds der Bündnis 90/Die Grünen NRW angenommen, der laut seines § 4 als Teil der Satzung des Landesverbandes gilt. Das Gremium ist gegenüber der Landesdelegiertenkonferenz rechenschaftspflichtig und besteht aus dem Landesschatzmeister von Bündnis 90/Die Grünen NRW, einem weiteren vom Landesvorstand zu benennendem Mitglied und vier weiteren Personen, die vom Landesparteirat gewählt werden. Vgl. www.gruene-nrw.de/oekofondsgelder. 429 Schreiben des Bundesschatzmeisters Strehl vom 29.04.2005 an den Verfasser. 430 Vgl. Buchstabe F Nr. 17 der Beitrags- und Kassenordnung der Bündnis 90/Die Grünen. 431 Über Immobilien verfügen die Landesverbände der Bündnis 90/Die Grünen in Baden-Württemberg, Brandenburg, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein (vgl. BTDrs. 15/2800, S. 95f.). Der Gesamtwert des Haus- und Grundvermögen der Bündnis 90/Die Grünen betrug 2003 11.350.280,93 € (vgl. BTDrs. 15/5550, S. 99). 432 Schreiben des Bundesschatzmeisters Strehl vom 29.04.2005 an den Verfasser.

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C. Finanz- und Unternehmensprofile

betragen die jährlichen Mieteinnahmen im Durchschnitt ca. 65 000 € und werden im Rechenschaftsbericht unter „sonstigen Einnahmen“ verbucht433. Die Bündnis 90/Die Grünen weist ein konstantes positives Reinvermögen aus434. Die Kreditverschuldung ist üblicherweise nicht hoch. Der größte Teil der Bankverbindlichkeiten liegt bei den Parteigliederungen, die Grundstückbesitzer sind, weil die meisten Immobilien über Hypothekenkredite finanziert sind435. Im Unterschied zu den anderen im Bundestag vertretenen Parteien konnten die Grünen nach 1989 in Ostdeutschland weder auf Vorkriegsvermögen zurückgreifen wie die SPD noch auf das Vermögen der sogenannten „Blockparteien“ zugreifen wie die CDU und die FDP. Die Bündnis 90/Die Grünen verfügen über parteiunabhängige, aber parteinahe Organisationen, z.B. Unternehmensgrün436. Diese sind eher Lobbyverbände in eigener Sache, als dass sie Parteiunternehmen koordinieren437.

4. PDS a) Die PDS und das SED-Vermögen Als Nachfolgerin der „DDR-Staatspartei“ SED versuchte die PDS auf ihr Vermögen aufzubauen und so einen finanziell gesicherten Start im parteipolitischen Wettbewerb der Bundesrepublik zu erwirken. Die SED war eine reiche Partei, die sowohl über ein umfangreiches Immobilienvermögen als auch über ein dichtes Netz von gewinnbringenden Parteiunternehmen verfügte438. Viele dieser Parteiunternehmen hatten ihren Sitz bzw. ihr Tätigkeitsfeld im Aus433

Schreiben des Bundesschatzmeisters Strehl vom 11.06.2003 an den Verfasser. Das Reinvermögen der Bündnis 90/Die Grünen betrug 1994 21,5 Mio. €, 1998 – 22 Mio. € und 2003 – 20,84 Mio. €. Vgl. BTDrs. 14/2508, S. 84; 15/5550, S. 99. 435 Die Gesamtsumme der Kredite gegenüber Banken betrug 2002 7,89 Mio. € und 2003 – 7,56 Mio. € (vgl. Finanzbericht des Schatzmeisters 2002, S. 7; Finanzbericht des Schatzmeisters 2003, S. 7). Die festen Tilgungsvereinbarungen sollen eine eventuelle Abhängigkeit von den Kreditgebern verhindern (Schreiben des Bundesschatzmeisters Strehl vom 11.06.2003 an den Verfasser). 436 Vgl. www.unternehmensgruen.de. 437 Schreiben des Bundesschatzmeisters Strehl vom 11.06.2003 an den Verfasser. 438 Die Einnahmen aus Immobilienvermögen und aus Unternehmensbeteiligungen stellten bis zum Jahre 1989 regelmäßig die Hälfte der Gesamteinnahmen der SED dar. Vgl. Ebbighausen, S. 374; Moreau/Lang/Neu, Was will die PDS, S. 59. 434

III. Wirtschaftstätigkeit anderer Parteien

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land439. Eine wichtige Stelle im System der SED-Parteiunternehmen in der DDR hatten die „Zentrale Druckerei-, Einkaufs- und Revisions-Gesellschaft mbH“ (Zentrag), die als Holdinggesellschaft für weitere Unternehmensbeteiligungen diente und hohe Gewinne an das SED-Zentralkomitee abführte, sowie die „GENEX GmbH“, die im Exportgeschäft tätig war und ebenfalls regelmäßig üppige Gewinne an die Parteikasse überwies440. Die Geschäftsanteile an diesen und an den weiteren Unternehmen wurden von führenden Parteifunktionären treuhänderisch für die SED gehalten441. Für die Verwaltung der zahlreichen Immobilien der SED wurden Vermögensverwaltungsgesellschaften gegründet, unter denen die wichtigste die „Fundament GmbH“ war442. Bis zur Wiedervereinigung wurde also ein umfangreiches Parteivermögen, einschließlich in Form von Immobilien443 und Unternehmensbeteiligungen444, gesammelt, das die neue Parteiführung zur politischen Tätigkeit der mittlerweile in SED/PDS, später in PDS umgenannten Partei zu nutzen beabsichtigte445. 439 Eine Liste der im Ausland tätigen Unternehmen der SED/PDS findet sich in BTDrs. 12/5575, S. 70f. 440 Vgl. Gründer/Kunze, VIZ 2004, S. 97 (98). 441 Vgl. Gründer/Kunze, VIZ 2004, S. 97 (99). Eine ausführliche Darstellung der Vermögensbildung der SED sowie der SED-Unternehmen kann hier nicht gemacht werden. Zu bemerken ist, dass während der DDR zwischen dem Partei- und Staatseigentum nicht immer sauber getrennt wurde. Viele von der SED in den 50er Jahren gegründete GmbHs wurden später in organisationseigene Beteibe umgewandelt und dann Ende der 80er Jahre wieder in GmbHs rückumgewandelt. Ein detaillierter Überblick über die unternehmerische Betätigung der SED findet sich im Bericht des Untersuchungsausschusses „DDR-Parteivermögen“ (BTDrs. 13/10900, S. 204f.; S. 362f.) und im Bericht der UKPV (BTDrs. 15/1777, S. 7f.). S. auch die ausführliche Darstellung über einzelne SED-Unternehmen in der „Novum-Entscheidung“ des Berliner Oberverwaltungsgerichtes vom 23. September 2003 (Az OVG Berlin 3 B 12.96). 442 Zur Gründung, Entwicklung und Geschäftstätigkeit der „Fundament GmbH“ vgl. Moreau, PDS, S. 417f. 443 Über die Zahl und den Wert der Immobilien der SED/PDS 1989/90 vgl. Moreau/Lang/Neu, Was will die PDS, S. 57. 444 Vgl. die Auflistung der per 31.12.1989 bestandenen parteieigenen Unternehmen in „Neues Deutschland“ vom 14.06.1990. S. auch Tsatsos, Auf dem Weg zu einem gesamtdeutschen Parteienrecht, Dokumentation, Dokument 31. 445 Über den Wert dieses Vermögens gibt es unterschiedliche Angaben. In einem „Bericht über die Eigentums- und Vermögensverhältnisse der PDS per 30.09.1990“ gab die neue Parteiführung einen Gesamtwert von ca. 1,4 Mrd. DM an. Nach Angaben der Trauhandanstalt betrugen nur die von ihr verwalteten Geldbestände etwa 1,2 Mrd. DM, und das übrige aus Immobilien und Unternehmensbeteiligungen bestehende Vermögen – 6,4 Mrd. DM (vgl. Moreau, PDS, S. 414; Ebbighausen, S. 375). In Zeitungsberichten wurden Summen von 80 Mrd. (vgl. TAZ vom 31.10.1990) und 100 Mrd. DM (vgl. Die Welt vom 9.11.1993) genannt.

142

C. Finanz- und Unternehmensprofile

Im Dezember 1989 wurde eine „Arbeitsgruppe zum Schutz des Vermögens der SED-PDS“ eingesetzt, die das SED-Vermögen für die zukünftige Parteiarbeit sichern sollte446. Seitens der Parteiführung wurden verschiedene Maßnahmen getroffen wie beispielsweise Übergabe von Vermögensteilen in die Verantwortung der neuen DDR-Regierung; Gründung von neuen bzw. Reaktivierung von alten Parteiunternehmen447; fiktive Verkäufe von Parteiimmobilien sowie beweglichem Anlagevermögen; Darlehensausreichungen an Vertrauenspersonen für Unternehmensgründungen und Kredite an Unternehmen in Erwartung, dass sie später Gewinnausschüttungen an die Partei tätigen448; Überweisung von Geldern auf Geheimkonten im Ausland; Gewährung günstiger Kredite und Schenkungen an Vertrauensleute der PDS, um eine wirtschaftliche Verbundenheit mit zukünftigen potenziellen Unterstützern aufzubauen449. Diese Manöver der PDS zwangen die vom DDR-Ministerpräsidenten eingesetzten Unabhängigen Kommission zur Überprüfung des Vermögens der DDRParteien (UKPV) und später die Treuhandanstalt zu Gegenmaßnahmen450. Da die von der Treuhandanstalt bzw. später von der Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben (BvS) erlassenen feststellenden Verwaltungsakte, mit denen die seit 1. Juni 1990 gesetzlich vorgesehene treuhänderische Verwaltung des Vermögens der Parteien der DDR bezüglich der SED/PDS konkretisiert wurde, von der PDS bzw. von Privatpersonen, die Vermögensgegenstände von der PDS erhalten hatten, angefochten wurden, kam es zu

446

Vgl. Moreau/Lang/Neu, Was will die PDS, S. 53. Solche waren beispielsweise die „Deutsche Verlags- und Druckereikontor GmbH“ (DVDK), „Belvedere-Hotel GmbH“, „Speditions- und Service-Zentrum Herzbergstraße GmbH“, „Mercuria GmbH“ sowie die „Treuweg GmbH“, die für jedes der fünf neuen Bundesländer je eine eigene Tochtervermögensverwaltungsgesellschaft gründete. Vgl. Moraeu, PDS, S. 412f. und 419; Moreau/Lang/Neu, Was will die PDS, S. 59. 448 Die spätere Verfügung der PDS über diese Vermögenswerte sollte durch Abschluss von Treuhandverträgen gesichert werden. Der damalige Parteivorsitzende Gysi bevollmächtigte den Parteimitarbeiter Pelikan, für den Parteivorstand der PDS Treuhand- und Darlehensvertrage zu schließen. Vgl. BTDrs. 13/10900, Anlage, Dokument 72. 449 Vgl. Hennig, Parteienfinanzierung, S. 167; Moreau/Lang/Neu, Was will die PDS, S. 55f.; Ebbighausen, S. 367f.; BTDrs. 13/10900, S. 201f., 359f. und Anlage, Dokument 70 (Beschluss des Parteivorstandes der SED/PDS vom 21.12.1989 – Maßnahmen zur Sicherung des SED/PDS-Vermögens). 450 Die rechtliche Grundlage dafür waren §§ 20a und 20b des DDR-Parteiengesetzes, die auch nach der Wiedervereinigung gemäß Kapitel III, Anlage II, Sachgebiet A, Abschnitt III des Einigungsvertrags mit bestimmten Maßgaben in Kraft bleiben. Vgl. die ausführliche Darstellung und Analyse dieser Normen unten F II 4 a. 447

III. Wirtschaftstätigkeit anderer Parteien

143

zahlreichen Gerichtsverfahren451. Durch die treuhänderische Verwaltung des Parteivermögens, insbesondere durch die Sperrung der Parteikonten und die Übernahme der Immobilien, wurde die Handlungsfähigkeit der PDS für eine Zeitlang massiv eingeschränkt. Die langjährigen Auseinandersetzungen um das SED/PDS-Vermögen wurden letztendlich durch zwei Vergleiche beendet452. Im am 14. Mai 1992 geschlossenen Vergleich mit der Treuhandanstalt verzichtete die PDS auf sämtliches „Auslandsvermögen“, das am 7. Oktober vorhanden war oder seither an die Stelle des zu diesem Zeitpunkt vorhandenen Vermögens getreten ist453. Am 18. Juli 1995 wurde vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin zwischen der PDS und dem „Organisationseigenen Betrieb Fundament“ einerseits und der BvS sowie der beigeladenen UKPV einen weiteren Vergleich geschlossen454. Damit wurden alle Rechtstreitigkeiten eingestellt und die treuhänderische Verwaltung der Vermögensgegenstände durch die BvS beendet. Die PDS verzichtete unwiderruflich auf einen großen Teil ihres „Altvermögens“ und erhielt im Gegenzug vier Immobilien, darunter das Grundstück und das Gebäude der Parteizentrale in Kleine Alexanderstraße 28 in Berlin (Karl-Liebknecht-Haus)455, Kunstge451

Vgl. die Übersicht der Gerichtsverfahren in BTDrs. 15/1777, S. 9f. Beispielhaft ist der Verwaltungsrechtsstreit über das Unternehmen „Novum Handelsgesellschaft mbH“, der von 1992 bis 2003 dauerte. Die „Novum Handelsgesellschaft mbH“ ist eine 1951 von der SED in Ost-Berlin gegründete GmbH, die im Bereich des Außenhandels vorwiegend mit österreichischen Partnern tätig war. Streitgegenstand waren zwei Bescheide der Treuhandanstalt vom 14.01.1992, mit denen festgestellt worden war, dass das Vermögen und die Geschäftsanteile der „Novum Handelsgesellschaft mbH“ der Verwaltung durch die Treuhandanstalt unterliegen. Es ging im Wesentlichen darum, ob die „Novum Handelsgesellschaft mbH“ der SED oder der Kommunistischen Partei Österreichs gehörte. Das OVG Berlin als letzte Instanz ging davon aus, dass zwischen Frau Rudolfine Steindling (eine Geschäftsfrau aus Wien, die als professionelle Treuhänderin für zahlreiche KPÖ- und SED-Unternehmen fungierte und daher „die rote Fini“ genannt wurde), die Alleingesellschafterin war, und der „Zentrale Druckerei-, Einkaufs- und RevisionsGesellschaft mbH“ (Zentrag) und der SED wirksame Treuhandverträge zu Stande gekommen sind und entschied, dass das Novum-Vermögen Teil des SED-Vermögens war. Für Einzelheiten über die Geschäftstätigkeit von „Novum Handelsgesellschaft mbH“ sowie über das Verwaltungsverfahren vgl. BTDrs. 15/1777, S. 9f.; OVG Berlin 3 B 12/96; OVG Berlin 3 B 11/96; Pressemitteilung des OVG Berlin Nr. 24 vom 23.09.2003; Berliner Zeitung vom 17.11.2004. 452 Mittlerweile hatte die PDS ihre Forderungen aus den gewährten Darlehen zur Gründung neuer Unternehmen an die Treuhand übertragen (vgl. Hennig, Parteienfinanzierung, S. 168). 453 Vgl. den Text des Vergleichs in BTDrs. 13/10900, Anlage, Dokument 68. 454 Vgl. den Text des Vergleichs in BTDrs. 13/10900, Anlage, Dokument 69. 455 Die anderen zugestandenen Immobilien sind in Erfurt (Komplex Hotel Germania), Elgersburg und Berlin-Köpenick („Haus am Dämetzsee“). Das Eigentum an der Immo-

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C. Finanz- und Unternehmensprofile

genstände, Geschäftsstellenausstattung sowie die Geschäftsanteile an der „Neues Deutschland Druckerei und Verlag GmbH“, der „Vulkan Gesellschaft für Grundbesitz mbH“ und an der „Föderative Verlags-, Consulting- und Handelsgesellschaft mbH-FEVAC“. Diese Vermögensgegenstände und Beteiligungen bilden den Kern des heutigen Vermögens der PDS und die Grundlage ihrer unternehmerischen Tätigkeit.

b) Unternehmensbeteiligungen und Immobilienvermögen der PDS heute Die meisten aktuellen Unternehmensbeteiligungen der PDS sind in der Medienbranche und im Immobilienbereich. Direkte Beteiligungen hält die Partei an fünf Parteiunternehmen: „Neues Deutschland Druckerei und Verlag GmbH“, Berlin (50% der Geschäftsanteile)456, „Karl Dietz Verlag Berlin GmbH“ (100%), „Föderative Verlags-, Consulting- und Handelsgesellschaft mbHFEVAC“, Berlin (100%), „Vulkan Gesellschaft für Grundbesitz mbH“, Berlin (84%)457 und „Hotel am Wald GmbH“, Elgersburg (10,14%)458. Die übrigen 50% der Anteile an der „Neues Deutschland Druckerei und Verlag GmbH“ werden von der FEVAC gehalten459. Geschäftsführer ist der ehemalige PDS-Schatzmeister Dietmar Barsch. Das Unternehmen gibt die überregionale Tageszeitung „Neues Deutschland“ heraus460, hat aber seit Jahren negative Finanzergebnisse461. Die „Neues Deutschland Druckerei und Verlag bilie in Berlin-Köpenick, Lindenstr. 49 ging mit dem Vergleich auf die „Föderative Verlags-, Consulting- und Handelsgesellschaft mbH-FEVAC“ über, das an den übrigen drei Objekten – an die „Vulkan Gesellschaft für Grundbesitz mbH“. Beide Gesellschaften sind als Eigentümer im Grundbuch eingetragen (vgl. § 2 des Vergleichs sowie die Erklärungen zum Protokoll, BTDrs. 13/10900, Anlage, Dokument 69). 456 AG Berlin Charlottenburg, HRB 35216, Bl. 109. 457 Die übrigen 16% der Geschäftsanteile werden von der „Föderative Verlags-, Consulting- und Handelsgesellschaft mbH-FEVAC“ gehalten. Die PDS-Anteile werden von Privatpersonen vermutlich treuhänderisch für die Partei gehalten (Gesellschafterliste vom 21.06.2004). 458 Die übrigen Anteile werden von der „Vulkan Gesellschaft für Grundbesitz“ (59,84%) und von der „Föderative Verlags-, Consulting- und Handelsgesellschaft mbHFEVAC“ (30,02%) gehalten. Vgl. PDS-Rechenschaftsbericht 2003, BTDrs. 15/5550, S. 203f.; Anlage 18. 459 AG Berlin Charlottenburg, HRB 35216, Gesellschafterliste, Bl. 109. 460 Die Auflage der Zeitung ist seit Jahren stabil über 50 000. Vgl. Berliner Zeitung vom 11.12.2003, S. 16; www.neues-deutschland.de (Abruf am 28.04.2005). 461 So wies das Unternehmen beispielsweise für das Geschäftsjahr 2002 ein Ergebnis von -29. 895, 89 € aus (vgl. BTDrs. 15/5550, S. 202). Im Geschäftsjahr 2003 erwirt-

III. Wirtschaftstätigkeit anderer Parteien

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GmbH“ hält 51% der Geschäftsanteile an einem weiteren Medienunternehmen – der „MVVG Medien-, Versand- und Vertriebsgesellschaft mbH“, Berlin462 sowie 90% an der „Grundstücksgesellschaft Franz-Mehring-Platz 1 GmbH“, Berlin463. Das traditionsreiche PDS-Tochterunternehmen „Karl Dietz Verlag Berlin GmbH“464 spezialisierte sich auf Sachbuchproduktion, ist aber ebenfalls eher ein Verlustgeschäft465. Die „Föderative Verlags-, Consulting- und Handelsgesellschaft mbHFEVAC“ dient als Holdingsgesellschaft der PDS und hat Beteiligungen, außer an der „Neues Deutschland Druckerei und Verlag GmbH“, „Vulkan Gesellschaft für Grundbesitz mbH“ und „Hotel am Wald GmbH“, ebenfalls an der „Ungarolux GmbH“, Tiszakecske (Ungarn) sowie an 3 weiteren Medienunternehmen in Berlin. Zwei davon – die „VBM Verlagskontor Buch und neue Medien GmbH“466, die den Pressedienst der PDS und die Mitgliederzeitschrift „Disput“ herausgibt, und die „NDZ Neue Zeitungsverwaltung GmbH“, in der „Utopie kreativ. Jahrbuch für Forschungen zur Geschichte der Arbeiterbeweschaftete die Gesellschaft Umsatzerlöse in Höhe von 11.554 T€ und einen Rohertrag von 6.139 T€ (vgl. AG Berlin Charlottenburg, HRB 35216 B, Lagebericht 2003). 462 Die übrigen Anteile werden von der „Druckhaus Schöneweide GmbH“, Berlin gehalten. Vgl. AG Berlin Charlottenburg, HRB 63285, Bl. 76 (Gesellschafterliste vom 23.03.2005). 463 AG Berlin Charlottenburg HRB 80135. Gegenstand dieses 2001 gegründeten Unternehmens ist „der Erwerb und die Bewirtschaftung des Grundstücks Franz-MehringPlatz 1, Berlin“ (§ 2 Gesellschaftsvertrag). 464 Nach einem verlorenen Namensstreit mit der SPD um den 1946 von Zentrag und zwei Privatpersonen gegründeten „Verlag J.H.W. Dietz Nachfolger“ gründeten die SED und Karl Dietz 1947 die „Dietz Verlag GmbH“, Berlin. 1962 wurde der Dietz Verlag in das Register der volkseigenen Wirtschaft eingetragen. 1990 wurde die „Dietz Verlag Berlin GmbH“ von der PDS und Günter Dietz neu gegründet, 1992 aber unter die treuhänderische Verwaltung durch die Treuhandanstalt gestellt. Nach einer gerichtlichen Auseinandersetzung wurde die treuhänderische Verwaltung 1994 beendet und somit die PDS wieder Alleingesellschafterin. Nach einem erneuten Rechtsstreit mit der „Verlag J.H.W. Dietz Nachfolger GmbH“, Bonn wegen Verwechslungsgefahr wurde 1999 der Name Karl – von Karl Dietz – in die Firma der „Dietz Verlag Berlin GmbH“ aufgenommen. Vgl. AG Berlin Charlottenburg HRB 35197;www.dietzverlag.de/index_2.html (Abruf am 29.04.2005). 465 Für das Geschäftsjahr 2002 hat das Unternehmen ein negatives Finanzergebnis von –506. 878, 00 €. Im Rechenschaftsbericht der PDS für das Jahr 2003 wird die 100%-ige Parteibeteiligung mit 1 € bewertet. Vgl. BTDrs. 15/5550, S. 206. 466 Mit Ablauf der 31.12.2004 wurde diese Gesellschaft aufgelöst. Vgl. AG Berlin Charlottenburg, HRB 53109, Bl. 34 (Auszug aus dem Protokoll der Gesellschafterversammlung der „VBM Verlagskontor Buch und Neue Medien GmbH“ vom 04.02.2005).

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C. Finanz- und Unternehmensprofile

gung“ erscheint, sind ihre 100%-igen Tochtergesellschaften. An der „Media Service GmbH BärenDruck und Werbung“ hält die FEVAC 45% der Anteile am Nominalkapital, das 31 000 € beträgt467. Die PDS weist Immobilieneigentum lediglich beim Bundesverband468 und beim Landesverband Sachsen-Anhalt aus469. Das gesamte Haus- und Grundvermögen der PDS wurde 2001 mit 10.782.808 DM, 2002 – 5.374.253 € und 2003 – 5.164.486,43 € ausgewiesen470. Ein Blick auf die Rechenschaftsberichte der PDS aus den letzten Jahren zeigt, dass die Partei, die einst von ihrem Vermögen lebte, nunmehr sich eher auf andere Finanzquellen verlassen muss471. 2001 beispielsweise stellten die Einnahmen aus Vermögen 2,17% und aus Veranstaltungen 0,49%, 2002 – 0,98% bzw. 0,53 der Gesamteinnahmen der Partei dar472. Im ersten Rechenschaftsbericht nach der Novellierung des Parteiengesetzes 2002 wurden keine Einnahmen aus Unternehmenstätigkeit und aus Unternehmensbeteiligungen ausgewiesen. Die Einnahmen aus sonstigem Vermögen stellten 1,18% und aus Veranstaltungen 0,86% der Gesamteinnahmen dar473. PDS finanziert sich überwiegend aus Mitgliedsbeiträgen und staatlichen Mitteln474. Der absolute Wert des gesamten Reinvermögens475 sowie die Bedeutung der Parteiunter467 45% der Anteile werden von der „berolina beteiligungs- und unternehmensberatungs GmbH“, Berlin und die übrigen 10% von der „Media Service GbR“ gehalten. Vgl. AG Berlin Charlottenburg, HRB 54119, Bl. 45 (Gesellschafterliste vom 07.06.2001). Das Unternehmen produziert Broschüren und Werbematerialien für die PDS (vgl. www.sozialisten.de/shop, Abruf am 29.04.2005). 468 Die teuerste Immobilie der PDS ist die Parteizentrale in 10178 Berlin, Kleine Alexanderstr. 28 („Karl-Liebknecht-Haus“). Zum Stichtag 21.12.2002 wurde sie mit 4.315.968,78 € bewertet (Vgl. BTDrs. 15/5550, S. 205). 469 Vgl. BTDrs. 15/5550, S. 194. Die mit dem Vergleich von 1995 zugesprochene Immobilie in 99086 Erfurt, Eislebener Straße 1 wurde 2001 veräußert (vgl. BTDrs. 15/700, S. 135). 470 Vgl. BTDrs. 15/700, S. 121; 15/2800, S. 143; BTDrs. 15/5550, S. 187. 471 Das Reinvermögen und die Besitzposten in der Vermögensrechnung der PDS haben seit 1994 konstante Werte. Die massive Minderung der ausgewiesenen Vermögenswerte im Jahre 1994 um 95,4% ist mit dem durch die abgeschlossenen Vergleiche endgültigen Entzug großer Teile des „Altvermögens“ der SED/PDS zu erklären. Die PDS weist im Vergleich zu den anderen Parteien üblicherweise die niedrigsten Kreditverbindlichkeiten und gesamte Schuldposten aus. Vgl. BTDrs. 15/255, S. 22f. 472 BTDrs. 15/700, S. 121; 15/2800, S. 143. 473 Vgl. BTDrs. 15/5550, S. 186. 474 Die Einnahmen aus Mitgliedsbeiträgen stellen regelmäßig mehr als 45% und aus staatlicher Finanzierung mehr als 35% der Gesamteinnahmen dar. Die PDS weist die geringsten Spenden juristischer Personen aus. Vgl. Anlagen 1, 2 und 3. 475 Vgl. Anlage 4.

IV. Funktionen und Bedeutung der Parteiunternehmen

147

nehmen für die Konsolidierung der Parteiorganisation sind jedoch nicht zu unterschätzen.

IV. Funktionen und Bedeutung der Parteiunternehmen Die Analyse des empirischen Materials zeigt viele Gemeinsamkeiten beim Aufbau vom Parteivermögen und bei der wirtschaftlichen Tätigkeit der deutschen Parteien. Das Immobilienvermögen dient allgemein als unerlässliche Grundlage der politischen Tätigkeit der Parteien sowie als Quelle für Mieteinnahmen. Die meisten Parteiunternehmen sind in den Bereichen Medien, Kommunikationsdienstleistungen, Tourismus, Handel und Immobilienverwaltung tätig. Ähnlich sind auch die Rechtsformen und die juristischen Konstruktionen der Beziehungen zwischen Partei und Parteiunternehmen. Die Parteiunternehmen nehmen eine wichtige Stelle im Finanzsystem der Parteien ein. Ihre Hauptfunktionen sind Finanzierung der jeweiligen Partei durch Gewinnausschüttungen; rentable Nutzung freier Vermögenskapazitäten der Parteien; Ausgliederung von kostenintensiven Tätigkeiten mit dem Ziel Erleichterung der Parteikasse, besseres Management und Erhaltung der Steuerbefreiung der jeweiligen Partei, falls die wirtschaftliche Tätigkeit zu intensiv wird; publizistischer Einfluss bei den Medienunternehmen; Stimulation der Spendenakquisition; Aktivierung des Parteiumfelds durch unternehmerische Maßnahmen und Koordination der Tätigkeit der Parteihilfsorganisationen. Oftmals dienen die Parteiunternehmen auch zum Spendensammeln und zur verdeckten Spendenfinanzierung durch fingierte überteuerte Gutachten, Anzeigen und Abonnements. In ihnen finden oft treue Parteimitglieder ihren Arbeitsplatz, die sonst wenige Chancen auf dem Arbeitsmarkt hätten. Die Ausgliederung unterschiedlicher Tätigkeiten aus der Partei in selbstständige Unternehmen führt zur Entlastung der Parteikasse und zur Kostenoptimierung, da diese Unternehmen Kunden auch außerhalb der Partei ansprechen können. Dabei bestehen aber Gefahren für die Funktionsfähigkeit politischer Parteien und für die Freiheit des politischen und wirtschaftlichen Wettbewerbs. Parteieigene Unternehmen können wettbewerbsverzerrend handeln, indem sie leichter öffentliche Aufträge erschließen oder den Vertragspartnern politische Einflussmöglichkeiten versprechen. Eine unkontrollierte Einwirkung auf die Geschäftstätigkeit der Parteiunternehmen seitens der jeweiligen Parteiführungen kann zur Beeinträchtigung der freien innerparteilichen Willensbildung führen.

D. Verfassungsrechtliche Maßstäbe für die Beurteilung der Legitimation der Vermögensbildung und der Unternehmenstätigkeit von Parteien Die verfassungsrechtliche Legitimation der Vermögensbildung und unternehmerischen Tätigkeit von Parteien wird in der juristischen Literatur in Frage gestellt. Dabei werden grundsätzliche verfassungsrechtliche Probleme bezüglich der Rechtsstellung, der Funktionen und der Finanzierung politischer Parteien aufgeworfen. Es wird etwa die Auffassung vertreten, die politischen Parteien seien verfassungsrechtliche Institutionen mit organschaftlicher Stellung und keine „Instrumente kollektiver Selbstbestimmung von Parteimitgliedern“1. Da der Schutzbereich des Art. 21 I GG so weit gefasst sei, dass er alle Voraussetzungen und Tätigkeiten abdecke, die die Parteien zur Erfüllung ihrer Mitwirkungsaufgabe benötigten, sei den Parteien die Grundrechtsfähigkeit abzusprechen. Bei der Erfüllung ihrer Funktionen bewegten sich die Parteien nicht in einem grundrechtlich geschützten Raum2. Ihnen stünden eher „Kompetenzen“ als grundrechtlich geschützte Freiräume zu3. Insbesondere seien die Wirtschaftsgrundrechte aus Art. 12 I und Art. 14 I GG sowie die Kommunikationsgrundrechte aus Art. 5 GG auf Parteien in Bezug auf ihre Vermögensbildung und unternehmerische Tätigkeit nicht anwendbar. Das Grundgesetz verlange durch Art. 21 von den Parteien eine Konzentration auf ihren verfassungsrechtlichen Mitwirkungsauftrag4. Auf dieser Grundlage wird eine gesetzliche Einschränkung der Vermögensbildung und unternehmerischen Tätigkeit von Parteien gefordert, weil die wirtschaftliche Tätigkeit von Parteien den politischen Willensbildungsprozess verzerre und funktionsstörend wirke. Besonders für den Bereich der Medienbeteiligungen wird argumentiert, dass die Parteien durch die Nutzung der strukturellen Macht der Medien einen dominierenden Einfluss erlangen und eine Situation herbeiführen könnten, die den regulierenden Eingriff des Staates erforderlich mache5. 1

Huber, Parteien in der Demokratie, S. 621. Huber, Parteien in der Demokratie, S. 615. 3 Huber, Parteien in der Demokratie, S. 613. 4 Huber, Parteien in der Demokratie, S. 618, 620f. 5 Vgl. Schmitt Glaeser, Die Macht der Medien, S. 34; Möstl, DÖV 2003, S. 106 (110f.). 2

I. Verfassungsrechtliche Stellung und Funktionen

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Vor diesem Hintergrund erscheint es für die Ziele dieser Arbeit geboten, bei der Untersuchung der verfassungsrechtlichen Legitimation der Vermögensbildung und der unternehmerischen Tätigkeit von politischen Parteien zunächst zu klären, welches Parteienverständnis dem Grundgesetz zu Grunde liegt und welche Funktionen es den Parteien zuweist sowie welches Parteienfinanzierungssystem den verfassungsrechtlichen Vorgaben entspricht. Nur so kann untersucht werden, wie es um die Grundrechtsfähigkeit politischer Parteien im Zusammenhang mit ihren unternehmerischen Aktivitäten und allgemein um die verfassungsrechtliche Legitimation ihrer Finanzierung und ihres politischen Wirkens durch Unternehmensbeteiligungen und Vermögensbildung bestellt ist.

I. Verfassungsrechtliche Stellung und Funktionen politischer Parteien 1. Unterscheidung zwischen Staat und Gesellschaft Die Diskussion um die Rechtstellung politischer Parteien ist von der Streitfrage geprägt und belastet, ob und wie zwischen Staat und Gesellschaft zu unterscheiden ist und wie sich die Parteien in das Verfassungsgefüge einordnen lassen. Die gedankliche Trennung zwischen Staat und Gesellschaft ist auf das Zeitalter der Überwindung des Absolutismus zurückzuführen. Im absolutistischen Staat beruhte die staatliche Ordnung auf ihrer eigenen metaphysisch begründeten „Natur“6. Der Monarch verkörperte die gesamte Staatsmacht, so dass sich das politische System mit dem Staat identifizieren ließ. Die Einzelnen waren nicht Subjekt, sondern Objekt der Herrschaft, zwischen Staat und Gesellschaft bestand ein „beziehungsloser Dualismus“7. Mit den bürgerlichen Revolutionen änderte sich diese Beziehung. Allmählich entstand die pluralistische Bürgergesellschaft, die auf dem freien Zusammenspiel „verschiedener, immer neu und anders entstehender und sich gruppierender Kräfte“8 beruht und die den Staat zum Mechanismus ihres Funktionierens macht. Mit der Öffnung des politischen Prozesses und des staatlichen Machtapparats für die gesellschaftliche Einwirkung entstand die Notwendigkeit 6

Henke, Das Recht der politischen Parteien, S. 2. Vgl. Grimm, Parteien, S. 273; Halbe, S. 29; Böckenförde, Die verfassungstheoretische Unterscheidung von Staat und Gesellschaft, S. 19f. 8 Henke, Das Recht der politischen Parteien, S. 9. 7

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D. Verfassungsrechtliche Maßstäbe

einer institutionalisierten Vermittlung zwischen konkurrierenden gesellschaftlichen Ansichten und Interessen und der organisierten Staatlichkeit. Die politischen Parteien entstanden gerade als Instrumente dieser Vermittlung. Da das Volk „keinen natürlichen Gesamtwillen“9 besitzt, bedarf es Organisationen wie der politischen Parteien, die die Willensbildung des Volkes ermöglichen und durch ihre Ausrichtung auf die Staatsmacht zum politisch effektiven Ausdruck bringen können. In dieser Funktion als notwendiges Element des politischen Willensbildungsprozesses setzen die Parteien auch in der modernen Demokratie die Differenz zwischen Staat und Gesellschaft voraus10. Die Unterscheidung von Staat und Gesellschaft wird in der Staatsrechtslehre und der Politikwissenschaft11 teilweise für obsolet gehalten. Zuvor bereits wollte Leibholz mit seiner „Identifikationstheorie“ Volk, Parteien und Staat in bestimmtem Sinne als identisch betrachten. Die Gegenüberstellungen Gesellschaft – Staat sowie Volk – Partei seien Scheinalternativen, weil es das Volk in dem zur politischen Wirklichkeit gewordenen massendemokratischen Parteienstaat liberaler Prägung überhaupt nicht gebe12. Tsatsos sieht gerade in der Anerkennung der Institution der politischen Parteien in Art. 21 GG die Überwindung der Trennung von Staat und Gesellschaft13. Kimminich will den Staat als den „politischen Aspekt der Gesellschaft“ begreifen14. Das Grundgesetz könne aus dem Blickwinkel eines Gegensatzes zwischen Staat und Gesellschaft schwerlich begriffen werden15. Andere Autoren argumentieren, dass Staat und 9

Grimm, Politische Parteien, S. 606. Vgl. Grimm, Politische Parteien, S. 599; Morlok, in: Dreier, Art. 21, Rn. 1; Streinz, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Art. 21, Rn. 8. 11 Vgl. Sontheimer, Grundzüge, S. 99f.; Ehmke, Staat und Gesellschaft als verfassungsrechtliches Problem, S. 24f. Je nachdem gehen die meisten Staatstheorien von der unterschiedlich begründeten Abhängigkeit des Staates von den gesellschaftlichen Interessen aus, wobei der Staat oft als in der Gesellschaft aufgehend angesehen wird. Auf eine Abgrenzung wird oft verzichtet. Die beiden Sphären werden als inhomogen und durch unterschiedliche Verhandlungssysteme und Netzwerke miteinander vermittelt beschrieben. Im Verständnis der Systemtheorie stellt der Staat eines der autonomen Subsysteme des politischen Systems dar, das wiederum als Subsystem der Gesamtgesellschaft gesehen wird. Der Staat wird danach als Wirkeinheit begriffen, die den anderen Subsystemen bzw. der Gesamtgesellschaft bestimmte Leistungen erbringt und zu diesem Zweck einen gewissen Grad an Autonomie von der Gesellschaft beansprucht. Vgl. Rainer-Olaf Schultze, in: Nohlen, Kleines Lexikon, S. 476; Luhmann, Der Staat 1973, S. 1 (5). 12 Leibholz, DVBl. 1950, S. 194 (196). 13 Tsatsos, Verfassung – Parteien – Europa, S. 516. 14 Vgl. Kimminich, DÖV 1950, S. 217 (220). Dem Grundgesetz liege zu Grunde, dass der Staat „etwas, das die Bürger tun“ sei. 15 Kimminich, DÖV 1983, S. 217 (220). 10

I. Verfassungsrechtliche Stellung und Funktionen

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Gesellschaft das gleiche personelle Substrat umfassten und folglich identisch seien. Dieser Personenverband sei einer Aufspaltung nicht fähig, weil dann die Trennlinie mitten durch die natürlichen Personen verlaufe16. Diese Ansichten verkennen, dass die Unterscheidung zwischen Staat und Gesellschaft in der modernen Demokratie keinen personellen Charakter im Sinne der dualistischen Trennung im monarchischen Absolutismus hat, sondern ihren Sinn auf funktioneller Ebene findet. Es handelt sich um eine Differenzierung zwischen einem „institutionell-statischen und einem lebendig-dynamischen Bereich der öffentlichen Ordnung“17. Es ist zwar nicht zu bestreiten, dass in der modernen Demokratie Staat und Gesellschaft in keinem grundsätzlichen Gegensatz stehen. Sie sind in gewissem Sinne zwei Bereiche des öffentlichen Lebens, die nach eigenen Regeln existieren, aber eine aufeinander bezogene Struktur haben. Wegen des identischen personellen Substrats bestehen zwischen ihnen Durchdringungen und vielfältige Verflechtungen. Dass sie nicht zu trennen sind, bedeutet jedoch nicht, dass sie nicht unterschieden werden müssen. Eine verfassungsrechtliche Differenzierung ist vielmehr geboten, weil sonst „entweder jede Macht und Gewalt in Freiheit ausgeübt wird oder auch alles private Handeln in Bindung und Unterordnung stattfindet“18. Da viele verfassungsrechtliche Fragen nur aufgrund dieser Unterscheidung gelöst oder mindestens greifbar gemacht werden können, sind die verfassungsrechtlichen Kategorien eines gesellschaftlichen Raums, in dem mündige Bürger frei handeln und eines staatlichen Bereichs, in dem für alle verbindliche Entscheidungen getroffen werden, unentbehrlich. Dabei ist nicht zu verkennen, dass Staat und Gesellschaft ständig in Wandel sind. Das völlige Verwischen der Grenze zwischen ihnen, aber auch ihre radikale Gegenüberstellung, führt zwangsläufig zu einer „Paralyse der demokratischen Ordnung“19. Die autoritären Regime des 20. Jahrhunderts sind markante Beispiele dafür. In diesem Sinne ist die Unterscheidung von Staat und Gesellschaft eine Bedingung der individuellen Freiheit20. Der demokratische Staat ist ein aus den politischen Impulsen der Gesellschaft lebender Mechanismus. Davon geht auch das Grundgesetz aus. Nach 16

Lipphardt, Die Gleichheit der politischen Parteien, S. 551; Ehmke, Staat und Gesellschaft als verfassungsrechtliches Problem, S. 24. 17 Henke, Das Recht der politischen Parteien, S. 1. 18 Henke, BK, Art. 21, Rn. 65. 19 Seifert, S. 71. 20 Vgl. Streinz, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Art. 21, Rn. 9; Henke, BK, Art. 21, Rn. 65; Böckenförde, Die verfassungstheoretische Unterscheidung von Staat und Gesellschaft, S. 21 f.; Grimm, Parteien, S. 271.

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D. Verfassungsrechtliche Maßstäbe

Art. 20 I GG ist die Bundesrepublik Deutschland eine Demokratie. Demokratie bedeutet Herrschaft des Volkes, sie ist eine Form, Herrschaft zu organisieren21. Wie sich deutlich in Art. 20 II GG ausdrückt: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt“. Das so umrissene, auf Mehrheitsbildung beruhende Regierungssystem wird durch die Grundrechte und das Recht auf politische Opposition jedoch begrenzt. Die Gewährleistung eines durch die Grundrechte abgesicherten staatsfreien Entfaltungsraumes ist nur dann sinnvoll, wenn zwischen Staat und Gesellschaft unterschieden wird. Die garantierte Chance der jeweiligen politischen Minderheit, Einfluss auf die Ausübung der Staatsgewalt zu nehmen bzw. selbst Mehrheit zu werden, sichert die politische Legitimation des demokratischen Staates. Dies setzt eine ständige Kommunikation zwischen dem Staat und den gesellschaftlichen Strukturen voraus, die ihre demokratischlegitimierende Pointe in den freien und gleichen zyklisch stattfindenden Wahlen findet.

2. Willensbildung des Volkes und des Staates Die notwendige verfassungsrechtliche Differenzierung zwischen Staat und Gesellschaft und der offene Charakter der mit dem Grundgesetz geschaffenen demokratischen Ordnung setzen Willensbildungsprozesse in beiden Bereichen und somit eine Unterscheidung zwischen Volks- und Staatswillensbildung voraus22. Auch das Grundgesetz geht von dieser Unterscheidung aus: Art. 21 I 1 GG handelt von der politischen Willensbildung des Volkes, Art. 20 II GG von der Bildung des Staatswillens23. Volks- und Staatswillensbildung sind auf vielfältige Weise miteinander verschränkt und aufeinander bezogen, erfolgen aber nach

21

Meyer, Versuch über die Demokratie, S. 5. Schon die erste Parteienfinanzierungskommission sah die Bedeutung dieser Unterscheidung in Bezug auf die Rechtstellung, Funktionen und Finanzierung von politischen Parteien: „Die Bedeutung der durch die Parteien vermittelten politischen Impulse für den Staat erschließt sich nur dann, wenn man die Natur der demokratischen Willensbildung als einer offenen Entscheidung im freien politischen Kräftespiel anerkennt, in der sich in öffentlicher Auseinandersetzung eine Entscheidung herausbildet“ (Bericht 1958, S. 70). 23 Vgl. BVerfGE 8, 104 (113); 20, 56 (98). 22

I. Verfassungsrechtliche Stellung und Funktionen

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unterschiedlichen Regeln und sind als Prozesse unterschiedlich strukturiert24. Im pluralistisch geprägten gesellschaftlichen Bereich konkurrieren Bürger, Parteien, Verbände und andere Organisationen um Einflussnahme auf die öffentliche Meinung, wobei sie bei Achtung der für alle geltenden Gesetze frei handeln und ihre Mittel wählen. In der staatlichen Sphäre dagegen agieren eine feste Zahl durch die Verfassung und die Gesetze vorgesehener Akteure – die Staatsorgane. Hier findet kein freier Wettbewerb verschiedener Weltanschauungen statt, sondern es werden in Ausübung von Kompetenzen und nach geregelten Verfahren Entscheidungen getroffen. Die Formierung der Volks- und Staatwillensbildung erfolgt dennoch in einer gegenseitigen Wechselwirkung. Die primäre Richtung soll jedoch vom Volk zum Staat verlaufen25, weil es Sinn des demokratischen Willensbildungsprozesses ist, dass die Interessen und Meinungen, die als Ergebnis der freien öffentlichen Auseinandersetzung im gesellschaftlichen Bereich Priorität gewonnen haben, in die Staatswillensbildung einfließen und zum Kern der für alle verbindlichen Entscheidungen werden, die in Ausübung der Staatsgewalt getroffen werden. Freilich bestimmt das Handeln der Staatsorgane andererseits auch den Inhalt der öffentlichen Diskussion und beeinflusst die Bildung der öffentlichen Meinung in der Gesellschaft. Die Wahlen erscheinen als der Höhepunkt des permanenten Prozesses der Meinungs- und Willensbildung des Volkes, bei dem das Volk rechtsverbindlich den staatlichen Willen bestimmen kann26. Sie sind in bestimmtem Sinne Volks- und Staatswillensbildung zugleich. Gerade in Bezug auf die Wahlen kommt die erhebliche Bedeutung der Parteien für das Funktionieren der modernen Demokratie zum Ausdruck27.

24

So führt das Bundesverfassungsgericht aus: „Während die im gesellschaftlichpolitischen Raum erfolgende Bildung der öffentlichen Meinung und die Vorformung der politischen Willensbildung des Volkes sich ungeregelt und durch alle verfassungsrechtlich begrenzten Kompetenzräume hindurch unter Mitbeteiligung aller lebendigen Kräfte nach dem Maße ihres tatsächlichen Gewichts und Einflusses vollziehen, ist das Tätigwerden als Staatsorgan – gleichgültig in welcher Form und mit welcher Wirkung es geschieht – im freiheitlich-demokratischen Rechtsstaat durch Kompetenznormen verfassungsrechtlich begrenzt“ (BVerfGE, 8, 104 (115)). 25 Häberle kritisiert zu Recht die Bezeichnung der Zielrichtung des politischen Willensbildungsprozesses mit den Wörtern „von unten nach oben“. In der freiheitlichen Demokratie stünde das Volk ebenso wenig „unten“ wie der Staat „oben“. Vgl. Häberle, JuS 1967, S. 64 (66). 26 Meyer, Demokratische Wahl und Wahlsystem, § 37, Rn. 1. 27 Vgl. dazu D I 6.

154

D. Verfassungsrechtliche Maßstäbe

3. Die Einordnung der Parteien im Verfassungsgefüge Die Verortung der Parteien im gesellschaftlichen oder im staatlichen Bereich oder aber in einem politischen Zwischenbereich ist der Ausgangspunkt für die Beantwortung wichtiger praktischer Fragen des Parteienrechts, einschließlich der Parteienfinanzierung, insbesondere der Zulässigkeit bzw. Gebotenheit staatlicher Parteienfinanzierung, aber auch der Vermögensbildung und Ausübung wirtschaftlicher Aktivitäten28. Das Ziel des folgenden Versuchs einer verfassungsrechtlichen Einordnung der Parteien ist es demnach nicht, eine allgemeinverbindliche politische Theorie der Parteien zu entwickeln, sondern lediglich aufgrund der Prämissen des Grundgesetzes den Standort der Parteien im Verfassungsgefüge im Hinblick auf die Lösung streitiger parteienrechtlicher Probleme, einschließlich der Parteienfinanzierung und hier insbesondere der Vermögensbildung und Unternehmenstätigkeit von Parteien, aufzuzeigen.

a) Die Parteienstaatslehre von Leibholz und ihre Modifikationen Der Streit betreffend die Zuordnung der politischen Parteien wurde jedenfalls in den ersten Jahrzehnten nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes maßgeblich von der Parteienrechtslehre von Gerhard Leibholz geprägt. Leibholz geht davon aus, dass der Zweck von Art. 21 GG die Versöhnung des geschriebenen Rechts mit der politischen Wirklichkeit sei. Die Parteien seien durch das Grundgesetz verfassungsmäßig „legalisiert“ worden und damit zugleich zu Elementen des staatlichen Bereiches und der staatlichen Willensbildung gemacht worden29. Nach der Theorie von Leibholz hat die moderne parlamentarische Demokratie ihren liberal-repräsentativen Charakter verloren, weil sie zu einer parteienstaatlichen Demokratie geworden ist. Der moderne demokratische Parteienstaat ist „seinem Wesen wie seiner Form nach nichts anderes wie eine rationalisierte Erscheinungsform der plebiszitären Demokratie oder – wenn man will – ein Surrogat der direkten Demokratie im modernen Flächenstaat“30. Der Wille der jeweiligen Parteienmehrheit in Regierung und Parlament werde mit der „volontè gènèrale“ identifiziert31. Das Volk wird in dieser Form der Demo28

Die unterschiedliche Behandlung dieser Zuordnungsfrage ist teilweise einer der Gründe für die Schwankung der Rechtssprechung des Bundesverfassungsgerichts bezüglich der Parteienfinanzierung. Vgl. dazu Grimm, Parteien, S. 270f. 29 Leibholz, DVBl. 1950, S. 194 (195). 30 Leibholz, Strukturprobleme, S. 93 und 146. 31 Leibholz, Strukturprobleme, S. 94.

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kratie erst in den Parteien handlungsfähig32. In der parteienstaatlichen Demokratie seien Staat, Gesellschaft und Parteien nicht unterscheidbar auch, weil insbesondere das Parlament seinen ursprünglichen Charakter verliere und zu einer „Stätte wird, an der sich gebundene Parteibeauftragte treffen, um anderweitig bereits getroffene Entscheidungen registrieren zu lassen“33. Auf Grund dieser Identifikation von Volk und Parteien sowie Parteien und Staat begründet die Leibholz`sche Theorie die Einordnung der Parteien im staatlichen Bereich. Sie werden als in das Staatsgefüge bzw. in den staatlichen Herrschaftsapparat eingefügte Organisationen betrachtet34. Diese Auffassung hat in der Rechtslehre Gefolgschaft gefunden. In Anlehnung an Leibholz führt Kaltefleiter aus, dass es in der modernen Parteiendemokratie keine „Staatsfreiheit“ der Parteien gebe. Die im Bundestag vertretenen Parteien seien „Teil des Staates“35. Schneider meint ebenfalls, dass die Parteien selbst der Staat seien, denn sie bildeten über ihre Fraktionen in den Parlamenten den wesentlichen Teil der organisierten Staatlichkeit. Der demokratische Staat könne nicht als ein außerhalb oder oberhalb der Parteien existierendes Gebilde verstanden werden36. Badura bezeichnet die Wahlen ähnlich wie Leibholz als „Surrogat der unmittelbaren Demokratie im Flächenstaat“ und ordnet die Parteien ebenfalls dem Staatsbereich zu37. Neuerlich hat Huber diese Ansicht weiter entwickelt. Er betont die herausragende Rolle der politischen Parteien für die Wahlen und sieht sie dabei in Erfüllung einer „öffentlichen Aufgabe“ und einer „organschaftlichen Funktion“38. Die organschaftliche Stellung politischer Parteien sei „vom Grundsatz her nicht zu missbilligen“, weil sie in der Konsequenz des in Art. 20 I und II GG niedergelegten Demokratieprinzips und seiner fast durchgehend repräsentativen Ausgestaltung im GG liege39. Durch Art. 21 I habe das Grundgesetz das faktische Willensbildungsmonopol der Parteien im vorstaatlichen wie im politisch-parlamentarischen Raum sanktioniert. Aufgrund ihrer überragenden Stellung und ihrer engen Nähe zum Staat können die Parteien nach Hubers Auffassung als wesentliche Elemente des staatlichen Willens-

32 Ohne die Parteien würde das Volk politisch ohnmächtig und hilflos sein, weil sie es überhaupt erst in der politischen Sphäre als handelnde Einheit real existent erscheinen lassen (vgl. Leibholz, DVBl. 1950, S. 194 (196)). 33 Leibholz, Strukturprobleme, S. 94. 34 Leibholz, DVBl. 1950, S. 194 (195). 35 Kaltefleiter, Bitburger Gespräche, S. 56. 36 Schneider, Bitburger Gespräche, S. 75. 37 Vgl. Badura, BK, Art. 38, Rn. 26. 38 Vgl. Huber, Parteien in der Demokratie, S. 614; BVerfGE 8, 51 (63). 39 Huber, JZ 1994, S. 689 (690).

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D. Verfassungsrechtliche Maßstäbe

bildungsprozesses bezeichnet werden40. Als solche und nicht als Grundrechtsträger sollten sie grundsätzlich bei ihrer juristischen Behandlung, insbesondere bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung ihrer erwerbswirtschaftlichen Betätigung und Vermögensbildung, betrachtet werden41.

b) Kritik an der Theorie von Leibholz Die Parteienstaatstheorie von Leibholz ist zu Recht auf heftige Kritik gestoßen. Seine Argumentation und die seiner Anhänger sind aus mehreren Gründen abzulehnen. Angesichts der vom Grundgesetz vorausgesetzten Unterscheidung zwischen Staat und Volk bzw. Staats- und Volkswillensbildung sowie der ausdrücklichen Beauftragung der Parteien, an der Volkswillensbildung mitzuwirken (Art. 21 I 1 GG) entspricht die Einordnung der Parteien in den staatsorganisatorischen Bereich den verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht42. Die These von der Identität vom Volk und Parteien in politischen Angelegenheiten ist ebenso nicht haltbar. Selbst Leibholz will das Volk nicht mit den Parteimitgliedern identifizieren, was angesichts der offenkundigen Tatsache, dass nicht alle Bürger Mitglieder einer Partei sind, auch abwegig wäre. Stattdessen begründet er die von ihm angenommene Identität dadurch, dass das Volk die Parteien brauche, um überhaupt politisch handlungsfähig zu werden. Selbst wenn dies so wäre, „schließt freilich Hilfsbedürftigkeit Handlungsfähigkeit nicht aus“43. Zwar ist es richtig, dass die in Parteien organisierten Bürger ihre politischen Ansichten und Interessen besonders erfolgreich und intensiv zum Ausdruck bringen können. In der Demokratie des Grundgesetzes ist aber der einzelne Bürger ebenso wie die Parteien und die anderen Verbände Subjekt des politischen Willensbildungsprozesses und zwar nicht nur als Wähler, sondern auch als mit starken Rechtspositionen gegenüber dem Staat ausgestatteter Grundrechtsträger. Neben den Parteien handeln zahlreiche andere Akteure – einzelne sowie organisierte Gruppen, die in Ausübung ihrer Grundrechte politische Ziele formulieren, artikulieren und auf verschiedene Weise durchzusetzen

40

Vgl. Huber, JZ 1994, S. 689 (694). Huber, Parteien in der Demokratie, S. 615. 42 In späteren Publikationen versucht Leibholz die Verortung der Parteien in der Staatssphäre dadurch zu relativieren, dass er die Existenz eines „politisch-staatlichen Raums“ zu begründen sucht, in dem nur der Staat und die Parteien Platz haben (vgl. Leibholz, VVDStRL 24 (1966), S. 15f). 43 Grimm, Parteien, S. 277. 41

I. Verfassungsrechtliche Stellung und Funktionen

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versuchen44. In Wirklichkeit haben die Parteien keinesfalls ein Monopol auf politische Einwirkung, sondern eine „Rolle unter anderen, auch wenn diese eine besondere ist“45. Gerade in Zeiten der Globalisierung ist vielmehr die Tendenz zu beobachten, dass sich politische Macht von den Parteien zu großen Wirtschaftsunternehmen und -verbänden und zu gut organisierten anderen Interessenverbänden verschiebt. Die Vermittlungsfunktion der Parteien zwischen Staat und Gesellschaft führt auch nicht dazu, dass jene in einem Zwischenbereich zwischen Staat und Gesellschaft zu verorten wären. Die Mittlerstellung der Parteien hat vielmehr funktionellen Charakter und schließt ihre Verankerung in der Gesellschaft nicht aus. Im Gegensatz zur gebotenen Differenzierung zwischen Staat und Gesellschaft, kann aus dem Grundgesetz die Existenz eines „Mittelfelds“ nicht abgeleitet werden46. Weiterhin wird in der Literatur auch die gleichzeitige Integration der Parteien in beide Bereiche angenommen. Es wird die Ansicht vertreten, dass die Parteien mit dem Übergang der Staatsgewalt auf das Volk die Schwelle zum Staat überschritten haben. Die Vermittlungsfunktion der Parteien setze ihr Wirken in beiden Bereichen voraus. Deswegen stehe es nicht zur Debatte, „ob sie entweder zur Gesellschaft oder zum Staat gehören, sondern nur, in welchem Maße sie in beide integriert sein dürfen“47. Ohne es ausdrücklich auszusprechen, setze das Grundgesetz voraus, dass die Parteien aufgrund eines Volksauftrags auch den Staatswillen bilden. Im beidseitigen Willensbildungsprozess erschienen Parteien bald als gesellschaftliche Basisgruppen, bald in ihrer Eigenschaft als Träger staatlicher Ämter und Mandate48 und seien „sowohl dem politischgesellschaftlichen als auch dem staatlichen Bereich“ zuzuordnen49. Dieser Ansicht kann nicht ohne weiteres widersprochen werden, jedoch ist zu präzisieren: Wird die Behauptung, dass die Parteien in den Staat integriert seien, so verstanden, dass sie Teil der organisierten Staatlichkeit mit allen rechtlichen Folgen daraus sind, so muss dies bestritten werden. Wird aber In-

44 Klein führt dazu treffend aus: „Die Freiheitlichkeit des politischen Willensbildungsprozesses setzt die Freiheit eines jeden voraus, sich an ihm in welcher Form auch immer zu beteiligen“ (Klein, in: Maunz/Dürig, Art. 21, Rn. 157). 45 Morlok, in: Dreier, Art. 21, Rn. 25. 46 In diesem Sinne aber Randelzhofer, JZ 1969, S. 533 (534). 47 Grimm, Parteien, S. 274. 48 Grimm, Parteien, S. 269. 49 Maurer, Staatsrecht, S. 343. An anderer Stelle vertritt dieser Autor jedoch die Auffassung, dass die Parteien primär dem gesellschaftlichen Bereich zuzuordnen seien (vgl. Maurer, JuS 1991, S. 881 (882)).

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D. Verfassungsrechtliche Maßstäbe

tegration als Einflussnahme auf das Verhalten der Staatsorgane verstanden, ist dem zuzustimmen50.

c) Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Die Frage nach dem Standort der Parteien hat auch das Bundesverfassungsgericht beschäftigt. Dieses lehnte sich zunächst an die Parteientheorie von Leibholz an, ohne ihr jedoch in allen Konsequenzen zu folgen. Im ersten Wahlrechtsurteil wurden die Parteien als „Bestandteile des Verfassungsaufbaus“ bezeichnet und es wurde ihnen die Befugnis zugesprochen, Organklage zu erheben. Sie seien zwar „keine obersten Staatsorgane in dem Sinne, wie es Landtag und Landesregierung sind“, aber doch Staatsorgane, „Kreationsorgane“ im Sinne Georg Jelineks51. In einer anderen frühen Entscheidung wird von der „Inkorporation der Parteien in das Verfassungsgefüge“ gesprochen52. In der Plenarentscheidung von 1954 werden die Parteien nicht mehr als Staatsorgane, aber doch, terminologisch nicht ganz eindeutig, als „Verfassungsorgane“ bezeichnet53. Im Parteienfinanzierungsurteil von 1966 ordnen die Verfassungsrichter die Parteien dann jedoch klar dem gesellschaftlichen Bereich zu, qualifizieren sie als „frei gebildete, im gesellschaftlich-politischen Bereich wurzelnde Gruppen“ und postulieren ihre „Freiheit vom Staat“54. Die Parteien seien berufen, bei der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken und in den Bereich der institutionalisierten Staatlichkeit hineinzuwirken, zum staatlichen Bereich gehörten sie aber nicht55. Das Gericht unterscheidet klar zwischen Volksund Staatswillensbildung. An der Volkswillensbildung nehmen die Parteien teil, auf die Bildung des Staatswillens wirken sie ein, wobei jedoch die enge

50

Die Formulierungen der Autoren, die die hier vorgestellte These vertreten, sind teilweise widersprüchlich. Einerseits wird behauptet, dass das Grundgesetz die Tätigkeit der Parteien innerhalb der Staatsorgane voraussetze (Grimm, Parteien, S. 281). Andererseits wird darauf hingewiesen, dass die Parteien aus ihrer gesellschaftlichen Verankerung nicht gelöst werden dürfen und dass nicht die Parteien als solche, sondern die ihnen verbundenen Abgeordneten und Fraktionen im Parlament vertreten sind und somit konsequent von einer Wirksamkeit, nicht jedoch von einem Wirken oder von einer Tätigkeit der Parteien in den Organen des Staates ausgegangen (vgl. Grimm, Parteien, S. 277 und 279. „Die Gesellschaft ist ihre Heimat, der Staat ist ihr Ziel“, S. 269). 51 BVerfGE 1, 208 (225). 52 BVerfGE 2, 1 (73). 53 BVerfGE 4, 27 (30). 54 BVerfGE 20, 56 (101 und 105). 55 BVerfGE 20, 56 (101).

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Verschränkung der beiden Prozesse nicht verkannt wird56. Diese Ansicht wird mit ähnlichen Formeln in der letzten großen Entscheidung zur Parteienfinanzierung bestätigt und dürfte inzwischen als feste Position des Bundesverfassungsgerichts anzusehen sein57. Ihr ist aus mehreren Gründen zuzustimmen.

d) Die Parteien als frei gebildete gesellschaftliche Vereinigungen Dass das Grundgesetz vom Charakter der politischen Parteien als gesellschaftliche Gebilde ausgeht, ist auch seiner Entstehungsgeschichte zu entnehmen. Die Verfassungsväter hatten das herkömmliche politisch-soziologische Erscheinungsbild der Parteien vor Augen und wollten daran offenbar nichts Grundlegendes ändern58. Im Vorschlag des Verfassungskonvents auf dem Herrenchiemsee hatte der Parteienartikel noch im Abschnitt „Bundestag“ gestanden. Der Parlamentarische Rat hat ihn in den mehr grundsätzlichen Abschnitt, der die „Allgemeinen Bestimmungen“ enthielt und später „Der Bund und die Länder“ überschrieben wurde, unmittelbar hinter die Vorschrift über die Ausübung der Staatsgewalt verschoben, wollte also die Funktionen der Parteien verfassungsrechtlich absichern, sie jedoch in gebührende Distanz zu den Staatsorganen bringen59. Dieselbe Vorstellung über die Parteien liegt auch dem Parteiengesetz zu Grunde. Der Entwurf zu einem Parteiengesetz von 1959 baute auf der Entscheidung des Grundgesetzes auf, wonach die politischen Parteien weiterhin ihren freien gesellschaftlichen Grundcharakter außerhalb der Staatsorganisation

56

BVerfGE 20, 56 (99). BVerfGE 85, 264 (285 und 287). 58 Auf dem Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee bestand „Einverständnis darüber, dass das Grundgesetz nicht an der Wirklichkeit der politischen Parteien vorbeigehen dürfe“ (vgl. Bericht des Unterausschusses I des Verfassungskonvents vom 20. August 1948, Protokoll der Sitzungen des Unterausschusses I: Grundsatzfragen, S. 217). Nach einer Stellungnahme von Carlo Schmitt vor dem Konvent sind die Parteien „notwendig, wenn man wirklich zu einer organisierten Willensbildung des Volkes kommen will, in der echte Realitäten, das heißt Interessengegensätze ihren politischen Ausdruck finden sollen. Dazu braucht man die Parteien. Wer die Parteien beseitigen will, betreibt, ob er will oder nicht, die politische Entmachtung des Volkes“ (Der Parlamentarische Rat, Bd. 2, S. 152). 59 Vgl. Verh. des Plenums, Sitzung am 8. September 1948, Stenographischer Bericht, S. 15. 57

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behalten60. Das geltende Parteiengesetz wird von diesem Erscheinungsbild der Parteien geprägt und regelt sie als besondere Vereine, auf die grundsätzlich die Vorschriften des BGB anzuwenden sind (§ 11 III 2 und § 37 PartG)61. Die politischen Parteien unterscheiden sich aber von anderen gesellschaftlichen Organisationen62. Wegen ihrer Aufgabe, an der Bildung des Volkswillens mitzuwirken, sind sie durch Art. 21 I 3 und 4 GG gegenüber anderen Vereinigungen einerseits benachteiligt, durch Art. 21 II GG und durch zahlreiche einfachgesetzliche Regelungen andererseits privilegiert. Genauer betrachtet sind nicht nur die „Besserstellung“, sondern auch die gesteigerten Anforderungen an die innere Ordnung der Parteien und ihre Rechenschaftspflicht Garantien für die Freiheit ihrer politischen Tätigkeit und für ihren demokratischen Charakter63. So bleiben sie in der gesellschaftlichen Sphäre wurzelnde Gruppen, genießen aber einen besonderen verfassungsrechtlichen Status, der nichts anderes bedeutet als die vom Verfassungs- und Gesetzgeber den Parteien zugewiesenen besonderen Rechte und Pflichten64. Mit ihrer verfassungsrechtlichen Anerkennung durch Art. 21 GG sind die Parteien zu „notwendigen Rechtssubjekten des Verfassungsrechtskreises“65 erhoben worden, die für das Funktionieren des Regierungssystems des Grundgesetzes unerlässlich sind. Durch die Funktionszuweisung des Art. 21 I 1 GG und durch die Gewährleistung der Freiheit zur Gründung von Parteien (Art. 21 I 2 GG) sind sie gegenüber dem Staat klar im gesellschaftlichen Bereich positioniert, jedoch auf den Staat ausgerichtet. Der Staat darf nicht nur die freie Grün60 So heißt es in der Begründung zum Gesetzentwurf, dass diese Ansicht sowohl dem Wesen der Parteien im demokratischen Staate als auch dem Grundgesetz entsräche, das eine „Einbeziehung der Parteien in den Staatsorganismus, etwa nach Vorbild der staatsintegrierten Körperschaften des öffentlichen Rechts“ verbiete (BTDrs. III/1509, S. 14). 61 Im Bericht des Innenausschusses von 1967 für die zweite und dritte Lesung des Gesetzentwurfs im Bundestag findet diese Vorstellung erneut Ausdruck. Danach seien die Parteien „nicht Teile der Staatsorganisation“, es sei „an ihrem freien gesellschaftlichen Grundcharakter festzuhalten“ (BTDrs. IV/1918, S. 2). Vgl. auch B I. 62 Eingehend dazu Klein, in: Maunz/Dürig, Art. 21, Rn. 165. 63 Vgl. Friesenhahn, Die Stellung der Parteien, S. 4. 64 Die Verortung der Parteien in der gesellschaftlichen Sphäre darf jedoch nicht in einem künstlich verräumlichenden Sinne verstanden werden. Eine solche vereinfachte Vorstellung entspricht nicht der Kompliziertheit des politischen Willensbildungsprozesses, in dem sich Volk und Staat durch die Vermittlung politischer Parteien in ständiger Begegnung und Wechselwirkung verwirklichen und konstituieren (vgl. Häberle, JuS 1967, S. 64 (67)). Die Unterscheidung zwischen Staat und Gesellschaft und die gesellschaftliche Verwurzelung der Parteien als Vermittler zwischen beiden ist lediglich als funktionelle Differenzierung zu verstehen. 65 Friesenhahn, Die Stellung der politischen Parteien, S. 3.

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dung der Parteien nicht hindern, sondern auch in keiner Weise Einfluss auf die Parteien nehmen. Der Ursprung der Parteien aus der Gesellschaft und ihr Charakter als Vereinigungen politisch gleichgesinnter Bürger, aber auch ihre Ausrichtung auf die Einwirkung der Ausübung der Staatsgewalt, sind bei der Behandlung aller parteienrechtlichen Probleme stets zu beachten und sind insbesondere ein wichtiger Ausgangspunkt für die verfassungsrechtliche Beurteilung ihrer politischen und wirtschaftlichen Aktivitäten. Aus der Verwurzelung der Parteien in der Gesellschaft ergibt sich namentlich ein Vorrang der Eigenfinanzierung. Die Parteien müssen die Verantwortung für die Finanzierung ihrer Tätigkeiten vorrangig selbst tragen und nicht nur politisch, sondern auch wirtschaftlich und organisatorisch auf die Unterstützung der Bürger angewiesen bleiben, eine vorrangige Staatsfinanzierung der Parteien stünde im Widerspruch zu diesem Leitbild66. Weitergehende verfassungsrechtliche Implikationen dieser Einordnung der Parteien in die gesellschaftliche Sphäre für die rechtliche Beurteilung von Fragen der Parteienfinanzierung, insbesondere durch Vermögensanlage und unternehmerische Tätigkeit, werden noch zu erörtern sein67.

4. Funktionen politischer Parteien a) Die politischen Parteien und das Demokratieverständnis des Grundgesetzes Soweit das Volk die Staatsgewalt nicht unmittelbar ausübt, ist dies zur Aufgabe „besonderer Organe“ gemacht worden (Art. 20 II 2 GG). In der Demokratie des Grundgesetzes gibt es somit Regierende und Regierte. Die demokratische Herrschaft bedarf jedoch der Legitimation durch das Volk. Dieses muss in periodischen Abständen entscheiden, welche politischen Vorstellungen und Ziele Vorrang erhalten und welchen Personen die Ausübung der Staatsgewalt anvertraut wird. Die freien Wahlen sind also als Instrument der bürgerlichen Partizipation und der Legitimierung der Staatsmacht unentbehrlich. Aber auch über die Wahlen hinaus beteiligen sich die Bürger in verschiedenen Formen am politischen Prozess. In diesem permanenten Prozess der Sicherung einer Rück-

66

In diesem Sinne auch die, allerdings nicht immer geradlinige, Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur staatlichen Parteienfinanzierung. Vgl. BVerfGE 20, 56 (100 und 102); 52, 63 (85); 73, 40 (86); 85, 264 (283 und 287). 67 Vgl. E I, II.

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kopplung zwischen Staat und Volk und der Berücksichtigung sich ändernder gesellschaftlicher Bedürfnisse sind die Parteien unerlässlich. Wegen der Vielfalt der politischen Meinungen und Interessen sowie der Kompliziertheit der Fragen, auf die sich die Beteiligung der Bürger bezieht, kann im Rahmen der auf die staatliche Sphäre gerichteten politischen Entscheidungsfindung eine sinnvolle Willensäußerung nur erfolgen, „wenn zuvor eine Reduktion auf wenige entscheidungsfähige Alternativen stattgefunden hat“68. Genau die Leistung dieser Interessenreduktion wird in der demokratischen Ordnung des Grundgesetzes von den politischen Parteien erwartet. Dies wird auch durch die „räumliche Nähe“69 zwischen Art. 20 II und Art. 21 GG betont. Die vom Demokratieprinzip gebotene Legitimation aller Staatsgewalt setzt ständige Vermittlung zwischen Volk und Staat voraus. Diese Vermittlung erfolgt nicht nur durch Wahlen, sondern seitens der Parteien darüber hinaus auch durch die Mitwirkung an der Bildung der öffentlichen Meinung und durch die Ausübung von Druck auf die Staatsorgane. Art. 21 I 1 GG erscheint daher als „eine notwendige Ergänzung des Art. 20 GG“70. In Bezug auf das Demokratieverständnis des Grundgesetzes haben die Parteien eine konstitutive Funktion. Das Grundgesetz setzt ihre Mitwirkung bei der Willensbildung des Volkes voraus.

b) Funktionen politischer Parteien als legitimierender Grund der Parteienfinanzierung Dem Parteienrecht wird es als Aufgabe zugewiesen, die Erfüllung der verfassungsrechtlich anerkannten Funktion71 der Parteien zu sichern und zu schützen72, indem es die Parteien mit besonderen Rechten, aber auch mit besonderen Pflichten ausstattet. Die Parteien können ihre verfassungsrechtlich zugewiesenen Aufgaben jedoch nur dann erfüllen, wenn sie neben rechtlichen Garantien auch über ausreichende Mittel verfügen. Insoweit erscheint eine adäquate Par68

Grimm, Parlament und Parteien, S. 200. Klein, in: Maunz/Dürig, Art. 21, Rn. 161. Auch Herzog sieht die Bedeutung des Art. 21 GG darin, dass er dem in der Staatsfundamentalnorm des Art. 20 GG niedergelegten demokratischen Prinzip die moderne Variante der Parteiendemokratie hinzufügt (vgl. Herzog, Verfassungsrechtliche Grundlagen des Parteienstaates, S. 8). 70 Klein, in: Maunz/Dürig, Art. 21, Rn. 161. 71 Zum Begriff „Funktion“ vgl. Grimm, Politische Parteien, S. 605. Hier wird Funktion im Sinne von genereller Zweckbestimmung bzw. Zielrichtung der Tätigkeit politischer Parteien sowie von Formen und Mitteln der Zweckerreichung verstanden. 72 Morlok, Gutachten, S. 54. 69

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teienfinanzierung als notwendige Bedingung für die Funktionsfähigkeit der politischen Parteien und die Sicherung dieser Funktionsfähigkeit als „legitimierender Grund für jede Art von Parteienfinanzierung“73. Die Begriffe „Funktion“ und „Aufgabe“ der Parteien werden in der Literatur kritisiert und der Charakter des Art. 21 I 1 GG und des § 1 II PartG als Rechtsnormen in Frage gestellt. Es wird die Ansicht vertreten, dass diese Begriffe zur soziologisch-politischen Beschreibung der Tätigkeit der Parteien gehören und zum Recht der Parteien nur als Sachverhaltsdarstellung beitragen. Insbesondere § 1 PartG sei keine Rechtsnorm im materiellen Sinne, sondern eher eine staatsbürgerliche Information über das Wirken von Parteien74. Dieser Auffassung kann nicht zugestimmt werden. Es ist zwar nicht zu bestreiten, dass die normative Intensität der Verfassungsnormen und vieler Regelungen des Parteienrechts unterschiedlich ist und einige von ihnen einen sehr abstrakten Charakter aufweisen. Oftmals kann die rechtliche Substanz einer Verfassungsnorm nur in Zusammenhang mit den anderen Verfassungsnormen und Prinzipien erklärt werden. Ihre Auslegung ist notwendig Konkretisierung, wobei der Inhalt der interpretierten Norm sich erst in der Auslegung vollendet75. Das hebt aber die Normativität der Verfassungsnormen nicht auf. Die Funktionszuweisung des Art. 21 I 1 GG begründet einen besonderen verfassungsrechtlichen Status der politischen Parteien und rechtfertigt und verlangt die einfachgesetzliche Schaffung adäquater Rechte und Pflichten, die den Parteien die Wahrnehmung ihrer Funktionen ermöglichen76. Insoweit ist es richtig, wenn der Gegenstand des Art. 21 I 1 GG als Recht der Parteien „auf Teilnahme an den verfassungsmäßig vorgesehenen Formen der Willensbildung“ bezeichnet wird77. Die Norm stellt einen objektiven Rechtsgrundsatz mit Bedeutung für das gesamte Parteienrecht dar, der bei der Beurteilung von parteienrechtlich begründeten Rechtsverhältnissen stets zur Anwendung kommen muss78. In Bezug darauf entfaltet sich auch der normative Inhalt des § 1 II PartG. Als verfassungsmäßige Konkretisierung der Hauptaufgabe der Parteien enthält diese Norm die vom Gesetzgeber vorgesehenen Hauptrichtungen der Parteitätigkeit.

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Morlok, Gutachten, S. 59. Vgl. Henke, BK, Art. 21, Rn. 60; Kunig, Parteien, Rn. 15. 75 Hesse, Grundzüge, S. 24. 76 Streinz, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Art. 21 Abs. 1, Rn. 16. 77 Köppler, S. 82f., 92. Auch Henke, der den Funktionsbegriff als rechtlich untauglich ablehnt, betrachtet Art. 21 I 1 GG als ein subjektives Recht der Parteien, bei der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken (Henke, BK, Art. 21, Rn. 61). 78 Vgl. Henke, BK, Art. 21, Rn. 62. 74

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Ihr kann durchaus auch unmittelbare praktische rechtliche Bedeutung zukommen, etwa bei der Frage, ob eine Vereinigung Partei ist oder nicht79. Art. 21 I 1 GG darf aber nicht überinterpretiert werden80. Die Norm stellt eine verfassungsrechtliche Anerkennung der faktischen Rolle der Parteien im politischen Prozess dar, an die sich der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der konkreten Rechte und Pflichten der Parteien zu halten hat. Sie ändert aber nichts am freien gesellschaftlichen Charakter der Parteien, gliedert sie nicht in die Strukturen des Staates ein und stattet sie nicht wie die Staatsorgane mit Kompetenzen aus81. Art. 21 I 1 GG verleiht den Parteien zwar einen Anspruch auf politische Teilhabe. Sie können aber frei entscheiden, ob und wie sie am politischen Willensbildungsprozess teilnehmen82. Aus Art. 21 I 1 GG können keine Rechtsansprüche des einzelnen Bürgers oder des Staates darauf abgeleitet werden, dass Parteien politisch aktiv wirken und ihre Aufgaben wahrnehmen83. Die Bestimmung der Aufgaben der Parteien darf also nicht willkürlich erfolgen, sondern muss sich an den normativen Vorgaben der Verfassung orientieren84. Dabei kommt primär das Demokratieprinzip als Determinante der Parteifunktionen, auch im Hinblick auf deren Finanzierungswürdigkeit, in Betracht. Die Funktionen der Parteien in der modernen Demokratie sind oftmals in der Diskussion um die anwachsende direkte und indirekte staatliche Parteienfinan79 Vgl. dazu die Begründung zum Aufgabenkatalog im ersten Entwurf eines Parteiengesetzes, BTDrs. III/1509, S. 14. 80 Ausführlich dazu im Kapitel E III, wo auch die anderen Dimensionen der normativen Bedeutung des Art. 21 GG behandelt werden. 81 Insoweit gilt es die Meinung zu bestreiten, wonach die Norm des Art. 21 I 1 GG eine Pflicht für die Parteien, an der Willensbildung des Volkes mitzuwirken, statuiert (so Klein, in Maunz/Dürig, Art. 21, Rn. 162). Eine Rechtspflicht kann nur insoweit angenommen werden, als eine Vereinigung, die an Wahlen sechs Jahre lang nicht teilnimmt, ihre Rechtsstellung als Partei verliert (§ 2 II PartG). Das ist die einzige Sanktion bei Untätigkeit von Parteien. 82 Denkbar ist zum Beispiel, dass eine Partei, etwa aus Resignation nach einer verlorenen Wahl, ihre Tätigkeit für eine Zeit einstellt oder dass eine Partei zum Wahlboykott aufruft oder durch Nichtteilnahme an einer Wahl ihre politische Position zum Ausdruck bringen will. 83 In diesem Zusammenhang spricht Schmitz von „einer (nicht einklagbaren) verfassungsrechtlichen Obliegenheit“ (Schmitz, Grundrechtskollisionen, S. 30). 84 Vgl. dazu Adamietz, Zehn Thesen, S. 72, der meint, dass sich die Funktion politischer Parteien nicht aus einem auf normative Gestaltung abzielenden Rechtsbegriff ergebe, sondern aus ihrer realen Stellung im politischen Prozess. Dazu ist zu bemerken, dass Verfassungswirklichkeit und Verfassungsnormativität bei der Bestimmung der Parteifunktionen nicht gegeneinander ausgespielt werden dürfen. Vielmehr ist ihre gleichzeitige Berücksichtigung erforderlich.

I. Verfassungsrechtliche Stellung und Funktionen

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zierung sowie der Parteispenden als Argument und Beurteilungskriterium in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts85 und in der Lehre86 benutzt worden. Auch alle bisher eingesetzten Parteienfinanzierungskommissionen gehen von der verfassungsrechtlichen Vorgabe aus, dass sich Art und Umfang der Parteienfinanzierung in erster Linie nach den ihnen vom Grundgesetz zugewiesenen Aufgaben richten müssen87. In diesem Sinne können auch bei der Untersuchung der Vermögensbildung und der unternehmerischen Tätigkeit von Parteien ihre Funktionen nicht außer Acht gelassen werden. Einerseits könnte das wirtschaftliche Engagement der Parteien in bestimmten Bereichen zur Funktionserfüllung beitragen und so zur Verstärkung ihrer Rechtspositionen als Unternehmer führen. Andererseits könnten Art und Umfang wirtschaftlicher Betätigung und des Vermögens von Parteien zu Funktionsstörungen und somit zu potenziellen Gefahren für die Demokratie führen. Wenn sich eine Rechtfertigung von Art und Umfang der Vermögensbildung und Vermögensverwendung von Parteien sowie der Parteienfinanzierung im Allgemeinen auch aus der Funktion der Parteien ergeben kann, dann bedarf es einer genaueren Klärung, welches diese Funktionen nach dem Willen der Verfassung sein sollen und ob die faktischen Gegebenheiten und Tendenzen dieser verfassungsrechtlichen Vorgabe entsprechen oder widersprechen88.

85 Im Parteienfinanzierungsurteil von 1966 betrachtete das Bundesverfassungsgericht die Parteien primär als Wahlvorbereitungsorganisationen und stellte es in das Ermessen des Gesetzgebers, den Parteien wegen ihrer besonderen Bedeutung für die Wahlen die notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfs zu erstatten (BVerfGE 20, 56 (116)). Im Parteienfinanzierungsurteil von 1992 hat es richtigerweise anerkannt, dass sich die den Parteien aufgegebene Mitwirkung bei der politischen Willensbildung des Volkes nicht auf die unmittelbare Wahlvorbereitung beschränkt und postuliert, dass der Staat verfassungsrechtlich nicht gehindert ist, den Parteien Mittel für die Finanzierung der allgemein ihnen nach dem Grundgesetz obliegenden Tätigkeit zu gewähren (BVerfGE 85, 264 (285)). 86 Vgl. Morlok, in: Dreier, Art. 21, Rn. 44; Grimm, Politische Parteien, S. 635; Klein, in: Maunz/Dürig, Art. 21, Rn. 434 („Pflicht zur Funktionsgewährleistung“); Stricker, Der Parteienfinanzierungsstaat, S. 143, der eine subsidiäre Pflicht des Staates zu einer Parteienfinanzierung begründet zu haben glaubt. A.A. dazu Ipsen, in: Sachs, GGK, Art. 21, Rn. 95f. 87 Vgl. Bericht 1958, S. 180; Bericht 1983, S. 52; Bericht 1993, S. 32. 88 Vgl. Meyer, Das fehlfinanzierte Parlament, S. 223, über die Fraktionsfinanzierung.

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D. Verfassungsrechtliche Maßstäbe

5. Die Funktionszuweisung des Art. 21 I 1 GG. Die Mitwirkung an der Willensbildung des Volkes Durch Art. 21 I 1 GG ist den Parteien die Funktion zugewiesen, an der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken. Die Verfassung erläutert jedoch nicht, was genau darunter zu verstehen ist und wie die Parteien diesen Auftrag erfüllen sollten. In der Lehre und in der Rechtsprechung sind zahlreiche Versuche gemacht worden, die generalklauselartige Formulierung des Art. 21 I 1 GG mit Inhalt zu füllen89. Nach langjährigen Schwankungen in seiner Konzeption bezüglich des Standorts, des Wesens und der Funktionen der Parteien hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Parteienfinanzierungsurteil von 1992 die Funktionen der politischen Parteien treffend dargestellt90. Die den Parteien zugeschriebenen Aufgaben werden verfassungskonform und umfassend, obwohl nicht abschließend, vom Gesetzgeber durch § 1 PartG konkretisiert91. Als Grundfunktion lässt sich die Beeinflussung der Politik in den ver89

In Anlehnung an Duverger definiert Klein die politische Willensbildung als „der Prozess der Formung, Artikulation und Geltendmachung von Bedürfnissen, Interessen und Meinungen in Bezug auf die Erhaltung, Veränderung oder Beseitigung der in einem Gemeinwesen bestehenden Verhältnisse“ (Klein, in: Maunz/Dürig, Art. 21, Rn. 155). Die wahrscheinlich umfangreichste Auflistung der Funktionen der politischen Parteien in der parteienrechtlichen Literatur findet sich bei Boyken, Die neue Parteienfinanzierung, S. 122. Mauersberger, S. 49, hingegen meint, dass eine positiv gefasste Definition der politischen Willensbildung unmöglich sei. 90 „Zwar haben sie (die Parteien, Anm. des Verf.) kein Monopol, die Willensbildung des Volkes zu beeinflussen. (…) Art. 21 GG rechtfertigt allerdings die herausgehobene Stellung der Parteien im Wahlrecht. Die Parteien sind indes nicht bloße Wahlvorbereitungsorganisationen, und nicht nur in dieser Funktion sind sie für die demokratische Ordnung unerlässlich. Sie sind vornehmlich berufen, die Bürger freiwillig zu politischen Handlungseinheiten mit dem Ziel der Beteiligung an der Willensbildung in den Staatsorganen organisatorisch zusammenzuschließen und ihnen so einen wirksamen Einfluss auf das staatliche Geschehen zu ermöglichen. Den Parteien obliegt es, politische Ziele zu formulieren und diese den Bürgern zu vermitteln sowie daran mitzuwirken, dass die Gesellschaft wie auch den einzelnen Bürger betreffende Probleme erkannt, benannt und angemessenen Lösungen zugeführt werden. Die für den Prozess der politischen Willensbildung im demokratischen Staat entscheidende Rückkoppelung zwischen Staatsorganen und Volk ist auch Sache der Parteien. (…) Willensbildung des Volkes und Willensbildung in den Staatsorganen vollziehen sich in vielfältiger und tagtäglicher, von den Parteien mitgeformter Wechselwirkung. Politisches Programm und Verhalten der Staatsorgane wirken auf die Willensbildung des Volkes ein und sind selbst Gegenstand seiner Meinungsbildung“ (BVerfGE 85, 264 (284)). Vgl. auch BVerfGE 20, 56 (114); 44, 125 (139f.); 73, 40 (85). 91 § 1 PartG sieht die Parteien in Erfüllung einer „öffentlichen Aufgabe“, indem sie „insbesondere auf die Gestaltung der öffentlichen Meinung Einfluss nehmen, die politi-

I. Verfassungsrechtliche Stellung und Funktionen

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schiedenen institutionellen Formen durch Erfassung und Artikulation verschiedener politischer Interessen und Formulierung und Durchsetzung konkreter Ziele festhalten, wobei durch die Vermittlung politischer Impulse zwischen Gesellschaft und Staat die Herstellung demokratischer Legitimation erfolgt92. Wegen des offenen pluralistischen Charakters der Demokratie des Grundgesetzes sind die Parteien grundsätzlich frei in der Formulierung ihrer Ziele und der Wahl ihrer Mittel. Die Mitwirkung der Parteien an der politischen Willensbildung des Volkes kann sich durch verschiedene (politische, kulturelle, wirtschaftliche) Aktivitäten vollziehen. Diese Aktivitäten sollen jedenfalls der den Parteien obliegenden Aufgabe entsprechen, die in Staat und Gesellschaft vorhandenen Probleme und die dazu bestehenden politischen Auffassungen zu erfassen, zusammenzufassen und in sich auszugleichen, mögliche Lösungen von Konfliktsituationen in internen und öffentlichen Diskussion zu entwickeln, sie als politische Zielsetzungen zu formulieren und zu politischen Programmen zu verdichten, einen Kreis von fähigen Personen zu ihrer Durchsetzung zur Wahl zu stellen und die so strukturierten politischen Auffassungen und Zielsetzungen in den politischen Prozess einzuführen und nach Möglichkeit durch die verfassungsrechtlich vorgesehenen Verfahren in verbindliche Entscheidungen zu transformieren93.

6. Die Wahlen als Höhepunkt der Vermittlungsfunktion Die Mitwirkung der Parteien bei der Willensbildung des Volkes gipfelt in der Teilnahme an Wahlen, die den wesentlichen Mechanismus zur Schaffung sche Bildung anregen und vertiefen, die aktive Teilnahme der Bürger am politischen Leben fördern, zur Übernahme öffentlicher Verantwortung befähigte Bürger heranbilden, sich durch Aufstellung von Bewerbern an den Wahlen in Bund, Ländern und Gemeinden beteiligen, auf die politische Entwicklung in Parlament und Regierung Einfluss nehmen, die von ihnen erarbeiteten politischen Ziele in den Prozess der staatlichen Willensbildung einführen und für eine ständige lebendige Verbindung zwischen dem Volk und den Staatsorganen sorgen“. Die Formulierungen sind jedenfalls eine zutreffende Beschreibung der wichtigsten Parteiaufgaben, die als rechtliche Grundlage bei der Behandlung vieler parteienrechtlichen Fragen dienen kann. Ähnlich Friesenhahn, Die Stellung der politischen Parteien, S. 8, der in § 1 II PartG einen gelungenen Versuch sieht, das Wesen der verfassungsrechtlichen Aufgabe der Parteien hinreichend zu umschreiben. Vgl. aber die Kritik von Boyken, Parteienfinanzierung, S 122. 92 Vgl. Morlok, in: Dreier, GG, Art. 21, Rn. 21; Morlok, Gutachten, S. 55; Klein, in: Maunz/Dürig, Art. 21, Rn. 158; Adamietz, Zehn Thesen, S. 73. 93 Vgl. die Funktionsbeschreibungen bei Stern, Staatsrecht, S. 457; Grimm, DÖV 1983, S. 538 (540).

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D. Verfassungsrechtliche Maßstäbe

von Legitimation in der Demokratie darstellen94. Obwohl sie keine bloßen Wahlvorbereitungsorganisationen sind, haben ihre Tätigkeiten im gesellschaftlichen Bereich generell als Hauptziel den größtmöglichen Wahlerfolg95. Ihre Beteiligung an Parlamentswahlen ist “für das Funktionieren einer demokratischen Ordnung des Gemeinwesens schlechthin unerlässlich und entscheidend“96. Die Parteien geben dem Wahlkampf ein Element der Organisation und Vorhersehbarkeit und ermöglichen durch Interessenreduktion sowie Lösungsformulierung die Ja-Nein-Entscheidung des Einzelnen. Die Bürger können ihre Wahlentscheidung nicht sinnvoll treffen, „ohne dass ihnen zuvor in einem Wahlkampf die Programme und Ziele der verschiedenen Parteien dargelegt werden“97. Hierauf beruht die verfassungsrechtlich abgesicherte Berechtigung der Parteien, an der Willensbildung des Volkes mitzuwirken, also die öffentliche Meinung mitzuformen und aktiv zu beeinflussen. Aus diesem verfassungsrechtlichen Anspruch der Parteien und aus dem freien Charakter der politischen Auseinandersetzung ergibt sich ihre Berechtigung, die Mittel und Methoden für die Beeinflussung der Willensbildung in Wahlkämpfen und zwischen Wahlen prinzipiell frei zu wählen. Die Wahl ist wiederum der legitimierende Mechanismus für den Einfluss der politischen Parteien auf die Besetzung und Willensbildung der Staatsorgane. Die durch die Wahlgesetzgebung vorgenommene Privilegierung politischer Parteien in Bezug auf das Wahlvorschlagsrecht (vgl. § 27 I 1 BWahlG) erscheint verfassungsrechtlich zulässig, ja sogar geboten, weil die Parteien als von der Verfassung anerkannte Akteure im politischen Prozess auch besonderen Pflichten, nämlich zur demokratischen Organisation und zur Offenlegung der Finanzen (Art. 21 I 3 und 4 GG), unterworfen sind. Gerade weil bei einer Listenwahl das Wahlvorschlagsrecht der Parteien den Wählern die Entscheidung über die konkrete personelle Besetzung des Parlaments teilweise entzieht und den Parteien überträgt, stellt diese Privilegierung der Parteien, stellen aber auch ihre speziellen Verpflichtungen zulässige und vernünftige Differenzierungen dar98. Die Bedeutung der Wahl als Kulmination der Parteitätigkeit im gesellschaftlichen Bereich, aber auch das Recht der Parteien, frei zu entscheiden, welche 94

Grundlegend dazu Meyer, Wahlsystem und Verfassungsordnung. Bedeutung und Grenzen wahlsystematischer Gestaltung nach dem Grundgesetz, Frankfurt am Main 1973. 95 BVerfGE 85, 264 (284); Klein, in: Maunz/Dürig, Art. 21, Rn. 168. 96 BVerfGE 20, 56 (114). So auch die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Vgl. BVerfGE 85, 264 (284); 91, 262 (267f.); 91, 276 (285). 97 BVerfGE 20, 56 (113). 98 Vgl. Meyer, Wahlgrundsätze und Wahlverfahren, S. 275.

II. Mitwirkung der Parteien auch bei der Staatswillensbildung?

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politischen Akzente in welcher Form den Wählern zur Entscheidung zu stellen sind, sollen als Determinante bei der Beurteilung der Aktivitäten der Parteien im Bereich der Bildung der öffentlichen Meinung dienen, auch wenn sie einen wirtschaftlichen Charakter beispielsweise durch unternehmerische Aktivitäten im Medienbereich aufweisen. Dies ist umso mehr berechtigt, als der moderne Wahlkampf eine kostenintensive Angelegenheit ist und das ökonomische Engagement der Parteien besonders im Bereich der Massenmedien nicht nur eine erweiterte Mitwirkungsmöglichkeit darstellt, sondern auch kostensparend und gewinnbringend sein kann99. Mit ihren Funktionen bei der Willensbildung des Volkes ist die Rolle der Parteien für die Demokratie des Grundgesetzes nicht ausreichend dargestellt. Ihr Wirken im gesellschaftlichen Bereich zielt auf den eventuellen Wahlsieg und auf die daraus folgende Möglichkeit, ihr politisches Programm auf Zeit für die Allgemeinheit maßgeblich zu machen100. Vor diesem Hintergrund bedarf es jedoch einer Klarstellung, ob und wie die Parteien bei der staatlichen Willensbildung mitwirken. Es soll geklärt werden, welchen Rechtscharakter die Beziehungen zwischen den Parteien und ihren Repräsentanten in den Staatsorganen bzw. den Staatsinstitutionen selbst aufweisen. Denn die Ausrichtung der Parteien auf die Staatsmacht sowie ihre vielberufene „Staatsnähe“ könnten Auswirkungen auf ihre Optionen bei der Vermögensbildung und der Unternehmenstätigkeit haben.

II. Mitwirkung der Parteien auch bei der Staatswillensbildung? 1. Das Schweigen des Grundgesetzes Das Grundgesetz weist den politischen Parteien ausdrücklich die Mitwirkung bei der politischen Willensbildung des Volkes zu, über ihren Einfluss auf die staatliche Willensbildung sagt es demgegenüber nichts aus. Dies bedeutet jedoch nicht, dass den Parteien jeglicher Einfluss auf den staatspolitischen Bereich abgesprochen würde.

99 Dabei sollen aber die eventuellen Gefahren einer möglichen Parteindominanz, die zur Usurpation der öffentlichen Meinung und zur Beeinträchtigung der Freiheit und Offenheit des politischen Diskurses führen könnten, ebenso miteinbezogen werden. Vgl. G I 4. 100 Grimm, Die Verfassung und die Politik, S. 159.

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D. Verfassungsrechtliche Maßstäbe

Trotz der Zurückhaltung des Grundgesetzes in Bezug auf die Rolle der Parteien bei der Staatswillensbildung ist sie in der Wirklichkeit eindeutig gegeben. Der Parteieneinfluss auf die Parlamente und Regierungen gehört seit langem zu den Selbstverständlichkeiten der parlamentarischen Demokratie101. Der moderne demokratische Staat ist ein „parteipolitisch besetzter und gesteuerter Staat“102. Die systematische Auslegung der Normen des Grundgesetzes über die Parteien, den Bundestag, den Abgeordnetenstatus, die Regierung usw. unter Berücksichtigung der Realität des Parlamentarismus lässt den Schluss zu, dass der Parteieneinfluss auf die Staatsorgane vom Verfassungsgeber in gewissem Sinne vorausgesetzt ist und gebilligt wird und dass der Prozess der staatlichen Willensbildung für Einwirkungen der Parteipolitik rechtlich nicht völlig verschlossen ist. Es erscheint verfassungsrechtlich legitim, dass die Parteien Einfluss bei der personellen Besetzung politischer Ämter ausüben, den staatlichen Willen vorformen und ihre politischen Vorstellungen durch Einflussnahme auf die Verfassungsorgane in die staatliche Willensbildung zu übertragen versuchen103. Die Parteien besitzen aber keine Rechte unmittelbarer Teilnahme an der staatlichen Willensbildung in der „postelektorischen“ Phase104. Es kommt nach alledem darauf an, welche Formen und Grenzen des Parteieineinflusses verfassungsrechtlich vorgesehen bzw. geboten sind. Eine ausführliche verfassungsrechtliche Analyse des konkreten Verhältnisses zwischen Partei bzw. Parteiführung und den Amtsträgern in Bezug auf die einzelnen Staatsorgane kann an dieser Stelle nicht geleistet werden. Für die Ziele der Arbeit ist es jedoch notwendig, die Vorgaben des Grundgesetzes bezüglich der Art und Weise und der Grenzen des Einflusses der Parteien auf die Staatsorgane zu erläutern. Denn die Bedenken gegen die unternehmerischen Aktivitäten von Parteien und die Forderungen nach deren gesetzlicher Begrenzung werden teilweise mit der „zu großen“ Nähe der Parteien zum staatlichen Bereich begründet. Nach diesem Verständnis besitzen die Parteien Kompetenzen ähnlich den Staatsorganen und sind auch bei ihrer Teilnahme am öffentlichen Diskurs verfassungsrechtliche Institution und nicht primär Instrumente zur

101

Seifert, S. 88. Grimm, Parteien, S. 280. 103 Ipsen, in: Sachs, GGK, Art. 21, Rn. 12. 104 Daher ist die Formulierung, dass die Parteien „den staatlichen Willen bilden“ und im politischen Willensbildungsprozess „bald in ihrer Eigenschaft als gesellschaftlichen Basisgruppen, bald in ihrer Eigenschaft als Träger staatlicher Ämter“ erscheinen, nicht zutreffend (so aber Grimm, Parteien, S. 269). An anderer Stelle wird diese Aussage relativiert, indem korrekterweise betont wird, dass nicht die Parteien als solche, sondern die ihnen verbundenen Abgeordneten und die Fraktionen im Parlament vertreten sind (S. 277.). 102

II. Mitwirkung der Parteien auch bei der Staatswillensbildung?

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Durchsetzung politischer Interessen gleichgesinnter Bürger105. Daraus wird gefolgert, dass den Parteien keine Handlungsoptionen im Wirtschaftsbereich offen stünden und jedenfalls ihr unternehmerisches Engagement im Medienbereich verfassungsrechtlich unzulässig sei106.

2. Parteien und Staatsämter Bei Wahlerfolg erhalten die Parteien die Möglichkeit, ihre Vertreter ins Parlament zu entsenden und über sie auf dieses Einfluss zu nehmen. Damit durchlaufen die Parteien jedoch keine „Metamorphose“. Mit dem Wahlerfolg werden sie nicht selbst zu Amtsträgern und erhalten keinen direkten Durchgriff auf die Staatsämter107. Durch die ausdrückliche Bestimmung ihres Hauptwirkungsfeldes (Art. 21 I 1 GG) ist eine grundsätzliche rechtliche Abgrenzung derjenigen Sphären politischer Betätigung, die den Parteien offen stehen, zu denen vorgenommen worden, die ihnen verschlossen bleiben108. Nach der Ordnung des Grundgesetzes darf eine Partei mit dem Staat oder mit einem der Staatsorgane nicht, auch nicht auf Zeit, identifiziert werden. Selbst wenn eine Partei die absolute Mehrheit der Mandate erreicht und die Regierung allein stellt, sind Partei und Staat nicht gleich zu setzten. Die parteiintern gefassten Entscheidungen können nur mittels entsprechender Staatsakte den Inhalt des „Staatswillens“ bestimmen. 105

Vgl. Huber, Parteien in der Demokratie, S. 621. Vgl. Huber, Parteien in der Demokratie, S. 620; Schmitt Glaeser, Politische Meinung 2002, S.16. 107 Vgl. dazu Grimm, Parlament und Parteien, S. 203, der bildlich den Staat mit einer Hülse vergleicht, welche die siegreichen Parteien aufnimmt und ihnen die Herstellung und Durchsetzung kollektiv verbindlicher Entscheidungen auf der Basis ihres Parteiprogramms in dem für alle Parteien gültigen verfassungsrechtlichen Rahmen gestattet. Dem ist jedoch zu entgegnen, dass der Staatsapparat viel zu robust ist, um mit einer Hülse verglichen zu werden. Er hat ein eigenes Leben, eine eigene Dynamik und wird auch in Wirklichkeit von den siegreichen Parteien nicht als Ganzes besetzt. 108 Vgl. dazu Mauersberger, S. 51. Das Bundesverfassungsgericht hat diese Abgrenzung anerkannt und benutzt in Bezug auf die Teilnahme der Parteien am politischen Willensbildungsprozess vorsichtige Formulierungen. Während die Parteien bei der Willensbildung des Volkes mitwirken, wird ihre Einflussnahme auf die Staatsorgane als „Einwirkung auf die Bildung des Staatswillens“ und als „Einflussnahme auf die Entscheidungen der Verfassungsorgane“ bezeichnet (BVerfGE 20, 56 (99)). Bemerkenswert in dieser Hinsicht ist auch die Aussage von Henke: „Die Parteien stehen stets vor einer Schwelle, über die sie die Vertrauensleute und selbst faktisch fertige Entscheidungen hinübersenden können, die sie aber als Parteien selbst niemals überschreiten können“ (Henke, Das Recht der politischen Parteien, S. 18). 106

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D. Verfassungsrechtliche Maßstäbe

So sind die politischen Parteien auf den Staat gerichtet, sie sind aber selbst keine Staatsorgane. Dies gilt trotz der Tatsache, dass es oftmals eine personelle Identität der Akteure gibt, die in Parteien und in Staatsorganen handeln. Die Parteien können nur durch ihre Exponenten in diesen Staatsorganen ihre politischen Zielsetzungen in den staatlichen Bereich transportieren und Einfluss auf die Staatswillensbildung ausüben109. Ihre Einwirkung auf die Staatsämter ist also dadurch gerechtfertigt und kanalisiert, aber auch begrenzt110. Den Parteien eignet keine Staatsmacht, sie haben kein Recht auf direkte Teilnahme am staatlichen Handeln. Aus dem Grundgesetz kann kein rechtlicher Anspruch der Parteien auf die Besetzung der Staatsämter, auf Regierungsbeteiligung oder darauf, den Bundeskanzler zu stellen, abgeleitet werden111. Die Parteitagsbeschlüsse mögen eine Richtungsweisung für die Parteimitglieder in den Staatsorganen sein. Sie besitzen aber keine rechtliche Verbindlichkeit für die Amtsträger und erst recht nicht für die Staatsorgane112. Ob und wie weit sie in Staatshandeln umgesetzt werden, hängt vom Willen und vom Geschick der „Parteirepräsentanten“ in den Staatsorganen ab.

3. Verfassungsrechtliche Grenzen des Parteieinflusses auf Abgeordnete und Fraktionen Die Problematik des Einflusses der Parteien auf Abgeordnete und Fraktion wird unter den Stichworten des freien Mandats und des Fraktionszwangs diskutiert. Das Grundgesetz statuiert das Prinzip des freien Mandats (Art. 38 I 2). Die Abgeordneten sind danach an Aufträge und Weisungen nicht gebunden. Diese Norm des Art. 38 I 2 richtete sich ursprünglich gegen das „imperative Mandat“ seitens der Wählerschaft113. Heute erhält die Vorschrift ihre Bedeu109

In der Realität ist es oft eher umgekehrt, weil die Parteien im Verhältnis zu ihren Vertretern in den Staatsorganen kaum handlungsfähig sind und selten als selbständige Gebilde agieren. 110 Vgl. Grimm, Parteien, S. 281. 111 Seifert, S. 92. 112 Diese Ausführungen beziehen sich auf die „politischen“ Organe Parlament und Regierung. Für die Rechtsprechung und Verwaltung, auf die hier nicht näher eingegangen wird, gelten andere Maßstäbe. Das Grundgesetz will hier eine weitgehende parteipolitische Unabhängigkeit der Organsachwalter gewährleisten (vgl. Art. 33, 97 GG). Zur Wahl der Richter des Bundesverfassungsgerichts vgl. einerseits Meyer, Die Stellung der Parlamente, S. 152f., andererseits Grimm, Die Verfassung und die Politik, S. 166f. 113 Nach diesem Konzept aus der Frühzeit des Parlamentarismus, aber auch der Rätedemokratie, ist der Abgeordnete ein echter „Vertreter“ seiner Wähler, an Weisungen gebunden und ggf. jederzeit abberufbar.

II. Mitwirkung der Parteien auch bei der Staatswillensbildung?

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tung hingegen vorrangig aus dem Bestreben der Parteien, das Verhalten ihrer Mandatsträger zu bestimmen und zu kontrollieren114. Auch wenn dieses Bestreben durchaus legitim ist115, garantiert Art. 38 I 2 GG den Abgeordneten eine formalrechtliche Unabhängigkeit von Partei und Fraktion. Sie sind nicht mehr Vertreter partieller Interessen, sondern des ganzen Volkes. Ihr Handeln soll sich an dem Gemeinwohl orientieren. Sie haben den Status eines öffentlichen Amtsträgers116. Ihre Parlamentsmitgliedschaft verdanken sie sowohl ihrer Zugehörigkeit zu einer Partei als auch dem eigenen Ansehen117. In diesem Sinne hat das freie Mandat im modernen parlamentarischen Regierungssystem bei Berücksichtigung der Parteigebundenheit der Abgeordneten eine demokratiesichernde Funktion. Es stellt eine Schranke für den Durchgriff der Parteien auf das Parlament dar und gewährleistet die freie Willensbildung innerhalb der Fraktionen sowie die Gewissensfreiheit einzelner Parlamentarier. Art. 38 I 2 GG steht daher in keinem „Spannungsverhältnis“118 zu Art. 21 GG, sondern „ergänzt ihn vielmehr um ein notwendiges Element“119. Die Sicherung des Abgeordneten gegen parteiliche Disziplinierungsmaßnahmen grenzt rechtlich die Tätigkeit als Parlamentarier und als Parteimitglied ab und soll zugleich die gebotene „Rückkopplung zwischen gesellschaftlicher Willensbildung und staatlicher Entscheidungsfindung“ schaffen120. In der Realität werden aber die Oligarchietendenzen in den Parteien mehr gefördert als blockiert. Die Abgeordneten gehören selbst zur Parteioligarchie und üben einen starken Einfluss auf die Willensbildung innerhalb ihrer Parteien aus. Ähnlich stellt sich das Verhältnis der Partei zur Fraktion dar. Als Zusammenschlüsse gleichgesinnter Parlamentarier, die in der Regel auch derselben Partei angehören, sind die Fraktionen „notwendige Einrichtungen des Verfas-

114

Grimm, Die Verfassung und die Politik, S. 169. Vgl. Herzog, Verfassungsrechtliche Grundlagen des Parteinstaates, S. 21f. 116 Vgl. dazu Henke, BK, Art. 21, Rn. 79f. 117 Aufgrund der gesteigerten Bedeutung der Parteien für die moderne Demokratie sieht ein Teil der Parteienstaatslehre im freien Mandat ein liberales Relikt und das Parlament als „eine Stätte, an der sich gebundene Parteibeauftragte treffen, um anderweitig, z.B. in Parteikonferenzen, bereits getroffene Entscheidungen registrieren zu lassen“ (Leibholz, Strukturprobleme, S. 226). Dieser Ansicht ist nicht zuzustimmen, weil sie auf Reminiszenzen des alten imperativen Mandats beruht und berücksichtigt nicht, dass in der Realität die Abgeordneten ihre Parteiorganisationen ebenso beeinflussen und zu instrumentalisieren versuchen. 118 Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Art. 38, Rn. 24. 119 Klein, in: Maunz/Dürig, Art. 21, Rn. 200. 120 Ebda. 115

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D. Verfassungsrechtliche Maßstäbe

sungslebens“121. Ohne sie wäre das Parlament nicht funktionsfähig. Als Teile des Parlaments gehören die Fraktionen jedoch zur organisierten Staatlichkeit122. Daher ist ihre Bezeichnung als „Parteien im Parlament“ oder als „Parteigliederung“ nicht korrekt123. Partei und Fraktion sind jeweils eigenständige politische Größen. Parteitagsbeschlüsse binden die jeweiligen Fraktionen rechtlich nicht. Obwohl Partei und Fraktion in einem „verfassungsrechtlich notwendigen Wirkungszusammenhang“124 stehen, bleiben sie rechtlich selbständig125. Parteien gehören zum gesellschaftlichen Bereich, ihre Mitglieder betätigen sich in Ausübung der ihnen zustehenden Grundrechte, ihre Willensbildung ist in einem weiten Sinne Teil der Volkswillensbildung. Fraktionen gehören zum staatlichen Bereich, ihre Willensbildung ist Bestandteil der parlamentarischen und daher staatlichen Willensbildung, ihre Mitglieder üben ein Staatsamt aus126. Daher bestehen bei Parteien und Fraktionen auch unterschiedlichen Modi bezüglich ihrer Finanzierung. Als Teil eines Staatsorgans können die Fraktionen staatlich finanziert werden. Dagegen müssen die Parteien primär selbst für ihre Finanzen sorgen.

4. Parteien und Regierung Für das Verhältnis Partei-Regierung gilt in dem hier diskutierten Bezug Entsprechendes, obwohl es an einer konkreten Vorschrift wie Art. 38 I 2 GG fehlt127. Zwischen der Führung der größten die Regierung stellenden Partei und der Führung der Regierung besteht oft Personalunion. Die Regierung als eigent121

(363).

BVerfGE 80, 188 (219). Vgl. auch BVerfGE 2, 143 (160); 43, 142 (147); 70, 324

122 Der Rechtscharakter der Fraktionen ist immer noch strittig. Vgl. dazu Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Art. 40, Rn. 6; Henke, Das Recht der politischen Parteien, S. 145f. 123 Vgl. dazu Grimm, Parlament und Parteien, S. 210; Henke, Das Recht der politischen Parteien, S. 145 und 148; Jarass/Pieroth, Art. 38, Rn. 28; StGH Bremen, DÖV 1970, S. 639. 124 Klein, in: Maunz/Dürig, Art. 21, Rn. 199. 125 Hieraus ergeben sich zahlreiche strittige Rechtsfragen, die hier jedoch nicht behandelt werden können. Über die Fraktionsfinanzierung vgl. Meyer, Das fehlfinanzierte Parlament, S. 227f. Über den semantischen Unterschied zwischen den Begriffen „Fraktionszwang“ und „Fraktionsdisziplin“ vgl. Henke, Das Recht der politischen Parteien, S. 148f. 126 Zum Amtcharakter der Parlamentsmitgliedschaft vgl. Henke, BK, Art. 21, Rn. 78f. 127 Vgl. Grimm, Politische Parteien, S. 640; ders., Die Verfassung und die Politik, S. 169.

II. Mitwirkung der Parteien auch bei der Staatswillensbildung?

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licher Initiator der Politik im modernen parlamentarischen Regierungssystem ist berechtigt, ihre Entscheidungen auf die Parteiprogramme der sie „tragenden Parteien“ zu stützen und in Einklang damit zu handeln. Regierungspolitik und Parteipolitik sind aber nicht identisch128. Es besteht keine rechtliche Bindung der Regierung an die Parteibeschlüsse. Die Mehrheitsparteien verfügen über keine rechtlichen Möglichkeiten, die Tätigkeit der Regierung direkt zu bestimmen129. Auch in der Praxis ist dies keineswegs immer der Fall. Häufig ist es vielmehr eher umgekehrt, d.h. die Regierung instrumentalisiert die regierungstragenden Parteien zur Legitimation politischer Entscheidungen und Handlungen. Die Regierung und ihre Mitglieder bewegen sich ähnlich wie die Fraktionen in einem anderen verfassungsrechtlichen Raum als die Parteien und deren Mitglieder130. Rechtlich wird dies u.a. erheblich bei Entscheidungen, die den Rahmen des politischen Wettbewerbs betreffen, hier insbesondere bei der materiellen Sicherung der Politikvermittlung131. Es besteht also kein Mangel an verfassungsrechtlichen Vorkehrungen, die die Intensität des Parteineinflusses auf die organisierte Staatlichkeit regeln und zugleich Sphären rechtlich bestimmen, die den Parteien verschlossen sind. Ebenfalls gibt es keinen Anlass, pathetisch nach einer rechtlich normierten Vollendung des „nur halbherzig etablierten Parteienstaates“ zu rufen132 und den Parteien somit Handlungsoptionen in breiten Lebensbereichen abzusprechen.

128

Henke, BK, Art. 21, Rn. 144. Die Parteien können zwar durch satzungsgemäße Maßnahmen die Regierungsmitglieder als Parteimitglieder binden. Rechtlich können sie sie aber zu einem bestimmten Handeln nicht zwingen. 130 In ihrem Handeln sind die Regierungsmitglieder an das Gemeinwohl gebunden (Art. 64 II i.V.m. Art. 56 GG). Die Regierung ist also Regierung des ganzen Volkes, nicht nur der Wähler der Mehrheitsparteien. Sie trägt die Verantwortung für die politische Lenkung des Staates als Handlungseinheit aller Bürger, sie muss sich auch vor allen rechtfertigen. Daraus wird eine Neutralitätspflicht für die Regierung abgeleitet (vgl. Grimm, Politische Parteien, S. 643; Henke, BK, Art. 21, Rn. 142). 131 So darf die Regierung den Staatsapparat für Wahlkampfzwecke nicht nutzen. Ihre Öffentlichkeitsarbeit findet dort ihre Grenzen, wo die Wahlwerbung beginnt (BVerfGE 44, 125, 4. Leitsatz). Auch die Funktion des Bundeskanzlers ist von seiner möglichen Funktion als Parteiführer zu unterscheiden. „Seine Wahlkampfauftritte sind daher von der Partei zu bezahlen, da er nicht als Bundeskanzler, sondern als Kanzlerbewerber einen Wahlkampf führt und die staatliche Finanzierung dieser Aktivität die Freiheit der Wahl verletzen würde“ (Meyer, Das fehlfinanzierte Parlament, S. 229). 132 So aber Huber, Parteien in der Demokratie, S. 626. 129

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D. Verfassungsrechtliche Maßstäbe

5. Parteienstaat, Parteienherrschaft, Parteiendemokratie Obwohl den Parteien kein Monopol bei der politischen Willensbildung zusteht, nutzen sie ihre Rechtstellung, um überall, wo es möglich ist, Personalpolitik zu betreiben und somit ihre Machtpositionen zu stärken. Gesellschaft und Staat erleben eine ständige Expansion der Parteien133. Trotzdem ist die Rede von einer „Eroberung“ oder „Beschlagnahme zunehmender Bereiche der Gesellschaft“134 durch die Parteien zu einseitig. Ähnliche „gesellschaftliche Macht“ üben auch Wirtschaftsverbände, Gewerkschaften, Medienunternehmen, internationale Konzerne, aber auch Einzelpersonen aus. Dies ist in gewissem Sinne Ausdruck und Folge des freien Wettbewerbs der Kräfte im gesellschaftlichen Raum, der grundsätzlich keinen normativen Begrenzungen unterliegt135. So berechtigt die Kritik an Fehlentwicklungen136 ist, so ungerechtfertigt sind die Versuche, die politisch-soziologische Wirklichkeit zu Lasten der Normativität der Verfassung zu überschätzen, also das Recht der Politik zu unterwerfen137. Aufgrund der oft unzutreffenden Beschreibung einer „politischen Realität“ von einem Verfassungswandel auszugehen, die Staatsordnung des Grundgesetzes als „Parteienstaat“138 zu betrachten und davon ausgehend Schlüsse auf parteienrechtlich relevante Fragen zu ziehen, ist verfehlt. 133

Vgl. dazu Klein, in: Maunz/Dürig, Art. 21 Fn. 189. So von Arnim, Die Partei, S. 23. Dagegen bemerkt von Alemann mit Recht, dass durch die überzogene Parteinkritik die Macht der Verbände, der Wirtschaft und der Bürokratie aus dem Blick gerät (von Alemann, Das Parteiensystem, S. 183). 135 Vgl. Klein, in: Maunz/Dürig, Art. 21, Rn. 189. 136 Etwa Ämterpatronage, Unterwerfung der Personalentscheidungen im staatlichen Bereich unter das Parteiinteresse, ständige Umgehung des Parteienfinanzierungsrechts, Ausschaltung der Parteibasis und der öffentlichen Meinung bei wichtigen politischen Entscheidungen u.a. Vgl. Tsatsos, Zur Funktion der politischen Parteien, Bitburger Gespräche, S. 14f. (m.w.N.); Huber, JZ 1994, S. 689 (692); Scheuch/Scheuch, Cliquen, Klüngel und Karrieren, S. 10f. 137 Vgl. Henke, NVwZ 1985, S. 616 (618). 138 Der Begriff des Parteienstaates war noch zu Weimarer Zeiten als Schlagwort in der politischen Auseinandersetzung benutzt worden. Carl Schmitt sah die Parteien als soziale (nicht-staatliche) Gebilde, die sich der staatlichen Willensbildung bemächtigen, ohne aufzuhören solche zu sein (vgl. Schmitt, Carl, Der Hüter der Verfassung, S. 71 und 79). Später entwickelte Leibholz hingegen seine Parteienstaatslehre (vgl. oben D I 3.1.). Vgl. auch BVerfGE 44, 125 (182) (Sondervotum Rottmann). Der negativ belastete Begriff des Parteienstaates korrespondiert mit der Vorstellung einer Identität zwischen etablierten Parteien und Staat und einer Verfassungswirklichkeit, bei der die Parteien selbst die staatliche Gewalt ausüben und die Entscheidungen der Staatsorgane nur eine offizielle Form des Parteiwillens sind. Vorzugswürdig ist der Begriff der Parteiendemokratie, weil er die gebotenen rechtlichen Unterscheidungen zwischen Parteien und Staats134

II. Mitwirkung der Parteien auch bei der Staatswillensbildung?

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Auch andere Beobachtungen belegen, dass die „Parteienherrschaft“ zu unrecht oft in verabsolutierter Weise dargestellt wird. Zwischen Mehrheitspartei und Parlamentsfraktion herrscht oftmals ein Machtkampf. Empirische Beobachtungen zeigen, dass nicht nur Parteibasis und Parteiführung auf Fraktion und Regierung Einfluss zu nehmen versuchen, sondern dass vielmehr Fraktion, Regierung und ihre Mitglieder die Partei und Parteimitglieder, besonders auf Parteitagen, aber auch im politischen Alltag zu nutzen versuchen, um sich Unterstützung und Legitimation für ihre Entscheidungen und Handlungen zu verschaffen. Die Prozesse der Einflussnahme sind vielfältig und beidseitig. Als eigenständige Akteure haben Abgeordnete und Fraktionen häufig einen stärkeren Einfluss auf die Parteien als umgekehrt139. Oftmals nehmen in Wirklichkeit nicht die Parteien den entscheidenden Einfluss auf das Parlament, sondern die Parlamentsfraktionen nehmen Einfluss auf die politische Entwicklung in den Parteien140. Einflussnahme, Konkurrenz und Abhängigkeiten zwischen Partei, Fraktion und Regierung gehören also zur politischen Realität und werden vom Grundgesetz vorausgesetzt. Sie sind durch konkrete Normen rechtlich schwer regelbar. Daher ist weder gerechtfertigt, eine selektiv wahrgenommene „politische Wirklichkeit“ den Verfassungsnormen entgegenzusetzen, noch die reale politische Praxis völlig außer Acht zu lassen141. Aus verfassungsrechtlicher Sicht ist es unzulässig, von bestehenden klaren rechtlichen Vorgaben über das Verhältnis Parteien – Staatsorgane abzusehen, der „politischen Wirklichkeit“ Normativität zu verleihen und damit die Parteien zwangsläufig in den staatlichen Raum zu „drängen“.

6. Einheitlicher Parteienbegriff Wäre die These richtig, dass sich ein Verfassungswandel vollzogen hat und die Parteien den Staat total beherrschen bzw. sich zu quasistaatlichen Institutionen entwickelt haben, dann könnte das Phänomen der kleineren außerparlamentarischen Parteien nicht erklärt werden. Der einzige logisch mögliche Ausweg ämtern besser zum Ausdruck bringt (vgl. dazu Ipsen, in: Sachs, GGK, Art. 21, Rn. 14; a. A. Klein, in: Maunz/Dürig, Art. 21, Rn. 183, S. 89). 139 Klein, in: Maunz/Dürig, Art. 21, Rn. 199, S. 97. 140 Es ist in der Lehre am Beispiel der Fraktions- und Abgeordnetenfinanzierung deutlich gemacht worden, dass der parlamentarische Bereich, in Bezug auf die Politikfinanzierung zum Teil verfassungswidrig, ein außerordentlich hohes Gewicht für das Parteileben hat. Vgl. Meyer, Das fehlfinanzierte Parlament, S. 227f. und 244f. 141 Vgl. dazu Henke, Das Recht der politischen Parteien, S. 117.

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D. Verfassungsrechtliche Maßstäbe

wäre zu behaupten, dass es zwei Arten von Parteien gebe – also auch zwei Parteibegriffe – solche, die sich seit längerem etabliert haben und solche, die in den Hauptzentren der staatlichen Willensbildung keine oder nur gelegentlich Vertreter haben. Die beiden Parteitypen würden dann unterschiedlichen Rechtsnormen unterstehen und bei herben, mit dem Ausscheiden ihrer Exponenten aus Parlament und Exekutive verbundenen Niederlagen oder umgekehrt bei großen Wahlerfolgen eine „Metamorphose“ erleben. In Bezug auf die Parteienfinanzierung würde dies bedeuten, dass den Parteien unterschiedliche Handlungsoptionen zustünden je nachdem, unter welchen „Parteibegriff“ sie zu subsumieren sind. Dass dies rechtlich nicht haltbar ist, bedarf keiner vertieften Diskussion. Das Grundgesetz und die übrigen parteienrechtlichen Regelungen bieten keine verfassungsrechtliche Grundlage für die Begründung von zwei Parteibegriffen in Abhängigkeit von der faktischen Machtposition der jeweiligen Partei. Oft haben die sogenannten kleinen Parteien jahrelang keine eigenen Vertreter in Staatsämtern. Ihre relativ große Zahl, die aber mit geringen Wahlerfolgen korrespondiert, unterstützt die Neigung, sie als politische Akteure nicht ernst zu nehmen. Ihre Bedeutung für das Funktionieren des demokratischen politischen Prozesses und für die Bildung der öffentlichen Meinung dürfen jedoch nicht unterschätzt werden. Dies gilt insbesondere angesichts einer gewissen Tendenz der großen Volksparteien zur inhaltlichen Profillosigkeit und zur fehlenden Sensibilität für neu aufkommenden Probleme und gesellschaftliche Interessen142. Daher ist die Rolle der kleineren außerparlamentarischen bzw. neugegründeten Parteien für den Erhalt der Offenheit des politischen Systems unverzichtbar. Sie versuchen, die von den etablierten Parteien nicht erkannten oder vernachlässigten politischen Vorstellungen auf die Tagesordnung zu bringen. Auch wenn sie nur selten ihr politisches Potenzial in Wahlerfolge ummünzen können, tragen sie zur Entwicklung zukunftsweisender Konzepte bei, indem sie die etablierten Parteien zur Aufnahme und Auseinandersetzung mit ihren thematischen Akzenten veranlassen143. Die Parteiengründungsfreiheit erscheint dabei als eine Garantie der Innovationsfunktion neuer bzw. kleiner Parteien und als eine demokratiebedingte Gewährleistung der Chance für sich neubildende poli-

142 Vgl. Herzog, Verfassungsrechtliche Grundlagen des Parteienstaates, S. 17; Grimm, DÖV 1983, S. 538 (540). 143 Vgl. Morlok, MIP 1999, Sonderbeilage, S. 93.

II. Mitwirkung der Parteien auch bei der Staatswillensbildung?

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tische Strömungen, sich zu organisieren und sich dem Wettbewerb um die Wählerstimmen anzuschließen144. Auch deswegen darf die Parteieigenschaft kleiner Parteien nicht in Frage gestellt werden und auch in diesem Zusammenhang erscheint ein breites Spektrum von Handlungsmöglichkeiten, auch im finanziellen wie im Medienbereich unerlässlich. Die kleinen Parteien sollen die Chance haben, „groß zu werden“. Da sie oft keinen Anspruch auf staatliche Parteienfinanzierung haben und mit Spenden nicht üppig bedacht werden, soll ihnen frei stehen, eigenes Vermögen zu bilden und sich unternehmerisch zu betätigen. Beschränkungen für die Parteien im wirtschaftlichen Bereich, die mit ihrer „Staatsnähe“ begründet werden, sind im Blick auf die rechtliche und faktische Stellung der „kleinen“ Parteien also nicht haltbar. Es kann nur eine für alle Parteien gleiche verfassungsrechtliche Stellung geben.

7. Zwischenergebnis Die Parteien sind in der Gesellschaft wurzelnde Vereinigungen mit besonderen Funktionen bei der politischen Willensbildung des Volkes. Gerade in dieser Eigenschaft sind sie zum verfassungsrechtlichen Faktor erhoben worden. Als frei gegründete Verbände gleichgesinnter Bürger sind sie bei der Wahl der Mittel für die Erreichung ihrer Ziele, einschließlich in Bezug auf ihre Finanzierung, grundsätzlich frei. Hinsichtlich der Entscheidungsfindung im staatlichen Bereich sind die Einwirkungsmöglichkeiten der Parteien rechtlich als Vorformung der Staatswillensbildung konzipiert. Ihr Einfluss auf die Willensbildung in den Staatsorganen über ihre Repräsentanten ist verfassungsrechtlich legitim, aber auch begrenzt. Eine gewisse „Etatisierung“ der etablierten Volksparteien ist parteienrechtlich nicht aus dem Blick zu lassen oder zu unterschätzen, eben so wenig dürfen jedoch die Besonderheiten kleinerer Parteien außer Acht gelassen werden. Ein Verfassungswandel im Sinne, dass die Parteien wegen ihrer „eigentlichen Macht im Staat“ zu quasi-staatlichen Institutionen geworden sind, ist jedenfalls nicht vollzogen. Einschränkungen für die Parteien im Vermögens- und

144 In diesem Zusammenhang sieht Grimm die Bedeutung von Art. 21 I 1 GG darin, dass er eine „Verstopfung des gefährdeten Kommunikationswegs aus der Gesellschaft in den Staat verbietet“ (Grimm, Politische Parteien, S. 609) und für Morlok erscheint es geboten, der Kartellierung des politischen Systems durch „eine Forcierung der Chancengleichheit“ entgegenzuwirken (Morlok, MIP 1999, Sonderbeilage, S. 93).

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D. Verfassungsrechtliche Maßstäbe

wirtschaftlichen Bereich können mit der Ausrichtung der Parteien auf die Staatsmacht grundsätzlich nicht gerechtfertigt werden. Die verfassungsrechtliche Verortung der Parteien im gesellschaftlichen Bereich deutet auf ihre Fähigkeit, Grundrechtsträger zu sein. Aus ihrer Rechtstellung und Rolle im politischen Prozess und aus ihren Rechten und Pflichten könnte sich eine Verstärkung, aber auch eine Beschränkung bei der Ausübung der ihnen eventuell zustehenden Grundrechte auch im Hinblick auf deren wirtschaftliche Tätigkeit ergeben. Daher erscheint es für die weiteren Ziele dieser Arbeit geboten, auf die Problematik der Grundrechtsfähigkeit von Parteien näher einzugehen.

E. Die politischen Parteien als Grundrechtsträger Auf Grund der im vorstehenden Kapitel erfolgten Analyse der besonderen verfassungsrechtlichen Stellung und der Funktionen politischer Parteien und mit Blick auf die zentrale Fragestellung dieser Arbeit, nämlich nach der verfassungsrechtlichen Legitimation der Vermögensbildung und der unternehmerischen Tätigkeit von Parteien, stellt sich zunächst die Frage, ob die Parteien sich auf Grundrechte berufen können oder ihre Rechtspositionen vollständig von den Vorschriften des Art. 21 GG umfasst sind, aber auch ob in Art. 21 GG ein Grundrecht enthalten ist. Die Antwort dieser Frage soll den Kreis der Beurteilungskriterien schließen und zugleich die Richtung der konkreten verfassungsrechtlichen Behandlung einzelner Sachverhalte der unternehmerischen Aktivitäten und Vermögensbildung politischer Parteien aufzeigen.

I. Anwendbarkeit der Grundrechte auf die Parteien 1. Die normativen Aussagen des Grundgesetzes. Ansichten in der Lehre Der Charakter der politischen Parteien als privatrechtliche im gesellschaftlichen Bereich wurzelnde Vereinigungen legt die Auffassung nahe, dass sie, wie die übrigen gesellschaftlichen Gebilde, Träger von Grundrechten sein können, soweit diese ihrem Wesen nach auf sie anwendbar sind (Art. 19 III GG)1. Ein entscheidendes Kriterium bei der Beurteilung der Grundrechtsberechtigung der Parteien soll nicht ihre Rechtsform, sondern die Frage sein, ob sie dem Staat gegenüberstehen oder ob sie in ihn inkorporiert sind2. Die Grundrechtsfähigkeit der Parteien bemisst sich nach Maßgabe von Art. 19 III GG. Sie steht zu ihrer Funktion als Mittler zwischen Gesellschaft und 1 In diesem Sinne ist die wohl herrschende Meinung in der Lehre. Vgl. Maurer, JuS 1991, S. 881 (883); Henke, Das Recht der politischen Parteien, S. 230; Seifert, S. 394; Ipsen, in: Sachs, GGK, Art. 21 Rn. 44; Kunig, Parteien, Rn. 60. Dagegen Dürig, in Maunz/Dürig, Art. 19 Abs. 3; Rn. 52; Huber, Parteien in der Demokratie, S. 623. 2 Maurer, JuS 1991, S. 881 (883).

182

E. Die politischen Parteien als Grundrechtsträger

Staat prinzipiell nicht in Widerspruch. Bei der Beurteilung der Grundrechtsfähigkeit der juristischen Personen des Privatrechts ist abzugrenzen, ob sie ihre üblichen privaten Zwecke verfolgen oder ausnahmsweise staatliche Funktionen erfüllen bzw. öffentliche Aufgaben wahrnehmen3. Auch wenn angenommen wird, dass die Parteien bei ihrer Mitwirkung bei der politischen Willensbildung des Volkes eine „öffentliche Aufgabe“ erfüllen4, ändert das nichts an ihrer grundsätzlichen Grundrechtsberechtigung. Denn die Parteifunktionen bzw. die Parteitätigkeit haben keinesfalls einen hoheitlichen Charakter5. Aus der besonderen Rechtstellung der Parteien und aus ihrer Hauptfunktion, an der Willensbildung des Volkes mitzuwirken, können sich zwar bestimmte Modifikationen dieser Grundrechtsgeltung ergeben. Ein Ausschluss der Parteien von der Grundrechtsberechtigung ist damit aber nicht zu rechtfertigen. Eine von Huber vertretene Gegenposition will den Parteien die Berufung auf die Grundrechte versagen. Danach seien die Parteien staatsnahe Institutionen, die bei ihrer Teilnahme am öffentlichen Diskurs keine aktive Rolle spielen dürfen6. Ein Rückgriff auf die Grundrechte sei daher funktionslos7. Maunz betont ebenfalls, dass die Parteien staatsorganschaftlich auftreten können und will ihnen insoweit den Grundrechtsschutz absprechen8. Diese Ansicht wird teilweise auch von Walter Schmidt mitgeteilt, der den Ausschluss bestimmter Grundrechtspositionen der Parteien mit ihrer besonderen Ausrichtung auf die Staatsgewalt rechtfertigen will9. Das diesen Auffassungen zu Grunde liegende und mit dem Grundgesetz nicht in Einklang stehende Parteienverständnis wurde schon an anderer Stelle einer kritischen Würdigung unterzogen10. Grundsätzlich stehen die Grundrechte den Parteien wie anderen Personenvereinigungen und unabhängig von ihrem besonderen verfassungsrechtlichen Status nach Maßgabe von Art. 19 III GG zu.

3

Becker, Verwaltungsprivatrecht und Verwaltungsgesellschaftsrecht, S. 62. Vgl. § 1 I PartG. 5 Vgl. D I d. 6 Huber, Parteien in der Demokratie, S. 621. 7 Huber, Parteien in der Demokratie, S. 623. Derselbe Autor sah selbst in früheren Publikationen die Parteien uneingeschränkt als Grundrechtsträger an. Vgl. Huber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Art. 19 Abs. 3, Rn. 259. Eine Begründung der grundlegenden Änderung seiner Ansicht blieb Huber schuldig. 8 Dürig, in: Maunz/Dürig, GGK, Art. 19 Abs. 3, Rn. 52. 9 Schmidt, NJW 1984, S. 762 (766). 10 Vgl. D I 3 b. 4

I. Anwendbarkeit der Grundrechte auf die Parteien

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2. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Verfassungsprozessuale Besonderheiten Unter dem Einfluss der Leibholz´schen Parteienstaatslehre weigerte sich zunächst das Bundesverfassungsgericht, den Parteien ausdrücklich Grundrechte zuzuerkennen. Die Parteien wurden ursprünglich vom Zweiten Senat auf den Organstreit verwiesen, weil sie „zu integrierenden Bestandteilen des Verfassungsaufbaus“ geworden seien und die Geltendmachung von Grundrechten im Wege einer Verfassungsbeschwerde ihrem Rang in der parlamentarischen Demokratie nicht entspräche11. Kurz darauf hielt das Bundesverfassungsgericht (Erster Senat) die Verfassungsbeschwerde von Parteien für zulässig, zunächst jedoch ohne auf die Problematik ihrer Grundrechtsfähigkeit konkret einzugehen12. Später wurde die Grundrechtsfähigkeit der Parteien ausdrücklich anerkannt und ihre Verfassungsbeschwerden für allgemein zulässig gehalten13. Die diesbezüglichen Differenzen der beiden Senate haben zur bekannten parteienrechtlichen Plenarentscheidung geführt, in der sich die parteienstaatliche Auffassung teilweise durchgesetzt hat. Bei wahlbezogenen Angelegenheiten wurde der Organstreit von den damaligen Karlsruher Richtern als passende Verfahrensart angesehen, weil die Parteien bei Wahlen „Funktionen von Verfassungsorganen“ ausübten und ihre „organschaftliche Qualität“ auch die Form ihrer Teilnahme am verfassungsgerichtlichen Verfahren bestimmen müsse14. In späteren Entscheidungen wurde nicht mehr auf die Wahlteilnahme abgehoben, sondern allgemein auf den „verfassungsrechtlichen Status“ der Parteien15. Die erwähnte Plenarentscheidung stellt die Grundlage einer dualen prozessualen Stellung der Parteien dar, die die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts immer noch prägt. Hiernach ist für den Grundrechtsschutz der Parteien die Verfassungsbeschwerde einschlägig, bei Betroffenheit ihrer postulierten besonderen verfassungsrechtlichen Stellung jedoch das Organstreitverfahren16. Hierbei handelt sich um praktisch bedeutende verfassungsprozessuale Fragen, deren gründliche Analyse an dieser Stelle nicht angebracht ist. Zu bemerken ist allerdings, dass die Öffnung des Wegs zum Organstreit für Parteien eine 11

BVerfGE 1, 208 (226). BVerfGE 3, 19 (22f.). 13 St. Rspr. Vgl. BVerfGE 3, 383 (391); 6, 273 (276); 7, 99 (103); 47, 198 (223); 69, 257 (268f.). 14 BVerfGE 4, 27 (30). 15 BVerfGE 82, 322 (335). 16 BVerfGE 4, 27 (30f.); 44, 125 (137); 67, 149 (151); 69, 257 (266). 12

184

E. Die politischen Parteien als Grundrechtsträger

in sich logische verfahrensrechtliche Konsequenz der „parteienstaatlichen“ Ansicht ist, die an die Judikatur des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich anknüpft. Die Parteien wurden noch zu Weimarer Zeiten auf das Organstreitverfahren verwiesen. Abgesehen von der möglichen Verschiedenheit des damaligen Parteienverständnisses muss berücksichtigt werden, dass es nach der Weimarer Verfassung die Verfassungsbeschwerde als Rechtschutzmittel nicht gab. Um den Parteien überhaupt eine verfassungsprozessuale Schutzmöglichkeit zu sichern, bedurfte es der Notlösung über den Organstreit17. Die Übernahme dieser Praxis vom Bundesverfassungsgericht erscheint angesichts des Vorhandenseins der Verfassungsbeschwerde als Rechtsbehelf zweifelhaft, unnötig und mit Blick auf das Schutzbedürfnis der Parteien, besonders in vermögensrechtlichen Fragen sogar gefährlich. Da die Parteien nicht zur organisierten Staatlichkeit gehören, können eventuelle Verletzungen ihrer verfassungsrechtlichen Positionen nur Grundrechtsverletzungen sein18. Das adäquate und einzig passende Schutzmittel ist dabei die Verfassungsbeschwerde19. Abgesehen von den aufgezeigten Verfahrensproblemen ist hier festzuhalten, dass die Parteien grundsätzlich als Grundrechtsträger anzusehen sind.

II. Die wesensmäßige Anwendbarkeit der Grundrechte auf die Parteien 1. Grundrechtsfähigkeit von juristischen Personen im Allgemeinen Gemäß Art. 19 III GG gelten die Grundrechte auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind. Der verfassungsrechtliche Begriff der juristischen Person ist weiter als der zivilrechtliche und umfasst sowohl die voll- als auch die teilrechtsfähigen bzw. nichtrechtsfähigen Personenvereinigungen20. Die Formulierung vom „Wesen“ bezieht sich sowohl auf die einzelnen Grundrechte als auch auf das Wesen der Grundrechte schlechthin21. Für die Erklärung der Bezugnahme auf das Wesen 17

Vgl. dazu Bethge, Grundrechtsträgerschaft juristischer Personen, S. 81, mit Verweisen auf die entsprechenden Entscheidungen des Weimarer Staatsgerichtshofs. 18 Halbe, S. 93. 19 Vgl. die Argumentation gegen die duale verfassungsprozessuale Stellung der Parteien bei Halbe, S. 83f. und Mauersberger, S. 142f. 20 Vgl. BVerfGE 3, 383 (390); 3, 359 (363); 50, 290 (319); 70, 138 (160). 21 Vgl. von Mutius, BK, Art. 19 Abs. 3, Rn. 24, 36; Dreier, in: Dreier, GGK, Art. 19 Abs. 3, Rn. 10; differenzierend Huber, Das Bonner Grundgesetz, Art. 19 Abs. 3, Rn. 24.

II. Die wesensmäßige Anwendbarkeit der Grundrechte

185

der Grundrechte haben sich in der Lehre und in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zwei Hauptargumentationslinien herausgebildet, nämlich die sogenannte Durchgriffsdoktrin und die Theorie der grundrechtstypischen Gefährdungslage. Nach der erstgenannten Ansicht ist die Anwendung der Grundrechte auf juristische Personen nur dann rechtfertigt, „wenn ihre Bildung und Betätigung Ausdruck der freien Entfaltung der natürlichen Personen sind, besonders wenn der Durchgriff auf die hinter den juristischen Personen stehenden Menschen dies als sinnvoll oder erforderlich erscheinen lässt“22. Die Grundrechte seien in erster Linie Individualrechte des einzelnen Menschen, die vorrangig dem Schutz seiner Privatsphäre dienen, ihr Wertsystem gehe von der Würde und Freiheit des einzelnen Menschen als natürliche Person aus23. Art. 19 III GG sei „um des Menschen willen“ da24. Die Grundrechtsberechtigung der juristischen Personen hat danach also einen sekundären und dienenden Charakter. Der Sinn der Erstreckung der Grundrechte auf juristische Personen wird ausschließlich in der Steigerung des Grundrechtsschutzes der dahinter stehenden natürlichen Personen gesehen25. Demgegenüber wird vertreten, dass das Erfordernis eines personalen Substrats den Regelungsgehalt von Art. 19 III GG nicht ausreichend berücksichtigt. Die Durchgriffsthese reduziere den Gehalt des Art. 19 III GG auf eine Persönlichkeitsentfaltung in Gemeinschaft26. Entscheidend für die Grundrechtserstreckung auf juristische Personen sei nicht ihr personales Substrat, sondern ob sie sich in einer „grundrechtstypischen Gefährdungslage“ befinden, d.h. ob die La-

22 BVerfGE 21, 362 (369). Diese Durchgriffsthese prägt die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 19 III GG. Vgl. BVerfGE 61, 82 (101); 68, 193 (205f.); 75, 192 (196f.) 23 BVerfGE 21, 362 (369); 45, 63 (79); 75, 192 (195). 24 Dürig, in: Maunz/Dürig, Art. 19 Abs. 3, Rn. 1. 25 Vgl. Dürig, in: Maunz/Dürig, Art. 19 Abs. 3, Rn. 1f.; Bethge, Grundrechtsträgerschaft juristischer Personen, S. 96f. Die Argumentationsnöten, die in Bezug auf Stiftungen und Großkonzerne entstehen, werden durch zu weit gehende abstrakte Anstrengungen überwunden, wobei in der Zweckgebundenheit des Stiftungsvermögens Reste des individuellen Stifterwillens und in den Schachtelbeteiligungen eine vielfache Vermittlung des personellen Substrats gesehen werden. Vgl. Huber, Art. 19 Abs. 3, Rn. 240; Rüfner, Grundrechtsträger, Rn. 31; Bethge, Grundrechtsträgerschaft juristischer Personen, S. 70; BVerfGE 46, 73 (82f.). 26 Der vom potentiellen Inhaber unabhängige Sinn und Zweck der Grundrechte ließe sich als „verfassungsrechtliche Gewährleistung und Schutz zugeordneter, in den einzelnen Grundrechtsnormen abgegrenzten subjektiver Rechtssphären gegenüber staatlichem Verhalten bestimmen“ (von Mutius, BK, Art. 19 Abs. 3, Rn. 36).

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E. Die politischen Parteien als Grundrechtsträger

ge der juristischen Person der Position einer natürlichen Person, die gegen den Staat den Grundrechtsschutz genießt, vergleichbar sei27. Das Bundesverfassungsgericht hat den Begriff der grundrechtstypischen Gefährdungslage akzeptiert, ihn aber mit der Durchgriffsthese dadurch versöhnt, dass bei Fehlen des personalen Substrats auch die Konstellation einer grundrechtstypischen Gefährdungslage als ausgeschlossen gesehen wird28. Beide Konzeptionen verabsolutieren sowohl ihre eigenen rationalen Sinngehalte als auch die Schwachpunkte der Gegenposition29. Es bietet sich daher eine rationellere Auslegung der „Wesensformel“ des Art. 19 III GG an, die den klassischen individuellen Bezug der Grundrechte im Blick behält, zugleich aber einen eigenständigen Anwendungsbereich der Norm eröffnet. Es ist zwar richtig, dass die Grundrechte ursprünglich als Abwehrrechte des Einzelnen gegen die Staatsgewalt entstanden sind und ihm die Voraussetzungen für eine freie aktive Mitwirkung und Mitgestaltung im Gemeinwesen sichern30. Unbestreitbar ist ebenfalls, dass der Grundrechtsschutz von menschlichen Zusammenschlüssen die Entfaltung des Einzelnen fördert und seine Grundrechtspositionen stärkt. Die Organisationen erweisen sich dadurch als ein Instrument, das die Grundrechtsverwirklichung intensiviert. Es wäre jedoch eine ungerechtfertigte Verengung des Sinngehalts des Art. 19 III GG, wenn die Funktion der Grundrechtsberechtigung juristischer Personen ausschließlich in der Verstärkung des Individualgrundrechtsschutzes gesehen wird und wenn die Wahrung der konkreten Interessen der hinter der juristischen Person stehenden Menschen als Voraussetzung ihrer Grundrechtsfähigkeit gefordert wird. Die Norm wäre weit-

27

von Mutius, BK, Art. 19 Abs. 3, Rn. 114; Dreier, in: Dreier, Art. 19 Abs. 3, Rn. 21; Kröger, JuS 1981, S. 26 (29). 28 BVerfGE 45, 63 (79); 61, 82 (105). Für juristische Personen des öffentlichen Rechts hält das Bundesverfassungsgericht am Erfordernis des personalen Substrats nachdrücklich fest. Ausnahmsweise wird diese Bedingung als gegeben gesehen, wenn die jeweiligen juristischen Personen dem Einzelnen als „Sachwalter“ bei der Wahrnehmung seiner Grundrechte dienen (BVerfGE 61, 82 (103) und Grundrechte in einem Bereich verteidigen, in dem sie vom Staat unabhängig sind und so „unmittelbar dem durch die Grundrechte geschützten Lebensbereich zuzuordnen sind“ (BVerfGE 31, 314 (322); 39, 302 (314). 29 In Bezug auf die Grundrechtsfähigkeit von privaten Vereinigungen führen beide Argumentationslinien grundsätzlich zu gleichen Ergebnissen, indem die Grundrechte als auf sie prinzipiell anwendbar gesehen werden, und die konkrete Grundrechtsberechtigung fallbezogen bestimmt wird. Vgl. dazu Krebs, in: von Münch/Kunig, GGK, Art. 19, Rn. 40, mit weiteren Nachweisen. 30 BVerfGE 21, 362 (369).

II. Die wesensmäßige Anwendbarkeit der Grundrechte

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gehend überflüssig, da die gemeinsame Grundrechtsausübung ohnehin von den Schutzbereichen der in Betracht kommenden Freiheitsrechte umfasst wird31. Vielmehr begründet Art. 19 III GG eine eigenständige Grundrechtssubjektivität juristischer Personen32. Dies ergibt sich sowohl direkt aus dem Wortlaut der Norm als auch aus ihrer Entstehungsgeschichte33. Art. 19 III GG normiert ausdrücklich die Erstreckung des Grundrechtsschutzes auf juristische Personen und wirkt insofern konstitutiv für ihre Grundrechtsfähigkeit. Die juristischen Personen genießen also den Grundrechtsschutz kraft eigenen Rechts und nicht als Sachwalterin der Interessen der dahinter stehenden natürlichen Personen34. Die organisatorische Verselbständigung schafft bei den juristischen Personen besondere Schutzbedürfnisse, die ihre autonome Grundrechtberechtigung bedingt. Daher werden sie durch Art. 19 III GG selbst zu Grundrechtsträgern gemacht.

2. Grundrechtsfähigkeit von politischen Parteien Bezogen auf die politischen Parteien bedeutet das, dass sie als im gesellschaftlichen Bereich wurzelnde Vereinigungen und juristische Personen im Sinne von Art. 19 III GG eine autonome Grundrechtsfähigkeit nach Maßgabe dieser Norm genießen. Ihnen können Rechte zustehen, die ihre Mitglieder nicht innehaben35. Die Grundrechtsfähigkeit der Parteien ist von ihrer Rechtsform und ihrer privatrechtlichen Rechtsfähigkeit unabhängig36. Die Parteien sind 31

Vgl. Dreier, in: Dreier, Art. 19, Rn. 21; Huber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Art. 19 Abs. 3, Rn. 235. 32 von Mutius, BK, Art. 19 Abs. 3, Rn. 34. 33 Vgl. dazu von Mutius, BK, Art. 19 Abs. 3, Rn. 33, der betont, dass der Verfassungsgeber mit Art. 19 III GG die in der Weimarer Zeit herrschende Diskussion, ob Grundrechte überhaupt für juristische Personen gelten können, beenden wollte. 34 Vgl. Betghe, Grundrechtsträgerschaft juristischer Personen, S. 64. Das Verständnis über den sekundären Charakter der Grundrechtsträgerfähigkeit der juristischen Personen beruht teilweise auf die unzutreffende Vorstellung, dass die Rechte der Organisation zugleich Rechte der einzelnen Mitglieder sein sollen. Manche Vertreter der „Durchgriffstheorie“ erkennen jedoch, dass das Handeln einer juristischen Person mehr als die addierte Summe der Einzelwillen bzw. Einzelhandlungen ist. Vgl. Dürig, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 3, Rn. 2; Badura, DÖV 1990, S. 353 (359); Huber, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Art. 19 Abs. 3, Rn. 238. 35 Dies wird besonders deutlich bei Berufung auf den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz, wobei von Bedeutung ist, ob als Bezugspunkt beim Vergleich die Parteien als solche oder ihre Mitglieder zu betrachten sind. Vgl. unten E III 2 b) bb. 36 BVerfGE 3, 383 (391); BVerfGE 6, 273 (277); Henke, BK, Art. 21, Rn. 217.

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E. Die politischen Parteien als Grundrechtsträger

Emanation der politischen Freiheit des Einzelnen. Über die Parteien können die Bürger effektiver von ihrem Recht auf freie politische Betätigung, das sich aus dem Recht der freien Meinungsäußerung ergibt37, Gebrauch machen. Eingriffe in die Grundrechte der Parteien betreffen nicht zwangsläufig, aber üblicherweise ebenfalls die Grundrechtspositionen der hinter ihnen stehenden Bürger38. Dies rechtfertigt einen „teleologischen Durchblick“39 auf die Interessen der Parteimitglieder bei der Beurteilung der Grundrechtspositionen politischer Parteien, zumal bei den Parteien das Prinzip der individuellen Mitgliedschaft ausdrücklich vorgesehen ist (§ 2 I 2). Die Berücksichtigung der Rechtsschutzbedürfnisse der Parteimitglieder erscheint angemessen auch hinsichtlich der besonderen Anforderungen an die innere Ordnung der Parteien, die gemäß Art. 21 I 3 GG demokratischen Grundsätzen entsprechen muss. Die Grundrechtsfähigkeit der Parteien beruht aber nicht ausschließlich auf den schützwürdigen Grundrechtspositionen des einzelnen homo politicus. Die Ansicht, dass die Parteien bei ihrer Mitwirkung bei der politischen Willensbildung des Volkes nicht eigenständige Träger der politischen Willensbildung sind, sondern sich dafür nur bei den Bürgern legitimieren40, geht zu weit. Der Legitimationszusammenhang zwischen der Tätigkeit der Partei und der grundrechtlichen Individualfreiheit im politischen Bereich ist nicht zu bestreiten. Die Schutzbedürfnisse der Parteiorganisation und der Parteimitglieder können aber durchaus voneinander abweichen, ja sogar in Gegensatz zueinander stehen. Daher hat der Gesetzgeber beispielsweise Schutzregelungen bei Parteiausschlüssen geschaffen (§ 10 III, IV und V). Die konkrete Grundrechtsberechtigung politischer Parteien kann ohne Berücksichtigung ihrer besonderen Rechtssubjektivität und Zweckrichtung nicht hinreichend bestimmt werden41. Dies bedeutet jedoch nicht, dass die den Parteien zugewiesene Funktion den Kreis der anwendbaren Grundrechte a priori begrenzt42. Vielmehr ist es davon auszugehen, dass auf die Parteien alle Grund37

BVerfGE 5, 85 (134); 20, 56 (98). Dies hat auch das Bundesverfassungsgericht in seiner Rechtsprechung zur Parteienfinanzierung anerkannt, indem es das Recht des Einzelnen auf Teilhabe an der politischen Willensbildung und die entsprechenden Rechte der Parteien als selbständige und nebeneinander bestehende Beurteilungsgesichtspunkte sieht. Vgl. dazu BVerfGE 8, 51 (63f.); 24, 300 (358f.); 52, 63 (88); 73, 40 (111) (Sondervotum Böckenförde). 39 Isensee, Anwendung der Grundrechte auf juristische Personen, Rn. 5. 40 BVerfGE 73, 40 (112) (Sondervotum Böckenförde). 41 Vgl. dazu BVerfGE 6, 273 (277); 15, 256 (262). 42 So aber eine verbreitete Ansicht (vgl. Huber, in: von Mangoldt/Klein/Starck,, GG I, Art. 19 Abs. 3, Rn. 229; BVerfGE 75, 192 (195f.). Vgl. auch die Auffassung von Isensee, der die im angelsächsischen Rechtskreis verbreitete Ultra-vires-Doktrin, wonach sowohl die Rechtsfähigkeit als auch die Handlungsfähigkeit eines Verbandes durch den 38

III. Der normative Inhalt des Art. 21 GG

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rechte anwendbar sind, in deren Schutzbereich Aktivitäten fallen, die die Funktionserfüllung politischer Parteien fördern. Welche konkreten Grundrechte die Parteien bei ihrer vielfältigen Betätigung schützen und wie das „Wesen“ der Parteien ihre Schutzbereiche bzw. Schranken modifizieren, lässt sich nur anhand einer Einzelbetrachtung feststellen. Bei der Bestimmung der parteirelevanten Grundrechte, auch in Bezug auf ihre der Eigenfinanzierung dienenden Aktivitäten, soll also das Haupttätigkeitsfeld der Parteien, die politische Willensbildung, berücksichtigt werden. Obwohl die Parteien nicht als primären Zweck haben, Vermögen zu bilden und unternehmerisch tätig zu werden, ist ihre politische Tätigkeit jedoch zwangsläufig mit Einsatz von materiellen Mitteln verbunden. Die Parteien sind daher auf Tätigkeiten, die die materielle Sicherung ihrer Aufgaben unterstützen, sogar angewiesen. Aus dem Prinzip des Vorrangs der Eigenfinanzierung von Parteien und aus ihrer grundsätzlichen Freiheit, selbst die Mittel zur Erreichung ihrer Ziele zu bestimmen, ergibt sich ihre prinzipielle Grundrechtsberechtigung auch im Hinblick auf ihre wirtschaftlichen Aktivitäten.

III. Der normative Inhalt des Art. 21 GG 1. Kein Grundrecht in Art. 21 I GG Über den normativen Inhalt des Art. 21 I GG in Bezug auf die Grundrechtfähigkeit der Parteien herrscht keineswegs Einigkeit. In der Lehre werden fast alle theoretisch möglichen Normauslegungen vorgenommen. Ein mehrheitlicher Teil der Literatur bejaht den grundrechtlichen Charakter von Art. 21 I GG. Es bestehen aber Unterschiede darüber, welche Vorschriften des Art. 21 GG als Grundrechtsverbürgungen anzusehen sind und welchen Inhalt diese Grundrechte haben. Zum einen wird vertreten, dass Art. 21 GG insgesamt als Grundrecht anzusehen sei43. Nach Auffassung Isensees ist in Art. 21 GG ein Spezialgrundrecht der Parteien enthalten, aus dem sich die Grundrechtträgerschaft der Parteien ohne Rücksicht auf einfachgesetzliche Vorgaben ergebe44. Seifert unterscheidet ebenfalls nach allgemeinen und parteispezifischen Grundrechten45. Organisationszweck begrenzt werden, für auf die Grundrechtsfähigkeit juristischer Personen anwendbar hält (Isensse, Anwendung der Grundrechte auf juristische Personen, Rn. 35). 43 Starck, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Art. 1 Abs. 3, Rn. 102. 44 Isensee, Anwendung der Grundrechte auf juristische Personen, Rn. 33. 45 Seifert, S. 394.

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E. Die politischen Parteien als Grundrechtsträger

Nach einer anderen Meinung sei der gesamte Absatz 1 des Art. 21 GG ein Grundrecht46. All diesen Auffassungen ist gemeinsam, dass sie nur sehr sparsam oder gar nicht argumentieren. Nicht nur deswegen sind sie aber abzulehnen. Art. 21 GG enthält Vorschriften mit unterschiedlichen normativen Inhalten. Zwischen ihnen muss rechtlich differenziert werden. Eine pauschale Berufung auf Art. 21 bzw. Art. 21 I GG ist nicht sachgerecht, weil sie offen lässt, in welchem Normtext das angenommene Parteiengrundrecht verbürgt sein soll. Die Differenzierung nach allgemeinen und parteispezifischen Grundrechten ist ebenfalls nicht vertretbar. Dem Grundgesetz sind keine Anhaltspunkte zu entnehmen, die eine solche Unterscheidung rechtfertigen. Es geht vielmehr von einem einheitlichen formellen Begriff des Grundrechts aus47. Die Vertreter der wohl herrschenden Ansicht leiten ein umfassendes parteispezifisches Grundrecht aus Art. 21 I 2 GG ab48. Der Inhalt dieses Grundrechts wird, wenn überhaupt, sparsam dargelegt und inhaltlich unterschiedlich bestimmt. Es wird grundsätzlich angenommen, dass davon alle satzungsmäßigen Aktivitäten der Parteien geschützt werden. Die Norm enthalte sowohl ein Individualgrundrecht der einzelnen Bürger auf Gründung, Mitgliedschaft bzw. Fernbleiben und Betätigung in einer politischen Partei als auch ein „Generalgrundrecht“49 der Parteienfreiheit bzw. Recht auf Betätigungsfreiheit50, das den Parteien selbst zustehe. Diese allgemeine Parteienfreiheit ergebe sich aus der ausdrücklich geregelten Freiheit der Parteigründung und sei also ein „Doppelgrundrecht“, das nicht nur den Parteimitgliedern zusteht, sondern das Entstehen, den Bestand und die freie Betätigung der Parteien selbst schütze51. Die Grundrechtsqualität der Betätigungsfreiheit der Parteien ergebe sich notwendig aus dem Verhältnis der Spezialität gegenüber Art. 9 GG52. Durch die in 46

Schmidt, Thomas, S. 84. Nach einer eher isolierten Betrachtung ist ein Parteiengrundrecht sogar aus Art. 21 I 1 GG ableitbar (vgl. von Münch, in: MüKGG, Art. 21, Rn. 42) Im Einklang mit der hier vertretenen Auffassung bezüglich des normativen Inhalts dieser Regelung (vgl. D I 5) muss diese Position ebenfalls abgelehnt werden. 48 Vgl. Seifert, S. 112 f.; Henke, BK, Art. 21, Rn. 217; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Art. 21, Rn. 10; Ipsen, in: Sachs, GGK, Art. 21, Rn. 29; Preuß, in: AK-GG, Art. 21 Abs. 1, 3, Rn. 11, 35. 49 Seifert, S. 394. 50 Ipsen, in: Sachs, GGK, Art. 21, Rn. 29. 51 Seifert, S. 113. 52 Ipsen, in: Sachs, GGK, Art. 21, Rn. 30. Henke lässt die Frage nach dem Verhältnis zwischen Art. 21 I 2 und Art. 9 I GG dahinstehen, weil es sicher sei, dass die beiden Vorschriften jedenfalls zusammen ein Grundrecht zur Parteigründung und Parteibetätigung bildeten (vgl. Henke, BK, Art. 21, Rn. 216, Fn. 3). 47

III. Der normative Inhalt des Art. 21 GG

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Art. 21 I 2 GG enthaltene Sonderregelung des Vereinigungsrechts auf dem Gebiet des Parteiwesens sei Art. 9 I GG für die Parteien gegenstandslos geworden53. Die Betätigungsfreiheit der Parteien ließe sich in Programmfreiheit, Wettbewerbsfreiheit und Finanzierungsfreiheit aufteilen und schützte alle spezifisch parteipolitischen Betätigungen, die nicht durch andere Grundrechte gewährleistet sind54. Gegen diese Ansichten sind Bedenken zu erheben. Die Annahme, Art. 21 I 2 GG sei eine spezielle derogierende Norm zu Art 9 I GG, erweckt den Eindruck, die Parteien seien wesensverschieden gegenüber den anderen Vereinigungen, was ihrer Rechtsstellung nicht entspricht55. Obwohl die Parteien mit besonderen Funktionen ausgestattet worden sind, bleiben sie gesellschaftliche Vereinigungen56. Statt in Art. 21 I 2 GG entgegen seiner objektivierenden Formulierung ein Grundrecht zu suchen und sein Verhältnis zur Vereinigungsfreiheit unterschiedlich zu konstruieren57, erscheint vielmehr richtiger, die Parteien als Vereinigungen im Sinne von Art 9 I GG zu betrachten und ihnen sowie ihren Mitgliedern den entsprechenden Grundrechtsschutz zu gewähren. Das Grundrecht, sich zu politischen Parteien zusammenzuschließen, ist also von Art. 9 I GG gewährleistet58. Der Grundrechtsschutz der Parteien selbst entfaltet sich durch die Inanspruchnahme der jeweils einschlägigen Grundrechte. Die Bedeutung von Art. 21 GG ist darin zu sehen, dass die Normen seines ersten Absatzes den Schutzbereich und die Schranken der Vereinigungsfreiheit in Bezug auf Parteien besonders prägen und Art. 21 II GG eine spezielle Schranke im Vergleich zu Art. 9 II GG darstellt59. Abzulehnen ist auch die erwähnte „Doppelgrundrecht-Lehre“ und ihre Anwendung auf die politischen Parteien60. Danach seien auch die Parteien als Or53

Kunig, Parteien, Rn. 60; Seifert, S. 394. Vgl. Ipsen, in: Sachs, GGK, Art. 21, Rn. 29; Seifert, S. 119, der dem Grundrecht der Parteienfreiheit in seiner Ausprägung als Betätigungsfreiheit eine Auffangsfunktion zusprechen will und einen Vergleich mit der Funktion der allgemeinen Handlungsfreiheit des Art. 2 I GG vornimmt, S. 123. 55 Maunz, in: Maunz/Dürig, Art. 21, Rn. 38; Halbe, S. 68. 56 Vgl. D I 3.4. 57 Vgl. zu den verschiedenen Auffassungen über das Verhältnis zwischen Art. 21 I 2 GG und Art. 9 I GG statt vieler Mauersberger, S. 71. 58 Vgl. Klein, in: Maunz/Dürig, Art. 21, Rn. 256. 59 Der spezielle Charakter des Art. 21 II GG zu Art. 9 II GG ist in der Lehre unstrittig. Vgl. dazu Henke, Das Recht der politischen Parteien, S. 232; Seifert, S. 475; Pieroth, in Jarass/Pieroth, Art. 21, Rn. 23. In diesem Sinne ist auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 2, 1 (13); 12, 296 (307); 13, 174 (177). 60 Nach dieser in Bezug auf Art. 9 I GG vom Bundesverfassungsgericht und einem Teil der Lehre entwickelten Auffassung ergäbe sich daraus ein Recht auf Entstehen und 54

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E. Die politischen Parteien als Grundrechtsträger

ganisationen Träger der Parteienfreiheit, und zwar ohne dass es des Rückgriffs auf Art. 19 III GG bedürfe61. Der Umfang dieses Parteiengrundrechts wird nicht klar bestimmt. Am meisten verbreitet ist die Auffassung, dass es alle spezifisch parteipolitischen Betätigungen gewährleistet62. Die Konzeption des Doppelgrundrechts berücksichtigt den Sinngehalt des Art. 19 III GG nicht. Bei konsequenter Durchsetzung dieser Doktrin würde sich der Normativinhalt des Art. 19 III GG erübrigen63. Die dogmatische Konstruktion des Doppelgrundrechts von individueller und kollektiver Vereinigungsbzw. Parteienfreiheit übersieht die „Filterfunktion“ des Wesensvorbehalts des Art. 19 III GG bei der Anwendung der Grundrechte auf juristische Personen. Sie hätte einen Sinn nur wenn diese Norm keinen Platz im Grundgesetz gefunden hätte. Außerdem wird mit der Ausdehnung des Schutzbereichs der sogenannten Parteienfreiheit, wonach er alle bzw. alle vereinigungsspezifischen Aktivitäten umfasst, ein „Supergrundrecht“ für Parteien geschaffen. Dies ist nicht gerechtfertigt, weil so die verfassungsrechtlich gebotene Abgrenzung der Schutzbereiche verschiedener Grundrechte und ihre bereichsspezifischen Schrankenregime übergangen werden. Folgte man der Auffassung über das Bestehen parteitypischer Tätigkeiten, die durch die Parteienfreiheit geschützt werden, käme es zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit bei der Behandlung des Parteiwesens. Die Vertreter dieser Meinung entwickeln keine Abgrenzungskriterien zwischen parteispezifischer und nicht spezifischer Tätigkeit. Dies ist im Blick auf die vielfältigen Entfaltungsmöglichkeiten bei der Teilnahme der Parteien am politischen Diskurs auch nicht möglich. Der Versuch, diese Schwäche des Konzepts durch die Begründung einer Subsidiarität der Parteienfreiheit zu mildern, so dass sie Anwendung nur auf Betätigungen findet, die nicht durch andere Grundrechte ge-

Bestehen der Vereinigung, das ihr selbst zusteht und jede Vereinstätigkeit schützt. Vgl. BVerfGE 13, 174 (175); 50, 290 (354); 80, 244 (253); von Mutius, BK, Art. 19 Abs. 3, Rn. 35; Jarass, in Jarass/Pieroth, Art. 9, Rn. 7; von Münch, in: BK, Art. 9, Rn. 47. 61 Vgl. Streinz, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Art. 21, Rn. 101; Morlok, in: Dreier, Art. 21, Rn. 52, der jedoch seine Aussage mit der Behauptung relativiert, dass die den Parteien zustehende Freiheit durch die einschlägige Grundrechte geschützt wird (Rn. 55). 62 Seifert, S. 118; Ipsen, in Sachs, GGK, Art. 21, Rn. 31. 63 Isensee, Anwendung der Grundrechte auf juristische Personen, Rn. 66, meint zu Recht, dass „die Lehre vom Doppelgrundrecht unvereinbar mit dem Konzept des Grundrechtskatalogs (ist), seiner Differenzierung zwischen Individualgrundrechten und der Regel für juristische Personen“, geht aber dann inkonsequent von der Existenz eines Parteiengrundrechts aus und will die Vermittlung des Art. 19 III GG für den Grundrechtsschutz der Parteien ausschließen (Rn. 57).

III. Der normative Inhalt des Art. 21 GG

193

währleistet sind, ist auch wenig hilfreich64. Es ist nicht gerechtfertigt, die Schutzbereiche der grundsätzlich anwendbaren Grundrechte künstlich einzuengen, um einen Anwendungsbereich für ein angeblich existierendes Generalgrundrecht auf Betätigungsfreiheit der Parteien zu schaffen. Die Gewährleistung des Grundrechtsschutzes den Parteien wird daher durch die Einschaltung des Art. 19 III GG bei Berücksichtigung der sich aus Art. 21 GG ergebenden Besonderheiten ihrer Rechtsstellung zu erreichen sein. Dafür, dass Art. 21 I GG kein Grundrecht enthält65, spricht auch die Systematik des Grundgesetzes66. Art. 21 befindet sich außerhalb des ersten Abschnittes des Grundgesetzes, in dem die Grundrechte verankert sind. Die Überschrift dieses Abschnittes legt nahe, dass als Grundrechte im Sinne des Grundgesetzes nur die subjektiven Rechte angesehen werden können, die sich aus Art. 1 bis 19 GG ergeben67. Dieses formale Argument ist zwar nicht ausreichend, weil es auch andere subjektiven Rechte gibt, beispielsweise diese aus Art. 33 I – III GG und Art. 38 I 1 GG, die einen Grundrechtscharakter aufweisen und dementsprechend in der Literatur üblicherweise als „grundrechtsgleiche Rechte“ bezeichnet werden68. Dies ist verfassungsrechtlich ausdrücklich anerkannt, indem Art. 93 I Nr. 4a GG eine Verfassungsbeschwerde unter Berufung außer auf die „echten“ Grundrechte auch auf die in Art. 20 IV, 33, 38, 101, 103 und 104 GG enthaltenen Rechte zulässt. Die Aufzählung einzelner Artikel deutet auf den abschließenden Charakter der Regelung hin. Da Art. 21 GG in dieser enumerativen Aufzählung nicht erwähnt worden ist, liegt es nahe, dass darin kein Grundrecht bzw. grundrechtsgleiches Recht enthalten ist69. Für die Grundrechtsberechtigung politischer Parteien ergibt sich daraus, dass ihre Aktivitäten nach Maßgabe von Art. 19 III GG durch die für die jeweilige Tätigkeit einschlägigen Grundrechte geschützt werden. Bezüglich ihrer wirtschaftlichen Betätigung besteht keinen Anlass, sie als nicht parteispezifisch aus ihren grundrechtlich geschützten Positionen auszuschließen. Auch eine grundsätzlich geringere Intensität des Grundrechtsschutzes bei Eigenfinanzierung durch Vermögensbildung und unternehmerische Tätigkeit ist prinzipiell nicht gerechtfertigt, da eine Abgrenzung parteispezifischer Tätigkeiten schwer fällt. Um ihre Funktionsfähigkeit zu gewährleisten, ist den Parteien grundsätzlich ein 64

So aber Seifert, S. 119, 123; Ipsen, in Sachs, GGK, Art. 21, Rn. 31. So im Ergebnis auch ein Teil des Schrifttums. Vgl. Schmidt, NJW 1984, S. 762 (766); Halbe, S. 63 f.; Mauersberger, S. 30. 66 Der objektivierende Wortlaut der Regelung von Art. 21 I 2 GG („Ihre Gründung ist frei“.) deutet ebenfalls auf einen objektiv-rechtlichen Charakter der Norm. 67 Mauersberger, S. 27. 68 Pieroth/Schlink, Grundrechte, S. 15. 69 Schmidt, NJW 1984, S. 762 (766). 65

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E. Die politischen Parteien als Grundrechtsträger

umfassender Grundrechtsschutz, auch bei ihren eigenen Bemühungen um materielle Sicherung ihrer politischen Tätigkeit, zuzusprechen.

2. Prägung der Grundrechtsberechtigung der politischen Parteien durch Art. 21 GG Die Tatsache, dass in Art. 21 GG kein Grundrecht enthalten ist, erlaubt jedoch nicht den Schluss, dass diese für das Parteiwesen grundlegende Norm bei der Behandlung der grundrechtlichen Positionen politischer Parteien bedeutungslos ist. Die besondere Stellung der Parteien im Verfassungsgefüge verlangt die Einbeziehung des Art. 21 I GG bei der Bestimmung der Reichweite und der Intensität ihres Grundrechtsschutzes. Alle Bestandteile dieser Verfassungsnorm können bei der Auslegung der auf die Parteien anwendbaren Grundrechte, einschließlich dieser, die hinsichtlich ihrer Wirtschaftstätigkeit in Betracht kommen, modifizierend wirken. Die besondere Prägung des Grundrechtsschutzes der Parteien durch Art. 21 I GG kann im Einzelnen unterschiedliche Ausdrucksformen finden und unterschiedliche Folgen haben. Sie könnte zur Erweiterung bzw. Einengung des Schutzbereichs und der Schranken der Einzelgrundrechte führen sowie besondere Schranken-Schranken für die Gestaltungsbefugnisse des Gesetzgebers rechtfertigen70. Die konkrete Modifikation der Grundrechtspositionen der Parteien in Bezug auf ihre unternehmerische Tätigkeit und Vermögensbildung werden an anderer Stelle ausführlich behandelt71. Hier bietet sich jedoch eine generelle Bestimmung der Leitlinie der Beeinflussung der Grundrechtsfähigkeit der Parteien durch die einzelnen Bestandteile des Art. 21 I GG an. Nach der Feststellung, dass Art. 21 I 1 GG eine Funktionszuweisungsnorm darstellt und Art. 21 I 2 GG kein spezielles Parteiengrundrecht enthält, ist ihre sowie die Bedeutung der Vorschriften des Art. 21 I 3 und 4 GG in einer objektiv-rechtlichen Dimension zu suchen. In Anlehnung an die Darlegungen von Konrad Hesse hat sich aus dem Zusammenspiel der Vorschriften des Art. 21 GG sowie aus ihren Zusammenhängen mit anderen parteienrelevanten Verfassungsnormen eine Ansicht über den sogenannten dreifachen Status der Freiheit, Gleichheit und Öffentlichkeit politischer Parteien herausgebildet72. Die Elemente dieses dreifa70 Vgl. Henke, BK, Art. 21, Rn. 218; Morlok, in: Dreier, Art. 21, Rn. 50; Klein, in: Maunz/Dürig, Art. 21, Rn. 255; Mauersberger, S. 30. 71 Vgl. F II, III und G II, III. 72 Vgl. Hesse, Stellung der Parteien, S. 124f.; Häberle, JuS 1967, S. 64 (71f.); Morlok, in: Dreier, Art. 21, Rn. 46f.

III. Der normative Inhalt des Art. 21 GG

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chen Status stellen die allgemeinen objektiven Grundsätze des Parteienrechts dar. Sie dürfen bei der Behandlung jeglicher parteienrechtlichen Fragen, insbesondere der Parteienfinanzierung, nicht außer Acht gelassen werden.

a) Status der Freiheit Die demokratische Funktion der Parteien bedingt zunächst ihren Status der Freiheit. Dieser Status soll sicherstellen, dass die Parteien bei ihrer Teilnahme am politischen Willensbildungsprozess nicht vom Staat gesteuert werden und verhindern, dass sie ihre Rückkopplung in der Gesellschaft verlieren73. In diesem Sinn ist die Freiheit der Parteien eine Freiheit vom Staat. Das ist eine objektive funktionale Freiheit, die sich von der grundrechtlichen Freiheit unterscheidet74. Sie findet ihre Rechtfertigung sowie ihre Grenzen in der Sicherung der Funktionserfüllung der Parteien. Ihren normativen Ausdruck im Grundgesetz findet diese Freiheit in Form der Gründungsfreiheit in Art. 21 I 2 GG. Sie hat aber auch andere Dimensionen. Aus der Gründungsfreiheit folgen notwendig die Organisations- und die Programmfreiheit, weil sie ohne die Programmautonomie wertlos wäre75. Da das eigentliche Ziel der Parteien die praktische Durchsetzung ihrer politischen Vorstellungen ist, geniessen sie auch eine Betätigungsfreiheit. Die Parteien haben das Recht, ihre Aufgaben frei wahrnehmen zu können. An dieser Stelle verknüpft sich die objektive funktionale Parteienfreiheit mit der grundrechtlich gesicherten Handlungsfreiheit der Parteien als gesellschaftliche Vereinigungen. Denn die Betätigungsfreiheit der Parteien kann sich nur durch Inanspruchnahme von Grundrechten entfalten76. Bei der Wahrnehmung ihrer Grundrechte sind die Parteien nicht auf politische Willensbildung be73

Vgl. Hesse, Grundzüge, S. 73. Grimm, Politische Parteien, S. 618. 75 Grimm, Politische Parteien, S. 619. Andere Autoren leiten aus der Gründungsfreiheit einen Bestandschutz der Parteien (so Maurer, JuS 1991, S. 881 (885)) bzw. eine Garantie der Institution „Parteien“ (so Mauersberger, S. 52) ab. Soweit sich daraus Rechte für die Parteien „nur dann und auch nur in dem Umfang, als die Existenz und/oder Wirkungsbereich der Partei insgesamt bedroht ist“ (Mauersberger, S. 69), ist Henke zuzustimmen, dass aus der Erkenntnis, dass Art. 21 GG eine Einrichtungsgarantie enthält, keine wesentlichen rechtlichen Folgerungen gezogen werden können (Henke, Das Recht der politischen Parteien, S. 232). 76 Treffend in diesem Zusammenhang ist die Formulierung von Morlok: „Die Parteienfreiheit wird also objektiv-rechtlich von Art. 21 GG gewährleistet und subjektivrechtlich durch die Grundrechte geschützt“ (Morlok, in: Dreier, Art. 21, Rn. 51). 74

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E. Die politischen Parteien als Grundrechtsträger

schränkt, sondern können sich wirtschaftlich, karitativ, sozial, kulturell betätigen. Für ihre Betätigung im gesellschaftlichen Bereich gibt es prinzipiell keine spezifisch parteienrechtlichen Grenzen. Als eine Einschränkung für die Parteien bei der Ausübung ihnen zustehender Grundrechte kommt daher nur die Beibehaltung ihrer Funktionen in Frage. In Bezug auf ihre wirtschaftlichen Aktivitäten bedeutet das, dass sie die Erfüllung der Aufgaben der Parteien nicht nachhaltig gefährden dürfen. Aus dem Prinzip der Parteienfreiheit ergibt sich in Bezug auf die Parteienfinanzierung und insbesondere auf das eigene Engagement der Parteien im wirtschaftlichen Bereich ihr Recht auf Selbstfinanzierung sowie das Verbot einer überwiegenden staatlichen Parteienfinanzierung. Die Funktionserfüllung der Parteien wäre gefährdet, wenn ihre Tätigkeit vom Staat durch öffentliche Zuschüsse gesteuert werden könnte77. Die Parteien müssen also selbst für ihre Finanzausstattung sorgen und grundsätzlich frei bei ihrer Entscheidung sein, wie sie sich finanzieren78. Das Recht der Parteien, sich aus eigenen Quellen zu finanzieren, umfasst auch die Vermögensbildung sowie die eigenen wirtschaftlichen Aktivitäten. Den Parteien ist ebenfalls eine Verwendungsfreiheit über ihre Mittel zuzuerkennen, so dass sie auch bei der Vermögensanlage grundsätzlich frei sind.

b) Status der Gleichheit aa) Inhalt und Ableitung In einem engen Zusammenhang mit der Parteienfreiheit steht der Status der Parteiengleichheit. Als Synonym hat sich auch der Begriff „Chancengleichheit der Parteien“ eingebürgert79. Der rechtliche Inhalt und die verfassungsrechtliche Herleitung dieses Prinzips sind höchst umstritten. Grundsätzliche Einigkeit besteht insoweit, dass es auf dem Charakter des politischen Systems des Grundgesetzes als einer Wettbewerbsordnung beruht. Als wichtigste Akteure 77

Zur staatlichen Parteienfinanzierung vgl. BVerfGE 8, 51 (66); 20, 56 (96f.); 85, 264 (285f.); Stricker, Der Parteienfinanzierungsstaat, Baden-Baden 1998. 78 Das Bundesverfassungsgericht hat dies anerkannt und festgestellt, dass die Verfassung den Parteien das Risiko des Fehlschlagens eigener Bemühungen um ihre Finanzierung nicht abgenommen habe (vgl. BVerfGE 20, 56 (103); 85, 264 (287). 79 Vgl. Henke, Das Recht der politischen Parteien, S. 241 f.; Seifert, S. 131 f.; Hesse, Stellung der Parteien, S. 154 f.; Hesse, Grundzüge, S. 73; Morlok, in. Dreier, Art. 21, Rn. 72 f.; Ipsen, in: Sachs, GGK, Art. 21, Rn. 32 f.

III. Der normative Inhalt des Art. 21 GG

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im politischen Prozess sollen alle Parteien die gleichen Chancen zur Verwirklichung ihrer Ziele haben. Der Grundsatz der Parteiengleichheit bedeutet, dass „allen Parteien rechtlich die gleichen Möglichkeiten der Entfaltung und Mitwirkung an der politischen Willensbildung eröffnet werden müssen und dabei zwischen Stärke, Artung und Individualität ungleichen Parteien grundsätzlich keine Unterschiede gemacht werden dürfen“80. Der Staat soll die natürliche Ungleichheit der Parteien respektieren und darf die vorgegebenen Unterschiede nicht ausgleichen bzw. nicht verschärfen. Allgemein anerkannt ist auch, dass die Gleichheit in Bezug auf die politischen Parteien einen strengen formalen Charakter aufweist, wobei Differenzierungen nur bei Vorliegen zwingender Gründe zulässig sind81. In der Literatur sowie in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts82 werden fast alle denkbaren Positionen über die Herleitung und den Inhalt des Prinzips der Chancengleichheit politischer Parteien vertreten. Nach einer verbreiteten Auffassung ist die Parteieingleichheit direkt aus Art. 21 I 1 und 2 GG als besondere Ausprägung der Parteienfreiheit abzuleiten83. Andere Autoren suchen die Grundlage des Chancengleichheitsgrundsatzes der Parteien ebenfalls in Art. 21 I 1 und 2 GG, aber in Verbindung mit dem in Art. 20 I und Art. 28 I GG verankerten Demokratieprinzip84. Teilweise wird auch von einem autonomen Verfassungsprinzip der Chancengleichheit für politische Parteien ausgegangen, wobei die Anwendung des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes 80

Seifert, S. 132. BVerfGE 85, 264 (297); Hesse, Grundzüge, S. 73; differenzierend von Arnim, DÖV 1984, S. 85 (87 f.). 82 In zahlreichen Entscheidungen begründet das Bundesverfassungsgericht die Parteiengleichheit unterschiedlich. Einerseits betont es, das Grundgesetz habe das Recht der Parteien auf Chancengleichheit nicht ausdrücklich vorgesehen, es ergebe sich aber aus der Bedeutung, die der Freiheit der Parteiengründung (Art. 21 I GG) und dem Mehrheitsprinzip für die freiheitliche Demokratie zukomme (vgl. BVerfGE 6, 273 (280); 47, 198 (225); 73, 40 (65); 85, 264 (297)). Dabei wird oftmals, besonders in der früheren Rechtsprechung, der Wahlgleichheitsgrundsatz des Art. 38 I GG herangezogen (vgl. BVerfGE 3, 19 (22); 24, 300 (340); 44, 125 (144); 82, 322 (337)). Andererseits leitet das Bundesverfassungsgericht den Grundsatz der Chancengleichheit aus Art. 3 I i.V.m. Art. 21 I GG her. Der Grund für diese unterschiedliche Begründung liegt offenbar in der dualistischen verfassungsprozessualen Stellung der Parteien (vgl. E I 2). Es ist auffällig, dass Art. 21 I GG herangezogen wird, wenn das Gericht den Weg zum Organstreit als eröffnet sieht, wogegen es auf Art. 3 I GG abgestellt und er mitzitiert wird, wenn die Verfassungsbeschwerde für zulässig gehalten wird (vgl. BVerfGE 7, 99, 107; 69, 257, 268). 83 Vgl. Häberle, JuS 1967, S. 64 (72); Lipphardt, Die Gleichheit der politischen Parteien, S. 118. 84 Vgl. Tsatsos/Morlok, Parteienrecht, S. 88; Mauersberger, S. 109, Halbe, S. 77. 81

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E. Die politischen Parteien als Grundrechtsträger

wieder ausgeschlossen wird85. Die Parteiengleichheit wird auch als spezielle Ausprägung des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes des Art. 3 I GG interpretiert86. Ähnlich ist die Argumentation einer anderen Auffassung, wonach die Parteiengleichheit ebenso wie die Parteienfreiheit als Grundrecht der politischen Parteien zu qualifizieren ist und in Art. 21 GG lokalisiert ist87. Es erscheint dogmatisch korrekt, die rechtliche Grundlage der Chancengleichheit der Parteien in Art. 3 I GG zu statuieren und sie unter Berücksichtigung der modifizierenden Wirkung von Art. 21 I GG streng formal zu handhaben88. Die Begründung eines speziellen Gleichheitsgrundsatzes für Parteien ist fragwürdig, weil das Grundgesetz keine ausdrückliche Normierung eines solchen Parteiengleichheitsgrundsatzes enthält. Vielmehr ist anzunehmen, dass der Verfassungsgeber einen ausdrücklichen Hinweis auf die Gleichheit der politischen Parteien in Art. 21 GG mit Blick auf Art. 3 GG nicht für notwendig hielt. Das Recht der Parteien auf Chancengleichheit ist verfassungsrechtlich also in Art. 3 I i.V.m. Art. 19 III und Art. 21 I GG zu verorten. Die Gebotenheit einer Gleichheit im politischen Wettbewerb rechtfertigt aber einen streng formalen Gleichheitssatz bezüglich der Parteien. Diese strikte Gleichheit der Parteien erscheint als eine Steigerungsform der verhältnismäßigen Gleichheit des Art. 3 I GG. Sie verlangt bei Differenzierungen der Parteiengleichheit das Vorliegen besonderer zwingender Gründe. Ausnahmen von der strikten Gleichheit der Parteien bedürfen daher wesentlich höherer Anforderungen als beim allgemeinen Gleichheitssatz89. Dem gesetzgeberischen Ermessen sind mithin bei Regelungen, die den politischen Wettbewerb unter Parteien betreffen, besonders enge Grenzen gezogen.

85

Vgl. Grimm, Politische Parteien, S. 626. Die Parteiengleichheit sei eine Gleichheit der Chancen im Hinblick auf die Funktionserfüllung der Parteien. Daher sei bei ihrer Begründung der Rückgriff auf Art. 3 I GG nicht notwendig. Vgl. Kunig, Parteien, Rn. 62. 87 Ipsen, in. Sachs, GGK, Art. 21, Rn. 32. 88 In diesem Sinne ist auch die Auffassung, wonach die Parteiengleichheit sowohl ein Ordnungsprinzip des objektiven Verfassungsrechts als auch ein subjektiv-rechtlich ausgeformtes Grundrecht sei, dessen verfassungsrechtliche Verortung Art. 3 i.V..m. Art. 21 I GG ist. Vgl. Seifert, S. 132; Henke, Das Recht der politischen Parteien, S. 243; Morlok, in: Dreier, Art. 21, Rn. 73, 76. 89 Das Bundesverfassungsgericht erkennt dies ausdrücklich in seiner ständigen Rechtsprechung, findet aber fast immer zwingende Gründe, die die Ungleichbehandlung im Einzelfall rechtsfertigen. Somit verwandelt sich die gebotene formale Gleichheit praktisch in eine relative, nach den Wahlerfolgen der Parteien orientierte und daher abgestufte, Gleichheit. Vgl. die Kritik von Meyer, Wahlgrundsätze und Wahlverfahren, S. 294. 86

III. Der normative Inhalt des Art. 21 GG

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bb) Die Parteien als Bezugsobjekt des Rechts auf politische Chancengleichheit Die Modifizierung des Art. 3 GG durch Art. 21 GG betrifft also den Prüfungsmaßstab bei der Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit einer Ungleichbehandlung. Dabei erwies sich in einigen Fallgruppen wie z.B. bei der Verteilung der Sendezeiten im öffentlich-rechtlichen Rundfunk und bei der staatlichen Parteienfinanzierung, dass es von erheblicher Bedeutung ist, ob als Vergleichsobjekt die Partei selbst oder ihre Mitglieder bzw. Wähler im Vordergrund stehen90. In der Literatur hat sich eine Auffassung herausgebildet, dass die politischen Parteien ausschließlich der Verwirklichung der politischen Chancengleichheit der einzelnen Bürger dienen und deswegen kein Bezugsobjekt der formalen Gleichbehandlung sein können91. Da die Parteien ein Medium zur politischen Einflussnahme der Bürger seien, müsse auf die „hinter einer Partei stehenden Einzelpersonen“ (Parteimitglieder oder Wähler) abgestellt werden92. Eine formale Chancengleichheit der Parteien aus eigenem Wert könne nicht anerkannt werden93. Eine formale Gleichbehandlung der Parteien würde die Anhänger kleineren Parteien privilegieren und sei deswegen unzulässig. Sie wirke nicht wettbewerbsneutral, sondern nivellierend und daher wettbewerbsverzerrend. Der Individualbezug der Chancengleichheit der Parteien rechtfertige danach eine relative nach ihrer Bedeutung abgestufte Behandlung der Parteien94. Gegen diese Ansicht sind Bedenken zu erheben. Die ausschließliche dogmatische Ausrichtung der parteienrechtlichen Chancengleichheit auf die hinter den Parteien stehenden Individuen berücksichtigt die besondere verfassungsrechtliche Stellung der Parteien als wichtigste Teilnehmer am politischen Prozess sowie dessen gebotene Offenheit nicht95. Durch ihre verfassungsrechtliche Verankerung in Art. 21 GG ist den Parteien die Qualität einer eigenständigen Bezugsgröße im politischen Wettbewerb zuerkannt worden. Als solche genießen sie ein originäres Recht auf Gleichbehandlung, das sich aus Art. 3 I i.V.m. 90

Auf den diesbezüglichen Streit kann hier nicht ausführlich eingegangen werden. Einige Anmerkungen erscheinen jedoch angebracht, da es auch bei der Anwendung des strengen Gleichheitssatzes auf einzelne Fragen der Parteienfinanzierung, einschl. bei der Behandlung der Vermögensbildung von Parteien, erheblich sein kann, ob nicht die Partei als Gebilde, und zwar unabhängig von ihrem politischen Gewicht, als Bezugsobjekt betrachtet werden muss. 91 Vgl. Kißlinger, S. 97, 169; von Arnim, DÖV 1984, S. 85 (87f.). 92 Mauersberger, S. 115. 93 von Arnim, DÖV 1984, S. 85 (87). 94 Mauersberger, S. 114. 95 Vgl. dazu D I 4 a.

200

E. Die politischen Parteien als Grundrechtsträger

Art. 19 III und Art 21 I GG ergibt. Daraus folgt, dass die Parteien als Organisationen als Bezugsobjekt bei der rechtlichen Behandlung ihres Anspruchs auf Chancengleichheit dienen und strikt gleich behandelt werden müssen96. Das Argument, die schematische Gleichbehandlung aller Parteien widerspräche der politischen Neutralitätspflicht des Staates97, spricht nicht dagegen. Es leuchtet nicht ein, wieso die im freien Wettbewerb entstandenen Kräfteverhältnisse durch eine absolute Gleichbehandlung der Parteien beseitigt werden sollten. Wenn der Staat die Parteien, einschließlich bei Vergabe staatlicher Leistungen, strikt formal behandelt, hindert er die Parteien nicht, durch eigene Aktivitäten ihren schon erlangten Vorsprung zu bewahren bzw. auszubauen. Der Staat kann eigentlich nur neutral bleiben, wenn er sich in die Wettbewerbsverhältnisse der Parteien nicht einmischt oder wenn er sie streng gleich behandelt. Ausnahmen davon könnten nur andere schwerwiegende Verfassungsgüter rechtfertigen. Beschränkungen für die Parteien, insbesondere im Finanzbereich bei der freien Wahl ihrer Finanzquellen, dürfen daher grundsätzlich nicht auf Kriterien wie Bedeutung, Wahlerfolg, Mitgliederzahl usw. beruhen. Die strikte Gleichbehandlung der Parteien im Finanzbereich bedeutet, dass der Gesetzgeber eine konkrete Finanzquelle der Parteien und somit die Parteien, die sich daraus vorwiegend finanzieren, nur dann benachteiligen darf, wenn zwingende Gründe des Allgemeinwohls dies verlangen. Dafür, dass die Partei als Gesamtgebilde als Bezugspunkt der Chancengleichheit zu sehen und sie gleich zu behandeln ist, spricht auch die Tatsache, dass viele Aktivitäten notwendig solche der Partei als Organisation sind98. Die Parteien treten als selbständige Subjekte in der politischen Arena auf und müssen daher mit entsprechenden eigenen gleichheitsrechtlichen Positionen ausgerüstet werden. Sie sind selbst Träger des Rechts auf politische Chancengleichheit. Das Gewicht der jeweiligen Partei, soweit es in Bezug auf die „hinter ihr stehenden Personen“ messbar ist, sollte nicht völlig außer Acht gelassen werden, aber erst bei der Beurteilung des Vorliegens eines zwingenden Grundes, der eine Ungleichbehandlung rechfertigen könnte, berücksichtigt werden. Hoheitliche Maßnahmen dürfen danach grundsätzlich nur an den Tatbestand „Partei“ anknüpfen ohne Rücksicht auf deren Größe, politische Bedeutung, programmatische Ausrichtung, Vertretung im Parlament usw.

96

Vgl. Hesse, Stellung der Parteien, S. 154. Vgl. Kißlinger, S. 137; Halbe, S. 81. 98 Ähnlich Meyer, Wahlgrundsätze und Wahlverfahren, S. 297, in Bezug auf die Wahlgleichheit. 97

III. Der normative Inhalt des Art. 21 GG

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cc) Die Bedeutung für die Beurteilung der Wirtschaftstätigkeit von Parteien Die wissenschaftliche Auseinandersetzung über den Bezugspunkt der Parteiengleichheit ist bis jetzt nur in Bezug auf Fälle geführt worden, die die Vergabe von staatlichen Leistungen betrafen99. Die gleichheitsrechtliche Problematik bei den Einnahmen aus Vermögen und eigener unternehmerischer Tätigkeit ist vernachlässigt worden100. Sie entfaltet aber auch in diesem Zusammenhang eine besondere Relevanz. Der strenge parteienrechtliche Gleichheitssatz gebietet, dass der Staat die Differenzen der Finanzstrukturen der Parteien respektieren muss und keine Maßnahmen treffen darf, die eine Finanzquelle bzw. eine Partei, die sich primär aus der betroffenen Quelle finanziert, „privilegieren“101. Jede Partei muss die gleiche Möglichkeit der Entfaltung ihrer Mittel besitzen wie die übrigen Parteien. Dass diese Mittel unterschiedlich groß sind und deshalb die Parteien unterschiedliche Möglichkeiten der Werbung und der sonstigen Aktivität besitzen, ist vom Staat hinzunehmen. In Bezug auf die Vermögensbildung und die eigenen wirtschaftlichen Aktivitäten der Parteien bedeutet dies, dass soweit sie zur „vorgefundenen Wettbewerbslage“ gehören, durch gesetzliche Vorkehrungen nicht beeinträchtigt werden dürfen.

c) Status der Öffentlichkeit Ein weiteres Element des dreifachen Status der politischen Parteien ist der Status der Öffentlichkeit102. Der offene Charakter der demokratischen Staatsordnung des Grundgesetzes verlangt eine Transparenz des Verhaltens der Teilnehmer am politischen Prozess. Das auf dem Demokratiegrundsatz beruhende

99

Etwa Vergabe von Sendezeiten im öffentlichen Rundfunk, Erstattung von Wahlkampfkosten, allgemeine staatliche Parteienfinanzierung, steuerliche Abzugsfähigkeit von Parteispenden u.a. 100 Vgl. Morlok, in: Dreier, Art. 21, Rn. 104, der meint, dass die Einnahmen der Parteien aus Vermögen und eigener Wirtschaftstätigkeit keine Probleme in Bezug auf die Parteiengleichheit bereiten. 101 Vgl. die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zur steuerlichen Begünstigung von Beiträgen und Spenden für politische Parteien, die auf die anderen Finanzquellen übertragbar sind, BVerfGE 52, 63 (90). 102 Gemeint ist das Gebot der Publizität des Parteigeschehens sowie des politischen Handelns im Allgemeinen. Die These von Hesse über einen „singulären öffentlichrechtlichen Status“ der Parteien hat sich nicht durchgesetzt (vgl. Hesse, Grundzüge, S. 74; ders., Stellung der Parteien, S. 159).

202

E. Die politischen Parteien als Grundrechtsträger

„allgemeine demokratische Öffentlichkeitsprinzip“103 verlangt eine umfassende Publizität der gesamten Tätigkeit der Parteien. Diese Publizität bezieht sich auf ihre spezifische Vermittlungsfunktion. Sie bedingt zum Zweck der Befähigung des Bürgers zu eigener Urteilsbildung einen weitgehenden Einblick der Öffentlichkeit in die Verhältnisse konkurrierender Parteien. Das Grundgesetz hat zwei wichtige Dimensionen des allgemeinen demokratischen Öffentlichkeitsprinzips für die Parteien besonders hervorgehoben – die Pflicht zur öffentlichen Rechnungslegung (Art. 21 I 4 GG) und das Gebot der innerparteilichen Demokratie (Art. 21 I 3 GG). Der Verfassungsgeber hat den Zusammenhang zwischen Geld und politischer Macht erkannt und die Parteien verpflichtet, über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft zu geben. Die Offenlegung der Parteifinanzen soll den Bürger in den Stand versetzen, finanzielle Einflüsse, finanzielle Anhängigkeiten und wirtschaftliche Interessen zu erkennen und in Kenntnis darüber seine Wahlentscheidung zu treffen104. Eng verbunden mit dem Transparenzgebot hinsichtlich der Parteifinanzen ist die Pflicht der Parteien, ihre innere Ordnung nach demokratischen Grundsätzen auszugestalten (Art. 21 I 3 GG). Da die Parteien wesentliche Faktoren des demokratischen Willensbildungsprozesses sind, müssen sie selbst demokratisch strukturiert sein. Den Parteimitgliedern soll möglich sein, politische Vorgänge innerhalb der Partei nachzuvollziehen. Dies bezieht sich auch auf die Parteifinanzen. Der Status der Öffentlichkeit begründet also besondere Pflichten für die Parteien. Die Verpflichtung auf die innerparteiliche Demokratie und die Rechnungslegungspflicht stellen rechtsdogmatisch besondere Schranken für die grundrechtlichen Positionen der Parteien (parteispezifische Schranken), insbesondere hinsichtlich der Parteienfinanzierung dar105. Ihrer Funktionen wegen müssen die Parteien höhere Anforderungen bezüglich der Transparenz ihrer Finanzen als die anderen gesellschaftlichen Organisationen dulden. In Bezug auf das Parteivermögen und die Erträge aus wirtschaftlicher Betätigung ergibt sich daraus eine Verpflichtung des Gesetzgebers, bestmögliche Transparenz in diesem Bereich zu schaffen und im innerparteilichen Finanzwesen die Durchsetzung demokratischer Grundsätze zu sichern. Ob der Gesetzgeber diesem Gebot Genüge getan hat, wird an anderer Stelle ausführlich analysiert106.

103

Vgl. Morlok, in: Dreier, Art. 21, Rn. 112; Art. 20, Rn. 72f. Vgl. BVerfGE 24, 300 (356); 85, 264 (319). Ausführlicher dazu H I. 105 Vgl. Morlok, in: Dreier, Art. 21, Rn. 63, 105; Häberle, JuS 1967, S. 65 (74). 106 Vgl. F II 9; H V, VI. 104

III. Der normative Inhalt des Art. 21 GG

203

3. Zwischenergebnis Als eigenständige Grundrechtsträger nehmen die Parteien ihre Handlungsfreiheit durch die Ausübung der jeweiligen Grundrechte wahr. Die verfassungsrechtliche Einordnung ihrer Grundrechtsfähigkeit ist in den Normen, die die jeweiligen Grundrechte regeln, in Verbindung mit Art. 19 III und Art. 21 I GG zu sehen. Die Parteien genießen einen umfangreichen Grundrechtschutz bei allen Tätigkeiten, die die Erfüllung ihrer Funktionen fördern. Sie können sich auf die Grundrechte auch in Bezug auf ihre Unternehmenstätigkeit und auf die Vermögensbildung berufen. Art. 21 I GG hat eine modifizierende Wirkung auf die grundrechtlichen Positionen der Parteien. Das Transparenzgebot und das Gebot der innerparteilichen Demokratie stellen grundrechtsdogmatisch parteispezifische Schranken dar, die bei der Beurteilung aller Fragen der Parteienfinanzierung berücksichtigt werden müssen. Das Recht der Parteien auf politische Chancengleichheit aus Art. 3 I i.V.m. Art 19 III und Art. 21 I GG hat eine besondere Bedeutung als Determinante der Beurteilung der verfassungsrechtlichen Legitimation der Vermögensbildung und der Unternehmenstätigkeit von Parteien107. Nach der Vergewisserung über die Grundrechtsfähigkeit der Parteien im Allgemeinen und speziell in Bezug auf ihre erwerbwirtschaftlichen Aktivitäten bietet sich eine dreistufige Untersuchung der Zulässigkeit bzw. Gebotenheit von gesetzlichen Einschränkungen der rechtlichen Positionen der politischen Parteien – erstens in Bezug auf ihre Vermögensfähigkeit und ihre unternehmerische Tätigkeit im Allgemeinen, zweitens auf ihre erwerbswirtschaftlichen Aktivitäten im Pressebereich und drittens speziell bezüglich ihrer unternehmerischen Tätigkeit im Rundfunkbereich.

107

Die Frage danach, wie sich konkret die besondere verfassungsrechtliche Stellung und die Funktionen von Parteien auf ihre Berufung auf die Grundrechte bei der Ausübung von unternehmerischen Aktivitäten auswirken, wird in den folgenden Kapiteln behandelt. Diese Behandlung steht im engen Zusammenhang mit der Abwägung der näher zu bestimmenden grundrechtlichen Positionen der Parteien im wirtschaftlichen Bereich mit anderen Verfassungsgütern, die ihnen möglicherweise entgegenstehen.

F. Verfassungsrechtliche Legitimation der Vermögensbildung und der unternehmerischen Tätigkeit von politischen Parteien im Allgemeinen I. Bedeutung des Parteivermögens und geltende Rechtslage Das Vermögen ist die unerlässliche Basis für die politische Tätigkeit der Parteien. Zur Verwirklichung ihrer politischen Zwecke benötigen sie zwangsläufig Vermögen und regelmäßig zufließende Finanzmittel und sind also auf Vermögensbildung und -anlage angewiesen1. Die Existenz von Parteivermögen und gewisser wirtschaftlicher Aktivitäten werden verfassungsrechtlich in Art. 21 I 4 GG vorausgesetzt, der von den Parteien verlangt, über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft zu geben2. Auch das Parteiengesetz schreibt den Parteien eine Offenlegung ihrer Einnahmen aus Unternehmenstätigkeit, Beteiligungen, sonstigem Vermögen und sonstiger mit Einnahmen verbundenen Tätigkeit vor (§ 24 IV Nr. 5, 6 u. 7) und setzt insoweit ein ökonomisches Engagement von Parteien voraus. Es enthält de lege lata keine Regelung über die Höhe und den Bestand des Parteivermögens sowie über die Art und Weise seiner Verwendung. Im Folgenden ist zu untersuchen, ob dies verfassungsrechtlich zulässig wäre oder notwendig ist. Bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung der Vermögensbildung und der wirtschaftlichen Aktivitäten von Parteien aus grundrechtlicher Sicht kommen die Grundrechte aus Art. 14 I, Art. 12 I, Art. 5 I 1 und 2, Art. 2 I und Art. 3 I GG in Betracht.

1 Als frei gebildete gesellschaftliche Vereinigungen müssen die Parteien durch eigene Bemühungen die zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendigen Mittel aufbringen (vgl. D I 3 d., II 7). Die Parteienfinanzierungskommission 1983 sah sogar eine Pflicht der Parteien zur ausreichenden Eigenfinanzierung, die von ihrer Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes umfasst sei (vgl. Bericht 1983, S. 232). 2 Vgl. Schneider, Parteifinanzen und Parteivermögen, S. 326.

II. Schutz der Vermögensbildung und -nutzung von Parteien

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II. Schutz der Vermögensbildung und -nutzung von Parteien durch Art. 14 GG Als freigebildete Vereinigungen des Privatrechts genießen die Parteien den grundrechtlichen Schutz der Eigentumsgarantie des Art. 14 I i.V.m. Art. 19 III GG3. Art. 21 GG steht der Grundrechtsträgerschaft der Parteien in Bezug auf Art. 14 I GG nicht entgegen. Die auf einem mit dem Grundgesetz nicht im Einklang stehenden Parteienverständnis beruhende Ansicht, die den Parteien die Berufung auf Art. 14 I GG wegen ihrer „Staatsnähe“ versagen will, ist nicht haltbar4. Fraglich kann nur sein, welche von den bestehenden Formen der Vermögensbildung und -anlage von Parteien von der Eigentumsgarantie umfasst werden und inwieweit sich Art. 21 GG auf die Bestimmung des Schutzbereichs und der Schranken des Eigentumsgrundrechts in Bezug auf Parteien auswirkt. 1. Grundsätzliches zum Schutzbereich des Art. 14 I GG Art. 14 I GG gewährleistet das Grundrecht der Eigentumsfreiheit. Nach Änderung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 14 GG im Jahre 1981 wird nunmehr einhellig davon ausgegangen, dass Art. 14 GG ein ausschließlich normgeprägtes Grundrecht ist und die Definitionsmacht über den Schutzbereich allein dem Gesetzgeber über das einfache Recht obliegt5. Die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG schützt alle einfach-rechtlich gewährleisteten vermögenswerten Rechte, d.h. nicht nur das Eigentum im zivilrechtlichen Sinne, sondern z.B. auch schuldrechtliche Forderungen6, Urheberrechte7, Aktien8, GmbH-Anteile9 usw.10, nicht aber das Vermögen als solches11. Unge3 In diesem Sinne die überwiegende Meinung in Literatur und Rechtsprechung (vgl. Henke, BK, Art. 21, Rn. 218; Ipsen, in: Sachs, GGK, Art. 21, Rn. 45; Seifert, S. 123; BVerfGE 84, 290 (300)). 4 Huber, Parteien in der Demokratie, S. 619. Vgl. D I 3.2. 5 BVerfGE 58, 300 (336). 6 BVerfGE 45, 142 (179); 92, 262 (271). 7 BVerfGE 79, 29 (40). 8 BVerfGE 14, 262, (276). 9 BVerfGE 77, 130 (136). 10 Vgl. BVerfGE 69, 272 (301f.); BVerfG, NJW 1986, S. 37 (39). 11 Vgl. BVerfGE 4, 7 (17); 74, 129 (148); 81, 108 (122). Zu einer Auffassung, wonach auch das Vermögen als solches gegen eine Auferlegung von Geldleistungspflichten grundrechtlich geschützt ist, vgl. Vogel, Eigentumsgarantie, Handlungsfreiheit und Steuerrecht, S. 297f; Kimminich, BK, Art. 14, Rn. 50f.

206

F. Verfassungsrechtliche Legitimation der Vermögensbildung

klärt ist, ob Art. 14 I GG auch den sogenannten eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb schützt. Das kann hier dahinstehen, da der Schutz nicht weiter gehen kann, als der, den seine wirtschaftliche Grundlage genießt12. Die Eigentumsgarantie umfasst auch das Eigentum an Unternehmen, also das Anteilseigentum und das Eigentum der Unternehmensträger. Das Anteilseigentum als gesellschaftsrechtlich vermitteltes Eigentum ist geschützt sowohl in seinem mitgliedschaftsrechtlichen als auch in seinem vermögensrechtlichen Element13. Was den Umfang des Eigentumsschutzes betrifft, gehen Lehre und Rechtsprechung davon aus, dass nicht nur der vorhandene Bestand, sondern auch die Nutzung des Eigentums geschützt ist. Der Eigentümer hat die Freiheit, sein Eigentum nicht nur schlicht zu behalten, sondern auch es nach eigener Vorstellung zu verwenden, zu verbrauchen, zu veräußern, aber auch es gewinnbringend anzulegen14. 2. Geschützte vermögenswerte Positionen von Parteien Aus dem weiten Schutzbereich der Eigentumsgarantie und der grundsätzlich uneingeschränkten Grundrechtsfähigkeit der politischen Parteien bezüglich des Eigentumsgrundrechts ergibt sich die prinzipielle Gewährleistung aller bestehenden vermögensrechtlichen Positionen von politischen Parteien. Vom Schutz der Eigentumsgarantie werden ihr Grundstückseigentum, ihre Geldbestände, ihre schuldrechtlichen Forderungen sowie ihr Anteilseigentum an parteieigenen und an Beteiligungsunternehmen unabhängig von der Höhe der Beteiligung usw. umfasst. Die vermögenswerten Rechte der Parteien genießen den Schutz von Art. 14 I GG unabhängig von den Rechtsformen, in denen das Parteivermögen gehalten wird. Gewährleistet sind also sowohl die Vermögensrechte, die der Parteiorganisation unmittelbar rechtlich zustehen als auch solche, die der Partei nur wirtschaftlich zuzuordnen sind, sonst aber, teilweise vereinsrechtlich bedingt, formell bestimmten Treuhändern oder von der Partei kontrollierten juristischen Personen gehören15. Die Besonderheiten des eigentumsgrundrechtlichen Schutzes der politischen Parteien, die sich beispielsweise aus dem Transparenzgebot bzw. dem Prinzip der innerparteilichen Demokratie ergeben, sind auf 12

BVerfGE 58, 300 (353). BVerfGE 25, 371 (407); 50, 290 (342); 100, 289 (302). 14 Vgl. Pieroth/Schlink, Grundrechte, S. 233; BVerfGE 98, 17 (35). 15 Zur Gebotenheit einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise bei der rechtlichen Behandlung des Parteivermögens vgl. B IV 1. 13

II. Schutz der Vermögensbildung und -nutzung von Parteien

207

die eigentumsgrundrechtlichen Positionen der Treuhänder bzw. der von einer Partei kontrollierten Unternehmen trotz ihrer eigenständigen Grundrechtsträgerschaft zu übertragen16. Nur ein solcher Ansatz kann eine Umgehung der Offenlegungspflicht über das Parteivermögen (Art. 21 I 4 GG) mittels verschiedener Konstruktionen verhindern. Die Parteien genießen ebenfalls die grundrechtlich geschützte Dispositionsbefugnis über das eigene Vermögen. Geschützt ist daher z.B. die Nutzung eines der Partei gehörenden Gebäudes sowohl zur Unterbringung der Parteizentrale als auch zur Sicherung eines Kredits durch Hypothek17. Geschützt sind auch die von den Parteien vorgenommenen Ausgliederungen von Vermögensrechten in selbständige Unternehmen. Den eigentumsgrundrechtlichen Schutz genießen weiterhin die Rechtspositionen der Parteien, die ihnen erlauben, Miet- und Pachteinnahmen, Zinsen, Verkaufserlöse, Dividenden aus Kapitalbeteiligungen und andere mit Einsatz vom Vermögen verbundene Erträge zu ziehen und nach deren Einziehung diese selbst. Die Finanzanlagen in Form von Unternehmensbeteiligungen an parteieigenen und fremden Kapitalgesellschaften und anderen Unternehmen sowie die für die Anteilseigner typische Befugnis zur Einflussnahme auf die Geschäftsentscheidungen der Parteiunternehmen sind auch von der Eigentumsgarantie geschützt18.

3. Abgrenzung zu Art. 12 GG Es stellt sich jedoch die Frage nach der Abgrenzung zur in Art. 12 GG verbürgten Unternehmensfreiheit, die den Parteien möglicherweise ebenfalls zusteht. Die Abgrenzung der Schutzbereiche der Eigentumsgarantie und der Be16 Vgl. E III 2. Es ist stets zu beachten, dass die Parteiunternehmen selbst Grundrechtsträger sind und insbesondere das Eigentumsgrundrecht sowie die Unternehmensfreiheit genießen. Gesetzliche Regelungen, die formell nur auf die Parteien gerichtet sind, betreffen zwangsläufig auch ihre vermögenswerten Positionen und umgekehrt. 17 Wenn die Partei als eingetragener Verein existiert und Rechtsträger sein kann. Sonst gehören die Eigentumsrechte formell entweder Parteitreuhänder oder von der Partei gegründeten Kapitalgesellschaften, die selbst Grundrechtsträger sind. Vgl. B IV 1. 18 Das ist so, weil nicht nur das Eigentumsrecht auf die Aktie bzw. auf den Anteilsschein als Stück Papier oder auf ihre Verkaufswerte, sondern auch die sich daraus ergebenden Ansprüche als vermögenswerte Rechte zum Schutzbereich des Art. 14 I GG gehören. Das Gegenteil widerspräche dem Schutzzweck der Eigentumsgarantie. Das Anteilseigentum ist im Rahmen seiner gesellschaftsrechtlichen Ausgestaltung durch Privatnützlichkeit und Verfügungsbefugnis gekennzeichnet (vgl. BVerfGE 14, 263 (276f.); 25, 371 (407); 100, 289 (301).

208

F. Verfassungsrechtliche Legitimation der Vermögensbildung

rufsfreiheit bzw. Unternehmensfreiheit bereitet in der Praxis Schwierigkeiten, weil beide Grundrechte funktionell aufeinander bezogen sind19. Dies gilt umso mehr angesichts dessen, dass Art. 14 GG die wirtschaftliche Nutzung vom Vermögen umfasst und Art. 12 GG die freie unternehmerische Tätigkeit schützt. In Lehre und Rechtsprechung haben sich Abgrenzungskriterien herausgebildet. Die Berufsfreiheit, auch in der Form der Unternehmensfreiheit, wird als primär persönlichkeitsbezogen und in hohem Maße zukunftsorientiert gesehen20. Demgegenüber ist die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG objektbezogen und schützt bereits bestehende Rechtspositionen. Somit werden Art. 12 I und Art. 14 I GG dahin abgegrenzt, dass die Berufsfreiheit die wirtschaftliche Betätigung selbst, den Erwerb schützt, das Eigentumsgrundrecht dagegen das Ergebnis der Betätigung, das Erworbene21. Die Unternehmensfreiheit und die Eigentumsgarantie stehen aber regelmäßig in einem Verhältnis der Idealkonkurrenz und sind kumulativ nebeneinander anwendbar22. Die Trennlinie erfolgt jedenfalls in Bezug auf die aktive Teilnahme am Wirtschaftsleben bzw. auf das Interesse am Bestandschutz und an der Vorteilsziehung aus bestehenden Vermögenswerten. Die Vermögensanlagen der Parteien, einschließlich in Form 19

BVerfGE 50, 290 (365). Die Unternehmensfreiheit wird auch als Konkretisierung des Grundrechts auf freie Entfaltung der Persönlichkeit im Bereich der individuellen Leistung und Existenzerhaltung betrachtet und die Bedeutung der Eigentumsgarantie im Schutz des in vermögenswerten Rechte verkörperte Ergebnisses der Betätigung gesehen (vgl. BVerfGE 19, 330 (336); 30, 292 (334); Badura, Eigentum, S. 345). 21 Diese Formel wird regelmäßig verwendet. Vgl. BVerfGE 30, 292 (335); 85, 360 (383); Scholz, in: Maunz/Dürig, Art. 12, Rn. 139; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 12, Rn. 3; Gubelt, in: von Münch/Kunig, Art. 12, Rn. 98. Es wird jedoch zu Recht darauf hingewiesen, dass ihre Abgrenzungsfähigkeit nicht grenzenlos ist, weil zwischen dem Schutz des Erwerbs und dem Schutz des Erworbenen tatbestandsbezogen keine strikten Gegensätze bestehen (vgl. Scholz, in: Maunz/Dürig, Art. 12, Rn. 140). 22 Da sich Art. 12 I GG und Art. 14 I GG gegenseitig grundsätzlich nicht verdrängen, kann ein Gesetz in den Schutzbereich beider Grundrechte fallen, wenn es etwa durch eine Reglementierung einer Erwerbstätigkeit zugleich die wirtschaftliche Nutzung vermögenswerter Rechte beeinträchtigt (vgl. Badura, Eigentum, S. 345). Daher erscheint gewissermaßen geboten, die Anwendung des jeweiligen Grundrechts von der Zielrichtung des staatlichen Eingriffs abhängig zu machen. Die Prüfungsmethoden des Bundesverfassungsgerichts beruhen teilweise auf dieser Prämisse (vgl. BVerfGE 30, 292, 335). Es wird jedoch mit Recht darauf hingewiesen, dass bei einer solchen Abgrenzung der grundrechtliche Schutz unzulässig verkürzt werden kann. Denn es liegt „die Gefahr nahe, dass die grundrechtseingreifende öffentliche Gewalt ihre jeweilige Maßnahme mehr an die Erwerbsfreiheit als an die Eigentumsgarantie adressiert und auf diese Weise möglichen Entschädigungsansprüchen gemäß Art. 14 III GG entgeht“ (Scholz, in: Maunz/Dürig, Art. 12, Rn. 140). 20

II. Schutz der Vermögensbildung und -nutzung von Parteien

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von Unternehmensbeteiligungen, und die Erträge daraus sind daher von der Eigentumsgarantie umfasst23. Für die aktive erwerbsbezogene Tätigkeit der Parteiorganisationen sowie für die von ihnen vorgenommene Lenkung der Wirtschaftsaktivitäten der Parteienunternehmen bzw. der Unternehmen der Parteienhilfsorganisationen kommt die Unternehmensfreiheit in Betracht24.

4. Modifizierung des Schutzbereichs der Eigentumsgarantie durch Art. 21 GG? Im Folgenden ist zu prüfen, ob der Schutzbereich der Eigentumsgarantie durch Art. 21 GG modifiziert werden kann. Dazu wird zunächst die einschlägige Rechtsprechung gesichtet25. a) Die Regelungen des DDR-Parteiengesetzes und des Einigungsvertrags und die Rechtsprechung zum PDS-Vermögen Die Frage nach der verfassungsrechtlichen Einordnung des Zugriffs auf das Parteivermögen wurde nach der deutschen Wiedervereinigung in Zusammen23 Das Halten von Beteiligungen sowie die Ziehung von Rechtsfrüchten, wie der Dividende, sind Art. 14 I GG zuzuschlagen. Was die Ausübung von Stimmrechten anbelangt, so kann darin noch eine Nutzung von Eigentum liegen, soweit sie sich nicht unmittelbar als Steuerung der Gesellschaft darstellt. 24 Ob und ggf. in welchem Umfang die Unternehmensfreiheit den politischen Parteien zusteht, wird an anderer Stelle erläutert (s. unten F III 2). Die Schwierigkeiten bei der Bestimmung des grundrechtlichen Schutzes des Vermögens und der Unternehmenstätigkeit von Parteien sind im Blick auf die Schrankenregelungen des Art. 14 I 2 und des Art. 12 I 2 GG zu relativieren. Das Bundesverfassungsgericht geht regelmäßig davon aus, dass zwischen Art. 12 und Art. 14 GG eine wesentliche schrankenrechtliche Identität besteht (vgl. BVerfGE 8, 71 (79f.); 21, 150 (154f.); 22, 380 (386); 34, 252 (257); 50, 290 (335, 361, 365). Dies ist jedenfalls insoweit richtig, als für beide Grundrechte ein einfacher Gesetzesvorbehalt vorgesehen ist (Art. 12 II, Art. 14 II GG). 25 In Lehre und Rechtsprechung, soweit sie vorhanden ist, herrscht große Unsicherheit bezüglich der verfassungsrechtlichen Einordnung des grundrechtlichen Schutzes des Parteivermögens bzw. der Beurteilung der gesetzgeberischen Zugriffe darauf. Dies drückt sich darin aus, dass der grundrechtliche Schutz einerseits durch Art. 14 I GG vom Schutz des Art. 21 GG als teilweise überlagert gesehen wird (Schneider, Parteifinanzen und Parteivermögen, S. 328), andererseits eine Einschränkung des Schutzbereichs der Eigentumsgarantie für Parteien in Zusammenhang mit den Modalitäten des Vermögenserwerbs vorgenommen wird (BVerwGE 92, 196, 205).

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F. Verfassungsrechtliche Legitimation der Vermögensbildung

hang mit der Behandlung des Vermögens der Parteien und Massenorganisationen der ehemaligen DDR besonders aktuell. Mit dem Ziel, diejenigen Vermögenswerte zu erfassen und sicherzustellen, die sich die Parteien der ehemaligen DDR unter Ausnutzung ihres Machtsmonopols verschafft haben, und es nach Möglichkeit den früheren Berechtigten zurückzugeben oder gemeinnützigen Zwecken zu widmen, verabschiedete die Volkskammer der DDR am 31. Mai 1990 ein Änderungsgesetz zum DDR-Parteiengesetz, mit dem es um die §§ 20a und 20b ergänzt wurde26. Nach § 20a DDR-PartG musste der Ministerpräsident eine Unabhängige Kommission einsetzen, die einen Bericht über die Vermögenswerte aller Parteien und der mit ihnen verbundenen Organisationen im Inund Ausland zu erstellen hatte. Abs. 2 der Norm legte den Parteien die Pflicht auf, der Kommission vollständige Rechenschaft über die Entwicklung ihres Vermögens seit dem 8. Mai 1945 zu geben und eine Vermögensübersicht nach dem Stand vom 7. Oktober 1989 sowie über die seitdem erfolgten Veränderungen zu erstellen. Damit Vermögensverschiebungen verhindert werden, wurde die Verfügungsbefugnis der Parteien über ihr Vermögen dadurch begrenzt, dass sie und die mit ihnen verbundenen Organisationen mit dem Inkrafttreten des Gesetzes vom 1. Juni 1990 Vermögensveränderungen wirksam nur mit Zustimmung des Vorsitzenden der Unabhängigen Kommission vornehmen durften (§ 20b I PartG-DDR). Außerdem wurde zur Sicherung von Vermögenswerten von Parteien oder ihnen verbundenen Organisationen durch § 20b II PartGDDR ihr Vermögen, das am 7. Oktober 1989 bestand oder seither an die Stelle dieses Vermögens getreten war, unter treuhänderische Verwaltung der Kommission gestellt. Die Vorschriften der §§ 20a und 20b PartG-DDR blieben in Kraft auch nach dem Beitritt der DDR zur Bundesrepublik, jedoch i.V. mit den entsprechenden „Maßgaben“ des Einigungsvertrags27. Nach diesen Maßgaben unterliegt die unabhängige Kommission nunmehr der Rechtsaufsicht der Bundesregierung. Die treuhänderische Verwaltung des erfassten Parteivermögens wurde auf die Treuhandanstalt (seit dem 1. Januar 1995 Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben, BvS28) übertragen, die ihre Aufgaben „im Einvernehmen“ mit der Kommission wahrnimmt. Zu diesen Aufgaben gehört auch die Rückgabe des von der Kommission zu ermittelnden und festzustellenden Vermögens an die früher Berechtigten oder deren Nachfolger. Ausdrücklich wurde 26

GBl. der DDR 1990 I, S. 275. Einigungsvertrag, Anlage II, Kapitel II, Sachgebiet A, Abschnitt III. 28 Vgl. § 1 der Verordnung über die Umbenennung und die Anpassung von Zuständigkeiten der Treuhandanstalt vom 20. Dezember 1994 (BGBl. I S. 3913) und das Gesetz zur abschließenden Erfüllung der verbliebenen Aufgaben der Treuhandanstalt vom 9. August 1994 (BGBl. I S. 2062). 27

II. Schutz der Vermögensbildung und -nutzung von Parteien

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vorgesehen, dass Vermögen den Parteien oder ihnen verbundenen Organisationen wieder zur Verfügung gestellt wird, nur insoweit es nachweislich nach materiell-rechtsstaatlichen Grundsätzen im Sinne des Grundgesetzes erworben worden ist29. Als Hauptbetroffene von den dargestellten Regelungen sah sich die PDS in ihren Rechten aus Art. 21 und Art. 14 GG verletzt und leitete ein Organstreitverfahren ein30. Das Bundesverfassungsgericht hielt den Antrag wegen Fehlens eines verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnisses, soweit er sich gegen die Bundesregierung und den Bundesminister der Finanzen richtet, und wegen fehlender Antragsbefugnis, soweit er sich gegen Bundestag und Bundesrat richtet, für unzulässig und verwarf ihn. Ganz im Sinne seiner ständigen Rechtsprechung, die in dieser Arbeit schon kritisch gewürdigt wurde31, erklärte es, dass Parteien mit der Organklage grundsätzlich die Verletzung ihres in Art. 21 GG umschriebenen verfassungsrechtlichen Status geltend machen können. Grundrechte, die den Parteien zustehen können, gehörten als solche nicht zu der durch Art. 21 GG geschützten Rechtstellung, deren Beeinträchtigung nur im Organstreit geltend gemacht werden kann32. In seinen Ausführungen nahm das Bundesverfassungsgericht einen Schutz der vermögenswerten Rechtspositionen der Parteien durch Art. 21 GG an. Die Frage aber, wie sich dieser Schutz neben der Gewährleistung des Art. 14 GG entfaltet, hat es dahingestellt sein lassen. Das Vermögen einer Partei stünde insoweit außerhalb der Gewährleistung des Art. 21 I GG, als es nicht nach materiell-rechtsstaatlichen Grundsätzen erworben worden ist33. Die Anfang der 1990er Jahre mit der rechtlichen Behandlung des Vermögens der DDR-Parteien befassten Verwaltungsgerichte gingen mit ähnlicher Begründung von der Verfassungsmäßigkeit der einschlägigen Regelungen aus. 29

Einigungsvertrag, Anlage II, Kapitel II, Sachgebiet A, Abschnitt III, Maßgabe d, S. 4. Als Fußnote zu den Maßgabenregelungen haben die Vertragsparteien den folgenden Text beigefügt: „Die Parteien gehen davon aus, dass es sich bei dieser Regelung nicht um Enteignung handelt , sondern darum, dass die materielle Rechtslage bzw. der dieser Rechtslage entsprechende Rechtszustand zugunsten der früheren Berechtigten wiederhergestellt wird“. 30 Es wurde die Feststellung beantragt, dass der Bundestag und der Bundesrat durch ihre Zustimmung zu den die Verwaltung ihres Vermögens betreffenden Regelungen des Einigungsvertrags und die Bundesregierung sowie der Bundesminister der Finanzen durch die Einrichtung der unabhängigen Kommission und durch die mangelhaft ausgeübte Fach- und Rechtsaufsicht über die Treuhandanstalt die Rechte der PDS aus Art. 21 und Art. 14 GG verletzt haben (vgl. BVerfGE 84, 290 (296)). 31 Vgl. E I 2. 32 BVerfGE 84, 290 (299); 82, 322 (335). 33 BVerfGE 84, 290 (300).

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F. Verfassungsrechtliche Legitimation der Vermögensbildung

In Anlehnung an den oben erwähnten Beschluss des Bundesverfassungsgerichts postulierten sie, dass soweit sich die Treuhandverwaltung nach § 20b PartGDDR i.V. mit den Maßgaben des Einigungsvertrags auf rechtsstaatswidrig erlangtes Parteiermögen erstreckt, die damit verbundenen Vermögensnachteile von vornherein außerhalb des Gewährleistungsbereichs des Art. 14 I 1 GG liegen. Schon deshalb sei der Entzug solchen Parteivermögens kein Grundrechtseingriff34. Auch das Vermögen eines Parteiunternehmens genieße „den Schutz des Grundgesetzes insoweit nicht, als es nicht nach materiellrechtsstaatlichen Grundsätzen erworben worden ist“35.

b) Stellungnahme Die dieser Rechtsprechung zu Grunde liegenden Auffassungen begegnen Bedenken. Wie schon behandelt36, enthält Art. 21 GG keine Grundrechte der Parteien, sodass aus Art. 21 I GG kein grundrechtlicher Schutz des Parteivermögens abgeleitet werden kann37. Art. 21 I GG kann den Parteien nur insoweit Schutz bei vermögensrechtlichen Angelegenheiten gewährleisten, als er möglicherweise die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers bei Regelung der Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums in Bezug auf politische Parteien steuert. Auch die Handhabung der Vorschrift des Einigungsvertrags, wonach das sichergestellte Vermögen der Parteien der ehemaligen DDR ihnen wieder zur Verfügung gestellt werden kann, soweit es nachweislich nach materiellrechtsstaatlichen Grundsätzen im Sinne des Grundgesetzes erworben worden ist, durch die Verwaltungsgerichte erscheint zweifelhaft38. Zu bemerken ist, dass ihre Berufung auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts unzutreffend ist. Das Bundesverfassungsgericht sah die Vermögensbeschränkungen der ehemaligen DDR-Parteien als mit dem Art. 21 I GG vereinbar, stellte jedoch die Frage nach dem grundrechtlichen Schutz durch Art. 14 GG ausdrücklich dahin. Die Verwaltungsgerichte verallgemeinerten diese Position und sprachen ohne weitere Argumentation aus, dass das rechtswidrig erlangte Parteivermö34

OVG Berlin, DVBl. 1992, S. 280 (282); OVG Berlin, DVBl. 1992, S. 1301 (1303). BVerwGE 92, 196 (205). 36 Vgl. E III 1. 37 Vgl. Kunig, Die Parteien und ihr Vermögen, Rn. 43. 38 Einigungsvertrag, Anlage II, Kapitel II, Sachgebiet A, Abschnitt III, Maßgabe d, S. 4. 35

II. Schutz der Vermögensbildung und -nutzung von Parteien

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gen generell den Schutz des Grundgesetzes nicht genieße und außerhalb des Gewährleistungsbereichs des Art. 14 I GG liege. Aus dem Grundgesetz kann ein Ausschluss rechtswidrig erlangten Vermögens von der Eigentumsgarantie unmittelbar nicht abgeleitet werden. Im Falle der ehemaligen DDR-Parteien kommt hinzu, dass sie ihre politische und wirtschaftliche Tätigkeit jahrzehntelang nicht im Geltungsbereich des Grundgesetzes vollzogen haben. Abgesehen von den Fragen nach dem konkreten Inhalt des ein verfassungsrechtliches Novum darstellenden Begriffs des „nachweislich nach den materiell-rechtsstaatlichen Grundsätzen im Sinne des Grundgesetzes“ Erworbenen, danach, ob dieser Begriff dem Gebot hinreichender Bestimmtheit der Gesetze genügt, nach der Verfassungsmäßigkeit der damit auferlegten Beweislast für die betroffenen Parteien sowie überhaupt nach der Zulässigkeit der Anwendung der Maßstäbe des Grundgesetzes auf Sachverhalte, die unter der Geltung der DDR-Verfassungsordnung erfolgt sind39, kann eine einengende Modifizierung des Schutzbereichs der Eigentumsgarantie bezüglich Parteien nicht begründet werden. Vielmehr erstreckt sich der Schutzbereich des Art. 14 I 1 GG auf jegliches Eigentum40. Für seine Bestimmung bedarf es der Differenzierung nach den Modalitäten des Vermögenserwerbs nicht. Die Unsicherheit der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ist umso unverständlicher als sich das offensichtlich gewollte Ergebnis auf dogmatisch fundierterem Wege über die Schrankenregelungen des Art. 14 GG hätte begründen lassen können.

39 Hier wird dieser Problemkreis nicht ausführlich behandelt, weil das Ziel der Ausführungen nur ist, festzustellen, ob Art. 21 GG den Schutzbereich der Eigentumsgarantie für Parteien modifiziert. Die auf die ehemaligen DDR-Parteien bezogenen Regelungen dienen hier nur als Beispiel und Anlass für die dogmatische Klarstellung. Zu bemerken ist jedoch, dass die nachträgliche Heranziehung des Grundgesetzes für die Beurteilung der Rechtsmäßigkeit der Erwerbsvorgänge der DDR-Parteien, die sich vor dem Beitritt der DDR zur Bundesrepublik ereigneten, jedenfalls verfassungsrechtlich zweifelhaft ist. Diese Zweifelhaftigkeit ergibt sich aus der Betroffenheit des Rechtsstaatsprinzips in den Ausprägungen des Rückwirkungsverbots und des Vertrauensschutzes. Die DDR und die Bundesrepublik Deutschland waren souveräne Staate mit eigener Verfassungsordnung, die jeweils als Maßstab dienen sollten. Vgl. dazu von Arnim, Wem steht das Vermögen der DDR-Parteien zu?, S. 53f.; Kunig, Die Parteien und ihr Vermögen, Rn. 34f.; Starck, Die Behandlung des Vermögens der Parteien, S. 321f.; BVerwGE 92, 196 (206). 40 Vgl. Kunig, Die Parteien und ihr Vermögen, Rn. 34 f., 38.

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F. Verfassungsrechtliche Legitimation der Vermögensbildung

5. Einschränkungen für Parteien im Vermögensbereich Die geltende Rechtslage enthält, soweit ersichtlich, nur wenige spezielle Regelungen, die die durch Art. 14 I 1 GG geschützten vermögenswerten Positionen von politischen Parteien betreffen. Im Folgenden werden sie sowie die zur Diskussion stehenden Einschränkungen der Vermögensbildung und Vermögensverwendung von Parteien skizziert, ihre Eigenschaft als Eingriffe in die Eigentumsgarantie und ggf. ihre verfassungsrechtliche Rechtfertigung untersucht.

a) Die Regelungen des Parteiengesetzes der DDR Die Vorschriften der §§ 20a und 20b des DDR-PartG mit den Maßgaben des Einigungsvertrages, die weitgehende Verfügungsbeschränkungen für die betroffenen Parteien vorsehen, sind formell noch in Kraft41. Die Tätigkeit der Unabhängigen Kommission zur Überprüfung des Vermögens der Parteien und Massenorganisationen der DDR, die das erfasste Parteivermögen ermitteln und feststellen soll, ist gesetzlich nicht befristet42. Angesichts der auf Grund des Art. 13a DDR-PartG43 vollzogenen Zusammenschlüsse der DDR-Parteien mit den jeweiligen Schwesterparteien aus der Bundesrepublik und der zwischen der Treuhandanstalt bzw. der Unabhängigen Kommission und den einzelnen Parteien abgeschlossenen Vergleiche bezüglich des Altvermögens der DDR-Parteien betreffen die Vermögenseinschränkungen der noch geltenden Vorschriften des DDR-PartG die Parteien nicht mehr44. 41

Vgl. F II 4 a. Die Unabhängige Kommission selbst sieht ihren Fortbestand als solange gerechtfertigt, bis die notwendigen Maßnahmen umgesetzt sind oder keine Aussicht mehr besteht, Vermögen zu ermitteln oder zu sichern (vgl. BTDrs. 15/1777, S. 4). 43 Die mit dem Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Parteien und andere politische Vereinigungen vom 22. Juli 1990 eingeführte Regelung des Art. 13 a DDR-PartG lautet: „Der Zusammenschluss (Fusion) von Parteien, die auf dem Gebiet der DDR wirken, mit Parteien der Bundesrepublik Deutschland ist zulässig. Die durch einen solchen Zusammenschluss entstandenen gesamtdeutschen Parteien treten die Gesamtrechtsnachfolge der Vorgängerparteien an“. 44 Mit diesen Vergleichen, die teilweise wegen der erheblichen Schwierigkeiten bei der Feststellung der Erwerbsmodalitäten des Parteivermögens und wegen des gemeinsamen Wunsches, die Streitigkeiten zu beenden, zu Stande kamen, wurden den Parteien einzelne Vermögensgegenstände zugesprochen. Dafür haben sie unwiderruflich auf die Wiederzurverfügungstellung aller bekannten oder möglicherweise noch bekannt wer42

II. Schutz der Vermögensbildung und -nutzung von Parteien

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Speziell in den mit der PDS abgeschlossenen Vergleichen vom 14. Mai 1992 zum Auslandsvermögen und vom 18. Juli 1995 zum übrigen Vermögen, erteilte die PDS der Treuhandanstalt bzw. der BvS eine Generalvollmacht, über bekanntes und über in der Zukunft entdecktes bisher unbekanntes Vermögen der PDS zu verfügen45. Damit kann die BvS als wirtschaftliche Eigentümerin fungieren und im zivilrechtlichen Rechtsverkehr auch im Ausland auftreten, was besonders für die Sicherung des ins Ausland transferierten PDS-Vermögens von Bedeutung ist46.

b) Die Einschränkungen der Landesmediengesetze Als geltende Vermögenseinschränkungen sind weiterhin die jeweiligen Regelungen der einzelnen Landesmediengesetze zu nennen, die die Parteien, die parteieigenen Unternehmen oder die Beteiligungsunternehmen der Parteien von der Rundfunkveranstaltung ausschließen bzw. ihre medienwirtschaftlichen Aktivitäten grundsätzlich beschränken47.

c) Einziehung von Vermögen bei Parteiverbot Als Beschränkungen der vermögenswerten Rechte der Parteien sollen schließlich die Regelungen bezüglich der Einziehung von Vermögen verfassungswidriger Parteien (§ 32 V PartG; § 46 III 2 BVerfGG) nicht unerwähnt bleiben.

denden Vermögensgegenstände ihres Altvermögens verzichtet. Vgl. zum Inhalt der Vergleiche BTDrs. 15/1777, S. 7; BTDrs. 13/10900, S. 200f. S. auch C III 4 a. 45 Die Texte der Vergleiche mit der PDS sind als Anlage zum Bericht des Untersuchungsausschusses „DDR-Vermögen“ abgedruckt. Vgl. BTDrs. 13/10900, Anlagen, Dokumente Nr. 68 und 69. 46 Vgl. die Berichte der Unabhängigen Kommission – BTDrs. 13/11353; 15/1777. 47 Angesichts der Tatsache, dass die unternehmerische Tätigkeit von Parteien am meisten im Medienbereich konzentriert ist und wegen der Besonderheit der Problematik, werden die einschlägigen Vorschriften der Landesmediengesetzgebung an anderer Stelle ausführlich dargestellt und primär aus dem Blickwinkel des Art. 5 GG analysiert (G II, III).

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F. Verfassungsrechtliche Legitimation der Vermögensbildung

d) Andere mögliche Vermögenseinschränkungen für die Parteien In der Literatur und in der öffentlichen Auseinandersetzung über Fragen der Parteienfinanzierung werden auch andere Vorschläge zu gesetzlichen Einschränkungen für Parteien im Vermögensbereich diskutiert. Es wird beispielsweise eine Regelung gefordert, wonach „alle Parteien ihr Geld nur in der Form öffentlich handelbarer Papiere in breiter Streuung anlegen sollen, um politische Einflussnahme auf eine Unternehmensführung – in welcher Branche auch immer – so weit als möglich auszuschließen“48. Damit wird die Vermögensanlage der Parteien in Form von Unternehmensbeteiligungen in Frage gestellt. Diskutiert wird auch eine Begrenzung der Parteien auf Bildung „parteitypischen“ Vermögens sowie eine geringere staatliche Parteienfinanzierung bei erheblichem Parteivermögen49. Weiterhin wird ein Verbot für Parteien gefordert, ein größeres Vermögen als das Zehnfache der jährlichen Zuwendungen (Mitgliedsbeiträge und Spenden) gemäß § 18 III Nr. 3 PartG zu besitzen50. Angesichts der 1999 – 2000 bekannt gewordenen Vorstöße einiger Parteien im Finanzbereich und als Ausfluss des Transparenzgebots des Art. 21 I 4 GG wird eine weitere Einschränkung für Parteien in Form eines Verbots von Parteibankkonten im Ausland diskutiert51. Denkbar wären ebenfalls gesetzliche Einschränkungen konkreter vermögens- bzw. mitgliedschaftsrechtlicher Befugnisse der Parteien als Anteilseigner oder die Einführung bestimmter Typenzwänge bei der Vermögensbildung. Rein theoretisch ist ebenfalls an ein generelles Verbot von Vermögensbildung und Wirtschaftstätigkeit von Parteien zu denken. Die mit der letzten Novellierung des Parteiengesetzes eingeführten Transparenzpflichten, die ebenfalls als Beschränkungen der vermögenswerten Rechtspositionen der Parteien zu betrachten sind, werden wegen ihrer besonderen Bedeutung in einem gesonderten Kapitel dargestellt und analysiert52. 48

Feser, Mehr Transparenz, S. 77; Ramsauer, Peter, Deutschland-Magazin 7-8/2000, S. 16. 49 Feser, Vermögensmacht und Medieneinfluss, S. 307. 50 Huber, Parteien in der Demokratie, S. 623; Karpen, Statement, S. 24. 51 Eine solche Maßnahme wurde von einer von der CDU eingesetzten Sachverständigenkommission vorgeschlagen, die Empfehlungen zur Neuregelung des CDUFinanzsystems erarbeitete. Vgl. unten F II 9.2.1. Erwähnt sei hier auch der Vorschlag der Weizsäcker-Parteienfinanzierungskommission aus dem Jahre 1993 erwähnt, dass bei den Finanzämtern Parteikonten geführt werden, auf denen die für die staatliche Parteienfinanzierung relevanten Mitgliedsbeiträge und Spenden bis zu den steuerlich begünstigungsfähigen Höchstbeträgen zu verbuchen sind. Ziel war die Verhinderung der Umgehungsmöglichkeiten (vgl. Bericht 1994, S. 79.) 52 S. Kapitel H.

II. Schutz der Vermögensbildung und -nutzung von Parteien

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6. Qualifizierung der dargestellten möglichen Maßnahmen als Eingriffe Angesichts des weiten verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriffs sind jeder Entzug von Eigentumsobjekten und jede Beschränkung von Nutzungs- und Verfügungsmöglichkeiten als Eingriffe in das Eigentumsgrundrecht zu qualifizieren. Die Eingriffe in die Eigentumsgarantie können in Form von Inhalts- und Schrankenbestimmungen (Art. 14 I 2 GG) oder Enteignung (Art. 14 III GG) vorkommen53. Mithin ist festzuhalten, dass die oben dargestellten Einschränkungen der Parteien im Vermögensbereich Eingriffe in das ihnen zustehende Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 GG darstellen würden. Ihre gesetzliche Einführung wäre eine Beeinträchtigung der von der Eigentumsgarantie geschützten Vermögenspositionen politischer Parteien in Form von Schrankenbestimmungen. Die dargestellten Einschränkungsmaßnahmen erfüllen die Voraussetzungen der Enteignung nicht, weil die Erfordernisse der Enteignung – Konkretheit des Entzugs – nicht gegeben sind54. Im Folgenden wird ihre verfassungsrechtliche Rechtfertigung anhand der in den vorstehenden Kapiteln entwickelten Beurteilungsmaßstäbe analysiert.

7. Schrankenrechtliche Besonderheiten des Art. 14 GG und Anwendung auf Parteien Nach Art. 14 I 2 GG werden Inhalt und Schranken des Eigentums durch die Gesetze bestimmt. Jede Neudefinierung des Eigentumsinhalts, die Befugnisse der Eigentümer verkürzt, ist daher zugleich Schrankenbestimmung für das nach der alten Rechtslage bestimmte Eigentum55. Das besondere verfassungsrechtliche Substrat der Eigentumsgarantie liegt in den Bindungen für den inhaltsgestaltenden Gesetzgeber56. Die wichtigsten Grenzen jedes modifizierenden ge53

In der Literatur wird teilweise in den selten vorkommenden konkret-individuellen Beeinträchtigungen durch den Gesetzgeber, die keine Enteignungen sind, in den konkret-individuellen Handlungen der Judikative und der Exekutive sowie in den eigentumseinschränkenden Realakten eine dritte Eingriffskategorie gesehen. Vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 14, Rn. 23; Pieroth/Schlink, Grundrechte, S. 236. 54 Die Differenzierung zwischen Inhalts- und Schrankenbestimmung und Enteignung ist für die Annahme einer Beeinträchtigung der Eigentumsgarantie nicht sonderlich bedeutsam. Eine wesentliche Relevanz kommt ihr aber bei der Prüfung der Rechtfertigung der möglichen Eingriffe zu. 55 Vgl. Pieroth/Schlink, Grundrechte, S. 237. 56 Vgl. BVerfGE 25, 112 (117); 52, 1 (29); 95, 64 (84).

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F. Verfassungsrechtliche Legitimation der Vermögensbildung

setzgeberischen Handelns bei der Eigentumsgestaltung sind das Verhältnismäßigkeitsprinzip, der Vertrauensschutz und der Gleichheitssatz57; ein Minimum an Privatnützigkeit und an Verfügungsbefugnissen muss immer erhalten bleiben58. Jede Eigentumsbindung muss außerdem allen übrigen Verfassungsnormen gerecht werden59. Umgekehrt kann sonstiges Verfassungsrecht beschränkende Gesetze rechtfertigen60. Bei der Regelung von Vermögenseinschränkungen für Parteien ist sowohl ihrer besonderen verfassungsrechtlichen Stellung sowie der Bedeutung der Vermögensbildung und der ausreichenden Finanzierung für ihre Tätigkeit als auch der möglichen Gefährdungen ihrer Funktionsfähigkeit durch das ökonomische Engagement Rechnung zu tragen. Bei der Behandlung der einzelnen möglichen Beschränkungen sind die Besonderheiten der Beurteilungsmaßstäbe zu berücksichtigen, nämlich die Funktionen der Parteien, die parteispezifischen Schranken des Grundsatzes der innerparteilichen Demokratie und des Transparenzgebots sowie das Recht der Parteien auf politische Chancengleichheit61. Der allgemeine Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 GG, der sich durch Art. 21 GG bei Lebenssachverhalten mit politischem Bezug zum Recht auf strikte politische Chancengleichheit verdichtet, soll bei der Behandlung vermögensrelevanter Beschränkungen nicht isoliert Anwendung finden, sondern als Abwägungsargument im Rahmen der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung zur Geltung kommen62.

57

Vgl. Papier, in: Maunz/Dürig, Art. 14, Rn. 315f.; Bryde, in: von Münch/Kunig, Art. 14, Rn. 62f. 58 Die aus Art. 14 I GG ableitbare Institutsgarantie des Eigentums stellt dogmatisch eine Schranken-Schranke dar. Vgl. dazu Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 14, Rn. 3; Papier, in: Maunz/Dürig, Art. 14, Rn. 13; BVerfGE 58, 300 (399). Interessant ist ebenfalls die Entwicklung des sogenannten Halbteilungsgrundsatzes im Steuerrecht (BVerfG NJW 1995, 2615 (2622)), wonach dem Bürger mindestens die Hälfte seines Einkommens nach Steuern bleiben muss. Zweifelhaft ist also immer nur die Bestimmung des Minimums. 59 BVerfGE 62, 169 (183); 52, 1 (30). 60 Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 14, Rn. 39f. 61 Vgl. D I 4, E III 1 c. 62 Zur Beurteilung der vermögensrelevanten Einschränkungen für Parteien aus dem Gesichtspunkt des Rechts auf politische Chancengleichheit vgl. F II 10.

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8. Verfassungsrechtliche Beurteilung einzelner Maßnahmen aus dem Gesichtpunkt des Grundsatzes der innerparteilichen Demokratie und der Sicherung der Funktionserfüllung der Parteien a) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit eines absoluten Verbots der Vermögensbildung von Parteien Da das Grundgesetz die Vermögensbildung und Vermögensnutzung von Parteien ausdrücklich vorsieht (Art. 21 I 4 GG) und die vermögenswerten Rechte der Parteien grundrechtlich geschützt sind, würde ein gesetzliches Totalverbot gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoßen und die Eigentumsgarantie verletzen. Eine solche Maßnahme würde die Parteien vom Rechtsverkehr ausschließen und die Erfüllung ihrer verfassungsrechtlich zugewiesenen Aufgaben nahezu unmöglich machen. Die Sicherung der Funktionserfüllung von Parteien ist durchaus eine verfassungsmäßige Zielsetzung gesetzgeberischer Maßnahmen. Der zivilrechtliche Tod der Parteien würde aber zum Gegenteil, also zur Verhinderung der Funktionserfüllung führen und kann daher kein geeignetes Mittel für die Erreichung eines sonst legitimen Zwecks sein. Ein generelles Verbot für Parteien, Eigentum zu erwerben, Vermögen zu bilden, zu halten und anzulegen, wäre also verfassungswidrig. Ein absolutes gesetzliches Verbot von Vermögensbildung und Vermögensanlage politischer Parteien wäre auch aus rechtspolitischer Sicht kaum geeignet, eventuellen Gefährdungen der Funktionserfüllung der Parteien entgegen zu wirken. Wegen der zahlreichen Umgehungsmöglichkeiten wäre es gewissermaßen eine Einladung zu gesetzwidrigen Handlungen. b) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit quantitativer Einschränkungen der Vermögensbildung und Vermögensverwendung von Parteien aa) Die Begründung der Einführung von Obergrenzen für Parteivermögen Die Forderungen nach quantitativen Einschränkungen durch Einführung von Obergrenzen für die Höhe des Parteivermögens werden vorwiegend mit der Notwendigkeit zur Sicherung der Funktionsfähigkeit und der gesellschaftlichen Verwurzelung von politischen Parteien sowie mit dem Gebot der innerparteilichen Demokratie begründet. Es wird argumentiert, dass die Parteien die gebotene Verbindung zu ihren Mitgliedern und Sympathisanten verlieren würden, wenn sie über ein zu großes Vermögen verfügen oder den überwiegenden Teil

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F. Verfassungsrechtliche Legitimation der Vermögensbildung

ihrer Einnahmen aus Unternehmensgewinnen erzielen63. Aus dem Rückkopplungsgebot folge, dass die Parteien sich immer wieder die Legitimation bei den Bürgern beschaffen müssen. Dafür dürften sie nicht so vermögend sein, dass sie es überhaupt nicht mehr nötig haben, sich über die Bürger zu finanzieren64. Die wachsende Bedeutung der Erträge aus Vermögen und aus Unternehmensbeteiligungen ließe den Einfluss der Mitglieder auf die Parteipolitik schwinden und verschärfe die Verselbständigung der politischen Klasse, weil die Parteiführung autonom über die Vermögensnutzung entscheidet und die Erträge fast ausschließlich den Parteizentralen zu Gute kommen65. Auch wenn das Betreiben von Wirtschaftsunternehmen zur Vermögensbildung durch eine Partei nicht verboten sein sollte, gäbe es doch eine Grenze66. Die Funktionserfüllung der Parteien werde beeinträchtigt, wenn die Rückkopplung in der Bevölkerung durch die finanzielle Unabhängigkeit einer Partei in Frage gestellt wird67. Zur Argumentationshilfe wird auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Parteienfinanzierung herangezogen. Es wird dabei Bezug auf das Parteienfinanzierungsurteil aus dem Jahre 1992 genommen, in dem das Bundesverfassungsgericht den Grundsatz der Staatsfreiheit neu formuliert hat. Danach ist verfassungsrechtlich einerseits die Gewährleistung einer Unabhängigkeit der Parteien vom Staat geboten, andererseits müssen die Parteien „nicht nur politisch sondern auch wirtschaftlich und organisatorisch auf die Zustimmung und Unterstützung der Bürger angewiesen bleiben“68. Das könne auch dadurch in Frage gestellt werden, dass das Vermögen einer Partei so groß ist, dass sie auf die Akzeptanz der Bürger nicht mehr angewiesen ist69. Weiterhin werden dogmatische Bemühungen vorgenommen, zur Begründung einer quantitativen Beschränkung der Parteien im Vermögensbereich Argumente aus dem schon erwähnten Beschluss zum PDS-Vermögen aus dem Jahre 1991 zu entnehmen. Das Bundesverfassungsgericht habe in dieser Entscheidung die Grenzen der Vermögensberechtigung der Parteien Art. 21 I GG, und nicht Art. 14 I GG entnommen „und damit zugleich das dogmatische Terrain für eine grundsätzlichere Weichenstellung bereitet“70. Es habe damit nicht nur anerkannt, dass die Höhe des Vermögens einer Partei die durch Art. 21 I GG garantierte Chan63

Vgl. Huber, Statement, S. 1. Röttgen, Statement, S. 20. 65 Feser, Wettbewerb mit Schlagseite, S. 78. 66 Karpen, Statement, S. 2. 67 Huber, Statement, S. 10. 68 BVerfGE 85, 264 (287). 69 Huber, Parteien in der Demokratie, S. 623. 70 Huber, Parteien in der Demokratie, S. 622. 64

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cengleichheit beeinträchtigen kann, sondern auch, dass Art. 21 GG der Vermögensberechtigung einer Partei generell Grenzen zu ziehen geeignet ist71.

bb) Stellungnahme Dass bestimmte Formen der Vermögensbildung und -anlage sowie eine umfangreiche bei den jeweiligen Parteiführungen konzentrierte Vermögensverwaltung eine gewisse „Gefahr für die Unabhängigkeit politischer Entscheidungen“72 darstellen könnten, ist nicht auszuschließen. Die Parteipolitik könnte von bestimmten ökonomischen Interessen der Partei selbst, aber auch ihrer Geschäftspartner, beeinflusst werden. Nicht auszuschließen ist auch, dass die Konzentration der Vermögensverwaltung einer Partei beim Parteivorstand die notwendige Verbindung mit der Parteibasis stören könnte. Die Bekämpfung dieser eventuellen Gefahren für die Funktionsfähigkeit der politischen Parteien würde ein legitimes Ziel gesetzgeberischen Handelns zum Schutz schwerwiegender Verfassungsgüter darstellen. Zu bemerken ist jedoch, dass allein die Existenz eines umfangreichen Parteivermögens nicht automatisch zur Gefährdung der Funktionserfüllung der Parteien führen kann. Ein vernünftig angelegtes und genutztes Parteivermögen kann im Gegenteil die politische Kommunikation mit den Bürgern fördern. Die Vermögensreserven sichern den Parteien materielle Stabilität bei sinkenden Einnahmen aus anderen Finanzquellen. Durch verschiedene Vermögensanlagen kann eine Partei effektiv auch politische Akzente setzen. Es gibt viele Beispiele für die von Parteien genutzte Möglichkeit, durch verschiedene Wirtschaftsprojekte ihre politischen Vorstellungen darzustellen und dabei auch Gewinne zu erzielen73.

71

Ebda. Feser, Der Genossen-Konzern, S. 27. 73 Als Beispiel seien hier die Ökofonds der Grünen erwähnt (vgl. C III 3). Die SPD versuchte in den 60er Jahren ebenfalls, durch die Eröffnung von weiten Mitbestimmungsrechten für die Mitarbeiter der parteieigenen Unternehmen sowie durch hohe Sozialleistungen Mustermodelle zu schaffen, die die möglichen positiven Auswirkungen der Durchsetzung ihrer politischen Vorstellungen aufzeigen sollten. Ein Blick ins Ausland zeigt, dass politische Tätigkeit durch ökonomisches Engagement nicht nur in Deutschland betrieben wird. Nachdem die italienischen Kommunisten unter der Führung von Enrico Berlinguer ihre ideologische Plattform geändert haben, haben sie erfolgreich ein Wirtschaftsprojekt mit landwirtschaftlichen Produktionsgenossenschaften in der Region Emilia Romana durchgeführt. Die von der IKP kontrollierten Genossenschaften er72

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F. Verfassungsrechtliche Legitimation der Vermögensbildung

Außerdem kann nicht ohne weiteres angenommen werden, dass die Parteien bei gewichtigen Einnahmen aus Vermögen und aus Unternehmenstätigkeit auf die Mitgliedsbeiträge und Spenden als wichtige Finanzquellen verzichten und so von der Basis automatisch abheben würden74. Die Bemühungen um Mitgliedsbeiträge und Spenden sind auch deswegen unerlässlich, weil sie die Grundlage für die Berechnung der staatlichen Parteienfinanzierung bilden (§ 18 III Nr. 3 und V PartG). Selbst die Prämisse, dass hohe Erträge aus Vermögen zur Entfernung von der Parteibasis führen, ist in Zweifel zu stellen. Die Beziehung zwischen den Parteimitgliedern und der Parteiorganisation weist primär einen ideal-politischen und erst dann möglicherweise auch einen materiellen Charakter auf75. Außerdem fehlt es an einem festen verfassungsrechtlichen Maßstab, ab welcher Höhe die Vermögenseinnahmen den demokratischen Charakter einer Partei gefährden. Zu bemerken ist ebenfalls, dass die Argumentation der Befürworter quantitativer Einschränkungen für die Parteien im Vermögensbereich nicht überzeugend ist. Die Berufung auf die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung verkennt in beiden Fällen die Richtlinie der Argumentation des Bundesverfassungsgerichts. Die entsprechenden Aussagen im Parteienfinanzierungsurteil von 1992 beziehen sich ausschließlich auf die gebotenen Grenzen der staatlichen Parteienfinanzierung. Das Gericht betonte das „Gebot der fortdauernden Verankerung der Parteien in der Gesellschaft und ihrer darauf beruhenden Staatsferne“76 und stellte den Gesetzgeber vor die Aufgabe, einer Gefahr mittelbarer Einflussnahme des Staates auf die Parteien durch finanzielle Zuwendungen zu begegnen. Die Parteien sollten ihren Charakter als frei gebildete gesellschaftliche Gruppen auch in Bezug auf ihre finanziellen Verhältnisse bereichten damals einen Jahresumsatz von 14 Mrd. USD und somit den dritten Platz in Italien hinter dem Automobilhersteller Fiat und der Ölgesellschaft ENI. 74 Betrachtet man den prozentualen Anteil der Einnahmen aus Vermögen der deutschen Parteien, ist eine solche Gefahr gar nicht in Sicht gekommen. Vgl. Anlagen 1, 2 und 3. 75 Die Verbindung der Parteien zu ihren Sympathisanten, die keine Parteimitglieder sind, drückt sich ebenfalls vielmehr in anderen Formen aus als in wirtschaftlichmateriellen Beziehungen. Es ist zwar richtig, dass die Parteien gewissermaßen auf die materielle Unterstützung ihrer Anhänger angewiesen sein sollen, weil dadurch auch das politische Verhältnis zwischen ihnen gefördert wird. Nicht zu bestreiten ist auch, dass die materielle Unterstützung einer Partei durch Spenden einen Ausdruck der grundrechtlich verbürgten politischen Freiheit des Einzelnen darstellt. Dementsprechend haben die Parteien das Recht, Mitgliedsbeiträge und Spenden anzunehmen. Die verfassungsrechtliche Unbedenklichkeit dieser materiellen Dimension der Beziehung der Parteien zu ihren Mitgliedern und Anhängern kann jedoch einen Eingriff durch quantitative Einschränkungen der vermögenswerten Rechten der Parteien nicht rechtfertigen. 76 BVerfGE 85, 264 (283).

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wahren77. Gerade mit der eigenen Vermögensbildung und -anlage schaffen die Parteien selbst die notwendige materielle Grundlage für ihre politische Tätigkeit. Die Zielrichtung der Argumentation des Bundesverfassungsgerichts wird daher durch die Versuche, die wirtschaftliche Unabhängigkeit von Parteien durch die Einführung von Vermögensbegrenzungen zu fördern, in ihr Gegenteil verkehrt78. Auch den Aussagen des Bundesverfassungsgerichts im schon erwähnten PDS-Beschluss sind keine dogmatischen Stützpunkte für die verfassungsrechtliche Rechtfertigung genereller Vermögenseinschränkungen für Parteien zu entnehmen79. Vor diesem Hintergrund erscheint zweifelhaft, ob die Einführung quantitativer Einschränkungen bei der Vermögensbildung und bei der Vermögensnutzung für Parteien ein geeignetes und erforderliches Mittel für das Entgegenwirken möglichen Gefahren für die innerparteiliche Demokratie und für die Funktionsfähigkeit des Parteiensystems im Allgemeinen ist. Die Festlegung fester oder relativer Obergrenzen für die Innehabung von Parteivermögen wäre ein sehr intensiver Eingriff in die Eigentumsfreiheit der Parteien, der gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstieße. Dieser Grundsatz verlangt nicht nur die Eignung des gewählten Eingriffsmittels, sondern auch seine Erforderlichkeit im Sinne der Wahl des schonenden Mittels sowie ein ausgewogenen Verhältnis zwischen der Eingriffsschwere und dem Eingriffsnutzen80. Diesen Anforderungen entsprächen weder das vorgeschlagene Verbot für die Parteien, ein größeres Vermögen als das Zehnfache ihrer jährlichen Einnahmen aus Spenden und Mitgliedsbeiträgen zu halten, noch beispielsweise die Einführung einer Obergrenze, wonach die Einnahmen aus Vermögen einer Partei die Höhe der Einnahmen aus Spenden und Mitgliedsbeiträgen nicht überschreiten darf. Eine Kopplung der Höhe der Vermögenserträge an die jährlichen Zuwendungen an die Parteien würde bedeuten, dass die Parteien mangelnde Spendeneinnahmen durch zusätzliche Aktivierung eigenen Vermögens nicht ausgleichen dürfen. Der Ausfall würde außerdem zu niedrigeren staatlichen Subventionen führen, deren Höhe sich zur Zeit nach dem Betrag der eigenen Einnahmen be77

BVerfGE 85, 264 (287). Wieland, Gutachten, S. 36. 79 Er bezieht sich ausschließlich auf die Frage, ob die treuhänderische Verwaltung vom Parteivermögen, soweit es nicht nach den materiell-rechtsstaatlichen Grundsätzen im Sinne des Grundgesetzes erworben ist, mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Das Bundesverfassungsgericht hat die Frage, ob Art. 21 I GG neben der Gewährleistung durch Art. 14 GG zusätzliche Schutzwirkungen zu Gunsten der Parteien im Vermögensbereich entfaltet, ausdrücklich dahingestellt gelassen (vgl. BVerfGE 84, 290 (300)). 80 Papier, Grundgesetz und Wirtschaftsordnung, S. 639. 78

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F. Verfassungsrechtliche Legitimation der Vermögensbildung

misst. Dies würde nicht nur eine ungerechtfertigte Beschneidung der Handlungsoptionen der Parteien im Vermögensbereich, sondern zugleich eine tiefgehende Beeinträchtigung ihrer politischen Aktivitäten darstellen. Wirklichkeitsfremd und willkürlich, somit ungerechtfertigt wäre auch ein eventuelles Verbot für Parteien, ein Vermögen zu halten, das das Zehnfache der jährlichen Zuwendungen (§ 18 III Nr. 3 PartG) übersteigt. Die gesetzliche Einführung einer solchen Obergrenze würde bedeuten, dass eine Partei den Überschuss veräußern, ja sogar verschenken muss, wenn festgestellt wird, dass ihr Vermögen mehr als zehnfach größer ist als ihre jährlichen Einnahmen aus Mitgliedsbeiträgen und Spenden. Dies ist aber absurd. Es ist nicht zumutbar, Parteien bei einer bestimmten Konstellation zu Vermögensveräußerung oder zu Handlungen zu zwingen, die zu geringeren Spendeneinnahmen und Mitgliedsbeiträgen führen, damit sie ihr Vermögen behalten dürfen. Außerdem wäre eine solche Maßnahme wegen der Schwierigkeiten bei der Bewertung des Parteivermögens praktisch undurchsetzbar81. Es kann somit festgehalten werden, dass die gesetzliche Einführung von festen oder relativen Obergrenzen für die Vermögensbildung und Vermögensverwendung von Parteien zum Schutz ihrer Funktionserfüllung und der innerparteilichen Demokratie nicht geeignet, nicht erforderlich und jedenfalls nicht verhältnismäßig und somit verfassungswidrig wäre.

c) Pflicht zur ausschließlichen Vermögensanlage in Wertpapieren In Bezug auf die Forderungen, die Parteien gesetzlich zu verpflichten, ihr Vermögen ausschließlich in öffentlich handelbaren Wertpapieren anzulegen, gilt Ähnliches wie bei der Beurteilung der quantitativen Eingriffe. Die Einführung einer solchen Pflicht würde eine Verfügungsbeschränkung darstellen. Als eine offenkundig ungeeignete, nicht erforderliche und nicht verhältnismäßige Maßnahme wäre sie verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen.

81

Mehr dazu H V 2.

II. Schutz der Vermögensbildung und -nutzung von Parteien

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d) Gesetzliche Begrenzung der Parteien auf „parteitypisches“ Vermögen und „parteitypische“ Wirtschaftstätigkeit Besondere Aufmerksamkeit verdient die Forderung nach einer gesetzlichen Begrenzung der Parteien auf „parteitypisches“ Vermögen und „parteispezifische“ Wirtschaftstätigkeit82. Danach soll es den Parteien praktisch verboten werden, nicht „parteitypisches“ Vermögen zu halten sowie ihr Vermögen auf „nicht parteispezifische“ Weise anzulegen83. Hans-Peter Schneider hat mehrfach vertreten, dass bezüglich des Parteivermögens eine Differenzierung nach drei Vermögensarten – Betriebsvermögen, Funktionsvermögen und reinem Kapitalvermögen – geboten sei84. Beim Betriebsvermögen handele es sich um Güter oder Sachwerte, die zur Aufrechterhaltung der Parteiorganisation dienen (Büroeinrichtungen, Parteihäuser, Verkehrsmittel etc.)85. Das Funktionsvermögen stünde in einem direkten Zusammenhang mit den Parteiaufgaben nach Art. 21 I 1 GG und § 1 I und II PartG, diene ihrer sachgerechten Wahrnehmung und umfasse „alles, was Veranstaltungen möglich macht“ (Druckschriften, Werbematerial, Bildungseinrichtungen usw.)86. Diese zwei Vermögenskategorien seien zusätzlich durch Art. 21 I GG geschützt. Das reine Kapitalvermögen sei ausschließlich der Einnahmenerzielung oder Ertragssteigerung gewidmet. Es ließe sich nicht dem Parteienstatus des Grundgesetzes unmittelbar zuordnen, fiele daher nicht in den Schutzbereich des Art. 21 I GG und sei wie das Vermögen jeder Großorganisation lediglich grundrechtlich geschützt87. Weiterhin meint Schneider, dass der Gesetzgeber bei einer Neuregelung über die Verwendung und Verwertung von Parteivermögen de lege ferenda umso freier sei, je weiter der Verwendungs- oder Anlagezweck von der Erfüllung der Parteiaufgaben entfernt ist88. Für Regelungen über das reine Kapitalvermögen genüge jedes übergeordnete öffentliche Interesse. Vorschriften über das Funktionsvermögen in Bezug auf die Anlageart bedürfen 82

Henke, BK, Art. 21, Rn. 25f. So enthielt beispielsweise Art. 1 Nr. 1 des Gesetzentwurfs zur Änderung des Parteiengesetzes der CDU/CSU-Bundestagsfraktion aus dem Jahre 2002 eine Regelung, die die Parteien auf eine Vermögensanlage nur in solchen Bereichen begrenzen, die der politischen Willensbildung dienen. Welche genau diese sind, war jedoch nicht vorgesehen. Vgl. BTDrs. 14/7441. 84 Vgl. Schneider, Parteifinanzen und Parteivermögen, S. 325f.; ders., in: Reform der Parteienfinanzierung, S. 21f.; BVerfGE 84, 290 (297). 85 Schneider, Parteifinanzen und Parteivermögen, S. 326. 86 Schneider, Statement, in: Reform der Parteienfinanzierung, S. 22. 87 Schneider, Parteifinanzen und Parteivermögen, S. 328; ders., Statement, in: Reform der Parteienfinanzierung, S. 22. 88 Schneider, Parteifinanzen und Parteivermögen, S. 330. 83

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einer besonderen Rechtfertigung aus Gründen, die die politische Mitwirkungsaufgabe der Parteien überwiegen. Bestimmungen über das Betriebsvermögen der Parteien seien nur insoweit zulässig, als sie einen generellen Charakter haben und jede Form von Privateigentum erfassen89. Obwohl diese Auffassung auf den ersten Blick nicht ganz wirklichkeitsfremd erscheint, sind gegen sie Bedenken zu erheben. Zum einen stellt Schneider nicht klar, welcher Natur der Schutz des Funktions- und des Betriebsparteivermögens durch Art. 21 GG ist. Aus seinen Ausführungen wird nicht deutlich, ob er in Art. 21 GG ein Grundrecht der Parteien sieht90. Zum anderen werden keine Anhaltspunkte vorgeschlagen, die eine Abgrenzung zwischen den drei Vermögensarten ermöglichen. Eine solche Grenzziehung zwischen verschiedenen Vermögensarten ist auch praktisch undurchführbar. Aus der grundsätzlichen verfassungsrechtlich garantierten Freiheit der Parteien, Vermögen zu bilden, es für ihre politische Tätigkeit zu nutzen und auch gewinnbringend anzulegen, folgt, dass eine generelle Differenzierung nach Vermögensarten, die unterschiedlicher Rechtsregime unterstehen würden, nicht gerechtfertigt ist. Im Blick auf die Betätigungs- und Finanzierungsfreiheit, die im Bereich der Vermögensbildung und Vermögensverwendung durch die Wahrnehmung des Grundrechts aus Art. 14 I GG erfolgt, sowie auf das Recht der Parteien auf politische Chancengleichheit und angesichts der Erfordernisse des Bestimmtheitsgrundsatzes erscheinen Regelungen, die auf der genannten Unterscheidung beruhen, nicht zulässig. Es ist zwar nicht zu bestreiten, dass bestimmte Vermögensanlagen (z.B. Investitionen in Immobilien für Parteihäuser oder solche im Medienbereich) eine gewisse Nähe zu herkömmlichen Parteitätigkeiten aufweisen91. Dies kann jedoch eine grundsätzliche gesetzliche Privilegierung bestimmter Vermögensanlagen von Parteien nicht rechtfertigen. Eine Vermögensanlageart kann für eine Partei lediglich von finanzieller Bedeutung sein, für eine andere Partei hingegen ein Instrument für die Teilnahme an der politischen Willensbildung darstellen92. 89

Schneider, Parteifinanzen und Parteivermögen, S. 331. Es lässt sich jedoch annehmen, dass der Autor dogmatisch richtig eine Verstärkung des eigentumsgrundrechtlichen Schutzes des Betriebs- und Funktionsvermögens der Parteien durch Art. 21 GG im Sinne von höheren Erfordernissen für den Gesetzgeber bei Neuregelungen über das Parteivermögen annimmt. 91 Zu bemerken ist jedoch, dass es sich nicht mit absoluter Klarheit bestimmen lässt, welche die herkömmlichen Parteitätigkeiten sind und welche Vermögensanlagen ihnen entsprechen sollen. Außerdem verdient auch Neuartiges in der Parteibetätigung einen verfassungsrechtlichen Schutz (vgl. dazu Morlok, in: Dreier, Art. 21, Rn. 56). 92 Es sei wieder an die von der Bündnis 90/Die Grünen unterstützen Ökofonds, an die gezielte Anlage von Parteigeldern der Grünen in Banken mit Sitz in den neuen Bundes90

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An der Praktibilität der Merkmale „parteispezifisch“ und „parteitypisch“ bestehen also erhebliche Zweifel. Sie sind völlig konturlos und finden keine Stütze in der Verfassung. Es ist im Übrigen unmöglich klar zu definieren, was ein „parteitypisches“ Vermögen und eine „parteispezifische“ Vermögensnutzung sind. Daher ist die Kategorie der „parteitypischen“ Vermögensbildung und -anlage ungeeignet, als sachgerechtes Unterscheidungsmerkmal bei einer Differenzierung nach zulässigen und wegen Gefährdung der Funktionsfähigkeit der Parteien unzulässigen Vermögensarten bzw. Vermögensnutzungsaktivitäten zu dienen. Eine allgemeine Begrenzung auf nicht klar bestimmbare parteitypische Vermögenspositionen würde die Befugnis der Parteien, frei über ihre Vermögensrechte zu verfügen, sowie ihre durch Art. 14 I GG garantierte Handlungsfreiheit im Vermögensbereich ungerechtfertigt einschränken.

9. Andere gebotene Einschränkungen zur Sicherung der innerparteilichen Demokratie Auch wenn die bisher behandelten Restriktionen für die Parteien in Vermögensangelegenheiten nicht gerechtfertigt erscheinen, stellt sich die Frage, ob andere einschränkende Maßnahmen zur Durchsetzung des Gebotes der innerparteilichen Demokratie und zur Sicherung der Funktionsfähigkeit der einzelnen Parteien sowie des gesamten Parteiensystems notwendig sind.

a) Das Gebot der innerparteilichen Demokratie und die Gefahr der Zentralisation der Wirtschaftstätigkeit beim Parteivorstand Wie schon behandelt stellt das Gebot der innerparteilichen Demokratie des Art. 21 I 3 GG eine spezifische Schranke der Grundrechtspositionen der Parteien dar93. Ist es die Aufgabe der Parteien, an der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken, so muss ihre innere Ordnung demokratischen Ansprüchen genügen. Die maßgebliche Mitbestimmungsmacht der Parteimitglieder soll gesichert werden, damit die Parteien ihrer Vermittlungsfunktion nachkommen ländern mit der Absicht, den Aufbau Ost zu fördern, sowie an das Beispiel mit den Genossenschaften der italienischen Kommunisten aus der Mitte des vorigen Jahrhunderts, die als Muster zur Vermittlung ihrer programmatischen Vorstellungen dienen sollten, erinnert (vgl. C III 3). 93 Vgl. E III 2 c.

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können94. Dies gilt auch im Bereich der Parteifinanzen, insbesondere bezüglich der Vermögensbildung und Vermögensverwendung95. Die Finanzausstattung der Parteien muss so geregelt sein, dass der formal demokratische Organisationsaufbau nicht faktisch ausgehöhlt wird durch finanzielle Abhängigkeiten nachgeordneten Gebietsverbände von den höheren organisatorischen Einheiten96. Eine Gegenargumentation, die von einem absoluten Charakter der innerparteilichen Organisations- und Finanzierungsfreiheit ausginge und jede gesetzgeberische Intervention ablehnte, wäre nicht statthaft. Es ist zwar richtig, dass die Mitglieder freiwillig einer Partei beitreten und somit sich auch mit ihrer inneren Finanzordnung konkludent einverstanden erklären. Die Parteien können sich aber durch Satzungsregelungen ihren vom Grundgesetz zugeschriebenen Pflichten nicht entziehen. Die Verfassungsväter haben die Bedeutung des demokratischen Charakters der Parteiorganisation sowie die möglichen Gefahren bei ihrer fehlenden Durchsetzung erkannt und die Parteien ausdrücklich den demokratischen Grundsätzen unterworfen (Art. 21 I 3 GG). Der Gesetzgeber ist daher bei der Erfüllung des Regelungsauftrags des Art. 21 III GG verpflichtet, den demokratischen Charakter des innerparteilichen Lebens in allen Bereichen zu sichern und möglichen Gefährdungen entgegenzuwirken. Die bei vielen Parteien zu betrachtende Tendenz zur Zentralisierung der geschäftlichen Tätigkeiten beim Parteivorstand kann im innerparteilichen Machtkampf bedeutende Auswirkungen haben. Eine Parteiführung, die unkontrolliert über das Parteivermögen verfügt, kann eine gewichtige Machtressource erlangen und somit letztlich die innerparteiliche Demokratie gefährden. Deshalb steht der Gesetzgeber vor der Aufgabe, Regelungen zu schaffen, die der Gefährdung der demokratischen Willensbildung innerhalb der Parteien durch von der Parteiführung gesteuerte innerparteiliche Finanzströme entgegenwirken. Die Vorschrift des § 22 PartG, die einen innerparteilichen Finanzausgleich fordert, ist ein Schritt in diese Richtung. Wegen ihrer abstrakten Formulierung und des Mangels an entsprechenden Ausführungs- und Sanktionsbestimmungen erscheint sie jedoch unzureichend. Daher wird im Folgenden der Versuch unternommen, mögliche gesetzliche Vorkehrungen zu skizzieren, die einerseits auf eine angemessene Verteilung der aus Vermögen erzielten Erträge auf die verschiedenen Parteigliederungen, andererseits auf die Sicherstellung einer Betei94

Morlok, in: Dreier, Art. 21, Rn. 115. Differenziert Morlok, in: Dreier, Art. 21, Rn. 116, der meint, dass der Geschäftsbetrieb und die Verwaltungsdimension des Parteigeschehens vom Gebot der demokratischen inneren Ordnung nicht umfasst seien. 96 Vgl. Morlok, Gutachten, S. 73. 95

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ligung der Parteimitglieder an den Entscheidungen über die Verwendung der Mittel zielen. Ausgangspunkt sind die in den letzten Jahren bekannt gewordenen Schwächen der Organisation und des Verfahrens der innerparteilichen Finanzordnung bei einzelnen Parteien.

b) Organisatorische und Verfahrensschwächen der innerparteilichen Finanzordnung bei den einzelnen Parteien Dass die Gefahr der Zentralisierung der geschäftlichen Tätigkeit bei der Parteiführung für die demokratische innerparteiliche Willensbildung nicht imaginär ist, zeigt sich an vielen Beispielen97.

aa) Beispiele aus dem Finanzsystem der CDU Im Rahmen der öffentlichen Auseinandersetzung während des Parteispendenskandals 1999 – 2000 wurde klar, dass ein großer Teil der gesetzwidrigen Verhalten durch die unzureichende Durchsetzung des Gebots der innerparteilichen Demokratie in der Finanzverwaltung möglich gemacht wurde. Das System der „schwarzen Kassen“ bei der CDU wurde teilweise durch die in der Finanzordnung vorgesehene Trennung der Einnahme- und Ausgabenverantwortung ermöglicht. Gemäß § 17 der Finanz- und Beitragsordnung der CDU98 (FBO) war der Bundesschatzmeister ausschließlich für die Beschaffung der finanziellen Mittel der Bundespartei verantwortlich. Die Mittel für die im Etat vorgesehenen Ausgaben überwies er an die Bundesgeschäftsstelle. Der Vollzug der vorgesehenen Ausgaben oblag dem Bundesgeschäftsführer (§ 18 I FBO). Diese strikte Trennung zwischen der Bundesschatzmeisterei einerseits und dem Generalsekretär und der Bundesgeschäftsstelle andererseits führte zu einer asynchronen Finanzverwaltung innerhalb der Partei99. So konnte ein umfassen97

Teilweise kann hier auf die Finanzprofile einzelner Parteien verwiesen werden (vgl. Kapitel C). Einige Besonderheiten verdienen jedoch eine besondere Aufmerksamkeit an dieser Stelle. 98 Diese Regelung wurde durch Beschluss des 17. Bundesparteitages der CDU vom 17. November 1969 eingeführt. 99 Laut Aussage vom ehemaligen Generalsekretär der CDU Heiner Geisler vor dem Parteispenden-Untersuchungsausschuss hatte z.B. der Generalsekretär kein Recht, Einsicht in die Konten der Partei zu nehmen, die zur Einnahmeseite gehörten. Ziel der Trennung sei, „den Verantwortlichen für den Ausgabenbereich keinen umfassenden

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des Kontenlabyrinth parallel zu den offiziellen Parteikonten aufgebaut werden, von dem nur ein begrenzter Personenkreis innerhalb der Partei wusste100. Dazu gehörten zahlreiche Anderkonten, die von verschiedenen Treuhändern und Bevollmächtigten verwaltet wurden101. Diese Konten dienten vermutlich auch zur Vereinnahme von in bar übergebenen Spenden, bei denen die Spender nicht bekannt werden sollten102. So konnte ein erhebliches Parteigeldvermögen existieren, ohne dass die Parteimitglieder davon wussten. Die verfügungsberechtigten Personen aus der Parteiführung hatten die Möglichkeit, durch gezielte Transaktionen an Parteiuntergliederungen und Hilfsorganisationen Einfluss auf die innerparteiliche Willensbildung zu nehmen103. Bekannt sind auch Zahlungen und materielle Sachhilfen von Parteiunternehmen an Parteiuntergliederungen, die den freien demokratischen Charakter der innerparteilichen Willensbildung gefährden können. So hat beispielsweise die parteieigene „Dico-Soft GmbH“ 1989 vor dem Bremer Parteitag an verschiedene Parteigliederungen Computer verkauft, Rechnungen gestellt, dann aber auf die Zahlungen verzichtet. Vor diesem Parteitag war eine innerparteiliche Revolte gegen den damaligen Parteivorsitzenden im Gange. Angesichts Einblick in die Einnahmeseite der Partei zu gewähren, um nicht Begehrlichkeiten zu wecken“ (BTDrs. 14/9300, S. 126). 100 Vgl. für Einzelheiten BTDrs. 14/9300, S. 133. Die Erklärung der Errichtung des parallelen inoffiziellen Kontensystems ausschließlich mit dem Wunsch, die Höhe der Gehälter der führenden Parteifunktionäre nicht bekannt werden zu lassen, ist nicht glaubhaft. Dazu hätte eine viel geringere Zahl von Nebenkonten ausgereicht. Nach der Auffassung der Mehrheit im Untersuchungsausschuss dienten die erhebliche Anzahl von verdeckten Konten im Inland sowie die unter Einschaltung von Liechtensteiner Stiftungen geführten Konten vor allem dem Zweck, bestehende Schwarzgeldquellen zu sichern und neuen Geldgebern zu ermöglichen, der Partei verdeckt Gelder zuzuführen (vgl. BTDrs. 14/9300, S. 375). Die Geheimhaltung der Gehälter der leitenden Parteiangestellten von der Parteibasis ist jedoch bemerkenswert. Von informierter Seite wird behauptet, dass in der CDU lange „nur der Vorsitzende auf Mark und Pfennig genau wusste, was die rund hundertsechzig Bediensteten in der Parteizentrale bekommen“ (Leyendecker/Prantl/Stiller, Helmut Kohl, die Macht und das Geld, S. 162). 101 Das bei der CDU jahrelang existierende Kontensystem ist im Bericht des Parteispenden-Untersuchungsausschusses detailliert beschrieben worden (vgl. BTDrs. 14/9300, S. 126f.). Die Anderkonten sind Treuhandkonten. Sie werden auf den Namen des Treuhänders eröffnet und dienen der Verwaltung von Geldern, die dem Treuhänder von Dritten überlassen werden. Bei ihrer Eröffnung erklärt der Treuhänder schriftlich der Bank gegenüber, dass das Anderkonto nicht für seine eigenen Zwecke bestimmt ist. Er ist zwar Kontoinhaber, verwaltet die anvertrauten Gelder jedoch treuhänderisch für Dritte. Kontoüberziehungen sind nicht zulässig. Verfügungsberechtigter über das Konto ist allein der Treuhänder (vgl. BTDrs. 14/9300, S. 126). 102 BTDrs. 14/9300, S. 128. 103 BTDrs. 14/9300, S. 375.

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dessen ist nicht verwunderlich, dass durch diese Schenkungen technischer Ausstattung besonders Bezirks- und Kreisverbände bedacht wurden, in denen die Opponenten vermutet wurden104. Nicht unerwähnt soll hier auch das Finanzgebaren der hessischen CDU, das nicht nur eine rege öffentliche Auseinandersetzung, sondern auch ein breites wissenschaftliches Echo ausgelöst hat105. Bemerkenswert ist auch die Tatsache, dass bis in die 90er Jahre die Organisationsstruktur der Schatzmeisterei in der CDU sehr unterentwickelt war106. Praktisch waren der Bundesschatzmeister bzw. die Bundesschatzmeisterei lange Zeit in der CDU nicht als Teil der Parteiorganisation angesehen. Die wichtigsten Parteiorgane hatten keine Weisungs- und Kontrollbefugnisse gegenüber dem Generalbevollmächtigten des Bundesschatzmeisters. Er war lediglich dem Bundesschatzmeister oder dem Parteivorsitzenden unterstellt107. Über die Bevollmächtigten, die über die Anderkonten verfügten, konnten Finanztransaktionen auf Anweisung des Parteivorsitzenden oder der Schatzmeisterei betätigt werden, obwohl sie offiziell keine Ausgabenbefugnisse hatten108. 104

Vgl. Leyendecker/Prantl/Stiller, Helmut Kohl, die Macht und das Geld, S. 143; Der Spiegel 24/1995 und 52/1999, S. 37f. Die jahrelang praktizierte Finanzierung über die sogenannten Fördergesellschaften widersprach ebenfalls dem Gebot der innerparteilichen Demokratie. In der Literatur wird dazu auf Folgendes hingewiesen: „Die Umwegfinanzierung bei der CDU über die so genannten Fördergesellschaften ließ innerparteiliche Demokratie in diesem Feld nicht zu, so dass es durchaus möglich war, einen vom Kurs Adenauers abweichenden Landesverband wie den hessischen von den Finanzmitteln der Fördergesellschaft auszunehmen, weil er eine Koalition mit der SPD eingehen wollte“ (Bösch, Die Entstehung des CDU-Spendensystems, S. 701). An anderer Stelle wird bemerkt, dass Adenauer in ähnlicher Weise mehrmals die FDP, die ebenfalls von diesen Fördergesellschaften profitierte, an Koalitionswechseln zur SPD hindern konnte (vgl. Boll, S. 103; Bösch, Die Entstehung des CDU-Spendensystems, S. 708.) Zur Finanzierung durch die Fördergesellschaften vgl. Römmele, Unternehmensspenden, S. 144f. 105 Der komplizierte Sachverhalt und die damit verbundenen Rechtsprobleme können hier nicht ausführlich dargestellt werden. Vgl. für Einzelheiten BTDrs. 14/9300, S. 220f.; BVerfGE, DVBl. 2004, S. 1357f.; Cornils, VerwArch. 2000, S. 327f.; Ipsen, JZ 2000, S. 685f.; Koch, NJW 2000, S. 1004f.; Merten, MIP 1999, Sonderbeilage, S. 11f. 106 Nach Darstellung des ehemaligen Bundesschatzmeisters der CDU Walther Leisler Kiep gegenüber dem Parteispenden-Untersuchungsausschuss gab es zum Zeitpunkt seiner Amtsübernahme im Jahre 1971 keine Infrastruktur bzw. Organisationsstruktur der Schatzmeisterei. Bis zu seinem Ausscheiden im Jahr 1992 habe er selbst auch niemals ein Büro mit gesondertem Personal in der CDU-Bundesgeschäftsstelle gehabt (vgl. BTDrs.14/9300, S. 125). 107 Vgl. BTDrs. 14/9300, S. 126. 108 BTDrs. 14/9300, S. 128f. und 133.

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Als Konsequenz der Finanzaffäre 1999 – 2000 leitete die CDU eine innerparteiliche Finanzreform ein. Die von einer eingesetzten Sachverständigenkommission vorgegebenen Elemente der Strukturreform des Finanzwesens der CDU wurden vom Parteitag in Essen 2000 beschlossen109. Es wurden neue Organe errichtet: der Finanzbeauftragte ist als Leiter des Finanz- und Rechnungswesens der CDU für die Rechts- und Organisationsmäßigkeit der Parteifinanzen verantwortlich (§ 21 FBO); der Revisionsbeauftragte soll das gesamte Rechnungswesen sowie die Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Wirtschaftsführung der Bundespartei einschließlich der besonderen Vermögensträger prüfen und den Parteivorstand beraten (§ 22 FBO); der Haushaltsausschuss, der im Einvernehmen mit dem Vorsitzenden und dem Generalsekretär alle Etats aufstellt (§ 46 Statut der CDU; § 25 I FBO). Die Kompetenzverteilung im Finanzbereich wurde ebenfalls geändert. Zwar blieb die Trennung der grundsätzlichen Verantwortung für die Beschaffung und für die Verwendung der Mittel zwischen dem Bundesschatzmeister (§ 20 I FBO) und dem Geschäftsführer (§ 26 FBO) sowie dem Generalsekretär (§ 37 I Statut der CDU) aufrechterhalten. Der Bundesschatzmeister, der den Vorsitz in der Bundesfinanzkommission sowie im Haushaltsausschuss hat, wurde aber mit Widerspruchs- (§ 19 II FBO), Zustimmungs- (§ 26 II FBO) und Unterrichtungsrechten (§§ 27 III 5 und 28 FBO) ausgestattet, die ihm wichtige Kompetenzen auch im Ausgabenbereich und eine starke Stellung in der Parteiorganisation sichern110. Dazu kommen die neuen Kontenregelungen des § 27 III 2 FBO. Danach unterstehen alle Konten und Bankverbindungen, die öffentlich auszuweisen sind, unmittelbar der gemeinsamen Verantwortung von Vorsitzendem, Generalsekretär, Bundesschatzmeister und Finanzbeauftragtem. Ihre gemein109

Mitglieder dieser sogenannten „Drei Weisen-Kommission“ waren der ehemalige Bundespräsident Roman Herzog, der ehemalige Richter des Bundesverfassungsgerichts Paul Kirchhof und der ehemalige Präsident der Deutschen Bundesbank Hans Tietmeyer. Die Sachverständigen empfahlen grundsätzliche Änderungen der Finanz- und Beitragsordnung bzw. der Satzung der CDU, die über die gesetzlichen Erfordernisse wesentlich hinausgehen. Danach sollte in Zukunft das Spendenwesen ausschließlich auf inländischen Dauerkonten unter dem Regime eines strikten Kontrollsystems abgewickelt und langfristig nachweisbar werden. Barspenden sollten nur noch in engen Grenzen zulässig sein. Weiterhin wurde die Bestellung eines weisungsunabhängigen Finanzbeauftragten sowie eines Haushaltsausschusses beim Bundesvorstand vorgeschlagen. Die Bankkonten der Partei sollten nur auf den Namen der CDU als inländische Dauerkonten und in gemeinsamer Verantwortung von Vorsitzenden, Generalsekretär und Finanzbeauftragtem geführt werden. Vgl. Herzog/Kirchhof/Tietmeyer, ZParl 2000, S. 309 (310). 110

Der Posten des Parteischatzmeisters scheint überhaupt ein gutes Sprungbrett für eine erfolgreiche politische Karriere zu sein. Bei den meisten Parteien sind bzw. waren Bundesschatzmeister prominente Politiker mit einer starken innerparteilichen Machtstellung (vgl. Anlage 19).

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same schriftliche Zustimmung ist auch für die Einrichtung neuer Konten notwendig. Auslandskonten sind in der CDU nicht mehr zulässig.

bb) Beispiele aus den Finanzsystemen anderer Parteien Auch bei den anderen Parteien besteht Mangel an Regelungen, die die Beteiligungen der Parteimitglieder an der Verwaltung und Nutzung von Parteivermögen sichern111. Nennenswert ist § 27 des Organisationsstatuts der SPD. Nach dieser Satzungsvorschrift hat kein Parteimitglied ohne ausdrücklichen Beschluss des Parteitages das Recht, die Geschäftsbücher oder Papiere des Parteivorstandes, der Kontrollkommission oder der Partei einzusehen oder sich aus ihnen Abschriften oder Auszüge anzufertigen oder eine Auskunft oder Übersicht anzufertigen oder eine Auskunft über den Stand des Parteivermögens zu verlangen112. Der Sinn dieser Regelung mag sein, eine gewisse Unabhängigkeit und Handlungsfähigkeit des Vorstands bei der Vermögensverwaltung zu gewährleisten und zu verhindern, dass Dritte Parteimitglieder werden, um die Finanzen jeweiliger Partei auszuspionieren. Praktisch bedeutet das dennoch, dass für das einzelne Parteimitglied unmöglich ist, Informationen über das Parteivermögen und dessen Einsatz zu erhalten, geschweige denn an der Vermögensverwaltung teilzunehmen. Die Praxis kennt keinen Parteitagsbeschluss, der die Einsicht in die Papiere des Parteivorstands genehmigt. Die Regelung widerspricht dem verfassungsrechtlichen Gebot der innerparteilichen Demokratie im Bereich der Parteifinanzen.

c) Notwendige gesetzliche Änderungen Die aufgezeigten Mängel der gesetzlichen und der innerparteilichen Vorschriften weisen zugleich die Zielrichtung und den möglichen Inhalt neuer gesetzgeberischen Lösungen auf, die den demokratischen Charakter der Finanzverwaltung innerhalb der Partei besser gewährleisten sollen. Solche sind zur Durchsetzung des Gebots der innerparteilichen Demokratie im Bereich der 111

Für Beispiele aus dem Finanzsystem der CSU vgl. Mintzel, Die CSU, S. 348. Die Satzungen der anderen Parteien sind diesbezüglich sparsamer. Sie enthalten weder solche restriktiven Regelungen, wie § 27 des Statuts der SPD, noch irgendwelche konkrete Informationsrechte der Mitglieder im Finanzbereich. 112

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Vermögensbildung und Vermögensverwaltung und somit zur Sicherung ihrer Funktionen unentbehrlich. In diesem Sinne enthält Art. 21 I 3 GG eine Schutzpflicht des Gesetzgebers zugunsten der Parteimitglieder113. Wegen der erheblichen Bedeutung der Verfügungsgewalt über das Parteivermögen für das innerparteiliche Leben erscheint es angemessen, in das Parteiengesetz eine Regelung einzuführen, die Informations- und Teilhaberechte für die einzelnen Parteimitglieder bezüglich des Standes und der Verwaltung des Parteivermögens gegenüber den Parteivorständen sichert. Die vereinsrechtlichen Regelungen des BGB über die Entlastung des Vorstandes reichen bei Parteien nicht aus. Verfassungsrechtlich bedingt (Art. 21 I 3 GG) sind bei den Parteien höhere Anforderungen an den demokratischen Charakter des Finanzwesens geboten. Die in den meisten Parteisatzungen vorgesehenen Berichte der Schatzmeister vor dem Parteitag reichen bei weitem nicht aus, um den demokratischen Bedarf einer innerparteilichen Kommunikation bezüglich der materiellen Sicherung der politischen Tätigkeit zu befriedigen114. Damit der Missbrauch der einzuführenden Einsichtsmöglichkeiten verhindert und die Handlungsfähigkeit der Parteivorstände gesichert wird, ist an ein Einsichtsrecht nicht jeden Parteimitglieds, sondern einer Prozentquote von Mitgliedern gegenüber dem jeweiligen Vorstand, zu denken115. Mit der gesetzlichen Einführung einer Pflicht für die Parteien, innerparteiliche Regelungen zu schaffen, die Auskunftsrechte und Mitwirkungsmöglichkeiten für die Parteimitglieder bei Vermögensfragen vorsehen, würde dem innerparteilichen Demokratiegebot des Grundgesetzes (Art. 21 I 3 GG) Genüge getan. Da die Parteien eine Organisations- und Finanzautonomie genießen, ist die konkrete Ausgestaltung des Verfahrens und der Voraussetzungen für die Ausübung von Informationsrechten ihnen zu überlassen. Obwohl sie auch gegenüber ihren Mitgliedern schutzwürdige Rechtpositionen besitzen, würde eine Gesetzesnorm, die von den Parteien ein Minimum an innerparteilichen demokratischen Standarten bei der Vermögensbildung und der Unternehmenstätigkeit verlangt, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sein. 113

Demgegenüber sieht Morlok im Hinblick auf die innerparteiliche Finanzordnung keinen gesetzgeberischen Handlungsbedarf. Die Regelung der Materie sollte der Parteiautonomie überlassen bleiben. Vgl. Morlok, Gutachten, S. 73. Zur Qualität des Art. 21 I 3 GG als parteispezifische Grundrechtsschranke vgl. E III 2 c. 114 In der Praxis findet bei den Parteitagsdebatten kaum eine richtige Auseinandersetzung über die Parteienfinanzierung. Eine Ausnahme sind die üblicherweise heftigen Debatten bei Erhöhung der Mitgliedsbeiträge. 115 Denkbar wäre hier auch, von den einsichtnehmenden Mitgliedern eine Verschwiegenheitsverpflichtung gegenüber Dritten zu verlangen.

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Angemessen in diesem Bezug erscheint die gesetzliche Gewährleistung von Mitspracherechten bzw. Kontrollrechten für die Parteimitglieder bei Erwerb und Veräußerungen von Vermögensrechten ab einer gewissen Werthöhe, wie z.B. Grund- und Immobilieneigentum sowie Unternehmensbeteiligungen116. Eine völlige gesetzliche Verlagerung des Budgetrechts vom Parteivorstand zum Parteitag ginge jedoch zu weit. Für weitere Vorschläge de lege ferenda können die dargestellten neuen innerparteilichen Regelungen der CDU dienlich sein117. Dies betrifft besonders die Regelungen über die Bankkonten. Die gesetzliche Statuierung einer Pflicht für die Parteien, ihr Geldvermögen ausschließlich auf Konten zu lagern, die auf den Namen der jeweiligen Partei lauten, erscheint geeignet, um die Errichtung von parallelen Parteiwirtschaften und schwarzen Kassen zu verhindern. Gerechtfertigt erscheint ebenfalls eine Kontopflicht für alle Geldbewegungen, die Parteivermögen betreffen118. Sie sollte jedoch nicht absolut gelten, sondern ab einer gewissen Höhe der Beträge zur Anwendung kommen. Die sogenannten „Tellersammlungen“ bei Parteiveranstaltungen, bei denen viele Kleinspenden gesammelt werden, sollten zulässig bleiben119. Ein erster Schritt in diese Richtung wurde bei der letzten Novellierung des Parteiengesetzes 2002 mit der Ergänzung des § 25 I vorgenommen, wonach nun eine Parteispende nur bis zu einem Betrag von 1000 € mittels Bargeld erfolgen kann. Die Vorschrift könnte im Blick auf das innerparteiliche Demokratiegebot auch die innerparteilichen Finanztransfers umfassen, so dass sie ab einer Höhe von 1000 € nur unbar abgewickelt werden können120. Der Glaubwürdigkeit der Parteien würde ebenfalls eine Regelung dienen, die, wie es die CDU-Kommission vorgeschlagen hat, Auslandskonten verbietet. Dagegen wird eingewandt, dass ein solches Verbot eher anachronistisch wirke und den europarechtlichen Grundsätzen über den freien Kapitalverkehr nicht entspräche. Der Gesetzgeber müsse es den Parteien überlassen, ob sie sich diese 116

Die Parteimitglieder müssen mitentscheiden können, ob beispielsweise für die Wahlkampfauftritte eines Parteivorsitzenden die regelmäßige Benutzung eines Hubschraubers wirklich notwendig und strategisch angemessen ist oder ob sich eine Parteigliederung überhaupt bzw. in welchem Umfang und auf welche Art und Weise wirtschaftlich betätigen soll. 117 Die von der CDU geschaffenen innerparteilichen Kontrollmechanismen können als vorbildlich bezeichnet werden. In diesem Sinne ist auch die Einschätzung des ehemaligen CDU- Bundesschatzmeisters Cartellieri vor dem Dresdener Parteitag 2001 (vgl. Bericht des Bundesschatzmeisters der CDU vor dem Parteitag, S. 4). 118 Dagegen, jedoch ohne Argumentation, Klein, Gutachten, S. 14. 119 So auch Klein, Gutachten, S. 14. 120 Dies wird auch von Morlok befürwortet, Gutachten, S. 73.

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Empfehlung zu Eigen machen121. Erhebliche Bedenken aus europarechtlicher Sicht sind jedoch nicht ersichtlich122. Gerechtfertigt erscheint auch eine gesetzliche Vorschrift, die selbst eine Regelung enthält oder die Parteien verpflichtet, innerparteilich klare konkrete Regelungen über die Verfügungsberechtigung über Parteibankkonten und anderes Parteivermögen sowie über die innerparteiliche Finanzverantwortung auf den verschiedenen Parteiebenen zu schaffen. Die Wirksamkeit der oben dargestellten Verbesserungsvorschläge könnte im Blick auf die praktischen Schwierigkeiten der Kontrolle ihrer Einhaltung in Frage gestellt werden. Die Einführung von Sanktionen bei Nichteinhaltung wäre wegen des Fehlens passender Sanktionsformen praktisch schwer durchsetzbar. Die unzureichende Durchsetzung der gebotenen Garantien für die Parteimitglieder im Finanzbereich könnte jedoch von ihnen in Streitfällen gerichtlich geltend gemacht werden. Die Möglichkeit gerichtlicher Überprüfung fehlender innerparteilicher Durchsetzung gesetzlicher Normen sowie die eventuelle Einschaltung der Kontrolle durch die öffentliche Meinung dürften zur Sicherung der vorgeschlagenen Regelungen ausreichend beitragen.

10. Beurteilung der möglichen Einschränkungen aus dem Gesichtspunkt des Rechts auf politische Chancengleichheit Die Notwendigkeit der gesetzlichen Einführung von Einschränkungen für die Innehabung und Nutzung von Parteivermögen wird auch unter Berufung auf das Prinzip der Chancengleichheit politischer Parteien begründet. Erhebliche Unterschiede in den Vermögensverhältnissen konkurrierender Parteien würden die politische Chancengleichheit gefährden, weil eine vermögende Partei durch Veräußerung von Vermögenswerten ihre materielle Schlagkraft erheblich steigern könne123. Angesichts dessen, dass die SPD über ein weitgehend umfangreicheres Vermögen im Vergleich zu den anderen Parteien verfügt124, wird konkret gefordert, dass „im Interesse fairer Bedingungen im demokratischen Wettbewerb für alle Parteien der krasse Vermögensvorsprung der SPD ausgeglichen wird“125. Dem Gesetzgeber wird bei der Schaffung entsprechen121

Klein, Gutachten, S. 15. Die europarechtlich garantierte Freiheit des Kapitalverkehrs ist einschränkbar. Vgl. Herdegen, Europarecht, S. 291; Streinz, Europarecht, S. 315f. 123 Feser, Vermögensmacht und Medieneinfluss, S. 307. 124 Vgl. C I 5, 6. und Anlage 4. 125 Feser, Mehr Transparenz, S. 79. 122

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der Regelungen eine Anlehnung an den in anderen Rechtsgebieten verankerten Grundsatz empfohlen, dass vor der Inanspruchnahme staatlicher Unterstützung eigenes Vermögen anzusetzen ist126. Dies würde eine neue Regelung der staatlichen Parteienfinanzierung bedeuten, wonach den Parteien, die über ein umfangreiches Vermögen verfügen, keine bzw. geringere Ansprüche auf staatliche Parteienfinanzierung zustünden127.

a) Legitime Anlässe zum gesetzgeberischen Handeln Ein umfangreiches Parteivermögen kann durchaus eine wettbewerbsbezogene Relevanz erhalten. Vermögende Parteien sind kampagnefähiger. Parteien, die über Vermögensreserven in unterschiedlicher Form verfügen, haben zusätzliche Handlungsoptionen in der politischen Auseinandersetzung128. Die Aktivierung von Parteivermögen kann die Kampagnenstärke der jeweiligen Partei beeinflussen und sich unmittelbar auf die Chancengleichheit im tagtäglichen politischen Prozess und bei Wahlen auswirken129. Dem Ermessen des Gesetzgebers sind aber besonders enge Grenzen gezogen, wenn er in den Parteienwettbewerb in einer Weise eingreift, die die Chancen der Parteien verändern kann. Die vorgefundene Wettbewerbslage darf durch gesetzgeberische Maßnahmen nicht verfälscht werden130. Zu dieser vom Gesetzgeber zu respektierenden Wettbewerbssituation gehört es nicht nur, wenn Parteien aufgrund ihrer programmatischen Ausrichtung eher Bezieher von mittleren oder höheren Einkommen ansprechen und demzufolge in der Lage sind, von diesen auch größere Spenden- oder Beitragseinnahmen zu erzielen131. Dazu zählt auch ein etwaiger größerer wirtschaftlicher Erfolg, den eine Partei z.B. aufgrund ihrer im Laufe der Parteigeschichte gewachsenen Struktu126

Feser, Mehr Transparenz, S. 79; Ramsauer, Peter, Der Vermögensvorsprung der SPD und die Chancengleichheit, FAZ vom 03.06.2000, S. 16. 127 Praktisch würde eine solche Maßnahme eine mittelbare Obergrenze für das Parteivermögen darstellen. 128 Experten mit Erfahrung im Bereich der Parteifinanzen weisen zu Recht darauf hin, dass große Vermögenswerte zumindest über Kreditierung in Augenblicken von Auseinandersetzungen leicht mobilisiert werden können (vgl. Eschweiler, in: Reform der Parteienfinanzierung, S. 28). 129 Nur beispielsweise kann hier auf die schon aufgezeigten Zusammenhänge zwischen den Gewinnausschüttungen während Wahlkampfzeiten sowie anderen Erträgen aus Parteivermögen und konkreter Wahlkampfhilfe verwiesen werden (vgl. C I 5 d.). 130 Vgl. E III 2 b sowie BVerfGE 73, 40 (89); 85, 264 (296). 131 Vgl. BVerfGE 73, 40 (89); 78, 350 (358).

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ren hat erzielen können. Im Laufe des langjährigen politischen Wettbewerbs haben sich bei den einzelnen Parteien unterschiedliche Finanzierungsmodelle entwickelt132. Aus welchen Quellen sich die Parteien vorwiegend finanzieren, in welchem Umfang sie Vermögen bilden und ob sie unternehmerisch tätig werden, ist grundsätzlich eine Frage der Geschäftspolitik der einzelnen Parteien. Darüber können die Parteien autonom aufgrund ihrer Betätigungs- und Finanzierungsfreiheit entscheiden. Wenn die grundrechtlich abgesicherte Möglichkeit für die Parteien besteht, durch Vermögensbildung und wirtschaftliches Engagement ihre politische Tätigkeit zu fördern, dann sind im Blick auf die strikte politische Chancengleichheit eventuelle Einschränkungen besonders rechtfertigungsbedürftig133. Der Abbau finanzieller Ungleichheiten zwischen den Parteien kann verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt sein, weil es an jeglichem Maßstab dafür fehlt, „wann natürliche Disproportionalität in Verfassungswidrigkeit umschlägt“134. Angesichts des offenen Charakters der Demokratie des Grundgesetzes und mit Blick auf seine konkreten Vorgaben hinsichtlich der Parteifinanzen (Art. 21 I 4 GG) erscheint nur die Gewährleistung der rechtlichen Gleichheit der materiellen Wettbewerbsbedingungen und der Transparenz des Finanzgebarens der Parteien geboten. Dementsprechend hat der Gesetzgeber bei der Verabschiedung des Parteiengesetzes davon abgesehen, die Parteien irgendwelchen unmittelbaren oder mittelbaren Beschränkungen in der Beschaffung ihrer Geldmittel zu unterwerfen135. Die meisten Novellierungen dienten der Gewährleistung einer wirksameren öffentlichen Kontrolle der Parteifinanzen. Ein solcher Rechtsetzungsansatz ist auch bezüglich der Vermögensbildung und der Unternehmenstätigkeit von Parteien geboten136. Weitergehende Verbote sind hier unter dem verfassungsrechtlichen Gesichtspunkt der politischen Chancengleichheit der Parteien grundsätzlich nicht adäquat. 132

Die Parteien haben unterschiedliche Finanzstrukturen und Finanzstrategien, was sich auch am Anteil der Einnahmen aus den jeweiligen Quellen bei den einzelnen Parteien zeigt (vgl. Anlagen 1, 2 und 3). 133 Vgl. E III 2 b. 134 Kunig, Die Parteien und ihr Vermögen, Rn. 21. Vgl. auch BVerfGE 8, 51 (67); 73, 40 (89); 85, 264 (297). 135 Vgl. Begründung zum Entwurf eines Gesetzes über die politischen Parteien, BTDrs. 3/1509, S. 11. 136 Gefährdungen und Risiken bestehen bei allen Finanzquellen der Parteien mit Ausnahme der Mitgliedsbeiträge. Der Gesetzgeber versucht ihnen primär durch detaillierte Transparenz- und Sanktionsregelungen entgegenzuwirken (vgl. §§ 23f. und §§ 31b, 31c). Die ausnahmsweise vorgesehenen Spendenverbote (§ 25 II PartG) erscheinen plausibel.

II. Schutz der Vermögensbildung und -nutzung von Parteien

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b) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit einzelner Beschränkungen aa) Geringere staatliche Parteienfinanzierung bei erheblichem Parteivermögen? Vor diesem Hintergrund erscheint der Vorschlag, den Parteien, die über ein umfangreiches Vermögen verfügen, geringere Ansprüche auf staatliche Parteienfinanzierung zuzusprechen bzw. die öffentlichen Zuwendungen einzelner Parteien solange auszusetzen, als sie ihren Funktionen auf der Grundlage eigenen Vermögens nachkommen können, kaum gerechtfertigt. Diese Idee hat vermutlich ihren Ursprung in der Argumentation des Bundesverfassungsgerichts bezüglich des Umfangs der staatlichen Parteienfinanzierung. Danach muss sich der Umfang der staatlichen Parteienfinanzierung auf das beschränken, was zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der Parteien unerlässlich ist und von ihnen nicht selbst aufgebracht werden kann137. Für die Umsetzung dieser Vorgabe wäre eine Regelung notwendig, die die Gewährung staatlicher Mittel tatsächlich von einer Ausschöpfung der eigenen Vermögensrechte abhängig macht. Es liegt nahe, dass eine solche Norm ohne Anwendung bliebe, weil sich im Regelfall keine Partei vom eigenen Vermögen trennen würde, um an die Staatsgelder zu kommen. Dass das vom Gericht nicht gemeint ist, zeigt sich an den weiteren Ausführungen in der erwähnten Entscheidung. Die Verfassungsrichter haben 1992 die den Parteien in den Jahren 1989 bis 1992 aus den öffentlichen Kassen zugeflossenen Mittel als hinreichend angesehen und die möglichen Verteilungskriterien angedeutet138. Der Gesetzgeber hat dann dementsprechend die absolute und die relative Obergrenze der staatlichen Parteienfinanzierung sowie die Verteilungsmaßstäbe festgelegt (§ 18 PartG), ohne die vorherige Ausschöpfung des eigenen Vermögens zur Voraussetzung zu machen. Die Kopplung der staatlichen Zuwendungen an die Ausschöpfung eigenen Vermögens verstieße gegen das Recht der Parteien auf politische Chancengleichheit. Da die Parteien unter dem Gesichtspunkt des Prinzips der strikten Gleichbehandlung selbst als Bezugsgröße erscheinen139 und unterschiedliche Prioritäten im Finanzbereich haben, kann die staatliche Parteienfinanzierung weder von der Vermögenslage einer Partei noch von der Höhe der erwarteten Spendeneinnahmen abhängig gemacht werden140. 137

BVerfGE 85, 264 (290). BVerfGE 85, 264 (291). 139 Vgl. E III 2 b) bb. 140 Vgl. Klein, Gutachten, S. 9; Bericht 2001, S. 43. 138

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bb) Nichtberücksichtigung der Einnahmen aus Vermögen und aus Unternehmenstätigkeit bei der Berechnung der relativen Obergrenze im Rahmen der staatlichen Parteienfinanzierung Eine besondere Betrachtung verdient der mehrmals gemachte Vorschlag, die Einnahmen aus Vermögen und aus unternehmerischer Tätigkeit bei der Berechnung der relativen Obergrenze der Staatsfinanzierung außer Acht zu lassen141. Die relative Obergrenze (§ 18 V PartG), wonach die Höhe der staatlichen Teilfinanzierung bei einer Partei die Summe ihrer eigenen Einnahmen nicht überschreiten darf, wurde 1994 in Anlehnung an die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1992 eingeführt. Aus dem Prinzip der Staatsfreiheit und der Bürgernähe der Parteien leitete das Bundesverfassungsgericht das Gebot des Vorrangs der Selbstfinanzierung der Parteien ab und deutete die möglichen Verteilungskriterien bei der staatlichen Finanzierung an142. Die staatliche Finanzierung soll die Verwurzelung der Parteien in der Gesellschaft widerspiegeln. Als passender Indikator für diese Verwurzelung erschien der Erfolg der Parteien beim Volk, der in den Wahlergebnissen und in der materiellen Unterstützung seitens der Bürger einen Ausdruck findet. Auch wenn an der Tauglichkeit der Einnahmen vor allem aus Spenden als Maßstab für die Verbindung zwischen Parteien und Volk Zweifel bestehen143, erscheinen sie als geeignete Kriterien bei der Verteilung der staatlichen Mittel und sind als solche allgemein anerkannt144. Bei den Einnahmen aus Vermögen und aus unternehmerischer Tätigkeit bestehen jedoch erhebliche Bedenken, ob sie ein Zeichen 141

Vgl. Bericht 1994, S. 51; Bericht 2001, S. 29. BVerfGE 85, 264 (289f.). 143 Es ist zwar richtig, dass die Parteien gewissermaßen auf die materielle Unterstützung ihrer Anhänger angewiesen sein sollen. Zweifelhaft ist jedoch, inwieweit die Höhe der Spendeneinnahmen ein aufschlussreiches Zeichen für die gesellschaftliche Verwurzelung der Parteien sein kann, wie das Bundesverfassungsgericht und ein großer Teil der Lehre meinen. Dass eher aus anderen als nur aus ideellen politischen Gründen gespendet wird, zeigt sich am Rückgang der Spendeneinnahmen bei Wegfall der steuerlichen Begünstigungen und daran, dass viele Spender, besonders juristische Personen, gleichzeitig an verschiedene Parteien spenden, was den Rechenschaftsberichten leicht zu entnehmen ist. Bei den Mitgliedsbeiträgen liegt die Besonderheit nicht nur darin, dass mitgliedsschwache Parteien nicht benachteiligt werden dürfen, sondern auch darin, dass die Parteien ihren Mitgliedern zu hohe Beiträge kaum zumuten können. Dies zeigt sich deutlich an der Heftigkeit der Parteitagsdiskussionen, wenn es um Erhöhung der Mitgliedsbeiträge geht. 144 Vgl. Steinberger, Bitburger Gespräche, S. 25f.; Morlok, in: Dreier, Art. 21, Rn. 85. 142

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für die gebotene Rückkopplung zwischen Parteien und Bürgern sein können und somit ob sie als Verteilungskriterium tauglich sind. Das Bundesverfassungsgericht führte 1992 ausdrücklich aus, dass die Einnahmen aus Krediten außer Betracht bleiben müssten, „da andernfalls die Parteien durch ihre Haushaltswirtschaft einen nicht an ihrer politischen Leistung orientierten Einfluss auf den Umfang der ihnen zufließenden staatlichen Mittel nehmen könnten“145. Dazu kommt, dass die Entscheidung einer Bank, einer Partei Kredit zu gewähren, nicht den verfassungsrechtlichen Wert der Entscheidung eines Bürgers aufweist, einer Partei seine Stimme zu geben oder sie materiell zu unterstützen. Aus denselben Gründen erscheint es wünschenswert, die Einnahmen aus Vermögen und aus wirtschaftlichen Aktivitäten bei der Berechnung der relativen Obergrenze außer Betracht zu lassen146. Sie sind zwar „selbst erwirtschaftete Mittel“ und möglicherweise ein Ausdruck der wirtschaftlichen Kompetenz der verantwortlichen Parteifunktionäre, können aber nur schwer als relevanter Indikator der Verwurzelung der Parteien in der Gesellschaft dienen147. Im Schrifttum wird darauf hingewiesen, dass sie allenfalls mittelbar ein Ausweis der Verwurzelung in der Gesellschaft sind, „insofern und insoweit das Vermögen einer Partei aus ersparten Mitgliedsbeiträgen und Spenden besteht“148. Auch wenn das stimmen würde, ergibt sich daraus kein Argument für die Einbeziehung der Einnahmen aus Vermögen und aus Unternehmensbeteiligungen in die für die öffentliche Finanzierung relevanten Eigeneinnahmen. Die Mitgliedsbeiträge und die Spenden werden schon als solche honoriert (§ 18 V 1 i.V.m. § 24 IV PartG). Außerdem ist die Höhe der Unternehmenserträge und der Einnahmen aus sonstigem Vermögen manipulierbar. Die Parteien können durch Einwirkungen auf ihre Unternehmen den Zeitpunkt und die Höhe der Gewinnausschüttungen bestimmen. Nachdem die früher vorgesehene Saldierung beim Ausweis dieser 145

BVerfGE 85, 264 (289). A.A. anscheinend Schneider, Parteifinanzen und Parteivermögen, S. 329, der meint, dass es innerhalb der „selbst erwirtschafteten Einnahmen“ von der Verfassungsrechtsprechung in Bezug auf die „Volksnähe“ nicht zwischen Einnahmen aus Mitgliedsbeiträgen, Spenden oder Vermögen unterschieden wird. Dagegen ist jedoch zu bemerken, dass das Bundesverfassungsgericht sich bisher mit der Frage, ob bei den Einnahmen aus Vermögen eine andere Betrachtungsweise als bei den Spenden oder Mitgliedsbeiträgen geboten ist, konkret nicht beschäftigt hat. 147 Differenzierter Morlok, Gutachten, S. 63, der jedoch zwischen den Einnahmen aus Unternehmenstätigkeit und aus sonstigem Vermögen (§ 24 IV Nr. 5 und 6 PartG) und Einnahmen aus Veranstaltungen, Vertrieb von Drucksachen usw. (§ 24 IV Nr. 7 PartG) unterscheidet und die Einstellung letzterer in die relative Obergrenze als gerechtfertigt betrachtet. 148 Klein, Gutachten, S. 9. 146

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Einnahmenquellen im Rechenschaftsbericht (§ 27 II 1 PartG Fassung 1994) gestrichen wurde, haben die Parteien es in der Hand, durch höhere Vermögenserträge ihre selbsterwirtschafteten Einnahmen zu erhöhen, um mehr Staatsgelder zu erhalten. Die Nichtberücksichtigung der genannten Einnahmen würde nicht zu einer erheblichen Verringerung der Staatsgelder für die Parteien führen, weil diese Einnahmen einen relativ geringen Anteil, auch bei den vermögenden Parteien, ihrer selbst erwirtschafteten Mittel ausmachen149. Die Parteien selbst sehen in einer entsprechenden Regelung keinen tiefgehenden Eingriff in ihre Finanzierungsfreiheit und ihr Eigentumsgrundrecht150.

cc) Die Verfügungsbeschränkungen gemäß § 20b I und II PartG der DDR Die an anderer Stelle ausführlich dargestellten Verfügungsbeschränkungen gemäß § 20b I und II PartG-DDR151, beschränkten erheblich die Verfügungsbefugnis der Parteien über ihr Vermögen und stellten zwar somit einen Eingriff in die Eigentumsgarantie in Form von Schrankenbestimmungen dar152. Gesetzliche Veräußerungsverbote und Verfügungseinschränkungen sind schwere Eingriffe in den Freiheitsbereich des Einzelnen und bedürfen einer besonderen Legitimation153. Die einschränkenden Regelungen des § 20b I und II PartG-DDR zielten auf die Herstellung der Chancengleichheit unter den Parteien und sollten verhindern, dass Parteien der ehemaligen DDR am politischen Leben „mit Vermögenswerten teilnehmen, die sie in einem demokratischen Rechtsstaat nie 149

Vgl. Anlagen 1, 2 und 3. Vgl. Bericht 2001, S. 29. 151 Vgl. F II 4 a. Die Behandlung dieser Vermögenseinschränkungen der politischen Parteien hat nur noch eine theoretische rechtshistorische Bedeutung. 152 Diese Verfügungsbeschränkungen könnten als Inhaltsbestimmungen qualifiziert werden, da das Grundgesetz vorher keine Anwendung auf die DDR-Parteien gefunden hatte. Richtigerweise handelt es sich dabei dogmatisch um Schrankenbestimmungen, da mit dem Einigungsvertrag Teile des DDR-Rechtsbestands übernommen wurden. Die mit der Problematik befassten Verwaltungsgerichte differenzierten nach rechtsstaatswidrig erlangtem Vermögen, das von vornherein außerhalb des Gewährleistungsbereichs des Art. 14 I GG stünde und solchem Vermögen, das nach materiell-rechtsstaatlichen Grundsätzen erworben worden sei und grundrechtlich geschützt sei. In Bezug auf das letztere seien die Verfügungsbeschränkungen des § 20b I PartG-DDR zulässige Inhaltsund Schrankenbestimmungen. Vgl. OVG Berlin, DVBl. 1992, S. 280 (282); OVG Berlin, DVBl. 1992, S. 1301 (1303). Zur hier vertretenen Auffassung vgl. F II 4 b. 153 BVerfGE 26, 215 (222); 42, 263 (294). 150

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hätten erwerben können“154. Dieser Gesetzeszweck war legitim. Die Verfügungsbeschränkungen für die Parteien dienten dem Schutz wichtiger Verfassungsgüter, die eine vorübergehende Beeinträchtigung der Handlungsfreiheit im Bereich der Eigentumsordnung rechtfertigen. Die Verfügungseinschränkungen für die Parteien und die treuhänderische Verwaltung ihres Vermögens waren geeignet und erforderlich, die angestrebten Gesetzeszwecke zu erreichen155. Mildere Mittel, die in gleichem Maße verhindern können, dass unrechtmäßig erworbene Vermögenswerte verschoben oder weiter im politischen Kampf genutzt werden, sind nicht ersichtlich. Die Erstreckung des Zustimmungsvorbehalts (§ 20b I PartG-DDR) auf das gesamte Vermögen der jeweiligen Parteien erscheint geboten, solange belastetes Altvermögen und nichtbelastetes Neuvermögen nicht klar voneinander getrennt sind156. Nur durch Erfassung und Sicherung des gesamten Parteivermögens könnten die genannten Gesetzeszwecke erreicht werden. Nur so konnte auch die Trennung zwischen dem am Stichtag (7. Oktober 1989) bestandenen Vermögen bzw. seither an seine Stelle getretene Vermögen und dem neu erlangten Vermögen vorgenommen werden. Auf dieser Grundlage konnte dann die treuhänderische Verwaltung des unrechtmäßig erlangten Altvermögens erfolgen. Die durch § 20b I und II PartG-DDR vorgenommenen Eingriffe in das Eigentumsgrundrecht der ehemaligen Parteien der DDR waren also verhältnismäßige und damit zulässige Schrankenbestimmungen nach Art. 14 I 2 GG157.

11. Zwischenergebnis Die vorstehende Analyse zeigte, dass die Parteien einen umfassenden grundrechtlichen Schutz durch Art. 14 I GG genießen. Die meisten der in der Fachöffentlichkeit zur Diskussion stehenden Beschränkungen für Parteien im Vermögensbereich erscheinen verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Die geltende Gesetzeslage sowie die innerparteiliche Praxis in Fragen der Vermögensbildung und Vermögensverwendung berücksichtigen das verfas154

BVerwGE 92, 196 (207). OVG Berlin, DVBl. 1992, S. 280 (283). 156 Vgl. BVerfGE 84, 290 (302); BVerwGE 92, 196 (204). 157 Zu erinnern ist, dass bei der oben vorgenommenen Beurteilung die Behandlung der Verfassungsmäßigkeit des Maßstabs „materiell-rechtsstaatliche Grundsätze des Grundgesetzes“ sowie der generellen Bedenken gegen die Anwendung des Grundgesetzes auf Sachverhalte, die außerhalb seines Geltungsrahmens erfolgten, ausgeklammert blieb. 155

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sungsrechtliche Gebot der innerparteilichen Demokratie (Art. 21 I 3 GG) jedoch nicht ausreichend. Daher sind gesetzliche Regelungen notwendig, die die Parteien verpflichten, durch entsprechende Satzungsregelungen effektive Informations-, Mitwirkungs- und Kontrollrechte den Parteimitgliedern in vermögensrelevanten Angelegenheiten zu gewährleisten sowie klare Kompetenzen im innerparteilichen Finanzbereich zu schaffen. Verfassungsrechtlich geboten erscheint auch die Nichtberücksichtigung der Einnahmen aus Vermögen und aus Unternehmenstätigkeit aus der Berechnung der relativen Obergrenze der staatlichen Parteienfinanzierung. Der Gesetzgeber ist allerdings generell nicht gehindert, bei realen nachhaltigen Gefahren für die Funktionserfüllung der Parteien durch eine überdimensionale Vermögensanlage, bestimmte Verfügungseinschränkungen präventiv einzuführen. Momentan sind solche Konstellationen jedoch nicht gegeben158. Im Übrigen sind mögliche Funktionsstörungen, die mit der Art und dem Umfang der Vermögensbildung und Vermögensverwendung seitens der Parteien in Verbindung gebracht werden können, primär durch Publizitätspflichten zu bekämpfen159.

III. Schutz der unternehmerischen Tätigkeit von Parteien durch Art. 12 I GG 1. Das Grundrecht der Unternehmensfreiheit – Schutzbereich und Anwendung auf juristische Personen Ein Grundrecht der „Unternehmensfreiheit“ ist als geschriebene Garantie vom Grundgesetz nicht vorgesehen. Lehre und Rechtsprechung sind sich jedoch einig, dass das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 I 1 GG auch die Unternehmensfreiheit, also das Recht auf freie Gründung und Führung von Unternehmen und auf eigene wirtschaftliche Betätigung umfasst160. Diese Norm ist an die Stelle der in der Weimarer Verfassung proklamierten Gewerbefreiheit 158

Fraglich könnte dies in Bezug auf die Vermögensanlage und die Unternehmenstätigkeit im Bereich der Medien sein. Diese Problematik wird wegen ihrer Bedeutung und Besonderheiten in einem gesonderten Kapitel ausführlich behandelt (vgl. Kapitel G). 159 Welche konkreten Offenlegungspflichten für politische Parteien, die weiter gehen als solche bei anderen Vereinigungen, zulässig und notwendig sind, wird in einem gesonderten Kapitel behandelt (vgl. Kapitel H). 160 Vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 12, Rn. 8; Pieroth/Schlink, Grundrechte, S. 208; BVerfGE 50, 290 (363).

III. Schutz der unternehmerischen Tätigkeit von Parteien

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(Art. 151 III WRV) getreten, hat aber einen weiteren Schutzbereich. Unter Beruf ist dabei jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit zu verstehen, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient161. Bei diesem weiten, nicht personal gebundenen Berufsbegriff ist das Grundrecht gem. Art 19 III GG auch auf juristische Personen des Privatrechts anwendbar162. Auch ihnen garantiert es mit der freien Berufswahl grundsätzlich das Recht, einen Geschäftsbetrieb zu eröffnen, fortzusetzen oder zu beenden163. Vor diesem Hintergrund und mit Blick auf den besonderen Status und die Funktionen von Parteien stellt sich die Frage, ob sie sich auf die Unternehmensfreiheit berufen können oder es Gründe gibt, die Anwendung der Unternehmensfreiheit auf Parteien zu verneinen.

2. Anwendbarkeit der Unternehmensfreiheit auf politische Parteien a) Die Auffassungen in der Lehre In der Lehre scheint eine Ansicht herrschend zu sein, wonach die Parteien den Schutz der Unternehmensfreiheit wegen Art. 21 I GG nicht genießen. Henke hält Art. 12 I GG für nicht anwendbar, weil er für die Parteien keinen Sinn entfalten könne, da ihr „Beruf“ in Art. 21 GG und ihre allgemeine Entfaltungsund Betätigungsfreiheit in Art. 9 GG enthalten sei164. Jörn Ipsen will den Parteien den Schutz durch Art. 12 GG ebenfalls versagen, weil ihre Betätigungsfreiheit durch Art. 21 I GG geschützt werde165. Streinz und Morlok sehen Art. 12 GG in Bezug auf Parteien durch die in Art. 21 I 2 i.V.m. Art. 9 I GG geschützte Betätigungsfreiheit ebenfalls verdrängt. Aus reinem Erwerbsstreben motivierte wirtschaftliche Betätigungen seien hinsichtlich der auf ihren besonderen Handlungskreis beschränkten Parteien nicht geschützt166. Art. 12 GG stünde den Parteien nicht zu, jedenfalls sofern sie verfassungsrechtliche Ge161

Der Berufsbegriff deckt sowohl selbstständige als auch unselbstständige Tätigkeiten ab. Das Verhalten des Unternehmers im wirtschaftlichen Bereich ist ebenfalls geschützt (vgl. Badura, DÖV 1990, S. 353 (356). Eingehend zum Recht auf unternehmerische Freiheit Ossenbühl, AöR 115 (1990), S. 18f. 162 Vgl. BVerfGE 97, 228 (252f) m.w. Nachw. 163 Vgl. BVerfGE 44, 105 (117); 84, 133 (146). 164 Henke, Das Recht der politischen Parteien, S. 230; Henke, BK, Art. 21, Rn. 218. 165 Ipsen, in: Sachs, GGK, Art. 21, Rn. 45. 166 Streinz, in: v. Mangoldt-Klein-Starck, Art. 21, Rn. 144.

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F. Verfassungsrechtliche Legitimation der Vermögensbildung

währleistungen in Anspruch nehmen wollen. Wirtschaftliche Hilfsbetriebe seien aber von der allgemeinen Parteienfreiheit des Art. 21 I GG gedeckt167. Andere Autoren stellen sich überhaupt nicht die Frage, ob die Unternehmensfreiheit den politischen Parteien zusteht, sondern suchen den Schutz sowohl ihrer politischen als auch wirtschaftlichen Tätigkeit in der allgemeinen Handlungsfreiheit des Art. 2 I GG168. Eine Minderheitsmeinung, wonach die Parteien sich grundsätzlich auf die Berufsfreiheit berufen können, wird, allerdings ohne ausreichende Argumentation, von Klein und Wieland vertreten169.

b) Stellungnahme Die Ansicht, dass Art. 21 I 2 GG alle Tätigkeiten der Parteien grundrechtlich schützt und die Anwendung des Art. 12 I GG ausschließt, ist nach hier vertretener Auffassung nicht haltbar170. Auch wenn „bildlich“ angenommen werden kann, dass der „Beruf“ der Parteien in Art. 21 I 1 GG geregelt ist, kann die Anwendbarkeit der Unternehmensfreiheit auf sie dadurch nicht ausgeschlossen werden. Um ihre verfassungsrechtlich zugewiesenen Aufgaben gerecht werden zu können, sollen die Parteien die Freiheit haben, ihre Mittel selbst zu wählen, insbesondere auch zu entscheiden, wie die materielle Grundlage ihrer Tätigkeit gesichert wird. Ein Minimum an unternehmerischer Initiative ist daher den Parteien grundrechtlich zu gewährleisten. Sonst würden ihnen wichtige Handlungsoptionen im Wirtschaftsbereich entzogen, was zur Erschwerung und Gefährdung ihrer Funktionserfüllung führen könnte. Die Berufung auf die Unternehmensfreiheit erscheint als konsequente Fortsetzung des eigentumsgrundrechtlichen Schutzes im Vermögensbereich, den die Parteien in vollem Umfang genießen. Bei Tätigkeiten, die in den Schutzbereich der Unternehmenstätigkeit fallen, ist ihnen also der entsprechende Grundrechtsschutz durch Art. 12 I GG zuzusprechen. 167

Morlok, in: Dreier, Art. 21, Rn. 56. Mauersberger, S. 131. 169 Vgl. Klein, Parteien – Presse – Rundfunk, S. 197; Klein, in: Maunz/Dürig, Art. 21, Rn. 283; Wieland, Gutachten, S. 39. 170 Die Bestandteile des Art. 21 I GG können die grundrechtlich geschützten Positionen der Parteien mitbestimmen, sind aber nicht geeignet, den grundrechtlichen Schutz der Parteien im Wirtschaftsbereich zu ersetzen bzw. auszuschließen. Der Zugriff auf Art. 9 I GG, auch in Verbindung mit Art. 21 GG, ist ebenfalls nicht adäquat und tragfähig. Wie schon an anderer Stelle ausführlich analysiert, ist in Art. 9 I GG eine allumfassende Betätigungsfreiheit der Parteien nicht verbürgt (vgl. E III 2 a). 168

III. Schutz der unternehmerischen Tätigkeit von Parteien

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Das Wesen und die Funktionen der Parteien stehen dem nicht entgegen. Aus der Betonung ihres Hauptzwecks in Art. 21 I 1 GG folgt keinesfalls, dass sie keine weiteren Handlungsoptionen haben. Wirtschaftlich völlig abstinente Parteien entsprechen dem Parteibild des Grundgesetzes und dem verfassungsrechtlich geförderten offenen Charakter der Gesellschaft nicht. Aus dem Begriff der „politischen Willensbildung“ ergibt sich keine normative Begrenzung für die Betätigung von Parteien im Raum der Gesellschaft171. Auch wenn angenommen werden könnte, dass die rein erwerbsbezogene Unternehmenstätigkeit nicht zur politischen Willensbildung gehört172, ist das kein Grund, Parteien den Grundrechtsschutz bei Tätigkeiten, die keinen direkten Bezug zur politischen Willensbildung erweisen, abzusprechen. Die Unternehmensgewinne tragen zur Finanzierung der Parteien bei, fördern so ihre politische Tätigkeit und sind insoweit schutzwürdig. Festzuhalten ist also, dass die Parteien sich auf die Unternehmensfreiheit berufen können.

3. Geschützte Rechtspositionen der politischen Parteien durch Art. 12 I GG Die Unternehmensfreiheit schützt die Parteien in ihrer Eigenschaft als Unternehmer zunächst in Fällen, in denen sie sich selbst wirtschaftlich betätigen173. Gemeint sind die wirtschaftlichen Aktivitäten und die Teilnahme am Privatrechtsverkehr der Parteiorganisation als solche, also das Betreiben von organisationseigenen Betrieben174. Beispiele sind hierzu die von Parteien gegen Entgelt organisierten Veranstaltungen, Konzerte, Feierabende, Spendensamm-

171

Ähnlich Kunig, Parteien, Rn. 20; Klein, in: Maunz/Dürig, Art. 21, Rn. 190. Es ist schwer definierbar, was politische Willensbildung ist. Oft wird die folgende Definition von Preuß zitiert: „Die politische Willensbildung ist der Prozess der Formung, Artikulierung und Geltendmachung von Bedürfnissen, Interessen und Meinungen in Bezug auf die Erhaltung, Veränderung oder Beseitigung der für das Gemeinwohl konstituierenden Herrschaftsverhältnisse“ (Preuß, AK, Art. 21, Rn. 25). Aber auch diese Definition leistet wenig zur Klärung des Begriffs des Politischen. 173 Zu erinnern ist an dieser Stelle, dass die in dieser Arbeit vorgenommene Untersuchung der verfassungsrechtlichen Legitimation der Unternehmenstätigkeit von Parteien sich grundsätzlich sowohl auf die Aktivitäten der Gesamtpartei als auch auf die der jeweiligen Parteigliederungen, die eine Finanz- und Wirtschaftsautonomie genießen, bezieht. Für die Parteihilfsorganisationen und ihre Unternehmungen gilt Entsprechendes. 174 Vgl. B IV 2. 172

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F. Verfassungsrechtliche Legitimation der Vermögensbildung

lungen, die Herausgabe einer Zeitung von der Geschäftstelle einer Partei usw.175 Die Unternehmensfreiheit der Parteien umfasst weiterhin die Gründung, die wesentliche Erweiterung und die Führung von Parteiunternehmen sowie die Übernahme und die wirtschaftliche Beteiligung an fremden Unternehmen, die die Schwelle der reinen Vermögensanlage überschreiten. Art. 12 I GG schützt die Parteien auch als Unternehmensträger oder Anteilsinhaber, die einen wesentlichen Einfluss auf die Geschäftsführung der jeweiligen Handelsgesellschaft bzw. Vermögensverwaltungsvereins ausüben können. Hier liegt die Grenze zu den Tätigkeiten, die keinen aktiven zukunftsorientierten Charakter aufweisen, als Vermögensverwendung zu qualifizieren sind und als solche von der Eigentumsgarantie geschützt werden176.

4. Zulässige bzw. gebotene Beschränkungen der Unternehmenstätigkeit von politischen Parteien a) Relevante parteienrechtliche Besonderheiten Auch wenn die in dieser Arbeit dargelegten Formen und der Umfang wirtschaftlicher Betätigung von Parteien vereinsrechtlich nicht zu beanstanden sind, könnte man bei einer verfassungsrechtlichen Beurteilung angesichts der verschiedenen Beurteilungskriterien zu anderen Ergebnissen kommen177. Wegen 175

Die übliche Vermietung von Parteigrundstücken und Immobilien z.B., die steuerrechtlich als Vermögensverwaltung einzustufen wäre, und die entsprechenden Mieteinnahmen fallen dagegen in den Schutzbereich der Eigentumsgarantie. 176 Die Parteien sind in ihrer Eigenschaft als Unternehmer durch Art. 12 I GG und als Eigentümer eines Unternehmens durch Art. 14 I GG geschützt. Vgl. die Abgrenzung des Bundesverfassungsgerichts in BVerfGE 30, 292 (335). Wie schon an anderer Stelle behandelt, ist in Bezug auf die Unternehmenstätigkeit von Parteien eine wirtschaftliche Betrachtungsweise geboten (vgl. B IV 2). Nur insoweit besteht eine Modifikation des Schutzbereichs der Unternehmensfreiheit in Bezug auf politische Parteien. 177 Die bestehenden wirtschaftlichen Betätigungen der Parteien sind vereinsrechtlich unbedenklich, solange sie den idealen Hauptzwecken des Vereins dienen und sich im Rahmen des sogenannten Nebenzweckprivilegs halten. In diesen Fällen lassen sie die vereinsrechtliche Einordnung als nichtwirtschaftlicher Verein unberührt. Die Ausgliederung unternehmerischer Tätigkeiten in Tochtergesellschaften begründet vereinsrechtlich auch dann keinen wirtschaftlichen Geschäftsbetrieb (§§ 21, 22 BGB), wenn der Verein einen beherrschenden Einfluss auf eine Gesellschaft ausübt, die sich in erheblichem Umfang gewerblich betätigt (BGH, NJW 1983, 569, 570).

III. Schutz der unternehmerischen Tätigkeit von Parteien

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der Notwendigkeit einer „wirtschaftlichen Betrachtungsweise“ ist die Tätigkeit der Parteiunternehmen bzw. der Parteihilfsorganisationen den Parteien zuzurechnen178. Dabei reicht schon eine potentielle Möglichkeit zur Einflussnahme auf die Geschäftsführung aus. Verfassungsrechtlich kommt es auf die tatsächliche Ausübung eines Einsflusses auf die Geschäftsführung der Parteiunternehmen nicht an, zumal es schwer fällt, festzulegen, wann eine solche Einflussnahme gegeben ist179. Die Aktivitäten der Parteiunternehmen bzw. der Unternehmen der Hilfsorganisationen der Parteien sind also als Ausgangspunkt der Beurteilung der Beschränkungen der Unternehmenstätigkeit von Parteien zu berücksichtigen und zwar unabhängig davon, welche juristische Konstruktion der Beteiligungen genutzt wird. Die parteieigenen Unternehmen müssen daher, obwohl sie eigenständige Rechtssubjekte und Grundrechtsträger sind, die Beschränkungen, die aus der besonderen Rechtstellung der Parteien oder aus den parteispezifischen Schranken folgen, dulden. Dasselbe gilt auch für Unternehmen, an denen Parteien nicht mehrheitlich beteiligt sind, aber trotzdem über Regelungen im Gesellschaftsvertrag oder wegen der Besonderheiten der Anteilseigentümerstruktur gewichtige Einflussmöglichkeiten haben. Den übrigen Anteilseignern ist dies zumutbar, weil sie frei entscheiden können, ob sie politische Parteien bzw. Parteiunternehmen oder Parteitreuhänder als Geschäftspartner in einem gemeinsamen Unternehmen haben wollen oder nicht180. Dagegen dürfen keine mit einer Parteibeteiligung begründeten Beschränkungen für Unternehmen eingeführt werden, an denen Parteien nur einen geringeren Anteil als reine Finanzanlage halten und keine zusätzlichen Einwirkungsmechanismen vorhanden sind.

178

Vgl. B V 5. Es liegt jedenfalls nahe, die gesellschaftsrechtlichen Regelungen über die abhängigen und herrschenden Unternehmen hier analog anzuwenden. Für die Verhältnisse zwischen Parteien und Parteiunternehmen bzw. Parteiunternehmen und dritten Unternehmen soll also beispielsweise die gesetzliche Vermutung für einen beherrschenden Einfluss bei Mehrheitsbeteiligung gelten (vgl. § 17 II AktG). Im Einzellfall kommt es jedoch auf die konkreten Regelungen in den Gesellschaftsverträgen und auf die Besonderheiten der Beteiligungsstruktur an, weil erhebliche Einflusspotenziale auch bei Minderheitsbeteiligungen möglich sind. Vgl. B IV 2. 180 Dafür ist allerdings eine umfassende Offenlegung der Unternehmensbeteiligungen von Parteien notwendig. Vgl. dazu H V 1 a) aa (2). 179

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F. Verfassungsrechtliche Legitimation der Vermögensbildung

b) Das Gefährdungspotenzial der unternehmerischen Tätigkeit von Parteien Die grundrechtlich geschützten Rechtspositionen der Parteien als Unternehmer sind beschränkbar. Wie sonst bei Interventionen in die Grundrechte darf der Gesetzgeber jedoch nicht nach Belieben, sondern bei konkreten Gefährdungen für gewichtige Verfassungsgüter eingreifen181.

aa) Potenzielle Gefährdung der Funktionserfüllung der Parteien Eine umfangreiche unternehmerische Betätigung kann die Parteien durchaus in die Abhängigkeit von außerpolitischen Interessen bzw. Personen bringen. Die Interessen von Mitgesellschaftern und das Betriebsergebnis könnten das politische Verhalten der jeweiligen Partei beeinflussen, somit die Erfüllung ihrer Funktionen beeinträchtigen und deshalb mit Art. 21 I GG kollidieren182. In diesem Sinne besitzen erwerbswirtschaftliche Tätigkeiten ein immanentes Gefährdungspotenzial für die Funktionserfüllung von Parteien. Dieses Gefährdungspotenzial realisiert sich, wenn die Gewinnorientierung der Unternehmenstätigkeit auf die politische Tätigkeit durchschlägt und politische Entscheidungen nachhaltig beeinflusst. bb) Gefahr für die Freiheit der innerparteilichen Willensbildung Ähnlich wie bei der Vermögensbildung kann durch die unternehmerische Tätigkeit von Parteien die Offenheit der innerparteilichen Willensbildung gefährdet werden183. Parteiunternehmen können, wie die Praxis zeigt, im inner181

Dem Gesetzgeber steht dabei sicherlich ein weiter Prognosespielraum zu. Die eventuellen Beschränkungen der Unternehmensfreiheit der Parteien wären verfassungsrechtlich gerechtfertigt, wenn sie verhältnismäßig sind. Das Bundesverfassungsgericht differenziert die Eingriffsrechtfertigungen im Rahmen der sogenannten Drei-StufenTheorie hinsichtlich der Eingriffsintensität (vgl. BVerfGE 7, 377 (405f.). Im Grunde stellt diese Theorie eine typisierende, generalisierende Anwendung des Übermaßverbots dar, was dessen zusätzliche Prüfung im konkreten Fall nicht überflüssig macht. Inwieweit eine Anwendung der Drei-Stufen-Lehre auf Beschränkungen für Parteien bezüglich ihrer Unternehmenstätigkeit geboten ist, kann bei einer allgemeinen Betrachtung dahinstehen. Die Intensität des konkreten Eingriffs muss jedoch bei der Beurteilung seiner verfassungsrechtlichen Rechtfertigung stets berücksichtigt werden. 182 Huber, Parteien in der Demokratie, S. 620. 183 Vgl. F II 9 a.

III. Schutz der unternehmerischen Tätigkeit von Parteien

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parteilichen Machtkampf instrumentalisiert werden184. Parteivorstände bzw. prominente Funktionäre, die über die Beteiligungserträge verfügen oder die Tätigkeit der Parteiunternehmen lenken können, haben damit ein Mittel in der Hand, mit dem sie die innerparteiliche Opposition lähmen können.

cc) Die Gefahr der Umwegfinanzierung Die zahlreichen Möglichkeiten zur Umwegfinanzierung über die Parteiunternehmen können ebenfalls eine gesetzgeberische Intervention notwendig machen. Es sei an die „Gutachtenmethode“ erinnert, wobei parteieigene Betriebe bzw. Parteiunternehmen von hilfsbereiten Parteianhängern oder interessierten Unternehmen erhebliche Entgelte für wertlose Gutachten erhalten oder an die verbreitete Praxis der überteuerten Inserate bzw. fingierten Anzeigen oder grundlosen Abonnements in beachtlicher Höhe in Parteizeitungen oder in Zeitungen, die von Verlagen herausgegeben werden, an denen Parteien bzw. Parteiunternehmen Beteiligungen halten185. Ein Blick auf die Seiten der noch existierenden Parteiorgane reicht, um festzustellen, dass auch Parlamentsfraktionen sowie parteinahe politische Stiftungen darin aktiv inserieren186. Dass es sich dabei um verdeckte Staatsfinanzierung handeln könnte, liegt auf der Hand. Die Parteiunternehmen können ebenfalls als Sammelstellen für Parteispenden benutzt werden. Potenzielle Spender, die anonym bleiben wollen, könnten ihre Förderung über die Parteiunternehmen abwickeln lassen187. Dritte können auch die Tätigkeit der Parteiunternehmen fördern und so mittelbar zur Finanzierung der jeweiligen Partei beitragen188. Bedenkliche Abhängigkeiten können auch die konkreten Verhältnisse zwischen Parteien bzw. Parteiunternehmen und ihren Geschäftspartnern hervorrufen. Zum einen zeigt die Praxis, dass Parteiunternehmen zur Entlastung der Parteikassen dienen, indem sie Parteimitarbeiter einstellen und sie bezahlen oder den Parteien Fahrzeuge, Büroausstattung

184

Vgl. C I 5 e; II 1 d; IV. Vgl. C I 5 e; II 1 d und 1 e. 186 Vgl. Vorwärts 11/2004, S. 30; Vorwärts 3/2003, S. 17; Vorwärts 5/2003, S. 2 Liberale Depesche 4/2003, S. 14; Liberale Depesche 5/2003, S. 9; elde, 3/2004, S. 14. 7; 187 Vgl. C I 4. 188 Angesichts der eigenständigen Rechtspersönlichkeit der Parteiunternehmen un der gesetzlichen Begriffe der Parteieinnahme und der Parteispende (vgl. §§ 26 I und 27 dI 3 PartG) können Leistungen an Parteiunternehmen formell nicht als Parteispenden qualifiziert werden. 185

252

F. Verfassungsrechtliche Legitimation der Vermögensbildung

und anderes technisches Inventar kostenlos zur Verfügung stellen189. Obwohl die meisten dieser Leistungen als Sachspenden zu qualifizieren sind (§ 27 I 4 i.V.m. § 26 I 2 PartG), erscheinen sie in den Rechenschaftsberichten der Parteien nicht und stellen somit eine „parteiinterne Schattenwirtschaft“ dar. Zum anderen können die Geschäftspartner die Parteien in bedenkliche Abhängigkeit bringen, wenn gleichzeitig als ihre Kreditgeber oder Spender fungieren.

dd) Gefahr für die Freiheit des Wirtschaftswettbewerbs Die Unternehmensbeteiligungen eröffnen den Parteien Möglichkeiten zur gezielten Einflussnahme auf die jeweiligen Unternehmen190. Das wirtschaftliche Engagement der Parteien kann besonders in Branchen, die in Konjunkturkrise sind, funktionsstörend wirken191. Parteiunternehmen könnten ihre Nähe zu einer Partei, die Vertreter in wichtigen Gremien hat, die wirtschaftsrelevante Entscheidungen treffen, wettbewerbsverzerrend ausnutzen. Vor wichtigen Gesetzesänderungen, die langfristigen Geschäftsentscheidungen beeinflussen, könnten die Parteiunternehmen bzw. ihre Partner einen ungerechtfertigten Informationsvorsprung erlangen und schneller als die Konkurrenz reagieren. Ein politischer Schirm für Parteiunternehmen beispielsweise bei Streitigkeiten mit den Finanzämtern oder bei öffentlichen Aufträgen war früher keine Seltenheit und ist auch heute nicht auszuschließen.

189

Vgl. C II 1 d. Die Praxis mit den Scheinarbeitsverträgen ist keine deutsche Besonderheit. Es sind beispielsweise in Frankreich Fälle bekannt worden, in denen Parteimitarbeiter auf den Lohnlisten des Pariser Rathauses und zahlreicher Privatunternehmen standen, obwohl sie in Wirklichkeit ausschließlich für eine politische Partei gearbeitet haben. Im Bauwesen tätige Privatunternehmen haben angeblich attraktive öffentliche Aufträge erhalten und dafür Parteien mit Spenden beglückt sowie Löhne der Parteimitarbeiter bezahlt. In Zusammenhang mit diesen Vorfällen wurde der ehemalige Premierminister Alain Juppé im Januar 2004 wurde Juppé zu einer Bewährungsstrafe und der Aberkennung des passiven Wahlrechts für zehn Jahre verurteilt. Nach Überzeugung der Richter billigte Juppé als Generalsekretär der Neogaullisten in den 80er und 90er Jahren wissentlich Scheinarbeitsverträge zu Gunsten seiner Partei (vgl. FAZ vom 31. Januar 2004, S. 1; Berliner Zeitung vom 17.-18. Juli 2004, S. 7). 190 Bemerkenswert ist die Aussage der SPD-Bundesschatzmeisterin: „Auch dort, wo wir nur 30 oder 40 Prozent haben, kann in der Regel nichts ohne uns passieren“ (vgl. Medientenor, Forschungsbericht Nr. 119, 15. April 2002). 191 Für in solchen Branchen tätige Unternehmen ist schwierig, neue verlässliche Partner zu finden. Die Parteiunternehmen könnten solchen Betrieben eine Geschäftspartnerschaft gegen Berücksichtigung besonderer Interessen anbieten.

III. Schutz der unternehmerischen Tätigkeit von Parteien

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ee) Gefahr für die Freiheit der Medien Den möglichen Gefährdungen der Freiheit und Funktionsfähigkeit der Presse und des Rundfunks durch das wirtschaftliche Engagement der Parteien im Medienbereich, wo sie auf die Redaktionspolitik und auf die Personalauswahl in den Medienunternehmen einwirken und somit auch einen publizistischen Einfluss ausüben können, wird in einem gesonderten Kapitel ausführlich Aufmerksamkeit gewidmet192.

ff) Stellungnahme Die aufgezeigten potenziellen Gefahren für die Funktionsfähigkeit des Parteien- und des Wirtschaftssystems sind nicht zu unterschätzen. Wenn sie sichtbar geworden sind, besteht für den Gesetzgeber ein legitimer Anlass, angemessene Beschränkungen für die Parteien in Bezug auf ihre unternehmerische Tätigkeit einzuführen193. Aus solchen Gefahren können sich Optimierungsgebote ergeben, die bei einer Regelung der unternehmerischen Tätigkeit von Parteien zu berücksichtigen wären. Sie können aber durch entgegenstehende Wertungen relativiert werden. Gegen weitgehende Beschränkungen der durch Art. 12 I 1 GG geschützten Unternehmenstätigkeit von Parteien bzw. von Parteiunternehmen spricht zunächst die Bedeutung der Beteiligungserträge für die Parteinfinanzierung und der Parteiunternehmen für die Parteiorganisation im Allgemeinen194. Fördernde

192

S. Kapitel G. Die Auffassung der Rau-Parteienfinanzierungskommission, dass es sogar für eine teilweise Begrenzung der unternehmerischen Tätigkeit von politischen Parteien generell keine verfassungsrechtlich zureichenden Gründe gegeben sind, geht zu weit (vgl. Bericht 2001, S. 43). 194 Die Bedeutung der Unternehmensbeteiligungen als Garant der Liquidität in Krisenzeiten und als politisches Instrument darf bei neuen gesetzgeberischen Maßnahmen nicht außer Acht gelassen werden. Hierzu sei an die Beispiele im konservativen Lager mit den Zeitungen „Wirtschaftsbild“ und „Bayernkurier“ bzw. an die Wirtschaftsprojekte der Grünen oder an die Möglichkeiten für einen publizistischen Einfluss durch die SPD-Medienbeteiligungen erinnert (vgl. C I 5 c; II 1 e; III 1 a). Die Ausgliederung von Tätigkeiten, die hohe Kosten verursachen und Wirtschaftlichkeit verlangen, in selbständige Handelsgesellschaften oder in andere juristische Personen ist ebenfalls legitim, auch wenn das Ziel die Bewahrung der Steuerbefreiung der jeweiligen Partei ist. Gegen die eventuelle Gefahr einer Abhängigkeit von den Geschäftspartnern haben die Parteien 193

254

F. Verfassungsrechtliche Legitimation der Vermögensbildung

Aspekte der Wirtschaftstätigkeit bestehen insbesondere hinsichtlich kleinerer oder in Gründung befindlicher Parteien. Bei ihnen reichen die Mitgliedsbeiträge und die Spenden im Regelfall nicht aus, sodass unternehmerische Aktivitäten objektiv notwendig erscheinen. Die Gefahr einer Verzerrung des Wirtschaftswettbewerbs durch die Parteiunternehmungen ist ebenfalls zu relativieren. Sie besteht auch bei nichtparteigebundenen Unternehmen, die sich durch intensiven Lobbyismus gewisse Vorteile verschaffen können. Die Zusammenhänge zwischen politischer Einflussmöglichkeit und wirtschaftlicher Macht sind bei Parteiunternehmen nicht dramatisch stärker als bei dritten Unternehmen195. Weiter ist die Existenz von kleinen Parteien, die keine Vertreter in den Staatsorganen haben und bei denen die „Staatsnähe“ nicht so intensiv ist, zu berücksichtigen196. Bei ihnen besteht unter diesem Gesichtspunkt keine Möglichkeit, den Wirtschaftswettbewerb durch wirtschaftlich motivierte Entscheidungen oder rechtswidrige Handlungen ihrer Repräsentanten in den staatlichen Einrichtungen zu beeinträchtigen. Zu bemerken ist ebenfalls, dass die unternehmerische Tätigkeit von politischen Parteien in Deutschland eine lange Tradition hat. Nach einer Auffassung gehörten Parteiunternehmen, insbesondere im Medienbereich, zur Typik des Parteiwesens, so dass die Entwicklung von Massenparteien ohne diese Tätigkeit nicht denkbar wäre197. Von besonderer Bedeutung ist, dass die Möglichkeit zur öffentlichen Kontrolle die wettbewerbsverzerrende bzw. funktionsgefährdende Auswirkung der Unternehmenstätigkeit von Parteien mindern kann. Da eine Partei angesichts ihrer Unternehmenstätigkeit besondere Interessen haben kann und ihre politische Tätigkeit möglicherweise danach richtet198, haben die Wähler und die konkurrierenden Parteien ein berechtigtes Interesse, von solchen Zusammenhängen und Abhängigkeiten zu erfahren. Für den Gesetzgeber besteht daher selbst Vorkehrungen zu treffen. Da sie die Eigenverantwortung für ihre finanzielle Unabhängigkeit tragen, ist hier Selbstschutz geboten und ausreichend. 195 Die empirischen Untersuchungen der Soziologie und der Politikwissenschaft liefern dazu ein umfangreiches Beweismaterial. Vgl. dazu statt vieler Scheuch, E./Scheuch/ U., Cliquen, Klüngel und Karrieren, Reinbek b. Hamburg 1992. 196 Vgl. D II 6. 197 Wettig-Danielmeier, ZParl 2001, S. 528 (530). Auch wenn daher angenommen werden könnte, dass das Grundgesetz stillschweigend die Unternehmenstätigkeit von Parteien akzeptiert und dabei bloß eine größtmögliche Transparenz verlangt, kann daraus jedoch ein Vertrauensschutz für die politischen Parteien nicht abgeleitet werden. 198 So weist Feser, Der Genossen-Konzern, S. 28 auf den möglichen Zusammenhang zwischen einigen Steuerreformansätzen der rot-grünen Bundesregierung und den ökonomischen Interessen der SPD-Unternehmen hin.

III. Schutz der unternehmerischen Tätigkeit von Parteien

255

und mit Blick auf Art. 21 I 4 GG eine Pflicht, ausreichende öffentliche Kontrolle des Finanzgebarens und der Unternehmenstätigkeit von Parteien zu sichern199. Vor diesem Hintergrund werden im Folgenden einige zur Diskussion stehende bzw. nur theoretisch mögliche Beschränkungsmaßnahmen kritisch gewürdigt.

c) Mögliche Eingriffe. Rechtfertigung aa) Keine Beschränkungen für politischen Parteien de lege lata Die geltende Rechtslage enthält keine Vorschriften, die speziell die Unternehmenstätigkeit von Parteien einschränken und als Grundlage einer ausführlicheren verfassungsrechtlichen Untersuchung dienen könnten. Eine wichtige Ausnahme sind die Regelungen in einigen Landesmediengesetzen, die die Parteien bzw. Parteiunternehmen von der Rundfunkveranstaltung ausschließen oder sie erheblich beschränken sowie die Forderungen nach Begrenzungen der Parteien im Bereich der Presse200. Es stellt sich jedoch die Frage, welche Beschränkungen für die Parteien als Unternehmer überhaupt denkbar sind und unter welchen Voraussetzungen sie zulässig bzw. notwendig erscheinen können.

bb) Generelles Verbot unternehmerischer Tätigkeit von Parteien Als mögliche Beschränkungsmaßnahme kommt zunächst ein generelles Verbot jeglicher unternehmerischer Tätigkeit von Parteien in Betracht. Es würde aus rechtsdogmatischer Sicht eine objektive Zulassungsbeschränkung darstellen, im Blick auf die tatsächlichen Verhältnisse aber nicht erforderlich und jedenfalls nicht verhältnismäßig im engeren Sinne erscheinen. Ein Verbot wäre auch rechtspolitisch wegen der Umgehungsmöglichkeiten nicht angemessen. 199 Eines der gewichtigsten Argumente der Kritiker der Unternehmenstätigkeit von Parteien ist, dass die Transparenz bei den Einnahmen daraus ungenügend ist (vgl. Feser, Wettbewerb mit Schlagseite, S. 72; ders., Mehr Transparenz, S. 80.) Dies ist doch kein Argument gegen die Unternehmenstätigkeit von Parteien im Allgemeinen, sondern ein Zeichen für die Notwendigkeit einer Verbesserung der Transparenzregelungen. 200 Vgl. G III 4.

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F. Verfassungsrechtliche Legitimation der Vermögensbildung

Genau gesehen ist die Berechtigung der Parteien, sich unternehmerisch zu betätigen, sowohl vom Gesetzgeber als auch von den Befürwortern der Begrenzungen für Parteien im wirtschaftlichen Bereich nie in Frage gestellt worden. So setzt das Parteiengesetz die Unternehmenstätigkeit von Parteien voraus (§ 24 IV Nr. 5 PartG)201. cc) Beteiligungsverbot oder Höchstgrenzen für Parteibeteiligungen in bestimmten Wirtschaftsbranchen Mit Blick auf die Gefahr der Wettbewerbsverzerrung durch Parteiunternehmen ist weiterhin denkbar, die politischen Parteien aus bestimmten Wirtschaftbranchen völlig auszuschließen202. Bei nachweisbaren höchstwahrscheinlichen Gefahren für die Wettbewerbsfreiheit in einzelnen Wirtschaftszweigen erschiene es zulässig und erforderlich, die jeweiligen Parteiunternehmungen durch Beteiligungsverbote gesetzlich einzudämmen. In Deutschland sind momentan solche Konstellationen jedoch, soweit ersichtlich, nicht gegeben. Bei einem umfangreichen ökonomischen Engagement von Parteien bzw. einer Partei, das zu einer nachhaltigen Beeinträchtigung des freien Wettbewerbs sowie der Funktionsfähigkeit und der Offenheit des politischen Systems führen 201

Auch das Parteiengesetz der DDR (§ 15) sah die Möglichkeit zur Wirtschaftstätigkeit von Parteien vor. Es enthielt zwar eine Einschränkung der wirtschaftlichen Aktivitäten von Parteien in dem Sinne, dass sie nur solche Betriebe betreiben dürfen, die der politischen Willensbildung dienen. Die Formulierung der Norm war zu vage und schwer zu handhaben. Ein Totalverbot gab es auch hier nicht. 202 In diesem Zusammenhang ist von Interesse die Praxis in Taiwan, wo die Partei Kuomingtang (KMT) jahrelang zu den wichtigsten Akteuren am taiwanesischen Aktienmarkt gehörte und mehrmals durch unterschiedliche Maßnahmen die Börsenkurse gezielt beeinflusste, um den Wert der Aktien ihrer Gesellschaften in die Höhe zu treiben. Dies geschah besonders oft vor Wahlen, so dass man einerseits die wirtschaftliche Konjunktur beeinflussen, andererseits die erhöhten Beteiligungsgewinne für die Wahlkampffinanzierung nutzen konnte. Die gesamten Vermögenswerte der über 140 von der KMT kontrollierten Unternehmen sollen sich Ende 1998 auf etwa 200 Mrd. US-Dollar belaufen haben. Vgl. dazu Kirchberger, Sarah, Der taiwanesische Aktienmarkt: Entwicklung und Regulierung eines „Emerging Market“, in: Ostasien, Center for East and Pacific Studies, Trier University, China Analysis Nr. 5, S. 14; Chengtian, Kuo, Financial Institutions and Politics in Taiwan, Paper presented at the International Conference on the Value Base of Institutions in Times of Political Change, Taipei, 17.-18.07.2000, S. 25. Nennenswert ist auch die Praxis in Israel, wo früher auch Banken und Wohnungsgesellschaften als Wirtschaftsunternehmen von politischen Parteien betrieben wurden und den Wettbewerb im Bank- und Bauwesen teilweise in hohem Maße belasteten (vgl. Schleth, Parteifinanzen, S. 126, Fn. 247).

III. Schutz der unternehmerischen Tätigkeit von Parteien

257

kann, kann sich weiterhin eine Beschränkung der Parteien in Form von Höchstgrenzen für die unmittelbaren bzw. mittelbaren Parteibeteiligungen in konkreten Wirtschaftszweigen als notwendig erweisen. Bei nachhaltigen Gefährdungen, die eine Intervention erfordern, sind beispielsweise Begrenzungen der Marktpräsenz von Parteien und Parteiunternehmen durch Einführung von Höchstgrenzen für die Marktanteile der Parteiunternehmen oder Entflechtungsmaßnahmen denkbar. Die grundrechtlich geschützten Positionen der Parteien sowie ihre Freiheit zur Zielsetzung und Mittelwahl lassen aber generelle Beschränkungen ihrer wirtschaftlichen Betätigung prinzipiell ausgeschlossen erscheinen.

dd) Beschränkung auf parteitypische Unternehmenstätigkeit (1) Die Auffassung der Parteienfinanzierungskommission 1993 und die Gesetzgebungsinitiativen Ähnlich wie in Bezug auf die Vermögensbildung wird eine Beschränkung der Parteien auf „parteitypische“ Unternehmenstätigkeit gefordert. Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang der Versuch der Parteienfinanzierungskommission 1993, eine griffige Differenzierung der Parteiaktivitäten vorzunehmen. Die Weizsäcker-Kommission unterscheidet zwischen Kernaufgaben der Parteien, parteitypischen, aber nicht notwendige Aufgaben, sonstigen zulässigen, aber nicht parteitypischen Aufgaben und unzulässigen Tätigkeiten203. Zu den Kernaufgaben gehörten „die Aufgaben aus dem engeren Bereich der staatlichen Willensbildung, die im Verhältnis zu anderen Vereinigungen nur von den Parteien wahrgenommen werden können“204. Parteitypisch, aber nicht notwendig sei die Bildungsarbeit der Parteien und unzulässig – die Tätigkeit der Parteien, bei der sie ihre durch das Grundgesetz und das Parteiengesetz zugewiesenen Aufgabe der Mitwirkung an der politischen Willensbildung deutlich überschreiten (beispielsweise die Ämterpatronage). Die unternehmerische Tätigkeit von Parteien zähle zu den sonstigen zulässigen, aber nicht parteitypischen Aufgaben205. 203

Bericht 1993, S. 32f. Bericht 1993, S. 33. 205 Etwas widersprüchlich wird im Bericht der Kommission ausgeführt, dass jede Erwerbstätigkeit mit dem Charakter einer politischen Partei nicht vereinbar, trotzdem aber nicht verboten sei. Die Kommission erkennt jedoch, dass nicht jede wirtschaftliche Aktivität wesensfremd für die Parteien ist und sieht die Ausnahmen bei den Einnahmen 204

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F. Verfassungsrechtliche Legitimation der Vermögensbildung

Der Entwurf der CDU/CSU-Bundestagsfraktion zur Änderung des Parteiengesetzes aus dem Jahre 2002 sah eine Ergänzung des § 1 PartG mit einem neuen Absatz vor, dessen erster Satz lautet: „Die Parteien dürfen sich wirtschaftlich betätigen, soweit dies der Erfüllung ihrer Funktionen dient“ (Art. 1 Nr. 1 des Gesetzentwurfs)206.

(2) Stellungnahme Es erscheint zweifelhaft, ob diese Differenzierungsversuche auf einer soliden verfassungsrechtlichen Grundlage beruhen. Zum einen sind die Parteien frei, ihre Prioritäten zu setzen und die verschiedenen im Katalog des § 2 II PartG erwähnten Aufgaben mit unterschiedlicher Intensität aufzugreifen. Zum anderen kann es, ähnlich wie bei der Vermögensbildung, anhand der Merkmale „parteitypisch“ und „parteispezifisch“ keine korrekte Unterscheidung nach zulässigen und unzulässigen Parteitätigkeiten vorgenommen werden207. Es ist unmöglich die „parteispezifische“ Tätigkeit so zu definieren, dass daran erhebliche Rechtsfolgen angeknüpft werden können. Angesichts der Organisationsund Betätigungsfreiheit der Parteien fällt ebenfalls schwer zu bestimmen, was eine „parteispezifische“ Wirtschaftstätigkeit ist. Das Kriterium der Nähe zum verfassungsrechtlichen Auftrag der Parteien, an der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken, ist wegen seiner Konturlosigkeit ungeeignet, als Grundlage der eventuellen rechtlichen Regelungen zu dienen. Es ist nahezu unmöglich, zuverlässig zwischen politikbezogenen Wirtschaftsunternehmungen und Unternehmenstätigkeiten ohne jeglichen Bezug auf die politische Tätigkeit zu unterscheiden, da alle von den Parteien betriebenen Aktivitäten gewissermaßen politikbezogen und politikfördernd erscheinen. Mit einem nicht genau definierbaren Abgrenzungskriterium für die zulässigen wirtschaftlichen Aktivitäten von Parteien würde auch dem Gebot der Rechtssicherheit nicht Genüge getan. Außerdem ist nicht ausgeschlossen, dass eine Wirtschaftstätigkeit in einem ökonomischen Bereich, der „politiknahe“ erscheint (z.B. Massenmedien), größere Gefährdungen hervorrufen kann als ein Engagement in einem „politisch eher neutralen“ Wirtschaftszweig (z.B. Tourismus). Der angeblich größere Beaus Veranstaltungen, Vertrieb von Druckschriften und Veröffentlichungen (§ 24 II Nr. 3 PartG, Fassung 1988), die eigentlich parteitypische Tätigkeiten seien. Eine Unterscheidung nach Art, Weise und Form dieser unternehmerischen Aktivitäten nimmt die Kommission nicht vor (vgl. Bericht 1993, S. 35). 206 BTDrs. 14/7441, S. 3. Vgl. auch § 15 DDR-PartG. 207 Vgl. F II 8 d.

III. Schutz der unternehmerischen Tätigkeit von Parteien

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zug der Unternehmenstätigkeit von Parteien zu ihrer Hauptaufgabe reduziert die potentiellen Gefahren nicht automatisch. Daher erscheinen Regelungen, die allgemein an die Intensität des Bezugs der Unternehmenstätigkeit zur politischen Haupttätigkeit von Parteien anknüpfen, objektiv nicht geeignet, ihren Handlungsspielraum generell zu begrenzen. Wirtschaftliche Aktivitäten der Parteien, die die Parteitätigkeit im weitesten Sinne fördern und andere Verfassungsgüter nicht nachhaltig gefährden, sind verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

ee) Typenzwang für Parteiunternehmen und Parteien. Stärkung der Rechte der Parteimitglieder Weiterhin könnte ein Typenzwang für die Parteiunternehmen bzw. die Parteien als eine geeignete Maßnahme in Frage kommen. Zur Verbesserung der Transparenz der Unternehmenstätigkeit von Parteien könnte vorgesehen werden, dass nicht alle möglichen Rechtsformen den Parteiunternehmen zur Verfügung stehen bzw. dass die Parteien ihre Unternehmensbeteiligungen nicht über Treuhänder halten dürfen208. Soweit die Einführung von Typenzwängen für Parteiunternehmen ihre Wettbewerbsfähigkeit erheblich beeinträchtigen würde, erscheint sie bedenklich. Dagegen ist gegen ein Verbot vom Einsatz von Treuhändern verfassungsrechtlich nichts einzuwenden209. Eine organisatorische Trennung der Parteiunternehmungen von der eigentlichen Parteiorganisation ist zwar legitim. Ihre Verschleierung durch Einschaltung von Treuhändern ist mit Blick auf das Transparenzgebot und den Grundsatz der innerparteilichen Demokratie nicht zulässig. Soweit die Treuhänder angesichts der zivilrechtlichen Besonderheiten der Parteien als nichtrechtsfähige Vereine für ihre Teilnahme am Geschäftsverkehr notwendig sind, kommen eine ausdrückliche Anerkennung der Grundbuchfähigkeit der Parteien210 sowie eine Regelung der Rechtsform politischer Parteien 208 So war z.B. in Art. 19 des bulgarischen Parteiengesetzes von 1990 (Darshaven Vestnik Nr. 29/1990, Darshaven Vestnik ist das Gesetzblatt der Republik Bulgarien) vorgesehen, dass die politischen Parteien wirtschaftliche Unternehmen nur in Form von Einmann-GmbH betreiben dürfen. 209 Eine solche Maßnahme ist nur in Verbindung mit einer Regelung über die Rechtsform der politischen Parteien und über ihre Grundbuchfähigkeit denkbar. Momentan sind die meisten Parteien als nichtrechtsfähige Vereine auf Treuhänder zwingend angewiesen. Vgl. B IV 2. 210 Vgl. B VI 2.

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F. Verfassungsrechtliche Legitimation der Vermögensbildung

als eingetragene Vereine in Betracht. Gegen eine gesetzliche Pflicht für die Parteien, sich als rechtsfähige Vereine zu organisieren bzw. gegen eine Parteienregistrierung mit deklaratorischer Wirkung bestehen, entgegen der allgemein herrschenden Auffassung211, keine ernsthaften verfassungsrechtlichen Bedenken. Die historischen Gründe, die die Parteien gezwungen hatten, sich als nichtrechtsfähige Vereine zu konstituieren212, sind längst entfallen. Die Rechtsform des nichtrechtsfähigen Vereins wäre der Teilnahme der Parteien am Geschäftsverkehr dienlich. Sie wären so auch nicht auf rechtliche Konstruktionen (z.B. Treuhandschaften) angewiesen, die die Transparenz ihrer Aktivitäten mindern213. Wegen des gebotenen demokratischen Charakters des innerparteilichen Finanzwesens sind den Parteimitgliedern außerdem Informations-, Kontroll- und Mitspracherechte bei Gründung, Erwerb und Veräußerung von Unternehmen zuzusprechen. Eine Vorschrift im Parteiengesetz, die die Parteien zur Schaffung solcher Regelungen verpflichtet, die Mitspracherechte für die Parteimitglieder bzw. Auskunftspflichten für die Verantwortlichen für die Parteifinanzen sichern, erscheint notwendig214.

ff) Beschränkungen von konkreten Befugnissen der Parteien als Anteilsinhaber Als weitere mögliche Einschränkungen für die Parteien als Unternehmer kommen verschiedene Beschränkungen bestimmter gesellschaftsrechtlich vermittelter Befugnisse der Parteien als Anteilsinhaber in Betracht. Ihnen könnte 211

Die Problematik einer Regelung der Rechtsform der Parteien bzw. der Parteienregistrierung werden im deutschen Schrifttum tabuisiert. Es wird allgemein und oft ohne jegliche Argumentation angenommen, dass ihre gesetzliche Einführung gegen die Parteienfreiheit verstoßen würde und daher verfassungswidrig wäre. Vgl. Streinz, in: Mangoldt/Klein/Starck, Art. 21, Rn. 51; Morlok, in: Dreier, Art. 21 Rn. 32 und 57; Ipsen, in: Sachs, GGK, Art. 21, Rn. 27. Für ein Registrierungsverfahren vgl. Wietschel, Der Parteibegriff, S. 195f. 212 Vgl. B II. 213 Ähnliche Gründe sprechen auch für die Relativierung der Bedenken gegen eine Parteienregistrierungspflicht mit deklaratorischer Wirkung. Dadurch wäre auch der Rechtssicherheit besser gedient, weil so die derzeit bestehende Notwendigkeit zur Prüfung der Erfüllung der Merkmale des Parteienbegriffs durch verschiedene Stellen, die parteirelevanten Entscheidungen treffen, entfallen würde. Zu bemerken ist, dass eine Art Parteienregistrierung beim Bundeswahlleiter schon besteht (§ 6 III). 214 Die Ausführungen über die innerparteiliche Dimension der Problematik in Bezug auf die Vermögensbildung und Vermögensverwendung gilt hier entsprechend. Vgl. F II 9 a.

III. Schutz der unternehmerischen Tätigkeit von Parteien

261

z.B. nicht nur verboten werden, Beteiligungen in einer bestimmten Branche über einer bestimmten Höhe zu halten, sondern auch die Pflicht auferlegt werden, auch die jeweiligen Gesellschaftsverträge so zu gestalten, dass ein wesentlicher Einfluss auf die Geschäftsentscheidungen seitens der jeweiligen Partei weitgehend ausgeschlossen ist. Solche Beschränkungen dürfen jedoch nur bei nachträglichen Gefahren für die Funktionserfüllung von Parteien bzw. für die Freiheit des wirtschaftlichen Wettbewerbs und unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes eingeführt werden.

gg) Verbot von Spenden von Parteiunternehmen an Parteien Angesichts der Komplexität der rechtlichen Beziehungen zwischen den rechtlich selbständigen Parteiunternehmen und den Parteien dürfte es dem Gesetzgeber frei stehen, ein Verbot für Spenden von Parteiunternehmen an Parteien einzuführen. Auf diese Weise können verdeckte Gewinnausschüttungen erschwert werden. Mit Blick auf das Transparenzgebot der Parteifinanzen erschiene eine solche Regelung gerechtfertigt215. Ein solches Spendenverbot ist ebenfalls auf die praktizierten unentgeltlichen Sachleistungen der Parteiunternehmen an Parteien zu erstrecken216.

215

Ausführlich zum Sinn und Zweck des Transparenzgebots über die Parteifinanzen (Art. 21 I 4 GG) vgl. H I 1. 216 Eine Erweiterung des Spendenbegriffs des Parteiengesetzes im Sinne, dass als Parteispenden auch Leistungen der Parteiunternehmen an die Parteimitglieder in ihrer Eigenschaft als solche zu betrachten sind, wäre dagegen bedenklich. Nur als Beispiel sei hier das von der SPD-Firma „Image Ident GmbH“ praktizierte System der SPD-Card erwähnt, wobei durch Verträge mit ausgewählten Geschäftspartnern unterschiedliche Ermäßigungen für Parteimitglieder gesichert werden. Solche Leistungen können nicht als verdeckte Parteispenden betrachtet werden. Bezugsobjekte der parteienrechtlichen Regelungen sind grundsätzlich die Parteiorganisationen als solche. Die Rechtssphären bzw. das Vermögen von Parteien und Parteimitgliedern sind juristisch stets zu trennen. Aktivitäten dieser Art können auch von den übrigen Parteien genutzt werden, sodass unter dem Gesichtspunkt des Rechts auf politische Chancengleichheit ebenfalls keine Bedenken bestehen. Soweit durch solche Konstruktionen zusätzlich materielle Stimuli für eine Parteimitgliedschaft geschafft werden und dies verfassungsrechtlich zweifelhaft erscheinen könnte, sind dagegen die Instrumente der öffentlichen Kontrolle durch Publizität ausreichend.

262

F. Verfassungsrechtliche Legitimation der Vermögensbildung

5. Zwischenergebnis. Grenze zulässiger Unternehmenstätigkeit von Parteien Als Ergebnis der vorstehenden Behandlung kann festgehalten werden, dass generelle Beschränkungen oder solche, die allgemein an die Intensität des Bezugs der wirtschaftlichen Aktivitäten zur Hauptfunktion der Parteien knüpfen , grundsätzlich nicht gerechtfertigt sind. Konkrete Eingriffe in die Unternehmensfreiheit der Parteien sind verfassungsrechtlich allgemein zulässig, wenn sie dem Verhältnismäßigkeitsprinzip entsprechen. Die Gefahren, die durch die unternehmerische Tätigkeit von Parteien entstehen, sind primär durch Offenlegungspflichten zu bekämpfen. Gesetzgeberischer Handlungsbedarf besteht besonders hinsichtlich der Anforderungen des Gebots der innerparteilichen Demokratie. Es ist jedoch fraglich, ob es eine verfassungsrechtliche Grenze der Wirtschaftstätigkeit von Parteien gibt, bei deren Erreichung der Gesetzgeber zur Intervention verpflichtet ist. Die Parteien sind keine gewinnorientierten Einrichtungen. Sie werden nicht mit dem primären Zweck gegründet, wirtschaftliche Gewinne zu erzielen. Wenn sie sich aber wirtschaftlich betätigen wollen, um ihre Tätigkeit zu unterstützen oder auf diese Weise auch politische Akzente zu setzen, kann ihnen dies nicht untersagt werden. Die Funktionszuweisungsnorm des Art. 21 I 1 GG legt die Handlungsoptionen der Parteien nicht gegenständlich abschließend fest, sondern gestattet grundsätzlich alle Betätigungen, die dem eigentlichen Zweck dienen217. Unerheblich ist, ob dieser Zweck unmittelbar oder nur mittelbar gefördert wird. An der Förderungsfähigkeit der Unternehmenstätigkeit von Parteien bezüglich ihrer Hauptfunktionen bestehen insoweit keine Zweifel. Angesichts des Grundrechtsrechtsschutzes der Parteien, des Gefährdungspotenzials ihrer Unternehmenstätigkeit und der Komplexität ihrer Vermögensverhältnisse kann eine klare Grenze ihrer verfassungsmäßigen Wirtschaftstätigkei t nur schwer bestimmt werden. Wie oben gezeigt, kann diese Grenze nicht erst bei potenziellen Gefahren oder bei fehlendem Bezug zur politischen Tätigkeit gezogen werden. Mit Blick auf die verfassungsrechtlich zugewiesene Aufgabe der Parteien, bei der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken, erscheint dennoch erforderlich, von den Parteien zu verlangen, dass sie sich überwiegend ideell-politisch betätigen bzw. dass sie ihre Haupttätigkeitssphäre nicht im wirtschaftlichen Bereich haben. Die Grenze der verfassungsrechtlich unbedenklichen Unternehmenstätigkeit von Parteien ist jedenfalls dann erreicht, wenn das ökonomische Engagement objektiv ihre Funktionserfüllung 217

Vgl. D I 5 sowie E III 2 a.

III. Schutz der unternehmerischen Tätigkeit von Parteien

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nachhaltig beeinträchtigt oder unmöglich macht. Obwohl Differenzierungskriterien hierzu schwer definierbar sind, ist eine nachhaltige Funktionsstörung anzunehmen, wenn eine Partei nach den tatsächlichen Verhältnissen sich primär wirtschaftlich betätigt und z.B. mehr als die Hälfte ihrer Einkünfte regelmäßig aus Unternehmensgewinnen erzielt218. Vereinigungen, die in diesem Umfang ökonomisch aktiv sind, genießen den Parteienstatus nicht. Die Ansicht, wonach die Parteieigenschaft einer Vereinigung erst bei einer ausschließlich wirtschaftlichen Interessenverfolgung bzw. „erst dann, wenn die Teilnahme an der politischen Willensbildung nur mehr als Vorwand für die Verfolgung wirtschaftlicher Ziele dient, nicht aber schon dann, wenn eine Partei sich überwiegend wirtschaftlich betätigt“219, verloren geht, geht zu weit. Auch wenn das Abstellen auf das Ausmaß der Wirtschaftstätigkeit aus Gründen der Rechtssicherheit problematisch sein könnte, erscheint verfassungsrechtlich geboten, dass die Parteien ihren Schwerpunkt im politischen und nicht im wirtschaftlichen Bereich haben. Ein so umfangreiches unternehmerisches Engagement einer Partei, das ihre politischen Aktivitäten objektiv in den Hintergrund treten lässt, ist mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht vereinbar. Dementsprechend ist der Gesetzgeber berechtigt, die Erlangung der Parteieigenschaft an die Voraussetzung zu knüpfen, dass die jeweilige Vereinigung nicht überwiegend wirtschaftlich tätig ist. Trotz der teilweise umfangreichen Unternehmenstätigkeit einzelner Parteien in Deutschland ist nicht ersichtlich, dass die verfassungsrechtlichen Grenzen zulässiger unternehmerischer Tätigkeit derzeit von irgendeiner Partei überschritten sind.

218

Vgl. Bericht 2001, S. 43. Vgl. Klein, Gutachten, S. 45; Schneider, Parteifinanzen und Parteivermögen, S. 328. Klein beruft sich auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 90, 112), die die wirtschaftliche Betätigung einer Religionsgemeinschaft betrifft. Danach werde eine Gemeinschaft nicht durch das Grundrecht der Religions- und Weltanschauungsfreiheit geschützt, wenn ihre religiösen oder weltanschaulichen Lehren nur als Vorwand für die Verfolgung wirtschaftliche Ziele dienen. Dagegen entfiele der Schutz dieses Grundrechts nicht schon dann, wenn sie sich „überwiegend“ wirtschaftlich betätigen. Ob dies bezüglich Religionsgemeinschaften treffend ist, kann hier dahinstehen. Die Zulässigkeit einer direkten Übertragung der Argumentation und des Ergebnisses auf Parteien erscheint wegen ihrer verschiedenen Rechtsstellung und Funktionen zweifelhaft. 219

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F. Verfassungsrechtliche Legitimation der Vermögensbildung

IV. Schutz der Wirtschaftstätigkeit von Parteien durch Art. 2 I GG In Bezug auf den grundrechtlichen Schutz der Vermögensbildung und der Unternehmenstätigkeit von Parteien kommt theoretisch auch die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 I GG in Betracht. Nach herrschender Auffassung schützt das Grundrecht aus Art. 2 I GG jegliches menschliche Verhalten sowohl im persönlichen wie im wirtschaftlichen oder politischen Bereich ohne Rücksicht darauf, welches Gewicht der Betätigung für die Persönlichkeitsentfaltung zukommt220. Es stellt daher ein Auffanggrundrecht dar, welches immer dann Bedeutung erlangt, wenn kein spezielleres Grundrecht einschlägig ist. Art. 2 I GG ist daher gegenüber anderen Freiheitsrechten subsidiär221. Methodisch hat das die Konsequenz, dass die speziellen Grundrechte zuerst zu prüfen sind. Art. 2 I GG kann zur Anwendung kommen, wenn „Grenzen des Schutzbereichs spezielle Freiheitsrechte nicht zum Tragen kommen lassen“222. Hier aber sind schon die Grundrechte aus Art. 12 I und 14 I GG einschlägig, so dass eine Anwendung der allgemeinen Handlungsfreiheit des Art. 2 I GG dogmatisch verfehlt wäre223. Theoretisch könnten auch das allgemeine Persönlichkeitsrecht sowie der daraus ableitbare Schutz des Namens und der Geschäftsdaten in Bezug auf die wirtschaftlichen Aktivitäten der Parteien in Betracht kommen. Nach einer Ansicht sind diese Garantien ihrem Wesen nach auf juristische Personen durchaus 220 Pieroth/Schlink, Grundrechte, S. 87; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 2, Rn. 3; BVerfGE 6, 32 (36); 54, 143 (146); 75, 108 (154f.); 80, 137 (152). Vgl. die Argumente gegen die unbegrenzte Einbeziehung jeder menschlichen Betätigungsform in den Schutzbereich der allgemeinen Handlungsfreiheit bei Hesse, Grundzüge, Rn. 426f., Scholz, AöR 100 (1975), S. 80f. sowie die abweichende Meinung von Grimm in BVerfGE 80, 137 (164f.). 221 BVerfGE 6, 32 (37); 21, 227 (234); 67, 157 (171). 222 Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 2, Rn. 2. 223 Die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 I GG ist nach herrschender Auffassung auf juristische Personen grundsätzlich anwendbar (vgl. Kunig, in: von Münch/Kunig, Art. 2, Rn. 7; Huber, in: von Mangoldt/Klein, Art. 19 Abs. 3, Rn. 332; BVerfGE 10, 89 (99); 44, 353 (372); 50, 290 (319)). Die grundsätzliche Anwendbarkeit der in Art 2 I GG verbürgten allgemeinen Handlungsfreiheit auf politische Parteien wird aber mit dem Argument abgelehnt, das Recht freier Entfaltung für Parteien sei im Grundrecht der Parteienfreiheit (Art. 21 I 2 GG) enthalten (Seifert, S. 394) bzw. Art. 2 I werde voll durch Art. 21 I 1 GG ersetzt (Henke, BK, Art. 21, Rn. 218). Dieser Ansicht kann nicht zugestimmt werden, weil, wie schon in dieser Arbeit ausführlich behandelt, Art. 21 GG kein Grundrecht enthält. Vielmehr ist Art. 2 I i.V.m. Art. 19 III und Art. 21 GG auf Parteien anzuwenden, wenn schutzwürdige Positionen vorhanden sind und die Schutzbereiche spezielleren Grundrechte nicht einschlägig sind.

IV. Schutz der Wirtschaftstätigkeit von Parteien durch Art. 2 I GG

265

anwendbar224. Dies ist jedoch zweifelhaft, weil die Geschäftsdaten und die Reputation im wirtschaftlichen Verkehr eher in den Schutzbereich der Unternehmensfreiheit fallen. Auch wenn diese Auffassung richtig wäre, können die erwähnten Schutzgewährleistungen keine praktische Anwendung auf Parteien im Vermögensbereich finden. Mit Blick auf das Gebot der Transparenz der Parteifinanzen als Teil der besonderen Rechtsstellung von Parteien (Art. 21 I 4 GG) ist dem öffentlichen Interesse an einer transparenten Finanzwirtschaft der Parteien bei der Abwägung mit den Interessen der Parteien an einer effizienter Unternehmenstätigkeit stets ein höheres Gewicht zuzumessen225.

224 Huber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Art. 19 Abs. 3, Rn. 333; BGH WM 1975, 892; Stern, Staatsrecht III/1, S. 1128. 225

Mehr dazu unter H I 2.

G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen von Parteien Angesichts der Tatsache, dass die unternehmerischen Aktivitäten der Parteien sich auf den Medienbereich konzentrieren, wird in den folgenden Kapiteln ausführlich auf die verfassungsrechtlich bedeutsamen Probleme der Betätigung der Parteien im Medienwesen eingegangen. Die gesonderte Betrachtung der medienunternehmerischen Aktivitäten der Parteien erscheint auch mit Blick auf die besonderen Funktionen geboten, die sowohl den Parteien als auch den Medien im demokratischen Regierungssystem zukommen. Beide erfüllen eine Vermittlungsaufgabe und sind in gewissem Sinne „Faktoren der öffentlichen Meinungsbildung“1. Die bestehenden Verflechtungen zwischen Politik und Medien sowie die sich daraus möglicherweise ergebenden Gefahren für die Freiheit der öffentlichen Meinung und für die demokratische Ordnung verleihen den Problemen des medienwirtschaftlichen Engagements von politischen Parteien eine besondere Sensibilität. Obwohl die SPD nicht die einzige Partei ist, die in Deutschland medienwirtschaftliche Aktivitäten entfaltet, verfügt sie über die mit Abstand umfangreichsten Medienbeteiligungen und entsprechend über die höchsten Gewinne daraus2. Daher wird im Folgenden, obgleich die Problematik der Unternehmenstätigkeit von Parteien im Medienbereich insgesamt Gegenstand der Untersuchung ist, ein Hauptaugenmerk dem Beispiel der sozialdemokratischen Medienunternehmungen gelten. Da die Rechtslage in Deutschland bedeutende Unterschiede hinsichtlich der Regelung der gedruckten Presse einerseits und des Rundfunks andererseits aufweist, werden die Wirtschaftsunternehmungen der Parteien, deren Zulässigkeit und die Erforderlichkeit von Beschränkungen in beiden Bereichen gesondert behandelt, nachdem zunächst allgemein die Funktionen der Medien im modernen demokratischen Staat sowie die Besonderheiten ihrer Rechtsstellung im Spannungsverhältnis zwischen Freiheit und Verantwortung analysiert werden.

1 2

BVerfGE 12, 205 (261); 73, 118 (159). Vgl. C I 5 c) aa.

I. Medien und Demokratie

267

I. Medien und Demokratie Das Demokratieverständnis des Grundgesetzes beruht auf der Anerkennung des politischen Gewichts der Meinung des Einzelnen. Toleranz gegenüber anderen Meinungen bedingt eine „gleiche Gewichtung der Einzelmeinungen, ohne dass die Einzelmeinung bereits eine Richtigkeitsgewähr bieten könnte“3. Die verbindlichen Entscheidungen im demokratischen Staat sollen Ergebnis der ständigen geistigen Auseinandersetzung der verschiedenen rechtlich gleichwertigen Meinungen sein4. Der freie Kampf der Meinungen ist daher ein „konstituierendes Lebenselement der freiheitlich-demokratischen Staatsform“5. Nur wenn die Freiheit dieses Meinungskampfs garantiert ist, kommt eine verfassungsadäquate politische Willensbildung zu Stande6.

1. Medien und öffentliche Meinung Die öffentliche Meinung7 ist ein Faktor mit besonderer Bedeutung für den demokratischen politischen Prozess und stellt gleichzeitig eine Legitimitäts3

Kloepfer, Öffentliche Meinung, S. 178. Dieses Bild einer Rationalität schaffenden öffentlichen geistigen Auseinandersetzung ist ein regulatives Ideal. Dass die Vernunft sich in der freien Diskussion nicht immer durchsetzt, wird im Schrifttum nicht übersehen. Vgl. Bull, Freiheit und Grenzen des politischen Meinungskampfes, S. 168; Kloepfer, Öffentliche Meinung, S. 178; BVerfGE 42, 143 (153). Es bleibt jedoch bzw. daher erst recht legitimes Ziel des Staatshandelns, den freien Charakter des öffentlichen Kommunikationsprozesses zu sichern. 5 BVerfGE 7, 198 (208); 12, 113 (125); 20, 56 (97); 42, 163 (169). 6 BVerfGE 7, 198 (213). 7 Ein geschlossenes Konzept sowie eine allgemein anerkannte Definition der öffentlichen Meinung gibt es nicht. In der Soziologie, Demoskopie und Politikwissenschaft ist eine Vielzahl von Beschreibungsversuchen anzutreffen, die unterschiedliche Forschungsansätze nutzen. Bemerkenswert sind die Pluralismustheorie von Fraenkel, die Elitentheorie von Hennis, die Systemtheorie von Luhmann, die sozialpsychologische Theorie von Noelle-Neumann, die demoskopische Theorie von Gallup u.a. Gemeinsam ist all diesen Forschungsansätzen, dass die öffentliche Meinung nicht als die einfache Summe von Einzelmeinungen verstanden wird, sondern als die Stelle der öffentlichen Reflexion über allgemein relevante Themen, wie sie für ein funktionierendes demokratisches Gemeinwesen konstituierend erscheint. Vgl. dazu Kleinsteuber, in: Nohlen, Kleines Lexikon, S. 330, mit weiteren Literaturhinweisen. An dieses Verständnis der öffentlichen Meinung lehnt sich auch die Rechtswissenschaft an. Vgl. Herrmann, Rundfunkrecht, S. 36f.; Scheuner, Pressefreiheit, S. 20f. In dieser Arbeit werden die Termini „politische Willensbildung“, „politische Meinungsbildung“ und „öffentliche Meinungsbildung“ synonym verwendet, obwohl Gegenstände der öffentlichen Meinung nicht nur 4

268

G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

quelle der Staatsmacht und eine Sperre gegen staatliche Willkür dar8. Sie wird von den verschiedenen gesellschaftlichen Kräften gestaltet, bezieht sich im weiten Sinne auf das Allgemeinwohl und formiert sich unter der Einwirkung von Informationen über Probleme von öffentlichem Interesse. Die öffentliche Meinung hat Auswirkungen auch auf die Zusammensetzung und das Funktionieren des Parlaments. Die Verhältnisse im Parlament sollen das Gewicht verschiedener politischer Tendenzen spiegeln. Wahlergebnisse sind ein, wenngleich meist nur grober, Indikator des Zustands der öffentlichen Meinung9. Politische Minderheiten, die Niederlagen bei Wahlen oder Parlamentsabstimmungen erleiden, können „Zuflucht in der Öffentlichkeit“ finden und an die öffentliche Meinung appellieren. Die demokratische Ordnung setzt demnach die Existenz einer autonomen öffentlichen Meinung voraus, die sich als Ergebnis des Wettbewerbs verschiedener rechtlich gleichwertiger Auffassungen formiert. Dabei muss diese Freiheit der öffentlichen Meinung gewährleistet werden, indem ihre Usurpation durch den Staat oder durch mächtige gesellschaftliche Kräfte verhindert wird. Dies erfolgt in erster Linie durch die verfassungsrechtliche Garantie der politischen Grundrechte, namentlich der Meinungsfreiheit, der Kommunikationsfreiheiten, der Versammlungsfreiheit sowie der Vereinigungsfreiheit. Sie sind nichts anderes als rechtliche Mittel, die dem Einzelnen die Teilnahme am politischen Leben ermöglichen. Durch seine Teilnahme an der öffentlichen Meinungsbildung verwandelt sich das Individuum in den Bürger, in den politischen Akteur. Meinungsfreiheit und Medienfreiheiten werden verbürgt, damit in der Gesellschaft eine freiheitliche Kommunikationsordnung entstehen kann10. In seiner Rechtsprechung betont das Bundesverfassungsgericht die Bedeutung der freien Wahrnehmung der politischen Grundrechte, insbesondere der Meinungs- und Pressefreiheit für das Funktionieren des demokratischen Staates11. direkt politisch bezogene Sachverhalte sein können, sondern auch alle anderen, die vom allgemeinen Interesse sind. So scheint auch die Praxis des Bundesverfassungsgerichts zu sein. Vgl. BVerfGE 20, 56 (98); 54, 129 (136f.); 60, 234 (239f.). 8 Ausführlich zu den Funktionen der öffentlichen Meinung Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks, S. 59f. 9 Vgl. Schmitt, Verfassungslehre, S. 244f. 10 Berka, Medien zwischen Freiheit und Verantwortung, S. 12. 11 „Nur die freie öffentliche Diskussion über Gegenstände von allgemeiner Bedeutung sichert die freie Bildung der öffentlichen Meinung, die sich im freiheitlich demokratischen Staat notwendig pluralistisch im Widerstreit verschiedener und aus verschiedenen Motiven vertretener, aber jedenfalls in Freiheit vorgetragener Auffassungen, vor allem in Rede und Gegenrede vollzieht. Jedem Staatsbürger ist durch Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG das Recht gewährleistet, an dieser öffentlichen Diskussion teilzunehmen. Die Presse ist neben Rundfunk und Fernsehen das wichtigste Instrument der Bildung der öffentli-

I. Medien und Demokratie

269

Die unabdingbare öffentliche Diskussion kann heute in effektiver Weise nur über die Medien stattfinden12. So wie ohne politische Parteien ist der moderne demokratische Staat auch ohne Medien nicht denkbar. Ebenso wie die Parteien sind die Medien intermediäre Kräfte, die die Rückbindung der Staatsorgane an das Volk sichern. Darüber hinaus kommt den Medien eine wichtige Aufgabe bei der Kontrolle der staatlichen Machtausübung zu13. Um rationale politische Entscheidungen zu treffen, muss sich der Bürger in den immer komplizierter werdenden relevanten Sachverhalten orientieren und sich über sie aus vielfältigen Quellen informieren können. Nahezu alles, was der moderne Mensch über die Welt und auch über die Politik weiß, weiß er aus den Medien. Der Bürger erscheint immer mehr in Gestalt des „Mediencitoyen“ und des „Medienbourgeois“14. Politische Realität ist in hohem Grade das, was von den Medien als solche dargestellt wird15. Begriffe wie Mediendemokratie und Informationsgesellschaft haben aus verfassungsrechtlicher Sicht nur als gelungene Metaphern Bedeutung. Sie deuten aber mit Klarheit auf den mit der technischen Entwicklung der Kommunikationsmittel verbundenen grundlegenden Wandel des Charakters politischer Kommunikation hin. Der mündige Bürger, auf den die demokratische Ordnung setzt, wird mit einer Flut von Daten konfrontiert. Die Datenflut kann jedoch beim Einzelnen zur Orientierungslosigkeit führen. Die Medien haben daher nicht nur Informationen zu transportieren, sondern sie zunächst einmal zu selektieren. Sie sammeln und kommentieren Meinungen, bewerten Prozesse und regen Diskussionen an und ermögli-

chen Meinung. Die Pressefreiheit genießt deshalb gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG spezifischen Grundrechtsschutz“ (BVerfGE 12, 113 (125); „Die Freiheit der geistigen Auseinandersetzung ist eine unabdingbare Voraussetzung für das Funktionieren der freiheitlichen Demokratie, weil nur sie die öffentliche Diskussion über Gegenstände von allgemeinem Interesse und staatspolitischer Bedeutung gewährleistet“ (BVerfGE 5, 85 (205); 7, 198 (212, 219); 20, 162 (174f.); 25, 256 (265)). 12 Zum Begriff „Medien“ vgl. Fechner, Medienrecht, S. 5f. In dieser Arbeit werden mit diesem Terminus die Massenmedien bezeichnet, also die Presse, der Rundfunk (Hörfunk und Fernsehen) und Film sowie die sogenannten neuen Medien, die öffentlich und einseitig geistige, optische oder akustische Gehalte durch distanzüberwindende technische Mittel an eine Vielzahl von Personen vermitteln. 13 Vgl. BVerfGE 20, 56 (99); 20, 162 (175). 14 Sarcinelli, Politikvermittlung und Demokratie, S. 21. 15 Der bestimmende Einfluss der Medien auf die politische Meinungsbildung darf jedoch nicht verabsolutiert werden. Die empirischen Ergebnisse der Kommunikationsforschung relativieren oft diese Vorstellungen. Außerdem werden wenig politisierte Menschen maßgeblich auch von dem Freundeskreis, der Familie, dem Lebenspartner beeinflusst. Bedeutende politische Kommunikation erfolgt auch außerhalb des Systems der Massenmedien.

270

G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

chen so politische Öffentlichkeit16. Das macht die Medien selbst zu wichtigen Faktoren der öffentlichen Meinung und der politischen Auseinandersetzung: sie sind nicht allein Mediatoren, sondern auch Akteure. Die Medien als Mittel der Meinungsbeeinflussung funktionieren somit auch als Instrument zur Erlangung und Bewahrung von Macht, wodurch es zu Verzerrungen des politischen Wettbewerbs kommen kann. In dem Maße, in dem die Massenmedien die öffentliche Meinung führen und steuern können, können sie zur Veranstaltung von politischen Propagandakampagnen dienen. Wer über Einfluss auf die Medien verfügt, kann sie zur „Fabrizierung von Konsens“ nutzen, d.h. dazu, dass die Gesellschaft Entscheidungen akzeptiert, mit denen sie „eigentlich“ nicht einverstanden ist17. Beeinflusste Medien können bedeutende Probleme ignorieren und die Aufmerksamkeit der politisch Interessierten ablenken. Medien können eine gesellschaftliche Gruppe (Bürgerbewegung, Partei) unterstützen, über eine andere umgekehrt nur negativ berichten oder ihr die unerlässliche Medienpräsenz überhaupt verwehren. Durch manipulative Steuerung können mediale Prozesse entstehen, gegen die auch etablierte politische Akteure machtlos sind. Damit entsteht die Gefahr, dass die politische Willensbildung primär im Rahmen einer von den Medien hergestellten Öffentlichkeit statt in einem wirklich offenen Diskurs funktioniert. Die Gefahren für die Freiheit der öffentlichen Meinungsbildung entstehen durch die sozialpsychologischen und technischen Besonderheiten der Beziehung zwischen Kommunikator, Mediator und Rezipient. Der einseitige Charakter des Kommunikationsprozesses über Massenmedien führt dazu, dass immer mehr Bürger an der politischen Meinungsbildung nur als Zuschauer teilnehmen. Da der Rezipient nicht in der Lage ist, gleichberechtigt an der Kommunikation teilzuhaben, bedarf es eines besonderen Schutzes, der „gegebenenfalls schon bei den Kommunikationsbedingungen des Kommunikators ansetzen muss“18. Hergestellter einseitiger „Öffentlichkeit“ kann oft nur durch eine wirksame „Gegenöffentlichkeit“ begegnet werden. Dies kann durch die Gewährleistung einer polyzentrischen Struktur der Medien erreicht werden. Einen freien politischen Kommunikationsprozess kann es nur geben, wenn die Pluralität der Medien garantiert wird und Meinungsmonopole verhindert werden. Dies geschieht einerseits durch die grundrechtlichen Gewährleistungen der Medien16 Dabei folgen die Journalisten Regeln, die durch subjektive Wertvorstellungen und marktorientierte Nachrichtenfaktoren geprägt sind. Dies wirkt sich vereinfachend, aber auch fördernd auf den politischen Diskurs aus. Mehr über die Selektionsregeln bei der politischen Berichterstattung bei Wilke, Politikvermittlung durch Printmedien, S. 151. 17 Vgl. dazu Chomsky, N., Media Control. The Spectacular Achievements of Propaganda, S. 9. 18 Hoffmann-Riem, Kommunikations- und Medienfreiheit, S. 198.

I. Medien und Demokratie

271

freiheiten, andererseits auch durch die rechtliche Bindung der Ausübung dieser Freiheiten an Maßstäbe, die ein Mindestmaß an Objektivität der Informationsvermittlung und Korrektheit der politischen Willensbildung sicherstellen sollen.

2. Die Medienfreiheiten nach dem Grundgesetz Das Grundgesetz verbürgt in Art. 5 I 1 die Meinungsfreiheit und die Informationsfreiheit, und in 2 die Medienfreiheiten (Presse-, Rundfunk- und Filmfreiheit). Die Gewährleistung der Medienfreiheiten in Art. 5 I 2 GG ist von einem Spannungsverhältnis von individualrechtlicher Freiheit und öffentlicher Funktion der Medien geprägt19. Traditionell herrscht das Verständnis vor, wonach die Medienfreiheiten nicht nur als individuelle Grundrechtsverbürgungen, sondern auch als Gewährleistungen öffentlicher Funktionen zu betrachten sind20. Als Freiheitsgewährleistungen stellen sie sich zunächst in liberaler, individualgrundrechtlicher Ableitung als klassische und zentrale Menschenrechte dar und sind Ausdruck der grundsätzlichen Verfassungsentscheidung für die Freiheit der geistigen Entfaltung und Verwirklichung der Persönlichkeit21. Demgegenüber besteht der objektivrechtliche Gehalt der Medienfreiheiten darin, dass sie die Freiheit der öffentlichen Meinungsbildung sichern sollen, um die „öffentliche Aufgabe“ der Medien, nämlich deren Vermittlungs- und Kontrollfunktionen zu sichern22. Vermitteln sollen die Medien dabei zwischen dem Volk und seinen Vertretern, kontrollieren sollen sie die Ausübung der Staatsmacht und so als eine „vierte Gewalt“ wirken23. Der Sinn der Medienfreiheiten ist also nicht nur von den Akteuren des Medienbereichs, den Kommunikatoren, abzuleiten, sondern vielmehr auch von deren Publikum, den Rezipienten, her. Diese beiden Dimensionen der Medienfreiheiten stehen jedoch nicht in einem Gegensatz, sondern bedingen sich gegenseitig. Die Erfüllung ihrer demo19

Möstl, DÖV 2003, S. 106 (107); Degenhart, BK, Art. 5 Abs. 1 und 2, Rn. 2-5. Bezüglich der Pressefreiheit hat das Bundesverfassungsgericht diese Ansicht bereits im Spiegel-Urteil deutlich zum Ausdruck gebracht (BVerfGE 20, 162 (175)). Eine solche „Funktionalisierung“ wird auch für die Meinungs- (BVerfGE 7, 198 (212); 8, 104 (112)) und für die Rundfunkfreiheit vorgenommen (BVerfGE 57, 295 (320); 87, 181 (197f.)). 21 Degenhart, BK, Art. 5 Abs. 1 und 2, Rn. 3. 22 Vgl. BVerfGE 20, 162 (175); 90, 60 (87); 91, 125 (134). 23 Streinz, AfP 1997, S. 857 (868f.); Möstl, DÖV 2003, S. 106 (108). Die These von den Medien als „vierte Gewalt“ kann verfassungsrechtlich nur als Metapher verstanden werden. 20

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G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

kratischen Funktion setzt die Anerkennung individualrechtlicher Gehalte voraus24. Der Freiheitsschutz ist aber nicht von der Erfüllung irgendeiner öffentlichen Aufgabe abhängig und geht auch dann nicht verloren, wenn Medien sich beispielsweise ausschließlich auf Unterhaltung spezialisieren oder politisch einseitig kommentieren.

3. Zwei Regelungsmodelle Dieser „Doppelnatur“ der Medienfreiheiten entsprechen zwei Hauptmodelle ihrer rechtlichen Gestaltung. Das sogenannte „Konkurrenzmodell“ beruht auf dem individualistischen Verständnis der Medienfreiheiten und auf der Konzeption der Außenpluralität des Medienwesens. Die Presse- und die Rundfunkfreiheit sollen danach als „Freiheit zur individuellen Beliebigkeit“ ausgestaltet werden25. Der Zugang zur Medienveranstaltung soll rechtlich jedermann offen stehen26. Nach diesem Modell sollen am Medienmarkt grundsätzlich gleiche Regeln wie in anderen ökonomischen Bereichen gelten. Differenzierungen sind nur ausnahmsweise möglich. Die Freiheit der öffentlichen Auseinandersetzung und die erwünschte Widerspiegelung der vielfältigen Ansichten in der Gesellschaft werden den Mechanismen des freien Marktes anvertraut. Das Gegenmodell, das als „binnenpluralistisches Modell“ oder als „Integrationsmodell“27 bezeichnet werden kann, ist in erster Linie am institutionellen Verständnis von Medienfreiheiten als „dienende“ Freiheiten orientiert. Danach wird von jedem Medienveranstalter ein in sich inhaltlich ausgewogenes Programm verlangt. Jedes Medienerzeugnis soll den Rezipienten objektive Information vermitteln und publizistisch vielfältig sein. Die Tendenzfreiheit wird nicht in vollem Umfang gewährleistet und der Zugang zur Medienveranstaltung an verschiedene Bedingungen geknüpft. Der in Deutschland vorhandene Unterschied der rechtlichen Ordnung der Presse einerseits und des Rundfunks andererseits beruht auf der Anwendung verschiedener Regelungsmodelle in beiden Bereichen28. Die Pressefreiheit wird traditionell als rein individuelle Freiheit verstanden, die „Risiken für die Ge24

Degenhart, BK, Art. 5 Abs. 1 und 2, Rn. 5. Berka, Medien zwischen Freiheit und Verantwortung, S. 5. 26 Hoffmann-Riem, Kommunikations- und Medienfreiheit, S. 223. 27 Ebda. 28 Inwieweit diese historisch bedingte und vom Bundesverfassungsgericht aufgegriffene Differenzierung aus verfassungsrechtlicher Sicht heute noch zu rechtfertigen ist, wird später behandelt. Vgl. G III 6 c. 25

I. Medien und Demokratie

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sellschaft mit sich bringt, aber im Ergebnis der Meinungsvielfalt dient“29. Es wird angenommen, dass die möglichst unreglementierte Gründung und Tätigkeit der Presseunternehmen die Erfüllung der öffentlichen Aufgabe der Presse am besten sichern kann30. Im Bereich der Presse herrscht demnach das außenpluralistische Modell. Beschränkungen kommen nur ausnahmsweise in Betracht, wenn durch Konzentration von Meinungsmacht die Erfüllung der Funktion der Medien bedroht ist. Dagegen dominiert in Bezug auf die Rundfunkfreiheit die objektivrechtliche Sicht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und einem großen Teil der Lehre besteht die Rundfunkfreiheit nicht primär im Interesse des Einzelnen. Ihre vorrangige Funktion sei, der freien Meinungsbildung zu dienen31. Der Akzent liegt auf der Absicherung einer ausgewogenen und umfassenden Berichterstattung, nicht auf der individualrechtlichen, die Persönlichkeitsentfaltung fördernden Veranstaltungsfreiheit. Zur Rundfunkveranstaltung werden generell nur Anbieter zugelassen, die ausgewogene und vielfältige Programme sichern können32.

4. Parteien und Medien Medien und Politik befinden sich in einem Verhältnis der gegenseitigen Abhängigkeit. Die Medien sind auf einen direkten Kontakt zu Parteien und Politi29

Bullinger, Medien, Pressefreiheit, Rundfunkverfassung, S. 194. Beispielhaft insoweit das Bundesverfassungsgericht im Spiegel-Urteil: „So wichtig die der Presse zufallende öffentliche Aufgabe ist, so wenig kann diese von der organisierten staatlichen Gewalt erfüllt werden. Presseunternehmen müssen sich im gesellschaftlichen Raum frei bilden können. Sie arbeiten nach privatwirtschaftlichen Grundsätzen und in privatrechtlichen Organisationsformen. Sie stehen miteinander in geistiger und wirtschaftlicher Konkurrenz, in die die öffentliche Gewalt grundsätzlich nicht eingreifen darf“. BVerfGE 20, 162 (175). 31 BVerfGE 57, 295 (319). 32 Dementsprechend herrscht für den Rundfunk im Grundsatz das binnenpluralistische Modell vor. Die Veranstaltung blieb lange Zeit öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten vorenthalten. Seit der Zulassung privater Veranstalter 1984 besteht eine „duale“ Rundfunkordnung. Dabei bleibt das binnenpluralistische Modell für die öffentlichen Rundfunkanstalten uneingeschränkt erhalten. Bei den privaten Rundfunkveranstaltern wird in einigen Bundesländern, besonders bezüglich des lokalen Rundfunks, ebenfalls das „binnenpluralistische“ Modell in Anwendung gebracht, im Übrigen wird hinsichtlich der privaten Anbieter ähnlich wie bei der Presse, jedoch mit Bindung der Zulassung an bestimmte Erfordernisse, eher auf die Ausgewogenheit des Programmangebots insgesamt gesetzt. Vgl. Herrmann, Rundfunkrecht, S. 447f. 30

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G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

kern angewiesen. Die politischen Akteure handeln ihrerseits medienadäquat und sind bemüht, Einfluss auf die Berichterstattung zu nehmen. Sie betreiben aktive Kommunikationsarbeit, wobei sie ihre Informationsangebote an die Sammlungs-, Auswahl- und Bearbeitungsregeln der Medien anpassen. Besonders während Wahlkämpfe wird von den Parteien regelrechtes politisches Marketing betrieben33. Das Engagement im Pressebereich gehört zum klassischen Erscheinungsbild von politischen Parteien34. Alle bedeutenden Parteien entwickeln unterschiedliche Strategien, die ihnen eine ausreichende Medienpräsenz sichern sollen. Ihr Kontakt mit den Medien gehört zum „Lebenselixier des demokratischen Systems“35. Die politischen Parteien entfalten traditionell auch eigene medienbezogene Aktivitäten. Früher gaben die Parteien auflagenstarke Parteiorgane aus. Heute haben die parteieigenen Verlautbarungsorgane eine geringere Bedeutung, existieren jedoch noch immer. Schon vor dem Niedergang der Parteipresse hielten die Parteien Unternehmensbeteiligungen an fremden Presseunternehmen oder suchten den direkten Kontakt zu politisch nahestehenden Verlagen und einzelnen Journalisten. Auch ihr wirtschaftliches Engagement im Pressebereich erscheint als legitimer Ausdruck ihres Bemühens, „im vielstimmigen Konzert des Prozesses der öffentlichen Meinungsbildung nicht nur auf die Vermittlung Dritter angewiesen zu sein, sondern mit eigener Stimme sprechen zu können“36. Die Medien haben eine erhebliche Bedeutung auch für das innerparteiliche Leben37. Die innerparteiliche Kommunikation in den größeren Parteien funktioniert heute primär über die Massenmedien. Die Parteizeitungen und die örtlichen Parteiveranstaltungen verlieren als Mittel der Information der Parteimitglieder über parteiinterne Fragen an Bedeutung im Vergleich zu den allgemeinen Medien und zum Internet. Wegen der erheblichen Bedeutung des Wettbewerbs unter den Parteien im Medienbereich ist die politische und wissenschaftliche Auseinandersetzung über ihre Presse- und Rundfunkunternehmungen stark emotional geladen. Dabei wird regelmäßig die Frage aufgeworfen, ob Medienbeteiligungen von poli-

33

Denn „wer die Themen beherrscht, über die politisch gesprochen wird, der ist den politischen Konkurrenten einen Schritt voraus; der hat eine größere Chance, seine Bewertung des debattierten Themas zur Meinung der Mehrheit zu machen“ (Bergsdorf, Communications 1986, S. 3, 30). 34 Vgl. C I 1; II 1 b; III 1 a. 35 Meyer, Das fehlfinanzierte Parlament, S. 232. 36 Klein, Parteien – Presse – Rundfunk, S. 195. 37 Vgl. dazu von Alleman, Parteien und Medien, S. 477; Sarcinelli, Parteien und Politikvermittlung, S. 282f.

II. Verfassungsrechtliche Legitimation der Pressebeteiligungen

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tischen Parteien verfassungsrechtlich überhaupt zulässig sind38. Die Fragen nach der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Beteiligungen von Parteien an Presse- und Rundfunkunternehmen sind Fragen nach Umfang und Reichweite ihres grundrechtlichen Schutzes durch die Presse- bzw. Rundfunkfreiheit39.

II. Verfassungsrechtliche Legitimation der Pressebeteiligungen politischer Parteien 1. Die Parteien als Träger des Grundrechts der Pressefreiheit Gegenstand der Pressefreiheit des Art. 5 I 2 Alt. 1 GG ist jede Tätigkeit, die darin besteht, Nachrichten zu beschaffen und zu sammeln, um Druckwerke herzustellen und zu veröffentlichen. Schutzobjekt ist nicht nur das freie Wirken der Presse (aktive Pressefreiheit), sondern auch die Disposition über die Hilfsmittel, die die Presse zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigt (passive Pressefreiheit)40. Die Pressefreiheit ist ein Recht des Einzelnen, Pressetätigkeit ohne staatliche Einflussnahme ausüben zu dürfen41. Der sachliche Schutzbereich der Pressefreiheit umfasst nicht nur periodisch erscheinende Druckwerke (Zeitungen und Zeitschriften), sondern auch solche, die einmalig gedruckt werden, wie Bücher, Flugblätter, Handzettel, Aufkleber und Plakate42. Die individualrechtliche Garantie der Pressefreiheit umfasst in erster Linie die eigentliche publizistische Tätigkeit. Die Pressefreiheit reicht von der Beschaffung der Information bis zur Verbreitung der Nachrichten und Meinungen43. Vom grundrechtlichen Schutz der Pressefreiheit ist auch der unternehme38

Vgl. G II 2 a. Über die Bewertung der unternehmerischen Tätigkeit von Parteien im Pressebereich aus dem Gesichtspunkt der Eigentumsgarantie und der Unternehmensfreiheit wird auf das vorstehende Kapitel verwiesen. Angesichts dessen, dass die Pressefreiheit nach allgemein anerkannter Auffassung auch die unternehmerische Seite des Pressewesens umfasst, bleibt für diese Grundrechte hier kaum ein Anwendungsbereich. Zu den Besonderheiten der Rundfunkfreiheit vgl. G III 6. 40 Groß, Presserecht, S. 48. 41 Fechner, Medienrecht, S. 154. 42 Vgl. BVerfGE 95, 28 (35); Wendt, in: von Münch/Kunig, Art. 5, Rn. 30. 43 BVerfGE 20, 162 (176). Vgl. Fechner, Medienrecht, S. 155: „Die individualrechtliche Garantie der Pressefreiheit umfasst zum einen die Freiheit der publizistischer Tätigkeit als solcher. Sie wäre weithin wertlos, wenn bereits der Zugang zum Pressewesen abgeschnitten werden könnte. Darüber hinaus ist die Freiheit der Gründung von Presseunternehmen mitgarantiert“. 39

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G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

risch-wirtschaftliche Bereich, also auch die freie Gründung von Presseunternehmen, einschließlich der Beteiligung an ihnen, umfasst44. Geschützt sind daneben u.a. auch die Bestimmung und Verwirklichung der Tendenz einer Zeitung (Tendenzfreiheit)45 und die Vertraulichkeit der Redaktionsarbeit46 usw. Träger der Pressefreiheit sind alle Personen und Unternehmen, die produktiv an der geistig-inhaltlichen Pressearbeit teilnehmen, auch juristische Personen und sonstige Vereinigungen47. Dazu gehören Verleger, Herausgeber, Redakteure, Journalisten, jedoch nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts z.B. auch Buchhalter im Presseunternehmen und Sachbearbeiter in der Anzeigeabteilung48. Träger der Pressefreiheit sind auch die Parteien, die parteieigenen Presseunternehmen und die Presseunternehmen, an denen die Parteien Anteile halten. Sie genießen den Schutz der Meinungs- und Pressefreiheit über den Art. 19 III GG. Art. 21 GG übt auch hier eine modifizierende Wirkung aus49. Die These, die Parteien hätten nur eine rezeptive Funktion bei der politischen Willensbildung und stünden dem Staat so nahe, dass sie sich nicht auf die Pressefreiheit sowie auf die anderen Grundrechte berufen können50, ist nicht haltbar. Wie bereits erörtert sind die Parteien in der Gesellschaft wurzelnde Vereinigungen und als solche Grundrechtsträger. Ihre Aufgaben erfüllen sie nicht nur durch eine „passive“ Aufnahme der in der Gesellschaft vorhandenen politischen Vorstellungen. Vielmehr wird von ihnen erwartet, dass sie aktiv die öffentliche Meinungsbildung beeinflussen, politische Ziele formulieren und konkrete Problemlösungen vorschlagen51. Diese aktive Mitwirkung bei der Willensbildung des Volkes kann nur geleistet werden, wenn sie in grundrechtlich geschützter Freiheit erfolgt52. Aus der besonderen Rechtsstellung und aus den Funktionen derselben können sich keine Gründe ergeben, die eine Beschränkung ihrer Grundrechtsberechtigung der politischen Parteien in Bezug auf die Meinungs- und Pressefreiheit rechtfertigen53. Vielmehr ist die Freiheit 44

BVerfGE 20, 162 (175). BVerfGE 52, 283 (296). 46 BVerfGE 66, 116 (133). 47 BVerfGE 20,162 (171); 21, 271 (277f.); 50, 234 (239); 66, 116 (130); 80, 124 (131). 48 BVerfGE 25, 296 (304); 64, 108 (114f.). 49 Vgl. E III 2. 50 So Huber, Parteien in der Demokratie, S. 622; ders, K&R 2004, 216 (219). 51 Vgl. D I 4. 52 Klein, in: Morlok/von Alemann/Streit (Hrsg.), Medienbeteiligungen politischer Parteien, S. 83. 53 Wieland, Gutachten, S. 31. 45

II. Verfassungsrechtliche Legitimation der Pressebeteiligungen

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der Pressebeteiligung „ein unerlässlicher Bestandteil der den Parteien in Art. 21 I GG zugewiesenen Mitwirkungsaufgabe“54. Ebenfalls nicht zuzustimmen ist der Auffassung, die den Parteien die Berufung auf Art 5 GG absprechen will, da die dadurch normierten Freiheiten für Parteien ausschließlich durch Art. 21 GG gewährleisten würden, der insoweit lex specialis zu Art. 5 GG sei55. Wie bereits dargelegt, enthält Art. 21 GG kein Grundrecht, sondern kann sich lediglich modifizierend auf Grundrechtspositionen der Parteien auswirken. Dies gilt auch für die Tätigkeit der Parteien im Pressebereich56. Mit Blick auf die grundrechtliche Berechtigung der Parteien bezüglich der Pressefreiheit stellt sich die Frage, ob bzw. wie der sachliche Schutzbereich der Pressefreiheit für die politischen Parteien unter der modifizierenden Wirkung des Normgehalts des Art. 21 I GG eine Einengung oder eine Ausweitung erfährt. Nach einer von Seifert und in neuerer Zeit von Mauersberger und Fechner vertretenen Auffassung wird von der Pressefreiheit nur die sogenannte Parteipresse (Parteiorgane, Mitgliederzeitschriften und Propagandamaterialien) umfasst57. Die Parteien könnten dieses Grundrecht demnach als Verleger von Büchern, Broschüren, aber auch von Flugblättern und Plakaten über Art. 19 III GG in Anspruch nehmen58. Eine ähnliche Ansicht vertritt Möstl, der zwischen Presseerzeugnissen, die „offen als Instrument der Verbreitung der politischen Meinung einer Partei (Flugblätter, Bücher, Parteizeitungen)“ eingesetzt werden und solchen, die von ihrem publizistischen Selbstverständnis her „nicht offen als Instrument der unmittelbaren Meinungsverbreitung einer Partei“ auftreten, unterscheiden will59. Nur erstere seien ein „zulässiger Ausfluss“ der Pressefreiheit der Parteien, die anderen hingegen – gemeint sind die Parteibeteiligungen an fremden Presseunternehmen – problematisch wegen „einer strukturellen Inkompatibilität der Funktionen von Parteien und Medien“60. 54 Dagtoglou, Die Parteipresse, S. 33; ähnlich Klein, Parteien – Presse – Rundfunk, S. 194. 55 Dagtoglou, Die Parteipresse, S. 32. 56 Vgl. E III 2. In diesem Sinne, teilweise mit abweichender dogmatischer Begründung, auch ein Teil der Lehre. Vgl. Seifert, S. 396f.; Henke, Das Recht der politischen Parteien, S. 239; Maunz/Zippelius, Deutsches Staatsrecht, § 12 II 2; Kunig, Parteien, Rn. 16. 57 So Seifert, S. 396; Mauersberger, S. 119; Fechner, Medienrecht, S. 471. 58 Mauersberger, S. 125. 59 Möstl, DÖV 2003, S. 106 (110 und 113). 60 Möstl, DÖV 2003, S. 106 (113). Aus den Ausführungen von Möstl wird es nicht klar, ob er den grundrechtlichen Schutz der Pressefreiheit bezüglich der parteieigenen

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G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

Überzeugende sachliche Gründe für diese Differenzierungen werden von den erwähnten Autoren jedoch nicht angegeben. Sie sind auch nicht ersichtlich. Für die Gewährleistung der Pressefreiheit ist der Inhalt des jeweiligen Druckerzeugnisses grundsätzlich unbeachtlich. Zur Pressefreiheit gehört auch die Grundentscheidung über Ausrichtung und Gestaltung des Publikationsorgans61. Eine einengende Bestimmung des Schutzbereichs der Pressefreiheit für Parteien ist mit der publizistischen Ausrichtung der jeweiligen Presseerzeugnisse nicht zu rechtfertigen. Die Organisationsform der Presseunternehmen kann ebenfalls nicht als beschränkendes Merkmal bei der Bestimmung des Schutzbereichs der Pressefreiheit dienen. Die freie Gründung von Presseunternehmen in allen rechtmäßigen Rechtsformen sowie die Beteiligungen an ihnen sind von der Pressefreiheit geschützt62. Ob eine Partei ihre Presseerzeugnisse durch parteieigene Betriebe herstellt oder selbstständige Presseunternehmen gründet bzw. sich an fremden Unternehmen in unterschiedlichem Maße und somit mit unterschiedlichen Einflussmöglichkeiten beteiligt, kann nicht relevant für die Bestimmung ihrer durch die Pressefreiheit geschützten Positionen sein. Ein grundsätzlicher Unterschied zwischen der Parteipresse im engeren Sinne und Parteibeteiligungen an Presseunternehmen, die einer Partei Einflussnahme auf die Geschäftspolitik und auch einen publizistischen Einfluss ermöglichen, besteht nicht. Die Pressefreiheit der Parteien umfasst daher nicht nur die Parteipresse, sondern auch Beteiligungen an Presseunternehmen. Die Frage, ob die Beteiligung einer Partei an einem Presseunternehmen für den Leser erkennbar ist oder nicht, kann jedoch im Rahmen der möglichen Einschränkungen nach Art. 5 II GG von Belang sein63. Soweit die Parteien nicht unmittelbar, sondern durch Presseunternehmen am Markt auftreten, sind diese Presseunternehmen zudem selbst Träger der Pressefreiheit, ebenso wie jedes andere Presseunternehmen ohne Kapitalbeteiligung einer politischen Partei. Wie die Parteien selbst können sie sich auf die Pressefreiheit berufen, soweit sie ihrem Wesen nach auf sie anwendbar sind (Art. 19 III GG). Vor dem Hintergrund des weit gefassten Schutzbereichs der Pressefreiheit und der Grundrechtsberechtigung der Parteien und der ParteipresseunternehPresseunternehmen bzw. der Minderheitsbeteiligungen von Parteien an dritten Presseunternehmen ganz ausschließen will oder sie als zwar grundsätzlich grundrechtlich geschützt betrachtet, jedoch mit der Möglichkeit weitergehender Beschränkungen. 61 BVerfGE 52, 283 (296); Wendt, in: von Münch/Kunig, Art. 5, Rn. 31. 62 BVerfGE 20, 162 (175). 63 Vgl. dazu G II 5.4.

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men erlaubt der Rückblick auf die bestehenden Formen der Presseaktivitäten von Parteien64 den Schluss, dass sie sämtlich unter den sachlichen Schutzbereich der Pressefreiheit fallen. Die politischen Parteien genießen einen umfassenden Grundrechtsschutz durch die Pressefreiheit. Sowohl ihre direkte publizistische Tätigkeit als auch die Gründung von eigenen Presseunternehmen sowie die wirtschaftliche Beteiligung an dritten Presseunternehmen sind durch Art. 5 I i.V.m. Art. 21 I und Art. 19 III GG grundrechtlich abgesichert und verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Der umfassende Grundrechtsschutz der wirtschaftlichen Tätigkeit der Parteien im Pressebereich bedeutet allerdings nicht, dass jede beschränkende Intervention des Gesetzgebers ausgeschlossen ist. Die Landespressegesetze und das Parteiengesetz enthalten keine Bestimmungen bezüglich des wirtschaftlichen Engagements der Parteien im Bereich der Presse65. Es ist fraglich, ob und inwieweit es verfassungsrechtlich zulässig und geboten wäre, entsprechende Regelungen zu erlassen.

2. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit und Gebotenheit von Beschränkungen der Tätigkeit politischer Parteien im Pressebereich a) Die politische Auseinandersetzung Die Problematik der Medienbeteiligungen der SPD rief in den letzten Jahren eine scharfe politische Auseinandersetzung hervor. Zahlreiche Journalisten machten dieses Thema zu ihrem Schwerpunkt66. Autoren aus Politik67 und Wissenschaft68 spezialisierten sich ebenfalls auf die Pressebeteiligungen von Par64

Vgl. C I 5 c) aa; II 1 b; III 1 a. Eine Ausnahme ist hierzu die Regelung des § 24 VII Nr. 2 PartG. 66 Das markanteste Beispiel ist Heinen, der in der „Welt“ eine Serie von Artikeln über die SPD-Pressebeteiligungen veröffentlicht hat. Vgl. beispielsweise Die Welt vom 23.10.2000; 16.11.2000; 08.01.2001; 17.04.2001; 03.12.2001; 18.01.2002; 23.08.2002; 30.01.2003; 21.03.2003; 16.03.2004. 67 Das bürgerliche Lager nutzt verständlicherweise jede Gelegenheit, um die SPD wegen ihrer Presseunternehmensbeteiligungen anzugreifen. Vgl. beispielsweise Pressemitteilung der CDU-Fraktion im Hessischen Landtag vom 11.03.2004; Pressemitteilung der FDP-Bundestagsfraktion vom 11.03.2004; Westerwelle, Statement, www.liberale.de vom 24.03.2004; Gerhardt, Gastkommentar in Wetzlaer Neue Zeitung vom 02.02.2004 usw. 68 Beispielhaft Feser mit seinen Büchern „Der Genossen-Konzern: Parteivermögen und Pressebeteiligungen der SPD“, München 2002 und „Vermögensmacht und Medien65

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teien und publizierten zahlreiche kritische Beiträge. Parteitage beauftragten die jeweiligen Parlamentsfraktionen, die Pressebeteiligungen von Parteien gesetzlich zu unterbinden69. Parteiprogramme und medienpolitische Grundsätze wurden entsprechend geändert70. Parallelen zur späten Weimarer Zeit werden gezogen71, bisweilen wird auch vor anderen Übertreibungen und eher platten Schlagworten nicht zurückgeschreckt72. Der SPD wird regelmäßig eine nicht legitime Konzentration von Meinungsmacht und eine massive Beeinflussung und Verzerrung der öffentlichen Meinungsbildung durch ihre Zeitungsbeteiligungen vorgeworfen73. Bei Zeitungen mit mittelbarer SPD-Beteiligung werde bereits bei der Einstellung von Redakteuren auf eine gewisse Linientreue geachtet, die zu einer geringeren Meinungsvielfalt in der Redaktion führe74. Letztendlich wird gefordert, dass sich die SPD von ihren Pressebeteiligungen trennen soll75. Auf der anderen Seite widerspricht die SPD bzw. die DDVG jeder Kritik und dementiert jeglichen publizistischen Einfluss der Partei76. Energisch weh-

einfluss – Parteieigene Unternehmen und die Chancengleichheit der Parteien“, Berlin 2003 sowie anderen Beiträgen (vgl. Literaturverzeichnis) und Schmitt Glaeser mit seinen Aufsätzen „Politik und Medien – ein brisantes Mischsystem“, Politische Meinung, Juni 2002, S. 11f. und „Die Macht der Medien in der Gewaltenteilung“, in: Die repräsentative Demokratie und die Macht der Medien, Sankt Augustin 2002. 69 Vgl. den Beschluss des 51. ord. Bundesparteitages der FDP, Nürnberg 16./17. Juni 2000, S. 3. 70 Vgl. die Grundsätze der CDU zur Medienpolitik, beschlossen durch den Bundesvorstand der CDU am 13. Mai 2002, S.1 (www.cdu.de/politik-a-z/medien/kap.html, Abruf am 19.03.2003). 71 Vgl. Feser, Mehr Transparenz, S. 75. 72 Nach der Meinung von Küting sei „die gesamte SPD wie ein lupenreiner Konzern“ aufgebaut (vgl. Die Welt v. 28.04.2000). Angesichts der Tatsache, dass die Zeitungen, an denen die DDVG direkt oder mittelbar beteiligt ist, eine tägliche Auflage von etwa 2,5 Mio. Exemplaren erreichen, wird von einer „Verberlusconisierung“ im kleineren Maßstab gesprochen (vgl. Langguth, Rheinischer Merkur v. 27.07.2001). 73 Feser, Mehr Transparenz, S. 75. 74 Feser, Mehr Transparenz, S. 76; Focus, Nr. 13/2000 vom 27.03.2000, S. 281. 75 Bayerischer Staatsminister Huber, Die Welt vom 13.03.2000; Grüll, in: Morlok/von Alemann/Streit, Medienbeteiligungen politischer Parteien, S. 146. 76 Vgl. Wettig-Danielmeier, Politik & Kommunikation, Juli/August 2003, S. 44; dies., in: Morlok/von Alemann/Streit, Medienbeteiligungen politischer Parteien, S. 141 und 164.

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ren sich die Sozialdemokraten gegen die Vorwürfe einer nicht legitimen Presseunternehmenstätigkeit auch gerichtlich77. Die heutigen Medienbeteiligungen seien das Ergebnis vieler dafür eingesetzten „Arbeitergroschen“, der Entschädigung für enteignetes Vermögen nach 1945 und 1989, der Lizenzpolitik der Alliierten nach dem Krieg sowie der Fähigkeit der Sozialdemokraten, wirtschaftlich zu handeln78. Die Unternehmenspolitik der DDVG orientiere sich u.a. an den Grundsätzen der Achtung der redaktionellen Unabhängigkeit, der Unterstützung der Selbstständigkeit regionaler Zeitungsverlage gegenüber der Konzentration auf Medienkonzerne und des Verzichts auf die Unternehmensführung79. Mit wenigen Ausnahmen seien alle Beteiligungen im Bereich der Tageszeitungen Minderheitsbeteiligungen, die keinen beherrschenden Einfluss erlaubten. Bei den Mehrheitsbeteiligungen seien die Stimmrechte so verteilt, dass die DDVG keine Steuerungsmöglichkeiten habe80. Die Unternehmensphilosophie der DDVG orientiere sich streng an wirtschaftlichen Gesichtpunkten, ohne dabei die sozialen Verpflichtungen unternehmerischen Handels zu ignorieren81. Die eigentlichen Ziele der Pressebeteiligungen seien die eventuellen Gewinne, da die SPD nicht in dem Maße mit Spenden rechnen könne wie andere Parteien82. Die Schärfe der öffentlichen Auseinandersetzung über die Pressebeteiligungen der SPD ist wegen der Bedeutung der Presse für die politische Willensbildung verständlich. Gerade diese öffentliche Diskussion ist mit Blick auf das Gebot der Transparenz der Parteitätigkeit sogar erwünscht83. Dieser oft oberflächlich und einseitig geführte Disput kann jedoch eine sorgfältige rechtliche Analyse nicht ersetzen.

77

So wurde beim Berliner Amtsgericht erfolgreich ein Antrag auf einstweilige Verfügung gegen die CSU gestellt. Die CSU darf seither nicht behaupten, dass die SPD einen Anteil von 12 % an der Tagespresse hält. 78 Vgl. www.ddvg.de (Abruf 06.04.2005); Danker/Oddey/Roth/Schwabe, Am Anfang standen Arbeitergroschen, S. 170f. 79 Wettig-Danielmeier, Gastkommentar, FDT vom 15.03.04. 80 Vgl. www.ddvg.de (Abruf 06.04.2005); Wettig-Danielmeier, in: Morlok/von Alemann/Streit, Medienbeteiligungen politischer Parteien, S. 164. 81 DDVG, Geschäftsbericht 2000, S. 9. 82 Wettig-Danielmeier, „textintern“ vom 18.12.02. 83 Die politische und wirtschaftliche Tätigkeit des politischen Gegners zu kritisieren bzw. die eigenen Beweggründe für ein Verhalten im politischen oder im wirtschaftlichen Bereich darzustellen, gehört zum Instrumentarium des politischen Machtkampfes.

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b) Die verfassungsrechtliche Debatte Aus verfassungsrechtlicher Sicht könnten sich Bedenken gegen eine uneingeschränkte Unternehmenstätigkeit von Parteien im Bereich der Presse ergeben. In der Staatslehre werden Gefahren, die einen einschränkenden Eingriff des Gesetzgebers notwendig machen, in der Inkompatibilität der Funktionen der Parteien und der Medien, im möglichen Verstoß umfangreicher Pressebeteiligung von Parteien gegen das Prinzip der politischen Chancengleichheit und in der Akkumulierung von Meinungsmacht, die den demokratischen Charakter der politischen Willensbildung gefährden, gesehen. In der Literatur wird oft von einer Unvereinbarkeit bzw. einem strikten Gegensatz von Parteien und Medien hinsichtlich ihrer Funktionen ausgegangen. So ist nach Auffassung von Walter Schmidt die öffentliche Meinungsbildung „derjenige Bereich, von dem sehr zweifelhaft ist, ob er noch sinnvoll zu den Aufgaben der politischen Parteien gerechnet werden kann“84. Der Prozess der öffentlichen Meinungsbildung müsse von den politischen Parteien unabhängig und insoweit offen gehalten werden, weil nur so eine Kontrolle der von den Parteien mitgestalteten Ausübung öffentlicher Gewalt gesichert werden könne85. Auch Feser meint, dass die Aufgaben der Presse eine klare Trennung zwischen ihr und den Parteien verlangten86. Die wirtschaftliche Macht einer Partei im Pressewesen sei problematisch, denn „eine unabhängige Presse hat in einem demokratischen Staat eine außerordentlich wichtige Kontrollfunktion“87. Möstl sieht zwischen Parteien und Medien aus dem Blickwinkel ihrer jeweiligen Funktionen in der Demokratie ebenfalls „ein bedeutendes Feld struktureller Kollision und Spannung“88. Sie erwiesen sich als geradezu inkompatibel. Deutlich werde dies bei einem Vergleich der je charakteristischen Vermittlungsfunktion von Parteien und Medien. Ihre Aufgabe, die Tätigkeit der Parteien und der Parteivertreter im Staat zu kontrollieren, könnten die Medien nur dann wahrnehmen, wenn sie eine hinreichende Distanz zu den Parteien aufwiesen und nicht von den Parteien kontrolliert würden89. Weiter wird vertreten, es sei zwar zulässig, dass Parteien Verlage besäßen, denn diese seien Mittel, um politische Bildung zu betreiben und an der politischen Willensbildung teilzunehmen. Unzulässig sei hingegen, wenn eine Partei 84

Schmidt, NJW 1984, S. 762 (764). Ebda. 86 Feser, Vermögensmacht und Medieneinfluss, S. 222. 87 Feser, Mehr Transparenz, S. 77. 88 Möstl, DÖV 2003, S. 106 (110). 89 Ebda. 85

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Medienkonzerne aufbaue. Medienkonzerne, die nicht parteieigene und parteinahe Presseorgane für die Verbreitung der Parteiideen sind, lägen außerhalb des Parteizweckes und das erst recht dann, wenn sie anstreben, die Meinungsbildung zu monopolisieren, etwa in einer Region90. In Anlehnung an die oben skizzierten Ansichten versuchten die Bundestagsfraktionen der CDU/CSU91 2002 und der FDP92 2004, ein Verbot von Medienbeteiligungen politischer Parteien ausgenommen derer, die erkennbar der politischen Arbeit der Parteien dienen, einzuführen93. Eng verknüpft mit dem Argument der behaupteten Inkompatibilität der Funktionen von Parteien und Medien ist der Ansatz, Beschränkungen für die Parteien im Bereich der Presse unter dem Gesichtspunkt der politischen Chancengleichheit zu fordern. Die Pressebeteiligungen politischer Parteien werden als ein Risiko für die Chancengleichheit im politischen Wettbewerb betrachtet. Der Wettbewerb der Parteien in den Medien dürfe nur der gleichberechtigte Wettbewerb um Aufmerksamkeit der gleichsam „neutralen“ Journalisten für ihre unterschiedlichen Politikangebote sein94, gleiche Wettbewerbschancen bestünden nur bei strikter Begrenzung der Beteiligung von Parteien an Presseunternehmen95.

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Karpen, Statement, S. 32. Vgl. Art. 1 Nr. 1 des Entwurfes eines Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, BTDrs. 14/7441, S. 3. 92 Vgl. Art. 1 des Entwurfes eines Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes der FDP-Bundestagsfraktion, BTDrs. 15/3097, S. 3. 93 Beide Gesetzentwürfe wurden mit einem sich aus der Verfassung ergebenden Gebot strikter Trennung von Parteien und Medien begründet. Würden den Parteien unangemessene Möglichkeiten der Einflussnahme auf die Willensbildung des Volkes eröffnet, stehe dies im Widerspruch zu ihrer „rezeptiven“ Funktion (vgl. BTDrs. 14/7441, S. 7; BTDrs. 15/3097, S. 5). Die Änderungsvorschläge scheiterten jedoch an der rotgrünen Mehrheit im Bundestag. 94 Feser, Vermögensmacht und Medieneinfluss, S. 223. 95 Walter Schmitt Glaeser führt aus: „Es geht um die sich aus dem Art. 21 I 1 GG ergebende Minimalbedingung eines chancengleichen Wettbewerbs im Rahmen der Volkswillensbildung und die notwendige Verhinderung des dominierenden Einflusses eines der Träger dieser Willensbildung, hier speziell der politischen Parteien oder gar einer einzigen Partei. Die Brisanz liegt in der Nutzung der strukturellen Macht der Medien durch die Parteien und der damit gegebenen Möglichkeit, Informationen zu selektieren und die Infrastruktur der Wirklichkeit parteipolitisch mitzubestimmen. Auf diese Weise können die Parteien marktbeherrschend werden und damit eine Situation herbeiführen, die den regulierenden Eingriff des Staates erforderlich macht“ (Schmitt Glaeser, PM 2002, S. 16; Schmitt Glaeser, Die Macht der Medien, S. 33). 91

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Eine Gefahr für die Offenheit des politischen Diskurses wird ebenfalls in der unzureichenden Transparenz der Pressebeteiligungen von Parteien gesehen96.

c) Stellungnahme Es erscheint zwar zunächst plausibel, dass die oben skizzierten Gefahren bestehen, jedoch bedarf es der näheren Prüfung, ob es sich dabei um bloß theoretisch-abstrakte, potenzielle Gefahren handelt oder ob in der politischen Wirklichkeit bereits eine aktuelle Gefährdung von Verfassungsgütern durch Pressebeteiligungen von Parteien eingetreten ist. Darüber hinaus ist jedenfalls bei einigen der vorgebrachten Argumente deren Gültigkeit zu hinterfragen. Die Kontrollfunktion der Presse gegenüber der Politik erwächst aus der Wahrnehmung der Pressefreiheit von möglichst zahlreichen Presseveranstaltern, die unterschiedliche Meinungsströmungen in der Gesellschaft akzentuieren. Gerade darin, dass verschiedene Präferenzen artikuliert werden und Information verschiedenartig selektiert und kommentiert wird, besteht das Lebenselement der freien Presse. Auch inhaltlich einseitige Presseprodukte dürfen sich dem freien Pressewettbewerb stellen. Für die Presse besteht keine Pflicht zur Sachlichkeit oder zur politischen Neutralität97. Zur Verhinderung einer Pressekonzentration und einer Kumulierung von Meinungsmacht ist es unerlässlich, dass es möglichst viele unterschiedliche Presseunternehmensbeteiligungen gibt, unter denen durchaus auch solche von Parteien sein dürfen98. Wenn die Tendenzfreiheit von der Pressefreiheit umfasst wird, der Zugang zur Presseveranstaltung frei ist und die Parteien an der öffentlichen Meinungsbildung mitwirken, leuchtet wenig ein, warum gerade mit den Funktionen der Parteien Beschränkungen im Pressebereich für sie begründet werden können. Ihre Hauptaufgabe, zwischen Gesellschaft und Staat politische Impulse zu vermitteln, können die Parteien ohne die Presse nicht erfüllen. Daher erscheint es widersinnig, das Engagement der Parteien im Pressewesen massiv einzuschränken. Mit Recht wird die Betätigung der Parteien im Bereich des Pressewesens

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Feser, Mehr Transparenz, S. 79. Vgl. Groß, Presserecht, S. 22; BVerfGE 37, 84 (91); 42, 53 (62). 98 Auch die klassischen Parteizeitungen sowie die Zeitungen, an denen Parteien Beteiligungen halten, können eine Kontrollfunktion ausüben. So kann beispielsweise eine oppositionelle Zeitung mit Parteibeteiligung den regierenden politischen Gegner kritisieren. Noch größere Bedeutung hätte dies bei Zeitungen mit Beteiligungen außerparlamentarischer Parteien, die sonst wenig Widerhall bei der allgemeinen Presse erlangen. 97

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als „eine Selbstverständlichkeit“99 und ihre Freiheit der Pressebeteiligung als „unerlässlicher Bestandteil der den politischen Parteien in Art. 21 I GG zugewiesenen Mitwirkungsaufgabe“ betrachtet100. Wie schon an anderer Stelle behandelt, haben die Parteien bei der Wahrnehmung ihrer Funktionen keine passive Rolle101. Die These, dass sie primär rezeptive Funktionen haben und bei der Vorstellung ihrer Positionen ausschließlich auf die „freie Presse“ angewiesen sein sollen, entspricht dem Parteienverständnis des Grundgesetzes nicht. Im Gegenteil wird es von den Parteien normativ erwartet, dass sie aktiv an der politischen Willensbildung teilnehmen und ebenso aktiv für die Transformation der politischen Impulse zwischen Gesellschaft und Staat sorgen. Die Parteifunktionen sind nicht passiv-rezeptiver, sondern mitwirkender Natur. Das Streben der Parteien nach einer größtmöglichen Medienpräsenz, auch durch eigene Presseunternehmensbeteiligungen, erscheint daher als funktionsimmanent. Ein grundsätzlicher strikter Gegensatz zwischen den Funktionen von Parteien und Medien besteht nicht. Sowohl die Parteien als auch die Presse sind nicht nur Transformationsgremien und Medium, sondern auch „Faktoren der öffentlichen Meinung“ und berechtigt, diese mitzugestalten102. Dennoch kann sich die Notwendigkeit von Einschränkungen der Presseunternehmenstätigkeit von Parteien ergeben. Wenn durch ihre pressewirtschaftlichen Tätigkeiten die Erfüllung der Aufgaben der Parteien nachhaltig gefährdet wird oder wenn die Presseaktivitäten der Parteien tatsächlich verzerrend auf den freien Meinungswettbewerb wirken und durch eine beherrschende Stellung am Pressemarkt die öffentliche Meinung von einer Partei direkt gesteuert werden kann, ist der Gesetzgeber berechtigt und verpflichtet, Beschränkungen einzuführen. Zulässig wären solche Beschränkungen aber nur, wenn die Parteien oder auch nur eine Partei ihre kommunikative Pressemacht zu manipulativen Zwecken in einem Maße nutzen kann, dass es ihr erlauben würde eine beherrschende Stellung im politischen Meinungsbildungsprozess zu erlangen. Bei der Einschätzung der eintretenden Gefährdungen und bei der Entscheidung, ob und welche Gegenmaßnahmen zu treffen sind, hat der Gesetzgeber einen weiten Prognosespielraum. Gesetzgeberische Interventionen aus parteipolitischen Gründen erscheinen hier aber besonders bedenklich. Von Bedeutung ist die Unterscheidung, wann es um gewichtige Gefährdungen geht, denen unbe99

Klein, Gutachten, S. 45. Dagtoglou, Die Parteipresse, S. 33; Klein, Parteien – Presse – Rundfunk, S. 194. 101 Vgl. D I 4. 102 Vgl. Stern, Staatsrecht, S. 457. 100

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dingt begegnet werden sollte, und wann um nur angebliche oder um geringfügige Beeinträchtigungen, die im Interesse des freien politischen Wettbewerbs in Kauf genommen werden müssen. Die unter dem Gesichtspunkt des Rechts der Parteien auf politische Chancengleichheit geäußerten Bedenken gegen ihre presseunternehmerische Tätigkeit können ebenfalls keine weitgehenden Beschränkungen für die Parteien im Pressebereich rechtfertigen. So wie die Unterschiede in Programmatik und innerparteilicher Organisation und die Besonderheiten der Finanzstrategien, so gehören auch die verschiedenen Ansätze bezüglich der Wirtschaftstätigkeit, einschließlich der presseunternehmerischen Tätigkeit zum Parteienwettbewerb. In diesen Wettbewerb darf der Staat grundsätzlich nicht ausgleichend intervenieren103. Er darf die Parteien nicht verpflichten, bei ihren politischen Aktivitäten gleiche Mittel einzusetzen sowie bei ihrem Bestreben nach materieller Absicherung ihrer Tätigkeit auf gleiche Art und Weise zu agieren. Parteien, deren politisches Wirken aus verschiedenen Gründen auf wenig Resonanz in den „unabhängigen“ Massenmedien stößt, darf der Staat nicht generell die Möglichkeit entziehen, eigene Kommunikationsstrategien zu entwickeln und eigene Wege in die Öffentlichkeit, auch durch presseunternehmerisches Handeln, zu suchen. Die Bekämpfung der möglichen Versuche einer Partei zur „Usurpation der öffentlichen Meinung“ sollte primär dem Konkurrenzkampf der Parteien und den Abwehrkräften der Gesellschaft überlassen bleiben104. Der Weg zu einem die „Existenz eines pluralistischen Gemeinwesens“105 sichernden einschränkenden gesetzgeberischen Handeln wäre erst dann eröffnet, wenn tatsächlich die Gefahr in Sicht kommt, dass die Parteien bzw. eine Partei das Pressewesen dermaßen dominiert, dass die Rahmenbedingungen des freien politischen Wettbewerbs und des freien Kommunikationsprozesses gestört werden können. Notwendig in diesem Zusammenhang erscheinen jedoch transparenzsichernde Maßnahmen, die für die anderen politischen Akteure die Möglichkeit schaffen, eine aus ihrer Sicht bedenkliche pressewirtschaftliche Tätigkeit einer Partei zum Gegenstand des öffentlichen Diskurses zu machen. Bei der Schaffung bzw. bei der Beurteilung von Beschränkungen muss berücksichtigt werden, ob, wie und in welchem Maße die Parteien tatsächlich über ihre Pressebeteiligungen publizistischen Einfluss ausüben können und ob 103

Vgl. E III 2 b. In diesem Sinne auch Klein, in: Maunz/Dürig, Art. 21, Rn. 189: „Es ist – Verantwortung der Freiheit – Sache der Gesellschaft selbst, sich gegen eine Vereinnahmung durch bestimmte Kräfte, darunter auch die Parteien, zur Wehr zu setzen“. 105 Schmitt Glaeser, Politische Meinung 2002, S. 11 (16). 104

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und inwieweit die so akkumulierte Meinungsmacht von Parteien ein größeres Gefährdungspotenzial aufweist als dies bei anderen Presseunternehmern der Fall ist.

3. Wirtschaftliche Gewinne oder publizistischer Einfluss? Auswirkungen der Beteiligung politischer Parteien an Presseunternehmen Die größte Presseunternehmerin unter den deutschen Parteien, die SPD, betont ständig, dass ihre Pressebeteiligungen ausschließlich unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten erfolgten und dass dadurch kein publizistischer Einfluss ausgeübt werde106. Die Redakteure und Journalisten der betroffenen Zeitungen bestreiten ebenfalls nachdrücklich eine Einflussnahme der SPD bzw. DDVG auf ihre Arbeit107. Demgegenüber wird von den Kritikern der Medienbeteiligungen von Parteien stets eine inhaltliche Beeinflussung der Redaktionsarbeit in den jeweiligen Zeitungen angenommen108. Empirisch sind der Grad und die parteipolitische Richtung des publizistischen Einflusses sowohl der Anteilseigner auf die Redaktion als auch der Zeitungen auf die Leser nicht leicht zu ermitteln. Auch die Errungenschaften der Medienwirkungsforschung sind dabei keine große Hilfe. Während der Höhepunkte der öffentlichen Debatte über die Parteipressebeteiligungen in letzter Zeit nahmen beispielsweise zwei renommierte Medienforschungsinstitute entsprechende Untersuchungen vor und kamen zu völlig gegenteiligen Ergebnissen109. Die medienwissenschaftlichen Untersuchungen sind nicht in ausreichen106 Vgl. Wettig-Danielmeier, Protokoll der Vernehmung, BTDrs. 14/9300, Anlageband III, S. 706; Die Welt vom 15.03.2000; Feser, Vermögensmacht und Medieneinfluss, S. 226. S. auch oben G II 2.1. 107 Vgl. Frankenpost vom 20.07.2001 und 01.02.2003. 108 Vgl. Huber, Parteien in der Demokratie, S. 622; Hegemann, in Morlok/von Alemann/Streit, Medienbeteiligungen politischer Parteien, S. 142 109 Das Forschungsinstitut „Medien Tenor“ gelangte auf Grund von Untersuchungen der Berichterstattung über den Kölner SPD-Spendenskandal im März 2002 und über die CSU-Patenschaftsabonnements Anfang 2002 zum Ergebnis, dass die erforschten Tageszeitungen mit Beteiligungen der DDVG Gefälligkeitsjournalismus zu Gunsten der SPD betrieben hätten (vgl. Medien Tenor, Forschungsbericht Nr. 119, 15.04.2002). Dagegen kam das Institut für Kommunikations- und Medienwissenschaften der Universität Leipzig, dessen Untersuchung ebenfalls den beiden Spendenaffären gewidmet war und zugleich als Überprüfung der Ergebnisse des „Medien Tenor“ gedacht war, zum eindeutigen Schluss, dass ein Zusammenhang zwischen der Intensität der Berichterstattung und SPD-Beteiligung nicht erkennbar sei. Die Behauptungen von „Medien Tenor“ seien „aus der Luft gegriffen“ und entbehrten jeglicher Sachgrundlage. Die Blätter mit SPD-

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dem Maße tauglich, dem Gesetzgeber eine verlässliche Grundlage für die Einschätzung der möglichen publizistischen Einflussmöglichkeiten der Parteien auf die Presseunternehmen und ihrer Auswirkungen zu bieten. Es liegt jedoch die Annahme nahe, dass die gesellschaftsrechtlichen Positionen einer Partei in einem Medienunternehmen zu publizistischem Einfluss genutzt werden können und jedenfalls in gewissem Maße auch tatsächlich genutzt werden, zumal ein inhaltlicher Einfluss nicht nur durch eine direkte Einmischung, sondern auch subtiler erfolgen kann. In gewissem Sinne ist eine strikte Trennung zwischen rein wirtschaftlichen Aktivitäten und publizistischem Einfluss nicht möglich. Auch die Tatsache, dass der Medienbereich und hier die Tagespresse ein Schwerpunkt der unternehmerischen Tätigkeit der Parteien ist, stellt ein Indiz dafür dar, dass es den Parteien nicht nur um wirtschaftlichen Erfolg geht. Dieser ließe sich ebenso gut oder besser auch in anderen Branchen erzielen. Die Wahrnehmung der für einen Mehrheitsgesellschafter typischen gesellschaftsrechtlichen Befugnisse bezüglich der Besetzung der Geschäftsführung und der Wirtschaftsplanung werden seitens der SPD bzw. DDVG nicht bestritten110. Die Möglichkeit zur Mitbestimmung der Personalpolitik eines Presseunternehmens erlaubt aber immer indirekte Einflussmöglichkeiten auf die Inhalte der journalistischen und redaktionellen Arbeit sowie auf die Bestimmung der generellen Ausrichtung einer Zeitung111. Ebenfalls erscheint nicht fernliegend, dass bei Journalisten, die bei Zeitungen tätig sind, an denen ein Parteiunternehmen mehr als nur unerheblich beteiligt ist, psychologische Hemmungen bestehen, gegen die politische Ausrichtung der jeweiligen Partei zu schreiben112. Eine Einflussnahme auf die Geschäftstätigkeit eines Presseunternehmens ist auch bei Minderheitsbeteiligungen durchaus möglich. Durch besondere Vereinbarungen in den Gesellschaftsverträgen können spezielle Mitwirkungsrechte für einzelne Anteilseigentümer eingeräumt werden. So besteht beispielsweise die Möglichkeit von Geschäftsführungsverträgen, nach denen eine EntscheiBeteiligung zeigten in den untersuchten Fällen mindestens dieselbe handwerkliche Professionalität wie die herangezogenen Vergleichszeitungen (vgl. Haler, Untersuchung der Berichterstattung über zwei Affären, S. 12 und 19). Eine andere Untersuchung, die nicht auf konkrete Medienereignisse konzentriert war, kam zum Ergebnis, dass der Einfluss der DDVG insgesamt sowohl im Zeitungs- als auch im Anzeigenblättermarkt begrenzt sei (vgl. Formatt-Institut, Stellungnahme zu Veröffentlichungen über die Medienbeteiligungen der SPD, S. 25). 110 Vgl. Die Welt vom 15.03.2000; Feser, Der Genossen-Konzern, S. 121. 111 Vgl. Feser, Der Genossen-Konzern, S. 121. 112 Ob dies im Fall eines Parteiunternehmens als Anteilseigner viel anders ist als bei anderen politisch aktiven Gesellschaftern, ist allerdings zweifelhaft.

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dung nur dann zu Stande kommt, wenn sich alle Partner einigen113. Der gesellschaftsrechtlich vermittelte Einfluss der DDVG bei der „Madsack GmbH“ ist auf Grund solcher spezieller Vereinbarungen im Gesellschaftsvertrag größer als es der prozentuale Anteil am Kapital annehmen lässt114. Bei einigen Presseunternehmen besteht für die Gesellschafterin DDVG z.B. ein Vetorecht bzw. ein Mitbestimmungsrecht bei der Wahl von Chefredakteuren und Geschäftsführern115. Durch Bestimmungen im Gesellschaftsvertrag können ebenfalls, unabhängig von der Beteiligungshöhe einzelner Anteilseigner, Richtlinien für die publizistische Grundhaltung der jeweiligen Presseerzeugnisse festgelegt werden, die für die Redakteure bindend sind. Auf diese Weise kann eine mittelbare inhaltliche Einflussnahme gesichert werden. Die publizistische Grundhaltung der „Westfälischen Rundschau“ z.B. ist laut Gesellschaftsvertrag der „sozialen Demokratie verpflichtet“ – was nur mit Zustimmung der DDVG-Tochter „Westfälische Verlagsgesellschaft mbH“ geändert werden kann116. Ähnlich ist die Lage bei der „Neuen Westfälischen“117. Letztlich ist es, wenn überhaupt, nur durch eine genaue Einzelfallprüfung möglich, festzustellen, ob und inwieweit eine Partei bzw. ein Parteipresseunternehmen publizistischen Einfluss auf die Redaktionsarbeit einer Zeitung oder Zeitschrift ausübt. Parteien- und verfassungsrechtlich kann aber auch nur eine Möglichkeit zur Einflussnahme, wie sie auch bei Minderheitsbeteiligungen besteht, ausreichend sein, um die oben dargestellten Bedenken hervorzurufen. Die prozentuale Höhe der gesellschaftsrechtlichen Beteiligungen kann daher bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung der Legitimation der pressewirtschaftlichen Aktivitäten von Parteien lediglich als ein Anknüpfungspunkt unter mehreren dienen. Bei der Frage, wie und in welchem Maße eine Partei mit ihren Zeitungsbeteiligungen den Pressemarkt und die Meinungsvielfalt beeinflussen kann, 113 So bei der „Neue Westfälische GmbH“, an der die DDVG allerdings mehrheitlich beteiligt ist. Vgl. Die Welt vom 15.03.2000. 114 Vgl. C I 5 c) aa sowie Schüler-Harms, in: Morlok/von Alemann/Streit, Medienbeteiligungen politischer Parteien, S. 39. S. auch Anlage 10. 115 In Interviews wurde dies von der SPD-Schatzmeisterin Wettig-Danielmeier bestätigt. Vgl. Neue Zürcher Zeitung vom 19.01.2002; Die Welt vom 01.02.2002, FAZ vom 12.08.2002. 116 Feser, Der Genossen-Konzern, S. 82. 117 Feser, Der Genossen-Konzern, S. 81; OLG Hamm, AfP 1972, S. 337. Diese auf dem „Tendenzschutz“ beruhende Möglichkeit zur Festlegung der publizistischen Grundhaltung kann aber angesichts der eigenständigen Pressefreiheit einzelner Journalisten und Redakteure („innere Pressefreiheit“) nicht verabsolutiert werden.

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G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

kommt es nicht nur auf ihren Einfluss auf das Presseprodukt, sondern auch auf die Wirkung der Presse auf die Leser an. Die Grenzen und die Reichweite der Wirkung einer Zeitung auf die Leserschaft sind schwer zu bestimmen, so dass der Gesetzgeber erneut keine feste Grundlage bei der Entscheidung hat, Beschränkungen für Parteien einzuführen. Der Stand der Medienwirkungsforschung erlaubt eindeutige Schlüsse hinsichtlich der Beeinflussung der Meinungsbildung der Leser durch das inhaltliche Profil einer Zeitung nicht. Jedenfalls lassen sich angesichts der Ergebnisse der Landtagswahlen in Bayern, Sachsen und Niedersachsen, wo die meisten Pressebeteiligungen der DDVG konzentriert sind, keine direkten Zusammenhänge zwischen den Pressebeteiligungen der SPD und ihrem politischen Erfolg erkennen. Noch weniger überzeugend ist der Hinweis, das Wahlverhalten der Bevölkerung in bestimmten Gebieten der Bundesrepublik, in denen eine Zeitung eine überragende Stellung hat, stehe im Gegensatz zu der in dieser Zeitung vertretenen Auffassung, woraus auf die begrenzte Wirkung der Presse geschlossen werden könne118. Zusätzliche Schwierigkeiten bei der Bestimmung der genauen Wirkung der Presse auf die Bildung der öffentlichen Meinung ergeben sich aus der Wirkung anderer Massenmedien wie Hörfunk und Fernsehen. Sie bilden ein beträchtliches und ständig wachsendes Gegengewicht zur Presse119. Die einzelnen Medien zeichnen sich durch ihre verschiedenen Wirkungsweisen aus. Die Gattungsstärke der Presse besteht in der Freiheit, die sie dem Leser gestattet120. Unter diesem Gesichtspunkt sind die Wirkungsmöglichkeiten der Presse nicht zu unterschätzen. Es lässt sich jedoch generell annehmen, dass das inhaltliche Profil einer Zeitung die politische Meinungsbildung ihrer Leser erheblich beeinflusst. In den Zeitungen diskutierte Themen werden auch von deren Lesern als wichtig eingestuft (Agenda-Setting)121. Rechtlich sind diese Wirkungsmöglichkeiten schwer zu erfassen. Der Gesetzgeber steht bei der Verfolgung des legitimen Ziels, das Entstehen vorherrschender Meinungsmacht durch Parteipressebeteiligungen zu verhindern, vor einer schweren Aufgabe. Als Maßstäbe sollten jedenfalls nicht nur die wirtschaftlichen Marktanteile einer Zeitung, sondern auch die schwerer zu ermittelnden Leserquoten dienen. 118

Kriele, Das demokratische Prinzip im Grundgesetz, S. 66. Groß, Presserecht, S. 99. 120 „Er kann selbst entscheiden, was alles, wann, wo und wie oft er es liest“ (Haller, in: DDVG, Geschäftsbericht 2000, S. 29). 121 Zur Agenda-Setting vgl. Eichhorn, Wolfgang, Agenda-Setting-Prozesse. Eine theoretische Analyse individueller und gesellschaftlicher Themenstrukturierung, München 1996; Rössler, Patrick, Agenda-Setting – Theoretische Annahmen und empirische Evidenzen einer Medienwirkungshypothese, Opladen 1997. 119

II. Verfassungsrechtliche Legitimation der Pressebeteiligungen

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4. Höheres Gefährdungspotenzial der Pressebeteiligungen von Parteien Gegen die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Einschränkungen von Pressebeteiligungen der Parteien wird argumentiert, es gebe dann keine Begründung dafür, nicht auch politisch eindeutig festgelegte „private“ Verleger Beschränkungen zu unterwerfen. Zwischen der politischen Tätigkeit von Gesellschaftern, einschließlich eine Kandidatur für das Parlament, und der politischen Tätigkeit des Gesellschafters SPD gebe prinzipiell keinen Unterschied122. Angesichts der Beispiele Hugenbergs in der Weimarer Republik und Berlusconis sowie Murdochs in neuerer Zeit lässt sich tatsächlich daran zweifeln, dass von der Tätigkeit von Parteien im Pressebereich eine größere Gefahr ausgeht als von der Tätigkeit politisch ambitionierter „Medienmagnaten“. Bei dem mächtigsten Zeitungsunternehmen in Deutschland, dem Axel-SpringerKonzern, hat sich in der Vergangenheit gezeigt, wie ein Presseunternehmen ohne Beteiligung von Parteien oder Parteiunternehmen politischen Interessen dienstbar gemacht werden kann123. Dennoch unterscheiden sich Parteien und „Private“ als Medienunternehmer. Während Verleger nur gelegentlich politisch ambitioniert sind, ist die Tätigkeit der Parteien ist tendenziell auf die Staatsmacht hin ausgerichtet. Sie haben ein besonders gehobenes Interesse, die öffentliche Meinung in ihrem Sinne zu beeinflussen, die Konkurrenten um die Wählergunst im öffentlichen Meinungskampf zu beeinträchtigen und so Vorteile im politischen Kampf zu erlangen. Die Versuchung, manipulativ auf die öffentliche Meinungsbildung, besonders in Wahlkampfzeiten, zu wirken, ist bei politischen Parteien prinzipiell größer als bei anderen Presseunternehmen. Daher lässt das Zusammentreffen von politischer und publizistischer Einflussnahme bei Parteien als Presseunternehmern die Annahme eines erhöhten Gefährdungspotenzials für die Freiheit der öffentlichen Meinungsbildung zu. Dies kann u.U. weitergehende Beschränkungen für Parteien im Pressebereich rechtfertigen.

122 123

Wettig-Danielmeier, ZParl 2001, S. 528 (530). Vgl. Groß, Presserecht, S. 79.

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5. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit bzw. Gebotenheit konkreter Maßnahmen a) Regelungskompetenz Es stellt sich zunächst die Frage nach der Zuständigkeit für die Regelung der presseunternehmerischen Aktivitäten der Parteien. Der Bund hat lediglich die Befugnis, im Rahmen der sogenannten Rahmengesetzgebungskompetenz die allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse zu regeln (Art. 75 I Nr. 2 GG), wovon er bisher keinen Gebrauch machte. Das Presserecht fällt also in die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder (Art. 70 I GG). Dem Bund ist aber ausdrücklich die ausschließliche Kompetenz zur Regelung des Parteiwesens zugewiesen worden (Art. 21 III GG). Die Einführung von Einschränkungen für Parteien oder Parteiunternehmen im Pressebereich würde im Regelfall sowohl den Status politischer Parteien betreffen als auch eine Presseregelung darstellen. Eine eindeutige Kompetenzbestimmung fällt daher schwer. Es ist generell anzunehmen, dass hier eine Überschneidung der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes und der Länder vorliegt, für derer Lösung die Kollisionsklausel des Art. 31 GG zur Anwendung kommt. Daraus folgt, dass solange der Bund abstinent geblieben ist, die Länder handeln dürfen und die jeweiligen landespresserechtlichen Vorschriften formell verfassungsmäßig wären. Sie würden ihre Geltung aber verlieren, sobald der Bund von seiner Regelungskompetenz Gebrauch macht.

b) Die Besonderheiten der Schranken der Pressefreiheit Die Pressefreiheit findet ihre wichtigste Schranke in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze (Art. 5 II GG). Allgemeine Gesetze im Sinne des Art. 5 II GG können sowohl förmliche Parlamentsgesetze als auch nur materielle Gesetze sein124. Allgemein bedeutet hier nicht, dass das Gesetz abstrakt-generell formuliert sein muss, denn sonst würde sich der Begriff mit dem Verbot des Einzelfallgesetzes aus Art. 19 I 1 GG decken und überflüssig sein125. Mit „allgemein“ ist also eine bestimmte inhaltliche Qualität des Gesetzes gemeint126. 124

Jarass, in: Jarass/Pieroth, GGK, Art. 5, Rn. 45. Vgl. Betermann, JZ 1964, S. 601 (603); Weber, AfP 1972, S. 303; Pieroth/Schlink, Grundrechte, S. 141. 126 Vgl. Starck, MaK, Art. 5 Abs. 1 und 2, Rn. 122; Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 5 Abs. I, II, Rn. 252f. 125

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Das Bundesverfassungsgericht nimmt die bei der Interpretation des Art. 118 I 2 WRV entwickelten Auffassungen als Grundlage für seine Rechtsprechung und entwickelt sie weiter127. Nach der sogenannten Kombinationsformel des „Lüth-Urteils“ sind allgemeine Gesetze diejenigen, die „nicht eine Meinung als solche verbieten, die sich nicht gegen die Äußerung der Meinung als solche richten, die vielmehr dem Schutze eines schlechthin, ohne Rücksicht auf eine bestimmte Meinung, zu schützenden Rechtsguts dienen, dem Schutze eines Gemeinschaftswerts, der gegenüber der Betätigung der Meinungsfreiheit den Vorrang hat“128. Die allgemeinen Gesetze i.S.d. Art. 5 II GG müssen also prinzipiell andere Gegenstände als gerade die Presse regeln, zum Schutz von anderen Verfassungsgütern, Bindungen für jedermann einführen und dabei kommunikationsneutral sein. Sie dürfen nicht bestimmte Meinungsinhalte tolerieren bzw. diskriminieren und nicht bestimmte Kommunikationsinhalte zu Tatbestandsvoraussetzungen von Eingriffen machen129. Anders verhält es sich nur hinsichtlich der Vorschriften zum Schutz der Jugend und der persönlichen Ehre im Sinne von Art. 5 II 2. und 3. Alt. GG. In diesen Materien sind Regelungen zulässig, die sich gegen bestimmte Meinungsrichtungen und Medienerzeugnisse richten130. Daher dürfen, um „allgemein“ i.S.d. Art. 5 II GG zu sein, Gesetze, die die presseunternehmerische Tätigkeit von Parteien einschränken, nicht an eine bestimmte politische Ausrichtung der journalistischer Einflussnahme oder der unternehmerisch tätigen Partei anknüpfen131. 127

Der Begriff der allgemeinen Gesetze war schon in Weimarer Zeit umstritten. Bei der Interpretation des Art. 118 I 2 WRV wurde die sogenannte Sonderrechtslehre entwickelt. Danach liegt ein Sondergesetz vor, wenn „eine an sich erlaubte Handlung allein wegen ihrer geistigen Zielrichtung“ beschränkt wird (Häntzschel, HdbDStR II, 1932, S. 659). Vgl. auch die Ansicht von Anschütz, VVStRL 4 (1928), S. 74, wonach allgemeine Gesetze solche sind, die „nicht eine Meinung als solche“ verbieten. Umgekehrt liegen allgemeine Gesetze dann vor, wenn sie nicht dem Zwecke der Unterdrückung eines bestimmten geistigen Inhalts dienen. Smend versuchte eine Modifizierung dieser Vorstellung durchzusetzen, wonach als allgemeine Gesetze diejenigen gelten sollten, die gesellschaftliche Güter schützen, die wichtiger seien als die Meinungsfreiheit (Abwägungslehre), vgl. Smend, VVDStRL 4 (1928), S. 52. 128 BVerfGE 7, 198 (209). Vgl. auch BVerfGE 50, 234 (241); 91, 125 (135); 97, 125 (146). 129 Vgl. Weber, AfP 1972, S. 303; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GGK, Art. 5, Rn. 46; Degenhart, BK, Art. 5 Abs. 1 und 2, Rn. 66. 130 Vgl. Geier, Jura 2004, S. 182 (186). 131 Vgl. Wendt, in: von Münch/Kunig, GGK, Art. 5, Rn. 71, der als Beispiele für Sondergesetze das Gesetz gegen die gemeingefährlichen Bestrebungen der Sozialdemokratie v. 21. Oktober 1878 (RGBl. 1878, 351f.) sowie das Gesetz gegen die Verbreitung der Lehre des Darwinismus im US-Staat Arkansas von 1928 nennt. Zum Streitstand über

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Auch „allgemeine Gesetze“ können jedoch die Pressefreiheit nicht nach Belieben einschränken. Neben der Wertung des Rangverhältnisses zwischen dem Gesetzeszweck und der Pressefreiheit sowie der inhaltlichen Neutralität ist das Übermaßverbot zu beachten. Diesbezüglich hat sich in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die sogenannte Wechselwirkungslehre herausgebildet, wonach die die Pressefreiheit beschränkenden Gesetze ihrerseits im Lichte der Bedeutung der Pressefreiheit ausgelegt werden müssen132. Es muss also in jedem Einzelfall eine Güterabwägung zwischen der Rolle der Pressefreiheit im Allgemeinen und für den jeweiligen Grundrechtsträger und den Zielen, die mit den allgemeinen Gesetzen verfolgt werden, stattfinden133. Methodisch bedeutet dies für die verfassungsrechtliche Beurteilung von Gesetzen, die die pressewirtschaftliche Tätigkeit von Parteien beschränken, dass sie in zwei Stufen erfolgen sollte. Zunächst ist zu prüfen, ob das die Pressefreiheit der Parteien einschränkende Gesetz hinsichtlich Inhaltsneutralität und Schutz eines höherrangiges Gemeinschaftsgutes ein „allgemeines Gesetz“ i.S.d. Art. 5 II GG ist. Im zweiten Prüfungsschritt ist die Abwägung zwischen der Bedeutung der von der Pressefreiheit geschützten Positionen der Parteien für ihre Existenz sowie für ihre Funktionserfüllung und dem Wert der verfolgten legitimen Ziele vorzunehmen134. Wie stets bei Verkürzung von Grundrechtspositionen muss der Gesetzgeber bei eventueller Einführung von Einschränkungen für Parteipressebeteiligungen legitime Ziele verfolgen. Dies gilt aufgrund der „Höherrangigkeitserfordernisdie verfassungsrechtliche Rechtfertigung der gegen nationalsozialistisches Gedankengut gerichteten Rechtsvorschriften (etwa §§ 86, 86a, StGB) vgl. Wendt, in: von Münch/Kunig, GGK, Art. 5, Rn. 78; Frowein, AöR 105 (1980), S. 169, 182, Fn. 70. 132 Die üblichen Formeln erschienen erstmals im Lüth-Urteil und werden dann stets wiederholt: „Die allgemeinen Gesetze müssen in ihrer das Grundrecht beschränkenden Wirkung ihrerseits im Lichte der Bedeutung dieses Grundrechts gesehen und so interpretiert werden, dass der besondere Wertgehalt dieses Rechts, der in der freiheitlichen Demokratie zu einer grundsätzlichen Vermutung für die Freiheit der Rede in allen Bereichen, namentlich aber im öffentlichen Leben, führen muss, auf jeden Fall gewahrt bleibt. Die gegenseitige Beziehung zwischen Grundrecht und allgemeinem Gesetz ist also nicht als einseitige Beschränkung der Geltungskraft des Grundrechts durch die allgemeinen Gesetze aufzufassen; es findet vielmehr eine Wechselwirkung in dem Sinne statt, dass die allgemeinen Gesetze zwar dem Wortlaut nach dem Grundrecht Schranken setzt, ihrerseits aber aus der Erkenntnis der wertsetzenden Bedeutung dieses Grundrechts im freiheitlichen demokratischen Staat ausgelegt und so in ihrer das Grundrecht begrenzenden Wirkung selbst wieder eingeschränkt werden müssen“ (BVerfGE 7, 198 (208f.)). 133 Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 5, Rn. 47f.; BverfGE 35, 202 (224). 134 Vgl. BVerfGE 21, 271 (280f.); 27, 104 (109); 28, 175 (185f.).

II. Verfassungsrechtliche Legitimation der Pressebeteiligungen

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se“ im Rahmen der Definition des Begriffs „allgemeine Gesetze“ durch das Bundesverfassungsgericht in gesteigertem Maße. Die Gewährleistung einer umfassenden und objektiven Information der Bürger, die diese zum Gebrauch ihrer demokratischen Rechte befähigt, ist als legitimes Ziel anzusehen. Sind die Bedingungen hierzu gefährdet, ist der Staat zur Intervention berechtigt, ja sogar verpflichtet. Für die Sicherung der Freiheit der politischen Willensbildung muss jeder Bedrohung der Meinungsvielfalt durch Medienkonzentration entgegen getreten werden. Die Sicherung oder Wiedergewinnung der Medienvielfalt und der Kampf gegen Meinungsmonopole sind legitime Ziele des Staatshandelns. Auch in Bezug auf die politischen Parteien kann es erforderlich erscheinen, die Nutzbarkeit kommunikativer Macht einzuschränken. Die Verhinderung des Entstehens vorherrschender Meinungsmacht der Parteien oder gar einer einzelnen Partei sowie die Schaffung von Transparenz parteipolitischer Willensbildung sind legitime Ziele gesetzgeberischen Handelns. Es stellt sich die Frage, welche konkreten möglichen Beschränkungen des presseunternehmerischen Engagements von Parteien verfassungsrechtlich zulässig bzw. geboten sind.

c) Totalverbot von Pressebeteiligungen politischer Parteien In der öffentlichen Auseinandersetzung wird von unterschiedlicher Seite ein generelles Verbot von Pressebeteiligungen von Parteien verlangt135. Rechtfertigende Gründe werden im angeblichen Gebot der strikten Trennung zwischen Parteien und Presse sowie in der Notwendigkeit der Sicherung effektiver politischer Teilhabe aller Bürger gesucht136. Eine Presse ohne Miteigentümerstellung einer Partei könne dem Informationsinteresse der Bürger glaubwürdiger dienen. Ein Verbot von Pressebeteiligungen von Parteien würde nicht jede unternehmerische Tätigkeit von Parteien unterbinden, sondern nur die Tätigkeit in einer von vielen Branchen ausschließen137. Gegen die Zulässigkeit eines Totalverbots von Parteipressebeteiligungen bestehen im Blick auf die Grundrechtsfähigkeit der Parteien bezüglich der Pressefreiheit und die Bedeutung des eigenen presseunternehmerischen Engagements für ihre Funktionserfüllung erhebliche Bedenken. Eine solche Maßnahme wür135 Vgl. Die entsprechenden Gesetzentwürfe der Bundestagsfraktionen der CDU/CSU und der FDP (BTDrs. 14/7441; BTDrs. 15/3097); Feser, Vermögensmacht und Medieneinfluss, S. 309f. 136 Feser, Vermögensmacht und Medieneinfluss, S. 311; BTDrs. 14/7441, S. 7. 137 Feser, Vermögensmacht und Medieneinfluss, S. 309.

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de die Parteien von einem für sie lebenswichtigen Bereich ausschließen und zugleich zur Beschränkung der Meinungsvielfalt führen. Den Parteien würde ein Instrument entzogen, durch das sie sich finanzieren und die von ihnen formulierten politischen Ziele entsprechend ihrem Verfassungsauftrag den Bürgern vermitteln können. Ein Pressebeteiligungsverbot würde die für die Demokratie unabdingbare öffentliche Kommunikation behindern, indem den Parteien als politischen Akteuren die Einflussnahme auf die öffentliche Meinungsbildung erschwert wird. Wenn es für die Freiheit der öffentlichen Meinung notwendig ist, dass alle relevanten gesellschaftlichen Kräfte zu Wort kommen können138, dann erscheint es widersinnig, gerade wichtigen politischen Akteuren wie den Parteien das Pressewesen für eigene wirtschaftliche Aktivitäten zu versperren139. Auch wenn ein Verbot geeignet sein kann, die Entstehung vorherrschender Meinungsmacht politischer Parteien zu verhindern, fehlt ihm die für einen Grundrechtseingriff notwendige Erforderlichkeit. Da es mildere Mittel zur Bekämpfung der mit den Parteipressebeteiligungen verbundenen potenziellen Gefahren gibt, ist ein generelles Beteiligungsverbot mit dem Grundgesetz nicht vereinbar. Ein Totalverbot von Pressebeteiligungen politischer Parteien ist also verfassungsrechtlich nicht zulässig.

d) Offenlegung der Pressebeteiligungen politischer Parteien aa) Offenlegung in den Rechenschaftsberichten der Parteien Als ein geeignetes Mittel zur Bekämpfung der möglichen Verzerrung des politischen Wettbewerbs und der Gefährdung der freien Bildung der öffentlichen Meinung durch die Pressebeteiligungen von Parteien bietet sich die Verpflichtung der Parteien zu einer Offenlegung ihrer Pressebeteiligungen im Rechenschaftsbericht an140. Im Zuge der Novellierung des Parteiengesetzes 2002 wurden entsprechende Regelungen eingeführt, die den Besonderheiten der unternehmerischen Tätigkeit im Pressebereich Rechnung tragen. So sind nun im Erläuterungsteil des Rechenschaftsberichts alle unmittelbaren und mittelbaren Beteiligungen von Parteien an Wirtschaftsunternehmen jeweils mit Name und Sitz sowie unter 138

BVerfGE 12, 205 (262). Vgl. Klein, Gutachten, S. 45. 140 Hier geht es ausschließlich um die Offenlegung der Pressebeteiligungen von Parteien. Die Transparenz der Einnahmen aus Unternehmenstätigkeit, einschließlich aus Presseunternehmenstätigkeit wird gesondert behandelt (vgl. H VI 1 b). 139

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Angabe des Anteils und der Höhe des Nominalkapitals aufzulisten (§ 24 VII Nr. 2). Bei Beteiligungen an Medienunternehmen wird die Benennung von deren Hauptprodukten verlangt (Nr. 3). Mit Blick auf das Transparenzgebot des Art. 21 I 4 GG sowie auf das allgemeine Prinzip der Öffentlichkeit der Parteitätigkeiten erscheinen diese Regelungen notwendig141. Die Leser, die Geschäftspartner und die Anzeigekunden der Presseunternehmen mit Parteibeteiligung haben ein berechtigtes Interesse an Informationen über die wirtschaftliche und politische Struktur der von ihnen genutzten Presseorgane. Durch die Pflicht zur Offenlegung aller Presseunternehmensbeteiligungen von Parteien sowie zur Benennung der Hauptprodukte der jeweiligen Unternehmen kann eine unerkannte Beteiligung politischer Parteien am Prozess der öffentlichen Meinungsbildung vermieden werden. Etwaige politische „Einfärbungen“ und mögliche tendenziöse Berichterstattungen können damit leichter erkannt und im Rahmen der öffentlichen Auseinandersetzung bewertet werden. Der Bürger erhält somit die Möglichkeit, das presseunternehmerische Engagement einer Partei bei seiner künftigen Wahlentscheidung zu berücksichtigen. Die konkurrierenden Parteien können eine möglicherweise umfangreiche Presseunternehmenstätigkeit einer Partei ungehindert zum Objekt des öffentlichen Diskurses machen. Die dargestellte Offenlegungspflicht fördert den freien Charakter sowohl des parteipolitischen Wettbewerbs als auch des Pressewesens. Sie schränkt die Pressefreiheit der Parteien nicht unverhältnismäßig ein und ist daher verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass die Regelung nur politische Parteien, parteieigene Unternehmen sowie ihre Mitgesellschafter und nicht alle Presseunternehmer trifft. Die Parteien unterliegen besonderen verfassungsrechtlichen Obliegenheiten. Zum ihrem verfassungsrechtlichen Status gehört eine größtmögliche Transparenz ihrer Aktivitäten in allen Bereichen142. Daher müssen die Parteien transparenzschaffende Maßnahmen, einschließlich bezüglich ihrer Pressebeteiligungen, dulden. Die Einschränkung ist den Mitgesellschaftern in Presseunternehmen mit Parteibeteiligung, die von der Offenlegungspflicht im Weg der Reflexwirkung mitbetroffen sind, ebenfalls zumutbar. Sie können frei entscheiden, ob sie sich gemeinsam mit Parteien bzw. Parteiunternehmen pressewirtschaftlich betätigen. Aus der relativ höheren Intensität des Eingriffs bei schon bestehenden Gesellschafterverhältnissen in den jeweiligen Presseunternehmen kann nichts anderes folgen. Soweit für sie ein Vertrauensschutz besteht, ist ihm durch Übergangsregelungen Rechnung zu tragen. Die Sicherung des demokratischen 141 142

Vgl. E III 2 c. Vgl. E III 2 c.

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politischen Wettbewerbs durch Offenlegungspflichten für Pressebeteiligungen von Parteien ist ein hochwertiges Gut, das die möglichen schutzwürdigen Positionen der Geschäftspartner zurücktreten lässt.

bb) Offenlegung in den jeweiligen Presseerzeugnissen In der Literatur werden Zweifel an der Wirksamkeit der neuen Regelungen des Parteiengesetzes über die Offenlegung der Pressebeteiligungen von Parteien geäußert. Die Offenlegungspflichten des § 24 VII seien unzureichend und genügten der Verfassungspflicht des Gesetzgebers nicht, Regelungen zu treffen, die eine für den Leser hinreichend erkennbare Transparenz gewährleisten143. Die Veröffentlichung der Rechenschaftsberichte als Bundestagsdrucksache (§ 23 II 3) könne die spezifischen Funktionsstörungen, die von Parteibeteiligungen für eine funktionsgerechte Aufgabenerfüllung der Presse ausgehen, nicht ausräumen. Notwendig sei daher eine für den Leser erkennbare Offenlegung in den jeweiligen Presseerzeugnissen selbst, beispielsweise im Impressum144. Die in einigen Bundesländern bestehenden Impressumspflichten seien unzureichend145. Die Zweifel an der Wirksamkeit der Veröffentlichung der Rechenschaftsberichte der Parteien als Bundestagsdrucksache können nur bedingt geteilt werden. Die Form der Bundestagsdrucksache ist geeignet, die Offenlegung der Parteipressebeteiligungen publik zu machen. Auch wenn der Leserkreis der Bundestagsdrucksachen gering ist, entfalten sie die gewünschte Öffentlichkeit. Sie werden von Fachleuten und interessierten Journalisten sowie von der politischen Konkurrenz gründlich geprüft und so auch anderweitig der Öffentlichkeit bekannt gemacht. Dennoch erscheint eine Offenlegung der Parteibeteiligungen in den jeweiligen Presseerzeugnissen besser geeignet, eine präventive Schutzwirkung zu sichern. Denn die Leser könnten so unmittelbar selbst die Beteiligungsverhältnisse der jeweiligen Presseunternehmen erkennen und den Inhalt der Presseerzeugnisse im Lichte einer eventuellen Parteibeteiligung werten, wenngleich fraglich ist, ob Impressa in der Praxis eine breitere Leserschaft finden als Bundestagsdrucksachen.

143

Möstl, DÖV 2003, S. 106 (111). Möstl, DÖV 2003, S. 106 (112). 145 Feser, Vermögensmacht und Medieneinfluss, S. 314. 144

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Anlässlich der regen öffentlichen Auseinandersetzung über die Pressebeteiligungen von politischen Parteien wurden in den letzten Jahren in einer Reihe von Landespressegesetzen neben der Impressumspflicht146 eine Pflicht zur Offenlegung der Beteiligungsverhältnisse eingeführt147. Zwar sind die Regelungen allgemein formuliert, sodass sie alle Subjekte, die Pressebeteiligungen halten, betreffen. Ihr primäres Ziel ist es jedoch, die Pressebeteiligungen von politischen Parteien ausreichend publik zu machen148. Die am weitesten gehenden Offenlegungspflichten diesbezüglich gelten seit Dezember 2002 in Berlin, nachdem das Berliner Pressegesetz auf Initiative der CDU geändert wurde. In der Tages- und Wochenpresse sind die Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse des Verlags sowie seine Rechtsbeziehungen zu mit ihm verbundenen Presse- und Rundfunkunternehmen im Impressum der ersten Ausgabe jedes Kalenderhalbjahres bekannt zu geben. Änderungen der Inhaberund Beteiligungsverhältnisse sind unverzüglich bekannt zu machen. Zu veröffentlichen sind Name, Beruf und Wohnort von Inhabern, persönlich haftenden Gesellschaftern, Kommanditisten und allen Anteilseignern, deren Anteil bei einer GmbH 5% und bei einer AG 25% übersteigt. Außerdem sind alle stillen Beteiligungen und Anteilstreuhandschaften unter genauer Bezeichnung der stillen Gesellschafter und Treugeber aufzuführen. Ferner haben die Gesellschafter auch gegenüber der Gesellschaft Anteilstreuhandschaften mit Dritten unter genauer Bezeichnung der Treugeber offen zu legen. Die Einführung ähnlicher Transparenzvorschriften steht auch in Nordrhein-Westfalen zur Diskussion149. Die ähnlichen Vorschriften in den Pressegesetzen anderer Bundesländern erscheinen geeignet, die Transparenz der Besitzverhältnisse der Presseunternehmen zu fördern. Soweit sie aber mittelbare und über Treuhänder gehaltene Beteiligungen nicht umfassen, sind sie angesichts der rechtlichen Konstruktionen

146

Zwischen der Impressumspflicht und der Pflicht zur Offenlegung der Inhaberverhältnisse ist zu differenzieren. Der Sinn des Impressums ist in erster Linie, Klarheit über die für den Inhalt des Presseerzeugnisse Verantwortlichen zu schaffen. Auf diese Weise wird der Rechtschutz gegen Beeinträchtigungen durch Pressepublikationen erleichtert. Durch die Offenlegungspflicht über die Inhaberverhältnisse wird bekannt gemacht, wer hinter einem Presseunternehmen wirtschaftlich steht. Vgl. Fechner, Medienrecht, S. 177. 147 Die einschlägigen Bestimmungen in den Landespressegesetzen sind: Art. 8 III bayerisches Pressegesetz; § 7a Berliner Pressegesetz; § 9 Pressegesetz des Landes Brandenburg; § 5 II hessisches Pressegesetz; § 7 IV Landespressegesetz für das Land Mecklenburg-Vorpommern; § 8 sächsisches Pressegesetz; § 8 Thüringer Pressegesetz. 148 Vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktion der FDP zur Änderung des Landespressegesetzes NRW, Landtag Nordrhein-Westfalen, Drucksache 13/4335, S. 7. 149 Landtag Nordrhein-Westfalen, Drucksache 13/4335.

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der Pressebeteiligungen der Parteien150 nicht ausreichend, um eine Parteibeteiligung zuverlässig deutlich zu machen151. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen solche allgemeine Transparenzvorschriften sind nicht ersichtlich. Für die Parteien wäre eine noch weitergehende Offenlegungspflicht zulässig. Zu denken wäre beispielsweise an eine Regelung, die auch bei minimaler Parteibeteiligung an einem Presseunternehmen verlangt, dass in regelmäßigen Abständen ausdrücklich bekannt gemacht wird, um welche Partei es sich handelt und wie die Anteile der Partei gehalten werden. Die hohen Transparenzerfordernissen bezüglich der pressewirtschaftlichen Tätigkeit von Parteien sowie das besondere öffentliche Interesse an Parteipressebeteiligungen lassen eine solche Beschränkung gerechtfertigt erscheinen.

e) Kartellrechtliche Regelungen und Maßnahmen Gelegentlich wird die Auffassung vertreten, Pressebeteiligungen von Parteien seien kein verfassungs- bzw. parteienrechtliches Problem ist, sondern eher eines des Presse- und des Kartellrechts152. Es ist jedoch fraglich, ob die bestehenden kartell- und presserechtlichen Instrumente geeignete Kontrollmittel darstellen, die den Besonderheiten der presseunternehmerischen Tätigkeit von Parteien genügend Rechnung tragen können. In Bezug auf den Gegenstand dieser Untersuchung bedürfen hinsichtlich des Kartellrechts die Pressefusionskontrolle und die Regelungen über den Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung näherer Erörterung153. Das deutsche Kartellrecht verlangte zunächst nur die Anzeige von Zusammenschlüssen. Eine Zusammenschlusskontrolle mit Untersagungsbefugnis des Kartellamts wurde erst 1973 eingefügt, allerdings zunächst ohne Sonderregeln für den Pressebereich154. Pressefusionen unterfielen praktisch kaum der allgemeinen Fusionskontrolle, da hier überwiegend kleine und mittlere Unterneh-

150

Vgl. C I 5 c) aa. So auch Möstl, DÖV 2003, S. 106 (112). 152 Klein, Gutachten, S. 45; Morlok, Gutachten, S. 67; Bericht 2001, S. 44. 153 Die anderen klassischen kartellrechtlichen Instrumente – das Verbot der horizontalen Verhaltensabstimmung sowie das Verbot von Vertikalvereinbarungen – sind hingegen im vorliegenden Zusammenhang nicht von Belang. Vgl. dazu Pohlmann, in: Morlok/von Alemann/Streit (Hrsg.), Medienbeteiligungen politischer Parteien, S. 53f. 154 Zur Geschichte der Fusionskontrolle vgl. Emmerich, Kartellrecht, § 22; Riesenhuber, AfP 2003, S. 481 (483) m. w. Nachw. 151

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men tätig waren. Dies führte zu einer erheblichen Pressekonzentration155. Da es im Pressewesen besonders auf die Vielfalt des Angebots im regionalen und lokalen Bereich ankommt, bedurfte es der Herabsetzung der Aufgreifkriterien für die Fusionskontrolle156. Daher wurden die Fusionskontrollregelungen durch das „Pressefusionskontrollgesetz“ 1976 um pressespezifische Bestimmungen ergänzt, indem für Zusammenschlüsse von Presseunternehmen das Aufgreifkriterium modifiziert wurde. So unterliegen der allgemeinen Fusionskontrolle nach § 35 I GWB Zusammenschlüsse mit gemeinsamen Umsatzerlösen der beteiligten Unternehmen von weltweit mehr als 500 Mio. Euro und Umsatzerlösen eines beteiligten Unternehmens im Inland von mehr als 25 Mio. Euro. Für Presseunternehmen betragen nach der „Presserechenklausel“ des § 38 III GWB hingegen die entsprechenden Summen nur 5% der allgemeinen Schwellenwerte, nämlich 25 und 1,25 Mio. Euro. Somit wird gewährleistet, dass auch Zusammenschlüsse kleinerer Regionalpresseunternehmen der Fusionskontrolle unterliegen. Im Hinblick auf die materielle Zusammenschlusskontrolle gelten hingegen die allgemeinen Kontrollmaßstäbe157. Dabei berücksichtigen das Bundeskartellamt und die Gerichte jedoch die branchenspezifischen Besonderheiten. So wird bei der Bestimmung des relevanten Marktes zwischen Lesermarkt und Anzeigenmarkt158 sowie zwischen Tages- und Sonntagszeitungen, Wochenblättern und Publikumszeitschriften differenziert159. Bei Pressefusionen nimmt die Rechtsprechung eine marktbeherrschende Stellung bereits dann an, wenn die Tatbestandsmerkmale des § 19 II GWB auf einem der Märkte vorliegen160. Eine Verstärkung der marktbeherrschenden Stellung161 wird bei Pressefusionen unter niedrigeren Voraussetzungen angenommen162. Zudem wird dem hohen Grad der Konzentration im Pressebereich Rechnung getragen163. 155 Vgl. für die Entwicklung der Pressekonzentration Möschel, JZ 1984, S. 493 (494f.). 156 Groß, Presserecht, S. 139. 157 Riesenhuber, AfP 2003, S. 481 (484). 158 Vgl. BGHZ 92, 223 (230f.); BTDrs. 7/2954, S. 5. 159 Das heißt jedoch nicht, dass sich die Bestimmung des relevanten Marktes im Pressebereich nach anderen als den allgemeinen Grundsätzen richtet. Im Pressebereich ist eine gesetzliche Definition des relevanten Marktes ebenso wenig erfolgt wie in den übrigen Wirtschaftsbereichen. Vgl. dazu Groß, Presserecht, S. 143. 160 BGHZ 82, 1 (4); BGHZ 76, 55 (70f.). 161 Der Begriff der Marktbeherrschung ist bei der Verhaltenskontrolle (§ 19 GWB) und der Zusammenschlusskontrolle (§ 36 GWB) gleich zu definieren. Vgl. dazu Groß, Presserecht, S. 143f. 162 So wird eine Verstärkung der marktbeherrschenden Stellung schon dann angenommen, „wenn sich die die Marktmacht nach § 22 I (heute § 19 II GWB) bestimmen-

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G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

Unbestritten ist bei allen pressespezifischen Modifikationen der Kontrollkriterien, dass die Abwägung im Rahmen der Pressefusionskontrolle ausschließlich nach Erwägungen des wirtschaftlichen Wettbewerbs zu erfolgen hat164. „Erwägungen des publizistischen Wettbewerbs wie Meinungsfreiheit und Meinungsvielfalt sind von Kartellamt und Gerichten nicht anzustellen“165. Die redaktionelle Ausrichtung der an einer Fusion beteiligten Presseunternehmen darf bei der Entscheidung über Verbot bzw. Zulassung des Zusammenschlusses nicht relevant sein166. Durch das Pressekartellrecht werden demnach die Meinungsvielfalt und der publizistische Wettbewerb nicht unmittelbar geschützt, es wird vielmehr erhofft, dass durch eine den Marktstrukturen der Pressewirtschaft angepasste Fusionskontrolle gleichsam als Reflex auch eine günstige Einwirkung auf die publizistische Vielfalt des Angebots im regionalen und lokalen Bereich zu Stande kommt167. Ähnlich ist die Lage bezüglich der Verhaltenskontrolle bei Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung. Auch hier wird an rein wirtschaftliche Maßstäbe angeknüpft. § 19 GWB lässt es grundsätzlich zu, dass Unternehmen marktbeherrschend werden. Verboten ist lediglich die missbräuchliche Ausnutzung der marktbeherrschenden Stellung. Ob ein Unternehmen einen Markt beherrscht, hängt von zwei Grundfragen ab: von der Abgrenzung des relevanten Marktes und von der Frage, ob das Unternehmen den so ermittelten Markt be-

den Größen derart verändern, dass die die Macht auf einem bestimmten Markt neutralisierende Wirkung des Wettbewerbs im Wege der Änderung von markt- und unternehmensbezogenen Strukturen in noch höherem Maße eingeschränkt wird, als dies schon vor dem Zusammenschluss der Fall war“ (BGHZ 82, S. 1 (9); BGHZ 119, S. 346 (363)). 163 So führt der Bundesgerichtshof aus: „Bei Märkten mit hohem Konzentrationsgrad bedarf es nur einer geringen Beeinträchtigung des Restwettbewerbs, um eine Verstärkung einer marktbeherrschenden Stellung i. S. von § 36 GWB mit der Folge annehmen zu können, dass ein beabsichtigter Zusammenschluss untersagt werden kann“ (BGH, WRP 2001, S. 935 (939)). 164 Vgl. Hoffmann-Riem, Kommunikations- und Medienfreiheit, S. 244f.; Berka, Medien zwischen Freiheit und Verantwortung, S. 23. 165 Riesenhuber, AfP 2003 S. 481 (486), kursive Hervorhebung vom Autor dieser Arbeit. Die bei der Fusionskontrolle zu prüfenden Sachvoraussetzungen sind von den Beiträgen der betroffenen Verlage zur Meinungsbildung völlig unabhängig (BGHZ 76, 55 (65)). Vgl. Dahlmeier, Monopole und Doppelmonopole, S. 166, der begründet, dass in einem privatrechtlich organisierten Pressewesen publizistische und wirtschaftliche Marktchancen nicht getrennt werden können. 166 Groß, Presserecht, S. 144. 167 BGHZ 76, S. 55 (64). Etwas anderes kann das Kartellrecht auch nicht leisten, denn das Unterfangen einer „Messung“ des geistigen Inhalts der Erzeugnisse fusionierter Presseunternehmen wäre abwegig (vgl. Riesenhuber, AfP 2003, S. 481 (487).

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herrscht168. Wird eine marktbeherrschende Stellung missbraucht, so kann die Kartellbehörde gem. § 32 GWB dagegen einschreiten und das verbotene Verhalten untersagen. Im Gegensatz etwa zu Österreich169 bestehen in Deutschland keine Sonderregelungen für die Missbrauchsaufsicht über Presseunternehmen, die den Besonderheiten des publizistischen Wettbewerbs Rechung tragen könnten. Die bestehenden pressekartellrechtlichen Mittel, so sinnvoll sie sein mögen, können nach alledem die Besonderheiten der Presseunternehmenstätigkeit von Parteien nicht ausreichend berücksichtigen. Sie können den eventuellen spezifischen Gefahren für die Freiheit der Meinungsbildung, die durch Parteibeteiligungen an Presseunternehmen entstehen können, nicht effektiv entgegenwirken170.

f) Zwischenergebnis Es wurde bisher festgestellt, dass Pressebeteiligungsverbote für Parteien verfassungsrechtlich unzulässig sind, die bestehenden kartellrechtlichen Vorschriften aber ungeeignet sind, den publizistischen Wettbewerb ausreichend zu erfassen und den spezifischen von den Parteien ausgehenden Gefährdungen zu begegnen. Somit stellt sich die Frage, ob und welche andere, spezifische, Beschränkungen für Parteien im Pressebereich möglich bzw. notwendig sind.

g) Allgemeine Obergrenzen für Pressebeteiligungen von politischen Parteien Denkbar erscheint eine Einführung von Obergrenzen für direkte und indirekte Parteibeteiligungen im Pressebereich. In Betracht kommt beispielsweise ein Verbot von Mehrheitsbeteiligungen an bzw. von beherrschendem oder maßgeblichem Einfluss seitens politischer Parteien auf Presseunternehmen. Solche Maßnahmen entsprächen der auch hier vertretenen Vorstellung, nach der von den Parteien als Presseunternehmer potenziell höhere Gefahren für das 168

Für die sachliche Marktabgrenzung gilt als bestimmend das sogenannte Bedarfmarktkonzept. Danach bilden Produkte, die aus der Sicht des jeweiligen Verbrauchers austauschbar sind, einen Markt. Vgl. dazu Emmerich, Kartellrecht, S. 168f. 169 Vgl. dazu Aicher, Medienfusionskontrolle, S. 86f. 170 So im Ergebnis auch Pohlmann, in: Morlok/von Alemann/Streit, Medienbeteiligungen politischer Parteien, S. 56.

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Schutzgut „Meinungsvielfalt“ ausgehen als von anderen im Pressebereich tätigen Subjekten. Sie wäre auch generell geeignet, diese Gefahr zu bekämpfen. Wegen ihrer inhaltlichen Neutralität wäre eine solche Regelung als allgemeines Gesetz im Sinne des Art. 5 II GG anzusehen. Wenngleich allgemeine Obergrenzen geeignet sind, Parteidominanz im Pressebereich zu verhindern, weisen sie jedoch die für einen Grundrechtseingriff notwendige Erforderlichkeit nicht auf. Das Gefährdungspotenzial für die Meinungsvielfalt kann sich erst dann entfalten, wenn aus der Sicht der Leserschaft das Angebot an parteiungebundenen Presseerzeugnissen so gering ist, dass eine ungehinderte manipulative Steuerung der öffentlichen Meinung durch Parteipressebeteiligungen nicht auszuschließen ist. Eine solche Konstellation ist jedoch nicht erst mit der Existenz von Presseunternehmen, an denen eine Partei mehrheitlich beteiligt ist, gegeben. Die Verhinderung einer Übermacht der Parteien oder gar einer Partei auf dem Pressemarkt zur Gewährleistung der Freiheit der öffentlichen Meinungsbildung kann auch ohne ein allgemeines Verbot von Mehrheitsbeteiligungen von Parteien an Presseunternehmen erreicht werden. Daher und im Hinblick auf die grundrechtlichen Positionen der Parteien als Träger der Pressefreiheit können allgemeine Einschränkungen der Pressebeteiligung politischer Parteien nur dann verfassungsrechtlich zulässig sein, wenn der gesamte Pressebereich von einer Dominanz parteigebundener Zeitungen nachhaltig bedroht ist171. Dass dies derzeit der Fall ist, ist angesichts der Anteile der Parteipresseunternehmen am Gesamtpressemarkt nicht ersichtlich. Im Ergebnis erscheint die Einführung allgemeiner Obergrenzen für Parteipressebeteiligungen unabhängig von den Marktpositionen der jeweiligen Presseunternehmen nicht erforderlich und daher nicht zulässig.

h) Verbot oder Beschränkung von Parteibeteiligungen an Presseunternehmen mit regionaler Monopolstellung Angesichts der teilweise umfangreichen Beteiligungen der SPD-Presseholdings DDVG an Regionalzeitungen stellt sich die Frage, ob es zulässig bzw. notwendig wäre, Einschränkungen für Parteibeteiligungen an solchen Regionalzeitungen einzuführen, die eine Monopol- bzw. marktbeherrschende Stellung besitzen.

171 Ähnlich Möstl, DÖV 2003, S. 106 (111), der eine, allenfalls derzeit nicht aktuelle, Pflicht des Gesetzgebers begründet, ein Überhandnehmen von Parteibeteiligungen zu verhindern.

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aa) Bedeutung und Lage der Regionalpresse in Deutschland Der Tageszeitungsmarkt in Deutschland ist im Wesentlichen ein regionaler Markt. Die wenigen überregionalen Zeitungen haben, mit Ausnahme der Boulevardzeitung „Bild“, deutlich niedrigere Auflagen172. Auf dem Gesamtmarkt dominieren traditionell lokale und regionale Abonnementstageszeitungen. Zu diesem Zeitungstyp gehören die meisten Titel der existierenden 140173 publizistischen Einheiten174. Sie verfügen mit 18,37 Mio. Exemplaren auch über den größten Auflagenanteil (73 %)175. Der deutsche Pressemarkt zeichnet sich sowohl auf nationaler als auch auf regionaler Ebene durch einen hohen Konzentrationsgrad aus. Sowohl die Zahl der Verlage und Vollredaktionen als auch die Auflagenhöhe nehmen kontinuierlich ab176. Zwar erscheint die absolute Zahl der Anbieter und der Zeitungstitel auf nationaler Ebene noch beachtlich177. Dieser Anschein an Pressevielfalt erweist sich jedoch auf regionaler Ebene oft als Nebeneinander von „EinZeitungs-Kreisen“, d.h. Verbreitungsgebieten, in denen nur ein Anbieter, meist mit nur einem Zeitungsprodukt, agiert178. Wegen der starken Regionalisierung Deutschlands werden lokale Monopole als ernsthafte Probleme der Pressekonzentration betrachtet179. Denn während 172

BTDrs. 13/10650, S. 66. Feser, Vermögensmacht und Medieneinfluss, S. 193. 174 Als „publizistische Einheiten“ bzw. „Zeitungsgruppen“ oder „Vollredaktionen“ werden jene Redaktionen bzw. Redaktionsgemeinschaften bezeichnet, die den allgemeinen politischen Teil einer Zeitung (sogenannten Zeitungsmantel) selbst redigieren und nicht von einem anderen Blatt übernehmen. Vgl. Anmerkung 3 zu Tabelle B 1 in BTDrs. 13/10650, S. 58; Groß, Presserecht, S. 86. 175 Wilke, Politikvermittlung durch Printmedien, S. 156. 176 Zwischen 1991 und 1997 hat die Zahl der Vollredaktionen von 158 auf 135, der Verlage von 410 auf 371, der der Regionalzeitungen von 385 auf 355 abgenommen und die Gesamtauflage der Zeitungen ist von 27,3 Millionen auf 24,6 Millionen geschrumpft. Vgl. BTDrs. 13/10650, Tabelle B 1, S. 58. 177 Vgl. BTDrs. 13/10650, Tabelle B 1, S. 58. 178 Fast die Hälfte aller Kreise und kreisfreien Städte in der Bundesrepublik waren 1989 „Einzeitungskreise“. Heute erscheint in 56% der Kreise und kreisfreien Städten nur noch eine Tageszeitung. Betroffen sind 34 Millionen Menschen oder etwa 41 % der Gesamtbevölkerung Deutschlands (vgl. Schütz, Media-Perspektiven 2001, S. 602 (620); Feser, Vermögensmacht und Medieneinfluss, S. 195). In der Hälfte der Hauptstädte der Bundesländer besteht kein Regionalzeitungswettbewerb. Keine konkurrierenden Regionalzeitungen gibt es in Erfurt, Hannover, Kiel, Magdeburg, Saarbrücken, Schwerin, Stuttgart und Wiesbaden. Vgl. BTDrs. 13/10650, Tabelle B 1, S. 58. 179 Röper/Pätzold, Medienkonzentration in Deutschland, S. 4. 173

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für die allgemeine politische Information ausreichende Alternativquellen (überregionale Presse, Hörfunk, Fernsehen und Internet) bestehen, sind für die regional relevanten Themen die regionalen und lokalen Zeitungen fast ausschließlich zuständig. In ihnen finden viele Menschen verstärkt Sicherheit und Identität mit ihrer Heimatregion180. In diesem Sinne bedeutet das Verschwinden einer Regionalzeitung immer einen empfindlichen Verlust an Meinungsvielfalt. Spezifisch für die regionalen Zeitungen ist die Anbindung an den Erscheinungsort, die durch verschiedene Ausgaben mit lokalen Wechselseiten verstärkt wird. Die Leserbindung wird vor allem durch den Lokalteil gesichert. Die regionalen Abonnementzeitungen sind insofern „unersetzlich für die Politikvermittlung im lokalen Raum“181. Sie können am besten den Menschen die konkreten Bezüge der großen Politik und der wirtschaftlichen Veränderungen auf ihr persönliches Leben und ihre Region aufzeigen182. Vor diesem Hintergrund erscheinen regionale Zeitungsmonopole in Bezug auf die Freiheit der politischen Kommunikation besonders bedenklich. Auch das Bundesverfassungsgericht sieht die Notwendigkeit, im regionalen Bereich strengere Vorkehrungen gegen die „Entstehung vorherrschender Meinungsmacht“ zu treffen183. Zwar sind regionale Pressemonopole üblicherweise ein natürliches Ergebnis des pressewirtschaftlichen Wettbewerbs. Eine Zeitung kann schlicht aufgrund ihrer Qualität marktbeherrschend werden. Oft ist auf der lokalen Ebene wegen der begrenzten Themenstellungen und des Niveaus des journalistischen Potenzials nur eine Zeitung ökonomisch tragbar. Prinzipiell wird sie auch bemüht sein, das Meinungsspektrum umfassend darzustellen und so ihre marktherrschende Stellung zu sichern184. Presseunternehmen mit einer örtlichen Alleinstellung können aus Akzeptanzgründen durchaus eine Meinungsvielfalt hervorbringen185. Die fehlende Konkurrenz könnte somit u.U. die Qualität der Berichterstattung sogar steigern. Die wirtschaftliche Konzentration im Presse-

180

Refäuter, in: DDVG, Geschäftsbericht 2000, S. 32. Wilke, Politikvermittlung durch Printmedien, S. 156. 182 Kundrun, in: DDVG, Geschäftsbericht 2000, S. 31. 183 BVerfGE 73, 118 (177). 184 Vgl. Dahlmeier, Monopole und Doppelmonopole, S. 115. 185 Vgl. Scholz, AfP 1983, S. 261 (265); Dahlmeier, Monopole und Doppelmonopole, S. 79. Berka verweist auf das Beispiel des marktbeherrschenden Verlagsunternehmers, das zur vollständigen Abdeckung seiner Märkte sowohl eine „rechte“ als auch eine „linke“ Tageszeitung herausgibt und beide Redaktionen in publizistischer Unabhängigkeit agieren lässt (vgl. Berka, Medien zwischen Freiheit und Verantwortung, S. 21). Vgl. auch Bullinger, Medien, Pressefreiheit, Rundfunkverfassung, S. 196). 181

II. Verfassungsrechtliche Legitimation der Pressebeteiligungen

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wesen ist demnach nicht zwangsläufig mit einer publizistischen Konzentration im Sinne einer politisch einseitigen Ausrichtung verbunden186. Wenn aber ein Presseunternehmen bereit ist, in Ausübung des von der Pressefreiheit verbürgten Rechts auf publizistische Tendenz und Unausgewogenheit den möglichen wirtschaftlichen Erfolg und womöglich die Qualität des Presseerzeugnisses zu Gunsten eines intensiveren und einseitigen kommunikativen Einflusses zu opfern, kommt das Gefährdungspotenzial der regionalen Pressemonopole deutlich zum Ausdruck. Dass dies besonders dann der Fall wäre, wenn Parteien bzw. Parteiunternehmen einen beherrschenden Einfluss auf Presseunternehmen mit marktherrschender Stellung ausübten, liegt nahe187. Insbesondere steht zu vermuten, dass Parteien als Presseunternehmer besonders in Wahlkampfzeiten die Gewinnmaximierung zu Gunsten einer möglichen Intensivierung publizistischer Effekte zurückstellen würden. Daraus können sich spürbare Gefahren für die Freiheit der politischen Kommunikation auf regionaler Ebene entwickeln, deren Bekämpfung durch Einschränkungen des unternehmerischen Elements der Pressefreiheit der Parteien legitim und zulässig erscheinen kann.

bb) Besondere Gefahren bei Parteibeherrschung einer regionalen bzw. lokalen Zeitung mit Monopolstellung Aus den oben ausgeführten Gründen erscheint es gerechtfertigt, von der Existenz weitgehend eigenständiger politisch-publizistischer Regional- bzw. Lokalpressemärkte mit Tendenz zur Monopolstellung bezüglich der Information der Öffentlichkeit, jedenfalls was regionale Themen betrifft, auszugehen. Eine dominierende Position einer politischen Partei als Miteigentümerin an Presseverlagen, die Zeitungen mit einer regionalen marktbeherrschenden Stellung herausgeben, erscheint vor diesem Hintergrund bedenklich. Die Alleinanbieterposition eines von einer Partei kontrollierten Presseunternehmens auf einem bestimmten Regionalpressemarkt kann der jeweiligen Partei einen entscheidenden publizistischen Vorsprung im politischen Kampf sichern und zu 186 Die automatische Gleichstellung von hohem Marktanteil und einer Gefährdung der Pressefreiheit bzw. von einer regionalen Monopolstellung und Beeinträchtigung der Freiheit der öffentlichen Meinungsbildung ist also nicht gerechtfertigt. Vgl. dazu Forsthoff, AfP 1972, S. 254f. 187 Vgl. Hoffmann-Riem, Kommunikations- und Medienfreiheit, S. 223, der auf ein mögliches medienunternehmerisches Engagement der Gewerkschaften und Kirchen hinweist.

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G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

einer einseitigen Presseberichterstattung in der betroffenen Region führen, was sich verzerrend auf die öffentliche Meinungsbildung auswirken kann. Daher kann grundsätzlich von einer potenziellen Beeinträchtigung der freien öffentlichen Meinungsbildung bei mehrheitlichen Parteibeteiligungen an regionalen bzw. lokalen Presseunternehmen mit monopol- bzw. marktbeherrschender Stellung188 ausgegangen werden, so dass präventive Vorkehrungen verfassungsrechtlich zulässig oder geboten sein könnten. Da aber, wie gezeigt, einerseits keine sicheren Kriterien für die Beurteilung der möglichen Beeinträchtigung der Meinungsvielfalt existieren, und da andererseits wegen des großen Marktanteils regionaler „Monopolzeitungen“ Beschränkungen in diesem Bereich de facto zu einer weitgehenden Einschränkung der Pressefreiheit der Parteien insgesamt führen würde sowie drittens, da einschränkende Maßnahmen nur bei eingetretenen oder in Sicht gekommenen Gefahren getroffen werden dürfen, ist bei einer etwaigen Einführung gesetzlicher Beschränkungen besondere Vorsicht geboten.

cc) Vorschläge de lege ferenda Als eine geeignete Maßnahme käme ein Verbot von beherrschenden mehrheitlichen Parteibeteiligungen an Regionalpresseunternehmen mit einer Monopol- bzw. marktbeherrschenden Stellung auf einem regionalen Pressemarkt in Betracht189. Diesbezüglich ergeben sich ähnlich wie im Kartellrecht mindestens drei Problemkomplexe – erstens, wann ein Presseunternehmen als von einer Partei beherrscht anzusehen ist; zweitens die Bestimmung des relevanten Pressemarktes und drittens die Frage, ob das jeweilige Presseunternehmen den ermittelten Markt beherrscht. Bezüglich der Bestimmung der Beherrschung eines Presseunternehmens von einer Partei sollte sich der Gesetzgeber primär an den gesellschaftsrechtlichen 188 Wegen der Besonderheiten des publizistischen Wettbewerbs sollte hier nur der Fall einer Monopolstellung relevant sein. Im Kartellrecht wird eine Marktherrschaft auch bei überragenden Marktstellungen und bei Oligopolen ohne wesentlichen Wettbewerb angenommen (§ 19 GWB). 189 Während im Kartellrecht lediglich der Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung verboten ist (§ 19 I GWB), dürfte hier wegen der Besonderheiten der Rechtstellung und Funktionen der Parteien allein das Bestehen einer Monopolstellung für die Vermutung einer Gefährdung der freien Meinungsbildung ausreichend sein. Auf die Gründe (z.B. internes Unternehmenswachstum) für die Entstehung der Monopolstellung soll es nicht ankommen.

II. Verfassungsrechtliche Legitimation der Pressebeteiligungen

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(§ 17 I AktG) und kartellrechtlichen (§ 37 I GWB) Lösungen orientieren190. Da eine Marktbeherrschung nur im Hinblick auf einen konkreten Markt bestimmt werden kann, kommt es wie bei der kartellrechtlichen Fusionskontrolle auf die Abgrenzung des relevanten Marktes an. Je enger der Markt abgegrenzt wird, desto eher ist die Marktherrschaft zu bejahen und je eher und für die Parteien je intensiver würden gesetzliche Eingriffe wirken. Als Kriterium für Feststellung der Marktherrschaft sollte sodann die Zahl der von einem Presseunternehmen verkauften Exemplare einer Zeitungsgruppe bezogen auf die Zahl der insgesamt auf dem betreffenden Markt verkauften Exemplare von Tageszeitungen dienen. Die verkaufte Auflage wird in Regel in der Kommunikationswissenschaft als Maßeinheit für die Beurteilung der „publizistischen Konzentration“ verwendet191. Die Leserzahl wäre wegen Ermittlungsschwierigkeiten als Indikator ungeeignet192, und der Umsatz des Presseunternehmens stellt ein ausschließlich wirtschaftliches Kriterium dar. In Bayern haben die drei Zeitungen, an denen die DDVG Beteiligungen hält, einen Anteil an der landesweiten Gesamtauflage der Tageszeitungen von 6%193. Durchgerechnet über die Höhe der Kapitalbeteiligung entfällt auf die DDVG anteilig ein Auflagenanteil am bayerischen Tageszeitungsmarkt von 2,7%194. Alle drei Zeitungen mit DDVG-Beteiligung werden aber im Regierungsbezirk Oberfranken verbreitet. Auf diesem Regionalmarkt wird ihr Gesamtmarktanteil auf 70% geschätzt195. Bezogen auf die örtliche Ebene haben die einzelnen Zeitungen wiederum noch höhere Marktanteile. Die Frankenpost, die der DDVG seit Anfang 2003 zu 100% gehört, hat in Hof eine Alleinanbieterstellung196, der „Nordbayerische Kurier“ ist in der Stadt Bayreuth Alleinanbieter und im Kreis mit großem Abstand führend197. Wenn die Wochenzeitungen als ein getrennter Markt angesehen werden, dann ist in diesem Kontext auch die führende Position des CSU-Wochenblatts „Bayernkurier“ zu erwähnen. Ähnliche Beispiele bietet die Presselandschaft in Niedersachsen, NordrheinWestfalen und Sachsen. Die Auflagenhöhe der Lokalzeitung „Cuxhavener Nachrichten“ ist landesweit nicht bedeutend, in der Stadt Cuxhaven hat die Zeitung aber eine Monopolstellung. Die DDVG ist an der Verlagsgesellschaft mit 190

Vgl. B IV. Vgl. Röper, Stellungnahme, S. 3. 192 Denn eine gekaufte Zeitung wird oft nicht nur von einer Person gelesen. 193 Vgl. Feser, Vermögensmacht und Medieneinfluss, S. 197. 194 Vgl. Röper, Stellungnahme, S. 18. 195 Feser, Vermögensmacht und Medieneinfluss, S. 198. 196 Röper, Stellungnahme, S. 17. 197 Röper, Stellungnahme, S. 18. 191

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G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

50% beteiligt und mit Abstand der größte Eigner, sodass gegen sie keine wesentlichen Beschlüsse gefasst werden können198. Im Großraum Hannover hat die Madsack-Gruppe, an der die DDVG der stärkste Gesellschafter ist, mit der „Hannoverschen Allgemeinen Zeitung“ und der „Neuen Presse“ ein Anbietermonopol199. In der Stadt Dresden hat die „Sächsische Zeitung“, an der die DDVG mit 40% beteiligt ist, eine Monopolstellung200. Die „Neue Westfälische“, an der die DDVG eine Mehrheitsbeteiligung von 57,5% hält, ist mit einer Auflage von 160 000 Exemplaren die größte Zeitung in Ostwestfalen201. Anhand dieser Beispiele wird erneut deutlich, dass die Intensität des Grundsrechtseingriffs bei der etwaigen Einführung eines Verbots von beherrschendem Einfluss einer Partei auf Regionalzeitungen mit marktbeherrschender Stellung von der Bestimmung des relevanten Pressemarktes entscheidend abhängig ist. Darauf käme es auch bei der Beurteilung der Zulässigkeit einer einzuführenden Beschränkung an. Eine solche Vorschrift müsste konkrete Vorgaben für die Bestimmung des relevanten Marktes enthalten. Die sachliche Komponente der Marktabgrenzung sollten die Tageszeitungen, die in einer Region erscheinen, bilden. Der örtlich relevante Markt wird für die Ziele der Pressefusionskontrolle grundsätzlich nach dem Verbreitungsgebiet bestimmt202. Hinsichtlich der Einschränkungen für politische Parteien als Presseunternehmer auf regionaler Ebene können parteienrechtliche Besonderheiten als zusätzliche Kriterien für die örtliche Bestimmung der relevanten Pressemärkte als tauglich erscheinen. In Bezug auf den politischen Wettbewerb wäre zur Bestimmung der marktbeherrschenden Stellung an eine örtliche Abgrenzung anhand von Räumen, in denen eine relativ selbstständige politische Willensbildung stattfindet, so etwa ein Teil aller Wahlkreise bei Landes- oder Kommunalwahlen, zu denken. Eine Gleichsetzung des relevanten örtlichen „politischen“ Marktes mit einem Wahlkreis oder gar mit einer Kleinstadt wäre aber nicht gerechtfertigt. Bei schon erworbenen Rechtspositionen sollte immer eine Übergangsfrist vorgesehen werden. Vor diesem Hintergrund erscheint die Einführung einer Norm zulässig, die politischen Parteien die unmittelbare oder mittelbare Mehrheitsbeteiligung an Presseunternehmen mit einer Monopolstellung am Tageszeitungsmarkt in einer bestimmten Region verbietet. Darüber hinaus sollten Vereinbarungen, die politischen Parteien auch bei einer Minderheitsbeteiligung einen wesentlichen Ein198

Vgl. C I 5 c) aa. Röper, Stellungnahme, S. 7. 200 Röper, Stellungnahme, S. 11. 201 Röper, Stellungnahme, S. 14. 202 Aicher, Medienfusionskontrolle, S. 95. 199

III. Parteien und Rundfunk

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fluss auf die Geschäftstätigkeit eines solchen Presseunternehmens ermöglichen (z.B. Vetorechte bei der Bestimmung des Geschäftsführers, bei der Einstellung des Chefredakteurs sowie bei anderen Personalentscheidungen, Vetorechte bei der Bestimmung der publizistischen Grundhaltung, Sperrminoritäten bei wichtigen Geschäftsentscheidungen usw.), verboten werden. Unter „Region“ könnte hier z.B. ein Gebiet von etwa 30% der Wahlkreise bei einer Landes- bzw. Kommunalwahl verstanden werden. Als gegeben sollte eine „Monopolstellung“ gesehen werden, wenn in einer solchen Region nur eine Tageszeitung mit regionalem Schwerpunkt der Berichterstattung verbreitet wird.

III. Parteien und Rundfunk 1. Parteien und Rundfunk203 – Blick in die Geschichte Der erste regelmäßige Hörfunkprogrammdienst in Deutschland wurde auf Initiative der Deutschen Reichspost am 29. Oktober 1923 eingeführt, als die „Deutsche Stunde, Gesellschaft für drahtlose Belehrung und Unterhaltung mbH“ in Berlin auf Sendung ging204. Da die Reichspost nicht über die notwendigen Mittel verfügte, um selbst die Veranstaltung von Rundfunksendungen zu organisieren, vergab sie Konzessionen für private Rundfunkgesellschaften. Sie stellten die Rundfunkprogramme her, die dann durch die posteigenen Anlagen aufgenommen und ausgestrahlt wurden. Die Konzessionen wurden unter der Auflage erteilt, dass der Rundfunk keiner politischen Partei dienen durfte. Die Gründe dafür waren angeblich primär wirtschaftliche Abwägungen, denn man wollte die Attraktivität des Rundfunks durch eine Politisierung nicht gefährden205. Dass der Rundfunk nicht nur eine militärische und Unterhaltungsbedeutung hat, sondern eine gewichtige Rolle auch in der politischen Auseinandersetzung spielen wird, dürfte jedoch schon in seinen Anfängen nicht übersehen worden sein206. Dies wurde spätestens nach 1933 bestätigt, nachdem die Natio-

203

Unter „Rundfunk“ ist hier lediglich der Hörfunk, nicht das Fernsehen gemeint. Bedeutende Parteibeteiligungen an Unternehmen, die Fernsehprogramme verbreiten, bestehen, soweit ersichtlich, nicht. 204 Ausführlich zur Geschichte des deutschen Rundfunkwesens Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, S. 1f.: Herrmann, Rundfunkrecht, S. 59f.; Holznagel/Stenner, Rundfunkrecht, S. 1 f. 205 Fechner, JZ 2003, S. 224 (226). 206 Vgl. dazu Lerg, Rundfunkpolitik in der Weimarer Republik, S. 187f.

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G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

nalsozialisten unter der Leitung von Joseph Goebbels den Rundfunk als ein wichtiges Propagandainstrument nutzten207. Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde Rundfunk zunächst nur durch alliierte Militärsender betrieben. Unter den Besatzungsmächten bestand Einigkeit, den deutschen Rundfunk staatsfern zu organisieren. Politischen Parteien sollte der Einfluss, geschweige denn die Kontrolle des Rundfunks verwehrt bleiben208. Durchgesetzt hat sich das englische Modell der BBC, wonach der Rundfunk öffentlich-rechtlich organisiert ist. Die neugebildeten Landtage verabschiedeten Gesetze zur Gründung der Landesrundfunkanstalten. Ihnen wurde ein Selbstverwaltungsrecht zugesprochen. Ihr Hauptorganisationsprinzip sollte die Staatsfreiheit sein. Die Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgabe sollte durch eine pluralistische Zusammensetzung ermöglicht werden. 1950 schlossen sich die neu gegründeten öffentlich-rechtlichen Landesrundfunkanstalten zwecks gemeinsamer Herstellung und Austausch von Programmen zur Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten Deutschlands (ARD) zusammen209. Die CDU war mit ihrer Darstellung in den Programmen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nicht zufrieden und strebte die Schaffung von gesetzlichen Grundlagen für den privaten Rundfunk an210. Gedacht als publizistisches Gegengewicht zu ARD wurde 1960 von der Regierung Adenauer die „Deutschland-Fernsehen GmbH“ gegründet. An dieser Gesellschaft, die als Auftraggeberin für kommerzielle Programmanbieter agieren sollte, war der Bund mehrheitlich beteiligt. Nachdem die damals SPD-regierten Bundesländer Hessen und Hamburg die Gründung der Gesellschaft im Rahmen eines Bund-Länder-Streits gerügt hatten, wurde sie vom Bundesverfassungsgericht wegen fehlender Bundeskompetenz für verfassungswidrig erklärt211. Nach diesem gescheiterten Versuch zog sich der Bund aus der Rundfunkpolitik zurück, und die Ministerpräsidenten der Länder unterzeichneten am 6. Juni 1961 den Staatsvertrag über die Errichtung der Anstalt des öffentlichen Rechts „Zweites Deutsches Fernsehen (ZDF)“212. 207

Ein Blick in die Geschichte zeigt, dass die Parteien immer schnell begannen, die neuaufkommenden Medien zu nutzen. So hat beispielsweise die SPD als erste deutsche Partei 1922 einen Film- und Lichtspieldienst gegründet. Kurz danach begannen alle politischen und religiösen Lager, Filme zu produzieren. Vgl. Ressmann, S. 207. 208 Ressmann, S. 208; Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, S. 22. 209 Außer den Hörfunkprogrammen senden die Anstalten der ARD regionale Fernsehprogramme und verbreiten seit 1954 gemeinsam das Programm des Ersten Deutschen Fernsehens. 210 Vgl. Herrmann, Rundfunkrecht, S. 94. 211 BVerfGE 12, 205. 212 Vgl. Fuhr, ZDF-Staatsvertrag, S. 31f.

III. Parteien und Rundfunk

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Lange Zeit war die Veranstaltung von Rundfunk nur den öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten vorbehalten213. Sie erhielten für ihr Sendegebiet zunächst das ausschließliche Senderecht und den gesetzlichen Auftrag, das gesamte politische und kulturelle Meinungsspektrum zu berücksichtigen. Diese programmatische Binnenpluralität sollte in jeder Rundfunkanstalt durch mindestens ein Gremium gesichert werden, das aus Vertretern repräsentativer gesellschaftlicher Organisationen wie der Parteien, Verbände, Kirchen, Gewerkschaften u.a. zusammengesetzt wird214. Unter diesen Bedingungen hatten die Parteien die Möglichkeit, auf unterschiedliche Weise über ihre Repräsentanten in den Organen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten Einfluss zu nehmen. Die meisten Rundfunkgesetze enthielten ein Recht für die politischen Parteien, unter bestimmten Bedingungen Vertreter in die Kontrollgremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zu entsenden. Das Bundesverfassungsgericht verneinte jedoch einen Anspruch der Parteien auf Mitwirkung in den Rundfunkräten215.

2. Parteien und Rundfunk in der „dualen“ Rundfunkordnung Nach dem Übergang zum „dualen“ Rundfunksystem behielten die etablierten Parteien ihre Einflussmöglichkeiten im Bereich des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. 1987 wurde der Staatsvertrag zur Neuordnung des Rundfunkswesens unterzeichnet, der die rechtliche Grundlage des sogenannten dualen Rundfunksystems darstellte216. Die einzelnen Bundesländer haben ihre Rundfunkgesetze entsprechend geändert bzw. solche verabschiedet und unterschiedliche

213

Das Bundesverfassungsgericht sah die Rechtfertigungsgründe für das Monopol der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in den „beträchtlichen finanziellen Aufwendungen“ und „gegenwärtigen technischen Gegebenheiten“ (BVerfGE 12, 205 (261f.)). 214 Vgl. Bullinger, Freiheit von Presse, Rundfunk, Film, Rn. 90; Wendt, in: von Münch/Kunig, Art. 5, Rn. 49. 215 Das Bundesverfassungsgericht begründete dies mit den grundsätzlich unterschiedlichen Zielen und Funktionen von Rundfunkräten und Parteien. Aufgabe des Rundfunkrates sei es, „den Prozess der freien Meinungsbildung offen zu halten“, Aufgabe der Parteien hingegen, ihn entsprechend ihrer politischen Auffassungen gezielt zu beeinflussen (BVerfGE 60, 53, (67) – „NDR-Beschluss“). Vgl. die berechtigte Kritik an dieser Argumentation bei Grimm, Politische Parteien, S. 653 und Klein, Parteien – Presse – Rundfunk, S. 201. 216 Vgl. Präambel und Art. 7f. RStV 1987.

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G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

Ordnungsmodelle geschaffen217. Entsprechend den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts218 entschied sich der Gesetzgeber generell für eine begrenzt außenpluralistische Rundfunkordnung. Dabei sollen zwar grundsätzlich verschiedene private Anbieter die Meinungsvielfalt wahren, jedoch müssen die öffentlich-rechtlichen Anstalten als notwendige Ergänzung hinzutreten219. Die Rundfunkstaatsverträge und die Rundfunkgesetze sehen für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten weiterhin Aufsichtsgremien vor, deren Mitglieder entweder von den jeweiligen gesellschaftlich relevanten Gruppen direkt entsandt werden oder von den Landesparlamenten gewählt werden. In beiden Fällen bestehen Einflussmöglichkeiten für die Parteien, die entweder selbst als relevante Gruppen oder über ihre Repräsentanten in den Parlamenten und der Regierung zum Zuge kommen220. Der Einfluss der Parteien in den Rundfunkräten bemisst sich nicht allein nach ihrem Stimmenanteil221. Vielmehr wird er, insbesondere auf Personalentscheidungen, durch die sogenannten „Freundeskreise“ ausgeübt, zu denen sich die übrigen Mitglieder der Rundfunkräte traditionell nach politischer Ausrichtung organisieren222. Die mit dem Parteieneinfluss auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk verbundenen Rechtsprobleme können hier nicht ausführlich behandelt werden223. Der Thematik der Einwirkungsmöglichkeiten der Parteien durch Inanspruchnahme von ihnen gesetzlich zustehenden Sendezeiten wird hier ebenfalls nicht näher nachgegangen224. Mit Blick auf die zentralen Fragestellungen konzent217

Zu den unterschiedlichen Rundfunkordnungsmodellen vgl. Degenhart, BK, Art. 5, Rn. 848; Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, S. 175f. 218 Vgl. BVerfGE 73, 118 – „Niedersachsen-Urteil“; 74, 297 – „Baden-WürttembergBeschluss“. 219 Fechner, Medienrecht, S. 216. 220 Vgl. dazu Grimm, Politische Parteien, S. 650. Ähnlich sind die Positionen der Parteien bezüglich der zur Beaufsichtigung des privaten Rundfunks errichteten Landesmedienanstalten, die jedoch als externe Gremien einen Programmeinfluss nicht ausüben können. Zu den Aufgaben der Landesmedienanstalten vgl. Herrmann, Rundfunkrecht, S. 412f.; Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks, S. 151f. und 219f. 221 Grimm, Politische Parteien, S. 651. 222 Zu den sogenannten „Freundeskreisen“ vgl. Wieland, Die Freiheit des Rundfunks, S. 258; Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, S. 234. 223 Die verschiedenen Dimensionen dieser Problematik sind in der Literatur vielfältig diskutiert worden. Vgl. von Arnim, DÖV 1985, S. 593 (603); Wagner, Die Landesmedienanstalten, S. 129f.; Wilhelmi, Verfassungsrechtliche Probleme des öffentlichrechtlichen Rundfunks in den neuen Bundesländern, S. 202. 224 Alle Bundesländer – mit Ausnahme von Berlin und Bremen – haben in ihren Rundfunkgesetzen ein Recht der politischen Parteien zur Ausstrahlung von Wahlwerbespots über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten eingeführt. Vgl. die Nachweise über die relevanten Vorschriften bei Stumper, ZUM 1994, S. 98 (103) und Ri-

III. Parteien und Rundfunk

315

riert sich die Untersuchung im Folgenden auf das unternehmerische Engagement der Parteien bzw. Parteiunternehmen im Bereich des privaten Rundfunks. Seit der Einführung des privaten Rundfunks sind die Parteien als solche als Veranstalter in allen Bundesländern vom privaten Rundfunk ausgeschlossen225. Aus diesem Grund und wegen der Besonderheiten der Parteien als Subjekte des Zivilrechts sind die bestehenden Beteiligungen von Parteien, in der Praxis nur der SPD, ausschließlich mittelbare Beteiligungen226.

3. Die aktuelle Rechtslage In den letzten Jahren fanden in den meisten CDU-geführten Bundesländern Gesetzesänderungen statt, die zu unterschiedlich weitgehenden Beschränkungen der Rechtspositionen der politischen Parteien im Bereich des privaten Rundfunks führten. In allen Bundesländern dürfen politische Parteien zur Rundfunkveranstaltung nach wie vor nicht zugelassen werden227. Die meisten Landesmediengesetze228 schließen von der Zulassung zur Rundfunkveranstaltung neben den Parteien auch die von ihnen abhängigen Unternehmen und Vereinigungen aus und verbieten damit praktisch die entsprechenden mittelbaren Parteibeteiligungen. Dabei stellen die Vorschriften in einigen Ländern allge-

cker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, S. 269. Die privaten Rundfunkveranstalter, die bundesweit Rundfunkprogramme verbreiten, sind über die Regelung des § 42 II RStV verpflichtet, vor Wahlen zum Deutschen Bundestag und zum Europäischen Parlament den politischen Parteien gegen Erstattung der Selbstkosten angemessene Sendezeit einzuräumen. Im Übrigen gilt § 7 VIII RstV, wonach die kommerzielle Wahlwerbung verboten ist. Aus der umfangreichen Literatur zu den einzelnen Problemen der Wahlwerbesendungen politischer Parteien vgl. Becker (Hrsg.), Wahlwerbung politischer Parteien im Rundfunk 1990; Wieland, ZUM 1994, S. 447f.; Benda, NJW 1994, S. 521f.; Knothe/Wanckel, ZRP1994, S. 249f. 225 Eine Ausnahme stellte ursprünglich das baden-württembergische Landesmediengesetz dar, dessen § 25 I Nr. 4 in der Fassung von 1991 vorsah, dass Parteien, die nicht verboten sind, eine Zulassung erhalten können. 226 Vgl. C I 6. 227 Vgl. § 13 III Nr. 6 Landesmediengesetz Baden-Württemberg; Art. 24 III Bayerisches Mediengesetz; § 18 III Nr. 4 Hamburgerisches Mediengesetz; § 6 II Nr. 4 Hessisches Privatrundfunkgesetz; § 6 III 1 Nr. 3 Niedersächsisches Mediengesetz; § 6 Nr. 5 Landesmediengesetz Nordrhein-Westfalen; § 25 IV 1 Landesmediengesetz RheinlandPfalz; § 44 Nr. 3 Saarländisches Mediengesetz; § 5 III Mediengesetz Sachsen-Anhalt; § 6 III Nr. 2 Sächsisches Privatrundfunkgesetz; § 6 II Nr. 4 Thüringer Rundfunkgesetz. 228 Einzige Ausnahme ist Hamburg (§ 23 Hamburgerisches Mediengesetz).

316

G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

mein auf „Abhängigkeit“, ohne diesen Begriff weiter zu klären, ab229. In anderen Bundesländern wird auf den Begriff der Abhängigkeit im Sinne des § 17 AktG, der an die Möglichkeit zur mittelbaren oder unmittelbaren Ausübung eines beherrschenden Einflusses anknüpft, abgestellt230. In MecklenburgVorpommern und Saarland und Thüringen sind von den jeweiligen Regelungen auch „von Parteien abhängige Personen“ erfasst, womit offenbar die Treuhänder von Parteien gemeint sein sollen. In Sachsen-Anhalt darf eine Zulassung auch „Personen, die bei einer politischen Partei beschäftigt sind oder Organ einer Partei sind“, nicht erteilt werden231. Besonderheiten weisen die einschlägigen Regelungen in Bayern und in Niedersachsen auf. In Bayern war bis 2003 lediglich ausgeschlossen, dass politische Parteien selbst als Rundfunkanbieter auftreten. Nach der im Juli 2003 verabschiedeten Novelle des Bayerischen Mediengesetzes dürfen Unternehmen und Vereinigungen, an denen politische Parteien unmittelbar oder mittelbar beteiligt sind, grundsätzlich keine Genehmigung zur Verbreitung von Rundfunkangeboten erhalten. Dasselbe gilt für Treuhandverhältnisse und stille Beteiligungen von politischen Parteien. Ausdrücklich ausgenommen sind Unternehmen, an denen „geringfügige mittelbare Parteibeteiligungen ohne Stimm- und Kontrollrecht bestehen“ (§ 24 III Bayerisches Mediengesetz). Nach der Begründung zum Gesetzentwurf der bayerischen Staatsregierung ist als geringfügig eine Beteiligung unter 5 von Hundert anzusehen232. Vorgesehen ist außerdem eine Übergangsregelung von zwei Jahren (Art. 39 IV Bayerisches Mediengesetz)233. In Niedersachsen war die private Rundfunkveranstaltung bis zum Ende 2003 nur politischen Parteien oder Wählergruppen und von ihnen abhängigen Perso229

Vgl. § 28 III Staatsvertrag über die Zusammenarbeit zwischen Berlin und Brandenburg im Bereich des Rundfunks; § 9 II Nr. 4 Rundfunkgesetz für das Land Mecklenburg-Vorpommern; § 44 Nr. 3 Saarländisches Mediengesetz; § 6 III Nr. 2 Gesetz über den privaten Rundfunk und neue Medien in Sachsen; § 5 III Mediengesetz des Landes Sachsen-Anhalt. 230 Vgl. § 8 IV Nr. 6 Bremisches Landesmediengesetz; § 6 Nr. 5 Landesmediengesetz Nordrhein-Westfalen; § 25 IV 2 Landesrmediengesetz Rheinland-Pfalz, der auf § 15 AktG verweist, der wiederum auf § 17 AktG weiter verweist; § 6 II Nr. 4 Thüringer Rundfunkgesetz. 231 Vgl. § 5 III Mediengesetz Sachsen-Anhalt. 232 LTDrs. 14/12033, S. 10. 233 Betroffen von der Neuregelung in Bayern sind die indirekten Beteiligungen der DDVG, die durchgerechnet auf 7,5% (Radio eins, Coburg), 9,6% (Grenzlandwelle, Hof) und 9,8% (Radio Mainwelle, Bayreuth) betragen. Vgl. G III 3 und Anlage 13. Zu den Besonderheiten der Rundfunkregelung in Bayern vgl. Art. 111a der Bayerischen Verfassung; BVerfGE 97, 298.

III. Parteien und Rundfunk

317

nen untersagt234. Nach dem Regierungswechsel 2003 setzten die CDU und die FDP entsprechend ihrer Koalitionsvereinbarung235 weitere Restriktionen für die Beteiligungen von Parteien an Rundfunkunternehmen durch236. Die neugeschaffene Regelung verdient wegen ihrer Kompliziertheit eine nähere Betrachtung, obwohl sie mittlerweile vom Niedersächsischen Staatsgerichtshof für verfassungswidrig erklärt wurde237. § 6 III Niedersächsisches Mediengesetz enthielt die detaillierteste Regelung über die Rundfunkbeteiligungen politischer Parteien in Deutschland238. Verboten ist danach zunächst die Zulassungsertei234

Vgl. § 6 III Niedersächsisches Mediengesetz vom 1.11.2001 in der Fassung vom 20. November 2002 (Nds. GVBl. S. 705). 235 Vgl. Kapitel 16 der Koalitionsvereinbarung zwischen der CDU und FDP (www.niedersachsen.de/politik&staat/ministerpraesident) sowie Plenarprotokoll der 16. Sitzung des Niedersächsischen Landtages vom 30.10.2003. 236 Der gemeinsame Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU und der FDP wurde am 8.10.2003 in den Niedersächsischen Landtag eingebracht (LTDrs. 15/450). Das Gesetz wurde nach einer regen Plenardebatte (vgl. Niedersächsischer Landtag, Plenarprotokoll der 16. Sitzung am 30.10.2003, S. 1517f.) am 11.12.2003 verabschiedet. 237 Vgl. NStGH, Urteil vom 6. September 2005, Az 4/04. 238 § 6 III Niedersächsisches Mediengesetz in der Fassung von 2003 lautete: „(3) Die Zulassung darf nicht erteilt werden 1. einer juristischen Person oder einer Vereinigung, wenn daran Personen oder Vereinigungen mit insgesamt 25 vom Hundert oder mehr der Kapital- oder Stimmrechtsanteile beteiligt sind oder einen vergleichbaren Einfluss (§ 7 Abs. 4) ausüben, die a) nach den Nummern 2 bis 4 keine Zulassung erhalten dürfen oder b) eine leitende Stellung in juristischen Personen des öffentlichen Rechts, ausgenommen öffentlich-rechtliche Religionsgemeinschaften und öffentlich-rechtliche Weltanschauungsgemeinschaften, innehaben, 2. einem Mitglied des Bundestages, der Bundesregierung, des Europäischen Parlaments oder der Volksvertretung oder Regierung eines Landes, 3. einer politischen Partei oder Wählergruppe oder einer von ihr abhängigen Person, 4. einem Mitglied eines Aufsichtsorgans eines öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalters, 5. einer juristischen Person oder einer Vereinigung, wenn daran beteiligt ist a) eine politische Partei, b) eine Wählergruppe, c) eine juristische Person des öffentlichen Rechts, ausgenommen die in Absatz 1 Satz 1 Nr. 2 Genannten, oder d) ein Unternehmen oder eine Vereinigung, das oder die von den in den Buchstaben a bis c Genannten im Sinne des § 17 des Aktiengesetzes abhängig ist, 6. 7. 8. Die Zulassung darf auch nicht einer juristischen Person oder einer Vereinigung erteilt werden, an der eine politische Partei oder eine Wählergruppe still, durch ein Treuhandverhältnis oder mittelbar in gleich welcher Form beteiligt ist. Satz 2 gilt für mittelbare Beteiligungen nicht, wenn die politische Partei oder Wählergruppe mindestens in einer Beteiligungsstufe an einer juristischen Person oder Vereinigung zu weniger als zehn vom Hundert der Kapital- oder Stimmrechtsanteile beteiligt ist. Satz 2 gilt für mittelbare Beteiligungen außerdem nicht, wenn die von Satz 3 nicht erfassten Beteiligungen beim

318

G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

lung einer Partei oder einer von ihr abhängigen Person (§ 6 III 1 Nr. 3). Mit „von einer Partei abhängigen Person“ sollen offenbar Treuhänder gemeint sein. Denn juristische Personen und Vereinigungen, an denen Parteien beteiligt sind, sind von der Rundfunkveranstaltung durch Nr. 5 Buchst. a ausgeschlossen. Von der Vorschrift der Nr. 5 Buchst. a sind jedoch lediglich die direkten Parteibeteiligungen erfasst, weil Buchst. d wiederum die indirekten Parteibeteiligungen an einem Rundfunkveranstalterunternehmen, die ihrerseits über Beteiligungen an anderen abhängigen (im Sinne des § 17 AktG) Unternehmen bestehen, im Auge hat. Durch § 6 III 2 NMedienG ist die Zulassung zur Rundfunkveranstaltung ausgeschlossen, wenn beim Bewerber stille, über Treuhänder gehaltene oder mittelbare Parteibeteiligungen jeglicher Form bestehen. Vom grundsätzlichen Verbot mittelbarer Parteibeteiligungen werden dann in den Sätzen 3 und 4 Ausnahmen vorgesehen. Nach Satz 3 gilt das Verbot nicht, wenn die mittelbare Parteibeteiligung in jeder Beteiligungsstufe unter 10% der Kapital- oder Stimmrechtsanteile liegt. Die Vorschrift des Satzes 4 dürfte wiederum als eine Ausnahme von der Ausnahme des Satzes 3 auszulegen sein. Danach gilt das prinzipielle Verbot mittelbarer Beteiligungen auch dann nicht, wenn in einer Beteiligungsstufe zwar höhere als 10% Parteibeteiligungen bestehen, die dann aber durchgerechnet insgesamt beim Veranstalter weniger als 10% erreichen und dabei jede Ausübung eines maßgeblichen Einflusses seitens einer Partei auf die Geschäftsführung oder Programmgestaltung des Veranstalters ausgeschlossen ist239. Als Ergebnis dieses Auslegungsversuches kann festgehalten werden, dass nach der 2003 geschaffenen Rechtslage in Niedersachsen lediglich mittelbare Parteibeteiligungen an Rundfunkunternehmen zulässig sind, und zwar nur solche, die unterhalb der bei jeder Beteiligungsstufe zu ermittelnden 10%-igen Bagatellgrenze liegen bzw. nur in der letzten Stufe der Beteiligungskette unter der Bagatellgrenze sind, einer Partei aber keinen maßgeblichen Einfluss erlauben.

Veranstalter insgesamt weniger als zehn vom Hundert der Kapital- oder Stimmrechtsanteile erreichen und ein maßgeblicher Einfluss einer politischen Partei oder Wählergruppe auf die Geschäftsführung oder Programmgestaltung des Veranstalters weder unmittelbar noch mittelbar ausgeübt werden kann“. 239 Ähnlich wie in Bayern wurde in Niedersachsen eine Übergangsregelung geschaffen (Art. 2 I Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Mediengesetzes (Nds. GVBl. 2003, S. 423)). Danach finden die neuen Vorschriften auf bereits zugelassenen Veranstalter erst bei einer Entscheidung über die Verlängerung der Zulassung oder bei einer Neuzulassung Anwendung.

III. Parteien und Rundfunk

319

Ein Blick auf die Struktur der Rundfunkbeteiligungen der DDVG in Niedersachsen240 zeigt, dass die Neuregelung genau auf die Geschäftstätigkeit des SPD-Konzerns gerichtet war. Denn die indirekten Beteiligungen an drei Radiosendern in Niedersachsen (Antenne Niedersachsen, Radio ffn und NiedersachsenRock 21) entstehen durch die 20%-ige DDVG-Beteiligung an der „Verlagsgesellschaft Madsack mbH und Co KG“. Madsack hält ihrerseits unmittelbare und mittelbare Beteiligungen an den Veranstalterunternehmen, so dass sie durchgerechnet an „Antenne Niedersachsen“ 21,6%, an Radio ffn 13,7% und an NiedersachsenRock 21 1,4% der Anteile hat241. Die indirekten Anteile der DDVG an den Veranstaltungsgesellschaften betragen durchgerechnet jeweils 4,4%, 3,1% und 1,4%242. Da die Entschlüsselung des normativen Inhalts der Regelungen des § 6 III S. 2 bis 4 Niedersächsisches Mediengesetz nicht ganz leicht fällt, können sie nicht als Muster für Klarheit der Gesetzessprache bezeichnet werden. Wegen ihrer Widersprüchlichkeit und Unverständlichkeit erscheinen die Normen mit dem Rechtsstaatsprinzip entspringenden Bestimmtheitsgebot kaum vereinbar. Der Niedersächsische Staatsgerichtshof sah in ihnen auch einen Verstoß gegen die Rundfunkfreiheit243. In Schleswig-Holstein, Hessen und Baden-Württemberg ist die Erteilung einer Zulassung als Rundfunkveranstalter an Unternehmen und Vereinigungen, an denen jedwede Beteiligungen politischer Parteien bestehen, verboten. In Schleswig-Holstein bestehen die einschlägigen Vorschriften schon seit 1989244. Danach darf eine Zulassung zur privaten Rundfunkveranstaltung an Antragsteller nicht erteilt werden, die von Parteien oder Wählergruppen abhängig sind oder an denen diese Beteiligungen halten (§ 10 III Nr. 4 und 6 LRG-Schl.-H.). In Hessen wurde die Regelung des § 6 II Nr. 4 HPRG, wonach bis dahin die Zulassung zur Veranstaltung privaten Rundfunks lediglich für Parteien verboten war, Ende des Jahres 2000 dahingehend geändert, dass auch Unternehmen, an denen Parteien, einschließlich über Treuhänder, beteiligt sind, von einer Zu240

Vgl. G III 3. Vgl. Anlage 13; DDVG, Geschäftsbericht 2002, S. 34; Feser, Vermögenseinfluss und Medienmacht, S. 268; www.madsack.de/content/unternehmen/hoerfunk.html (Abruf am 18.04.2005). 242 Vgl. Anlage 13; DDVG, Geschäftsbericht 2002, S. 34. 243 Vgl. NStGH, Urteil vom 6. September 2005, Az 4/04, S. 14. 244 Vgl. § 7 der Neufassung des Rundfunkgesetzes für das Land Schleswig-Holstein vom 18. Dezember 1989. Die einschlägigen geltenden Vorschriften finden sich in § 10 III Nr. 4 und 6 Rundfunkgesetz für das Land Schleswig-Holstein vom 7.12.1995, GVOBl. Schl.-H. 1995, S. 422, geändert durch Gesetz vom 15.12.2000, GVOBl. Schl.H. 2000, S. 638. 241

320

G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

lassung ausgeschlossen sind245. Die entsprechende Änderung des Landesmediengesetzes Baden-Württemberg erfolgte Anfang 2003246. Seitdem sind in Baden-Württemberg „Unternehmen und Vereinigungen, an denen politische Parteien oder Wählervereinigungen beteiligt sind“, von der Rundfunkveranstaltung ausgeschlossen (§ 13 III Nr. 6 LMG-BW). Der Wortlaut der genannten Regelungen lässt auf dem ersten Blick Zweifel entstehen, ob sie lediglich direkte Parteibeteiligungen anvisieren oder sich auch auf mehrstufige mittelbare Beteiligungen von Parteien bzw. Parteiunternehmen erstrecken. Angesichts der Besonderheiten der Parteien, die meistens als nichtrechtsfähige Vereine konstituiert sind, selbst Unternehmensbeteiligungen direkt nicht halten können und daher auf juristische Hilfskonstruktionen angewiesen sind247, lässt sich jedoch annehmen, dass die dargestellten Vorschriften sowohl unmittelbare als auch mittelbare, einschließlich von Treuhändern gehaltene, Parteibeteiligungen erfassen sollen. Dies war auch das eindeutige Ziel der vorgenommenen Gesetzesänderungen, was sich aus den Begründungen zu den jeweiligen Gesetzentwürfen sowie aus den Protokollen der Plenardebatten ergibt248. Außerdem werden im Schrifttum unter dem Begriff „Beteiligung“ üblicherweise sowohl direkte als auch mittelbare Beteiligungen verstanden249. In Baden-Württemberg, Hessen und Schleswig-Holstein sind also jegliche Rundfunkbeteiligungen von Parteien ein gesetzliches Hindernis für die Zulassung eines Unternehmens zur privaten Rundfunkveranstaltung, so dass auch geringste mittelbare Anteile einer Partei an einem Unternehmen, das an einem lokalen oder regionalen Rundfunksender beteiligt ist, zur Verweigerung der notwendigen Zulassung führen.

245

Zu den Einzelheiten des Gesetzgebungsverfahrens vgl. LTDrs. 15/1446 (Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Hessischen Privatrundfunkgesetzes); LTDrs. 15/2200 (Änderungsantrag der CDU-Fraktion); Hessischer Landtag, Plenarprotokoll 15/61, S. 4186 (Abstimmungsprotokoll); LTDrs. 15/2198 (Beschlussempfehlung und Dritter Bericht des Hauptausschusses); Hessischer Landtag, Plenarprotokoll 15/61, S. 4186 (Abstimmungsprotokoll). 246 Gesetz zur Änderung des Landesmediengesetzes, Landespressegesetzes und des Datenschutzgesetzes vom 4.02.2003, GBl. 2003, S. 108. 247 Vgl. B IV 2. 248 Vgl. Hessischer Landtag, Plenarprotokoll 15/61, S. 4175 und 4181. 249 Vgl. Creifelds/Weber, Rechtswörterbuch, S. 228.

III. Parteien und Rundfunk

321

4. Auswirkungen der Neuregelungen Die neu eingeführten Restriktionen für die Parteibetätigung im Rundfunkbereich haben vor allem das unternehmerische Engagement der SPD betroffen. Einschränkend wirken sich die Regelungen auch auf die Geschäftstätigkeit zahlreicher Medienunternehmen aus, an denen die SPD-Holding DDVG Anteile in unterschiedlicher Höhe hält bzw. hielt. Sie dürfen in den meisten Fällen bei gleich bleibender Gesellschafterstruktur in Zukunft keine Rundfunksender mehr betreiben. Die Intensität der Beschränkungen ist in den einzelnen Bundesländern unterschiedlich. Generell drücken sich die Rechtsfolgen der neugeschaffenen Vorschriften darin aus, dass viele Medienunternehmen gezwungen sind, ihre Beteiligungsstruktur sowie ihre Geschäftspolitik zu ändern. So hat beispielsweise die Hessische Landesanstalt für privaten Rundfunk nach dem Inkrafttreten der Novelle des hessischen Privatrundfunkgesetzes die Veranstalterin von Radio FFN „Radio Tele FFN GmbH & Co KG“ aufgefordert, ihre Beteiligungsstruktur der neuen Gesetzeslage innerhalb von drei Monaten anzupassen250. Die DDVG hatte an diesem Rundfunkunternehmen drei geringfügige mittelbare Beteiligungen, die durchgerechnet einen Gesamtanteil von 2,3444% ausmachten. In allen drei Beteiligungsketten mussten daher verschiedene Unternehmen zwangsläufig Beteiligungsverkäufe vornehmen251.

250

Bescheid der Hessischen Landesanstalt für privaten Rundfunk vom 13. Februar

2001.

251

Die „Blitz-Tip Medien Beteiligungsgesellschaft mbH & Co KG“ hielt an der Veranstaltungsgesellschaft von Radio FFN eine Beteiligung von 2,8139%. An dieser Gesellschaft war die Beteiligungsgesellschaft „Neue Zeitung GmbH & Co KG“ mit 33,3% beteiligt, die eine 100%-Tochter der Verlagsgesellschaft Madsack ist, an der die DDVG wiederum mit 20,389% beteiligt ist. Durchgerechnet ergab sich daraus eine indirekte wirtschaftliche Beteiligung der DDVG an FFN von 0,1911%. Infolge der neuen Regelung des § 6 II Nr. 4 HPRG musste sich die Verlagsgesellschaft Madsack von ihrer indirekten Beteiligung trennen. Die „Ott-Verlag GmbH“ hatte eine FFN-Beteiligung von 0,9786%. Die „Suhler Verlagsgesellschaft mbH“, an der die DDVG mit 30% beteiligt ist, war an der „Ott-Verlag GmbH“ mit 10% beteiligt. Durchgerechnet ergab sich hieraus eine mittelbare Beteiligung der DDVG am Veranstalterunternehmen von Radio FFN in Höhe von nur 0,0294%. Trotzdem musste die „Suhler Verlagsgesellschaft mbH“ ihre Anteile veräußern, damit die Verbindung zur DDVG vollständig unterbrochen wird. Weiterhin musste die DDVG selbst ihren Anteil an der „Klaus Lage GbR“, die einen Anteil an der FFN in Höhe von 2,3444% hielt, verkaufen. Der Beteiligung der DDVG an der „Klaus Lage GbR“ entsprach eine wirtschaftliche Unterbeteiligung an der FFN in Höhe von 2,139%. Vgl. DDVG, Geschäftsbericht 2002, S. 30; Wieland, Gutachten, S. 10f.; Feser, SPD-Wettbewerbsvorsprung im Privatradio, S. 76.

322

G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

Infolge der Neuregelung in Bayern muss die DDVG innerhalb der Übergangsfrist Maßnahmen treffen, um ihre Beteiligungen an den Sendern „Radio eins“ (Coburg), „Grenzlandwelle“ (Hof) und „Radio Mainwelle“ (Bayreuth) entsprechend zu reduzieren. Nach Experteneinschätzungen ist das konjunkturbedingt nur mit erheblichen Verlusten möglich252. Ähnliches müsste auch in Niedersachsen spätestens bis zur nächsten Lizenzvergabe erfolgen, damit der neuen Rechtslage Genüge getan wird. Dort müsste sich entweder die DDVG von ihrer strategisch wichtigen Beteiligung an der Verlagsgruppe „Madsack“ trennen oder „Madsack“ selbst müsste ihre zahlreichen Rundfunkbeteiligungen veräußern bzw. deren Struktur gründlich ändern, sodass sowohl die mittelbaren DDVG-Rundfunkbeteiligungen als auch die Madsack-Beteiligungen unter der 10%-igen Bagatellgrenze auf allen Beteiligungsstufen bleiben bzw. ein maßgeblicher Einfluss der DDVG ausgeschlossen wird253. Aus der Neuregelung in Baden-Württemberg sowie der schon länger bestehenden Regelung in Schleswig-Holstein folgen keine direkten Konsequenzen für die DDVG, weil sie in diesen Bundesländern keine Rundfunkbeteiligungen hält. Die SPD-Holding sieht darin jedoch eine Belastung für ihre eventuelle zukünftige Geschäftstätigkeit in diesen Bundesländern254. Durch das Verbot jeglicher Parteirundfunkbeteiligungen wird auch die Pressefreiheit der Medienunternehmen tangiert. Denn Presseunternehmen, an denen Parteien in irgendeiner Form beteiligt sind, können zukünftig keine Anteile an anderen Presseunternehmen erwerben, wenn diese direkt oder mittelbar Anteile an Rundfunkveranstaltern halten und können nicht entscheiden, selbst oder über zu gründende Tochterunternehmen auch im Rundfunk tätig zu werden. Es lässt sich annehmen, dass das eigentliche Ziel der eingeführten Restriktionen im Rundfunk ist, die Presseunternehmen mit Parteibeteiligung zu treffen. Es stellt sich die Frage nach der Vereinbarkeit der neugeschaffenen landesrundfunkrechtlichen Regelungen mit dem Grundgesetz. Ein von der SPDBundestagsfraktion initiiertes Normenkontrollverfahren zur Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit des Hessischen Privatrundfunkgesetzes ist beim Bundesverfassungsgericht bereits anhängig255. Nachdem auch die niedersächsischen Sozialdemokraten den Niedersächsischen Staatsgerichthof angerufen ha-

252

Vgl. Staubinger Tagblatt vom 03.04.2003. Madsack-Aufsichtsratsmitglieder sahen in den 2003 eingeführten Regelungen eine Hürde für das Wachstum der Verlagsgesellschaft Madsack und für ihre Geschäftstätigkeit im Allgemeinen (vgl. Hannoversche Allgemeine Zeitung vom 25.11.2003). 254 DDVG, Geschäftsbericht 2002, S. 30. 255 BVerfG Az 2 BvF 4-03. 253

III. Parteien und Rundfunk

323

ben, erklärte er die Regelungen des § 6 III S. 2 bis 4 NMedienG für verfassungswidrig256.

5. Charakter der Rundfunkfreiheit Bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung der rundfunkunternehmerischen Aktivität von Parteien bzw. der sie einschränkenden Regelungen ist es unerlässlich, zunächst die Frage nach dem rechtlichen Charakter der Rundfunkfreiheit und nach der eventuellen Grundrechtsberechtigung der politischen Parteien bzw. der Medienunternehmen mit Parteibeteiligung bezüglich der Rundfunkfreiheit zu klären.

a) Die Rundfunkfreiheit als „dienende Freiheit“ Die in Art. 5 I GG zusammen mit den anderen Kommunikationsgrundrechten gewährleistete Rundfunkfreiheit wird traditionell und bedingt durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht als Individualgrundrecht im klassischen liberal-demokratischen Sinne gesehen. Sie erfährt eine übergeordnete objektiv-rechtliche funktionale Deutung und wird als eine „institutionelle“ Freiheit verstanden257. Nach herrschender Auffassung handelt es sich demnach bei der Rundfunkfreiheit nicht um ein Grundrecht, das seinem Träger zum Zwecke der Persönlichkeitsentfaltung oder Interessenverfolgung eingeräumt ist, sondern um eine „dienende Freiheit“ im Interesse freier individueller und öffentlicher Meinungsbildung258. Dieses funktionelle Verständnis der Rundfunkfreiheit erläuterte das Bundesverfassungsgericht zunächst im FRAG-Urteil. Die Rundfunkfreiheit diene der Aufgabe, freie und umfassende Meinungsbildung durch den Rundfunk zu gewährleisten259. Der dienenden Aufgabe des Rundfunks lasse sich mit einer le256

NStGH, Urteil vom 6. September 2005, Az 4/04. Vgl. BVerfGE 12, 205 (261); 31, 314 (326); 57, 295 (319f.). 258 BVerfGE 83, 238 (315); 87, 181 (197). 259 BVerfGE 57, 295 (320). Im Blick auf diese Aufgabe entwickelt das Bundesverfassungsgericht das Gebot der Staatsfreiheit des Rundfunks und das Erfordernis gesetzlicher Ausgestaltung des Rundfunkswesens. Freie individuelle und öffentliche Meinungsbildung – so das Bundesverfassungsgericht – verlangt die Freiheit des Rundfunks von staatlicher Beherrschung und Einflussnahme. Nur insoweit habe die Rundfunkfreiheit eine abwehrende Bedeutung (vgl. BVerfGE 57, 295 (320); 74, 297 (324)). 257

324

G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

diglich negatorischen Ordnung nicht gerecht werden. Zur wirksamen Erfüllung der öffentlichen Aufgabe des Rundfunks bedürfe es „einer positiven Ordnung, welche sicherstellt, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in möglicher Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet und dass auf diese Weise umfassende Information geboten wird“260. Die Konzeption des „primär dienenden“ Charakters der Rundfunkfreiheit wird in späteren Entscheidungen ausdrücklich bestätigt261. Sie wird von einem großen Teil des Schrifttums, wenn auch teilweise mit Nuancen, ebenfalls akzeptiert, wobei oft auf den Wortlaut der Vorschrift des Art. 5 I 2 GG („Freiheit der Berichterstattung“) sowie die Entstehungsgeschichte der Norm hingewiesen wird262. Aufgrund dieses funktionalen Verständnisses der Rundfunkfreiheit sieht das Bundesverfassungsgericht in Art. 5 I 2 GG einen rundfunkrechtlichen Ausgestaltungsvorbehalt, der dem Gesetzgeber die Pflicht zur Schaffung einer vielfaltsichernden positiven Ordnung auferlegt263. Bei der Schaffung der unabdingbaren Regelungen sei der Gesetzgeber grundsätzlich frei264. Jedenfalls müsse eine freie, umfassende und wahrheitsgemäße Meinungsbildung garantiert sein, so dass der Entstehung vorherrschender Meinungsmacht entgegengewirkt wird265. Sicherzustellen sei auch, dass der Rundfunk nicht einer oder einzelnen gesellschaftlichen Gruppen ausgeliefert wird und dass die in Betracht kommenden gesellschaftlichen Kräfte im Gesamtprogramm zu Wort kommen266. Aus der funktionalen Interpretation der Rundfunkfreiheit ergeben sich in rechtsdogmatischer Hinsicht wichtige Folgen. Nach dem traditionellen Konzept des Bundesverfassungsgerichts muss zwischen der Ausgestaltung des Grundrechts der Rundfunkfreiheit und den Eingriffen in dieses Grundrecht strikt unterschieden werden. Gesetzgeberische Regelungen, die die Rundfunkfreiheit ausgestalten und auf die Sicherung der publizistischen Vielfalt im Rundfunk abzielen, stellen regelmäßig keinen Eingriff dar267. Sie müssen an den sich aus dem Art. 5 I 2 GG ergebenden Voraussetzungen und Inhalten und nicht als 260

BVerfGE 57, 295 (320). Vgl. BVerfGE 73, 118 (152f.) – Niedersachsen-Urteil; 74, 297 (323f.) – BadenWürttemberg-Beschluss. 262 Vgl. Hoffmann-Riem, Rundfunkfreiheit durch Rundfunkorganisation, 1979, S. 15f.; Schmidt, ZRP 1980, S. 135f.; Böckenförde/Wieland, AfP 1982, S. 77 (78); Möstl, DÖV 2003, S. 106 (108). 263 Notwendig seien materielle, organisatorische und Verfahrensregelungen, die an der Aufgabe der Rundfunkfreiheit orientiert und deshalb geeignet sind zu bewirken, was Art. 5 I GG gewährleisten soll. Vgl. BVerfGE 57, 297 (320); 73, 118 (153) 74, 297. 264 BVerfGE 74, 297; 57, 295 (321). 265 BVerfGE 57, 295 (321); 73, 118 (152f.). 266 BVerfGE 12, 205 (262); 31, 314 (325f.); 57, 295 (321 und 325); 267 BVerfGE 74, 297 (334). 261

III. Parteien und Rundfunk

325

Schrankenbestimmung an Art. 5 II GG gemessen werden268. Ihre verfassungsrechtliche Beurteilung soll dementsprechend rechtstechnisch nicht nach dem grundrechtlichen Eingriffschema erfolgen. Da es lediglich auf die gesetzliche Gewährleistung der freien und umfassenden Berichterstattung durch den Rundfunk ankommt, sind damit insbesondere die Kriterien der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne nicht anwendbar269. Ausgestaltende Vorschriften bedürfen keiner weiteren verfassungsrechtlichen Rechtfertigung, wenn sie als geeignet erscheinen, den Prozess öffentlicher und privater Meinungsbildung zu fördern270. Als weiterer Prüfungsmaßstab für den rundfunkspezifischen Ausgestaltungsvorbehalt kommt neben der Geeignetheit zur Sicherung eines freien und vielfältigen Rundfunkwesens das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot in Betracht271. Die sich aus Art. 5 I 2 GG ergebende Ausgestaltungsaufgabe entbindet den Gesetzgeber auch nach herrschender Auffassung von den Erfordernissen der medienspezifischen Schranken des Art. 5 II GG nicht272. Klare Kriterien zur Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit der Ausgestaltungsregelungen sowie zur Unterscheidung zwischen ihnen und Grundrechtseingriffen bieten das Bundesverfassungsgericht und das ihm folgende Schrifttum dennoch nicht an. Es sind lediglich Eckpunkte festgelegt worden, die keinesfalls Sicherheit bei der Rechtsanwendung schaffen. Bald wird das Verhältnis von Ausgestaltungs- zu Schrankengesetzen als ein exklusives gedeutet, sodass verfassungswidrige Ausgestaltungen nicht in an Art. 5 II GG zu messende Eingriffe umschlagen können, bald werden unzulässige Ausgestaltungen als Grundrechtseingriffe betrachtet273. Als zulässig werden die Ausgestaltungen der Rundfunkfreiheit angesehen, wenn sie nicht zur Behinderung freier Meinungsbildung durch den Rundfunk führen und keinen Verstoß gegen den Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks darstellen274. Ausgestaltungsregelungen könnten sich zwar für einzelne Grundrechtsträger belastend auswirken und bleiben trotzdem eben Ausgestaltungen und nicht Grundrechtseingriffe275. Weiterhin seien erstmalige Ausgestaltungen von Umgestaltungen zu trennen. Eine erstmalige Regelung sei immer als Ausgestaltung zu sehen. Gesetzliche Umgestaltungen werden zu268

BVerfGE 73, 118 (166); 57, 295 (321); 74, 297 (334); 83, 238 (326). BVerfGE 97, 228 (267). 270 BVerfGE 73, 118 (166). 271 BVerfGE 73, 118 (163f.); 83, 238 (322). 272 BVerfGE 57, 295 (321); 74, 297 (334). 273 Vgl. Hoffmann-Riem, Kommunikations- und Medienfreiheit, S. 214; Ladeur/Gostomzyk, JuS 2002, S. 1145 (1148); BVerfGE 74, 297 (336). 274 Vgl. BVerfGE 74, 297 (331); 83, 238 (323f.); 90, 60 (89f.). 275 Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 5, Rn. 37. 269

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G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

mindest insoweit als rechtmäßig erachtet, als sie bezogen auf die bisherige Lage eine bessere oder zumindest gleichwertige Sicherung der Rundfunkfreiheit herbeiführen276. Beeinträchtigt eine Umgestaltung bereits bestehende „bestandsbeschützte“ Rechte, stelle sie prinzipiell einen Eingriff dar277. Entsprechend diesem primär objektivrechtlichen Verständnis der Rundfunkfreiheit wird auch der Kreis der Grundrechtsträger bestimmt. Als Träger der Rundfunkfreiheit werden diejenigen gesehen, die vom einfachen Gesetzgeber zu solchen erklärt werden. Solange ein Monopol der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten bestand, wurden als Träger der Rundfunkfreiheit die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und die an ihnen tätigen Redakteure, zumindest bezüglich des Schutzes vor staatlicher Einmischung in ihre Programmtätigkeit, gesehen278. Nach der Einführung des privaten Rundfunks wurden als Grundrechtsträger bereits alle zugelassenen Veranstalter angesehen279. Die Frage nach einem unmittelbar aus der verfassungsrechtlichen Rundfunkfreiheit folgenden grundrechtlichen Anspruch auf die Veranstaltung privater Rundfunksendungen wurde lange offengelassen280. In späteren Entscheidungen begründeten die Verfassungsrichter eine Bindung des Gesetzgebers bei der Ausübung seiner Gestaltungsfreiheit im Sinne, dass, wenn er den privaten Rundfunk zulässt, ein Individualrecht auf chancengleichen Zugang einräumen muss281. Damit zeigte sich die Tendenz zur Anerkennung des subjektivrechtlichen Elements des Grundrechts auf Rundfunkfreiheit immer deutlicher282. Ein weiterer Schritt in diese Richtung wurde mit dem Beschluss vom 20.02.1998 zum faktischen Privatrundfunk in Bayern getan283. Die Verfassungsrichter postulierten erstmals, dass das Grundrecht der Rundfunkfreiheit ohne Rücksicht auf öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Rechtsform, auf kommerzielle oder gemeinnützige Betätigung jedenfalls allen natürlichen und 276

BVerfGE 74, 297 (334). Vgl. Hoffmann-Riem, Kommunikations- und Medienfreiheit, S. 214. 278 BVerfGE 77, 65 (74); 78, 101 (102); Mand, AfP 2003, S. 289f. Zum Streit über die Grundrechtsfähigkeit der Landesmedienanstalten vgl. Bethge,NJW 1995, S. 557 (560); Bumke, ZUM 1995, S. 360 (364). 279 Vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 5, Rn. 34. 280 BVerfGE 57, 295 (318). Auch der Niedersächsische Staatsgerichtshof hat in seinem Urteil zum NMedienG die Frage offengelassen. Vgl. NStGH, Urteil vom 6. September, Az 4/04, S. 17. 281 Vgl. BVerfGE 73, 118 (153f.); 83, 238 (295f.); Wendt, in: von Münch/Kunig, GGK, Art. 5, Rn. 51. 282 Vgl. BVerfGE 74, 297 (332): „Auch jenseits der Grundversorgung durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk hat der Gesetzgeber vielmehr grundsätzlich die freie Veranstaltung von Rundfunkprogrammen zu gleichen Bedingungen zu zulassen“. 283 BVerfGE 97, 298. 277

III. Parteien und Rundfunk

327

juristischen Personen, die Rundfunkprogramme veranstalten, einschließlich der Bewerber um eine Rundfunklizenz, zusteht, reduzierten aber den grundrechtlichen Gehalt auf die Programmfreiheit und wollten damit das Terrain der funktionalen Doktrin nicht verlassen284. Durch diese neue Rechtsprechung wird zwar kein Durchbruch vollzogen, aber es erfolgen wichtige Weichenstellungen285. Nach wie vor bestimmt die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung den Schutzbereich der Rundfunkfreiheit primär nach der Funktion des Rundfunks als Medium und Forum öffentlicher Meinungsbildung und interpretiert die Rundfunkfreiheit in ihrer demokratischen Funktion anders als die Pressefreiheit, obwohl es sonst der Auffassung ist, dass sie sich gerade in dieser Funktion nicht wesensmäßig unterscheiden286. Als Grund für das Rundfunksonderrecht nannte das Bundesverfassungsgericht ursprünglich die Sondersituation im Bereich des Rundfunkwesens, die sich aus der Knappheit der verfügbaren terrestrischen Frequenzen sowie dem großen finanziellen Aufwand für die Veranstaltung von Rundfunkdarbietungen ergebe, was dazu führe, dass sich nur wenige im Rundfunk engagieren könnten287. Später, als sich eine Lockerung dieser Sondersituation immer deutlicher abzeichnete, argumentierte das Bundesverfassungsgericht mit den besonderen Wirkungsmöglichkeiten von Radio und Fernsehen als Medien, mit ihrer erheblichen Bedeutung für die öffentliche Meinungsbildung sowie mit der „Eigengesetzlichkeit des Wettbewerbs“288. Das Bundesverfassungsgericht beharrt auf seiner Ansicht und betont, dass die Notwendigkeit zu die Rundfunkfreiheit ausgestaltenden gesetzlichen Regelungen auch bei Wegfall der ursprünglichen Sondersituation weiterhin bestehe. Wegen der Möglichkeit einer Konzentration 284

BVerfGE 97, 298 (310 und 312). Vgl. auch BVerfGE 95, 220 (234). Vgl. die Einschätzung von Bullinger, Medien, Presse, Rundfunkverfassung, S. 207. 286 BVerfGE 35, 202 (222) – „Lebach“. 287 BVerfGE 12, 205 (261); 73, 118 (153). Vgl. die treffende Relativierung dieser Argumentation von Pestalozza, NJW 1981, S. 2158 (2162). 288 BVerfGE 57, 295 (322). Vgl. auch BVerfGE 90, 60 (87): „Unter den Medien kommt dem Rundfunk wegen seiner Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft besondere Bedeutung zu“. Die Argumentation des Bundesverfassungsgerichts, die auf den Besonderheiten des Rundfunks als Medium beruht, wird auch vom überwiegenden Teil der Lehre geteilt. Dabei wird die von der Pressefreiheit verschiedene Konzeption der Rundfunkfreiheit teilweise nicht allein als Folge der technisch-finanziellen Sondersituation betrachtet, sondern als „Konsequenz einer bleibenden verfassungsrechtlichen Weichenstellung“, die bereits im Wortlaut des Art. 5 I 2 GG angelegt sei. Vgl. Schmidt, ZRP 1980, S. 132f.; Hoffmann-Riem, Kommunikations- und Medienfreiheit, S. 218; Möstl, DÖV 2003, S. 106 (108). S. auch Böckenförde/Wieland, AfP 1982, S. 77f., die sich neben dem Wortlaut auf die Entstehungsgeschichte des Art. 5 GG sowie auf die fehlende Tradition eines Grundrechts auf Rundfunkfreiheit in Deutschland berufen. 285

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G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

von Meinungsmacht dürfe der Rundfunk dem freien Spiel der Kräfte nicht überlassen werden289. Der Mitte der 80er Jahre eingeführte private Rundfunk wird vom Bundesverfassungsgericht ebenfalls nicht als eine ausreichende Alternative zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk anerkannt, sondern wie dieser „für den Dienst an der demokratischen Meinungsbildung in Pflicht genommen“290. Obwohl die Anforderungen an die privaten Veranstalter in der dualen Rundfunkordnung hinsichtlich der Meinungsvielfalt nicht gleich hoch wie im öffentlich-rechtlichen Rundfunk sein sollen, müsse der Gesetzgeber auch für die privaten Rundfunkveranstalter sicherstellen, dass sie zumindest in ihrer Gesamtheit das Meinungsbild so weit wie möglich ebenso vollständig und ausgewogen darstellten wie der öffentlich-rechtliche Rundfunk291.

b) Die Rundfunkfreiheit als klassisches Individualgrundrecht Die dargestellte Grundauffassung über die Rundfunkfreiheit ist schon seit langem Gegenstand heftiger Kritik292. Dem Bundesverfassungsgericht wird vorgeworfen, die Geltung von Grundrechten hier allein nach Maßgabe einfachen Gesetzes anzuerkennen293. Die Freiheit schrumpfe zur Befugnis, „sich im Sinne vorgegebener sozialer Verhaltensmuster betätigen zu dürfen“294. Die objektivrechtliche Rundfunkgleichheit erdrücke die subjektivrechtliche Rundfunkfreiheit295. Dem Bundesverfassungsgericht gehe es nicht um den Schutz der individuellen Rundfunkfreiheit, sondern ausschließlich um den Schutz vor der Rundfunkfreiheit296. Ab dem Zeitpunkt des Wegfalls der Frequenzknapp289

BVerfGE 57, 295 (323). Bullinger, Medien, Pressefreiheit, Rundfunkverfassung, S. 197. 291 Vgl. BVerfGE 73, 118; 83, 238 (297, 315f.). In Ausübung seiner Gestaltungsfreiheit sei der Gesetzgeber verfassungsrechtlich berechtigt, für den privaten Rundfunk eine binnenpluralistische Organisationsform vorzuschreiben (vgl. BVerfGE 83, 238 (315f.). Die Grenze seiner Gestaltungsfreiheit sei erst dann erreicht, wenn der private Rundfunk Bedingungen unterworfen würde, die seine Veranstaltung von vornherein ausschließen oder in hohem Maße gefährden würden (vgl. BVerfGE 73, 118 (157); 83, 238 (317). 292 Schon früh fanden sich in der Literatur Stimmen, die für ein individualrechtliches Verständnis der Rundfunkfreiheit plädierten. Vgl. Weber, Der Staat 1972, S. 82f.; Kull, AfP 1981, S. 378f.; Pestalozza, NJW 1981, S. 2158f.; Scholz, JZ 1981, S. 561f.; Klein, Der Staat 1981, S. 177f.; Bethge, NVwZ 1997, S. 1f.; Bullinger, Medien, Pressefreiheit, Rundfunkverfassung, S. 193f. 293 Scholz, JZ 1981, S. 561 (566 und 568); Bethge, NVwZ 1997, S. 1 (3). 294 Klein, Der Staat 1981, S. 177 (186). 295 Pestalozza, NJW 1981, S. 2158 (2162); Kull, AfP 1981, S. 378 (380 und 383). 296 Pestalozza, NJW 1981, S. 2158 (2162). 290

III. Parteien und Rundfunk

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heit könne die Rundfunkfreiheit prinzipiell nicht anders als die Pressefreiheit betrachtet und geregelt werden, sodass die Veranstaltung von Rundfunk jedermann im Rahmen des technisch Möglichen offen stehen soll297. Die Vertreter dieser Auffassung verstehen die Rundfunkfreiheit also als ein klassisches Freiheitsgrundrecht. Konsequenterweise wird dann gefolgert, dass die mit der Rundfunkveranstaltung verbundenen Gefahren durch gesetzliche Regelungen gem. Art. 5 II GG zu bekämpfen sind298. Art. 5 GG enthalte keinen Vorbehalt zugunsten des Gesetzgebers, die Rundfunkfreiheit als solche inhaltlich oder organisatorisch „auszugestalten“. Wo das Grundgesetz dem Gesetzgeber solche Regelungsbefugnisse einräumen wolle, etwa bei Art. 14, erfolge dies ausdrücklich299.

c) Stellungnahme zum Meinungsstreit Eine nähere Betrachtung zeigt, dass die Differenzen zwischen beiden Grundpositionen nicht so erheblich sind wie es auf dem ersten Blick scheint. Einerseits hat das Bundesverfassungsgericht die subjektiv-rechtliche Komponente der Rundfunkfreiheit anerkannt, zumindest indem es mehrmals über Verfassungsbeschwerden sowohl von öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten als auch von zugelassenen privaten Rundfunkveranstaltern entschieden hat300. Es schreibt dem Gesetzgeber Pflichten vor, die er bei der Wahrnehmung seiner „Ausgestaltungsaufgabe“ zu beachten hat und die den einzelnen Veranstaltern starke Rechtpositionen zu sichern vermögen301. Außerdem bestimmt das Bundesverfassungsgericht in zahlreichen Entscheidungen den Schutzbereich der Rundfunkfreiheit auf ähnliche Weise wie bei den anderen Grundrechten302. Die

297

Wendt, in: von Münch/Kunig, GGK, Art. 5, Rn. 50. Vgl. Klein, Der Staat 1981, S. 177 (184); Bethge, NVwZ 1997, S. 1 (4). 299 Pestalozza, NJW 1981, S. 2158 (2162). 300 Vgl. BVerfGE 59, 231 (254f.); 74, 297 (317f.); 77, 65 (72); 97, 298 (310f.). 301 So sieht es das Bundesverfassungsgericht beispielsweise als gerechtfertigt an, an die Breite des Programmangebots und der Sicherung gleichgewichtiger Vielfalt im privaten Rundfunk nicht gleich hohe Anforderungen zu stellen wie im öffentlichrechtlichen Rundfunk (BVerfGE 73, 118). Vom Gesetzgeber wird außerdem verlangt, grundsätzlich die freie Veranstaltung von Rundfunkprogrammen zu gleichen Bedingungen zuzulassen (BVerfGE 74, 297 (332)). 302 BVerfGE 90, 60 (86); 97, 228 (268); 97, 298 (312). 298

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G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

Kritiker des Bundesverfassungsgerichts geben andererseits zu, dass der Rundfunk dem „freien Spiel der Kräfte“ nicht voll überlassen werden darf303. Der eigentliche Unterschied zwischen den beiden Grundauffassungen liegt in der Beantwortung der Frage, „ob die Legitimation des Gesetzgebers zur Regelung des Rundfunkwesens unmittelbar aus der Rundfunkfreiheit folgt oder aber in Art. 5 II GG seine Stütze findet“304. In Bezug auf die vielberufenen Sondersituation des Rundfunks, die als Rechtfertigung für die objektivfunktionelle Konzeption der Rundfunkfreiheit dient, ist eine differenzierte Betrachtung geboten. Soweit sie in den technischen Besonderheiten und im für die Rundfunkveranstaltung notwendigen hohen finanziellen Aufwand gesehen wird, ist sie mit der Einführung digitaler Techniken weitgehend entfallen. Die technischen Voraussetzungen für eine offene Kommunikationsgesellschaft sind vorhanden. Somit bestehen keine Gründe mehr für eine tendenziell unterschiedliche Behandlung der Rundfunkfreiheit im Vergleich zur Pressefreiheit305. Soweit die Sondersituation in den spezifischen Medienwirkungen des Rundfunks gesehen wird, bleiben die Besonderheiten bestehen. Wirkungsbezogene Besonderheiten bestehen indes bei allen Medien306. Die Wirkung einzelner Medien kann praktisch kaum eindeutig eingeschätzt werden. Was als Gattungsstärke eines Mediums (z.B. die drahtloslose Verbreitung, die tiefergehende Wirkung durch die Wahrnehmung beweglicher Bilder oder Töne, die erhöhte Suggestivkraft vom Radio und Fernsehen) erscheint, erweist sich aus anderen Gesichtspunkten gleichzeitig als Nachteil (verba volant, scripta manent; die Schwierigkeiten einer intensiven inhaltlichen Verarbeitung der durch den Hörfunk erlangten Information wegen des Fehlens eines festen Informationsträgers usw.). Der Einfluss des Rundfunks auf die Höhe der Wahlbeteiligung und auf das Wahlverhalten, insbesondere der Wechselwähler, kann nicht bestritten werden307. Ihre Wirkungsintensität in Bezug auf die politische Willensbildung

303

Vgl. Bethge, NVwZ 1997, S. 1 (4); Wendt, in: von Münch/Kunig, GGK, Art. 5, Rn. 51; Pestalozza, NJW 1981, S. 2158 (2163); BVerfGE 12, 205 (262f.). 304 Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks, S. 131. 305 Die Frage, ob die tendenziell unterschiedliche Behandlung der Rundfunkfreiheit durch das Bundesverfassungsgericht früher verfassungsrechtlich zwingend notwendig war, kann hier nicht ausführlich diskutiert werden und offen bleiben. Vgl. die geäußerten Bedenken von Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 5, Rn. 221f. sowie Degenhart, BK, Art. 5 Abs. 1 und 2, Rn. 646f. 306 Vgl. für die Presse G II 3. 307 Vgl. Marcinkowski, Politikvermittlung durch Fernsehen und Rundfunk, S. 168, Fn. 3.

III. Parteien und Rundfunk

331

darf jedoch auch nicht überschätzt werden308. Nach dem heutigen Forschungsstand der Medienwirkungsforschung lässt sich ein direkter Zusammenhang zwischen der Nutzung politischer Berichterstattung elektronischer Medien und politischer Informiertheit und Wahlverhalten nicht annehmen309. Denn die Hörer bzw. Zuschauer sind keine „unbeschriebenen Blätter“. Sie haben ihre politische Voreinstellungen und Präferenzen. Die von den Rundfunkmedien vorgegebenen politischen Themen werden privat bzw. im engeren sozialen Kreis analysiert und bewertet310. Aus diesen Gründen dürfen die Besonderheiten des Rundfunks jedenfalls nicht in dem Maße verabsolutiert werden, dass sie eine grundsätzlich unterschiedliche Konzeption der Rundfunkfreiheit im Vergleich zur Pressefreiheit rechtfertigen können. Unter den heutigen Bedingungen erscheint es vielmehr geboten, die Rundfunkfreiheit in ihrer demokratischen Funktion grundsätzlich wie die Pressefreiheit zu interpretieren. Dafür spricht auch ihre systematische Stellung im Grundgesetz zwischen Presse- und Filmfreiheit, die allgemein als Freiheitsgrundrechte verstanden werden311. Eine Betrachtung aus der Perspektive der Rezipienten spricht ebenfalls für das Verständnis der Rundfunkfreiheit als ein klassisches Individualgrundrecht. Als notwendiges Subjekt des Kommunikationsprozesses muss der Rezipient die Freiheit haben, Informationsquellen auch im Rundfunkbereich selbst auszuwählen. Diese Freiheit der Auswahl kann am besten durch ein möglichst großes Angebot garantiert werden. Wenn also keine technischen Hemmungen mehr bestehen, muss auch der freie Ideenaustausch durch den Rundfunk grundsätzlich nach einem Modell erfolgen, das das Existieren möglichst vieler Rund308 Fernsehen und Rundfunk, insbesondere die privat organisierten, setzen eher auf Unterhaltung als auf anspruchsvolle politische Kommentare. In den privaten Radioprogrammen wird stets ein geringer Wortanteil beobachtet. 309 Vgl. dazu Marcinkowski, Politikvermittlung durch Fernsehen und Rundfunk, S. 182. 310 Für eine Relativierung der vielfach überschätzten Möglichkeiten des Rundfunks sprechen ebenfalls manche Errungenschaften der Neurobiologie, wonach jedes menschliche Bewusstsein gewissermaßen auch seine eigene politische Realität konstruiert und jeder Einzelne bei der Mediennutzung etwas anderes sieht oder hört, obwohl alle dieselbe Information wahrnehmen. Vgl. Marcinkowski, Politikvermittlung durch Fernsehen und Rundfunk, S. 183, mit w. H. 311 Im Schrifttum wird zu Recht auch darauf hingewiesen, dass sich aus dem Wortlaut und der Entstehungsgeschichte des Art. 5 GG keine starken Argumente gegen ein Individualgrundrecht auf Rundfunkveranstaltung und gegen eine Gleichsetzung zwischen Presse- und Rundfunkfreiheit ergeben können. Vgl. Degenhart, BK, Art. 5 Abs. 1 und 2, Rn. 645; Starck, NJW 1992, S. 3257 (3261); Wendt, in: von Münch/Kunig, GGK, Art. 5, Rn. 50.

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G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

funkveranstalter erlaubt312. Da die Informationsfreiheit als ein notwendiges Korrelat der individuellen Medienfreiheit erscheint313 und das Grundgesetz vom Bild des mündigen Bürgers ausgeht314, sollte die Entscheidung darüber, wer einen publizistischen und wirtschaftlichen Erfolg im Rundfunk hat, grundsätzlich vom Einzelnen getroffen werden. Dies kann am besten, wie bei der Presse, ein auf einem Individualgrundrecht auf Rundfunkfreiheit beruhendes außenpluralistisches Modell gewährleisten. Das Medium Rundfunk darf jedoch nicht voll dem Markt überlassen werden. Vielfaltsichernde Antikonzentrationsregelungen, die eine „Okkupation“ der öffentlichen Meinung hindern, sind auch bei einem subjektiven Verständnis der Rundfunkfreiheit nicht ausgeschlossen, ja sogar notwendig. Der EuGH und das EGMR, deren Rechtsprechung zunehmend auch innerstaatlich an Bedeutung gewinnt, gehen allgemein von einer subjektiven Rundfunkveranstalterfreiheit aus. Der EuGH und der überwiegende Teil des europarechtlichen Schrifttums betrachten den Rundfunk im Schwerpunkt als eine wirtschaftliche Dienstleistung und die Rundfunkfreiheit in erster Linie als ein klassisches Abwehrrecht315. Beschränkungen im Interesse des Meinungspluralismus werden zwar als zulässig erachtet, aber im Unterschied zum Bundesverfassungsgericht stärker am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gemessen316. Der EuGH zieht dabei Art. 10 EMRK als Prüfungsmaßstab gegenüber mitgliedstaatlichen Regelungen heran und lehnt sich an die Rechtsprechung des EGMR an, nach dessen Konzeption die Rundfunkfreiheit ein subjektives Recht auf Veranstaltung und Verbreitung von Rundfunk ist317. Art. 10 I 3 EMRK, der den Staaten die Möglichkeit eines Genehmigungsverfahrens für Rundfunk- und Kinounternehmen eröffnet, wird nicht als ein Totalausgestaltungsvorbehalt inter312

Damit wird jedoch nicht gesagt, dass das Bestehen öffentlich-rechtlichen Rundfunks nicht mehr notwendig ist. Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten finden weiterhin ihre Legitimation in der „Grundversorgung“. Wenn sie garantiert ist, bestehen keine Anlässe, die Programmgestaltungsfreiheit privater Veranstalter durch Auflagen zu beschränken. Vgl. Klein, Der Staat 1981, S. 177 (197). 313 Vgl. Klein, Der Staat 1981, S. 177 (193f.); Holoubek, Rundfunkrechtliche Probleme des Medienverbundes, S. 111f. 314 Vgl. D I 2. 315 Vgl. EuGH, E. v. 9. 7. 1997 – De Agostini; Oppermann, Europarecht, Rn. 412f.; Degenhart, BK, Art. 5 Abs. 1 und 2, Rn. 658; Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, S. 493f. 316 Vgl. Bartosch, ZUM 1998, S. 209 (219f.); Montag, NJW 1998, S. 2088 (2091). 317 Vgl. EuGH, JZ 1992, S. 1123; EGMR, EuGRZ 1994, S. 549 – „Lentia“; Frowein/Peukert, EMRK, Art. 10, Rn. 18; Degenhart, BK, Art. 5 Abs. 1 und 2, Rn. 660. Zur Geltung des Art. 10 EMRK für die EU vgl. Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, S. 501f.

III. Parteien und Rundfunk

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pretiert318. Vor diesem Hindergrund wirken die Konzeption der Rundfunkfreiheit als „dienende“ Freiheit sowie die auf den Ausschluss einzelner privater Rundfunkveranstalter gerichtete Medienpolitik anachronistisch. Das Verbot von Rundfunkbeteiligungen politischer Parteien würde die Prüfung am Art. 10 II EMRK nicht bestehen können319. Das funktionale Verständnis der Rundfunkfreiheit kann also unter den heutigen Bedingungen keinen Bestand mehr haben. Die Rundfunkfreiheit ist ebenso wie die Pressefreiheit in erster Linie als ein originäres Individualgrundrecht im klassisch-liberalen Sinne zu verstehen. Dementsprechend muss die Bestimmung ihres Schutzbereichs und ihrer Schranken sowie des Kreises der Grundrechtsträger erfolgen. Die Rundfunkfreiheit ist primär eine Veranstalterfreiheit. Ihr wesentliches Element ist die publizistische Programmfreiheit320. Geschützt ist die Programmautonomie des Veranstalters. Der Freiheitsschutz reicht von der Beschaffung der Information bis zur Verbreitung der Sendung321. Da es aber eine effektive Programmfreiheit ohne eine Freiheit zur Gründung von Rundfunkunternehmen und ohne eine finanzielle Unabhängigkeit nicht geben kann, enthält die Rundfunkfreiheit, ähnlich wie die Pressefreiheit, auch eine rundfunkunternehmerische Dimension. Daher ist sie zunächst einmal als eine Rundfunkveranstaltungsfreiheit und damit Rundfunkunternehmerfreiheit zu verstehen322. Entgegen der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts323 ist auch die Tendenzfreiheit des Rundfunkveranstalters grundsätzlich geschützt. Die Rundfunkveranstalter können prinzipiell frei über die generelle Ausrichtung ihrer Pro-

318 Maßnahmen, die auf Grund von Art. 10 I 3 EMRK ergriffen werden, müssen sich an den Maßstäben des Art. 10 II EMRK messen lassen, also vom Gesetz vorgesehen sein, einem legitimen Zweck dienen und verhältnismäßig sein. Vgl. EGMR, EuGRZ 1994, S. 549 – „Lentia“; Frowein/Pickert, EMRK, Art. 10, Rn. 19; Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, S. 501f.. 319 Die internationalen Verflechtungen in der Medienbranche sowie die grenzüberschreitende Wirkung der Medien lassen aus europarechtlicher Sicht zahlreiche Fragen entstehen. So ist beispielsweise die Beteiligung politischer Parteien an Medienunternehmen, die wiederum an ausländischen Medienunternehmen beteiligt sind und möglicherweise die öffentliche Meinung in den jeweiligen Ländern beeinflussen, keine rein innerstaatliche Angelegenheit. Auf diese Problemkreise kann hier jedoch nicht ausführlich eingegangen werden. 320 So auch BVerfGE 59, 231 (258); 87, 181 (201); 97, 298 (310). 321 BVerfGE 78, 101 (102); 90, 60 (87). 322 Ähnlich Holoubek, Rundfunkrechtliche Probleme des Medienverbundes, S. 111; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art 5, Rn. 33; Herzog, in Maunz/Dürig, Art. 5, Rn. 236. 323 Vgl. BVerfGE 57, 295 (327); 83, 238 (286).

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G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

gramme entscheiden. Anforderungen an den Programminhalt, einschließlich politischer Ausgewogenheit, dürfen daher generell nicht hoch sein324. Die Rundfunkfreiheit ist von Verfassungs wegen und nicht erst nach Ausgestaltung durch den Gesetzgeber ein Grundrecht Privater. Die zeitliche Dimension des Grundrechtsschutzes erstreckt sich nicht nur auf schon zugelassene Veranstalter, sondern auch auf erstmalige Bewerber sowie auf Veranstalter mit ausgelaufener Lizenz325. Der Gesetzgeber ist zwar verpflichtet, ähnlich wie bei der Vereinigungsfreiheit und dem Asylgrundrecht, Organisation und Verfahren zu schaffen, die die Grundrechtsausübung ermöglichen. Der Grundrechtsstatus privater Rundfunkveranstalter darf aber nicht allein seinem politischen Willen unterstellt werden. Gesetzliche Beschränkungen, die zur Verhinderung von Konzentration im Rundfunkbereich und somit zur Sicherung eines vielfältigen Angebots notwendig erscheinen können, stellen Eingriffe dar, deren Zulässigkeit an den Maßstäben des Art. 5 II GG zu messen ist. Sie sind dann zulässig, wenn sie auch die strenge Prüfung am Maßstab des Übermaßverbots bestehen. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage nach der Grundrechtsträgerschaft politischer Parteien in Bezug auf die Rundfunkfreiheit.

6. Die politischen Parteien als Träger der Rundfunkfreiheit Wenn die Rundfunkfreiheit ein subjektives Grundrecht ist, das jedermann zusteht, und die Parteien grundsätzlich den Schutz der Grundrechte genießen, die auf sie ihrem Wesen nach anwendbar sind (Art. 19 III GG)326, erscheint es konsequent, ihnen die Berufung auf die Rundfunkfreiheit zuzusprechen327. Wie an anderer Stelle ausführlich behandelt, stehen die spezifischen Funktionen und das Wesen der Parteien ihrer Grundrechtfähigkeit nicht entgegen328. Da die 324 Von einem umfassenden Schutz durch die Rundfunkfreiheit geht in neueren Entscheidungen auch das Bundesverfassungsgericht aus. Vgl. BVerfGE 91, 125 (134); 95, 220 (234). 325 Vgl. Bethge, NVwZ 1997, S. 1 (4f.); BVerfGE 97, 298 (Leitsätze und 312). Aus dem originären Charakter des Grundrechts auf Rundfunkfreiheit ergeben sich auch wichtige verfassungsprozessuale Folgen. Gegen Beeinträchtigungen ihrer geschützten Positionen können sich die privaten Rundfunkveranstalter bzw. die Lizenzbewerber durch Verfassungsbeschwerde wehren. 326 Vgl. E II 2. 327 Hier gilt grundsätzlich Ähnliches wie bei der Berufung der Parteien auf die Pressefreiheit (vgl. G II 1). 328 Vgl. E II 2.

III. Parteien und Rundfunk

335

Kommunikation ein Wesenselement der Parteien ist, müssen sie selbst in grundrechtlicher Freiheit entscheiden können, ob, wann und wie sie ein Medium nutzen. Eine strukturelle Inkompatibilität zwischen den Zielsetzungen von Parteien und Rundfunkveranstaltern, die gegen die Berufung der Parteien auf die Rundfunkfreiheit sprechen würde, besteht ebenfalls nicht329. Da der Schutzbereich der Rundfunkfreiheit sowohl eine publizistischprogrammatische als auch eine rundfunkunternehmerische Komponente enthält330, werden die bestehenden Formen der Beteiligung der Parteien am privaten Rundfunk vom grundrechtlichen Schutz der Rundfunkfreiheit umfasst. Die politischen Parteien können sich auf die Rundfunkfreiheit nicht nur berufen, wenn sie selbst Rundfunkveranstalter werden wollen, sondern auch bezüglich ihrer Beteiligungen an anderen Rundfunkveranstaltern. Den grundrechtlichen Schutz der Rundfunkfreiheit genießen selbstverständlich auch die Medienunternehmen mit Parteibeteiligung. Beeinträchtigungen ihrer geschützten Positionen im Rundfunk sind als Eingriffe zu qualifizieren, die nur zulässig sind, wenn sie im Rahmen der medienspezifischen Schranken (Art. 5 II GG) erfolgen und sonst dem Verhältnismäßigkeitsprinzip entsprechen. Im Folgenden ist dies auf Grund der schon dargestellten Beschränkungen für Parteien im Rundfunkbereich durch die Landesmediengesetze zu prüfen331.

329 Auch sind in Art. 21 I 1 GG weder ein alle Parteitätigkeiten abdeckendes Grundrecht noch eine abschließende objektiv-rechtliche Regelung, die die Berufung auf die Rundfunkfreiheit sowie auf die anderen Medienfreiheiten „kontraproduktiv“ erscheinen ließe (so aber Huber, Parteien in der Demokratie, S. 624; Huber, K&R 2004, S. 216 (221). Vgl. zur hier vertretenen Gegenposition E III 1. 330 Vgl. BVerfGE 77, 65 (74); 78, 101 (103); NStGH, Urteil vom 6. September, Az 4/04, S. 16. 331 Wie bei der Berufung der Parteien auf andere Grundrechte ist bei der Beurteilung die modifizierende Wirkung des Art. 21 I 1 GG sowie die weiteren parteispezifischen Determinanten – das Transparenzgebot und das Prinzip der innerparteilichen Demokratie – und das prinzipiell hohe Gefährdungspotenzial der Parteien als Medienunternehmer zu berücksichtigen. Vgl. E III 2 c; G II 4.

336

G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

7. Zulässigkeit bzw. Gebotenheit von Beschränkungen der Parteibeteiligung im Rundfunk a) Legitime Anlässe für Einschränkung der Rundfunkfreiheit politischer Parteien. Regelungskompetenz Einschränkungen für politische Parteien könnten sich aus den besonderen Wirkungsmöglichkeiten des Rundfunks und aus dem höheren Gefährdungspotenzial der Parteien als Medienveranstalter, die immer geneigt sind, die öffentliche Meinung in ihrem Sinne zu steuern, ergeben332. Dies kann die Meinungsmacht der Parteien zu einer Gefahr für den freien Meinungsbildungsprozess erwachsen lassen. In einer pluralistischen Rundfunksordnung, auch in einer „dualen“ Rundfunkordnung, die sich in Deutschland etabliert hat, kann aber eine solche Gefahr erst dann angenommen werden, wenn es Zeichen dafür gibt, dass eine Partei bzw. die Parteien insgesamt als gesellschaftliche Gruppierungen das Medium Rundfunk beherrschen. Daher kommt als ein legitimes Ziel gesetzgeberischer Interventionen die Verhinderung der Entstehung von parteilicher Meinungsmacht in Betracht. Die Bedrohung für die Freiheit der öffentlichen Meinungsbildung durch Parteirundfunkbeteiligungen muss jedoch erwiesen sein. Erst dann kann der Gesetzgeber im Rahmen seiner politischen Einschätzungsprärogative eine Gefahrenprognose treffen. Die bloße Vermutung einer Bedrohung reicht für die weitgehenden Einschränkungen der Rundfunkfreiheit nicht aus333. Legitim erscheinen nur gesetzliche Beschränkungen der Rundfunkfreiheit von Parteien, die auf die Verhinderung der Parteidominanz im Rundfunk und der vorherrschenden Meinungsmacht einer Partei bzw. der Parteien insgesamt abzielen. Gefahren für die Offenheit der politischen Willensbildungsprozesse können nicht nur dann entstehen, wenn eine Partei sich des Rundfunks bemächtigt, sondern auch wenn „Interessenkartelle“ mehrerer Parteien im Rundfunkbereich entstehen und die Mitwirkungsmöglichkeiten anderer gesellschaftlichen Gruppen zu ersticken drohen334. Ähnlich wie bei den Parteipressebeteiligungen stellt sich die Frage nach der gesetzgeberischen Kompetenz zur Regelung der Tätigkeit von Parteien im Rundfunkbereich335. Der Bundesgesetzgeber könnte eine Zuständigkeit auf 332

Vgl. G II 4 und 5. Vgl. Pestalozza, NJW 1982, S. 2158 (2163). 334 Vgl. Pätzold, Die Rundfunkfreiheit und die Parteien, S. 102. 335 G II 5 a. 333

III. Parteien und Rundfunk

337

Grund Art. 21 III GG, der ihn mit der Regelung des Parteiwesens beauftragt, beanspruchen. Der Landesgesetzgeber, der wegen des Mangels einer ausdrücklichen Kompetenzzuweisung an den Bund zur Regelung des Rundfunkwesens grundsätzlich befugt ist (Art. 70 I GG), könnte auch zuständig sein. Die Lösung dieser Kompetenzfrage lässt sich auf Grund der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Kriterien – der primäre Normzweck, der Schwerpunkt der Regelung sowie die Verzahnung der Teilregelung mit der Gesamtregelung – schwer finden336. Einerseits könnte für die Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers sprechen, dass eine gesetzliche Beschränkung der rundfunkunternehmerischen Tätigkeit von Parteien eine Neubestimmung ihrer Rechtspositionen bezüglich der Wahl der Mittel zur Erfüllung ihrer Funktionen und nicht die Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit bezweckt337. Bejaht man eine Bundeskompetenz, dann wären alle Landesmediengesetze, die Zugangsschranken für Parteien zum Rundfunk vorsehen, formell verfassungswidrig. Andererseits umfasst die rundfunkrechtliche Kompetenz der Länder auch die Entscheidung darüber, welche privaten Rundfunkveranstalter unter welchen Bedingungen zugelassen werden, damit der Gefahr vorherrschender Meinungsmacht begegnet wird338. Für den weiteren Gang der Arbeit wird von der formellen Verfassungsmäßigkeit der geltenden Landesrundfunkgesetze ausgegangen339.

b) Zulässigkeit eines Totalausschlusses der Parteien vom privaten Rundfunk Der Ausschluss politischer Parteien von der Rundfunkveranstaltung und erst recht das damit verbundene Verbot ihrer Beteiligung an privaten Rundfunkunternehmen kann angesichts ihrer Grundrechtsträgerschaft nur dann verfassungsmäßig sein, wenn dafür Gründe von solcher Art und solchem Gewicht vorliegen, dass sie diese spezifische Behandlung der politischen Parteien zu rechtfertigen vermögen. Der Ausschluss der Parteien vom privaten Rundfunk wird im Schrifttum mit dem Verweis auf die sogenannte Staatsfreiheit des Rundfunks gerechtfertigt.

336

Vgl. BVerfGE 12, 205 (241); 97, 228 (252). Vgl. Wieland, in: Morlok/von Alemann/Streit, Medienbeteiligungen politischer Parteien, S. 110. 338 Vgl. Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, S. 148; Gersdorf, in: Morlok/von Alemann/Streit, Medienbeteiligungen politischer Parteien, S. 130. 339 Auch der NStGH hat entschieden, dass die Regelungskompetenz in diesem Fall dem Art. 70 I GG beim Land und nicht gemäß Art 21 III GG beim Bund liegt. Vgl. NStGH, Urteil vom 6. September 2005, Az 4/04, S. 10f. 337

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G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

aa) Die Staatsfreiheit des Rundfunks Der Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks stellt seit dem ersten Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichts die verfassungsrechtliche Grundlage der deutschen Rundfunkordnung dar. Dieses auch als Strukturprinzip des ganzen Medienwesens allgemein anerkannte Gebot bindet nicht nur die Exekutive, sondern auch die Legislative340. Bezüglich seines Inhalts besteht in Rechtsprechung und Lehre eine weitgehende Einigkeit. Der Grundsatz verlangt eine größtmögliche Unabhängigkeit der Rundfunkveranstalter vom Staat. Erforderlich ist, dass den Staatsorganen kein entscheidender oder beherrschender Einfluss innerhalb der Rundfunkorganisation eingeräumt wird341. Der Staat selbst darf keinen Rundfunk betreiben342. Um Missbrauchsgefahren auszuschließen, dürfen staatlichen Behörden keine Kompetenzen eingeräumt werden, die eine eigene Bewertung der Kommunikationsinhalte erfordern. Der Grundsatz der Staatsfreiheit ist streng programmbezogen. Er verbietet unmittelbare wie mittelbare staatliche Einwirkungen auf die Programmgestaltung343. Staatliche Maßnahmen dürfen weder zur Privilegierung noch zur Benachteiligung einzelner Meinungen bzw. Meinungsträger führen. Staatlichen Einrichtungen dürfen gegenüber Rundfunkveranstaltern keine auf den programmatischen Inhalt bezogenen Handlungs- und Wertungsspielräume eingeräumt werden344. Der Ursprung, die Reichweite und die für die hier behandelte Problematik bedeutende Frage nach dem Adressatenkreis des Prinzips der Staatsfreiheit sind strittig. Die Staatsfreiheit ist primär als Ausfluss des Demokratieprinzips und der Rundfunkfreiheit selbst zu betrachten345. Was die Reichweite des Grundsatzes betrifft, ging das Bundesverfassungsgericht ursprünglich von einem Verständnis des Grundsatzes der Staatsfreiheit des Rundfunks als eines „Beherrschungs- und Auslieferungsverbotes“ aus. Demnach bedeutet Staatsfreiheit, 340

Hoffmann-Riem, Kommunikations- und Medienfreiheit, S. 226; BVerfGE 73, 118. Vgl. BayVerfGH, NJW 1990, S. 311 (313f.); Wendt, in: von Münch/Kunig, GGK, Art. 5, Rn. 52. 342 Vgl. Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, S. 91; Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Art. 5, Rn. 17; Ladeur/Gostomzyk, JuS 2002, S. 1145 (1148); BVerfGE 12, 205 (262); 31, 314 (325). Differenzierend Pestalozza, NJW 1981, S. 2158 (2160f.), der für ein individualgrundrechtliches Verständnis der Rundfunkfreiheit plädiert, aber den Staat als Rundfunkveranstalter nicht von vornherein ausschließen will und sich bei rundfunkrechtlichen Belangen wie auch sonst beim Staat besser aufgehoben als bei den politischen Parteien fühlt. 343 BVerfGE 90, 60 (87). 344 BVerfGE 90, 60 (89); 73, 118 (182f.) 345 Vgl. die Darstellung der verschiedenen Ansichten bei Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks, S. 50f. 341

III. Parteien und Rundfunk

339

dass der Staat weder selbst Rundfunkveranstalter sein darf noch bestimmenden Einfluss auf das Programm der von ihm unabhängigen Veranstalter gewinnen darf346. Daher wertete das Bundesverfassungsgericht die Repräsentanz staatlicher Vertreter in den Kontrollgremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und der Landesmedienanstalten bis diesseits der Dominanzschwelle als verfassungsrechtlich zulässig347. In späteren Entscheidungen wird diese Konzeption modifiziert, sodass postuliert wird, dass sich die Garantie des Rundfunks gegenüber dem Staat in dem Beherrschungsverbot nicht erschöpfe. Vielmehr müsse jede politische Instrumentalisierung des Rundfunks ausgeschlossen werden348. Auch wenn das Staatsfreiheitsgebot mit einem Teil der Literatur als ein striktes Einmischungsverbot verstanden wird349, bleibt festzuhalten, dass es verlangt, dass alle dem Staat zurechenbaren Handlungen im Bereich des Rundfunks inhaltsneutral sein sollen. Zum Adressatenkreis des Gebotes der Staatsfreiheit des Rundfunks gehören die Regierung, das Parlament, die Gerichte, die Gemeinden, die Rechnungshöfe und sämtliche Staatsorgane350. Das Bundesverfassungsgericht sah im Niedersachsen-Urteil die politischen Parteien ebenfalls als Adressat der Staatsfreiheit des Rundfunks. Es beanstandete den Ausschluss politischer Parteien und von ihnen abhängiger Unternehmen vom privaten Rundfunk nicht und rechtfertigte ihn mit dem Gebot der „Staatsferne“ des Rundfunks351. Auch in der Literatur werden der Einfluss der Parteien auf den Rundfunk sowie ihr Ausschluss von der privaten Rundfunkveranstaltung unter dem Aspekt der Staatsfreiheit diskutiert und gebilligt. Da die Bundesrepublik ein „Parteienstaat“ sei, müssten die Einwirkungen von Staat und Parteien zusammengefasst werden. Eine Differen-

346

BVerfGE 12, 205 (263): „Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG schließt es aus, dass der Staat unmittelbar oder mittelbar eine Anstalt oder eine Gesellschaft beherrscht, die Rundfunksendungen veranstaltet“. Diese Maxime wird in späteren Entscheidungen regelmäßig betont (vgl. BVerfGE 73, 118 (165); 83, 238 (330)). 347 BVerfGE 12, 205 (263); 73, 118 (165); 83, 238 (330). 348 BVerfGE 90, 60 (88). 349 Zu einer weiten Auffassung über den Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks als ein „Einmischungs- und Beeinträchtigungsverbot“, das dem Demokratieprinzip und individualgrundrechtlichen Abwehrcharakter der Rundfunkfreiheit entspringe und ein Mittel zu ihrer Garantie sei vgl. Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks, S. 90f. und 182f. 350 Ausführlich dazu Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks, S. 104f. 351 BVerfGE 73, 118 (190). Zu bemerken ist aber, dass das Bundesverfassungsgericht keine Pflicht des Gesetzgebers aussprach, Parteien von der Zulassung zum privaten Rundfunk auszuschließen, obwohl für eine solche Feststellung im Niedersachsen-Urteil Raum gewesen wäre. Vgl. Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, S. 260.

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G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

zierung gehe an der Wirklichkeit des demokratischen Lebens vorbei352. Der Ausschluss von Parteien von der privaten Rundfunkveranstaltung wird nicht nur für zulässig, sondern auch für geboten gehalten. Da der Einfluss der Parteien und des Staates gleich zu ordnen seien, bedeute Staatsfreiheit auch Parteienfreiheit353. Die Anwendung des Prinzips der Staatsfreiheit des Rundfunks auf die Parteien sei durch die weitgehende Identität zwischen den Parteiführungen und den Inhabern hoher Staatsämter gerechtfertigt354. Auf der Anwendbarkeit des Grundsatzes der Staatsfreiheit des Rundfunks auf die Parteien beruhen ebenfalls die gesetzlichen Regelungen, die Beschränkungen für Parteien einführen355. Gegen diese Auffassung bestehen erhebliche Bedenken. Sie ergeben sich schon aus dem Status und den Funktionen der Parteien sowie aus ihrer Grundrechtsträgerschaft in Bezug auf die Rundfunkfreiheit. Staatsfreiheit kann nicht Parteienfreiheit bedeuten. Wie schon an anderer Stelle ausführlich analysiert, sind die Parteien keine staatlichen Einrichtungen, sondern in der Gesellschaft wurzelnde Vereinigungen356. Sie sind zwar vom Grundgesetz als wichtigste politische Akteure anerkannt und mit besonderen Funktionen beauftragt worden. Damit sind sie aber nicht zum Teil des Staates gemacht worden. Die Parteien haben das Recht, politische Impulse zwischen Gesellschaft und Staat zu vermitteln und dabei grundsätzlich frei ihre Mittel zu wählen357. Sie sind daher zur Nutzung und Einflussnahme auf die Medien berechtigt. Der Zugang der Parteien zum Rundfunk ist daher „Ausdruck verfassungsrechtlicher Normalität“358. Nach dem Parteienverständnis des Grundgesetzes gehören die Parteien nicht zur staatlichen Sphäre und ihre Handlungen, einschließlich ihrer Einflussnahme

352 Die meisten einschlägigen Stellungnahmen im Schrifttum beruhen auf dem objektiv-funktionalen Verständnis der Rundfunkfreiheit bzw. erkennen die Grundrechtsfähigkeit politischer Parteien nicht an und berücksichtigen deswegen den grundrechtlichen Gehalt der Rundfunkfreiheit kaum. Vgl. Schmidt, Rundfunkvielfalt, S. 81; Wagner, Landesmedienanstalten, S. 130; Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks, S. 55. 353 Degenhart, BK, Art. 5 Abs. 1 und 2, Rn. 725. 354 Herrmann, Rundfunkrecht, S. 180. Ähnlich Huber, K&R 2004, S. 216 (222), der in den Parteien „ein bisschen Staat“ sieht und eine erhöhte Gefahr für den Rundfunk annimmt, wenn der Staat „über die politischen Parteien zusätzliche Einwirkungsmöglichkeiten auf Programmgestaltung und Programminhalte erhielte“. 355 Vgl. Begründung zum Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Mediengesetzes, LTDrs. 15/450, Art. 1 Nr. 1; Begründung zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes der FDP-Bundestagsfraktion, BTDrs. 15/3097, S. 5. 356 Vgl. D I 3 d. 357 Vgl. D I 4 a. 358 Gersdorf, in: Morlok/von Alemann/Streit, Medienbeteiligungen politischer Parteien, S. 75.

III. Parteien und Rundfunk

341

auf die Medien und insbesondere auf den Rundfunk dürfen dem Staat nicht zugerechnet werden359. Im Bereich des privaten Rundfunks darf der Gesetzgeber also Beteiligungsverbote und andere Einschränkungen für Parteien mit dem Prinzip der Staatsfreiheit des Rundfunks nicht begründen, weil er nicht befugt ist, Parteien und Staat gleichzusetzen. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass zwischen den etablierten Parteien und den Staatsorganen eine gewisse personelle Verflechtung besteht, die möglicherweise einen intensiven Einfluss der Parteien auf die Willensbildung im staatlichen Bereich, aber auch umgekehrt – dem Staat auf die Willensbildung innerhalb der Parteien erlaubt. Die Einwirkung der Parteien durch ihre Repräsentanten auf die Willensbildungsprozesse im staatlichen Bereich ist vom Grundgesetz gewollt, aber auch rechtlich kanalisiert360. Das Grundgesetz verlangt eine differenzierte Betrachtung der Handlungen der Staatsorgane und der Parteien, einschließlich des Bereichs des Rundfunks. Die Personen, die Staatsämter bekleiden, dürfen in ihrer amtlichen Funktion an der Willensbildung des Volkes nicht teilnehmen361. Soweit sie dagegen außerhalb ihrer amtlichen Funktion für ihre Parteien tätig werden, nehmen sie die den Parteien zugewiesenen Aufgaben wahr, was verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist. Dass dabei ein „Restpotenzial staatlicher Einflussnahme“362 sich nicht völlig ausschließen lässt, muss verfassungsrechtlich hingenommen werden. Der Einwand der personellen Verflechtung zwischen Staats- und Parteiämtern könnte außerdem, wenn überhaupt, ernsthaft in Bezug auf die Mehrheitsparteien Gewicht erlangen. Lediglich bei ihnen wäre die Vermutung relevant, dass staatlicher und parteilicher Einfluss in die gleiche Zielrichtung erfolgen, so dass der Staat möglicherweise zusätzliche Einwirkungsmöglichkeiten auf die Programminhalte im Rundfunk erhielte. Bei den kleinen außerparlamentari359

Daher dürfen im Bereich des öffentlich-rechtlichen Rundfunks die Parteien- und Staatsvertreter bei der Berechnung der zulässigen Staatsquote in den Gremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten bzw. Landesmedienanstalten unter dem Gesichtspunkt der Staatsfreiheit nicht zusammengerechnet werden. So im Ergebnis auch Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks, S. 167. Dagegen Klein, in: Maunz/Dürig, Art. 21, Rn. 193; Degenhart, BK, Art. 5 Abs. 1 und 2, Rn. 773. Damit ist jedoch nicht gesagt, dass die Parteibesetzung der entsendungsberechtigten Staatsorgane keine Rolle bei einer Behandlung unter dem Blickwinkel des Vielfaltgebots im Rundfunk spielen kann. 360 Vgl. D II 2. 361 Vgl. die vom Bundesverfassungsgericht in der Öffentlichkeitsarbeit-Entscheidung entwickelten Grundsätze, die hier im Blick auf das Demokratieprinzip analog anzuwenden sind (BVerfGE 44, 125f.). Zur notwendigen Unterscheidung zwischen Parteien und Staatsämtern vgl. D II 2. 362 Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks, S. 187.

342

G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

schen Parteien ist diese Konstellation nicht möglich. Sie erscheinen in diesem Sinne als „staatsfrei“. Sie genießen aber denselben verfassungsrechtlichen Status wie die bei den Wahlen erfolgreicheren Parteien363. Es ist nicht gerechtfertigt, auch sie Beschränkungen zu unterwerfen, die Gefahren begegnen sollen, die ausschließlich von den im konkreten Moment „staatsnahen“ Parteien ausgehen364. Die Möglichkeiten der Regierungs- und vielleicht noch der großen Oppositionsparteien, über ihre Repräsentanten Einfluss auf die staatliche Willensbildung zu nehmen bzw. als Brücke für die staatliche Einflussnahme im gesellschaftlichen Bereich zu dienen, können daher den Entzug der Grundrechtspositionen der Parteien im Allgemeinen und ihren Ausschluss von der privaten Rundfunkveranstaltung unter dem Gesichtspunkt der Staatsfreiheit des Rundfunks nicht rechtfertigen365. Festzuhalten ist also, dass die staatliche Einflussnahme auf den Rundfunk verfassungsrechtlich anders einzuschätzen ist als diejenige der politischen Parteien. Der Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks kann als verfassungsrechtliche Begründungsgrundlage für den Ausschluss politischer Parteien vom privaten Rundfunk nicht herangezogen werden366. Vielmehr muss das Staatsfreiheitsgebot auch bei Regelung der Rechtpositionen der Parteien im Rundfunkbereich seine Geltung erlangen, so dass keine politische Meinungsrichtung durch staatliche Maßnahmen im Bereich des privaten Rundfunks verfassungswidrig benachteiligt wird. In diesem Sinne erscheint das Prinzip der Staatsfreiheit des Rundfunks als eine Komponente des grundrechtlichen Schutzes der Parteien durch die Rundfunkfreiheit.

363

Zum verfassungsrechtlichen Status sowie zur besonderen Bedeutung der kleinen Parteien für den demokratischen Willensbildungsprozess vgl. D II 6. 364 Dagegen Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, S. 235, die mit Blick auf die im Prinzip gleiche Stellung aller Parteien auch die außerparlamentarischen kleinen Parteien dem Staat gleichstellen. 365 Der Gesetzgeber ist jedoch berechtigt, Sicherungsmaßnahmen zu treffen. Im Bereich des öffentlich-rechtlichen Rundfunks kann dies in Form von Inkompatibilitätsregelungen, Gewährleistung von Weisungsunabhängigkeit der Staats- und Parteivertreter in den Kontrollgremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten bzw. Landesmedienanstalten erfolgen (vgl. Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks, S. 167 und 187). Im Bereich des privaten Rundfunks könnte es unter dem Gesichtspunkt der Vielfaltsicherung und bei Berücksichtigung der speziellen mediengrundrechtlichen Schranken zulässig erscheinen, diese Einflussmöglichkeiten durch weitergehende Beteiligungsbegrenzungen für Parteien im privaten Rundfunk auszugleichen (vgl. dazu unten G III 9 a und 9 c). In diesem Sinne erfahren die rundfunkrechtlichen Positionen der Parteien eine Modifizierung durch Art. 21 I GG. 366 Im Ergebnis ebenso Ricker, Privatrundfunkgesetze im Bundesstaat, S. 54f.; Eberle/Gersdorf, JuS 1991, S. 489 (493).

III. Parteien und Rundfunk

343

bb) Verbot jeder politischen Instrumentalisierung des Rundfunks Gelegentlich wird der Ausschluss der Parteien vom privaten Rundfunk mit einem Gebot der Parteienfreiheit des Rundfunks begründet, das parallel und gleichrangig zum Grundsatz der Staatsfreiheit bestehe367 bzw. mit einem Gebot der Parteiferne und Überparteilichkeit, das aus dem Grundsatz der Staatsfreiheit folge368. Daraus ergebe sich auch ein Verbot jeder politischer Instrumentalisierung des Rundfunks, das insbesondere die Parteien treffen soll und ihren Ausschluss vom privaten Rundfunk rechtfertigen kann. Diese Auffassung ist nicht überzeugend. Sie ist bemüht, die dogmatischen Schwierigkeiten und die verfassungsrechtliche Unzulässigkeit einer Gleichsetzung zwischen Staat und Parteien sowie die daraus folgende Nichtanwendbarkeit des Grundsatzes der Staatsfreiheit des Rundfunks auf Parteien dadurch zu umgehen, dass auf eine angebliche funktionale Unvereinbarkeit zwischen Parteien und Rundfunk abgestellt und ein Prinzip der „Überparteilichkeit des Rundfunks“ postuliert wird369. Soweit das Gebot der „Überparteilichkeit“ bzw. „Parteiferne“ aus dem Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks abgeleitet wird, scheidet seine Anwendbarkeit als Rechtfertigungsgrund für den Parteiausschluss vom privaten Rundfunk aus den oben genannten Gründen aus. Soweit dieser scheinbare Grundsatz aus der potenziell höheren Gefahr für die freie öffentliche Meinungsbildung, die die Parteien bei ihrem Engagement im Rundfunk darstellen, abgeleitet wird, verdient er eine nähere Betrachtung370. Außerdem wird der Inhalt des Gebots der „Überparteilichkeit“ weder vom Bundesverfassungsgericht noch vom Schrifttum klar bestimmt. Es wird lediglich auf die Notwendigkeit der Verhinderung jeglichen staatlichen Einflusses auf das Rundfunkprogramm und auf die „Neigung zur Instrumentalisierung des Rundfunks“ durch die im Parlament vertretenen Parteien, die nur durch eine Distanz des Rundfunks von den Parteien neutralisiert werden könne, hingewiesen371. Wenn unter Instrumentalisierung des Rundfunks die eigennützige Nutzung des Mediums zur Vermittlung eigener Positionen im Kommunikationsprozess verstanden wird, dann kann das Verbot nicht nur auf Parteien anwend367

Vgl. Bethge, NJW 1990, S. 2451 (2452); BVerfGE 31, 314 (327) Möstl, DÖV 2003, S. 106 (112); Knothe/Wanckel, ZRP 1994, S. 249 (250); BVerfGE 90, 60 (88). 369 Die Ansicht hätte konsequenterweise auch in Bezug auf die Vertretung der Parteien in den Landesmedienanstalten bzw. in den Kontrollgremien der öffentlich-rechtlichen Anstalten aktiviert werden sollen, was ihre Vertreter nicht tun. 370 Vgl. G III 9 c. 371 Vgl. BVerfGE 90, 60 (89); Möstl, DÖV 2003, S. 106 (113). 368

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G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

bar bleiben372. In diesem Sinne könnte der Rundfunk nicht nur von den Parteien, sondern auch von anderen Vereinigungen und von Privaten für eigene Zwecke „politisch instrumentalisiert“ werden. Im Übrigen ist die Vorstellung, dass der Rundfunk völlig entpolitisiert bzw. von den Parteien strikt distanziert sein kann, realitätsfern373. Wenn mit dem Bundesverfassungsgericht festzustellen ist, dass der Rundfunk „Medium“ und „Faktor“ des Meinungsbildungsprozesses ist374, erschöpft sich seine Bedeutung nicht in der Informationsvermittlung. Bei der Themenauswahl und Gestaltung jedes Programms gibt es immer eine Tendenz, bei publizistischen Sendungen auch eine politische375. Für die Beurteilung der „Überparteilichkeit“ bestehen auch keine objektiven handhabbaren Maßstäbe. In der Literatur wird zu Recht betont, dass die im Rundfunkbereich Tätigen selbst weder unpolitisch noch unparteiisch sind und sich eigenständig zur Politik äußern376. Die Freiheit der öffentlichen Kommunikation ist daher grundsätzlich am besten durch einen Wettbewerb von Programmen unterschiedlicher Ausrichtung zu gewährleisten. Die möglichen Fehlentwicklungen wären dann primär durch eine möglichst hohe Transparenz und durch Maßnahmen gegen Kumulierung von Meinungsmacht zu neutralisieren. Für einen Ausgleich möglicher Unausgewogenheit sowie für die Bereitstellung flächendeckender Grundversorgung im Sinne des Verfassungsgerichts, also für den Rundfunk als „Kulturgut“, bleiben die öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten zuständig. Darin liegt auch die Rechtfertigung ihrer Existenz377. Vor diesem Hintergrund kann ein „Verbot politischer Instrumentalisierung“ des Rundfunks nur als Ausdruck des Pluralitätsgebots im Rundfunk verstanden werden. Es kann bei der rechtlichen Regelung der Nutzung des Mediums Rundfunks nur um die Sicherung von Pluralismus, und nicht um eine hypothetische, kaum realisierbare „Überparteilichkeit“ gehen. Ein über das Pluralismusgebot hinausgehendes „Gebot der Parteienfreiheit“ des Rundfunks ist ein bloßes 372

Im Übrigen ist der Begriff „Instrumentalisierung“ etwas unglücklich. Die Vorstellung, dass der Rundfunk instrumentalisiert werden kann, berücksichtigt nicht ausreichend die Kompliziertheit der medialen Prozesse sowie die „Technologie“ der möglichen Einwirkungen auf die Rundfunkveranstalter und der Auswirkungen der Rundfunkprogramme auf das Publikum. Vgl. G III 9 a. 373 So aber beispielsweise Feser, Vermögensmacht und Medieneinfluss, S. 280: „Die freie individuelle und öffentliche Meinungsbildung kann nur geschützt werden, wenn alle Rundfunkanbieter von parteipolitischer Einflussnahme unabhängig sind“. 374 BVerfGE 12, 205 (260); 57, 295 (320). 375 Vgl. Pätzold, Die Rundfunkfreiheit und die Parteien, S. 103: „Die parteipolitischen Orientierungen im Rundfunk ausschalten zu wollen, wäre illusorisch“. 376 Vgl. Grimm, Politische Parteien, S. 652; Klein, in: Maunz/Dürig, Art. 21, Rn. 191. 377 BVerfGE 31, 314 (327); 73, 118 (171); Bethge, in: Sachs, GGK, Art. 5, Rn. 104.

III. Parteien und Rundfunk

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rechtspolitisches Desiderat, das zu Unrecht für ein geltendes Verfassungsprinzip ausgegeben wird. Das rundfunkspezifische Vielfaltgebot, wonach im Rundfunk alle gesellschaftlich relevanten Kräfte zu Wort kommen müssen378 und das Pluralitätsgebot, wonach der Rundfunk weder dem Staat noch einer gesellschaftlichen Gruppe ausgeliefert werden darf379, sind im Demokratiegebot wurzelnde Strukturprinzipien des Rundfunks. Die Maßnahmen zu ihrer Verwirklichung dienen dem freien demokratischen Charakter der individuellen und öffentlichen Meinungsbildung durch Sicherung der Meinungsvielfalt im Rundfunkbereich und Verhinderung der Entstehung dominanter Positionen, die die Verzerrung des politischen Wettbewerbs führen können. Dies sind Verfassungsgüter, die grundsätzlich Beschränkungen für die Rundfunkveranstalter rechtfertigen können. Die verfassungsrechtliche Beurteilung von Verboten bzw. Begrenzungen der Rundfunkbeteiligungen politischer Parteien sollte sich daher auf die Frage konzentrieren, inwieweit solche Beschränkungen für sie unter dem Gesichtpunkt des Vielfaltgebots zulässig bzw. notwendig erscheinen.

cc) Das Vielfaltgebot Das Prinzip der Meinungsvielfalt erfordert, dass der Rundfunk ein Forum für sämtliche gesellschaftlich relevanten Gruppen und für alle bestehenden Meinungen bietet380. Dieses rundfunkspezifische Pluralismusgebot bezieht sich auf die Mitwirkung der gesellschaftlichen Kräfte und Organisationen an der politischen Meinungs- und Willensbildung381. Der Gesetzgeber ist berechtigt und verpflichtet, Regelungen zu treffen, die einerseits möglichst vielen Anbietern den Zugang zur Rundfunkveranstaltung ermöglichen und andererseits die Entstehung vorherrschender Meinungsmacht bzw. die Auslieferung des Mediums Rundfunk an eine gesellschaftliche Gruppe verhindern. Vor diesem Hindergrund ist bezüglich des Engagements politischer Parteien im Rundfunk nur die Verhinderung von Parteiendominanz verfassungsrechtlich geboten382. Unter diesem Gesichtspunkt erscheint die materielle verfassungsrechtliche Zulässigkeit der landesgesetzlichen Regelungen in Baden-Württemberg, Hessen und

378

BVerfGE 12, 205 (262); 57, 295 (323). BVerfGE 12, 205 (262). 380 BVerfGE 57, 295 (321); 73, 118 (152f.). 381 Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks, S. 77. 382 So auch Klein, Parteien – Presse – Rundfunk, S. 203. 379

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G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

Schleswig-Holstein, die den Ausschluss jeglicher Parteibeteiligungen an Rundfunkunternehmen verbieten, mehr als zweifelhaft383. In der Literatur wird der Totalausschluss der Parteien von der privaten Rundfunkveranstaltung gelegentlich mit dem Argument begründet, die Parteien könnten ihrem Verfassungsauftrag, an der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken, auch nachkommen, ohne am privaten Rundfunk beteiligt zu sein. Da sie den öffentlichen Meinungs- und Willensbildungsprozess auf vielfältige Weise beeinflussen, erscheine es unter Vielfaltgesichtspunkten gerechtfertigt, „ihnen nicht noch zusätzliche Kommunikationsfelder zu erschließen“384. Diese Ansicht geht schon im Ansatz fehl. Angesichts des grundrechtlichen Schutzes der Parteien durch die Rundfunkfreiheit ist es korrekt danach zu fragen, ob ausreichende Anlässe bestehen, den Parteien eine wichtige Handlungsoption zu nehmen und ob ein so intensiver Grundrechtseingriff zu rechtfertigen ist. Denn die politischen Parteien sind als Grundrechtsträger zur eigenen Betätigung im Kommunikationsbereich, einschließlich im Rundfunk, von Verfassungs wegen und nicht kraft Gewährung von „Vorrechten“ durch den Gesetzgeber berechtigt. Auch wenn das gesetzliche Verbot jeglicher Parteirundfunkbeteiligungen geeignet sein kann, die Parteidominanz im Rundfunk sowie die Beeinträchtigung der freien öffentlichen Meinungsbildung und des politischen Wettbewerbs zu verhindern, weist es die für einen so intensiven Grundrechtseingriff notwendige Erforderlichkeit nicht auf. Die genannten legitimen Ziele sind auch ohne das Verbot jeglicher Parteibeteiligungen erreichbar. Mit Blick auf das alle Parteiaktivitäten umfassende Transparenzgebot385 kommt als eine mildere Maßnahme die Sicherung der Kontrolle des Parteieneinflusses im Rundfunk durch Publizität in Betracht. Auch wenn die effektive Offenlegung von Rundfunkbeteiligungen politischer Parteien u.U. nicht in gleichem Maße geeignet sein kann, die gewünschte Wirkung zu erreichen, bleibt noch immer die weniger belastende Beschränkungsmöglichkeit durch Einführung von Beteiligungsbegrenzungen für Parteien386. Noch an dieser Stelle ist aber zu bemerken, dass angesichts der grundrechtlich geschützten Mitwirkungsfunktionen der Parteien bei der öffentlichen Meinungsbildung und insbesondere des Schutzes durch die Rundfunkfreiheit die Zulässigkeit weitgehender Beteiligungsbegrenzungen ebenfalls nicht völlig un383

Vgl. G III 4. Eberle/Gersdorf, JuS 1991, S. 489 (493). 385 Vgl. E III 2 c. 386 Zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Beteiligungsbegrenzungen für Parteien vgl. G III 9. 384

III. Parteien und Rundfunk

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bedenklich ist387. Auch wenn angenommen werden könnte, dass es angesichts der potenziellen Gefahren, die die Rundfunkbeteiligungen von Parteien mit sich bringen können, zulässig oder sogar notwendig sein kann, einen beherrschenden Einfluss einer Partei auf ein Rundfunkunternehmen zu verhindern388, kann dies das Verbot jeglicher also auch geringfügiger mittelbarer Minderheitsbeteiligungen nicht rechtfertigen. Solche Beteiligungen erlauben auf der Gesellschafterebene keinesfalls die Ausübung eines möglicherweise bedenklichen bestimmenden Einflusses auf den Inhalt und die Gestaltung der Rundfunkprogramme389. Für die Unbedenklichkeit der geringfügigen mittelbaren Parteibeteiligungen spricht auch die „Technologie“ ihrer Entstehung. Wie schon aufgezeigt kamen die meisten SPD-Rundfunkbeteiligungen zu Stande, indem die DDVG Beteiligungen an Presseunternehmen hält, die ihrerseits, ohne direktes Zutun der SPD oder DDVG, Anteile an Rundfunkunternehmen erworben hatten390. Die landesgesetzlichen Regelungen, die jegliche Parteirundfunkbeteiligungen verbieten, sind auch mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht vereinbar. Sie entziehen den Parteien alle Handlungsmöglichkeiten in einem Kommunikationsbereich, der für die Erfüllung ihrer Funktionen von erheblicher Bedeutung ist. Die Gesetze, die praktisch den vollständigen Ausschluss von der privaten Rundfunkveranstaltung herbeiführen, heben die Grundrechtssubjektivität der Parteien im Hinblick auf die Rundfunkfreiheit auf391. Das Verbot jeglicher Parteirundfunkbeteiligungen beeinträchtigt außerdem unverhältnismäßig die Rundfunkfreiheit sowie die Pressefreiheit392 der jeweili387

Vgl. dazu G III 9 a. Vgl. dazu G III 9 c. 389 Dagegen Feser, Vermögensmacht und Medieneinfluss, S. 281, der meint, dass „die Glaubwürdigkeit der Programme, die Voraussetzung ihrer Eignung als Grundlage der Meinungsbildung ist, wird auch durch kleine und indirekte Anteile einer Partei an einem privaten Rundfunkanbieter belastet“. 390 Vgl. G III 3. Die Beteiligungsverhältnisse im privaten Rundfunk sind durch die zahlreichen Minderheitsbeteiligungen einzelner Zeitungsunternehmen geprägt. Nach der Einführung des privaten Rundfunks in den 80er Jahren haben sich viele Verlaghäuser zusammengeschlossen, um gemeinsam lokale und regionale Rundfunksender zu betreiben. So halten fast alle etablierten Presseunternehmen minimale Rundfunkanteile, die ihnen Zugang zu den elektronischen Medien sichern. Vgl. DDVG, Geschäftsbericht 2002, S. 30. 391 Da auf diese Weise der Wesensgehalt der Rundfunkfreiheit bezüglich Parteien angetastet wird, sind solche Regelungen auch wegen Verstoßes gegen die Wesengehaltsgarantie des Art. 19 II GG mit dem Grundgesetz nicht vereinbar. 392 Die behandelten Verbotsvorschriften berühren auch die Pressefreiheit von Medienunternehmen. Sie führen dazu, dass Presseunternehmen mit Parteibeteiligung keine 388

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G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

gen Unternehmen, an denen Parteibeteiligungen bestehen. Dies kann im Einzelfall zu erheblichen Belastungen für die jeweiligen Rundfunkunternehmen führen393. Sie können mit einer Parteibeteiligung von 2-3 % nicht gerechtfertigt werden. Auch wenn Eingriffe in die Grundrechte der übrigen Mitgesellschafter in Unternehmen mit Parteibeteiligung wegen des besonderen Gefährdungspotenzials des wirtschaftlichen Engagements von Parteien prinzipiell hinnehmbar erscheinen können394, kann dies bei nur geringfügigen mittelbaren Parteibeteiligungen nicht gerechtfertigt sein. Wegen der Besonderheiten der Beteiligungsstruktur im privaten Rundfunk entstehen oft als Teil von langen und unübersichtigen Beteiligungsketten geringe „Zufallsbeteiligungen“, die eine mehrstufige indirekte Verbindung zu Parteiunternehmen aufweisen395. Solche mittelbare Parteibeteiligungen sind weder wirtschaftlich noch publizistisch von Bedeutung und können die befürchteten Gefahren nicht hervorrufen. Nach den neugeschaffenen Regelungen in Hessen und Baden-Württemberg müssen aber auch bei solchen Konstellationen Veränderungen in der Beteiligungsstruktur der jeweiligen Unternehmen vorgenommen werden. Wenn das Entstehen solcher Beteiligungen automatisch zum Widerruf einer Rundfunklizenz führt, liegt die Unverhältnismäßigkeit der entsprechenden Vorschriften auf der Hand. Vor diesem Hindergrund kann als Ergebnis festgehalten werden, dass die landesgesetzlichen Regelungen, die jegliche Parteirundfunkbeteiligungen verbieten, die Rundfunkfreiheit der Parteien und der betroffenen Rundfunkunternehmen unzulässig einschränken und deshalb verfassungswidrig sind. Dem Gesetzgeber ist es verwehrt, ein Beteiligungsverbot für Parteien an Rundfunkunternehmen unabhängig von der Höhe der Beteiligungen einzuführen und so den Parteien generell den Zugang zu einem privaten Rundfunkunternehmen zu untersagen.

Anteile an anderen Presseunternehmen erwerben können, wenn diese auch Rundfunksender betreiben. Damit wird die unternehmerische Komponente der Pressefreiheit der jeweiligen Unternehmen verletzt, weil für die Beschränkungen kein ausreichender Rechtsfertigungsgrund vorliegt. 393 Vgl. G III 5. 394 Vgl. G II 4. 395 Ein Beispiel hierfür ist eine geringe mittelbare Parteibeteiligung an Radio FFN in Hessen. Durch eine Erbschaft eines Parteimitgliedes kam die SPD in Besitz von etwa 300 Aktien der Allianz AG, die wiederum an der Deutschen Bank beteiligt ist, die mehr als 30 % der Aktien des Axel-Springer-Verlags hält. Der Springer Verlag ist wiederum am hessischen Radio FFN beteiligt. Vgl. SZ vom 04.07.2004.

III. Parteien und Rundfunk

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c) Gebotenheit bzw. Zulässigkeit von Beteiligungsbegrenzungen Wenn ein Beteiligungsverbot für Parteien im privaten Rundfunk verfassungsrechtlich unzulässig ist, stellt sich die Frage, ob es unter Berücksichtigung des Vielfaltgebots und der rechtlichen und tatsächlichen Positionen der Parteien im öffentlichen Kommunikationsprozess zulässig oder sogar geboten ist, die Intensität ihrer rundfunkunternehmerischen Tätigkeit durch Beteiligungsbegrenzungen zu dämpfen.

aa) Verfassungsrechtliche Notwendigkeit von Beteiligungsbegrenzungen Nach der herrschenden Ansicht wird in der Betätigung politischer Parteien im Bereich des privaten Rundfunks eine besonders hohe Gefahr für den Meinungsbildungsprozess gesehen, die den Ausschluss jeder publizistischen Einflussmöglichkeit verlangt. Angesichts der besonderen Bedeutung der Meinungsvielfalt für den öffentlichen und individuellen Kommunikationsprozess und der erhöhten Gefährdung dieses Schutzgutes durch die Beteiligung der Parteien am privaten Rundfunk sei es verfassungsrechtlich zwingend notwendig, einen bestimmenden und herrschenden Einfluss politischer Parteien auf die Gestaltung von Programminhalten zu verhindern396. Die freie individuelle und öffentliche Meinungsbildung könne nur geschützt werden, wenn alle Rundfunkanbieter von parteipolitischer Einflussnahme unabhängig sind397. Der Gesetzgeber sei berechtigt und verpflichtet, einen bestimmenden Einfluss von Parteien nicht nur auf das Gesamtrundfunkprogramm, sondern auch auf einen einzelnen Rundfunkanbieter zu verhindern398. Daher wurde bisher die Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Regelungen, die den Parteien als Organisationen sowie den von den Parteien abhängigen Unternehmen verbieten, Rundfunk zu veranstalten, in der Lehre nie in Zweifel gestellt. Diese Auffassung begegnet jedoch Bedenken. Regelungsziel einer gesetzlichen Verkürzung der Rundfunkfreiheit politischer Parteien kann nur die Bekämpfung der Gefahr einer Vermachtung des Rundfunks durch eine Partei oder durch die Parteien insgesamt sein399. Unter den Bedingungen der modernen 396

Vgl. Eberle/Gersdorf, JuS 1991, S. 489 (494); Huber, K&R 2004, S. 216 (223); Möstl, DÖV 2003, S. 106 (113); Herrmann, Rundfunkrecht, S. 181. 397 Feser, Vermögensmacht und Medieneinfluss, S. 281. 398 Gersdorf, in: Morlok/von Alemann/Streit, Medienbeteiligungen politischer Parteien, S. 72 und 74. 399 Vgl. G III 7 a.

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G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

Massenkommunikation und nachdem heute ein außenpluralistischer Zustand des Rundfunks weitgehend hergestellt worden ist, erscheint die generelle Annahme, dass jede inhaltliche Beeinflussung des Rundfunkprogramms eines einzelnen Veranstalters seitens einer Partei zu erheblichen Gefahren für den Pluralismus im Rundfunk führt, kaum noch gerechtfertigt. Die Freiheit der öffentlichen Meinungsbildung und die Unabhängigkeit des Medienwesens sind nicht schon dann bedroht, wenn einzelne Machtträger wie politische Parteien, große Korporationen, Gewerkschaften u.a. eigene Rundfunkunternehmen betreiben oder Gesellschafter in Anbietergemeinschaften werden400. Solange im jeweiligen Verbreitungsgebiet eine Vielzahl autonomer Rundfunkveranstalter besteht, die eine pluralistische öffentliche Meinungsbildung durch ein vielfältiges Gesamtrundfunkprogramm gewährleisten, ist eine ernsthafte Gefahr einer unzulässigen Usurpation der öffentlichen Meinung nicht anzunehmen. Gefährdungen für die Unabhängigkeit des Rundfunkswesens und für die freie öffentliche Kommunikation können nicht nur durch Beteiligungen von Parteien entstehen, sondern auch durch solche von anderen privaten Interessenträgern. Das besondere Interesse der Parteien an Steuerung der öffentlichen Meinung401 kann eine gesetzgeberische Entscheidung, den Parteien bzw. Parteiunterunternehmen durch weitgehende Beteiligungsbeschränkungen jeglichen publizistischen Einfluss auf Rundfunkprogrammen zu verbieten, während sich andere Tendenzträger rundfunkunternehmerisch frei betätigen dürfen, nicht rechtfertigen402. Angesichts der vorangehenden Entparlamentarisierung der politischen Entscheidungsfindungsprozesse und der Machtpositionen der großen multinationalen Wirtschaftsunternehmen erscheinen die generellen Bedenken gegen die Rundfunkbeteiligungen von Parteien nicht statthaft. An ausländischen Beispielen zeigt sich, dass antidemokratische Tendenzen eher dort entstehen, wo einflussreiche Medienunternehmen in die Politik expandieren403. Die Tatsache, dass die Parteien über andere Möglichkeiten verfügen, an dem Prozess der öffentlichen Meinungsbildung teilzunehmen und im Rundfunkbereich insbesondere durch ihre Vertreter in den Gremien der Landesmedienan400

Hoffmann-Riem, Kommunikations- und Medienfreiheiten, S. 228. Vgl. G II 4. 402 Vgl. dazu Hoffmann-Riem, Kommunikations- und Medienfreiheit, S. 228, der der Ansicht ist, dass in der Realität die Gefährdung für die Freiheit des Rundfunks durch kommerzielle Interessenträger größer sei als durch Parteien, so dass es verfehlt sei, „das Unabhängigkeitsproblem im Bereich privaten Rundfunks vorrangig mit Richtung gegen politische Parteien zu aktivieren“. 403 Gemeint ist das Beispiel Berlusconis in Italien. Ausführlich zum Fall Berlusconi Ferrari, Claudia-Francesca, Wahlkampf, Medien und Demokratie: der Fall Berlusconi, Stuttgart 1998. 401

III. Parteien und Rundfunk

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stalten und der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten mitzuwirken, macht die Verhinderung ihres programmatischen Einflusses auf den privaten Rundfunk ebenfalls nicht zwingend notwendig. Die Funktion der Repräsentanten der Parteien und der anderen relevanten gesellschaftlichen Gruppen in den Rundfunkräten und in den Hauptorganen der Landesmedienanstalten ist nicht die Interessenvertretung oder Verlautbarung der Interessen ihrer Organisationen. Sie sind nur ihrem Gewissen und dem Gesetz unterworfen und daher an Weisungen nicht gebunden404. Die pluralistische Zusammensetzung der genannten Gremien soll gewährleisten, dass die Vielfalt der in der Gesellschaft bestehenden Meinungen im Rundfunk zur Geltung gelangt405. Einen direkten Einfluss auf die Programminhalte dürfen diese Organe und ihre Mitglieder nicht ausüben. Dazu kommt, dass nur bei Wahlen erfolgreiche und nicht alle Parteien, die sonst an einer Einflussnahme im Rundfunk interessiert wären, Vertreter in die Anstaltsgremien entsenden dürfen. Aus Gründen der Sicherung der Vielfalt werden die Parteien im Bereich des öffentlichen-rechtlichen Rundfunks als eine der gesellschaftlich relevanten Kräfte gesehen, die Personen für die Besetzung der Rundfunkräte der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und Landesmedienanstalten entsenden bzw. nominieren dürfen. Es ist nicht einzusehen, warum die Parteien zu einer binnenpluralen Sicherung der Meinungsvielfalt fähig sein sollen, und für eine außenplurale nicht tauglich sind. Die Offenheit des freien Meinungsbildungsprozesses kann am ehesten durch die Beteiligung möglichst vieler Meinungsträger an der Rundfunkveranstaltung bewirkt werden. Wenn alle gesellschaftlich relevanten Gruppen gleichgewichtig im Rundfunk zu Wort kommen sollen406, leuchtet wenig ein, warum gerade die mit der Mitwirkung bei der Willensbindung des Volkes beauftragten Parteien, keinen publizistischen Einfluss auf den Rundfunk ausüben dürfen. Der Ausschluss jeglichen programmatischen Einflusses seitens der Parteien kann unter vielfaltsichernden Gesichtspunkten verfassungsrechtlich kaum noch aufrechterhalten werden. Die Rundfunkfreiheit der Parteien und das Gebot des chancengleichen Zugangs zur Veranstaltung 404

In diesem Zusammenhang stellt die Regelung des Art. 13 III BayMG, wonach der Landtag ein von ihm entsandtes Mitglied des Medienrats auf Vorschlag der Vertreter der Partei im Landtag, die das Mitglied nominiert hat, abberufen kann, wenn das Mitglied nicht mehr dieser Partei angehört, und einen neuen Vertreter entsenden, eine bedenkliche Ausnahme dar. Denn diese Abberufungsmöglichkeit tangiert die notwendige Weisungsfreiheit der Mitglieder der Landesmedienanstalten. Außerdem berücksichtigt die Regelung die verfassungsrechtlich gebotene rechtliche Trennung zwischen den Parteien und den Fraktionen, die Teile des gesetzgeberischen Staatsorgans und nicht identisch mit den Parteien sind. 405 BVerfGE 60, 53 (65f.); 83, 238 (333f.). 406 BVerfGE 12, 205 (263); 57, 295 (323).

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G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

von Rundfunksendungen wird stark beeinträchtigt, wenn auch in der Phase des Außenpluralismus politische Parteien vom Zugang zu Rundfunkveranstaltungen ausgeschlossen werden und ihnen jeder Einfluss auf das Programm auch eines einzelnen Rundfunkanbieters verwehrt wird407. Die freie Meinungsbildung kann nicht vom Ergebnis her definiert werden. Auch bei der innerhalb der Organisation des Rundfunks zu erzielenden Meinungsvielfalt handelt es sich um einen Ziel- und Annäherungswert, der nicht arithmetisch bestimmt werden kann408. Notwendig erscheinen daher nur Maßnahmen, die den Zugang zum Rundfunk frei halten sowie Konzentrationstendenzen und Entstehung vorherrschender Meinungsmacht begegnen. Die Argumentation, wonach die Verhinderung jeder programmatischen Einflussnahme der Parteien im privaten Rundfunk dadurch gerechtfertigt sei, dass so „anderen gesellschaftlichen Kräften die Möglichkeit eröffnet wird, ihre Meinung in diesem Massenmedium zur Geltung zu bringen und damit zur Förderung von Vielfalt beizutragen“409, kann nicht überzeugen. Denn der Ausschluss jeglichen programmatischen Einsflusses bedeutender Teilnehmer am öffentlichen Meinungsbildungsprozess wie der Parteien fördert keinesfalls die Vielfalt, sondern gerade umgekehrt – er fordert „den Preis einer Beschränkung der Meinungsvielfalt“410. Die politischen Parteien besitzen zwar kein Monopol bei der Willensbildung des Volkes411. Sie dürfen im Bereich der Massenkommunikation nicht privilegiert werden. Die Funktionszuweisung des Art. 21 I 1 GG verstärkt aber insoweit ihre grundrechtliche Position aus Art. 5 I 2 i.V.m. Art. 19 III GG, so dass einschränkende gesetzgeberische Maßnahmen in höherem Maße rechtfertigungsbedürftig sind. Wenn die Tendenzfreiheit, wenn auch mit der Möglichkeit der Bindung an bestimmte Programmgrundsätze, durch die Rundfunkfreiheit geschützt wird, dann erscheinen strenge inhaltliche Ausgewogenheitsanforderungen an die privaten Rundfunkprogrammen unter den Bedingungen einer weitgehend hergestellten pluralistischen Rundfunkordnung nicht zweckmäßig und verfassungsrechtlich nicht haltbar412. Die geltende Rechtslage trägt dieser Entwicklungen teilweise schon Rechnung. So heißt es in § 25 II RStV: „Ein einzelnes Pro407

Vgl. BVerfGE 73, 118 (143); NStGH, Urteil vom 6. September 2005, Az 4/04,

S. 21. 408

Degenahrt, BK, Art. 5 Abs. 1 und 2, Rn. 626; BVerfGE 73, 118 (160f.). Eberle/Gersdorf, JuS 1991, S. 489 (494). 410 Wieland, Gutachten, S. 34. 411 Vgl. D I 3. 412 Die Verfassungsmäßigkeit der einzelnen Landesmediengesetze, die von jedem Rundfunkanbieter ein ausgewogenes Programm verlangen, kann im Rahmen dieser Arbeit nicht ausführlich behandelt werden. 409

III. Parteien und Rundfunk

353

gramm darf die Bildung der öffentlichen Meinung nicht in hohem Maße ungleichgewichtig beeinflussen“413. Eine ungleichgewichtige Beeinflussung wird also grundsätzlich akzeptiert, wenn dadurch keine vorherrschende Meinungsmacht entsteht. Damit ist eine gewisse Tendenzfreiheit der Rundfunkanbieter schon gesetzlich anerkannt und die damit möglicherweise verbundenen Risiken werden in Kauf genommen414. Die Pflicht zur inhaltlichen Ausgewogenheit ist im Übrigen kein geeignetes Instrument zur Sicherung der Meinungsvielfalt. Sie ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der verfassungsrechtlich bedenkliche programmbezogene Bewertungen verlangt. Die Obliegenheit, immer ein politisch ausgewogenes Programm zu veranstalten, führt außerdem gewissermaßen zur Verkrustung der öffentlichen Meinung, zur Stabilisierung des politischen Status quo und Verengung des öffentlichen Diskurses415. Vor diesem Hintergrund erscheint im Rahmen der pluralistischen Rundfunkordnung eine politisch-publizistisch einseitige Berichterstattung eines Rundfunkanbieters unbedenklich, wenn das gesamte Programmangebot die Meinungspluralität sichern kann. Wenn einerseits der Ausschluss von Parteien und Parteiunternehmen von der privaten Rundfunkveranstaltung mit ihrer Verstrickung in den Machtprozess sowie mit ihrer Unfähigkeit, eine Gewähr für ein meinungsplurales Programm zu bieten, begründet wird, andererseits aber ein Zustand der Außenpluralität im Rundfunk weitgehend erreicht worden ist und die Tendenzfreiheit grundsätzlich anerkannt wird, dann erscheinen die tiefgreifenden Beschränkungen für Parteien, die ihnen jeglichen publizistischen Einfluss im Rundfunk verbieten, nicht zwingend geboten. Wenn Parteien ihre Botschaften durch eigene Rundfunkunternehmen ungefiltert in die Öffentlichkeit 413

In diesem Sinne sind auch die entsprechenden Vorschriften der Landesmediengesetze. So bestimmt beispielsweise Art. 25 V 1 BayMG: „Niemand darf durch seine Beteiligung an Rundfunkprogrammen einen in hohem Maße ungleichgewichtigen Einfluss auf die Bildung der öffentlichen Meinung im Versorgungsgebiet (vorherrschende Meinungsmacht) erhalten“. Vgl. auch § 20 I MG-SA. 414 Damit ist der Weg zu einer der Presse ähnlichen Rundfunkordnung eröffnet, die grundsätzlich das Recht zur beliebigen publizistischen Tätigkeit anerkennt und sie nur an den allgemeinen Programmgrundsätzen (Wahrung der freiheitlich demokratischen Grundordnung, Achtung der Menschenwürde, Jugendschutz etc.) bindet. 415 In diesem Zusammenhang führt Pätzold zutreffend aus: „Ausgewogenheit ersetzt das Erkennbare durch das Manifestierte, beendet das Fragen nach der Relevanzbestimmung des Verlautbaren, begrenzt den Konflikt in der Waagestellung der bewegungslosen Mitte. Diese Denkfigur ist unvereinbar mit einem Journalismus, der grundsätzlich gegenüber der Zukunft offen und in Bezug auf die Gegenwart nicht determinierbar ist, was die Auswahl und die Bewegung von Themen und Ereignissen angeht“ (Pätzold, Rundfunkfreiheit und Parteien, S. 104).

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G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

tragen wollen und eine Vielzahl anderer Anbieter vorhanden ist sowie eine Grundversorgung durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk und somit ein Ausgleich der Tendenzprogramme gesichert ist, kann durch rundfunkunternehmerische Parteibetätigung keine intensive Gefährdung für die Meinungsvielfalt entstehen, die einschränkende gesetzgeberische Interventionen verlangt. Das gesetzliche Verbot eines bestimmenden Parteieinflusses auf Rundfunkprogramme einzelner Veranstalter erscheint daher zwingend notwendig nur, wenn durch die Parteirundfunkbeteiligungen ein Zustand vorherrschender Meinungsmacht entstehen kann, beispielsweise wenn das jeweilige Unternehmen eine Monopolstellung im Verbreitungsgebiet hat. Dabei sind als Bezugspunkte der beschränkenden Regelungen nicht nur die Höhe der Parteibeteiligung, sondern auch die wirtschaftlichen Marktanteile der Rundfunkunternehmen mit Parteibeteiligung sowie ihr Höreranteil heranzuziehen416. Die Existenz eines Rundfunksenders, der ausschließlich in Besitz einer Partei ist, aber einen minimalen Marktanteil auf dem Verbreitungsgebiet hat, erscheint dagegen grundsätzlich unbedenklich417. Die eigentlichen Gefahren der Rundfunkbeteiligungen von Parteien bestehen darin, dass die Parteiführung, derer Mitglieder oft auch Staatsämter bekleiden und so die Willensbildung sowohl in den Parteien als auch im staatlichen Bereich beeinflussen können, unkontrolliert von der Parteibasis über das Parteivermögen disponieren und unternehmerische Entscheidungen, einschließlich im Rundfunkbereich, treffen können. Das Grundgesetz rüstet die Parteien mit starken, auch grundrechtlich geschützten Positionen aus und verlangt von ihnen dafür eine demokratische Willensbildung und Transparenz aller ihren Aktivitäten (Art. 21 I 3 und 4 GG). Die Offenheit des öffentlichen Diskurses ist daher in erster Linie nicht durch erhebliche Beteiligungsbegrenzungen oder Beteiligungsverbote für Parteien zu sichern, die wegen der Umgehungsgefahren und der parteipolitischen Neigung anderer Rundfunkanbieter oft nicht effektiv sein 416

Bei der Bestimmung, wann vorherrschende Meinungsmacht gegeben ist, bietet sich eine Orientierung an den Kriterien des § 26 RStV, wonach sie vermutet wird, wenn die einem Unternehmen zurechenbaren Programme einen Zuschaueranteil von 30 vom Hundert erreichen. Das höhere Gefährdungspotenzial der Parteien kann eine Herabsetzung der „Vermutungshöhe“ bei Parteirundfunkunternehmen rechtfertigen. 417 Zu bemerken ist jedoch, dass wenn auch den Parteien breitere Freiräume im Bereich des Privatrundfunks eröffnet werden, sehr zweifelhaft ist, ob die Parteien massenhaft eigene Rundfunksender gründen werden. Ein Rundfunksender, der ständig politische Reden oder einseitige politische Berichterstattungen und Kommentare bieten würde, wird sich auf Dauer auf dem Markt nicht halten können und der von einer Partei gewünschte publizistische Einfluss wird so bestimmt nicht erreicht werden. Ähnlich wie die Parteipresse würden Parteisender ebenfalls keine ausreichende Publikumsresonanz finden.

III. Parteien und Rundfunk

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können, sondern primär durch Schaffung von Mechanismen, die eine innerparteiliche Diskussion über die Ziele und Formen der Rundfunkbetätigung einer Partei und eine ausreichende Offenlegung der Parteirundfunkbeteiligungen gewährleisten418. So würde das Rundfunkengagement der Parteien einerseits eine innerparteiliche demokratische Legitimation erhalten. Andererseits wird der mündige Bürger nicht vom Staat gegen alle möglichen Gefahren des öffentlichen Kommunikationsprozesses geschützt werden müssen, sondern er wird im Wissen über die Parteirundfunkbeteiligungen seine Informationsmedien wählen und seine Schlüsse über den Inhalt und Qualität ihrer Programme selbst ziehen können. Die Gewährleistung einer ausreichenden Transparenz der Rundfunkbeteiligungen von Parteien erscheint auch mit Blick auf die Parteifunktionen verfassungsrechtlich geboten. Wenn die Parteien auf die öffentliche Meinung über das Medium Rundfunk einwirken wollen, müssen sie hinter den von ihnen angebotenen programmatischen Inhalten namentlich stehen. Dies ist unerlässlich, da die Rezipienten als potenzielle Wähler in die Lage versetzt werden müssen, mit Wissen darüber, wer auf die publizistische Ausrichtung eines Rundfunkprogramms Einfluss nehmen kann, ihre Schlüsse zu ziehen.

bb) Zwischenergebnis Es ist also verfassungsrechtlich lediglich zwingend notwendig, einen beherrschenden Einfluss einzelner oder aller politischen Parteien auf das Gesamtrundfunkprogramm, d.h. auf alle bestehenden Rundfunkprogramme mit Schwerpunkt Information im jeweiligen Verbreitungsgebiet insgesamt zu verhindern. Der Gesetzgeber ist von Verfassungs wegen nicht verpflichtet, einen bestimmenden Einfluss politischer Parteien auf nur einen einzelnen Rundfunkanbieter generell zu verhindern. Die bestehenden gesetzlichen Regelungen, die die Veranstaltung von Rundfunkprogrammen Parteien und von ihnen abhängigen Unternehmen grundsätzlich ohne Berücksichtigung ihres Marktanteils verbieten, sind zur Sicherung des Pluralismus im Rundfunk sowie der Funktionserfüllung der Parteien nicht zwingend geboten.

418 Die Entscheidung über Finanzrisiken bei Investitionen in Rundfunkbeteiligungen und die Abwägung zwischen der Bedeutung des zu erzielenden publizistischen Einsflusses und der Gefahr, dass das Rundfunkengagement zum Objekt öffentlicher Auseinandersetzung mit möglicherweise negativen Folgen für die jeweilige Partei wird, soll ein Ergebnis der innerparteilichen Willensbildung sein.

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G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

cc) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit des Verbots von Beteiligungen, die einen bestimmenden Einfluss auf Rundfunkprogramme erlauben Es bleibt fraglich, ob die bestehenden Regelungen, die die private Rundfunkveranstaltung Parteien und von ihnen abhängigen Unternehmen untersagen, wenn auch nicht geboten, so doch verfassungsrechtlich zulässig sind. Bei der Gefahrenprognose über die Konzentration von Meinungsmacht bei den Parteien steht dem Gesetzgeber ein weiter Ermessensspielraum zu. Er ist berechtigt, Gefahren für die Freiheit der öffentlichen Meinungsbildung durch Beteiligungsbegrenzungen für Parteien im Bereich des Rundfunks abzuwehren, solange die Beschränkungen die Schwelle der Grundrechtsverletzung nicht überschreiten. Der Ausschluss eines bestimmenden Einflusses auf das Programm einzelner Rundfunkanbieter durch Beteiligungsbegrenzungen ist den politischen Parteien zumutbar, wenn ihnen andere ausreichende Einwirkungsmöglichkeiten im privaten Rundfunk und im öffentlichen Kommunikationsprozess im Allgemeinen offen bleiben. Die anderen Möglichkeiten der Parteien, den öffentlichen Meinungsbildungsprozess zu beeinflussen419, machen die teilweise Sperrung des Kommunikationsfeldes des Rundfunks zwar nicht zwingend notwendig, können sie jedoch rechtfertigen. Die Parteisender werden tendenziell in Versuchung sein, die öffentliche Meinung einseitig zu steuern. Sie werden naturgemäß stets bemüht sein, bei der Themenauswahl und der Informationsvermittlung, die politischen Gegner zu diffamieren und durch medienspezifische Inszenierungen den politischen Interessen der jeweiligen Partei zu dienen. Ihr einseitiger Einfluss kann zwar durch die Einwirkung der konkurrierenden Rundfunkanbieter und anderer Medien ausgeglichen werden. Der Preis dafür wäre aber im Einzelfall die Verschärfung der öffentlichen Debatte. Die herausragende Bedeutung des Rundfunks für die öffentliche Meinungsbildung, seine Besonderheiten als Kommunikationsmedium (Breitenwirkung, Aktualität, Suggestivkraft) und das prinzipiell höhere Gefährdungspotenzial der Parteien als Rundfunkveranstalter können also die Eingriffe in ihre Rundfunkfreiheit in Form von Beteiligungsbegrenzungen, die den bestimmenden Parteieinfluss auf einzelne Rundfunkprogramme ausschließen, rechtfertigen420. 419

Etwa durch umfangreiche eigene presseunternehmerische Tätigkeit, durch Einflussnahme auf ihre Vertreter in den Staatsorganen mit Kompetenzen im Medienbereich, durch Nutzung von Sendezeiten im Rundfunk während des Wahlkampfes, durch Veranstaltung von Kundgebungen etc. 420 Die Angewiesenheit der Parteien auf die Verbreitung ihrer Botschaften durch den Rundfunk ist gesetzlich anerkannt. Obwohl ein grundrechtlicher Leistungsanspruch der

III. Parteien und Rundfunk

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Die Beteiligungsbegrenzungen, die einen maßgeblichen Einfluss auf das Programm einzelner Rundfunkanbieter seitens der Parteien bzw. von ihnen abhängigen Unternehmen verhindern, erscheinen auch unter dem Blickwinkel des Rechts der Parteien auf politische Chancengleichheit zulässig. Die unternehmerische Tätigkeit von Parteien gehört zwar zu den Elementen der politischen Wettbewerbslage, die der Staat respektieren muss und in die er ausgleichend ohne zwingende Gründe grundsätzlich nicht eingreifen darf421. Auch die besseren Positionen einer bzw. einiger Parteien im Kommunikationsbereich sind als ein Zwischenergebnis des permanenten Parteienwettbewerbs zu sehen. Betrachtet man die Rundfunkbeteiligungen von Parteien bzw. die Einnahmen daraus lediglich als ein Finanzierungsinstrument, kann die Tatsache, dass einige Parteien oder nur eine Partei auf diese Weise über eine zusätzliche Finanzquelle verfügt, eine gesetzgeberische Intervention nicht rechtfertigen422. Für die konkurrierenden Parteien besteht die potenzielle Möglichkeit, sich um eine Finanzierung durch andere Finanzquellen zu bemühen bzw. eigene medienunternehmerische Aktivitäten zu entwickeln. Die Bewertung der Rundfunkbeteiligungen als ein publizistisches Instrument kann jedoch anders erfolgen. Aus den Gegebenheiten im privaten Rundfunk folgen faktische Marktzutrittsschranken423, die für die meisten Parteien unüberwindbar wären. Wegen der Bedeutung des Rundfunks für den politischen Willensbildungsprozess kann durch umfangreiche Beteiligungen, die einen bestimmenden Einfluss auf das Programm einzelner Rundfunkanbieter erlauben, insbesondere bei Monopolen auf regionaler Ebene, ein erheblicher publizistischer Vorsprung für die rundfunkunternehmerisch tätigen Parteien erwachsen. Er könnte dann kaum durch andere medienbezogene Aktivitäten von den übrigen Parteien neutralisiert werden, was u.U. zu einer Verkrustung und inhaltlichen Verarmung der politischen Debatte führen kann. Vor diesem Hintergrund erscheinen gesetzliche Maßnahmen zulässig, die den weiteren Ausbau eines erlangten publizistischen Vorsprungs erschweren. Die Regelungen, die durch Beteiligungsbegrenzungen den bestimmenden EinParteien auf Einräumung von Sendezeiten im privaten und öffentlich-rechtlichen Rundfunk nicht besteht, haben die meisten Bundesländer in ihren Landesrundfunkgesetzen das Recht der Parteien zur Ausstrahlung von Wahlwerbespots vorgesehen. Rechtspolitisch erscheint jedoch angemessen, statt in die Rundfunkfreiheit anderer durch ihre Verpflichtung Wahlkampfsendungen von Parteien auszustrahlen einzugreifen, den Parteien ausreichende Möglichkeiten zur öffentlichen Artikulation ihrer Interessen durch eigene rundfunkunternehmerischen Aktivitäten anzuerkennen. Zum grundrechtlichen Anspruch der Parteien auf ein Mindestmaß an Mitgestaltungsmöglichkeiten auf das Rundfunkprogramm einzelner Anbieter vgl. unten G III 7 c) dd. 421 Vgl. E III 2 b. 422 Ebda. 423 Breunig, Radiomarkt in Deutschland, S. 456.

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G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

fluss von Parteien auf die Programminhalte einzelner Rundfunkveranstalter verhindern, sind also verfassungsrechtlich zulässig. Sie verletzen das Recht der Parteien auf politische Chancengleichheit und ihre Rundfunkfreiheit nicht424.

dd) Verfassungsrechtliche Beurteilung der Beteiligungsbegrenzungen unterhalb der Beherrschungsgrenze Wenn ein Verbot jeglicher Rundfunkbeteiligungen von Parteien an privaten Rundfunkunternehmen einerseits verfassungsrechtlich unzulässig ist425 und andererseits die Verhinderung eines bestimmenden Parteieneinflusses auf einzelne Rundfunkprogramme durch Beteiligungsbegrenzungen mit der Verfassung vereinbar ist, bleibt nur fraglich, inwieweit der Gesetzgeber die Parteirundfunkbeteiligungen unterhalb der Beteiligungsschwelle, die einen bestimmenden publizistischen Einfluss ermöglicht, beschränken darf. Mit anderen Worten: darf der Gesetzgeber nur solche Beteiligungen zulassen, die überhaupt keinen publizistischen Einfluss von Parteien im privaten Rundfunk ermöglichen und lediglich eine Finanzanlage darstellen oder er muss ihnen stets „eine minimale Möglichkeit zur Programmmitgestaltung“ gewähren? Angesichts der Angewiesenheit der Parteien auf die Medien und ihrer durch die Rundfunkfreiheit grundrechtlich geschützten Rechtspositionen findet die Freiheit des Gesetzgebers, aufgrund einer sachgerechten Gefahrenprognose bezüglich der Parteirundfunkbeteiligungen Einschränkungen einzuführen, ihre Grenze dort, wo seine Maßnahmen die Rundfunkfreiheit der Parteien unverhältnismäßig einschränken. Der Gesetzgeber darf den Parteien nicht alle publizistischen Einwirkungsmöglichkeiten auf private Rundfunkprogramme entziehen und so ihre Grundrechtsträgerschaft in Bezug auf die Rundfunkfreiheit praktisch beseitigen. Nur mit geringfügigen Beteiligungen, die keine inhaltliche Einflussnahme auf das Programm eines einzelnen Anbieters erlauben, kann dem grundrechtlichen Anspruch der Parteien auf eigene Rundfunkbetätigung nicht Genüge getan werden. Gesetzliche Beteiligungsbegrenzungen, die jegliche programmatische Einflussnahme von Parteien ausschließen, weisen eine In424 Zu bemerken ist jedoch, dass die vorstehende Betrachtung eher von theoretischer Bedeutung ist. Denn die bestehenden Rundfunkbeteiligungen von Parteien sind ausschließlich geringfügige mittelbare Minderheitsbeteiligungen. Im Blick auf die tatsächliche Situation im Bereich des privaten Rundfunks ist es nicht zu erwarten, dass dies sich ändern würde, wenn es keine tiefgehenden gesetzlichen Beschränkungen der Rundfunkbeteiligungen von Parteien gebe. 425 Vgl. G III 8 b.

III. Parteien und Rundfunk

359

tensität auf, die die Grenze des zulässigen Grundrechtseingriffs überschreitet. Sie denaturieren den grundrechtlichen Anspruch auf publizistische Einwirkung auf die öffentliche Meinungsbildung über den Rundfunk in ein Recht lediglich wirtschaftlicher Natur. Solche Regelungen sind nicht erforderlich und jedenfalls nicht verhältnismäßig. Denn es gibt Mittel, die die durch Parteirundfunkbeteiligungen entstehenden Gefahren mit einer empfindlich geringeren Beeinträchtigung der Grundrechtspositionen der Parteien mit einem vergleichbaren Erfolg bekämpfen können426. Bei der Regelung der Rundfunkbeteiligungen politischer Parteien erscheint ein Modell der Anbietergemeinschaften geeignet, bei dem Parteien bzw. Parteiunternehmen Rundfunkbeteiligungen halten dürfen, wenn sie Mitglieder einer Anbietergemeinschaft sind und dabei gesellschaftsrechtlich und tatsächlich keinen bestimmenden Einfluss auf das Programm des Rundfunkunternehmens ausüben können. Dies könnte durch Beteiligungs- bzw. Stimmrechtsbegrenzungen sowie andere Beschränkungen erreicht werden, die jedoch nicht so weit gehen dürfen, dass den Parteiunternehmen jeglichen Programmeinfluss verwehrt wird. Bei der Festsetzung der für Parteien zulässigen Beteiligungshöhe kann sich der Gesetzgeber zwischen 10 und 20% frei bewegen. Eine solche Konstruktion würde den Parteien einerseits doch die publizistische Wirkung durch den Rundfunk ermöglichen, andererseits wären die potenziellen Gefahren tendenzieller Rundfunkberichterstattung durch die Kontrolle anderer Mitgesellschafter reduziert. Deren minimale Anzahl kann numerisch vorgesehen werden427. Eine solche Regelung bezüglich Rundfunkunternehmen mit Parteibeteiligung wird ein geeignetes Mittel sein, dem Gefährdungspotenzial der rundfunkunternehmerischen Tätigkeit von Parteien zu begegnen. Sie wäre mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar, weil den jeweiligen Rundfunkveranstaltern und den an ihnen beteiligten Parteien ausreichende Handlungsoptionen

426

In Betracht kommen etwa Vorschriften, die Formzwänge für die rundfunkunternehmerische Tätigkeit von Parteien vorsehen; solche, die die Stimmrechte der Parteien beschränken oder größere Sicherung der Unabhängigkeit der Redaktionen der jeweiligen Rundfunksender gewährleisten bzw. den Rundfunkunternehmen mit Parteibeteiligung strengere Transparenzpflichten auferlegen usw. 427 Diesbezüglich bietet sich als Muster das hessische Modell zur Sicherung der Meinungsvielfalt im landesweiten Hörfunkvollprogramm an. Die einschlägige Vorschrift des § 16 HPRG will einen pluralistischen Einfluss auf die Programmgestaltung gewährleisten, indem eine Anbietergemeinschaft errichtet wird, die aus mindestens zehn Personen besteht oder eine juristische Person ist, bei der zehn oder mehr Personen Anteilsund Mitgliedschaftsrechte besitzen. Außerdem soll durch Vertrag ausgeschlossen werden, dass die Anteils-, Mitgliedschafts- und Stimmrechte eines Einzelmitgliedes fünfzehn vom Hundert übersteigen (§ 16 II 2 HPRG).

360

G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

in Bezug auf die Unternehmensorganisation und Programmgestaltung verbleiben428.

ee) Zwischenergebnis Politischen Parteien darf den publizistischen Einfluss auf Rundfunkprogramme generell nicht verboten werden. Die gesetzlichen Beteiligungsbegrenzungen, die nur geringfügige Beteiligungen von Parteien an privaten Rundfunkunternehmen als reine Finanzanlagen zulassen und jeglichen Programmeinfluss verhindern, schränken die Rundfunkfreiheit der Parteien unverhältnismäßig stark ein und sind verfassungswidrig. Weniger intensive Beteiligungsbegrenzungen unterhalb der Beherrschungsschwelle sind dagegen zulässig, aber nicht geboten.

8. Gleiche Ergebnisse bei einer verfassungsrechtlichen Behandlung unter Zugrundelegung des funktional-objektiven Verständnisses der Rundfunkfreiheit Eine verfassungsrechtliche Behandlung der Rundfunkbeteiligungen politischer Parteien unter Zugrundelegung des objektiv-funktionalen Verständnisses der Rundfunkfreiheit als „dienende“ Freiheit würde nicht zu grundsätzlich anderen Ergebnissen führen. Wie bereits erörtert sind nach der herrschenden funktionalen Konzeption der Rundfunkfreiheit die Gesetze, die die Handlungsoptionen der Parteien im Rundfunkbereich durch Beteiligungsverbote bzw. Beteiligungsbegrenzungen einschränken, als Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit zu sehen. Dabei ist der Gesetzgeber lediglich an die rechtsstaatlichen Grundsätze der Rechtsklarheit

428

Angesichts der Besonderheiten der Parteien als Teilnehmer am öffentlichen Kommunikationsprozess und des höheren Gefährdungspotenzials ihrer medienunternehmerischen Tätigkeit dürften strengere Beteiligungsbegrenzungen im Vergleich zu den anderen Partnern im Rahmen der Anbietergemeinschaft zulässig sein, damit ein bestimmender Parteieinfluss tatsächlich ausgeschlossen wird. Den Parteien ist jedenfalls ein Mitspracherecht bei der Programmgestaltung einzelner Rundfunkanbieter anzuerkennen. Da die Rundfunkfreiheit sowohl eine Rundfunkunternehmerfreiheit als auch eine Rundfunkprogrammfreiheit ist, dürfen die Rundfunkbeteiligungen grundsätzlich nicht auf reine Finanzanlagen reduziert werden.

III. Parteien und Rundfunk

361

und Rechtssicherheit gebunden429. Seine Maßnahmen müssen jedenfalls geeignet sein, den Kommunikationsprozess zu fördern. Wenn aber solche Gesetze dann verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sind, „wenn sie geeignet sind das Ziel der Rundfunkfreiheit zu fördern, und die von Art. 5 I 2 GG geschützten Interessen angemessen zu berücksichtigen“430, dann erscheint es zweifelhaft, ob der Ausschluss politischer Parteien von der privaten Rundfunkveranstaltung durch Verbot jeglicher Parteirundfunkbeteiligungen als eine zulässige Ausgestaltung qualifiziert werden kann. Denn ein Totalausschluss der Parteien vom privaten Rundfunk kann die Freiheit und Vielfalt des Kommunikationsprozesses nicht fördern, sondern im Gegenteil – er hindert sie, indem den wichtigen politischen Akteuren wie den Parteien die Nutzung eines bedeutenden Mediums wie Rundfunk verboten wird. Selbst das Bundesverfassungsgericht betont im Baden-Württemberg-Beschluss, dass ein Verbot von Beiträgen zur geistigen Auseinandersetzung die Meinungsfreiheit noch niemals habe sichern, geschweige denn fördern können431. Vor diesem Hindergrund erscheinen die absoluten Beteiligungsverbote, wie sie in Hessen und Baden-Württemberg vorgesehen sind432, mit dem Garantiezweck des Art. 5 I 2 GG unvereinbar. Wenn Sinn und Zweck der gesetzgeberischen Gestaltungsbefugnis die Verhinderung jeglicher Dominanz über den Rundfunk und die Schaffung von Möglichkeiten für möglichst viele Meinungsträger, in der öffentlichen Debatte effektiv zu Wort zu kommen, ist433, kann ein absolutes Verbot von Rundfunkbeteiligungen politischer Parteien zur Erreichung dieses Normziels nicht beitragen434. Die gesetzlichen Beteiligungsbegrenzungen wie diese in Bayern und Niedersachsen, die jeglichen publizistischen Einfluss von Parteien auf Rundfunkprogramme ausschließen und die Parteirundfunkbeteiligungen nur als eine reine

429

Die oben dargestellte Regelung des § 6 III des Niedersächsischen Mediengesetzes erscheinen unter diesem Gesichtspunkt mit dem Grundgesetz kaum vereinbar (vgl. G III 4). 430 BVerfGE 97, 228 (267). 431 BVerfGE 74, 297 (332). 432 Vgl. G III 4. 433 Vgl. BVerfGE 57, 295 (323): „Es muss der Gefahr begegnet werden, dass auf Verbreitung angelegte Meinungen von der öffentlichen Meinungsbildung ausgeschlossen werden und Meinungsträger, die sich im Besitz von Sendefrequenzen und Finanzmitteln befinden, an der öffentlichen Meinungsbildung vorherrschend mitwirken“. 434 Dagegen Möstl, DÖV 2003, S. 106 (112), der den absoluten Ausschluss der Parteien aus dem privaten Rundfunk für zwingend geboten hält, weil sie „schon ihrem Wesen nach eine der Funktion (des Rundfunks) als Berichterstattungs-Medium gerecht werdende Aufgabenerfüllung nicht garantieren können“.

362

G. Verfassungsrechtliche Legitimation der Medienbeteiligungen

Vermögensanlage zulassen, sind ähnlich zu bewerten435. Auch sie verkürzen die Meinungsvielfalt, indem sie den privaten Rundfunk für geistige Beiträge seitens der Parteien verschließen. In Wirklichkeit sind sie nicht auf die Verhinderung der Parteiendominanz im Rundfunk, sondern auf die Benachteiligung der unternehmerisch aktiven Parteien gerichtet und stellen keine zulässige Ausgestaltung der Rundfunkordnung dar. Die Beurteilung unter dem Gesichtspunkt des Gebots der Staatsfreiheit des Rundfunks kann bei einer primär objektiv-rechtlichen Auffassung über die Rundfunkfreiheit ebenfalls grundsätzlich zu keinem anderen Ergebnis führen. Die Gründe für die Nichtanwendung des Grundsatzes der Staatsfreiheit des Rundfunks auf die politischen Parteien als Grundrechtsträger gelten hier entsprechend436.

435

Anders Huber, K & R 2004, S. 216 (223), der lediglich geringe Parteirundfunkbeteiligungen, die erkennbar keinen Einfluss auf Ausrichtung und Inhalt des Programms ermöglichen, für zulässig hält. 436 Vgl. G III 7 b) aa.

H. Transparenz und öffentliche Kontrolle der Vermögensbildung und der unternehmerischen Tätigkeit von Parteien sowie der Einnahmen daraus Die Untersuchung in den vorstehenden Kapiteln führte zum Ergebnis, dass die Vermögensbildung, die Vermögensnutzung und die unternehmerische Tätigkeit von politischen Parteien verfassungsrechtlich legitim und nach dem geltenden Recht grundsätzlich zulässig sind, allerdings gewissen Einschränkungen unterliegen. Vermögensbildung und wirtschaftliche Betätigung erfolgen einerseits in Ausübung der den Parteien zustehenden Grundrechte, andererseits können sie jedoch Gefahren für die Funktionserfüllung der Parteien bergen, denen primär durch Publizität und öffentliche Kontrolle begegnet werden soll1. Daher konzentriert sich die Untersuchung im Folgenden auf die rechtliche Regelung über die Offenlegung der Vermögensbildung und der unternehmerischen Tätigkeit von Parteien sowie der Einnahmen daraus, die in den letzten Jahren anlässlich der Fälle von Fehlverhalten im Umgang mit Parteifinanzen Gegenstand einer regen öffentlichen Diskussion waren. Dabei ist klar geworden, dass die bestehenden Regelungen zahlreiche Unklarheiten enthalten, Schwächen aufweisen und daher mindestens einer Präzisierung bedürfen2. Zur Beseitigung der gesetzlichen Unvollkommenheiten und zur Schaffung einer Grundlage für eine realistische Einschätzung der Vermögenslage der Parteien war die Intervention des Gesetzgebers erforderlich. Es ist zu prüfen, inwieweit die gesetzten Ziele durch die letzten Novellen des Parteiengesetzes erfüllt wurden und ob weitere Gesetzesänderungen notwendig erscheinen.

1

Vgl. F III 5. Strittig waren grundsätzliche Fragen, wie etwa, ob die Parteibeteiligungen an Medienunternehmen mit ihrem Verkehrs- oder mit ihrem Buchwert im Rechenschaftsbericht auszuweisen sind; ob eine Saldierung von Gewinnen aus Beteiligungen mit den Herstellungs- bzw. Erhaltungskosten für Immobilien zulässig ist; ob die im § 27 I 2 PartG a.F. vorgesehene Saldierung von Gewinnen und Verlusten im Rahmen der Vermögensrechnung im Einklang mit dem Gesetzeszweck steht; welches Buchführungssystem von den Parteien zu verwenden ist usw. 2

364

H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

I. Das Transparenzgebot des Art. 21 I 4 GG und die Wirtschaftstätigkeit von Parteien 1. Sinn des Transparenzgebots und Adressaten des Rechenschaftsberichts der Parteien Die parlamentarische Demokratie basiert auf dem Vertrauen des Volkes in die Parteien und in die Staatsorgane. Vertrauen ohne Transparenz, die erlaubt zu verfolgen, was politisch geschieht, ist nicht möglich3. Die Parteien müssen über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft ablegen (Art. 21 I 4 GG). Das ursprünglich auf die Herkunft der Mittel begrenzte Offenlegungsgebot zielt darauf ab, „den Prozess der politischen Willensbildung für den Wähler durchschaubar zu machen und ihm zu offenbaren, welche Gruppen, Verbände oder Privatpersonen im Sinne ihrer Interessen durch Geldzuwendungen auf die Parteien politisch einzuwirken suchen“4. Art. 21 I 4 GG liegt also die Erwägung zu Grunde, „dass die politische Willensbildung innerhalb einer Partei von Personen oder Organisationen erheblich beeinflusst werden kann, die den Parteien in größerem Umfang finanzielle Mittel zur Verfügung stellen. Eine derartige Verflechtung von politischen Interessen soll offengelegt werden“5. Die Transparenz der Parteifinanzen dient somit der Offenheit des politischen Prozesses und der Fundierung der Wahlentscheidung und kann sich auf den Wahlerfolg der einzelnen Partei auswirken6. Die Kenntnis der Finanzquellen einer Partei soll den Wählern ermöglichen, aus eventuellen Verpflichtungen und Abhängigkeiten einer Partei ihre Konsequenzen zu ziehen7. 3

BVerfGE 40, 296 (327); 20, 56 (106). BVerfGE 20, 56 (106); 85, 264 (319). 5 BVerfGE 24, 300 (356); 85, 264 (319). Das Bundesverfassungsgericht misst in seiner ständigen Rechtssprechung zur Parteienfinanzierung der wirklichen Transparenz der Parteifinanzen eine zentrale Bedeutung für das Funktionieren der Demokratie zu (vgl. dazu auch BVerfGE 20, 56 (106); 40, 296 (327). Auch die erste SachverständigenKommisssion erkannte 1957 mit Blick auf die Funktionen der Parteien die Bedeutung des Art. 21 I 4 GG für die Wahrung der Gleichheit und des öffentlichen Charakters der Wahl und der Chancengleichheit und Unabhängigkeit der Parteien. So heißt es in ihrem Bericht: „Der Sinn der Bestimmung über die Parteienfinanzierung in Art. 21 GG liegt also nicht nur in der Abwehr undemokratischer Einwirkungen auf die Parteien durch finanzielle Mittel, sondern ebenso in der Sicherung des egalitären und öffentlichen Charakters der Wahl sowie der Unabhängigkeit der parlamentarischen Tätigkeit der Parteien“ (Bericht 1957, S. 181). 6 Vgl. BVerfGE 20, 56 (106); 24, 300 (333). 7 Vgl. BVerfGE 24, 300 (356); 85, 264 (319). 4

I. Das Transparenzgebot des Art. 21 I 4 GG

365

Diesen Zielen diente auch die Novellierung des Art. 21 I 4 GG von 19838. Um ihnen noch näher zu kommen, wurde die Pflicht zur öffentlichen Rechnungslegung auf die Verwendung der Mittel und das Parteivermögen ausgedehnt. Der verfassungsändernde Gesetzgeber orientierte sich dabei an die entsprechenden Vorschläge der vom Bundespräsidenten eingesetzten Sachverständigen-Kommission zur Neuordnung der Parteienfinanzierung, nach deren treffender Einschätzung ein umfassender Einblick in die Parteifinanzen nur bei Offenlegung der Ausgaben der Parteien, des Parteivermögens sowie aller Parteiunternehmen und Parteiunternehmensbeteiligungen zu erhalten ist9. Das verfassungsrechtliche Transparenzgebot verpflichtet nunmehr die Parteien, sichtbar zu machen, nicht nur wer einerseits finanziell hinter ihnen steht, sondern auch welchen Einfluss sie andererseits selbst auf bestimmte Institutionen und Individuen ausüben können, und schließlich wie sie wirtschaften. Die Transparenzpflicht betrifft nunmehr auch die Ausgabenwirtschaft und den Stand des Parteivermögens. Die Öffentlichkeit der Finanzlage der Parteien, einschließlich ihrer unternehmerischen Tätigkeit und ihrer Erträge aus Vermögen, dient auch der innerparteilichen Demokratie. Die bei vielen Parteien zu beobachtende Tendenz zur Zentralisierung der geschäftlichen Tätigkeiten beim Parteivorstand kann nämlich im innerparteilichen Machtkampf bedeutende Auswirkungen haben10. Daher soll durch die Pflicht zur öffentlichen Rechenschaftslegung die innere Ordnung der Parteien gegen undemokratische Einflüsse gesichert werden11. Der Schutz der innerparteilichen Demokratie wird insbesondere durch die Rechnungspflicht bezüglich der Mittelverwendung gewährleistet12. Aber auch die Offenlegung der Struktur und des Volumens des Parteivermögens macht das Innenleben der Parteien überschaubarer und erlaubt, Zusammenhänge bei der innerparteilichen Willensbildung zu erkennen. Nutzen von der Rechnungslegung der Parteien haben aber nicht nur die Wähler und die Parteimitglieder. Die konkurrierenden Parteien haben ebenfalls ein berechtigtes Interesse, geeignete Informationen über die wirtschaftlichen Verhältnisse der jeweiligen Partei zu erlangen. Sie können aus dem Wissen, wie sich eine Partei wirtschaftlich betätigt und wer seine Interessen durch finanzielle Unterstützung einer Partei zu befördern sucht, Konsequenzen für ihre zukünftige Tätigkeit und für ihre eigene politische Strategie ziehen. Die politi8

BGBl. I (1983), S. 1481. Vgl. Bericht 1983, S. 91, 165 und 182. 10 Vgl. Morlok, APZ 2000, B 16, S. 6 (7). 11 BVerfGE 85, 264 (319). 12 Vgl. Morlok, MIP 1999, Sonderbeilage, S. 9; Morlok, NJW 2000, S. 761 (762); Klein, NJW 2000, S. 1441 (1442). 9

366

H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

sche Konkurrenz kann aufgrund der Rechenschaftspflicht zur politischen Kontrolle durch die Öffentlichkeit beitragen, indem sie zweifelhafte Verbindungen und finanzielle sowie moralische Abhängigkeiten in die öffentliche Diskussion einbringen und dabei auch eigene politische Dividende ziehen. Durch die öffentliche Auseinandersetzung können bedenkliche finanzielle Vorteile einer Partei teilweise ausgeglichen werden13. Auch die Parteigläubiger möchten berechtigterweise aus Gründen der Einschätzung des Kreditrisikos über die Vermögensverhältnisse der betreffenden Partei informiert sein und sind daher als ein, allerdings sekundärer, Adressat des Rechenschaftsberichts der Parteien zu sehen14.

2. Reichweite des Transparenzgebots a) Umfang der Rechenschaftslegung: Transparenz der Einnahmen aus Vermögen oder Vermögenstransparenz? Die Auslegung des Art. 21 I 4 GG ist seit Inkrafttreten des Grundgesetzes, also nicht erst seit Erlass des Parteiengesetzes, Gegenstand einer regen wissenschaftlichen Auseinandersetzung. Insbesondere wurde darüber diskutiert, ob dem Transparenzgebot durch eine allgemeine Ausweisung der Parteieinnahmen in absoluten Zahlen und gegliedert nach den großen Einnahmengruppen ausreichend Rechnung getragen wird oder ob eine detaillierte Rechnungslegung mit Angabe der individuellen Quellen von Verfassungs wegen erforderlich ist15. Darüber bestand innerhalb der ersten Parteienfinanzierungskommission keine Einigkeit. Während einige Mitglieder der Kommission die Auffassung vertraten, dass eine Angabe der allgemeinen Quellen nach Herkunftsgruppen den verfassungsrechtlichen Anforderungen entspreche, hat der andere Teil der Kommission mit Nachdruck betont, dass der rechtliche Gehalt des Art. 21 I 4 GG

13 So führte die Parteienfinanzierungskommission 1957 treffend aus: „Durch öffentliche Diskussionen, die sich an etwaige Zweifel und Beanstandungen anschließen, können Erwiderungen hervorgerufen und eine öffentliche Auseinandersetzung ermöglicht werden. Eine Wirkung dieser Publizitätskontrolle besteht selbst dann, wenn eine Partei Beanstandungen in Fragen der Parteienfinanzierung, die ihr von der anderen Seite entgegengehalten werden, mit Schweigen begegnet“ (Bericht 1957, S. 209). 14 Der Gläubigerschutz ist jedoch eher ein Nebeneffekt des eigentlichen Zwecks des Transparenzgebots. 15 Vgl. Roesch, DVBl. 1958, S. 597f.; Konow, DÖV 1968, S. 71f.; Gross, DÖV 1968, S. 80f.

I. Das Transparenzgebot des Art. 21 I 4 GG

367

damit nicht erschöpft sei16. Die engere Auslegung des Transparenzgebots wurde mit „Praktibilitätsargumenten“, systematischen Argumenten und der angeblichen Verletzung einer Reihe von Grundrechten begründet. Da der Begriff „Herkunft der Mittel“ relativ unbestimmt sei, müsse er eng ausgelegt werden17, hätte der Verfassungsgeber eine Bezeichnung der individuellen Quellen gewollt, so hätte er dies deutlicher ausgedruckt18. Weiterhin wurde auf die mögliche Verletzung des Prinzips der geheimen Wahl19, der Meinungsfreiheit20, der Chancengleichheit der Parteien21 sowie des Rechts auf freie Entfaltung der Persönlichkeit22 hingewiesen23. Die restriktivere Auslegung des Art. 21 I 4 GG wird von einem Teil der Lehre auch nach der ausdrücklichen Ausdehnung der Rechnungslegungspflicht der Parteien auf die Ausgaben und auf das Vermögen, die durch eine Änderung des Grundgesetzes 1983 erfolgte24, befürwortet. Bezüglich der Ausweisung des Parteivermögens wird insbesondere von Hans-Peter Schneider die Auffassung vertreten, dass es sich hierbei ausschließlich um Transparenz der Einnahmen aus Vermögen und nicht um eigentliche Vermögenstransparenz handele25. 16

Vgl. Bericht 1957, S. 182f. Vgl. Roesch, DVBl. 1958, S. 597 (599). 18 Bericht 1957, S. 182. 19 Zwischen dem Wahlgeheimnis und der namentlichen Offenlegung der Finanzquellen bestehe ein enger Zusammenhang. Insbesondere bei Spendern würde eine individuelle Nennung die Aufdeckung der politischen Zugehörigkeit dieser Personen mit sich ziehen. Art 28 I 2 und Art. 38 I 1 GG enthielten ein Grundrecht, das eine weite Auslegung des Begriffs „Herkunft der Mittel“ nicht zuließe. Vgl. Bericht 1957, S. 183; Scheuner, DÖV 1968, S. 88 (94); Roesch, DVBl. 1958, S. 597 (600). 20 Die Meinungsfreiheit aus Art. 5 I GG schließe auch das Recht, seine politische Meinung für sich zu behalten, ein. Da die individuelle Rechenschaftslegung den einzelnen Geldgeber zwingen würde, seine politische Meinung publik zu machen, liege darin ein Verstoß gegen die negative Meinungsfreiheit vor. Vgl. Bericht 1957, S. 183; Roesch, DVBl. 1958, S. 597 (599); BTDrs. III/1509, S. 28; Schäfer, NJW 1959, S. 1249 (1252). 21 Da die Parteien verschiedene Finanzstrukturen haben, wirke sich eine namentliche Nennung der einzelnen Geldquellen auf die einzelnen Parteien unterschiedlich intensiv aus, was mit dem Recht der Parteien auf Chancengleichheit nicht vereinbar sei. Es könne zu einem Ende größerer Einzelzuwendungen kommen. Vgl. Bericht 1957, S. 182; Roesch, DVBl. 1958, S. 597 (601). 22 Zu der durch Art. 2 I GG geschützten Privatsphäre gehöre auch die politische Einstellung des Einzelnen. Die Angaben der individuellen Finanzquellen der Parteien würden diesen Teil der Privatsphäre unverhältnismäßig stark beeinträchtigen. Vgl. Roesch, DVBl. 1958, S. 597 (599). 23 Vgl. die ausführliche Darstellung der Diskussion bei Küstermann, Rechenschaftspflicht, S. 59f. 24 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes, BGBl. 1983, S. 1481. 25 Schneider, in: Reform der Parteienfinanzierung, S. 24. 17

368

H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

Schon vom Wortlaut des Art. 21 I 4 GG her, aber auch mit Blick auf seine Entstehungs- und Änderungsgeschichte, sei zwischen dem Rechenschaftsgebot über die Herkunft der Mittel und der später hinzugefügten Rechenschaftspflicht über das Vermögen deutlich zu unterscheiden26. Soweit die Rechenschaftspflicht seit 1984 auch das Parteivermögen umfasst, müsse zwar Klarheit über die Einnahmen aus Vermögen und über den Vermögensbestand geschaffen, nicht aber das Geschäftsgebaren einer Partei insgesamt oder gar ihr Geschäftserfolg öffentlich bekannt gemacht werden. Dies sei mit dem Grundsatz eines freien und offenen Parteienwettbewerbs nicht vereinbar, der die Vertraulichkeit der innerparteilichen Willensbildung auch bei finanziellen Dispositionen voraussetze27. Da das Transparenzgebot nicht überspannt werden dürfe, könne von den Parteien keine Rechenschaft auch über die Verwendung ihres Vermögens verlangt werden28. Im Übrigen richte sich das Transparenzgebot des Art. 21 I 4 GG ausschließlich an die politischen Parteien, nicht aber an Unternehmen, die ihnen gehören oder an denen sie beteiligt sind, sofern diese institutionell und organisatorisch verselbstständigt sind. Es solle lediglich gewährleistet werden, dass erkennbar ist, wer hinter einer Partei steht, nicht aber hinter wem eine Partei steht29. Diese Argumentation ist nicht überzeugend. Es kann dahinstehen, ob die gesetzliche Einführung einer Pflicht zur Ausweisung des Vermögensbestandes nach der ursprünglichen Fassung des Art. 21 I 4 GG verfassungsmäßig gewesen wäre30. Seit 1984 fordert das Grundgesetz ausdrücklich eine Ausweisung nicht nur der Einnahmen, sondern auch der Ausgaben und des Vermögens. Diese Verfassungsänderung stellt einen deutlichen Beweis für die Absicht des verfassungsändernden Gesetzgebers dar, einen wirklich umfassenden Einblick in die Parteifinanzen zu ermöglichen31. Nur durch die Einbeziehung entsprechender Angaben über die Ausgabenwirtschaft und die Vermögensstruktur der Parteien in den Rechenschaftsbericht können mögliche Abhängigkeiten aufgezeigt und der Kontrolle durch die Öffentlichkeit unterworfen werden32. Eine Interpretation, die Vermögensbildung und -verwendung von der Offenlegungspflicht

26

Schneider, Parteifinanzen und Parteivermögen, S. 332. Schneider, Parteifinanzen und Parteivermögen, S. 334. 28 Schneider, in: Reform der Parteienfinanzierung, S. 33. 29 Schneider, Parteifinanzen und Parteivermögen, S. 334. 30 Entsprechende Zweifel wurden in der Vergangenheit mehrmals geäußert. Vgl. Gross, DÖV 1968, S. 80 (83). 31 Der politische Hintergrund dieser Verfassungsänderung, die in Reaktion auf den „Flick-Parteispendenskandal“ erfolgte, ist ebenfalls zu berücksichtigen. Vgl. dazu BTDrs. 10/5079 (Abschlussbericht des Flick-Untersuchungsausschusses). 32 Morlok, Gutachten, S. 67. 27

I. Das Transparenzgebot des Art. 21 I 4 GG

369

ausschließen will, verkennt daher die Zielsetzung der Erweiterung des Transparenzgebots. Die Transparenzpflicht betrifft die gesamten Parteifinanzen und zielt auf ihre umfassende Offenlegung. Sie ist eine der besonderen Pflichten, die den Parteien wegen ihrer Funktionen im Verfassungsleben auferlegt worden sind33. Die Transparenzfunktion des Art. 21 I 4 GG kann ohne die Nennung der konkreten Finanzquelle nicht erfüllt werden. Eine nur „kategorienmäßige“ Ausweisung der Parteieinnahmen kann die gebotene Offenlegung von auch bedenklichen Einflüssen durch Geldzuwendungen von Dritten bzw. die Zusammenhänge zwischen dem politischen Verhalten einer Partei und ihren eigenen wirtschaftlichen Interessen nicht ausreichend gewährleisten. Dafür ist die individuelle Nennung der Finanzquellen notwendig34. Dies gilt für alle Einnahmearten. Nach Art. 21 I 4 GG unterliegen alle Quellen der Mittelbeschaffung der Parteien in gleicher Weise der Verpflichtung zur Publizität, so dass der Gesetzgeber zwischen ihnen nicht unterscheiden darf35. In Bezug auf die Einnahmen aus Vermögen bedeutet das, dass die Parteien verpflichtet sein sollen, jedenfalls ab einer bestimmten Höhe die konkrete Vermögensquelle gesondert auszuweisen. Entsprechendes gilt bezüglich der Offenlegung des Bestands und der Verwendung des Parteivermögens. Der Aufbau und die Anlage des Parteivermögens können, ebenso wie die Zuwendungen Dritter, ein hohes Risikopotential für die Beeinflussung politischer Entscheidungen bergen. Durch die Vermögensbildung und die unternehmerische Tätigkeit können für die Parteien eigene 33

Vgl. D I 4 und E III 2 c. Es besteht keinen Konflikt mit anderen Verfassungsnormen, der dagegen sprechen könnte. Insbesondere werden die Grundrechte der Geldgeber durch eine konkrete Ausweisung nicht verletzt. So führt Konow treffend aus: „Der Haupteinwand gegen die Verpflichtung zu individueller Offenlegung, das in Analogie zum Wahlgeheimnis und als Ausfluss der Meinungsfreiheit konstruierte Recht, seine politische Meinung nicht offenbaren zu müssen, kann schon deswegen nicht durchgreifen, weil mit einer Spende an eine Partei der Bereich der privaten Meinungen und Überzeugungen verlassen wird; denn mit einer Spende wird in der Regel Einfluss auf die politische Willensbildung angestrebt; der Spender betritt das Forum der politischen Auseinandersetzungen, auf dem – jedenfalls in einer Demokratie – das kritische Auge der Öffentlichkeit ruhen soll“ (Konow, DÖV 1968, S. 71, 79). Vgl. auch Randelzhofer, JZ 1969, S. 533 (540); Dübber, Parteienfinanzierung in Deutschland, S. 63; Hoffmann, DVBl. 1958, S. 856 (857). 35 Vgl. Bericht 1957, S. 205. A.A. die Mehrheit des Parteispenden-Untersuchungsausschusses und ein Teil der Rechtslehre, die die Ungleichbehandlung von Parteivermögen und Parteispenden für sachlich gerechtfertigt halten, da letztere eine besondere Relevanz für die demokratische Willensbildung aufwiesen und ihnen für die Verwirklichung des Transparenzgebots ein viel größeres Gewicht zukäme als der Offenlegung von Einnahmen aus Vermögen und aus eigener wirtschaftlicher Tätigkeit. Vgl. BTDrs. 14/9300, S. 410; Huber, DÖV 2000, S. 745 (751). 34

370

H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

wirtschaftliche Interessen entstehen, die offengelegt werden müssen. Die Adressaten des Rechenschaftsberichts sollen auch diesbezüglich die Möglichkeit haben, die Übereinstimmung zwischen den politischen Programmen und dem Verhalten politischer Parteien zu prüfen. Sie müssen wissen können, wie die Parteien ihr Vermögen strukturieren und anlegen, insbesondere auch an welchen Wirtschaftsunternehmen und anderen Organisationen sich die Parteien beteiligen und ob die Geschäftspolitik dort den von den Parteien vertretenen politischen Auffassungen entspricht36. Für die Offenheit des politischen Prozesses sowie für die demokratische Willensbildung innerhalb der Parteien ist von Bedeutung nicht nur, wer durch Geldzuwendungen auf die Parteien Einfluss zu nehmen sucht, sondern auch auf wen eine Partei Einfluss nehmen kann sowie über welche Vermögensbestände sie verfügt. Damit ist jedoch nicht gesagt, dass eine „polizeiliche Finanzkontrolle“ gegenüber den Parteien zulässig wäre37. Das Bundesverfassungsgericht hat anerkannt, dass gewisse Einschränkungen der Offenlegungspflicht erlaubt sind. Sie „müssen indessen stets mit dem Sinn und Zweck der Vorschrift vereinbar sein“38. Dementsprechend steht es dem Gesetzgeber frei, aus Praktibilitätserwägungen Bagatellgrenzen vorzusehen und den Ausweis von Vermögensbeständen und Anlagen bzw. Erträgen daraus, die einen bestimmten Betrag nicht überschreiten, nicht zu verlangen.

b) Rechenschaftspflichtige Organisationen Die Rechenschaftspflicht gemäß Art. 21 I 4 GG trifft zunächst die unmittelbare Parteiorganisation. Es ist allgemein anerkannt, dass zur Rechnungslegung von Verfassungs wegen nicht nur die zentrale Parteiorganisation, sondern auch alle regionalen Stufen der Parteiorganisation verpflichtet sind39. Wie bereits dargelegt ist es aus parteienrechtlicher Sicht geboten, unter Zugrundelegung einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise das Vermögen und die wirtschaftlichen Aktivitäten der Umfeldorganisationen, die funktionell und in Einvernehmen mit der jeweiligen Partei Parteiarbeit leisten, den Parteien zuzurechnen40. Entsprechendes gilt in Bezug auf die Offenlegung der Parteifinanzen. Die erforderliche möglichst uneingeschränkte Transparenz der gesamten Parteienfinanzierung 36

Feser, Mehr Transparenz, S. 79. Vgl. Bericht 1957, S. 182; Schneider, Parteifinanzen und Parteivermögen, S. 334. 38 BVerfGE 85, 264 (319). 39 Vgl. Bericht 1957, S. 183; Morlok, in: Dreier, Art. 21, Rn. 109. 40 Vgl. B V 5. 37

I. Das Transparenzgebot des Art. 21 I 4 GG

371

kann nur dann erreicht werden, wenn nicht nur die Einnahmen, Ausgaben und Vermögenslage der Parteizentralen und der regionalen Parteigliederungen, sondern auch der sogenannten Hilfsorganisationen der Parteien offengelegt werden. Unterliegen diese Organisationen nicht der Rechnungslegungspflicht, könnten die Parteien Teile ihres Vermögens und ihrer unternehmerischen Tätigkeit auf sie übertragen und so die Offenlegungspflicht leicht umgehen. Entsprechende Vorschläge für die ausdrückliche Einbeziehung der Umfeldorganisationen bei der Regelung der Offenlegung der Parteifinanzen standen schon oftmals zur Diskussion41. Der Gesetzgeber ist ihnen jedoch bis jetzt nicht gefolgt. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer entsprechenden gesetzlichen Regelung könnte zweifelhaft erscheinen, da Art. 21 I 4 GG sich seinem Wortlaut nach lediglich auf die politischen Parteien bezieht. Außerdem fällt es wegen der Vielfalt der Erscheinungsformen der Umfeldorganisationen schwer, Differenzierungskriterien festzulegen, die eine eindeutige Abgrenzung der rechenschaftspflichtigen Hilfsorganisationen ermöglichen würden42. Wenn aber das Transparenzgebot eine möglichst umfassende Rechnungslegung erfordert und sie ohne Einbeziehung der Hilfsorganisationen nicht ausreichend wäre, dann würde eine entsprechende Erweiterung der Rechenschaftspflicht mit dem Grundgesetz vereinbar sein. Mit Blick auf den Sinn und Zweck des Transparenzgebots erscheint die Erstreckung der Rechnungslegungspflicht auf die Hilfsorganisationen der Parteien sogar notwendig. Jedenfalls ist es verfassungsrechtlich erforderlich, die Parteien zur Angabe zu verpflichten, welche Umfeldorganisationen, einschließlich deren Suborganisationen mit ihren finanziellen Transaktionen in den Rechenschaftsbericht aufgenommen werden und welche nicht43. Darüber hinaus muss ihnen die Pflicht zur Auflistung der Hilfsorganisationen, mit denen eine Partei nach beidseitigem Selbstverständnis zusammenarbeitet, auferlegt werden44. Zuwendungen von 41

Vgl. Bericht, 1957, S. 184; Bericht 1983, S. 167; Klein, Gutachten, S. 21; Küstermann, Rechenschaftspflicht, S. 40f.; Morlok, Gutachten, S. 58. Dagegen von Münch, in: von Münch/Kunig, Art. 21, Rn. 62; Kunig, Parteien, Rn. 33. 42 Vgl. B V 4. 43 Vgl. B V 5 sowie Kaufner, Rechenschaftspflicht und Chancengleichheit, S. 132. 44 Die Rau-Parteienfinanzierungskommission 2001 hielt dagegen Änderungen im Umfang der Rechnungslegung hinsichtlich der Hilfsorganisationen für nicht angebracht. Sie schlug aber die Einführung einer Verpflichtung für die Bundesregierung vor, in regelmäßigen Abständen einen „Politikfinanzierungsbericht“ vorzulegen, der sich auf die Parteien selbst, aber auch auf ihre Umfeldorganisationen sowie die Fraktionen und Abgeordneten beziehen und alle öffentliche Finanzleistungen an sie darstellen soll (vgl. Bericht 2001, S. 57). Dieser Vorschlag ist mit Blick auf die Beziehungen zwischen Parteien und Fraktionen sowie politischen Stiftungen, die öffentlich finanziert werden, zu be-

372

H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

solchen Umfeldorganisationen, die in die Rechenschaftspflicht nicht aufgenommen werden, sind als Spendeneinnahmen auszuweisen.

3. Zwischenergebnis Als Element des verfassungsrechtlichen Status der Parteien betrifft das Transparenzgebot die gesamte Parteitätigkeit, insbesondere aber die Parteienfinanzierung. Die Vorschrift des Art. 21 I 4 GG zielt auf eine möglichst vollständige Rechenschaftslegung und trägt somit zur politischen Integration des Volkes sowie zur Sicherung der Chancengleichheit der Parteien und ihrer Funktionserfüllung bei45. Das Grundgesetz verlangt „die Offenlegung jener Verbindung von Geld und Macht, wo immer sie geknüpft wird“46 und beauftragt den Gesetzgeber zur entsprechenden Normsetzung. Bei der Erfüllung des Regelungsauftrags bezüglich der Rechnungslegung politischer Parteien soll der Gesetzgeber also solche Regelungen schaffen, die dem einzelnen Wähler, den Parteimitgliedern, den konkurrierenden Parteien und der allgemeinen Öffentlichkeit die Möglichkeit geben, sich umfassend über alle finanziellen Hintergründe der Parteitätigkeit zu informieren. Verfassungsrechtlich geboten sind deshalb gesetzliche Vorschriften, die die Parteien zu einer Rechnungslegung verpflichten, die einerseits ihr Haushaltsgebaren und ihre Vermögenslage möglichst vollständig wiedergibt, andererseits sie jedoch nicht unverhältnismäßig belastet.

grüßen. So könnte man einen Überblick über die gesamten öffentlichen Finanzleistungen im Politikbereich verschaffen. Der Kommissionsbericht lässt jedoch nicht erkennen, ob die Sachverständigen die engen Zusammenhänge zwischen der Vermögensbildung und der wirtschaftlichen Aktivität von Parteien und Umfeldorganisationen gesehen haben. 45 BVerfGE 85, 264 (319). 46 Klein, NJW 2000, S. 1441 (1441).

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II. Entwicklung der rechtlichen Regelung der Rechenschaftspflicht 1. Offenlegung des Parteivermögens, der unternehmerischen Tätigkeit der Parteien und der Einnahmen daraus vor dem Inkrafttreten des Parteiengesetzes Es dauerte 18 Jahre bis der Gesetzgeber seiner ihm durch Art. 21 III GG auferlegte Pflicht zur Regelung des Parteienwesens nachgekommen ist. Angesichts dessen wurden Angaben zum Vermögen bis 1967 nur vereinzelt in den Parteitagsprotokollen, Jahrbüchern der Parteien und Presseberichten gemacht. Sie enthielten unzureichende mosaikartige, z.T. widersprüchliche Informationen über den Vermögensstand und die unternehmerische Tätigkeit von Parteien. Die ersten Entwürfe von Parteiengesetzen wurden schon Ende der 40er Jahre noch vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes auf Länderebene diskutiert47. Sie enthielten jedoch keine Regelungen bezüglich der Ausweisung von Vermögen oder wirtschaftlicher Tätigkeit. Nachdem das Grundgesetz in Art. 21 III die parteienrechtliche Kompetenz ausdrücklich dem Bundesgesetzgeber zuwies, kam es erst 1959 zum ersten Entwurf der Bundesregierung zu einem Gesetz über die politischen Parteien48. Der Rechenschaftslegung der Parteien war der vierte Abschnitt des Gesetzentwurfes gewidmet. Es wurde eine Offenlegung der Parteieinnahmen und zwar ohne Angabe der individuellen Quelle vorgesehen49. Die Einnahmen von Sonderorganisationen, deren Definition in § 5 enthalten war, sollten gem. § 23 I 4 beim Parteiverband ausgewiesen werden, dem sie eingegliedert sind. Als Sonderorganisationen sollten auch die selbstständig wirtschaftenden Geschäftsbetriebe und Einrichtungen gelten, die nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse organisatorisch, finanziell und wirtschaftlich in die Partei eingegliedert sind (§ 5 Nr. 2 des Entwurfes). Ihre Leistungen an die Partei sollten in 47 Entsprechende Gesetzentwürfe wurden in Bayern, Hamburg, Hessen und Saarbrücken vorgestellt. Vgl. dazu Küstermann, Rechenschaftspflicht, S. 70f. 48 BTDrs. III/1509. 49 Gemäß § 23 II des Gesetzentwurfes war die Einnahmerechnung wie im Folgenden aufzugliedern: 1. Mitgliedsbeiträge; 2. Fraktionsbeiträge und ähnliche regelmäßige Amtsträgerbeiträge; 3. Einnahmen aus Vermögen, Veranstaltungen, Vertrieb von Druckschriften und sonstiger mit Einnahmen verbundener Tätigkeit der Parteien, soweit sie nicht unter die Einnahmeart 4 fallen; 4. Einnahmen aus selbständig wirtschaftenden Geschäftsbetrieben und Einrichtungen der Partei; 5. Spenden, a) Mitgliederspenden, b) Fremdspenden.

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die Einnahmerechnung einbezogen werden. In § 24 II 1 des Gesetzentwurfes war vorgesehen, dass alle Einnahmen mit ihrem vollen Betrag einzusetzen sind. Ein Abzug der mit der Einnahme zusammenhängenden Ausgaben war nur insoweit zulässig, als sie unmittelbaren Aufwand zur Beschaffung der betreffenden Einnahmen darstellen (§ 24 II 2). Weiterhin war eine Pflicht für die Parteien vorgesehen, Bücher über ihre Einnahmen nach den Grundsätzen ordnungsgemäßer Buchführung unter Berücksichtigung des Gesetzeszwecks zu führen (§ 26 I)50. Es waren keine Sanktionen vorgesehen, falls die Parteien ihrer Offenlegungspflicht nicht nachkommen. Der Gesetzentwurf der Bundesregierung aus dem Jahre 1959 scheiterte im Bundestag am Widerstand der SPD-Fraktion. 1964 brachten die Fraktionen der CDU/CSU und FDP einen neuen Gesetzentwurf51 in den Bundestag ein, der insbesondere in Bezug auf das Parteivermögen interessante Lösungen vorsah. Die Parteien sollten danach nicht nur über ihre Einnahmen, einschließlich solche aus Vermögen, sondern auch über ihr Vermögen selbst Rechenschaft ablegen (§ 25 I). In der Vermögensaufstellung war das Vermögen nach dem Stand vom 31. Dezember des Rechnungsjahres auszuweisen (§ 26 II)52. Auch dieser Entwurf wurde nicht verabschiedet. Aus dem Jahre 1965 stammt ein Entwurf eines Gesetzes über die politischen Parteien der SPD-Bundestagsfraktion53. Er sah den Ausweis nur der Herkunft der Mittel vor, enthielt aber eine detailliertere Aufgliederung der einzelnen Posten im Vergleich zum Gesetzentwurf von 196454. Der letzte Posten in der Einnahmerechnung des Gesetzentwurfes von 1965 war „Sonstige Einnahmen“. Ei-

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Die Rechenschaftsberichte waren nach dem Gesetzentwurf von einem öffentlich bestellten Wirtschaftsprüfer zu überprüfen (§ 22 II 1) und bis zum 30. September des dem Rechnungsjahr folgenden Jahres beim Bundeswahlleiter einzureichen und von diesem im Bundesanzeiger zu veröffentlichen (§ 22 II 2). 51 BTDrs. IV/2853. 52 § 27 des Gesetzentwurfes lautete: „Vermögensaufstellung: 1) In die Vermögensaufstellung sind alle Vermögenswerte aufzunehmen, die bei einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise der Partei zuzurechnen sind. 2) Die Gliederung der Vermögensaufstellung und die Bewertung der einzelnen Vermögensgegenstände erfolgt nach den Grundsätzen des Bewertungsgesetzes vom 16. Oktober 1934 (Reichsgesetzbl. I, S. 1035), zuletzt geändert durch Gesetz vom 10. August 1963 (Bundesgesetzbl. I, S. 676). Der Wert des Grundbesitzes wird durch den Preis bestimmt, der im gewöhnlichen Verkehr bei einer Veräußerung üblicherweise zu erzielen wäre“. 53 BTDrs. IV/3112. 54 Der Kategorie „Einnahmen aus Vermögen, Veranstaltungen, Vertrieb von Druckschriften und sonstiger mit Einnahmen verbundener Tätigkeit der Partei“ (§ 26 III Nr. 3 des Entwurfes 1964) standen im Gesetzentwurf der SPD-Bundestagsfraktion zwei getrennte Rechnungsposten gegenüber (§ 18 II Nr. 2 a) und b)).

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ne solche Position fehlte im Gesetzentwurf der Bundestagsfraktionen der CDU/CSU und FDP.

2. Offenlegung des Parteivermögens, der unternehmerischen Tätigkeit der Parteien und der Einnahmen daraus zwischen 1968 und 1983 Nach dem zweiten Parteieinfinanzierungsurteil des Bundesverfassungsgerichts, das die Erstattung der für einen angemessenen Wahlkampf notwendigen Aufwendungen aus öffentlichen Mitteln für zulässig erklärte und eine gesetzliche Grundlage dafür verlangte55, sahen sich die im Bundestag vertretenen Parteien zum gesetzgeberischen Handeln veranlasst. Der Bundestag verabschiedete am 28. Juni 1967 auf Grund eines interfraktionellen Gesetzentwurfes56 das Gesetz über die politischen Parteien57. Die Rechenschaftslegung der Parteien wurde im fünften Abschnitt des Gesetzes geregelt. In den Rechenschaftsbericht, der lediglich aus einer Einnahmerechnung bestand, waren die Rechenschaftsberichte der einzelnen Landesverbände gesondert aufzunehmen (§ 24 I PartG 1967). In der Einnahmerechnung waren sämtliche Einnahmen, also auch solche aus Vermögen sowie die erhaltenen staatlichen Gelder, auszuweisen58. In § 26 I wurde der Begriff der Einnahme definiert. Alle Einnahmen mussten mit ihrem vollen Betrag an der für sie vorgesehenen Stelle eingesetzt werden. Mit den Einnahmen zusammenhängenden Ausgaben durften nur insoweit abgezogen werden, als sie unmittelbar zur Beschaffung der betreffenden Einnahme aufgewandt wurden (§ 26 II PartG 1967). Von besonderer Bedeutung für die Offenlegung der Einnahmen aus Vermögen und aus eigener wirtschaftlicher Betätigung war die Regelung des § 27 II PartG 1967, wonach bei diesen Einnahmequellen der Reinertrag einzusetzen war.

55

BVerfGE 20, 56. BTDrs. V/1339. 57 BGBl. I (1967), S. 773. 58 Laut § 24 II PartG 1967 mussten folgende Posten gesondert ausgewiesen werden: 1. Mitgliedsbeiträge; 2. Beiträge der Fraktionsmitglieder und ähnliche regelmäßige Beiträge; 3. Einnahmen aus a) Vermögen, b) Veranstaltungen, Vertrieb von Druckschriften und Veröffentlichungen und sonstiger mit Einnahmen verbundener Tätigkeit der Partei; 4. Spenden; 5. Kredite; 6. Erstattung von Wahlkampfkosten; 7. Sonstige Einnahmen. Es wurde für die Parteien die Möglichkeit vorgesehen, dem Rechenschaftsbericht, insbesondere auch einzelnen seiner Posten, kurzgefasste Erläuterungen beizufügen (§ 24 III PartG 1967). 56

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In Anlehnung an die früheren Gesetzentwürfe wurden die Parteien verpflichtet, Bücher über ihre rechenschaftspflichtigen Einnahmen zu führen. Dabei war nach den Grundsätzen ordnungsgemäßer Buchführung zu verfahren (§ 28 PartG 1967). Der Rechenschaftsbericht musste nach § 23 II 1 PartG 1967 von einem Wirtschaftsprüfer oder einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft geprüft werden. Im Unterschied zu den früheren Gesetzentwürfen, die die Einreichung der Rechenschaftsberichte beim Bundeswahlleiter vorsahen59, bestimmt nunmehr das Parteiengesetz, dass sie dem Präsidenten des Bundestages einzureichen sind (§ 23 II 2 PartG 1967). Bei Nichteinhaltung der vorgesehenen Pflichten wurden keine Sanktionen vorgesehen60.

3. Offenlegung des Parteivermögens, der unternehmerischen Tätigkeit der Parteien und der Einnahmen daraus zwischen 1984 und 2002 a) Die Änderung des Parteiengesetzes 1983 Als Reaktion auf den „Flick-Skandal“61 und im Zusammenhang mit der Änderung des Art. 21 I 4 GG62 wurde das Parteiengesetz 1983 neu gefasst63. Damit begann „eine neue Phase der finanziellen Rechnungslegung“64 politischer Parteien in Deutschland, in der die Parteien nicht nur über ihre Einnahmen, sondern auch über ihre Ausgaben und ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft ablegen mussten. Die Regelungen über die Rechnungslegung wurden entsprechend erweitert und verschärft. Neben der Einnahmenrechnung mussten nunmehr im Rechenschaftsbericht eine Ausgabenrechnung sowie eine Vermögensrechnung stehen (vgl. § 23 I und § 24 I 1 PartG 1984). In der Einnahmenrechnung mussten weiterhin die Einnahmen aus Vermögen und aus eigener 59

Vgl. BTDrs. IV/2853, § 25 II 2; BTDrs. IV/3112, § 17 II 2. Schon 1969 erfolgte die erste Änderung des Parteiengesetzes, die die Rechenschaftspflicht der Parteien betraf (vgl. BGBl. I (1969), S. 925). Sie war Folge einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 24, 300), bezog sich ausschließlich auf die Namensnennung von Großspendern und war bezüglich der Offenlegung der Einnahmen aus Vermögen und unternehmerischer Tätigkeit nicht relevant. 61 Vgl. dazu BTDrs. 10/5079 (Abschlussbericht des Flick-Untersuchungsausschusses). 62 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes, BGBl. 1983, S. 1481. 63 Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 22. Dezember 1983 BGBl. I, S. 1577. Vgl. Bekanntmachung der Neufassung des Parteiengesetzes, BGBl. I (1984), S. 242f. 64 Kaufner, Rechenschaftspflicht und Chancengleichheit, S. 101. 60

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Wirtschaftstätigkeit in zwei gesonderten Posten ausgewiesen werden (§ 24 II Nr. 2 und 3 PartG 1984)65. Die Vermögensrechnung wurde in § 24 IV PartG 1984 geregelt66. Die verabschiedete Norm unterschied sich wesentlich von der im Gesetzentwurf vorgesehen Lösung. Im Entwurf war noch eine detailliertere Aufgliederung des Anlagenvermögens sowie eine völlig andere Auflistung des Umlaufvermögens enthalten67. Der Innenausschuss hielt das im Gesetzentwurf analog den Bilanzierungsvorschriften des Aktiengesetzes vorgeschlagene Schema von Aktiva und Passiva für die Parteien für nicht adäquat, blieb jedoch eine weitere Begründung schuldig68. Eine bedeutende Änderung wurde 1983 auch in § 26 II vorgenommen. Entsprechend dem Vorschlag der Sachverständigen-Kommission 198369 ist die bis dahin in seinem zweiten Satz vorgesehene Möglichkeit der Saldierung von Einnahmen mit den Ausgaben entfallen. An ihre Stelle trat jedoch ein neuer 65

Bis zum 31.12.1983 galten Bankkredite noch als Einnahmen und waren als solche im Rechenschaftsbericht zu verzeichnen. Der im entsprechenden Gesetzentwurf enthaltene Gliederungspunkt für Krediteinnahmen (vgl. § 24 II Nr. 8 des Gesetzentwurfes, BTDrs. 10/183) wurde bei den Beratungen im federführenden Innenausschuss gestrichen. Dies würde mit der Gefahr begründet, dass die Parteien Kredite nur zum Zweck aufnehmen könnten, ihre in den Rechenschaftsberichten ausgewiesenen Einnahmen zu erhöhen und damit zugleich die Grenze für die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts noch zulässige Annahme staatlicher Zuwendungen heraufzusetzen. Außerdem seien Kredite als Verbindlichkeiten in der Vermögensrechnung anzuführen, weil sie keine Einnahmen, sondern Schulden darstellen (vgl. Bericht des Innenausschusses, BTDrs. 10/697, S. 5). 66 Die Vermögensrechung umfasste: A. Besitzposten: I. Anlagevermögen: 1. Hausund Grundvermögen; 2. Geschäftsstellenausstattung; 3. Finanzanlagen; II. Umlaufvermögen: 1. Beitragsforderungen; 2. Forderungen auf Erstattung von Wahlkampfkosten; 3. Forderungen auf Chancenausgleich; 4. Geldbestände; 5. sonstige Vermögensgegenstände; B. Schuldposten: I. Rückstellungen; II. Verbindlichkeiten: 1. Beitragsverbindlichkeiten; 2. Verbindlichkeiten gegenüber Kreditinstituten; 3. Sonstige Verbindlichkeiten; III. Reinvermögen (positiv oder negativ). 67 Gemäß § 24 IV 1 I des Gesetzentwurfs sollte die Vermögensrechnung bezüglich des Anlagenvermögens folgende Posten umfassen: 1. Grund und Boden; 2. Gebäude einschließlich Außenanlagen; 3. Um- und Einbauten in gemieteten Räumen; 4. Büroeinrichtungen; 5. Büromaschinen; 6. Kraftfahrzeuge, 7. Geringwertige Anlagegüter; 8. Anlagen im Bau und Anzahlungen auf Anlagen; 9. Konzessionen und ähnliche Rechte einschließlich Lizenzen an solchen Rechten; 10. Beteiligungen; 11. Wertpapiere des Anlagenvermögens, soweit nicht unter 10; 12. Sonstige Finanzanlagen. Unter der Position „Umlaufvermögen“ sollten nach dem Gesetzentwurf ausgewiesen werden: 1. Warenund Materialbestände; 2. Forderungen aus Lieferungen und Leistungen; 3. Kassenbestand; 4. Postscheckguthaben; 5. Guthaben bei Kreditinstituten; 6. Schecks; 7. Sonstige Forderungen (§ 24 IV, 1, II). Vgl. BTDrs. 10/183, S. 5. 68 Vgl. Bericht des Innenausschusses, BTDrs. 10/697, S. 5. 69 Vgl. Bericht 1983, S. 182.

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Satz, wonach § 27 II, der bei den Einnahmequellen Vermögen und Wirtschaftstätigkeit lediglich den Ausweis des Reinertrags verlangt, unberührt bleibt. Für diese Einnahmen blieb die Saldierungsmöglichkeit also bestehen70. Relevant für die Vermögenstransparenz ist auch der 1983 neu eingeführte § 27 II 3, der eine Aufgliederung und Erläuterung der sonstigen Einnahmen verlangt, soweit sie bei einer Parteigliederung mehr als 5% der Summe der Einnahmen aus den anderen Quellen ausmachen71.

b) Die Änderung des Parteiengesetzes 1994 Nachdem das Bundesverfassungsgericht 1992 zahlreiche Regelungen des Parteiengesetzes über die Parteienfinanzierung für verfassungswidrig erklärte und dem Gesetzgeber Richtlinien für eine Neuregelung vorgab, berief der damalige Bundespräsident Richard von Weizsäcker eine Kommission unabhängiger Sachverständiger, die Vorschläge für die notwendige Gesetzesänderung vorbereiten sollte72. Die Kommission arbeitete in ihrem Bericht grundlegende Änderungen im Konzept der Parteienfinanzierung aus und empfahl Änderungen auch in Bezug auf die Transparenz der Parteifinanzen73. Die Sachverständigen stellten eine nicht ausreichende Differenzierung der einzelnen Posten des Rechenschaftsberichts fest und schlugen die Einführung der neuen Rubriken „Einnahmen aus Krediten“, „Einnahmen aus Unternehmenstätigkeit“ sowie die weitere Aufschlüsselung der Kategorie „Sonstige Einnahmen“ vor. Die sonstigen Einnahmen sollten mit den Einnahmen verbundener Tätigkeit verknüpft werden. Davon zu trennen seien die Einnahmen aus Veranstaltungen, Vertrieb von Druckschriften und Veröffentlichungen74. Empfohlen wurde ebenfalls die 70

Mehr dazu H VI 2. Seit 1984 werden weiterhin die Rechenschaftsberichte nicht mehr im Bundesanzeiger veröffentlicht, sondern als Bundestagsdrucksache bekannt gemacht. Außerdem wurde der Bundestagspräsident beauftragt, dem Bundestag jährlich einen Bericht über die Entwicklung der Parteifinanzen sowie über die Rechenschaftsberichte der Parteien zu erstatten. Mit der Novelle 1983 wurde auch den Parteien die Pflicht auferlegt, den Rechenschaftsbericht jeweils dem seiner Veröffentlichung folgenden Bundesparteitag zur Erörterung vorzulegen (§ 23 II 4 PartG 1984). 72 Die Novellierung des Parteiengesetzes durch das Fünfte Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 22. Dezember 1988 (vgl. BGBl. I (1988), S. 2615; Bekanntmachung der Neufassung des Parteiengesetzes, BGBl. I (1989), S. 327) führte keine Änderungen bezüglich der Rechenschaftslegung über das Vermögen, die unternehmerische Tätigkeit sowie die Einnahmen der Parteien daraus herbei. 73 Vgl. die Zusammenstellung der Empfehlungen, Bericht 1994, S. 117f. 74 Bericht 1994, S. 103. 71

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Auflistung der Großgläubiger der Parteien sowie eine Begrenzung der Kreditaufnahme75. Die sechste Novellierung des Parteiengesetzes 1993 erfolgte weitgehend in Anlehnung an die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts und die Vorschläge der Parteienfinanzierungskommission76. Gründlich geändert wurde § 24, der die Ausgestaltung des Rechenschaftsberichts regelt. Gemäß § 24 I 2 PartG 1994 müssen die Parteien nunmehr ihre Rechenschaftsberichte nach den Grundsätzen der ordnungsgemäßen Buchführung unter Berücksichtigung des Gesetzeszweckes erstellen. Dies wurde mit der Absicht erklärt, eine Vereinheitlichung der Rechenschaftslegung und eine Vergleichbarkeit der einzelnen Rechenschaftsberichte zu bewirken77. Diejenigen Kommissionsvorschläge, die die Offenlegung der wirtschaftlichen Tätigkeit und des Vermögens der Parteien sowie der Einnahmen daraus betrafen, wurden aber bei der Gesetzesänderung nicht berücksichtigt78. Die Regelungen über die Rechnungslegung der Einnahmen aus Vermögen und aus wirtschaftlicher Betätigung sowie die Offenlegung des Umfangs und Struktur des Parteivermögens bzw. der Parteiunternehmungen blieben seit 1983 grundsätzlich unverändert.

4. Bewertung der Gesetzeslage bis 2002 Die Regelungen des Parteiengesetzes 1967 waren insgesamt nicht geeignet, einen umfassenden Einblick in die unternehmerische Tätigkeit und Vermögensbildung der Parteien zu ermöglichen79. Die fehlende Verpflichtung zur Offenlegung der Ausgaben und des Vermögens ließ Struktur, Bestand und Höhe des Parteivermögens sowie wirtschaftliche Betätigung von Parteien und somit 75

Bericht 1994, S. 104. Vgl. die Bekanntmachung der Neufassung des Parteiengesetzes vom 31. Januar 1994 (BGBl. I, S. 149f.) 77 Vgl. Begründung des Gesetzentwurfs (BTDrs. 12/5774, S. 16). Das Parteiengesetz enthielt schon in seiner ursprünglichen Fassung (§ 28) einen Verweis auf die Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung, der sich bis 1994 ausdrücklich nur auf die Buchführung bezog. 78 Keinen Eingang in das novellierte Parteiengesetzes fand auch der Änderungsantrag der Fraktion der Bündnis 90/Die Grünen, der die Erweiterung der Einnahmerechnung um drei Positionen vorsah, nämlich Mandats- und Amtsträgereinnahmen, Einnahmen aus Krediten und Einnahmen aus Unternehmenstätigkeit (vgl. BTDrs. 12/6139). 79 Vgl. die Kritik an den Regelungen des Parteiengesetzes über die Rechenschaftslegung bei Seifert, S. 317; Schleth, Parteifinanzen, S. 110. 76

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weite Teile der Parteifinanzen im Dunklen. Der Ausweis der Einnahmen daraus erlaubte kaum Rückschlüsse, da sie lediglich mit dem Reinertrag einzusetzen waren und für sie nur ein Rechnungsposten vorgesehen war. Außerdem verlangte das Parteiengesetz die individuelle Bezeichnung der einzelnen Vermögensquellen nicht und sah keine Sanktionen vor. Dementsprechend konnten die erstellten Rechenschaftsberichte nur ansatzweise eine Transparenz der Parteifinanzen bewirken80. Die umfassende Änderung des Parteiengesetzes 1983 hat den rechtlichen Rahmen für die Offenlegung des Vermögens und der Unternehmenstätigkeit der Parteien sowie der Einnahmen daraus kaum verbessert. Die eingeführte Vermögensrechnung enthielt eine Darstellung der Besitz- und Schuldposten, die aber im positiven oder negativen Reinvermögen der Parteien saldiert werden konnten. Ihre Aussagekraft war unzureichend, weil die Bilanzstrukturen der einzelnen Parteien auf den jeweiligen Gliederungen sehr unterschiedlich sind und es an entsprechenden Bewertungsvorschriften, die eine einheitliche Rechnungslegung sichern sollten, fehlte81. Keine aufschlussreiche Offenlegung wurde insbesondere hinsichtlich der Unternehmensbeteiligungen und Immobilien der Parteien gewährleistet. Die Unternehmensbeteiligungen mussten nicht im Einzelnen in den Rechenschaftsberichten aufgeführt werden. Dementsprechend blieben sie sowie die parteieigenen Unternehmen darin weitgehend unerwähnt82. Bedingt durch den Mangel an verbindlichen Bewertungsmaßstäben und die im Zusammenhang mit dem Erwerb und Besitz von Grundvermögen benutzten juristischen Konstruktionen enthielten die Rechenschaftsberichte keine festen Anhaltspunkte für die Höhe und Struktur des Grundvermögens der Parteien83. Die aufgezeigten strukturellen Mängel der Gesetzeslage waren bis zum Ende der 90er Jahre nur selten Gegenstand einer öffentlichen bzw. wissenschaftlichen Diskussion. Erst während der Parteispendenaffäre 1999 – 2000 flammte eine rege Auseinandersetzung über die Rechenschaftslegung bezüglich des Parteivermögens und der Unternehmenstätigkeit von Parteien auf. Mit den Frage80 Vgl. die Analyse der Rechenschaftsberichte der Parteien für 1968 und 1969 bei Schleth, ZParl 1970, S. 128f.; ZParl 1971, S. 137f. Nach Auffassung der Parteienfinanzierungskommission 1983 sei es den Parteien bis zu diesem Zeitpunkt möglich gewesen, „in unkontrollierter Weise Ausgrenzungen aus der Rechenschaftslegung vorzunehmen, indem sie faktisch selbst bestimmen, was als rechenschaftspflichtig anzusehen ist und was nicht“ (Bericht 1983, S. 165). 81 Vgl. dazu BTDrs. 14/4747, S. 53; 12/5575, S. 57; 13/140, S. 37; 13/8888, S. 58; 14/7979, S. 40. 82 Ausführlicher dazu H V 1 a) aa (2). 83 Ausführlicher dazu H V 1 a) aa (1) (a).

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stellungen hinsichtlich der Bewertung von Parteivermögen, der Offenlegung der Unternehmensbeteiligungen, der Ausweisung der Erträge daraus sowie der Saldierung von Beteiligungsgewinnen und Vermögensausgaben beschäftigten sich nicht nur die Presse und die juristische Lehre, sondern auch der Parteispenden-Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestages, die vom Bundespräsident Rau im Winter 1999/2000 eingesetzte Kommission unabhängiger Sachverständiger zu Fragen der Parteienfinanzierung sowie das Bundesverfassungsgericht84. Die öffentliche Auseinandersetzung mündete in eine umfangreiche Änderung des Parteiengesetzes.

5. Offenlegung des Parteivermögens, der unternehmerischen Tätigkeit der Parteien und der Einnahmen daraus seit 2002 Mit der Novellierung des Parteiengesetzes 200285 wurde die Rechenschaftspflicht der Parteien über ihr Vermögen und ihre Wirtschaftstätigkeit und die Erträge daraus erweitert und verschärft86. Von den Parteien wird weiterhin die Erstellung des Rechenschaftsberichts unter Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung verlangt. § 24 I 2 wurde dabei jedoch insoweit geändert, als die Formel „unter Berücksichtigung des Gesetzeszweckes“ durch das Erfordernis „den tatsächlichen Verhältnissen entsprechenden Bildes der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage der Partei“ ersetzt worden ist. Der Parteivorstand hat „wahrheitsgemäß und nach bestem Wissen und Gewissen öffentlich Rechenschaft zu geben“ (§ 23 I 1). Mit der letztgenannten Formulierung wird im Parteiengesetz der im Bilanzrecht herrschende Grundsatz der subjektiv richtigen Bilanz verankert87. Die handels84

Vgl. BTDrs. 14/9300; S. 250f., 409f., 453f.; Bericht 2001, S. 48f., BVerfG, NJW 2002, S. 1936f.; BVerfG, DVBl. 2004, S. 1357f. 85 Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes vom 28. Juli 2002, BGBl. I, S. 2268. 86 Der Verabschiedung des Gesetzes war ein stark politisiertes langwieriges Gesetzgebungsverfahren vorausgegangen. Vgl. dazu BTDrs. 14/8824, S. 5; 15/3140, S. 14f.; Lenz, NVwZ 2002, S. 769 (770); von Arnim, DVBl. 2002, S. 1073 (1078). Zu bemerken ist, dass das „Achte Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes“ aus sechs Artikeln besteht, die zu unterschiedlichen Zeitpunkten in Kraft treten. Art. 2, der die für diese Arbeit relevanten Vorschriften enthält, trat zum 1.1.2003 in Kraft. Damit sollte den Parteien die Anpassung ihrer Rechnungsführung an die diesbezüglich gesteigerten Anforderungen erleichtert werden. Die ersten Rechenschaftsberichte nach der neuen Rechtslage waren zum 30. September 2004 über das Jahr 2003 zu erstellen (BTDrs. 14/8778, S. 13). Die Übergangsregelung des § 39 wurde 2004 geändert. 87 Lenz, NVwZ 2002, S. 769 (773).

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rechtlichen Vorschriften über die Rechnungslegung, insbesondere zu Ansatz und Bewertung von Vermögensgegenständen, gelten künftig entsprechend für die Parteien, soweit das Parteiengesetz nichts anderes vorsieht (§ 24 II 1). Die 10-jährige Aufbewahrungspflicht erstreckt sich nunmehr sowohl auf die Rechnungsunterlagen als auch auf Bücher, Bilanzen und Rechenschaftsberichte (§ 24 II 2)88. Der Notwendigkeit einer höheren Transparenz des Parteivermögens und der Unternehmensbeteiligungen der Parteien wollte der Gesetzgeber durch eine umfassende Änderung des § 24 Rechnung tragen, der regelt, wie der Rechenschaftsbericht konkret aussehen muss89. Der Rechenschaftsbericht musste wie bisher aus einer Einnahme-, Ausgabe- und Vermögensrechnung bestehen. Letztere wurde als Vermögensbilanz bezeichnet und durch einen Erläuterungsteil ergänzt (§ 24 I 1). Die Anforderungen an die Einnahmerechnung wurden erhöht, so dass nunmehr die Einnahmen aus Unternehmenstätigkeit und Beteiligungen, aus sonstigem Vermögen sowie aus Veranstaltungen und sonstiger mit Einnahmen verbundener Tätigkeit jeweils gesondert auszuweisen sind (§ 24 IV Nr. 5, 6 und 7). Ebenso wurde das Schema für die Ausgabenrechnung um eine Position zur Ausweisung von Ausgaben für Vermögensverwaltung erweitert (§ 24 V Nr. 2 d). Die umstrittene Saldierungsmöglichkeit (vgl. § 26 II 2 und § 27 II 1 PartG 1994) wurde ersatzlos gestrichen, so dass nunmehr alle Einnahmen, also auch solche aus Vermögen und aus Unternehmensbeteiligungen, mit ihrem vollen Betrag anzugeben sind (§ 26 II). Bemerkenswert ist auch die Neuregelung des § 27 II bezüglich der sonstigen Einnahmen der Parteien. Diese sind künftig aufzugliedern und zu erläutern, wenn sie bei einer der in § 24 III aufgeführten Gliederungen mehr als 2% der Summe der Einnahmen nach § 24 IV Nr. 1 bis 6 ausmachen90. Die entscheidende Neuerung stellt jedoch die Vorschrift des § 24 VII dar, die den Erläuterungsteil der Vermögensbilanz regelt. Er muss eine Auflistung der Parteibeteiligungen an Unternehmen sowie der unmittelbaren und mittelbaren Beteiligungen dieser Unternehmen, jeweils mit Name und Sitz sowie unter Angabe des Anteils und der Höhe des Nominalkapitals, enthalten (§ 24 VII Nr. 88

Damit wurde § 28 PartG 1994 in den § 24 II integriert. Vgl. Begründung zum gemeinsamen Gesetzentwurf der Fraktionen der SPD, CDU/CSU, Bündnis 90/Die Grünen und FDP, BTDrs. 14/8778, S. 19; Beschlussempfehlung und Bericht des Innenausschusses, BTDrs. 14/8824, S. 2. 90 Diese Verschärfung der Offenlegungspflicht trifft allgemein auf Zustimmung, denn die entsprechende Position im Rechenschaftsbericht war jahrelang „Versteck“ für zweifelhafte Vermögenseinnahmen, die verbucht als „sonstige Einnahmen“ in das legale Rechnungssystem der jeweiligen Partei eingeführt wurden. Vgl. von Arnim, DVBl. 2002, S. 1073 (1076); Streit, MIP 2003, S. 68 (70); Lenz, NVwZ 2002, S. 769 (772). 89

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1). Der Text des neugefassten § 24 VII Nr. 2 S. 1 Halbsatz 1 und S. 2 PartG ist im letzten Moment des Gesetzgebungsverfahrens eingefügt worden91. Im gemeinsamen interfraktionellen Gesetzentwurf war er nicht enthalten. Hält eine Partei Beteiligungen an Medienunternehmen, so sind künftig deren Hauptprodukte im Erläuterungsteil zu benennen (Nr. 3)92. Außerdem sind etwaige Differenzen zwischen dem Saldo der Einnahme- und Ausgaberechnung und der Vermögensbilanz zu erläutern. Mit den neu eingeführten Regelungen über die Bewertung von Vermögensbestandteilen wird ein wichtiger struktureller Mangel des Parteiengesetzes beseitigt93. Unternehmensbeteiligungen sind nun ausdrücklich zum Nominalwert auszuweisen (§ 24 VII Nr. 1). Weiterhin verlangt § 24 VII Nr. 3 von den Parteien, im Abstand von fünf Jahren eine Bewertung des Haus- und Grundvermögens sowie der Unternehmensbeteiligungen nach dem Bewertungsgesetz vorzunehmen. Relevant für die Transparenz des Parteivermögens, der unternehmerischen Tätigkeit von Parteien sowie der Erträge daraus sind auch die neuen materiellen und formellen Anforderungen an die Rechenschaftsberichte (§§ 23f.) und die neuen Sanktionsnormen (§§ 31bf.)94. Trotz dieser umfangreichen Novellierung sah der Gesetzgeber weiterhin einen Änderungsbedarf, insbesondere im Bereich der Rechnungslegung95, und verabschiedete Ende 2004 die bisher letzte Novelle des Parteiengesetzes96. Dabei handelt es sich eher um Detailkorrekturen. Durch die Neufassung des § 24 I 1 wird von den Parteien nunmehr ausdrücklich eine Zwei-KomponentenVerbundrechnung verlangt, womit der Rechenschaftsbericht der Parteien dem handelsrechtlichen Jahresabschluss genähert wird. Die Neufassung des § 24 II 1 präzisiert den bisherigen Verweis auf die Bilanzvorschriften des HGB, die Gliederungsstruktur des Rechenschaftsberichts wird ebenfalls verbessert97.

91

Vgl. BTDrs. 14/8824, S. 4. Beteiligungen im Sinne des Parteiengesetzes sind Anteile gemäß § 271 I des HGB (§ 24 VII Nr. 2 S. 3 PartG. Gemäß § 271 I 1 HGB sind Beteiligungen Anteile an anderen Unternehmen, die bestimmt sind, dem eigenen Geschäftsbetrieb durch Herstellung einer dauernden Verbindung zu jenen Unternehmen zu dienen. 93 Vgl. dazu H V 2. 94 Vgl. dazu H VII. 95 Vgl. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP (BTDrs. 15/4246, S. 1); Abschlussbericht der Parteienfinanzierungskommission (BTDrs. 15/3140, S. 15f.). 96 Neuntes Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes vom 22. Dezember 2004 (BGBl. I, 3673). 97 Vgl. dazu H III, V 1. 92

384

H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

III. Anwendung der Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung im Parteienrecht 1. Die Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung Zum Zweck der öffentlichen Rechnungslegung sind die Parteien verpflichtet, Bücher zu führen (§ 24 II 2) und einen Rechenschaftsbericht über ihre Einnahmen, Ausgaben und ihr Vermögen zu erstatten (§§ 23 I 1; 24 I 1)98. In § 24 I 2 ist festgeschrieben, dass der Rechenschaftsbericht als zentrales Instrument für die Publizität der Parteifinanzen unter Beachtung der Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung (GoB) zu erstellen ist, so dass ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild vermittelt wird. Das Parteiengesetz verweist hier auf die in §§ 238 I 1, 241 I 2, 243 I, 246, 252f. HGB geregelten Buchführungsgrundsätze. Dafür spricht eindeutig auch der Wortlaut des § 24 II 2, in dem von den für alle Kaufleute geltenden handelsrechtlichen Vorschriften die Rede ist99. Damit wird auf eine Vereinheitlichung der Rechenschaftslegung von Parteien gezielt100. Bei den GoB handelt es sich um Regeln, nach welchen ein auf fachgerechte Rechnungslegung bedachter Kaufmann zu verfahren hat, um zu einer dem gesetzlichen Zweck entsprechenden Buchführung und Rechnungslegung zu gelangen101. Die GoB gelten außer für die eigentliche Buchführung (z.B. § 239 IV HGB) auch für die Art und Weise der gesamten Rechnungslegung, z.B. für das Inventurverfahren (§ 241 HGB), die Aufstellung der Bilanz (§ 243 HGB), das Bewertungsverfahren (§ 256 HGB) und den Inhalt der Bilanz (true and fair 98

In den Rechenschaftsberichten der Gesamtpartei sind nach wie vor die Rechenschaftsberichte jeweils getrennt nach Bundesverband und Landesverband sowie die Berichte der nachgeordneten Gebietsverbände je Landesverband aufzunehmen (§ 24 III 1). 99 Die ergänzenden Vorschriften der §§ 264, 265f. für die Kapitalgesellschaften sind also auf Parteien nicht anwendbar. Dies klarzustellen, war einer der Ziele der Gesetzesänderung 2004 (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs, BTDrs. 15/4246, S. 7). 100 BTDrs. 12/5774, S. 16. 101 Vgl. Wiedmann, Bilanzrecht, § 238, Rn. 29. Die GoB werden allgemein bezeichnet auch als ein „System von Regeln, das die gesamte Rechnungslegung umfasst“ (Budde/Raff, BeBiKo, § 243, Rn. 1). Die Rechtsnatur der GoB ist umstritten. Soweit sie nicht gesetzlich geregelt sind, beruhen sie auf Gewohnheitsrecht und Handelsbräuchen. Meistens werden sie als unbestimmte Rechtbegriffe gesehen, deren Inhalt im Einzelfall letztlich von den Gerichten aus den Zwecken der Rechnungslegung abzuleiten ist. Vgl. dazu Kruse, Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung, S. 100f.; Leffson, Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung, S. 21; Morck, in: Koller/Roth/Morck, HGB-Kommentar, 1999, § 243, Rn. 1.

III. Anwendung der Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung

385

view, § 264 II HGB)102. Sie sind im Wesentlichen in den §§ 238f. HGB kodifiziert103. Zu den wichtigsten zählen der Grundsatz der Wahrheit, der Grundsatz der Vollständigkeit, der Grundsatz der Klarheit und Übersichtlichkeit, das Saldierungsverbot, die Grundsätze der Vergleichbarkeit und der Wesentlichkeit104. Die für alle Kaufleute geltenden handelsrechtlichen Vorschriften über die Rechnungslegung sind auf die Parteien nur entsprechend anzuwenden (§ 24 II 1). Dies ist sachgerecht, weil im kaufmännischen Bereich die Inhalte der GoB in Bezug auf die Kaufmanneigenschaft und die Interessen des Geschäftsverkehrs ermittelt und angewandt werden. Die politischen Parteien haben von Verfassungs wegen besondere Funktionen und eine besondere Rechtsstellung, die ihrer völligen Gleichsetzung mit den Kaufleuten entgegensteht105. Daran ändert die Tatsache nichts, dass sie sich wirtschaftlich betätigen und zur Offenlegung ihrer Finanzverhältnisse verpflichtet sind106. Sowohl die Grundzwecke als auch die Hauptadressaten der Rechenschaftsberichte der Parteien und die Anforderungen an die kaufmännische Rechnungslegung sind unterschiedlich. Im Handelsrecht gilt wegen des Sicherheit des Geschäftsverkehrs das Vorsichtsprinzip (§ 252 I Nr. 4 HGB). Es gebietet unter Gläubigerschutzgesichtspunkten, vorsichtig zu bilanzieren und zu bewerten und dabei alle vorhersehbaren Risiken und entstandenen Verluste zu berücksichtigen. Parteienrechtlich steht der Wähler als Adressat des Rechenschaftsberichts im Vordergrund, der umfassend über die Finanzkraft der Parteien informiert sein muss. Der Sinn der Parteienrechenschaftspflicht ist, das im politischen Kampf aktivierbare Finanzpotenzial der Parteien offen zu legen. Daher muss in Bezug auf die Offenlegung der Parteifinanzen der genaue Inhalt der anzuwendenden GoB ermittelt werden, wobei von dem aus dem Handelsrecht überkommenen Begriffsinhalt auszugehen ist, der jedoch entsprechend zu modifizieren ist.

102

Vgl. Budde/Raff, in: BeBiKo, § 243, Rn. 1; Federmann, Bilanzierung nach Handelsrecht und Steuerrecht, S. 107. 103 Zu den nicht ausdrücklich geregelten, aber allgemein anerkannten GoB gehört beispielsweise der Grundsatz der wirtschaftlichen Betrachtungsweise (vgl. Wiedmann, Bilanzrecht, § 243, Rn. 7). 104 Im Schrifttum werden auch weitere Grundsätze genannt: Grundsatz der Stetigkeit des Kontenrahmens und der Bilanzidentität, Going-concern-Prinzip, Vorsichtsgrundsatz, Imparitätsprinzip usw. Vgl. Wiedmann, Bilanzrecht, § 243, Rn. 5; Schäfer, Gutachten, S. 23; Küstermann, Rechenschaftspflicht, S. 134. 105 Vgl. D I 3. 106 Die Unternehmen mit einer Parteibeteiligung unterliegen als Kaufleute allgemein den handelsrechtlichen Vorschriften. Die Aufgabe des Parteienrechts ist die Herstellung einer Verknüpfung zwischen der Rechnungslegung der jeweiligen Unternehmen und den Parteien.

386

H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

Aus diesen Gründen ist zu folgern, dass das Vorsichtsprinzip, das Realisationsprinzip, das Imparitätsprinzip und weitere Grundsätze, die eine Bedeutung ausschließlich für die Selbstinformation des Kaufmanns, den Gläubigerschutz107 und vor allem die Bemessung der Gewinnausschüttungen haben, auf die Rechnungslegung der Parteien grundsätzlich nicht anwendbar sind. Hinsichtlich der Offenlegung der Parteifinanzen sind vor allem die materiellen Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung, nämlich die Grundsätze der Bilanzwahrheit und Vollständigkeit zu übernehmen. Zu beachten sind ebenfalls die formellen Grundsätze der Klarheit und Übersichtlichkeit sowie der Darstellungsstetigkeit. Bei der Bewertung des Parteivermögens sind auch die Grundsätze der Vergleichbarkeit, der Bewertungsstetigkeit und der Einzelbewertung anzuwenden108.

2. Anwendung des Grundsatzes der Bilanzwahrheit Der Grundsatz der Bilanzwahrheit zielt darauf, einen Überblick über die wahre wirtschaftliche Lage des Unternehmens zu erhalten (§ 238 I 2 HGB). Die Regeln, nach denen das wirtschaftliche Geschehen dargestellt wird, sollen objektiv nachprüfbar sein109. Übertragen auf das Parteienrecht verlangt dieses Prinzip, dass die Parteien ihre Rechenschaftsberichte nach für jeden verständlichen Mechanismen erstellen. Insbesondere sollen die Vermögensgegenstände, die das wirtschaftliche Potenzial einer Partei bilden, richtig, umfassend und korrekt bewertet im Rechenschaftsbericht ausgewiesen werden. Dasselbe gilt für die Einnahmen daraus. Der interessierte Bürger kann sich ein Bild über die finanziellen Hintergründe des Verhaltens einer Partei nur dann machen, wenn er über manipulationsfreie Angaben verfügt.

3. Anwendung des Grundsatzes der Klarheit und Übersichtlichkeit Anwendbar auf die Rechnungslegung der Parteien ist ebenfalls der Grundsatz der Klarheit und Übersichtlichkeit (§ 243 II HGB). Danach sind die einzel107

Wie bereits erwähnt, hat der Gläubigerschutz bei der Rechnungslegung der Parteien eine zweiträngige Bedeutung, ist aber nicht völlig zu ignorieren. 108 Vgl. Schulze-Osterloh, Statement, S. 2. Ausführlich zur Anwendung der einzelnen Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung im Parteienrecht Küstermann, Rechenschaftspflicht, S. 127f. 109 Leffson, Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung, S. 197.

III. Anwendung der Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung

387

nen Bilanzposten unmissverständlich zu bezeichnen und klar gegenüber anderen Positionen abzugrenzen, sodass ein nachvollziehbarer Überblick über das Unternehmensvermögen ermöglicht wird110. In Bezug auf die Offenlegung des Parteivermögens und der Einnahmen daraus verdient dieser Grundsatz eine besondere Beachtung, weil die Wähler als Hauptadressat des Parteienrechenschaftsberichts, die meistens über keine Fachkenntnisse verfügen, auf eine klare und übersichtliche Gestaltung der Rechenschaftsberichte der Parteien angewiesen sind.

4. Anwendung des Grundsatzes der Vollständigkeit Das Vollständigkeitsgebot verlangt, dass sämtliche Vermögensgegenstände, Schulden, Rechnungsabgrenzungsposten, Aufwendungen und Erträge auszuweisen sind (§ 246 I 1 HGB; § 239 II HGB). Ausnahmen davon sind im Handelsrecht die Ansatzwahlrechte und die gesetzlichen Ansatzverbote111. Aus diesem Prinzip wird das Saldierungsverbot (§ 246 II HGB) abgeleitet112. Bezogen auf die Rechnungslegung der Parteien erfordert das Prinzip der Vollständigkeit, dass alle Schulden, Besitzposten und Vermögensgegenstände im Rechenschaftsbericht enthalten sein müssen. Dem Hauptziel des Transparenzgebots des Art. 21 I 4 GG, eine möglichst umfassende Rechnungslegung der Parteien zu gewährleisten, kann nur Genüge getan werden, wenn sämtliche Mittel, die eine Partei im politischen Kampf einsetzen kann, offengelegt werden. Ihre Rechnungslegungspflicht würde leer laufen, wenn sie selbst entscheiden dürften, was und wie auszuweisen ist113. Die entsprechende Anwendung dieses Prinzips auf die Vermögensverhältnisse der Parteien erfordert insbesondere auch die Offenlegung des Vermögens der funktionalen Hilfsorganisationen der Parteien, weil es für Parteizwecke eingesetzt werden kann.

110 Küstermann, Rechenschaftspflicht, S. 140; Großfeld, Bilanzrecht, Rn. 90; Leffson, Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung, S. 208. 111 Karig, in: BeBiKo, § 246, Rn. 2. 112 Das Saldierungsverbot im Handelsrecht dient dem Zweck, ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens und Ertragslage des Unternehmens zu vermitteln. Vgl. Badura, Gutachten, S. 9. 113 Küstermann, Rechenschaftspflicht, S. 144.

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H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

5. Anwendung des Grundsatzes der Vergleichbarkeit und Bewertungsstetigkeit Der Grundsatz der Vergleichbarkeit und Bewertungsstetigkeit ist im Parteienrecht ebenfalls entsprechend anzuwenden. Danach müssen die Angaben aus verschiedenen Rechnungsperioden vergleichbar sein und die angewandten Bewertungsmethoden beibehalten werden114. Der Blick auf die Vermögensverhältnisse der Parteien lohnt sich nur, wenn ein Vergleich zwischen den unterschiedlichen Parteien sowie die Verfolgung der Entwicklungen bei den einzelnen Parteien möglich sind. Daher muss die äußere Gestaltung der Rechenschaftsberichte einzelner Parteien identisch sein. Im Parteienrecht wird dies durch die gesetzliche Vorgabe der Gliederung der Rechenschaftsberichte gesichert.

6. Anwendung der Grundsätze der Einzelbewertung und der Wesentlichkeit Anwendung auf die Offenlegung der Vermögensverhältnisse politischer Parteien sollen auch die Grundsätze der Einzelbewertung und -erfassung sowie der Wesentlichkeit finden. Der Wesentlichkeitsgrundsatz steht im Zusammenhang mit den Grenzen des parteienrechtlichen Transparenzgebots115. Daraus ergibt sich, dass der Aufwand zur Erstellung der Rechenschaftsberichte im Vergleich zu ihrer Aussagekraft nicht unverhältnismäßig hoch sein darf sowie dass Bagatellgrenzen bei der Ausweisung einzelner Vermögensposten zulässig sind. Die so bestimmten rechenschaftspflichtigen Vermögensgegenstände sollen dann nach dem Grundsatz der Einzelbewertung und -erfassung voneinander abgegrenzt und einzeln bewertet werden.

114 115

Wiedmann, Bilanzrecht, § 252, Rn. 37. Vgl. H I 2 a.

IV. Das Buchführungssystem der Parteien

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IV. Das Buchführungssystem der Parteien 1. Anwendbare Buchführungssysteme Das Parteiengesetz verlangt von den Parteien die Buchführung über ihre rechenschaftspflichtigen Einnahmen und Ausgaben sowie über ihr Vermögen, sieht aber ein bestimmtes Buchführungssystem nicht ausdrücklich vor. In Betracht kommen die kameralistische, doppische oder eine speziell auf die Parteien ausgerichtete Buchführung. Die kameralistische Buchführung ist im Wesentlichen eine Einnahmen- und Ausgabenrechnung. Sie kennt keine Vermögensrechnung116. Ihr Ziel ist die Ermittlung des finanzwirtschaftlichen Ergebnisses. Sie wird in der öffentlichen Verwaltung eingesetzt117. Die Verbuchung der Geschäftsvorfälle knüpft an den Zahlungsstrom an. Wegen der Anknüpfung der Kameralistik an die Zahlungsströme ist die Ableitung einer Bilanz und einer Verlust- oder Gewinnrechnung nicht möglich118. Die doppelte Buchführung wird in der Privatwirtschaft angewandt, weil sie besser geeignet ist, den Anforderungen eines Unternehmens Rechnung zu tragen119. Ihr zentrales Element ist die Vermögensrechnung, die in § 266 HGB Bilanz geregelt wird. Sie ist eine Stichtagsrechnung und enthält Angaben über den Vermögensbestand zu einem bestimmten Zeitpunkt. Da die Bilanz selbst nicht erkennen lässt, wie Gewinn oder Verlust konkret entstanden sind, wird sie um die Gewinn- und Verlustrechnung ergänzt, in der alle Erträge und Aufwendungen einander gegenüber gestellt werden (§ 275 HGB)120. Der Erfolg wird 116

„Die kamerale Rechnungslegung kennt grundsätzlich nur Vermögensverzeichnisse ohne Bewertung, die der Haushaltsrechnung beigefügt werden, aber nicht mit der Haushaltsrechnung in der Weise verbunden sind, dass vermögenswirksame Einnahmen im Vermögenshaushalt auch wertmäßig im Vermögensverzeichnis festgehalten werden. Die kamerale Rechnungslegung ist keine Verbundsrechnung“ (Streitferdt, Gutachten, S. 100). 117 Die Anwendung des kameralen Rechnungsstils ermöglicht eine Abstimmung zwischen dem festgelegten Haushaltsplan und der Haushaltsführung sowie einen Vergleich der Ansätze im Haushaltsplan mit dem Restbestand, so dass das Ergebnis der öffentlichen Wirtschaftsführung ausgewiesen wird. Vgl. Küstermann, Rechenschaftspflicht, S. 117. 118 Wiedmann, Bilanzrecht, § 238, Rn. 25. Zu den beim kameralistischen Rechnungsstil geführten Büchern vgl. Küstermann, Rechenschaftspflicht, S. 117. 119 Vgl. Wiedmann, Bilanzrecht, § 238, Rn. 23. 120 Die Gewinn- und Verlustrechnung hat die Aufgabe, „durch Gegenüberstellung von Aufwendungen und Erträgen Auskunft über die Quellen des Erfolgs bzw. Misser-

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H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

doppelt ermittelt, weil Buchungen auf Bestands- und Erfolgskonten gleichzeitig stattfinden121.

2. Die Buchführungspflicht nach dem Parteiengesetz Das Parteiengesetz sah zwischen 1984 und 2002 in den Rechnungslegungsvorschriften des § 24 für die Parteien sowohl eine Einnahmen-AusgabenRechnung als auch eine Vermögensrechnung und somit eine mechanische Kombination von Elementen beider Rechnungsstile vor122. Die beiden Rechnungsebenen sind jedoch nicht deckungsgleich, da Einnahmen erzielt werden können, die keinen Ertrag darstellen (z.B. Verkauf von Anlagevermögen zum Buchwert), und Erträge realisiert werden können, wobei es keine Einnahme gibt (z.B. Wertzuschreibung einer Immobilie)123. Die beiden Rechnungskreise bleiben isoliert, weil sich zwischen ihnen bilanztechnisch keine Verknüpfung herstellen lässt. Dies führt dazu, dass Vermögenszu- oder Abnahmen sich lediglich bei der Vermögensrechnung niederschlagen, jedoch nicht zwingend in der Einnahmen- und Ausgabenrechnung124. Das Bestehen zweier Rechnungsarten, die miteinander nicht verbunden sind, beeinträchtigt die Nachprüfbarkeit und die Übersichtlichkeit der Rechenschaftsberichte der Parteien125. Da diese Lösung hinsichtlich des Transparenzgebots unbefriedigend war, stellte sich die Frage nach der Notwendigkeit einer grundlegenden Änderung der Buchführungspflicht der Parteien. Obwohl die Rau-Parteienfinanzierungskommission die konsequente Einführung des Rechnungsstils der doppelten Buchführung empfohlen hatte126, entschied sich der Gesetzgeber zunächst für die prinzipielle Beibehaltung der bisherigen Regelung und nahm allerdings eifolgs (Gewinn oder Verlust) der Rechnungsperiode zu geben“ (Kleindiek, in: Ulmer, HGB-Bilanzrecht, § 247, Rn. 38). 121 Bei der doppelten Buchführung sind die Konten so zu bilden, dass sie jeden zu buchenden Geschäftsvorfall zu Soll- und Habenbuchungen in gleicher Höhe führt. Die Salden werden im Rechnungsabschluss zusammengefasst, so dass eine Gewinn- oder Verlustrechnung entsteht. Zu den bei der doppischen Rechnungslegung geführten Büchern und Konten vgl. Kunz, in: BeBiKo, § 238, Rn. 73; Wiedmann, Bilanzrecht, § 238, Rn. 23. 122 Die Einnahme- und Ausgaberechnung ist typisch für den kameralistischen, die Vermögensrechnung für den doppischen Rechnungsstil (vgl. Streitferdt, Gutachten, S. 98). 123 Wettig – Danielmeier, ZParl 2001, S. 528 (532). 124 Vgl. BTDrs. 13/140, S. 38; 12/5575, S. 19. 125 Morlok, Gutachten, S. 75. 126 Bericht 2001, S. 50.

IV. Das Buchführungssystem der Parteien

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nige Präzisierungen vor, die die aufgezeigten Schwächen abmildern sollten127. Eine nahtlose Verknüpfung der Einnahmen-Ausgaben-Rechnung mit der Vermögensbilanz war auch nach der 2002 vorgenommenen Gesetzänderung nicht vollständig möglich, Die beiden rechnerischen Ebenen wurden aber durch die Verpflichtung der Parteien, der Vermögensbilanz ein Erläuterungsteil hinzuzufügen (§ 24 VII), weitgehend synchronisiert. Dies wurde nicht nur durch den Ausweis der möglichen Differenzen zwischen dem Saldo der Einnahme- und Ausgaberechnung und der Vermögensbilanz128, sondern auch durch die Pflicht zur detaillierten Offenlegung der Unternehmensbeteiligungen und Erstellung eines besonderen Lageberichts über das Haus- und Grundvermögen und die Unternehmensbeteiligungen sowie die neuen Bewertungsvorschriften gewährleistet. Außerdem kann jede Partei dem Rechenschaftsbericht zusätzliche Erläuterungen beifügen (§ 24 XI). Schließlich müssen die Parteien gemäß § 24 IX dem Rechenschaftsbericht eine vereinfachte Zusammenfassung voranstellen. Dadurch können sich auch Bürger, die keinerlei spezielle Kenntnisse besitzen, über die Finanzlage der Parteien leicht informieren. Der Notwendigkeit der Herstellung eines Verbunds zwischen den beiden Rechnungskreisen, dessen Fehlen sich als ein gravierender struktureller Nachteil des bisherigen Parteienrechnungssystems erwiesen hatte, wurde also durch die 2002 verabschiedeten Änderungen des Parteiengesetzes weitgehend Genüge getan. Trotzdem, beeinflusst von der heftigen Kritik der Rau-Parteienfinanzierungskommission129 und eines Teils der Lehre, die die Einführung der doppelten Buchführung für notwendig halten130, entschied sich der Gesetzgeber 2004

127

Vgl. die Darstellung der 2002 eingeführten Regelungen oben H II 5. „Solche Differenzen zwischen der Einnahmen- und Ausgabenrechnung und der Vermögensbilanz ergeben sich regelmäßig und zwangsläufig durch Abschreibungen, durch Rückstellungen für ungewisse Verbindlichkeiten oder aus sonstigen, vielfältig möglichen Wertsteigerungen und Wertminderungen, die während eines Abrechnungsjahres anfallen“ (Abschlussbericht 2004, BTDrs. 15/3140, S. 17). 129 Vgl. Bericht 2001, S. 48f.; Abschlussbericht 2004, BTDrs. 15/3140, S. 16f. 130 Die Notwendigkeit des Wechsels zum Rechnungsstil der doppelten Buchführung wird mit dem Argument begründet, dass er besser den Postulaten des Art. 21 I 4 GG entspreche. Der doppische Rechnungsstil sei eine notwendige Folge der Regelung im Grundgesetz, die von den Parteien eine Vermögensrechnung, aber nicht eine Ausnahmen- und Ausgabenrechnung verlange (Streitferdt, Gutachten, S. 108; Bericht 2001, S. 49). Nur die Umstellung auf eine Ertrags- und Aufwandsrechnung könne die bilanzielle Verbindung zur Vermögensrechnung gewährleisten. Die doppelte Buchführung ermögliche den Ausweis aller Vermögensveränderungen, was zu einem großen Gewinn an Transparenz führe (Bericht 2001, S. 50). Sie könne eine stärkere Kontrolle sowie eine höhere Rechtssicherheit gewährleisten, da zu den relevanten handelsrechtlichen Vorschriften eine umfangreiche Anwendungspraxis, Literatur und Rechtsprechung existier128

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H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

für eine weitere Änderung. In § 24 I 1 verlangt nunmehr von den Parteien ausdrücklich eine aus zwei Komponenten bestehende Verbundrechnung (Ergebnisrechnung auf der Grundlage einer Einnahmen- und Ausgabenrechnung und Vermögensbilanz). Entsprechende Ergänzungen sollen gewährleisten, dass die bisher durch § 24 VII Nr. 1 PartG 2002 zugelassene Differenz zwischen Einnahme- und Ausgaberechnung und Vermögensbilanz nicht mehr entsteht (vgl. § 26 I 2, 26 II, 26a). Damit kommt der Parteienrechenschaftsbericht der kaufmännischen Verbundrechnung nahe131. Die Schwierigkeiten, die dabei möglicherweise für die ehrenamtlichen Parteischatzmeister entstehen, werden durch den neuen § 28 III entschärft, der Gliederungen unterhalb der Landesverbände teilweise von der periodengerechten Bilanzierung und von der Bildung von Rückstellungen und Rechnungsabgrenzungsposten freistellt.

3. Stellungnahme Obwohl die Vorteile der doppelten Buchführung, insbesondere beim Ausweis des Vermögensbestands, nicht zu leugnen sind, bestehen an der Zweckmäßigkeit und Notwendigkeit ihrer Einführung für die Parteien Bedenken. Das doppische Rechnungssystem ist ein in sich geschlossenes System, das die Ermittlung des wirtschaftlichen Erfolges während einer Rechnungsperiode sowie die interne Finanzkontrolle möglich macht132. So werden der Gläubigerund der Gesellschafterschutz bzw. Anlegerschutz gefördert, was der eigentliche Zweck der doppelten Buchführung für die privaten Wirtschaftsunternehmen ist. Die primären Funktionen und die Adressaten der Rechnungslegung der Parteien sind jedoch andere. Mit der Offenlegung der Parteifinanzen soll in erster Linie jedem Einzelnen eine sachgerechte politische Entscheidung möglich gemacht werden133. Die Buchführung im Handelsrecht muss so beschaffen sein, dass sie einem sachverständigen Dritten einen Überblick über die Geschäftsvorfälle und über die Lage des Unternehmens vermitteln kann (§ 238 I 2 HGB). Die Buchführung der Parteien muss so geregelt sein, dass sie einerseits einem Laien eiten (Stellungnahme WPK/IDW, S. 2; Gesetzentwurf der CDU/CSU-Bundestagsfraktion zur Änderung des Parteiengesetzes, BTDrs. 14/7441, S. 7). 131 So auch der erklärte Zweck der Gesetzänderung 2004 (vgl. Begründung des Gesetzentwurfes der Fraktionen SPD, Bündnis 90/Die grünen und FDP, BTDrs. 15/4246, S. 5 und 7). 132 Das ist von besonderer Bedeutung für die Gesellschafter und Gläubiger der Wirtschaftsunternehmen, weil sie auf diese Weise einen Einblick in die echte Ertragslage eines Unternehmens erhalten. 133 Vgl. H I 1.

IV. Das Buchführungssystem der Parteien

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nen Einblick in die Vermögensverhältnisse der Parteien erlaubt, andererseits die ehrenamtlich Tätigen innerhalb der Parteien nicht unverhältnismäßig belastet. Es ist anzunehmen, dass die doppelte Buchführung die meisten Parteien gravierend belasten würde134. Das ehrenamtliche Engagement, besonders bei den kleineren Parteien und bei den unteren Gliederungen der großen Volksparteien, wird stark beeinträchtigt, wenn von den Parteien eine doppelte Buchführung verlangt wird135. Die Forderung der doppelten Buchführung in reiner Form lediglich von der Gesamtpartei bzw. den obersten Parteigliederungen (§ 28 III) entlastet die ehrenamtlichen Parteimitarbeiter nicht ausreichend, löst zusätzliche Probleme in Bezug auf die innerparteiliche Demokratie und die Finanzautonomie der einzelnen Parteigliederungen aus und ist daher inakzeptabel. Bedenken bestehen auch gegen die Auffassung, die doppelte Buchführung entspreche besser den verfassungsrechtlichen Vorgaben136. Art. 21 I 4 GG verlangt die Offenlegung der Einnahmen, Ausgaben sowie des Vermögens der Parteien, schreibt aber keine bestimmte Rechnungslegungsform vor. Der Gesetzgeber ist insoweit frei, unter Berücksichtigung aller relevanten Umstände passende Regelungen zu treffen137. Zwar kann der Vermögensbestand durch ei134 Darauf wiesen während der Debatten zur Änderung des Parteiengesetzes die Parteischatzmeister mehrmals hin (vgl. Moll, in: Reform der Parteienfinanzierung, S. 64; Strehl, in: Reform der Parteienfinanzierung, S. 56). Auch die Rau-Parteienfinanzierungskommission, die sonst die Einführung des doppischen Rechnungsstils für die Parteien für wünschenswert hielt, empfahl, dass die Gebietsverbände unterhalb der Landesebene weiterhin nur eine Einnahmen- und Ausgabenrechnung durchführen und die zu aktivierenden Anschaffungen an ihren Landesverband melden (vgl. Bericht 2001, S. 50). Zur diesbezüglichen Kritik der Wirtschaftsprüferkammer und des Instituts der Wirtschaftsprüfer, die in dieser Empfehlung einen scharfen Widerspruch zum grundsätzlichen Vorschlag zur Rechnungsumstellung sehen, vgl. Stellungnahme WPK/IDW, S. 5. 135 Die Möglichkeit, entsprechende Schulungsmaßnahmen für die ehrenamtlichen Parteimitarbeiter zu organisieren, die Existenz von EDV-Systemen, die für die doppelte Buchführung geeignet sind sowie die Tatsache, dass viele Parteien seit Jahren eine Inventur vornehmen und somit den wichtigsten Schritt zum doppischen Rechnungsstil gemacht haben, können die Schwierigkeiten einer Einführung der doppelten Buchführung teilweise relativieren, aber nicht beseitigen. Was für die größeren Parteien in diesem Bereich möglich erscheint, ist den meisten kleineren außerparlamentarischen Parteien nicht zumutbar. 136 Vgl. oben Fn. 130. 137 Zu bemerken ist, dass auch die Befürworter der Einführung der doppelten Buchführung für politische Parteien Modifikationen für notwendig halten. Nennenswert ist beispielsweise die Auffassung von Streitferdt, der in Anlehnung an das sogenannte Speyer Verfahren im kommunalen Rechnungswesen die Ergänzung der doppelten Rechnungslegung bei Parteien durch eine Finanzrechnung für sinnvoll und zweckmäßig

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H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

ne Vermögensrechnung, die für die doppelte Buchführung typisch ist, am besten offengelegt werden. Rechenschaft über die Einnahmen und Ausgaben kann aber auch durch eine Einnahmen-Ausgabenrechung abgelegt werden. Diese Rechnung erscheint sogar besser geeignet, finanzielle Einflussnahme von Dritten offen zu legen, weil sie an den Zahlungsstrom anknüpft. Die Einnahmen-Ausgabenrechung kann außerdem besser als Grundlage für den Anspruch auf staatliche Parteienfinanzierung dienen138. Nach dem vom Bundesverfassungsgericht mitgeformten und mittlerweile etablierten System der staatlichen Parteienfinanzierung sind die staatlichen Zuschüsse von den tatsächlich zugeflossenen Zuwendungen abhängig. Das bisherige System hat sich grundsätzlich bewährt. Auch nach den letzten Novellen ist das sogenannte Zuflussprinzip maßgeblich, wonach Einnahmen immer in dem Rechnungsjahr auszuweisen sind, in dem sie zufließen139. Die Rechnungslegung ist somit auch eng an die Einnahmekategorie gebunden (§ 26 I). Die Einnahme-Ausgabe-Rechnung in Verbindung mit einem Vermögensstatus, wie nach der Novelle aus dem Jahre 2002 vorgesehen, ist außerdem für den Wähler ohne betriebswirtschaftliche Vorkenntnisse „grundsätzlich eingängiger und informativer als eine Ertrags- und Aufwandsrechnung“140. Im Übrigen kann die doppelte Buchführung sogar zu Einschränkungen der Transparenz der Parteifinanzen führen. Im Schrifttum wird zu Recht darauf hingewiesen, dass „im Rahmen der Ertragsrechnung nur solche Zuwendungen berücksichtigt werden, die als Vermögensgegenstand auch Eingang in die Vermögensrechnung finden“141. Unkonventionelle Formen materieller Unterstützung einer Partei wie z.B. unentgeltliche Tätigkeit eines Dritten oder zinslos gewährte Darlehen, bei denen für die Partei ein geldwerter Vorteil entsteht, ohne dass sich das Reinvermögen verändert, können bilanztechnisch durch die doppelte Buchführung nicht erfasst werden. Vor diesem Hintergrund ist zu folgern, dass die 2002 vorgenommene behutsame Fortentwicklung der bestehenden Vorschriften im Bereich der Buchführung der Parteien insgesamt rechtspolitisch als gelungen einzuschätzen ist. Ob erachtet. Diese Finanzrechnung soll die tatsächlichen Ein- und Auszahlungen der Parteien ausweisen. Damit unterscheidet sie sich von der kameralistischen Einnahmen- und Ausgabenrechnung grundsätzlich nicht. Vgl. Streitferdt, Gutachten, S. 109f. 138 So auch die Einschätzung von Wettig-Danielmeier, ZParl 2001, S. 528 (533). Differenzierend Küstermann, Rechenschaftspflicht, S. 121, der den Zuflussprinzip und die doppelte Buchführung für grundsätzlich miteinander vereinbar hält. 139 Über das Zuflussprinzip im Parteienrecht vgl. BTDrs. 14/4747, S. 23. 140 Moll, in: Reform der Parteienfinanzierung, S. 50. 141 Küstermann, Rechenschaftspflicht, S. 121.

V. Ausweis und Bewertung des Parteivermögens

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die Änderungen aus dem Jahre 2004 eine bessere Transparenz der Parteifinanzen im Allgemeinen und insbesondere des Parteivermögens und der Einnahmen daraus, tatsächlich herbeiführen werden, wird die Praxis zeigen.

V. Ausweis und Bewertung des Parteivermögens nach dem Parteiengesetz Den verfassungsrechtlichen Anforderungen für die Offenlegung des Parteivermögens trägt der Gesetzgeber Rechnung durch die Verpflichtung für die Parteien, in ihren Rechenschaftsberichten eine Vermögensrechnung aufzustellen. Die Vermögensrechnung ist im Parteiengesetz Vermögensbilanz genannt und als eine Stichtagsrechnung geregelt (§ 24 I 1 und VI)142. Sie soll die Höhe und Struktur des Vermögens einer Partei an einem Zeitpunkt ausweisen. Gemäß § 24 VI haben die Parteien in ihren Rechenschaftsberichten die Vermögensbilanz in einer Staffelform aufzustellen, die über die Besitzposten, die Schuldposten und das Reinvermögen Information vermittelt. Grundsätzlich wird also von den Parteien verlangt, dass sie ihr Bruttovermögen als „Besitzposten“, ihre Gesamtschulden als „Schuldposten“ ausweisen und den Saldo von Besitzposten und Schulden als „Reinvermögen (positiv oder negativ)“ ermitteln. Die Vermögensrechnung im Parteienrechenschaftsbericht hat nicht nur die Höhe der Vermögenswerte aufzuzeigen, sondern auch in welchen qualitativen Formen eine Partei über Vermögen verfügt, das sie zur Verwirklichung ihrer politischen Ziele einsetzen kann143. Sie muss ebenfalls über die Intensität und Form der unternehmerischen Tätigkeit von Parteien aufschlussreiche Angaben vermitteln, denn sie dient sowohl der Mittelbeschaffung als auch der Erfüllung politischer Ziele einer Partei. Dafür sind eine ausreichende Differenzierung der einzelnen Positionen des Rechenschaftsberichts sowie geeignete Bewertungsvorschriften unentbehrlich.

142 Im Folgenden werden „Bilanzrechnung“ und „Vermögensrechnung“ synonym verwendet. 143 Streitferdt, Gutachten, S. 100.

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H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

1. Gliederung der Vermögensbilanz des Rechenschaftsberichts § 24 VI sieht eine mehrstufige Gliederung der Vermögensbilanz vor. Auf einer ersten Ebene umfasst sie eine Aufteilung auf Besitzposten, Schuldposten und Reinvermögen. Die Position „Besitzposten“ wird weiter nach Anlage- und Umlaufvermögen sowie Gesamtbesitzposten, die Position „Schuldposten“ nach Rückstellungen, Verbindlichkeiten und Gesamtschuldposten differenziert.

a) Besitzposten aa) Anlagevermögen Das Anlagevermögen umfasst alle Vermögensgegenstände, die im Jahresabschluss dazu bestimmt sind, der Unternehmung langfristig zu dienen144. Im Handels- und Bilanzrecht wird das Anlagevermögen in Anlehnung an § 266 HGB in immaterielle Vermögensgegenstände, Sachanlagen und Finanzanlagen aufgegliedert. Das Parteiengesetz sieht seit 2002 eine Aufteilung auf Sachanlagen und Finanzanlagen (§ 24 VI 1, A, I und II) vor.

(1) Sachanlagen (a) Haus- und Grundvermögen Der potenzielle Informationswert dieser Rechnungsposition ist hoch einzuschätzen, da ein solides Haus- und Grundvermögen eine feste Grundlage für die Parteiarbeit darstellt, der Kreditsicherung dient und lukrative Mieteinnahmen ermöglicht. Es ist daher durchaus von Interesse für die Öffentlichkeit, wie viele Häuser bzw. Grundstücke eine Partei überhaupt besitzt. Die Kenntnis über den Bestand und Höhe dieses Teils des Parteivermögens fördert die Offenheit des politischen Prozesses145. Die Rechenschaftsberichte enthielten jahrzehntelang keinen Anhaltspunkt, in welcher Höhe die Parteien Haus- und Grundvermögen auf welcher Ebene wirk144 145

Rübenkönig, Rechenschaftspflicht, S. 203, mit w. N. Zur Bedeutung des Immobilienvermögens der Parteien vgl. F I.

V. Ausweis und Bewertung des Parteivermögens

397

lich besitzen. Falls die jeweilige Parteigliederung als eingetragener Verein konstituiert und somit grundbuchfähig ist, werden die ihr gehörenden Immobilien in der entsprechenden Spalte „Haus- und Grundvermögen“ ausgewiesen. Dies ist jedoch selten der Fall, da die meisten Parteien die Verwaltung ihrer Immobilien parteieigenen Vermögensverwaltungsgesellschaften (meistens GmbH) und Vereinen übertragen146. Sobald diese als Treuhänder fungieren, erscheint oft das betreffende Grundstück bzw. Gebäude im Rechenschaftsbericht häufig nicht mehr unter der Position „Haus- und Grundvermögen“. Dasselbe ist oft zu beobachten auch, wenn die Vermögensverwaltungsgesellschaften bzw. Vereine nicht treuhänderisch handeln, sondern selbst formelle Eigentümer der Immobilien sind147. In diesen Fällen werden die jeweiligen Immobilien als Betriebsvermögen der Vermögensverwaltungsgesellschaften angesehen. In den Rechenschaftsberichten erscheint nur ihr Stammkapital (unter der Position „Finanzanlagen“ und nicht getrennt von den anderen Finanzanlagen), wenn sie zu 100% der jeweiligen Partei gehören bzw. den Kapitalanteil der Partei bei niedrigeren Parteibeteiligungen148. Dass die Tochtergesellschaft einer Partei reicher sein kann als ihr nominelles Kapital, erfährt die Öffentlichkeit nicht, was ein erheblicher Transparenzverlust ist. Die Erläuterungen zum Ausweis des Immobilienvermögens, die einige Parteien seit Ende der 90er Jahre in ihren Rechenschaftsberichten machen, sind ebenfalls wenig aufschlussreich. So weist beispielsweise die SPD ihr gesamtes Haus- und Grundvermögen beim Parteivorstand aus und ergänzt die Angaben durch Erläuterungen über die Form der Vermögensbildung. Dabei wird regelmäßig darauf hingewiesen, dass „das Haus- und Grundvermögen der SPD aus grundbuchrechtlichen Gründen im Treuhandvermögen des SPD-Parteivorstandes, das von der Firma Konzentration GmbH verwaltet wird, erfasst“ wird149. Im SPD-Rechenschaftsbericht für das Jahr 2002 wurde ausdrücklich das gesamte Immobilienvermögen der Partei mit 118 230 963 € beim Parteivorstand ausgewiesen150. In den letzten Rechenschaftsberichten der SPD sind auch die Verwaltungsgesellschaft „Bürohaus Berlin Stresemannstr./Wilhelmstr. mbH“, 146

Vgl. C I 6; II 3; III 1 b; III 2 c; III 3. Zu den Rechtsformen der Bildung und Verwaltung von Haus- und Grundvermögen der Parteien vgl. B IV 1. 148 Vgl. BTDrs. 10/4104 (neu), S. 106; 11/5993, S. 102; 11/8130, S. 100. 149 Vgl. BTDrs. 10/4104 (neu), S. 106; 11/3315, S. 96; 11/5993, S. 102; 11/8130, S. 100. 150 „Die Gesamtsumme des Haus- und Grundvermögens umfasst das Willy-BrandtHaus in Berlin und weitere 88 treuhänderisch für den Parteivorstand gehaltene Immobilien, die in der Regel von SPD-Gliederungen genutzt werden“ (BTDrs. 15/2800, S. 26). Im Rechenschaftsbericht der SPD für das Jahr 2000 war die Zahl der treuhänderisch für den Parteivorstand gehaltenen Immobilien 71 (vgl. BTDrs. 14/8022, S. 38). 147

398

H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

der die Parteizentrale in Berlin gehört, sowie „einige lokale Gesellschaften“ erwähnt151. Aus den Erläuterungen wird aber nicht klar, welches diese Gesellschaften sind, ob sie Vermögensverwaltungsgesellschaften sind und ob es in ihrem Betriebsvermögen Immobilien gibt, die von der Partei benutzt werden und wenn ja, von welcher Parteigliederung152. Es ist außerdem bekannt, dass die „Konzentration GmbH“ nicht nur als Treuhänderin für die SPD fungiert, sondern selbst Eigentümerin von sieben Immobilien (sieben Grundstücke und sechs Gebäude) in Coburg, Hammeln, Heilbronn, Hof, Krefeld und Troisdorf ist und sie an die Partei (zu angeblich erheblich unter den marktüblichen Konditionen liegenden Mietzinsen) vermietet153. In den Rechenschaftsberichten der Partei finden sich keine Angaben, die Rückschlüsse über das Bestehen dieser Vermögenswerte erlauben. Ähnlich unzureichend ist die Transparenzlage bezüglich des Immobilienvermögens bei den anderen Parteien. Die Partei Bündnis 90/Die Grünen gibt allerdings alle existierenden Vermögensverwaltungsvereine mit dem Wert der von ihnen treuhänderisch verwalteten Immobilien an und ordnet sie den jeweiligen Parteigliederungen zu154. Die übrigen Parteien machten nur sporadisch Einzelheiten über die Rechtsform, Struktur und Höhe ihres Haus- und Grundvermögens publik155. Auch nach den Änderungen des Parteiengesetzes 2002 und 2004 genügen die einschlägigen Vorschriften den Anforderungen des Transparenzgebots nicht. Zwar wird nunmehr von den Parteien verlangt, dass sie im Erläuterungsteil des Rechenschaftsberichts alle fünf Jahre eine Bewertung des Haus- und

151

Vgl. BTDrs. 15/700, S. 25; 15/2800, S. 26. Medienberichten zufolge aber soll beispielsweise das Gebäude der SPDLandesgeschäftsstelle in der Berliner Müllerstr. 163 formell rechtlich der „Grundstückgesellschaft Wedding GmbH“ gehören, die wiederum wirtschaftliches Eigentum der Berliner SPD darstellt. Vgl. Focus 32/2001, S. 20f. 153 Vgl. BTDrs. 14/7979, S. 18; 14/9300, S. 154; Focus 32/2001, S. 20f. 154 So heißt es in den Rechenschaftsberichten der Bündnis 90/Die Grünen regelmäßig: „Das Haus- und Grundvermögen der Bundesgeschäftsstelle wird aus grundbuchrechtlichen Gründen im Treuhandvermögen, das von dem Vermögensverwaltungsverein der Bundespartei Bündnis 90/Die Grünen e.V. verwaltet wird, erfasst“. Das Haus- und Grundvermögen der Landesverbände, die über solches verfügen, wird ebenfalls von für die jeweiligen Landesparteiorganisationen treuhänderisch tätigen Vermögensverwaltungsvereinen verwaltet und im Rechenschaftsbericht in der Spalte des jeweiligen Landesverbands angegeben. Diese sind die Landesverbände Baden-Württemberg, Schleswig-Holstein, Nordrhein-Westfalen, Brandenburg und Niedersachsen. Vgl. BTDrs. 14/2508, S. 108; 14/5050, S. 109; 15/2800, S. 95; 15/5550, S. 118. 155 Vgl. BTDrs. 15/700, S. 57 und 135; 15/2800, S. 134. 152

V. Ausweis und Bewertung des Parteivermögens

399

Grundvermögens nach dem Bewertungsgesetz vornehmen (§ 24 VII Nr. 3)156. Die Angaben in der Rubrik „Haus- und Grundvermögen“ werden aber so auch künftig keine ausreichende Auskunft über die Struktur, die Verteilung auf die Parteiuntergliederungen und die Rechtsformen, in denen das Immobilienvermögen der Parteien gehalten wird, geben. Daher erscheint eine Präzisierung und Verschärfung der gesetzlichen Regelungen notwendig. Dabei sind eine weitere Differenzierung des Rechnungspostens sowie die Einführung einer Pflicht für die Parteien, eine Liste ihrer Immobilien jährlich zu veröffentlichen, denkbar157. In Anlehnung an die Vorschläge der Parteienfinanzierungskommission 1983, die gesonderte Posten für Grund und Boden, Gebäude und Außenanlagen sowie Um- und Einbauten in gemieteten Räumen vorgeschlagen hatte, könnte eine weitere Tiefenstaffelung der Position „Haus- und Grundvermögen“ vorgesehen werden158. Dies ist jedoch nicht zwingend. Der Aussagewert dieser bedeutsamen Rubrik könnte effektiver dadurch erhöht werden, indem die Parteien zur Veröffentlichung einer Liste aller ihnen wirtschaftlich gehörenden Immobilien verpflichtet werden. Es erscheint angemessen, wenn die Parteien diese „Grundstücksliste“, in der die einzelnen Immobilien mit ihrer Adresse, Baujahr, Nutzungsfläche, Verkehrswert und formellem Eigentümer angegeben werden, im Erläuterungsteil der Vermögensrechnung veröffentlichen. Der Gewinn an Transparenz bezüglich des Immobilienvermögens der Parteien wäre erheblich, und der Aufwand für die Parteien nicht besonders groß159.

(b) Geschäftsstellenausstattung Unter dieser Position werden Büroeinrichtungen, Büromaschinen, Kommunikationstechnik, EDV-Anlagen, Kraftfahrzeuge u.a. ausgewiesen. Die Aussagekraft des Postens ist als ausreichend einzuschätzen. Besonderheiten gibt es lediglich bezüglich der Frage, ab welcher Höhe die einzelnen Vermögensgegenstände im Rechenschaftsbericht zu aktivieren sind160.

156

Zur Bewertung des Haus- und Grundstückvermögens der Parteien vgl. H V 2. Zu bemerken ist allerdings, dass CDU, CSU, FDP und PDS eine ähnliche „Immobilienliste“ in ihren Rechenschaftsberichten für das Jahr 2003 veröffentlichten. Vgl. BTDrs. 15/5550, S. 28, 149, 173 und 205. 158 Bericht 1983, S. 184. 159 Parteischatzmeister haben bereits signalisiert, dass die Einführung einer solchen Pflicht sie nicht unverhältnismäßig belasten würde. Vgl. Wettig-Danielmeier, ZParl 2001, S. 528 (535). 160 Vgl. dazu H V 2 b) bb. 157

400

H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

(2) Finanzanlagen, Beteiligungen an Unternehmen Bis zur Novellierung des Parteiengesetzes 2002 wurden die Finanzanlagen der Parteien im Anlagevermögen undifferenziert ausgewiesen. Unter der Position „Finanzanlagen“ waren Wertpapiere, Beteiligungen sowie langfristige Forderungen u.a. zu erfassen161. Dieser undifferenzierte Ausweis der Finanzanlagen der Parteien entsprach den Postulaten des Transparenzgebots des Art. 21 I 4 GG nicht. Dies gilt insbesondere hinsichtlich der Unternehmensbeteiligungen von Parteien. Da das Parteiengesetz als Positionen des Anlagenvermögens lediglich Haus- und Grundvermögen, Geschäftsstellenausstattung und Finanzanlagen vorsah (§ 24 IV Nr. 1 I i.F. 1994), konnten die Unternehmensbeteiligungen der Parteien nur der Position „Finanzanlagen“ zugeschlagen werden. Indem die Unternehmensbeteiligungen in den Rechenschaftsberichten nicht im Einzelnen offengelegt werden mussten, blieb die unternehmerische Tätigkeit von Parteien lange weitgehend im Dunklen. Parteiunternehmen wurden nur sporadisch bei konkreten Anlässen und zur Erläuterung anderer Rechnungsposten in den Rechenschaftsberichten erwähnt162. Angesichts dessen, dass die Unternehmensbeteiligungen nicht nur eine Vermögensanlage, sondern auch ein Instrument der politischen Einflussnahme, insbesondere im Medienbereich, darstellen, haben die Wähler, die Parteimitglieder, aber auch die konkurrierenden Parteien ein berechtigtes Interesse an der Offenlegung der Beteiligungen der Parteien163. Durch diese Offenlegung soll publik gemacht werden, auf welche Organisationen und Institutionen die Parteien über ihre Beteiligungen Einfluss ausüben können und wie sie mit ihrem Vermögen umgehen164. 161

Arbeitsgruppe 1983, Ergebnisprotokoll, S. 3. Vgl. BTDrs. 11/3315, S. 96; 11/5993, S. 102; 14/5050, S. 83. 163 Die Kenntnis über die tatsächliche Lage der Parteiunternehmungen lässt Schlüsse über Zusammenhänge zwischen proklamierten politischen Zielen und eventuellen wirtschaftlichen Interessen einer Partei zu. Vgl. C I 5 c; II 1 c. 164 Vgl. Badura, Gutachten, S. 25, der schon vor der vom Gesetzgeber 2002 vorgenommene Verschärfung der einschlägigen Vorschriften meinte, dass die Anforderung einer differenzierter Rechnungslegung der Finanzanlagen und insbesondere der unmittelbaren und mittelbaren Unternehmensbeteiligungen von Parteien durch eine an Art. 21 I 4 GG orientierte Auslegung des geltenden Rechts dem Gesetz entnommen werden kann. Eine solche verfassungskonforme Auslegung der Regelungen des Parteiengesetzes bezüglich der Offenlegung der Finanzanlagen der Parteien mag zulässig sein. Solange das Gesetz von den Parteien nicht ausdrücklich eine Ausweisung einzelnen Finanzanlagen bzw. Beteiligungen verlangte, war ihre Rechenschaftslegung nicht rechtswidrig. 162

V. Ausweis und Bewertung des Parteivermögens

401

Aus diesen Gründen war notwendig, die Rubrik „Finanzanlagen“ in den Rechenschaftsberichten der Parteien aufzugliedern und die Beteiligungen der Parteien an Unternehmen gesondert auszuweisen. Nachdem von unterschiedlicher Seite entsprechende Vorschläge zur Verbesserung der Rechtslage gemacht wurden165, handelte der Gesetzgeber entsprechend. Die nunmehr geltenden Regelungen über die Offenlegung der Unternehmensbeteiligungen der Parteien können als weitgehend gelungen eingeschätzt werden. Die Aufgliederung der Position „Finanzanlagen“ in „Beteiligungen an Unternehmen“ und „sonstige Finanzanlagen“ (§ 24 VI, 1 A, II) gewährleistet die gesonderte Ausweisung der Parteibeteiligungen als Besitzposten des Anlagenvermögens und ist sachgerecht. Zusammen mit der Pflicht zur Veröffentlichung im Erläuterungsteil der Bilanzrechnung aller unmittelbaren und mittelbaren Beteiligungen, jeweils mit Name und Sitz unter Angabe des Anteils und der Höhe des Nominalkapitals sowie des Ergebnisses des letzten Geschäftsjahres, für das ein Jahresabschluss vorliegt (§ 24 VII Nr. 1) und mit der neuen Bewertungsvorschrift des § 27 VII Nr. 3, schafft die Regelung einen rechtlichen Rahmen, der eine Annäherung an die verfassungsrechtlichen Vorgaben sichert. Positiv ist ebenfalls die eingeführte Pflicht zur Benennung der Hauptprodukte von Medienunternehmen, soweit Parteibeteiligungen an diesen bestehen (§ 24 VII Nr. 2), einzuschätzen. Somit wird den Besonderheiten der unternehmerischen Tätigkeit von Parteien im Medienbereich Rechnung getragen166. Eine rechnerische Lücke bleibt allerdings in Bezug auf die von Treuhändern gehaltenen Unternehmensbeteiligungen, die die Mehrheit darstellen. Wenn die Beteiligungen von Treuhändern gehalten werden, ist wünschenswert, dass diese Tatsache bekannt wird sowie dass die Treuhänder namentlich genannt werden167. Zwar können diese Beteiligungen als „mittelbare Beteiligungen“ unter § 24 VII Nr. 1 subsumiert werden. Durch eine ausdrücklich normierte Pflicht zur Offenlegung der Treuhandverhältnisse und Nennung der Treuhänder wäre der Rechtsklarheit und dem Transparenzgebot jedoch viel besser gedient168.

165

Vgl. Bericht 2001, S. 52; Badura, Gutachten, S. 23; Streitferdt, Gutachten, S. 116; Stellungnahme WPK/IDW, S. 13. 166 Zur Impressumspflicht vgl. G II 5.4.2. Dienlich der effektiven Offenlegung der Unternehmensbeteiligungen wäre auch eine Verpflichtung für die Parteien, im Erläuterungsteil des Rechenschaftsberichts die Handelsregisternummern der Unternehmen mit Parteibeteiligungen anzugeben, was leicht durch eine Ergänzung des § 24 VII Nr. 1 erfolgen kann. 167 Die Rau-Parteienfinanzierungskommission verbreitete einen ähnlichen Vorschlag (vgl. Bericht 2001, S. 53). Der Gesetzgeber ist dem aber bei der Novellierung 2002 nicht gefolgt. 168 Zur Zulässigkeit eines Verbots der Einsetzung von Treuhändern vgl. F III 4 c) ee.

402

H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

(3) Sonstige Finanzanlagen Von dieser Position werden alle Finanzanlagen, die keine Beteiligungen darstellen, erfasst. Hier sind also Wertpapiere des Anlagevermögens (beispielsweise Aktien, Bankobligationen, öffentliche Anleihen) sowie langfristige Forderungen der Parteien (etwa aus Darlehen, die dauerhaft gewährt worden sind) auszuweisen. Die Aufgliederung der ehemaligen Rubrik „Finanzanlagen“ auf zwei Posten (§ 24 VI, 1 A I, 1 und 2) und die gesonderte Ausweisung der Beteiligungen sind wegen des hohen Anteils der Finanzanlagen am Bruttovermögen der Parteien169 und der besonderen Bedeutung der Unternehmensbeteiligungen für die Vermögensverhältnisse der Parteien zwar geboten. Eine noch tiefere Staffelung ist hier nicht notwendig.

bb) Umlaufvermögen Als Umlaufvermögen werden diejenigen Vermögensgegenstände ausgewiesen, die zur Veräußerung oder zum Verbrauch bzw. Verarbeitung bestimmt, also einer Unternehmung nicht dauerhaft zuzuordnen sind170. Dazu gehören beispielsweise unterschiedliche Forderungen, Kassenbestand, Zahlungsmittel, Bankguthaben, Vorräte usw. Im Rechenschaftsbericht der Parteien ist der Posten in vier Positionen aufgeteilt – Forderungen an Gliederungen, Forderungen auf staatliche Mittel, Geldbestände und sonstige Vermögensgegenstände171.

169 Die Finanzanlagen haben regelmäßig einen relativ hohen Anteil am Bruttovermögen der Parteien. Dies wird besonders deutlich durch die Zusammenfassungen am Anfang der Rechenschaftsberichte (§ 24 VI). So werden im Rechenschaftsbericht der CDU für das Jahr 1998 bei einem Bruttovermögen von 224 163 211 DM Finanzanlagen in Höhe von 51 267 134 DM und für das Jahr 1999 Bruttovermögen von 226 129 533 DM und Finanzanlagen in Höhe von 50 030 536 DM ausgewiesen. Die entsprechenden Beträge bei der SPD für dieselben Rechnungsjahre sind 436 447 272 DM (Gesamtbesitzposten für 1998) und 101 997 601 DM (Finanzanlagen für 1998) sowie 453 031 108 DM (Gesamtbesitzposten für 1999) und 98 766 561 (Finanzanlagen für 1999). 170 Wiedmann, Bilanzrecht, § 247, Rn. 14. 171 Zur Aufgliederung des Umlaufvermögens bei der handelsrechtlichen Bilanzierung vgl. Clemm/Schulz/Bail, BeBiKo, § 247, Rn. 55; Wiedmann, Bilanzrecht, § 247, Rn. 6.

V. Ausweis und Bewertung des Parteivermögens

403

(1) Forderungen an Gliederungen Die innerparteilichen Zuschüsse von und an Gliederungen gehören zum innerparteilichen Geldtransfer und wirken sich daher als reale Einnahme bzw. Ausgabe nur bei den jeweiligen Gliederungen aus172. Daher korrespondiert der Rechnungsposten „Forderungen an Gliederungen“ (§ 24 VI, 1 B I) mit dem Posten „Verbindlichkeiten gegenüber Gliederungen“, die in der Vermögensrechnung als Schuldposten aufzuführen sind (§ 24 VI, 2 B I). Für den Gebietsverband, der sich zu einer Leistung verpflichtet, entsteht eine Verbindlichkeit und für die Gliederung, die die Leistung erhalten soll, entsteht eine Schuld. Obwohl solche Vermögensverschiebungen und Zahlungen lediglich innerhalb der Partei erfolgen, ist ihre Ausweisung in der Vermögensrechnung deswegen notwendig, weil so die Vermögenslage auch der einzelnen regionalen Parteigliederungen erhellt werden kann. Außerdem haben die Positionen „Forderungen an Gliederungen“ und „Verbindlichkeiten gegenüber Gliederungen“ darzustellen, wie die Bundesverbände der Parteien ihre durch § 22 auferlegte Pflicht, für einen angemessenen Finanzausgleich für ihre Landesverbände Sorge zu tragen, erfüllen. Bei der Verpflichtung zur Offenlegung des rein innerparteilichen Geldtransfers zeigt sich deutlich die Verknüpfung der beiden parteispezifischen Verfassungsgebote des Art. 21 I 3 und 4 GG – der innerparteilichen Demokratie und der Offenlegung der Finanzverhältnisse.

(2) Forderungen aus der staatlichen Teilfinanzierung Die politischen Parteien sind verpflichtet, als Besitzposten des Umlaufvermögens Forderungen auf staatliche Zuschüsse aufzuführen (§ 24 VI, 1 B II). Diese Vorschrift steht in engem Zusammenhang mit den Regelungen über die staatliche Teilfinanzierung (§ 18f.) und den Ausweis der Einnahmen aus der staatlichen Teilfinanzierung (§ 24 IV Nr. 8). Der Ausweis der Forderungen auf staatliche Mittel ist durch die Modalitäten des Festsetzungs- und Auszahlungsverfahrens bedingt (§§ 19a und 20). Die anspruchsberechtigten Parteien erhalten im Rechenschaftsjahr selbst lediglich Abschlagszahlungen (§ 20 I). Die Festsetzung der Mittel der staatlichen Teilfinanzierung erfolgt zum 15. Februar des auf das Rechnungsjahr folgenden Jahres (§ 19a I 1). Bei diesem Posten 172

Vgl. BTDrs. 13/4503, S. 24; 14/4747, S. 37. Zu einem interessanten Fall bezüglich dieses innerparteilichen Geldtransfers vgl. Bericht der damaligen Bundestagspräsidentin über die Rechenschaftsberichte der Parteien 1994 und 1995, BTDrs. 13/8888, S. 7.

404

H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

wird das sogenannte Zuflussprinzip durchbrochen, da die Ansprüche auf staatliche Mittel bereits vor der Auszahlung der Mittel in der Vermögensrechnung angesetzt werden173.

(3) Geldbestände Unter der Rubrik „Geldbestände“ des Umlaufvermögens werden Kassenbestände, Bankguthaben, Wechsel, Schecks sowie Bundesbank- und Postgiroguthaben ausgewiesen174. Dieser Vermögensposten ist von besonderer Bedeutung für die Offenlegung der finanziellen Verhältnisse der Parteien, weil er Auskunft über die finanzielle Liquidität der Parteien enthält. Da die hier aufzuführenden Vermögensteilbestände schnell für die Parteiarbeit eingesetzt werden können, besteht ein besonderes Interesse für die Adressaten des Rechenschaftsberichts, entsprechende Informationen erhalten zu können. Der Rechnungsposten „Geldbestände“ ist Teil der Vermögensrechnung unverändert seit ihrer Einführung durch die parteienrechtlichen Reform 1983175. Praktisch ist sein Aussagewert aber nicht sonderlich hoch, weil er angesichts der unterschiedlichen darunter fallenden Vermögensgegenstände nicht ausreichend differenziert ist. Konkretere Informationen über den Geldbestand der Parteien wurden in der Vergangenheit nur dann publik, wenn sie von der eingeräumten Möglichkeit, zusätzliche Erläuterungen dem Rechenschaftsbericht beizufügen (§ 24 XI) bzw. wenn die Medien auf Grund anderer Quellen berichten konnten176. Es stellt sich daher die Frage, ob es unter Berücksichtigung der ver173 Zu den in der Praxis auftretenden Problemen vgl. BTDrs. 14/4747, S. 23; BTDrs. 13/8888, S. 20; 14/7979, S. 13. Zu den Festsetzungs- und Auszahlungsverfahren vgl. Lenz, NVwZ 2002, S. 769 (776); Ipsen, NJW 2002, S. 1909 (1910f.). 174 Wechsel und Schecks als Wertpapiere werden nicht unter der Position „sonstige Finanzanlagen“ beim Anlagenvermögen angegeben, weil sie grundsätzlich nicht der langfristigen Kapitalanlage dienen und daher als Teil des Umlaufvermögens gelten. Vgl. Rübenkönig, Rechenschaftspflicht, S. 210; Herrmann, in: Horn, HGB, § 266, Rn. 20. 175 Vgl. H II 3. 176 So hat beispielsweise der sächsische Landesverband der Partei Bündnis 90/Die Grünen einen großen Teil seines Vermögens als Sparbriefe und Bankguthaben bei der Dresdner BFI Bank angelegt. Die Anlage versprach gute Zinsen und wurde als eine Art regionale Wirtschaftsförderung gesehen, da die BFI Bank lange die einzige Bankneugründung in den neuen Bundesländern war. Da die Bank Mitte 2003 insolvent wurde, konnte der Landesverband auf das angelegte Geld nicht zugreifen und musste sich für die Sicherung des Wahlkampfes 2004 auf den Bundesverband der Partei verlassen (vgl. Der Spiegel 38/2003, S. 22). Im Erläuterungsteil zum Rechnungsposten „Geldbestände“ des Rechenschaftsberichts von Bündnis 90/Die Grünen für 2002 heißt es diesbezüglich:

V. Ausweis und Bewertung des Parteivermögens

405

fassungsrechtlichen Transparenzanforderungen nicht geboten ist, die Position „Geldbestände“ weiter aufzugliedern. Entsprechende Vorschläge standen zur Diskussion unmittelbar vor der Änderung des Parteiengesetzes 2002. So sah der Gesetzentwurf der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, offensichtlich in Anlehnung an den Vorschlag von Streitferdt177, statt des Postens „Geldbestände“ zwei neue Posten – „Wertpapiere des Umlaufvermögens“ und „Schecks, Kassenbestand, Bundesbankguthaben, Guthaben bei Kreditinstituten“ vor178. Der Vorschlag wurde aber nicht angenommen. Eine weitere Tiefstaffelung der Position „Geldbestände“ erscheint sachgerecht, da auf diese Weise ein besserer Einblick in das Geldvermögen der Parteien und damit in die Struktur und Verwendung ihres Gesamtvermögens ermöglicht wird. Insbesondere kann die Höhe der Bankguthaben und Kassenbestände von Interesse sein, denn sie sind am schnellsten für Parteizwecke einzusetzen und bei ihrer Bewertung sind keine Manipulationen möglich. Aus diesen Gründen ist dem dargestellten Vorschlag zur Aufgliederung der Position „Geldbestände“ in zwei weitere Positionen in der Vermögensrechnung des Rechenschaftsberichts zuzustimmen. Eine entsprechende Änderung des Parteiengesetzes würde zu keinem unzumutbar hohen Aufwand für die Parteien bei der Erstellung der Rechenschaftsberichte führen. Eine noch tiefere Staffelung dieses Rechnungspostens, wie schon von der Parteienfinanzierungskommission 1983 vorgeschlagen179, ist nicht empfehlenswert, weil sie die Übersichtlichkeit des Rechenschaftsberichts beeinträchtigen würde und somit mit dem Klarheitsund Übersichtlichkeitsgrundsatz unvereinbar wäre. „Der Landesverband Sachsen wies im Berichtsjahr Geldeinlagen bei der BFI Bank AG, Dresden in Höhe von insgesamt € 134 184, 94 unter den Geldbeständen aus. Am 16. Mai 2003 hat die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht beim Amtsgericht in Dresden die Eröffnung des Insolvenzverfahrens über das Vermögen des BFI Bank beantragt. Da der Insolvenzantrag nach dem Stichtag des Rechenschaftsberichts gestellt wurde und die Höhe der Insolvenzquote zum Zeitpunkt unserer Prüfung noch nicht feststand, wurde von einer Wertberichtigung zum 31. Dezember 2002 abgesehen“ (BTDrs. 15/2800, S. 96). Vgl. auch BTDrs. 13/8888, S. 23, wo von einer von der CDU selbst betriebenen Auflösung nicht ausgewiesener Unterkonten der Jungen Union die Rede ist. 177 Streitferdt hielt die Bezeichnung „Geldbestände“ für missverständlich und schlug vor, diese Position in zwei Positionen, nämlich „Wertpapiere des Umlaufvermögens“ und „Schecks, Kassenbestand, Bundesbank- und Postguthaben, Guthaben bei Kreditinstituten“ aufzugliedern (vgl. Streidtferdt, Gutachten, S. 117). 178 BTDrs. 14/7441, S. 4. 179 Die Parteienfinanzierungskommission 1983 hat folgende Gliederung des Postens „Umlaufvermögen“ vorgeschlagen: 1. Waren- und Materialbestände; 2. Forderungen aus Lieferungen und Leistungen; 3. Kassenbestand; 4. Postscheckguthaben; 5. Guthaben bei Kreditinstituten; 6. Schecks; 7. Sonstige Forderungen (vgl. Bericht 1984, S. 185).

406

H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

(4) Sonstige Vermögensgegenstände Die Position „sonstige Vermögensgegenstände“ (§ 24 VI, 1 B IV) umfasst überwiegend Schadensersatzansprüche, Rechnungsabgrenzungen180, Lagerbestände an Publikationen, an Dritte kurzfristig gewährte Darlehen sowie sämtliche Vermögensgegenstände, die keiner der anderen Besitzposten des Umlaufvermögens zugeordnet werden können181. Somit dient dieser Posten dem Prinzip der möglichst vollständigen Erfassung und Offenlegung des Parteivermögens (Vollständigkeitsgebot).

b) Schuldposten aa) Rückstellungen Rückstellungen werden bilanzrechtlich für ungewisse Verbindlichkeiten, für drohende Verluste aus schwebenden Geschäften sowie in einigen in § 249 HGB ausdrücklich genannten ähnlichen Fällen gebildet. Sie erfassen Ausgaben, die erst in einem späteren Rechnungsjahr zu einer Auszahlung führen und deren Höhe und genauer Fälligkeitstermin am Bilanzstichtag noch nicht feststeht182. Für die Vermögensrechnung der politischen Parteien kommen in Betracht lediglich die Rückstellungen für ungewisse Verbindlichkeiten in Betracht183. Dazu zählen die von den Parteien am meisten gebildeten Pensionsrückstellungen, so dass ihr gesonderter Ausweis im Rechenschaftsbericht sachgerecht ist (§ 24 VI, 2 A I). Unter „Sonstige Rückstellungen“ (§ 24 VI, 2 A II) sind gebildete Rückstellungen für weitere ungewisse Verbindlichkeiten auszuweisen, deren Bestehen und Höhe sich mit hinreichender Sicherheit begründen lassen184. 180

Zur Notwendigkeit der Einführung einer eigenständigen Rechnungsposition für Rechnungsabgrenzungen sowohl auf der Aktivseite als auch auf der Passivseite der Vermögensrechnung vgl. Streitferdt, Gutachten, S. 116. Dagegen Küstermann, Rechenschaftspflicht, S. 253f. 181 Vgl. Rübenkönig, Rechenschaftspflicht, S. 211; Herrmann, in: Horn, HGB, § 266, Rn. 27; Arbeitsgruppe 1983, Ergebnisprotokoll, S. 9. 182 Küstermann, Rechenschaftspflicht, S. 254. 183 Die anderen Rückstellungsarten (Rückstellungen für drohende Verluste aus schwebenden Geschäften und Aufwandsrückstellungen) können im Rahmen der Vermögensrechnung nicht gebildet werden. Vgl. dazu Schruff, zur Rechenschaftslegung und Prüfung politischer Parteien, S. 951 (968); Herrmann, in: Horn, HGB, § 266, Rn. 38f. 184 Vgl. Streitferdt, Stellungnahme, BTDrs. 15/3140, S. 54; Federmann, Bilanzierung nach Handelsrecht und Steuerrecht, S. 250.

V. Ausweis und Bewertung des Parteivermögens

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bb) Verbindlichkeiten (1) Verbindlichkeiten gegenüber Gliederungen Dieser Schuldrechnungsposten entspricht dem Besitzrechnungsposten „Forderungen an Gliederungen“. Da es sich bei den Zuschüssen an bzw. von Gliederungen um einen rein innerparteilichen Geldtransfer handelt, müssen diese Zahlungen identisch sein185.

(2) Rückzahlungsverpflichtungen aus der staatlichen Teilfinanzierung Diese erst 2004 eingeführte Position stellt das notwendige Äquivalent zum Rechnungsposten „Forderungen aus der staatlichen Teilfinanzierung“ auf der Aktivseite dar186.

(3) Verbindlichkeiten gegenüber Kreditinstituten Dieser Rechnungsposten soll Auskunft über die eventuelle Bankverschuldung von Parteien, die das Parteivermögen belastet, geben. Die politischen Parteien sind tatsächlich oft, besonders in Wahlkampfjahren und bei Stagnierung der Einnahmen, auf Kredite angewiesen187. Da Einfluss auf die Parteien auch durch Gewährung von Krediten ausgeübt werden kann, muss die Kreditaufnahme offengelegt werden. Auch wenn die Behauptung, die Kredite seien die „potenziell gefährlichste Einnahmeart“ für die Unabhängigkeit der Parteien,

185

Vgl. H V 1 a) bb (1). Früher wurden die Rückzahlungsverpflichtungen hinsichtlich erhaltener staatlicher Mittel üblicherweise unter der Position „sonstige Verbindlichkeiten“ (§ 24 VI 2 B V) ausgewiesen, was in der Praxis die Nachvollziehbarkeit der Rechnungslegung erschwerte (vgl. BTDrs. 14/7979, S. 13). 187 Das Volumen der Verbindlichkeiten gegenüber Banken ist bei den verschiedenen Parteien unterschiedlich, jedoch nehmen alle Parteien Kredite auf (vgl. Anlage 5). FDP hat z.B. tendenziell hohe Verbindlichkeiten gegenüber Kreditinstituten, die Grünen dagegen fast keine (vgl. BTDrs. 13/140, S. 39; 13/8888, S. 61; 14/4747, S. 56). Traditionell sind hohe Bankverbindlichkeiten bei den Parteizentralen zu beobachten. Für Einzelheiten über die Kreditaufnahme einzelner Parteien vgl. auch Ebbighausen, S. 121f. 186

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H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

übertrieben ist188, dürfen sie als ein Instrument der Einflussnahme nicht unterschätzt werden. Die möglichen Gefährdungen für die Parteien sind mit diesen durch Spenden vergleichbar. Besonders Parteien mit geringerem Vermögen, das zur Kreditsicherung dienen kann, können schnell in bedenkliche Abhängigkeiten gegenüber großzügigen Kreditgebern geraten. Auf das Gefährdungspotenzial der hohen Kreditaufnahme haben auch die Parteienfinanzierungskommissionen 1983 und 1993 aufmerksam gemacht und die Einführung fester Kreditobergrenzen sowie konkreter Grundsätze für die Kreditaufnahme durch die Parteien vorgeschlagen189. Diese Anregungen fanden beim Gesetzgeber jedoch keinen Widerhall. Bis 1983 galten die Bankkredite noch als Einnahmen und waren als solche im Rechenschaftsbericht gesondert auszuweisen (§ 24 II Nr. 5 PartG 1967). Der Aussagewert der Position „Einnahmen aus Krediten“ war durch die Regelung des § 27 IV Part 1967 eingeschränkt, wonach bei Krediteinnahmen nur die Kreditzuflüsse von mehr als 1000 DM in einem Rechnungsjahr und dann auszuweisen waren, soweit der Kredit bis zum Schluss des Rechnungsjahres nicht zurückgezahlt worden ist190. Die Einnahmerechnung enthielt also Angaben lediglich über die Nettoneuverschuldung innerhalb eines Jahres. Bei der 1983 vorgenommenen Änderung des Parteiengesetzes wurde die Kreditaufnahme als Einnahmekategorie gestrichen und durch den Schuldrechnungsposten „Verbindlichkeiten gegenüber Kreditinstituten“ in der eingeführten Vermögensrechnung ersetzt (§ 24 IV, 2 II 2 PartG 1984). Diese gesetzgeberische Entscheidung wurde mit der Besorgnis begründet, dass Parteien Kredite nur zum Zweck aufnehmen könnten, um die in ihren Rechenschaftsberichten auszuweisenden Eigeneinnahmen zu erhöhen und „damit zugleich die Grenze für die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts noch zulässige Annahme staatlicher Zuwendungen heraufzusetzen“ sowie mit dem Argument, „den jeweiligen Zuflüssen aus Kreditaufnahmen“ stünden „Rückzahlungsverpflichtungen gegenüber, so dass eine Verbesserung der Einnahmesituation

188

So von Arnim, DVBl. 2002, S. 1073 (1076). Andere Autoren sehen sogar Regierungswechsel als Ergebnis faktischer Zahlungsunfähigkeit und Bedrohung von Kreditkündigungen bei kleineren Regierungsparteien (vgl. Ebbighausen, S. 136). 189 Vgl. Bericht 1983, S. 180f.; Bericht, 1994, S. 70f. Zustimmend von Arnim, Die Partei, S. 54. 190 Vgl. dazu Ebbighausen, S. 132, der die übliche Operation beschreibt, bei der die Parteien am Jahresanfang hohe Kredite aufnehmen und sie dann noch im selben Rechnungsjahr mit den erhaltenen staatlichen Zuschüssen teilweise tilgen. Von diesen Transaktionen findet sich in den Rechenschaftsberichten dann keine Spur.

V. Ausweis und Bewertung des Parteivermögens

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durch solche Zuflüsse nicht erfolgt“191. Diese Argumentation ist nicht überzeugend. Dabei wird einerseits übersehen, dass die 1984 eingeführte Regelung einen Verlust an Transparenz mit sich bringt, weil sie in der Regel keine Rückschlüsse mehr über die jährlich neu aufgenommenen Kredite erlaubt. Andererseits könnten die eventuellen Manipulationen bei der Berechnung des Anteils der staatlichen Teilfinanzierung ohne weiteres dadurch verhindert werden, indem die Krediteinnahmen aus der Berechnungsgrundlage für die staatlichen Mittel einfach herausgenommen würden192. Die Achte Novelle des Parteiengesetzes hat diesbezüglich keine Neuerungen herbeigeführt. Die Verbindlichkeiten gegenüber Kreditinstituten sind nach wie vor lediglich als Schuldposten in der Vermögensrechnung auszuweisen. Damit wird dem umfassenden Transparenzgebot nicht ausreichend Rechnung getragen. Wenn Art. 21 I 4 GG eine möglichst umfassende Offenlegung der eventuellen finanziellen Abhängigkeiten der Parteien und ausdrücklich eine öffentliche Rechenschaftslegung über die Herkunft ihrer Mittel verlangt, dann ist die gesonderte Ausweisung der jährlichen Kreditaufnahme notwendig. Denn dadurch erhalten die Parteien erhebliche Geldsummen, die ihre Handlungsfähigkeit steigern. Ihre Herkunft bleibt aber bei der geltenden Rechtslage weitgehend unklar. Zwar lässt sich die Summe der neu aufgenommenen Kredite auch auf Grund der Angaben in der Vermögensrechnung durch eine Gegenüberstellung der Verbindlichkeiten einzelner Parteien gegenüber Kreditinstituten in einigen nacheinander folgenden Jahren ermitteln193. Dies setzt aber die Heranziehung mehrerer Rechenschaftsberichte sowie einen mit zusätzlichen Rechnungen verbundenen Aufwand voraus, was dem Klarheitsgrundsatz nicht entspricht und den Adressaten der Rechenschaftsberichte nicht zumutbar ist. Daher ist der mehrmals formulierten Forderung nach einer Wiedereinführung der Position „Einnahmen aus Krediten“ in der Einnahmerechnung zuzustimmen194. So würde auch der Rechnungsposten „sonstige Zinsen“ (§ 24 V Nr. 191

Bericht des Innenausschusses des Deutschen Bundestages vom 29.11.1983, BTDrs. 10/697, S. 5. 192 Vgl. von Arnim, Die Partei, S. 443, Fn. 31. 193 Durch diese Methode hat von Arnim die Nettokreditaufnahme der Bundestagsparteien zwischen 1985 und 1994 errechnet (vgl. von Arnim, Die Partei, S. 120). Im Übrigen wird im Schrifttum zu Recht davon ausgegangen, dass der einzelne Rechenschaftsbericht für sich und selbstständig die Mittel der Parteien ausweisen muss (vgl. von Arnim, JA 1985, S. 207 (210) und an Anlehnung an ihn Rübenkönig, Rechenschaftspflicht, S. 145). 194 Vgl. Bericht 1994, S. 103 sowie von Arnim, JA 1985, S. 207 (210); ders., Die Partei, S. 56; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 110, Rn. 2, der auch darauf hinweist, dass die

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H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

2, Buchst. e), wo die Zinsausgaben für kurzfristig oder dauerhaft gewährte Kredite auszuweisen sind, sein Äquivalent in der Einnahmenrechnung finden. Darüber hinaus ist eine entsprechende Änderung der Vorschrift des § 26 I, die den Einnahmebegriff (als „jede von der Partei erlangte Geld- oder geldwerte Leistung“) definiert, empfehlenswert. Da die Mittel aus Krediten keine in das Parteivermögen endgültig gelangten Mittel darstellen und rechtlich als Schulden zu qualifizieren sind, wären sie darunter schwer zu subsumieren. Zur Klarstellung und begrifflicher Einheitlichkeit sollte § 26 I dahingehend ergänzt werden, dass die aufgenommenen Kredite und Darlehen als Einnahmen gelten. Die Neueinführung der Kategorie „Einnahmen aus Krediten“ würde den gesonderten Ausweis der Verbindlichkeiten gegenüber Kreditinstituten in der Vermögensrechnung nicht überflüssig machen. Denn nur die Offenlegung der jährlichen Bruttokreditaufnahme auf der Einnahmeseite ließe keine Rückschlüsse über den Gesamtschuldenstand zu. Insoweit würden sich die Einnahmerechnung und die Vermögensbilanz in Bezug auf die Kredite ergänzen und einen umfassenden Überblick über die Verschuldung und über die eventuellen Abhängigkeiten von Gläubigern schaffen. Der Ausweis der zum Jahresende bestehenden Verbindlichkeiten gegenüber Kreditinstituten in der Vermögensbilanz ist auch deswegen unentbehrlich, weil nur dadurch aufschlussreiche Rückschlüsse über die tatsächliche Vermögenslage der Parteien möglich wird195. Nicht nur die weitere Ausdifferenzierung der Einnahmenrechnung bei Beibehaltung der Position „Verbindlichkeiten gegenüber Kreditinstituten“ in der Vermögensbilanz erscheint in Hinblick auf Transparenzerfordernisse des Grundgesetzes empfehlenswert. Darüber hinaus ist eine qualifizierte Offenlegungspflicht für aufgenommene Kredite in Form von Benennung der Großgläubiger der Parteien angebracht. Die bei der Kreditgewährung gegebene Möglichkeit zur Einflussnahme auf Parteien weist eine Parallelität zu den Parteispenden auf196. Gewährung oder Nichtgewährung bzw. Prolongation oder Einnahmen aus Darlehen in den staatlichen Haushaltsplänen ebenfalls als Einnahmen aufgeführt werden. 195 In diesem Zusammenhang wird in den Berichten des Bundestagspräsidenten über die Entwicklung der Parteifinanzen treffend Folgendes ausgeführt: „Bei der Diskussion um die Schulden der Parteien wird häufig auf den Anteil der Bankkredite verwiesen. Wenn auch der Umfang der Verbindlichkeiten gegenüber Kreditinstituten allein kein Kriterium für die Beurteilung der Vermögen der Parteien ist, sondern die Bankkredite ins Verhältnis zum Gesamtvermögen und zu den Einnahmen gesetzt werden müssen sowie nach der Dauer der Verbindlichkeit zu bewerten sind, sind sie gleichwohl Indikatoren dafür, ob und inwieweit es den Parteien gelungen ist, eine Abhängigkeit von Banken zu vermeiden“ (BTDrs. 13/8888, S. 60; 14/4747, S. 55; 14/7979, S. 42). 196 In diesem Zusammenhang führt von Arnim, Die Partei, S. 56 trefflich aus: „Es kommt für den Wähler nicht nur darauf an zu wissen, wie hoch, sondern gerade auch,

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Kündigung von Krediten können sich entscheidend auf den politischen Erfolg und die Strategien von Parteien auswirken. Deswegen bietet sich die Übertragung der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Gründsätze sowie die darauf beruhende gesetzliche Regelung über die personelle Benennung von Spendern (§ 25 III) auf Großgläubiger an197. Dementsprechend sollten die Parteien verpflichtet werden, ihre Kreditgeber unter Angabe der Kredithöhe namhaft im Rechenschaftsbericht zu nennen198. Die passende Stelle dafür ist entweder der Erläuterungsteil der Vermögensbilanz oder eine gesonderte Auflistung wie sie bezüglich Großspender praktiziert wird. Transparenzfördernd würde sich auch eine Pflicht zur ad hoc-Veröffentlichung von Kreditaufnahmen über 50 000 €, wie sie für Großspenden vorgesehen ist (§ 25 III 3 und 4), auswirken. Die im Schrifttum gemachten Vorschläge zu einer Publikationspflicht bezüglich der Laufzeit und den Konditionen der Darlehen sind dagegen nicht zu befürworten199. Eine solche Auskunftspflicht würde einerseits einen weitgehenden Eingriff in die Vertragsfreiheit darstellen und andererseits den Aussagewert des Rechenschaftsberichts nicht besonders erhöhen. Sie würde ebenfalls die Übersichtlichkeit der Rechenschaftsberichte beeinträchtigen. Die potenzielle Möglichkeit, durch Gewährung von zinslosen Darlehen bzw. von Krediten unter erleichterten Bedingungen verdeckte Spenden den Parteien zuzuführen, ist ebenfalls kein starkes Argument für die Einführung einer solchen Verpflichtung. Denn soweit dabei für die Partei ein geldwerter Vorteil entsteht, fällt die Zinsersparnis unter den Spendenbegriff und muss als Spende entsprechend ausgewiesen werden.

(4) Verbindlichkeiten gegenüber sonstigen Darlehensgebern Nicht nur Kreditinstitute, sondern auch einzelne Personen sind in der Lage, durch Gewährung hoher Darlehen Einfluss auf eine Partei auszuüben. Mit der Einführung der Position „Verbindlichkeiten gegenüber sonstigen Darlehensträgern“ in der Vermögensbilanz wurde eine bedeutsame rechnerische Lücke weitgehend geschlossen, weil hier die Darlehen natürlicher Personen umfasst

bei wem die Partei sich verschuldet. (…) Die Herkunft eines Millionenkredits zu günstigen Bedingungen ist offensichtlich offenlegungsbedürftiger als die einer Spende von 20 000 DM“. 197 Vgl. BVerfGE 8, 51 (66); 20, 56 (106); 24, 300 (356); 73, 40 (71); 85, 264 (319). 198 Dies sollte allerdings ab einer gewissen Höhe des Kredits, beispielsweise 10 000 € wie bei den Spenden, gelten. 199 Vgl. Rübenkönig, Rechenschaftspflicht, S. 146; Bericht 1994, S. 104.

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H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

werden200. Der Grund für die Ausweisung der Verbindlichkeiten gegenüber natürlichen Personen ist derselbe wie bei den Bankkrediten. Entsprechend gelten diesbezüglich auch die vorstehenden Ausführungen über die Bankverbindlichkeiten. Nachdrücklich geboten erscheint insbesondere die Einführung einer Pflicht zur namentlichen Veröffentlichung der Großgläubiger, da einzelne Personen durch Kreditgewährung insbesondere kleinere Parteien in finanzielle Anhängigkeit bringen und sie für eigene politische Ambitionen instrumentalisieren könnten. Dass dies keine bloße Vermutung ist, zeigt sich am Beispiel der DVU, deren Hauptgläubiger seit langem der Parteivorsitzende Gerhard Frey ist201. Eine solche finanzielle Abhängigkeit vom eigenen Parteivorsitzenden, besonders wenn sie unbekannt bleibt, widerspricht dem Grundsatz innerparteilicher Demokratie (Art. 21 I 3 GG). Vor diesem Hintergrund erscheint die individuell-personelle Rechnungslegung der Parteien über ihre Darlehensverschuldung bei Privaten zwingend notwendig.

(5) Sonstige Verbindlichkeiten Der Rechnungsposten „Sonstige Verbindlichkeiten“ (§ 24 VI 2 B V) ist zur Vollständigkeit der Offenlegung der Vermögensverhältnisse der Parteien notwendig, weil er alle Verbindlichkeiten umfasst, die sich keinem anderen Schuldposten zuordnen lassen202.

200 Der Rechnungsposten wurde erstmals 2002 als „Verbindlichkeiten gegenüber natürlichen Personen“ eingeführt. 2004 wurde die Überschrift präzisiert, da der ursprüngliche Wortlaut zu weit gefasst war und über die Darlehensverhältnisse hinausging. Vgl. Begründung zum Gesetzentwurf der Fraktionen SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP zur Änderung des Parteiengesetzes, BTDrs. 15/4246, S. 7. 201 BTDrs. 13/8888, S. 62; 14/4747, S. 61. Nach dem Verfassungsschutzbericht des Innenministeriums für 1999 hatte die DVU bei ihrem Vorsitzenden Schulden in Höhe von 11,4 Mio. DM (vgl. Verfassungsschutzbericht 1999, S. 235, Endnote 23). Zur Vermutung, dass der DVU-Parteivorsitzende regelmäßig an die Partei hohe Spenden leistet, damit sie so in den Genuss staatlicher Mittel gelangt, und die Mittel anschließend verbucht als Ausgaben zurückbekommt, vgl. BTDrs. 13/140, S. 24 und 40. Der Fall „DVU“ war offensichtlich auch der konkrete Anlass für die Einführung des neuen Postens „Verbindlichkeiten gegenüber sonstigen Darlehensgebern“. Auf die Notwendigkeit gesetzgeberischen Handels hatte die damalige Bundestagspräsidentin schon 1992 hingewiesen (vgl. BTDrs. 12/5575, S. 68.) 202 Zur Frage, ob unter dieser Position auch passive Posten der Rechnungsabgrenzung aufzuführen sind, vgl. Küstermann, Rechenschaftspflicht, S. 253f. Der Vorschlag der CDU/CSU-Bundestagfraktion zur entsprechenden weiteren Ausdifferenzierung der Vermögensbilanz durch die Einführung einer Position „Rechnungsabgrenzungsposten“

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cc) Gesamte Schuldposten Unter der Position „Gesamte Schuldposten“ im Rechenschaftsbericht wird die Summe der Schuldposten ausgewiesen. Dieser Ausweis dient der Klarheit und Übersichtlichkeit der Offenlegung, da die Zusammenfassung der gesamten Schuldposten den schnellen Einblick in die Vermögenssituation der Parteien erleichtert.

c) Reinvermögen Die Position „Reinvermögen“ zeigt die Differenz zwischen dem Besitz- und Schuldposten. Bei einer dauerhaften Überschuldung und Zahlungsunfähigkeit und einem entsprechenden Ausweis eines negativen Reinvermögens stellt sich die Frage nach den rechtlichen Folgen für die betroffenen Parteien203. Im Parteiengesetz und BGB sind keine Regelungen enthalten, wie bei einer Zahlungsunfähigkeit bzw. Überschuldung einer Partei bzw. Parteigliederung zu verfahren ist. Insoweit ist die Insolvenzordnung anwendbar (vgl. §§ 11 I, 17, 19 InsO)204. Allein eine ausreichend aufgegliederte Vermögensrechnung im Rechenschaftsbericht kann die Offenlegung der Vermögensverhältnisse nicht gewährleisten. Darüber hinaus kommt es auf die einheitliche Bewertung der Vermögensgegenstände an.

wurde bei der Änderungen des Parteiengesetzes 2002 nicht berücksichtigt (vgl. BTDrs. 14/7441, S. 5). 203 So löste sich nach eigener Angabe die Partei Bund Freier Bürger – Die Freiheitlichen (BFB) wegen Überschuldung zum 31.12.2000 auf (vgl. BTDrs. 14/4747, S. 13). 204 Die Parteienfinanzierungskommission 1994 erwog, ob es den Parteien verboten werden sollte, sich zu verschulden und in der Erwartung künftiger Einnahmen Aufgaben in Angriff zu nehmen und Ausgaben zu tätigen, für die gegenwärtig keine Mittel vorhanden sind und im Ergebnis eine feste Kreditobergrenze von 40% der jeweils im Vorjahr eingenommenen Mitgliedsbeiträge und Spenden vorgeschlagen (vgl. Bericht 1994, S. 70f.).

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H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

2. Bewertung der Vermögensgegenstände a) Die Unvollkommenheiten der gesetzlichen Regelung bis 2002 und die uneinheitliche Praxis der Parteien Der entscheidende Mangel des Parteiengesetzes hinsichtlich der Offenlegung des Parteivermögens sowie der Einnahmen daraus war die unklare bzw. fehlende Regelung über die Bewertung der Vermögensgegenstände. Dies hat sich besonders deutlich bei den Auseinandersetzungen während der Parteispendenaffäre 1999/2000 gezeigt, als umstritten war, ob das Parteiengesetz den Ausweis der Vermögensgegenstände zum Nominalwert205 bzw. nach den Anschaffungskosten206 oder aber zum Verkehrswert207 verlangt. Dabei wurde insbesondere der SPD vorgeworfen, sie hätte ihre Unternehmensbeteiligungen jahrelang mit ihren Nominal- bzw. Buchwerten ausgewiesen und somit gegen das Parteiengesetz verstoßen208. Bis 2002 waren im Parteiengesetz keine Regelungen über die Bewertung des Parteivermögens enthalten. § 28 S. 1 PartG 1994 verpflichtete die Parteien lediglich, Bücher über ihr Vermögen zu führen. Die einzige Bewertungsvorschrift des § 26 III PartG 1994 sah vor, dass nicht in Geld bestehenden Wirtschaftsgüter mit den im gewöhnlichen Geschäftsverkehr für gleiche oder vergleichbare Leistungen üblicherweise zu zahlenden Preisen, also mit den Verkehrswerten, anzusetzen sind. Diese Norm befand sich unter den Regelungen zum Begriff der Einnahme und bezog sich offenbar nur auf die Bewertung der Einnahmen in Form von sachlichen Wirtschaftsgütern, so dass ihre Aus205

Nominalwert ist der Nennbetrag einer Forderung, eines GmbH-Anteils, einer Aktie oder eines auf einen bestimmten Betrag lautenden Wertpapiers. Buchwert ist der Wert eines Vermögensgegenstandes, mit dem dieser in der Bilanz oder der Vermögensrechnung ausgewiesen ist. Der Begriff des Buchwertes knüpft also lediglich formal an den Ausweis in der Bilanz an. Inhaltlich kann der Buchwert sowohl die Anschaffungskosten als auch den höheren oder niedrigeren Verkehrswert abbilden (vgl. Gutachten Counsel Treuhand GmbH, S. 2). 206 Anschaffungskosten bestimmen in der kaufmännischen Rechnungslegung grundsätzlich den Wertansatz von Beteiligungen (vgl. § 253 I HGB). Nach kaufmännischer Rechnungslegung dürfen Vermögensgegenstände höchstens mit den Anschaffungs- oder Herstellungskosten angesetzt werden (vgl. Gutachten Counsel Treuhand GmbH, S. 2). 207 Der Verkehrswert ist der Wert, der einem Vermögensgegenstand im Wirtschaftsverkehr beigelegt wird (vgl. Gutachten Counsel Treuhand GmbH, S. 2). 208 Vgl. Feser, Mehr Transparenz, S. 79f.; BTDrs. 14/9300, Dokument CDU/CSU 41; Dokument CDU/CSU 44; CDU-Positionspapier „Die SPD-Parteifinanzen“ 2001, S. 5.

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dehnung auf die Bewertung des Parteivermögens nicht vertretbar ist. Vielmehr war der Zweck dieser Norm, eine Grundlage ausschließlich für die Bewertung der Sachspenden, die den Parteien zugewandt werden, zu schaffen. Aus dem Verweis auf die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung, nach denen unter Berücksichtigung des Gesetzeszwecks zu verfahren war (§ 28 S. 2 PartG 1994), ließen sich ebenfalls keine klaren Schlüsse über die maßgebliche Wertkategorie bezüglich des Parteivermögens ziehen. Unter der Geltung der alten Regelung erschien also der Ausweis der Vermögensgegenstände im Parteienrechenschaftsbericht sowohl nach dem Verkehrswert als auch nach den handelsrechtlichen Bewertungsgrundsätzen, wonach das Anlage- und Umlaufvermögen höchstens zu Anschaffungskosten bzw. Herstellungskosten zu bewerten sind (§ 253 HGB), vertretbar209. Dementsprechend war die Offenlegungspraxis der Parteien uneinheitlich. Obwohl die meisten Parteien ihr Vermögen schon lange weitgehend nach den handelsrechtlichen Vorschriften bewerten, wurden oft unterschiedliche Bewertungsansätze angewandt, so dass ein Vergleich der Rechenschaftsberichte kaum möglich war. So wies z.B. die SPD in ihrem Rechenschaftsbericht für 1984 in der Spalte des Parteivorstandes Beteiligungen an wirtschaftlichen Unternehmen in Höhe von 60,5 Mio. DM aus und erläuterte zudem, sie seien „grundsätzlich mit ihren Verkehrswerten angesetzt, um einen zeit- und realitätsnahen Wertausweis im Rechenschaftsbericht zu erlangen, wie es dem Gesetzeszweck über die Offenlegung auch des Parteivermögens entspricht“210. Diese Rechtsauffassung der SPD änderte sich mit dem Anstieg des Parteivermögens offenbar grundlegend, da in den nächsten Rechenschaftsberichten die Beteiligungen lediglich zum Nominalwert ausgewiesen werden. Dabei wird bald keine zusätzliche Erläuterung vorgenommen211, bald wird darauf hingewiesen, dass der Ansatz der Beteiligungen im Rechenschaftsbericht des Parteivorstandes den anteilig geleisteten Stammanlagen entspricht212. Auch ihr Haus- und Grundvermö209

Zu einem ähnlichen Ergebnis kam die Arbeitsgruppe von Wirtschaftsprüfern und Parteivertretern, die am 6. Dezember 1983 unmittelbar vor dem Inkrafttreten der Parteienrechtsnovelle über die neuen Regelungen beriet. Insbesondere zur Bewertung der Beteiligungen hat die Arbeitsgruppe im Protokoll der Besprechung Folgendes festgelegt: „Bei Beteiligungen ist grundsätzlich der Buchwert fortzuführen, es kann jedoch auch mit dem Nominalwert bzw. bei nachhaltigen Verlusten mit dem niedrigeren Teilwert bewertet werden“ (BTDrs. 14/9300, Dokument CDU/CSU 39, S. 762). 210 BTDrs. 10/104 (neu), S. 106. 211 So z.B. in den Rechenschaftsberichten für 1987 (BTDrs. 11/3315, S. 96), 1988 (BTDrs. 11/5993, S. 102), 1989 (BTDrs. 11/8130, S. 100), 1990 (BTDrs. 12/2165, S. 201), 1998 (14/2508, S. 40). 212 So z.B. in den Rechenschaftsberichten für 1999 (BTDrs. 14/5050, S. 42), 2000 (BTDrs. 14/8022, S. 38), 2001 (BTDrs. 157700, S. 25), 2002 (BTDrs. 15/2800, S. 26).

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gen hat die SPD zu unterschiedlichen Zeitpunkten nach unterschiedlichen Methoden bewertet und ausgewiesen. Während im Rechenschaftsbericht für 1984 ausdrücklich darauf hingewiesen wird, dass der Ausweis zu Verkehrswerten erfolgte213, finden sich in den Rechenschaftsberichten für die Folgejahre keine Hinweise über die Bewertungsansätze, bis sich im Rechenschaftsbericht für 1998 wieder eine Fußnote findet, in der eine Wertanpassung des Reinvermögens des Parteivorstandes erläutert wird, die sich aus „Zuschreibungen zu den Verkehrswerten des Haus- und Grundvermögens in Höhe von 3 350 000 DM sowie aus den Wertansätzen des im Rechnungsjahr 1998 resultierten Haus- und Grundvermögens in Höhe von 1 275 000 DM“ ergeben soll214. Seit 2000 erklärt die SPD ausdrücklich, dass die Bewertung des Haus- und Grundvermögens analog § 253 HGB zu Anschaffungs- bzw. Herstellungskosten ohne planmäßige Abschreibungen stattfindet215. Ähnlich ist das Bild bei den anderen Parteien. Den Rechenschaftsberichten der CDU sind regelmäßig keine Angaben zur Bewertung des Parteivermögens zu entnehmen. Seltene Ausnahmen stellen die Rechenschaftsberichte für 1987 und 1996 dar, die allerdings lediglich fragmentarische Angaben enthalten216. Die CSU und die FDP hatten ihr Haus- und Grundvermögen lange zu den Anschaffungs- bzw. Herstellungskosten aufgeführt. Seit 1996 bewerten beide Parteien ihre Immobilien konsequent zu den Verkehrswerten217. Dabei erklärt die

213

BTDrs. 10/4104 (neu), S. 106. BTDrs. 14/2508, S. 40. 215 Vgl. SPD-Finanzbericht 1999 – 2000 der Schatzmeisterin, S. 15; BTDrs. 14/5050, S. 42; 14/8022, S. 38; 15/700, S. 25; 15/2508, S. 26. 216 Den beiden Rechenschaftsberichten ist zu entnehmen, dass das Haus- und Grundvermögen der Bundespartei in voller Höhe die Beteiligung an der „Konrad-AdenauerHaus KG, Bonn“ betrifft (vgl. BTDrs. 11/3315, S. 18; 13/8923, S. 52). Im Rechenschaftsbericht für 1987 ist auch die Höhe der Beteiligung (16 669 846 DM) erwähnt. Weitere Beteiligungen sind darin mit dem Nominalkapital als Finanzanlagen ausgewiesen (vgl. BTDrs. 11/3315, S. 18). 217 Dazu wird im Rechenschaftsbericht der CSU für 1996 ausgeführt: „Die Bewertung des Haus- und Grundvermögens erfolgte bisher zu fortgeführten Anschaffungskosten. Nach Sinn und Zweck des Parteiengesetzes gemäß § 28 Satz 2 PartG soll unter anderem der Öffentlichkeit Einblick in die tatsächlichen Vermögensverhältnisse der Partei gewährt werden. Deshalb und aufgrund einer einheitlichen Rechnungslegung wurden erstmals im Rechenschaftsbericht 1996 die Verkehrswerte des Haus- und Grundvermögens angesetzt. Die Zuschreibung erfolgte im Berichtsjahr über das Reinvermögen in Höhe von 25 852 505 DM. Diese Werte sollen in angemessenen Abständen aktualisiert werden. Dabei wird eine jährliche Abschreibung nicht angesetzt“ (BTDrs. 13/8923, S. 85). 2001 hat die CSU eine Neubewertung des Haus- und Grundvermögens des Landesverbandes zum Verkehrswert vorgenommen (vgl. BTDrs. 15/700, S. 57). 214

V. Ausweis und Bewertung des Parteivermögens

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FDP regelmäßig auch die angewandten Bewertungsmethoden218. Seitdem Ende der 90er die rechtlichen Probleme der Ausweisung und Bewertung des Parteivermögens Gegenstand öffentlicher Auseinandersetzung wurden, machen CSU219 und FDP220 regelmäßig ausführliche Erläuterungen zur Bewertung auch der übrigen Besitzposten. Die Partei Bündnis 90/Die Grünen machte im Regelfall keine Angaben über die angewandten Bewertungsansätze bei der Ausweisung des Parteivermögens221. Die PDS gab in ihren Rechenschaftsberichten üblicherweise keine 218 So heißt es in den Erläuterungen des Rechenschaftsberichts der FDP für 1998: „Das Haus- und Grundvermögen der Partei wurde seit 1996 in Anpassung an die Rechnungslegung anderer Parteien grundsätzlich zu den Verkehrswerten bilanziert. Die Verkehrswerte wurden nach Maßgabe vorliegender Wertgutachten und bei zeitnahem Erwerb an die historischen Anschaffungskosten ermittelt“ (BTDrs. 14/2508, S. 154). 219 So wird beispielsweise im Rechenschaftsbericht der CSU für 2002 Folgendes ausgeführt: „Die übrigen Besitzposten wurden unverändert wie folgt bewertet: die Finanzanlagen wurden zu Anschaffungskosten oder mit dem niedrigeren beizulegenden Wert bewertet, die Geschäftsstellenausstattung (Einzelwert über € 5 112, 92) wurde zu fortgeführten Anschaffungskosten bewertet, Geschäftsstellenausstattung unter € 5 112, 92 und wahlkampfbezogene Anschaffungen wurden als Aufwand im laufenden Abrechnungsjahr angesetzt“ (BTDrs. 15/2800, S. 72). Vgl. auch BTDrs. 14/246, S. 87; 14/2508, S. 82; 14/5050, S. 82; 14/8022, S. 78; 15/700, S. 57. 220 So z.B. die Erläuterung zu den Bewertungsgrundsätzen im Rechenschaftsbericht der FDP für 2000: „Gegenstände des Anlagevermögens werden zu den Verkehrswerten bewertet und bilanziert, wenn und soweit ein solcher Wert durch ein sachverständiges Gutachten oder auf der Basis realisierter Werte als gesichert erscheint. Entsprechende Zuschreibungen oder Abwertungen werden außerhalb der Einnahmen- und Ausgabenrechnung direkt über das Reinvermögen verbucht. Im Zeitpunkt der tatsächlichen Realisierung der Wertanpassung erfolgt die erfolgswirksame Verbuchung über die jeweils zutreffende Position der Einnahmen- und Ausgabenrechnung. Gleichzeitig wird die in Vorjahren erfolgte Wertanpassung im Reinvermögen entsprechend rückgängig gemacht. Die übrigen Gegenstände des Anlagevermögens werden zu den fortgeführten Anschaffungskosten bzw. Herstellungskosten bewertet. Im Übrigen gelten die folgenden Rechnungslegungsgrundsätze: 1. Die Forderungen und die sonstigen Vermögensgegenstände wurden zum Nennwert bzw. erforderlichenfalls mit ihrem niedrigeren beizulegenden Wert angesetzt. 2. Rückstellungen wurden für ungewisse Verbindlichkeiten gebildet. 3. Die Bewertung der Verbindlichkeiten erfolgte mit dem Rückzahlungsbetrag. 4. Die für den Berichtszeitraum festgesetzten Abschlags- und Abschlusszahlungen im Rahmen der staatlichen Teilfinanzierung gemäß § 39 PartG als staatliche Mittel erfolgswirksam vereinnahmt“ (BTDrs. 15/700, S. 211). Vgl. auch BTDrs. 14/2508, S. 154; 14/5050, S. 133; 14/8022, S. 151. 221 Ausnahmen davon stellen die Rechenschaftsberichte der Bündnis 90/Die Grünen für 1987 und 1998. So wird in einer Erläuterung zum Rechenschaftsbericht für 1987 erklärt, dass der Ausweis des Haus- und Grundvermögens zu den Anschaffungskosten zuzüglich aktivierungspflichtiger Aufwendungen abzüglich Abschreibungen erfolgt

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H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

Maßstäbe über die Bewertung des Parteivermögens222. Nach Aussage des PDSSchatzmeisters orientiert sich die PDS bei der Bewertung der Vermögensgegenstände weitgehend an den handelsrechtlichen Vorschriften223. Diese uneinheitliche Rechungslegungspraxis der Parteien war hinsichtlich der umfassenden Transparenzerforderungen des Grundgesetzes unzureichend. Die Orientierung der meisten Parteien bei der Bewertung und Ausweisung ihres Vermögens an den handelsrechtlichen Vorschriften sowie die jedoch nicht konsequent und nicht regelmäßig vorgenommenen Erläuterungen waren wenig behilflich. Denn es bestand keine Pflicht für die Parteien, ihr Vermögen sowie ihre Schulden nach festgelegten Maßstäben zu bewerten und offen zu legen. Vor diesem Hintergrund erschien die Schaffung neuer Regelungen erforderlich, die den Parteien die Bewertungskriterien bezüglich der einzelnen Posten der Vermögensrechnung zwingend vorschreiben und sie verpflichten, ihr Vermögen nach einheitlichen Grundsätzen zu bewerten.

b) Die maßgeblichen Bewertungsmaßstäbe im Handels- und Parteienrecht aa) Die neuen Bewertungsvorschriften Durch die parteienrechtlichen Novelle 2002 wurden neue Bewertungsvorschriften eingeführt, die die Rechnungslegung der Parteien über ihre Vermögensverhältnisse in Einklang mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben bringen sollten224. Nunmehr sind in der Vermögensbilanz Vermögensgegenstände mit (BTDrs. 11/3315, S. 52). Im Erläuterungsteil des Rechenschaftsberichts für 1998 heißt es in Bezug auf das Immobilienvermögen des Landesverbandes Baden-Württemberg: „Der am 4. Oktober 1991 gegründete Vermögensverwaltungsverein der Landpartei Die Grünen Baden-Württemberg erwarb am 1. Dezember das Grundstück Forststr. 93/2 in Stuttgart zu einem Kaufpreis von 560 000 DM. Die Abschreibung wurde gemäß § 7 Abs. 4 EStG in Höhe von 2 % vorgenommen“ (BTDrs. 14/2508, S. 108). 222 Auch die sporadisch gemachten Erläuterungen im Rechenschaftsbericht enthalten diesbezüglich keine Auskunft. So wird im PDS-Rechenschaftsbericht für 1998 ausgeführt: „Auf Grund eines Wertgutachtens für das Objekt Eislebener Straße 1 in 99086 Erfurt wurde kostenwirksam eine Teilwertberichtigung vorgenommen, wodurch sich das Anlagevermögen für das Objekt um 2 563 936 DM verringert. Hierdurch tritt auch eine entsprechende Reduzierung des Reinvermögens ein“ (BTDrs. 14/2508, S. 129). Diese Immobilie wurde 2001 veräußert (vgl. BTDrs. 15/700, S. 135). 223 Vgl. Hobler, in: Reform der Parteienfinanzierung, S. 65. 224 Die vorgenommenen Änderungen des Parteiengesetzes bezüglich der Bewertung des Parteivermögens beruhen weitgehend auf den Vorschlägen der Parteienfinanzie-

V. Ausweis und Bewertung des Parteivermögens

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einem Anschaffungswert von im Einzelfall mehr als 5 000 € (inklusive Umsatzsteuer) aufzuführen (§ 28 I) und mit den Anschaffungs- und Herstellungskosten vermindert um planmäßige Abschreibungen anzusetzen (§ 28 II 1). Im Bereich des Haus- und Grundvermögens erfolgen keine planmäßigen Abschreibungen (§ 28 II 2). Unternehmensbeteiligungen sind nun ausdrücklich zum Nominalwert auszuweisen (§ 24 VII Nr. 1). Weiterhin verlangt § 24 VII Nr. 3 von den Parteien, im Abstand von fünf Jahren eine Bewertung des Hausund Grundvermögens sowie der Unternehmensbeteiligungen nach dem Bewertungsgesetz225 vorzunehmen. Somit müssen die Parteien bei der Bewertung ihres Vermögens und ihrer Schulden grundsätzlich nach den handelsrechtlichen Bewertungsvorschriften handeln. Die vorgesehenen Abweichungen tragen den Besonderheiten der Rechtsstellung von Parteien sowie des Zwecks der Offenlegung ihrer finanziellen Lage Rechnung226.

bb) Aktivierbare Vermögensgegenstände Die Regelung des § 28 I, wonach in der Vermögensrechnung Vermögensgegenstände mit einem Anschaffungswert von im Einzelfall mehr als 5 000 € aufzuführen sind, sanktioniert die diesbezügliche Praxis der im Bundestag vertretenen Parteien, lediglich Anschaffungen ab 5 000 € zu aktivieren und Wirtrungskommission 2001 (vgl. Bericht 2001, S. 51), die sich wiederum an den Empfehlungen des Sachverständigen Streitferdt anlehnen (vgl. Streitferdt, Gutachten, S. 120f.). 225 BGBl. (1991) I, S. 1322. 226 Da bei der Novelle 2002 keine konkrete Übergangsvorschrift geschaffen wurde, stellte sich die Frage, wann die Parteien erstmals die Bewertung und den Ausweis ihrer Beteiligungen und ihres Haus- und Grundvermögens nach dem Bewertungsgesetz sowie den Ansatz der Anschaffungs- oder Herstellungskosten in der Vermögensbilanz vornehmen müssen. Da die Parteien ihre Rechenschaftsberichte erst für das Jahr 2003 vollständig nach den neuen Regelungen zu erstellen haben (§ 39 II 2), war denkbar, dass insbesondere die Pflicht zur Bewertung nach den Verkehrswerten erst fünf Jahre später entsteht. Die Unsicherheit wurde inzwischen 2004 durch eine neue Übergangsregelung (§ 39 IV) beseitigt. Bemerkenswert in diesem Zusammenhang ist außerdem, dass die Bundestagsverwaltung den Parteien ein Muster zum formalen Aufbau des Rechenschaftsberichts vorschlug und in den Erläuterungen dazu hinsichtlich der nach den gesetzlichen Vorgaben im Abstand von fünf Jahren erforderlichen Bewertung nach dem Bewertungsgesetz zur Verbesserung der Transparenz empfahl, in den Rechenschaftsberichten der Jahre ohne Bewertung die jeweils zuletzt erfolgte Bewertung erneut abzudrucken (vgl. Schreiben der Verwaltung des Deutschen Bundestages, Referat PD 2 an alle Parteien vom 06.08.2004, Az PD 2-1300-12, S. 6).

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H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

schaftsgüter unter diesem Wert als Aufwand im laufenden Rechnungsjahr zu behandeln227. Die Einführung dieser Regelung ist insoweit zu begrüßen, als sie Ansatzwahlwahlrechte bei der Aktivierung einzelner Vermögensgegenstände ausschließt und somit zur Vereinheitlichung der Rechnungslegung der Parteien führt. Außerdem wird durch die Bagatellgrenze von 5 000 € unnötiger Verwaltungsaufwand vermieden228. Die Grenze von 5 000 € ist jedoch großzügig und zu hoch angesetzt. Sie eröffnet einen weiten rechenschaftsfreien Raum und bietet Umgehungsmöglichkeiten. Manche Parteien würden sich bestimmt in Versuchung sehen, Anschaffungen so zu zerstückeln, dass erworbene Vermögensgegenstände nicht auszuweisen sind. Somit steht die Regelung mit dem Grundsatz der Vollständigkeit nicht im Einklang229. Wünschenswert erscheint daher eine niedrigere Grenze, von etwa 2 500 €. Sie würde die Transparenz fördern, keinen unverhältnismäßig großen Aufwand herbeiführen und wäre den Parteien zumutbar.

cc) Ausweisung zu Nominal- oder Verkehrswerten Während der Diskussionen, die der Änderung des Parteiengesetzes 2002 vorausgegangen waren, wurde die Einführung einer Verpflichtung für die Parteien gefordert, die Vermögensgegenstände in ihren Rechenschaftsberichten zu den „wahren“ Vermögenszeitwerten auszuweisen230. Begründet wurde dies damit, 227

Diese Praxis beruht wiederum auf den Ergebnissen der im Dezember 1983 stattgefundenen Besprechung von Wirtschaftsprüfern und Parteivertretern (vgl. Arbeitsgruppe 1983, Ergebnisprotokoll, S. 3). Da diese Absprache nach eigenen Angaben der PDS ihr nicht bekannt war, hat sie nach den handelsrechtlichen Richtlinien gehandelt und die Vermögensgegenstände ab der Grenze von 800 DM in der Vermögensrechnung aktiviert. Vgl. Hobler, in: Reform der Parteienfinanzierung, S. 65. 228 Dies war der im gemeinsamen Gesetzentwurf ausdrücklich formulierte Zweck der Regelung. Vgl. BTDrs. 14/8778, S. 20. 229 Vgl. H III 4. In Zusammenhang mit der steuerrechtlichen Dimension dieser Problematik wird in der gemeinsamen Stellungnahme der Wirtschaftsprüferkammer (WPK) und des Instituts der Wirtschaftsprüfer (IDW) zum Bericht der Parteienfinanzierungskommission 2001 zutreffend Folgendes ausgeführt: „Soweit wirtschaftliche Geschäftsbetriebe vorhanden sind, muss die Partei sich für diese Bereiche ohnehin an die steuerrechtlichen Regelungen halten und somit alle Vermögensgegenstände mit Anschaffungs- oder Herstellungskosten ab 410 € aktivieren (vgl. § 6 II EStG)“ (Stellungnahme WPK/IDW, S. 6). 230 Vgl. Lenz, ZRP 2001, S. 297 (301); Feser, Mehr Transparenz, S. 80; Schruff, Zur Rechenschaftslegung und Prüfung politischer Parteien, S. 968; Karpen, Statement, S. 2;

V. Ausweis und Bewertung des Parteivermögens

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dass die Angabe der aktuellen Verkehrswerte der Vermögensgegenstände einer Partei dem Transparenzgebot viel besser entspricht als eine Angabe von oft viel niedrigeren Buchwerten sowie mit der bei einer Ausweisung nach den Anschaffungs- bzw. Herstellungskosten gegebenen Möglichkeit zur Bildung stiller Reserven231, was zur Verschleierung der tatsächlichen Finanzkraft der Parteien führen kann232. Mit Blick auf den Sinn und Zweck der Offenlegung der Vermögensverhältnisse politischer Parteien erscheint die Bewertung nach den Verkehrswerten tatsächlich besser geeignet, aufschlussreiche Informationen über die aktuelle Kampagnefähigkeit einzelner Parteien zu geben. Der Bürger soll wissen, welche Mittel der Partei gegenwärtig potentiell zur Verfügung stehen und für politische Ziele eingesetzt werden können. Diese Auskunft würde ihm weitgehend vorenthalten bleiben, wenn die Parteien ihre Vermögensgegenstände zu oft zurückliegenden Anschaffungs- oder Herstellungskosten bzw. mit den Buchwerten angeben. Insbesondere bezüglich der Parteibeteiligungen und Immobilien kann eine Vergleichbarkeit und wirkliche Transparenz erreicht werden, wenn sie realistisch zu ihren tatsächlichen aktuellen Verkehrswerten geschätzt werden. Außerdem besteht bei einer Bewertung nach den Verkehrswerten eine geringere Gefahr, den Tatbestand der Überschuldung zu erfüllen233. Der Ansatz der Vermögensgegenstände mit den jeweiligen zeitnahen Verkehrswerten würde also generell die Vermögenstransparenz erhöhen. Gegen die Zweckmäßigkeit der Ausweisung von Verkehrswerten bestehen jedoch Bedenken. In Wirklichkeit kann es bei der Ermittlung der Verkehrswerte von Vermögensgegenständen zu erheblichen Schwierigkeiten kommen. Insbesondere in Bezug auf die Bewertung von Unternehmensbeteiligungen sind in der Betriebswirtschaftslehre und in der Praxis der Finanzämter verschiedene Bewertungsmethoden entwickelt worden, deren Anwendung zu unterschiedlichen Ergebnissen führen könnte234. Die Folge einer Heranziehung unterschied-

Gesetzentwurf eines Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes der CDU/CSUBundestagsfraktion, BTDrs. 14/7441, S. 5. 231 Stille Reserven sind die positive Differenz zwischen dem wahren Wert des Unternehmens und dem im Jahresabschluss angesetzten Buchwert. Sie entstehen durch Unterbewertung von Aktiva oder durch Überbewertung von Passiva. Zur Bildung stiller Reserven vgl. Moxter, BB 1985, S. 1103. 232 Vgl. Lenz, ZRP 2001, 297 (301); Merz/Röttgen, Gläserne Parteifinanzen, S. 3; Schruff, Gutachten, S. 6; Bericht 2001, S. 51. 233 Bericht 2001, S. 51; Streitferdt, Gutachten, S. 120. 234 Über das sogenannte Stuttgarter Verfahren, das bei der Bewertung von Beteiligungen am häufigsten praktiziert wird, vgl. BFH BStBl. 1994, 9 u. 501f.; 1995, 26 u. 505; Hübner, DStR 1995, S. 1f.; Gerlach, BB, S. 821f.

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H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

licher Bewertungsmaßstäbe wäre die Beeinträchtigung der Objektivität und Vergleichbarkeit der Rechenschaftsberichte der Parteien. Im Übrigen führt die Bewertung zu den schwer ermittelbaren Verkehrswerten zu Schwankungen in den einzelnen Rechnungen235. Selbst wenn diese Schwierigkeiten durch eine gesetzliche Festsetzung der anzuwendenden Bewertungsmethoden gewissermaßen beseitigt werden können, wäre eine Pflicht zur jährlichen Bewertung zu Verkehrswerten nicht angemessen, weil eine regelmäßige Ermittlung des Wiederbeschaffungswertes einzelner Vermögensgegenstände mit einem großen Aufwand verbunden und daher den Parteien nicht zumutbar wäre. Zu bemerken ist außerdem, dass die Vorstellung von der Existenz eines objektiven, im Sinne eines einzig richtigen Wertes eines Wirtschaftsguts illusorisch ist. Da bei jeder Wertermittlung unterschiedlichen Faktoren (Ziel der Ermittlung, Vergleichsmöglichkeiten, Person des Ermittelnden usw.) zu berücksichtigen sind, kann sie lediglich den Anspruch „auf relative Vertretbarkeit für sich erheben“236. Im Schrifttum wird zu Recht auch darauf hingewiesen, dass es nicht sachgerecht ist, „den Kurswert der einzelnen Vermögensbestandteile einer Partei oder des Parteivermögens insgesamt unter der fiktiven Prämisse festzustellen und auszuweisen, dass diese Positionen an einem bestimmten Stichtag liquidiert werden würden“237. Genau dies würde aber bei einer Pflicht zur Bewertung zu den Verkehrswerten unterstellt. Da aber die Veräußerung des Gesamtvermögens einer Partei praktisch nicht in Betracht kommt, könnte der Ansatz mit hohen Verkehrswerten die tatsächliche, ggf. schlechtere Finanzsituation einer Partei verbergen. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass der Rechenschaftsbericht aufschlussreiche Angaben nicht nur über die von den Parteien tatsächlich realisierten Vermögenswerte, was in der Einnahmenrechnung erfolgen sollte, sondern auch über die Werte, die eine Partei bei Notwendigkeit im politischen Kampf einsetzen könnte, Auskunft geben soll238. Vor diesem Hintergrund erscheint die vom Gesetzgeber gefundene Lösung als weitgehend geeignet, um eine umfassende Offenlegung der Vermögensverhältnisse zu bewirken. Der nunmehr ausdrücklich vorgesehene Ansatz der Vermögensgegenstände mit den Anschaffungs- und Herstellungskosten (§ 28 II 1) bzw. der Beteiligungen mit dem Anteil am Nominalkapital (§ 24 VII Nr. 1) stellt eine Grundlage für eine objektive und einheitliche Rechnungslegung über das Parteivermögen dar, da dabei eine eindeutige Bewertungsmethode anzu235

Vgl. Wettig-Danielmeier, ZParl 2001, S. 528 (534). Sichere Verkehrswerte lassen sich lediglich bei den börsenfähigen Aktiengesellschaften ermitteln. Soweit ersichtlich aber haben die Parteien keine Beteiligungen an solchen Gesellschaften. 236 Seer, in: Tipke/Lang, Steuerrecht, § 13, Rn. 11. 237 Badura, Gutachten, S. 22. 238 Vgl. Küstermann, Rechenschaftspflicht, S. 246.

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wenden ist. Die Anwendung dieser handelsrechtlichen Grundsätze würde auch die ehrenamtlichen Parteimitarbeiter nicht überbelasten. Die Abweichungen bezüglich des Haus- und Grundvermögens sowie der Beteiligungen, die alle fünf Jahre im Erläuterungsteil der Vermögensrechnung mit den nach dem Bewertungsgesetz ermittelten Verkehrswerten auszuweisen sind (§ 24 VII Nr. 3), tragen den Besonderheiten der Ziele und Adressaten des Parteienrechenschaftsberichts weitgehend Rechnung239. Damit wird auch die mit der Bewertung zu den Anschaffungs- und Herstellungskosten bzw. zum Nominalwert gegebene Möglichkeit zur Bildung stiller Reserven weitgehend gedämpft, da die stillen Reserven üblicherweise größtenteils bei den Beteiligungen und beim Haus- und Grundvermögen gebildet werden240. In diesem Zusammenhang erscheint auch das Verbot planmäßiger Abschreibungen im Bereich des Haus- und Grundvermögens (§ 28 II 2) konsequent, weil sie ein effektives Instrument zur Bildung stiller Reserven sein können. Wertminderungen bzw. Werterhöhungen der Immobilien sollten aber bei der alle fünf Jahre vorzunehmenden Bewertung ersichtlich sein. Der periodische Ansatz der Verkehrswerte gerade bei den Beteiligungen und Immobilien ist auch wegen ihres traditionell großen Anteils am Gesamtparteivermögen und ihrer besonderen Bedeutung für die Parteiarbeit241 angemessen242. Fraglich erscheint jedoch, ob der Verweis auf das Bewertungsgesetz (§ 24 VII Nr. 3) die Offenlegung des Potentials der Beschaffung finanzieller Mittel, die die Parteien aus der Veräußerung oder Vermietung ihrer Beteiligungen bzw. Immobilien mobilisieren können, ausreichend fördert. Es wird gelegentlich kritisiert, dass die Anwendung des Bewertungsgesetzes zum Verfassungszweck

239 Bemerkenswert ist, dass diese gesetzgeberische Entscheidung kein Novum in der parteienrechtlichen Auseinandersetzung ist. Schon der Gesetzentwurf der Bundestagsfraktionen der CDU/CSU und FDP aus dem Jahre 1964 (§ 27 II) sah eine Bewertung der einzelnen Vermögensgegenstände nach den Grundsätzen des Bewertungsgesetzes vor. Vgl. BTDrs. IV/2853. 240 Vgl. Streitferdt, Gutachten, S. 121. 241 Vgl. C I 5 c und 6; II 1 c und 3. 242 Dem Vorschlag der WPK und IDW, darüber hinaus auch die Angabe der Verkehrswerte von Wertpapieren des Anlagenvermögens und des Umlaufvermögens zu fordern (vgl. Stellungnahme WPK/IDW, S. 12), ist dagegen nicht zuzustimmen. Die dadurch gewonnene zusätzliche Auskunft kann der dafür notwendige Aufwand sowie die damit verbundene Beeinträchtigung der Übersichtlichkeit der Rechenschaftsberichte kaum rechtfertigen. Dasselbe gilt für die Empfehlung von Schruff, Gutachten, S. 6, von den Parteien zwei parallelen Vermögensrechnungen – eine auf der Basis der Zeitwerte und eine nach dem Anschaffungswertprinzip, zu verlangen.

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H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

der Rechnungslegung über die Parteifinanzen nicht passt, weil die so ermittelten Werte regelmäßig niedriger als die tatsächlichen ausfallen243. Für die Bewertung der Unternehmensbeteiligungen von Parteien ist § 11 II 1 BewG anwendbar, wonach die Anteile an nicht börsennotierten Kapitalgesellschaften mit dem gemeinen Wert anzusetzen sind. Gemäß § 9 BewG wird der gemeine Wert durch den Preis bestimmt, der im gewöhnlichen Verkehr nach der Beschaffenheit des Wirtschaftsgutes bei einer Veräußerung zu erzielen wäre244. Das Haus- und Grundvermögen der Parteien ist nach den in §§ 145f. BewG geregelten Vorschriften für die Bewertung von Grundvermögen für die Erbschaftssteuer und Grunderwerbssteuer zu bewerten. Entsprechend dem Hauptzweck des Bewertungsgesetzes, nämlich die Feststellung der Höhe der Grund- und Erbschaftssteuer, wird der Wert der Immobilien teilweise künstlich heruntergerechnet. Zu einer Unterbewertung kommt es regelmäßig auch bei der Wertermittlung der Beteiligungen für die steuerrechtlichen Zwecke245. Dies ist aber für die Ziele der Rechnungslegung der Parteien in Kauf zu nehmen. Mit der Anwendung der Grundsätze des Bewertungsgesetzes werden für die Offenlegung des wirtschaftlichen Potentials der Parteien in der Wirtschaftspraxis anerkannte Bewertungsverfahren genutzt. Dadurch kann die gebotene Nachvollziehbarkeit und Vergleichbarkeit der Angaben in den Parteirechenschaftsberichten erreicht werden. Ein Verweis auf andere, wenig bekannte Methoden wäre für die ehrenamtlichen Parteimitarbeiter unzumutbar246. Der eventuelle

243

Vgl. Lenz, NVwZ 2002, S. 769 (773); Stellungnahme WPK/IDW, S. 12. Lässt sich der gemeine Wert nicht aus Verkäufen ableiten, die weniger als ein Jahr zurückliegen, so ist er unter Berücksichtigung des Vermögens und der Ertragsaussichten der Kapitalgesellschaft zu schätzen (§ 11 II 2 BewG). 245 Im Einzelnen zu den Gründen dafür sowie zu den Berechnungsformeln vgl. Seer, in: Tipke/Lang, Steuerrecht, § 13, Rn. 30f. und 53f. 246 Wegen des Mangels einer ausdrücklichen Regelung könnte zweifelhaft erscheinen, ob die Bewertung der in der Vermögensbilanz und im Erläuterungsteil auszuweisenden Vermögensgegenstände von den Parteien selbst oder von den von ihnen bestellten Wirtschaftsprüfern vorzunehmen ist. Einer der Gesetzentwürfe sah vor, dass die Bewertung durch Wirtschaftsprüfer erfolgt (vgl. Art. 3 Nr. 1 Gesetzentwurf der Bundestagsfraktionen der SPD und Bündnis 90/Die Grünen, BTDrs. 14/7778). Die Pflicht zur Offenlegung der Einnahmen, Ausgaben und des Vermögens ist aber den Parteien und nicht den Wirtschaftsprüfern auferlegt. Bei Unrichtigkeiten in der Vermögensbilanz werden die Parteien sanktioniert (§ 31b S. 2); die Regelung des § 31 II 2, die auf § 323 HGB verweist, betrifft die eventuelle Haftung des Prüfers gegenüber der Partei. Daher ist naheliegend, dass die Parteien selbst die Bewertung vornehmen müssen. Die Wirtschaftsprüfer prüfen dann, ob sich die Parteien an den gesetzlichen Vorgaben gehalten haben (vgl. Lenz, NVwZ 2002, S. 769 (773)). In Wirklichkeit erstellen die Parteien ihre Rechenschaftsberichte in enger Zusammenarbeit mit ihren Wirtschaftsprüfern, so 244

VI. Ausweis und Bewertung der Einnahmen aus Vermögen

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Transparenzverlust durch die mögliche Unterbewertung der Beteiligungen wird durch die Pflicht zur Auflistung der Beteiligungen (§ 24 VII Nr. 1) und die jährliche Ausweisung zu den Nominalwerten bzw. Anschaffungs- und Herstellungskosten (§ 28 II 1) sowie durch die Offenlegung der erzielten Einnahmen aus Vermögen und unternehmerischer Tätigkeit (§ 24 IV Nr. 5, 6, 7 und 9), ausgeglichen247. In diesem Zusammenhang wäre die in dieser Arbeit vorgeschlagene Auflistung aller einer Partei gehörenden Immobilien ebenfalls hilfreich248.

VI. Ausweis und Bewertung der Einnahmen aus Vermögen und Unternehmensbeteiligungen Zur Gewährleistung einer öffentlichen Kontrolle über die Vermögensverhältnisse politischer Parteien sind nicht nur aufschlussreiche Angaben über den Bestand und Bewertung ihres Vermögens, sondern auch solche über die realisierten Einnahmen aus Vermögen und aus unternehmerischer Tätigkeit notwendig. Da das Parteivermögen aus unterschiedlichen Vermögensgegenständen besteht und die unternehmerische Tätigkeit von Parteien sich in verschiedenen Bereichen entfaltet, ist eine differenzierte Ausweisung der Einnahmen aus den einzelnen Vermögensquellen erforderlich.

1. Die einzelnen Rechnungsposten in der Einnahmenrechnung Diesen Anforderungen trägt der Gesetzgeber durch die Vorgabe von konkreten Rechnungsposten in der Einnahmenrechnung des Rechenschaftsberichts, die einzelne Einnahmenquellen erfassen, Rechnung. Hinsichtlich der Rechnungslegung über die Einnahmen aus Vermögen und unternehmerischer Tätigkeit sind seit 2002249 in der Einnahmenrechnung gesondert die Positionen „Einnahmen aus Unternehmenstätigkeit und Beteiligungen“, „Einnahmen aus sonstigem Vermögen“ und „Einnahmen aus Veranstaltungen, Vertrieb von Druckdass diese Problematik eine praktische Bedeutung nur im Falle einer Sanktion wegen Unrichtigkeiten erlangen kann. 247 Vgl. H VI. 248 Vgl. H V 1 a) aa (1) (a). 249 Bis 2002 bestanden nur die Positionen „Einnahmen aus sonstigem Vermögen“ und „Einnahmen aus Veranstaltungen, Vertrieb von Druckschriften und Veröffentlichungen und sonstiger mit Einnahmen verbundener Tätigkeit“.

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H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

schriften und Veröffentlichungen und sonstiger mit Einnahmen verbundener Tätigkeit“ (§ 24 IV Nr. 5, 6 und 7) aufzuführen. Relevant ist diesbezüglich auch die Position „sonstige Einnahmen“ (§ 24 IV Nr. 9). Gemäß § 26 II sind alle Einnahmen mit ihrem vollen Betrag einzusetzen und in der Vermögensbilanz zu berücksichtigen250.

a) Einnahmen aus Vermögen und aus Veranstaltungen Unter der Rubrik „Einnahmen aus sonstigem Vermögen“ sind im Wesentlichen Zinseinnahmen, Erträge aus Festzinsgeldern, Wertpapieren und Verkaufserlösen von Anlagevermögen aufzuweisen. Bis 2002 fielen hierunter auch die Beteiligungserträge (Dividenden) sowie teilweise die Mieteinnahmen, die jedoch bei manchen Parteien unter den „sonstigen Einnahmen“ aufgeführt wurden251. Unter der Position „Einnahmen aus Veranstaltungen, Vertrieb von Druckschriften und Veröffentlichungen und sonstiger mit Einnahmen verbundener Tätigkeit“ fallen die Einnahmen aus Veranstaltungen, die die Parteien im Rahmen ihrer politischer Tätigkeit selbst organisieren252. Solche Veranstaltungen finden vor allem auf den unteren Gliederungsebenen statt. Da dabei oftmals Eintrittsgelder verlangt werden bzw. Verkauf von Getränken und Speisen oder verschiedene Tombolen organisiert werden, erweisen sich solche gesellige Parteiveranstaltungen als gewinnbringend253. Üblicherweise werden Einnahmen aus Parteiveranstaltungen nur dann ausgewiesen, wenn sich aus den einzelnen Aktivitäten per Saldo eine Einnahme ergibt254. Anderenfalls sollte eine Ausweisung der entsprechenden Ausgaben erfolgen. 250

Hinsichtlich der Bewertung der Einnahmen aus Vermögen und aus wirtschaftlicher Tätigkeit bestehen keine Besonderheiten. Normalerweise bestehen sie in Geld und werden so mit dem vollen Betrag ausgewiesen. Soweit sie nicht in Geld bestehen, ist § 26 III anwendbar. 251 Vgl. Bericht 1983, S. 122; Boyken, Parteienfinanzierung, S. 294. S. auch H VI 1.4. 252 Beispielsweise Vorträge, Versammlungen, Filmvorführungen, aber auch Wahlpartys, Neujahrsfeste u.a. Nach Auffassung der Bundestagsverwaltung sind die Einnahmen, die unter dieser Kategorie auszuweisen sind, als „Ausfluss der besonderen politischen Arbeit der Parteien“ anzusehen (vgl. BTDrs. 14/4747, S. 24). 253 Vgl. Bericht 1983, S. 123f., wo auch die steuerrechtliche Dimension dieser Problematik behandelt wird. 254 Diese Praxis erfolgt in Anlehnung an die Position der aus Wirtschaftsprüfern und Parteivertretern bestehenden Arbeitsgruppe, die 1983 über das Parteiengesetz beriet (vgl. Arbeitsgruppe 1983, Ergebnisprotokoll, S. 2).

VI. Ausweis und Bewertung der Einnahmen aus Vermögen

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Einen besonderen Fall stellen in diesem Zusammenhang die von vielen Parteien nach amerikanischem Vorbild veranstalteten Wohltätigkeitsessen („Fundraising Dinner“) dar. Dabei handelt es sich um Veranstaltungen, bei denen „für die Teilnahme an einem Essen ein Eintrittsgeld erhoben wird, das über dem Preis liegt, der für ein solches Essen üblicherweise zu zahlen ist und dessen überschießender Anteil an die Parteikasse fließt“255. In der Rechnungslegungspraxis hat sich wiederholt die Frage gestellt, wie die Einnahmen aus diesen Veranstaltungen (also den Differenzbetrag zwischen den Kosten für das Essen und dem gezahlten Eintrittsgeld) aus parteien- und steuerrechtlicher Sicht zu qualifizieren und auszuweisen sind – als Spenden oder als Einnahmen aus sonstiger mit Einnahmen verbundener Tätigkeit. Die Bundestagsverwaltung weist in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesfinanzhofes und im Einvernehmen mit dem Bundesfinanzministerium256 zu Recht darauf hin, dass für die Beurteilung maßgeblich ist, ob die Zahlung ganz oder auch nur teilweise von einer Gegenleistung abhängig gemacht wird oder nicht257. Dementsprechend soll die Zahlung einer Geldsumme, die Voraussetzung für die Teilnahme an einer Veranstaltung ist, nicht als Spende, sondern als Einnahme aus sonstiger mit Einnahmen verbundener Tätigkeit (§ 24 IV Nr. 7) ausgewiesen werden und zwar unabhängig davon, ob der materielle Gegenwert des angebotenen Menüs objektiv niedriger als das Eintrittsgeld ist258. Demgegenüber sind die Einnahmen aus den oft am Rande solcher Veranstaltungen stattfindenden „Tellersammlungen“, soweit sie publikationspflichtig sind, als Spenden auszuweisen259. Unter Vertrieb von Druckschriften und Veröffentlichungen im Rahmen des Rechnungspostens des § 24 IV Nr. 7 ist nur der Vertrieb solcher zu verstehen, die von den Parteidienststellen selbst herausgegeben werden, so etwa „Mitteilungsblätter“, Broschüren, Positionspapiere, „Informationsdienste“ usw.260 255

BTDrs. 14/4747, S. 33. Vgl. BFH, Urteil vom 13. Juni 1969 – VI R 12/67, BCtBl. II 1969, S. 701f.; Schreiben des Bundesfinanzministeriums an die Verwaltung des Deutschen Bundestages vom 26. März 1999, Az IV C 4 – S 2223 – 80/99; Schreiben Bundesfinanzministeriums an die obersten Finanzbehörden der Länder vom 2. November 1998, Az IV c 4 – S 2223 – 13/98II. 257 BTDrs. 13/8888, S. 34; 14/4747, S. 33. 258 Bemerkenswert ist auch, dass die ehemalige Bundestagspräsidentin in ihrem Bericht über die Rechenschaftsberichte 1994 und 1995 sowie über die Entwicklung der Parteifinanzen die Parteien ausdrücklich ermutigte, die Möglichkeit, ihre Eigeneinnahmen durch solche „Fundraising Dinner“ zu erhöhen, zu nutzen. Sie sei ein weiteres Mittel zur Erhöhung der Akzeptanz der Parteien (vgl. BTDrs. 13/8888, S. 34). 259 Vgl. Bericht 2001, S. 37; Morlok, Gutachten, S. 71. 260 Vgl. BTDrs. III/1509, S. 30. 256

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H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

b) Einnahmen aus Unternehmenstätigkeit und Beteiligungen (§ 24 IV Nr. 5) Die bis 2002 bestandene Aufgliederung der Einnahmenrechnung bezüglich der aus der Vermögensverwendung resultierenden Einnahmen in zwei Positionen erwies sich, insbesondere bei Einnahmen aus unternehmerischer Tätigkeit, als nicht ausreichend. Es ließ sich nicht eindeutig bestimmen, ob diese Einnahmen unter dem Rechnungsposten „Einnahmen aus Vermögen“ oder als sonstige mit Einnahmen verbundener Tätigkeit auszuweisen sind. Besondere Brisanz erhielt diese Problematik, als die Ausweisung der Gewinnausschüttungen der DDVG an die SPD im Rechenschaftsbericht für 1998 Gegenstand politischer sowie wissenschaftlicher Auseinandersetzung wurde. Dabei wurde der SPD vorgeworfen, bei der Offenlegung der Erträge aus ihren Unternehmensbeteiligungen gegen das Parteiengesetz verstoßen zu haben261. Die SPD hatte in ihrem Rechenschaftsbericht für 1998 die Ausschüttung der DDVG bei der Einnahmenrechnung mit den anderen Erträgen aus Vermögensanlagen addiert und dann den Gesamtbetrag mit den Aufwendungen für den Bau der neuen Parteizentrale in Berlin („Willy-Brandt-Haus“) verrechnet. Es wurde die Ansicht vertreten, dass die ausgeschüttelten Dividenden aus Unternehmensbeteiligungen keine Einnahmen aus Vermögen, sondern solche aus unternehmerischer Tätigkeit der Partei darstellen und daher nicht unter der Position „Einnahmen aus Vermögen“ (§ 24 II Nr. 4 PartG a.F.), sondern als Einnahmen aus mit sonstiger mit Einnahmen verbundener Tätigkeit (§ 24 II Nr. 5) ausgewiesen werden mussten262. Soweit Einnahmen aus Beteiligungen an parteieigenen Unternehmen stammen, seien sie der spezielleren Einnahmeart des § 24 II Nr. 5 PartG 1994 zuzuordnen. Die Kategorie des § 24 II Nr. 4 PartG 1994 erfasse nicht Finanzanlagen, die werbend im Wirtschaftsverkehr eingesetzte Vermögensbestandteile sind. Nach einer Gegenposition, der sich auch die Bundestagsverwaltung angeschlossen hatte, sind die Gewinnausschüttungen von Parteiunternehmen an eine Partei als Erträge aus Kapitalanlagenbeteiligungen und damit als Einnahmen aus Vermögen auszuweisen (§ 24 II Nr. 4 PartG 1994), wenn die jeweiligen Unternehmen rechtlich selbstständig sind. Nur wenn sie nicht selbstständig sind, handele es sich um „sonstige mit Einnahmen verbundene Tätigkeiten der Partei“, die nach § 24 II Nr. 5 PartG auszuweisen sind263.

261

Vgl. Badura, Gutachten, S. 12; BTDrs. 14/9300, S. 467f. Vgl. BTDrs. 14/9300, S. 470. 263 Vgl. BTDrs. 14/4747, S. 31; 14/ 7979, S. 22. 262

VI. Ausweis und Bewertung der Einnahmen aus Vermögen

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Aus dem Wortlaut und der Entstehungsgeschichte des Parteiengesetzes ließen sich dazu keine eindeutigen Schlüsse ziehen264. Zwingend erschien unter der Geltung der alten Fassung des Parteiengesetzes lediglich, dass die Einnahmen aus wirtschaftlicher Betätigung unter § 24 II Nr. 5 PartG a.F. auszuweisen waren, wenn es sich dabei um eine Tätigkeit der Partei selbst handelt (parteieigene Betriebe). Für die Ausweisung der Dividenden aus Unternehmensbeteiligungen als Einnahmen aus Vermögen sprach ihr enger Bezug zum Anlagevermögen, zu dem die Beteiligungen gehören, sowie die üblich gewordene Praxis der Parteien, die Erträge aus Parteiunternehmungen als Vermögenseinnahmen auszuweisen265. Andererseits erschien eine Differenzierung zwischen Einnahmen aus unternehmerischer Tätigkeit, insbesondere bei Unternehmen, die zu 100 % einer Partei gehören, und aus sonstiger Vermögensverwaltung geboten. Dazu kommt, dass die Tätigkeit der Parteiunternehmen, insbesondere bei treuhänderisch gehaltenen Unternehmensanteilen, für die Ziele der parteienrechtlichen Rechnungslegung der Partei zuzurechnen ist266. Eine eindeutige Zuordnung der Einnahmen aus Unternehmensbeteiligungen der Position „Einnahmen aus Veranstaltungen, Vertrieb von Druckschriften und Veröffentlichungen und sonstiger mit Einnahmen verbundener Tätigkeit“, so dass der Ausweis als Einnahmen aus Vermögen rechtswidrig erschient und negative Rechtsfolgen auslöst, war jedoch unter der Geltung der alten Regelung nicht möglich267. Vor diesem Hintergrund sah sich der Gesetzgeber zum Handeln gezwungen. Die 2002 neu eingeführte Position „Einnahmen aus Unternehmenstätigkeit und Beteiligungen“ in der Einnahmenrechnung sollte der Notwendigkeit einer gesonderten Ausweisung der Erträge aus Unternehmensbeteiligungen entgegenkommen und die Transparenz bei den wirtschaftlichen Unternehmungen der Parteien stärken268. Nach dem Wortlaut des § 24 IV Nr. 5 könnten unter dem 264 Vgl. Schäfer, Gutachten, S. 15; Küstermann, Rechenschaftspflicht, S. 218f.; Wend/Albrecht-Baba, ZRP 2001, S. 561 (563). 265 Dies war nicht nur bei der SPD, sondern auch bei den übrigen Parteien üblich. Die Praxis beruhte auf den Ergebnissen der Arbeitsgruppe der Wirtschaftsprüfer und Parteivertreter aus dem Jahre 1983, wonach als Einnahmen aus Vermögen insbesondere Zinserträge, Beteiligungserträge, Mieterträge und Einnahmen aus Anlageverkäufen zu erfassen sind (vgl. Arbeitsgruppe 1983, Ergebnisprotokoll, S. 2). 266 Vgl. B IV 2. 267 In diesem Sinne ist auch das Ergebnis der von der Verwaltung des Deutschen Bundestages vorgenommenen Prüfung der Rechtmäßigkeit der Rechnungslegung der SPD über ihre Erträge aus unternehmerischer Tätigkeit. Vgl. BTDrs. 14/4747, S. 31; 14/7979, S. 22. 268 Vgl. Begründung zum interfraktionellen Gesetzentwurf, BTDrs. 14/8778, S. 19; Begründung des Gesetzentwurf der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, BTDrs. 14/7441, S. 10.

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H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

neuen Rechnungsposten sowohl die Einnahmen aus der Unternehmenstätigkeit der Partei selbst, also der Parteigeschäftsstellen, der einzelnen Parteigliederungen und der parteieigenen Betriebe (Einnahmen aus „Unternehmenstätigkeit“) als auch die Einnahmen aus Beteiligungsgewinnen („Einnahmen aus Beteiligungen“) aufgeführt werden. So würde aber die Abgrenzung zur Position „Einnahmen aus Veranstaltungen, Vertrieb von Druckschriften und Veröffentlichungen und sonstiger mit Einnahmen verbundener Tätigkeit“ (§ 24 IV Nr. 7) problematisch erscheinen, da hier, wie bereits erläutert, die Einnahmen aus den von der Partei selbst organisierten Veranstaltungen auszuweisen sind. Damit die Regelung des § 24 IV Nr. 7 einen eigenen Sinn behält, bietet sich folgende Differenzierung an: als Einnahmen aus Unternehmenstätigkeit (Nr. 5) werden die Erträge aus den rechtlich selbstständigen Tochterunternehmen bzw. den Unternehmen, auf deren Geschäftsführung die Parteien einen bestimmenden Einfluss haben, ausgewiesen; als Einnahmen aus Beteiligungen (Nr. 5) sollen die Dividenden aus Minderheitsbeteiligungen offengelegt werden; als Einnahmen aus Veranstaltungen etc. (Nr. 7) – die Einnahmen aus den von der Parteiorganisation selbst organisierten gewinnbringenden Veranstaltungen aufgeführt werden. Unter der Position „Einnahmen aus sonstigem Vermögen“ sind dann die Einnahmen aus Verkäufen bzw. anderer Verwendung der üblichen Vermögensgegenstände der Parteien offen zu legen. Die globale Ausweisung der Einnahmen aus unternehmerischer Tätigkeit unter der Position „Einnahmen aus Unternehmenstätigkeit und Beteiligungen“ erscheint hinsichtlich der Bedeutung der Parteiunternehmen für die Finanzierung und die allgemeine politische Tätigkeit der Parteien und des notwendigen Einblicks in ihre Finanzstruktur nicht völlig ausreichend. Für eine wirkliche Transparenz der Einnahmen aus Unternehmensbeteiligungen sind Angaben über die Dividendenausschüttung an die Partei je Einzelunternehmen notwendig. Dies könnte auch für die Bewertung des aktuellen Wertes einzelner Unternehmen hilfreich sein, die sonst alle fünf Jahre mit ihren Verkehrswerten auszuweisen sind. Eine gesonderte Offenlegung der Gewinnabführungen einzelner Unternehmen würde ebenfalls den Zusammenhang mit der Auflistung der einzelnen Beteiligungen im Erläuterungsteil der Vermögensbilanz erleichtern. Eine Ausweisungspflicht jeder einzelnen Gewinnausschüttung unabhängig von der Höhe wäre jedoch nicht angemessen, da so möglicherweise die Übersichtlichkeit und Klarheit der Rechenschaftsberichte beeinträchtigt werden. Die Einführung einer Pflicht zu einer zeitnahen ad hoc-Veröffentlichung von Gewinnausschüttungen ab einer gewissen Höhe erscheint aber sachgerecht. Bezüglich der Festlegung des Betrags und der konkreten Formulierung der einzuführenden Vorschrift bietet sich eine Parallelität zu den spendenbezogenen Regelungen der § 25 III 2 und 3 an.

VI. Ausweis und Bewertung der Einnahmen aus Vermögen

431

c) Gesonderte Ausweisung der Mieteinnahmen der Parteien In Zusammenhang mit der Aufgliederung der Einnahmenrechnung hinsichtlich der Einnahmen aus Vermögen und unternehmerischer Tätigkeit erscheint eine weitere Differenzierung notwendig. Da die bisherige Regelung normative Defizite bei der Ausweisung der Mieteinnahmen (Einnahmen aus Haus- und Grundvermögen) aufweist, bietet sich eine entsprechende Erweiterung der Einnahmenrechnung um einen zusätzlichen Rechnungsposten an. Im Parteiengesetz ist eine gesonderte Ausweisung der Einnahmen aus der Nutzung von Immobilien nicht vorgesehen. Die Mieteinnahmen werden von den einzelnen Parteien uneinheitlich als Einnahmen aus sonstigem Vermögen (§ 24 IV Nr. 6 PartG) oder als sonstige Einnahmen (Nr. 9) ausgewiesen269. Die Parteien geben ungern konkrete Angaben über die Höhe ihrer Mieteinnahmen270. Lediglich die Bündnis 90/Die Grünen weisen regelmäßig in ihren Rechenschaftsberichten ihre Mieteinnahmen aus271. Die Einführung einer gesonderten Position „Mieteinnahmen“ im Rechenschaftsbericht erscheint nicht nur deswegen geboten, weil das Haus- und Grundvermögen regelmäßig einen großen Anteil am Gesamtparteivermögen hat. Die Information darüber, wie eine Partei ihre Immobilien nutzt, wem sie ihre Gebäude vermietet und in welcher Höhe Mieteinnahmen daraus erzielt werden, könnte für das Urteil des Wählers ebenso wichtig sein wie die Kenntnis über die Herkunft und Höhe von Parteispenden. Ob eine Partei Stockwerke in ihrer Geschäftsstelle einem gemeinnützigen Verein, einer Gewerkschaft oder einer Bank vermietet bzw. unentgeltlich zur Verfügung stellt, kann auch Auswirkungen auf eine Wahlentscheidung haben. Eine gesonderte Position für die Mieteinnahmen würde einen Zusammenhang mit der in dieser Arbeit begründe-

269

In ihrem Rechenschaftsbericht für das Jahr 1999 wies z.B. die CSU den Verkauf der Immobilie Lazarettstraße 7-17 in München durch einen Buchgewinn von 6.100 DM unter der Position „Einnahmen aus Vermögen“ des Landesverbandes aus (vgl. BTDrs. 14/5050, S. 82.). Die SPD weist die Mieteinnahmen unter der Position „sonstige Einnahmen“ aus (Schreiben des Büros der SPD-Schatzmeisterin an den Verfasser vom 17.02.2004). Bündnis 90/Die Grünen verfahren wie die SPD (vgl. BTDrs. 14/2508, S. 108; 14/5050, S. 109; 15/2800, S. 96). 270 Mit Ausnahme des Bundesschatzmeisters der Bündnis 90/Die Grünen verweigerten die befragten Parteischatzmeister die Antwort auf die entsprechenden Anfragen des Verfassers. Nach Angaben des Bundesschatzmeisters der Bündnis 90/Die Grünen erzielt die Bundespartei regelmäßig Mieteinnahmen von ca. 65 000 € (Schreiben des Bundesschatzmeisters der Bündnis 90/Die Grünen an den Verfasser vom 11.06.2003). 271 Vgl. BTDrs. 14/8022, S. 103f.; 15/2800, S. 96f.15/700, S. 79f.

432

H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

ten Pflicht zur Auflistung aller einer Partei gehörenden Immobilien272 aufweisen und zur besseren Übersichtlichkeit und Klarheit der Rechenschaftsberichte sowie insgesamt zur Erhöhung der Transparenz der Vermögensverhältnisse der Parteien beitragen.

d) Der Rechnungsposten „sonstige Einnahmen“ In Bezug auf die Einnahmen aus Vermögen und unternehmerischer Tätigkeit ist der Rechnungsposten „sonstige Einnahmen“ (§ 24 IV Nr. 9) ebenfalls relevant. Früher erwies er sich oft als „Einfallstor“ für die Einschleusung illegaler Einnahmen ins Parteivermögen273. Darunter sind Einnahmen auszuweisen, die keinen Bezug zu den anderen Einnahmenarten aufweisen und sich nicht den anderen Einnahmeposten zuordnen lassen274. Unter diesem Posten werden üblicherweise Schadenersatzleistungen, Kostenerstattungen von Dritten, Mieteinnahmen, Erbschaften und Vermächtnisse, staatliche Zuschüsse an Parteijugendorganisationen sowie Lohnkostenzuschüsse nach dem SGB III usw. aufgeführt275. Die Ausweisung unter dieser Position wird von den einzelnen Parteien sehr unterschiedlich gehandhabt, was der Transparenz nicht fördert276. Dies gilt insbesondere für die Offenlegung der Mieteinnahmen. Sie sind de lege lata wegen ihres direkten Bezugs zum Haus- und Grundvermögen richtigerweise als Einnahmen aus Vermögen und nicht als sonstige Einnahmen auszuweisen277. Trotz der Heterogenität dieser Rechnungsposition und der bisherigen uneinheitlichen Praxis ist dem Vorschlag, die Kategorie „sonstige Einnahmen“ er272

Vgl. H V 1 a) aa (1) (a). Man sei an die Praxis der hessischen CDU erinnert. Vgl. dazu BTDrs. 14/9300, S. 220f.; BVerfG, DVBl. 2004, S. 1357f. 274 Vgl. BTDrs. 14/4747, S. 24. 275 Vgl. Bericht 1983, S. 136; Arbeitsgruppe 1983, Ergebnisprotokoll, S. 2. Küstermann, Rechenschaftspflicht, S. 222, weist darauf hin, dass die Parteien unmittelbar nach der Wiedervereinigung unter der Position „sonstige Einnahmen“ auch die Einnahmen zusammenfassten, die auf die Übernahme des Vermögens der Ost-Schwesterparteien zurückgeführt werden konnten. 276 Vgl. nur beispielsweise über die sonstigen Einnahmen der FDP (BTDrs. 11/3315, S. 70), der CDU (13/8888, S. 23; 15/2800, S. 58), der PDS (14/2508, S. 129; 15/7700, S. 156). Bemerkenswert ist, dass manche Parteien oft unter dieser Position erhebliche Beiträge ausweisen (vgl. z.B. BTDrs. 14/5050, S. 4 (SPD), S. 46 (CDU), S. 84 (Bündnis 90/Die Grünen) und BTDrs. 14/8022, S. 2 (SPD), S. 42 (CDU), S. 130 (FDP)). Vgl. auch die Angaben bei Kaufner, Rechenschaftspflicht und Chancengleichheit, S. 114. 277 Vgl. zum Vorschlag, eine gesonderte Position in der Einnahmenrechnung für die Mieteinnahmen einzuführen H VI 1 c. 273

VI. Ausweis und Bewertung der Einnahmen aus Vermögen

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satzlos zu streichen, nicht zuzustimmen278. Erfahrungsgemäß besteht ein finanztechnisches Bedürfnis nach einer solchen Auffangkategorie279. Unter Berücksichtigung der Anforderungen der Grundsätze der Klarheit und Wahrheit sowie der Einzelbewertung erscheint aber eine Einzelerfassung oder mindestens eine detailliertere zusätzliche Erörterung, was in dieser Auffangposition enthalten ist, erforderlich. Gemäß § 27 II 3 PartG a.F. waren die sonstigen Einnahmen aufzugliedern und zu erläutern, soweit sie bei einer der jeweiligen Parteigliederungen mehr als 5% der Summe der übrigen, im einzelnen aufzugliedernden Einnahmen, mit Ausnahme der parteiinternen Zuschüsse, ausmachen. Bei der Novelle des Parteiengesetzes 2002 wurde diese Regelung in zwei Hinsichten verschärft. Zum einen sind die sonstigen Einnahmen nunmehr schon dann einzeln offen zu legen, wenn sie mehr als 2% der Gesamteinnahmen betragen. Zum anderen sind bei der Berechnung des Bezugswerts nicht nur die staatlichen Zuschüsse, sondern auch die Einnahmen aus Veranstaltungen ausgenommen (§ 27 II 1)280. Diese Verschärfung der Offenlegungspflicht bezüglich der sonstigen Einnahmen ist sachgerecht, weil sie den Parteien weitgehend die Möglichkeit entzieht, hinter dieser Position Vermögensgegenstände zu verbergen. Gemäß § 27 II 2 sind Einnahmen, die im Einzelfall die Summe von 10 000 € übersteigen, offen zu legen281. Es wird dazu die Meinung vertreten, dass diese Vorschrift eine individuelle Offenlegung und Erläuterung für alle Einzeleinnahmen über 10 000 € verlangt. Da in § 27 II 2 allgemein von Einnahmen und nicht von sonstigen Einnahmen die Rede ist, erfasse die Vorschrift auch Einnahmen aus Unternehmenstätigkeit und Beteiligungen, aus sonstigem Vermö278 So Schneider, in: Reform der Parteienfinanzierung, S. 55; Bäumer/Frankenberg, KJ 2000, S. 167 (168). 279 Vgl. Strehl, in: Reform der Parteienfinanzierung, S. 56 sowie Rübenkönig, Rechenschaftspflicht, S. 176, die ebenfalls für die Beibehaltung dieses „Auffangpostens“ plädiert, jedoch mit der Begründung, dass dadurch die Rechenschaftsberichte von einer übermäßigen Anzahl unterschiedlicher Einnahmekategorien bewahrt würden. 280 Warum der Gesetzgeber bei der Berechnung des Bezugswertes nach § 27 II 1 neben der staatlichen Zuwendungen gerade die Einnahmen aus Veranstaltungen und sonstiger mit Einnahmen verbundener Tätigkeit unberücksichtigt lassen will, ergibt sich aus den Gesetzesmaterialien, soweit ersichtlich, nicht. Nach dem Gesetzentwurf der Bundestagsfraktionen SPD und Bündnis 90/Die Grünen waren bei der Berechnung lediglich die Mitgliedsbeiträge, die Mandatsträgerbeiträge und die Spenden von natürlichen Personen zu berücksichtigen. An einer entsprechenden Begründung hat es hier ebenfalls gefehlt (vgl. BTDrs. 14/7778, S. 11 und 21). 281 Erbschaften und Vermächtnisse sind unter Angabe ihrer Höhe, des Namens und der letzten Anschrift des Erblassers im Rechenschaftsbericht zu verzeichnen, soweit der Gesamtwert 10 000 € übersteigt (§ 27 II 3).

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H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

gen sowie aus Veranstaltungen282. Die Folge wäre, dass die Einnahmen aus Vermögen und aus eigener Wirtschaftstätigkeit sowie die Dividenden aus Beteiligungen einzeln offen zu legen und zu erörtern sind, wenn sie im Einzelfall den genannten Stellenwert überschreiten. Dieser Auslegung ist nicht zuzustimmen. Die Vorschriften des § 27 sind den Besonderheiten einzelner Finanzquellen der Parteien gewidmet. Abs. 1 enthält Definitionen von Mitgliedsbeiträgen, Mandatsträgerbeiträgen und Spenden. Abs. 2 regelt die sonstigen Einnahmen. Aus der Tatsache, dass in § 27 II 2 lediglich von Einnahmen und nicht von sonstigen Einnahmen die Rede ist, kann nicht gefolgert werden, dass damit alle Einnahmen gemeint sind. Vielmehr wird mit dieser Formulierung eine Wiederholung vermieden. Im Satz 3 wird außerdem geregelt, dass Erbschaften und Vermächtnisse über 10 000 € mit zusätzlichen Angaben über den Erblasser im Rechenschaftsbericht als sonstige Einnahmen zu verzeichnen sind. Dies alles spricht dafür, dass in allen drei Sätzen des § 27 II ausschließlich die sonstigen Einnahmen gemeint sind. Die Einführung einer ad hoc-Veröffentlichung bzw. eine gesonderte Ausweisung der Gewinnausschüttungen aus Unternehmen ab einer gewissen Höhe ist zwar wünschenswert283. Dies sollte aber ausdrücklich geregelt werden. Eine entsprechende Pflicht für die Parteien besteht de lege lata nicht.

2. Das Saldierungsgebot des § 27 II 1 PartG a.F. Gemäß § 26 II sind alle Einnahmen mit ihrem vollen Betrag an der von für sie vorgesehenen Stelle einzusetzen. Ähnlich wie im Handelsrecht (§ 246 II HGB) gilt für die Rechnungslegung politischer Parteien also ein Saldierungsverbot. Die Offenlegungspflicht umfasst die Bruttoeinnahmen der Parteien. Eine Ausnahme hiervon stellte bis 2002 die Regelung des § 27 II 1 (i.V.m. § 26 II PartG 1994) dar, die bei Einnahmen aus Vermögen sowie aus Veranstaltungen und sonstiger mit Einnahmen verbundener Tätigkeit der Parteien lediglich die Veröffentlichung des Reinertrags verlangte. Obwohl es für die entsprechenden Ausgaben eigene Rubriken im Rechenschaftsbericht gab, konnten Aufwendungen abgezogen werden, so dass nur der Nettogewinn auszuweisen war284. 2002 282

Lenz, NVwZ 2002, S. 769 (772). Vgl. H VI 1 b. 284 Ursprünglich sah das Parteiengesetz für alle Einnahmen eine Verrechnungsmöglichkeit der zusammenhängenden Ausgaben, soweit sie unmittelbar zur Beschaffung der betreffenden Einnahme aufgewandt wurden (vgl. § 26 II PartG 1967). 1984 wurde die Saldierung auf die Einnahmen aus Vermögen und Veranstaltungen sowie sonstiger mit 283

VI. Ausweis und Bewertung der Einnahmen aus Vermögen

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wurde das „Saldierungsgebot“ des § 27 II 1 PartG 1994 gestrichen. Es ist fraglich, ob diese gesetzgeberische Lösung von Verfassungs wegen notwendig war bzw. ob sie, auch wenn nicht zwingend geboten, empfehlenswert erschien.

a) Die Auslegung des Saldierungsgebots des § 27 II 1 PartG a.F. Die Auslegung der erwähnten Vorschriften bereitete in der Vergangenheit erhebliche Schwierigkeiten. Sie waren insbesondere die Grundlage einer öffentlichen Kontroverse darüber, ob die SPD die Gewinnausschüttung von der DDVG mit den Ausgaben für die Berliner Parteizentrale im Jahr 1998 saldiert werden durfte285. Im Rechenschaftsbericht der SPD für das Jahr 1998 wurden die Aufwendungen für den Bau der neuen Parteizentrale in Berlin mit den Ausschüttungen der DDVG verrechnet. Die Folge daraus war, dass die Höhe der jeweiligen Einnahmen und Ausgaben im Rechenschaftsbericht nicht mehr erkennbar war. Obwohl die DDVG 1998 18,4 Mio. DM als Dividende an die SPD ausgeschüttet hatte, wies der Rechenschaftsbericht für 1998 in der Kategorie „Einnahmen aus Vermögen“ nur einen Betrag in Höhe von etwa 2,5 Mio. DM auf286. Bilanztechnisch erfolgte die Saldierung, indem die Dividendenausschüttung der DDVG zunächst mit den Mieteinnahmen aus der Vermietung des Willy-Brandt-Hauses in Berlin addiert und dann um die in 1998 noch anfallenden Herstellungskosten der Parteizentrale sowie die als Ausgaben des laufenden Geschäftsbetriebs erfassten allgemeinen Betriebskosten verrechnet wurden287. Während der in diesem Zusammenhang entflammten Auseinandersetzung stellte sich heraus, dass die gesetzlichen Regelungen über die Art und Weise der vorgeschriebenen Saldierung keine feste Grundlage für die Rechnungslegungspraxis der Parteien darstellen, da sie nicht näher erläutern, welche

Einnahmen verbundener Tätigkeit beschränkt (vgl. § 26 II 2 i.V.m. § 27 II 1 PartG 1984). 285 Auf diesen Fall wird wegen seiner Besonderheiten näher eingegangen. Die Praxis der anderen Parteien zeigt, dass bei ihnen Saldierungen ebenfalls regelmäßig vorgenommen worden sind. Vgl. z.B. BTDrs. 14/5050, S. 70 (CDU), S. 82 (CSU), S. 108 (Bündnis 90/Die Grünen), S. 133 (FDP), S. 156 (PDS). Die beim SPD-Parteivorstand vereinnahmten Gewinnausschüttungen wurden bei den Einnahmen aus Vermögen auch 1999, 2000 und 2001 mit den Grundstücksaufwendungen, soweit diese der vermögensverwaltenden Tätigkeit zuzurechnen waren, saldiert (vgl. BTDrs. 14/5050, S. 41; 14/8022, S. 39; 15/700, S. 24). 286 Vgl. BTDrs. 14/2508, S. 4; 14/9300, S. 252; Dokument CDU/CSU 69. 287 Vgl. zur Begründung dieses Vorgangs BTDrs. 14/9300, Dokument CDU/CSU 72, S. 1222.

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H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

Ausgaben mit welchen Einnahmen zu saldieren sind sowie wie die Verrechnung zu erfolgen hat. Bei der Auslegung des § 27 II 1 PartG a.F. bestand Einigkeit darüber, dass eine Saldierung nur jeweils bei Einnahmen aus Vermögen und bei Einnahmen aus mit Einnahmen verbundener Tätigkeit der Partei zulässig war, also nur innerhalb des jeweiligen Einnahmenpostens nach § 24 II Nr. 4 bzw. Nr. 5 PartG a.F.288 Eine „Quersaldierung“ beispielsweise zwischen Einnahmen aus Vermögen und Ausgaben für Veranstaltungen durfte also nicht vorgenommen werden289. Es war jedoch strittig, ob dem Parteiengesetz mit Blick auf das Transparenzgebots des Grundgesetzes weitere Einschränkungen der Saldierung zu entnehmen waren und ob insbesondere eine weitere Differenzierung innerhalb der einzelnen Rechnungskategorien vorzunehmen ist, so dass der Reinertrag der einzelnen Vermögensanlagen oder Unternehmensbeteiligungen bzw. der einzelnen Veranstaltungen, Veröffentlichungen oder sonstigen Tätigkeiten aufzuweisen wäre290. Dies würde z.B. bedeuten, dass Ausgaben für Verwaltung von Immobilienvermögen nur mit Miet- bzw. Pachteinnahmen, Unternehmensgewinne mit den entsprechend gemachten Investitionen oder Zinseinnahmen mit Kontoführungsgebühren verrechnet werden durften. Bezogen auf die erwähnte von der SPD in ihrem Rechenschaftsbericht für 1998 gemachte Saldierung sollte eine solche Auslegung zum Schluss führen, dass die Dividendenausschüttung von der DDVG mit dem Aufwand für das Willy-Brandt-Haus nicht saldiert

288 Vgl. Badura, Gutachten, S. 5; Schneider, Parteifinanzen und Parteivermögen, S. 338; BTDrs. 14/4747, S. 31. Das Gegenteilige würde die gesetzlich geforderte gesonderte Ausweisung der Einnahmen aus Vermögen und aus Veranstaltungen und sonstiger Tätigkeit sinnlos machen, da ein gemeinsamer Reinertrag beider Finanzquellen aufzuführen wäre. 289 In seinem für den Bundestag erstellten Gutachten sah Badura in der Saldierung von Unternehmensgewinnen und Ausgaben für Immobilien gerade eine solche „Quersaldierung“ und erklärte den Rechenschaftsbericht der SPD für 1998 für gesetzwidrig, weil die Einnahmen aus Unternehmensbeteiligungen „der spezielleren Einnahmeart des § 24 II Nr. 5 PartG a.F. zuzuordnen“ seien (Badura, Gutachten, S. 7). Richtigerweise waren die Dividendeneinnahmen als Einnahmen aus Vermögen (§ 24 II Nr. 4 PartG a.F.) auszuweisen. Zur hier vertretenen Auffassung vgl. H VI 1 a. 290 Eine entsprechende Vorschrift war in der ursprünglichen Fassung des Parteiengesetzes enthalten (§ 26 II 2 PartG 1967). Mit ihrer Streichung entstand Unklarheit darüber, wie die Vermögenseinnahmen auszuweisen sind, so dass sich die aus Wirtschaftsprüfern und Parteivertretern bestehende Arbeitsgruppe sich zur Klärung gezwungen sah. Vgl. Arbeitsgruppe 1983, Ergebnisprotokoll, S. 2.

VI. Ausweis und Bewertung der Einnahmen aus Vermögen

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werden durfte291. Der Bundestagspräsident sah in seinen Rechenschaftsberichten über die Entwicklung der Parteifinanzen in Anlehnung an den Gesetzeswortlaut in dieser Saldierung keinen Verstoß gegen das Parteiengesetz292. Dabei wurde allerdings darauf hingewiesen, dass er davon ausgegangen sei, dass es sich bei den für das Willy-Brandt-Haus 1998 noch anfallenden Kosten um solche Kosten gehandelt habe, die als Substanzerhaltungskosten in der EinnahmeAusgabenrechnung zu verbuchen seien und daher nach § 27 II 1 PartG a.F. hätten saldiert werden können. Wenn es sich umgekehrt um „werterhöhende Anschaffungs- oder Herstellungskosten“ gehandelt hätte, die in der Vermögensrechnung zu aktivieren gewesen wären, wäre eine Saldierung mit Vermögenseinnahmen unzulässig gewesen293.

b) Stellungnahme Der Wortlaut des § 27 II 1 PartG a.F. spricht für die These, dass die Saldierung zwischen den Einnahmen aus allen Vermögensgegenständen bzw. allen Veranstaltungen, die unter beiden Rubriken auszuweisen sind, und den entsprechenden Ausgaben vorzunehmen ist. Dort ist die Rede von „den in § 24 II Nr. 4 und 5 genannten Einnahmequellen“ und nicht von einzelnen Vermögensarten innerhalb dieser Einnahmequellen. Eine Differenzierung nach der konkreten Einnahmeherkunft war also dem Gesetzwortlaut nicht zu entnehmen. Andererseits erscheint bei einer solchen Verrechnung eine Unterscheidung nach einzelnen Einnahmearten (Vermögensgegenständen) innerhalb der einzelnen Positionen des Rechenschaftsberichts angesichts des Zwecks des Transparenzgebots bzw. des Parteiengesetzes konsequent und nötig. Zum einen ist es sachgerecht, wenn Einnahmen und Ausgaben, die in einem engen wirtschaftlichen Zusammenhang stehen, saldiert werden. Zum anderen würde eine solche 291 Dies nahm Badura an und führte, jedoch ohne nähere Begründung, Folgendes aus: „Die Einnahmen aus Vermögen sind nach Vermögensart zu differenzieren und grundsätzlich nur jeweils im Rahmen der einzelnen Vermögensarten – horizontal – einer Saldierung zugänglich. Das Haus- und Grundvermögen auf der einen Seite und das Beteiligungsvermögen auf der anderen Seite sind unterschiedliche Vermögensarten, deren Erträge und Kosten vielleicht betriebswirtschaftlich, nicht aber für die Rechenschaftslegung miteinander verrechnet werden können. Die Aufwendungen für das Willy-BrandtHaus sind nicht notwendig, um die Beteiligung an der DDVG erfolgreich zu bewirtschaften. Der Reinertrag aus der Beteiligung darf nicht mit dem Aufwand für das WillyBrandt-Haus saldiert werden“ (Badura, Gutachten, S. 7). 292 Vgl. BTDrs. 14/4747, S. 31; 14/7979, S. 22. 293 Vgl. BTDrs. 14/9300, Dokument CDU/CSU 70, S. 469.

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H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

beschränkte Verrechnung die Vermögensverhältnisse der Parteien generell transparenter machen. Dies wäre aber nur dann der Fall, wenn in der Einnahme-Ausgabenrechung die Positionen für Einnahmen aus Vermögen und Einnahmen aus Veranstaltungen und sonstiger mit Einnahmen verbundener Tätigkeit tiefer aufgegliedert sind, so dass eine gesonderte Ausweisung der Reinerträge der einzelnen Vermögensgegenstände möglich wäre. Im Parteiengesetz 1994 waren aber lediglich die erwähnten zwei Kategorien vorgesehen. Aus diesen Gründen konnte eine Saldierung von Einnahmen und Ausgaben für unterschiedliche Vermögensgegenstände im Rahmen des Rechnungspostens „Einnahmen aus Vermögen“ nicht als rechtswidrig bezeichnet werden294. Der Rechenschaftsbericht einer Partei durfte also nur wegen einer auf diese Weise vorgenommenen Saldierung, unter der bis 2002 geltenden Rechtslage, nicht als inhaltlich fasch angesehen werden, so dass es für die jeweilige Partei zu negativen Rechtsfolgen käme.

c) Verfassungsmäßigkeit des Saldierungsgebots Abgesehen davon ist das Saldierungsgebot des § 27 II 1 PartG 1994 generell als nicht transparenzfördernd zu beurteilen. Unabhängig davon, ob die Saldierung eingeschränkt nach den einzelnen Vermögenspositionen oder pauschal erfolgt, mindert sie grundsätzlich die Transparenz der Parteifinanzen. Die Vermögenslage bleibt dem Wähler verschlossen, wenn es nicht erkennbar ist, in welcher Höhe die Einnahmen aus den einzelnen Vermögensgegenständen tatsächlich bestehen. Die Verrechnung der Einnahmen und Ausgaben beeinträchtigt ebenfalls den Grundsatz der Klarheit und Vergleichbarkeit der Rechenschaftsberichte295. Der Sinn einer Regelung über die Rechnungslegung politischer Parteien kann aber nicht sein, die Transparenz der Vermögensverhältnisse wesentlich zu vermindern und die Höhe der Einnahmen aus Vermögen und aus Wirtschaftstätigkeit zu verschleiern. Die Aufhebung des § 27 II 1 PartG 1994

294 Dies gilt selbstverständlich bei einem positiven Reinertrag. Bei einem negativen Saldo käme es zu einer Ausweisung auf der Ausgabenseite des Rechenschaftsberichts. 295 Dies ist schon der ersten Parteienfinanzierungskommission nicht entgangen: „Würde es in das Ermessen der pflichtigen Partei gestellt, Absetzungen für Beitragseinziehung, Prämien für Spendenwerber oder Unkosten von Sammlungsveranstaltungen vorzunehmen, so würde dadurch der Vergleichsmaßstab empfindlich beeinträchtigt“ (Bericht 1957, S. 206).

VI. Ausweis und Bewertung der Einnahmen aus Vermögen

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war daher zur Herstellung größerer Transparenz beim Ausweis der Einnahmenquellen erforderlich296. Diese Schlussfolgerung kann nicht mit dem Argument entkräftet werden, die Saldierung sei notwendig, weil sie im Interesse eines offenen politischen Wettbewerbs verhindern solle, dass konkurrierende Parteien unmittelbaren Einblick in die Unternehmenspolitik und den wirtschaftlichen Erfolg gewinnen sowie dass Manipulationen bei der Ermittlung der relativen Obergrenze bei der staatlichen Parteienfinanzierung vorgenommen werden und die institutionelle Trennung von Partei und Parteiunternehmen sichere297. Die organisatorische Trennung von Partei und Parteiunternehmen für die Ziele der Rechnungslegung kann auch ohne die Saldierung erfolgen. Die Manipulationsgefahren bei der Ermittlung der Höhe der Eigeneinnahmen kann am besten durch die Herausnahme der Vermögenseinnahmen aus der Berechnungsgrundlage für die staatliche Parteienfinanzierung erreicht werden298. Außerdem kann ein fairer und freier politischer Wettbewerb am besten gewährleistet werden, wenn die Adressaten der Rechenschaftsberichte der Parteien möglichst weitgehende Informationen über die finanziellen Hintergründe einzelner Parteien erhalten könnten299. Das Saldierungsgebot führte gerade zur Verschleierung der realen Vermögens- und Ertragslage der Parteien und entsprach somit nicht der beabsichtigten Transparenz. Für die Gewährleistung einer effektiven Rechnungslegung über die Einnahmen und Ausgaben aus Parteivermögen und Unternehmenstätigkeit sind eine passende Aufgliederung der Einnahmerechnung sowie eine ausführliche Gegenüberstellung von Einnahmen und Ausgaben nötig. Die 2002 vorgenommene Streichung des Saldierungsgebots war daher im Lichte des Transparenzgebots des Art. 21 I 4 GG sachgerecht und erforderlich. Das Saldierungsgebot widersprach den auf die Parteien entsprechend anwendbaren Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung, sodass seine Aufhebung auch unter diesem Gesichtspunkt konsequent war.

296

In diesem Sinne auch Streitferdt, Gutachten, S. 123; Wend/Albrecht-Baba, ZRP 2001, S. 561 (564). Differenzierend Küstermann, Rechenschaftspflicht, S. 163, der die restriktivere Auslegung des Saldierungsgebots befürwortet und eine Saldierung je Vermögensart bzw. je Tätigkeit für am besten vereinbar mit dem Transparenzgebots des Art. 21 I 4 GG hält. 297 So aber Scheider, Parteifinanzen und Parteivermögen, S. 335. 298 Vgl. dazu F II 10 b) bb. 299 Vgl. H I 3.

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H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

VII. Sanktionen bei fehlerhafter Rechnungslegung Die Pflicht der Parteien zur Rechenschaftslegung über ihr Vermögen sowie über ihre Einnahmen aus Vermögen und wirtschaftlichen Unternehmungen würde leer laufen, wenn sie ohne Sanktion bliebe. Nach dem bis 2002 geltenden Recht fehlte es aber an einer Sanktion für den Fall, dass hinsichtlich der Verwendung der Mittel und des Vermögens gegen das Transparenzgebot verstoßen wird. Die einzige Sanktionsvorschrift nach der bisherigen Rechtslage war § 23a PartG a.F., dessen ausschließlicher Anwendungsbereich bei der Sanktionierung nicht bzw. falsch deklarierter oder angenommener unzulässiger Spenden lag300. Insoweit bestand eine „verfassungswidrige Sanktionslücke“301. Mit der Verabschiedung der parteienrechtlichen Novelle 2002 ist der Gesetzgeber auch hinsichtlich der Rechenschaftslegung über das Parteivermögen, die übrigen Einnahmen sowie die Ausgaben vom bis dahin bestandenen Anspruchsverlustsystem zu einem Sanktionssystem übergegangen. Gemäß § 31b S. 1 entsteht bei vom Bundestagspräsidenten im Rahmen des nunmehr in § 23a geregelten Prüfungsverfahrens festgestellten Unrichtigkeiten des Rechenschaftsbericht einer Partei ein Anspruch gegen die Partei in Höhe des Zweifachen des den unrichtigen Angaben entsprechenden Betrags. Betreffen Unrichtigkeiten in der Vermögensbilanz oder im Erläuterungsteil das Haus- und Grundvermögen oder Beteiligungen an Unternehmen, beträgt der Anspruch 10% der nicht aufgeführten oder der unrichtig angegebenen Vermögenswerte (§ 31b S. 2). Somit stellt § 31b eine Auffangnorm dar, die sämtliche Unrichtigkeiten im Rechenschaftsbericht mit einer Sanktion belegt, soweit sie sich nicht auf Spenden beziehen. Bei Verstößen bezüglich der Annahme und Veröffentli-

300

Die Sanktionsfolge war der Anspruchsverlust auf staatliche Mittel in Höhe des Zweifachen des rechtswidrig erlangten oder nicht den Vorschriften des Parteiengesetzes entsprechend veröffentlichten Betrages, so dass sie nur Parteien treffen könnte, die Anspruch auf staatliche Teilfinanzierung hatten (vgl. § 23a I PartG a.F.). Negative Folgen für die Parteien bei mangelhafter Offenlegung des Parteivermögens bzw. der Einnahmen daraus konnten nur eintreten, wenn sie zu den gesetzlich festgesetzten Terminen einen den Vorschriften des Parteiengesetzes entsprechenden Rechenschaftsbericht nicht einreichen. Damit würden die Voraussetzungen für die Gewährung staatlicher Parteienfinanzierung nicht erfüllt und der Präsident des Deutschen Bundestages durfte keine Staatsgelder der schuldigen Partei zusprechen. Die relevanten Regelungen der §§ 19 IV 3 und § 23 IV 3 PartG a.F. enthielten die materiellen und formellen Voraussetzungen für die Gewährung staatlicher Mittel und stellten somit Pflicht- und nicht Sanktionsnormen dar. Vgl. OVG Berlin, DVBl. 2002, S. 1426; BVerfG, DVBl. 2004, S. 1357f.; 301 Ipsen, in: Sachs, GGK, Art. 21, Rn. 112.

VII. Sanktionen bei fehlerhafter Rechnungslegung

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chung von Spenden kommt die spezielle Regelung des § 31c zur Geltung302. Der Anwendungsbereich des § 31b erstreckt sich daher hauptsächlich auf die nicht oder unrichtig publizierten (übrigen Einnahmen, Ausgaben und) Vermögenswerte303. Die Zahlungsverpflichtung im Falle eines Berichtsmangels wird vom Bundestagspräsident durch Verwaltungsakt festgestellt (§ 31c S. 3)304. Berechnungsgrundlage für die Ermittlung der Sanktionshöhe sind die Ergebnisse der nach § 23a vorzunehmenden Prüfung des Rechenschaftsberichts sowie die Bewertungsvorschriften des Parteiengesetzes. Folglich sind bei fehlerhaften Angaben im Erläuterungsteil der Vermögensbilanz bezüglich Haus- und Grundvermögen und Beteiligungen die zuletzt nach dem Bewertungsgesetz ermittelten Verkehrswerte relevant (vgl. § 24 VII Nr. 3). Bei Mängeln in der Vermögensbilanz stellen die Bezugsgröße die Anschaffungs- und Herstellungskosten bzw. bei als Anlagen aufgeführten Unternehmensbeteiligungen das Nominalkapital dar (vgl. § 28 II 1). Obwohl die Norm des § 31b „die für eine Sanktionsvorschrift unverzichtbaren Merkmale der Konnexität und Proportionalität zwischen Rechtsverstoß und Rechtsfolge“305 aufweist, ist sie nicht ganz widerspruchsfrei. Insbesondere erscheint der Sanktionsumfang hinsichtlich der fehlerhaften Ausweisung sonstiger Vermögensgegenstände in der Vermögensbilanz unverhältnismäßig hoch (das Zweifache des fehlerhaft ausgewiesenen Betrags) im Vergleich zur Sanktion bei Mängeln bezüglich des Hausvermögens und der Beteiligungen (10% des fehlerhaft ausgewiesenen Betrags)306. Eine Begründung für diese gesetzge302

Die Norm des § 31c entspricht weitgehend der früheren Regelung des § 23a PartG

a.F.

303

Zu bemerken ist ebenfalls, dass die Sanktionsfolgen der §§ 31b und 31c nicht eintreten, wenn die Partei die Unrichtigkeiten selbst anzeigt und zum Zeitpunkt des Eingangs der Anzeige konkrete Anhaltspunkte für die unrichtigen Angaben öffentlich nicht bekannt waren oder weder dem Bundestagspräsidenten vorgelegt haben noch in einem amtlichen Verfahren entdeckt waren (§ 23b II 1). 304 Da § 31b S. 4 ausdrücklich die entsprechende Anwendung von § 31a II bis V vorsieht, die den Fall einer eventuellen Rücknahme des Feststellungsbescheides regeln, muss kein Rückgriff auf § 48 VwVfG erfolgen. Zur Notwendigkeit eines Rückgriffs auf § 48 VwVfG während der Geltung der alten Fassung des Parteiengesetzes vgl. Streit, MIP 1999, Sonderbeilage, S. 17f. 305 Ipsen, NJW 2002, S. 1909 (1913). 306 Vgl. die Kritik von Lenz, NVwZ 2002, S. 769 (777). Die niedrigere Sanktion bei Fehlern bei der Ausweisung des Haus- und Grundvermögens sowie der Beteiligungen im Erläuterungsteil ist wegen der dort vorzunehmenden Bewertung zu den Verkehrswerten an sich konsequent. Durch die Auferlegung von Sanktionen darf eine Partei nicht in den Ruin betrieben werden.

442

H. Transparenz und öffentliche Kontrolle

berische Entscheidung ist den Gesetzesmaterialien, soweit ersichtlich, nicht zu entnehmen. Trotz erwähnter Verbesserungsbedürftigkeit ist die Einführung der neuen Sanktionsvorschriften insgesamt begrüßungswert, denn sie beseitigen einen lange bestehenden strukturellen Mangel des Parteiengesetzes. Positiv zu bewerten ist ebenfalls die Tatsache, dass die Sanktionen nunmehr auch Parteien auferlegt werden können, die keinen Anspruch auf staatliche Parteienfinanzierung haben.

I. Zusammenfassung in Thesen 1. Eine ausreichende und funktionsgerechte Finanzierung der politischen Parteien ist eine wichtige Bedingung für ihre erfolgreiche Tätigkeit. Neben den Spenden, Mitgliedsbeiträgen und der staatlichen Parteienfinanzierung sind die Einnahmen aus Vermögen sowie aus unternehmerischer Tätigkeit eine bedeutende Finanzquelle. Die Parteiunternehmen stellen darüber hinaus ein Instrument zur politischen Einflussnahme dar und haben eine wichtige Position im gesamten Organisations- und Finanzsystem der Parteien. 2. Alle im Bundestag vertretenen Parteien betätigen sich unternehmerisch, wobei sie unterschiedliche Finanzstrategien haben. Geschichtlich bedingt sind jedoch die Vermögensbildung und die unternehmerische Tätigkeit der SPD am stärksten ausgeprägt. Die meisten Parteiunternehmungen bestehen im Medien-, Immobilien- und Dienstleistungsbereich. 3. Die Rechtsstellung der politischen Parteien als zivilrechtliche Vereine bestimmt maßgeblich die Art und Weise ihrer wirtschaftlichen Aktivitäten. Bei der rechtlichen Behandlung der Probleme der Vermögensbildung und der unternehmerischen Tätigkeit von Parteien ist eine wirtschaftliche Betrachtungsweise geboten, sodass die Wirtschaftstätigkeit von Parteiunternehmen, Parteitreuhändern und Parteihilfsorganisationen der jeweiligen Partei zuzurechnen ist. Die bestehende Rechtslage weist Unvollkommenheiten auf, die einerseits die Teilnahme der Parteien am Geschäftsverkehr erschweren, andererseits das Transparenzgebot des Art. 21 I 4 GG beeinträchtigen. Gesetzgeberischer Handlungsbedarf besteht insbesondere hinsichtlich der Grundbuchfähigkeit der Parteien sowie der Rechtstellung ihrer Hilfsorganisationen. 4. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer umfangreichen wirtschaftlichen Tätigkeit politischer Parteien kann durchaus in Frage gestellt werden, weil sie die Freiheit der innerparteilichen Willensbildung sowie die Funktionsfähigkeit des Parteiensystems gefährden kann. Als Beurteilungskriterien bei der Untersuchung der Legitimation der Vermögensbildung und der unternehmerischen Tätigkeit von Parteien sind ihre durch Art. 21 GG geprägte besondere Rechtsstellung sowie ihre Funktionen zu berücksichtigen. 5. Die Parteien sind in der Gesellschaft wurzelnde Vereinigungen, genießen aber einen besonderen verfassungsrechtlichen Status. Sie sind das notwendige

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I. Zusammenfassung in Thesen

Instrument für die politische Organisation des Volkes und für die Teilnahme der Bürger am demokratischen politischen Prozess. 6. Die Grundfunktion der Parteien ist die Einflussnahme auf die Politik in den verschiedenen institutionellen Formen durch Erfassen und Artikulation politischer Interessen sowie Durchsetzung konkreter politischer Ziele. Die Parteien sind bei der Formulierung ihrer Ziele und der Wahl ihrer Mittel frei. Die Mitwirkung der Parteien an der politischen Willensbildung des Volkes kann sich durch verschiedene (politische, kulturelle, karitative, wirtschaftliche) Aktivitäten vollziehen. 7. Aus der Verwurzelung der Parteien in der Gesellschaft ergibt sich ein Vorrang der Eigenfinanzierung. Demnach müssen die Parteien die Verantwortung für die Finanzierung ihrer Tätigkeiten vorrangig selbst tragen und nicht nur politisch, sondern sind auch wirtschaftlich und organisatorisch auf die Unterstützung der Bürger angewiesen. 8. Das Grundgesetz enthält ausreichende verfassungsrechtliche Vorkehrungen zum Verhältnis zwischen Parteien und Staatsämtern. Der Staat darf weder die freie Parteigründung behindern noch Einfluss auf ihre Tätigkeit nehmen. Die Parteien haben keinen rechtlichen Zugriff auf Regierung, Fraktionen und Verwaltung. 9. Beschränkungen für die Parteien im wirtschaftlichen Bereich, die mit ihrer „Staatsnähe“ begründet werden, sind gerade auch im Blick auf die rechtliche und faktische Stellung der „kleinen“ Parteien verfassungsrechtlich nicht haltbar. 10. Die politischen Parteien sind juristische Personen im Sinne von Art. 19 III GG und genießen eigenständige Grundrechtsfähigkeit. Der Grundrechtsschutz ist ein wesentliches Element der verfassungsrechtlichen Stellung der Parteien. 11. Art. 21 GG verbürgt kein „Generalgrundrecht“ auf Betätigungsfreiheit der Parteien. Die Grundrechte der Parteien werden über Art. 19 III GG durch die für die jeweilige Tätigkeit einschlägigen einzelnen Grundrechtsgarantien bei Berücksichtigung der sich aus Art. 21 GG ergebenden Besonderheiten gewährleistet. 12. Bei der Wahrnehmung ihrer Grundrechte sind die Parteien nicht auf politische Willensbildung beschränkt. Bezüglich der wirtschaftlichen Betätigung von Parteien besteht keinen Anlass, sie als nicht parteispezifisch aus ihren grundrechtlich geschützten Positionen auszuschließen. Um ihre Funktionsfähigkeit zu gewährleisten, ist den Parteien ein umfassender Grundrechtsschutz bei ihren eigenen Bemühungen um materielle Sicherung ihrer politischen Tätigkeit zuzusprechen.

I. Zusammenfassung in Thesen

445

13. Als mögliche zulässige Einschränkung für die Parteien bei der Ausübung der ihnen zustehenden Grundrechte kommt das Erfordernis der Beibehaltung ihrer Funktionen in Betracht. In Bezug auf ihre wirtschaftlichen Aktivitäten bedeutet das, dass diese die Erfüllung der Aufgaben der Parteien nicht nachhaltig gefährden dürfen. 14. Die Parteien genießen ein originäres Recht auf politische Chancengleichheit, das durch Art. 3 I i.V.m. Art. 19 III und Art. 21 I GG gewährleistet wird. Die Gebotenheit einer Gleichheit im politischen Wettbewerb rechtfertigt die Strenge des Gleichheitssatzes in Bezug auf die Parteien. 15. Die Vermögensbildung und -anlage der Parteien, einschließlich von Unternehmensbeteiligungen, sowie die Erträge daraus werden von der Eigentumsgarantie des Art. 14 I GG geschützt. 16. Art. 21 I GG gewährleistet den Parteien nur insoweit einen Schutz bei vermögensrechtlichen Angelegenheiten, als er die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers bei der Regelung der Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums in Bezug auf politische Parteien modifiziert. 17. Ein generelles Verbot für Parteien, Eigentum zu erwerben, Vermögen zu bilden und gewinnbringend anzulegen, wäre verfassungswidrig. 18. Die gesetzliche Einführung quantitativer Beschränkungen der Vermögensbildung und Vermögensanlage zum Schutz der Funktionserfüllung der Parteien und der innerparteilichen Demokratie ist zur Erfüllung des Ziels nicht geeignet, nicht erforderlich, jedenfalls aber nicht verhältnismäßig und wäre somit verfassungswidrig. 19. Wegen der erheblichen Bedeutung der Verfügungsgewalt über das Parteivermögen für das innerparteiliche Leben ist die Gewährleistung von Informations- und Teilhaberechten für die einzelnen Parteimitglieder bezüglich des Stands und der Verwaltung des Parteivermögens gegenüber den Parteivorständen notwendig. Verfassungsrechtlich geboten sind außerdem Rechtsvorschriften, die eine größtmögliche Transparenz der Vermögensbildung und Vermögensanlage gewährleisten. 20. Eine Koppelung der staatlichen Parteienfinanzierung an die Ausschöpfung eigenen Vermögens verstieße gegen das Recht der Parteien auf politische Chancengleichheit. 21. Es ist sachgerecht, die Einnahmen aus Vermögen und aus wirtschaftlichen Aktivitäten bei der Berechnung der relativen Obergrenze der staatlichen Parteienfinanzierung außer Betracht zu lassen. 22. Die Unternehmensfreiheit (Art. 12 I GG) ist ihrem Wesen nach auf die politischen Parteien anwendbar. Art. 21 GG hat eine modifizierende Wirkung

446

I. Zusammenfassung in Thesen

bei der Schrankenregelung. Parteien, Parteiunternehmen und Parteitreuhänder sind verfassungsrechtlich weitgehend als eine Einheit zu betrachten. Daher gelten für die Parteiunternehmen, obwohl sie eigenständige Rechtssubjekte und Grundrechtsträger sind, die Beschränkungen, die aus der besonderen Rechtstellung der Parteien oder aus den parteispezifischen Schranken folgen. 23. Ökonomische Aktivitäten, die den Hauptzweck der Parteien mittelbar oder unmittelbar fördern und ihn nicht gravierend gefährden, dürfen ihnen grundsätzlich nicht verboten werden. 24. Eine gesetzliche Beschränkung der Parteien auf „parteitypische“ Unternehmenstätigkeit ist nicht zulässig, da dieses Merkmal nicht ausreichend bestimmbar ist. 25. Die Einführung eines Typenzwangs für Parteien und Parteiunternehmen, eines Verbots der Einsetzung von Treuhändern sowie eines Verbots von Spenden von Parteiunternehmen an Parteien zur Sicherung der Transparenz der Parteifinanzen und der Parteitätigkeit im Allgemeinen wären verfassungsrechtlich zulässige Eingriffe in die Unternehmensfreiheit der Parteien bzw. der Parteiunternehmen. 26. Wegen des gebotenen demokratischen Charakters des innerparteilichen Finanzwesens sind den Parteimitgliedern Informations-, Kontroll- und Mitspracherechte bei der Unternehmensgründung sowie beim Erwerb und Veräußerung von Beteiligungen zuzusprechen. 27. Die Grenze der verfassungsrechtlich unbedenklichen Unternehmenstätigkeit von Parteien wird dann erreicht, wenn das ökonomische Engagement die Funktionserfüllung der Parteien objektiv nachhaltig beeinträchtigt. 28. Die Medien und die Parteien sind unter den Bedingungen der modernen Demokratie aufeinander angewiesen. Ein strikter Gegensatz zwischen den Funktionen von Parteien und Medien besteht nicht. Das medienwirtschaftliche Engagement der Parteien gehört zu ihrem klassischen Erscheinungsbild. 29. Die politischen Parteien genießen einen umfassenden Grundrechtsschutz durch die Pressefreiheit. Sowohl ihre direkte publizistische Tätigkeit als auch die Gründung von eigenen Presseunternehmen sowie die wirtschaftliche Beteiligung an dritten Presseunternehmen sind durch Art. 5 I i.V.m. Art. 21 I und Art. 19 III GG grundrechtlich abgesichert. Die parteieigenen Presseunternehmen und die Presseunternehmen, an denen die Parteien Anteile halten, sind ebenfalls Träger der Pressefreiheit. 30. Die Versuchung, manipulativ auf die öffentliche Meinungsbildung, besonders in Wahlkampfzeiten, einzuwirken, ist bei politischen Parteien prinzipiell größer als bei anderen Presseunternehmen. Daher lässt das Zusammentref-

I. Zusammenfassung in Thesen

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fen von politischer und publizistischer Einflussnahme bei Parteien als Presseunternehmern die Annahme eines erhöhten Gefährdungspotenzials für die Freiheit der öffentlichen Meinungsbildung zu. 31. Die Verhinderung des Entstehens vorherrschender Meinungsmacht der Parteien oder gar einer einzelnen Partei (z.B. Verhinderung einer Dominanz parteigebundener Zeitungen auf einem bestimmten Pressemarkt) sowie die Sicherung der Transparenz parteipolitischer Willensbildung sind legitime Ziele gesetzgeberischen Handelns. 32. Ein Totalverbot von Pressebeteiligungen politischer Parteien wäre verfassungsrechtlich nicht zulässig. 33. Die Verpflichtung zur Offenlegung der Parteipressebeteiligungen im Rechenschaftsbericht sowie im Impressum der jeweiligen Presseerzeugnisse ist ein geeignetes und zulässiges Mittel zur Bekämpfung der möglichen Verzerrung des politischen Wettbewerbs und der Gefährdung der freien Bildung der öffentlichen Meinung durch die Pressebeteiligungen von Parteien. Die hohen Transparenzerfordernisse bezüglich der Parteitätigkeit sowie das besondere öffentliche Interesse an Parteipressebeteiligungen lassen eine solche Beschränkung gerechtfertigt erscheinen. 34. Die bestehenden pressekartellrechtlichen Mittel, so sinnvoll sie sonst sein mögen, berücksichtigen die Besonderheiten der Presseunternehmenstätigkeit von Parteien nicht ausreichend. Sie können den spezifischen Gefahren für die Freiheit der Meinungsbildung, die durch Parteibeteiligungen an Presseunternehmen entstehen können, nicht effektiv entgegenwirken. 35. Allgemeine Einschränkungen der Pressebeteiligung politischer Parteien können nur dann verfassungsrechtlich zulässig sein, wenn der gesamte Pressebereich von einer Dominanz parteigebundener Zeitungen nachhaltig bedroht ist. Die Einführung allgemeiner Obergrenzen für Parteipressebeteiligungen unabhängig von den Marktpositionen der jeweiligen Presseunternehmen ist nicht erforderlich und daher verfassungsrechtlich nicht zulässig. 36. Wegen der Besonderheiten der regionalen Zeitungspresse in Deutschland wäre die Einführung einer Norm, die politischen Parteien die unmittelbare oder mittelbare Mehrheitsbeteiligung an Presseunternehmen mit einer Monopolstellung auf einem weit zu bestimmenden regionalen Tageszeitungsmarkt verbietet, verfassungsrechtlich gerechtfertigt. 37. Das herrschende Verständnis der Rundfunkfreiheit als primär „dienende“ und „funktionale“ Freiheit ist anachronistisch. Die Rundfunkfreiheit ist verfassungsrechtlich, ähnlich wie die Pressefreiheit, als ein klassisches Individualgrundrecht zu behandeln.

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I. Zusammenfassung in Thesen

38. Die politischen Parteien sind Träger der Rundfunkfreiheit. Sie können sich auf die Rundfunkfreiheit nicht nur dann berufen, wenn sie selbst Rundfunkveranstalter werden wollen, sondern auch in Bezug auf ihre Beteiligungen an anderen Rundfunkveranstaltern. Den grundrechtlichen Schutz der Rundfunkfreiheit genießen auch die Rundfunkveranstalter mit Parteibeteiligung. 39. Die landesgesetzlichen Regelungen, die jegliche Parteirundfunkbeteiligungen verbieten, schränken die Rundfunkfreiheit der Parteien und der betroffenen Rundfunkunternehmen unzulässig ein und sind deshalb verfassungswidrig. Dem Gesetzgeber ist es verwehrt, ein Beteiligungsverbot für Parteien an Rundfunkunternehmen unabhängig von der Höhe der Beteiligungen einzuführen und so den Parteien generell den Zugang zu einem privaten Rundfunkunternehmen zu untersagen. 40. Es ist verfassungsrechtlich zwingend notwendig, einen beherrschenden Einfluss der politischen Parteien auf das Gesamtrundfunkprogramm, d.h. auf alle bestehenden Rundfunkprogramme mit Schwerpunkt Information im jeweiligen Verbreitungsgebiet zu verhindern. Der Gesetzgeber ist von Verfassungs wegen dagegen nicht verpflichtet, einen bestimmenden Einfluss politischer Parteien auf nur einen einzelnen Rundfunkanbieter generell zu verhindern. Daraus folgt, dass die bestehenden gesetzlichen Regelungen, die die Veranstaltung von Rundfunkprogrammen Parteien und von ihnen abhängigen Unternehmen grundsätzlich ohne Berücksichtigung ihres Marktanteils verbieten, zur Sicherung des Pluralismus im Rundfunk sowie der Funktionserfüllung der Parteien nicht geboten sind. 41. Die Regelungen, die durch Beteiligungsbegrenzungen den bestimmenden Einfluss von Parteien auf die Programminhalte einzelner Rundfunkveranstalter verhindern, sind allerdings verfassungsrechtlich zulässig. Sie verletzen das Recht der Parteien auf politische Chancengleichheit und ihre Rundfunkfreiheit nicht. 42. Politischen Parteien darf der publizistische Einfluss auf Rundfunkprogramme generell nicht verboten werden. Die gesetzlichen Beteiligungsbegrenzungen, die nur geringfügige Beteiligungen von Parteien an privaten Rundfunkunternehmen als reine Finanzanlagen zulassen und jeglichen Programmeinfluss verhindern, schränken die Rundfunkfreiheit der Parteien unverhältnismäßig stark ein und sind verfassungswidrig. Weniger intensive Beteiligungsbegrenzungen unterhalb der Beherrschungsschwelle sind dagegen zulässig, aber nicht geboten. 43. Die Transparenz der Parteifinanzen dient der Offenheit des politischen Prozesses, der innerparteilichen Demokratie sowie der Fundierung der Wahlentscheidung und kann sich auf den Wahlerfolg der einzelnen Partei auswirken. Die Vorschrift des Art. 21 I 4 GG zielt auf eine möglichst vollständige Rechen-

I. Zusammenfassung in Thesen

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schaftslegung und trägt somit zur politischen Integration des Volkes sowie zur Sicherung der Chancengleichheit der Parteien und ihrer Funktionserfüllung bei. 44. Nur durch die Einbeziehung entsprechender Angaben über die Ausgabenwirtschaft und die Vermögensstruktur der Parteien in den Rechenschaftsbericht können mögliche Abhängigkeiten aufgezeigt und der Kontrolle durch die Öffentlichkeit unterworfen werden. Die Parteien müssen grundsätzlich verpflichtet sein, jede konkrete Vermögensquelle gesondert auszuweisen. 45. Es ist für die Ziele der Rechnungslegung parteienrechtlich geboten, das Vermögen und die unternehmerischen Aktivitäten sowohl der Parteigliederungen als auch der Parteihilfsorganisationen den Parteien zuzurechnen und ihre Offenlegung zu sichern. 46. Die Regelungen des Parteiengesetzes waren lange nicht geeignet, einen umfassenden Einblick in die unternehmerische Tätigkeit und Vermögensbildung der Parteien zu ermöglichen. Die 2002 erfolgte Novelle ist insgesamt positiv zu bewerten. 47. Hinsichtlich der Offenlegung der Parteifinanzen sind die materiellen Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung, nämlich die Grundsätze der Bilanzwahrheit und Vollständigkeit, anzuwenden. Zu beachten sind ebenfalls die formellen Grundsätze der Klarheit und Übersichtlichkeit sowie der Darstellungsstetigkeit. 48. Die Vermögensrechnung im Parteienrechenschaftsbericht hat nicht nur die Höhe der Vermögenswerte aufzuzeigen, sondern auch, in welchen qualitativen Formen eine Partei über Vermögen verfügt, das sie zur Verwirklichung ihrer politischen Ziele einsetzen kann. 49. Es ist rechtspolitisch angemessen und verfassungsrechtlich zulässig, die Parteien zur Veröffentlichung einer „Grundstücksliste“, in der ihre Immobilien mit Adresse, Baujahr, Nutzungsfläche, Verkehrswert und formellem Eigentümer angegeben werden, zu verpflichten. 50. Die Kenntnis der tatsächlichen Lage der Parteiunternehmungen lässt Schlüsse auf die Zusammenhänge zwischen den proklamierten politischen Zielen und den wirtschaftlichen Interessen einer Partei zu. Durch eine ausdrücklich normierte Pflicht zur Offenlegung der Treuhandverhältnisse und Nennung der Treuhänder wäre der Rechtsklarheit und dem Transparenzgebot besser gedient als gegenwärtig. 51. Eine weitere Tiefstaffelung der Position „Geldbestände“ im Rechenschaftsbericht der Parteien erscheint sachgerecht, da auf diese Weise ein besserer Einblick in das Geldvermögen der Parteien und damit in die Struktur und Verwendung ihres Gesamtvermögens ermöglicht wird.

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I. Zusammenfassung in Thesen

52. Der mehrmals formulierten Forderung nach einer Wiedereinführung der Position „Einnahmen aus Krediten“ in der Einnahmerechnung bei Beibehaltung der Position „Verbindlichkeiten gegenüber Kreditinstituten“ in der Vermögensbilanz ist zuzustimmen. Darüber hinaus ist eine qualifizierte Offenlegungspflicht für aufgenommene Kredite in Form der Benennung der Großgläubiger der Parteien angebracht. Die bei der Kreditgewährung gegebene Möglichkeit zur Einflussnahme auf Parteien weist eine Parallelität zu der Situation bei Parteispenden auf. 53. Für eine wirkliche Transparenz der Einnahmen aus Unternehmensbeteiligungen sind Angaben über die Dividendenausschüttung an die Partei je Einzelunternehmen notwendig. Die Einführung einer Pflicht zu einer zeitnahen Veröffentlichung von Gewinnausschüttungen ab einer gewissen Höhe ist rechtspolitisch ebenfalls sachgerecht. 54. Eine gesonderte Ausweisung der Mieteinnahmen würde zur besseren Übersichtlichkeit und Klarheit der Rechenschaftsberichte sowie insgesamt zur Erhöhung der Transparenz der Vermögensverhältnisse der Parteien beitragen. 55. Die 2002 vorgenommene Aufhebung der Saldierungsmöglichkeit des § 27 II 1 PartG a.F. war zur Herstellung größerer Transparenz beim Ausweis der Einnahmenquellen erforderlich. Auch die eingeführten Sanktionen bei Verstößen gegen die Offenlegungspflicht beseitigen einen lange bestehenden strukturellen Mangel des Parteiengesetzes.

Anlage 1 Gesamteinnahmen der Bundestagsparteien 1991 – 2003 (T€) Jahr 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

SPD 183 275 134 275 143 555 180 680 145 819 144 717 143 661 155 663 156 476 149 301 160 168 158 773 179 845

CDU 108 804 109 181 115 477 143 125 111 624 113 364 111 581 138 102 132 412 130 877 131 023 141 961 139 723

CSU 26 454 25 329 28 660 34 685 27 031 31 834 28 645 33 522 32 606 28 025 34 633 46 081 47 417

Grüne 16 606 20 107 19 286 27 010 24 765 25 629 26 219 29 131 26 267 23 469 23 872 26 334 26 179

PDS 31 015 11 511 13 977 17 541 20 868 18 539 18 831 19 749 20 827 20 113 20 516 21 914 22 160

FDP 26 703 24 203 25 328 35 939 23 487 20 749 21 244 25 235 23 580 22 937 25 749 31 541 27 772

Spenden an die Bundestagsparteien 1991 – 2003 (T€) Jahr 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

SPD 11 871 10 897 13 554 17 760 12 720 14 278 11 837 18 836 17 236 12 631 16 548 17 334 10 445

CDU 19 731 19 162 22 517 29 085 18 365 18 402 17 295 33 813 33 368 28 512 25 458 30 469 17 396

CSU 7 523 8 317 10 521 9 181 7 343 11 566 7 066 12 536 7 806 6 935 10 900 18 872 9 717

Grüne 3 931 3 467 4 104 4 610 4 473 5 051 4 648 5 847 5 140 4 311 5 127 5 282 3 434

PDS 1 001 1 916 2 138 3 277 2 572 2 834 3 001 3 785 3 839 3 485 3 703 3 750 1 752

FDP 6 717 6 314 7 575 8 477 5 591 7 161 7 288 11 178 9 843 8 464 10 812 13 746 7 350

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Anlage 1 Spenden juristischer Personen an die Bundestagsparteien 1994 – 2003 (T€) Jahr 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

SPD 3 444 2 296 2 107 1 687 3 868 3 184 1 746 3 198 3 439 1 650

CDU 7 601 5 002 4 773 5 129 10 947 9 092 5 310 7 093 9 621 4 612

Quelle: Deutscher Bundestag

CSU 3 693 2 262 2 890 2 363 4 838 3 089 2 666 3 442 7 280 3 462

Grüne 78 100 139 90 166 200 175 592 1 054 279

PDS 49 17 22 20 57 66 24 63 52 28

FDP 2 069 1 288 1 519 1 656 3 362 1 617 1 500 2 192 3 142 1 165

Anlage 2 Mitgliedsbeiträge der Bundestagsparteien 1991 – 2003 (T€) Jahr 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

SPD 77 525 78 022 78 509 78 040 79 965 78 251 80 717 80 699 80 512 77 587 78 328 78 275 53 890

CDU 47 636 48 178 48 966 47 866 50 550 51 342 51 433 51 488 53 848 55 470 57 031 57 952 42 748

CSU 7 920 7 946 9 109 9 355 9 473 10 016 9 960 9 845 10 103 10 488 12 649 13 358 10 239

Grüne 6 143 6 641 6 922 7 862 9 363 10 378 11 037 11 057 10 685 9 466 9 140 9 311 5 333

PDS 7 439 7 170 7 551 7 458 8 285 8 660 8 617 8 841 8 952 9 016 8 937 10 411 9 875

FDP 6 452 6 766 6 692 6 461 5 772 5 619 5 431 5 334 5 509 5 644 5 686 6 263 6 120

Spenden natürlicher Personen an die Bundestagsparteien 1994 – 2003 (T€) Jahr 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

SPD 14 316 10 424 12 171 10 151 14 968 14 052 10 886 13 350 13 894 8 795

CDU 21 484 13 363 13 630 12 166 22 866 24 276 23 201 18 366 20 848 12 785

Quelle: Deutscher Bundestag

CSU 5 488 5 081 8 676 4 703 7 699 4 716 4 269 7 458 11 592 6 254

Grüne 4 532 4 373 4 912 4 558 5 681 4 940 4 136 4 535 4 227 3 155

PDS 3 228 2 554 2 811 2 981 3 727 3 772 3 462 8 937 3 698 1 725

FDP 6 408 4 303 5 642 5 632 7 816 8 226 6 965 5 686 10 602 6 186

Anlage 3 Geldbestände der Bundestagsparteien 1991 – 2003 (T€) Jahr 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

SPD 62 732 85 009 89 730 80 341 97 953 80 061 87 230 67 411 65 454 70 661 72 530 68 218 79 060

CDU 43 340 41 423 54 707 46 832 47 341 50 109 61 032 55 651 45 071 61 179 65 733 63 031 72 968

CSU 15 887 18 560 24 554 20 291 22 289 17 112 20 951 20 854 22 801 25 422 29 782 22 997 26 581

Grüne 17 282 21 243 17 941 16 328 18 283 21 169 24 173 18 761 14 816 16 100 15 563 12 042 16 298

PDS 6 556 4 686 6 934 6 866 7 325 9 257 10 333 5 590 4 343 6 868 7 974 5 627 9 276

FDP 15 643 12 430 11 017 5 908 7 769 7 300 8 238 5 729 5 208 7 241 7 252 6 380 7 296

Staatliche Mittel an die Bundestagsparteien 1991 – 2003 (T€) Jahr 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

SPD 32 974 29 226 30 256 68 125 46 209 46 245 46 024 49 514 48 035 47 772 47 552 48 871 59 333

CDU 27 018 28 779 31 197 59 247 37 662 37 086 37 437 37 777 39 162 40 501 41 466 43 602 43 899

Quelle: Deutscher Bundestag

CSU 8 351 6 583 6 583 13 885 8 460 8 574 9 932 8 950 9 641 8 717 9 201 11 916 15 269

Grüne 4 204 7 334 5 328 10 586 9 139 8 468 8 834 9 308 8 672 8 289 7 819 8 705 10 757

PDS 1 759 240 2 554 5 666 7 561 6 058 6 284 6 398 7 437 7 050 7 258 7 171 8 740

FDP 8 132 7 081 6 976 12 336 6 861 6 321 6 713 6 740 6 830 7 424 7 179 8 299 10 241

Anlage 4 Reinvermögen der Bundestagsparteien 1991 – 2003 (T€) Jahr 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

SPD 126 880 141 540 156 892 134 702 147 878 153 525 166 102 142 473 125 549 137 644 153 308 124 617 135 664

CDU 46 924 55 857 73 772 61 706 67 461 76 516 91 122 68 883 50 444 70 780 57 961 57 145 74 371

CSU 12 589 15 201 17 783 8 774 9 106 17 372 23 181 15 047 17 287 21 022 27 209 18 678 22 057

Grüne 27 053 29 880 28 155 21 564 23 469 24 276 27 333 22 229 18 320 21 013 21 254 17 449 20 847

PDS 439 012 224 311 223 827 10 239 15 787 19 691 22 478 17 036 15 176 18 337 19 304 16 623 20 704

FDP 25 776 27 818 30 347 15 147 15 104 11 740 12 196 8 609 4 205 6 590 4 998 –1 898 –0 243

Besitzposten der Bundestagsparteien 1991 – 2003 (T€) Jahr 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

SPD 157 755 179 591 194 288 192 739 221 439 224 169 236 913 223 152 231 631 235 241 242 215 247 099 241 150

CDU 89 907 88 608 103 190 88 143 86 468 91 944 103 687 124 023 115 618 128 892 132 555 130 532 141 531

Quelle: Deutscher Bundestag

CSU 31 514 34 223 38 708 33 577 34 031 41 730 45 385 45 567 35 932 38 702 43 593 41 855 40 529

Grüne 30 069 35 573 32 773 23 432 25 080 25 884 29 478 28 195 26 037 29 971 29 642 27 105 29 795

PDS 507 896 232 092 230 827 16 158 18 750 21 346 23 677 17 986 16 332 19 382 20 309 17 531 21 627

FDP 39 546 42 774 39 686 28 961 28 677 28 347 34 496 33 288 30 639 32 977 36 181 35 462 34 691

Anlage 5 Schuldposten der Bundestagsparteien 1991 – 2003 (T€) Jahr 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

SPD 30 874 38 050 37 396 58 037 73 561 70 645 70 810 80 679 106 082 97 597 88 906 122 482 105 485

CDU 42 982 32 751 29 418 26 436 19 007 15 428 12 564 55 139 65 174 58 112 74 594 73 387 67 160

CSU 18 925 19 022 20 925 24 802 24 924 24 358 22 203 30 519 18 644 17 680 16 383 23 177 18 472

Grüne 3 016 5 693 4 618 1 868 1 610 1 609 2 145 5 966 7 716 8 958 8 388 9 655 8 945

PDS 14 884 7 781 7 001 5 919 2 963 1 655 1 199 950 1 156 1 044 1 004 907 923

FDP 13 771 14 957 9 339 13 814 13 573 16 607 22 301 24 679 26 434 26 387 31 183 37 361 34 934

Verbindlichkeiten der Bundestagsparteien gegenüber Kreditinstituten 1991 – 2003 (T€) Jahr 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

SPD 12 274 12 846 10 870 37 708 53 173 52 274 52 048 63 625 84 146 81 142 75 548 95 654 75 362

CDU 27 540 20 973 17 927 20 190 13 099 10 450 8 234 30 019 48 345 49 418 43 046 41 575 44 891

Quelle: Deutscher Bundestag

CSU 8 914 8 718 10 189 13 472 13 425 13 874 11 438 19 800 7 418 7 116 4 798 9 231 7 087

Grüne 292 292 297 309 274 303 743 4 266 5 802 7 294 7 105 7 893 7 569

PDS 16 1 15 28 77 57 60 46 54 34 65 54 59

FDP 821 1 529 3 988 11 023 11 247 13 800 18 755 19 296 21 104 21 049 23 385 30 057 28 781

Anlage 6 Fundstellenverzeichnis der Rechenschaftsberichte der Bundestagsparteien 1968 bis 2003 1968 – BAnz.-Nr. 196 v. 21. Oktober 1969 1969 – BAnz.-Nr. 230 v. 10. Dezember 1970 1970 – BAnz.-Nr. 232 v. 14. Dezember 1971 1971 – BAnz.-Nr. 11 v. 17. Januar 1973 1972 – BAnz.-Nr. 22 v. 1. Februar 1974 1973 – BAnz.-Nr. 3 v. 7. Januar 1975 1974 – BAnz.-Nr. 221 v. 28. November 1975 1975 – BAnz.-Nr. 217 v. 16. November 1976 1976 – BAnz.-Nr. 219 v. 24. November 1977 1977 – BAnz.-Nr. 219 v. 21. November 1978 1978 – BAnz.-Nr. 218 v. 20. November 1979 1979 – BAnz.-Nr. 215 v. 15. November 1980 1980 – BAnz.-Nr. 227 v. 4. Dezember 1981 1981 – BAnz.-Nr. 206 v. 4. November 1982 1982 – BAnz.-Nr. 213 v. 12. November 1983 1983 – BTDrs. Nr. 10/2172 und BTDrs. 10/2366 1984 – BTDrs. Nr. 10/4104 1985 – BTDrs. Nr. 10/6194 1986 – BTDrs. Nr. 11/977 1987 – BTDrs. Nr. 11/3315 1988 – BTDrs. Nr. 11/5993 1989 – BTDrs. Nr. 11/8130 1990 – BTDrs. Nr. 12/2165 1991 – BTDrs. Nr. 12/3950 1992 – BTDrs. Nr. 12/6140 1993 – BTDrs. Nr. 13/145 1994 – BTDrs. Nr. 13/3390 1995 – BTDrs. Nr. 13/6472 1996 – BTDrs. Nr. 13/8923 1997 – BTDrs. Nr. 14/246 1998 – BTDrs. Nr. 14/2508 1999 – BTDrs. Nr. 14/5050 2000 – BTDrs. Nr. 14/8022 2001 – BTDrs. Nr. 15/700 2002 – BTDrs. Nr. 15/2800 2003 – BTDrs. Nr. 15/5550

Anlage 7 SPD Schatzmeisterei RA Weiland 100% Komplementär

100%

100% Komplementär

100%

DDVG mbH & Co. KG

DDVG mbH

Konzentration GmbH

Konzentration GmbH & Co.KG

Beteiligungen

Beteiligungen

Liegenschaften

Eigenbetriebe

SPD-Unternehmensbereich 1975

SPD Schatzmeisterei

BGAG 50%

50%

50%

50%

Komplementär

100%

100%

Komplementär

DDVG mbH & Co. KG

DDVG mbH

Konzentration GmbH

Konzentration GmbH & Co.KG

Beteiligungen

Beteiligungen

Liegenschaften

Eigenbetriebe

SPD-Unternehmensbereich 1978 Quelle: Danker/Oddey/Roth/Schwabe, Am Anfang standen Arbeitergroschen, Bonn 2003, S. 181 und 183

Anlage 8 SPD Schatzmeisterei

100%

100%

Auerdruck GmbH

Solidarität TuV mbH

BGAG 50%

50%

50%

50%

100%

DDVG mbH & Co. KG

DDVG mbH

Konzentration GmbH

Beteiligungen und zwei Eigenbetriebe

Beteiligungen

Liegenschaften

Komplementär

politiknahe Betriebe

Eigenbetriebe SPD-Unternehmensbereich 1981

Quelle: Danker/Oddey/Roth/Schwabe, Am Anfang standen Arbeitergroschen, Bonn 2003, S. 184

Anlage 9 SPD Schatzmeisterei

50%

100%

100%

Druckhaus Deutz GmbH

Solidarität TuV mbH

100% Auerdruck GmbH

50%

100%

DDVG mbH & Co. KG

DDVG mbH

Konzentration GmbH

Beteiligungen

Beteiligungen

Liegenschaften

50%

50%

Komplementär

Eigenbetriebe

politiknahe Betriebe

Eigenbetriebe

SPD-Unternehmensbereich 1991 Quelle: Danker/Oddey/Roth/Schwabe, Am Anfang standen Arbeitergroschen, Bonn 2003, S. 194

Anlage 10 Struktrur der ddvg

I. Wettig-Danielmeier 99,25%

Solidarität Verwaltungs- und Treuhand GmbH 0,75%

deutsche druck- und verlagsgesellschaft ddvg mbH Treuhand-Aufsichtsrat

Struktur der Verlagsgruppe Madsack Weitere 30 Gesellschafter 79,6%

Madsack GmbH & Co. KG

20,4% Geschäftsführung Dr. Erich Madsack GmbH Vorsitz Friedhelm Haak

ddvg

26% Stimmrechte: entspr. der Kommanditanteile an GmbH Co. KG: geschätzt 30-40%

Quelle: Schuler-Harms, in: Morlok/von Alemann/Streit (Hrsg.), Medienbeteiligungen politischer Parteien, Baden-Baden 2004, S. 36 und 40

Anlage 11 Unmittelbare Beteiligungen der DDVG 2003

Firma Antiquariatgesellschaft im WillyBrandt-Haus GmbH Berliner Vorwärts Verlagsgesellschaft mbH braunschweig-druck GmbH Dräger+Wullenwever print+media Lübeck GmbH & Co. KG Dräger+Wullenwever Verwaltungs GmbH Dr. Erich Madsack GmbH Dresdner Druck- und Verlagshaus GmbH & Co. KG Druck und Verlagsanstalt „Neue Presse“ GmbH Druckhaus Bayreuth Verlagsgesellschaft mbH Frankenpost Verlag GmbH GbR „Vereinigung der Gesellschafter der Druck- und Verlagsanstalt Neue Presse GmbH“ Hamburger PressepapierVertriebsgesellschaft mbH Hildesheimer Druck- und Verlagsgesellschaft mbH HSI Hamburger Hamburger Stadtillustrierten Verlagsgesellschaft mbH Image Ident Marketing GmbH Kokos Beteiligungs GmbH Kokos Beteiligungs GmbH & Co. Vermietungs-oHG Mikropress GmbH

Sitz Berlin Berlin

Anteil des Nominalkapitals % 100,00 100,00

Braunschweig Lübeck

70,00 70,00

Lübeck

70,00

Hannover Dresden

26,00 40,00

Coburg

30,00

Bayreuth

47,50

Hof (Saale) München

100,00 30,00

Hamburg

100,00

Hildesheim

100,00

Hamburg

75,00

Berlin Hof Hof

100,00 100,00 100,00

Bonn

100,00

Anlage 11 Office Consult Betriebswirtschaftliche Büroorganisation Beratungsges. mbH Öko-Test Holding AG Oliva Druck- und Verlagsgesellschaft mbH Radio Madsack GmbH & Co. KG Radio Madsack VerwaltungsGmbH Reisebüro im Willy-Brandt-Haus GmbH SPD-Reiseservice GmbH Suhler Verlag Verwaltungsgesellschaft mbH Suhler Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG Tivola Verlag GmbH Verlagsges. Madsack GmbH & Co. KG Verwaltungsgesellschaft Dresdner Druck- und Verlagshaus mbH Verwaltungsgesellschaft für Printmedien-Beteiligungen mbH Westfälische Verlagsgesellschaft mbH Wullenwever print+media Lübeck GmbH Quelle: Deutscher Bundestag

Berlin Frankfurt am Main Cuxhaven Hannover Hannover

463 100,00 50,00 100,00 20,38 26,00

Berlin

100,00

Berlin Suhl

100,00 30,00

Suhl

30,00

Berlin Hannover

75,25 20,38

Dresden

40,00

Hamburg

100,00

Hamburg

100,00

Lübeck

100,00

Anlage 11a Mittelbare Beteiligungen der DDVG 2003

Firma Blickpunkt Verlag GmbH CICERO-Media GmbH Cuxland Presse Vertrieb GmbH J.D. Küster Nachf.+Presse-Druck GmbH & Co. KG Joh. Heinr. Meyer GmbH Limbach Druck- und Verlag GmbH MML Multi Medien Logistik GmbH Office Consult Thüringen-Bayern GmbH ÖKO-Test NewMedia GmbH ÖKO-Test Verlag GmbH Sachsenpost Verlag GmbH Text & Bild Redaktionspartner GmbH Tivola Development GmbH Tivola Beteiligungs- und Verwaltungsgesellschaft mbH Tivola Print GmbH & Co. KG Verlagsgesellschaft Cuxhaven mbH Verlagsgesellschaft Cuxhaven mbH & Co. Cuxhavener Nachrichten KG Verlag Selber Tagblatt GmbH & Co. KG Verlag Selber Tagblatt Verwaltungs GmbH Vogtländisches Verlagshaus GmbH Wegewerk Medienlabor GmbH

Sitz Hof (Saale) Hof (Saale) Cuxhaven Bielefeld

Anteil des Nominalkapitals % 100,00 100,00 37,60 57,50

Braunschweig Braunschweig

100,00 100,00

Marktredwitz

50,00

Suhl

80,00

Frankfurt/Main Frankfurt/Main Zwickau Coburg

100,00 100,00 100,00 33,33

Berlin Berlin

100,00 25,00

Berlin Cuxhaven

25,00 50,00

Cuxhaven

49,50

Selb

50,00

Selb

50,00

Plauen

100,00

Berlin

74,00

Anlage 11a Zeitungsverlag Neue Westfälische GmbH & Co. KG Zeitungsverlag Neue Westfälische Verwaltungsgesellschaft mbH Zapadoceske Noviny spol.s.r.o. GmbH Zapadoceske Noviny spol.s.r.o. GbR ZWV Zeitungs- und Werbemittel Vertriebsgesellschaft mbH Quelle: Deutscher Bundestag

465

Bielefeld

57,50

Bielefeld

50,00

Sokolov

100,00

Sokolov

100,00

Hof (Saale)

100,00

Anlage 12 Parteiunternehmen der SPD außerhalb des DDVG-Konzerns

Firma Fränkische Verlagsanstalt und Buchdruckerei GmbH GHB Besitz- und Verwaltungsgesellschaft mbH GrundstücksVerwaltungsgesellschaft Mittelrhein Volkshaus Köln GmbH Grundstücksverwaltungsgesellschaft Wedding mbH Grundstücksverwaltung und Kommunikationsservice GmbH Haus- und Grundstücksverwaltungsgesellschaft Hellweg GmbH Konzentration GmbH Müpo - Verlag GmbH Offenbacher Abendblatt Grundstücksbesitzgesellschaft mbH Presse-Druck GmbH Presse und Bildung GmbH Solidarität Verwaltungs- und Treuhandgesellschaft mbH Verwaltungsgesellschaft Bürohaus Berlin Stresemann./Wilhelmstr. mbH Verwaltungsgesellschaft für Treuhandgrundstücke mbH Odeonstr. 15/16 Victor-Adler-Heim GmbH Volkshaus Karl Hölkeskamp & Co. GmbH Quelle: Deutscher Bundestag

Sitz Nürnberg

Anteil des Nominalkapitals % 100

Hagen

100

Köln

100

Berlin

100

Düsseldorf

100

Dortmund

100

Berlin München Offenbach

100 50 100

Bielefeld Frankfurt am Main Bonn

100 100

Berlin

100

Hannover

100

Springe Herne

100 100

100

Anlage 13 Rundfunkbeteiligungen mit direkter oder indirekter Beteiligung der DDVG

Bundesland

Bayern

Privater Rundfunkveranstalter

Gesellschafter (Beteiligungsquote %)

Durchgerechneter indirekter Anteil der DDVG %

Radio eins, Coburg

Neue Presse, Coburg (25)

7,5

Grenzlandwelle, Hof

Frankenpost, Hof (9,6)

9,6

Radio Mainwelle, Bayreuth

Nordbayer. Kurier, Bayreuth (33)

9,8

MecklenburgVorpommern

Antenne Mecklenburg-Vorpommern

Verlagsges. Madsack, Hannover (2,5)

0,5

Niedersachsen

Antenne Niedersachsen, Hannover

Verlagsges. Madsack, Hannover (21,6)

4,4

Funk&Fernsehen Nordwestdeutschland, Hannover (Radio ffn)

Verlagsges. Madsack, Hannover (13,7); Verlagsges. Cuxhaven (0,7)

3,1

NiedersachsenRock 21, Garbsen (Radio 21)

Verlagsges. Madsack, Hannover (7,1)

1,4

RPR RheinlandPfälzischer Rundfunk, Ludwigshafen

DDVG (9,2) Verlagsges. Madsack, Hannover (9,7)

11,2

Radio Rockland Pfalz, Pirmasens

Verlagsges. Madsack, Hannover (2,3)

0,5

Antenne Sachsen, Dresden

Verlagsges. Madsack, Hannover (11)

0,5

RheinlandPfalz

Sachsen

468

Anlage 13 SachsenAnhalt

Antene SachsenAnhalt, Halle

Verlagsges. Madsack, Hannover (18,9)

3,9

Thüringen

Antenne Thüringen, Weimar

Suhler Verlagsges. (15); Verlagsges. Madsack, Hannover (9,5)

6,4

NordrheinWestfalen

Radio Herne

Ztg.-Verl. Westfalen, Essen (75)

9,8

Radio Bochum

Ztg.-Verl. Westfalen, Essen (92)

12,1

Radio EmscherLippe

Ztg.-Verl. Westfalen, Essen (87)

11,4

Radio EnnepeRuhr-Kreis

Ztg.-Verl. Westfalen, Essen (92)

12,1

Radio Hagen

Ztg.-Verl. Westfalen, Essen (34)

4,5

Radio Hochsauerlandkreis

Ztg.-Verl. Westfalen, Essen (18)

2,4

Lokalfunk Dortmund

Ztg.-Verl. Westfalen, Essen (35)

4,6

Lokalfunk Siegen

Ztg.-Verl. Westfalen, Essen (14)

1,8

Radio Herford

Ztg.-Verl. Neue Westfälische (75)

37,7

Radio Hochstift, Paderborn

Ztg.-Verl. Neue Westfälische (75)

37,7

Radio Bielefeld

Ztg.-Verl. Neue Westfälische (71)

35,7

Radio Westfalica, Minden-Lübbecke

Ztg.-Verl. Neue Westfälische (27)

13,6

Radio Gütersloh

Ztg.-Verl. Neue Westfälische (27)

13,6

Radio Lippe, Detmold

Ztg.-Verl. Neue Westfälische (5)

2,5

Anlage 14 Ausschüttungen der DDVG an die SPD 1996 – 2003 Jahr 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Summe (Mio. €) 1, 74 9, 40 4, 10 7, 10 6, 55 9, 60 7, 20 6,10

Anlage 15 Parteiunternehmen der CDU

Firma Union-Betriebs GmbH Bonner-Werbe-GmbH V-G-B Verwaltungsgesellschaft für Grundstücke und Beteiligungen mbH Berliner Presse- und Informationsdienste Verlags- und Werbegesellschaft mbH Union Verlag GmbH CDA Verlagsgesellschaft mbH Kommunalverlag GmbH Pars Verlag GmbH Verlagsgesellschaft Leinpald mbH Verlags- und Werbegesellschaft für politische Meinungsbildung mbH Union Umschau media Verlags-, Werbe- und Servicegesellschaft mbH Domizil GmbH Verlag für Landespolitik und Werbung GmbH Kommunalpolitische Vereinigung Dienstleistungs- und Beratungsgesellschaft mbH Stimme der Union Rheinland-Pfalz Verlags- und Vertriebsgesellschaft mbH Hausverein der CDU e.V. Quelle: Deutscher Bundestag

Sitz Rheinbach Bonn Düsseldorf Berlin

Anteil des Nominalkapitals % 100 100 100 51

Freiburg Königswinter Recklinghausen KarlsdorfNeuthard Hamburg Wiesbaden

100 100 94 100

Rödermark

100

Hannover Kiel

100 100

Recklinghausen

100

Mainz

100

Berlin

100

100 100

Anlage 16 Parteiunternehmen der CSU Firma Bavaria Werbe- und Wirtschafts-

München

Anteil des Nominalkapitals % 100

Nürnberg

100

Sitz

dienste GmbH Union Report GmbH Quelle: Deutscher Bundestag

Anlage 17 Parteiunternehmen der FDP

Firma Liberale WirtschaftsDienstleistungs GmbH Liberal VermögensverwaltungsGmbH & Co. Vermögensfonds KG Liberal Vermögensverwaltungsgesellschaft mbH ProLogo Gesellschaft für Veranstaltungsorganisation mbH Niedersachsen Verlag GmbH altmann-druck GmbH Universum GmbH Wirtschafts- und Sozialpolitik Verlags GmbH Comdok GmbH

Sitz

Anteil des Nominalkapitals %

Düsseldorf

100

Bonn

33

Bonn

100

Bonn

100

Hannover Berlin Berlin

100 100 100

Wiesbaden

100

Siegburg

100

Mittelbare Unternehmensbeteiligungen der FDP

Firma Universum Verlag GmbH & Co. KG Universum Verlag GmbH Universum Kommunikation GmbH Universum Trend GmbH Universum Media GmbH Universum Online AG Cicero GmbH Naatz+Partner GmbH Liberal Verlag GmbH Quelle: Deutscher Bundestag

Sitz Wiesbaden Wiesbaden Berlin Wiesbaden Bettlach, Schweiz Wiesbaden Wiesbaden Idstein Berlin

Anteils des Nominalkapitals % 48,12 50,00 48,12 16,04 33,68 48,12 24,06 12,51 48,12

Anlage 18 Parteiunternehmen der PDS

Firma Neues Deutschland Verlagsund Druckerei GmbH Föderative Verlags-, Consulting- und Handelsgesellschaft mbH-FEVAC Vulkan Gesellschaft für Grundbesitz mbH Karl Dietz Verlag Berlin GmbH Hotel am Wald GmbH VBM Verlagskontor Buch und Neue Medien GmbH NDZ Neue Zeitungsverwaltung GmbH Grundstücksgesellschaft FranzMehring-Platz 1 GmbH MVVG Medien-, Versand- und Vertriebsgesellschaft mbH Media-Service GmbH Bärendruck und Werbung Ungarolux GmbH Quelle: Deutscher Bundestag

Sitz Berlin

Anteil des Nominalkapitals % 100

Berlin

100

Berlin

100

Berlin

100

Elgersburg Berlin

100 100

Berlin

100

Berlin

90

Berlin

51

Berlin

45

Tiszakecske, Ungarn

90

Anlage 19 Liste der Parteischatzmeister SPD 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Alfred Nau (1946 – 1975) Wilhelm Dröscher (1975 – 1977) Egon Bahr (1977 – 1978) Friedrich Halstenberg (1978 – 1984) Hans-Jürgen Wischnewski (1984 – 1985) Hans Matthöfer (1985 – 1987) Hans-Ulrich Klose (1987 – 1992) Inge Wettig-Danielmeier (seit Januar 1992)

CDU 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

Ernst Bach (1950 – 1958) Dipl. Ing. Klaus H. Scheufelen (1958 – 1960) Prof. Dr. Fritz Burgbacher (1960 – 1967) Dr. Hans Christian Seebohm (1967 – 1968) Dr. Kurt Schmücker (1968 – 1971) Walter Leisler Kiep (1971 – 1992) Brigitte Baumeister (1992 – 1998) Matthias Wissmann (1998 – 2000) Dr. Ulrich Cartellieri (2000 – 2001) Dr. Wolfgang Peiner (seit 2001)

FDP 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

Karl Theodor Bleek (1949 – 1951) Hans Wolfgang Rubin (1951 – 1974) Heinz Herbert Karry (1974 – 1981) Richard Wurbs (1981 – 1984) Irmgard Adam-Schwaetzer (1984 – 1987) Hermann Otto Solms (1987 – 1999) Carl-Ludwig Thiele (1999 – 2001) Dr. Günter Rexrodt (2001 – 2004) Hermann Otto Solms (seit September 2004)

Anlage 19 CSU 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Dr. h.c. Karl-Heinz Spilker (1971 – 1991) Dr. Friedrich Voss (1981 – 1991) Prof. Dr. Kurt Faltlhauser (1991 – 1995) Dr. Otto Wiesheu (1991 – 1993) Prof. Dr. Christian Seidel (1993 – 1995) Dagmar Wöhrl (1995 – 2003) Adolf Dinglreiter (seit 1995) Prof. Dr. Thomas Bauer (seit 2003)

Bündnis 90/Die Grünen: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Grete Thomas (1980) Eva Reichelt (1980 – 1981) Hermann Schulz (1981 – 1989) Axel Vogel (1989 – 1991) Henry Selzer (1991 – 1996) Dietmar Strehl (seit März 1996)

PDS 1. 2.

Dietmar Bartsch (1991 – 1997) Uwe Hobler (seit Januar 1997)

475

Anlage 20 Relevante Internetseiten www.spd.de www.ddvg.de www.wettig-danielmeier.de www.fr-aktuell.de www.vorwaerts.de www.imageshop.de www.madsack.de www.cdu.de www.ubg-medienzentrum.de www.csu.de www.bayernkurier.de www.fdp.de www.liberale.de www.comdok.de www.universum-gruppe.de www.gruene.de www.unternehmensgruen.de www.gruene-nrw.de/oekofondsgelder www.sozialisten.de www.nd-online.de www.mediaservice.de www.dietzverlag.de www.pruf.de www.bundestag/bic/finanz.de

Literatur- und Quellenverzeichnis Bücher, Monographien und Aufsätze Adamietz, Axel: Historie, Begriff, Funktion und Stellung der politischen Parteien – Zehn Thesen, in: Tsatsos (Hrsg.), Auf dem Weg zu einem gesamtdeutschen Parteienrecht, Baden-Baden 1991, S. 55f. (zitiert: Adamietz, Zehn Thesen) Aicher, Josef: Medienfusionskontrolle, in: Aicher, Josef/Holoubek, Michael (Hrsg.), Das Recht der Medienunternehmen, Wien 1998, S. 81f. (zitiert: Aicher, Medienfusionskontrolle) Alemann, Ulrich von: Parteien und Medien, in: Gabriel, Oscar/Niedermayer, Oscar/Stöss, Richard (Hrsg.), Parteiendemokratie in Deutschland, Bonn 2001, S. 467f. (zitiert: von Alemann, Parteien und Medien) – Das Parteiensystem der Bundesrepublik Deutschland, Bonn 2000 (zitiert: von Alemann, Das Parteiensystem) Appelius, Stefan: Heine: – die SPD und der lange Weg zur Macht, Essen 1999 (zitiert: Appelius, Heine) Arnim, Hans Herbert von: Die Partei, der Abgeordnete und das Geld, Parteienfinanzierung in Deutschland, München 1996 (zitiert: von Arnim, Die Partei) – Der strenge und der formale Gleichheitssatz, DÖV 1984, S. 85f. – Zur Neuordnung der Parteienfinanzierung, DÖV 1983, S. 486f. – Die neue Parteienfinanzierung, Wiesbaden 1989 – Parteienfinanzierung – Eine verfassungsrechtliche Untersuchung, Wiesbaden 1982 (zitiert: von Arnim, Parteienfinanzierung) – Verfassungsfragen der Parteienfinanzierung – Teil 1, JA 1985, S. 121f. – Verfassungsfragen der Parteienfinanzierung – Teil 2, JA 1985, S. 207f. – Die politischen Parteien und das Geld, in: Gesellschaft für Rechtspolitik Trier (Hrsg.), Jahrbuch 1993/2 – Bitburger Gespräche, München 1993, S. 61f. (zitiert: von Arnim, Bitburger Gespräche) – Die neue Parteienfinanzierung, DVBl 2002, S. 1065f. – Wem steht das Parteivermögen zu?, Baden – Baden 1993 Badura, Peter: Die Unternehmensfreiheit der Handelsgesellschaften, DÖV 1990, S. 353f.

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Literatur- und Quellenverzeichnis Berichte der Parteienfinanzierungskommissionen

Rechtliche Ordnung des Parteiwesens – Probleme eines Parteiengesetzes, Bericht der vom Bundesminister des Innern eingesetzten Parteienrechtskommission, Frankfurt am Main 1958 (zitiert: Bericht 1958) Vom Staat zum Bürger – Bericht zur Neuordnung der Parteienfinanzierung. Vorschläge der vom Bundespräsidenten berufenen Sachverständigenkommission, Köln 1983 (zitiert: Bericht 1983) Empfehlungen der Kommission unabhängiger Sachverständiger zur Parteienfinanzierung, Bundespräsidialamt (Hrsg.), Baden-Baden 1994 (zitiert Bericht 1994) Bericht der Kommission unabhängiger Sachverständiger zu Fragen der Parteienfinanzierung – Empfehlung für Änderungen im Recht der Parteienfinanzierung, Bundestagsdrucksache 14/6710 (zitiert: Bericht 2001) Bericht der Kommission unabhängiger Sachverständiger zu Fragen der Parteienfinanzierung, Bundestagsdrucksache 15/3140 (zitiert: Abschlussbericht 2004) Gutachten, Stellungnahmen, Statements in Anhörungen und sonstige Dokumente Arbeitsgruppe Parteischatzmeister und Wirtschaftsprüfer, Ergebnisprotokoll der Besprechung vom 6. Dezember 1983 in Bonn, abgedruckt in: Beschlussempfehlung und Bericht des 1. Untersuchungsausschusses der 14. Legislaturperiode des Deutschen Bundestages, Bundestagsdrucksache 14/9300, Anlageband II, Dokument CDU/CSU 39 (zitiert: Arbeitsgruppe 1983, Ergebnisprotokoll) Arndt, Hans-Wolfgang: Statement bei der Anhörung der CDU/CSU-Bundestagsfraktion zum Thema „Bilanz- und steuerrechtliche Aspekte des Transparenzgebotes und die SPD-Parteifinanzen“ am 15.11.2000 in Berlin, Manuskript, abgedruckt in: Bundestagsdrucksache 14/9300, Anlageband III, S. 924f. (zitiert: Arndt, Statement) Chengtian, Kuo: Financial Institutions and Politics in Taiwan, Paper presented at the International Conference on the Value Base of Insitutions in Times of Political Change, Taipei, Taiwan 17.-18.07.2000 CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag – Systematische Verschleierung statt Transparenz. Die SPD-Parteifinanzen, Berlin 2001 Dokumente CDU/CSU, abgedruckt in: Bundestagsdrucksache 14/9300, Anlageband III Format-Institut, Gutachterliche Stellungnahme zu Veröffentlichungen über die Medienbeteiligungen der SPD, Dortmund 2003 (zitiert: Formatt-Institut, Stellungnahme) Gemeinsame Stellungnahme der Wirtschaftsprüferkammer (WPK) und des Instituts der Wirtschaftsprüfer (IDW) zum Bericht der Kommission unabhängiger Sachverständiger zu Fragen der Parteienfinanzierung, BTDrs. 14/6710 (zitiert: Stellungnahme WPK/IDW) Gutachten der Secura GmbH für die SPD Schatzmeisterin Wettig-Danielmeier vom 12.05.2000, abgedruckt in: Beschlussempfehlung und Bericht des 1. Untersuchungsausschusses der 14. Legislaturperiode des Deutschen Bundestages, Bundestagsdrucksache 14/9300, Anlageband II, S. f. (zitiert: Gutachten Secura GmbH)

Literatur- und Quellenverzeichnis

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Gutachten der Counsel Treuhand GmbH für die SPD-Schatzmeisterin WettigDanielmeier vom 16.05.2000, abgedruckt in: Beschlussempfehlung und Bericht des 1. Untersuchungsausschusses der 14. Legislaturperiode des Deutschen Bundestages, Bundestagsdrucksache 14/9300, Anlageband II, S. 1282f. (zitiert: Gutachten Treuhand) Huber, Peter Michael: Statement bei der Anhörung der CDU/CSU-Bundestagsfraktion zum Thema „Bilanz- und steuerrechtliche Aspekte des Transparenzgebotes und die SPD-Parteifinanzen“ am 15.11.2000 in Berlin, Manuskript, abgedruckt in: Bundestagsdrucksache 14/9300, Anlageband III (zitiert: Huber, Statement) Karpen, Ulrich: Statement bei der Anhörung der CDU/CSU-Bundestagsfraktion zum Thema „Bilanz- und steuerrechtliche Aspekte des Transparenzgebotes und die SPDParteifinanzen“ am 20.12.2000 in Berlin, Manuskript, abgedruckt in: Bundestagsdrucksache 14/9300, Anlageband III (zitiert: Karpen, Statement) Medien Tenor, Forschungsbericht Nr. 119, 15. April 2002, S. 68f. („In der Regel kann ohne uns nichts passieren“) Medien Tenor, Forschungsbericht Nr. 129, 15. Februar 2003, S. 68f. („Das Schweigen der Sächsischen Zeitung“) Parteienfinanzierung im internationalen Vergleich – Der Präsident des Landtags Rheinland-Pfalz (Hrsg.), Veranstaltung im Landtag Rheinland-Pfalz am 4. Mai 2000 Schulze-Osterloh, Joachim: Statement bei der Anhörung der CDU/CSUBundestagsfraktion zum Thema „Bilanz- und steuerrechtliche Aspekte des Transparenzgebotes und die SPD-Parteifinanzen“ am 15.11.2000 in Berlin, Manuskript, abgedruckt in: Bundestagsdrucksache 14/9300, Anlageband III (zitiert: SchulzeOsterloh, Statement) Untersuchung der Berichterstattung über zwei Affären im ersten Quartal 2002: „Stern“/CSU-Parteispenden; Kölner SPD-Spendenskandal und Überprüfung der Behauptungen des „Medien Tenor“, Michael Haller, Universität Leipzig, Institut für Kommunikations- und Medienwissenschaften, Leipzig/Hamburg 2002 (zitiert: Haler, Untersuchung der Berichterstattung über zwei Affären) Bundestagsdrucksachen Berichte des Bundesamtes für Verfassungsschutz Geschäftsberichte der DDVG, verfügbar im Internet unter www.ddvg.de Handelsregisterakten, Zeitungsartikel und Informationen im Internet Parteitagsprotokolle, Jahrbücher, Finanzberichte der Bundesschatzmeister der jeweiligen Parteien

Sachwortverzeichnis Agenda-Setting 290 allgemeine Handlungsfreiheit 264 Anlagevermögen 106, 142, 377, 390, 396, 400, 418, 426, 429 Auerdruck GmbH 64, 68, 71, 74, 75, 76, 81 Bavaria Werbe- und Wirtschaftsdienste GmbH 129, 471 Bayernkurier 42, 126, 127, 128, 129, 130, 253, 309 Beteiligungen 21, 23, 38, 44, 70, 71, 73, 74, 75, 76, 80, 81, 83, 87, 89, 90, 91, 95, 96, 99, 100, 101, 103, 109, 110, 111, 113, 117, 120, 130, 133, 136, 138, 144, 145, 204, 209, 233, 249, 251, 261, 275, 278, 281, 284, 287, 289, 296, 299, 304, 309, 315, 316, 317, 319, 320, 321, 322, 335, 347, 348, 350, 356, 357, 358, 360, 363, 377, 382, 383, 400, 401, 402, 414, 415, 416, 419, 421, 422, 423, 424, 425, 428, 429, 430, 433, 440, 441, 446, 448, 462, 463, 464, 470 Beteiligungsbegrenzungen 342, 346, 349, 354, 356, 357, 358, 360, 361, 448 Beteiligungsverbot 256, 296, 348, 349, 448 Buchführung 78, 374, 376, 379, 381, 384, 386, 387, 389, 390, 391, 392, 393, 394, 415, 439, 449 Buchführungspflicht 390 CDU 22, 23, 26, 31, 32, 36, 37, 38, 45, 46, 47, 49, 81, 83, 88, 96, 97, 102, 104, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 140, 216, 225, 229, 230, 231,

232, 235, 258, 279, 280, 283, 295, 299, 312, 315, 317, 320, 374, 375, 382, 392, 399, 402, 405, 412, 414, 415, 416, 421, 423, 429, 432, 435, 437, 451, 452, 453, 454, 455, 456, 470, 474 Chancengleichheit 179, 196, 197, 198, 199, 200, 203, 218, 221, 226, 236, 237, 238, 239, 242, 261, 280, 282, 283, 286, 357, 364, 367, 371, 372, 376, 432, 445, 448, 449 CSU 23, 30, 32, 35, 38, 42, 47, 81, 83, 96, 97, 104, 106, 109, 123, 124, 126, 127, 128, 129, 130, 225, 233, 258, 281, 283, 287, 295, 309, 374, 375, 382, 392, 399, 405, 412, 414, 415, 416, 417, 421, 423, 429, 431, 435, 437, 451, 452, 453, 454, 455, 456, 471, 475 DDR 38, 44, 80, 122, 137, 140, 141, 142, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 242, 243, 256, 258 DDVG 72, 73, 74, 75, 79, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 104, 109, 280, 281, 287, 288, 289, 290, 304, 306, 309, 316, 319, 321, 322, 347, 428, 435, 436, 437, 462, 464, 466, 467, 469 Democrazia Cristiana 109 Dico-Soft 111, 117, 118, 119, 230 Die Grünen 32, 35, 138, 139, 140, 226, 379, 382, 383, 398, 404, 412, 417, 424, 431, 432, 433, 435, 475 Dividenden 207, 426, 428, 429, 430, 434 DVU 412 Eigenfinanzierung 161, 189, 193, 204, 444

Sachwortverzeichnis Eigentum 44, 80, 137, 143, 205, 206, 208, 209, 213, 217, 219, 398, 445 Eigentumsfreiheit 205, 223 Eigentumsgarantie 205, 206, 207, 208, 209, 213, 214, 217, 219, 242, 248, 275, 445 Einnahmen 20, 21, 24, 26, 27, 37, 39, 40, 47, 54, 78, 105, 113, 114, 115, 127, 128, 130, 136, 140, 146, 201, 204, 220, 221, 222, 223, 224, 238, 240, 241, 242, 244, 255, 257, 296, 357, 363, 366, 367, 368, 369, 371, 373, 374, 375, 376, 377, 378, 379, 380, 381, 382, 384, 386, 387, 389, 390, 391, 392, 393, 394, 395, 403, 407, 408, 409, 410, 413, 414, 417, 424, 425, 426, 427, 428, 429, 430, 431, 432, 433, 434, 435, 436, 437, 438, 439, 440, 443, 445, 450 Einnahmenquellen 242, 425, 439, 450 Einzelbewertung 386, 388, 433 EMRK 332, 333 FDP 23, 30, 32, 35, 38, 47, 51, 111, 130, 131, 132, 133, 134, 135, 136, 137, 138, 140, 231, 279, 280, 283, 295, 299, 317, 340, 374, 375, 382, 383, 392, 399, 407, 412, 416, 417, 423, 432, 435, 451, 452, 453, 454, 455, 456, 472, 474 Finanzanlagen 80, 137, 207, 360, 377, 396, 397, 400, 401, 402, 404, 416, 417, 428, 448 Finanzautonomie 25, 32, 138, 234, 393 Flick-Skandal 376 Fraktionen 20, 47, 155, 158, 170, 172, 173, 174, 175, 177, 317, 351, 371, 374, 382, 383, 392, 412, 444 freie Mandat 173 Friedrich-Ebert-Stiftung 45, 69, 79 Friedrich-Naumann-Stiftung 132, 138 Funktionen der Parteien 159, 164, 166, 218, 247, 282, 284, 308, 340, 364 Gesetzgebungskompetenz 292 Gestaltungsfreiheit 326, 328

499

Gewinnausschüttungen 79, 96, 97, 142, 147, 237, 241, 261, 386, 428, 430, 434, 435, 450 Grundbuchfähigkeit der Parteien 59, 60, 61, 259, 443 Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung 384 Gründungsfreiheit 51, 195 Haus- und Grundvermögen 61, 105, 139, 146, 377, 391, 396, 397, 398, 399, 400, 416, 417, 423, 424, 431, 432, 437, 440, 441 Hausverein der CDU 119, 120, 121 Hilfsorganisationen 20, 25, 37, 43, 45, 51, 52, 53, 54, 55, 61, 123, 125, 131, 230, 249, 371, 387, 443 Immobilienvermögen 103, 119, 120, 130, 137, 139, 140, 144, 147, 397, 399, 418, 436 innerparteiliche Demokratie 202, 223, 228, 231, 393 innerparteiliche Willensbildung 229, 230 Instrumentalisierung des Rundfunks 339, 343 Internet 90, 93, 119, 135, 274, 306 Jugendorganisationen 47, 53, 54 Junge Liberale 131 Karl Dietz Verlag 144, 145, 473 Karl-Liebknecht-Haus 143, 146 Kartellrecht 300, 302, 303, 308 Konrad-Adenauer-Haus 118, 119, 416 Konrad-Adenauer-Stiftung 121 Konzentration AG 65, 66, 67 Konzentration GmbH 65, 66, 67, 68, 70, 71, 73, 74, 75, 79, 81, 82, 92, 94, 103, 104, 105, 106, 109, 397, 466 KPD 39, 48, 63, 65, 81 Kreditaufnahme 379, 407, 408, 409 Landesmediengesetze 23, 215, 315, 335, 337, 352, 353 Landespressegesetze 279 LDPD 137

500

Sachwortverzeichnis

Liberal-Verlag 132 Massenmedien 22, 169, 258, 269, 270, 274, 286, 290 Medien 22, 23, 68, 84, 85, 96, 98, 99, 100, 110, 111, 133, 134, 135, 145, 147, 148, 244, 253, 266, 267, 268, 269, 270, 271, 272, 273, 274, 277, 280, 282, 283, 285, 287, 290, 302, 306, 312, 316, 321, 327, 328, 330, 333, 340, 347, 350, 356, 358, 404, 443, 446, 473 Medienfreiheiten 268, 271, 272, 335, 350 Medienunternehmen 21, 23, 24, 77, 111, 112, 133, 145, 147, 176, 253, 288, 297, 321, 322, 323, 333, 335, 347, 350, 363, 383, 401 Meinungsfreiheit 268, 271, 293, 302, 361, 367, 369 Meinungsmacht 273, 280, 282, 284, 287, 290, 295, 296, 306, 324, 328, 336, 337, 344, 345, 352, 353, 354, 356, 447 Meinungsvielfalt 273, 280, 289, 295, 296, 302, 304, 306, 308, 314, 328, 345, 349, 351, 352, 353, 354, 359, 362 Meinungswettbewerb 285 Mitgliedsbeiträge 23, 125, 131, 216, 222, 234, 238, 240, 241, 254, 373, 375, 413, 433, 453 Monopolstellung 304, 307, 308, 309, 310, 354, 447 Nebenorganisationen 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 53, 54, 55 Neues Deutschland 141, 144, 145, 473 Obergrenzen für Parteipressebeteiligungen 304, 447 für Parteivermögen 223 Offenlegungsgebot 364 Offenlegungspflicht 61, 207, 297, 299, 300, 368, 370, 371, 374, 382, 410, 433, 434, 450

öffentliche Meinung 153, 168, 236, 267, 268, 270, 285, 291, 333, 336, 355, 356 Öffentlichkeitsprinzip 202 Ökofonds 138, 139, 221, 226 Parteibegriff 49, 178, 260 Parteidominanz 304, 336, 346 parteieigene Unternehmen 43, 44, 297 Parteien und Medien 22, 282, 446, 477 und Regierung 174 und Rundfunk 311 und Staatsämter 171 Parteiendemokratie 155, 162, 176 Parteienfinanzierung 19, 20, 21, 23, 24, 26, 27, 46, 53, 54, 55, 115, 122, 127, 128, 142, 143, 154, 159, 161, 162, 163, 165, 166, 167, 178, 179, 188, 195, 196, 199, 201, 202, 203, 216, 220, 222, 225, 234, 237, 239, 240, 244, 364, 365, 366, 367, 368, 369, 370, 372, 378, 381, 393, 394, 418, 420, 426, 433, 439, 440, 442, 443, 445 Parteienfinanzierungskommission 44, 55, 152, 204, 216, 253, 257, 366, 371, 379, 380, 383, 390, 391, 393, 399, 401, 405, 413, 419, 420, 438 Parteienfreiheit 190, 191, 192, 195, 196, 197, 246, 260, 264, 340, 343, 344 Parteiengesetz 24, 28, 30, 31, 38, 46, 47, 49, 54, 55, 59, 76, 159, 204, 210, 234, 256, 257, 260, 279, 376, 379, 380, 381, 384, 389, 390, 395, 396, 400, 413, 414, 426, 428, 431, 434, 436, 438 Parteienregistrierung 260, 483 Parteienstaat 135, 150, 154, 176, 339 Parteifinanzen 20, 24, 38, 50, 55, 60, 61, 73, 78, 109, 113, 117, 125, 129, 130, 135, 202, 204, 209, 225, 226, 228, 232, 233, 237, 238, 241, 256, 260, 261, 263, 265, 363, 364, 365, 368, 369, 370, 378, 379, 380, 384, 385, 386, 392, 394, 395, 410, 414, 421, 424, 427, 436, 437, 438, 439, 446, 448, 449

Sachwortverzeichnis Parteigebundenheit der Abgeordneten 173 Parteigliederungen 31, 37, 48, 64, 93, 94, 105, 111, 112, 114, 117, 119, 131, 134, 137, 140, 228, 230, 247, 371, 393, 398, 403, 433, 449 Parteiorganisation 27, 31, 35, 37, 39, 42, 43, 49, 50, 51, 56, 59, 62, 68, 78, 80, 107, 117, 126, 147, 188, 206, 222, 225, 228, 231, 232, 247, 253, 259, 370, 430, 490 Parteipresse 65, 107, 108, 126, 274, 277, 278, 285, 354 Parteispenden 23, 46, 68, 115, 165, 201, 229, 230, 231, 251, 261, 369, 381, 410, 431, 450 Parteiunternehmen 21, 25, 26, 27, 33, 40, 43, 46, 47, 50, 64, 66, 67, 68, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 82, 99, 111, 126, 129, 132, 136, 138, 140, 142, 144, 147, 207, 230, 248, 249, 250, 251, 252, 253, 254, 255, 256, 257, 259, 261, 288, 291, 292, 297, 307, 315, 320, 348, 353, 359, 365, 400, 428, 429, 430, 439, 443, 446, 466, 470, 471, 472, 473 Parteiverbot 48, 49, 215 Parteivermögen 22, 24, 26, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 39, 71, 97, 131, 141, 147, 202, 204, 206, 209, 213, 214, 216, 219, 221, 223, 225, 226, 228, 233, 234, 235, 236, 237, 239, 241, 263, 279, 354, 365, 368, 369, 370, 374, 381, 407, 410, 422, 425, 432, 436, 439, 440, 445 PDS 32, 39, 51, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 146, 209, 211, 215, 220, 223, 399, 417, 418, 420, 432, 435, 451, 452, 453, 454, 455, 456, 473, 475 Politikfinanzierung 20, 177 Politikfinanzierungsbericht 371 politische Parteien als Grundrechtsträger 326 als Subjekte des Privatrechts 28 außerparlamentarische 177 Politische Parteien 24, 150, 162, 165, 174, 175, 179, 195, 198, 313, 314, 344

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politische Willensbildung 19, 166, 189, 195, 247, 267, 270, 281, 310, 330, 364, 369, 444 Presse 24, 26, 62, 64, 67, 71, 72, 73, 75, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 95, 100, 107, 108, 109, 111, 112, 115, 116, 126, 132, 134, 246, 253, 255, 266, 268, 269, 271, 272, 273, 274, 275, 277, 279, 281, 282, 283, 284, 285, 290, 292, 293, 295, 298, 299, 300, 306, 310, 313, 327, 330, 331, 332, 345, 353, 381, 462, 466, 467, 470 Pressebeteiligungen 24, 72, 83, 89, 95, 102, 275, 279, 280, 281, 283, 284, 286, 287, 290, 291, 295, 296, 297, 298, 299, 300, 303, 447 Pressefreiheit 267, 268, 269, 271, 272, 273, 275, 276, 277, 278, 284, 289, 292, 294, 295, 297, 304, 306, 307, 308, 322, 327, 328, 329, 330, 331, 333, 334, 347, 446, 447 Pressefusionskontrolle 300, 302, 310 Presseunternehmen 62, 63, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 73, 74, 77, 79, 81, 84, 85, 95, 99, 100, 101, 107, 108, 113, 126, 273, 274, 275, 276, 277, 278, 279, 283, 287, 288, 289, 291, 297, 298, 299, 300, 301, 302, 303, 304, 306, 307, 308, 309, 310, 322, 347, 446, 447 Programmfreiheit 191, 195, 327, 333 Rechenschaftsberichte 24, 53, 68, 78, 146, 298, 374, 375, 376, 378, 379, 380, 381, 382, 383, 384, 385, 386, 387, 388, 390, 396, 402, 403, 405, 409, 411, 415, 416, 417, 419, 422, 423, 424, 427, 430, 432, 433, 438, 439, 450, 457 Rechenschaftspflicht 37, 38, 39, 46, 47, 48, 49, 51, 53, 54, 55, 128, 160, 366, 367, 368, 370, 371, 372, 373, 376, 381, 385, 386, 387, 389, 394, 396, 404, 406, 409, 411, 412, 422, 429, 432, 433, 439 Rechnungslegung 24, 41, 53, 55, 76, 202, 365, 366, 370, 371, 372, 376, 379, 380, 382, 383, 384, 385, 386, 387, 389, 390, 392, 393, 394, 400,

502

Sachwortverzeichnis

407, 412, 414, 416, 417, 418, 420, 422, 424, 425, 429, 434, 438, 439, 440, 449 Rechtsform der Parteien 260 Rechtstellung der Parteien 182, 249, 446 Regelungskompetenz 292, 336 Regionalpresse 305 Rundfunk 24, 98, 99, 101, 102, 199, 201, 246, 268, 269, 271, 273, 274, 277, 285, 311, 312, 313, 314, 315, 316, 321, 322, 323, 324, 325, 326, 327, 328, 329, 330, 331, 332, 335, 336, 337, 338, 339, 340, 341, 342, 343, 344, 345, 346, 347, 348, 349, 350, 351, 352, 353, 355, 356, 357, 358, 359, 361, 362, 448, 467 Rundfunkbeteiligungen 84, 99, 100, 102, 317, 319, 320, 322, 333, 345, 346, 347, 350, 354, 355, 357, 358, 359, 360, 361, 467 Rundfunkfreiheit 26, 271, 272, 273, 275, 323, 324, 325, 326, 327, 328, 329, 330, 331, 332, 333, 334, 335, 336, 337, 338, 339, 340, 342, 344, 346, 347, 348, 349, 351, 352, 353, 356, 357, 358, 360, 362, 447, 448 Rundfunkordnung 313, 314, 328, 336, 338, 352, 353, 362 Rundfunkprogramme 311, 315, 327, 344, 347, 354, 355, 356, 358, 360, 361, 448 Rundfunkunternehmen 98, 99, 100, 102, 275, 299, 317, 318, 321, 333, 337, 346, 347, 348, 350, 353, 354, 358, 359, 360, 448 Rundfunkveranstalterunternehmen 318 Rundfunkveranstaltung 215, 255, 273, 315, 316, 319, 320, 329, 330, 331, 337, 339, 342, 345, 346, 347, 351, 353, 356, 361 Saldierung 24, 97, 136, 241, 363, 377, 381, 434, 435, 436, 437, 438, 439 Sanktionen 236, 374, 376, 380, 440, 441, 442, 450 SED 39, 63, 65, 67, 80, 140, 141, 142, 143, 145, 146

Solidarität GmbH 104 Sonderorganisationen 46, 47, 48, 50, 114, 118, 123, 373 SPD 22, 23, 24, 26, 31, 32, 36, 37, 45, 47, 51, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 109, 111, 115, 140, 145, 221, 231, 233, 236, 237, 252, 253, 254, 261, 266, 279, 280, 281, 287, 288, 289, 290, 291, 304, 312, 315, 319, 321, 322, 347, 348, 374, 382, 383, 392, 397, 398, 402, 412, 414, 415, 416, 424, 428, 429, 431, 432, 433, 435, 436, 443, 451, 452, 453, 454, 455, 456, 463, 466, 469, 474 Spenden 20, 21, 46, 55, 79, 107, 116, 128, 131, 139, 146, 179, 201, 216, 222, 223, 224, 230, 237, 240, 241, 252, 254, 261, 281, 373, 375, 408, 411, 412, 413, 427, 433, 434, 440, 443, 446, 451, 452, 453 Spendenaffäre 22, 23, 120, 122 Staatsfreiheit 155, 220, 240, 268, 312, 314, 323, 325, 330, 337, 338, 339, 340, 341, 342, 343, 345, 362 Tendenzfreiheit 272, 276, 284, 333, 352, 353 Thomas-Dehler-Haus 137 Tochterunternehmen 85, 94, 101, 109, 110, 145, 322, 430 Transparenz 24, 25, 27, 38, 78, 118, 125, 201, 202, 216, 236, 237, 238, 254, 255, 259, 260, 265, 280, 281, 282, 284, 295, 296, 297, 298, 299, 344, 354, 355, 363, 364, 366, 367, 370, 378, 380, 382, 383, 391, 394, 395, 399, 409, 414, 419, 420, 421, 429, 430, 432, 438, 439, 445, 446, 447, 448, 450 Transparenzgebot 25, 55, 60, 61, 202, 203, 206, 259, 261, 297, 335, 346, 364, 365, 366, 368, 371, 372, 401, 409, 421, 440, 443, 449

Sachwortverzeichnis Treuhandanstalt 80, 89, 121, 122, 137, 142, 143, 145, 210, 211, 214 Typenzwang 259 Übermaßverbot 294 UBG 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 124 Umfeldorganisationen 51, 55, 121, 124, 370, 371 Umlaufvermögen 377, 396, 402, 405, 415 Umwegfinanzierung 21, 27, 115, 231, 251 Union Verlag GmbH 470 Union-Betriebs-GmbH 116 Universum GmbH 133, 472 Universum Verlag GmbH 472 Unternehmenserträge 241 Unternehmensfreiheit 207, 208, 209, 244, 245, 246, 247, 248, 250, 262, 265, 275, 445, 446 Unternehmensgrün 140 Unternehmenstätigkeit 25, 26, 40, 42, 99, 131, 136, 146, 154, 169, 203, 204, 209, 222, 234, 238, 240, 241, 244, 246, 247, 248, 249, 250, 253, 254, 255, 256, 257, 259, 262, 263, 264, 265, 266, 282, 296, 378, 379, 380, 382, 425, 428, 429, 430, 433, 439, 446 unternehmerische Tätigkeit 21, 23, 24, 25, 26, 33, 34, 40, 41, 46, 61, 148, 161, 193, 194, 203, 208, 215, 250, 253, 254, 257, 262, 295, 357, 363, 364, 369, 373, 378, 379, 400, 425, 443, 449 Veranstalterfreiheit 333 Verein Union Presse 107 Vereine 28, 29, 30, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 56, 58, 59, 60, 61, 119, 130, 160, 259, 320, 397, 443 Vereinigungen 28, 33, 38, 39, 111, 117, 118, 121, 122, 123, 124, 125, 159, 160, 161, 179, 181, 186, 187, 191, 195, 204, 205, 214, 244, 257, 263, 276, 315, 316, 317, 318, 319, 340, 344, 443

503

verfassungsrechtliche Legitimation 25, 28, 37, 41, 148, 149 Vermögen 20, 21, 22, 24, 25, 27, 33, 34, 35, 36, 39, 40, 41, 46, 49, 62, 63, 67, 78, 89, 113, 114, 122, 131, 136, 137, 139, 140, 141, 142, 143, 146, 179, 189, 201, 202, 204, 205, 207, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 219, 220, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 236, 237, 238, 239, 240, 241, 242, 243, 244, 261, 281, 364, 365, 366, 367, 368, 369, 370, 373, 374, 375, 376, 378, 379, 381, 382, 384, 389, 395, 400, 405, 408, 410, 414, 415, 418, 425, 426, 428, 429, 430, 431, 432, 434, 435, 436, 437, 438, 440, 443, 445, 449 Vermögensanlage 23, 25, 40, 41, 136, 161, 196, 216, 219, 224, 225, 244, 248, 362, 400, 445 Vermögensbildung 21, 22, 23, 25, 26, 28, 30, 33, 34, 35, 37, 41, 42, 43, 45, 131, 141, 148, 149, 154, 156, 165, 169, 181, 193, 194, 196, 199, 201, 203, 204, 205, 214, 216, 218, 219, 220, 221, 223, 224, 226, 227, 228, 234, 238, 243, 244, 250, 257, 258, 260, 264, 363, 368, 369, 372, 379, 397, 443, 445, 449 Vermögensgegenstand 394, 414 Vermögenstransparenz 366, 367, 378, 421 Verschuldung 74, 78, 108, 118, 122, 131, 410 Vetorecht 289 Vielfaltgebot 345 Vorwärts 68, 74, 75, 76, 77, 81, 89, 90, 97, 251, 462 Wählervereinigungen 320 Wahlkampf 90, 97, 168, 169, 175, 350, 375 Weimarer Republik 291, 311 Wiedervereinigung 39, 63, 77, 80, 104, 122, 141, 142, 209, 432 Willy-Brandt-Haus 92, 94, 105, 106, 397, 428, 436, 437, 462, 463

504

Sachwortverzeichnis

Wirtschaftsbild 111, 113, 114, 115, 116, 253 Wirtschaftstätigkeit 26, 27, 116, 194, 201, 216, 225, 227, 254, 256, 258,

262, 263, 286, 377, 378, 381, 434, 438, 443