Verfahrensevaluation im Rahmen der Förderung innovativer Entwicklungsvorhaben kleiner und mittlerer Unternehmen [1 ed.] 9783428491209, 9783428091201

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SEBASTIAN ZIEGER

Verfahrens evaluation im Rahmen der Förderung innovativer Entwicklungsvorhaben kleiner und mittlerer Unternehmen

Schriften zur Verwaltungswissenschaft Band 13

Verfahrensevaluation im Rahmen der Förderung innovativer Entwicklungsvorhaben kleiner und mittlerer Unternehmen

Von

Sebastian Zieger

Duncker & Humblot · Berlin

Die vorliegende Untersuchung wurde am Forschunw;institut für öffentliche Verwaltung bei der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer durchgeführt.

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Zieger, Sebastian:

Verfahrensevaluation im Rahmen der Förderung innovativer Entwicklungsvorhaben kleiner und mittlerer Unternehmen I von Sebastian Zieger. - Berlin : Duncker und Humblot, 1997 (Schriften zur Verwaltungswissenschaft ; Bd. 13) Zug1.: Speyer, Hochsch. für Verwaltungswiss., Diss., 1997 ISBN 3-428-09120-5

Alle Rechte vorbehalten

© 1997 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0720-7506 ISBN 3-428-09120-5 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

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Vorwort Die nachfolgende Studie wurde zwischen November 1994 und September 1996 am Forschungsinstitut fiir öffentliche Verwaltung (FöV) bei der Hochschule fiir Verwaltungswissenschaften Speyer als Forschungsprojekt mit dem Titel "Verfahrensevaluation im Rahmen der Förderung kleiner und mittlerer Unternehmen bei innovativen Entwicklungsvorhaben" erarbeitet und hat von vielen Seiten Unterstützung und kritische Begleitung erfahren. Namentlich hervorheben will ich Herrn Univ.-Prof. Dr. R. Fisch, der durch seine Begleitung und Unterstützung dieses Vorhaben erst möglich machte, Herrn Univ.-Prof. Dr. C. Böhret, der ohne Zögern die Zweitbegutachtung der Dissertation übernommen hat, Herrn Zimmermann und seine Mitarbeiter von der L-Bank Landeskreditbank Baden-Württemberg, die mich während der Datenerhebung in ihren Kreis aufnahmen und alle möglichen und unmöglichen Fragen geduldig beantworteten, sowie die L-Bank selbst, die sich freundlicherweise mit einem Zuschuß an den Druckkosten beteiligte. Nicht vergessen sind schließlich viele Freunde, Kolleginnen und Kollegen an der Hochschule fiir Verwaltungswissenschaften Speyer, am Forschungsinstitut fiir öffentliche Verwaltung und andernorts, die immer wieder interessiert und mit kritischem Blick mehr wissen wollten über dieses Projekt und seine Fortschritte, die häufig aber auch froh waren, wenn ich endlich das Thema wechselte. Mein besonderer Dank gilt Ruth Schlaf, die mir half, den roten Faden im Auge zu behalten. Als meine beste und zugleich schärfste Kritikerin wußte sie Lob und Tadel gut zu dosieren.

Berlin im Mai 1997

Sebastian Zieger

Inhaltsverzeichnis

1. Kapitel

Gegenstand, Zielsetzung und Vorgeben dieser Arbeit

17

A. Staatliche Förderung von Innovationen - Ansatzpunkte und Instrumente....................... 17 B. Der Vollzug von Fördermaßnahmen im Fokus der Programmevaluation ....................... 24 I. Beispiele für eine Auseinandersetzung mit Steuerungs- und Verfahrensfragen......... 27 C. Vorgehen und Datengrundlagen der Untersuchung ......................................................... 30 2. Kapitel

Entwicklungsstationen eines Förderprogramms

33

A. Einbettung in das Gesamtkonzept der Technologiellirderung ......................................... 33 B. Die Förderrichtlinien und ihre Weiterentwicklung im Zeitverlauf .................................. 35 I. Die erste Fassung der Richtlinien ............................................................................... 35 11. Die zweite Fassung der Richtlinien ............................................................................ 38 111. Die dritte Fassung der Richtlinien .............................................................................. 39 IV. Die vierte Fassung der Richtlinien .............................................................................. 47 1. Die Evaluation der baden-württembergischen Förderprogramme durch das Fraunhofer-Institut rur Systemtechnik und Innovationsforschung (lSI) ................ .48 v. Einstellung und Wiederaufnahme der Förderung - neue Anforderungen an die Richtlinien durch die Vorgaben der Europäischen Kommission ................................ 58 1. Exkurs: Beihilfenaufsicht durch die Europäische Kommission ............................. 62 C. Zusammenfassung der bisherigen Ergebnisse .................................................................. 66 3. Kapitel

Die Beurteilung von Förderanträgen

73

A. Im Mittelpunkt: Entwicklungsvorhaben und antragstellende Unternehmen .................... 73 I. Die Beurteilung der Förderwilrdigkeit... ..................................................................... 74 11. Die Beurteilung der Fördernotwendigkeit .................................................................. 88 I. Finanzwirtschaftliche Bilanzanalyse ....................................................................... 90 a) Basis: Bestandsgrößen ........................................................................................ 91 b) Basis: Stromgrößen ............................................................................................. 91 c) Dynamische Betrachtung .................................................................................... 93

8

Inhaltsverzeichnis 2. Erfolgswirtschaftliche Bilanzanalyse ...................................................................... 96 a) Betragsmäßige Erfolgsanalyse ............................................................................ 97 b) Strukturelle Erfolgsanalyse ............................................................................... 100 c) Analyse der Rentabilität .................................................................................... 103 3. Grenzen des Methodeneinsatzes ........................................................................... 105 1II. Anforderungen an das Begutachtungs- und Entscheidungsverfahren ...................... 107 I. Transparenz .................................................................... , ...................................... 111 2. Offenheit ............................................................................................................... 113 3. Vorhabensbezogene Flexibilität... ......................................................................... 114 4. Praktikabilität, Selektivität und Effizienz ............................................................. 115

B. Die unmittelbar relevanten Regelungsquellen filr das CI-Programm ........................... 115

I. Landesverwaltungsverfahrensgesetz filr Baden-Württemberg (LVwVtu) .............. 116 H. Landeshaushaltsordnung filr Baden-Württemberg (LHO) mit den Vorläufigen Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur Landeshaushaltsordnung filr BadenWürttemberg (VV-LHO) .......................................................................................... 119

III. Richtlinien des Wirtschaftsministeriums filr die Gewährung von Zuwendungen zur Entwicklung neuer Produkte und Verfahren nach dem Innovationsfllrderprogramm .................................................................................................................. 122 IV. Vorläufiges Fazit. ...................................................................................................... 127 4. Kapitel Die C I-Förderung der Jahre 1987 bis 1991 129 A. Fördervolumina und ihre Verteilung .............................................................................. 129 I. Auswahl der Stichprobe ............................................................................................ 135 H. Die Repräsentativität der Stichprobe ........................................................................ 137 III. Die geförderten Vorhaben und Unternehmen der Stichprobe .................................. 139 B. Das Entscheidungsverfahren und die Funktionen der einzelnen Beteiligten ................. 150 I. Funktion und Vorgehen der Landeskreditbank - Teil 1 ........................................... 151 H. Funktion und Vorgehen des Regierungsbeauftragten flir Technologietransfer und der Steinbeis-Stiftung ftIr Technologietransfer......................................................... 156 III. Funktion und Vorgehen der Industrie- und Handelskammern und Handwerkskammern ................................................................................................................... 161 IV. Funktion und Vorgehen der Landeskreditbank - Teil 2 ........................................... 163 C. Form, Inhalt und Gewicht der Stellungnahmen ............................................................. 165 I. Die Vorgaben der C I-Richtlinien ............................................................................. 165 H. Die Stellungnahmen des Regierungsbeauftragten flir Technologietransfer und der Steinbeis-Stiftung ftIr Wirtschaftsförderung ............................................................. 166 I. Die Form der Stellungnahmen .............................................................................. 167 2. Der Inhalt der Stellungnahmen ............................................................................. 168 a)Methode ............................................................................................................. 168 b) Der Inhalt der positiven Stellungnahmen .......................................................... 169 c) Der Inhalt der negativen Stellungnahmen ......................................................... 192

Inhaltsverzeichnis

9

III. Die Stellungnahmen der Industrie- und Handelskammern und der Handwerkskammern ................................................................................................................... 196 1. Form und Inhalt der Stellungnahmen ................................................................... 197 IV. Die Kurzberichte der Landeskreditbank Baden-Württemberg - Förderanstalt (LAKRA) .................................................................................................................. 201 I. Die Form der Kurzberichte ................................................................................... 20 I 2. Der Inhalt der Kurzberichte .................................................................................. 202 V. Wer entscheidet nun wie über welche Fragen? ........................................................ 219 D. Leistungsfähigkeit des Begutachtungs- und Entscheidungsverfahrens .......................... 226 I. Selektivität und Dauer des Begutachtungs- und Entscheidungsverfahrens .............. 227 I. Die FuE-Intensität der gefdrderten Vorhaben und Unternehmen ......................... 227 2. Schutzrechtsanmeldungen der Unternehmen im Vorfeld der Förderung ............. 237 3. Größe und Eigenkapitalausstattung der gefdrderten Unternehmen ...................... 241 4. Die Dauer des Begutachtungs- und Entscheidungsverfahrens und der Einfluß von Instrumenten zur Systematisierung der AntragsteIlung ................................. 245 II. Kosten, Dauer und Erfolg der geforderten Entwicklungsvorhaben .......................... 248 I. Vorhabenskosten ................................................................................................... 251 2. Vorhabensdauer .................................................................................................... 254 3. Der Erfolg der Entwicklungsvorhaben und Verhaltensänderungen bei den Gefdrderten ................................................................................................................ 257 E. Stärken und Schwächen des Begutachtungs- und Entscheidungsverfahrens ................. 266 I. Transparenz ............................................................................................................... 266 II. Offenheit ................................................................................................................... 269 III. Vorhabensbezogene Flexibilität ............................................................................... 270 IV. Praktikabilität, Selektivität und Effizienz ................................................................. 271 F. Zusammenfassung und Ausblick - ein Gestaltungsvorschlag ....................................... 277 Nachtrag ............................................................................................................................... 281 Literaturverzeichnis.............................................................................................................. 283 Sachwortverzeichnis ............................................................................................................ 300

Verzeichnis der Tabellen Tabelle I: Tabelle 2: Tabelle 3: Tabelle 4: Tabelle 5: Tabelle 6: Tabelle 7: Tabelle 8: Tabelle 9: Tabelle 10: Tabelle 11: Tabelle 12: Tabelle 13: Tabelle 14: Tabelle 15:

Tabelle 16:

Die Instrumente der Forschungs- und Technologiepolitik .............................. 22 Bedeutung der staatlichen Innovationsförderung für die Durchfilhrung des Vorhabens aus Sicht der C I-geförderten Unternehmen mit bis zu \00 Beschäftigten, mit mehr als 100 Beschäftigten und insgesamt. ........................... 53 Grunde filr eine ungenügende wirtschaftliche Zielerreichung bei den C 1geförderten Vorhaben aus Sicht der in wirtschaftlicher Hinsicht nicht erfolgreichen Unternehmen ................................................................................ 53 Schwierigkeiten bei der Durchfllhrung oder Planung von Innovationsvorhaben aus Sicht der C I-geförderten Unternehmen ......................................... 55 Probleme bei der AntragsteIlung filr das C I-Programm ................................. 56 Zusätzliche Arbeiten bzw. organisatorische Vorkehrungen im Zusammenhang mit der AntragsteIlung filr das C I-Programm ........................................ 57 Institutionen, die nach Angaben der C I-geförderten Unternehmen über die Förderungsmöglichkeiten informiert haben und bei der AntragsteIlung behilflich waren ............................................................................................... 58 Haushaltsansätze, Nachträge, Differenzen zwischen Ansätzen und Nachträgen sowie tatsächlich verausgabte Mittel (Ist) für das CI-Programm filr die Jahre 1984-1996 (Kapitel 0702, Titel 683 74-3) ....................................... 59 Anzahl der Bewilligungen und Gesamtzuschußsummen im Rahmen der Förderung von Entwicklungsvorhaben kleiner und mittlerer Unternehmen durch das C I-Programm in den Jahren 1977 bis 1993 ................................... 72 Fragen zur Bewertung von Entwicklungsvorhaben aus der Sicht eines Gutachters ........................................................................................................ 84 Dokumentations- und Offenlegungspflichten im Rahmen des handelsrechtlichen Jahresabschlusses nach Rechtsform und Größe eines Unternehmens ........................................................................................................... 89 Aufspaltung der Ergebnisquellen nach Regelmäßigkeit und Betriebszugehörigkeit. ........................................................................................................ 101 Anzahl der in den Jahren 1987 bis 1991 durch das C I-Programm geförderten Entwicklungsvorhaben sowie Mittelwert und Summe der bewilligten Zuwendungen und der Investitionen ............................................................. 129 Durchschnittliche Zahl an Vorhaben und bewilligten Fördermittelnje Landkreis nach vier verschiedenen Raumtypen ............................................ 133 Die regionale Verteilung der Förderflille und der Zuwendungen des C 1Programms sowie der Investitionen in absoluten und prozentualen Größen im Zeitraum 1986 bis 1991 nach Regierungsbezirken, Regionen und Landkreisen ................................................................................................... 134 Anzahl der geförderten Vorhaben sowie Mittelwert und Summe der bewilligten Zuwendungen und der Investitionen filr die Entwicklungsvorhaben der Stichprobe in TOM ........................................................................... 139

Verzeichnis der Tabellen Tabelle 17: Tabelle 18: Tabelle 19: Tabelle 20: Tabelle 21: Tabelle 22: Tabelle 23: Tabelle 24: Tabelle 25: Tabelle 26: Tabelle 27: Tabelle 28: Tabelle 29: Tabelle 30: Tabelle 31: Tabelle 32: Tabelle 33: Tabelle 34: Tabelle 35:

11

Änderung von Kostenplänen nach Art, Anzahl sowie prozentualer und absoluter Änderung der Kostenplansumme ...................................................... 141 Charakterisierung der Entwicklungsvorhaben nach dem Internationalen Warenverzeichnis für den Außenhandel der Vereinten Nationen (SITC, Rev.3) ............................................................................................................ 142 Zielbranchen der neu entwickelten Produkte und Verfahren, soweit sie häufiger als zweimal genannt wurden, sortiert nach der Häufigkeit der Nennung ........................................................................................................ 145 Gellirderte Unternehmen nach Wirtschaftszweigen sowie nach der Systematik für das Produzierende Gewerbe (SYPRO), sortiert nach Häufigkeit .. 146 Von den gellirderten Unternehmen im Rahmen der Antragstellung genannte, vorhabensbezogene Ziele, sortiert nach der Häufigkeit ihrer Nennung ... 148 Zahl der gellirderten Unternehmen nach Beschäftigungsgrößenklassen sowie Vergleichsdaten filr den Zeitraum 1984 bis 1988 ............................... 149 Altersverteilung der gellirderten Unternehmen ............................................. 150 Im Zeitraum 1987 bis 1991 im Rahmen des Innovationsforderprogrammes C I des Landes Baden-Württemberg bewilligte, abgelehnte und zurückgezogene Förderanträge .................................................................................... 153 Argumente der Stellungnahmen des Regierungsbeauftragten filr Technologietransfer innerhalb des Gliederungspunktes "Technische Erläuterungen" mit absoluter und prozentualer Häufigkeit der Nennung ...................... 170 Räumliche Eingrenzung des in den Stellungnahmen bei der Einschätzung der Neuheit eines Produkts oder Verfahrens berücksichtigten Marktes, differenziert nach der jeweils maßgeblichen Fassung der Richtlinien ............... 173 Argumente der Stellungnahmen des Regierungsbeauftragten filr Technologietransfer innerhalb des Gliederungspunktes "Wirtschaftliche Erfolgsaussichten" mit absoluter und prozentualer Häufigkeit der Nennung ........... 174 Bezug der Stellungnahmen zu "Know-how der Firma" und "Personelle Kapazität" nach Nennungshäufigkeit ............................................................ 181 Argumente der Stellungnahmen des Regierungsbeauftragten filr Technologietransfer innerhalb des Gliederungspunktes "Risiken" mit absoluter und prozentualer Häufigkeit der Nennung .................................................... 184 Argumente der Stellungnahmen des Regierungsbeauftragten filr Technologietransfer innerhalb des Gliederungspunktes "Durchfilhrungsplan" mit absoluter und prozentualer Häufigkeit der Nennung ..................................... 188 Argumente der Stellungnahmen des Regierungsbeauftragten filr Technologietransfer innerhalb des Gliederungspunktes ,,Abschließende Empfehlung" mit absoluter und prozentualer Häufigkeit der Nennung .................... 191 Gründe für die Ablehnung der Förderung eines Entwicklungsvorhabens in den Stellungnahmen des Regierungsbeauftragten fiir Technologietransfer, gruppiert nach übergeordneten Kriteriengruppen .......................................... 193 Zahl der angeforderten Stellungnahmen je Handwerks- oder Industrie- und Handelskammer sowie der Anteil tatsächlich erstellter Stellungnahmen je Kammer ......................................................................................................... 197 Die Gliederungspunkte der LAKRA-Kurzberichte und die Quelle der ihnen jeweils zugrundeliegenden Informationen .............................................. 203 Häufigkeit des in den Kurzberichten genannten Ursprungs der filr den Eigenanteil zu erbringenden Finanzmittel, Prozentangaben in Klammern ....... 204

12 Tabelle 36:

Tabelle 37:

Tabelle 38:

Tabelle 39: Tabelle 40: Tabelle 41: Tabelle 42: Tabelle 43: Tabelle 44: Tabelle 45:

Tabelle 46:

Tabelle 47: Tabelle 48: Tabelle 49:

Tabelle 50: Tabelle 51: Tabelle 52: Tabelle 53: Tabelle 54:

Verzeichnis der Tabellen Zahl der für die Jahresabschlußanalyse einbezogenen Jahre für antragstellende Unternehmen, die zum Zeitpunkt der KurzberichtersteIlung älter als vier Jahre waren, Prozentangaben für die eindeutig zuordenbaren Fälle in Klammern ...................................................................................................... 206 Häufigkeit der Nennung bestimmter Kombinationen von Kennzahlen aus der Bilanz antragsteIlender Unternehmen in den tabellarischen Übersichten der Kurzberichte sowie der Nutzungsgrad der einzelnen Kennzahlen .... 208 Häufigkeit der Nennung bestimmter Kombinationen von Kennzahlen aus der Gewinn- und Verlustrechnung antragstellender Unternehmen in den tabellarischen Übersichten der Kurzberichte sowie der Nutzungsgrad der einzelnen Kennzahlen .................................................................................... 210 Einschätzung der zukünftigen Entwicklung von Unternehmen und Entwicklungsvorhaben ........................................................................................ 211 Argumente und ergänzende Anmerkungen der LAKRA-Kurzberichte zur Fördernotwendigkeit, sortiert nach der Häufigkeit ihrer Nennung ............... 217 Mindestens dreimal genannte Konfigurationen von Argumenten für die Fördernotwendigkeit. ..................................................................................... 218 ISI-Liste FuE-intensiver Güter nach ISI-Terminologie und nach SITC III (amtliche Terminologie) ................................................................................ 228 Einteilung der geförderten Vorhaben nach der ISI-Liste FuE-intensiver Waren auf Grundlage des Internationalen Warenverzeichnisses (SITC III) .231 ISI-Liste FuE-intensiver Industriezweige ...................................................... 232 Anzahl der gellirderten Unternehmen und bewilligte Fördermittel nach der Einordnung der geförderten Unternehmen nach der ISI-Liste FuEintensiver Industriezweige auf Grundlage der Systematik für das Produzierende Gewerbe (SYPRO) .............................................................................. 233 Die FuE-Intensität der C I-gellirderten Unternehmen anhand von zwei Inputindikatoren nach der Einordnung der Unternehmen entsprechend der ISI-Liste FuE-intensiver Unternehmen ......................................................... 234 FuE-Intensität der geförderten Vorhaben nach der FuE-Intensität des Industriezweigs der geförderten Unternehmen ................................................. 236 Zerlegung des x2-Wertes aus Tabelle 47 in vier spezifische Komponenten mit je einem Freiheitsgrad ............................................................................. 236 Vergleich der durchschnittlichen Zahl monatlich angemeldeter Patente und Schutzrechte zwischen Unternehmen mit und ohne internationalen Patentanmeldungen ............................................................................................ 240 Verteilung der Patentanmeldungen beim Deutschen Patentamt im Jahr 1994 nach filnf technischen Bereichen .......................................................... 241 Einteilung der gellirderten Unternehmen entsprechend der Klassifizierungsvorgaben der Europäischen Kommission für die Unternehmensgröße 242 Einteilung der geförderten Unternehmen nach Eigenkapitalquotenklassen auf Grundlage des bei AntragsteIlung zuletzt verftlgbaren Jahresabschlusses und ohne/mit Berücksichtigung von Gesellschafterdarlehen .................. 244 Durchschnittliche Eigenkapitalquoten der geförderten Unternehmen nach den Klassifizierungsvorgaben der Europäischen Kommission für die Unternehmensgröße ............................................................................................ 244 Anzahl und Häufigkeit von Änderungen und Nachträgen zum Förderantrag ................................................................................................................. 246

Verzeichnis der Abbildungen Tabelle 55:

Tabelle 56: Tabelle 57: Tabelle 58: Tabelle 59: Tabelle 60: Tabelle 61: Tabelle 62: Tabelle 63: Tabelle 64:

13

Mittelwertvergleich für verschiedene Zeiträume zwischen AntragsteIlung und Bescheid sowie die Anzahl der Antragsänderungen und Nachträge mit und ohne Verwendung des Leitfadens zur Ausarbeitung des Förderantrages .................................................................................................................. 247 Anzahl und durchschnittliches Ausmaß der Abweichungen vom Kostenplan für "optimierte" und "nicht-optimierte" Vorhaben ................................ 254 Verteilung der geplanten Vorhabensdauer .................................................... 255 Kosten- und Zeitabweichungen der C I-geförderten Vorhaben, Angaben in Prozent ........................................................................................................... 256 Grade der Realisierung der technischen Vorhabensziele nach absoluter und prozentualer Häufigkeit ................................................................................. 258 Grade der Realisierung der wirtschaftlichen Vorhabensziele nach absoluter und prozentualer Häufigkeit .......................................................................... 259 Realisierung der Vorhabensziele in technischer und wirtschaftlicher Hinsicht, Angaben in Prozent.. ............................................................................ 259 Rückzahlungspflicht und wirtschaftlicher Vorhabenserfolg, Angaben in Prozent je Zeile .............................................................................................. 261 Durchschnittliche prozentuale Abweichungen vom Zeit- und vom Kostenplan nach dem Grad der technischen und wirtschaftlichen Erfolgsrealisierung ......................................................................................................... 262 Vergleich der Intensität von Schutzrechtsanmeldungen vor und nach der Fördermittelbewilligung nach der Art der angemeldeten Schutzrechte ........ 263

Verzeichnis der Abbildungen Abbildung 1: Schematische Darstellung des Beihilfenkontrollverfahrens der EU durch die Kommission und den Rat .......................................................................... 64 Abbildung 2: Durchschnittliche BewiIIigungsvolumina des C I-Programms in den Jahren 1977-1993 sowie der Mittelwert und der Entwicklungstrend der Jahresmittelwerte für den gesamten Zeitraum ...................................................... 68 Abbildung 3: Das Produkt als Konstante im Entscheidungsfindungsprozeß ........................ 77 Abbildung 4: Determinanten inter- und intrasektoraler Innovationsmuster nach Dosi (1988) .............................................................................................................. 79 Abbildung 5: Systematik der wichtigsten technologischen Vorhersageverfahren nach Schröder........................................................................................................... 86 Abbildung 6: Die Elemente der Konkurrentenanalyse nach Porter ....................................... 87 Abbildung 7: Das System der finanzwirtschaftlichen Bilanzanalyse .................................... 90 Abbildung 8: Ermittlungsmethoden der Kapitalflußrechnung .............................................. 94 Abbildung 9: Vorgehensweise bei der derivativen Erstellung der Kapitalflußrechnung ...... 95 Abbildung 10: Stellung der Aufwands- und Ertragsstrukturanalyse im Gesamtzusammenhang der Erfolgsanalyse ................................................................................ 102 Abbildung 11: Innovationskosten und Amortisationsphase eines neuen Produkts ............... 114

14

Verzeichnis der Übersichten

Abbildung 12: Box-and-Whiskers-Plot der als zuwendungsfahig anerkannten Gesamtkosten, differenziert nach Jahren ....................................................................... 131 Abbildung 13: Box-and-Whiskers-Plot der im Antrag genannten und der als zuwendungsfahig anerkannten Gesamtkosten für die Entwicklungsvorhaben der Stichprobe, differenziert nach Jahren .................................................................... 140 Abbildung 14: Typischer Verfahrensablauf vor der eigentlichen AntragsteIlung im Rahmen der Beantragung von C I-Fördermitteln ................................................ 152 Abbildung 15: Schematische Darstellung des Antragsprüfungsverfahrens mit den Beteiligten Landeskreditbank-Förderanstalt (LAKRA), Regierungsbeauftragter für Technologietransfer (RBT) und zuständige Handwerks- oder Industrieund Handelskammer (Kammer) .................................................................... 155 Abbildung 16: Die Voraussetzungen fllr die Förderfahigkeit von Entwicklungsvorhaben, die allgemeinen Untemehmenskriterien sowie die vorhabensspezifischen Vorgaben entsprechend den C I-Richtlinien in der Fassung vom 14. Juli 1995 ............................................................................................................... 166 Abbildung 17: Aufteilung der zu beurteilenden Kriterien zwischen dem Regierungsbeauftragten fllr Technologietransfer (RBT) und der Landeskreditbank BadenWürttemberg - Förderanstalt (LAKRA) ....................................................... 220 Abbildung 18: Ergebniswirkung von Entwicklungszeiten und -kosten ................................ 249 Abbildung 19: Verteilung der Kostenplanabweichungen, differenziert nach der Richtung von Abweichungen, soweit diese mehr als ein Prozent der geplanten Vorhabenskosten betragen ................................................................................... 252 Abbildung 20: Verteilung der Zeitplanabweichungen, differenziert nach der Richtung der Abweichungen ............................................................................................... 256

Verzeichnis der Übersichten Übersicht 1: Übersicht 2: Übersicht 3: Übersicht 4: Übersicht 5: Übersicht 6: Übersicht 7:

Speed of Development: Some Critical Factors ............................................... 19 Kriterien, Förderumfang und Vergabeverfahren des C I-Programms in den einzelnen Fassungen der Richtlinien seit 1977 in chronologischer Reihenfolge ................................................................................................................. 69 Auszug aus den Ethical Guidelines to Publication ofChemical Research der American Chemical Society .................................................................... 109 Gliederungsschema der Stellungnahmen des Regierungsbeauftragten für Technologietransfer ....................................................................................... 167 Gliederungsschema der Kurzberichte der LAKRA ....................................... 202 Von der LAKRA im Untersuchungszeitraum 1987 bis 1991 verwendeter Vordruck zur Bilanzdarstellung bzw. Statusgliederung ................................ 214 Von der LAKRA im Untersuchungszeitraum 1987 bis 1991 verwendeter Vordruck zur Darstellung der Gewinn- und Verlustrechnung ...................... 215

Verzeichnis der Abkürzungen ABI. A.d.V. a.n.g.

Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften

Arunerkung des Verfassers anderweitig nicht genannt Artikel Art. Allgemeine Zuwendungsbestimmungen AZB Bundesanzeiger BAnz Bundesministerium filr Bildung, Wissenschaft, Forschung und Technologie BMBF Bundesministerium fllr Forschung und Technologie BMFT Bundesministerium filr Wirtschaft BMWi Bundesrepublik Deutschland BRD BVerfGE Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts BVerwG Bundesverwaltungsgericht bzw. beziehungsweise Programm "Förderung von Entwicklungsvorhaben kleiner und mittlerer CI Unternehmen" des Landes Baden-Württemberg DFG

Deutsche Forschungsgemeinschaft

d.h. Drs. DVFA ed(s).

das heißt Drucksache Deutsche Vereinigung filr Finanzanalyse und Anlageberatung e.V. Editor(s)

EGV EUV

Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschft Europäischer Unionsvertrag

FuE

Forschung und Entwicklung

F&E GABI.

Forschung und Entwicklung Gemeinsames Amtsblatt des Landes Baden-Württemberg

GBI.

Gesetzblatt fllr Baden-Württemberg Grundgesetz fllr die Bundesrepublik Deutschland

GG GuE GuV HGB Hrsg. h.L.

Geräte und Einrichtungen Gewinn- und Verlustrechnung Handelsgesetzbuch Herausgebcr

herrschende Lehre IHK Industrie- und Handelskammer KMU Kleine und mittlere Unternehmen LAKRA Landeskreditbank Baden-Württemberg - Förderungsanstalt

16

Verzeichnis der Abkürzungen

LHO

Landeshaushaltsordnung für Baden-Württemberg

Iit.

Buchstabe Leitsätze für die Preisermittlung auf Grund von Selbstkosten

LSP

LVwVfG Landesverwaltungsverfahrensgesetz für Baden-Württemberg L VwVG Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz für Baden-Württemberg Mio.

Millionen

MT

Programm "Förderung des Einsatzes moderner Technologien" des Landes BadenWürttemberg

Mrd. m.w.N.

Milliarden mit weiteren Nachweisen Neue Juristische Wochenschrift Nahrung und Genußmittel Organisation for Economic Co-operation and Development Patentgesetz Regierungsbeauftragter rur Technologietransfer des Landes Baden-Württemberg Randnummer Sonderforschungsbereich

NJW NuG OECD PatG RBT RN SFB SG Sp. StW TOU

Schmalenbach-Gesellschaft

Spalte Steinbeis-Stiftung für Wirtschaftsförderung Programm "Förderung technologieorientierter Unternehmensgründungen" des Landes Baden-Württemberg und ähnliche u.ä. VV-LHO Vorläufige Allgemeine Verwaltungsvorschriften zur Landeshaushaltsordnung für Baden-Württemberg z.B. zum Beispiel Zifr. Ziffer

1. Kapitel

Gegenstand, Zielsetzung und Vorgehen dieser Arbeit Diese Untersuchung beschäftigt sich mit der staatlichen Förderung kleiner und mittlerer Unternehmen bei der Durchfiihrung innovativer Entwicklungsvorhaben und der besonderen Rolle, die den Trägem solcher Fördermaßnahmen bei der Entscheidung über Förderung oder Ablehnung von Entwicklungsvorhaben zukommt.

A. Staatliche Förderung von Innovationen Ansatzpunkte und Instrumente Die finanzielle Unterstützung industrieller Forschung und Entwicklung gehört schon seit längerer Zeit zum festen Repertoire staatlicher Handlungsformen im Bereich der Wirtschafts- und Technologiepolitik. 1 Die Förderattribute "Innovationen" und "kleine und mittlere Unternehmen" stellen dabei in der öffentlichen Diskussion positiv besetzte Begriffe dar und es läßt sich beobachten, daß Äußerungen ordnungspolitischer Bedenken immer leiser werden, je kleiner und - nach dieser Lesart - förderungsbedilrftiger die zu unterstützenden Unternehmen sind, und je mehr der Fokus einer Fördermaßnahme aufInnovationen und neue Technologien ausgerichtet wird? Die Grundannahmen dieser Argumentationslinie sind weitgehend unumstritten: Zum einen gehört die Erkenntnis, daß wirtschaftliches Wachstum erheblich von der Fähigkeit zur Innovation abhängt, mit zu den zentralen Hypothesen der Wirtschaftswissenschaften. 3 Innovation umfaßt die Schaffung und Erschließung von Wissen und dessen erfolgreiche Umsetzung in neue Produkte,

1 Bräunling (1986); Bruder I Dose (1986); Meyer-Krahmer IKuntze (1992); Becher (1993); Dose (1993). 2 Friedrich et al. (1994, S. 21).

3 Siehe exemplarisch rur eine Vielzahl vergleichbarer Aussagen Eliasson (1994); Oppenländer (1995); Unkeibach (1996); Weigang (1996). 2 Zieger

1. Kap.: Gegenstand, Zielsetzung und Vorgehen dieser Arbeit

18

Verfahren, Organisationsformen etc. 4 Die OECD schränkt im "Oslo-Manual" ihre Definition von Innovationen ein auf technische Innovationen als Ergebnisse von Innovationsprozessen. 5 Diese Untersuchung folgt der OECDDefinition: "Technological innovations comprise new products and processes and significant technological changes of products and processes. An innovation has been implemented if it has

been introduced on the market (product innovation) or used within a production process (process innovation). Innovations therefore involve aseries of scientific, technological, organisational, financial and commercial activities.,,6

Zum anderen stellen kleine und mittlere Unternehmen - zunächst unabhängig von der Schwierigkeit ihrer genauen Beschreibung' - die weit überwiegende Zahl der Unternehmen insgesamt8 und annähernd die Hälfte aller Arbeitsplätze9• Sie haben dabei einen entscheidenden Anteil an der volkswirtschaftlichen Gesamtproduktion. 10 Zugleich wird ihnen aufgrund ihrer Größe und ihrer strukturellen Eigenheiten eine besonders hohe Anpassungsfähigkeit an sich verändernde Umweltbedingungen zugeschrieben. Gut erkennbar sind diese Vorteile in der Gegenüberstellung mit den elf "most significant factors that have been identified as influencing speed to market", wie sie Rothwell ll herausgearbeitet hat. Übersicht 1 zeigt diese Faktoren im Überblick. "Strukturelle Erfolgsfaktoren" kleiner und mittlerer Unternehmen bei einer schnellen und erfolgreichen Realisierung von Innovationen sind danach kurze Kommunikationswege, eine hohe Aufgabenintegration, das Vorherrschen inkrementaler Innovationsstrategien und ein häufig intensiver Kontakt zu auftraggebenden Kunden und zu Zulieferern. 12 Der Bedeutung mittelständischer Unternehmen 13 stehen aber gleichzeitig größenbedingte Kapazitätsengpässe 4 Schumpeter unterscheidet filnf verschiedene Arten von Innovationen: Produktinnovationen, Verfahrensinnovationen, Erschließung eines neuen Absatzmarktes, Eroberung neuer Bezugsquellen, Durchfilhrung einer Neuorganisation (Schumpeter 1953, S. 100).

5 Piatier (1991, S. 2ff.) unterscheidet zwischen Innovation als Prozeß und als Ergebnis des Prozesses: "innovation is both a process and its result".

,6 8

OECD (1992, S. 28, Hervorhebungen im Original). Gruhler (1994).

1991 hatten 98% der Unternehmen in Deutschland weniger als 100 Beschäftigte (Gruhler 1994, S. 260). 9 48,7% aller Beschäftigten arbeitet in Unternehmen mit weniger als 100 Beschäftigten (Gruhler 1994, S. 260). 10 Siehe auch Trommsdorff I Schneider (1990). 11

Rothwell (1995).

Ein Aspekt, der bei Rothwell (1995) an anderer Stelle im Zusammenhang mit erfolgreichenjapanischen Strategien bei der Produktentwicklung Erwähnung findet. 13 Thierstein weist darauf hin, daß "der Begriff 'kleine und mittlere Unternehmen' (KMU) meist in einem wissenschaftlich-ökonomischen Zusammenhang verwendet [wird], 12

A. Staatliche Förderung von Innovationen - Ansatzpunkte und Instrumente

19

etwa im Bereich der Kapitalausstattung 14 oder des Managements entgegen.l~ Schwierigkeiten sind vor allem bei der Erschließung und Nutzung der Ressource Information 16 sowie beim Aufbau von Spezialisierung bei einem sich gleichzeitig weiter beschleunigenden Innovationswettlauf zu vermuten. Mit besonderen Problemen dürften kleine und mittlere Unternehmen zu kämpfen haben, die sich erstmals der Entwicklung neuer Produkte oder Verfahren widmen und vor der Aufgabe stehen, ohne entsprechenden Erfahrungsschatz geeignete FuE-Strukturen aufzubauen. 17 Obersicht 1 Speed of Development: Some Critical Fadors 1. adequate preparation; gaining committment and support. 2. efficiency at indirect development activities (control, administration, coordinations etc. - about 50% oftotal project time). 3. adopting a more horizontal management style with increased decisionmaking authority at lower levels. 4. efficient upstream data linkages and inter-company liasion. 5. use ofintegrated teams during development and prototyping. 6. modifying the development process: - replace physical prototyping by simulation models based on research data - use expert systems as a design aid. 7. incremental improvement strategy. 8. adopt"carry over" strategies - using elements of previous models in design. 9. designed-in flexibility - robust designs for evolving design families. 10. fuHer organizational and systems integration. 11. fuHy developed internal data bases.

Quelle: RothweHl995, S. 18.

Der Hinweis auf die besondere Situation kleiner und mittlerer Unternehmen zeigt, daß Wirtschafts- und Technologieförderung in einem Kontext von begleitenden und sich gegenseitig bedingenden Faktoren stattfindet. So sind neben internen Faktoren für die Innovationsbereitschaft und -fähigkeit von Unternehmen die wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen insgesamt von zentraler Bedeutung. Maas weist etwa auf die Bedeutung der Geld- und Fiskalpolitik hin, die auf die Möglichkeiten und Kosten der Fremdfinanzierung, den Innovationsanreiz über die Absatzaussichten im In- und Ausland und die entwährend der oft synonym verwendete Ausdruck 'mittelständische Unternehmen' eher im sozialpolitischen oder soziologischen Kontext Verwendung findet" (Thierstein 1988, S. 21). 14

HarhotT et al. (1996).

Die Stärken und Schwächen kleiner und mittlerer Unternehmen im Bereich industrieller FuE fassen Friedrich et al. (1994, S. 24ff.) zusammen. 15

16

Schober(1994,S.321Q.

Zur Benachteiligung kleiner und mittlerer Unternehmen gegenüber Großunternehmen siehe Unkelbach (1996, S. 190f.). 17

2·

20

I. Kap.: Gegenstand, Zielsetzung und Vorgehen dieser Arbeit

sprechenden Selbstfinanzierungsmöglichkeiten Einfluß nimmt. Als weitere Politikfelder nennt er die WettbewerbsRolitik, die Steuergesetzgebung sowie die Bildungs- und Infrastrukturpolitik. 8 Dose geht zudem auf die "Bewirkungsrichtungen" von Schutz-, Vorsorge- und Ressourcenschonungsvorschriften ein. 19 Meyer-Krahmer und Kuntze ergänzen die öffentliche Nachfrage nach innovativen Produkten, Verfahren und Dienstleistungen und fügen "korporatistische Maßnahmen" als Ansatzpunkte staatlicher Technologiepolitik hinzu. 2o Bei den angesprochenen Politikbereichen und Arten der Regulierung stellen die Auswirkungen auf die Innovationsbereitschaft und -fähigkeit eher Nebeneffekte des eigentlichen Steuerungsziels dar.2 1 Ein wichtiger und unmittelbar relevanter Bereich der staatlichen Förderung technischer Entwicklungstätigkeit ist hin~egen der der Ordnungspolitik zuzuweisende Schutz geistigen Eigentums. 2 Dabei werden Eigentums- und Nutzungsrechte über technisches Wissen vornehmlich durch Patent- und den Gebrauchsmusterschutz abgesichert. 23 Als Folge der wirtschaftlichen Globalisierung, der sich auch kleine und mittlere Unternehmen nicht entziehen können, verlieren jedoch nationale gewerbliche Schutzrechte in vielen Technologie- und Wirtschaftsbereichen gegenüber der internationalen Absicherung von Eigentums- und Nutzungsrechten zunehmend an Bedeutung. 24 Die finanzielle Förderung von Forschung und Entwicklung (PuE) wird üblicherweise in die drei Kategorien direkte, indirekte und indirekt-spezifische Förderung eingeteilt. 2s Die aus öffentlichen Mitteln auf Bundesebene filr FuE aufgewandten Mittel kamen 1994 zu 27,2 Prozent Unternehmen zu, dies entspricht einem Betrag von knapp 4,5 Milliarden DM. 26 Bei der direkten Förderung werden bestimmte, zuvor genau beschriebene Forschungs- und Entwicklungsvorhaben unmittelbar finanziell unterstützt. Zu den bekannten Beispielen auf Bundesebene zählt hierzu etwa die Projektf6rderung im Rahmen der FachMaas (1990, S. 211); siehe auch EwerslFritsch (1987). Dose (1993). 20 Meyer-KrahmerlKuntze (1992, S 103). Siehe auch zurrt Konzept der ,,Nationalen Innovationssysteme" Lundvall (ed.) (1992), Nelson (ed.) (1993). 21 HenrichlKirsch (1994) betonen zudem, daß selbst Maßnahmen der Wirtschaftsförderung für mittelständische Unternehmen gleichzeitig auch ,,Hemmnisse mittelständischer Unternehmen durch öffentliche Institutionen" in sich bergen können. 22 Bruder,Dose (1986). 18

19

23 Weitere Regelungen des Urheberschutzes sind für den Bereich der Absicherung technischer Neuheiten nur in geringem Maße relevant (Landesgewerbeamt Baden-Württemberg - Informationszentrum Patente (Hrsg.) (1994)). 24 Zu den aktuellen und künftigen Anforderung an das Patentsystem siehe Albach IRosenkranz (Hrsg.) (1995); Faust (1996).

2S

Exemplarisch Gelshorn et. al. (1991, S. 156ff.).

26 BMBF (1996a, S. 80).

A. Staatliche Förderung von Innovationen - Ansatzpunkte und Instrumente

21

programme des BMBF. 27 Stellvertretend rur indirekte Fördermaßnahmen, die allen Wirtschaftssubjekten, die bestimmte Tatbestände erfüllen, zugute kommen, seien die Ende der 80er Jahre ausgelaufenen Pro~amme zur Förderung von Forschungs- und Entwicklungspersonal28 genannt. 9 Indirekt-spezifische Förderung umschreibt eine Gruppe von inhaltlich gebündelten Fördermaßnahmen, die in der ersten Hälfte der 80er Jahre mit dem Ziel lanciert wurden, die schnelle Anwendung von Schlüsseltechnologien breitenwirksam zu fördern. 3o Als Unterschied zu den ersten beiden Förderarten werden das vereinfachte Antragsverfahren und der Vergleich zur direkten Projektförderun~ erweiterte Gestaltungsspielraum der geförderten Unternehmen angeführt. 3 Die Zuordnung dieser dritten Förderkategorie zur Gruppe der indirekten Fördermaßnahmen kann jedoch kritisch gesehen werden, da auch hier konkrete Entwicklungsprojekte der Fördergegenstand sind,32 jedoch ergänzt um die Möglichkeit, durch Qualifizierungsmaßnahmen im geförderten Unternehmen erst im Laufe des Vorhabens schlüsseltechnologiespezifische Qualifikationen zu schaffen, die im Falle direkter Projektförderung den eigentlichen Ausschlag für die Unterstützung gibt. Um die Zielrichtung der Förderungsarten zusammenzufassen, ist die direkte Förderung auf die Generierung von neuen Erkenntnissen ausgerichtet, wohingegen die indirekt-spezifische Förderung die Diffusion von Schlüsseltechnologien in neue Produkte und Verfahren in den Mittelpunkt stellt. Die indirekte Förderung soll schließlich die generelle Bereitschaft zur Intensivierung der Forschungs- und Entwicklungsanstrengungen erhöhen. Tabelle 1 zeigt für die Bundesebene einen Ausschnitt aus den Instrumenten der Forschungs- und Technologiepolitik unter Berücksichtigung der bereits genannten Systematik.

27 Für einen Überblick über die einzelnen Fachprogramme siehe BMBF (1996a). 28 Im einzelnen die Förderprogramme "Forschungs- und Entwicklungspersonalkostenzuschuß" des BMWi und "Forschungspersonal-ZuwachsfiSrderung" des BMFT. 29 BMFT (1993a, S. 94).

30

BMFT (1993a, S. 96); BMBF (1996a).

31

Dose (1993).

Ähnlich auch die Arunerkungen von Hasenritter (1982), der auch bei indirektspezifischer Förderung den Versuch der staatlichen Einflußnahme auf die Gestaltung und Auswahl von Entwicklungsvorhaben sieht. 32

22

1. Kap.: Gegenstand, Zielsetzung und Vorgehen dieser Arbeit

Tabelle 1 Die Instrumente der Forschungs- und Technologiepolitik Direkte Forschungs- und Technologiefbrderung

Indirekte Forschungs- und Technologiefbrderung

Direkte Direkte institutionelle Indirekte Indirekt-spezifische Projektfbrderung Förderung Globalfbrderung Förderung - Staatliche Langzeit- Forschungseinrich- Sonderabschreibung- - Programm Fertiprogramme: Welttungen en auf FuE-Investi- gungstechnik (1984raumforschung, Mee- - Hochschulen tionen (bis 1989) 1992) res- und Polarfor- Max-Planck- FuE-Investitions- Programm Biotechschung, Kernfusions- Gesellschaft zulage (bis 1989) nologie (1986-1989) forschung - Fraunhofer- Zuschüsse zur For- - Sonderprogramm - Vorsorgeforschung: Gesellschaft schungskooperation Mikroelektronik Umwelt- und Klima- Forschungsfdrdezwischen Industrie (1982-1984) forschung, Verbesse- rungseinrichtungen und Wissenschaft - Förderung technorung der Arbeitsbe- - Deutsche For- Förderung der Auf- logieorientierter dingungen, Gesund- schungsgemeinschaft tragsforschung und - Unternehmensgrünheitsforschung - Stiftung Volkswaentwicklung dungen (1984-1988) - Technologie- und genwerk -Zuschüsse für FuEInnovationsfbrde- Stifterverband für die Personalkosten rung: EnergieforDeutsche Wissen(1979-1989) schung, Information- schaft stechnik, Biotechno- - Arbeitsgemeinschaft logic, Materialforindustrieller Forschung, Innovations- schungsvereiniförderung gungen Quelle: HardeslKrolßUhmeyer,schmid (1995, S. 343)

Mehr als der Bund tragen die Länder die Kosten im Bereich Forschung und Entwicklung. Der HauQtanteil ihrer Ausgaben entfällt dabei auf die Finanzierung der Hochschulen.33 Die im Bundesbericht Forschung 1996 geschätzten FuE-Aus~aben der Länder belaufen sich für das Jahr 1993 auf l3,55 Milliarden DM, " nicht berücksichtigt sind hierbei Ausgaben für "FuE-verwandte Tätigkeiten, insbesondere die Lehre an Hochschulen", welche die Gesamtausgaben der Länder auf 30,66 Milliarden DM ansteigen lassen. Im Gegensatz zum Bund, dessen FuE-Ausgaben 1993 zu über einem Viertel "Gesellschaften und Unternehmen der Wirtschaft" zukamen,35 entfielen nach den Angaben des Bundesbericht Forschung 1996 im selben Jahr nur fünf Prozent der FuEAusgaben der Länder auf Fördennaßnahmen zugunsten von Unternehmen. Dieser Vergleich ist jedoch nur bedingt aussagekräftig, da Fördennaßnahmen 33 Siehe zu den FuE-Ausgaben der Länder im einzelnen BMBF (1996a, S. 83ff.). 34 Der Bund im selben Jahr 16,86 Mrd. DM für FuE aufgewandt. Nach einem Absinken dieses Betrags auf 16,35 Mrd. DM in 1994 prognostiziert der Bundesforschungsbericht 1996 für das Jahr 1995 wieder ein Ansteigen der Ausgaben auf 16,94 Mrd. DM (BMBF 1996a, S. 69ff.). 35 1993 flossen 26,8% der Ausgaben an Unternehmen, für 1995 (Soll) erwartet der Bericht eine Steigerung auf 27,6% (BMBF 1996a, S. 80).

A. Staatliche Förderung von Innovationen - Ansatzpunkte und Instrumente

23

der Länder häufig an der Nahtstelle zwischen Wirtschafts- und der F orschungsförderung angesiedelt sind und auch haushaltsmäßig dem Wirtschaftsressort zugeordnet werden. 36 Als Beispiele typischer Fördermaßnahmen der Länder zu nennen sind die Förderung von Technologietransfer, die Unterstützung von technologieorientierten Unternehmensgründungen durch Bürgschaften und die Unterstützung innovativer Entwicklungsvorhaben durch Zuwendungen oder zinsverbilligte Darlehen. Um die in dieser Untersuchung im Zentrum stehende Fördermaßnahme des Landes Baden-Württemberg zu charakterisieren, muß auf mehrere der angesprochenen Kategorien zurückgegriffen werden. Das sogenannte C IProgramm kann zunächst der direkten Projektförderung zugeordnet werden, da eine umfassende Projektbeschreibung Grundlage der Förderung ist. Gleichzeitig besteht für die antragstellenden Unternehmen ein großer Gestaltungsspielraum, was ihr Vorgehen bei der Umsetzung ihres Entwicklungsvorhabens angeht. Ähnlichkeiten zu indirekt-spezifischer Förderung bestehen zudem durch eine diffusionsorientierte Anlage des Förderprogramms. Ein wichtiges Merkmal ist hierbei auch, daß das C I-Programm keinerlei inhaltliche Vorgaben im Sinne einer Konzentration auf bestimmte Technologiegebiete oder Wirtschaftszweige kennt - der Antragsteller muß lediglich im Verarbeitenden Gewerbe tätig sein. Und schließlich stellt das Programm, das Technologie- und Wirtschaftsförderung miteinander zu verknüpfen versucht einen fast idealtypischen Vertreter der oben charakterisierten Länderprogramme dar. Das C IProgramm des Landes Baden-Württemberg steht hier somit auch stellvertretend für vergleichbare Förderprogramme der anderen Länder: Eine bundesweite Erhebung bei den Wirtschaftsministerien, die im Vorfeld dieser Untersuchung durchgeführt worden war, ergab, daß alle Länder mit Ausnahme von Hessen entsprechende Förderprogramme anbieten37 - gemeinsamer "Urahn" der Förderprogramme in den alten Bundesländern ist das Erstinnovationsprogramm des Bundeswirtschaftsministeriums,38 das im Zeitraum 1971 bis 1981 circa 300 Produkt- und Verfahrensentwicklungen mit circa 153 Millionen DM gefördert hatte 39 und Mitte 1981 auslief. 40 Mit dem Auslaufen der Bundesför-

36 So z.B. auch die Selbstdarstellung des Landes Baden-Württemberg im Bundesbericht Forschung (BMBF 1996, S. 280). 37 Die Eckdaten der einzelnen Länderprograrnme können der Förderfibel des BMBF (1996b) entnommen werden. Einen Überblick über die mittelstandspolitischen Zielsetzungen und die Förderprograrnme des Bundes und der Länder zugunsten kleiner und mittlerer Unternehmen im einzelnen geben auch BMWi (1995a; 1995b); ergänzend zudem die Länderselbstdarstellungen im Bundesforschungsbericht (BMBF 1996a, S. 275-336), die zudem über die technologiepolitischen Gesamtkonzepte der einzelnen Länder Auskunft geben. 38 So auch Hennicke/de Pay (1986, S. 59ff.) sowie BMWi (1995b). 39 40

Deutscher Bundestag, Drs. 10/1543, S. 155. Ab Mitte 1981 wurden keine Bewilligungen mehr erteilt, die Förderung lief 1983 aus.

24

I. Kap.: Gegenstand, Zielsetzung und Vorgehen dieser Arbeit

derung übernahmen die Länder diese Förderaufgabe vollständig, nachdem sie zuvor mit subsidiären Programmen bereits in diesem Bereich präsent waren. 41 Ab 1992 wurde vom Bundeswirtschaftsministerium auch für die neuen Bundesländer ein vergleichbares Förderprogramm auf~elegt,42 bis zum 31. Dezember 1995 konnten Anträge bei den Projektträgern4 eingereicht werden, die Förderung wird bis Ende 1997 auslaufen. 44 Ähnlich der Entwicklung in den alten Bundesländern zu Beginn der achtziger Jahre~eht auch in den neuen Bundesländern die Förderaufgabe auf die Länder über. 5

B. Der Vollzug von Fördermaßnahmen im Fokus der Programmevaluation Die Evaluation von Programmen, die der Förderung von Innovationen in mittelständischen Unternehmen dienen, hat in der Bundesrepublik bereits eine - im Vergleich zur Evaluationspraxis bei anderen Fördermaßnahmen -längere Tradition. Dies gilt vor allem für die Analyse und Bewertung vom öffentlichkeitswirksamen Maßnahmen des Bundes, die zumeist von verwaltungsexternen Forschungsinstituten auf ihre erwünschten und unerwünschten Folgen untersucht wurden. 46 Beispielhaft für die frühen Evaluationsstudien sei hier auf die Wirkungsanalyse der Zuschüsse des Bundesministeriums für Wirtschaft an kleine und mittlere Unternehmen für Personal in Forschung und Entwicklunji verwiesen,47 die eine Basis für viele nachfolgende Arbeiten gelegt hat. Kuhlmann und Holland heben hervor, daß sich speziell für die Bewertung indirekter und indirekt-spezifischer Fördermaßnahmen relativ stabile konzeptionelle und methodische Standards herausgebildet haben. Zum Set der konzeptionellen Standards sind die Analyse des Zielerreichungsgrads, der Selektivität der Maßnahmen, der Wirksamkeit und Wirkungen (auch Mitnahme-Effekte) und der administrativen Effizienz der Durchführung sowie - nach Ansicht der 41 Bräunling (1986). 42 "Förderung der Entwicklung neuer Produkte und Verfahren (Innovationstorderung) in

kleinen und mittleren Unternehmen im Beitrittsgebiet", siehe BAnz vom 18.03.1992, Nr 54, S.2153f. 43 Sogenannte Projektträger waren das VDINDE-Technologiezentrum Informationstechnik in Teltow sowie die Forschungsagentur Berlin GmbH in Berlin. 44 Nach den Vorgeben des BMWi (1994) müssen alle laufenden Entwicklungsvorhaben bis zum 31. Dezember 1997 abgeschlossen sein. 45 BMBF (l996a, S. 31).

46 Kuh1mann (1992, S. 122); Deutscher Bundestag, Drs. 1116391, S. 27-36. 47 Meyer-Krahrner lGielow lKuntze (1984). 48

KuhlmannlHolland (1995a).

B. Der Vollzug von Fördermaßnahmen im Fokus der ProgrammevaIuation

25

Autoren unter Vorbehalt - die Prüfung der dem Maßnahmenkonzept zugrundeliegenden Prämissen zu zählen. 49 Wenn nun im folgenden ein Förderprogramm eines Bundeslandes genauer untersucht wird, so sollen hier nicht bereits bestehende Konzeptionen und bereits durchgefuhrte Evaluationsstudien50 reproduziert werden. Vielmehr wird ein auf der bisherigen Praxis aufbauender Ansatz gewählt, der nicht die Auswirkungen des Förderprogramms sondern den Programmvollzug in den Vordergrund stellt. Ziel ist es, die ergebnisorientierte Sicht der bisherigen Evaluationspraxis um die prozessuale Betrachtung der Entscheidungsfindung zu ergänzen. Ergebnis einer solchen Betrachtung soll zunächst eine Antwort auf die Frage sein, wie es dem Träger eines Förderprogramms51 gelingt, Entscheidungen über die Förderung oder Ablehnung von Entwicklungsvorhaben zu treffen. Im einzelnen wird zu untersuchen sein, welcher Kriterien er sich dabei bedient bzw. wie er die Kriterien, die durch die Programmvorgaben gesetzt werden, operationalisiert. Zu berücksichtigen sind hierbei auch Fragen der Gestaltung des Entscheidungsverfahrens, des Einbezugs von externen Informationsquellen, Hilfsmitteln und Methoden. In einem zweiten Schritt können dann die Ergebnisse der Förderung - etwa der technische oder wirtschaftliche Erfolg von geförderten Entwicklungsvorhaben - in Bezug mit dem identifizierten Vorgehen der Entscheidungsfindung gesetzt werden, um damit zu Aussagen über die Leistungsfahigkeit des Vorgehens zu gelangen. Die grundsätzliche, hinter einem solchen erweiterten Ansatz stehende Annahme geht davon aus, daß das Vorgehen und Verfahren der Entscheidungsfindung beim Träger eines Förderprogramms den Schlüssel zur Sicherung der Qualität der Entscheidungen darstellt. Auf den Punkt gebracht ließe sich formulieren, daß ein Förderprogramm in seiner Wirkung auf den Adressatenkreis lediglich so gut sein kann, wie die Entwicklungsvorhaben und Unternehmen, die es zur Förderung auswählt. Die Aufgabe, die "richtigen" Förderentsche"idungen zu treffen, ergibt sich nicht nur aus der Verantwortung des Förderträgers für einen zielgerichteten und erfolgreichen Mitteleinsatz. Wie noch zu zeigen sein wird, hat eine positive Förderentscheidung in vielen Fällen für die Begünstigten eine weitreichende Wirkung, indem in den geförderten Unternehmen finanzielle Ressourcen und begrenzte personelle Kapazitäten auf bestimmte Vorhaben gelenkt werden, nicht

49

so SI

KuhlmannlHolland (1995a). Siehe BecherlKuntzelPfirrmannlWaIterlWeibert (1989); BecherlWeibert (1990).

Der Träger eines Förderprogramms muß nicht zwingend ein staatlicher Akteur im Sinne einer normsetzenden Instanz sein. Auf Bundes- wie auf Landesebene ist die Delegation von Förderaufgaben auf intermediäre Träger eine häufig vorzufindende Vorgehensweise (Braun 1993), häufig verbunden mit dem Ziel der Entlastung der Mittelgeber - zumeist Ministerien - von administrativen Aufgaben.

26

1. Kap.: Gegenstand, Zielsetzung und Vorgehen dieser Arbeit

zuletzt weil durch das Entscheidungsverfahren positive Erfolgsaussichten attestiert wurden. 52 Durch den hier gewählten Ansatz wird auch die mehrfach geäußerte Einschätzung berücksichtigt, daß gerade die deutsche Evaluationspraxis durch ihren Charakter des Besonderen leicht Gefahr laufe, die "Anknüpfung an den Alltag der Vollzugsbeobachtung"n zu verlieren. 54 Daß der Vollzug von Förderprogrammen aber nicht nur für die deutsche Evaluationspraxis ein "Stiefkind" darzustellen scheint, stellt Meyer-Krahmer fest, gleichzeitig weist auch er auf die Bedeutung der konkreten Ausgestaltung von Förderinstrumenten hin: "Generell hängt die Wirksamkeit eines Instruments ganz wesentlich von seiner Implementation und administrativen Abwicklung ab. Dies gilt unabhängig von der sehr unterschiedlichen Ausgestaltung der Implementation der einzelnen Instrumente. Implementationsaspekte wurden bisher in der Wirkungsforschung des hier behandelten Politikbereichs überwiegend vernachlässigt. Der Staat wurde nur als einheitlicher Akteur gesehen, dessen Handlungen eindeutig und konsistent sind; Informations-, Kooperations- und Konfliktbeziehungen zwischen den an der Durchfilhrung der Programme beteilig!~n oder davon betroffenen Institutionen und Organisationen wurden kaum thematisiert."

Eine auf Vollzugs- und Verfahrensaspekte konzentrierte Evaluation berührt im übrigen nicht nur Fragen der Effizienz und Effektivität staatlichen Handelns, sondern geht schlußendlich auch auf die Steuerungsmöglichkeiten und fahigkeiten staatlicher Institutionen ein. Grande und Häusler sehen denn auch bei der empirischen Aufarbeitung von ,,Mikroprozessen und -politiken staatlicher Intervention,,56 erheblichen Forschungsbedarf, wichtig sei nach ihrer Einschätzung vor allem, "systematischer zu untersuchen, wie die staatlichen Akteure ihr Steuerungswissen generieren (können),,57. Grundsätzlich soll davon ausgegangen werden, daß die Untersuchung der konkreten Umsetzung und Durchführung von Handlungsprogrammen einen Zugang zu tatsächlichen Handlungsspielräumen und Steuerungspotentialen eröffnen kann. Böhret, Jann und Kronenwett zeigen bereits zu Beginn der achtziger Jahre anhand ihrer Fallstudie zur regionalen Wirtschaftsförderung einen methodischen Ansatz

52 Als Hinweis am Rande sei auch auf die strafrechtliche Verantwortlichkeit der an der Vergabe von Fördermitteln Beteiligten nach § 264 StGB, die von Schmid (1994) im einzelnen herausgearbeitet wurde, hingewiesen. 53 Lenk (1993, S. 91). 54 Rein (1984) macht der Evaluationspraxis insgesamt den Vorwurf, durch ihre Fixierung auf die Programmergebnisse die programmgestaltenden Auswirkungen des Programmvollzugs zu übersehen: "Ein Jahrzehnt an Erfahrung mit Evaluierungen zeigte, daß Programme sich in ihrem Vollzug ändern" (Rein 1984, S. 177). 55 Meyer-Krahrner (1989, S. 59). 56 GrandelHäusler (1992, S. 352; Hervorhebungen im Original). 57 GrandelHäusler (1992, S. 353).

B. Der Vollzug von Fördermaßnahmen im Fokus der Programmevaluation

27

auf, der den Output der Wirtschaftsförderungsmaßnahmen der Programmzielsetzung und -durchführung gegenüberstellt. 58

l. Beispiele für eine Auseinandersetzung mit Steuerungs- und Verfahrensfragen Ein Beispiel für die Auseinandersetzung mit Fragen der Qualitätssicherung ist die im Bereich der Wissenschaftssoziologie und Wissenschaftstheorie geführte Diskussion zu Institutionen und Instrumenten der Selbststeuerung der Wissenschaft. Als einschlägig für die deutsche "Wissenschaftslandschaft" sollen hier die Untersuchungen von Neidhardt59 und Hartmann60 zum Gutachterwesen der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) und die Arbeiten von Daniel61 zu Reliabilität, Faimeß und Validität von Peer-Review am Beispiel der Fachzeitschrift Angewandte Chemie genannt werden. Den Untersuchungen ist gemein, daß sie zu erfassen suchen, wie im Fall der Förderung von Forschungsprojekten oder der Publikation eingereichter Manuskripte eine Entscheidung getroffen wird; dabei werden Fragen sowohl nach dem Verfahren der Entscheidungsfindung als auch nach dem Inhalt der gutachterlichen Stellungnahme gestellt. Ebenfalls gemein ist ihnen das Peer-Review als Selektionsmechanismus, d.h. die Bewertung von Forschungsanträgen oder zur Publikation eingereichten Manuskripten durch Fachkollegen. 62 Dieses Verfahren ist nicht unumstritten und seine Aussage- und Leistungsfähigkeit wird zum Teil vehement in Frage gestellt.63 KruU 64 zeigt einige Grenzen dieses Instruments bei der Vergabe von öffentlichen Mitteln für Forschungsprojekte auf. Schwierigkeiten entstehen nach seiner Einschätzung vor allem durch den zunehmend inter- und multidisziplinären Charakter von Forschungsvorhaben, den Trend zu umfangreicheren und von größeren Forschergruppen durchgeführten Projekten und zunehmend häufiger 58

BöhretlJannlKronenwett (1982).

59

Neidhardt (1988).

60

Hartmann (1988; 1990).

61

Daniel (1993).

62

Kostoff stellt zu diesem Auswahl- und Selbststeuerungsinstrument der Wissenschaft fest: ,,Peer review of research represents evaluation by experts in the field, and is the method of choice in practice in the USA. Its objectives range fFom being an efficient resource allocation mechanism to a credible predictor of research impact" (Kostoff 1995, S. 874). 63 Nach Kornhuber sei Peer-Review "unzuverlässig (nicht reliabel), ungültig (nicht valide), und es schade am meisten der besten, der innovativen Forschung" (Kornhuber 1988, S. 377). Einen Überblick über die aktuelle Diskussion und über die einzelnen Kritikpunkte gibt Daniel (1993). 64 Krull (1991).

28

1. Kap.: Gegenstand, Zielsetzung und Vorgehen dieser Arbeit

zu beobachtende Versuche, Forschungsmittel nach dem Kriterium "wissenschaftlicher Spitzenleistung" mit einem politischen und planerischen Hintergrund zu vergeben. Krull beobachtet weiter, daß in vielen Ländern nicht zuletzt aus den genannten Gründen - das von Fachkollegen abgegebene Urteil durch weitere Datenquellen ergänzt wird. Van Raan6s verweist hierzu auf die Evaluation von einzelnen Fachdisziplinen durch Peer Groups in den Niederlanden. Zentrales Element des dortigen Vorgehens ist die permanente Einbindung von externem Sachverstand durch die Anhörungen und Befragungen von Experten und die intensive Nutzung wissenschaftlicher Datenbanken. 66 Die Bedeutung objektiver und objektivierender Daten als Unterstützung und Ergänzung gutachterlicher Stellungnahmen wird ebenso von Altner und Fedrowitz betont: "Peer Reviews haben als Ergebnis Expertise durch wissenschaftliche Kollegen und Kolleginnen. Sie ist nicht perfekt, aber die beste qualitative Methode, die wir haben. Ihr sollten beobachterunabhängige Verfahren zur Seite gestellt werden, die die Ergebnisse im Idealfall bestätigen. Im Zweifel können sie verhindern, daß gute Forschung deshalb nicht stattfindet, weil z.B. Peers sich nicht auf der Höhe ihres Faches befinden, weil Interessenkonflikte eine Rolle spielen oder weil es um ein neues Forschungsgebiet mit "newcomern" geht, in dem es noch wenig Expertise gibt. Bibliometrische Verfahren bieten hier einen guten Ansatz. Sie haben einen quantitativen Kern, s~turieren die Information, ermöglichen eine Diskue~ion über Fakten und spiegeln die Kommunikationspraxis in der Wissenschaft wieder."

Als Alternative und Ergänzung zur Methode des Peer Review besteht die Möglichkeit der Entscheidungsfindung durch Gremien. Dieses Verfahren wird etwa von der DFG im sogenannten Normalverfahren eingesetzt, wobei dort das Votum der Fachgutachter die Entscheidungsvorlage der Entscheidung des Hauptausschusses bildet. 68 Im Bereich der industriellen Gemeinschaftsforschung im Rahmen der Arbeitsgemeinschaft industrieller Forschungsvereinigungen e.V. (AiF) wird die Entscheidung über die Projektauswahl durch ein mehrstufiges Verfahren getroffen an dessen Ende die Beurteilung von Anträ. gen durch fachspezifische Gutachtergruppen steht. ~

65

Van Raan (1995).

Zu Verfahren und Beispielen der Messung von Forschungsleistung siehe FischlDaniel (Hrsg.) (1986) sowie DaniellFisch (Hrsg.) (1988); einen Überblick über quantitative Verfahren der Forschungsevaluation gibt van Raan (ed.) (1988). 67 AltnerlFedrowitz (1995, S. 53). 66

68

Deutsche Forschungsgemeinschaft (1985).

69 Drei Untersuchungen zur industriellen Gemeinschaftsforschung im Auftrag des BMWi liegen vor: Baur et al. (1989) widm,en sich speziell der Struktur und Arbeitsweise der Forschungvereinigungen, der Entstehung von Forschungsprojekten, dem Begutachtungsverfahren und dem Transfer der Forschungsergebnisse. Jaschke et al. (1989) fassen ihre Untersuchungsziele weiter und ermitteln den Zielerreichungsgrad der industriellen Gemeinschaftsforschung, um hieraus Empfehlungen für einen effizienteren Einsatz öffentlicher Mittel abzuleiten. Friedrich et al. (1994) zielen vor allem darauf ab, den Beitrag industrieller Gemein-

B. Der Vollzug von Fördermaßnahmen im Fokus der Programmevaluation

29

Auch in der betriebswirtschaftlichen Forschung steht die Frage nach den Hilfsmitteln des Inncsvationsmanagement zur "richtigen" Auswahl von Forschungs- und Entwicklungsprojekten im Mittelpunkt. Ein Beispiel hierfür sind Beiträge in einem kürzlich von Oppenländer und POpp70 herausgegebenen Band zur Bedeutung von Innovationen aus betriebs- und volkswirtschaftlicher Sicht. Projektkriterien und Einflußfaktoren auf den Innovationserfolg versucht vor allem POpp71 begrifflich zu fassen und innerhalb eines gemeinsamen Rahmens miteinander in Beziehung zu setzen. Dabei wird deutlich, daß die Beantwortung von Fragen nach dem "richtigen" Innovationsmanagement im konkreten Einzelfall nur durch die Bewertung von als wichtig eingeschätzten Sachverhalten vorgenommen werden kann. Auch Brockhoff berichtet von den Schwierigkeiten und Bewertungsproblemen bei der "taktischen" Planung von Entwicklungsvorhaben und stellt für die Heranziehung von Kriterienlisten fest, daß diese zum einen nur schwer handhabbar sind und "daß die Erfüllung mancher Anforderungen mit dem Versuch zur Erfüllung anderer in Widerspruch geraten kann,,72. Während für die Forschungssteuerung und die innerbetriebliche Projektauswahl eine Auseinandersetzung mit Selektionsmechanismen und -instrumenten sowie deren Leistungsfähigkeit festgestellt werden kann, finden sich nur wenige Untersuchungen, die auf die besondere Situation staatlicher Akteure bei der Auswahl von Vorhaben der industriellen Forschung und Entwicklung eingehen. 73 Die Besonderheit in Abgrenzung zu den genannten Beispielen resultiert für den Träger einer Fördermaßnahme aus seiner Position als externer Entscheider. In Gegensatz zur Begutachtung von Forschungsanträgen oder Manuskripten von Fachkollegen oder der unternehmensinternen Entscheidungsfindung über die Durchführung bestimmter Entwicklungsvorhaben steht hier der Entscheidungsträger vor der Aufgabe, über die Richtigkeit von Sachverhalten schaftsforschung zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit des industriellen Mittelstandes zu erfassen. Fragen der Projektauswahl werden hauptsächlich unter dem Aspekt der Entscheidungspartizipation mittelständischer Unternehmen betrachtet. 70 OppenländerlPopp (Hrsg.) (1995).

71 Popp (1995).

72 73

Brockhoff (1994, S. 250f.).

loehnkNolimer (1989) stellen das formale Verfahren der Fördermittelvergabe durch den BMFT vor. Meyer-Krahmer (1989) berichtet von zwei Untersuchungen des US General Accounting Office zur Implementation und administrativen Abwicklung von Programmen der Technologie- und Innovationspolitik. Krull (1991) berichtet von Untersuchungen der National Science Foundation zur Wahrnehmung gutachtergestützter Antragsprufungsverfahren durch Antragsteller und Gutachter. Die Europäische Kommission (1994) hat die Transparenz von Antragsverfahren als akzeptanzfördemd erkannt, die einzelnen Verfahrensschritte vereinfacht und den Ablauf in einer Broschüre dargelegt. Im Rahmen des SFB "Verwaltung im Wandel" wird von WolflKuhlenlHensler (1986) sowie Wolf(1991) Verwaltungshandeln hinsichtlich des Aspekts der wissensbasierten Informationsverarbeitung untersucht, Gegenstand der Untersuchung ist die Förderung von ExistenzgTÜndungen.

30

I. Kap.: Gegenstand, Zielsetzung und Vorgehen dieser Arbeit

oder Eintrittswahrscheinlichkeiten von Zukunftsentwürfen auf der Grundlage eines Antrags zu entscheiden, ohne unmittelbar in fachlicher oder organisatorischer Hinsicht mit einem zur Entscheidung stehenden Vorhaben verbunden zu sein. Überspitzt formuliert ist im Fall einzelbetrieblicher Förderung innovativer Entwicklungsvorhaben über technische und wirtschaftliche Sachverhalte zu entscheiden, zu denen die Träger der Entscheidung selbst nur in den wenigsten Fällen qualifizierte Aussagen zu treffen in der Lage sind. Im Bereich der Forschungsförderung wurde dieses Problem bereits erkannt und die Entscheidungsfindung auf interne Entscheidungsmechanismen wie das Peer Review und andere, unterstützende Methoden übertragen, jedoch scheidet bei der direkten Förderung innovativer Entwicklungsvorhaben kleiner und mittlerer Unternehmen die Konsultation von Peers - hier also Wettbewerbern - allein schon wegen der Geheimhaltungspflicht aus. Folgendes Zitat soll abschließend das "Entscheidungsumfeld" charakterisieren: "In der Realität sind Unternehmen und Sektoren verschieden und die Folgen (Präferenzbildung der Nachfrager, Konkurrentenverhalten, F&E-Renditen, Wissensspillover) einer Innovation oder gar einer F&E-Investition unsicher. Unternehmen unterscheiden sich in ihrer Größe, Güterqualität, Produktivität, Innovations- und Imitationshäufigkeit und in der Art der Innovation (Produkt- oder Prozeßinnovation, F&E-intensive oder informelle Innovation durch leaming by doing oder leaming by using, komplementäre oder von 'horizontal' bis 'vertikal' variierbare substitutive Innovation). Unterschiedliche Erwartungen über die unsicheren Folgen ihrer Aktionen sowie unterschiedliche in ihrer Organisati~ on, ihrem Kapitalstock und ihren Mitarbeitern gebundene Fertigkeiten führen zu unterschiedlichen strategischen Entscheidungen (Innovati9f oder Imitation, Art der Innovation) der Unternehmen im evolutionären Wettbewerb."

C. Vorgehen und Datengrundlagen der Untersuchung Legt man einen idealtypischen Ablauf eines Bewilligungsverfahrens zugrunde, der nach der AntragsteIlung durch ein Unternehmen die Prüfung des Förderantrags vorsieht, die dann zu einer Bewilligung von Fördermitteln oder zu einem Ablehnungsbescheid führt, so konzentriert sich die Untersuchung zu weiten Teilen auf die Phasen der Prüfung der Förderanträge und die der Entscheidungsfindung. Kernpunkte der Analyse sind dabei - das Verfahren der Entscheidungsfindung, - der Inhalt der einzelnen gutachterlichen Beiträge, die zur fachlichen Fundierung der Entscheidungsfindung eingeholt werden, sowie - mittelbare und unmittelbare Effekte der Förderentscheidung bzw. der Förderung selbst.

74

Unkelbach (1996, S~ 208f.).

C. Vorgehen und Datengrundlagen der Untersuchung

31

Die Untersuchung ist als Fallstudie konzipiert und orientiert sich an dem von Boos und Fisch vorgeschlagenen "multi case - multi method-Ansatz,,75. Untersuchungsgegenstand ist das C I-Programm des Landes Baden-Württemberg, das stellvertretend für eine Vielzahl vergleichbarer Förderprogramme anderer Länder steht. Entsprechend konzentrieren sich die erarbeiteten Aussagen und Gestaltungsvorschläge auf das baden-wüttembergische CI-Programm. Eine teilweise Übertragbarkeit der Untersuchungsergebnisse auf die Förderpraxis anderer Bundesländer ist insofern gegeben, als sich die einzelnen Förderprogramme sehr ähnlich sind. Programmverantwortliche aus anderen Ländern werden schnell erkennen, von welchen Ergebnissen auch sie profitieren können. Es soll zudem hinzugefügt werden, daß die beschränkten personellen und finanziellen Ressourcen eine Ausweitung der Untersuchung auf mehrere Bundesländer nicht zuließ. Die Annäherung an den Untersuchungsgegenstand erfolgt über verschiedene Datenquellen und Methoden: Als Einstieg in die spezifische Situation in Baden-Württemberg wird die Analyse der historischen Entwicklung der Innovationsförderung gewählt; über diesen Einstieg kann vor allem die gewachsene Bedeutung einzelner Akteure oder Richtlinienausprägungen erschlossen werden. Die Entwicklungsbetrachtung basiert auf den verschiedenen Fassungen der Richtlinien, einer Literaturauswertung, amtlichen Statistiken und Angaben des Wirtschaftsministeriums Baden-Württemberg. Bevor die einzelnen Regelungsquellen, die für die Vergabe von Fördermitteln Relevanz besitzen, auf ihre Vorgaben zur Gestaltung des Antrags- und Bewilligungsverfahrens hin überprüft werden, wird ein normativer Rahmen fiir die Verfahrensgestaltung entwickelt, der auch den Hintergrund für die nachfolgende empirische Analyse bilden soll. Den Kern der Untersuchung bildet die Auswertung von Förderakten,76 wie sie vom Träger der Fördermaßnahme gefiihrt werden. Für die Einsichtnahme in die Akten wurde von den betreffenden Unternehmen durch postalische Anfrage die Zustimmung eingeholt. 77 Die Unternehmen hatten alle C I-Fördermittel beantra~t und im Zeitraum 1987 bis 1991 einen Bewilligungsbescheid erhalten. 7 Ergänzt werden die Informationen der Förderakten durch Archivmaterial des Regierungsbeauftragten für Technologietransfer, das teilweise auch über ablehnend beschiedene Förderanträge Auskunft geben kann. Die Auswertung der Förderakten bedient sich verschiedener methodischer Ansätze. So werden die einzelnen gutachterlichen Beiträge inhaltsanaly75 BooslFisch (1990, S. 369), siehe auch Louis (1982). 76 Zur Aktenanalyse als Methode der empirischen Verwaltungsforschung siehe Derlien

(1978). 77 Wir danken der L-Bank Landeskreditbank Baden-Württemberg bzw. der LAKRA und insbesondere den für das C I-Programm zuständigen Mitarbeitern für ihre Unterstützung bei der Durchführung dieser Untersuchung. 78 Zu den Vorteilen und Risiken eines solchen Zugangs und Ansatzes siehe Forster (1994).

32

1. Kap.: Gegenstand, Zielsetzung und Vorgehen dieser Arbeit

tisch erschlossen, wohingegen die Überprüfung der Fördereffekte auf quantitative Untersuchungsmethoden zurückgreift und weiteres, empirisches Datenmaterial miteinbezieht. 79 Zur Klärung offener Fragen wurden zudem mit einer Reihe von Beteiligten in Baden-Württemberg Gespräche gefuhrt, die als transkribierte Tonbandmitschnitte oder als Stichwortaufzeichnung vorliegen. Bei der Bezugnahme auf diese Interviews wird auf eine namentliche Nennung der Interviewpartner zugunsten einer institutionellen Zuordnung verzichtet. Die Gespräche fanden zwischen Oktober 1994 und Mai 1995 statt.

79 Die statistischen Analysen wurden mit den Software-Paketen SPSS 6.1.2 (Norusis 1994), Statistica 5.0 (StatSoft 1994) und KOSTAS (Nagl et al. 1986) durchgefiihrt.

2. Kapitel

Entwicklungsstationen eines Förderprogramms A. Einbettung in das Gesamtkonzept der Technologieförderung Die einzelbetriebliche Technologieförderung in Baden-Württemberg besteht aus drei Einzelprogrammen, die nach Auffassung des Wirtschaftsministeriums) als Einzelbausteine eines gesamtheitlichen Konzeptes anzusehen sind: - das Programm "Förderung technologieorientierter Unternehmensgründungen" (TOU-Programm), - das Programm "Förderung des Einsatzes moderner Technologien" (MTProgramm) und - das Programm "Förderung von Entwicklungsvorhaben kleiner und mittlerer Unternehmen" (C I-Programm). Das TOU-Programm wurde 1984 aufgenommen und fördert die Gründung, die Übernahme und die Festigung junger technologieorientierter Unternehmen durch eine Bündelung von Maßnahmen. 2 Der Maßnahmenkatalog umfaßt zinsgünstige Darlehen der Landeskreditbank Baden-Württemberg, Beteiligungen der mittelständischen Beteiligungsgesellschaft Baden-Württemberg, Bürgschaften der Bürgschaftsbank Baden-Württemberg sowie Zuschüsse aus den anderen bei den Förderprogrammen. 3 Das MT-Programm wurde ebenfalls 1984 als Fortsetzung des sogen. C 11Programm ("Einrichtung der Fertigung für neue Produkte") ins Leben gerufen. Es soll die breite Anwendung neuer Techniken in der mittelständischen Wirtschaft fördern und durch Zuschüsse oder zinsverbilligte Darlehen zu einer Verminderung des als überdurchschnittlich hoch eingeschätzten finanziellen Risikos für kleine und mittlere Unternehmen bei Investitionen beitragen. Zuwendungsfähig sind vor allem Investitionskosten für Anlagen, Maschinen und Geräte bei der Einführung neuer Produktionsverfahren bzw. bei der Aufnahme

2

Interview Wirtschaftsministerium.

Siehe auch Becher et a1. (1989); zur Förderung mittelständischer ExistenzgrUndungen durch Mittel des Landes Baden-Württemberg ab 1978 siehe Goldschmidt (1985, S. 73ft). 3 Landeskreditbank Baden-Württemberg - Förderungsanstalt (1989, S. 12); LAKRA (1994). 3 Zieger

34

2. Kap.: Entwicklungsstationen eines Förderprogramms

neuer Produkte in das Produktionsprogramm sowie Kosten für eine notwendige betriebsspezifische Anpassungsentwicklung einschließlich der Personalkosten für den Projektleiter während der Einführungsphase, Kosten für die Nullserie und den Bau einer Demonstrationsanlage. Die Investitionen sollen dabei technologisch fortschrittlich und volkswirtschaftlich wertvoll sein, sie müssen mittelfristig einen wirtschaftlichen Erfolg versprechen und sollen bei Abwägung der finanziellen Situation und Perspektiven des Unternehmens ohne die staatliche Hilfe nicht oder nur mit unvertretbarer zeitlicher Verzögerung verwirklicht werden können. 4 Beim C I-Programm, das hier im Mittelpunkt des Interesses steht, handelt es sich um das älteste Element aus diesem dreiteiligen Förderpaket - es wird seit 1977 praktiziert und geht auf das InnovationsfOrderprogramm des Landes Baden-Württemberg5 aus dem Jahre 1976 zurück. 6 Darin wird zur Notwendigkeit einer direkten Förderung von Entwicklungsvorhaben kleiner und mittlerer Betriebe festgestellt: "Die Erhaltung der internationalen Wettbewerbsflihigkeit unserer Wirtschaft läßt sich nicht allein mit der mit hohem Aufwand verbundenen Entwicklung einiger weniger Spitzentechnologien sichern, die im wesentlichen den großen Unternehmen vorbehalten ist. Erforderlich ist vielmehr auch im Interesse der Schaffung und Erhaltung der notwendigen Arbeitsplätze eine Vielzahl in kleinen Schritten durchgeführter Produkt- und Verfahrensinnovationen über eine möglichst große Breite der produzierenden Wirtschaft. Schon aus diesem Grund ist es notwe.pdig, die kleinen und mittleren Unternehmen in den Innovationsprozeß einzubeziehen."

Daneben wird speziell der Zielgruppe der kleinen und mittleren Unternehmen die Fähigkeit zugeschrieben, neue Anforderungen des Marktes aufspüren und sich diesen Anforderungen anpassen zu können. Ihre Nachteile und Schwierigkeiten liegen bei der Beschaffung des notwendigen technischen Basiswissens und bei der Bereitstellung des notwendigen Risikokapitals. Interessant ist in der weiteren Begründung für dieses Förderprogramm der Hinweis auf den für die Zielgruppe erschwerten Zugang zu den Fördennaßnahmen des Bundes (Fachprogramme)8 bzw. die subsidiäre Plazierung des zum damaligen Zeitpunkt durchgeführten Erstinnovationsprogrammes9 des Bundesministers 4 5 6

Landeskreditbank Baden-Württemberg - Förderungsanstalt (1989, S. 15). Zu Anlaß und Zielsetzung des Innovationsförderprogramms siehe auch Munz (1980).

Dem Beispiel eines Gesamtprogramms zur Technologieförderung folgten NordrheinWestfalen 1978, Hamburg 1978, Saarland 1979, Bayern 1980, Berlin 1982, SchleswigHolstein 1983, Bremen 1984 und Rheinland-Pfalz 1984 (Schütte 1985, S. 146f.). 7 Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr Baden-Württemberg (1976). 8 Siehe hierzu die Aussagen des BMFT (1979, S. 16), der speziell die Bemühungen um die Zugangserleichterung fllr KMU zu den Fachprogrammen herausstellt. 9 Zu Zielsetzung, Entwicklung und Mittelverteilung des Erstinnovationsprogramm siehe Becker (1981), dessen Ergebnisse die Einschätzung der baden-württembergischen Landesregierung nur bedingt bestätigen.

B. Die Förderrichtlinien und ihre Weiterentwicklung im Zeitverlauf

35

rur Wirtschaft, das zwar auf mittelständische Unternehmen zugeschnitten ist, aber erst dann greift, wenn ein Vorhaben nicht unter ein Fachprogramm fällt. Diese Art der Programmgestaltung ruhrt laut Innovationsförderprogramm entsprechend zu aufwendigen, langwierigen und rur kleine und mittlere Unternehmen nicht hinnehmbaren Antrags- und Bewilligungsverfahren. Auf Basis des Innovationsförderprogrammes lassen sich als Ziele des CI-Programms folgende Punkte nennen: - Die finanziellen Risiken von Entwicklungsvorhaben sollen filr kleine und mittlere Unternehmen teilweise reduziert werden. - Durch die Förderung soll die Nutzung bzw. Nutzbarmachung neuer Technologien durch kleine und mittlere Unternehmen erleichtert werden. - Insgesamt sollen die größenbedingten Nachteile kleiner und mittlerer Unternehmen gegenüber größeren verringert und dadurch die oben genannten Vorteile verstärkt werden. Kleine und mittlere Unternehmen sollen dadurch überhaupt angeregt werden, sich mit Forschung und Entwicklung zu beschäftigen. Wie auch von Hennicke und de paylO festgehalten, gehen die Bezüge zum Erstinnovationsprogramm des Bundesministers für Wirtschaft über dessen bloße Nennung in der Ministerratsvorlage hinaus. Vielmehr war dieses Förderprogramm des Bundes Grundlage rur die Ausgestaltung der Förderrichtlinie, speziell der Vergabekriterien. Die Landesförderung wirkte dabei zunächst subsidiär zu den Leistungen des Bundes und nach Auslaufen der Bundesförderung ersetzend. 11

B. Die Förderrichtlinien und ihre Weiterentwicklung im Zeitverlauf

l. Die erste Fassung der Richtlinien

Das Programm zur Förderung der wirtschaftsnahen Forschung und der technischen Entwicklung - Innovationsförderungsprogramm _12 wird vom Ministerrat am 14. Dezember 1976 angenommen und mündet in Förderrichtli10

Hennicke/de Pay (1986, S. 59ff.).

11 SchUtte (1985, S. 150f.). Baden-WUrttemberg war 1977 mit einem entsprechenden Landesprogramm Vorreiter, gefolgt von Nordrhein-Westfalen 1978, Hamburg 1979, dem Saarland 1979, Bayern 1980, Niedersachsen 1980 und Berlin 1980. Schleswig-Hoistein nahm 1981 die Förderung von Innovationen auf, Bremen 1982 und Rheinland-Pfalz 1984 (Sturm 1991). 12 Das Innovationsilirderprogramm umfaßt die vier Förderbereiche Entwicklungsvorhaben, Einrichtung der Fertigung, anwendungsorientierte Forschung sowie Technologieberatung und -transfer. 3·

36

2. Kap.: Entwicklungsstationen eines Förderprogramms

nien, die vom Ministerium tUr Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr nach § 23 Abs. 1 Mittelstandsförderungsgesetz (MFG)13 im Einvernehmen mit dem Finanzministerium erlassen werden und zum 22. Juli 1977 in Kraft treten. 14 Ermächtigungsgrundlage tUr die Mittelvergabe ist § 13 Abs. 2 MFG, der die Förderung einzelner Unternehmen in Fällen von besonderer Bedeutung in Verbindung mit der Bereitstellung der erforderlichen Mittel im Staatshaushalt gestattet. 15 Diese erste Fassung der Richtlinien sieht in der Regel eine anteilige Förderung von 50 Prozent 16 der zwischen Antragstellung und Serienreife eines neuen Produkts oder eines neuen Verfahrens anfallenden Kosten 17 durch bedingt rückzahlbare Zuschüsse vor, dabei sind die Zuwendungen anderer öffentlicher Zuwendungsgeber in den Förderanteil einzubeziehen. Den antragstellenden Unternehmen wird es freigestellt, die voraussichtlichen Kosten entweder nach den Leitsätzen tUr die Preisermittlung auf Grund von Selbstkosten (LSP) in der jeweils geltenden Fassung zu ermitteln oder zur pauschalen Abgeltung der voraussichtlich anfallenden Gemeinkosten einen Zuschlag von 40 Prozent auf die unmittelbar dem Vorhaben zurechenbaren Personalkosten (Bruttolöhne) geltend zu machen. Eine Begrenzung der Fördersumme bzw. der förderfähigen Kosten auf einen bestimmten Maximalbetrag ist nicht vorgesehen. Gefördert werden sollen in AustUhrung der Vorgaben des Innovationsförderprogramms nach Ziffer 1 der Richtlinien: "Vorhaben, die - die EntwicJcJung eines neuen Produkts oder eines neuen Produktionsverfahrens zum Gegenstand haben. Ein Produkt oder ein Produktionsverfahren ist neu, wenn es in der Bundesrepublik Deutschland noch nicht wirtschaftlich verwertet wird. Ein neues Produkt oder ein neues Produktionsverfahren im Sinne dieser Richtlinien kann auch auf der Weiterentwicklung eines bereits am Markt befindlichen Produkts oder Produktionsverfahrens beruhen. volkswirtschaftlich wertvoll sind, Volkswirtschaftlich wertvoll ist ein Vorhaben z.B. dann, wenn es einen Beitrag zu Steigerung der Leistungsfähigkeit der Wirtschaft des Landes erwarten läßt oder wenn es einen gesamtwirtschaftlich wichtigen Bedarf zu decken verspricht.

13 GB!. 1975, S. 86l. 14 GAB!. 1977, S. 1084. 15

Zum Gesetztesvorbehalt im Bereich der Gewährung von Subventionen BVerwGE 58, 45, 48, worin das Haushaltsgesetz als "ausreichende Rechtsgrundlage fiIr die vorgesehene Subventionierung" bezeichnet wird. 16 In Ausnahmefällen kann die Förderquote auch bis zu 70% betragen. 17 Den Entwicklungskosten hinzugerechnet werden können Kosten fiIr die Erprobung und eine etwa notwendige technische Zulassungsprüfung. Kosten fiIr die Einrichtung der Fertigung sind nicht zuwendungsfähig. Ausdrücklich ausgenommen sind zudem Vertriebskosten einschließlich Werbekosten, Gewerbeertragssteuem, Kosten fiIr Einzelwagnisse, kalkulatorischer Gewinn, Fremdzinsen und Repräsentationsaufwand.

B. Die Förderrichtlinien und ihre Weiterentwicklung im Zeitverlauf

37

- ein technisches undfinanzielles Risiko aufweisen, Ein technisches Risiko liegt dann vor, wenn noch technische Probleme von einiger Schwierigkeit zu lösen sind und nicht lediglich die übliche Optimierung bereits eingefilhrter Produkte und Verfahren ansteht. - mittelfristig einen wirtschaftlichen Erfolg versprechen, Es müssen Lösungsansätze ftIr die anstehenden Entwicklungsprobleme erkennbar sein, die wirtschaftlich verwertbare Produkte oder Produktionsverfahren erwarten lassen. Das antragstellende Unternehmen muß die Gewähr dafilr bieten, daß es zur Durchführung der Innovation in der Lage ist. . - und bei Abwagung der finanziellen Situation und Perspektiven des Unternehmens sowie des Risikos des Vorhabens ohne staatliche Hilft nicht oder nur mit unverlretbarer zeitlicher Verzögerung verwirklicht werden kiJnnen. Zu berücksichtigen sind dabei die vom antragstellenden Unternehmen filr Forschung und Entwicklung insgesamt bereitgestellten Mittel im Verhältnis zu Umsatz und Ertrag, der Mittelbedarf ftIr andere Forschungs- und Entwicklungsaktivitllten sowie besondere finanzielle Belastungen durch Investitionen."

Zudem werden solche Vorhaben als besonders förderwürdig definiert, die zukunftsträchtigen Technologien zuzurechnen oder geeignet sind, strulcturgefährdeten Branchen zu helfen. Für die Rückzahlungspflicht ist die Erzielung von Erlösen aus der Verwertung des geförderten Vorhabens entscheidend. Dabei richtet sich die Höhe der jährlich zu leistenden Rückzahlungen nach der Spanne zwischen den Selbstkosten ohne anteilige Entwicklungskosten und den Erlösen ausschließlich Umsatzsteuer sowie nach dem Anteil der Zuwendung an den für den Bewilligungszeitraum festgestellten Entwicklungskosten. Zudem können Entwicklungskosten, die nach dem Ende des Bewilligungszeitraums, aber vor de.r Serienreife anfallen, auf den Nachweis angerechnet werden. 18 Die Rückzahlungsverpflichtung endet nach voller Rückzahlung der Zuwendung, spätestens zehn Jahre nach der letzten Auszahlung. In Ausnahmefällen können auch verlorene Zuschüsse gewährt werden, etwa wenn die Ergebnisse eines Vorhabens allgemein zugänglich gemacht werden, mehrere Unternehmen an einem Vorhaben beteiligt sind oder Unteraufträge an gemeinnützige Forschungseinrichtungen vergeben werden. Mit der Durchführung des Förderprogramms wird das Landesgewerbeamt beauftragt,19 dieses entscheidet auch über die Gewährung der Zuwendung nach vorangegangener Beurteilung der Vorhaben auf Risiko und Erfolgsaussicht durch Sachverständige aus Wissenschaft und Wirtschaft. Zudem soll die jeweils zuständige Kammer Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten.

18 Alternativ sehen die Richtlinien des Jahres 1977 - und dies wohl zur Freude und Arbeitsentlastung aller Beteiligten - die pauschale Festsetzung von Rückzahlungsraten vor. Voraussetzung filr diese Ausnahmeregelung ist, "daß sich die Höhe der auf das Entwicklungsvorhaben zurückzufilhrenden Erlöse und Selbstkosten nur schwer feststellen läßt" (Ziff. 5.3). 19 GBI. 1976, S. 360 sowie GBI. 1977, S. 86.

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2. Kap.: Entwicklungsstationen eines Förderprogramms

IL Die zweite Fassung der Richtlinien Die zweite, überarbeitete Fassung der Richtlinien wird am 29. Juli 1981 erlassen und tritt rückwirkend mit dem 1. Juni 1981 in Kraft. 20 Darin wird nun einleitend der Zweck der Zuwendung, die Minimierung des überdurchschnittlichen Finanzrisikos kleiner und mittlerer Unternehmen bei der Entwicklung neuer Produkte und neuer Verfahren als "Beitrag fiir die Einbeziehung auch dieser Unternehmen in den gesamtwirtschaftlich notwendigen Innovationsprozeß", herausgestellt und erstmals der Kreis der antragsberechtigten Unternehmen eingegrenzt (Jahresumsatz bis zu 200 Millionen DM, Sitz in der Bundesrepublik und Betriebsstätte in Baden-Württemberg)?1 Weiterhin dürfen nur solchen Unternehmen Zuschüsse bewilligt werden, "bei denen eine ordnungsgemäße Geschäftsfilhrung gesichert ist, die in der Lage sind, die Verwendung der Mittel bestimmungsgemäß nachzuweisen und bei denen die Gesamtfinanzierung des Vorhabens gesichert ist. Zuschüsse sollen in der Regel nur solchen Zuwendungsempfllngern gewährt werden, bei denen die Voraussetzungen ftlr die Verwertung der Entwicklungsergebnisse im eigenen Unternehmen gegeben sind."

Die Förderung erfolgt nun generell durch Zuschüsse in Höhe von 50 Prozent22 der zuwendungsfähigen Kosten, die Definition zuwendungsfähiger Kosten erfährt keine Modifikation. Bei Vorhabenskosten über 400.000 DM sind die Zuschüsse jedoch erfolgsabhängig zurückzuzahlen, es sei denn, daß eine der schon in der Fassung von 1977 genannten Ausnahmebedingungen zutriffi. Für die pauschale Abgeltung von Gemeinkosten wird von nun an ein Anteil von 60 Prozent an den Personalkosten anerkannt. Die inhaltlichen Vorgaben fiir die Förderfähigkeit von Vorhaben23 erhalten insofern eine neue Qualität, als die einzelnen Punkte nach ihrem Wortlaut zwar unverändert bleiben, aber nun durch die neue Auflage der Gleichzeiti~eit24 die teilweise vorhandene Widersprüchlichkeit der Kriterien verstärken. 5 Die Durchfiihrung des Förderprogramms sowie die Entscheidung über die Gewährung des Zuschusses ob-

20 GABt. 1981, S. 1032. 21 Die Obergrenze von 200 Mio. DM Jahresumsatz ist - nach der Darstellung von Munz

(1980) - bereits vor der Richtlinienänderung vom 29. Juli 1981 gängige Praxis bei der Mittel vergabe. 22 In Ausnahmefiillen auch 70%.

23 Siehe S. 36. 24 25

Ziff. 4.1: "Geffirdert werden Vorhaben, die gleichzeitig... ".

Nach Hofmann (1993) berichten interviewte Unternehmensvertreter, "daß sie gleichzeitig einen Nachweis über das Risiko und über den erwartbaren wirtschaftlichen Erfolg zu erbringen hätten. Den Förderrichtlinien genüge zu tun, sei mithin ein einigermaßen schizophrenes Unterfangen." (Hofmann 1993, S. 51).

B. Die Förderrichtlinien und ihre Weiterentwicklung im Zeitverlauf

39

liegt nach wie vor dem Landesgewerbeamt. 26 Geändert wird jedoch die Regelung zur Heranziehung externer Expertise: Generell wird die Auflage der Beurteilung der Vorhaben auf Risiko und Erfolgsaussicht durch Sachverständige aus Wissenschaft und Wirtschaft in eine Kann-Vorschrift gewandelt. Die Anhörung externer Experten wird für das Landesgewerbeamt jedoch zur Pflicht bei schwierig zu beurteilenden Vorhaben und bei Vorhaben mit einem Gesamtaufwand von mehr als 0,6 Millionen DM. 27

III. Die dritte Fassung der Richtlinien Die dritte Fassung der Richtlinien tritt zum 1. März 1989 in Kraft28 und trägt durch ihre Überarbeitung einer ganzen Reihe von politischen Entscheidungen und damit verbundenen Änderungen bei der Ausführung der Richtlinien Rechnung. Über die wichtigsten Entscheidungen und Ereignisse wird im folgenden unter den Stichworten Wirtschaftsförderungsprogramm, Regierungsbeauftragter für Technologietransfer, Kommission "Neue Führungsstruktur BadenWürttemberg" und Landeskreditbank kurz berichtet. Wirtschaftsförderungsprogramm: Auf eine wichtige Neuerung weist bereits die Ziffer 2.1 der Richtlinien hin, die als eine der Grundlagen für die Vergabe von Zuwendungen nach Maßgabe der Landeshaushaltsordnung das Wirtschaftsförderungsprogramm neben dem Mittelstandsförderungsgesetz und dem Innovationsförderungsprogramm angibt. Das Wirtschaftsförderungsprogramm berücksichtigt die Ergebnisse einer Analyse der Forschungskommission aus dem Jahre 1982, die Schwachstellen des Innovationsförderprogramms aufzeigt und Verbesserungen vorschlägt. 29 Nach Ansicht von Möller hat das Wirtschaftsförderungsprogramm von 1984, in dem die Technologieförderung eine zentrale Stelle einnimmt, "die schon seit Jahrzehnten gewährten einzelbetrieblichen Hilfen an die mittelständische Wirtschaft gestrafft und auf besonders 26 Die Bedeutung der zuständigen Behörde wird durch den Hinweis auf den ihr zustehenden Ermessensspielraum (Ziff. 2) gegenüber der ersten Fassung verstärkt zum Ausdruck gebracht. Ein Anspruch des Antragstellers auf Gewährung des Zuschusses besteht ausdrücklich nicht. 27 Zur Frage, wann schwierig zu beurteilende Vorhaben vorliegen und was unter der Formulierung "schwierig" zu verstehen ist, enthalten die Richtlinien keinen Hinweis. Folgt man dem Wortlaut der Anforderungen an die Vorhaben (siehe S. 36), die ja nach der Fassung vom 29. Juli 1981 gleichzeitig erfllllt sein müssen, so ist eigentlich anzunehmen, daß alle llirderfithigen Vorhaben aufgrund der schwer einschätzbaren und bewertbaren Vorgabe schwierig zu beurteilen sind. Insofern wird der Ermessensspielraum der bewilligenden Behörde hinsichtlich der Einschaltung externen Sachverstands wieder aufgehoben. 28 GAB!. 1989, S. 457. 29

Schütte (1985, S. 158).

40

2. Kap.: Entwicklungsstationen eines Förderprogramms

wichtige Ziele konzentriert.,,30 In der Folge des Wirtschaftsförderungsprogramms werden 1984 auch die beiden oben bereits erwähnten Programme zur technologieorientierten Unternehmensgründung (TOU) und zur Förderung des Einsatzes moderner Technologien (MT) geschaffen und gemeinsam mit dem C I-Programm zu einem Gesamtpaket zusammengefaßt. Regierungsbeauftragter flr Technologietransfer: Zum 1. Januar 1983 wird zudem erstmals ein Regierungsbeauftragter rur Technologietransfer ernannt, der gleichzeitig als Vorsitzender der Steinbeis-Stiftung fiir Wirtschaftsförderung fungieren soll. Da dieser zunächst direkt dem Staatsministerium - und damit dem damaligen Ministerpräsidenten Späth - zugeordnet ist und er sich bei der Erfiillung seiner Aufgaben explizit der Steinbeis-Stiftung bedienen SOll,31 ist mit der Schaffung eines Regierungsbeauftragten eine Umstrukturierung und - nicht zuletzt durch eine Aufstockung des Stiftungskapitals von bis dahin bescheidenen 68.000 DM auf dann 18 Millionen DM - eine nachhaltige Stärkung der Steinbeis-Stiftung erfolgt.32 Neben seinen Aufgaben im Bereich des Technologietransfers wird der Regierungsbeauftragte auch mit der technischen und wirtschaftlichen Begutachtung von Förderanträgen beauftragt. Er beeinflußt damit die Tätigkeit des Landesgewerbeamts, das zunächst noch mit der Durchtuhrung des C I-Programms betraut ist, insoweit, als er "als Projektträger rur die Fördennaßnahme "Entwicklungsvorhaben kleiner und mittlerer Unternehmen" die Anträge bis zur Entscheidungsreife vorbereitet; beim Landesgewerbeamt verbleibt wie bisher die Entscheidung über die Anträge sowie deren Abwicklung und prüfung.,,33 .

Kommission "Neue Führungsstruktur Baden-Württemberg": Im Anschluß an die Landtagswahl 1984 wird nach der Ankündigung durch den Ministerpräsidenten34 am 9. Juli 1984 die Kommission "Neue Führungsstruktur BadenWürttemberg,,3S vom Ministerrat eingesetzt. Als zentrale Aufgabenstellungen der Landesregierung an die Kommission nennt der Abschlußbericht: ,,1. Neue Führungsstruktur filr veränderte gesellschaftliche, technologische und ökologische Rahmenbedingungen. 2. Straffung und Konzentrierung der Kabinetts- und Ministerarbeit. 3. Organisation des Führungsinstrumentariums:

30 Möller (1989, S. 220). 31 Landtag von Baden-Württemberg, Drs. 8/3269, zuletzt Landtag von Baden-

Württemberg, Drs. 11/2980. 32 Die Steinbeis-Stiftung wurde 1971 als privatrechtliche Dachorganisation der ab Ende der 6Oer-Jahre an den Fachhochschulen eingerichteten Technischen Beratungsdienste (TBD) gegründet. Sie fungierte zunächst als bloße Verwaltungseinheit zwischen Fachhochschulen und dem zuständigen Wirtschaftsministerium (Hoffmann 1991, S. 77); Sturm (1991). 33 Landtag von Baden-Württemberg, Drs. 8/3351, S. 4.

34 Plenarprotokoll 9/4 des Landtages von Baden-Württemberg. js Bekanntheit erlangte die Kommission unter dem Namen "Bulling-Kommission", nach dem Kommissionsmitglied und früheren Stuttgarter Regierungspräsidenten Bulling.

B. Die Förderrichtlinien und ihre Weiterentwicklung im Zeitverlauf

41

- Zuständigkeit und innere Struktur der Ministerien; - Abgrenzung der Ministerien zu den Landesoberbehörden und höheren Sonderbehörden; - Sonstige Behörden und Einrichtungen. 4. Überprüfung neuer Formen der Personalstruktur: - Führungskräfte auf Zeit, - Austausch von Führungskräften des öffentlichen Dienstes und der Wirtschaft, - Ausbildung von Führungskräften des öffentlichen Dienstes. 5. Neue Technik als Teil des Führungs- und Verwaltungsinstrurnentariums.,,36

Für den Bereich der Wirtschafts- und Technologieförderung entwickelt die Kommission in ihrem drei bändigen Abschlußbericht, den sie im Juli 1985 vorlegt, eine ganze Reihe von Vorschlägen, die von der Annahme ausgehen, daß sich die Wirtschaftsförderung des Landes seit geraumer Zeit im Umbruch befindet, und daß durch den technologischen Innovationsschub und die zunehmende internationale Arbeitsteilung ein Strukturwandel in Gang gekommen ist, der eine Anpassung des Instrumentariums der staatlichen Wirtschaftsförderpolitik erforderlich macht. 37 Die Aufgabe staatlicher Wirtschaftspolitik wird darin gesehen, den Strukturwandel durch aktive Innovationspolitik zu unterstützen. Der Staat muß dabei Innovationshemmnisse abbauen, günstige Rahmenbedingungen für unternehmerisches Handeln schaffen und für ein Innovationsklima sorgen31 welches die Anpassungsprozesse beschleunigt und ihre Akzeptanz erleichtert. 8 Besonders kritisiert wird vor diesem Hintergrund die Vielzahl von Institutionen, die mit Fragen der Wirtschaftsförderung befaßt sind39 und für Interessenten kaum mehr zu überschauen wären. Gleichzeitig stellt die Kommission jedoch auch fest, daß als Zeichen verstärkter Aktivität in diesem Bereich neue Organisationsformen, wie etwa die Steinbeis-Stiftung, die Stiftung Exportförderung oder die Landesentwicklungsgesellschaft entstanden seien, die jedoch wegen unzureichencier Abgrenzung zu bereits bestehenden Institutionen Gefahr liefen, durch Doppelarbeit und erhöhten Koordinationsaufwand ihre Vorteile zu verspielen. So habe der zuständige Minister nur beim Landesgewerbeamt die Möglichkeit, seine Auffassungen und Wünsche im Weisungswege direkt durchzusetzen; bei den anderen Organisationen bedürfe es trotz der insgesamt beherrschenden Stellung des Landes komplizierter Ver-

36 Kommission "Neue Führungsstruktur Baden-Württemberg" (1985, Band 1, S. 10). 37 38 39

Kommission "Neue Führungsstruktur Baden-Württemberg" (1985, Band 2, S. 304). Kommission "Neue Führungsstruktur Baden- W~emberg" (1985, Band 2, S. 313).

Im einzelnen zählt der Bericht der Kommission folgende Institutionen auf: Wirtschaftsministerium mit verschiedenen Abteilungen und Referaten, Landesgewerbeamt, Regierungspräsidien, Steinbeis-Stiftung, Regierungsbeauftragter filr Technologietransfer, Landeskreditbank, Bürgschaftsbank, Mittelständische Beteiligungsgesellschaft, Stiftung Exportllirderung, Landesentwicklungsgesellschaft, Industrie- und Handelskammern, Handwerkskammern, Wirtschaftsverbände, wissenschaftliche Einrichtungen, private Dienstleistungsunternehmen.

42

2. Kap.: Entwicklungsstationen eines Förderprogramms

fahren, um bei den rechtlichen Gegebenheiten die Auffassung des Ressortmini sters in der täglichen Arbeit dieser Organisationen durchzusetzen. 4o Zentrales Element der Vorschläge der Kommission fiir den Bereich der Wirtschaftsverwaltung ist die Bündelung der weit gestreuten Aufgaben. 41 Im einzelnen soll je eine Landesagentur die gebündelte Zuständigkeit fi1r die Bereiche Technologie, Außenwirtschaft und Wirtschaftsförderung erhalten.42 Die Landesagenturen sollen im Haus der Wirtschaft angesiedelt werden und unterstehen direkt dem zuständigen Fachminister. Die Leiter der Landesagenturen sind den übrigen Abteilungsleitern des Wirtschaftsministeriums gleichgestellt.43 In ihrem Vorschlag 86 formuliert die Kommission: ..Die ..Landesagentur filr Technologie Baden-Württemberg" soll den gesamten inländischen und internationalen Technologietransfer und die Anwendung moderner Technologien in der Wirtschaft des Landes Rlrdern. Sie soll damit die Aufgaben übernehmen, die bisher wesentlich durch das Wirtschaftsministerium (Abteilung "Technologie- und Industriepolitik"), das Landesgewerbeamt, die Landeskreditbank und die Steinbeis-Stiftung (zusammfll mit dem Regierungsbeauftragten filr Technologietransfer) wahrgenommen werden."

Ziel ist eine vollständige Zusammenfassung der Kompetenzen in einer Organisation. Der Kompetenzbereich soll von der Konzeption staatlichen Handelns bis zur Konkretisierung von Programmen reichen. Hierbei geht die Kommission davon aus, daß zur Umsetzung von Programmen in der Förderpraxis neben Information und Beratung die fachliche Begleitung und Begutachtung und das Verwaltungsmanagement einschließlich der finanziellen Abwicklung gehören. Nicht verzichtet werden dürfe zudem auf eine Erfolgskontrolle, die aus Kosten-Nutzen-Bewertungen den Nutzwert, eventuelle Mitnahmeeffekte und Nebenwirkungen erkenne und daraus Folferungen fiir die Weiterentwicklung einer Fördermaßnahme abzuleiten helfe. 4 Obwohl im Bericht der Kommission einzelne, zum Zeitpunkt der BerichtersteIlung praktizierte Fördermaßnahmen nicht genannt werden, kann den Ausführungen entnommen werden, daß im Falle einer vollständigen Umsetzung der Kommissionsverschläge das C I-Programm der Landesagentur fiir Technologie zugeordnet worden wäre. 46 Daß der Vorschlag zur Bildung von Landesa-

40

Kommission ,,Neue Führungsstruktur Baden-Württemberg" (1985, Band 2, S. 316).

41 Zum dahinterstehenden Verständnis von politischer Führung und den daraus resultie-

renden Vorgaben für die Gestaltung von Institutionen öffentlicher Verwaltung siehe Ellwein (1981). 42

Kohlerlfeufel (1985); BullinglfeufeliKohler (1986).

43 44

Kommission "Neue Führungsstruktur Baden-Württemberg" (1985, Band 2, S. 318).

45

Kommission "Neue Führungsstruktur Baden-Württemberg" (1985, Band 2, S. 317).

46

Kommission "Neue Führungsstruktur Baden-Württemberg" (1985, Band 2, S. 320). Kommission ,,Neue Führungsstruktur Baden-Württemberg" (1985, Band 2, S. 153).

B. Die Förderrichtlinien und ihre Weiterentwicklung im Zeitverlauf

43

genturen nicht verwirklicht wurde, ist mehrfach dokumentiert. 47 Für eine Analyse der Gründe muß angemerkt werden, daß der Vorschlag der Kommission eine Ressortaufteilung beim Wirtschaftsministerium in sechs Abteilungen vorsah: Allgemeine Verwaltung und Wirtschaftsordnung, Wirtschaftspolitik und Energie, Landwirtschaft, Landesagentur für Technologie, Landesagentur für Außenwirtschaft und Landesagentur für Wirtschaftsförderung - Landesgewerbeamt. 48 Nach der Einschätzung von Miller war nicht zuletzt der Widerstand des Landwirtschaftsressorts, das bei Realisierung der Vorschläge von einem eigenständigen Ministerium zu einer Abteilung des Wirtschaftsministeriums "degradiert" worden wäre, für das Scheitern verantwortlich. Auch der direkt dem Ministerpräsidenten unterstellte Regierungsbeauftragte für Technologietransfer, der in Personalunion der Steinbeis-Stiftung vorsteht;9 wäre durch die Vorschläge der Kommission obsolet geworden,50 die SteinbeisStiftung selbst wäre in die Landesagentur für Technologie integriert worden. Nach der Auffassung von MiIler51 hätte der Wegfall dieser herausgehobenen und - wie oben schon gezeigt - mit beachtlichen Ressourcen ausgestatteten Position nicht durch den Status eines Abteilungsleiters im Wirtschaftsministerium wettgemacht werden können. Die Folgen der Kommissionsvorschläge für das Landegewerbeamt lassen sich nur schwer bilanzierend bewerten. Einerseits hätten einige Funktionen an die Agenturen für Technologie bzw. Außenwirtschaft abgetreten werden müssen, auch das Eichwesen wäre durch die vorgeschlagene Privatisierung aus dem Zuständigkeitsbereich des Landesgewerbeamtes herausgefallen. Andererseits hätte der Wegfall von Aufgaben durch neue Funktionen teilweise wettgemacht werden können, und nicht zuletzt wäre die vorgeschlagene organisatorische Einordnung als Abteilung des Wirtschafts-

47 Siehe z.B. Staatsanzeiger rur Baden-Württemberg, Nr. 46 vom 7. Juni 1986, S. 3; Menz/AndrioflKohlerlfeufel (1987); Miller (1990); Miller (1992).

48

49

Kommission "Neue Führungsstruktur Baden-Württemberg" (1985, Band 2, S. 153). Siehe auch Seite 40.

50 In diesem Punkt spricht der Bericht der Kommission eindeutig von der ,,Entbehrlich-

keit von Sonderbeauftragten" und kommt zu dem Schluß: "Nicht nur Übergangslösungen wie die Steinbeis-Stiftung haben ihren Zweck erfiillt, indem ein leistungsfähiges Instrumentarium des Technologietransfers und der Innovation ent~ckelt worden ist. Auch die originäre Aufgabe des Regierungsbeauftragten fiir Technologietransfer, fl1r eine Initialzündung zu sorgen, ist erfolgreich erfiillt. ... Die Daueraufgabe Technologietransfer gehört in die Hände des zugehörigen Ressortministers. Insofern ist dieser der berufene Regierungsbeauftragte, ohne daß es daneben weiterer Sonderbeauftragter bedarf." (Kommission ,,Neue Führungsstruktur Baden-Württemberg" 1985, Band 2, S. 324). 51 Miller (1992).

44

2. Kap.: Entwicklungsstationen eines Förderprogramms

ministeriums einer nicht unerheblichen Aufwertung der Behörde gleichgekommen. 52 Die tatsächlich vorgenommenen Änderungen im Bereich der Wirtschaftsverwaltung werden von Menz et al. beschrieben: "Die Wirtschaftsverwaltung wird transparenter organisiert. Entscheidungsvorgänge werden gestraffi und Zuständigkeiten gebündelt. Zentrale AnlaufsteIle fiir die Bürger ist künftig das "Haus der Wirtschaft", unter dessen Dach das Landesgewerbeamt und die in der Rechtsform der Stiftung organisierten Wirtschaftsförderungseinrichtungen zusammengefaßt werden. Das Wirtschaftsministerium konzentriert sich auf Grundsatzfragen, Zielvorgaben und internationale Regierungskontakte. a) Technologieförderung: Die "Steinbeis-Stiftung für Wirtschaftsförderung" und ihr Vorsitzender als "Regierungsbeauftragter fiir Technologietransfer" widmen sich der Technologieförderung. [ ... ] c) Einzelbetriebliche Wirtschaftsförderung: Die Landeskreditbank wird zentrale Anlaufund Beratungsstelle fUr alle Anträge auf Darlehen und Zuschüsse. Alle weiteren Beteiligten werden intern eingeschaltet, so daß Bürger nur noch mit der Landeskreditbank zu tun haben. d) Service-Zentrum: Das Landesgewerbeamt als öffentlich-rechtliche Institution (Landesoberbehörde) erhält die Aufgabenschwerpunkte - Schaufenster der Wirtschaft (Ausstellungen, Regionalmessen), - Informationszentrale fUr die Wirtschaft, - Koordinierungsstelle filr berufliche Weiterbildungsmaßnahmen _ Internationales Design-Center Stuttgart.,,53

Landeskreditbank: Ab Jahresbeginn 1987 wird durch Rechtsverordnung die Zuständigkeit für die Förderung nach dem C I-Programm auf die Landeskreditbank Baden-Württemberg übertragen. 54 Nach dem Gesetz über die Landeskreditbank Baden-Württemberg (i.d.F. vom 12. Dezember 1991) handelt es sich bei der Landeskreditbank um ein Finanzierun~sinstitut des Landes. Sie ist eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts 5 und unterstützt das Land bei der Erfiillung seiner öffentlichen Aufgaben. 56 52 Zu den Ursprüngen des Landesgewerbeamts und zu seiner historischen Entwicklung seit seiner Gründung 1848 (damals noch ,,zentralstelle tUr Gewerbe und Handel") siehe Boelke (1992). 53 Menz et. al. (1987, S. 462); siehe auch Staatsanzeiger fiir Baden-Württemberg, Nr. 46 vom 7. Juni 1986, S. 3. Der Prozeß der Entscheidungsfindung mit verschiedenen Lösungsund Änderungsvorschlägen der beteiligten bzw. betroffenen Institutionen wird von Miller (1992, S. 408f.) dargestellt. 54

GBI. 1986, S. 484.

Nach § 13 Abs. I des Gesetzes über die Landeskreditbank Baden-Württemberg werden im Rahmen des Gesetzes die Rechtsverhältnisse der Bank im einzelnen durch eine Satzung näher geregelt, die von der Landesregierung zu erlassen ist (siehe auch Maurer 1992, S. 536). 56 Im einzelnen nennt § 3 Abs. I des Gesetzes über die Landeskreditbank BadenWürttemberg die Förderung des Wohnungs- und Siedlungswesens, der Gemeindesanierung und -entwicklung, der gewerblichen Wirtschaft und der Land- und Forstwirtschaft sowie die Verbesserung der Infrastruktur. 55

B. Die Förderrichtlinien und ihre Weiterentwicklung im Zeitverlauf

45

Auch wenn faktisch ab dem 1. Januar 1987 die Abwicklung des Förderprogramms von der Landeskreditbank entsprechend der genannten Rechtsverordnung vom 8. Dezember 198657 übernommen wird, so wird eine nach § 44 Landeshaushaltsordnung (LHO) in Verbindung mit Nr. 18.1 der Vorläufigen Verwaltungsvorschrift zu § 44 LHO (VV-LHO) erforderliche Vereinbarung zwischen dem Land Baden-Württemberg, vertreten durch das Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Technologie, und der Landeskreditbank über die treuhänderische Verwaltung von Landesmitteln im Rahmen der Durchführung des C I-Programms erst zum 1. Juli 1988 geschlossen. Als Folge der Vereinbarung werden durch Verordnung die Aufgaben der Landeskreditbank um die Durchfuhrung von Fördermaßnahmen nach § 13 Abs. 2 MFG erweitert. 58 Die Aufgabenerweiterung fUhrt zudem zu einer Ergänzung der Satzung der Landeskreditbank durch Bekanntmachung der Landesregierung vom 12. Dezember 1988,59 wonach als Teil der Landeskreditbank eine rechtlich unselbständige Anstalt des öffentlichen Rechts mit dem Namen Landeskreditbank BadenWürttemberg - Förderungsanstalt (LKB-F A) gegründet wird. Die Aufgabe der Förderungsanstalt, deren Namen 1992 in LAKRA abgeändert wird,60 besteht in der Durchführung der der Landeskreditbank obliegenden Förderprogramme.61 Die LAKRA erfUllt die Förderaufgaben dabei durch zinsverbilligte Darlehen, Zuschüsse, Bürgschaften und sonstige Gewährleistungen auf Grundlage von Gesetzen und Richtlinien des Bundes, Landes und der Landeskreditbank. Die LAKRA ist betriebswirtschaftlieh und organisatorisch von den anderen Teilen der Bank getrennt und wird von einem oder mehreren Mitgliedern des Vorstandes gefuhrt. Erst nach der Fixierung der institutionellen Zuordnung der Programmabwicklung werden die Richtlinien am I. März 1989 entsprechend angepaßt. Neben der Landeskreditbank als zuständige Behörde für die Programmabwicklung und die Förderentscheidung wird der Regierungsbeauftragte für Technologietransfer fUr die technische und wirtschaftliche Beurteilung als zuständig 57 58 59 60

61

GB!. 1986, S. 484. GB!. 1988, S. 264. GBl, 1988, S. 404. GAB!. 1992, S. 93.

Im einzelnen nennt § 5a Abs. 2 der Satzung der Landeskreditbank: Förderung von Existenzgründungen und Existenzfestigungen; Technologieförderung; Regionalilirderung; Förderung von Fremdenverkehrsbetrieben; Gewährung von Liquiditätshilfen; Förderung gewerblicher Investitionen von Vertriebenen, Flüchtlingen und Aussiedlern; Förderung gewerblicher Investitionen in städtebaulichen Erneuerungsgebieten; Verbesserung der Wirtschaftsstruktur des ländlichen Raums; Exportforderung; das Landeswohnungsbauprogramm einschließlich ergänzender Sonderprogramme; das Landesmodernisierungsprogramm einschließlich ergänzender Sonderprogramme; Programme für den landwirtschaftlichen Wohnungsbau; Programme der städtebaulichen Erneuerung; Gewährung von Bundes- und Landeserziehungsgeld; Programme zur Förderung von Familien.

46

2. Kap.: Entwicklungsstationen eines Förderprogramms

benannt. 62 Der Regierungsbeauftragte ist nach Maßgabe der Richtlinien zwingend zu hören, wohingegen der zuständigen Handwerkskammer bzw. Industrie- und Handelskammer nur Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werden muß. In Auslegung der Richtlinien bedeutet dies, daß die Landeskreditbank ohne die Beurteilung der technischen und wirtschaftlichen Erfolgsaussichten eines Vorhabens durch den Regierungsbeauftragten keinen Zuwendungsbescheid erstellen kann. Ihr eigener Ermessensspielraum wird dadurch auf die Beurteilung der betriebswirtschaftlichen Unternehmenssituation begrenzt. Im Vergleich zu den Richtlinien von 1981 werden die Anforderungen an die antragsberechtigten Unternehmen kaum modifiziert. Lediglich im Falle von Mehrheitsbeteiligungen an antragstellenden Unternehmen ist nun der Umsatz der Unternehmensgruppe maßgebend und darf die bereits bekannten 200 Millionen DM nicht übersteigen. Auch bei den inhaltlichen Anforderungen an die förderfähigen Entwicklungsvorhaben wird nur wenig verändert; einzig die Nennung der Europäischen Gemeinschaft als Referenzrahmen rur die Novität eines Vorhabens wird als neues Element in die Richtlinien aufgenommen. Weitere Änderungen beziehen sich - auf eine Vereinfachung der Abwicklung: Die Abgeltung der Gemeinkosten erfolgt nun generell in Höhe von 80 Prozent der dem Vorhaben unmittelbar zurechenbaren Personalkosten. Eine Gemeinkostenermittlung nach den LSp63 ist nicht mehr möglich. - auf den Förderanteil: Die Höhe des Förderanteils beträgt nun einschließlich der Zuwendungen anderer öffentlicher Zuwendungsgeber 40 Prozent, nur in besonders begründeten Ausnahmefällen und mit Zustimmung des Wirtschaftsministeriums sind Zuwendungen bis zu 70 Prozent der zuwendungsfähigen Kosten möglich. - auf die absolute Höhe der Förderung: Die Zuwendung soll 400.000 DM nicht übersteigen. Zuwendungen für Vorhaben mit Gesamtkosten über 1 Million DM werden nur gewährt, wenn ein überdurchschnittlich hohes technisches Risiko und ein öffentliches Interesse an der Verwirklichung besteht, zudem muß die finanzielle Situation des antragstellenden Unternehmens eine Förderung in dieser Höhe rechtfertigen. Bei Vorhaben mit genannter Größenordnung entscheidet die Landeskreditbank mit Zustimmung des Wirtschaftsministeriums. - auf die Rückzahlung des Zuschusses: Bei Vorhabenskosten über 600.000 DM64 ist die Zuwendung erfolgsabhängig zurückzuzahlen. Ausnahmen sind nur bei wirtschaftspolitisch besonders erwünschten gemeinsamen Vorhaben

62

Ziffer 8.2 der Richtlinien.

63 64

Siehe Seite 36. Entsprechend einer Zuwendung über 240.000 DM.

B. Die Förderrichtlinien und ihre Weiterentwicklung im Zeitverlauf

47

mehrerer Unternehmen und bei Unteraufträgen an gemeinnützige Forschungseinrichtungen möglich. Ähnlich dem Fall der Einbeziehung des Regierungsbeauftragen oder der Beauftragung der Landeskreditbank sind zum Zeitpunkt der Richtlinienanpassung bereits einige der zuletzt aufgezählten Änderungen gängige Praxis. So beträgt beispielsweise die Förderquote aller Bewilligungsbescheide, die nach dem 1. September 1988 ergingen, nur noch 40 Prozent,6S die pauschale Gemeinkostenabgeltung mit 80 Prozent wird hingegen erst ab März 1989 mit dem Inkrafttreten der neuen Richtlinien praktiziert.

IV. Die vierte Fassung der Richtlinien Die Änderungen, die in der vierten Fassung der Richtlinien mit Wirkung zum 26. November 1991 festgeschrieben werden,66 beziehen sich auf die Unwirksamkeit, die Rücknahme bzw. den Widerruf von Zuwendungsbescheiden sowie als Folge hiervon die Rückforderung der Zuwendungen und finden ihren Ausdruck in der entsprechenden Anpassung der Allgemeinen Zuwendungsbestimmungen (Anlage 1 der Richtlinien). Sie berücksichtigen damit das vom Landtag am 18. April 1991 verabschiedete Gesetz zur Änderung des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes (L VwVfG) und des Landesverwaltungsvollstreckungsgesetzes (LVwVG),67 das zum 1. August in Kraft tritt und die spezialgesetzlichen Regelungen des § 44a LHO über den Widerruf von Zuwendungsbescheiden sowie die Erstattung und Verzinsung von Erstattungsansprüchen in das Verwaltungsverfahrensrecht68 übernimmt. Über die reine Anpassung der Verweise auf die verwaltungsrechtlichen Rechtsgrundlagen hinaus wird keine Veränderungen des Richtlinien vorgenommen. Dabei war von der Landesregierung durch einen Evaluierungsauftrag an das Fraunhofer-Institut für Systemtechnik und Innovationsforschung (ISI) im Sommer 1987 der Versuch unternommen worden, mehr über die Wirkungen der bestehenden Förderinstrumente zu erfahren. Aufgabe des ISI war die Durchführung einer Wirkungsanalyse der Programme der einzelbetrieblichen Technologiefdrderung für kleine und mittlere Unternehmen in BadenWürttemberg. Dabei sollten die direkten und indirekten Folgewirkungen der staatlichen Politik auf Technik, Innovation, Wirtschaft und Beschäftigung untersucht werden. 69 6S

66

Becher et al. (1989, S. 14). GABI. 1991, S. 1203.

67 GBI. 1991, S. 223. 68 Insbesondere §§ 48, 49 und 49a LVwVfG. 69 Becher et al. (1989).

48

2. Kap.: Entwicklungsstationen eines Förderprogramms

Da die Ergebnisse dieser Evaluationsstudie auch einen Überblick über die Funktionen und Wirkungen des C I-Programms und dessen Adressatenkreis geben, werden die die auf die C I-Programm bezogenen Evaluationsergebnisse nachfolgend kurz zusammengefaßt. Dem Ergebnisbericht soll zudem vorangestellt werden, daß auf der Grundlage der Evaluationsergebnisse keine weitere Auseinandersetzung über die künftige Ausgestaltung der Förderprogramme im Kreis der beteiligten Institutionen stattfand. 7o Besonderen Wert legt man aber beim Wirtschaftsministerium auf die Tatsache, daß eine Programmevaluation durchgeführt wurde.

1. Die Evaluation der baden-württembergischen Förderprogramme durch das Fraunhofer-Institut für Systemtechnik und Innovationsforschung (ISI) Die Evaluationsstudie des ISI, deren Ergebnisse in zwei Teilen im April 1989 und im März 1990 vorgelegt wurden, untersucht die Folgewirkungen der drei, auf Seite 33 beschriebenen Programme TOU, MT und C I und bedient sich dafür einer Kombination von Untersuchungsmethoden. 71 Gegenstand des ersten Berichtsteils ist eine deskriptiv-statistische Analyse von Daten aus dem Wirtschaftsministerium für die Jahre 1984 bis 1988. Dargestellt wird darin die Verteilung der Fördermittel hinsichtlich der Größe der geförderten Unternehmen, ihrer sektoralen und regionalen Verteilung sowie der geforderten Technikbereiche: 72 - Größe: Für das C I-Programm zeigt sich, daß 64 Prozent der Fördermittel Unternehmen zukommen, die 100 oder weniger Mitarbeiter beschäftigen, 10 Prozent gehen an Unternehmen mit 500 oder mehr Mitarbeitern. Anhand einer Überschlagsrechnung wird zudem ermittelt, daß die Beteiligungsquote, also der Anteil der geförderten Unternehmen an der Gesamtheit der badenwürttembergischen Unternehmen in der entsprechenden Größenklasse, bei Unternehmen mit bis zu 100 Beschäftigten bei unter 3 Prozent liegt und bei den Unternehmen mit mehr als 200 Beschäftigten etwa 10 Prozent beträgt. 73 - sektorale Verteilung: 95,4 Prozent der bewilligten Mittel fließen an Unternehmen, die dem verarbeitenden Gewerbe zugerechnet werden; der Rest 70 Dies gilt nach Aussagen von Gesprächspartnern sowohl ftir das C 1-, als auch für das MT-Programm. 71 Die nachfolgenden Ausführungen basieren im wesentlichen auf den vom ISI vorgelegten Endberichten (Becher et a1. (1989); BecherlWeibert (1990».

72 Die hier gegebene, überblicksartige Zusammenfassung umfaßt nur die Ergebnisse, die das C I-Programm betreffen. Die Ergebnisse zu TOU und MT werden nur im Vergleichsfall herangezogen. 73 Becher et a1. (1989, S. 33).

B. Die Förderrichtlinien und ihre Weiterentwicklung im Zeitverlauf

49

kommt weitgehend Unternehmen aus dem Baugewerbe zugute. Innerhalb der Abteilung "Verarbeitendes Gewerbe" sind es vor allem den Gruppen "Maschinenbau" und "Elektrotechnik" zugeordnete Unternehmen, die den Großteil der Fördermittel erhalten, gefolgt von den Gruppen "Herstellung von Büromaschinen, ADV-Geräten" und "Feinmechanik, Optik".74 Resümierend stellen Becher et al. fest, "daß die Verteilung der Inanspruchnahme der Förderprogramme - sowohl nach Anzahl der geförderten Vorhaben als auch nach der Verteilung der Fördermittel - nur teilweise die Struktur des Verarbeitenden Gewerbes widerspiegelt."1S Die Betonung des Investitionsgüter produzierenden Gewerbes trete besonders beim C I-Programm zutage. - regionale Verteilung: Die regionale Verteilung der geförderten Unternehmen und bewilligten Mittel wird auf der Ebene der Regionen76 erhoben. Die recht grob gewählte Regionalgliederung läßt - auch zum Bedauern der Autoren - nur eine ungenaue Einschätzung zu. Die Analyse zeigt im Vergleich zur regionalen Verteilung der Beschäftigten eine teilweise markante Gewichtsverlagerung auf ländliche Regionen. Die dem Ballungsraum Mittlerer Neckar zufließenden Fördermittel entsprechen der Bedeutung, "die dieser Region - gemessen an der Verteilung der Betriebe im Verarbeitenden Gewerbe und des FuE-Personals in Baden-Württemberg insgesamt - zukommt.,,77 Auch der Abgleich der Förderdaten mit der Vergleichsvariablen Beschäftigte im Verarbeitenden Gewerbe für die Gebietskulissen der Regionalförderung78 führt nach Ansicht der Autoren zu dem Schluß, daß die Programme - und speziell hinsichtlich der bewilligten Mittel auch C I - "in erheblichem Umfang von Unternehmen aus Räumen mit Strukturschwächen bzw. dem ländlichen Raum in Anspruch genommen worden sind.,,79 - geförderte Technikbereiche: Im Gegensatz zum MT-Programm, das stark auf die Förderung neuer Verfahren konzentriert ist, überwiegt beim C 1Programm mit 71 Prozent der geförderten Vorhaben die Entwicklung neuer 74 Bei den von Becher et al. (1989, S. 39) genannten Prozentangaben (Maschinenbau 37,8%; Elektrotechnik 27,8%; Herstellung von Büromaschinen, ADV-Geräten 5,6%; Feinmechanik, Optik 4,8%) ist leider unklar, ob sie sich auf die Gesamtheit der bewilligten Mittel oder auf die Mittel für das Verarbeitende Gewerbe beziehen, so daß die erwähnten Prozentzahlen nur als grobe Anhaltspunkte gelten können. 1S Becher et al. (1989, S. 41). 76 Die vier baden-württembergischen Regierungsbezirke Stuttgart, Karlsruhe, Freiburg und Tübingen sind jeweils in drei Regionen untergliedert, welche sich wiederum aus drei bis sechs Stadt- bzw. Landkreisen zusammensetzen (Statistisches Landesamt BadenWürttemberg 1995a). 77

Becher et al. (1989, S. 45).

78 Der Vergleich erfolgt fiir die Gebiete der einzelbetrieblichen Regionalförderung (sog.

l6%-Kulisse), für die Gebieten der Infrastrukturförderung (25%-Kulisse) und fiir den ländlichen Raum nach dem Landesentwicklungsplan (40%-Kulisse). 79 Becher et al. (1989, S. 47). 4 Zieger

50

2. Kap.: Entwicklungsstationen eines Förderprogramms

Produkte. Zudem wird in 60 Prozent der Förderfalle die Entwicklung neuer Investitionsgüter unterstützt. Dabei entfallen insgesamt rund 40 Prozent der Entwicklungsvorhaben auf die Bereiche Metallbearbeitungstechnik, Meßund Prüftechnik, Elektrotechnik (ohne Elektronik und Mikroelektronik), Datenverarbeitungstechnik und CAD/CAM sowie CNC-Bearbeitungstechnik. 80 Der umfangreichere, zweite Teil des Endberichts wertet die Ergebnisse einer schriftlichen Befragung von Unternehmen, die in den Jahren 1984 bis 1986 gefordert wurden, aus, ergänzt um Fallanalysen (Interviews) bei ausgewählten Zuwendungsempfangern. Für die schriftliche Erhebung, bei der im Fall der C I-Förderung alle zwischen 1984 und 1986 geforderten Unternehmen befragt wurden, beträgt der Ausschöpfungsgrad knapp 53 Prozent81 ; zur Zahl der geführten Interviews und zum Auswahlverfahren der Gesprächspartner schweigt sich der Untersuchungsbericht aus. 82 Die Überprüfung der durch schriftliche Erhebung und Interviews gesammelten Angaben durch eine Kontrollgruppe .nicht geforderter Unternehmen konnte aus Kosten- und Zeitgründen nicht realisiert werden. 83 Trotz der ordnungspolitischen Vorgabe der baden-württembergischen Technologieforderung,84 generell allen kleinen und mittleren Unternehmen den Zugang zu Fördermitteln des Landes zu ermöglichen, werden vornehmlich besonders dynamische Unternehmen des Verarbeitenden Gewerbes, "d.h. Unternehmen, die durch hohes Umsatz- und Beschäftigtenwachstum, hohe Exportorientierung und/oder rege Investitionstätigkeit gekennzeichnet sind"ss gefördert. Unter den durch C I geförderten Unternehmen fallen vor allem die kleine-

80 Da die Klassifikation der gefOrderten Vorhaben nach den Bereichen ihrer Technikentwicklung bzw. ihrer Technikanwendung über alle drei Förderprogramme ermittelt wird, können hier keine differenzierteren Angaben gemacht werden. 81 Für alle drei Förderprogramme (MT-Darlehen und -Zuschüsse, CI, TOU) beträgt der Ausschöpfungsgrad 35%. Im Falle der MT-Darlehen mit 912 Förderfällen zwischen 1984 und 1986 wurde nur jedes zweite Unternehmen angeschrieben. 82 Es kann lediglich dem ersten Teil des Endberichts entnommen werden, daß ,,mit Hilfe von rund 40 Interviews bei nach dem Zufälligkeitsprinzip ausgewählten Unternehmen sowie bei Innovationsberatern ... Informationen rur eine genauere Beschreibung der in den drei Programmen geförderten Unternehmen sowie Hinweise auf Auswirkungen der Förderung gewonnen [wurden)" (Becher et al. 1989, S. 53). 83 BecherIWeibert (1990, S. 3). 84 Schütte (1985) nennt zur Umschreibung der ordnungspolitischen Rahmenvorgaben der baden-württembergischen Landesregierung folgende Stichworte: "subsidiär, ohne Wettbewerbsverzerrungen, keine Dauersubvention, keine Branchenförderung, Vorrang des Marktes" (Schütte 1985, S. 160); ähnlich auch Die Finanzierungshilfen des Bundes, der Länder und der internationalen Institutionen: Gewerbliche Wirtschaft (1996). 8S BecherIWeibert (1990, S. 77).

B. Die Förderrichtlinien und ihre Weiterentwicklung im Zeitverlauf

51

ren Unternehmen (weniger als 100 Mitarbeiter) mit vergleichsweise: dynamischem Umsatz- und Beschäftigungswachstum auf. Gerade besonders dynamische kleine und mittlere Unternehmen haben bei der Finanzierung von Innovationsvorhaben erhebliche Schwierigkeiten. Dies wird durch den Befund nachgewiesen, daß 80 Prozent der befragten Unternehmen in der Vergangenheit strategisch wichtige Innovationsvorhaben wegen schwieriger Finanzierbarkeit nur zeitlich gestreckt, mit Hilfe von außerordentlichen Kapitalbeschaffungsmaßnahmen (Aufnahme neuer Gesellschafter, Verkauf von Vermögenswerten etc. oder staatliche Hilfen) oder überhaupt nicht realisieren konnten. Finanzierungsprobleme im Zusammenhang mit Innovationsvorhaben treten insbesondere auf bei - Unternehmen, die regelmäßig eigene FuE betreiben, - Unternehmen mit überdurchschnittlich reger Innovationstätigkeit (produktinnovationen), - kleineren Unternehmen (weniger als 200 Beschäftigte, noch stärker bei Unternehmen mit weniger als 100 Beschäftigten).,,86

Becher und Weibert heben zudem hervor, daß besonders die CI-geförderten Unternehmen häufig von gravierenden Finanzierungsproblemen berichten. Vor diesem Problemhintergrund wird nach den intendierten und den nichtintendierten Effekten der staatlichen Förderung gefragt und es werden drei mögliche Wirkungstypen unterschieden: - Der Mitnahmeeffekt führt lediglich zu einer Substitution von privatem durch öffentliches Kapital, zusätzliche Aktivitäten werden nicht ausgelöst. - Der FuE-Vorhaben-Budget-Effekt führt ebenfalls zu keinen neuen Entwicklungsvorhaben. Es werden aber Projekte, deren Realisierung ohnehin vorgesehen war, früher, schneller, kontinuierlicher, intensiver oder mit größerem Umfang durchgeführt. - Den größten Wirkungsgrad weist die öffentliche Förderung im Fall von Projektrelevanz auf. Dabei werden aufgrund der Förderung neue Vorhaben begonnen. Solche Vorhaben werden von den Autoren als Grenzprojekte bezeichnet, da "deren Durchführung von den Unternehmen ohne Fördermittel als technologisch zu risikoreich bzw. betriebswirtschaftlieh nicht rentabel eingeschätzt [wird].,,87 Aufgrund methodischer Bedenken88 greifen die Autoren bei der Einschätzung der Fördereffekte auf die Ergebnisse ihrer Interviews zurück. Für die Förderfälle aller drei evaluierten Programme ziehen die Autoren den Schluß, 86 BecherlWeibert (1990, S. 23).

87 88

BecherlWeibert (1990, S. 25).

Von den Ergebnissen schriftlicher Befragungen wird angenommen, daß diese ein zu positives Bild der Realität zeichnen. Da gleichzeitig eine Kontrollgruppe nichtgeförderter Unternehmen zur Relativierung und Überprüfung der Ergebnisse fehlt, greifen die Autoren auf eine vertiefende Fallstudie (Interview) als ergänzende Methode zurück.

52

2. Kap.: Entwicklungsstationen eines Förderprogramms

daß ungefähr je ein Viertel der Unternehmen FuE- oder Innovationsvorhaben aufgrund der Förderung zeitlich vorgezogen oder intensiviert hat. Damit konnten hauptsächlich bestehende FuE-Projekte früher realisiert oder ausgeweitet werden, ohne daß in Folge eine Ausweitung des FuE-Budgets oder der FuE-MitarbeiterZahl zu verzeichnen gewesen wäre. Der Anteil der Unternehmen, die lediglich ihr privates Kapital durch öffentliches ersetzt haben, wird ebenfalls auf etwa ein Viertel geschätzt, bei C I liegt dieser Anteil mit 20 Prozent etwas niedriger. Echte Projektrelevanz der Förderung im Sinne der obigen Definition wird etwa einem Sechstel der Fördernille attestiert. 89 Tabelle 2 zeigt die vorhabensbezogene Einschätzung der geförderten Unternehmen zur Notwendigkeit der Förderung. Unter dem Vorbehalt, daß die Angaben ein zu positives Bild zeichnen, ist vor allem der Unterschied in der Einschätzung der unterschiedlichen Finanzierungsmöglichkeiten zwischen den Unternehmensgrößenklassen auffällig. Neben der Unternehmensgröße werden die Finanzierungsschwierigkeiten der geförderten Unternehmen bei den Innovationsvorhaben der letzten fünf Jahre als zuverlässiger Prädiktor für eine zielsetzungskonforme Mittelverwendung angesehen. 90 Die Auswirkungen der Förderung auf den Umsatz oder die Beschäftigtenzahl der Unternehmen sind für die C I-Förderung mit den Ergebnissen der Evaluationsstudie nur schwer zu quantifizieren. Zwar geben 32 Prozent der Unternehmen an, durch das C I-geförderte Vorhaben habe sich die Zahl der Beschäftigten dauerhaft erhöht, jedoch schätzen die Autoren diese Angaben als zu positiv ein, nicht zuletzt weil eventuelle Mitnahmeeffekte nicht quantifizierbar sind und nicht ausgeschlossen werden kann, daß mikroökonomisch positive Effekte bei den Unternehmen durch negative Effekte bei anderen Unternehmen (Konkurrenten) makroökonomisch wieder zunichte gemacht werden.91 Die mangelnde Aussagekraft der Unternehmensangaben ist aber auch durch den Zeitpunkt der schriftlichen Befragung92 bedingt, da sich herausstellt, daß 50 Prozent der C I-geförderten Vorhaben noch nicht abgeschlossen sind. Damit lassen die Einschätzungen zur Zielerreichung in technischer und wirtschaftlicher Hinsicht nur auf ein unvollständiges Bild schließen.

89 Die hier angegebenen Anteile sollen nach Becher und Weibert ,,nur einen Bereich angeben, innerhalb dessen die tatsächliche Wirkung vennutlich liegt" (BecherlWeibert 1990, S. 26ao Die Anteile summieren nicht zu 100%. BecherlWeibert (1990, S. 34). 91 BecherlWeibert (1990, S. 35). 92 Der genaue Zeitrahmen der Erhebung für Versand und Rücklauf der Fragebogen wird im Bericht nicht erwähnt. Es kann lediglich den Quellenangaben der Tabellenlegenden entnommen werden, daß die Befragung im Jahr 1988 durchgeführt wurde ("BaWü-Umfrage 1988").

B. Die Förderrichtlinien und ihre Weiterentwicklung im Zeitverlauf

53

Tabelle 2 Bedeutung der staatlichen Innovationsförderung rur die Durchruhrung des Vorhabens aus Sicht der C I-geförderten Unternehmen mit bis zu 100 Beschäftigten, mit mehr als 100 Beschäftigten und insgesamt (Angaben in Prozent, Mehrfachnennungen möglich)

Wir hätten das Vorhaben ... - nur in geringerem Umfang bzw. in Teilschritten durchführen können - nur in einem längeren Zeitrawn durchführen können. - gar nicht durchführen können. - nicht zum gewünschten Zeitpunkt durchführen können. - nur mit außerordentlichen Kapitalbeschaffungsmaßnahmen (z.B. Aufnahme von Gesellschaftern, Verkauf von Vermögenswerten) durchführen können. - mit Hilfe anderer Finanzierungsmöglichkeiten durchführen können. - dennoch durchführen können. Quelle: BecherlWeibert 1990, S. 30-31.

Unternehmen Unternehmen befragte mit bis zu mit mehr als Unternehmen 100 Be100 Beinsgesamt schllftis,!en schlftillten

32,0·

30,0

31,S

29,9

38,0

30,9

34,0 17,5

8,0 18,0

26,5 16,0

17,5

4,0

12,3

9,3

12,0

10,5

3z1

6 z0

4 z9

Tabelle 3 Gründe rur eine ungenügende wirtschaftliche Zielerreichung bei den C I-geförderten Vorhaben aus Sicht der in wirtschaftlicher Hinsicht nicht erfolgreichen Unternehmen (Angaben in Prozent, Mehrfachnennungen möglich)

Gründe für die ungenügende wirtschaftliche Zielerreichung Es gab größere technische Probleme als vorgesehen bzw. im Unternehmen nicht lösbare Probleme. [I] Die Absatzaussichten waren bei Beginn des Vorhabens besser eingeschätzt worden. [2] Trotz Umsatz noch keine Kostendeckung. [3] Der Aufwand wurde unterschätzt, das Vorhaben wurde zu teuer. [4] Die Konkurrenz kam vorher mit einem ähnlichen Produkt auf den Markt. [5] Die Kosten bei der Herstellung der Produkte konnten weniger stark als erwartet gesenkt werden. [6] Quelle: BecherlWeibert 1990, S. 42.

wirtschaft!. nicht erfolgreiche C 1GeRirderte

31,8 31,8 20,5 15,9 10,2 6,8

Dennoch läßt sich zeigen, daß C I-geförderte Unternehmen entsprechend dem projektimmanenten Risiko innovativer Entwicklungsvorhaben weitaus häufiger als MT-geförderte von unerwartet großem wirtschaftlichem Erfolg des Vorhabens berichten, andererseits werden jedoch die gehegten Erwartun-

54

2. Kap.: Entwicklungsstationen eines Förderprogramms

gen auch deutlich häufiger nicht erfüllt. Zu den Gründen ungenügender wirtschaftlicher Zielerreichung gibt - unter den genannten Vorbehalten - Tabelle 3 Auskunft. 93 Die Angaben in Tabelle 3 lassen sich in zwei verschiedene Kategorien einordnen: Am häufigsten werden Gründe angegeben, die in unmittelbarem Zusammenhang mit dem geplanten Vorhaben stehen ([1], [4]). Ähnlich wichtig scheinen aber auch Schwierigkeiten zu· sein, die sich aus einer unzutreffenden Markteinschätzung ergeben ([2], [5]). Die verbleibenden Antwortkategorien stellen Zustandsbeschreibungen dar und sind bei der Beurteilung der Gründe für bislang ausgebliebenen wirtschaftlichen Erfolg von geringem Nutzen. Darüber, ob die befragten Unternehmen speziell bei der Planung und Vorbereitung der Vorhaben Schwierigkeiten haben, könnte Tabelle 4 Auskunft geben, wenn hier nicht zwei verschiedene Zeitphasen ("Durchführung oder Planung") miteinander vermischt worden wären. So können die am häufigsten benannten Finanzierungsprobleme ("die Mittel wurden in anderen Unternehmensbereichen benötigt") im Verlauf des Vorhabens aufgetreten sein, und somit als ein Abweichen von der ursprünglich von Antragsteller und Gutachter als plausibel anerkannten Finanz- und Kostenplanung gewertet werden. Sind die "generellen Finanzierungsprobleme" aber im Rahmen der Planung aufgetreten, so wird dadurch lediglich der Zielsetzung des Förderprogramms entsprochen, das gerade Unternehmen mit nicht ausreichenden Finanzmitteln bei Innovationsvorhaben Unterstützung bieten soll.94 Ähnlich verhält es sich beim von gut 35 Prozent der C I-geförderten Unternehmen genannten Aspekt "Mangel an entsprechend qualifiziertem Personal": Entweder trat dieses Problem während der Durchführung des Vorhabens auf, dann muß auf eine unzureichende Personalplanung durch Antragsteller und Gutachter oder zumindest auf ein Abweichen von dieser Planung geschlossen werden, oder es war gerade dieser Mangel, der das Unternehmen zur AntragsteIlung veraniaßt hat mit dem Ziel, durch öffentliche Fördermittel das Kostenrisiko eines innovativen Entwicklungsvorhabens, das eben auch die Erschließung einschlägiger Qualifikation durch Einstellung neuer oder Qualifizierung bereits beschäftigter Mitarbeiter verlangt, zu reduzieren. Auf Schwierigkeiten oder Fehler in der Planungsphase weisen die nachfolgenden vier Antwortvorgaben in Tabelle 4 hin ([3] - [6]), jedoch treten die gleichzeitig beschriebenen Symptome erst bei der Durchführung des Vorha93 Ober die genaue Zahl wirtschaftlich nicht erfolgreicher C I-Vorhaben machen Becher! Weibert keine Angaben. Somit kann Tabelle 3 nur das relative Gewicht der dort aufgefilhrten Gründe aufzeigen. 94 Es stellt sich auch die Frage, ob hier nicht einfach nur ein Sachverhalt von zwei Seiten beleuchtet wird, wenn die Unternehmen, die zuvor angegeben haben, daß sie generell Probleme bei der Finanzierung innovativer Entwicklungsvorhaben haben, nun erneut befragt werden, ob der bislang ausstehende wirtschaftliche Erfolg des mit 50% Zuschuß gellirderten Vorhabens auf Finanzierungsprobleme zurückzufUhren ist.

B. Die Förderrichtlinien und ihre Weiterentwicklung im Zeitverlauf

55

bens auf. Widersprüchlich zu den berichteten Schwierigkeiten bei der Markteinschätzung ist, daß die Beschaffung zukunftsrelevanter Infonnationen, deren Verfijgbarkeit eventuell manchen Mißerfolg ausschließen würde, nur selten als problematisch betrachtet wird. Die Nennung von staatlichen Auflagen, Nonnen und anderen Vorschriften als weitere Schwierigkeit kann nur schwer bewertet werden, da der Interpretationsspielraum von der Baugenehmigung für eine neue Fertigungshalle über technische Nonnen -etwa bei der technischen Zulassung eines Produkts - bis zu unmittelbar relevanten Vorschriften der Förderrichtlinien und der zugehörigen Allgemeinen Zuwendungsbestimmungen (AZB) - zum Beispiel bei einer notwendigen Änderung des Kostenplans sehr weit reichen kann. Tabelle 4 Schwierigkeiten bei der Durchführung oder Planung von Innovationsvorhaben aus Sicht der C I-geförderten Unternehmen (Angaben in Prozent, Mehrfachnennungen miiglich) Schwierigkeiten bei der Durchführung oder Planung Generelle Finanzierungsprobleme bzw. die Mittel wurden in anderen Unternehmensbereichen benötigt. [1] Mangel an entsprechend qualifizierten Mitarbeitern. [2] Unterschätzung des Aufwandes filr den Abschluß der Entwicklung. [3] Änderung der Absatzaussichten nach Beginn des Vorhabens. [4] Im Unternehmen nicht lösbare technische Probleme. [5] Früherer Markteintritt der Konkurrenz mit ähnlichem Produkt. [6] Staatliche Auflagen, Normen und andere Vorschriften. [7] Beschaffung von Informationen über technische Entwicklungstrends oder bereits verfilgbare neue technische Lösungen. [8] Zu geringe Innovationsbereitschaft der Mitarbeiter. [9) Quelle: BechertWeibert 1990, S. 45.

C 1Geförderte insgesamt

44,2 35,3 34,0 16,7 16,0 13,5 11,5 9,0 3,8

56

2. Kap.: Entwicklungsstationen eines Förderprogramms Tabelle 5 Probleme bei der AntragsteIlung f'ür das CI-Programm (Angaben in Prozent, Mehrfachnennungen möglich)

Probleme bei der AntragsteIlung Es gab keine wesentlichen Probleme. Es gab wesentliche Probleme. Die wesentlichen Probleme bestanden aus Sicht der Unternehmen in: - einer zu langen Bearbeitungszeit des Antrages - einem umständlichen Verfahren der AntragsteIlung - praxisfremden Beurteilungskriterien - unzureichender Information und Beratung - fehlender Neutralität der Gutachter Quelle: BecherIWeibert 1990, S. 48.

C 1GefOrderte insgesamt 71,7 28,3 50,0 37,0 26,1 10,9 6,5

Mit der Beantragung der Fördermittel scheinen die befragten Unternehmen wenig Schwierigkeiten gehabt zu haben - so zumindest die Aussage der durch die erteilte Förderung begünstigten Unternehmen, wie sie Tabelle 5 zu entnehmen ist. Nach den Ergebnissen der ISI-Untersuchung sind es "in erster Linie die zu lange Bearbeitungszeit des Antrages sowie die Rolle der Gutachter, die die Bewilligung [ ... ] häufig verzögerten.,,95 Zudem berichten die Autoren aus Gesprächen mit Beratern (gewerbliche Berater, RKW, UIK), daß von diesen der fachliche Input der Gutachter häufig sehr klein eingeschätzt wird, wobei dieser Umstand mit einer erheblichen Verzögerung der Bewilligung einhergehe. Daß die geförderten Unternehmen bei der Antragstellung und der Abwicklung der C I-Förderung nach eigener Einschätzung in größerem Maße vom üblichen Aufwand für Vor- und Nachbereitungsarbeiten abweichen, soll Tabelle 6 zum Ausdruck bringen. Leider wurde von den Autoren versäumt, speziell auf den Bereich der Informationsbeschaffung - etwa für den Nachweis der Neuheit eines Produkts im Rahmen der Antragstellung - genauer einzugehen, denn dem Wortlaut der Antwortkategorien ist zu entnehmen, daß lediglich die "üblichen" Verfahren der Vorhabensplanung eingesetzt wurden und nur deren Dokumentation umfangreicher ausgeführt wurde.

95 BecherlWeibert (1990, S. 46).

B. Die Förderrichtlinien und ihre Weiterentwicklung im Zeitverlauf

57

Tabelle 6

Zusätzliche Arbeiten bzw. organisatorische Vorkehrungen im Zusammenhang mit der AntragsteIlung f"ür das CI-Programm (Angaben in Prozent, Mehrfachnennungen möglich) Zusätzliche Arbeiten bzw. organisatorische Vorkehrungen ein größerer Detailierungsgrad der Planung, insbesondere Kostenspezifikation umfangreichere Dokumentation von Planung und Projektfortschritt klare sachliche und finanzielle Abgrenzung als einzelnes Projekt genauere Kostenvor- und Nachkalkulation außer der reinen AntragsteIlung keine zusätzlichen Arbeiten Quelle: BecherIWeibert 1990, S. 52.

C 1-

Geförderte insgesamt 54,0 48,4 37,9 28,6 18,0

Schließlich soll hier aus den Ergebnissen von Becher und Weibert noch über die Bedeutung einzelner Institutionen bei der Informationsweitergabe zu Fördermöglichkeiten und bei der Unterstützung im Rahmen der AntragsteIlung berichtet werden. Hier kommt den Kammern und Fachverbänden bei der Verbreitung von Informationen zu Förderprogrammen des Landes eine zentrale Funktion zu. Dies dürfte speziell tUr ländliche Regionen gelten, in denen die Kammern als dezentrale, relativ ortsnahe und vor allem bekannte AnlaufsteIlen eine besonders wichtige Funktion haben. Eine ähnliche Funktion, wenngleich im Falle der C I-Förderung mit geringerem Gewicht,96 kann der Hausbank zugeschrieben werden. Unter den zentralen Anlaufstationen des Landes dürfte beim hier befragten Kreis von Unternehmen vor allem das Landesgewerbeamt von Bedeutung gewesen sein, da dieses im relevanten Zeitraum fiir die Antragsbearbeitung zuständig war. Daß die Steinbeis-Stiftung und der Regierungsbeauftragte tUr Technologietransfer nur von rund einem Sechstel der Unternehmen genannt werden wird von den Autoren nicht eingehend thematisiert, kann jedoch darauf zurückgetUhrt werden, daß sich das Netzwerk an Beratungszentren in den Jahren 1984 bis 1986 noch im Aufbau befand und entsprechend unter den Unternehmen noch wenig bekannt war. 97

96 Zum Vergleich: Fast 60% der im MT-Programm mit zinsgünstigen Darlehen unterstützten Unternehmen geben ihre Hausbank als wichtige Institution an. Die großen Unterschiede sind auf das Abweichen vom Hausbankprinzip' (AntragsteIlung nur über die Hausbank) beim CI-Programm zurUckzufiihren. .

97 Die relativ geringe Bedeutung des Regierungsbeauftragten und der Steinbeis-Stiftung im Vorfeld der Mittelbewilligung könnte ein Indiz sein fiir das Verständnis, mit dem dort die Aufgabe der Beurteilung technischer und wirtschaftlicher Erfolgsaussichten erfiillt wird. Im Mittelpunkt scheint danach die distanzierte Bewertung vor der Beurteilung im Sinne eines kommunikativen Prozesses zu stehen.

58

2. Kap.: Entwicklungsstationen eines Förderprogramms Tabelle 7 Institutionen, die nach Angaben der C I-geforderten Unternehmen über die Förderungsmöglichkeiten informiert haben und bei der AntragsteIlung behilflich waren (Angaben in Prozent, Mehrfachnennungen möglich) erstmalig wichtige Hil- beides weder (1), Genannte Institutionen Kenntnis er- fe-stellung bei «I)und (2) oder halten von der Antrag(3) (2» stellung durch (I)

23,2

IHK, Handwerkskammer, Fachverband 11,0 Landesgewerbeamt, Landeskreditbank, Bürgschaftsbank, Wirtschaftsministerium 12,9 Hausbank oder andere Kreditinstitute 7,4 Freie Berater, Steuerberater Regierungsbeauftragter fiIr 10,4 TechnologietransferlSteinbeis-Stiftung Sonstige 5,5 Wirtschaftsbeauftragter der Stadt 1,8 bzw. des Landkreises Quelle: BecherlWeibert 1990, S. 56.

(2)

(1)+(J)

(3)

35,5

4,9

17,2

12,3

59,5

22,7

14,7

26,4

11,7

62,6

20,9

11,0

19,0

8,0

68,1

20,3 17,1

11,0 8,0

23,9 14.1

12,9 6,1

68,7 75,5

6,1 1,8

0,6 1,8

0,6

1,8

93,9 96,3

(1)+(1)

(4)

V. Einstellung und Wiederaufnahme der Förderung - neue Anforderungen an die Richtlinien durch die Vorgaben der Europäischen Kommission

Zum Dezember 1992 wird das C I-Programm durch einen vom Wirtschaftsministerium veranlaßten Antragsstopp "auf Eis" gelegt.98 Begründet wird die Einstellung der Förderung mit haushaltspolitischen Sparzwängen und mit von der Landesregierung neu gesetzten Schwerpunkten bei der Technologieförderung. Die abrupte Kürzung der Mittel für das C I-Programm wird auch im Zeitvergleich der für das C I-Programm vorgesehenen Haushaltsmittel in Tabelle 8 deutlich.

98

LAKRA (1992).

B. Die Förderrichtlinien und ihre Weiterentwicklung im Zeitverlauf

59

Tabelle 8

Haushaltsansätze, Nachträge, Differenzen zwischen Ansätzen und Nachträgen sowie tatsächlich verausgabte Mittel (Ist) für das C 1Programm für die Jahre 1984-1996 (Kapitel 0702, Titel 683 74-3) Jahr

Soll

Nachtrag

Differenz von Soll und Nachtrag

Ist

17.787.400 1984 22.508.600 1985 26.300.000 26.378.800 1986 31.200.000 24.000.000 7.200.000 26.682.600 1987 21.599.000 24.000.000 1988 24.000.000 23.850.000 -150.000 21.276.200 1989 23.729.200 24.000.000 -270.800 17.829.600 1990 24.000.000 -3.500.000 13.930.800 1991 20.500.000 24.000.000 -4.300.000 1992 19.700.000 7.300.000 9.497.000 1993 8.000.000 7.999.000 1994 6.000.000 1995 7.000.000 1996 Anmerkungen:' Die tatsächlich verausgabten Mittel fllr 1992 sind in den nachfolgenden Haushaltsplänen nicht dokumentiert. Quelle: Staatshaushaltspläne 1987/1988 bis 1995/1996 sowie die entsprechenden Nachtragshaushalte

Die neuen Schwerpunkte, die nach der Landtagswahl 1992 durch die nun in Baden-Württemberg regierende große Koalition und speziell den neuen Wirtschaftsminister bei der Technologieförderung gesetzt werden, bedeuten eine Umverlagerung der verfügbaren Mittel auf Vorhaben im Bereich der vorwettbewerblichen Verbundforschung. Nach Aussage der Landesregierung gehen die Verlagerung der Mittel auf einen kooperativen Ansatz in der Projektförderung zurück auf die Vorschläge, die im 1988 vorgelegten Bericht "Schwerpunkte künftiger Technologieentwicklungen" und im Zuge der "Gemeinschaftsinitiativen Wirtschaft und Politik" entwickelt wurden. 99 Entsprechend wird im Mai 1993 auf Anfrage vom Wirtschaftsministerium erklärt: "Grundsätzlich ist festzustellen, daß sich das Land Baden-Württemberg aus ordnungspolitischen Gründen bei Forschungsvorhaben mit Förderrnitteln ausschließlich überbetrieblich und bei vorwettbewerblichen A~abenstellungen engagiert. Dies gilt unabhängig von technologischen Fachgebieten ...,,1

Die Hinwendung zu einer Förderpolitik, die nur noch Projekte fördern will, an denen mindestens drei kleine bis mittlere Unternehmen und ein fachlich geeignetes Forschungsinstitut beteiligt sind, stößt vor allem bei den Unterneh99

Landtag von Baden-Württemberg, Drs. 11/2980.

100

Schreiben des Wirtschaftsministeriums vom 10.5.1993.

60

2. Kap.: Entwicklungsstationen eines Förderprogramms

men vorort auf Kritik. 101 Entsprechend breit wird an das Wirtschaftsministerium der Wunsch nach Wiederaufnahme des Förderprogramms herangetragen. 102 Es engagieren sich neben einigen Abgeordneten des Landtages und Unternehmen in verstärktem Maße die Innovationsberater l03 bei den Industrieund Handelskammern, die durch ihre nachdrückliche Forderung auch die Kammern selbst und die Arbeitsgemeinschaft der Industrie- und Handelskammern, als deren landesweite Dachorganisation, von der Notwendigkeit einer Wiederaufnahme des Förderprogramms überzeugen. 104 Dies ist umso bemerkenswerter, als bis dahin die Kammern eine eindeutig ablehnende Haltung einnahmen. Die Forderung der Innovationsberater wird von den Kammern aber nur zähneknirrschend akzeptiert. So stellt eine von der Arbeitsgemeinschaft der Industrie- und Handelskammern Baden-Württemberg herausgegebene Studie zur Akzeptanz staatlichen FuE-Förderung bei Unternehmen in BadenWürttemberg fest: "Staatliche Förderung von Forschung und Entwicklung (FuE) in den Unternehmen wird von Experten kontrovers diskutiert, denn jede Art staatlicher Förderung ist eine Subvention und wirkt wettbewerbsverzerrend. Da in wichtigen Industrieländern, wie in den USA, Frankreich, Italien u.a. Forschung und Entwicklung in der Wirtschaft stärker geffirdert wird als in der Bundesrepublik Deutschland, können aus Wettbewerbsgründen die Bundesrem~erung und die Landesregierungen auf staatliche FuE-Förderung nicht verzichten."

Zudem muß von den Kammern zur Kenntnis genommen werden, daß sich in der angesprochenen Studie von 241 befragten Unternehmen 93 Prozent positiv zur staatlichen FuE-Förderung äußern und speziell die Förderinstrumente "Personalkostenzuschüsse" und "Einzelbetriebliche Projektforderung" als besonders wünschenswert qualifizieren. I06 Die Änderung der offiziellen Politik 101

Siehe z.B. IHK Bodensee-Oberschwaben (o.J., S. 20).

Bei der Mitteilung der Wiederaufnahme des Förderprogramms im Staatsanzeiger (Nr. 57/58 vom 24. Juli 1995, S. 9), die als zusätzlicher Impuls filr die TechnologieofTensive im Landes gewertet wird, wird betont, daß von seiten der Landesregierung mit der Wiederaufnahme einem von Unternehmen und Wirtschaftsverbänden einhellig vorgebrachten Wunsch entsprochen wird (siehe auch Staatsanzeiger Nr. 26 vom 1. April 1995, S. 5). 103 Die Personalkosten der Innovationsberater bei den Industrie- und Handelskammern in Baden-Württemberg werden zu 2/3 von Land getragen. Als erste Kammer richtete die IHK Heidelberg 1976 eine Innovationsberatungsstelle ein. Zur Entwicklung seit den 70er Jahren siehe Schütte (1985); einen Erfahrungsbericht gibt Rieger (1980), zu den aktuellen Aufgaben und Dienstleistungsangeboten siehe Arbeitsgemeinschaft der Industrie- und Handelskammern in Baden-Württemberg (o.J.). 104 Interview IHK 01. 102

lOS

Rieger (1995, S. I).

Die Befragten waren aufgefordert insgesamt elf verschiedenen Förderinstrumente mittels einer dreistufigen Skala (hoch, mittel gering) zu bewerten: steuerliche Anreize, Projektffirderung, Verbundprojekte des Landes, des Bundes und der EU, indirekt-spezifische Förderung, Personalkostenzuschüsse, Auftragsforschung, zinsgünstige Darlehen, BÜfgschaf106

B. Die Förderrichtlinien und ihre Weiterentwicklung im Zeitverlauf

61

der Kammern muß daneben auch vor dem Hintergrund der neu belebten Diskussion um die teilweise umstrittene Zwangsmitgliedschaft der Unternehmen in den Industrie- und Handelskammern gesehen werden, die die Kammern veranlaßt, in stärkerem Maße als bisher dem Stimmungsbild unter ihren Mitgliedern Rechnung zu tragen. 107 Die Wiederaufnahme der C I-Förderung wird von Wirtschaftsminister Spöri im März 1995 im Rahmen der Präsentation der Jahresbilanz 1994 der Steinbeis-Stiftung angekündigt. Die Wiederaufnahme wird möglich, nachdem im Rahmen der Verhandlungen zum Haushalt 1995/1996 die Einstellung von zusätzlichen acht Millionen DM I08 fiir 'die Förderung risikoreicher Entwicklungsvorhaben kleiner und mittlerer Unternehmen vorgesehen ist. Der Minister stellt weiter fest: "Damit können wir ein bewährtes, seitens der Wirtschaft und der Politik als wichtig angesehenes Förderprogramm wieder aufnehmen. Die Wiederaufnahme der einzelbetrieblichen Förderung von Entwicklungsprojekten ist weit über den konkreten Haushaltsbetrag hinaus eine ordnungspolitisch bedeutsame Ergänzung der baden-württembergischen TechnologiefOrderung. Unser Ziel ist es, die noch offenen Fragen nach Zustimmung durch die Europäische Kommission rasch zu klären, damit erste Anträge von der Landeskreditanstalt noch im Mai 1995 entgegengenommen werden können. Nachdem der Wiedereinstieg in das sogenannte CI-Programm geschaffi ist, muß mittelfristig der Korridor der dort eingesetzten Mittel kräftig erweitert werden. Bei der Steinbeis-Stiftung wird dadurch der Aufgabenbereich der Bewertung solcher emzelbetrieblicher Entwicklungsvorhaben im Rahmen der Landesförderung revitalisiert.,,1 Damit spricht der Minister die bereits oben erwähnte, breite Front der Befiirworter der ursprünglich von der Landesregierung als ordnungspolitisch verwerflich gekennzeichneten, einzelbetrieblichen Projektfärderung an, wobei die Argumentation verblüffi, daß nun die baden-württembergische Technologiefärderung durch die Wiederaufnahme eine ordnungspolitisch bedeutsame Ergänzung erfährt. Die Aussage kann nur dahingehend interpretiert werden, daß nun das ursprünglich geltende Gesamtkonzept der Förderung innovativer Gründungs-, Investitions- und Entwicklungsvorhaben llo wieder Geltung erlangt.

ten, Risikokapital. Bei Prüfung des methodischen Vorgehens der Erhebung ist jedoch zu fragen, ob mit dem eingesetzten Fragebogen nicht eher der Bekanntheitsgrad der aufgeführten Förderinstrumente erhoben wurde. 107 IHK Bodensee-Oberschwaben (o.J., S. 3f). 108 Die in Tabelle 8 aufgeführten 13 Mio. DM für die Jahre 1995 und 1996 setzen sich zusammen aus fünf Mio. DM Verpflichtungsermächtigungen aus vorangegangenen Jahren sowie acht Mio. DM für neue Entwicklungsvorhaben. Für 1995 stehen damit drei Mio. DM für neue Entwicklungsvorhaben und fllr 1996 fünf Mio. DM zur Verfilgung (siehe auch Landtag von Baden-Württemberg, Drs. 1115440). 109 Staatsanzeiger Nr. 26 vom 1. April 1995, S. 5. 110 Siehe S. 33.

62

2. Kap.: Entwicklungsstationen eines Förderprogramms

Die Ankündigung, ab Mai 1995 die Förderung wieder aufzunehmen, kann nicht ganz eingehalten werden: Die neuen Richtlinien treten zum 14. Juli 1995 in Kraft. 111 Ab August läuft das Förderprogramm wieder an und sieht sich bereits in den ersten Tagen nach Wiederaufnahme einer Flut von Förderanträgen entgegen. Die wichtigsten Änderungen an den neuen Richtlinien betreffen den Kreis der antragsberechtigten Unternehmen, wonach Unternehmen der gewerblichen Wirtschaft antragsberechtigt sind, die - nicht mehr als 250 Arbeitskräfte beschäftigen und entweder - einen Jahresumsatz von nicht mehr als 40 Millionen DM erzielen oder - eine BiIanzsumme von nicht mehr als 20 Millionen DM erreichen, - sich zu höchstens 25 Prozent im Besitz eines oder mehrerer diese Definition nicht erfüllenden Unternehmen befinden und - ihren Sitz in der Europäischen Union und eine Betriebsstätte in BadenWürttemberg haben. I 12 Als weitere Änderung wird der FörderanteiI auf regelmäßig 30, maximal 35 Prozent festgesetzt; 113 Unternehmen, die trotz der Überschreitung der Größenkriterien Förderung erhalten, werden mit maximal 25 Prozent der zuwendungsfähigen Kosten unterstützt. Generell sind nach der fünften Fassung der Richtlinien nur noch Vorhaben bis höchstens 600.000 DM zuwendungsfähig, die maximale Fördersumme wird damit auf 180.000 DM begrenzt. In Ausnahmefällen färderfähige Unternehmen mit bis zu 200 Millionen DM Jahresumsatz können eine maximale Zuwendung von 150.000 DM erhalten. I 14

1. Exkurs: BeihiIfenaufsicht durch die Europäische Kommission Die genannten Modifikationen ergeben sich aus der, wegen der Wiederaufnahme des C I-Programms erforderlichen Anpassung der Richtlinien an den "Gemeinschaftsrahmen für Beihilfen an kleine und mittlere Unternehmen"lls der EU. Darin regelt die Europäische Kommission die Ausführung der Art. 92111

GABl1995, S. 417.

112 In besonders begründeten Ausnahmefällen können mit Zustimmung des Wirtschaftsministeriwns auch größere Unternehmen gefördert werden, soweit ihr Ja1ueswnsatz die frühere Grenze von 200 Mio. DM nicht überschreitet. 113 Auch diese Regelung ist - ähnlich der nachträglichen Festschreibung der Zuständigkeit von Landeskreditbank und Regierungsbeauftragtem f\lr Technologietransfer in der 3. Fassung der Richtlinien - bereits seit Juli/August 1992 gängige Praxis, d.h. ab diesem Zeitpunkt erhielten auch Vorhaben, die nach der 3. Fassung der Richtlinien gefiSrdert wurden, nur eine Zuwendung in Höhe von 30% der zuwendungsfllhigen Kosten. 114 Ebenso der Subventionsbericht für Baden-WUrttemberg (Landtag von BadenWürttemberg, Drs. 1116435, S. 28). IIS ABI. 1992/C 213/02.

B. Die Förderrichtlinien und ihre Weiterentwicklung im Zeitverlauf

63

94 EGV als die grundlegenden Vorschriften des Beihilfenaufsichtsrechts der EU I16 im speziellen Fall der Beihilfen an kleine und mittlere Unternehmen. Nach Art. 92 Abs. 1 EGV sind "staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen." Ausnahmen regeln Art. 92 Abs. 2 a-c und Abs. 3 a-e EGV. Abs. 2 a-c nennt die Legalausnahmen, die keiner besonderen Erlaubnis der Kommission bedürfen und der Kommission keinen Entscheidungs- oder Ermessensspielraum belassen. I17 Abs. 3 stellt die Vereinbarkeit von Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt in das Ermessen der Kommission, wenn die Beihilfen - der Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten dienen, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht (lit. a), - eine Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse zum Inhalt haben oder zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaates beitragen (lit. b) - eine Förderung der Entwicklung bestimmter Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete bezwecken, dabei jedoch nicht zu einer Beeinträchtigung der gemeinschaftlichen Handelsbedingungen führen (lit. c), - die Kultur fordern und kulturelles Erbe erhalten sollen, soweit hinsichtlich der Handels- und Wettbewerbsbedingungen dem gemeinsamen Interesse nicht widersprochen wird (lit. d),118 - durch die Entscheidung des Rates mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar bestimmt werden (lit. e) Nach Art. 93 Abs. 3 EGV ist die Kommission über jede beabsichtigte Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen zu informieren. Sie überprüft die Vereinbarkeit einer Beihilfe mit den Vorgaben des Art. 92 (Vorprüfphase) und leitet bei Unvereinbarkeit das Hauptprüfverfahren ein. Neben dieser präventiven Prüfung sieht Art. 93 Abs. I EGV die fortlaufende Überprüfung bestehender Beihilferegelungen der Mitgliedsstaaten vor (repressives Verfahren).119

116 Nieder-Eichholz (1995, S. 127) sowie zum Beihilfenaufsichtsverfahren nach Art. 93 EGV Beckmann (1996, S. 31-45). 117 Siehe auch Cremer (1995, S. 79) mit weiteren Nachweisen. 118 Der Buchstabe d wird im Zuge des Inkrafttretens des EUV in den Katalog der Ausnahrnebereiche aufgenommen (siehe auch Färber 1993, S. 8). 119 Einen Überblick über das Beihilfenrecht der EU und das Beihilfenkontrollverfahren, speziell dem Verfahren der präventiven und der repressiven Prüfung, gibt Nieder-Eichho1z (1995, S. 127-136).

2. Kap.: Entwicklungsstationen eines Förderprogramms

64

Abbildung 1 faßt die einzelnen Schritte des Beihilfenkontrollverfahrens der EU zusammen. Abbildung 1

Schematische DanteIlung des Beihilfenkontrollverfahrens der EU durch die Kommission und den Rat

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Quelle: Nieder-Eichholz 1995, S. 132.

Wie in den meisten Fällen 120 bezieht sich die Kommission auch im Falle von Beihilfen an kleine und mittlere Unternehmen auf Art. 92 Abs. 3 c. Sie trägt dabei nach eigenen Aussagen der bisherigen Verwaltungspraxis Rechnung und definiert als kleines und mittleres Unternehmen (KMU) im Sinne des Gemeinschaftsrahmens ein Unternehmen, das: - nicht mehr als 250 Arbeitskräfte beschäftigt und entweder - einen Jahresumsatz von nicht mehr als 20 Millionen ECU erzielt oder - eine Bilanzsumme von nicht mehr als 10 Millionen ECU erreicht, und - sich zu höchstens 25 Prozent im Besitz eines oder mehrerer diese Definition nicht erfüllenden Unternehmen befindet. Eine Ausnahme bilden öffentliche

120

Cremer (1995, S. 82).

B. Die Förderrichtlinien und ihre Weiterentwicklung im Zeitverlauf

65

Beteiligungsgesellschaften, Risikokapitalgesellschaften und - soweit keine Kontrolle ausgeübt wird - institutionelle Anleger. 121 Nach Maßgabe der Kommission kann nur bei gleichzeitiger Erfüllung der genannten Kriterien von einem KMU im Sinne des Gemeinschaftsrahmens gesprochen werden. Hinsichtlich der Intensität der Beihilfe erklärt die Kommission FuEBeihilfen für ßrundsätzlich zulassungsfähig, soweit die im FuE-Gemeinschaftsrahmen I für Großunternehmen genannte Grenze nicht um mehr als 10 Prozent überschritten wird. Dieser definiert ein Beihilfeniveau von 50 Prozent für industrielle Grundlagenforschung als Obergrenze, das mit zunehmender Marktnähe, d.h. mit zunehmender Erstreckung der Förderung auf angewandte Forschung und Entwicklung, zu reduzieren sei. 123 Genaue Prozentangaben hinsichtlich der höchstzulässigen Beihilfenintensität bei angewandter Forschung und Entwicklung finden sich im FuE-Gemeinschaftsrahmen nicht. Nach Cremer kann der bisherigen Aufsichtspraxis aber entnommen werden" "daß die Kommission die Förderhöchstgrenze bei 25 Prozent ansiedelt.,,12 Führt man die Angaben von Cremer mit dem "IO-Prozent-Bonus" für kleine und mittlere Unternehmen zusammen, so kann von einer zulassungsfähigen Intensität von FuE-Beihilfen an Unternehmen der oben definierten Größe im Bereich von 35 Prozent ausgegangen werden. Daneben bietet die Kommission seit 1992 ein beschleunigtes Genehmigungsverfahren für solche Beihilferegelungen an, die zum einen für den oben genannten Kreis der KMU bestimmt sind und zum anderen eines der folgenden Kriterien erfüllen: . - bei Regelungen, die sich auf spezifische Investitionsziele beziehen, darf die Beihilfeintensität 7,5 Prozent der Investitionskosten nicht überschreiten; oder - bei Regelungen, die zur Schaffung von Arbeitsplätzen dienen, darf die Beihilfe 3.000 ECU je geschaffenem Arbeitsplatz nicht überschreiten; oder - bei Beihilfen, die weder der Förderung von Investitionen noch der Schaffung von Arbeitsplätzen dienen, darf der Gesamtbetrag an Beihilfen, den ein Begünstigter empfangen kann, 200.000 ECU nicht überschreiten. 125 121 ABI. 1992/C 213/02, Zifr. 2.2. Zudem definiert die Kommission ein kleines Unternehmen in Abgrenzung zu einem mittelgroßen als ein solches, das ,,nicht mehr als 50 Arbeitnehmer beschäftigt und entweder einen Jahresumsatz von nicht mehr als 5 Mio. ECU aufweist oder eine Bilanzsumme von nicht mehr als 2 Mio. ECU erreicht, und sich zu höchstens 25% im Besitz eines oder mehrerer diese Definition nicht erfüllenden Unternehmen befindet (Ausnahme: öffentliche Beteiligungsgesellschaften, Risikokapitalgesellschaften und - soweit keine Kontrolle ausgeübt wird - institutionelle Anleger)." (ABI. 1992/C 213/02, Ziff.2.2). 122 ABI. 1986/C 83/02. 123 Klott et al. (1988, S. 75). 124 Cremer (1995, S. 84).

125 ABI. 19921C 213/03. 5 Zieger

66

2. Kap.: Entwicklungsstationen eines Förderprogramms

Zudem muß durch die Mitgliedstaaten die Kumulation von Beihilfen, die zu einer Überschreitung der genannten Höchstgrenzen fiihrt, ausgeschlossen werden. Sind diese Kriterien erfiillt, so wird die Kommission über die Notifizierung einer Beihilferegelung binnen 20 Arbeitstagen entscheiden.

C. Zusammenfassung der bisherigen Ergebnisse Die auf Seite 69 folgende Übersicht 2 stellt die Änderungen bei den Kriterien fiir Vorhaben und Antragsteller, beim Förderumfang sowie beim Vergabeverfahren nochmals im Überblick dar. Es fallt auf, daß die inhaltlichen Kriterien - bis auf die Hervorhebung der Gleichzeitigkeit der Erfiillung durch die Fassungen ab 1981 - dabei durch die Änderungen der Richtlinien vollkommen unberührt bleiben. Die Anpassungen beziehen sich vielmehr auf Anforderungen an die antragsberechtigten Unternehmen, etwa bezüglich der Sicherstel'lung der Gesamtfinanzierung des Vorhabens oder einer ordnungsgemäßen Geschäftsfiihrung. Das ab 1981 eingefiihrte Größenkriterium von 200 Millionen DM maximalem Jahresumsatz definiert die Gruppe der kleinen und mittleren Unternehmen sehr weit l26 und trägt dabei nur der gängigen Praxis Rechnung. 127 Eine nachhaltige, mehrdimensionale Begrenzung erfahren die Rahmenvorgaben fiir den Adressatenkreis erst durch die ab Juli 1995 umgesetzte KMU-Definition der Europäischen Kommission. Bei Durchsicht der Unternehmenskriterien fallt weiter auf, daß auf die Hervorhebung einzelner Branchen oder Technologiebereiche, wie dies im Falle des Existenzp:ündungsprogrammes in Form von Beispielen erfolgt ist, verzichtet wird. 12 Auch werden keine regionalspezifischen Präferenzen genannt. 129 Die einzige Einschränkung, die auch in der neuesten Fassung keine Änderung erfahrt, ist die Begrenzung des C I-Programms auf Unternehmen der gewerblichen Wirtschaft. Dies bedeutet, daß Unternehmen aus dem Dienstleistungsbereich, wie zum Beispiel Entwicklungsbüros, nicht antragsberechtigt sind.

126 Diese Einschätzung ist vielfach in der Literatur anzutreffen. Siehe exemplarisch Becher et al. (1989); Schütte (1985). 127 Siehe Fußnote 21. 128 Die LAKRA gibt in ihrem Rundschreiben vom 8. April 1994 einige Beispiele filr innovative Existenzgründungen. So werden die Technologiebereiche EDV, Mikroelektronik mit Hybridtechnik, Optoelektronik, integrierte Optik, Mikrosystemtechnik, Leistungselektronik, Sensorik, Materialtechnologie, Dünnschichttechnologie, Biotechnik/Gentechnik, Medizintechnik, UmwelttechnologielEmeuerbare Energie, Fertigungstechnik, Systemtechnologie für "Schlanke Produktion" und Qualitätssicherung sowie Kommunikationstechnik genannt. 129

Munz (1980).

c. Zusammenfassung der bisherigen Ergebnisse

67

Die Regelungen zum Förderumfang erfahren - mit einer Ausnahme - bei jeder Richtlinienüberarbeitung eine Änderung oder Ergänzung. Diese Änderung sind gleichzeitig ein Spiegel für den Wandel der Funktionen des Förderprogramms und die jeweils zum Zeitpunkt der Änderung geltenden haushaltspolitischen Zielsetzungen: - Von der Aufnahme des Förderprogramms bis zum Beginn der achtziger Jahre, also während der Geltungszeit der ersten Fassung, hat die CI-Förderung einen eindeutig subsidiären Charakter und soll - wie im Innovationsförderprogramm von 1976 130 dokumentiert - die von der Landesregierung gesehenen Defizite der Förderung des Bundes kompensieren. - Mit dem Auslaufen des Förderprogramms "Technologische Erstinnovation in der Wirtschaft" des Bundesministers für Wirtschaft zur Jahresmitte 1981 131 erhält das C I-Programm verstärkte Bedeutung. Dies kann auch aus Tabelle 9 abgelesen werden; sie zeigt, daß 1982 im Vergleich zum Vorjahr die Zahl der bewilligten Vorhaben um über 70 Prozent zunimmt. Gleichzeitig steigt die für neue Vorhaben bewilligte Gesamtzuschußsumme jedoch nur um knapp die Hälfte des Vorjahresansatzes, was den Schluß zuläßt, daß durch die Richtlinienänderungen des Jahres 1981 eine größere Breitenwirkung des Förderprogramms bei gleichzeitigem Rückgang der durchschnittlich bewilligten Fördermittel erreicht wurde. Abbildung 2 macht die Veränderungen bei den durchschnittlichen Bewilligungsvolumina im Zeitverlauf nochmals deutlich. - Die 3. Novellierung der Richtlinien steht neben den oben beschriebenen Verfahrens- und Zuständigkeitsänderungen im Zeichen rückläufiger Haus132 .. • . haItsmlttel. Nachdem ab 1987 - nach Ubemahme der ProgrammabwIcklung durch die Landeskreditbank - die Zahl der geförderten Vorhaben zunächst wieder auf das Niveau von 1984 ansteigt, geht sie ab 1989 kontinuierlich zurück. Dieser Trend ist auch bei den zur Verfügung gestellten Haushaltsmitteln zu verfolgen. Das durchschnittliche Bewilligungsvolumen bleibt zwischen 1989 und 1990 weitgehend konstant, obwohl nach den Richtlinienänderungen von 1989 mit einem Anstieg zu rechnen gewesen wäre. 133 1992 wird ein Antragsstopp erlassen, der mit Haushaltsrestriktionen und einer Änderung der inhaltlichen Ausrichtung hin zur vorwettbewerblichen Verbundforschung begründet wird.

130 131

Siehe S. 34.

132

Siehe Tabelle 8, S. 59 und Tabelle 9, S. 72.

Deutscher Bundestag, Drs. 10/154, S. 155.

133 Nach der Fassung von 1981 beträgt die maximale, übliche und nicht erfolgsabhängig zurückzuzahlende Zuwendung 200.000 DM (50% von 400.000 DM), ab 1989 jedoch 240.000 DM (40% von 600.000 DM). 5'

68

2. Kap.: Entwicklungsstationen eines Förderprogramms Abbildung 2 Durchschnittliche Bewilligungsvolumina des C I-Programms in den Jahren 1977-1993 sowie der Mittelwert und der Entwicklungstrend der Jahresmittelwerte für dcn gesamten Zeitraum 350.000

150.000 100.000 1971

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

--------------

-+- Mittelwen der jaMichen Bewilligungsvolumina

-

Mittelwen Bewilligungsvolumina im Zeitraum 1977-1993 linearer Treod der durchschnittlichen jahrlichen Bewilligungsvolumina

Quelle: Wirtschaftsministerium Baden-Württemberg

- Die Wiederaufnahme der CI-Förderung 1995 wird auf großen öffentlichen Druck hin auf den Weg gebracht. Die daraus folgende Neufassung der Richtlinien ist stark durch den "Gemeinschaftsrahmen rur staatliche Beihilfen für kleine und mittlere Unternehmen", der den Rahmen für eine zügige Notifizierung durch die Europäische Kommission vorgibt, geprägt. Die Mittelausstattung des Förderprogramms ist im Vergleich zu den achtziger Jahren weit geringer; dies findet auch seinen Niederschlag in den Richtlinien durch die Reduzierung des Förderanteils auf 30 Prozent und eine neu eingeführte Obergrenze für förderfähige Vorhaben von 600.000 DM. Inwieweit der Ankündigung einer kräftigen Mittelerweiterung Taten folgen, wird sich in der Zukunft noch zeigen müssen. Es läßt sich festhalten, daß bei den inhaltlichen Vorgaben des Förderprogramms keine Modifikationen vorgenommen wurden. Vielmehr lassen sich die hier aufgezeigten Änderungen zum einen als Reaktion auf extern erzeugten Handlungsdruck interpretieren,134 die lediglich im Bereich der fonnalen Gestaltung der Richtlinien, also in der Bemessung des Förderanteils oder der Regelung von Zuständigkeiten, ihren Niederschlag finden. Zum anderen sollen offensichtlich Änderungen bei den Anforderungen an die antragsberechtigten Unternehmen, wie die Sicherstellung der Gesamtfinanzierung des Vorhabens, der Nachweis ordnungsgemäßer Geschäftsführung etc., das "Skandalrisiko" 134 Im einzelnen die beschriebenen Ereignisse: Bedeutungszuwachs des Förderprogramms durch Wegfall von Bundesförderung, organisatorische Änderungen als Reaktion auf die Vorschläge der Kommission "Neue Führungsstruktur", Haushaltsrestriktionen.

C. Zusammenfassung der bisherigen Ergebnisse

69

einer Förderung innovativer und damit unsicherer Entwicklungsvorhaben mit öffentlichen Mitteln reduzieren, indem einerseits die Eigenhaftung der Begünstigten und andererseits die Nachprüfbarkeit der Mittelverwendung zumindest nach dem Wortlaut der Richtlinien sichergestellt wird. Soweit hier dennoch von "inhaltlichen" Veränderungen gesprochen werden kann, so finden diese ihren Ausdruck im zeitweiligen Antragsstopp des CI-Programms zugunsten von Vorhaben der Verbundforschung. Aber auch diese Änderung kann nur schwer als eine Auseinandersetzung mit den Vorgaben des CI-Programms interpretiert werden, zumal bei der Begründung der Landesregierung rur dieses Vorgehen schlußendlich die angespannte Haushaltslage den Ausschlag gibt. Um die Bereitschaft aller am C I-Programm beteiligten Institutionen zur Optimierung des eigenen Beitrags und des gesamten Programmerfolgs zu charakterisieren, sind Art und Intensität der Auseinandersetzung mit den Ergebnissen der Programmevaluation aufschlußreich. Jedoch muß auf der Grundlage mehrerer Gespräche mit den Programmbeteiligten eine inhaltlichen Auseinandersetzung verneint werden. Auffällig ist lediglich der regelmäßig vorgebrachte Hinweis auf die vorliegenden Berichte des ISI, der die in Auftrag gegebene Evaluationsstudie in den Bereich der Legitimationsbeschaffung durch symbolische Politik verweist. Selbst ein "technokratisches controlling [... ] und technologiepolitischesfine tuning,,135 findet nicht statt. Übersicht] Kriterien, Förderumfang und Vergabeverfahren des C I-Programms in den einzelnen Fassungen der Rit:btlinien seit 1977 in t:bronologist:ber Reibenfolge Fassung I. vom 22. Juli 1977

Kriterien rur Vorhaben Vorhaben, die (I.) die Entwicklung eines neuen Produkts oder eines neuen Prod.-verfahrens zum Gegenstand haben (Ein Produkt oder Verfahren ist neu, wenn es in der BRD noch nicht wirtschaftlich verwertet wird), (2.) volkswirtschaftlieh wertvoll sind, (3.) ein techno U. finanz. Risiko aufweisen, (4.) mittelfristig einen wirtschaftlichen Erfolg versprechen, (5.) u. bei Abwllgung der finanziellen Situation und Perspektiven des Unternehmens sowie des Risikos des Vorhabens ohne staatliche Hilfe nicht O. nur mit unvertretbarer zeitlicher Ver-

Kriterien rur Antragsteller Antragsberechtigt sind kleine und mittlere Untcrnehmen, die ihren Sitz in B.-W. haben und nicht im Sinne des § 15 AktG mit einem Unternehmen verbunden sind, das seinerseits unmittelbar oder mittelbar bei einem gleichen Entoder ähnlichen wicklungsvorhaben geRlrdert worden ist oder geRlrdert wird.

FOrderumfang Die FOrderung erfolgt durch bedingt rUckzahlbare ZuschUsse i.H. von 50% der zuwendungsfllhigen Kosten (in AusnahmetlIlIen 70"10). Zuwendungsfllhigsind die bis zur Serienreife anfallenden Kosten, einschließlich der Kosten rur Erprobung und einer etwa notwendigen Zulassungsprüfung. Kosten rur die Einrichtung der Fertigung sind nicht zuwendungsflIhig. Ebenso können vor der AntragsteIlung angefallene Kosten nicht geltend gemacht werden. Die HOhe der jährliehen RUckzahlung der

135 Kuhlmann (1992, S. 123; Hervorhebungen im Original).

Vergabeverfahren Ober die Gewlhrung der Zuwendung entscheidet das Landesgewerbeamt. In der Regel werden Sachvcrslllndige aus Wissenschaft und Wirtschaft bei der Beurtcilung der Vorhaben auf Risiko und Erfolgsaussicht gehört, zudem erhllit die zustllndige Kammer Gelegenheit zur Stellungnahme.

70

2. Kap.: Entwicklungsstationen eines Förderprogramrns

Fassung Kriterien rur Vorhaben Kriterien rur Antragsteller zögerung verwirklicht werden kOnnen. Durchruhrung Uberwiegend in B.-W., Verwertung nach Möglichkeit in B.-W.. Vorrang haben Vorhaben, die zukun/lstrtchtigen Technologien zuzurechnen sind oder geeignet sind, struklUrgetlhrdeten Bnnchen durch neue Technologien zu helfen.

11. vom Kriterien wie I. Fas29. Juli sung, jedoch wird be1981 tont, daß die inhaltliehen Kriterien (I. - 5.) gleichzeitig erfUllt sein mUssen

m. Ein Produkt oder Vervom I. fahren im Sinne der MIIrz Richtlinien ist nur neu, 1989 wenn es in der Europlischen Gemeinschaft noch nicht wirtschaftlieh verwertet wird.

Zuwendungsempflnger sind Unternehmen der gewerblichen Wirtschaft, deren Jahresumsatz 200 Mio. DM nicht Ubersteigt, die ihren Sitz in der BRD und eine Betriebssllltte in B.-W. haben. ZuschUsse dUrfen nur solchen Ern.,. flIngem bewilligt werden, bei denen eine ordnungsgemllle Geschäftsfllhrung gesichert ist, die in der Lage sind, die Verwendung der Mittel bestimmungsgemlß nachzuweisen und bei denen die Gesamtfinanzierung des Vorhabens gesichert ist. Zudem sollen in der Regel nur solche Empflnger Zuwendungen erhalten, bei denen die Voraussetzungen flIr die Verwertung der Entwicklungsergebnisse im eigenen Unternehmen gegeben sind. Es gilt weiterhin die Obergrenze flIr den Jahresumsatz von 200 Mio. DM, bei Bestehen von Mehrheitsbeteiligungen ist der Umsatz der Unternehmensgruppe maßgebend.

FOrderumfang Zuwendung ergibt sich aus den Erlösen aus dem neuen Produkt I Verfahren. Nach dem Bewilligungszeitraum anfallende Kosten rur Entwicklung kOnnen geltend gemacht werden. Die RUckzahlungsverpflichlUng endet nach voller RUckzahlung. Verlorene ZuschUsse werden nur in AusnahmeflIlIen gewahrt. Die Förderung erfolgt durch ZuschUsse i.H. von 50% der zuwendungstlhigen Kosten (in Ausnahmetllten 70%). Bei Vorhabenskosten Uber 400 TOM sind die ZuschUsse erfolgsabhängig zurUckzuzahlen, Ausnahmen sind nur in bestimmten Fällen möglieh.

Die Zuwendung wird in Form eines Zuschusses als Anteilsfinanzierung i.H. von 40% der zuwendungsfllhigen Kosten gewahrt (in Ausnahmen max. 7001.). Die Zuwendung soll 400 TDM nicht Ubersteigen. Zuwendungen werden bei Projektkosten Uber I Mio. DM nur rur Vorhaben mit Uberdurchschnittlichem Risiko, bestehendem öffentlichem Interesse

Vergabeverfahren

Über die Gewahrung der Zuwendung entscheidet das Landesgewerbeamt. Sachverstl1ndige aus Wissenschaft und Wirtschaft können bei der Beurteilung der Vorhaben auf Risiko und Erfolgsaussicht gehört werden. Sachverstllndige sind zu hören bei schwierig zu beurteilenden Vorhaben und bei Vorhaben mit einem Gesamtaufwand von mehr als 0,6 Mio. DM. Die zustl1ndige Kammer erhillt Gelegenheit zur Stellungnahme.

Über die Gewahrung der Zuwendung entscheidet die Landeskreditbank. Der Regierungsbeauftragte flIr Technologietransfer ist zu hören; seine Stellungnahme enthält die technische und wirtschaftliche Beurteilung des Vorhabens. Die Handwerks- bzw. Industrieund Handelskammer erhilit Gelegenheit zur Stellungnahme.

c. Zusammenfassung der bisherigen Ergebnisse Fassung Kriterien ftIr Vorhaben

71

Kriterien ftIr Antragsteller

Filrderumfang Vergabeverfahren an dessen Verwirk- Bei Vorhaben mit ZuIichung und recht- wendungen Ober 400 fertigender finanzieller TOM entscheidet die Situation des Unter- Landeskreditbank mit nehmens gewahrt. Bei Zustimmung des Vorhabenskosten Ober Ministeriums ftIr 600 TOM ist die Zu- Wirtschaft, Mittelwendung erfolgsab- stand und Technolohängig zurückzuzahlen, gie. Ausnahmen sind nur in bestimmten Fallen möglich IV. Die in der vierten Fassung der Richtlinien vorgenommenen Änderungen betreffen die Allgemeinen vom Zuwendungsbestimmungen(AZB) und berUcksichtigendas vom Landtag am 18. April 1991 verab26. schiedete Gesetz zur Änderung des LandesverwaltungsverfahrensgesetzcsJm Gegensatz zu den vorNov. angegangenen Fassungen wird nun die Unwirksamkeit,die ROcknahme bzw. der Widerruf von Be1991 willigungsbescheidendurch §§ 48, 49 und 49a LVwvro geregelt. V.vom Die inhaltlichen Kri- Zuwendungsempflnger Die Zuwendung wird in Ober die Gewlhrung 14. Juli terien werden in der sind Unternehmen der ge- Fonn eines Zuschusses der Zuwendung ent1995 Fassung vom I. MlIrz werblichen Wirtschaft, die als Anteilsfinanzierung scheidet die Landes1989 beibehalten. Die nicht mehr als 250 Ar- in Höhe von in der kreditbank. Der Rewirtschaftliche Umset- beitskrlfte beschlftigen Regel 30"10, maximal gierungsbeauftragte zung der erzielten Er- und entweder eine Jahres- jedoch 35% der zu- ftIr Technologietransgebnisse (Produktion) umsatz von nicht mehr als wendungsflhigen Ko- fer ist zu hören; seine soll nun in einem an- 40 Mio. DM erzielen oder sten ge:wahrt. Unter- Stellungnahmeenthllt gemessenen Rahmen in eine Bilanzsumme von nehmen, die trotz Ober- die technische und B.-W. erfolgen; hiervon nicht mehr als 20 Mio. DM schreiten der genannten wirtschaftliche Beurkann abgesehen wer- erreichen und sich zu Größenkriterien geßlr- teilung des Vorden, wenn dies ftIr den höchstens 25% im Besitz dert werden, erhalten habens. Die HandZuwendungsempfllnger eines oder mehrerer diese einen Zuschuß von werks- bzw.lndustrieDefinition erftlllenden max. 25%. Die HOhe und Handelskammer unzumutbar ist. Unternehmen befinden und der zuwendungsfllhigen erhalt Gelegenheit zur die ihren Sitz in der EU Kosten ist auf 600 Stellungnahme. und eine Betriebsstltte in TDM beschränkt B.-W. haben. In besonders begrUndeten AusnahmeflIlIen können mit Zustimmung des Wirtschaftsministeriums auch Unternehmen mit einem Jahresumsatz von max. 200 Mio. DM gefOrdert werden. Quellen: GABI.1977,S. 1084;GABI.198I,S. 1032;GABI. 1989,S. 457;GABI. 1991, S.1203;LAKRA 1995.

Ein weiteres wichtiges Ergebnis der Betrachtung der Richtlinienentwicklung im Zeitverlauf ist die offensichtlich einflußreiche Position des Regierungsbeauftragten für Technologietransfer, die in der Folge der Vorschläge der "Bulling-Kommission" anstatt der vorgeschlagenen Aufhebung zu einem weiteren Ausbau der Kompetenzen und Ressourcen führt. Deutlich wird dies auch an der Steinbeis-Stiftung für Wirtschaftsforderung, die unter der Leitung des Regierungsbeauftragten steht: Anstatt, wie von der Kommission vorgeschlagen, unter das Dach einer Landesagentur für Technologie gestellt zu werden, hat sie sich seither zu einem Technologie- und Beratungs-"Untemehmen" mit

2. Kap.: Entwicklungsstationen eines Förderprogramms

72

einem Jahresumsatz von knapp 130 Millionen DM, insgesamt 258 Transferzentren und Kooperationspartnern in 51 Ländern entwickelt. 136 Tabelle 9 Anzahl der Bewilligungen und Gesamtzuschußsummen im Rahmen der Förderung von Entwicklungsvorhaben kleiner und mittlerer Unternehmen durch das C I-Programm in den Jahren 1977 bis 1993

Jahr

1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 Summe

Anzahl der Bewilligungen 37 54 54 42 35 60 63 94 104 116 86 90 77 68 59 62 58 1/59

Gesamtzuschußsumme (Mio. DM) je Jahr neue Vorhaben 9,540 14,448 12,049 11,237 11,179 16,366 13,782 25,958 31,693 35,171 21,765 23,327 17,716 14,924 13,478 14,257 10,681 297,571

bewilligte u. ausbezahlte Zuwendungen 4,461 9,351 12,532 10,355 9,026 10,009 12,719 18,803 26,315 25,920 26,430 21,574 21,697 16,564 13,570 12,827 11,417 263,57

Quelle: Wirtschaftsministerium Baden-Württemberg

136 Steinbeis-Stiftung I Regierungsbeauftragter für Technologietransfer (o.J.); Beise et al. (1995, S. 66f.) heben flir den Tätigkeitsbereich der Transferzentren hervor, daß dort die Durchführung von Auftragsarbeiten überwiegt. FuE-Kooperationen oder Entwicklungsarbeiten im vorwettbewerblichen Bereich treten demgegenüber in den Hintergrund.

3. Kapitel

Die Beurteilung von Förderanträgen A. Im Mittelpunkt: Entwicklungsvorhaben und antragstellende Unternehmen Die hier zu diskutierenden Aspekte der AntragsteIlung und Begutachtung befassen sich mit der Ermittlung und Einschätzung. des Entwicklungspotentials von Vorhaben und antragstellenden Unternehmen. Die Unterstützung solcher Potentiale hat die subventions- und haushaltsrechtlichen Grundsätze zu berücksichtigen. 1 Als Beispiel gibt § 23 der LHO fiir Baden-Württemberg vor: ,,Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen filr Leistungen an Stellen außerhalb der Landesverwaltung zur Erfüllung bestimmter Zwecke (Zuwendungen) dürfen nur veranschlagt werden, wenn das Land an der Erfüllung durch solche Stellen ein erhebliches Interesse hat, das ohne die Zuwendungen nicht oder nicht im notwendigen Umfang befriedigt werden kann."

Angewandt auf die Förderung innovativer Entwicklungsvorhaben bedeuten die Vorgaben des § 23 LHO, daß die "Erfiillung bestimmter Zwecke" zunächst in der Umsetzung eines Entwurfes in einen serienreifen Prototyp eines neuen Produkts oder Verfahrens liegt. Die Realisierung eines bestimmten Entwicklungsvorhabens muß dabei ein erhebliches Interesse des Landes darstellen und gleichzeitig die Unterstützung durch öffentliche Mittel zwingend erforderlich machen. Um auch sprachlich zwischen dem Interesse des Landes und der Notwendigkeit der finanziellen Unterstützung besser differenzieren zu können, soll entsprechend zwischen der Förderwürdigkeit eines Vorhabens sowie der Fördernotwendigkeit unterschieden werden. Ein Entwicklungsvorhaben ist dann forderwürdig, wenn es die Kriterien des Zuwendungsgebers fiir die bestimmten Zwecke und das erhebliche Interesse erfiillt und zudem das antragstellende Unternehmen die Gewähr bietet, die anvisierten Ziele erreichen zu können. In Abgrenzung dazu wird unter der Bedingung der Fördernotwendigkeit verstanden, daß ein antragstellendes und geeignetes Unternehmen aus eigener Kraft und ohne die Unterstützung des Zuwenaungsgebers nicht oder nur mit großer Unsicherheit zur Realisierung eines förderwürdigen Vorhabens in der Lage sein wird. Zum SubventionsbegrifT des § 264 Abs. 6 StGB siehe Schmid (1994).

74

3. Kap.: Die Beurteilung von Förderanträgen

1. Die Beurteilung der Förderwürdigkeit Die Beurteilung von Entwicklungsvorhaben wird hier als eine Aufgabe mit sehr spezifischem Charakter gesehen. Er resultiert zum einen aus dem Gegenstand der Beurteilung und zum anderen aus der Lokalisierung der Beurteilung innerhalb einer Kette vorhabensrelevant~ Entscheidungen. Zur Verdeutlichung des ersten Aspekts soll hier ein Zitat von Neidhardt angeführt werden, der zum Gegenstand der wissenschaftlichen Projektbeurteilung ausführt: "Dabei ist zusätzlich wirksam, daß das, was sie [die Gutachter; A.d.V.] beurteilen nicht Wissenschaft ist [ ... ]. Der Gegenstand des Gutachterurteils sind Annoncen über Projekte. Es geht also nicht um die kritische Rezension von Wahrheitsansprüchen, sondern um die Einschätzung von Bedingungen der Wahrheitserzeugung. Die Antragsteller signalisieren ja, daß sie erst etwas machen wollen. Gutachten darüber setzen Prognosen über Erfolgswahrscheinlichkeiten voraus, und ~ie Gutachter brauchen und suchen sich Kriterien, die ihnen solche Prognosen gestatten."

Auch wenn Wissenschaft und Wahrheit nicht die zentralen Zielkategorien der Wirtschafts- und Technologieförderung sind, so macht der Befund von Neidhardt doch vor allem klar, daß die Begutachtung von Entwicklungsvorhaben die Aufgabe hat, verschiedene Aspekte von Zukunftsentwürfen hinsichtlich ihrer Eintrittswahrscheinlichkeit zu bewerten und zu beurteilen. Im Fall der Förderung innovativer Entwicklungsvorhaben stehen dabei Fragen nach dem Erfolg bestimmter Vorgehensweisen bei der Problemlösung3 und dem Erfolg eines schon mehr oder minder genau beschriebenen Produkts am Markt im Mittelpunkt. Die Beurteilungsgegenstände ergeben sich dabei zunächst aus dem Antrag als der Beschreibung eines Entwicklungsvorhabens, der entsprechend den Vorgaben ein bestimmtes, klar umrissenes Ziel mit seinen spezifischen Erfolgsaussichten und möglichen Wegen dorthin beschreibt.4 Die Eingrenzung des Beurteilungsgegenstandes auf einen bestimmten Entwurf hat entsprechende Auswirkungen auf die Wahl von Methoden und Kriterien zur Bewertung von Vorhaben. Wenn die Variationsbreite innerhalb eines Vorhabens auf die Verfolgung zweier oder mehrerer Entwicklungsstrategien begrenzt und zudem der technische und wirtschaftliche Erfolg eines Vorhabens an sich zu bewerten ist, dann scheiden vergleichende Bewertungsmethoden

2

Neidhart (1988, S. 89).

Dosi betont: ,,ln very general terms, technological innovation involves the solution problems [ ... ]" (Dosi 1988a, S. 1125). 3

0/

4 Entsprechend auch die Aussage eines Mitarbeiters des Wirtschaftsministeriums, wo davon ausgegangen wird, daß die antragstellenden Unternehmen die Rahmenbedingungen ihres Vorhabens ("diese Vorüberlegungen, die Prüfungen, die Lizenzverhandlungen, auch Patentanmeldungen") im Vorfeld der Antragstellung bereits geklärt haben (Interview Wirtschaftsministerium).

A. Im Mittelpunkt: Entwicklungsvorhaben und antragstellende Unternehmen

75

wie etwa die aus der Betriebswirtschaft bekannten Scoring-Methoden,s die dem Zweck der Zieldefinition dienen, von vorne herein aus. Zudem läuft die Beurteilungsaufgabe nicht auf die Frage nach einem mehr oder weniger geeigneten Vorgehen oder einem mehr oder weniger zutreffenden Zukunftsbild hinaus, sondern verlangt eine binäre Aussage über Erfolg oder Nichterfolg eines bestimmten Vorgehens bzw. Produktes oder Verfahrens. Diese Logik spiegelt sich auch im baden-württembergischen C I-Programm wider, wenn davon ausgegangen wird, daß ein Unternehmen - alleine schon weil es im Falle einer Förderung mehr als die Hälfte der Entwicklungskosten selbst zu tragen hat zum Zeitpunkt der AntragsteIlung eine Abwägung der Erfolgswahrscheinlichkeit verschiedener Vorgehensweisen und Zukunftsentwürfen bereits vorgenommen hat und ein eingereichter Antrag das Substrat dieses Abwägungsprozesses darstellt. 6 Die Richtlinien gehen damit von einer dreiteiligen Phasengliederung von Innovationsprozessen aus, ähnlich der von Hauschildt zitierten Einteilung Szyperskis: .. a) Kognitive Phase: Problemwahrnehmung, -abgrenzung, -strukturierung; b) Konzeptionelle Phase: Lösungsgenerierung, -ausw~ c) Realisierungsphase: Anweisung und Durchführung."

Der Zeitpunkt der AntragsteIlung wäre in diesem Phasenschema zwischen der konzeptionellen und der Realisierungsphase zu verorten. Berücksichtigt man aber die Arbeiten von Witte zum Phasen-Theorem, die zu dem Schluß kommen, daß die empirische Relevanz solcher Phaseneinteilungen nicht oder nur sehr selten nachvollzogen werden kann,8 und berücksichtigt man weiterhin, daß die ex ante angenommene Planungssicherheit von der Innovationshöhe9 eines Vorhabens und nicht zuletzt von der Sorgfalt der Vorhabensvorberei-

S Zur Anwendung der Scoring-Methode ode, der Nutzwertanalyse speziell fiIr die Entscheidung zwischen verschiedenen Entwicklungsvorhaben siehe Strebei (1986) und Brose (1982); zum Gesamtkonzept des Value Management siehe European Commission (1995). Hauschildt (1991, S. 470) berichtet aber auch von einer geringen Praxisrelevanz solcher Auswahlmethoden. 6 Beispiele fiIr Abwägungs- und Suchprozesse finden sich auch in der Literatur, z.B. bei Pausewang (1992). 7

nal). 8

9

Szyperski (1971) zitiert nach Hauschildt (1992, Sp. 1036; Hervorhebungen im OrigiWitte (1968).

Nach Picot IReichwald lNippa (1988) sind Vorhaben mit besonderer Innovationshöhe gekennzeichnet durch hohe Komplexität, hohen Neuigkeitsgrad und hohe Variabilität bei niedrigem Strukturiertheitsgrad. Entsprechend beinhalten solche Vorhaben eine Vielzahl von Entwicklungsrisiken und das Vorgehen bei der Realisierung solcher Vorhaben ist nur sehr bedingt planbar.

76

3. Kap.: Die Beurteilung von Förderanträgen

tung lO abhängt, so ist anzunehmen, daß im Rahmen der Antragstellung und Begutachtung Widersprüche zwischen den richtlinienimmantenten Idealvorstellungen und der Realität auftreten. I I Bei der Entscheidungsfindung des Antragstellers werden auch globale Trendeinschätzungen eine Rolle spielen, wie sie beispielsweise in letzter Zeit vermehrt von der Politik aus Expertengremien und Forschungsinstituten abgefragt l2 oder unternehmensintern durch das betriebliche Rechnungswesen, etwa in Form von Umsatz- oder Ertragsprognosen fiir bestehende Produkte, bereitgestellt werden. Es ist unbestritten und wird zudem durch viele der vorliegenden Förderanträge auch bestätigt, daß globale Trendeinschätzungen 13 wie in der unmittelbaren Unternehmensumwelt wahrgenommene Veränderungen einen wichtigen Auslöser rur die Initiierung eines Entwicklungsvorhabens bilden. So wichtig die "Anschubfunktion" von institutionalisierten wie unternehmensspezifischen Formen der technologischen Frühaufklärung l4 ist, so wenig hilfreich sind diese bei der Planung und Bewertung eines konkreten Entwicklungsvorhabens. IS Denn, so kann gefragt werden, was nützt beispielsweise das Wissen um die Wachstumspotentiale im Bereich der Biotechnologie, wenn ein Produkt entwickelt werden soll, das bereits am Markt verfügbar ist oder in der geplanten Form vom Markt (noch nicht) nachgefragt wird. Die Entwicklungs- und Produktplanung verlangt - ebenso wie der Antrag - bereits zu einem Zeitpunkt, der zumeist mehrere Jahre vor der Markteinfiihrung des neuen Produkts oder Verfahrens liegt, sehr konkrete und präzise Aussagen über die Erfolgschancen des neuen· Produkts oder Verfahrens. 16 Im Antrag wird die Sicherstellung des technischen Erfolgs des Vorhabens durch die vom 10 Mit dem Begriff der Sorgfalt soll auch umschrieben werden, daß vor allem in kleinen Unternehmen häufig die Informationsverarbeitungskapazitäten begrenzt, worunter wiederum die Qualität der Vorhabensvorbereitung leiden kann. 11 Diese Einschätzung deckt sich auch mit Berichten der LAKRA-Mitarbeiter, die angeben, bei den Vorgesprächen vor allem darauf achten zu müssen, "daß da nicht einer - ohne über das notwendige Know-how zu verfilgen - irgend etwas hingeschrieben hat, um dafiir dann auch noch Geld vom Staat zu bekommen." 12 Siehe z.B. BMFT (1993b); Faust (1987); Faust et al. (1995); Staatsministerium BadenWürttemberg (1993). 13 Als Beispiel sei die Prognose genannt, daß Bio- und Kommunikationstechnologien die Grundlagen filr wirtschaftliches Wachstum in den kommenden Jahre darstellen werden. 14

Peiffer (1992); Kubik (1994); ServatiuslPeiffer (1992); ZahnlBraun (1992).

IS Ähnlich KirschbaumlNaujoks (1989, Sp. 832) zur Funktion von Prognosen, die durch Fortschreibung gegenwärtiger Bedingungen durch das Rechnungswesen erstellt werden. Hasenritter (1982) weist auf die Gefahr von Fehlallokationen im Fall der einfachen Übertragung makroökonomischer Zielprojektionen auf einzelbetriebliche Entscheidungen hin; siehe auch Hayek (1968).

16 Eine Beschreibung der einzelnen Phasen der Produktplanung findet sich z.B. bei Engelhardt (1989).

A. Im Mittelpunkt: Entwicklungsvorhaben und antragstellende Unternehmen

77

Antragsteller vorgeschlagene Vorgehensweise als Konstante fest in die Zukunftsprognose eingebaut und aus der Sicht des Förderers als conditio sine qua non für eine Antragstellung angesehenj denn nur auf Basis eines relativ klar umrissenen Bildes des neuen Produkts 1 lassen sich Entwicklungs- und Markt. . 18 Chancen prognostizieren. Abbildung 3 Das Produkt als Konstante im Entseheidungsfindungsprozeß

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Produkt

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Die Aufgabe der Gutachter ist es, die von den Antragstellern als wahrscheinlich unterstellten Entstehungs- und Verwertungsbedingungen eines neuen Produkts oder Verfahrens auf ihre Wahrscheinlichkeit und gegebenenfalls auch Schlüssigkeit zu überprüfen. Grundlage der Erfolgseinschätzung des Antragstellers - und damit Gegenstand der gutachterlichen Stellungnahme - ist dessen technologisches Wissen. Folgt man neueren Ansätzen der Innovationstheorie und der Theorie des technischen Wandels/ 9 so ist technologisches Wissen nicht ausschließlich als reines öffentliches Gut mit den Eigenschaften Nichtausschließbarkeit20 und Nichtrivalitäe l oder zumindest - bei Berücksichtigung eines möglichen Patentschutzes - als ein teilweise ausschließbares Gut zu umschreiben. Technologisches Wissen läßt sich außerhalb dieser traditionellen Sichtweise der Neoklassik idealisierend unterscheiden in - ein auf breiter Basis anwendbares technologisches Wissen, wozu auch radikale Innovationen zu zählen sind und

17 Dies gilt ebenso für Verfahrensinnovationen, deren Erfolg jedoch nicht unmittelbar über den Markt gemessen wird, sondern über mittelbar über Produktivitätszuwächse. 18 Siehe auch Ewald (1994, S. 71). 19 Siehe z.B. die Überblicksdarstellung bei Leder (1989). Rothwell gibt für die vergangenen dreißig Jahre einen kompakten Überblick über "the dominant perception of what constitutes the technological innovation process" (Rothwell 1995, S. 9). 20 In diesem Zusammenhang bedeutet Nichtausschließbarkeit, daß die Nutzer von technischem Wissen andere vom gleichzeitigen Gebrauch dieses Wissens nicht ausschließen können. 21 Nichtrivalität impliziert, daß die Nutzung technologischen Wissens durch ein Unternehmen oder eine Person die Nutzung durch andere in keiner Weise einschränkt.

78

3. Kap.: Die Beurteilung von Förderanträgen

- ein spezifisches technologisches Wissen, bei dem Verbesserungen nur mittels inkrementaler oder gradueller Innovationen erfolgen. 22 Dosi 23 - als wichtiger Vertreter eines evolutionären Verständnisses von Innovationsprozessen - wendet auf das breit anwendbare Wissen und die radikalen Innovationen das Konzept des Paradigmas und des Paradigmenwechsels, wie es zuerst von Kuhn24 geprägt wurde, an. Nach den Ausführungen von Dosi versteht man unter einem technologischen Paradigma das grundlegende, generelle Wissen ("generic"knowledge"), auf dessen Grundlage bestimmte, zumeist technische Sachverhalte oder Abläufe verstanden bzw. erklärt werden können. Er stellt weiter fest: "Technological paradigms define the technological opportunities for further innovations and some basic procedures on how to exploit them. Thus they also channel the efforts in certain directions rather than others: a lechn%gica/ Irajeclory is the activity of technological Drogress along the economic and technological trade-offs defined by a para. dIgm.

..2'

Technologische Paradigmen geben also einen Entwicklungs- oder Möglichkeitenraum vor, innerhalb dem sich entlang von technologischen Entwicklungspfaden ("trajectories") ein schrittweiser, inkrementaler technischer Fortschritt vollzieht. Grundlage dieses, ganz im Gegensatz zu radikalem Fortschritt, eher kontinuierlichen Fortschritts ist das herrschende Paradigma, also universelles, dokumentiertes und öffentlich zugängliches Wissen, erweitert um spezifisches, verborgenes und privates Wissen. 26 Nimmt man die oben eingeführte Unterscheidung in öffentliche und private Güter wieder auf, so kann mit Nelson27 das unmittelbar mit einem Paradigma verbundene Wissen als latent öffentliches Gut angesehen werden. Im Gegensatz dazu weist das spezifische technologische Wissen eher den Charakter eines privaten Gutes auf. 2 Dosi identifiziert desweiteren branchentypische Innovationsmuster, die aus dem s~ezifischen und kumulativen Charakter technologischen Wissens resultieren. 9 Zudem führen unterschiedliche marktgerichtete Anreizmechanismen zu differenziellem Branchenverhalten. Unterschiedliche Anreizfaktoren beeinflussen dabei die Richtung und das Ausmaß technischen Fortschritts innerhalb

22

Hanusch,cantner (1993, S. 19).

23

Dosi (1982).

24 2S

Kuhn (1967). Dosi (1988b, S. 225; Hervorhebungen im Original).

26 Ähnlich auch Fleck (1994). Schweichhart (1996) entwickelt eine siebenstufige Unter-

teilung von Wissensarten in Abhängigkeit ihres Verbreitungsgrades (orthogonale Klassifizierung). 27 Nelson (1988). 28

Hanusch,cantner (1993).

29 Dosi (1988a, S.

I I 35ff.).

A. Im Mittelpunkt: Entwicklungsvorhaben und antragstellende Unternehmen

79

eines Paradigmas und die Suche nach neuen technologischen Paradigmen. 3o Ungeklärt bleibt zunächst individuelles und vom Branchentypus abweichendes Innovationsverhalten. Entscheidende Erklärungsvariablen sind für Dosi der unterschiedliche technologische Leistungsstand einzelner Unternehmen sowie deren Innovationsstrategie. Wie Pavitt et a1. 31 gezeigt haben, ist Unternehmensgröße allein kein Innovationsvorteil. Vielmehr begünstigen die technologischen Gegebenheiten eines Sektors eine bestimmte Unternehmensgrößenverteilung. Ursächlich hierfiir ist der Konflikt zwischen Prodllktionsflexibilität und Skaleneffekten, der aus einem bestimmten technologischen Paradigma resultiert.32 Die Überblicksgrafik in Abbildung 4 faßt die inter- und intrasektoralen Bestimmungsgrößen zusammen. Abbildung 4

Determinanten inter- und intrasektoraler Innovationsmuster nach Dosi (1988) In.....or.l. anti.munl'lriBla

Intr.sektor.1I antimmunl'lriBln

Technologische ~ L-_...:C=ha=ncen::::::.._---JI !.um"!.~ Ch",kt" von _- ' --T«hnologie , / ,- t«hnologischBl Aneignungs\ miglchklitlll Ausma&und / &pIlifischlt; L..-_ _ _ _ _- ' Ch",kt,,: Richtung des ,--_ _ _ _ _.....,l1n TlClmol~;, technischen ' Wandels " M.rktliche Anreize: - Nachfragewlchstum - Einkommenselastizitiiten - Anderungen der relativen Faktorpreisa

__ _ .

firmenspllifischer technologischer Leistungsstlßd lMovltionsstr.tegien - risikorlich VI. inkrllllllllt.1

Industrilstruktur

Quelle: Schwitalla (1993, S. 65).

Für die Begutachtung von Entwicklungsvorhaben lassen sich aus den Ansätzen der evolutionären Innovationstheorie mehrere Folgerungen ableiten: Ziel von Förderprogrammen wie dem C I-Programm ist vornehmlich die Förderung von "nicht-radikalem" technologischem Fortschritt,33 da die programmimmanente Forderung nach einem zu erwartenden wirtschaftlichen und technischen 30

Schwitalla (1993, S. 64ff.).

31 Pavitt et al. (1987).

32 Schwitalla (1993, S. 67). 33 In Übereinstimmung mit Hanusch/Cantner (1993) werden grundlegende Innovationen, die - wenn sie sich durchsetzen - einem Paradigmenwechel gleichkommen, dem Bereich der (Natur-) Wissenschaften und der sogenannten Grundlagenforschung zugeordnet.

80

3. Kap.: Die Beurteilung von Förderanträgen

Erfolg ein Abrücken der einzelnen Vorhaben von vorherrschenden technologischen Paradirnen und Entwicklungspfaden unwahrscheinlich macht. Dies dürfte sowohl aus dem wirtschaftlichen Interesse heraus geschehen, trotz der Unwägbarkeiten die ökonomischen Risiken eines Entwicklungsvorhabens aus subjektiver Sicht noch überschaubar zu halten, als auch aus der Erwartung, nur mit einem nachvollziehbaren und mit dem aktuellen Stand der Technik verknüpften Vorhaben berechtigte Aussichten auf eine Unterstützung durch öffentliche Mittel zu haben. Daß "nicht-radikaler" Fortschritt nicht ausschließlich mit inkrementalem Fortschritt 1leichgesetzt werden kann, läßt sich dem Konzept von Henderson und Clark3 entnehmen, die vor allem der Neukombination bereits bestehender technischer Lösungen und Technologien (architectural innovation) besondere Beachtung schenken. Wenn der zu fordernde technologische Fortschritt auf öffentlichem und privatem technologischen Wissen beruht, so ist im Rahmen der Begutachtung zunächst die paradigmatische Ausgangslage eines Entwicklungsvorhabens zu prüfen. 35 Während der Stand der Technik über bereits am Markt verfügbare Produkte und Verfahren vergleichsweise leicht definiert werden kann,36 zeigt sich die Eingrenzung von erfolgversprechenden Entwicklungspfaden als weitaus problematischer, weil hier die Grenzen zwischen öffentlichem und privatem technologischem Wissen fließen. Wie etwa von Grupp37 dargelegt, bestehen aber Möglichkeiten, zumindest näherungsweise die Richtung technologischer Entwickiungspfade über Recherchen in wissenschaftlichen Literaturund Patentdatenbanken zu bestimmen. Wissenschaftliche Literaturdatenbanken dürften dabei das öffentliche Wissen zur Verfügung stellen, Patentdatenbanken das private technologische Wissen, soweit dieses durch die Urheberschutz-

34 Henderson/Clark (1990) ordnen Innovationen in Abhängigkeit vom Grad der Neuheit des Gesamtkonzepts eines Produkts oder Verfahrens (..Core Concept") und der (Re-) Kombination technischer Komponenten (,,Linkages between Core Concepts and Components") in vier Feldern ein: Rcinforccd

Corc Concepcs

Ovcrtuncd

Linkagcs bel-

Unchongcd

Incremcntallnnovalion

Modular Innovation

Concepcs ond Components

Chongcd

Architeclurallnnovation

RadicaIInnovation

wccn Corc

35 Diese Prüfung ist nicht zuletzt deshalb wichtig, weil die empirische betriebswirtschaftliehe Forschung regelmäßig von Kapazitätsdefiziten bei kleinen und mittleren Unternehmen im Bereich der InformationsbeschatTung und -verarbeitung berichtet (Staudt/Bockl Mühlemeyer 1992; Schober 1994). 36 Es kann wohl mehrheitlich davon ausgegangen werden, daß Unternehmen die Märkte kennen, auf denen sie zum Zeitpunkt der Mittelbeantragung präsent sind. 37 Grupp (1990).

A. Im Mittelpunkt: Entwicklungsvorhaben und antragstellende Unternelunen

81

funktion des Patentrechtes abgesichert wurde. 38 Zum Kern der Begutachtung und Prognose stößt man vor, wenn das nicht dokumentierte, nicht zugängliche private Wissen in das Zentrum der Betrachtung rückt. 39 Diese Feststellung gilt in zwei Richtungen: zum einen für die Einschätzung des Know-hows des Antragstellers40 und zum anderen für die Berücksichtigung von Entwicklungsvorhaben, die parallel von Wettbewerbern durchgeführt werden. Die Grenzen bei den Einblicken in Entwicklungsanstrengungen bei Wettbewerbern liegen auf der Hand: Im konkreten Fall der C I-Förderung könnte sich lediglich durch einen Zufall ergeben, daß ein beauftragter Fachgutachter in seiner Funktion als Leiter oder Mitarbeiter eines Steinbeis-Transferzentrums oder einer (Fach-) Hochschule über laufende Entwicklungsaktivitäten eines potentiellen Konkurrenten detailiertere Kenntnis erlangt. Abgesehen von der spekulativen Note dieser Annahme wäre in einem solchen Fall jedoch kritisch zu fragen, ob ein solches Wissen ein ablehnendes Votum eines Fachgutachter rechtfertigen würde. Aus inhaltlicher Sicht ließe sich eine solche Ablehnung kaum rechtfertigen, berücksichtigt man die Pfadabhängigkeit von Innovationen, also die Erkenntnis, daß privates technologisches Wissen auf sogenannten internen dynamischen Skalenerträgen, zukünftiger Innovationserfolg auf vergangenem beruht. 41 Dieser kumulative und damit unternehmens- und personenspezifische Charakter privaten technologischen Wissens läßt den - hypothetischen - Vergleich von Erfolgswahrscheinlichkeiten zweier Vorhaben nicht zu, da die Hervorbringung zweier identischer technischer Lösungen nach den hier vorgestellten Annahmen in höchstem Maße unwahrscheinlich und als nicht prognostizierbar angesehen werden muß. Und selbst wenn ein solcher Vergleich möglich wäre, so käme doch schlußendlich dem Markt die Aufgabe zu, über den Erfolg konkurrierender Problemlösungen zu entscheiden.42 Weitaus schwerwiegendere und konkretere Probleme werden bei der Aufgabe der Know-how-Einschätzung eines Antragstellers gesehen. Das spezifische 38 Einen detaillierten Überblick über das Anwendungsspektrum von PatentanaIysen geben GreiflPotkowik (1990). 39 Siehe auch die Auflistung der "certain specific properties" technologischen Wissens bei Granstrand (1994, S. 191). 40 Mit der Einschätzung des Know-hows des Antragstellers verbunden ist die unmittelbar praxisrelevante Prüfung und Bewertung von Kosten- und Arbeitsplänen. Eine Übersicht über die Möglichkeiten und Methoden der Planung von Zeitbedarfen geben Brockhoff tUrban (1988). Den Zusammenhang von Entwicklungszeiten und -kosten thematisieren Sclunelzer t Buttermilch (1988). PicotlReichwald/Nippa (1988) verdeutlichen in ihrer Analyse den Zusammenhang zwischen Entwicklungsaufgabe und Entwicklungszeit.

41

Hanusch,cantner (1993).

Nicht berücksichtigt sind bei diesen Überlegungen Aspekte des Konkurrentenschutzes und die Aufgabe von Gutachtern, vor der Durchfilhrung offensichtlich nicht erfolgversprechenden Vorhaben und Vorgehensweisen zu warnen. Auf diese SorgfaItspflichten wurde bereits im einleitenden Kapitel hingewiesen. 42

6 Zieger

82

3. Kap.: Die Beurteilung von Förderanträgen

technologische Wissen eines Antragstellers, das ihn zu einem innovativen Vorhaben motiviert und befähigt, indem es - zunächst nach Einschätzung des Antragstellers - das allgemein verfilgbare Wissen übersteigt, weist die Besonderheit auf, daß es auch im eigenen Unternehmen häufig nicht explizit eingegrenzt und definiert ist:t3 Skalenerträge aus einem "leaming by domg" oder einem "learning by using" werden in den meisten Fällen nicht offen, also filr das gesamte Unternehmen nachvollziehbar, sondern auf einzelne "Erfahrungssammler" begrenzt akkumuliert44 ; Erfahrungswissen hat zudem das Problem zu überwinden, gegebenenfalls innerhalb üblicher wissenschaftlich-technischer Konventionen nur schwer kommunizierbar zu sein. Diese Merkmale von unternehmensspezifischem Wissen haben unmittelbare Auswirkungen auf eine Vorhabensformulierung, wie sie die Beantragung öffentlicher Fördermittel verlangt. 4s Hier muß ein Unternehmen unmißverständlich deutlich machen, daß es zu Realisierung eines bestimmten Vorhabens auf der Grundlage des vorhandenen, darstellbaren Know-hows in der Lage ist.46 Teilweise sind derartige Ausführungen aus der Sicht eines Unternehmens aber nicht unproble"matisch, stellt doch das unternehmensspezifische Wissen die Grundlage filr das neue Produkt oder Verfahren bzw. rur den Unternehmenserfolg insgesamt dar. Die Befilrchtung wichtige Interna über den Antrag nach außen zu geben, ohne gegen einen möglichen Mißbrauch dieser Angaben vorgehen zu können, mag sicher manches Unternehmen von einer vollständigen Darlegung seines Vorhabens, wenn nicht sogar von einer AntragsteIlung, Abstand nehmen lassen. Das bisher dargelegte Verständnis des Begriffes "Know-how" wurzelt in erfahrungsbasiertem Lernen. Es geht von einem analytischen Muster aus, das auf der Grundlage von tatsächlichen Ereignissen, Erfahrungen und (Miß-) Erfolgen auf den zukünftigen Erfolg eines Entwicklungsvorhabens schließt. Ausgeblendet werden damit zusätzliche Quellen von Problemlösungspotentialen, 43 Zu den verschiedenen Definitionen von Wissen und die besondere Bedeutung von Wissen als Produktions- und Wettbewerbsfaktor siehe RehluserlKrcmar (1996). 44 Oberschulte (1996); Hanft (1996). 45 Daß auch bei der Beantragung von Fördermitteln Lernprozesse von Bedeutung sind, zeigt Hofmann anband von Unternehmen, die bereits mehrfach mit wechselndem Erfolg Fördermittel beantragt haben: "Es ist bemerkenswerterweise nicht das betriebliche Projekt, der potentielle Förderungsgegenstand also, sondern die Form seiner Präsentation, die aus Sicht der [...] Unternehmen strategischer Korrekturen bedarf. Erlernt wird, wie ein Entwicklungsvorhaben formuliert sein muß, um als 'technisch neu', 'volkswirtschaftlich wertvoll', als risikoreich und gleichzeitig erfolgversprechend zu gelten, aber auch, daß und wie seine Förderungswürdigkeit ausgehandelt werden kann" (Hofmann 1993, S. 107). 46 Interessanterweise wird in der C I-Richtlinie aber nicht gefordert, daß das ftIr das Vorhaben notwendige Know-how spezifisch und neu sein soll; die Übertragung von Technologien und Problemlösungsansllt:zen aus anderen Bereichen wird also als durchaus zulässig angesehen.

A. Im Mittelpunkt: Entwicklungsvorhaben und antragstellende Unternehmen

83

die über rein vergangenheitsbasierte Fähigkeiten und Erkenntnisse hinausgehen. 47 Denkbar sind hier beispielsweise verschiedene Formen des Wissenstransfers, etwa über neue oder neu qualifizierte Mitarbeiter, Kooperationen mit Forschungseinrichtungen oder den Einsatz von bislang im Unternehmen nicht verfügbaren Technologien in Form neuer Maschinen, Meßgeräte und sonstiger technischer Ausstattung. Während solche, externen Wissensquellen beschreibbar und planbar sind, erweist sich das unternehmensinterne Entwicklungspotential als weniger leicht durchschaubar, vor allem wenn man die Hypothese von Cohen und Levinthal zu den "zwei Gesichtern von Forschung und Entwicklung,,48 in die Betrachtung mit einbezieht. Die Autoren sehen als Folge von Anstrengungen im Bereich Forschung und Entwicklung nicht nur die Schaffung neuer Informationen, sondern auch die Entwicklung und Steigerung der Fähigkeit eines Unternehmens, "to identify, assimilate, and exploit knowledge from the environment - what we call a firms 'leaming' or 'absorptive' capacity.,,49 Für die Vorhabensbewertung folgt daraus nicht nur, daß neben der bereits vorhandenen Wissensbasis eines Unternehmens auch die Entwicklungschancen zu bewerten sind, die unter Annahme eines erfolgreich verlaufenden Entwicklungsprozesses - als Grundlage des Lernprozesses - auftreten könnten. Die Gewinnung eines Teils der zur Problemlösung notwendigen Fähigkeiten und des notwendigen Wissens durch das antragstellende Unternehmen muß als zumindest wahrscheinlich angenommen werden, auch wenn zum Zeitpunkt der Antragstellung und -begutachtung diese Fähigkeiten und dieses Wissen im einzelnen noch gar nicht bekannt sind. Besondere Bedeutung erhält diese Fra47 Folgt man dem Olso-Manual der OECD (1992), das wiederum auf das "Chain-Link Model oflnnovation" von KlinelRosenberg (1986) aufbaut, so ist genau an dieser Stelle der Grenzpunkt zwischen Forschung und innovativer Entwicklung: "When problems arise in the innovation process, as they are bound to do, a finn draws on ist knowledge base at that particular time, which is made up of earlier research findings and technical and practical experience. The research system takes up the difficulties which cannot be settled with the existing knowledge base, and so extends it if successful." (OECD 1992, S. 19). 48 CohenlLevinthal (1989; 1990); Unkelbach (1996, S. 204f.) spricht von der ,,Doppelfunktion von F&E" als Mittel zur Wiisensproduktion und -nutzung; er hebt weiter hervor: "Bei gegebener unternehmensexterner Wissensproduktion durch Konkurrenten, Universitäten, Kunden oder Lieferanten sowie bei gegebenen Kommunikationskanlllen kann ein Unternehmen durch F&E-Investitionen seine Kompetenz zur Nutzung dieses externen Wissens erhöhen." 49 CohenlLevinthal (1989, S. 569). Audretsch (1995) sieht in Anlehnung an die Arbeiten von Cohen ILevinthal ein "drittes Gesicht" von Innovationen und deutet an, daß Art und Richtung von FuE-Aktivitäten auch die Grenzen der unternehmens spezifischen Fähigkeiten und Kapazitäten aufdecken können. Er greift damit - ohne es zu nennen - eine Hypothese von Henderson IClark (1990) auf, die die zerstörerische Wirkung von "architectural innovations" (siehe Fußnote 34) ftlr das "architectural knowledge of established firms" hervorheben. 6·

84

3. Kap.: Die Beurteilung von Förderanträgen

ge bei der Einschätzung, welche technologische Lücke ein Unternehmen zu schließen in der Lage ist, "wie weit" sich ein Unternehmen mit einem Entwicklungsvorhaben von seinem bisherigen Tätigkeits- und Wissensbereich entfernen sollte, kurz: bei der Bemessung der Erfolgswahrscheinlichkeit eines Entwicklungsvorhabens. Neben der zentralen Einschätzung der Kompetenz und der Entwicklungspotentiale eines Antragstellers muß vom Gutachter der vorhabensspezifische Handlungsspielraum rur ein bestimmtes Vorhaben im Spannungsverhältnis der Handlungsfelder Absatz- und Beschaffungsmarkt50, Technik, Personal, Finanzen und Staat5l nachvollzogen werden, gleich einer Matrix, die den einzelnen Dimensionen die Möglichkeiten, Potentiale, Zwänge und Risiken der Entstehung und Verwertung der Innovation gegenüberstellt. In Tabelle 10 sind exemplarisch einige Fragen zur Bewertung des Entstehungs- und Verwertungserfolges eines Entwicklungsvorhabens innerhalb des jeweiligen Handlungsfeldes 52 . aufgefiihrt. Tabelle 10 Fragen zur Bewertung von Entwicklungsvorhaben aus der Sicht eines Gutachters Handlungsfelder

Markt

Entstehung

Verwertung

- Ist die einzusetzende Technologie neu? Absatzmarkt: - Ist ein vergleichbares Pro- Wie groß ist das Marktvolumen zu dukWerfahren bereits am Markt? beziffern? - Kann die einzusetzende Technologie - Welcher Marktanteil wird angestrebt? am Markt Akzeptanz finden? - Wie groß ist die Zahl der potentiellen Konkurrenten, welche Ziele verfolgen - Ist das Unternehmen zur Innovation sie und wie ist deren technologische gezwungen (market pull)? und Marktposition zu bewerten? - Rechtfertigt der erwartete Kosten- oder Qualitätsvorteil des neuen Verfahrens die Entwicklungsanstrengungen?

50 Nach Teece (1988) ist der wirtschaftliche Erfolg einer Innovation - ihre technische Realisierung vorausgesetzt - von ihrer Ausrichtung auf die Anforderungen des Absatzmarktes und die entsprechende Anpassung der Produktionsbedingungen (Herstellung und Beschaffung) abhängig. 5 1 Nach Gelshorn et al. (1991, S. 131) resultiert aus den jeweiligen Handlungsspielräumen in den einzelnen Bereichen der Innovationsspielraum eines Unternehmens "und zwar aus der Perspektive einer Unternehmung zu einem bestimmten Zeitpunkt ihrer Entwicklung." 52 Die in Tabelle 10 aufgefilhrten Fragen beziehen sich auf die Bewertung von Entwicklungsvorhaben, die eine Produktinnovation zum Ziel haben. Bei Verfahrensinnovationen, die bei Erfolg eine Verminderung der Herstellungskosten oder eine Qualitätserhöhung bei bereits bestehenden Produkten zur Folge haben, tritt naturgemäß die unmittelbare Bedeutung des Marktes in den Hintergrund.

A. Im Mittelpunkt: Entwicklungsvorhaben und antragstellende Unternehmen Handlungsfelder

Technik

Person

Entstehung

85

Verwertung

Beschaffimgsmarkt: - Sind geeignete Zulieferer verfilgbar, besteht evtI. schon eine längere Zusammenarbeit und sind die Zulieferer auch technologisch auf dem geforderten Stand der Technik? - Sind erforderliche Komponenten in ausreichenden Stückzahlen über den Markt beziehbar? - Bestehen beim Unternehmen generell - Ist die vorgesehene Technologie in ein Erfahrungen mit Entwicklungsvorhakonkurrenzflihiges Produkt umsetzbar? ben, sind die Erfahrungen positiver - Besteht ein Bedarf filr die vorgesehene oder negativer Natur? technische Lösung? - Ist die vorgeschlagene technische Lö- - Ist die vorgesehene technische Lösung sung erfolgversprechend? mit den gängigen Standards kompati- Sind alle derzeit überschaubaren Löbel? sungsansätze geprüft worden? - Wird in anderen Unternehmen ebenfalls an entsprechenden Lösungsansätzen gearbeitet oder sind dort schon Lösungen verfilgbar? - Ist die Entwickiungsaufgabe mit der vorhandenen maschinellen/technischen Ausstattung lösbar oder sind größere Investitionen notwendig? - Sind die Mitarbeiter filr das geplante - Sind filr den Vertrieb des neuen ProVorhaben ausreichend qualifiziert? dukts ausreichend und ausreichend - Sind am Arbeitsmarkt evtl. notwendi- qualifizierte Mitarbeiter vorhanden? ge Mitarbeiter verfilgbar? - Bestehen bei den Mitarbeitern Erfahrungen bei der EinfUhrung eines neuen Produktes am Markt? - Ist die Finanzierung des Vorhabens - Wie groß ist der vermutliche MitteIbedarf filr die Umsetzung des Prototyps gesichert? - Erfolgt die Finanzierung aus Eigenmit- in ein verkaufsflihiges Produkt? tein oder werden Fremdmittel in An- - Wie groß ist der Mittelbedarf filr die spruch genommen? MarkteinfUhrung des neuen Produkts? - Ist die Finanzierung des Vorhabens über den Prototyp hinaus gesichert? - Sind bei der Entwicklung besondere - Bestehen rechtliche Regelungen, die den Absatz des neuen Produkts ertechnische Schutzvorschriften zu beachten? leichtern oder erschweren? - Muß das neue ProduktIVerfahren spezielle technische Zulassungsprüfungen durchlaufen und dabei bestimmte Normen einhalten?

Zur Beantwortung solcher und ähnlicher Fragen hat beispielsweise die betriebswirtschaftliche Forschung eine Vielzahl von Konzepten und Methoden entwickelt. Ziel der Methoden ist es, für die Erstellung einer möglichst fundier-

86

3. Kap.: Die Beurteilung von Förderanträgen

ten Prognose und Entscheidung Informationen zu erschließen, zu verarbeiten und zu bewerten. Entscheidende Voraussetzungen für den Erfolg des Methodeneinsatzes sind die Verfiigbarkeit von entsprechenden Informationen und deren Qualität..53 Diese Voraussetzung gilt im hier angesprochenen Kontext nicht nur rur die Entscheidungsvorbereitung und -findung im Unternehmen, sondern auch rur die Begutachtung, die zwangsläufig die den Vorhaben zugrundeliegenden Annahmen aus einer distanzierten Position nachzuvollziehen und zu bewerten hat. Und auch wenn einzelne Methoden gezielt zur Entscheidungsvorbereitung von den Antragstellern etwa bei der Vorhersage technologischer Entwicklungen (Abbildung 5) oder zur Einschätzung der Konkurrenzsituation (Abbildung 6) eingesetzt werden, so müssen die darin unterstellten und häufig auf subjektiver Einschätzung beruhenden Annahmen auch entsprechend dokumentiert, nachvollziehbar und intersubjektiv validierbar sein ..54 Abbildung 5

Systematik der wichtigsten technologischen Vorhenageverfahren nach Schrllder VIII'" zur ElII..... IIChnoIogi..... V............ Stlbsllndigt VIII'" V.I. . . zur VOfIIonIg. .....ouuichllichon locIriscr. EAlwickluIIgConI

VIII'" ... V...... .. mlglicr.lochniIchon EAlwicklungCoftI

lInIoIbIllndigt VorIlhr..

VIII'" zur V.horsog. ... no1Wlndigon locIwiIcr. Enlwid".....

V.lohrtnzur~ohron AWngigkoil.. lwilchon oinI..... Enlwickllllglll/ Enipiuon

Quelle: Schröder 1989, Sp. 2019.

Es soll nochmals betont werden, daß der innovative Kern eines Entwicklungsvorhabens als subjekt- und kontextgebunden anzusehen ist und die ökonomische Relevanz darin begründet liegt, daß aus dem Vorhaben neue Handlungsmöglichkeiten rur den Innovator entstehen ..5S Wegner stellt dazu weiter fest: S3 Noch nicht angesprochen ist damit die Frage der Methodenauswahl, die von einfachen Kausalketten bis zu komplizierten oder komplexen Modellen von Wirkungszusammenhängen reichen kann. Ein Beispiel eines komplizierten, stark mathematisch geprägten Modells zur Bewertung und Optimierung von Entwicklungs- und Planungsstrategien rur neue Produkte findet sich etwa bei Wehrmann (1994). Schlaweck (1991) stellt ausfilhrlich den Technologie-Portfolio-Ansatz als Instrument der strategischen Langfristplanung vor, jedoch mit einer starken Betonung der Auswahlentscheidung im Bereich Produktionstechnologien. Zur o~rativen und taktischen Planung von Entwicklungsvorhaben siehe auch BrockhofI (1994). S4 Ähnlich auch Meyer (1995, S. 30); die Problematik der Darstellung vagen Wissens u.a. rur die Branchenstrukturanalyse nach Porter - wird von Wemers (1993, S. 97fI.) vor dem Hintergrund einer Integration solcher Informationen in Expertensysteme diskutiert. ss Wegner (1995).

A. Im Mittelpunkt: Entwicklungsvorhaben und antragstellende Unternehmen

87

"Die Subjekt- und Kontextabhängigkeit zeigt sich auch darin, daß Innovationen eine spezifische Bewertung erfahren, nämlich jene, die innovatorisches Handeln mit der Erwartung eines Erfolgs verknüpft. Nicht das Attribut der Neuheit macht Handlungsmöglichkeiten interessant, sondern die Erwartung, künftig erfolgreicher handeln zu können, als dies ohne die Innovation möglich erscheint. Die Erfolgsbewertung wiederum kann nicht auf die I~ovation rekurrieren, sondern muß den individuellen Handlungskontext einbeziehen."

Abbildung 6 Die Elemente der Konkurrentenanalyse nach Porter W".n Konk_tln IINIti'lillt

1"11 lieh ., KOIIk"""t ""hIIt und k_

Zi.I. für die Zukunft Aufllllfl Mlnlgllllll1tlbellln und für ...chiIdIne Gebillt

Ge,.nwirtle. Stritt,..

""""1/1

.1

.... kti.napr.fil K.nkurr.nt.. Ist dir Konkurrent mit Hiner gegenwirtigen Situ.tion zulrildln7 WIIche vorlUSsichtlicl1ln Schritt. oder str.tlgischln Verlnderunglll wird dir Konkll'lent vllllllllmen7 Wo ist del KonkurrIßt verwundbar? Wu wild die 81118t. IIId wirklllgsvoDst. Raaktion des Konkurrlßten hlrYOIlUf.n?

Anllllhm.n Übt! sich Sllbst und lIbI,di.BllnchI

1

Wie dir Konkurrent zur Zeit den W.ttblwlrb fUhrt _______ ~

fihl,kilttn

Sowohl St.rUn als auch Schwlchen

Quelle: Porter 1985, S. 80.

Die Auffassung Wegners, wonach ökonomische Kategorien lediglich in der Lage sind, den Raum an Möglichkeiten vorzustrukturieren, in dem Innovationen vorstellbar sind,57 und eine "Erfolgseinschätzung subjektiv erfolgen muß und nicht durch objektive Erfolgsindikatoren substituiert werden kann",58 teilen auch andere Autoren, wenn sie - wie etwa Reitzle - im Zusammenhang mit Forschungs- und Entwicklungsstrategien die Intuition der Entscheider in den Vordergrund rucken: "Trotz aller modemen Prognose- und Analyseverfahten sind die Grenzen dieser Methoden relativ eng gesteckt. Nichts kann das Gefilhl filr Markt und Marktanfonlerungen sowie intuitive Abschätzung von Risiken und Chancen von Entwicl'dungen ersetzen. Jedes erfolgreiche Entwicklungsmanagement muß das berücksichtigen."

Welche grundsätzlichen Handlungsmöglichkeiten bestehen vor diesem Hintergrund für die Begutachtung von Entwicklungsvorhaben? Wie kann die Begutachtung von Entwicklungsvorhaben über die bloße Spekulation über mögliche Entscheidungsgründe und -kalküle der Antragsteller hinweggehoben 56

Wegner (1995, S. 190). Wegner(1995,S.181). Wegner (1995, S. 190). 59 Reitzle (1988, S. 514; Hervorhebung im Original).

~~

88

3. Kap.: Die Beurteilung von Förderanträgen

m

werden? Eine mögliche Antwort auf diese Fragen sollen die in Abschnitt 60 zu entwickelnden Anforderungen an das Begutachtungs- und Entscheidungsverfahren geben. Sie dienen gleichzeitig als Bezugsrahmen für die empirische Analyse des Begutachtungsverfahrens im Rahmen der CI-Förderung.

I/. Die Beurteilung der Fördernotwendigkeit Um zu beurteilen, inwieweit ein antragstellendes Unternehmen über ausreichende finanzielle Mittel verfügt und verfügen wird, um das im Antrag formulierte Vorhaben aus eigener Kraft oder nur mit Unterstützung durch öffentliche Mittel durchfUhren zu können, kann auf Jahresabschlüsse des Unternehmens zurückgriffen werden. Ein Jahresabschluß besteht aus der Bilanz eines Unternehmens sowie der Gewinn- und Verlustrechnung61 und ist nach den Grundsätzen der ordnungsgemäßen BuchfUhrung aufzustellen. Kapitalgesellschaften haben den Jahresabschluß um einen Anhang und einen Lagebericht zu erweitern62 und mit ihrem Jahresabschluß ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage der Kapitalgesellschaft zu vermitteln. 63 Tabelle 11 gibt einen Überblick über die Dokumentations- und Offenl~ungspf1ichten von Unternehmen entsprechend ihrer.Rechtsform und Größe. Durch den Jahresabschluß publizierte Unternehmensinformationen können im Rahmen der Bilanzanalyse mittels Kennzahlen, Kennzahlensystemen und sonstigen Methoden aufbereitet und ausgewertet werden. 65 Neben dem Jahresabschluß stehen für eine unternehmensexterne Bilanzanalyse teilweise auch weitere Informationen zur Verfügung,66 nach Döring ist aber der Jahresabschluß zumeist "die wichtigste, häufig die einzige Informationsquelle,,67. Die Bilanzanalyse zielt darauf ab, die Vermögens- und Finanzlage eines Unternehmens sowie dessen Ertragskraft den Angaben des Jahresabschlusses zu 60 61 62 63

Siehe Seite 107ff. § 242 Abs. 3 HGB. § 264 Abs. I HGB. § 264 Abs. 2 HGB. 64 Einen Überblick über die handelsrechtlichen Anforderungen an den Jahresabschluß geben beispielsweise Heinhold (1995) und Coenenberg (1994), bei Wöhe (1993) findet sich eine Übersicht über die Grundsätze der Aufstellung des Jahresabschlusses. 65 KütinglWeber (1994, S. 3).

66 Einen Überblick geben beispielsweise Küting/Weber (1994, S. 7), die interne Informationen in solche auf gesetzlicher (Jahresabschluß etc.) und solche auf freiwilliger Basis (zusätzliche Erläuterungen u.ä.) aufteilen, ergänzt um externe Informationen (Brancheninformationen etc.). 67 Döring (1992, S. 126).

A. Im Mittelpunkt: Entwicklungsvorhaben und antragstellende Unternehmen

89

entnehmen. Entsprechend wird auch zwischen der finanzwirtschaftlichen Bilanzanalyse und der erfolgswirtschaftlichen Bilanzanalyse unterschieden. Tabelle 11

Dokumentations- und Offenlegungspflichten im Rahmen des handelsrechtlichen Jahresabschlusses nach Rechtsform und Größe eines Unternehmens Unterscheidungskriterien sowie Dokumentations- u. Offenlegungspflichten

Größengrenzen"

Umsatz (Mio. DM) Bilanzsumme (Mio. DM) Beschäftigte

Bilanz

Kapitalgesellschaften

klein

s s s

10,62 5,31 50

42,48 21,24 250

> 42,48 > 21,24 > 250

gesellschafte n

< 250 < 125 < 5.000

fallen > 250 > 125 >5.000

ja nein

ja BA

ja b nein

ja b HR

ja BA

ja nein

ja BA

ja HR c

ja HR d

ja BA

nein

ja d

Erstellung Veröffentlichung

Erstellung Veröffentlichung

Lagebericht

groß

ja BA

ja HR

Anhang

mittel

ja HR

Erstellung Veröffentlichung

G + V-Rechnung

s s s

Einzelkauf- Unternehmen ,die unter leute, dasPublG Personen-

Erstellung Veröffentlichung

ja nein

ja HR

ja BA

nein

ja d BA

Erstellung Veröffentlichung

ja HR nein 6

ja HR ja 3

ja BA ja 3

nein

ja BA ja 3

12

9

9

Gewinnverwendungsrechnung" PflichtprOfung Aufstellungsfrist (Monate) Veröffentlichungsfrist (Monate)

nein 3

9

Anmerkungen:" Mindestens zwei der drei genannten Schwellenwerte müssen in zwei - nach dem PublG in drei - aufeinanderfolgenden Geschäftsjahren eingehalten werden. b in verkürzter Form ohne Umsatzausweis. C ohne G + V-Erläuterungen. d mit Erleichterungen gern. § 327 11 HGB. " soweit sie sich nicht aus dem Jahresabschluß ergibt. Nur Nicht-Personengesellschaften. HR= Handelsregister (mit Hinweisveröffentlichung im Bundesanzeiger). BA= Bundesanzeiger.

90

3. Kap.: Die Beurteilung von Förderanträgen

Die nachfolgenden Abschnitte 1 bis 3 stellen die gängigen Analyseansätze, ihr Vorgehen sowie ihre Kennzahlen und Indikatoren im Oberlick dar. Daneben wird deutlich zu machen versucht, daß jeder der vorgestellten Ansätze seine spezifischen Vor- und Nachteile und Anforderungen an das zur Verfügung stehende Datenmaterial besitzt. Entsprechend sind mit Hilfe der einzelnen Ansätze jeweils nur eingeschränkte Aussagen möglich.

1. Finanzwirtschaftliche Bilanzanalyse Die finanzwirtschaftliche Bilanzanalyse ermittelt über die Vermögensstruktur und die Kapitalstruktur, also über die Analyse von Kapitalverwendung und -herkunft, Maßzahlen zur Liquidität eines Unternehmens. Unter Liquidität versteht man "die Fähigkeit eines Unternehmens, jederzeit seinen Zahlungsverpflichtungen nachkommen zu können. Diese Fähigkeit hängt vom Grad der Abstimmung zwischen Zahlungspotential und Zahlungsverpflichtung ab.,,68 Desweiteren können der Gewinn- und Verlustrechnung Stromgrößen entnommen werden, die zu einer weiteren Verfeinerung der Analyse beitragen. Bei den dabei ermittelten Indikatoren bzw. Berechnungsverfahren handelt es sich um die Cash-flow-Rechnung und die Kapitalflußrechnung. Abbildung 7

Das System der finanzwirtschaftlichen Bilanzanalyse

Finanzwirtschaftliche Bilanzanalyse

Bilanz

Quelle: Coenenberg (1989, S. 20).

68

Coenenberg (1989, S. 25).

Gewinn· und Verlustrechnung

A. Im Mittelpunkt: Entwicklungsvorhaben und antragstellende Unternehmen

91

a) Basis: Bestandsgrößen Typische Liquiditätskennzahlen einer Analyse auf der Grundlage von Bestandsgrößen (Bilanz) sind sogenannte Deckungsgrade69 oder Liquiditätsgrade7o• Grundlage dieser Kennzahlen ist der Grundsatz der sogenannten Fristenkongruenz, was bezogen auf die Liquidität eines Unternehmens bedeutet, daß die Kapitalbindungsdauer den Kapitalüberlassungszeitraum nicht übersteigen darf und damit die Remonetisierung der Vermögensgegenstände mit den Fälligkeitsterminen der Verpflichtungen korrespondiert. Unabhängig vom Problem der exakten Bemessung und Abgrenzung einzelner Fristen lassen sich mit Coenenberg71 entsprechend folgende Finanzierungsregeln bzw. Beurteilungskriterien tUr die Liquidität ableiten: kurzfristiges Vermögen kurzfristiges Kapital

>1

langfristiges Vermögen ---=---=----=--- 30 %

14,9

23,8

Anmerkung: ° Die Eigenkapitalquote wird ermittelt aus dem bilanziell aus-

gewiesenen Eigenkapital einschließlich einem 50-prozentigen Anteil an den Sonderposten mit Rücklagenanteil abzüglich negativer Eigenkapitalposten (vgl. Übersicht 6). Alternativ werden zudem Gesellschafterdarlehen berücksichtigt. Das bereinigte Eigenkapital wird im zweiten Schritt in Relation zur Bilanzsumme gesetzt.

Bezieht man wie die Landeskreditbank die Gesellschafterdarlehen in die Betrachtung mit ein, so verschieben sich die Verhältnisse bei den eigenkapitalschwachen Unternehmen nur geringfügig, dafür steigt der Anteil der eigenkapitalstarken Unternehmen merklich. Daß die durchschnittliche Eigenkapitalausstattung mit steigender Unternehmensgröße zunimmt, zeigt abschließend Tabelle 53.236 Tabelle 53 Durchschnittliche Eigenkapitalquoten der geförderten Unternehmen nach den KlassifIZierungsvorgaben der Europäischen Kommission für die Unternehmensgröße Unternehmenseinteilung

durchschnittliche Eigenkapitalquote in %

Anzahl der Unternehmen

kleine Unternehmen

10,65

60

mittelgroße Unternehmen

12,94

21

große Unternehmen

17,94

10

Unternehmen zu mehr als 25% im Besitz von großen Unternehmen

18,49

10

Anmerkung:

F(3197)

= 0,850, P =:; .50.

236 Einen ähnlichen Zusammenhang identifizieren auch Harhoff et al. (1996) auf Grundlage des Mannheimer Innovationspanels.

D. Leistungsfähigkeit des Begutachtungs- und Entscheidungsverfahrens

245

4. Die Dauer des Begutachtungs- und Entscheidungsverfahrens und der Einfluß von Instrumenten zur Systematisierung der Antragstellung Die Beteiligten des Begutachtungs- und Entscheidungsprozesses sollten nicht nur in der Lage sein, die "richtigen" Vorhaben auszuwählen, ebenso entscheidend ist , daß die Auswahl in möglichst kurzer Zeit getroffen wird. Bei der Prüfung der Repräsentativität der hier untersuchten Stichprobe wurde bereits darauf hingewiesen, daß das Entscheidungsverfahren durchschnittlich 225 Tage in Anspruch nimmt. In diesem Zeitraum werden die oben bereits ausführlich beschriebenen Stellungnahmen angefordert, erstellt und ausgewertet. Die Stellungnahme der zuständigen Kammer wird dabei nach durchschnittlich 70 Tagen an die Landeskreditbank übersandt237, der Regierungsbeauftragte benötilit für seine Stellungnahme im Schnitt etwa einen doppelt so langen Zeitraum 2 und der Kurzbericht der LAKRA erfordert bis zu seiner Fertigstellung nochmals gut fünfzig Tage239 • Bis jedoch schlußendlich der Förderbescheid erstellt ist, geht im Mittel ein weiterer Monat ins Land - die Hälfte der Geförderten mußte, nachdem die eigentliche Förderentscheidung bereits gefallen war, 26 Tage und länger auf den Förderbescheid warten. Nicht berücksichtigt sind hier jedoch die Fälle, in denen die Vorlage bestimmter Unterlagen als Bedingung für die Förderung gemacht wurde. Wird die Bearbeitungsdauer um die Zeitspanne bis zur Vorlage der angeforderten Unterlagen reduziert, so verkürzt sich der Durchschnittswert um drei Tage auf exakt vier Wochen. Bei der Analyse der Verfahrensdauer insgesamt muß die Tatsache Berücksichtigung finden, daß von über 90 Prozent der Geförderten im Verlauf des Begutachtungs- und Entscheidungsprozesses Antragsänderungen240 und Nachträge241 eingereicht wurden. 242 Dabei besteht zwischen der Zahl der Nachträge und der Dauer des Verfahrens erwartungsgemäß ein eindeutiger Zusammenhang.243 Tabelle 54 verdeutlicht, daß von der Mehrzahl der antragstellenden Unternehmen eine oder zwei Ergänzungen zum Antrag nachgereicht werden mußten.

237

Mittelwert 70,3 Tage, Median 51.

238

Mittelwert 143,6 Tage, Median 117.

239 240

Mittelwert 194,6 Tage, Median 169.

241

z.B. Kostenplanänderungen. z.B. Finanzierungszusagen der Hausbank.

Bei den nach AntragsteIlung eingereichten Unterlagen überwiegen bei weitem die Nachträge. Ein exaktes Verhältnis anzugeben ist jedoch nicht möglich, da anhand der Aktenlage nicht ennittelt werden kann, welche Nachträge, die z.B. auch umfangreiche Ausfilhrungen zu den wirtschaftlichen Erfolgsaussichten oder der Ablaufplanung eines Entwicklungsvorhabens umfassen können, im Rahmen des Vorgesprächs oder nachfolgend von den Vertretern der LAKRA oder der Steinbeis-Stiftung angeregt oder angefordert wurden. 242

243

r = .538, p ~ .001.

246

4. Kap.: Die C I-Förderung der Jahre 1987 bis 1991

Tabelle 54 Anzahl und Häufigkeit von Änderungen und Nachträgen zum Förderantrag (N = 109)

Anzahl der

Änderungen und Nachträge

Häufigkeit in %

Häufigkeit in % kumuliert

1

35,8

35,8

2

31,2

67,0

3 4

11,9

78,9

13,9

92,7

5

1,8

94,5

6 7

4,6

8

0,9

99,1 100,0

Den einzigen Versuch innerhalb des Untersuchungszeitraums, die AntragsteIlung zu vereinfachen, stellt der Einsatz eines unverbindlichen Leitfadens für die AntragsteIlung ab Mitte 1988 dar. Dieser flbt auf etwa 25 Seiten die vom Antragsteller zu beantwortenden Fragen vor2 und hilft bei der Darstellung der Kosten- und Zeitplanung durch entsprechende Tabellen und Vordrukke für Balkendiagramme. Durch den im Leitfaden jeweils zur Verfügung gestellten Raum ror Antworten soll nach Angaben der LAKRA-Mitarbeiter auch der erwartete Umfang der Beantwortung zum Ausdruck gebracht werden. Anwendung findet dieser starre Rahmen vor allem bei Unternehmen, die erstmals Fördermittel rur die Durchruhrung eines Entwicklungsvorhabens beantragen. Größere und erfahrenere Unternehmen übernehmen hingegen häufig die im Leitfaden vorgegebenen Fragen und beantworten diese in dem von ihnen als erforderlich erachteten Umfang. Da der Leitfaden nicht nur zu einer Vereinfachung, sondern auch zu einer Systematisierung der Antragstellung beiträgt24s, soll hier auch geprüft werden, ob sich konkrete Effekte auf die Bearbeitungsdauer und die Zahl der Änderungen und Nachträge nachweisen lassen.

244 Einige Beispiele: "Schildern Sie den Stand der Technik und erläutern Sie, wodurch sich Ihr Vorhaben vom Stand der Technik abhebt (Innovationshöhe).", "Welche Anwendungsgebiete gibt es fUr das neue ProduktIVerfahren?", "Läßt sich das Vorhaben in die Produktpalette Ihrer Firma einordnen?" 24S Von Gesprächspartnern beim Wirtschaftsministerium, die dem Einsatz des Leitfadens nicht uneingeschränkt positiv gegenüberstehen, wird darauf hingewiesen, daß bereits über das Antragsformular den Antragstellern eine Aufstellung der erforderlichen Unterlagen an die Hand gegeben werde. Wie aber bereits bei den AusfUhrungen zur AntragsteIlung erläutert (siehe S. 154), bestehen keine verbindlichen Vorgaben über die vorzulegenden Unterlagen, was sicher manches Unternehmen zunächst von der Beifilgung sensibler Unterlagen, wie z.B. Jahresabschlüssen oder Investitionsplanungen, Abstand nehmen läßt.

D. Leistungsfähigkeit des Begutachtungs- und Entscheidungsverfahrens

247

Tabelle 55

Mittelwertvergleich mr verschiedene ZeitrAume zwischen AntragsteUung und Bescheid sowie die Anzahl der AntragsAnderungen und NachtrAge mit und ohne Verwendung des Leitfadens zur Ausarbeitung des Förderantrages

Zeiträume/Anzahl

ohne Leitfaden N

Mittelwert

Tage fllr die Erstellung einer Stellungnahme durch: -IHKIHK - Regierungsbeauftragter fllr Technologietransfer -LAKRA Tage bis zur Erstellung des Bescheids Tage zwischen: - AntragsteIlung und letztem Nachtrage - letztem Nachtrag und Bescheide

mit Leitfaden N

Mittelwertvergleich

Mittelwert

76,48

64

59,51

37

t-Wert = 1,59, n.s."

151,72

76

129,00

42

t-Wert = 1,30, n.s. b

210,56

77

165,40

42

246,66

77

187,62

42

t-Wert = 2,30, pS .05 b t-Wert = 2,89, pS .005 b

181,12

72

140,86

37

t-Wert= 1,77, p ~ .lOb

69,53

72

54,08

37

t-Wert = 1,23, n.s. b

- dem Kurzbericht der LA18,26 42 t-Wert = 3,57, 33,99 77 KRA und der Erstellung pS.OOlb des Bescheidsd Anzahl der Antragsänderun1,88 42 t-Wert = 1,44, n.s. b 2,34 77 gen und Nachträge Anmerkungen: "Mittelwerttest bei ungleicher Varianz. b Mittelwerttest bei gleicher Varianz. e Berücksichtigt wurden nur die FörderfiUle, bei denen im Verlauf der Antragsprüfung und -begutachtung eine Antragsänderung oder ein Nachtrag erforderlich war. d Bei FörderfiUlen, bei denen die Vorlage bestimmter Unterlagen Bedingung fllr die Erstellung des Bewilligungsbescheides war, wurde der Zeitraum zwischen Kurzbericht und Bescheid um die Zeitspanne zwischen Kurzbericht und Vorlage der entsprechenden Unterlagen verkürzt (siehe auch den Hinweis aufS. 245).

Und in der Tat läßt sich aus Tabelle 55 ablesen, daß der Einsatz des Leitfadens bei allen Beteiligten des Begutachtungs- und Entscheidungsprozesses zu einer Verkürzung der Bearbeitungszeit fUhrt. Als statistisch signifikant erweisen sich die Unterschiede bei der Erstellung des Kurzberichtes, als hochsignifikant die Unterschiede beim Gesamtzeitraum zwischen Antragstellung und Bewilligungsbescheid. Unklar ist beim letztgenannten Zusammenhang der Grund fiir dieses ausgeprägte Ergebnis. Es läßt sich zwar zeigen, daß sich mit dem Einsatz des Leitfadens auch der Zeitraum zwischen der Fertigstellung des Kurzberichts und dem Bewilligungsbescheid eindeutig verkürzt, jedoch zeigt der Faktor "Leitfaden" bei einer gleichzeitig durchgefiihrten Varianzanalyse

248

4. Kap.: Die C I-Förderung der Jahre 1987 bis 1991

mit einer Varianzaufklärung von knapp zehn Prozent nur sehr geringe Erklärungskraft. 246 Dieser Befund deckt sich auch mit der inhaltlichen Erklärung, denn in welcher Form sollte der Einsatz des Leitfadens hilfreich sein, wenn ein Entscheidungsvorschlag bereits erstellt ist und nur noch auf seine Ausfertigung in Form eines Bewilligungsbescheides wartet. Schlußendliche Aufklärung bringt eine Kovarianzanalyse, die die in Abbildung 12247 bereits dargestellte, im Zeitverlaufrückläufige Streuung der Vorhabensvolumina berücksichtigt. Hält man auf statistischem Wege den Einfluß der Vorhabensvolumina in Abhängigkeit vom Bewilligungsjahr konstant, so kann eine Wirkung des Faktors Leitfaden nun nicht mehr vermutet werden - den Hauptbeitrag zur Aufklärung der Varianz leisten hier die Kovariaten. 248 Die Ergebnisse in Tabelle 55 zeigen schließlich auch, daß einerseits zwar die Zahl der nachgereichten Änderungen und ergänzenden Unterlagen nicht in auffalligem Maße abnimmt, andererseits aber die Zeitspanne, bis alle erforderlichen Ergänzungen eingeholt sind, in annähernd signifikantem Umfang reduziert werden kann. Zur Entwicklung der Bearbeitungszeiten im Untersuchungszeitraum und zum Einfluß des Leitfadens kann festgehalten werden, daß Verkürzungen der Bearbeitungszeiten nur teilweise auf seinen Einfluß zurückzufiihren sind. Diese Auswirkungen, die ohnehin nur für die Arbeit der LAKRA eindeutig nachgewiesen werden können, werden überdeckt durch die allgemeine Entwicklung, die durch zunehmende Mitteleinschränkungen für das C I-Programm im Zeitverlauf zu einer verringerten Anzahl an besonders genehmigungsaufwendigen Vorhaben oberhalb der 600.000 DM-Grenze führt.

II. Kosten, Dauer und Erfolg der geförderten Entwicklungsvorhaben Die Ergebnisse betriebswirtschaftlicher Forschung, wie sie etwa von Brockhoff49 in einem Sonderheft der Zeitschrift for betriebswirtschaftliche Forschung dokumentiert wurden, machen den Zusammenhang zwischen Entwicklungszeit, Entwicklungskosten und dem wirtschaftlichen Erfolg eines Entwicklungsvorhabens deutlich.25o So weisen etwa Schmelzer und Buttermilch251 in ihrem Beitrag darauf hin, daß Ergebniseinbußen im Falle von Entwicklungszeitverlängerungen weitaus größer ausfallen, als bei einer Erhöhung der Ent246

F(11I11) = 12,77, p:S .001; 11 247 Siehe S. 131. 248

249

F(3/I1S)

2

= 0,098.

= 16,906, p:S .001; 112 = 0,306.

Brockhoff (Hrsg.) (1988).

250

Siehe auch Fenneberg (1979) sowie Brockhoff(1989).

251

SchmelzerIButtermilch (1988).

D. Leistungsflihigkeit des Begutachtungs- und Entscheidungsverfahrens

249

wicklungskosten. An anderer Stelle stellt Brockhoff hierzu fest: "Insgesamt ist festzustellen, daß dem Zeitmangement in der Forschung und Entwicklung deutlich mehr Aufmerksamkeit gewidmet werden muß als dem Kostenmanagement.,,252 Andere Autoren253 leiten die besondere Bedeutung des Zeitfaktors aus dem sogenannten S-Kurven-Konzept254 ab. Danach können Verzögerungen bei der Produktentstehung zu einem exponentiellen Anwachsen der Entwicklungskosten führen, deren Kompensationschancen durch Vermarktung sich dann als FO~r der Lebenszykluskonzentration von Produkten fortlaufend verschlechtern. Abbildung 18 Ergebniswirkung von Entwicklungszeiten und -kosten Produktlebensdauer 5 Jahre

Abweichung

U

Ver1angerung der Entwicklungszeit um 6 Monate

Ergebnis· einbuße Bei kurzen Produktlebensdauem sind die Entwicklungszeiten entscheidend fOr das Ergebnis

Quelle: Schmelzer I Buttennilch (1988, S. 46).

Aufgrund der Bedeutung der beiden Faktoren Entwicklungszeit und Entwicklungskosten wird zu fragen sein, inwieweit es den antragstellenden Unternehmen und den einbezogenen Gutachtern gelingt, den Zeitbedarf und die Kosten der geförderten Vorhaben zuverlässig zu prognostizieren. Im zweiten Teil dieses Abschnitts rückt der unmittelbare Erfolg der Vorhaben in den Mit252 Brockhoff (1990, S. 31; im Original mit Hervorhebungen). 253 Wie z.B. Meffert (1995). 254 Zur Erläuterung des S-Kurven-Konzepts siehe Brockhoff (1993). 255 Brockhoff attestiert dem S-Kurven-Konzept zum' einen, daß es "ein weit verbreitetes

Konzept der technologischen Prognose" und "eine wesentliche Infonnationsgrundlage fUr das Technologiemanagement darstellt", zum anderen baue es aber "tatsächlich auf recht unsicherem Grund' (Btockhoff 1993, S. 350; Hervorhebung im Original). Mit diesem Einwand wird deutlich, daß sich über das S-Kurven-Konzept zwar die Bedeutung des Zeitfaktors herleiten läßt, gleichzeitig aber kein zuverlässiger Planungsbeitrag im konkreten Einzelfall geleistet werden kann.

250

4. Kap.: Die C I-Förderung der Jahre 1987 bis 1991

telpunkt des Interesses, wobei hier unterschieden werden wird zwischen der erfolgreichen technischen Realisierung der Vorhaben bis zum Stadium eines Prototypen und der anschließenden Realisierung eines wirtschaftlichen Erfolges durch die markt- und anforderungsgerechte Umsetzung und den Verkauf des neuen Produkts oder den Einsatz des neuen Verfahrens. Zum besseren Verständnis der einzelnen Vorgänge ist es zunächst erforderlich, den Verlauf der Realisierungsphase eines geförderten Vorhabens zu beschrieben: Nachdem ein Förderbescheid ergangen ist und Bestandskraft erlangt hat256 , kann das betreffende Unternehmen Kostenbelege für Aufwendungen, die seit der Antragstellung entstanden sind, bei der LAKRA einreichen. Diese Belege werden durch die LAKRA hinsichtlich ihrer Übereinstimmung mit dem Kostenplan überprüft und die anteiligen Fördermittel werden an das Unternehmen ausbezahlt. Weiterhin anfallende Vorhabenskosten werden in der Folge vierteljährlich der LAKRA vorgelegt. Vorhaben, die den Zeitraum von 15 Monaten übersteigen, müssen jeweils einen Zwischenbericht zum Ende des vergangenen Kalenderjahres vorlegen. Die Auszahlung von Fördermitteln für das neue Kalenderjahr erfolgt erst nach Vorlage eines Zwischenberichts. Abweichungen bei Einzelansätzen des Kostenplans, der im übrigen Teil des Bewilligungsbescheides ist, werden nur bis zu einer Höhe von 20 Prozent akzeptiert, wenn gleichzeitig eine Kompensation in anderen Bereichen des Kostenplans erfolgt. Übersteigen die Abweichungen diese Marke, so ist die schriftliche Zustimmung der LAKRA einzuholen. Die Zustimmung wird nur erteilt, wenn die Abweichungen hinreichend begründet werden; eine nachträgliche Erweiterung des Kostenplans ist in keinem Fall möglich. Abweichungen vom Zeitplan, also die Verlängerung der Projektlaufzeit, werden hingegen weniger restriktiv gehandhabt. Hier genügt ein formloser Antrag eines Unternehmens auf Laufzeitverlän~erung bis zu einem bestimmten Termin, ergänzt um eine kurze Begründung. 57 Innerhalb von sechs Monaten nach dem Ende der Projektlaufzeit muß das ~eförderte Unternehmen einen ausführlichen Abschlußbericht zum Vorhaben 58 sowie einen zahlenmäßigen Nachweis259 bei 256 Der Zuwendungsbescheid nach dem Muster der Anlage 3 der Förderrichtlinien (zuletzt GABl. 1995, S. 423) sieht die Möglichkeit vor, durch eine Rechtsmittelverzichtserklärung den Eintritt der Bestandskraft vorzeitig herbeizuführen und die Auszahlung von Fördermitteln dadurch zu beschleunigen. 257 Die am häufigsten vorgetragenen BegrUndungen beziehen sich auf noch nicht gelöste technische Probleme. Häufig werden aber auch Personal probleme, zumeist weil ein wichtiger Know-how-Träger das Unternehmen verlassen hat, als BegrUndung angegeben. Uneinheitlich ist die Berücksichtigung der BegrUndung, daß sich Verzögerungen im Projektverlauf aufgrund der späten Mittelbewilligung ergeben hätten. Teilweise wird eine solche BegrUndung von der LAKRA als ausreichend akzeptiert, teilweise wird sie abgelehnt, da dem betreffenden Unternehmen nach dem Wortlaut der Richtlinien eine Bearbeitung des Vorhabens vor Bewilligung der Fördermittel möglich gewesen wäre. 258 Die Ziffer 6.2.1 der AZB gibt zum Schlußbericht vor: ,,Im Schlußbericht ist über die Durchfllhrung und das Ergebnis des Vorhabens ausfilhrlich zu berichten. Eine Kurzfassung

D. Leistungsfllhigkeit des Begutachtungs- und Entscheidungsverfahrens

251

der LAKRA vorlegen. Abschlußbericht und zahlenmäßiger Nachweis bilden dann die Grundlage für einen LAKRA-internen Prüfvermerk, der den technischen und wirtschaftlichen Vorhabenserfolg sowie die tatsächlich angefallenen und - nach einem Abgleich mit dem bewilligten Kostenplan - förderfähigen Vorhabenskosten aufflihrt. Den Abschluß der Förderung bildet die schlußendliehe Anerkennung der vorgelegten Kostenbelege einschließlich der abschließenden Festsetzung der Förderquote. Wurden Entwicklungsgegenstände, die im Rahmen des Vorhabens hergestellt wurden, verkauft oder werden diese in der Produktion des geförderten Unternehmens eingesetzt, so wird zudem zwischen der LAKRA und dem geförderten Unternehmen eine sogenannte Restwertvereinbarung getroffen. Üblicherweise ist vom geförderten Unternehmen der Anteil am Restwert, der der schlußendlich festgesetzten Förderquote entspricht, zu erstatten. Unternehmen, die eine erfolgsabhängig rückzahlbare Zuwendung erhalten haben, werden aufgefordert, binnen zwei Jahren den Beginn der Vorhabensverwertung mitzuteilen. Zwei Jahre nach Beginn der Verwertung erfolgt im Erfolgsfall die Rückzahlung der Zuwendung in fünf gleichen Jahresraten. 260

1. Vorhabenskosten Datengrundlage fiir die Untersuchung der tatsächlichen Vorhabenskosten ist der schlußendlich durch die LAKRA anerkannte Kostenplan. Dieses Vorgehen hat Vor- und Nachteile. Die Vorteile liegen vor allem darin, daß durch die LAKRA-Prüfung die richtliniengemäße Zuordnung der einzelnen Kostenplanpositionen sichergestellt ist und damit nur unmittelbar vorhabensbezogene des wesentlichen fachlichen Inhalts ist beizufügen. [ ... ] Der Schlußbericht enthält auch Angaben über solche Arbeiten, die zu keiner Lösung gefilhrt haben oder deren Ergebnis nicht verwertbar ist. [ ... ]" 259 Die Ziffer 6.2.2 der AZB gibt zum zahlenmäßigen Nachweis vor: " Der zahlenmäßige Nachweis enthält eine nach Jahren gegliederte Übersicht über alle zuwendungsfllhigen Kosten und Erlöse sowie über die Finanzierung des Vorhabens. Die Kosten sind durch Nachkalkulation zu ennitteln, die entsprechend der bewilligten Vorkalkulation gegliedert ist. Die Nachkalkulation umfaßt die zuwendungsfahigen Kosten nach den Nm. 5.3 bis 5.7 der Richtlinien." 260 Ziffer 5.1.2 der AZB i.d.F. vom 1. Januar 1992 l,egt fest: "Eine erfolgsabhängige Zuwendung ist nicht zurückzuzahlen, wenn der Zuwendungsempfänger glaubhaft darlegt, daß eine Verwertung nicht möglich ist, oder wenn der Zuwendungsempfanger nachweist, daß in den ersten zwei Jahren der Verwertung nicht mehr Erlöse erzielt worden sind als die dem Vorhaben nach dem Zuwendungsbescheid zugrundegelegten Entwicklungskosten; dies gilt nicht ftlr Verfahrensentwicklungen. Aus Einnahmen von Lizenzvereinbarungen sind auf jeden Fall Rückzahlungen in Höhe des Anteils der Zuwendung an den dem geförderten Vorhaben zugrundegelegten Entwicklungskosten zu leisten."

252

4. Kap.: Die C I-Förderung der Jahre 1987 bis 1991

Kosten in die Betrachtung einbezogen werden. Als nachteilig kann sich die restriktive Handhabung von Kostenabweichungen durch die LAKRA erweisen. Dadurch werden gegebenenfalls nicht alle tatsächlich bei der Vorhabensrealisierung angefallenen Kosten berücksichtigt, etwa wenn im ursprünglichen Kostenplan keine Mittel für Fremdleistungen vorgesehen waren, sich aber die Einbeziehung externen Know-hows im Verlauf der Vorhabensrealisierung als unerläßlich erwies. 261 Unabhängig von der Wahl der Datenbasis liegt ein weiteres Defizit in einer teilweisen Untererfassung vor allem jüngerer Entwicklungsvorhaben, da zu diesen zum Zeitpunkt der Datenerhebung noch kein vollständiger Abschlußbericht mit Kostenaufstellung vorlag. In der Tendenz werden also die nachfolgend darzustellenden Abweichungen realiter eher stärker ausfallen als hier berichtet. Abbildung 19 Verteilung der Kostenplanabweicbungen, differenziert nach der Richtung von Abweichungen, soweit diese mehr als ein Prozent der geplanten Vorhabenskosten betragen

200

r;/ie.

.e

f I

150

*

100

* *

I

50

fI

0

Le_

·50 ·100

-

N

11.

ErfüIq >- 1%

21

m AtMeichra

I

1

f2

Varrivmv >- 1%

Katapia1 mr AbwidmJ

Anmerkung: Innerhalb der grau unterlegten Rahmen befinden sich 50% der im betreffenden Jahr gefOrderten Vorhaben Onterquartilsabstand), der schwarze Balken innerhalb der grau unterlegten Rahmen markiert jeweils den Median. Die mit 0 und • gekennzeichneten Punkte bezeichnen Ausreißer und Extrempunkte der Verteilung, sie weichen um mindestens 1,5 bzw. 3 Quartilsdistanzen vom 1. bzw. 3. Quartil ab. Die senkrechten Linien mit Querbalken, die von den unteren und den oberen Rahmenkanten wegfUhren, grenzen mit Ausnahme der Ausreißer und Extremwerte die größten und kleinsten Werte ein (Noru~is 1994, S. 192f.).

Bei der Vorstellung der im Untersuchungszeitraum geförderten Vorhaben und der hier untersuchten Stichprobe wurde bereits das finanzielle Volumen

261

So beispielsweise in Akte 105.

D. Leistungsfähigkeit des Begutachtungs- und Entscheidungsverfahrens

253

der geförderten Vorhaben angesprochen. 262 Die Abweichungen von den ursprünglich geplanten Kosten, die bei insgesamt 105 Vorhaben überprüft werden konnten, decken einen Bereich ab, der sich von Einsparungen von bis zu 47 Prozent bis hin zu einer Überschreitung des Kostenplans um über 150 Prozent erstreckt. Um die kompensatorische Wirkung von Erhöhungen und Verringerungen bei den Entwicklungskosten zu umgehen, wurde die Stichprobe rur Abbildung 19 in drei Gruppen eingeteilt. 263 Die mit 72 Entwicklungsvorhaben am stärksten besetzte Gruppe kennzeichnet die Vorhaben, deren Gesamtkosten die ursprünglich geplanten Vorhabenskosten übersteigen. 264 Auffällig ist hier der geringe Interquartilsabstand, der auch als Zeichen rur eine sehr zurückhaltende Anerkennung zusätzlicher Aufwendungen durch die LAKRA gewertet werden kann. Eine Ausnahme bilden jedoch Vorhaben, die im Verlauf ihrer Realisierung eine wichtige Änderung des technischen Lösungsansatzes oder auch ihrer Zielsetzung erfahren haben, in solchen Fällen scheint man bei der LAKRA eher zur Anerkennung der Zusatzkosten und zur Festsetzung einer vergleichsweise niedrigen Förderquote bereit zu sein. 265 In der kleinsten Gruppe sind die Vorhaben zusammengefaßt, deren Kosten unter der vorgegebenen Summe des Kostenplans verblieben266 dazwischen liegen die Vorhaben, die - nach oben oder nach unten - um weniger als ein Prozent von den ursprünglich geplanten Vorhabenskosten abgewichen waren. Bei zehn der verbleibenden 14 Förderfälle lag zum Zeitpunkt der Datenerhebung kein Prüfvermerk vor, vier der bewilligten Vorhaben wurden vorzeitig abgebrochen. Bei der einleitenden Vorstellung der geförderten Vorhaben und der Verteilung der Fördermittelließ sich auch zeigen, daß viele Antragsteller die zu fördernden Vorhaben dahingehend "optimieren", daß eine Maximierung der Fördermittel bis zur Grenze der erfolgsabhängigen Rückzahlung erreicht wird. Werden nun die Kostenabweichungen je Entwicklungsvorhaben genauer untersucht, so können speziell rur Vorhaben, die möglichst gut in das Förderprogramm "passen" sollen, zwei Ursachen fiir Kostenabweichungen angenommen werden: Zum einen können - wie bislang angenommen - Abweichungen aus kleineren oder größeren Änderungen der ursprünglichen Vorhabensplanung

262

Siehe im 4. Kapitel Gliederungspunkt A (Seite 129ff.).

Kriterium für die Einteilung ist eine Abweichung um mindestens ein Prozent von den ursprünglich geplanten Vorhabenskosten. Mit dem Schwellenwert soll nicht unterstellt werden, daß von den beteiligten Gutachtern die Vorhaben auf ein Prozent genau zu planen seien. Durch die Grenze von einem Prozent sollen vielmehr Rundungsdifferenzen und Bagatellbeträge aus der Betrachtung ausgeklammert werden. 264 Die durchschnittliche Erhöhung der Entwicklungskosten beträgt 16,8%. 263

265 Im Fall der höchsten Abweichung vom ursprünglichen Kostenplan um 157% betrug die Förderquote lediglich 15,6% (Akte 073). 266 Die durchschnittliche Verringerung der Entwicklungskosten beträgt hier 19,5%.

254

4. Kap.: Die C I-Förderung der Jahre 1987 bis 1991

resultieren. Zum anderen können Kostenabweichungen aber auch in einem "förderstrategisch" ausgerichteten und schlußendlich falsch dimensionierten Projektzuschnitt begründet liegen. Um in diesem Punkt nicht nur auf Spekulationen angewiesen zu sein, wurden diejenigen Entwicklungsvorhaben, die bis auf 20.000 DM und weniger an die jeweils geltende Grenze fiir die erfolgsabhängige Rückzahlung von Zuwendungen herankamen, den anderen Vorhaben gegenübergestellt. Wie Tabelle 56 dokumentiert, kann der hier unterstellte Effekt nicht bestätigt werden: Zwar fallen Abweichungen vom ursprünglichen Kostenplan - nach unten wie nach oben - bei den "optimierten" Vorhaben jeweils höher aus, gleichzeitig muß aber festgestellt werden, daß Vorhaben, die nahe an der "Rückzahlungsgrenze" liegen, seltener Abweichungen vom vorgegebenen Kostenplan ausweisen. Tabelle 56

Anzahl und durchschnittliches Ausmaß der Abweichungen vom Kostenplan ffir "optimierte" und "nicht-optimierte" Vorhaben Abweichung gegenüber dem ursprUng -lichen Kostenplan

"optimierte" Vorhaben" Anzahl Anteil in%

Erhöhung der Entwicklungskosten"

24

63,2

keine Abweichung

10

26,3

4

10,5

Verringerung der Entwicklungskostenb

durchschnittliche Abweichungin% 20,3

-23,2

,,nicht-optimierte" Vorhaben

Anzahl Anteil durchschnittin %

liehe Abweichungin %

48

70,6

15,0

11

16,2

9

13,2

-17,9

Anmerkungen: ""Optimierte" Vorhaben sind solche, deren Gesamtkosten maximal 20.000 DM unterhalb der jeweils geltenden Grenze fl1r die erfolgsabhängige Rückzahlung der Zuwendung liegen. b Erhöhung der Entwicklungskosten um mindestens 1%. C Verringerung der Entwicklungskosten um mindestens 1%. Zwischen den durchschnittlichen prozentualen Abweichungen wurde jeweils ein Mittelwerttest bei gleichen Varianzen durchgefUhrt. Dabei zeigten sich keine statistisch signifikanten Mittelwertunterschiede.

2. Vorhabensdauer Wie eingangs dieses Abschnitts vorgestellt, üben nach den Ergebnissen von Schmelzer und Buttennilch267 Verzögerungen bei der Durchführung eines Entwicklungsvorhabens einen größeren - negativen - Einfluß auf dessen wirtschaftlichen Erfolg aus als eine Erhöhung der Entwicklungskosten. Wie nun

267

SchmelzerIButtermilch (1988).

D. Leistungsfllhigkeit des Begutachtungs- und Entscheidungsverfahrens

255

zunächst Tabelle 57 durch die große Bandbreite an vorgesehenen Entwicklungszeiträumen zeigt, wird den individuellen Bedürfnissen der einzelnen Vorhaben durchaus Rechnung getragen. Eine fixe Obergrenze, die den üblicherweise nutzbaren Entwicklungszeitraum begrenzt, besteht offensichtlich nicht, eine Beobachtung die sich auch mit der geringen Zahl an Eingriffen in die von den Unternehmen vorgeschlagene Zeitplanung deckt. 268 Tabelle 57 Verteilung der geplanten Vorhabensdauer (N = 119) Geplante Vorhabensdauer

Anteil in %

in % kumuliert

13 bis 18 Monate

19,3 34,5

19,3 53,8

19 bis 24 Monate

26,0

79,8

25 bis 30 Monate

11,8

91,6

8,4

100,0

bis zu 12 Monate

31 und mehr Monate

Abweichungen bei der Entwicklungszeit treten im Vergleich zu Kostenabweichungen seltener auf, dafür ist deren Ausmaß zum Teil weitaus gravierender. Die beiden Extremfälle, in denen die geplante Entwicklungszeit um mehr als das 2 ~-fache überschritten wurde, verzeichnen absolute zeitliche Abweichungen von mehr als 5 Jahren. Es muß aber auch ergänzt werden, daß mehr als die Hälfte der Unternehmen mit zeitlichen Schwierigkeiten bei der Projektrealisierung Laufzeitverlängerungen von 7 Monate oder weniger in Anspruch nehmen. Berücksichtigt man die relative Verlängerung der Entwicklungszeit, so haben drei Viertel der Geförderten die geplante Vorhabensdauer um maximal 50 Prozent überschritten (3. Quartil). Mit dem Hinweis auf die Ergebnisse von Schmelzer und Buttermilch mag der Eindruck entstanden sein, daß eine Kostenabweichung einer Zeitabweichung vorzuziehen ist. Wie sich aber aus den hier vorliegenden Daten ergibt, stellt sich in einer Vielzahl von Fällen diese Frage nicht. Vielmehr - und dies zeigt die nachfolgende Gegenüberstellung von Zeit- und Kostenabweichungen in Form einer Kreuztabelle deutlich - gehen Kosten- und Zeitabweichungen miteinander einher: nur 17 Prozent der Geförderten realisieren ihr Vorhaben ohne Zeitabweichung und ohne Kostensteigerung. Mit welchem Erfolg die Vorhaben realisiert werden, wird im folgenden Abschnitt zu prüfen sein.

268 Bei insgesamt 17 Förderanträgen wird im Verlauf des Begutachtungsprozesses eine Korrektur bei der Projektlaufzeit vorgenommen; in sieben Fällen beschränkt sich die Korrektur jedoch auf eine bloße Verschiebung des Zeitraums der Projektdurchfilhrung. Soweit die gefOrderten Unternehmen Eingriffe in ihre Vorhabensplanung im Rahmen des Verfahrens der AntragsteIlung kritisieren, beziehen sie sich ausschließlich auf Kürzungen beim Kostenplan und nicht auf Änderungen beim Zeitplan (Nachsorgeberichte der StW).

256

4. Kap.: Die CI-Förderung derJahre 1987 bis 1991 Abbildung 20 Verteilung der Zeitplanabweichungen, differenziert nach der Richtung der Abweichungen

400

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Anmerkung: Innerhalb der grau unterlegten Rahmen befinden sich 50% der im betreffenden Jahr getbrderten Vorhaben (Interquartilsabstand), der schwarze Balken innerhalb der grau unterlegten Rahmen markiert jeweils den Median. Die mit 0 und • gekennzeichneten Punkte bezeichnen Ausreißer und Extrempunkte der Verteilung, sie weichen um mindestens 1,5 bzw. 3 Quartilsdistanzen vom 1. bzw. 3. Quartil ab. Die senkrechten Linien mit Querbalken, die von den unteren und den oberen Rahmenkanten wegfiIhren, grenzen mit Ausnahme der Ausreißer und Extremwerte die größten und kleinsten Werte ein (Noru!is 1994, S. 192f.).

Tabelle 58 Kosten- und Zeitabweichungen der C I-geförderten Vorhaben, Angaben in % (N = 105) Zeitabweichung

Kostenabweichung Erhöhung (~ 1%)

Verkürzung

keine Abweichung

Verringerung (~ 1%)

3,8

keine Abweichung

24,8

13,3

3,8

Verlängerung

40,0

6,7

7,6

Anmerkung:

-l = 7,95, FG = 4, n.s.

D. Leistungsfahigkeit des Begutachtungs- und Entscheidungsverfahrens

257

3. Der Erfolg der Entwicklungsvorhaben und Verhaltensänderungen bei den Geförderten Da der technische Erfolg eines Entwicklungsvorhabens einerseits eine unabdingbare Voraussetzung andererseits aber keine Garantie fiir dessen wirtschaftlichen Erfolg darstellt269, ist hier eine Unterscheidung zwischen beiden Erfolgskomponenten angebracht. 270 Die Angaben zum Vorhabenserfolg entstammen dabei weitgehend den Abschlußberichten der Unternehmen. Zum Teil wurden die geförderten Unternehmen ein bis zwei Jahren nach Abschluß des Vorhabens von der LAKRA zum Stand der Verwertung befragt.271 Soweit zu solchen Anfragen entsprechende Anwortschreiben in den Förderakten vorhanden waren, wurden diese Informationen mit einbezogen. Ergänzend konnten zudem den sogenannten Nachsorgeberichten der Steinbeis-Stiftung272 Hinweise zum Realisierungs- und Verwertungserfolg entnommen werden. Die dort niedergelegten Informationen wurden mit dem Inhalt der Schlußberichte abgeglichen, erfaßt wurde schlußendlich die Information mit dem neuesten Datum. 273 Anhand dieses Datenmaterials lassen sich keine exakten Aussagen zur Realisierung der angestrebten wirtschaftlichen Erfolge treffen, solche Informatio269 Brockhoff stellt fest "Forschung und Entwicklung sind Aktivitäten, die in einen wnfassenderen Innovationsprozeß eingebettet sind. [... ] Ihr Erfolg ist eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung fiir den Markterfolg der daraus erwachsenden Neuerungen." (Brockhoff 1994, S. 35). 270 Zu den methodischen Schwierigkeiten bei der Erhebung und Messung von Innovationserfolg siehe Hauschildt (1991) und die dort dokwnentierten Ansätze in anderen empirischen Untersuchungen. 271 Inwieweit solche Anfragen vorgenommen werden, ist ausschließlich vom Interesse des projektbearbeitenden Mitarbeiters der LAKRA abhängig. Nach den vorliegenden Unterlagen handelt es sich wn einen einzelnen Mitarbeiter, der auch bei nicht erfolgsabhängig rückzahlbaren Zuwendungen systematisch den Stand der Vorhabensverwertung erhebt. 272 Die Nachsorgeberichte wurden der Untersuchung aus dem Archiv des Regierungsbeauftragten zur Verfugung gestellt. Diese Berichte werden üblicherweise ein halbes Jahr nach Abschluß der Förderung von einem Mitarbeiter der Steinbeis-Stiftung nach einem Besuch beim Unternehmen vorort angefertigt (Löhn 1993) und behandeln den Verlauf und den Erfolg des Vorhabens. Zudem werden eventuell bestehende Beratungsbedarfe, die sich aus Realisierungsschwierigkeiten ergeben, erhoben und Kontakte zu Transferzentren der Steinbeis-Stiftung vennittelt. 273 Bei der AussagekCaft der Nachsorgeberichte zeigte sich das Problem, daß der Zeitrawn von gewöhnlich sechs Monate zwischen Projektabschluß und Nachsorgegespräch (Löhn 1993, S. 348) ftir eine zuverlässige Ennittlung des Vorhabenserfolges zu kurz ist. So werten die Nachsorgeberichte teilweise die erste Auslieferung eines Prototypen zur Funktionserprobung und -optimierung beim Kunden bereits als wirtschaftlichen Erfolg, auch wenn sich später gravierende technische Probleme zeigen, die eine wirtschaftliche Verwertung zumindest auf einen späteren Zeitpunkt verschieben. 17 Zieger

258

4. Kap.: Die C I-Förderung der Jahre 1987 bis 1991

nen werden von der LAKRA im übrigen auch nicht verlangt. Angaben zu realisierten Umsätzen, zum Ertrag der neuen Produkte und Verfahren oder zum Return on Investment (ROI) sind nicht möglich. Möglich sind binäre Aussagen zum technischen und wirtschaftlichen Erfolg der Vorhaben nach einer pauschalen Einschätzung der geförderten Unternehmen, die jeweils für die technische und die wirtschaftliche Erfolgskomponente zum Ausdruck bringen, ob - ein Vorhaben erfolgreich umgesetzt werden konnte, - über den Erfolg des Vorhabens noch keine oder keinen eindeutigen Aussagen möglich sind oder - das Projekt in technischer oder wirtschaftlicher Hinsicht für gescheitert erklärt wird. Tabelle 59 Grade der Realisierung der technischen Vorhabensziele nach absoluter und prozentualer Hiufigkeit Realisierung der Vorhabensziele in technischer Hinsicht

Häufigkeit

Häufigkeit in %

- erfolgreich - teilweise erfolgreich - nicht erfolgreich Abbruch des Vorhabens

89 18 8 4

77,4 15,7 7,0

Inwieweit es den Geförderten nach ihrer eigenen Einschätzung gelungen ist, die im Förderantrag gesetzten technischen und wirtschaftlichen Ziele zu erreichen, zeigen Tabelle 59 und Tabelle 60. In der erstgenannten Tabelle fällt zunächst auf, daß die überwiegende Zahl der Vorhaben zumindest bis zum Entwicklungsstadium eines Prototypen zur Zufriedenheit der geförderten Unternehmen vorangetrieben wurden. Lediglich vier Vorhaben - und dies ist eine weitere Auffälligkeit - wurden im Verlauf der Förderphase abgebrochen. Unter diesen Vorhaben befindet sich nur ein Fall, in dem technische Gründe für den Abbruch verantwortlich waren274 , andere Gründe für den Abbruch des Vorhabens waren personelle und wirtschaftliche Schwierigkeiten beim Antragsteller oder die Aufkündigung der Kooperation zwischen dem geförderten Unternehmen und einem wichtigen externen Know-how-Träger. In einem weiteren Fall wurde die Förderung aufInitiative der LAKRA abgebrochen; die Fördermittel wurden zurückgefordert, da wichtige Teile des Entwicklungsvorhabens ins benachbarte Ausland verlagert worden waren.

274

Akte 036.

D. Leistungsflihigkeit des Begutachtungs- und Entscheidungsverfahrens

259

Tabelle 60

Grade der Realisierung der wirtsc:hartlic:hen Vorhabensziele nac:h absoluter und prozentualer Hiufigkeit Realisierung der Vorhabenszie1e in wirtschaftlicher Hinsicht

Häufigkeit

Häufigkeit in %

- erfolgreich

35

33,7

- bislang noch nicht erfolgreich

41

39,4

- nicht erfolgreich

28

26,9

Abbruch des Vorhabens

4 11

keine Angabe

Geht man über die Lösung technischer Probleme hinaus und fragt, mit welchem Erfolg die geförderten Unternehmen die entwickelten Prototypen auch erwartungsgemäß wirtschaftlich verwerten konnten, so zeigt sich ein weniger einheitliches Bild: Nur noch ein Drittel der Geförderten berichtet von einer erfolgreichen Realisierung der wirtschaftlichen Vorhabensziele, knapp 40 Prozent hoffen, daß durch weitere Optimierung und kundenspezifische Anpassung des neuen Produkts oder Verfahrens einem wirtschaftlicher Erfolg noch näher kommen zu können, und immerhin ein gutes Viertel der Vorhaben wird von den Geförderten als wirtschaftlicher Mißerfolg abgeschrieben. Die Gegenüberstellung beider Erfolgskomponenten in Form einer Kreuztabelle macht noch einmal die relativ geringe prädiktive Aussagekraft des technischen Erfolgs deutlich. Nur circa ein Drittel der Vorhaben erreicht die angestrebten technischen und wirtschaftlichen Ziele - annähernd die Hälfte kann zwar einen technischen Erfolg vorweisen, sieht aber bei der wirtschaftlichen Verwertung keinen oder noch keinen Erfolg. Tabelle 61

Realisierung der Vorhabensziele in tec:hnisc:her und wirtsc:haftlic:her Hinsic:ht, Angaben in Prozent (N = 104) Realisierung der Vorhabensziele in technischer Hinsicht erfolgreich teilweise erfolgreich nicht erfolgreich

17·

Realisierung der Vorhabensziele in wirtschaftlicher Hinsicht erfolgreich bislang noch nicht nicht erfolgreich erfolgreich

32,7 1,0

35,6 3,8

9,6 9,6 7,7

260

4. Kap.: Die C I-Förderung der Jahre 1987 bis 1991

Die Gründe für den seltenen wirtschaftlichen Erfolg der Vorhaben weisen in verschiedene Richtungen. 27S Zunächst stellt die Gruppe der Vorhaben, die hinsichtlich der technischen Anforderungen nicht oder noch nicht erfolgreich umgesetzt wurden, die Mehrzahl der auch wirtschaftlich nicht erfolgreichen Vorhaben. Wird ein technischer Erfolg jedoch bestätigt, so führen die betreffenden Unternehmen am häufigsten aus, daß der entwickelte Prototyp trotz Erfüllung der technischen Ziel vorgaben den Anforderungen des Marktes nicht genüge und noch weitere, umfangreiche Optimierungsarbeiten durchzuführen wären. In den meisten Fällen wird dieser Optimierungsbedarf dann als zu groß eingeschätzt und das Vorhaben - nach Ende der Förderphase - für beendet erklärt. Optimierungsbedarfegehen regelmäßig auch mit der Feststellung einher, daß das neue Produkt zwar alle technischen Anforderungen erfülle, aufgrund der hohen Kosten sei es aber nicht möglich, sich am Markt zu etablieren und weniger leistungsfähige Produkte zu verdrängen. Mit der Erarbeitung einer erfolgversprechenden Marktposition haben auch solche Unternehmen Schwierigkeiten, die auf ausgewiesen konservative Märkte zielen - etwa auf den Bereich des Baugewerbes. Hier fehlt nach Auskunft der Geförderten am anvisierten Markt die grundsätzliche Bereitschaft zur Akzeptanz neuer Produkte, was insbesondere auf den Absatz von Nischenprodukten mit kleinen Märkten und geringen Stückzahlen, für die aufwendige Maßnahmen der Markterschließung nicht sinnvoll und/oder erfolgversprechend sind, negative Auswirkungen hat. Teilweise macht den Unternehmen aber auch die konjunkturelle Entwicklung in den Zielbranchen insgesamt zu schaffen oder sie müssen in ihrem eigenen, angestammten Tätigkeitsbereich Umsatzeinbrüche hinnehmen, die ihnen einen intensives Engagement zugunsten des neuen Produkts verbietet. Seltener berichten Unternehmen von urheberrechtlichen Auseinandersetzungen mit Wettbewerbern, die sie von einer wirtschaftlichen Verwertung des neuen Produkts noch Abstand nehmen lassen. Eine Sonderstellung nimmt schließlich ein Fall ein, in dem das geförderte Unternehmen sich aufgrund von zu geringen Fertigungskapazitäten276 nicht in der Lage sieht, ein technisch erfolgreich realisiertes Vorhaben auch zu wirtschaftlichen Erfolg zu führen. Daß der wirtschaftliche Erfolg eines Vorhabens zumindest in der Form, in der er der LAKRA gegenüber dargestellt wird, auch von anderen Größen be-

275 Die hier vorgenommene Aufzählung von Gründen für wirtschaftlichen Mißerfolg kann nur einen groben Anhaltspunkt geben, da nur bei einem Teil der Förderakten hierzu ausfilhrliehe Auskünfte vorzufinden waren. Teilweise fassen sich die Unternehmen bei der Begründungen sehr kurz: "Da wir zur Zeit keine Möglichkeit zur Verwendung des Innovationsvorhabens sehen, ... " (Akte 012). 276 Wie einem Beitrag einer lokalen Tageszeitung, der als Ausschnitt in der Förderakte vorlag, entnommen werden konnte, verzichtete das Unternehmen aus Platzmangel auf die Produktion des Produktes (Akte 042). Nur über diesen Beitrag in der Tageszeitung, der von einem Mitarbeiter des Wirtschaftsministeriums entdeckt wurde, wurde die LAKRA überhaupt über diesen Sachverhalt in Kenntnis gesetzt.

D. Leistungsfähigkeit des Begutachtungs- und Entscheidungsverfahrens

261

einflußt wird, darauf weisen Aussagen von LAKRA-Mitarbeitem hin277 : Bei Vorhaben mit nicht erfolgsabhängig rückzahlbaren Zuwendungen werden die wirtschaftlichen Erfolge zumeist positiv dargestellt. Sobald es sich aber um ein Vorhaben mit erfolgsabhängig rückzahlbaren Zuwendungen handelt, sind die Erfolge der Vorhaben minimal bzw. es werden nur Verluste realisiert. 278 Diese Hypothese läßt sich anband der vorliegenden Daten in zweifacher Hinsicht belegen. Zum ersten zeigt Tabelle 62, daß rückzahlungspflichtige Vorhaben eindeutig häufiger über mangelnden wirtschaftlichen Erfolg berichten, und zum zweiten ist auffällig, daß nach Aktenlage bis zum Frühjahr 1995 lediglich drei der 26 geförderten und rückzahlungspflichtigen Vorhaben aus dem Sam~le die Rückerstattung der Fördermittel tatsächlich aufgenommen hatten. 29 Tabelle 62 Rückzahlungspflicht und wirtschaftlicher Vorhabenserfolg, Angaben in Prozent je Zeile

Art der Zuwendung

N

erfolgsabhängig rückzahlungspflichtig

23

13,0

34,8

52,2

nicht rückzahlungspflichtig

81

395 ,

40,7

19,8

Anmerkung:

l

Realisierung der Vorhabensziele in wirtschaftlicher Hinsicht erfolgreich bislang noch nicht nicht erfolgreich erfolgreich

.. = 10,88, FG = 2, P 5: .005

Im Gegensatz zu Schmelzer und Buttermilch kann hier weder Kosten- noch Zeitabweichungen eine zuverlässige prädiktive Aussagekraft zugeschrieben werden. Mit anderen Worten ist es nicht möglich, anband der Höhe der prozentualen Abweichungen vom geplanten Kosten- und Zeitrahmen zwischen technisch oder wirtschaftlich erfolgreichen bzw. (noch) nicht erfolgreichen Vorhaben zu trennen. Im Gegenteil sind bei nicht erfolgreichen Vorhaben die Ab277 Hauschildt (1991) zählt noch einige weitere Gründe rur ..Verzerrungen" bei Erfolgsaussagen auf, die ein Vorhaben nachhinein als besonders erfolgreich oder erfolglos erscheinen lassen. 278 Solchen Aussagen muß zumeist mangels geeigneter Kontroll- und Sanktionsinstrumente Glauben geschenkt werden. In einem vorliegenden Fall (Akte 069) wurde von der LAKRA das zuständige Regierungspräsidium um Kostenprllfung bei einem geilirderten Unternehmen gebeten. Auf dieses Schreiben das im März 1993 an das Regierungspräsidium erging, erhielt die LAKRA nach Aktenlage bis März 1995 keine Antwort. Faktisch ist die LAKRA also bei der Ermittlung der Verwertungserfolge auf Treu und Glauben angewiesen.

279 Zwölf Unternehmen - also fast die Hälfte - wurden von ihrer Rückzahlungspflicht wegen nicht realisierter wirtschaftlicher Erfolge entbunden, bei acht Geilirderten war zum Zeitpunkt der Datenerhebung eine Entscheidung hinsichtlich der Rückzahlungspflicht noch nicht getroffen und drei rllckzahlungspflichtige Vorhaben wurden abgebrochen.

262

4. Kap.: Die C I-Förderung der Jahre 1987 bis 1991

weichungen geringer, was fragen läßt, ob diese Geforderten, obwohl sie um die geringen Erfolgschancen wußten, das Vorhaben pro forma zu Ende fiihrten, um die Fördermittel im bewilligten Umfang zu erhalten. Tabelle 63 Durchschnittliche prozentuale Abweichungen vom Zeit- und vom Kostenplan nach dem Grad der technischen und wirtschaftlichen Erfolgsrealisierung durchschnittliche Abweichung in %

technischer Erfolg realisiert N nicht oder noch nicht realisiert

vom Zeitplan

34,65

vom Kostenplan

10,85

89

82

N

wirtschaftlicher Erfolg realisiert N nicht oder noch nicht realisiert

N

34,80

25

43,08

35

30,86

68

5,24

23

10,59

34

9,10

61

Anmerkung: Zwischen den durchschnittlichen prozentualen Abweichungen wurde jeweils ein Mittelwerttest bei gleichen Varianzen durchgefilhrt. Dabei zeigten sich keine statistisch signifikanten Mittelwertunterschiede

Neben dem unmittelbaren Vorhabenserfolg - so wird auch von Seiten der LAKRA argumentiert - sei die Diffusion von technologischem Wissen und die Bildung von spezifischem Know-how der angestrebte Haupteffekt der C 1Förderung. 28o Durch die Förderung unterstützt sollten die Unternehmen Schlüsseltechnologien mit ihrem bestehenden Know-how verknüpfen und neue Produkte und Verfahren schaffen. 281 Setzt man diese pragmatische Zieldefinition in Verbindung mit dem in den Richtlinien definierten Programmziel, das fordert, kleine und mittlere Unternehmen in den gesamtwirtschaftlichen Innovationsprozeß miteinzubeziehen, so ist zu fragen, inwieweit es durch die C 1Förderung gelingt, eine dauerhafte Verhaltensänderung bei der geförderten Unternehmen zu erreichen. Ein mögliche, dauerhafte Veränderung könnte sich etwa in einer verstärkten Entwicklungstätigkeit niederschlagen, die dem gesamtwirtschaftlich beobachtbaren Phänomen sich immer weiter verkürzender Produkt- und Entwicklungszyklen Rechnung trägt und sich etwa in einer ansteigenden Zahl an Schutzrechtsanmeldungen niederschlagen könnte. Zur Erhebung solcher Verhaltensänderungen bietet sich ein Vergleich der Schutzrechtsanmeldungen innerhalb der Zeiträume vor und nach Bewilligung der Fördermittel an. 282 Zum Einsatz kommt hier wiederum der bereits auf Seite 239 beschriebene Quotient, der die durchschnittliche Zahl der Schutzrechtsanmeldungen je Monat für einen bestimmten Zeitraum zum Ausdruck bringt. 280 Zu den indirekten Effekten auch von negativ verlaufenen Innovationsprojekten siehe Grün (1988) sowie Maidique,zirger (1985). 28\ Ähnlich auch die Einschätzung bei Löhn (1993). 282 Eine Erhebung der Fördereffekte auf das FuE-Budget der gefbrderten Unternehmen, wie etwa von MansfieldlSwitzer (1984) realisiert, ist mit den vorliegenden Daten leider nicht möglich.

D. Leistungsfähigkeit des Begutachtungs- und Entscheidungsverfahrens

263

Von Interesse ist nun weniger die absolute Höhe des ermittelten Quotienten, als der paarweise Vergleich fiir die Zeiträume vor2B3 und nach284 der Fördermittel bewilligung. m Tabelle 64 der Intensitit von S~hutzre~htsanmeldungen vor und na~h der Fördermittelbewilligung na~h der Art der angemeldeten S~hutzre~hte Verglei~h

Art der angemeldeten Schutzrechte

Die Anmeldeintensität' nach der Fördermittelbewilligung war ...

Anzahl der Gemrderten

höher

niedriger

ohne Anmeldungen

internationales Patent

2S 39 31

34 36 22

60 44 66

Schutzrechte insgesamt

39

49

31

Gebrauchsmusterschutz nationales Patent

Anmerkung: I Die Anmeldeintensität entspricht dem Quotienten der jeweiligen durchschnittlichen Schutzrechtsanmeldungen pro Monat je Unternehmen fUr den Zeitraum vor und nach der Fördermittelbewilligung. Zur Identifizierung von signifikanten Verhaltensänderungen wurde jeweils der Vorzeichen-Rang-Test nach Wilcoxon fUr zwei verbundene Stichproben bei nicht nomalverteilten Differenzen durchgefilhrt. Die Vorzeichen-RangDifferenzen erweisen sich sowohl fUr die Schutzrechtsanmeld,imgen insgesamt als auch bei einer Differenzierung nach einzelnen Schutzrec:htsarten als nicht signifikant.

Zunächst ist aber festzustellen, daß die Zahl der Unternehmen, die ihre Erfindungen durch Schutzrechte absichern, nach der Förderung um 13 ansteigt, was den Anteil dieser Unternehmen auf knapp 74 Prozent erhöht. Eine solche Zunahme bei den Schutzrechtsanmeldungen kann jedoch nicht fiir alle Gef6rderten verzeichnet werden, nur 44 Prozent der Unternehmen, die überhaupt ihre Neuentwicklungen durch Schutzrechte abgesichert haben, weisen nach der Fördermittelbewilligung eine höhere Anmeldeintensität auf. Beobachtbar ist aber eine Tendenz hin zu einem möglichst umfassenden und weitreichenden Schutz von Erfindungen, wenn etwa die Nutzung des Gebrauchsmusterschut283 Die Schutzrechtsanmeldungen vor der Förderung durch das C I-Programm entstammen dem Zeitraum zwischen 1980 und dem Tag der Mittelbewilligung. . 284 Die Schutzrechtsanmeldungen während und nach der Förderung durch das C 1Programm entstammen dem Zeitraum zwischen dem Tag der Mittelbewilligung und dem Jahresende 1994. 285 Unberücksichtigt bleiben muß, daß ein Teil der Gef(}rderten bereits vor oder während der Mittelbeantragung fUr die zu entwickelnde Erfindung Schutzrechte angemeldet hat, ein anderer Teil der Gemrderten jedoch erst nach der Mittelbewilligung. Diese Einschränkung kann vor allem bei Unternehmen mit einer geringen Zahl an Schutzrechtsanmeldungen relevant werden. Eine Zuordnung anband des Titeleintrags in der PATDPA ist ebenfalls nicht zweifelsfrei möglich, da bei einer von Unternehmen mehrere Anmeldungen mit identischem Titel aber unterschiedlichem und dem Rechercheprotokoll nicht entnehmbaren Inhalt vorliegen.

264

4. Kap.: Die C I-Förderung der Jahre 1987 bis 1991

zes rückläufig ist und vor allem die Nutzungsintensität internationaler Schutzrechte erkennbar, aber nicht in statistisch eindeutigem Umfang zunimmt. 286 Was läßt sich nun zu den Auswirkungen der Förderung festhalten, welche Erfolge kann sie vorweisen? Zunächst kann wohl festgestellt werden, daß es einem Drittel der geforderten Unternehmen nach eigenen Aussagen gelingt, die im Antrag formulierten technischen und wirtschaftlichen Ziele zu erreichen. Nur ist die Bewertung von Erfolgsquoten in mehrfacher Hinsicht ein schwieriges Unterfangen: Zum einen liegen keine Vergleichszahlen vor, die es erlauben würden, diese Quote als hoch oder niedrig zu bewerten. Es kann höchstens festgehalten werden, daß im Verhältnis zum Aufwand, der für die Begutachtung und Entscheidungsfindung betrieben wird287 , die Erfolgsquote nicht überraschend hoch ist. Kritisch zu bewerten ist aber auch die uneinheitliche Definition und Operationalisierung des Begriffs Erfolg und die Abhängigkeit von der Bewertung durch die geforderten Unternehmen. So ist durchaus denkbar, daß einige Unternehmen bereits bei der Planung ihres Vorhabens - entgegen ihren Aussagen im Antrag - keinen direkten wirtschaftlichen Erfolg erwarten, sondern die Erweiterung des eigenen technologischen Wissens als vorrangiges Ziel mit dem Vorhaben verbinden. Ebenso werden wohl die mit einem bestimmten Entwicklungsvorhaben verbundenen Ziele von den Unternehmen im Verlauf der Durchführung einer regelmäßigen bewußten oder unbewußten Überprüfung unterzogen und sind damit weniger starr als unterstellt. 288 Diese Annahme erscheint insbesondere dann plausibel, wenn man sich verdeutlicht, daß zwischen AntragsteIlung und Beendigung des geforderten Entwicklungsvorhabens durchschnittlich mehr als zwei Jahre289 verstreichen - eine Zeit-

286 Hemmnis - speziell fi1r kleine und mittlere Unternehmen - bei der verstärkten Nutzung von Patentschutz innerhalb der 17 Vertragsstaaten des Europäischen Patentübereinkommens sind nach Ergebnissen des Europäischen Patentamtes (1995) hauptsächlich die Kosten fi1r die Übersetzungen, für Vertreter und die europäische Benennungsgebühr. 287 An einem "üblichen" Antragsverfahren sind zumindest vier Personen beteiligt: Jeweils ein Vertreter der LAKRA, der Steinbeis-Stiftung und der zuständigen Kammer, hinzu kommt der von der Steinbeis-Stiftung konsultierte Fachgutachter und abschließend prüft nach eigenen Aussagen der Regierungsbeauftragte die Stellungnahme, bevor er sie unterschreibt. In abweichenden Fällen werden Mitarbeiter des Wirtschaftsministeriums sowie weitere Mitarbeiter der LAKRA (z.B. Justiziar) und der Steinbeis-Stiftung (z.B. zusätzliche Gutachter) einbezogen. 288 Diese Annahme gilt insbesondere dann, wenn man aufgrund der begrenzten Planbarkeit von Entwicklungsprozessen von einem inkrementalen Vorgehen der Unternehmen bei der Durchführung der Vorhaben ausgeht (Bussmann 1994; LindbIom 1959). 289 Der Maximalwert zwischen dem Zeitpunkt der Antragstellung und dem offiziellen Abschluß des Entwicklungsvorhabens liegt bei 7,8 Jahren, der Minimalwert bei einem halben Jahr. Die durchschnittliche Zeitspanne beträgt 2,2 Jahre.

D. Leistungsfähigkeit des Begutachtungs- und Entscheidungsverfahrens

265

spanne in der technologische Entwicklun~slinien vollkommen neue und unerwartete Entwicklungen nehmen können. 29 Die begrenzte Aussagekraft von Erfolgseinschätzungen steht zum Teil auch in Zusammenhang mit der "Deckelung" der Vorhabensvolumina durch die erfolgsabhängige Rückzahlungspflicht. Der richtlinienoptimierte Zuschnitt von Vorhaben fUhrt zur Heraustrennung eines Einzelprojekts aus einem größeren Vorhaben. Diese Einzelprojekte zielen dann auf Lösungen technischer Probleme mit stark modularem Charakter, deren wirtschaftlicher Erfolg sich dann innerhalb des Gesamtrahmens, dem diese Lösungen zugeordnet sind, kaum mehr exakt identifizieren läßt. Das mit öffentlicher Unterstützung realisierte Modul wird dann zu einer Bedingung fUr die wirtschaftliche Verwertung der Gesamtlösung, ohne daß der Beitrag des "innovativen Kerns" zu beziffern wäre. Ähnlich schwierig ist die Bestimmung eines wirtschaftlichen Erfolges in Fällen, in denen ein Vorhaben nicht zu einer neuen Angebotsleistung eines Unternehmens fUhrt, sondern zur Modifikation bestehender. Solche Fälle sind gerade dann zu erwarten, wenn traditionelle Produkte durch die Adaption und Integration von Schlüsseltechnologien aktuellen Markterfordernissen angepaßt werden sollen. Ein weiterer Aspekt, der die Aussagekraft von Erfolgsbewertungen einschränkt, sind die allgemeinen und branchenspezifischen wirtschaftlichen Bedingungen, innerhalb derer die geforderten Unternehmen agieren. Dies betrifft auch den Versuch, Verhaltensänderungen bei den Geilirderten über Veränderungen bei der Häufigkeit von Schutzrechtsanmeldungen nachzuweisen, der dann zu widersprüchlichen Ergebnissen fUhrt, wenn die Unternehmen sich als Reaktion auf sich verschlechternde wirtschaftliche Bedingungen auf ihr Kerngeschäft konzentrieren und auf eine Erweiterungen oder grundlegende Modernisierung ihrer Angebotspalette verzichten. Die skizzierten Einschränkungen bei der Erfolgskontrolle betreffen im übrigen nicht nur die Aussagekraft dieser Untersuchung, sondern werfen auch ein entsprechendes Licht auf die Kontroll- und Steuerungsmöglichkeiten der Vollzugsbehörde. Es wird im abschließenden Kapitel auf diesen Punkt zurückzukommen sein.

290 Beispielhaft genannt seien die fast exponentiell verlaufenden Leistungssteigerungen im Bereich der Mikroprozessoren in Verbindung mit einem rasanten Preisverfall im Bereich der Computerhardware. Gefllrderte, die nach eigenen Aussagen von einer solchen Entwicklung überrollt wurden, berichten überwiegend von einem vorhabensbezogenen Know-howGewinn, der aber zu keinem wirtschaftlichen Erfolg gefilhrt hat.

266

4. Kap.: Die C I-Förderung der Jahre 1987 bis 1991

E. Stärken und Schwächen des Begutachtungs- und Entscheidungsverfahrens Der Versuch, anhand mehrerer Indikatoren Aussagen zur Leistungsfahigkeit des Begutachtungs- und Entscheidungsverfahrens zu treffen, ist Ausdruck der Schwierigkeiten, die mit einer solchen Aufgabe der "Messung" verbunden sind. Entsprechend verbietet sich auch ein pauschales Urteil, das die Arbeit der Gutachter und der Entscheidungsträger als gut oder schlecht kennzeichnet. Möglich und zulässig ist aber die Skizzierung eines Stärken- und Schwächenprofils, das einzelne Aspekte des Projektauswahlverfahrens und die prädiktive Validität der in den gutachterlichen Stellungnahmen bestätigten Planungsdaten berücksichtigt. Eine Gegenüberstellung von Stärken und Schwächen des Verfahrens läßt dann auch Raum für einen Abgleich der empirischen Ergebnisse mit den oben entwickelten Anforderungen an die Verfahrensgestaltung.

l. Transparenz Bei der Diskussion und Begründung der Forderung nach Verfahrenstransparenz stand die Kommunikation zwischen Antragsteller und Gutachter im Mittelpunkt. Diese Perspektive, die nun hier als externe Transparenz bezeichnet werden soll, ist nach den vorliegenden Ergebnissen um die der internen Transparenz zu erweitern. Die interne Transparenz berührt ganz konkret das Verhältnis zwischen dem Träger der Förderentscheidung - der LAKRA - und dem Regierungsbeauftragten bzw. der Steinbeis-Stiftung sowie in zweiter Linie die Wahrnehmung der verfahrensbezogenen Steuerungs- und Kontrollfunktion des Wirtschaftsministeriums, auf die später noch eingegangen wird. Die Stellungnahmen der Kammern besitzen für die Entscheidungsfindung ein geringes Gewicht. Interne wie externe Transparenz sind im Licht der anband der zur Verfügung stehenden Datenquellen ermittelten Ergebnisse gering ausgeprägt und eher den Schwächen des Verfahrens zuzuordnen. Zum einen weil die LAKRA, die schlußendlich für eine getroffene Entscheidung für oder gegen die Förderung eines bestimmten Vorhabens verantwortlich zeichnet, weder die Urheberschaft einer vom Regierungsbeauftragten unterzeichneten Stellungnahme noch das Vorgehen bei ihrer Erstellung nachvollziehen kann. Im einzelnen ist beispielsweise nicht bekannt, ob und in welcher Form ein eingeschalteter Gutachter mit dem antragstellenden Unternehmen Kontakt aufgenommen hat und welche Referenzmaßstäbe bei der Bewertung des Vorhabens Anwendung gefunden haben. Zum anderen setzt sich die fehlende interne Transparenz gegenüber den Antragstellern nach außen hin fort. Notwendigkeit und Form eines Abgleichs der gutachterlichen Einschätzung mit der Realität und der Vorhabensplanung des antragstellenden Unternehmens wird in das Ermessen der Be-

E. Stärken und Schwächen des Begutachtungs- und Entscheidungsverfahrens

267

teiligten gestellt. 291 Aber nicht nur das unmittelbare Vorgehen bei der Erstellung der Stellungnahmen trägt zu einer Einschränkung der externen TrarJsparenz bei, auch die BeharJdlung der Entscheidungsbegrilndung als "Verschlußsache" fuhrt - selbst bei Unternehmen, die Fördermittel erhalten haben292 - zu Zweifeln über die Angemessenheit der Entscheidungskriterien. Aufgrund hoher formaler und sprachlicher StarJdardisierung lassen sich die Auswahlkriterien aber auch bei einer Offenlegung der Stellungnahmen in der gegenwärtigen Form nur bedingt erschließen, wie die inhaltsarJalytische Auswertung gezeigt hat. Denn das Hauptaugenmerk der positiv votierenden Stellungnahmen des Regierungsbeauftragten liegt auf der Bewertung von Vorhaben und Unternehmen und weniger auf deren Beurteilung im Sinne einer Gegenüberstellung von Zukunftsprognosen und gesicherten Fakten. Als Folge ist eine Ermittlung von Aufmerksamkeitsschwerpunkten nur anband negativer Stellungnahmen möglich, die jeweils nur die entscheidungsrelevarJten Argumente ausfuhren. Deren Analyse zeigt eine Schwerpunktsetzung der Begutachtung auf technische Fragestellungen zu den Vorhaben sowie auf die unmittelbare technische Problemlösekompetenz der Antragsteller. Von ähnlichen Aufmerksamkeitsschwerpunkten berichten die Gesprächspartner bei der Steinbeis-Stiftung und der LAKRA auch in den Interviews. Es kann angenommen werden, daß die hohe formale StarJdardisierung, die im übrigen dem vom Wirtschaftsministerium betonten Charakter des Förderprogramms widerspricht, zudem die Funktion einer verwaltungsrechtlichen Absicherung getroffener Entscheidungen besitzt, indem im Falle einer Verpflichtungsklage eines abgelehnten AntragssteIlers die Einheitlichkeit der Entscheidungskriterien und der Vorgehensweise jederzeit belegt werden kann. Mit Bezug auf die Transparenz der Entscheidungsfindung ist auch die geringe Nutzung von objektivierenden Infonnationsquellen zu erwähnen, mit deren Unterstützung sich etwa die Bedeutung der einzelnen Entwicklungsvorhaben in einem internationalen Rahmen besser erschließen ließe. Dies gilt vor allem fUr die Einschätzung der Verwertungschancen der neuen Produkte und Verfahren, der Bedingungen am Markt und der Entwicklungsanstrengungen von Wettbewerbern. Der letztgenannte Punkt bezieht sich vor allem auf die Aufgabe der Entscheidungsträger, die Gefahr einer Benachteiligung von Wettbewerbern zu minimieren. Zukunftsorientierte Potentialeinschätzungen wie die angesprochene Prognose von Verwertungschancen sind zum einen eine zentrale Aufgabe der gutachterlichen Stellungnahmen, zum anderen aber auch ein vernachläßigtes Element: Neben nur selten vorgefundenen Hinweisen auf eine durch zuverlässige und objektive Daten abges.tützte Markteinschätzung wird 291 Im Schreiben der Steinbeis-Zentrale an den beauftragten Fachgutachter heißt es: ,,Bitte setzen Sie sich daher [zur Klärung der besonders wichtigen Fragen, siehe Fußnote 111 auf Seite 194; A.d.V.] mit dem Antragsteller in Verbindung, wobei, wenn irgend möglich, ein Besuch stattfinden sollte." 292 Siehe die Ergebnisse von BecherlWeibert in Tabelle 5, Seite 56.

268

4. Kap.: Die C I-Förderung der Jahre 1987 bis 1991

dem spezifischen Entwicklungspotential der antragstellenden Unternehmen nur geringe Aufmerksamkeit geschenkt. Statt der Potentialeinschätzung überwiegen Trendextrapolationen, die auf Leistungen eines Unternehmens in der Vergangenheit Bezug nehmen und bereits vorhandenes Know-how als Bedingung für eine positive Bewertung machen. Zu leicht werden dadurch vorhabensbezogene Qualifikations- und Personalentwicklungsbedarfe übersehen. 293 Dieses spezielle Problem entwickelt bei der häufig dünnen Personal ausstattung von kleinen und mittleren Unternehmen eine besondere Brisanz und führt nach den hier gemachten Beobachtun§en nicht selten zu gravierenden Schwierigkeiten bei der Projektrealisierung. 29 Das Vorgehen der LAKRA bei der Erstellung ihres Kurzberichtes ist etwas anders zu beurteilen. Der Inhalt der Kurzberichte ist zu großen Teilen durch die gutachterlichen Beiträge des Regierungsbeauftragten und der Kammern sowie durch die Rahmendaten der Entwicklungsvorhaben vorgegeben. Als eigenständiger Beitrag der LAKRA erfolgt die Einschätzung der wirtschaftlichen und finanziellen Unternehmenssituation auf der Grundlage der Jahresabschlüsse und der Planungsdaten der antragstellenden Unternehmen. Ziel dieser Analysen ist die Ermittlung der Fördernotwendigkeit, wofiir ein umfangreiches und in der Literatur dokumentiertes Methodenset zur Verfügung steht. Trotz der "methodischen" Vorteile im Vergleich zur Aufgabe des Regierungsbeauftragten kann aber hier nur teilweise ein allgemeinverbindliches Kriterienraster ermittelt werden, zu groß sind die Unterschiede, die aus den jeweils verfiigbaren Informationen, ihrer Qualität und den individuell verschiedenen "Bearbeitungsstilen" der einzelnen LAKRA-Mitarbeiter resultieren. Wichtige Elemente des Kriterienrasters der LAKRA sind die Eigenkapitalausstattung und die liquidität eines Unternehmens sowie die Umsatz- und Ertragsentwicklung in der Vergangenheit; Aussagen zur künftigen Entwicklung beziehen sich weitestgehend auf Angaben der Antragsteller. Ein wichtiges Ergebnis ist, daß die "Macht" der LAKRA, wie anhand der Eingriffe in die Kostenpläne der Vorhaben gezeigt wurde, eher im Verborgenen schlummert und sich auf die schlußendliche Bemessung des eigentlichen Steuerungsmediums - der Fördermittel konzentriert.

293 Dabei würde gerade die Einbeziehung eines externen Gutachters die Chance filr die kleinen und mittleren Unternehmen bieten, durch dessen Wissen und Unterstützung die Qualifizierung der eigenen Mitarbeiter technologiespezifisch zu systematisieren. Das Fehlen einer systematischen Weiterbildungarbeit bei kleinen und mittleren Unternehmen betonen WagnerlWehlinglWeingärtner (1995). 294 Neben technischen Problemen bei der Projektrealisierung stehen Personalprobleme wegen des Weggangs wichtiger Know-how-Träger an der zweiten Stelle der Begründungen für Laufzeitveriängerungen.

E. Stärken und Schwächen des Begutachtungs- und Entscheidungsverfahrens

269

Il. Offenheit Als eine Stärke des hier dargelegten Verfahrens läßt sich die Bewältigung einer sehr großen inhaltlich-technischen Bandbreite festhalten. Diese Heterogenität bezieht sich nicht nur unmittelbar auf die Entwicklungsvorhaben. Auch sind der jeweilige technologische und wirtschaftliche Hintergrund eines antragstellenden Unternehmens, dessen relative technologische Position im Branchenvergleich sowie die Spezifika der als Absatzmarkt anvisierten Zielbranchen zu berücksichtigen, gleichzeitig wird durch die Vielfalt der Merkmalsausprägungenjeder einzelne Förderfall zum Einzelfall. Eine systematische Ablehnung von Förderanträgen läßt sich nur rur Vorhaben mit überwiegend geräteunabhängiger Softwareentwicklung erkennen sowie bei Anträgen von Unternehmen, die die Ergebnisse des Vorhabens nicht selbst zu verwerten planen. Die Vorgaben rur solche Entscheidungen werden - wie im ersten Fall bereits bei einer ersten Anfrage einem interessierten Unternehmen mitgeteilt oder sind - wie im zweiten Fall- den Förderrichtlinien zu entnehmen, die nur Unternehmen des verarbeitenden Gewerbes zum Kreis der Förderberechtigten zählen. Ein weiteres Entscheidungsprinzip der LAKRA, in Jahren mit nur geringen Haushaltsmitteln rur das C I-Programm die Doppelforderung von Unternehmen grundsätzlich zu vermeiden, ruhrt dazu, daß Unternehmen, die in der Vergangenheit bereits C I-Mittel erhalten hatten, nur dann Aussichten auf eine Bewilligung von neuen Fördermitteln haben, wenn der erste Förderfall schon längere Zeit zurückliegt. 295 Im Rückgriff auf das Kriterienraster fiir die Verfahrensgestaltung läßt sich die Vorgabe der inhaltlichen Offenheit als realisiert betrachten; Grundlage rur eine Entscheidung über Förderung oder Ablehnung eines Antrages stellt nach den vorliegenden Ergebnissen die Prüfung des individuellen Einzelfalles dar. Auch der Betriebsgrößenvergleich zwischen geforderten und abgelehnten Unternehmen ergab keine eindeutige Urteilstendenz. Ein weiterer Vorwurf einer Urteilstendenz, der in mehreren Fällen der Korrespondenz zwischen Antragstellern und der LAKRA entnommen werden konnte, unterstellt, daß durch die Fördermittel des Landes nur prestigeträchtige "high-tech"-Projekte gefördert würden und entsprechend weniger forschungsintensive Vorhaben bei der Mittelvergabe das Nachsehen hätten. Nach den vorliegenden Ergebnissen kann diese Annahme nicht bestätigt werden. Dies zeigt sowohl die Systematisierung der Vorhaben und der Unternehmen nach der ISI-Liste FuE-intensiver Waren und Industriezweige als auch ein Blick in die Liste der Vorhaben und Unternehmen selbst. Hier sind ebenso Projekte im Bereich der einfacheren Landwirtschaftstechnik zu finden wie Entwicklungsvorhaben, die sich mit Komponenten rur die Reinstraumtechnik oder mit der 295 Für diese zeitliche Differenz gibt es keinen fixen Wert. Nach den Aussagen der LAKRA-Mitarbeiter und den in den Akten vorgefundenen Hinweisen muß die Zeitspanne zwischen zwei Anträgen mindestens fllnf Jahren betragen.

270

4. Kap.: Die C I-Förderung der Jahre 1987 bis 1991

auf gentechnische Methoden gestützten Entwicklung neuer Pharmazeutika befassen.

III. Vorhabensbezogene Flexibilität

Wie den Interviews mit LAKRA- und Steinbeis-Mitarbeitern und der inhaltlichen Auswertung der Förderakten entnommen werden kann, beziehen sich die Entscheidungsbeteiligten bei der Findung der Auswahlentscheidung in erster Linie unmittelbar auf das Entwicklungsvorhaben. Wird dieses als neu gekennzeichnet, so wollen die Gutachter im nächsten Schritt ein nach ihrer Einschätzung ausreichend hohes technisches Risiko mit dem Entwicklungsvorhaben verbunden sehen. Ort dieser Entscheidung ist in vielen Fällen bereits das sogenannte Vorgespräch, das im Vorfeld der eigentlichen Antragstellung zwischen einem potentiellen Antragsteller und Vertretern von LAKRA und Steinbeis-Stiftung gefilhrt wird. Daß das Kriterium "neu" nicht zwingend mit FuE-intensiv gleichzusetzen ist, wurde im Verlauf der Analyse deutlich. Diese Beobachtung ist nicht zuletzt Ausdruck eines stark unternehmensbezogenen Innovationsbegriffes296 , der durch die allgemeine konzeptionelle Gestaltung des Förderprogrammes angelegt ist. In der Kombination der Faktoren Programmgestaltung und Programmvollzug führt dies zu einer stark diffusionorientierten Ausprägung des Förderprogramms. Mit anderen Worten ist die C I-Förderung stärker darauf ausgerichtet, die Integration aktueller Schlüsseltechnologien in bereits etablierte Produkte zu fördern, als den Aufbau von FuE-Strukturen in den Unternehmen anzuregen und zu unterstützen. Inwieweit nun das Kriterium der vorhabensbezogenen Flexibilität erfüllt wird, ist aufgrund der geringen Verfahrenstransparenz nicht zu beantworten. Nach den Aussagen von Gesprächspartnern in den beteiligten Institutionen wird bei der Begutachtung dem Einzelfall Rechnung getragen, vor allem das Wirtschaftsministerium betont diesen Aspekt nachdrücklich. In den Stellungnahmen des Regierungsbeauftragten finden sich denn auch Aussagen, die den betreffenden Antragstellern attestieren, daß sie mit ihrem Vorhaben im Vergleich zum Stand der Technik "Neuland betreten" und es sich um eine echte Neuentwicklung handle. Leider werden solche Aspekte nicht für alle Vorhaben und anhand eines einheitlichen Vergleichsmaßstabes dokumentiert. Widersprüchlich zur einzelfallbezogenen Gestaltung des Vorgehens ist schließlich auch die starre Ausführung der Stellungnahmen: Selbst wenn ein beauftragter Gutachter in sehr intensivem Kontakt mit einem antragstellenden Unternehmen stand und im konstruktiven Dialog wichtige Impulse für die Vorhabensgestaltung geben konnte, so bietet das Einheits296 Gelshorn et a1. (1991) zitieren Roger/Shoemaker (1971), die den Begriff der subjektiven Neuheit prägen.

E. Stärken und Schwächen des Begutachtungs- und Entscheidungsverfahrens

271

schema der Stellungnahmen lediglich durch Randbemerkungen oder gesonderte Anmerkungen Rautn, ein solches Engagement zu dokumentieren.

IV, Praktikabilität, Selektivität und EffIZienz Bei der Entwicklung eines normativen Rahmens für die Begutachtung und Entscheidung von Förderanträgen wurde abschließend als Ziel formuliert, daß mit minimalem Aufwand an Zeit und Ressourcen möglichst zutreffende und sachgerechte Entscheidungen zu treffen seien. Dieses Ziel wurde unter die Überschrift Praktikabilität, Selektivität und Effizienz gestellt. Die Relevanz des erstgenannten Begriffs läßt sich anhand der unmittelbaren Verfahrensabwicklung verdeutlichen, deren Erfolge in der Zahl der Änderungen und Nachträge zum Förderantrag und in der Dauer des Begutachtungsund Entscheidungsverfahrens zum Ausdruck kommen. Zunächst kann festgestellt werden, daß nur bei circa einem Zehntel der Anträge ohne zusätzliche Ergänzungen entschieden wird. Ergänzungen zum Antrag können aus zwei verschiedenen Gründen erforderlich sein: Erstens werden durch Nachträge unvollständige Antragsunterlagen ergänzt und zum zweiten können sich Änderungsbedarfe im Rahmen der Begutachtung ergeben, die dann zur Vollständigkeit der Unterlagen dem Förderantrag nachgereicht werden (Änderungen). Soweit hier anhand der Aktenlage überhaupt trennscharf unterschieden werden kann, überwiegen die Nachträge mit einer Bandbreite, die von der Nachsendung eines Unternehmensportraits oder eines aktuellen Jahresabschlusses bis hin zur Übertragung des Antrags in die Form des Leitfadens reicht. Eng verknüpft mit der Zahl der Antragsergänzungen ist die Dauer des Verfahrens, das im Schnitt gut sieben Monate in Anspruch nimmt. Daß die Verfahrensdauer von vielen Antragstellern als zu lange eingeschätzt wird, ist aus der Evaluation des C I-Programms durch das Fraunhofer Institut rur Systemtechnik und Innovationsforschung (ISI)297, au"S der Korrespondenz zwischen Antragstellern und der LAKRA sowie aus den Nachsorgeberichten der Steinbeis-Stiftung bekannt. Einziger und dabei nicht unumstrittener Ansatz, die AntragsteIlung besser zu strukturieren, ist ein freiwillig einsetzbarer Leitfaden. Soweit dieser eine eindeutige Verkürzung der Bearbeitungszeiten bewirkt, beschränkt sie sich auf die Erstellung des Kurzberichts, ein signifikanter Einfluß auf die Bearbeitungsdauer innerhalb der Steinbeis-Stiftung kann nicht identifiziert werden. Mit dem Begriff der Selektivität wurde die Fähigkeit des Begutachtungsund Entscheidungsverfahrens umschrieben, hinsichtlich der Zielsetzung des Förderprogramms und der Kriterien der Richtlinien die "richtigen" Vorhaben und Unternehmen zu fördern. Maßstäbe rur die Richtigkeit sind zum einen die Vorgaben der Förderrichtlinien. Zum anderen ist es der schlußendliche Erfolg 297 BecherlWeibert (1990), siehe auch Tabelle 5 auf Seite 56.

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4. Kap.: Die C I-Förderung der Jahre 1987 bis 1991

oder Mißerfolg der einzelnen Vorhaben, der die gutachterliche Einschätzung bestätigt oder widerlegt. Was die Verteilung der Rahmendaten der geförderten Vorhaben und Unternehmen mit den Vorgaben der Richtlinien anbelangt, so können hier kaum Ausreißer in größerer Zahl identifiziert werden. Die Mehrzahl der Vorhaben orientiert sich an den jeweils geltenden Vorgaben der Richtlinien fiir die erfolgsabhängige Rückzahlungspflicht von Zuwendungen und versucht, das finanzielle Volumen entsprechend zuzuschneiden, um möglichst nahe an den jeweiligen Grenzwert heranzukommen. Die Zahl solcher "optimierten" Vorhaben nimmt gegen Ende des Untersuchungszeitraumes zu, hauptsächlich weil nach Ansicht der LAKRA-Mitarbeiter die zunehmende Einschränkung der zur Verfiigung stehenden Haushaltsmittel die Förderung überdurchschnittlich großer Entwicklungsvorhaben verbietet. Nach den vorliegenden Unterlagen werden in der Mehrzahl kleine und mittlere Unternehmen aus einer Vielzahl verschiedener Industriezweige gefördert, zudem war etwa die Hälfte der Unternehmen bei AntragsteIlung nicht älter als 15 Jahre. Auch wenn es kein pauschales Trennkriterium zwischen Unternehmen mit ausreichender und nicht ausreichender Eigenkapitalausstattung geben kann, so ist dennoch festzuhalten, daß 60 Prozent der Geförderten eine Eigenkapitalquote von höchstens 15 Prozent in ihrer Bilanz ausweisen. Geringe Eigenmittel sind dabei vornehmlich ein Problem der kleinen Unternehmen. Neben den kleinen und kapitalschwachen Unternehmen wurden aber auch Firmen mit mehr als 500 Mitarbeitern, ausreichender Eigenkapitalausstattung, weltweiter Marktpräsenz und langjähriger FuE-Praxis gefördert. Für solche Förderfälle - und dieser Aspekt wurde bislang noch nicht thematisiert - macht sich hin und wieder auch ein Vertreter der Landespolitik stark und es bedarf eines großen Beharrungsvermögens von Seiten der LAKRA, solche Versuche der externen Einflußnahme zu verhindern. 291 Dies gilt vor allem dann, wenn vom Regierungsbeauftragten bereits die Förderwürdigkeit des Vorhabens attestiert wurde. Inwieweit der technische und wirtschaftliche Erfolg der Vorhaben den gutachterlichen Stellungnahmen Recht gibt, ist aufgrund der Schwierigkeit einer einheitlichen Erfolgsdefinition nur eingeschränkt zu beantworten. Diese Einschränkung betrifft in erster Linie die Bemessung des wirtschaftlichen Erfolges, soweit man wie diese Untersuchung auf die Erfolgseinschätzung der geförderten Unternehmen zurückgreift. Hingegen kann zum technischen Erfolg recht eindeutig gesagt werden, daß die überwiegende Zahl der Geförderten die gesetzten Ziele auch erreicht hat. Lediglich sieben Prozent bezeichnen ihr Vorhaben gegenüber der LAKRA als technisch gescheitert, drei Viertel bestätigen einen eindeutigen Erfolg. Die vorbehaltlich genannte, wirtschaftliche Erfolgsquote liegt mit einem Drittel der Geförderten wesentlich niedriger. Die möglichen Ursachen fiir das Auseinanderfallen von technischem und wirtschaftlichem Erfolg sind vielfältig. Dennoch scheint sich der Eindruck zu be298 Akte 008. Wie häufig solche Versuche der Einflußnahme unternommen werden, kann nicht festgestellt werden, da solche Fälle nur selten in den Förderakten dokumentiert werden.

E. Stärken und Schwächen des Begutachtungs- und Entscheidungsverfahrens

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stätigen, daß bei der Beurteilung und Prüfung der Vorhaben technischen Aspekten eine größere Aufmerksamkeit geschenkt wird als der Marktanalyse oder der betriebswirtschaftlichen, vertriebsbezogenen und managerialen Kompetenz der antragstellenden Unternehmen und ihrer Vertreter. Unter dem Stichwort Effizienz des Verfahrens soll hier vor allem auf die Ausschöpfung von Synergieeffekten und auf die Lemfähigkeit der Beteiligten eingegangen werden. Beide Aspekte sind unmittelbar miteinander verknüpft, da die gezielte Nutzung von Synergieeffekten eine bewußte Verfahrensgestaltung und einen Austausch zwischen den Beteiligten voraussetzt. Im Verlauf der Untersuchung wurde festgestellt, daß eine ganze Reihe von Mitarbeitern verschiedener Institutionen einen Beitrag zur Entscheidungsvorbereitung und -findung leisten. Zudem wurden mehrere Entscheidungskriterien identifiziert, die eine Verknüpfungen zwischen der technischen Kompetenz eines Antragstellers und seiner wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit herstellen und nicht von einer Institution all eine abschließend geprüft werden können, sondern die Expertise der anderen Beteiligten erfordern. In diesem Bereich sind Brüche zu vermerken, insofern als etwa die LAKRA ihrerseits nur die standardisierten Formulierungen der Stellungnahme des Regierungsbeauftragten fiir die Erstellung ihres Kurzberichtes übernehmen kann, ohne im einzelnen die Grundlagen der dort vorgefundenen Aussagen zu kennen. Umgekehrt finden sich in der Stellungnahme des Regierungsbeauftragten Aussagen, die dort mangels erforderlicher Informationen über die finanzielle und wirtschaftliche Unternehmenssituation eigentlich nicht getroffen werden können. 299 Ursache fiir diesen Befund ist nicht zuletzt die geringe interne Transparenz des Verfahrens sowie der hohe Formalisierungsgrad der Stellungnahmen. Die geringe Nutzung von Synergieeffekten berührt aber auch die zumeist unbedeutende Rolle der Kammern bei der Beurteilung der Entwickluogsvorhaben. Dabei wäre es gerade den Kammern möglich, die spezifische Situation der antragsteIlenden Unternehmen vorort zu erheben und gleichzeitig die regionalen Gegebenheiten bezüglich Kunden, Lieferanten, Zulieferem, Know-how-Trägem und Forschungseinrichtungen etc. zu berücksichtigen. Daß eine solche Aufgabe auf das jeweilige Unternehmen und Vorhaben abzustimmen wäre, steht außer Frage; eine verstärkte Nutzung "regionaler Kompetenz" dürfte aber gerade in den Fällen, in denen Unternehmen mit Hilfe der Förderung eine weitere Stufe in ihrer Entwicklung anzugehen planen - etwa vom Lohnfertiger zum Hersteller eigenständiger Produkte, eine wichtige Unterstützungsfunktion sowohl fiir die Antragsteller als auch für die Begutachtung und Entscheidungsfindung bieten. Neben einem weitgehenden Verzicht auf die Kompetenz der Kammern fallt zu299 Dieser Einwand betriffi auch den Tenor der Stellungnahme insgesamt, die mit einem Votum bezüglich der Förderung oder Ablehnung eines Antrages schließt. Nach dem Wortlaut der Richtlinien ist dies nicht die unmittelbare Aufgabe des Regierungsbeauftragten (Ziff. 8.2, Satz 2: "seine Stellungnahme enthält die technische und wirtschaftliche Beurteilung des Vorhabens. "). 18 Zieger

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dem die geringe Verzahnung der C I-Förderung mit anderen Förderinstrumenten und -einrichtungen des Landes auf - diese Beobachtung wird im abschließenden Abschnitt im Rahmen der Vorstellung eines Neugestaltungsvorschlags nochmals aufzugreifen sein. Bei der Frage, wie Lern- und Optimierungsprozesse eingeleitet und umgesetzt werden sollen, rückt die oben bereits angesprochene Steuerungs- und Kontrollfunktion des Wirtschaftsministeriums in den Mittelpunkt.3oo Denkbar wäre hier die Setzung von verfahrensbezogenen Mindeststandards über die Förderrichtlinien und die Schaffung eines regelmäßigen Forums für die Diskussion und Klärung verfahrensbezogener Fragen. Die Übernahme einer solchen inhaltlich neutralen, aber über die Verfahrenssteuerung an Qualitätssicherung interessierten Funktion durch das Wirtschaftsministerium kann nach den vorliegenden Unterlagen nur ansatzweise erkannt werden. Soweit Infonnationen über eine Einflußnahme des Wirtschaftsministeriums auf laufende Verfahren vorliegen, beziehen sich diese auf inhaltliche Fragen und verlangen zumeist nach der Klärung zusätzlicher Aspekte, um eine aus seiner Sicht ungerechtfertigte Vergabe von Zuwendungen gegebenenfalls zu verhindern. Was die Verfahrensgestaltung anbelangt, so geht man beim Wirtschaftsministerium von einer klaren Arbeitsteilung zwischen der LAKRA und dem Regierungsbeauftragten aus, die der LAKRA weitestgehend die "Abwicklung" der Förderung zuschreibt. Die Beantwortung inhaltlicher Fragen wird hingegen vollständig dem Regierungsbeauftragten zugewiesen: "Die Richtlinien sehen ja den Regierungsbeauftragten als Gutachter vor. Er gibt seine Stellungnahme ab. Woher er sich schlau macht, ist sekundär.,,301 Die einzige Gefahr, die gesehen wird, ist eine Monopolstellung des Regierungsbeauftragten, denn "er hat sowohl bei Unternehmensgründungen als auch bei der Durchführung von Förderprogrammen eine zentrale Stellung.,,302 In die bestehende Kompetenzverteilung einzugreifen, wird jedoch vennieden: "Ein ganz wichtiger Aspekt ist mit Sicherheit die herausgehobene Stellung, die der Regierungsbeauftragte in Baden-Württemberg hat. Man kann nicht beliebig viel Geschäft von ihm abziehen oder verfügbar machen, ohne seine zentrale Funktion zu gefährden.,,303 Die mächtige Position des Regierungsbeauftragten und der Steinbeis-Stiftung in Baden-Württemberg und die daraus resultierende Zurückhaltung des Wirtschaftsministeriums sind aber nicht die einzigen Gründe für die Verhinderung von Lern- und Optimierungsprozessen. Vielmehr scheint es eine Art unge300 Wie oben bereits ausgeführt (siehe S. 119ff.), liegt es im Aufgabenbereich des Wirtschaftsministeriums im Rahmen des durch die VV Nr. 15 zu § 44 LHO gegebenen Spielraums Verfahrensänderungen zu erlassen und in den Richtlinien festzuhalten. 301 Intervlew . W·Irtschafts·· . Ba den-W'ürttemberg. mlnlstenum

302 Interview Wirtschaftsministerium Baden-Württemberg. 303 Interview Wirtschaftsministerium Baden-Württemberg. In diesem Gespräch wird auch

die Schnelligkeit hervorgehoben, mit der das bestehende System auf einen Antragsteller reagieren kann, siehe hierzu S. 254ff.

E. Stärken und Schwächen des Begutachtungs- und Entscheidungsverfahrens

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schriebenes Gesetz zu sein, die in der Folge der sogenannten BullingKommission getroffene Regelung der Kompetenzverteilung im Bereich der Wirtschafts- und Technologieförderung nicht anzurühren und außer der LAKRA und dem Regierungsbeauftragten mit seiner Steinbeis-Stiftung keine weiteren Institutionen in Förderentscheidungen eingreifen zu lassen - weder die Kammern mit ihrer unbestrittenen "regionalen Kompetenz", noch Institutionen wie das Landesgewerbeamt, das zum Beispiel über die notwendige Infrastruktur filr eine gezielte und vorhabensbezogene Informationsbeschaffung verfUgt. Daneben sind noch weitere strukturelle Details für die offensichtlich geringen Impulse seitens der LAKRA verantwortlich, denn eigentlich wäre ja anzunehmen, daß von ihr versucht wird, durch verbindliche Verfahrensregelungen ihre in den Richtlinien niedergelegte Entscheidungsbefugnis zu stärken. Ursächlich filr diese Beobachtung, die sich in Ermangelung ihrer Dokumentation nur auf einzelne Äußerungen in Gesprächen stützen kann, ist zum einen die geringe Rückendeckung der filr das C I-Programm zuständigen Gruppe durch das eigene Haus. Zu weiten Teilen dürfte diese Zurückhaltung auf den "Exotenstatus" dieser Gruppe zurückzufilhren sein, deren Mitarbeiter Ingenieure, aber keine Banker sind; auch dürfte die Aufgabe der C I-Gruppe, Zuwendungen an Unternehmen zu vergeben, mit dem in einer Bank vorherrschenden, professionellen Verständnis in Widerspruch stehen. 304 Ein weiteres Manko auf Seiten der LAKRA ist die geringe informationstechnische Unterstützung bei der ErfUllung der Aufgaben rur das C I-Programm. Systematische ex post-Analysen des Fördergeschehens sind hier nur teilweise und nur mit großem personellem Aufwand erstellbar30s , genauso wie auch filr die Prüfung eines Förderantrages keine systematische Informationsbeschaffung oder ein vergleichender Rückgriff auf vorangegangene Förderanträge306 möglich ist. Die Mitarbeiter sind damit auf Treu und Glauben gegenüber den Angaben der Antragsteller angewiesen, können auf deren Angaben nur reagieren und nicht agieren. 304 Nach den der Untersuchung vorliegenden Informationen erhält die LAKRA fiIr jeden Bewilligungsbescheid 1,5% der Bewilligungssumme sowie bei Abschluß des Vorhabens nochmals denselben Betrag als Aufwandsentschädigung. Damit dürfte die Aufgabe, C 1Mittel zu vergeben, bei nur geringen Haushaltsmitteln fiIr die Landeskreditbank ein Zuschußgeschäft darstellen. 305 Bis zur Aufnahme dieser Untersuchung wurden etwa die Vorgespräche, die in großer Zahl mit potentiellen Antragstellern durchgefilhrt wurden, nicht systematisch erfaßt. Als Folge sah sich die C I-Gruppe regelmäßig dem Vorwurf ausgesetzt, im Verhältnis zum Aufwand zu wenige Förderflille zu bearbeiten, da nur die schlußendlich gestellten Förderanträge in diese "Kosten-Leistungsrechnung" einbezogen wurden. Ein gravierender Nachteil der bestehenden Aktenfilhrung ist auch, daß ein Rückgriff auf abgelehnte Förderanträge nur mit dem Erinnerungsvermögen oder den handschriftlichen Notizen der Mitarbeiter möglich ist. 306 Ein solcher Rückgriff ist nur in dem Sonderfall möglich, wenn ein Unternehmen zum zweiten Mal C I-Mittel beantragt, nachdem beim ersten Mal bereits Fördermittel bewilligt wurden. IS'

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Die Frage, die sich vor dem Hintergrund der geschilderten Ergebnisse stellt, lautet: Wie können künftig Lernprozesse initiert und unterstützt werden, wie kann eine' systematische Auseinandersetzung mit Verfahrensfragen etabliert werden? Um einen Hinweis von Döhler aufzugreifen, der Bedingungen für Lernprozesse in Politiknetzwerken formuliert, ist es zunächst notwendig, bei allen Beteiligten eine kompatible Problemsicht bezüglich Verfahrensfragen zu schaffen.307 Ohne diese Voraussetzung ist eine von Jiemeinsamen Interessen geleitete Kooperation in der Form eines Netzwerks3 und ein erfahrungsgestütztes Lernen nicht möglich. Der Netzwerkcharakter, den das Verhältnis zwischen den am C I-Programm Beteiligten auszeichnet, wird dabei nicht betont, weil hier die Auffassung vertreten wird, daß diese Form der Zusammenarbeit zwingend bessere Ergebnisse verspricht. Vielmehr erscheint wegen der faktisch nicht vorhandenen Möglichkeit einer hierarchischen Steuerung durch das Wirtschaftsministerium oder eine andere beteiligte Institution keine Alternative zu bestehen, soweit man von der Einstellung der Förderprogramms als "finale" Steuerungsalternative des Wirtschaftsministeriums absieht. Bedingung für die Weiterentwicklung des Verfahrens und des Förderprogramms insgesamt ist gleichzeitig die Aufhebung der gegenwärtig geltenden Unumstößlichkeit der strikten Arbeitsteilung. 309 Um eine Grundlage für eine gemeinsame Problemsicht zu schaffen, wurde diese Verfahrensevaluation durchgeführt. Um Raum für neue Ideen und Ansät-' ze bei der Förderung innovativer Entwicklungsvorhaben kleiner und mittlerer Unternehmen zu schaffen, wird abschließend ein Vorschlag zur Neugestaltung der C I-Förderung vorgestellt.

307 Döhler (1994, S. 46) fi1hrt mit Bezug auf den im bereich der internationalen Beziehungen geprägten Begriff der "epistemic communities" (Haas 1992) noch weitere ,,kognitive Gemeinsamkeiten" an. 308 Netzwerk wird hier verstanden als Gegensatz zu hierarchischer Steuerung, vgl. Mayntz (1993, S. 44), die von "lose gekopp~lten Sytemen" spricht. Die organisationstheoretische Unterscheidung lose und fest gekoppelter Systemen geht vornehmlich auf Weick (1976) zurück. 309 Crozier I Friedberg, die kollektives Lernen mit dem Erfinden und Festlegen neuer Spiele gleichsetzen, betonen: "Um in der Lage zu sein, ein neues Spielmodell zu erarbeiten, beizubehalten und festzulegen, oder um die betroffenen Akteure zum Erwerb kollektiver, die Übernahme des neuen Spiels voraussetzenden und auch bestimmenden Fähigkeiten in die Lage zu versetzen, muß man nicht nur mit Interessen und Machtverhältnissen brechen, sondern auch mit affektiven Schutzmechanismen und intellektuellen Modellen." (Crozier IFriedberg 1993, S. 249).

F. Zusammenfassung und Ausblick - ein Gestaltungsvorschlag

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F. Zusammenfassung und Ausblick - ein Gestaltungsvorschlag Das bestehende Verfahren der Mittelvergabe des C I-Programms wurde hier kritisch durchleuchtet. Das Verfahren wurde dabei als sehr leistungsfähig bezüglich der Bearbeitung einer großen thematischen Breite gekennzeichnet, wobei aber auch Defizite bei der Transparenz der Begutachtung und Entscheidungsfindung identifiziert wurden. Mit der geringen internen und externen Verfahrenstransparenz eng verknüpft ist die Feststellung einer geringen Methodenbasierung der im Rahmen der Antragsprüfung getroffenen Aussagen. Betrachtet man diese Befunde entlang einer Zeitachse, so sind nur geringe Modifikationen des Verfahrens zu erkennen, obwohl durch eine externe expost Evaluation bereits Defizite identifiziert worden waren. Daß die "Lernresistenz" der Beteiligten auch auf strukturelle Ursachen zurückzuführen ist, wurde hier ebenfalls thematisiert. Bei einer Neu- oder Umgestaltung der Förderung und des Begutachtungsund Entscheidungsverfahrens wäre es wünschenswert, wenn der personelle Aufwand, der mit der Antragsbeurteilung verbunden ist, zu einer Verbesserung der Vorhabensplanung, zu einer konsequenteren Nutzung der Kommunikationsschiene zwischen Gutachter und Antragsteller und schlußendlich zu einer Erhöhung der Erfolgschancen der einzelnen Vorhaben führen würde. Faktisch wird damit der Aufgabenbereich der Beteiligten erweitert. Wenn man aber anerkennt, welche Auswirkungen eine positive Förderentscheidung durch die längerfristige Bindung von Entwicklungskapazitäten und finanziellen Ressourcen in den Unternehmen hat, dann muß es das Ziel sein, die Fehlertoleranz der Vorhabensplanung, die besonders bei der Prüfung von innovativen Projekten im Blick sein muß, durch eine dialoggestützte und mit Kontrollschleifen versehene Verfahrensgestaltung nachdrücklich zu erhöhen. Viele der zu Rate gezogenen Experten werden einwenden, daß sie sehr wohl mit den antragstellenden Unternehmen in Kontakt getreten sind und noch bestehende Fragen im direkten Gespräch mit den Verantwortlichen ausgeräumt haben. Dies wird hier auch nicht bestritten. Ein Anliegen dieser Untersuchung ist vielmehr, diesen Austausch weniger vom Zufall abhängig und nach außen wie nach innen transparenter zu machen. Bei einem Gespräch mit Vertretern der Steinbeis-Stiftung fiel bei der Diskussion von Verbesserungsbedarfen und -möglichkeiten der Satz: "Wollen wir jetzt mehr Geld für die Beurteilung ausgeben, oder für die Förderl!ng?" Dieser Einwand ist berechtigt und bei der Entwicklung von Vorschlägen zur Optimierung des Verfahrens oder der gesamthaften Neugestaltung der Förderung zu berücksichtigen. Entsprechend wird eine bloße Optimierung des Verfahrens als nicht ausreichend angesehen, zumal wenn gleichzeitig das vom Wirtschaftsministerium betonte Postulat der Einzelfallprüfung und -fOrderung hochgehalten werden soll. Hinzu kommt, daß ein ausschließlicher Eingriff in das Vergabeverfahren den Ergebnissen dieser Untersuchung nicht hinreichend Rechnung

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tragen würde, weshalb hier eine Revision des grundsätzlichen Förderansatzes vorgeschlagen wird. Ausgangsbasis des Vorschlages ist zunächst der Befund, daß offensichtlich nur ein Teil der Geförderten tatsächliche Verwertungsabsichten mit dem unterstützten Entwicklungsvorhaben verbinden. Ein großer Teil der Geförderten scheint die C I-Förderung eher dazu zu nutzen, einen zeitlich begrenzten Freiraum zu schaffen, um spezifisches Know-how in einem bestimmten Technologiebereich zu generieren. Dieses Know-how ist jedoch insoweit universell, als es in der Folge auch auf andere und bereits etablierte Tätigkeitsbereiche der Unternehmen transferiert werden kann. Eine weitere Beobachtung betrifft die Schwierigkeit bei der AntragspTÜfung, eine Fördernotwendigkeit im Sinne nicht ausreichender finanzieller Ressourcen beim antragstellenden Unternehmen zuverlässig zu attestieren. Diese Schwierigkeit geht einher mit der "Verlockung" rur die Antragsteller, durch eine geschickte Darlegung von Fakten und Prognosen den Eindruck einer solche Fördernotwendigkeit zu erzeugen. Diese Untersuchungsergebnisse werden von einem Gestaltungsvorschlag berücksichtigt, der eine zweistufige Förderung vorsieht: - Die erste Stufe fördert Entwicklungsvorhaben nicht durch Zuwendungen sondern durch Darlehen, die zinsvergünstigt über die Hausbank ausgegeben werden. Die Darlehen sind bis zum Abschluß der geförderten Entwicklungsvorhaben zins- und tilgungsfrei. - Die zweite Stufe, die von den antragstellenden Unternehmen nicht in Anspruch genommen werden muß, sieht im Falle einer erfolgreichen Realisierung des Vorhabens in technischer und wirtschaftlicher Hinsicht die teilweise bis vollständige Umwandlung des Darlehens in einen verlorenen Zuschuß vor. Ergänzt werden soll das Verfahren der Antragsprüfung und Mittelbewilligung um eine obligatorische und kostenlose Kurzberatung des Antragstellers, wie sie derzeit bereits von der Steinbeis-Stiftung angeboten und vom Land finanziell unterstützt wird, sowie eine vorhabensbezogene Patentrecherche durch das Landesgewerbeamt. Je ein Ergebnisbericht des Beratungsgesprächs und der Patentrecherche bilden die Grundlage rur die Förderentscheidung. Durch die Nutzung der etablierten und institutionalisierten Form des Beratungsgespräches kann zum einen sichergestellt werden, daß ein Gespräch zwischen einem Steinbeis-Experten und einem Antragsteller auch tatsächlich stattfindet. Zum anderen hebt dieses Vorgehen zumindest teilweise die Doppelrolle der Steinbeis-Stiftung auf, auf der einen Seite als Beratungs- und Transfereinrichtung zu dienen und auf der anderen Seite im Auftrag des Regierungsbeauftragten Gutachten über Entwicklungsvorhaben zu formulieren. 310 310 Im Gespräch mit einem Innovationsberater einer Industrie- und Handelskammer fiel das bezeichnende Stichwort der ,,Janusköpfigkeit" des Aufgabenzuschnitts des Regierungsbeauftragten und der Steinbeis-Stiftung (Interview IHK 0 I).

F. Zusammenfassung und Ausblick - ein Gestaltungsvorschlag

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Im Lichte der Untersuchungsergebnisse erscheint es sinnvoller, die Beratungskompetenz der Transfereinrichtungen unmittelbar zu nutzen und dies auch bei seinem Namen zu nennen. Die Auflage einer Patentrecherche ist als eine Mindestbedingung zu verstehen, die nicht zwingend an das Landesgewerbeamt gebunden ist. Zum einen können sich weitere Informationsbedürfnisse abzeichnen - etwa eine vertiefte Marktanalyse; entsprechend sollten Kosten für eine weiterführende Informationsbeschaffung den Vorhabenskosten bis zu einem bestimmten Maximalbetrag zugerechnet werden können. Zum anderen sollte Unternehmen, die schon längere Zeit mit einem Patentanwalt oder anderen Institutionen erfolgreich zusammenarbeiten, nicht zwingend die Kontaktaufnahme mit dem Landesgewerbeamt vorgeschrieben werden; in solchen Fällen müßte ein vergleichbarer Beleg einer Recherche mit dem Nachweis der Novität vorgelegt werden. Dies ist insbesondere dann unproblematisch, wenn bereits ein Prüfbericht eines Patentamtes vorliegt. Die AntragsteIlung kann weiterhin von den Unternehmen selbst durchgeruhrt werden. Zur Vereinfachung der Personalkostenkalkulation bieten sich fixe und in den Richtlinien festgeschriebene Personalkostensätze je Mannmonat an, die nach drei bis vier Qualifikationsstufen differenzieren. Teil des Antragsformulars ist eine verbindliche Liste vorzulegender Unterlagen. Anträge, die ohne Begründung unvollständig sind, werden zurückgewiesen; für den begründeten Nachtrag von Unterlagen sollte eine verbindliche Frist gesetzt werden. Wichtiges Element der Antragsunterlagen ist eine Erklärung der Hausbank, Diese bestätigt, daß die Finanzierung des Gesamtvorhabens sichergestellt ist. Denkbar ist zudem bei Unternehmen, die über eine hohe Liquidität und Ertragskraft verfügen, deren Hausbank durch eine teilweise Übernahme der Kredithaftung einzubinden. Der Umfang einer solchen Beteiligung kann entweder in den Richtlinien festgeschrieben oder variabel gestaltet werden. Diese Konstruktion bedeutet, daß das Land über die L-Bank das Geld für das Darlehen bereitstellt,311 die Darlehenszinsen ähnlich etwa dem MT-Programm senkt und das Kreditausfallrisiko zu einem Anteil trägt, der von der finanziellen und wirtschaftlichen Situation des einzelnen Antragstellers abhängig ist. Durch diese Konstruktion wird die Prüfung der finanziellen und wirtschaftlichen Situation eines antragstellenden Unternehmens an die Hausbank übertragen, deren Entscheidungsgrundlage dU1.'ch die Beiträge der Steinbeis-Stiftung und des Landesgewerbeamts ebenfalls verbessert wird. Zudem können damit junge und neugegründete Unternehmen oder Unternehmen, die sich in einer kritischen Neuorientierungs- und -strukturierungsphase befinden, gezielter unterstützt werden.

311 Das Fördervolumen bemißt sich nach dem Subventionswert der Förderung. Dieser kann weiterhin 30% der Vorhabenskosten bei einem maximalen Vorhabensvolumen von 600.000 DM betragen.

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Ein solches, differenziertes Vorgehen setzt entsprechende Instrumente voraus. Deshalb sollte die LAKRA, die trotz des Einbezugs der Hausbank für die Förderentscheidung in der Verantwortung bleibt, prüfen, inwieweit sich die Fördernotwendigkeit durch ein rechnergestütztes, diskriminanzanalytisches Verfahren312 in mehreren Differenzierungsstufen abbilden läßt. Anzuregen wäre für diesen Zweck die Kooperation mit einem betriebswirtschaftlichen Lehrstuhl einer Hochschule und die Erarbeitung eines solchen Auswahlinstruments im Rahmen einer oder mehrerer Diplomarbeiten. Empirisches Material aus den vergangenen Jahren wäre hierzu reichlich vorhanden und weshalb, so ist zu fragen, sollten sich Institutionen der Wirtschaftsforderung nicht auch um Technologietransfer bemühen. Eine weitere Ergänzung des Instrumentariums der LAKRA betrifft die Erfassung von Anfragen, Vorgesprächen und Förderanträgen durch ein an die spezifischen Anforderungen angepaßtes Datenbanksystem,313 das auch die Abarbeitung standardisierter Arbeitsabläufe vereinfacht und beschleunigt. 314 Ein Einwand gegen die Förderung von innovativen Entwicklungsvorhaben durch Darlehen lautet, daß diese Form der Förderung lediglich eine zeitliche Streckung des mit dem Vorhaben verbundenen Risikos bewirkt.3\S Konzipiert ist die erste Förderstufe jedoch für Unternehmen, die aufgrund ihrer finanziellen und wirtschaftlichen Situation nicht auf eine Zuwendung angewiesen sind, gleichzeitig aber bei der Entwicklung neuer Produkte und Verfahren unterstützt werden sollen. Zudem bestehen auch bei Förderung durch Darlehen Gestaltungsspielräume, etwa bei der Festsetzung von zins- und tilgungsfreien Zeiträumen, Darlehenslaufzeiten und Rückzahlungsmodalitäten.

312

KütinglWeber (1994, S. 341ff.).

313 Eine solche Lösungen wurde beispielsweise in Rheinland-Pfalz durch ein beauftragtes Softwarehaus erfolgreich realisiert. 314 Ein wichtiges Beispiel betrifft die Ausfertigung des Bewilligungsbescheides, der gegenwärtig - nach klassischer Behördenmanier - von einem Mitarbeiter zunächst auf der Grundlage der Vorgaben des Wirtschaftsministeriums (zuletzt GAB!. 1995, S. 423) handschriftlich entworfen, dann von einem Schreibdienst getippt wird. Sind anschließend Korrekturen oder Änderungen vorzunehmen, so geht der Bescheid nochmals an das Schreibbüro zur Einarbeitung der Änderungen zurück. Identisch ist das Verfahren bei der Erstellung des Kurzberichts, dessen Formulierungen sich jedoch auf den Einzelfall beziehen und nicht durch die Richtlinien vorgegeben sind. 315 Die Frage mit welchen Förderinstrumenten (Darlehen, Bürgschaften, Zuschüsse etc.) welche Art von Förderung sinnvoll geleistet werden kann, behandelt ein Prognos-Gutachten (BecherlBooklRothkirch 1994) im Auftrag des Ministeriums filr Wirtschaft, Mittelstand und Technologie des Landes Nordrhein-Westfalen. Die Autoren kommen überein, daß im Sinne einer Risikominimierung die ZuschußtOrderung bei innovativen Entwicklungsvorhaben zu präferieren sei; sie halten aber auch fest, daß DarlehenstOrderung gegenüber der ZuschußtOrderung einen höheren Wirkungsgrad aufweist (Becher et al. 1994, S. 58f.).

F. Zusammenfassung und Ausblick - ein Gestaltungsvorschlag

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Ein wichtiges und flexibles Förderinstrument ist die output-orientierte, zweite Stufe der Förderung316, die auch auf die Vorhabensplanung positive Auswirkungen haben müßte. Die zweite Stufe kann von den gef6rderten Unternehmen zum Zeitpunkt der AntragsteIlung ergänzt werden. Dieser frühe Zeitpunkt soll zum einen eine nachträgliche Mitnahme der Zuwendung verhindern. Zum anderen bedarf die nachträglich Umwandlung des Darlehens in einen Zuschuß einer detaillierten Gegenüberstellung der geplanten und der tatsächlich angefallenen Vorhabenskosten. Um hier das Erfordernis einer inhaltlich und zeitlich nachvollziehbaren Kostenaufstellung eindeutig zu dokumentieren, müssen die entsprechenden Konsequenzen bereits bei der Antragsteilung deutlich gemacht werden. Die technische und wirtschaftliche Zielerreichung wird durch einen Besuch von LAKRA- und Steinbeis-Mitarbeitern vorort festgestellt; in diesem Rahmen findet auch eine Kosten- und Belegprüfung statt, die im übrigen bei der ersten Stufe der Förderung auf Darlehensbasis entfällt. Grundlage fiir die Umwandlung von Vorhabenskosten ist in jedem Fall der Kostenplan des Vorhabens, dessen Kosten bis zu 30 Prozent vom Land übernommen werden können. Da auch die Einhaltung der anvisierten Zeitpläne von Wichtigkeit ist, sollte erwogen werden, bei Vorhaben, die die zweite Förderstufe in Anspruch nehmen, die zins- und tilgungsfreie Zeit auf den Zeitraum der Vorhabensdurchfiihrung zu begrenzen. Wird ein Vorhaben erst zu einem späteren Zeitpunkt erfolgreich realisiert, so kann sich die Darlehensumwandlung nur noch auf den noch nicht getilgten Betrag beziehen und reduziert damit die mögliche Zuwendung.

Nachtrag In der Pressemitteilung 34/1996 vom 29. Juli 1996 gibt das Wirtschaftsministerium Baden-Württemberg bekannt: "Wirtschaftsminister Döring macht Kassensturz und zieht die Konsequenzen aus der schwierigen Haushaltslage des Landes. [ ... ] Wirtschaftsminister Walter Döring betrachtet mit großer Sorge die angespannte Haushaltslage des Landes. [ ... ] Döring legte dar, welche Programme und Maßnahmen zukünftig eingestellt bzw. eingeschränkt werden müssen: [ ... ] - Sofortige Schließung des Programms zur Förderung von Entwicklungsvorhaben kleiner und 3 f1}ittlerer Unternehmen nach Teil eides Innovationsfbrderungsprogramms."

316

Zu verschiedenen Formen outputorientierter staatlicher Förderung siehe Kern (1991).

317

Wirtschaftsministerium Baden-Württemberg (1996; Hervorhebungen im Original).

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Sachwortverzeichnis Ablehnungsgrund 167; 193; 201; 242 Akteneinsichtnahme 118; 135; 137f Anhörung 39; 117 antragsberechtigte Unternehmen 38; 46; 62;66;68 Antragsteller 23; 29; 54; 66; 69; 74; 77; 87; 108; 111; 113; 115ff; 123ff; 128; 152; 155; 158f; 163; 178ff; 184; 189ff; 204; 210f; 22lf; 235; 246; 253; 258; 266ff; 273ff; 277f; AntragsteIlung 30; 36; 54ff; 73ff; 82f; 107; 112; 115; 125; 138; 147ff; 162f; 173; 189f; 200; 204; 216; 222; 234; 242ff; 255; 264; 270ff; 279; 281 AufwandsstrukturanaIyse 102 Begutachtung 30; 40; 42; 73; 76; 79f; 86; 87; 106; 109; Illff; 127; 140; 157; 160ff; 169; 182; 189; 195; 222; 228; 264; 267; 270ff; 277 Beihilfenaufsicht 62; 242 Bewertung 24;27;29;57;61;74;76;81; 84; 86; 103f; 114; 125; 168;f; l72ff; 178; 180; 187; 189; 200; 202; 206; 211;219;225;264;266;268 Bewilligungsbehörde 112; 116; 118; 119; 128; 151; 182; 222f Bilanzanalyse 88; 90; 93; 96ff; 105f; 170; 206;208;213;218;220 Effizienz 25f; 111; 115; 271; 273 Eigenkapital 91; 104; 206ff; 214; 243f Eigenkapitalquote 206; 242ff; 272 Entscheidungsverfahren 26; 88; 107f; 111; 116; 119; 122; 127; 128; 150; 153;226;245 Entwicklungskosten 36; 37; 75; 177; 183f; 203; 217; 248ff

Entwicklungsvorhaben 17; 20ff; 29f; 33ff; 46; 50f; 54; 61; 72ff; 79ff; 106ff; 113ff; 124ff; 135ff; 152; 165ff; 171; 181ff; 190; 193; 198; 201ff; 209f; 217; 219; 221; 226f; 231; 235; 242f; 245ff; 252ff; 257f; 264; 267ff; 276; 278; 280f Erfolgsanalyse 97ff Ertragskraft 88;92;96;99; 103; 106; 209ff; 279 Ethical Guidelines 109 Evaluation 24ff; 48; 52; 69; 141; 271; 277 Flexibilität 111; 114; 128; 270 Fördernotwendigkeit 73; 88; 105f; 127; 155; 163; 183; 217f; 221; 268; 278ff Förderrichtlinien 31; 35ff; 45ff; 55; 58; 62; 66ff; 75; 82; 107; 112; 116; 121ff; 131; 147; 150ff; 161ff; 172f; 182ff; 191; 196ff; 201; 206; 212f; 217; 219; 221; 223f; 227; 231; 242; 250f; 262; 269ff; 279f Förderwürdigkeit 73f; 105; 11lf; 127; 164;272 Fremdkapital 91; 104; 183; 207; 242 Gebrauchsmuster 137; 154; 238ff Geheimhaltung 112; 118; 158 Gutachten 113; 118; 164; 168; 266f; 272 Gutachter 29; 54; 56; 74; 77; 81; 84; 108ff; 127; 157f; 164ff; 187; 190f; 194; 220ff; 249; 253; 264; 266ff; 274; 277 Handwerkskammer 41; 46; 58; 161; 196ff; 220 Höherwertige Technik 228; 233ff Informationsquellen 25; 108; 202f; 267

Sachwortverzeichnis Inhaltsanalyse 32; 168f; 196; 219; 267 Innovation 17f; 24; 29; 35; 77ff; 87; 126; 227;237 Innovation, technische 18 Innovationsbcrater 50; 60; 162f; 190; 278 Innovationstheorie 77ff Internationales Warenverzeichnis der Vereinten Nationen 141f; 146; 227ff Interquartilsdistanz 131 Kapitalflußrechnung 90ff Kleine und mittlere Unternehmen (KMU) 17ff; 33ff; 47; 51; 62; 64ff; 207; 226; 238; 262f; 272 Kommunikative Problembcwältigung 109 Kostenplanänderung 141; 204; 225; 245 Kunbericht 163; 201ff; 216ff; 245f; 268ff; 280 Landesagentur filr Technologie BadenWürttemberg 42; 71 Landesgewerbeamt 20; 37; 39ff; 57f; 69f; 139; 275; 278f Landeshaushaltsordnung filr BadenWürttemberg 45; 47; 73; 116; 119ff; 150f; 201; 274 Landeskreditbank Baden-Württemberg 31ff; 39ff; 58; 62; 66f; 70f; 76; 122ff; 135ff; 151ff; 182; 189ff; 243ff Landesverwaltungsverfahrensgesetz 47; 71; 115ff; 150f; 164 Liquidität 90f; 105f; 207f; 212ff; 268; 279 Literaturdatenbanken 80 Mittelstandsllirderungsgesetz 36; 45; 122; 124 Mittelwertvergleich 234; 239f; 247

301

Peer Review 28ff; 113 Praktikabilität 111; 115; 271 Produktinnovation 36; 84; 170f; 216; 235 Regierungsbeauftragter filr Technologietransfer 32; 39ff; 57f; 71f; 136f; 155f; 159ff; 177; 184; I 88ff; 213; 216; 219ff; 245f; 257; 264; 266; 268; 270ff; 278 Rentabilität 103 Risiko, finanzielles 37; 177; 184f; 188; 191; 193; 203; 216; 221 Risiko, technisches 37; 46; 177; 184; 193f; 270 Schutzrechtsanmeldung 237ff; 262ff Selektivität 25; 111; 115; 226f; 271 Spitzentechnik 228ff Stichprobe 133ff; 148; 242; 245; 252 Systematik filr das Produzierende Gerwerbe 146; 232ff Technologischer Fortschritt 80 Transparenz 30; 111; 125; 164;266~ 273;277 Urteilstendenz (Bias) 138; 192 Varianzanalyse 234; 247 Verbindlichkeiten 91; 206ff; 214 Verfahrensinnovation 18; 34; 77; 84; 141; 170f; 175; 179; 211; 216ff Verhaltensrichtlinien 109 Vertretung 118 Wirtschaftsministerium 31; 33; 40ff; 58ff; 68; 71; 72f; 116; 122;ff; 129ff; 163f; 201; 219; 222f; 243; 246; 260; 264; 266f; 270; 274; 276ff; 281

Offenheit 111 ff; 128; 269 Patentanme1deintensität 239f; 263 Patentdatenbanken 80; 237 Patentrecherche 171ff; 228; 237; 278

Zuwendung 23; 36ff; 46f; 62; 67; 70ff; 116; 119ff; 129ff; 138f; 191; 203; 217ff; 251; 254; 257; 261; 272f; 278; 280f