Verfassungsrechtliche Aspekte Der 'Inneren Pressefreiheit (German Edition) 3428032314, 9783428032310

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PETER LERCHE

Verfassungsrechtliche Aspekte der "inneren Pressefreiheit"

Berliner Abhandlungen zum Presserecht herausgegeben von Karl August Bettermann, Ernst E. Hirsch und Peter Lerche

Heft 19

Verfassungsrechtliche Aspel\:te der ,,inneren Pressefreiheit"

Rechtsgutachten erstattet von

o. Prof. Dr. Peter Lerche

DUNCKER & HUMBLOT /BERLIN

Das vorliegende Rechtsgutachten ist auf Anregung der Stiftervereinigung der Presse e. V. erstellt worden

Alle Rechte vorbehalten & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1974 bei Berliner Buchdruckerei Union GmbH., Berlin 61 Printed in Germany

© 1974 Duncker

ISBN 3 428 03231 4

Inhaltsübersicht

A. Vorbemerkungen I. Polemik und Sache II. Bedingtheiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B. Das Ungenügen individualrechtlicher Betrachtung: Schutz vor gesetzgeberischer Manipulation I. Zur Subjektivität der Pressefreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. Verleger und Redakteure als Grundrechtsträger bei der staats-

abwehrenden Funktion des Grundrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

2. Diese Funktion hier jedoch nur teilweise maßgeblich . . . . . . . . . . . . 16 3. Pressefreiheit als subjektives Grundrecht der Verleger im Innenbereich der Presse? Insbesondere zur Sicht W. Webers . . . . . . . . . . a) Zur Problematik im allgemeinen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Kein Bedürfnis für eine entsprechende Ausdehnung der individualrechtliehen Seite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Konsequenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Notwendigkeit der Hereinnahme institutioneller Bezüge . . . . . . e) Insbesondere zur Frage der "Drittwirkung" . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Ergebnis der Kritik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Pressefreiheit als subjektives Grundrecht der Redakteure im Innenbereich der Presse? Insbesondere zur ursprünglichen Sicht Mallmanns . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Zur Frage der Schlüssigkeit im allgemeinen . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Praktische Schwierigkeiten; insbesondere mangelnde Eignung von Abstimmungsverfahren bei Rechtskonflikten . . . . . . . . . . . . . . c) Insbesondere zur Frage der Schlüssigkeit der ursprünglichen Sicht Mallmanns . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Ausgangspunkt und erste Konsequenzen . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Weitere Schritte und Kritik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Ergebnis der Kritik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Inhalts;übersicht

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II. Schutz vor gesetzgeberischer Manipulation 1. Möglichkeit mittelbarer Beeinträchtigung der klassischen (staats-

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abwehrenden) Funktion des Grundrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Gesetzgeberisches Tätigwerden allein genügt nicht . . . . . . . . . . .. . . .

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3. Nähere Voraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. Blickrichtung allein aus Art. 19 Abs. 1 S. 1 GG unzureichend . . . .

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5. Hinweis auf bloße Schwächung (statt Ausschaltung) des publizistischen Einflusses des Verlegers hier unergiebig . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 6. Beweisfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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C. Möglichkeiten und Grenzen institutioneller Deutung 31

I. Allgemeines II. Deutungsmöglichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Institutionelle Erfassung des Pressebegriffs als Gegenstand der

Pressefreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

31 31

2. Pressefreiheit als Garantie der Grundzüge eines geschichtlich gewordenen, spezifisch ausgeformten Freiheits-Typus . . . . . . . . . . . . . . 32 3. Pressefreiheit als Garantie für die institutionellen Grundbedingungen, ohne die im Pressebereich eine freiheitliche Meinungsbildung nicht möglich ist . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

D. "Innere Pressefreiheit" und Garantie institutioneller Pressestrukturen I. Die grundsätzliche Bestimmung des verbürgten Typus 1. Unsicherheiten im jeweiligen Vorverständnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Die entscheidende Fragestellung: Garantie nur der Privatwirtschaftlichkeit als solcher oder eines spezifisch geformten Grundtyps? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 3. Gründe für die zweite Alternative: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Anders verfehlt die institutionelle Betrachtungsweise ihre eigentliche Legitimation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Hinweis auf vergleichbare Fälle; Einfügung in einen Grundzug des Grundgesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Systematik des Art. 5 Abs. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Inhaltsübersicht

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4. Gegengründe nicht stichhaltig: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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a) Berufung auf den Wortlaut unergiebig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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b) Einwand der Starrheit ("Versteinerung der privatwirtschaftliehen Struktur") nicht zutreffend: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Schutz des "Typs" umfaßt schon nicht den Schutz der Details . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Veränderbarkeit der normativen Grundlagen zur Aufrechterhaltung der Identität des Typs ; keine Verhaftung an technisch oder wirtschaftlich etc. überholten Bedingtheiten (insbes. Hinweis auf Kaiser) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Kein Zurück zu historisch überholten Situationen . . . . . . . . dd) Einrechnungsbedürftigkeit von Korrekturmöglichkeiten . . .

II. Allgemeinere Konsequenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Keine Übertragbarkeit der allgemeinen wirtschaftlichen Gestal-

tungsfreiheit des Gesetzgebers in das hiesige Feld . . . . . . . . . . . . . .

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2. Keine nur "reflexive" Berührung der Pressefreiheit durch Ausübung wirtschaftlicher Gestaltungsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 3. Kein Rückgriff auf Art. 15 GG möglich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. Keine Korrektur aus Art. 5 Abs. 2 GG ("allgemeine Gesetze") . . . .

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a) Die verschiedenen Möglichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) "Allgemeine Gesetze" ohne Berührung des geschützten Typs uninteressant . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Bei Einbruch in den geschützten Typ ist die Frage, ob ein "allgemeines Gesetz" vorliegt oder nicht, im Ergebnis irrelevant . . d) Daher kann ein solcher Einbruch auch nicht dadurch legitimiert werden, daß das Gesetz nicht speziell auf die Presse zielt . . . . e) Insbesondere zum sog. Tendenzschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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III. Wesenszüge der institutionell geschützten Pressestrukturen und "innere Pressefreiheit" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 1. Zur Unternehmerischen Komponente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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a) Die arbeitsrechtliche Bestandsaufnahme insbesondere durch Rüthers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 b) Relevanz dieser arbeitsrechtlichen Strukturen für die Verfassungsfrage? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Thesen und Gegenthesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Kritik; insbesondere das Verhältnis zu Art. 14 GG . . . . . . . . cc) Ergebnis: Prinzipielle Relevanz der arbeitsrechtlichen Strukturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Inhaltsübersicht c) Nur relative Bedeutung des Verhältnisses der redaktionellen Mitbestimmung zum Betriebsrat; Grenzen rein arbeitsrechtlicher Betrachtungsweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Begrenzter Bewegungsraum des Gesetzgebers . . . . . . . . . . . . . . . . e) Insbesondere zu Thesen Kühlers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Behutsame Ausgangsposition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Weitere Schritte: erhebliche Ausweitung und Gewichtsverschiebung, vor allem im Personalentscheidungsbereich; Kritik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Insbesondere zu Thesen Mallmanns im Bereiche des sachlichen Direktionsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Grundsatz-, Richtlinien-, Einzelentscheidungskompetenz in der Sicht Mallmanns . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Kritik; insbesondere zur Frage der Richtlinienkompetenz und Detailkompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Im Ergebnis neigt auch Mallmann zur Richtlinienkompetenz des Verlegers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Insgesamt zurückhaltende Konsequenzen im Ergebnis . . . . g) Blick auf Entwurf II des Arbeitskreises Pressefreiheit; insbesondere zum grundsätzlichen Verbot von Einzelweisungen . . . . h) Insbesondere zu Thesen Mallmanns im Bereiche der Personalentscheidungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Zurückhaltende rechtspolitische Konzeption . . . . . . . . . . . . . . bb) Zur Scheidung rechtspolitischer von verfassungsrechtlichen Aspekten; Kritik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Zur gebotenen Respektierung geistigen Schaffens in seiner Eigengesetzlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Abhebung von der Wissenschaftsfreiheit und Rundfunkfreiheit b) Mindestfreiheit für eigenständiges Schaffen aber auch im Pressebereich beheimatet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Abhebung von rein individualrechtliehen Rechtspositionen (wie "Gesinnungsschutz" etc.); Abhängigkeit von den Sachstrukturen des Pressebetriebs; praktische Überschneidungsflächen . . . . . . . . d) Nur als Garantie eines Mindestbereichs von Eigenständigkeit zu rechtfertigen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Nicht nur verlegergerichtet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Verhältnis zu kooperativen Schaffensvorgängen; zum etwaigen Einfluß von Redaktionsordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . g) Möglichkeit und Zweckmäßigkeit gesetzgeberischer Fixierung? aa) Gründe pro und contra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Plausible Formulierungsvorschläge nicht in Sichtweite . . . .

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3. Zu den Bedingungen pressespezifischer Effizienz . . . . . . . . . . . . . . . . 77 a) Effizienzgebot als Verfassungsgebot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 b) Pressespezifische Umstände; Zwang zu sofortiger Entscheidung und seine Grenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

Inhaltsübersicht c) Zur Problematik von Anhörungsverfahren aa) Allgemein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Insbesondere im Verhältnis zur Position des Chefredakteurs cc) Institutionalisierte Befragungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Gesamtbild . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Sonstiges . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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E. Einschränkbarkeiten der Garantie institutioneller Pressestrukturen I. Die Erhattung der existentiellen Grundbedingungen für freiheitliche Meinungsbildung als Grundlage und Grenze für den Staatszugriff . .

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1. Staatszugriff nur im Extremfall; notrechtsähnlicher Charakter von

Eingriffsmaßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

2. Keine Ermächtigung, Pressestrukturen eingriffsmäßig durchzusetzen, die der jeweilige Gesetzgeber für jeweils wünschenswert oder optimal hält . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 3. Berufung auf allgemeine Verfassungsinhalte als Einwand? . . . . . . 86 a) Insbesondere zur Berufung auf ein angebliches "Recht auf Freiheit von nicht legitimierter Herrschaft", auf die "öffentliche Aufgabe der Presse" etc. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 b) Insbesondere zur Berufung auf das demokratische Prinzip; dessen auslegungsrelevante Kraft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 4. Konsequenzen für die gegenwärtige Situation . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 a) Zur allgemein schütteren Grundlage für Staatseingriffe . . . . . . b) Klärungsbedürftige Voraussetzungen für Staatseingriffe . . . . . . aa) Isolierter Blick auf den Innenbereich der Presse ausreichend? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Isolierter Blick auf die Presse als solche ausreichend? Zur Notwendigkeit differenzierenden Einbezugs des gesamten Medienbereichs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Insbesondere zur Frage der Geeignetheit gesetzgeberischer Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Zur Berücksichtigung der Leserbedürfnisse . . . . . . . . . . . . . . bb) In Verbindung mit der Problematik der Informationsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Insbesondere zur Problematik der Vermehrung des Informationsangebots . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Ist Verstärkung der Redakteursposition gleichbedeutend mit Vermehrung des Informationsangebots? . . . . . . . . . . . . . .

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Inhaltsübersicht bb) Kehrseite etwaiger Vermehrung des Informationsangebots; zur Erhaltung des Zeitungsprofils . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Gesteigerte Abwehrkraft gegenüber wirtschaftlichen Pressionen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Sonstige Voraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Insbesondere zur kommunikationspolitischen Sicht Kühlers und verwandten Konzeptionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Die Grundannahme Kühlers einer sehr weiten kommunikationspolitischen Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers . . . . bb) Mangel hinreichender Begründung (bei Staatseingriffen) .. cc) Reduzierung des Art. 5 Abs. 1 GG in dieser Richtung auf ein bloßes Willkürverbot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Widersprüchliches . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . g) Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

96 96 99 99 99 100 101 102 102

II. Ausgleich kollidierender Rechtssphären? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 1. Kollidierende Rechtspositionen müssen sich unmittelbar aus der

Verfassung ergeben ... . .............. . ..................... . . .. a) Kein allgemeiner Gesetzesvorbehalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Gesetzgeber kann Kollisionsrechte nicht erst selbst erzeugen . . c) Insbesondere zu Thesen Ehmkes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Verfassungsrechte der Redakteure sind in der entwickelten Sicht des Grundrechts ohnehin schon berücksichtigt . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 a) Insbesondere im Blick auf den "überzeugungsschutz" u. ä .... . aa) Prinzipiell anerkannter Schutzbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Beim verfassungsrechtlich verbürgten Typ der Pressestruktur bereits eingerechnet; "Kompromißlösung" brächte dem Verleger ungerechtfertigte Vorteile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Zu vergleichbaren Tatbeständen und ihren Konsequenzen dd) Raum für gesetzgeberische Konkretisierungen; auch in Richtung Alterssicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Insbesondere im Blick auf den Bestand eines Mindestraumes geistiger Eigenständigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Zusätzliche Rechtspositionen kollidierender Art? . . . . . . . . . . . . aa) Zur Verbindung mit Leserbedürfnissen . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Zur Verbindung mit der allgemeinen Meinungsfreiheit . . . .

105 105 106 107 107 108 109 109 109

3. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

Leitsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 I.iteraturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

A. Vorbemerkungen I. Polemik und Sache Die verfassungsrechtlichen Auseinandersetzungen um das Thema der "inneren Pressefreiheit" 1 haben in jüngster Zeit an Schärfe gewonnen. Ursächlich für diese Entwicklung sind weitauseinandergehende Interessenpositionen sowie die praktische Aktualität des Themas, zu dem bereits - neben tarifrechtliehen und statutenmäßigen Regelungen und Regelungsentwürfen - zahlreiche Gesetzgebungs-Entwürfe oder doch Programm-Erklärungen von großer inhaltlicher Spannweite vorgelegt wurden2 • Der Stil der Auseinandersetzung wird oft durch einen gewis1 Gemeint ist die sog. innere Pressefreiheit im engeren Sinn {insbes. Verhältnis Verleger-Redakteur). Zur Begriffsklärung vgl. etwa Marx NJW 1972, 1547 f. 2 Detaillierte Berichte über tarifvertragliche Regelungen und Entwürfe, Gesetzentwürfe, Redaktionsstatute, politische Programme und wissenschaftliche Reformprojekte zuletzt insbesondere bei Weber, Innere Pressefreiheit, S. 11 ff.; vgl. ferner etwa die subtile Übersicht bei Kübler, Gutachten, D 20 ff. sowie Mallmann II, N 12, insbes. mit Anm. 12. Vgl. zuletzt auch Gehrhardt, AfP 1973, 370 f. Auf diese Berichte darf hier verwiesen werden. Eine Zusammenfassung der wichtigsten Literatur findet sich bei KilbZer aaO D 9 ff.; vgl. dazu insbesondere noch die im Abkürzungsverzeichnis genannten seitherigen Arbeiten von Dittrich; Hanau; Hensche-Kittner; Kaiser;

Kübler; Marx; Mayer-Maly; Gerhard Müller; Roegele; Rüthers; H. Schneider; Weber.

Ein großer Teil der wichtigsten Literatur zur gegenwärtigen Medienpolitik insgesamt ist aufgeführt bei Roegele, Medienpolitik, S. 104 ff.; dort auch S. 86 ff. eine vergleichende Übersicht über die Medien-Konzepte der Parteien, die aus Media Perspektiven, 7/1973, entnommen ist. Es handelt sich um folgende Dokumente: 1. Entschließung zur Lage und Entwicklung der Massenmedien in der BRD, verabschiedet vom Außerordentlichen Parteitag der SPD am 20. 11. 1971 in Bonn; 2. Medienpapier der CDU/CSU 1973, vorgelegt von der Medienkommission der CDU/CSU, April 1973; 3. Leitlinien einer liberalen Medienpolitik, Vorlage für den Bundesvorstand der F.D.P., erarbeitet von der Bundesmedienkommission der F.D.P. Hierzu tritt besonders noch hinzu: Entschließungen des SPD-Vorstandes auf der Sitzung am 26. 1. 1973 zur Mediengesetzgebung (abgedruckt in ZV + ZV 1973, 179); "Die Aktualität der Medienpolitik · Analysen, Forderungen, Aktionen", hrsg. vom Bundesvorstand der Jungsozialisten, 1972 (Verfasser: Arbeitskreis "Medienpolitik" beim Bundesvorstand der Jungsozialisten); "Leitlinien liberaler Medienpolitik", beschlossen auf dem 24. Ordentlichen Bundesparteitag der F.D.P. Zur jüngsten Entwicklung in der Schweiz vgl. Media-Perspektiven 1973, 525 ff. (Fortsetzung S. 12)

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A. Vorbemerkungen

sen Zug zur Polemik nicht nur erfrischt, sondern auch getrübt. Dies schon im Terminologischen. So etwa in der "sprachstrategischen" Verwendung des Terminus "Innere Pressefreiheit", dem von vornherein eine gewisse Suggestivkraft ausströmt3, eine Wirkung, die rationale Begründungen jedoch nicht zu ersetzen vermag4 ; oder umgekehrt durch verhüllenden Gleichgebrauch der Begriffe "Pressefreiheit" und "Verlegerfreiheit", deren sachliche Identität erst zu beweisen wäre. Der Hang zur übersteigernden Polemik, den insbesondere manche Stellungnahmen aus politischem Munde aufweisen, ist ein Zeichen dafür, daß nicht wenige Motive, welche jeweils die Feder mitführen, verborgen bleiben sollen- wiewohl der Beobac..~ter der Szene es wünschen möchte, daß auch diese Motive ausreichend klargelegt werden würden: So kann z. B. nur vermutet, aber nicht bewiesen werden, daß gewisse politische Kräfte ihr Interesse an möglichst weitgehender Steigerung der Rechtspositionen der Redakteure möglicherweise sofort verlören, sollte sich herausstellen, daß der damit u. U. erhoffte Ertrag an - durchaus legitimen- (partei-)politischem Gewinn nicht einträte. Oder etwa, daß gewisse anderweitige Stellungnahmen möglicherweise als "öffentliche Aufgabe" herausstellen und mit verfassungsrechtlichem Glanz versehen, was nur als - durchaus legitimes - Eigeninteresse betrieben wird: Praktiken, zu denen nicht nur gewisse Äußerungen der Verlegerseite zählen; auf sie bezieht sich etwa auch die unübersehbare Beobachtung, in welch intensiver Weise so manche Journalisten das ihnen zur Verfügung stehende Potential für die Publizität von Eigeninteressen einzusetzen vermögen5• In diesen Gesamtkatalog gehören ferner etwa einige Stimmen, die vielerlei als zwingendes Verfassungsgebot deduzieren, was allenfalls rechtspolitisch legitimes Wunschbild sein mag usw. Übersicht über die Literatur zur historischen Entwicklung bei Dittrich, Pressekonzentration, S. 128 in Anm. 69. 3 Vgl. kritisch Rüthers DB 1972, 2471; auch Kaiser, Presseplanung, S. 42 f.; Weber, Innere Pressefreiheit, S. 7 u. a. m. Die Mehrdeutigkeit des Begriffs hebt zu Recht etwa auch Mallmann II, N 11 hervor. Hensche-Kittner ZRP 1972, 177 meinen, durch die presserechtliche Oberfläche werde der substantielle mitbestimmungspolitische Kern verdeckt ("innere Pressefreiheit" statt "Mitbestimmung"); doch hat diese Deutung von manchen Seiten (z. B. Kübler, Simitis) Widerspruch erfahren. (Näheres siehe etwa bei Mayer-Maly AfP 1972, 298 mit Belegen.) 4 Damit wird nicht verkannt, daß die Problematik innerbetrieblicher Mitbestimmung "nicht ausgelotet werden kann, ohne daß die rechts(gesellschafts-)politische Dimension gesehen" wird (vgl. zu Recht Hoffmann-Riem, Redaktionsstatute, S. 26). 5 Auf gewisse Parallelen im Bereich der "Inneren Rundfunkfreiheit" weist neuerdings Roegele, Medienpolitik, S. 82 f. hin. Entsprechende Verhaltensweisen von Verlegerseite werden ebenfalls in die Rechnung einzustellen sein; vgl. dazu die Angaben bei Kübler, Gutachten, D 62, Anm. 298.

II. Bedingtheiten

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II. Bedingtheiten In dieser Atmosphäre scheint es angebracht, eine eher nüchterne Betrachtungsweise vorzuziehen. Unter Verzicht auf Vollständigkeit sollen einige Hauptaspekte berührt werden. Auch diese Sicht kann natürlich nicht voraussetzungslos sein. Der Verfasser nimmt dabei jene Überlegungen zum Ausgangspunkt, die er in einer Reihe anderer Arbeiten entwickelt hat6. Auf eine nochmalige Aufweisung und wiederholende Begründung der eingenommenen Grundpositionen darf im Folgenden verzichtet werden. Zu neu aufgetauchten Gegenaspekten wird allerdings jeweils Stellung zu beziehen sein. Die hier vorzunehmende verfassungsrechtliche Betrachtung des Themas hat im übrigen nicht die volle Bandbreite aller nur überhaupt sinnvoll denkbaren und logisch vertretbaren Interpretationsmöglichkeiten des mageren Verfassungstextes (insbesondere also des Art. 5 Abs.l, 2 GG) verfügbar. Sie ist insbesondere eingegrenzt durch die bisherige Rechtsprechung des BVerfG, soweit es sich um einigermaßen gefestigte Erkenntnisse handelt. Dazu zählen u. a. vier Aussagekomplexe: Einmal die prinzipielle judikative Beurteilung der Gesamtfunktion des Art. 5 Abs. 1 GG im Verfassungsgefüge. Ferner im besonderen die judikative Anerkennung der privatwirtschaftliehen Struktur des Pressewesens als eines Verfassungsgutes. Drittens die (etwas gebrochene) judikative Linie der Ausdeutung des Begriffes der "allgemeinen Gesetze" im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG. Endlich, wenn auch nicht im Zentrum, die Position des Gerichts bei der Beurteilung von Kollisionen verschiedener Verfassungsgehalte (insbesondere grundrechtlicher Art) miteinander. Innerhalb dieser und weiterer Festlegungen des Gerichts, die teilweise auch in sich noch gewisse Deutungsbreiten aufweisen, entfaltet sich der eigentliche Interpretationsspielraum. Seine Handhabung führt zugleich zur Überprüfung der verschiedenen hauptsächlich ins Spiel gebrachten Rechtspositionen. Wenn dabei im Folgenden zumeist nur vom Verhältnis Verleger- Redakteur die Rede ist, so ist das als höchst summarische Abkürzungsformel zu verstehen. Das diffizile Beziehungsgeflecht zwischen Verlagsleitung - Herausgeber - Chefredakteur - Ressortleiter - Redak6 Vgl. vor allem "Verfassungsrechtliche Fragen zur Pressekonzentration" (Rechtsgutachten auf Anregung des Bundesverbandes Deutscher Zeitungsverleger e.V.), 1971; "Rundfunkmonopol", 1970 (aus einem Rechtsgutachten für die Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der BRD); "Die Gesetzgebungskompetenz von Bund und Ländern auf dem Gebiete des Presserechts" (Vortrag vor dem "Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit") JZ 1972, 468 ff. = AfP 1972, 242 ff.; "Stiller Verfassungswandel als aktuelles Politikum" in Maunz-Festgabe, 1971, S. 285 ff. = Politische Studien 1972, 113 ff. u. a. m.

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A. Vorbemerkungen

teur - sonstige Mitarbeiter etc. muß stets mitgedacht werden; so wie es auch nur der Vereinfachung und Zuspitzung dient, wenn sich der Blick im Wesentlichen auf Zeitungs- und Zeitschriftenpresse verengt, wiewohl der Pressebereich große weitere Gebiete umfängF.

1 Zu diesen Vereinfachungen vgl. auch die zutreffenden Vorbehalte MaUmanns II, bes. N 12 f.

B. Das Ungenügen individualrechtlicher Betrachtung: Schutz vor gesetzgeherischer Manipulation I. Zur Subjektivität der Pressefreiheit Rechtspositionen diametral gegenüberstehender Art werden zunächst behauptet unter Berufung auf die "Pressefreiheit" der Verleger (Herausgeber) und die "Pressefreiheit" der Redakteure. Beide Gehalte werden oft aus dem Begriff: Gewährleistung der "Pressefreiheit" gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG deduziert. Das stellt als erstes die Frage, welche Legitimation eine derartige Deduktion jeweils für sich hat. 1. Wenig problematisch ist, von "Pressefreiheit" der Verleger wie der Redakteure dann zu sprechen, wenn es sich um das unmittelbare Verhältnis zum Staat handelt; so wie es sich insbesondere in der Aussage aktualisiert, es sei dem Staate (in den Grenzen des Art. 5 Abs. 2 GG) verwehrt, auf das Erscheinen bestimmter Presseerzeugnisse hindernden Einfluß zu nehmen. In diesem klassischen Sinne leuchtet es ein und ist weitgehend anerkannt, die Grundrechtsberechtigung weit zu ziehen, nämlich nur an die "tatsächliche Wahrnehmung" 8 der in Betracht kommenden Verhaltensweisen zu binden. Man mag darüber streiten, wo die Grenzen der in Betracht kommenden Berufsgruppen und Verhaltensweisen näher verlaufen; es kann aber kaum ein Zweifel darüber bestehen, daß Verleger wie Redakteure, von ganz besonders gelagerten Fällen möglicherweise abgesehen9 , hiervon erfaßt werden10, da sie - wie Rebe sagt - an der "geistig-inhaltlichen Kommunikation durch s Vgl. bes. Rebe, Träger der Pressefreiheit, bes. S. 46 f., 77. Wenn demgegenüber neuerdings Gerhard Müller, Pressefreiheit, S. 4 meint, es sei nicht angängig, jeden, der in seiner Rolle bei einem Presseorgan am Schutzraum der freien Presse zur Erfüllung seiner Rolle teilhat, als Träger und Subjekt des Grundrechts der Pressefreiheit anzusehen, so wird jene begrenzende Zielrichtung auf die unmittelbare Staatsabwehr übersehen und mithin das Kind mit dem Bade ausgeschüttet. Das ist um so weniger gerechtfertigt, als sich M. selbst - zu Recht - zu einer institutionellen Sicht bekennt. Mit der entgegenstehenden Judikatur des BVerfG (vgl. unten Anm. 10) setzt sich M. nicht auseinander. 9 Zur Sondersituation der Verleger von Maternzeitungen vgl. Rebe aaO s. 70. 1o Vgl. auch etwa BVerfGE 10, 118 (121); 20, 162 (175); 21, 239 (243); 24, 278 (282); Ehmke in Arndt-Festschrift, S. 109 unter Hinweis auf A. Arndt in "Die Rolle der Massenmedien in der Demokratie" (hrsg. von Löffler, 1966), S.13 f.; Forsthoff, Zeitungspresse, S. 32 ff., bes. 34 u. a. m.

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B. Das Ungenügen individualrechtlicher Betrachtung

die Presse teilnehmen" 11 • {Das gilt im übrigen auch für Verleger, die ihrem tatsächlichen Verhalten nach auf die inhaltliche Gestaltung des Presseerzeugnisses grundsätzlich keinen Einfluß ausüben12 ; doch wird dann insoweit die hier gemeinte, nämlich staatsabwehrende Grundrechtsfunktion ohnehin keine sonderlich interessante Rolle spielen.) Von dieser Funktion des Grundrechts werden infolgedessen Verleger wie Redakteure gleichermaßen und "ohne Rangabstufung" 13 umschlossen. 2. Diese Blickrichtung des Grundrechts, also seine unbestrittene Funktion als Staatsabwehr, ist indes für den hiesigen Problembereich nur teilweise maßgeblich: nämlich um vorstellbare manipulative Einwirkungen des Staates zu hindern, die sich zu diesem Zweck des Instrumentes einer Neuordnung der Binnenstruktur der Presse bedienen wollten. Auf diesen möglichen Tatbestand wird alsbald (unten II) gesondert einzugehen sein. Im übrigen, also außerhalb der Abwehr manipulativer Einwirkungen des Staates, können indes Deutungen nicht befriedigen, welche die nur für die Staatsabwehr i. e. S. begründete Grundrechtssubjektivität der Verleger oder die der Redakteure ohne weiteres in eine Rechtsposition auch gegeneinander ummünzen (Verleger gegen Redakteure und umgekehrt), so daß unvermittelt die Pressefreiheit mit verlegergerichteten oder umgekehrt redakteurgerichteten subjektiven Rechten identifiziert wird. Dieser Trugschluß zeigt sich in der Tat auf beiden Fronten. Er wird nicht deshalb beweiskräftiger, weil man ihn jeweils für diametral verschiedene Konsequenzen beansprucht. In beiden Beziehungen entdeckt sich vielmehr eine gewisse Schwäche primär individualrechtlicher14 Betrachtung des Grundrechts. Das mag an herausgehobenen Beispielen für beide Seiten kurz veranschaulicht werden: u aaO S. 48. Vgl. im Hinblick auf Buchhalter auch BVerfGE 15, 223 (225) und E 25, 296 (304) und hierzu etwa Kübler, Gutachten, D 39. 12 Rebe aaO S. 69. 13 Vgl. Forsthoff. Zeitungspresse, S. 34. 14 Ihre Hauptvertreter (etwa Bettermann, Forsthoff, Friesenhahn, Kull, Schnur u. a. m.), die Gegenmeinungen sowie differenzierende Lösungen sind bei Lerche, Pressekonzentration, S. 24 f. in Anm. 33 aufgeführt. Siehe auch etwa die Übersichten bei Dittrich, Pressekonzentration, S. 25 ff., 30 ff.; Hensche-Kittner ZRP 1972, 177 ff.; Marx NJW 1972, 1550; Stammler, Presse, S. 148 ff. Auch die seitherige Literatur hat die Kritik am "InstitutionenNebel" durch manche Beiträge bereichert; vgl. etwa, wenn z. T. auch zurückhaltender, Dittrich, aaO S. 30 ff.; Kaiser, Presseplanung, S. 39; Rüthers DB 1972, 2476 (grundlegend aus der früheren Literatur bereits derselbe, "Institutionelles Rechtsdenken" im Wandel der Verfassungsepochen, 1970); Schmitt Glaeser AöR 97, bes. 91 ff., 97 ff.; H. Schneider, Verfassungsrechtliche Grenzen, bes. S. 53 f. (vgl. dort auch die weiteren Hinweise, inbes. S. 50 f., Anm. 15). Eine betont institutionelle Betrachtungsweise dagegen zuletzt etwa bei Gerhard Müller, Pressefreiheit, passim. Zum Zusammenhang mit der "normativen Kraft des Faktischen" vgl. allgemein jetzt Tomuschat, Verfassungsgewohnheitsrecht?, 1972, bes. S. 116 ff.

I. Zur Subjektivität der Pressefreiheit

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3. Zunächst durch eine Beobachtung der Argumentation W. Webers. Dieser maßgebliche Autor betont die individualrechtliche Blickrichtung deutlich, wiewohl er sie nicht verabsolutiert und gewisse institutionelle Bedingtheiten durchaus anerkennt15• Gleichwohl ist für ihn (und eine Reihe weiterer Autoren) der eigentliche Schlüssel zur Beurteilung der Binnenstruktur der Presse die subjektive Pressefreiheit der Verleger. Das hat manche Kritik gefunden16 • Zwar stützt sich Weber zusätzlich auf den Gedanken einer auch objektiv und nicht nur subjektiv gesehenen "Pressefreiheit" 17• Primär wird indes eine individualrechtliche Betrachtungsweise bevorzugt. Soweit diese dazu dient, manipulative Einwirkungen des Staates abzuwehren, die sich lediglich des Rechtsgewandes der Umformung der Binnenordnung der Presse bedienen, ist sie - in Folgerung des soeben Gesagten (oben 2) - prinzipiell legitim. Insoweit greift daher auch die gegen Weber gerichtete Kritik ins Leere. Soweit die individualrechtliche Deutung der Pressefreiheit aber auch so zu verstehen ist oder doch verstanden werden könnte, daß von vornherein und ohne weiteres die pressemäßige Binnenstruktur von der individualrechtliehen Verlegerposition als subjektivem Grundrecht geprägt ist18, erscheint diese Deutung nicht überzeugend begründet: a) Gewiß schließt die klassische Ausrichtung des Grundrechts auf Staatsabwehr (im bezeichneten engen Sinne) nicht aus, daß dem Grundrecht, was die Pressefreiheit der Verleger angeht, noch weitere Funktionen zugeflossen sind oder doch in ihm potentiell lagern. Gewiß wäre es denkbar, auch dieser subjektivrechtlichen Funktion des Grundrechts etwa eine Art "Drittwirkung" zu verleihen. Für die Überzeugungskraft einer solchen Sicht wäre aber Voraussetzung, daß ein sinnvolles Bedürfnis für eine derartige Erweiterung besteht, daß sich erträgliche und einigermaßen absehbare Konsequenzen einstellten und daß sich die Konstruktion in das Gesamtbild des Grundrechts einigermaßen einfügen ließe. Diese Voraussetzungen scheinen mir nicht gegeben zu sein: b) Ein Bedürfnis nach einer derartigen Ausdehnung der subjektivrechtlichen Seite -des Grundrechts (im Sinne einer Art Drittrichtung) wäre allenfalls dann zu bejahen, wenn anders für die Verlegerposition ein verfassungsrechtlich ungeschützter (oder nicht ausreichend geschützter) Raum entstünde. Das ist aber nicht der Fall. Wie spätere Erwägungen lehren werden, wird dieser Effekt gerade durch eine - vorsichtig dosierte - institutionelle Betrachtungsweise des GrundVgl. Weber, Innere Pressefreiheit, bes. S. 61 ff. Kritisch vgl. ausführlich Kübler, Gutachten D 35, D 37 ff., bes. D 39 f.; auch Mallmann II, N 15 f. 11 Vgl. bes. aaO S. 58 i. V. m. S. 52 ff. 18 Vgl. bes. aaO S. 62 f.; vgl. auch etwa S. 58. 15 16

2 Lerche

B. Das Ungenü.gen individualrechtlicher Betrachtung

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rechts (in einem noch näher zu bezeichnenden Sinne) vermieden. Vielmehr zeigt sich hier nur das Ungenügen solcher Betrachtungsweisen, die ausschließlich oder doch ganz vorherrschend das Grundrecht individualrechtlich auffassen, d. h. in einzelne subjektivrechtliche Positionen auflösen. Mit einer derart spezifisch individualrechtliehen Apparatur kann, jedenfalls in der hier interessierenden Hinsicht, in das interne Verhältnis Verleger- Redakteur nicht vorgestoßen werden, weder zugunsten der Position des Verlegers noch jener des Redakteurs. Das bestätigen Webers eigene Bemerkungen an späterer Stelle19 • Dort werden die Konsequenzen der individualrechtliehen Betrachtungsweise mit folgender Formulierung gezogen: Träger der Pressefreiheit sei der Redakteur nicht gegenüber dem Verleger (sondern nur gegenüber Beeinträchtigungen seitens der staatlichen Gewalt), und "ebensowenig" könne ,,der Verleger sein Verhältnis zum Redakteur auf Pressefreiheit gründen; er begegnet ihm schlicht, aber auch voll in der Position des Unternehmensleiters und Arbeitgebers, ebenfalls nach Maßgabe des Arbeitsverhältnisses". Das aber heißt doch, daß eine auf die subjektivrechtliche Seite der Pressefreiheit gegründete Auffassung, die deren institutionelle Bezüge nicht aufnehmen wollte, keinen Zugang für eine verfassungsrechtliche Beurteilung des Verhältnisses Verleger- Redakteur zu bieten vermag. c) Auch an den Konsequenzen der Gegenmeinung läßt sich das zeigen. Wäre hier nur die individualrechtliche Verfassungsposition der Verleger ins Auge zu fassen und ergäbe sie überhaupt einen entsprechenden Schutz im Bereiche der Binnenstruktur des Pressewesens, wären ferner die möglichen verfassungsrechtlichen Grenzen ausschließlich aus Art. 5 Abs. 2 GG zu gewinnen, so verbreiteten sich schwer erträgliche Folgen. Denn dann könnte in der Tat das Resultat nicht vermieden werden, daß auch die geringste Veränderung dieser Binnenstruktur durch einschränkende gesetzliche Maßnahmen, die spezifisch gerade darauf abzielen, verfassungswidrig wäre2°. Erstreckt man die verfassungsrechtliche Bindung mit W eber21 auch auf den normativen Teil von Tarifverträgen - auch ohne Allgemeinverbindlichkeitserklärung - , so hätten konsequenterweise auch tarifvertragliche Regelungen nicht den geringsten Entfaltungsraum. Es dürfte schwerfallen, ein derartiges Ergebnis zu befürworten. Weber selbst zieht denn auch, wie seine späteren Darlegungen lehren, diesen extremen Schluß nicht. Da