Rundfunk im Sinne des Artikel 5 Abs. 1 Satz 2 GG: Eine Analyse der Reichweite des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs unter besonderer Berücksichtigung neuerer medialer Angebotsformen [1 ed.] 9783428505692, 9783428105694

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TORSTEN BRAND

Rundfunk im Sinne des ArtikelS Abs. 1 Satz 2 GO

Schriften z.u Kommuni kationsfra gen Band 32

Rundfunk im Sinne des Artikel 5 Abs. 1 Satz 2 GG Eine Analyse der Reichweite des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs unter besonderer Berücksichtigung neuerer medialer Angebotsformen

Von

Torsten Brand

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek- CIP-Einheitsaufnahme

Brand, Torsten:

Rundfunk im Sinne des Artikel 5 Abs. 1 Satz 2 GG : eine Analyse der Reichweite des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs unter besonderer Berücksichtigung neuerer medialer Angebotsformen I von Torsten Brand. Berlin : Duncker und Humblot, 2002 (Schriften zu Kommunikationsfragen ; Bd. 32) Zugl.: Passau, Univ., Diss., 2000/2001 ISBN 3-428-10569-9

Alle Rechte vorbehalten

© 2002 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fremddatenübernahme: Selignow Verlagsservice, Berlin Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0935-4239 ISBN 3-428-10569-9 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706@

Meinen Eltern

Vorwort Das vorliegende Werk wurde im Wintersemester 2000/2001 als Dissertation an der Universität Passau eingereicht; das Verfahren ist am 7. Februar 2001 mit dem Rigorosum abgeschlossen worden. Literatur und Rechtsprechung befinden sich dementsprechend - mit Ausnahme unvermeidlicher Aktualisierungen - auf dem Stand Herbst 2000. Ich danke: - Herrn Prof. Dr. Herbert Bethge für die stets wohlwollende, dennoch kritische und zugleich fachlich anspornende Betreuung dieser Arbeit; - Herrn Prof. Dr. Werner Schroeder für die rasche und kompetente Zweitkorrektur; - Herrn Priv.-Doz. Dr. Christian Heinrich, Herrn Dr. Stefan Hepach, Herrn Dr. Stephan Laubereau und Herrn Prof. Dr. Jochen Rozek für zahlreiche inhaltliche Anregungen, die der Qualität des Werkes spürbar zugute gekommen sind; - Frau Sabine Ahlers und Herrn Dr. Martin Selmayr für wertvolle europarechtliche Hinweise; - Herrn Oliver Glück für die unschätzbare akribische Sichtung des Manuskripts kurz vor Abgabe; - Frau Caroline Boes für die sorgsame Erstellung der Indizes. Abschließend danke ich der Friedrich-Naumann-Stiftung, die mich nicht nur mit anregender ideeller und tatkräftiger finanzieller Hilfe durch mein Studium begleitet hat, sondern auch das Zustandekommen dieser Arbeit ganz wesentlich durch ein zweijähriges Stipendium ermöglicht hat. Wenn Sie Fragen zum Buch haben sollten oder mich aus anderem Grunde kontaktieren wollen, schicken Sie mir doch einfach eine E-Mail unter [email protected] Passau, im Sommer 2001

Torsten Brand

Inhaltsverzeichnis Erster Teil

Einleitung A. Problemaufriß und Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

21 21

B. Zur Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 I. Recht der EG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 II. Völkerrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . .. . .. . . . . . . . . . . . 27 Zweiter Teil

Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

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A. Historische Ausgangslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Entwicklung bis 1921 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .. . .. . . . . . . ... . . . . . . . . . . .. . . . . Il. Prägung des Wortes "Rundfunk" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Beginn des regelmäßigen Rundfunkbetriebs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Entstehung des Grundgesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . V. Definitionsvorschlag von Bredow (1947) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

30 30 32 33 34 37

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs (nach Bredow) I. Verbreitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Grammatische Interpretation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . 2. Historische Interpretation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Systematische Interpretation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Teleologische Interpretation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Merkmale der Verbreitung . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .. . .. . . . . . . .. . . . . . . . . . . . a) Überwindung einer Distanz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Sendungen auf Abruf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .. . . . c) Art des fernmeldetechnischen Mittels . . . . . . . .. . . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . . .. . . 6. Fazit........ ..... ..... . . . . ...... . ............. . ..... . . . ............... . ...... . . Il. Benutzung elektrischer Schwingungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Grammatische Interpretation . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Historische Interpretation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Systematische Interpretation .. .. . .. . .. .. .. . .. . .. ... .. .. .. ... .. .. .. .. . .. .. .. .. . 4. Teleologische Interpretation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Merkmale rundfunktypischer Übertragungstechnik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Gegenstandslose Verbreitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Unmittelbarer optisch-akustischer Empfang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

41 43 43 43 44 44 45 46 48 49 49 50 50 50 51 52 52 52 53

10

Inhaltsverzeichnis c) Irrelevanz der konkreten fernmeldetechnischen Verbreitung . . . . . . . . . . . . . d) Programmbegleitende Druckerzeugnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Fazit... . .... .... ..... .. . . . . . . . . ... . . .. ...... . . . . . . . . ... .. . .. . . . ........ .. . . . . . . III. Darbietungen aller Art .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .... . .. .. .. . .. .. .. .. .. .. . ... .. .. .. .. .. .. 1. Grammatische Interpretation .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. . .. .. .. . . .. . .. .. . .. .. .. 2. Historische Interpretation . .. . . .. . . . . . .. .. . . . . .. . . . . .. . . .. . . . .. . .. . . . .. .. . . . .. . 3. Systematische Interpretation .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 4. Teleologische Interpretation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Merkmale der Darbietung . . . ................ . . . .............................. . a) Publizistische Relevanz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Schliersee-Papier .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .... .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. bb) Meinungsbildung als (vermeintlich) notwendige Aufgabe des Rundfunks . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Massenkommunikation und publizistische Relevanz . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Unerwünschte Norrnierungsfolgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ee) Differenzierte Regelungsdichte entsprechend der publizistischen Relevanz . .... . ... . . . .. ... .. . ...... .... . . . .. . . . . ..... . ........... . . .. .. .. ff) Unterhaltungsmedium Rundfunk . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . gg) Ansicht des Bundesverfassungsgerichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . hh) Publizistische Relevanz nahezu jeden Inhalts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ii) Darbietungseigenschaft aller Inhalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . jj) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Rezeptionsoptionen . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . .. . .. . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Zeitliche Selektionsmöglichkeit . . . . .. . . . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Zeitversetzte Verbreitung und Massenkommunikation . . . . . . . . . . (2) Zeitversetzte Verbreitung und publizistische Relevanz . . . . . . . . . . (3) Gefahr der Auslagerung von Rundfunkinhalten . . . . . . . . . . . . . . . . . (4) Ansicht der Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . .. . . . . (5) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Inhaltliche Selektionsmöglichkeit . . . . . .. . .. . . . . .. . .. . .. . . . . . . . . . . . . . (1) Redaktionell gestaltetes Gesamtprogramm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Primäre Selektion der Inhalte durch den Kommunikator . . . . . . . . (3) Auswahlentscheidung der Rezipienten auch beim traditionellen Rundfunk .. . . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . .. . . . (4) Meinungsrelevanztrotz inhaltlicher Selektionsmöglichkeit durch Empfänger .. . . . . . . . .. .. .. .. .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . .. . . . .. . (5) Gefahr der Meinungsmanipulation trotz inhaltlicher Selektionsmöglichkeit durch Empfanger .. . ... . ...... . ... .. .... . . . . . . . . . . .. (6) Parallele Verbreitung von Inhalten via Rundfunk und Internet .. (7) Ansicht des Bundesverfassungsgerichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (8) Zwischenergebnis .. ...... .... ...... .. .. .. .......... .. .... .... .. .. cc) Einseitigkeit der Informationsrichtung (fehlende Interaktivität) . . . . . (1) Mögliche Zweiseitigkeit der Massenkommunikation .... . . ... ... (2) Keine gleichberechtigten Kommunikationsrollen . . . . . . . . . . . . . . . (3) Zwischenergebnis ...... . .. . . . ... . ........ . ... . .. . . . . . .. . . . . . . . . .. c) Aperiodische Angebote ... . .. . . . . ... . . ......... . . ... . . . ..... . .. ... .. . . ... . aa) Schliersee-Papier . . .. . .. . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . .... . . . ... . . . . . ..... .. . .

56 59 60 61 61 62 63 63 63 64 65 65 66 67 68 71 72 74 79 82 85 85 86 89 91 93 93 94 95 97 98 99 100 101 103 104 105 106 107 109 109 110

Inhaltsverzeichnis

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bb) Keine klare Aussage der Judikatur . . . . . . . . .. ................ . ... . . ... cc) Schutz aperiodischer Inhalte durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG . . . . . . . . . d) Redaktionelle Darbietung (Jarass) ... .... . . . . .. . . ...... . . . . ... . . . . . . . . . .. . aa) Irrelevanz der Letztverantwortlichkeit .. . . . . .......... ... .... . . . .. . . . bb) Unkornrnentierte Wiedergabe als redaktionelle Entscheidung .... . .. cc) Irrelevanz einer engen thematischen Ausrichtung .......... . . . . . .... e) Aktualität und Suggestivkraft des Programms .. . .............. . .... . . . .. . f) Universalcharakter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Fazit ....... . ................ . ..... . ............... . . ... .... . . . ......... . ...... . IV. In Wort, Bild und Ton . . . . ... . . . . . . . . . . . .... . . .. . .... . ... ... . .. .. . . ... .. . ... . . ... . 1. Historische Interpretation . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . 2. Systematische Interpretation .............. .. .................................. 3. Merkmale von Wort, Bild und Ton .......... ... .......... . ........... . . . . . ... a) Wort, Bild oder Ton .............................................. .. .... .. . b) Wort ............. .. . . ... . ......... . ....... .. . ... .. .......... .. . . . . . . .. . . . .. c) Bild . . ..... . . . . . .. . ..................... . . . . . . . . . . ...... ..... ...... . . . . ... . d) Ton ... .... ..... . . . . . . . .......... . . .. . ..... . . . . . . . ...... . . . .... . . .. . . .. . . .. . 4. Fazit ........ . .... . ...... .. .......... . . . .... .. . .. .. ... . . ...... . . . ... ... . . ... . . . . V. Allgemeinheit .................................. .. ....................... ........ . 1. Grammatische Interpretation ................... . .......... . ......... . . . . . . . .. . 2. Historische Interpretation ................. .. . . . . .. . . ............... .. ... . . . .. . 3. Systematische Interpretation .............. .. ...... .. .................. .. .. .. .. 4. Teleologische Interpretation . ..... . . ... ........ . . . . . ...... . ...... . . . . . . . . . . ... 5. Sondermeinung Starck ...... . .. . . . .... . .. .. . ..... ... . . . ... ...... .... .... . .. .. . 6. Merkmale der Allgemeinheit ..... . .. . .. . . .. ... . ........... . ......... . . . .. . .. . a) Empfangsmöglichkeit für die Allgemeinheit (formal-technischer Aspekt) . . .. .......... . . .. ....... . ........... . . . ........ . ........... . . . ..... aa) Irrelevanz der Größe des Empfangsgebiets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Irrelevanz der Feststellbarkeit der Empfänger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Bagatellrundfunk . ... . .. .. ..... ..... . ... . . . .. ... . ...... . . .. .. . . . . . . . . dd) Irrelevanz der absoluten Rezipientenzahl . . . . . . . . . . ... . .. . ..... . ... . . ee) Keine besondere innere Verbundenheit der Rezipienten . ............ ff) Irrelevanz einer vertraglichen Beziehung zwischen Veranstalter und Rezipienten .... . ............. . . . . .. ... . . . ............................ gg) Allgemeine Verbreitungstechnik ...... .... .. .. .............. .... .. .. . hh) Zwischenergebnis .............. .. ...... ...... ...................... .. b) Programmadressierung an die Allgemeinheit (inhaltlicher Aspekt) ...... aa) Indizcharakter der technischen Allgemeinzugänglichkeil .... . . . . ... bb) Erkenntnischarakter bei hinzutretender Breitenattraktivität ... ... . .. cc) Wenden an beliebige Teilöffentlichkeit (Spartenprogramme) ausreichend . ..... . . ..... . .... .... .. ... ... . . . ... ...... .... . . . .... ... ....... .. dd) Keine zwingende massenwirksame Ausgestaltung der Inhalte .... .. ee) Zwischenergebnis .. .............. .. .... ...... .............. . .. ...... . c) Irrelevanz inhaltlicher und/oder zeitlicher Rezeptionsoptionen . . . . . . . . . . d) Beitrag zur öffentlichen Meinung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Fazit .... . . .. . .. ....... . . . . ..... . ... . ... . . . . ... . . . ...... ... . . .. . ... . .. . . . .. .....

110 111 112 113 114 115 115 117 118 120 120 121 121 121 122 122 123 123 124 124 124 126 127 128 129 129 132 134 134 135 137 139 140 141 142 143 144 145 146 147 148 150 151

C. Ergebnis des 2. Teils . ... . ............. . ........ ..... . . .. . ...... .... .. .. ...... .. . . .. ... 152

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Inhaltsverzeichnis Dritter Teil

Untersuchung der verfassungsrechtlichen Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

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A. Faksimile-Zeitung/Newsletter . . ...................... . . . . . . . ............... . ......... I. Beschreibung des Angebots ........................ .. . . ................... .. . .. .. ll. Untersuchung der Rundfunkeigenschaft ....... . ... .. . ...... . ........... . . . ... . .. 1. Einsatz elektro-magnetischer Schwingungen . . . . . . ... . ................ . ..... . a) Irrelevanz der Rezeptionsweise ........ . . . .............. . . .... ... . . . . . . .. . b) Irrelevanz der inhaltlichen Nähe zu einem "Mutterrnedium" . ... . . . . . . .. . 2. Wort, Bild oder Ton ..... . . . ..................... . ...................... . .. . .. . 3. Allgemeinheit ......... . . . . . ...................... . ... . ... . .......... . . . ... . .. . lll. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B. Videotext (auch: Fernsehtext oder Teletext)- Textverteildienst auf Zugriff . . . . ... .. . I. Beschreibung des Angebots ........ . . . ......... . . ..... . . ................ . . . . . . .. . II. Untersuchung der Rundfunkeigenschaft ...... . . .. . . . . . . . ....... . ..... . . . ........ 1. Verbreitung ...... . ......... . .............. . ... . . . . . . . . .. . ......... . ..... . . . . . .. 2. Einsatz elektro-magnetischer Schwingungen . . . . .. . . .................. . .. . ... 3. Darbietung ............... . . . .............. . .. . . ... . . . . . . ................ . ..... a) § 2 Abs. 2 Nr. 3 MDStV .................. . . . . . . . . .............. . . . .... . ... b) Publizistische Relevanz von Videotext .. . . . . .. . . . ..................... ... 4. Wort, Bild oder Ton ... . . . .. . ... .. . ... . . . .. .... . . . . . . . ... . . .. . .............. ... 5. Allgemeinheit .. ... . . .. . .. . . . . . . . . . . ..... . . . . .. . . ... . . .... .. . ... . . . . ..... . . .. .. 111. Ergebnis .. . . . ...... . . . . . ...... . ......... . ... . ..... .. . . . . . . .. .. . . ... . . . . . . . . . . . . .. .

161 161 163 163 164 164 165 166 168 168 169

C. Video on Demand (Bewegtbilder-Dienste auf Abruf) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Beschreibung des Angebots . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Untersuchung der Rundfunkeigenschaft ................. . ............. . ......... 1. Verbreitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Einsatz elektro-magnetischer Schwingungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Darbietung ... . . . . . . .. .. . . . . . .. . . . . .. ... . .... .. . . .................... . . . ... . . . . a) Thematische Unbeschränktheit von Video on Demand . . . . .. . . ..... . .... . b) Irrelevanz zeitlicher und/oder inhaltlicher Selektionsoptionen . . . . . . . . . . . c) Irrelevanz einer Interaktionsmöglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) §2Abs.2Nr.4MDStV . . ...... . . . . .. . .... ... .. . . .. . .......... . ... . . . . . . . . aa) Geringere Breitenwirkung von Abrufdiensten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Fehlende Aktualität . .. . . . . ........ . .. . . ... . . ... .... . . . . ... ... . . . . ... . cc) Keine Suggestivkraft schmalbandig verbreiteter Bewegtbilder . .. . .. e) Zwischenergebnis .. .. . . . .............. ... . . ... . . . ................. . . . . . .. . 4. Allgemeinheit ........ . . . . . . . . . ............ . . . . . . . . . . . ......................... Ill. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

170 170 172 172 173 174 174 175 177 177 178 180 180 181 182 184

D. Near Video on Demand (Bewegtbilder-Dienste auf Zugriff) ........ . ........ . . . . . .. . I. Beschreibung des Angebots . . . . .. ... . . . ..... . . . . . . . . .... . . . .. . . . . . ... .. . . ... . . .. . II. Untersuchung der Rundfunkeigenschaft ... .. .......................... . . . ...... . 1. Darbietung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Inhaltsverzeichnis

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a) Irrelevanz erhöhter Selektionsoptionen ...... .... ............... ....... ... b) Thematische Unbeschränktheil von Near Video on Dernand . ... . . . . . . .. . 2. Allgerneinheit .............. .. ...... ........ : .. . .. ............ ........... ...... 111. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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E. Pay-TV ............................................. . . ...... . . ............. . ..... . ..... I. Beschreibung des Angebots .... ................................................ .. II. Untersuchung der Rundfunkeigenschaft ....... .. . .... ........................... 1. Darbietung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . a) Irrelevanz der Signalverschlüsselung ..... . . . . . ............... . . . ... . ..... b) Irrelevanz erhöhter Selektionsoptionen . . . .. .. . .. . .. . .. . .. . .. .. .. . .. . .. .. . 2. Allgerneinheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111. Ergebnis . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. .. . . .. .. .. . . . .. . . . . . . . . .. .. .. . . . .. . . . . . . . .. . .. .

189 189 190 190 191 192 193 I95

F. Teleshopping (Fernseheinkauf) . . ... ........ . ....... . . .. . . . ... . .......... . . . .......... I. Beschreibung des Angebots . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . .. .. . . . . . . . . . . .. .. . .. .. . .. .. . . . . II. Untersuchung der Rundfunkeigenschaft ......... .. ... ........................... 1. Darbietung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . a) Potentielle publizistische Relevanz von Werbung .... . . . .... . . . . . . . . . . .. . b) Irrelevanz der Kommerzorientiertheil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . .. .. c) Werbung und der Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ... . . . . . . ... d) § 2 Abs. 2 Nr. I MDStV ..................... . ....... . ............ . ... .. .. . e) §2Abs.2Nr.2und5TDG .............. .. .... .. ..................... .... f) Zwischenergebnis ... . . . . ..... ..... . . ...... . . .. . .. ...... . . . .. ... . . ... . ... . . 2. Allgerneinheit .. . . . ..... . . .. . ... . . . . .. .. ...... . . . ... . . .... .. ... ... . ..... . . . . . . . 111. Ergebnis . . ..... . . ... . . . .. . .. .. .... . .... . . . ... . ... . ....... . .. . . . . .. . ... .... . . .. . .. .

196 196 198 198 199 200 20I 205 207 208 209 210

G. Mediendienste ................... . . . .... . ....................... . ........... . . . . . ... . .. I. Beschreibung des Angebots ............................................ .. ... .... . II. Untersuchung der Rundfunkeigenschaft ............................ .... . .. .... .. 1. Darbietung .. .......... . ... .. . ... .... ..... .. . .. . . ... . . .. ........... . . .... ... . . . a) §2 Abs. 1 MDStV ...... .... .. .. .......... .. .. . .. .... .. .... ..... ...... .. .. b) Irrelevanz der Gesetzgebungskompetenz für die Rundfunkeigenschaft .. c) §2Abs. 2Nr.I MDStV .... .. .... ............ .... .... ... ........ ...... . ... d) § 2 Abs. 2 Nr. 2 MDStV ........... . . . . . .... . . . ....... . ...... . ...... . . . . . .. e) §2Abs.2Nr.3MDStV ......................................... ........ .. f) §2Abs.2Nr.4MDStV ................... . ...................... . . . . . . . . . g) Kein Verstoß von § 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV gegen Art. 5 Abs. I Satz 2 GG III. Ergebnis . . ... ... . . . . ...... . . . . . . . . . .. . ...... ......... . . . . .. . . ... .. . . ..... . ...... . .

211 211 213 213 213 2I5 2I7 2I8 2I9 2I9 220 221

H. Teledienste . . . . .. . . . . .. . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . I. Beschreibung des Angebots .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. . . . .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. . . . .. .. .. II. Untersuchung der Rundfunkeigenschaft ... . . . . . . . . . . . . ..... . ....... . . . . . . . . . . .. . I. Abgrenzung zwischen Mediendiensten und Telediensten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. § 2 Abs. 2 Nr. I TDG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. §2 Abs. 2 Nr.2 TDG .... . ..... . ... . ............ . . . ... . . . ....... . ..... . . . . . . . . . 4. § 2 Abs. 2 Nr. 3 TDG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. § 2 Abs. 2Nr. 4TDG .. . ... . . . .... ... ..... . ........... . .. . . . . . . ... .. . . . . .. ... .. 6. §2Abs. 2Nr. 5 TDG . . . . . . . ...... . .... .. ..... . .. . ... . . . .... . . . ... ... ... . .. .. ..

222 222 224 224 226 227 229 230 23I

14

Inhaltsverzeichnis III. Ergebnis ............. . .......................... . . . . . .................... . . . . . . . . . 232

I.

Internet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . I. Beschreibung des Angebots . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . li. Untersuchung der Rundfunkeigenschaft ............. . .................. . ... . . . . . 1. Kein eigenständiges Grundrecht der Internetfreiheit ................ . . ... . . .. 2. Darbietung ..................................... .. .................... . . . ...... a) Erhöhte Rezeptionsoptionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Allzu gering~ Breitenwirkung des Internets ..... . ............... . . . . . ... . c) Fehlende Aktualität der Inhalte .................................. . . . . . . . . . 3. Allgemeinheit . .. .. . .. .. . .... ..................... . ... .......... .. .... . .. . . . ... 4. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Untersuchung einzelner Internetdienste ..... . .. ...... ......... .. ..... .. ...... a) World Wide Web . .. . . . .................. . . . . .. . . ................ . . .. . . ... aa) Irrelevanz einer Presseakzessorietät . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Irrelevanz der Suggestivkraft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . .. . . . . . . . . b) Newsgroups .... . . . . . . . .... . ........ .. . ... . ... . . ... ..... .. .. .... . . . . . .. .... c) Chat ....... . . . . . . . .. .... ........ . . .. .. . . ... ... . . . . . .. . .. ... . .. . . . . . .. . . . . . . d) E-Mail . . . . . ......... . . . ............ . . . . . ..... . . . . .......... . . . ... . ........ III. Ergebnis . . . . . . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . .. . . . . . . . . . . . .. . . . . . .

J.

Verteildienste .................... . . . ................ .... . . . .. . ................ . . . ...... 249

233 233 234 234 236 236 237 239 239 240 241 241 242 244 245 246 247 248

K. Rundfunkähnliche Dienste ...... . . . .................. . . . . . . . . . . . .................... . . 250 L. Multimedia-Dienste ............. .. . . .. . . .. . . . . ... .... . . . . . . . . .... . . . ................ . . 250 M. Digitales Fernsehen (Digital Video Broadcasting- DVB)/digitaler Hörfunk (Digital Audio Broadcasting - DAB) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 N. Ergebnis des 3. Teils ...... .. .. . .. .. .... ............. ..... . . . . . . . ....... ....... .. ... ... 255 Vierter Teil

Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse

260

Anhang

Wichtige Dokumente zum Rundfunkbegriff I. Bericht der Rundfunkreferenten der Länder zur Frage der Veranstaltung privater Rundfunksendungen und des Rundfunkbegriffs vom 29 . April1975 ("Schliersee-Papier") .... . . . . . . ............. . . . . . ... . ..... . . . . . .. . . . . . . . . . .. .............. . ....... . . . . II. Ergänzung des Berichts der Rundfunkreferenten vom 29. April 1975 ("Sch1ierseePapier") hinsichtlich Sendungen in Einrichtungen vom 10. September 1981 . . . . . . . . III. Zweiter Bericht der Rundfunkreferenten der Länder zur Frage des Rundfunkbegriffs, insbesondere der medienrechtlichen Einordnung von "Videotext", "Kabeltext" und "Bildschirmtext" (Teleschriftformen) vom 25. Mai 1979 ("Würzburger Papier") ... IV. Pay TV und Rundfunkbegriff .. .. . . . ...... . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . ...... . . . . . . ... . . .......

268

268 278

278 294

Inhaltsverzeichnis

15

V. "NegativIiste" der Bundesländer zum Rundfunkbegriff ...... .............. . . . . .... . . 297 VI. Erstes Strukturpapier über die Zuständigkeit der Landesmedienanstalten im Grenzbereich zwischen Rundfunk und Mediendiensten und die Unterscheidung von Rundfunk und Mediendiensten vom 16. Dezember 1997 . ........ ............ ......... . ... 299 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 Verzeichnis der zitierten gesetzlichen Vorschriften . . . . ... . .. . ............ ..... .. . . . .. . 320 Verzeichnis der Gerichtsurteile ... . ... . . . .. . .... . ......... .. . ... ....... . . .. . . . .. . . . ...... 323 Personenregister ..... ............. . . . . . ................................ . ......... . . . . . . . .. 324 Stichwortregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326

Abkürzungsverzeichnis a.A. a.a.O. a. M. Abi. ABLEG Abs. ADSL AfP AfPF AG

AK

ALM

ArchivPT ARD Art. Aufl. Ba-Wü BayGVBI. BayVBI. BayVerfGHE

Bd. BGBI. BGH BGHZ BR Btx BVerfG BVerfGE BVerwG BVerwGE

c

CD CR DAB DBP

andere Ansicht arn angegebenen Orte arn Main Amtsblatt Amtblatt der Europäischen Gemeinschaften Absatz Asymmetrie Digital Subscriber Line Archiv für Presserecht Archiv für das Post- und Fernmeldewesen Aktiengesellschaft Arbeitskreis Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten in der Bundesrepublik Deutschland Archiv für Post und Telekommunikation Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland Artikel Auflage Baden-Württemberg Bayerisches Gesetz- und Verordnungsblatt Bayerische Verwaltungsblätter Sammlung von Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs mit Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs Band Bundesgesetzblatt Bundesgerichtshof Entscheidungen des Bundesgerichtshofs in Zivilsachen Bundesrat Bildschirmtext Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bundesverwaltungsgericht Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts Communicatio Compact Disc Computer und Recht Digital Audio Broadcasting Deutsche Bundespost

Abkürzungsverzeichnis DF DJT DJZ DLM DÖV DRTV DVB DVBI. ebd. EG EGMR EG-Vertrag E-Mail EMRK endg. EPG ERÜ EU EuGH EuGRZ EU-Vertrag EWG EWS f. FAG ff. FK Fn. FS FuR GBI. GG GmbH GRUR GVBI. H.O.T. HdbStR HrnbMedienG HR Hrsg. ICE ISDN IuKDG Jura 2 Brand

17

Digitale Fernsehplattform Deutscher Juristentag Deutsche Juristenzeitung Direktorenkonferenz der Landesmedienzentralen Die Öffentliche Verwaltung Direct Response Television Digital Video Broadcasting Deutsches Verwaltungsblatt ebenda Europäische Gerneinschaft Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte Vertrag zur Gründung der Europäischen Gerneinschaft Electronic Mai! Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten endgültig Electronic Programm Guide (=Elektronischer Prograrnrnführer) Übereinkommen des Europarates über das grenzüberschreitende Fernsehen Europäische Union Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften Europäische Grundrechte-Zeitschrift Vertrag über die Europäische Union Europäische Wirtschaftsgemeinschaft Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht folgende (Seite) Fernmeldeanlagengesetz folgende (Seiten) FUNK-Korrespondenz Fußnote Festschrift für Film und Recht Gesetzblatt Grundgesetz Gesellschaft mit beschränkter Haftung Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht Gesetz- und Verordnungsblatt Horne Order Television Handbuch des Staatsrechts Harnburgisches Mediengesetz Hessischer Rundfunk Herausgeber Intercity Express Integrated Services Digital Network Informations- und Kommunikationsdienstegesetz Jura

18 JZ K&R KOM L LG LMedienG LRG m.w.Nachw. mbH MDR MDStV MMR MP NDR NJW NJW-CoR Nr. Okt. OLG ORF OVG PDF QVC RBG Rdnr. RL Rs. rsp. RStV RTkom RTL RuF S. Saar SDR Sept. Slg. StOB

sz

TDG TKG TV u.a. UFITA UMTS UrhG

Abkürzungsverzeichnis Juristenzeitung Kommunikation und Recht Kommission Legislatio Landgericht Landesmediengesetz Landesrundfunkgesetz mit weiteren Nachweisen mit beschränkter Haftung Monatsschrift für Deutsches Recht Mediendienste-Staatsvertrag Multimedia und Recht Media Perspektiven Norddeutscher Rundfunk Neue Juristische Wochenschrift Computerreport der Neuen Juristischen Wochenschrift Nummer Oktober Oberlandesgericht Österreichischer Rundfunk Oberverwaltungsgericht Portable Document Format Quality Value Convenience Radio-Bremen-Gesetz Randnummer Richtlinie Rechtssache respektive Rundfunkstaatsvertrag Zeitschrift für das gesamte Recht der Telekommunikation Radio-Television Luxembourg Rundfunk und Fernsehen Seite Saarland Süddeutscher Rundfunk September Sammlung Strafgesetzbuch Süddeutsche Zeitung Teledienstegesetz Telekommunikationsgesetz Television (=Fernsehen) und andere Archiv für Urheber-, Film-, Funk- und Theaterrecht Universal Mobile Telecommunications System Urhebergesetz

Abkürzungsverzeichnis USA VerfGHE

VG VGH vgl. VVDStRL

wc

WiB WiSo

www

z.

z.B. ZDF ZRP ZUM

19

United States of America Sammlung von Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs mit Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs Verwaltungsgericht Verwaltungsgerichtshof vergleiche Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer water closet Wirtschaftsrechtliche Beratung Wirtschaft und Soziales World Wide Web Ziffer zum Beispiel Zweites Deutsches Fernsehen Zeitschrift für Rechtspolitik Zeitschrift für Urheber- und Medienrecht

Im übrigen orientieren sich die in dieser Arbeit verwendeten Abkürzungen an Kirchner, Hildebert, Abkürzungsverzeichnis der Rechtssprache, 4. Auflage, 1993.

2*

Erster Teil

Einleitung A. Problemaufriß und Gang der Untersuchung Der Inhalt des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs ist seit Jahrzehnten ein beliebtes Diskussionsthema in Literatur und Rechtsprechung. Zwar besteht seit dem ersten Fernsehurteil des Bundesverfassungsgerichts 1 Einigkeit darüber, daß Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht nur Hörfunk, sondern auch Fernsehen umfaßt. 2 Doch seither bot fast jede begriffliche Weiterbestellung dieses "sicheren" Rundfunkterrains Anlaß zu wissenschaftlichem Streit. Der Hauptgrund für diese mit Vehemenz geführte Debatte liegt in der objektivrechtlichen Komponente der Rundfunkfreiheit Rundfunk bedarf- wenigstens nach der bisher herrschenden Auffassung der Rechtsprechung 3 und Literatur4 - einer positiven Ordnung, die der wichtigen Rolle dieses Massenmediums für die freiheitliche Grundordnung und den demokratischen Willensbildungsprozeß gerecht wird. Die Rundfunkfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG erschöpft sich folglich nicht in einem subjektiven Abwehranspruch des Veranstalters gegenüber staatlichen Eingriffen, sondern verpflichtet den Gesetzgeber, eine Rundfunkordnung bereitzustellen und aufrechtzuerhalten, in der die gesellschaftlich relevanten Kräfte ausgewogen zu Wort kommen, Minderheiteninteressen Berücksichtigung finden und sachgerecht informiert wird. 5 Vor diesem dogmatischen Hintergrund wird die Kontroverse um den Rundfunkbegriff verständlich. Wer neue Angebotsformen tendenziell dem strengen Rundfunkrecht entzogen wissen will, befürwortet meist eine enge Auslegung von Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, um dem "Prokrustesbett BVerfGE 12, 205 (226). Vgl. statt vieler Herzog, in: Maunz/Dürig, GO-Kommentar, Loseblatt, Stand 1992, Art. 5 Abs. I, II Rdnr. 198 (Fn. 2); Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rdnr. 667. Erste Tests mit einem "Fernseh-Rundfunk" fanden bereits im März 1929 statt, als der Berliner Mittelwellensender Witzleben grob gerastete Bilder ausstrahlte (vgl. dazu Goebel, AfpF 1955, 153, 183f.); insofern war Fernsehen als technisches Teilphänomen des Rundfunks durchaus schon bei der Verabschiedung des Grundgesetzes geläufig. 3 BVerfGE 83, 238 (296); BVerfGE 90, 60 (88). 4 Statt vieler: Bethge, in: Sachs (Hrsg.), GO, 2. Aufl., 1999, Art. 5 Rdnr. 97. s BVerfGE 83, 238 (296f.); BVerfGE 97, 228 (257ff.). Siehe auch Gounalakis/Rhode, CR 1998,487, 491. 1

2

22

l. Teil: Einleitung

rundfunkrechtlicher Regulierung" 6 beziehungsweise der "schweren Ritterrüstung verfassungsrechtlicher Sicherungen einer ausgewogenen Meinungsvielfalt" zu entschlüpfen. 7 Dieser Problemkreis des Rundfunkverfassungsrechts ist zwar altbekannt Doch angesichts des schier atemberaubenden Wandels der Medienlandschaft in den neunziger Jahren hat sich die Debatte um den Rundfunkbegriff seit 1995 intensiviert. Die Digitalisierung der Rundfunktechnik und der Einzug des Intemets in den medialen Alltag vieler Menschen ließen die bisherigen Ergebnisse und Erkenntnisse fragwürdig beziehungsweise hinterfragenswert erscheinen.

Nachdem die sogenannten Tele- und Mediendienste 1997 einfachgesetzlich geregelt worden sind 8 und somit nicht (mehr?) dem "gewöhnlichen" Rundfunkrecht unterstehen, hat sich das wissenschaftliche Interesse stärker auf die gesetzlichen Detailprobleme konzentriert. Dennoch ist die weitere Beschäftigung mit dem verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff kein akademischer Selbstzweck. 9 Auch wenn der Rundfunkbegriff keine "Zauberformel" zur Lösung der rundfunkpolitischen und rundfunkrechtlichen Probleme an die Hand gibt, 10 so bestimmt er doch- sowohl in Abgrenzung zur Individualkommunikation als auch zu anderen Massenkommunikationsmitteln wie der Presse und dem Film- die sachliche Reichweite des Schutzbereichs der Rundfunkfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Exemplarisch formuliert Albrecht Hesse: "Das Grundrecht [der Rundfunkfreiheit] entfaltet seine dirigierende Kraft nur dort, wo es sich tatbestandlieh um Rundfunk handelt. " 11

Die Entscheidung des Gesetzgebers, Teile der "Neuen Medien" aus dem einfachrechtlichen Rundfunkbegriff auszunehmen, damit dem Rundfunkrecht zu entziehen und mit dem TDG 12 und MDStV 13 einem eigenen Rechtsregime zu unterstellen, kann diese verfassungsrechtlichen Fragen noch nicht definitiv beantworten; vielmehr müssen die Normierungen ihrerseits mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen im Einklang stehen. 14 Deswegen kann nicht darauf verzichtet werden, die Tiefe des Rundfunkbegriffs im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG auch im Hinblick 6 Dittmann, Der Rundfunkbegriff im deutschen Recht, in: Dittrnann/Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S.l9, 36. 7 Bullinger, AfP 1996, 1, 2. 8 Siehe das Teledienstegesetz des Bundes (TDG, BGBI. 1997 I, 5.1870) sowie den Mediendienste-Staatsvertrag der Länder (MDStV, abgedruckt in: Ring, Medienrecht, Loseblatt, Stand April2001, Ordner II, G II 1.01). 9 Vgl. dazu Kresse!Heinze, AfP 1995,574,575, sowie Scherer, AfP 1996, 213, 214. 10 Jarass, Gutachten zum 56. DJT, 1986, G 11. 11 Albrecht Hesse, Rundfunkrecht, 2. Autl., 1999, S. 77. 12 Teledienstegesetz des Bundes (= TDG, BGBI. 1997 I, S. 1870). 13 Mediendienste-Staatsvertrag der Länder(= MDStV, abgedruckt in: Ring, Medienrecht, Loseblatt, Stand Apri12001, Ordner II, G II 1.01). 14 Siehe dazu aufS. 38 ff.

B. Zur Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes

23

auf das Internet und die als Tele- und Mediendienste bezeichneten Angebote auszuloten; eine solche Untersuchung steht derzeit noch aus. Diese Arbeit möchte daher die bisherige Debatte um den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff zusammenfassen und in Teilbereichen fortführen. In einem allgemeinen Abschnitt wird zunächst untersucht, welche Kriterien Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG tatbestandlieh zu erfüllen hat. Ausgehend von der historischen Entwicklung des Rundfunks bis zum Zeitpunkt der Grundgesetzentstehung und aufbauend auf der Bredowschen Rundfunkdefinition von 1947 werden die in Literatur und Rechtsprechung vertretenen Merkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs einer kritischen Würdigung unterzogen. Besonderen Raum erhält dabei die bundesverfassungsgerichtliche Judikatur. Sodann werden einzelne "neue" Medien unter den solcherart herausdestillierten Rundfunkbegriff des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG subsumiert. Dabei finden nicht nur die (aller)neuesten Angebotsformen Berücksichtigung, vielmehr soll durch die Behandlung von technisch eher betagten Streitpunkten wie der Faksimile-Zeitung oder dem Videotext aufgezeigt werden, daß auch die aktuellen multimedialen Problemfelder an bereits wesentlich länger existierende wissenschaftliche Diskussionsmuster anknüpfen. Naturgemäß liegt der Schwerpunkt dieses Teils jedoch bei jenen Medienformen, die sich erst in jüngerer oder jüngster Zeit entwickelt haben. Das sind neben den Abrufdiensten insbesondere die einfachgesetzlich als Tele- und Mediendienste bezeichneten Angebote sowie die Internetdienste. Fragen der einfachrechtlichen Ausgestaltung der verfassungsrechtlichen Runclfunkordnung werden- falls veranlaßt-kurz angesprochen. Keine Berücksichtigung finden grundsätzliche Bedenken, die in der Kommunikationswissenschaft gegen eine juristische Definition des Wortes "Rundfunk" vorgebracht werden, 15 sowie Aspekte des Gemeinschafts- und des Völkerrechts. 16

B. Zur Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes I. Recht der EG Auf gemeinschaftsrechtlicher Ebene trifft die Fernsehrichtlinie 89/552/EWG 17 (geändert durch die Richtlinie 97/36/EG 18) zwar substantielle Regelungen für die Veranstaltung und Verbreitung von Fernsehen, doch ein Definitionsversuch von Rundfunk findet sich hier nicht. Lediglich die "Fernsehsendung" wird in Art. 1 a) als "drahtlose oder drahtgebundene, erdgebundene oder durch Satelliten vermittelte, IS Vgl. zu diesem Problemkreis Stuiber, Medien in Deutschland - Band 2: Rundfunk, 1. Teil, 1998, S. 35 ff. m. w. Nachw. 16 Dazu sogleich. 17 RL 89/552/EWG, ABI. EG 1989, Nr. L 298/23. 1s RL 97/36/EG, ABI. EG 1997, Nr. L 202/60.

24

l. Teil: Einleitung

unverschlüsselte oder verschlüsselte Erstsendung von Fernsehprogrammen, die zum Empfang durch die Allgemeinheit bestimmt ist", umschrieben. Durch diese Definition wird der Anwendungsbereich der Fernsehrichtlinie umrissen; auf die Auslegung des deutschen verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs hingegen läßt die gemeinschaftsrechtliche Begriffsbildung von "Fernsehen" trotz des grundsätzlichen Vorrangs des Gemeinschaftsrechts keinen verbindlichen Rückschluß zu. 19 Denn die Richtlinie regelt nur Teilbereiche der Fernsehtätigkeit20 und legt zudem lediglich Mindeststandards fest. 21 Selbst in den gemeinschaftsrechtlich normierten Bereichen haben die Mitgliedstaaten einen gewissen Regelungsspielraum, da gemäß Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie die Mitgliedstaaten "strengere oder ausführlichere Bestimmungen" vorsehen können. 22 In den nicht durch EG-Recht koordinierten Feldern des Rundfunkrechts ist den Staaten überdies bislang eine eigene Gesetzgebungskompetenz verblieben. 23 Die gemeinschaftsrechtlichen Elemente der Rundfunkordnung sind- noch- nur punktueller Natur; weitere Richtlinien regeln derzeit beispielsweise Einzelfragen der Urheberrechte bei Kabel- und Satellitensendungen24 sowie technische Normen bei der Ausstrahlung von Fernsehen. 25 So bemerkt etwa Classen: "Demgegenüber stellen Rundfunk und Fernsehen Bereiche dar, die von den Liberalisierungsbemühungen (weitgehend) ausgenommen werden, in denen also den Staaten erheblich größere Regelungsspielräume verbleiben." 26

Einen allgemein verbindlichen Rundfunkbegriff der EG gibt es de lege lata folglich nicht; 27 auch der Europäische Gerichtshof hat sich bisher nicht dazu geäußert, 19 Holznagel, Vorfragen zu Rundfunk-, Medien- und Telediensten, in: Hoeren/Sieber (Hrsg.), Handbuch Multimedia-Recht, Loseblatt Stand Dezember 1998, Tei13.2 Rdnr. 9; Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 71. Explizit auch Hoffmann-Riem, PayTV im öffentlich-rechtlichen Rundfunk, 1996, S. 40, demzufolge die Fernsehrichtlinie keine Wirkung für die Bestimmung des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs entfalte. Ebenso Michel, ZUM 1998, 350, 353 (Fn.25). 20 Petersen, Rundfunkfreiheit und EG-Vertrag, 1994, S. 102. 21 Greissinger, CR 1999, 112, 121. 22 Dazu Bullinger!Mestmäcker, Multimediadienste, 1997, S.l20ff. Ein Überblick über die Rechtsprechung des EuGH zur Art. 3 Abs. 1 der Fernsehrichtlinie findet sich bei Greissinger, CR 1999, 112, 118. 23 Petersen, Rundfunkfreiheit und EG-Vertrag, 1994, S. 104. 24 RL 93/83/EWG, ABI. EG 1993, Nr. L 248/15. 25 RL 95/47/EG, ABI. EG 1995, Nr. L 281/51. Ausführlich zu den Aktivitäten des gemeinschaftsrechtlichen Gesetzgebers Hartstein!Ring!Kreile!Dörr!Stettner, Rundfunkstaatsvertrag- Kommentar, Loseblatt, Stand Mai 2001, Ordner I, B4. 26 Classen, Der Rundfunk zwischen Wirtschaft und Kultur, in: Dittmann/Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S. 53, 62. 27 Classen, Der Rundfunk zwischen Wirtschaft und Kultur, in: Dittmann/Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S. 53, 66; Michel, ZUM 1998, 350, 353 (Fn. 25).

B. Zur Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes

25

was unter Rundfunk zu verstehen sei. 28 Allerdings könnte sich dies in Zukunft ändern, selbst wenn derzeit keine konkreten Anzeichen dafür auszumachen sind. 29 Da der Europäische Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung die Ausstrahlung und (Weiter-)Verbreitung von TV als Dienstleistung betrachtet30 und insofern Rundfunk generell neben der entsprechenden Grundfreiheit aus Art. 49 EG-Vertrag auch dem Aufgabenkatalog der Gemeinschaft gemäß Art. 2 und 3 EG-Vertrag sowie dem Rinnenmarktprogramm des Art.14 EG-Vertrag unterfallt, hat der europäische Gesetzgeber prinzipiell auch eine Kompetenz zur Normierung des Rundfunks; er könnte sich somit dieses Regelungsthemas jederzeit umfassend annehmen. 31 Dafür spricht auch, daß bei der Beratung der Richtlinie 97/36/EG durchaus erwogen wurde, Rundfunk ausdrücklich zu definieren. Am 14. Februar 1996 regte das Europäische Parlament -letztlich erfolglos- an, die Femsehrichtlinie um folgenden Begriffsvorschlag zu ergänzen: "Rundfunk ist eine Abfolge bewegter und unbewegter Bilder mit oder ohne Ton." 32

Überdies belegt das Protokoll Nr. 32 zum EG-Vertrag über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten, das gemäß Art. 311 EG-Vertrag dem gemeinschaftsrecht1ichen Primärrecht angehört, die wichtige gemeinschaftsrechtliche Dimension des Rundfunks. Denkbar ist zudem die Schaffung eines gemeinschaftsrechtlichen Grundrechts der Rundfunkfreiheit mit eigenständiger Rundfunkdefinition. Dies könnte zum einen durch eine ausdrückliche Primärrechtsänderung geschehen, etwa im Rahmen der momentan diskutierten Grundrechtecharta. 33 Zum anderen könnte der Europäische Gerichtshof das bereits vorhandene rundfunkgrundrechtliche Entwicklungspotential des bestehenden Primärrechts zum Leben erwecken, indem er durch entsprechende Interpretation von Art. 220 EG-Vertrag und Art. 46 d) EU-Vertrag in Verbindung mit Art. 6 Abs. 2 EU-Vertrag ein gemeinschaftsrechtliches Rundfunkgrundrecht mitsamt zugehörigen -begriffs aus der EMRK und den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten deduziert.34 28 Zur Rechtsprechung des EuGH zur Fernsehrichtlinie siehe die Übersicht bei Greissinger, CR 1999, ll2ff. 29 So der Befund von Goerlich!Möwes, Jura 1991, 113, 120, der noch immer Gültigkeit hat; vgl. bei Koenig, Beilage zu MMR 12/1998, 1, 2. 30 Seit EuGH Rs. 155/73, Sacchi, Slg. 1974, 409, 428. 3! V gl. dazu Eberle, AfP 1993, 422, 425 m. w. Nachw. in Fn. 28. 32 ABI. EG 1996, Nr. C 65/113. In diesem Zusammenhang ist auch das Grünbuch der Europäischen Kommission zu der "Konvergenz der Branchen Telekommunikation, Medien und Informationstechnologie und ihren ordnungspolitischen Auswirkungen"- KOM (97) 623 endg. vom 3. Dezember 1997 -von Interesse; Näheres bei Tettenborn, MMR 1998, 18, 21; Klotz, ZUM 1999,443, 444ff.; Janik, AfP 2000, 7, 16. 33 Dazu Loschi Radau, ZRP 2000, 84, 87f.; Schilling, EuGRZ 2000, 3, 41. 34 Ausführlich zu diesem Problemkreis Kühling, Die Kommunikationsfreiheit als europäisches Gemeinschaftsgrundrecht, 1999. Näheres zum gemeinschaftsrechtlichen Grundrechtsschutz durch Richterrecht bei LoschiRadau, ZRP 2000, 84, 85 f.

26

1. Teil: Einleitung

Unzutreffend sind insoweit die Ausführungen von Dörr, demzufolge Art. 6 Abs. 2 EU-Vertrag bereits ein dem Art. 10 EMRK inhaltsgleiches Gemeinschaftsgrundrecht statuiere. 35

Dieses EG-Grundrecht würde seine Wirkung allerdings nur im Anwendungsbereich des EG-Vertrags entfalten, und zwar sowohl gegenüber den Organen der EG als auch gegenüber den Mitgliedstaaten, soweit diese EG-Recht vollziehen. 36 Auf die Definition des Rundfunks in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG hätte die EG-rechtliche Begriffsbildung jedoch allenfalls mittelbare Auswirkungen. Denn selbst wenn sich diese - derzeit hypothetischen - Möglichkeiten verwirklichen sollten, verbliebe weiterhin Raum für einen eigenständigen nationalen Rundfunkbegriff. Zwar genießt das Recht der Europäischen Gemeinschaften grundsätzlich Anwendungsvorrang gegenüber allen nationalen Vorschriften, somit auch prinzipiell gegenüber deutschem Verfassungsrecht 37 Dennoch steht der EG keine Kompetenz zu, Begriffe der nationalen Verfassungen verbindlich zu definieren. Die Rechtslage ist insofern vergleichbar mit dem Verhältnis von deutschem Bundes- und Landesrecht: Obwohl gemäß Art. 31 GG dem Bundesrecht entgegenstehendes Landesrecht gebrochen wird, vermag der Bundesgesetzgeber Rechtsbegriffe des Landesverfassungsrechtskreises nicht autoritativ zu bestimmen. Daher irrt Janik, wenn er behauptet: "Die verfassungsrechtliche wie auch einfachgesetzliche Rundfunkdefinition des RfStV haben im Lichte des europäischen Gemeinschaftsrechts keinen Bestand." Diese kategorische Aussage überrascht; zwei Absätze zuvor hatte der Autor noch konstatiert, daß dem deutschen Rundfunkbegriff lediglich im Geltungsbereich der EGFemsehrichtlinie keine Relevanz mehr zukomme. 38

Folglich müßte die Auslegung des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zwar gemeinschaftsrechtskonform erfolgen, beispielsweise indem die aus dem Grundrecht der deutschen Rundfunkfreiheit resultierende einfachgesetzliche Ordnung eine die Vorgaben des EG-Rechts berücksichtigende Ausgestaltung erführe. Keinesfalls aber kann die sachliche Reichweite von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG durch EG-Recht grundsätzlich beschränkt und damit der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff vorgegeben werden. Auch weiterhin vermag die deutsche Verfassung gewisse massenmediale Erscheinungsformen über das EG-Niveau hinaus unter grundrechtliehen Schutz zu stellen; 39 nur müssen die konkreten Rechtsfolgen mit dem Gemeinschaftsrecht im Dörr, K&R 1999, 97f. Schilling, EuGRZ 2000, 3, 30f., 33ff. 37 Seit EuGH Rs. 6/64, Costa/ENEL, Slg. 1964, S.1251 ff., und EuGH Rs. 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, Slg. 1970, S. 1125 ff., ständige Rechtsprechung; siehe dazu Hakenberg, Grundzüge des Europäischen Gemeinschaftsrechts, 2. Aufl., 2000, S. 64 ff., sowie Herdegen, Europarecht, 2. Aufl., 1999, S. 161 ff. Zur unmittelbaren Wirkung der Fernsehrichtlinie vgl. Schroeder, ZUM 1994,471, 480ff. 38 Janik, AfP 2000,7, 16. 39 Wie oben bereits erwähnt, können die Mitgliedstaaten gemäß Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 89/552/EWG, geändert durch die Richtlinie 97/36/EG, strengere oder ausführlichere Bestimmungen vorsehen. Darüber hinaus dürfte auch ein gemeinschaftsrechtliches Rundfunkgrundrecht dogmatisch als Mindeststandard konzipiert werden, der - bei Beachtung der Vorgaben des EG-Rechts im übrigen - ein höheres Schutzniveau der Mitgliedstaaten durchaus erlaubt. 3s

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B. Zur Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes

27

Einklang stehen. 40 Insoweit kommt- wie Schulze-Fielitz zutreffend bemerkt- dem Bundesverlassungsgericht tatsächlich die Aufgabe zu, die deutsche Grundrechtsdogmatik mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs abzugleichen. 41 Was Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ist, muß daher eigenständig mit Blick auf das deutsche Verlassungsrecht bestimmt werden. 42 Deswegen werden in dieser Arbeit gemeinschaftsrechtliche Aspekte prinzipiell ausgeklammert. In ähnlicher Weise formuliert Betzler: "Die Diskussion um den ... Rundfunkbegriff als Tatbestandselement muß deshalb auf drei Ebenen, EG, Bund und Land, kontrovers verlaufen und gegebenenfalls divers ausgehen." 43 Ebenfalls instruktiv ist folgende grundsätzliche Bemerkung von Schardt: "Eine Lösung der definitorischen Probleme auf europäischer Ebene erscheint auch entbehrlich. Denn bis jetzt ist nicht zu erkennen, ob und wo unterschiedliche Definitionen des Rundfunkbegriffs zu akuten Hemmnissen für den freien Dienstleistungsverkehr innerhalb der Gemeinschaft geführt haben."44

II. Völkerrecht Auch Normen des Völkerrechts vermögen die Reichweite von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG direkt nicht zu beeinflussen. Denn weder Völkergewohnheits- noch Völkervertragsrecht stehen normenhierarchisch über dem Grundgesetz; für Völkergewohnheitsrecht folgt dies aus Art. 25 GG,45 für Völkervertragsrecht aus Art. 59 Abs. 2 GG. 46 Im Konfliktfalle setzen sich somit stets die deutschen Verlassungsvorschriften - namentlich die Grundrechte - durch. 47 Aus diesem Grunde kann der im Jahre 1982 unterzeichnete und im Rang eines Bundesgesetzes geltende Internationale Fernmeldevertrag von Nairobi durch seine in Anlage 2 getroffene begriffliche Fixierung des "Rundfunkdienstes" 40 Zu oberflächlich daher Degenhart, ZUM 1998, 333, 338, für den die "Begrifflichkeit des Gemeinschaftsrechts" insoweit maßgebend ist, als Telekommunikationsdienste daher gerade nicht dem Rundfunkbegriff des Art. 5 Abs. I Satz 2 GG unterfallen sollen. 41 Schulze-Fielitz, AfP 1998,447,450. 42 Desgleichen Hoffmann-Riem, PayTV im öffentlich-rechtlichen Rundfunk, 1996, S. 40. 43 Betzler, Finalität des Rundfunkbegriffs, in: Dittmann/Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S.155, 164. 44 Schardt, ZUM 1995, 734, 737. 45 Art. 25 Satz 2 GG ordnet die unmittelbare Geltung von Völkergewohnheitsrecht als den Gesetzen vorrangiges Recht an. Da dieser Geltungsbefehl jedoch vom GG selbst ausgeht, kann das Völkergewohnheitsrecht normenhierarchisch nicht der Verfassung gleichgeordnet sein. Siehe zu diesem Thema ausführlich Schweitzer, Staatsrecht III, 7. Aufl., 2000, Rdnr.479ff. 4 6 Völkervertragsrecht gilt im innerstaatlichen Recht nach der herrschenden Theorie des gemäßigten Dualismus nur insoweit, als eine Norm oder ein Exekutivakt dies gebieten. Die Art und Weise dieser Transfonnation bestimmen dabei den innerstaatlichen nonnenhierarchischen Rang. Transformation durch Bundesgesetz bedingt daher (einfachen) Gesetzesrang des solcherart umgesetzten Vertrages. Vgl. Herdegen, Völkerrecht, 2000, §22 Rdnr. 2, 17ff. (= S.150, 160ff.). 47 BVerfGE 89, 155 (178).

28

1. Teil: Einleitung - "Funkdienst, dessen Aussendungen zum unmittelbaren Empfang durch die Allgemeinheit bestimmt sind. Dieser Funkdienst kann Tonsendungen, Fernsehsendungen oder andere Arten von Sendungen umfassen." 48 -

allenfalls eine vage Indizfunktion für die Auslegung von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG im Wege einer völkerrechtskonformen Interpretation übernehmen, 49 zumal die Definition nur den Anwendungsbereich des Vertrags näher umreißt. Ähnliches gilt für die Begriffsbestimmungen in Art. 2 des Übereinkommens des Europarates über das grenzüberschreitende Fernsehen (ERÜ), 50 da dieser völkerrechtliche Vertrag ebenfalls durch Bundesgesetz transformiert wurde. Auch diese Definitionen bieten kaum mehr als eine "gewisse Orientierungshilfe" 51 zur Ausgestaltung der Rundfunkordnung in Teilbereichen; zwingende Konsequenzen für den Rundfunkbegriff des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG hat die ERÜ nicht. 52 Ferner vermag aus den gleichen Erwägungen heraus Art. 10 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 (EMRK), 53 dessen Gewährleistungen sich durchaus auf die Kommunikationsmittel Fernsehen und Hörfunk beziehen und der somit auch die Rundfunkfreiheit garantiert, 54 keinen direkten Erkenntnisgewinn für die Reichweite des sachlichen Schutzbereichs von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu vermitteln; denn auch die EMRK gilt als völkerrechtlicher Vertrag nur im Range eines einfachen Bundesgesetzes. 55 Daß der Europäische Gerichtshof die EMRK als Kontrollmaßstab gegenüber nationalen Vorschriften heranzieht, 56 indem die Konvention als Teil der allgemeinen Rechtsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts erachtet wird, 57 kann an dem Gesetz zum Internationalen Fernmeldevertrag 1982, BGBI. II 1985, S. 425, 489. Eine gewisse argumentative Kraft bei der Interpretation der deutschen Verfassungsnorm ist nicht von der Hand zu weisen. In diesem Sinne auch Wie land, Die Freiheit des Rundfunks, 1984, S.89. 50 Abgedruckt in: Institut für Medienrecht (Hrsg.), Europäisches Medien- und Telekommunikationsrecht, 1998, S.443ff. Definiert werden etwa die Verbreitung und die Weiterverbreitung von Rundfunk, der Rundfunkveranstalter und das Programm. 51 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 69. 52 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 71. 53 Abgedruckt in: Sartorius II, Internationale Verträge - Europarecht, Stand Okt. 2000, Nr.l30. Ausführlich zum Art.10 EMRK sieheKühling, Die Kommunikationsfreiheit als europäisches Gemeinschaftsgrundrecht, 1999. 54 Petersen, Rundfunkfreiheit und EG-Vertrag, 1994, S. 253f. Zu den ersten Urteilen des neuen ständigen Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu Art. 10 EMRK vgl. Kühling, AfP 1999, 214ff. 55 Ständige Rspr. des Bundesverfassungsgerichts; siehe etwa BVerfGE 74, 358 (370). Vgl. auch Schweitzer, Staatsrecht III, 7. Aufl., 2000, Rdnr.447; Astheimer, EWS 1991,275,276. 56 Siehe speziell zu Art.10 EMRK EuGH Rs. C-368/95, Familiapress, Slg. 1997, I-3689. Zu diesem Thema auch Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rdnr. 660. 57 So Herdegen, Europarecht, 2. Aufl., 1999, S. 27m. w. Nachw. 48 49

B. Zur Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes

29

normenhierarchischen Rang der EMRK nichts ändern, obzwar die solchermaßen aus der EMRK und den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten abgeleiteten Gemeinschaftsgrundrechte dem deutschen Verfassungsrecht grundsätzlich vorgehen. 58 Jedoch dient die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) gleichfalls dem Bundesverfassungsgericht als "Auslegungshilfe" für die Bestimmung von Inhalt und Reichweite der Grundrechte und rechtsstaatliehen Grundsätze des Grundgesetzes. 59 Aber selbst wenn dadurch der EMRK große Bedeutung für die Konkretisierung der verfassungsrechtlichen Standards zukommt, 60 so dürfte auf diesem Weg kaum eine nähere Umschreibung des Rundfunkbegriffs im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG erfolgen. Denn bei Art. 10 EMRK handelt es sich um ein einheitliches Kommunikationsgrundrecht, das die Freiheit der Massenmedien als Unterfall der allgemein garantierten Meinungsäußerungsfreiheit begreift. 61 Insofern ist dogmatisch weder eine scharfe begriffliche Trennung zwischen Individual- und Massenkommunikation noch der verschiedenen Massenmedien untereinander erforderlich. Deswegen steht kaum zu erwarten, daß es jemals zu einer ausdrücklichen "EMRK-Rundfunkdefinition" durch den EGMR kommen wird, die mit dem Grundgesetz kontligieren könnte. Vorschriften des Völkerrechts werden daher im folgenden grundsätzlich nicht berücksichtigt.

58 Insofern mag sich ein "indirekter" Erkenntnisgewinn dadurch ergeben, daß gern. Art. 6 Abs. 2 EU-Vertrag die EU "die Grundrechte achtet, wie sie in der ... Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten gewährleistet sind". Siehe dazu bereits oben aufS. 25. 59 BVerfGE 74, 358 (370). 60 Vgl. dazu Herdegen, Europarecht, 2. Autl., 1999, S. 27. 6 1 Christoph Engel, Privater Rundfunk vor der Europäischen Menschenrechtskonvention, 1993, s. 114.

Zweiter Teil

Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. S Abs. 1 Satz 2 GG A. Historische Ausgangslage I. Entwicklung bis 1921 Bei 1887 durchgeführten ersten Versuchen der Informationsübermittlung durch elektromagnetische Schwingungen erzeugte Heinrich Hertz "Wellen" mittels Funkenentladungen. Diese ursprüngliche Methode stand Pate bei den Begriffsschöpfungen zur Bezeichnung der daraus entwickelten Nachrichtentechniken, obwohl die Wellen schon bald auf andere Weise hergestellt wurden. 1 Die "Funk-Technik" 2 diente zunächst der wechselseitigen Übermittlung von Nachrichten zwischen zwei Geräten, diebeidesenden und empfangen konnten (sogenannter Korrespondenzfunk). 3 Zum Einsatz kam diese "Funktelegraphie" bereits vor dem ersten Weltkrieg für gegenseitige Informationsübermittlung im militärischen Sektor, im Seefunkverkehr und bei der Erschließung abgelegener Gebiete (insbesondere der damaligen deutschen Kolonien in Afrika und Südostasien4), mit denen noch keine telegraphische Drahtverbindung bestand. Insofern war die Aufgabe des Funks zunächst auf die wechselseitige Nachrichtenübermittlung an ganz bestimmte Adressaten beschränkt. 5 Neben dem gegenseitigen Informationsaustausch diente die Funktechnik bald ebenfalls der Übermittlung von Mitteilungen an eine Mehrzahl von Empfängern, und zwar vor allem dort, wo die Verlegung von Drahtleitungen zu aufwendig gewesen wäre. So verbreitete die Reichspost allgemeine Informationen für Schiffe auf hoher See (etwa Wetter- und Pressemeldungen). Die Empfangsgeräte waren weiterhin technisch für den Rückruf eingerichtet; in der Praxis wurde auf die Antwortmöglichkeit aber kaum mehr zurückgegriffen. Zu den technischen Details der Funktechnik siehe aufS. 50. Zur Geschichte der Rundfunktechnik vgl. ausführlich Goebel, AfPF 1955, 153 ff., sowie Stuiber, Medien in Deutschland- Band 2: Rundfunk, 1. Teil, 1998, S.45 ff. 3 Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 24. 4 Vgl. dazu ausführlich Goebel, AfPF 1955, 153, 167ff. 5 Siehe Demme, Das Kabel-Fernsehen (closed-circuit-television) in rechtlicher Hinsicht, 1969, S. 12; dort auch weitere Nachweise zu den folgenden historischen Ausführungen. 1

2

A. Historische Ausgangslage

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Den entscheidenden Entwicklungsschub erhielt die Funktechnik durch den ersten Weltkrieg, da die deutschen Übersee-Kabelverbindungen alsbald nach Kriegsbeginn zerstört worden waren und wegen der langen Frontabschnitte Informationen rasch und breit gestreut verbreitet werden mußten. 6 Deswegen verzichtete man auf die Gegenseitigkeit des Funkverkehrs; statt dessen waren die Funksendungen zum bloßen Empfang durch eine Vielzahl von Rezipienten -meist Soldaten -bestimmt. Überdies fanden im Krieg auch die ersten Versuche eines Unterhaltungsfunks statt: Während des Sommers 1917 erprobte die Armee unter der Leitung von Hans Bredow einen musikalischen Unterhaltungsdienst an der Westfront, der es auf eine Reichweite von 50 bis 60 Kilometern brachte. 7 Noch im ersten Weltkrieg wurde also drahtloser Funk eingesetzt, um mit Hilfe der rundstrahlenden Wirkung des Funks Nachrichten an einen räumlich unbegrenzten Kreis von Personen zu verbreiten. Veranstalter waren neben dem Informationsdienst der Auslandsnachrichtenstelle des deutschen Auswärtigen Amtes zwei Pressedienste des "Wolffschen Telegraphen-Bureaus". 8 Nach dem Ende des Deutschen Kaiserreichs wurden diese Angebote eingestellt; erst im Sommer 1919 richtete die Reichspost unter Federführung von Bredow über den Sender Königs Wusterhausen einen funktelegraphischen Presserundspruchdienst ein, dessen Nachrichten von den Postämtern mit speziellen Empfangsanlagen aufgenommen und sodann in hektographierter Form den Beziehern durch Radfahrer überbracht wurden. 9 1921 stellte die Reichspost diesen Dienst auf Telephonie um, so daß die Abonnenten nun die Informationen direkt empfingen. Gegen Entgelt wurden Presse- und Wirtschaftsnachrichten10, später auch Wetter- und Zeitzeichenmeldungen 11 übermittelt. Typisches Merkmal dieser Dienste war der begrenzte Abnehmerkreis. Von einer allgemeinen Freigabe der Funktechnik wurde wegen der akuten Krisensituation und der damit verbundenen Umsturzgefahren zunächst abgesehen. 12

Stuiber, Medien in Deutschland- Band 2: Rundfunk, 1. Teil, 1998, S. 135 f. Stuiber, Medien in Deutschland- Band 2: Rundfunk, 1. Teil, 1998, S. 50, mit genaueren Details zum Inhalt dieses Versuchsdienstes. 8 Lerg, Rundfunkpolitik in der Weimarer Republik, 1980, S. 35; Stuiber, Medien in Deutschland- Band 2: Rundfunk, 1. Teil, 1998, S. 136. 9 Goebel, AfPF 1955, 153, 176; Stuiber, Medien in Deutschland- Band 2: Rundfunk, 1. Teil, 1998, S. 138 f. 10 Siehe dazu Boelcke, RuF 1968, 161, 162. Solche Informationen bot neben dem .,Wolffschen Telegraphen-Bureau" vor allem die .,Eildienst für amtliche und private Handelsnachrichten GmbH". Beide Dienste wurden vornehmlich von Zeitungsverlagen, staatlichen Institutionen oder privaten Organisationen abonniert; dazu Stuiber, Medien in Deutschland - Band 2: Rundfunk, 1. Teil, 1998, S.138 ff. 11 Schuster, AfPF 1949, 309,310. 12 Vgl. Albrecht Hesse, Rundfunkrecht, 2. Aufl., 1999, S. 1. 6

7

32

2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

II. Prägung des Wortes "Rundfunk" Dennoch trieb Bredow das Projekt eines allgemeinzugänglichen Unterhaltungsrundfunks voran. Bereitsam 3. Oktober 1919 referierte er vor dem Haushaltsausschuß der Nationalversammlung, daß eine allgemeine Verbreitung von Nachrichten auf dem Funkwege nur durch drahtlose Telephonie möglich sei, wobei "jeder seinen eigenen Empfänger ebenso bedienen könne wie den Fernsprecher"; als Anwendung der Funktechnik nannte er einen allgemeinen "Rundfunk für alle". 13 Mit dem Adjektiv "rund" wollte Bredow den physikalischen Vorgang einer allseitigen und gleichmäßigen Ausbreitung hochfrequenter Schwingungen betonen, im Gegensatz zum bestimmte Adressaten ansprechenden "Korrespondenzfunk": 14 Pohle zufolge verwandte Bredow das Wort "Rundfunk" allerdings erstmals in einem Vortrag vor der "Weltwirtschaftlichen Gesellschaft" im Juni 1921Y Bredow selbst hat sich dazu nicht geäußert, sondern bestätigt nur, daß er den Begriff kreiert hat: "Aus dem traditionellen Funk bildete ich im Hinblick auf die Rundwirkung der Wellen, auf der das neue Anwendungsgebiet der Verbreitung gleichlautender Nachrichten an Viele beruht, das Wort Rundfunk." 16 Dennoch ist die prinzipielle Urheberschaft des Begriffs nicht sicher geklärt: Der Ingenieur Eugen Nesper behauptet, einem engen Mitarbeiter Bredows namens Hermann Thum gebühre dieses schöpferische Verdienst. 17

Im Laufe des Jahres 1920 ließ Bredow systematische Versuche auf Langwelle über große Entfernungen durchführen, um Erfahrungen für einen Unterhaltungsrundfunk zu sammeln; 18 einige der in Königs Wusterhausen produzierten Konzertsendungen konnten in ganz Europa empfangen werden. Trotz des Besitz- und Betriebsverbots von Empfangsgeräten lauschte diesen Probesendungen eine wachsende Zahl von Radioamateuren. 19 Durch weitere Verbesserungen der drahtlosen Übertragungstechnik wurde es möglich, Hörfunksendungen mit akzeptabler Qualität für die breite Öffentlichkeit in einem Radius zu verbreiten. Daß Mitte 1922 die technischen Möglichkeiten für einen Unterhaltungsrundfunk in Deutschland gegeben waren, zeigte beispielsweise die öffentliche Übertragung einer Rede Bredows 13 Zitiert nach Goebel, AfPF 1955, 153, 176. Ausführlich auchLerg, Rundfunkpolitik in der Weimarer Republik, 1980, S. 24 ff. 14 Zum "Korrespondenzfunk" vgl. oben aufS. 30. 15 Siehe Pohle, Der Rundfunk als Instrument der Politik, 1955, S. 20. 16 Bredow, Im Banne der Ätherwellen, 1956, S.l66. 17 Vgl. dazu Stuiber, Medien in Deutschland- Band 2: Rundfunk, 1. Teil, 1998, S. 22ff. 18 Beispielsweise war am 22. Dezember 1920 erstmals ein Instrumentalkonzert via Rundfunk verbreitet worden (siehe dazu Brockhaus, Die Enzyklopädie, 20. Aufl., Stichwort Rundfunk, S. 632, 636). Im Juni 1921 wurde Puccinis "Madame Butterfly" live aus der Berliner Staatsoper übertragen, und ab 13. Mai 1922 strahlte der Sender Königs Wusterhausen eine Reihe von Sonntagskonzerten aus; vgl. Stuiber, Medien in Deutschland - Band 2: Rundfunk, 1. Teil, 1998, S. 51. 19 Grimme, Rundfunk, in: Beckerath/Brinkmann (Hrsg.), Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, 9. Band, 1956, S. 55, 61.

A. Historische Ausgangslage

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zum in Berlin tagenden Internationalen Telegraphistenwettbewerb am 18. August 1922. 20

111. Beginn des regelmäßigen Rundfunkbetriebs Das eigentliche Rundfunkzeitalter begann in Deutschland im Oktober 1923. Vom 18. Oktober an fanden Sendeversuche im Berliner Haus des Vox-Schallplatten-Konzerns statt; schließlich ordnete Bredow am 29. Oktober die Aufnahme eines programmäßigen Betriebs an. 21 Noch am selben Abend veranstaltete die "Deutsche Stunde, Gesellschaft für drahtlose Belehrung und Unterhaltung mbH" 22 von 20 bis 21 Uhr über den Mittelwellensender Königs Wusterhausen auf der 400-Meter-Frequenz eine Musiksendung "An Alle" für das Berliner Umland. 23 Damit nahm der erste tägliche "Unterhaltungsrundfunkdienst" 24 Deutschlands seinen Betrieb auf.25 Hinsichtlich des genauen Namens dieser Gesellschaft und ihrer Geschichte zeigen sich in der Literatur bemerkenswerte Unsicherheiten. Nach Herrmanns Ansicht hieß sie "Deutsche Stunde AG". 26 Dagegen schreibt Grimme die Erstsendung am 29. Oktober 1923 der aus der "Gesellschaft Deutsche Stunde für drahtlose Unterhaltung und Belehrung" hervorgegangenen "Radio-Stunde AG" und späteren Berliner "Funk-Stunde AG" zu. 27 Boelcke wiederum meint, die korrekte Bezeichnung laute "Berliner Sender ,Deutsche Stunde' (Gesellschaft Deutsche Stunde für drahtlose Belehrung und Unterhaltung)"; allerdings sei das Unternehmen im Dezember 1923 formell in "Radio Stunde AG" und im März 1924 in "Funk Stunde AG" umbenannt worden.28 In den übrigen Regionen des Deutschen Reichs gingen 1924 acht weitere Regionalgesellschaften auf Sendung. Dies waren die Mitteldeutsche Rundfunk-AG (Leipzig), die Deutsche Stunde in Bayern GmbH (München), die Südwestdeutsche Rundfunk-AG (Frankfurt

Goebel, AfPF 1955, 153, 178. Zitiert nach Goebel, AfPF 1955, 153, 179. 22 Albrecht Hesse, Rundfunkrecht, 2. Aufl., 1999, S. l, sowie Stuiber, Medien in Deutschland- Band 2: Rundfunk, l. Teil, 1998, S. 144, demzufolge die eigentlich zuständige "Radiostunde AG" erst später gegründet worden ist. 23 Vgl. Klinge, Die Organisation des Rundfunks als Rechtsproblem, 1955, S. l8. 24 So die Terminologie der Verfügung 815/1923 des Reichspostministers vom 24. Oktober 1923, Nachrichtenblatt des Reichspostministers Nr. 117 vom 24. Oktober 1923, S. 885 f.: "Einführung eines Unterhaltungsrundfunks". Siehe dazu auch Schuster, AfPF 1949, 309. Noch im März 1923 hatte das Reichspostministerium einen"Vergnügungsrundspruch belehrenden und unterhaltenden Inhalts" angekündigt (zitiert nach Lieb, Kabelfernsehen und Rundfunk, 1974, S.llO). 2l Näheres zur Entwicklungsgeschichte bei Herrmann, Rundfunkrecht, 1994, S. 56 ff. 26 Herrmann, Rundfunkrecht, 1994, S. 59. 27 Grimme, Rundfunk, in: Beckerath/Brinkmann (Hrsg.), Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, 9. Band, 1956, S. 55, 61. 28 Boelcke, RuF 1968, 161, 163. 20

21

3 Brand

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

a. M.), die Norddeutsche Rundfunk-AG (Hamburg), die Süddeutsche Rundfunk-AG (Stuttgart), die Schlesische Funkstunde-AG (Breslau), die Ostmarken Rundfunk-AG (Königsberg) und die Westdeutsche Rundfunk-AG (zunächst Münster, dann Köln). 29 1926 wurde eine zehnte Gesellschaft gegründet, nämlich die Deutsche Welle GmbH, die ihre Sendungen via Langwelle ausstrahlte (sogenannter "Deutschlandsender" in Königs Wusterhausen). 30

Der Reichspostminister griff nun den Begriff "Rundfunk" auf31 und definierte ihn in der Verfügung Nr. 418 vom 4. Juli 1924 als "funktelephonische Verbreitung von rimsikalischen und ähnlichen Darbietungen"; dabei wurden die Unterkategorien Unterhaltungsrundfunk, Wirtschaftsrundspruch, Industrierundspruch, Presserundfunk (telegraphisch), Presserundspruch (telephonisch) genannt. 32 Seit 1926 wurde ausschließlich der Unterhaltungsrundfunk als Rundfunk bezeichnet,33 um ihn von den übrigen Funkdiensten ("Funksonderdienste", "besondere Funknachrichtendienste") zu unterscheiden. In der Folgezeit verdrängte das volkstümlichere "Rundfunk" im allgemeinen Sprachgebrauch den offiziellen Terminus "Unterhaltungsrundfunk". 34 Einen vorläufigen gesetzgebensehen Abschluß fand diese Begriffsbildung 1930 in einer weiteren Verfügung des Reichspostministers, derzufolge "zur besseren Unterscheidung von ,Rundfunk' ... die gewerblichen Zwecken dienenden Funknachrichtendienste unter Weglassung der bisherigen Silbe ,rund' zu bezeichnen [sind] als: ,Wirtschaftsfunk', ,Pressefunk', ,Hochseefunk', ,Sportfunk"' 35 • Somit wurde der Begriff "Rundfunk" auf diejenigen Funkdienste verengt, die über einen bestimmten, abgrenzbaren Abonnentenkreis hinausgehen und unterhaltsame Inhalte an ein Publikum übermitteln, das zur Antwort auf diese Angebote nicht eingerichtet ist. 36

IV. Entstehung des Grundgesetzes Von Beginn an war ein Rundfunkdienst also insbesondere dadurch gekennzeichnet, daß eine unbestimmte Vielzahl von Teilnehmern ihn empfangen konnten. Diese historischen "Rundfunkerfahrungen" hatten die Verfassungsmütter und-väterdes Vgl. Schuster, AfPF 1949, 309, 313. Zur Gründungsphase des Rundfunks siehe auchAlbrecht Hesse, Rundfunkrecht, 2. Aufl., 1999, S. 2; Stuiber, Medien in Deutschland- Band 2: Rundfunk, 1. Teil, 1998, S. 145ff. 3! Insofern ist Herrmann, Fernsehen und Hörfunk in der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S. 21, zuzustimmen bei seiner Feststellung, Rundfunk sei kein durch die Rechtsordnung geschaffener Tatbestand, sondern ein vorrechtlicher Begriff. Zu der etwas verwirrenden begrifflichen Unterscheidung zwischen Rundspruch und Rundfunk sowie dem Sprachgebrauch des Reichspostministeriums und der Reichsfunkkommission zwischen 1921 und 1924 vgl. bei Lerg, Rundfunkpolitik in der Weimarer Republik, 1980, S. 25 ff., sowie Stuiber, Medien in Deutschland-Band 2: Rundfunk, 1. Teil, 1998, S.24f. 32 Zitiert nach Lerg, Rundfunkpolitik in der Weimarer Republik, 1980, S. 26. Fast gleichlautend Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 24. 33 Verfügung 393/1926 des Reichspostministers vom 17. August 1926, ABI. 369. 34 Schuster, AfPF 1949, 309, 310. 35 Verfügung 96/1930 des Reichspostministers vom 28. März 1930, ABl. 131. 36 So zusammenfassend Lerche, Rundfunkrnonopol, 1970, S. 24. 29

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A. Historische Ausgangslage

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Grundgesetzes vor Augen, als sie den Begriff ohne nähere Konkretisierung in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verwandten. 37 Dabei ist der "Rundfunk als Institution" 38 gemeint; die dem Art. 73 Nr. 7 GG zugrundeliegende kompetentielle Trennung zwischen der "technischen Seite des Rundfunks" (zugehörig zum Femmeldewesen 39 - nunmehr Telekommunikation genannt- und daher Bundeszuständigkeit) und seinen "kulturellen", "inhaltlichen" Aspekten (Kulturhoheit der Bundesländer und damit Länderkompetenz gemäß Art. 30, 70 Abs. 1 GG) 40 vermag zur Begriffsprägung des Rundfunks im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG kaum beizutragen. 41 Vielmehr würde eine derartige Aufspaltung des Rundfunkbegriffs den Blick auf das eigentliche Problem verstellen, nämlich die originär verfassungsrechtliche Definition des grundrechtlich geschützten Massenkommunikationsmittels Rundfunk. Denn diese sogenannten "femmeldetechnischen" und "kulturellen" Bereiche sind nur zwei Zuständigkeitsfelder innerhalb des Verbreitungsvorganges von Informationen an die Allgemeinheit, nicht aber zwei begriffliche Seiten des freiheitsrechtliehen Gesamtphänomens Rundfunk. 42 Treffend hat dies Wieland formuliert: "Das Bundesverfassungsgericht selbst gebraucht jedoch die Ausdrücke ,fernmelderechtlicher' bzw. ,kulturrechtlicher' Rundfunkbegriff überhaupt nicht. Ihm geht es im ersten Fernsehurteil ... nicht um den Rechtsbegriff Rundfunk, sondern um den Rechtsbegriff Fernmeldewesen in Artikel 73 Nr. 7 GG ... Das Gericht hatte zu entscheiden, inwieweit das in der Wirklichkeit vorhandene Phänomen Rundfunk unter den Verfassungsbegriff Fernmeldewesen zu subsumieren ist. Dagegen geht es bei der Interpretation des Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 GG darum, welche tatsächlichen Phänomene unter den Verfassungsbegriff Rundfunk fallen ... Die Aufspaltung des Rundfunks in eine fernmelderechtliche und eine kulturrechtliche Seite findet ihre Berechtigung allein in Fragen der Gesetzgebungskompetenz, nicht jedoch bei der Grundrechtsinterpretation. " 43 Im Gegensatz dazu fordert beispielsweise Paptistella eine strenge Scheidung in einen technischen "fernmelde-rechtlichen" und einen materiellen "kultur-rechtlichen" RundfunkbePaptistella, DÖV 1978,495,499, unter Verweis aufOVG Münster, DVBI. 1977, 207, 209. BVerfGE 12, 205 (228). Ebenso Bismark, Neue Medientechnologien und grundgesetzliehe Kommunikationsverfassung, 1982, S. 69: "Diesen so im unterverfassungsrechtlichen Bereich geformten Begriff hat dann der Grundgesetzgeber vorgefunden und konnte von dieser Grundlage ausgehen." 39 Zum Begriff "Fernmeldewesen" vgl. BVerfGE 46, 120 (139ff.), sowie BVerfGE 28, 66 (85). 40 Vgl. dazu BVerfGE 12, 205 (236). Diese Unterscheidung zwischen kultureller und fernmeldetechnischer Seite des Rundfunks trifft unter anderem Ossenbühl, DÖV 1972, 293 ff.; siehe auch Rupert Scholz, Audiovisuelle Medien und bundesstaatliche Gesetzgebungskompetenz, 1976, S.30f. 41 In diesem Sinne Berendes, Die Staatsaufsicht über den Rundfunk, 1973, S. 34. Zweifel an einer Aufspaltung des Rundfunkbegriffs hegt schon frühzeitig Moser, DÖV 1954, 389, 390f. 42 Siehe Scherer, Der Staat Bd. 22 (1983), S. 347, 366f., demzufolge es nicht einen fernmelderechtlichen und einen kulturrechtlichen Rundfunkbegriff gebe; vielmehr habe die fernmeldetechnische Übermittlung von Informationen an die Allgemeinheit fernmeldetechnische und kulturelle Implikationen, denen unterschiedliche Regelungsbereiche entsprechen. 43 Wie land, Die Freiheit des Rundfunks, 1984, S. 84. 37

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

griff; gleichzeitig macht sie deutlich, daß nur letzterer zur Bestimmung des in Art.5 Abs.l Satz 2 GG erwähnten "Rundfunks" von Belang sei. 44 In die richtige Richtung weist Stammler, der festhält, daß der technische Vorgang der drahtlosen oder drahtgebundenen Funkübertragung (also Rundfunk im fernmeiderechtlichen Sinne) lediglich die physikalische Basis dessen sei, was den eigentlichen Gegenstand des (kulturrechtlichen) Rundfunks bilde. 45 Auch Scherer spricht sich gegen die "Auseinanderbrechung" des Rundfunkbegriffs aus. 46 Daß das Beharren auf der Zweiteilung des Rundfunkbegriffs nicht unbedingt der Systematik und Übersichtlichkeit von Gedankengängen zugute kommen muß, zeigen auch die Ausführungen von Lerche. 47

Da sich eine nähere Umschreibung in der Verfassung nicht findet, 48 muß Rundfunk begrifflich aus dem vorverfassungsrechtlichen Begriffsbild und dem normativen Funktionszweck hergeleitet werden. So die zutreffenden Worte des Oberverwaltungsgerichts Münster (DVBI. 1977, 207). Verwirrung hat im Schrifttum die Wiedergabe dieses Judikats in der DÖV 1978, 519, ausgelöst; dort ist irrtümlich vom "verfassungsrechtlichen Begriffsbild" die Rede. Diesen Terminus übernehmen einige Autoren, ohne zu bedenken, daß mangels einer Definition des Rundfunks im Grundgesetz ein solches von der Verfassung gestiftetes Begriffsbild gar nicht existiert.

Aus den Protokollen zur Beratung des Grundgesetzes läßt sich lediglich entnehmen, daß Sinn und Zweck des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vor allem der Schutz der Bundesrepublik Deutschland vor einem massenmedialen Agitationsforum ähnlich dem Goebbelschen Staatsrundfunk sein sollte. 49 Von besonderer Wichtigkeit ist daher jener Rundfunkbegriff, der zu Zeiten der Entstehung des Grundgesetzes allgemein vorherrschte und somit auch von den Müttern und Vätern der Verfassung dem Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zugrunde gelegt worden sein dürfte. 50 Instruktiv sind in diesem Zusammenhang die Ausführungen des Oberlandesgerichts München hinsichtlich der 1948 erfolgten Normierung des Gesetzes über den Bayerischen Rundfunk und dessen Rundfunkbegriff: Indem der bayerische Gesetzgeber "auf eine Definition des Begriffs des Rundfunks verzichtete," nahm er "auf die Begriffsbestimmung stillschweigend Bezug, die damals für dieses Gebilde allgemein anerkannt war. Das Wort Rundfunk bezeichnet einen dem Gesetzgeber vorgegebenen Begriff. Wenn er als solcher im Bundesgebiet auch erst später gesetzlich anerkannt worden ist, so wußte doch damals jeder mit der Materie einigermaßen Vertraute, daß man unter Rundfunk im Gegensatz zu den besonderen Einrichtungen wie Eisenbahn-, Schiffs-, Flugsicherungs-, Polizei-, Amateurfunk usw. den an die Allgemeinheit gerichteten Funk verstand." V gl. Paptistella, DÖV 1978, 495 ff. Stammler, AfP 1975,742,747. 46 Scherer, Telekommunikationsrecht und Telekommunikationspolitik, 1985, S.605f. 47 Siehe Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 14 ff. 48 Statt vieler Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 61; Hoffmann-Riem, AfP 1996, 9. 49 Schroeder, ZUM 1994,471,476. 50 OLG München, NJW 1958, 1298, 1301. 44

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A. Historische Ausgangslage

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V. Definitionsvorschlag von Bredow (1947) Insofern setzt diese Untersuchung auslegungsmethodisch nicht am einfachgesetzlichen, in den Rundfunk(gebühren)staatsverträgen der Länder niedergelegten Definitionsversuch an. 51 Vielmehr wird als Ausgangspunkt jene Definition gewählt, die Bredow 1947- also noch vor dem Beginn der Entwurfsberatungen zum Grundgesetz - für ein zonales Rundfunkgesetz entworfen hat: "Der Rundfunk im Sinne dieses Gesetzes umfaßt die Veranstaltung und Übermittlung von Darbietungen aller Art unter Benutzung elektrischer Schwingungen in Wort, Ton und Bild, soweit sie sich an ,Alle' wenden." 52

Der Rundfunkexperte Bredow umreißt in seinem Normierungsvorschlag das Phänomen Rundfunk so, wie es seinen Zeitgenossen und damit auch den Mitgliedern des Parlamentarischen Rates geläufig war. Auch wenn diese Definition der Verabschiedung des Grundgesetzes nicht expressis verbis zugrunde lag, so gibt sie doch eine inhaltliche Selbstverständlichkeit der damaligen Zeit wieder, die als bekannt vorausgesetzt werden darf. 53 Dafür spricht auch, daß drei Jahre später in § 1 des Rundfunkgesetzes von Württemberg-Baden Bredows Rundfunkbegriff fast wörtlich Verwendung findet. 54 Schließlich lehnt sich auch die Definition der Rundfunk(gebühren)staatsverträge55 eng an die Bredowsche Formulierung an; folglich scheint der "Vater des deutschen Rundfunks" 56 in akkurater und durchaus zeitloser Weise umrissen zu haben, was Rundfunk ist. Für die systematische Vorgehensweise dieser Arbeit streitet vor allem ein gravierendes verfassungsdogmatisches Argument: Gerade weil eine authentische Interpretation des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs durch einfaches (Landes-) Gesetzesrecht aufgrund der normenhierarchischen Rangfolge und der Bindung des 51 So aber Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 73 ff.; Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 61 ff.; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG-Kommentar, 5. Auf!., 2000, Art. 5 Rdnr. 36; vgl. auch Model/Müller, GG-Kommentar, 11. Auf!., 1996, Art. 5 Rdnr. 16, der die den Rundfunkstaatsverträgen angelehnte Definition des OVG Münster (DVBI. 1977, 207) verwendet. 52 Bredow, Rundfunkgesetzentwurf 1947, in: AfPF 1949, 333. An diesen Satz schließt sich noch erläuternd an: "Andere Rundfunksendungen, wie Presserundfunk, Wirtschaftsrundfunk und dergleichen, mit denen ein bestimmter Bezieherkreis beliefert wird, werden durch dieses Gesetz nicht berührt." 53 In diesem Sinne auch Wie land, Die Freiheit des Rundfunks, 1984, S. 89. 54 Siehe SDR-Rundfunkgesetz 1950, abgedruckt in: Herrmann, Rundfunkgesetze, 2. Auf!., 1977, S. 165. Lediglich der Ausdruck "an Alle" ist durch "an die Allgemeinheit" ersetzt worden. 55 Beginnend mit dem Rundfunkgebührenstaatsvertrag 1968, BayGVBl. 1969, 377; auch die derzeit gültige Fassung weicht nur wenig von Bredows Rundfunkgesetzentwurf aus dem Jahre 1947 ab: Gemäߧ 2 Abs. 1 RStV ist Rundfunk "die für die Allgemeinheit bestimmte Veranstaltung und Verbreitung von Darbietungen aller Art in Wort, in Ton und in Bild unter Benutzung elektromagnetischer Schwingungen ohne Verbindungsleitung oder längs oder mittels eines Leiters." 56 Herrmann, Rundfunkrecht, 1994, S. 64.

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

Gesetzgebers an die Grundrechte in Art. 1 Abs. 3 GG nicht möglich ist, 57 darf die rundfunkstaatsvertragliche Legaldefinition nicht vorschnell herangezogen und in die Verfassung hineininterpretiert werden. 58 Zu Recht weist das Bundesverfassungsgericht darauf hin, daß der Versuch des Gesetzgebers, Tatbestandsmerkmale eines Grundrechts in eigenen Worten zu verdeutlichen, stets Gefahr läuft, mit der Verfassung in Widerspruch zu geraten. 59 Zutreffend bemerkt in diesem Zusammenhang Bethge unter Berufung auf Fuhr/Krone, daß der rundfunkstaatsvertragliche Rundfunkbegriff lediglich "verfassungskonkretisierenden" Charakter habe. 60 Ähnlich äußert sich Degenhart, der darauf hinweist, daß "auf staatsvertraglieber Ebene der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff nicht konstitutiv festgelegt werden" könne. 61 Pointiert auch Tettinger: "Wer ... schlicht die in Art. I des Länderstaatsvertrages ... verwandte weit ausgreifende Rundfunkdefinition zugrunde legt und fröhlich subsumiert, macht es sich interpretationsmethodisch allzu leicht."62 Zusammenfassend Dörr: "Trotzdem ist nicht etwa das einfache Recht entscheidend, auch wenn der Landesgesetzgeber einzelne neue Dienste z. B. als rundfunkähnliche Dienste bezeichnet, können sie Rundfunk im Sinne des Grundgesetzes sein." 63

Problematisch sind daher Ansätze, die aus dem einfachen Gesetzesrecht inhaltliche Erkenntnisse für die nähere Bestimmung des verfassungsrechtlichen Runclfunkbegriffs gewinnen möchten. 64 Auch der vom Bundesverfassungsgericht zugestandene rundfunk(rechts)spezifische Ausgestaltungsvorbehalt des Gesetzgebers 65 37 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 82; König, Die Teletexte, 1980, S. 119; Hans H. Klein, Die Rundfunkfreiheit, 1978, S.23; Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rdm. 689. 58 Davor warnen zu Recht Rudolf!Meng, Rechtliche Konsequenzen der Entwicklung auf dem Gebiet der Breitbandkommunikation für die Kirchen, 1978, S. 46, die eine dahin gehende Praxis der Judikatur und Literatur kritisieren. 59 BVerfGE 12, 45 (53). Zustimmend Tettinger, Neue Medien und Verfassungsrecht, 1980, S. 16. 60 Bethge, Verfassungsrechtliche Grundlagen, in: Fuhr/Rudolf/Wassermann (Hrsg.), Recht der Neuen Medien, 1989, S. 74, 95. 61 Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, Art. 5 Abs. I und 2 Rdm. 689. 62 Tettinger, JZ 1984, 400, 405. 63 Dörr, .,Multimedia" und der Rundfunkbegriff, in: Dittmann/Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S.121, 123. 64 Deutlich etwa Hans H. Klein, Die Rundfunkfreiheit, 1978, S. 23, der festhält, daß der Begriff des Rundfunks ein Begriff der Verfassung sei, der sich verbindlicher Festlegung durch den Gesetzgeber entziehe. 65 BVerfGE 74, 297 (324): Der Gesetzgeber ist aufgrund der verfassungsrechtlichen Gewährleistung des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG dazu aufgerufen, eine "positive Ordnung" zu schaffen, "welche sicherstellt, daß die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet... Um das zu erreichen, sind materielle, organisatorische und Verfahrensregelungen notwendig"; dezidiert auch BVerfG a. a. 0., S. 334: "aus Art. 5 Abs.l Satz 2 folgende Aufgabe des Gesetzgebers, Rundfunkfreiheit auszugestal-

ten".

A. Historische Ausgangslage

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ändert an diesem Befund nichts, denn dieser normative Spielraum bezieht sich lediglich auf die Effektuierung der grundrechtlich geschützten Rundfunkfreiheit, nicht jedoch auf den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff selbst, der vom Grundgesetz bereits vorausgesetzt wird. 66 Verfassungsrechtlicher und einfachrechtlicher Rundfunkbegriff mögen daher einen gemeinsamen Kern haben; deckungsgleich sind sie aber nicht notwendigerweiseY Weder kann also der einfachrechtliche Rundfunkbegriff ohne weiteres auf die verfassungsrechtliche Ebene übernommen werden; noch muß der Gesetzgeber in seinen Normen den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff sklavisch nachzeichnen, sofern er den Anforderungen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG an die Ausgestaltung der Medienordnung materiell Genüge leistet. 68 Beispielhaft führt dazu das Bundesverfassungsgericht aus: "Ob jemand ein Programm ... veranstaltet und folglich den Schutz ... aus Art. 5 I 2 GG genießt, beurteilt sich nach der tatsächlich ausgeübten Tatigkeit ... Unerheblich ist, ob sie auch vom Gesetz als Rundfunkveranstaltung bezeichnet oder anerkannt wird." 69

Gerade dieneueren medienrechtlichen Normierungen- etwa der MediendiensteStaatsvertrag der Länder70 und das Teledienstegesetz des Bundes 71 -lösen sich von dem verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff, um Angebote unterschiedlicher Breitenwirkung, Meinungsrelevanz und Selektionsmöglichkeiten des Empfangers verschiedenen gesetzlichen Anforderungen im Sinne einer abgestuften Regelungsdichte zu unterwerfen. 72 Von daher liegt es also nahe, an dem zur Zeit der Entstehung des Grundgesetzes allgemein üblichen Rundfunkbegriff anzuknüpfen und einen eventuellen Bedeutungswandel zu untersuchen. Dabei ist die vorzunehmende Skizzierung des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs scharf zu trennen von den möglichen rechtlichen Folgen der Einordnung eines Angebots als Rundfunk gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Soweit im Schrifttum vertreten wird, daß die vom Bundesverfassungs66 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 83; Beucher/Leyendeckerlv. Rosenberg, Mediengesetze, 1999, § 2 RStV Rdnr. 3. 67 Jarass, Gutachten zum 56. DJT, 1986, G 15. Beispielhaft auch OVG Münster, DVBI. 1977, 207 f.: Der Rundfunkbegriff sei "aus dem vorverfassungsrechtlichen Begriffsbild und aus der am normativen Funktionszweck orientierten Betrachtungsweise zu erschließen ... Gesetzlichen Definitionen kann dabei keine konstitutive, wohl aber eine konkretisierende Bedeutung zukommen." Ähnlich auch Dill, Rundfunkbegriff und Telekommunikationsdienste, in: Haratsch (Hrsg.), Herausforderungen an das Recht der Informationsgesellschaft, 1996, S.81, 83: "Die [rundfunkstaatsvertragliche] Definition ist zunächst nur eine Interpretation des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs". 68 Jarass, AfP 1998, 133. 69 BVerfGE 97,298 (310f.). 10 Dazu ausführlich ab S. 211. 11 Siehe ab S. 222. 72 Vgl. Gersdorf, RTkom 1999, 75, 76ff.

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

gericht in ständiger Rechtsprechung geforderte positive Ordnung 73 mit ihren materiellen, organisatorischen und Verfahrensregelungen des Rundfunkwesens 74 wegen der freiheitseinschränkenden Folgen eine restriktive Interpretation des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs gebietet, 75 ist dem entgegenzusetzen, daß die normativen Auswirkungen eines Grundrechts nicht dessen definitorische Reichweite- also seinen Schutzbereich- zu beeinflussen vermögen. Exemplarisch meint dazu Bethge: ,.Trotz des funktionalen Zusammenhangs zwischen Gewährleistungsbereich und Schranken darf der Gewährleistungsbereich nicht nach den vermeintlichen Eingriffsnotwendigkeiten zurechtgeschnitten werden."76

Denn sofern tatsächlich durch die weitreichende Zuordnung neuer medialer Angebote zum verfassungsrechtlichen Rundfunk eine unzulässige Verkürzung individueller Freiheitsrechte zu befürchten ist, kann dem durch bereichsspezifische Regelungen auf einfacher Gesetzesebene-im Wege praktischer Konkordanz mit konfligierenden Verfassungsrechtsgütern- begegnet werden, 77 um durch solcherart differenzierende Vorschriften den grundrechtliehen Besonderheiten der neuen Medien hinreichend Rechnung zu tragen. 78 So bemerkt Eberle: ,.Der Grundgedanke für diese differenzierende Behandlung ist darin zu sehen, daß Gefährdungspotentiale und somit medienrechtlicher Regelungsbedarf für jeden neuen Dienst gesondert zu ermitteln sind und letztlich auch zu dienstespezifischen Regelungen führen müssen." 79

Insofern beschränkt sich diese Arbeit auf die Klärung des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs; Auswirkungen der Zuordnung eines Angebotes zum Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG auf den Inhalt der die Veranstaltung und Verbreitung dieses Angebots regelnden einfachgesetzlichen Vorschriften 80 werden nicht behandelt.

BVerfGE 83, 238 (296); BVerfGE 90, 60 (88). BVerfGE 57, 295 (320). 75 So mit Vehemenz ("tunlichst") Hans H. Klein, Die Rundfunkfreiheit, 1978, S. 27. 76 Bethge, AfP 1999, 309,310. 77 In diese Richtung Hoffmann-Riem, AfP 1996,9. Ebenfalls für eine abgestufte Regelungsdichte bei den neuen Diensten votieren Pieper!Wiechmann, ZUM 1995, 82, 93ff. 78 VG Saar, ZUM 1995, 642, 647. Vgl. dazu auch in dieser Arbeit auf S.68. 79 Eberle, ZUM 1995,763, 764f. 80 Instruktiv zur einfachrechtlichen Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit als System abgestufter Vielfaltssicherungen Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 149 ff., sowie Gersdorf, AfP 1995, 565, 568. 73

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B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

41

B. Tatbestandsmerkmale

des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs (nach Bredow) Im folgenden wird also die Bredowsche Definition des Rundfunks daraufhin untersucht, inwieweit sie die heutige verfassungsrechtliche Lage tatsächlich widerspiegelt. 81 Die sodann gefundene Definition ist allerdings nur eine begriffliche Momentaufnahme, denn aufgrund der äußerst dynamischen Entwicklung des telekommunikativen Medienbereichs läßt sich der Rundfunkbegriff nicht in einer ein für allemal gültigen Weise festlegen. 82 Den technischen Innovationen auf dem Gebiete des Rundfunks und der Telekommunikation kommt eminente Bedeutung für die Auslegung von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu; sie müssen bei der Interpretation der Norm Berücksichtigung finden, weil ohne Einbeziehung der realen Umstände die Rundfunkfreiheit sich nicht ihrer den Meinungsbildungsprozeß schützenden Aufgabe gemäß entfalten kann. 83 Normziel und Realbereich verweisen also aufeinander; der Regelungsgehalt des Grundrechts ist somit stets von den Sachstrukturen des einschlägigen Handlungsfeldes abhängig. 84 Bei dieser dynamischen Handhabung des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs ist allerdings zu beachten, daß die Grenze zwischen der zulässigen und erwünschten Aktualisierung der Norm durch Interpretation und der unzulässigen Verfassungsneuschöpfung nicht überschritten wird. Daher rührt Wieland an einen heiklen Punkt: Eine allzu flexible Handhabung des Rundfunkbegriffs könnte zu einer stillschweigenden Verfassungsänderung führen, die nicht die rigiden Voraussetzungen des Art. 79 GG erfüllt. 85 Angesichts der beständigen Forderung des Bundesverfassungsgerichts nach einer Anpassung des Schutzbereichs des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG an die tatsächlichen- insonderheit technischen und gesellschaftlichen - Neuerungen des massenkommunikativen Prozesses dürfen jedoch keine allzu engen limitierenden Anforderungen an die Fortentwicklung des Rundfunkbegriffs durch Verfassungsinterpretation gestellt werden, denn nur so kann das Massenmedium Rundfunk auch zukünftig seine für die demokratische Willensbildung unentbehrliche Funktion erfüllen. 81 Ähnlich die argumentative Vorgehensweise von Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 91 ff., sowie von Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 62 ff., allerdings jeweils bezogen auf den rundfunkstaatsvertragliehen Rundfunkbegriff. 82 Leibholz/Rinck/Hesselberger, GG-Rechtsprechungskommentar, Loseblatt, Stand Dezember 1999, Art. 5 Rdnr. 321, unter Hinweis auf BVerfGE 74, 297 (350f.); vgl. auch Hartsteinl Ring!Kreile/Dörr!Stettner, Rundfunkstaatsvertrag- Kommentar, Loseblatt, Stand Mai 2001, Ordner I, B 5, § 2 RStV Rdnr.4. 83 BVerfGE 73, 118 (154f.); ebenso BVerfGE 83, 238 (302). 84 Hoffmann-Riem!Vesting, MP 1994, 382, 388. 85 Wie land, Die Freiheit des Rundfunks, 1984, S. 88.

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

Dementsprechend stellt das Bundesverfassungsgericht fest: "Inhalt und Tragweite verfassungsrechtlicher Begriffe und Bestimmungen hängen (auch) von ihrem Normbereich ab; ihre Bedeutung kann sich bei Veränderungen in diesem Bereich wandeln." 86 An anderer Stelle heißt es: "Der verfassungsrechtliche Begriff des Rundfunks läßt sich nicht abschließend definieren. Sein Gehalt kann sich vielmehr bei tatsächlichen Veränderungen in dem von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Sozialbereich wandeln." 87 Instruktiv sind in diesem Zusammenhang auch die Ausführungen von Hoffmann-RiemNesting: "Der Rundfunkbegriff ist nichts Vorgegebenes, sondern eine Zweckschöpfung, in der sich Erfahrungen über Regulierungsbedürftiges sedimentieren, die normativ mit dem Blick auf verfassungsrechtliche Zielvorgaben selegiert und dabei auch in der Rechtsprechung durch empirisch gestützte Funktionsannahmen fundiert werden." 88

Bredows Rundfunkbegriff läßt sich in fünf Tatbestandsmerkmale gliedern:89 1. Verbreitung (;:::: "Übermittlung"), 2. Benutzung elektrischer Schwingungen, 3. Darbietungen aller Art, 90 86 87 88 89

BVerfGE 74, 297 (350). BVerfGE 83, 238 (302).

Hoffmann-Riem!Vesting, MP 1994, 382, 389. Anders Wie land, Die Freiheit des Rundfunks, 1984, S. 89 f., der "Veranstaltung und Über-

mittlung" zu einem Tatbestandsmerkmal zusammenfaßt. Dies ist jedoch unlogisch: Bei der tatbestandliehen Bestimmung des Rundfunkbegriffs wird in der Regel zwischen dem Übermittlungsvorgang (=Verbreitung) und der Darbietung (also dem zu übermittelnden Inhalt) unterschieden. Die "Veranstaltung" ist aber Teil des inhaltlichen Zustandekoromens eines Rundfunkangebots und folglich mit der Darbietung eng verknüpft, wenn nicht sogar von ihr impliziert: Ohne Darbietung gibt es nichts zu veranstalten, und ohne Veranstaltung kann es begriffslogisch keine Darbietung geben. Aus diesen systematischen Erwägungen heraus wird in dieser Arbeit eine andere tatbestandliehe Aufteilung als bei Wieland vertreten und der Veranstaltungsaspekt insoweit als vom Darbietungsmerkmal umfaßt angesehen. Daß Bredows Definition auch Wielands Auslegung durchaus zuläßt, sei zugestanden; jedoch gibt es auch kein zwingendes Argument gegen die hier gewählte Deutung. Im übrigen sind diese definitorischen Feingliederungen eher zweitrangig, da es letztlich nur auf die Erörterung sämtlicher mit dem Rundfunkbegriff zusammenhängender Problemkreise ankommt - was beide Ansichten in gleicher Weise gewährleisten. 90 Genau genommen lautet Bredows Tatbestandsmerkmal "Veranstaltung von Darbietungen aller Art". Dies dürfte darauf zurückzuführen sein, daß die gesetzlichen Ausgestaltungsregelungen des Rundfunks traditionell an dessen Veranstaltung anknüpfen. In grundrechtliche Relevanz erwächst ein Angebot aber erst mit der Verbreitung, die das dem Rundfunk innewohnende massenkommunikative Potential zur Entfaltung kommen läßt. Insofern kann die "Veranstaltung" keine eigenständige definitorische Bedeutung für den Rundfunkbegriff haben; hingegen vermag dieses Kriterium durchaus die von der Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG umfaßten Tatigkeiten der Zulieferung, Herstellung und Aussendung eines Rundfunkangebots begrifflich zusammenzufassen. Überdies kommt dem Merkmal "Veranstaltung" bei der näheren Bestimmung des Rundfunkveranstalters - also des persönlichen Schutzbereichs von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG- seine Bedeutung zu. Vgl. zu diesem Themenkomplex Michel, ZUM 1998, 350, 352 (Fn. 22).

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

43

4. In Wort, Ton und Bild, 5. Allgerneinheit (=Wenden "an Alle").

I. Verbreitung 1. Grammatische Interpretation Seinern Wortlaut nach setzt Rundfunk voraus, daß etwas "rund" ge"funk"t wird, also in einem größeren Umfeld nicht nur an eine Empfangsstation übertragen, mithin verbreitet wird. 91 Rundfunk als "Funk rundherurn" 92 oder "Rundfunken" 93 bezeichnet also die räumliche Versendung eines Inhalts. Dabei beschreibt- wie Lieb zutreffend feststellt- der Zusatz "rund" den physikalischen Vorgang nicht präzise. 94 Eine von einem Oszillator generierte Schwingung erzeugt nämlich in jedem betrachteten Punkt ein Wechselfeld. Die Ausbreitung der elektromagnetischen Wellen erfolgt somit nicht nur zweidimensional nach allen Seiten- also "rund" - , sondern sie verläuft vorn Erregungszentrum aus dreidimensional in alle Richtungen, also radial. Daher stammt auch das international gebräuchliche Wort "Radio".

2. Historische Interpretation Rundfunk ist seit je davon gekennzeichnet, daß er Inhalte verbreitet, indem ein Sender Schallschwingungen - später auch optische und andere Informationen - in elektromagnetische Schwingungen umwandelt, während andere Geräte - die ErnpHioger- diesen Prozeß umkehren, um wahrnehmbare Signale zu produzieren. 95 Erst mit der Übermittlung der Inhalte beginnt also der Massenkornrnunikationsprozeß; 96 insofern kann es sich begrifflich nicht um Rundfunk handeln, wenn Sende- und Empfangsvorgang nicht in irgendeiner Form distanziert voneinander stattfinden. 97 Ricker!Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 68. Bredow, Ätherwellen II, S. 166, zitiert nach Lieb, Kabelfernsehen und Rundfunk, 1974, S.65. 93 Mal/mann, Rechtsgutachten, S. 250, zitiert nach Lieb, Kabelfernsehen und Rundfunk, 1974, S. 65. 94 Lieb, Kabelfernsehen und Rundfunk, 1974, S.66. 95 Demme, Das Kabel-Fernsehen (closed-circuit-television) in rechtlicher Hinsicht, 1969, S.lOf. 96 Vgl. etwa Berendes, Die Staatsaufsicht über den Rundfunk, 1973, S.35: "Erst durch eine rundfunk- bzw. fernsehmäßige Ausstrahlung dieser oder anderer technischer Systeme (z. B. Tonband, Film) wird ihr Einsatz Teil der Rundfunk- bzw. Fernsehkommunikation." 97 Herrmann, Rundfunkrecht, 1994, S.405: "Wo Fernmeldetechnik nicht eingesetzt wird, da gibt es keinen Rundfunk." Siehe auch BVerfGE 12, 205 (226): "Der Rundfunk ... bedient sich zur drahtlosen Übermittlung des Programms elektrischer Wellen, die durch Sender ausgestrahlt werden." 91

92

44

2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

3. Systematische Interpretation Ohne das Tatbestandsmerkmal Verbreitung wäre eine Scheidung zwischen den individualkommunikatorischen Freiheiten des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG und den Gewährleistungsbereichen der Massenkommunikation (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) erschwert, wenn nicht unmöglich. Denn Massenkommunikation ist stets indirekte Kommunikation. 98 Kommunikator und Rezipienten stehen sich dabei also nicht unmittelbar, unvermittelt, von Angesicht zu Angesicht gegenüber, sondern zwischen ihnen besteht eine räumliche, zeitliche oder raumzeitliche Distanz. 99 Diese Distanz muß durch irgendein technisches Medium überwunden werden, das das Auseinanderfallen zwischen der Gestaltung der Inhalte durch den Kommunikator und deren Wahrnehmung durch die Rezipienten ermöglicht respektive kompensiert. 100 Die Nutzung eines distanzüberwindenden technischen Transport- und Übertragungsmittels ist daher allen Massenkommunikationsformen gemein; 101 insofern trägt das Merkmal Verbreitung maßgeblich zur Unterscheidung von Individual- und Massenkommunikation und damit zur systematischen Differenzierung zwischen Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG bei.

4. Teleologische Interpretation Der Rundfunk steht insbesondere wegen seiner hohen Bedeutung für die öffentliche und individuelle Meinungsbildung unter dem Schutz des Grundgesetzes. 102 Diese Bedeutung fußt aber wesentlich auf der direkten Empfangsmöglichkeit für die Allgemeinheit, mithin auf der Eigenschaft des Rundfunks als omnipräsentes Massenmedium. 103 Bei einer Übermittlung innerhalb eines überschaubaren räumlichen Bereichs sind die Gefahren für die freiheitlich-demokratische Grundordnung ungleich geringer; 104 diese Überlegung fließt im übrigen auch in die Bestimmung des 98 Maletzke, Psychologie der Massenkommunikation, Neudruck 1978, S. 23; Jarass, Die Freiheit der Massenmedien, 1978, S. 30. Siehe auch Herrmann, Fernsehen und Hörfunk in der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S. 32: "Medien der Massenkommunikation sind die technischen Instrumente und Apparate, mit denen die Aussagen indirekt und einseitig einem dispersen Publikum vermittelt werden können." Ähnlich Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation und Verfassung, 1979, S. 186: "Massenkommunikation ist stets indirekte Kommunikation". 99 Maletzke, Psychologie der Massenkommunikation, Neudruck 1978, S. 22; Jarass, Die Freiheit der Massenmedien, 1978, S. 30. 10 König, Die Teletexte, 1980, S.40. 101 König, Die Teletexte, 1980, S. 31. 102 Vgl. dazu nur BVerfGE 57, 295 (319f.). 103 Ricker!Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 69, die auch vom "Zugang auf Knopfdruck" sprechen. 104 Siehe nur die an das Schliersee-Papier der Länder angelehnten Beispiele bei Ricker! Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 69: Verwendung eines Videorekorders in einer

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B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

45

Tatbestandsmerkmals Allgemeinheit ein. 105 Eine Inhalte-Produktion ohne Verbreitung wäre folglich ein rundfunkgrundrechtlich unerheblicher Vorgang, da erst durch die Übermittlung sich das Potential zur Beeinflussung der öffentlichen Meinung zu entfalten vermag. 106 Ohne eine entsprechende Verbreitung ändert ein Angebot somit seinen medialen Charakter in einer entscheidenden Art und Weise. Der potentiellen gesellschaftlichen Breitenwirkung und damit seiner meinungsmanipulativen Gefährlichkeit weithin beraubt, entfallen auch die Begründungsmomente für eine Normierung der Voraussetzungen der Veranstaltung dieses Angebots im Sinne der vom Bundesverfassungsgericht für den Schutz der Rundfunkfreiheit stets geforderten positiven Ordnung. 107 Daher ist es konsequent, daß das Bundesverfassungsgericht im ersten Fernsehurteil dezidiert auf die "Übermittlung" von Rundfunk hingewiesen hat. 108

5. Merkmale der Verbreitung Ein Angebot bedarf also prinzipiell der Verbreitung, damit es unter den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff fällt. 109 Anderer Ansicht ist Gersdorf, der dieses Merkmal für entbehrlich hält. 110 Zuzustimmen ist dem Autor insoweit, als daß die von ihm genannten Aspekte, die häufig unter dem Stichwort "Verbreitung" diskutiert werden, ebenfalls anderen Tatbestandsmerkmalen des Rundfunks zugeordnet werden können. Auch in dieser Arbeit werden Problemfelder, die manche Verfasser bei der Verbreitung behandeln, anderweitig thematisiert, etwa die erhöhten Selektionsoptionen des Empfängers (Darbietung) oder das Problem der fernmeldetechnischen Übermittlung zwecks ausschließlicher Umsetzung in ein Druckwerk (Benutzung elektrischer Schwingungen). Dennoch verbleibt- wie im folgenden aufgezeigt wird- ein substantielles Prüfungsprogramm für das Tatbestandsmerkmal der Verbreitung. 111

Zu untersuchen sind nunmehr die Details des notwendigen Übermittlungsakts. Diskothek, Übertragung des Geschehens auf einer Pferderennbahn innerhalb des Geländes oder Übermittlung einer öffentlichen Veranstaltung auf benachbarte Kinoleinwände. 105 Dazu ausführlich aufS. 132. 106 Hoftmann-Riem, AfP 1996,9, 12; Janik, AfP 2000,7, 8. 107 Zur positiven Ordnung, die "sicherstellt, daß die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet und daß auf diese Weise umfassende Information geboten wird", vgl. etwa BVerfGE 57, 295 (320). 108 BVerfGE 12, 205 (226): "Der Rundfunk ... bedient sich zur drahtlosen Übermittlung des Programms elektrischer Wellen, die durch Sender ausgestrahlt werden." 109 So auchJarass, in: Jarass/Pieroth, GG-Kommentar, 5. Autl., 2000, Art. 5 Rdnr. 36; Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 4. Aufl., 1999, Art. 5 Abs. 1, 2 Rdnr. 93; Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Banner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rdnr.673. 110 Siehe Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S.l16ff., sowie Gersdorf, AfP 1995,565, 570.

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

a) Überwindung einer Distanz Der Rundfunk genießt insbesondere wegen seiner eminenten Bedeutung für die öffentliche als auch individuelle Meinungsbildung besonderen grundrechtliehen Schutz. Dies hebt auch das Bundesverfassungsgericht hervor, indem es staatliche Regelungen zur Wahrung der Meinungsvielfalt im Rundfunk und zur Vermeidung einer demokratiepolitisch gefahrliehen Konzentration von Meinungsmacht fordert. 112 Im Umkehrschluß meinen einige Autoren - meist unter Verweis auf das Schliersee-Papier der Bundesländer 113 -,daß Angebote innerhalb einer überblickbaren räumlichen Einheit durch das Merkmal der Verbreitung vom Rundfunkbegriff ausgeschlossen werden, 114 da es an der notwendigen Relevanz dieser Inhalte für den Meinungsbildungsprozeß fehle. 115 Von Rundfunk könne daher nur gesprochen werden, wenn Informationssignale in die Ferne ausgingen. 116 Exemplarisch haben dies die Rundfunkreferenten der Bundesländer in einer Erläuterung zum Schliersee-Papier formuliert: "Der Begriff ,überblickbare räumliche Einheit' stellt nicht ausschließlich auf das visuell Überblickbare ab, sondern ist vielmehr im Sinne von ,beeinflußbar', ,in den Griff zu bekommen', ,erfaßbar' aufzufassen." 117

Zwar ist daran richtig, daß das Vorliegen von Rundfunk bei direkter Kommunikation ausscheidet. 118 Insofern muß in der Tat eine- wie auch immer geartete- Distanz überwunden werden. 119 Deswegen fallen einige vom Schliersee-Papier erwähnte Beispiele mangels Verbreitung aus dem Rundfunkbegriff heraus: Handmegaphon, Lautsprecherwagen, Verstärkeranlagen bei Veranstaltungen, Verwendung 111 Der Abgrenzung der einzelnen Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunks wohnt notwendigerweise eine gewisse Trennunschärfe inne, da aufgrunddes FehJens einer merkmalsfixierenden Definition im Grundgesetz die tatbestandliehe Kategorisierung nichts anderes als einen Versuch darstellen kann, die ausufernde Debatte um den Rundfunkbegriff einigermaßen nachvollziehbar zu strukturieren. Letztlich gilt daher das bereits oben auf S. 42 (Fn. 89) Festgestellte: Wichtiger als die konkrete Einordnung in Tatbestandsmerkmale ist die umfassende Erörterung sämtlicher rundfunkbegrifflicher Problemkreise. 11 2 BVerfGE 57,295 (323f.). 113 Schliersee-Papier der Rundfunkreferenten vom 29. April 1975, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 268). 114 Beispielsweise Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, Art.5 Abs.1 und 2 Rdnr.681. 115 So etwa Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 69. 116 Herrmann, Fernsehen und Hörfunk in der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S. 33. 117 Erläuterung zum Schliersee-Papier der Rundfunkreferenten vom 29. April 1975, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 275). 118 Maletzke, Psychologie der Massenkommunikation, Neudruck 1978, S. 23. Siehe dazu auch in dieser Arbeit aufS. 44. 119 König, Die Teletexte, 1980, S. 33. Ebenso Schote, Die Rundfunkkompetenz des Bundes als Beispiel bundesstaatlicher Kulturkompetenz in der Bundesrepublik Deutschland, 1999, S. 32, der das Kriterium der "Verbreitungsweise" bejaht, sofern der Inhalt wenigstens über kürzeste Distanz übermittelt wird.

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

47

eines Videorecorders in einer Diskothek. 120 Doch der Terminus "überblickbare räumliche Einheit" ist als negatives Rundfunktatbestandsmerkmal aus zwei Gründen zu weit gefaßt. Zum einen weist Gersdorf zu Recht darauf hin, daß auch eine "Einrichtung" durchaus als eine überblickbare räumliche Einheit angesehen werden kann; dennoch wird hier von den Bundesländern die Rundfunkeigenschaft bejaht. 121 Da beidemal eine Verbreitung in einem räumlich begrenzten Komplex stattfindet, wäre es argumentativ konsequenter, hinsichtlich der Rundfunkeigenschaft auf die jeweils notwendige Überwindung einer Distanz zwischen Sender und Empfänger abzustellen. Entscheidend ist also stets, ob eine Direktheit der Kommunikation zwischen Kommunikator und Rezipient vorliegt; dabei kann die Überschaubarkeit des untersuchten baulichen Komplexes nicht mehr als ein Indiz sein. So mag die im Schliersee-Papier angeführte Übertragung des Geschehens auf einer Pferderennbahn innerhalb desselben Geländes 122 durchaus das Kriterium der Verbreitung erfüllen, sofern wegen der Weitläufigkeit der Anlage eine räumliche Distanz zwischen Rennbahn und Rezeptionsort besteht. Zwar dürfte bei einer derartigen Übermittlung innerhalb einer räumlichen Einheit regelmäßig nur eine geringe Rezipientenschar erreicht werden. Damit ist aber tatbestandlieh nicht die Verbreitung, sondern das Merkmal der Allgemeinheit angesprochen. 123 Dies gilt beispielsweise für die von Herrmann erwähnten technischen Übertragungsanlagen, bei denen eine "Fern-Meldung" weder möglich noch beabsichtigt ist: 124 Sowohl die Kommunikation innerhalb eines Betriebsgeländes als auch die Überwachung der an Autoschaltern vorgelegten Kundenschecks, die Beobachtung von Hauseinfahrten und die Übertragung von einem Hörsaal einer Universität in einen zweiten Hörsaal tangieren wegen der gegebenen Überwindung einer räumlichen Distanz zwischen Kommunikator und Rezipienten nicht mehr das- erfüllte- Tatbestandsmerkmal Verbreitung, sondern den Problemkreis Allgemeinheit. 125 Zudem ist es durchaus möglich, daß zwischen Kommunikator und Rezipienten mittels (Rund-)Funktechnik keine räumliche, sondern nur eine zeitliche Distanz besteht. Denn generell kann die von einem Rundfunkangebot zu überwindende Entfernung 120 Schliersee-Papier der Rundfunkreferenten vom 29. Aprill975, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 269). 121 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S.l17. Siehe zum Bagatellrundfunk auch ab S.l34 dieser Arbeit. 122 Schliersee-Papier der Rundfunkreferenten vom 29. April 1975, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 269). 123 So auch Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S.ll7. 124 Herrmann, RuF 1971, 267,273. 125 Ebenfalls die Allgemeinheit problematisierend Schote, Die Rundfunkkompetenz des Bundes als Beispiel bundesstaatlicher Kulturkompetenz in der Bundesrepublik Deutschland, 1999, S. 22. Siehe dazu auch ab S.l37 dieser Arbeit.

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

"räumlich", "zeitlich" oder "raumzeitlich" beschaffen sein. 126 Zu Recht nennt Maletzke daher als Massenkommunikationsmittel auch die Schallplatte, 127 da mit ihr eine raumzeitliche Distanz zwischen Kommunikator und Rezipient überbrückt wird. Bezogen auf das Kriterium der Verbreitung von Rundfunk heißt dies, daß allein das Fehlen einer räumlichen Entfernung nicht notwendigerweise zur Verneinung dieses Tatbestandsmerkmals führt, weil statt der- für traditionellen Rundfunk zugegebenermaßen typischen - räumlichen auch eine bloß zeitliche Distanz zwischen InhalteSchaffer und -Aufnehmer in Betracht kommt. 128 Folglich sind Konstellationen denkbar, in denen sich ein ortsfestes Angebot erst durch die Ungleichzeitigkeit der Rezeption zum Massenkommunikationsmittel wandelt, etwa die Teilnahme an einem Kassettenprogramm durch Einwurf einer Münze in einer Fernsehkabine. Solche Fernsehkabinen finden sich beispielsweise in Amüsier- oder Ehehygieneläden vulgo Sexshops. Allerdings sollen derartige Angebote laut dem Schliersee-Papier der Bundesländer- in Verkennung der soeben aufgezeigten Möglichkeit einer nur zeitlichen Distanz-gerade nicht zum verfassungsrechtlichen Rundfunk zählen, da es sich um eine räumlich beschränkte Darbietung handele und es insofern an der Verbreitung mangele. 129

b) Sendungen auf Abruf Von manchen Verfassern wird in Anlehnung an das Schliersee-Papier 130 das Tatbestandsmerkmal Verbreitung verneint, wenn eine Sendung erst und nur auf Abruf des Rezipienten übermittelt wird. So führen Ricker/Schiwy aus: "Eine Verbreitung im rundfunkrechtlichen Sinne liegt deshalb dann nicht vor, wenn sich nicht eine unbestimmte Vielzahl von Empfängern in die vom Kommunikator selektierte und übermittelte Sendung und somit durch Auswahl einschalten kann, sondern eine Übermittlung der im Einzelfall von dem Besteller jeweils konkret gewünschten Darbietung erst auf dessen Abruf an ihn erfolgt". 131 Grundlegend Maletzke, Psychologie der Massenkommunikation, Neudruck 1978, S. 23. Maletzke, Psychologie der Massenkommunikation, Neudruck 1978, S. 33. 128 Ebenso Hoffmann-Riem/Vesting, MP 1994, 382, 386 anband des Beispiels "Video on Demand" (siehe dazu ab S. 170). 129 Schliersee-Papier der Rundfunkreferenten vom 29. April 1975, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 269). 130 Schliersee-Papier der Rundfunkreferenten vom 29. April 1975, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 270): "Eine Verbreitung an die Allgemeinheit liegt ferner nicht vor, wenn die Übermittlung der im Einzelfall vom Besteller jeweils konkret gewünschten Darbietung erst auf dessen Abruf an ihn allein erfolgt." Die Rundfunkreferenten der Länder haben diese Aussage vier Jahre später in ihrem "Würzburger Papier" selbst in Zweifel gezogen: "Eine endgültige Feststellung, ob, gegebenenfalls inwieweit Abrufdienste Rundfunk sind, kann jedoch im gegenwärtigen Zeitpunkt generell nicht abschließend getroffen werden" (Würzburger Papier der Rundfunkreferenten vom 25. Mai 1979, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit auf S.284). 131 Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 71. Siehe auch Ricker, NJW 1997, 3199, 3201; Fuhr/Krone, FuR 1983,513, 517; Müller-Using/Lücke, ArchivPT 1995,32, 39f.; Degenhart, AfP 1987,371, 374. 126 127

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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Der Problemkreis wird in dieser Arbeit jedoch als Teil des Merkmals Darbietung behandelt. 132 Auch von einem Rezipienten individuell ausgewählte und sodann abgerufene Darbietungen werden nämlich rundfunktechnisch über eine raumzeitliche Distanz transportiert; verbreiten bedeutet also nicht notwendigerweise verteilen, sondern die Übermittlung an ein potentiell beliebiges Publikum. 133 Letzthin sind erweiterte zeitliche und/oder inhaltliche Selektionsoptionen als Rundfunkkriterium jedenfalls zu verwerfen. 134 Daran würde sich auch nichts ändern, sollte dieses Problem dem Merkmal Verbreitung zugeordnet werden, da die argumentative Lage insoweit identisch ist. c) Art des fernmeldetechnischen Mittels Die notwendige technische Beschaffenheit des Übertragungsmittels- einschließlich des Problems eines auf rundfunktechnischem Wege lediglich zur Umsetzung in gedruckter Form übermittelten Inhalts- berührt nicht die Verbreitung als generellen massenmedialen Vorgang, sondern Details und Anwendungsfälle der dabei eingesetzten Übermittlungstechnik Diese Frage wird deswegen unter dem Tatbestandsmerkmal Benutzung elektrischer Schwingungen behandelt. 135

6. Fazit Das Tatbestandsmerkmal Verbreitung fordert die Überwindung einer Distanz als Voraussetzung für das Vorliegen von Rundfunk. Nur so kann der notwendigen Indirektheit massenkommunikativer Vorgänge hinreichend Rechnung getragen werden. Im Gegensatz zu Teilen des Schrifttums ist dabei nicht nur auf eine räumliche Entfernung zwischen Kommunikator und Empfänger abzustellen. Vielmehr kann die Distanz auch zeitlicher oder raumzeitlicher Art sein. Nicht zum Problemkreis der Verbreitung rechnen erweiterte inhaltliche und/oder zeitliche Selektionsoptionen des Rezipienten. Diese Frage unterfällt statt dessen dem Tatbestandsmerkmal Darbietung. Die konkreten Anforderungen an die technische Beschaffenheit des Übertragungsmittels berühren das Tatbestandsmerkmal Benutzung elektrischer Schwingungen. Siehe ab S. 94. Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. ll9; Gersdorf, AfP 1995,565,570. 134 Vgl. dazu ausführlich ab S. 85. 135 Siehe ab S. 50. 132 133

4 Brand

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

II. Benutzung elektrischer Schwingungen Dieses Tatbestandsmerkmal konkretisiert die technische Komponente des zuvor erörterten massenmedialen Verbreitungsvorgangs. 136 Denn die Übermittlung von Inhalten durch technische Hilfsmittel ist jedem Massenkommunikationsmittel begriffsnotwendig wegen der Indirektheil des Kommunikationsvorgangs eigen. 137 1. Grammatische Interpretation Rundfunk enthält in seinem zweiten Wortbestandteil einen Hinweis auf die Funk(en)technik, die sich elektrischer Schwingungen zur Übermittlung von Inhalten bedient. Diese "Funkübermittlung" ist dadurch gekennzeichnet, daß ein Gerät- der Sender- Informationen in elektrische Schwingungen umwandelt, während mindestens ein anderes Gerät- derEmpfanger-diesen Prozeß umkehrt, um die Informationen wahrnehmbar zu reproduzieren. 138 Erst die Weitergabe der Schwingungen macht dabei das Spezifische des Rundfunks aus, den diese Ausnutzung der uDkörperlichen Funktechnik von den Massenkommunikationsmitteln Film und Presse scheidet. 139 2. Historische Interpretation Der Wortteil "funk" geht auf die ersten Experimente von Heinrich Hertz im Jahre 1887 zurück. Auf der Grundlage der von Michael Faraday und James Clark Maxwell veröffentlichten Theorien über die Ausbreitung elektromagnetischer Wellen im freien Raum gelang es Hertz, elektrische Wellen, die er mit einem einfachen Dipol durch Funkenentladungen erzeugt hatte, über mehrere Meter drahtlos zu übertragen; beim Empfangsgerät wurden kleine Fünkchen sichtbar. 140 Diese Knallfunken standen für die Begriffsbildung Pate, auch wenn die Funkentechnik schon bald durch Röhrensender abgelöst wurde. Insofern wäre es technisch korrekter gewesen, die erste Rundfunksendung Deutschlands im Jahre 1923 als "Rundröhren" beziehungsweise "Radialröhren" zu bezeichnen. In ähnlicher Weise bemerkt Lieb: "Unter diesem rein technischen Gesichtspunkt läßt sich feststellen, daß die Begriffsbildungen mit Funk nur in der Pionierphase der drahtlosen Nachrichtenübertragung eine für den physikalischen Vorgang der Schwingungserregung be-

Tettinger, Neue Medien und Verfassungsrecht, 1980, S. 23. Maletzke, Psychologie der Massenkommunikation, Neudruck 1978, S. 23. 138 Demme, Das Kabel-Fernsehen (closed-circuit-television) in rechtlicher Hinsicht, 1969, S. IOf. 139 Demme, Das Kabel-Fernsehen (closed-circuit-television) in rechtlicher Hinsicht, 1969, S.19. 140 Zu der Entstehungsgeschichte der Funktechnik siehe ausführlich bei Lieb, Kabelfernsehen und Rundfunk, 1974, S. SSff. 136 137

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

51

schreibende Bedeutung hatten. Von daher erscheint die These richtig, daß der Terminus Rundfunk weit mehr als ein Denkmal zu Ehren von Heinrich Hertz aufzufassen ist denn als Kennzeichen eines modernen technischen Mittels." 141

Insofern war dem Rundfunk eine solche fernmeldetechnische Übermittlung mittels Funktechnik stets immanent. 142 Konsequenterweise begegnet man in nahezu allen De:finition(sversuch)en von Rundfunk dem funktechnischen Element. So spricht Bredow 1927 davon, daß Rundfunk auf der selbstverständlichen Ausnutzung der Rundwirkung der elektrischen Wellen beruhe. 143 Neugebauer betont 1932 die Verbreitung von Schallwellen unter Benutzung Hertzscher Wellen mit der dadurch bedingten gleichzeitigen Rundwirkung. 144

3. Systematische Interpretation Ebenso bedarf es in systematischer Hinsicht der funktechnischen Verbreitungsart als Tatbestandsmerkmal, um im Rahmen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zwischen den dort aufgezählten Massenmedien zu differenzieren. 145 Rundfunk wird anders als Printmedien und Film nicht in materialisierter Form (Druckerzeugnis, Filmkopie), sondern sinnlich nicht faßbar übermittelt. 146 Sämtliche anderen Tatbestandsmerkmale des Rundfunks erfüllen Presse und Film hingegen ebenso, indem sie sich mit- durchaus publizistisch relevanten- Text- oder Bildinhalten an die Allgemeinheit wenden und folglich Darbietungen verbreiten. Ohne die die Massenmedien des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG erst begrifflich unterscheidende Verbreitungsart 147 wäre also eine Aufteilung in verschiedene Schutzbereiche, wie sie üblicherweise grundrechtsdogmatisch vorgenommen wird, nicht denkbar. Die Aufzählung in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verlöre dann ihren systematischen Sinn. Lieb, Kabelfernsehen und Rundfunk, 1974, S. 57. Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S.68. Dezidiert auchHerrmann, Rundfunkrecht, 1994, S. 405: "Verbreitung im Sinne der Rundfunkdefinition ist traditionell Fernmeldetechnik: die Verteilung von Aussagen vermittelnden elektrischen (genauer: elektromagnetischen) Schwingungen in die Feme, in fernmelderechtlicher Tradition also über die Grenzen des eigenen Grundstücks hinaus." 14 3 Bredow, Vier Jahre deutscher Rundfunk, Berlin, 1927, S. 9, zitiert nach Demme, Das Kabel-Fernsehen (closed-circuit-television) in rechtlicher Hinsicht, 1969, S. 21 f. 144 Neugebauer, Rundfunk und Polizei, in: Zeitschrift für Eisenbahn- und Verkehrsrecht, Bd. 52, 1932, S. 305 ff., zitiert nachDemme, Das Kabel-Fernsehen (closed-circuit-television) in rechtlicher Hinsicht, 1969, S. 21 f.; siehe dort auch für Nachweise weiterer Definitionen. 145 Hoffmann-Riem, Alternativ-Kommentar, Band 1, 2. Aufl., 1989, Art. 5 Abs. 1, 2 Rdnr.123; Ricker!Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S.68. 146 Ricker!Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 68f. 147 Hoffmann-Riem, AfP 1996, 9, 12. Ebenso Rudolf/Meng, Rechtliche Konsequenzen der Entwicklung auf dem Gebiet der Breitbandkommunikation für die Kirchen, 1978, S.47f. 141

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

4. Teleologische Interpretation Die drei in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG genannten Massenmedien Rundfunk, Presse und Film sind - schon wegen ihrer unterschiedlichen Geschichte - verschieden strukturiert. Von daher bedarf es medienspezifischer grundrechtlicher Schutzmechanismen, um den besonderen Gefährdungsmomenten des jeweiligen Kommunikationsprozesses zu begegnen. Insbesondere ist die Rolle des Staates unterschiedlich zu definieren: Sie schwankt zwischen der relativ rigiden Setzung eines freiheitsgewährenden Ordnungsrahmens (Rundfunk) und bloßer Mißbrauchskontrolle durch das Kartellrecht (Presse). Dieses Ziel hatte auch der Verfassungsgeber vor Augen, als er textlich zwischen den Massenmedien unterschied und sich so ausdrücklich gegen eine einheitliche allgemeine Medienfreiheit wandte. 148 Da aber sowohl Rundfunk als auch Presse und Film sich mit Inhalten beliebiger Art (=Darbietung) an eine unbestimmte Menschenzahl (= Allgemeinheit) durch Übermittlung der Inhalte über eine Distanz ( = Verbreitung) unter Benutzung von Wort, Bild oder Ton wenden, verbleibt die spezifische Verbreitungstechnik somit als einzige Möglichkeit, die gewünschte grundrechtliche Trennung der Medienarten zu realisieren. 149 Exemplarisch hat dies Jarass umrissen: "Wo die massenkommunikativen Inhalte durch das Druckverfahren festgehalten werden und die Verbreitung durch Zustellung des Druckwerks erfolgt..., hat man es mit Presse (im klassischen Sinne) zu tun ... Der Rundfunk wird durch die Benutzung elektromagnetischer Schwingungen als Träger und die Distribution über Funk oder Kabel ... gekennzeichnet ... Beim Film findet sich ein chemisch-optischer Bildund Tonträger, der durch Vorführung in Filmtheatern u. ä. verbreitet wird."

5. Merkmale rundfunktypischer Übertragungstechnik a) Gegenstandslose Verbreitung

Rundfunk setzt die nicht materialisierte, also gegenstandslose Übermittlung von Informationen voraus. 150 Die fernmeldetechnische "Flüchtigkeit" des Rundfunks kontrastiert also mit der materialen "Verfestigung" beziehungsweise "Verkörpe148 Zur Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes vgl. Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz: Kommentar, 1996, Art. 5 Rdnr. 4 f., sowie Hoffmann-Riem, Alternativ-Kommentar, Band 1, 2. Aufl., 1989, Art. 5 Abs. 1, 2 Rdnr. 1 ff. 149 Jarass, Die Freiheit der Massenmedien, 1978, S. 32. 150 VG Saar, ZUM 1995, 642, 644; inzident auchlarass, in: Jarass/Pieroth, GG-Kommentar, 5. Aufl., 2000, Art. 5 Rdnr. 25 und 36; Würzburger Papier der Rundfunkreferenten vom 25. Mai 1979, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 286); Dill, Rundfunkbegriff und Telekommunikationsdienste, in: Haratsch (Hrsg.), Herausforderungen an das Recht der Informationsgesellschaft, 1996, S. 81, 92.

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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rung" anderer Massenmedien. 1s 1 Denn sowohl bei der Presse (Schriftstücke) als auch dem Film (Filmkopien) werden körperliche Vervielfältigungsformen zum Verbreitungseinsatz gebracht. 152 Die notwendige Gegenständlichkeit medialer Inhalte bei den Printmedien betont auch das Bundesverwaltungsgericht. Gestützt auf § 2 des Gesetzes über die Presse vom 7. Mai 1874 1s3 stellt es fest, daß die Presse "nicht nur aus Zeitungsverlagen, Zeitungsdruckereien und Zeitungen besteht, die das Bundesverfassungsgericht ausschließlich in seine Erörterungen einbezogen hat (BVerfGE 12, 205 [261]), sondern aus allen Erzeugnissen der Buchdruckerpresse sowie aus allen anderen, durch mechanische oder chemische Mittel bewirkten und zur Verbreitung bestimmten Vervielfältigungen". 1s4

Insofern können auch inhaltsgleiche Angebote aufgrund unterschiedlichen Vertriebsweges durchaus zu verschiedenen Medien rechnen. tss b) Unmittelbarer optisch-akustischer Empfang Das Schliersee-Papier der Länder fordert allerdings einschränkend, daß Runclfunkangebote "zum unmittelbaren (optisch-akustischen) Empfang" übermittelt werden müssen. 1s6 Auszuscheiden seien daher jene fernmeldetechnischen Übertragungsvorgänge, die nur der Umsetzung in ein Druckwerk dienen. 1s7 Ganz ähnlich fordert König, daß die Funktechnik Inhalte unmittelbar, das heißt ohne Zwischenschaltung einer anderen Technik respektive eines anderen Trägers der Verbreitung, an die Allgemeinheit übermitteln muß; tss die Verwendung elektrischer Schwingungen müsse also zur unmittelbaren Reproduktion beim Rezipienten führen. 1s9 Dem widerspricht Gersdorf, für den ein logischer Zusammenhang dieser Einschränkung zur fernmeldetechnischen Verbreitung "weit und breit" nicht ersichtlich 151 Rupert Schatz, Audiovisuelle Medien und bundesstaatliche Gesetzgebungskompetenz, 1976, S. 35. Ähnliche Terminologie bei Rudolf!Meng, Rechtliche Konsequenzen der Entwicklung auf dem Gebiet der Breitbandkommunikation für die Kirchen, 1978, S. 48, sowie bei Krause-Ablaß, RuF 1971,284, 288. 152 Lieb, Kabelfernsehen und Rundfunk, 1974, S. 89. 153 RGBl. S. 65. 154 BVerwGE 39, 159 (164). 155 Ory, AfP 1996, 105, 107, am Beispiel eines Spielfilms, der abhängig von der Ausstrahlungsmodalität der Rundfunk-, der Presse- oder der Filmfreiheit unterfallen kann. 156 Schliersee-Papier der Rundfunkreferenten vom 29. April 1975, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 269). So auch Ricker!Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 68 f. 157 Schliersee-Papier der Rundfunkreferenten vom 29. April 1975 (= S. 269 dieser Arbeit), unter Hinweis auf die Beispiele Fernschreiberdienste und Faksimile-Zeitung. Ebenso Ricker/ Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 69; Rupert Scholz, Audiovisuelle Medien und bundesstaatliche Gesetzgebungskompetenz, 1976, S. 35. Siehe zur Faksimile-Zeitung im Detail ab S. 154 dieser Arbeit. 158 König, Die Teletexte, 1980, S.119. 159 König, Die Teletexte, 1980, S. 121.

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. I Satz 2 GG

ist. 160 Der Rundfunkbegriff erstrecke sich vielmehr auch auf die Übermittlung solcher Darbietungen, die beim Empfänger ausgedruckt und ihm letztlich wie ein Druckwerk zur Verfügung gestellt werden. An Gersdorfs Ansicht überzeugt vor allem, daß bei derart ambivalenten Rezeptionsvorgängen der Empfänger über die grundrechtliche Verankerung des Übertragenen entscheiden könnte. Je nach Nutzungsgewohnheit wäre die übermittelte Information als Rundfunk oder als Presse anzusehen. 161 Wenn also beispielsweise eine Faksimile-Zeitung 162 an einen Computer mit Faxmodem übermittelt wird, der Rezipient sodann auf einen Ausdruck verzichtet und vielmehr das Empfangene nur auf dem Bildschirm betrachtet, wäre das Angebot als Rundfunk einzustufen. Sollte die "Zeitung" aber mittels eines Druckers oder eines Faxgeräts auf Papier festgehalten werden, hätte sie Pressequalität 163 Diese mediale Wechselhaftigkeit wäre verfassungsrechtlich äußerst unbefriedigend, da sie mit einer entsprechenden Unstetheit der grundrechtliehen Schutzbereiche des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einherginge. Sofern Stammler darauf hinweist, daß der empfangene Inhalt aufgrund der Zwischenspeicherung in der EDV beliebig oft wiederholt werden könne und somit keine rundfunktypische "Flüchtigkeit" aufweise, 164 ist dem entgegenzuhalten, daß nahezu jedes Rundfunkangebot vom Rezipienten mit entsprechenden Geräten reproduzierbar fixiert werden kann (etwa mit einem Videorekorder). Auf das potentielle Festhalten eines Angebots darf es folglich bei der näheren Konturierung des Rundfunkbegriffs nicht ankommen. Ebensowenig vermag Schmitt Glaesers Einwand zu überzeugen, daß der Inhalt der Faksimile-Zeitung "auf Ausdruck angelegt" und eine eventuelle Rezeption per Bildschirm ohne Belang sei. 165 Denn dann könnte der Kommunikator mittels seiner Überzeugung von der Rezeptionsweise seines Angebots über dessen mediale Kategorisierung entscheiden. Die daraus resultierende Unsicherheit über die verfassungsrechtliche Verortung - irgendwann mag das Angebot doch zur bildschirmmäßigen Rezeption bestimmt sein - wäre wiederum wegen der Unklarheit über den einschlägigen Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG dogmatisch bedenklich. 160 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 118. Allerdings gelangt der Autor letztlich zum gleichen einschränkenden Ergebnisaufgrund der ,.funktionalen Äquivalenz" (ebd., S. 147) der FaksimileZeitung und des Druckerzeugnisses. 161 Darauf weist König, Die Teletexte, 1980, S.198 hin: Die Möglichkeit einer Materialisierung sei als Abgrenzungsmerkmal fragwürdig, da die Verstofflichung nicht zwingend sei, sondern im Belieben des Rezipienten stehe. Treffend auch Ory, Freiheit der Massenmedien am Beispiel der Programmveranstalter im Kabelpilotprojekt Ludwigshafen, 1987, S. 167: ,.Die rechtliche Einordnung eines Mediums darf jedoch nicht vom zufälligen Aggregatzustand einer Einzelinformation abhängen." 162 Siehe dazu ab S. 154. 163 In diesem Sinne - das Beispiel bezieht sich strukturgleich auf Videotext - Kull, AfP 1980, 70, 72. 164 Stammler, AfP 1975,742,751. 165 Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation und Verfassung, 1979, S.192.

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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Besondere Schwierigkeiten würde das Abstellen auf Nutzungsgewohnheiten und -intentionen bei der Beurteilung von Online-Angeboten der Printmedien aufwerfen. 166 Viele Tageszeitungen verbreiten ihre aktuelle Ausgabe auch via Internet. 167 Es wäre nun einigermaßen befremdlich, diese Angebote nur deswegen als Rundfunk einzustufen, weil die überwiegende Zahl der Internet-Nutzer Texteam Bildschirm zu lesen, also nicht auszudrucken pflegt und die Kommunikatoren eine solche Rezeptionsweise ihrer Inhalte intendieren. Denn bei dieser Akzentuierung wäre die Kategorisierung unveränderter technischer Sachverhalte ausschließlich vom jeweiligen Umgang mit den medialen Inhalten abhängig; strukturell gleichgelagerte Angebote könnten also nur aufgrund anderer Rezeptionsmuster eine unterschiedliche Kategorisierung erfahren. Im übrigen ist es technisch durchaus möglich, Fernsehbilder oder Videotext-Tafeln mittels eines angeschlossenen Computers zwischenzuspeichern oder auszudrucken; dennoch ist bisher wegen dieser potentiellen Verkörperungsmöglichkeit weder die Zugehörigkeit von Fernsehen zum Rundfunk in Frage gestellt, noch das Videotext-Angebot der Presse zugeordnet worden. Aus alledem folgt: Wie der Empfänger mit den übermittelten Inhalten umgeht, ist keine Frage der Verbreitungstechnik, sondern der individuellen medialen Nutzung. Darauf hat auch Scherer deutlich hingewiesen: "Die Materialisierungsmöglichkeit zielt nicht auf die Übertragung als Vorgang, sondern auf ihr Ergebnis." 168

Um angesichts der verschiedenen Ausprägungen der medialen Schutzbereiche grundrechtsdogmatische Unsicherheiten zu vermeiden, ist nur auf den fernmeldetechnischen Übertragungsakt als solchen abzustellen; die Nutzungsgewohnheiten der Rezipienten sind für die Kategorisierung eines Angebotes als Rundfunk außer acht zu lassen. 169 Entscheidend ist daher lediglich, ob ein Angebot in nicht materialisierter, also gegenstandsloser Form an den Empfänger übermittelt wird. 170 Darauf weist zu Recht Michel, ZUM 1998, 350, 353, hin. Etwa die Welt (www.welt.de), die Süddeutsche Zeitung (www.sueddeutsche.de) und die Oberösterreichischen Nachrichten (www.nachrichten.at). Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rdnr. 67 5, spricht in diesem Zusammenhang von einer elektromagnetischen Alternativverbreitung. V gl. zum Internet ausführlich in dieser Arbeit ab S. 233. 168 Scherer, Telekommunikationsrecht und Telekommunikationspolitik, 1985, S. 604; Scherer, Der Staat Bd. 22 (1983), S. 347, 366. 169 In diesem Sinne Ory, Freiheit der Massenmedien am Beispiel der Programmveranstalter im Kabelpilotprojekt Ludwigshafen, 1987, S.168, der aber inkonsequenterweise die Faksimile-Zeitung der Presse zuordnet (S.170). 170 So bereits Rudolf/Meng, Rechtliche Konsequenzen der Entwicklung auf dem Gebiet der Breitbandkommunikation für die Kirchen, 1978, S. 51: Entscheidend bei der Differenzierung im Rahmen des Merkmals Übermittlung sei nicht die letztendliche Verkörperung, sondern die Übermittlungsart. 166 167

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. I Satz 2 GG

Unzutreffend ist insofern die Argumentation von Determann, demzufolge das Informationsblatt "ICE-Press" nicht zur Presse rechnet. 171 Diese vierseitige Tageszeitung wurde Ende der neunziger Jahre eine Zeit lang kostenlos in den Intercity Express-Zügen der Deutschen Bahn AG verteilt. Redaktionell verantwortlich für das Blatt war der Spiegel-Verlag in Harnburg; der im Verlagshaus erstellte Inhalt wurde via Funkwellen an die fahrenden Züge übermittelt und dort ausgedruckt. Determann stellt irrtümlich darauf ab, daß die Deutsche Bahn AG das Zeitungsprodukt fernmeldetechnisch flüchtig empfängt; folglich sei der Ausdruck in den Zügen bereits Teil der vom Empfanger eigenbestimmten, rundfunkdefinitorisch irrelevanten Rezeptionsweise eines prinzipiell gegenstandslos verbreiteten Mediums. Entscheidend ist jedoch, daß die eigentlichen Rezipienten- die Bahnreisenden-ein reines Printprodukt erhalten; in welcher Form die Zeitung einen eventuell zwischengeschalteten Verteiler oder Grossisten erreicht, stellt nur eine Modalität der zweckmäßigen Distributionsform dar. Im übrigen war geplant, die "ICE-Press" im Erfolgsfalle gegen Entgelt zu verbreiten; dann wäre auch das von Determann vorgebrachte Argument eines gegenstandslosen Empfangs beim vermeintlichen Käufer Bahn AG hinfallig gewesen. Nur in der Testphase wurde von einem Verkaufspreis abgesehen. Fehlendes Interesse der Bahnreisenden an dem Produkt und technische Schwierigkeiten bei der Übermittlung führten schließlich zur Einstellung des Vorhabens.

Die bloße Materialisierungsmöglichkeit ändert an der Zuordnung zum Rundfunk hingegen nichts. 172 Ob die Funktechnik 173 auch zur unmittelbaren Aufnahme der lnhalte führt, spielt somit keine definitorische Rolle, solange der Rezipient den Inhalt funktechnisch empfangt. c) Irrelevanz der konkreten fernmeldetechnischen Verbreitung

Zwar gibt die Entstehungsgeschichte des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG keinen Aufschluß darüber, in welchem Maße der Verfassungsgeber den technischen Entwicklungsstand des Rundfunks gekannt und der Norm zugrunde gelegt hat; doch deuten die Quellen auf eine entwicklungsoffene Garantie der Rundfunkfreiheit, mit der sich ein Beharren auf einer bestimmten Sende- bzw. Funktechnik kaum vertrüge. 174 Jedenfalls setzt die gegenstandslose, unkörperliche Verbreitung eines Angebots begriffsnotwendig ein fernmeldetechnisches Moment voraus. 175 Dies wird bei Bredows Definition und der daraus resultierenden rundfunk(gebühren)staatsvertraglichen Formulierung durch den Terminus der Verbreitung "mittels elektrischer Schwingungen" angezeigt; 176 mittlerweile ist diese technisch unpräzise BezeichDetermann, Kommunikationsfreiheit im Internet, 1999, S. 536f. König, Die Teletexte, 1980, S.198. 173 Zugenaueren Anforderungen an die Übertragungstechnik siehe sogleich auf S.58. 174 Darauf weist das OVG Münster, DVBI. 1977, 207, 208, hin. Kritisch hierzu Kuli, AfP 1977, 25 I, 253: "Soweit das OVG auf die Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes zurückgreift, werden die Stellungnahmen der Abgeordneten ... nicht richtig eingeordnet." 175 H offmann-Riem, Alternativ-Kommentar, Band 1, 2. Aufl., 1989, Art. 5 Abs. 1, 2 Rdnr. 123: "Verbreitung ... durch fernmeldetechnische Anlagen (Fernmeldeanlagen)". 176 Vgl. etwa§ 1 Abs.1 Rundfunkgebührenstaatsvertrag 1968, BayGVBI. 1969, 377. 171

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B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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nung in "elektromagnetische Schwingungen" 177 berichtigt worden, um auch die Übertragung durch Lichtleiterkabel zu erfassen. 178 Die genaue Begrifflichkeil für die fernmeldetechnische Komponente changiert; es herrscht eine gewisse begriffliche Verwirrung. So spricht Herzog von der Übermittlung "durch physikalische, insbesondere elektromagnetische Wellen" 179; ähnlich äußern sich Berendes ("physikalische Wellen" 180) und Model/Müller ("mittels niederfrequenter elektrischer Schwingungen" 181 ). Hingegen benennt Schulze-Fielitz den Übertragungsvorgang als "telekommunikative Übermittlung"; 182 Dill spricht von "Telekommunikationswegen"; 183 Koenig bietet die seiner Meinung nach zeitgemäße Formulierung der "Telekommunikation" an. 184 Doch zeitigen all diese Bezeichnungen keinen Erkenntnis gewinn, denn stets ist der Einsatz elektromagnetischer Schwingungen das technisch prägende Element. 185

Auf die konkrete physikalische Art der Verbreitung kommt es also nicht an. 186 Der Rundfunkbegriff ist in technischer Hinsicht dynamisch zu verstehen und erlaßt daher auch neue Übertragungsformen, wenn diese die herkömmlichen Verbreitungsarten funktionell ergänzen oder ersetzen. 187 Daher sind sämtliche Telekommunikationsprozesse vom Rundfunkbegriff umfaßt, die geeignet sind, die Zugänglichkeit eines Inhalts für die Allgemeinheit zu bewirken. 188 m § 2 Abs. 1 Satz 1 RStV.

So die Amtliche Begründung zu§ 1 LMedienG Ba-Wü 1985, abgedruckt in: Bullinger/ Gödel, Landesmediengesetz Baden-Württemberg, Kommentar, 1986, S.IOO. 179 Herzog, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, Loseblatt, Stand 1992, Art. 5 Abs. I, li Rdnr.195. 180 Berendes, Die Staatsaufsicht über den Rundfunk, 1973, S. 35. 181 Model/Müller, GG-Kommentar, 11. Aufl., 1996, Art. 5 Rdnr. 16. 182 Schulze-Fielitz, AfP 1998,447,452. 183 Dill, Rundfunkbegriffund Telekommunikationsdienste, in: Haratsch (Hrsg.), Herausforderungen an das Recht der Informationsgesellschaft, 1996, S. 81, 92. 184 Koenig, Beilage zu MMR 12!1998, 1, 10. 185 Dies konzediert inzident auch Koenig, Beilage zu MMR 12/1998, I, 10: "Es ist auf den elektronischen Charakter ... abzustellen." 186 Hoffmann-Riem, Alternativ-Kommentar, Band I, 2. Aufl., 1989, Art. 5 Abs. 1, 2 Rdnr. 123; Jarass, Gutachten zum 56. DJT, 1986, G 14; Dörr, "Multimedia" und der Rundfunkbegriff, in: Dittmann/Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S. 121, 124; Holznagel, Vorfragen zu Rundfunk-, Medien- und Telediensten, in: Hoeren/Sieber (Hrsg.), Handbuch Multimedia-Recht, Loseblatt Stand Dezember 1998, Teil 3.2 Rdnr. 21. Siehe auch bereits Schwandt, DÖV 1972, 693, 694: "Die Modalität der technischen Verbreitung von Funksendungen wird überwiegend als unerheblich angesehen." In diesem Sinne ebenfalls Scharf, BayVBI. 1968, 337, 341. 187 Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 69; Herrmann, Rundfunkrecht, 1994,S.119, 124. 188 Hoffmann-Riem, AfP 1996, 9, 13. In diesem Sinne ist es auch richtig, auf den Inhalt des Angebots abzustellen, wie dies Hege, Offene Wege in die digitale Zukunft, 1995, S. 13, tut: Sofern sich ein Angebot nicht an die Allgemeinheit wendet, scheidettrotzeigentlich rundfunkgeeigneten Transportwegs eine Kategorisierung der Inhalte als Rundfunk aus. Angesprochen ist damit aber nicht die Verbreitungsart als solche, sondern das Tatbestandsmerkmal Allgemeinheit (siehe dazu ab S. 142). 178

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG Deutlich hat dies das Bundesverfassungsgericht in seiner fünften Rundfunkentscheidung kundgetan: .,Der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verwendete Begriff Rundfunk läßt sich nicht in einer ein für allemal gültigen Definition erfassen ... Soll die Rundfunkfreiheit in einer sich wandelnden Zukunft ihre normierende Wirkung bewahren, dann kann es nicht angehen, nur an eine ältere Technik anzuknüpfen ... und auf diese Weise die Gewährleistung in Bereichen obsolet zu machen, in denen sie ihre Funktion auch angesichts der neuen technischen Möglichkeiten durchaus erfüllen könnte." 189

Ähnlich - wenngleich zum Rundfunkbegriff der Bayerischen Verfassung - hat sich der Bayerische Verfassungsgerichtshof geäußert: .,Welche der ... bisher oder zukünftig entwikkelten Fernmeldetechniken zur Programmübermittlung verwendet werden, ist für den Vorgang der öffentlichen Meinungsbildung durch Massenkommunikation unwesentlich"; der Rundfunkbegriff sei folglich nicht .,abhängig von bestimmten Frequenzhöhen oder der Anzahl der benutzten Leitungen, sofern die Programmübermittlung nur mittels elektrischer Schwingungen erfolgt". 190

Deswegen kommen sämtliche fernmeldetechnischen Übertragungswege - das heißt alle elektromagnetische Schwingungen einsetzenden Übermittlungsarten-zur Verbreitung von Rundfunkdarbietungen an die Allgemeinheit in Betracht. Dies sind neben den üblichen terrestrischen Frequenzen jedenfalls Satellitenkanäle, 191 das breitbandige Kabelnetz, 192 das für optische Nachrichtenübermittlung konzipierte Glasfaserkabelnetz 193 sowie das schmalbandige Telefonnetz (sowohl Mobilfunk-als auch Festnetz). 194 Zwar wurde letzterem mitunter die prinzipielle Qualität als Rundfunkverbreitungsmittel streitig gemacht, da es wegen seiner begrenzten Übertragungskapazität für die Massenkommunikation nicht geeignet sei. 195 Dochangesichts der dynamischen und am normativen Funktionszweck orientierten Auslegung der Rundfunkfreiheit durch das Bundesverfassungsgericht kommt auch das Telefonnetz zur Übermittlung von Rundfunkinhalten in Betracht, weil dessen Leistungsfähigkeit in den vergangeneu Jahren rasant zugenommen hat und mittlerweile auch die Über189 BVerfGE 74, 297 (350), bezogen auf die .,rundfunkähnlichen Kommunikationsdienste" des Landesmediengesetzes Baden-Württemberg. Ähnlich auch BVerfGE 83, 238 (302). 190 BayVerfGHE 30, 78 (92). 191 Holznagel, Vorfragen zu Rundfunk-, Medien- und Telediensten, in: Hoeren/Sieber (Hrsg.), Handbuch Multimedia-Recht, Loseblatt Stand Dezember 1998, Teil3.2 Rdnr. 21. 192 Zum Breitbandkabel vgl. Börnsen, MMR 1999, 272. Die Einbeziehung drahtgebundener Übertragungswege in den Kreis möglicher Verbreitungsmittel des Rundfunks war noch in den siebziger Jahren umstritten, wird aber heute- soweit ersichtlich- von keinem Autor mehr in Frage gestellt und deswegen hier nicht weiter behandelt. 19 3 Degenhart, in: Dolzer/Vogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, Art.5 Abs.1 und 2 Rdnr.673; Holznagel, Vorfragen zu Rundfunk-, Medien- und Telediensten, in: Hoeren/Sieber (Hrsg.), Handbuch Multimedia-Recht, Loseblatt Stand Dezember 1998, Teil 3.2 Rdnr. 21. 194 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S.l20. 195 So die Klägerin im Monitor-Journal-Prozeß unter Verweis auf ein Privatgutachten von Herrmann; siehe VG Saar, ZUM 1995, 642, 647.

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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tragung bewegter Bilder an eine Vielzahl von Empfängern erlaubt. 196 Im übrigen läßt sich die Zurechnung des - technisch dem Telefonnetz vergleichbaren - niederfrequenten Drahtfunks zu den rundfunktauglichen Übermittlungswegen bereits auf die Verwaltungspraxis der Deutschen Reichspost zurückführen. 197 d) Programmbegleitende Druckerzeugnisse

Die Wichtigkeit der fernmeldetechnischen Verbreitung als Abgrenzungskriterium zur Presse könnte allerdings durch eine funktionale Betrachtungsweise relativiert werden. Stützen könnte man diese Ansicht auf die sechste Rundfunkentscheidung des Bundesverfassungsgerichts, derzufolge auch bestimmte, programmbegleitende Druckerzeugnisse vom Schutzbereich der Rundfunkfreiheit umfaßt werden: "Die Befugnis ... zur Veröffentlichung vorwiegend programmbezogener Druckwerke findet ihre verfassungsrechtliche Grundlage aber in der Rundfunkfreiheit.'" 98

Allerdings stellt das Gericht sogleich klar, daß die Abgrenzung der verschiedenen Freiheitsbereiche des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG prinzipiell von dem gewählten Verbreitungsmittel abhänge; nur wenn und soweit die Veröffentlichung von Druckwerken als eine "lediglich unterstützende Randbetätigung" dem Aufgabenkreis eines Rundfunkveranstalters zugeordnet werden könne, sei die eigentlich zur Presse ressortierende Tätigkeit ausnahmsweise der Rundfunkfreiheit zuzuordnen. Zu diesem Problernkreis bemerkt Bethge- ganz im Sinne des späteren Bundesverfassungsgerichtsjudikats - ,daß die "Befugnis zur Herausgabe von Druckwerken mit vorwiegend programmbezogenem Inhalt als Emanation des Grundrechts der Rundfunkfreiheit der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt" zu qualifizieren ist. 199 Die Grenze zur unzulässigen, da von der gesetzlichen Aufgabenzuweisung der öffentlich-rechtlichen Anstalten nicht gedeckten Pressetätigkeit sieht das Oberlandesgericht Köln bei der Herausgabe eines monatlichen WiSo-Magazins (in Anlehnung an die gleichnamige TV-Sendung) durch das ZDF als überschritten an, da die Publikation "einer vorn Programm losgelösten Berichterstattung breiten Raum bietet". 200

Folglich hat das Bundesverfassungsgericht die Herausgabe von programmbegleitenden Presseerzeugnissen keineswegs begrifflich als Rundfunk eingestuft, sondern den Schutzbereich der Rundfunkfreiheit auch auf solche Aktivitäten ausgedehnt, 196 VG Saar, ZUM 1995,642, 648. Vgl. auch Dörr, "Multimedia" und der Rundfunkbegriff, in: Dittrnann/Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S. 121, 124. Dies gilt im übrigen sowohl für das Festnetz als auch das Mobilfunknetz. 197 OVG Münster, DVBI. 1977, 207, 208. Dazu kritisch Kult, AfP 1977, 251, 253: "Kühn bleibt jedenfalls der Schluß, mit der femmelderechtlichen Einordnung sei eine Auslegungsmaxime für den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff gewonnen." 19s BVerfGE 83,238 (312). 199 Bethge, JZ 1986, 366, 368. 2oo OLG Köln, AfP 1999, 85.

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GO

die - obzwar sie selbst keine Rundfunkveranstaltung darstellen - solcher zugute kommen (sollen). 201 Insofern ändert diese exzeptionelle Aufnahme von Hilfs-oder Annextätigkeiten in den sachlichen Schutzbereich der Rundfunkfreiheit nichts daran, daß das Verbreitungsmittel grundsätzlich ein geeignetes Differenzierungskriterium für die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG genannten Massenmedien ist. Zwar mag die Nutzung einer bestimmten Technik ausnahmsweise nicht ausschließlich in den Schutzbereich einer einzigen Freiheitsgarantie des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fallen; dennoch läßt sich aus der jeweiligen technischen Verbreitungsart zumindest ein starkes Indiz hinsichtlich des einschlägigen Grundrechts gewinnen, das nur durch besondere Umstände entkräftet werden kann.

6. Fazit In technischer Hinsicht setzt die Verbreitung von Rundfunk den Einsatz elektromagnetischer Schwingungen voraus. Nur durch diese gegenstandslose Übermittlungsweise unterscheidet sich Rundfunk tatbestandlieh von den anderen Massenmedien des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, da auch Film und Presse Darbietungen in Wort, Bild oder Ton an die Allgemeinheit verbreiten. Dabei ist es irrelevant, ob das Rundfunkangebot zum unmittelbaren optisch-akustischen Empfang übermittelt wird. Daß Inhalte trotz gegenstandsloser Übermittlung beim Ernpfauger in papierener Form rezipiert werden, hindert ihre Rundfunkeigenschaft nicht, weil anderenfalls gleichartige Verbreitungsvorgänge nur aufgrund unterschiedlicher Rezeptionsweisen zu anderen Medien rechneten und folglich auch verschiedenen Schutzbereichen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zuzuordnen wären. Auf die konkrete physikalische Ausprägung der elektromagnetischen Übertragungsform kommt es nicht an; umfaßt sind sämtliche fernmeldetechnischen respektive telekommunikativen Prozesse. Das technische Element des Rundfunkbegriffs ist somit wandelbar und nicht in einer ein für allemal gültigen Definition zu erfassen; derzeit erstreckt es sich neben der Verbreitung mittels traditionellen terrestrischen Frequenzen jedenfalls auf die Übermittlung via Satellit, Breitband-und Glasfaserkabelnetz sowie das schmalbandige Telefonnetz. Obwohl die Massenmedien des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG prinzipiell durch ihre unterschiedliche Übertragungstechnik charakterisiert werden, können Druckerzeugnisse als rundfunkmediale Rand- oder Annextätigkeiten tatbestandlieh von der Rundfunkfreiheit erlaßt werden. Diese Durchbrechung der gewöhnlichen Zuordnung aufgrund der Verbreitungstechnik stellt jedoch eine Ausnahme dar, die nur aufgrundbesonderer Umstände gerechtfertigt ist. 201 Darauf weist zu Recht Jarass, AfP 1998, 133, 137, hin. Vgl. auch Bethge, in: Sachs (Hrsg.), GO, 2. Aufl., 1999, Art.5 Rdnr. 108, sowie Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rdnr. 687.

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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111. Darbietungen aller Art 1. Grammatische Interpretation Das Wort "Rundfunk" wird nicht nur als bloß technischer Ausdruck zur Bezeichnung einer bestimmten Übertragungsart verwandt, sondern beinhaltet- im Gegensatz zum rein fernmeldetechnisch verstandenen "Funk" 202 - begrifflich den Transport von etwas Aufgeführtem, Vorgetragenem oder Vorgeführtem. 203 Eine solche Darbietung setzt einen gewissen Sinngehalt voraus und ist folglich vom Mitteilungswillen eines Veranstalters getragen; 204 nur zufällig aneinandergereihte Signale sind nicht ausreichend. 205 Dafür spricht auch der Wortlaut des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG: Die Formulierung "Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk" macht deutlich, daß es bei Rundfunk- unabhängig von der genauen Ausgestaltung seiner inhaltlichen Komponente- jedenfalls vorwiegend um die Übertragung von Informationen geht. 206 Rundfunk impliziert folglich vom Wortlaut her die Übertragung eines Inhalts, den ein Kommunikator207 selektiert hat, 208 mithin eine Darbietung.

202 Siehe etwa die Amtliche Begründung Rundfunkgebührenstaatsvertrag 1968, Drucksache Nr. 1221 (6. Wahlperiode) des Landtags von Nordrhein-Westfalen, S.10: "Der Funk ist lediglich ein technisches Mittel des Rundfunks und vom letzteren begrifflich streng zu scheiden." Ähnlich schon Klinge, Die Organisation des Rundfunks als Rechtsproblem, 1955, S.12: "Gemessen an diesem komplexen Begriff Rundfunk erscheint der Funk nur als dienendes Medium zur Beförderung der Sendung, des Programms, das die Hauptsache darstellt." Vgl. auch § 1 Abs.1 des Fernmeldeanlagengesetzes von 1928, der lediglich "Funkanlagen" definiert. 203 Instruktiv in diesem Zusammenhang der Schriftsatz der Hessischen Landesregierung zum ersten Fernsehurteil des BVerfG: "Unter Rundfunk versteht ... der natürliche Sprachgebrauch die Darbietung eines bildenden, unterhaltenden und informierenden Programms an die Allgemeinheit" (zitiert nach König, Die Teletexte, 1980, S.121). 204 Vgl. Bornemann!Krauslu. a., Bayerisches Mediengesetz, Kommentar, Loseblatt, Stand 2000, Art. 1 Rdnr. 9: "Eine Darbietung ist im allgemeinsprachlichen Verständnis alles, was in einer Aufführung oder Vorführung gezeigt, was durch Vortrag zu Gehör gebracht oder sonst dargestellt wird." 205 Stammler, AfP 1975, 742, 749. 206 In diesem Sinne Degenhart, in: Dolzer/Vogel (Hrsg.), Banner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, Art. 5 Abs. I und 2 Rdnr. 691. 207 Zu diesem Begriff siehe Fergerlfunker, DÖV 1981, 439, 443: "Person oder Personengruppe, die produktiv, auswählend und kontrollierend an der Verbreitung von Aussagen durch Massenkommunikationsmittel beteiligt ist (z. B. Redakteur oder Redaktion)". 208 Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S.67.

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

2. Historische Interpretation In den Weimarer Anfangsjahren des Rundfunks dominierten Unterhaltungssendungen. 209 So kündigte das Reichspostministerium die letztlich als "Unterhaltungsrundfunkdienst"210 bezeichnete erste Rundfunksendung vom 29. Oktober 1923 zunächst als einen "Vergnügungsrundspruch belehrenden und unterhaltenden Inhalts"211 an. In einem Geleitwort zur "Aufnahme eines programmäßigen Betriebs" stellte Hans Bredow, damals Staatssekretär im Reichspostministerium, klar, daß durch das neue Angebot dem deutschen Volk etwas Anregung und Freude in das Leben gebracht werden solle; Ziel sei es, der geistigen Verarmung entgegenzuwirken. 212 Von Anfang an waren somit- zumindest auch- belehrende und informierende Angebote Aufgabe des Rundfunks. 1926 wurde sogar ein volksschulähnlicher "pädagogischer Rundfunk" in das Programm aufgenommen, dem das unterhaltende Element fehlte. 213 Bei den Beratungen zum Grundgesetz wurde nur indirekt eine Aussage zu den unter Rundfunk zu subsumierenden Darbietungsarten getroffen, indem nämlich die Freiheitsgewährleistung des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zumindest textlich auf die "Berichterstattung" beschränkt wurde. 214 Das zeigt wenigstens, daß der Rundfunkbegriff nach dem Willen der Mütter und Väter des Grundgesetzes eine - wie auch immer geartete- inhaltliche Komponente aufweisen sollte. Gestärkt wird dieser historische Befund noch dadurch, daß die Rundfunkgesetze der Länder sowie die staatsvertraglichen Rundfunkdefinitionen die Darbietung grundsätzlich als Tatbestandsmerkmal vorsehen. Nach Ansicht der jeweiligen Normsetzer wurde der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff damit zutreffend umschrieben. 215 Exemplarisch heißt es etwa im Würzburger Papier der Rundfunkreferenten der Bundesländer von 1979: "Die Länder haben sich in Art. 1 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags auf 209 Siehe Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 67. Ausführliche Schilderung der Entstehungsgeschichte des Rundfunks auch bei Hagemann, Fernhören und Fernsehen, 1954, S. 70: "So steht am Anfang ... nicht die Tagesaktualität, ... sondern die Unterhaltung, nicht die Notwendigkeit, sondern das Vergnügen." 2 10 Schuster, AfPF 1949, 309. 211 Lieb, Kabelfernsehen und Rundfunk, 1974, S.110. 21 2 Zitiert nach Lieb, Kabelfernsehen und Rundfunk, 1974, S. 110. 213 Lieb, Kabelfernsehen und Rundfunk, 1974, S. 111 . Zur Entwicklung von "Bildungsrundfunk" und "Schulfunk" nach dem Zweiten Weltkrieg siehe ausführlich Stock, Medienfreiheit als Funktionsgrundrecht, 1985, S. 238 ff. 214 Vgl. dazu Wieland, Die Freiheit des Rundfunks, 1984, S. 98 ff., der auch eine daraus resultierende Einschränkung des Freiheitsbereichs von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG konstatiert und insofern die Rundfunkfreiheit enger faßt als die Pressefreiheit. 215 Dies belegt die Formulierung im Schliersee-Papier der Bundesländer: Versuch, den "verfassungsmäßig vorgegebenen Rundfunkbegriff im einzelnen zu definieren" (SchlierseePapier der Rundfunkreferenten vom 29. April1975, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit auf s.273).

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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eine einheitliche Auslegung des Rundfunkbegriffs geeinigt; sie sehen in dieser Rechtsnorm eine Konkretisierung des in Art. 5 GG verwendeten Rundfunkbegriffs." 216

3. Systematische Interpretation Zudem benennt Art. 5 Abs. 1 GG in Satz 2 ausschließlich solche Kommunikationsformen, die zur Einwirkung auf die öffentliche Meinungsbildung prinzipiell geeignet sind. Somit zeigt sich die in Satz 2 geschützte Meinungsproduktion gewissermaßen als grundrechtliche Kehrseite der in Satz 1 mit der Informationsfreiheit thematisch angesprochenen Meinungsrezeption. Insofern liegt es in systematischer Hinsicht nahe, gewisse inhaltliche Anforderungen an ein Angebot zu stellen, um es als Rundfunk zu kategorisieren, etwa indem nur solche Inhalte als Rundfunk bezeichnet werden, die für die öffentliche Meinungsbildung von Relevanz sind (oder zumindest sein können) und damit potentielle massenkommunikative Bedeutung haben. 217 4. Teleologische Interpretation Sinn und Zweck der Rundfunkfreiheit ist - neben individual-rechtlicher Freiheitsverbürgung- der Schutz der öffentlichen Aufgabe des Rundfunks, also die Gewährleistung seiner eminenten Funktion als Medium und Faktor bei der Herausbildung einer öffentlichen und individuellen Meinung. 218 Dem grundgesetzliehen Rundfunkbegriff ist daher die sendeinhaltliche Komponente als Normtelos eigen. 5. Merkmale der Darbietung Eine Darbietung erfordert folglich eine Auswahl auf der Senderseite. 219 Rundfunk ist kein zufälliger Präsentationsvorgang von optisch-akustischer Information, sondern die gezielte und planvolle Übermittlung gewisser Inhalte. 220 Hinsichtlich der genauen verfassungsrechtlichen Ausprägung des Tatbestandsmerkmals Darbietung gehen die Meinungen allerdings weit auseinander. 216 Würzburger Papier der Rundfunkreferenten vom 25. Mai 1979, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 283). 217 Ricker!Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 67. Zum Streit, ob die potentielle Meinungsbildungsrelevanz tatbestandliehe Voraussetzung von Rundfunk ist, siehe ab S. 64 dieser Arbeit. 218 Diesen wichtigen objektiv-rechtlichen Aspekt der Rundfunkfreiheit betont das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung seit BVerfGE 12, 205 (260). 219 Stammler, AfP 1975,742, 748. 220 Rudolf/Meng, Rechtliche Konsequenzen der Entwicklung auf dem Gebiet der Breithandkommunikation für die Kirchen, 1978, S.43.

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

a) Publizistische Relevanz Einigkeit dürfte lediglich darüber bestehen, daß publizistisch relevante Angebote jedenfalls das Darbietungskriterium des Rundfunkbegriffs erfüllen. 221 Die Diskussion um eine notwendige inhaltliche Komponente des Rundfunks hat noch in der Weimarer Republik ihren Ausgang genommen. Bereits 1932 scheidet Hoffmann "Funk" von "Rundfunk": Während ersterer allgemein die Übermittlung oder den Empfang von beliebigen Inhalten bezeichne, sei Rundfunk die Übermittlung von Vorträgen, Nachrichten und Darbietungen künstlerischen, belehrenden, unterhaltenden und in sonstiger Weise weitere Kreise der Bevölkerung interessierenden Inhalts; das Wesen des Rundfunks werde also durch seinen kulturellen Zweck bestimmt. 222 In ähnlicher Weise formulieren einige frühe landesrechtliche Rundfunkgesetze der Nachkriegszeit inhaltliche Anforderungen an die Programmgestaltung des (öffentlich-rechtlichen) Rundfunks: Bei den Sendern der amerikanischen Besatzungszone223 sowie bei dem in der französischen Zone gegründeten Südwest-Funk sollten die "Sendungen" respektive "Nachrichten und Darbietungen" der Bildung, Unterrichtung/Belehrung, Unterhaltung/Erbauung dienen. 224 Da Rundfunk in jener Zeit ausschließlich von öffentlich-rechtlichen Sendern veranstaltet wurde, dürfte eine derartige Aufgabenbeschreibung ihrer Programme folglich gleichzusetzen sein mit der damaligen Auffassung vom Phänomen Rundfunk. Insofern war es nur folgerichtig, daß das Bundesverfassungsgericht in seinem ersten Fernsehurteil 225 nicht nur die politischen, sondern auch sämtliche unterhaltenden Programmteile als im Schutzbereich der Rundfunkfreiheit liegend angesehen hat; es bejahte damit inzident die Rundfunkqualität auch solcher Angebote, die inhaltlich im zerstreuend-trivialen Bereich anzusiedeln sind, aber dennoch an der öffentlichen Meinungsbildung teilhaben und daher Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG unterfallen. Die Literatur folgte zunächst zum ganz überwiegenden Teil diesem Ansatz. 226

221 Instruktiv dazu das VG Stuttgart, MMR 1998, 322, 324, das als ausschlaggebendes Argument für das Vorliegen von Rundfunk bei der Veranstaltung von Teleshopping die fehlende Erklärung des Anbieters ansah, auf alle publizistischen Inhalte bzw. journalistischen Darstellungsformen, die zur Meinungsbildung geeignet sind, zu verzichten. Allgemein Stender-Vorwachs, "Staatsferne" und "Gruppenferne" in einem außenpluralistisch organisierten privaten Rundfunksystem, 1988, S. 49, demzufolge Rundfunkdarbietungen der effektiven Wahrnehmung der Medium- und Faktor-Funktion für die öffentliche Meinungsbildung dienen. 222 Hoffmann, DJZ 1932, Sp. 780. 223 Bayerischer Rundfunk, Hessischer Rundfunk und Radio Bremen. 224 Lieb, Kabelfernsehen und Rundfunk, 1974, S.109. 22s BVerfGE 12, 205 (260). 226 Zusammenfassend Lieb, Kabelfernsehen und Rundfunk, 1974, S.166 ff., der es insbesondere ablehnt, Angebote nur bei Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe als Rundfunk anzusehen.

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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aa) Schliersee-Papier Trotzdem verneinten die Rundfunkreferenten der Bundesländer in ihrem Schliersee-Papier,227 das 1975 den verfassungsmäßig vorgegebenen Rundfunkbegriff im einzelnen zu konturieren suchte, 228 die Darbietungsqualität solcher Angebote, die zur öffentlichen Meinungsbildung weder bestimmt noch geeignet seien. Überdies sprachen sie auch den zwar prinzipiell für die Meinungsbildung geeigneten, jedoch im Sinne der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Grundsätze zu Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht bedeutsamen Inhalten den Darbietungscharakter ab. 229 Selbst publizistisch relevante Angebote rechnete das Schliersee-Papier folglich nicht zum Rundfunk, solange sie für die öffentliche Meinungsbildung eine derart geringe Rolle spielen, daß die vom Bundesverfassungsgericht grundsätzlich für notwendig erachteten Vorkehrungen zur Verwirklichung oder Aufrechterhaltung der Rundfunkfreiheit nicht erforderlich seien. 230

bb) Meinungsbildung als (vermeintlich) notwendige Aufgabe des Rundfunks Einige Autoren fordern seither in ganz ähnlicher Weise einen Sendeinhalt von meinungsbildender Relevanz zur Erfüllung des verfassungsrechtlichen Tatbestands Rundfunk; 231 eine Darbietung sei nur bei einer mit Sinngehalt versehenen und von einem Mitteilungswillen des Veranstalters getragenen Sendung, die zur öffentlichen Meinungsbildung beitrage, zu bejahen.232 Der Rundfunkbegriff enthalte nämlich einen "final-inhaltlichen" Progranimauftrag, der nur dann erfüllt sei, wenn zumindest eines der klassischen Aufgabengebiete des Rundfunks "unverfälscht" dominiere. 233 227 Zum zeitgeschichtlichen Kontext des Schliersee-Papiers vgl. Bausch, Rundfunkpolitik nach 1945 -Zweiter Teil, S. 883 ff. 228 Schliersee-Papier der Rundfunkreferenten vom 29. April 1975, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 273). 229 Schliersee-Papier der Rundfunkreferenten vom 29. April 1975, (= S. 270 dieser Arbeit). 230 Schliersee-Papier der Rundfunkreferenten vom 29. April I 975, zu finden im Anhang dieser Arbeit aufS. 276. 231 Beispielsweise Ricker!Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 68; Paptistel/a, DÖV 1978, 495, 500; Bismark, Neue Medientechnologien und grundgesetzliche Kommunikationsverfassung, 1982, S. 67 (allerdings ohne Begründung); Stammler, AfP 1975, 742, 749; MüllerUsing!Lücke, ArchivPT 1995, 32, 36; Bermanseder, ZRP 1997, 330, 331 f.; Dörr, "Multimedia" und der Rundfunkbegriff, in: Dittmann/Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S. 12 I, 125; Dill, Rundfunkbegriff und Telekommunikationsdienste, in: Haratsch (Hrsg.), Herausforderungen an das Recht der Informationsgesellschaft, I 996, S. 81 , 89; Michel, ZUM 1998, 350, 351. In diese Richtung wohl auch Eberle, ZUM 1995,763, 764: "Rundfunk istjeder Dienst, der. .. der öffentlichen Meinungs- und Willensbildung und damit dem demokratischen Prozeß dient." 2 3 2 Paptistella, DÖV I 978, 495, 500.

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. I Satz 2 GG

Schutzgegenstand von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG sei ausschließlich der Prozeß der Meinungsbildung. 234 Dem Normzweck zufolge könne der Schutz der Rundfunkfreiheit und damit der Sachverhalt Rundfunk nur solche Beiträge erfassen, mit denen das Medium Rundfunk seiner öffentlichen Aufgabe nachkomme, zur gesellschaftlichen Meinungsbildung durch Herstellung eines allgemeinen Meinungsmarktes beizutragen. 235 Dies sei beispielsweise dann nicht der Fall, wenn eine Sendung lediglich zur allgemeinen Stimulierung der Arbeits- oder Kauffreude verbreitet werde. 236 Das Kriterium der notwendigen Relevanz eines Angebots für die öffentliche und private Meinungsbildung finde seine Wurzel also in der dienenden Funktion der Rundfunkfreiheit für den Prozeß individueller und öffentlicher Meinungsbildung 237 und sei sozusagen "Korrelat" der öffentlichen Aufgabe des Rundfunks. 238 Diese "funktionale Verklammerung" verlange daher, daß der Rundfunkbegriff im Lichte der vom Grundgesetz vorgegebenen kommunikatorischen Funktion des Mediums gewonnen werde; jeder Versuch, Sendungen ohne publizistische Relevanz dem Rundfunk zuzuordnen und damit dem Schutz des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu unterstellen, verkenne die notwendigerweise dienende Aufgabe des Rundfunks für den Prozeß öffentlicher Meinungsbildung, in deren Interesse die Rundfunkfreiheit verfassungsrechtlich gewährleistet sei. 239

cc) Massenkommunikation und publizistische Relevanz Gerade die Systematik des Art. 5 Abs.1 GG, insbesondere die Aufeinanderfolge von Meinungs- und Rundfunkfreiheit, stütze und fordere eine publizistische Relevanz des Gesendeten. 240 Dem Art. 5 Abs. 1 GG liege die Trennung zwischen Individual- und Massenkommunikation zugrunde. Genauso wie Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG verschiedene Aspekte der Individualkommunikation schütze, müsse bei Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG begriffsnotwendigerweise die Massenkommunikation tangiert sein. Ohne publizistische Relevanz sei ein Angebot aber kein massenkommunikatives Phänomen mehr und könne insofern auch nicht vom Rundfunkbegriff erfaßt 233 Stettner/Tresenreiter, ZUM 1994, 669, 673 unter ungenauer Inbezugnahme von Herrmann, Rundfunkrecht, 1994, S. 256, der dort von einem "final-inhaltlichen Programmauftrag der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt" spricht. 234 Pieper/Wiechmann, ZUM 1995, 82, 89. 235 Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 67. Vgl. auch Ricker, NJW 1981, 1925, 1926: Die Verbürgungen des Art. S Abs.l GG seien kein Selbstzweck. 236 Stammler, AfP 1975, 742, 748. 237 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 98. 238 Paptistella, DÖV 1978, 495, 500. 239 So etwas polemisch Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 98. 240 Paptistella, DÖV 1978,495, 500.

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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werden. Zumindest müsse aber jenes Angebot aus dem Rundfunkbegriff herausfallen, dem jede meinungsbildende Wirkung fehle. 241 Stettner(fresenreiter setzen für die Bejahung einer Darbietung sogar voraus, daß das Angebot Sendebestandteile enthält, die nur der Meinungsbildung zu dienen bestimmt sind.242 Als Argument wird im wesentlichen das grundrechtlich geforderte Gebot der Trennung von Werbung und Programm angeführt, was ein wenig verwundert. Denn das Trennungsgebot schützt die journalistische Qualität der Inhalte, indem es die ökonomisch bedingte Beeinflussung redaktioneller Beiträge verhindem will. Für die Darbietungskomponente des Rundfunkbegriffs entfaltet es jedoch keinerlei Aussagekraft

Eine Darbietung im Sinne des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs scheide im übrigen mangels publizistischer Relevanz und damit massenkommunikativer Qualität auch dann aus, wenn die verbreitete Information in einem unmittelbaren sachlichen Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufs oder dem Betrieb eines Wirtschaftsunternehmens steht oder der eigentliche Gegenstand der Berufsausübung oder des Unternehmens ist. 243 Diese Argumentation findet sich schon im Schliersee-Papier der Bundesländer, das die Darbietungsqualität solcher Angebote ausdrücklich verneint. 244 Meist dürfte bei berufsspezifischen Inhalten jedoch weniger die Darbietungskomponente fraglich als das Tatbestandsmerkmal Allgemeinheit wegen fehlender Adressierung an eine beliebige Öffentlichkeit zu verneinen sein. 245

dd) Unerwünschte Normierungsfolgen Die begriffliche Stoßrichtung dieser Meinung - angestrebt wird eine mehr oder weniger enge Definition von Rundfunk- verrät: Es geht den Autoren vor allem darum, die als Belastung des Bürgers empfundene Unterstellung von Rundfunkangeboten unter die vom Bundesverfassungsgericht geforderte "positive Ordnung" 246 ab241 Hoffmann-Riem, AfP 1996,9, 12; ebenso Gersdoif, AfP 1995,565,569. Differenzierend Schulze-Fielitz, AfP 1998,447,453: "Man wird ... allenfalls mit einem negativen Evidenzvorbehalt arbeiten dürfen für Dienste, die offenkundig keinerlei Meinungsrelevanz oder massenkommunikative Bedeutung haben." Vgl. auch VG Saar, ZUM 1995,642, 645; Hartstein!Ring! Krei/e!Dörr!Stettner, Rundfunkstaatsvertrag- Kommentar, Loseblatt, Stand Mai 2001, Ordner I, B 5, § 2 RStV Rdnr. 8. 242 Stettner!Tresenreiter, ZUM 1994, 669, 673. 243 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 100. 244 Schliersee-Papier der Rundfunkreferenten vom 29. April 1975, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 270). 2•s Siehe dazu ab S. 138. 246 Ständige Rechtsprechung seit BVerfGE 57, 295 (320); vgl. nur BVerfGE 83, 238 (296) sowie BVerfGE 95, 220 (236). Manche Autoren sprechen gar von "notrechtsähnlichen Kompetenzen" des Gesetzgebers; vgl. etwa König, Die Teletexte, 1980, S. 126, unter Bezug auf Lerche.

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

zuwehren. So spricht etwa Dittmann in diesem Zusammenhang plakativ von einem "Prokrustesbett rundfunkrechtlicher Regulierung". 247 Damit aber würde der Rundfunkbegriff des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG insbesondere wegen befürchteter Normierungsfolgen verengt, also aufgrundeines rechtspolitisch unerwünschten interpretatorischen Ergebnisses. In diesem Sinne formuliert Gersdorf, daß es eines besonderen verfassungsrechtlichen Begründungsaufwandes bedarf, um sämtliche für die Allgemeinheit bestimmten Informationen und Daten dem Rundfunk zuzuordnen, selbst wenn sie keinen Beitrag zur öffentlichen Meinungsbildung zu leisten in der Lage sind. 248 Bullinger redet sogar von einer "schweren Ritterrüstung" verfassungsrechtlicher Sicherungen einer ausgewogenen Meinungsvielfalt, die die Entwicklung der technisch neuen Medien schwerwiegend behindern würde. 249 Die Definition des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs kann aber nicht von einer (verfassungs-)politischen Warte aus erfolgen und damit sozusagen vom gewünschten Regelungsziel her deduziert werden, sondern hat eigenständig und authentisch aus der Norm und ihrem Kontext heraus zu geschehen. Gesellschaftliche Zweckmäßigkeitserwägungen- etwa die Befürchtung, daß ein weit gefaßter Rundfunkbegriff zur Ausuferung des Medienrechts und damit zur Behinderung des innovativen Medienunternehmerpotentials führen könne- müssen dabei außer acht bleiben;250 denn ihnen eignet lediglich rechtspolitische, nicht aber verfassungsrechtliche Bedeutung. ee) Differenzierte Regelungsdichte entsprechend der publizistischen Relevanz Auch verkennen dieBefürwortereiner publizistischen Relevanz mitunter, daß mit der Qualifizierung eines Angebotes als Rundfunk nicht zugleich ein Verdikt über die Normierungs- beziehungsweise normative Kontrolldichte gefällt wird. 251 Gerade die geringe publizistische Relevanz gewisser Rundfunktypen mag eine Zurückhal247 Dittmann, Der Rundfunkbegriff im deutschen Recht, in: Dittmann/Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S.19, 36. Skeptisch auch Gounalakis, K&R 1999, 541, 542f., der letztlich aber aufgrunddes überragenden Einflusses des Rundfunks auf die öffentliche Meinungsbildung ("Meinungsbildner Nummer eins") eine sektorspezifische Regelung weiterhin als erforderlich betrachtet. 248 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digita1isierung der Telekommunikation, 1995, S. 98. 249 Bullinger, AfP 1996, 1, 2. 250 Darauf weisen beispielsweise auch Pieper!Wiechmann, ZUM 1995, 82, 86f., nachdrücklich hin. 251 Vgl. dazu Scherer, AfP 1996, 213, 218: Es ist ,,keineswegs verfassungsrechtlich zwingend, daß die von manchen als ,Belastung' empfundenen ,schweren institutionellen Bindungen zur Sicherung der Meinungsvielfalt' , einschließlich des Erfordernisses staatlicher Zulassung, auch für massenkommunikative On1ine-Systeme gelten".

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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tung des einfachen Gesetzgebers aus grundgesetzlicher Sicht ratsam erscheinen lassen.252 Um der individualrechtliehen Komponente des Rundfunkgrundrechts möglichst weitreichende Geltung zu verschaffen, dürfte es sogar verfassungsrechtlich geboten sein, normative Differenzierungen im Sinne eines Systems abgestufter Vielfaltssicherungen vorzunehmen. 253 Beispielsweise sollten Angebote mit strukturell nur geringem Einfluß auf die öffentliche Meinungsbildung nicht in vollem Umfang den engen rundfunkrechtlichen Regelungen unterworfen werden. Zu dieser Erkenntnis kommen beispielsweise die Ministerpräsidenten in der sogenannten "Negativliste" der Bundesländer zum Rundfunkbegriff, um dann fortzufahren: "Erreichen solche Dienste einen Grad an Meinungsrelevanz, die der des Rundfunks gleichkommt, dann sollten sie den für den Rundfunk maßgeblichen Regelungen unterworfen werden." 254

Gegen eine solche "abgestufte Rundfunkgarantie" werden jedoch von Bullinger/ Mestmäcker grundsätzliche Bedenken vorgebracht. Zum einen gebe es für eine differenzierte Regelungsdichte keinen gesicherten Ansatz in der bisherigen Judikatur des Bundesverfassungsgerichts. 255 Allerdings hat das Gericht eine derartige Konzeption bislang auch nicht dezidiert verworfen. Zum zweiten fürchten die Autoren, daß sich die "rundfunkmäßige Ausgewogenheitspflege" des klassischen Rundfunks als normierendes Prinzip auch bei neuen medialen Angeboten durchsetzt und deswegen allzu rigide normative Anforderungen gestellt werden. 256 Dabei wird ein Beharrungsvermögen festgefahrener Auffassungen konstatiert, das eine flexiblere Ausgestaltung der Rundfunkordnung verhindem würde. 257 Insofern gehen Bullinger/Mestmäcker offenbar davon aus, dass weitreichende gesetzliche Auftagen für die Veranstaltung jedweder Art von Rundfunk einen unverrückbaren Fixpunkt rundfunkrechtlicher Dogmatik darstellen. 252 In diesem Sinne Hoffmann-Riem, AfP 1996, 9, 12, der sich typisiert erfaßte, unterschiedliche Gefahrdungspotentiale zum Ausgangspunkt für gesetzliche Differenzierungen vorstellen kann. 253 Instruktiv Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 149 ff., sowie Gersdorf, AfP 1995, 565, 568, zur Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit als System abgestufter Vielfaltssicherungen; in diese Richtung auch Eberle, ZUM 1995, 763, 764f., der als Grundgedanken für eine differenzierende Behandlung verschiedener Angebote deren unterschiedliche Gefahrdungspotentiale ansieht. Ähnlich Dittmann, Der Rundfunkbegriff im deutschen Recht, in: Dittmann/Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S. 19, 32, der anhand einer "rundfunkrechtlichen Relevanztheorie" eine differenzierte Regulierung fordert. Dörr, "Multimedia" und der Rundfunkbegriff, in: Dittmann/Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S. 121, 127, postuliert abgestufte Regelungen, die darauf abstellen, inwieweit die jeweiligen Erscheinungsformen von Rundfunk Einfluß auf die öffentliche Meinungsbildung haben. Vgl. auch Pieper, ZUM 1995, 552, 557: "Abgestufte Regelungsdichte für einen einheitlichen Kommunikationsbegriff." 254 "Negativliste" der Bundesländer zum Rundfunkbegriff, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit aufS. 298. Dazu instruktiv Kuch, ZUM 1997, 225, 227f. 2 55 Bullinger!Mestmäcker, Multimediadienste, 1997, S.46. 256 Bullinger/Mestmäcker, Multimediadienste, 1997, S. 48. 257 Bullinger/Mestmäcker, Multimediadienste, 1997, S.49.

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

Der derzeitige Meinungsstand im Schrifttum stützt solche Bedenken nicht. Etliche Autoren sehen gerade in einer differenzierten Ausgestaltung der Rundfunkordnung die beste Möglichkeit, der vielfältigen und vielgesichtigen medialen Entwicklung Rechnung zu tragen, denn abhängig von dem jeweiligen Gefährdungspotential für den Prozeß öffentlicher und individueller Meinungsbildung können spezifische Regelungen geschaffen werden, die den Eigenheiten der verschiedenen Angebote am besten und grundrechtsverträglichsten gerecht werden. 258 Auch Bullinger/Mestmäcker fordern abgestufte Regelungen innerhalb des herkömmlichen Rundfunks, etwa für "Spartenprogramme" (im Sinne des § 2 Abs. 2 RStV) und "Abonnentenprogramme"; 259 wenn aber die Autoren prinzipiell die Möglichkeit der differenzierten Ausgestaltung des Rundfunks anerkennen, so relativieren sie damit ihr eigenes Argument der angeblichen Inflexibilität rundfunkrechtlicher Ordnungsmuster. Schließlich greift auch die von den beiden Verfassern monierte mangelnde Rechtssicherheit wegen der Gesetzgebungs-Zuständigkeit der Bundesländer nicht. Warum es den Ländern unmöglich sein soll, hinreichend klare und angemessene Regelungen für die neuen Medien zu schaffen, wird von Bullinger/Mestmäcker nicht überzeugend belegt. Sowohl die Normen für den traditionellen Rundfunkbereich 260 als auch der mittlerweile in Kraft getretene Mediendienste-Staatsvertrag weisen eher darauf hin, daß die Länder sehr wohl ihren kompetentiellen Aufgaben gewachsen sind. Daher bleibt festzuhalten: Die Reichweite des sachlichen Schutzbereichs der "Rundfunkfreiheit" und die normative Behandlung der innerhalb dieses Schutzbereichs liegenden Angebote sind zwei verschieden zu beurteilende Komplexe. Wer dies mißachtet, verwebt - wie Gersdorf zutreffend bemerkt261 - zwei Problemschichten miteinander, die es sauber zu trennen gilt, nämlich den Rundfunkbegriff und die Rechtsfolgen der Schutzbereichseröffnung von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG: "Da auf der Rechtsfolgenseite der Rundfunkfreiheit sehr wohl Differenzierungen möglich sind, ist es methodologisch schlechthin unhaltbar, den Tatbestand der Rundfunkfreiheit deshalb restriktiv zu bestimmen, weil das weitreichende Reglementierungspostulat, welches das Bundesverfassungsgericht für die Veranstaltung des Rundfunks herkömmlichen Zuschnitts entwickelt hat, bei den neuen Diensten mangels vergleichbarer Gefahrenkonstellation nicht auf Verwirklichung drängen kann." 262 In ähnlicher Weise formuliert Schulze-Fielitz: "Durch ... Begriffsverschiebungen im grundrechtlichen Tatbestand wird die eigentliche Problematik falsch lokalisiert: Es geht nicht um 258 Siehe die Nachweise in Fn.252 sowie schonlarass, Gutachten zum 56. DJT, 1986, G 15: "Außerdem verhindert die Rundfunkfreiheit nicht, verschiedene Rundfunkformen oder -dienste unterschiedlichen Strukturbedingungen zu unterwerfen. Eher am Rande dieser Freiheit liegende Dienste können möglicherweise ganz ähnlich wie die Individualkommunikation behandelt werden." 259 Bul/inger!Mestmäcker, Multimediadienste, 1997, S.49. 260 Also die Rundfunkgesetze und -Staatsverträge. 261 Gersdorf, AfP 1995, 565, 568. 262 Gersdorf, Das Grundrecht der Rundfunkfreiheit als "Supergrundrecht"?, in: Dittmann/ Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S.137, 139.

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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den Schutzbereich, sondern um die Art und Weise einer differenzierten gesetzlichen Ausgestaltung und Beschränkung." 263 Überdies gibt es grundsätzliche Zweifel an der dogmatischen Leistungsfahigkeit eines inhaltsbezogenen Differenzierungsmaßstabes für den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff, 264 da der Terminus "publizistische Relevanz" der Auslegung ein weites Feld eröffnee65 und somit ein heikler, mit mannigfaltigen Wertungsspielräumen und damit Manipulationsmöglichkeiten gepfl.asterter Weg beschritten wird; 266 deswegen könnte das Relevanzkriterium allenfalls nach Maßgabe einer typisierenden und einzelfallbezogenen Betrachtung operationabel gemacht werden. 267 Dill bezeichnet denn auch den Versuch einer positiven Definition von meinungsrelevanten Diensten als "aussichtsloses Unternehmen". 268

ff) Unterhaltungsmedium Rundfunk Aus der Geschichte des Rundfunks läßt sich das Erfordernis einer publizistischen Relevanz zur Erfüllung des Tatbestandsmerkmals Darbietung nicht herleiten, da von Beginn an Unterhaltungsangebote dominierten. 269 So stellte Hagemann I 954 fest, daß mindestens drei Viertel der Rundfunksendungen einen überwiegend unterhaltenden Charakter aufweisen und dabei die Musik quantitativ weitaus an der Spitze stehe. 270 Dieser Anteil dürfte sich seither eher vergrößert haben, beispielhaft seien hier die Ausführungen von Hoffmann-RiemNesting aus dem Jahre 1994 zitiert: "Rundfunk ist in erster Linie ein Unterhaltungsmedium und als solches für die Sozialisation der Bürger vermutlich noch wichtiger als in seiner Funktion als Medium politischer Information."271 Schulze-Fielitz, AfP 1998,447,453. Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 96. 265 Ebenso das Schliersee-Papier der Rundfunkreferenten vom 29. April 1975, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 277). 266 Vgl. Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 98. 267 Relativ problemlos scheint die Definition von publizistischer Relevanz für Müller-Usingl Lücke, ArchivPT 1995, 32, 38: "Die exakte Grenzziehung ... ist nicht sonderlich schwierig, wenn auch medienpolitisch diskussionswürdig." Leider versäumen es die Autoren im folgenden, die Einfachheit dieses definitorischen Unterfangens hinreichend plausibel darzulegen. 268 Dill, Rundfunkbegriffund Telekommunikationsdienste, in: Haratsch (Hrsg.), Herausforderungen an das Recht der Informationsgesellschaft, 1996, S. 81, 90. Die Autorin fordert sodann eine negative Abgrenzung unter Zuhilfenahme eines "unbefangenen objektiven Beobachters". 269 Plakativ etwa Edmund Nick, zitiert nach Hagemann, Fernhören und Fernsehen, 1954, S. 72: "Am Anfang war die Salonkapelle." 21o Hagemann, Fernhören und Fernsehen, 1954, S. 72. 271 Hojfmann-Riem/Vesting, MP 1994, 382, 390. Lapidar anerkennt auch Schoch, VVDStRL Heft 57 (1998), S.158, 193, daß der Rundfunk seinen Schwerpunkt längst im Unterhaltungs263

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

Insofern dürfte den Müttern und Vätern des Grundgesetzes bewußt gewesen sein, daß Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ein vorwiegend der Zerstreuung und Entspannung dienendes Medium darstellt, wenngleich die unselige Instrumentalisierung des Rundfunks als nationalsozialistisches Propagandainstrument seine publizistische Schlagkraft hinlänglich vor Ohren geführt hatte. In diese Richtung deuten auch die Ausführungen des Oberlandesgerichts München von 1957 im Zusammenhang mit der - der Grundgesetzentstehung zeitlich nahen - Ausgangssituation zur 1948 erfolgten Normierung des bayerischen Rundfunkrechts: Man habe damals aus der geschichtlichen Entwicklung gewußt, daß Rundfunk üblicherweise keiner gegenständlichen Einschränkung unterworfen war; vielmehr hätten die Rundfunkveranstalter in bezug auf den Gegenstand der Sendungen stets völlig freie Hand gehabt. 272

gg) Ansicht des Bundesverfassungsgerichts Die unterhaltende Komponente des Rundfunks hat das Bundesverfassungsgericht seit seinem ersten Fernsehurteil ausdrücklich und beständig unter den Schutz der Rundfunkfreiheit gestellt, da allein durch die Auswahl des zu sendenden Inhalts - und sei er auch belanglos-unterhaltsamen Charakters - auf die öffentliche Meinung Einfluß genommen werde. 273 Nicht nur rein informierende Sendungen, sondern auch Hörspiele, musikalische Darbietungen oder Kabarettprogramme - und somit letztlich "jedes Rundfunkprogramm"- haben durch die Auswahl und Gestaltung der Sendung eine gewisse Tendenz, insbesondere soweit es um die Entscheidung darüber geht, was nicht gesendet werden soll, was die Hörer nicht zu interessieren braucht, was ohne Schaden für die öffentliche Meinungsbildung vernachlässigt werden kann. 274 Eine Einschränkung auf "bestimmte Unterhaltungssendungen", wie sie etwa Müller-Using/Lücke zu erkennen vermeinen, 275 trifft das Bundesverfassungsgericht gerade nicht; vielmehr gibt es keine Hierarchie der Inhalte. 276 Auf diese Weise wirkt Rundfunk auch mit Sendungen außerhalb des Bereichs der eigentlichen Information und politischen Unterrichtung an der Meinungsbildung bereich finde. Ausführlich zu Bedeutung und Funktion des "Unterhaltungsrundfunks" ferner Stock, Medienfreiheit als Funktionsgrundrecht, 1985, S.274ff. 272 OLG München, NJW 1958, 1298, 1301. 273 Vgl. nur BVerfGE 12, 205 (260); BVerfGE 31, 314 (326); BVerfGE 35, 202 (222). Zuletzt deutlich und unter Einbeziehung der "bloßen Unterhaltung", wenngleich auch bezogen auf die Pressefreiheit: BVerfGE 101, 361 (390). 274 BVerfGE 12, 205 (260). In diesem Sinne auch BVerfGE 59, 231 (258); BVerfGE 73, 118 (152). 275 Müller-Using/Lücke, ArchivPT 1995, 32, 38. 276 So zu Recht Kresse!Heinze, AfP 1995, 574, 576.

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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mit. 277 Zudem zeigt sich im gesamten Medienbereich eine Tendenz, die Trennung von Information und Unterhaltung aufzuheben, also Information in unterhaltsamer Form zu verbreiten oder mit Unterhaltung zu vermengen ("lnfotainment").278 Nicht die vermeintlich meinungsbeeinflussende Zwecksetzung des Kommunikators, sondern bereits die potentiell meinungsbildende Wirkung auf den Rezipienten entscheidet daher über die Zugehörigkeit eines Angebots zum Rundfunk.279 Deswegen schützt die Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG "grundsätzlich jede Sendung"; 280 es ist keine Unterscheidung nach dem jeweils verfolgten Interesse oder der Qualität der Darbietung zulässig. 281 Eine Beschränkung auf seriöse oder einem anerkennenswerten privaten oder öffentlichen Interesse dienende Sendungen liefe nämlich auf eine Bewertung und Lenkung durch staatliche Stellen hinaus, was dem Wesen dieses Grundrechts gerade widerspräche. 282 Vielmehr dient die Runclfunkfreiheit der Gewährleistung freier individueller und öffentlicher Meinungsbildung in einem umfassenden, nicht auf bloße Berichterstattung oder die Vermittlung politischer Meinungen beschränkten, sondern jede Vermittlung von Information und Meinung einschließenden Sinne.283 Erst bei Konflikten mit anderen verfassungsrechtlich geschützten Rechtsgütern kann es auf das mit der Sendung verfolgte Interesse ankommen, da offenkundig meinungsrelevante Inhalte wegen ihrer fundamentalen Bedeutung für den demokratischen Diskurs besonderen Schutz und damit gegenüber anderen Rechtsgütern eher Abwägungsvorrang genießen als Rundfunkangebote, die nur peripher für die öffentliche Meinungsbildung von Belang sind. 284 Insofern läßt sich festhalten, daß nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts der Rundfunkbegriff auch rein unterhaltende Inhalte einschließt, auch wenn das Gericht dabei einen gewissen argumentativen Umweg beschreitet: Zwar fuße die Rundfunkfreiheit prinzipiell auf ihrer demokratiepolitischen Funktion, zur öffentlichen und privaten Meinungsbildung beizutragen; doch könne Rundfunk nicht begrifflich auf Angebote mit dezidiert publizistischer Relevanz eingegrenzt werden, 277 BVerfGE 31, 314 (326). Zustimmend Leibholz/Rinck/Hesselberger, GG-Rechtsprechungskommentar, Loseblatt, Stand Dezember 1999, Art. 5 Rdnr. 331; Wendt, in: v. Münch/Kunig (Hrsg.), GG-Kommentar, 4. Aufl., 1992, Art. 5 Rdnr. 44. 278 BVerfGE 101, 361 (390). 279 Hoffmann-Riem, AfP 1996, 9, 12. 280 BVerfGE 59,231 (258). Siehe auchLeibholz/Rinck!Hesselberger, GG-Rechtsprechungskommentar, Loseblatt, Stand Dezember 1999, Art. 5 Rdnr. 341. Noch deutlicher Jarass, AfP 1998, 133, 134: "Die Rundfunkfreiheit schützt beliebige Inhalte" . 28 1 BVerfGE 35, 202 (222). 282 Ständige Rechtsprechung seit BVerfGE 35, 202 (222). Vgl. zuletzt BVerfGE 101, 361 (389). 283 BVerfGE 57,295 (319); BVerfGE 60, 53 (64). 284 BVerfGE 35, 202 (223 f.). In diesem Sinne auch Jarass, Gutachten zum 56. DJT, 1986, G 16: "Die Berichterstattung genießt einen besonderen Schutz, der bei Einschränkungen der Rundfunkfreiheit wie bei ihrer Ausgestaltung bedeutsam werden kann." Siehe ferner Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG-Kommentar, 5. Aufl., 2000, Art. 5 Rdnr. 37; Seifert/Hömig, GG-Kommentar, 6. Aufl., 1999, Art.5 Rdnr. 16.

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

da auch unterhaltende Inhalte auf die öffentliche Meinung wenigstens dadurch einzuwirken in der Lage sind, daß sie unterhalten und nicht politische Fragen behandeln, also letztlich den (Sende-)Platz für hochpolitische Inhalte blockieren. Wesentlieh ist also die selektierende Funktion des Veranstalters als Kommunikator: Seiner Sendeauswahl eignet bereits eine potentiell meinungsbeeinflussende Wirkung, selbst wenn er sich schließlich für triviale Angebote entscheidet. Überdies kann auch der Inhalt bloßer Unterhaltung einen substantiellen Beitrag zur Meinungsbildung leisten. In diesem Sinne führt das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 15. Dezember 1999 zur Pressefreiheit aus: "Es wäre einseitig anzunehmen, Unterhaltung befriedige lediglich Wünsche nach Zerstreuung und Entspannung, nach Wirklichkeitsflucht und Ablenkung. Sie kann auch Realitätsbilder vermitteln und stellt Gesprächsgegenstände zur Verfügung, an die sich Diskussionsprozesse und Integrationsvorgänge anschließen können, die sich auf Lebenseinstellungen, Werthaltungen und Verhaltensmuster beziehen, und erfüllt insofern wichtige gesellschaftliche Funktionen." 285

hh) Publizistische Relevanz nahezu jeden Inhalts Wenn aber deswegen schon (pure) Unterhaltung prinzipiell als Rundfunk zu kategorisieren ist, so scheint es fraglich, ob man überhaupt noch sinnvolle Anforderungen an eine publizistische Relevanz stellen kann. Exemplarisch zeigt sich dieses Problem in einem Judikat des Verwaltungsgerichts des Saarlands: Zwar werden solche Angebote als Nicht-Darbietung definiert, die zur öffentlichen Meinungsbildung weder bestimmt noch geeignet sind; andererseits dürfen an die Bejahung einer publizistischen Relevanz keine zu hohen Anforderungen gestellt werden. 286 Dieses schwierige Abgrenzungsproblem hat einen recht fragwürdigen medienrechtlichen Syllogismus hervorgebracht, der etwa wie folgt umschrieben werden kann: Unterhaltung ist Rundfunk, Rundfunk ist publizistisch relevant, also muß auch Unterhaltung publizistisch relevant sein. In diesem Sinne argumentieren beispielsweise Pieper/Wiechmann: Von Art. 5 Abs. I Satz 2 GG sei die Verbreitung "von Gedankeninhaltenjeder Art" geschützt, "wenn sie nur geeignet sind, meinungsbildend auf den Adressaten zu wirken. Die Gewährleistung freier Meinungsbildung über den Rundfunk ist nicht auf Berichterstattung oder die Vermittlung von politischen Meinungen beschränkt. Infolgedessen ... sind . .. als meinungsbildend anzusehen ... auch Unterhaltungssendungen und Spielfilme." 287 BVerfGE 101, 361 (390). VG Saar, ZUM 1995, 642, 645; deswegen sei etwa Werbung auch als Darbietung anzusehen. 287 Pieper!Wiechmann, ZUM 1995,82, 89. 28l

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B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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Reichlich konstruiert muten zudem Versuche an, musikalische Darbietungen in publizistische Relevanz erwachsen zu lassen; bei Musik sei- neben der argumentativ durchaus nachvollziehbaren direkten Beeinflussung der öffentlichen Meinung durch Nationalhymnen und politische Lieder- eine solche Relevanz mittelbar in einer Hilfsfunktion für andere Sendeinhalte mit publizistischer Hauptaussage oder auch durch Ablenkungswirkung gegenüber politisch oder gesellschaftlich bedeutsamen Vorgängen gegeben. 288 Ebenso wirklichkeitsfremd klingt die Argumentation, Spielfilme und Unterhaltungssendungen erlaubten stets einen Rückschluß auf gesellschaftliche Anschauungen und enthielten sogar - je anspruchsvoller, desto eher- eine "Botschaft". 289 Sogar Werbung sei in politischer Hinsicht meinungsbildend, da sie einen beachtlichen Aufschluß über die wirtschaftlichen Verhältnisse gebe und hierdurch eine "komplementäre Informationsquelle" bilde. 290 Letztlich wird mit solchen feinsinnigen Argumentationsmustern und definitorischen Kunstgriffen nur die Allerweltserkenntnis bekräftigt, daß Menschen über jedweden Inhalt zu reflektieren in der Lage sind, wenn sie es denn wollen. 291 Einer kommunikativen Sinneinheit ist es folglich wesensimmanent, daß sie geeignet ist, das Verhalten oder den Zustand der Adressaten zu beeinflussen. Auf diese Weise kann tatsächlich jeder Inhalt in publizistische Eignung und Relevanz 292 erwachsen, indem er einen gedanklichen Prozeß mit Rückwirkungen auf politische Ansichten anstößt. 293 Dies betrifft auch einige der vom Schliersee-Papier der Länder294 genannten Beispiele fehlender Relevanz für die öffentliche Meinungsbildung, gilt darüber hinaus aber ebenfalls für etliche Beispiele vermeintlichen Nichtrundfunks aus dem Schrifttum: 288 So etwa Paptistella, DÖV 1978, 495, 500. Zu der Meinungsrelevanz von "Musikspartenkanälen" siehe Kresse/Heinze, AfP 1995, 574, 578. 289 Pieper/Wiechmann, ZUM 1995, 82, 89. 290 In diesem Sinne Adolf Arndt, JZ 1965, 337, 339, der sich auf die Situation des geteilten Deutschlands bezieht: "Persönliche Mitteilungen aus der sowjetisch besetzten Zone weisen darauf hin, wie wertvoll es für die Bevölkerung dort ist, gerade aus dem Werbefernsehen viel über den Lebensstandard im Westen zu entnehmen." Ihm folgen Pieper/Wiechmann, ZUM 1995, 82, 89. Die Darbietungsqualität der Werbung bejaht auch uneingeschränkt VG Saar, ZUM 1995,642,645. Zu diesem Problemkreis ausführlich auf S.199. 29 1 Darauf weist beispielsweise Jarass, AfP 1998, 133, 134, hin: "Insoweit gilt es zu beachten, ... daß die öffentliche Meinungsbildung jeden Sachbereich erfassen kann". 292 Zu diesem subtilen, wenngleich rechtswissenschaftlich fruchtlosen terminologischen Unterschied vgl. das Schliersee-Papier der Rundfunkreferenten vom 29. April 1975, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 270). 293 So spricht Hoffmann-Riem, MP 1996, 73, 76, davon, daß nur jene Inhalte als Darbietung anzusehen seien, die auf die individuelle oder kollektive Orientierung der Rezipienten und damit auf deren kommunikative Entfaltungsfreiheit einwirken. Ähnlich auch Kresse/Heinze, AfP 1995, 574, 578: "geeignet ... , gesellschaftliche und individuelle Verhaltensmuster mit zu schaffen bzw. zu beeinflussen, die in der Lage sind, Lebensentwürfe und -einstellungen durch die Bereitstellung eines spezifischen Wertesystems zu prägen". 294 Schliersee-Papier der Rundfunkreferenten vom 29. April 1975 (= S. 270f. des Anhangs dieser Arbeit).

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

- Eine Mitteilung der aktuellen Börsenkurse kann die Meinungsbildung über die Wirtschaftslage befördern. - Hinweise auf die Verkehrslage 295 oder Umweltdaten 296 können durch häufige Staumeldungen oder Mitteilung hoher Schadstoffbelastungen der Luft den Rezipienten ökologisch sensibilisieren und dazu bewegen, einen Ausbau des öffentlichen Nahverkehrs zu fordern. 297 - Amtliche Bekanntmachungen dürften durchaus die Ansicht des Empfängers über die staatliche Verwaltung mitprägen, allein schon wegen der umständlichen Behördensprache. - Hinsichtlich Hintergrundmusik in Kaufhäusern oder in Arbeitssälen 298 sei auf das zu Musiksendungen bereits oben Ausgeführte verwiesen. 299 Hinzu tritt, daß gerade Rockmusik auch Ausdruck eines jugendlichen Aufbegehrens sein und damit zur geistigen Basis eines Wertewandels werden kann. 300 Insofern sind auch Musikbeiträge ohne Informationsanteil dem verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff zuzuordnen. 301 Daß die Rezeption im Kaufhaus oder Betrieb eher beiläufig geschieht, da der Einkaufs- respektive Arbeitsakt im Vordergrund zu stehen pflegt, kann die Beurteilung eines Angebots nicht beeinflussen; 302 denn sonst wäre die Rundfunkeigenschaft abhängig von der Aufmerksamkeit der Rezipienten. Das würde letztlich dazu führen, daß ein unspektakulärer und deswegen nur auf geringes Zuschauerinteresse stoßender Inhalt seiner Rundfunkeigenschaft verlustig zu gehen drohte; dann aber könnte auch beispielsweise die Fernsehübertragung einer vor sich hin plätschernden Debatte im Parlament - des meinungsbildenden Forums einer repräsentativen Demokratie schlechthin! -, der wegen rhetorischer Unauffälligkeit kaum jemand aufmerksam zuhören mag, zu Nichtrundfunk mutieren. Ebenso Gersdorf, AfP 1995, 565, 569: Verkehrsleitsysteme. Beispiel bei Dill, Rundfunkbegriff und Telekommunikationsdienste, in: Haratsch (Hrsg.), Herausforderungen an das Recht der Informationsgesellschaft, 1996, S.81, 90. 297 A. A. Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S.l71, demzufolge die im Rahmen von Verkehrsleitsystemen übermittelten Daten keinerlei Relevanz für den öffentlichen Meinungsbildungsprozeß besitzen. 298 Vgl. dazu auch Ricker, NJW 1997, 3199, 3200. 299 Siehe aufS. 75. 300 So Kresse/Heinze, AfP 1995, 574, 578, unter Verweis auf den Siegeszug der Beatles und Rolling Stones Anfang der sechziger Jahre, die das Aufbegehren der Jugend gegen traditionelle bürgerliche Wertvorstellungen im Wortsinne instrumentalisierten. 301 BornemanntKrauslu. a., Bayerisches Mediengesetz, Kommentar, Loseblatt, Stand 2000, Art. 1 Rdnr. 9, allerdings unter Hinweis darauf, daß die Bayerische Landeszentrale für Neue Medien einem unkomrnentierten Instrumental-Hörfunk ohne Werbung die Zugehörigkeit zum Nichtrundfunk attestiert hat. 302 Anders Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rdnr. 680, der zwar keine direkte Begründung für seine Ansicht anführt, letztlich jedoch wohl die Allgemeinzugänglichkeit verneint. 295 296

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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- Ebenfalls werden die von Gersdorf genannten Daten, die keinen Beitrag zur öffentlichen Meinungsbildung zu leisten imstande sein sollen, vom Autor nicht mit schlüssigen Beispielen belegt. 303 So mag der Anwender von Software für PeTextverarbeitung aufgrund erheblicher Frustrationsmomente den Sinn sogenannter technischer Errungenschaften in Frage stellen und damit zu fundamentaler Zivilisationskritik bewegt werden. In begrifflich ähnlicher Weise differenziert Schoch: Daten lägen der Information voraus und dienten lediglich als deren Grundlage. Beispiele werden nicht genannt. 304 Es scheint aber schwer vorstellbar, daß nicht auch Dateninhalte direkt das Verhalten oder den Zustand der Adressaten beeinflussen können, solange sie jedenfalls irgendeinen für den Rezipienten erkennbaren Sinngehalt aufweisen.

Auch die von Dill genannten Telespiele 305 vermögen durchaus publizistische Relevanz zu entfalten, 306 indem politisch reale Inhalte und Ansichten durch das virtuelle Geschehen vermittelt werden, etwa die Überlegenheit des Kapitalismus, 307 die Vorzüge demokratischer Systeme308 oder nationalsozialistisches Gedankengut. 309 Insofern ist Schulz darin zuzustimmen, daß Computerspiele eine "kulturund sozialisationsprägende Potenz" aufweisen und daher meinungsrelevant sein können. 310 Meinungsbeeinflussende Wirkung können desgleichen zwei weitere Beispiele von Dill haben: 311 Ungünstige Fahrpläne dürften gedanklich zum Ausbau und zur Reorganisation des öffentlichen Nahverkehrs anregen; Stadtpläne können- so sie ein unkoordiniertes Straßen- und Wegegewirr zeigen- das Urteil über die kommunalen Entscheidungsträger und deren Planungskompetenz beeinflussen. - Fast schon humoristische Züge tragen die Ausführungen von Stettner{fresenreiter zu reinen Börsen- und Wetterkanälen. Während noch nachvollziehbar ist, daß erstere dezidiert publizistisch relevant sind (wegen der Beeinflussung der Mei303 Gersdorf, AfP 1995,565,569. Ganz ähnlich die Argumentation von Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rdnr. 700: bei Beschränkung auf eine isolierte Datenübermittlung keine Darbietung. 304 Schach, VVDStRL Heft 57 (1998), S.158, 166. 305 Dill, Rundfunkbegriff und Telekommunikationsdienste, in: Haratsch (Hrsg.), Herausforderungen an das Recht der Informationsgesellschaft, 1996, S. 81, 90. Allgemein zu Telespielen siehe aufS. 230f. dieser Arbeit. 306 So Jaeger, NJW 1995, 3273, 3275, allerdings ohne Begründung. 307 Schon der Klassiker "Raid over Moscow" für den Commodore 64 hatte den Sieg über das Sowjetimperium und damit über den Kommunismus zum Ziel. 308 Beispielsweise ist Aufgabe einiger Weltraum-Spiele die friedliche Demokratisierung des Universums. 309 So kursieren in der rechten Szene Spiele, die Ausländerhaß schüren und dadurch arische "Werte" zu vermitteln suchen. 310 Schutz, ZUM 1996,487,493. 311 Siehe Dill, Rundfunkbegriff und Telekommunikationsdienste, in: Haratsch (Hrsg.), Herausforderungen an das Recht der Informationsgesellschaft, 1996, S. 81, 90.

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. I Satz 2 GG nung über die derzeitige Konjunktur durch den Kursverlauf der Aktien), überrascht es doch, daß die Autoren auch Wetterinformationen zubilligen, einem Teilbereich des klassischen Rundfunkauftrags im Sinne individueller und öffentlicher Meinungsbildung gewidmet zu sein. 312

In diesem Zusammenhang ist es von Interesse, daß selbst Dörr- der für eine zumindest potentielle publizistische Relevanz als notwendiger Darbietungsvoraussetzung plädiert313 - darauf hinweist, daß die neuen Dienste von ganz wenigen Ausnahmen abgesehen durchwegs geeignet sind, auf die öffentliche Meinungsbildung Einfluß zu nehmen. 314 Welche Inhalte prinzipiell nichtmeinungsbildender Art sich der Autor überhaupt vorstellen kann, erwähnt er nicht. Vielen der in diesem Zusammenhang vorgebrachten (und auch dem Großteil der im Schliersee-Papier ausgeschiedenen) Exempel für Nichtrundfunk mangelt richtigerweise gar nicht so sehr die Darbietungsqualität Vielmehr scheint das Allgemeinheitskriterium frag- und diskussionswürdig: - Die Übertragung des Geschehens von einem Kinderspielplatz 3 15 richtet sich nur an die Aufsichtspersonen. - Bilder einer Diebstahlüberwachungskamera316 dürften lediglich für den Eigentümer respektive das von ihm beauftragte Überwachungspersonal ausgestrahlt werden. Betriebstechnische Mitteilungen 317 sind regelmäßig den Angehörigen eines Unternehmens zugedacht und auch nur ihnen zugänglich. 318 Ähnliches gilt für schulinterne Übertragungen, die Übermittlung einer Lehrveranstaltung in andere Hörsäle, die Verbreitung des Bühnengeschehens innerhalb eines Theaters und die Übertragung von zur Anstaltsaufgabe gehörenden Veranstaltungen eines Altenheimes, eines Krankenhauses, einer Blindenanstalt, einer Strafvollzugsanstalt

312 Stettner/Tresenreiter, ZUM 1994, 669, 673, Fn. 35: "Wer wollte bezweifeln, daß Wetter oder Börse die private Meinungsbildung in hohem Maße beflügeln!" A. A.- allerdings ohne nähere Begründung- Ricker!Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 68. 313 Dörr, "Multimedia" und der Rundfunkbegriff, in: Dittmann/Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S. 121, 125: "Eine Darbietung liegt nämlich nicht vor, wenn die Veranstaltung zur öffentlichen Meinungsbildung weder bestimmt noch geeignet ist." 314 Dörr, "Multimedia" und der Rundfunkbegriff, in: Dittmann/Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S. 121, 125. 3 15 Schliersee-Papier der Rundfunkreferenten vom 29. April 1975, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 270). 316 Schliersee-Papier, a. a. 0. 317 Vgl. zu innerbetrieblichen Mitteilungen auchRicker, NJW 1997,3199,3200. 318 In diesem Sinne Bornemann/Kraus!u. a., Bayerisches Mediengesetz, Kommentar, Loseblatt, Stand 2000, Art. 1 Rdnr. 11.

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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oder einer ähnlichen Einrichtung an die Benutzer oder Insassen ebendieser Einrichtung. 319 - Ebenso zum Problemkreis Allgemeinheit ressortieren die von Kresse/Heinze 320 aufgezählten Beispiele prinzipiell fehlender Meinungsrelevanz wie Telebanking321 und Electronic Mail (E-Mail) 322 , da die Inhalte nicht einer beliebigen Öffentlichkeit zugänglich und für sie gedacht, sondern jeweils nur für ausgewählte Kommunikationspartner empfangbar und bestimmt sind. ii) Darbietungseigenschaft aller Inhalte Argumentativ stringenter- und im übrigen konsequent im Sinne der oben referierten Auslegung des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG durch das Bundesverfassungsgericht323- wäre es, auch Unterhaltung und sonstige denkbaren Inhalte als vollgültigen Bestandteil des Rundfunks zu akzeptieren und somit die publizistische Relevanz nicht als Tatbestandsmerkmal der Darbietung zu fordern. Neben den soeben aufgezeigten definitorischen Kapriolen spricht in systematischer Hinsicht füreine Unterstellungjedweden Inhalts unterdas Tatbestandsmerkmal Darbietung, daß die Individualfreiheiten des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG einschlägig sind ohne Rücksicht auf eine eventuelle publizistische Relevanz des Geäußerten oder Gehörten. Geschützt ist beispielsweise jede Form der Meinungsäußerung, auch solche, die ob ihrer Trivialität vorderhand jegliche inhaltliche Wichtigkeit vermissen läßt. Das Bundesverfassungsgericht hält es daher auch für unerheblich, ob eine Meinung "wertvoll oder wertlos, richtig oder falsch, emotional oder rational begründet" ist. 324 Schutz genieße sie jedenfalls.

Entsprechend umfaßt die Informationsfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG jede Form der Informationsbeschaffung durch allgemeinzugängliche Quellen, auch wenn die Information - also ein geistig wahrnehmbarer Sinngehale25 respektive eine geordnete Datenmenge 326 - nicht geeignet zu sein scheint, zur Meinungsbildung des einzelnen etwas beizutragen. Oder um es mit Herzog zu sagen: 3 19 Allerdings kann ein Angebot innerhalb einer Einrichtung sich sehr wohl an die Allgemeinheit wenden, sofern es prinzipiell jedem Beliebigen und nicht nur einem eingegrenzten Personenkreis möglich ist, Angehöriger respektive Insasse dieser Einrichtung zu werden. Siehe dazu ab S. 134. 3 2° Kresse!Heinze, AfP 1995, 574, 578. 321 Dazu aufS. 226. 322 Näheres aufS. 247. Außerdem nennen die Autoren noch sogenannte "Multimedia-Informationsabfragen", die ganz gezielt Einzelinformationswünsche befriedigen; damit sind inhaltlich erweiterte Rezeptionsoptionen des Empfangers angesprochen- vgl. dazu im Detail ab S. 94. 323 Siehe ab S. 72. 324 BVerfGE 61, 1 (7). 325Löwer, JZ 1981, 730, 735. 326 Ebsen, DVBI. 1997, 1039.

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

Der Schutz des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG ist nicht nur dann gegeben, "wenn sich der Grundrechtsträger für sie [die Grundrechtsausübung] auf einen unmittelbar nützlichen oder staatspolitisch wertvollen Zweck berufen kann, sondern auch dann, wenn sich ein solcher Zweck nicht nachweisen läßt- gerade auch vom Standpunkt der Grundrechtslehre aus ist nicht alles sinnlos und aufkeinen Fall schutzlos, was auf den ersten Blick zwecklos zu sein scheint." 327

Grund dafür ist, daß für eine dogmatisch überzeugende Scheidung des Relevanten vom Irrelevanten, des Nützlichen vom Nutzlosen, des Wertvollen vom Wertlosen und damit des grundrechtlich Schutzbedürftigen vom Schutzlosen eine kompetente Entscheidungsinstanz vonnöten wäre. Doch eine solche mit qualitativ-bestimmender Definitionsmacht ausgestattete Stelle existiert nicht. 328 Deswegen wird schon die Bewertung einer Äußerung als meinungsrelevant oder -irrelevant durch den Äußernden (respektive eine ebensolche Bewertung eines Rezeptionsinhalts durch den Rezipienten) von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt, um individualkommunikatorische Manipulationen jedweder Art strukturell auszuschließen. Mit anderen Worten: Die Differenzierung zwischen meinungsrelevanten und -irrelevanten Inhalten im Rahmen des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG unterliegt bereits der grundrechtlieh umhegten Sphäre. 329 Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG schützt also den Kommunikationsprozeß in seiner thematischen Universalität. 330 Wenn das Verdikt über publizistische Relevanz oder Irrelevanz im Rahmen des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG allein dem Rezipienten obliegt, und zwar gerade auch wegen der Schwierigkeit, ja geradezu Unmöglichkeit, eine solche Entscheidung nach anderen als höchst subjektiven Kriterien zu treffen, muß folglich der Empfang jedweder Angebote grundrechtlich geschützt werden, mögen sie auf den ersten Blick auch noch so meinungsunbedeutend erscheinen. Da Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG systematisch die massenkommunikative Kehrseite der individualkommunikatorischen Freiheiten aus Satz 1 darstellt, 331 ist es nur konsequent, auch jedwede Darbietung unabhängig von ihrer - vermeintlichen - publizistischen Relevanz dem Schutzbereich der Rundfunkfreiheit und damit dem Rundfunkbegriff zuzuordnen. Denn wenn der Rezipient im Rahmen des Art. 5 Abs. 1 Satz l GG selbst definiert, welche seiner Informationsquellen und welche seiner Äußerungen (persönlich) meinungsbildenden Charakter aufweisen, und somit alle Quellen vom Grundrecht der Informationsbeschaffungsfreiheit wegen potentieller Wichtigkeit für die Meinungsbildung umfaßt sind, dann muß zwangsläufig jedes der "Masse" zugängliche Angebot - zumindest potentielle - publizistische Relevanz besitzen und deswegen als Darbietung erachtet werden. 332 327 Herzog, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, Loseblatt, Stand 1992, Art. 5 Abs. I, II Rdnr.86. 328 Löwer, JZ 1981,730,736. 329 Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 26. 33° Löwer, JZ 1981, 730, 736, unter Berufung aufvon Köl/er. 331 Siehe dazu aufS. 63. 332 In diesem Sinne auch Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, Art.5 Abs.1 und 2 Rdnr.676: "Denn jede Artvon Sendeinhalten istvon

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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Dann aber kommt der meinungsbildenden Qualität des Gesendeten keinerlei definitorische Unterscheidungskraft mehr zu; folglich muß auf sie als Differenzierungsmerkmal verzichtet werden. Eine tatbestandliehe Abgrenzung nach inhaltsbezogenen Kriterien scheidet mithin und im Lichte der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG thematisch umfassend gewährten Rundfunkfreiheit aus. 333 Auf den kommunizierten Inhalt kommt es letztlich nicht an, 334 sofern es sich überhaupt um eine bewußt geschaffene Informationseinheit handelt. Zudem läßt sich gegen die Notwendigkeit der publizistischen Relevanz einer Rundfunkdarbietung vorbringen, daß durch eine thematische Eingrenzung des sachlichen Schutzbereichs von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG auch die vom Bundesverfassungsgericht den Rundfunkveranstaltern als "Zentrum der Freiheitsgarantie" zugestandene Programmautonomie 335 gefahrdet wäre, derzufolge nur die Veranstalter selbst festlegen können, was der Rundfunk- insbesondere der öffentlich-rechtliche vor dem Hintergrund seines Grundversorgungsauftrags- als Ausfluß seiner öffentlichen Aufgaben zu verbreiten hat. Wenn aber durch eine Definition des Rundfunkbegriffs mit inhaltlichen Anforderungen gewisse Sendungen von vomherein dem Rundfunkbegriff und damit der sachlichen Reichweite der grundrechtliehen Gewährleistung des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG entzogen wären, unterläge wenigstens der öffentlich-rechtliche Rundfunk bei seiner Programmgestaltung thematischen Beschränkungen. Rundfunkfreiheit ist jedoch in ihrem Kern Programmfreiheit 336 Auch von daher sind inhaltliche Voraussetzungen an die Darbietung abzulehnen. Zwar ist es Sinn der Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung durch umfassende und wahrheitsgemäße Information zu dienen. 337 Deswegen hat der Gesetzgeber sicherzustellen, daß der Rundfunk seine verfassungsrechtlich geforderten Aufgaben im Dienste der Meinungsbildung wahrnimmt. Dazu gehört allerdings nur die Ermöglichung einer ungeschmälerten und wahrheitsgemäßen Information über gesellschaftlich relevante Themen; nicht jedes einzelne Programm muß auch tatsächlich ein Informationsangebot enthalten. 338 Je weiter der Kreis der grundrechtlich geschützten Medieninhaljedenfalls potentiellem Informationsgehalt für Teile der Öffentlichkeit und damit auch potentieller Meinungsrelevanz". 333 So zutreffend Stammler, AfP 1975, 742, 749, der dennoch- und somit etwas inkonsequent - die Relevanz für die öffentliche Meinungsbildung als Darbietungsmerkmal fordert. 334 Deutlich Holznagel, Vorfragen zu Rundfunk-, Medien- und Telediensten, in: Hoeren/Sieber (Hrsg.), Handbuch Multimedia-Recht, Loseblatt Stand Dezember 1998, Teil 3.2 Rdnr. 18, demzufolge der Inhalt der Kommunikation kein Kriterium für den Rundfunkbegriff sein könne. Die Rundfunkfreiheit schütze nämlich beliebige Inhalte gleichermaßen. 335 BVerfGE 87, 181 (201). Vgl. auch Leibholz/Rinck/Hesselberger, GO-Rechtsprechungskommentar, Loseblatt, Stand Dezember 1999, Art. 5 Rdnr. 352. 336 BVerfGE 97, 298 (310). Ebenso Leibholz/Rinck!Hesselberger, GO-Rechtsprechungskommentar, Loseblatt, Stand Dezember 1999, Art. 5 Rdnr. 352. 337 Ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts; vgl. BVerfGE 97, 228 (257). 338 BVerfGE 97, 228 (267). 6 Brand

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

te gezogen wird, desto effektiver kann daher Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG seine freiheitliche Schutzfunktion erfüllen. Insofern spricht nichts dagegen, Inhalte beliebiger und damit auch rein unterhaltender oder sonstiger Art dem Schutzbereich von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu unterstellen, solange nicht durch überdehnte einfachgesetzliche Anforderungen an die Veranstaltung von Rundfunk die Freiheitsrechte des Bürgers respektive Rundfunkunternehmers unangemessen eingeschränkt werden. 339 Gegen die Kategorisierung von Angeboten mit fragwürdiger publizistischer Relevanz als Rundfunk ist folglich dann nichts einzuwenden, sollte in individualfreiheitsrechtlich bedenklichen Fällen eine geringe(re) Kontroll- und Regelungsdichte des Gesetzgebers 340 dem jeweiligen Veranstalter entsprechend größere Freiräumetrotz der generellen Einschätzung seines Angebots als verfassungsrechtlichen Rundfunk eröffnen. 341 Denn zugegebenermaßen sind triviale Angebote wegen der prinzipiellen Ausrichtung der Garantien des Art. 5 Abs. 1 GG auf den Prozeß der öffentlichen Meinungsbildung inhaltlichen, organisatorischen und Verfahrensregelungen im geringeren Maße zugänglich als "hochpolitische" Informationen. Trotzdem steht dies nicht der Zuordnung des publizistisch (eher) unbedeutenden Angebots zum verfassungsrechtlichen Rundfunk entgegen. 342 Vielmehr dürfte gerade ein sachlich umfassender Grundrechtsschutz im Rahmen des Art. 5 Abs. l Satz 2 GG dem freiheitsoptimierenden Leitbild der Verfassung entsprechen. In diesem Zusammenhang bemerkt Jarass: "Außerdem verhindert die Rundfunkfreiheit nicht, verschiedene Rundfunkformen oder -dienste unterschiedlichen Strukturbedingungen zu unterwerfen. Eher am Rande dieser Freiheit stehende Dienste können möglicherweise ganz ähnlich wie die Individualkommunikation behandelt werden." 343

jj) Zwischenergebnis Eine Sendung muß keine publizistische Aussage im Sinne einer Behandlung materiell öffentlicher Angelegenheiten beinhalten, um Rundfunk zu sein. 344 Genauso Diese Gefahr sieht beispielsweise Bullinger, AfP 1996, 1, 2ff. Zur prinzipiellen Vereinbarkeit einer abgestuften rundfunkrechtlichen Kontroll- und Regelungsdichte mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG siehe bereits oben ab S. 68. 341 Vgl. auch Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S.27; Eberle, ZUM 1995,763, 764f.; Hoffmann-Riem, AfP 1996,9, 12; sowie Scherer, AfP 1996,213,218. Insofern greifen die Bedenken von König, Die Teletexte, 1980, S. 126, nicht; er kommt eigentlich zum Schluß, daß sämtliche Angebote unabhängig von ihrem Inhalt als Rundfunk zu erachten sind; weil er aber einen "gespaltenen" Rundfunkbegriff fürchtet (im Sinne unterschiedlicher Regelungsdichten von Rundfunkangeboten), bejaht er -letzthin wenig überzeugend- doch das Erfordernis publizistischer Relevanz für die Eröffnung des Schutzbereichs von Art. 5 Abs. I Satz 2 GG. 342 Scherer, Der Staat Bd. 22 (1983), S. 347, 362. 343 Jarass, Gutachten zum 56. DJT, 1986, G 15. 344 Herrmann, Fernsehen und Hörfunk in der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland, 1975, s. 30f. 339 340

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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wie sich der Meinungsbegriff in Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG nicht nur auf politische oder publizistisch relevante Ansichten bezieht, kommt es für die Einordnung eines Angebots unter den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff auf den übermittelten Inhalt nicht an. 345 Denn auch wenn Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG den Rundfunk vornehmlich wegen seiner Bedeutung für die öffentliche Meinungsbildung unter grundrechtliehen Schutz stellt, so liegt die Entscheidung darüber, ob eine Sendung meinungsbildende Relevanz hat (oder nicht), letztlich beim Rezipienten selbst. 346 Die Rundfunkfreiheit läßt aus diesem Grunde eine Unterscheidung nach dem jeweils verfolgten Interesse oder der Qualität der Darbietung nicht zu; eine Beschränkung des Rundfunks auf seriöse, einem anerkennenswerten privaten oder öffentlichen Interesse dienende Inhalte liefe letztlich auf eine Bewertung und Lenkung durch staatliche Stellen hinaus, was dem Wesen dieses Grundrechts widerspräche. 347 Rundfunk kann sich daher mit allen nur denkbaren Geschehnissen befassen und ist insofern universellen Inhalts. 348 Umfaßt ist auch jede Art von künstlerischen und unterhaltenden oder sonstigen Zwecken dienenden Darbietungen. 349 Auch das Bundesverfassungsgericht gibt zu verstehen, daß der Rundfunk nicht auf Sendungen mit ausdrücklicher publizistischer Relevanz reduziert werden darf. Denn zum einen würden triviale Inhalte schon dadurch meinungsbildend wirken, daß sie den Sendeplatz für politische Themen einnehmen; 350 zum anderen können 345 Ebenso Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 26f.; Geiger, Grenzen des Rundfunkmonopols, 1971, S. 37; Ory, AfP 1994, 18, 20f.; Schote, Die Rundfunkkompetenz des Bundes als Beispiel bundesstaatlicher Kulturkompetenz in der Bundesrepublik Deutschland, 1999, S.24. Vgl. auch König, Die Teletexte, 1980, S.125: "Vielmehr erstreckt sich der Grundrechtsschutz des Art.5 Abs.1 Satz 2 GG auf alle Aussagen der Massenmedien";Jarass, AfP 1998, 133, 134: "Die Rundfunkfreiheit schützt beliebige Inhalte". In diese Richtung auch Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 4. Auf!., 1999, Art. 5 Abs. l, 2 Rdnr. 92: Der Rundfunkbegriff sei nicht vom Inhalt der Rundfunksendung her zu definieren; vielmehr komme es auf die Herstellungsund Verbreitungsmethode an. Ferner Schulz, ZUM 1996, 487, 494: "Ob ein Angebot politikrelevante Informationen liefert und in diesem Sinne meinungsrelevant erscheint, kann ... nicht der entscheidende Ansatz sein." Erhellend auch Bullinger/Mestmäcker, Multimediadienste, 1997, S. 51 : "Nicht geeignet für die Abgrenzung des Rundfunks von anderen Diensten ist sein Inhalt, ... denn derselbe Inhalt läßt sich auch nicht rundfunkmäßig verbreiten." 346 Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 26. 347 BVerfGE 35, 202 (222); Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 4. Auf!., 1999, Art. 5 Abs. l, 2 Rdnr. 101. 348 Lieb, Kabelfernsehen und Rundfunk, 1974, S.112 (Fn. 22). Ähnlich BayVerfGHE 30,78 (92 f.): "Rundfunk ... erfaßt den gesamten Bereich der Mitwirkung an der öffentlichen Kommunikation, etwa durch Nachrichtensendungen, politische Kommentare, Hörspiele, musikalische Darbietungen, kabarettistische Programme usw." 349 Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rdnr. 676. 350 In diesem Sinne bereits BVerfGE 12, 205 (260): Die Mitwirkung eines Mediums an der öffentlichen Meinungsbildung finde nicht nur im Inhalt einzelner Angebote ihren Ausdruck, sondern gerade in der Gesamtauswahl dieser Inhalte, und zwar im Sinne einer Entscheidung, was gesendet werde und was nicht.

6*

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

im Zeitalter des Infotainments auch pure Unterhaltungssegmente direkt zur Meinungsbildung beitragen. 351 Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff erstreckt sich somit auf sämtliche der Allgemeinheit zugedachten Aussagen fernmeldetechnischer Medien; 352 ihm unterfällt die massenmediale telekommunikative Übertragung jeglicher Gedankeninhalte. 353 Ausreichend ist, daß es sich um ein senderseilig präselektiertes - also vom Kommunikator 354 bewußt geschaffenes - Angebot handelt. 355 Rundfunkaussage kann also alles werden, was sich als Sinneinheit akustisch oder optisch ausdrücken läßt. 356 Der Begriff des Rundfunks ist auch in bezug auf das inhaltliche Element "entwicklungsoffen". 357 Die Rundfunkreferenten der Bundesländer haben sich 1979 in ihrem "Würzburger Papier" dieser vom Bundesverfassungsgericht geprägten Sicht der Darbietung angeschlossen: Der Rundfunkbegriff umfasse "wie das Bundesverfassungsgericht verdeutlicht hat- schon vom verfassungsrechtlichen Ansatz her alle Darbietungen an die Allgemeinheit vom Nachrichtendienst über die Ausstrahlung von Unterhaltungssendungen, Musikdarbietungen, Fortbildungsprogrammen über Werbesendungen bis hin zur Information über wissenswerte Tatsachen wie Lotto- und Totozahlen". 358 Diese Auffassung wurde im "Ersten Strukturpapier über die Zuständigkeit der Landesmedienanstalten im Grenzbereich zwischen Rundfunk und Mediendiensten und die Unterscheidung von Rundfunk und Mediendiensten vom 16. Dezember 1997" aktualisiert, dort heißt es unter Punkt 2. 1. 1.: "Meinungsbildungsrelevanz haben indessen, wenn auch mit unterschiedlicher Wirkungsintensität (Relevanz), so BVerfGE 101, 361 (390). König, Die Teletexte, 1980, S.125. 353 Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG-Kommentar, 5. Aufl., 2000, Art. 5 Rdnr. 37; desgleichen Michel, ZUM 1998, 350, 351 ("Inhalte jeder Art"); Herzog, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, Loseblatt, Stand 1992, Art. 5 Abs. I, II Rdnr. 195. In diesem Sinne auch Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Banner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rdnr. 676. 354 Ein Kommunikator ist nach Ferger/Junker, DÖV 1981, 439, 443, eine Person oder Personengruppe, die produktiv, auswählend und kontrollierend an der Verbreitung von Aussagen durch Massenkommunikationsmittel beteiligt ist. 355 So auch König, Die Teletexte, 1980, S. 120, der das Tatbestandsmerkmal Darbietung durch Programm ersetzen möchte. Ähnlich auch Herrmann, Fernsehen und Hörfunk in der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S. 28, der das Programm als eine von den Kommunikatoren gestaltete Folge von Beiträgen mit einer Mehrzahl von Aussagen definiert und exemplarisch mögliche Programmformen aufzählt. Prägnant auch Berendes, Die Staatsaufsicht über den Rundfunk, 1973, S. 34f.: "Nicht der Inhalt des Programms, sondern daß überhaupt ein Programm ausgestrahlt wird, ist für den Rundfunk begriffswesentlich." 356 Das hat schon Hagemann, Fernhören und Fernsehen, 1954, S. 81 erkannt; der Autor unterscheidet dabei systematisch in "Wiedergabe von Ereignissen", "Weitergabe des bereits Gestalteten" und "Funkische Eigengestaltung". 357 Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Banner Kommentar, Loseblatt, Zweitbearbeitung Sept. 1987 - Sept. 1992, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rdnr. 512. 358 Würzburger Papier der Rundfunkreferenten vom 25. Mai 1979, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 283). 35t

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B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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gut wie alle Inhalte ... Demnach unterfallen so gut wie alle elektromagnetisch verbreiteten Inhalte dem Rundfunkbegriff." 359

b) Rezeptionsoptionen

Von einer Darbietung kann nach Ansicht einiger Autoren nur ausgegangen werden, wenn dem Rezipienten außer d.er An- oder Abwahl eines Fernseh- respektive Radiokanals keine weiteren kommunikativen Steuerungsmöglichkeiten eröffnet sind. 360 Als derartige erweiterte und damit den Rundfunk begrifflich ausschließende Rezeptionsoptionen werden diskutiert: 1. die individuelle Wahl des Sendebeginns (also keine gleichzeitige Ausstrahlung des Angebots)- nachfolgend unter aa) erörtert, 361

2. die persönliche Selektion des konkreten Inhalts (bb), 3. die Interaktion zwischen Rezipienten und Kommunikator (Zweiseitigkeit der Informationsrichtung)- (cc).

aa) Zeitliche Selektionsmöglichkeit Die herkömmlichen Rundfunkformen Fernsehen und Hörfunk sind Verteildienste. Sie strahlen ihre Inhalte zeitgleich an alle Rezipienten aus. Die Gleichzeitigkeit des Rezeptionsvorgangs prägt daher das traditionelle Rundfunkbild. 362 Dies schlägt sich sowohl in frühen Rundfunkdefinitionen der Literatur363 als auch in der Definition des Rundfunkempfangsgeräts in § 1 Abs. 1 Satz 1 Rundfunkgebührenstaatsvertrag nieder: 359 Strukturpapier der Landesmedienanstalten, 1997, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 301), wobei allerdings die oben aufS. 76f. widerlegten Beispiele von Gersdorf- PC-Software sowie Verkehrsleitsysteme- als Möglichkeit nicht-meinungsrelevanter Inhalte ventiliert werden. 360 Mitunter wird dieser Problemkreis auch den Tatbestandsmerkmalen Verbreitung oder Allgemeinheit zugeordnet; siehe dazu die Nachweise auf S.48f. und 148ff. Unabhängig von der dogmatischen Verortung der Rezeptionsoptionen sind aber die vorgebrachten Argumente für und wider die Rundfunkeigenschaft identisch. Deswegen wird in dieser Arbeit auf eine ausführliche Problematisierung der exakten tatbestandliehen Zuordnung erweiterter Selektionsmöglichkeiten der Empfänger verzichtet. 36 1 Groß, ZRP 1982, 232, 234, sowie Stettner, ZUM 1995, 293, 295, ordnen diese Fragestellung ausdrücklich dem Tatbestandsmerkmal Allgemeinheit zu- siehe auch Fn. 360. 362 Hoffmann-Riem, AfP 1996, 9, 14. 363 So bei Bredow (1927), Glaser (1940), Eckert (1941), Pohle (1955); Nachweise siehe Demme, Das Kabel-Fernsehen (closed-circuit-television) in rechtlicher Hinsicht, 1969, S. 21 ff.

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

"Rundfunkempfangsgeräte im Sinne dieses Staatsvertrages sind technische Einrichtungen, die zur drahtlosen oder drahtgebundenen, nicht zeitversetzten Hör- oder Sichtbarmachung oder Aufzeichnung von Rundfunkdarbietungen (Hörfunk und Fernsehen) geeignet sind." 364 Auch die Rundfunkreferenten der Bundesländer halten in ihrem Würzburger Papier von 1979 fest: "Rundfunk wird bisher ... in der Form der Verbreitung von Rundfunkprogrammen veranstaltet, wobei sich der Teilnehmer (Rundfunkhörer oder Fernseher) in das laufende Programm jeweils einschaltet. Es handelt sich dabei um einen einseitig an die Allgerneinheit gerichteten Verteildienst". 365

Aus diesem herkömmlichen Rundfunkerscheinungsbild leiten einige Autoren die Forderung nach der Gleichzeitigkeit der Verbreitung als Tatbestandsmerkmal des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs ab. 366 Entscheidungserheblich ist dieses sogenannte "Simultanitätsprinzip" 367 seit dem Aufkommen von Abrufdiensten (etwa Btx, dessen Nachfolger T-Online sowie das Intemet) 368, da die Inhalte dieser Dienste nur auf gezielte Nachfrage und somit gerade nicht gleichzeitig ausgestrahlt werden. Deswegen fehle diesen Angeboten die Darbietungsqualität; folglich handele es sich auch nicht um Rundfunk. (1) Zeitversetzte Verbreitung und Massenkommunikation

Hierfür spreche insbesondere, daß es bei einer zeitversetzten Ausstrahlung an der bisherigen publizistischen Erscheinungs- und Wirkweise des Rundfunks sowie an der damit einhergehenden hohen Beeinflussungsmöglichkeit des Meinungsbildungsprozesses mangele. Diese rundfunktypische massenkommunikative Wirkung 364 Rundfunkgebührenstaatsvertrag 1991, zitiert nach: Ring, Medienrecht, Ordner II, Loseblatt, Stand April 2001, EI 0.01. Zum gebührenrechtlichen Rundfunkbegriff vgl. auch BayVGH, BayVBI. 1977, 466ff. 365 Würzburger Papier der Rundfunkreferenten vom 25. Mai 1979, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 284). Zum Verteildienst siehe zudem aufS. 249 f. 366 Stammler, AfP 1975, 742, 750; Müller-Using!Lücke, ArchivPT 1995, 32, 35, 36, 40; Schote, Die Rundfunkkompetenz des Bundes als Beispiel bundesstaatlicher Kulturkompetenz in der Bundesrepublik Deutschland, 1999, S. 26. Siehe auch Bullinger, Kommunikationsfreiheit im Strukturwandel der Telekommunikation, 1980, S. 32, der mittlerweile seine Meinung relativiert hat, etwa inBullinger, AfP 1996, 1, 6: "So müßte man z. B. darauf abheben, daß das eigentliche Rundfunkprogramm gleichzeitig eine unbestimmte Zahl von Personen erreicht, Abrufdienste oder andere neuartige Kommunikationsdienste dagegen in der Regel nicht. Diese formale Unterscheidung ist aber nicht unbedingt als für sich allein tragfähig anzusehen." Unklar aber Bullinger!Mestmäcker, Multimediadienste, 1997, S. 53, Fn. 92: "Der ,gleichzeitige' Empfang ... ist Bestandteil des klassischen Rundfunkbegriffs ... Auf das Merkmal wollen manche verzichten, um Multimediadienste ... unter den Rundfunkbegriff bringen zu können." Auf S. 55 wird schließlich das klare, für den klassischen Rundfunk maßgebende Merkmal eines nach Plan zeitlich ablaufenden Gesamtprogramms postuliert. 367 So beispielsweise Betzler, Finalität des Rundfunkbegriffs, in: Dittmann/Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S.155, 157. 368 Zu den Abrufdiensten vgl. ab S. 170, zum Internet ab S. 233.

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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sei nur bei gleichzeitiger Aufnahme der Inhalte gegeben. 369 Die Bindung in der Zeit sei ein Wesenselement des Rundfunks und trage überdies wesentlich zu seiner Meinungsmacht durch aktuelle Masseninformation bei.37 Fehle diese Eigenschaft, so sei ein Angebot kein Faktor der öffentlichen Meinungsbildung, sondern bloßes Forummedium. 371 Ohne zeitgleiche Rezeption eines gemeinsamen Gegenstandes könne nämlich nicht mehr von einem Publikum im Sinne der Massenkommunikation gesprochen werden. 372 Auch Parallelen zur Presse werden gezogen: Rundfunk ohne gleichzeitigen Empfang sei wie Presse ohne Massenvervielfältigung. 373

°

In der Judikatur ist diese Meinung gelegentlich ebenfalls zu finden. 374 Darüber hinaus fand die Gleichzeitigkeit der Verbreitung Eingang in landesgesetzliche Normen; so lautet § 1 Abs. 2 Nr. 1 des Landesmediengesetzes Baden-Württemberg vom 16. Dezember 1985: "Eine Veranstaltung und Verbreitung von Darbietungen aller Art in Wort, in Ton und in Bild unter Benutzung elektromagnetischer Schwingungen ohne Verbindungsleitung oder längs oder mittels eines Leiters ist 1. Rundfunk, wenn sie in planvoller und zeitlich geordneter Abfolge zum gleichzeitigen Empfang durch die Allgemeinheit bestimmt ist". 375

Dabei wird jedoch verkannt, daß Massenkommunikation zwar die Überwindung einer Distanz zwischen dem Kommunikator und einer beliebigen Anzahl Rezipienten voraussetzt; 376 diese Distanz kann aber "räumlich", "zeitlich" oder "raumzeit369 Stammler, AfP 1975, 742, 750. Ebenso Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Zweitbearbeitung Sept. 1987 - Sept. 1992, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rdnr. 512: Es entfalle die mit der gleichzeitigen Versammlung der Rezipientengemeinde verbundene Einwirkungsmöglichkeit, und damit komme das spezifische Wirkungspotential des Rundfunks nicht mehr zum Tragen. Diese Gesichtspunkte könnten schwerlich als kommunikationsgrundrechtlich irrelevant gelten. Degenhart hält an dieser Ansicht auch in seiner Neukommentierung (Stand März 1999, Rdnr. 682ff.) fest. 370 H errmann, Rundfunkrecht, 1994, S. 407. Vgl. schon H errmann, Fernsehen und Hörfunk in der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S.47 und 380. 371 Bullinger!Mestmäcker, Multimediadienste, 1997, S.59. 372 So referieren- mit unrichtigem Bezug auf Maletzke, Psychologie der Massenkommunikation, Neudruck 1918-Hoffmann-Riem/Vesting, MP 1994,382,386, diese Ansicht, der sie dann nachdrücklich entgegentreten. Siehe auch Stettner, ZUM 1995, 293, 295, der bei EinzelAbruf-PayTV keine Verbreitung an die Allgemeinheitaufgrund der individuellen Bestimmung des Ausstrahlungszeitpunktes gegeben sieht. 373 Stammler, AfP 1975, 742, 750. 374 Etwa in BayVerfGHE 39, 96 ( 164 f.);allerdings erwähnt das Gericht die zeitliche Selektionsmöglichkeit von Angeboten, die es schon aus anderen Gründen nicht als Rundfunk einstuft, lediglich als argumentative Stützung dieser Kategorisierung, ohne die Gleichzeitigkeit der Verbreitung als Rundfunktatbestandsmerkmal ausdrücklich zu fordern. Deutlicher die Formulierung im- jedoch urheberrechtliehen-Judikatdes Bundesgerichtshofs in BGHZ 36, 171 (176): Die Rundfunksendung ermögliche gleichzeitig mehrere lautliche Wiedergaben des Sendegutes. 37s LMedienG Ba-Wü 1985, Ba-Wü GBI. 1985,539. 376 Siehe dazu auch beim Tatbestandsmerkmal Verbreitung ab S.46.

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. I Satz 2 GG

lieh" beschaffen sein. 377 Zu Recht nennt Maletzke daher als Beispiel für Massenkommunikationsmittel ("Medium") auch die Schallplatte, 378 da mit ihr eine raumzeitliche Distanz zwischen Kommunikator und Rezipienten überbrückt wird. Bezogen auf das Kriterium der Zeitgleichheit der Verbreitung von Rundfunk heißt dies, daß allein durch den Wegfall gleichzeitiger Rezeption nicht zwingend die massenkommunikative Eigenschaft des Gesendeten entfällt, weil es statt der - für traditionellen Rundfunk zugegebenermaßen typischen- räumlichen nunmehr sogar eine raumzeitliche Distanz zwischen Inhalte-Schaffer und -Aufnehmer zu überwinden gilt. 379 Infolgedessen mutiert ein Angebot nicht bloß aufgrund fehlender Zeitgleichheit seiner Verbreitung zum Nichtrundfunk. Im Gegenteil wären sogar Konstellationen denkbar, in denen ein Angebot erst durch die Ungleichzeitigkeil der Rezeption zum Massenkommunikationsmittel und damit - bei Vorliegen der anderen tatbestandliehen Voraussetzungen - zum verfassungsrechtlichen Rundfunk wird, nämlich dann, wenn die räumliche Distanz mangelt. 380 Deswegen kann Degenhart nicht gefolgt werden, wenn er die Gleichzeitigkeit für ein die Massenkommunikation kennzeichnendes Moment hält; 381 wie soeben aufgezeigt, kann Massenkommunikation zeitgleiche Rezeption bedeuten, muß es aber nicht. Zwar beobachtet der Autor zutreffend, daß die besondere Bedeutung des altbekannten Rundfunks als eines herausragenden Faktors und Mediums der öffentlichen Meinungsbildung auf gleichzeitiger Aufnahme der Inhalte fußt 382 und hierin insofern sein spezifisches Wirkungspotential liegt. 383 Damit ist aber nichts über die definitorische Unerläßlichkeit dieses Kriteriums zur Bejahung von Rundfunk ausgesagt. In diesem Zusammenhang betont im übrigen auch das Bundesverfassungsgericht, daß es auf die Verbreitung von "Sendungen gleichen Inhalts" ankomme;384 der Umstand des gleichzeitigen Empfangs eines Angebots sei hingegen schwerlich als bedeutsam für dessen Kategorisierung als (Nicht-)Rundfunk einzustufen.385 Grundlegend Maletzke, Psychologie der Massenkommunikation, Neudruck 1978, S. 23. Maletzke, Psychologie der Massenkommunikation, Neudruck 1978, S. 33. 379 Ebenso Hoffmann-Riem/Vesting, MP 1994, 382, 386, anhand des Beispiels Video on Demand (siehe dazu im Detail ab S. 170 dieser Arbeit). JHO Vgl. dazu aufS. 48. 381Degenhart, BayVBI. 1986, 577, 579; Degenhart, AfP 1987, 371, 374; Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Zweitbearbeitung Sept. 1987- Sept. 1992, Art. 5 Abs. I und 2 Rdnr. 55; Degenhart, ZUM 1998, 333, 342 (Fn. 105). Ähnlich auch Hans H . Klein, Der Staat Bd.20 (1981), S. 177, 196, der die einseitige zeitliche und inhaltliche Selektionsbefugnis als Individual- und Massenkommunikation unterscheidendes Kriterium ansieht. 382 Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Zweitbearbeitung Sept. 1987- Sept. 1992, Art. 5 Abs. I und 2 Rdnr. 29. 383 Degenhart, ZUM 1998, 333,342. 384 BVerfGE 74, 297 (352). 385 BVerfGE 74, 297 (351). 377

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B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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Degenhart relativiert seine eigene Konzeption ohnehin selbst, wenn er darauf hinweist, daß die Auswahlfreiheit des Rezipienten sich beim Internet in der Regel keineswegs auf den zeitlichen Einstieg in den Kommunikationsvorgang beschränke; 386 vielmehr seien zugleich inhaltliche Selektionsoptionen damit verbunden. Jedenfalls diese Auswahlmöglichkeiten seien mit den herkömmlichen Rundfunkprogrammen nicht mehr vergleichbar, 387 da die Beteiligung am Kommunikationsprozeß entscheidend anders strukturiert sei. 388 Insofern scheint sogar in den Augen des Autors die These von der notwendigen Gleichzeitigkeit der Rezeption ein nicht ausreichendes Argumentationsmuster zu sein, das darum der Unterfütterung durch inhaltliche Selektionsoptionen bedarf. Ebenfalls wenig überzeugend ist das Argument von Stammler, Rundfunk ohne zeitgleiche Rezeption sei wie Presse ohne Massenvervielfältigung und damit keine Massenkommunikation mehr. 389 Auch nicht gleichzeitig verbreitete Angebote können durchaus massenhaft ausgestrahlt werden, bloß nicht zur selben Zeit. Daher hinkt Stammlers Vergleich: Jenes massenkommunikative Element, das dem nicht vervielfältigten Presseprodukt (etwa der Nullnummer einerneuen Zeitschrift) fehlt, liegt bei nicht zeitgleich verbreiteten, jedoch an die Allgemeinheit gerichteten und ihr zugänglichen elektronischen Angeboten gerade vor. Passender wäre der Analogieschluß zu einem Presseunternehmen, das seinen Vertrieb auf die tatsächliche Nachfrage abstimmt, indem es zunächst nur eine kleine Auflage seines Erzeugnisses druckt und ausliefert, um bei höherem Bedarf die Druckmaschine nochmals anzuwerfen (Print-on-Demand). Diese allmähliche Verbreitung stellt jedoch mitnichten die massenmediale Eigenschaft des Printprodukts in Frage. (2) Zeitversetzte Verbreitung und publizistische Relevanz Für den Rundfunkbegriff kommt es folglich allenfalls darauf an, ob die Sendungen inhaltlich einen Beitrag zum öffentlichen Meinungsbildungsprozeß zu leisten imstande sind; 390 die Frage der Wahl des Rezeptionszeitpunkts betrifft lediglich technische Aspekte, die nur den Qualitätsstandard des jeweiligen Angebots (also dessen Rezeptionskomfort) kennzeichnen und für den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff folglich unbedeutend sind. 391 Degenhart, ZUM 1998, 333, 341. Degenhart, ZUM 1998, 333,342. 388 Degenhart, ZUM 1998, 333, 343. 389 Stammler, AfP 1975, 742, 750. 390 So die Vertreter der Theorie von der publizistischen Relevanz, der in dieser Arbeit jedoch nicht gefolgt wird. Siehe dazu im Detail ab S.65. 391 Gersd01j, AfP 1995, 565, 571, der zutreffend darauf hinweist, daß die bisherigen Verteildienste (also der traditionelle Rundfunk) aus Zweckmäßigkeitsgründen zukünftig durch Übermittlungsformen mit zeitlichen und inhaltlichen Rezeptionsoptionen ersetzt werden könnten. 386

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

Die Zeitgleichheit der Rezeption wäre nur dann ein entscheidendes Kriterium für Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, wenn bei ihrem Fehlen auch automatisch die Gefährdung des Meinungsbildungsprozesses entfiele. 392 Die Beispiele der unstreitig meinungsbildenden Massenmedien Zeitung und Kino zeigen aber, daß die Beeinflussung der Rezipienten nicht von der gleichzeitigen Aufnahme der Inhalte abhängt, 393 sondern dieses Kriterium bestenfalls etwas über den Grad der Beeinflußbarkeit aussagt. Im Schutzbereich der Rundfunkfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG soll aber generell die einseitige Einflußnahme auf die öffentliche Meinungsbildung vermieden respektive durch pluralistische Mechanismen kompensiert werden; ob ein Angebot zeitversetzt oder zeitgleich beim Empfänger ankommt, spielt für diese essentielle demokratische Schutzfunktion keine Rolle. 394 Zeitlich bewußt selektierte Angebote dürften in der Regel sogar sorgfältiger aufgenommen werden als zu einer fixen Zeit ausgestrahlte Inhalte, denn die Möglichkeit individueller Auswahlläßt eine erhöhte Zuschauerbindung und Aufmerksamkeit der Rezipienten erwarten. 395 Wegen dieser höheren Aufnahmebereitschaft kann die meinungsbildende Wirkung zeitlich disponibler Inhalte durchaus stärker sein als beim traditionellen Rundfunk. 396 Was also an Wirkkraft im Falle nicht zeitgleicher Verbreitung wegen der geringeren Rezipientenschar möglicherweise eingebüßt wird, kompensiert die höhere Rezeptionsqualität; 397 die massenmediale Komponente scheint insofern vergleichbar. Soweit Degenhart die Parallele zur Zeitungslektüre für "verfehlt" hält, weil ihr gerade nicht die dem Rundfunk zugeschriebene Wirkungsweise zukomme und sie deswegen auch nicht dem Rundfunkrecht unterliege, 398 zieht er aus den verschiedenen Verbreitungsarten der beiden Medien einen unzulässigen Schluß. Denn Zeitungen sind hinsichtlich ihrer massenmedialen Wirkung - also hinsichtlich der Beeinflussung der öffentlichen und individuellen Meinungsbildung samt des damit verbundenen meinungsmanipulativen Gefährdungspotentials - sehr wohl Rundfunk und Film vergleichbar; gerade deswegen haben die Mütter und Väter des GrundgeHoffmann-Riem, AfP 1996, 9, 14. Vgl. etwa Jarass, AfP 1998, 133, 134: "Diese Möglichkeit [einer zeitlich freien Rezeption der Inhalte] besitzt auch der Leser einer Zeitschrift, ohne daß es deswegen an der Massenkommunikation fehlt." 394 LG Saarbrücken, ZUM 1997,491,493. 395 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 152. 396 In diesem SinneEberle, CR 1996, 193, 195: "Die neue Verfügbarkeil über das, was er sehen will, macht den Zuschauer für die Inhalte möglicherweise noch empfänglicher." Ähnlich Michel, ZUM 1998, 350,352. 397 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 152, spricht sogar von einer gesteigerten Suggestivkraft, da aufgrund der Vielzahl von Rezeptionsoptionen das Vertrauen des Rezipienten in eine objektive, wirklichkeitsgetreue Abbildung und Darstellung der Sach- und Lebensverhältnisse eher wachsen als schrumpfen werde. 398 Degenhart, ZUM 1998, 333, 342. 392 393

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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setzes die Presse in einem Atemzug mit den anderen Massenmedien des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG genannt. Entscheidendes Differenzierungskriterium dieser Massenmedien war seit je die unterschiedliche Verbreitungsart, deren spezifische Eigenheiten unterschiedliche einfachgesetzliche Ausgestaltungen bedingten. 399 Hinsichtlich der anderen tatbestandliehen Kriterien der Massenkommunikation sind gedankliche Schlüsse von einem auf das andere Medium aber zulässig. Das Beispiel Zeitung zeigt plausibel auf, daß zeitliche (und inhaltliche)400 individuelle Rezeptionsoptionen, die über das im traditionellen Rundfunk Gewohnte hinausgehen, nicht dazu führen (müssen), daß begrifflich keine Massenkommunikation mehr vorliegt. 401 Die massenmediale Wirkung ist also immer dann zu konstatieren, wenn Darbietungen an die Allgemeinheit übermittelt werden, und zwar unabhängig davon, ob der einzelne Rezipient den Zeitpunkt seiner Rezeption selbst bestimmen kann. 402 Folglich können Inhalte, die in sonstiger Hinsicht der Rundfunkdefinition unterfallen, nicht dadurch zu Nichtrundfunk werden, daß ihnen erweiterte zeitliche Selektionsmöglichkeiten eigen sind. (3) Gefahr der Auslagerung von Rundfunkinhalten Ein weiteres Argument gegen die Gleichzeitigkeit sind laut Gersdorf die damit eröffneten rundfunkrechtlichen Umgehungsmöglichkeiten. Private Rundfunksender könnten ihre Angebote bereits vor der eigentlichen traditionellen "Ausstrahlung" auf Abruf zur Verfügung stellen (etwa im Internet) und so die strengeren Vorschriften des Rundfunkstaatsvertrags unterlaufen. 403 Wäre die Gleichzeitigkeit entscheidendes Kriterium für das Vorliegen von Rundfunk, so wäre die um 20 Uhr ausgestrahlte Tagesschau Rundfunk, die danach im Internet zum Abruf bereitgehaltene inhaltsgleiche Tagesschau aber nicht. 404 Allerdings läßt der Autor dabei außer acht, daß hier ein Veranstalter sein Angebot mehrfach und auf verschiedene Weise überträgt; die bloße Übereinstimmung des Inhalts mehrerer medialer Verbreitungsvorgänge belegt jedoch noch nicht notwendiSiehe dazu ab S. 50. Zu diesem Thema sogleich ab S. 94. 401 So Scherer, Der Staat Bd. 22 (1983), S. 347, 360, demzufolge die Beispiele der Presse einerseits und des technisch möglichen Abruf-Fernsehens andererseits zeigen, daß die Verfügbarkeil von Informationen zu beliebiger Zeit kein Merkmal von Nichtmassenmedien sei. Vgl. auchHoffinann-Riem, Alternativ-Kommentar, Band 1, 2. Aufl., 1989,Art.5 Abs.1, 2Rdnr.125: "Für die Nutzung der Massenmedien Zeitung und Buch sind eine individuelle Rezeptionsentscheidung und die individuelle Gestaltung der Rezeptionsmodalitäten schon immer kennzeichnend gewesen." 402 Gersdorf, AfP 1995, 565,571. 403 Gersdorf, Das Grundrecht der Rundfunkfreiheit als "Supergrundrecht"?, in: Dittmann/ Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S. 137, 140. 404 Gersdorf, Das Grundrecht der Rundfunkfreiheit als "Supergrundrecht"?, in: Dittmann/ Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S. 137, 139f. 399

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

gerweise deren Zugehörigkeit zu ein und demselben Medium. So werden Spielfilme nicht nur als Rundfunk im Fernsehen verbreitet, sondern können als Lichtspielaufführung dem Schutzbereich der Filmfreiheit unterfallen oder von einer Videothek als verkörperlichte Kopie (Schutzbereich der Pressefreiheit) vertrieben werden. Ebenfalls der Presse zuzuordnen ist eine in der Zeitung abgedruckte Agenturmeldung; wird die gleiche Nachricht allerdings als Texttafel im Fernsehen verbreitet (etwa per Videotext405 oder als Standtafel zu Sendeschluß) oder von einem Radiomoderator verlesen, so unterfallt dieselbe Meldung der Rundfunkfreiheit Der (identische) Inhalt allein entscheidet somit nicht über die Rundfunkeigenschaft Tragfähig wird Gersdorfs Argumentation allerdings dann, wenn man sich vor Augen hält, daß durch die ungleichzeitige Verbreitung im Internet die traditionelle zeitgleiche Rundfunkausstrahlung ergänzt und unterstützt werden kann, 406 zumal sich am äußeren Erscheinungsbild für den Zuschauer nicht unbedingt etwas ändern muß, sofern das Fernsehgerät auch internettauglich ist und ausreichend hohe Datenbandbreiten zur hochqualitativen Bewegtbilder-Übertragung vorhanden sind. So meint etwa Betzler: "Der Zugriff auf im Verteilwege emittierte Sendungen einerseits und die erst per Abruf initiierte Übertragung andererseits fügen sich für den Rezipienten nach dem äußeren Erscheinungsbild gleichermaßen in die Gestalt ,Fernsehen' ."407

In diesem Sinne ergäben sich dann in der Tat Umgehungsmöglichkeiten der rundfunkgrundrechtliehen Ausgestaltungsnormen, wenn ein bisher im klassischen Rundfunk verbreiteter Inhalt auf die neuen kommunikativen Distributionswege ausgelagert und nur aufgrundfehlender Gleichzeitigkeit der Internet-Verbreitung nicht mehr unter den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff fallen würde. Überdies ginge das Angebot trotz weiterhin vorhandenen massenkommunikativen Wirkpotentials auch des Schutzes aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verlustig. Anzeichen für eine derartige Entwicklung zeigen sich bereits im deutschen Privatfernsehen. So strahlte der Sender RTL II in der ersten Hälfte des Jahrs 2000 täglich eine 45-minütige Zusammenfassung der Geschehnisse in einem Containerhaus aus, deren Bewohner rund um die Uhr und - bis auf das WC - lückenlos mittels Kameras überwacht wurden ("Big Brother"). Auf einer eigens eingerichteten Internetseite (www.big-brotherhaus.de) konnten sowohl diese Tageszusammenschnitte als auch Live-Bilder der Kameras abgerufen werden.

Dazu ab S. 161. So sieht Eberle, Rundfunk- Regelungsmodell für Online-Dienste?, in: Dittmann/Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S. 149, 152, "Online" auch als eine Art Komplementärverteilweg an, indem die bereits vorhandenen Kommunikationswege des Rundfunks ergänzt werden. 407 Betzler, Finalität des Rundfunkbegriffs, in: Dittmann/Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S. 155, 159. 405

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B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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(4) Ansicht der Rechtsprechung In der jüngeren Judikatur wird die Erforderlichkeit gleichzeitiger Verbreitung für die Rundfunkeigenschaft eines Angebots verneint. So ist für das Verwaltungsgericht des Saarlands das Merkmal der Gleichzeitigkeit verzichtbar oder wenigstens für eine Abgrenzung der Massenkommunikation von der Individualkommunikation nur unvollkommen geeignet. 408 Ähnlich äußert sich das Landgericht Saarbrücken: Im Schutzbereich der Rundfunkfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG soll generell die einseitige Einflußnahme auf die öffentliche Meinungsbildung vermieden werden; ob die Sendung zeitversetzt oder zeitgleich beim Empfänger ankomme, spiele dafür keine Rolle. 409 Auch das Bundesverfassungsgericht hält- wie bereits oben erwähnt410 - die Zeitgleichheit der Verbreitung nicht für ein tragfähiges Unterscheidungskriterium zwischen Rundfunk und Nichtrundfunk: "Schwerlich als bedeutsam" wird jener Unterschied betrachtet, "daß Rundfunk ... zum gleichzeitigen Empfang bestimmt ist, bei der rundfunkähnlichen Kommunikation der Zeitpunkt des Empfangs aber durch den Teilnehmer bestimmt werden kann", sofern im übrigen die Tatbestandsmerkmale des Rundfunks zu bejahen seien. 411

(5) Zwischenergebnis Ein für die Allgemeinheit bestimmtes und fernmeldetechnisch verbreitetes Angebot fällt nicht schon deshalb aus dem Rundfunkbegriff heraus, weil es vom Empfänger zu einem individuell wählbaren Zeitpunkt abgerufen werden kann. 412 Weder steht die zeitversetzte Verbreitung der massenkommunikativen Eigenschaft eines Angebots zwingend entgegen, noch entfällt deswegen automatisch dessen publizistische Wirkkraft. Vielmehr vermag die bewußte zeitliche Selektion von Inhalten zu einer aufmerksameren Rezeption zu führen, wie Vergleiche mit der Presse nahelegen. Daher könVG Saar, ZUM 1995, 642, 646. LG Saarbrücken, ZUM 1997,491 , 493. 410 Siehe aufS. 88. 411 BVerfGE 74, 297 (351). Zustimmend Eberle, GRUR 1995,790,793, der ergänzend ausführt, daß aus der Sicht des Teilnehmers sich dieses Programmangebot nicht von dem übrigen, im Verteilwege angebotenen Sendematerial unterscheide. Daß die Übertragung des Programms erst auf seinen Abruf hin initiiert werde, sei für den Zuschauer keine medienspezifisch relevante Besonderheit. 412 Ho.ffmann-Riem, Alternativ-Kommentar, Band 1, 2. Autl., 1989, Art. 5 Abs. 1, 2 Rdnr. 125. Ebenso Jarass, AfP 1998, 133, 136; Albrecht Hesse, BayVBI. 1997, 132, 135; Michel, ZUM 1998,350, 352f.; Bornemann/Krauslu.a., Bayerisches Mediengesetz, Kommentar, Loseblatt, Stand 2000, Art. ! Rdnr.!O; Starck, in: v.Mango1dt/Klein/Starck, GG, 4. Autl., 1999, Art. 5 Abs. I, 2 Rdnr. 96; Arno Engel, Verfassungsrechtliche Aspekte des Offenen Kanals in der Bundesrepublik Deutschland, 1999, S.l03. 408

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

nen auch Angebote mit zeitlichen Rezeptionsoptionen Medium und Faktor der persönlichen sowie öffentlichen Meinungsbildung sein; ihnen eignet zumindest potentielle publizistische Relevanz. Gegen das Erfordernis zeitgleicher Verbreitung spricht zudem, daß sich für den Veranstalter Umgehungsmöglichkeiten des Rundfunkrechts und der verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ergäben. Folgerichtig lehnen die fachgerichtliche Judikatur und das Bundesverfassungsgericht die Gleichzeitigkeit als Rundfunkkriterium ab. 413 bb) Inhaltliche Selektionsmöglichkeit Insbesondere Abrufdienste von Bewegtbildern (also Video on Demand) 414 und das Internet (rsp. dessen Vorgänger Btx) 415 bieten dem Rezipienten eine Vielzahl inhaltlicher Selektionsmöglichkeiten. Von einer Darbietung kann nach Ansicht einiger Autoren aber nur ausgegangen werden, wenn sie eine geplante und geordnete Mehrzahl von Aussagen aufweist, die in zeitlicher Festlegung ausgesendet wird, also ein vom Rezipienten nicht beeinflußbares Programm darstellt. 416 Die Selektionsbefugnis müsse ausschließlich beim Anbieter liegen; der Empfänger dürfte über die bloße Programmwahl hinaus keine Auswahlentscheidung treffen. 417 Vereinzelt haben auch Landesgesetzgeber diese Meinung aufgegriffen (siehe etwa § 1 Abs. 2 Nr. 1 des Landesmediengesetzes Baden-Württemberg vom 16. Dezember 1985). 418 Exemplarisch sei hier die Formulierung von Bullinger genannt: "Um ... Rundfunk ... handelt es sich dann, wenn nach einem einseitig festgelegten Programmschema eine fortlaufende Folge von Einzelsendungen einem unbestimmten Empfängerkreis zu gleichzeitigem Empfang zugeleitet wird". 419

Vgl. Ebsen, DVBI. 1997, 1039, 1050. Dazu ausführlich ab S. 170. 415 Siehe ab S. 233. 416 Dazu Herrmann, Fernsehen und Hörfunk in der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S. 28; Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, Rundfunkstaatsvertrag- Kommentar, Loseblatt, Stand Mai 2001, Ordner I, B 5, § 2 RStV Rdnr. 10; Geiger, Grenzen des Rundfunkmonopols, 1971, S. 38 ("Summe von Sendungen"). 417 Hans H . Klein, Der Staat Bd. 20 (1981), S. 177, 196f. 418 § I Abs. 2 LMedienG Ba-Wü: "Eine Veranstaltung und Verbreitung von Darbietungen aller Art in Wort, in Ton und in Bild unter Benutzung elektromagnetischer Schwingungen ohne Verbindungsleitung oder längs oder mittels eines Leiters ist 1. Rundfunk, wenn sie in planvoller und zeitlich geordneter Abfolge zum gleichzeitigen Empfang durch die Allgemeinheit bestimmt ist" (LMedienG Ba-Wü 1985, Ba-Wü GBI. 1985, 539). 419 Bullinger, Kommunikationsfreiheit im Strukturwandel der Telekommunikation, 1980, S.32. Der Autorhält weiterhin an dieser These fest, vg!.Bullinger, AfP 1996, 1, 8: "Der Begriff des Rundfunks im materiell-verfassungsrechtlichen Sinne sollte daher seinem Stammbereich, 41 3

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B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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(1) Redaktionell gestaltetes Gesamtprogramm Das Wesen der herkömmlichen Rundfunkdarbietungen besteht nach dieser Lehrmeinung darin, daß das Dargebotene durch den Sender gesteuert und innerhalb einer vom ihm bestimmten Zeiteinheit verteilt wird. 420 Denn nur aufgrund eines zeitlich ablaufenden, planhaft redaktionell gestalteten Gesamtprogramms komme dem Angebot eine erhöhte kommunikative Wirkkraft zu, da die meinungsbildende Wirkung von Informationen nicht aus deren Einzelgehalten resultiere, sondern es entscheidend auf die Zusammenstellung und Gewichtung der Inhalte ankomme. 421 Dies habe auch schon das Bundesverfassungsgericht festgestellt, indem es wesentlich auf die Auswahl und Gestaltung der Sendungen abgestellt habe, durch die jedem Rundfunkprogramm eine gewisse Tendenz innewohne. 422 Erst diese rundfunkspezifische Macht rechtfertige die erhöhten gesetzlichen Anforderungen an die Veranstaltung von Rundfunk, 423 weil dem Rezipienten eine rein passive Aufgabe zufalle.424 Rundfunk sei deswegen eine asymmetrische Kommunikation; aus diesem Grund habe der Gesetzgeber durch Ausgestaltung einer positiven Medienordnung die kommunikative Chancengleichheit zwischen Rezipienten und Veranstalter sicherzustellen. 425 Beim Vorliegen inhaltlicher Selektionsmöglichkeiten geschehe hingegen die Auswahl aus den offerierten Angeboten nicht mehr passiv durch das rundfunktypische "Ein- und Ausschalten", sondern im Rahmen aktiver Suche und Anforderung. 426 Rundfunk als Massenkommunikationsmittel sei also dadurch gekennzeichnet, daß der Veranstalter die gesendeten Beiträge in einem laufenden Programm zusammenfasse. 427 Von einem Programm könne man dann nicht mehr sprechen, wenn der Selektionsvorgang nicht ausschließlich beim Veranstalter im Sinne einer redaktionellen Gestaltung passiere, sondern auch vom Rezipienten selbst durchgeführt weralso den planhaftablaufenden Gesamtprogrammen (Voll- und Spartenprogrammen), vorbehalten werden". 420 Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation und Verfassung, 1979, S. 186. 421 Degenhart, ZUM 1998, 333, 343. Ähnlich Bullinger!Mestmäcker, Multimediadienste, 1997, S.55. 422 Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation und Verfassung, 1979, S. 187, unter Berufung auf BVerfGE 12, 205 (260f.). 423 Bullinger, AfP 1996, 1, 7. Ähnlich Stammler, Verfassungs- und organisationsrechtliche Probleme des Kabelrundfunks, 1974, S. 30f., der zwar die These Herbert Krügers von der unwiderstehlichen Gewalt des Rundfunks nicht teilt, immerhin aber von dem wirkungsintensivsten aller Medien spricht, dessen Gefährlichkeit noch dadurch erhöht werde, daß seine Wirkungen für den Rezipienten am wenigsten kontrollierbar seien. 424 VG Saar, ZUM 1995, 642, 647: "Passivität des Zuschauers beim Ansehen des Programms". 425 So Schulz, ZUM 1996, 487,490. 426 Degenhart, MMR 1998, 137, 138. 427 BayVerfGHE 39, 96 (165).

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de, indem dieser aus bereitgehaltenen Inhalten auswähle. 428 Der Kommunikator würde sich dann darauf beschränken, eine Art Informationsrohmasse zu liefern, aus der sich der Empfanger nach Belieben bedienen könnte. 429 Pieper/Wiechmann kleiden diesen Prozeß in ein griffiges Bild: Statt eines Speisemenüs würden dem Kunden nur mehr die Zutaten an die Hand gegeben, um sich selbst ein Menü zuzubereiten; das Informationsrestaurant wandele sich somit zum -supermarkt. 430

Rundfunk liege daher tatbestandlieh nicht vor, wenn der Rezipient die zu sendenden Beiträge individuell auswählen könne, weil er dabei weder in ein Programmschema431 noch in feste Inhaltsstrukturen432 eingebunden sei, sondern selbst segmentiere,433 er also den Kommunikationsinhalt durch seine Abfrage beeinflusse434 und hierdurch der Informationsvorgang seiner persönlichen, also individuellen Steuerbarkeit435 unterliege. Der gezielte Abruf eines Angebots sei aufgrundder Spezialität des daraufhin Übermittelten strukturell etwas anderes als dessen passiver Empfang. 436 Habe der Veranstalter also nicht die alleinige Programmgestaltungsbefugnis und einseitige Selektionskompetenz, handele es sich nicht um Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. I Satz 2 GG. 437 Nur bei einer ausschließlichen Selektion der Inhalte durch den Veranstalter sei nämlich die Gefahr gegeben, daß dem Rezipienten ungewollte Inhalte und damit auch (fremd)meinungsbildende Informationen aufgedrängt werden; bei einer gezielten Auswahl könne er hingegen von vomherein sich auf dasjenige beschränken, was er wirklich aufnehmen möchte. 438

428 429

S.35.

Anschaulich referiert bei Pieper!Wiechmann, ZUM 1995, 82, 83. Bullinger, Kommunikationsfreiheit im Strukturwandel der Telekommunikation, 1980,

Pieper!Wiechmann, ZUM 1995, 82, 83. BayVerfGHE 39,96 (165): Keine Einbindung in eine vorgegebene Programmfolge, statt dessen entscheide der Rezipient zu jedem beliebigen Zeitpunkt individuell darüber, welche einzelnen Informationen aus dem Gesamtangebot er beziehen wolle. 432 So Müller-Using/Lücke, Archiv PT 1995, 32, 40. 4 33 Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, Art. 5 Abs.l und 2 Rdnr. 684. Ähnlich auch BayVerfGHE 39, 96 (165): "Die Information wird also segmentiert und individualisiert." 434 Hoffmann-Riem, Alternativ-Kommentar, Band 1, 2. Aufl., 1989, Art. 5 Abs. 1, 2 Rdnr. 125: "Eine Betätigung fallt nicht allein deshalb aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 heraus, weil ein Kommunikationsangebot... individuell abgerufen werden kann ... Die Einordnung als Massenkommunikation entfallt aber, wenn der Kommunikationsinhalt durch den Abfragenden beeinflußt werden kann (Dialogkommunikation)". 435 Tettinger, Neue Medien und Verfassungsrecht, 1980, S. 28. 4 36 Ferger!Junker, DÖV 1981, 439,446. 437 Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation und Verfassung, 1979, S.187. Ebenso Hans H. Klein, Der Staat Bd. 20 ( 1981 ), S. 177, 196 f. 438 Ferger/Junker, DÖV 1981, 439, 445f. 430

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B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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(2) Primäre Selektion der Inhalte durch den Kommunikator Zwar rechnet die ausschließlich auswählende, also keinerlei Disposition eines Kommunikators unterworfene Rezeption von Inhalten nicht zur Massenkommunikation und damit nicht zum Rundfunk. 439 Doch sobald ein datensichtender Kommunikator inhaltliche Auswahlentscheidungen vornimmt, steht auf der anderen Seite des Kommunikationsvorgangs kein souverän selektierender Rezipient mehr, sondern ein Angebotskonsument mit bestenfalls partiellen Selektionsmöglichkeiten. Auch die soeben erwähnte Informationsrohmasse muß von irgend jemandem zusammengetragen werden. Weil aber dabei eine Auswahl in der Regel schon aus Gründen der nur endlichen Speicherkapazität von Informationen zu treffen ist, findet notwendigerweise gleichzeitig ein Selektionsprozeß auf seiten des Anbieters statt. 440 Selbst Befürworter der fehlenden inhaltlichen Rezeptionsoptionen als Darbietungsvoraussetzung konzedieren dies, indem die zur Auswahl offerierten Inhalte als "Gesamtangebot" bezeichnet werden. 441 Dieser Prozeß - also welche Angebote zum eigenständigen Abruf durch den Rezipienten überhaupt bereitgehalten werden- ist sehr wohl einer Programmentscheidung vergleichbar. So erkannte Wieland bereits 1981: "Auch bei den neuen Kommunikationsformen entscheidet der Sender nämlich einseitig über die angebotenen Informationen, und der Empfänger kann zwischen ihnen ebenso auswählen wie heute zwischen den verschiedenen Rundfunkprogrammen."442 Ähnlich äußert sich König: "Bietet der Kommunikator Inhalte an, die vom Rezipienten gezielt abgerufen werden können, so liegt die Kompetenz darüber, was überhaupt abrufbar ist, beim Kommunikator. Auch insoweit [also im Vergleich zu bisherigen Rundfunkangeboten] ist von einseitiger Kommunikation zu sprechen."443

Es ist daher nicht zutreffend, dem Internet pauschal eine geradezu unbegrenzte Menge von Auswahlmöglichkeiten als eine Art naturgegebener Eigenschaft zuzuschreiben. 444 Auch wenn sich im Internet eine unüberschaubare Vielzahl von Infor439 Krause-Ablaß, RuF 1971, 284, 288; als -mißglücktes -Beispiel wird das "Kassettenfernsehen" (also das Anschauen von aufgezeichneten Fernsehsendungen oder aus einer Videothek entliehenen Spielfilmen) angeführt. Der Autor verkennt dabei, daß auch dem Bespielen einer Videokassette eine Selektionsentscheidung des jeweiligen Inhalte-Anbieters vorausgeht. Jedoch fällt das Kassettenfernsehen aufgrundseiner gegenständlichen Verbreitungstechnik aus dem Rundfunkbegriff heraus- vgl. oben aufS. 52. 440 Scherer, NJW 1983, 1832, 1834; Scherer, Der Staat Bd. 22 (1983), S. 347, 358. Unzutreffend insoweit Ferger/Junker, DÖV 1981, 439, 445, die eine redaktionelle Bearbeitung für nicht zwingend erforderlich halten und- bezogen auf Bildschirmtext - von einem unbegrenzten Informationsangebot sprechen. Dabei wird verkannt, daß redaktionell unbearbeitete Informationsangebote wegen fehlender Strukturiertheil vom Rezipienten nur mühsam genutzt werden können; von daher nimmt nahezu jeder Anbieter von Informationen eine- wie auch immer geartete- Bearbeitung seiner Inhalte vor. 441 BayVerfGHE 39, 96 (165). 442 Wieland, Der Staat Bd. 20 (1981), S. 97, 107. 443 König, Die Teletexte, 1980, S. 36.

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

mationsanbietern versammelt, so geht jedem dort eingestellten Inhalt eine bewußte Selektionsentscheidung des jeweiligen Anbieters voraus. Nur im Rahmen des vom Kommunikator in das Netz eingestellten redaktionellen Gesamtangebots vermag der Surfer seinerseits selektive Auswahlentscheidungen zu treffen; auf die inhaltliche Zusammenstellung des Internetangebots selbst hat er also keinen Einfluß. 445 Soweit Degenhart in diesem Zusammenhang entscheidend auf die meinungsbildende Wirkung des Rundfunks durch Zusammenstellung und Gewichtung abstellt,446 ist darauf hinzuweisen, daß jeder Anbieter von Internet-Angeboten genau dies - nämlich Informationen zusammenstellen und gewichten - tut. 447 Dem im Internet surfenden Rezipienten bieten sich insoweit nicht - wie Degenhart suggeriert- quasi-natürliche "Einzelgehalte" zur individuellen Auswahl an, sondern redaktionell bearbeitete, also von Kommunikatoren präselektierte Informationseinheiten, die erst Ergebnis eines Gewichtungs- und Zusammenstellungsprozesses sind. Der individuellen Rezeptionsentscheidung ist also ein Informationsaufbereitungsvorgang vorgeschaltet; die kommunikative Situation ähnelt damit stark dem traditionellen Rundfunk.

(3) Auswahlentscheidung der Rezipienten auch beim traditionellen Rundfunk Umgekehrt kommt dem Fernseh- und Hörfunkteilnehmer seit je eine selektive Aufgabe zu, indem er nämlich einen bestimmen Kanal an- oder abwählt. Insofern hat der Rundfunkzuschauer oder-hörerschon immer eine ganz konkrete Auswahlentscheidung durch Ein- und Ausschalten getroffen, 448 war also nie auf eine rein passive Rolle (im Sinne eines unbedingten Aufnehmen-Müssens) reduziert. 449 Viele Rundfunkteilnehmer haben sich darüber hinaus durch den Einsatz eines Videorekorders oder einer Fernbedienung (Sender-Zapping) weitere Selektionsmöglichkeiten eröffnet. 450 Wäre also der rein passive Inhaltekonsum ohne Auswahlmöglichkeit Kennzeichen von Rundfunk, so müßte konsequenterweise auch die Rundfunkeigenschaft des traditionellen Hör- und Fernsehfunks in Zweifel gezogen werden. 451 444 So aber Ricker, NJW 1997, 3199, 3201, wenngleich er dieses Problem unter dem Aspekt "Rundfunkspezifische Verbreitung" diskutiert. 445 Michel, ZUM 1998, 350, 351. Siehe zum Internet im einzelnen ab S. 233 dieser Arbeit. 446 Degenhart, ZUM 1998, 333, 343. 447 Beispielhaft Michel, ZUM 1998, 350, 351: "Jede einzelne Angebotsseite wie auch das Angebot in seiner Gesamtheit sind Ausfluß zugrundeliegender redaktioneller Entscheidungen. Der Online-Nutzer ist in ein ... Gesamtangebot eingebunden." 448 So BVerfGE 74, 297 (352). 449 In diesem Sinne auch Michel, ZUM 1998, 350, 351. 450 Darauf weist zu Recht Hoffmann-Riem, AfP 1996, 9, 14, hin. 451 Dill, Rundfunkbegriffund Telekommunikationsdienste, in: Haratsch (Hrsg.), Herausforderungen an das Recht der Informationsgesellschaft, 1996, S. 81, 87.

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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Denn ob nun vom Veranstalter ein ganzer Fernsehkanal (also ein herkömmliches Programm) angeboten wird oder aber der Empfänger sozusagen auf der Vorstufe dieses Programms aus von der Redaktion selektierten (Roh-)Informationseinheiten und -sendungen auszuwählen vermag, ist letztlich nur eine Frage der Selektionsquantität, nicht der Selektionsqualität Stets bleibt der Zuschauer sein ganz persönlicher Medienkonsumgestalter und Programmdirektor. 452 Sowohl Veranstalter als auch Rezipient nehmen also jeweils eine Selektionsfunktion wahr; die kommunikative Steuerung obliegt daher immer beiden Teilen, wenngleich auch in unterschiedlichem Maße. 453 Dies übersieht beispielsweise Degenhart, wenn er dem Rundfunkrezipienten nur die Auswahlentscheidung durch Ein- oder Ausschalten zubilligt und folglich aufgrund der weiter gehenden, inhaltlichen Selektionsmöglichkeiten bei den Abrufund Zugriffsdiensten deren Rundfunkqualität verneint. 454 Denn auch das von Degenhart angeführte Internet455 offeriert letztlich nichts anderes als eine Aneinanderreihung von Selektionsentscheidungen im Sinne eines Ein- und Ausschaltens, da der Internet-User bei jedem offerierten Inhalt jeweils erneut vor der Wahl steht, die entsprechende Information zu beziehen (oder nicht).

(4) Meinungsrelevanztrotz inhaltlicher Selektionsmöglichkeit durch Empfänger Ebenfalls unzutreffend ist Degenharts Argument, daß bei inhaltlich selektierbaren Angeboten die rundfunkspezifische Meinungsrelevanz fehle. 456 Gerade durch die einer Programmgestaltungsentscheidung vergleichbare Komposition eines Internet-Angebots vermag der Kommunikator Einfluß auf die öffentliche Meinungsbildung zu nehmen, sofern er seinen Inhalten eine entsprechende Aufmerksamkeit verschaffen kann. Dies ist aber lediglich eine Frage der Kommunikationsgewohnheiten der Rezipienten sowie der Attraktivität der offerierten Inhalte. Schon heute dürfte manche Hornepage die öffentliche Meinung weit stärker beeinflussen, als es bei gewissen TV-Programmen der Fall ist. 457 452 Ähnlich Eberle, Öffentlich-rechtliches Fernsehen im digitalen Zeitalter, in: Becker (Hrsg.), FS R. Kreile, 1994, S. 167, 170: "Der homo zappens ... als individueller Programmdirektor". Auch die digitale Fernsehplattform DF 1 - die Vorgängerio von Premiere world- warb eine Zeitlang damit, daß der Zuschauer nun zum eigenen Programmdirektor werde. 453 Scherer, Der Staat Bd. 22 (1983), S. 347, 357f. 454 Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Zweitbearbeitung Sept. 1987 - Sept. 1992, Art.5 Abs. I und 2 Rdnr.55. Zum Begriff des Zugriffsdienstes vgl. auf S. 162 dieser Arbeit. 455 Degenhart, ZUM 1998, 333,342. 456 Degenhart, ZUM 1998, 333, 343. 457 So dürfte die starkbesuchte Spiegel-Hornepage (www.spiegel.de) mehr zur öffentlichen und individuellen Meinungsbildung beitragen als der Teleshopping-Kanal H.O.T., das Bildungsprogramm Bayern Alpha, der Endlos-Softporno-Clip-Sender venus-tv (sinnigerweise

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

Hinzu kommt, daß der Rezipient durch die Möglichkeit der individuell bestimmten Angebotsselektion zielgenauer die ihn interessierenden Inhalte konsumieren kann. Insofern ist es nicht unwahrscheinlich, daß er diesen Inhalten auch eine erhöhte Aufmerksamkeit einräumt und dadurch seine Meinungsbildung in besonders intensiver Weise, 458 vielleicht sogar noch stärker als durchtraditionelle Rundfunkangebote beeinflußt wird. 459 Damit wird die massenkommunikative Wirkkraft der selektierbaren Inhalte nicht unmaßgeblich gesteigert. 460 Aus den gleichen Erwägungen kann auch Bullingers Ansicht nicht überzeugen, daß bei anderen fernmeldetechnisch verbreiteten Medienangeboten als sogenannten Sparten- und Vollprogrammen461 - also solchen mit gewissen Selektionsmöglichkeiten-eine rundfunkspezifische Wirkmacht fehle und deswegen die Rundfunkeigenschaft zu verneinen sei. 462 Auch wenn klassischer Rundfunk (also Fernsehen und Hörfunk) derzeit insgesamt- noch - ein größeres Publikum als neuere mediale Erscheinungsformen find~t, wird damit nichts über die rechtliche Einordnung der rezipientenärmeren Angebote ausgesagt. Entscheidend ist, ob es sich beim untersuchten Inhalt um eine kommunikatorseitig getroffene Auslese aus dem unendlichen Informationsfundus des Lebens handelt. 463 Hingegen spielt das Maß der mit diesem Angebot tatsächlich erreichten Aufmerksamkeit keine definitorische Rolle. (5) Gefahr der Meinungsmanipulationtrotz inhaltlicher Selektionsmöglichkeit durch Empfänger

Auch vom Grad der Informationsauslese kann die Darbietungs- und folglich auch die Rundfunkeigenschaft nicht abhängen, da meinungsmanipulative Gefahren durch Vorenthalten oder Verfälschen unliebsamer Informationen stets präsent sind, sobald Inhalte von einem Kommunikator zusammengetragen werden. 464 Sofern Schmitt Glaeser in diesem Zusammenhang nur auf die "Aktivierung"465 der vom verbreitet über die Hot Bird-Satelliten) oder verschlüsselte Hardcore-TV-Kanäle aIa Fantasy Channel. 458 Darauf weist zu Recht Michel, ZUM 1998, 350, 352, hin. 459 In diesem SinneEberle, CR 1996, 193, 195: "Die neue Verfügbarkeit über das, was er sehen will, macht den Zuschauer für die Inhalte möglicherweise noch empfänglicher." 460 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 152, spricht sogar von einer gesteigerten Suggestivkraft, da aufgrund der Vielzahl von Rezeptionsoptionen das Vertrauen des Rezipienten in eine objektive, wirklichkeitsgetreue Abbildung und Darstellung der Sach- und Lebensverhältnisse eher wachsen als schrumpfen würde. 461 Zu den Begriffen vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 1 und 2 des 3. Rundfunkänderungsstaatsvertrags 1996, abgedruckt in: FUNK-Korrespondenz Nr. 52/1997, S. 1 ff. Diese Definitionen sind durch den vierten und fünften Rundfunkänderungsstaatsvertrag nicht geändert worden. 462 Bullinger, AfP 1996, 1, 7. 463 Exemplarisch formuliert etwa Scherer, AfP 1996,213,218, daß Rundfunk lediglich eine Information übermittele, ohne genauere Angaben zum Inhalt dieser Darbietung zu machen. 464 In diesem SinnePieper/Wiechmann, ZUM 1995,82,85.

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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Anbieter bereitgehaltenen Informationen durch den Rezipienten abstellen will und deswegen die Darbietungseigenschaft des inhaltlich selektierbaren Angebots verneint, verkennt er ebenjene Gefahr einer Meinungsmanipulation durch eine tendenziöse Vorauswahl der zur Selektion bereitgestellten Inhalte; die zum Beleg der Richtigkeit seiner These angeführten Beispiele (vollständige Datenbanken) sind in der Praxis höchst selten. 466 Schmitt Glaeser weist insofern nicht ohne Grund darauf hin, daß die Auslese der offerierten Informationen jedenfalls nicht "willkürlich" geschehen dürfe; doch damit zeigt er zugleich auf, daß es für die Einstufung eines Angebots als Rundfunk nicht auf verstärkte Selektionsmöglichkeiten des Rezipienten entscheidend ankommen kann, 467 solange der Kommunikator als Inhalte-Anbieter weiterhin die Grundauswahl der abrufbereiten Informationen vornimmt. Denn gerade die Abwehr meinungsmanipulativer Gefahren durch inhaltlich (hinter)fragwürdige Informationsauslese ist Schutzgegenstand der objektiven Komponente der Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. I Satz 2 GG.

(6) Parallele Verbreitung von Inhalten via Rundfunk und Internet Ein weiteres kommt hinzu: Das tatbestandliehe Erfordernis fehlender inhaltlicher Selektionsmöglichkeiten des Rezipienten zur Bejahung der Darbietung würde dem Rundfunkbegriff ein automatisches Verfallsdatum bescheren. Denn durch die Digitalisierung der Medien dürfte Rundfunk traditioneller Form nach und nach solchen Angeboten Platz machen, die eine selektierende Einwirkung des Konsumenten auf das Mediengeschehen und damit mehr Rezeptionskomfort erlauben. 468 Schon jetzt bietet die ARD ihr Hauptprogramm zeitversetzt auf zwei digitalen Kanälen an; 469 doch dies ist lediglich eine technische Zwischenlösung, bis sämtliche Programminhalte nicht nur mittels herkömmlichen Rundfunks zeitgleich im gesamten Sendegebiet verteilt, sondern überdies auch zum individuellen Abruf bereitgehalten werden. Wenn aber diese Abrufkapazitäten nur hinreichend ausgebaut worden sind, um einem Massenpublikum den Zugriff zu ermöglichen, kann auf die bisherige Ausstrahlung ohne weiteres verzichtet werden, beispielsweise um Kosten zu sparen. 470 Dafür Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation und Verfassung, 1979, S. 188. Vgl. dazu schon Mül/er-Using , Jahrbuch DBP 1982, 259, 264. Bullinger, Kommunikationsfreiheit im Strukturwandel der Telekommunikation, 1980, S. 35, wählt als praxisnähere Beispiele Agenturmeldungen und ungekürzte Korrespondentenberichte von Zeitungen; beide stellen aber bereits redaktionelle Bearbeitungen von Rohinformationen (etwa Pressemitteilungen, Interviews mit Experten, Aussagen Betroffener) dar. 467 So aber Ferger!Junker, DÖV 1981,439, 445, die die Wandlung des passiven Konsumenten zum aktiven Element des Kommunikationsprozesses als entscheidendes Kriterium der Differenzierung zwischen Individual- und Massenkommunikation ansehen und daher die Kategorisierung eines entsprechenden Angebots als Rundfunk mangels Darbietungsqualität verneinen. 468 So die Einschätzung von Gersdorf, RTkom 1999,75, 82 ff. 469 Siehe zum digitalen Fernsehen ab S. 251. 465

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

spricht auch die zunehmende K(!nvergenz der Computer- und Fernsehwelt Schon jetzt gibt es Fernseher, die auch Internet-Inhalte darstellen können. Ob nun die Tagesschau um acht Uhr terrestrisch, per Satellit, Kabel oder aber online aus dem Internet in die Wohnzimmer kommt, ist für den im Sessel sitzenden Rezipienten ohne jeden Belang, weil der auf dem Fernsehschirm erscheinende Inhalt identisch ist. Momentan scheitert ein solches SZenario lediglich an den geringen Übertragungskapazitäten des Internets; mit der neuen ADSL-Technik können aber auch Bewegtbilder in Fernsehqualität von der Telefonleitung transportiert werden. 47 1 Da vereinzelt bereits Nachrichtensendungen ohne Zeitverzögerung "ins Netz" gestellt werden (etwa von der britischen BBC472), kann schon heute bei einem entsprechend ausgerüsteten TV-Gerät ein und derselbe Inhaltper traditionellen Rundfunkübertragungsweg (also ohne Selektionsmöglichkeit) und via Internet (also mit Selektionsmöglichkeit) konsumiert werden. Aus der Sicht der Teilnehmer unterscheiden sich diese Angebote- eine entsprechende und abzusehende technische Verbesserung des Internets vorausgesetzt- nicht mehr voneinander; 473 für welche Verbreitungsart sich der Veranstalter letzthin entscheidet, ist nur noch eine Frage der technischen und wirtschaftlichen Zweckmäßigkeit.474 Diese im TV-Bereich bislang weitgehend theoretische Möglichkeit ist beim Hörfunk im übrigen seit einiger Zeit schon real. Etliche Sender475 verbreiten ihr Programm zeitgleich über terrestrische Wellen und - in durchaus akzeptabler Qualität - online im Internet (sogenanntes Real-Audio-Verfahren oder Streaming). So kann der Nachrichtensender Bayern 5 sowohl über das Radiogerät als auch per internetfähigen Computer empfangen werden, 476 wobei im World Wide Web neben dem Anhören der laufenden aktuellen Sendung auch der individuelle Zugriff aufbereits gesendete Beiträge möglich ist. Hinsichtlich des Live-Programms handelt es sich also exakt um das gleiche Angebot, einmal präselektiert durch den Veranstalter als Hörfunk, einmal jedoch von ihm bereitgestellt als Teil einer Homepage, den der Internetsurfer selbst angewählt hat. Um es mit der weitsichtigen Terminologie des Würzburger Papiers der Bundesländer von 1979 auszudrücken: 477 Der "Abrufdienst" Internet wirkt sich dadurch, daß eine unbestimm470 Vgl. Michel, ZUM 1998,350,357: "Der rasante Siegeszug des Internet läßt es durchaus denkbar erscheinen, daß sich die meinungsbildende Funktion des Rundfunks in Zukunft in nicht unerheblichem Umfang auch im Bereich der Online-Angebote abspielen wird." 471 Dazu Holznagel, Beilage zu MMR 9!1998, 12; Prodoehl, Beilage zu MMR 9/1998, 1, 2; Gersdorf, RTkom 1999, 75, 82. Vgl. auch in dieser Arbeit auf S.170. 472 Siehe im Internet unter www.bbc.co.uk. 473 So auch Eberle, Öffentlich-rechtliches Fernsehen im digitalen Zeitalter, in: Becker (Hrsg.), FS R. Kreile, 1994, S.167, 173, der von einer Komplementärfunktion des Video on Demand spricht. 4 74 Stammler, ZUM 1995, 104, 105. 475 Eine Übersicht der deutschsprachigen Hörfunkprogramme, die "Jive" im Internet verbreitet werden, findet sich beispielsweise unter www.radioweb.de/livesender.html. 476 Über die Hornepage des Bayerischen Rundfunks: www.br-online.de.

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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te Vielzahl von Rezipienten gleichzeitig die vorrätig gehaltenen Inhalte an- und auswählen kann, aus wie die "Verteildienste" Fernsehen und Hörfunk. Interessant ist in diesem Zusammenhang, daß durch den vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrag folgender § 5 a in den Rundfunkgebührenstaatsvertrag eingefügt worden ist: "Bis zum 31. Dezember 2003 sind für Rechner, die Rundfunkprogramme ausschließlich über Angebote aus dem Internet wiedergeben können, Gebühren nicht zu entrichten." 478 Offensichtlich erachtet der rundfunkstaatsvertragliche Gesetzgeber somit zumindest gewisse Internet-Inhalte als (einfachgesetzlichen) Rundfunk, da es sonst der Ausnahmeklausel nicht bedürfte.

(7) Ansicht des Bundesverfassungsgerichts In diesem Sinne ist auch das Bundesverfassungsgericht zu verstehen, wenn es hervorhebt, daß es auf die Verbreitung von "Sendungen gleichen Inhalts" ankomme. 479 Entscheidend für die Einordnung eines Angebots als Rundfunk ist das - für sich genommen noch nicht zwingend aussagekräftige480 - Verbreiten identischer Inhalte jedenfalls dann, wenn Sendungen des herkömmlichen Rundfunks einmal ohne weitere Rezeptionsoptionen, ein anderes Mal als näher selektierbare Informationen online offeriert werden. Dies zeigt, daß inhaltliche Selektionsmöglichkeiten als Anknüpfungspunkt für die Rundfunkdarbietung ungeeignet sind, da in Zukunft sämtliche traditionellen Rundfunkinhalte auch als selektierbares Angebot online verfügbar sein dürften. Langfristig wäre sogar ein Verschwinden der selektionsfreien Verbreitungsarten vorstellbar. Darauf weist Eberle hin, der von einer "funktionellen Äquivalenz von herkömmlichen Rundfunkprogrammangeboten einerseits und Video on Demand andererseits" spricht. 481 Diese Entwicklung dürfte allerdings noch einige Zeit auf sich warten lassen; einer Befragung von Medienexperten zufolge werden im Jahr 2015 lediglich zehn Prozent der Femsehnutzung und neun Prozent der Hörfunknutzung in das Internet abgewandert sein. 482

Sofern Ricker im Zusammenhang mit solcherart vermehrten Selektionsmöglichkeiten des Empfängers meint, das Bundesverfassungsgericht sehe die besondere Brisanz des meinungsbildenden Rundfunks darin, daß der Rezipient auf das Einoder Ausschalten im Sinne des Fernsehens oder Hörfunks beschränkt werde,483 stützt sich der Autor auf ein fehlerbehaftetes Zitat: 477 Würzburger Papier der Rundfunkreferenten vom 25. Mai 1979, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 284). 478 4. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, abgedruckt in: GVBI. Sachsen-Anhalt 1999, 362, 377. Diese Frist wurde durch den fünften Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 26. September 2000 bis zum 31. Dezember 2004 verlängert. 479 BVerfGE 74, 297 (352). 480 Siehe dazu bereits aufS. 91 ff. 481 Eberle, ZUM 1994, 530, 532. 482 Klingler/Zoche/Harnischfeger/Kolo, MP 1998,490,494.

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

Das Bundesverfassungsgericht führt aus: "In beiden Fällen [gemeint sind Rundfunk und rundfunkähnliche Dienste] werden Sendungen gleichen Inhalts verbreitet; hier wie dort sind die Veranstalter und eine unbestimmte Vielzahl von Zuschauern oder Hörern beteiligt; hier wie dort trifft der Teilnehmer Auswahlentscheidungen durch Ein- oder Ausschalten." 484 Signifikant anders hingegen Rickers Formulierung (das vermeintlich wörtliche Zitat des Bundesverfassungsgerichts ist durch Kursivdruck gekennzeichnet): "Die besondere Brisanz besteht dabei darin, daß die verschiedenen Inhalte dem Rezipienten in einer Form dargebracht werden, die seine Auswahlentscheidung auf das Ein- und Ausschalten beschränken." 485

In seinem Judikat hat das Bundesverfassungsgericht somit lediglich festgestellt, daß sowohl beim traditionellen Rundfunk als auch bei den sogenannten rundfunkähnlichen Diensten 486 der Teilnehmer letztlich Auswahlentscheidungen durch Einund Ausschalten trifft. Diese Aussage gilt aber für jede Form der Rezeption. Stets muß sich der Empfänger entscheiden, ob er einen vorgegebenen 487 Inhalt aufnehmen möchte oder eben nicht.

(8) Zwischenergebnis Zwar sind die traditionellen Rundfunkangebote durch ein redaktionell gestaltetes Gesamtprogramm geprägt, das dem Rezipienten keine direkte inhaltliche Steuerung erlaubt. Dennoch ist der Empfänger stets aktiv am massenkommunikativen Prozeß beteiligt, indem er entscheidet, ob er den angebotenen Inhalt überhaupt konsumieren möchte. Jede Art von inhaltlicher Selektion ist nichts anderes als eine Verkettung solcher Ein- und Ausschaltentscheidungen. Insofern mögen Angebote mit inhaltlichen Auswahlmöglichkeiten mehr Rezeptionskomfort bieten; strukturell anders beschaffen als Fernsehen und Hörfunk sind sie deswegen nicht. Denn auch dem geziehen Abrufen von Einzelinhalten aus einem Gesamtvorrat an Informationen muß die Entscheidung eines Kommunikators vorgelagert sein, diese Inhalte überhaupt anzubieten. Diese Präselektion ist strukturell der Programmentscheidung eines Fernsehoder Radioanbieters vergleichbar. Trotz individueller Auswahlmöglichkeit des Empfängers birgt die vorangehende Selektionsentscheidung des Kommunikators weiterhin ein meinungsmanipulatives Gefahrenpotential in sich. Zudem wird die publizistische Relevanz der Inhalte durch größere Rezeptionsoptionen nicht geschmälert, da persönlich ausgewählte Informationen aufmerksamer aufgenommen werden dürften. Ricker, NJW 1997, 3199, 3200; Ricker, AfP 1998, 437,444. BVerfGE 74, 297 (352). 485 Ricker, NJW 1997, 3199, 3200. 486 Siehe dazu aufS. 250. 487 Auf den empfangenen oder abgerufenen Inhalt selbst hat der Rezipient gerade keinen Einfluß; so zu Recht Dill, Rundfunkbegriff und Telekommunikationsdienste, in: Haratsch (Hrsg.), Herausforderungen an das Recht der Informationsgesellschaft, 1996, S. 81, 87. 483 484

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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Überdies verdeutlicht die sich abzeichnende und teilweise bereits erfolgende Parallelverbreitung von Fernseh- und Hörfunkangeboten via Internet, daß inhaltliche Selektionsmöglichkeiten nicht den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff einzugrenzen vermögen. Auch umfassende inhaltliche Rezeptionsoptionen schließen daher die Einordnung eines Angebots als Rundfunk nicht aus. 488 Vielmehr sind sie generell für die Abgrenzung von Rundfunk und Nichtrundfunk ungeeignet. 489 Gerade diesen Aspekt unterstreicht das Bundesverfassungsgericht, wenn es auf die für den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff maßgebliche Selektionsentscheidung des Rezipienten durch Ein- oder Ausschalten verweist. 490 Die inhaltlichen Selektionsmöglichkeiten bei herkömmlichem Rundfunk und neuen elektronischen Medien unterscheiden sich allenfalls quantitativ, nicht aber strukturell.491

cc) Einseitigkeit der Informationsrichtung (fehlende lnteraktivität) Des weiteren ist umstritten, ob Voraussetzung des Tatbestandsmerkmals Darbietung die Einseitigkeit des Informationsflusses vom Kommunikator zum Rezipienten ist, mithin die Möglichkeit einer Interaktion zwischen Veranstalter und Empfänger ein Angebot zwingend zu Nichtrundfunk stempelt. Nach Ansicht mancher Autoren setzt eine Rundfunkdarbietung eine Instanz voraus, die an andere mit einem bestimmten, einseitig festgelegten Informationsangebot herantritt. 492 Der Empfänger habe folglich keine Möglichkeit, die übermittelte 488 Vgl. Eberle, ZUM 1994, 530, 531 f., unter Verweis auf das Würzburger Papier der Rundfunkreferenten vom 25. Mai 1979 (abgedruckt im Anhang dieser Arbeit ab S. 278), sowie Eberle, ZUM 1995,763, 764. Instruktiv Wieland, Der Staat Bd. 20 (1981), S. 97, 107: "Auch bei den neuen Kommunikationsformen entscheidet der Sender nämlich einseitig über die angebotenen Informationen, und der Empfänger kann zwischen ihnen ebenso auswählen wie heute zwischen den Rundfunkprogrammen." Bejahend auch Albrecht Hesse, BayVBI. 1997, 132, 135. Ferner Jarass, Gutachten zum 56. DJT, 1986, G 15, der zudem zutreffend daraufhinweist, daß den Selektionsoptionen bei der gesetzlichen Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit großes Gewicht zukomme. Der staatliche Regelungsauftrag vermindere sich mit den wachsenden Selektions- und damit den Einflußmöglichkeiten der Benutzer. Siehe auch Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 4. Aufl., 1999, Art. 5 Abs. 1, 2 Rdnr. 96. 489 Jarass, AfP 1998, 133, 136. 490 BVerfGE 74, 297 (352). 4 9 1 Scherer, NJW 1983, 1832, 1834 f.; Scherer, Der Staat Bd. 22 (1983), S. 347, 359. 492 Stammler, AfP 1975, 742, 748. Exemplarisch etwa Bullinger, Kommunikationsfreiheit im Strukturwandel der Telekommunikation, 1980, S. 32: "einseitig festgelegtes Programmschema". In diese Richtung auch Geiger, Grenzen des Rundfunkmonopols, 1971, S. 53; Perger/Junker, DÖV 1981,439, 444f.; Bismark, Neue Medientechnologien und grundgesetzliche Kommunikationsverfassung, 1982, S. 67; Hoffmann-Riem, Alternativ-Kommentar, Band 1, 2. Aufl., 1989, Art.5 Abs.l, 2 Rdnr. 125; Schote, Die Rundfunkkompetenz des Bundes als Bei-

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Information durch einen sich anschließenden Dialog auf ihre Stichhaltigkeit zu überprüfen; auch könne der Rezipient nicht in die Rolle eines Inhaltsschaffenden wechseln. 493 Vielmehr stehe er nur vor der Wahl, das vom Veranstalter kreierte Angebot - also die präselektierten Inhalte - anzunehmen oder abzulehnen (beispielsweise durch Ein- oder Ausschalten das Start- respektive Stopzeichen des Informationsflusses zu geben). Eine Kommunikation mit echter Interaktivität im Sinne eines gleichberechtigten Informationsaustausches durch gegenseitiges Mitteilen scheide somit als massenkommunikative Darbietung aus. 494 Nur Individualkommunikation sei als private Kommunikation auf Gegenseitigkeit angelegt, während Massenkommunikation durchwegs einseitig erfolge. 495 Grundlegend meint dazu Maletzke: "Alle Massenkommunikation verläuft einseitig. Immer sind die Partner der Massenkommunikation nur durch ein technisches Medium miteinander verbunden, und immer ist dieses Medium so konstruiert, daß die Aussagen ständig nur in einer Richtung vermittelt werden, daß also die Partnerrollen nicht beliebig wechseln können, sondern durch die Eigenarten des Mediums von vomherein festgelegt sind.'' 496

(1) Mögliche Zweiseitigkeif der Massenkommunikation Zwar hat sich der Begriff Rundfunk schon zu Zeiten der Weimarer Republik auf diejenigen Funkdienste verengt, die einseitig Inhalte an ein technisch nicht erwiderungsfahiges Publikum verbreiten.497 Doch so einprägsam dieses Kriterium auf den ersten Blick aussehen mag, so ermöglicht es mitnichten eine trennscharfe Scheidung zwischen Individual- und Massenkommunikation, die für den anerkanntermaßen massenkommunikativen Rundfunk definitorisch nutzbar gemacht werden könnte. 498 Massenkommunikationsinhalte orientieren sich auch an den Erwartungen der Rezipienten (dafür spricht etwa die Wichtigkeit der "Einschaltquoten" für die Programmplanungder Fernsehsender). Massenkommunikation ist deswegen ein zweispiel bundesstaatlicher Kulturkompetenz in der Bundesrepublik Deutschland, 1999, S.25ff. (allerdings beschränkt auf interaktiven gleichberechtigten lnformationsaustausch). 493 Pieper!Wiechmann, ZUM 1995, 82, 89. Ähnlich- allerdings dem Merkmal "Rundfunkspezifische Verbreitung" zugeordnet - die Argumente von Ricker, NJW 1997, 3199, 3201: Der Computernutzer könne mit eigenen Inhalten sogar selbst als Kommunikator auftreten; das sei so ähnlich wie bei einem Theaterzuschauer, der nunmehr selbst zum Akteur werde. 494 Stammler, AfP 1975,742,748. Ähnlich auchRicker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 79 f.: "Der Teilnehmer wählt nicht aus, sondern beteiligt sich vielmehr. .. Bei diesem interaktiven System handelt es sich somit nicht um eine den Rundfunkbegriff erfüllende Massen-, sondern um lndividualkommunikation." 495 Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation und Verfassung, 1979, S. 186. 496 Maletzke, Psychologie der Massenkommunikation, Neudruck 1978, S. 24. 497 Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S.24. 498 Scherer, Der Staat Bd. 22 (1983), S. 347, 356.

8. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

107

seitiger Prozeß mit gewissen Möglichkeiten der Rückkoppelung. 499 So fließen Reaktionen der Zuschauer in die künftige Programmgestaltung der TV-Stationen mit ein; Leserbriefe vermögen Zeitungen zum Aufgreifen oder intensiveren Behandeln eines Themas anzuhalten. 500 Ferner weist Individualkommunikation nicht stets ein Element der Zweiseitigkeit auf. Beispielsweise kann der Adressat eines Briefes oder einer E-Mail auf die Beantwortung verzichten und somit diesen prinzipiell auf Informationsaustausch angelegten Kommunikationsformen Einseitigkeit verleihen. 501 Die mögliche Interaktivität zwischen Rezipienten und Kommunikator läßt also keinen zwingenden Schluß auf das Vorliegen von Individualkommunikation zu. 502

(2) Keine gleichberechtigten Kommunikationsrollen Sofern - beispielsweise von Ricker503 - darauf hingewiesen wird, daß bei den neuen telekommunikativen Angeboten der Rezipient auch zum Kommunikator werde und sich deswegen eine neue Kommunikationsqualität ergebe, 504 ist entgegenzuhalten, daß sowohl Qualität als auch Quantität der jeweilig "produzierten" Inhalte regelmäßig erheblich differieren. Dies zeigt sich etwa am Beispiel Internet: Jeder Nutzer kann zwar durchaus eigene Inhalte- etwa eine Hornepage- in das Internet einstellen, doch nur in Ausnahmefällen wird sich sein Angebot mit den Inhalten von ins Internet ausgreifenden Veranstaltern traditionellen Rundfunks oder von sonstigen professionellen Informationsanbietern vergleichen lassen. 505 Und genausowenig wie ein Leser durch das Verschicken eines Leserbriefes zum Pressemitarbeiter aufsteigt, 506 wird aus dem Internet-Nutzer durch die direkte Kommunikation mit eiScherer, Der Staat Bd. 22 (1983), S. 347, 356f. Hans H. Klein, Der Staat Bd. 20 (1981), S. 177, 193, spricht in einem ähnlichen Zusammenhang von der kommunikativen Rückantwort, die ein notwendiger Bestandteil des grundgesetzlichen Systementwurfs freier Kommunikationsverfassung sei. so1 Scherer, NJW 1983, 1832, 1834. soz Trute, VVDStRL Heft 57 (1998), S. 216, 241 (Fn. 99). soJ Ricker, NJW 1997, 3199, 3201. S04 Arno Engel, Verfassungsrechtliche Aspekte des Offenen Kanals in der Bundesrepublik Deutschland, 1999, S.l04, geht sogar soweit, daß derartige zweiseitige Kommunikationsbeziehungen über einen Rückkanal sich inhaltlich und strukturell kaum von einem "einfachen Gespräch" zwischen zwei Individuen unterscheiden. sosSofern das Informationsangebot eines Internet-Nutzers ausnahmsweise derartige inhaltliche Qualitäten aufweisen sollte, dürfte dieser Rezipient zwar tatsächlich zum Kommunikator mutieren. Zugleich gestaltet sich dann aber sein Verhältnis zu den übrigen Internet-Surfern wiederum in einer rundfunkähnlichen Weise, indem er nämlich als Inhalte-Anbieter einem potentiell beliebigen Ernpfangerkreis präselektierte Informationen offeriert. Daher wird dieser Ausnahmefall nicht weiter vertieft. S06 Konsequenterweise kann sich der Leserbriefschreiber daher auch nicht auf das Grundrecht der Pressefreiheit berufen. Vielmehr macht er von seiner Meinungsäußerungsfreiheit gern. Art. 5 Abs. l Satz 1 GG Gebrauch; dazu Bethge, in: Sachs (Hrsg.), GG, 2. Autl., 1999, Art. 5 Rdnr. 76. 499

500

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

nem Internet-Inhalte-Anbieter ("content provider")- etwa perE-Mail-ein vollgültiger virtueller Kommunikator. 507 Insofern beschränkt sich die Zweiseitigkeit des Kommunikationsflusses auf die Möglichkeit eines kritisierenden, kommentierenden oder anregenden Feedbacks des Empfängers; eine echte kommunikative Demokratisierung im Sinne gleichberechtigter Rollen von Kommunikator und Rezipienten dürfte im Internet- und bei anderen neuen medialen Angeboten- nur ausnahmsweise erfolgen. 508 Wenn also Maletzke fordert, daß die kommunikativen Rollen nicht beliebig wechseln dürfen, damit Massenkommunikation vorliegt, 509 so trifft diese allgemeine Aussage auch auf interaktionsfahige Kommunikationsmittel wie das Internet zu. Denn hier kann ebenso zwischen primär inhalteanbietendem Kommunikator und im wesentlichen nur inhalteselektierendem Rezipienten unterschieden werden; die vormals starre Rollenverteilung zwischen Rundfunkveranstalter und Empfanger wird also lediglich flexibilisiert, aber nicht aufgehoben. 510 In diesem Sinne äußert sich auch Schu1z, der Maletzkes Forderung als "doppelten Rollenwechsel" deutet: Individualkommunikation liege nur vor, wenn "auf eine kommunikative Äußerung von A an Beine Antwort von Ban A erfolgen kann, auf die A dann wiederum kommunikativ gegenüber B reagieren kann." Nach Schulz ist diese kommunikative Symmetrie im gesamten Online-Bereich mit Ausnahme von E-Mails und Chats 511 zu vemeinen. 512

Für die wesentlichen Normziele von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG- die Freiheit der individuellen und öffentlichen Meinungsbildung und der Schutz vor Meinungsmanipulation durch allzu einseitig-tendenziöse Angebote- ist daher entscheidend, daß weiterhin die Produktion der offerierten Inhalte hauptsächlich von Kommunikatoren ausgeht, die sich an die Masse der Rezipienten wenden. Auch interaktive Rezeptionsoptionen zeitigen keinen Einfluß auf die zunächst vom Inhalte-Anbieter zusammengestellten Informationen, sondern erlauben nur eine stärkere Rückkopplung zwischen Rezipienten und Kommunikator. Insofern unterscheiden sich prinzipiell interaktionsfahige Medien sowohl in ihrer potentiell meinungsbildenden und öffentlichkeitswirksamen Funktion als auch im grundlegenden Rezeptionsmuster strukturell nicht maßgeblich von herkömmlichen Rundfunkangeboten. 513 Zum Internet siehe im Detail ab S.233. Vgl. zu diesem Aspekt allgemein Stock, Medienfreiheit als Funktionsgrundrecht, 1985, S.13: "Individualisierung [der Kommunikation] bedeutet nicht notwendig Demokratisierung." 509 Maletzke, Psychologie der Massenkommunikation, Neudruck 1978; siehe auch oben auf S. 106. 510 Hoffmann-Riem!Vesting, MP 1994, 382, 387. 511 Chats sind Unterhaltungen zwischen lntemet-Nutzem, die sich gerade "online" befinden, also mit dem weltweiten Datennetz verbunden sind. Siehe dazu ab S. 246. 512 Schulz, ZUM 1996, 487,489. Ihm folgend Gounalakis!Rhode, CR 1998,487,489. 513 Vgl. dazu Hoffmann-Riem!Vesting , MP 1994, 382, 386. Skeptisch zu einer Differenzierung anhand des doppelten Rollenwechsels auch Determann, Kommunikationsfreiheit im Internet, 1999, S.109. 507

508

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

109

(3) Zwischenergebnis Zwar erfolgt Massenkommunikation in der Regel als einseitiger Infonnationsfluß vom Inhalte-Anbieter zum -Empfänger. Doch bedeutet dies nicht, daß bei einer möglichen kommunikativen Rückkopplung zwischen Rezipienten und Kommunikator automatisch begrifflich keine Massenkommunikation und damit auch kein Rundfunk vorliegt. Denn zum einen weist auch der traditionelle Rundfunk wie alle Massenmedien gewisse Möglichkeiten eines kommunikativen Feedbacks auf, das wiederum Einfluß auf zukünftig übennittelte Inhalte nehmen kann (Leserbriefe, Zuschauerpost). Zum anderen mögen es die neuen Medienfonneu zwar erleichtern, daß auch der Rezipient lnfonnationen verbreitet. Jedoch sind die kommunikativen Rollen weiterhin ungleich verteilt, da sowohl Qualität als auch Quantität der jeweiligen Inhalte sich regelmäßig stark unterscheiden dürften. Insofern beschränkt sich auch im Internet die Zweiseitigkeil des Kommunikationsprozesses darauf, daß ein primär inhalteschaffender Kommunikator von seinen überwiegend inhalteaufnehmenden Rezipienten einem kritisierenden Feedback unterworfen wird. Eine echte Demokratisierung im Sinne gleichberechtigter Kommunikationsrollen dürfte nur in Ausnahmefällen erfolgen. Die zuvor starre mediale Rollenverteilung wird fl.exibilisiert, jedoch nicht aufgehoben. Die kommunikative Situation interaktionsfähiger Angebote ist also hinsichtlich der wesentlichen Nonnziele des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG mit traditionellem Rundfunk vergleichbar: Hier wie dort geht es um den Prozeß öffentlicher als auch individueller Meinungsbildung, der eines Schutzes vor unzulässiger Beeinflussung bedarf. Daher vennag die bloße Interaktivität eines Angebots dessen Herausnahme aus dem verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff nicht zu rechtfertigen. 514

c) Aperiodische Angebote Teilweise wird bezweifelt, daß aperiodische Angebote Darbietungsqualität aufweisen. 515 Nach Ansicht einiger Autoren ist die Periodizität des Programms wesent5 14 So auch Scherer, AfP 1996, 213, 218; Rudolf!Meng, Rechtliche Konsequenzen der Entwicklung auf dem Gebiet der Breitbandkommunikation für die Kirchen, 1978, S. 43. Vgl. auch Gersdorf, AfP 1995, 565, 572: "Die ... Interaktivitätsstandards und -stufen sind ... für die Bestimmung des Rundfunkbegriffs im Sinne des Art. 5 Abs.1 Satz 2 GG unerheblich." Wohl auch Spind/er, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, § 2 TDG Rdnr. II. 5Is Vgl. Herrmann, RuF 1971, 267, 271. Siehe auch Müller-Using!Lücke, ArchivPT 1995, 32, 36, die das Problern allerdings unter dem separaten Tatbestandsmerkmal "Veranstaltung" behandeln.

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. I Satz 2 GG

liches Merkmal einer Veranstaltung von Rundfunk; 516 Gelegenheitsfunk sei deswegen definitorisch nicht umfaßt. 517

aa) Schliersee-Papier Bereits 1975 nahmen die Rundfunkreferenten der Bundesländer im SchlierseePapier jene Darbietung aus dem - rundfunkstaatsvertragliehen - Rundfunkbegriff heraus, die sich auf die einmalige und unmittelbare Wiedergabe einer Veranstaltung für weitere Teilnehmer im lokalen Umkreis beschränkt. 518 Begründet wird dies damit, daß singulären Übertragungen zwar prinzipiell eine gewisse publizistische Relevanz eigne; dennoch seien sie unerhebliche Faktoren der öffentlichen Meinungsbildung. Deswegen müsse dieser Bereich nicht der Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG unterstellt werden. 519 Als Beispiel wird die Übertragung einer politischen Versammlung auf weitere Plätze der betreffenden Stadt genannt. 520 Zu verneinen sei die Einmaligkeit der Wiedergabe bereits dann, wenn die verbreiteten Veranstaltungen zwar unregelmäßig, aber potentiell wiederkehrend stattfinden. bb) Keine klare Aussage der Judikatur Vom Verwaltungsgericht des Saarlandes wird die Periodizität eines Angebots -unter Verweis auf das Schliersee-Papier- zwar für den einfachgesetzlichen Rundfunkbegriff des Rundfunkstaatsvertrags (sub specie der publizistischen Relevanz einer Darbietung) geprüft; ob sie auch verfassungsrechtlich geboten ist, erwähnt das Gericht aber nicht. 521 Das Oberverwaltungsgericht Münster hat diese Frage ausdrücklich offengelassen; auf Dauer angelegte periodische Veranstaltungen erfüllten "jedenfalls" die Voraussetzungen des Rundfunkbegriffs. 522 516 Berendes, Die Staatsaufsicht über den Rundfunk, 1973, S. 35: "Programm im rundfunkrechtlichen Sinne heißt also Sendung von Darbietungen aller Art im Rahmen periodischer Veranstaltungen." Ähnlich Pieper/Wiechmann, ZUM 1995, 82, 83; Schwandt, DÖV 1972, 693, 695. 517 Herrmann, Fernsehen und Hörfunk in der Vertassung der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S. 31 f., mit einigen Beispielen (Lautsprecherübertragung Rosenmontagszug; Fernsehübertragung einer Parteiveranstaltung in weitere Säle), sowie H errmann, RuF 1971, 267, 271 f. 518 Schliersee-Papier der Rundfunkreferenten vom 29. Aprill975, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 270). 519 Schliersee-Papier der Rundfunkreferenten vom 29. April 1975 (= S. 276 dieser Arbeit). 520 Schliersee-Papier der Rundfunkreferenten vom 29. April 1975, zu finden aufS. 276 dieser Arbeit. 521 VG Saar, ZUM 1995, 642, 645. 522 OVG Münster, DVBI. 1977, 207, 208: "Da der Kläger seine Veranstaltung als periodische Darbietungen verstanden wissen will, bedalf es hier keiner Entscheidung, ob punktuell oder sporadisch stattfindende Programmdarbietungen noch als Rundfunk angesehen werden können".

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

111

Auch das Bundesverfassungsgericht hat sich bislang nicht eindeutig geäußert. Zwar definierte es das Programm als eine auf längere Dauer angelegte, planmäßige und strukturierte Abfolge von Sendungen oder Beiträgen, 523 doch geschah dies lediglich zur Bestimmung des Schutzbereichs der Rundfunk(veranstalter)freiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG: "Als Veranstalter eines solchen Programms ist anzusehen, wer seine Struktur festlegt, die Abfolge plant, die Sendungen zusammenstellt und unter einer einheitlichen Bezeichnung dem Publikum anbietet... Ob jemand ein Programm in dem genannten Sinn veranstaltet und folglich den Schutz des Grundrechts aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG genießt, beurteilt sich nach der tatsächlich ausgeübten Tätigkeit." 524

Keinesfalls wollte das Gericht damit aperiodische Angebote automatisch dem Nichtrundfunk zuordnen.

cc) Schutz aperiodischer Inhalte durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG Für die Kategorisierung auch nicht regelmäßig wiederkehrender Sendeformen als Rundfunk spricht, daß auch solche Veranstalter sich prinzipiell auf die Rundfunkfreiheit berufen können, die nur sporadisch senden, sofern sie überhaupt erlaubterweise Inhalte verbreiten. Auch der erst- und einmalige Gestalter einer Sendung für einen Offenen Kanal (Bürgerkanal) 525 kreiert Rundfunk und unterfallt damit dem Schutzbereich von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. 526 Eine umfassende, periodische Sendetätigkeit mag zwar aufgrund ihres potentiell höheren Einwirkungsgrades auf die öffentliche Meinungsbildung strengeren gesetzlichen Anforderungen unterworfen werden als unregelmäßige Angebote; doch können aperiodische Sendungen, die fernmeldetechnisch verbreitet werden und sich an die Allgemeinheit wenden, nicht wegen vermeintlicher publizistischer Irrelevanz aus dem Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG herausgenommen werden. Denn auch bei sporadisch veranstalteten Angeboten vermag das Grundrecht der Rundfunkfreiheil seine freiheitssichemden Wirkungen zu entfalten, indem die dienende Mittlerrolle des Inhalte-Verbreiters für die individuelle und öffentliche Meinungsbildung staatlicherseits protegiert wird. BVerfGE 97, 298 (310). BVerfGE 97, 298 (310). 525 Allgernein zu Offenen Kanälen sieheArno Engel, Verfassungsrechtliche Aspekte des Offenen Kanals in der Bundesrepublik Deutschland, 1999. Speziell zum Kabelpilotprojekt LudwigshafenNorderpfalz Ory, Freiheit der Massenmedien arn Beispiel der Programmveranstalter im Kabelpilotprojekt Ludwigshafen, 1987, S.148ff. 526 Hoffmann-Riem, Kommunikations- und Medienfreiheit, in: Benda/MaihoferNogel (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl., 1994, S. 191, 230. 523

524

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

Zudem greifen auch hier die schon oben zur notwendigen publizistischen Relevanz einer Rundfunkdarbietung genannten grundsätzlichen Bedenken. 527 Ob ein Angebot als Rundfunk einzuordnen ist oder nicht, darf überdies argumentativ nicht mit den eventuell befürchteten Folgen dieser verfassungsrechtlichen Begriffsdeutung für die einfachrechtliche Ausgestaltung der Rundfunkordnung vermengt werden. Ein Angebot muß folglich nicht notwendigerweise periodisch verbreitet werden, damit es zum verfassungsrechtlichen Rundfunk rechnet. 528

d) Redaktionelle Darbietung (Jarass) Eine besondere Variante des Tatbestandsmerkmals Darbietung vertritt Jarass. Ihmzufolge müsse darauf abgestellt werden, ob die jeweiligen Angebote "redaktionelle Darbietungen" seien. 529 Eine ähnliche Formulierung ("redaktionelle Gestaltung") findet sich in § 2 Abs. 2 Nr. 2 sowie Abs. 4 Nr. 3 des Gesetzes über die Nutzung von Telediensten des Bundes hinsichtlich der Abgrenzung von Telediensten und Mediendiensten. 530 Beucher/Leyendecker/von Rosenberg definieren diese redaktionelle Gestaltung als Moderation, Kommentierung, Einbindung in ein Gesamtprogramm. 531 Etwas umständlicher die Begriffsdeutung von Gounalakis/Rhode: " ... eine planvolle, nicht notwendig gewerbsmäßige Tätigkeit ... , die auf die inhaltliche, sprachliche, graphische oder akustische Bearbeitung eines Angebotes abzielt und der Einwirkung auf die öffentliche Meinungsbildung oder der Information zu dienen bestimmt ist". 532

Jarass bejaht dieses Kriterium dann, wenn aus anderen Quellen stammende Informationen mit Blick auf die Rezipienten bearbeitet und zu einem von den Rezipienten nutzbaren Produkt zusammengefaSt werden. An einer solchen Darbietung fehle es, wenn lediglich thematisch sehr eng begrenzte Informationen ohne Einbindung in eine größere Angebotspalette oder in ein Programm übermittelt werden. 533 527

S.64.

Siehe bei den Ausführungen zur publizistischen Relevanz von Rundfunkangeboten ab

528 Abgelehnt wird die notwendige Periodizität des Angebots dezidiert von Stammler, AfP 1975,742,749. 529 Jarass, AfP 1998, 133, 135; Jarass, Online-Dienste und Funktionsbereich des Zweiten Deutschen Fernsehens, 1997, S. 11 ff.; sowie Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG-Kommentar, 5. Autl., 2000, Art. 5 Rdnr. 36. Ihm folgend Holznagel, Vorfragen zu Rundfunk-, Medien- und Telediensten, in: Hocren/Sieber (Hrsg.), Handbuch Multimedia-Recht, Loseblatt Stand Dezember 1998, Teil 3.2 Rdnr. 19; Beucher!Leyendecker!v. Rosenberg, Mediengesetze, 1999, § 2 RStV Rdnr. 7. 530 Teledienstegesetz vom 22. Juli 1997, BGBI.I, S.l870. 531 Beucher!Leyendeckerlv. Rosenberg, Mediengesetze, 1999, § 2 RStV Rdnr. 7. 532 Gounalakis!Rhode, CR 1998,487,490. 533 Holznagel, Vorfragen zu Rundfunk-, Medien- und Telediensten, in: Hocren/Sieber (Hrsg.), Handbuch Multimedia-Recht, Loseblatt Stand Dezember 1998, Tei13.2 Rdnr. 19, bezeichnet dies - terminologisch etwas irritierend - als bloße Meinungsäußerung.

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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Kein Rundfunk wäre demzufolge die Ausstrahlung von Inhalten, die von einem Dritten gestaltet wurden und für deren Ausstrahlung ein Entgelt534 bezahlt wurde; des weiteren nennt Jarass als negative Beispiele eine isolierte, aber fernmeldetechnisch übertragene Rede, eine alleinstehende Internet-Seite, Verkehrsleitsysteme und Produktkataloge. 535

aa) Irrelevanz der Letztverantwortlichkeit Sofern damit ein Angebot nicht als Rundfunk angesehen wird, weil ein Dritter einen Inhalt gestaltet und für dessen Versendung gezahlt hat, ist entgegenzuhalten, daß der Veranstalter die prinzipielle Entscheidung über die Ausstrahlung dieses Drittinhalts selbst getroffen hat. Es ist keine Seltenheit, daß Bestandteile eines Programms fremdproduziert werden. Ob nun der Veranstalter für diese fremden Inhalte selbst Geld zahlt (etwa bei der Sendezeit für unabhängige Dritte als vielfaltssichernde Maßnahme nach§ 30f. RStV 536 sowie bei sonstigen Auftragsproduktionen) oder Geld für die Überlassung der Programmplätze erhält (meist Werbung), kann nicht entscheidendes Kriterium für die Bejahung von Rundfunk sein, da die Frage der jeweiligen redaktionellen und finanziellen Verantwortlichkeit der Sendung an den für Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG bedeutsamen Kriterien von Inhalt, Verbreitungsart und Adressierung des Angebots 537 nichts ändert. Der Autor konzediert im übrigen diese argumentative Schwäche selbst, wenn er daraufhin hinweist, es könne bei der Sendung von Drittinhalten nicht von vomherein ausgeschlossen werden, daß der Dritte Rundfunk betreibe. 538 Folglich kann unabhängig von der Mitwirkung eines Dritten bei der Programmentstehung und -gestaltung grundsätzlich Rundfunk vorliegen; wer für die Inhalte letztlich verantwortlich zeichnet, ist für die Beurteilung der Darbietungs- und Rundfunkeigenschaft eines Angebots ohne Relevanz.

Vom Dritten, nicht vom Rundfunkveranstalter! Jarass, AfP 1998, 133, 135. Zu diesen Beispielen vgl. auch ab S. 75 dieser Arbeit. 536 Dies gilt nur, sofern gemäß dem dritten Spiegelstrich der Ziffer 6. 2. der Drittsendezeitrichtlinie der Landesmedienanstalten, abgedruckt in: Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, Rundfunkstaatsvertrag - Kommentar, Loseblatt, Stand Mai 2001 , Ordner II, B 5, § 33 Rdnr. 3, die Finanzierung durch unmittelbare Programmkostenzuschüsse des Hauptveranstalters gegen Übertragung des Vermarktungsrechts sichergestellt wird. In den anderen Fällen kommt der Fensterveranstalter für seine Kosten selbst auf. 537 Vgl. in diesem Zusammenhang BVerfGE 74, 297 (352): Unter dem Blickwinkel des Art. 5 Abs. 1 GG allein entscheidend seien der Inhalt der Sendungen sowie die am Kommunikationsprozeß Beteiligten. 538 Jarass, AfP 1998, 133, 135 (Fn. 39). 534 535

8 Brand

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

bb) Unkommentierte Wiedergabe als redaktionelle Entscheidung Aber auch die beiden anderen Argumente von Jarass greifen nicht. Soweit er auf die erforderliche redaktionelle Bearbeitung fremder Quellen für den Rezipienten abstellt, wird übersehen, daß damit die unkommentierte Wiedergabe definitorisch als Rundfunk ausgeschlossen wird. Dann aber wäre beispielsweise ein Parlamentskanal, der Reden aus dem Bundestag überträgt, kein Rundfunk mehr. Desgleichen fällt ein Sender, der nur Bilder anderer Veranstalter ohne wertende Erläuterung ausstrahlt,539 durch Jarass' Begriffsraster; ebenso eine Internet-Homepage, die einen fremden Inhalt unverändert zum Abruf bereithält ("mirroring"). Insofern verkennt Jarass, daß der unbearbeiteten Wiedergabe fremder Inhalte notwendigerweise eine redaktionelle Entscheidung - nämlich über die Nichtbearbeitung der Originalquelle - vorgeschaltet ist. Es gibt folglich schlechterdings keine bewußte Übermittlung von Inhalten, die nicht auf eine- in welcher Form auch immer getroffene -planende Auslese eines Kommunikators und damit eine redaktionelle Bearbeitung im Sinne Jarass' zurückzuführen ist. Selbst die vermeintlich ohne menschliches Zutun durchgeführte Suche von Homepages im Internet durch eine Suchmaschine setzt Selektionsentscheidungen bei dem Programmieren des Algorithmus und dem Zusammentragen der zugrundeliegenden Datenbank voraus; 540 daher basiert das Ergebnis der Suche auf einer vorgelagerten redaktionellen Entscheidung des menschlichen Suchmaschinen-Anbieters. 541 Janik bestreitet pauschal den Einfluß von Suchmaschinen auf den öffentlichen Meinungsbildungsprozeß, ohne allerdings dafür Argumente vorzutragen.542 Das überzeugt nicht: Da das Aufspüren von Inhalten als der Meinungsbildung notwendigerweise vorgelagerter Informationsbeschaffungsprozeß gerade angesichts der ständig wachsenden Zahl von Internet-Angeboten zunehmend wichtiger wird, steigt auch der Einfluß von Suchmaschinen-Betreibern auf das prinzipielle Ob einer Inhalte-Rezeption. Wenn aber schon die Verbreitung von Inhalten an die Allgemeinheit grundsätzlich meinungsbildenden Charakter aufweist, dann muß dies um so mehr für die Entscheidung gelten, einen Inhalt in einen Suchmaschinen-Katalog aufzunehmen und somit die Rezeption durch die Allgemeinheit erst zu ermöglichen.

Zudem greift hier das vom Bundesverfassungsgericht im ersten Fernsehurteil vorgebrachte Argument, daß bereits in der Entscheidung über die Ausstrahlung eines bestimmten Inhalts - hier die unkommentierte Wieder- bzw. Weitergabe von Geschehnissen- zugleich eine Entscheidung gegen die Ausstrahlung anderer Inhal539 Denkbar wäre etwa die unkommentierte Übernahme fremder Live-Programme. So wurde während des Golfkrieges der US-Nachrichtenkanal CNN von mehreren deutschen Fernsehveranstaltern ausgestrahlt, teilweise sogar ohne Übersetzung des englischen Originaltons. 540 Siehe zu diesen "Robot" -Programmen Determann, Kommunikationsfreiheit im Internet, 1999, S.54. 541 Zu wettbewerbsrechtlichen und urheberrechtliehen Problemen im Zusammenhang mit Suchmaschinen vgl. Schmidt/Stolz, AfP 1999, 146, 149. 542 Janik, AfP 2000,7, 15.

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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te-etwa die publizistische Aufbereitung derselben Geschehnisse -liegt; damit ist auch der kommentarlosen Gestaltung von Sendungen eine gewisse Tendenz - also eine Art redaktionelle Bearbeitung - eigen. 543 Daß solche Angebote sehr wohl geeignet sind, die öffentliche und individuelle Meinungsbildung zu stimulieren, dürfte kaum bestritten werden. Unkommentierte Originalbilder und -inhalte 544 geben dem Rezipienten die Möglichkeit, ohne direkte veranstalterseilige Wertung zu einer eigenen Ansicht zu gelangen; sie werden auf diese Weise als bewußtes Mittel der Nachrichtenpräsentation von Fernsehsendern eingesetzt. 545 Somit sind solche Angebote sogar nach der- in dieser Arbeit nicht vertretenen - engen Auffassung, die zwingend eine publizistische Relevanz der Darbietung fordert, 546 als Rundfunk anzusehen. cc) Irrelevanz einer engen thematischen Ausrichtung Was schließlich die eng begrenzte thematische Ausrichtung angeht, die das Vorliegen von Rundfunk nach Jarass' Ansicht hindern könnte, so betrifft dieser Aspekt weniger das Tatbestandsmerkmal Darbietung als die Frage nach der Allgemeinheit des Angebots (nämlich das Wenden an eine sehr spezielle Teilöffentlichkeit). Sofern dennoch ein beliebiger, nicht von vornherein abgegrenzter und damit prinzipiell unbestimmter Personenkreis angesprochen ist, ändert eine thematische Verengung nichts am verfassungsrechtlichen Rundfunkbefund.547 Das Kriterium der redaktionellen Darbietung ist somit nicht dazu geeignet, den Tatbestand Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG näher zu beschreiben. e) Aktualität und Suggestivkraft des Programms Vereinzelt wird auch die Aktualität des Programms als wesentliches Merkmal einer Rundfunkdarbietung gefordert.548 Betont wird dabei die spezifische Flüchtigkeit des Informationseindrucks von Rundfunksendungen. 549 Das Bundesverfassungsgericht hat sich- allerdings ohne dadurch einen Rückschluß auf den Rundfunkbegriff zu intendieren - ebenfalls in diese Richtung geäußert, indem es dem Rundfunk beSiehe BVerfGE 12, 205 (260). Man denke nur an den auf etlichen Homepages anzutreffenden Starr-Report über die amourösen Verstrickungen des OS-Präsidenten Bill Clinton. Häufig war der Report ohne jedweden Kommentar zum Abruf bereit gehalten, einfach als Inhalt, der für sich sprach. 545 Etwa die tägliche Sendung "no comment" des paneuropäischen Nachrichtenkanals Euronews. 546 Vgl. oben ab S. 64. 547 Siehe dazu aufS. 145 f. 548 Herrmann, Fernsehen und Hörfunk in der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S. 31 f. 549 Stammler, AfP 1975, 742, 750. 543

544

s•

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. I Satz 2 GG

sondere Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft attestiert550 und speziell für das Fernsehen festhält, ihm sei aufgrund der Möglichkeit, zeitgleich in Bild und Ton zu berichten, der Anschein der Authentizität und des Miterlebens eigen.551 Teilweise wird in dieser erhöhten Suggestivkraft sogar das entscheidende Abgrenzungskriterium gegenüber der Presse gesehen. 552 Jedenfalls rechtfertige erst die herausgehobene Wirkkraft des Rundfunks und speziell des Fernsehens deren rechtliche Sonderbehandlung. 553 Dieser Gedanke wird auch bei der Auslegung des Mediendienste-Staatsvertrags554 fruchtbar gemacht. Da die publizistische Relevanz als Unterscheidungskriterium zwischen Rundfunk und Mediendienst kaum praktikable Abgrenzungen zuläßt,555 stellen die Landesmedienanstalten auch auf die rundfunktypische Suggestivkraft des Kombinierens von Bewegtbild und Ton ab. Ähnlich argumentiert die amtliche Begründung der Länder hinsichtlich der Heransnahme reiner Textdienste aus dem Anwendungsbereich des Rundfunkstaatsvertrags und ihrer Unterstellung unter den Mediendienste-Staatsvertrag gern. § 2 Abs. 2 Nr. 3 MDStV. 556 Während die vom Bundesverfassungsgericht festgestellte Breitenwirkung des Rundfunks wegen ihrer thematischen Nähe zum Tatbestandsmerkmal Allgemeinheit an dieser Stelle nicht weiter erörtert wird, 557 betreffen die anderen Eigenschaften von Rundfunksendungen die Darbietungskomponente. Allerdings handelt es sich hierbei um eine bloße Beschreibung des derzeitigen Phänomens Rundfunk. BVerfGE 90, 60 (87). BVerfGE 97, 228 (256). 552 Gersdorf, Das Grundrecht der Rundfunkfreiheit als "Supergrundrecht"?, in: Dittmann/ Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S.l37, 141, der im folgenden davor warnt, daß sich die Rundfunkfreiheit zu einem "Supergrundrecht" zu entwickeln drohe, indem jeder Transport von meinungsrelevanten Daten auf elektromagnetischem Wege und damit die gesamte Telekommunikation dem verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff unterfiele. Dabei erwähnt er jedoch mit keinem Wort, daß nicht sämtliche, sondern allenfalls die an die Allgemeinheit gerichteten und ihr zugänglichen Inhalte dem Rundfunk zuzurechnen wären, mithin der Großteil der Telekommunikation wegen seines individualkommunikatorischen Charakters nicht eingeschlossen wäre. Gersdorfs Ansicht verwundert, da der Autor an anderer Stelle die Allgemeinheit durchaus als wichtiges Abgrenzungskriterium des Rundfunks erkennt; vgl. etwa Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 111. 553 Eberle, Rundfunk- Regelungsmodell für Online-Dienste?, in: Dittmann/Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S.l49, 150. 554 Mediendienste-Staatsvertrag der Bundesländer (MDStV, abgedruckt in: Ring, Medienrecht, Loseblatt, Stand April2001, Ordner II, G II 1.01). 555 Vgl. dazu das Strukturpapier der Landesmedienanstalten, 1997, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 301 ): "Lehre und Rechtsprechung ist es bislang ... nicht gelungen, das Tatbestandsmerkmal ,Darbietung' für die Unterscheidung generell-abstrakt operationabel zu machen." 556 Siehe die Amtliche Begründung des Mediendienste-Staatsvertrags, abgedruckt in: Ring, Medienrecht, Loseblatt, Stand April2001 , Ordner II, G II 1.300, S. 2, 4. Zu den Mediendiensten vgl. auch im Detail ab S. 211 dieser Arbeit. 557 Siehe statt dessen ab S. 129. 550

55 1

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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Fernseh- und Hörfunkprogramme können im Vergleich zu anderen (etwa Print-)Medien besonders aktuell, suggestiv und authentisch informieren. Ob dies auch notwendige Qualitäten zur Bejahung einer Darbietung sind, scheint aber aus den gleichen Gründen zweifelhaft wie die bereits oben abgelehnte publizistische Relevanz. 558 Denn die thematisch weit gefaßte Rundfunkfreiheit läßt eine Unterscheidung nach dem jeweils verfolgten Interesse oder der Qualität der Darbietung nicht zu; eine Eingrenzung des Rundfunks auf gesellschaftlich wertvolle oder wichtige Angebote - in diesem Fall besonders aktuelle und authentische Berichte- wäre einer inhaltlichen Bewertung gleichzusetzen, die dem freiheitlichen Wesen des Grundrechts aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fundamental widerspräche.559 Zudem dürfte es schwer fallen, die recht unscharfen Begriftlichkeiten in einer Weise zu konturieren, die eine rechtsstaatliehen Anforderungen genügende Subsumtion zuließe. Denn die aufgrundunterschiedlicher Aktualität und Suggestivkraft differierenden Wirk-, Einfluß- und meinungsmanipulativen Gefährdungspotentiale verschiedener Rundfunkangebote mögen zwar bei der einfachrechtlichen Regulierungsdichte Berücksichtigung finden; sie lassen sich in ihrer begrifflichen Pauschalität aber kaum auf gesicherte kommunikationswissenschaftliche Erkenntnisse zurückführen, die eine entsprechende definitorische Abschichtung im Rahmen des Art. 5 Abs. l Satz 2 GG (und damit inzident eine Entscheidung über den sachlichen Schutzbereich der normgeprägten Rundfunkfreiheit) erlauben würden. 560 Aktualität und Suggestivkraft eines Angebotes haben somit keinerlei Bedeutung für das Vorliegen des verfassungsrechtlichen Rundfunktatbestandsmerkmals Darbietung.

f) Universalcharakter

Schließlich erachten einige Autoren die heterogene Vielfalt der Programminhalte im Sinne eines Universal- oder Vollprogramms als Wesensmerkmal einer Rundfunkdarbietung. 561 Der Begriff "Vollprogramm" wird in § 2 Abs. 2 Nr. 1 RStV näher umschrieben: "Rundfunkprogramm mit vielfa]tigen Inhalten, in welchem Information, Bildung, Beratung und Unterhaltung einen wesentlichen Teil des Gesamtprogramms bilden." Dazu ab S. 64. BVerfGE 35, 202 (222), sowie - allerdings bezogen auf den Schutzbereich der Pressefreiheit- BVerfGE 101, 361 (389). s60 Schulz, ZUM 1996, 487,492. 561 Siehe etwa Herrmann, Fernsehen und Hörfunk in der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S. 31 f. mit Fn. 24; ein ähnlicher argumentativer Ansatz auch bei Bullinger, AfP 1996, I, 8, der den Stammbereich des Rundfunks als die Gesamtheitplanhaft ablaufender Gesamtprogramme (Voll- und Spartenprogramme) definiert. 558

559

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

Gegen diese Voraussetzung spricht schon aus historischer Sicht, daß Rundfunk in der Weimarer Republik ein Spartenprogramm unterhaltender Art gewesen ist. 562 Auch mit der Judikatur des Bundesverfassungsgerichts ist der Universalcharakter als Voraussetzung der Rundfunkeigenschaft unvereinbar. Da wegen der umfassenden Schutzfunktion des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG für den Prozeß individueller und öffentlicher Meinungsbildung grundsätzlich jede Sendung563 und damit jeder denkbare Inhalt dem Darbietungsbegriff unterfällt, 564 kommt es auf ein wie auch immer geartetes inhaltliches Anforderungsprofil gerade nicht an. Somit rechnen thematisch spezielle Angebote ebenfalls zum Rundfunk, sofern sich der fernmeldetechnisch verbreitete Inhalt an die Allgemeinheit wendet und ihr auch zugänglich ist. Dies belegen beispielsweise die (öffentlich-rechtlichen) Spartenkanäle, 565 die infolge der zunehmenden Kapazität an Sendeplätzen ab Mitte der achtziger Jahre geschaffen worden sind und deren Zugehörigkeit zum verfassungsrechtlichen Rundfunk weder vom Schrifttum noch von der Rechtsprechung ernsthaft in Zweifel gezogen wird, zumal der Rundfunkstaatsvertrag die Spartenkanäle in § 2 Abs. 2 Nr. 2 RStV ausdrücklich erwähnt: Gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 RStV ist ein Spartenprogramm "ein Rundfunkprogramm mit im wesentlichen gleichartigen Inhalten."

Folglich ist die Universalität des Angebots im Sinne einer Vollprogrammeigenschaft kein begriffliches Merkmal der Darbietung.566

6. Fazit Eine Sendung muß keine publizistische Relevanz aufweisen, um das Tatbestandsmerkmal Darbietung zu erfüllen. Genauso wie sich der Meinungsbegriff in Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG nicht nur auf politische oder publizistisch relevante Meinungen bezieht, kommt es für die Einordnung eines Angebots unter den Rundfunkbegriff prinzipiell nicht auf den Inhalt an. Denn auch wenn Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG den Rundfunk vor allem wegen seiner Bedeutung für die öffentliche und individuelle Meinungsbildung unter grundrechtliehen Schutz stellt, so liegt die Entscheidung darüber, ob eine Sendung in meinungsbildende Relevanz erwächst oder nicht, ausschließlich beim Rezipienten selbst. Die Rundfunkfreiheit läßt also eine Unterscheidung nach dem jeweils verfolgten Interesse oder der Qualität der Darbietung nicht zu. 562

S.62.

So erklärt sich auch der damalige Terminus "Unterhaltungsrundfunk"; vgl. dazu auf

563 BVerfGE 59, 231 (258). Siehe auchLeibholz!Rinck/Hesselberger, GG-Rechtsprechungskommentar, Loseblatt, Stand Dezember 1999, Art. 5 Rdnr. 341. Noch deutlicher Jarass, AfP 1998, 133, 134: "Die Rundfunkfreiheit schützt beliebige Inhalte". 564 Zur Ansicht des BVerfG siehe ab S. 72. 565 Vgl. dazu auch auf S. 145. 566 In diesem Sinne Stammler, AfP 1975,742, 749; Pieper!Wiechmann, ZUM 1995,82, 85; Herrmann, RuF 1971,267,272.

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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Auch erhöhte zeitliche Rezeptionsoptionen lassen die Darbietungseigenschaft nicht entfallen. Denn ein für die Allgemeinheit bestimmtes und fernmeldetechnisch verbreitetes Kommunikationsangebot feHlt nicht schon deshalb aus dem Rundfunkbegriff heraus, weil es vom Ernpfauger zu einem individuell wählbaren Zeitpunkt abgerufen werden kann. Weder steht die zeitversetzte Verbreitung der massenkommunikativen Eigenschaft eines Angebots zwingend entgegen, noch entfallt deswegen dessen publizistische Wirkkraft. Desgleichen schließen umfassende inhaltliche Rezeptionsoptionen die Darbietung nicht aus. Vielmehr sind sie generell für die Abgrenzung von Rundfunk und Nichtrundfunk ungeeignet. Die inhaltlichen Selektionsmöglichkeiten bei herkömmlichem Rundfunk und neuen elektronischen Medien unterscheiden sich allenfalls quantitativ, nicht aber strukturell. Jede Art inhaltlicher Selektion ist nichts anderes als eine Verkettung von Ein- und Ausschaltentscheidungen. Auch dem geziehen Abrufen von Einzelinhalten aus einem Gesamtvorrat an Informationen muß die Entscheidung eines Kommunikators vorgelagert sein, diese Inhalte überhaupt anzubieten. Diese Präselektion ist strukturell der Programmentscheidung eines Fernsehoder Radioveranstalters vergleichbar. Ferner vermag eine Interaktivität nicht zur Verneinung des Tatbestandsmerkmals Darbietung zu führen. Die kommunikative Situation interaktionsfahiger Angebote ist hinsichtlich der wesentlichen Normziele des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG mit traditionellem Rundfunk vergleichbar. Hier wie dort geht es um den Prozeß öffentlicher als auch individueller Meinungsbildung, der eines Schutzes vor meinungsmanipulativen Gefahren bedarf. Zudem beschränkt sich bei interaktiven Angeboten die Zweiseitigkeif des Kommunikationsprozesses in der Regel darauf, daß ein Kommunikator von seinen Rezipienten einem kritisierenden Feedback unterworfen wird. Eine echte Demokratisierung im Sinne gleichberechtigter Kommunikationsrollen dürfte nur in Ausnahmefallen erfolgen. Die zuvor starre kommunikative Rollenverteilung wird also flexibilisiert, jedoch nicht aufgehoben. Auch aperiodische Angebote unterfallen dem Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GO. Infolgedessen kann die Gelegentlichkeit der Veranstaltung nicht dem Tatbestandsmerkmal Darbietung im Wege stehen. Das Kriterium der redaktionellen Darbietung (Jarass) ist nicht dazu geeignet, die Darbietung und damit den verfassungsrechtlichen Tatbestand Rundfunk näher zu beschreiben. Denn der Verbreitung unbearbeiteter Inhalte geht eine entsprechende redaktionelle Entscheidung des Kommunikators voraus, die Informationen unkommentiert und ohne Veränderung zur Rezeption zu offerieren. Die redaktionelle Aufbereitung als solche ist daher nicht notwendige Eigenschaft des verfassungsrechtlichen Rundfunks. Schließlich ist die Universalität des Angebots im Sinne einer Vollprogrammeigenschaft kein begriffliches Merkmal der Darbietung, da Rundfunk nicht thematisch eingegrenzt werden kann, ohne zugleich eine qualitative Bewertung der Inhalte vor-

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

zunehmen. Dies widerspräche jedoch der umfassenden Schutzfunktion des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG für den Prozeß individueller und öffentlicher Meinungsbildung. Als Darbietung ist somit jede durchgeführte Auslese von Inhalten jedweder Art aus dem unendlichen Fundus möglicher Informationseinheiten anzusehen. 567

IV. In Wort, Bild und Ton 1. Historische Interpretation Die Formulierung lehnt sich an die Definition der Funkanlage im Fernmeldeanlagengesetz von 1928 an. Dort heißt es, daß die Übermittlung oder der Empfang von Nachrichten, Zeichen, Bildern oder Tönen Gegenstand des Funks ist; erlaßt sind somit sämtliche akustischen und optischen Signale. 568 Zwar begann der Rundfunk in Deutschland als reiner Hörfunk. 569 Doch erste Tests mit einem "Fernseh-Rundfunk" fanden bereits im März 1929 statt, als derBerliner Mittelwellensender Witzleben grob gerastete Bilder ausstrahlte. 570 Das im seihen Jahr erschienene "Femmelderecht einschließlich Rundfunkrecht" von Neugebauer erwähnt ausdrücklich auch das Fernsehen. 571 Ab 1935 wurden regelmäßige Fernsehsendungen veranstaltet. 572 Insofern war neben Wort und Ton auch das Bild zumindest als im Versuchsstadium befindliches Teilphänomen des Rundfunks 573 schon bei der Verabschiedung des Grundgesetzes geläufig, so daß sowohl Radio als auch Fernsehen zum verfassungsrechtlichen Rundfunk zu rechnen sind. 574 Spätestens seit dem ersten Fernsehurteil des Bundesverfassungsgerichts 575 wird dieser definitorische Befund nicht mehr hinterfragt. 576

Ähnlich Scherer, AfP 1996, 213, 218: "Übermittlung einer Information". So§ 1 Abs. 1 Satz 2FAG, siehe die Bekanntmachung der Neufassung des Gesetzes über Fernmeldeanlagen vom 3. Juli 1989, BGBI.I, S. 1455 ff. 569 Würzburger Papier der Rundfunkreferenten vom 25. Mai 1979, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 282). 570 Dazu Goebel, AfPF 1955, 153, 183f. 571 Neugebauer, Fernmelderecht mit Rundfunkrecht, 3. Aufl., 1929, S. 85, 821. 572 Herrmann, Fernsehen und Hörfunk in der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S. 49. Diese Sendungen hießen im offiziellen Sprachgebrauch "Fernseh-Rundfunk" oder "Fernsehen". 573 Rudolf!Meng, Rechtliche Konsequenzen der Entwicklung auf dem Gebiet der Breithandkommunikation für die Kirchen, 1978, S.48. 574 In diesem Sinne Herrmann, Fernsehen und Hörfunk in der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S. 50. 575 BVerfGE 12, 205 (226). 576 Vgl. etwa Herzog, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, Loseblatt, Stand 1992, Art. 5 Abs. I, II Rdnr. 198 (Fn. 2); Berendes, Die Staatsaufsicht über den Rundfunk, 1973, S. 35. 567 568

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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2. Systematische Interpretation Gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG ist jede Meinungskundgabe in "Wort, Schrift und Bild" geschützt. Diese drei Äußerungsmittel sollten nach dem Willen der Mütter und Väter des Grundgesetzes sämtliche Ausdrucksformen einer Meinungsmitteilung umfassen, um einen möglichst weiten grundrechtliehen Schutzbereich zu ziehen; erfaßt ist daher jede akustisch oder optisch wahrnehmbare Meinung. 577 Insofern liegt es systematisch nahe, das Rundfunktatbestandsmerkmal Wort, Bild und Ton in ähnlicher Weise zu bestimmen. Auch hier werden sämtliche potentiellen Ausdrucksmittel des Mediums Rundfunk erfaßt, um einen weiten sachlichen Schutzbereich der Rundfunkfreiheit zu gewährleisten. 3. Merkmale von Wort, Bild und Ton Mit dem Tatbestandsmerkmal wird daher das übermittelte Signal näher beschrieben; insofern besteht eine gewisse Nähe zur Darbietung, die die inhaltlichen Anforderungen an das ausgestrahlte Angebot näher beleuchtet (und letztlich- nach hier vertretener Ansicht- jeden denkbaren Inhalt umfaßt 578). "Wort, Bild und Ton" geben also eine Art Signalgrobraster vor, das erst durch den Darbietungsbegriff konturiert wird.

a) Wort, Bild oder Ton Das "und" ist dabei ein wenig mißverständlich: Wäre nur eine Verbreitung von Wort, Bild sowie Ton Rundfunk, so rechnete der Hörfunk mangels Bildqualität nicht dazu, was dem Normzweck des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG- also dem umfassenden Schutz öffentlicher und individueller Meinungsbildung durch massenkommunikatve Prozesse- und der allgemeinen rechtlichen Praxis grundlegend zuwider liefe. Überdies spricht auch Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG von Meinungsäußerungen in "Wort, Schrift und Bild", ohne daß bisher behauptet wurde, nur eine Mitteilung, die sich dieser drei Ausdrucksformen zugleich bediene, sei vom sachlichen Schutzbereich der Meinungsfreiheit erfaßt. 579 Folglich ist das Tatbestandsmerkmal "Wort, Bild und Ton" schon bei Vorliegen eines der drei Signalelemente zu bejahen.

Dazu Herrmann, Rundfunkrecht, 1994, S. 118. Dazu ab S.118. 579 Siehe in diesem Zusammenhang etwa Hoffmann-Riem, Kommunikations- und Medienfreiheit, in: Benda/MaihoferNogel (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl., 1994, S. 191, 209: "beispielhaft genannten Formen der Äußerung". 577 578

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

b) Wort "Wort" meint das gesprochene Wort, 580 also die Äußerung von akustisch wahrnehmbaren Sinngehalten. c) Bild

"Bild" umfaßt sämtliche bildliehen Darstellungen einschließlich Schriftzeichen.581 Dabei muß es sich nicht zwingend um Bewegtbilder handeln. 582 Zwar überwiegt in der Praxis des Fernsehens die Übermittlung von bewegten Bildern, kombiniert mit gesprochenem Wort; Schrift wurde zunächst nur für Bildunterschriften, Programmvorschauen oder in Bildungssendungen verwendet. 583 Erst durch die Nutzung der sogenannten Austastlücke des Fernsehsignals für Videotext 584 sowie der Schaffung des weltumspannenden Datennetzes Internet585 beziehungsweise des technischen Vorläufers Btx kam der elektromagnetischen Übertragung von Schriftzeichen an die Allgemeinheit eine größere Bedeutung zu. Doch auch bloße Textbilder bzw. -dienste erfüllen das Tatbestandsmerkmal Bild. 586 Entscheidend ist, daß der Übergang von dem bewegten Bild zu einem feststehenden Text nicht eine neue Qualität des Mediums begründet; vielmehr begibt sich das Rundfunkangebot einer möglichen Ausdrucksform, ohne etwas an seiner medialen Essenz zu verändern. 587 Teleschriftformen bedeuten daher lediglich eine besondere Nutzungsart der Rundfunktechnik. Die ausschließliche Verwendung von stehenden, ohne Ton ausgestrahlten Bildtexttafeln rechnet deswegen ebenfalls zum Rundfunk. 588 580 Starck, in: v.Mangoldt/Klein/Starck, GG, 3. Auf!., 1985, Art.5 Abs.1, 2 Rdnr. 63. In der vierten Auflage schweigt der Autor zu diesem Begriff. 581 Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 4. Auf!., 1999, Art. 5 Abs. 1, 2 Rdnr. 95. 582 Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rdnr. 686. 583 Würzburger Papier der Rundfunkreferenten vom 25. Mai 1979, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 282). 584 Zum Videotext siehe im Detail ab S.161. 585 Dazu ab S.233. 586 Würzburger Papier der Rundfunkreferenten vom 25. Mai 1979 (= S. 279 dieser Arbeit): "Die Tatsache allein, daß auf dem Bildschirm ausschließlich stehender Text wiedergegeben wird, schließt diesen nicht aus dem Rundfunkbegriff aus." Ebenso Jarass, AfP 1998, 133, 134f., 137; König, Die Teletexte, 1980, S. 190; sowieBornemann!Krauslu.a., Bayerisches Mediengesetz, Kommentar, Loseblatt, Stand 2000, Art. 1 Rdnr. 9 ("Darbietungen in Bild"); Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rdnr. 686. A. A. Engel-Flechsig!Maennel!Tettenborn, Neue gesetzliche Rahmenbedingungen für Multimedia, 1998, S.14. 587 Vgl. das Würzburger Papier der Rundfunkreferenten vom 25. Mai 1979, zu finden auf S. 286 dieser Arbeit. 588 VG Saar, ZUM 1995, 642, 644.

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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d) Ton "Ton" erstreckt sich auf akustische Signale jedweder Art. Umfaßt ist also über das reine "Wort" hinaus auch die Vermittlung beliebiger Schalleindrücke. 589 4. Fazit Das Merkmal Wort, Bild und Ton ist bei Vorliegen irgendeines optisch und/oder akustisch wahrnehmbaren Inhalts zu bejahen, 590 da anderenfalls der Hörfunk entgegen dem Normzweck des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG und der rechtlichen Praxis nicht vom Tatbestand Rundfunk umfaßt wäre. Auch die Systematik des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG legt dieses Ergebnis nahe: Die aufgezählten Ausdrucksmittel einer Meinungskundgabe sind ebenso nicht als kumulative, sondern als alternative Voraussetzungen aufzufassen.

"Wort" bezeichnet das gesprochene Wort, "Ton" darüber hinaus akustische Signale jedweder Art. "Bild" erstreckt sich auf sämtliche bildliehe Darstellungen. Eingeschlossen sind auch stehende Bilder und Texttafeln, weil der Übergang vom bewegten zum feststehenden Bild keine neue mediale Qualität begründet, sondern sich der Rundfunk lediglich einer möglichen Ausdrucksform begibt. Damit sind nur solche Inhalte tatbestandlieh ausgeschlossen, die sich ausschließlich an andere Sinne als den Hör- oder Sehsinn richten, etwa den Tast-, Riech- oder Geschmackssinn. 591 Da so gut wie keine menschlich geschaffene Sinneinheit vorstellbar ist, deren fernmeldetechnische Verbreitung nicht wenigstens auch optische oder akustische Rezeptionsvorgänge auslöst, kommt dem Tatbestandsmerkmal Wort, Bild und Ton letztlich keine nennenswerte Unterscheidungskraft zu. 592 Die Abgrenzung hat auch praktisch nicht zu Kontroversen geführt. Entsprechend gering ist das Interesse von Judikatur und Schrifttum an einer vertieften Auseinandersetzung.

589 So inzident Herrmann, Fernsehen und Hörfunk in der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S.33. 590 Vgl. bereits Scharf, BayVBI. 1968, 337, 340: "Funkdienst... ist die Aussendung, Übermittlung oder der Empfang von Zeichen, Signalen, Schriftzeichen, Bildern, Tönen oder Nachrichten jeder Art mit Hilfe von Funkwellen." 591 Vgl. Herrmann, Fernsehen und Hörfunk in der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S. 33: Sowohl dem Hörfunk als auch dem Fernsehen sei das unmittelbare Ansprechen von Geruchs-, Geschmacks- oder Tastsinn nicht möglich. 592 Ebenso Jarass, AfP 1998, 133, 134: "Auch die Form der Inhalte (Bild, Ton, Text) ist... ohne Gewicht." Ähnlich Holznagel, Vorfragen zu Rundfunk-, Medien- und Telediensten, in: Hoeren/Sieber (Hrsg.), Handbuch Multimedia-Recht, Loseblatt Stand Dezember 1998, Teil 3.2 Rdnr. 18; Beucher/Leyendeckerlv. Rosenberg, Mediengesetze, 1999, § 2 RStV Rdnr. 5.

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

V. Allgemeinheit 1. Grammatische Interpretation

Rundfunk setzt rein begrifflich ein Rund(um)-Funken im Sinne einer unausgerichteten Nachrichtenausstrahlung 593 voraus, also im Gegensatz zum Riebtfunken gerade keine gezielte Übermittlung an ganz bestimmte Rezipienten. 594 Vielmehr zeichnet sich Rundfunk im allgemeinen Sprachgebrauch durch die mediale Versorgung einer verstreuten, unbestimmten und beliebigen Vielzahl von Empfangem 595 im Sinne einer massenkommunikativen Institution 596 aus. Es liegt somit vom Wortlaut her nahe, daß sich ein Angebot an die Allgemeinheit zu wenden hat, damit es als Rundfunk anzusehen ist.

2. Historische Interpretation Auch die definitorische Entwicklung des Begriffs Rundfunk - angefangen von seiner Wortschöpfung durch Hans Bredow bis hin zur Verfügung 96/1930 des Reichspostministers 597 - streitet für die Allgemeinheit als TatbestandsmerkmaL Die Unbestimmtheit des Zuhörerkreises war zu Weimarer Zeiten wesentliches Kriterium zur Scheidung des sogenannten Unterhaltungsrundfunks von den Gewerblichen Funkdiensten (etwa Wirtschaftsrundspruch- und Presserundspruchdienst). 598 Daß auch nach dem zweiten Weltkrieg die Weimarer Erfahrungen begriffsprägend waren, zeigt der 1947 formulierte Vorschlag für ein Rundfunkgesetz von Hans Bredow und das insoweit fast wortgleiche Rundfunkgesetz von Württemberg-Baden aus dem Jahre 1950, diebeideeine allgemeine Ernprangerschaft als Rundfunktatbestandsmerkmal fordern. Im übrigen stand Bredows Definitionsversuch sichtlich Pate für die spätere Begriffsbildung im Rahmen der Rundfunk(gebühren)staatsverträge. 599 So lautete§ 1 des Bredowschen Vorschlags von 1947: "Der Rundfunk im Sinne dieses Gesetzes umfaßt die Veranstaltung und Übermittlung von Darbietungen aller Art unter Benutzung elektrischer Schwingungen in Wort, Ton und Bild, soweit sie sich an ,Alle' wenden. Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 25. Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S.62. 595 Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 63. 596 Krause-Ablaß, RuF 1971, 284. 597 Verfügung 96/1930 des Reichspostministers vom 28. März 1930, ABI. 131. Vgl. auch ab S. 32 dieser Arbeit. 598 Siehe dazu zusammenfassend Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 23 ff., sowie Geiger, Grenzen des Rundfunkmonopols, 1971, S.39ff. 599 Vgl. auch Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 25, unter Verweis auf die Begründung zum Staatsvertrag über die Regelung des Rundfunkgebührenwesens von 1968: "Die Gesetzgeber haben erkennbar die traditionelle Abgrenzung zu den Funksonderdiensten im Auge gehabt." 593 594

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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Andere Rundfunksendungen, wie Presserundfunk, Wirtschaftsrundfunk und dergleichen, mit denen ein bestimmter Bezieherkreis beliefert wird, werden durch dieses Gesetz nicht berührt."600 Im Rundfunkgesetz von Württemberg-Baden (1950) wurde lediglich der Ausdruck "an Alle" durch "an die Allgemeinheit" ersetzt. 601 Die staatsvertragliche, also einfachrechtliche Definition des Rundfunks ist seit dem ersten Rundfunkgebührenstaatsvertrag von 1968 bis auf Marginalien unverändert geblieben: "Rundfunk ist die für die Allgemeinheit bestimmte Veranstaltung und Verbreitung von Darbietungen aller Art in Wort, in Ton und in Bild unter Benutzung elektrischer Schwingungen ohne Verbindungsleitung oder längs oder mittels eines Leiters." 602

Aufschlußreich ist in diesem Zusammenhang eine Äußerung bei den Beratungen des Grundgesetzes. Der Abgeordnete Heuss stellte während der Sitzung des Grundsatzausschussesam 29. August 1948 unwidersprochen fest, daß sich Rundfunk an die Allgemeinheit wende. 603 Zu einer ähnlichen Beurteilung der zur Zeit der Entstehung des Grundgesetzes vorherrschenden Ansicht des Rundfunkbegriffs kommt das Oberlandesgericht München, das bezogen auf das 1948 verabschiedete Gesetz über den Bayerischen Rundfunk befindet: Zum Zeitpunkt des Narmerlasses wußte "jeder mit der Materie einigermaßen Vertraute, daß man unter Rundfunk im Gegensatz zu den besonderen Einrichtungen wie Eisenbahn-, Schiffs-, Flugsicherungs-, Polizei-, Amateurfunk 604 usw. den an die Allgemeinheit gerichteten Funk verstand". 605

Folglich wurde das Kriterium der Verbreitung an die Allgemeinheit bereits vom Verfassungsgeber vorgefunden. 606 Überdies haben die Bundesländer diesen Differenzierungsaspekt einfachrechtlich betont, als sie bei der Rundfunkdefinition des Rundfunkgebührenstaatsvertrags von 1968 die Allgemeinheit als Tatbestandsmerkmal aufnahmen. 607

Bredow, Rundfunkgesetzentwurf 1947, in: AfPF 1949,333. SDR-Rundfunkgesetz 1950, in: Herrmann, Rundfunkgesetze, 2. Autl., 1977, S.165. 602 § 1 Abs. 1 Rundfunkgebührenstaatsvertrag 1968, abgedruckt etwa in BayGVBI. 1969, 377 ff. 603 Stenographisches Protokoll der 5. Sitzung des Grundsatzausschusses, zitiert nach Wieland, Die Freiheit des Rundfunks, 1984, S. 98. 604 Zum Amateurfunk ausführlichKöbele, AfPF 1989, 28ff. 605 OLG München, NJW 1958, 1298, 1301. 606 Vgl. etwa Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Banner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, Art.5 Abs. 1 und 2 Rdnr. 678: "Rundfunk ist hiernach die Übertragung von Informationen an die Allgemeinheit ... im Gegensatz etwa zu besonderen Einrichtungen wie Polizeifunk, Eisenbahn-, Schiffs- und Flugsicherheitsfunk, die stets aus dem Rundfunkbegriff ausgeschieden wurden". 607 Dazu Fuhr/Krone, FuR 1983,513, 518. 600 601

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. I Satz 2 GG

3. Systematische Interpretation Gestützt wird dieser grammatische und historische Befund durch die Systematik des Art. 5 Abs. 1 GG. Zum einen stellt Satz 2 den Rundfunk in eine Reihe mit den an die Allgemeinheit gerichteten Medien Film und Presse, während die Freiheiten von Satz 1 mögliche Kommunikationsverhaltensweisen des einzelnen Bürgers schützen. Insofern scheint die massenmediale Komponente den entscheidenden Unterschied zwischen Satz 1 und Satz 2 des Art. 5 Abs. 1 GG auszumachen. 608 Folglich kann Rundfunk als Massenmedium nur Informationsübertragung im Wege der Massenkommunikation, also bestimmt für und gerichtet an die Allgemeinheit bedeuten. Zudem ist in Satz 1 ausdrücklich die Unterrichtung aus allgemeinzugänglichen Quellen geschützt. Davon wird ein Angebot erlaßt, sofern es technisch geeignet und bestimmt ist, der Allgemeinheit, das heißt einem individuell nicht bestimmbaren Personenkreis, Informationen 609 zu verschaffen. 610 Diese sogenannte Informationsfreiheit korrespondiert der Rundfunkfreiheit im Sinne eines Kommunikationsgrundrechts des Empfängers; 611 nur durch umfassende Unterrichtung aus vielfältigen Quellen wird dem einzelnen eine freie Meinungsbildung und -äußerung ermöglicht. 612 Denn Meinungsbildung vollzieht sich stets in einem Prozeß der Kommunikation; sie setzt auf der Veranstalterseite die Freiheit voraus, eine Meinung äußern und verbreiten zu können; demgegenüber steht auf der Empfängerseite die Freiheit, geäußerte Meinung zur Kenntnis zu nehmen, sich zu informieren.613 Damit ein Rundfunkangebot der Informationsfreiheit tatbestandlieh unterfallen kann, muß es zwangsläufig der Allgemeinheit offenstehen, da es sonst gerade nicht als allgemeinzugängliche Quelle zu qualifizieren wäre. 614 Eine selektiv adressierende Verbreitungsart würde den massenkommunikativen Rundfunk zu einem Zielgenauen und damit nicht allgemeinzugänglichen Mitteilungsstrahl der Individualkommunikation verengen. Insofern ist die Allgemeinheit des Rundfunkangebots syste608 Holznagel, Vorfragen zu Rundfunk-, Medien- und Telediensten, in: Hoeren/Sieber (Hrsg.), Handbuch Multimedia-Recht, Loseblatt Stand Dezember I998, Teil3.2 Rdnr. I5. 609 Der Begriff "Information" begegnet übrigens erheblichen Definitionsschwierigkeiten; siehe nur die ausführliche Problemdarstellung bei Hoeren, Beilage zu MMR 9/1998, 6 ff. Eine Erörterung der durchaus interessanten Thematik würde den Rahmen dieser Arbeit sprengen. 610 BVerfGE 27, 7I (83). Siehe zur Informationsfreiheit ausführlich Lerche, Jura I995, 56 I ff. 6 11 Ricker!Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 65. 612 Vgl. BVerfGE 27, 7I (8I). 613 BVerfGE 57, 295 (3,I9). 614 Daß Rundfunk zu den allgemeinzugänglichen Quellen im Sinne des Art. 5 Abs. I Satz I GG rechnet, dürfte allgemeine Meinung sein; vgl. statt vieler Dill, Rundfunkbegriff und Telekommunikationsdienste, in: Haratsch (Hrsg.), Herausforderungen an das Recht der Informationsgesellschaft, I996, S.8I, 85.

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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matisch sozusagen die Kehrseite der allgemeinen Zugänglichk:eit der Informationsquellen in Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG. 615 4. Teleologische Interpretation Auch der Normzweck des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG spricht für die Allgemeinheit als Tatbestandsmerkmal des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs. Sofern nämlich die meinungsmanipulative Gefahr eines Kommunikationsmittels durch bewußte Begrenzung des Adressatenkreises von vornherein gering gehalten wird, ist eine zusätzliche (grund)gesetzliche Vorkehrung zur Pluralitätssicherung nicht mehr erforderlich. 616 Wegen der strukturell fehlenden Einwirkungsmöglichkeit auf die öffentliche Meinung fallt das entsprechende Angebot dann nicht mehr in den sachlichen Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Insbesondere die intendierte- zumindest potentielle- publizistische Breitenwirkung hebt folglich den Rundfunk von der nur bestimmten Teilnehmern zugänglichen Kommunikation ab. 617 Vor allem diese Qualität des Rundfunks als unentbehrliches Mittel der Massenkommunikation618 führte zur textlich gesonderten Berücksichtigung in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG neben Presse und Film. 619 Zu einem solchen Mittel der Massenkommunikation werden Angebote freilich erst, wenn sie von einem beliebigen Personenkreis empfangen werden können, 620 mithin ihre Rezeption allgemein möglich ist. 621 Nur dann verlangt der Telos der Rundfunkfreiheit besondere gesetzgebensehe Schutzmaßnahmen. 622 Wer durch seine Kommunikation einen sozialen Bezug herstellt, indem er sich mit seinen (rundfunktechnisch verbreiteten) Inhalten an die Allgemeinheit wendet, muß sich unter Umständen auch Einschränkungen respektive Ausgestaltungen seines Senderechts im Allgemeininteresse gefallen lassen. 623 Beispielhaft führt dazu das Bundesverfassungsgericht aus: "Die Veranstalter von Rundfunksendungen müssen also so organisiert werden, daß ... für den Inhalt des Gesamtprogramms 615 Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 27. Zusammenfassend siehe auch OVG Bremen, AfP 2000, 104: "Informationsfreiheit ist Rezipientenfreiheit." 616 Schliersee-Papier der Rundfunkreferenten vom 29. April 1975, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 274). 617 Zur Breitenwirkung des Rundfunks vgl. BVerfGE 90, 60 (87). 618 BVerfGE 12,205 (260). Ebenso BayVerfGHE 30,78 (94). 619 Herrmann, Fernsehen und Hörfunk in der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S.222f.; Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 63. 6 20 Herzog, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, Loseblatt, Stand 1992, Art. 5 Abs. I, II Rdnr.195. 621 OVG Münster, DVBl. 1977,207, 209. 622 Vgl. Hoffmann-Riem, AfP 1996,9, 10. 623 Darauf weist zu Recht Dill, Rundfunkbegriff und Telekommunikationsdienste, in: Haratsch (Hrsg.), Herausforderungen an das Recht der lnformationsgesellschaft, 1996, S.81, 84, hin.

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. I Satz 2 GG

Leitgrundsätze verbindlich sind, die ein Mindestmaß von inhaltlicher Ausgewogenheit, Sachlichkeit und gegenseitiger Achtung gewährleisten. Das läßt sich nur sicherstellen, wenn diese organisatorischen und sachlichen Grundsätze durch Gesetz allgemein verbindlich gemacht werden. Art. 5 GG fordert deshalb den Erlaß solcher Gesetze. " 624

5. Sondermeinung Starck Die gängigen verfassungsrechtlichen Interpretationsmethoden bejahen somit allesamt das Tatbestandskriterium Allgemeinheit. Das Merkmal wird folgerichtig nahezu einhellig in Literatur, 625 Rechtsprechung 626 und Gesetzgebung 627 dem verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff zugeschrieben. Anderer Meinung ist lediglich Starck, der unter Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG auch solche Sendungen subsumiert, die nicht für die Allgemeinheit bestimmt sind. Denn diese Einschränkung sei bloß gebührenrechtlich respektive durch den Regelungsgegenstand des Rundfunk(gebühren)staatsvertrags motiviert und spiegele nicht die Verfassungslage wider. 628 Was allerdings anstelle der Allgemeinheit die notwendige Scheidung zwischen Individualkommunikation und Massenkommunikation, die dem Art. 5 Abs. 1 GG konzeptionell zugrunde liegt, 629 ermöglichen soll, teilt der Autor nicht mit. Zudem fehlt jeder Beleg für wissenschaftliche Mitstreiter seiner Ansicht. Daher ist mit der ganz überwiegenden Meinung am Tatbestandsmerkmal Allgemeinheit festzuhalten.

BVerfGE 12, 205 (262f.). Siehe nur Hoffmann-Riem, AfP 1996, 9, 10; Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S.I02; Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, Art. 5 Abs. I und 2 Rdnr.678ff.; Eberle, ZUM 1995,763,764. 626 BVerfGE 12, 205, BVerfGE 31, 314 (327, 329), sowie BVerwGE 35, 344 (349f.): "Die für die Allgemeinheit bestimmte Verbreitung von Nachrichten und von Darbietungen ... (ist) Aufgabenstellung des Rundfunks". 627 Vgl. neben der Definition des Rundfunks durch die Rundfunk(gebühren)staatsverträge beispielhaft das Würzburger Papier der Rundfunkreferenten vom 25. Mai 1979, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 283): Der Rundfunkbegriff umfasse- wie das Bundesverfassungsgericht verdeutlicht habe - schon vom verfassungsrechtlichen Ansatz her alle Darbietungen an die Allgemeinheit. 628 Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 4. Aufl., 1999, Art. 5 Abs. 1, 2 Rdnr. 94. 629 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 102, unter Hinweis auf die in Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG geregelte Meinungsfreiheit als Individualkommunikationsgrundrecht; Satz 2 sei hingegen als Normierungsgegenstück für die Massenkommunikationsmittel - nämlich Presse, Rundfunk und Film - zu verstehen. 624

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B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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6. Merkmale der Allgemeinheit Der Begriff der Allgemeinheit ist in einen formal-technischen und einen inhaltlichen Aspekt zu unterteilen. Beispielhaft formuliert dies Neufischer: "Rundfunksendungen sind Sendungen an die Allgemeinheit und für die Allgemeinheit (Rundfunk= Funk an alle)." 630

a) Empfangsmöglichkeit für die Allgemeinheit (formal-technischer Aspekt)

Rundfunk hat stets eine unabsehbare, nicht aber notwendigerweise zahlenmäßig große oder gar unbegrenzte 631 Rezipientengruppe. 632 Die allgemeine Empfangsmöglichkeit bedingt also die Beliebigkeil und Unbestimmtheit633 des potentiellen Empfängerkreises. Jeder Beliebige muß ohne Ansehen seiner Person und seiner Individualität als Empfänger in Betracht kommen, so daß die Rezipienten eine unbestimmte, zufällige Gruppe bilden.634 Rundfunk eignet also Breitenwirkung 635 ; er ist Massenkommunikation. 636 Folglich findet er in der Regel ein disperses Publikum, 637 Neufischer, UFITA Band 54 ( 1969), S. 67, 78. Anders noch etwa Pohle, Der Rundfunk als Instrument der Politik, 1955, S.19f. Unscharf Müller-Using!Lücke, ArchivPT 1995, 32, 36: "im Prinzip zahlenmäßig nicht begrenzte Menge von Adressaten". 632 OVG Münster, DVBL 1977,207,209. Ähnlich Wendt, in: v. Münch/Kunig (Hrsg.), GOKommentar, 4. Aufl., 1992, Art. 5 Rdnr. 58, der eine unbestimmte Vielzahl von Personen als Empfangsgruppe fordert. Vgl. auch Jarass, AfP 1998, 133, 134. 633 Vgl. auch BVerfGE 27, 71 (83): " ... Allgemeinheit, d. h. einem individuell nicht bestimmbaren Personenkreis" (bezogen auf die Allgemeinzugänglichkeit einer Informationsquelle im Rahmen der Informationsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GO). Ebenso Holznagel, Vorfragen zu Rundfunk-, Medien- und Telediensten, in: Hoeren/Sieber (Hrsg.), Handbuch Multimedia-Recht, Loseblatt Stand Dezember 1998, Teil 3.2 Rdnr. 16. 634 Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S.27; vgl. auchSchwandt, DÖV 1972,693, 698; Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 111: "Die Beliebigkeit der Öffentlichkeit bildet den Wesenszug des Begriffsmerkmals Allgemeinheit." Siehe ferner Kremser, ZUM 1996, 503, 504. 635 BVerfGE 90, 60 (87). 636 Pieper!Wiechmann, ZUM 1995, 82, 89; Jarass, AfP 1998, 133, 134. Zum Begriff der Massenkommunikation siehe Jarass, Die Freiheit der Massenmedien, 1978, S. 29ff.; Stock, Medienfreiheit als Funktionsgrundrecht, 1985, S. 32 ff. ; Hoffmann-Riem, Kommunikationsund Medienfreiheit, in: Benda/MaihoferNogel (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl., 1994, S. 191, 207 f.; sowie Rossen, Freie Meinungsbildung durch den Rundfunk, 1988, S.41 ff. 637 Maletzke, Psychologie der Massenkommunikation, Neudruck 1978, S. 28. Der Terminus disperses Publikum dient zur Abgrenzung vom sogenannten Präsenz-Publikum von Veranstaltungen; vgl. dazu Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 112. Bei Berendes, Die Staatsaufsicht über den Rundfunk, 1973, S. 36, findet sich übrigens der inhaltsgleiche Ausdruck "Empfangerkreis auf Distanz" . 630 631

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

also eine Mehrzahl räumlich und/oder zeitlich voneinander getrennter Individuen, die in ihren Beziehungen untereinander die Merkmale einer Masse aufweisen (Heterogenität, Anonymität, Bindungslosigkeit und Verhaltenshomogenität gegenüber dem Objekt gemeinsamen lnteresses). 638 Kurzfristige gemeinsame Zielrichtungen oder Interessen sind dabei unschädlich; so ist die an einer Kaufhauskasse wartende Kundenschlange keine von der Allgemeinheit abgesonderte Gruppe, 639 denn aus dem gemeinsamen Warten auf den Bezahlvorgang erwächst kein stabiles soziales Gebilde. 640 Individual- und Massenkommunikation unterscheiden sich also hinsichtlich ihres Empfängerkreises. 641 Sendungen, die nur bestimmten Personen zugänglich sind, fallen folglich wegen der fehlenden massenkommunikativen Wirkung 642 nicht unter den Rundfunkbegriff, zumal sie den pluralitätssichernden Schutzzweck von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht tangieren. 643 So werden manche via Satellit ausgestrahlten Inhalte verschlüsselt, um ausschließlich namentlich bestimmten Empfangern - etwa einem Pool von Fernsehsendern, der gewisse Rohinformationen zur Gestaltung von Nachrichten benötigt- den Zugang zu ermöglichen. Da außer diesen anvisierten Rezipienten niemand die verbreiteten TV-Signale dekodieren kann, rechnet dieser Vorgang nicht zum Rundfunk. Erst die weitere Verbreitung der Inhalte durch die Fernsehsender an eine unbestimmte Vielzahl von Empfangern wäre an die Allgemeinheit gerichtet und daher dem Rundfunk zuzuordnen. Ebenfalls nur ausgewählten Teilnehmern zugänglich sind sogenannte Konferenzschaltungen, bei denen via Ton- oder via Bildleitung eine Gruppe - beispielsweise der Vorstand eines Unternehmens - virtuell zusammentritt. Grundsätzliche terminologische Zweifel äußert in diesem Zusammenhang Bullinger, der aufgrund der Individualisierung der Telekommunikation die Grenze zwischen Individualund Massenkommunikation zunehmend aufgeweicht sieht. 644 Allerdings räumt der Autor ein, daß auch die neuen elektronischen Kommunikationsformen Rundfunk seien, soweit sie für eine unbestimmte Allgemeinheit Informationen anbieten und daher ein elektronisches Medium der Allgemeinkommunikation und nicht der reinen Individualkommunikation dar638 Lieb, Kabelfernsehen und Rundfunk, 1974, S.l52, 170. Kritisch zu diesem "Formalbegriff' von Masse Stock, Medienfreiheit als Funktionsgrundrecht, 1985, S.34: Bei Lichte besehen stellten sich Medientheorie und Medienrechtstheorie ein Armutszeugnis aus. 639 VG Saar, ZUM 1995, 642, 646. Dazu kritisch Kresse!Heinze, ZUM 1995, 608ff. 640 Hoffmann-Riem!Vesting, MP 1994, 382, 386. 641 Scherer, Der Staat Bd. 22 (1983), S. 347, 354. 642 In diesem Sinne etwa Rudolf!Meng, Rechtliche Konsequenzen der Entwicklung auf dem Gebiet der Breitbandkommunikation für die Kirchen, 1978, S. 51: "Ist Rundfunk deshalb besonders geschützt, weil er Massenkommunikationsmittel ist, so ist jedenfalls alles nicht Rundfunk, was nicht der Massenkommunikation dient." 643 Herzog, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, Loseblatt, Stand 1992, Art. 5 Abs. I, II Rdnr.l95. Deutlich auchMicklitz, NJW 1990, 1569, 1570: "Massenkommunikation fallt in den Schutzbereich von Art. 5 Abs.l Satz 2 GG, Individualkommunikation nicht." 644 V gl. dazu Bullinger, Kommunikationsfreiheit im Strukturwandel der Telekommunikation, 1980, S. 30 ff., sowie Bullinger, NJW 1984, 385 ff.

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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stellen. 645 Deswegen wird in dieser Arbeit auf die sogenannte Individualisierung der Kommunikation nur inzident eingegangen (etwa bei den erweiterten Selektionsoptionen des Rezipienten), 646 falls dadurch Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs fraglich werden.

Entscheidend ist also die Allgemeinzugänglichkeit647 des Angebots; fehlt es hieran, so kann der Inhalt nicht Rundfunk sein. 648 Das Angebot muß prinzipiell für einen Querschnitt der Bevölkerung empfangbar sein. 649 Die Allgemeinzugänglichkeit ist eine objektive Tatsachenlage, die sich wertmäßigen, etwa soziologisch-politologischen Bestimmungskriterien entzieht. 650 Allgemeinheit wird daher im Schrifttum auch gleichgesetzt mit einer Öffentlichkeit im Sinne einer faktischen Offenheit, 651 einem Offenbarsein zu den Bereichen allgemeinen Interesses 652 oder einer beliebigen Öffentlichkeit. 653 Bei der Verwendung des urheberrechtliehen Terminus Öffentlichkeit ist jedoch Vorsicht geboten, wie Stammler zu Recht anmerkt. 654 Ob Öffentlichkeit im Sinne des§ 15 Abs. 3 Urhebergesetz und rundfunkrechtliche Allgemeinheit Synonyma sind, 655 braucht hier aber nicht geklärt zu werden, da es im Rahmen der verfassungsrechtlichen Rundfunkdefinition nur auf die Allgemeinheit ankommt. 656 Anderer Ansicht ist Schutz, der den seines Erachtens nur einfachgesetzlich geprägten Allgemeinheitsbegriff verwirft und statt dessen unter Verweis auf die demokratiepolitische Funktion des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG die "Öffentlichkeit der Kommunikation" fordert. Öffentlich und demzufolge vom Rundfunkbegriff umfaßt sei

Bullinger, NJW 1984, 385,388 f. Siehe ab S. 85. 647 Hoffmann-Riem, AfP 1996,9, 10. Zu diesem Begriff im Sinne des Art.5 Abs.1 Satz I GG siehe etwa Löwer, JZ 1981,730,733. 648 Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Banner Kommentar, Loseblatt, Zweitbearbeitung Sept. 1987- Sept. 1992, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rdnr. 514. In der Neubearbeitung vom März 1999 äußert sich Degenhart zu diesem Problem nicht mehr. 649 Jarass, Die Freiheit der Massenmedien, 1978, S. 29f.; Dill, Rundfunkbegriff und Telekommunikationsdienste, in: Haratsch (Hrsg.), Herausforderungen an das Recht der Informationsgesellschaft, 1996, S.81, 84. 650 Lieb, Kabelfernsehen und Rundfunk, 1974, S. 121. 651 Martens, Öffentlich als Rechtsbegriff, 1969, S.42, der den tatsächlichen Zugang beziehungsweise die sinnliche Wahrnehmung betont. 652 Smend, Zum Problern des Öffentlichen und der Öffentlichkeit, in: Bachof/Drath/Gönnenwein/Walz (Hrsg.), Gedächtnisschrift für Waller Jellinek, 1955, S. 11, 14. 653 Lerche, Rundfunkrnonopol, 1970, S. 28; Rupert Scholz, Audiovisuelle Medien und bundesstaatliche Gesetzgebungskompetenz, 1976, S. 34; Stender-Vorwachs, "Staatsfeme" und "Gruppenfeme" in einem außenpluralistisch organisierten privaten Rundfunksystem, 1988, S.49; Hoffmann-Riem, MP 1996,73, 75; Dill, Rundfunkbegriffund Telekornmunikationsdienste, in: Haratsch (Hrsg.), Herausforderungen an das Recht der Informationsgesellschaft, 1996, S. 81, 83. 654 Stammler, AfP 1975, 742, 747. 655 Zum Verhältnis von Öffentlichkeit und Allgemeinheit siehe auch die instruktiven Ausführungen im Schliersee-Papier der Länder, referiert in dieser Arbeit aufS. 137 sowie abgedruckt im Anhang (S. 275). 656 In diesem Sinne auch Schwandt, DÖV 1972, 693, 696. 645

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

ein Kommunikationsangebot dann, wenn der Kommunikator nicht mehr alle Empfänger individuell vor Augen habe. 657 Dieser Öffentlichkeitsbegriff erfasse laut Schulz mehr Kommunikationsformen als die Allgemeinheit; als einziges praktisches Beispiel nennt er pauschal die geschlossene Benutzergruppe des Internet-Vorläufers Btx. Deren Einordnung als Rundfunk wird in dieser Arbeit zumindest dann abgelehnt, wenn sich die fragliche Rezipientengruppe durch spezielle (Zugangs-)Kriterien von der Gesellschaft deutlich absondert. 658 Anderes mag hingegen gelten, wenn nahezu jeder Beliebige das gemeinsame Gruppenmerkmal- etwa die Entrichtung eines gewissen Geldbetrages -erfüllen kann; dann ist das Angebot aber zugleich der Allgemeinheit zugänglich. In diesem Zusammenhang sei auf die Ausführungen zum PayTV sinnentsprechend verwiesen. 659 Da somit nahezu sämtliche Angebote, die Schulz als öffentlich ansieht, anscheinend auch dem Tatbestandsmerkmal Allgemeinheit unterfallen und zudem die Ausführungen des Autors insoweit nicht unbedingt begriffliche Detailtiefe aufweisen, wird auf eine argumentative Auseinandersetzung mit seiner Meinung im weiteren verzichtet.

Das Bundesverfassungsgericht spricht in diesem Zusammenhang von einer unbestimmten Vielzahl von Zuschauern und Hörern; 660 dabei setzt es in Verbindung mit den sogenannten rundfunkähnlichen Kommunikationsdiensten 661 die Allgemeinheit mit einer Zugänglichkeit für jedermann und der Übermittlung an jeden Beliebigen gleich. 662 aa) Irrelevanz der Größe des Empfangsgebiets Die räumliche Streuung der Rundfunkernpranger ist nur Indiz, nicht Voraussetzung für ein disperses Publikum im Sinne einer Allgemeinheit. 663 Zwar ist es richtig, daß Rundfunkinhalte typischerweise über eine gewisse räumliche Distanz zwischen Sendendem und Empfänger transportiert werden; 664 doch wurde dieser Aspekt des Schulz, ZUM 1996,487,490. Vgl. dazu auf S.137. 659 In dieser Arbeit ab S. 189 behandelt. 660 BVerfGE 74, 297 (352). Ebenso Bullinger, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HdbStR VI, 1989, S.667, 669. 661 Siehe dazu aufS. 250. 662 BVerfGE 74, 297 (351). 663 Lieb, Kabelfernsehen und Rundfunk, 1974, S. 148. A. A. Bismark, Neue Medientechnolagien und grundgesetzliche Kommunikationsverfassung, 1982, S. 66 ("Vielzahl räumlich getrennter Personen als Empfänger"), m. w. Nachw. 664 Darauf weist zu Recht Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Zweitbearbeitung Sept. 1987- Sept. 1992, Art. 5 Abs. l und 2 Rdnr. 516, hin: "In dieser Überwindung der Distanz liegt nicht zuletzt die kommunikative und kommunikationsverfassungsrechtliche Relevanz des Rundfunks begründet." Ähnlich auch Hoffmann-Riem!Vesting, MP 1994, 382, 386: "Massenkommunikation ist danach eine Form der Kommunikation, in der mit Hilfe technischer Medien eine raumzeitliche Distanz zwischen Kommunikationspartnern überwunden wird." 657 658

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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Rundfunkbegriffs bereits beim Tatbestandsmerkmal Verbreitung thematisiert665 und im Sinne der notwendigen Überwindung einer räumlichen und/oder zeitlichen Distanz beantwortet. Für das Vorliegen der Allgemeinheit ist die Frage hingegen ohne Relevanz, da selbst innerhalb eines bestimmten Gebäudekomplexes 666 - also im Falle eines räumlich durchaus nicht oder nur meterweise voneinander getrennten Publikums - eine Sendung einen beliebigen Empfängerkreis finden mag. 667 Rundfunk braucht daher nicht allerorten verbreitet zu werden, um der Allgemeinheit offenzustehen. 668 Zum einen ist eine umfassende Allgegenwärtigkeil selbst mit Kurzwellen- oder Satellitenausstrahlung technisch nur schwer realisierbar. Zum anderen dokumentiert auch der Wortlaut der Landesgesetze über die Rundfunkanstalten, daß (öffentlich-rechtlicher) Rundfunk stets innerhalb gewisser Sendegebiete für die dort lebenden Empfänger veranstaltet wird. 669 Insofern spielt es für die Zugehörigkeit zum Rundfunk keine Rolle, ob ein Angebot bundes- respektive landesweit, regional 670 oder sogar nur lokal 671 verbreitet wird; 672 ausschlaggebend ist jeweils, daß das Angebot in seinem Empfangsgebiet jedem beliebigen Rezipienten und damit allgemeinzugänglich ist. Die Ausstrahlung muß technisch also derart beschaffen sein, daß die Inhalte von jedermann wahrgenommen werden können, dem ein geeignetes Empfangsgerät im Sendegebiet zur Verfügung steht. 673 Exemplarisch bemerkt Lerche: "Die territoriale Begrenzung des Sendegebietes allein kann nicht zum Verlust der Eigenschaft als Rundfunk führen; denn auch ein zahlenmäßig geringer Ausschnitt aus der Öffentlichkeit bleibt ,Allgemeinheit' ... , wenn es sich nur nach wie vor 665 Siehe auch in dieser Arbeit ab S.46. Allgemein vgl. das Schliersee-Papier der Rundfunkreferenten vom 29. April1975, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 269). Dazu kritisch Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 117: "Bei Lichte betrachtet wird durch diese räumliche Bezogenheil des Verbreitungsbegriffes das Merkmal der Allgemeinheit konkretisiert." 666 Dazu sogleich aufS. 134. 667 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S.112. 668 Lieb, Kabelfernsehen und Rundfunk, 1974, S.126. 669 Vgl. etwa § 1 Abs. 1 Staatsvertrag NDR, abgedruckt in: Ring, Medienrecht, Loseblatt, Stand April 2001, Ordner I, C II 6.01, S. 2: "Der NDR ist eine gemeinnützige Anstalt des öffentlichen Rechts zur Veranstaltung von Rundfunksendungen in den Ländern Freie und Hansestadt Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein (Sendegebiet)." § 2 Abs. 1 Satz 1 Radio-Bremen-Gesetz, abgedruckt in: Ring, Medienrecht, Loseblatt, Stand April 2001, Ordner!, CIII 5.1 , S. 2: "Die Aufgabe der Anstalt ist die Veranstaltung von Rundfunk im Lande Bremen." 670 So BayVerfGHE 30, 78 (93), etwa bei einem Stadtviertel. 671 Etwa nur in einem winzigen Dorf mit 50 Einwohnern (Beispiel bei Herrmann, Fernsehen und Hörfunk in der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S.45). 6n Ebenso Lieb, Kabelfernsehen und Rundfunk, 1974, S.148; Schwandt, DÖV 1972, 693, 697; Albrecht Hesse, Rundfunkrecht, 1. Aufl., 1990, S. 87 f. Instruktiv in diesem Zusammenhang auch BVerfGE 74, 297ff., sowie BVerfGE 83, 238ff.; dort werden ausführlich Veranstaltungsmodalitäten von lokalen und regionalen Programmen erörtert, ohne die Zugehörigkeit dieser Angebote zum Rundfunk in Frage zu stellen. 673 Lieb, Kabelfernsehen und Rundfunk, 1974, S.l20.

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

um einen unbestimmten, beliebigen Adressatenkreis handelt, der lediglich territorial eingeengt ist." 674

bb) Irrelevanz der Feststeilbarkeit der Empfanger Zudem ist es unschädlich, wenn aufgrundbesonderer Gegebenheiten einer Übertragungstechnik der potentielle Zuschauerkreis feststellbar im Sinne einer namentlichen Benennbarkeit ist, 675 sofern diese Empfangsgruppe prinzipiell jedermann offensteht. Dann weisen die Empfanger nämlich wiederum die Merkmale einer Masse auf, indem sie eine unbestimmte, zufallige Menschengruppe bilden. Die bloße Feststellbarkeit der Rezipienten 676 führt also nicht zur Bestimmtheit des Empfängerkreises und damit auch nicht zur Vemeinung der Allgemeinheit. 677

cc) Bagatellrundfunk Die meisten Landesmediengesetze enthalten besondere Klauseln für solche Angebote, die nur wenige Empfanger erreichen und/oder in einem Wohnblock respektive einem geschlossenen Gebäudekomplex ausgestrahlt werden. 678 Teilweise wird an der Zugehörigkeit dieser Sendungen zum Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gezweifelt. 679 Lerche, Rundfunkrnonopol, 1970, S. 30. Etwa bei via Breitbandkabel verbreiteten Programmen, die regelmäßig in einem geschlossenen Informationsversorgungssystem transportiert werden und daher nur der Gesamtheit aller Kabelkunden zugänglich sind. Vgl. dazu Stammler, Verfassungs- und organisationsrechtliche Probleme des Kabelrundfunks, 1974, S. 9. 676 Schote, Die Rundfunkkompetenz des Bundes als Beispiel bundesstaatlicher Kulturkompetenz in der Bundesrepublik Deutschland, 1999, S. 13 f., verwendet dafür den Begriff der "Zählbarkeit". 677 So etwa Rudolf!Meng, Rechtliche Konsequenzen der Entwicklung auf dem Gebiet der Breitbandkommunikation für die Kirchen, 1978, S.42. 678 Beispielsweise das LRG Saarland, abgedruckt in: Ring, Medienrecht, Loseblatt, Stand Apri12001, Ordner I, CIII 12.1, S.43. Dort heißt es in §70 Abs.1: "Ein vereinfachtes Konzessionsverfahren kann durchgeführt werden, wenn Sendungen 1. im örtlichen Bereich einer öffentlichen Veranstaltung und im zeitlichen Zusammenhang damit veranstaltet und verbreitet werden oder 2. für Einrichtungen angeboten werden, wenn diese für gleiche Zwecke genutzt und die Sendungen nur dort empfangen werden können und in einem funktionellen Zusammenhang mit den in diesen Einrichtungen zu erfüllenden Aufgaben stehen." §71 ergänzt: "Werden Sendungen in einem Gebäude oder zusammengehörenden Gebäudekomplex an höchstens 50 selbständige Wohneinheiten oder in Einrichtungen, die sich auf ein Gebäude oder einen zusammengehörenden Gebäudekomplex beschränken, verbreitet, gelten die Bestimmungen über das vereinfachte Konzessionsverfahren entsprechend." 679 So formuliert Herrmann, RuF 1971, 267, 276, daß die Schwelle zur Massenkommunikation bei einer allzu geringen Anzahl von Empfangern nicht überschritten sei. 674 675

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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Diesen von Land zu Land unterschiedlich ausgeprägten Bagatellklauseln ist durch den Rundfunkstaatsvertrag von 1991 ein einheitlicher Rahmen gegeben worden; dort heißt es in § 19 Abs. 2 Satz 1: 680 "Das Landesrecht kann ein vereinfachtes Zulassungsverfahren vorsehen, wenn Sendungen 1. im örtlichen Bereich einer öffentlichen Veranstaltung und im zeitlichen Zusammenhang damit veranstaltet und verbreitet werden oder 2. für Einrichtungen angeboten werden, wenn diese für gleiche Zwecke genutzt und die Sendungen nur dort empfangen werden können und im funktionellen Zusammenhang mit den in diesen Einrichtungen zu erfüllenden Aufgaben stehen." Zusätzlich wird in Satz 3 festgehalten, daß landesrechtliche Vorschriften bei "Sendungen für eine beschränkte Anzahl von Wohneinheiten oder Sendungen in Einrichtungen, die sich auf ein Gebäude oder einen zusammengehörigen Gebäudekomplex beschränken", von dem Erfordernis einer rundfunkrechtlichen Zulassung absehen können.

Nach Ansicht der Länder rechnen diese Bagatellangebote zum Rundfunk, nur hinsichtlich einer Zulassung sollen die Sendungen privilegiert behandelt werden. 681 Diese Feststellung trägt der Erkenntnis Rechnung, daß quantitative Untergrenzen - und seien sie auch nicht streng numerisch gewählt, sondern wie im Falle des § 19 Abs. 2 Rundfunkstaatsvertrag 1991/§ 20 Abs. 3 Rundfunkstaatsvertrag 1996, 1999 und 2001 auf abstrakte Kriterien gestützt- den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff allzusehr verengen würden. Wenn sich ein Angebot an eine prinzipiell unbestimmte, also nicht individualisierbare Personengruppe wendet, kann das bloße Verfehlen einer bestimmten Rezipientenzahl-beispielsweise wegen einer begrenzten technischen Reichweite - nicht die Eigenschaft des Angebots als verfassungsrechtlichen Rundfunk tangieren. 682 dd) Irrelevanz der absoluten Rezipientenzahl Daher umfaßt der Begriff Allgemeinheit die gegen unendlich strebende Menschenmenge ebenso wie einen sehr kleinen Personenkreis, solange nur die Unbestimmtheit als Wesensmerkmal dieser Gruppe erhalten bleibt. 683 Innerhalb der als Seit 1996 wortgleich in § 20 Abs. 3 RStV zu finden. So auch die amtliche Begründung 2. Rundfunkänderungsstaatsvertrag 1991, in: Hartstein, Rundfunkstaatsvertrag Kommentar, 2. Aufl., 1995, S. 1050f. Zustimmend Bornemannl Kraus!u. a. , Bayerisches Mediengesetz, Kommentar, Loseblatt, Stand 2000, Art. 1 Rdnr. 13. 682 Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 29; Lieb, Kabelfernsehen und Rundfunk, 1974, S.148. 683 Lieb, Kabelfernsehen und Rundfunk, 1974, S. 128. Ebenso Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 110: "Für den Allgemeinheitsbezug reicht eine Mehrzahl von Personen aus, unabhängig davon, ob der Personenkreis groß oder klein ist"; Dörr, "Multimedia" und der Rundfunkbegriff, in: Dittmann/Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S. 121, 125: "Dabei genügt auch ein durchaus begrenzter, aber nicht individuell bestimmter 68o

681

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

Allgemeinheit zu fordernden unbestimmten Vielzahl von Personen sind also quantitative Differenzierungen und Limitierungen nicht möglich. 684 Sofern Fette eine Rezipientenzahl unter 100 nicht mehr als Allgemeinheit ansieht, 685 verkennt er daher, daß auch ein winziger Empfangeckreis unabsehbar, beliebig zusammengesetzt und somit eine Teilöffentlichkeit sein kann. 686 Das fragliche Angebot mag also trotz zahlenmäßig geringer Empfangerschaft der Massenkommunikation zuzurechnen sein. 687 Aus dem gleichen Grunde geht auch Neufischers Ansicht fehl, eine Aussendung an einen kleinen Kreis von Teilnehmern wende sich nicht an die Allgemeinheit, sondern nur eine tatsächlich erreichte breite Öffentlichkeit werde diesem Kriterium gerecht. 688 Insbesondere vermag die begriffliche Scheidung zwischen Öffentlichkeit, breiter Öffentlichkeit und Allgemeinheit nicht zu überzeugen. 689 Richtigerweise entfallt das Tatbestandsmerkmal Allgemeinheit nicht schon deshalb, weil nur wenige Menschen einen Zugang zu dem Angebot haben (etwa bei verschlüsselten PayTV-Sendungen, die ausschließlich über digitale Satelliten und digitale Kabelkanäle ausgestrahlt werden), sofern im Prinzip jeder Beliebige sich das zum Empfang notwendige technische Equipment beschaffen könnte. 690

Empfängerkreis"; Dill, Rundfunkbegriff und Telekommunikationsdienste, in: Haratsch (Hrsg.), Herausforderungen an das Recht der Informationsgesellschaft, 1996, S. 81, 86: Es komme nicht auf die Anzahl bzw. Vielzahl der Rezipienten an, sondern auf die Beliebigkeil des Empfängerkreises. 684 So auch Geiger, Grenzen des Rundfunkmonopols, 1971, S. 42. 685 Vgl. Fette, FuR 1969, 282, 289: "Sicher können nur 50 oder 100 Teilnehmer nicht als Allgemeinheit angesehen werden." 686 In diesem Sinne etwa Herrm(mn, Fernsehen und Hörfunk in der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S.45. 687 Schote, Die Rundfunkkompetenz des Bundes als Beispiel bundesstaatlicher Kulturkompetenz in der Bundesrepublik Deutschland, 1999, S.16ff., am Beispiel von Lokal- und Stadtteilfunk. 688 Neufischer, UFITA Band 54 (1969), S. 67, 78 f. Ähnlich auch die Formulierung bei Perger/Junker, DÖV 1981,439,443: Die Aussage des Kommunikators müsse grundsätzlich allen oder doch einem breiten Querschnitt der Öffentlichkeit zugänglich sein. 689 Neufischer, UFITA Band 54 (1969), S. 67,79: "Der Begriff der Allgemeinheit ist wesentlich weiter als der Begriff der Öffentlichkeit ... Unter Allgemeinheit versteht man die ,breite Öffentlichkeit'. Eine Musiksendung im Konzertsaal, zu der jedermann Zutritt hat, ist öffentlich, aber noch keineswegs an die Allgemeinheit gerichtet. Wo die , Öffentlichkeit' aufhört und die ,breite Öffentlichkeit' beginnt, läßt sich generell kaum definieren." Symptomatisch für diese begrifflichen Schwierigkeiten die Ausführungen bei Berendes, Die Staatsaufsicht über den Rundfunk, 1973, S. 36, der einerseits unter Allgemeinheit "nicht nur Öffentlichkeit, sondern ,breite' Öffentlichkeit" versteht, dann aber etwas perplex fortfährt: "Nicht die zahlenmäßige Größe, sondern die Beliebigkeil der Adressaten kennzeichnet den Begriff der Allgemeinheit." 69o VG Saar, ZUM 1995,642,646.

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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ee) Keine besondere innere Verbundenheit der Rezipienten Folglich ist darauf abzustellen, ob die Empfänger sich zueinander und/oder zum Veranstalter in einem Verhältnis befinden, das sie von der Allgemeinheit und damit einer beliebigen Öffentlichkeit absondert. 691 Denn die Allgemeinheit muß nicht nur vom Begriff des Individuums abgegrenzt werden, sondern auch von Personengruppen mit einer besonderen inneren Verbundenheit, 692 etwa aufgrund spezieller persönlicher, beruflicher oder vertraglicher Beziehungen untereinander respektive zum Veranstalter oder aufgrund eines gemeinsamen funktionalen Zusammenhangs zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks.693 Grundlegend ist in diesem Zusammenhang das Schliersee-Papier der Bundesländer von 1975. Dort heißt es: "Eine Sendung ist nur dann nicht... an die Allgemeinheit gerichtet, wenn sich der Adressatenkreis vorher in der Weise bestimmen läßt, daß es sich hierbei ausschließlich um Personen handelt, die durch gegenseitige Beziehungen oder durch Beziehungen zum Veranstalter persönlich untereinander verbunden sind." 694 Diese Konkretisierung der Allgemeinheit beruht insbesondere auf den rechtswissenschaftliehen Erfahrungen mit § 15 Abs. 3 UrhG, da bei den Beschlußvorschlägen des Schliersee-Papiers insoweit auf Erwägungen zurückgegriffen wurde, die in der urheberrechtliehen Literatur entwickelt worden sind. So hat der Bundesgerichtshof 1972 die Öffentlichkeit im Sinne des § 15 Abs. 3 UrhG als "innerlich verbundene Gruppe" definiert.695 Diesen urheberrechtliehen Begriff aufgreifend und zudem auf die vergleichbare steuerrechtliche (§ 17 Abs. 4 Steueranpassungsgesetz) und strafrechtliche(§§ 90, 90a, 90b, !09f., 111 , 186 und 200StGB) Terminologie der Allgemeinheit verweisend, stellt das Schliersee-Papier in seinem Begründungsteil fest: "Den ... beschriebenen Begriffen ist jedoch gemeinsam, daß sie die ,Allgemeinheit' oder ,Öffentlichkeit' nicht nur von der Einzelperson, sondern auch von privaten, sich von der Allgemeinheit abschließenden Personenkreisen abgrenzen. Dieses Sichabschließen wird in einem dauernden engeren Band gesehen, das in einem kleinen Kreis durch persönliche Beziehungen entstehen kann. Diese Betrachtungsweise ... wird auch hier der Bestimmung des Allgemeinheitsbegriffs im Rundfunkrecht zugrunde gelegt." 696

Anhaltspunkte für eine die Annahme von Rundfunk ausschließende Verbundenheit lassen sich dem § 3 Abs. I des im August 1997 außer Kraft getretenen Btx691 Schliersee-Papier der Rundfunkreferenten vom 29. April 1975 (= S. 269 dieser Arbeit). Dazu näher der Arbeitskreis Grundsatzfragen der DLM, abgedruckt im Anhang aufS. 295 f. 692 Vgl. etwa Herrmann, Fernsehen und Hörfunk in der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S.44: "Mit dem Begriffselement ,Allgemeinheit' wird der Gegensatz zu einem ,besonderen' Personenkreis gekennzeichnet" (ähnliche Formulierung auch bei H errmann, RuF 1971, 267, 274). Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 114, spricht von einer "homogenen Gruppe". 693 Siehe etwa Ferger!Junker, DÖV 1981, 439, 443; Stammler, Verfassungs- und organisationsrechtliche Probleme des Kabelrundfunks, 1974, S.lO. 694 Schliersee-Papier der Rundfunkreferenten vom 29. April1975, zu finden im Anhang dieser Arbeit (S. 269). 695 BGH, UFITA Band 67 (1973), S.181, 182. 696 Schliersee-Papier der Rundfunkreferenten vom 29. April 1975, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 275).

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

Staatsvertrags entnehmen, der sogenannte "geschlossene Teilnehmergruppen" 697 dem Anwendungsbereich des Btx-Staatsvertrags entzog. Wenn ein Angebot nur solchen Teilnehmern offensteht, "die durch gemeinsame, berufliche, ideelle oder vergleichbare mitgliedschaftliehe oder öffentlich-rechtliche Beziehungen mit dem jeweiligen Anbieter verbunden sind", mangelt es gerade an der Allgemeinzugänglichkeit des jeweiligen Inhalts. 698 In Betracht kommen dafür beispielsweise kleine soziale Einheiten wie etwa die Familie699 , die Bewohner eines Hauses 700 oder die Zugehörigkeit zu einer bestimmten beruflichen Gruppierung (etwa Taxi-, Polizei- oder Seefunk) 701 , falls nur diesen Gruppen zugängliche Angebote inhaltlich im unmittelbaren räumlichen oder sachlichen Zusammenhang mit ihrer Gruppenzugehörigkeit stehen. 702 Daß Rezipienten in ihrer spezifischen Funktion als Angehörige einer Gruppe oder Nutzer einer Einrichtung angesprochen werden, reicht für eine besondere innere Verbundenheit des Personenkreises aber noch nicht aus, sofern prinzipiell jeder ein Angehöriger dieser Gruppe oder Nutzer dieser Einrichtung werden kann. 703 Deswegen ist ein Angebot, das sich nur an die Bewohner eines bestimmten Hauses richtet und im funktionellen Zusammenhang mit dieser Eigenschaft steht, nicht dem Rundfunk zuzurechnen, da diese Gruppe ein stabiles soziales Gebilde darstellt- im Gegensatz zur täglich wechselnden Patientenschaft eines Krankenhauses.

Auch das in einem Kaufhaus verbreitete Programm ist daher der Allgemeinheit zugänglich; es erreicht zwar nur die im Geschäft befindlichen Kunden, doch steht der Zugang zu den Räumen prinzipiell jedem Kaufwilligen und damit einem beliebigen Rezipientenkreis offen.704 697 Solchermaßen strukturierte Teilnehmergruppen werden auch "closed user group" genannt; etwa bei Beucher!Leyendecker!v. Rosenberg, Mediengesetze, 1999, § 2 RStV Rdnr. 4. 698 In diesem Sinne Holznagel, Vorfragen zu Rundfunk-, Medien- und Telediensten, in: Hoeren/Sieber (Hrsg.), Handbuch Multimedia-Recht, Loseblatt Stand Dezember 1998, Teil 3.2 Rdnr 16. 699 Herrmann, RuF 1971,267,274. 700 Schote, Die Rundfunkkompetenz des Bundes als Beispiel bundesstaatlicher Kulturkompetenz in der Bundesrepublik Deutschland, 1999, S.l7. 701 Lieb, Kabelfernsehen und Rundfunk, 1974, S.130. 702 VG Saar, ZUM 1995, 642, 645, allerdings dort sub specie der publizistischen Relevanz einer Darbietung geprüft. 703 Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Zweitbearbeitung Sept. 1987- Sept. 1992, Art.5 Abs. 1 und 2 Rdnr. 515, bezogen aufKrankenhausfunk, anders allerdings in der Neubearbeitung Degenharts vom März 1999 (Rdnr. 680); Herrmann, RuF 1971, 267, 275, hinsichtlich Gewerkschafts-, Kirchen- und Hausfrauenrundfunk. Zum gleichen Ergebnis kommt übrigens auch Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 4. Aufl., 1999, Art. 5 Abs. 1, 2 Rdnr. 94; jedoch prüft der Autor die Allgemeinheit als Voraussetzung von Rundfunk nicht, da dieses Tatbestandsmerkmal seiner Ansicht nach nicht zum verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff rechnet. Siehe dazu oben aufS. 128. 704 Unzutreffend daher die Ausführungen von Schote, Die Rundfunkkompetenz des Bundes als Beispiel bundesstaatlicher Kulturkompetenz in der Bundesrepublik Deutschland, 1999, S.17f.

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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ff) Irrelevanz einer vertraglichen Beziehung

zwischen Veranstalter und Rezipienten

Das Merkmal der Allgemeinheit dient nicht dazu, jegliche rechtliche Beziehung zum Veranstalter auszuschließen. 705 Denn auch zwischen dem gebührenzahlenden Rundfunkteilnehmer und der für seinen Wohnort sendegebietszuständigen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt besteht eine spezielle Rechtsbeziehung in Form eines öffentlich-rechtlichen Anstaltsbenutzungsverhältnisses, ohne daß dadurch die Allgemeinheit der öffentlich-rechtlichen Angebote ernsthaft in Zweifel gezogen wird. 706 Zwar sind die öffentlich-rechtlichen Programme nur für jene Personen bestimmt, die ihr Rundfunkempfangsgerät angemeldet haben und Rundfunkgebühren zahlen. Dennoch wird nicht ein spezieller Personenkreis angesprochen, sondern das Angebot steht prinzipiell jedem zahlungswilligen Bürger offen. 707 Ebenso spricht ein wegen zivilrechtlicher Beziehungen zum Veranstalter vom Rezipienten zu entrichtendes Empfangsentgelt für einzelne Sendungen oder Programme 708 nicht automatisch gegen eine Verbreitung dieses Angebots an die Allgemeinheit, 709 selbst wenn die Signale verschlüsselt sein sollten,710 sofern der Anbieter bereit ist, mit jedermann einen Bezugsvertrag abzuschließen. 711 Entscheidend ist also, 705 VG Saar, ZUM 1995,642,646, unter Verweis aufPayTV sowie die Kunden an einer Supermarktkasse, die ein Ladenfunkprogramm des Inhabers betrachten. 706 Ring, ZUM 1990, 279. Zustimmend Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 114. 707 Ring, ZUM 1990,279: "Man kann andersherum auch sagen, sowohl den öffentlich-rechtlichen wie auch den PayTV-Veranstaltern ist es gleichgültig, wer ihre Programme empfangt, vorausgesetzt, die Empfangerbezahlen ihre Gebühren bzw. das Entgelt." 708 Stichwort PayTV respektive Pay per View; siehe dazu im Detail ab S.189. 709 Dörr, "Multimedia" und der Rundfunkbegriff, in: Dittmann/Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S.121, 124. Vgl. auch§ 2 Abs. 1 Satz 2 RStV, demzufolge der (staatsvertragliche) Rundfunkbegriff auch solche Darbietungen einschließt, die "gegen besonderes Entgelt" empfangbar sind. 710 Vgl. etwa Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 115: lediglich "Absicherung der Entgeltleistung"; "Einsatz von Dekodern als technisches Instrument des Gläubigerschutzes". A. A. SchwarzSchilling, ZUM 1989,487,490: Aufgrund der Verschlüsselung des Sendesignals werde etwas ganz anderes verbreitet als das, was empfangen werde. Dem widerspricht zutreffend Ring, ZUM 1990, 279, 280: Jedes Fernseh- oder Hörfunksignal stelle etwas anderes dar als das, was letztlich gesehen bzw. gehört werde. Rundfunksignale müßten in jedem Fall eine Dekodierung erfahren, um in Bilder und Töne umgesetzt zu werden. Jedes Rundfunkempfangsgerät sei also gewissermaßen ebenfalls ein Dekoder. Zur Verschlüsselung siehe auch auf S. l91 f. dieser Arbeit. 711 Jarass, AfP 1998, 133, 134; sowie Dill, Rundfunkbegriffund Telekommunikationsdienste, in: Haratsch (Hrsg.), Herausforderungen an das Recht der Informationsgesellschaft, 1996, S. 81, 88, die zudem zutreffend anmerkt, daß auch andere Massenmedien- Zeitung, Film - nur gegen Bezahlung konsumiert werden können und insofern die Entgeltpflichtigkeit selbst kein die Eigenschaft eines Massenkommunikationsmittels ausschließendes Kriterium ist. Ebenso Holznagel, Vorfragen zu Rundfunk-, Medien- und Telediensten, in: Hoeren/Sieber (Hrsg.), Handbuch Multimedia-Recht, Loseblatt Stand Dezember 1998, Teil3.2 Rdnr. 16.

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

daß die Verschlüsselung nur erfolgt, um die Entgeltpflichtigkeit des Angebots umzusetzen; hingegen wäre das Tatbestandsmerkmal der Allgemeinheit zu verneinen, wenn aufgrund der Kodierung das Angebot lediglich einem bestimmten Personenkreis zugänglich gemacht wird. 712 Desgleichen ist eine durch den Veranstalter intendierte Anbahnung eines Vertragsverhältnisses mit dem Empfänger nicht von Belang, sofern mit dieser "invitatio ad offerendum" ein nicht abgrenzbarer Teil der Öffentlichkeit angesprochen wird. Davon dürfte beispielsweise beim Teleshopping regelmäßig auszugehen sein, da der Veranstalter so viele Menschen wie möglich und damit die Allgemeinheit zu erreichen sucht, um aufgrundhöherer Kundenzahlen wirtschaftlich gewinnbringender zu agieren. 713

gg) Allgemeine Verbreitungstechnik In technischer Hinsicht bedeutet allgemeine Empfangbarkeit, daß innerhalb des Verbreitungsgebiets jedermann Zugang zum entsprechenden Angebot haben könnte. Zu der Rundfunktechnik rechnet traditionellerweise die terrestrische Verbreitung (also Antennenrundfunk:)/ 14 hinzu kamen in den achtziger Jahren die Ausstrahlung via Satellit715 und per Kabel (sowohl Breitband-und Glasfaserkabelnetz716 wie auch das schmalbandige Telefonnetz717) . 7 18 Sofern eine Verbreitungstechnik prinzipiell allgemeinzugänglich ist, also die entsprechenden Empfangsgeräte von jedem hinreichend finanzkräftigen Bürger erworben und eingesetzt werden können, schließen im übrigen auch hohe Investitionskosten nicht die Verbreitung des Angebots an die Allgemeinheit aus. 719 712 Bornemann/Krauslu.a., Bayerisches Mediengesetz, Kommentar, Loseblatt, Stand 2000, Art. 1 Rdnr. 11 . 713 In diesem Sinne Stettner/Tresenreiter, ZUM 1994, 669, 672f. Siehe zum Teleshopping im Detail ab S. 196. 714 Statt vieler Löwer, JZ 1981, 730, 733. 715 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 120. 716 Dazu Bornemann!Krauslu. a., Bayerisches Mediengesetz, Kommentar, Loseblatt, Stand 2000, Art. 1 Rdnr. 9. 717 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S.120; Dill, Rundfunkbegriffund Telekommunikationsdienste, in: Haratsch (Hrsg. ), Herausforderungen an das Recht der Informationsgesellschaft, 1996, S. 81,

92.

718 Näheres zur Übertragungstechnik sowie zur Frage, inwieweit die Verbreitungswege der neuen Medien (Internet, Online-Dienste) ebenfalls umfaßt sind, siehe bei der Untersuchung der jeweiligen Angebote ab S. 154. 719 Dill, Rundfunkbegriffund Telekommunikationsdienste, in: Haratsch (Hrsg.), Herausforderungen an das Recht der lnformationsgesellschaft, 1996, S. 81, 88.

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

141

hh) Zwischenergebnis Damit ein Angebot das Tatbestandsmerkmal Allgemeinheit in formal-technischer Hinsicht erfüllt, muß es allgemeinzugänglich sein. Dies bedingt die Beliebigkeit und Unbestimmtheit720 des potentiellen Empflingerkreises. Allgemeinheit ist also gleichzusetzen mit der Öffentlichkeit im Sinne einer Offenheit für jeden Interessierten. Wie viele Menschen erreicht werden können oder tatsächlich erreicht werden, ist ebensowenig von Belang wie die Größe des Empfangsgebiets oder der räumlichen Distanz zwischen Veranstalter und Rezipienten. Absolute quantitative Untergrenzen für die Allgemeinheit gibt es nicht. Auch lokale oder Bagatellangebote rechnen daher zum Rundfunk, sofern sie einer unbestimmten Vielzahl von Rezipienten offenstehen. Zudem ist grundsätzlich die bloße Feststeilbarkeit und Benennbarkeit der Rezipientenschaft irrelevant. Vielmehr ist entscheidend, ob die Empfänger zueinander und/oder zum Veranstalter sich in einem Verhältnis befinden, das sie von der Allgemeinheit durch eine besondere innere Verbundenheit absondert. In Betracht kommen hier insbesondere persönliche oder berufliche Aspekte, etwa die Einbindung in eine kleine soziale Gruppe (Familie) oder die Zugehörigkeit zu einer bestimmten Berufsgruppe (Taxi-, Polizei- oder Seefunk). Vertragliche Beziehungen zwischen Kommunikator und Rezipienten und/oder der Rezipienten untereinander führen jedoch nicht zum Ausschluß der Allgemeinheit, solange jedermann die Eingehung dieser Beziehungen offensteht Auch eine eventuelle Verschlüsselung der Signale vermag an der Allgemeinzugänglichkeit nichts zu ändern, sofern damit lediglich die Entrichtung zusätzlicher Teilnehmerentgelte sichergestellt wird. Generell ist eine Technik allgemeinzugänglich, sofern jeder hinreichend finanzkräftige Bürger entsprechende Empfangsgeräte erwerben kann, selbst wenn hohe Investitionskosten anfallen sollten. Zur allgemeinzugänglichen Rundfunktechnik rechnen neben der terrestrischen Verbreitung (Antennenfunk) jedenfalls die Ausstrahlung via Satellit und per Glasfaser- und Breitbandkabelnetz sowie die Übermittlung durch das schmalbandige Telefonnetz.

720 Vgl. auch BVerfGE 27,71 (83): "Allgemeinheit, d.h. einem individuell nicht bestimmbaren Personenkreis" (bezogen auf die Allgemeinzugänglichkeit einer Informationsquelle im Rahmen der Informationsfreiheit des Art. 5 Abs. I Satz I GG).

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

b) Programmadressierung an die Allgemeinheit (inhaltlicher Aspekt) Die technische Allgemeinzugänglichkeit reicht als alleiniges Kriterium des verfassungsrechtlichen Tatbestandsmerkmals Allgemeinheit nicht aus; 721 hinzutreten muß, daß die Sendung an die Allgemeinheit adressiert ist, sich also inhaltlich an einen unbestimmten Adressatenkreis richtet. 722 Denn anderenfalls wäre durch die tatsächliche Zugangsmöglichkeit für jedermann- mithin die bloße Öffentlichkeit einer Sendung - ein Angebot automatisch als Rundfunk einzustufen. Richtigerweise ist jedoch zu trennen zwischen der soeben erörterten objektiven allgemeinen Empfangsmöglichkeit eines Inhalts und seiner subjektiven Adressierung durch den Veranstalter an die Allgemeinheit. 723 Ebenso wie auf der Rezipientenseite eine Quelle im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG nur dann allgemeinzugänglich ist, wenn sie technisch geeignet und bestimmt ist, der Allgemeinheit Informationen zu verschaffen, 724 kann auf der Kommunikatorseite nur dann von einem Massenmedium gesprochen werden, wenn das Angebot nicht nur allgemein- also öffentlich- verbreitet wird, sondern auch für die Allgemeinheit gedacht ist. 725 Exemplarisch bemerkt dazu der Bayerische Verfassungsgerichtshof: Für Rundfunk sei Voraussetzung, daß die "Programmvermittlung an jedermann erfolgt und für jedermann bestimmt ist, der die verbreiteten Sendungen aufnehmen will und technisch aufnehmen kann ... Nur jene Rundfunkveranstaltungen, die an die Allgemeinheit adressiert sind und von der Allgemeinheit empfangen werden können, fallen unter den Schutzbereich der institutionellen Rundfunkfreiheit ... [Dem] aus dem Rundfunkbegriff ausgegrenzten Kornmunikationsbereich fehlt das Merkmal der Allgemeinheit der Empfangsmöglichkeit und der Programmadressierung, sie sind nicht Mittel und Faktor der Massenkommunikation".726

Also handelt es sich bei einer Sendung nur dann begrifflich um Rundfunk, wenn sie sowohl allgemein empfangbar als auch von ihrem Veranstalter an die Allgemeinheit gerichtet ist. 727 Erst dadurch vermag einem Angebot wenigstens potentiell jene Breitenwirkung zuzukommen, die das Bundesverfassungsgericht als CharakteristiSchwandt, DÖV 1972,693,697. Lerche, Rundfunkrnonopol, 1970, S. 25; Schwandt, DÖV 1972, 693, 697; Amtliche Begründung Rundfunkgebührenstaatsvertrag 1968, Drucksache Nr. 1221 (6. Wahlperiode) des Landtags von Nordrhein-Westfa1en, S. 10, sowie bereits Hans Peter lpsen, NJW 1963, 2049, 2050. Auch der BayVerfGH faßt diese beiden Aspekte des Tatbestandsmerkmals Allgemeinheit pointiert zusammen: "Allgemeinheit der Empfangsmöglichkeit und der Programmadressierung" (BayVerfGHE 30, 78 [93]). 723 So etwa OVG Münster, DVBI. 1977, 207, 208. 724 BVerfGE 27, 71 (83). 725 Lieb, Kabelfernsehen und Rundfunk, 1974, S.121. 126 BayVerfGHE 30, 78 (93). 727 So formuliert etwa Stammler, AfP 1975, 742, 747, daß die Zielrichtung des Veranstalters stets maßgebend sei. 721

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B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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kum des Rundfunks beobachtet hat. 728 Ein sich nur an bestimmte Adressaten wendender Funksonderdienst wie der Polizei- oder Taxifunk mutiert nicht allein deswegen zum Rundfunk, weil er technisch auch von anderen als den bestimmungsgemäßen Adressaten oder sogar von der Allgemeinheit empfangen werden kann. 729 Folglich muß sich das Programm auch an die Allgemeinheit wenden, also für die Allgemeinheit veranstaltet werden. Dafür genügt es, wenn sich die Verbreitung der Sendung an einen im vorhinein nicht festgelegten Personenkreis richtet. 730 Selbst wenn im Zeitpunkt der Ausstrahlung sämtliche Rezipienten namentlich feststellbar wären 731 (etwa beim verschlüsselten PayTV, das nur von Abonnenten empfangen werden kann 732), richtet sich das Angebot dennoch an die Allgemeinheit, sofern der Veranstalter sich keinerlei beschränkende Vorstellung über die konkret empfangende Personengruppe gemacht hat. 733 So dient gerade beim PayTV die Begrenzung des Empfangs auf einen per Vertrag mit dem Anbieter verbundenen Teilnehmerkreis nur der Sicherung der Erbringung einer Gegenleistung und nicht dem Ausschluß ganz bestimmter Rezipienten. 734

aa) Indizcharakter der technischen Allgemeinzugänglichkeit Solange der Veranstalter auf solche Zugangsmechanismen verzichtet und niemanden am Empfang seines Angebots bewußt hindert,735 kann prinzipiell davon ausgegangen werden, daß jedermann als potentieller Rezipient angesprochen wird. 736 Nur wenn es dem Kommunikator gerade darauf ankäme, die Sendungen lediglich bestimmten Personen oder Personengruppen zugänglich zu machen, wäre ein Wenden an die Allgemeinheit zu verneinen; 737 dieser Ausgrenzungswille dürfte 728 BVerfGE 90, 60 (87). Diesem Judikat folgend VG Saar, ZUM 1995, 642, 647, das die konzeptionell beabsichtigte Breitenwirkung als Indiz für eine massenkommunikative Ausrichtung eines Angebots ansieht. 729 Etwa mit ausländischen Geräten, mit denen auch unübliche Frequenzbänder zu empfangen sind. In diesem Sinne Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 25; Lieb, Kabelfernsehen und Rundfunk, 1974, S.120; OVG Münster, DVBI. 1977,207, 209; Schote, Die Rundfunkkompetenz des Bundes als Beispiel bundesstaatlicher Kulturkompetenz in der Bundesrepublik Deutschland, 1999, S.12f. Zum Polizeifunk vgl. zudem OLG Kar1sruhe, NJW 1970, 394ff. 730 Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG-Kommentar, 5. Aufl., 2000, Art. 5 Rdnr. 36. 731 Siehe zur Irrelevanz der Feststellbarkeil des Empfangskreises auch aufS. 134. 732 V gl. dazu etwa Rudolf/M eng, Rechtliche Konsequenzen der Entwicklung auf dem Gebiet der Breitbandkommunikation für die Kirchen, 1978, S. 41 f. 733 Lieb, Kabelfernsehen und Rundfunk, 1974, S.142. 734 SoHoffmann-Riem, MP 1996,73,75. Siehe zum PayTV auch in dieser Arbeit ab S.189. 735 Etwa durch technische Vorkehrungen und entsprechende rechtliche Sanktionen; vgl. dazu Stammler, AfP 1975,742, 747f.; Schwandt, DÖV 1972,693, 699. 736 Lieb, Kabelfernsehen und Rundfunk, 1974, S. 142. 737 Zutreffend weist Dill, Rundfunkbegriff und Telekommunikationsdienste, in: Haratsch (Hrsg.), Herausforderungen an das Recht der Informationsgesellschaft, 1996, S. 81, 88, darauf

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

aber nicht ausschließlich als Intention respektive als Binnenmotivation des Veranstalters vorliegen, sondern müßte sich im Programm und in dessen Zugangsmechanismen manifestieren. 738 Folglich begründet die allgemeine technische Zugänglichkeil eine - etwa durch entsprechende inhaltliche Ausgestaltung widerlegbare - Vermutung für die Adressierung an die Allgemeinheit. 739

bb) Erkenntnischarakter bei hinzutretender Breitenattraktivität Diese Vermutung verdichtet sich zu einer gesicherten Erkenntnis, wenn zu der allgemeinen Empfangbarkeil des Angebots ein breitenattraktiver Inhalt hinzutritt. Denn sofern der Veranstalter eines technisch allgemeinzugänglichen Programms thematisch auf die Allgemeinheit zugeschnittene, also durchaus breitenattraktive Inhalte offeriert, kann er nicht unter Verweis auf seinen- vorgeblichen?- selektierenden Adressierungswillen die Zugehörigkeit seines Angebots zum Rundfunk in Frage stellen. Hier ermöglicht die inhaltliche Ausrichtung des Programms in Verbindung mit der allgemeinen Empfangsmöglichkeit den legitimen Schluß, daß sich die Sendung auch an die Allgemeinheit richtet. 740 Denn anderenfalls könnte durch eine vom Veranstalter behauptete nichtallgemeine Zielrichtung des Angebots Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG tatbestandlieh ausgehebelt werden. Darüber hinaus würde eine Umgehungsmöglichkeit rundfunkrechtlicher Vorschriften eröffnet. Ein Polizei- oder Taxifunk, der in technischer Hinsicht allgemein empfangbar wäre, 741 mutiert daher bei Aufnahme von breitenattraktiven Sendeangeboten-etwa Unterhaltungsmusik oder Nachrichten-trotz konträrer Willensbekundung des Veranstalters zum Rundfunk. 742 Ebenso rechnet ein ladenfunkartiges Programm ("Monitor-Journal"), dessen Wenden an die Allgemeinheit wegen des zugrundeliegenden Unternehmerischen Konzepts für einen rentablen Betrieb geradezu zwingend vorgegeben ist, nach der Rechtsprechung des saarländischen Verwaltungsgerichts auch hin, daß sich auch ein PayTV-Veranstalter solange an die Allgemeinheit wendet, wie er bereit ist, mit jedermann einen Bezugsvertrag abzuschließen. 738 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S.115. 739 Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S.25; Schwandt, DÖV 1972, 693,697. 740 In diese Richtung auch Herrmann, Fernsehen und Hörfunk in der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S. 46: Wenn fernmeldetechnisch verbreitete (also allgemeinzugängliche) Aussagen sich quantitativ an eine Masse richten und qualitativ allgemeine Inhalte aufweisen, dann zwinge dies zur Einbeziehung eines solchen Sachverhalts in den Begriff der Rundfunkkommunikation. 74 1 Siehe dazu aufS. 143 (Fn. 729). 742 Vgl. Herrmann, Fernsehen und Hörfunk in der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S. 46; Herrmann, RuF 1971,267, 275f. A. A. Geiger, Grenzen des Rundfunkmonopols, 1971 , S.44.

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

145

dann zum Rundfunk, wenn vom veranstaltenden Unternehmer Gegenteiliges behauptet wird. 743 Soweit also seitens des Veranstalters eines allgemeinzugänglichen breitenattraktiven Inhalts nicht empfängerselektierende Maßnahmen getroffen werden, erfüllt das Angebot das Tatbestandsmerkmal Allgemeinheit. cc) Wenden an beliebige Teilöffentlichkeit (Spartenprogramme) ausreichend Trotz der Bestimmung eines Angebots nur für einen Teil der Allgemeinheit liegt Rundfunk vor, sofern der vom Veranstalter angesprochene Personenkreis eine beliebige Öffentlichkeit darstellt. 744 Entscheidend ist mitnichten, ob sich ein Angebot inhaltlich an sämtliche Gesellschaftsgruppen wendet oder nur bestimmte anvisiert. 745 Auch spezielle, einseitige sowie fachliche Informationen und Darbietungen oder bloße Unterhaltungssendungen fallen nicht von vomherein aus dem Rundfunkbegriff heraus, 746 da eine gewisse Spezialisierung keinesfalls die potentiell massenkommunikative Wirkung des allgemeinzugänglichen Angebots ausschließt. 747 Allenfalls kann die Spezialität eines Angebots ein Indiz dafür sein, daß sich eine Sendung nicht an die Allgemeinheit richtet; dieses Indiz muß sich aber stets im tatsächlichen Willen des Veranstalters aktualisieren. 748 Spartenprogramme rechnen folglich sehr wohl zum Rundfunk, obzwar sie aufgrund ihrer thematischen Verengung nur einen schmalen Interessenten- und somit faktisch begrenzten Rezipientenkreis finden. 749 Denn solange gemäß der Intention 743 VG Saar, ZUM 1995, 642, 645, allerdings sub specie der publizistischen Relevanz einer Darbietung. Zum Ladenfunk (auch ,.lnstore-Radio" genannt) vgl. Janik, AfP 2000, 7, 13. 744 Hoffmann-Riem, Öffentliches Wirtschaftsrecht der Kommunikation und der Medien, in: Schmidt (Hrsg.), Öffentliches Wirtschaftsrecht, Besonderer Teil 1, 1995, S. 567, 570, unter Bezugnahme auf die Definition von Massenkommunikation, sowie Ho.ffmann-Riem, PayTV im öffentlich-rechtlichen Rundfunk, 1996, S. 14. 745 Stammler, AfP 1975, 742,747. 746 Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 27. Ebenso BayVerfGHE 30, 78 (93): Programmvermittlung an die Allgemeinheit auch bei einem interessenmäßig begrenzten Empfängerkreis, beispielsweise Schulfunk. 747 Herrmann, RuF 1971,267, 275. 748 Schote, Die Rundfunkkompetenz des Bundes als Beispiel bundesstaatlicher Kulturkompetenz in der Bundesrepublik Deutschland, 1999, S. 11 . 749 So BVerfGE 74, 297 (345 f.); den im kulturellen Bereich angesiedelten Spartenprogrammen wird in diesem Judikat sogar die Wahrnehmung des klassischen Auftrags des Rundfunks (S. 346) zugeschrieben. Ebenso die ganz überwiegende Meinung im Schrifttum, vgl. nur bei Degenhart, in: Dolzer/Vogel (Hrsg.). Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rdnr. 693. Auch der rundfunkstaatsvertragliche Gesetzgeber ordnet gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 RStV Spartenprogramme dem (einfachrechtlichen) Rundfunk zu. Ausführlich zum Thema siehe Poil, Fernsehspartenprogramme und Pluralismus, 1999, die ab S. 407 zwölf in Deutschland empfangbare Spartenprogramme vorstellt. Speziell zu Sparten- und Zielgruppen-

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

des Veranstalters die fernmeldetechnisch verbreitete Programmdarbietung trotz ihrer speziellen thematischen Ausrichtung von jedermann gehört oder gesehen werden darf, liegt eine Adressierung an die Allgemeinheit (nämlich zumindest an eine beliebige Teilöffentlichkeit als Ausschnitt der Gesamtöffentlichkeit) vor. 750 Insofern ist Fettes Ansicht zu widersprechen, daß nur bei einer Anvisierung des breiten Publikums die Allgemeinheit Adressat des Angebots wäre, nicht aber dann, wenn lediglich ein bestimmtes begrenztes Interesse eines besonderen Teilnehmerkreises angesprochen würde. 751 Abgesehen von der definitorischen Schwierigkeit, ab welchem Spezialisierungsgrad sich ein allgemeines zu einem speziellen Angebot entwickelt, 752 setzt Allgemeinheit gerade nicht ein wirklich allseits interessierendes Programm voraus. 753 Es muß keineswegs thematisch vielseitig, repräsentativ oder von allgemeinem Interesse sein. 754 Ausreichend ist vielmehr, daß der Veranstalter sein Angebot der Allgemeinheit grundsätzlich offenhalten will. 755 Wer sich dafür tatsächlich interessiert, ist für die Rundfunkeigenschaft belanglos. 756 Die Rundfunkqualität einer Sendung entfallt also nicht, weil (fast) niemand einschaltet. 757 Auf die konkrete Rezeptionsquantität kommt es nicht an. 758

dd) Keine zwingende massenwirksame Ausgestaltung der Inhalte Sofern- etwa von Gersdorf759 oder Stammler760 - gefordert wird, daß die Willensrichtung des Veranstalters, sich an die Allgemeinheit zu wenden, im Programmprogrammen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten vgl. Holznagel/Vesting, Spartenund Zielgruppenprogramme im öffentlich-rechtlichen Rundfunk, 1999. 750 Lieb, Kabelfernsehen und Rundfunk, 1974, S.l40. 75 1 Fette, FuR 1969, 282, 290. 752 Darauf weist zu Recht Schote, Die Rundfunkkompetenz des Bundes als Beispiel bundesstaatlicher Kulturkompetenz in der Bundesrepublik Deutschland, 1999, S. 11, hin. 753 Herrmann, Fernsehen und Hörfunk in der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S. 47. Vgl. auch VG Saar, ZUM 1995,642,646: " ... der Rundfunkbegriff entfällt nicht deshalb, weil ... sich das Programm an eine nur kleine Zielgruppe wendet (Spartenprogramm)". 754 Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 27; Schwandt, DÖV 1972, 693, 698. 755 Für Geiger, Grenzen des Rundfunk:rnonopols, 1971, S.42 ff., ist dies sogar das ausschlaggebende Moment; auf die allgemeine Empfangbarkeit komme es daneben nicht an. 756 So schon Hans Peter Ipsen, NJW 1963, 2049: "Ob die Allgemeinheit... Kenntnis nimmt oder zu nehmen pflegt, ist unerheblich." Ähnlich Geiger, Grenzen des Rundfunkmonopols, 1971, S. 39. 757 VG Saar, ZUM 1995,642,646. 758 Rupert Scholz, Multimedia, in: Ziemske (Hrsg.), FS Kriele, 1997, S.523, 531. 759 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S.108. Differenzierender im übrigen aufS. 115: "Dem Veranstalter muß es gerade darauf ankommen, die Sendungen nur bestimmten Personen oder Personengruppen zugute kommen zu Jassen und umgekehrt andere hiervon auszuschließen. Maßgeblich ist, daß sich dieser Ausgrenzungswille im Inhalt des Programmes selbst manifestiert." 760 Stammler, AfP 1975,742, 748.

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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inhaltNiederschlag zu finden habe, 761 muß widersprochen werden. Zwar trifft es zu, daß ein sich an eine beliebige Öffentlichkeit wendender Veranstalter sein Programm im Regelfall auch in gewissem Maße breitenattraktiv ausgestalten wird, mithin von allzu esoterisch angehauchten Darbietungen Abstand nehmen dürfte, um eine möglichst hohe Einschaltquote und damit größere Werbeeinnahmen zu erreichen. Doch ist eine massenwirksame Ausgestaltung allenfalls ein bestärkendes Indiz für die Adressierung einer Sendung an die Allgemeinheit/62 denn auch sehr spezielle oder fachlich vertiefte Informationen können an ein nicht vorherbestimmtes, also allgemeines Publikum gerichtet sein. Wenn also der Veranstalter zwar beliebige Publikumskreise mit seinem Programm ansprechen will, aber dennoch- etwa in Verkennung der Rezeptionsbereitschaft oder -fahigkeiten möglicher Empfänger- sein Programm zu spezifisch und fachbezogen aufbereitet, ist gleichwohl eine inhaltliche Ausrichtung auf die Allgemeinheit zu bejahen, auch wenn an dieser Allgemeinheit letztlich vorbeigesendet wird. 763 Selbst noch so gravierende Probleme der Zuschauergenerierung (also der Erreichung einer wirtschaftlich zufriedenstellenden Einschalt-oder Nutzungsquote) vermögen die Allgemeinheitsausrichtung eines Angebots nicht in Frage zu stellen.

ee) Zwischenergebnis Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG setzt eine Adressierung an die Allgemeinheit durch den Veranstalter voraus. Äußeres Indiz für das Vorliegen dieses Adressierungswillens ist die technische Allgemeinzugänglichkeit des Programms. Bei Hinzutreten eines breitenattraktiven Inhalts verdichtet sich diese tendenzielle Aussage zur Erkenntnis der Rundfunkeigenschaft. Trotz der maßgeblichen subjektiven Einstellung des Veranstalters können also auch objektive Kriterien den Ausschlag für eine Adressierung an die Allgemeinheit geben, wenn nämlich die allgemeine Empfangbarkeit eines Angebots zusammentrifft mit einem die Allgemeinheit interessierenden und gerade auf sie zugeschnittenen Inhalt. Dadurch wird verhindert, daß die Rundfunkfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG aufgrund der- vermeintlichen?- inneren Motivationslage 761 Stammler, AfP 1975,742,748: "Die Abgrenzungsabsicht muß sowohl im Inhaltder Sendung wie in der Verbreitungsweise zum Ausdruck kommen. Zwischen beiden muß ein funktionaler Zusammenhang bestehen." Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 108: " ... die Willensrichtung des Veranstalters ... [muß] im Inhalt der übermittelten Darbietung zum Ausdruck kommen". 762 So richtigerweise Lieb, Kabelfernsehen und Rundfunk, 1974, S.141. 763 A. A. Geiger, Grenzen des Rundfunkmonopols, 1971, S. 38: "Darüber hinaus wird man die Übertragung von unverständlichen Programmen und Sendungen mit ausschließlich fachlich und technisch einseitigem Inhalt nicht als Rundfunk bezeichnen können." Allerdings vertritt der Autor aufS. 42 f. die Ansicht, daß "inhaltlich kaum verständliche" Sendungen dennoch im Rahmen eines an die Allgemeinheit gerichteten Gesamtprogramms Rundfunk seien.

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

des Kommunikators trotz massenkommunikativer Wirkung seines Angebots tatbestandlieh ausgehebell wird; auch eröffneten sich anderenfalls Umgehungsmöglichkeiten des einfachen Rundfunkrechts. Zudem ist es für die Adressierung an die Allgemeinheit ausreichend, wenn sich der Veranstalter mit seinen Inhalten an eine Teilöffentlichkeit wendet, sofern nach seinem Willen niemand ausdrücklich vom Empfang ausgeschlossen wird (sogenannte beliebige Teilöffentlichkeit). Daher muß sich Rundfunk keineswegs an eine breite Öffentlichkeit richten oder massenattraktiv sein. Auch thematisch eng umrissene Spartenkanäle können das Tatbestandsmerkmal der Allgemeinheit erfüllen. c) Irrelevanz inhaltlicher und/oder zeitlicher Rezeptionsoptionen Nach Ansicht von Ricker/Schiwy ist das Tatbestandsmerkmal Allgemeinheit zu verneinen, wenn der Zugriff des einzelnen Rezipienten ausschlaggebend für den Empfang eines Angebots sei. 764 Zwar räumt Ricker ein, daß sich beispielsweise das individuell anwählbare Web-Radio 765 an eine unbekannte Vielzahl von InternetNutzern richtet; doch sei dies nicht maßgeblich, da das Angebot des Kommunikators nur eine "invitatio ad offerendum" sei. Somit entscheide der Rezipient selbst darüber, welche Informationsinhalte er konsumiere; deswegen handele es sich nicht mehr um Massen-, sondern um Individualkommunikation, die nicht das Tatbestandsmerkmal Allgemeinheit erfülle. 766 In eine ganz ähnliche Richtung wie Ricker/Schiwy zielen jene Autoren, die aufgrund zeitlicher Rezeptionsoptionen die Allgemeinheit des Angebots verneinen. Durch die Möglichkeit der einzelnen Teilnehmer, den Zeitpunkt des Empfangs persönlich zu bestimmen, wandele sich der Inhalt zur Individualkommunikation, die nicht von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützt sei. 767 Dabei wird übersehen, daß auch beim traditionellen Rundfunk der Zugriff des Ernprangers entscheidend für die Rezeption des offerierten Programms ist. Wenn der potentielle TV-Zuschauer seinen Apparat nicht einschaltet und das vom Veranstalter angebotene Programm nicht konsumieren will, so wird es in die Leere versendet. Stets ist die Rezeption von Rundfunk also bedingt durch eine individuelle Programmaufnahmeentscheidung des Empfängers; bisher hat allerdings noch niemand behauptet, daß Rundfunk deshalb seiner massenkommunikativen Komponente entkleidet wäre.' 764 Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 77 ff. Siehe auch Ricker, NJW 1997, 3199, 3200; Ricker, AfP 1998,437,443. 765 Also das Hören von Radiosendern via Internet; zu diesem weltumspannenden Datennetz siehe im Detail ab S. 233. 766 Ricker, NJW 1997, 3199, 3200. Ähnlich auch Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, s.77, 81 . 767 Vgl. BayVerfGHE 39, 96 (165): "Die Information wird also segmentiert und individualisiert."

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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Daß bei Angeboten mit inhaltlichen und/oder zeitlichen Selektionsmöglichkeiten anderes gelten soll, nur weil der Veranstalter seine prinzipiell der Allgemeinheit angebotenen und zugänglichen Inhalte dem interessierten Konsumenten jeweils separat übermittelt, ist nicht schlüssig. Denn wie beim traditionellen Rundfunk offeriert hier ein Kommunikator beliebig vielen Rezipienten gewisse Inhalte; die gezielte Übermittlung an den aktuell rezeptionsbereiten Teilausschnitt der Öffentlichkeit führt lediglich zu einer effizienteren Verwendung der medialen Verbreitungsressourcen. Die grundsätzliche massenkommunikative Situation ist also vergleichbar. Daher berührt die Frage zusätzlicher Selektionsmöglichkeiten des Empfangers richtigerweise das Merkmal der Darbietung, weil es sich um eine Erweiterung der Rezeptionsoptionen handelt. 768 Das Tatbestandsmerkmal Allgemeinheit ist nicht betroffen; hinsichtlich des angesprochenen Adressatenkreises ändert sich nichts. Entscheidendes Kennzeichen der Massenkommunikation bleibt die prinzipielle Anvisierung einer unbestimmten Personengruppe. Prägnant hat dies etwa Koenig umrissen: "Individualkommunikation liegt nur vor, wenn die übermittelten Informationen nicht nur auf der technischen Ebene, sondern auch auf der inhaltlichen Ebene an einen einzelnen Adressaten gerichtet sind." 769

Ausschlaggebend für das Vorliegen des Merkmals Allgemeinheit ist mithin allein, daß ein Angebot allgemeinzugänglich ist und sich auch an die Allgemeinheit wendet; eventuelle zeitliche 770 und/oder inhaltliche Selektionsoptionen vermögen daran nichts zu ändern. 771 Folglich ist festzuhalten, daß vermehrte Rezeptionsmöglichkeiten des Empfangers hinsichtlich der Allgemeinheit eines Angebots keine Relevanz entfalten. Es kommt also nicht darauf an, ob Kommunikationsinhalte individuell abgerufen werden können; 772 insofern fallen wenigstens unter den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff773 nicht nur die Point-to-Multipoint-Verbindungen 774 , sondern gegebenenfalls auch Point-to-Point-Verbindungen 775 - etwa AbrufHierzu ab S. 85. Koenig, Beilage zu MMR 12/1998, 1, 3. 770 BVerfGE 74, 297 (351); zustimmend Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 76. Im Detail zum Problemkreis zeitlicher Selektionsoptionen siehe ab S. 85 dieser Arbeit (Tatbestandsmerkmal Darbietung). 771 Jarass, Gutachten zum 56. DJT, 1986, G 15; Schulze-Fielitz, AfP 1998,447,452. In diesem Sinne auch BVerfGE 74, 297 (351 f.). 772 Vgl. etwa Dill, Rundfunkbegriff und Telekommunikationsdienste, in: Haratsch (Hrsg.), Herausforderungen an das Recht der Informationsgesellschaft, 1996, S. 81, 87. m Anderes gilt wohl im europäischen Gemeinschaftsrecht; siehe dazu Dörr, "Multimedia" und der Rundfunkbegriff, in: Dittmann/Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S.121, 125. 774 Zu deutsch: "Von einem Punkt ausgehend zu vielen Punkten", also technisch vergleichbardem herkömmlichen Verteildienst Rundfunk. Scherer, AfP 1996, 213, verwendet den Ausdruck "Einer zu vielen". 775 Zu deutsch: "Von Punkt zu Punkt" , also von einem Punkt A zu einem Punkt B und gegebenenfalls wieder zurück verlaufend, wobei Müller-Using!Lücke, ArchivPT 1995, 32, 39, 768 769

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

dienste 776 oder das Internee77 -, sofern das Angebot grundsätzlich technisch allgemeinzugänglich ist und sich inhaltlich an die Allgerneinheit wendet. 778

d) Beitrag zur öffentlichen Meinung Verschiedentlich wird zudem gefordert, daß ein Rundfunkangebot einen Beitrag zur öffentlichen Meinung zu leisten habe, um dem Allgemeinheitskriterium Genüge zu tun. Schon 1932 postulierte Hoffmann, daß Rundfunk einen weite Kreise der Bevölkerung interessierenden Inhalt aufweisen müsse.779 Heutzutage stützen sich Vertreter eines solchen inhaltlichen Ansatzes insbesondere auf Formulierungen der Landesrundfunkgesetze. So bestimmt§ 3 des HR-Gesetzes, 780 daß Rundfunk eine Sache der Allgemeinheit ist; gemäߧ 2 Abs. 1 Satz 2 RBG 781 haben die Sendungen der gesamten Bevölkerung zu dienen. Dies wird dahingehend gedeutet, daß Rundfunk auch eine öffentliche Aufgabe erfüllen müsse, damit den inhaltlichen Aspekten des Tatbestandsmerkmals Allgemeinheit entsprochen werde. 782 Zuletzt hat Rupert Scholz dieses Kriterium aufgegriffen: Rundfunk müsse neben einer quantitativen Begriffsdimension auch einen qualitativen Allgemeinheitsbezug im Sinne eines materiell-kommunikationsrechtlichen, ebenso "sinn-stiftenden" wie "sinn-vermittelnden" Kommunikationsprozesses aufweisen, der sich aus der Öffentlichkeitsfunktion und der öffentlichen Aufgabe des Rundfunks für die Meinungsbildung ergebe. 783 Der Autor konkretisiert seine Forderung nicht weiter. Die Wortwahl "öffentlichkeitswirksam" (S. 533) scheint jedoch darauf hinzudeuten, daß es Scholz auf die massenkommunikative Wirkung und die publizistische Relevanz im Sinne eines Beitrags für die individuelle und öffentliche Meinungsbildung ankommt.

zutreffend darauf hinweisen, daß an dem einen Endpunkt der Kommunikation durchaus mehrere Rezipienten sich befinden können, etwa bei Konferenzschaltungen oder geschlossenen Benutzergruppen. Siehe dazu auch Kresse/Heinze, AfP 1995, 574, 580. 776 Dazu ab S. 170. 777 Siehe ab S. 233. 778 Dörr, "Multimedia" und der Rundfunkbegriff, in: Dittmann/Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S.121 , 125. 779 Hoffmann, DJZ 1932, Sp. 780. 780 Gesetz über den Hessischen Rundfunk, abgedruckt in: Ring, Medienrecht, Loseblatt, Stand April2001 , Ordner I, CIII 7.1. 781 Radio-Bremen-Gesetz, abgedruckt in: Ring, Medienrecht, Loseblatt, Stand April2001, Ordner I, C III 5.1. 782 Siehe etwa Lieb, Kabelfernsehen und Rundfunk, 1974, S.153, 158. Zur öffentlichen Aufgabe des Rundfunks allgemein Stammler, Verfassungs- und organisationsrechtliche Probleme des Kabelrundfunks, 1974, S. 34. 783 Rupert Scholz, Multimedia, in: Ziemske (Hrsg.), FS Kriele, 1997, S. 523, 531.

B. Tatbestandsmerkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs

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Da aber eine solcherart verstandene Allgemeinheit konkrete Anforderungen an den Inhalt des Rundfunkangebots stellen würde, rechnen diese Erwägungen richtigerweise zur Frage, ob und inwieweit dem Tatbestandsmerkmal Darbietung eine inhaltliche Komponente eignet. 784 Für die Bestimmung der Allgemeinheit spielt hingegen der Inhalt der ausgestrahlten Sendung allenfalls- und nur indirekt- eine Rolle, wenn aus ihm auf den Adressierungswillen des Veranstalters geschlossen werden kann. 785 Dabei ist aber auch nicht der Inhalt per se ausschlaggebend, sondern ihm kommt lediglich eine Indizfunktion bei der Beantwortung der Frage zu, ob der Veranstalter sein Angebot subjektiv an die Allgemeinheit richtet oder nicht. Inhaltliche Anforderungen - welcher Art auch immer - stellt das Merkmal Allgemeinheit daher selbst nicht auf. Insofern wird für Erwägungen solcher Art auf die entsprechenden Ausführungen beim Tatbestandsmerkmal Darbietung verwiesen.786

7. Fazit Das Tatbestandsmerkmal Allgemeinheit gliedert sich in einenformal-technischen und einen inhaltlichen Aspekt. a) In formal-technischer Hinsicht muß ein Angebot allgemeinzugänglich sein. Dies bedingt die Beliebigkeif und Unbestimmtheit des potentiellen Empfängerkreises. Wie viele Menschen erreicht werden können oder tatsächlich erreicht werden, ist ebensowenig von Belang wie die Größe des Empfangsgebiets oder der räumlichen Distanz zwischen Veranstalter und Rezipienten. Absolute quantitative Untergrenzen für die Allgemeinheit gibt es nicht. Auch lokale oder Bagatellangebote rechnen zum Rundfunk, sofern sie einer unbestimmten Vielzahl von Rezipienten offenstehen. Zudem ist grundsätzlich die Feststeilbarkeit und Benennbarkeif der Rezipientenschaft irrelevant. Einem Angebot mangelt die allgemeine Zugänglichkeit, wenn sich die Empfänger zueinander und/oder zum Veranstalter in einem Verhältnis befinden, das sie von der Allgemeinheit durch eine besondere innere Verbundenheit absondert. In Betracht kommen persönliche oder berufliche Bindungen, etwa die Zugehörigkeit zu einer kleinen sozialen Einheit oder zu einer bestimmten Berufsgruppe. Vertragliche Beziehungen zwischen Kommunikator und Rezipienten und/oder der Rezipienten untereinander führen jedoch nicht zum Ausschluß der Allgemeinheit, solange jedermann die Eingehung dieser Beziehungen offensteht Auch eine eventuelle Verschlüsselung der Signale vermag an der Allgemeinzugänglichkeit nichts zu ändern, sofern damit lediglich die Entrichtung zusätzlicher Teilnehmerentgelte sichergestellt wird. 784 So auch Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 108 f. 785 Siehe oben aufS. 144. 786 Dazu ab S. 63.

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2. Teil: Der Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

Eine Technik ist allgemeinzugänglich, sofern jeder himeichend finanzkräftige Bürger entsprechende Empfangsgeräte erwerben kann, selbst wenn hohe Investitionskosten anfallen sollten. Zur allgemeinzugänglichen Rundfunktechnik rechnen neben der terrestrischen Verbreitung (Antennenfunk) jedenfalls die Ausstrahlung via Satellit und per Glasfaser- und Breitbandkabelnetz sowie die Übermittlung durch das schmalbandige Telefonnetz (sowohl Mobilfunk-als auch Festnetz). b) In inhaltlicher Hinsicht setzt das Tatbestandsmerkmal Allgemeinheit eine Adressierung an die Allgemeinheit durch den Veranstalter voraus. Äußeres Indiz für das Vorliegen dieses Adressierungswillens ist die technische Allgemeinzugänglichkeit des Programms. Bei Hinzutreten eines breitenattraktiven Inhalts verdichtet sich diese indizielle Aussage zur Erkenntnis. Für die Adressierung an die Allgemeinheit ist es prinzipiell ausreichend, daß sich der Veranstalter mit seinen Inhalten an eine beliebige Teilöffentlichkeit wendet, sofern nach seinem Willen niemand ausdrücklich vom Empfang ausgeschlossen wird. Daher muß sich Rundfunk keineswegs an eine breite Öffentlichkeit richten oder massenattraktiv sein. Auch thematisch eng umrissene Spartenkanäle erfüllen das Tatbestandsmerkmal der Allgemeinheit. Zeitliche und/oder inhaltliche Rezeptionsoptionen sind für das Merkmal Allgemeinheit ohne Belang. Auch muß ein Angebot keinen besonderen Beitrag zur öffentlichen Meinungsbildung leisten, um den Voraussetzungen dieses Tatbestandsmerkmals zu genügen.

C. Ergebnis des 2. Teils I. Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG wird- immer noch- durch Bredows Definition aus dem Jahre 1947 im wesentlichen zutreffend umrissen. Die fünf Tatbestandsmerkmale sind geeignet, den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff zu beschreiben. Sie haben folgenden Inhalt: II. Das Tatbestandsmerkmal Verbreitung fordert die Überwindung einer Distanz, sei sie räumlich, zeitlich oder raumzeitlich. III. In technischer Hinsicht ist der Einsatz elektromagnetischer Schwingungen Voraussetzung für das Vorliegen von Rundfunk. Umfaßt sind daher alle fernmeldetechnischen (neudeutsch: telekommunikativen) Verbreitungswege. Dazu rechnen neben der terrestrischen Verbreitung (Antennenfunk) jedenfalls die Ausstrahlung via Satellit und per Glasfaser- und Breitbandkabelnetz sowie die Übermittlung durch das schmalbandige Telefonnetz. Trotz der prinzipiell gegenstandslosen Übermittlungsweise können Druckerzeugnisse ausnahmsweise als rundfunkmediale Rand- oder Annextätigkeiten der Rundfunkfreiheit unterfallen.

C. Ergebnis des 2. Teils

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IV. Als Darbietung kommen Inhalte jeder Art in Betracht. Ausreichend ist, daß der Kommunikator aus dem unendlichen Fundus möglicher Informationseinheiten eine Auswahl getroffen hat. Auf eine publizistische Relevanz, das Fehlen besonderer zeitlicher oder inhaltlicher Rezeptionsoptionen, die Abwesenheit von Interaktivität, die Periodizität, die dezidiert redaktionelle Aufbereitung oder die Universalität des Angebots kommt es für den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht an. V. Für das Kriterium Wort, Bild und Ton genügt das Vorliegen irgendeines optisch und/oder akustisch wahrnehmbaren Signals. Zutreffender ist daher die Formulierung "Wort, Bild oder Ton". VI. Auch die Allgemeinheit rechnet zu den Tatbestandsmerkmalen des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs. Sie ist zu bejahen, wenn ein Angebot in technischer Hinsicht allgemeinzugänglich, also prinzipiell für jedermann empfangbar ist und es sich zugleich inhaltlich an die Allgemeinheit wendet, also vom Veranstalter an eine beliebige, unbestimmte Personengruppe im Siime einer (auch Teil-)Öffentlichkeit adressiert ist.

Dritter Teil

Untersuchung der verfassungsrechtlichen Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote Nach der grundsätzlichen Darlegung des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs werden nun einzelne Angebote daraufhin untersucht, ob sie dem Rundfunk zuzurechnen sind. Dabei werden nur jene Tatbestandsmerkmale erörtert, deren Vorliegen fraglich scheint. Sofern Autoren oder die Rechtsprechung einen prinzipiell engeren Rundfunkbegriff vertreten (etwa die publizistische Relevanz eines an die Allgemeinheit gerichteten und fernmeldetechnisch verbreiteten Angebots zwingend fordern), wird geprüft, ob das Angebot gleichfalls unter anderen definitorischen Prämissen dem Rundfunkbegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG unterfallt

A. Faksimile-Zeitung/Newsletter I. Beschreibung des Angebots Die Faksimile-Zeitung ist ein Unterfall des Fernkopierens (= Faxens). Der Inhalt einer Zeitung wird auf fernmeldetechnischem Wege an einen Abonnentenkreis verteilt und beim Empfänger abgespeichert (etwa im Computer als Datei) oder auf Papier (Fax) wiedergegeben. 1 Die Übertragung erfolgt in der Regel über das schmalbandige Telefonnetz. 2 Erste Versuche mit der Faksimile-Zeitung gab es bereits 1959 in Japan; 3 bis Mitte 1999 nutzten in Deutschland beispielsweise die Süddeutsche Zeitung und die Financial Times diese Technik zur Verbreitung eines morgendlichen und besonders aktuellen Wirtschaftsblattes ("SZ-Finanz"). 4 1 Faxe können- neben der gängigen Empfangsmethode durch ein spezielles Faxgerät-auch von einem Computer entgegengenommen werden, der mit einem Modem ausgestattet ist. In diesem Fall wird das Fax als Graphik in den Rechner eingelesen und auf der Festplatte gespeichert. 2 Vgl. dazu Kommission für den Ausbau des technischen Kommunikationssystems, Telekommunikationsbericht, 1976, S. lOO. 3 So Berg, AfP 1980, 75, 76. 4 Näheres hierzu aufS. 157.

A. Faksimile-Zeitung/Newsletter

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Eine moderne Variante der Faksimile-Zeitung ist der Newsletter (auch "Mailing List" genannt 5). Per E-Mail 6 werden Textinformationen an einen Abonnentenkreis ("subscribers") verbreitet. Der Bezug steht in der Regel jedermann kostenfrei oder gegen Zahlung eines Entgelts offen; 7 meist wird auf den allgemeinzugänglichen Homepages der Newsletter-Anbieter auf die Abonnementmöglichkeit hingewiesen. 8 Auch der Newsletter rechnet daher- ebenso wie die Faksimile-Zeitung- aufgrund seiner Verbreitungsart zu den Verteildiensten. 9 Der Newsletter ist begrifflich von der "elektronischen Presse" zu scheiden: Wahrend letzterer Begriff die von Presseunternehmen zum Abruf im Internet vorgehaltenen Informationen (also deren Homepages) bezeichnet, 10 wird der Newsletter einem fixen Abonnentenkreis automatisch zugesandt.

II. Untersuchung der Rundfunkeigenschaft 11 1. Einsatz elektromagnetischer Schwingungen

Zur Überwindung der Distanz zwischen Kommunikator und Rezipienten werden elektromagnetische Schwingungen eingesetzt. Die Leitungskapazität des dabei beschrittenen Kommunikationsweges spielt keine Rolle; insbesondere ist das schmal5 So Determann, Kommunikationsfreiheit im Internet, 1999, S.48f., sowie Mayer, Das Internet im öffentlichen Recht, 1999, S.41 f. 6 Siehe dazu aufS. 247. 7 Spind/er, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, § 2 TDG Rdnr. 79. 8 Beispielsweise kann unter www.teltarif.de ein wöchentlich erscheinender Newsletter abonniert werden, der über die neuesten Entwicklungen der Telefonie (insbesondere neue Gesprächspreise der Telekommunikationsanbieter) informiert. 9 Vgl. Determann, Kommunikationsfreiheit im Internet, 1999, S.109. 10 Dazu aufS. 241 f. 11 Für die Rundfunkeigenschaft der Faksimile-Zeitung rsp. des Newsletters sprechen sich aus: Rudolf/Meng, Rechtliche Konsequenzen der Entwicklung auf dem Gebiet der Breithandkommunikation für die Kirchen, 1978, S. 48 ff.; Rudolf, Presse und Rundfunk, in: v. Münch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 7. Aufl., 1985, S. 785, 810; Schutz, ZUM 1996, 487, 496; Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 4. Aufl., 1999, Art. 5 Abs.1, 2 Rdnr. 98. Dagegen sind: Schliersee-Papier der Rundfunkreferenten vom 29. April1975 (abgedruckt im Anhang dieser Arbeit auf S. 270); Bullinger, Kommunikationsfreiheit im Strukturwandel der Telekommunikation, 1980, S. 39; Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 147, 165 f.; Hoffmann-Riem, Kommunikations- und Medienfreiheit, in: Benda/MaihoferNogel (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl., 1994, S.191, 208; König, Die Teletexte, 1980, S. 199 f.; Ory, Freiheit der Massenmedien am Beispiel der Programmveranstalter im Kabelpilotprojekt Ludwigshafen, 1987, S. 170; Paptistel/a, DÖV 1978, 750, 752 (Fn. 37); Ratzke, Ist Videotext eine Zeitung?, in: Ratzke (Hrsg.), Die Bildschirmzeitung, 1977, S. 77; Ricker/ Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 69; Rupert Scholz, Audiovisuelle Medien und bundesstaatliche Gesetzgebungskompetenz, 1976, S. 35; Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation und Verfassung, 1979, S.191 ff.; Stammler, AfP 1975, 742, 750f.

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

bandige Telefonnetz (Mobilfunk- und Festnetz) mögliches Verbreitungsmittel von Rundfunk. 12

a) Irrelevanz der Rezeptionsweise Daß der Empfänger die Faksimile-Zeitung zumeist papieren rezipiert, ist nicht von Belang, 13 da anderenfalls die Empfangsgewohnheiten über die Rundfunkeigenschaft entscheiden würden. So wäre das Angebot Rundfunk, falls der Rezipient auf den Ausdruck verzichten und die mit einem Modem empfangene Faksimile-Zeitung in elektronischer Form belassen sollte (also "auf dem Bildschirm" läse); zöge er hingegen die Papierversion vor, würde das bereits Übermittelte urplötzlich seinen medialen Charakter ändern. Dies hätte zur Folge, daß das gleiche Angebot je nach Rezeptionsvorliebe der betreffenden Empfänger zum Teil dem Rundfunk, zum Teil der Presse unterfiele - ein rechtsdogmatisch reichlich fragwürdiges Ergebnis, zumal sich an dem Verbreitungsvorgang und der potentiell meinungsbildenden Tätigkeit des Kommunikators nichts ändert, was ein Schwanken der medialen Eigenschaft rechtfertigen könnte. Zwar umschifft Stammler dieses Problem, indem seiner Meinung nach auch bei Wiedergabe der Faksimile-Zeitung auf dem Bildschirm kein Rundfunk vorliege, da die Information aufgrund der Zwischenspeicherung im Computer beliebig lange festgehalten respektive wiederholt werden könne und deswegen nicht mehr die notwendige, rundfunktypische Flüchtigkeit aufweise. 14 Doch ist dem entgegenzuhalten, daß praktisch jedes Rundfunkangebot vom Rezipienten mit entsprechenden Geräten archiviert werden kann (etwa einem Video-, DVD-, Kassetten- oder Minidiskrekorder). Auf die prinzipielle Möglichkeit des Festhaltens oder Wiederholens eines Angebots kann es folglich nicht ankommen, da es anderenfalls praktisch keinen Rundfunk mehr gäbe. 15 Auch Schmitt Glaesers Einwand, daß die Faksimile-Zeitung auf Ausdruck angelegt und es deswegen irrelevant sei, wenn sich der Rezipient mit dem flüchtigen 12

13

Vgl. dazu aufS. 58.

A. A.: Schliersee-Papier der Rundfunkreferenten vom 29. April1975, abgedruckt im An-

hang dieser Arbeit (S. 269 f.); Bullinger, Kommunikationsfreiheit im Strukturwandel der Telekommunikation, 1980, S. 39; König, Die Teletexte, 1980, S. I99f.; Ory, Freiheit der Massenmedien am Beispiel der Programmveranstalter im Kabelpilotprojekt Ludwigshafen, 1987, S.170; Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation und Verfassung, 1979, 191f.; Rupert Scholz, Audiovisuelle Medien und bundesstaatliche Gesetzgebungskompetenz, 1976, S. 35; Stammler, AfP 1975,742, 750f. 14 Stammler, AfP 1975,742,751. Dieser Einwand trifft auch auf den Empfang von Newslettern zu. 15 In diesem Sinne weist Schote, Die Rundfunkkompetenz des Bundes als Beispiel bundesstaatlicher Kulturkompetenz in der Bundesrepublik Deutschland, 1999, S. 30, darauf hin, daß die Aufzeichnung eines Inhalts durch den Rezipienten nicht die Rundfunkeigenschaft des ursprünglich Versendeten beeinflußt.

A. Faksimile-Zeitung/Newsletter

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Fernsehbild begnüge, 16 trägt nicht. Denn dann könnte allein die subjektive Vorstellung des Kommunikators von der wahrscheinlichen Rezeptionsweise seines Angebots über dessen mediale Kategorisierung und grundrechtliche Radizierung entscheiden; sofern sich diese Vorstellung ändert, würde das Angebot sich unversehens - vielleicht sogar noch während des Verbreitungsvorgangs - zum Rundfunk wandeln. Die daraus resultierende Unsicherheit über die (grund)rechtliche Verortung der Faksimile-Zeitung dürfte jedenfalls mit rechtsstaatliehen Prinzipien kaum vereinbar sein. Zudem wird die Faksimile-Zeitung heute mehr und mehr als Anhang (sogenanntes Attachment) einer E-Mail verschickt, der durchaus komfortabel auch am Bildschirm gelesen werden kann. So gab die Süddeutsche Zeitung bis Mitte 1999 gemeinsam mit der Financial Times die "SZ-Finanz" heraus, wofür wie folgt geworben wurde: "Auf drei bis vier Seiten erfahren Sie die wichtigsten Ereignisse der Nacht und vieles von dem, was den Tag prägen wird." 17 Der Rezipient hatte die Wahl zwischen einer herkömmlichen Übermittlung auf dem Faxwege oder der Übersendung als Attachment einer E-Mail im PDF-Format, das bequem auf dem Computermonitor gelesen werden kann. Insofern ist die heutige Faksimile-Zeitung nicht zwangsläufig auf einen Ausdruck angelegt.

Beim Newsletter ist der Ausdruck sogar atypisch, da die Informationen in der E-Mail selbst enthalten sind. Solche elektronische Post wird in der Regel nicht auf Papier gebannt und erst dann zur Kenntnis genommen, sondern ausschließlich am Bildschirm gelesen und bearbeitet. Maßgeblich ist daher nur der Verbreitungs-, nicht der Empfangsvorgang. 18 Bei der Verbreitung der Faksimile-Zeitung beziehungsweise des Newslettees ist die Information jedoch (noch) nicht gegenständlich verkörpert, sondern rundfunktypisch gegenstandslos. 19

b) Irrelevanz der inhaltlichen Nähe zu einem "Muttermedium" Nach Ansicht von Hoffmann-Riem und Gersdorf ist die Faksimile-Zeitung trotz ihrer prinzipiell fernmeldetechnischen Verbreitung nicht dem verfassungsrechtli16 Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation und Verfassung, 1979, S.l92. Ähnlich die Argumentation von Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 69 (nur der technischen Umsetzung in ein Druckwerk dienend). Vgl. auch BayVerfGHE 39,96 (165) im Zusammenhang mit Textdiensten. 17 So die Eigenwerbung in einer E-Mail der Süddeutschen Zeitung an den Verfasser dieser Arbeit vom 12. August 1999. 18 Desgleichen Rudolf/Meng, Rechtliche Konsequenzen der Entwicklung auf dem Gebiet der Breitbandkommunikation für die Kirchen, 1978, S.48 ff.; Rudolf, Presse und Rundfunk, in: v. Münch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 7. Aufl., 1985, S. 785, 810. Siehe zu diesem Streit ab S. 52 dieser Arbeit. 19 Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 4. Aufl., 1999, Art. 5 Abs.1, 2 Rdnr. 98.

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

chen Rundfunk zuzuordnen, weil dieses Unterscheidungskriterium angesichts der technisch komplexer werdenden Verbreitungswege nur eine begrenzte Zuordnungskraft entfalte; deswegen müsse ergänzend auf Parallelen zu bekannten Angeboten geachtet und gefragt werden, welches der traditionellen Medien dem zu beurteilenden bei funktionaler Betrachtung am nächsten komme. 20 Dies sei bei der Faksimile-Zeitung die Presse, weil sie ein Surrogat oder eine Ergänzung der Zeitung sei. 21 Daher entscheide also nicht die Art der Materialisierung der bezogenen Texte selbst über deren Zuordnung zur Presse, sondern die Verkörperlichung des der FaksimileZeitung zugrundeliegenden Bezugsmediums. So führt Gersdorf aus: "Der Übertragungsvorgang und die Sichtbarrnachung der übermittelten Daten auf dem Bildschirm haben gegenüber dem Ausdruck der Gesamtausgabe nur eine untergeordnete Funktion. Die Faksimile-Zeitung erfüllt eine Surrogatfunktion und fällt wegen der funktionalen Äquivalenz zu dem gewöhnlichen Druckerzeugnis unter den Pressebegriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG." 22

Hoffmann-Riem stützt diese Ansicht insbesondere auf ein Judikat des Bundesverfassungsgerichts, in dem zwischen der Schallplatte und den Medien Buch, Zeitungen und Zeitschriften die "stärkste relative Gleichheit" festgestellt worden ist. 23 Diese Gleichheit fußt aber bereits auf der gemeinsamen körperlichen Verbreitungsform der genannten Angebote; eine weiter gehende Funktionsanalyse zur Kategorisierung des Tonträgers als Presse wird vom Gericht nicht vorgenommen. Bezogen auf das Verhältnis zwischen der unkörperlich verbreiteten Faksimile-Zeitung und der gegenständlich distribuierten Presse kommt dem Urteil folglich nur sehr begrenzte Aussagekraft zu. Zudem sprechen zwei weitere Gründe gegen die Ansicht der Autoren. Zum einen dürfte es gerade bei neuen Übertragungswegen schwerfallen, sie funktional altbekannten Medien zuzuordnen. Was bei der Faksimile-Zeitung noch einleuchten mag, wird beim via E-Mail versandten Newsletter zur begrifflichen Beliebigkeit: Je nach medialer Verortung der transportierten Inhalte mag man das weltweite Datennetz Internet als wesensverwandt mit dem Rundfunk oder der Presse bezeichnen. Insofern kranken derartige Vergleiche einer neuen mit einer altbekannten Verbreitungstechnik stets daran, daß sich neuartige Techniken aufgrund ihrer spezifischen Rezeptionsmöglichkeiten nur sehr bedingt in traditionelle Kategorien einordnen lassen. 20 Hoffmann-Riem, Kommunikations- und Medienfreiheit, in: Benda/MaihoferNoge1 (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl., 1994, S.191, 208. In diesem Sinne bereits Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation und Verfassung, 1979, S. 192: "Sachnähe". 21 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S.147. Ähn1ichDegenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rdnr. 67 5, der von elektromagnetischer Alternativverbreitung spricht. 22 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 148. Ähnlich- nur bezogen auf Internet-Angebote - Michel, ZUM 1998, 350, 353. 23 BVerfGE 36, 321 (338).

A. Faksimile-Zeitung/Newsletter

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Gersdorf hat dies selbst zu bedenken gegeben: Das Kriterium der "funktionalen Äquivalenz" beruhe "auf einem statischen Verständnis des Bezugsmediums. Es ... versagt. .. als Abgrenzungstopos, wenn das Bezugsmedium ... an Bedeutung verlien oder sogar vollständig entfallt". 24

Sobald sich also die Faksimile-Zeitung der inhaltlichen Umklammerung ihres Muttermediums Presse entwunden haben sollte, wäre auch nach Gersdorf Rundfunk anzunehmen. Dies ist jedoch spätestens mit der Weiterentwicklung der FaksimileZeitung zum Newsletter passiert. Degenhart bemerkt in diesem Zusammenhang, daß ein Pressesurrogat dann nicht mehr vorliege, wenn Texte (oder auch Bildelemente) auf elektromagnetischem Wege verbreitet werden, ohne daß sie gleichzeitig in körperlicher Form vervielfaltigt werden. 25 Da aber so gut wie kein Newsletter die Inhalte eines - eventuellen - Muttermediums unverändert offeriert, wäre folglich eine funktionelle Äquivalenz hier nur in extremen Ausnahmefallen anzunehmen. Zum zweiten übersehen Hoffmann-Riem und Gersdorf, daß es für die Abgrenzung zwischen den Massenmedien des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG stets nur auf die Verbreitungstechnik, nicht jedoch auf die konkret verbreiteten Inhalte ankommt. 26 Deswegen kann ein und dieselbe Information durchaus verschiedenen medialen Charakter aufweisen, je nach der gewählten Art der Übermittlung. So ist eine Agenturmeldung als auf Papier verbreitete Nachricht der Presse zuzuschreiben; wenn die gleiche Meldung jedoch im Hörfunk verlesen oder im Fernsehen als Bildtafel (im Videotext oder als Kurznachrichtentafel zu Programmschluß) versendet wird, rechnet sie zum Rundfunk. 27 Dies erhellt, daß der transportierte Inhalt sich zur Abgrenzung zwischen den Medien nicht eignet; maßgeblich für die begriffliche Differenzierung ist vielmehr die verwandte Technik zur Verbreitung der Inhalte an die Allgemeinheit. 28 Daher kommt es entscheidend darauf an, ob ein Angebot in materialisierter, also verfestigter Form übermittelt worden ist (dann Presse) oder aber in flüchtiger fernmeldetechnischer Form (dann Rundfunk). 29 Insofern spricht die Übermittlungsart 24 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S.148. 25 Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, An. 5 Abs. 1 und 2 Rdnr. 675. 26 Siehe dazu die Nachweise ab S. 52. 27 In diesem Sinne auch die Beispiele bei Bullinger/Mestmäcker, Multimediadienste, 1997, S. 52f.: "Film auch im Kino oder auf CD-Platten, ein Theaterstück auch im Theater, ein Musikstück auch im Konzen und auf CD-Platten, eine aktuelle politische Nachricht auch in der Zeitung". 28 Aus diesem Grunde stellt beispielsweise im Zusammenhang mit Online-AngebotenKuch, ZUM 1997, 225, 228, entscheidend auf die körperlose elektromagnetische Übermittlung ab, die die verbreiteten Inhalte - neben den für solche Angebote typischen Wahlmöglichkeiten-zu einem Aliud zur Presse werden lasse. 29 So bereits Rudolf/Meng, Rechtliche Konsequenzen der Entwicklung auf dem Gebiet der Breitbandkommunikation für die Kirchen, 1978, S. 51: Entscheidend zur Differenzierung im

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

von Faksimile-Zeitung und Newsletter für deren verfassungsrechtliche Rundfunkqualität.

2. Wort, Bild oder Ton Zwar bestehen die Inhalte der Faksimile-Zeitung und des Newsletters lediglich aus Schriftzeichen und Photographien. Da der Begriff "Wort" nur gesprochene, nicht aber geschriebene Wörter umfaßt, 30 ist dieses Kriterium nicht erfüllt. Doch werden unter "Bild" sämtliche bildliehen Darstellungen einschließlich Schriftzeichen verstanden; Bewegtbilder müssen dies nicht zwingend sein. 31 Deswegen erfüllen auch reine Textbilder das Tatbestandsmerkmal "Bild". 32 Folglich bedienen sich Faksimile-Zeitung und Newsletter auch eines rundfunktypischen Signalelements.

3. Allgemeinheit Jeder beliebige Bürger, der mit einem geeigneten Empfangsgerät (Fax, Computer mit Modem oder sonstigem Internet-Zugang) ausgerüstet ist, kann- mitunter allerdings erst nach Abschluß eines entsprechenden Bezugsvertrags - die Inhalte einer Faksimile-Zeitung oder eines Newslettees empfangen. Zwar ist der Kreis der Abonnenten im Zeitpunkt der Versendung namentlich benennbar, da die Übermittlung nur an jene Personen erfolgt, die in den Verteiler aufgenommen worden sind. Jedoch hindert dies nicht die Allgemeinzugänglichkeit des Angebots, weil es prinzipiell jedem Interessierten und gegebenenfalls Zahlungswilligen offensteht 33 Das gilt auch dann, wenn der Empfängerkreis -etwa aufgrund unattraktiver Inhalte - tatsächlich sehr klein ist. 34 Auch eventuelle, vertraglich geschuldete Bezugsentgelte schließen die Rundfunkeigenschaft nicht aus.35

Rahmen des Merkmals Übermittlung sei nicht die letztendliche Verkörperung, sondern die Übermittlungsart 3D Siehe dazu aufS. 122. 31 Starck, in: v. Mangoldt/Kiein/Starck, GO, 4. Aufl., 1999, Art. 5 Abs. 1, 2 Rdnr. 95. 32 Würzburger Papier der Rundfunkreferenten vom 25. Mai 1979, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 279): "Die Tatsache allein, daß auf dem Bildschirm ausschließlich stehender Text wiedergegeben wird, schließt diesen nicht aus dem Rundfunkbegriff aus." EbensoJarass, AfP 1998, 133, 134f., 137. Dazu in dieser Arbeit oben auf S.122. 33 Zu diesem Problemfeld aufS. 134. 34 Vgl. ab S.134ff. 35 Siehe ab S. 139.

B. Videotext - Textverteildienst auf Zugriff

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111. Ergebnis Sowohl die klassische Faksimile-Zeitung als auch ihre moderne Variante, der News/etter, rechnen zum Rundfunk. Denn maßgeblich ist in technischer Hinsicht nur der Verbreitungs-, nicht der Empfangsvorgang. Bei der Verbreitung der Faksimile-Zeitung beziehungsweise des Newsletters ist die Information jedoch (noch) nicht gegenständlich verkörpert, sondern rundfunktypisch gegenstandslos. Insofern bedienen sich Faksimile-Zeitung und Newsletter einer Übermittlungsart, die dem verfassungsrechtlichen Topos Rundfunk, nicht der Presse zuzurechnen ist. Da unter "Bild" sämtliche bildliehen Darstellungen einschließlich Schriftzeichen verstanden werden, weisen Faksimile-Zeitung und Newsletter auch ein rundfunktypisches Signalelement auf. Trotz der namentlichen Benennbarkeit der Abonnenten einer Faksimile-Zeitung oder eines Newsletters richten sich beide Angebote an die Allgemeinheit und sind ihr auch zugänglich, da regelmäßigjeder Interessierte - gegebenenfalls gegen Zahlung eines Entgelts -vom Veranstalter in den Verteiler aufgenommen wird.

B. Videotext (auch: Fernsehtext 36 oder Teletext 37) Textverteildienst auf Zugriff I. Beschreibung des Angebots Europäische Fernsehsendungen werden mit 25 Einzelbildern pro Sekunde übertragen. 38 Sowohl zwischen der Übermittlung der einzelnen Bildzeilen als auch der einzelnen Bilder werden für kurze Perioden keine Bildinformationen ausgestrahlt (sogenannte horizontale und vertikale Austastlücke). Sehr anschaulich ist die technische Beschreibung von Kuli: "Es ist ähnlich wie beim handgeschriebenen Brief: Tinte wird nicht übertragen, während sich die Feder vom Unterrand einer Seite zum Anfang des nächsten Blattes [oder- um im Bild zu bleiben- vom Ende einer Zeile zum Anfang der nächsten Zeile] bewegt." 39 36 Dies ist die modernere Terminologie. Doch da das Schrifttum überwiegend einer Zeit entstammt, die noch von Videotext gesprochen hat und der Terminus Fernsehtext keinerlei Erkenntnisgewinn zeitigt, wird der traditionelle Begriff beibehalten. 37 Dazu Schote, Die Rundfunkkompetenz des Bundes als Beispiel bundesstaatlicher Kulturkompetenz in der Bundesrepublik Deutschland, 1999, S.l9. Der Terminus Teletext wird vor allem in Österreich verwandt ("ORF-Teletext"). 38 Genauer: 50 ineinander verschachtelte Halbbilder, um das Flimmern zu verringern; siehe dazu Edgar Schatz, Funktionen und Systeme, in: Ratzke (Hrsg.), Die Bildschirmzeitung, 1977,

S. 17,23. 39 Kuli, AfP 1980, 70. II Brand

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

Die meisten Femsehsender40 nutzen die vertikale Austastlücke zur Übermittlung von Texttafeln mit einfachen graphischen Elementen, die jeweils 24 Zeilen zu je 40 Buchstaben umfassen und mittels eines Zusatzteils des Fernsehempfangsgeräts (Videotextdekoder) auf dem Bildschirm- gleichzeitig oder anstelle des Femsehbildes41- sichtbar gemacht werden. 42 Jede Texttafel wird periodisch neu ausgestrahlt, so daß es nach dem Aufruf einer Seite einige Sekunden dauern kann, bis der gewünschte Inhalt zu lesen ist. Es handelt sich also um einen Textverteildienst auf Zugriff,43 bei dem Inhalt und Zeitpunkt der Ausstrahlung vom Anbieter einseitig festgelegt werden. 44 Der häufig verwendete Ausdruck "Zugriffsdienst" ist einigermaßen irreführend, denn auch bei "Verteildiensten" muß derEmpfangerauf das jeweilige Angebot durch Einschalten seines Gerätes zugreifen. Insofern unterscheidet sich der Zugriffsdienst strukturell nicht von einem Verteildienst Allenfalls könnte man den Zugriffsdienst als Subkategorie des Verteildienstes ansehen, mit der definitorischen Besonderheit, daß die verteilten Inhalte "in raschen periodischen Abständen wiederholt und damit... in hoher zeitlicher Disponibilität zur Verfügung gestellt werden". 45 Hinsichtlich der hier zu untersuchenden verfassungsrechtlichen Rundfunkqualität hilft diese begriffliche Pirouette allerdings nicht weiter. Im folgenden wird auf die Terminologie Zugriffsdienst deswegen weitgehend verzichtet.

Die transportierten Inhalte variieren; Standard sind Programmhinweise und aktuelle Kurzmeldungen, daneben gibt es Wetterprognosen, Horoskope, Gewinnspiele, Reiseangebote, Werbung und anderes. Auch TV-Untertitel für Gehörlose können per Videotext ausgestrahlt werden. Der Transport von Tönen oder Bewegtbildern ist- noch 46 - nicht möglich. Mittlerweile werden in einem technisch ähnlichen Verfahren auch auf der Frequenz von Hörfunksendem zusätzliche Textinformationen ausgestrahlt (sogenann40 Videotext wurde in Deutschland erstmals 1977 auf der Internationalen Funkausstellung in Berlin präsentiert (vgl. Ory, Freiheit der Massenmedien am Beispiel der Programmveranstalter im Kabelpilotprojekt Ludwigshafen, 1987, S. 26). 1980 begannen- so Berg, AfP 1980, 75, 76- zunächst ARD und ZDF mit einem Feldversuch. Mittlerweile bieten nahezu alle öffentlich-rechtlichen und privaten deutschen TV-Sender Videotext an. 41 Würzburger Papier der Rundfunkreferenten vom 25. Mai 1979, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 287). 42 Kommission für den Ausbau des technischen Kommunikationssystems, Telekommunikationsbericht, 1976, S. 101. 43 So etwa Wittig-Terhardt, Elektronische Textkommunikation, in: Fuhr/Rudolf/Wasserburg (Hrsg.), Recht der Neuen Medien, 1989, S. 38, 40. 44 Amtliche Begründung des Mediendienste-Staatsvertrags, abgedruckt in: Ring, Medienrecht, Loseblatt, Stand April2001, Ordner II, G II 1.300, S. 2,4. 4 s Meier, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, § 2 MDStV Rdnr. 62. 46 Auf der Internationalen Funkausstellung 1999 in Berlin wurden leistungsfahigere Systeme präsentiert, die den Videotext in naher Zukunft ablösen könnten. Die neuen Techniken ermöglichen auch die Ausstrahlung von hochauflösenden Bildern und Tonelementen. Erste Testsendungen- parallel ausgesendet zum bisherigen Videotext -laufen bereits.

B. Videotext - Textverteildienst auf Zugriff

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ter Radiotext 47). Da sich dieser Textdienst inhaltlich, technisch und strukturell nicht wesentlich von Videotext unterscheidet, wird auf eine eigenständige Behandlung verzichtet. Die folgenden Ausführungen und deren Ergebnis gelten insofern sinngemäß auch für Radiotext

II. Untersuchung der Rundfunkeigenschaft 48 1. Verbreitung Die Inhalte des Videotexts werden -wie die des sie transportierenden Femsehsignals- über eine räumliche Distanz verbreitet. So meint Starck, daß Videotext "in engem technischen Zusammenhang mit Fernsehsendungen" transportiert werde; er macht dieses Argument generell für die Einordnung des Angebots als Rundfunk nutzbar. 49 Auch das Würzburger Papier der Rundfunkreferenten der Bun47 Zu den technischen Varianten dieses Dienstes siehe Meier, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, § 2 MDStV Rdnr. 59. 48 Für die Rundfunkeigenschaft von Videotext sprechen sich aus: Würzburger Papier der Rundfunkreferenten vom 25. Mai 1979 (abgedruckt im Anhang dieser Arbeit auf S.288); Berg, AfP 1980, 75, 79; BVerfGE 74, 297 (350f.): "Zur Gewährleistung freier individueller und öffentlicher Meinungsbildung bedarf es vielmehr der ... Schutzwirkungen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG auch bei den ,rundfunkähnlichen Kommunikationsdiensten'. Deren Einbeziehung in den Schutzbereich der Gewährleistung erscheint daher geboten, zumal die hier in Betracht zu ziehenden Dienste sich von herkömmlichem Rundfunk nicht wesentlich unterscheiden"; BVerfGE 83, 238 (302); Eberle, GRUR 1995,790, 793; Fuhr, Organisationsrecht (Rundfunk und Mediengesetze), in: Fuhr/Rudolf/Wasserburg (Hrsg.), Recht der Neuen Medien, 1989, S.251, 328 f.; Herrmann, FuR 1983, 130, 136, sowieHerrmann, Rundfunkrecht, 1994, S.409; Holznagel, Vorfragen zu Rundfunk-, Medien- und Te1ediensten, in: Hoeren/Sieber (Hrsg.), Handbuch Multimedia-Recht, Loseblatt Stand Dezember 1998, Teil 3.2 Rdnr. 24; Jarass, AfP 1998, 133, 137; König, Die Teletexte, 1980, S. 193, der Videotext zwar als zwischen Presse und Rundfunk stehend ansieht, doch "im Entscheidungsfall" sei das Angebot dem Rundfunk zuzuordnen; Ory, Freiheit der Massenmedien am Beispiel der Programmveranstalter im Kabelpilotprojekt Ludwigshafen, 1987, S. 170; Paptistella, DÖV 1978, 750, 752f.; Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 74; Rudolf/Meng, Rechtliche Konsequenzen der Entwicklung auf dem Gebiet der Breitbandkommunikation für die Kirchen, 1978, S.41 ff.; Scharf, "Videotext"- ein Rundfunkdienst, in: Ratzke (Hrsg.), Die Bildschirmzeitung, 1977, S. 133; Rupert Scholz, Audiovisuelle Medien und bundesstaatliche Gesetzgebungskompetenz, 1976, S. 35; Starck, in: v.Mangoldt/Klein/Starck, GG, 4. Auf!., 1999, Art.5 Abs.l, 2 Rdnr. 95; Wendt, in: v. Münch/Kunig (Hrsg.), GO-Kommentar, 4. Auf!., 1992, Art.5 Rdnr.58. Dagegen sind: BayVerfGHE 39, 96 (164) - dort Vemeinung der Rundfunkeigenschaft des dem Videotext vergleichbaren Kabe1textzugriffsdienstes; Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, Art. 5 Abs. I und 2 Rdnr. 695; Engel-Flechsig/Maennel/Tettenborn, Neue gesetzliche Rahmenbedingungen für Multimedia, 1998, S.I4; Hans H. Klein, Die Rundfunkfreiheit, 1978, S. 24f.; Ratzke, Ist Videotext eine Zeitung?, in: Ratzke (Hrsg.), Die Bildschirmzeitung, 1977, S. 77ff.; Sturm, Bildschirmzeitung und Rundfunkrecht, in: Ratzke (Hrsg.), Die Bi1dschirmzeitung, 1977, S. 94 ff.; Wieland, Die Freiheit des Rundfunks, 1984, S. 91 ff. 49 Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 4. Auf!., 1999, Art. 5 Abs. 1, 2 Rdnr. 95.

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

desländervon 1979 betont, daß "eine untrennbare Verbindung mit dem Fernsehen" gegeben sei und Videotext technisch daher "als integraler Bestandteil des Fernsehvorgangs" erscheine. 50 Noch weiter geht Stammler, der einen derart engen "Sachzusammenhang mit der Rundfunksendung" bejaht, "daß sich die Textübertragung ... nur als unselbständiger Annex der Rundfunksendung ohne eigene Rechtsqualität darstellt." 51

2. Einsatz elektromagnetischer Schwingungen Zur Überwindung der Distanz zwischen Kommunikator und Rezipienten werden elektromagnetische Schwingungen eingesetzt. 52 Videotext wird also unkörperlich übermittelt. 53 Auch wenn es dem Empfänger möglich wäre, die Texte zu materialisieren, beispielsweise die aufgerufene Seite mittels einer an das TV-Gerät angeschlossenen Computeranlage auszudrucken, würde sich an der allein entscheidenden rundfunktypischen Übermittlungsart (also dem Einsatz von Fernmeldetechnik) nichts ändern.54

3. Darbietung Auch werden Inhalte beliebiger Art an den Empfänger übermittelt. Mitunter wird jedoch wegen des- im Vergleich zum traditionellen Hörfunk und Fernsehen- erhöhten Rezeptionskomforts von Videotext das Tatbestandsmerkmal Darbietung verneint. So attestiert etwa der Bayerische Verfassungsgerichtshof dem videotextähnlichen Kabeltextzugriffsdienst "auch individuelle Züge", da "der Abnehmer ihn interessierendes Informationsmaterial aus zyklisch ausgestrahlten Informationen in Anspruch nehmen" könne 55 und das Angebot "nicht in eine vorgegebene Programmfolge eingebunden" 56 sei. Bullinger sieht den entscheidenden, Rundfunk begrifflich ausschließenden Unterschied in der "zeitgleich universellen Verfügbarkeit, Spezifität und Selektivität der Informationen".57

Jedoch sind solche inhaltlichen Rezeptionsoptionen für die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft eines Angebots grundsätzlich ohne Bedeutung. 58 50 Würzburger Papier der Rundfunkreferenten vom 25. Mai 1979, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 288). Ebenso Berg, AfP 1980, 75, 79. 51 Stammler, AfP 1975, 742, 751. Ähnlich Bullinger, Kommunikationsfreiheit im Strukturwandel der Telekommunikation, 1980, S. 38 f.; Tettinger, JZ 1984, 400, 406. 52 Vgl. BVerfGE 74, 297 (351): "gleiche Übertragungstechnik wie Rundfunk". 53 Ricker!Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 74: "Empfang in nicht materialisierter Form". 54 König, Die Teletexte, 1980, S.198. 55 BayVerfGHE 39, 96 (164). s6 BayVerfGHE 39, 96 (165). 57 Bullinger, Kommunikationsfreiheit im Strukturwandel der Telekommunikation, 1980, S. 34, bezogen auf alle Teletexte einschließlich Videotext.

B. Videotext - Textverteildienst auf Zugriff

165

a) § 2 Abs. 2 Nr. 3 MDStV Möglicherweise ist aufgrund des Mediendienste-Staatsvertrags vom 1. August 1997 die Rundfunkeigenschaft von Videotext anders zu beurteilen als bisher. Videotext wurde 1991 gemäß §2 Abs.1 Satz 2RStV dem (rundfunkstaatsvertraglichen, also einfachrechtlichen) Rundfunkbegriff zugeordnet. Seit 1997 ist das Angebot dem Anwendungsbereich des Mediendienste-Staatsvertrags unterstellt (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 MDStV); zugleich wurde die entsprechende Bestimmung des § 2 Abs. 1 Satz 2 RStV gestrichen. 59 Als Grund hierfür nennt die amtliche Begründung des MDStV die dem Videotext fehlende Suggestivkraft der Bilder.60 Da sich sowohl Mediendienste 61 als auch (einfachrechtlicher) Rundfunk62 an die Allgemeinheit wenden, allgemeinzugänglich sind, fernmeldetechnisch verbreitet werden - also unter Einsatz elektromagnetischer Schwingungen - und Signale in Wort, Ton oder Bild aufweisen, unterscheiden sich die beiden Begriffe allenfalls darin, daß dem Mediendienst das Tatbestandsmerkmal der Darbietung fehlt. 63 Folglich stellt der (Landes-)Gesetzgeber mit seinem Argument von der fehlenden Suggestivkraft der Bilder die Darbietungsqualität von Videotext in Frage; ohne diese rundfunkspezifische Wirkung scheint ihm die Anwendung des strengen rundfunkrechtlichen Rahmens nicht mehr angemessen, 64 da kein dem herkömmlichen Rundfunk vergleichbarer Grad an Meinungsbildungsrelevanz erreicht werde. 65 Um eine abgestufte Regelungsdichte gemäß der jeweilig vermuteten meinungsmanipulativen Gefährlichkeit zu erreichen, ist es dem Gesetzgeber unbenommen, verschiedene Rundfunkangebote unterschiedlichen Normen zu unterstellen. 66 Auch kann er dabei den einfachrechtlichen Rundfunkbegriff anders und enger als den ver58 Exemplarisch Rupert Scholz, Audiovisuelle Medien und bundesstaatliche Gesetzgebungskompetenz, 1976, S. 35: "Daß der Empfanger den Empfang nach Dauer und Form inhaltlieh gestalten kann, ändert an der Rundfunkqualität dieses Verfahrens nichts." Vgl. auch BVerfGE 74, 297 (351). Zum Problemkreis erweiterter inhaltlicher Rezeptionsoptionen siehe ab S. 94 dieser Arbeit. 59 Dies übersiehtJanik, AfP 2000,7, 13. 60 Amtliche Begründung des Mediendienste-Staatsvertrags, abgedruckt in: Ring, Medienrecht, Loseblatt, Stand April 2001, Ordner li, G II 1.300, S. 2, 4. 61 Definition in § 2 Abs. 1 MDStV. 62 Definition in § 2 Abs. 1 RStV. 63 So jedenfalls die Amtliche Begründung des Mediendienste-Staatsvertrags, abgedruckt in: Ring, Medienrecht, Loseblatt, Stand April2001 , Ordner GII 1.300, S. 2, 4: "Anders als bei der Definition des Rundfunks nach § 2 Abs. 1 des Rundfunkstaatsvertrages fehlt bei den Mediendiensten das Merkmal der ,Darbietung' , durch das die besondere Rolle des Rundfunks als Medium und Faktor der öffentlichen Meinung gekennzeichnet wird." 64 Vgl. Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, Rundfunkstaatsvertrag- Kommentar, Loseblatt, Stand Mai 2001, Ordner I, B 5, § 2 RStV Rdnr. 12. 65 Strukturpapier der Landesmedienanstalten, 1997, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 301). 66 Siehe dazu im Detail ab S.68.

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

fassungsrechtlichen Rundfunkbegriff definieren, 67 sofern er damit die grundgesetzliehen Anforderungen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht unterläuft. 68 Insofern ist es rechtsdogmatisch durchaus denkbar, daß ein sogenannter Mediendienst als Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG anzusehen ist und daher dem sachlichen Schutzbereich der Rundfunkfreiheit unterfällt Dies konzediert der (Landes-)Gesetzgeber auch selbst in § 20 Abs. 2 Satz 1 RStV, demzufolge es möglich ist, daß "Mediendienste dem Rundfunk zuzuordnen sind". Obwohl damit der rundfunkstaatsvertragliche (also einfachgesetzliche) Rundfunkbegriff gemeint ist, belegt diese Vorschrift trotzdem die Unschärfe des Begriffs Mediendienst Denn wenn schon der tendenziell engere einfachgesetzliche Rundfunkbegriff Teile der Mediendienste erfassen kann, so muß dies erst recht für den aufgrundder freiheitlichen Schutzrichtung der Grundrechte tendenziell weiteren verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff gelten. Diese Interpretationsmaxime der Grundrechtseffektivität entspricht der generellen Position des Bundesverfassungsgerichts: "Nur die weite Auslegung wird auch dem Grundsatz gerecht, wonach in Zweifelsfallen diejenige Auslegung zu wählen ist, welche die juristische Wirkungskraft der Grundrechtsnorm am stärksten entfaltet".69

Unabhängig von einfachgesetzlichen Regelungen ist also für die Rubrizierung von Videotext als (verfassungsrechtlichen) Rundfunk allein entscheidend, ob dessen tatbestandliehe Voraussetzungen gegeben sind. Erhellend sind in diesem Zusammenhang die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in seiner fünften Rundfunkentscheidung: "Jedenfalls kann sich aus der rein deskriptiven Unterscheidung des Gesetzes nicht ergeben, daß die Veranstaltung von Videotext sowie von Ton- und Bewegtbilderdiensten auf Abruf und auf Zugriff verfassungsrechtlich nicht der Gewährleistung der Rundfunkfreiheit unterfällt." 70

In concreto ist daher zu prüfen, ob das Fehlen bewegter Bilder und die daraus - nach Meinung des (Landes-)Gesetzgebers - resultierende geringere bis fehlende Meinungsbildungsrelevanz tatsächlich zur Verneinung der Darbietungsqualität führt und folglich Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht vorliegt.

b) Publizistische Relevanz von Videotext Nach der in dieser Arbeit vertretenen Auffassung ist die publizistische Relevanz des Angebots nicht Voraussetzung für die Bejahung des verfassungsrechtlichen 67

68

S.9.

Dazu oben aufS. 39. Vgl. auchlanik, AfP 2000,7, 9 . Jarass, Online-Dienste und Funktionsbereich des Zweiten Deutschen Fernsehens, 1997,

69 BVerfGE 32, 54 (71). 1o BVerfGE 74, 297 (352).

B. Videotext - Textverteildienst auf Zugriff

167

Rundfunkbegriffs. 71 Da Videotext aber sehr wohl auf die öffentliche und individuelle Meinungsbildung einzuwirken geeignet ist, kann dieser Streit hier dahinstehen. Verbreitet werden nämlich neben unterhaltenden Elementen 72 und TV-Programmhinweisen auch Nachrichtentafeln, mithin Information, deren Wichtigkeit zur Herausbildung einer eigenen Meinung offenkundig ist. 73 Auch wenn die Zahl der damit tatsächlich erreichten Rezipienten gering sein sollte, ändert dies nichts an der publizistischen Relevanz von Videotext. Sofern dennoch aufgrund der fehlenden Suggestivkraft der Bilder die Relevanz des Videotextes für die öffentliche und individuelle Meinungsbildung in Zweifel gezogen wird, 74 kann dem nicht gefolgt werden. Zum einen "leidet" auch der Hörfunk am Mangel der Bildlosigkeit; trotzdem ist dessen publizistische Bedeutung unbestritten. Zum anderen beschreibt der Terminus "Suggestivkraft der Bilder" nur die Wirkungsweise des derzeit üblichen und gewohnten Femsehrundfunks, ohne daß diese Wirkung infolgedessen automatisch konstitutives Element der verfassungsrechtlichen Rundfunkdefinition sein müßte. 75 Gezielt angewählte, unspektakuläre Informationstafeln mögen den Rezipienten mitunter sogar nachhaltiger beeinflussen als die Darstellung derselben Nachricht in von Bildreizen überfrachteten TV-News. Die publizistische Relevanz von Videotext belegt überdies die Tatsache, daß in manchen Zeitungsredaktionen76 jeder Redakteur dazu angehalten wird, beständig ein Auge auf die Schlagzeilentafel des Videotextes zu werfen, um wichtige politische Entwicklungen nicht zu verpassen. Folglich erfüllt Videotext das Tatbestandsmerkmal der Darbietung, und zwar unabhängig davon, ob die publizistische Relevanz notwendige Voraussetzung zur Bejahung dieses Kriteriums ist.

71 Hierzu ab S. 64. A. A. etwa Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 164, zur Abgrenzung der als "data broadcasting" bezeichneten Angebote, die auch Videotext umfassen. 72 Etwa das Horoskop, die Lottozahlen oder Kontaktanzeigen. Im übrigen eignet auch purer Unterhaltung publizistische Relevanz; vgl. zu diesem Problernfeld ab S. 71. 73 In diesem Sinne bereits Paptistella, DÖV 1978, 750, 753: Videotext könne die öffentliche Meinungsbildung durch Information, Bildung, Unterrichtung und Unterhaltung beeinflussen. Desgleichen Ricker!Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 74: "Die ... Textseiten enthalten überwiegend Informationen von publizistischer Relevanz und genügen daher dem Merkmal einer Darbietung." 74 So etwa Engel-Flechsig!Maennel!Tettenborn, Neue gesetzliche Rahmenbedingungen für Multimedia, 1998, S. 14. 75 Hierzu bereits oben ab S. 115. 76 So die Praxis bei den Oberösterreichischen Nachrichten, einer Tageszeitung aus Linz.

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

4. Wort, Bild oder Ton Beim Videotext wird kein akustisches Signal- also kein "Wort"- übermittelt. 77 Doch auch bloße Textbilder beziehungsweise -dienste erfüllen das Tatbestandsmerkmal "Bild", 78 da es sämtliche bildliehen Darstellungen einschließlich Schriftzeichen umfaßt. 79 Entscheidend ist, daß der Übergang von dem bewegten Bild zu einem darauf feststehenden Text nicht eine neue Qualität des Mediums begründet; vielmehr begibt sich das Rundfunkangebot einer möglichen Ausdrucksform, ohne etwas an seiner medialen Essenz zu verändern. 80 Auch ohne Ton ausgestrahlte Bildtexttafeln rechnen deswegen zu den rundfunktauglichen Signalen. 81

5. Allgemeinheit Videotext kann von jedem entsprechend ausgerüsteten Fernsehgerät oder Computer mit videotexttauglicher TVNideo-Karte empfangen werden; folglich ist das Angebot jedem Beliebigen im Sendegebiet des TV-Veranstalters und daher der Allgemeinheit zugänglich. 82 Sofern von Degenhart dennoch die massenkommunikative Qualität von Videotext angezweifelt wird, 83 übersieht er, daß die Unbestimmtheit 77 Insoweit richtig Sturm, Bildschirmzeitung und Rundfunkrecht, in: Ratz.ke (Hrsg.), Die Bildschirmzeitung, 1977, S. 94, 103. 78 Würzburger Papier der Rundfunkreferenten vom 25. Mai 1979, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 279): "Die Tatsache allein, daß auf dem Bildschirm ausschließlich stehender Text wiedergegeben wird, schließt diesen nicht aus dem Rundfunkbegriff aus." Ebenso Jarass, AfP 1998, 133, 134 f. , 137; Rudolf/Meng, Rechtliche Konsequenzen der Entwicklung auf dem Gebiet der Breitbandkommunikation für die Kirchen, 1978, S. 43 f. A. A. Wie land, Die Freiheit des Rundfunks, 1984, S. 91. 79 Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 4. Aufl., 1999, Art. 5 Abs. 1, 2 Rdnr. 95. 80 Würzburger Papier der Rundfunkreferenten vom 25. Mai 1979 (= S. 286 dieser Arbeit). A. A. Paptistella, DÖV 1978, 750, 753, die dennoch aufgrunddes Zusammentreffens der reinen Textausstrahlung mit der Ton- und Bewegtbilder-Ausstrahlung des Fernsehens die Rundfunkeigenschaft von Videotext bejaht. 81 VG Saar, ZUM 1995,642, 644; Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GO, 4. Aufl., 1999, Art. 5 Abs. 1, 2 Rdnr. 95, der zudem den engen technischen Zusammenhang mit Fernsehsendungen betont. So auch inzident Scharf, "Videotext"- ein Rundfunkdienst, in: Ratzke (Hrsg.), Die Bildschirmzeitung, 1977, S. 133. Vgl. zu diesem Tatbestandsmerkmal auch oben auf S.122. 82 Vgl. BVerfGE 74, 297 (352): Sowohl bei Rundfunk als auch bei den rundfunkähnlichen Diensten, zu denen Videotext rechne, "sind die Veranstalter und eine unbestimmte Vielzahl von Zuschauern und Hörern beteiligt". So ebenfalls Paptistella, DÖV 1978, 750, 753; Rudo/fl Meng, Rechtliche Konsequenzen der Entwicklung auf dem Gebiet der Breitbandkommunikation für die Kirchen, 1978, S.42; Ricker!Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 74. 83 Siehe etwa Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Banner Kommentar, Loseblatt, Zweitbearbeitung Sept. 1987 - Sept. 1992, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rdnr. 519; diese Ansicht wird- nur

B. Videotext -

Textverteildienst auf Zugriff

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des potentiellen Empfängerkreises - also die Zugänglichkeit von Videotext für die Allgemeinheit - für das Vorliegen von Massenkommunikation ausreicht. Ob und wie intensiv die möglichen Rezipienten von dem medialen Angebot Gebrauch machen, ist nicht von Belang. 84 Nach dem Willen des Veranstalters richtet sich Videotext zudem an einen unbestimmten Adressatenkreis. 85 Folglich wendet sich das Angebot auch inhaltlich an die Allgemeinheit. Anderer Ansicht sind Klein 86 und Edgar Scholz87 , die allerdings von der eigentümlichen Vorstellung ausgehen, daß Videotext (von den Autoren mit dem suggestiven Begriff "Bildschirrnzeitung" belegt) nur von Abonnenten empfangen wird. Hingegen ist - wenigstens derzeit- Videotext in der Regel kostenfrei von jedermann ernpfangbar, und selbst wenn der Dienst zukünftig lediglich an zahlende Abonnenten ausgesandt würde, so wären hier die gleichen Erwägungen zutreffend wie bei der kostenpflichtigen Faksimile-Zeitung: Solange prinzipiell jeder Zahlungswillige Abonnent werden kann, ist das Angebottrotz der Entgeltpflichtigkeit und des tatsächlich feststellbaren Empfängerkreises weiterhin vorn Veranstalter an die Allgerneinheit gerichtet und ihr auch zugänglich. 88

111. Ergebnis Videotext und der strukturgleiche Radiotext unterfallen dem verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff. Sofern gegen das Vorliegen des Tatbestandsmerkmals Darbietung eingewandt wird, dem Angebot mangele es aufgrund derfehlenden Suggestivkraft bewegter Bilder an der notwendigen publizistischen Relevanz, kommt diesem Umstand zwar hinsichtlich der einfachgesetzlichen Unterordnung von Videotext unter den Mediendienste-Staatsvertrag der Länder Bedeutung zu. Doch vermag diese Normierung auf Gesetzesebene nicht die Kategorisierung des Angebots als verfassungsrechtlichen Rundfunk zu beeinflussen. Vielmehr ist entscheidend, daß Videotext Inhalte verbreitet, die für die individuelle und öffentliche Meinungsbildung wenigstens potentiell von Belang sind. Dies reicht aus, um selbst bei Forderung einer publizistischen Relevanz als tatbestandliehe Voraussetzung der Darbietung letztere zu bejahen. Auch ohne Ton ausgestrahlte Bild-/Texttafeln sind zu den rundfunktauglichen Signalen zu rechnen. weniger pointiert- von Degenhart auch in der Neubearbeitung (Stand März 1999, Rdnr. 695) vertreten. 84 Hierzu ab S. 146. 85 Paptistella, DÖV 1978, 750, 753. 86 Hans H. Klein, Die Rundfunkfreiheit, 1978, S. 25. 87 Edgar Scholz, Funktionen und Systeme, in: Ratzke (Hrsg.), Die Bildschirrnzeitung, 1977, S.17, 115. 88 Siehe dazu aufS. 160f.

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

Videotext ist allgemeinzugänglich und wendet sich nach dem Willen seiner Veranstalter regelmäßig an die Allgemeinheit.

C. Video on Demand (Bewegtbilder-Dienste auf Abruf) I. Beschreibung des Angebots Video on Demand ist das gezielte, nicht notwendigerweise kostenpflichtige89 Abrufen von Bewegtbilder-Sendungen aus einer Art Programmkatalog zu einer vom Rezipienten gewünschten Zeit. 90 Die deutsche Bezeichnung lautet dementsprechend Bewegtbilder-Dienst auf Abruf. Voraussetzung hierfür ist eine direkte Kommunikationsmöglichkeit (im Sinne einer Interaktion) zwischen Rezipienten und Kommunikator, da der begehrte Inhalt erst auf eine entsprechende Anforderung des Rezipienten übersandt wird. 91 Auch wenn die Übertragungstechnik derzeit noch keinen solchen Abrufdienst in Fernsehqualität gestattet, so dürfte es in absehbarer Zeit möglich sein, sowohl über das Breitband(fernseh)kabelnetz als auch das schmalbandige Telefonnetz (Stichwort: ADSL92) und sogar via Mobilfunkwellen (Stichwort: UMTS) derartige Dienste zu offerieren. Die Übertragungstechnik Asymmetrie Digital Subscriber Line erlaubt es, über das herkömmliche Telefonnetz Daten in sehr hoher Geschwindigkeit zu übermitteln (bis zu 8 Megabit/Sekunde). Zu UMTS stand in der Süddeutschen Zeitung vom 26./27. Februar 2000: "UMTS wird die Welt der Telefonie revolutionieren, prophezeit zumindest die Branche. Das ,Universal Mobile Telecommunication System' ist der Mobilfunkstandard der dritten Generation ... Die superschnelle Übertragungstechnik soll spätestens in zwei Jahren Spielfilme auf Laptops zaubern ... Auf Funkfrequenzen sollen Daten bis zu zwei Megabits pro Sekunde schnell übertragen werden." 93 Zum Vergleich: ISDN-Anschlüsse erreichen derzeit 128 Kilobit/Sekunde, wenn die beiden Hauptkanäle zusammengeschaltet werden; Bilder in Femsehqualität benötigen prinzipiell eine Datenrate von 8 Megabit/Sekunde, allerdings kann diese Rate durch Datenkompression und bei Inkaufnahme von Qualitätsverlusten durchaus auf 2 Megabit/Sekunde reduziert werden.

Erste Versuche in den USA 94 mit stets abrufbereiten Fernsehsendungen über das Kabel-TV-Netz boten neben Nachrichtensendungen insbesondere Spielfilme und andere Unterhaltungsformate an. Dazu näher ab S.182. Vgl. Eberle, ZUM 1994,530, 531. 9I So Hoffmann-Riem, AfP 1996, 9, 13. 92 Siehe dazu Holznagel, Beilage zu MMR 9/1998, 12, sowie Prodoehl, Beilage zu MMR 911998, 1, 2. 93 Süddeutsche Zeitung Nr. 47 vom 26./27. Februar 2000, S. 27. Vgl. auch Gersdorf, RTkom 1999,75, 82. s9

90

C. Video on Demand (Bewegtbilder-Dienste auf Abruf)

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Auch via Internet 95 ist das gezielte Abrufen von Bewegtbildern möglich. Auf etlichen Homepages finden sich neben Text- und Audioangeboten auch Videoclips, die teilweise als gesamte Datei "heruntergeladen", teilweise aber auch in Echtzeit abgerufen werden können (sogenanntes Real-Video-Verfahren oder Streaming). Video on Demand kann daher- je nach Art des technischen Zugangs zum Angebot- auf dem Fernseher oder dem Computerbildschirm empfangen werden. 96 In inhaltlicher Hinsicht unterliegt Video on Demand keinen Beschränkungen. 97 Alles, was es an bewegten Bildern gibt, kaM prinzipiell zum Abruf bereit gehalten werden: Nachrichten, Spielfilme, Dokumentationen, Rohinformationen (etwa ungeschnittene Reden oder Übertragungen von wichtigen politischen oder gesellschaftlichen Geschehnissen). Insofern ist die Bezeichnung "Video" wegen der Verwandtschaft zur "Videothek" latent irreführend; durchaus zutreffender wäre - nach Dörr- der Terminus "TV on Demand". 98 In technisch vergleichbarer Weise werden im Internet auch Tondienste auf Abruf angeboten (sogenaiUltes Real-Audio-Verfahren), etwa Hörfunkprogramme auf den Homepages der jeweiligen Sender im World Wide Web.99 Abrufangebote, die lediglich Texte offerieren (etwa der t-online-Vorgänger Btx), sind aufgrund des technischen Fortschritts mittlerweile zwar selten, aber im Internet noch anzutreffen. 100 Im folgenden wird nur auf Video on Demand- also die Bewegtbilder-Dienste auf Abruf- eingegangen. Die Ausführungen gelten jedoch aufgrund der strukturellen Gleichartigkeit sinngemäß auch für andere zum Abruf bereitgehaltene Signale, also Text- und Tondienste auf Abruf.

94 Etwa von Time Warner in Orlando; dazu Schote, Die Rundfunkkompetenz des Bundes als Beispiel bundesstaatlicher Kulturkompetenz in der Bundesrepublik Deutschland, 1999, S. 21 (Fn. 116). 95 Siehe zu dessen Rundfunkeigenschaft im Detail ab S. 233. 96 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 39. 97 Falsch daher Bermanseder, ZRP 1997, 330, 332, der Video on Demand als reines Spartenprogramm bezeichnet. 98 Dörr, "Multimedia" und der Rundfunkbegriff, in: Dittrnann/Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S. 121, 122. 99 Beispielsweise Bayern 3 und Bayern 5 auf www.br-online.de. Terminologisch konsequent wäre es, diese Dienste als "Audio on Demand" zu bezeichnen. 100 Um den begriffsbildenden Gedanken der vorherigen Fußnote fortzuspinnen: "Text on Demand".

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

II. Untersuchung der Rundfunkeigenschaft 101 1. Verbreitung Die Bewegtbilder werden - unabhängig von der Übermittlung via Funkwellen, Kabel-, Telefon- oder Datennetz- über eine räumliche Distanz verbreitet. Sofern Müller-Using/Lücke in Anlehnung an das Schliersee-Papier der Länder 102 dieses Tatbestandsmerkmal wegen der Auswahl des Rezipienten über Zeitpunkt und Inhalt der empfangenen Sendung verneinen, 103 verkennen sie, daß Verbreitung nicht notwendigerweise Verteilen heißt. 104 Maßgeblich ist statt dessen nur die Überwin101 Für die Rundfunkeigenschaft von Video on Demand respektive Abrufdiensten sprechen sich aus: BVerfGE 74, 297 (351 f.); BVerfGE 83, 238 (302); Betzler, Finalität des Rundfunkbegriffs, in: Dittmann/Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S. 155, 161; Dill, Rundfunkbegriff und Telekommunikationsdienste, in: Haratsch (Hrsg.}, Herausforderungen an das Recht der lnformationsgesellschaft, 1996, S. 81, 92 (allerdings unter Beschränkung aufpublizistisch relevante Darbietungen); Eber/e, ZUM 1994, 530, 532; Gersdorf, AfP 1995, 565, 572 (allerdings unter Beschränkung auf Darbietungen, durch die für die öffentliche Meinungsbildung relevante Daten übermittelt werden); Hoffmann-Riem, AfP 1996, 9, 15; Hoffmann-Riem/Vesting, MP 1994, 382, 388; Holznagel, Vorfragen zu Rundfunk-, Medien- und Telediensten, in: Hoeren/Sieber (Hrsg.), Handbuch Multimedia-Recht, Loseblatt Stand Dezember 1998, Teil 3.2 Rdnr. 23; Janik, AfP 2000, 7, 12, 14; Jarass, Gutachten zum 56. DJT, 1986, G 16, sowie Jarass, in: Jarass/Pieroth, GO-Kommentar, 5. Auf!., 2000, Art. 5 Rdnr. 36; Kuch, ZUM 1997, 225, 227; Herzog, in: Maunz/Dürig, GO-Kommentar, Loseblatt, Stand 1992, Art. 5 Abs. l, II Rdnr. 196; Pieper!Wiechmann, ZUM 1995,82, 91; Röger, ZRP 1997,203, 205; Schaar, CR 1996, 170, 176; Schutz, ZUM 1996,487,489, 496; SchulzeFielitz, AfP 1998,447, 452; Scherer, AfP 1996, 213, 218; Schoch, VVDStRL Heft 57 (1998), S.158, 197; Starck, in: v.Mangoldt/Klein/Starck, GG, 4. Auf!., 1999, Art. 5 Abs. l, 2 Rdnr. 96. Dagegen sind: BayVerfGHE 39, 96 (164 f.); Beucher!Leyendeckerlv.Rosenberg, Mediengesetze, 1999, § 2 RStV Rdnr. 4; Bullinger, AfP 1996, 1, 8; Bullinger/Mestmäcker, Multimediadienste, 1997, S. 57; Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, Art.5 Abs.1 und 2 Rdnr.695; Fuhr/Krone, FuR 1983, 513, 517; Herrmann, Rundfunkrecht, 1994, S. 409; Koenig, Beilage zu MMR 12/1998, 1, 11; Kreile/Westphal, UFITA Band 121 (1994), S. 155, 158; Müller-Using!Lücke, ArchivPT 1995, 32, 42; Ricker/ Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 77; Rupert Scholz, Multimedia, in: Ziemske (Hrsg.), FS Kriele, 1997, S.523, 533; Schwarz-Schilling, ZUM 1989,487,490. 102 Schliersee-Papier der Rundfunkreferenten vom 29. April 1975, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 270): "Eine Verbreitung an die Allgemeinheit liegt ferner nicht vor, wenn die Übermittlung der im Einzelfall vom Besteller jeweils konkret gewünschten Darbietung erst auf dessen Abruf an ihn allein erfolgt." Die Rundfunkreferenten der Länder haben diese Aussage vier Jahre später in ihrem Würzburger Papier selbst in Zweifel gezogen: "Eine endgültige Feststellung, ob, gegebenenfalls inwieweit Abrufdienste Rundfunk sind, kann jedoch im gegenwärtigen Zeitpunkt generell nicht abschließend getroffen werden" (Würzburger Papier der Rundfunkreferenten vom 25. Mai 1979, zu finden aufS. 284 dieser Arbeit). 103 Müller-Using!Lücke, ArchivPT 1995, 32. Ebenso Schwarz-Schilling, ZUM 1989, 487, 490; Fuhr/Krone, FuR 1983, 513, 517; Ricker!Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 78. 104 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 119; Gersdorf, AfP 1995, 565, 570.

C. Video on Demand (Bewegtbilder-Dienste auf Abruf)

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dung einer räumlichen oder/und zeitlichen Distanz zwischen Kommunikator und Empfänger. 105

2. Einsatz elektromagnetischer Schwingungen Trotz der rundfunktechnischen Verbreitungsartper elektromagnetischen Schwingungen 106 verneinen einige Autoren die Rundfunkeigenschaft, falls der fragliche Dienst nur die Verbreitung eines Bezugsmediums unterstützt, das nicht dem traditionellen Rundfunksektor entstammt. Genauso wie programmbegleitende Zeitschriften von Rundfunksendern nicht der Pressefreiheit zuzuordnen seien, sondern als Hilfstätigkeit der Rundfunkfreiheit gelten, 107 unterfielen - quasi umgekehrt - presse-akzessorische Abrufdienste trotz ihrer rundfunktypischen Verbreitungstechnik nicht der Rundfunk-, sondern der Pressefreiheit. 108 Dagegen ist einzuwenden, daß auf diese Weise ähnliche, wenn nicht gar strukturell identische massenmediale Vorgänge unterschiedlichen Grundrechten zugeordnet würden. Zwar mag derzeit bei einigen Angeboten- etwa den auf Homepages von Fernsehsendern oder Zeitungsverlagen zum Abrufbereitgehaltenen Bewegtbildern- die Anlehnung an ein Medium offensichtlich sein. Doch je mehr die spezifischen Möglichkeiten der Informationsaufbereitung und -präsentation des Irrtemets genutzt werden, um so mehr verblaßt der Konnex zum Mutterprodukt bis hin zur völligen Emanzipierung von den publizistischen Wurzeln. 109 Deswegen wäre bei einem Abstellen auf das Bezugsmedium die Einordnung von Video on Demand beständigen Schwankungen ausgesetzt; je nach Tagesgrad der erreichten medialen Autarkie des Abrufdienstes wären die Inhalte verschiedenen grundrechtliehen Schutzbereichen zuzuordnen. Daß der Abruf von Bewegtbildern konsumfunktional dem Ausleihen einer Videokassette in der Videothek und damit einem Angebot der Presse 110 vergleichbar sein mag, 111 ist in juristischer Hinsicht gleichfalls ohne Relevanz, weil es bei der Abgrenzung der verschiedenen Massenmedien im Rahmen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht auf die Ähnlichkeit zu bekannten Mediennutzungsmodalitäten, sondern auf tos Siehe dazu ab S. 46.

Vgl. BVerfGE 74, 297 (351): "gleiche Übertragungstechnik wie Rundfunk". Dazu BVerfGE 83, 238 (313). 108 So Schulze-Fielitz, AfP 1998, 447, 453; ähnlich die Ausführungen von Bullinger!Mestmäcker, Multimediadienste, 1997, S. 62 ff. (funktionelles rsp. strukturelles Pressesurrogat), die allerdings auch eine Zuweisung zur Filmfreiheit ventilieren. 109 In diesem Sinne Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 148, hinsichtlich der vergleichbaren Lage bei der Faksimile-Zeitung. 110 Der ursprünglich flüchtige Bildinhalt wird noch vom Kommunikator auf der Videokassette materialisiert und damit in pressetypisch verkörperlichter Form verbreitet. 111 Beispiel bei Schwarz-Schilling, ZUM 1989,487. 106 1o1

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

den vom jeweiligen Angebot beschrittenen Verbreitungsweg (flüchtige Fernmeldetechnik versus gegenständliches Presseerzeugnis) ankommt. 112 Es ist also festzuhalten: Da Video on Demand auf prinzipiell fernmeldetechnische Weise übermittelt wird, spricht seine Verbreitungstechnik für die Bejahung der verfassungsrechtlichen Rundfunkqualität Eine eventuelle inhaltliche, gestalterische oder konsumfunktionale Verwandtschaft zu einem Bezugsmedium der Presse steht der Rundfunkeigenschaft nicht im Wege.

3. Darbietung Auch werden Inhalte beliebiger Art an den Empfanger übermittelt. Zum Teil dürfte es sich dabei sogar um anerkannt publizistisch relevante Inhalte 113 wie Nachrichten oder Unterhaltung handeln. 114

a) Thematische Unbeschränktheil von Video on Demand Soweit Bermanseder das Merkmal Darbietung unter Verweis auf die Konzeption von Video on Demand als reines Spartenprogramm bestreitet 115 , irrt der Autor in tatsächlicher Hinsicht. Zum Abruf können entsprechend dem Willen des Anbieters Bewegtbilder beliebigen Inhalts bereitgehalten werden. So zeichnet es sich ab, daß die etablierten Fernsehveranstalter ihre (Voll-)Programme in absehbarer Zeit nicht nur als herkömmlichen Rundfunkverteildienst versenden, sondern zugleich - etwa auf ihrer Hornepage im Internet- beständig zum individuellen Bezug offerieren. Möglicherweise wird diese rezeptionskomfortablere Ausstrahlungsform den Rundfunkverteildienst teilweise oder gänzlich verdrängen. 116 Insofern ist das inhaltliche Spektrum von Video on Demand thematisch unbeschränkt. Selbst wenn Bermanseders Vorstellung zuträfe, so würde dies am Ergebnis nichts ändern. Auch inhaltlich stark eingegrenzte Angebote erfüllen prinzipiell das Merkmal Darbietung. 117 Siehe dazu ab S. 52. Dies sehen einige Autoren als Voraussetzung des verfassungsrechtlichen Rundfunks an (speziell bezogen aufVideo on Demand Gersdorf, AfP 1995,565, 572). In diese Richtung auch die "Negativliste" der Bundesländer zum Rundfunkbegriff, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 298). 114 So Pieper/Wiechmann, ZUM 1995, 82, 90. 11 5 Bermanseder, ZRP 1997, 330, 332. 116 BVerfGE 83, 238 (302f.): Angesichts des beschleunigten medientechnischen Fortschritts könne nicht ausgeschlossen werden, daß rundfunkähnliche Kommunikationsdienste künftig Funktionen des herkömmlichen Rundfunks übernehmen. 117 Vgl. dazu oben auf S. l15 sowie ab S.145. 112 113

C. Video on Demand (Bewegtbilder-Dienste auf Abruf)

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b) Irrelevanz zeitlicher und/oder inhaltlicher Selektionsoptionen Einigen Autoren zufolge spricht das Fehlen eines planmäßigen Programmablaufs -der Rezipient kann sich aus den offerierten Sendungen ja nach Belieben bedienen - gegen die Darbietungseigenschaft von Abrufdiensten. 118 Teilweise wird auch wegen der nicht gleichzeitigen Verbreitung von Video on Demand das rundfunktypische Gefährdungspotential und damit die Darbietung verneint. 119 Statt der Beeinflussung eines Massenpublikums durch ein verkettetes Gesamtangebot handele es sich hier um stückweise telekommunikative Such- und Übertragungsvorgänge, die den Kauf stückweiser individueller Information- etwa den Erwerb einer CD, einer Zeitung oder Zeitschrift- ersetzen würden. 120 Doch richtigerweise berührt die individuellere Gestaltung der Rezeption- sei sie zeitlicher oder inhaltlicher Art - nicht die Darbietungsqualität eines Angebots. 121 Zutreffend bemerkt dazu Gersdorf: "Daß der Rezipient insoweit über unterschiedliche Formen von Selektions- und Auswahlmöglichkeiten verfügt, die das ,Wann', ,Was' und ,Wie' der Rezeption betreffen, ist für die verfassungsrechtliche Einordnung ... irrelevant." 122 Das Bundesverfassungsgericht äußert sich ebenfalls in diesem Sinne: "Schwerlich als bedeutsam betrachtet" werden kann der "Unterschied, daß ,Rundfunk' nach der Legaldefinition [des baden-württembergischen Landesmediengesetzes] ,zum gleichzeitigen Empfang' bestimmt ist, bei der rundfunkähnlichen Kommunikation der Zeitpunkt des Empfangs aber durch den Teilnehmer bestimmt werden kann. Kein Unterschied zwischen den als ,Rundfunk' und den als ,rundfunkähnliche Kommunikation' bezeichneten Sendungen besteht in den Punkten, die unter dem Blickwinkel des Art. 5 Abs. I GG allein entscheidend sein könnten: dem Inhalt der Sendungen und den am Kommunikationsprozeß Beteiligten. In beiden Fällen werden Sendungen gleichen Inhalts verbreitet; hier wie dort sind die Veranstalter und eine unbestimmte Vielzahl von Zuschauern oder Hörern beteiligt; hier wie dort trifft der Teilnehmer Auswahlentscheidungen durch Ein- oder Ausschalten." 123

Auch wenn der Rezipient dadurch seinen Medienkonsum autonomer gestalten kann, so werden doch die offerierten Inhalte weiterhin einseitig vom Kommunikator festgelegt. 124 Die Gestaltungsmöglichkeiten des Zuschauers beschränken sich 118 Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Zweitbearbeitung Sept. 1987 -Sept. 1992, Art.5 Abs.1 und 2 Rdnr. 521 (in der Neubearbeitung vom März 1999, Rdnr. 685 nunmehr aus diesem Grunde das Tatbestandsmerkmal Allgemeinheit verneinend). Ähnlich Bul/inger, AfP 1996, 1, 8; Rupert Scholz, Multimedia, in: Ziemske (Hrsg.), FS Kriele, 1997, s. 523, 534. 119 So Herrmann, Rundfunkrecht, 1994, S.409. 120 Bullinger/Mestmäcker, Multimediadienste, 1997, S.57. 121 Hoffmann-Riem!Vesting, MP 1994, 382, 388; in diese Richtung auch Albrecht Hesse, Rundfunkrecht, 2. Aufl., 1999, S. 81. Siehe zu diesem Streit im Detail ab S. 85 dieser Arbeit. 122 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S.158. 123 BVerfGE 74, 297 (351 f.). 124 Schulz, ZUM 1996,487, 492; Hoffmann-Riem, AfP 1996,9, 14.

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

daher auf die Auswahl und zeitliche Neukombination vorgefertigter Inhalte. 125 Deswegen läßt sich das Aufsuchen und Verlassen von Intemet-Homepages, auf denen Bewegtbilder zum Abruf vorgehalten werden, strukturell mit den bisherigen Steuerungsmöglichkeiten des Rezipienten - das Ein- und Ausschalten von Programmen - vergleichen, 126 die das Bundesverfassungsgericht als rundfunktypisch erachtet. 127 In diesem Zusammenhang bemerkt Gersdorf: "Ging es in der Vergangenheit darum, aus den Einzelsendungen [eines Femsehprogramms] ein attraktives Gesamtprogramm zusammenzustellen, so gilt es künftig, eine für den Rezipienten ansprechende Oberfläche zu gestalten, auf der einzelne Beiträge auf Abruf zur Verfügung gestellt werden ... Die Abhängigkeit des Rezipienten von der inhaltlichen Gestaltung des Senders bleibt aber auch bei Abrufdiensten bestehen: War der Zuschauer in der Vergangenheit von der einseitigen Gestaltung des Programmes durch den Veranstalter abhängig, so bezieht sich die Abhängigkeit künftig auf die Gestaltung der Benutzeroberfläche, auf der die einzelnen ausgewählten Beiträge auf Abruf zur Verfügung gestellt werden." 128

Ferner mag der erhöhte Rezeptionskomfort eine größere Aufmerksamkeit des Zuschauers generieren, so daß die meinungsbeeinflussende Kraft von Video on Demand und das damit einhergehende meinungsmanipulative Potential 129 die publizistische Wirkung von traditionellem Rundfunk erreichen oder sogar übertreffen könnte. 130 Überdies hindert auch der stückweise verlaufende "Erwerb" der zum Abruf vorgehaltenen Bewegtbilder nicht die Rundfunkeigenschaft, denn die abrufbereiten Inhalte - sozusagen der Programmkatalog - bilden ein den herkömmlichen Rundfunkprogrammen strukturell vergleichbares Gesamtangebot 131 Selbst ausgewiesene Kritiker der Einordnung von Video on Demand als Rundfunk wie Bullinger/Mestmäcker müssen diesen Umstand als prinzipielle- wenngleich nur "atypischerweise" vorkommende- Möglichkeit zugestehen, wenn sie feststellen, daß Abrufdienste 125 Betzler, Finalität des Rundfunkbegriffs, in: Dittmann/Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S.155, 158. Ähnlich Dill, Rundfunkbegriff und Telekommunikationsdienste, in: Haratsch (Hrsg.), Herausforderungen an das Recht der Informationsgesellschaft, 1996, S. 81, 87. 126 So Röger, ZRP 1997, 203, 205, der zu Recht darauf hinweist, daß der Unterschied zwischen traditionellem Rundfunk und im Internet abzurufenden Inhalten eher eine quantitative denn eine den Inhalt des Rundfunkbegriffs betreffende Frage zu sein scheint. Jedes einzelne Internet-Angebot sei einem Rundfunkprogramm vergleichbar; es gebe nur statt der überschaubaren Zahl an Fernsehsendem Millionen solcher Web-Seiten. 127 BVerfGE 74, 297 (352). 12s Gersdorf, RTkom 1999,75, 83. 129 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S.152f. no Vgl. dazu auf S. 97 ff. 131 Röger, ZRP 1997, 203, 205.

C. Video on Demand (Bewegtbilder-Dienste auf Abruf)

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eine dem Rundfunk entsprechende Beeinflussung des Publikums erreichen und somit als Rundfunk zu kategorisieren sein können. 132

c) Irrelevanz einer Interaktionsmöglichkeit Ebensowenig steht die grundsätzliche Interaktionsmöglichkeit zwischen Rezipient und Kommunikator der Rundfunkeigenschaft von Video on Demand entgegen, da nicht schon deswegen die einseitig geprägte Vermittlung massenmedialer Inhalte zu symmetrischer Kommunikation gleichberechtigter Partner (im Sinne eines Dialogs) führt. Daran ändert sogar ein mehrfacher kommunikativer "Rollenwechsel" nichts: Selbst wenn der Empfänger beim Abruf allgemeinzugänglicher Inhalte in einen anschließenden oder begleitenden individuellen Dialog mit dem Kornrnunikator eintreten kann (ihm etwa eine E-Mail schreibt oder einen privaten Chat führt), 133 so sind die zum Abruf vorgehaltenen Informationen selbst weiterhin an die Allgemeinheit gerichtet und ihr auch zugänglich, folglich also Massenkommunikation. 134 Daher ist die fehlende Interaktivität des Kommunikationsprozesses nicht Voraussetzung der Darbietung. 135

d) § 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV Seit 1997 sind gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV "Abrufdienste, bei denen Text-, Ton- oder Bilddarbietungen auf Anforderung aus elektronischen Speichern zur Nutzung übermittelt werden", dem Mediendienste-Staatsvertrag unterstellt; ausgenommen sind solche Abrufdienste, bei denen "der individuelle Leistungsaustausch oder die reine Übermittlung von Daten im Vordergrund steht" sowie "Telespiele". Erfaßt sind somit sowohl Abrufdienste des breitbandigen Kabelnetzes als auch des schmalbandigen Telefonnetzes. 136 Eine Begründung für die Ausgliederung dieser Angebote aus dem rundfunkstaatsvertragliehen Rundfunkbegriff gibt der Gesetzgeber nicht. 137 132 Bullinger/Mestmäcker, Multimediadienste, 1997, S.60, für den zeitverschobenen Zugriff auf ein laufendes Rundfunkprogramm. Für diesen Fall- und nur dafür- verleihen die Autoren den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten eine Annexkompetenz zum Angebot von Abrufdiensten. 133 In diesem Sinne Schulz, ZUM 1996,487, 489, sowie Gounalakis/Rhode, CR 1998,487, 489. Siehe auch oben aufS. 107 f. dieser Arbeit. 134 Anderes mag für diesen begleitenden oder anschließenden Dialog selbst gelten; vgl. dazu im Kapitel zu den Internet-Diensten ab S. 233. 135 Siehe hierzu ab S.105. 136 Amtliche Begründung des Mediendienste-Staatsvertrags, abgedruckt in: Ring, Medienrecht, Loseblatt, Stand April2001, Ordner II, G II 1.300, S. 2, 5. 137 Zutreffend bemerkt von den Landesmedienanstalten, siehe Strukturpapier der Landesmedienanstalten, 1997, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 302).

12 Brand

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

Unabhängig von einfachgesetzlichen Begriffsbildungen ist für die Kategorisierung von Video on Demand als (verfassungsrechtlichen) Rundfunk allein entscheidend, ob die Tatbestandsmerkmale des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG insoweit erfüllt sind. 138 Dagegen werden drei Argumente vorgebracht: 139 - Abrufdienste hätten regelmäßig eine geringere Breitenwirkung. - Ihre Angebote seien nicht stets aktuell. - Es fehle - insbesondere bei schmalbandig verbreiteten Angeboten - die Suggestivkraft der Bilder. Ungeachtet der- in dieser Arbeit verneinten 140 -Frage, ob diese drei Kriterien überhaupt konstituierende Merkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunks sind, ist hierzu festzustellen: aa) Geringere Breitenwirkung von Abrufdiensten Dieses Argument rekurriert auf das sechste Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichts. Dort heißt es: "Die Bedeutung der neuen Dienste 141 für die Meinungsbildung ist derzeit allerdings vergleichsweise gering. Es fehlt auch an Anhaltspunkten, daß sie in naher Zukunft neben den herkömmlichen Rundfunk treten können." 142 Dieser Befund des Bundesverfassungsgerichts stammt aus dem Jahre 1991; die Entwicklung des benutzerkomfortablen World Wide Web und die damit einhergegangene sprunghafte Zunahme der Internetnutzung war damals nicht absehbar.

Insofern ist die Aussage des Bundesverfassungsgerichts nur von bedingtem Nutzen für die heutige Situation. Denn die geringere Breitenwirkung der Abrufdienste (im Verhältnis zum herkömmlichen Rundfunk) beruhte im wesentlichen darauf, daß nur eine kleine Minderheit der Bürger über einen entsprechenden Zugang verfügte. Inzwischen dürfte aber wenigstens jeder siebente Deutsche 143 im Internet - dem mo138 V gl. BVerfGE 74, 297 (352): "Jedenfalls kann sich aus der rein deskriptiven Unterscheidung des Gesetzes nicht ergeben, daß die Veranstaltung von Videotext sowie von Ton- und Bewegtbilder-Diensten auf Abruf und auf Zugriff verfassungsrechtlich nicht der Gewährleistung der Rundfunkfreiheit unterfallt" 139 Siehe Strukturpapier der Landesmedienanstalten, 1997, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 302f.). Bei diesem Papier handelt es sich übrigens um eine Gerichte nicht bindende norminterpretierende Verwaltungsvorschrift; so jedenfalls die Terminologie des OVG Berlin, K&R 1999, 383, 384. 140 Dazu ab S. 115 und aufS. 145 f. 141 Gemeint sind die sogenannten rundfunkähnlichen Kommunikationsdienste, zu denen auch Ton- und Bewegtbilder-Dienste auf Abruf zählen; vgl. hierzu aufS. 250. 14 2 BVerfGE 83, 238 (302) 143 Gemäß der ARDIZDF-Arbeitsgruppe Multimedia, MP 1999, 401, verfügten 1999 11 ,2 Millionen Erwachsene über einen Zugang zum Internet; dies sind 17,7 Prozent der bundesdeutschen Bevölkerung ab 14 Jahren. Zeitungsberichten zufolge gibt es sogar bereits mehr

C. Video on Demand (Bewegtbilder-Dienste auf Abruf)

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mentaneo Hauptmedium der Verbreitung von Inhalten auf Abruf- surfen. Folglich ist es mittlerweile nicht mehr zutreffend, die massenmediale Wirkung von Abrufdiensten strukturell als gering einzustufen. Und obwohl sich das weltweite Datennetz zumindest auf mittelfristige Sicht nicht zum "Substitutionsmedium" des Rundfunks entwickeln wird, 144 dürfte es angesichts der rasant wachsenden Verbreitung internettauglicher Computer, stetig sinkender Kommunikationskosten 145 und der Bestrebungen, den Internetempfang auch auf dem Fernseher zu ermöglichen ("WebTV"), nicht allzu lange dauern, bis das Internet sogar flächendeckende Verbreitung findet. 146 Dann aber wäre denkbar, was das Bundesverfassungsgericht 1991 nur als vage Zukunftsvision in den Raum gestellt hat, daß nämlich die rezeptionskomfortableren Abrufdienste die herkömmlichen Rundfunkverteildienste in Teilen oder zur Gänze verdrängen, 147 also deren Aufgabe breitenwirksamer Meinungsbildung übernehmen. 148 Auch der (Landes-)Gesetzgeber hat den zunehmenden Einfluß von Mediendiensten- hier im speziellen Bewegtbilder-Abrufdienste- auf die öffentliche und individuelle Meinungsbildung erkannt, indem er in § 20 Abs. 2 Satz 1 RStV Mediendienste prinzipiell als dem (einfachrechtlichen) Rundfunk zuordnungsfähig ansieht.149 Wie stark im Internet verfügbare Inhalte bereits jetzt die öffentliche Meinung zu beeinflussen geeignet sind und folglich massenkommunikative Breitenwirkung aufweisen, hat sich beispielsweise im Rahmen des Impeachment-Verfahrens gegen den US-Präsidenten Bill Clinton gezeigt. Der nach dem Chefermittler benannte "StarrReport" verbreitete sich via Internet wie ein Lauffeuer um die gesamte Welt. Daß als 17 Millionen Internet-Nutzer in Deutschland; siehe dazu Martin-Jungll/Linger, Süddeutsche Zeitung Nr. 45 vom 24. Februar 2000, S. 1. 144 Laut einer Umfrage unter Medienexperten werden im Jahr 2015 lediglich zehn Prozent der Fernsehnutzung und neun Prozent der Hörfunknutzung in das Internet abgewandert sein; siehe Klingler!Zoche/Harnischfeger!Kolo, MP 1998, 490, 494. Ähnlich die Ergebnisse der ARDIZDF-Arbeitsgruppe Multimedia, MP 1999, 401, 412; sie kommt zu dem Ergebnis, daß 28 Prozent aller Online-Nutzer weniger Fernsehen schauen, neun Prozent weniger Radio hören, 14 Prozent weniger Zeitung lesen. 145 Sogenanntes Internet by call (angeboten etwa von Mobilkorn oder Arcor) ermöglicht die anmeldelose Nutzung des weltweiten Datennetzes für wenige Pfennige pro Minute. Die Telekom AG hat zudem eine sogenannte Flat-Rate eingeführt: Gegen Zahlung einer monatlichen Pauschale kann im Internet ohne zeitliches Limit gesurft werden. Ähnliche Angebote gibt es auch von Konkurrenten der Telekom. 146 So sollen bis zum Jahr 2015 laut einer Umfrage unter Medienexperten 40 Prozent aller Haushalte über einen Internet-Anschluß verfügen; siehe dazu Klingler!Zoche/Harnischfeger/ Kolo, MP 1998, 490, 494. 147 Vgl. BVerfGE 83, 238 (302 f.): "Angesichts des beschleunigten medientechnischen Fortschritts kann nicht ausgeschlossen werden, daß rundfunkähnliche Kommunikationsdienste ... künftig Funktionen des herkömmlichen Rundfunks übernehmen." 14 8 So auch Gersdorf, RTkom 1999,75, 83. 149 Gersdorf, RTkom 1999,75,78, spricht im Zusammenhang mit dieser "Aufwärtsklausel" von der Möglichkeit einer Hochzonung rsp. Hochstufung. 12*

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

auf eine Webpage aus technischen Gründen nur eine begrenzte Anzahl von InternetNutzern zugleich zugreifen kann, vermochte zwar die Ausbreitung der Information zu verzögern; die Breitenwirkung der brisanten Internet-Inhalte hat dies aber nicht verhindert.

bb) Fehlende Aktualität Die massenmediale Wirkkraft eines Internet-Angebots hängt wesentlich von der Attraktivität der offerierten Inhalte ab. Insofern ist der Hinweis auf die teilweise fehlende Aktualität der im Internet verbreiteten Information kein strukturelles Manko des lnternets, sondern Problem des jeweiligen Inhalte-Anbieters. Auch manche Fernsehsender haben keine aktuellen Bilder im Programm; dennoch wurde bisher nicht erwogen, solche TV-Angebote prinzipiell aus dem Rundfunkbegriff auszuklammern.

cc) Keine Suggestivkraft schmalbandig verbreiteter Bewegtbilder Der derzeitige technische Standard bei der Übertragung bewegter Bilder über das schmalbandige Telefonnetz ist bescheiden. Die meist bloß notizblockgroßen Bilder haben eine geringe Auflösung; Bewegungen werden urnegelmäßig ablaufend verbreitet und frieren mitunter sogar gänzlich ein. Nur mit Mühe vermag der Betrachter Einzelheiten auszumachen. Doch diese Kinderkrankheiten des Internets dürften schon in wenigen Jahren Geschichte sein. Dank der ADSL-Technologie können via Telefonkabel demnächst Bilder in fernsehähnlicher Qualität übertragen werden; gleiches ermöglicht das Mobilfunknetz der dritten Generation (UMTS) ab 2002. 150 Daher wird sich der Einwand minderqualitativer Bewegtbilder beständig abschwächen. 151 Dennoch wird teilweise angeregt, die mindere technische Qualität in die Definition des einfachgesetzlichen Rundfunks als negatives Tatbestandskriterium aufzunehmen, um so Angebote aus dem Anwendungsbereich des Rundfunkstaatsvertrags auszunehmen. Beispielsweise schlägt Koenig vor, § 2 RStV wie folgt zu ergänzen: "Nicht dem Rundfunk zuzuordnen sind insbesondere elektronische Informations- und Kommunikationsdienste, 1. die keine kontinuierliche Sprach- oder Videodatenübermittlung (Audio- oder Videostreaming) enthalten, 15o 15 1

Siehe dazu auf S. 170. Ebenso Gersdorf, RTkom 1999,75, 82.

C. Video on Demand (Bewegtbilder-Dienste auf Abruf)

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2. die Audiostreaming enthalten, aber regelmäßig eine Bitrate von 10 KBit/s pro Nutzer nicht überschreiten, 3. die Videostreaming enthalten, aber regelmäßig eine Bitrate von 128 KBit/s pro Nutzer nicht überschreiten, 4. bei denen Text-, Ton- oder Bilddarbietungen auf einzelne Anforderung aus elektronischen Speichern zur Nutzung übermittelt werden." 152

Abgesehen davon reicht die begrenzte Auflösung der Internet-Bilder schon heute aus, um den dort verbreiteten Bewegtbilder-Nachrichten eine im Vergleich zu bildlosen Medien erhöhte Suggestivkraft beizumessen; jedenfalls dürfte der in der Internet-Tagesschau illustrierten Meldung wegen der (vermeintlichen?) Authentizität bewegter Bilder eine höhere Überzeugungskraft zukommen als der Hörfunk- oder Zeitungsmeldung gleichen Inhalts. Die rundfunkspezifische, das heißt potentiell meinungsbildende Wirkung solcher im Internet abrufbereiten Bewegtbilder-Angebote ist daher - wenn man sie denn überhaupt als Rundfunkvoraussetzung fordert- ohne weiteres zu konstatieren. 153

e) Zwischenergebnis Das inhaltliche Spektrum von Abrufdiensten ist thematisch unbeschränkt. Zwar weisen Abrufdienste vermehrte zeitliche und inhaltliche Selektionsoptionen auf, doch steht die individuellere Gestaltung der Rezeption nicht der Darbietungseigenschaft im Wege. Denn weiterhin werden die offerierten Inhalte einseitig vom Kommunikator festgelegt. Insofern lassen sich die Entscheidungsmöglichkeiten der Rezipienten strukturell mit den Auswahloptionen beim traditionellen Rundfunk vergleichen. Auch eine Interaktionsmöglichkeit zwischen Rezipient und Kommunikator führt nicht zur Verneinung der Darbietung, da sich selbst bei einem mehrfachen Rollenwechsel keine symmetrische Kommunikation im Sinne eines gleichberechtigten Dialogs herausbildet. Schließlich vermag auch die Unterstellung der Abrufdienste unter den Mediendienste-Staatsvertrag der Länder nicht die Darbietungs- und damit die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft zu berühren, weil insoweit lediglich die Voraussetzungen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG relevant sind. 1s2 153

Koenig, Beilage zu MMR 12/1998, 1, 10.

In diesem Sinne Schulz, ZUM 1996, 487, 493: "Soweit Online-Dienste ebenfalls mit ei-

ner Abfolge von Bildern und Tönen arbeiten, ergeben sich daher ähnliche Risikopotentiale [wie beim Fernsehen], die bei der verfassungsrechtlichen Beuneilung des Regulierungsbedarfs zu berücksichtigen sind."

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

Die in diesem Zusammenhang vorgebrachten Gegenargumente greifen nicht. Von einer fehlenden Breitenwirkung der- derzeit primär im Internet verbreiteten - Abrufdienste kannangesichtsder hohen Zahl der Internet-Nutzer in Deutschland (mindestens 11 Millionen Bürger) kaum mehr gesprochen werden. Sofern nichtaktuelle Inhalte offeriert werden, ist dies auf die Entscheidung des jeweiligen Anbieters, nicht jedoch auf generelle strukturelle Defizite der Abrufdienste zurückzuführen. Der Vorwurf mangelnder Suggestivkraft bewegter Bilder findet seinen Grund in der momentan noch geringen Übertragungsqualität des Internets; doch ist dies ein vorübergehendes technisches Manko, das bereits in einigen Jahren behoben sein dürfte. Zudem entfalten selbst die bislang offerierten ruckeligen Bewegtbilder eine Suggestivkraft, die durchaus dem- unstreitig zum verfassungsrechtlichen Rundfunk rechnenden -Radio vergleichbar oder sogar überlegen ist. Folglich ist die Darbietungseigenschaft von Abrufdiensten zu bejahen.

4. Allgemeinheit Zwar ist die tatsächliche mediale Rolle von Video on Demand noch nicht zur Gänze absehbar. Doch die wesentlichen Konturen zeichnen sich ab. Zum einen werden bisherige Fernsehveranstalter ihre Sendungen auch zum Einzelabruf vorrätig halten. 154 Während entsprechende Angebote im Kabelfernsehnetz technisch noch nicht realisiert werden können, sind Dienste dieser Art im Internet bereits verfügbar. So stellt die ARD ihre Nachrichtensendungen kurz nach der TV-Ausstrahlung zusätzlich zum individuellen Abruf ins Netz, 155 einige Fernehsender verbreiten sogar ihr gesamtes Programm zeitgleich im Internet. 156 Diese Angebote sind- wie die ursprüngliche Fernsehsendung- grundsätzlich an die Allgemeinheit gerichtet 157 und ihr auch - sofern entsprechende technische Ausrüstung (internettauglicher Computer samt Anschluß an das weltweite Datennetz) vorhanden - entgeltfrei zugänglich. 158 Gleiches gilt für neue - also TV-unabhängige - Bewegtbilder-Dienste; auch sie visieren in der Regel eine beliebige (Teil-)Öffentlichkeit an. 1S4 Vgl. Eberle, ZUM 1994, 530, der aufS. 532 sogar die Möglichkeit in den Raum stellt, daß Video on Demand an die Stelle des herkömmlichen Rundfunks treten wird. Ähnlich Gersdorf, AfP 1995,565, 571. Iss Unter der Adresse www.tagesschau.de. 156 Etwa der Nachrichtensender n-tv unter der Adresse www.n-tv.de. 157 Instruktiv BVerfGE 74, 297 (352): Sowohl bei Rundfunk als auch bei den rundfunkähnlichen Diensten, zu denen Ton- und Bewegtbilder-Dienste auf Abruf rechnen, "sind die Veranstalter und eine unbestimmte Vielzahl von Zuschauern und Hörern beteiligt". 158 Irreführend daher die Definition von Video on Demand bei Eberle, Öffentlich-rechtliches Fernsehen im digitalen Zeitalter, in: Becker (Hrsg.), FS R. Kreile, 1994, S.167, 168 (Fn. 5): "Entgeltfernsehen, bei dem der Zuschauer ein Entgelt für eine von ihm individuell ausgewählte und für ihn individuell übertragene Sendung bezahlt."

C. Video on Demand (Bewegtbilder-Dienste auf Abruf)

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Überdies wird es entgeltpflichtige Abrufangebote geben, die nur gegen Abschluß eines Bezugsvertrages empfangen werden können. Deren Abonnentenkreis ist im Zeitpunkt der Versendung namentlich benennbar, da die Übermittlung nur an jene Personen erfolgt, die ein Entgelt dafür zu zahlen gewillt sind. Wiederum ist dieses Szenario bereits im Internet Wirklichkeit geworden, insbesondere im Bereich kommerzieller Webseiten lassen sich gegen Entgelt vielfaltige Bewegtbilder-Inhalte gezielt abrufen, beispielsweise Spielfilme oder pornographische Angebote. 159 Jedoch hindert die bloße Benennbarkeil der tatsächlichen Empfänger nicht die Allgemeinzugänglichkeit des Angebots, falls es prinzipiell jedem Zahlungswilligen offensteht. 160 Auch der Umstand ungleichzeitiger Rezeption der Bewegtbilder läßt Video on Demand nicht zur Individualkommunikation werden. 161 Entscheidendes Kennzeichen der von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Massenkommunikation ist die Anvisierung eines unbestimmten Empfängerkreises; daß die kommunizierten Inhalte jeweils zu einer individuell gewünschten Zeit empfangen werden, berührt den massenkommunikativen Charakter eines Angebots nicht. 162 Deswegen spielt es auch keine Rolle, daß sich der konkrete Interaktionsakt zunächst auf den Kontakt zwischen Kommunikator und (einem) Rezipienten beschränkt, 163 da dieser Übertragungsakt nur exemplarisch für die angestrebte Erreichung einer beliebigen Öffentlichkeit steht. Sofern Rupert Scholz bestreitet, daß Abrufdienste den notwendigen qualitativen Angerneinheitsbezug im Sinne eines materiell-kommunikationsrechtlichen, ebenso sinn-stiftenden wie sinn-vermittelnden Kommunikationsprozesses aufweisen, 164 thematisiert er eine Frage des Tatbestandsmerkmals Darbietung. 165 Denn eine solcherart verstandene Allgemeinheit stellt konkrete Anforderungen an den Inhalt des Rundfunkangebots. 166 159 Ein "Renner" des Jahres 1999 war beispielsweise ein ausgesprochen intimes Video der Silikon-Queen Pamela Anderson, das zu Spitzenzeiten auf Hunderten Homepages kostenpflichtig abgerufen werden konnte. 160 Siehe dazu oben aufS. 134. 161 Anders Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, Art. 5 Abs. I und 2 Rdnr. 682ff.; BayVerfGHE 39, 96 (165); Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 77. Vgl. dazu im Detail oben ab S. J75. 162 Hoffmann-Riem, AfP 1996,9, 14. Ähnlich auch BVerfGE 74,297 (351 f.). Vgl. dazu ab S.148 dieser Arbeit. 163 So aber Kreile/Westphal, UFITA Band 121 (1994), S. 155, 158; Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 97. 164 Rupert Scholz, Multimedia, in: Ziemske (Hrsg.), FS Kriele, 1997, S. 523, 531, 533. Der Autor konkretisiert diese Forderung nicht weiter. Die Wortwahl "öffentlichkeitswirksam" (S. 533) scheint jedoch darauf hinzudeuten, daß er damit die massenkommunikative Wirkung und die publizistische Relevanz im Sinne eines Beitrags für die individuelle und öffentliche Meinungsbildung problematisieren möchte. 165 In diesem Sinne auch Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. I 08 f.

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

111. Ergebnis Bewegtbilder-Dienste auf Abruf (Video on Demand) unterfallen - sofern allgemeinzugänglich und an die Allgemeinheit gerichtet - dem verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff. Aufgrund der strukturellen Ähnlichkeit gilt dieses Ergebnis auch für andere zum Abruf bereitgehaltene Signale, also Text- und Tondienste auf Abruf 167 Eine eventuelle inhaltliche, gestalterische oder konsumfunktionale Verwandtschaft zu einem Bezugsmedium der Presse steht dem Merkmal Einsatz elektromagnetischer Schwingungen nicht entgegen. Da Video on Demand auf prinzipiell fernmeldetechnische Weise übermittelt wird, streitet seine Verbreitungstechnik für die verfassungsrechtliche Rundfunkqualität Die individuellere Gestaltung der Rezeption hindert die Darbietungseigenschaft nicht. Denn weiterhin werden die offerierten Inhalte einseitig vom Kommunikator festgelegt. Insofern lassen sich die inhaltlichen und zeitlichen Entscheidungsmöglichkeiten der Rezipienten strukturell mit den Steuerungsmechanismen beim traditionellen Rundfunk vergleichen. Auch eine Interaktionsmöglichkeit zwischen Rezipient und Kommunikator führt nicht zur Verneinung der Darbietung, da sich regelmäßig keine symmetrische Kommunikation im Sinne eines gleichberechtigten Dialogs herausbildet. Ferner tangiert die Unterstellung der Abrufdienste unter den MediendiensteStaatsvertrag der Länder die Darbietungseigenschaft nicht, weil insoweit lediglich die Voraussetzungen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG relevant sind. Die in diesem Zusammenhang vorgebrachten Gegenargumente einer fehlenden Breitenwirkung, nichtaktueller Inhalte und mangelnder Suggestivkraft greifen nicht. Bewegtbilder-Abrufdienste wenden sich in der Regel an die Allgemeinheit und sind ihr auch zugänglich. Soweit der Bezugskreis wegen der Kostenpflichtigkeit des Empfangs namentlich benennbar ist, hindert dies nicht die grundsätzliche Unbestimmtheit und Beliebigkeit der Rezipientenschaft

D. Near Video on Demand (Bewegtbilder-Dienste auf Zugriff) I. Beschreibung des Angebots Near Video on Demand ist eine technische Zwischenlösung bis zur Realisierung von Abrufdiensten. Bewegtbilder-Angebote werden in kurzen periodischen AbstänSiehe dazu aufS. 150f. So auch Schaar, CR 1996, 170, 176 (Fn. 57), demzufolge der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff auch Abrufdienste einbeziehe. 166 167

D. Near Video on Demand

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den wiederholt und sind somit für den Zuschauer in hoher zeitlicher Disponibilität verfügbar. 168 Derzeit wird Near Video on Demand vor allem von Veranstaltern entgeltpflichtiger Fernsehkanäle genutzt, um dem Zuschauer die- fast- freie Wahl des Nutzungsbeginns zu ermöglichen. Diese zeitlich weitgehende Souveränität des Rezipienten wird dadurch erreicht, daß der gleiche Inhalt zeitversetzt auf mehreren Frequenzen ausgestrahlt wird. So können bei der digitalen Fernsehplattform DF 1 (seit 1. Oktober 1999: Premiere World) Spitzenfilme im Viertelstundentakt abgerufen werden; bei 90-minütiger Filmlänge sind somit 6 TV-Kanäle mit einem "Blockbustermovie" belegt. Es handelt es sich also um einen traditionellem Rundfunk vergleichbaren Verteildienst, 169 da die verbreiteten Inhalte stets gleichzeitig bei den darauf zugreifenden Empfangern ankommen 170 und nur durch die gestaffelte Ausstrahlung auf mehreren Kanälen ein dem Video on Demand ähnlicher Rezeptionskomfort erreicht wird. 17 1 Technisch denkbar, allerdings bisher nicht realisiert, wären auch entsprechende Tondienste (sozusagen Near Audio on Demand); strukturell ähnliche Textdienste existieren bereits in der Form des Videotextes. 172 Betriebswirtschaftlich sinnvoll kann Near Video on Demand nur aufgrundder Digitalisierung der Fernsehverbreitung angeboten werden. Wegen der damit verbundenen Datenkompression können auf der Frequenzbreite eines herkömmlichen (analogen) TV-Kanals je nach gewünschter Qualität bis zu 10 digitale Programme transportiert werden. 173 Near Video on Demand muß aber nicht zwangsläufig eine Form des PayTV sein. Auch entgeltfreie Angebote könnten in entsprechender Weise ausgestrahlt werden. Darauf weist auch Dörr hin, der deswegen den Begriff , Video' als irreführend bewertet, "da er den Eindruck erweckt, hier könnten nur Filme abgerufen werden, es würde eine elektronische Videothek zur Verfügung gestellt. Dieser Eindruck ist unzutreffend. Vielmehr kann durch diese Technik auf alle Programmformen Zugriff genommen werden. Es wäre sehr viel richtiger, von ,Near-TV-on-Demand' zu sprechen." 174 Gersdorf geht sogar so weit, daß er aufgrund der Flexibilisierung der Arbeitswelt und der damit einhergehenden Partikularisierung der Mediennutzungsgewohnheiten die Zukunft

Eberle, ZUM 1994, 530, 531. Respektive Zugriffsdienst Der Terminus begegnet jedoch grundsätzlichen definitorischen Bedenken und wird deswegen in dieser Arbeit weitgehend vermieden; vgl. dazu die Ausführungen aufS. 162. 11o Herrmann, Rundfunkrecht, 1994, S. 16. 171 Siehe Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 37 ff. 172 Dazu im Detail ab S. 161. Insofern könnte man Videotext auch Near Texton Demand nennen. 173 Zum digitalen Fernsehen unten ab S.251. 174 Dörr, "Multimedia" und der Rundfunkbegriff, in: Dittmann/Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S.121, 122. 16s

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

solchen Diensten zuweist, die flexibel auf die unterschiedlichen Rezeptionszeiten reagieren können; insofern hält er es durchaus für möglich, daß der klassische Verteilrundfunk durch Near Video on Dernand abgelöst wird. 175 Allerdings hieße dies, daß die Medienentwicklung auf halber Strecke stehen bliebe, denn höchsten Rezeptionskornfort und größtmögliche zeitliche Flexibilität bei der Verbreitung von Rundfunkinhalten böten Abrufdienste, also Video on Dernand. 176 In der Tat werden schon heute etliche "klassische" Rundfunkangebote parallel auch via Internet auf Abruf vertrieben, wohingegen Near Video on Dernand nur sehr vereinzelt im entgeltpflichtigen TV-Bereich zum Einsatz kommt. Folglich dürfte der klassische Verteilrundfunk eher von den Abrufdiensten verdrängt werden.

II. Untersuchung der Rundfunkeigenschaft 177 1. Darbietung Durch Near Video on Demand werden Inhalte beliebiger Art an den Empfanger übermittelt. Zum Teil dürfte es sich dabei um anerkannt publizistisch relevante Inhalte178 wie Nachrichten oder Unterhaltung (etwa Spielfilme) handeln. 179

a) Irrelevanz erhöhter Selektionsoptionen Erhöhte Selektionsoptionen bieten sich für den Rezipienten nur insoweit, als er den Zugriffszeitpunkt bei Near Video on Demand relativ autonom wählen kann. 180 Die inhaltliche Auswahl beschränkt sich dabei auf das Anwählen des jeweiligen Programmkanals, vergleichbar also dem An- oder Abwählen herkömmlicher Fernsehsender. 175 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 38 f. 176 Dazu ab S. 170. 177 Für die Rundfunkeigenschaft von Near Video on Dernand sprechen sich aus: BVerfGE 74, 297 (351); "NegativIiste" der Bundesländer zum Rundfunkbegriff, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 297); Eberle, ZUM 1994, 530, 531; Gersdorf, AfP 1995, 565, 572; Herrmann, Rundfunkrecht, 1994, S. l6; Herzog, in: Maunz/Dürig, GO-Kommentar, Loseblatt, Stand 1992, Art. 5 Abs. I, II Rdnr. 196; Albrecht Hesse, BayVBl. 1997, 132, 136; HoffmannRiem, AfP 1996, 9, 14; Janik, AfP 2000, 7, 12, 14; Jarass, Gutachten zum 56. DJT, 1986, G 15 f., sowie Jarass, in: Jarass/Pieroth, GO-Kommentar, 5. Autl., 2000, Art. 5 Rdnr. 36; Rikker!Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 76. Dagegen sind: Bermanseder, ZRP 1997, 330, 332; Beucher!Leyendekkerlv.Rosenberg, Mediengesetze, 1999, § 2 RStV Rdnr. 10; Bullinger, AfP 1996, l, 8; Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, Art. 5 Abs. l und 2 Rdnr. 695. 178 Dies sehen einige Autoren als prinzipielles (Tatbestands-)Merkmal des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs an. Speziell zu Near Video on Dernand vgl. Gersdorf, AfP 1995, 565,572. 179 Siehe Ricker!Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, I 997, S. 76. 180 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 39.

D. Near Video on Demand

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Dennoch bezeichnen Bullinger/Mestmäcker Near Video on Demand als "Abrufdienst besonderer Art". Wegen der praktisch jederzeitigen Verfügbarkeil der Einzelsendungen fehle die Verkettung zu einem Gesamtprogramm und die damit einhergehende rundfunkspezifische Gesamtbeeinflussung, die erst die besondere Schutzbedürftigkeit des Meinungsbildungsprozesses begründe. 181 Ähnlich äußert sich Degenhart, der "das spezifische publizistische Wirkungspotential des Rundfunks" jedenfalls dann nicht mehr zum Tragen kommen sieht, "wenn die hier zyklisch ausgestrahlten Einzelinformationen in der Weise ständig in Umlauf gehalten werden, daß der Teilnehmer ohne nennenswerte Wartezeiten darüber verfügen kann" . 182

Dabei ignorieren die Autoren, daß Near Video on Demand zwar erhöhten- insonderheit zeitlichen- Rezeptionskomfort bietet. Jedoch ist der Empfänger weiterhin der programmliehen Gestaltungsmacht des Veranstalters unterworfen. 183 Denn welche Angebote überhaupt in periodischen Abständen verbreitet werden, kann der Rezipient ebensowenig beeinflussen wie den tatsächlichen Ausstrahlungsrhythmus; 184 insofern findet jeder Übertragungsakt eine gleichzeitig 185 sich vor dem Bildschirm versammelnde, unbestimmte Empfängerschaft 186 Darüber hinaus ist die Sendung in einen gesamtprogrammhaften Kontext 187 eingebunden: Zum einen werden auf dem konkret vom Rezipienten ausgewählten Übertragungskanal weitere Sendungen ausgestrahlt (und seien es Dauerwiederholungen eines bestimmten Inhalts), zum anderen ist dieser Kanal regelmäßig eingebettet in die vom Near Video on Demand-Veranstalter insgesamt offerierten Angebote. Zudem dürften die erhöhten Selektionsoptionen tendenziell zu einer größeren Aufmerksamkeit des Zuschauers führen- schließlich hat er sich ja ganz bewußt für ein spezielles Angebot zu einer von ihm bestimmten Zeit entschieden -, so daß die besondere Rezeptionsintensität die meinungsbeeinflussende Kraft von Near Video 18 1 Bullinger/Mestmäcker, Multimediadienste, 1997, S. 56f.; desgleichen Bullinger, AfP 1996, 1, 8. 182 Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Zweitbearbeitung Sept. 1987 - Sept. 1992, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rdnr. 521. In diesem Sinne auch die Neubearbeitung Degenharts (Stand März 1999, Rdnr. 685). 183 Vgl. Ho.ffmann-Riem, AfP 1996, 9, 13: "mit der Kanalvermehrung verbundene bloße Vervielfachung der (zeitversetzt erfolgenden) Ausstrahlung eines Programms in fester Programmfolge". 184 Gersdorf, AfP 1995, 565, 567. 185 Um Mißverständnisse zu vermeiden, sei nochmals darauf hingewiesen, daß es für die Kategorisierung eines Angebots als verfassungsrechtlichen Rundfunk auf die zeitgleiche Verbreitung nicht ankommt; so etwa BVerfGE 74, 297 (351); zustimmend Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 76. Siehe zu diesem Problemkreis im Detail ab S. 85 dieser Arbeit. 186 Daß die Zahl der Rezipienten insgesamt nicht sonderlich hoch sein dürfte, ist für die Rundfunkeigenschaft eines Angebots ohne Relevanz; vgl. dazu oben ab S. 134. 187 Sofern man überhaupt ein derartiges Gesamtprogramm respektive eine programmliehe Gestaltung in der Form eines für den Rezipienten vorgegebenen und von ihm nicht beeinflußbaren Empfangsschemas als Rundfunkvoraussetzung betrachtet. A. A. etwa der Autor dieser Arbeit; vgl. dazu ab S. 94.

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

on Demand und das damit einhergehende meinungsmanipulative Potential noch verstärken dürfte 188• Die besonderen zeitlichen Auswahlmöglichkeiten von Near Video on Demand sprechen also nicht gegen dessen Darbietungseigenschaft. b) Thematische Unbeschränktheil von Near Video on Demand Soweit Bermanseder das Merkmal Darbietung unter Verweis auf die Konzeption von Near Video on Demand als reines Spartenprogramm in Abrede stellt, 189 verkennt der Autor, daß entsprechend dem Willen des Anbieters Bewegtbilder beliebigen Inhalts als Near Video on Demand offeriert werden können. Zwar dominieren bisher Angebote im Spielfilmsektor, doch könnten genauso Nachrichten oder Magazine verbreitet werden (etwa die Tagesschau im Viertelstundentakt). Ein enges thematisches Spektrum ist diesem Dienst daher nicht wesensimmanent 2. Allgemeinheit Near Video on Demand wird derzeit meist als Sonderform des PayTV angeboten. Nur gegen Abschluß eines entsprechenden Vertrages kann der Rezipient auf die verschlüsselte kostenpflichtige Bewegtbilder-Sendung zugreifen. Dieser Kundenkreis ist zwar im Zeitpunkt der Versendung namentlich benennbar. Jedoch hindert dies nicht die Allgemeinzugänglichkeit eines Angebots, wenn es prinzipiell jedem Zahlungswilligen offensteht 190 Auch die Kodierung der Signale berührt das Tatbestandsmerkmal Allgemeinheit nicht. Sofern zukünftig kostenfreie Rundfunkinhalte wegen des erhöhten Rezeptionskomforts als Near Video on Demand offeriert werden sollten, würden sich diese Angebote genauso wie der klassische Rundfunk an die Allgemeinheit richten. 191 Daß die zum Empfang von Near Video on Demand notwendigen speziellen Geräte (Dekoder) noch nicht weit verbreitet sind und derzeit einen nicht unbeträchtlichen Preis haben, hindert die Allgemeinzugänglichkeit nicht. 192 Near Video on Demand wendet sich also an die Allgemeinheit und ist ihr auch zugänglich.

188 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S.152f. Vgl. dazu in dieser Arbeit ab S. 89. 189 Bermanseder, ZRP 1997, 330, 332. 19o Siehe dazu oben aufS. 134. 19 1 In diesem Sinne auch Herzog, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, Loseblatt, Stand 1992, Art. 5 Abs. I, II Rdnr. 196. 192 Vgl. die Ausführungen aufS. 140f.

E. PayTV

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111. Ergebnis Near Video on Demand-Angebote (Bewegtbilder-Dienste auf Zugriff) unterfallen dem verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff. Dieses Ergebnis gilt auch für andere Signalarten, die in technisch vergleichbarer Weise zur Rezeption offeriert werden, also periodisch wiederkehrend ausgestrahlte Text- oder Toninhalte. Insbesondere stehen die erhöhten zeitlichen Selektionsoptionen der Darbietungseigenschaft nicht entgegen, da weiterhin vom Kommunikator einseitig über die prinzipiell angebotenen Inhalte und deren Sendezeitpunkt entschieden wird. Auch wendet sich Near Video on Demand trotz einer eventuellen Entgeltpflichtigkeit und einer damit einhergehenden namentlichen Benennbarkeif der Rezipienten regelmäßig an die Allgemeinheit. Entscheidend ist, daß der Bezug grundsätzlich jedem beliebigen Interessierten gegen Abschluß eines entsprechenden Vertrags offensteht und damit der Allgemeinheit prinzipiell zugänglich ist.

E. PayTV I. Beschreibung des Angebots Einige private Veranstalter finanzieren sich nicht (nur) über Werbeeinnahmen, sondern (auch) über Entgelte, die sie direkt vom Zuschauer erhalten. Deswegen benötigt man zum Empfang ihrer Sendungen einen kostenpflichtigen Dekoder, der die verschlüsselten Bildsignale entwirrt. Dieses sogenannte PayTV (zu deutsch: Bezahlfernsehen) gibt es in zwei Angebotsvarianten. Beim Pay per Channel zahlt der Zuschauer für die prinzipielle Rezeptionsmöglichkeit eines TV-Kanals ein bestimmtes, meist monatliches Entgelt, und zwar unabhängig davon, ob und wie häufig er diesen Kanal einschaltet. 193 Hingegen werden beim Pay per View nur jene Sendungen in Rechnung gestellt, die auch tatsächlich empfangen worden sind. 194 Früher mußte der Zuschauer die Freischaltung der gewünschten Sendung telefonisch beim Veranstalter veranlassen. Mittlerweile kann diese Auswahl häufig mittels Fernbedienung getroffen werden: Das im Dekoder integrierte Modem übermittelt entweder über die Telefonleitung oder den Kabel-TV-Rückkanal den Kundenwunsch an den Pay per View-Veranstalter; das begehrte Angebot wird dann umgehend freigeschaltet Ganz ähnlich, wenn auch in bescheidenerem Rahmen funktioniert das entgeltpfiichtige Hotel fernsehen. In vielen Hotels haben die Gäste über ihr Zimmergerät die Möglichkeit, neben frei empfangbaren Sendern auch PayTV zu rezipieren. Entweder sind die kostenpflichtigen Kanäle von vornherein gesperrt, oder man kann ein bis zwei Minuten in die entsprechenden 193 19 4

Zum Begriff siehe etwa Schwarz-Schilling, ZUM 1989,487,489. Ähnlich Eberle, ZUM 1994, 530, 531.

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3. Teil: Die vetfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

Angebote (Spielfilme, Erotik) hineinschnuppern, bis sich der Bildschirm verdunkelt. Erst durch eine ausdrückliche Bestätigung mittels Fernbedienung schaltet der Gast das PayTV frei; das Entgelt wird separat auf der Zimmerrechnung ausgewiesen.

Sofern nicht dezidiert differenziert wird, beziehen sich die folgenden Ausführungen sowohl auf Pay per View als auch auf Pay per Channel. Vom PayTV begrifflich zu trennen ist Video on Demand, also der- nicht notwendigerweise kostenpflichtige - Einzelbezug einer aus einem Programmvorrat individuell selektierten Sendung. 195 Allerdings sind jene Bewegtbilder-Dienste auf Abruf, die gegen Entgelt verbreitet werden, dem PayTV zuzurechnen.

II. Untersuchung der Rundfunkeigenschaft 196 1. Darbietung PayTV übermittelt Inhalte beliebiger Art an die Empfanger. Zum überwiegenden Teil dürfte es sich dabei um anerkannt publizistisch relevante Inhalte 197 wie Nachrichten oder Unterhaltung (etwa Spielfilme) handeln. 19 5 Zu den einzelnen Arten des PayTV vgl. die instruktive begriffliche Klärung bei Jaeger, NJW 1995, 3273, 3274, sowie bei Eberle, GRUR 1995, 790f. 196 Für die Rundfunkeigenschaft von PayTV sprechen sich aus: Schliersee-Papier der Rundfunkreferentenvom 29. April 1975 (= S. 270 dieser Arbeit); "Negativliste" der Bundesländer zum Rundfunkbegriff (abgedruckt im Anhang dieser Arbeit aufS. 297); Arbeitskreis Grundsatzfragen der DLM, (= S. 294 dieser Arbeit); Bermanseder, ZRP 1997, 330, 332; Betzler, Finalität des Rundfunkbegriffs, in: Dittmann/Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S.155, 161; Bornemann/Krauslu.a., Bayerisches Mediengesetz, Kommentar, Loseblatt, Stand 2000, Art.1 Rdnr.11; Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, Art.5 Abs.1 und 2 Rdnr. 694; Dill, Rundfunkbegriff und Telekommunikationsdienste, in: Haratsch (Hrsg.), Herausforderungen an das Recht der Informationsgesellschaft, 1996, S. 81, 88; Dörr, "Multimedia" und der Rundfunkbegriff, in: Dittmann/Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S.121, 124f.; Eberle, ZUM 1994,530,531, sowieEberle, GRUR 1995,790, 793; Fuhr/Krone, FuR 1983, 513, 519; Gersdorf, Der vetfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 116; Hartstein!Ring!Kreile/Dörr/Stettner, Rundfunkstaatsvertrag- Kommentar, Loseblatt, Stand Mai 2001 , Ordner I, B 5, § 2 RStV Rdnr. 11 (ausgenommen "Einzelabrufangebote"); Herrmann, Rundfunkrecht, 1994, S. 251 ; Albrecht Hesse, BayVBl. 1997, 132, 136; Hoffmann-Riem, AfP 1996,9, 11; Hoffmann-Riem/Vesting, MP 1994, 382, 388; Holznagel, Vonragen zu Rundfunk-, Medien- und Telediensten, in: Hoeren/Sieber (Hrsg.), Handbuch Multimedia-Recht, Loseblatt Stand Dezember 1998, Teil3.2 Rdnr. 17; Janik, AfP 2000, 7, 11, 14; Jarass, Gutachten zum 56. DJT, 1986, G 14, sowie Jarass, AfP 1998, 133, 134; Ory, ZUM 1988, 225, 226; Pieper/Wiechmann, ZUM 1995, 82, 90; Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 75; Ring, ZUM 1990, 279; Stammler, AfP 1975,742, 748; Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 4. Auf!., 1999, Art. 5 Abs. 1, 2 Rdnr. 96. Dagegen sind: Paptistella, DÖV 1978,495,500 (Fn.64); Schwarz-Schilling, ZUM 1989, 487ff. 197 Dies fordern einige Autoren als Voraussetzung für die Einstufung von PayTV als Rundfunk (etwa Gersdorf, AfP 1995, 565, 572).

E. PayTV

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Nach Pieper/Wiechmann zielt Bezahlfernsehen "in erster Linie auf die Übertragung von Sportereignissen und das Abspielen von Spielfilmen, also auf Unterhaltung ab." 198 Bermanseder ist aufgrund des Beispiels von Premiere der Meinung, daß PayTV "in hohem Maße Einfluß auf die öffentliche Meinungsbildung" nimmt. 199 Für Ricker/Schiwy erfüllt PayTV jedenfalls dann das Merkmal der Darbietung, wenn es sich um "Informations-, Bildungsoder ... Unterhaltungsprogramme" handelt. 200 Skeptisch ist hingegen Birkert, der "schwierige Abgrenzungsprobleme" ausmacht, die "eine im Einzelfall wertende Betrachtung" erfordern.201 Grundsätzliche Einwände gegen die Darbietungseigenschaft von Bezahlfernsehen finden sich bei Bullinger, der PayTV zunehmend "den Charakter eines multifunktionellen, inhaltsneutralen und mit wachsender Überkapazität banalisierten Transportmittels von Sinngehalten" zuspricht. 202

a) Irrelevanz der Signalverschlüsselung Schwarz-Schilling zufolge fehlt es an der Darbietungsqualität von PayTV, weil aufgrund der Verschlüsselung des Sendesignals sich der verbreitete vom empfangenen Inhalt unterscheide; das verscrambelte Signal sei etwas anderes als das letztlich Gesehene. 203 Doch verkennt der Autor dabei, daß die übermittelten Rundfunksignale niemals mit der empfangenen Sendung identisch sind; stets ist eine Umsetzung der elektromagnetischen Wellen in für menschliche Sinne geeignete Reize erforderlich. In diesem Sinne bemerkt Ring: ,,Jedes Fernseh- oder Hörfunksignal" stelle etwas anderes dar "als das, was letztlich gesehen bzw. gehört wird. Rundfunksignale müssen in jedem Fall dekodiert werden, um in Bilder und Töne umgesetzt zu werden. Jeder Rundfunkempfänger ist also gewissermaßen ein Dekoder." 204

Zudem wird der Programminhalt durch die Codierung nicht verändert, sondern lediglich aufwendiger verpackt, um die Sendung vor unbefugter Rezeption zu schützen. 205 Folglich ist die Verschlüsselung nichts anderes als eine besondere finanzielle Sicherungstechnik. 206 Das Bundesverfassungsgericht bezeichnet die Veranstaltung 198 Pieper/Wiechmann, ZUM 1995, 82, 90. 199 Bermanseder, ZRP 1997, 330, 332. 200 Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 75. 201 Birkert, Landesmediengesetz Baden-Württemberg - Kommentar, 1993, § 1 Rdnr. 3. 202 Bullinger, Kommunikationsfreiheit im Strukturwandel der Telekommunikation, 1980, S.45. 203 Schwarz-Schilling, ZUM 1989,487,490. 204 Ring, ZUM 1990, 279, 280. Zustimmend Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, 75. zos V gl. Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digita1isierung der Telekommunikation, 1995, S.113; Albrecht Hesse, BayVBI. 1997, 132, 136. 206 Fuhr/Krone, FuR 1983,513,519. Noch weiter gehendBullinger, Kommunikationsfreiheit im Strukturwandel der Telekommunikation, 1980, S.43, der sich PayTV sogar als "Finanzierungsform normalen Rundfunks" vorstellen kann.

s.

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

von Programmen gegen Abonnements- oder Einzelentgelt konsequenterweise als eigene Form der Rundfunkfinanzierung. 207 Daß die Signalkodierung der Darbietungsqualität eines Angebots nicht im Wege steht, wird mittlerweile auch durch die Ansicht des rundfunkstaatsvertragliehen Gesetzgebers gestützt. Siehe§ 2 Abs. 1 Satz 2RStV: "Der Begriff schließt Darbietungen ein, die verschlüsselt oder gegen besonderes Entgelt empfangbar sind."

b) Irrelevanz erhöhter Selektionsoptionen Auch die Möglichkeit eines individuellen Einzelbezugs von entgeltptlichten Sendungen beim Pay per View führt nicht zur Verneinung des Tatbestandsmerkmals Darbietung. 208 Soweit wegen der Vergleichbarkeit solcher Angebote mit Videotheken209 respektive wegen der Ähnlichkeit mit dem Versandhandel 210 anderes vertreten wird, schließen die Autoren unzulässigerweise von Rezeptionsähnlichkeiten mit gewissen Formen der Presse auf die mediale Kategorie des rezipierten Angebots. Entscheidend ist aber die nichtgegenständliche Verbreitungsart der jeweiligen Sendung. Überdies kommt es nicht darauf an, daß dem Rezipienten größere Auswahlmöglichkeiten eingeräumt werden, 211 da weiterhin veranstalterseitig eine Selektion stattfindet, indem festgelegt wird, welche Sendungen überhaupt zum Einzelbezug offeriert werden. 212 Zudem spricht auch das dem bisherigen Fernsehen ähnliche tatsächliche Erscheinungsbild von Pay per View für dessen Zuordnung zum Rundfunk. 213

207 So BVerfGE 74, 297 (346f.). Damit anerkennt das Gericht implizit die Zugehörigkeit von PayTV zum Rundfunk. 208 Hierzu ab S. 94. Anders Fuhr/ Krone, FuR 1983, 513, 519: Abruf-Einzel-PayTV sei kein Rundfunk, weil ihm kein Verteildienst zugrunde liege. Ebenso auch Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rdnr. 694. 209 Schwarz-Schilling, ZUM 1989, 487, 490; Müller-Using!Lücke, ArchivPT 1995, 32, 42; Stettner, ZUM 1995, 293,295. 210 Bullinger, Kommunikationsfreiheit im Strukturwandel der Telekommunikation, 1980, S.43. 211 So aber Bullinger, Kommunikationsfreiheit im Strukturwandel der Telekommunikation, 1980, S. 42, der die spezifische kommunikative Eigenart des Rundfunks verloren glaubt, sofern das Gesamtprogramm in seine Einzelbestandteile zerlegt und gegen Einzelentgelt an Einzelinteressenten übermittelt werde. 212 BeispielhaftHoffmann-Riem!Vesting, MP 1994,382,388. Dazu im Detail ab S.97 dieser Arbeit; da der entgeltpflichtige Einzelbezug von Sendungen- also das Pay per View -eine Sonderform der Bewegtbilder-Dienste auf Abruf darstellt, sei im übrigen auf die Ausführungen ab S. 170 verwiesen. 213 Eberle, GRUR 1995,790,793.

E. PayTV

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2. Allgemeinheit In der Regel kann jedermann gegen Abschluß eines Bezugsvertrags PayTV-Sender oder -Sendungen rezipieren. Zwar ist der Kreis der Abonnenten im Zeitpunkt der Versendung namentlich benennbar, weil nur jene Personen die Angebote empfangen können, die ein Entgelt dafür zu zahlen gewillt sind und ein entsprechendes Rechtsgeschäft mit dem Veranstalter abgeschlossen haben. Jedoch hindert dies nicht die Allgemeinzugänglich.keit des Angebots und seine Bestimmung für die Allgemeinheit, 214 da grundsätzlich jeder, der bereit ist, die vom Veranstalter geforderte Geldsumme zu zahlen, auch Zugang zu dessen Sendungen erhält. 215 Wer die Bestimmbarkeit des Empfangerkreises als unvereinbar mit dem Tatbestandsmerkmal Allgemeinheit ansieht, 216 verkennt, daß das Angebot prinzipiell jedem Zahlungswilligen offensteht und deswegen jeder Beliebige Rezipient sein kann, so er den verlangten Preis entrichten mag. 217

Irrelevanz der Entgeltlichkeit des Angebots Hinsichtlich der Entgeltlichkeit von PayTV ist die Situation vergleichbar der Gebührenpflicht der öffentlich-rechtlichen Programme. Auch die Sendungen etwa der ARD sind nur für diejenigen Empfänger bestimmt, die ihr Gerät ordnungsgemäß angemeldet haben und daher die Rundfunkgebühr bezahlen. 218 Dennoch wenden sich 214 So aber Bullinger, Kommunikationsfreiheit im Strukturwandel der Telekommunikation, 1980, S. 43. Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Zweitbearbeitung Sept. 1987- Sept. 1992, Art. 5 Abs. 1 und 2 hat diese in Rdnr. 521 vertretene Ansicht in seiner Neubearbeitung (Stand März 1999) aufgegeben; siehe dort bei Rdnr. 694. 215 Albrecht Hesse, BayVBI. 1997, 132, 136; Ricker!Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 74. Ähnlich Dörr, "Multimedia" und der Rundfunk begriff, in: Dittmann/Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S.121, 124f.: "Entscheidend ist aber, daß mit den Pay-Diensten der Veranstalter eine unbestimmte Vielzahl von Personen erreichen will." Instruktiv auch Holznagel, Vorfragen zu Rundfunk-, Medien- und Telediensten, in: Hoeren/Sieber (Hrsg.), Handbuch Multimedia-Recht, Loseblatt Stand Dezember 1998, Teil 3.2 Rdnr. 17: "Solange nur eine unbestimmte Personenmehrheit das Angebot unter Entgeltzahlung nutzen darf, ist demnach auch PayTV als Rundfunk einzustufen." 216 Etwa Paptistella, DÖV 1978, 495, 500 (Fn. 64), unter Verweis auf die "schuldrechtliche Do-ut-des-Beziehung", die zusammen mit der Bestimmbarkeit Kennzeichen der Spezialfunkdienste sei. Paptistel/a übersieht dabei, daß Spezialfunkdienste in der Regel gerade nicht jedermann, sondern nur einer bestimmten Bevölkerungsgruppe offenstehen. In dieselbe Richtung argumentiert auch Schwarz-Schilling, ZUM 1989,487,490: Da es dem Veranstalter darauf ankomme, daß nur bestimmte, ihm bekannte und zahlungswillige Personen sein Angebot empfangen können, sei es nicht mehr an die Allgemeinheit gerichtet. 217 Vgl. etwa Fuhr/Krone, FuR 1983,513,519: "Empfang der Darbietung- wenngleich gegen Entgelt- jedermann zugänglich". Siehe dazu oben in dieser Arbeit auf S.139f. 2 18 Ring, ZUM 1990, 279: "Man kann andersherum auch sagen, sowohl den öffentlich-rechtlichen wie auch den PayTV-Veranstaltern ist es gleichgültig, wer ihre Programme empfängt,

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

die öffentlich-rechtlichen Programme an die Gesamtheit der Allgemeinheit im Sendegebiet. Ebenso zeigt das Beispiel anderer Massenmedien- etwa Zeitungen, Zeitschriften und Kinos-, daß das Entrichten eines Bezugsentgelts und der damit verbundene Abschluß eines individuellen privatrechtliehen Bezugsvertrags keinesfalls der Einordnung eines Angebots als Massenkommunikation und damit dem Allgemeinheilskriterium entgegenstehen muß. 219 Nur wenn über die bloße Möglichkeit der Abgrenzbarkeil beziehungsweise der Benennbarkeit der Rezipientenschaft hinaus noch weitere qualifizierende Momente hinzu treten, die den Teilnehmerkreis aus der Gesellschaft herauslösen und zu einer Partikulargruppe werden lassen, wäre die Allgemeinzugänglichkeit des Empfangs zu verneinen. 220 Dieser Ausgrenzungswille 221 dürfte sich regelmäßig auch im Programm selbst manifestieren, indem es gerade nicht - wie es ökonomisch normalerweise sinnvoll ist - einen möglichst breiten Seherkreis anspricht, sondern nur auf die Bedürfnisse einer schmalen Gruppe zugeschnitten ist. 222 Solche Funksonderdiensie werden überdies zumeist in einer technischen Weise ausgestrahlt, die den Empfang durch die Allgemeinheit gerade ausschließen soll; die Verschlüsselung dient dann also nicht mehr der reinen Absicherung der Bezahlung, sondern verhindert prinzipiell den Zugang Außenstehender. 223 PayTV wendet sich aber nach dem Willen des Veranstalters in der Regel gerade an die breite Allgemeinheit, weil die verschlüsselten Fernsehkanäle respektive -Sendungen als gewinnorientierte Medienangebote möglichst viele Menschen interessieren und so zur Entrichtung eines Entgelts bewegen sollen, um den Profit zu maximieren. 224 Angesichts der weitflächigen räumlichen Verbreitung 225 sowie der gegenseitigen Anonymität der Abonnenten von PayTV dürfte also eine persönliche vorausgesetzt, die Empfänger bezahlen ihre Gebühren bzw. das Entgelt." Zustimmend Rickerl Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 75. 219 Darauf weist zu Recht Hoffmann-Riem, AfP 1996, 9, 11, hin. Desgleichen Dill, Rundfunkbegriff und Telekommunikationsdienste, in: Haratsch (Hrsg.), Herausforderungen an das Recht der Informationsgesellschaft, 1996, S. 81, 88: "Ein Blick auf Presse und Film zeigt, daß auch dort für die Information bezahlt werden muß, ohne daß deren Charakter als Mittel der Allgemeinkommunikation entfiele." Ebenso Jarass, AfP 1998, 133, 134. 22o Stammler, AfP 1975,742,748. 221 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 115. 222 So Fuhr/Krone, FuR 1983, 513, 519, denenzufolge sich die Begrenzung des Teilnehmerkreises "zwangsläufig gerade aus dem Inhalt der Darbietungen" ergeben müsse, damit eine Verbreitung an die Allgemeinheit zu verneinen sei. Ähnlich der Arbeitskreis Grundsatzfragen der DLM, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (5.296): Das Merkmal der Allgemeinheit werde nicht durch die Verschlüsselung allein aufgehoben, "sondern nur dann, wenn der Inhalt des Dienstes nach Verbreitungsweise und Inhalt lediglich einer bestimmten Personengruppe zukommen soll". 223 Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 74. 224 Vgl. Ory, ZUM 1988,225, 226: "Um die Allgemeinheit wird mit Werbemitteln gewor'ben, das Abonnement steht jedermann offen." 225 Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 74.

E. PayTV

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Verbundenheit der Rezipienten untereinander, die die Allgemeinheit ausschlösse, nur in Ausnahmefallen erreicht werden. 226 Auch die Teilmenge der PayTV-Abonnenten227 ist daher grundsätzlich als Allgemeinheit im Sinne einer unbestimmten' und beliebigen (Teil-)Öffentlichkeit anzusehen. 228 Daß sich der Empfängerkreis- etwa aufgrund unattraktiver Inhalte - tatsächlich klein gestaltet, 229 hindert die Adressierung an die Allgemeinheit nicht, sondern zeugt lediglich von einer Fehleinschätzung der geschmacklichen Vorlieben der Konsumenten. 230 Folglich wendet sich PayTV trotz Benennbarkeit des Adressatenkreises und der Entgeltlichkeit des Empfangs an die Allgemeinheit und ist ihr auch zugänglich.

111. Ergebnis Pay1V ist Rundfunk. Zwar weist insbesondere Pay per View zeitlich und inhaltlich erhöhten Selektionskomfort auf. Weiterhin wird jedoch vom Kommunikator prinzipiell einseitig entschieden, welche Inhalte überhaupt zur Ausstrahlung gelangen. Das Merkmal Darbietung ist somit erfüllt. Auch die regelmäßige Verschlüsselung hindert die Darbietungseigenschaft von PayTV nicht, da der Inhalt der Sendungen dadurch nicht verändert wird. Die technische Aufbereitung des Signals im Endgerät für menschliche Sinne stellt kein Spezifikum des PayTV dar. Vielmehr benötigt jede Art von Rundfunkausstrahlung eine Umsetzung der unsicht- und unhörbaren elektromagnetischen Wellen in ein audiovisuelles Ereignis. Trotz der namentlichen Benennbarkeif der potentiellen Rezipientenschaft wendet sich PayTV an die Allgemeinheit und ist ihr auch zugänglich, weil in der Regeljeder Beliebige einen entsprechenden Bezugsvertrag abschließen kann. Durch die Verschlüsselung des Signals wird lediglich die Zahlung des zusätzlichen Teilnehmerentgelts gesichert. Nur in Ausnahmefallen dient die Kodierung der Beschränkung des Empfängerkreises auf eine von der Allgemeinheit abgesonderte Partikulargruppe. 226 Arbeitskreis Grundsatzfragen der DLM, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 295 f). Vgl. zu diesem Aspekt auch oben ab S. 137. 227 Bezogen auf die Gesamtmenge aller Rundfunkrezipienten. 228 Arbeitskreis Grundsatzfragen der DLM (= S. 295 dieser Arbeit). 229 Vgl. oben S.134ff. Schwarz-Schilling, ZUM 1989, 487,491, vergleicht wegen der geringen Teilnehmerzahl PayTV sogar mit einer "geschlossenen Benutzergruppe" im Sinne des Art. 3 Btx-Staatsvertrag. Wegen der mittlerweile doch recht ansehnlichen Abonnentenzahl des deutschen PayTV-Senders Premiere World (mehr als 2 Millionen Kunden) dürfte dieses Argument allerdings seiner tatsächlichen Grundlage beraubt worden sein. 230 Auch der staatsvertragliche Gesetzgeber ordnet entgeltpflichtige Angebote in § 2 Abs. 1 Satz 2 RStV dem (einfachgesetzlichen) Rundfunkbegriff zu.

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

F. Teleshopping (Fernseheinkauf) I. Beschreibung des Angebots Als Tele- oder Horneshopping wird ein Sendeangebot bezeichnet, das Rezipienten zum Abschluß eines zivilrechtliehen Rechtsgeschäfts (etwa eines Kauf-, Dienst-, Miet- oder Leasingvertrags) motivieren soll. 231 § 18 RStV 1996 definierte diesen "Fernseheinkauf' in Anlehnung an Art.12 Abs. 3 des Europäischen Fernsehübereinkommens232 als Werbesendung "in Form von direkten Angeboten an die Öffentlichkeit für den Verkauf, den Kauf oder die Miete und Pacht von Erzeugnissen oder die Erbringung von Dienstleistungen". Mit lokrafttreten des vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrags 233 wurde diese Begriffsbestimmung aufgehoben. Statt dessen findet sich nun in § 2 Abs. 2 Nr. 8 RStV eine Definition von Teleshopping, die identisch mit Art. 1 f der EG-Fernsehrichtlinie234 ist: "Sendung direkter Angebote an die Öffentlichkeit für den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen, einschließlich unbeweglicher Sachen, Rechte und Verpflichtungen, gegen Entgelt". Im Gegensatz zur im Rundfunk sonst üblichen Spotwerbung, die zum Kauf nach dem Medienkonsum animieren soll, impliziert Teleshopping die unmittelbare Einleitung der Verkaufsaktion, indem der Kauf in der Regel noch während der Sendung getätigt werden kann.235 Insofern wird Teleshopping auch als neue Form des traditionellen Werbefernsehens bezeichnet. 236 Um die Qualitäten des umworbenen Gebrauchsguts oder der angepriesenen Dienstleistung auf unterhaltsame Form zu vermitteln, werden die Produkte in unterschiedlicher Weise präsentiert. Dabei läßt sich strukturell unterscheiden237 zwischen 23 1 Ähnlich etwa die Umschreibung unter Z.l2 der "Gemeinsamen Richtlinien der Landesmedienanstalten für die Werbung zur Durchführung der Trennung von Werbung und Programm und für das Sponsoring im Fernsehen" vorn 26. Januar 1993 in der Fassung vorn 8. November 1994. 232 Art. 12 Abs. 3 des Europäischen Übereinkommens über das grenzüberschreitende Fernsehen vorn 15. März 1989lautet: "Werbeformen wie direkte Angebote an die Öffentlichkeit für den Verkauf, den Kauf oder die Miete oder Pacht von Erzeugnissen oder die Erbringung von Dienstleistungen dürfen eine Stunde arn Tag nicht überschreiten." Quelle: BGBI. 1989 III, S.477ff. 233 Zum vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrag siehe allgernein Ring, ZUM 2000, 177 ff., sowieAlbrecht Hesse, ZUM 2000, 183 ff. Speziell zu den neuen Regelungen des Teleshoppings Kreile, ZUM 2000, 194, 200ff. 2 34 RL 97/36/EG, ABI. EG 1997, Nr. L 202/60, 64. 235 Darauf weisen zutreffend Hartstein!Ring!Kreile!Dörr!Stettner, RundfunkstaatsvertragKommentar, Loseblatt, Stand Mai 2001, Ordner!, B 5, § 2 RStV Rdnr. 34, hin. 236 Pieper!Wiechmann, ZUM 1995, 82, 90. 237 Zu dieser begrifflichen Differenzierung vgl. Hartstein!Ring!Kreile/Dörr!Stettner, Rundfunkstaatsvertrag- Kommentar, Loseblatt, Stand Mai 200 I, Ordner I, B 5, § 2 RStV Rdnr. 36, sowie Eberle, ZUM 1994, 530, 535.

F. Teleshopping (Fernseheinkauf)

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- Verkaufsshows, in denen verschiedene Waren oder Dienstleistungen durch Moderatoren vorgestellt werden; Infomercials, in denen nur ein Produkt oder eine Produktlinie showartig beworben wird; - DRTV 238-Spots -das ist eine Mischung aus üblichem Werbespot und Infomercial, bei der dem Zuschauer eine direkte Antwort- und Bestellmöglichkeit geboten wird (etwa durch eingeblendete Telefon- und Faxnummern, E-Mail-Adressen oder Internet-Homepages); - katalogartigen Präsentationen, bei denen in Versandhaus-Manier mit stehenden oder bewegten Bildern überwiegend Sachinformationen vermittelt werden. Die letztere technisch primitive Variante überwog in den Gründerzeiten des deutschen Teleshoppings.239 Mittlerweile sind solche abgefilmten Katalogseiten mangels optischer Attraktivität nur noch gelegentlich- etwa im Programm kostengünstig produzierender Lokalfernsehsender - anzutreffen; künftig dürften sie gänzlich vom Bildschirm verschwinden. Ähnlich äußert sich auch Dörr: "Solche elektronischen Kataloge sind aber bei der künftigen Gestaltung des Teleshopping kaum vorstellbar. Vielmehr handelt es sich bei Teleshopping, wenn es Erfolg haben soll, durchaus um unterhaltsame Sendungen, um Verkaufsshows mit attraktiven programmliehen Elementen." 240

Die Teleshopping-Zuseher können in derartigen virtuellen Kaufuäusern241 ihre Bestellungenper Telefon, Fax, Post oder E-Mail meist noch während der laufenden Sendung aufgeben. 242 Kabelfernsehzuschauer werden - sobald das Kabelnetz über einen Rückkanal zum Sender verfügt und damit eine interaktive Kommunikation zwischen Sender und Empfänger möglich ist- auch durch Knopfdruck auf der Fernbedienung ordern können. 243 Die gewünschten Produkte werden sodann - meist auf dem Postwege - zugesandt. Neben reinen Teleshopping-Kanälen, deren Signale terrestrisch, perSatellitoder Kabel zum Zuschauer gelangen können, gibt es auch Teleshopping-Programmfenster (Dauer meist eine halbe oder eine volle Stunde), die als Dauerwerbesendung von "normalen" Rundfunkanbietern ausgestrahlt werden. Beide Teleshopping-Farmen werden teilweise gleichzeitig im Internet verbreitet und/oder dort zum Abruf bereitgehalten. 238

= Direct Response Television. Zum Begriff Ridder, MP 1995,414, 416.

Ory, AfP 1988, 120. Dörr, "Multimedia" und der Rundfunkbegriff, in: Dittmann/Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S.121, 128. 241 Pieper/Wiechmann, ZUM 1995, 82, 83. Ähnlich Eberle, ZUM 1994, 530, 535: "Video Mall". 242 Stettner/Tresenreiter, ZUM 1994,669, halten diese Verbindung von Wirtschaftswerbung und der Ermöglichung eines sofortigen Vertragsabschlusses sogar für ausschlaggebend bei der Kategorisierung eines Angebots als Teleshopping. 243 Vgl. BayVGH, ZUM 1996, 173. 239

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

Von Gersdorf wird diese Form des elektromagnetischen Offenerens von Produkten als "interaktiv ausgestaltetes Horne Shopping" bezeichnet und somit begrifflich von Teleshopping geschieden. 244 Da hiermit aber prinzipiell nur eine weitere technische Verbreitungsart mit erhöhtem Rezeptionskomfort (nämlich ein Abrufdiense45) für ein inhaltlich vergleichbares (Teleshopping-)Angebot angesprochen ist, wird in dieser Arbeit auf eine solche Unterteilung verzichtet. Statt dessen wird das Problem erweiterter Selektionsoptionen beim Tatbestandsmerkmal Darbietung angeschnitten. 246

Den öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogrammen ist die Ausstrahlung von Teleshopping mit Ausnahme einzelner Teleshopping-Spots gemäß § 18 RStV untersagt.

II. Untersuchung der Rundfunkeigenschaft 247 1. Darbietung Das inhaltliche Spektrum von Teleshopping ist auf Produktinformationen begrenzt, eventuell aufgelockert durch unterhaltende Elemente. Insofern handelt es sich nicht um ein Voll-, sondern um ein Spartenprogramm/48 das ausschließlich Werbung offeriert. 249 Beispielsweise sind- so der Bayerische Verwaltungsgerichtshof- die Sendungen des Horne Order Television (H. 0. T.) "auf die Darstellung, Erläuterung und Vorführung von Waren beschränkt, die sie [die Veranstalterio von H.O. T.] vertreibt, oder von Dienstleistungen, die sie erbringt oder vermittelt". 250 Gersdorf, AfP 1995,565, 567; ebensoRidder, MP 1995, 414,416;Janik, AfP2000, 7, 15. Im Detail zum Problemkreis Abrufdienste vgl. oben ab S. 170. 246 Siehe aufS. 207. 247 Für die Rundfunkeigenschaft von Teleshopping sprechen sich aus: BayVerfGH, ZUM 1996, 177, 178; "Negativliste" der Bundesländer zum Rundfunkbegriff (abgedruckt im Anhang dieser Arbeit aufS. 298); Bornemann, ZUM 1998, 915, 923 (Fn. 79); Degenhart, ZUM 1995, 353, 356, sowie Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rdnr. 698; Dill, Rundfunkbegriff und Telekommunikationsdienste, in: Haratsch (Hrsg.), Herausforderungen an das Recht der Informationsgesellschaft, 1996, S. 81, 91; Dörr, "Multimedia" und der Rundfunkbegriff, in: Dittmann/Fechner/ Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S.121, 128; Eberle, ZUM 1994,530, 535; Gersdorf, ZUM 1995,841,846, sowie Gersdorf, Rundfunkfreiheit ohne Ausgestaltungsvorbehalt, 1996, S.39; Hoffmann-Riem, AfP 1996,9, 12; Hök, MDR 1989,769, 771; Micklitz, NJW 1990, 1569, 1575; Pieper/Wiechmann, ZUM 1995, 82, 90; Ridder, MP 1995, 414, 424f.; Wellens, Grenzen der Rundfunkfinanzierung: Teleshopping, 1991, S. 94f. Dagegen sind: Bermanseder, ZRP 1997,330, 332; Bullinger, AfP 1996, 1, 5; Renck-Laufke, BayVBI. 1997, 237; Rupert Scholz, Multimedia, in: Ziemske (Hrsg.), FS Kriele, 1997, S.523, 534; Schroeder, ZUM 1994,471, 475; Stettner!Tresenreiter, ZUM 1994, 669, 673. 248 Zum Begriff siehe § 2 Abs. 2 Nr. 2 RStV. 249 So auch Eberle, ZUM 1994, 530,535. 25o BayVGH, ZUM 1996, 173. 244 245

F. Teleshopping (Femseheinkauf)

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Eine solcherart enge thematische Ausrichtung steht der Darbietungseigenschaft aber nicht im Wege. 251

a) Potentielle publizistische Relevanz von Werbung Selbst wenn man - anders als in dieser Arbeit- die Geeignetheil zur Meinungsbildung als Voraussetzung der Darbietung fordert, 252 erfüllt Teleshopping dieses Merkmal. 253 Denn durch die Anpreisung der Waren und die Übermittlung von Werbebotschaften soll die individuelle Meinungsbildung des Zusehers dahingehend beeinflußt werden, daß er das offerierte Produkt erwirbt. 254 Dabei werden in der Regel auch Fakten über die Waren vermittelt, so daß Teleshopping neben der naturgemäß positiven Meinungsäußerung des Offerierenden einen gewissen Informationsgehalt aufweisen dürfte. 255 Außerdem bedienen sich Teleshopping-Sendungen meist kurzweiliger ProduktPräsentationsformen, um die Aufmerksamkeit der Zuschauer zu gewinnen; Unterhaltungssendungen werden aber vom Bundesverfassungsgericht seit dem ersten Fernsehurteil explizit der Rundfunkfreiheit unterstellt. 256 Gleiches muß auch für die showartigen Sendungen von Teleshopping gelten. 257 Für die meinungsbildende Wirkung spricht zudem, daß Werbesendungen mitunter einen beachtlichen Aufschluß über die wirtschaftlichen Verhältnisse eines Landes geben und hierdurch sogar eine Informationsquelle im politischen Sinne darstellen können. Bereits 1965 berichtet Adolf Amdt, bezogen auf die Situation des geteilten Deutschlands: "Persönliche Mitteilungen aus der sowjetisch besetzten Zone weisen darauf hin, wie wertvoll es für die Bevölkerung dort ist, gerade aus dem Werbefernsehen viel über den Lebensstandard im Westen zu entnehmen." 258 25 1 In diesem Sinne Stammler, AfP 1975,742, 749; Pieper/Wiechmann, ZUM 1995,82, 85; Herrmann, RuF 1971,267,272. Vgl. dazu auch ab S.l45 dieser Arbeit. 252 EtwaSchroeder, ZUM 1994,471, 476; Kreile/Westphal, UFITABand 121 (1994), S.155, 172. 253 A. A. Müller-Using/Lücke, ArchivPT 1995, 32, 44; Rupert Schatz, Multimedia, in: Ziemske (Hrsg.), FS Kriele, 1997, S.523, 534, sowieBermanseder, ZRP 1997,330,332, sämtliche ohne nähere Begründung. Ebenfalls Renck-Laujke, BayVBI. 1997, 237: "reine Verkaufssendungen". 254 Pieper/Wiechmann, ZUM 1995, 82, 91; Dill, Rundfunkbegriff und Telekommunikationsdienste, in: Haratsch (Hrsg.), Herausforderungen an das Recht der Informationsgesellschaft, 1996, S. 81, 91; Wellens, Grenzen der Rundfunkfinanzierung: Teleshopping, 1991, S. 93. Auch Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, Rundfunkstaatsvertrag - Kommentar, Loseblatt, Stand Mai 2001, Ordner!, B 5, § 2 RStV Rdnr. 38, konzedieren immerhin, daß die Präsentation der Waren mit Showelementen unterhaltender oder sogar meinungsbildender Art vermischt werde. 255 Hök, MDR 1989, 769,771. 256 BVerfGE 12,205 (260); im Anschluß daran BVerfGE 31,314 (326), sowie BVerfGE 35, 202 (222). Siehe auch oben ab S. 72. 257 Gersdorf, ZUM 1995, 841, 846, sowie Gersdorf, Rundfunkfreiheit ohne Ausgestaltungsvorbehalt, 1996, S. 39. In diesem Sinne auch Ridder, MP 1995, 414,424. 258 Adolf Arndt, JZ 1965, 337, 339. Ihm folgen Pieper/Wiechmann, ZUM 1995, 82, 89.

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

Sofern behauptet wird, daß bei nur listenmäßiger oder katalogartiger Beschreibung der Ware mit Angabe des Preises anderes gelte, 259 wird die Eignung auch dieser Information zur Meinungsbildung übersehen. Es kann gerade die Übermittlung eines sehr günstigen Preises oder auch bloßer Produktdaten ausschlaggebend für einen Kauf sein und insofern die individuelle Meinung von der Kaufwürdigkeit eines Gegenstandes verändern. Auch schlicht informierende Werbesendungen sind also nicht ohne Belang für die Meinungsbildung; 260 inwieweit ein Teleshopping-Angebot unterhaltsam ist, spielt daher für dessen prinzipielle Darbietungsqualität keine Rolle. Denn selbst eine gänzlich unterhaltungsfreie Werbesendung vermag - wie soeben aufgezeigt - wegen ihres informatorischen Gehalts zur Meinungsbildung der Zuseherschaft beitragen. Daß aufgrund der geringen Attraktivität eines solchen Programms das tatsächliche Publikumsinteresse eher gering sein dürfte, hindert die Rundfunkeigenschaft des Angebots nicht. 261

b) Irrelevanz der Kommerzorientiertheil Auch der Einwand von Stettner{fresenreiter, wegen der Verquickung von Information, Unterhaltung und Kommerz liege eine Darbietung im Sinne des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs nicht vor, 262 trägt nicht. Die Autoren gestehen selbst ein, daß Wirtschaftswerbung durchaus auch meinungsbildenden, informierenden oder unterhaltenden Charakter habe, 263 doch sei Voraussetzung von Rundfunkdarbietungen, daß gewisse Sendebestandteile nur der Meinungsbildung zu dienen bestimmt seien. 264 Diese Argumentation unterstellt eine scharfe Trennungsmöglichkeit zwischen meinungsbildenden und sonstigen, etwa unterhaltenden Programmsegmenten; diese Scheidung wird dem Rundfunkjedoch nicht gerecht. Denn Wesen (nicht nur) dieses Mediums ist es, daß meinungsbildend-informative Elemente anschaulich-unterhaltsam vermittelt werden (können). 265 Insofern ist es in der Regel nicht möglich, eine Sendung inhaltlich streng zu schubladisieren. 259 Pieper/Wiechmann, ZUM 1995, 82, 91. Ähnlich Dörr, "Multimedia" und der Rundfunkbegriff, in: Dittmann/Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S. 121, 128; Kreile/Westphal, UFITA Band 121 (1994), S. 155, 174; sowieBetzler, Finalität des Rundfunkbegriffs, in: Dittmann/Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S. 155, die auf S. 161 f. meint: "Nur sofern der Teleshopping-Kanal auch ,Show-Einlagen' enthält, rücken diese ... zumindest in die Nähe der Rundfunkveranstaltung, und zwar desto mehr, je größer der ,Entertainment-Anteil' ist." 260 Vgl. Degenhart, ZUM 1995, 353, 356. 261 Siehe zu diesem Problemkreis ab S.145. 262 Stettner/Tresenreiter, ZUM 1994,669, 673. 263 Stettner/Tresenreiter, ZUM 1994, 669, 674. 264 Stettner/Tresenreiter, ZUM 1994, 669, 673: sogenannter "programmlicher Mantel". 2 65 Vgl. BVerfGE 101, 361 (389f.).

F. Teleshopping (Fernseheinkauf)

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Beispielsweise werden Nachrichten nicht nur als Meldungen, sondern auch auf kurzweilige Weise verbreitet. Erst kürzlich hat das Bundesverfassungsgericht sogar einen allgemeinen medialen Trend zu Mischformen von Unterhaltung und Information (sogenanntes Infotainment) konstatiert. 266

Zwar mag der Kommunikator vorwiegend kommerzielle Ziele verfolgen und daher die Meinungsbildung des Rezipienten nur Mittel zum Verkaufszweck sein. Doch über die Rubrizierung eines Angebots als Rundfunk entscheidet nicht die vorrangige Motivlage des Veranstalters, sondern die (potentielle publizistische) Wirkung beim Empfänger.267 Denn regelmäßig dürfte bei gewinnorientierten Medien das Programm primär Mittel zur Generierung von Profit in Form von Werbeeinnahmen sein; erst in zweiter Linie werden publizistische Ziele verfolgt. Dies gilt vor allem für private TV-Vollprogramme, deren Zugehörigkeit zum Rundfunk deswegen aber nicht in Frage gestellt wird. Folglich lassen selbst jene Autoren, die eine publizistische Relevanz des Gesendeten fordern, 268 um es als Rundfunk zu kategorisieren, die prinzipielle Eignung der Inhalte zur Meinungsbildung ausreichen, und zwar unabhängig von einer eventuellen ökonomischen Primärintention des Veranstalters. 269 Eine vorrangige Kommerzorientiertheil steht dem Tatbestandsmerkmal Darbietung daher nicht entgegen.

c) Werbung und der Schutzbereich des Art.S Abs.l Satz 2 GG Dennoch wäre Teleshopping nicht als Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu erachten, sofern Werbung - trotz soeben nachgewiesener zumindest potentieller publizistischer Relevanz - grundsätzlich nicht dem Schutzbereich der Rundfunkfreiheil unterfallen könnte. Hierfür wird gelegentlich vorgebracht, daß von der Verfassung wörtlich nur die Berichterstattung durch Rundfunk geschützt werde. lnsofern umfasse dieser Begriff neben Tatsachenmitteilungen zwar auch Meinungsäußerungen, jedoch keine reinen Werbebotschaften.270 So meint Micklitz: "Nimmt man die Begrifflichkeilen ernst und bildet sie vor dem Hintergrund der Rechtsprechung zur Berichterstattung ab, so kann die Konsequenz an sich nur lauten, Teleshopping aus dem Anwendungsbereich des Art. 5 GG herauszunehmen." 271 BVerfGE 101, 361 (390). Hoffmann-Riem, AfP 1996, 9, 12. 268 Wer- wie der Autor dieser Arbeit - dieses Kriterium nicht fordert, braucht sich mit der Argumentation von Stettner/Tresenreiter ohnehin nicht auseinanderzusetzen, da dann auch ohne Vorliegen eines meinungsbildenden Inhalts Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu bejahen ist. 269 Exemplarisch Hoffmann-Riem, AfP 1996, 9, 12: "Die potentielle Einwirkung auf die Meinungsbildung entscheidet für die Einordnung als Rundfunk." 270 Leisner, Werbefernsehen und Öffentliches Recht, 1967, S. 121 f. 271 Micklitz, NJW 1990, 1569, 1572. Ebenfalls gegen die Rundfunkeigenschaft von Werbung spricht sich aus Betzler, Finalität des Rundfunkbegriffs, in: Dittmann/Fechner/Sander (Hrsg.), Der Rundfunkbegriff im Wandel der Medien, 1997, S. 155, 162. 266 267

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

Richtigerweise ist allerdings die (Rundfunk-)Werbung durchaus von der Rundfunkfreiheil geschützt, weil es sich hierbei auch um eine Meinungsäußerung (nämlich des Werbenden) handelt, die durch das Medium Rundfunk an die Allgemeinheit verbreitet wird.272 Ob mit dieser Werbung wirtschaftliche Interessen eines Dritten oder des Veranstalters selbst verfolgt werden, ist dabei irrelevant. 273 Anderer Ansicht sind Bultmann/Rahn, die nur "Drittfremdwerbung" von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG umfaßt sehen, nicht hingegen "Eigenwerbung für eigene Produkte des Veranstalters", da es insofern sich nicht "um die Veranstaltung von Rundfunk als Beteiligung an der Meinungsbildung handelt". 274 Die Autoren verkennen jedoch, daß es für die meinungsbildende Wirkung der Werbebotschaft keineswegs darauf ankommt, in wessen Interesse die Werbung ausgestrahlt wird. Deswegen kann es keinen Unterschied machen, ob nun Produkte des Rundfunkanbieters oder Waren eines externen Unternehmers beworben werden. Aufschlußreich ist in diesem Zusammenhang auch die durch den vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrag neugeschaffene Definition der Werbung in § 2 Abs. 2 Nr. 5 RStV: " ... jede Äußerung bei der Ausübung eines Handels, Gewerbes, Handwerks oder freien Berufs, die im Rundfunk von einem öffentlich-rechtlichen oder privaten Veranstalter entweder gegen Entgelt oder eine ähnliche Gegenleistung oder als Eigenwerbung gesendet wird mit dem Ziel, den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen, einschließlich unbeweglicher Sachen, Rechte und Verpflichtungen, gegen Entgelt zu fördern".

Insoweit gilt hier nichts anderes als für den der Pressefreiheit unterfallenden Anzeigenteil einer Zeitung. 275 Die Betonung der Berichterstattungsfunktion des Rundfunks durch das Grundgesetz weist lediglich darauf hin, daß diese einen besonderen Schutz genießt, 276 ohne dadurch andere Programminhalte als Schutzobjekt von Art. 5 Abs. I Satz 2 GG auszuschließen. 277 Ebenso wie auch reine Anzeigenblätter von der Pressefreiheit erfaßt werden, unterfallen also auch Teleshopping-Angebote der Rundfunkfreiheit 278 Denn in beiden Fällen gebietet es der individualrechtsfreundliche Grundsatz einer möglichst effektiven Geltung der Grundrechte, daß der 212 So mit schlüssiger Begründung Jarass, Gutachten zum 56. DJT, 1986, G 16 f., sowie Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rdnr.677. EbensoBethge, in: Sachs (Hrsg.), GG, 2. Aufl., 1999, Art. 5 Rdnr. 108; Pieper!Wiechmann, ZUM 1995, 82, 89f.; VG Saar, ZUM 1995, 642, 645; Hök, MDR 1989, 769, 771; Hoffmann-Riem, Afp 1996,9, 12; Beucher!Leyendecker!v.Rosenberg, Mediengesetze, 1999, § 2 RStV Rdnr. 7; Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 4. Aufl., 1999, Art. 5 Abs. 1, 2 Rdnr. 102. 273 Vgl. Starck, in: v.Mangoldt/Klein/Starck, GG, 4. Aufl.., 1999, Art. 5 Abs. 1, 2 Rdnr. 102. 274 Bultmann!Rahn, NJW 1988, 2432, 2433. 21s Dazu BVerfGE 21 , 271 (278f.). 276 Deswegen hat beispielsweise das VG Berlin, MMR 1998, 219, 223, die Nichtberücksichtigung eines Teleshopping-Kanals bei der Kabeleinspeisung mit dem Argument gebilligt, daß sich das Programm auf- mehrfach wiederholte- Produktinformationen einschließlich Bestellhinweisen beschränke und deswegen unter dem primär maßgeblichen Gesichtspunkt der Programmvielfalt mit den von der Medienanstalt letztlich ausgewählten Spartensendem nicht gleichrangig sei. 2 7 7 Jarass, Gutachten zum 56. DJT, 1986, G 16. 21s Ridder, MP 1995,414, 425.

F. Teleshopping (Fernseheinkauf)

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Schutzbereich - wegen wenigstens potentieller Meinungsbildungsrelevanz der Inhalte -eröffnet ist. 279 Das Bundesverfassungsgericht hat sich zur Frage, ob Werbung respektive Werbesendungen dem Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GO unterfallen, noch nicht ausdrücklich geäußert. Zwar wird der Anzeigenteil einer Zeitung der Pressefreiheit unterstellt. 280 Ob diese Grundsätze in gleicher Weise für die Wirtschaftswerbung im Rundfunk gelten, hat das Gericht bislang dezidiert offen gelassen. 281 Da aber in der Regel solche Inhalte, die durch die Meinungsäußerungsfreiheit des Art. 5 Abs. l Satz 1 GO geschützt werden, bei entsprechender telekommunikativer Verbreitung an die Allgemeinheit dem sachlichen Schutzbereich der Rundfunkfreiheit zuzuordnen sind, weist diese Aussage durchaus in die Richtung der herrschenden Meinung, Werbung als schutzwürdigen Rundfunkgegenstand anzusehen. Denn das Bundesverfassungsgericht schließt keineswegs aus, daß Wirtschaftswerbung der Meinungsäußerungsfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GO unterf"allt: "Das Grundrecht der Meinungsfreiheit [kommt] auch für eine Wirtschaftswerbung jedenfalls dann als Prüfungsmaßstab in Betracht, wenn eine Ankündigung einen wertenden, meinungsbildenden Inhalt hat oder Angaben enthält, die der Meinungsbildung dienen". 282 Jedoch scheide eine Verletzung des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GO aus, sofern lediglich eine fremde angesehene Marke dafür genutzt werde, ein sonst nicht verkäufliches Produkt auf den Markt zu bringen. 283 Die Wirtschaftswerbung partizipiert aber jedenfalls als Programmfinanzierungsquelle an der Gewährleistung der Rundfunkfreiheit So weist Bethge daraufhin, daß "die Wirtschafts- · werbung ... nicht den absoluten Bestandsschutz der Programmfunktion genießt." Diese Schwäche sei allerdings höchst relativ, da stets dann, wenn Wirtschaftswerbung der Finanzierung des Programms diene, der Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG insoweit eröffnet sei. Daher stelle "jeder Eingriff des Staates in die Befugnis der (öffentlich-rechtlichen) Anstalt zur Wirtschaftswerbung ... einen Verstoß gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG" dar. 284 Dieser Grundsatz dürfte auch, wenn nicht sogar noch zwingender auf sämtliche werbenden Inhalte der kommerziellen TV-Veranstalter Anwendung finden, da diese sich ausschließlich aus den Einnahmen der Werbung finanzieren.

Gegen die Zuordnung von Werbung zum Schutzbereich der Rundfunkfreiheit läßt sich zudem nicht einwenden, daß wegen der besonderen grundrechtsdogmatischen 279 Exemplarisch BVerfGE 32, 54 (71 ): ,,Nur die weite Auslegung wird auch dem Grundsatz gerecht, wonach in Zweifelsfällen diejenige Auslegung zu wählen ist, welche die juristische Wirkungskraft der Grundrechtsnorm am stärksten entfaltet". 28o BVerfGE 21,271 (278f.). 28t BVerfGE 74, 297 (341f.). 282 BVerfGE 71, 162 (175). Einschränkend allerdings die Tendenz von BVerfGE 95, 173 ( 182): "Das Grundrecht der Meinungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 GG) kann für eine Wirtschaftswerbung allenfalls in Anspruch genommen werden, wenn die Werbung einen wertenden, meinungsbildenden Inhalt hat oder Angaben enthält, die der Meinungsbildung dienen." 283 BVerfG, NJW 1994,3342. 284 Bethge, MP 1983, 690, 698.

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

Konzeption der Rundfunkfreiheit mit starken objektiv-rechtlichen Elementen eine Erweiterung ihres Schutzbereichs grundrechtsatypisch zu einer Beschränkung der Freiheitsrechte der Bürger führen würde. 285 Da nicht notwendigerweise jegliche Form von Rundfunk derart streng von Verfassungs wegen reglementiert werden muß wie der Bereich des traditionellen Fernsehens und Hörfunks, 286 geht mit der Rubrizierung eines Angebots als Rundfunk nicht unbedingt die Etablierung einer Ordnung einher, die die Aktivitäten des einzelnen auf diesem Sektor an staatliche Genehmigungen oder Lizenzen knüpft. Umgekehrt aber wird durch die Unterstellung eines Angebots unter die Rundfunkfreiheit das eminente Postulat der Staatsfreiheit entsprechend ausgeweitet: Es werden Kommunikationsbereiche definiert, in denen dem Staat grundsätzlich jedes Tätigwerden verboten ist 287 - was einen unmittelbar individualrechtlich positiven Effekt zeitigt. Wenn also- wie etwa bei Schroeder- der Gegenstand rundfunkmedialer Meinungsbildung unter angeblicher Berufung auf das Bundesverfassungsgericht288 auf den staats- und kulturpolitischen Bereich eingegrenzt wird und damit letztlich eine entsprechende Verengung des Schutzbereichs von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG stattfindet/89 so wird außer acht gelassen, daß die Trennung von Meinungen in demokratisch bedeutsame und irrelevante Ansichten nicht praktikabel ist. Politik als Kunst der Staats- und Gesellschaftslenkung durchdringt regelmäßig alle - auch private- Lebensbereiche, so daß jeder menschlichen Ansicht latent eine politische Komponente innewohnt. Zudem lassen sich auch die banalsten Anschauungen des Menschen auf Wertemuster zurückführen, die sich gerade in der vermeintlichen Trivialität aktualisieren. Deswegen muß der Prozeß der freien Meinungsbildung durch die Massenmedien thematisch umfassend, also in jeder inhaltlichen Hinsicht, geschützt werden. Eine 285 So aber Degenhart, ZUM 1995, 353, 354: "Hier bedeutet das Vorliegen des Grundrechtstatbestands zunächst einmal die Aufhebung grundrechtlicher Autonomie, grundrechtlicher Beliebigkeit. Wer bereit und in der Lage ist, Rundfunk zu veranstalten, darf dies deshalb noch nicht nach Belieben tun." 286 Dies zeigt etwa das aktuelle Beispiel des MDStV, der gewisse verfassungsrechtliche Rundfunkangebote aus dem Anwendungsbereich des RStV ausnimmt und einem freizügigeren Rechtsregime unterstellt. Zur Vereinbarkeil einer solchen abgestuften Regelungsdichte mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG siehe im Detail ab S. 68. 2 87 Zur verfassungsgerichtlich geforderten Staatsfreiheit des Rundfunks vgl. BVerfGE 83, 238 (322), unter Verweis auf BVerfGE 12, 205 (262f.). BVerfGE 88, 25 (36), verwendet den Terminus Staatsferne. 288 Genauer: dessen erstes und drittes Fernsehurteil; vgl. Schroeder, ZUM 1994, 471,477, Fn.51 f. 289 Ähnlich Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 168 f., der einen grundrechtliehen Schutz aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ablehnt, sofern keine für die öffentliche Meinungsbildung relevanten Informationen verbreitet, sondern rein kommerzielle Zwecke verfolgt werden. Als meinungsbildungsrelevant betrachtet der Autor allerdings auch Beiträge, die die typischen Züge von Unterhaltungssendungen tragen.

F. Teleshopping (Femseheinkauf)

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Aufsplitterung in hochpolitische und seichte Meinungen mit der Konsequenz einer geringeren Schutzwürdigkeit letzterer vor staatlichen Eingriffen, aber auch vor gesellschaftlichen Pressionen begründet die Gefahr, Einbruchsstellen für meinungsmanipulative Mechanismen zu schaffen, die sodann auch auf unbestritten demokratiepolitisch sensible Bereiche ausgreifen könnten. In diesem Sinne wäre es höchst bedenklich, Meinungsbildung über Konsumgüter von vornherein begrifflich aus dem rundfunkspezifischen und damit rundfunkgrundrechtliehen Meinungsspektrum herauszulösen. 290 Denn eine im wirtschaftlichen Sinne freiheitlich organisierte Ordnung wie die auf selbständigen und eigennützigen Handlungen aller Marktteilnehmer basierende Marktwirtschaft setzt freie und offene Kommunikation voraus;291 insofern ist der Staat aufgerufen, entsprechende liberale Rahmenbedingungen für den Kommunikationsprozeß auch in diesem Bereich zu schaffen und zu bewahren. Zudem ist die thematisch universelle Möglichkeit einer freien Meinungsbildung für die Persönlichkeitsentfaltung des einzelnen von grundlegender Bedeutung; auch dies verlangt, Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht in einen zwingenden Demokratiebezug zu stellen, sondern jedwedes massenmediale Meinungsbildungsthema von der Rundfunkfreiheit erlaßt zu sehen.292 Auch Werbesendungen und reine Werbeprogramme- also Teleshopping- werden daher von der Rundfunkfreiheit geschützt und sind somit mögliche Rundfunkinhalte.

d) § 2 Abs. 2 Nr.l MDStV Seit 1997 sind gemäߧ 2 Abs. 2 Nr. 1 MDStV "Verteildienste in Form von direkten Angeboten an die Öffentlichkeit für den Verkauf, den Kauf oder die Miete oder Pacht von Erzeugnissen oder die Erbringung von Dienstleistungen (Fernseheinkauf)" dem Mediendienste-Staatsvertrag unterstellt. Mit dem vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrag wurde diese Definition an Art. l f der EG-Fernsehrichtlinie293

angeglichen; nunmehr sind Verteildienste umfaßt, die direkte Angebote "an die Öffentlichkeit für den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen, einschließlich unbeweglicher Sachen, Rechte und Verpflichtungen, gegen Entgelt" verbreiten. Als Grund für die Zuordnung solcher Verteildienste zum MDStV nennt die amtliche Begründung, daß Fernseheinkaufsdienste wegen ihrer engen inhaltlichen Be290 Konsequenterweise attestiert Starck, in: v. Mangoldt/Kiein/Starck, GG, 4. Aufl., 1999, Art. 5 Abs. 1, 2 Rdnr. 102, Werbesendungen einen Nachrichtenwert. 29t Degenhart, ZUM 1995, 353, 356. 292 Pieper/Wiechmann, ZUM 1995, 82, 90. Desgleichen Löwer, JZ 1981,730, 736. 293 RL 97/36/EG, ABI. EG 1997, Nr. L 202/60,64.

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

grenzung nur in geringem Maße der öffentlichen Meinungsbildung dienen. 294 Doch selbst wenn diese Ansicht des staatsvertragliehen Gesetzgebers zutreffen sollte, 295 rechtfertigt dies allenfalls die Unterstellung von Teleshopping unter ein Normenwerk niedrigerer Regelungsdichte, wie es der MDStV im Vergleich zum RStV ist. 296 So bemerken die Bundesländer in ihrer "Negativliste" zum Rundfunkbegriff von 1995, "daß Dienste, soweit sie aufgrund ihrer Ausgestaltung nur von geringem Einfluß auf die öffentliche Meinungsbildung sind und deutlich hinter dem herkömmlichen Rundfunk zurückbleiben, nicht in vollem Umfang den engeren rundfunkrechtlichen Regeln unterliegen sollen". 297 Beispielsweise wird auch"Teleshopping als reine Verkaufsveranstaltung mit direkter Bestellmöglichkeit" genannt. Ähnlich argumentieren Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner: "Durch den MediendiensteStaatsvertrag der Länder und das Teledienstegesetz des Bundes ... wurden einzelne Erscheinungsformen des Teleshopping aus dem Anwendungsbereich des Rundfunkstaatsvertrages herausgenommen und bereichsspezifischen Regelungen unterworfen." 298 Hochstein gibt allerdings zu bedenken: "Unter verfassungsrechtlichem Aspekt bestimmen allein Schutzgut und Schutzfunktion die notwendige Regelungsdichte des einfachen Gesetzes, ohne daß es darauf ankommt, ob der Landesgesetzgeber eine bestimmte Kommunikationserscheinung als ,Rundfunk' oder als ,rundfunkähnlichen Dienst' (oder wie auch immer) definiert." 299

Unabhängig von einfachgesetzlichen Regelungen ist also für die Einordnung von Teleshopping als Rundfunk im verfassungsrechtlichen Sinne allein entscheidend, ob dessen Tatbestandsmerkmale erfüllt sind. Insofern kommt es für den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff und damit die Reichweite von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht darauf an, ob der MDStV Teleshopping-Angebote erlaßt. Die Unwichtigkeit einfachgesetzlicher Begriffsprägungen betont auch das Bundesverfassungsgericht, wenngleich in anderem Zusammenhang: "Jedenfalls kann sich aus der rein deskriptiven Unterscheidung des Gesetzes nicht ergeben, daß die Veranstaltung von Videotext sowie von Ton- und Bewegtbilderdiensten auf Abruf und auf Zugriff verfassungsrechtlich nicht der Gewährleistung der Rundfunkfreiheit unterfallt." 300 ·

Da selbst der Gesetzgeber des MDStV eine gewisse, wenn auch relativ geringe Beeinflussung der öffentlichen Meinungsbildung durch Teleshopping einräumt, 294 Amtliche Begründung des Mediendienste-Staatsvertrags, abgedruckt in: Ring, Medienrecht, Loseblatt, Stand April 2001, Ordner II, G II 1.300, S. 2, 4. 295 Zweifel werden laut im Strukturpapier der Landesmedienanstalten, 1997, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 304): "Dazu ist festzustellen, daß die Darstellung eines Produkts in einem Warenkatalog durchaus ... als rundfunkgleich angesehen werden kann." 296 Zur Vereinbarkeil einer solchen abgestuften Regelungsdichte mit Art. 5 Abs. I Satz 2 GG siehe ab S. 68. 297 "Negativ Iiste" der Bundesländer zum Rundfunkbegriff (zu finden aufS. 298 dieser Arbeit). 298 HartsteinfRingfKreilefDörrfStettner, Rundfunkstaatsvertrag - Kommentar, Loseblatt, Stand Mai 2001 , Ordner I, B 5, §2 RStV Rdnr.37. 299 Hochstein, NJW 1997, 2977,2978. Joo Vgl. BVerfGE 74, 297 (352).

F. Teleshopping (Fernseheinkauf)

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wäre sogar nach der Auffassung des engen Darbietungsbegriffs Rundfunk zu bejahen. Erst recht muß dies gelten, sofern eine publizistische Relevanz des Gesendeten nicht als Voraussetzung der Darbietung gefordert wird. e) §2 Abs.2 Nr.2 und 5 TDG Ein gewisser Teil der Teleshopping-Angebote dürfte entweder § 2 Abs. 2 Nr. 2 TDG ("Verbreitung von Informationen über Waren und Dienstleistungen") oder § 2 Abs. 2 Nr. 5 TDG ("Angebote von Waren und Dienstleistungen in elektronisch abrufbaren Datenbanken mit interaktivem Zugriff und unmittelbarer Bestellmöglichkeit") unterfallen. Zwar weist § 2 Abs. 4 Nr. 3 TDG darauf hin, daß "inhaltliche Angebote bei Verteildiensten und Abrufdiensten, soweit die redaktionelle Gestaltung zur Meinungsbildung für die Allgerneinheit im Vordergrund steht", dem MDStV unterstehen. Ob aber beim Teleshopping diese Kollisionsnorm Anwendung findet- weil publizistisch relevante Inhalte verbreitet werden- oder aber es beim normenhierarchischen Vorrang des Bundesrechts vor Länder(staatsvertrags)recht bleibt, ist wohl Frage des jeweiligen Einzelfalles. Zudem enthält auch der RStV Regelungen über Teleshopping (etwa§§ 7, 44, 45 a RStV), so daß hier drei Gesetze miteinander konkurrieren. Zur Veranschaulichung der Abgrenzungsschwierigkeiten sei exemplarisch auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart verwiesen, das f\ir die Abgrenzung zwischen Mediendienst und einfachrechtlichem Rundfunkbegriff darauf abstellt, ob sich der Anbieter zum Verzicht auf "zusätzliche Unterhaltungs- und Showelemente sowie auf alle publizistischen Inhalte bzw. journalistischen Darstellungsforrnen, die zur Meinungsbildung geeignet und nicht unmittelbar und ausschließlich auf die angebotenen Waren und Dienstleistungen bezogen sind", verpflichtet hat. 301

Doch unabhängig von der komplexen Frage, welcher einfachgesetzlichen Norm (TDG, MDStV oder RStV) jeweils der Anwendungsvorzug gebührt, 302 wird jedenfalls der sachliche Schutzbereich von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG dadurch nicht eingeschränkt. Sofern allerdings anders als vom Verfasser dieser Arbeit die Meinung vertreten wird, daß Abrufdienste303 als Individualkommunikation nicht unter den Rundfunkbegriff fallen, 304 führt dies auch zum Ausschluß entsprechender Teleshopping-Angebote aus dem verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff. VG Stuttgart, MMR 1998, 322, 324. Zu diesem Problemkreis vgl. etwa Hartstein!Ring!Kreile!Dörr!Stettner, Rundfunkstaatsvertrag- Kommentar, Loseblatt, Stand Mai 2001, Ordner I, B 5, § 2 RStV Rdnr. 37-39; Müller-Using!Lücke, Archiv PT 1997, 101, 105 f.; zum Verhältnis MDStV und RStV siehe Mayerl Motz, ZUM 1998, 133ff. 303 Also das von Gersdorf, AfP 1995,565,567, angesprochene "Horne Shopping". 304 So Hartstein!Ringl Kreile!Dörr!Stettner, Rundfunkstaatsvertrag- Kommentar, Loseblatt, Stand September 1999, C-0.3, § 2 RStV Rdnr. 20. Zu diesem Problemkreis siehe im Detail ab S. 85 sowie ab S. 175 dieser Arbeit. 301

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

f) Zwischenergebnis Teleshopping offeriert Inhalte von wenigstens potentieller Wichtigkeit für die Meinungsbildung, da die Übermittlung von Werbebotschaften auf die Bereitschaft zum individuellen Kaufentschluß einwirkt. Dies gilt nicht nur für Teleshopping-Angebote mit unterhaltenden Elementen, sondern auch für die bloße Übermittlung von Produktdaten. Unabhängig davon, ob man die publizistische Relevanz eines Angebots als Darbietungsvoraussetzung fordert, erfüllt Teleshopping somit dieses TatbestandsmerkmaL Daß mit Teleshopping vorwiegend oder ausschließlich kommerzielle Zwecke vom Veranstalter verfolgt werden, hindert die Darbietungseigenschaft nicht. Nicht die vorrangig gewinnorientierte Motivlage des Kommunikators, sondern die massenkommunikative Wirkung beim Rezipienten entscheidet über die Zugehörigkeit zum Rundfunk. Im übrigen sind "normale" Privat-TV-Programme ebenfalls primär auf Profiterwirtschaftung ausgerichtet; deren massenkommunikative Funktion ist daher ebenfalls nur Mittel zum ökonomischen Ziel, ohne daß deswegen die Rundfunkeigenschaft in Frage gestellt wird. Überdies sind Werbung und Werbesendungen auch tauglicher Schutzgegenstand der Rundfunkfreiheit, weil Meinungsäußerungen der Werbenden telekommunikativ an die Allgemeinheit verbreitet werden. Sofern dagegen vorgebracht wird, daß aufgeund des exzeptionellen objektiv-rechtlichen Einschlags von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG die Erweiterung des Schutzbereichs der Rundfunkfreiheit grundrechtsatypisch zu einer Einschränkung der Freiheitsrechte des Bürgers führen würde, wird verkannt, daß mit der Kategorisierung eines Angebots als Rundfunk nicht notwendigerweise die Etablierung einer Ordnung einhergeht, die das Tätigwerden des einzelnen von staatlicher Gestattung oder einer entsprechenden Lizenzierung abhängig macht. Vielmehr können im Rahmen einer abgestuften Regelungsdichte Angebote, die nur geringe Bedeutung für die Meinungsbildung aufweisen, großzügigeren gesetzlichen Rahmenbedingungen unterworfen werden. Zudem zeitigt der umfassende inhaltliche Grundrechtsschutz von Rundfunksendungen ausdrückliche positive individualrechtliche Wirkungen, indem das Gebot der Staatsfreiheit und des Schutzes vor Pressionen gesellschaftlich mächtiger Gruppen eine Ausdehnung erfährt. Überdies wäre es bedenklich, Werbung als Mittel zur Meinungsbildung über Konsumgüter von vornherein dem Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu entziehen. Denn gerade die Marktwirtschaft als eine auf selbständigen und eigennützigen Handlungen aller Marktteilnehmer basierende Wirtschaftsordnung ist auf freie und offene Kommunikation zwingend angewiesen. Inwieweit Teleshopping den einfachgesetzlichen Regelwerken des TDG, MDStV oder RStV unterfallt, ist für die verfassungsrechtliche Rundfunkqualität ohne Relevanz.

F. Teleshopping (Fernseheinkauf)

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2. Allgemeinheit Teleshopping ist prinzipiell für jedermann empfangbar, also allgemeinzugänglich, und wendet sich an eine beliebige, unbestimmte Personengruppe im Sinne einer (auch Teil-)Öffentlichkeit, also an die Allgemeinheit. 305 Dem Veranstalter ist daran gelegen, ein möglichst großes Publikum 306 zu erreichen, um eine maximale Zahl an Verbrauchern anzusprechen und günstigstenfalls zu einem Fernseheinkauf zu bewegen. 307 Micklitz bezweifelt hingegen, daß Teleshopping trotz der Erreichung eines Massenpublikums Massenkommunikation ist, da dessen "informationeller Gehalt" gering sei und sich dadurch "die Wertigkeiten von Werbung und Information in ihr Gegenteil" verkehrten. 308 Letztlich läßt der Autor allerdings offen, ob ihm dieser Umstand Veranlassung zu einer Verneinung des Tatbestandsmerkmals Allgemeinheit gibt.

Daß Teleshopping-Sendungen zu einer ganz individuellen Kaufentscheidung beitragen, berührt das Tatbestandsmerkmal Allgemeinheit nicht. 309 Auch die gewöhnliche Spotwerbung mag Ursache eines persönlichen Erwerbsentschlusses sein; beim Teleshopping ist lediglich der Zeitpunkt des Rechtsgeschäftes vorverlagert. 310 Selbst wenn man den Hauptzweck der Verkaufssendung in der Anbahnung einer anschließenden Individualkommunikation zwischen Veräußerer und Rezipienten sieht, 311 so ändert dies nichts an dem zunächst massenkommunikativen Charakter des Teleshoppings. Denn die gegebenenfalls folgenden individuellen Vertragsverhandlungen sind gerade kein Bestandteil des Teleshopping-Programms, 31 2 sondern basieren auf einer eigenverantwortlichen Entscheidung des Zuschauers, mit dem Offerierenden in Kontakt zu treten. Im übrigen ist es gerade eine wesentliche Wirkung des Rundfunks wie überhaupt der Massenmedien, durch die öffentliche Vermittlung von Inhalten zur individuellen Meinungsbildung beizutragen, mithin durch an die Allgemeinheit gerichtete und ihr zugängliche Angebote in die persönliche In diesem Sinne Schroeder, ZUM 1994, 471, 476. Kreile/Westphal, UFITA Band 121 (1994), S. 155, 170: "Millionenpublikum von potentiellen Käufern". 307 Stettner!Tresenreiter, ZUM 1994, 669, 672. 3os Micklitz, NJW 1990, 1569, 1571. 309 Stettner!Tresenreiter, ZUM 1994, 669, 672. A. A. Bullinger, AfP 1996, I, 5, für den Teleshopping eine Verkaufsveranstaltung ist. Nur falls die Verkaufsdarbietung in ein Unterhaltungsprogramm eingebettet werde, könne sie wie Wirtschaftswerbung im Fernsehen zum Annex eines Rundfunkprogramms mutieren. 310 Schroeder, ZUM 1994,471,476. 311 So Kreile/Westphal, UFITA Band 121 (1994), S. 155, 171: "Der wohl entscheidende Kommunikationsvorgang erfolgt in derartigen Fällen im Bereich des Telefons, da der Fernsehbildschirm zumindest beim katalogmäßigen Teleshopping u. a. dienende Funktion für das individuelle Geschäft ,Bestellung der Ware am Telefon' hat." Dennoch verneinen die Autoren letztlich das Vorliegen des Tatbestandsmerkmals Allgemeinheit nicht. 312 Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S.167. 3°5

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

Meinungs- respektive Entscheidungssphäre des Rezipienten hineinzuwirken und so sein Verhalten zu beeinflussen.

111. Ergebnis Teleshopping unterfällt dem verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff. Für die Darbietungseigenschaft von Teleshopping spricht, daß Inhalte von wenigstens potentieller Wichtigkeit für die Meinungsbildung offeriert werden. Dies gilt nicht nur für Teleshopping-Angebote mit unterhaltenden Elementen, sondern auch für die bloße Übermittlung von Produktdaten. Unabhängig davon, ob man die publizistische Relevanz eines Angebots als Darbietungsvoraussetzung fordert, erfüllt Teleshopping somit dieses TatbestandsmerkmaL Daß mit Teleshopping vorwiegend oder ausschließlich kommerzielle Zwecke vom Veranstalter verfolgt werden, hindert die Darbietungseigenschaft nicht. Nicht die vorrangig gewinnorientierte Motivlage des Kommunikators, sondern die massenkommunikative Wirkung beim Rezipienten entscheidet über die Zugehörigkeit zum Rundfunk. Darüber hinaus unterfallen Werbung und Werbesendungen prinzipiell dem Schutzbereich der Rundfunkfreiheit, da Meinungsäußerungen der Werbenden telekommunikativ an die Allgemeinheit verbreitet werden. Eine Einschränkung der Freiheitsrechte des Bürgers ist mit diesem weiten Verständnis der Rundfunkfreiheit nicht verbunden. Vielmehr zeitigt der umfassende grundrechtliche Schutz von Rundfunkinhalten positive individualrechtliche Wirkungen, indem das Gebot der Staatsfreiheit und des Schutzes vor Pressionen gesellschaftlicher Gruppen ausgedehnt wird. Überdies wäre es bedenklich, Werbung als Mittel zur Meinungsbildung über Konsumgüter von vornherein dem Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu entziehen. Denn gerade die Marktwirtschaft als eine auf selbständigen und eigennützigen Handlungen aller Marktteilnehmer basierende Wirtschaftsordnung ist auf freie und offene Kommunikation zwingend angewiesen. Inwieweit Teleshopping den einfachgesetzlichen Regelwerken des TDG , MDStV oder RStV unterfällt, ist für seine verfassungsrechtliche Rundfunkqualität ohne Relevanz. Da Teleshopping-Angebote sich regelmäßig an eine beliebige und unbestimmte Rezipientengruppe wenden und ihr auch zugänglich sind, ist das Tatbestandsmerkmal Allgemeinheit ebenfalls erfüllt. Daß die Verkaufssendung hauptsächlich der Anbahnung eines individuellen Vertragsverhältnisses dient, ändert den massenkommunikativen Charakter des verbreiteten Inhalts nicht. Persönliche Vertragsverhandlungen und -abschlüsse sind kein Bestandteil des eigentlichen Teleshopping-Programms, sondern basieren auf einer zusätzlichen individuellen Initiative des Rezipienten.

G. Mediendienste

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G. Mediendienste Dieser Begriff wurde 1997 durch den Mediendienste-Staatsvertrag der Bundesländer geprägt, dessen Ziel "die Schaffung einheitlicher Rahmenbedingungen für ... an die Allgemeinheit gerichtete Informations- und Kommunikationsdienste" ist. 313 Wie v. Heyl zu Recht bemerkt, kann das Wort "Dienst" leicht mißverstanden werden. 314 Damit ist nämlich nicht unbedingt die Zusammenfassung verschiedener Einzelangebote zu einem umfassenden Informationsdienst - vergleichbar der Konzeption eines Gesamtprogramms - gemeint, sondern jede einzelne Informations- und Kommunikationsdienstleistung vermag ein eigener (Medien- respektive Tele-)Dienst zu sein.

I. Beschreibung des Angebots Gemäߧ 2 Abs. 1 Satz 1 MDStV sind Mediendienste "an die Allgemeinheit gerichtete Informations- und Kommunikationsdienste, die unter Benutzung elektromagnetischer Schwingungen ohne Verbindungsleitung oder längs oder mittels eines Leiters verbreitet werden". § 2 Abs. 2 MDStV enthält eine nicht exklusive Aufzählung solcher Dienste, 315 die teilweise Angebote umfaßt, die bis zum Erlaß des MDStV zum (einfachgesetzlichen) Rundfunk rechneten (etwa Videotext oder Teleshopping). Wie thematisch nah beieinander Mediendienst und (einfachgesetzlicher) Rundfunkbegriff liegen,316 dokumentiert auch § 20 Abs. 2 Satz 1 RStV, demzufolge Mediendienste als (einfachgesetzlicher) Rundfunk dem Regelungsbereich des RStV unterfallen können. Ricker hält diese Bestimmung übrigens für verfassungswidrig, da sie sowohl mit dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgrundsatz als auch mit dem Wesentlichkeitsgrundsatz nicht vereinbar sei. 317 313 Amtliche Begründung des Mediendienste-Staatsvertrags, abgedruckt in: Ring, Medienrecht, Loseblatt, Stand April2001, Ordner II, G II 1.300, S. 2, 3. Zur Geschichte und der Zielsetzung des MDStV ausführlich Meier, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, § 2 MDStV Rdnr. 1 ff.; vgl. auch Gounalakis, NJW 1997, 2993 ff.; Engel-Flechsig/ Maennel!Tettenborn, Neue gesetzliche Rahmenbedingungen für Multimedia, 1998, S. 7ff.; Wimmer, Der Online-Provider im neuen Multimediarecht, 1998, S.14ff. 314 v.Heyl, ZUM 1998, 115, 118. 315 Amtliche Begründung des Mediendienste-Staatsvertrags, abgedruckt in: Ring, Medienrecht, Loseblatt, Stand April 2001, Ordner II, G II 1.300, S. 2, 4: "Absatz 2 enthält eine nicht abschließende, beispielhafte Aufzählung von Mediendiensten. Damit wird der Tatsache Rechnung getragen, daß es im Zuge einer inhaltlichen und technischen Weiterentwicklung denkbar ist, daß künftig noch weitere Formen von Mediendiensten angeboten werden, die nicht in der Aufzählung enthalten sind." Vgl. auch Beucher!Leyendeckerlv. Rosenberg, Mediengesetze, 1999, §2 MDStV Rdnr.2. 316 Jarass, AfP 1998, 133, 139, spricht von erheblichen Überschneidungen. 317 Ricker, NJW 1997, 3199, 3201.

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

Überdies lassen die Bundesländer in der Begründung zum Mediendienste-Staatsvertrag erkennen, daß sie gewisse Mediendienste als Rundfunk im verfassungsrechtlichen Sinne einschätzen: "Für die Frage der Regelungskompetenz der Länder ist daher die Zuordnung einzelner Mediendienste zum verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff ohne Bedeutung. Die geringere Regelungsdichte für die Mediendienste im Vergleich zum Rundfunk berücksichtigt einerseits verfassungsrechtliche Vorgaben aus Art. 5 GG und trägt andererseits der wirtschaftlichen Bedeutung der Entwicklung dieser Dienste Rechnung, ohne die kultur- und gesellschaftspolitischen Aspekte zu vernachlässigen." 318

Diese Ansicht ist plausibel: Wenn schon - wie § 20 Abs. 2 RStV aufzeigt - der einfachgesetzliche Rundfunkbegriff Teile der Mediendienste erfassen kann, so muß dies erst recht für den aufgrund der freiheitlichen Schutzrichtung der Grundrechte strukturell weiteren verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff gelten. Denn um eine abgestufte Regelungsdichte gemäß der jeweilig vermuteten meinungsmanipulativen Gefährlichkeit zu erreichen, 319 ist es dem Gesetzgeber unbenommen, verschiedene vom verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff umfaßte Angebotsformen unterschiedlichen Normen zu unterstellen; dabei mag er den einfachrechtlichen Rundfunkbegriff anders und enger als den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff definieren, sofern er damit die grundgesetzliehen Anforderungen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht unterläuft. 320 Insofern ist es denkbar, daß ein Angebot trotz seiner einfachgesetzlichen Benennung als Mediendienst gleichsam auch als Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG anzusehen ist und daher dem sachlichen Schutzbereich der Rundfunkfreiheit unterfällt 321 Definitorisch liegen Mediendienste von vomherein sehr dicht am Rundfunkbegriff. Mediendienste werden fernmeldetechnisch übermittelt, können in Form von Text, Ton und/oder Bild verbreitet werden und richten sich zudem an die Allgemeinheit. 322 Mediendienste unterscheiden sich vom verfassungsrechtlichen Rundfunk daher tatbestandlieh allenfalls durch das Fehlen einer Darbietung; 323 jedenfalls war dies der Normierungswille der Bundesländer: 324 318 Amtliche Begründung des Mediendienste-Staatsvertrags, abgedruckt in: Ring, Medienrecht, Loseblatt, Stand April 2001, Ordner II, G II 1.300, S. 2, 3. 319 Zur Vereinbarkeil einer solchen abgestuften Regelungsdichte mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG siehe ab S. 68. 320 Jarass, Online-Dienste und Funktionsbereich des Zweiten Deutschen Fernsehens, 1997, S. 9; desgleichen Hochstein, NJW 1997, 2977, 2978. Instruktiv in diesem Zusammenhang auch Gounalakis, NJW 1997, 2993, der von der Sicherung medienrechtlicher Mindeststandards durch den MOStV spricht; Ziel sei die Gewährung eines ordnungspolitischen Minimums. 321 In diesem Sinne Janik, AfP 2000, 7, 9 ff. Soweit Lerch behauptet, gerade der § 20 Abs. 2 RStV beweise Gegenteiliges, indem unter bestimmten Voraussetzungen gewisse Mediendienste wie Rundfunk "behandelt werden sollten", aber gerade kein Rundfunk seien (Lerch, CR 1997, 261, 263), bezieht er sich ausschließlich auf den einfachgesetzlichen Rundfunkbegriff. 322 Amtliche Begründung des Mediendienste-Staatsvertrags, abgedruckt in: Ring, Medienrecht, Loseblatt, Stand April 2001, Ordner II, G II 1.300, S. 2, 4. 323 Vgl. etwa Gounalakis!Rhode, CR 1998,487, 488; Holznagel, ZUM 1999,425,427.

G. Mediendienste

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"Anders als bei der Definition des Rundfunks fehlt bei den Mediendiensten das Merkmal der ,Darbietung', durch das die besondere Rolle des Rundfunks als Medium und Faktor der öffentlichen Meinung gekennzeichnet wird." 325 00.

In diesem Zusammenhang ist interessant, daߧ 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV von "Text-, Ton oder Bilddarbietungen" spricht. Systematischen Sinn ergibt diese Formulierung nur, wenn der Darbietungsbegriff des § 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV mit einem anderen Inhalt als das Tatbestandsmerkmal Darbietung des verfassungsrechtlichen und einfachrechtlichen Rundfunkbegriffs belegt wird. 326

Deswegen beschränkt sich die folgende Untersuchung darauf, ob die abstrakte Definition von Mediendiensten gemäß § 2 Abs. 1 MDStV und die nach § 2 Abs. 2 MDStV "insbesondere" 327 als Mediendienste anzusehenden Angebote das Tatbestandsmerkmal Darbietung des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs erfüllen. Grundsätzlich skeptisch äußern sich in diesem Zusammenhang die Landesmedienanstalten: "Folglich gibt das gesetzliche Tatbestandsmerkmal ,Darbietung' mit seinem Begriffskern ,Meinungsbildungsrelevanz' für die Unterscheidung Rundfunk- Mediendienst nichts her."328 000

II. Untersuchung der Rundfunkeigenschaft 1. Darbietung a) § 2 Abs. l MDStV Mediendienste bezwecken nach dem Wortlaut des § 2 Abs. 1 MDStV die Information der Allgerneinheit und die Kommunikation mit der Allgemeinheit. Sofern diese Funktion zwingend einherginge mit dem Bejahen der Darbietungseigenschaft, wären Mediendienste zugleich Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. 329 324 Skeptisch insoweit Gersdorf, RTkom 1999,75, 77, der den Begriff der Darbietung hier als das Fehlen einer gesteigerten Relevanz für die öffentliche Meinungsbildung versteht, in Abweichung von dem weiteren Darbietungsbegriff des verfassungsrechtlichen Rundfunks. 325 Amtliche Begründung des Mediendienste-Staatsvertrags, abgedruckt in: Ring, Medienrecht, Loseblatt, Stand April2001, Ordner II, GII 1.300, S.2, 4. Siehe auchßeucher!Leyendekker/v.Rosenberg, Mediengesetze, 1999, § 2 MDStV Rdnr. 1. 326 So auch Janik, AfP 2000, 7, 11. 327 Es handelt sich also um eine nicht abschließende, sondern beispielhafte Aufzählung; vgl. Beucher/Leyendeckerlv.Rosenberg, Mediengesetze, 1999, § 2 MDStV Rdnr. 2. Vgl. schon oben in Fn. 315 aufS. 211. 328 Strukturpapier der Landesmedienanstalten, 1997, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 301). 329 Für die Rundfunkeigenschaft von Mediendiensten sprechen sich aus: Strukturpapier der Landesmedienanstalten, 1997, zu finden im Anhang dieser Arbeit aufS. 301 ("Demnach unterfallen so gut wie alle elektromagnetisch verbreiteten Inhalte dem Rundfunkbegriff."); Hoffmann-Riem/Wieddekind, Frequenzplanung auf der Suche nach P1anungsrecht, in: Erbguth/ Oebbecke/Rengeling/Schu1te, FS Hoppe, 2000, S. 745, 757; Holznagel, ZUM 1999,425,427,

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

Jede Form der Information und Kommunikation setzt die Übermittlung von Inhalten voraus. Insofern ist ein darbietungsloser Mediendienst nur denkbar, wenn man- anders als in dieser Arbeit vertreten- für eine Darbietung nicht Inhalte jeder Art ausreichen läßt, sondern eine publizistische Relevanz des Übermittelten fordert. Doch selbst dieser Voraussetzung genügt die Definition des § 2 Abs. 1 MDStV: "Informationsdienste" verbreiten Informationen, also Umstände, die dem wissenschaftlichen Beweis zugänglich sind. Solche geordneten Datenmengen dienen als Grundlage für Wissen, Wertungen sowie Entscheidungen und sind daher geeignet, die Meinungsbildung der Rezipienten zu beeinflussen. 33 Für "Kommunikationsdienste" gilt dies erst recht, denn sie übermitteln ("kommunizieren") Äußerungen, Ansichten und Wertungen eines Kommunikators. Soweit hiergegen eingewandt wird, daß Mediendienste kein Medium und Faktor der öffentlichen Meinungsbildung von gewichtiger Bedeutung seien, 331 wird verkannt, daß es für die Rundfunkeigenschaft im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG auf eine konkrete publizistische Breitenwirkung nicht ankommt; gefordert ist allenfalls 332 die potentielle publizistische Relevanz, also die prinzipielle Eignung zur öffentlichen Meinungsbildung. Der tatsächliche Beeinflussungsgrad eines Angebots mag für die einfachrechtliche Kategorisierung herangezogen werden; für das Vorliegen der Darbietungseigenschaft und damit die Zugehörigkeit zum verfassungsrechtlichen Rundfunk ist er belanglos. 333

°

Inkonsequent argumentiert daher Holznagel, wenn er einerseits feststellt, daß den Mediendiensten das Merkmal der Darbietung fehle, 334 andererseits aber darauf verweist, daß Mediendienste im verfassungsrechtlichen Sinne Rundfunk seien. 335 Denn letzteres unterstellt, müßte die Darbietungseigenschaft notwendigerweise mit einhergehen, da - auch der Ansicht Holznagels zufolge 336 - (verfassungsrechtlicher) Rundfunk nur bei Verbreitung von Darbietungen vorliegt. Bezeichnend ist in diesem Zusammenhang folgende Feststellung von Holznagel: "Mediendienste sind Angebote, die in geringerem Maße, als dies bei Rundfunkdiensten der Fall ist, zur öffentlichen Meinungsbildung beitragen". 337 Dies ist- wenn man entgegen der in dieser Arbeit vertretenen Ansicht an das Tatbestandsmerkmal Darbietung überhaupt inhaltliche

431; Jarass, AfP 1998, 133, 139f. ("Mediendienste im Sinne des Mediendienste-Staatsvertrages sind folglich in erheblichem Umfang Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG."). Dagegen sind: Engel-Flechsig, ZUM 1997,231, 239; Engel-Flechsig!Maennel/Tettenborn, NJW 1997, 2981 , 2982; Lerch, CR 1997, 261, 263. 330 Ebsen, DVBI. 1997, 1039. 331 Gounalakis!Rhode, CR 1998,487,488. 332 Nach der in dieser Arbeit vertretenen Ansicht ist das Erfordernis der publizistischen Relevanz generell abzulehnen. Siehe dazu aufS. 82 ff. 333 Vgl. zur publizistischen Relevanz ausführlich ab S. 64. 334 Holznagel, ZUM 1999, 425, 427. 335 Holznagel, ZUM 1999,425,431. 336 Holznagel, ZUM 1999, 425, 427. 337 Holznagel, ZUM 1999,425, 432.

G. Mediendienste

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Maßstäbe anlegt- jedoch nichts anderes als eine publizistische Relevanz, die jedenfalls zur Bejahung der Darbietungseigenschaft ausreicht.

Mediendienste gemäß § 2 Abs. 1 MDStV unterfallen also dem verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff.

b) Irrelevanz der Gesetzgebungskompetenz für die Rundfunkeigenschaft Vereinzelt werden Mediendienste schon aus kompetentiellen Gründen dem Rundfunk zugeordnet. Die Zuständigkeit der Bundesländer zur gesetzlichen Regulierung dieser Dienste sei nur dann zu bejahen, wenn es sich um verfassungsrechtlichen Rundfunk handele; anderenfalls seien die Länder nicht regelungsbefugt und der MDStV somit mangels Kompetenz verfassungswidrig. Deswegen müßten Mediendienste zwangsläufig Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG sein. 338 Diese Argumentation läßt außer acht, daß den Ländern gemäß der Generalklausel der Art. 30, 70 Abs. 1 GG grundsätzlich die Befugnis zum Erlaß von Gesetzen auf allen Regelungsfeldern eingeräumt worden ist, sofern nicht das Grundgesetz dem Bunde dezidiert eine Kompetenz zuweist. 339 Insofern ist es dogmatisch einigermaßen schief, immer dann, wenn ein Gesetz Aussagen zum (verfassungsrechtlichen) Rundfunk beinhaltet, zwingend eine Regelungskompetenz der Länder zu konstatieren. Ob nämlich Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorliegt oder nicht, ist für die Bejahung der Länderzuständigkeit argumentativ nicht relevant; es wäre sogar systematisch falsch, wie Schulze-Fielitz aus dem Grundrechtskatalog Gesetzgebungskompetenzen herleiten zu wollen: "Auch wenn die Länder sich nicht ausdrücklich auf ihre Kompetenz aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG (sondern nur allgemein auf Art. 30, 70 GG) berufen haben, wäre die Zuordnung der Mediendienste zum Bereich der Länderkompetenzen gar nicht anders erklärbar." 340

Vielmehr muß stets im Einzelfall untersucht werden, wieweit die dem Bunde von der Verfassung überantworteten Regulierungsfelder - also insbesondere die Kompetenztitel der Art. 73 und 74 GG- reichen. 341 Wenn also verschiedentlich gefolgert wird, dass allein die Länder zur gesetzlichen Ausgestaltung der von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geforderten positiven Rundfunkordnung befugt sind, 342 so ist dies bloße Konsequenz der aus Art. 30, 70 ff. GG resultierenden Kompetenzverteilung. Holznagel, ZUM 1999,425, 431. Exemplarisch Röger, ZRP 1997, 203, 207. 340 Schulze-Fielitz, AfP 1998,447, 453f. 341 So ebenfalls die Vorgehensweise von Wimmer, Der Online-Provider im neuen Multimediarecht, 1998, S.20ff. 342 Etwa Bethge, Landesrundfunkordnung und Bundeskartellrecht, 1991, S. 38, unter Verweis aufBVerfGE 57,295 (321). 338

339

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

Zuzugeben ist allerdings, daß die sachliche Reichweite der Rundfunkfreiheit Auswirkungen auf die Zuständigkeit der Länder insoweit zeitigt, als dadurch en passant eine begriffliche Auslotung des Länderkompetenz-Hausgutes Kultur vorgenommen wird. Insofern mag man- wie teilweise in der Literatur vertreten- von einem materiellen, von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geprägten Kompetenzverständnis der Verfassung sprechen. 343 Der Schutzbereich der Rundfunkfreiheit kann jedoch allenfalls eine definitorische Hilfsgröße kompetentieller Begrifflichkeiten sein; Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG selbst ist keine Kompetenznorm, sondern Kompetenzbindungsnorm.344 Die Rundfunkeigenschaft eines medialen Angebots und damit dessen massenkommunikative Qualität vermag somit zwar einen deutlichen Hinweis auf eine Länderzuständigkeit zu geben, weil das Grundgesetz eine Bundeskompetenz für diesen (Kultur-)Bereich gerade nicht vorsieht, doch ist dieser Zusammenhang weder zwingend noch notwendig, sondern nur möglich. 345 Folglich gibt es keine automatische Verknüpfung zwischen dem Schutzbereich der Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG und einer Zuständigkeit der Länder zur Gesetzgebung. Gerade angesichts der rasanten medientechnischen Entwicklung scheint die Existenz medialer Angebote denkbar, die in die Gesetzgebungskompetenz des Bundes fallen, die aber dennoch am Schutz des Art. 5 Abs. I Satz 2 GG partizipieren. 346 Auszuschließen ist dies jedenfalls nicht, da die Reichweite des Schutzbereichs der Rundfunkfreiheit keine generelle Aussage über die Kompetenzlage zum Erlaß von Gesetzen in ehendiesem Schutzbereich zu treffen vermag. So wäre es verfehlt, sämtliche telekommunikativen Vorgänge pauschal der Länderzuständigkeit zuzuschlagen, nur weil Rundfunk sich der Telekommunikation als unverzichtbares technisches Hilfsmittel bedient und telekommunikative Vorgänge folglich auch der Rundfunkfreiheit unterfallen (können), 347 zumal dadurch der Kompetenztitel des Art. 73 Nr. 7 GG schlichtweg ausgehebelt würde. Überdies scheint es - quasi umgekehrt- denkbar, daß auch eine nicht dem Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG unterfallende Kommunikationsform in die Kompetenz der Länder fallt. Denn wie Schulz zutreffend ausführt, hat das Bundesverfassungsgericht in seinem ersten Fernsehurteil nur die negative Reichweite der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit des Bun343 Bethge, in: Sachs (Hrsg.), GG, 2. Aufl., 1999, Art. 5 Rdnr.l54a; soweit bereits Bethge, Landesrundfunkordnung und Bundeskartellrecht, 1991, S. 38, 70; Doepner!Spieth, AfP 1989, 420, 429 f.; Rupert Scholz, Audiovisuelle Medien und bundesstaatliche Gesetzgebungskompetenz, 1976, S. 26. Zum Verhältnis zwischen Kompetenzbestimmungen und grundrechtliehen Verbürgungen siehe auch Jestaedt, Zuständigkeitsüberschießende Gehalte bundesstaatlicher Kompetenzvorschriften, in: Au1ehner u.a. (Hrsg.), Föderalismus, 1997, S. 315 ff. 344 So schon BVerfGE 12, 205 (242). 345 In diese Richtung auch v.Heyl, ZUM 1998, 115, 118. 346 Ähnlich Müller-Using/Lücke, ArchivPT 1997, 101, 102ff. 347 Hoffmann-Riem/Wieddekind, Frequenzplanung auf der Suche nach Planungsrecht, in: Erbguth/Oebbecke/Rengeling/Schulte, FS Hoppe, 2000, S. 745, 757, sprechen in diesem Zusammenhang plakativ von einer Versuchung, der es zu widerstehen gelte.

G. Mediendienste

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des aus Art. 73 Nr. 7 GG umrissen, ohne aber deren Umfang auf den Feldern der Individualund Massenkommunikation positiv zu bestimmen. 348

Im übrigen gibt es seit je Fälle von Rundfunk, die der Gesetzgebungskompetenz des Bundes unterliegen, etwa die Regelung des Auslandsfernsehens "Deutsche Welle TV" sowie des früheren Radiosenders "Deutschlandfunk". 349 Die Zuständigkeit der Bundesländer zur Regelung von Mediendiensten läßt also keinen zwingenden Schluß auf die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft dieser Dienste im grundrechtlichen Sinne zu.

c) § 2 Abs. 2 Nr.l MDStV Mediendienste sind gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 1 MDStV "Verteildienste in Form von direkten Angeboten an die Öffentlichkeit für den Absatz von Waren oder Erbringung von Dienstleistungen, einschließlich unbeweglicher Sachen, Rechte und Verpflichtungen, gegen Entgelt (Teleshopping)". Diese durch den vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrag modifizierte Definition 350 entspricht dem Teleshopping-Begriff der Fernsehrichtlinie der EG. 351 Der Anwendungsbereich von § 2 Abs. 2 Nr. 1 MDStV ist recht unscharf konturiert; zum einen bereitet die Abgrenzung zu Teleshopping-Angeboten, die als (einfachrechtlicher) Rundfunk dem RStV unterfallen, Probleme; 352 zum anderen ist das Verhältnis zwischen § 2 Abs. 2 Nr. 2, 5 TDG zum § 2 Abs. 2 Nr. 1 MDStV ebenfalls ungeklärt. 353 Diese Abgrenzungsschwierigkeiten werden auch dadurch belegt, daß Teleshopping-Sender in Deutschland zunächst als Betriebsversuch respektive Pilotprojekt mit zeitlicher Befristung zugelassen worden sind. Dies waren der Münchner Sender H.O.T., der im Oktober 1995 als von der BLM in Bayern lizenzierter Betriebsversuch startete. H. 0 . T. war zunächst nur im bayerischen Kabel zu empfangen; ab Dezember 1995 wurde der Sender via Satellit auch bundesweit verbreitet. Im Dezember 1996 kam der Anbieter QVC hinzu.354

Schulz, ZUM 1996,487,495. Dazu umfassend Schote, Die Rundfunkkompetenz des Bundes als Beispiel hundesstaatlicher Kulturkompetenz in der Bundesrepublik Deutschland, 1999. Speziell zur Deutschen Welle ebd., S. 211 ff. 35 Fassung bis zum I. April 2000: "Verteildienste in Form von direkten Angeboten an die Öffentlichkeit für den Verkauf, den Kauf oder die Miete oder Pacht von Erzeugnissen oder die Erbringung von Dienstleistungen (Fernseheinkauf)". 351 Vgl. Art. I fRL 97/36{EG, ABI. EG 1997, Nr.L 202/60, 64. 352 Siehe dazu ausführlich das Strukturpapier der Landesmedienanstalten, 1997, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 303 ff.). 353 Vgl. Meier, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, § 2 MDStV Rdnr.51 ff. 354 Siehe zu diesem Thema Stuiber, Medien in Deutschland - Band 2: Rundfunk, 2. Teil, 1998, s. 565. 348

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

Dabei hielten sich die lizenzierenden Medienanstalten angesichts der Werbezeitbeschränkungen des RStV mit einer Einordnung des Teleshoppings als Rundfunk bewußt zurück. 355 Mittlerweile gelten H. 0. T. und QVC als Mediendienste. 356 Sofern allerdings ausländische Teleshopping-Sender dort als Rundfunk zugelassen sind, dürfte diese Einschätzung auch in Deutschland - und zwar unabhängig vom Erfüllen der Tatbestandsmerkmale des deutschen verfassungsrechtlichen oder einfachrechtlichen Rundfunkbegriffs - Gültigkeit haben.357 Teleshopping-Angebote sind in dieser Arbeit bereits im Detail behandelt worden. 358 Sie unterfallen unabhängig von ihrer einfachrechtlichen Einordnung als Tele-, Mediendienst oder Rundfunk dem verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. 359

d) § 2 Abs. 2 Nr. 2 MDStV Des weiteren findet der Mediendienste-Staatsvertrag nach§ 2 Abs. 2 Nr. 2 MDStV auch Anwendung für "Verteildienste, in denen Meßergebnisse und Datenermittlungen in Text oder Bild mit oder ohne Begleitton verbreitet werden" (sogenanntes Data-Broadcasting360). Diese Inhalte werden nach der amtlichen Begründung des MDStV von einer Stelle an eine unbestimmte Vielzahl von Empfängern übermittelt; den Zeitpunkt der Ausstrahlung lege der Anbieter einseitig fest. 361 Damit unterscheiden sich Mediendienste nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 MDStV hinsichtlich ihrer Verbreitungsform nicht vom herkömmlichen Rundfunk; lediglich wegen ihrer engen inhaltlichen Begrenzung und der damit verbundenen geringeren Beeinflussung der öffentlichen und individuellen Meinungsbildung werden diese Angebote vom Gesetzgeber aus dem (einfachgesetzlichen) Rundfunkbegriff des Rundfunkstaatsvertrags ausgesondert. Es scheint aber sehr fraglich, ob diese tatsächlichen Umstände dazu führen, daß auch die Zuordnung solcher Angebote zum Rundfunk im verfassungsrechtlichen Sinne zu verneinen ist. Als Darbietung kommen Inhalte jedweder- also auch publizistisch irrelevanter- Art in Betracht. Doch selbst wenn man eine publizistische Diese Entwicklung referiert beispielsweise Schippan, NJW 1997, 3205 ff. ALM, Programmbericht Fernsehen in Deutschland 1998/1999, S.216f. So auch Börner, K&R 1998, 345. 357 Auf diese Folge einer im EU-Ausland erteilten Sendelizenz weisen Mayer!Motz, ZUM 1998, 133, 138, hin. 3ss Siehe ab S. 196. 359 Vgl. dazu ab S.205. 360 Zum Begriff siehe etwa Holznagel, ZUM 1999,425, 433. 361 Amtliche Begründung des Mediendienste-Staatsvertrags, abgedruckt in: Ring, Medienrecht, Loseblatt, Stand April2001, Ordner li, G li 1.300, S. 2, 4. 355

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G. Mediendienste

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Eignung zur Meinungsbildung fordern sollte, erfüllen Dienste im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 2 MDStV diese Voraussetzung. Denn Meßergebnisse und Datenermittlungen können sehr wohl kognitive Prozesse des Rezipienten anstoßen und damit dessen Ansichten beeinflussen. So vermögen Messungen aus dem Umweltbereich oder Wetterdaten, an die der Normgeber des MDStV selbst dachte, 362 durch die Mitteilung hoher Schadstoffbelastungen der Luft den Rezipienten ökologisch zu sensibilisieren und dazu zu bewegen, einen Ausbau des öffentlichen Nahverkehrs zu fordern. 363 Mediendienste gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 MDStV rechnen somit zum Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.

e) § 2 Abs. 2 Nr.3 MDStV Auch "Verteildienste in Form von Fernsehtext, Radiotext und vergleichbaren Textdiensten" 364 unterfallen gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 3 MDStV dem MediendiensteStaatsvertrag. Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft dieser Angebote (also des Video- und Radiotexts 365) wurde bereits im Detail erörtert366 und bejaht. 367 Ebenfalls Anwendungsfalle des § 2 Abs. 2 Nr. 3 MDStV sind die sogenannte Faksimile-Zeitung und der Newsletter, denn auch diese Textdienste werden an einen Bezieherkreis "verteilt". 368 Beide Angebote sind Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. 369

f) § 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV Schließlich gilt der Mediendienste-Staatsvertrag gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV ebenso für "Abrufdienste, bei denen Text-, Ton- oder Bilddarbietungen auf Anforderung aus elektronischen Speichern zur Nutzung übermittelt werden, mit Ausnah362 Amtliche Begründung des Mediendienste-Staatsvertrags, abgedruckt in: Ring, Medienrecht, Loseblatt, Stand April2001, Ordner II, G II 1.300, S.2, 5. 363 Siehe zu diesem Problemkreis ab S. 75. 364 Als dem Fernsehtext vergleichbarer Textdienst wurde in der Judikatur beispielsweise "das Börsenkurse verbreitende Laufband" des TV-Senders n-tv angesehen; siehe dazu VG Berlin, K&R 1998, 381,382, sowie OVG Berlin, K&R 1999,383, 384. 365 Zu technischen Einzelheiten von Fernseh- und Radiotext siehe auch Meier, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, § 2 MDStV Rdnr. 58 f. 366 Vgl. oben ab S.161. 367 Siehe S.169. 368 So für Newsletter Spind/er, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, § 2 TDG Rdnr. 79. 369 Dazu ab S. 154.

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

me von solchen Diensten, bei denen der individuelle Leistungsaustausch im Vordergrund steht, ferner von Telespielen." Dazu führen die Bundesländer in der amtlichen Begründung zum MDStV aus: "Diese Mediendienste können in Form von Text, Ton oder Bild oder auch in beliebiger Kombination dieser Merkmale angeboten werden. Erfaßt werden sowohl breitbandige Abrufdienste wie , Video-on-Demand' als auch schmalbandige ,Online-Dienste' wie elektronische Presse und andere an die Allgemeinheit gerichtete Informations- und Unterhaltungsangebote." 370

Nicht dem § 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV unterfallen die Faksimile-Zeitung und der Newsletter, da beide Dienste nicht abgerufen, sondern an einen Abonnentenkreis verteilt werden; sie sind somit ein Fall des § 2 Abs. 2 Nr. 3 MDStV. Abrufdienste rechnen nach Ansicht des Verfassers dieser Arbeit generell zum Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, 371 und zwar unabhängig von ihrer publizistischen Relevanz, sofern sie sich an die Allgemeinheit wenden und ihr zugänglich sind. 372 Folglich umfaßt der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff auch Mediendienste gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV.

g) Kein Verstoß von § 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV gegen Art. 5 Abs.l Satz 2 GG Allerdings halten Beucher/Leyendecker/von Rosenberg § 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV für verfassungswidrig. 373 Da sich Abrufdienste nicht an die Allgemeinheit wenden, seien sie weder Rundfunk noch Mediendienste; eine entsprechende Regelung sei deswegen nicht mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Abgesehen davon, daß Abrufdienste eine unbestimmte Vielzahl beliebiger Empfänger ansprechen und sich daher richtigerweise an die Allgemeinheit richten, 374 überzeugt diese Argumentation auch aus verfassungsdogmatischen Gründen nicht. Denn selbst wenn Abrufdienste wegen des Fehlens der tatbestandliehen Voraussetzungen der Allgemeinheit nicht der Rundfunkfreiheit unter:fielen, so mag der Gesetzgeber dennoch einen rechtlichen Rahmen für deren Veranstaltung bereitstellen, sofern er dabei nicht verfassungsrechtliche Vorgaben mißachtet. Jedenfalls kann dieser normative Rahmen gerade nach der Argumentation der Autoren nicht gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verstoßen, da das behauptete Fehlen des Tatbestandes Rundfunk bereits die Einschlägigkeit des Schutzbereichs dieses Grundrechts verhindert. 370 Amtliche Begründung des Mediendienste-Staatsvertrags, abgedruckt in: Ring, Medienrecht, Loseblatt, Stand April2001, Ordner II, G II 1.300, S. 2, 5. Vgl. auch Kuch, ZUM 1997, 225,229. 37 1 Siehe oben ab S. 170. 372 Vgl. zur Rundfunkeigenschaft der elektronischen Presse auch Gounalakis, NJW 1997, 2993,3000. 373 Beucher/Leyendeckerlv. Rosenberg, Mediengesetze, 1999, § 2 RStV Rdnr. 4. 374 Siehe dazu auf S.182.

G. Mediendienste

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Denkbarer Anknüpfungspunkt für eine Verfassungswidrigkeit von § 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV wäre allenfalls die fehlende Zuständigkeit der Bundesländer für eine gesetzliche Regelung (beispielsweise wegen des Gebrauchs einer konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, etwa durch Erlaß des TDG) oder ein Verstoß gegen andere, thematisch berührte Grundrechte (gegebenenfalls Art. 12 GG oder Art. 2 Abs. 1 GG). 375 Beides braucht hier nicht weiter vertieft zu werden, da die verfassungsrechtliche Rundfunkqualität von Mediendiensten gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV davon nicht berührt wird.

111. Ergebnis Der MDStV entzieht zwar gewisse massenmediale Angebote dem Anwendungsbereich des RStV, um sie einem aufsichtsrechtlichfreieren Regime zu unterstellen. Dennoch erfüllt die Definition des Mediendienstes gemäߧ 2 Abs.l MDStV, der nach dem Willen des Normgebers das Rundfunktatbestandsmerkmal Darbietung fehlen sollte, auch zugleich die Kriterien von Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. 376 So hält es auch ein Judikat des Verwaltungsgerichts Berlin: Das Gericht lehnte es ab, bei der Einspeisung in das Fernsehkabelnetz Fernsehprogrammen einen prinzipiellen Vorrang gegenüber Mediendiensten einzuräumen. 377 Da aber die Landesmedienanstalten bei ihrer Belegentscheidung verpflichtet sind, für ein meinungsplurales Rundfunkangebot zu sorgen, scheinen insofern Mediendienste in ihrer kommunikativen und pluralistischen Wirkung durchaus dem verfassungsrechtlichen Rundfunk oder zumindest manchem seiner (Sparten-)Angebote vergleichbar zu sein.

Überdies weisen sämtliche gesetzlichen Beispielsfälle von Mediendiensten (siehe § 2 Abs. 2 MDStV) verfassungsrechtliche Rundfunkqualität auf. Denn sowohl Teleshopping (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 MDStV), Data-Broadcasting (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 MDStV), Textverteildienste (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 MDStV) als auch Abrufdienste (§ 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV) rechnen zum Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Vgl. Bröhl, CR 1997,73,74, sowie Kuch, ZUM 1997,225, 227f. Ebenso Holznagel, ZUM 1999, 425, 431, der ausdrücklich feststellt, daß die Mediendienste im verfassungsrechtlichen Sinne Rundfunk seien. Desgleichen auch das Strukturpapier der Landesmedienanstalten, 1997, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 301): "Demnach unterfallen so gut wie alle elektromagnetisch verbreiteten Inhalte dem Rundfunkbegriff." Wohl auch Kuch, ZUM 1997, 225, 226 f. Erhellend in diesem Zusammenhang Jarass, AfP 1998, 133, 139f.: "Mediendienste im Sinne des Mediendienste-Staatsvertrages sind folglich in erheblichem Umfang Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG." Etwas zurückhaltender Albrecht Hesse, BayVBI. 1997, 132, der immerhin eine Pflicht des Gesetzgebers aus "Art. 5 GG" bejaht, auch bei Medien- und Telediensten den Gefahren für die Freiheit öffentlicher Meinungsbildung entgegenzutreten (S. 137), da Online-Dienste bei entsprechendem Einfluß auf die öffentliche Meinung rundfunkähnlich seien (S. 140). A. A. etwa Engel-Flechsig, ZUM 1997,231, 239; Lerch, CR 1997,261, 263. 377 VG Berlin, K&R 1999, 44ff. Ebenso Knothe/Bialek, K&R 1999, 18, 20. 375

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

Die Gesetzgebungskompetenz der Bundesländer zur Regelung der Mediendienste bemißt sich nach der Generalklausel der Art. 30, 70 Abs.l GG. Es gibt keine automatische Verknüpfung zwischen dem Schutzbereich der Rundfunkfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG und einer Zuständigkeit der Länder für die gesetzliche Ausgestaltung dieses Schutzbereichs, da aus dem Grundrechtskatalog keine Gesetzgebungskompetenzen hergeleitet werden können. Die Frage der Rundfunkzugehörigkeit der Mediendienste ist folglich von dem Problem der Zuständigkeit für die gesetzliche Regelung solcher Dienste strikt zu trennen. Selbst wenn Angebote gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV nicht dem verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff unterfallen sollten, verstößt diese Vorschrift nicht gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.

H. Teledienste I. Beschreibung des Angebots Der Begriff "Teledienste" wurde durch das gleichnamige Bundesgesetz vom

22. Juli 1997 378 geprägt, das als Teil des Informations- und Kommunikationsdien-

stegesetzes (luKDG) 379 verabschiedet worden ist. Laut der amtlichen Begründung wollte der Bund damit die erweiterten Formen der Individualkommunikation regeln; das IuKDG zielt folglich nicht auf den Bereich der auf öffentliche Meinungsbildung angelegten massenmedialen Versorgung, sondern auf die durch den Nutzer bestimmbare Kommunikation. 380 Erlaßt werden sollte also der Informationsaustausch zwischen einzelnen Teilnehmern im Gegensatz zum massenkommunikativen Ansprechen der Allgemeinheit. Zutreffend analysiert Spindler: "Das TDG geht damit im Grunde von der Vorstellung einer Punkt-zu-Punkt-Kommunikation aus, vergleichbar der Situation eines Telefongesprächs. Nicht die Hinwendung an ein breiteres Publikum, sondern der Austausch zwischen Individuen steht im Vordergrund". 381 Erhellend auch die Formulierung von Knothe/Bialek: Geregelt würden "Variationen des elektronischen Briefeschreibens". 382

Teledienstegesetz (TDG, BGBI. 1997I, S. 1870ff.). Informationen zu diesem Gesetz finden sich im Internet unter www.iukdg.de. Eine Bilanz der bisherigen Vollzugspraxis zieht Tettenborn, MMR 1999, 516ff., sowie HoffmannRiem, K&R 1999, 481 ff. 380 Begründung luKDG, BR-Drucksache 966/96, S. 18, 19. Zur Geschichte und der Zielsetzung des IuKDG siehe auch Engel-Flechsig!Maennel/Tettenborn, Neue gesetzliche Rahmenbedingungen für Multimedia, 1998, S. 7ff.; Wimmer, Der Online-Provider im neuen Multimediarecht, 1998, S.14ff. 381 Spind/er, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, § 2 TDG Rdm. 18. 382 Knothe!Bialek, K&R 1999, 18, 19. 378

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H. Teledienste

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Gemäß der abstrakten und zukunftsoffenen 383 Legaldefinition des§ 2 Abs.l TDG gelten als Teledienste "alle elektronischen Informations- und Kommunikationsdienste, die für eine individuelle Nutzung von kombinierbaren Daten wie Zeichen, Bilder oder Tone bestimmt sind und denen eine Übermittlung mittels Telekommunikation zugrunde liegt". Telekommunikation wird gemäß dem bereits 1996 erlassenen und in der Begründung zum TDG ausdrücklich erwähnten§ 3 Nr.16 TKG definiert als der "technische Vorgang des Aussendens, Übermitteins und Ernpfarrgens von Nachrichten jeglicher Art in der Form von Zeichen, Sprache, Bildern oder Tonen mittels Telekommunikationsanlagen". Letztere sind gemäß § 3 Nr. 17 TKG "technische Einrichtungen, die als Nachrichten identifizierbare elektromagnetische oder optische Signale senden, übertragen, vermitteln, empfangen, steuern oder kontrollieren können." Die Nennung von optischen neben elektromagnetischen Signalen ist technisch nicht ganz korrekt. Auch Licht besteht aus elektromagnetischen Wellen, deren Frequenzspektrum allerdings die Eigenheit hat, daß es im Wahrnehmungsbereich der menschlichen Sehnerven liegt; folglich hätte der Terminus "elektromagnetische Signale" bereits ausgereicht. Vermutlich wollte der Gesetzgeber durch das zusätzliche "optisch" zum Ausdruck bringen, daß auch der Datentransport via Lichtwellen in Glasfaserkabeln zur Telekommunikation rechnet.

Damit beschreibt der Begriff Telekommunikation den Austausch von Informationen aller Art 384 (nach der Konzeption dieser Arbeit also "Darbietungen" im Sinne des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs) über eine gewisse Distanz ("Verbreitung") unter Verwendung gewisser (fernmelde)technischer Mittel.385 Teledienste setzen also den Einsatz elektromagnetischer Schwingungen voraus und nutzen somit die gleiche Übermittlungstechnik wie der Rundfunk. Beispielhaft ist in diesem Zusammenhang die Argumentation von Hesse, demzufolge Mediendienste und Teledienste dieselbe Verbreitungstechnik nutzen. 386 Da aber sowohl Mediendienste als auch Rundfunk die Benutzung elektromagnetischer Schwingungen voraussetzen, ist damit die Verbreitungstechnik von Rundfunk und Telediensten ebenfalls gleich.

Auch die Signalbeschreibung ist nahezu identisch (die "Zeichen, Bilder oder Tone" der Teledienste dürften sich kaum von dem Merkmal "Wort, Bild oder Ton" des Rundfunks unterscheiden). Insofern ist bei den Telediensten nur mehr das verfassungsrechtliche Rundfunktatbestandskriterium der Allgemeinheit fraglich.387 Daher konzentriert sich die folSpind/er, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, § 2 TDG Rdnr. 54. Nach Spind/er, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, § 2 TDG Rdnr. 20 ff., sind vom TDG sämtliche denkbaren Informationseinheiten, also sowohl kommunikative Inhalte als auch reine Daten umfaßt. 385 So auch Büchner u. a. (Hrsg.), Beck'scher TKG-Kommentar, 1997, § 1 Rdnr. 22 (Bearb. Schuster). 386 AlbrechtHesse, BayVB!. 1997, 132, 136, sowie AlbrechtHesse, Rundfunkrecht, 2. Autl., 1999, S.84. 387 Siehe Holznagel, ZUM 1999, 425, 427: "Bei Telediensten fehlt es ... am AllgemeinheitsMerkmal". Ebenso Wimmer, Der Online-Provider im neuen Multimediarecht, 1998, S.36. 383 384

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

gende Untersuchung auf dieses Merkmal, das im übrigen auch für die Abgrenzung der Teledienste zu den Mediendiensten eine entscheidende Rolle spielt. 388

II. Untersuchung der Rundfunkeigenschaft 389 1. Abgrenzung zwischen Mediendiensten und Telediensten 390

Maßgeblich für die Zuordnung eines Angebots zum MDStV oder TDG ist prinzipiell dessen Zugehörigkeit zur Individual- oder Massenkommunikation.391 Sofern ein Dienst an die Allgemeinheit gerichtet ist, also massenkommunikativ wirken soll, greift die Legaldefinition des § 2 Abs. I MDStV ein. Teledienste sind hingegen gemäß § 2 Abs. I TDG nur für die individuelle Nutzung bestimmt; ihnen fehlt folglich das Tatbestandsmerkmal Allgemeinheit. 392 Dennoch hat diese gesetzliche Regelung bislang nicht zu klaren Abgrenzungsresultaten in der Praxis geführt. Die Schwäche der Teledienste-Definition des § 2 Abs. 1 TDG offenbart v. Heyl, der zutreffend darauf hinweist, daß jedes an die Allgemeinheit gerichtete Kommunikationsangebot- also auch Rundfunk -letztlich zur ganz individuellen Nutzung bestimmt ist; deswegen müsse jeder Mediendienst zwangsläufig auch die tatbestandliehen Voraussetzungen eines Teledienstes erfüllen. 393 Andererseits sind viele Teledienste einer unbestimmten Menge von Teilnehmern zugänglich; bereits in dieser Adressierung an die Öffentlichkeit kann man den Beginn eines massenkommunikativen Vorgangs sehen, der einen Meinungsbildungsprozeß bei den potentiellen Rezipienten auszulösen vermag und somit dieses Angebot in verfassungsrechtliche Rundfunkqualität erwachsen läßt. Erhellend sind in diesem Zusammenhang die Ausführungen von Koenig: "lndividualkommunikation liegt nur vor, wenn die übermittelten Informationen nicht nur auf der technischen Ebene, sondern auch auf der inhaltlichen Ebene an einen einzelnen Adressaten gerichtet sind." 394 Insofern dürften etliche Teledienste der Legaldefinition des § 2 Abs. 1 So VG Berlin, K&R 1998,381,382. Für die Rundfunkeigenschaft der Teledienste spricht sich aus das Strukturpapier der Landesmedienanstalten, 1997, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit auf S.301 ("Demnach unterfallen so gut wie alle elektromagnetisch verbreiteten Inhalte dem Rundfunkbegriff."). Dagegen sind Engel-Flechsig!Maennel/Tettenborn, NJW 1997,2981, 2982. 390 Siehe dazu etwa Spind/er, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, §2TDG Rdnr. 25ff.; Gounalakis/Rhode, CR 1998, 487ff.; Bräutigam, WiB 1997, 855ff.; Engel-Flechsig/Maennel/Tettenborn, NJW 1997,2981, 2983; Janik, AfP 2000,7, lOff.; Wimmer, Der Online-Provider im neuen Multimediarecht, 1998, S. 27 ff.; Determann, Kommunikationsfreiheit im Internet, 1999, S. 520ff. 391 Vgl. Hochstein, NJW 1997,2977, 2979; v.Heyl, ZUM 1998, 115, 118; Bröhl, CR 1997, 73, 74; Holznagel, Vorfragen zu Rundfunk-, Medien- und Telediensten, in: Hoeren/Sieber (Hrsg.), Handbuch Multimedia-Recht, Loseblatt Stand Dezember 1998, Teil 3.2 Rdnr. 44ff. 39 2 Wimmer, Der Online-Provider im neuen Multimediarecht, 1998, S. 36. 393 v.Heyl, ZUM 1998, 115, 116f. 394 Koenig, Beilage zu MMR 12/1998, 1, 3. 388

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H. Teledienste

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MDStV (und damit auch dem verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff) 395 unterfallen: "Die derzeit verwendeten Kriterien ... schließen sich gegenseitig nicht aus. " 396

Da es durchaus Dienste gibt, die sich trotz individueller Nutzbarkeit an die Allgemeinheit wenden, hat der Bundesgesetzgeber durch § 2 Abs. 4 Nr. 3 TDG deutlich gemacht, daß er von sämtlichen an die Allgemeinheit gerichteten und individuell nutzbaren Diensten jene Angebote, bei denen nicht "die redaktionelle Gestaltung zur Meinungsbildung" im Vordergrund steht, dem Anwendungsbereich des MDStV zu entziehen und dem TDG zu unterstellen trachtet. 397 In der Literatur wurde der bundesgesetzliche Ansatz des § 2 Abs. 4 Nr. 3 TDG dahingehend vertieft, daß sogenannte harmlose Inhalte, 398 die unpolitischen Zwecken dienen, Teledienste sein sollen, obzwar sie durchaus an eine beliebige Öffentlichkeit verbreitet werden und sich folglich an die Allgemeinheit richten. Teilweise wird im Schrifttum auch darauf abgestellt, ob sich an den Abruf der allgemeinzugänglichen Information in der Regel eine dialogische "lnterkommunikation" anknüpft (dann Teledienst) oder ob der Inhalt unverändert an eine Vielzahl von Nutzern verbreitet wird (dann Mediendienst). 399 In eine ähnliche Richtung weist § 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV, der solche (Abruf-)Dienste vom MDStV ausnimmt und damit inzident deren Kategorisierung als Teledienste bejaht, bei denen "der individuelle Leistungsaustausch oder die reine Übermittlung von Daten im Vordergrund" stehen. 400 Überdies herrscht bei der Abgrenzung zwischen Medien- und Telediensten Unklarheit darüber, inwieweit die einzelnen Inhalte eines Anbieters separat zu untersuchen sind oder aber eine wertende Gesamtschau der verschiedenen von ihm verbreiteten Dienste maßgeblich ist. 401 Die definitorischen Überlappungen zwischen MDStV und TDG werden von der Mehrzahl der Autoren nach der Kollisionsnorm des Art. 31 GG gelöst, so daß die bundesrechtliche ReSiehe dazu aufS. 213 ff. Koenig, Beilage zu MMR 12/1998, 1, 10. 397 So v.Heyl, ZUM 1998, 115, 117. Umfassend zu den tatbestandliehen Überschneidungen zwischen MDStV und TDG Spind/er, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, § 2 TDG Rdnr. 25 ff. 398 Engel-Flechsig!Maennel!Tettenborn, Neue gesetzliche Rahmenbedingungen für Multimedia, 1998, S.13, sowie Engel-Flechsig!Maennel/Tettenborn, NJW 1997, 2981,2983 f., unter Heranziehung der presserechtliehen Rechtsfigur des harmlosen Druckwerks. Genannt werden beispielsweise Homepages von Firmen, Verkehrsuntemehmen, Angebote von Behörden (also amtliche Inhalte) oder von Privatpersonen im Gegensatz zu "Presse-Online oder Videotext". 399 Siehe v.Heyl, ZUM 1998, 115, 118f. 400 Vgl. auch Holznagel, Vorfragen zu Rundfunk-, Medien- und Telediensten, in: Hoeren/ Sieher (Hrsg.), Handbuch Multimedia-Recht, Loseblatt Stand Dezember 1998, Tei13.2 Rdnr. 52, der zutreffend bemerkt, daß dadurch das ansonsten mit dem MDStV verfolgte Prinzip durchbrachen werde, Medien- und Teledienste nach dem Vorliegen des Tatbestandsmerkmals Allgemeinheit voneinander abzugrenzen. 4 0 1 Dazu Waldenberger, MMR 1998, 124, 125. 395 396

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

gelung Anwendung findet. 402 Dagegen wendet sich Holznagel, für den solche Kompetenzkollisionen nach dem Grundsatz der Bundestreue aufzulösen sind,403 was allerdings nicht recht zu überzeugen vennag. Denn entweder hat der Bund eine entsprechende Gesetzgebungskompetenz, etwa aus Art. 74 Abs.1 Nr. 11 GG- dann mag er den Bereich regeln. Oder es sind die Länder gemäß Art. 30, 70 Abs. 1 GG zuständig- dann hat der Bund keinerlei Regelungsbefugnis. Der Grundsatz der Bundestreue kann dabei stets nur kompetenzmoderierend, nicht aber kompetenzbegründend wirken. 404

Dieses schwierige Problemfeld der Abgrenzung zwischen Tele- und Mediendiensten wird hier nicht weiter vertieft, da die einfachgesetzlichen Begriffsbestimmungen des MDStV respektive des TDG jedenfalls die verfassungsrechtliche (Nicht-)Rundfunkeigenschaft eines Angebots nicht zu beeinflussen vermögen. 405 Folglich rechnen Teledienste zwar grundsätzlich wegen des Fehlens des Tatbestandsmerkmals Allgemeinheit in der Legaldefinition des § 2 Abs. 1 TDG nicht zum Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. I Satz 2 GG. Dennoch enthält- wie im folgenden aufgezeigt wird - die nicht abschließende exemplarische Aufzählung solcher Dienste in § 2 Abs. 2 TDG durchaus Angebote, die dem verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff unterfallen, obwohl der Bundesgesetzgeber mit dem TDG gerade nicht im Bereich des Rundfunks regulatorisch tätig werden wollte. 406

2. §2 Abs.2 Nr.l TDG "Angebote im Bereich der lndividualkommunikation" sind schon begrifflich weder an die Allgemeinheit gerichtet noch ihr zugänglich. Die im Gesetz aufgezählten Beispiele Telebanking 407 und Datenaustausch408 benennen deswegen Vorgänge, bei denen ein individueller Kommunikationsprozeß abläuft und es den Beteiligten gerade auf die Identität des telekommunikativen Gegenübers ankommt. Bei Telebanking ist nicht eine unbestimmte Vielzahl potentieller Rezipienten beteiligt; involviert sind nur ganz bestimmte und in der Regel namentlich benennbare Kommuni402

117.

Bröhl, CR 1997,73, 74; Waldenberger, MMR 1998, 124, 126; v.Heyl, ZUM 1998, 115,

403 Holznagel, Vorfragen zu Rundfunk-, Medien- und Te1ediensten, in: Hoeren/Sieber (Hrsg.), Handbuch Multimedia-Recht, Loseblatt Stand Dezember 1998, Teil 3.2 Rdnr. 50. 404 BVerfGE 42, 103 (117)- st. Rspr. 405 In diesem Sinne BVerfGE 74,297 (352). Ihm folgend Schulz, ZUM 1996,487,488. Siehe dazu ab S. 38 sowie ab S. 165. 406 Siehe die amtliche Begründung IuKDG, BR-Drucksache 966/96, S.18, 19. 407 Zum Begriff ausführlich Spind/er, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, § 2 TDG Rdnr. 59 ff. 408 Wohl im Sinne der elektronischen Post vulgo E-Mail; so jedenfalls Spind/er, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, § 2 TDG Rdnr. 58, sowie Wimmer, Der Online-Provider im neuen Multimediarecht, 1998, S. 37.

H. Teledienste

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kationspartner, 409 nämlich die jeweiligen Konto- oder Depotinhaber sowie die konto- respektive depotführende Bank. 410 Determann unterscheidet zwischen dem prinzipiell an die Allgemeinheit gerichteten Angebot zur Nutzung von Telebanking und der sich daran anschließenden "individuellen Zweierbeziehung zwischen Anbieter und Benutzer". 411 In der Regel versteht man unter Telebanking aber nur den individualkommunikatorischen Vorgang des Bankgeschäfts; hingegen rechnet die grundsätzliche Offerte von Telebanking-Leistungen an noch zu gewinnende Kunden zum an die Allgemeinheit gerichteten WWW-Angebot412 des Geldinstitutes.

Als Datenaustausch kommen laut amtlicher Begründung zum TDG Telearbeit, 413 Telemedizin, Telelernen und Telematik in Betracht; 414 auch diese Dienste richten sich nicht an die Allgemeinheit, sondern nur an ganz bestimmte Teilnehmer und sind damit kein Rundfunk. Nicht zur Individualkommunikation rechnen die ebenfalls in der Begründung genannten Meinungsforen. 415 Jedenfalls offene Newsgroups sind- da an eine unbestimmte als auch beliebige Empfängerschaft gerichtet und ihr auch zugänglich - Massenkommunikation416 und richtigerweise als Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. I Satz 2 GG einzuordnen. 417

3. §2 Abs.2 Nr.2 TDG Ebenfalls Teledienste sind gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 TDG "Angebote zur Information und Kommunikation, soweit nicht die redaktionelle Gestaltung zur Meinungsbildung für die Allgemeinheit im Vordergrund steht". Damit ist eine Abgrenzung zu 409 Vgl. Schulze-Fielitz, AfP 1998, 447, 452; Dill, Rundfunkbegriff und Telekommunikationsdienste, in: Haratsch (Hrsg.), Herausforderungen an das Recht der Informationsgesellschaft, 1996, S. 81, 93; Wimmer, Der Online-Provider im neuen Multimediarecht, 1998, S. 37. 410 So auch Gounalakis/Rhode, CR 1998, 487, 490, denenzufolge der Kommunikator seine Empfanger noch individuell vor Augen haben oder doch zumindest ohne erheblichen Aufwand individualisieren können müsse, damit Individualkommunikation und somit Nichtrundfunk gegeben sei. 411 Determann, Kommunikationsfreiheit im Internet, 1999, S.530. 41 2 Zur verfassungsrechtlichen Rundfunkeigenschaft des World Wide Web vgl. ab S. 241. 41 3 Zu den Rechtsfragen der Telearbeit ausführlich Preis, Rechtsfragen der Telearbeit, in: Hoeren/Sieber (Hrsg.), Handbuch Multimedia-Recht, Loseblatt Stand Dezember 1998, Teil22. 414 Amtliche Begründung IuKDG, ER-Drucksache 966/96, S.18, 20f. 41 5 Ebenso Spind/er, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, § 2 TDG Rdnr. 57, der deswegen § 2 Abs. 2 Nr. 1 TDG trotzder anders lautenden amtlichen Begründung nicht erfüllt sieht. 41 6 Wimmer, Der Online-Provider im neuen Multimediarecht, 1998, S. 38. Ähnlich Determann, Kommunikationsfreiheit im Internet, 1999, S. 531, demzufolge Newsgroups gerade ein Ort seien, an dem öffentlich diskutiert werde. 417 Siehe dazu aufS. 245 f.

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

den Mediendiensten des § 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV intendiert; 418 "Textdienste im Rundfunk" sowie die "elektronische Presse" werden nach der amtlichen TDG-Begründung von § 2 Abs. 2 Nr. 2 TDG nicht erfaßt. 419 Denn diese Vorschrift solle beim weitgehend unkommentierten Austausch oder der reinen Übermittlung von Daten einschlägig sein ("Data Broadcasting"), wohingegen bei § 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV der Schwerpunkt auf einer redaktionellen Gestaltung liege. 420 Beucher/Leyendecker/von Rosenberg definieren die "redaktionelle Gestaltung" als "Moderation, Kommentierung, Einbindung in ein Gesamtprogramm". 421 Ähnlich lautet die Begriffsbildung von Spindler: "Sammeln und Aufbereiten von verschiedenen Informationen oder Meinungen mit Blick auf den potentiellen Empfanger"; 422der Autor weist übrigens zutreffend darauf hin, daß wegen der Abgrenzungsklausel des § 2 Abs. 4 Nr. 3 TDG dem Tatbestandsmerkmal "[keine] redaktionelle Gestaltung zur Meinungsbildung" im Rahmen des § 2 Abs. 2 Nr. 2 TDG eigentlich keinerlei Funktion mehr zukommt. 423 Etwas aufwendiger ist die Umschreibung der redaktionellen Gestaltung durch Gounalakis/Rhode: "Eine planvolle, nicht notwendig gewerbsmäßige Tätigkeit ..., die auf die inhaltliche, sprachliche, graphische oder akustische Bearbeitung eines Angebotes abzielt und der Einwirkung auf die öffentliche Meinungsbildung oder der Information zu dienen bestimmt ist."424 Sofern die Dienste nach§ 2 Abs. 2 Nr. 2 TDG für die Allgemeinheit bestimmt und ihr zugänglich sind, handelt es sich aber dennoch um Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, und zwar selbst dann, wenn man die publizistische Relevanz des Übermittelten als Merkmal des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs fordert. Sämtliche aufgeführten Beispiele- Verkehrs-, Wetter-, 425 Umwelt- und Börsendaten,426 Verbreitung von Informationen über Waren und Dienstleistungen 427 - sind dazu geeignet, meinungsbildend zu wirken. 428 So stellen Beucher/Leyendecker/von Rosenberg fest: "Diese Daten dürfen auch zur Meinungsbildung dienen. Meinungsbildung darf aber nicht im Vordergrund, d. h. gleichwertig neben Kommunikation und Information stehen, sondern darf nur einen Nebenaspekt darstellen."429 Die potentielle Eignung solcher Teledienste zur Meinungsbildung wird also inzident bejaht. Instruktiv in diesem Zusammenhang auch Kröger/Moos: "Das Data-BroadVgl. zu §2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV ab S.219. Begründung IuKDG, BR-Drucksache 966/96, S.18, 21. 420 So beispielsweise Beucher/Leyendeckerlv. Rosenberg, Mediengesetze, 1999, § 2 TDG Rdnr.5. 421 Beucher/Leyendeckerlv. Rosenberg, Mediengesetze, 1999, § 2 RStV Rdnr. 7. 422 Spind/er, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, § 2 TDG Rdnr. 31. 423 Spind/er, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, § 2 TDG Rdnr. 68. 424 Gouna/akis/Rhode, CR 1998,487, 490. 425 Dazu aufS. 77f. 426 Zu Verkehrs-, Umwelt- und Börsendaten ab S. 74. 427 Also Angebote im Bereich des Tele- oder Homeshoppings; siehe dazu im Detail ab S. 196. 428 Zum Problemfeld der publizistischen Relevanz vgl. ab S. 64. 429 Beucher/Leyendeckerlv. Rosenberg, Mediengesetze, 1999, § 2 TDG Rdnr. 5. 4 1R

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casting als Weiterentwicklung von Videotext ist zumindest eine für die Allgerneinheit bestimmte Darbietung von Daten und insofern zumindest auch ein rundfunkähnlicher Dienst". 430 Auf eine ausdrückliche redaktionelle Gestaltung kommt es dabei nicht an; sie mag zwar für den Beeinflussungsgrad eines Angebots von Bedeutung sein, nicht jedoch für das prinzipielle Vorliegen von Rundfunk. 431 Entscheidend ist also, ob der Anbieter sich jeweils an eine unbestimmte Vielzahl vom Empfangern wendet432 (dann ist Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu bejahen) oder ob er eine abgrenzbare Personengruppe anspricht (etwa nach Art einer "geschlossenen Benutzergruppe" des Btx-Staatsvertrags).

4. §2 Abs.2 Nr.3 TDG "Angebote zur Nutzung des Iotemets oder weiterer Netze" gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 3 TDG sind Dienstleistungen zur Vermittlung eines Zugangs zu dem weltumspannenden Datennetz. Dabei werden in der Regel vom Anbieter (sogenannter "Access Provider" 433 ) keine eigenen Inhalte verbreitet. Vielmehr stellt der Access Provider nur den Zugang zu Informationen anderer Inhalte-Anbieter, also zum "Content Provider", her. § 2 Abs. 2 Nr. 3 TDG umfaßt also lediglich die "Zugangsvermittler". 434 Anderer Meinung ist Spindler, demzufolge Access-Provider eine Telekommunikationsdienstleistung nach dem TKG erbringen und mitnichten einen Teledienst anbieten; Anwendungsfälle von § 2 Abs. 2 Nr. 3 TDG seien vielmehr Navigationshilfen und Suchrnaschinen435 zur Orientierung im Internet sowie "Push-Dienste"436 , deren Inhalte gemäß einem individuell vordefinierten Nutzerprofil automatisch aktualisiert würden. 437 Zwar ist dieser Zugang in der Regel personalisiert und paßwortgeschützt, 438 doch da der Intemet-Access-Provider seine Dienste ähnlich dem PayTV jedem zur Ver43o

Kröger!Moos, AfP 1997, 675,678.

Vgl. dazu oben ab S. 112. Ähnlich hinsichtlich des World Wide Web Spind/er, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, § 2 TDG Rdnr. 71, demzufolge die meisten Hornepages allen interessierten Nutzern und damit der Allgerneinheit offenstehen. 433 Zum Begriff Sc haar, CR 1996, 170, 171. 434 Amtliche Begründung IuKDG, ER-Drucksache 966/96, S. 18, 21. 4 35 Zu Suchmaschinen vgl. oben aufS. 114. 436 Dazu Mayer, Das Internet im öffentlichen Recht, 1999, S. 44. 4 37 Spind/er, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, § 2 TDG Rdnr. 84 ff. Da sämtliche von Spind/er unter§ 2 Abs. 2 Nr. 3 TDG subsumierten Angebote dem World Wide Web zuzurechnen sind, sei für deren Kategorisierung als Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG auf die Seiten 241 ff. verwiesen. Auch Determann, Kommunikationsfreiheit im Internet, 1999, S. 531, ordnet Suchmaschinen dem § 2 Abs. 2 Nr. 3 TDG zu. 438 Ausnahme ist das sogenannte Internet-by-Call, das einen anonymen Zugang zum Internet gewährt. 4 31

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

fügung stellt, der zu zahlen bereit und in der Lage ist, wendet sich dieses Angebot auch an eine unbestimmte, also beliebige Öffentlichkeit und damit an die Allgemeinheit. Weil der Anbieter aber keine eigenen Informationen offeriert, sondern nur den technischen Zugang zu fremden Inhalten mittelt, mangelt es am Rundfunktatbestandsmerkmal der Darbietung. Die Informationsauswahl trifft ausschließlich der "Content Provider" 439 , aus dessen Angebot sich der Rezipient "bedient"; der Access Provider stellt hierfür lediglich den inhaltsneutralen technischen Rahmen zur Verfügung. Dies bestätigt auch die amtliche TDG-Begründung, derzufolge die vom Zugangsvermittler zugänglich gemachten Angebote den Nummern 1, 2, 4 oder 5 des § 2 Abs. 2 TDG unterfallen. 440 Folglich rechnen Teledienste gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 3 TDG mangels Darbietungseigenschaft nicht zum verfassungsrechtlichen Rundfunk.

5. §2 Abs.2 Nr.4 TDG Als weitere Form eines Teledienstes nennt § 2 Abs. 2 Nr. 4 TDG "Angebote zur Nutzung von Telespielen". Wer- ähnlich dem Zugangsvermittler zum Internet gern. § 2 Abs. 2 Nr. 3 TDG- allerdings nur den Zugang zur Nutzung von fremdveranstalteten Telespielen offeriert, stellt der Allgemeinheit lediglich den technischen Rahmen für die Teilnahme an solchen Angeboten zur Verfügung. Derartige bloß nutzungsvermittelnde Teledienste rechnen mangels Darbietung eigener Inhalte nicht zum Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Anders ist hingegen das Veranstalten und telekommunikative Verbreiten von interaktiven441 allgemeinzugänglichen442 Telespielen zu beurteilen, selbst wenn man - anders als hier vertreten - eine publizistische Relevanz des verbreiteten Inhalts für das Tatbestandsmerkmal der Darbietung fordert; 443 das Offerieren solcher Inhalte über einen der Allgemeinheit zugänglichen (Tele-) Kommunikationsweg ist Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. 444 Zu überzeugen vermag in diesem Dazu Schaar, CR 1996, 170, 171. Amtliche Begründung IuKDG, BR-Drucksache 966/96, S.18, 21. 441 Beucher!Leyendeckerlv. Rosenberg, Mediengesetze, 1999, § 2 TDG Rdnr. 7 . 442 Spiele, die nur einem kleinen, abgrenzbaren Kreis zugänglich sind, rechnen trotz telekommunikativer Verbreitung zur Individualkommunikation und somit nicht zum Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG; siehe Spind/er, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, § 2 TDG Rdnr. 91. 443 Siehe dazu aufS. 77; zur sozialen und kulturellen Prägekraft von Computerspielen vgl. Schulz, ZUM 1996,487,493. 444 Ebenso Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 164, der Telespiele als Sonderfall der unter Rundfunk zu rubrizierenden Unterhaltung ansieht. 439

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Zusammenhang die Einschätzung von Telespielen als besondere Form eines Bewegtbilder-Angebots (Video on Demand) durch die amtliche TDG-Begründung, 445 da der Mitspieler entsprechend seinem Spielverhalten Handlungssequenzen "abruft" und folglich eine Auswahl aus den im Rechner des Telespiel-Anbieters bereitgehaltenen Bewegtbildern trifft. Sofern Beucher/Leyendecker/von Rosenberg wegen der inhaltlichen Einflußmöglichkeiten Telespiele nicht als Video on Demand klassifizieren, 446 verkennen die Autoren, daß beim gezielten Abrufbewegter Bilder stets darauf eingewirkt wird, welche Inhalte übermittelt werden. Auch bei Telespielen können aber nur jene Bilder den Mitspieler erreichen (und damit von ihm "abgerufen" werden), die vom SpieleanbieteT konzipiert und in seinem Rechner als mögliche Handlungsoptionen abgespeichert sind. Das Anbieten von Telespielen unterfallt somit als Sonderform eines Bewegtbilder-Abrufdienstes dem verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff.

6. §2 Abs.2 Nr. 5 TDG "Angebote von Waren und Dienstleistungen in elektronisch abrufbaren Datenbanken mit interaktivem Zugriff und unmittelbarer Bestellmöglichkeit" gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 5 TDG dürften stets mit Informationen über die offerierten Produkte einhergehen. Kennzeichen dieser Dienste ist laut der amtlichen TDG-Begründung, daß sie unmittelbar, also ohne Medienbruch, in Anspruch genommen werden können. 447 Damit beschreibt § 2 Abs. 2 Nr. 5 TDG eine interaktive Sonderform des Teleshoppings,448 das nach Ansicht des Verfassers dieser Arbeit zum Rundfunk rechnet. 449 Denkbar sind beispielsweise elektronische Bestell- und Buchungskataloge, Beratungsdienste und ähnliche Formen wirtschaftlicher Betätigung. 450

445 Amtliche Begründung luKDG, BR-Drucksache 966/96, S. 18, 21. Zustimmend Engel-

Flechsig, ZUM 1997,231,235. Ablehnend v.Heyl, ZUM 1998, 115, 119. 446 Beucher!Leyendeckerlv.Rosenberg, Mediengesetze, 1999, §2TDG Rdnr. 7.

447 Amtliche Begründung IuKDG, BR-Drucksache 966/96, S.l8, 21. 448 So sprechen Kröger!Moos, AfP 1997, 675, 677, von einer Überlagerung von MDStV und TDG für Teleshopping-Dienste. 449 Siehe dazu im Detail ab S. 196. 450 Vgl. Engel-Flechsig, ZUM 1997, 231, 235. Zu weit Spind/er, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, § 2 TDG Rdnr. 96, demzufolge grundsätzlich alle On-DemandDienste dem § 2 Abs. 2 Nr. 5 TDG unterfallen.

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

111. Ergebnis Telediensten soll nach dem Willen des Bundesgesetzgebers das Rundfunktatbestandsmerkmal der Allgemeinheit fehlen. Dementsprechend werden gemäß der Legaldefinition des § 2 Abs. 1 TDG nur jene Dienste erlaßt, die für eine individuelle Nutzung bestimmt sind; insofern erfüllt§ 2 Abs. 1 TDG mangels Allgemeinheit tatsächlich nicht die tatbestandliehen Voraussetzungen des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs. Da jedoch ein Angebot sichtrotz individueller Nutzung an die Allgemeinheit wenden und ihr zugänglich sein kann, ist die Abgrenzung zwischen Telediensten und den telekommunikativ verbreiteten Massenmedien (also Mediendiensten und Rundfunk gern. § 2 Abs. 1 RStV) schwierig. Für das Vorliegen verfassungsrechtlichen Rundfunks spielen diese einfachgesetzlichen Begriffsbildungen indes keine Rolle. Teledienste rechnen somit zum Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, sofern sie dessen Tatbestandsmerkmale erfüllen. 451 Dabei ist insbesondere nach der tatsächlichen Adressatengruppe zu differenzieren. 452 Nichtrundfunk sind daher die "Angebote im Bereich der Individualkommunikation" gemäߧ 2 Abs. 2 Nr.l TDG. Wie die in der amtlichen Begründung aufgeführten Beispiele belegen, sind damit nur Kommunikationsvorgänge zwischen ganz bestimmten Kommunikationspartnern erlaßt. Es fehlt damit am Rundfunktatbestandsmerkmal der Allgemeinheit. Gleichfalls keine Rundfunkeigenschaft weisen- mangels Darbietung - Teledienste gemäߧ 2 Abs. 2 Nr. 3 TDG auf, die lediglich den Zugang zum Internet herstellen und damit die technische Möglichkeit zum Bezug fremder Inhalte offerieren. Die Informationsauswahl trifft nämlich ausschließlich der jeweilige Inhalte-Anbieter selbst. Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG sind hingegen "Angebote zur Information und Kommunikation" gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 TDG, soweit sie für die Allgemeinheit bestimmt und ihr zugänglich sind. Daß die redaktionelle Gestaltung bei diesen Telediensten nicht im Vordergrund steht, hindert die Rundfunkeigenschaft prinzipiell nicht, selbst wenn dadurch die Bedeutung des Angebots für die öffentliche und individuelle Meinungsbildung geschmälert werden sollte. Denn weder zählt die redaktionelle Aufbereitung der Inhalte zu den Voraussetzungen des verfassungs451 Instruktiv Albrecht Hesse, BayVBI. 1997, 132, der eine Pflicht des Gesetzgebers aus "Art. 5 GG" bejaht, auch bei Medien- und Telediensten den Gefahren für die Freiheit öffentlicher Meinungsbildung entgegenzutreten (S. 137), da Online-Dienste bei entsprechendem Einfluß auf die öffentliche Meinung rundfunkähnlich seien (S. 140). 452 Diese Zwitterstellung bestätigen auch Beucher/Leyendeckerlv.Rosenberg, Mediengesetze, 1999, § 2 TDG Rdnr. 10: "Das TDG erstreckt sich auf die technische Seite des Übermittlungsvorgangs von Informationen, unabhängig davon, ob es sich um Massen- oder Individualkommunikation handelt."

I. Internet

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rechtlichen Rundfunkbegriffs, noch kommt es auf einen bestimmten Grad der publizistischen Relevanz an. Das Anbieten von Telespielen gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 4 TDG unterfallt als Sonderform von Video on Demand dem verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff, sofern sich die Spiele an eine unbestimmte Rezipientenschaft wenden und auch allgemeinzugänglich sind. Hingegen rechnet die bloße Zugangsvermittlung zu fremdveranstalteten Telespielen nicht zum Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. "Angebote von Waren und Dienstleistungen in elektronisch abrufbaren Datenbanken mit interaktivem Zugriff und unmittelbarer Bestellmöglichkeit" gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 5 TDG stellen eine Variante des Teleshoppings dar. Sie sind - falls an die Allgemeinheit gerichtet und ihr zugänglich- dem verfassungsrechtlichen Rundfunk zuzuordnen.

I. Internet I. Beschreibung des Angebots Das weltumspannende Datennetz "Internet"453 vereint mehrere Dienste, die ganz unterschiedliche Nutzungsmöglichkeiten und Kommunikationsprofile aufweisen. 454 Sie funktionieren in der Regel nach dem sogenannten "Client-Server-Prinzip": Der Internet-Nutzer "bittet" als Client einen Kommunikator-den Server- um Übermittlung von Daten. 455 Folglich werden bei der Internetkommunikation die auf dem Rechner des Kommunikators abgespeicherten Inhalte vom Empfänger auf elektromagnetischem Wege zu einem individuell bestimmten Zeitpunkt abgerufen. 456 Im Gegensatz zum früheren Btx-System gibt es keinen "Betreiber" des Internets; vielmehr handelt es sich um ein "chaotisches", also nicht hierarchisch strukturiertes Netzwerk aus Millionen miteinander verknüpfter Computer, die bei Ausfall eines Rechners stets die nächste Verbindung zueinander suchen. 457 Aufgrund der unterschiedlichen Strukturierung der einzelnen Internet-Angebotsarten ist es problematisch, ein pauschales Urteil für oder gegen die Einordnung dieser Dienste als verfassungsrechtlichen Rundfunk zu fällen. 458 Deswegen wird nach der Behandlung grundlegender Einwände gegen die Rubrizierung von Internetdiensten als Rundfunk jede Angebotsform gesondert untersucht. 453 Zur Geschichte vgl. ausführlich bei Ohliger, Technische Grundlagen des Internet, in: Hoeren/Sieber (Hrsg.), Handbuch Multimedia-Recht, Loseblatt Stand Dezember 1998, Teil I, sowie komprimierter bei Röger, ZRP 1997, 203, und Determann, Kommunikationsfreiheit im Internet, 1999, S. 39ff. 454 Detailliert zu den technischen Einzelheiten Koch, Internet-Recht, 1998, S. 548 ff. 455 Siehe dazu Kröger!Moos, AfP 1997, 675,679. 456 Vgl. Lerch, CR 1997,261, 263. 457 Spind/er, ZUM 1996, 533 f. 458 So aber Lerch, CR 1997, 261, 263.

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

II. Untersuchung der Rundfunkeigenschaft 459 1. Kein eigenständiges Grundrecht der Internetfreiheit Vereinzelt wird für das Internet ein eigenes, neues Kommunikationsgrundrecht gefordert. 460 Denn das weltweite Datennetz unterscheide sich in technischer und soziologischer Hinsicht derart deutlich von den bisher bekannten Medienformen, 461 daß es den derzeitigen Medienfreiheiten des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG -insbesondere der Rundfunkfreiheit- nicht mehr zugeordnet werden könne. Folglich müsse Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG durch entsprechende Auslegung um ein eigenständiges Grundrecht der Internetfreiheit angereichert werden. 462 Diese Ansicht ignoriert jedoch die dynamische, zukunftsoffene Qualität der Rundfunkfreiheit Damit dieses Grundrecht seine für den demokratischen Diskurs elementare Bedeutung auch angesichts sich ändernder technischer Bedingungen behält, hat das Bundesverfassungsgericht seine Auffassung vom Tatbestand Rundfunk flexibilisiert: Nicht eine konkrete Technik, sondern die massenkommunikative Funktion eines medialen Angebots entscheidet maßgeblich über das Vorliegen von Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. 463 Dies erklärt auch, warum die technischen Voraussetzungen des Rundfunkbegriffs relativ vage gehalten sind. 464 Es soll verhindert werden, daß das für die freiheitlichdemokratische Grundordnung schlechthin konstituierende Grundrecht der Rundfunkfreiheit465 durch technische Innovationen an Schutzkraft verliert. 466 Statt also 459 Für die Rundfunkeigenschaft des Internets sprechen sich aus das Strukturpapier der Landesmedienanstalten, 1997, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit auf S.301 ("Demnach unterfallen so gut wie alle elektromagnetisch verbreiteten Inhalte dem Rundfunkbegriff."); Ory, AfP 1996, 105, 110; Röger, ZRP 1997, 203, 205; Scherer, AfP 1996, 213, 218; Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 4. Aufl., 1999, Art.5 Abs.1 , 2 Rdnr. 97 (allerdings unter Hinweis darauf, daß eine solche Einordnung des Internets unter den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff nur dann vorgenommen werden könne, wenn das Bundesverfassungsgericht seine Rechtsprechung zu den normativen Folgen der Rundfunkfreiheit revidiere). Dagegen sind Degenhart, ZUM 1998, 333, 349, sowie Degenhart, in: Dolzer/Vogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rdnr. 696; Lerch, CR 1997, 261, 264; Ricker, NJW 1997, 3199, 3201; Ricker!Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 79; Tettenborn, MMR 1999,516,517. 460 Mecklenburg, ZUM 1997, 525. 461 Bucher!Barth, MP 1998, 517, bezeichnen das Internet als ein Medium neuen 'JYps, das sich von den sogenannten alten Medien Zeitung, Hörfunk und Fernsehen grundlegend unterscheide. 462 Mecklenburg, ZUM 1997,525,532. 463 BVerfGE 83, 238 (302). 464 Beispielsweise spricht BVerfGE 74, 297 (351), nur pauschal von "Übertragungstechnik". Gemeint ist damit wohl der Einsatz elektromagnetischer Wellen. 465 BVerfGE 35, 202 (219). 466 BVerfGE 74, 297 (350).

I. Internet

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für jede neue Technik neue Grundrechte herzuleiten (respektive eine entsprechende Verfassungsänderung einzufordern), wird die Rundfunkfreiheit als eines der zentralen Kommunikationsgrundrechte vorn Bundesverfassungsgericht beständig den sich wandelnden Begebenheiten des Sozialbereiches angepaßt und entsprechend aktualisiert. Überdies müßten die Anhänger eines eigenständigen Grundrechts der Internetfreiheit letztlich mit ähnlichen Argumentationsmustern wie die Vertreter eines flexiblen Verständnisses der Rundfunkfreiheit operieren. Denn es gäbe nur zwei gangbare Wege zur Etablierung einer Internetfreiheit Entweder müßte das Grundgesetz ausdrücklich (vgl. Art. 79 Abs. 1 Satz I GG) geändert werden. Dies scheint jedoch - zumindest in naher Zukunft- wenig wahrscheinlich, da Verfassungsänderungen wegen der speziellen Mehrheitserfordernisse des Art. 79 Abs. 2 GG in der Regel eine langwierige Angelegenheit sind. Bis sich die Parteien auf einen entsprechenden verfassungspolitischen Minimalkonsens verständigt haben - der den politiküblichen Charakter eines dilatorischen Formelkompromisses aufweisen dürfte -, würde erhebliche Zeit verstreichen, in der das Internet bestenfalls durch Art. 12 GG, schlimmstenfalls jedoch mittels des Auffanggrundrechts der unter einfachem Rechtsvorbehalt stehenden allgerneinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG gewissen Schutz erführe. Aufgrund dieser praktischen Schwierigkeiten wird ein derartiger Lösungsweg - soweit ersichtlich - bisher im Schriftturn nicht beschritten. Als zweiter Weg käme die Schaffung der Internetfreiheit per höchstrichterlicher Verfassungsinterpretation in Betracht. 467 Dafür bedürfte es allerdings eines interpretatorischen Ansatzpunktes- also eines schon in der Verfassung enthaltenen sachnahen Schutzbereiches, der eine entsprechende Ausdehnung zuließe. In Betracht käme hier zuvörderst die Rundfunkfreiheit, da Rundfunk von den in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG genannten Medienformen die größte technische und funktionale Verwandtschaft zum Internet aufweist. Diese Vorgehensweise entspräche aber inhaltlich einem flexiblen Verständnis des Rundfunkbegriffs respektive der Rundfunkfreiheit Allenfalls die dogmatische Begrifflichkeit wäre eine andere. Das zeigt: Die Vertreter eines sogenannten "Grundrechts der Internetfreiheit" postulieren letztlich nichts anderes als ein dynamisches, technologieoffenes Verständnis von Art. 5 Abs. l Satz 2 GG. Insofern erübrigt sich die weitere Auseinandersetzung mit dieser Meinung; statt dessen ist zu untersuchen, ob das Internet tatsächlich als Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu kategorisieren ist. Soweit Degenhart behauptet, daß zum Schutz der Kornmunikation im Internet die allgerneine Meinungsfreiheit im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG ausreiche und daß es aus diesem Grund keines eigenständigen Grundrechts der Internetfreiheit be467 Mecklenburg, ZUM 1997, 525, 532, rekurriert hier auf das Beispiel des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG.

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

dürfe, 468 ist ihm zwar im Ergebnis - also der grundsätzlichen Ablehnung einer Internetfreiheit- zuzustimmen, nicht jedoch in der Begründung. Denn die Grundrechte des Art. 5 Abs. l Satz 1 GG umfassen nur die individualkommunikatorische Seite des Mediums Internet; es fehlt ein spezieller Schutz der massenkommunikativen Aspekte des weltweiten Datennetzes, auf den angesichts der fundamentalen Wichtigkeit des öffentlichen Meinungsbildungsprozesses für die demokratisch-pluralistische Massengesellschaft nicht verzichtet werden kann. Eine solche Lückenhaftigkeit des kommunikationsgrundrechtliehen Systems wäre atypisch für das Grundgesetz. Gerade die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Rundfunk zeigt auf, daß der bloße Schutz der Meinungsinhalte im massenkommunikativen Kontext nicht ausreicht, sondern einer institutionellen Unterfütterung mit freiheitlichen Kommunikationsrahmenbedingungen bedarf. Folglich ist ein eigenständiges Grundrecht der Internetfreiheit aus verfassungsdogmatischen Gründen abzulehnen. 469

2. Darbietung Das Vorliegen des Tatbestandsmerkmals Darbietung begegnet mehreren Einwänden, die allen Arten der Internetdienste entgegengehalten werden.

a) Erhöhte Rezeptionsoptionen Einige Autoren sehen aufgrund der im Verhältnis zum traditionellen Rundfunk erweiterten Selektionsmöglichkeiten das Merkmal der Darbietung 470 als nicht erfüllt an. Nur wenn der Zuschauer keinen Einfluß auf Beginn und Ende der Übertragung habe, könne von einer Verbreitung von Darbietungen gesprochen werden; ein solcherart zentralistisch veranstaltetes Programm sei dem wildwüchsigen, anarchischen Medium Internetjedoch fremd. 471 Vielmehr gestalte sich die Beteiligung am Kommunikationsprozeß grundlegend anders als beim bisherigen Rundfunk, da zu zeitlichen Auswahloptionen auch solche inhaltlicher Art träten; 472 im Gegensatz zum rundfunktypischen Ein- und Ausschalten selektiere der Empfänger nunmehr im Rahmen aktiver Suche und Auswahl. 473 468 Degenhart, in: DolzerNogel (Hrsg.), Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand März 1999, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rdnr. 696. 469 Ebenfalls die Annahme einer gesonderten Internetfreiheit verneinend Determann, Kornmunikationsfreiheit im Internet, 1999, S.448. 470 Oder der Verbreitung respektive Allgemeinheit, je nach tatbestandlicher Einordnung des Problemfelds; vgl. dazu oben aufS. 85 (Fn. 360). 4 71 Lerch, CR 1997,261, 263. 472 Degenhart, ZUM 1998, 333, 342. 473 Degenhart, MMR 1998, 137, 138.

I. Internet

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Zudem habe der Rezipient aufgrund der Interaktivität des Internets sogar die Möglichkeit, selbst als Kommunikator aufzutreten; insofern komme es zu einer kommunikativen Gleichberechtigung der am Kommunikationsprozeß Beteiligten.474 Bei genauerer Betrachtung stehen indessen erhöhte Rezeptionsoptionen der Rundfunkeigenschaft nicht im Wege. 475 Daran vermag die behauptete Wechselseitigkeit der Internet-Kommunikation nichts zu ändern. Auch beim traditionellen Rundfunk kann die Einseitigkeit der Kommunikation durchbrochen werden, indem der Rezipient sichperPost oder Telefon mit dem Veranstalter in Verbindung setzt; 476 zudem weist der "Dialog" zwischen Internet-Inhalte-Anbieter und -Abfrager in der Regel ebenfalls solcherart Feedback-Charakter auf. Folglich wird die Rolle des inhaltebestimmenden (Programm-)Veranstalters allenfalls modifiziert, aber nicht grundlegend verändert. 477 Die Irrelevanz erhöhter Selektionsoptionen untermauert auch die ARD/ZDF-Online-Studie, die die neuen Medien als komplementär zum herkömmlichen Rundfunk ansieht; es werden lediglich die klassischen medialen Funktionen, Unterhaltung und Informationen zu liefern, durch das Internet um eine zeitsouveräne und aktiv-spielerische Komponente sowie um einen kommunikativ-interaktiven Aspekt ergänzt. 478

b) Allzu geringe Breitenwirkung des lnternets Verschiedentlich wird die Rundfunkeigenschaft des Internets unter Hinweis auf dessen fehlende Breitenwirkung abgelehnt. Dieses Argument geht auf ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1991 zurück, das sich mit rundfunkähnlichen Diensten auseinandersetzte. 479 Daher hat das Judikat nur begrenzte Aussagekraft hinsichtlich der Beurteilung des Internets, weil sich die damalige Lage kaum mit der heutigen Situation vergleichen läßt. So wiesen die seinerzeit vom Gericht beurteilten Dienste eine nur geringe potentielle Ernprangerschaft auf. Hingegen verfügt derzeit wenigstens jeder siebente Deutsche über einen Zugang zum weltweiten Datennetz. 474 Ricker, NJW 1997, 3199, 3201; ähnlich Ricker!Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 79f. Bucher/Barth, MP 1998,517, sprechen in diesem Zusammenhang von der Eröffnung eines aktiven Kommunikationspotentials. 475 EbensoAlbrecht Hesse, BayVBI. 1997, 132, 135, unter Verweis auf die vergleichbare publizistische Wirkung. Siehe zu den erweiterten Selektionsmöglichkeiten im Detail ab S. 85 dieser Arbeit. 476 Instruktiv in diesem Zusammenhang Mecklenburg, ZUM 1997, 525, 529, demzufolge sämtliche Medien grundsätzlich auf direkte oder indirekte Rückkommunikation mit dem Rezipienten angelegt sind. 477 V gl. dazu ab S. 107. 478 ARDIZDF-Arbeitsgruppe Multimedia, MP 1999, 401, 414. 479 Siehe BVerfGE 83,238 (302f.).

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

Laut der ARD/ZDF-Arbeitsgruppe-Multimedia hatten Ende 1999 11,2 Millionen Erwachsene einen Zugang zum Internet; 480 dies entspricht 17,7 Prozent der bundesdeutschen Bevölkerung ab 14 Jahren. Zeitungsberichten zufolge gab es Ende Februar 2000 sogar bereits mehr als 17 Millionen Internet-Nutzer in Deutschland. 481 Demgegenüber hat das deutsche PayTV Premiere World, dessen Breitenwirkung und damit Rundfunkeigenschaft mittlerweile kaum mehr in Frage gestellt wird, mit gut zwei Millionen Abonnenten einen weit geringeren Rezipientenkreis. 482

Angesichts der rasant zunehmenden Zahl internettauglicher Computer, kontinuierlich sich verringernder Kommunikationskosten 483 und der Bestrebungen, den Internetempfang auch auf dem Fernseher zu ermöglichen ("Web-TV"), dürfte es nicht allzu lange dauern, bis das Internet eine flächendeckende Verbreitung findet. 484 Mittelfristig scheint es also denkbar, daß die herkömmlichen Rundfunkverteildienste in Teilen oder zur Gänze vom weltweiten Datennetz verdrängt werden und folglich das Internet die Aufgabe breitenwirksamer Meinungsbildung vom Rundfunk übernimmt. Dies hat das Bundesverfassungsgericht bereits 1991 erkannt: "Angesichts des beschleunigten medientechnischen Fortschritts kann nicht ausgeschlossen werden, daß rundfunkähnliche Kommunikationsdienste .. . künftig Funktionen des herkömmlichen Rundfunks übernehmen." 485 Ob und wann sich das Internet tatsächlich zum "Substitutionsmedium" des Rundfunks entwickeln wird, ist derzeit allerdings kaum abschätzbar. So kommt eine Umfrage unter Medienexperten zwar zu dem Ergebnis, daß bis zum Jahr 2015 40 Prozent aller Haushalte über einen Internet-Anschluß verfügen werden; dennoch sollen bis dahin nur zehn Prozent der Fernsehnutzung und neun Prozent der Hörfunknutzung in das Internet abgewandert sein. 486 Auch der (Landes-)Gesetzgeber hat diese Entwicklung zunehmenden Einflusses von Internetdiensten- im speziellen Bewegtbilder-Abrufdiensten- auf die öffentliche und individuelle Meinungsbildung durchaus erkannt, indem er in § 20 Abs. 2 Satz 1 RStV Mediendienste prinzipiell als dem (einfachgesetzlichen) Rundfunk zuordnungsfähig ansieht.

Schon jetzt können im Internet verfügbare Inhalte die öffentliche Meinung stark beeinflussen. Ein anschauliches Beispiellieferte der 1997 ausschließlich im Internet verbreitete "Starr Report", dessen Inhalt- eine detailgenaue und praxisorientierte ARDIZDF-Arbeitsgruppe Multimedia, MP 1999, 401. Martin-Jungl/llinger, Süddeutsche Zeitung Nr.45 vom 24. Februar 2000, S. 1. 482 Darauf weist beispielsweise auch Janik, AfP 2000, 7, 12, hin. 483 Sogenanntes Internet-by-Call (etwa von Mobilkom, VIAG Interkorn oder Arcor) ermöglicht die anmeldelose Nutzung des weltweiten Datennetzes für weniger als 4 Pfennig pro Minute. Die Telekom AG offeriert überdies eine sogenannte Flat-Rate: Gegen Zahlung einer monatlichen Pauschale kann im Internet ohne zeitliches Limit gesurft werden. Ähnliche Angebote gibt es auch von Konkurrenten der Telekom. 484 Vgl. die Studie von Klingler/Zoche/Harnischfeger/Kolo, MP 1998, 490,494. 485 BVerfGE 83,238 (302f.). 486 Klingler/Zoche/Harnischfeger/Kolo, MP 1998, 490, 494. 48o

48 1

I. Internet

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Schilderung der Affäre von US-Präsident Bill Clinton und der Praktikantin Monica Lewinski- binnen Kürze weltweit bekannt war. Daß auf ein Internet-Angebot zur seihen Zeit aus technischen Gründen nur eine begrenzte Anzahl von Internet-Nutzern zugreifen kann, mag zwar die Ausbreitung der Information verzögern; die massenkommunikative Breitenwirkung derart brisanter Inhalte verhindert dies aber nicht.

c) Fehlende Aktualität der Inhalte Zwar hängt die massenmediale Wirkkraft eines Internet-Angebots von der Attraktivität seiner offerierten Inhalte ab. Doch ist der Hinweis auf die teilweise fehlende Aktualität der im Internet verbreiteten lnformation487 kein strukturelles Manko des weltweiten Datennetzes, sondern ein Problem des jeweiligen Inhalte-Anbieters. Auch Fernsehsender bieten ihren Zuschauern mitunter inaktuelles Programm; dennoch wurde bisher nicht erwogen, antiquierte TV-Angebote prinzipiell aus dem Rundfunkbegriff auszuklammern. Überdies hat das Internet etliche hochaktuelle Inhalte zu bieten. Es gilt sogar mittlerweile als das schnellste Medium zur weltweiten Verbreitung von Nachrichten.

3. Allgemeinheit Zum Teil wird auch bestritten, daß sich Internet-Angebote an die Allgemeinheit richten. Da der Rezipient nicht wie beim herkömmlichen Rundfunk dazu gezwungen sei, das gesamte Programm eines Veranstalters aufzunehmen, sondern sich die ihn jeweils interessierenden Inhalte gezielt aussuchen könne, handele es sich nicht mehr um Massen-, sondern um lndividualkommunikation. 488 Deswegen solle die Weitergabe individueller Ansichten an die Allgemeinheit via Internet nur Ausdruck der von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG erfaßten Meinungsäußerungsfreiheit sein. 489 In diesem Zusammenhang ist es wichtig, sich zu vergegenwärtigen, daß Massenkommunikationsmittel nach dem Grundrechtsverständnis des Bundesverfassungsgerichts nicht nur um ihrer selbst willen, sondern auch wegen ihrer wichtigen Funktion für die individuelle und öffentliche Meinungsbildung unter dem Schutz des Art. 5 Abs. I Satz 2 GG stehen.490 Entscheidend ist daher, ob der femmeldetechni487 So etwa - bezogen auf Abrufdienste - das Strukturpapier der Landesmedienanstalten, 1997, abgedruckt im Anhang dieser Arbeit (S. 303). Bei diesem Papier handelt es sich übrigens um eine Gerichte nicht bindende norminterpretierende Verwaltungsvorschrift; so die Terminologie des OVG Berlin, K&R 1999, 383, 384. 488 Ricker, NJW 1997,3199, 3200. 489 Schulze-Fielitz, AfP 1998,447, 453. 490 Vgl. dazu BVerfGE 12, 205 (260); BVerfGE 57, 295 (319f.); sowie Röger, ZRP 1997, 203, 206.

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

sehe Inhalte-Anbieter eine unbestimmte Vielzahl von Rezipienten zu erreichen sucht oder nicht. Zusätzliche Selektionsoptionen - die in dieser Arbeit generell beim Tatbestandsmerkmal Darbietung problematisiert werden- mögen dem Rezipienten einen souveräneren Umgang mit den jeweiligen Inhalten ermöglichen; sie beeinflussen jedoch nicht die massenkommunikative Qualität des Angebots. Für das Vorliegen des Rundfunktatbestandsmerkmals Allgemeinheit sind erweiterte inhaltliche und/oder zeitliche Rezeptionsmodalitäten daher ohne Relevanz. 491 4. Zwischenergebnis Einem eigenständigen Grundrecht der Internetfreiheit stehen gravierende dogmatische Bedenken entgegen. Denn seine Etablierung wäre in unangreifbarer Weise nur durch ausdrückliche Verfassungstextänderung denkbar, was wegen der besonderen Mehrheitserfordernisse des Art. 79 Abs. 2 GG in nicht allzu naher Zukunft zu erwarten wäre. Ohne diesen Schritt verbliebe lediglich die Möglichkeit einer grundrechtlichen Neuschöpfung durch Verfassungsauslegung; dazu bedürfte es allerdings eines interpretatorischen Ansatzpunktes, also eines bestehenden Mediengrundrechts, dessen Schutzbereich eine Erweiterung erführe. In Betracht käme hier vorzugsweise die Rundfunkfreiheit als sachnächster Normbereich zum Internet. Da aber die Rundfunkfreiheit vom Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung technisch offen gehandhabt wird, um den notwendigen Schutz des massenkommunikativen Prozesses für die öffentliche und individuelle Meinungsbildung auch auf neuen medialen Feldern und somit zukunftssicher zu garantieren, bedeutete die Einführung eines Internet-Grundrechts auf diese Weise letztlich nichts anderes als die bereits vom Gericht praktizierte dynamische Auffassung des technischen Tatbestandes Rundfunk. Folglich kann ohne grundrechtliehen Schaden auf eine sogenannte eigenständige Internetfreiheit verzichtet werden. Die generell gegen die Rubrizierung des lnternets als Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgebrachten Argumente überzeugen nicht. Insbesondere stehen erhöhte Selektionsoptionen weder der Darbietungs- noch der Allgemeinheitseigenschaft von Internet-Angeboten entgegen. Die Rolle des inhaltebestimmenden Veranstalters wird durch die vermehrten Rezeptionsmöglichkeiten des Empfängers allenfalls modifiziert, nicht aber grundlegend geändert. Auch die Fähigkeit zur direkten Interaktion zwischen Rezipienten und Kommunikator führt nicht zu einer Gleichberechtigung der kommunikativ Beteiligten; weiterhin bietet letzterer primär Inhalte an, aus denen sich ersterer selektierend bedient. Insofern besteht auch beim Internet eine potentielle Gefahr für den freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildungsprozeß durch eine meinungsmanipulative Informationsauslese des Kommunikators; auf die Schutzmechanismen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG kann daher nicht verzichtet werden. 491

Siehe dazu ab S. 148 sowie grundsätzlich ab S. 85.

I. Internet

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Selbst wenn eine signifikante tatsächliche Breitenwirkung Voraussetzung für Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG wäre, so würde das Internet diesem Kriterium mittlerweile aufgrund seines hohen Verbreitungsgrads gerecht. Die fehlende Aktualität mancher Internet-Inhalte ist kein strukturelles Manko des weltweiten Datennetzes, sondern Problem des jeweiligen Anbieters. Zudem weisen auch Fernsehangebote mitunter eine Betagtheit auf, ohne daß deren Rundfunkeigenschaft deswegen in Frage gestellt würde. Überdies hat das Internet etliche hochaktuelle Inhalte zu bieten.

5. Untersuchung einzelner Internetdienste a) World Wide Web Das World Wide Web 492 ist der wohl populärste und wichtigste Dienst im Internet. Mittels eines speziellen Computerprogrammes - "Browser" genannt - bewegt sich der Internet-Nutzer durch eine unüberschaubare Vielzahl von Seiten ("Homepages"), die entweder durch Eintippen der jeweiligen Adresse (etwa www.uni-passau.de für die Hornepage der Universität Passau) oder über Verweise ("Hyperlinks") von anderen Seiten aus angewählt werden. Als Hornepage bezeichnet man ein Informationsangebot, das unter einer einheitlichen Dachadresse im Internet erreich- und abrufbar ist. Innerhalb dieses Angebots navigiert der Internet-Nutzer, indem er die entsprechenden Verweise mit seiner Maus anklickt. Eine etwas kuriose Definition des Begriffes "Homepage" findet sich übrigens bei v. Heyl: "Eine Art erweitere elektronische Visitenkarte mit Internet-Anschrift". 493

Das "WWW" besteht also aus einer Vielzahl von Abrufdiensten, da die Inhalte jeweils auf individuelle Anforderung des Rezipienten übermittelt werden. 494 Homepages, die von Presse- oder Medienunternehmen betrieben werden und ein der Zeitung ähnliches Informationsspektrum bieten, werden mitunter als "elektronische Presse" 495 bezeichnet; der die Anbieterkennzeichnung regelnde § 6 Abs. 2 MDStV definiert diesen Begriff inzident als "journalistisch-redaktionell" gestaltete Angebote, "in denen vollständig oder teilweise Inhalte periodischer Druckerzeugnisse in Text oder Bild wiedergegeben" werden. 492 Zur Geschichte des WWW und seinen technischen Einzelheiten vgl. Mayer, Das Internet im öffentlichen Recht, 1999, S. 34 ff. 493 So v.Heyl, ZUM 1998, 115. 494 Schaar, CR 1996, 170, 171. Desgleichen Determann, Kommunikationsfreiheit im Internet, 1999, S. 109. 495 Siehe die Amtliche Begründung des Mediendienste-Staatsvertrags, abgedruckt in: Ring, Medienrecht, Loseblatt, Stand April 2001, Ordner li, G II 1.300, S. 2, 5. Zum Begriff etwa Lerch, CR 1997, 261 ff. Eine Beschreibung verschiedener Formen der elektronischen Presse findet sich bei Katzenberger, AfP 1998, 479ff.

16 Brand

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

Vereinzelt werden reine Textangebote des WWW auch "Internet-Texte" genannt.496 Soweit im Schrifttum behauptet wird, bei solchen WWW-Diensten mit keinem oder nur sehr geringem (Bewegt-)Bilder-Anteil entfalle die Rundfunkeigenschaft, 497 verkennen die Autoren, daß auch reine Textdienste dem Rundfunkbegriff des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG unterfallen können. 498 Die Inhalte des World Wide Web stehen normalerweise jedem entsprechend technisch ausgerüsteten Bürger entweder kostenfrei oder nach Zahlung eines Nutzungsentgelts (etwa bei Informations- oder Erotikangeboten) offen. In der Regel sind WWW-Angebote damit für die (gegebenenfalls zahlende) Allgemeinheit bestimmt und ihr auch zugänglich. 499 Der Streit über die Kategorisierung solcher Angebote als Tele- oder Mediendienste kann hier außer acht gelassen werden, da die einfachrechtliche Einordnung nicht die Frage berührt, ob das WWW dem verfassungsrechtlichen Rundfunk zuzuordnen ist. soo Siehe dazu Engel-Flechsig/Maennel{l'ettenborn, die unter Nutzbannachung der presserechtlichen Rechtsfigur des "harmlosen Druckwerks" solche WWW-Angebote als Teledienste ansehen, die "ersichtlich unpolitischen Zwecken" dienen; genannt werden beispielsweise "Homepages von Firmen, Verkehrsunternehmen, Angebote von Behörden (,amtliche Inhalte') oder von Privatpersonen" im Gegensatz zu den Mediendiensten "Presse-Online oder Videotext". 501 Ähnlich die Argumentation von v. Heyl, allerdings mit Zweifeln hinsichtlich der "Firmen-Homepages", die durchaus zur öffentlichen Meinungsbildung beitrügen und daher eher Mediendienste seien.502 Für eine wertende Gesamtschau des jeweiligen Dienstes und gegen die Maßgeblichkeil einzelner Inhalte tritt Waidenherger ein. 503

aa) Irrelevanz einer Presseakzessorietät Inhalte des World Wide Web sind nach Meinung einiger Autoren jedenfalls dann nicht Rundfunk im verfassungsrechtlichen Sinne, wenn das fragliche Angebot die Verbreitung eines Nichtrundfunkmediums bloß ergänzt (sogenannte funktionelle 496 Vgl. v.Heyl, ZUM 1998, 115, 116, 119f. Nach Ansicht des Autors unterfallen wenigstens solche reinen Textangebote dem Mediendienste-Staatsvertrag. 497 Lerch, CR 1997,261, 263. 498 Dazu oben aufS. 122. 499 Kröger/Moos, AfP 1997,675, 679f.; Holznagel, Vorfragen zu Rundfunk-, Medien- und Telediensten, in: Hoeren/Sieber (Hrsg.), Handbuch Multimedia-Recht, Loseblatt Stand Dezember 1998, Teil 3.2 Rdnr. 54; Spindler, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, § 2 TDG Rdnr. 71. 500 In diesem Sinne- allerdings bezogen auf die rundfunkähnlichen Dienste- BVerfGE 74, 297 (352). Ihm folgend Schulz, ZUM 1996, 487, 488. 501 Engel-Flechsig/Maennel/Tettenborn, NJW 1997, 2981, 2983f. 5oz So v.Heyl, ZUM 1998, 115, 119. 503 Waldenberger, MMR 1998, 124, 125. Zur Abgrenzungsproblematik von Medien- und Telediensten vgl. auch in dieser Arbeit ab S. 224.

I. Internet

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Akzessorietät). So seien presse-akzessorische Dienste trotz ihrer prinzipiell rundfunktechnischen Verbreitung von Darbietungen an die Allgemeinheit nicht der Rundfunk-, sondern der Pressefreiheit zuzuordnen, 504 da die kommunikative Situation insoweit spiegelbildlich den programmbegleitenden Zeitschriften von Runclfunkveranstaltern vergleichbar sei, die nicht der Pressefreiheit unterfallen, sondern als Hilfstätigkeit der Rundfunkfreiheit gelten. 505 Gegen diese Ansicht spricht, daß auf diese Weise ähnliche, wenn nicht sogar strukturell identische massenmediale Vorgänge unterschiedlichen Grundrechten zugeordnet würden. Zudem wäre die Einordnung von Internet-Angeboten beim Abstellen auf das Bezugsmedium Schwankungen ausgesetzt; je nach Tagesgrad der erreichten inhaltlichen Unabhängigkeit vom Muttermedium würden die Angebote verschiedenen grundrechtliehen Schutzbereichen unterfallen. Auch wenn die Anlehnung an die Printmarke bei den Homepages mancher Tageszeitungen derzeit noch evident ist, so wird der Bezug zum Muttermedium um so mehr verblassen, je intensiver die spezifischen Möglichkeiten der Informationsaufbereitung und -präsentation des Internets genutzt werden. Insofern scheint eine völlige Emanzipierung von den publizistischen Wurzeln nur eine Frage der Zeit zu sein. 506 Überdies ist es kein ungewöhnliches Phänomen, daß der Markenname eines publizistischen Produkts auch in anderen Mediensparten verwandt wird, um das neue Angebot am Markt zu etablieren, indem Ruf und Ansehen vom Mutter- auf das Tochtermedium zu übertragen versucht werden. Konsequenterweise müßten solche Angebote dann ebenfalls - wenigstens zunächst- dem grundrechtliehen Schutzbereich des Muttermediums zugerechnet werden; dennoch hat bisher niemand die Rundfunkqualität von Spiegel- oder Focus-TV respektive die Presseeigenschaft der im Januar 2000 in Anlehnung an die gleichnamige Fernsehsendung gegründeten Zeitschrift "Telebörse" oder des im Frühjahr 2000 erschienen "Big Brother"-Magazins bezweifelt. Zur Abgrenzung der verschiedenen Massenmedien des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG kommt es also nicht auf die Ähnlichkeit zu bekannten Medienformen, sondern auf den vom jeweiligen Angebot beschrittenen Verbreitungsweg an; die dem Rundfunk immanente flüchtige Fernmeldetechnik ist folglich vom gegenständlichen Presseerzeugnis zu scheiden. 507 Allen WWW-Angeboten ist jedoch die rundfunktypische 504 So Schulze-Fielitz, AfP 1998, 447, 453; Eberle, CR 1996, 193, 196f.; Michel, ZUM 1998, 350, 353; Bullinger, AfP 1996, 1, 3; ähnlich Bullinger/Mestmäcker, Multimediadienste, 1997, S. 62 ff. (funktionelles rsp. strukturelles Pressesurrogat), die allerdings auch eine Zuweisung zur Filmfreiheit ventilieren. 5o5 Dazu BVerfGE 83,238 (313). 506 In diesem Sinne Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S.148, hinsichtlich der vergleichbaren Lage bei der Faksimile-Zeitung. 507 Ory, AfP 1996, 105, 107. So auch Schaar, CR 1996, 170, 175: "Obwohl beim electronic publishing im Internet die meisten Beiträge inhaltlich den gedruckten Fassungen entsprechen,

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

Verbreitung auf elektromagnetischem Wege gemein. Daß der gleiche Inhalt, wenn er auf verschiedene Arten verbreitet wird, unterschiedlichen grundrechtliehen Schutzbereichen unterfallt, ist im übrigen dogmatisch nichts Neues. Im Kino gezeigt, rechnet ein Spielfilm zur Filmfreiheit, 508 als Videokassette (= körperliche Verbreitungsform) zur Pressefreiheit, als Fernsehsendung zur Rundfunkfreiheit 509 bb) Irrelevanz der Suggestivkraft Der derzeitige technische Standard bei der Übertragung bewegter Bilder im WWW ist eher bescheiden. Die meist nur notizblockgroßen Bilder haben eine geringe Auflösung, ruckeln unregelmäßig und frieren mitunter ein. Nur mit Mühe vermag der Betrachter Einzelheiten auszumachen. 510 Doch diese technischen Unzulänglichkeiten werden schon in wenigen Jahren Geschichte sein. Insbesondere dank der ADSL-Technologie der Festnetztelefonie 511 und dem Mobilfunkstandard der nächsten Generation (UMTS 512) können via Internet demnächst Bilder in Fernsehqualität übertragen werden. Des weiteren werden die Kabelfernsehnetze allmählich mit einem Rückkanal vom Kunden zum Netzbetreiber ausgestattet; auch dies ermöglicht einen komfortablen Internet-Zugang einschließlich des individuellen Abrufs von TV-Bewegtbildern. Daher wird sich das Argument minderer Übertragungsqualität des WWW beständig abschwächen, 513 bis es sich gänzlich erledigt hat. 514 Abgesehen davon sind die im WWW verbreiteten Bewegtbilder-Nachrichten schon heute geeignet, eine nicht unwesentliche Suggestivkraft auszuüben; jedenfalls vermag die von der Internet-Tagesschau 515 illustrierte Nachricht eine ähnliche oder sogar höhere Überzeugungskraft als die Hörfunkoder Printmeldung gleichen Inhalts zu entfalten. Die potentiell rundfunkspezifische Wirkungskraft der im WWW abrufbereiten Angebote ist daher- wenn man sie denn überhaupt als Rundfunkvoraussetzung fordert- zu konstatieren. 516 ist das Presserecht nicht einschlägig, da die elektronischen Veröffentlichungen keine Druckwerke im Sinne des Presserechts sind." Siehe dazu in dieser Arbeit ab S.52. 508 Zu den Abgrenzungsproblemen zwischen Film- und Rundfunkfreiheit vgl. Determann, Kommunikationsfreiheit im Internet, 1999, S. 407 f. 509 Ory, AfP 1996, 105, 107. 51 0 Siehe Hochstein, NJW 1997, 2977, 2980. 5 11 Asymmetrie Digital Subscriber Line - diese besondere Übertragungstechnik erlaubt es, über das herkömmliche Telefonnetz Daten in sehr hoher Geschwindigkeit zu übermitteln. Dazu aufS. 170. 51 2 Universal Mobile Telecommunication System; Näheres aufS. 170 dieser Arbeit. 513 So sagt Janik, AfP 2000, 7, 12, voraus, daß bereits in drei bis fünf Jahren Bilder bester Fernsehqualität verbreitet werden. 514 Koenig, Beilage zu MMR 12/1998, I, I 0, möchte hingegen die technische Minderqualität in die einfachgesetzliche Rundfunkdefinition aufnehmen. Siehe dazu auch auf S. l80f. 5 15 Dieses Beispiel nennen etwa Gounalakis/Rhode, CR 1998, 487, 491. 5 16 In diesem Sinne Schutz, ZUM 1996,487,493: "Soweit Online-Dienste ebenfalls mit einer Abfolge von Bildern und Tönen arbeiten, ergeben sich daher ähnliche Risikopotentiale [wie

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Angebote des WWW sind folglich rundfunktechnisch verbreitete Darbietungen in Wort, Bild oder Ton. Sofern sie allgemeinzugänglich und auch an die Allgemeinheit gerichtet sind, rechnen sie zum verfassungsrechtlichen Rundfunk. 517

b) Newsgroups

Im Internet existieren Tausende von Diskussionsforen, die sich unterschiedlichen Themen widmen.518 In der Regel sind diese Newsgroups (auch Bulletin Boards genannt519) frei zugänglich und an die Allgemeinheit adressiert. 520 Jeder Nutzer kann sich die bisherigen Meinungsbeiträge anschauen und seine eigene Wortmeldung dazu stellen. 521 Insofern findet die hinterlassene Nachricht eine potentiell unbeschränkte Vervielfältigung, selbst wenn sie nur an einen ganz bestimmten Teilnehmer des Forums gerichtet sein sollte. 522 Teilweise werden die Newsgroups "moderiert", 523 indem die Beiträge vor Veröffentlichung auf ihre thematische Stimmigkeit und strafrechtliche Relevanz überprüft werden. Newsgroups sind als auf fernmeldetechnischem Wege verbreitete Textdarbietungen auf Abruf524 Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. l Satz 2 GG, soweit sie für die Allgemeinheit bestimmt und ihr auch zugänglich sind. 525 Sofern sie hingegen nur eibeim Fernsehen], die bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung des Regulierungsbedarfs zu berücksichtigen sind." 517 Desgleichen Dill, Rundfunkbegriff und Telekommunikationsdienste, in: Haratsch (Hrsg.), Herausforderungen an das Recht der lnformationsgesellschaft, 1996, S.81, 94. Die prinzipielle Möglichkeit der Rundfunkeigenschaft von Homepages bejaht auch Janik, AfP 2000, 7, 15. 5l8 Vgl. Mayer, Das Internet im öffentlichen Recht, 1999, S. 38ff.; siehe dort auch zu den technischen Grundlagen der Newsgroups ("Usenet"). 519 So Determann, Kommunikationsfreiheit im Internet, 1999, S. 531. 520 Spind/er, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, § 2 TDG Rdnr. 73; ähnlich Determann, Kommunikationsfreiheit im Internet, 1999, S. 531, demzufolge Newsgroups ein Ort öffentlicher Diskussion seien. 52t Vgl. Schaar, CR 1996, 170, 171. 522 Spind/er, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, § 2 TDG Rdnr. 75. 523 Die Frage der Moderation mag Einfluß auf die einfachgesetzliche Kategorisierung als Medien- oder Teledienst haben- so Spind/er, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der MultimediaDienste, 1999, §2TDG Rdnr. 78 - , ändertjedoch nichts am tatbestandliehen Vorliegen der Allgemeinheit. 524 Insofern sei auf die Ausführungen in dieser Arbeit zu den Abrufdiensten ab S. 170 verwiesen. 525 So etwa Kröger!Moos, AfP 1997, 675, 679: "der Allgemeinheit zugänglich"; Holznagel, Vorfragen zu Rundfunk-, Medien- und Telediensten, in: Hoeren/Sieber (Hrsg.), Handbuch Multimedia-Recht, Loseblatt Stand Dezember 1998, Teil 3.2 Rdnr. 57. Die prinzipielle Möglichkeit der Rundfunkeigenschaft bejaht auch Janik, AfP 2000, 7, 15, dort allerdings fälschlicherweise als "use groups" bezeichnet, was wohl auf eine begriffliche Konfusion mit dem Usenet- einer Verbreitungsplattform von Newsgroups- zurückzuführen ist (zu technischen Ein-

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

nem geschlossenen Personenkreis offenstehen, ist die Rundfunkeigenschaft zu verneinen.526 Es ist übrigens technisch möglich, Bilder, Audio- oder Videoclips in ein "Posting" (also den Beitrag zu einer Newsgroup) zu integrieren; bisher geschieht dies allerdings nur vereinzelt. Da aber schon reine Textbotschaften ein prinzipiell rundfunktaugliches Signal aufweisen, gilt dies erst recht für Kombinationen aus Text, Bild und gegebenenfalls sogar Ton.

c) Chat Als Chats werden "Unterhaltungen" zwischen Internet-Nutzern bezeichnet. Meistens finden sie in sogenannten "Chatrooms" - virtuellen Gesprächsräumen - statt; doch kann- entsprechende Software vorausgesetzt- ein Nutzer auch einem anderen, sich gerade online befindenden Internetsurfer eine sogenannte Chat-Request ("Unterhaltungs-Anfrage") schicken. Derzeit beschränkt sich diese Kommunikationsform auf reine Text-Unterhaltungen; Bilder oder Töne können in der Regel nicht übersandt werden. 527 Chatrooms sind meist kostenfrei oder gegen Zahlung eines Entgelts allgerneinzugänglich. 528 Sofern die Unterhaltung öffentlich erfolgt, also von anderen online-befindlichen Internet-Nutzern verfolgt werden kann und ihnen auch zur Teilnahme offensteht, ist sie als telekommunikatorisch verbreitete, der Allgemeinheit zugängliche und für sie auch bestimmte 529 Textdarbietung Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. 530 Anderes gilt, wenn der Chat aufgrund einer Zugangsbeschränkung nur zwischen bestimmten Kommunikationspartnern oder innerhalb einer Gruppe durchgeführt wird, die sich durch gemeinsame Merkmale von der Allgezelheiten des Usenets vgl. Mayer, Das Internet im öffentlichen Recht, 1999, S. 38 f.). A. A. Engel-Flechsig!Maennel!Tettenbom, Neue gesetzliche Rahmenbedingungen für Multimedia, 1998, die aufS. 11 Newsgroups dem Anwendungsbereich des § 2 Abs. 2 Nr. 1 TDG zuordnen und damit inzident die Rundfunkeigenschaft verneinen; wohl auch Königshofen, Das neue Telekommunikationsrecht in der Praxis, 1999, S. 123: "erweiterte Form der Individualkommunikation". 526 Vgl. Schutz, ZUM 1996, 487, 490, zu geschlossenen Benutzergruppen. Siehe hierzu auch aufS. 138 dieser Arbeit. 527 Auf die prinzipielle Möglichkeit der Verwendung von Graphiken weist Mayer, Das Internet im öffentlichen Recht, 1999, S.42, hin. 528 Spind/er, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, § 2 TDG Rdnr. 93. 529 Holznagel, Vorfragen zu Rundfunk-, Medien- und Telediensten, in: Hoeren/Sieber (Hrsg.), Handbuch Multimedia-Recht, Loseblatt Stand Dezember 1998, Teil3.2 Rdnr. 57: "Angebot an die Allgemeinheit". 530 A. A. Janik, AfP 2000, 7, 15, unter Verweis auf den geringfügigen Einfluß auf den öffentlichen Meinungsbildungsprozeß. Hingegen könnten sogenannte "use groups" (gemeint sind wohl Newsgroups, vgl. Fn. 525 aufS. 245 dieser Arbeit) und Homepages im Einzelfall durchaus zum verfassungsrechtlichen Rundfunk rechnen. Kriterien für den nach Ansicht des Autors erforderlichen Grad der Meinungsbildungsrelevanz werden nicht genannt.

I. Internet

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meinheit absondert. 531 Dann handelt es sich um lndividualkommunikation, die nicht dem Rundfunk gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GO zuzuordnen ist. 532

d) E-Mail

Mit Hilfe der "elektronischen Post" können Texte, aber auch Graphiken sowie bewegte Bilder und Audiosequenzen versandt werden.533 Die Electronic Mail rechnet zur lndividualkommuni.kation, da die "Message" (Botschaft) nur dem genau bezeichneten Empfanger und damit nicht einer unbestimmten Allgemeinheit zugeht. 534 Prinzipiell weist sie also keine Rundfunkeigenschaft auf. 535 Anderes gilt jedoch für sogenannte Newsletter, also E-Mails, die an einen jedermann offenstehenden "Verteiler" geschickt werden. Zwar liegt noch Rundfunk ausschließende Individualkommunikation vor, wenn der potentielle Teilnehmerkreis des Newsletters strukturell eingegrenzt sein sollte auf eine ganz bestimmte Rezipientengruppe;536 hingegen stellen via E-Mail an die Allgemeinheit gerichtete und ihr zugängliche, 537 telekommunikatorisch verbreitete Texte (genauer: Textdarbietungen) eine technische Weiterentwicklung der Faksimile-Zeitung- also eines Textverteildienstes- dar. Sie unterfallen somit als fernmeldetechnisch übermittelte Massenkommunikation dem Rundfunkbegriff des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GO. 538 Soweit Newsletter dabei in funktionaler Hinsicht ein Printmedium begleiten oder unterstützen, hindert dies die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft nicht. 539 Spind/er, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, § 2 TDG Rdnr. 93. Vgl. Ory, AiP 1996, 105, 107; Schutz, ZUM 1996,487, 491; Dill, Rundfunkbegriffund Telekommunikationsdienste, in: Haratsch (Hrsg.), Herausforderungen an das Recht der Informationsgesellschaft, 1996, S. 81, 93. 533 Zimmer, MP 1995,476,477. 534 In diesem Sinne Ory, AiP 1996, 105, 107; Schulz, ZUM 1996,487, 491; Schulze-Fielitz, AiP 1998, 447, 452; Eberle, CR 1996, 193, 196; Dill, Rundfunkbegriff und Telekommunikationsdienste, in: Haratsch (Hrsg.), Herausforderungen an das Recht der Informationsgesellschaft, 1996, S. 81, 93; Scherer, AW 1996, 213, 217; Spind/er, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, §2TDG Rdnr.58. 535 Desgleichen Janik, AiP 2000, 7, 14. 536 Spind/er, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, §2 TDG Rdnr. 79. 537 Kröger/Moos, AW 1997, 675, 679, dort als offene Mailinglisten bezeichnet. Ebenso Spind/er, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, § 2 TDG Rdnr. 58 ("Massenkommunikation") sowie Rdnr. 79. Siehe auch Mayer, Das Internet im öffentlichen Recht, 1999, S.41 f. 538 Ähnlich Ory, AiP 1996, 105, 107. Instruktiv in diesem Zusammenhang Spind/er, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, §2TDG Rdnr. 79: "Es macht keinen Unterschied, ob ein Nutzer etwa eine Zeitschrift oder einen Nachrichtendienst abonniert und diese ihm zugesandt wird oder ob er durch E-Mail-Listen und-Verteildienste einen entsprechenden Newsletter regelmäßig erhält." Siehe zur Faksimile-Zeitung und zum Newsletter im Detail ab S. 154 dieser Arbeit. 539 Hierzu aufS. 243. 531

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

111. Ergebnis Das Internet besteht aus verschiedenen Diensten (World Wide Web, Newsgroups, Chats, E-Mail), deren Rundfunkeigenschaft aufgrundunterschiedlicher Strukturierung separat zu untersuchen ist. Einige Probleme betreffen jedoch sämtliche Internet-Angebote. So bedarf es eines eigenständigen Grundrechts der Internetfreiheit nicht. Denn schon bisher wird die Rundfunkfreiheit technisch flexibel gehandhabt, um den Schutz des Meinungsbildungsprozesses zukunftssicher zu gewährleisten. Auch stehen erhöhte Selektionsoptionen der Rezipienten weder der Darbietungsnoch der Allgemeinheitseigenschaft von Internet-Angeboten grundsätzlich entgegen. Ferner führt die direkte Interaktionsmöglichkeit zwischen Rezipienten und Kommunikator in der Regel nicht zu einer - Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ausschließenden - Gleichberechtigung der kommunikativ Beteiligten. Selbst wenn eine gewisse Breitenwirkung tatbestandliehe Voraussetzung des verfassungsrechtlichen Rundfunks wäre, so würde das Internet diesem Kriterium aufgrund seines hohen Verbreitungsgrads gerecht. Die fehlende Aktualität mancher Internet-Inhalte ist kein strukturelles Manko des weltweiten Datennetzes, sondern Problem des jeweiligen Anbieters. Das World Wide Web besteht aus einer Vielzahl von Abrufdiensten. Diese unterfallen dem Rundfunkbegriff des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, sofern sie allgemeinzugänglich sind und sich auch an eine unbestimmte Rezipientenschaft wenden. Eine inhaltliche Verwandtschaft zu einem Presseprodukt ist dabei unerheblich, selbst wenn der Bezug zum Muttermedium offensichtlich sein sollte (im Sinne einer funktionellen Akzessorietät). Zur Abgrenzung von Presse und Rundfunk ist ausschließlich auf den Verbreitungsweg des untersuchten Angebots abzustellen; sämtliche im WWW verbreiteten Inhalte werden jedoch telekommunikativ in ungegenständlicher Form übermittelt. Auch die derzeit noch begrenzte technische Qualität der Bewegtbilder-Übertragungen im World Wide Web hindert die verfassungsrechtliche Runclfunkeigenschaft nicht.

Newsgroups rechnen als fernmeldetechnisch verbreitete Textdarbietungen auf Abruf zum Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, sofern sie nicht nur einem geschlossenen Personenkreis offenstehen. Ebenfalls den Textdarbietungen zuzuordnen sind Chats; auch sie erfüllen die tatbestandliehen Voraussetzung von Rundfunk gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, soweit sie an die Allgemeinheit gerichtet und ihr zugänglich sind, also nicht nur in einer abgeschiedenen Privatheit geführt werden. E-Mails sind der Individualkommunikation zuzurechnen, da sie nur bestimmten Adressaten zugehen. Allerdings gehört der Newsletter als moderne Form der Faksimile-Zeitung (also eines Textverteildienstes) zum Rundfunk, sofern sein Bezug der Allgemeinheit und nicht nur einer begrenzten Rezipientenschaft offensteht

J. Verteildienste

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J. Verteildienste Als Verteildienste werdenjene Medienformen bezeichnet, deren Inhalte von einer Stelle an eine Mehr- oder Vielzahl von Rezipienten übermittelt werden und zeitgleich die Empfanger erreichen. 540 Die Selektionsmöglichkeiten der Rezipienten sind auf das An- oder Abwählen des jeweiligen Angebots beschränkt; Zeitpunkt und Inhaltsabfolge werden also einseitig vom Veranstalter festgelegt. 541 Die bekanntesten Beispiele für solche Medienangebote sind Fernsehen und Hörfunk; mitunter werden die Verteildienste daher auch als "charakteristische" Verbreitungsformen des Rundfunks eingestuft. 542 Daneben gibt es eine Reihe von moderneren Verteildiensten, angefangen von Video- und Radiotext bis hin zu Newslettem. 543 Einige dieser Angebote sind 1997 von den Ländern dem Mediendienste-Staatsvertrag unterstellt worden (siehe § 2 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 MDStV); vereinzelt wird behauptet, daß manche Verteildienste dem TDG unterfallen. So die Ansicht von Müller-Using/Lücke 544 sowie Engel-Flechsig/Maennel(fettenbom,545 wobei unklar bleibt, wie die einem Verteildienst technisch notwendigerweise innewohnende Gleichzeitigkeit der Verbreitung der Inhalte an die Rezipienten mit der definitorisch in § 2 Abs. 1 TDG geforderten "individuellen Nutzung" des Angebots in Einklang zu bringen ist.

Sofern Verteildienste Darbietungen aller Art in Wort, Bild oder Ton auf elektromagnetischem Wege verbreiten, sich dabei an die Allgemeinheit wenden und ihr zugänglich sind, rechnen sie grundsätzlich zum Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Eine pauschale Aussage kann wegen der verschiedenen Ausprägungen jedoch nicht getroffen werden; deswegen sei auf die Ausführungen zu dem jeweiligen Verteildienst verwiesen. 546 Zu allgemein daher das Verdikt von Gounalakis/Rhode: "Verteildienste können schon aufgrund ihrer technischen Wesensart keine Individualkommunikation darstellen".547 Sofern nämlich der Adressatenkreis eines Verteildienstes abgegrenzt ist, sich also der Veranstalter an eine bestimmbare Rezipientenschar richtet, liegt wenigstens keine Massenkommunikation vor; dem Angebot mangelt es dann am Rundfunktatbestandsmerkmal der Allgemeinheit. Ein Beispiel hierfür mag das Business-TV sein, das von Unternehmen- etwa der Deutschen Bank, DaimlerChrysler oder Kaufhof- nur für die eigenen Angestellten produziert Meier, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, § 2 MDStV Rdnr. 50. Siehe dazu Holznagel, Vorfragen zu Rundfunk-, Medien- und Telediensten, in: Hoeren/ Sieher (Hrsg.), Handbuch Multimedia-Recht, Loseblatt Stand Dezember 1998, Tei1 3.2 Rdnr.34. 5 42 Ricker!Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, 1997, S. 75. 543 Dazu Spind/er, in: Roßnagel (Hrsg.), Recht der Multimedia-Dienste, 1999, § 2 TDG Rdnr. 79. 544 Mü/ler-Using!Lücke, ArchivPT 1997, 101, 106. 545 Engel-F/echsig/Maennel!Tettenborn, Neue gesetzliche Rahmenbedingungen für Multimedia, 1998, S.l3, sowie Engei-Flechsig!Maennel/Tettenborn, NJW 1997,2981, 2983. 546 Faksimile-Zeitung/Newsletter: S.l54ff.; Video-/Radiotext: S. l61 ff. · 547 Gouna/akis/Rhode, CR 1998,487,489. 540

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

wird und regelmäßig auch nur diesen zugänglich ist, aber ebenso wie an die Allgemeinheit gerichteter Rundfunk als Verteildienst ausgestrahlt wird. 548

K. Rundfunkähnliche Dienste Den Begriff rundfunkähnliche Dienste verwendeten diverse Landesmediengesetze zur Bezeichnung neuer Formen elektromagnetisch verbreiteter Massenkommunikation. 549 In der Regel verstand man darunter Text-, Ton- und/oder BewegtbilderDienste auf Abruf oder auf Zugriff. 550 Seit 1997 werden diese Angebote im wesentlichen vom Mediendienste-Staatsvertrag und dem Teledienstegesetz geregelt. Die dort verwendeten Begrifflichkeiten (Medien- respektive Teledienst) haben sich mittlerweile durchgesetzt. Sämtliche landesgesetzlichen Normen, die Aussagen über rundfunkähnliche Dienste enthielten, sind nach dem lex-posterior-Grundsatz durch die Transformationsgesetze zum MDStV abgelöst respektive vom Landesgesetzgeber dezidiert aufgehoben worden. 551 Deswegen kommt dem Terminus rundfunkähnliche Dienste mittlerweile nur noch rechtshistorische Bedeutung zu.

L. Multimedia-Dienste Dieses Wort wird als Sammelbezeichnung gebraucht, um neuartige Angebotsformen der telekommunikativen, also elektromagnetisch verbreiteten Massenmedien zu benennen. Der Begriff rekurriert auf die multimediale - also bisher getrennte Medienbereiche vereinende- Eigenschaft der Dienste; 552 so verknüpft insbesondere das Internet (genauer: der als World Wide Web bezeichnete Teil des weltumspannenden Datennetzes namens Internet) Textdarbietungen mit Audio- und Videosegmenten. Da die unter Multimedia zusammengefaßten Angebote in Erscheinungsform, Nutzungsart und Rezeptionsoptionen stark voneinander differieren, 553 eignet sich 5 48 Ebenso Janik, AfP 2000, 7, 13. Zum Business-TV allgemein Deul, Süddeutsche Zeitung Nr.300 vom 28. Dezember 1999, S.19. 549 Siehe etwa das LMedienG Ba-Wü 1985, Ba-Wü GBI. 1985, 539, dessen 6. Abschnitt (§§ 33 bis 47) mit "Rundfunkähnliche Kommunikationsdienste" überschrieben war. Ähnlich der 8. Abschnitt (§ 45f.) HmbMedienG 1994, Hmb GVBI. 1994, 113: "Rundfunkähnliche Dienste". 550 Vgl. dazu auch die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in BVerfGE 74, 297ff. 551 Albrecht Hesse, Rundfunkrecht, 2. Auf!., 1999, S. 84, unter Verweis auf§ 1 Nr. 29 des zweiten Gesetzes zur Änderung des Bayerischen Mediengesetzes vom 27. Dezember 1997, BayGVBl., S. 843. Speziell für Baden-Württemberg siehe Mayer, ZUM 2000, 390, 393f. 552 Kröger/Moos, AfP 1997, 675. 553 Engel-Flechsig/Maennel/Tettenborn, NJW 1997, 2981, 2982, sprechen von einer Querschnittsmaterie, die Synonym für die Informationsgesellschaft sei.

M. Digitales Fernsehen/digitaler Hörfunk

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der schlagwortartige und meist undifferenziert gebrauchte Begriff554 nicht für eine rechtliche Einordnung. 555 Vielmehr umfaßt er Sachverhalte, die gesonderter rechtswissenschaftlicher Betrachtung bedürfen. 556 Insofern sei zur Einordnung der multimedialen Dienste- etwa Abrufdienste, Mediendienste, Teledienste oder das Internet- auf die Passagen dieser Arbeit zu den jeweiligen einzelnen Angebotsarten verwiesen.557

M. Digitales Fernsehen (Digital Video Broadcasting- DVB)/ digitaler Hörfunk (Digital Audio Broadcasting- DAB) Die analoge Ausstrahlung von Fernsehen und Hörfunk wird zusehends durch die digitale Verbreitung ersetzt. Statt wie bisher die Schwingungsmuster von Bilder, Tönen und Texten zu transportieren, werden nunmehr sämtliche Signale zunächst in eine Kette von Einsen und Nullen aufgelöst, bevor sie elektromagnetisch verbreitet werden. 558 Das Empfangsgerät muß folglich diesen Vorgang umkehren, also aus den Binär-Informationen die Schwingungen von Bildern, Tönen und Texten generieren. Alte IV-Geräte benötigen dafür einen zusätzlichen "Dekoder" (auch "Set-TopBox" genannt); zukünftig dürften Fernseher bereits ab Werk über einen entsprechenden digitalen Signaleumwandler verfügen. 559 Mit der Digitalisierung geht insbesondere eine Änderung der benötigten Frequenzbreite einher. Auf der Bandbreite eines analogen Fernsehkanals lassen sich- je nach gewünschter Bildqualität- durch die sogenannte "digitale Kompression" (dem Weglassen überflüssiger Bildinformationen, etwa gleichbleibender Details) zugleich bis zu zehn digitale IV-Programme transportieren. 560 Ähnliches gilt für den digitalen Hörfunk: Pro analoger Frequenz läßt sich ein Block von sechs Radioprogrammen samt multimedialer Zusatzdienste561 übertragen. 562 Albrecht Hesse, BayVBl. 1997, 132. Kröger!Moos, AfP 1997,675,676. 556 Albrecht Hesse, BayVBl. 1997, 132f. 557 Abrufdienste: ab S. 170. Mediendienste: ab S. 211. Teledienste: ab S. 222. Internet: ab S.233. 558 Siehe Albrecht Hesse, BayVBl. 1997, 132, 133. 559 Auf der Internationalen Funkausstellung 1999 in Berlin präsentierte vor allem das Unternehmen Loewe Opta solche TV-Geräte mit integriertem Dekoder. 560 Albrecht Hesse, Rundfunkrecht, 2. Auf!., 1999, S. 79; Holznagel, ZUM 1999, 425. Zu den technischen Details der digitalen Kompression Nitsch, NJW-CoR 1995, 102ff. Ausführlich zum digitalen Fernsehen siehe auch Hege, Offene Wege in die digitale Zukunft, 1995; Eberle, Aufbruch ins digitale Fernsehzeitalter, 1994. 561 Etwa aktuelle Verkehrsinformationen über ein Datendisplay; siehe Eckhardt, RuF 1999, 220, 221. Gersdorf, Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Digitalisierung der Telekommunikation, 1995, S. 54, spricht in diesem Zusammenhang von einem Datenrundfunk, der gänzlich neue Dienstleistungen offerieren könnte. 554 555

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

Wegen des geringeren "Frequenzverbrauchs" verbilligen sich die Übertragungskosten für Rundfunk (etwa Satelliten- oder Kabelnetzkapazitäten) erheblich. Erst dadurch wird es wirtschaftlich sinnvoll, kostenpflichtige TV-Spezialkanäle (special interest channels) sowie Near Video on Demand563 anzubieten; auch dürfte sich das Angebot frei empfangbarer Fernseh- und Hörfunksender durch die Digitalisierung vermehren. 564 Digitaler terrestrischer Rundfunk hat überdies den Vorzug störungsfreien mobilen Empfangs auf einer deutschlandweit gleichen Frequenz. 565 Die digitalen Rundfunkangebote eines Veranstalters werden in der Regel als gebündelter Programmstrauß ausgestrahlt (sogenanntes Bouquet oder Paket). 566 Orientierung bieten dabei videotextartige "elektronische Programmführer" (EPG), die Auskunft über Sendezeiten sowie Inhalte geben und zudem die direkte Anwahl der Programme ermöglichen. 567 Meist kann man aber nur im Programmstrauß des jeweiligen Anbieters navigieren, so daß zur Auswahl von Programmen anderer Senderfamilien in deren EPG gewechselt werden muß. Eine gesetzliche Definition des Programmbouquets findet sich in§ 2 Abs. 2 Nr. 9 RStV: "die BündeJung von Programmen und Diensten, die in digitaler Technik unter einem elektronischen Programmführer verbreitet werden". §53 Abs. 2 Satz I RStV bestimmt den Begriff des Programmführers näher: Diese "Navigatoren" seien "Systeme ..., die auch die Auswahl von Fernsehprogrammen steuern und die als übergeordnete Benutzeroberfläche für alle über das System angebotenen Dienste verwendet werden". Etwas plastischer ist die Formulierung von Holznagel, der die EPOs als "Programmzeitschrift des digitalen Fernsehens" bezeichnet. 568

Elektronische Programmführer unterfallen - da sie an die Allgemeinheit gerichtete und ihr zugängliche Inhalte in Wort, Bild oder Ton sind, die auf fernmeldetechnische Weise über eine raumzeitliche Distanz verbreitet werden- dem verfassungs-

562 Albrecht Hesse, BayVBl. 1997, 132, 133. Ausführlich und allgemein zum digitalen Hörfunk siehe Ory, AfP 1994, 18 ff., sowie speziell zur Frage der Kompetenzen der Landesmedienanstalten für Mediendienste Ory, AfP 1999, 132ff. 563 Near Video on Demand wird ab S. 184 dieser Arbeit behandelt. 564 Vgl. zu diesem Szenario die Studie der Prognos-AO von Schrape, Digitales Fernsehen, 1995. Zum Thema Angebotsvervielfachung siehe auch Holznagel, ZUM 1999, 425; Eberle, CR 1996, 193, 194f.; Gleich, MP 1999, 430ff. Speziell hinsichtlich des digitalen Hörfunks Sommer, MP 1997, 418ff. 565 Dazu Boetcher, Digitales terrestrisches Fernsehen, in: ZDF-Jahrbuch 98, S. 229 ff. Zur der Angebotsvielfalt und den Vielfaltsgefahren des terrestrischen digitalen Fernsehens und Hörfunks siehe Sporn, Vielfalt im digitalen Rundfunk, 1999. 566 Ausführlich hierzu Bullinger, ZUM Sonderheft 1997, 281 ff., sowie Bullinger, AfP 1997, 761 ff. 567 Detaillierte technische Informationen zu den EPOs bieten Weiss!Wood, MMR 1998, 239 ff.; zu den gemeinschaftsrechtlichen Aspekten des Themas vgl. Wagner, MMR 1998, 243ff. 568 Holznagel, Beilage zu MMR 9/1998, 12, 15.

M. Digitales Fernsehen/digitaler Hörfunk

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rechtlichen Rundfunkbegriff. 569 Dies signalisiert auch Holznagels Forderung, rundfunkrechtsähnliche Vorkehrungen zur Sicherung der Meinungsvielfalt bei den EPGs zu treffen: "Man wird daher nicht umhin kommen, im Bereich der Navigationssysteme medienspezifische Sonderrechte für die meinungsrelevanten Rundfunk- und Mediendienste zu etablieren." 570 In diesem Zusammenhang warnt Eberle zu Recht davor, die Anbieter isolierter Programme könnten dadurch benachteiligt werden, daß sie für den Rezipienten in der Menge der Angebote schlicht nicht mehr auffindbar sind, etwa wegen einer ungünstigen Reihung in der Programmlisteoder aufgrundeiner nachteiligen optischen Gestaltung des "fremden" EPGs. 571 Der Gesetzgeber hat mittlerweile durch die Schaffung des §53 RStV dieser Gefahr erste Rechnung getragen; Anbieter von Navigatoren sind gemäß §53 Abs. 2 RStV "nach dem Stand der Technik" verpflichtet, "im ersten Nutzungsschritt auf das öffentlich-rechtliche und private Programmangebot gleichgewichtig" hinzuweisen und "ein unmittelbares Einschalten der einzelnen Programme" zu ermöglichen. Außerdem enthält §53 Abs. 3 RStV eine Mißbrauchsklausel, die an marktbeherrschende Anbieter "bei der BündeJung und Vermarktung von Programmen" adressiert ist. Überdies regeln die Landesmedienanstalten gemäß §53 Abs. 7 RStV "durch übereinstimmende Satzung Einzelheiten zur inhaltlichen und verfahrensrechtlichen Konkretisierung ... Die Regelungen der Satzungen müssen geeignet und erforderlich sein, für alle Veranstalter chancengleiche, angemessene und nichtdiskriminierende Bedingungen ... zu gewährleisten". 572

Digitales Fernsehen existiert mittlerweile in den meisten europäischen Ländern. 573 In Deutschland gibt es derzeit zwei kostenpflichtige Programmbouquets, nämlich Premiere World der Kirchgruppe 574 und einen speziellen fremdsprachigen Programmstrauß der Deutschen Telekom AG. 575 Auch ARD und ZDF offerieren eigene, kostenfreie Bouquets, die jedoch kaum neue Inhalte bieten. 576 Denn die zusätzlichen digitalen öffentlich-rechtlichen TV-Angebote werden entweder aus zeit569 Ebenso und ausführlich dazu Gersdorf, Chancengleicher Zugang zum digitalen Fernsehen, 1998, S. 74f. 570 Holznagel, Beilage zu MMR 9/1998, 12, 15. 571 Eberle, CR 1996, 193, 194f. 572 Zu §53 RStV siehe Ring, ZUM 2000,177, 181f., sowieAlbrecht Hesse, ZUM 2000, 183, 187ff. Detailliert zu dem Problemkreis "Zugang zum digitalen Fernsehen" vgl. Thierfelder, Zugangsfragen digitaler Femsehverbreitung, 1999. 573 Speziell zu digitalem terrestrischem Fernsehen in Großbritannien siehe Holznagel/Grün· wald, ZUM 1997, 417 ff. 574 Dieses Angebot ist im Oktober 1999 aus der Verschmelzung der digitalen Fernsehplattform DF 1 mit dem analogen PayTV Premiere entstanden. Es offeriert rund 30 Programme, die jeweils einen ganz bestimmten thematischen Schwerpunkt ("Programmfarbe") haben: Krimi, Science-fiction, Romantische Spielfilme, Erotik etc. 575 Sechs exotische fremdsprachige Kanäle, etwa indisches TV. 576 So vereinigt die ARD auf ihrer digitalen Plattform sämtliche dritten Programme sowie die Spartensender Phoenix, Kinderkanal, 3sat und Arte. Ähnlich ist das Angebot des ZDF gestaltet, zuzüglich des Österreichischen öffentlich-rechtlichen Programms ORF 2. Eine solche Doppelverbreitung eines Angebots auf digitalem und analogem Wege wird auch als "Simulcasting" bezeichnet.

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

versetzten Wiederholungen der analog empfangbaren Kanäle bestückt oder werten die sendereigenen Archive aus: - Der ARD-Online-Kanal versendet Bild- und Textseiten und stellt insofern eine Art technisch verbesserter Videotext dar. 577 - Eins-MuXX strahlt zeitversetzt Sendungen des ARD-Hauptprogramms aus; Eins-Extra bietet zwischen der 20-Uhr-Tagesschau und den Tagesthemen um 22.30 Uhr Hintergrundinformationen zu tagesaktuellen Themen; Eins-Festival bringt Spielfilme und Fernsehspiele aus dem ARD-Fundus. 578 - Der Ende 1999 gestartete Theaterkanal des ZDF ist ein Mix. aus aktuellen Inszenierungen und Archivmaterial; die ZDF.infoBox offeriert als Ratgeber- und Servicekanal die "interessantesten Beiträge ... von ZDF und 3sat". 579 Digitales Fernsehen (DVB) und digitales Radio (DAB) sind folglich technische Weiterentwicklungen des bisherigen Rundfunks unter erheblicher Erweiterung und Verbilligung der Sendekapazitäten. An der prinzipiell verteildienstartigen Struktur der Programme ändert die neue Übertragungstechnik aber vorerst nichts, auch wenn längerfristig eine verstärkte Interaktivität mit der Digitalisierung einhergehen könnte. 580 Die- jedenfalls derzeitige- strukturelle Kontinuität der Programminhaltetrotz modernerer Technik mag insbesondere der Umstand verdeutlichen, daß die "analogen" öffentlich-rechtlichen und privaten Fernsehprogramme größtenteils nun auch digital ausgestrahlt werden (sogenanntes Simulcasting); überdies soll die analoge Verbreitung bis zum Jahre 2010 durch die digitale Übermittlung ersetzt werden. 581 Diese Ersetzungsfunktion der digitalen Ausstrahlungstechnik betont auch der durch den vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrag neugeschaffene§ 19 Abs. 3 RStV: "Die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten und das ZDF können im Rahmen ihres Programmauftrags jeweils ihre gesetzlich bestimmten Programme auch in digitaler Technik verbreiten; sie sind darüber hinaus berechtigt, in digitaler Technik weitere Programme zu veranstalten." 582 Daher unterfallen digital verbreitete Fernseh- und Radioangebote dem verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff, sofern sie allgemeinzugänglich und an die AllZum ARD-Online-Kanal siehe Ewald!Gscheidle!Schröter, MP 1998, 508, 515. Ricker, AfP 1998,437,440. 579 Emmelius, ZDF.infoBox, in: ZDF-Jahrbuch 98, S. 189. 580 Albrecht Hesse, Rundfunkrecht, 2. Aufl., 1999, S. 78. 577 578

581 So die Erwartung der "Initiative Digitaler Rundfunk", die im August 1998 vom Bundeskabinett zustimmend zur Kenntnis genommen worden ist. Die Ministerpräsidenten der Bundesländer haben den Abschalttennin 20 I 0 bereits am 22. und 24. Oktober 1997 gebilligt. Dazu Klingler/Zoche!Harnischfeger!Kolo, MP 1998, 490, sowie Albrecht Hesse, ZUM 2000, 183. Holznagel, Beilage zu MMR 9/1998, 12, verwendet hierfür im übrigen den aufschlußreichen Tenninus "Analog-Switch-Off'. 582 Skeptisch dazu Ring, ZUM 2000, 177, 182f. Aus der Sicht des öffentlich-rechtlichen Rundfunks argumentiert hingegen Albrecht Hesse, ZUM 2000, 183 ff.

N. Ergebnis des 3. Teils

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gemeinheit gerichtet sind. Dies gilt auch für digitale Spartenkanäle, selbst wenn sie thematisch stark eingegrenzt sein sollten. 583 Sofern die digitalen Übertragungskapazitäten zusätzlich zur Übermittlung von Medien- oder Telediensten (etwa DataBroadcasting, also die Verbreitung von Daten) genutzt werden, ist nach Art des entsprechenden Angebots jeweils zu untersuchen, ob Rundfunk vorliegt oder nicht. Insofern sei auf die vorstehenden Ausführungen zu den einzelnen Angebotsarten verwiesen.584

N. Ergebnis des 3. Teils I. Die Faksimile-Zeitung und ihre moderne Variante, der News/etter, rechnen zum verfassungsrechtlichen Rundfunk. Denn maßgeblich ist in technischer Hinsicht nur der Verbreitungs-, nicht der Empfangsvorgang. Bei der Übermittlung sind die Inhalte (noch) nicht gegenständlich verkörpert, sondern rundfunktypisch gegenstandslos. Da unter "Bild" alle bildliehen Darstellungen einschließlich Schriftzeichen verstanden werden, weisen Faksimile-Zeitung und Newsletter auch ein rundfunktypisches Signalelement auf. Obwohl die Abonnenten namentlich benennbar sind, richten sich beide Angebote an die Allgemeinheit und sind ihr auch zugänglich, weil regelmäßig jeder Interessierte- gegebenenfalls gegen Zahlung eines Entgelts- vom Veranstalter in den Verteiler aufgenommen wird. II. Videotext unterfallt dem verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff. Sofern eingewandt wird, dem Angebot mangele es aufgrund der fehlenden Suggestivkraft bewegter Bilder an der notwendigen publizistischen Relevanz und damit am Tatbestandsmerkmal Darbietung, mag dieser technische Umstand zwar für die einfachgesetzliche Unterordnung von Videotext unter den Mediendienste-Staatsvertrag der Länder von Bedeutung sein. Doch diese Normierung auf Gesetzesebene beeinflußt nicht die verfassungsrechtliche Kategorisierung des Angebots, zumal Videotext Inhalte verbreitet, die für die individuelle und öffentliche Meinungsbildung wenigstens potentiell von Belang sind. Dies reicht aus, um selbst bei Forderung einer publizistischen Relevanz als tatbestandliehe Voraussetzung der Darbietung diese Eigenschaft zu bejahen. III. Bewegtbilder-Dienste auf Abruf (Video on Demand) sind- sofern allgemeinzugänglich und an die Allgemeinheit gerichtet - ebenso Rundfunk gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG wie andere zum Abruf bereitgehaltene Signale, also Text- und Tondienste aufAbruf Eine eventuelle inhaltliche, gestalterische oder konsumfunktionale Verwandtschaft zu einem Pressemedium steht dem Merkmal Einsatz elektromagnetischer Schwingungen nicht entgegen. 583 Siehe dazu auf S.145. 584 Mediendienste: ab S. 211. Teledienste: ab S. 222. Videotext: ab S. 161.

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

Auch die individuellere Gestaltung der Rezeption hindert die Darbietungseigenschaft nicht. Denn weiterhin wird vom Kommunikator einseitig festgelegt, welche Inhalte offeriert werden. Selbst eine Interaktion zwischen Rezipienten und Kommunikator führt nicht zur Vemeinung der Darbietung, da sich keine symmetrische Kommunikation im Sinne eines gleichberechtigten Dialogs herausbildet. Ferner tangiert die Unterstellung der Abrufdienste unter den Mediendienste-Staatsvertrag deren Darbietungseigenschaft nicht, weil insoweit lediglich die tatbestandliehen Voraussetzungen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG relevant sind. IV. Near Video on Demand-Angebote (Bewegtbilder-Dienste auf Zugriff) unterfallen dem verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff. Dieses Ergebnis gilt auch für andere Signalarten, die in technisch vergleichbarer Weise zur Rezeption angeboten werden, also für periodisch wiederkehrend ausgestrahlte Text- oder Toninhalte. Vor allem stehen die erhöhten zeitlichen Selektionsoptionen der Darbietungseigenschaft nicht entgegen, da vom Kommunikator einseitig über die prinzipiell offerierten Inhalte und deren Sendezeitpunkt entschieden wird. V. PayTV (Pay per View und Pay per Channel) ist Rundfunk. Zwar weist insbesondere Pay per View zeitlich und inhaltlich erhöhten Selektionskomfort auf. Jedoch legt der Kommunikator einseitig fest, welche Inhalte überhaupt zur Ausstrahlung gelangen. Auch die regelmäßige Verschlüsselung hindert die Darbietungseigenschaft von PayTV nicht, da der Inhalt des Rundfunksignals dadurch nicht verändert wird. Trotz der namentlichen Benennbarkeil der potentiellen Rezipientenschaft wendet sich PayTV an die Allgemeinheit und ist ihr auch zugänglich, weil normalerweise jedermann einen Bezugsvertrag abschließen kann. Die Kodierung des Signals dient nicht der Beschränkung des Empfängerkreises auf eine von der Allgemeinheit abgesonderte Partikulargruppe, sondern lediglich der Sicherung des Teilnehmerentgelts. VI. Teleshopping rechnet zum verfassungsrechtlichen Rundfunk. Zwar werden mit Teleshopping vorwiegend oder ausschließlich kommerzielle Zwecke vom Veranstalter verfolgt. Doch über die Zugehörigkeit zum Rundfunk entscheidet nicht die vorrangig gewinnorientierte Motivlage des Kommunikators, sondern die massenkommunikative Wirkung beim Rezipienten. Darüber hinaus unterfallen Werbung und Werbesendungen prinzipiell dem Schutzbereich der Rundfunkfreiheit, da Meinungsäußerungen der Werbenden telekommunikativ an die Allgemeinheit verbreitet werden. Es wäre bedenklich, Werbung als Mittel zur Meinungsbildung über Konsumgüter von vornherein dem Schutzbereich des Art. 5 Abs. I Satz 2 GG zu entziehen. Denn gerade die Marktwirtschaft als eine auf selbständigen und eigennützigen Handlungen aller Marktteilnehmer basierende Wirtschaftsordnung ist auf freie und offene Kommunikation zwingend angewiesen. Inwieweit Teleshopping den einfachgesetzlichen Regelwerken des TDG, MDStV oder RStV unterfallt, ist für seine verfassungsrechtliche Rundfunkqualität ohne Re-

N. Ergebnis des 3. Teils

257

levanz. Daß eine Verkaufssendung hauptsächlich der Anbahnung eines individuellen Vertragsverhältnisses dient, ändert den massenkommunikativen Charakter des verbreiteten Inhalts ebenfalls nicht. Persönliche Vertragsverhandlungen und -abschlüsse sind kein Bestandteil des eigentlichen Teleshopping-Programms, sondern basieren auf einer zusätzlichen individuellen Initiative des Rezipienten. VII. Mediendienste sind Rundfunk. Der MDStV entzieht zwar gewisse massenmediale Angebote dem Anwendungsbereich des RStV, um sie einem aufsichtsrechtlichfreieren Regime zu unterstellen. Dennoch erfüllt die Definition des Mediendienstes (§ 2 Abs. 1 MDStV) trotzentgegenstehenden Willens des Normgebers zugleich die Kriterien von Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Überdies weisen sämtliche gesetzlichen Beispielsfälle von Mediendiensten (siehe § 2 Abs. 2 MDStV) verfassungsrechtliche Rundfunkqualität auf. Denn sowohl Teleshopping (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 MDStV), Data-Broadcasting (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 MDStV), Textverteildienste (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 MDStV) als auch Abrufdienste (§ 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV) rechnen zum Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Gesetzgebungskompetenz der Bundesländer zur Regelung der Mediendienste bemißt sich nach der Generalklausel der Art. 30, 70 Abs. l GG. Es gibt keine automatische Verknüpfung zwischen dem Schutzbereich der Rundfunkfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG und einer Zuständigkeit der Länder für die gesetzliche Ausgestaltung dieses Schutzbereichs, da aus dem Grundrechtskatalog keine Gesetzgebungskompetenzen hergeleitet werden können. VIII. Teledienste unterfallen teilweise dem verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff. 1. Die Legaldefinition des§ 2 Abs.l TDG ermangelt des Rundfunktatbestandsmerkmals Allgemeinheit.

2. Nichtrundfunk sind ferner die "Angebote im Bereich der Individualkommunikation" gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 1 TDG. Wie die in der amtlichen Begründung aufgeführten Beispiele belegen, sind damit nur Kommunikationsvorgänge zwischen ganz bestimmten Kommunikationspartnern erlaßt. 3. Gleichfalls keine Rundfunkeigenschaft weisen- mangels "Darbietung"- Teledienste gemäߧ 2 Abs. 2 Nr. 3 TDG auf, die lediglich den Zugang zum Internet herstellen und damit die technische Möglichkeit zum Bezug fremder Inhalte offerieren. Die Informationsauslese wird ausschließlich vom jeweiligen Inhalte-Anbieter selbst durchgeführt. 4. Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG sind hingegen "Angebote zur Information und Kommunikation" gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 TDG, soweit sie für die Allgemeinheit bestimmt und ihr zugänglich sind. Daß die redaktionelle Gestaltung bei diesen Telediensten nicht im Vordergrund steht, hindert die Rundfunkeigenschaft nicht, selbst wenn dadurch die Bedeutung des Angebots für die öffentliche und individuelle Meinungsbildung geschmälert werden sollte. Denn weder zählt die 17 Brand

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3. Teil: Die verfassungsrechtliche Rundfunkeigenschaft einzelner Angebote

redaktionelle Aufbereitung der Inhalte zu den Voraussetzungen des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs, noch kommt es auf einen bestimmten Grad der publizistischen Relevanz an. 5. Das Anbieten von Telespielen gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 4 TDG unterf