Regionalplanung im Bundesstaat: Die Rechtsstellung der Träger der Regionalplanung seit der Föderalismusreform I und dem Raumordnungsgesetz 2009 unter besonderer Berücksichtigung Baden-Württembergs [1 ed.] 9783428547036, 9783428147038

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1306

Regionalplanung im Bundesstaat Die Rechtsstellung der Träger der Regionalplanung seit der Föderalismusreform I und dem Raumordnungsgesetz 2009 unter besonderer Berücksichtigung Baden-Württembergs

Von

Matthias Hangst

Duncker & Humblot · Berlin

MATTHIAS HANGST

Regionalplanung im Bundesstaat

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1306

Regionalplanung im Bundesstaat Die Rechtsstellung der Träger der Regionalplanung seit der Föderalismusreform I und dem Raumordnungsgesetz 2009 unter besonderer Berücksichtigung Baden-Württembergs

Von

Matthias Hangst

Duncker & Humblot · Berlin

Der Fachbereich Rechtswissenschaft der Universität Konstanz hat diese Arbeit im Jahr 2015 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten

© 2015 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fremddatenübernahme: Textforma(r)t Daniela Weiland, Göttingen Druck: CPI buchbücher.de, Birkach Printed in Germany ISSN 0582-0200 ISBN 978-3-428-14703-8 (Print) ISBN 978-3-428-54703-6 (E-Book) ISBN 978-3-428-84703-7 (Print & E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde vom Fachbereich Rechtswissenschaft der Uni­ versität Konstanz im Wintersemester 2014/2015 als Dissertation angenommen. Sie befindet sich auf dem Stand vom Frühjahr 2014; spätere Entwicklungen konn­ ten nur noch vereinzelt berücksichtigt werden. Das Rigorosum fand am 3. Februar 2015 statt. Ich habe allen Grund, den vielen Menschen zu danken, die mich auf dem lan­ gen, mühsamen Weg zum Dr. jur. begleitet und unterstützt haben. Es ist mir eine besondere Freude, wenigstens einige von ihnen erwähnen zu können: Mein besonderer Dank gilt meinem Doktorvater Prof. Dr. Dr. h. c. Martin Ibler: Er hat mich schon als Student und studentische Hilfskraft an seinem Lehrstuhl für Öffentliches Recht mit Schwerpunkt Verwaltungsrecht an der Universität Konstanz vielfältig gefordert und gefördert. In der Zeit als wissenschaftlicher Mitarbeiter hat er mir ermöglicht, diese Arbeit – neben den herausfordernden Aufgaben am Lehr­ stuhl – in völliger wissenschaftlicher Freiheit zu erstellen. Dank seiner Verbesse­ rungsvorschläge zum Erstentwurf ist es gelungen, die Arbeit abzurunden. Die lehr­ reichen, schönen Jahre an seinem Lehrstuhl haben mich nicht nur fachlich, sondern auch persönlich nachhaltig geprägt. Für die gute Zusammenarbeit sei meinen früheren und jetzigen Kolleginnen und Kollegen am Lehrstuhl und am Fachbereich Rechtswissenschaft gedankt. Dankbar denke ich auch an die vielen Jahre als Teilnehmer bzw. Leiter des öffent­ lich-rechtlichen Examenskandidaten- und Doktorandenkolloquiums von Prof. Dr. Dr. h. c. Martin Ibler und Prof. Dr. Hartmut Maurer zurück. Prof. Dr. Jörg Ennuschat (Ruhr-Universität Bochum) danke ich, dass er aus alter Konstanzer Verbundenheit das Zweitgutachten zügig erstellt hat. Als freundschaftliche Diskussionspartner bzw. zuverlässige Korrekturleser sind mir insbesondere Mario Hilzinger, Dr. Matthias Pavel und Christian Pieronczyk eine wertvolle Hilfe gewesen. Ein herzlicher Dank geht an meine Freundin Annika Groß. Ohne ihr liebevol­ les Verständnis hätte es mir nicht gelingen können, diese Arbeit zum guten Ende zu bringen. Gewidmet ist die Arbeit meiner ganzen Familie. Meine allzu früh verstorbene Mutter Gertrud, mein Vater Erich, mein Bruder Reinhard und meine Schwester Beate mit meinem Schwager Jürgen und meinen Neffen Lukas und David sind mir  stets verlässliche und fürsorgliche Wegbegleiter gewesen. Für ihre Unter­

6

Vorwort

stützung in jeder denkbaren Weise empfinde ich größte Dankbarkeit. Ihnen habe ich es zu verdanken, dass ich den Weg zum Dr. jur. überhaupt einschlagen und be­ wältigen konnte. Konstanz, im März 2015

Matthias Hangst

Inhaltsübersicht 1. Teil Einleitung

35

2. Teil

Regionalplanung im Raumplanungsrecht

40

1. Abschnitt: Überblick über das Planungssystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 1. Kapitel: Raumplanungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 2. Kapitel: Konkurrenz im Raumplanungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 2. Abschnitt: Regionalplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 1. Kapitel: Regionalplanung als Raumordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 2. Kapitel: Geschichtliche Entwicklung der Regionalplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 3. Kapitel: Träger der Regionalplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 3. Teil

Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

75

1. Abschnitt: Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes bis 2006 . . . . . . . . . . . . . . 75 2. Abschnitt: Veränderungen durch die Föderalismusreform I . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 1. Kapitel: Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 2. Kapitel: Einfachgesetzliche Regelungen von Bund und Ländern . . . . . . . . . . . . . 104

4. Teil

Träger der Regionalplanung

210

1. Abschnitt: Träger der Regionalplanung im bundesweiten Überblick . . . . . . . . . . . . . 211 1. Kapitel: Organisationsformen in den einzelnen Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 2. Kapitel: Kategorisierung der Träger der Regionalplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301

8

Inhaltsübersicht

2. Abschnitt: Träger der Regionalplanung in Baden-Württemberg . . . . . . . . . . . . . . . . . 325 1. Kapitel: Vier unterschiedliche Trägerschaftsformen in zwölf Planungsregionen . 325 2. Kapitel: Baden-württembergische Träger der Regionalplanung im zusammenfas­ senden Vergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 465

5. Teil

Zusammenfassung in Thesen

473

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 486 Sachverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 545

Inhaltsverzeichnis 1. Teil Einleitung 35

2. Teil

Regionalplanung im Raumplanungsrecht

40

1. Abschnitt

Überblick über das Planungssystem

40

1. Kapitel Raumplanungsrecht

40

A. Gesamtplanungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 B. Fachplanungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 2. Kapitel

Konkurrenz im Raumplanungsrecht

45

2. Abschnitt Regionalplanung

47

1. Kapitel

Regionalplanung als Raumordnung

47

A. Funktionen der Raumordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 B. Planungsstufe zwischen landesweiter Raumordnungsplanung und kommunaler Bau­ leitplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 I.

Regionalpläne zwischen landesweitem Raumordnungsplan und Bauleitplänen . 49

II. Aufstellung von Regionalplänen als Regionalplanung im engeren Sinne . . . . . . 50 III. Regionalplanung im weiteren Sinne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 IV. (Planungs-)Region . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 C. Zusammentreffen staatlicher und kommunaler Planungsvorstellungen . . . . . . . . . . . 55

10

Inhaltsverzeichnis 2. Kapitel



Geschichtliche Entwicklung der Regionalplanung

56

A. Anfang des 20. Jahrhunderts: Erste Siedlungsverbände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 B. Nationalsozialismus: Verstaatlichung der Regionalplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 C. Bundesrepublik: Vielfalt durch Landesplanungsgesetze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 D. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 3. Kapitel

Träger der Regionalplanung

68

A. Begriffsbestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 B. Organisationsvielfalt nach innen und außen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

3. Teil

Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

75

1. Abschnitt

Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes bis 2006

75

2. Abschnitt

Veränderungen durch die Föderalismusreform I

83

1. Kapitel Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG



83

A. Veränderungen im Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 B. Reichweite der Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Raumordnung im Ein­ zelnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 I.

Abweichungsgesetzgebung setzt Vorranggesetzgebung voraus . . . . . . . . . . . . . 86

II. Auslegung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 1. Entstehungsgeschichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 2. Wortlaut „Raumordnung“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 3. Systematik und Normzweck . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 4. Vollkompetenz des Bundes gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG . . . . . . . . . . . . . 91 5. Gesetzgebungskompetenz kraft Natur der Sache für Bundesraumordnung . . 92 6. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 III. Kompetenz für die Instrumente und Bindungswirkungen der Raumordnung . . . 94 1. Zusammenhang mit der Rechtsstellung der Träger der Regionalplanung . . . 94

Inhaltsverzeichnis

11

2. Gesetzgebungskompetenz kraft Natur der Sache? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 3. Keine Bindung Privater aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 4. Zusammentreffen verschiedener Kompetenztitel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 C. Erweiterte Organisationsgewalt des Bundes für die Regionalplanung . . . . . . . . . . . . 100 I.

Einrichtung der Landesbehörden gem. Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG . . . . . . . . . 100

II. Aufgabenübertragungsverbot des Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG als Grenze . . . . . . . . 102 III. Abweichungsgesetzgebungskompetenz der Länder gem. Art.  84 Abs.  1 S.  2 Hs. 2 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 D. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 2. Kapitel

Einfachgesetzliche Regelungen von Bund und Ländern

104

A. ROG 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 I.

Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

II. Bewusste Zurückhaltung des Bundesgesetzgebers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 III. Regionalplanung im ROG 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 1. Pflicht zur Regionalplanung („Ob“) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 2. Träger der Regionalplanung („Wer“) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 a) Regionalplanung nach § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 aa) Planungsregionen als „Teilräume der Länder“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 bb) Vorgaben für die Organisation des Trägers der Regionalplanung . . . 117 (1) „Regionale Planungsgemeinschaften“ i. S. v. § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 (2) Privatisierung der Träger der Regionalplanung . . . . . . . . . . . . . 121 b) Regionale Flächennutzungsplanung nach § 8 Abs. 4 ROG . . . . . . . . . . . . 128 aa) Zusammenhang zwischen „Ob“ der regionalen Flächennutzungspla­ nung und „Wer“ der Regionalplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 bb) „Zusammenschlüsse von Gemeinden und Gemeindeverbänden zu re­ gionalen Planungsgemeinschaften“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 (1) Regionale Planungsgemeinschaften als alleinige Träger der re­ gionalen Flächennutzungsplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 (2) Regionale Flächennutzungsplanung in Teilen einer Planungs­ region . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 cc) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 c) Landesgrenzenüberschreitende Regionalplanung nach § 8 Abs. 3 ROG . 138 d) Staatsgrenzenüberschreitende Regionalplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 e) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 3. Vorschriften zum „Wie“ der Regionalplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 a) Regelungen der Abschnitte 1 und 2 im Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

12

Inhaltsverzeichnis b) Ermächtigungsgrundlagen für (Ziel-)Festlegungen im ROG . . . . . . . . . . 144 aa) Rückgriff auf Formulierungen des Rahmenrechts am Beispiel des § 8 Abs. 5, 7 ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 bb) Normadressaten des § 8 Abs. 5, 7 ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 cc) Zusammenfassung und Konsequenzen für das Landesplanungsrecht 149 4. Träger der Regionalplanung in anderen Regelungen des ROG . . . . . . . . . . . 151 5. Zwischenergebnis für die Rechtsstellung der Träger der Regionalplanung . 152

B. Landesplanungsgesetze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 I.

Vollzug des ROG erfordert „Organisationsgesetze“ der Länder . . . . . . . . . . . . . 153

II. Fortgeltung der bestehenden Landesplanungsgesetze nach § 28 Abs. 3 ROG . . 154 1. Sperrwirkung des ROG gem. Art. 72 Abs. 1 bzw. Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 2. Landesplanungsgesetze als „Organisationsgesetze“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 3. Landesplanungsgesetze mit eigener „Planungsphilosophie“ . . . . . . . . . . . . . 157 4. Inhaltsgleiches Landesplanungsrecht als nachrichtliche Übernahme des ROG 158 III. Erfordert das ROG 2009 Novellierungen der Landesplanungsgesetze? . . . . . . . 160 IV. Auswirkungen auf die Trägerschaft der Regionalplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 C. Abweichungsgesetze der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 I.

Neue Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 und Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG . . . . . . . . . . . 164

II. Einordnung der Abweichungsgesetzgebungskompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 1. Abweichung der Länder vom Vorranggesetz des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . 165 2. Abgrenzung zwischen Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 und Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG 166 3. Anwendungsvorrang der Abweichungsgesetze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 4. Mögliche Auswirkungen auf die Regionalplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 III. Grenzen der Abweichungsgesetzgebungskompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 1. Abweichungsfester Kern in Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG? . . . . . . . . . . . . . . 169 a) Organisationsgewalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 b) Bundesraumordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 c) Instrumente und Bindungswirkungen der Raumordnung . . . . . . . . . . . . . 172 d) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 2. Kompetenzausübungsschranken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 a) Bindung an Völker-, Europa- und Verfassungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . 176 b) „Durch Gesetz“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 c) „Abweichende Regelungen“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 3. Grenzen der Abweichung von der Pflicht zur Regionalplanung . . . . . . . . . . 182 a) Abweichungsgesetzgebungskompetenz gem. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG 182 aa) Andere abweichungsfeste Gesetzgebungskompetenzen? . . . . . . . . . 182 bb) Regionaler Flächennutzungsplan gem. § 8 Abs. 4 ROG als Spezialfall 183

Inhaltsverzeichnis

13

cc) Kein Kompetenzzuwachs des Bundes? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 dd) Abweichungsfester Kern durch analoge Anwendung von Art.  72 Abs. 2 GG? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 ee) Abweichungsfester Kern durch Art. 79 Abs. 3 GG? . . . . . . . . . . . . . 190 ff) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 b) Vereinbarkeit mit dem Grundsatz der Bundestreue . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 c) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 IV. Gebrauch der Abweichungsgesetzgebungskompetenz durch die Länder . . . . . . 198 1. Abweichung vom Vorranggesetz des Bundes als landespolitische Entscheidung 198 2. Abweichungsgesetze trotz Beteiligung am ROG 2009-Gesetzgebungs­ verfahren? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 3. Anpassungen der Landesplanungsgesetze an das ROG seit 2010 . . . . . . . . . 200 4. Abweichungsverhalten der Länder außerhalb des Raumordnungsrechts . . . . 204 5. Überblick über den Stand der Landesgesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 V. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 D. Zusammenfassung und Konsequenzen für die weitere Untersuchung . . . . . . . . . . . . 208

4. Teil

Träger der Regionalplanung

210

1. Abschnitt

Träger der Regionalplanung im bundesweiten Überblick

211

1. Kapitel

Organisationsformen in den einzelnen Ländern

211

A. Bayern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 I.

18 Planungsregionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211

II. 17 Regionale Planungsverbände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 1. Organe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 2. Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 a) Regionalplanung i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 b) Weitere Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 III. Keine weiteren Sonderformen außer dem Regionalverband Donau-Iller . . . . . . 220 B. Brandenburg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 I.

Landesplanungsvertrag Berlin/Brandenburg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222

II. Organisation der fünf Regionalen Planungsgemeinschaften . . . . . . . . . . . . . . . . 225 III. Aufgaben der Regionalen Planungsgemeinschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 IV. Spezieller Braunkohlenausschuss für Braunkohlen- und Sanierungsplanung . . 227

14

Inhaltsverzeichnis

C. Hessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 I.

Drei Regierungsbezirke als Planungsregionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228

II. Regionalversammlungen bei den drei Regierungspräsidien . . . . . . . . . . . . . . . . 229 1. Ablauf der Aufstellung von Regionalplänen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 2. Rechtsstellung der Regionalversammlung und ihrer Ausschüsse . . . . . . . . . 231 a) Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 b) Organschaftliche Rechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 III. Besondere Organisationsformen in der Planungsregion Südhessen . . . . . . . . . . 234 1. Regionale Flächennutzungsplanung zusammen mit dem Regionalverband FrankfurtRheinMain . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 a) Lupenlösung im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main . . . . . . . . . . . . . . 234 b) Organisation des Regionalverbands FrankfurtRheinMain . . . . . . . . . . . . 236 2. Landesgrenzenüberschreitender Verband Region Rhein-Neckar . . . . . . . . . . 238 D. Mecklenburg-Vorpommern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 I.

Einfluss der Kreisgebietsreformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239

II. Vier regionale Planungsverbände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 1. Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 2. Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 E. Niedersachsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 I.

Entwicklung von der verstaatlichten zur kommunalisierten Regionalplanung . . 244

II. Einheitliche Regelungen für alle Träger der Regionalplanung im NROG . . . . . 247 1. Aufstellung eines Regionalen Raumordnungsprogramms . . . . . . . . . . . . . . . 247 2. Träger der Regionalplanung als Landesplanungsbehörden . . . . . . . . . . . . . . 248 III. Ist Regionalplanung durch Landkreise und kreisfreie Städte mit dem ROG ver­ einbar? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 1. Auswirkungen des unmittelbar geltenden § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG . . . . . . 249 2. Abweichende Regelungen im NROG für die kreisfreien Städte . . . . . . . . . . 251 IV. Organisation der Träger der Regionalplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 1. Landkreise, kreisfreie Städte und Region Hannover als Kommunen i. S. d. NKomVG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 a) Einordnung der Region Hannover . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 b) Einheitliche innere Kommunalverfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 c) Trägerschaft der Regionalplanung als wehrfähige Rechtsposition . . . . . . 255 2. Zweckverband Großraum Braunschweig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 F. Nordrhein-Westfalen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 I.

Entwicklung der Regionseinteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257

II. Allgemeine Vorschriften zur Regionalplanung im LPlG NW . . . . . . . . . . . . . . . 258 III. Regionalplanung in den fünf Regierungsbezirken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259

Inhaltsverzeichnis

15

1. Organisation der Regionalräte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 2. Aufgabenverteilung in der Regionalplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 IV. Regionalplanung im Regionalverband Ruhr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 1. Organisation des Regionalverbands Ruhr im Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . 262 2. Rechtsstellung des Regionalverbands Ruhr in der Regionalplanung . . . . . . . 263 3. Regionaler Flächennutzungsplan der Städteregion Ruhr . . . . . . . . . . . . . . . . 265 V. Beteiligung der Regionalräte an der Braunkohlenplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 G. Rheinland-Pfalz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 I.

Einteilung der fünf Planungsregionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268

II. Vier Planungsgemeinschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 1. Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 2. Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 III. Kreisfreie Stadt Worms als Mitglied des Verbands Region Rhein-Neckar . . . . . 273 H. Sachsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 I.

Vier Planungsregionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274

II. Vier Regionale Planungsverbände als Träger der Regional- und Braunkohlen­ planung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 1. Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 2. Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 a) Regionalplanung i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 b) Braunkohlenplanung als Teilregionalplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 c) Sonstige Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 I. Sachsen-Anhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280 I.

Nachträgliche Kommunalisierung der Regionalplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280

II. Fünf Regionale Planungsgemeinschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 1. Regionale Planungsgemeinschaften als Zweckverbände . . . . . . . . . . . . . . . . 281 a) Pflichtmitgliedschaft der Landkreise und kreisfreien Städte . . . . . . . . . . 281 b) Organe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282 2. Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 a) Aufstellung von (Teil-)Regionalplänen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 b) Sonstige Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 J. Schleswig-Holstein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 I.

Kommunalisierung der Regionalplanung nicht verwirklicht . . . . . . . . . . . . . . . . 287

II. Neufassung des LPlG SH im Jahr 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 III. Ministerpräsident als Landesplanungsbehörde und Planungsträger . . . . . . . . . . 291 IV. Ablauf der Aufstellung der Regionalpläne im Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293 K. Thüringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294

16

Inhaltsverzeichnis I.

Vier Planungsregionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294

II. Vier Regionale Planungsgemeinschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 1. Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 2. Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298 a) Aufstellung eines Regionalplans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298 b) Sonstige Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300 2. Kapitel

Kategorisierung der Träger der Regionalplanung

301

A. Mannigfaltige Trägerschaftsformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301 I.

Organisationsvielfalt in Zahlen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302

II. Träger der Regionalplanung und ihre Planungsregionen im Verwaltungsaufbau 303 B. Einteilung anhand verschiedener Kriterien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 I.

Kategorisierungen in der Literatur und im Bundesraumordnungsbericht . . . . . . 305

II. Verbandskompetenz in der Regionalplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 1. Unmittelbare Landesverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308 2. Mittelbare Landesverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309 a) Körperschaften des öffentlichen Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309 aa) Schaffung durch staatlichen Hoheitsakt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309 bb) Mitgliedschaftlich verfasst als Gebiets- oder Verbandskörperschaften 310 cc) Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 dd) Staatsaufsicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314 b) Körperschaften als Rechtsträger des Regionalplans nach § 47 Abs.  2 S. 2 VwGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315 III. Organkompetenzen bei der Aufstellung eines Regionalplans . . . . . . . . . . . . . . . 315 1. Ausarbeitung des Planentwurfs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 2. Beschluss des Regionalplans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317 3. Genehmigung des Regionalplans durch eine Staatsbehörde . . . . . . . . . . . . . 320 IV. „Regionale Planungsgemeinschaften“ i. S. v. § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG . . . . . . 323 2. Abschnitt

Träger der Regionalplanung in Baden-Württemberg

325

1. Kapitel

Vier unterschiedliche Trägerschaftsformen in zwölf Planungsregionen

325

A. Zwölf Planungsregionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325 I.

Entstehung der Regionseinteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325 1. 20 regionale Planungsgemeinschaften in den 1960er-Jahren . . . . . . . . . . . . . 325

Inhaltsverzeichnis

17

2. Zwölf Planungsregionen als Ergebnis der Verwaltungsreformen der 1970erJahre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326 a) Verschiedene Vorschläge für die Organisation der Regionalplanung . . . . 327 b) Errichtung der Regionalverbände zum Jahr 1973 durch das Regional­ verbandsgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330 aa) Regionalverbandsgesetz im Kontext der Verwaltungsreformen . . . . . 330 bb) Neuerungen des Regionalverbandsgesetzes im Überblick . . . . . . . . . 331 cc) Konzeption der Regionalverbände im LplG BW 1972 . . . . . . . . . . . 333 II. Weiterentwicklung der Organisationsformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336 1. Zwei neue Trägerschaftsformen bei gleicher Regionseinteilung . . . . . . . . . . 336 2. Auswirkungen der Föderalismusreform I und des ROG 2009 . . . . . . . . . . . . 341 a) Fortbestand der Trägerschaftsformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341 b) Rechtsgrundlagen der Träger der Regionalplanung im ROG und im Lan­ desplanungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342 aa) Regionalverbände im LplG BW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342 bb) Verband Region Stuttgart im GVRS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347 cc) Regionalverband Donau-Iller im Staatsvertrag Donau-Iller . . . . . . . 348 dd) Verband Region Rhein-Neckar im Staatsvertrag Rhein-Neckar . . . . 350 III. Planungsregionen im heutigen baden-württembergischen Verwaltungsgefüge . . 350 IV. Zwischenergebnis und Konsequenzen für die weitere Untersuchung . . . . . . . . . 354 B. Neun rein baden-württembergische Regionalverbände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355 I.

Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355 1. Körperschaften des öffentlichen Rechts gem. § 32 S. 1 LplG BW . . . . . . . . 355 a) Mitgliedschaftliche Zusammensetzung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355 aa) Verbandskörperschaften? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356 bb) Gebietskörperschaften? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359 cc) § 32 S. 1 LplG BW als falsa demonstratio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361 dd) Konsequenzen für die Auslegung anderer Vorschriften . . . . . . . . . . . 363 (1) Art. 71 Abs. 1 S. 3 LV BW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363 (2) Art. 71 Abs. 3 LV BW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363 (3) § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364 (4) § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365 (5) § 35 S. 1 LVwVfG BW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365 b) Selbstverwaltungsrechte im Rahmen der Gesetze . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365 2. Organe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368 a) Verbandsversammlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368 b) Verbandsvorsitzender . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371 c) Verbandsverwaltung mit dem Verbandsdirektor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373

II. Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374

18

Inhaltsverzeichnis 1. Aufstellung und Fortschreibung eines Regionalplans . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375 a) § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG als Rechtsgrundlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375 b) Form und Inhalt der Regionalpläne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375 aa) Planungsstufe zwischen Landesentwicklungsplan und Flächennut­ zungsplänen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375 bb) Regionalpläne als regionale Flächennutzungspläne i. S. v. § 8 Abs.  4 ROG? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377 cc) Regionalbedeutsame Festlegungen im Regionalplan . . . . . . . . . . . . . 379 dd) Integration raumbedeutsamer Fachplanungen in den Regionalplan . 381 ee) Planungszeitraum und Form der Regionalpläne . . . . . . . . . . . . . . . . 382 c) Ablauf der Aufstellung eines Regionalplans im Überblick . . . . . . . . . . . . 383 aa) Ausarbeitung des Planentwurfs durch die Verbandsverwaltung . . . . 383 bb) Beschluss des Regionalplans durch die Verbandsversammlung . . . . 385 cc) Verbindlicherklärung des Regionalplans durch die oberste Raum­ ordnungs- und Landesplanungsbehörde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385 (1) Prüfungsumfang der Genehmigungsbehörde . . . . . . . . . . . . . . . 386 (2) Entscheidungsmöglichkeiten der Genehmigungsbehörde . . . . . . 390 (3) Bekanntgabe des Regionalplans durch den Regionalverband . . . 392 2. Weitere Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393 a) Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393 aa) Beteiligungsrechte an anderen raumplanerischen Instrumenten . . . . 393 bb) Andere Mittel der Raumordnung und Landesplanung der Regional­ verbände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395 b) Planungsgebot des § 21 LplG BW im Besonderen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397 aa) Entstehungsgeschichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397 bb) § 21 LplG BW als Ermächtigungsgrundlage für die Regional­verbände 399 cc) Vollstreckungshilfe durch die Rechtsaufsichtsbehörde . . . . . . . . . . . 401 dd) Verhältnis zur allgemeinen Kommunalaufsicht . . . . . . . . . . . . . . . . . 404 c) Rechtsschutzmöglichkeiten der Regionalverbände . . . . . . . . . . . . . . . . . . 406 aa) Klagebefugnis gem. § 22 Abs. 1 LplG BW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 406 (1) § 22 LplG BW als Reaktion auf eine Grundsatzentscheidung des VGH Mannheim . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 406 (2) Reichweite der Rechtsschutzmöglichkeiten aus § 22 Abs. 1 LplG BW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 409 bb) Rechtsschutzmöglichkeiten kraft eigener regionalplanerischer Pla­ nungshoheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411 cc) Antragsbefugnis als Behörde gem. § 47 Abs. 2 S. 1 Var. 2 VwGO . . 417

C. Verband Region Stuttgart . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419 I.

Stadt-Umland-Verband . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419

II. Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 420

Inhaltsverzeichnis

19

1. Gebietskörperschaft des öffentlichen Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 420 2. Selbstverwaltungsrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 424 3. Organe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 425 a) Regionalversammlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 425 b) Verbandsvorsitzender . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 426 c) Verbandsverwaltung mit dem Regionaldirektor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 427 III. Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 428 1. Träger der Regionalplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 428 a) Aufstellung und Fortschreibung eines Regionalplans nach dem LplG BW 428 b) Sonstige Aufgaben und Befugnisse als Träger der Regionalplanung . . . . 429 2. Aufgabenvielfalt eines Stadt-Umland-Verbands . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431 D. Regionalverband Donau-Iller . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434 I.

Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434 1. Verbandskörperschaft des öffentlichen Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434 2. Selbstverwaltungsrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 436 3. Organe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437 a) Verbandsversammlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 438 b) Planungsausschuss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 439 c) Verbandsvorsitzender . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 440 d) Verbandsverwaltung mit dem Verbandsdirektor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 440

II. Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441 1. Aufstellung eines grenzüberschreitenden Regionalplans . . . . . . . . . . . . . . . . 441 2. Sonstige Aufgaben und Befugnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443 E. Verband Region Rhein-Neckar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445 I.

Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445 1. Verbandskörperschaft des öffentlichen Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445 2. Selbstverwaltungsrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447 3. Organe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 448 a) Verbandsversammlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 449 b) Verwaltungsrat und Ausschüsse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 450 c) Verbandsvorsitzender . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 451 d) Verbandsverwaltung mit dem Verbandsdirektor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 452

II. Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 452 1. Einheitlicher Regionalplan für das Rhein-Neckar-Gebiet . . . . . . . . . . . . . . . 452 a) Bis 2005: Raumordnungsplan des Raumordnungsverbands Rhein-Neckar als „Rahmen“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 452 b) Träger der Regionalplanung für das baden-württembergische und rhein­ land-pfälzische Verbandsgebiet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 454

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Inhaltsverzeichnis aa) Verband Region Rhein-Neckar als Adressat des § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 454 bb) Rechtsgrundlagen im Staatsvertrag Rhein-Neckar, LPlG RP und ROG 455 cc) Ablauf der Aufstellung des einheitlichen Regionalplans im Überblick 457 c) Berücksichtigung des einheitlichen Regionalplans in der hessischen Re­ gionalplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 458 2. Weitere Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 459 a) Als Träger der Regionalplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 459 b) Als Akteur in der europäischen Metropolregion Rhein-Neckar . . . . . . . . 461

F. Regionalzweckverbände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 462 I.

Alternative Organisationsform zu den Regionalverbänden . . . . . . . . . . . . . . . . . 462

II. Zweckverbände i. S. d. GKZ BW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 463 2. Kapitel Baden-württembergische Träger der Regionalplanung im zusammenfassenden Vergleich



465

A. Grundstruktur aller baden-württembergischen Träger der Regionalplanung . . . . . . . 466 I.

Juristische Personen des öffentlichen Rechts in der mittelbaren Landesverwaltung 466

II. Regionalplanung i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG und weitere Aufgaben . . . . . 468 B. Einordnung in das Gefüge der Träger der Regionalplanung im Bundesgebiet . . . . . . 470

5. Teil

Zusammenfassung in Thesen

473

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 486 Sachverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 545

Abkürzungsverzeichnis a. A. a. a. O. a. E. a. F. a. M. ABl. Bbg. ABl. EG Nr. L

anderer Ansicht am angegebenen Ort am Ende alte Fassung am Main Amtsblatt für Brandenburg Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Reihe L – Rechts­ vorschriften ABl. EU Nr. C Amtsblatt der Europäischen Union Reihe C – Mitteilungen und Bekanntmachungen Amtsblatt der Europäischen Union Reihe L – Rechtsvorschriften ABl. EU Nr. L Abs. Absatz/-sätze Abschn. Abschnitt Allgemeines Eisenbahngesetz v. 27.12.1993 (BGBl. I S. 2378); AEG zuletzt geändert durch G. v. 7.8.2013 (BGBl. I S. 3154) Gesetz über zwingende Arbeitsbedingungen für grenzüber­ AEntG schreitend entsandte und für regelmäßig im Inland beschäftigte Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen (Arbeitnehmer-Entsende­ gesetz) v. 20.4.2009 (BGBl. I S. 799); zuletzt geändert durch G. v. 25.11.2012 (BGBl. II S. 1381) AEUV Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union i. d. F. der Bekanntmachung v. 9.5.2008 (ABl. EU Nr. C 115, S. 47); zuletzt geändert durch Art. 2 des Änderungsbeschlusses 2012/419/EU v. 11.7.2012 (ABl. EU Nr. L 204, S. 131) Archiv für Kommunalwissenschaften [Zeitschrift] AfK [Berliner] Gesetz zur Ausführung des Baugesetzbuchs i. d. F. AGBauGB Bln. v. 7.11.1999 (GVBl. Bln. S. 578); zuletzt geändert durch G. v. 3.11.2005 (GVBl. Bln. S. 692) AGeV Verordnung über bestimmte alkoholhaltige Getränke i. d. F. der Bekanntmachung v. 30.6.2003 (BGBl. I S. 1255); zuletzt geän­ dert durch Verordnung v. 12.10.2013 (BGBl. I S. 3862) AGVwGO BW [Baden-württembergisches] Gesetz zur Ausführung der Verwal­ tungsgerichtsordnung v. 14.10.2008 (GBl. BW S. 343); zuletzt geändert durch G. v. 3.12.2013 (GBl. BW S. 449) AmtsBl. MV Amtsblatt für Mecklenburg-Vorpommern Amtsblatt des Saarlandes Amtsbl. Saarl. Amtsbl. Saarl. I Amtsblatt des Saarlandes Teil I Amtsbl. SH Amtsblatt für Schleswig-Holstein Anm. Anmerkung AöR Archiv des öffentlichen Rechts [Zeitschrift] Ausbildung – Prüfung – Fachpraxis [Zeitschrift] apf

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Abkürzungsverzeichnis

Akademie für Raumforschung und Landesplanung ARL Art. Artikel Aufl. Auflage AWZ [Deutsche] ausschließliche Wirtschaftszone Az. Aktenzeichen B. Beschluss Bekanntmachungen, Ausschreibungen, Sonstiges [ständige Bei­ BAS lage zum Staatsanzeiger BW] Baugesetzbuch i. d. F. der Bekanntmachung v. 23.9.2004 (BGBl. I BauGB S.  2414); zuletzt geändert durch G. v. 11.6.2013 (BGBl. I S. 1548) BauNVO Verordnung über die bauliche Nutzung der Grundstücke (Bau­ nutzungsverordnung) i. d. F. der Bekanntmachung v. 23.1.1990 (BGBl. I S. 132); zuletzt geändert durch G. v. 11.6.2013 (BGBl. I S. 1548) Baurecht – Zeitschrift für das ganze öffentliche und zivile Bau­ BauR recht Bay. Bayern BayBgm. Der Bayerische Bürgermeister [Zeitschrift] Bayerisches Landesplanungsgesetz v. 25.6.2012 (GVBl. Bay. BayLplG S. 254) BayNatSchG [Bayerisches] Gesetz über den Schutz der Natur, die Pflege der Landschaft und die Erholung in der freien Natur v. 23.2.2011 (GVBl. Bay. S. 82); zuletzt geändert durch G. v. 8.4.2013 (GVBl. Bay. S. 174) Bayerische Verwaltungsblätter [Zeitschrift] BayVBl. Bayerischer Verfassungsgerichtshof BayVerfGH BayVwVfG Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz v. 23.12.1976 (GVBl. Bay. S.  213); zuletzt geändert durch G. v. 22.12.2009 (GVBl. Bay. S. 628) Bundesbaublatt [Zeitschrift] BBauBl. BBauG Bundesbaugesetz v. 23.6.1960 (BGBl. I S. 341) BBergG Bundesberggesetz v. 13.8.1980 (BGBl. I S. 1310); zuletzt geän­ dert durch G. v. 7.8.2013 (BGBl. I S. 3154) Bbg. Brandenburg Bd. Band/Bände BeamtStG Gesetz zur Regelung des Statusrechts der Beamtinnen und Be­ amten in den Ländern v. 17.6.2008 (BGBl. I S. 1010); zuletzt ge­ ändert durch Verordnung v. 5.2.2009 (BGBl. I S. 160) Beck-Rechtsprechung [Entscheidungssammlung bei beck-­online] BeckRS Begr. Begründer/-in/-nen Bek. Bekanntmachung Ber. z. dt. Landeskunde Berichte zur deutschen Landeskunde [Zeitschrift] BGB Bürgerliches Gesetzbuch i. d. F. der Bekanntmachung v. 2.1.2002 (BGBl. I S. 42); zuletzt geändert durch G. v. 1.10.2013 (BGBl. I S. 3719) Bundesgesetzblatt Teil I BGBl. I BGBl. II Bundesgesetzblatt Teil II

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Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähn­ liche Vorgänge (Bundes-Immissionsschutzgesetz) i. d. F. der Be­ kanntmachung v. 26.9.2002 (BGBl. I S. 3830); zuletzt geändert durch G. v. 2.7.2013 (BGBl. I S. 1943) BlGBW Blätter für Grundstücks-, Bau- und Wohnungsrecht [Zeitschrift] Bln. Berlin Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege v. 29.7.2009 BNatSchG (BGBl. I S. 2542); zuletzt geändert durch G. v. 7.8.2013 (BGBl. I S. 3154) BR Bundesrat BraunschwG [Niedersächsisches] Gesetz über die Bildung des Zweckver­ bandes „Großraum Braunschweig“ v. 27.11.1991 (GVBl. Nds. S.  305); zuletzt geändert durch G. v. 18.7.2012 (GVBl. Nds. S. 252) Drucksachen des Bundesrates BR-Drucks. Bre. Bremen BremStGHE Entscheidungen des Staatsgerichtshofes der Freien Hansestadt Bremen BT Bundestag Drucksachen des Deutschen Bundestages BT-Drucks. BV Verfassung des Freistaates Bayern i. d. F. der Bekanntmachung v. 15.12.1998 (GVBl. Bay. S. 991); zuletzt geändert durch G. v. 11.11.2013 (GVBl. Bay. S. 642) BVerfG Bundesverfassungsgericht BVerfGE Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts BVerwG Bundesverwaltungsgericht BVerwGE Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts BW Baden-Württemberg BWGZ Die Gemeinde [Kommunalzeitschrift des Gemeindetags BadenWürttemberg] BWVBl. Baden-Württembergisches Verwaltungsblatt Baden-württembergische Verwaltungspraxis [Zeitschrift] BWVP/BWVPr bzgl. bezüglich ca. cirka Christlich-Demokratische Union CDU CSU Christlich-Soziale Union d. der/die/das/dem/den d. h. das heißt DASL Deutsche Akademie für Städtebau und Landesplanung DDR Deutsche Demokratische Republik dems. demselben dens. denselben DepV Verordnung über Deponien und Langzeitlager v. 27.4.2009 (BGBl. I S. 900); zuletzt geändert durch Verordnung v. 9.5.2013 (BGBl. I S. 973) Zeitschrift für kommunale Selbstverwaltung des Deutschen Der Landkreis Landkreistags BImSchG

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Zeitschrift für kommunale Politik und Praxis des Deutschen Städtetags ders. derselbe Die Gemeinde SH Zeitschrift für die schleswig-holsteinische Selbstverwaltung Die lebendige Gemeinde Unabhängige Zeitschrift für das gemeindliche Ehrenamt und die bürgerliche Selbstverwaltung Zeitschrift für modernes Management und Wirtschaftlichkeit in Die Neue Verwaltung der öffentlichen Verwaltung Zeitschrift für Verwaltungsrecht und Verwaltungswissenschaften Die Verwaltung Fachzeitschrift für die Ausbildung und Fortbildung in der Ver­ Die Verwaltungspraxis waltung dies. dieselbe/-n DÖV Die Öffentliche Verwaltung [Zeitschrift] Deutsche Richterzeitung DRiZ Deutsche Verwaltungsblätter [Zeitschrift] DVBl. Demokratische Volkspartei/Deutsche Verwaltungs-Praxis [Zeit­ DVP schrift] Deutsche Wohnungswirtschaft [Zeitschrift] DWW e. V. eingetragener Verein Europäische Gemeinschaft/-en EG Erl. Erläuterung/-en ESVGH Entscheidungssammlung des Hessischen Verwaltungsgerichts­ hofs und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg etc. et cetera Europäische Union EU EuGH Europäischer Gerichtshof evtl. eventuell f./ff. folgende [Seite, Randnummer]/folgende [Seiten, Randnummern] FDP Freie Demokratische Partei Fn. Fußnote/-n Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes v. 28.8.2006 (BGBl. I Föderalismusreform I S. 2034) Freiburger geographische Mitteilungen Mitteilungen der Geographischen Fachschaft Freiburg [Zeitschrift] FS Festschrift Gesetz über den Ausbau der Bundesfernstraßen i. d. F. der Be­ FStrAbG kanntmachung v. 20.1.2005 (BGBl. I S.  201); zuletzt geändert durch G. v. 9.12.2006 (BGBl. I S. 2833) Bundesfernstraßengesetz i. d. F. der Bekanntmachung v. 28.6. FStrG 2007 (BGBl. I S. 1206); zuletzt geändert durch G. v. 31.5.2013 (BGBl. I S. 1388) Flächenmanagement und Bodenordnung [Zeitschrift] fub G. Gesetz GABl. BW Gemeinsames Amtsblatt des Landes Baden-Württemberg GBl. Bre. Gesetzblatt der Freien Hansestadt Bremen GBl. BW Gesetzblatt für Baden-Württemberg GBl. DDR I Gesetzblatt der Deutschen Demokratischen Republik Teil I gem. gemäß Der Städtetag

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Fachzeitschrift für das kommunale Haushalts- und Wirtschafts­ recht, das Kassen-, Rechnungs- und Prüfungswesen sowie das gesamte kommunale Abgabenrecht Gemeindeordnung für Baden-Württemberg v. 24.7.2000 (GBl. GemO BW BW S. 581); zuletzt geändert durch G. v. 16.4.2013 (GBl. BW S. 55) Gemeindeordnung für Baden-Württemberg v. 24.7.2000 (GBl. GemO BW 2004 BW S. 581); zuletzt geändert durch G. v. 14.12.2004 (GBl. BW S. 895) Gemeindeordnung [Rheinland-Pfalz] i. d. F. v. 31.10.1994 (GVBl. GemO RP RP S. 153); zuletzt geändert durch G. v. 8.10.2013 (GVBl. RP S. 349) Gewerbearchiv [Zeitschrift] GewArch Gewerbeordnung i.  d.  F. der Bekanntmachung v. 22.2.1999 GewO (BGBl. I S. 202); zuletzt geändert durch G. v. 6.9.2013 (BGBl. I S. 3556) GG Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland v. 23.5.1949; zuletzt geändert durch G. v. 11.7.2012 (BGBl. I S. 1478) Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit im Land Bran­ GKG Bbg. denburg i. d. F. der Bekanntmachung v. 28.5.1999 (GVBl. Bbg. I S.  194); zuletzt geändert durch G. v. 16.5.2013 (GVBl. Bbg. I Nr. 18) GKG SA [Sachsen-anhaltisches] Gesetz über kommunale Gemeinschafts­ arbeit i. d. F. der Bekanntmachung v. 26.2.1998 (GVBl. SA S. 81); zuletzt geändert durch G. v. 8.2.2011 (GVBl. SA S. 68) Gesetz über den Kommunalen Versorgungsverband BadenGKV BW Württemberg i. d. F. v. 16.4.1996 (GBl. BW S. 393); zuletzt ge­ ändert durch G. v. 20.12.2010 (GBl. BW S. 1066) [Baden-württembergisches] Gesetz über kommunale Zusammen­ GKZ BW arbeit i. d. F. v. 16.9.1974 (GBl. BW S.  408); zuletzt geändert durch G. v. 16.4.2013 (GBl. BW S. 55) [Baden-württembergisches] Gesetz über kommunale Zusammen­ GKZ BW 2004 arbeit i. d. F. v. 16.9.1974 (GBl. BW S.  408); zuletzt geändert durch G. v. 14.12.2004 (GBl. BW S. 884) [Schleswig-holsteinisches] Gesetz über kommunale Zusammen­ GkZ SH arbeit i. d. F. v. 28.2.2003 (GVOBl. SH S. 122); zuletzt geändert durch G. v. 22.2.2013 (GVOBl. SH S. 72) Gesellschaft mit beschränkter Haftung GmbH GMBl. Gemeinsames Ministerialblatt GO Bay. Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern i. d. F. der Bekannt­ machung v. 22.8.1998 (GVBl. Bay. S.  796); zuletzt geändert durch G. v. 24.7.2012 (GVBl. Bay. S. 366) Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt i. d. F. der Be­ GO SA kanntmachung v. 10.8.2009 (GVBl. SA S. 383); zuletzt geändert durch G. v. 18.10.2013 (GVBl. SA S. 498) Charta der Grundrechte der Europäischen Union v. 12.12.2007 GRCh (ABl. EU Nr. C 303, S. 1) GS Gedächtnisschrift Gemeindehaushalt

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Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Nordrhein-Westfalen Bayerisches Gesetz- und Verordnungsblatt Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Brandenburg Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Brandenburg Teil I – Gesetze GVBl. Bbg. II Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Brandenburg Teil II – Verordnungen Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin GVBl. Bln. Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen GVBl. He. Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen Teil I GVBl. He. I Niedersächsisches Gesetz- und Verordnungsblatt GVBl. Nds. Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Rheinland-Pfalz GVBl. RP GVBl. RP I Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Rheinland-Pfalz Teil I Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Sachsen-Anhalt GVBl. SA Gesetz- und Verordnungsblatt für den Freistaat Thüringen GVBl. Th. Gesetz- und Verordnungsblatt für Mecklenburg-Vorpommern GVOBl. MV GVOBl. SH Gesetz- und Verordnungsblatt für Schleswig-Holstein GVRS [Baden-württembergisches] Gesetz über die Errichtung des Ver­ bands Region Stuttgart v. 7.2.1994 (GBl. BW S. 92); zuletzt ge­ ändert durch G. v. 16.4.2013 (GBl. BW S. 55) herrschende Meinung h. M. HandwO Gesetz zur Ordnung des Handwerks i. d. F. der Bekanntmachung v. 24.9.1998 (BGBl. I S.  3074); zuletzt geändert durch G. v. 25.7.2013 (BGBl. I S. 2749) Hbg. Hamburg HessStGH Hessischer Staatsgerichtshof Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und HGrG der Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz) v. 19.8.1969 (BGBl. I S.  1273); zuletzt geändert durch G. v. 15.7.2013 (BGBl. I S. 2398) Hessische Städte- und Gemeinde-Zeitung HGZ HKO Hessische Landkreisordnung i.  d.  F. der Bekanntmachung v. 7.3.2005 (GVBl. He. I S.  183); zuletzt geändert durch G. v. 16.12.2011 (GVBl. He. I S. 786) Hessisches Landesplanungsgesetz v. 12.12.2012 (GVBl. He. I HLPG S. 590) Hrsg. Herausgeber/-in/-nen hrsg. v. herausgegeben von Hs. Halbsatz/-sätze HVwVfG Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz i.  d.  F. v. 15.1.2010 (GVBl. He. I S.  18); zuletzt geändert durch G. v. 13.12.2012 (GVBl. He. S. 622) in der Fassung i. d. F. i.E. im Ergebnis i. S. d. im Sinne des/der i. S. e. im Sinne einer/eines i. S. v. im Sinne von i. V. m. in Verbindung mit GV. NW GVBl. Bay. GVBl. Bbg. GVBl. Bbg. I

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Industrie- und Handelskammer Gesetz zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern v. 18.12.1956; zuletzt geändert durch G. v. 25.7.2013 (BGBl. I S. 2749) inkl. inklusive Innere Kolonisation Zeitschrift für Fragen der Siedlung, Landesplanung, Agrarstruk­ tur und Flurbereinigung Informationen zur Raumentwicklung [Zeitschrift] IzR JA Juristische Arbeitsblätter [Zeitschrift] JöR n. F. Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart neue Folge [Zeitschrift] Juristische Ausbildung [Zeitschrift] Jura JuS Juristische Schulung [Zeitschrift] Juristenzeitung [Zeitschrift] JZ Kap. Kapitel KHG Gesetz zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze v. 10.4.1991 (BGBl. I S. 886); zuletzt geändert durch G. v. 15.7.2013 (BGBl. I. S. 2423) Kommunalpolitische Blätter Fachzeitschrift für kommunale Amts- und Mandatsträger und Ratsmitglieder sowie höhere Verwaltungsangestellte Zeitschrift für das gesamte Verwaltungswesen, die sozialen und Kommunalwirtschaft wirtschaftlichen Aufgaben der Städte, Landkreise und Land­ gemeinden [Bayerisches] Gesetz über die kommunale Zusammenarbeit v. KommZG Bay. 20.6.1994 (GVBl. Bay. S.  555); zuletzt geändert durch G. v. 11.12.2012 (GVBl. Bay. S. 619) Kommunalwahlgesetz [Baden-Württemberg] i. d. F. v. 1.9.1983 KomWG BW (GBl. BW S. 429); zuletzt geändert durch G. v. 16.4.2013 (GBl. BW S. 55) KomZG RP [Rheinland-pfälzisches] Landesgesetz über die kommunale Zu­ sammenarbeit v. 22.12.1982 (GVBl. RP S. 476); zuletzt geändert durch G. v. 28.9.2010 (GVBl. RP S. 280) Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung KrWG der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen (Kreis­ laufwirtschaftsgesetz) v. 24.2.2012 (BGBl. I S. 212); zuletzt ge­ ändert durch G. v. 22.5.2013 (BGBl. I S. 1324) Kommunalverfassung für das Land Mecklenburg-Vorpommern KV MV v. 13.7.2011 (GVOBl. MV S. 777) Landesabfallgesetz [Baden-Württemberg] v. 14.10.2008 (GBl. BW LAbfG BW S.  370); zuletzt geändert durch G. v. 17.12.2009 (GBl. BW S. 802) Landkreisnachrichten BW Verbandszeitschrift des Landkreistags Baden-Württemberg LBG BW Landesbeamtengesetz [Baden-Württemberg] v. 9.11.2010 (GBl. BW S. 793); zuletzt geändert durch G. v. 12.11.2013 (GBl. BW S. 793) Landesbauordnung für Baden-Württemberg i. d. F. v. 5.3.2010 LBO BW (GBl. BW S.  357); zuletzt geändert durch Verordnung v. 25.1.2012 (GBl. BW S. 65) IHK IHK-G

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Verordnung über das Landesentwicklungsprogramm Bayern v. 22.8.2013 (GVBl. Bay. S. 550) Lfg. Lieferung LHO BW Landeshaushaltsordnung für Baden-Württemberg v. 19.10.1971 (GBl. BW S. 428); zuletzt geändert durch G. v. 18.12.2012 (GBl. BW S. 677) Lit. Literatur littera (Buchstabe) lit. LKrO Bay. Landkreisordnung für den Freistaat Bayern v. 22.8.1998 (GVBl. Bay. S. 826); zuletzt geändert durch G. v. 24.7.2012 (GVBl. Bay. S. 366) Landkreisordnung für Baden-Württemberg v. 19.6.1987 (GBl. LKrO BW BW S. 289); zuletzt geändert durch G. v. 16.4.2013 (GBl. BW S. 55) [Rheinland-pfälzische] Landkreisordnung i. d. F. v. 31.1.1994 LKrO RP (GVBl. RP S. 188); zuletzt geändert durch G. v. 8.5.2013 (GVBl. RP S. 139) Zeitschrift für Landes- und Kommunalrecht LKRZ LKV Landes- und Kommunalverwaltung [Zeitschrift] Landesgesetz zur nachhaltigen Entwicklung von Natur und LNatSchG RP Landschaft v. 28.9.2005 (GVBl. RP S.  387); zuletzt geändert durch Verordnung v. 22.6.2010 (GVBl. RP S. 106) [Brandenburgisches] Gesetz über die Organisation der Landes­ LOG Bbg. verwaltung v. 24.5.2004 (GVBl. Bbg. I S. 186); zuletzt geändert durch G. v. 20.12.2010 (GVBl. Bbg. I Nr. 42) [Nordrhein-westfälisches] Gesetz über die Organisation der Lan­ LOG NW desverwaltung v. 10.7.1962 (GV. NW S. 421); zuletzt geändert durch G. v. 18.11.2008 (GV. NRW. S. 706) Landesplanungsgesetz Baden-Württemberg i. d. F. v. 10.7.2003 LplG BW (GBl. BW S. 385); zuletzt geändert durch G. v. 3.12.2013 (GBl. BW S. 329) Landesplanungsgesetz [Baden-Württemberg] v. 19.12.1962 (GBl. LplG BW 1962 BW 1963, S. 1) Bekanntmachung der Neufassung des Landesplanungsgesetzes LplG BW 1972 [Baden-Württemberg] v. 25.7.1972 (GBl. BW S. 459) Landesplanungsgesetz [Baden-Württemberg] v. 10.10.1983 (GBl. LplG BW 1983 BW S. 621) Bekanntmachung der Neufassung des Landesplanungsgesetzes LplG BW 1992 [Baden-Württemberg] v. 8.4.1992 (GBl. BW S. 229) Bekanntmachung der Neufassung des Landesplanungsgesetzes LplG BW 2003 [Baden-Württemberg] v. 10.7.2003 (GBl. BW S. 385) [Nordrhein-Westfälische] Verordnung zur Durchführung des LPlG DVO NW Landesplanungsgesetzes v. 8.6.2010 (GV. NW S.  334); zuletzt geändert durch Verordnung v. 13.3.2012 (GV. NW S. 146) Gesetz über die Raumordnung und Landesplanung des Lan­ LPlG MV des Mecklenburg-Vorpommern i. d. F. der Bekanntmachung v. 5.5.1998 (GVOBl. MV S.  503); zuletzt geändert durch G. v. 20.5.2011 (GVOBl. MV S. 323) LEP Bay.

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Landesplanungsgesetz Nordrhein-Westfalen i. d. F. der Bekannt­ machung v. 3.5.2005 (GV. NW S. 430); zuletzt geändert durch G. v. 29.1.2013 (GV. NW S. 33) Landesplanungsgesetz Rheinland-Pfalz v. 10.4.2003 (GVBl. RP LPlG RP S. 41); zuletzt geändert durch G. v. 28.9.2010 (GVBl. RP S. 280) LPlG SA Landesplanungsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt v. 28.4.1998 (GVBl. SA S.  255); zuletzt geändert durch G. v. 19.12.2007 (GVBl. SA S. 466) Gesetz über die Landesplanung [Schleswig-Holstein] v. 27.1. LPlG SH 2014 (GVOBl. SH S. 8) Vertrag über die Aufgaben und Trägerschaft sowie Grund­ LPlV Bln./Bbg. lagen und Verfahren der gemeinsamen Landesplanung zwischen den Ländern Berlin und Brandenburg v. 6.4.1995 (GVBl. Bln. S.  407; GVBl. Bbg. I S.  210); i. d. F. der Bekanntmachungen v. 16.12.2011 (GVBl. Bln. 2012, S.  2) und 13.2.2012 (GVBl. Bbg. I Nr. 14) LRegGVertAnO RP Anordnung über die Geschäftsverteilung der Landesregierung Rheinland-Pfalz v. 18.5.2011 (GVBl. RP S. 172) Ls. Leitsatz/-sätze LT Landtag Drucksachen der Landtage LT-Drucks. LTGO BW Geschäftsordnung des Landtags von Baden-Württemberg i. d. F. v. 1.6.1989 (GBl. BW S. 250); zuletzt geändert durch Beschluss v. 27.12.2012 (GBl. BW S. 478) Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen v. 21.10.1947 LV Bre. (GBl. Bre. S. 251); zuletzt geändert durch G. v. 3.9.2013 (GBl. Bre. S. 501) Verfassung des Landes Baden-Württemberg v. 11.11.1953 (GBl. LV BW BW S.  173); zuletzt geändert durch G. v. 7.2.2011 (GBl. BW S. 46) Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern v. 23.5.1993 LV MV (GVOBl. MV S.  372); zuletzt geändert durch G. v. 30.6.2011 (GVOBl. MV S. 375) Niedersächsische Verfassung v. 19.5.1993 (GVBl. Nds. S. 107); LV Nds. zuletzt geändert durch G. v. 30.6.2011 (GVBl. Nds. S. 210) Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern LVerfG MV LVerfGE Entscheidungen der Verfassungsgerichte der Länder LVG BW [Baden-württembergisches] Landesverwaltungsgesetz v. 3.12.2013 (GBl. BW S. 449) Verwaltungsverfahrensgesetz für Baden-Württemberg i. d. F. v. LVwVfG BW 12.4.2005 (GBl. BW S.  350); zuletzt geändert durch G. v. 17.12.2009 (GBl. BW S. 809) Verwaltungsvollstreckungsgesetz für Baden-Württemberg v. LVwVG BW 13.3.1974 (GBl. BW S.  93); zuletzt geändert durch Gesetz v. 13.11.2012 (GBl. BW S. 572) Waldgesetz für Baden-Württemberg i. d. F. v. 31.8.1995 (GBl. LWaldG BW BW S. 685); zuletzt geändert durch G. v. 3.12.2013 (GBl. BW S. 449) LPlG NW

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[Baden-württembergisches] Gesetz über die Landtagswahlen v. 15.4.2005 (GBl. BW S. 384); zuletzt geändert durch Verordnung v. 25.1.2012 (GBl. BW S. 65) m. mit m. w. N. mit weiteren Nachweisen max. maximal Niedersächsisches Ministerialblatt MBl. Nds. Ministerialblatt für das Land Sachsen-Anhalt MBl. SA MetropolG [Hessisches] Gesetz über die Metropolregion Frankfurt/RheinMain v. 8.3.2011 (GVBl. He. I S. 153); zuletzt geändert durch G. v. 13.12.2012 (GVBl. He. I S. 622) MinBl. RP Ministerialblatt der Landesregierung von Rheinland-Pfalz MV Mecklenburg-Vorpommern Neues Archiv für Niedersachsen [Zeitschrift] N. Arch. f. Nds. neue Fassung n. F. NABEG Netzausbaubeschleunigungsgesetz Übertragungsnetz v. 28.7. 2011 (BGBl. I S. 1690); zuletzt geändert durch G. v. 20.12.2012 (BGBl. I S. 2730) Nachw. Nachweis/-e [Baden-Württembergisches] Gesetz zum Schutz der Natur, zur NatSchG BW Pflege der Landschaft und über die Erholungsvorsorge in der freien Landschaft v. 13.12.2005 (GBl. BW S. 745); zuletzt ge­ ändert durch G. v. 3.12.2013 (GBl. BW S. 449) Nds. Niedersachsen Niedersächsische Verwaltungsblätter [Zeitschrift] NdsVBl. Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz v. 17.12.2010 NKomVG (GVBl. Nds. S.  576); zuletzt geändert durch G. v. 16.12.2013 (GVBl. Nds. S. 307) Niedersächsisches Gesetz über die kommunale Zusammenarbeit NKomZG i. d. F. v. 21.12.2011 (GVBl. Nds. S. 493); zuletzt geändert durch G. v. 18.7.2012 (GVBl. Nds. S. 279) Niedersächsisches Nahverkehrsgesetz v. 28.6.1995 (GVBl. Nds. NNVG S.  180); zuletzt geändert durch G. v. 28.10.2009 (GVBl. Nds. S. 366) Zeitschrift für Öffentliches Recht in Norddeutschland NordÖR Nr. Nummer/-n NROG Niedersächsisches Raumordnungsgesetz v. 18.7.2012 (GVBl. Nds. S. 252) NuR Natur und Recht [Zeitschrift] NVerbG BW Viertes [baden-württembergisches] Gesetz zur Verwaltungs­ reform (Nachbarschaftsverbandsgesetz) v. 9.7.1974 (GBl.  BW S.  261); zuletzt geändert durch G. v. 7.2.1994 (GBl. BW S. 92) [Rheinland-pfälzisches] Landesgesetz über den öffentlichen Per­ NVG RP sonennahverkehr v. 17.11.1995 (GVBl. RP S. 450); zuletzt ge­ ändert durch G. v. 1.12.2010 (GVBl. RP S. 426) Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht NVwZ Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Rechtsprechungs-Report NVwZ-RR LWG BW

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NW Nordrhein-Westfalen NWVBl. Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter [Zeitschrift] o. oben ÖIR-Mitteilungen Mitteilungen des Österreichischen Instituts für Raumplanung [Zeitschrift] ÖPNVG BW [Baden-württembergisches] Gesetz über die Planung, Organi­ sation und Gestaltung des öffentlichen Personennahverkehrs v. 8.6.1995 (GBl. BW S. 417); zuletzt geändert durch Verordnung v. 25.1.2012 (GBl. BW S. 65) OVG Oberverwaltungsgericht Praxis der Kommunalverwaltung PdK PlanzV Verordnung über die Ausarbeitung der Bauleitpläne und die Dar­ stellung des Planinhalts v. 18.12.1990 (BGBl. I 1991, S. 58); zu­ letzt geändert durch G. v. 22.7.2011 (BGBl. I S. 1509) Polizeigesetz [Baden-Württemberg] i. d. F. v. 13.1.1992 (GBl. PolG BW BW S.  1); zuletzt geändert durch G. v. 23.7.2013 (GBl. BW S. 233) Postgesetz v. 22.12.1997 (BGBl. I S.  3294); zuletzt geändert PostG durch G. v. 7.8.2013 (BGBl. I S. 3154) preußische Gesetzsammlung pr. GS. Regierungsblatt der Regierung Württemberg-Baden Reg. Bl. W.-B. RegBkPlG Gesetz zur Regionalplanung und zur Braunkohlen- und Sanie­ rungsplanung [Brandenburg] i.  d.  F. der Bekanntmachung v. 8.2.2012 (GVBl. Bbg. I Nr. 13) Reichsgesetzblatt Teil I RGBl. I Rn. Randnummer/-n Raumordnungsgesetz v. 22.12.2008 (BGBl. I S.  2986); zuletzt ROG geändert durch G. v. 31.7.2009 (BGBl. I S. 2585) ROG 1965 Raumordnungsgesetz v. 8.4.1965 (BGBl. I S. 306) ROG 1989 Raumordnungsgesetz i. d. F. der Bekanntmachung v. 19.7.1989 (BGBl. I S. 1461) Raumordnungsgesetz v. 18.8.1997 (BGBl. I S. 2081) ROG 1998 ROG 2009 Raumordnungsgesetz v. 22.12.2008 (BGBl. I S. 2986) RP Rheinland-Pfalz Rs. Rechtssache Rspr. Rechtsprechung RuR Raumforschung und Raumordnung [Zeitschrift] RVRG [Nordrhein-westfälisches] Gesetz über den Regionalverband Ruhr i. d. F. der Bekanntmachung v. 3.2.2004 (GV. NW S. 96); zuletzt geändert durch G. v. 23.10.2012 (GV. NW S. 474) s. siehe S. Satz/Sätze/Seite/-n s. o. siehe oben s. u. siehe unten SA Sachsen-Anhalt Sa. Sachsen Saarl. Saarland SächsGVBl. Sächsisches Gesetz- und Verordnungsblatt

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Gesetz zur Raumordnung und Landesplanung des Freistaates Sachsen v. 11.6.2010 (SächsGVBl. S.  174); zuletzt geändert durch G. v. 12.7.2013 (SächsGVBl. S. 503) Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege im Freistaat SächsNatSchG Sachsen v. 6.6.2013 (SächsGVBl. S. 451) SächsVBl. Sächsische Verwaltungsblätter [Zeitschrift] Sozialgesetzbuch Fünftes Buch – Gesetzliche Krankenversiche­ SGB V rung v. 20.12.1988 (BGBl. I S.  2477); zuletzt geändert durch G. v. 22.12.2013 (BGBl. I S. 4382) Slg. Sammlung Saarländisches Landesplanungsgesetz v. 18.11.2010 (Amtsbl. SLPG Saarl. I S. 2599) sog. sogenannte/-r/-s Sozialdemokratische Partei Deutschlands SPD ständige Rechtsprechung st. Rspr. Staatsanzeiger BW Staatsanzeiger für Baden-Württemberg Staatsvertrag Donau-Iller Staatsvertrag zwischen dem Land Baden-Württemberg und dem Freistaat Bayern über die Zusammenarbeit bei der Landes­ entwicklung und über die Regionalplanung in der Region Do­ nau-Iller v. 31.3.1973 (GBl. BW S.  129; GVBl. Bay. S.  305); zuletzt geändert durch Staatsvertrag v. 17./19.1.2011 (GBl. BW S. 98; GVBl. Bay. S. 430) Staatsvertrag Rhein-Neckar Staatsvertrag zwischen den Ländern Baden-Württemberg, Hes­ sen und Rheinland-Pfalz über die Zusammenarbeit bei der Raumordnung und Weiterentwicklung im Rhein-Neckar-Gebiet v. 26.7.2005 (GBl. BW S. 710; GVBl. He. I S. 688; GVBl. RP S. 496) Beiträge zur Neuordnung von Stadt und Land [Zeitschrift] StadtBauwelt Städte- und Gemeinderat [Zeitschrift des Städte- und Gemeindebundes Nordrhein-West­ falen] Zeitschrift für angewandte Geographie Standort StGH BW Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg StGH Nds. Niedersächsischer Staatsgerichtshof str. streitig structur Zeitschrift für Planung, Entwicklung und Umwelt Straßen- und Wegegesetz des Landes Nordrhein-Westfalen i. d. F. StrWG NW der Bekanntmachung v. 23.9.1995 (GV. NW S.  1028); zuletzt geändert durch G. v. 22.12.2011 (GV. NW S. 731) Städte- und Gemeindebund [Zeitschrift] StuG Th. Thüringen ThürKO Thüringer Gemeinde- und Landkreisordnung i. d. F. der Bekannt­ machung v. 28.1.2003 (GVBl. Th. S. 41); zuletzt geändert durch G. v. 28.10.2013 (GVBl. Th. S. 293) Thüringer Landesplanungsgesetz v. 11.12.2012 (GVBl. Th. ThürLPlG S. 450) ThürVBl. Thüringer Verwaltungsblätter [Zeitschrift] u. und/unten U. Urteil SächsLPlG

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unter anderem unter Umständen Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Um­ weltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG i. d. F. der Bekanntmachung v. 8.4.2013 (BGBl. I S. 753); zuletzt ge­ ändert durch G. v. 7.8.2013 (BGBl. I S. 3154) Umwelt- und Planungsrecht [Zeitschrift] UPR und so fort usf. UVPG Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung i. d. F. der Be­ kanntmachung v. 24.2.2010 (BGBl. I S.  94); zuletzt geändert durch G. v. 25.7.2013 (BGBl. I S. 2749) v. von/vom v. a. vor allem vor der Höhe v.d.H. Var. Variante/-n VBlBW Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg [Zeitschrift] Verfassung des Landes Schleswig-Holstein i. d. F. v. 13.5.2008 Verf. SH (GVOBl. SH S.  223); zuletzt geändert durch G. v. 20.2.2013 (GVOBl. SH S. 102) Verfassungsgericht des Landes Brandenburg VerfG Bbg. Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen VerfGH NW VersG Gesetz über Versammlungen und Aufzüge i. d. F. der Bekannt­ machung v. 15.11.1978 (BGBl. I S.  1789); zuletzt geändert durch G. v. 8.12.2008 (BGBl. I S. 2366) Verwaltungsarchiv [Zeitschrift] VerwArch VG Verwaltungsgericht VGH Verwaltungsgerichtshof VGH n. F. Sammlung von Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungs­ gerichtshofs vgl. vergleiche Verwaltungsrundschau [Zeitschrift] VR vs. versus VVDStRL Veröffentlichung der Vereinigung der Deutschen Staatsrechts­ lehrer Verwaltungsgerichtsordnung i. d. F. der Bekanntmachung v. 19.3. VwGO 1991 (BGBl. I S. 686); zuletzt geändert durch G. v. 10.10.2013 (BGBl. I S. 3786) Verwaltungsorganisationsreformgesetz v. 12.10.1999 (GVBl. RP VwORG RP S.  325); zuletzt geändert durch G. v. 5.10.2007 (GVBl. RP S. 193) Verwaltungsverfahrensgesetz i. d. F. der Bekanntmachung v. 23.1. VwVfG 2003 (BGBl. I S. 102); zuletzt geändert durch G. v. 25.7.2013 (BGBl. I S. 2749) Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Brandenburg v. 7.7. VwVfG Bbg. 2009 (GVBl. Bbg. S. 262) Bundeswasserstraßengesetz i. d. F. der Bekanntmachung v. 23.5. WaStrG 2007 (BGBl. I S.  962); zuletzt geändert durch G. v. 7.8.2013 (BGBl. I S. 3154) u. a. u. U. UmwRG

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Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts v. 31.7.2009 (BGBl. I S. 2585); zuletzt geändert durch G. v. 7.8.2013 (BGBl. I S. 3154) [Zeitschrift des Instituts für Wirtschaftsforschung Halle] Wirtschaft im Wandel Wirtschaft in Südbaden [Mitteilungsblatt der Industrie- und Handelskammern BadenBaden, Freiburg, Hochrhein und Konstanz] WiVerw Wirtschaft und Verwaltung [Zeitschrift als Beilage zum Gewerbe­ archiv] zum Beispiel z. B. ZaöRV Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht Zeitschrift für deutsches und internationales Bau- und Vergabe­ ZfBR recht Zeitschrift für Wett- und Glücksspielrecht ZfWG ZG Zeitschrift für Gesetzgebung zit. zitiert Zeitschrift für Luft- und Weltraumrecht ZLW ZNER Zeitschrift für Neues Energierecht ZUR Zeitschrift für Umweltrecht WHG

1. Teil

Einleitung Welche Aufgaben die Regionalplanung erfüllt, wer als Träger der Regionalpla­ nung für diese Aufgaben zuständig ist und zu welcher Planungsregion der eigene Wohnort gehört, dürfte den meisten Bundesbürgern unbekannt sein. Das verwun­ dert, denn „der Regionalplan gibt die Richtung vor, in die sich der Ballungsraum [Stuttgart] in den nächsten zehn Jahren entwickeln wird“.1 So legt die Regionalpla­ nung mit fest, dass ein IKEA-Möbelmarkt nur in größeren Städten errichtet wer­ den darf2 und sich die Siedlungsentwicklung in von ihr ausgewählten Gemeinden auf die Eigenentwicklung beschränken muss.3 Die Regionalplanung bestimmt im Bodenseeuferplan4 darüber, wo Wohnbebauung am Bodenseeufer unzulässig ist und das Ufer damit der Allgemeinheit zugänglich bleibt. Dennoch wird die Re­ gionalplanung – wie die Raumordnung insgesamt – als vermeintlich verwaltungs­ interne „Planung der Planung“5 von der breiten Öffentlichkeit kaum beachtet.6 1 So treffend zum Regionalplan des Verbands Region Stuttgart Durchdenwald, Stuttgarter Zeitung Nr. 137 v. 18.6.2009, S. 21. 2 Vgl. zur unzulässigen Ansiedlung eines Möbel-Einrichtungshauses von IKEA im badenwürttembergischen Mittelzentrum Rastatt (ca. 45000 Einwohner) BVerwGE 138, 301 ff. mit den Vorinstanzen VG Karlsruhe, VBlBW 2008, 392 ff. und VGH Mannheim, VBlBW 2010, 357 ff. sowie erneut VGH Mannheim, BauR 2013, 425 ff.; ähnlich BVerwGE 141, 144 ff. zur Einzelhandelssteuerung durch den Regionalplan des Regionalverbands Heilbronn-Franken. 3 Vgl. z. B. die Auflistung solcher (meist kleineren) Gemeinden im Ziel 2.4.2 des Regional­ plans des Verbands Region Stuttgart v. 22.7.2012 (abrufbar unter: http://www.region-stuttgart. org/fileadmin/regionstuttgart/04_Informationen_und_Download/04_01_Veroeffentlichungen/ 04_04_02_Berichte/regionalplan_2009_text.pdf, letzter Abruf: 2.2.2014). 4 Die im Jahr 1984 genehmigten Bodenseeuferpläne sind Teilregionalpläne (vgl. § 7 Abs. 1 S. 2 ROG) der baden-württembergischen Regionalverbände Hochrhein-Bodensee und Boden­ see-Oberschwaben (abrufbar unter: http://www.hochrhein-bodensee.de/fileadmin/user_upload/ Downloads/Bodenseeuferplan1984_HB_10MB.pdf  und  http://www.bodensee-oberschwaben. de/upload/bodenseeuferplan_1984___Text__mq__501.pdf, letzte Abrufe: 2.2.2014). 5 Runkel, DVBl. 1997, 275 (277); ders., NuR 1998, 449 (452); ders., in: Bielenberg/ Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, L § 4 (Bearbeitung 2011) Rn.  242; Spannowsky, a. a. O., K § 7 (Bearbeitung 2005) Rn.  115; Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 7 ROG 1998 (Bearbeitung 2003) Rn. 114; vgl. auch BVerwGE 115, 17 (21): Bauleitpläne als „konkretisierender Zwischenschritt“; BVerwGE 118, 33 (44): „Rahme­ncharakter der Raumordnung“; Einig, DÖV 2011, 185 (190): „Regulierung anderer Regulierungsvorgänge“; Wahl, in: FS Sellner, S. 155 (156): „Planung von Planungen und Pro­ grammierung von flächenbezogener Verwaltungstätigkeit“; Kment, BauR 2012, 1867 (1867): „Transitplanung“. 6 Wahl, in: FS Sellner, S. 155 (155 ff.); vgl. auch Dörr/Yamato, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Bes. Verwaltungsrecht, § 38 Rn. 1.

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1. Teil: Einleitung

In der Rechtswissenschaft hat sich die Wahrnehmung spätestens7 mit der Fö­ deralismusreform I des Jahres 20068 geändert. Sie löste eine lebhafte Diskussion über die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen für die Raumordnung und damit auch für die Regionalplanung aus.9 Anlass dafür war die Überführung der „Raumordnung“ von der Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes (Art.  75 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 Var. 2 GG a. F.) in eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes (Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG) mit einer neuartigen Abweichungsmöglich­ keit der Länder (Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG). Durch diese Föderalismusreform I ist die Raumordnung zu einem Referenzgebiet im neuen bundesstaatlichen Kom­ petenzgefüge geworden und steht seitdem im Fokus verfassungsrechtlicher und verwaltungsrechtlicher Diskussion über die Auswirkungen dieser Reform. De­ ren Auswirkungen auf das Raumplanungsrecht in Bund und Ländern zeigen sich selbst acht Jahre nach der Reform erst allmählich. Die vorliegende Arbeit soll da­ mit für die Raumplanung – anhand der Regionalplanung im Bundesstaat und ins­ besondere anhand ihrer Träger der Regionalplanung  – einen konkreten Beitrag leisten. Eine solche Untersuchung der Raumordnung drängt sich noch mehr auf, seit der Bund mit dem neuen Raumordnungsgesetz (ROG 2009)10 zum ersten Mal überhaupt ein Bundesgesetz mit Abweichungsmöglichkeit der Länder erlassen hat. Am Beispiel des ROG 2009 und der Reaktionen der Länder lassen sich somit die praktischen Auswirkungen der Föderalismusreform I beobachten. Innerhalb der Raumordnung wird hier die Regionalplanung als Untersuchungs­ gegenstand gewählt. Denn in der Planungshierarchie der Raumplanungen ist sie die koordinierende Planungsebene zwischen der landesweiten Raumordnungs­ planung und der Bauleitplanung, bei der die staatlichen und kommunalen Pla­ nungsvorstellungen zusammentreffen. Da die Ebene der Region dem Verwal­ tungsaufbau der Länder fremd ist, ist die Regionalplanung traditionell durch ihre äußerst variantenreichen Organisationsformen geprägt. In der Wissenschaft wird die grundsätzliche Existenzberechtigung der Regionalplanung neben der landes­ weiten Raumordnungsplanung nur noch vereinzelt bestritten.11 Verfechter der Re­

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Allgemein zum Bedeutungszuwachs der Raumordnung z. B. Hendler, LKRZ 2007, 1 (7); Lieber, NuR 2008, 597 (597); Appel, UPR 2011, 161 (161); Paetow, in: FS Wahl, S. 511 (526); ders., in: Kolloquium Hoppe, S. 179 (192); Füßer, SächsVBl. 2013, 1 (1 f.). 8 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes v. 28.8.2006 (BGBl. I S. 2034). 9 Vgl. z. B. Hoppe, DVBl. 2007, 144 ff.; Battis/Kersten, DVBl. 2007, 152 ff.; Spannowsky, ZfBR 2007, 221 ff.; Durner, in: Erbguth (Hrsg.), Neues Städtebau- und Raumordnungs­ recht, S. 29 (39 ff.); ders., DVBl. 2008, 69 (74 ff.); Ritter, RuR 2006, 418 ff.; Kment, NuR 2006, 217 ff.; Erbguth, in: ders. (Hrsg.), Neues Städtebau- und Raumordnungsrecht, S.  13 (25 ff.); ders., in: FS Rengeling, S. 35 (46 ff.); Schmitz/Müller, RuR 2007, 456 (459 ff.); Runkel, in: Bie­ lenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrechts, J 690 (Bearbeitung 2007) S. 10 ff.; Meyer, Föderalismusreform, S. 177 ff.; Kotulla, NVwZ 2007, 489 (494 f.). 10 Artikel 1 des Gesetzes zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes und zur Änderung an­ derer Vorschriften (GeROG) v. 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986). 11 So von Müller, RuR 2008, 360 (364): „überflüssig“.

1. Teil: Einleitung

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gionalplanung12 betonen vielmehr deren Bedeutungszuwachs. Eine „Renaissance des Regionalen“13 eröffne der Regionalplanung neue Einsatzfelder, z. B. bei der Einzelhandelssteuerung,14 bei der Verminderung des Flächenverbrauchs15 oder beim Ausbau der erneuerbaren Energien.16 Trotzdem wird im Bundesgebiet höchst unterschiedlich beurteilt, wie die ideale (Planungs-)Region abzugrenzen ist, wer für die Regionalplanung zuständig ist und welche Rolle die Regionalplanung im Einzelnen spielen soll. So war etwa in Baden-Württemberg umstritten, ob und wie die Regionalplanung geeignet ist, den politisch gewollten Ausbau der Windkraft­ anlagen wirksam planerisch zu steuern.17 Der Bundesgesetzgeber hat sich im Jahr 2008 eindeutig für die Existenzberech­ tigung der Regionalplanung entschieden: Nach § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, S. 3 ROG 2009 sind im ganzen Bundesgebiet mit Ausnahme der drei Stadtstaaten und des Saarlands Regionalpläne aufzustellen. Auf dieser bundesrechtlichen Planungs­ pflicht baut diese Arbeit auf. Sie zielt darauf, die eingangs aufgeworfenen Fragen zu Aufgaben, Trägerschaft und Planungsregionen der Regionalplanung für den gesamten Bundesstaat und vertieft für Baden-Württemberg zu beantworten. Da­ bei ist die Rechtsstellung der Träger der Regionalplanung im Raumplanungsrecht seit der Föderalismusreform I und dem Inkrafttreten des ROG 2009 zu erforschen. Insbesondere ist zu klären, weshalb die richtige Antwort auf die Frage nach dem „Wer“ der Regionalplanung im Bundesgebiet seit der Föderalismusreform I und dem ROG 2009 sehr uneinheitlich ausfallen kann und aufgrund der Organisations­ 12

Vgl. nur Fürst/Peithmann, RuR 1999, 377 (377); Hager, in: ARL (Hrsg.), Regional­ planung BW, S. 81 (83); Knemeyer, in: FS Bartlsperger, S. 339 (351); Schink, in: Jarass (Hrsg.), Zur Zukunft der Landesplanung, S. 85 (99); Wickel, DÖV 2001, 837 (841); Spannowsky, UPR 2007, 41 (48). 13 Hager, VBlBW 2005, 161 (161); vgl. auch Fürst/Peithmann, RuR 1999, 377 (377); Fürst, in: ders./‌Löb/‌Rudolph/Zimmermann (Hrsg.), Steuerung, S.  17 (17); ders., in: ARL (Hrsg.), Grundriss Raumordnung und Raumentwicklung, S.  56; Ritter, in: Jarass (Hrsg.), Weiterent­ wicklung, S. 22 (32); Blotevogel/‌Schulze, RuR 2010, 255 (256); Kiepe, in: FS Stüer, S. 525 (525). 14 Vgl. z. B. Sparwasser, VBlBW 2008, 171 ff.; Uechtritz, NVwZ 2007, 1337 ff.; ders., in: Kolloquium Hoppe, S. 57 ff.; ders., in: Steger/Bunzel (Hrsg.), Raumordnungsplanung quo va­ dis, S. 103 ff.; Blotevogel, a. a. O., S. 11 (28 ff.). 15 Vgl. z. B. Spannowsky, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Lan­ desplanungsrecht, K § 9 (Bearbeitung 2008) Rn. 4; Köck/Bovet, in: Bizer/Einig/Köck/Sieden­ top (Hrsg.), Raumordnungsinstrumente, S. 49 (57 ff.); Blotevogel, in: Steger/Bunzel (Hrsg.), Raumordnungsplanung quo vadis, S. 11 (25 ff.); Runkel, a. a. O., S. 84 ff.; empirisch dazu Siedentop, a. a. O., S. 63 ff. 16 Vgl. z. B. allgemein Köck, DVBl. 2012, 3 ff. = ders., in: Jarass (Hrsg.), Erneuerbare Ener­ gien, S. 47 ff.; Blotevogel, in: Steger/Bunzel (Hrsg.), Raumordnungsplanung quo vadis, S. 11 (25 ff.); Vallée, in: ders. (Hrsg.), Strategische Regionalplanung, S. 2 (9 f.); Groß/Jung, fub 2013, 106 ff.; zu Windkraftanlagen Wahl, in: FS Sellner, S. 155 (163); Spannowsky, ZfBR-Sonderaus­ gabe 2012, 53 ff.; zu Biomasse-Anlagen Beckmann, in: Jarass (Hrsg.), Erneuerbare Energien, S. 114 ff.; Ludwig, DVBl. 2010, 944 ff. 17 Vgl. das Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes v. 22.5.2012 (GVBl. BW S. 285), mit dem die Standortausweisung für Windkraftanlagen weitgehend auf die Bauleitpla­ nung übertragen wurde, und u. S. 338 f., 343 ff.

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1. Teil: Einleitung

vielfalt der Regionalplanung auch tatsächlich ausfallen muss. Anhand der Regio­ nalplanung wird mithin nicht nur das Zusammenwirken von Bund und Ländern bei der Gesetzgebung, sondern auch bei der Ausführung des ROG 2009 und der Lan­ desgesetze untersucht. Da die Arbeit kurz nach dem Inkrafttreten des ROG 2009 begonnen wurde, kann sie insbesondere das – nach der Föderalismusreform I mit Verweis auf eine drohende Rechtszersplitterung am meisten diskutierte – Abwei­ chungsverhalten der Länder auswerten. Um die Rechtsstellung der Träger der Regionalplanung im Raumplanungsrecht seit der Föderalismusreform I und dem ROG 2009 unter besonderer Berücksich­ tigung Baden-Württembergs herauszuarbeiten, ist folgender Aufbau vorgesehen: Der auf diese Einleitung folgende 2. Teil legt die Grundlagen für die weitere Untersuchung. In ihm werden die zentralen Begriffe „(Planungs-)Region“, „Re­ gionalplanung“ und „Träger der Regionalplanung“ näher ausgefüllt und definiert. Dazu liefert er in seinem 1. Abschnitt einen knappen Überblick über das Raum­ planungsrecht und seine konkurrierenden Planungen. In seinem 2. Abschnitt ist die Regionalplanung in das Raumplanungsrecht einzuordnen, was nicht nur einer theoretischen Systematisierung dient, sondern sich auf die bundesstaatliche Kom­ petenzverteilung auswirkt. Die heutige Stellung der Regionalplanung im Span­ nungsfeld zwischen staatlichen und kommunalen Raumplanungen soll ein Abriss über ihre geschichtliche Entwicklung veranschaulichen. Schließlich sind Kriterien zu entwickeln, die einen Träger der Regionalplanung kennzeichnen. Mit den Rechtsgrundlagen der Regionalplanung befasst sich der 3. Teil. Er skiz­ ziert in seinem 1. Abschnitt knapp die Kompetenzverteilung vor der Föderalismus­ reform I, d. h. hauptsächlich die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes für die „Raumordnung“ gem. Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 Var. 2 GG a. F. Sein 2. Abschnitt liefert eine ausführliche Abhandlung der jetzigen, auf der Föderalismusreform I be­ruhenden Rechtsgrundlagen der Regionalplanung. Im 1. Kapitel dieses 2. Ab­ schnitts folgt einem Überblick über die Veränderungen durch die Föderalismus­ reform I die Auslegung der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bun­ des für die „Raumordnung“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG. Schwierig ist insbesondere die Abgrenzung zu anderen Gesetzgebungskompetenzen des Raumplanungsrechts. Darüber hinaus wird die Organisationsgewalt des Bundes für die Regionalplanung belegt. Das 2. Kapitel widmet sich den einfachgesetzlichen Rechtsgrundlagen der Regionalplanung. Nach einer kurzen Übersicht über den Inhalt und die Entstehung des ROG 2009 sind insbesondere seine Regelungen zum „Ob“, „Wer“ und „Wie“ der Regionalplanung zu ergründen. Anschließend ist auf die – nach der Föderalis­ musreform I und dem ROG  2009 teilweise veränderte  – Rolle der Landespla­ nungsgesetze einzugehen. Das gilt besonders für die Möglichkeit der Länder aus Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG, abweichende Regelungen über die „Raumordnung“ zu treffen. Diese neue Abweichungsgesetzgebungskompetenz ist in das Kom­ petenzgefüge des Grundgesetzes einzuordnen, um anschließend ihre Grenzen ins­ besondere für die Regionalplanung aufzeigen zu können. Eine Zusammen­stellung des Abweichungsverhaltens der Länder schließt das Kapitel ab.

1. Teil: Einleitung

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Die Ergebnisse des 2.  und 3.  Teils sind die Grundlage für die Untersuchung sämtlicher Träger der Regionalplanung der Bundesrepublik Deutschland im 4. Teil. Dort ist in erster Linie anhand des aktuellen Landesplanungsrechts zu be­ schreiben, wer genau einen Regionalplan i. S. d. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG aufstel­ len muss und damit Träger der Regionalplanung ist. Daneben sind die wichtigsten anderen Aufgaben (z. B. die Regionalplanung im weiteren Sinne) der verschie­ denen Träger der Regionalplanung zu benennen. Hierzu muss neben den Gesetz­ gebungsunterlagen und der Rechtsprechung auch die (häufig ältere) Literatur ausgewertet werden. Untersuchungsgegenstand sind die Träger der Regionalpla­ nung aller zwölf Länder, die kraft § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, S. 3 ROG zur Regional­ planung verpflichtet sind. Der 1. Abschnitt klammert Baden-Württemberg noch aus und untersucht die Zuständigkeiten für die Regionalplanung in den übrigen elf Flächenländern in alphabetischer Reihenfolge (Bayern, Brandenburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein, Thüringen). Er endet mit dem Ver­ such, die Organisationsvielfalt der Regionalplanung zusammenfassend zu katego­ risieren. Auf diese Erkenntnisse kann im 2. Abschnitt bei der vertieften Betrach­ tung der baden-württembergischen Regionalplanung aufgebaut werden. Dort wird die eingangs aufgeworfene Frage nach dem Träger der Regionalplanung besonders uneinheitlich beantwortet. Deshalb ist im Einzelnen die Rechtsstellung der neun rein baden-württembergischen Regionalverbände, des Verbands Region Stutt­ gart, des landesgrenzenüberschreitenden Regionalverbands Donau-Iller und des landesgrenzenüberschreitenden Verbands Region Rhein-Neckar herauszuarbeiten. Anhand der baden-württembergischen Regionalplanung mit ihren speziellen Or­ ganisationsformen und Aufgaben ist insbesondere zu erforschen, ob die regionalp­ lanerische Planungshoheit dem Land oder diesen Körperschaften des öffentlichen Rechts als Selbstverwaltungsaufgabe zusteht und wie sich das auf die Rechts­ schutzmöglichkeiten auswirkt. Hierbei werden die Besonderheiten dieser Träger der Regionalplanung im bundesweiten Vergleich erkennbar und bewertbar. Der abschließende 5. Teil fasst die wichtigsten Forschungsergebnisse der Arbeit in Thesen zusammen.

2. Teil

Regionalplanung im Raumplanungsrecht 1. Abschnitt

Überblick über das Planungssystem 1. Kapitel

Raumplanungsrecht Planungen sind als moderne Handlungsform des Staates weit verbreitet.1 Sie treten in der Bundesrepublik Deutschland in ganz unterschiedlichen Bereichen auf.2 Dementsprechend ist es schwierig und nicht zielführend, dieses Rechts­ institut3 einheitlich zu definieren.4 Übereinstimmend kennzeichnen sich Planun­ gen immerhin durch Merkmale wie Zukunftsbezogenheit,5 Zielorientiertheit6 oder methodisch-koordinierendes Vorgehen7.8 Neben der Haushaltsplanung9 ist die Raumplanung ein klassischer Anwendungsbereich von staatlichen Planungen.10 In diesem Planungssystem11 überplant die öffentliche Hand lückenlos den Raum – 1 Vgl. Hoppe, in: HStR IV, § 77 Rn. 4; Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, § 16 Rn. 9; SchmidtAßmann, in: FS Schlichter, S. 3 (5). 2 Vgl. z. B. Köck, in: GVwR II, § 37 Rn. 38 ff.; Hoppe, in: HStR IV, § 77 Rn. 9 ff. 3 Schmidt-Aßmann, in: FS Schlichter, S. 3 (8 ff.); Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungs­ recht I, § 56 Rn. 4; vgl. bereits Werner, DVBl. 1957, 221 (225); Kaiser, in: ders. (Hrsg.), Pla­ nung II, S. 11 (28). 4 Vgl. aber z. B. die Vorschläge von Stern, Staatsrecht I, S. 906; Obermayer, VVDStRL 18 (1960), 144 (150); Schmidt-Aßmann, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch Raumordnung, S. 783 (783); Hermes, in: Evang. Staatslexikon, S. 1789 (1789); Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwal­ tungsrecht I, § 56 Rn. 8; Roellecke, DÖV 1994, 1024 (1026, 1031). 5 Kloepfer, in: FS Hoppe, S. 111 (113); Breuer, Planung, S. 38; Köck, in: GVwR II, § 37 Rn. 10; Hermes, in: Evang. Staatslexikon, S. 1789 (1789 f.); Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Ver­ waltungsrecht I, § 56 Rn. 8; Schmidt-Aßmann, in: FS Schlichter, S. 3 (4). 6 Köck, in: GVwR II, § 37 Rn. 9; Hermes, in: Evang. Staatslexikon, S. 1789 (1789 f.); Wolff/ Bachof/‌Stober/‌Kluth, Verwaltungsrecht I, § 56 Rn. 8. 7 Köck, in: GVwR II, § 37 Rn. 11; Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht I, § 56 Rn. 8. 8 Vgl. Hoppe, in: HStR IV, § 77 Rn.  7; Weiland/Wohlleber-Feller, Raum- und Umwelt­ planung, 1.2 (S. 20). 9 Vgl. nur Art. 110 GG, §§ 2 ff. HGrG. 10 Vgl. Schmidt-Aßmann, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch Raumordnung, S.  783 (783); Schmitt Glaeser/‌König, JA 1980, 321 (322). 11 BVerwGE 119, 25 (39): „arbeitsteiliges System der räumlichen Gesamtplanung“; Köck, in: GVwR II, § 37 Rn. 39; Hendler, JuS 1979, 618 (618); Battis, in: FS Hoppe, S. 303 (304);

1. Abschn.: Überblick über das Planungssystem

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verstanden als Ausschnitt der Erdoberfläche12 – auf allen Sachgebieten und Ebe­ nen.13 Diejenigen Normen, aufgrund derer und durch die die hoheitliche, förm­ lich-systematische Nutzung des Raums gestaltend festgelegt wird, bilden damit das Raumplanungsrecht.14 Es untergliedert sich nach seiner Steuerungsfunktion15 anerkanntermaßen in zwei große Sachgebiete: räumliche Gesamtplanungen und räumliche Fachplanungen.16

A. Gesamtplanungen Die flächendeckenden Gesamtplanungen17 zeichnen sich gegenüber den Fach­ planungen durch ihre überfachlichen Nutzungsbestimmungen aus (vgl. die viel­ gestaltigen zulässigen Inhalte der Pläne gem. § 5 Abs. 2, § 9 Abs. 1 BauGB, § 8 Abs. 5 ROG).18 Innerhalb der Gesamtplanung sind die verschiedenen räumlichen Ebenen, die auch als Stufen bezeichnet werden,19 zu unterscheiden: Auf kommuna­ ler Ebene untergliedert sich die Bauleitplanung gem. § 1 Abs. 2 BauGB in die ver­ bindliche Bebauungs- und die vorbereitende Flächennutzungsplanung. Oberhalb

Durner, Konflikte, S. 1; einschränkend noch Forsthoff/Blümel, Raumordnungsrecht und Fach­ planungsrecht, S. 18 (Fn. 5). 12 Vgl. Blotevogel, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch Raumordnung, S. 831 (841). 13 Hoppe, in: HStR IV, § 77 Rn. 27; Dörries, Verhältnis, S. 23; Brohm, Baurecht, § 2 Rn. 23; Beckmann, in: Hoppenberg/de Witt (Hrsg.), Handbuch, Kap. N (Bearbeitung 2010), Rn. 6. 14 Vgl. Durner, Konflikte, S. 31; Hendler, JuS 1979, 618 (618); Peine, Baurecht, Rn. 1, 15; Ronellenfitsch, Planungsrecht, S. 4. 15 Köck, in: GVwR II, § 37 Rn. 39. 16 Forsthoff/Blümel, Raumordnungsrecht und Fachplanungsrecht, S.  17 f.; Battis, in: FS Hoppe, S. 303 (303); Breuer, Planung, S. 42; Schmidt-Aßmann, in: ARL (Hrsg.), Handwörter­ buch Raumordnung, S. 783 (784); Ibler, Planerische Gestaltungsfreiheit, S. 20 f.; ders., Bau­ recht, Fall 5 Rn. 71; Koch/Hendler, Baurecht, § 1 Rn. 20; Durner, Konflikte, S. 32 f. Vgl. auch die Schaubilder bei Brohm, JuS 1986, 776 (778); Hendler, JuS 1979, 618 (618); ders., in: FS Schmidt-Jortzig, S. 209 (209); Hoppe, in: ders./Bönker/Grotefels, Baurecht, § 1 Rn. 15; Schmitt Glaeser/König, JA 1980, 321 (323); Tettinger/Erbguth/Mann, Bes. Verwaltungsrecht, Rn. 833; a. A. (Unterscheidung zwischen Raumplanung und Fachplanung) Stühler, JuS 1999, 234 (234); Schuppert, Verwaltungswissenschaft, S.  199 f.; ähnlich BT-Drucks. 13/6392, S.  32: „BauGB und ROG bilden zusammen das Raumplanungsrecht des Bundes.“ Vgl. auch BVerfGE 77, 288 (299): „Raum-, Fach- und Gesamtplanungen“; gegen diese Unterscheidung Wahl, Rechtsfra­ gen, Bd. I, S. 18, 276. 17 Brohm, JuS 1986, 776 (777). 18 Hoppe, in: HStR IV, § 77 Rn. 12; Dörries, Verhältnis, S. 23; Koch/Hendler, Baurecht, § 1 Rn. 11; Ronellenfitsch, VerwArch 90 (1999), 467 (474); Lieber, NVwZ 2011, 910 (911). 19 Vgl. z. B. BVerfGE 3, 407 (428); BVerwGE 90, 329 (333); 119, 25 (39); 137, 38 (43); Stüer, Handbuch Bau- und Fachplanungsrecht, Rn. 249; Battis, in: FS Hoppe, S. 303 (304); Schmidt-Aßmann, in: FS Schlichter, S. 3 (7); Durner, Konflikte, S. 33; Schmitt Glaeser/König, JA 1980, 321 (322); Emde, JA 2010, 87 (88); anders dagegen Forsthoff/Blümel, Raumord­ nungsrecht und Fachplanungsrecht, S. 23: Planungsstufen zur Unterscheidung innerhalb einer Planungsebene.

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2. Teil: Regionalplanung im Raumplanungsrecht

dieser traditionellen Ebene der Raumplanung (vgl. z. B. bereits § 2 PrFluchtlG20)21 sind die „zusammenfassenden, überörtlichen und fachübergreifenden“ Raumord­ nungspläne (vgl. § 1 Abs. 1 S. 1, § 3 Abs. 1 Nr. 7 ROG)22 als „Mutter aller Pläne“23 angesiedelt. Zusammengesetzt aus der Regionalplanung für Teilräume der Länder (vgl. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG) und der landesweiten Raumordnungsplanung für das Landesgebiet (vgl. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 ROG) sowie den bisher weniger aus­ geprägten Gesamtplanungen auf Bundesebene (vgl. § 17 ROG) bilden diese Pläne das prägende Handlungsinstrument der Raumordnung (vgl. § 1 Abs.  1 ROG).24 In den Flächenländern der Bundesrepublik Deutschland mit Ausnahme des Saar­ lands (vgl. § 8 Abs. 1 S. 2, 3 ROG – sog. Stadtstaatenklauseln) besteht das Ge­ samtplanungsrecht also grundsätzlich25 aus der zweistufigen Bauleitplanung (Be­ bauungs- und Flächennutzungsplanung) und der Raumordnungsplanung mit ihren drei überörtlichen Ebenen (Regionalplanung, landesweite Raumordnungsplanung, Bundesraumordnung)26.27 Zu Recht wird diese Definition heute ergänzt um die An­ sätze der Raumordnung auf europäischer Ebene.28 20

Gesetz betreffend die Anlegung und Veränderung von Straßen und Plätzen in Städten und ländlichen Ortschaften v. 2.7.1875 (pr. GS. S. 561); davor bereits badisches Gesetz, die Anlage der Ortsstraßen und die Feststellung der Baufluchten, sowie das Bauen längs der Landstraßen und Eisenbahnen betreffend v. 20.2.1868 (RgBl. S. 286). 21 Vgl. BVerfGE 3, 407 (425); Obermayer, VVDStRL 18 (1960), 144 (144); Appold, in: FS Hoppe, S. 21 (21); Roellecke, DÖV 1994, 1024 (1028); zur Entstehungsgeschichte des Städte­ baurechts Breuer, Die Verwaltung 19 (1986), 305 ff.; Schmidt-Aßmann, Grundfragen, S. 7 ff. 22 Vgl. auch BVerfGE 3, 407 (425); BVerwGE 125, 116 (134); Krebs, in: Schoch (Hrsg.), Bes. Verwaltungsrecht, 4. Kap., Rn. 34; Erbguth/Schoeneberg, Raumordnungs- und Landes­ planungsrecht, Rn. 50 ff. 23 Bauchmüller, Süddeutsche Zeitung Nr. 212 v. 15.9.2009, S. 6; ähnlich Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), § 7 ROG 1998 (Bearbeitung 2003) Rn. 114. 24 Vgl. Dörr/Yamato, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Bes. Verwaltungsrecht, § 38 Rn. 2, 51; Hendler, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch Raumordnung, S. 877 (878); Kasparick, BTPlenarprotokoll 16/187, S. 20220; v. d. Heide, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, Vorbem. vor §§ 1–5 (Bearbeitung 2001) Rn. 49; Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumord­ nungs- und Landesplanungsrecht, L § 1 (Bearbeitung 2010) Rn.  28; noch deutlicher (zu § 1 ROG 1998) ders., a. a. O., K § 1 (Bearbeitung 2001) Rn.  33. Vgl. aber auch u. S.  50 ff. zur Regionalplanung im engeren und weiteren Sinne. 25 Zur regionalen Flächennutzungsplanung gem. § 8 Abs. 4 ROG, bei der ein Regionalplan zugleich die Funktion eines gemeinsamen Flächennutzungsplans übernimmt, vgl. insbeson­ dere u. S.  49 f., 128 ff., 183 ff.; zur Möglichkeit des § 5 Abs.  2 NROG, als kreisfreie Stadt Niedersachsens auf die Aufstellung eines Regionalplans zu verzichten, vgl. u. S. 200 ff. und 249 ff.; zur Abweichungsmöglichkeit aufgrund Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG von § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG vgl. u. S. 182 ff. 26 Dörr/Yamato, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Bes. Verwaltungsrecht, § 38 Rn. 3; Erbguth/Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Rn. 42; einschränkend bzgl. des Bundes Schmitt Glaeser/König, JA 1980, 321 (322); vgl. auch BVerfGE 15, 1 (16): „Raumord­ nung im Sinne des Art. 75 Nr. 4 GG ist nur die Planung im Bereich eines Landes.“ 27 BVerwGE 90, 329 (333); Hoppe, in: HStR IV, § 77 Rn. 27; Hendler, JuS 1979, 618 (619); Dörr/Yamato, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Bes. Verwaltungsrecht, § 38 Rn. 3. 28 Vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 8, § 17 Abs. 1 S. 1 ROG; aus der Lit. z. B. Battis, in: FS Hoppe, S. 303 (304 ff.); Gubelt/Muckel/Stemmler, Bau- und Raumordnungsrecht, S. 203; Groß, DWW 2006,

1. Abschn.: Überblick über das Planungssystem

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Die räumlichen Gesamtpläne decken jeweils nur einen räumlichen Ausschnitt des Plangebiets der übergeordneten Planungsebene ab. Gleichzeitig werden ihre Planinhalte – einem mehrschichtigen Gewebe vergleichbar29 – in der Reihenfolge Bundesländer, Teilräume der Länder (= (Planungs-)Regionen30), Gemeinden, Teil­ räume der Gemeinden immer konkreter.31 Ein bestimmtes Flurstück könnte bei­ spielsweise folgendermaßen mehrfach und mit jeder Ebene genauer überplant werden: Im landesweiten Raumordnungsplan als Verdichtungsraum,32 im Regio­ nalplan als Siedlungsfläche,33 im Flächennutzungsplan als Wohnbaufläche34 und schließlich im Bebauungsplan parzellenscharf35 als allgemeines Wohngebiet36.

B. Fachplanungen Im Gegensatz zur Gesamtplanung greift die Verwaltung auf die Fachplanung zurück, um den Raum unter einem bestimmten Sachgesichtspunkt (Straßen­ bau, Trinkwasserschutz, Abfallbeseitigung, etc.) zu überplanen.37 Dabei lassen sich Planfeststellungsverfahren, Nutzungsregelungen und sonstige Fachplanungen voneinander unterscheiden:38 104 (104); v. d. Heide, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, Einf. VII. (Bearbeitung 1999) Rn. 11; ARL, Regionaler Flächennutzungsplan, S. 20 (Fn. 4); vgl. auch § 18 Abs. 2 ROG 1998: „Raumordnung in der Europäischen Gemeinschaft und im größeren europäischen Raum“; einschränkend Hoppe/Deutsch, in: Rengeling (Hrsg.), Handbuch Umweltrecht, Bd.  II, § 88 Rn. 80; Spannowsky, in: FS Stüer, S. 59 (74 ff.). 29 Ibler, Planerische Gestaltungsfreiheit, S. 21; Gubelt/Muckel/Stemmler, Bau- und Raum­ ordnungsrecht, S. 203; ähnlich Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 1 Rn. 32: „vertikales und horizontales Geflecht raumbezogener Planungen“; Gärditz, GewArch 2011, 273 (273): „Kaskade mehrerer Entscheidungsstufen“. 30 Dazu u. S. 53 f. 31 Vgl. BVerfGE 3, 407 (424); BVerwGE 90, 329 (333); 115, 17 (21); 117, 25 (38); 125, 116 (135 f.); 137, 38 (43): „Abfolge von Planungsentscheidungen auf Bundes- und Landesebene mit fortschreitender Verdichtung“; VGH Mannheim, NuR 2011, 149 (151); Jankowski/Anders, in: Ziekow (Hrsg.), Fluglärm, S. 237 (238); Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 1 (Bearbeitung 2010) Rn. 259. 32 Vgl. § 8 Abs. 5 S. 1 Nr. 1a ROG, § 7 Abs. 2 Nr. 1 LplG BW. 33 Vgl. § 8 Abs. 5 S. 1 Nr. 1d ROG, § 11 Abs. 3 S. 2 Nr. 3 LplG BW. 34 Vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 1 BauNVO. 35 Vgl. § 1 Abs. 2 S. 1 PlanzV. 36 Vgl. § 1 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO. 37 Breuer, Planung, S. 42; Schmitt Glaeser/König, JA 1980, 321 (323); Brohm, JuS 1986, 776 (777); Durner, Konflikte, S. 34; Koch/Hendler, Baurecht, § 1 Rn. 20; Dörries, Verhältnis, S. 29; Remmert, in: Ennuschat/‌Ibler/‌Remmert, Öffentliches Recht BW, § 3 Rn. 64: „Planung zur Be­ wältigung fachspezifischer Problemstellungen“. 38 Vgl. Hoppe, in: HStR IV, § 77 Rn. 28; Dörries, Verhältnis, S. 37 ff.; Hendler, JuS 1979, 618 (619); ders., in: FS Schmidt-Jortzig, S. 209 (209); ders., in: Härtel (Hrsg.), Handbuch Fö­ deralismus, Bd. III, § 69 Rn. 2; Peine, Baurecht, Rn. 28; Burgi, JZ 1994, 654 (654, Fn. 1); Koch/ Hendler, Baurecht, § 1 Rn. 20 ff.; Durner, Konflikte, S. 35 f. ergänzt die Einteilung um „geneh­ migungsfreie, planfeststellungsähnliche Vorhaben“; Brohm, JuS 1986, 776 (778) unterscheidet nach der Verbindlichkeit.

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2. Teil: Regionalplanung im Raumplanungsrecht

Mit dem fachplanerischen Instrument der Planfeststellung werden konkrete An­ lagen – häufig Infrastrukturmaßnahmen wie Verkehrswege, Flughäfen oder Ener­ gieversorgungsleitungen  – allgemeinverbindlich geplant („Projektplanung“39).40 Sollen in einem bestimmten räumlichen Gebiet besondere Regelungen v. a. für die Bodennutzung gelten, können fachplanerische Nutzungsregelungen erlassen werden, z. B. durch die Ausweisung eines Wasser- oder Naturschutzgebiets41.42 Zu den sonstigen Fachplanungen zählen alle vielgestaltigen Fachplanungen wie z. B. Landschaftsplanung,43 Krankenhausplanung44 oder Luftreinhalteplanung,45 die weder den Planfeststellungsbeschlüssen noch den Nutzungsregelungen zu­ zuordnen sind.46 Ähnlich wie die Gesamtplanung ist auch die Fachplanung oft mehrstufig:47 So sind Landschaftspläne gem. §§ 10 f. BNatSchG für das Landesgebiet (Landschafts­ programm), Teilräume des Landesgebiets (Landschaftsrahmenplan),48 Gemein­ degebiet (Landschaftsplan) und Teile des Gemeindegebiets (Grünordnungsplan) zu erstellen. Auch gehen z. B. dem Planfeststellungsbeschluss der Landesbehör­ den49 für den Bau einer Bundesfernstraße (vgl. § 17 S. 1 FStrG) u. a.50 ein Bedarfs­ feststellungsgesetz des Bundestags51 und die Linienbestimmung über den groben Trassenverlauf52 des Bundesverkehrsministeriums53 voraus.

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BVerwGE 123, 261 (271). Hoppe, in: HStR IV, § 77 Rn. 28; Koch/Hendler, Baurecht, § 1 Rn. 21; Leist/Tams, JuS 2007, 995 (996); Ibler/Hangst, in: Aberastury/Blanke (Hrsg.), Tendencias actuales, S.  187 (191 f.). 41 Vgl. §§ 51 f. WHG, § 23 BNatSchG. 42 Hoppe, in: HStR IV, § 77 Rn. 28; Koch/Hendler, Baurecht, § 1 Rn. 22. 43 Vgl. §§ 8 ff. BNatSchG. 44 Vgl. § 6 KHG. 45 Vgl. § 47 Abs. 1 BImSchG. 46 Koch/Hendler, Baurecht, § 1 Rn. 23. 47 Durner, Konflikte, S.  68 f.; Steinberg/Wickel/Müller, Fachplanung, § 7 Rn.  3 ff.; Dürr, in: Knack/Henneke (Hrsg.), VwVfG, § 72 Rn.  39 ff.; Neumann, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG, § 72 Rn.  63 ff.; Wickel, in: Fehling/Kastner/Störmer (Hrsg.), Verwaltungs­ recht, § 72 VwVfG Rn.  47 ff.; Stüer, Handbuch Bau- und Fachplanungsrecht, Rn.  3260 f.;­ Ziekow, VwVfG, § 72 Rn. 13 ff. 48 Zum Verhältnis der Landschaftsrahmenplanung zur Regionalplanung vgl. u. S. 152 f. und S. 381 (speziell für die baden-württembergischen Regionalverbände). 49 Vgl. Art. 90 Abs. 2 GG. 50 Ausführlich z. B. Durner, Konflikte, S.  69 ff.; Stüer, Handbuch des Bau- und Fach­ planungsrechts, Rn. 3288 ff. 51 Vgl. § 1 Abs. 2 S. 1 FStrAbG: „Die Feststellung des Bedarfs ist für die Linienbestimmung nach § 16 des Bundesfernstraßengesetzes und für die Planfeststellung nach § 17 des Bundes­ fernstraßengesetzes verbindlich.“ 52 Vgl. § 16 FStrG. Die Linienbestimmung ist auch für Bundeswasserstraßen vorgeschrieben (vgl. § 13 WaStrG). 53 Durch Organisationserlass der Bundeskanzlerin v. 17.12.2013 (BGBl. I S. 4310) wurde das gem. § 16 Abs. 1 S. 1 FStrG zuständige „Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadt­ entwicklung“ umbenannt in „Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur“. 40

1. Abschn.: Überblick über das Planungssystem

45

2. Kapitel

Konkurrenz im Raumplanungsrecht Gerade in der dicht besiedelten Bundesrepublik Deutschland gehen die Vor­ stellungen über die Nutzung und Funktion54 einer verbliebenen (Frei-)Fläche häu­ fig auseinander: Umweltschützer wollen sie der Natur überlassen, Landwirte als Anbaufläche verwenden, Gemeinden jungen Familien Bauplätze bieten, Unter­ nehmen neue Fabrikhallen errichten und eine günstige Verkehrsanbindung sicher­ gestellt wissen, etc. Idealtypisch sollen Raumplanungen solche und andere Konflikte um die Nut­ zung des Raums vermeiden bzw. bewältigen.55 So wie um die tatsächliche Nut­ zung des Bodens gestritten wird, konkurrieren aber gerade auch die verschiede­ nen Raumplanungen untereinander darum, die verfügbaren Flächen nach ihrer Vorstellung zu überplanen.56 Denn es gibt nicht die Raumplanung, sondern ein kompliziertes System des Raumplanungsrechts.57 Im Einzelfall kann es sogar schwierig sein, eine bestimmte Raumplanung anhand ihres Planungsinhalts und ihres Planungsraums in dieses Planungssystem einzuordnen. In einem Grenz­ bereich zwischen Fachplanung und Raumordnung angesiedelt ist z. B. die neue „Bundesfachplanung“ in den §§ 4 ff. NABEG58, mit der Trassenkorridore für Höchstspannungsleitungen bestimmt werden.59 Das gilt auch für die Braunkohlen­ planung, mit der langfristig ein umwelt- und sozialverträglicher Abbau der Braun­ kohle zur Energieversorgung ermöglicht werden soll:60 Handelt es sich dabei tat­ sächlich um eine besondere – gegenständlich und räumlich beschränkte61 – Form der Regionalplanung?62 Sind die Braunkohlenpläne, wenn sie z. B. die Umsiedlung 54

So die Formulierung in § 7 Abs. 1 S. 1 ROG. Vgl. Hoppe/Deutsch, in: Rengeling (Hrsg.), Handbuch Umweltrecht, Bd. II, § 88 Rn. 2; Durner, in: 44. Assistentagung, S. 225 (234); Reidt, DVBl. 2011, 789 (789). 56 Vgl. BVerwGE 117, 351 (358); 125, 116 (134); Brohm, in: FS Blümel, S. 79 (82 f.); Durner, Konflikte, S. 2 ff.; Koch/Hendler, Baurecht, Einleitung, Rn. 1; Schmitz, in: Köhler/Schulze/ Wille (Hrsg.), Landes- und Regionalplanung in Baden-Württemberg, S.  32 (48); Waechter, DVBl. 2007, 521 ff.; Christ, Raumordnungsziele, S. 8; Peters, DVBl. 1987, 990 (992). 57 Vgl. bereits o. S. 40 ff. 58 Eingeführt durch Artikel 1 des Gesetzes über Maßnahmen zur Beschleunigung des Netz­ ausbaus Elektrizitätsnetze v. 26.7.2011 (BGBl. I S. 1690). 59 Für eine (abweichungsfeste, Art. 72 Abs. 2 GG unterfallende) Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG: BT-Drucks. 17/6073, S. 19 f.; Appel, UPR 2011, 406 (410 f.); ders., NVwZ 2013, 457 (462); für eine ungeschriebene Bundesraumordnungskompetenz kraft Natur der Sache: Wagner, DVBl. 2011, 1453 (1456); für eine (abweichungsoffene)  Gesetz­ gebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG: Erbguth, NVwZ 2012, 326 (329 f.); ders., DVBl. 2013, 274 (276). 60 Vgl. § 12 Abs. 2 S. 1 RegBkPlG, § 27 LPlG NW. 61 S. im Einzelnen die Auflistung von Berkner, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch Raumord­ nung, S. 140 (141). 62 So ausdrücklich § 5 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 SächsLPlG und die h. M.: z. B. VerfGH NW, DVBl. 1997, 1107 (1107); VerfG Bbg., LVerfGE 8, 97 (118 f.); Bundesraumordnungsbericht 2011, 55

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2. Teil: Regionalplanung im Raumplanungsrecht

ganzer Ortschaften vorsehen, noch sachliche Teilregionalpläne i. S. v. § 7 Abs.  1 S. 2 ROG63 oder schon Fachplanungen64?65 Entsprechen die unterschiedlich gro­ ßen, inselartigen Braunkohlenabbaugebiete selbst dann dem Gebiet einer Teil­ region gem. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 i. V. m. § 7 Abs. 1 S. 2 ROG, wenn sie im Einzel­ fall nur das Teilgebiet einer Gemeinde umfassen?66 Die Einordnung einer bestimmten Raumplanung in das Planungssystem dient nicht nur einer theoretischen Systematisierung, sondern wirkt sich auf die bun­ desstaatliche Kompetenzverteilung aus. Es wird z. B. im Hinblick auf die Gewal­ tenteilung zwischen Legislative und Exekutive kontrovers beurteilt, inwieweit der Gesetzgeber die Verwaltung zur Braunkohlenplanung überhaupt ermächtigen darf oder er derartige Entscheidungen (z. B. die Umsiedlung einer Ortschaft) selbst treffen muss67.68 Weiter ist für die Braunkohlenplanung umstritten, ob die Gesetz­ gebungskompetenz für den Bergbau (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) oder für die Raum­ ordnung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 bzw. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG) einschlägig ist.69 Die Konkurrenz um die Kompetenzen im Raumplanungsrecht setzt sich inner­ halb der Exekutive fort, wenn bei der Überplanung einer (Frei-)Fläche Planungs­ träger70 mehrerer Raumplanungen aufeinandertreffen und „unterschiedliche An­ forderungen an den Raum“ (vgl. § 1 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 ROG) stellen. Hierbei sich lassen sich drei klassische Konstellationen unterscheiden:71 Die gleiche Fläche wird mehrfach widersprüchlich überplant, benachbarte Flächen werden mit einan­ der unverträglichen Nutzungen überplant oder es besteht Uneinigkeit darüber, wer für die Planung eines konkreten Vorhabens zuständig ist.

BT-Drucks. 17/8360, S. 194 f.; Degenhart, Braunkohlenplanung, S. 24 ff.; ders., DVBl. 1996, 773 (773 f.); ders., in: FS Hoppe, S. 695 (697) jeweils m. w. N.; vgl. auch Schulte, Bodenschät­ zegewinnung, S. 276. 63 So z. B. VerfGH NW, DVBl. 1997, 1107 (1107); vgl. auch LT-Drucks. Bbg 1/1452, S. 18. 64 So. z. B. Durner, Konflikte, S. 292. 65 Für die Braunkohlenplanung ausnahmsweise beides bejahend Runkel, in: Spannowsky/ Runkel/Goppel, ROG, § 7 Rn. 20. 66 Vgl. z. B. Degenhart, in: FS Hoppe, S. 695 (705); Erbguth/Schoeneberg, Raumordnungsund Landesplanungsrecht, Rn. 99; Durner, Konflikte, S. 390 f. 67 So z. B. VerfG Bbg., LVerfGE 3, 157 (162 f.) zur vollständigen Inanspruchnahme der Ge­ meinde Horno; kritisch dazu z. B. Degenhart, Braunkohlenplanung, S.  43 ff.; ders., DVBl. 1996, 773 (776 ff.); zustimmend z. B. Rude/Jaschinski, LKV 2000, 242 (243). 68 Vgl. z. B. Stüer, Handbuch Bau- und Fachplanungsrecht, Rn. 3958. 69 Vgl. z. B. Kamphausen, DÖV 1984, 146 (147 f.); Durner, Konflikte, S.  389, 391 f. m. w. N.: „verfassungswidriges Landesbergrecht“. 70 Zum Begriff vgl. u. S. 69 ff. 71 Vgl. Durner, Konflikte, S.  2 ff.; aus Sicht der Gemeinden Steinberg, DVBl. 1982, 13 (13 ff.); Birk, NVwZ 1989, 905 (906 f.); vgl. zum Zusammentreffen von Fachplanungen Blümel, DVBl. 1960, 697 (700 ff.).

2. Abschn.: Regionalplanung

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2. Abschnitt

Regionalplanung 1. Kapitel

Regionalplanung als Raumordnung A. Funktionen der Raumordnung Die Funktionen der Raumordnung sind vielfältig.72 Nach der Aufgaben­ umschreibung des § 1 Abs. 1 S. 1 ROG sind der Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume durch raumordnungsrechtliche Instrumente73 zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern.74 Im Gefüge der Raumplanungen ist der Raumordnung v. a. eine Koordinie­ rungsfunktion der konkurrierenden Nutzungen des Raums75 zugewiesen.76 Sie muss nach § 1 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG die unterschiedlichen Anforderungen an den Raum aufeinander abstimmen und die auf der jeweiligen Planungsebene auftreten­ den Konflikte ausgleichen. Im Einzelnen kann etwa77 unterschieden werden zwi­ schen einer vertikalen Koordinierung (von Planungen unterschiedlicher Planungs­ stufen, z. B. der überörtlichen Linienbestimmung für Bundesfernstraßen78 und der örtlichen Bauleitplanung), einer horizontalen Koordinierung (von Planungen glei­ cher Planungsstufe, z. B. Bauleitplanungen verschiedener Gemeinden) und einer sektoralen Koordinierung (von Planungen unterschiedlicher Raumnutzungen, z. B. Landschaftsplanung79 und Straßenplanung). Dieser von der Raumordnung zu er­ füllende Koordinierungsauftrag spiegelt sich z. B. im Gegenstromprinzip,80 in 72

Vgl. nur Fürst/Ritter, Landesentwicklungsplanung und Regionalplanung, S. 87. Dazu sogleich u. S. 49 ff. 74 Vgl. (zu § 1 Abs. 1 S. 1 ROG 1998) BVerwGE 125, 116 (134): „Koordinierungs-, Ord­ nungs- und Entwicklungsauftrag“. 75 Vgl. o. S. 45 f. 76 Vgl. BVerwGE 90, 329 (333); 119, 25 (38); 119, 217 (226 f.); 125, 116 (134); 141, 144 (146); BayVerfGH, DÖV 2003, 78 (79 f.); VGH Mannheim, NuR 2011, 149 (151); Breuer, Pla­ nung, S. 211; Tettinger/‌Erbguth/‌Mann, Bes. Verwaltungsrecht, Rn. 833; Erbguth, Baurecht, § 3 Rn. 1; Bell/Herrmann, LKV 2002, 393 (394); Krautzberger, LKV 1991, 366 (367); Scholich, RuR 2008, 475 (476); Stüer, Handbuch Bau- und Fachplanungsrecht, Rn. 3251, 3259; Erbguth/ Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Rn. 56; Durner, Konflikte, S. 200; ders., RuR 2010, 271 (271 ff.); Schink, DÖV 2011, 905 (909); Kment, ZUR 2011, 127 (128); ders., BauR 2012, 1867 (1868); Jarass/Schnittker/Milstein, JuS 2011, 215 (216); Beckmann, NWVBl. 2011, 249 (250): „Querschnittsplanung“; Lautner, Funktionen raumordnerischer Ver­ fahren, S. 53; Reidt, DVBl. 2011, 789 (789, 794); zum Konzept nachhaltiger Entwicklung in der Raumordnung Windoffer, Nachhaltigkeit, S. 291 ff. 77 So z. B. von Mäding, RuR 1987, 49 (53). 78 Vgl. § 16 FStrG und bereits o. S. 43 f. 79 Vgl. §§ 8 ff. BNatSchG und bereits o. S. 43 f. 80 Vgl. § 1 Abs. 3 ROG. 73

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2. Teil: Regionalplanung im Raumplanungsrecht

den zusammenfassenden, überörtlichen und fachübergreifenden Festlegungen der Raumordnungspläne81 sowie in den davon ausgehenden Bindungswirkungen ge­ genüber anderen Raumplanungen wider.82 Ferner eignet sich die Raumordnung aufgrund ihrer – verglichen mit anderen Raumplanungen – weiträumigen Sichtweise und ihres Rahmencharakters83 dafür, Vorsorge für einzelne Nutzungen und Funktionen des Raums zu treffen.84 Des­ halb kann sie die Fachplanung u. a. dann entlasten, wenn es darum geht, den Stand­ ort eines Infrastrukturvorhabens (z. B. eines internationalen Verkehrsflughafens) schon vor dem Planfeststellungsverfahren als Ziel der Raumordnung in einem Raumordnungsplan auszuweisen.85 Doch die Befugnisse der Raumordnung im arbeitsteiligen System des Raum­ planungsrechts86 sind nicht grenzenlos:87 Beispielsweise darf ein Raumordnungs­ plan über das „Wo“ eines Infrastrukturvorhabens hinaus nicht auch über sein „Ob“ und „Wie“ bestimmen.88 Insbesondere muss sich die Raumordnungsplanung auf ihre Gesamtplanungskompetenz beschränken und darf keine „Ersatzfachplanung“ betreiben.89 Im Verhältnis zur Bauleitplanung dürfen die Raumordnungspläne ge­ bietsscharfe oder gar parzellenscharfe90 Festlegungen nur treffen, wenn sie durch überörtliche Interessen von höherrangigem Gewicht gerechtfertigt sind und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahren.91

81

Vgl. § 1 Abs. 1 S. 1, § 3 Abs. 1 Nr. 7 ROG, § 8 Abs. 5 bis 7 ROG. Vgl. §§ 4 f. ROG. 83 So BVerwG, NVwZ 2011, 812 (814). 84 Vgl. § 1 Abs. 1 S. 2 Nr. 2, § 8 Abs. 5 S. 1 Nr. 3 ROG 85 Vgl. BVerwGE, 125, 116 (Ls. 1, S.  134 ff.) zum Verkehrsflughafen Berlin-Schönefeld: „Die Wahl des Standorts für einen internationalen Verkehrsflughafen ist vorrangig eine raum­ ordnerische Entscheidung.“ Vgl. auch Schink, DÖV 2011, 905 (909 f.), der darin das „Recht des ersten Zugriffs“ der Raumordnung sieht, und u. S. 144 ff.; ebenso zum Ausbau des Flug­ hafens Frankfurt Main BVerwGE 142, 234 (321 f.); die neuere Rspr. des BVerwG zum Einfluss der Raumordnung auf die Flughafenplanung zusammenfassend Jannasch, in: FS Hailbronner, S. 747 (747 ff.). Vgl. ferner die mit dem ROG 2009 neu eingefügte, aber noch nicht gebrauchte Möglichkeit des Bundes, nach § 17 Abs. 2 ROG in Raumordnungsplänen Standortkonzepte für See- und Binnenhäfen sowie Flughäfen festzulegen (dazu noch u. S. 110 f.). 86 Vgl. BVerwGE 119, 25 (39); 125, 116 (136). 87 Vgl. auch die Beispiele bei Durner, Konflikte, S. 251 ff. 88 Vgl. BVerwGE 125, 116 (139 ff.). 89 BayVerfGH, DÖV 2003, 78 (79). 90 S. zu den Kategorien übergemeindlich, gemeindescharf, gebietsscharf und parzellenscharf z. B. Schmidt-Aßmann, RuR 1978, 11 (11); Hendler, in: FS Schmidt-Jortzig, S. 209 (218 f.); Bartram, Ziele der Raumordnung, S. 62 f. 91 Vgl. (zu Flughafen und Landesmesse Stuttgart) BVerwGE 118, 181 (Ls. 1, S.  184 ff.) u. a. mit Verweis auf BVerfGE 76, 107 (121 f.); 103, 332 (170 f.); VGH Mannheim, U. v. 22.11.2013 – 3 S 3356/11, juris Rn. 56. Zum grundsätzlichen Verbot eines „bodenrechtlichen Durchgriffs“ der Raumordnung vgl. noch u. S. 97, 146 ff., 192 ff. 82

2. Abschn.: Regionalplanung

49

B. Planungsstufe zwischen landesweiter Raumordnungsplanung und kommunaler Bauleitplanung I. Regionalpläne zwischen landesweitem Raumordnungsplan und Bauleitplänen Nach dem Grundmodell des § 8 Abs. 1 S. 1 ROG bilden die Regionalplanung und die landesweite Raumordnungsplanung die Raumordnungsplanung auf Lan­ desebene. Wie auch noch § 6 S.  1 ROG 199892 fassen einige Landesplanungs­ gesetze93 die beiden Planungsebenen unter den Oberbegriff „Landesplanung“.94 Die Regionalplanung ist der hochstufigen, landesweiten Raumordnungsplanung, die teilweise lediglich als „Landesplanung“ bezeichnet wird,95 untergeordnet. Mit­ hin sind die Regionalpläne gem. § 8 Abs. 2 S. 1 ROG aus dem landesweiten Raum­ ordnungsplan zu entwickeln.96 Wenn die Träger der Regionalplanung einen Re­ gionalplan aufstellen, handelt es sich darüber hinaus um eine raumbedeutsame Planung in Form eines Raumordnungsplans einer öffentlichen Stelle.97 Bei der Regionalplanung müssen deshalb gem. § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 ROG insbesondere die Ziele der Raumordnung des landesweiten Raumordnungsplans (ohne weitere Abwägungsmöglichkeit98) beachtet werden. So wie der landesweite Raumordnungsplan einen Gestaltungsrahmen für die in der Planungshierarchie nachfolgende Regionalplanung vorgibt,99 ist die „über­ örtliche“100 Regionalplanung ihrerseits der niederstufigeren Bauleitplanung auf Gemeindeebene übergeordnet. Dieses vertikale Über- und Unterordnungsver­ hältnis101 verdeutlicht § 1 Abs. 4 BauGB. Dabei handelt es sich um ein gegenüber 92

„Raumordnung in ihrem [= Länder] Gebiet (Landesplanung).“ Vgl. Art. 1 Abs. 4 BayLplG, § 1 S. 1 RegBkPlG, § 12 LPlG RP, § 1 Abs. 2 S. 3 i. V. m. § 14 Abs. 1 S. 1 ThürLPlG. 94 Vgl. auch Goppel, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch Raumordnung, S.  561 (561); Erbguth/Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Rn.  42; Steiner, in: ders. (Hrsg.), Bes. Verwaltungsrecht, V Rn. 26; Lücke, VerwArch 70 (1979), 293 (294); anders Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S. 6. 95 Vgl. § 2 Abs. 1 HLPG, § 1 Abs. 2 Nr. 1 NROG, § 2 Abs. 2 LPlG NW; aus der Lit. z. B. Krautzberger, LKV 1991, 366 (367); Goppel, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch Raumord­ nung, S. 561 (564); Dörr/Yamato, in: Ehlers/‌Fehling/Pünder (Hrsg.), Bes. Verwaltungsrecht, § 38 Rn. 3; vgl. auch Runkel, in: Runkel/Bielenberg/‌Spannowsky, ROG, § 1 Rn. 54, der mit Ver­ weis auf den in § 1 Abs. 1 S. 1 ROG erwähnten „Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland“ die Bundesländer als „Teilräume erster Stufe“ und die Regionen als „Teilräume zweiter Stufe“ bezeichnet. 96 Vgl. dazu auch u. S. 114 ff. 97 Vgl. die Legaldefinitionen in § 3 Abs. 1 Nr. 5, 6 ROG. 98 Vgl. auch § 7 Abs. 2 S. 1 Hs. 2 ROG. 99 Vgl. VGH Mannheim, VBlBW 2010, 357 (360); Hager, BauR 2011, 1093 (1094). 100 § 1 Abs. 1 S. 1 ROG. 101 BVerwGE 125, 116 (135). 93

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2. Teil: Regionalplanung im Raumplanungsrecht

dem allgemeinen § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 ROG spezielles Anpassungsgebot für Bau­ leitpläne,102 das weitergehende Bindungswirkungen i. S. v. § 4 Abs.  1 S.  3 ROG anordnet, indem es u. a. keine raumbedeutsame Planung verlangt und eine Erst­ planungspflicht begründen kann.103 Danach müssen nämlich die Darstellungen der Flächennutzungspläne und die Festlegungen der Bebauungspläne auf dieser untersten Ebene der Gesamtplanungen104 laufend an die Ziele der Raumordnung des Regionalplans angepasst werden (z. B. durch eine erstmalige Bauleitpla­ nung105).106 Die Grenzen zwischen der Regional- und der Bauleitplanung ver­ schwimmen allerdings, wenn ein Regionalplan als „regionaler Flächennutzungs­ plan“ zugleich die Funktion eines gemeinsamen Flächennutzungsplans übernimmt (vgl. § 8 Abs. 4 ROG).107 II. Aufstellung von Regionalplänen als Regionalplanung im engeren Sinne Aus dem Blickwinkel der verschiedenen Schichten von Gesamtplänen ließe sich die Regionalplanung – unabhängig von abweichenden Bezeichnungen in manchen Bundesländern108  – definieren als „die Aufstellung zusammenfassender, über­ örtlicher, übergeordneter, den Grundsätzen und landesweiten Zielen der Raumord­ nung entsprechender Programme und Pläne für Teilräume der Länder“109.110 Enger angelehnt an das ROG könnte die Regionalplanung ähnlich verstanden werden: 102 Vgl. Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungs­ recht, L § 4 (Bearbeitung 2012) Rn. 294; Ingold, Erstplanungspflichten, S. 231 ff.; zur Entste­ hungsgeschichte des § 1 Abs. 4 BauGB vgl. noch u. S. 60 f.; zu den zusammentreffenden Ge­ setzgebungskompetenzen vgl. u. S. 87 ff., 97 ff. 103 Vgl. BVerwGE 119, 25 (Ls. 2, S. 38 ff.). 104 BVerwGE 119, 25 (38); 137, 38 (43). 105 Grundlegend zu dieser Erstplanungspflicht BVerwGE 119, 25 (38); vgl. z. B. auch VGH Kassel, NVwZ-RR 2010, 47 (48); Hendler, in: FS Schmidt-Jortzig, S. 209 (211 ff.); Ingold, Erstplanungspflichten, S. 230 ff.; Bartram, Ziele der Raumordnung, S. 109 ff.; Hager, in: ders. (Hrsg.), Regionalplanerische Steuerung, S. 1 (8 ff.); Gatz, in: FS Stüer, S. 171 (173); die h. M. (vgl. z. B. Bartram, Ziele der Raumordnung, S. 105 ff. m. w. N. in Fn. 455) lehnt dagegen eine Erstplanungspflicht aus § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 ROG ab. 106 Anschaulich BVerwGE 118, 181 (184) im Anschluss an VGH Mannheim, VBlBW 2001, 266 (267): „Verbot der zielwidrigen Bauleitplanung“; BVerwGE 119, 25 (38): „Gewähr­ leistung umfassender materieller Konkordanz“; ähnlich BVerwGE 90, 329 (332 f.). 107 Zu ihm noch ausführlicher u. S. 128 ff., 183 ff. 108 „Regionales Raumentwicklungsprogramm“ (vgl. §§ 8 f. LPlG MV), „Regionales Raum­ ordnungsprogramm“ (vgl. § 1 Abs.  2 Nr.  2, 4, § 5 NROG), „regionaler Raumordnungsplan“ (vgl. §§ 9, 14 Abs. 4 LPlG RP), „Regionaler Entwicklungsplan“ (vgl. §§ 6 ff. LPlG SA). 109 v. d. Heide, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, Anhang § 3 ROG 1998 (Bearbeitung 1998) Rn. 54. 110 Ähnlich Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S. 36. Vgl. z. B. auch die Definition in § 12 LPlG RP („Überörtliche, überfachliche, zusammenfassende Landesplanung im Gebiet einer Region“). Zu Recht weiter dagegen Peine, Baurecht, Rn. 274: „Die Tätigkeit zur Realisie­ rung einer angestrebten Ordnung in den Regionen“; Meier, Regionalplanung, S. 26.

2. Abschn.: Regionalplanung

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Die Aufstellung eines zusammenfassenden, überörtlichen und fachübergreifenden Raumordnungsplans,111 in dem für einen Teilraum eines Landes112 und einen re­ gelmäßig mittelfristigen Zeitraum113 zeichnerische und textliche Festlegungen als Ziele und Grundsätze der Raumordnung114 zur Entwicklung, Ordnung und Siche­ rung des Raums getroffen werden.115 An diesen engen Definitionen ist zwar richtig, dass die Regionalpläne tradi­ tionell116 das wichtigste Handlungsinstrument der Regionalplanung zur Erfüllung ihrer (Koordinierungs-)‌Aufgaben sind.117 So resultieren aus Planungen nach all­ gemeinem Verständnis regelmäßig Pläne.118 Weil schließlich die Stadtstaaten und das Saarland keine Regionalpläne aufstellen müssen (vgl. die erweiterte Stadt­ staatenklausel des § 8 Abs. 1 S. 3 ROG), leitet man daraus übereinstimmend119 ab, es existiere dort keine Ebene der Regionalplanung.120 Diese Schlussfolgerung ver­ deutlicht, weshalb die Aufstellung von Regionalplänen als prägende und begriffs­ bildende Aufgabe der Regionalplanung gilt, an die viele andere Aufgaben „plan­ akzessorisch“121 anknüpfen. Auch im Rahmen dieser Untersuchung kann nur Träger der Regionalplanung sein, wer für die Aufstellung eines Raumordnungs­ plans i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG zuständig ist.122 Jedoch setzt dieses enge Begriffsverständnis die Regionalplanung gleich mit der Aufstellung von Regio­ 111

Vgl. § 1 Abs. 1 S. 1 ROG. Als bestimmter Planungsraum i. S. v. § 7 Abs. 1 S. 1 i. V. m. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG. 113 Vgl. § 7 Abs. 1 S. 1 ROG. 114 Vgl. dazu die Legaldefinitionen in § 3 Abs. 1 Nr. 2, 3 ROG. 115 Vgl. § 1 Abs. 1 S. 1, Abs. 3, § 7 Abs. 1 S. 1 ROG. 116 Vgl. bereits (für die privatrechtlich organisierten baden-württembergischen Planungs­ gemeinschaften) Petersen, RuR 1972, 241 (247) und u. S. 56 ff. 117 Vgl. Bundesraumordnungsbericht 2011, BT-Drucks. 17/8360, S.  190; ARL, DeutschÖsterreichisches Handbuch, S. 83; dies., Deutsch-Schweizerisches Handbuch, S. 102; Spangenberger, Verhältnis, S. 25; Müller, in: ARL (Hrsg.), Grundriß Landes- und Regionalplanung, S. 239; Wagner, Harmonisierung, S. 7; Schulte, Bodenschätzegewinnung, S. 286; Kasparick, BT-Plenarprotokoll 16/187, S. 20220. Vgl. auch die Nachw. in Fn. 24. 118 Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, § 16 Rn.  14; Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungs­ recht I, § 56 Rn. 8. Hermes, in: Evang. Staatslexikon, S. 1789 (1789). Nach Hoppe, in: HStR IV, § 77 Rn. 7 sollten Plan und Planung sogar synonym verwendet werden. 119 Z. B. Koch/Hendler, Baurecht, § 4 Rn. 7; Steiner, in: ders. (Hrsg.), Bes. Verwaltungsrecht, V Rn. 26 (Fn. 21); Durner, Konflikte, S. 49; Hendler, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch Raum­ ordnung, S. 877 (882); Brohm, Baurecht, § 37 Rn. 1; Heemeyer, Flexibilisierung, S. 9 f.; Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 1 Rn. 58 f. 120 Das gilt auch für Berlin, wo nach § 3 AGBauGB Bln. einzelne Darstellungen des Flächen­ nutzungsplans zugleich regionalplanerische Festlegungen sein können. 121 Schmidt-Aßmann, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch Raumordnung, S.  783 (785 f.) mit dem Hinweis auf „Planulismen“ als dritte Kategorie planungsrechtlicher Instrumente. Darunter ist eine Mischform aus Plan und plandurchsetzenden Instrumenten zu verstehen (z. B. das Ziel­ abweichungsverfahren gem. § 6 Abs. 2 ROG oder die Untersagung raumbedeutsamer Planun­ gen und Maßnahmen gem. § 14 ROG). S. dazu Köck, in: GVwR II, § 37 Rn. 55. Nach Gawron, in: Bundesumweltamt (Hrsg.), Effektivierung, S. 75 (81) verfügen die Regionalverbände über das „klassische ordnungsrechtliche Repertoire“. 122 Vgl. u. S. 68 ff. 112

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2. Teil: Regionalplanung im Raumplanungsrecht

nalplänen; die Einordnung der Regionalplanung und ihrer Träger in das Raum­ planungsrecht reduzierte sich also auf das Verhältnis der Regionalpläne zu ande­ ren Plänen (Bebauungsplänen, Planfeststellungsbeschlüssen, etc.). III. Regionalplanung im weiteren Sinne Wenn man die Regionalplanung dagegen umfassend in das System des Raum­ planungsrechts einordnet, so ist sie Raumordnung für die Region bzw. regionale Raumordnung. Die Aufgaben der Raumordnung umfassen gem. § 1 Abs. 1 ROG aber mehr als das bloße Aufstellen, Ändern, Ergänzen oder Fortschreiben123 von Raumordnungsplänen.124 Nicht von der Definition der Regionalplanung im engeren Sinne125 erfasst sind modernere, neben den Raumordnungsplänen in § 1 Abs. 1 S. 1 ROG ebenfalls er­ wähnte Instrumente der Raumordnung: die „raumordnerische Zusammenarbeit“ (z. B. der Abschluss raumordnerischer Verträge durch die Träger der Landes- und Regionalplanung gem. § 13 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 ROG) und die „Abstimmung raum­ bedeutsamer Planungen und Maßnahmen“ (z. B. im Raumordnungsverfahren gem. §§ 15 f. ROG). Da die Methodik dieser Instrumente genauso wie die der klassi­ schen Planaufstellung auf die zukünftige Koordinierung der konkurrierenden An­ sprüche an den Raum zielt, erfüllen sie die typischen Merkmale einer Planung im Allgemeinen126 und der Raumordnung im Besonderen127. In Anlehnung daran ist die Regionalplanung (im weiteren Sinne) zu definieren als die Entwicklung, Ordnung und Sicherung von Teilräumen der Länder durch Aufstellung128 von Gesamtplänen, raumordnerische Zusammenarbeit und Abstim­ mung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen.129

123

Vgl. § 7 Abs. 7 ROG. Vgl. BT-Drucks. 16/10292, S. 20, 26 zur Erweiterung des § 1 Abs. 1 S. 1 ROG um die raumordnerische Zusammenarbeit. Vgl. auch bereits zum ROG 1965 Bielenberg/Runkel/Span­ nowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, J 690 (Bearbeitung 2007) S. 16. 125 S. soeben S. 50 ff. 126 Vgl. o. S. 38 f. 127 Vgl. o. S. 47 f. 128 Bzw. Änderung, Ergänzung und Aufhebung; vgl. § 7 Abs. 7 ROG. 129 In diese Richtung geht auch die Definition in § 1 Abs. 2 Nr. 2 NROG: „Die Aufstellung und Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms und seine Verwirklichung sowie die Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von überörtlicher Bedeutung.“ 124

2. Abschn.: Regionalplanung

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IV. (Planungs-)Region Der von dieser Definition und von § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG mit „Teilraum eines Bundeslandes“ umschriebene Begriff „Region“130 stammt ursprünglich vom latei­ nischen Wort „regio“ (= Gebiet, Gegend, Bereich) ab.131 Ihn verwenden verschie­ dene Wissenschaftsdisziplinen mannigfaltig.132 Innerhalb der Rechtswissenschaft ist die „Region“ in etlichen Rechtsvorschriften enthalten133 und als unbestimmter Rechtsbegriff jeweils sachgebiets- und regelungsspezifisch auszulegen. Im hier al­ lein interessierenden Zusammenhang mit der Regionalplanung bezeichnet er das Gebiet, auf den sich ein Regionalplan als Raumordnungsplan i. S. v. 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG erstreckt. Um die Zugehörigkeit zur Raumplanung zu verdeutlichen, soll im Rahmen dieser Untersuchung der Begriff „Planungsregion“134 gebraucht werden. Dieses Gebiet lässt sich idealtypisch umschreiben als „ein weitgehend miteinander verflochtener135 Lebens- und Wirtschaftsraum, der wesentliche natur­ räumliche, siedlungs- und infrastrukturelle Verflechtungen erfasst“.136 In der Bun­ desrepublik Deutschland gibt es nach den hier zugrunde gelegten Kriterien137 der­ zeit 107 Planungsregionen.138 Deren Zahl, Größe und Charakter (z. B. ländlich/ städtisch, landesgrenzenüberschreitend) variiert je nach Bundesland und selbst in­

130

Ähnlich bereits § 5 Abs. 3 S. 1 ROG 1965 („Teilräume des Landes“) und § 3 Nr. 7 ROG 1998 („Teilräume der Länder“). Vgl. u. S. 114 ff. zu den weiteren Vorgaben des ROG zur Ein­ teilung der Planungsregionen. 131 Sinz, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch Raumordnung, S.  919 (919); Duden, Bd.  5, Fremdwörterbuch, Stichwort „Region“. Nach Lautner, VR 1999, 409 (411, Fn. 17) deckte sich der Begriff zeitweise mit „provincia“. 132 Vgl. z. B. Lautner, VR 1999, 409 (410 f.); Seele, Der Landkreis 1972, 80 (80): „Zweck­ begriff“. 133 Vgl. z. B. § 143 SGB V: „Region“ als Bezirk einer Ortskrankenkasse; § 5 Nr. 1 AEntG: nach „Regionen“ differierende Mindestentgeldsätze; § 9 Abs.  3 AGeV: Bezeichnung eines Obstbrands nach dem Namen der „Region“; Art. 305 ff. AEUV: „Ausschuss der Regionen“. 134 So z. B. auch § 9 Abs. 1 S. 1 HLPlG; § 12 Abs. 1 LPlG MV; § 3 Abs. 1 Nr. 2 LPlG SA; § 5 Abs. 1 S. 2, § 13 Abs. 2, 3 ThürPlG; BVerwG, NVwZ 2009, 1226 (1226); ähnlich v. d. Heide, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, Einf. VII. (Bearbeitung 1999) Rn. 11: „regionale Pla­ nungsräume“. Davon grenzt Wehling, in: Regionalverbände Baden-Württemberg, S. 16 (17 ff.) die „Bewusstseinsregion“ ab. 135 Eine Ausnahme ist der durch die Schweiz getrennte Regionalverband Hochrhein-Boden­ see (vgl. § 31 Abs. 1 Nr. 8 LplG BW). 136 So § 3 Abs. 1 S. 1 RegBkPlG. 137 Vgl. auch noch u. S. 69 ff. 138 S. dazu noch im Einzelnen u. S. 302. Noch ohne Berücksichtigung der zum Jahr 2014 von fünf auf drei reduzierten Planungsregionen in Schleswig-Holstein (vgl. dazu noch u. S. 289 ff.) und aufgrund anderer Kriterien kommen zu anderen Zahlen z. B. der Bundesraumordnungs­ bericht 2011, BT-Drucks. 17/8360, S. 192: 110 Planungsregionen; Hanusch, SUP-Monitoring, S. 125: 97 Planungsregionen; Gawron, in: Bundesumweltamt (Hrsg.), Effektivierung, S. 78: 111 Planungsregionen und 5 sonstige Planungsräume (Berlin, Bremen, Bremerhaven, Ham­ burg, Saarland); Einig, in: Mielke/Münter (Hrsg.), Regionalisierungsansätze, S.  4 (22): 111 Planungsregionen (ohne die Gebiete der kreisfreien Städte Nieder­sachsens).

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2. Teil: Regionalplanung im Raumplanungsrecht

nerhalb der Bundesländer zum Teil erheblich.139 Beispielsweise unterteilt sich Ba­ den-Württemberg in zwölf Planungsregionen; das flächenmäßig vergleichbare und deutlich bevölkerungsreichere Nordrhein-Westfalen140 dagegen nur in sechs.141 Bei allen Schwierigkeiten einer abstrakten Begriffsbestimmung142 ist für diese Arbeit zunächst143 entscheidend, dass sich die Planungsregion flächenmäßig zwi­ schen den Bundesländern und den Gemeinden bewegt. Aus diesem Grund kann es in den Stadtstaaten Berlin und Hamburg keine – bzw. nur eine mit der Bauleitpla­ nung flächenmäßig identische – überörtliche Regionalplanung geben (vgl. jetzt § 8 Abs. 1 S. 3 ROG);144 auch dem Zwei-Städte-Staat Bremen145 fehlt es an einem zu­ sammenhängenden Planungsraum unterhalb der Landesebene. Für das Saarland erklärt sich die fehlende Ebene der Regionalplanung (vgl. § 8 Abs. 1 S. 3 ROG)146 aus der Landesstruktur, die ohnehin (wegen der vergleichsweise geringen Fläche des Landes) eher einer Planungsregion ähnelt und deren weitere räumliche Auf­ teilung nicht erforderlich ist.147 Zusammengefasst ist die Regionalplanung in das Raumplanungsrecht folgen­ dermaßen einzuordnen: Sie ist in den Flächenländern mit Ausnahme des Saar­ lands Gesamtplanung auf der Ebene zwischen der staatlichen landesweiten Raum­ ordnungsplanung und der kommunalen Bauleitplanung.

139 Vgl. die graphische Darstellung der Größe der Planungsregionen nach Fläche und Bevöl­ kerung von Wiechmann, Plan, S. 333 und dems., RuR 2000, 173 (175); vgl. bereits Bundes­ raumordnungsbericht 1974, BT-Drucks. 7/3582, S. 110, 138 ff. 140 Vgl. Statistisches Jahrbuch 2013, S.  26 (Baden-Württemberg: 35751 km², 10,786 Mio. Einwohner; Nordrhein-Westfalen: 34098 km², 17,842 Mio. Einwohner). 141 Vgl. § 31 Abs. 1, 2 LplG BW, § 2 Abs. 3 LPlG NW. 142 So bereits BT-Drucks. 4/3014, S. 5. Vgl. ausführlich Seggermann, Region, S. 111 ff.: „Ein geographisch bestimmbarer Raum mittlerer Größenordnung, der zu bestimmten rechtlichen Zwecken als zusammengehörig angesehen wird.“ (S. 125); Wiechmann, Plan, S. 129 ff.; ders., RuR 2000, 173 (174 ff.). 143 Ausführlicher noch zu den Vorgaben des ROG für die Planungsregion u. S. 114 ff. 144 So bereits Isbary, BT-Ausschuss für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung, Kurzprotokoll der 60. Sitzung v. 22.4.1964, S. 28; zweifelnd für Hamburg noch zu § 9 Abs. 1 ROG 1998 Wickel, NordÖR 2003, 229 (231 f.); Koch, in: Hoffmann-Riem/Koch (Hrsg.), Ham­ burgisches Staats- und Verwaltungsrecht, S. 215 f. jeweils mit Verweis auf zwei Oberzentren im Stadtgebiet; s. für Berlin aber § 3 AGBauGB Bln. 145 Vgl. Art. 143 LV Bre. 146 Vgl. auch u. S. 112 f. 147 So bereits Isbary, BT-Ausschuss für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung, Kurzprotokoll der 60. Sitzung v. 22.4.1964, S.  28; vgl. auch Spannowsky, in: Bielenberg/ Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 9 (Bearbeitung 2008) Rn. 10 f.; Goppel, in: Spannowsky/‌Runkel/Goppel, ROG, § 8 Rn. 27.

2. Abschn.: Regionalplanung

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C. Zusammentreffen staatlicher und kommunaler Planungsvorstellungen Sätze aus Regionalplänen wie „in der Bauleitplanung ist für dieses zweite Gleis eine Trasse freizuhalten“148 veranschaulichen die Position der Regional­planung in einem konfliktreichen Spannungsfeld149 zwischen den verschiedenen Gebie­ ten und Ebenen des Raumplanungsrechts.150 Dadurch wird die Zielfestlegung des landesweiten Raumordnungsplans, eine „bessere Anbindung des Bodenseeraums an den Fernverkehr durch Attraktivitätssteigerungen auf der Bahnstrecke Fried­ richshafen-Lindau“151 zu erreichen, konkretisiert und beachtet.152 Gleichzeitig dür­ fen die dafür benötigten Flurstücke gem. § 1 Abs. 4 BauGB nicht durch die nach­ folgende Bauleitplanung parzellenscharf anders überplant werden. Indem die Gleise als Betriebsanlage der Eisenbahn gem. § 18 S.  1 AEG planfeststellungs­ bedürftig sind, ist schließlich neben der Gesamtplanung die Fachplanung „fach­ übergreifend“ (vgl. § 1 Abs. 1 S. 1 ROG) angesprochen. Folglich zeigt sich gerade bei der Aufstellung von Regionalplänen, dass bei der Regionalplanung staatliche und kommunale Raumnutzungsvorstellungen zu­ sammentreffen.153 Einerseits haben Regionalpläne die landesweiten Raumord­ nungspläne gem. § 8 Abs. 2 S. 1 ROG weiterzuentwickeln, andererseits sind da­ bei die städtebaulichen Planungen der Gemeinden gem. § 8 Abs. 2 S. 2 ROG zu berücksichtigen. Nach dem Grundsatz des § 4 Abs. 1 S. 1 ROG ist die Regional­ planung der staatlichen Fachplanung übergeordnet. Dies deutet bereits an, wes­ halb die Aufstellung von Regionalplänen eine „abwägende Integrationsaufgabe“154 ist. Als unterstufige Landesplanung soll sie die teilweise gegenläufigen staatlichen und kommunalen Interessen i. S. e. Verbindungsgelenks155 ausgleichen.156 Neben den Merkmalen „überörtlich“ und „fachübergreifend“ des § 1 Abs.  1 S.  1  ROG zeigt sich in der Regionalplanung deutlich, dass die Raumordnung „zusammenfas­ send“ ist. Denn auf dieser mittleren Planungsebene157 mit den konkretesten For­

148

Regionalplan Bodensee-Oberschwaben nach der Verbindlicherklärung v. 4.4.1996, S. 125 (abrufbar unter: http://www.bodensee-oberschwaben.de/upload/RVBO_Regionalplan1996_Text teil_174.pdf, letzter Abruf: 2.2.2014). 149 Schmitz, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch Raumordnung, S. 963 (965). 150 Vgl. Ahrens-Salzsieder, DÖV 1987, 906 (906). 151 Landesentwicklungsplan BW 2002, Verordnung v. 23.7.2002 (GBl. BW 2002, S.  301 (314)). 152 Vgl. § 4 Abs. 1 S. 1 Var. 1, § 8 Abs. 2 S. 1 ROG. 153 Steiner, in: ders. (Hrsg.), Bes. Verwaltungsrecht, V Rn. 26. 154 Fürst/Peithmann, RuR 1999, 377 (378). 155 Krautzberger, LKV 1991, 366 (367); ähnlich Gubelt/Muckel/Stemmler, Bau- und Raum­ ordnungsrecht, S. 225. 156 Stüer, Handbuch Bau- und Fachplanungsrecht, Rn. 253; Schmitz, in: ARL (Hrsg.), Hand­ wörterbuch Raumordnung, S. 963 (965). 157 Krautzberger, LKV 1991, 366 (367); Schmitz, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch Raum­ ordnung, S. 963 (972).

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2. Teil: Regionalplanung im Raumplanungsrecht

men überörtlicher Planungen treten am meisten Konflikte i. S. v. § 1 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 ROG auf;158 mithin ist dort der Koordinierungsbedarf innerhalb der verschie­ denen Gebiete und Ebenen des Raumplanungsrechts am größten.159

2. Kapitel

Geschichtliche Entwicklung der Regionalplanung A. Anfang des 20. Jahrhunderts: Erste Siedlungsverbände Vor dem Hintergrund dieser Raumnutzungskonflikte entstanden schon zu Be­ ginn des 20. Jahrhunderts die ersten Vorläufer der heutigen Raumordnung als Re­ gionalplanung.160 Nachdem 1912 bereits der Zweckverband Groß-Berlin durch Gesetz161 gegründet wurde, folgte 1920 der Siedlungsverband Ruhrkohlenbe­ zirk162.163 Raumordnung gab es also zunächst vorwiegend inselartig164 in den in­ dustriell geprägten Ballungsräumen und im Gegensatz zu heute165 nicht flä­ chendeckend.166 In diesen Gebieten führte die Industrialisierung und die starke Bevölkerungszunahme dazu, dass die bereits betriebenen städtebaulichen Planun­ gen der einzelnen Gemeinden im Stil einer „engstirnigen Kirchturmpolitik“167 al­ 158 Vgl. Erbguth/Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Rn. 91; Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S. 1. 159 Vgl. Schmidt-Aßmann, DÖV 1981, 237 (237 f.); Scholich, RuR 2008, 475 (476). 160 Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S.  7, 17; v. Hinüber/Okonnek, in: ARL (Hrsg.), Grundriß Landes- und Regionalplanung, S. 12. Zu den ersten Ansätzen der Raumord­ nung vor dem 20. Jahrhundert vgl. v. d. Heide, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, Einf. II. (Bearbeitung 1999) Rn. 5 ff.; Gramke, Raumordnung 1871–1933, S. 26 ff.; Niemeier, Die Ver­ waltung 1 (1968), 129 (131 ff.); Blotevogel, in: ARL (Hrsg.), Grundriss Raumordnung und Raumentwicklung, S. 76 ff. 161 Zweckverbandsgesetz für Groß Berlin v. 19.7.1911 (pr. GS. S. 123); ausführlich dazu Umlauf, Landesplanung, S. 20 ff. 162 Gesetz betreffend die Verbandsordnung für den Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk v. 5.5.1920 (pr. GS. S. 286); ausführlich dazu Umlauf, Landesplanung, S. 27 ff.; Neufang, DÖV 1963, S. 812 ff.; Lahme, regionaler Flächennutzungsplan, S. 20 ff.; Steinberg, Die Verwaltung 1 (1968), 165 ff. 163 Appold, in: FS Hoppe, S. 21 (21); v. Hinüber, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch Raum­ ordnung, S. 384 (385 f.); Schmitz, a. a. O., S. 963 (963). 164 Wahl, Rechtsfragen, Bd. I, S. 171; Schmitz, in: Becker-Marx (Hrsg.), Zukunftssicherung, S. 31 (34). 165 Vgl. bereits o. S. 41 ff. 166 Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S. 7 f.; Priebs, UPR 2010, 254 (254); Peine, Baurecht, Rn. 59 mit dem Verweis darauf, dass sich die 19 regionalen Planungsverbände des Jahres 1932 zwar nur auf 29 % der Fläche, aber auf 58 % der Bevölkerung des Deutschen Rei­ ches erstreckten. 167 Steinberg, in: ARL (Hrsg.), Raumordnung und Landesplanung im 20. Jahrhundert, S. 3 (6).

2. Abschn.: Regionalplanung

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lein nicht mehr ausreichten.168 Deshalb schlossen sich in der Weimarer Republik immer mehr Gemeinden zumeist freiwillig zu Planungsorganisationen in verschie­ denen Rechtsformen zusammen.169 Hauptaufgaben der Verbände waren die pla­ nerische Koordination von Verkehrsinfrastruktur, Bauleitplanung170 und Grünflä­ chensicherung.171 Die planungsrechtlichen Kompetenzen der Verbände umfassten dagegen noch nicht das Recht, verbindliche Gesamtentwicklungspläne aufzustel­ len172 bzw. diese umzusetzen.173 Allerdings erkannten die regionalen Planungs­ gemeinschaften bald die Notwendigkeit, regionale Gesamtpläne zu erstellen.174 Diese insbesondere nach den Vorstellungen von Robert Schmidt175 entwickelten Gesamtpläne waren den späteren Regionalplänen bereits vergleichbar.176

168 Appold, in: FS Hoppe, S. 21 (21); Hendler, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch Raumord­ nung, S. 877 (878); Erbguth/Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Rn. 1; Zentralinstitut für Raumplanung, DVBl. 2005, 1149 (1149). 169 Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S.  7 ff.; Fürst/Ritter, Landesentwicklungs­ planung und Regionalplanung, S.  7; Weber, Selbstverwaltung in der Landesplanung, S.  9 f.: „zweckverbandsähnliche Zusammenschlüsse“; einen Überblick über die bestehenden Pla­ nungsverbände bieten z. B. v. Hinüber/‌Okonnek, in: ARL (Hrsg.), Grundriß Landes- und Re­ gionalplanung, S. 13 und v. Borries, Planungsgemeinschaften, S. 6 ff. 170 Die Verbände durften für Teilgebiete sogar selbst Fluchtlinien- und Bebauungspläne fest­ setzen; vgl. § 16 Abs.  1 Nr.  2 des Gesetzes betreffend Verbandsordnung für den Siedlungs­ verband Ruhrkohlenbezirk 5.5.1920 (pr. GS. S. 286 (294)). 171 Vgl. § 16 des Gesetzes betreffend Verbandsordnung für den Siedlungsverband Ruhrkoh­ lenbezirk v. 5.5.1920 (pr. GS. S. 286 (294 f.)); § 5 des Zweckverbandsgesetzes für Groß Berlin v. 19.7.1911 (Pr. GS. S. 123 (126)); v. Hinüber, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch Raumord­ nung, S. 384 (384 f.). 172 So für den Zweckverband Groß-Berlin und den Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk; vgl. Erbguth/‌Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Rn.  2 f.; Peine, Baurecht, Rn. 58. 173 Appold, in: FS Hoppe, S. 21 (22); Fürst/Ritter, Landesentwicklungsplanung und Regio­ nalplanung, S. 7. 174 Vgl. Umlauf, Landesplanung, S.  28 ff.; Steinberg, in: ARL (Hrsg.), Raumordnung und Landesplanung im 20. Jahrhundert, S. 3 (5 f.); Wahl, Rechtsfragen, Bd. I, S. 174 ff. 175 Vgl. z. B. dens., Denkschrift (1912), S. 101: „Dieser General-Siedlungsplan stellt einen Organismus dar, dessen einzelne Teile in Wechselbeziehung zueinander alle Bedürfnisse der modernen Massenansiedelung erfüllen müssen.“ 176 v. Hinüber/Okonnek, in: ARL (Hrsg.), Grundriß Landes- und Regionalplanung, S.  10; Ernst, in: Kaiser (Hrsg.), Planung III, S.  129 (134); Blotevogel, in: ARL (Hrsg.), Grundriss Raumordnung und Raumentwicklung, S. 88; nach Wahl, Rechtsfragen, Bd. I, S. 179, 184 sind die späteren „Wirtschaftspläne“ dagegen den Flächennutzungsplänen vergleichbar; ebenso Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S. 10.

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2. Teil: Regionalplanung im Raumplanungsrecht

B. Nationalsozialismus: Verstaatlichung der Regionalplanung Gleich zu Beginn des Nationalsozialismus mussten zwar in Gebieten mit star­ ker Wohnsiedlungstätigkeit (d. h. in sog. „Wohnsiedlungsgebieten“) als „Wirt­ schaftspläne“ bezeichnete Gesamtentwicklungspläne mit bindender Wirkung177 aufgestellt werden.178 Mit dieser gesetzlichen Verpflichtung wurde weiterverfolgt, was schon zum Ende der Weimarer Republik angedacht worden war.179 Gleich­ zeitig wurden die bisherigen Ansätze der Raumordnung, die sich von „unten nach oben“ aus der Bauleitplanung entwickelt hatten,180 aber verstaatlicht und 1935 eine zentrale „Reichsstelle für Raumordnung“ gegründet.181 Sie war zuständig für die „Reichs- und Landesplanung“182, d. h. für die „zusammenfassende, übergeordnete Planung und Ordnung des deutschen Raumes für das gesamte Reichsgebiet“183. Die damit erstmals angestrebte flächendeckende Raumordnungsplanung sollte vor allem der Kriegsvorbereitung dienen, z. B. der Wiederaufrüstung, dem Auto­ bahnbau und der Nahrungsmittelversorgung;184 ab 1938 ferner der Neustruktu­ rierung der besetzten Gebiete.185 Die meisten regionalen Planungsverbände – mit Ausnahme des Siedlungsverbands Ruhrkohlenbezirk186 – wurden schließlich 1936

177

Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S. 9 f.; Bielenberg, DVBl. 1960, 84 (84); a. A. Wahl, Rechtsfragen, Bd. I, S. 178. 178 § 2 des Gesetzes über die Aufschließung von Wohnsiedlungsgebieten v. 22.9.1933 (RGBl. I S.  659 (659). Nach Baltz/Fischer, Preußisches Polizeirecht, S.  614 (Anm.  2.) waren die staatlichen Landesplanungsstellen zuständig; vgl. auch Schmidt-Aßmann, Grundfragen, S. 58 (Fn. 35); Bielenberg, DVBl. 1960, 84 (86). 179 Vgl. Umlauf, Landesplanung, S. 72. 180 Battis/Kersten, DVBl. 2007, 2007, 152 (154); Wahl, Rechtsfragen, Bd. I, S. 172; Stich, DVBl. 1973, 589 (589 f.); vgl. auch Schumacher, Städtebau, S. 8: „Vom Städtebau zur Landes­ planung“. 181 Durch das Gesetz über die Regelung des Landbedarfs der öffentlichen Hand v. 29.3.1935 (RGBl. I S. 468); vgl. auch BVerfGE 3, 407 (425 f.); Appold, in: FS Hoppe, S. 21 (22); Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S.  9 f.; Dörr/Yamato, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Bes. Verwaltungsrecht, § 38 Rn. 6. 182 Zweiter Erlass über die Reichsstelle für Raumordnung v. 18.12.1935 (RGBl. I S. 1515). 183 Erlass über die Reichsstelle für Raumordnung v. 26.6.1935 (RGBl. I S. 793). 184 Anschaulich LT-Drucks. BW 2/2560, S.  4288: „starke unitarische, zentralistische und totalitäre Tendenzen mit unverkennbarem Vorrang militärpolitischer Zielsetzungen“; Zentralinstitut für Raumplanung, DVBl. 2005, 1149 (1150); v. d. Heide, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, Einf. II. (Bearbeitung 1999) Rn. 25 ff.; Wahl, Rechtsfragen, Bd. I, S. 180. Vgl. z. B. §§ 1, 3 Abs.  2 des Gesetzes über die Regelung des Landbedarfs der öffentlichen Hand v. 29.3.1935 (RGBl. I S. 468). 185 Hofmann, in: Mäding/Strubelt (Hrsg.), Drittes Reich, S. 39 (53 ff.); Kern, Raumplanung im Nationalsozialismus, S. 40 ff. 186 Vgl. § 4 Abs. 8 der Ersten Verordnung zur Durchführung der Reichs- und Landes­planung v. 15.2.1936 (RGBl. I S. 104 (105)); vgl. auch Steinberg, Die Verwaltung 1 (1968), 165 (178 f.); Neufang, DÖV 1963, 812 (818); Benedict, 80 Jahre Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk, S. 53 ff.; Umlauf, Entwicklungsgeschichte, S. 7.

2. Abschn.: Regionalplanung

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aufgelöst. An deren Stelle traten durch Verordnung187 reichsweit die staatlichen Verwaltungsbezirke, z. B. die sog. Reichsstatthalterbezirke oder preußischen Pro­ vinzen,188 als „Planungsräume“.189 Deren „Landesplanungsgemeinschaften“ muss­ ten „eine vorausschauende, gestaltende Gesamtplanung des Raumes“ ausarbei­ ten.190 Dadurch sollten sich „der kleinere Raum und die Einzelplanungen in die Reichs- und Landesplanung einfügen“.191 Diese „Landesplanung“ entsprach  – trotz der anderslautenden Bezeichnung  – im Wesentlichen der heutigen Regio­ nalplanung.192 Zwar waren die „Landesplanungsgemeinschaften“ formal Selbst­ verwaltungskörperschaften,193 deren Mitglieder neben Vertretern der NSDAP u. a. die größeren Gemeinden waren.194 Wie es der zentralistischen nationalsozialisti­ schen Staatsorganisation entsprach,195 hatten aber auch im Bereich der Raumord­ nung allein Staatsbehörden die Entscheidungskompetenz und Planungshoheit;196 die Landesplanungsgemeinschaften durften dazu lediglich „Planungsvorarbeiten“ leisten.197

187 Erste Verordnung zur Durchführung der Reichs- und Landesplanung v. 15.2.1936 (RGBl. I S. 104). 188 Die Länder waren bereits zuvor mit dem Reich „gleichgeschaltet“; vgl. Vorläufiges Gesetz zur Gleichschaltung der Länder mit dem Reich v. 31.3.1933 (RGBl. I S. 153) und Zweites Ge­ setz zur Gleichschaltung der Länder mit dem Reich v. 7.4.1933 (RGBl. I S. 173). 189 Vgl. die Zusammenstellung in Umlauf, Landesplanung, S. 106 f. 190 Vgl. § 4 Abs. 9 S. 2 der Ersten Verordnung zur Durchführung der Reichs- und Landes­ planung v. 15.2.1936 (RGBl. I S. 104 (106)). 191 Vgl. § 4 Abs. 9 S. 3 der Ersten Verordnung zur Durchführung der Reichs- und Landes­ planung v. 15.2.1936 (RGBl. I S. 104 (106)). 192 Vgl. Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S. 17; Götz, in: FS Weber, S. 979 (984, Fn. 10); Weber, DÖV 1963, 785 (786, Fn. 4); einschränkend Neufang, DÖV 1963, 812 (818): „Teil-Raumordnungspläne“. 193 Weber, Selbstverwaltung in der Landesplanung, S. 11; ders., Körperschaften, S. 52; Bielenberg, DVBl. 1961, 801 (802); Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S. 11; Hohberg, Landesplanung, S.  3; Jarmer, in: Verwaltungs-Akademie, Bd.  II, Beitrag 27 (1939), S.  11;­ Salewski, Landesplanung, S. 38; Scheffczyk, Provinzialverband Brandenburg, S. 156. 194 Vgl. 4 Abs. 4 der Ersten Verordnung zur Durchführung der Reichs- und Landes­planung v. 15.2.1936 (RGBl. I S. 104 (105)). 195 Vgl. nur Maunz, Verwaltung (1937), S.  96: „Jede öffentliche Verwaltungstätigkeit, von wem sie auch ausgeführt wird, entspringt der Hoheit des Reiches.“ 196 Jarmer, in: Verwaltungs-Akademie, Beitrag 27 (1939), S. 6; vgl. auch Gruber, kommuna­ lisierte Regionalplanung, S. 17; Keil, in: ARL (Hrsg.), Raumordnung und Landesplanung im 20.  Jahrhundert, S.  87 (88 f.); Brentano, Verfassungsprobleme, S.  9; Evers, Raumordnung, S. 22; Scheffczyk, Provinzialverband Brandenburg, S. 163; zurückhaltender Umlauf, in: Lan­ desgruppe NW (Hrsg.), Stadtplanung, S. 30 (32). 197 § 4 Abs. 9 S. 1 der Ersten Verordnung zur Durchführung der Reichs- und Landes­planung v. 15.2.1936 (RGBl. I S. 104 (105)); vgl. auch BT-Drucks. 2/1656, S. 5; LT-Drucks. BW 2/2560, S. 4288; Weber, Selbstverwaltung in der Landesplanung, S. 12.

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2. Teil: Regionalplanung im Raumplanungsrecht

C. Bundesrepublik: Vielfalt durch Landesplanungsgesetze Nach dem Zweiten Weltkrieg gingen auf dem Gebiet der späteren Bundes­ republik Deutschland198 die ersten Ansätze zur Raumordnung wieder von der heu­ tigen Regionalplanungsebene aus.199 Der Wiederaufbau des zerstörten Landes, die Flüchtlingsströme und die Wohnungsnot erforderten eine koordinierende Planung der Ansprüche an den Raum.200 Nach den Aufbaugesetzen der neu ent­stehenden Bundesländer201 sollte deswegen die örtliche Bauleitplanung „der übergeordneten Planung (Landesplanung) entsprechen“.202 Die Länder hatten damit dem heuti­ gen § 1 Abs. 4 BauGB vergleichbare Raumordnungsklauseln203 in ihren Aufbau­ gesetzen geschaffen, bevor eine gesamtheitliche Landesraumordnungsplanung überhaupt wieder stattfand bzw. normiert war.204 Lediglich Nordrhein-Westfalen erließ schon 1950 ein Landesplanungsgesetz.205 Für die dortige Landesplanungs­ arbeit zuständig waren die Landesplanungsgemeinschaften (Landesplanungsge­ meinschaft Rheinland, Landesplanungsgemeinschaft Westfalen und Siedlungs­ verband Ruhrkohlenbezirk),206 die auch nach 1945 fortbestanden.207 Sie hatten als Körperschaften des öffentlichen Rechts „Raumordnungspläne“  – nach heutigem 198 Zur Entwicklung der sog. Territorialplanung in der DDR vgl. z. B. v. Hinüber/Okonnek, in: ARL (Hrsg.), Grundriß Landes- und Regionalplanung, S. 35 ff.; Ostwald, Der Land­ kreis 1990, 103 ff.; v. d. Heide, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, Einf. II. (Bearbeitung 1999) Rn. 83 ff.; Schelhaas, in: ARL (Hrsg.) Grundriss Raumordnung und Raumentwicklung, S. 169 ff.; Wiechmann, Plan, S. 106 f. 199 v. Hinüber/Okonnek, in: ARL (Hrsg.), Grundriß Landes- und Regionalplanung, S.  17; ebenso nur für Nordrhein-Westfalen Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S. 12 f.; vgl. dazu § 2 Abs. 3 S. 1 des Landesplanungsgesetzes Nordrhein-Westfalen v. 11.3.1950 (GV. NW S. 41): „Träger der Landesplanungsarbeit sind die Landesplanungsgemeinschaften.“ 200 Fürst/Ritter, Landesentwicklungsplanung und Regionalplanung, S. 11; Umlauf, Landes­ planung, S. 115; vgl. auch Halstenberg, Gedanken zur Gesetzgebung, S. 9. 201 Aufbaugesetze wurden von 1948 bis 1950 in allen Bundesländern außer Bayern, Berlin und Bremen erlassen; vgl. Ehebrecht-Stüer, in: FS Hoppe, S. 39 (48). 202 § 4 Abs.  1 S.  2 des Aufbaugesetzes Württemberg-Baden v. 18.8.1948 (Reg. Bl.  W.-B. S.  127); vgl. auch die anderen Aufbaugesetze, z. B. Hessen (§ 1 Abs.  2, G. v. 25.10.1948, GVBl. He. S. 139), Niedersachsen (§ 2 Abs. 2 S. 2, G. v. 9.5.1949, GVBl. Nds. S. 107), Nord­ rhein-Westfalen (§ 5 Abs.  1 S.  2, G. v. 29.4.1950, GV. NW S.  78), Rheinland-Pfalz (§ 3, G. v. 1.8.1949, GVBl. RP I S. 317), Saarland (§ 4 Abs. 1 S. 1, G. v. 30.7.1948, Amtsbl. Saarl. S. 1198), Schleswig-Holstein (§ 2 Abs. 4 S. 1, G. v. 21.5.1949, GVOBl. SH S. 93). 203 Zur Terminologie z. B. bereits Forsthoff/Blümel, Raumordnungsrecht und Fachplanungs­ recht, S. 29 f. 204 Vgl. Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S. 13. 205 G. v. 11.3.1950 (GV. NW S. 41); vgl. dazu ausführlich Umlauf, Landesplanung, S. 124 ff. 206 § 2 Abs. 3 S. 1, 2 des Landesplanungsgesetzes NW v. 11.3.1950 (GV. NW S. 41); Artikel II der Ersten Verordnung zur Durchführung des Landesplanungsgesetzes v. 11. März 1950 (GV. NW S. 41) v. 28.6.1950 (GV. NW S. 141); zu den Planungsgemeinschaften ausführlich v. Borries, Planungsgemeinschaften, S. 27 ff.; Köhnen, Verfassungs- und Verwaltungsfragen, S. 56 ff. 207 Umlauf, Entwicklungsgeschichte, S. 13 f.; Weyl, in: Becker-Marx (Hrsg.), Zukunftssiche­ rung, S. 90 (91); Niemeier/Dahlke/Lowinski, Landesplanungsrecht NW, 1.2 (S. 19); vgl. auch noch u. S. 257 f.

2. Abschn.: Regionalplanung

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Verständnis Regionalpläne  – zu erstellen.208 Diese Pläne konnten von der Lan­ desplanungsbehörde auf Antrag der Landesplanungsgemeinschaften für verbind­ lich erklärt werden.209 Eine landesweite Raumordnungsplanung war noch nicht vorgesehen.210 In den anderen Ländern schlossen sich v. a. in den Ballungsräu­ men immer mehr Gemeinden und (Land-)‌Kreise zu freiwilligen regionalen Pla­ nungsgemeinschaften zusammen,211 z. B. zur „Kommunalen Arbeitsgemeinschaft Rhein-Neckar GmbH“ im Jahr 1951.212 Gleichzeitig erließ die Bundesregierung regionale Pläne zur Wirtschaftsförderung in besonders strukturschwachen Regio­ nen, z. B. den „Emslandplan“ im Jahr 1950.213 Obwohl die Raumordnung nach den Erfahrungen aus der Zeit des National­ sozialismus214 als Instrument eines planwirtschaftlichen, totalitären Staates miss­ trauisch betrachtet wurde,215 enthielt das Grundgesetz von 1949216 in Art. 75 Nr. 4 Var. 2 erstmals217 den Gesetzgebungskompetenztitel „Raumordnung“.218 Trotzdem schloss der Bund mit den Ländern anfänglich nur ein Verwaltungsabkommen 208 Vgl. § 3 Abs. 1 S. 1 des Landesplanungsgesetzes NW v. 11.3.1950 (GV. NW S. 41); dif­ ferenzierend zwischen den beiden Landesplanungsgemeinschaften und dem Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk Köhnen, Verfassungs- und Verwaltungsfragen, S. 65. 209 Vgl. § 3 Abs. 2 des Landesplanungsgesetzes NW v. 11.3.1950 (GV. NW S. 41). 210 Umlauf, Entwicklungsgeschichte, S. 15 f.; v. Hinüber/Okonnek, in: ARL (Hrsg.), Grund­ riß Landes- und Regionalplanung, S. 19; Benz, Regionalplanung, S. 163; Depenbrock/Reiners, LPlG NW, Einführung 1.2 (S. 78); Niemeier, in: FS Ernst, S. 335 (335 f.); vgl. zur Skepsis ge­ genüber einer zentralistischen Planung Gadegast, in: ARL (Hrsg.), Geschichtliche Entwick­ lung, S. 252 (256). 211 Vgl. Halstenberg, Der Städtetag 1960, 625 (627 ff.); Weber, 45. Deutscher Juristentag, S.  28 f.; Schmitz, in: ARL (Hrsg.), Geschichtliche Entwicklung, S.  82 (82 f.); Gruber, kom­ munalisierte Regionalplanung, S. 13; Weyl, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch Raumordnung, 3. Aufl. 1995, S. 413 (416). 212 Vgl. dazu noch u. Fn. 266. 213 Vgl. Bundesraumordnungsbericht 1963, BT-Drucks. 4/1492, S. 47; v. Hinüber/Okonnek, in: ARL (Hrsg.), Grundriß Landes- und Regionalplanung, S. 20; Weyl, in: ARL (Hrsg.), Hand­ wörterbuch Raumordnung, 3. Aufl. 1995, S. 413 (417); Jacob, DVBl. 1968, 929 (930); vgl. zu den „Notstandsgebieten“ Dittrich, Grundfragen, S. 30 ff. 214 Nach Jarmer, in: Verwaltungs-Akademie, Beitrag 27 (1939), S. 13 sollte die Raumord­ nung u. a. für die „arteigene Zuordnung von Volk und Landschaft“ sorgen; vgl. auch die wei­ teren Nachweise zur politischen Vereinnahmung der Raumordnung bei Umlauf, Landes­ planung, S. 94 f. 215 v. Hinüber, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch Raumordnung, S. 384 (386); Appold, in: FS Hoppe, S. 21 (23); Umlauf, Entwicklungsgeschichte, S. 11; Ernst, in: ARL (Hrsg.), Geschicht­ liche Entwicklung, S.  3 (3 f.); Peine, Baurecht, Rn.  61; Beckmann, in: Hoppenberg/de Witt (Hrsg.), Handbuch, Kap. N (Bearbeitung 2010), Rn. 19; Schultheis, in: ARL (Hrsg.), Grundriss Raumordnung und Raumentwicklung, S. 6; Blotevogel, a. a. O., S. 121; Wiechmann, Plan, S. 55. 216 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland v. 23.5.1949 (BGBl. S. 1). 217 Vgl. Pestalozza, in: v.  Mangoldt/Klein/Pestalozza, Bonner Grundgesetz, Bd.  8, Art.  75 Rn. 463 ff. 218 Vgl. zur Entstehungsgeschichte JöR n. F. 1 (1951), S.  560 f.; Bundesrat/Bundesarchiv (Hrsg.), Der Parlamentarische Rat, Bd. 14, Teilbd. 1 und 2, S. 909 ff. und 1572 ff.; Pestalozza, in: v. Mangoldt/‌Klein/‌Pestalozza, Bonner Grundgesetz, Bd. 8, Art. 75 Rn. 475 ff.; Kluth, in: Kolloquium Hoppe, S. 157 (158): Der Gesetzgebungstitel war im Herrenchiemseer Entwurf

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2. Teil: Regionalplanung im Raumplanungsrecht

über die Zusammenarbeit in der Raumordnung219 und überließ ihnen so zunächst gem. Art. 75 Nr. 4 Var. 2 i. V. m. Art. 72 Abs. 1 GG a. F. die umfassende Gesetz­ gebungskompetenz für die Landesraumordnung.220 Nach § 5 Abs.  3 S.  1 des erst 1965 vom Bund erlassenen Raumordnungsgesetzes (ROG 1965)221 muss­ ten die Länder die Rechtsgrundlagen für eine Regionalplanung schaffen, so­ weit dies für Teilräume der Länder geboten erschien222. Solche Rechtsgrund­ lagen hatten die meisten Flächenländer durch ihre Landesplanungsgesetze223 allerdings schon vorher erlassen.224 In sämtlichen dieser Landesplanungsgesetze war die Regionalplanung mit der freiwilligen225 bzw. verpflichtenden226 Aufstel­ lung von Raumordnungsplänen für Teilräume der Länder geregelt. Jedoch blieben die Bindungswirkungen dieser Pläne anfangs häufig hinter denjenigen von Zie­ len der Raumordnung und Landesplanung i. S. v. § 5 Abs. 4 ROG 1965 zurück.227 Beispielsweise bereiteten die für „unbedenklich“ erklärten Regionalpläne i. S. d. §§ 17 ff. LplG BW 1962 die für „verbindlich“ erklärten Entwicklungspläne i. S. d. §§ 13 ff. LplG BW 1962 (Landesentwicklungsplan, Gebietsentwicklungspläne) nur vor;228 wollte ein anderer Planungsträger von einem für unbedenklich erklärten noch nicht vorgesehen und wurde erst während den Beratungen des Hauptausschusses des Par­ lamentarischen Rats eingefügt. 219 Vgl. insbesondere Art.  2 Abs.  2 S.  1 des Verwaltungsabkommens zwischen dem Bund und den Ländern über die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Raumordnung v. 16.12.1957 (GMBl. S. 54): „Die Landesregierungen werden darauf hinwirken, daß in ihren Ländern die rechtlichen und organisatorischen Maßnahmen getroffen werden, die zur Erfüllung der Raum­ ordnungsaufgabe erforderlich sind.“ 220 Vgl. LT-Drucks. BW 2/2560, S. 4288 f.; 3/1875, S. 3456. 221 V. 8.4.1965 (BGBl. I S. 306). Davor war umstritten, ob die Reichsgesetze fortgalten; vgl. z. B. Bielenberg, DVBl. 1961, 801 ff. 222 S. auch noch u. S. 195 f. 223 Vgl. die Landesplanungsgesetze: Baden-Württemberg (Landesplanungsgesetz v. 19.12. 1962, GBl. BW 1963, S.  1; im Folgenden: LplG BW 1962), Bayern (Gesetz über die Lan­ desplanung v. 21.12.1957, GVBl. Bay. S.  323), Hessen (Hessisches Landesplanungsgesetz v. 4.7.1962, GVBl. He. I S.  311), Niedersachsen (Niedersächsisches Gesetz über Raumord­ nung und Landesplanung v. 30.3.1966, GVBl. Nds. S.  69), Nordrhein-Westfalen (Landes­ planungsgesetz v. 7.5.1962, GV. NW S.  229), Rheinland-Pfalz (Landesgesetz für Raum­ ordnung und Landesplanung v. 14.6.1966, GVBl. RP S.  177), Saarland (Saarländisches Landesplanungsgesetz v. 27.5.1964, Amtsbl. Saarl. S. 525), Schleswig-Holstein (Gesetz über die Landes­planung v. 5.7.1961, GVOBl. SH S. 119). 224 Vgl. auch Weber, DÖV 1963, 785 (785); Haarmann, DVBl. 1963, 833 (836 f.); Lücke, BT-Plenarprotokoll 4/98, S. 4549. 225 Baden-Württemberg (§ 13 Abs.  3: Gebietsentwicklungspläne; § 17 Abs.  1: Regional­ pläne), Bayern (Art. 11 S. 1), Saarland (§ 2 Abs. 4, § 7). 226 Hessen (§ 3 Abs. 1, § 5), Niedersachsen (§ 3 Abs. 1), Rheinland-Pfalz (§ 13 Abs. 1 S. 1), Schleswig-Holstein (§ 1 Abs. 2 S. 1). 227 Vgl. Halstenberg, Der Städtetag 1960, 625 (627): Nur 4 von 27 dort aufgezählten Planungs­ gemeinschaften durften Pläne mit Bindungswirkungen gegenüber der Bauleitplanung aufstellen. 228 LT-Drucks. BW 3/1875, S. 3461 f.; Filbinger (damaliger baden-württembergischer Innen­ minister), LT-Plenarprotokoll BW 3/55, S.  3470 f.; Reiff, BWVBl. 1962, 19 (25); ders., Die Verwaltungspraxis 1962, 73 (75); vgl. auch LT-Drucks. BW 5/4002, S. 19; Seeger, BWVBl. 1970, 54 (56); Petersen, Regionale Planungsgemeinschaften, S. 115 ff.; ders., in: Regionalpla­

2. Abschn.: Regionalplanung

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Regionalplan abweichen (z. B. eine Gemeinde bei der Bauleitplanung), musste er die Landesplanungsbehörde nur unterrichten.229 Neben dieser niederstufigen Landesplanung230, die der Bundesgesetzgeber in § 5 Abs. 3 S. 1 ROG 1965 erstmals einheitlich als „Regionalplanung“ bezeich­ nete,231 sahen die Landesplanungsgesetze eine hochstufige Landesplanung für das ganze Landesgebiet i. S. v. § 5 Abs. 1 ROG 1965 vor.232 Damit folgte im Jahr 1965 schließlich auch der Bundesgesetzgeber der Planungspraxis, in der landes­ weite Raumordnungspläne inzwischen verbreitet aufgestellt wurden.233 Mit der Kreisentwicklungsplanung sahen einzelne Länder (z. B. Baden-Württemberg234 und Schleswig-Holstein235) zwischen der Regionalplanung und der landesweiten Raumordnungsplanung zeitweise noch eine weitere Planungsebene vor.236 Das heutige System der flächendeckenden räumlichen Gesamtplanungen mit seinen verschiedenen Planungsebenen237 bildete sich in den Flächenländern der Bundesrepublik Deutschland nach dem Zweiten Weltkrieg anfangs also ohne bun­ desweite Regelungen heraus.238 Ein Bundesgesetz bestand – anders als im Fachpla­ nungsrecht239 – zunächst nur für die Bauleitplanung: Nach § 2 Abs. 1 des 1960 er­ ner-Tagung 1972, S. 1 (4 f.); ders., RuR 1972, 241 (244); Tesdorpf, Innere Kolonisation 1978, 142 (142); ders., Freiburger geographische Mitteilungen 1978, Heft 1, S. 1 (4). 229 Vgl. § 19 Abs. 2 LplG BW 1962; Hund, BWVBl. 1972, 177 (178). 230 Vgl. o. S. 49. 231 Vgl. zur Begriffsgeschichte auch Schmitz, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch Raum­ ordnung, S. 963 (963); Reiff, BWVBl. 1962, 19 (22). 232 Vgl. Baden-Württemberg (§ 13 Abs. 2), Bayern (Art. 11 S. 1), Hessen (§ 2), Niedersachsen (§ 3 Abs. 2), Rheinland-Pfalz (§§ 10 f.), Saarland (§ 2 Abs. 1), Schleswig-Holstein ( § 1 Abs. 2 S. 1). 233 Vgl. v. Hinüber, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch Raumordnung, S.  384 (388); Wahl, Rechtsfragen, Bd. I, S. 186 m. w. N. Teilweise schlossen sich dazu Bundesländer zusammen; vgl. Priebs, UPR 2010, 254 (258). Eine Übersicht über die frühen Raumordnungspläne bieten z. B. der Bundesraumordnungsbericht 1966, BT-Drucks. 5/1155, S. 93 ff. und der Bundesraum­ ordnungsbericht 1970, BT-Drucks. 6/1340, S. 70 ff. 234 Sie wurde durch Artikel 1 § 20a des Zweiten Gesetzes zur Verwaltungsreform (Regional­ verbandsgesetz) v. 26.7.1971 (GBl. BW S. 336) in das LplG BW eingefügt, war nach der Neu­ bekanntmachung v. 25.7.1972 (GBl. BW S. 459) in § 33 LplG BW 1972 enthalten und wurde schließlich durch Artikel 1 Nr. 2 des Gesetzes zur Änderung des Landesplanungs­gesetzes und der Landkreisordnung v. 11.7.1979 (GBl. BW S. 280) aufgehoben. Vgl. auch noch u. S. 333 f. 235 Vgl. §§ 11 bis 13 des Gesetzes über die Landesplanung v. 13.4.1971 (GVOBl. SH S. 152), die durch Artikel 5 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung v. 25.6.2002 (GVOBl. SH S. 126) aufgehoben wurden. Vgl. auch noch u. S. 287 f. 236 Zu ihr z. B. Ernst, Kreisentwicklungsplanung; Erbguth, Probleme, S.  61 ff.; Schmitt­ Glaeser, in: ARL (Hrsg.), Kommune als Partner, S. 13 (27 ff.) = ders., Der Landkreis 1980, 130 (135 ff.); Schmidt-Aßmann, DVBl. 1975, 4 (6 f.); Conrad, in: Der Kreis, Bd. 4a, S. 327 ff.; Rosenfeld/Zimmermann, Der Landkreis 1980, 433 ff. 237 S. o. S. 41 ff. 238 v. d. Heide, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, Einf. II. (Bearbeitung 1999) Rn. 33; einschränkend bzgl. der Ebene der Regionalplanung Wahl, Rechtsfragen, Bd. I, S. 189 f. 239 S.  z. B. die Planfeststellung in § 36 des Bundesbahngesetzes v. 13.12.1951 (BGBl. I S. 955) und §§ 17 f. des Bundesfernstraßengesetzes v. 6.8.1953 (BGBl. I S. 903). Grundlegend zu den Planfeststellungen im Reichsrecht Blümel, Bauplanfeststellung I, S. 124 ff.

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2. Teil: Regionalplanung im Raumplanungsrecht

lassenen BBauG240 waren grundsätzlich im ganzen Bundesgebiet die Gemeinden für die zweistufige Bauleitplanung zuständig (vgl. jetzt § 2 Abs. 1 S. 1 BauGB);241 die davon abweichenden Trägerschaftsmodelle242 regelte der Bundesgesetzgeber kraft Art. 84 Abs. 1 GG a. F. ebenfalls erschöpfend.243 Indem in allen Bundeslän­ dern staatliche Landesplanungsbehörden die Aufgaben der landesweiten Raumord­ nungsplanung zu erfüllen hatten,244 ergaben sich trotz fehlenden Bundes­gesetzes auch auf dieser Planungsebene keine erwähnenswerten Unterschiede zwischen den Ländern der Bundesrepublik Deutschland. Im Gegensatz dazu trat in der zwi­ schen der Bauleitplanung und der landesweiten Raumordnungsplanung liegenden Planungsebene, der Regionalplanung,245 von Anfang an eine Zersplitterung246 der Organisationsformen ein.247 Selbst innerhalb ein- und desselben Landes waren un­ terschiedliche (privat- und öffentlich-rechtliche) Organisations­formen verbreitet. Das lässt sich z. B. anhand der ersten Träger der baden-württembergischen Re­ gionalplanung belegen:248 Bereits in den 1950er-Jahren  – und damit noch ohne landesplanungsgesetzliche Grundlage – wurden v. a. auf Initiative der Landkreise und größeren Gemeinden die ersten Planungsgemeinschaften gegründet.249 Der Landesgesetzgeber griff diese Entwicklung im LplG BW 1962 auf mit Vorschrif­ ten zu „regionalen Planungsgemeinschaften“ und „Regionalplänen“.250 Danach 240

Bundesbaugesetz v. 23.6.1960 (BGBl. I S. 341). Zur Verfassungsmäßigkeit dieser (durch Art.  28 Abs.  2 S.  1 GG gebotenen) Aufgaben­ übertragung auf die Gemeinden durch ein Bundesgesetz BVerfGE 77, 288 (298 ff.). 242 Vgl. die gemeinsame Bauleitplanung nach § 3 BBauG, die Planungsverbände nach § 4 BBauG und die abweichenden Zuständigkeitsregelungen nach § 147 BBauG, die mit den heu­ tigen §§ 203 bis 205 BauGB bereits vergleichbar waren. 243 BVerfGE 77, 288 (301). Ebenso zum BauGB VerfG Bbg., LKV 2002, 516 (517); vgl. auch u. S. 129 ff. 244 Vgl. die Landesplanungsgesetze (o. Fn. 223): Baden-Württemberg (§ 3 Abs. 1 S. 1), Bay­ ern (Art.  2), Hessen (§ 2 Abs.  3), Niedersachsen (§ 8 Abs.  1 a)), Nordrhein-Westfalen (§ 13 Abs. 1), Rheinland-Pfalz (§ 6 Abs. 1 Nr. 1 a)), Saarland (§ 3), Schleswig-Holstein (§ 2 S. 1). 245 Treffend von der „räumlichen Unbestimmtheit der Regionalplanung“ sprechend Hank, Wirtschaft in Südbaden 1967, 236 (238). 246 Klamroth, Organisation und rechtliche Grundlagen, S. 15. 247 Wahl, Rechtsfragen, Bd. I, S. 190 ff.; Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S. 14; v. Hinüber/‌Okonnek, in: ARL (Hrsg.), Grundriß Landes- und Regionalplanung, S. 24 f.; Weyl, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch Raumordnung, 3. Aufl. 1995, S.  413 (417); Priebs, UPR 2010, 254 (254); vgl. auch Halstenberg, in: DASL (Hrsg.), Stadtplanung, Landesplanung, Raumordnung, S. 46 (53 f., 57 ff.); Weyl, in: Becker-Marx (Hrsg.), Zukunftssicherung, S. 90 (90 f.). Eine Übersicht enthält z. B. der Bundesraumordnungsbericht 1966, BT-Drucks. 5/1155, S. 87 f., 99 ff. 248 Dazu auch noch u. S.  325 f.; zur baden-württembergischen Regionalplanung vor 1945 Schmitz, in: ARL (Hrsg.), Geschichtliche Entwicklung, S. 82 (82). Einen bundesweiten Über­ blick über die bis 1959 entstandenen Planungsgemeinschaften bietet z. B. v. Borries, Planungs­ gemeinschaften, S. 25 ff. 249 Vgl. Roth, BWVBl. 1956, 134 f.; Halstenberg, Der Städtetag 1960, 625 (630); Sonnenberg, regionale Planungsgemeinschaften, S. 5, 10 ff.; Reiff, Die Verwaltungspraxis 1962, 73 (76). 250 Vgl. auch schon den (wegen Ablauf der Legislaturperiode nicht beschlossenen) Entwurf eines Gesetzes über die Ordnung der Landesplanung v. 2.4.1959 (LT-Drucks. BW 2/2560), der 241

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konnten sich Gemeinden und Landkreise freiwillig251 zu regionalen Planungs­ gemeinschaften zusammenschließen.252 Ihre Mitwirkung an der Landesplanung (insbesondere mit der Aufstellung von Regionalplänen)253 diente auch der or­ ganisierten kommunalen Interessenvertretung.254 Als weitere Mitglieder konn­ ten den regionalen Planungsgemeinschaften sonstige Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie natürliche und juristische Personen des Privatrechts angehören.255 Eine bestimmte (öffentlich-rechtliche)  Organisa­ tionsform schrieb ihnen das LplG BW 1962 allerdings bewusst nicht vor256 und billigte damit die privatrechtliche Organisationsvielfalt der schon bestehenden regionalen Planungsgemeinschaften.257 Gem. § 7 Abs.  3 LplG BW 1962 war eine regionale Planungsgemeinschaft vom Innenministerium258 vielmehr staat­ lich anzu­erkennen, wenn die räumliche Abgrenzung ihrer Planungsregion den Ge­ sichtspunkten der Landesplanung entsprach und die gewählte Organisation die Erfüllung ihrer Aufgaben gewährleistete.259 Nach diesem Maßstab260 hatte das In­ nenministerium als oberste Landesplanungsbehörde261 im Jahr 1963 zunächst 14262 und schließlich im Jahr 1969 (mit Ausnahme der Stadt Stuttgart für Baden-Würt­ in §§ 7 f. die regionalen Planungsgemeinschaften vorsah, aber noch keine Regelungen zur Re­ gionalplanung enthielt. 251 Vgl. LT-Drucks. BW 2/2560, S.  4292; Filbinger (damaliger baden-württembergischer Innenminister), LT-Plenarprotokoll BW 3/55, S. 3471: „keine Vinkulierung“; ders., in: Interna­ tionale Regio Planertagung, S. 119 (123); Hank, Wirtschaft in Südbaden 1966, 547 (547). 252 § 7 Abs. 2 S. 1 LplG BW 1962. LT-Drucks. BW 2/2560 spricht insoweit vom „notwendi­ gen gesetzlichen Mindesterfordernis“ einer regionalen Planungsgemeinschaft. 253 Vgl. § 7 Abs. 1, § 17 Abs. 1 LplG BW 1962; vgl. aber z. B. auch die Vertretung der regio­ nalen Planungsgemeinschaften im Landesplanungsrat gem. § 5 Abs. 1 Nr. 2 LplG BW 1962. 254 Hank, Wirtschaft in Südbaden 1967, 236 (240); Petersen, Regionale Planungsgemein­ schaften, S. 116; ders., RuR 1972, 241 (250); einschränkend (mit Verweis auf die privatrecht­ liche Organisationsform) LT-Drucks. BW 5/4002, S. 19. 255 Vgl. § 7 Abs. 2 S. 2 LplG BW 1962. 256 LT-Drucks. BW 3/1875, S. 3459; 5/4002, S. 19; vgl. auch die Aufzählung in § 15 Abs. 2 LPlG BW 1962, die die regionalen Planungsgemeinschaften besonders erwähnte; ferner z. B. Filbinger (damals baden-württembergischer Innenminister), in: Internationale Regio Planer­ tagung, S. 119 (119): keine Körperschaften des öffentlichen Rechts und damit keine hoheit­ lichen Befugnisse; Rasch, Die Verwaltungspraxis 1968, 73 (74); Seeger, BWVBl. 1970, 54 (54 f.); Petersen, Regionale Planungsgemeinschaften, S.  46 ff.; Münzer, in: Regionalplaner-­ Tagung 1972, S. 12 (12 f.). 257 Vgl. dazu die Übergangsvorschrift in § 24 LplG BW; deutlich noch LT-Drucks. BW 2/ 2560, S. 4292: „Der Entwurf verzichtet […] bewusst auf eine Vereinheitlichung der Organisa­ tionsformen und auf eine Einteilung des Landes in gesetzlich vorgeschriebene Planungsräume.“ Vgl. auch LT-Drucks. BW 3/1875, S. 3463; Halstenberg, Der Städtetag 1960, 625 (630). 258 Als oberster Landesplanungsbehörde gem. § 2 Abs. 1 LplG BW 1962. 259 Zu den (wenigen) Rechtsfolgen einer staatlichen Anerkennung Rasch, Die Verwaltungs­ praxis 1968, 73 (74). 260 Vgl. dazu LT-Drucks. BW 2/2560, S. 4292: „Mindesterfordernisse als Bedingungen der Anerkennung“; ähnlich LT-Drucks. BW 3/1875, S. 3459. 261 § 7 Abs. 3 S. 1 i. V. m. § 2 Abs. 1 LplG BW 1962. 262 Vgl. die Bekanntmachung des Innenministeriums über die Anerkennung von regionalen Planungsgemeinschaften v. 31.10.1963 (GABl. BW S. 646).

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temberg flächendeckend263) 20 regionale Planungsgemeinschaften anerkannt.264 Sie traten aber noch uneinheitlich auf als nicht rechtsfähige Vereine, eingetragene Vereine oder Arbeitsgemeinschaften auf Grundlage öffentlich-rechtlicher Ver­ einbarungen.265 Hinzu kam in der grenzüberschreitenden Region Rhein-­Neckar die „Kommunale Arbeitsgemeinschaft Rhein-Neckar GmbH“,266 die 1970267 durch eine Körperschaft des öffentlichen Rechts („Raumordnungsverband RheinNeckar“268) abgelöst wurde.269 Erst im Jahr 1973 wurden dann unmittelbar kraft Landesgesetzes270 für das ganze Landesgebiet271 zwölf Regionalverbände als Kör­ perschaften des öffentlichen Rechts errichtet und mit der Regionalplanung i. S. v. § 5 Abs. 3 ROG 1965 betraut.272 Schon die terminologischen Unterschiede in den früheren Landesplanungsgeset­ zen273 („regionale Planungsgemeinschaften“,274 „Bezirksplanungsgemeinschaften/ -stellen“,275 „Planungsgemeinschaften“,276 „Landesplanungsgemeinschaften“,277 „re­ gionale Landesplanungsverbände“278) spiegelten die vielfältigen Zuständigkeiten 263 Vgl. LT-Drucks. BW 5/4002, S. 19; Seeger, BWVBl. 1970, 54 (54); Tesdorpf, Innere Ko­ lonisation 1978, 142 (142); Münzer, in: Köhler/Schulze/Wille (Hrsg.), Landes- und Regional­ planung in Baden-Württemberg, S. 1 (10). 264 Vgl. dazu die Anlage zur Bekanntmachung des Innenministeriums über regionale­ Planungsgemeinschaften v. 15.8.1969 (GABl. BW S. 532); ausführlich zu den 20 regionalen Planungsgemeinschaften Sonnenberg, regionale Planungsgemeinschaften; eine Karte findet sich z. B. bei Schmitz, in: ARL (Hrsg.), Geschichtliche Entwicklung, S. 82 (85). 265 Vgl. Roth, BWVBl. 1965, 72 (72); Petersen, Regionale Planungsgemeinschaften, S. 46, 174; ders., RuR 1972, 241 (245, 247, 249 f.). 266 Vgl. Nr. 1 der Bekanntmachung des Innenministeriums über die Anerkennung von regi­ onalen Planungsgemeinschaften v. 31.10.1963 (GABl. BW S.  646); Bundesraumordnungs­ bericht 1966, BT-Drucks. 5/1155, S.  87; Weber, 45. Deutscher Juristentag, S.  29; Petersen, Regionale Planungsgemeinschaften, S. 32; Schmitz, in: ARL (Hrsg.), Geschichtliche Entwick­ lung, S. 82 (82); Hege, in: Vallée (Hrsg.), Strategische Regionalplanung, S. 132 (134). 267 Vgl. Art. 1 Abs. 4 des Staatsvertrags zwischen den Ländern Baden-Württemberg, Hessen und Rheinland-Pfalz über die Zusammenarbeit bei der Raumordnung im Rhein-Neckar-Gebiet v. 3.3.1969 (GBl. BW S. 151; GVBl. He. I S. 129; GVBl. RP S. 139); LT-Drucks. BW 5/3300, S. 26. 268 Zu ihm z. B. Becker-Marx, in: Praxis der Regionalplanung, S.  50 ff.; Weyl, in: BeckerMarx (Hrsg.), Zukunftssicherung, S.  90 (109 f.); Schmitz, Innere Kolonisation 1978, 145 (146 f.); Spannowsky/Eichhorn, Staatsvertrag, S. 74 ff. Vgl. auch noch u. S. 445 ff., 452 ff. 269 Vgl. die Rücknahme der Anerkennung in Nr. 2 der Bekanntmachung des Innenministe­ riums über regionale Planungsgemeinschaften v. 15.8.1969 (GABl. BW S. 532). 270 Durch Artikel 1 des Zweiten Gesetzes zur Verwaltungsreform (Regionalverbandsgesetz) v. 26.7.1971 (GBl. BW S. 336). 271 So gehörte die Stadt Stuttgart bis dahin keiner regionalen Planungsgemeinschaft an; vgl. LT-Drucks. BW 5/4002, S. 20. 272 Dazu noch ausführlicher u. S. 326 ff. 273 S. o. Fn. 223. 274 Baden-Württemberg (§§ 7, 17 Abs. 1). 275 Bayern (Art. 2 f.). 276 Hessen (§ 3 Abs. 2), Niedersachsen (§ 12), Rheinland-Pfalz (§ 13 Abs. 1 S. 1). 277 Nordrhein-Westfalen (§§ 7 ff.). 278 Schleswig-Holstein (§ 5 Abs. 6).

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in der Regionalplanung wider. Nach der rahmenrechtlichen Anweisungsnorm279 des § 5 Abs. 3 ROG 1965 blieb es auch weiterhin den Ländern überlassen, die Rechts­ grundlagen für die Regionalplanung selbst zu schaffen;280 insbesondere konnten die unterschiedlichen Träger der Regionalplanung erhalten bleiben.281 Während damals in manchen Ländern (Baden-Württemberg, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Rhein­ land-Pfalz) eigens geschaffene Stellen die Aufgaben der Regionalplanung erfüll­ ten (v. a. körperschaftliche Zusammenschlüsse von Gemeinden und Gemeindever­ bänden zu regionalen Planungsgemeinschaften i. S. v. § 5 Abs. 3 S. 2 ROG 1965), waren in anderen (Bayern,282 Niedersachsen, Schleswig-Holstein283) staatliche Ver­ waltungsbehörden zuständig. In der Folgezeit – verstärkt während den Gebiets- und Verwaltungsreformen der 1970er-Jahre284 – haben sich die Zuständigkeiten durch Novellierungen der Landesplanungsgesetze immer wieder verändert, z. B. in Nord­ rhein-Westfalen in den Jahren 1976285 und 2009286.287

D. Zusammenfassung In der historischen Rückschau zeigt sich somit, dass die heutige Raumord­ nung aus der Regionalplanung in Form kommunaler Zusammenschlüsse hervor­ ging. Zur Zeit des Nationalsozialismus zog der Staat die Regionalplanung als ausgleichendes Instrument288 zwischen der Bauleitplanung und der staatlichen 279

Asmuß, in: Brügelmann/Asmuß/Cholewa/v. d. Heide, Raumordnungsgesetz, § 5 (Bearbei­ tung 1966), I. 2., IV. 1.; vgl. auch Baldauf, BlGBW 1965, 161 (163). 280 S. auch u. S. 75 ff. 281 Vgl. Wiechmann, Plan, S. 62. 282 Erst später waren die regionalen Planungsverbände zuständig, vgl. Art. 6 ff. des Landes­ planungsgesetzes v. 6.2.1970 (GVBl. Bay. S. 9). 283 Es bestand aber bis 1971 die Möglichkeit, die Aufgaben auf regionale Planungsgemein­ schaften zu übertragen (vgl. § 5 Abs.  1 des Gesetzes über die Landesplanung v. 5.7.1961 (GVOBl. SH S. 119)). 284 Vgl. Bundesraumordnungsbericht 1970, BT-Drucks. 6/1340, S.  62 f.; Bundesraumord­ nungsbericht 1972, BT-Drucks. 6/3793, S.  18 ff.; Borchmann/Riffel, Der Landkreis 1980, 631 ff.; Schmitz, in: ARL (Hrsg.), Geschichtliche Entwicklung, S. 82 (88): „interessante Wech­ selwirkungen zwischen Raumordnung und Verwaltungsreformpolitik“. Ausführlich zur Ent­ stehung der baden-württembergischen Regionalverbände während den grundlegenden Verwal­ tungsreformen der 1970er-Jahre u. S. 326 ff. 285 Vgl. das (im Jahr 1976 in Kraft getretene)  Gesetz zur Änderung des Landesplanungs­ gesetzes v. 8.4.1975 (GV. NW S. 294). 286 Vgl. das (im Jahr 2009 in Kraft getretene) Gesetz zur Übertragung der Regionalplanung für die Metropole Ruhr auf den Regionalverband Ruhr v. 5.6.2007 (GV. NW S. 212). 287 Vgl. Einig, in: Mielke/Münter (Hrsg.), Regionalisierungsansätze, S.  4 (6 ff., 18); Weyl, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch Raumordnung, 3. Aufl. 1995, S. 413 (418 f.); Gruber, kom­ munalisierte Regionalplanung, S. 15; Fürst/Ritter, Landesentwicklungsplanung und Regional­ planung, S. 23 f.; Knemeyer, BayBgm. 1993, 255 (256); Blotevogel, in: ARL (Hrsg.), Grundriss Raumordnung und Raumentwicklung, S. 167 f. 288 Vgl. § 4 Abs. 9 S. 4 der Ersten Verordnung zur Durchführung der Reichs- und Landes­ planung v. 15.2.1936 (RGBl. I S. 104 (106)).

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2. Teil: Regionalplanung im Raumplanungsrecht

Planung an sich. Bedingt durch unterschiedliche Landesgesetze sind in der Bun­ desrepublik Deutschland von Beginn an verschiedene Organisationsmodelle der Regional­planung entstanden. Diese heterogene Entwicklung hat sich – nach der Wieder­vereinigung289 auch in den Landesplanungsgesetzen der neuen Bundes­ länder290 – bis heute fortgesetzt. 3. Kapitel

Träger der Regionalplanung Im sich entwickelnden Raumplanungsrecht ist die Zuständigkeit für die Re­ gionalplanung zwischen den Ländern und Gemeinden immer wieder wech­ selnd verteilt gewesen („Verstaatlichung“ vs. „Kommunalisierung“291). Parallel dazu ist in der Rechtswissenschaft seit langem darüber diskutiert worden, ob die Regionalplanung eine staatliche,292 kommunale293 oder kondominiale (d. h. 289

S. davor bereits das Gesetz über die Inkraftsetzung des Raumordnungsgesetzes der Bun­ desrepublik Deutschland in der Deutschen Demokratischen Republik v. 5.7.1990 (GBl. DDR I S. 627). 290 Brandenburg (G. v. 13.5.1993, GVBl. Bbg. I S.  170; noch keine Regionalplanung im G. v. 6.12.1991, GVBl. Bbg. I S. 616), Mecklenburg-Vorpommern (G. v. 31.3.1992, GVOBl. MV S. 242), Sachsen (G. v. 24.6.1992, SächsGVBl. S. 259; noch keine Regionalplanung im G. v. 20.6.1991, SächsGVBl. S. 166), Sachsen-Anhalt (G. v. 2.6.1992, GVBl. SA S. 390), Thü­ ringen (G. v. 17.7.1991, GVBl. Th. S. 210); vgl. zum Aufbau der Landesplanung in den neuen Bundesländern Baumheier/Wagner, VerwArch 83 (1992), 97 (99 ff.) und die Übersichten zur Organisation der Regionalplanung von Müller, RuR 1998, 389 (392) und Erbguth/Müller/ Koch, ostdeutsche Länder, S. 155 ff. 291 Vgl. Wiechmann, Plan, S. 49 ff.; Wahl, Rechtsfragen, Bd. I, S. 235 ff.; Trümper; GroßstadtUmland-Bereich, S. 238 ff.; Fürst, RuR 1987, 2 (3). 292 So z. B. OVG Münster, NVwZ 1984, 388 (389); OVG Lüneburg, DVBl. 1971, 322 (324); VGH München, DVBl. 1972, 790 (794 f.); VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 (462 f.); Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S.  77 ff.; Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, § 204 (Bearbeitung 2001) Rn. 64; Weidemann, Bindung und Freiheit, S.  164 ff.; Kilian/Müllers, VerwArch 89 (1998), 25 (52 ff.); Groß, VBlBW 1994, 429 (433); ders., NuR 1998, 123 (124); Erbguth, Probleme, S. 39 f.; ders., in: GS Tettinger, S. 397 (405); Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 6 ROG 1998 (Bearbeitung 1998) Rn. 13, § 9 ROG 1998 (Bearbeitung 2006) Rn. 75.; Bartlsperger, in: ARL (Hrsg.), Novellierung des Landesplanungsrechts, S. 80 (83); Zinkahn/Bielenberg, Raumordnungsgesetz des Bundes, § 5 Rn.  9 d); Bielenberg/Erbguth/‌Söfker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, § 5 Rn.  53, 59; Kment, Rechtsschutz, S. 187 ff.; Lahme, regionaler Flächennutzungsplan, S. 133 ff.; Müllers, Stadt-Umland-Planung, S.  195; Hüting/Hopp, Regionalräte, S.  5; Reidel, Grenzen der kommunalen Planungshoheit, S.  46 f.; Knemeyer, BayBgm. 1993, 255 (256); Sauberzweig/ Schmidt-Eichstaedt, Gutachten, in: Abgeordnetenhaus-Drucks. 12/2357, S. 35 (53 f.); Puls, Ga­ rantie der kommunalen Selbstverwaltung, S. 103 ff.; Schwab, Kommunale Selbstverwaltung, S. 38 f.; schon vor dem ROG 1965 Halstenberg, Der Städtetag 1960, 625 (630): „ursprünglich staatliche Aufgabe“; Haarmann, DVBl. 1963, 833 (839 f.). 293 So z. B. Klotz, DÖV 1967, 184 ff. (mit Erwiderung Bielenberg, DÖV 1967, 190 ff.); Baldauf, BlGBW 1965, 161 (165): Regionalplanung als „überörtliche Bauleitplanung“; wohl auch Conrady, DVBl. 1970, 408 ff.

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gemeinsame)294 Aufgabe ist. Die Antwort darauf hängt davon ab, wie die Regio­ nalplanung tatsächlich organisiert ist295 bzw. rechtmäßigerweise organisiert sein müsste (z. B. kraft Verfassungsrechts296 oder Vorgaben des ROG297).

A. Begriffsbestimmung „Träger der Regionalplanung“ ist im Raumplanungsrecht eine gängige Ge­ setzesterminologie (vgl. z. B. § 13 Abs. 1 S. 1 ROG).298 Viele Landesgesetzgeber bezeichnen denjenigen als „Träger der Regionalplanung“, der für die Regio­ nalplanung zuständig ist.299 An anderer Stelle nehmen der Bundes- und die Lan­ desgesetzgeber dann auf die „Träger der Regionalplanung“ Bezug, indem sie deren Aufgaben und Befugnisse regeln.300 Somit wird die Formulierung in un­ terschiedlichen Zusammenhängen verwendet und nicht definiert. Es ist vielmehr erforderlich, „Träger der Regionalplanung“ in jeder Vorschrift separat auszulegen. Wenn im Folgenden dennoch eine allgemeine Definition für diesen Ausdruck ent­ wickelt wird, so dient das dazu, den Untersuchungsgegenstand dieser Arbeit wei­ ter zu konkretisieren. In Anlehnung an den allgemeinen verwaltungsorganisatorischen Grundbegriff „Verwaltungsträger“301 werden Träger von Planungen auch spezieller als „Pla­ 294 So z. B. Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung, S. 48 ff.; ders., AöR 101 (1976), 520 (533 ff.); Wahl, Rechtsfragen, Bd. II, S. 187; Henrich, Kommunale Beteiligung, Bd. I, S. 100 f.; Bd. II, S. 280; Brentano, Verfassungsprobleme, S. 52 ff.; Stüer, Funktionalreform, S. 265; Evers, Re­ gionalplanung, S. 116; Erlenkämper, Stadt-Umland-Problematik, S. 326 f.; Götz, in: FS Weber, S. 979 (991); Blümel, DVBl. 1973, 436 (440 f.); Knemeyer, in: FS Bartlsperger, S. 339 (343); Mecking, Regionalebene, S. 260 f.; Lange, Region, S. 156; Janning, Alternativen, S. 33 ff.; Werner-Jensen, Planungshoheit, S. 126; ähnlich bereits (Regionalplanung als res-mixtae) SchmidtAßmann, Grundfragen, S. 132 f.; offengelassen von BVerwG, NVwZ 1986, 756 (757). 295 Dazu ausführlich im 4. Teil (u. S. 210 ff.). 296 Vgl. dazu u. S. 100 ff. 297 Vgl. dazu u. S. 117 ff. 298 Ebenso z. B. § 31 Abs. 1 LplG BW, Art. 4 Abs. 1 S. 1 Staatsvertrag Donau-Iller, Art. 3 Abs. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar, Art. 8 Abs. 1 S. 1 BayLplG, § 4 Abs. 2 S. 1 RegBkPlG, § 5 Abs. 1 S. 1, § 20 Abs. 1 NROG, § 2 Abs. 1 BraunschwG, § 11 Abs. 1 S. 1 LPlG RP, § 8 Abs. 2, § 12 S. 1, § 17 Abs. 1 S. 1 LPlG SA, § 14 Abs. 1 S. 2 ThürLPlG; ähnlich („Trägerschaft der Re­ gionalplanung“) § 3 Abs. 1 Nr. 1 GVRS, („Regionalplanungsträger“) § 6 Abs. 2 S. 3 HLPG, Art. 5 Abs. 2 Staatsvertrag Rhein-Neckar und § 7 Abs. 3 NROG sowie („regionaler Planungs­ träger“) § 6 LPlG NW; vgl. auch § 23 Abs. 2, 3 AEG: „Träger der Landesplanung und Regio­ nalplanung“; vgl. ferner BVerwGE 118, 181 (Ls. 1, S. 183); 137, 259 (262). 299 Vgl. z. B. § 31 Abs. 1 LplG BW („Träger der Regionalplanung sind 1. Der Verband Re­ gion Stuttgart […], 2.  der Regionalverband Heilbronn-Franken, […]“) und § 14 Abs.  1 S.  2 ThürLPlG („Die Regionalen Planungsgemeinschaften sind Träger der Regionalplanung.“). 300 Vgl. z. B. § 13 Abs. 1 S. 1 ROG („Zur Vorbereitung oder Verwirklichung von Raumord­ nungsplänen […] sollen die Träger der Landes- und Regionalplanung […])“ und § 5 Abs. 1 S. 1 NROG („Die Träger der Regionalplanung haben für ihren jeweiligen Planungsraum ein Regio­ nales Raumordnungsprogramm aufzustellen.“); vgl. zum ROG auch noch u. S. 151 f. 301 Schmidt-De Caluwe, JA 1993, 77 (84 f.); vgl. bereits Fleiner, Institutionen (1911), S. 82 ff.

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2. Teil: Regionalplanung im Raumplanungsrecht

nungsträger“302 bezeichnet. Verwaltungsträger sind mit der Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben betraute, (zumindest teil)rechtsfähige303 Organisationen und Personen.304 Sie zeichnen sich durch ihre Fähigkeit aus, Träger eigener Rechte und Pflichten zu sein305 und selbst klagen und verklagt werden zu können.306 Zu den Verwaltungsträgern zählen insbesondere juristische Personen des öffentlichen Rechts (der unmittelbaren oder mittelbaren Staatsverwaltung307).308 Dementspre­ chend ließe sich für die Träger von Planungen folgern, dass sie verselbstständigte Verwaltungseinheiten mit eigener Rechtsfähigkeit sind, die Planungsaufgaben er­ füllen. Unter den Trägern der Regionalplanung im Besonderen wären dann mit den Aufgaben der Regionalplanung betraute Verwaltungsträger zu verstehen. Diese Definition knüpft zunächst an die vielfältigen Aufgaben der Regional­ planung an.309 Unter diesen ist die Aufstellung eines Regionalplans gem. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG eine zwingende Kernaufgabe.310 Damit kann nur Träger der Regio­ nalplanung sein, wer (zumindest) für diese Regionalplanung im engeren Sinne311 zuständig ist. Obwohl nach § 7 Abs.  1 S.  2 ROG räumliche und/oder sachliche Teilregionalpläne zulässig sind312 und nach § 8 Abs. 4 ROG regionale Flächennut­ zungspläne aufgestellt werden können,313 sollen in dieser Arbeit v. a. die­jenigen Stellen genauer untersucht werden, die kraft ihrer Organkompetenz zusammen­ 302 Vgl. z. B. § 7 S. 1, 4 BauGB, § 205 Abs. 1 S. 1 BauGB, § 47 Abs. 6 S. 2 BImSchG, § 17 Abs. 4 S. 3 BNatSchG, § 6 Abs. 1 S. 2, § 7 Abs. 4 S. 1, § 18 Abs. 1 S. 1 SächsLPlG; vgl. auch Ossenbühl, 50. Deutscher Juristentag, S. 26. 303 Burgi, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allg. Verwaltungsrecht, § 8 Rn.  6 f.; Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, § 21 Rn. 13 a. E.; Detterbeck, Allg. Verwaltungsrecht, Rn. 180; wohl auch Krebs, in: HStR V, § 108 Rn. 17, 41 f.; enger (nur vollrechtsfähige juristische Personen des öf­ fentlichen Rechts) Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht II, § 82 Rn.  93; ausführlich zur öffentlich-rechtlichen Teilrechtsfähigkeit Bachof, AöR 83 (1958), 208 (259 ff.); kritisch zur Unterscheidung zwischen Voll- und Teilrechtsfähigkeit Jestaedt, in: GVwR I, § 14 Rn. 21 f.; Krebs, in: HStrR V, § 108 Rn. 41 f.; Schmidt-De Caluwe, JA 1993, 115 (116). 304 Vgl. Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, § 21 Rn.  1 f.; ähnlich Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht II, § 82 Rn. 90, 93. Früher war die Bedeutung des Begriffs noch stärker um­ stritten; vgl. Wolff, Organschaft und juristische Person, Bd. 1 (1933), S. 448 ff. (Fn. 4). 305 Vgl. z. B. Sodan/Ziekow, Grundkurs, § 58 Rn.  1; Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, § 21 Rn. 4, 42; vgl. ferner die Nachw. in Fn. 303. 306 Vgl. Jestaedt, in: GVwR I, § 14 Rn. 23; Detterbeck, Allg. Verwaltungsrecht, Rn. 179 f.: „Verwaltungsträger (= Rechtsträger)“; Erbguth, Allg. Verwaltungsrecht, § 6 Rn. 3. 307 Vgl. zu diesen Begriffen noch u. S. 100 ff. 308 Vgl. Detterbeck, Allg. Verwaltungsrecht, Rn. 180; Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, § 21 Rn. 7 ff. Als sog. Beliehene können auch natürliche Personen Verwaltungsträger sein; vgl. z. B. Frotscher, JuS-Lernbogen 1997, L 49 (50); zur Beleihung auch noch u. S. 121 ff. Zu den ju­ ristischen Personen des Privatrechts als Verwaltungsträgern vgl. z. B. Maurer, a. a. O., § 21 Rn. 15 ff.; Sodan/Ziekow, Grundkurs, § 58 Rn. 1. 309 Vgl. zur Definition der Regionalplanung schon o. S. 50 ff. 310 Vgl. auch bereits o. S. 50 ff. Zur Abweichung davon gem. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG vgl. u. S. 182 ff. 311 Vgl. o. S. 50 ff. 312 Zu den Braunkohlenplänen bereits o. S. 45 f. 313 Dazu bereits o. S. 49 f.

2. Abschn.: Regionalplanung

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fassende und fachübergreifende Regionalpläne mit einem Gesamtkonzept für die ganze Planungsregion314 aufstellen müssen. Überall dort, wo § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG solche flächendeckenden Regionalpläne verlangt,315 muss es also Träger der Regionalplanung geben, die definitionsgemäß für deren Aufstellung zuständig sind. Da in den drei Stadtstaaten und im Saarland aufgrund § 8 Abs. 1 S. 3 ROG keine Regionalplanung erfolgen muss, beschränkt sich die Untersuchung der Trä­ ger der Regionalplanung zwangsläufig auf die übrigen zwölf Bundesländer.316 Darüber hinaus greift die Definition auf den Begriff „Verwaltungsträger“ zu­ rück. Danach kann nur Träger der Regionalplanung sein, wer selbst verklagt wer­ den kann.317 Einen geeigneten Maßstab, um die Trägerschaft der Regionalplanung in diesem Sinne zu ermitteln, liefert § 47 Abs.  2 S.  2 VwGO. Denn (jeden­falls) die Ziele der Raumordnung318 eines Regionalplans sind bundesweit als Rechts­ vorschriften i. S. v. § 47 Abs.  1 Nr.  2 VwGO anerkannt  – und zwar unabhän­ gig von der Rechtsnatur des Regionalplans, die nur in manchen Ländern als Sat­ zung319 oder Rechtsverordnung320 festgelegt ist321.322 Nach dem in § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO verankerten Rechtsträgerprinzip323 ist ein solcher Normenkontrollantrag gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvor­ schrift (durch ihre Organe) erlassen hat. Nicht als Antragsgegner in Betracht kom­ men dagegen Behörden und andere an der Aufstellung der Rechtsvorschrift betei­ ligte Stellen ohne eigene Rechtsfähigkeit (z. B. Versammlungen, Ausschüsse).324 314

Vgl. dazu o. S. 53 f. S. u. S. 112 f. 316 Vgl. auch u. S. 208 f. 317 S. soeben S. 69 f. mit Fn. 306. 318 Vgl. die Legaldefinition in § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG. 319 So § 12 Abs. 10 LplG BW, Art. 18 Abs. 4 Staatsvertrag Donau-Iller, Art. 5 Abs. 2 S. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar, § 2 Abs. 4 S. 1 RegBkPlG, § 5 Abs. 5 S. 1 Hs. 1 NROG, § 7 Abs. 2 S. 1 SächsLPlG. 320 So Art. 22 Abs. 1 S. 2 BayLplG, § 9 Abs. 5 S. 1 LPlG MV, § 5 Abs. 10 S. 2 LPlG SH. 321 Vgl. auch u. S. 142 f., 319 f., 468 f. 322 So grundlegend BVerwGE 119, 217 (221 ff.); vgl. auch z. B. BVerwGE 137, 247 (251); VGH München, VGH n. F. 36, 104 (108 f.); 43, 177 (179 f.); VGH Kassel, NVwZ-RR 2005, 11 (12); NVwZ 2010, 1165 (1166); NuR 2011, 573 (574); 2012, 651 (651); OVG Koblenz, NuR 2008, 709 (juris Rn. 21); OVG Magdeburg, ZNER 2004, 370 (371); Paetow, in: FS Wahl, S. 511 (517 f.); ders., in: Kolloquium Hoppe, S. 179 (185 f.); Berkemann, a. a. O., S. 11 (39 f.); weitergehend (Normenkontrollantrag gegen den gesamten Regionalplan inkl. Grundsätzen der Raumordnung statthaft, wenn der Landesgesetzgeber den Regionalplan ohne Differenzierung zwischen Zielen und Grundsätzen der Raumordnung als Rechtsvorschrift einordnet) BVerwG, NVwZ 2009, 1226 (1226); VGH München, U. v. 22.1.2009  – 4 N 08.708, juris Rn.  20 f.; Schenke, in: Kolloquium Hoppe, S. 73 (77 ff.); Kopp/Schenke, VwGO, § 47 Rn. 33; noch wei­ tergehend z. B. Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, § 47 Rn. 119; Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), § 8 (Bearbeitung 2013) Rn. 64 ff. 323 VGH Mannheim, NVwZ-RR 2003, 56 (57); VGH München, NVwZ-RR 2007, 405 (407); Kopp/Schenke, VwGO, § 47 Rn. 39; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, § 47 Rn. 272; Lorenz, Verwaltungsprozessrecht, § 26 Rn. 63; Detterbeck, Allg. Verwaltungsrecht, Rn. 179; vgl. auch VGH Mannheim, NuR 2007, 567 f. (dazu noch u. S. 365). 324 Vgl. Gerhardt/Bier, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 47 (Bearbeitung 2005) Rn. 83. 315

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2. Teil: Regionalplanung im Raumplanungsrecht

Vielmehr kann nur Antragsgegner i. S. v. § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO sein, wer Verwal­ tungsträger in Gestalt einer juristischen Person des öffentlichen Rechts ist. Träger der Regionalplanung i. S. v. § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO ist also derjenige Verwaltungs­ träger, der bei einem Normenkontrollantrag gegen den Regionalplan Antragsgeg­ ner ist bzw. wäre (falls das Landesrecht die Normenkontrolle i. S. d. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO zugelassen hätte325). Die Trägerschaft der Regionalplanung ist folg­ lich nach dem Kriterium zu bestimmen, welchem vollrechtsfähigen Rechtsträger (z. B. Land, Gemeinde oder sonstige Körperschaft des öffentlichen Rechts) der Regionalplan als Rechtsvorschrift am Ende zugerechnet wird und wer damit die Verbandskompetenz für die Aufstellung eines Regionalplans besitzt. Träger der Regionalplanung i. S. v. § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO ist somit nur, wer (Rechts-)Träger des Regionalplans i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG ist. Welcher Verwaltungsträger (der unmittelbaren oder mittelbaren Landesverwaltung) danach Träger des Regio­ nalplans ist, hängt davon ab, welche Stellen an der Aufstellung eines Regional­ plans beteiligt sind, welchem Verwaltungsträger sie angehören und wie die Kom­ petenzen zwischen ihnen verteilt sind (z. B. beim Beschluss und der Genehmigung des Regionalplans). Mithin unterstützt die Untersuchung der regionalplanerischen Zuständigkeiten am Maßstab des § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO das Forschungsziel, die ganze Organisationsvielfalt der Regionalplanung zu erfassen.326 Träger der Regio­ nalplanung sind – im Rahmen dieser Arbeit – daher sowohl die Stellen, die für die Aufstellung eines Regionalplans i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG zuständig sind, als auch der vollrechtsfähige Verwaltungsträger, dem das Handeln dieser Stellen zuzurechnen ist (als Träger des Regionalplans i. S. v. § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO). Von der Trägerschaft der Regionalplanung nochmals zu unterscheiden ist die Frage nach der regionalplanerischen Planungshoheit,327 die diese Untersuchung für Baden-Württemberg vertieft beantworten soll:328 Erfüllt dieser Rechtsträger als Trä­ ger der Regionalplanung eine eigene Aufgabe (im eigenen Wirkungskreis bzw. wei­ sungsfrei mit Selbstverwaltungsrecht) oder eine staatliche Aufgabe (im übertragenen Wirkungskreis bzw. nach Weisung)?329 Unterliegt er (z. B. bei der Genehmigung des Regionalplans) nur einer Rechts- oder auch einer Fachaufsicht des Staates?330 Folgen daraus einklagbare subjektive öffentliche Rechte (etwa i. S. v. § 42 Abs. 2 VwGO)? 325

Von den Ländern, die nach § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, S. 3 ROG zur Regionalplanung verpflich­ tet sind, ist nur in Nordrhein-Westfalen die Normenkontrolle nicht landesrechtlich zugelassen (vgl. auch u. S. 263 ff. mit Fn. 612). 326 Vgl. bereits o. S. 35 ff. 327 Vgl. zum Begriff Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 9 ROG 1998 (Be­ arbeitung 2006) Rn. 71, 77; Spannowsky, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungsund Landesplanungsrecht, K § 9 (Bearbeitung 2008) Rn. 26; ähnlich formulierend BVerwGE 137, 38 (46): „raumordnerische Planungshoheit“. 328 Vgl. für die baden-württembergischen Regionalverbände ausführlich u. S.  411 ff.; zu­ sammenfassend für alle Träger der baden-württembergischen Regionalplanung u. S. 470 ff. 329 Vgl. z. B. VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 (462 f.); 2012, 394 (Ls. 1, 2, S.  396 f.); OVG Lüneburg, DÖV 2001, 524 (524); OVG Bremen, NordÖR 2008, 69 (72 f.); Mößle, in: ARL (Hrsg.), Novellierung des Landesplanungsrechts, S. 159 (163). 330 Vgl. z. B. VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 (462 f.); 2012, 394 (396).

2. Abschn.: Regionalplanung

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B. Organisationsvielfalt nach innen und außen Traditionell gilt für das ganze Bundesgebiet: Jede Gemeinde ist Trägerin der Bauleitplanung331 und jedes Land ist Träger der landesweiten Raumordnungs­ planung.332 Dass für diese Gesamtplanungen die genannten Verwaltungsträger zu­ ständig sind, überrascht nicht, sondern ist für die Bauleitplanung durch Art.  28 Abs.  2 S.  1 GG verfassungsrechtlich begründet333 und liegt für die landesweite Raumordnungsplanung in der Natur der Sache.334 Folgerichtig wird der Cha­rakter der Bauleitplanung als kommunaler Aufgabe (im eigenen Wirkungskreis)335 und der landesweiten Raumordnungsplanung als staatlicher Aufgabe kaum bestritten.336 Im Gegensatz dazu zeigt sich in der dazwischen liegenden Planungsebene der Regionalplanung die bundesstaatliche „Pluralisierung der Verwaltung nach innen und außen“337 umso deutlicher: Zuständig sind nicht nur die Länder, (Land-)Kreise und Gemeinden als klassische, im Staatsaufbau des Grundgesetzes (vgl. z. B. Art. 28 Abs. 1, 2 GG)338 zwingend vorausgesetzte Verwaltungsträger339 (z. B. die Landkreise in Niedersachsen und der Ministerpräsident in Schleswig-Holstein), sondern auch speziell gebildete Körperschaften des öffentlichen Rechts (z. B. die Regionalverbände in Baden-Württemberg und die Regionalen Planungs­verbände 331 Ausnahmen für die Bauleitplanung können sich aus den §§ 203 bis 205 BauGB ergeben; vgl. dazu die Übersichten bei ARL, Regionaler Flächennutzungsplan, S.  6 ff. und SchmidtEichstaedt, NVwZ 1997, 846 ff.; vgl. auch u. S.  114 ff. Zu den Trägern der regionalen Flä­ chennutzungsplanung nach § 8 Abs. 4 ROG vgl. u. S. 128 ff. 332 Vgl. bereits o. S. 63 f. 333 Vgl. z. B. (jeweils offenlassend, ob die kommunale Bauleitplanung zum unantastbaren Kernbereich des kommunalen Selbstverwaltungsrechts gehört) BVerfGE, 56, 298 (Ls. 1, S. 310 ff.); 76, 107 (Ls. 3, S. 117 ff.); 103, 332 (365 ff.). 334 Zu ähnlichen Erwägungen bei der Begründung der Gesetzgebungs- und Verwaltungs­ kompetenz des Bundes für die Bundesraumordnung vgl. u. S. 75 ff. und 92 f. 335 Vgl. nur § 2 Abs. 1 S. 1 BauGB; anders noch (Flächennutzungsplanung als rex mixtae) Schmidt-Aßmann, Grundfragen, S. 132. 336 Vgl. für die landesweite Raumordnungsplanung nur Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung, S. 49 und dens., AöR 101 (1976), 520 (533), der dagegen in der Regionalplanung eine kon­ dominiale Aufgabe erkennt (vgl. o. Fn. 294). 337 Krebs, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Verwaltungsorganisationsrecht, S. 339 (340); vgl. auch Gust, Zukunft, S. 3; Winkler, Kompetenzverbund, S. 4 ff.; Dieckmann, in: Wagener (Hrsg.), Verselbständigung, Bd. 1, S. 19 (24): „Verselbständigungstendenzen“. 338 Zur sog. institutionellen Rechtssubjektsgarantie des Art.  28 Abs.  2 GG für Gemeinden und Gemeindeverbände, zu denen nach BVerfGE 83, 363 (383) „jedenfalls die Kreise gehören“ (vgl. auch 3. Teil, Fn. 537), z. B. Maurer, in: Schoch (Hrsg.), Selbstverwaltung, S. 1 (7 ff.) = ders., DVBl. 1995, 1037 (1040 ff.); Tettinger, in: Mann/Püttner (Hrsg.), Handbuch, § 11 Rn. 4, 41; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 28 Rn. 11; Nierhaus, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 28 Rn. 41, 79; Röhl, in: Schoch (Hrsg.), Bes. Verwaltungsrecht, 1. Kap., Rn. 22; vgl. auch Art. 29 Abs. 8 S. 2, Art. 84 Abs. 1 S. 7, Art. 85 Abs. 1 S. 2, Art. 91e Abs. 1, 2 S. 1, Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b, Art. 115c Abs. 1 GG. 339 Vgl. Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, § 21 Rn. 7, 9; Krebs, in: HStR V, § 108 Rn. 17. Nach Dieckmann, in: Wagener (Hrsg.), Verselbständigung, Bd. 1, S. 19 (22, 30) zählen dazu auch die Regionalverbände.

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2. Teil: Regionalplanung im Raumplanungsrecht

in Bayern) sowie schwer einzuordnende Mischformen340 (z. B. die Regionalver­ sammlungen in den hessischen Regierungsbezirken). Spiegelbildlich wird die Re­ gionalplanung von den Landesplanungsgesetzen uneinheitlich als staatliche,341 kommunale342 oder kondominiale343 Aufgabe bezeichnet. Durch die unterschied­ lichen Binnenorganisationen (Organe, Behörden, Ämter)344 verstärkt sich die Viel­ falt nach innen sogar noch. Selbst innerhalb eines Bundeslandes treten zum Teil verschiedene Träger der Regionalplanung auf. Das trifft besonders auf BadenWürttemberg zu, wo neben den neun Regionalverbänden noch der Verband Region Stuttgart, der Regionalverband Donau-Iller und der Verband Region Rhein-Neckar Träger der Regionalplanung sind.345 Bereits dieser kurze Überblick deutet ein Phänomen an, dessen Ursachen (im 3. Teil346) und Erscheinungsformen (im 4. Teil347) noch genauer zu erforschen sind: Es gibt für die gleiche, bundesrechtlich vorgeschriebene Hauptaufgabe (Aufstellen von Regionalplänen i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG) nicht den Träger der Regio­ nalplanung, sondern ganz unterschiedliche Organisationsformen.

340

Von einem „Gremienmodell“ sprechend Hendler; UPR 2006, 325 (327, 329). So z. B. Art.  1 Abs.  4 BayLplG: „Landesplanung ist Aufgabe des Staates; Regional­ planung ist Teil der Landesplanung.“ 342 So z. B. § 14 Abs. 3 S. 1 LPlG RP: „Pflichtaufgabe der kommunalen Selbstverwaltung“; § 20 Abs. 1 S. 2 NROG: „Angelegenheit des übertragenen Wirkungskreises“. 343 So z. B. § 1 Abs. 2 LPlG NW: „gemeinschaftliche Aufgabe von Staat und Gemeinden“. 344 Vgl. Jestaedt, in: GVwR I, § 14 Rn. 33. 345 Zu ihnen ausführlich u. S. 325 ff. 346 S. sogleich S. 75 ff. 347 S. 210 ff. 341

3. Teil

Rechtsgrundlagen der Regionalplanung Bevor im 4.  Teil1 auf die unterschiedlichen Organisationsformen der Regio­ nalplanung im Einzelnen eingegangen und vertieft die Rechtsstellung der badenwürttembergischen Träger der Regionalplanung im Raumplanungsrecht unter­ sucht wird, sind in diesem 3. Teil die Rechtsgrundlagen der Raumordnung und insbesondere der Regionalplanung herauszuarbeiten. Die föderale Vielfalt der Re­ gionalplanung könnte vorrangig durch die Verteilung der Gesetzgebungs- und Ver­ waltungskompetenzen in der Bundesrepublik Deutschland bedingt sein. Dabei ist auf die Auswirkungen der Föderalismusreform I2 des Jahres 2006 einzugehen. Durch sie trat an die Stelle der Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes für die Raumordnung (Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 Var. 2 GG a. F.) die konkurrierende Ge­ setzgebungskompetenz des Bundes (Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG) mit Abweichungs­ möglichkeit der Länder (Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG).

1. Abschnitt

Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes bis 2006 Gem. Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 Var. 2 GG in der bis zum 31. August 2006 gelten­ den Fassung besaß der Bund die Rahmengesetzgebungskompetenz für die „Raum­ ordnung“.3 Die Reichweite seiner Gesetzgebungskompetenzen war dennoch stets umstritten.4 Nach dem sog. Baurechtsgutachten des BVerfG vom 16. Juni 19545 be­ schränkte sich die geschriebene Gesetzgebungskompetenz des damaligen6 Art. 75 Nr. 4 Var. 2 GG darauf, die „Grundzüge“ der Landes- und Regionalplanung fest­ 1

S. 210 ff. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes v. 28.8.2006 (BGBl. I S. 2034). 3 S. bereits o. S. 61 f. 4 Vgl. nur Dörr/Yamato, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Bes. Verwaltungsrecht, § 38 Rn. 14; Jacob, DVBl. 1968, 929 (930); Klamroth, Organisation und rechtliche Grundlagen, S. 17 ff. 5 BVerfGE 3, 407 (424 ff.); davor bereits Rechtsgutachten von Giese, Bundeskompetenz (1952). 6 Die Struktur des Art.  75 GG wurde mehrmals geändert: Insbesondere wurden durch G. v. 12.5.1969 (BGBl. I S. 363) Abs. 2 und 3 angefügt, durch G. v. 18.3.1971 (BGBl. I S. 206) wieder aufgehoben und schließlich durch G. v. 27.10.1994 (BGBl. I S. 3146) erneut zwei Ab­ sätze (aber mit anderem Inhalt) angefügt. Die Formulierung in Nr. 4 („die Bodenverteilung, die Raumordnung und den Wasserhaushalt“) blieb jeweils unverändert. 2

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

zulegen.7 In Abgrenzung dazu gehörte die Regelung der Flächennutzungs- und Bebauungsplanung zum Bodenrecht gem. Art. 74 Nr. 18 GG a. F.8 Darüber hinaus sprach das BVerfG dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz kraft Natur der Sache für die Bundesraumordnung zu.9 „Durchgehend“ durfte der Bund schließlich auch die „Rechtswirkung der Pläne verschiedener Stufen oder verschie­ denen Inhaltes“ regeln, weil „die Einpassung der Pläne ineinander zum allgemeinen Rahmen der Raumordnung gehört“.10 Unklar blieb, ob sich die Gesetzgebungs­ kompetenz für die damit angesprochenen Bindungswirkungen der Raumordnungs­ pläne gegenüber anderen Raumplanungen11 aus Art. 75 Nr. 4 GG a. F. ergab oder ob sie kraft Natur der Sache dem Bund zustand.12 Zudem bezweifelten die Länder das Bedürfnis eines Bundesraumordnungsgesetzes i. S. v. Art. 72 Abs. 2 GG a. F.13 Auch14 wegen dieser Unsicherheiten erließ der Bund erst im Jahr 1965 ein auf Art. 75 Nr. 4 GG a. F. gestütztes15 Raumordnungsgesetz.16 Dieses ROG 1965 re­ 7 BVerfGE 3, 407 (428); vgl. auch BVerfGE 15, 1 (16): „Raumordnung im Sinne des Art. 75 Nr. 4 GG ist nur die Planung im Bereich eines Landes.“ 8 BVerfGE 3, 407 (424 f.): „Zur Materie ‚Bodenrecht‘ gehören vielmehr nur solche Vor­ schriften, die den Grund und Boden unmittelbar zum Gegenstand rechtlicher Ordnung haben, also die rechtlichen Beziehungen des Menschen zum Grund und Boden regeln.“ Das BVerfG entschied damit den Streit, ob die Flächennutzungsplanung der Bauleit- oder der Landespla­ nung zuzurechnen ist; vgl. Umlauf, Landesplanung, S. 183; Arbeitsgemeinschaft der Landesplaner der Bundesrepublik Deutschland, Landesplanung, S. 37 f. Aus dieser Passage wird bis heute das Verbot eines „bodenrechtlichen Durchgriffs“ der Raumordnung hergeleitet (vgl. z. B. Kment, Rechtsschutz, S. 210 ff.; ders., NuR 2006, 217 (218 f.)); vgl. auch u. S. 97. 9 BVerfGE 3, 407 (428). 10 BVerfGE 3, 407 (428). 11 Vgl. dazu u. S. 94 ff. 12 Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 GG a. F. (wegen der Formulierung „Rahmen“): LT-Drucks. BW 2/2560, S. 4289; Hendler, in: Jarass (Hrsg.), Raumordnungsgebiete, S. 88 (101); Durner, Kon­ flikte, S.  75; Kment, Rechtsschutz, S.  218 ff.; ders., NuR 2006, 217 (220 f.); Spiecker, Pri­ vate, S. 129 f.; kraft Natur der Sache (wegen der Formulierung „durchgehend“): BT-Drucks. 13/6392, S. 32; 13/7589, S. 22 f.; LT-Drucks. SA 2/4206, S. 22; Runkel, DVBl. 1996, 698 (700); ders., in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, J  690 (Bearbeitung 2007) S. 2 f., 12; ders., in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 1 Rn. 4; Heitsch, in: Bundesanstalt für Straßenwesen (Hrsg.), Föderalismus, S. 58 (69); Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 28 (Bearbeitung 2009) Rn. 28, 30. Nach Spannowsky, UPR 2007, 41 (42, 47, 53) und Kirchmann, Integration, S. 36 f. hatte sich das BVerfG nicht entschieden; ähnlich Trzaskalik, Die Verwaltung 11 (1978), 273 (283): „sybillinische Sätze“; nicht differen­ zierend Knippenberg, Kompetenzgrundlagen, S. 36. 13 Vgl. BT-Drucks. 4/1204, S. 11; BR-Rechtsausschuss, Unterausschuss, Niederschrift über die Sitzung v. 18.2.1965 (Nr. R 24/65), S. 2 f.; BR-Rechtsausschuss, Niederschrift über die Sit­ zung v. 24.2.1965 (Nr. R 26/65), S. 3 f. Vgl. auch u. S. 187 ff. 14 Zur politischen Uneinigkeit über die Aufnahme der Regionalplanung in das ROG 1965 vgl. noch u. S. 195 f. 15 BT-Drucks. 4/1204, S.  7; vgl. aber auch BT-Drucks. 4/472, S.  4: „Die Bundesgesetz­ gebung über die Raumordnung beschränkt sich nicht allein auf die Rahmenkompetenz des Ar­ tikels 75 GG, sondern erfaßt darüber hinaus die Vollkompetenz aus der Natur der Sache.“ Ähn­ lich bereits BT-Drucks. 2/1656, S. 6. 16 Vgl. bereits o. S. 61 ff.

1. Abschn.: Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes bis 2006 

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gelte ebenso wie die folgenden Neubekanntmachungen17 allgemeine Grundzüge der Raumordnung (z. B. die Bindungswirkungen der Raumordnungspläne im Raumplanungsrecht gem. §§ 3 bis 5 ROG 1998) und schemenhaft18 die Bundes­ raumordnung (§§ 18 bis 21 ROG 1998). Diese unmittelbar geltenden Vorschriften19 begründete der Bundesgesetzgeber im Jahr 1998 bei der grundliegenden Novel­ lierung durch das ROG 1998 mit seiner vom BVerfG zugesprochenen Vollkom­ petenz20 sowie mit der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz für das jeweils betroffene Fachplanungsrecht21.22 Daneben enthielten die Bundesraumordnungs­ gesetze ausfüllungsbedürftige rahmenrechtliche Vorgaben für die Landes- und Regionalplanung. So mussten die Länder gem. § 6 S.  1 ROG 1998 die Rechts­ grundlagen für die Raumordnung im Landesgebiet schaffen.23 Landesrechtliche Vorschriften, die weiter reichten (z. B. regionalplanerische Festlegungen im Ber­ liner Flächennutzungsplan über § 9 Abs. 1 S. 1 ROG 1998 hinaus24) oder in Ein­ zelheiten gingen (z. B. ein zwingender Festlegungskatalog anstelle des § 7 Abs. 2 ROG 199825), hatten sich gem. § 6 S. 2 ROG 1998 im Rahmen der rahmengesetz­ lichen Vorgaben des 2. Abschnitts des ROG 1998 zu bewegen. Dem ROG 1998 widersprechendes Landesplanungsrecht (z. B. § 8 Abs.  2 NROG a. F.26) war da­ gegen nichtig, weil die Länder insoweit weder das Rahmenrecht des Bundes i. S. v. Art. 75 Abs. 3 GG a. F.27 umsetzten noch nach Art. 72 Abs. 1 GG a. F. eine origi­ näre Gesetzgebungskompetenz hatten.28 Dass sich der Bundesgesetzgeber mit den

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In den Jahren 1989 (BGBl. I S. 1461), 1991 (BGBl. I S. 1726, berichtigt S. 1883), 1993 (BGBl. I S. 630) und 1997 (BGBl. I S. 2081 (Art. 2, S. 2102)). 18 Vgl. nur Koch/Hendler, Baurecht, 4. Aufl. 2004, § 1 Rn. 2, § 4 Rn. 1; Peine, Baurecht, Rn. 21; Durner, in: Symposium Blümel, S. 73 (77). Erst Art. 2 Nr. 7 des EAG Bau v. 24.6.2004 (BGBl. I S. 1359) wertete die Bundesraumordnung durch die Einführung einer Raumordnung in der AWZ auf. Diesbezüglich stützte sich der Gesetzgeber auf Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 i. V. m. Abs. 2 GG a. F.; vgl. BR-Drucks. 756/03, S. 204. 19 Bzgl. des ROG 1965 v. d. Heide, in: Brügelmann/Asmuß/Cholewa/v. d. Heide, Raumord­ nungsgesetz, Einl. (Bearbeitung 1965), III. 2.; bzgl. des ROG 1998 v. d. Heide, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, Vorbem. vor §§ 1–5 ROG 1998 (Bearbeitung 2001) Rn. 1; Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 1 (Bearbei­ tung 2001) Rn. 1, K § 6 (Bearbeitung 2003) Rn. 1; Real, Vergleich, S. 4 f. 20 BT-Drucks. 13/6392, S. 32 mit Verweis auf BVerfGE 3, 407 (427 f.) und BVerfGE 15, 1 (16). 21 BT-Drucks. 13/7589, S. 22 f.; BR-Drucks. 635/96, S. 64. 22 A. A. Wille, Küsten- und Meeresregion, S.  28: ROG nur gestützt auf Rahmengesetz­ gebungskompetenz. 23 Vgl. auch Art. 75 Abs. 3 GG a. F.: „Erläßt der Bund Rahmenvorschriften, so sind die Län­ der verpflichtet, innerhalb einer durch das Gesetz bestimmten angemessenen Frist die erforder­ lichen Landesgesetze zu erlassen.“ 24 Abgeordnetenhaus-Drucks. 13/4035, S. 5; vgl. jetzt § 3 AGBauGB Bln. und u. S. 223 f. 25 Z. B. § 11 Abs. 3 S. 2 LplG BW; dazu noch ausführlicher u. S. 144 ff. 26 Dazu u. S. 183 ff., 202 f. und 249 ff. 27 Vgl. die Vier-Jahres-Frist in § 22 ROG 1998. 28 Im Ergebnis auch (mit Jarass, NVwZ 1996, 1041 (1047) allein auf Art. 75 Abs. 3 GG a. F. abstellend) Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungs­ recht, K § 6 (Bearbeitung 2003) Rn. 44; wie hier für die Anwendbarkeit des Art. 72 Abs. 1 GG

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

§§ 6 bis 17 ROG 1998 grundsätzlich29 an die Landesgesetzgeber und nicht unmit­ telbar an die Träger der landesweiten Raumordnungs- und Regionalplanung rich­ tete,30 zeigte schließlich § 9 Abs. 6 ROG 1998: Er ließ die Landesgesetzgeber ent­ scheiden, ob sie den regionalen Flächennutzungsplan zulassen wollten (anders jetzt § 8 Abs. 4 ROG 200931).32 Gem. § 9 Abs. 1 S. 1 ROG 1998 waren in den Ländern, deren Gebiet die Ver­ flechtungsbereiche mehrerer Zentraler Orte oberster Stufe umfasst, Regionalpläne aufzustellen. Damit verpflichtete der Bundesgesetzgeber alle Flächenländer mit Ausnahme des Saarlands zur flächendeckenden Regionalplanung.33 Es wurde al­ lerdings uneinheitlich beurteilt, ob § 9 Abs. 1 S. 1 ROG 1998 als Rahmenrecht an den Landesgesetzgeber (i. S. v. Art. 75 Abs. 3 GG a. F.)34 oder als unmittelbar gel­ tende Regelung (i. S. v. Art. 75 Abs. 2 GG a. F.)35 an die Träger der Regionalpla­ nung adressiert war.36 Gegen die letztgenannte, unmittelbare Pflicht zur Regio­ nalplanung aus § 9 Abs. 1 S. 1 ROG 1998 spricht schon die andere Absicht des

a. F. auf die Rahmengesetzgebungskompetenz BVerfGE 87, 68 (69); 95 (95); Rozek, in: v. Man­ goldt/Klein/Starck, GG, 5. Aufl. 2005, Art. 75 Rn. 32 f.; Streppel, Rahmenkompetenz, S. 52 f., 224 ff. 29 Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 6 ROG 1998 (Bearbeitung 1998) Rn. 22, § 22 ROG 1998 (Bearbeitung 1999) Rn. 21 zählt viele Vorschriften der §§ 7 ff. ROG 1998 auf, die angeblich i. S. v. Art. 75 Abs. 2 GG a. F. in Einzelheiten gehende oder unmittelbar geltende Regelungen enthalten haben. 30 BT-Drucks. 13/6392, S.  83: „Richtliniengesetz an die jeweiligen Landesgesetzgeber“; Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 6 (Bearbeitung 2003) Rn. 1 f., 44; Real, Vergleich, S. 5; vgl. auch den Wortlaut des Art. 75 Abs. 1 S. 1 GG a. F.: „[…] Rahmenvorschriften für die Gesetzgebung der Länder […]“. 31 Dazu u. S. 112 f., 128 ff., 183 ff. 32 Deutlich BT-Drucks. 13/6392, S. 141: „Rahmenvorschrift mit Experimentiercharakter“; vgl. auch BT-Drucks. 13/7589, S. 24: „Ermächtigung an die Länder“; VG Gießen, Gemeinde­ haushalt 2008, 129 (133); LT-Drucks. He. 15/1491, S. 19; ARL, Regionaler Flächennutzungs­ plan, S. 35 f.; Runkel, DVBl. 1996, 698 (703); Hendler, ZfBR 2005, 229 (229); Spannowsky, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 9 (Bearbei­ tung 2008) Rn. 48. 33 Koch/Hendler, Baurecht, 4. Aufl. 2004, § 6 Rn. 2; Brohm, Baurecht, § 37 Rn. 1; Runkel, WiVerw 1997, 267 (284); ders., in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Lan­ desplanungsrecht, K § 6 (Bearbeitung 2003) Rn. 14; Spannowsky, a. a. O., K § 9 (Bearbeitung 2008) Rn.  11; weitergehend (auch Hamburg; s. bereits o. 2. Teil, Fn.  144) Wickel, NordÖR 2003, 229 (231 f.); Koch, in: Hoffmann-Riem/Koch (Hrsg.), Hamburgisches Staats- und Ver­ waltungsrecht, S. 215 f.; wohl auch BT-Drucks. 13/6392, S. 85: „Großraum Hamburg“. 34 So Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungs­ recht, K § 6 (Bearbeitung 2003) Rn.  8, 10, 14; Goppel/Schreiber, BayVBl. 2005, 353 (355, Fn. 24); wohl auch v. d. Heide, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, Einf. II. (Bearbeitung 1999) Rn. 174; Koch/Hendler, Baurecht, 4. Aufl. 2004, § 6 Rn. 1 f. 35 So (auch für § 8 Abs. 1 S. 1 ROG 1998) Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumord­ nung, § 8 (Bearbeitung 2013) Rn. 21, § 9 ROG 1998 (Bearbeitung 2007) Rn. 2, 21, § 22 ROG 1998 (Bearbeitung 1999) Rn. 21; Spannowsky, in: Bielenberg/‌Runkel/Spannowsky, Raumord­ nungs- und Landesplanungsrecht, K § 8 (Bearbeitung 2008) Rn. 4. 36 Offengelassen von Goppel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 8 Rn. 10.

1. Abschn.: Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes bis 2006 

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Bundesgesetzgebers (vgl. insbesondere § 6 ROG 1998).37 Darüber hinaus ist zu bedenken, dass die Rahmengesetzgebungskompetenz des Art. 75 Abs. 1 S. 1 GG a. F. grundsätzlich nur Rahmenvorgaben des Bundes zuließ, die der Ausfüllung durch die Landesgesetzgeber fähig und ihrer bedürftig waren.38 Selbst wenn man § 9 Abs. 1 S. 1 ROG 1998 als Rahmenrecht ausgelegt hätte, hätte er der 199439 ver­ schärften Erforderlichkeitsklausel des Art.  72 Abs.  2 GG a. F. entsprechen müs­ sen. Konkret wäre zu hinterfragen gewesen, ob nach den strengen Kriterien des BVerfG40 die bundesgesetzliche Pflicht zur Regionalplanung i. S. v. Art. 72 Abs. 2 GG a. F. zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder zur Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit erforderlich war.41 Sollte § 9 Abs.  1 S.  1 ROG 1998 mit der Gegenauffassung sogar eine in Einzelheiten ge­ hende oder unmittelbar geltende Regelung i. S. v. Art. 75 Abs. 2 GG a. F. gewesen sein, wäre zusätzlich rechtfertigungsbedürftig, weshalb dieser Ausnahmefall ge­ rade auf die Pflicht zur Regional­planung zugetroffen hätte.42 Unabhängig von dieser Frage legte § 9 Abs. 1 S. 1 ROG 1998 mit seiner Impe­ rativ-Formulierung („In den Ländern […] sind Regionalpläne aufzustellen.“) nicht fest, wer die Regionalpläne aufstellen sollte. Vielmehr ließ der Bundesgesetzgeber den Ländern bezüglich der Trägerschaft der Regionalplanung unverändert (zu § 5 Abs. 3 S. 2 ROG 196543) die Wahl zwischen dem staatlichen Modell und dem Mo­ dell regionaler Planungsgemeinschaften mit Zusammenschlüssen von Gemeinden und Gemeindeverbänden (vgl. § 9 Abs.  4, 6 ROG 1998);44 daneben waren auch 37

BT-Drucks. 13/6392, S. 32 („Richtliniengesetz an die Landesgesetzgeber“) und S. 83, 85 (kein anderer Regelungsgehalt als § 5 Abs. 3 Satz 1 ROG 1965; vgl. dazu bereits o. S. 61 f. und noch u. S. 195 f.). 38 Vgl. BVerfGE 4, 115 (129); 36, 193 (202); 38, 1 (10); 51, 43 (54); 80, 137 (157); 111, 226 (248). 39 G. v. 27.10.1994 (BGBl. I S. 3146). 40 Grundlegend BVerfGE 106, 62 (143 ff.); dazu ausführlich Meyer, Föderalismusreform, S.  79 ff.; Gerstenberg, Föderalismusreform, S.  122 ff.; Würtenberger, Kompetenzausübungs­ regel, S. 74 ff. 41 So die Überzeugung des ROG 1998-Gesetzgebers in BT-Drucks. 13/6392, S. 32; vgl. auch u. S. 187 ff. 42 Vgl. BVerfGE 111, 226 (249 ff.). 43 Vgl. bereits o. S. 60 ff. und noch u. S. 195 f. 44 Spannowsky, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungs­ recht, K § 9 (Bearbeitung 2008) Rn. 30; Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 9 ROG 1998 (Bearbeitung 2006) Rn.  80; Knemeyer, in: FS Bartlsperger, S.  339 (342 f.); Durner, Konflikte, S.  49 f., 500; ebenso bereits zum inhaltsgleichen § 5 Abs.  3 ROG 1965 OVG Münster, NVwZ 1984, 388 (389); Zinkahn/Bielenberg, Raumordnungsgesetz des Bun­ des, § 5 Rn. 9 g) cc); Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung, S. 49 f.; ders., AöR 101 (1976), 520 (534); Wahl, Rechtsfragen, Bd. II, S. 185; Bielenberg, DÖV 1967, 190 (192); Henrich, Kom­ munale Beteiligung, Bd. II, S. 282 f.; Erbguth/Schoeneberg, Raumordnungs- und Landespla­ nungsrecht, Rn.  106; Hoppe/Menke, RuL Rheinland-Pfalz = Hoppe/Schoeneberg, RuL Nie­ dersachsen, Rn.  760; Bielenberg/‌Erbguth/Söfker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 5 (Bearbeitung 1983) Rn. 53 f.; Götz, in: FS Weber, S. 979 (995 f.); Meier, Regionalpla­ nung, S. 196, 204 f.; Braese, Gegenstromverfahren, S. 160 f.; Janning, Alternativen, S. 27 f., 30, 83; Dahl, Organisationsfragen, S. 81, 86 f.; Müllers, Stadt-Umland-Planung, S. 191; Battis, JA

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

Zwischenformen zulässig.45 Dazu passend teilte der Bund die Planungsregionen weder selbst ein noch setzte er den Ländern für die Abgrenzung dieser „Teilräume der Länder“46 genaue Vorgaben.47 Diese Zurückhaltung des Bundesgesetzgebers entsprach der Verteilung der sog. Organisationsgewalt48 im Bundesstaat bis zur Föderalismusreform I.49 Organisa­ tionsgewalt bezeichnet die Befugnis zur Errichtung, Änderung und Aufhebung von Verwaltungsträgern und von Verwaltungsorganen.50 Davon ist die Befugnis um­ fasst, die sachliche, örtliche und instanzielle Zuständigkeit für die Erfüllung einer Verwaltungsaufgabe zu bestimmen.51 Selbst in Bereichen, in denen der Bund die Rahmengesetzgebungskompetenz besaß (wie hier gem. Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 Var.  2 GG a. F. für das Landesraumordnungsrecht), verblieb die Organisations­ 1981, 313 (316); Evers, Regionalplanung, S. 101; Ellinger; Neuorganisation, S. 9 f.; Rasch, Die Verwaltungspraxis 1968, 73 (74); a. A.: Klotz, DÖV 1967, 184 (186, 188): zwingender Vorrang der regionalen Planungsgemeinschaften; ähnlich Jacob, Der Landkreis 1965, 173 (174): regio­ nale Planungsgemeinschaften als „Normalfall“; Rutkowski, Einfluss, S. 37. 45 OVG Bautzen, SächsVBl. 2003, 84 (88 f.); Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raum­ ordnung, § 9 ROG 1998 (Bearbeitung 2006) Rn. 80; Backhaus, Gemeinden in der Landespla­ nung, S. 59 f.; Knemeyer, in: FS Bartlsperger, S. 339 (342, Fn. 8); ebenso bereits zum inhalts­ gleichen § 5 Abs. 3 ROG 1965 BVerwG, NVwZ 1986, 756 (757); LT-Drucks. SA 1/658, S. 4 f.; Hoppe/Menke, RuL Rheinland-Pfalz = Hoppe/Schoeneberg, RuL Niedersachsen, Rn.  767; Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S. 43; Henrich, Beteiligung, Bd. I, S. 180 f.; Evers, Regionalplanung, S. 101; Lange, Region, S. 73 (Landkreise); Janning, Alternativen, S. 85 (nie­ dersächsische Landkreise); Baldauf, BlGBW 1965, 161 (163); Degenhart, DVBl. 1996, 773 (774); a. A. Meier, Regionalplanung, S. 205 f. (niedersächsische Landkreise). 46 So § 3 Nr. 7 ROG 1998: „[…] Pläne für Teilräume der Länder (Regionalpläne) […]“; vgl. auch bereits § 5 Abs. 3 S. 1 ROG 1965. 47 Istel, in: ARL (Hrsg.), Novellierung des Landesplanungsrechts, S. 167 (167); ebenso be­ reits zum ROG 1965 BT-Drucks. 4/3014, S. 5: „Die Merkmale der Begrenzung von Regionen wurden diskutiert, doch kam es zu keiner Präzisierung dieser Merkmale.“; Hoppe/Schoeneberg, RuL Niedersachsen = Hoppe/Menke, RuL Rheinland-Pfalz, Rn. 762 ff.; Erbguth/Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Rn.  92; Ernst/‌Suderow, Gemeindeteile, S. 14 (Fn. 10); Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, M 260 (Bearbeitung 1980) Rn. 1 ff.; Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S. 37; nach Pühl, Or­ ganisation, S. 79 ff. ergaben sich aus dem ROG gar keine Vorgaben. 48 Grundlegend zum Begriff Maurenbrecher, Grundsätze (1837), § 185 (S. 324). 49 Knemeyer, in: FS Bartlsperger, S. 339 (341); vgl. zum vorangehenden § 5 Abs. 3 ROG 1965 Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S.  43; Erbguth/Schoeneberg, RuL Nieder­ sachsen, Rn.  106; Hoppe/‌Menke, RuL Rheinland-Pfalz = Hoppe/Schoeneberg, RuL Nieder­ sachsen, Rn. 760. 50 Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, § 21 Rn. 57; Seggermann, Region, S. 126 („äußere Orga­ nisationsgewalt“); vgl. zu anderen Definitionsversuchen ausführlich Böckenförde, Organisati­ onsgewalt, S. 21 ff.; Ermacora, VVDStRL 16 (1958), 191 (199 ff.); Butzer, Die Verwaltung 27 (1994), 157 (161 ff.). 51 Ibler, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 86 (Bearbeitung 2008) Rn. 154; Burgi, in: Erichsen/Eh­ lers (Hrsg.), Allg. Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 2; Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht II, § 81 Rn. 8; Collin/Fügemann, JuS 2005, 694 (695); Schmidt-De Caluwe, JA 1993, 115 (116); Jestaedt, in: GVwR I, § 14 Rn. 58; Traumann, Organisationsgewalt, S. 26; vgl. auch BVerfGE 105, 313 (331) zu Art. 84 Abs. 1 GG a. F.

1. Abschn.: Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes bis 2006 

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gewalt grundsätzlich52 bei den Ländern.53 Wäre § 9 Abs. 1 S. 1 ROG 1998 umset­ zungsbedürftiges Rahmenrecht gewesen, hätte der Bund keinen einheitlichen Trä­ ger der Regionalplanung bestimmen dürfen, sondern nur die Länder kraft ihrer Organisationsgewalt aus Art. 30 GG.54 Hätte § 9 Abs. 1 S. 1 ROG 1998 doch – ent­ gegen der erwähnten Bedenken – unmittelbar zur Regionalplanung verpflichtet, hätte der Bund kraft Art. 84 Abs. 1 Hs. 2 GG a. F. die Zuständigkeit für die Re­ gionalplanung bundeseinheitlich regeln dürfen.55 Freilich wäre dafür zum Schutz der Länder56 ein zustimmungspflichtiges Bundesgesetz erforderlich gewesen. Mit Blick auf die schon vor dem ROG 1965 entstandene Organisationsvielfalt in der Regionalplanung57 wäre es kaum vorstellbar gewesen, dass die Stimmenmehrheit des Bundesrats58 etwa einem ROG mit bundeseinheitlichen Trägern der Regional­ planung und bundesrechtlich festgelegten Planungsregionen zugestimmt hätte. So sollten auch mit dem Bundesraumordnungsprogramm der Ministerkonferenz für Raumordnung aus dem Jahr 197559, das das damalige Bundesgebiet in 38 „Ge­ bietseinheiten“ einteilte, ausdrücklich keine Planungsregionen i. S. v. § 5 Abs.  3 ROG 1965 festgelegt werden.60 Ebenso wenig hatte die Anerkennung von inzwi­ schen elf europäischen Metropolregionen durch die Ministerkonferenz für Raum­ ordnung61 auf eine Einteilung von Planungsregionen gezielt. Eher umgekehrt 52 Anders für in Einzelheiten gehende oder unmittelbar geltende Vorschriften i. S. v. Art. 75 Abs. 2 GG a. F.; vgl. Heitsch, Ausführung, S. 216 f.; Krüger, DVBl. 1998, 293 (299). 53 Vgl. Maunz, in: ders./Dürig, GG, Art. 75 (Bearbeitung 1986) Rn. 17; Kuckuk, DÖV 1978, 354 (357); Broß, in: v. Münch/Kunig, GG, 5. Aufl. 2003, Art. 84 Rn. 5 f.; Stern, Staatsrecht II, S. 599. 54 Vgl. für das ROG 1965 Halstenberg, Der Landkreis 1963, 172 (173 f). Nach der st. Rspr. des Bundesverfassungsgerichts (z. B. BVerfGE 12, 205 (230); 15, 1 (16); 87, 181 (184)) ist die „Gesetzgebungskompetenz des Bundes die äußerste Grenze seiner Verwaltungszuständigkeit“. 55 Davon dürfte Steinfort, Der Städtetag 1996, 791 (799) und ZG 1997, 16 (34 f.) stillschwei­ gend ausgegangen sein, wenn er für Verdichtungsräume eine bundesgesetzliche Festlegung auf regionale Planungsgemeinschaften forderte. 56 Vgl. BVerfGE 37, 363 (379 f.); 55, 274 (319); 75, 108 (150); 105, 313 (331). 57 Vgl. o. S. 60 ff. 58 Vgl. Art. 52 Abs. 3 S. 1 GG. 59 BT-Drucks. 7/3584. 60 BT-Drucks. 6/3793, S. 75; 7/3584, S. 12; vgl. auch Götz, in: FS Weber, S. 979 (997 f.) und für die fünf Gebietseinheiten in Baden-Württemberg LT-Drucks. BW 6/697; 6/1201, S. 3; 6/2900, S. 9 f. 61 24. Ministerkonferenz für Raumordnung, Raumordnungspolitischer Handlungsrahmen, Beschluss v. 8.3.1995, z. B. abgedruckt in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, Bd.  2, Bund II.5, S. 63 (90): Berlin/Brandenburg, Hamburg, München, Rhein-Main, Rhein-Ruhr, Stuttgart; 26. Ministerkonferenz für Raumordnung, Bedeutung der großen Metropolregionen Deutschlands für die Raumentwicklung in Deutschland und Europa, Beschluss v. 3.6.1997, z. B. abgedruckt in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, B 320, S. 88 (88): Halle/Leipzig-Sachsendreieck; 32. Ministerkonferenz für Raumordnung, Weiterentwicklung raumordnungspolitischer Leitbilder und Handlungsstrategien, Beschluss v. 28.4.2005 (z. B. ab­ rufbar  unter:  http://bfag-aring.de/pdf-dokumente/Aring_2005_MKRO_Beschluss_Leitbilder. pdf, letzter Abruf: 2.2.2014): Nürnberg, Hannover-Braunschweig-Göttingen, Rhein-Neckar, Bremen/Oldenburg.

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

haben die schon vorher von den Ländern eingerichteten regionalplanerischen Or­ ganisationstrukturen dazu beigetragen, die europäischen Metropolregionen als „Motoren der gesellschaftlichen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Ent­ wicklung“62 abzugrenzen.63 Deshalb galt bis zur Föderalismusreform I: Indem alle durch § 9 Abs.  1 S.  1 ROG 1998 zur Regionalplanung verpflichteten Länder Landesplanungsgesetze er­ ließen, füllten sie einerseits materiell-rechtlich den Rahmen der §§ 6 bis 17 ROG 1998 aus (z. B. durch Festlegungskataloge für die Regionalpläne).64 Andererseits waren die Landesplanungsgesetze kraft der Organisationsgewalt der Länder für die Landes- und Regionalplanung65 „Organisationsgesetze“66.67 Darin bestimmten sie neben dem Verwaltungsverfahren selbstständig die Trägerschaft der Regional­ planung und die Einteilung der Planungsregionen.68 Die infolge der Kompetenz­ verteilung im Bundesstaat entstandenen unterschiedlichen Organisa­tionsmodelle waren folglich ein Zeichen föderaler Vielfalt.69

62 So die Definition der 24. Ministerkonferenz für Raumordnung, Raumordnungspolitischer Handlungsrahmen, Beschluss v. 8.3.1995, z. B. abgedruckt in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumord­ nung, Bd. 2, Bund II.5, S. 63 (88). 63 Vgl. Baumheier/Sünnemann, N. Arch. f. Nds. 2010/2, 36 (37, 44): Raumordnung als „Ge­ burtshelfer“ bzw. mit anfänglicher „Elternrolle“; speziell zum Verband Region Rhein-Neckar als Akteur der Metropolregion Rhein-Neckar noch u. S. 461 f. 64 Zur Vereinbarkeit der Landesplanungsgesetze mit den §§ 7 ff. ROG 1998 vgl. Real, Ver­ gleich, S. 8 ff. 65 Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S.  43; Spannowsky, in: Bielenberg/Runkel/ Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 9 (Bearbeitung 2008) Rn. 8; Erbguth/Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Rn. 100. 66 Herzog (damaliger baden-württembergischer Innenminister), LT-Plenarprotokoll BW 8/73, S.  6031 f.; Dörr, in: Achterberg/‌Püttner/Würtenberger (Hrsg.), Bes. Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2000, § 7 Rn. 67. 67 Vgl. o. S. 60 ff. 68 Einig, in: Mielke/Münter (Hrsg.), Regionalisierungsansätze, S. 4 (5) bezeichnet dies als „Regionalisierung“. 69 Vgl. Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungs­ recht, K § 6 (Bearbeitung 2003) Rn. 4; Huber, BT-Rechtsausschussprotokoll Nr. 12 v. 15. u. 16. Mai 2006, S. 234; vgl. auch BT-Drucks. 16/10292, S. 20; kritisch für die Zeit vor dem ROG 1998 dagegen Erbguth, in: ders. (Hrsg.), Neues Städtebau- und Raumordnungsrecht, S.  13 (27); kritisch bzgl. der unterschiedlichen Begrifflichkeiten Parakenings, NWVBl. 2008, 172 (174).

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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2. Abschnitt

Veränderungen durch die Föderalismusreform I 1. Kapitel

Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG A. Veränderungen im Überblick Die sog. Föderalismusreform I70 regelte die Kompetenzverteilung zwischen dem Bund und den Ländern zum 1. September 2006 neu. Insbesondere Änderungen der Art. 70 ff. GG sollten die Gesetzgebungskompetenzen zwischen dem Bund und den Ländern entflechten.71 Einer der Kernpunkte der Grundgesetzänderungen war des­ wegen die Abschaffung der Rahmengesetzgebungskompetenz,72 d. h. zwangsläufig aus „übergeordneten verfassungspolitischen Gründen“73 auch die Aufhebung des Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 GG a. F.74 Als ein solcher Grund galt vor allem die schwie­ rige Umsetzung von EG-Richtlinien durch zwei hinterein­andergeschaltete Gesetz­ gebungsverfahren.75 Die Verfassungsänderung zielte darauf, dass regionalbezogene Materien zukünftig von den Ländern geregelt werden.76 Folgerichtig sollte die Fö­ deralismusreform I die Gesetzgebungskompetenz der Länder für die Regionalpla­ nung stärken.77 Allgemein bot sich die Gelegenheit, die Gesetzgebungszuständig­ 70 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes v. 28.8.2006 (BGBl. I S.  2034). Als „Födera­ lismusreform II“ wird die Neuregelung der Finanzverfassung durch G. v. 29.7.2009 (BGBl. I S. 2248) bezeichnet. Vgl. dazu z. B. Korioth, JZ 2009, 729 ff.; Schmidt, DVBl. 2009, 1274 ff.; Selmer, NVwZ 2009, 1255 ff. 71 BT-Drucks. 18/813, S.  7; Frenz, Jura 2007, 165 (165); Degenhart, NVwZ 2006, 1209 (1209); Selmer, JuS 2006, 1052 (1056); Knippenberg, Kompetenzgrundlagen, S. 43. 72 Vgl. BT-Drucks. 16/813, S. 8 f. 73 31. Ministerkonferenz für Raumordnung, Neuregelung der bundesstaatlichen Kompetenz­ ordnung, Beschluss v. 13.10.2003, z. B. abgedruckt in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raum­ ordnungs- und Landesplanungsrecht, B 320, S. 150 (151). Vgl. auch Erbguth, in: ders. (Hrsg.), Neues Städtebau- und Raumordnungsrecht, S. 13 (27 f.); Knippenberg, Kompetenzgrundlagen, S. 25 ff. 74 Kritisch dazu (mit Verweis auf die mit der Rahmengesetzgebungskompetenz vergleich­ bare Richtlinienkompetenz nach Art. 288 Abs. 3 AEUV) Hendler, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch Föderalismus, § 69 Rn. 59. 75 BT-Drucks. 16/813, S. 8; Kloepfer, in: FS Scholz, S. 651 (652). Diese Probleme bestan­ den auch im Raumordnungsrecht; vgl. nur § 22 S. 3 ROG 1998 i. d. F. v. 24.6.2004 (BGBl. I. S. 1359): „Bis zu einer Umsetzung der Richtlinie 2001/42/EG durch die Länder sind § 7 Abs. 5 bis 10 und § 10 Abs.  2 Nr.  1 unmittelbar anzuwenden.“ Nach Müller-Graff, in: FS Scholz, S. 705 (725 f.) hat sich dieses Problem durch die Abschaffung der Rahmengesetzgebungskom­ petenz entschärft. 76 BT-Drucks. 16/813, S. 9; ausführlich Böhmler, in: Holtschneider/Schön (Hrsg.), Reform des Bundesstaates, S. 271 ff. 77 Arbeitsgruppe „Gesetzgebungskompetenzen und Mitwirkungsrecht“ der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, Protokollver­

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

keiten für die Raumordnung klarer zu gestalten.78 Vorgeschlagen wurde z. B.79 die „Raumordnung“ als Teil eines konkurrierenden Kompetenztitels „Recht der Um­ welt“80 oder eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die „Raumordnung des Bundes“ bei gleichzeitiger ausschließlicher Kompetenz der Länder (vgl. Art. 70 Abs. 1 GG) für die „Raumordnung der Länder“.81 Nach kontroverser Diskussion82 findet sich der Kompetenztitel „Raumordnung“ seit der Föderalismusreform I wortgleich mit Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 Var. 2 GG a. F. in Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG.83 So war es schon im Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD aus dem Jahr 2005 vorgesehen.84 Damit verfügt der Bund über eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz auf dem Gebiet der „Raum­ ordnung“, wobei er nicht mehr85 an die strenge Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG86 gebunden ist (sog. „Vorranggesetzgebung des Bundes“87).88 Als Aus­ merk zur 7. Sitzung v. 6. Oktober 2004, S. 24, in: Deutscher Bundestag/Bundesrat (Hrsg.), Zur Sache 1–2005, Zusatzmaterial. 78 Böhmler, in: Holtschneider/Schön (Hrsg.), Reform des Bundesstaates, S. 271 (277). 79 Vgl. die Übersicht der verschiedenen Vorschläge, in: Deutscher Bundestag/Bundesrat (Hrsg.), Zur Sache 1–2005, S. 465 ff. 80 Vgl. BT-Drucks. 16/2069, S. 29. 81 Vgl. Arbeitsgruppe „Gesetzgebungskompetenzen und Mitwirkungsrecht“ der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, Protokoll­ vermerk zur 7. Sitzung v. 6. Oktober 2004, S. 24, in: Deutscher Bundestag/Bundesrat (Hrsg.), Zur Sache 1–2005, Zusatzmaterial. Vgl. auch Durner, in: Erbguth (Hrsg.), Neues Städtebau- und Raumordnungsrecht, S. 29 (38); ders., in: Jarass (Hrsg.), Weiterentwicklung, S. 47 (84 f.); Keller, ZG 2004, 391 (394) zur entsprechenden Empfehlung des 65. Deutschen Juristentags (2004). 82 Schmitz, in: Holtschneider/Schön (Hrsg.), Reform des Bundesstaates, S. 288 (292). 83 Koch, Rechtsausschussprotokoll Nr. 15 v. 18. Mai 2006, S. 12 sieht Regionalbezug nur beim Vollzug der Raumordnung. 84 Koalitionsvertrag von CDU, CSU und SPD v. 18. November 2005, S. 186 (z. B. abrufbar unter: http://www.‌kas.de/‌upload/ACDP/CDU/Koalitionsvertraege/Koalitionsvertrag2005.pdf, letzter Abruf: 2.2.2014). 85 Art.  75 Abs.  1 GG a. F.: „unter den Voraussetzungen des Artikels 72“; vgl. dazu z. B. BVerfGE 111, 226 (253). 86 Art. 72 Abs. 2 GG wurde durch G. v. 27.10.1994 (BGBl. I S. 3146) verschärft und seit­ her vom BVerfG restriktiv ausgelegt; grundlegend BVerfGE 106, 62 (143 ff.). Vgl. auch o. S. 75 ff. und u. S. 187 ff. 87 Z. B. Degenhart, NVwZ 2006, 1209 (1210); Rengeling, in: HStR VI, § 135 Rn. 179; Franzius, NVwZ 2008, 492 (492); Knauff, Regelungsverbund, S.  122; Uhle, in: Kluth (Hrsg.), Föderalismusreformgesetz, Art.  72 GG Rn.  43: Unterscheidung zwischen abweichungsfes­ ter und abweichungsoffener Vorranggesetzgebung; ders., in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 (Be­ arbeitung 2013) Rn. 68: „unkonditionierte abweichungsoffene Gesetzgebung“ als eine der drei Erscheinungsformen der konkurrierenden Gesetzgebung; Beck, Abweichungsgesetzgebung, S.  74 (Fn.  223) spricht davon nur, wenn die Länder keine Abweichungskompetenz haben; vehement gegen diese Bezeichnung Meyer, Föderalismusreform, S.  160 (Fn.  350). SchmidtJortzig, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch Föderalismus, § 20 Rn. 2 spricht bei Art. 72 Abs. 1 GG von einer „Vorranggesetzgebung“ und bei einer Abweichungsmöglichkeit nach Art. 72 Abs. 3 GG von einer „Anstoßgesetzgebung“ des Bundes. 88 Es wird unterstellt, dass die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG erfüllt sind; vgl. BTDrucks. 16/813, S. 11. Ob dem die gleichzeitig bestehende Abweichungsmöglichkeit wider­

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gleich89 für die Abschaffung der Rahmengesetzgebungskompetenz räumte der Bund den Ländern in Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG für die „Raumordnung“ eine neuartige90 Abweichungsgesetzgebungskompetenz ein. Nur ein solches Zugriffs­ recht der Länder ermögliche eine zweckmäßige Regionalisierung der Regionalpla­ nung.91 Die Kombination aus der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes und der Abweichungsmöglichkeit der Länder berücksichtige sowohl den Bedarf nach bundesstaatlicher Einheitlichkeit in der Raumordnung als auch die berechtigten Unterschiede im Wettbewerbsföderalismus;92 mithin sei diese Gestal­ tung der Gesetzgebungskompetenz „alternativlos“93.

B. Reichweite der Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Raumordnung im Einzelnen Obwohl die Grundgesetzänderungen die Zuständigkeitsverteilung im Bundes­ staat vereinfachen sollten, war von Anfang an94 stark umstritten und ungeklärt, wie weit die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Raumordnung einschließ­ lich der Regionalplanung reicht und woraus sie sich ergibt. Der vielfältige Mei­ nungsstand kann im Folgenden nur soweit skizziert werden, wie es für die Unter­ suchung notwendig ist.

spricht (so z. B. Degenhart, NVwZ 2006, 1209 (1212)) oder nicht (so z. B. Franzius, NVwZ 2008, 492 (492 f.)), ist umstritten. S. dazu u. S. 187 ff. für die Pflicht zur Regionalplanung. 89 LT-Drucks. Th. 5/4297; Degenhart, NVwZ 2006, 1209 (1212); Runkel, in: Bielenberg/ Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, J 690 (Bearbeitung 2007) S. 4; ähnlich Reidt, DVBl. 2011, 789 (790); Rengeling, DVBl. 2006, 1537 (1542); Häde, JZ 2006, 930 (932); Klein/Schneider, DVBl. 2006, 1549 (1551): „neues zentrales Scharnier zwi­ schen Landes- und Bundeskompetenzen im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung“. 90 Huber, in: FS Scholz, S. 595 (606); Maurer, Staatsrecht I, § 17 Rn. 37; Mammen, DÖV 2007, 376 (376); Haug, DÖV 2008, 851 (852 f.); Franzius, NVwZ 2008, 492 (492); so im Er­ gebnis auch Hahn-Lorber, Parallele Gesetzgebungskompetenzen, S.  133 ff.; ausführlich zur Entstehungsgeschichte Beck, Abweichungsgesetzgebung, S. 23 ff.; Gerstenberg, Föderalismus­ reform, S. 242 ff.; Schulze Harling, Abweichungsrecht, S. 51 ff. 91 Projektgruppe „Regionale Themen“ der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, Ergebnisvermerk 5. Sitzung v. 20. September 2004, S. 2, in: Deutscher Bundestag/Bundesrat (Hrsg.), Zur Sache 1–2005, S. 467 (Zusammen­ fassung, vollständig im Zusatzmaterial). 92 Huber, BT-Rechtsausschussprotokoll Nr. 12 v. 15. u. 16. Mai 2006, S. 234; Meyer, BTRechtsausschussprotokoll Nr. 12 v. 15. u. 16. Mai 2006, S. 262; gegen die „Totalabweichungs­ befugnis“ der Länder Spannowsky, BT-Rechtsausschussprotokoll Nr. 12 v. 15. u. 16. Mai 2006, S. 328 ff. 93 Huber, BT-Rechtsausschussprotokoll Nr. 12 v. 15. u. 16. Mai 2006, S. 234; zustimmend Battis/Kersten, DVBl. 2007, 152 (159); dies., territorialer Zusammenhalt, S. 48; Knippenberg, Kompetenzgrundlagen, S. 112 ff., 117 ff. 94 Pestalozza wies z. B. bereits während des Gesetzgebungsverfahrens auf neue „Unklarhei­ ten“ hin, vgl. BT-Rechtsausschussprotokoll Nr. 12 v. 15. u. 16. Mai 2006, S. 52.

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

I. Abweichungsgesetzgebung setzt Vorranggesetzgebung voraus Die durch die Föderalismusreform I ausgelöste Diskussion um die Gesetz­ gebungskompetenzen im Raumordnungsrecht konzentrierte sich vor allem auf die Abweichungsgesetzgebungskompetenz der Länder gem. Art.  72 Abs.  3 S.  1 Nr. 4 GG.95 Alle Ziffern des Art. 72 Abs. 3 S. 1 GG knüpfen jedoch an eine Vor­ ranggesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art.  74 Abs.  1 Nr.  28 bis 33 GG an. Diese neuen konkurrierenden und von Art.  72 Abs.  2 GG freigestellten Ge­ setzgebungskompetenzen des Bundes waren bis zum 31. August 2006 nur Rah­ mengesetzgebungskompetenzen.96 Der dadurch bedingte Kompetenzzuwachs des Bundes sollte durch die Abweichungsgesetzgebungskompetenz der Länder aus­ geglichen werden.97 Die Abweichungsgesetzgebungskompetenzen der Länder set­ zen folglich eine Vorranggesetzgebungskompetenz des Bundes voraus,98 weil nur insoweit föderaler Ausgleichsbedarf99 besteht. Da deswegen die Abweichungs­ gesetzgebungskompetenz der Länder nicht weiter reichen kann als die Vorrang­ gesetzgebungskompetenz des Bundes, ist zunächst die Gesetzgebungskompetenz des Bundes zu bestimmen.100 Dafür ist maßgeblich, wie der Begriff „Raumord­ nung“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG auszulegen101 ist. Denn nach der allgemeinen Systematik der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz dürfte der Bund – im Gegensatz zur bisherigen Rahmengesetzgebungskompetenz – insoweit Vollrege­ lungen treffen.102 Solange und soweit der Bund ein solches kompetenzgemäßes Vorranggesetz erließe, wären die Länder gem. Art. 72 Abs. 1 GG nicht mehr kraft

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Dazu noch ausführlich u. S. 163 ff. Vgl. z. B. die Zusammenstellungen bei Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 72 Rn. 41; Rengeling, in: HStR VI, § 135 Rn. 178; vgl. auch sogleich S. 87 ff. 97 BT-Drucks. 16/813, S. 11; Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 72 Rn. 41; Uhle, in: Kluth (Hrsg.), Föderalismusreformgesetz, Art. 72 GG Rn. 48; vgl. auch bereits o. S. 83 ff. 98 So zutreffend für die Raumordnung Söfker, UPR 2008, 161 (161); Erbguth, in: FS Renge­ ling, S. 35 (50); Schmitz/‌Jornitz, DVBl. 2013, 741 (742). Dagegen sieht Runkel, in: Bielenberg/ Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, J  690 (Bearbeitung 2007) S. 14 nur einen mittelbaren Zusammenhang. 99 Zippelius/Würtenberger, Staatsrecht, § 45 Rn. 33. 100 Einschränkend Schulze-Fielitz, NVwZ 2007, 249 (253): Abgrenzung unmöglich und des­ wegen nicht durch das BVerfG überprüfbar. 101 Zur Bestimmung des Inhalts der Kompetenztitel durch Auslegung vgl. z. B. BVerfGE 12, 205 (226); 107, 62 (105); 109, 190 (212); Degenhart, Staatsorganisationsrecht, Rn. 169 ff.; Zippelius/Würtenberger, Staatsrecht, § 45 Rn. 7. 102 BT-Drucks. 16/813, S.  11; Parakenings, NWVBl. 2008, 172 (172); Ritter, DÖV 2009, 425 (426); Söfker, UPR 2009, 161 (167); Kloepfer, in: FS Scholz, S. 651 (654); Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 74 Rn. 79; Lahme, regionaler Flächennutzungsplan, S. 17; Fest, Wind­ energieanlagen, S. 181; vgl. auch z. B. BVerfGE 102, 99 (114); Rengeling, in: HStR VI, § 135 Rn. 161; Oeter, in: Starck (Hrsg.), Föderalismusreform, Rn. 27; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 72 Rn. 2; Uhle, in: Kluth (Hrsg.), Föderalismusreformgesetz, Art. 72 GG Rn. 48; Mammen, DÖV 2007, 376 (377); Maurer, Staatsrecht I, § 17 Rn. 41. 96

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Art.  74 Abs.  1 Nr.  31 GG gesetzgebungsbefugt. Sie könnten nur gem. Art.  72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG davon abweichen.103 II. Auslegung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG Die Reichweite der Gesetzgebungskompetenzen ist nach dem Wortlaut, der Ent­ stehungsgeschichte, der Systematik und dem Normzweck zu bestimmen.104 1. Entstehungsgeschichte Bei der Auslegung der Gesetzgebungskompetenzen des Grundgesetzes ist die Entstehungsgeschichte des Kompetenztitels besonders zu berücksichtigen.105 Dies gilt umso mehr, wenn die Verfassungsnorm erst in jüngerer Zeit entstanden ist.106 Der Kompetenztitel „Raumordnung“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG folgte erst mit Wirkung zum 1.  September 2006 wortgleich auf den gleichzeitig abgeschafften Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 GG a. F.107 Die zwar umstrittene108, aber in der Staatspra­ xis109 gleichwohl anerkannte Auffassung110 folgte bei der Auslegung des in Art. 75 103

Vgl. auch Schink, UPR 2011, 91 (96). Vgl. BVerfGE 109, 190 (212); Schultze-Fielitz, NVwZ 2007, 249 (249). 105 BVerfGE 33, 125 (152); 41, 205 (220); 61, 169 (175); 106, 62 (105); vgl. auch z. B. BVerfGE 3, 407 (414 ff.); 68, 319 (328 f.); Gerstenberg, Föderalismusreform, S. 173; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 70 Rn. 6; Maunz, in: ders./Dürig, GG, Art. 73 (Bearbeitung 1986) Rn. 13; Jarass, NVwZ 2000, 1089 (1089). 106 Zippelius/Würtenberger, Staatsrecht, § 7 Rn. 21; Degenhart, NVwZ 2006, 1209 (1215). 107 Vgl. bereits o. S. 83 ff. 108 Vgl. z. B. Battis/Kersten, DVBl. 2007, 152 (253 f.); Schmidt-Aßmann, in: FS Weyreuther, S. 73 (76 f.); Bullinger, AöR 96 (1971), 237 (276 ff.); Trzaskalik, Die Verwaltung 11 (1978), 273 (283 ff.); Hankeklaus, Bundesstaat, S.  9 ff., 18 f.; Erbguth, NuR 2004, 91 (94); Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 8. Aufl. 2006, Art. 75 Rn. 14; Pestalozza, in: v. Mangoldt/Klein/Pesta­ lozza, Bonner Grundgesetz, Bd. 8, Art. 75 Rn. 553; ders., BT-Rechtsausschussprotokoll Nr. 12 v. 15. u. 16. Mai 2006, S. 52: „verfassungswidrig“; Streppel, Rahmenkompetenz, S. 174. 109 Diese ist bei der Auslegung nach st. Rspr. des BVerfG besonders zu beachten, vgl. z. B. BVerfGE 33, 125 (153); 61, 149 (175); 106, 62 (105). 110 Z. B. BVerfGE 15, 1 (16); HessStGH, NJW 1982, 1141 (1142); BT-Drucks. 13/6392, S. 32; LT-Drucks. BW 2/2560, S. 4289; LT-Drucks. SA 2/4206, S. 22; Cholewa (Deutscher Städtetag), BT-Ausschuss für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung, Kurzprotokoll der 60. Sitzung v. 22.4.1964, S. 75; vgl. aus der Lit. z. B. Maunz, in: ders./Dürig, GG, Art. 75 (Bearbeitung 1986) Rn. 136 (Fn. 193); Kunig, in: v. Münch/Kunig, GG, 5. Aufl. 2003, Art. 75 Rn. 33; Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), GG, 3. Aufl. 2003, Art. 75 Rn. 33; Rozek, in: v. Man­ goldt/Klein/Starck, GG, 5. Aufl. 2005, Art. 75 Rn. 55; Umbach/Clemens, in: dies., GG, Art. 75 Rn. 37; Brohm, Baurecht, § 36 Rn. 1; Dörr, in: Achterberg/Püttner/Würtenberger (Hrsg.), Bes. Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2000, § 7 Rn. 39; Peine, Baurecht, Rn. 21; Erbguth, in: GS Tettin­ ger, S. 397 (412); Goppel/Schreiber, BayVBl. 2005, 253 (254); Hoppe, DVBl. 2007, 144 (144); Zentralinstitut für Raumplanung, DVBl. 2005, 1149 (1150); Runkel, WiVerw 1997, 267 (267); Blümel, DVBl. 1977, 301 (314). 104

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

Abs. 1 S. 1 Nr. 4 Var. 2 GG a. F. enthaltenen Begriffs „Raumordnung“ dem Bau­ rechtsgutachten des BVerfG111.112 Danach war unter dem Begriff nur die Landes­ planung113 als „zusammenfassende, übergeordnete Planung und Ordnung des Rau­ mes“114 zu verstehen. Sie sei „übergeordnet, weil sie überörtliche Planung ist und weil sie vielfältige Fachplanungen zusammenfasst und aufeinander abstimmt“115. Soweit das ROG 1998 mehr als die Landes- und Regionalplanung regelte, griff der Bundesgesetzgeber auf andere, bereits erwähnte116 Gesetzgebungskompeten­ zen zurück: die ungeschriebene Kompetenz kraft Natur der Sache (für die Bun­ desraumordnung), das Bodenrecht gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG a. F. (z. B. für § 4 Abs. 5 ROG 1998 i. V. m. § 1 Abs. 4 BauGB117) und Kompetenztitel des Fach­ planungsrechts (z. B. für § 5 ROG 1998 u. a. auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG118). Die Verfassungsänderung von 2006 teilte die bisherigen Rahmengesetzgebungs­ kompetenzen des Art. 75 Abs. 1 S. 1 GG a. F. zwischen dem Bund und den Ländern auf. Die Ziffern 1, 1a, 3 und 4 des Art. 75 Abs. 1 S. 1 GG a. F. wurden in Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 bis 33 GG überführt.119 Dabei blieb der Begriff „Raumordnung“ aus Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 Var. 2 GG a. F. im neuen Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG er­ halten, während beispielsweise der beamtenrechtliche Kompetenztitel in Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG sich deutlich von der Vorgängerregelung in Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 GG a. F.120 unterscheidet. Nach der Entstehungsgeschichte des Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG sind die wortgleich übernommenen Kompetenzbegriffe also gleich wie vor der Föderalismusreform I auszulegen.121 Dementsprechend ist es weit verbrei­ tet, die Gesetzgebungskompetenz des Bundes gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG auf die Raumordnung der Länder zu begrenzen.122 Darüber hinaus sollen dem Bund die

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BVerfGE 3, 407 ff. Vgl. auch o. S. 75 ff. 113 BVerfGE 3, 407 (427). 114 BVerfGE 3, 407 (425). 115 BVerfGE 3, 407 (425). 116 S. 75 ff. 117 Kment, Rechtsschutz, S. 213 ff. 118 Vgl. BR-Drucks. 635/96 (Beschluß), S. 64. 119 BT-Drucks. 16/813, S. 8. Breuer, in: FS Starck, S. 165 (175) spricht treffend von der „In­ solvenzmasse des Art. 75 GG“. 120 „die Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienste der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechtes stehenden Personen, soweit Artikel 74a nichts ande­ res bestimmt“. 121 Vgl. Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art.  72 Rn.  43; Langguth, ZfBR 2011, 436 (437 f.); Reidt, DVBl. 2011, 789 (791); vgl. auch BT-Drucks. 16/2069 zu Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG: „wie bisher […] Raumordnung der Länder“; insoweit auch übereinstimmend Erbguth, DVBl. 2013, 274 (274): „Raumordnung“ als Gesetzgebungsmaterie war von der Födera­ lismusreform I unbetroffen. 122 BT-Drucks. 16/10292, S. 18; Spannowsky, UPR 2007, 41 (42, 51 f.); ders., ZfBR 2007, 221 (221); Meyer, Föderalismusreform, S. 179; Söfker, UPR 2008, 161 (161); Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/‌Hofmann/‌Hopfauf, GG, Art. 74 Rn. 358; Haratsch, in: Sodan (Hrsg.), GG, Art. 74 Rn. 67; Schnapauff, in: Hömig (Hrsg.), GG, Art. 74 Rn. 31; Stettner, in: Dreier (Hrsg.), 112

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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ungeschriebenen Gesetzgebungskompetenzen weiterhin zustehen.123 Deswegen sei er auch nach der Föderalismusreform I nicht gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG, son­ dern kraft Natur der Sache zur Regelung der Bundesraumordnung befugt.124 2. Wortlaut „Raumordnung“ Teile der Literatur legen den Kompetenztitel weiter aus: Die Beschränkung auf die Landes- und Regionalplanung ergebe sich nicht aus dem Wortlaut des Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG.125 „Raumordnung“ i. S. v. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG schließe auch die bisherigen Zuständigkeiten des Bundes kraft Natur der Sache ein.126 Danach be­ säße der Bundesgesetzgeber eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für die Raumordnung in den Ländern und im Gesamtstaat.127 Folgerichtig wären die Län­ der gem. Art. 72 Abs. 1 GG auch dafür solange und soweit gesetzgebungsbefugt, wie der Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz nicht gebrauchte.128 GG, Bd. II (Suppl.), Art. 74 Rn. 143; Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, Einf. IV. (Bearbeitung 2009) Rn. 17; Kunig, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 74 Rn. 122. Kment, NuR 2006, 217 (220) fasst darunter auch die Raumordnung in der AWZ. 123 Frenz, Jura 2007, 165 (169); Meyer, Föderalismusreform, S. 178 f.; zweifelnd Erbguth, in: ders. (Hrsg.), Neues Städtebau- und Raumordnungsrecht, S. 13 (26). 124 Spannowsky, UPR 2007, 41 (43); ders., ZfBR 2007, 221 (221); Söfker, UPR 2009, 161 (168); Durner, in: Erbguth (Hrsg.), Neues Städtebau- und Raumordnungsrecht, S.  29 (41); ders., DVBl. 2008, 69 (75 f.); ders., in: Symposium Blümel, S. 73 (85); Ritter, RuR 2006, 418 (419); Parakenings, NWVBl. 2008, 172 (173 f.); Kment, NuR 2006, 217 (220); Hönes, NVwZ 2008, 1299 (1300); Koch/Hendler, Baurecht, § 1 Rn. 3 f.; Hendler, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch Föderalismus, § 69 Rn. 7 ff.; Krebs, in: Schoch (Hrsg.), Bes. Verwaltungsrecht, 4. Kap., Rn. 35 (Fn. 119); Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 70 Rn. 31, Art. 74 Rn. 78; Pieroth, in: Ja­ rass/Pieroth, GG, Art. 74 Rn. 81; Seiler, in: Epping/Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 74 Rn. 107.1; Haratsch, in: Sodan (Hrsg.), GG, Art. 74 Rn. 67; Schnapauff, in: Hömig (Hrsg.), GG, Art. 74 Rn.  31; Just, in: Hoppe/‌Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 2 Rn.  15; Maiwald, in: Schmidt-Bleibtreu/‌Hofmann/‌Hopfauf, GG, Art. 125b Abs. 1 Rn. 3; Kunig, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 74 Rn. 122; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 1 (Bearbeitung 2010) Rn. 276; Grünewald, Abweichungsgesetzgebung, S. 116; Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, Einf. IV. (Bearbeitung 2009) Rn. 17; Reichel, Gleichwertigkeit, S. 179; Michallik, Steuerung von Einzelhandel, S. 44; Jarass/Schnittker/Milstein, JuS 2011, 215 (216); Schulze Harling, Ab­ weichungsrecht, S. 89, 91 f.; Marty, ZUR 2011, 395 (400); Dörr/Yamato, in: Ehlers/Fehling/ Pünder (Hrsg.), Bes. Verwaltungsrecht, § 38 Rn. 21; im Ergebnis auch Hahn-Lorber, Parallele Gesetzgebungskompetenzen, S. 181 ff. 125 Hoppe, DVBl. 2007, 144 (145); ders., BauR 2007, 26 (30); Schmitz/Müller, RuR 2007, 456 (462). 126 Schmitz/Müller, RuR 2007, 456 (462); Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raum­ ordnungs- und Landesplanungsrecht, J 690 (Bearbeitung 2007) S.  14 ff.; Forkel, Maritime Raumordnung, S. 175 f.; wohl auch Köck/‌Bovet, in: Köck/Bizer/‌Hansjürgens/Einig/Siedentop (Hrsg.), Handelbare Flächenausweisungsrechte, S. 54. 127 So Erbguth, in: FS Rengeling, S. 35 (47); Schmitz/Müller, RuR 2007, 456 (462); Battis/ Kersten, DVBl. 2007, 152 (157); Knippenberg, Kompetenzgrundlagen, S. 64 f.; Forkel, Mari­ time Raumordnung, S. 175 f.; Chandna, Abweichungsrecht der Länder, S. 152, 160 f. 128 Inkonsequent aber Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Lan­ desplanungsrecht, J 690 (Bearbeitung 2007) S. 12 f.

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

Diese Auffassung ist allerdings kaum überzeugend: Die ausschließliche Bundes­ kompetenz kraft Natur der Sache würde dann – gerade gegen die Natur der Sache – zu einer konkurrierenden Kompetenz von Bund und Ländern. Da es keine allge­ meingültige Definition der „Raumordnung“ gibt,129 ist der für die weite Auslegung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG angeführte Wortlaut zudem nicht eindeutig. Zwar schließt die dieser Untersuchung zugrundeliegende Umschreibung der Raumord­ nung130 neben der Regional- und Landesplanung auch die Planung im Gesamtstaat ein. Gleiches gilt für die Aufgabenbeschreibung durch den einfachen Gesetzgeber in § 1 Abs. 1 S. 1 ROG. Dieses weite Verständnis ist aber nicht zwingend, weshalb regelmäßig klarstellend von der „Raumordnung im Bund“ und der „Raumordnung in den Ländern“ gesprochen wird.131 Erst im Nationalsozialismus132 trat die damals ideologisch unterlegte Bezeichnung „Raumordnung“133 an die Stelle der „Landes­ planung“.134 Damit schließt es der Wortlaut des Gesetzes­textes nicht aus, Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG auf die Raumordnung in den Ländern zu begrenzen. 3. Systematik und Normzweck Für diese enge Auslegung sprechen auch die Systematik des Grundgeset­ zes und teleologische Gründe. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG ermächtigt die Län­ der zur Abweichung vom Bundesrecht auf dem Gebiet der „Raumordnung“. Damit sollte regionalen Besonderheiten in den Ländern Rechnung getragen werden.135 Namentlich für die Bundesraumordnung besteht dazu aber kein An­ lass. Um eine dahingehende Abweichungsmöglichkeit der Länder zu verhin­ dern, müsste letztlich „Raumordnung“ in Art.  72 Abs.  3 S.  1 Nr.  4 GG enger ausgelegt werden als in Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG.136 Jedoch ist davon auszuge­ hen, dass ein an verschiedenen Stellen des Grundgesetzes genannter Kompetenz­ titel jeweils die gleiche Bedeutung hat.137 Soweit aus einer weiten Auslegung des Art.  74 Abs.  1 Nr.  31  GG konsequenterweise ein ebenso weites Abweichungs­ recht der Länder gefolgert wird,138 steht diesem Ergebnis der Sinn und Zweck des Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG entgegen. Konstruktionen eines eingeschränk­ 129

Vgl. Sinz, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch Raumordnung, S.  863 (863); Runkel, in: Spannowsky/‌Runkel/Goppel, ROG, § 1 Rn. 14. 130 S. o. S. 41 ff., 47 f. 131 Vgl. z. B. die Überschriften des 2. und 3. Abschnitts des ROG. Erbguth, DVBl. 1988, 317 (324) weist darauf hin, dass der Begriff „Bundesplanung“ nicht gebräuchlich ist. 132 Dazu o. S. 58 f. 133 Leendertz, Ordnung schaffen, S. 100. 134 Vgl. zur Begriffsgeschichte der „Raumordnung“ Leendertz, Ordnung schaffen, S. 98 ff.; Umlauf, Landesplanung, S. 88 ff.; Kern, Raumplanung im Nationalsozialismus, S. 30 ff. 135 S. o. S. 83 ff. 136 Vgl. u. S. 170 ff. 137 Vgl. bereits BVerfGE 15, 1 (15): „[…] nicht unterstellt werden kann, daß das Grundgesetz dieselbe Sachkompetenz in zwei Bestimmungen mit verschiedenem Ausmaß regelt […]“. 138 So i.E. Erbguth, in: FS Rengeling, S. 35 (48 f.); Schmitz/Müller, RuR 2007, 456 (462).

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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ten Abweichungsrechts139 zur Verhinderung eines „Kompetenz-Debakels“140 für die Raumordnung verkennen dagegen die Systematik des Grundgesetzes. Diese systematischen und teleologischen Überlegungen stützen also den entstehungs­ geschichtlichen Befund, Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG enthalte nur die Raumordnung in den Ländern. Richtigerweise ist Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG also gleich auszulegen wie Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 Var. 2 GG a. F., so dass der Bund eine konkurrierende Gesetz­ gebungskompetenz für die Raumordnung in den Ländern besitzt. 4. Vollkompetenz des Bundes gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG Nach vereinzelten Stimmen des Schrifttums hat der Bund für die Raumordnung in den Ländern aber nach wie vor141 keine Vollkompetenz. Umfassenden Regelun­ gen des Bundes stehe nämlich eine Kompetenz der Länder kraft Natur der Sache für die „Kernbereiche der Landesplanung“ entgegen.142 Das Bundesstaatsprinzip verlange, dass die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz aus Art.  74 Abs.  1 Nr. 31 GG nur eine „breite Zwischenzone“ zwischen den ausschließlichen Kom­ petenzen von Bund und Ländern betreffe.143 Doch erscheint es bereits schwierig, den „Kernbereich“ der Landesplanung zu festzulegen.144 Überdies vermischt das Anliegen, die Eigenstaatlichkeit der Länder zu betonen, dogmatisch nicht über­ zeugend Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG mit Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG. Allenfalls hat sich der Bund bei der Ausübung seiner Vollkompetenz nach dem Grundsatz der Bundestreue länderfreundlich zu verhalten.145 Damit bleibt für Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG festzuhalten: Im Unterschied zur bis­ herigen Rahmengesetzgebungskompetenz darf der Bund die Landes- und Regio­ nalplanung jetzt detailliert146 und abschließend147 regeln.148 139

Zu ihnen u. S. 169 ff. Hoppe, DVBl. 2007, 144 (144); ähnlich Schmitz/Müller, RuR 2007, 456 (463): „Fehler“ des Verfassungsgesetzgebers; Kluth, in: ders. (Hrsg.), Föderalismusreformgesetz, Art. 74 GG Rn. 24: „missglückt“; Koch, BT-Rechtsausschussprotokoll Nr. 15 v. 18. Mai 2006, S. 52: „fa­ tal“. Dagegen verweist Erbguth, in: FS Rengeling, S. 35 (49) auf die Ministerkonferenz für Raumordnung als Koordinierungsinstrument. 141 Zur Rechtslage vor der Föderalismusreform I s. o. S. 75 ff. 142 Ritter, RuR 2006, 418 (419 f.); Parakenings, NWVBl. 2008, 172 (174). 143 Ritter, RuR 2006, 418 (419). 144 Battis/Kersten, DVBl. 2007, 152 (158); Knippenberg, Kompetenzgrundlagen, S. 78 f. Das gibt auch Ritter, RuR 2006, 418 (419) zu. 145 Vgl. dazu z. B. BVerfGE 14, 197 (214 f.); 110, 33 (52); 111, 10 (31); Depenheuer, ZG 2005, 83 (90); Lindner, NJW 2005, 399 (401); vgl. auch noch u. S. 192 ff. 146 Spannowsky, BT-Rechtsausschussprotokoll Nr. 12 v. 15. u. 16. Mai 2006, S. 75; Beneke, BT-Rechtsausschussprotokoll Nr. 12 v. 15. u. 16. Mai 2006, S. 83 f. 147 Erbguth, in: FS Rengeling, S. 35 (47); Meyer, Föderalismusreform, S. 179. 148 Battis/Kersten, DVBl. 2007, 152 (155, 157); Pasemann, Föderalismusreform, S. 19; Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, Einf. II. (Bearbeitung 2009) Rn. 217; Beck 140

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

5. Gesetzgebungskompetenz kraft Natur der Sache für Bundesraumordnung Bereits im Baurechtsgutachten von 1954 stellte das BVerfG fest, die Raumord­ nung könne nicht an den Grenzen der Länder halt machen. Deswegen müsse es über die Regional- und Landesplanung hinaus auch eine „Raumplanung für den Gesamtstaat“ geben.149 Dieser Befund lässt sich heute noch mehr unter­mauern: Wenn damals „der größte zu ordnende und zu gestaltende Raum das gesamte Staatsgebiet“ war,150 so ist die Planung im Gesamtstaat inzwischen in eine euro­ päische Raumordnung eingebettet.151 Eine Raumordnung im Gesamtstaat kann aber nur auf der Grundlage einheitlicher Regelungen im Gesamtstaat funktio­ nieren. Für solche Sachmaterien, die begriffsnotwendig von vornherein nur vom Bund geregelt werden können, ist eine ungeschriebene Gesetzgebungskompetenz kraft Natur der Sache anerkannt.152 Diese Vollkompetenz ist den geschriebenen Gesetzgebungskompetenzen vorgelagert.153 Somit ist der Bund für die Bundes­ raumordnung nicht gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG, sondern bereits kraft Natur der Sache gesetzgebungsbefugt.154 Nach umstrittener, aber richtiger Auffassung er­ streckt sich diese ausschließliche Gesetzgebungskompetenz155 des Bundes auch auf die deutsche ausschließliche Wirtschaftszone (AWZ)156.157 Denn dieser Funk­ mann, in: Hoppenberg/de Witt (Hrsg.), Handbuch, Kap. N (Bearbeitung 2010), Rn. 13; vgl. auch Maier, Ausdehnung, S. 9; Knippenberg, Kompetenzgrundlagen, S. 64 f., 106. 149 BVerfGE 3, 407 (427). 150 BVerfGE 3, 407 (427). 151 Vgl. Kloepfer, ZG 2006, 250 (266); Martínez, ZUR 2005, 337 (338); Meyer, Föderalis­ musreform, S.  180; Battis/Kersten, DVBl. 2007, 153 (159); Sydow, DÖV 2003, 605 (612); Krautzberger, DÖV 1992, 911 (915). 152 Vgl. zu den strengen Voraussetzungen der Gesetzgebungskompetenz kraft Natur der Sa­ che z. B. BVerfGE 11, 89 (98 f.); 12, 205 (251); Rengeling, in: HStR VI, § 135 Rn. 78 ff.; Bullinger, AöR 96 (1971), 237 (268 ff.); Ehlers, Jura 2000, 323 (325); Maibach, Ungeschriebene Gesetzgebungskompetenzen, S. 92 ff. 153 Grundlegend Anschütz, in: ders./Thoma (Hrsg.), Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Bd. 1, S. 363 (367). 154 S. bereits die Nachw. in Fn. 124. 155 Zur Verwaltungskompetenz des Bundes kraft Natur der Sache s. u. S. 100. 156 Nach den Art. 55 ff. des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen vom 10. De­ zember 1982 (vgl. G. v. 10.9.1994, BGBl. II S. 1798): Gebiet maximal 200 Seemeilen jenseits des Küstenmeeres. Davon zu unterschieden ist das Küstenmeer (sog. 12-Seemeilen-Zone, vgl. Art. 3 des Seerechtsübereinkommens), das zum Plangebiet der Landesraumordnung des jeweils angrenzenden Bundeslandes gehört. Vgl. dazu Forkel, Maritime Raumordnung, S. 43 ff.; Wille, Küsten- und Meeresregion, S. 40; Erbguth, DÖV 2011, 373 (374, 378, 381). 157 BT-Drucks. 16/10292, S. 18, 28; Söfker, UPR 2008, 161 (161); Krautzberger/Stüer, BauR 2009, 180 (189); Spannowsky, UPR 2007, 41 (43 f.); Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 1 Rn. 4; Kirchmann, Integration, S. 41 f.; 49; a. A. Erbguth, in: GS Tettinger, S. 397 (412); ders., Die Verwaltung 42 (2009), 179 (201); ders., DÖV 2011, 373 (380 f.); ders./Mahlburg, DÖV 2003, 665 (671); Risch, Windenergieanlagen, S. 88; Wille, Küsten- und Meeres­ region, S. 45; Forkel, Maritime Raumordnung, S. 175 ff.; Kment, NuR 2006, 217 (220). Teil­ weise wird bereits die Anwendbarkeit der Art. 70 ff. GG bestritten; vgl. z. B. Maier, UPR 2004, 103 (107 f.).

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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tionshoheitsraum gehört bereits nicht zum Gebiet der einzelnen Länder und kann mithin nicht von deren Gesetzgebungskompetenzen umfasst sein.158 Es fiele fer­ ner eine räumliche Aufteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen den Län­ dern schwer;159 außerdem erfordert die völkerrechtliche Abstimmung der kom­ plexen Planungen (z. B. für sog. Offshore-Windkraftanlagen160) ein einheitliches Bundesgesetz.161 6. Zwischenergebnis Damit scheint die Neuverteilung der Gesetzgebungskompetenzen für alle natio­ nalen Ebenen des Raumordnungsrechts klar: Der Bund hat sie jeweils vollumfäng­ lich für die Regional- und Landesplanung aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG als konkur­ rierende Gesetzgebungskompetenz und für die Bundesraumordnung kraft Natur der Sache als ausschließliche Gesetzgebungskompetenz. In der Tradition des Bau­ rechtsgutachtens des BVerfG von 1954162 ist Raumordnung i. S. v. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG also die zusammenfassende, übergeordnete Planung und Ordnung des Raumes oberhalb der Ortsebene und unterhalb der Bundesebene.163

158 Vgl. Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 17 Rn.  10; ders., in: Bielenberg/ Runkel/‌Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, L § 1 (Bearbeitung 2010) Rn. 97; a. A. (mit Verweis auf das Bauordnungsrecht) z. B. Risch, Windenergieanlagen, S. 83 ff., 155. 159 Vgl. Preibisch, in: Jarass (Hrsg.), Städtebauliche Verträge, S. 1 (4); kritisch (jeweils mit Verweis auf § 137 Abs. 1 BBergG) Risch, Windenergieanlagen, S. 113; Fest, Windenergieanla­ gen, S. 381. 160 Vgl. die Anlagen zu den Verordnungen des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung über die Raumordnung in der deutschen ausschließlichen Wirtschaftszone in der Nordsee v. 21.9.2009 (BGBl. I S. 3107) und in der Ostsee v. 10.12.2009 (BGBl. I S. 3861). S.  dazu z. B. Bauchmüller, Süddeutsche Zeitung Nr.  212 v. 15.9.2009, S.  6; Erbguth, UPR 2011, 207 ff. 161 Spannowsky, UPR 2007, 41 (44). 162 BVerfGE 3, 407 (425); vgl. auch bereits o. S. 75 ff., 87 ff., 92 f. 163 Ähnlich die Kommentierungen des Art.  74 Abs.  1 Nr.  31 GG (jeweils mit Verweis auf BVerfGE 3, 407): s. die Nachw. in Fn. 124; weitgehend ähnlich ist auch der einfachgesetzliche § 1 Abs. 1 ROG, vgl. Reidt, DVBl. 2011, 789 (791 f.).

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

III. Kompetenz für die Instrumente und Bindungswirkungen der Raumordnung 1. Zusammenhang mit der Rechtsstellung der Träger der Regionalplanung Abgesehen von dieser auf den ersten Blick einfachen Abgrenzung zwischen Bundes- und Landesraumordnung wird selten darüber diskutiert,164 wie die Ge­ setzgebungskompetenzen im Detail abzugrenzen sind. Besonders problematisch ist, woraus sich die Gesetzgebungskompetenzen für die Instrumente (z. B. Raum­ ordnungspläne mit Zielen und Grundsätzen der Raumordnung165) und sog. Bin­ dungswirkungen der Raumordnung (z. B. sind sie als Ziele der Raumordnung verbindlich zu beachten oder als Grundsätze der Raumordnung nur zu berücksich­ tigen?166) ergeben. Gerade die Regionalplanung mit ihrer Koordinierungsfunk­ tion167 bewegt sich innerhalb des Raumplanungsrechts an der Schnittstelle zu an­ deren räumlichen Gesamtplanungen und zur Fachplanung. Wenn ein Regionalplan etwa bestimmt, in der Bauleitplanung sei eine Trasse für die Bahnstrecke Fried­ richshafen-Lindau freizuhalten,168 ist ausschlaggebend, für wen und in welchem Maß diese regionalplanerische Festlegung bindend ist. Letztlich hängt die Rechts­ stellung der Träger der Regionalplanung im Raumplanungsrecht also maßgeblich von der Bindungswirkung des Regionalplans und der anderen raumordnungsrecht­ lichen Instrumente ab. 2. Gesetzgebungskompetenz kraft Natur der Sache? Schon vor der Föderalismusreform I war umstritten, ob sich die Gesetzgebungs­ kompetenz des Bundes für diese Kernstücke und Eckpfeiler der Raumordnung169 aus Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 GG a. F. oder kraft Natur der Sache ergab.170 Nach einzelnen Stimmen der Literatur gehören zur ungeschriebenen Gesetzgebungs­ kompetenz kraft Natur der Sache für die „Raumplanung für den Gesamtstaat“171 – 164

Vgl. aber Hoppe, DVBl. 2007, 144 (147); Schnapauff, in: Hömig (Hrsg.), GG, Art.  74 Rn. 31; Schmitz/Müller, RuR 2007, 456 (462 f.); Kment, NuR 2006, 217 (220 f.); Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/‌Hofmann/Hopfauf, GG, Art. 74 Rn. 359; Preibisch, in: Jarass (Hrsg.), Wechselwirkungen, S.  1 (3); Söfker, UPR 2008, 161 (161); Heitsch, in: Bundesanstalt für Straßenwesen (Hrsg.), Föderalismus, S. 58 (68 f.); jetzt auch Beckmann, NWVBl. 2011, 249 (255 f.); Reidt, DVBl. 2011, 789 (790 f.). 165 Vgl. 3 Abs. 1 Nr. 2, 3 ROG. 166 Vgl. z. B. § 4 Abs. 1 S. 1 ROG. 167 Vgl. o. S. 47 ff. 168 S. o. S. 55 f. 169 Hoppe, DVBl. 2007, 144 (147); vgl. auch Mitschang/Schwarz, NWVBl. 2010, 258 (262); Durner, Konflikte, S. 83. 170 Vgl. o. S. 75 ff. 171 BVerfGE 3, 407 (427).

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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über die Bundesraumordnung inkl. AWZ hinaus172  – auch die Instrumente und Bindungswirkungen der Landesraumordnung. Da erst die „Summe der teilräum­ lichen Landes- und Regionalpläne“ eine funktionierende bundesweite Gesamtpla­ nung ergebe,173 erstrecke sich die ungeschriebene Gesetzgebungskompetenz des Bundes insbesondere auf die Anordnung der Pflicht, Landes- und Regionalpläne aufzustellen.174 So gehöre neben der landesweiten Raumordnungsplanung „prinzi­ piell auch die Regionalplanung zu den Grundelementen der auf den Gesamtraum bezogenen Aufgabenwahrnehmung“.175 Erst durch die räumlich differenzierende Regionalplanung könne die Raumordnung ihre Steuerungs- und Koordinierungs­ funktion erfüllen.176 Mit Blick auf die Abweichungsgesetzgebungskompetenz der Länder könnten so – ohne einen abweichungsfesten Kern in Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG hineinlesen zu müssen177 – bundeseinheitliche Mindeststandards für alle Ebenen der Raumordnung erhalten bleiben.178 Gegen diese Argumentation ist einzuwenden, dass allein drohende Abwei­ chungsgesetze nicht die strengen Voraussetzungen einer ungeschriebenen Gesetz­ gebungskompetenz kraft Natur der Sache179 erfüllen. Vielmehr müssen sachliche Gründe dafür vorliegen, weshalb für eine Materie von vornherein nicht eine ge­ schriebene Gesetzgebungskompetenz (hier Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG), sondern nur eine Ungeschriebene kraft Natur der Sache in Frage kommt. Dabei ist zwischen der Bundes- und Landesraumordnung zu unterscheiden: Die Planung für den Gesamtstaat erfordert eine bundeseinheitliche gesetzliche Re­ gelung ihrer Instrumente (z. B. Raumordnungsplan für das ganze Bundesgebiet, Standortkonzepte für länderübergreifende Verkehrsinfrastruktur) und Bindungs­ wirkungen (z. B. als Grundsätze der Raumordnung).180 Andernfalls wäre ein zu­ sammenhängender Raumordnungsplan für den Gesamtstaat von vornherein nicht denkbar.181 Es ist deswegen zutreffend, für die Instrumente und Bindungswirkun­ gen der Bundesraumordnung eine ungeschriebene Kompetenz kraft Natur der Sache anzunehmen. Im Gegensatz dazu steht die Landesraumordnung,182 deren Raumordnungspläne grundsätzlich nur innerhalb der Landesgrenzen verbind­ lich sind. Die Beispiele aus der Praxis für landesgrenzenüberschreitende Regio­ 172

Vgl. o. S. 92 f. Spannowsky, UPR 2007, 41 (43); ähnlich Parakenings, NWVBl. 2008, 172 (174); Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, Einf. II. (Bearbeitung 2009) Rn. 216; vgl. auch dens., a. a. O., § 8 (Bearbeitung 2013) Rn. 25 f. 174 Spannowsky, UPR 2007, 41 (43 f., 47 ff.); Parakenings, NWVBl. 2008, 172 (174). 175 Spannowsky, UPR 2007, 41 (48). 176 Spannowsky, UPR 2007, 41 (48). 177 Vgl. dazu u. S. 169 ff. 178 Spannowsky, UPR 2007, 41 (42, 44). 179 S. die Nachw. in Fn. 152. 180 Vgl. zu den – auf diese Gesetzgebungskompetenz kraft Natur der Sache gestützten – Ins­ trumenten und Bindungswirkungen der Bundesraumordnung im ROG 2009 noch u. S. 110 f. 181 Vgl. bereits o. S. 92 f. 182 Zum „Ob“ der Regionalplanung s. u. S. 182 ff. 173

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

nal- und Landesplanung (vgl. § 8 Abs. 3 ROG)183 zeigen, dass die notwendige Ab­ stimmung zwischen den Ländern nicht von einem Bundesgesetz abhängt, sondern u. a. durch Staatsverträge184 funktionieren kann.185 Indem der Bundesgesetzgeber für einige Länder sogar auf die Instrumente der Landes- und Regionalplanung ganz verzichtet (vgl. § 8 Abs. 1 S. 2, 3 ROG), ist die These186 widerlegt, im gan­ zen Bundesgebiet müssten die Instrumente der Raumordnung einheitlich sein.187 Ebenso überlässt § 8 Abs. 4 ROG den Ländern die Wahl, die Ebenen der Regio­ nal- und Flächennutzungsplanung zur regionalen Flächennutzungsplanung zusam­ men zu legen.188 Auch deswegen ist nach den strengen Voraussetzungen der Ge­ setzgebungskompetenz kraft Natur der Sache eine bundeseinheitliche Regelung zwar zweckmäßig und wünschenswert,189 aber nicht unbedingt erforderlich. Dass für die Instrumente und Bindungswirkungen der Landesraumordnung nicht be­ reits eine ungeschriebene Gesetzgebungskompetenz kraft Natur der Sache, son­ dern die Geschriebene des Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG eingreift,190 lässt sich schließ­ lich entstehungsgeschichtlich belegen: Wäre der verfassungsändernde Gesetzgeber insoweit von einer vorgelagerten Gesetzgebungskompetenz des Bundes kraft Na­ tur der Sache ausgegangen, hätte er darüber nicht in Form einer konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz disponieren dürfen191 und Diskussionen darüber192 hät­ ten sich erübrigt. 183

Dazu noch allgemein u. S.  138 f.; ausführlich zum Regionalverband Donau-Iller u. S. 434 ff. und zum Verband Region Rhein-Neckar u. S. 445 ff. 184 Z. B. Vertrag über die Aufgaben und Trägerschaft sowie Grundlagen und Verfahren der ge­ meinsamen Landesplanung zwischen den Ländern Berlin und Brandenburg v. 6.4.1995 (GVBl. Bln. S. 407; GVBl. Bbg. I S. 210), zuletzt geändert durch Staatsvertrag v. 16.2.2011 (GVBl. Bln. S. 220; GVBl. Bbg. I Nr. 21 S. 1); Staatsvertrag zwischen den Ländern Baden-Württem­ berg, Hessen und Rheinland-Pfalz über die Zusammenarbeit bei der Raumordnung und Wei­ terentwicklung im Rhein-Neckar-Gebiet v. 26.7.2005 (GBl. BW S. 710; GVBl. He. I S. 688; GVBl. RP S. 496). 185 Vgl. BVerfGE 11, 89 (99): „Schlussfolgerungen ‚aus der Natur der Sache‘ müssen be­ griffsnotwendig sein und eine bestimmte Lösung unter Ausschluss anderer Möglichkeiten sachgerechter Lösung zwingend fordern.“ 186 Spannowsky, UPR 2007, 41 (43); Parakenings, NWVBl. 2008, 172 (174). 187 Vgl. auch Durner, in: Erbguth (Hrsg.), Neues Städtebau- und Raumordnungsrecht, S. 29 (45 f.). 188 Zum Zusammenhang zwischen der Organisation der Träger der Regionalplanung in Form von regionalen Planungsgemeinschaften und der Zulässigkeit der regionalen Flächennutzung vgl. noch ausführlich u. S. 128 ff. 189 Kment, Rechtsschutz, S. 219; Schmitz/Müller, RuR 2007, 456 (463); vgl. auch Erbguth, in: FS Rengeling, S. 35 (56). Noch weitergehend Durner, in: Erbguth (Hrsg.), Neues Städte­ bau- und Raumordnungsrecht, S. 29 (48): einheitliche Begriffe und Institute für Raumordnung, Bauleitplanung und Planfeststellungsverfahren. 190 Kment, NuR 2006, 217 (220 f.). So i.E. auch Battis/Kersten, DVBl. 2007, 152 (157 f.); Schmitz/Müller, RuR 2007, 456 (462); Hoppe, DVBl. 2007, 144 (147); Knippenberg, Kom­ petenzgrundlagen, S. 64 f., 76 ff.; Stegmüller, DVBl. 2013, 1477 (1478 f.). 191 Vgl. bereits o. S. 89 f. 192 Vgl. die Nachw. in: Deutscher Bundestag/Bundesrat (Hrsg.), Zur Sache 1–2005, S. 465 ff. (Zusammenfassung, vollständig im Zusatzmaterial) und bereits o. S. 83 ff.

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3. Keine Bindung Privater aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG Von der Gesetzgebungskompetenz des Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG ausgeschlos­ sen sind allerdings unmittelbare Bindungswirkungen der Raumordnung gegen­ über dem Bürger, wie sie z. B. von § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB für die Baugeneh­ migung von Außenbereichsvorhaben (ausnahmsweise) ausgehen: In der Tradition des Baurechtsgutachtens des BVerfG193 beschränkt sich die Gesetzgebungskom­ petenz des Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG auf die „Planung der Planung“194, während Art.  74 Abs.  1 Nr.  18 GG die unmittelbare rechtliche Beziehung der Menschen zu Grund und Boden betrifft. Sog. bodenrechtliche Durchgriffe von Raumord­ nungsplänen lassen sich deswegen nicht auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG, sondern auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG195 und evtl. Kompetenztitel des Fachplanungsrechts196 stützen.197 So wirken die Ziele der Raumordnung im überplanten Innenbereich nach § 30 BauGB nur mittelbar, indem sie eine Anpassungspflicht gegenüber der Bauleitplanung begründen.198 Um den Raumordnungsplänen auch gegenüber Bau­ vorhaben im unbeplanten Innenbereich nach § 34 BauGB Bindungswirkungen zu verleihen,199 müsste folglich die Gesetzgebungskompetenz für das Bodenrecht aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG gebraucht werden. 4. Zusammentreffen verschiedener Kompetenztitel Darüber hinaus werfen die Schnittstellen der Regionalplanung mit anderen Raum­ planungen noch weitere, schwierige Abgrenzungsfragen auf. So wie der überplante Raum teilidentisch ist,200 überlappen sich auch die Gesetzgebungskompe­tenzen.201 193

BVerfGE 3, 407 (424 f.); vgl. auch BVerwGE 90, 329 (334). S. o. 1. Teil, Fn. 5. 195 Emde, JA 2010, 87 (92); Söfker, UPR 2009, 161 (168); Wetzel, Projektbezogene Raumord­ nung, S. 22, 25, 50 f., 191, 247, 254; vgl. auch Reidt, DVBl. 2011, 789 (790 f.). Ebenso zu Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG a. F. Schulte, NVwZ 1999, 942 (944); Hoppe, DVBl. 2003, 1345 (1349); Bartlsperger, Außenbereich, S. 30; Hendler, in: Jarass (Hrsg.), Raumordnungsgebiete, S. 88 (97); ders., DVBl. 2001, 1233 (1234 f.); Durner, Konflikte, S. 218; Kment, Rechtsschutz, S. 210 ff. 196 S. zu § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 ROG 1998 (= § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 ROG 2009) z. B. BT-Drucks. 13/6392, S.  123; Spiecker, Private, S.  129 f., 352 f.; Kment; Rechtsschutz, S.  216 ff.; Wetzel, Projektbezogene Raumordnung, S. 51, 248 f. 197 Vgl. auch u. S. 192 ff. 198 Beckmann, in: Hoppenberg/de Witt (Hrsg.), Handbuch, Kap.  N (Bearbeitung 2010), Rn. 122; Appel, UPR 2011, 161 (167); Wetzel, Projektbezogene Raumordnung, S. 149; zur Bin­ dungswirkung bei Ausnahmen und Befreiungen gem. § 31 BauGB vgl. dies., a. a. O., S. 150 f. 199 Zur fehlenden Bindungswirkung de lege lata z. B. Wahlhäuser, in: Jarass (Hrsg.), Einzel­ handel und Planungsrecht, S. 77 (81); Bäumler, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 14 ROG (Bearbeitung 2010) Rn. 9; Appel, UPR 2011, 161 (167); Wetzel, Projektbezogene Raum­ ordnung, S. 151. 200 S. bereits o. S. 41 ff. 201 Durner, Konflikte, S. 203; Kim, Planungshoheit, S. 156. Gegen eine „Überkompetenz“ der Raumordnung gem. Art. 75 Nr. 4 GG a. F. bereits Breuer, Planung, S. 213. 194

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

Wenn beispielsweise § 1 Abs. 4 BauGB die Anpassungspflicht der Bauleitplanung an die Ziele der Raumordnung anordnet, sind die Gesetzgebungskompetenzen für die Bauleitplanung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG) und die Raumordnung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG) voneinander abzugrenzen. Dann ist zu hinterfragen, ob und aufgrund welcher dieser Gesetzgebungskompetenzen der Bund die Instrumente und Bin­ dungswirkungen der Raumordnung festlegen darf: Ist sie in Art. 74 Abs. 1 Nr. 18202 oder Nr. 31 GG enthalten, ergibt sie sich aus der Kompetenz kraft Natur der Sa­ che oder kann sie auf Kompetenztitel des Fachplanungsrechts203 gestützt werden? Schon vor der Föderalismusreform I galten die Schnittstellenprobleme des Raumplanungsrechts durch das einfache Recht als nicht hinreichend gelöst.204 Nun haben sich die Probleme sogar noch verstärkt,205 indem bereits die genaue Vertei­ lung der Gesetzgebungskompetenzen für die einfachgesetzliche Regelung des Ver­ hältnisses der unterschiedlichen Raumplanungen ungeklärt ist. Denn ausgerechnet bei der Raumordnung, die die verschiedenen Ansprüche an den Raum eigentlich koordinieren sollte,206 änderte sich die Verteilung der Gesetzgebungskompeten­ zen. Falls sich die Gesetzgebungskompetenz für § 1 Abs.  4 BauGB aus Art.  74 Abs. 1 Nr. 31 GG ergäbe, könnten die Länder also zukünftig gem. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG davon abweichen.207 Möglicherweise hätten dann baden-württem­ bergische Gemeinden Ziele des landesgrenzenüberschreitenden208 Regionalplans Donau-Iller209 in ihrer Bauleitplanung zu beachten, während in bayerischen Ge­ meinden kraft eines Abweichungsgesetzes von § 1 Abs. 4 BauGB der Regionalplan diesbezüglich nicht bindend wäre.210 Dieses zugespitzte Szenario verdeutlicht die befürchtete Rechtszersplitterung der Raumordnung im Bundesstaat.211

202

Vgl. Kment, Rechtsschutz, S. 215 f. Vgl. Söfker, UPR 2009, 161 (168); Pasemann, Föderalismusreform, S. 55; Schulze-Fielitz, NVwZ 2007, 249 (258); Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, J 690 (Bearbeitung 2007), S. 13 f.; Durner, in: Erbguth (Hrsg.), Neues Städtebau- und Raumordnungsrecht, S. 29 (42 ff.); Preibisch, in: Jarass (Hrsg.), Wechselwir­ kungen, S. 1 (3); so auch BR-Drucks. 635/96 (Beschluß), S. 64 zu § 5 ROG 1998. 204 Vgl. Durner, Konflikte, S. 75 ff.; ders., in: 42. Assistententagung, S. 225 (238 f.); Brohm, in: FS Blümel, S. 79 (82); Erbguth, NVwZ 1989, 608 (608); Kersten, in: Jarass (Hrsg.), Wech­ selwirkungen, S. 53 (53); Stüer, Handbuch Bau- und Fachplanungsrecht, Rn. 4887; für das Ver­ hältnis zwischen Fachplanung und Raumordnung Durner, Konflikte, S. 20; Spannowsky, UPR 2000, 418 (419); Stüer/Hönig, UPR 2002, 333 (337); einschränkend für das Verhältnis zwi­ schen Fachplanung und Bauleitplanung Dörries, Verhältnis, S. 197. 205 Ebenso Marrara, Konflikte, S. 101 f. 206 S. o. S. 47 f. 207 Vgl. o. S. 86 f. 208 Vgl. § 8 Abs. 3 ROG. 209 Zum Regionalverband Donau-Iller s. u. S. 220 und 434 ff. 210 S. aber u. S. 172 ff. 211 Vgl. FDP-Fraktion, BT-Drucks. 16/2069, S. 18; Hoppe, DVBl. 2007, 144 (152); Battis/ Kersten, DVBl. 2007, 152 (158); Kotulla, NVwZ 2007, 489 (495); Beckmann, NWVBl. 2011, 249 (256); einschränkend Preibisch, in: Jarass (Hrsg.), Wechselwirkungen, S. 1 (4 f.). 203

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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Lässt sich eine Materie  – wie hier die Bindungswirkungen der Raumord­ nung – nicht eindeutig einem bestimmten Kompetenztitel des Bundes zuordnen, dann ist anhand verschiedener Kriterien212 zu klären, welche Gesetzgebungskom­ petenz einschlägig ist. Da der Gesetzgeber ein Gesetz auf mehrere seiner Kom­ petenzgrundlagen stützen darf,213 hat die Analyse für jede Vorschrift eines Geset­ zes getrennt zu erfolgen. Das ist abstrakt für die zahlreichen Berührungspunkte der Regionalplanung mit anderen Raumplanungen nur schwer möglich und nicht sinnvoll. So kommt insbesondere bei den Raumordnungsklauseln (wie z. B. § 1 Abs. 4 BauGB oder § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 ROG) erschwerend hinzu, dass sogar für eine einzelne Vorschrift verschiedene Gesetzgebungskompetenzen einschlägig sein können.214 An dieser Stelle der Untersuchung genügt es deswegen zunächst215 festzustel­ len: Neben den durch die Föderalismusreform I sogar noch ausgeweiteten Ge­ setzgebungskompetenzen des Bundes für die Raumordnung (Vollkompetenz statt Rahmenkompetenz216) blieben die Bundesgesetzgebungskompetenzen im Wesent­ lichen unverändert für das Fachplanungsrecht des Bundes (z. B. Art.  74 Abs.  1 Nr. 22 GG)217 und das Bauleitplanungsrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG) bestehen. Gestützt auf diese Gesetzgebungskompetenzen darf der Bund insoweit wie bisher auch die Instrumente und Bindungswirkungen der Regionalplanung im Raumpla­ nungsrecht regeln.218

212

Vgl. Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 70 Rn. 7 f. m. w. N. aus der Rspr. des BVerfG; Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 70 Rn. 57 ff. 213 Jarass, NVwZ 2000, 1089 (1090); Kment, Rechtsschutz, S. 212 f.; ders., NuR 2006, 217 (218); v.  Münch/‌Mager, Staatsrecht I, Rn.  389 f.; Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art.  70 Rn. 58, Art. 72 Rn. 9: „Mosaikkompetenz“. 214 Vgl. auch noch u. S.  172 ff.; allgemein zur zulässigen Doppelqualifizierung einer Vor­ schrift, die unter mehrere Kompetenztitel desselben Kompetenzbereichs fällt, z. B. Detterbeck, Öffentliches Recht, S. 40; ebenso Reidt, DVBl. 2011, 789 (790): „zumindest auf einen Gesetz­ gebungstitel“. 215 Zum „Ob“ der Regionalplanung s. noch ausführlich u. S. 182 ff. 216 S. o. S. 91. 217 Siehe aber die geänderten Gesetzgebungskompetenzen für bestimmte Umweltplanungen (z. B. Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 und Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 GG anstelle von Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 Var. 2 GG a. F.). 218 Zur Abweichungsgesetzgebungskompetenz der Länder gem. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG s. u. S. 172 ff.

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

C. Erweiterte Organisationsgewalt des Bundes für die Regionalplanung I. Einrichtung der Landesbehörden gem. Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG Wie schon vor der Föderalismusreform I kraft Art. 30 GG219 ist von der umfäng­ lichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Regionalplanung220 auch wei­ terhin grundsätzlich die Organisationsgewalt für den Vollzug der §§ 8 ff. ROG aus­ genommen (vgl. Art. 83 Hs. 1 GG). Darin unterscheidet sich die Regionalplanung insbesondere von der Bundesraumordnung (für den Gesamtstaat und die AWZ), für die dem Bund kraft Natur der Sache eine Verwaltungskompetenz inkl. Orga­ nisationsgewalt zusteht.221 Diese lässt sich mit denselben Erwägungen begrün­ den wie die Gesetzgebungskompetenz des Bundes kraft Natur der Sache222.223 Als Folge der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz aus Art.  74 Abs.  1 Nr.  31 GG gilt die Organisationsgewalt der Länder aber auch für die Regionalplanung nicht ausnahmslos, soweit der ebenfalls novellierte Art. 84 GG224 etwas anderes bestimmt i. S. d. Art. 83 Hs. 2 GG. Danach darf der Bund gem. Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG über die Einrichtung der Behörden und über das Verwaltungsverfahren zur Ausführung eines etwaigen Bundes(raumordnungs)gesetzes in landeseigener Verwaltung bestimmen.225 Dazu bedarf es seit der Föderalismusreform I keiner Zustimmung des Bundesrats mehr.226 Etwas anderes gilt gem. Art. 84 Abs. 1 S. 5, 6 GG nur für das Verwaltungsverfahren: Sofern der Bundesrat zustimmt, könnten 219

Vgl. o. S. 75 ff. Vgl. o. S. 91. 221 So z. B. Battis/Kersten, territorialer Zusammenhalt, S.  50 ff.; Runkel, in: Spannowsky/ Runkel/Goppel, ROG, § 17 Rn.  6 ff.; ebenso schon vor der Föderalismusreform I z. B. Blümel, DVBl. 1977, 301 (314); Breuer, VerwArch 69 (1978), 1 (12); Maunz, in: ders./Dürig, GG, Art.  75 (Bearbeitung 1986) Rn.  138; Durner, Konflikte, S.  47, 214 m. w. N.; ders., in: Zie­ kow (Hrsg.), Aktuelle Probleme, S. 227 (230); a. A. Schmidt-Aßmann, in: FS Weyreuther, S. 73 (77 ff.); Forkel, Maritime Raumordnung, S. 189 ff.; (für die AWZ) Risch, Windenergieanlagen, S. 150, 154 f. 222 Vgl. dazu o. S. 92 f. 223 So auch Durner, Konflikte, S. 47, 214. 224 Vgl. dazu ausführlich Meyer, Föderalismusreform, S.  106 ff.; Röttgen/Boehl, in: Holt­ schneider/Schön (Hrsg.), Reform des Bundesstaates, S. 17 ff.; Rauber, a. a. O., S. 36 ff.; Risse, in: FS Schneider, S. 271 (273 ff.). 225 Es ist umstritten, ob die Art. 83 ff. GG insoweit leges specialis zu den Art. 70 ff. GG sind (so z. B. Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 83 Rn. 2; Trute, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 83 Rn. 13; Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 83 (Bearbeitung 1983) Rn. 30 ff.; Schnapp, in: GS Tettinger, S. 505 (509 f.)) oder Annex-Kompetenzen zu den Art. 70 ff. GG (so z. B. Groß, in: Friauf/Höfling, GG, Art. 83 (Bearbeitung 2001) Rn. 12; Stern, Staatsrecht II, S. 798; offen­ gelassen in BVerfGE 26, 338 (369)). Ausführlich dazu Heitsch, Ausführung, S. 181 ff. 226 Breuer, in: FS Starck, S. 165 (181); F. Kirchhof, in: FS Scholz, S. 637 (639); Dittmann, in: FS Frotscher, S. 253 (258 f.); Schweitzer, in: FS Schnapp, S. 287 (287). Vgl. zu Art. 84 Abs. 1 GG a. F. als häufige Ursache für die Zustimmung des Bundesrates BT-Drucks. 16/813, S. 14 f.; 220

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die Länder insoweit sogar ihre Abweichungsgesetzgebungskompetenz aus Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG verlieren.227 Da die Organisationsgewalt des Bundes aus Art. 84 Abs. 1. S. 2 Hs. 1 GG die Befugnis umfasst, die für eine Aufgabe zuständige Behörde zu bestimmen,228 darf der Bund also bundeseinheitlich und ohne Zustimmung des Bundesrats die Trä­ gerschaft der Regionalplanung festlegen. Speziell in der Regionalplanung ist die organisatorische Gestaltungsfreiheit weit: Das Grundgesetz nennt weder die Ebene der (Planungs-)Region229 noch schreibt es bestimmte Träger der Regio­ nalplanung (z. B. mit Selbstverwaltungsrechten) vor.230 Insbesondere ist die kom­ munale Planungshoheit für die Bauleitplanung aus Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG auch durch eine Verfahrensbeteiligung der Gemeinden hinreichend geschützt.231 Der Bundesgesetzgeber dürfte deshalb nicht nur Behörden der unmittelbaren Landes­ verwaltung (ohne eigene Rechtsfähigkeit) zu Trägern der Regionalplanung be­ stimmen232, sondern auch (selbstständige)  Verwaltungsträger233 der mittelbaren Landesverwaltung (z. B. mitgliedschaftlich verfasste Körperschaften des öffent­ lichen Rechts234).235 Selg, Mitwirkung, S. 74 ff.; Höhler, Erneuerung, S. 93 ff.; zur Zustimmungsbedürftigkeit der Einrichtung von bundeseinheitlichen Trägern der Regionalplanung unter Geltung des ROG 1998 vgl. bereits o. S. 80 ff. 227 Kritisch zu dieser Neufassung Lehmann-Brauns, Zustimmungsbedürftigkeit, S. 160. Ein Beispiel sind die abweichungsfesten Bestimmungen des Verwaltungsverfahrens nach dem UVPG (vgl. § 24a UVPG; BT-Drucks. 16/3311, S. 14 f.), von denen die materiell-rechtlichen § 16 Abs. 1 und 4 UVPG i. V. m. § 9 ROG aber ausgenommen sein sollen (vgl. für § 16 Abs. 1 UVPG BT-Drucks. 16/12277, S. 8 ff.; für § 9 ROG Spannowsky, in: ders./Runkel/Goppel, ROG, § 9 Rn. 8 und u. S. 176 f.). 228 Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 84 Rn. 3; Dittmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 84 Rn. 7; Groß, in: Berliner Kommentar GG, Art. 84 (Bearbeitung 2007) Rn. 18; Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/‌Hopfauf, GG, Art. 84 Rn. 13; Trute, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 84 Rn. 9; Hebeler, Jura 2002, 164 (166). S. auch bereits die Nachw. in Fn. 51. 229 Vgl. Püttner, in: Die Verwaltungsregion, S. 111 (111); Poeschel, DÖV 2004, 421 (422); Bergmann/Hardt, IzR 1999, 629 (629); vgl. auch bereits o. S. 73 f. 230 Benz/Henrich, IzR 1980, 699 (700); Schulte, VBlBW 1988, 81 (82); Knemeyer, in: FS Bartlsperger, S. 339 (342). 231 Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 9 ROG 1998 (Bearbeitung 2006) Rn. 75; Henrich, Kommunale Beteiligung, Bd. I, S. 211 ff.; vgl. auch u. S. 117 ff. m. w. N. 232 Zum weiten Verständnis der Formulierung „Einrichtung“ i. S. d. Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG vgl. z. B. Dittmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 84 Rn. 7. 233 Zum Begriff vgl. o. S. 69 ff. 234 Zur Mitgliedschaft als prägendes Merkmal einer Körperschaft z. B. BVerfGE 52, 95 (119); Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, § 23 Rn. 40; Burgi, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allg. Verwal­ tungsrecht, § 8 Rn. 12; Detterbeck, Allg. Verwaltungsrecht, Rn. 182; Schnapp, Jura 1980, 68 (71); Schmidt-De Caluwe, JA 1993, 77 (85); Hoppe, Gebietskörperschaft und Gemeindever­ band, S.  10 f.; Dreier, Hierarchische Verwaltung, S.  229. Ausführlicher zu den Definitions­ merkmalen einer Körperschaft auch noch u. S. 309 ff. 235 Vgl. Trute, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 84 Rn. 10; Dittmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 84 Rn. 7; ebenso schon zu Art. 84 Abs. 1 GG a. F. BVerfGE 22, 180 (209 f.); 75, 108 (150 f.); 77, 288 (209); 114, 196 (223 f.); 119, 331 (359); BVerfG, NVwZ 2006, 191 (193). Zur Unterscheidung zwischen unmittelbarer und mittelbarer Staatsverwaltung vgl. z. B. Maurer,

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

II. Aufgabenübertragungsverbot des Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG als Grenze Wollte der Bundesgesetzgeber Aufgaben der Regionalplanung auf Gemein­ den und Gemeindeverbände übertragen, stünde dem jedoch Art.  84 Abs.  1 S.  7 GG entgegen. Dieses seit der Föderalismusreform I normierte Aufgabenübertra­ gungsverbot236 soll neben der Organisationshoheit der Länder auch die Gemein­ den und Gemeindeverbände vor einer Aufgabenübertragung durch den Bund ohne Kostenerstattung schützen.237 Sofern ihnen Aufgaben durch die Länder übertragen werden, greift das Konnexitätsprinzip der Landesverfassungen238 (vgl. Art. 104a Abs. 1 GG239).240 Unabhängig von noch ungeklärten allgemeinen Auslegungsfra­ gen bei Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG241 ist für die Regionalplanung problematisch, ob der Bund selbstständige Planungsträger wie die regionalen Planungsgemeinschaf­ ten i. S. d. § 8 Abs. 4 S. 1 ROG zu Trägern der Regionalplanung bestimmen dürfte. Dies wäre schon dann unzulässig, wenn die regionalen Planungsgemeinschaften Gemeindeverbände i. S. d. Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG wären. Selbst wenn man die Ge­ meinden und Gemeindeverbände i. S. d. Art. 84 Abs.  1 S.  7 GG wie bei Art.  28 Abs. 2 S. 2 GG242 zu Recht enger auslegt, fallen aus teleologischen Erwägungen auch Zusammenschlüsse dieser Gemeinden und Gemeindeverbände zu regiona­ len Planungsgemeinschaften unter Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG. Dafür spricht insbeson­ dere, dass Gemeinden und Gemeindeverbände davor zu bewahren sind, kraft Bun­ desgesetzes (Zwangs-)Mitglieder in einer regionalen Planungsgemeinschaft oder

Allg. Verwaltungsrecht, § 21 Rn. 12; Ibler, in: Maunz/‌Dürig, GG, Art. 86 (Bearbeitung 2008) Rn. 67; Krebs, in: HStR V, § 108 Rn. 18. 236 Vgl. auch BVerfGE 119, 331 (359): „absolutes Verbot der Aufgabenzuweisung auf die kommunale Ebene“. 237 Vgl. BT-Drucks. 16/2069, S. 4; BR-Drucks. 178/06, S. 35 f.; Meyer, Föderalismusreform, S.  123 f.; Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, Art.  84 Rn.  29; Trute, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 84 Rn. 52; Oebbecke, in: HStR VI, § 136 Rn. 27. 238 Vgl. die Landesverfassungen der Flächenländer: Art.  71 Abs.  3 BW; Art.  83 Abs.  3, 6 Bay.; Art. 97 Abs. 3 Bbg.; 137 Abs. 6 He.; Art. 72 Abs. 3 MV; Art. 57 Abs. 4 Nds.; Art. 78 Abs. 3 NW; Art. 49 Abs. 5 RP; Art. 85 Abs. 1, 2 Sa.; Art. 87 Abs. 3 SA; Art. 120 Saarl.; Art. 49 Abs. 2 SH; Art. 93 Abs. 1 Th. 239 Zur Zurechnung der Gemeinden und Gemeindeverbände zu den Ländern vgl. BVerfGE 86, 148 (215 f.). 240 StGH BW, VBlBW 1994, 52 (55 f.); Engelken, Konnexitätsprinzip, Rn.  33; Trute, in: v.  Mangoldt/‌Klein/‌Starck, GG, Art.  84 Rn.  52, 57; Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Bd.  III, Art.  84 Rn.  72; vgl. auch BT-Drucks. 16/813, S.  15; kritisch Maurer, in: Henneke/Maurer/ Schoch (Hrsg.), Kreise im Bundesstaat, S. 139 (153 ff.). 241 Zur Frage, ob Art.  84 Abs.  1 S.  7 GG die gemeindliche Bauleitplanung (vgl. etwa § 2 Abs. 1 S. 1 BauGB) einschließt, vgl. z. B. Battis, BT-Rechtsausschussprotokoll Nr. 12 v. 15. u. 16.  Mai 2006, S.  71, 191 f.; Henneke, a. a. O., S.  86; BT-Drucks. 16/2069, S.  4 f.; Engelken, VBlBW 2008, 457 (466); Försterling, Der Landkreis 2007, 56 (56); Ingold, DÖV 2010, 134 ff. 242 Für diesen Gleichklang auch Germann, in: Kluth (Hrsg.), Föderalismusreformgesetz, Art. 84, 85 GG Rn. 120; F. Kirchhof, in: FS Scholz, S. 637 (648).

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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anderen Körperschaft (z. B. einem Zweckverband243) zu werden oder zumindest zur Deckung des Finanzbedarfs beitragen zu müssen.244 Andernfalls ließe sich das Aufgabenübertragungsverbot umgehen, indem den Gemeinden und Gemeindever­ bänden auf diese Weise mittelbar Aufgaben i. S. d. Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG über­ tragen und eine Finanzierungspflicht durch Verbandsumlagen begründet würde. III. Abweichungsgesetzgebungskompetenz der Länder gem. Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG Soweit der Bund trotz dieser strengen Kriterien gem. Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG die zuständige Behörde bestimmt hätte245 bzw. künftig bestimmen würde, dürften die Länder davon abweichende Regelungen durch ihre Landes(planungs)gesetze246 treffen. Wegen Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG247 könnte der Bund im Ergebnis also doch keinen abweichungsfesten, im ganzen Bundesgebiet einheitlichen Träger der Regionalplanung festlegen.

D. Zusammenfassung Für die hier vor allem interessierende Regionalplanung hat der Bund gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG seit dem 1. September 2006 eine Vollkompetenz und darf seither die Pflicht zur Regionalplanung,248 die Träger der Regionalplanung (kraft Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG) und deren Rechtsstellung im Raumplanungsrecht 243 So auch Meyer, Föderalismusreform, S.  125 für „alle den Gemeinden oder Gemeinde­ verbänden zuzurechnenden Suborganisationen“; a. A. (weder Zweckverbände noch der Ver­ band Region Stuttgart als Gemeindeverband i. S. v. Art. 71 Abs. 3 S. 1 LV BW) Engelken, Kon­ nexitätsprinzip, Rn. 25. 244 So können die baden-württembergischen Regionalverbände gem. § 43 Abs. 2 LplG BW von den Landkreisen und Stadtkreisen eine Verbandsumlage erheben, obwohl diese nicht Mit­ glieder sind (vgl. u. S. 356 ff., 363). 245 Vgl. aber u. S. 113 ff. zu den weiten Vorgaben des ROG 2009 zum „Wer“ der Regional­ planung. 246 Vgl. Art. 84 Abs. 1 S. 4 i. V. m. Art. 72 Abs. 3 S. 3: „Gesetz“. Wie hier ein Parlaments­ gesetz verlangen auch BT-Drucks. 16/813, S.  15; Meyer, Föderalismusreform, S.  110 f.; F. Kirchhof, in: FS Scholz, S. 637 (640); Risse, in: FS Schneider, S. 271 (274); Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art.  84 Rn.  8; Germann, in: Kluth (Hrsg.), Föderalismusreformgesetz, Art. 84, 85 GG Rn. 70; Maurer, JuS 2010, 945 (949 f.); Oebbecke, in: HStR VI, § 136 Rn. 27; a. A. (Landesgesetz nicht zwingend) Dittmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 84 Rn. 16; Kahl, NVwZ 2008, 710 (712 f.); Gerstenberg, Föderalismusreform, S. 281 f. 247 Zum bisher nicht im Einzelnen geklärten Verhältnis zu Art.  72 Abs.  3 S.  1 Nr.  4 GG­ Runkel, in: Bielenberg/Söfker/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, J 690 (Bearbeitung 2007) S. 5; Söfker, UPR 2009, 161 (167); ders., UPR 2008, 161 (161). Bemer­ kenswert ist der Vorschlag der FDP-Fraktion, BT-Drucks. 16/2069, S. 18, die Organisation der Landesplanung sowie das Verfahren zur Aufstellung von Raumordnungsplänen ausdrücklich in Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG zu erwähnen. 248 Zur Abweichung davon i. S. v. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG vgl. u. S. 182 ff.

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

durch Bundesgesetz festlegen. Solange und soweit der Bund von seiner Gesetz­ gebungskompetenz Gebrauch macht, sind die Länder gem. Art. 72 Abs. 1 GG von der Gesetzgebung ausgeschlossen und auf die Abweichung gem. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 bzw. Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG verwiesen. Neben dem neuen Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG, der auch die hochstufige Landesplanung umfasst, bestehen un­ verändert weitere geschriebene und ungeschriebene Gesetzgebungskompetenzen für das Raumplanungsrecht, z. B. kraft Natur der Sache für die Bundesraumord­ nung und kraft Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG für die Bundesfernstraßenplanung. So­ bald die Regionalplanung mit anderen Raumplanungen zusammentrifft, kommen für die Regelung dieses Verhältnisses auch diese Kompetenztitel in Frage.

2. Kapitel

Einfachgesetzliche Regelungen von Bund und Ländern Im 2. Kapitel wird untersucht, wie sich die – durch die Föderalismusreform I veränderte – Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern auf das einfach­ gesetzliche Raumordnungsrecht auswirkt. Hierbei soll zuerst auf das seit 2009 gel­ tende neue Raumordnungsgesetz des Bundes (ROG 2009) eingegangen werden.249 Regelungen zur Raumordnung im Allgemeinen und zur Rechtsstellung der Trä­ ger der Regionalplanung im Besonderen enthalten daneben weiterhin die Landes­ planungsgesetze,250 die seit der Föderalismusreform I sogar Abweichungsgesetze i. S. d. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG sein können.251

A. ROG 2009 I. Überblick Nach der Novellierung des Grundgesetzes durch die Föderalismusreform I galt das gesamte ROG 1998 zunächst fort: Das folgte für die rahmenrechtlichen Vor­ gaben aus Art. 125b Abs. 1 S. 1 GG;252 für die anderen – auf unverändert fortbeste­ 249

Dazu sogleich S. 104 ff. unter A. Zu ihnen u. S. 153 ff. unter B. 251 Dazu u. S. 163 ff. unter C. 252 Vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 125b Rn. 1; Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 125b Rn. 2; Stettner, in: Dreier (Hrsg.), GG, Bd. III, Art. 125b Rn. 3; Schmitz/Müller, RuR 2007, 456 (467); Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landes­ planungsrecht, J 690 (Bearbeitung 2007) S. 5; Knippenberg, Plan, S. 98 ff.; Forkel, Maritime Raumordnung, S. 146 (Fn. 489); i.E. ebenso, aber zu Unrecht auf Art. 125a Abs. 1 GG abstel­ lend Söfker, UPR 2008, 61 (163); ders., UPR 2009, 161 (167). Durch Art. 10 des Gesetzes v. 9.12.2006 (BGBl. I S. 2833) wurde das ROG 1998 zwischenzeitlich sogar leicht geändert. 250

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

105

henden Kompetenzen (z. B. kraft Natur der Sache für die Bundesraumordnung253) beruhenden – (Voll-)Regelungen war eine Übergangsvorschrift entbehrlich. Gem. Art. 125b Abs. 1 S. 2 GG blieben die Länder auch nach Inkrafttreten der Verfas­ sungsänderung zum 1.  September 2006 zur Umsetzung des rahmenrechtlichen Teils des ROG 1998 verpflichtet; gleichzeitig waren sie von Anfang an abwei­ chungsbefugt (vgl. Art. 125b Abs. 1 S. 3 GG) – im Gegensatz zu umwelt- und be­ amtenrechtlichen Materien.254 Davon machten sie aber nicht Gebrauch, denn die in diesem Zusammenhang bemerkenswerten Änderungen bzw. Neubekanntmachun­ gen der Landesplanungsgesetze zwischen dem 1.  September 2006 und der Ver­ kündung255 des ROG 2009 am 30. Dezember 2008256 dienten vorwiegend der (ver­ späteten257) Umsetzung der durch das EAG Bau258 geänderten Rahmenvorschriften des ROG 1998, d. h. sie waren letztlich Anpassungen an die sog. SUP-Richtlinie 2001/42/EG259.260 Ende 2008 reagierte der Bundesgesetzgeber auf die veränderte Verfassungs­ lage261 und schuf das ROG 2009262. Entsprechend der hier vertretenen Auffas­ sung263 ging er von einer Vollkompetenz für die Raumordnung in den Ländern gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG sowie einer Gesetzgebungskompetenz kraft Natur der Sache für die Bundesraumordnung (inkl. der AWZ, vgl. § 1 Abs. 4 ROG) aus.264 253

Dazu o. S. 94 ff. Vgl. Art. 125b Abs. 1 S. 3 GG i. V. m. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 2, 5, 6 GG. In dieser Über­ gangsfrist sollte der Bundesgesetzgeber eine einheitliche Bundesregelung (insbesondere Um­ weltgesetzbuch) schaffen; vgl. BT-Drucks. 16/813, S. 21. 255 Zur entsprechenden Auslegung der Formulierung „Gebrauch gemacht“ in Art. 72 Abs. 1, 3 S. 1 GG vgl. u. S. 178 ff. 256 BGBl. I S. 2986. 257 Vgl. Art. 13 der Richtlinie 2001/42/EG (s. sogleich Fn. 259) sowie § 22 S. 2, 3 ROG 1998. 258 V. 24.6.2004 (BGBl. I S. 1359). Vgl. bereits o. Fn. 18. 259 Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates v. 27.6.2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (ABI. EG Nr.  L 197, S. 30). 260 Vgl. z. B. Baden-Württemberg (LT-Drucks. BW 14/2899, S. 1 und u. S. 342 f.); Hessen (LT-Drucks. He. 16/7489); Niedersachsen (LT-Drucks. Nds. 15/3270, S. 2, 23, 51 ff.); Sachsen (LT-Drucks. Sa. 4/6895, S. 2); Thüringen (LT-Drucks. Th. 4/2274, S. 1). Siehe für NordrheinWestfalen Fn. 768. Vgl. auch Hanusch, SUP-Monitoring, S. 45 ff. 261 BT-Drucks. 16/10292, S. 1, 18; BR-Drucks. 563/08 (Beschluss), S. 4; Durner, in: Erbguth (Hrsg.), Neues Städtebau- und Raumordnungsrecht, S. 29 (44); Steinberg, DVBl. 2010, 137 (137, Fn. 1); Erbguth, Die Verwaltung 42 (2009), 179 (203) mit Verweis auf Art. 125b Abs. 1 S. 3 Hs. 2 ff. GG. 262 Artikel 1 des Gesetzes zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes und zur Änderung an­ derer Vorschriften (GeROG) v. 22.12.2008 (BGBl. I S. 2986). 263 S. o. S. 87 ff. 264 BT-Drucks. 16/10292, S.  18, 28; vgl. auch Ferlemann, BT-Plenarprotokoll 16/179, S. 19227; kritisch Erbguth, Die Verwaltung 42 (2009), 179 (203 f., Fn. 154); ders., DVBl. 2009, 265 (271). Siehe auch das von Spannowsky für das Bundesamt für Bauwesen und Raumord­ nung erstellte „Rechtsgutachten zur Novellierung des Raumordnungsgesetzes des Bundes im Zuge der Föderalismusreform“ (der unveröffentlichte Endbericht v. 27.11.2006 ist weitgehend identisch mit Spannowsky, UPR 2007, 41 ff.). 254

106

3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

Unausgesprochen dürfte das auch auf die damit verbundene Organisationsgewalt kraft Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG bzw. Natur der Sache265 zutreffen. Zwar erwäh­ nen die Gesetzgebungsunterlagen des ROG 2009 die Gesetzgebungskompeten­ zen des Bundes für die Fachplanungen und die Bauleitplanung nicht. Wie schon für das ROG 1998266 boten sie aber zumindest ergänzend die Gesetzgebungskom­ petenz des Bundes für die Schnittstellen des ROG mit den Fachplanungen (z. B. § 5 ROG) und der Bauleitplanung (z. B. für § 4 Abs. 1 S. 3 ROG i. V. m. § 1 Abs. 4 BauGB,267 § 8 Abs. 4 ROG268 oder § 3 Abs. 2 ROG).269 Es ist nämlich allgemein an­ erkannt, dass sich ein Bundesgesetz auf mehrere unterschiedliche Gesetzgebungs­ kompetenzen stützen kann.270 Davon ausgehend hat der Bund – unabhängig von der umstrittenen Reichweite der einzelnen Gesetzgebungskompetenzen  – sämt­ liche Teile des ROG kompetenzgemäß erlassen. Obwohl sich durch die Föderalismusreform I in der Zwischenzeit die Kom­ petenzgrundlagen verändert haben271 und der Bundesgesetzgeber das Raumord­ nungsrecht daran anpassen wollte,272 ist das ROG 2009 gleich aufgebaut wie das ROG 1998: Die Abschnitte 1 und 2 des neuen ROG enthalten „Allgemeine Vor­ schriften“ und die „Raumordnung in den Ländern“; der 3. Abschnitt regelt die „Raumordnung im Bund“ und die „Ergänzenden Vorschriften und Schlussvor­ schriften“ des 4. Abschnitts runden das neue ROG ab. Wegen Art. 72 Abs. 3 S. 2 GG traten die verschiedenen Abschnitte nicht zeitgleich in Kraft: Nur Abschnitt  3 (§§ 17 bis 25 ROG) sowie § 29 ROG gelten seit dem 31. Dezember 2008; das rest­ liche ROG 2009 erst mit halbjähriger Verzögerung seit dem 30. Juni 2009.273 Da in diesem halben Jahr kein Land ein Abweichungsgesetz i. S. v. Art.  72 Abs.  3 S. 1 Nr. 4 GG schuf,274 das dem ROG 2009 gem. Art. 72 Abs. 3 S. 2, 3 GG vor­ gegangen wäre, gilt seither das ROG 2009 vollständig und im ganzen Bun­ desgebiet  – allerdings unter dem Vorbehalt späterer Abweichungsgesetze der Länder275. Nur für am 30.  Juni 2009 schon förmlich eingeleitete Planaufstel­ lungs- und Raumordnungsverfahren bleibt das ROG 1998 gem. § 28 Abs. 1 ROG anwendbar.

265

Vgl. dazu o. S. 100 ff. Vgl. o. S. 75 ff. 267 Vgl. dazu schon o. S. 49 f. 268 S. auch u. S. 183 ff. 269 Söfker, UPR 2009, 161 (168); Emde, JA 2010, 87 (92). S. auch die Nachw. in Fn. 203. 270 Z. B. Jarass, NVwZ 2000, 1089 (1090); Kment, Rechtsschutz, S. 212 f.; v. Münch/Mager, Staatsrecht I, Rn.  389 f.; Köck/Bovet, in: Köck/Bizer/Hansjürgens/Einig/Siedentopf (Hrsg.), Handelbare Flächenausweisungsrechte, S. 50; vgl. auch bereits o. S. 97 ff. 271 Dazu soeben S. 83 ff. 272 BT-Drucks. 16/10292, S. 1, 18. 273 Artikel 9 des Gesetzes zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes und zur Änderung an­ derer Vorschriften (GeROG) v. 22.12.2008 (BGBl. I S. 2986); s. auch u. S. 172 ff. 274 Vgl. auch Preibisch, in: Jarass (Hrsg.), Städtebauliche Verträge, S. 1 (6). 275 Vgl. dazu u. S. 198 ff. 266

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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Der Bundesgesetzgeber hat das ROG 2009 bisher dreimal geringfügig geändert: Jeweils im Jahr 2009 hat er Redaktionsversehen in § 8 ROG korrigiert276 und das ROG an das neue BNatSchG277 bzw. WHG278 angepasst. II. Bewusste Zurückhaltung des Bundesgesetzgebers Ausweislich eines Beschlusses der Ministerkonferenz für Raumordnung279 und der Gesetzesbegründung der Bundesregierung280 blieben im ROG 2009 „die be­ währten, von Bund und Ländern gemeinsam getragenen Rahmenregelungen [des ROG 1998] möglichst weitgehend“ als „bundesrechtliche Vollregelungen“ erhal­ ten. Jedenfalls soweit sich die Neufassung auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG stützte, sollte den Ländern weiterhin der „erforderliche Spielraum für ergänzendes Lan­ desrecht“281 eingeräumt werden, so dass sie gar nicht erst auf ihr Abweichungs­ recht gem. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG zurückgreifen müssten. Zusätzlich waren die Länder von Beginn an  – über ihre formalen Beteiligungsrechte im Gesetz­ gebungsverfahren bei nicht zustimmungsbedürftigen Gesetzen282 hinaus – an der Novellierung beteiligt.283 Durch das Planspiel „Neuordnung des Rechts der Raum­ ordnung“284 waren sogar einige Träger der Landes- und Regionalplanung in das Gesetzgebungsverfahren eingebunden.

276 Durch Artikel  4 des Dritten Gesetzes zur Änderung des Energieeinsparungsgesetzes v. 28.3.2009 (BGBl. I S. 643); vgl. dazu BT-Drucks. 16/11417, S. 9. 277 Durch Artikel 9 des Gesetzes zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege v. 29.7.2009 (BGBl. I S. 2542); vgl. dazu BT-Drucks. 16/12274, S. 78; zum neuen BNatSchG auch noch sogleich S. 108 f. 278 Durch Artikel 9 des Gesetzes zur Neuregelung des Wasserrechts v. 31.7.2009 (BGBl. I S.  2585); vgl. dazu BT-Drucks. 16/12275, S.  82; zum neuen WHG auch noch sogleich S. 108 f. 279 35. Ministerkonferenz für Raumordnung, Umsetzung der Leitbilder und Handlungsstrate­ gien für die Raumentwicklung in Deutschland, Beschluss v. 29.4.2008, z. B. abgedruckt in: Dy­ ong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, Bd. 2, Bund II.7, S. 111 (111). 280 BT-Drucks. 16/10292, S. 18. 281 BT-Drucks. 16/10292, S. 18; vgl. auch a. a. O., S. 19: „Auch wenn der Bund auf Grund der verfassungsrechtlichen Lage nunmehr die Kompetenz besitzt, die Raumordnung in den Ländern umfassend zu regeln, sollen durch bundesrechtliche Vollregelungen nur die Bereiche der Raumordnung geregelt werden, in denen eine bundeseinheitliche Regelung aus fachlichen Gründen angezeigt ist;“ ebenso Ferlemann, BT-Plenarprotokoll 16/179, S. 19227. 282 Vgl. hierzu die Stellungnahme des Bundesrats gem. Art. 76 Abs. 1 S. 2 GG (BR-Drucks. 563/08 (Beschluss)). 283 Ritter, DÖV 2009, 425 (426); Klaßmann-Voß, in: Jarass (Hrsg.), Wechselwirkungen, S. 15 (15 f.). Vgl. dazu Kloepfer, in: FS Scholz, S. 651 (660): „Insgesamt dürfte die politische Bedeu­ tung der neuen Abweichungsgesetzgebung weniger in der zusätzlich gewonnenen Regelungs­ macht als vielmehr in der damit verbundenen Verhandlungsmacht der Länder liegen.“ 284 Ergebnisse abrufbar unter: http://edoc.difu.de/edoc.php?id=PUJY2XD4, letzter Abruf: 2.2.2014.

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

Auf der einen Seite sollten die letztlich vom Bundestag am 13. November 2008 beschlossenen285 Kompromisse von vornherein einem Abweichen der Länder ent­ gegensteuern.286 Wie von der Bundesregierung schon während den Beratungen zur Föderalismusreform I zugesagt,287 unterscheidet sich deswegen gerade der Ab­ schnitt 2 des ROG 2009 mit seinen Regelungen zur Landes- und Regionalpla­ nung prima facie kaum von den bisherigen Rahmenvorschriften des ROG 1998.288 Auf der anderen Seite durfte durch die Zurückhaltung des Bundesgesetzgebers im ROG 2009 zugunsten spezifischer Landesregelungen nicht jede Einheitlichkeit im Bundesstaat beseitigt werden.289 Bloße Ermächtigungen an den Landesverord­ nungsgeber kamen daher mit Blick auf die sog. Wesentlichkeitstheorie290 nur be­ grenzt in Betracht.291 Unter diesen ambivalenten Vorzeichen entstand mit dem ROG 2009 zum ers­ ten Mal in der Geschichte der Bundesrepublik ein sog. Vorranggesetz292, d. h. ein Bundesgesetz mit Abweichungsmöglichkeit der Länder.293 Erst anschließend folg­ 285 BT-Plenarprotokoll 16/187, S. 20150: Zustimmung Koalitionsfraktionen von SPD, CDU/ CSU sowie der Fraktion der FDP; Enthaltung der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen; Gegen­ stimmen der Fraktion Die Linken. 286 Ferlemann, BT-Plenarprotokoll 16/179, S.  19228; Weis, a. a. O., S.  19229; Ritter, DÖV 2009, 425 (426); Kment/Grüner, UPR 2009, 93 (94); Erbguth, Die Verwaltung 42 (2009), 179 (203 ff.); Müller, RuR 2008, 360 (362); Durner, NuR 2009, 373 (375) = ders., in: ­Ziekow (Hrsg.), Aktuelle Probleme, S.  227 (232 f.); Preibisch, in: Jarass (Hrsg.), Wechselwirkun­ gen, S. 1 (4); ders., in: Jarass (Hrsg.), Städtebauliche Verträge, S. 1 (2); Wilke, NordÖR 2009, 236 (236); Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 1 Rn.  7; kritisch zu dieser Vor­ gehensweise Hoppe, DVBl. 2007, 144 (149, 152); Schultze-Fielitz, NVwZ 2007, 249 (253); zu einer ähnlichen Vorgehensweise des Bundesgesetzgebers beim BNatSchG vgl. v. Stackelberg, Abweichungsgesetzgebung im Naturschutzrecht, S. 27. 287 Runkel als Vertreter der Bundesregierung in der Projektgruppe „Regionale Themen“ der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ord­ nung, Ergebnisvermerk 5. Sitzung v. 20. September 2004, S. 2, in: Deutscher Bundestag/Bun­ desrat (Hrsg.), Zur Sache 1-2005, S. 468 (Zusammenfassung, vollständig im Zusatzmaterial). 288 Döring, BT-Plenarprotokoll 16/179, S. 19230: „Das Gesetz schafft nur einen Rahmen“; Kment/Grüner, UPR 2009, 93 (94): „Spur von Rahmenrecht“; Preibisch, in: Jarass (Hrsg.), Wechselwirkungen, S. 1 (4); ders., in: Jarass (Hrsg.), Städtebauliche Verträge, S. 1 (2): „Hauch von Rahmengesetzgebung“; Erbguth, Die Verwaltung 42 (2009), 179 (203): „in die Neuzeit he­ rübergerettet“; Ritter, DÖV 2009, 425 (429). 289 BT-Drucks. 16/10292, S. 19; Weis, BT-Plenarprotokoll 16/179, S. 19229; Kasparick, BTPlenarprotokoll 16/187, S. 20220. 290 Dazu z. B. BVerfGE 49, 89 (126); 84, 212 (226); 101, 1 (34); 116, 24 (58); zur Grund­ rechtsrelevanz der Raumordnungsplanung vgl. die Nachw. in Fn. 632 f. 291 So aber die Vorschläge vom Beirat für Raumordnung des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung v. Dezember 2006, S. 3 (abrufbar unter: http://www.bmvbs.de/cae/ servlet/contentblob/28698/publicationFile/190/empfehlung-zu-einem-gesetz-zur-raeumlichenentwicklung-in-deutschland.pdf, letzter Abruf: 2.2.2014) und von Knippenberg, Kompetenz­ grundlagen, S. 105. Tatsächlich wurde eine Ermächtigung an die Landesregierungen zum Er­ lass einer Rechtsverordnung nur in § 15 Abs. 1 S. 4 Hs. 2 ROG aufgenommen. 292 S. o. S. 84 f. 293 Döring, BT-Plenarprotokoll 16/187, S. 20218; Kasparick, a. a. O., S. 20220; Durner, NuR 2009, 373 (374) = ders., in: Ziekow (Hrsg.), Aktuelle Probleme, S. 227 (231); Preibisch, in:

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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ten Neufassungen des BNatSchG (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 29, Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 GG)294 und des WHG (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 32, Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 GG)295. Diese neue Vorranggesetzgebungskompetenz mit Abweichungsmöglich­ keit der Länder stellt den Bund vor ein Dilemma: Entweder er schöpft seine Ge­ setzgebungskompetenz aus und provoziert u. U. einen Gesetzgebungswettlauf mit den Ländern i. S. e. „Ping-Pong-Spiels“296 (Bundesgesetz, Abweichungsgesetz der Länder, Bundesgesetz, usf.);297 oder er vergibt durch zu zurückhaltende Gesetz­ gebung von vornherein die Vereinheitlichungsmöglichkeit im Bundesstaat298 und erschwert insbesondere die Umsetzung von europäischen Richtlinien.299 Der Bund zog es vor, sein ROG 2009 auf mehrheitsfähige Regelungen zu beschränken, anstatt  – nach der neuen Verfassungslage mögliche300  – umfas­ sende Vollregelungen zu erlassen. So erklärt sich beispielsweise der neue § 6 Abs.  1 ROG: Ähnlich wie Bebauungspläne gem. § 31 Abs.  1 BauGB301 können jetzt auch Raumordnungspläne Ausnahmen von Zielen der Raumordnung fest­ legen. Mit dieser Neuerung kam der Bund – im Bewusstsein der Abweichungs­ gesetzgebungskompetenz gem. Art.  72 Abs.  3 S.  1 Nr.  4 GG  – v. a. dem Frei­ staat Bayern mit seinen damals landesgesetzlich vorgesehenen „Soll-Zielen“302 Jarass (Hrsg.), Wechselwirkungen, S.  1 (1): „Pilotprojekt zur Umsetzung der Föderalismus­ reform“; Hoppe, DVBl. 2007, 144 (149): „Nagelprobe“; Runkel, in: Spannowsky/Hofmeister (Hrsg.), Umweltrechtliche Einflüsse, S. 1 (2): „gesetzgeberisches Neuland“. 294 Artikel 1 des Gesetzes zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Land­ schaftspflege v. 29.7.2009 (BGBl. I S. 2542). 295 Artikel 1 des Gesetzes zur Neuregelung des Wasserrechts v. 31.7.2009 (BGBl. I S. 2585). 296 So bereits bezeichnet von Grimm/Schneider, Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, Arbeitsunterlage 86 v. 20. Oktober 2004, S. 3, in: Deutscher Bundestag/Bundesrat (Hrsg.), Zur Sache 1–2005, Zusatzmaterial. 297 Für die Raumordnung Hoppe, DVBl. 2007, 144 (145); ders., BauR 2007, 26 (30); ders., in: Hoppe/Bönker/Grotefels, Baurecht, § 3 Rn.  7; Just, a. a. O., § 2 Rn.  14; Kment/Grüner, UPR 2009, 93 (94); Battis/Kersten, DVBl. 2007, 152 (156). Allgemein z. B. FDP-Fraktion, BT-Drucks. 16/2069, S. 13; Klein/Schneider, DVBl. 2006, 1549 (1552); Mammen, DÖV 2007, 376 (378); Schneider, in: FS Herzog, S. 451 (460); Schmidt-Jortzig, in: FS Siedentopf, S. 331 (341 f.). Einschränkend dagegen Kloepfer, in: FS Scholz, S. 651 (660); ders., ZG 2006, 250 (255); Löwer, in: Durner (Hrsg.), Umweltgesetzbuch, S. 101 (101); Stettner, in: Dreier (Hrsg.), GG, Bd. II (Suppl.) Art. 72 Rn. 49; Korioth, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 31 (Bearbeitung 2007) Rn. 26; Häde, JZ 2006, 930 (932); Klein/Schneider, DVBl. 2006, 1549 (1553); Papier, NJW 2007, 2145 (2147); Schmidt-Jortzig, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch Föderalismus, § 20 Rn. 18: „reine Theorie“. 298 Vgl. für die Raumordnung BT-Drucks. 16/10292, S. 19. 299 Durner, in: Erbguth (Hrsg.), Neues Städtebau- und Raumordnungsrecht, S. 29 (45). 300 Zur Vollkompetenz des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG vgl. o. S. 91. 301 Erbguth, Die Verwaltung 42 (2009), 179 (205 f.); Hoppe, in: ders./Bönker/Grotefels, Bau­ recht, § 3 Rn. 9; Müller, RuR 2008, 360 (361); Kuschnerus, ZfBR 2010, 324 (327). Vgl. auch BVerwGE 138, 301 (314): § 6 Abs. 2 ROG vergleichbar mit § 31 Abs. 2 BauGB. 302 Art. 3 Abs. 2 S. 1 des Bayerischen Landesplanungsgesetzes v. 27.12.2004 (GVBl. Bay. S. 521): „Textliche Ziele werden grundsätzlich als Soll-Vorschriften formuliert“. Grundlegend jetzt BVerwGE 138, 301 (Ls., S. 304 f.): „Landesplanerische Aussagen erfüllen dann die Merk­ male eines Ziels der Raumordnung, wenn die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen die Soll-

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

entgegen.303 Andernfalls befürchtete man, die Länder würden das „Angebot“304 des Bundesgesetzgebers ausschlagen305, indem sie das ROG 2009 in ihrem Land durch Abweichungsgesetze zumindest zum Teil  (hier § 6 Abs.  1 ROG durch Bayern) außer Kraft setzten. Mit der intensiven Einbeziehung der Länder in das Gesetzgebungsverfahren306 und gesetzgeberischer Zurückhaltung zugunsten der Länder bezweckte der Bundesgesetzgeber, drohende Abweichungsgesetze der Länder zu verhindern, und bestätigte damit zugleich die Schwächen der neu ein­ geführten Abweichungsgesetzgebungskompetenz.307 Durch diese sind der Bundesund die Landesgesetzgeber nämlich auch nach der Föderalismusreform eng mit­ einander verflochten i. S. e. „kooperativen Föderalismus“308 und insbesondere auf Kompromisse außerhalb des formalen Gesetzgebungsverfahrens angewiesen.309 Nur außerhalb seiner Kompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG war der Bun­ desgesetzgeber etwas mutiger und widersetzte sich teilweise den Forderungen der Länder,310 weil er wegen seiner (ausschließlichen) Gesetzgebungskompetenz kraft Vorschrift auch ohne förmliches Zielabweichungsverfahren eine Ausnahme von der Zielbin­ dung zulässt, im Wege der Auslegung auf der Grundlage des Plans hinreichend bestimmt oder doch wenigstens bestimmbar sind.“ Vgl. zum vorhergehenden Meinungsstreit z. B. Goppel, BayVBl. 2002, 449 ff.; ders./Schreiber, BayVBl. 2005, 353 (354 f.); Hoppe, in: FS Maurer, S. 625 ff.; ders., BayVBl. 2002, 754 f.; ders., BayVBl. 2005, 356 ff.; Durner, in: Jarass (Hrsg.), Weiterentwicklung, S. 47 (64 ff.); Heemeyer, Flexibilisierung, S. 276 ff., Ingold, VBlBW 2008, 369 ff.; Kment/Grüner, UPR 2009, 93 (94 ff.). 303 BT-Drucks. 16/10292, S. 23: „Diese Vorschrift soll dem Anliegen einiger Bundesländer Rechnung tragen, Ziele der Raumordnung mit ihren starren Bindungswirkungen flexibler ge­ stalten zu können.“; Runkel, in: Spannowsky/Hofmeister (Hrsg.), Umweltrechtliche Einflüsse, S. 1 (7); speziell für Bayern Miosga, Umbruch, S. 7: „deutlicher bayerischer Stempel auf dem ROG des Bundes“; vgl. auch Paetow, in: FS Wahl, S. 511 (515); ders., in: Kolloquium Hoppe, S. 178 (183). Einschränkend dagegen Preibisch, in: Jarass (Hrsg.), Wechselwirkungen, S. 1 (8); Ritter, DÖV 2009, 425 (429); kritisch auch Wetzel, Projektbezogene Raumordnung, S. 269 f. 304 Franzius, NVwZ 2008, 492 (494); ähnlich Bartram, Ziele der Raumordnung, S. 43: „Mus­ terregelung“. 305 Nach Löwer, in: Durner (Hrsg.), Umweltgesetzbuch, S. 101 (101) ist jede Abweichung der Länder eine „politische Niederlage“ des Bundes. 306 Vgl. Kluth, in: ders. (Hrsg.), Föderalismusreformgesetz, Art. 74 GG Rn. 24: „Verhand­ lungslösungen“; Korioth, in: Maunz/Dürig, GG, Art.  31 (Bearbeitung 2007) Rn.  26: „(in­ formelle)  Absprachen“; Ritter, DÖV 2009, 425 (426): „ausgehandelt“; Kahl, NVwZ 2008, 710 (718): „präventiver Kooperationsföderalismus“. Ähnlich bereits CDU/CSU-Fraktion, BTDrucks. 16/2069, S. 12. 307 Vgl. Hettlich, BT-Plenarprotokoll 16/187, S.  20219; Durner, NuR 2009, 373 (374 f.) = ders., in: Ziekow (Hrsg.), Aktuelle Probleme, S. 227 (231 f.); ders., in: Symposium Blümel, S. 73 (89); Ritter, DÖV 2009, 425 (426); s. auch die Diskussionsbeiträge von Durner, Preibisch, Klaßmann-Voß und Dallhammer, zusammengefasst von Wellens, in: Jarass (Hrsg.), Wechselwirkungen, S.  21 (23); den Bundesgesetzgeber gegen Kritik verteidigend Dörr/ Yamato, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Bes. Verwaltungsrecht, § 38 Rn. 15. 308 Ritter, DÖV 2009, 425 (426). 309 Durner, in: Symposium Blümel, S. 73 (89): „totale föderale Konsensdemokratie“. 310 Kritisch aber Durner, NuR 2009, 373 (377 f.) = ders., in: Ziekow (Hrsg.), Aktuelle Pro­ bleme, S. 227 (239 f.); ders., RuR 2010, 271 (277): „punktuelle und weitestgehend symbolische Regelungen“.

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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Natur der Sache für die Bundesraumordnung keine Abweichung der Länder be­ fürchten muss311.312 So verlangt z. B. § 17 ROG nicht nur Raumordnungspläne313 des Bundes für die AWZ (Abs. 3), sondern erlaubt erstmals sogar Raumordnungs­ pläne für den Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland (Abs. 1, 2).314 Aller­ dings bleiben gerade die letztgenannten Raumordnungspläne315 für den Gesamt­ raum hinter den Raumordnungsplänen der landesweiten Raumordnungs- bzw. Regionalplanung zurück. Das betrifft sowohl ihre Festsetzungsmöglichkeiten (bei Abs.  1 nur Grundsätze der Raumordnung, bei Abs.  2 nur länderübergreifende Standortkonzepte für See- und Binnenhäfen sowie für Flughäfen als Grundlage für die verkehrliche Anbindung durch die Bundesverkehrswegeplanung316) als auch ihre Bindungswirkungen (bei Abs. 1 als bloße Grundsätze der Raumordnung,317 bei Abs. 2 nicht für raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen der Länder318).319 III. Regionalplanung im ROG 2009 Dass der Bundesgesetzgeber seine Kompetenzen für die Raumordnung aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG bzw. Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG nicht voll ausnutzte,320 zeigt sich bei der Regionalplanung besonders deutlich.321

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Vgl. auch noch u. S. 170 ff. Z. B. wollte der Bundesrat § 17 Abs.  2 ROG streichen; vgl. BR-Drucks. 563/08 (Be­ schluss), S. 7 ff. Dem stimmte der Bundestag aber nicht zu; vgl. BT-Drucks. 16/10332, S. 2. Vgl. dazu auch Wilke, NordÖR 2009, 236 (239). Dagegen nimmt Durner, RuR 2010, 271 (277) wohl eine Abweichungsgesetzgebungskompetenz der Länder an, wenn er auf angedrohte Ab­ weichungsgesetze verweist. 313 Vgl. dazu die Verordnungen des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwick­ lung über die Raumordnung in der deutschen ausschließlichen Wirtschaftszone in der Nordsee v. 21.9.2009 (BGBl. I S. 3107) und in der Ostsee v. 10.12.2009 (BGBl. I S. 3861). 314 Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, Einf. II. (Bearbeitung 2009) Rn. 213; Wilke, NordÖR 2009, 236 (237); Söfker, UPR 2009, 161 (166). 315 Vgl. dazu die Legaldefinition in § 3 Abs. 1 Nr. 7 ROG. 316 Zur Mehrstufigkeit der Planung von Bundesfernstraßen vgl. bereits o. S. 43 f. 317 Vgl. insbesondere die Berücksichtigungspflicht in Abwägungs- oder Ermessensentschei­ dungen gem. § 4 Abs. 1 S. 1 Var. 2 ROG. 318 D. h. anders als sonst insbesondere von § 4 ROG vorgesehen. 319 Kritisch zur Zurückhaltung des Bundesgesetzgebers Ritter, DÖV 2009, 425 (432 f.); Durner, in: Symposium Blümel, S. 73 (85 ff.); Hendler, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch Föderalismus, Bd. III, § 69 Rn. 25. 320 So auch (zu Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG) Preibisch, in: Jarass (Hrsg.), Wechselwirkungen, S.  1 (4); Kment/Grüner, UPR 2009, 93 (94); unzutreffend Rentsch (hessischer Minister für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung), LT-Plenarprotokoll He. 18/112, S. 7712: „sehr weitgehend in Anspruch genommen“. 321 Vgl. schon die Empfehlung des Beirats für Raumordnung des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung v. Dezember 2006, S. 2 (abrufbar unter: http://www.bmvbs. de/cae/servlet/‌contentblob/‌28698/‌publicationFile/190/‌empfehlung-zu-einem-gesetz-zur-raeum lichen-entwicklung-in-deutschland.pdf, letzter Abruf: 2.2.2014). 312

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

1. Pflicht zur Regionalplanung („Ob“) Die wichtigste Aussage zur Regionalplanung findet sich in § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG: „In den Ländern sind Raumordnungspläne für die Teilräume der Länder (Regionalpläne) aufzustellen.“ Sie sind gem. § 8 Abs. 2 S. 1 ROG aus dem Raum­ ordnungsplan für das Landesgebiet, d. h. aus dem „landesweiten Raumordnungs­ plan“ i. S. v. § 8 Abs.  1 S.  1 Nr.  1 ROG, zu entwickeln.322 Räumliche und sach­ liche Teil-Regionalpläne sind nach § 7 Abs. 1 S. 2 ROG möglich. Gem. § 8 Abs. 4 ROG können die Regionalpläne als „regionale Flächennutzungspläne“ zugleich die Funktion von gemeinsamen Flächennutzungsplänen i. S. v. § 204 BauGB über­ nehmen, wenn die Regionalplanung durch Zusammenschlüsse von Gemeinden und Gemeindeverbänden zu regionalen Planungsgemeinschaften erfolgt.323 Da­ neben sieht § 8 Abs.  3 ROG die landesgrenzenüberschreitende Regionalplanung vor.324 Als „zusammenfassende, überörtliche und fachübergreifende Pläne“325 le­ gen die Regionalpläne „Ziele und Grundsätze der Raumordnung zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums“326 fest. Sie entfalten damit diejenigen Bin­ dungswirkungen im Raumplanungsrecht, die insbesondere §§ 4 f. ROG und die speziellen Raumordnungsklauseln (z. B. § 1 Abs. 4 BauGB) anordnen. Von dieser flächendeckenden Planungspflicht327 sind gem. § 8 Abs. 1 S. 3 ROG nur Berlin, Bremen, Hamburg und das Saarland ausgenommen; dort muss es auch unter dem ROG 2009 keine Regionalpläne und damit keine Regionalplanungsebene geben.328 Zudem können die Stadtstaaten ihre Pflicht zur landesweiten Raumordnungs­ planung aus § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 ROG329 wahlweise durch landesplanerische Fest­ legungen im Flächennutzungsplan erfüllen (vgl. § 8 Abs. 1 S. 2 ROG).330 322

Vgl. auch noch sogleich S. 114 ff. S. dazu u. S. 128 ff., 183 ff. 324 S. dazu u. S. 138 f. 325 So die Legaldefinition der Raumordnungspläne in § 3 Abs. 1 Nr. 7 ROG. 326 § 7 Abs. 1 S. 1 ROG. Vgl. die Legaldefinitionen in § 3 Abs. 1 Nr. 2, 3 ROG. 327 BT-Drucks. 16/10292, S. 24; Müller, RuR 2008, 360 (364); Scheidler, NVwZ 2010, 19 (20); Koch/Hendler, Baurecht, § 4 Rn.  7; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 1 (Bearbeitung 2010) Rn. 336; Mitschang/Schwarz, NWVBl. 2010, 258 (261); Runkel, in: Spannowsky/Run­ kel/Goppel, ROG, § 1 Rn. 59; Goppel, a. a. O., § 8 Rn. 22 f.; ders., BayVBl. 2012, 225 (226 f.). 328 Vgl. bereits o. S. 41 ff., 50 ff. 329 Dies betonend (zum vergleichbaren § 8 Abs. 1 ROG 1998) BVerwGE 137, 38 (40 ff.); vgl. auch OVG Bremen, NordÖR 2008, 69 (71); Schlarmann/Krappel, NordÖR 2009, 143 (147 f.); Ingold, Erstplanungspflichten, S. 194; ders., NVwZ 2010, 1399 (1399). 330 Werden in einem Stadtstaat entgegen § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 1, S. 2 ROG gar keine landes­ planerischen Festlegungen getroffen (wie im Bundesland Bremen), ist der Flächennutzungs­ plan nach BVerwGE 137, 38 (Ls., S. 42 ff.) dennoch nicht automatisch unwirksam, weil ein Entwicklungsgebot zwischen Raumordnungs- und Bauleitplanung fehle. So im Ergebnis auch OVG Bremen, NordÖR 2008, 69 (Ls. 2, S. 72); Ingold, NordÖR 2008, 141 (144); ders., NVwZ 2010, 1399 (1401 f.); Schlarmann/Krappel, NordÖR 2009, 143 (145 ff.); kritisch dagegen (Pflicht der Gemeinde Bremen zur Flächennutzungsplanung i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 2 ROG 1998 = ROG 2009 auch ohne landesrechtliche Anordnung) Grooterhorst/Schwencke, NordÖR 2007, 442 (445 ff.); Grooterhorst/Langguth, NordÖR 2008, 107 f. 323

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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Für die übrigen zwölf Länder bleibt festzuhalten: Die Landesraumordnung ist zwingend zweistufig mit der hochstufigen landesweiten Raumordnungsplanung und der daraus zu entwickelnden niederstufigen Regionalplanung (vgl. § 8 Abs. 2 ROG). Die Regionalplanung bleibt also auch nach der Föderalismusreform I und unter dem ROG 2009 in weiten Teilen Deutschlands fester Bestandteil des Raumplanungsrechts. 2. Träger der Regionalplanung („Wer“) Mit dieser klaren Aussage zum „Ob“ der Regionalplanung hebt sich § 8 Abs. 1 ROG 2009 von den auslegungs- und ausfüllungsbedürftigen § 5 Abs. 3 S. 1 ROG 1965331 und § 9 Abs. 1 S. 1 ROG 1998332 ab. Da sich in ihm die neue materiellrechtliche Vollkompetenz des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG widerspiegelt, stand dem ROG 2009-Gesetzgeber zugleich seine erweiterte Organisationsgewalt aus Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG für das „Wer“ der Regionalplanung zu.333 Davon hätte er Gebrauch machen können, um einen effektiven und bundeseinheitlichen Vollzug der regionalplanerischen Regelungen des ROG zu gewährleisten.334 Trotzdem hat der Bundesgesetzgeber bewusst335  – wie bereits beim ROG 1965 und beim ROG 1998336  – weder bundeseinheitliche Träger der Regional­ planung noch Planungsregionen festgelegt.337 Bereits nach dem ursprünglichen, noch enger gefassten Regierungsentwurf des § 28 Abs.  3 ROG338 sollten statt­ dessen die landesrechtlichen Verfahrens- und Zuständigkeitsregelungen für die Aufstellung von Raumordnungsplänen als ergänzendes Landesplanungsrecht wei­ tergelten. Welche Stellen für welche Planungsregion339 Regionalpläne aufstellen 331 „Die Länder schaffen Rechtsgrundlagen für eine Regionalplanung, wenn diese für Teil­ räume eines Landes geboten erscheint.“ Vgl. dazu bereits o. S.  60 ff., 75 ff. und noch u. S. 192 ff. 332 „In den Ländern, deren Gebiet die Verflechtungsbereiche mehrerer Zentraler Orte obers­ ter Stufe umfaßt, sind Regionalpläne aufzustellen.“ Vgl. dazu bereits o. S.  60 ff., 75 ff. und noch u. S. 187 ff. 333 S. auch o. S. 100 ff. Vgl. zur Akzessorietät des Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG z. B. Trute, in: v. Mangoldt/‌Klein/Starck, GG, Art. 84 Rn. 20; Oebbecke, in: HStR VI, § 136 Rn. 26; Dittmann, in: Sachs, GG, Art. 84 Rn. 5; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 84 Rn. 2. 334 Vgl. speziell für die Einteilung der Planungsregionen Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 9 ROG 1998 (Bearbeitung 2007) Rn. 23; vgl. allgemein BVerfGE 11, 6 (18); 22, 180 (210); 119, 331 (358); F. Kirchhof, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 84 (Bearbeitung 2011) Rn. 55 f. 335 Vgl. BT-Drucks. 16/10292, S. 20. 336 S. dazu o. S. 76 ff. 337 Ritter, DÖV 2009, 425 (430); Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 1 (Bearbeitung 2010) Rn. 282; Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 1 Rn. 54; vgl. auch Hager, in: ders. (Hrsg.), Regionalplanerische Steuerung, S. 1 (2). 338 BT-Drucks. 16/10292, S. 14, 30. 339 Vgl. o. S. 53 f. zur Definition der Planungsregion.

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

müssen und damit Adressaten des § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG sind,340 bestimmen somit weiterhin die Länder passend zu ihren jeweiligen landes- und regionaltypi­ schen Besonderheiten341 (z. B. ihrem allgemeinen Verwaltungsaufbau oder ihren Stadt-Umland-Räumen). Immerhin enthält das neue ROG einige Grundaussagen342 zur Abgrenzung der Planungsregionen und zur Trägerschaft der Regionalplanung. An diese aus­ legungsbedürftigen Vorschriften müssen sich die Länder entweder mit ihrem er­ gänzenden Landesplanungsrecht halten (vgl. § 28 Abs.  3 ROG, Art.  84 Abs.  1 S. 1 GG) oder andernfalls auf ihre Abweichungsgesetzgebungskompetenzen aus Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 bzw. Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG zurückgreifen.343 a) Regionalplanung nach § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG aa) Planungsregionen als „Teilräume der Länder“ § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG nennt für die Regionalplanung keinen „bestimmten Planungsraum“ i. S. v. § 7 Abs. 1 S. 1 ROG, sondern beschreibt die Planungsregio­ nen mit Rücksicht auf die Länder344 offen als „Teilräume der Länder“.345 Nach Wortlaut und Systematik des § 8 Abs.  2 S.  1 ROG müssen diese „Teil­ räume der Länder“ kleiner sein als das „Landesgebiet“. Denn pro Land wird gem. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 ROG nur ein346 landesweiter Raumordnungsplan aufgestellt, aus dem dann gem. § 8 Abs. 2 S. 1 ROG (mehrere) Regionalpläne i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG zu entwickeln sind. Entstehungsgeschichtlich ist dieses raumord­ nungsrechtliche Entwicklungsgebot dem § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB, d. h. der Pflicht zur Entwicklung der Bebauungspläne aus dem Flächennutzungsplan, nachgebil­ det.347 Damit muss das Landesgebiet aller Flächenländer, die nach § 8 Abs.  1 S.  1 Nr.  2, S.  3 ROG zur flächendeckenden Regionalplanung verpflichtet sind, aus jeweils mindestens zwei Planungsregionen bestehen. Dass deren Planungs­ regionen nicht mit dem Planungsraum ihrer landesweiten Raumordnungsplanung identisch sein dürfen, erschließt sich auch aus § 8 Abs. 1 S. 3 ROG, wonach die Stadtstaaten und das Saarland von der Pflicht zur Regionalplanung befreit sind.348 340

Vgl. o. S. 68 ff. zur Definition eines Trägers der Regionalplanung. Vgl. BT-Drucks. 16/10292, S. 20. 342 BT-Drucks. 16/10292, S. 20. 343 Vgl. z. B. zur Regionalplanung durch die kreisfreien Städte Niedersachsens u. S. 251 f. 344 So bereits zu § 9 ROG 1998 Istel, in: ARL (Hrsg.), Novellierung des Landesplanungs­ rechts, S. 167 (167). 345 Vgl. bereits o. S. 50 ff. 346 So auch § 12 Abs. 2 ROG. 347 Vgl. BT-Drucks. 13/6392, S. 85 zum vergleichbaren § 9 Abs. 2 S. 1 ROG 1998, an den § 8 Abs. 2 S. 1 ROG 2009 nach BT-Drucks. 16/10292, S. 24 anknüpfen soll; vgl. auch Schlarmann/ Krappel, NordÖR 2009, 143 (144). 348 Vgl. auch o. S. 50 ff. 341

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Indem das ROG wiederholt vom „Gesamtraum“ und seinen „Teilräumen“ spricht und diese durch das Gegenstromprinzip des § 1 Abs.  3 ROG jeweils miteinan­ der verknüpft,349 sind die Planungsregionen mithin Teilräume des Gesamtraums Landesgebiet.350 Weniger deutlich äußert sich das ROG dazu, ob sich die Planungsregion ihrer­ seits aus mehreren Planungsräumen der Bauleitplanung zusammensetzen muss. Das könnte nahe liegen, weil nach § 1 Abs. 1 S. 1 und § 3 Abs. 1 Nr. 7 ROG die Re­ gionalpläne wie die anderen Raumordnungspläne „überörtlich“ sind. Im Gegen­ satz dazu gehören die vorbereitende Flächennutzungsplanung und erst recht die verbindliche Bebauungsplanung bereits zur „örtlichen“ (Gesamt-)Planung.351 Ent­ gegen dieses durch kommunale Gebietsreformen352 ohnehin überkommenen und pauschalierenden Begriffspaares353 variiert die Größe eines Flächennutzungsplans kraft Bundesrechts: Er muss mindestens für das ganze Gemeindegebiet (vgl. § 5 Abs. 1 S. 1 BauGB) gelten, kann sich aber nach den §§ 203 ff. BauGB auch auf das Gebiet vieler Gemeinden erstrecken und damit überörtlich sein.354 Für den letzt­ genannten Fall bietet § 8 Abs. 4 ROG sogar die sog. regionale Flächennutzungs­ planung an, bei der die Planungsräume des Regionalplans und des gemeinsamen Flächennutzungsplans i. S. v. § 204 BauGB also identisch sein können (beim sog. 1:1:1-Modell)355. Im Umkehrschluss folgt aus § 8 Abs. 4 ROG zugleich, dass der regionale Flächennutzungsplan nur die Funktion eines gemeinsamen Flächennut­ zungsplans i. S. v. § 204 BauGB übernehmen kann. Hätte der Bundesgesetzgeber dagegen Planungsregionen mit der Größe eines Gemeindesgebiets gebilligt (z. B. die kreisfreien Städte in Niedersachsen gem. § 8 Abs. 2 NROG a. F.356), bliebe wi­ dersprüchlich, weshalb er für diese – im Vergleich zu den regionalen Planungs­ gemeinschaften i. S. v. § 8 Abs.  4 ROG kleineren Gebietseinheiten  – die regio­ nale Flächennutzungsplanung nicht erst recht ermöglicht hat. Tatsächlich wollte der ROG 2009-Gesetzgeber die Identität von Gemeindegebiet und raumordne­ rischem Planungsraum nach § 8 Abs. 1 S. 2 ROG nur für die landesweite Raum­ ordnungsplanung der Stadtstaaten zulassen – und knüpfte damit an § 5 Abs. 1 S. 5 ROG 1965 und § 8 Abs. 1 S. 2 ROG 1998 an.357 In den übrigen Ländern ist die Pla­ 349

Vgl. § 1 Abs. 1 S. 1, Abs. 3, § 2 Abs. 2 Nr. 1 S. 1, Nr. 2 S. 1, 3, Nr. 3, 4, 5 ROG. Vgl. auch Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 1 Rn. 108. 351 So grundlegend BVerfGE 3, 407 (424 f.); vgl. bereits o. S. 75 ff. 352 Zusammenfassend zu den kommunalen Gebietsreformen in den 1970er-Jahren etwa Thieme/Prillwitz, kommunale Gebietsreform; speziell für Baden-Württemberg Schimanke, Verwaltungsreform Baden-Württemberg und noch u. S. 326 ff.; zu den kommunalen Gebiets­ reformen in den ostdeutschen Bundesländern vgl. Ruge, LKV 2010, 460 (463). 353 Kritisch auch Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landes­ planungsrecht, L § 3 (Bearbeitung 2010) Rn. 275; vgl. auch Steinberg, DVBl. 2010, 137 (142): „Daumenregeln“; Schink, DÖV 2011, 905 (908). 354 Vgl. auch VGH Kassel, ZfBR 2009, 253 (255). 355 S. dazu sogleich u. S. 131 f. 356 S. dazu und zum jetzigen § 5 Abs. 2 NROG auch u. S. 202 f. und 249 f. 357 Vgl. BT-Drucks. 16/10292, S. 24. 350

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

nungsregion als raumordnungsrechtlicher Planungsraum nur „überörtlich“, wenn sie größer ist als das Gebiet einer (kreisfreien oder kreisangehörigen) Gemeinde.358 Gemeinde ist in diesem Zusammenhang jede Gebietskörperschaft,359 die von Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG als „Gemeinde“ einschließlich der bauleitplanerischen Pla­ nungshoheit geschützt ist und der in § 2 Abs. 1 S. 1 BauGB auch einfachgesetzlich die bauleitplanerische Planungshoheit übertragen ist.360 Auf diese Weise bestätigt das neue ROG361  – wie der vorliegenden Unter­ suchung schon bisher zugrunde gelegt362 – die grobe Einstufung der (Planungs-) Region als Gebietseinheit zwischen Gemeinden und Ländern. Obwohl die Begriffe „Region“ und „regional“ im ROG uneinheitlich verwendet werden,363 lassen die verschiedenen Regelungen darauf schließen, wie sich der ROG 2009-Gesetzgeber eine idealtypische Planungsregion vorstellt. Stichwortartig erwähnt seien nur die „gleichwertigen Lebensverhältnisse in den Teilräumen“364, „Kooperationen inner­ halb von Regionen und von Regionen miteinander“365, „Stadt-Umland-Partner­ schaften“366 oder das „Zentrale-Orte-Konzept“367. Zudem können manche der in § 8 Abs. 5 bis 7 ROG aufgezählten Inhalte der Landesraumordnungspläne nur ab (z. B. Achsen) bzw. bis zu einer bestimmten Größe der Planungsregion (z. B. Roh­ stoffstandorte)  sinnvoll festlegt werden. Doch selbst aus der Gesamtschau die­ ser Vorschriften lässt sich nicht genauer ableiten, wie die Planungsregionen zu­ geschnitten sein müssen. Zweifelhaft ist insbesondere, ob die Planungsregionen anhand der Zentralen Orte oberster Stufe abgegrenzt werden müssen,368 weil die­

358 So im Ergebnis auch (bereits zum ROG 1965) Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raumord­ nungs- und Landesplanungsrecht, M 260 (Bearbeitung 1983) Rn. 4; Ernst/Suderow, Gemein­ deteile, S. 32; Hoppe/Schoeneberg, RuL Niedersachsen = Hoppe/Menke, RuL Rheinland-Pfalz, Rn. 764; Meier, Regionalplanung, S. 165; a. A. für die kreisfreien Städte Erbguth/Müller/Koch, ostdeutsche Länder, S. 140. 359 Darauf abstellend z. B. BVerfGE 83, 60 (76). 360 Vgl. dazu z. B. VGH Mannheim, VBlBW 1984, 115 (115 f.): nur den Gesamtgemeinden, nicht aber den baden-württembergischen Ortschaften i. S. v. §§ 67 ff. GemO BW steht die Pla­ nungshoheit zu. 361 Anders z. B. noch Seele, Der Landkreis 1972, 429 (434) zum ROG 1965: Regionalplanung als „Raumordnung in Teilräumen eines Landes oberhalb der Kreisebene“. 362 Vgl. o. S. 49 f. 363 Vgl. zu § 13 Abs. 1 S. 2 ROG Goppel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 13 Rn. 16. 364 § 1 Abs. 2 ROG. 365 § 2 Abs. 2 Nr. 2 S. 3 ROG. 366 § 2 Abs. 2 Nr. 2 S. 3 ROG. 367 § 2 Abs. 2 Nr. 3 S. 2 ROG. 368 So nach wie vor Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Lan­ desplanungsrecht, L § 3 (Bearbeitung 2010) Rn. 279; anders dagegen (mit Kritik am Wegfall dieser Vorgabe) Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), § 8 (Bearbeitung 2013) Rn. 49; vgl. noch zum ROG 1998 z. B. dens., a. a. O., § 9 ROG 1998 (Bearbeitung 2006) Rn. 25 f.; Lahme, regio­ naler Flächennutzungsplan, S. 65; wohl auch BT-Drucks. 13/6392, S. 85; kritisch Spannowsky, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, K § 9 (Bearbeitung 2008) Rn. 12; Wickel, NordÖR 2003, 229 (231 f.).

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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ses Tatbestandsmerkmal nicht aus § 9 Abs. 1 S. 1 ROG 1998 in § 8 Abs. 1 ROG 2009 übernommen wurde.369 Insgesamt hat der ROG 2009-Gesetzgeber ebenso wenig eine präzise Definition der (Planungs-)Region geliefert wie sich eine solche in Landesrecht, Wissenschaft und Praxis seit dem ROG 1965370 herausgebildet hat.371 bb) Vorgaben für die Organisation des Trägers der Regionalplanung Aus den Formulierungen des ROG geht nicht hervor, wer genau „Träger der Re­ gionalplanung“372, „Träger der Raumordnung“373 bzw. „für den Raumordnungs­ plan zuständige Stelle“374 sein muss. Der örtliche Zuständigkeitsbereich eines Trägers der Regionalplanung wird durch die Abgrenzung seiner Planungsregion definiert. Denn für diesen Planungs­ raum muss der Träger der Regionalplanung gem. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG einen Regionalplan aufstellen.375 Eine erste Einschränkung der landesrechtlichen Gestal­ tungsfreiheit beim „Wer“ der Regionalplanung folgt deshalb aus den Vorgaben des ROG zur Planungsregion.376 Danach kann etwa eine einzelne Gemeinde nicht Trä­ gerin der Regionalplanung sein. (1) „Regionale Planungsgemeinschaften“ i. S. v. § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG Der Bundesgesetzgeber erkennt in § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG an, dass die Regio­ nalplanung durch „Zusammenschlüsse von Gemeinden und Gemeindeverbänden zu regionalen Planungsgemeinschaften“ erfolgen kann. Während diese Aussage § 9 Abs. 6 S. 1 Hs. 1 ROG 1998 entspricht377 und als materiell-rechtliche Regelung den Anwendungsbereich der regionalen Flächennutzungsplanung einschränkt,378 deuteten die § 5 Abs. 3 S. 2 ROG 1965 und § 9 Abs. 4 ROG 1998 alternative Orga­ nisationsmodelle an: Sie forderten, die Gemeinden und Gemeindeverbände oder 369

Vgl. auch Goppel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 8 Rn. 58. Bereits kritisch zum Verzicht auf eine Definition im ROG 1965 Baldauf, BlGBW 1965, 161 (164 f.). 371 Vgl. bereits o. S. 53 f. 372 Vgl. § 13 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 S. 2 ROG. 373 Vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG; vgl. auch § 15 Abs. 2 S. 1 („Träger der raumbedeutsamen Pla­ nung oder Maßnahme“) i. V. m. § 3 Abs. 1 Nr. 6, 7, § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG. 374 Vgl. § 9 Abs. 1 S. 1, Abs. 4 S. 1, § 10 Abs. 1 S. 2 jeweils i. V. m. § 3 Abs. 1 Nr. 7, § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG. 375 Vgl. o. S. 68 ff. 376 Dazu soeben S. 114 ff. 377 Vgl. auch BT-Drucks. 16/10292, S. 24. 378 Vgl. u. S. 128 ff. 370

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deren Zusammenschlüsse in einem förmlichen Verfahren an der Regionalplanung zu beteiligen,379 soweit die Regionalplanung nicht durch Zusammenschlüsse von Gemeinden und Gemeindeverbänden zu regionalen Planungsgemeinschaften er­ folgte.380 Daran wollte und durfte der ROG 2009-Gesetzgeber mit Blick auf Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG381 nichts ändern, weil er § 9 Abs. 4 ROG 1998 nur aus Gründen der Rechtsvereinfachung gestrichen hat.382 Hätte er jedoch keine anderen Träger der Regionalplanung als die regionalen Planungsgemeinschaften für zulässig ge­ halten, wäre etwa die regionale Flächennutzungsplanung bundesweit möglich und die Einschränkung des § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG383 überflüssig. Selbst das jetzt in § 10 Abs. 1 i. V. m. § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG geregelte Beteiligungsrecht der Gemein­ den wäre entbehrlich, soweit darin das Gegenstromprinzip zwischen Bauleit- und Regionalplanung (§ 8 Abs. 2 S. 2 i. V. m. § 1 Abs. 3 ROG) verfahrensrechtlich ab­ gesichert werden sollte.384 Folglich können die Länder  – wie bereits unter Geltung des ROG 1965 und des ROG  1998385  – frei zwischen Elementen einer „kommunalisierten“ und „verstaatlichten“ Regionalplanung wählen. Eine Aussage dazu, ob die Regional­ planung eine staatliche, kommunale oder kondominiale Aufgabe ist, enthält auch das ROG 2009 nicht.386 Vielmehr räumt es keinem Organisationsmodell einen Vor­ rang ein, solange insbesondere alle Gemeinden der Planungsregion am Planungs­ verfahren direkt beteiligt werden. Diesen Anforderungen des § 10 Abs. 1 i. V. m. § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG genügt eine bloße Beteiligung der (Land-)Kreise und kreis­ freien Städte/Stadtkreise nicht. Auch eine „mediatisierte“ Beteiligung über die (Land-)Kreise ist nicht ausreichend, weil sämtliche Gemeinden kommunale Ge­ bietskörperschaften i. S. v. § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG sind, die die Regionalpläne in ih­ rer Planungshoheit für die Bauleitplanung berühren (vgl. nur § 1 Abs. 4 BauGB)387 und deshalb nach § 10 Abs. 1 S. 1 ROG unmittelbar an der Aufstellung eines Re­ gionalplans zu beteiligen sind.388 Eine über diese Verfahrensbeteiligung hinaus­ 379 Zum vergleichbaren § 5 Abs. 2 S. 2 ROG für die landesweite Raumordnungsplanung vgl. z. B. BVerwGE 95, 123 (130 f.). 380 Vgl. bereits o. S. 78 ff. 381 Vgl. u. S. 176 f. zur zwingenden (Verfahrens-)Beteiligung der Gemeinden. 382 BT-Drucks. 16/10292, S. 24; Söfker; UPR 2008, 161 (166); ders., UPR 2009, 161 (165). 383 Vgl. u. S. 128 ff. 384 Vgl. Bunzel/Hanke, Regelungskompetenz, S. 38; zu § 9 Abs. 4 ROG 1998 Bartlsperger, in: ARL (Hrsg.), Novellierung des Landesplanungsrechts, S. 29 (30); Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 9 ROG 1998 (Bearbeitung 2007) Rn. 83; zu § 5 Abs. 3 S. 2 ROG 1965 Schmidt-Aßmann, Grundfragen, S. 132 f.; Götz, in: FS Weber, S. 979 (995 f.). 385 Dazu o. S. 75 ff. 386 Zur früheren Diskussion vgl. o. S. 68 ff. mit den Nachw. in Fn. 292 ff. 387 Vgl. BVerwGE 141 (144). 388 Vgl. bereits (zu § 5 Abs. 3 S. 2 ROG 1965) Erbguth, Probleme, S. 114 f.; ders./Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Rn. 107; (zu § 8 Abs. 4 ROG 1998) Erbguth, RuR 1997, 270 (272); Lahme, regionaler Flächennutzungsplan, S. 50 f. m. w. N.; Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 9 ROG 1998 (Bearbeitung 2006) Rn.  83; a. A. (zu § 5 Abs. 2 S. 2 ROG 1965) OVG Lüneburg, DVBl. 1977, 212 (213); (zu § 5 Abs. 3 S. 2 ROG

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gehende organisatorische Einbindung oder gar Mitgliedschaft der Gemeinden mit einer Mitentscheidungskompetenz verlangt weder das ROG noch Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG.389 Soll jedoch dem Beteiligungsrecht einer Gemeinde aus § 10 Abs. 1 S. 1 ROG allein organisatorisch entsprochen werden, muss sie eigene weisungsgebun­ dene und (mit)entscheidungsbefugte Vertreter zum Träger der Regionalplanung entsenden dürfen.390 Insoweit ist § 10 Abs. 1 S. 1 ROG teleologisch zu reduzieren, so dass keine zusätzliche kommunale Verfahrensbeteiligung erforderlich ist. Ob­ wohl die Mitgliedschaft in einer regionalen Planungsgemeinschaft dafür kein maß­ gebliches Kriterium mehr ist,391 dürfte die jetzige Rechtslage weitgehend der bis­ herigen nach § 5 Abs. 3 S. 2 ROG 1965 bzw. § 9 Abs. 4 ROG 1998 entsprechen. Insgesamt gibt das ROG den Ländern mit diesen spärlichen Regelungen keinen bundesweiten Numerus Clausus an zulässigen Organisationsformen für die Re­ 1965) Zinkahn/Bielenberg, Raumordnungsgesetz des Bundes, § 5 Rn.  8, 9 g) dd); SchmidtAßmann, AöR 101 (1976), 520 (542 f.); ders., Fortentwicklung, S. 52; Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 5 (Bearbeitung 1983) Rn. 65; Pühl, Orga­ nisation, S. 136; zurückhaltend auch Brentano, Probleme, S. 124 ff.; schon vor dem ROG 1965 für eine ausreichende Interessenvertretung der Gemeinden durch die Landkreise Haarmann, DVBl. 1963, 833 (840); ders., DVBl. 1964, 722 (732). 389 Vgl. (jeweils zum ROG 1965) VGH Kassel, ESVGH 44, 291 (Ls. 2, S. 294): Beteiligung der Gemeinden an den hessischen Regionalen Planungsgemeinschaften als „überobligatori­ sche kommunale Mitwirkung in Form der Entscheidungsbeteiligung“; OVG Münster, NVwZ 1984, 388 (389); ebenso (zu § 9 Abs.  4 ROG 1998) Schmidt-Eichstaedt/Reitzig, LKV 2000, 273 (276); Hendler, ZfBR 2005, 229 (232); Lahme, regionaler Flächennutzungsplan, S. 54; so grundsätzlich auch (zu § 5 Abs. 3 S. 2 ROG 1965) Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung, S. 51 f. = ders., AöR 101 (1976), 520 (546 ff.), der aber die „Mitentscheidung als Regelform der Mit­ wirkung“ ansieht; strenger (zumindest eingeschränktes Mitentscheidungsrecht der Gemein­ den) Blümel, VVDStRL 36 (1978), 171 (242, Fn. 356); ders., Verhältnis, S. 18; Brentano, Ver­ fassungsprobleme, S.  118 ff.; Henrich, Kommunale Beteiligung, Bd.  I, S.  214 ff.; insoweit offengelassen vom BVerwG, NVwZ 1986, 756 (757). S. zu Art. 28 Abs. 2 GG auch die Nachw. in Fn. 886. 390 Nach Pühl, Organisation, S. 135 f. und Henrich, Kommunale Beteiligung, Bd. I, S. 184 ff. war eine zusätzliche kommunale Beteiligung selbst dann erforderlich, wenn die Gemeinde Mit­ glied der regionalen Planungsgemeinschaft i. S. v. § 5 Abs. 3 S. 2 ROG 1965 war; wohl ebenso Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung, S. 50 ff.; Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 5 (Bearbeitung 1983) Rn. 61. Pühl, a. a. O., S. 135 f. und Henrich, a. a. O., S. 188 begründeten dies aber u. a. damit, dass die kommunalen Vertreter regelmäßig nicht weisungsgebunden seien. Großzügiger dagegen Zinkahn/‌Bielenberg, Raumordnungs­ gesetz des Bundes, § 5 Rn.  9 g) dd); Asmuß, in: Brügelmann/Asmuß/‌Cholewa/v. d. Heide, Raumordnungsgesetz, § 5 (Bearbeitung 1966), IV. 2. a) aa); David, structur 1974, 193 (195). 391 So noch zu den „Zusammenschlüssen“ (jeweils zu § 5 Abs. 3 S. 2 ROG) Zinkahn/Bielenberg, Raumordnungsgesetz des Bundes, § 5 Rn. 8, 9 g) dd); Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raum­ ordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 5 (Bearbeitung 1983) Rn. 44, 61; Schmidt-Aßmann, AöR 101 (1976), 520 (541); ders., Fortentwicklung, S. 52; Erbguth/Schoeneberg, Raumord­ nungs- und Landesplanungsrecht, Rn. 103; Henrich, Kommunale Beteiligung, Bd. I, S. 179 f.; Rutkowski, Einfluss, S.  37; Hoppe/Schoeneberg, RuL Niedersachsen = Hoppe/Menke, RuL Rheinland-Pfalz, Rn.  772; Janning, Alternativen, S.  82 ff.; ebenso zu § 9 Abs.  4 ROG 1998 Bovenschulte, Gemeindeverbände, S.  389 f.; Backhaus, Gemeinden in der Landesplanung, S. 59 f.; Knemeyer, in: FS Bartlsperger, S. 339 (342 mit Fn. 8).

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

gionalplanung vor.392 Insbesondere sind neben den in § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG erwähnten regionalen Planungsgemeinschaften393 nicht nur staatliche Träger der Regionalplanung zugelassen, sondern etwa ein einzelner (Land-)Kreis (wie in Nie­ dersachsen394) und andere juristische Personen des öffentlichen Rechts.395 Ferner lässt das Bundesrecht sogar innerhalb eines Landes unterschiedlich organisierte Träger der Regionalplanung zu, wie sie z. B.396 in Baden-Württemberg397 oder in manchen Ländern mit Braunkohlenplanung398 anzutreffen sind.399 Erst diese organisatorische Flexibilität eines Landes ermöglicht besondere Organisations­ formen für Stadt-Umland-Räume, landesgrenzenüberschreitende Verflechtungs­ räume i. S. v. § 8 Abs. 3 ROG400 oder Räume regionaler Flächennutzungsplanung i. S. v. § 8 Abs. 4 ROG401.402 Einen „Typenzwang“403 innerhalb des Landesgebiets zu verlangen wird auch dem raumordnerischen Abstimmungsgebot des § 7 Abs. 3 ROG nicht gerecht, weil sich demnach benachbarte Träger der Regionalplanung abstimmen müssen  – und zwar unabhängig von ihrer Organisationsform sowie über Staats- und Landesgrenzen hinweg404. Wie bisher (vgl. noch ausdrücklich § 9 Abs. 5 ROG 1998)405 ist der Träger der Regionalplanung nicht nur für die Aufstellung von Regionalplänen i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG zuständig: Zum einen sollen sich die Träger der Regio­ nalplanung an anderen Instrumenten der Raumordnung beteiligen, etwa an der raumordnerischen Zusammenarbeit (vgl. § 13 Abs. 1 S. 1 ROG).406 Zum anderen 392 Offenbleiben kann damit, ob der Bund – wenn er seine Organisationsgewalt aus Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG gebraucht hätte – für das ganze Bundesgebiet einheitliche Träger der Regionalplanung hätte bestimmen müssen (so im Grundsatz Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 84 (Bearbeitung 1984) Rn. 26; Broß/Mayer, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 84 Rn. 9; wei­ ter dagegen Dittmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 84 Rn. 8; Groß, in: Berliner Kommentar GG, Art. 84 (Bearbeitung 2007) Rn. 19). 393 Dazu u. S. 129 ff. 394 Dazu u. S. 249 ff. 395 Zu privatrechtlich organisierten Trägern der Regionalplanung vgl. sogleich S. 121 ff. 396 Vgl. auch noch den Überblick u. S. 301 ff. 397 Vgl. o. S. 73 f. und u. S. 325 ff. 398 In Brandenburg (s. u. S. 227 f.) und Nordrhein-Westfalen (s. u. S. 267). 399 A. A. zu § 5 Abs.  3 ROG 1965 Erbguth, DVBl. 1982, 1 (4 ff.); wie hier Kamphausen, DVBl. 1984, 146 (148); Schnapp, in: FS Fabricius, S.  87 (90); Degenhart, Braunkohlen­ planung, S.  27 f.; ders., DVBl. 1996, 773 (774); zum ROG 1998 Degenhart, in: FS Hoppe, S. 695 (703). 400 Dazu u. S. 138 f. 401 Dazu u. S. 128 ff. 402 Selbst Erbguth, DVBl. 1982, 1 (6 f.) will für vergleichbare Konstellationen unter strengen Voraussetzungen Ausnahmen vom „Typenzwang“ zulassen. 403 Erbguth, DVBl. 1982, 1 (4 ff.). 404 Dies betont BT-Drucks. 16/10292, S. 23. 405 § 9 Abs.  5 ROG hatte nach Spannowsky, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raum­ ordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 9 (Bearbeitung 2008) Rn. 18 „Appelcharakter“; vgl. auch Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 9 ROG 1998 (Bearbeitung 2006) Rn. 12 und dens., a. a. O., § 8 (Bearbeitung 2013) Rn. 7. 406 Vgl. zu den Vorgaben des ROG noch u. S. 151 f.

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schließt es das ROG nicht aus, ihnen darüber hinaus regionalplanungsfremde Auf­ gaben zu übertragen (z. B. den öffentlichen Personennahverkehr und die Abfall­ beseitigung407). Umgekehrt kann deshalb ein Verwaltungsträger, der an sich für andere Verwaltungsaufgaben zuständig ist, zusätzlich zum Träger der Regional­ planung bestimmt werden.408 (2) Privatisierung der Träger der Regionalplanung Schließlich ist zu hinterfragen, wie sich das ROG zu einer privatisierten Träger­ schaft der Regionalplanung verhält. Da manche Träger der Regionalplanung schon früher privatrechtlich organisiert waren,409 ist das Szenario einer Regionalplanung durch privatrechtliche Stellen – gerade in einer Zeit allgemeiner Privatisierungs­ tendenzen – nicht fernliegend, aber trotzdem noch kaum diskutiert.410 Hierbei ist zu beachten, dass die Unterscheidung zwischen verschiedenen Formen der Priva­ tisierung durch den Verfassungs- oder Gesetzgeber nicht vorgegeben ist. Deshalb unterscheiden sich die Begriffsverständnisse  – trotz vieler Gemeinsamkeiten in den Grundlinien – von Autor zu Autor bzw. von Gericht zu Gericht. Im Rahmen dieser Untersuchung ist es nicht erforderlich, darauf vertieft einzugehen. Soweit sich die folgenden Ausführungen an einer Einteilung in materielle, formelle und funktionale Privatisierung orientieren, dient das lediglich dazu, die speziell bei der Regionalplanung denkbaren Erscheinungsformen abzudecken. Einer sog. materiellen Privatisierung, d. h. der vollständigen Überlassung einer bisher vom Staat wahrgenommen Aufgabe auf Private,411 steht für die Regional­ planung § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG entgegen. Mit dieser Anordnung verpflichtet der Bund zwölf Länder zu einer flächendeckenden Regionalplanung und bekennt sich zugleich zur Regionalplanung als öffentlicher Aufgabe, die von diesen Län­ dern nach Art. 83 f. GG zu erfüllen ist. Eine Frage der sog. formellen Privatisierung bzw. Organisationsprivatisierung ist, ob die Länder dafür juristische Personen des Privatrechts (z. B. GmbH, e. V.) errichten dürfen, an denen sie oder ihre öffentlich 407

Diese Beispiele nennend BT-Drucks. 13/6392, S. 85; vgl. z. B. zu den vielfältigen Auf­ gaben des Verbands Region Stuttgart u. S. 428 ff. 408 Vgl. z. B. zu den niedersächsischen Trägern der Regionalplanung u. S. 244 ff. 409 Vgl. o. S. 60 ff. und speziell für Baden-Württemberg u. S. 325 f. 410 Nach Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S.  111 f. dürfen privatrechtliche Ver­ einigungen aufgrund des Demokratieprinzips in der Verbandsversammlung nicht die Stim­ menmehrheit erhalten; Knemeyer, in: FS Bartlsperger, S. 339 (340) fragt immerhin nach der Zukunft der Regionalplanung in Zeiten allgemeiner Verwaltungsmodernisierung. Nach Reiff, BWVBl. 1963, 65 (69) wäre die Beleihung für die anfangs überwiegend privatrechtlich orga­ nisierten regionalen Planungsgemeinschaften Baden-Württembergs (vgl. § 7 LplG BW 1962 sowie o. S.  60 ff. und u. S.  325 f.) sachgerecht gewesen; ihm folgend Rasch, Die Verwal­ tungspraxis 1968, 73 (74). 411 Vgl. z. B. Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, § 23 Rn. 63; ders., in: FS Steiner, S. 529 (533); Ibler, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 86 (Bearbeitung 2008) Rn. 110.

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rechtlichen juristischen Personen (z. B. Gemeinden) ganz oder mehrheitlich betei­ ligt sind.412 Es könnte ferner eine sog. funktionale Privatisierung in Betracht kom­ men. Bei ihr behält der Staat im Gegensatz zur materiellen Privatisierung zwar die Gewährleistungsverantwortung, verschiebt aber die Vorbereitungs- bzw. Durch­ führungsverantwortung ganz oder teilweise auf Private.413 Schließlich ist eine Be­ leihung denkbar. Sie liegt vor, wenn der Staat durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes einen Privaten dazu ermächtigt, hoheitliche Verwaltungsaufgaben selbst­ ständig (unter staatlicher Aufsicht) wahrzunehmen.414 Typischerweise unterschei­ det sich die Beleihung von der Privatisierung dadurch, dass der Beliehene ein schon vorhandenes, nicht vom Staat geschaffenes Privatrechtssubjekt ist,415 das durch die Übertragung hoheitlicher Aufgaben zum Verwaltungsträger wird.416 Indem eine bislang vom Staat selbst wahrgenommene hoheitliche Aufgabe erst formell oder funktional privatisiert wird und der Private sogleich mit dieser Aufgabe beliehen wird, kann eine (Rück-)Beleihung jedoch auch auf eine Privatisierung folgen.417 Nach dem allgemeinen Grundsatz des Art. 84 Abs. 1 S. 1 GG dürften sich die Länder beim Vollzug des ROG solcher Privatisierungsformen einschließlich der Beleihung bedienen.418 Es könnte erstens etwas anderes gelten, wenn der Bund seine Organisationsgewalt aus Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG im ROG zumindest soweit genutzt hat, dass er zwar den Träger der Regionalplanung nicht genau be­ nennt,419 aber gleichwohl keine privatrechtlichen Organisationsformen zulassen will. Zweitens wäre eine Privatisierung unzulässig, soweit die materiell-recht­ lichen Regelungen des ROG nur von öffentlich-rechtlichen Verwaltungsträgern eingehalten werden können. In beiden Fällen wäre dann eine Privatisierung der Regionalplanung allenfalls durch Abweichungsgesetz der Länder nach Art.  84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG bzw. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG möglich.420 Einerseits differenziert das ROG bei den Bindungswirkungen der Erfordernisse der Raumordnung in den §§ 4 f. ROG klar zwischen „öffentlichen Stellen“ und 412

Vgl. z. B. Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, § 23 Rn.  61; ders., in: FS Steiner, S.  529 (530 f.); Ibler, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 86 (Bearbeitung 2008) Rn. 116. 413 Vgl. z. B. Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, § 23 Rn. 62; ders., in: FS Steiner, S. 529 (532); Ibler, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 86 (Bearbeitung 2008) Rn. 117. 414 Vgl. z. B. Ibler, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 86 (Bearbeitung 2008), Rn. 75; Burgi, in: FS Maurer, S.  581 (585); Detterbeck, Allg. Verwaltungsrecht, Rn.  192; Maurer, in: FS Steiner, S. 529 (535). 415 Vgl. Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, § 21 Rn. 17. 416 Vgl. Detterbeck, Allg. Verwaltungsrecht, Rn. 180, 193; Frotscher, JuS-Lernbogen 1997, L 49 (50); zum Begriff Verwaltungsträger s. o. S. 69 ff. 417 Vgl. (jeweils mit Verweis auf die Postzustellung durch die Deutsche Post AG gem. § 33 Abs. 1 PostG) Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, § 21 Rn. 17; ders., in: FS Steiner, S. 529 (535); s. auch noch u. Fn. 448. 418 Vgl. Maurer, JuS 2010, 945 (946, Fn. 9); Lindner, NVwZ 2005, 907 (908); für die Be­ leihung Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 84 Rn. 3; Suerbaum, in: Epping/Hillgruber, GG, Art. 84 Rn. 23; Trute, in: v. Mangoldt/‌Klein/Starck, GG, Art. 84 Rn. 10. 419 S. o. S. 117 ff. 420 Zu den verfassungsrechtlichen Grenzen vgl. u. S. 176 f.

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„Personen der Privatrechts“. So entfalten die Erfordernisse der Raumordnung421 nach § 4 Abs. 1 S. 1 ROG regelmäßig nur Bindungswirkungen gegenüber öffent­ lichen Stellen und nur ausnahmsweise gegenüber Privaten.422 Diese Vorschriften betreffen jedoch nur die Frage, gegenüber wem z. B. die Ziele der Raumordnung eines Regionalplans423 wirken.424 Andererseits ist nicht eindeutig geregelt, durch wen diese festgelegt werden, d. h. ob der Träger der Regionalplanung öffentlichrechtlich organisiert sein muss. Insbesondere fehlen klare Vorgaben, wie sie etwa der Wortlaut der §§ 14 f. ROG („Raumordnungsbehörde“, „Landesbehörde“) für die Untersagungsverfügung und das Raumordnungsverfahren enthält. Das ROG lässt selbst für die in § 8 Abs. 4 S. 1 ROG als mögliche Träger der Regionalplanung erwähnten regionalen Planungsgemeinschaften425 offen, ob der Zusammenschluss der Gemeinden und Gemeindeverbände öffentlich-rechtlich erfolgen muss.426 Ein gesetzgeberischer Hinweis ist in § 9 Abs. 4 S. 1 ROG versteckt, der u. a. die Zu­ ständigkeit für das sog. Monitoring427 der Raumordnungspläne regelt. Da das Un­ terrichtungsgebot des § 9 Abs. 4 S. 2 ROG auf die „öffentliche Stelle nach Satz 1“ verweist, ist auch § 9 Abs. 4 S. 1 ROG so zu lesen, dass die erheblichen Umwelt­ auswirkungen „von der für den Raumordnungsplan zuständigen […] öffentlichen Stelle“ zu überwachen sind. Zuständig für die Aufstellung der Regionalpläne können damit nur öffentliche Stellen i. S. v. § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG sein. Doch auch aus der Aufzählung der öf­ fentlichen Stellen in § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG folgt noch nicht eindeutig, ob organi­ sationsprivatisierte Träger der Regionalplanung zulässig sind. Zwar können alle öffentlich-rechtlich organisierten Träger der Regionalplanung unter die dort ge­ nannten Behörden, kommunalen Gebietskörperschaften und Körperschaften, An­ stalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts subsumiert werden.428 Im Gegensatz dazu zählen Privatrechtssubjekte – selbst bei mitgliedschaftlicher Beteiligung die­ 421

Vgl. die Legaldefinition in § 3 Abs. 1 Nr. 1 ROG. Vgl. § 4 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 ROG. 423 Vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 2, 7 ROG. 424 Nicht sachgerecht spricht Kersten, IzR 2010, 553 (556) bezogen auf § 4 Abs. 1 S. 2 ROG von der „Raumordnung durch Private“, meint richtigerweise aber die Raumordnung gegenüber Privaten; dazu (zum ROG 1998) ausführlich Spiecker, Private, S. 114 ff. 425 Zu ihnen o. S. 117 ff. 426 Ausdrücklich noch für die Zulässigkeit privatrechtlich organisierter regionaler Planungs­ gemeinschaften i. S. v. § 5 Abs.  3 S.  2 ROG 1965 Asmuß, in: Brügelmann/Asmuß/Cholewa/ v. d. Heide, Raumordnungsgesetz, § 5 (Bearbeitung 1966), IV. 2. a) aa). Vgl. auch LT-Drucks. BW 5/4002, S. 19, wonach die früheren „regionalen Planungsgemeinschaften“, zu denen sich die baden-württembergischen Gemeinden und Landkreise nach § 7 Abs. 2 S. 1 LplG BW 1962 zusammenschließen konnten, überhaupt nicht öffentlich-rechtlich organisiert sein durften; vgl. auch o. S. 60 ff. 427 Vgl. nur BT-Drucks. 16/10292, S. 25. 428 Nach pars pro toto-Grundsätzen gilt das auch für die baden-württembergischen Regio­ nalverbände, die entgegen § 32 S.  1 LplG BW tatsächlich keine Körperschaften des öffent­ lichen Rechts sind (vgl. dazu und zu entsprechenden Überlegungen bei § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO u. S. 365). 422

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

ser Stellen in Form einer formellen Privatisierung – an sich nicht zu diesen öffent­ lichen Stellen.429 Gleichwohl könnten natürliche und juristische Personen des Pri­ vatrechts zu Behörden i. S. v. § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG werden, wenn sie durch oder aufgrund Landes(planungs)gesetz mit den Aufgaben der Regionalplanung belie­ hen werden.430 Dann wären sie wie öffentlich-rechtlich organisierte Träger der Re­ gionalplanung an der Aufstellung eines landesweiten Raumordnungsplans431 oder am Raumordnungsverfahren432 zu beteiligen. Ohne Beleihungsakt433 stünden ih­ nen dagegen nur die allgemeinen,434 zum Teil fakultativen435 Öffentlichkeitsbetei­ ligungsrechte zu. Ein Blick auf weitere materiell-rechtliche ROG-Vorschriften bestätigt den Be­ fund, dass eine Organisationsprivatisierung der (bislang öffentlich-rechtlichen) Trägerschaft der Regionalplanung nur zusammen mit einer (Rück-)Beleihung als öffentliche Stelle i. S. v. § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG zulässig ist: So gilt § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 ROG, wonach u. a. die Ziele der Raumordnung des landesweiten Raumord­ nungsplans zu beachten und die Grundsätze der Raumordnung (z. B. aus § 2 Abs. 1 ROG) in der Abwägung zu berücksichtigen sind, nur für raumbedeutsame Pla­ nungen und Maßnahmen öffentlicher Stellen.436 Wären die Träger der Regional­ planung hingegen keine öffentlichen Stellen, entfalteten sich diese Bindungswir­ kungen nur nach Maßgabe des § 4 Abs. 1 S. 2 ROG entsprechend. Dann müssten an diesen Personen des Privatrechts, die mit der Regionalplanung eine öffentliche, durch § 8 Abs.  1 S.  1 Nr.  2 ROG der materiellen Privatisierung entzogene Auf­ gabe wahrnehmen, entweder öffentliche Stellen mehrheitlich beteiligt sein oder die Regionalplanung überwiegend mit öffentlichen Mitteln bezahlt werden. Aus § 4 Abs. 1 S. 2 ROG können indes keine gegenteilige Schlüsse auf mögliche Pri­ vatisierungen der Regionalplanung gezogen werden. Vielmehr widerspricht es dem Willen des Bundesgesetzgebers, die Bindungswirkungen der Erfordernisse 429 So auch für die Gebietskörperschaften Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, L § 3 (Bearbeitung 2010) Rn. 220; Hendler, in: Dy­ ong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 3 (Bearbeitung 2010) Rn. 84. 430 Vgl. Hendler, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 3 (Bearbeitung 2010) Rn. 77; a. A. für die juristischen Personen des Privatrechts (mit Verweis auf § 4 Abs. 1 S. 2 ROG) Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, L § 3 (Bearbei­ tung 2010) Rn. 208 f.; ders., in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 3 Rn. 80. 431 Vgl. § 10 Abs. 1 S. 1 ROG. 432 Vgl. § 15 Abs. 3 S. 1 ROG. 433 Entsprechend der Verteilung der Organisationsgewalt für die Landesraumordnung könnte die – im ROG derzeit nicht enthaltene – gesetzliche Grundlage vom Bund geschaffen werden (kraft seiner Organisationsgewalt aus Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG; dazu o. S. 100 f.) oder von den Ländern insbesondere in ihren Landesplanungsgesetzen (kraft ihrer Organisationsgewalt aus Art. 84 Abs. 1 S. 1 GG; dazu u. S. 153 f.). 434 Vgl. § 10 Abs. 1 S. 1 ROG. 435 Vgl. § 15 Abs. 3 S. 2, 3 ROG. 436 Davon gehen auch Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Lan­ desplanungsrecht, L § 3 (Bearbeitung 2010) und Hendler, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumord­ nung, § 3 (Bearbeitung 2010) aus, ohne darauf einzugehen, ob für manche Träger der Regional­ planung § 4 Abs. 1 S. 2 ROG einschlägig ist.

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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der Raumordnung gegenüber der Regionalplanung von ihrer Trägerschaft abhän­ gig zu machen. Um dies zu betonen, sind die Raumordnungspläne bewusst den raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen in § 3 Abs. 1 Nr. 6 ROG zugewie­ sen und damit § 4 Abs. 1 S. 1 ROG unterstellt.437 Dabei ging der Bundesgesetz­ geber nicht nur in § 9 Abs. 4 ROG davon aus, dass alle Träger der Regionalplanung öffentliche Stellen i. S. v. § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG sind. Dieser Tradition der „öffent­ lichen Planungsträger“ in § 4 Abs. 5 S. 1 ROG 1965 folgend, kann nämlich weiter­ hin nur Träger der Regionalplanung sein, wer über § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 ROG in die Planungshierarchie der Raumordnungsplanungen eingebunden ist und damit ins­ besondere an die Ziele der Raumordnung des landesweiten Raumordnungsplans gebunden ist438.439 Hingegen bezweckt § 4 Abs. 1 S. 2 ROG wie bereits § 8 Abs. 3 ROG 1998,440 die Bindungswirkungen der Erfordernisse der Raumordnung auf privatisierte Infrastrukturunternehmen (z. B. der Bahn AG) zu erweitern.441 Zu dieser öffentlich-rechtlichen Einordnung der Träger der Regionalplanung passt, dass die raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen nach § 3 Abs.  1 Nr. 6 ROG im Allgemeinen öffentlich- oder privatrechtlicher Natur sein können,442 während die Regionalpläne nach § 7 Abs. 1 S. 1 ROG formalisierte Festlegungen in Form von Zielen und Grundsätzen der Raumordnung enthalten müssen. Ihre öf­ fentlich-rechtliche Natur erschließt sich aus den in § 11 Abs. 1 ROG angedeuteten öffentlich-rechtlichen Rechtsformen (Gesetz oder Rechtsverordnung)443 ebenso wie aus den auf Rechtsnormen zugeschnittenen Planerhaltungsvorschriften in § 12 ROG.444 Unabhängig davon sind jedenfalls die Ziele eines Regionalplans abstraktgenerelle Rechtsnormen i. S. d. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO.445 Jeder Träger der Re­ gionalplanung muss daher öffentlich-rechtlich tätig werden können,446 um Regio­ nalpläne mit materiellem Rechtsnormcharakter aufstellen zu können. Träger der 437 So zum ROG 1998 BT-Drucks. 13/6392, S.  79, 81; zum ROG 2009 Runkel, in: Bie­ lenberg/‌Runkel/‌Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, L § 3 (Bearbeitung 2010) Rn. 266. 438 Vgl. auch bereits o. S. 49 f. 439 Insoweit entspricht § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 ROG in seinem Zweck § 5 Abs. 4 i. V. m. § 4 Abs. 5 ROG 1965; vgl. zu diesen Wahl, Rechtsfragen, Bd. I, S. 91 f.; Paßlick, Ziele der Raumordnung, S. 108; Halama, in: FS Schlichter, S. 201 (217). 440 Vgl. BT-Drucks. 16/10292, S. 23. 441 Vgl. BT-Drucks. 13/6392, S. 82; Runkel, UPR 1997, 1 (4); Hoppe, in: Blümel (Hrsg.), Straßenplanungen und Gesamtplanungen, S.  1 (5); Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, § 47 Rn. 119. 442 Hendler, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 3 ROG (Bearbeitung 2010) Rn. 94. 443 Vgl. auch § 17 Abs. 2 S. 1, Abs. 3 S. 1 ROG für die Bundesraumordnung. 444 Zur Durchbrechung des sog. Nichtigkeitsdogmas, d. h. der Nichtigkeit fehlerhafter Nor­ men, durch Planerhaltungsvorschriften vgl. z. B. Hoppe, DVBl. 1996, 12 (13); Merkel, Ge­ richtskontrolle der Abwägung, S. 30, 149 f. 445 So grundlegend BVerwGE 119, 217 (221 ff.); s. auch die Nachw. im 2. Teil, Fn. 322. 446 Vgl. zu diesem Wesensmerkmal der Beleihung z. B. Burgi, in: FS Maurer, S. 581 (585); Maurer, in: FS Steiner, S. 529 (535); Ibler, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 86 (Bearbeitung 2008) Rn. 75.

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

Regionalplanung dürfen danach zwar organisationsprivatisiert sein, müssen aber zugleich durch oder aufgrund Landes(planungs)gesetz447 mit der Aufgabe der Re­ gionalplanung i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG beliehen und damit zu öffentlichen Stellen i. S. v. § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG werden.448 Mit einer derartigen Organisation der Regionalplanung entsprächen die Länder außerdem den Anforderungen des Art. 84 Abs. 1 S. 1 GG an die Einrichtung von „Behörden“, weil sie durch Auf­ sichtsbefugnisse auf den Beliehenen449 einwirken könnten.450 Ebenfalls zulässig und noch keine Form der formellen oder funktionellen Priva­ tisierung ist es, wenn Private organisatorisch in öffentlich-rechtlichen Trägern der Regionalplanung eingebunden sind (z. B. als Gewerkschaftsvertreter in einem Pla­ nungsbeirat451). Denn diese Form der Beteiligung privater Interessenvertreter bzw. Sachverständiger452 erkennt das ROG an;453 zudem kann sie als Form der Öffent­ lichkeitsbeteiligung in § 10 Abs. 1 S. 1 ROG angesehen werden.454 Einer weiter­ gehenden sog. funktionalen Privatisierung der Regionalplanung setzt hauptsäch­ lich das Abwägungsgebot aus § 7 Abs. 2 ROG Grenzen. Bei der Aufstellung eines Regionalplans darf der Träger der Regionalplanung neben anderen öffentlichen Stellen455 Private im Wege einer sog. Verfahrensprivatisierung456 einschalten, z. B.

447

Vgl. bereits o. Fn. 433. Vgl. zur Zulässigkeit der Beleihung bei der Organisationsprivatisierung z. B. BVerfGE 130, 76 (121 f.); Burgi, in: FS Maurer, S. 581 (586); Maurer, in: FS Steiner, S. 529 (535). 449 Vgl. zu den vom Demokratieprinzip geforderten Aufsichtsbefugnissen bei der Beleihung zuletzt BVerfGE 130, 76 (127 f.). 450 Lindner, NVwZ 2005, 907 (908) spricht insoweit von einer „Garantenstellung“ der Län­ der beim Vollzug nach Art. 83 f. GG; vgl. auch Maurer, JuS 2010, 945 (946). 451 Das ist z. B. vorgesehen in § 15 Abs. 6 S. 2 Nr. 2 HLPG und § 16 Abs. 3 ThürLPlG. Ähn­ lich § 15 Abs. 2 RegBkPlG (Braunkohlenausschuss) und § 8 LPlG NW (beratende Mitglieder des Regionalrats). § 14 Abs. 2 Nr. 3 LPlG RP ermöglicht sogar die Mitgliedschaft in einer Pla­ nungsgemeinschaft (dazu noch u. S. 269 und S. 310 ff.). Eine (bislang in keinem Land vor­ gesehene)  Zwangsmitgliedschaft Privater verletzt nach Gruber, regionale Planungsgemein­ schaften, S. 111 f. deren negative Vereinigungsfreiheit, weil die freiwillige Beteiligung gleich geeignet sei. 452 Ritter, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Verwaltungsorganisationsrecht, S. 207 ff. (speziell zur Regionalplanung auf S. 223 f.) bezeichnet dies als „Expertifizierung“; so auch Voßkuhle, in: HStR III, § 43 Rn. 8 (Fn. 29). 453 Etwa in § 13 Abs. 1 S. 1 ROG für die raumordnerische Zusammenarbeit und in § 24 Abs. 2 ROG bei der Zusammensetzung des Beirats für Raumordnung. 454 Zur grundrechtlich gebotenen Beteiligung von Privaten, die z. B. über § 35 Abs.  3 S.  3 BauGB an Raumordnungspläne gebunden sind, vgl. bereits Hendler, in: Hoppe/Kauch (Hrsg.), Privatisierung, S. 35 (54 ff.). 455 Dabei handelt es sich nicht um eine funktionale Privatisierung, sondern um eine regel­ mäßig gesetzlich angeordnete Organleihe (auf Dauer oder längere Zeit) oder Amtshilfe (im Einzelfall); vgl. zur Abgrenzung z. B. Ibler, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 87 (Bearbeitung 2012) Rn. 59. 456 Zur Einordnung bei der funktionalen Privatisierung Hoffmann-Riem, DVBl. 1996, 225 (226) = ders., in: ders./Schneider (Hrsg.), Verfahrensprivatisierung, S.  9 (13); Schoch, Jura 2008, 672 (673 f.); Burgi, in: HStR IV, § 75 Rn. 7; Maurer, in: FS Steiner, S. 529 (533). 448

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bei der Umweltprüfung nach § 9 ROG457 oder zur Ausarbeitung von Planentwür­ fen458.459 Am Ende muss er aber die Abwägungsentscheidung i. S. v. § 7 Abs.  2 ROG  – unter Berücksichtigung aller erkennbaren und bedeutsamen Belange  – unbedingt selbst treffen.460 Sollen Ziele der Raumordnung bereits vor dieser Be­ schlussfassung über den Regionalplan als sonstige Erfordernisse der Raumordnung i. S. v. § 3 Abs. 1 Nr. 4 ROG Bindungswirkungen entfalten, muss der Träger der Re­ gionalplanung selbst zumindest einen Aufstellungsbeschluss461 gefasst haben.462 Also schließt das ROG für wesentliche Teile der Aufstellung eines Regionalplans eine funktionale Privatisierung aus. Soweit sie in Teilbereichen zulässig ist, muss die Gewährleistungsverantwortung des Trägers der Regionalplanung stets durch Einwirkungsbefugnisse gegenüber dem Privaten abgesichert sein: Soll der Private bei der Durchführung regionalplanerischer (Teil-)Aufgaben hoheitlich mit Außen­ wirkung tätig werden, muss er durch oder aufgrund Landes(planungs)gesetz463 beliehen werden; andernfalls ist er als bloßer Verwaltungshelfer mit dem Träger der Regionalplanung z. B. dienst- oder werkvertraglich verbunden.464 Zusammengefasst ist eine materielle Privatisierung der Regionalplanung we­ gen § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG unzulässig. Für die Aufstellung eines Regionalplans muss eine öffentliche Stelle i. S. v. § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG zuständig sein. Privat­ rechtssubjekte können damit nur Träger der Regionalplanung sein, wenn sie Belie­ hene sind. Eine funktionale Privatisierung der Regionalplanung wird insbesondere durch das Abwägungsgebot gem. § 7 Abs. 2 ROG begrenzt.

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Vgl. auch § 5 S. 4, § 14f Abs. 4 S. 3 UVPG; Remmert, Private Dienstleistungen, S. 73 ff. Für die Raumordnung in der AWZ nach § 18a ROG a. F. erwog Wemdzio, VR 2009, 336 (339 ff.), Windkraft-Investoren über sog. Projektionsgesellschaften in die Umweltverträglich­ keitsprüfung einzubinden. 458 Vgl. Ritter, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Verwaltungsorganisations­ recht, S. 207 (224). 459 Vgl. auch § 4b BauGB für die Bauleitplanung. 460 Treffend (zum Vorhaben- und Erschließungsplan i. S. v. § 12 BauGB) Schuppert, Ver­ waltungswissenschaft, S.  814: „privatisierte Abwägungsvorbereitung“; ähnlich HoffmannRiem, DVBl. 2006, 225 (229): „Abwägungsherrschaft“ der Behörde; vgl. auch Maslaton, in: Hoffmann-Riem/Schneider (Hrsg.), Verfahrensprivatisierung, S.  125 (130 f.); ebenso zu § 4b BauGB Battis, in: ders./Krautzberger/Löhr, BauGB, § 4b Rn. 4; ders., DÖV 2011, 340 (344 f.). 461 Vgl. aus dem Landesplanungsrecht z. B. § 3 Abs. 1 NROG. 462 Vgl. Hendler, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 3 (Bearbeitung 2010) Rn. 69; wei­ tergehend (Träger der Regionalplanung muss insoweit das Beteiligungsverfahren frei gege­ ben haben) Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 3 Rn. 70; ders., in: Bielenberg/ Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, L § 3 (Bearbeitung 2010) Rn. 189 f. 463 Vgl. o. Fn. 433. 464 Vgl. allgemein zu dieser Kombination der funktionalen Privatisierung mit der (Rück-)Be­ leihung Maurer, in: FS Steiner, S. 529 (532).

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

b) Regionale Flächennutzungsplanung nach § 8 Abs. 4 ROG aa) Zusammenhang zwischen „Ob“ der regionalen Flächennutzungsplanung und „Wer“ der Regionalplanung Während privat- oder öffentlich-rechtliche Zusammenschlüsse von Gemeinden und Gemeindeverbänden zu regionalen Planungsgemeinschaften für die Regio­ nalplanung i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG nur eine mögliche Organisationsform sind,465 scheinen sie nach § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG zwingend Träger der regio­ nalen Flächennutzungsplanung sein zu müssen.466 Diese Auslegung des § 8 Abs. 4 S. 1 ROG überzeugt freilich nicht, weil dessen 1. Halbsatz an die Trägerschaft der Regionalplanung und nicht der regionalen Flächennutzungsplanung anknüpft. Wer Träger der regionalen Flächennutzungsplanung sein muss, lässt § 8 Abs.  4 S.  1 Hs. 1 ROG dagegen offen.467 Sein Wortlaut erklärt sich aus der Genese des gleich­ lautenden § 9 Abs. 6 S. 1 Hs. 1 ROG 1998: Dieser war im Regierungsentwurf des ROG 1998468 noch nicht enthalten und wurde nachträglich als Reaktion auf die ab­ lehnenden Haltungen des Bundesrats469 und der kommunalen Spitzenverbände470 eingefügt.471 Der Zusatz „Erfolgt […] die Regionalplanung durch Zusammen­ schlüsse von Gemeinden und Gemeindeverbänden zu regionalen Planungsgemein­ schaften“ sollte klarstellen, dass der damals neue Plantyp des regionalen Flächen­ nutzungsplans nur in Betracht kommt, wenn die Regionalplanung „kommunal verfaßt“ ist.472 Regelungstechnisch übernahm der ROG 1998-Gesetzgeber sowohl in § 9 Abs. 4 als auch in § 9 Abs. 6 S. 1 Hs. 1 ROG 1998 die Umschreibung der re­ gionalen Planungsgemeinschaften aus § 5 Abs. 3 S. 2 ROG 1965.473 Sie beruhte schon damals auf einem Vorschlag der kommunalen Spitzenverbände.474 465

Vgl. o. S. 117 ff. So wohl (zu § 9 Abs.  6 S.  1 Hs.  1 ROG 1998) Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, § 204 (Bearbeitung 2001) Rn. 66; nicht deutlich zwischen dem Träger der Regionalplanung und dem Träger der regionalen Flächennutzungsplanung trennend auch VGH Kassel, ZfBR 2009, 253 (257). 467 So bereits zu § 9 Abs. 6 S. 1 ROG 1998 Lahme, regionaler Flächennutzungsplan, S. 45 f., 93; Grotefels/Lahme, in: Mielke/Münter (Hrsg.), Regionalisierungsansätze, S. 84 (90); dies., BauR 2009, 1390 (1393); vgl. auch Schmidt/Konze, in: ARL (Hrsg.), Grundriss Raumordnung und Raumentwicklung, S. 455 f. 468 BT-Drucks. 13/6392, S. 24, 85. 469 Vgl. BT-Drucks. 13/6392, S. 125: „Artikel 2 § 9 Abs. 6 ist zu streichen.“ 470 Vgl. BT-Drucks. 13/7589, S. 24; Steinfort, Der Städtetag 1996, 791 (799). 471 BT-Drucks. 13/7588, S. 64; 13/7589, S. 24. Vgl. zur Entstehungsgeschichte auch ARL, Regionaler Flächennutzungsplan, S.  21 f.; Lahme, regionaler Flächennutzungsplan, S.  8 ff.; Spannowsky, in: Bielenberg/‌Runkel/‌Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 9 (Bearbeitung 2008) Rn. 34 f. 472 BT-Drucks. 13/7589, S. 24: keine Ersetzung der Flächennutzungsplanung durch die Re­ gionalplanung. 473 Vgl. o. S. 117 ff.; BT-Drucks. 13/6392, S. 85. 474 Vgl. § 10 Abs. 5 des Gesetzentwurfs der kommunalen Spitzenverbände zum ROG 1965: „Die Länder schaffen Rechtsgrundlagen für den Zusammenschluß von Gemeinden und Ge­ meindeverbänden zu regionalen Planungsgemeinschaften.“ Vgl. dazu z. B. Seifarth (Deutscher 466

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§ 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG 2009 erlaubt – wie bereits § 9 Abs. 6 S. 1 Hs. 1 ROG 1998 – die Verschmelzung von Regionalplanung und Flächennutzungsplanung zur regionalen Flächennutzungsplanung nur für Planungsregionen, in denen regionale Planungsgemeinschaften für die Regionalplanung zuständig sind. Darum hängt das „Ob“ der regionalen Flächennutzungsplanung weiterhin wesentlich475 vom „Wer“ der Regionalplanung ab. Um bestimmen zu können, inwieweit das ROG 2009476  – im Gegensatz zum rahmenrechtlichen ROG 1998  – die regionale Flä­ chennutzungsplanung unmittelbar zugelassen hat,477 müssen zunächst die unbe­ stimmten Rechtsbegriffe des § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG ausgelegt werden. Aller­ dings ist die Folgefrage, wer Träger der regionalen Flächennutzungsplanung sein kann, damit eng verbunden. bb) „Zusammenschlüsse von Gemeinden und Gemeindeverbänden zu regionalen Planungsgemeinschaften“ An sich wäre es naheliegend gewesen, die „regionalen Planungsgemeinschaf­ ten“ in § 9 Abs. 4 und Abs. 6 S. 1 Hs. 1 ROG 1998 gleich auszulegen.478 Jedoch war es weder der Rechtsprechung noch der Literatur gelungen, der Umschreibung „Zusammenschlüsse von Gemeinden und Gemeindeverbänden“ i. S. v. § 5 Abs. 3 S. 2 ROG 1965479 bzw. § 9 Abs. 4 ROG 1998 genauere Konturen zu verleihen.480 Außerdem unterschieden sich die Vorschriften in teleologischer Hinsicht:481 Auf Landkreistag), BT-Ausschuss für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung, Kurz­protokoll der 60. Sitzung v. 22.4.1964, S. 79; die Formulierung wurde dann aufgegriffen von Jacobi, BTAusschuss für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung, Kurzprotokoll der 67. Sitzung v. 15.6.1964, S. 10, 12 f. Dass der Vorschlag letztlich in § 5 Abs. 3 ROG 1965 übernommen wurde, bezeichnet Niemeier, in: FS Ernst, S. 335 (348) als „wichtigen Sieg“ der Gemeinden. 475 Im Vergleich zu § 9 Abs. 6 S. 1 ROG 1998 ist der Anwendungsbereich jetzt nicht mehr auf „verdichtete Räume“ oder „sonstige raumstrukturelle Verflechtungen“ beschränkt; vgl. auch u. S. 183 ff. 476 Zu Abweichungsmöglichkeiten der Länder nach Art.  72 Abs.  3 S.  1 Nr.  4 GG s. u. S. 183 ff. 477 Vgl. auch o. S. 75 ff. und u. S. 183 ff. 478 So VGH Kassel, ZfBR 2009, 253 (257); Schmidt-Eichstaedt/Reitzig, LKV 2000, 273 (276); dies., Anwendungsstudie, S. 5; Schmidt-Eichstaedt, in: Mitschang (Hrsg.), Aufgaben­ wandel, S. 167 (169); Kreibohm/Zülka, NWVBl. 2003, 334 (335); Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 9 ROG 1998 (Bearbeitung 2006) Rn. 98. 479 Vgl. für die landesweite Raumordnungsplanung auch § 5 Abs. 2 S. 2 ROG 1965: „[…] Ge­ meinden und Gemeindeverbände […] oder deren Zusammenschlüsse […]“. Für eine gleiche Auslegung dieser Begriffe in § 5 Abs. 3 S. 2 ROG 1965 z. B. Cholewa/Dyong/v. d. Heide/Arenz, Raumordnung, 3. Aufl., § 5 ROG 1965 (Bearbeitung 1991) Rn. 62; Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 5 (Bearbeitung 1983) Rn. 61. 480 Vgl. Schmidt-Eichstaedt/Reitzig, LKV 2000, 273 (274); Real, Vergleich, S. 75. Vgl. auch die Nachw. o. S. 117 ff. 481 Kritisch auch Hendler, ZfBR 2005, 229 (232); Real, Vergleich, S. 75 f.; Lahme, regiona­ ler Flächennutzungsplan, S. 53 ff.; auf die Unterschiede hinweisend auch Schmidt-Eichstaedt/ Reitzig, LKV 2000, 273 (274 f.); dies., Anwendungsstudie, S. 3 ff.

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

der einen Seite garantierte § 9 Abs. 4 ROG 1998 zum Schutz der kommunalen Pla­ nungshoheit die förmliche Beteiligung der Gemeinden und Gemeindeverbände an der Regionalplanung, soweit diese nicht durch regionale Planungsgemeinschaften erfolgte.482 Ein Minus an kommunaler Trägerschaft konnte also durch ein Plus an kommunaler Verfahrensbeteiligung ausgeglichen werden.483 Auf der anderen Seite musste ein regionaler Flächennutzungsplan schon gem. § 9 Abs. 6 S. 1 a. E. ROG 1998 in verfahrens- und materiell-rechtlicher Hinsicht den Anforderungen eines Regionalplans und eines gemeinsamen Flächennutzungsplans entsprechen.484 Die­ ser Verweis, der jetzt in § 8 Abs.  4 S.  1 a. E. ROG 2009 übernommen wurde,485 schließt u. a. die §§ 204 f. BauGB ein.486 Er verdeutlicht, dass der Bundesgesetz­ geber die Zuständigkeiten für die (gemeinsame)  Flächennutzungsplanung kraft seiner Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 i. V. m. Art. 84 Abs. 1 S.  2 Hs.  1 GG bestimmen kann und dies im BauGB abschließend getan hat.487 Mithin sind die Gemeinden in jedem Fall an der regionalen Flächennutzungspla­ nung organisatorisch zu beteiligen: Entweder muss jede Gemeinde dem regiona­ len Flächennutzungsplan zustimmen (vgl. § 204 BauGB) oder Mitglied eines Pla­ nungsverbands sein bzw. sonst vergleichbare Mitwirkungsrechte haben (vgl. § 205 BauGB).488 Nur diese direkten (Mit-)Entscheidungsrechte können rechtfertigen, den Gemeinden ihre durch Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG im Rahmen der Gesetze garan­ tierte Alleinzuständigkeit für die Flächennutzungsplanung u. U. sogar unfreiwil­

482

Vgl. auch o. S. 117 ff. Vgl. (zu § 5 Abs. 3 S. 2 ROG 1965) David, structur 1974, 193 (195). 484 BT-Drucks. 13/6392, S. 85; Kaune, BBauBl. 1997, 87 (92); Spannowsky, UPR 1999, 409 (414 f.) = ders., in: ders./Mitschang (Hrsg.), Flächennutzungsplanung, S. 33 (45 ff.); ders., in: Bielenberg/Runkel/‌Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 9 (Bearbei­ tung 2008) Rn. 52, 58 f.; vgl. auch u. S. 183 ff. 485 § 8 Abs. 4 S. 1 a. E. ROG 2009 verweist im Gegensatz zu § 9 Abs. 6 S. 1 a. E. ROG 1998 unmittelbar auf das ROG und nicht mehr nur auf das rahmenausfüllende Landesplanungsrecht (so zu Recht zum ROG 1998 Lahme, regionaler Flächennutzungsplan, S. 91 m. Fn. 189). 486 Dazu, dass der auf § 204 BauGB beschränkte Verweis des § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 2 ROG nur funktional gemeint ist, vgl. (zu § 9 Abs. 6 ROG 1998) BVerwG, B. v. 29.1.2010 – 8 B 41/09, ju­ ris Rn. 5; Hendler, ZfBR 2005, 229 (234); Schmidt-Eichstaedt/Reitzig, LKV 2000, 273 (277); dies., Anwendungsstudie, S. 7; Bunzel, in: ders./Reitzig/Sander, Interkommunale Kooperation, S. 81; Lahme, regionaler Flächennutzungsplan, S. 89 f.; Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, § 204 (Bearbeitung 2001) Rn. 64. 487 Vgl. VerfG Bbg., LKV 2002, 516 (517); zum BBauG s. bereits o. S. 63 f. und BVerfGE 77, 288 (301); vgl. auch Bovenschulte, Gemeindeverbände, S. 130 f.: „bundesunmittelbar gebildete Kommunalkörperschaften“. 488 Vgl. (zu § 9 Abs.  6 ROG 1998) Schmidt-Eichstaedt/Reitzig, LKV 2000, 273 (275 f.); Schmidt-Eichstaedt, in: Jarass (Hrsg.), Interkommunale Abstimmung, S. 37 (39 f.); Spannowsky, in: Bielenberg/Runkel/‌ Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 9 (Bearbeitung 2008) Rn.  43; Bunzel, in: ders./‌Reitzig/Sander, Interkommunale Abstimmung, S.  79; ARL, Regionaler Flächennutzungsplan, S.  26, 33 f.; Grotefels/Lahme, in: Mielke/ Münter (Hrsg.), Regionalisierungsansätze, S.  84 (90); Real, Vergleich, S.  75 f.; im Ergebnis ebenso (aber nur auf § 204 BauGB abstellend) Lahme, regionaler Flächennutzungsplan, S. 55. 483

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lig (vgl. § 205 Abs. 2, 6 BauGB) zu entziehen.489 Dagegen genügt es nicht, wenn die Gemeinden an der Beschlussfassung über den regionalen Flächennutzungsplan nur mittelbar beteiligt sind, z. B. durch Vertreter der „zweiten Gemeindeebene“490 i. S. v. § 203 Abs. 2 BauGB491 oder der (Land-)Kreise als sonstige öffentliche Pla­ nungsträger i. S. v. § 205 Abs. 1 S. 1 BauGB.492 (1) Regionale Planungsgemeinschaften als alleinige Träger der regionalen Flächennutzungsplanung Träger der regionalen Flächennutzungsplanung können demnach nur regio­ nale Planungsgemeinschaften sein, die wie ein Planungsverband i. S. v. § 205 BauGB streng kommunal organisiert sind.493 Dabei müssen die Gemeinden zwar nicht unbedingt (alleinige)494 Mitglieder einer verbandskörperschaftlich organi­ sierten regionalen Planungsgemeinschaft sein.495 Im Beschlussgremium der re­ gionalen Planungsgemeinschaft (z. B. in einer Verbandsversammlung) muss aber jede Gemeinde durch ein stimmberechtigtes, weisungsgebundenes Mitglied ver­ treten sein.496 Zudem müssen die Gemeinden auf diese Weise bereits das Planauf­ stellungsverfahren beeinflussen können (z. B. durch Weisungsbefugnisse der Ver­ bandsversammlung gegenüber einer staatlichen Planungsstelle). Obwohl das ROG derart weitgehend von den Gemeinden geprägte Träger der Regionalplanung zu­ lässt,497 sind sie praktisch kaum anzutreffen.498 489 Vgl. BVerfGE 77, 288 (302) zur (verfassungswidrigen) Übertragung der Flächennut­ zungsplanung auf den Stadtverband Saarbrücken; wie hier auf diese Kriterien auch für den regionalen Flächennutzungsplan abstellend VGH Kassel, ZfBR 2009, 253 (255 f.); SchmidtEichstaedt/Reitzig, LKV 2000, 273 (275); Schmidt-Eichstaedt, in: Mitschang (Hrsg.), Auf­ gabenwandel, S.  167 (174); ARL, Regionaler Flächennutzungsplan, S.  36; Bunzel, in: ders./ Reitzig/Sander, Interkommunale Kooperation, S. 79; vgl. auch HessStGH, NVwZ-RR 2004, 713 (717 ff.). 490 Vgl. BVerfGE 77, 288 (307). 491 Darunter fallen z. B. die Verwaltungsgemeinschaften in Baden-Württemberg (vgl. § 61 Abs. 4 S. 1 Nr. 1, Abs. 7 GemO BW); vgl. Gaentzsch, in: Berliner Kommentar BauGB, § 203 (Bearbeitung 2005) Rn. 10. Zu ihnen auch noch u. S. 377 f. 492 Schmidt-Eichstaedt/Reitzig, LKV 2000, 273 (278): „doppelte Mediatisierung“; großzügi­ ger dies., Anwendungsstudie, S. 28. 493 Vgl. (zu § 9 Abs.  6 ROG 1998) Spannowsky, in: ders./Mitschang (Hrsg.), Flächennut­ zungsplanung, S. 33 (42) = Spannowsky, UPR 1999, 209 (212 f.). 494 Vgl. für die Mitgliedschaft der (Land-)Kreise Battis, in: ders./Krautzberger/Löhr, BauGB, § 205 Rn. 2. 495 Vgl. auch BVerfGE zum „Zusammenschluß“ i. S. v. § 4 Abs. 8 BBauG, dem der heutige § 205 Abs. 6 BauGB entspricht. 496 Vgl. Groß, NuR 1998, 123 (125); Schmidt-Eichstaedt/Reitzig, LKV 2000, 273 (276); Koch, RuR 2000, 389 (390). 497 Vgl. o. S. 117 ff. 498 In diesem Zusammenhang auf die Ausnahme Bayern verweisend, wo alle Gemeinden Mitglieder des Regionalen Planungsverbands sind (vgl. jetzt Art. 8 Abs. 3 S. 1 BayLplG und u. S.  212 ff.) Schmitz/‌v.  Hesler/‌Groß, Verdichtungsräume, S.  17; Schmidt-Eichstaedt, in: Jarass

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

Spiegelbildlich kann ein im BauGB vorgesehener Träger der Flächennutzungs­ planung wegen § 8 Abs. 4 S. 1 a. E. ROG nur dann alleiniger Träger der regiona­ len Flächennutzungsplanung sein, wenn er auch den organisationsrechtlichen Vor­ gaben des ROG an die Regionalplanung499 genügt. Auf einzelne Gemeinden (vgl. § 2 Abs. 1 S. 1 BauGB) trifft das von vornherein nicht zu.500 Selbst in Fällen ge­ meinsamer Flächennutzungsplanung (z. B. nach § 203 Abs. 2 BauGB) dürfte der Planungsraum rechtlich, technisch501 oder rein tatsächlich oft nicht mit einer Pla­ nungsregion i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG übereinstimmen. Ohne einen Neu­ zuschnitt der Planungsregionen502 kommt dieses sog. 1:1:1-Modell, bei dem ein Beschlussorgan503 einen regionalen Flächennutzungsplan für eine ganze Planungs­ region aufstellt,504 also regelmäßig nicht in Betracht. (2) Regionale Flächennutzungsplanung in Teilen einer Planungsregion Eine im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main und in der Städteregion Ruhr schon verwirklichte505 bzw. zumindest in einigen Landesgesetzen vorgesehene506 organisatorische Alternative dazu bietet das sog. Integrations- bzw. Lupen­ modell.507 Dabei wird der Regionalplan nur in einem räumlichen Ausschnitt der Planungsregion508 als regionaler Flächennutzungsplan mit regionalplaneri­ schen und flächennutzungsplanerischen Inhalten aufgestellt; in der restlichen Planungsregion bleiben Regionalplanung und Flächennutzungsplanung getrennte Planungsstufen.509 (Hrsg.), Interkommunale Abstimmung, S. 37 (38); ders., in: Mitschang (Hrsg.), Aufgabenwan­ del, S. 167 (169); ders./Reitzig, LKV 2000, 273 (274 f., 280); dies., Anwendungsstudie, S. 3, 10, 40; Albert, RuR 2000, 139 (147); Lahme, regionaler Flächennutzungsplan, S. 56. 499 Vgl. o. S. 114 ff. 500 Vgl. o. S. 117. 501 Vgl. zu Problemen eines geeigneten Kartenmaßstabs ARL, Regionaler Flächennutzungs­ plan, S. 37. 502 Vgl. dazu ARL, Regionaler Flächennutzungsplan, S. 38; Schmidt-Eichstaedt/Reitzig, An­ wendungsstudie, S. 8. 503 Schmidt-Eichstaedt/Reitzig, LKV 2000, 273 (276) bezeichnen dies als „Einkammermodell“. 504 ARL, Regionaler Flächennutzungsplan, S. 36; Greiving, in: Mielke/Münter (Hrsg.), Re­ gionalisierungsansätze, S. 104 (105). 505 Vgl. § 9 HLPG und u. S. 234 ff. (für den Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main) sowie die Übergangsvorschrift des § 39 LPlG NW und u. S. 265 ff. (für die Städteregion Ruhr). 506 Vgl. § 8 Abs. 3 LPlG SA (s. dazu noch u. S. 285 f.); vgl. auch den durch G. v. 11.6.2010 (SächsGVBl. S. 174) außer Kraft getretenen § 5 SächsLPlG a. F. und den durch G. v. 11.12.2012 (GVBl. Th. S. 450) außer Kraft getretenen § 15 ThürLPlG a. F. 507 Vgl. auch Goppel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 8 Rn. 51. 508 Vgl. dazu noch § 9 Abs. 6 S. 1 Hs. 2 ROG 1998: „[…] in verdichteten Räumen oder bei sonstigen raumstrukturellen Verflechtungen […]“; diese Formulierung übernehmend § 8 Abs. 2 LPlG SA. 509 Vgl. dazu ARL, Regionale Flächennutzungsplanung, S.  39 ff.; Schmidt-Eichstaedt, in: Jarass (Hrsg.), Interkommunale Abstimmung, S. 37 (40 f.); Hendler, ZfBR 2005, 229 (232); Domhardt/Hilligardt, RuR 2011, 397 (409).

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Anfängliche Zweifel an der Vereinbarkeit dieser Modelle hat der ROG 2009Gesetzgeber endgültig beseitigt, indem er das missverständliche Teilraumpla­ nungsverbot510 für die regionale Flächennutzungsplanung gestrichen hat.511 Je­ doch kann aufgrund § 8 Abs. 4 S. 1 a. E. ROG auch ein räumlicher Teilregional­ plan die Funktion eines gemeinsamen Flächennutzungsplans nur übernehmen, wenn er den regionalplanerischen und flächennutzungsplanerischen Vorschriften entspricht. Mit Blick auf die strengen §§ 204 f. BauGB ist deswegen eine Alleinoder Letztentscheidungskompetenz eines der beiden Planungsträger grundsätz­ lich unzulässig und eine doppelte Beschlussfassung erforderlich.512 Etwas ande­ res kommt höchstens in Betracht, wenn für die regionale Flächennutzungsplanung eine Stelle eingerichtet wird, die nach den allgemeinen Kriterien513 alleinige Trä­ gerin der regionalen Flächennutzungsplanung sein kann.514 Auf diese Weise ist es denkbar, die Trägerschaft der Regionalplanung insoweit stärker zu kommunali­ sieren als in der restlichen Planungsregion. Das bietet sich v. a. an, wenn sich das Gebiet des regionalen Flächennutzungsplans mit mehr als einer Planungsregion überschneidet.515 Um die kommunale Selbstverwaltung im Regelfall einer doppelten Beschluss­ fassung über den regionalen Flächennutzungsplan zusätzlich zu schützen516 und zugleich die Integration der regionalen Flächennutzungsplanung in das bewährte

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Vgl. § 9 Abs. 6 S. 3 ROG 1998: „§ 7 Abs. 1 Satz 2 ist hinsichtlich räumlicher Teilpläne nicht anzuwenden.“ 511 Zu Unklarheiten, ob § 9 Abs. 6 S. 3 ROG 1998 der regionalen Flächennutzungsplanung in einen Teilgebiet der Planungsregion entgegenstand, vgl. z. B. LT-Drucks. Sa. 3/4785, Begrün­ dung S. 5 f.; VG Gießen, Gemeindehaushalt 2008, 130 (133); VGH Kassel, ZfBR 2009, 253 (257); Hendler, ZfBR 2005, 229 (235 f.); ARL, Regionaler Flächennutzungsplan, S. 25 ff., 38; Bunzel, in: ders./Reitzig/Sander, Interkommunale Kooperation, S. 82; Real, Vergleich, S. 77 ff.; Kreibohm/Zülka, NWVBl. 2003, 334 (336 f.); Grotefels/Lahme, in: Mielke/Münter (Hrsg.), Re­ gionalisierungsansätze, S. 84 (87 f.). 512 Vgl. zu § 13 Abs. 2 HLPG a. F. (= § 9 Abs. 2 HLPG) HessStGH, NVwZ-RR 2004, 713 (718). 513 S. soeben S. 131 f. 514 Wie hier eine Alleinentscheidungskompetenz zulassend Lahme, regionaler Flächennut­ zungsplan, S.  81 ff., 94, 118 m. w. N.; Grotefels/Lahme, BauR 2009, 1390 (1393); dies., in: Mielke/Münter (Hrsg.), Regionalisierungsansätze, S. 84 (91); Real, Vergleich, S. 81 f.; strenger (stets Zustimmung des Trägers der Regionalplanung erforderlich) Schmidt-Eichstaedt/Reitzig, LKV 2000, 273 (279); dies., Anwendungsstudie, S. 9; Schmidt-Eichstaedt, in: Jarass (Hrsg.), Interkommunale Abstimmung, S. 37 (38, 46 f.); ARL, Regionaler Flächennutzungsplan, S. 26; Kreibohm/Zülka, NWVBl. 2003, 334 (337); Greiving, in: Birkmann/Finke (Hrsg.), Novellie­ rung des Landesplanungsrechts, S. 10 (13 f.); ders., in: Mielke/Münter (Hrsg.), Regionalisie­ rungsansätze, S. 104 (105 f.). 515 So bei der Städteregion Ruhr (vgl. dazu u. S. 265 ff.). 516 Schmidt-Eichstaedt/Reitzig, LKV 2000, 273 (274); dies., Anwendungsstudie, S. 5; ARL, Regionaler Flächennutzungsplan, S. 33; Schmidt-Eichstaedt, in: Mitschang (Hrsg.), Aufgaben­ wandel, S. 167 (170); Kreibohm/Zülka, NWVBl. 2003, 334 (335); Hendler, ZfBR 2005, 229 (233).

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

mehrstufige System der Gesamtplanungen517 zu erleichtern,518 lässt § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG als Träger der Regionalplanung nur regionale Planungsgemeinschaf­ ten zu. Das soll verhindern, dass bei einer doppelten Beschlussfassung ein rein staatlich organisierter Träger der Regionalplanung die regionale Flächennutzungs­ planung einseitig blockieren könnte.519 Ferner eröffnen die regionalen Planungs­ gemeinschaften bessere Möglichkeiten, um die Gemeinden i. S. v. §§ 204 f. BauGB an der regionalen Flächennutzungsplanung zu beteiligen: Statt eine zusätzliche Verbandskörperschaft i. S. v. § 205 BauGB bilden zu müssen,520 können sie über eine zweite Beschlusskammer der regionalen Planungsgemeinschaft,521 die aus den weisungsgebundenen Vertretern aller Gemeinden bestehen muss, in die regio­ nale Flächennutzungsplanung eingebunden werden. Mit Blick auf den ausgeprägten Schutz der Gemeinden durch die Entschei­ dungsbeteiligung nach § 8 Abs. 4 S. 1 a. E. ROG i. V. m. §§ 204 f. BauGB wäre es nun überzogen, einen „Zusammenschluss“ i. S. v. § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG nur bei Mitgliedschaft aller Gemeinden zu bejahen,522 wie er ohnehin bei kaum einem Träger der Regionalplanung anzutreffen ist.523 Legte man § 8 Abs.  4 S.  1 Hs.  1 ROG eng aus, wäre die vom ROG gewährte weite organisatorische Gestaltungs­ freiheit524 für diejenigen Länder, die die regionale Flächennutzungsplanung er­ möglichen wollen, mittelbar stark beschränkt. Richtigerweise müssen die regi­ onalen Planungsgemeinschaften ebenso wenig wie die Planungsverbände i. S. v. § 205 BauGB freiwillige Verbindungen sein.525 Vielmehr sind die Tatbestands­ merkmale des § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG schon erfüllt, wenn der Träger der Re­ gionalplanung in einem weiteren Sinn kommunal organisiert ist.526 Entscheiden­

517

S. o. S. 41 ff. Grotefels/Lahme, BauR 2009, 1390 (1392); dies., in: Mielke/Münter (Hrsg.), Regionali­ sierungsansätze, S. 87; vgl. auch Albert, RuR 2000, 139 (146). 519 ARL, Regionaler Flächennutzungsplan, S.  34; Schmidt-Eichstaedt, in: Jarass (Hrsg.), Interkommunale Abstimmung, S.  37 (40); ders., in: Mitschang (Hrsg.), Aufgabenwandel, S. 167 (170). 520 Diese Organisationsform wählte Hessen mit dem Regionalverband FrankfurtRheinMain (zu ihm u. S. 234 ff.). 521 Schmidt-Eichstaedt, in: Mitschang (Hrsg.), Aufgabenwandel, S.  167 (170) spricht von einer „Gemeindekammer“; ebenso ders./Reitzig, LKV 2000, 273 (276). 522 So aber die h. M. zu § 5 Abs. 3 S. 2 ROG 1965 und § 9 Abs. 4 ROG 1998; vgl. die Nachw. o. Fn. 391. 523 Vgl. auch (zu § 9 Abs. 6 ROG 1998) Lahme, regionaler Flächennutzungsplan, S. 56. 524 S. o. S. 117 ff. 525 So auch (zu § 9 Abs. 6 ROG 1998) BVerwG, B. v. 29.1.2010 – 8 B 41/09, juris Rn. 5; VGH Kassel, ZfBR 2009, 253 (257). 526 Vgl. (zu § 9 Abs. 6 S. 1 Hs. 1 ROG 1998) ARL, Regionaler Flächennutzungsplan, S. 34; Schmidt-Eichstaedt/‌Reitzig, LKV 2000, 373 (275 f.); dies., Anwendungsstudie, S. 4 f.; Lahme, regionaler Flächennutzungsplan, S.  56; Grotefels/Lahme, BauR 2009, 1390 (1391 f.); dies., in: Mielke/Münter (Hrsg.), Regionalisierungsansätze, S.  84 (86 f.); Real, Vergleich, S.  76; Schmidt-Eichstaedt, in: Jarass (Hrsg.), Interkommunale Abstimmung, S.  37 (40); Hendler, ZfBR 2005, 229 (233); Kreibohm/Zülka, NWVBl. 2003, 334 (335); Spannowsky, in: Bie­ 518

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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des Kriterium hierfür ist nicht eine mitgliedschaftliche Organisationsform (z. B. als Verbandskörperschaft) oder eigene Rechtspersönlichkeit, sondern der über­ wiegende kommunale Einfluss auf die Aufstellung und Beschlussfassung des re­ gionalen Flächennutzungsplans.527 Dafür reicht es schon aus, wenn die Gemein­ den und Gemeindeverbände die Mitglieder der Beschlussgremien der regionalen Planungsgemeinschaft bestimmen dürfen, ohne ihnen später Weisungen erteilen zu können.528 Nicht mehr mit dem Wortlaut des § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG zu ver­ einbaren sind hingegen Gebietskörperschaften, bei denen das Beschlussgremium direkt vom Volk gewählt wird.529 Das gilt selbst dann, wenn die Wahlkreise anhand der Gebietsgrenzen der Gemeinden und Gemeindeverbände eingeteilt werden.530 Denn trotz der Direktwahl des Beschlussgremiums durch mehrere Gemeinde- und Gemeindeverbandsvölker531 bleibt ein solcher Träger der Regionalplanung ein Zu­ sammenschluss der Gesamtbevölkerung und nicht der einzelnen Gemeinden und Gemeindeverbände. Weiterhin bleibt klärungsbedürftig, welche „Gemeinden“ und „Gemeindever­ bände“ sich gem. § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG zu regionalen Planungsgemeinschaf­ ten zusammenschließen dürfen. Nach den beschriebenen Normzwecken fallen unter die „Gemeinden“ wie bei § 2 Abs.  1 BauGB nur die örtlichen Gebiets­ körperschaften, denen nach Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG grundsätzlich die bauleitplane­ rische Planungshoheit zusteht.532 Problematischer ist, ob die (Land-)Kreise unter § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG subsumiert werden können. Da die (Land-)Kreise Ge­ bietskörperschaften sind,533 sind die (kreisangehörigen) Gemeinden weder deren Mitglieder534 noch dürfen sie die Kreistagsmitglieder bestimmen. Sind die (Land-)

lenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K  § 9 (Bearbeitung 2008) Rn.  43; ebenso zu § 8 Abs.  4 ROG 2009 Goppel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 8 Rn. 45, der dann aber eine Zustimmung aller Gemeinden i. S. v. § 204 BauGB ver­ langt; ihm folgend Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 8 (Bearbeitung 2013) Rn. 111. 527 So auch (zu § 9 Abs. 6 ROG 1998) Hendler, ZfBR 2005, 229 (233). 528 Vgl. (zu § 9 Abs. 6 ROG 1998) Hendler, ZfBR 2005, 229 (333); Schmidt-Eichstaedt/Reitzig, LKV 2000, 273 (276); dies., Anwendungsstudie, S. 5; Schmidt-Eichstaedt, in: Mitschang (Hrsg.), Aufgabenwandel, S.  167 (170); Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 204 (Bearbeitung 2001) Rn. 66. 529 Vgl. auch (zu § 9 Abs. 6 ROG 1998) Schmidt-Eichstaedt/Reitzig, LKV 2000, 273 (280). 530 Vgl. z. B. § 8 GVRS für den Verband Region Stuttgart; s. dazu auch u. S. 420 ff. 531 Vgl. Bovenschulte, Gemeindeverbände, S. 97. 532 Vgl. (zu § 2 Abs. 1 S. 1 BBauG) BVerfGE 77, 288 (302); vgl. auch bereits o. S. 114 ff. 533 Statt aller BVerfGE 52, 95 (112); 83, 37 (54 f.); Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, § 23 Rn. 24; Schmidt-Aßmann, in: Schoch (Hrsg.), Selbstverwaltung, S. 75 (81 f.) = DVBl. 1996, 534 (535); Ennuschat, in: ders./‌Ibler/Remmert, Öffentliches Recht BW, § 1 Rn. 32; Röhl, in: Schoch (Hrsg.), Bes. Verwaltungsrecht, 1. Kap., Rn. 208; Bovenschulte, Gemeindeverbände, S. 336; Knemeyer, in: FS Bartlsperger, S. 339 (349); Lahme, regionaler Flächennutzungsplan, S. 51. 534 Unzutreffend Schmidt-Eichstaedt/Reitzig, Anwendungsstudie, S. 42; Schmidt-Eichstaedt, in: Mitschang (Hrsg.), Aufgabenwandel, S. 167 (170).

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

Kreise somit einerseits keine „Zusammenschlüsse von Gemeinden“,535 so könnten sie andererseits „Gemeindeverbände“ sein. Würden unter den „Gemeindeverbän­ den“ wie bei Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG insbesondere kommunale Zusammenschlüsse verstanden, die zur Wahrnehmung von Selbstverwaltungsaufgaben als Gebiets­ körperschaften gebildet wurden,536 wären die (Land-)Kreise erfasst.537 Gegen die Einordnung der (Land-)Kreise als Gemeindeverbände i. S. v. § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG spricht zwar, dass die Flächennutzungsplanung gerade nicht zu den Selbst­ verwaltungsaufgaben der (Land-)Kreise nach Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG gehört und die (Land-)Kreise die kommunale Planungshoheit nicht für die kreisangehörigen Gemeinden ausüben dürfen538.539 Verlangte man jedoch eine organisatorische Be­ teiligung jeder einzelnen kreisangehörigen Gemeinde nicht nur beim Träger der gemeinsamen Flächennutzungsplanung nach §§ 204 f. BauGB, sondern auch beim Träger der Regionalplanung, könnte jede regionale Planungsgemeinschaft i. S. v. § 8 Abs.  4 S.  1 Hs.  1 ROG alleinige Trägerin der regionalen Flächennutzungs­ planung sein,540 so dass eine doppelte Beschlussfassung über den regionalen Flä­ chennutzungsplan stets entbehrlich wäre. Gleichzeitig bliebe unberücksichtigt, dass die schon bestehenden Träger der Regionalplanung selten derartig organi­ siert sind und wegen der Vielzahl der Gemeinden kaum arbeitsfähig wären. Statt­ dessen dürfen nur aus den (Land-)Kreisen und größeren Gemeinden zusammen­

535 So aber (zum „Zusammenschluss“ i. S. v. § 5 Abs. 3 S. 2 ROG 1965, der spezifisch raum­ ordnungsrechtlich auszulegen sei) Zinkahn/Bielenberg, Raumordnungsgesetz des Bundes, § 5 Rn. 8, 9 g) dd); Bielenberg/‌Erbguth/‌Söfker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 5 (Bearbeitung 1983) Rn. 41; im Ergebnis auch Asmuß, in: Brügelmann/Asmuß/Cholewa/v. d. Heide, Raumordnungsgesetz, § 5 (Bearbeitung 1966), IV. 2. a) bb); offengelassen von Janning, Alternativen, S. 84; wie hier (zu § 5 Abs. 3 S. 2 ROG 1965) Meier, Regionalplanung, S. 200 f.; Erbguth/Müller/Koch, ostdeutsche Länder, S. 166 f.; (zu § 9 Abs. 4 ROG 1998) Erbguth, RuR 1997, 270 (272); Backhaus, Gemeinden in der Landesplanung, S. 61. 536 Vgl. z. B. BVerwGE 140, 245 (249) mit Verweis auf BVerfGE 52, 95 (112): „kommunale Zusammenschlüsse, die entweder zur Wahrnehmung von Selbstverwaltungsaufgaben gebildete Gebietskörperschaften sind oder denen Selbstverwaltungsaufgaben obliegen, die nach Gewicht und Umfang denen der Gemeinden vergleichbar sind.“ Ähnlich Ennuschat, in: Ibler (Hrsg.), Symposium Maurer, S. 21 (23): „alle Gebietskörperschaften zwischen Gemeinde und Land, de­ ren Aufgabenkreis gebiets- und nicht gegenstandsbezogen ist.“ 537 Vgl. zu Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG z. B. BVerfGE 52, 95 (110); 83, 363 (383); 103, 332 (359): „jedenfalls die Kreise“; Widera, Planungshoheit, S.  27 f.; Bovenschulte, Gemeindeverbände, S. 451: „Prototyp des Gemeindeverbands“; Rothe, Kreisgebietsreform, S. 65 ff.; Möller, Sub­ sidiaritätsprinzip, S.  180 ff.; Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, Art.  28 Rn. 11; Hellermann, in: Epping/Hillgruber, GG, Art. 28 Rn. 51; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 28 Rn. 29; Leisner, in: Sodan (Hrsg.), GG, Art. 28 Rn. 26; wie hier (zu § 5 Abs. 3 S. 2 ROG 1965) v. d. Heide, AfK 1967, 47 (50); Erbguth/Schoeneberg, Raumordnungs- und Landespla­ nungsrecht, Rn. 107; a. A. (zu § 5 Abs. 3 S. 2 ROG 1965) Janning, Alternativen, S. 83 ff.; wohl auch a. A. (zu § 9 Abs. 4 ROG 1998) OVG Bautzen, SächsVBl. 2003, 84 (88 f.). 538 Vgl. bereits o. S. 118 f. 539 So bei § 9 Abs. 4 ROG 1998 argumentierend Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raum­ ordnung, § 9 ROG 1998 (Bearbeitung 2006) Rn. 83. 540 Vgl. o. S. 131 f.

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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geschlossene Träger der Regionalplanung etwa in Hessen541 und Sachsen-Anhalt542 über den regionalen Flächennutzungsplan mitentscheiden.543 In Kenntnis dieser Organisations­strukturen änderte der ROG 2009-Gesetzgeber die Umschreibung der regionalen Planungsgemeinschaften nicht und billigte damit die Einbeziehung der (Land-)Kreise als Gemeindeverbände i. S. v. § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG in die regionalen Planungsgemeinschaften. Schließlich ist die von § 8 Abs.  4 S.  1 Hs.  1 ROG gebrauchte Formulierung „Gemeinden und Gemeindeverbände“ weit auszulegen: Es müssen in einer regi­ onalen Planungsgemeinschaft weder alle Gemeinden und Gemeindeverbände der Planungsregion zusammengeschlossen sein, noch muss der Zusammenschluss so­ wohl aus Gemeinden als auch aus Gemeindeverbänden bestehen.544 § 8 Abs. 4 S. 1 a. E. i. V. m. § 10 Abs. 1 S. 1, § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG sichert nämlich die unmittelbare Verfahrensbeteiligung aller „kommunalen Gebietskörperschaften“, d. h. insbeson­ dere aller Gemeinden und (Land-)‌Kreise. Mithin ist sein Anwendungsbereich auch für die regionale Flächennutzungsplanung nur soweit teleologisch reduziert, wie schon eine interne Entscheidungsbeteiligung stattgefunden hat.545 cc) Zusammenfassung Das ROG lässt die regionale Flächennutzungsplanung nur zu, wenn die in § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG erwähnten regionalen Planungsgemeinschaften Träger der Regionalplanung sind. Die dort enthaltene Umschreibung ist – in Abgrenzung zur rein staatlichen Regionalplanung und unter Einbeziehung der (Land-)Kreise  – grundsätzlich weit auszulegen. Aufgrund § 8 Abs. 4 S. 1 a. E. ROG gelten strengere Anforderungen, wenn der regionale Flächennutzungsplan nicht doppelt, sondern nur durch die regionale Planungsgemeinschaft beschlossen werden soll. Einzelne Gemeinden, (Land-)Kreise und sonstige Gebietskörperschaften sind in keinem Fall regionale Planungsgemeinschaften i. S. v. § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG.

541

Vgl. §§ 9, 14 f. HLPG und u. S.  234 ff. Die Vereinbarkeit der weitgehend gleichlauten­ den §§ 13, 22 f. HLPG a. F. mit § 9 Abs. 6 ROG 1998 bejahend VG Gießen, Gemeindehaushalt 2008, 130 (133); VGH Kassel, ZfBR 2009, 253 (257); Hendler, ZfBR 2005, 229 (233 f.); Real, Vergleich, S. 79 f.; Groß, LKRZ 2007, 130 (131). 542 Vgl. § 17 i. V. m. § 8 Abs. 3 LPlG SA und u. S. 280 ff. Die Vereinbarkeit dieser Regelung mit § 9 Abs. 6 ROG 1998 bejahend Schmidt-Eichstaedt, in: Mitschang (Hrsg.), Aufgabenwan­ del, S. 167 (171); ders./Reitzig, Anwendungsstudie, S. 12; dies., LKV 2000, 273 (281); Real, Vergleich, S. 83 f. 543 Für die Vereinbarkeit solcher Träger der Regionalplanung mit § 9 Abs. 6 ROG auch Real, Vergleich, S. 76; Lahme, regionaler Flächennutzungsplan, S. 55 f. 544 So aber (zu § 5 Abs. 3 S. 2 ROG 1965) Meier, Regionalplanung, S. 200; Janning, Alterna­ tiven, S. 84; wohl auch Erbguth, Probleme, S. 114; (zu § 9 Abs. 4 ROG 1998) ders., RuR 1997, 270 (272). 545 Vgl. o. S. 117 ff.

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

c) Landesgrenzenüberschreitende Regionalplanung nach § 8 Abs. 3 ROG In der Tradition der rahmenrechtlichen §§ 5 Abs.  3 S.  3 ROG 1965546 und 9 Abs. 1 S. 2 ROG 1998547 regelt § 8 Abs. 3 ROG die landesgrenzenüberschrei­ tende Regionalplanung. Danach sind im gegenseitigen Einvernehmen die notwen­ digen Maßnahmen wie eine gemeinsame Regionalplanung oder eine gemeinsame informelle Planung zu treffen, wenn eine Planung548 angesichts bestehender Ver­ flechtungen, insbesondere in einem verdichteten Raum, über die Grenzen eines Landes erforderlich ist. Sind diese Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt, verpflichtet549 § 8 Abs. 3 ROG zur landesgrenzenüberschreitenden Regionalplanung. Den Adressatenkreis die­ ser Pflicht regelt § 8 Abs. 3 ROG nicht. Aus systematischen Gründen können das nur diejenigen Länder550 sein, die nach § 8 Abs.  1 S.  1 Nr.  2, S.  3 ROG Regio­ nalpläne aufstellen müssen551 und diese sowie andere regionalplanerische Auf­ 546

S.  dazu bereits die Forderungen im BT-Ausschuss für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung, Kurzprotokoll der 60. Sitzung v. 22.4.1963, S. 82 f. und Kurzprotokoll der 67. Sitzung v. 15.6.1964, S.  10, 14; Bedenken gegen die Gesetzgebungskompetenz des Bundes wurden dagegen geltend gemacht im BR-Rechtsausschuss, Niederschrift über die Sitzung v. 24.2.1965 (Nr. 26/65), S. 8 f.: keine „Koordinierungskompetenz des Bundes“. 547 Vgl. BT-Drucks. 13/6392, S. 85 und 16/10292, S. 24. 548 Nach der Systematik des § 8 ROG ist zweifelhaft, ob sich die „Planung“ i. S. v. § 8 Abs. 3 ROG nur auf die Regionalplanung bezieht. Aber unabhängig davon kann auch die Pflicht zur landesweiten Raumordnungsplanung aus § 8 Abs.  1 S.  1 Nr.  1 ROG landesgrenzenübergrei­ fend erfüllt werden; vgl. Runkel, in: Spannowsky/‌Runkel/Goppel, ROG, § 7 Rn. 44; (zum ROG 1998) Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 8 ROG 1998 (Bearbeitung 2005) Rn. 59 ff.; Spannowsky, in: Bielenberg/Runkel/‌Spannowsky, Raumordnungs- und Landespla­ nungsrecht, K § 8 (Bearbeitung 2008) Rn. 20 f. 549 So auch Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 7 Rn. 2; Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 8 (Bearbeitung 2013) Rn. 91; (zu § 9 Abs. 1 S. 2 ROG 1998) BTDrucks. 13/6392, S. 40, 85; Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 9 ROG 1998 (Bearbeitung 2006) Rn. 17, 51; Stüer, Handbuch Bau- und Fachplanungsrecht, Rn. 273; (zu § 5 Abs. 3 S. 3 ROG 1965) BR-Rechtsausschuss, Unterausschuss, Niederschrift über die Sitzung v. 18.2.1965 (Nr. R 24/65), S. 8 f.; Bundesraumordnungsbericht 1966, BT-Drucks. 5/1155, S. 87; Erbguth/Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Rn.  94; Lücke, VerwArch 70 (1979), 293 (295 f.); a. A. Goppel, in: Spannowsky/Runkel/‌Goppel, ROG, § 8 Rn. 38 und J. Schumacher, in: ders./Werk/Albrecht, ROG, § 8 Rn. 1 jeweils mit Verweis auf die Formulie­ rung „Möglichkeit“ in BT-Drucks. 16/10292, S. 24, die sich aber nur auf die Aufstellung ge­ meinsamer Regionalpläne und damit die Rechtsfolgenseite bezieht; ebenso eine Pflicht ab­ lehnend Dörr/Yamato, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Bes. Verwaltungsrecht, § 38 Rn. 37. 550 Wie hier Goppel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 8 Rn. 37; a. A. (zu § 9 Abs. 1 S. 2 ROG 1998) Spannowsky, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Lan­ desplanungsrecht, K § 9 (Bearbeitung 2008) Rn. 16: auch Träger der Raumordnungsplanung des Bundes. 551 A. A. (§ 5 Abs. 3 S. 3 ROG 1965 betreffe auch die Stadtstaaten) Bunse, Planungsinstru­ mentarium, S.  161; wohl auch Erbguth/Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungs­ recht, Rn. 94; für Hamburg (zu § 9 Abs. 1 S. 2 ROG 1998) Koch, in: Hoffmann-Riem/Koch (Hrsg.), Hamburgisches Staats- und Verwaltungsrecht, S. 215.

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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gaben552 durch eine gemeinsame Regionalplanung i. S. v. § 8 Abs. 3 ROG erfüllen können.553 Die offene Formulierung des § 8 Abs. 3 ROG mit seinen beispielhaft aufgezählten Instrumentarien und die grundsätzlich unmittelbare Geltung des ROG 2009554 könnten darauf hindeuten, dass sich § 8 Abs.  3 ROG nicht nur an die Landesgesetzgeber, sondern auch unmittelbar an die Träger der Regionalpla­ nung wendet. Allerdings sind vorrangig die Landesgesetzgeber dazu verpflichtet, nach ihrem Ermessen geeignete Träger der Regionalplanung555 und Instrumente zur landesgrenzenüberschreitenden Zusammenarbeit in der Regionalplanung be­ reitzustellen. Das ist v. a. erforderlich, wenn landesgrenzenüberschreitend ein ge­ meinsamer Regionalplan mit den Rechtswirkungen des § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG aufgestellt werden soll: Dafür müssen die beteiligten Länder entweder Teilräume eines Nachbarlandes in die Regionalplanung des eigenen Landes einbeziehen oder Teilräume des eigenen Landes der Regionalplanung eines Nachbarlandes über­ lassen.556 Diese Übertragung von Hoheitsgewalt erfordert mithin einen Staatsver­ trag,557 dessen landesgesetzliche Ratifizierung gleichzeitig den Anforderungen des Parlamentsvorbehalts entspricht.558 Auf diese Weise können landesgrenzenüber­ schreitend zuständige Träger der Regionalplanung mit eigener Rechtspersönlich­ keit eingerichtet werden (wie der Regionalverband Donau-Iller559 oder der Ver­ band Region Rhein-Neckar560). Nach allgemeinen Grundsätzen561 kann auch ein Verwaltungsträger eines der beteiligten Länder für zuständig erklärt werden. In je­ dem Fall sind die verfassungsrechtlichen Grenzen aus Art. 20 Abs. 1, Art. 28 und 29 GG zu beachten.562

552

Zur Regionalplanung im engeren und weiteren Sinne vgl. bereits o. S. 50 ff. So auch (zu § 5 Abs. 3 S. 3 ROG 1965) Cholewa/Dyong/v. d. Heide/Arenz, Raumordnung, 3. Aufl., § 5 ROG 1965 (Bearbeitung 1991) Rn. 68; (zu § 9 Abs. 1 S. 2 ROG 1998) Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 9 ROG 1998 (Bearbeitung 2006) Rn. 51; Erbguth/Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Rn. 94; einschränkend Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 5 (Bearbeitung 1983) Rn. 68: „gewisse Unverbindlichkeit“ der landesgrenzenüberschreitenden Regionalplanung. 554 Vgl. insbesondere zur Pflicht zur Regionalplanung o. S. 112 f. 555 Zur Organisationsgewalt der Länder für die Träger der Regionalplanung vgl. noch u. S. 153 f. 556 Vgl. Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 8 (Bearbeitung 2013) Rn. 94; (zu § 9 Abs. 1 S. 2 ROG 1998) ders., a. a. O., § 9 ROG 1998 (Bearbeitung 2007) Rn. 52; (zu § 5 Abs. 3 S. 3 ROG 1965) Hoppe/Schoeneberg, RuL Niedersachsen = Hoppe/Menke, RuL Rhein­ land-Pfalz, Rn. 782; Cholewa/Dyong/‌v. d. Heide/Arenz, Raumordnung, 3. Aufl., § 5 ROG 1965 (Bearbeitung 1991) Rn. 67; Erbguth/Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Rn. 94. 557 Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 8 (Bearbeitung 2013) Rn. 94. 558 Vgl. Damkowski, NVwZ 1988, 297 (302). 559 Zu ihm u. S. 220 und ausführlich S. 434 ff. 560 Zu ihm u. S. 238, 273 f. und ausführlich S. 445 ff. 561 Vgl. o. S. 117 ff. 562 Vgl. Damkowski, NVwZ 1988, 297 (300 ff.); zum Regionalverband Donau-Iller VGH München, NVwZ-RR 1991, 332 (333) = VGH n. F. 43, 177 (insoweit nicht abgedruckt). 553

140

3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

d) Staatsgrenzenüberschreitende Regionalplanung Von der landesgrenzenüberschreitenden Regionalplanung nach § 8 Abs. 3 ROG ist die Regionalplanung über die Grenzen der Bundesrepublik Deutschland hinaus zu unterscheiden. Sie ist im ROG zwar an verschiedenen Stellen (z. B. § 2 Abs. 2 Nr. 8 S. 3, § 7 Abs. 3, § 10 Abs. 2, § 26 Abs. 3 S. 2 ROG563) angedeutet, aber nicht speziell geregelt. Mithin hat der Bund – wie schon im ROG 1998564 – seine Gesetz­ gebungskompetenz für die staatsgrenzenüberschreitende Regionalplanung kaum gebraucht und Einzelheiten dem ergänzenden Landesplanungsrecht überlassen (vgl. § 28 Abs. 3 ROG). Da also die Länder insoweit für die Gesetzgebung zustän­ dig sind,565 dürfen sie gem. Art. 32 Abs. 3 GG mit Zustimmung des Bundestags entsprechende völkerrechtliche Verträge mit auswärtigen Staaten abschließen.566 Nach dem spezielleren Art. 24 Abs. 1a GG567 können die Länder568 mit Zustim­ mung der Bundesregierung sogar ihre Befugnis zum Vollzug des § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG569 und damit ihre regionalplanungsrechtlichen Hoheitsrechte auf grenz­ nachbarschaftliche Einrichtungen (z. B. staatsgrenzenüberschreitende regionale Planungsgemeinschaften) übertragen.570 563 Nicht mehr explizit im ROG 2009 enthalten ist eine mit § 16 ROG 1998 vergleichbare Vor­ schrift zur grenzüberschreitenden Abstimmung von raumbedeutsamen Planungen und Maß­ nahmen. 564 Vgl. bereits zum ROG 1998 Spiegels, Grenzüberschreitende Regionalplanung, S.  99 f.; ders., ZaöRV 2001, 661 (678); Moersch, BayVBl. 2004, 40 (43 f.). 565 Je nach Inhalt des völkerrechtlichen Vertrags kraft Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 i. V. m. Art. 72 Abs. 2 GG bzw. Art. 84 Abs. 1 S. 1 GG (zur schwierigen Abgrenzung vgl. u. S. 166 f.). Hilfs­ weise könnten sich die Länder auch auf ihre Abweichungsgesetzgebungskompetenz aus Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG bzw. Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG stützen; vgl. Nettesheim, in: Maunz/ Dürig, GG, Art. 32 (Bearbeitung 2007) Rn. 116. 566 So bereits (zum ROG 1965) Grotefels, DVBl. 1993, 349 (353); (zum ROG 1998) Spiegels, Grenzüberschreitende Regionalplanung, S.  139 ff.; ders., ZaöRV 2001, 661 (667); Moersch, BayVBl. 2004, 40 (42). 567 Nettesheim, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 32 (Bearbeitung 2007) Rn. 24; Spiegels, Grenz­ überschreitende Regionalplanung, S.  144; vgl. auch Streinz, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art.  24 Rn. 47. 568 Vgl. auch Streinz, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 24 Rn. 40; Deiseroth, in: Umbach/Clemens, GG, Art. 24 Rn. 156; Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 24 Rn. 87; Rennert, in: FS Bö­ ckenförde, S. 199 (204); Moersch, BayVBl. 2004, 40 (45); weitergehend (auch Gemeinden, Gemeindeverbände, regionale Planungsgemeinschaften, etc. können auf Grundlage einer lan­ desrechtlichen Ermächtigung Hoheitsrechte selbst übertragen) Schwarze, in: FS Benda, S. 311 (319 f.); Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 24 Rn. 17; Geiger, in: FS 100 Jahre OVG Sachsen, S. 435 (449); Schröder, ThürVBl. 1998, 97 (99 f.); Beyerlin, ZaöRV 1994, 587 (603 f.); Kotzur, Grenznachbarschaftliche Zusammenarbeit, S. 499 f.; noch weitgehender Classen, in: v. Man­ goldt/Klein/Starck, GG, Art. 24 Rn. 73. 569 Vgl. o. S. 100 ff. und u. S. 153 f. 570 Vgl. Moersch, BayVBl. 2004, 40 (44 f.); Hillgruber, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/ Hopfauf, GG, Art. 24 Rn. 30: „einheitliche grenzüberschreitende Regionalplanung durch einen supranationalen Planungsträger“; Spiegels, Grenzüberschreitende Regionalplanung, S. 157 f.; ders., ZaöRV 2001, 661 (667, 676 f.); vgl. auch Kotzur, Grenznachbarschaftliche Zusammen­ arbeit, S. 576 f.

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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e) Zwischenergebnis Die Pflicht zur Regionalplanung für „Teilräume der Länder“ nach § 8 Abs.  1 S.  1 Nr.  2 ROG bezieht sich auf einen Planungsraum, der größer als eine Ge­ meinde und kleiner als ein Land sein muss. Daraus lassen sich erste bundesrecht­ liche Vorgaben dafür ableiten, wie die Planungsregion eingeteilt und wem die Zu­ ständigkeit insbesondere für die Aufstellung von Regionalplänen i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG übertragen werden kann. Aus § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG folgt fer­ ner, dass Zusammenschlüsse von Gemeinden und Gemeindeverbänden zu regiona­ len Planungsgemeinschaften als Träger der Regionalplanung in Betracht kommen. Soll für eine Planungsregion ein regionaler Flächennutzungsplan aufgestellt wer­ den, muss die Regionalplanung durch eine solche regionale Planungsgemeinschaft erfolgen, obwohl sie nicht alleinige Trägerin der regionalen Flächennutzungs­ planung sein muss. Im Übrigen lässt das ROG auch andere Organisationsformen unmittelbarer und mittelbarer Landesverwaltung571 zu. Selbst eine Privatisierung und (Rück-)Beleihung mit regionalplanerischen Aufgaben ist nicht ausgeschlos­ sen.572 Regelmäßig besondere Organisationsformen erfordern die landesgrenzen­ überschreitende (vgl. § 8 Abs.  3  ROG) und die staatsgrenzenüberschreitende Regionalplanung. Der Vergleich mit § 5 Abs. 3 ROG 1965 und § 9 ROG 1998573 zeigt: Trotz eini­ ger Unterschiede im Detail hat der ROG 2009-Gesetzgeber die Vorgaben für die Trägerschaft der Regionalplanung nicht verschärft. Wie es der Tradition der Re­ gionalplanung entspricht,574 wird es auch unter dem Regime des ROG 2009 wei­ terhin nicht den Träger der Regionalplanung, sondern je nach Bundesland vielfäl­ tige Organisationsstrukturen nach außen und innen geben. 3. Vorschriften zum „Wie“ der Regionalplanung Auch bei den sonstigen Vorschriften zur Regionalplanung betonte der ROG 2009-Gesetzgeber vielfach die Anknüpfung an das ROG 1998.575

571

Zu den Begriffen vgl. o. S. 100 ff. S. o. S. 121 ff. 573 Dazu o. S. 75 ff. 574 Vgl. o. S. 56 ff. 575 Vgl. die Regierungsbegründung zu den einzelnen Vorschriften in BT-Drucks. 10/10292, S. 20 ff. Stellvertretend z. B. (a. a. O., S. 22): „§ 4 knüpft an den bisherigen § 4 an.“ 572

142

3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

a) Regelungen der Abschnitte 1 und 2 im Überblick Zunächst gelten für die Regionalpläne, wie für die landesweiten Raumord­ nungspläne und die Raumordnungspläne des Bundes576, die allgemeinen Vorschrif­ ten der §§ 1 bis 7 ROG. Zu ihnen gehören z. B. das Gegenstromprinzip (§ 1 Abs. 3 ROG), Begriffsbestimmungen, die auch für andere Bundesgesetze gelten sol­ len (§ 3 ROG), die Bindungswirkungen der Erfordernisse der Raumordnung (§ 4 ROG) mit Besonderheiten bei Planungen und Maßnahmen des Bundes (§ 5 ROG), Ausnahmen und Abweichungen von Zielen der Raumordnung (§ 6 ROG), das Ab­ wägungs- und Abstimmungsgebot (§ 7 Abs.  2, 3 ROG577) sowie die Kennzeich­ nungs- und Begründungspflicht (§ 7 Abs. 4, 5 ROG). Von den Vorschriften dieses Abschnitts 1 dürfen nach § 28 Abs. 3 ROG nur die modernisierten Grundsätze der Raumordnung des § 2 ROG578 und das Zielabweichungsverfahren i. S. v. § 6 Abs. 2 ROG579 durch das Landesrecht ergänzt werden. Denn die meisten dieser Rege­ lungen entstammen dem 1. Abschnitt des ROG 1998 und waren schon als solche unmittelbar anwendbares Bundesrecht.580 So ist weiterhin gewährleistet, dass die Erfordernisse eines Regionalplans (insbesondere seine Ziele und Grundsätze der Raumordnung, vgl. § 7 Abs. 1 S. 1 ROG)581 bundesweit die gleichen Bindungswir­ kungen gegenüber anderen Raumplanungen entfalten.582 Demgegenüber lässt § 28 Abs. 3 ROG für den ganzen Abschnitt 2 („Raumordnung in den Ländern“, §§ 8 ff. ROG) und damit insbesondere für das „Wie“ der Regional­ planung ergänzendes Landesplanungsrecht zu.583 Mit dieser Zurück­haltung, die so­ eben584 für das „Wer“ der Regionalplanung genauer belegt wurde, beabsichtigte der ROG 2009-Gesetzgeber, die rahmenrechtlichen Vorgaben des ROG 1998 als Voll­ regelungen zu übernehmen und gleichzeitig das bewährte Landesrecht zu erhalten.585 Zwar verpflichtet § 8 ROG unmittelbar586 zur landesweiten Raumordnungs- und Re­ gionalplanung (Abs. 1), wobei die Regionalpläne aus den landesweiten Raumord­ nungsplänen zu entwickeln sind (Abs. 2 S. 1). Aber erkennbar Spielraum für ergän­ zendes Landesrecht i. S. d. § 28 Abs. 3 ROG587 bieten die §§ 9 bis 11 ROG für das Planaufstellungsverfahren, z. B. für Regelungen über die genaue Beteiligung der 576

Vgl. die Legaldefinition in § 3 Abs. 1 Nr. 7 ROG. Lobend zum neugefassten Abwägungsgebot Hoppe, NVwZ 2008, 936 (937 f.). 578 Krautzberger/Stüer, BauR 2009, 180 (183 f.); Söfker, UPR 2009, 161 (162 f.). 579 Vgl. aber die Vollregelung für das Zielabweichungsverfahren bei Raumordnungsplänen des Bundes in § 21 ROG. 580 S. o. S. 75 ff. 581 Vgl. auch die Legaldefinitionen in § 3 Abs. 1 Nr. 1, 2, 3 ROG. 582 Zur (eingeschränkten) Abweichungsgesetzgebungskompetenz vgl. u. S. 172 ff. 583 Vgl. BT-Drucks. 16/10292, S. 20. 584 S. 113 ff. 585 Vgl. BT-Drucks. 16/10292, S. 18 f., 24. 586 S. o. S. 112 f. 587 Für § 10 ROG vgl. BT-Drucks. 16/10292, S. 25; vgl. auch noch die Aufzählung im Regie­ rungsentwurf des § 28 Abs. 3 in BT-Drucks. 16/10292, S. 14, 30. § 9 ROG setzt allerdings die 577

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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Gemeinden nach § 10 Abs. 1 S. 1 i. V. m. § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG588 oder die Form der öffentlichen Bekanntmachung gem. § 11 Abs. 1 ROG. Danach können Raumord­ nungspläne zwar Gesetze oder Rechtsverordnungen sein, nicht jedoch verbietet der Bundesgesetzgeber damit andere Rechtsformen speziell für die Regionalpläne.589 Das entspricht den zurückhaltenden Vorgaben des ROG für die Organisationsform eines Trägers der Regionalplanung.590 So können gerade die körperschaftlich orga­ nisierten Träger der Regionalplanung aus der mittelbaren Landesverwaltung591 den Regionalplan auch als Satzung beschließen, die ihrem Wesen nach eine Rechtsvor­ schrift einer vom Staat verselbstständigten juristischen Person ist.592 Weiter wer­ den die Vorschriften zur Planaufstellung von den erweiterten593 Planerhaltungsvor­ schriften des § 12 ROG flankiert. § 13 ROG präzisiert die jetzt in § 1 Abs. 1 S. 1 ROG erwähnte raumordnerische Zusammenarbeit594 als weiteres Instrument der Raumordnung neben den Raumordnungsplänen und der Abstimmung raumbedeut­ samer Planungen und Maßnahmen.595 An letztgenannten, in § 13 Abs. 2 S. 1 ROG beispielhaft aufgezählten Formen der „Koordination mittels Kooperation“596 sollen sich auch die Träger der Regionalplanung beteiligen (vgl. § 13 Abs. 1 S. 1 ROG597). Einzelheiten ihrer verfahrensrechtlichen Einbindung598 in die Untersagung raum­ bedeutsamer Planungen und Maßnahmen (§ 14 ROG) und in das Raumordnungs­ verfahren (§§ 15 f. ROG599) werden ebenso wie „die für die Raumordnung zustän­ dige Landesbehörde“600 von den Ländern im Rahmen ihrer Organisationsgewalt (vgl. Art. 84 Abs. 1 S. 1 GG) bestimmt. Richtlinie 2001/42/EG (s. o. Fn. 259) um, d. h. dem Landesgesetzgeber bleibt nur begrenzter (Abweichungs- und)  Ergänzungsspielraum; vgl. Mitschang/Schmidt-Eichstaedt, Umweltprü­ fung, S. 3; Schwarz, Umweltprüfung, S. 41. 588 Vgl. auch o. S. 117 ff. und u. S. 176 f. 589 Söfker, UPR 2008, 161 (163); ders., UPR 2009, 161 (168); Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), § 8 (Bearbeitung 2013) Rn. 52; vgl. auch Schenke, in: Kolloquium Hoppe, S. 73 (76), der darin eine ausdrückliche Anerkennung der „Qualifikationskompetenz der Länder“ sieht. Zur (davon unabhängigen) Rechtsnatur der Ziele der Raumordnung eines Regionalplans als Rechtsvorschriften i. S. v. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO vgl. bereits o. S. 71 f., 125 f.; zusammen­ fassend zur Rechtsnatur der Regionalpläne kraft Landesrechts u. S.  319 f. (bundesweit) und S. 468 f. (für Baden-Württemberg). 590 Dazu ausführlich o. S. 113 ff. 591 Vgl. zu ihnen zusammenfassend u. S. 309 ff. 592 Vgl. z. B. Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, § 4 Rn. 24. 593 BT-Drucks. 16/10292, S. 25; Ritter, DÖV 2009, 425 (430); Preibisch, in: Jarass (Hrsg.), Wechselwirkungen, S. 1 (9 f.); ders., in: Jarass (Hrsg.), Städtebauliche Verträge, S. 1 (3 f.); zur Anlehnung an die §§ 214 f. BauGB vgl. OVG Bautzen, SächsVBl. 2011, 261 (266 f.). 594 BT-Drucks. 16/10292, S.  20; Hoppe, in: ders./Bönker/Grotefels, Baurecht, § 1 Rn.  12; Söfker, UPR 2008, 161 (164); Kersten, IzR 2010, 553 (556). 595 Vgl. bereits o. S. 47 f., 52. 596 BT-Drucks. 16/10292, S. 26. 597 S. auch o. S. 117 ff. und u. S. 151 f. 598 Zu den Vorgaben des ROG im Überblick u. S. 151 f. 599 Siehe dazu auch § 16 Abs.  1 UVPG, den der Bundesgesetzgeber nach BT-Drucks. 16/12277, S. 8 ff. auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG gestützt hat. 600 Vgl. z. B. § 15 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 ROG. Ähnlich § 14 Abs. 1, 2 S. 1, § 26 Abs. 1 ROG.

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

b) Ermächtigungsgrundlagen für (Ziel-)Festlegungen im ROG aa) Rückgriff auf Formulierungen des Rahmenrechts am Beispiel des § 8 Abs. 5, 7 ROG Der ROG 2009-Gesetzgeber hat für das „Wie“ der landesweiten Raumordnungsund Regionalplanung teilweise rahmenrechtliche Formulierungen aus dem ROG 1998 übernommen.601 Das wirft für jede dieser Vorschriften die schwierige Aus­ legungsfrage auf, ob sie wie bislang grundsätzlich an die Landesgesetzgeber602 oder nunmehr unmittelbar an die Träger der landesweiten Raumordnungs- und Regio­ nalplanung adressiert sind. Unter diesem Gesichtspunkt sollen im Folgenden ex­ emplarisch die Abs. 5 und 7 des § 8 ROG untersucht werden, die schon im ROG 1998 weitgehend wortgleich enthalten waren und die Rechtsstellung der Regional­ planung prägen: § 8 Abs. 5 S. 1 ROG (= § 7 Abs. 2 S. 1 ROG 1998) zählt auf, wel­ che Festlegungen zur Raumstruktur die Raumordnungspläne enthalten sollen. Als solche benennt er jeweils in einem ersten Halbsatz („insbesondere zu […]“) die an­ zustrebende Siedlungsstruktur (Nr. 1), die anzustrebende Freiraumstruktur (Nr. 2) und die zu sichernden Standorte und Trassen für Infrastruktur (Nr. 3). In einem zweiten Halbsatz („hierzu können gehören […]“) führt er zu jeder der drei Ziffern einige Festlegungen an, z. B. die Ver- und Entsorgungsinfrastruktur in Nr. 3b. Nach § 8 Abs. 7 S. 1 ROG (= § 7 Abs. 4 S. 1 ROG 1998) können dafür auch Vorrang-, Vor­ behalts- und Eignungsgebiete bezeichnet und nach § 8 Abs. 7 S. 2 ROG (= § 7 Abs. 4 S. 2 ROG 1998) Vorrang- und Eignungsgebiete miteinander kombiniert werden. Mit § 7 Abs. 2 S. 1 ROG 1998 wollte der Bund den Landesgesetzgebern drei Kerninhalte der Raumordnungspläne mit erläuternden Beispielen vorgeben, die u. a. durch Festlegung der in 7 Abs. 4 ROG 1998 definierten Raumkategorien pla­ nerisch ausgestaltet werden konnten.603 Im Rahmen des weit und nicht abschlie­ ßend gefassten § 7 Abs. 4 ROG 1998 durften die Landesgesetzgeber sogar andere Gebietskategorien und Kombinationen der Gebietskategorien entwickeln (z. B. zwingende Vorrang- und Ausschlussgebiete für regionalbedeutsame Windkraft­ anlagen604).605 Um in Raumordnungsplänen etwa Standorte für Windkraftanlagen 601

Vgl. bereits o. S. 107 ff. und soeben S. 142 f. Vgl. o. S. 75 ff. 603 BT-Drucks. 16/6392, S. 40, 83 f.; vgl. auch BVerwGE 118, 181 (189); 137, 259 (263); BVerwG, B. v. 31.3.2011  – 4 BN 19/10, juris Rn.  12; Runkel, WiVerw 1997, 267 (286 ff.); Spannowsky, in: Bielenberg/‌Runkel/‌Spannowsky, K § 7 (Bearbeitung 2005) Rn. 22, 44; Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 7 ROG 1998 (Bearbeitung 2003) Rn. 58 ff.; Real, Vergleich, S. 23 ff.; Brohm, Baurecht, § 37 Rn. 4. 604 Vgl. § 11 Abs. 7 S. 1 Hs. 2 LplG BW 2003; zur Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht VGH Mannheim, VBlBW 2005, 473 (474 ff.). Vgl. jetzt aber § 11 Abs. 7 S. 1 Hs. 2 LplG BW n. F. (durch G. v. 22.5.2012, GBl. BW S. 285), wonach Windkraftanlagen nur noch in Vorrang­ gebieten festgelegt werden dürfen; s. dazu auch u. S. 338 f., 343 ff., 379 f. 605 Vgl. BVerwGE 118, 33 (48); 137, 259 (263 f.); Erbguth, DVBl. 1998, 209 (213); Spannowsky, in: Bielenberg/‌Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 7 602

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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mit den Rechtsfolgen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB ausweisen zu können, bedurfte es unter Geltung des ROG 1998 einer zusätzlichen, den Rahmen des § 7 Abs. 4 ROG 1998 ausfüllenden Ermächtigungsgrundlage im Landesplanungsrecht (vgl. § 6 ROG 1998).606 Der Planungsvorbehalt des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB richtete sich also nur an diejenigen Träger der Regionalplanung, die das Landesrecht dazu be­ rechtigte bzw. verpflichtete, eine positive Standortentscheidung mit einer Aus­ schlusswirkung für das übrige Gebiet zu verknüpfen.607 In vergleichbarer Weise durften die Träger der Regionalplanung keine Infrastrukturstandorte gebietsscharf festlegen, ohne sich auf eine landesrechtliche Ermächtigungsgrundlage stützen zu können.608 Ob die Wahl des Standorts eines raumbedeutsamen Infrastruktur­ vorhabens tatsächlich vorrangig durch Raumordnungspläne zu treffen war,609 hing somit davon ab, wie das Landesplanungsrecht den weiten Rahmen des § 7 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 ROG 1998 ausfüllte.610

(Bearbeitung 2005) Rn.  107; Krappel/v.  Süßkind-Schwendi, ZfBR-Sonderausgabe 2012, 65 (66); Schlarmann/Conrad, VBlBW 2013, 164 (164); s. dazu die Übersicht im Bundesraumord­ nungsbericht 2011, BT-Drucks. 17/8360, S. 194. 606 BVerwGE 118, 33 (38); 137, 259 (261 ff.); VGH Mannheim, NuR 2013, 56 (58); VGH München, B. v. 5.2.2007 – 2 C 06.3305, juris Rn. 2; VGH Kassel, NuR 2011, 573 (574); Goppel, BayVBl. 2002, 737 (738); vgl. zur fakultativen Umsetzungsbedürftigkeit des § 7 Abs. 4 ROG 1998 auch BT-Drucks. 13/6392, S. 84; OVG Greifswald, NVwZ 2001, 1063 (1065); Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 7 ROG 1998 (Bearbeitung 2003) Rn. 124; Spannowsky, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, K § 7 (Bearbeitung 2005) Rn. 12 f., 15, 22, 101, 107; Bartlsperger, in: ARL (Hrsg.), Novellierung des Landesplanungsrechts, S. 119 (120, 124 f.); Runkel, WiVerw 1997, 267 (288); ders., in: Jarass (Hrsg.), Raumordnungsgebiete, S. 7 (10 f.); ders., NuR 1998, 449 (452); Kment, Die Verwaltung 40 (2007), 53 (56); Lehners, Raumordnungsgebiete, S. 94 ff.; Grotefels, in: FS Hoppe, S. 369 (372); Kirchmann, Integra­ tion, S. 196; Krappel/v. Süßkind-Schwendi, ZfBR-Sonderausgabe 2012, 65 (66); ebenso zu § 35 Abs. 3 S. 2 BauGB Schulte, NVwZ 1999, 942 (944). 607 Vgl. BVerwGE 137, 159 (262); zur erforderlichen Kombination einer positiven und ne­ gativen Standortentscheidung bei § 35 Abs.  3 S.  3 BauGB („schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept“) s. auch BVerwGE 118, 33 (36 f.); 122, 109 (111, 113); 128, 382 (391 f.); BVerwG, NVwZ 2003, 1261 (1261); VGH Mannheim, VBlBW 2005, 473 (476); Wetzel, Projektbezogene Raumordnung, S.  165 ff.; Ehlers/Böhme, NuR 2011, 323 (324); Scheidler, BayVBl. 2011, 161 (162 f.). 608 Vgl. (zu Flughafen und Landesmesse Stuttgart, s. auch u. S. 428 f.) BVerwGE 118, 181 (188 f.); weiter Kirchmann, Integration, S. 39: § 7 Abs. 2 ROG 1998 unmittelbar anwendbar i. S. v. Art. 75 Abs. 2 GG a. F. 609 Grundlegend (zum Flughafen Berlin-Schönefeld) BVerwGE 125, 116 (Ls. 1, S. 134 ff.); jetzt auch (zum Flughafen Memmingen) BVerwGE 130, 83 (107 f.) und (zum Ausbau des Flug­ hafen Frankfurt Main) BVerwGE 142, 234 (321 f.); vgl. auch bereits o. S. 47 f. 610 BVerwG, B. v. 31.3.2011  – 4 BN 19/10, juris Rn.  10 ff.; vgl. auch (jeweils zu Flugha­ fen und Landesmesse Stuttgart) VGH Mannheim, VBlBW 2001, 266 (268 f.) und nachfolgend BVerwGE 118, 181 (188 f.): Festlegungspflicht des Trägers der Regionalplanung mit § 7 Abs. 2 ROG 1998 vereinbar.

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

bb) Normadressaten des § 8 Abs. 5, 7 ROG Nach Ansicht des BVerwG611 hat das ROG 2009 daran nichts geändert. Das Bundesrecht enthalte nach wie vor keine Rechtsvorschrift, die es den Trägern der Regionalplanung unmittelbar und ohne Rückgriff auf das Landesplanungsrecht er­ laube, bestimmte Arten von Planfestlegungen zu treffen.612 Jedes Ziel der Raum­ ordnung müsse vielmehr von einer landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage ge­ deckt sein.613 Analog zum Polizeirecht614 müssten also zu den „Aufgabennormen“ des ROG, z. B. der Pflicht zur Aufstellung von Regionalplänen mit Zielen und Grundsätzen der Raumordnung (vgl. § 7 Abs. 1, § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG), lan­ desrechtliche „Befugnisnormen“ hinzukommen. Erst auf deren Grundlage wären die Träger der Regionalplanung dazu ermächtigt, in ihren Regionalplänen – un­ ter Berücksichtigung der vom ROG gegenüber anderen Raumplanungen gezoge­ nen Grenzen (vgl. z. B. § 1 Abs. 1 ROG) – zusammenfassende, überörtliche und fachübergreifende Festlegungen zu treffen. Die Normadressaten des § 8 Abs. 5, 7 ROG wären grundsätzlich615 nicht die Träger der Raumordnungsplanung, sondern blieben die Landesgesetzgeber. Das Landesplanungsrecht, das bisher den Rahmen des § 7 Abs. 2, 4 ROG 1998 ausfüllte, könnte gem. § 28 Abs. 3 ROG als ergänzen­ des Landesplanungsrecht616 fortgelten. Für diese an § 7 Abs. 2, 4 ROG 1998 an­ gelehnte Auslegung des § 8 Abs. 5, 7 spricht hauptsächlich der weitgehend unver­ änderte Wortlaut. Er lässt beispielsweise weiter offen, für welche Festlegungen der Träger der Regionalplanung und für welche der Träger der landesweiten Raumord­ nungsplanung zuständig ist; dies könnte konkret die Frage betreffen, wer die Zen­ tralen Orte i. S. v. § 8 Abs. 5 S. 1 Nr. 1a ROG auf welcher Stufe festlegen darf.617 Nach der vom Schrifttum zum ROG 2009 vertretenen Gegenauffassung ist eine landesrechtliche Umsetzung des § 8 Abs.  7 ROG hingegen nicht nötig, weil er sich direkt an die Träger der landesweiten Raumordnungs- und Regionalplanung wende.618 Bei der Auslegung des § 8 Abs. 7 ROG zeige sich, wie das ROG 2009 611 BVerwGE 137, 259 (261); 138, 301 (309); 141, 144 (145); wohl auch BVerwG, B. v. 31.3.2011 – 4 BN 19/10, juris Rn. 10; VG Stade, ZNER 2011, 653 (655 f.); dem BVerwG fol­ gend VG Aachen, U. v. 15.12.2011 – 5 K 825/08, juris Rn. 77. 612 BVerwGE 137, 259 (261). 613 BVerwGE 141, 144 (145). 614 Vgl. z. B. Götz, Allg. Polizei- und Ordnungsrecht, § 7 Rn. 1 ff.; Ibler, in: Ennuschat/Ibler/ Remmert, Öffentliches Recht BW, § 2 Rn. 143. 615 S. aber § 17 Abs. 3 S. 2 Hs. 2 ROG, wonach § 8 Abs. 7 ROG für den Raumordnungsplan in der AWZ entsprechend gilt. 616 Vgl. dazu u. S. 154 ff. 617 Vgl. z. B. § 7 Abs. 2 Nr. 2 und § 11 Abs. 3 S. 2 Nr. 1 LplG BW: Ober- und Mittelzentren durch landesweiten Raumordnungsplan, Unter- und evtl. Kleinzentren durch Regionalplan. 618 So im Ergebnis Beckmann, in: Hoppenberg/de Witt (Hrsg.), Handbuch, Kap. N (Bearbei­ tung 2010), Rn. 179; Hager, in: ders. (Hrsg.), Regionalplanerische Steuerung, S. 1 (4); ders., BauR 2012, 31 (38); Goppel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 8 Rn. 70; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 1 (Bearbeitung 2010) Rn. 336; Ludwig, Planungsinstrumente, S. 69 f., 75 f.; Kirchmann, Integration, S. 196 (Fn. 480); Krappel/v. Süßkind-Schwendi, ZfBR-Sonder­

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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die Rechtsgrundlagen der Landesraumordnung verändert habe.619 Folgte man die­ ser Meinung, dürften die Träger der Regionalplanung bundesweit die gleichen Festlegungen treffen, z. B. nach § 8 Abs. 5 S. 1 Nr. 3b, Abs. 7 ROG Konzentra­ tionszonen für Windkraftanlagen mit den Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB ausweisen oder nach § 8 Abs. 5 S. 1 Nr. 3a ROG Standorte für Verkehrs­ infrastruktur bestimmen. Dann wäre § 8 Abs. 5, 7 ROG wie die regionalplaneri­ schen „Aufgabennormen“ des ROG (z. B. § 7 Abs. 1, § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2) un­ mittelbar geltendes Bundesrecht. Denn diese an die Träger der Regionalplanung adressierte bundesrechtliche Planungspflicht620 können sie nur erfüllen, wenn ih­ nen der Bundes- und/oder der Landesgesetzgeber die notwendigen Instrumente in Form von „Befugnisnormen“ zur Verfügung stellen.621 Dazu wäre der Bund jetzt nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG befugt,622 was eine unmittelbare Geltung des § 8 Abs. 5, 7 ROG nahelegt. Bis zur Föderalismusreform I verfügte der Bundesgesetzgeber dagegen nur über eine Rahmengesetzgebungskompetenz aus Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 GG a. F.623 Um dennoch die Landesraumordnungspläne bundesweit vergleichbar zu gestalten,624 normierte er den rahmenrechtlichen § 7 Abs. 2, 4 ROG 1998. Ihn mussten die Lan­ desgesetzgeber mit ihrem – an die Träger der landesweiten Raumordnungs- und Regionalplanung gerichteten – Landesplanungsrecht ausfüllen (vgl. Art. 75 Abs. 3 GG a. F.).625 Wenn das BVerwG626 § 8 Abs. 5, 7 ROG wie Rahmenrecht auslegt, bleibt begründungsbedürftig, wie die Vorschrift in die durch die Föderalismus­ reform I neu verteilten Gesetzgebungskompetenzen dogmatisch einzuordnen wäre. So muss der Bundesgesetzgeber seine konkurrierende Gesetzgebungskom­ petenzen zwar nicht erschöpfend gebrauchen (vgl. Art. 72 Abs. 1 GG), so dass in­ soweit die Länder gesetzgebungsbefugt bleiben.627 Dementsprechend zurückhal­ tend gebrauchte der ROG 2009-Gesetzgeber seine Gesetzgebungskompetenz aus ausgabe 2012, 65 (66); wohl auch Scheidler, UPR 2012, 58 (59); Köck, ZUR 2010, 507 (510): „§ 8 Abs. 7 ROG stellt den Raumplanungsinstitutionen […] zur Verfügung, […]“; ders., DVBl. 2012, 3 (6) = ders., in: Jarass (Hrsg.), Erneuerbare Energien, S. 47 (57); unklar Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), § 8 (Bearbeitung 2013) Rn. 172: „Angebot an den Landesgesetzgeber und die Träger der Raumplanung“. 619 Vgl. Hager, in: ders. (Hrsg.), Regionalplanerische Steuerung, S. 1 (4); ders., BauR 2012, 31 (38); Ludwig, Planungsinstrumente, S. 69 f. 620 Vgl. o. S. 112 f. 621 Vgl. bereits zum ROG 1998 Spannowsky, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumord­ nungs- und Landesplanungsrecht, K § 7 (Bearbeitung 2005) Rn. 49. 622 Vgl. Goppel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 8 Rn. 70. 623 Vgl. dazu o. S. 75 ff. 624 Vgl. BT-Drucks. 13/6392, S.  83 f.; BVerwGE 137, 259 (263); Spannowsky, in: Bielen­ berg/‌Runkel/‌Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 7 (Bearbeitung 2005) Rn. 101: „rahmenrechtliche Koordinierung“. 625 Anders noch (vor Einführung des klarstellenden Art.  75 Abs.  3 GG a. F. durch G. v. 27.10.1994 (BGBl. I S. 3146)) Maunz, in: ders./Dürig, GG, Art. 75 (Bearbeitung 1986) Rn. 14. 626 S. o. Fn. 611. 627 Vgl. auch u. S. 155 ff.

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG und ließ gem. § 28 Abs. 3 ROG auch für § 8 Abs. 5, 7 ROG ergänzendes Landesplanungsrecht zu. Darüber hinaus war nicht beabsich­ tigt, die Landesgesetzgeber zu ergänzendem Landesplanungsrecht sogar zu ver­ pflichten. Ohnehin wäre das verfassungsrechtlich unzulässig gewesen, weil eine entsprechende Pflicht zur Landesgesetzgebung im Bund-Länder-Verhältnis vom Grundgesetz selbst angeordnet werden müsste,628 was bei der konkurrierenden Ge­ setzgebung nicht der Fall ist.629 Wäre nun § 8 Abs. 5, 7 ROG mit dem BVerwG kein unmittelbar anwendbares Bundesrecht, hinge der gegenüber § 7 Abs.  2, 4 ROG 1998 unveränderte Zweck, die Raumordnungspläne im Bundesgebiet einheitlich auszugestalten,630 vom freiwilligen Erhalt bzw. Erlass ergänzenden Landespla­ nungsrechts ab. Dieses Weniger an bundesrechtlicher Regelung im Vergleich zur Rechtslage vor der Föderalismusreform I kann dem ROG 2009-Gesetzgeber aber nicht unterstellt werden.631 Somit ist im Grundsatz der Literatur zuzustimmen: Normadressaten des § 8 Abs. 5, 7 ROG sind unmittelbar die Träger der landeswei­ ten Raumordnungs- und Regionalplanung. Daran könnte schließlich noch bezweifelt werden, ob die generalklauselarti­ gen Formulierungen des § 8 Abs.  5, 7 ROG hinreichend bestimmt sind, um mögliche Eingriffe der Raumordnungspläne in Grundrechte,632 europäische Grundfreiheiten633 oder in die kommunale Planungshoheit634 zu rechtfertigen.635 Allerdings ist der rechtsstaatliche Gesetzesvorbehalt im Raumplanungsrecht  – selbst unter Berücksichtigung seiner kompetenzverteilenden Funktion636 – weniger 628

Vgl. Maunz, in: ders./Dürig, GG, Art. 74 (Bearbeitung 1984) Rn. 21; zur Zulässigkeit von Vorbehalten zugunsten des Landesrechts in Bundesgesetzen vgl. z. B. BVerfGE 83, 24 (30); Rengeling, in: HStR VI, § 135 Rn. 158. 629 Eine solche Pflicht zur Landesgesetzgebung regelt Art. 98 Abs. 3 GG für die Rechtsstel­ lung der Richter; zum früheren Art. 75 Abs. 3 GG vgl. soeben Fn. 625 und bereits o. S. 75 ff. 630 Vgl. BT-Drucks. 16/10292, S. 19 f., 24; LT-Drucks. Bay. 16/7717, S. 5 = LT-Drucks. BW 14/7311, S. 11 = 14/7509, S. 18; Gatz, in: FS Stüer, S. 171 (185). 631 Vgl. auch Hager, BauR 2012, 31 (38). 632 Vgl. zur Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG z. B. BVerwGE 138, 301 (311); zur Inhaltsund Schrankenbestimmung i. S. v. Art.  14 Abs.  1 S.  2 GG durch Raumordnungspläne z. B. BVerwGE 118, 33 (43); VGH Mannheim, NuR 2013, 56 (60). 633 Vgl. zur Niederlassungsfreiheit aus Art.  49 AEUV z. B. BVerwGE 138, 301 (311 ff.); zur Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AEUV und Kapitalverkehrsfreiheit aus Art. 63 AEUV z. B. VGH Mannheim, BauR 2013, 425 (428 f.). In der aktuellen Rspr. des EuGH (vgl. U. v. 30.4.2014 – Rs. C-390/12 (Pfleger), EuZW 2014, 597 (Rn. 57 ff.)) zeichnet sich ab, dass im­ mer dann, wenn die europäischen Grundfreiheiten berührt sind, auch die Unionsgrundrechte anwendbar sein sollen (vgl. dazu z. B. Wollenschläger, EuZW 2014, 577 ff.; Frenz, GewArch 2014, 465 (469 f.)). Deshalb könnten Raumordnungspläne insbesondere auch an der unions­ rechtlichen Berufsfreiheit gem. Art. 15 GRCh zu messen sein. 634 Vgl. z. B. BVerfGE 76, 107 (117 f.) zum landesweiten Raumordnungsplan in Niedersach­ sen und BVerwGE 138, 301 (309) zur Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandels­ projekte durch den landesweiten Raumordnungsplan in Baden-Württemberg. 635 Zu Recht verneinend für die allgemeine Zielfindungsfreiheiten (§ 3 Nr. 2 ROG 1998 = § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG 2009) BVerwGE 137, 259 (261). 636 Vgl. dazu mit Blick auf die kommunale Planungshoheit Schulte, Bodenschätzegewinnung, S. 33; Brohm, Baurecht, § 37 Rn. 28.

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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streng.637 Denn Planungen sind mit Blick auf ihre Zukunftsbezogenheit und Ziel­ orientiertheit methodisch der Gesetzgebung angenähert.638 Aufgrund der komple­ xen, vom Gesetzgeber nicht umfassend vorhersehbaren Planungssachverhalte639 können dem Gesetzesvorbehalt mithin final programmierte Normen640 genügen, mit denen der Gesetzgeber den Planungsträgern nur die Planungsziele und -mit­ tel vorgibt.641 Das gilt im Besonderen für Festlegungen in Raumordnungsplänen: Indem sie in Form von Rechtsnormen642 überörtlich und überfachlich die zukünf­ tige Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums planen,643 haben sie ihrer­ seits ebenso finalen Charakter.644 Deshalb muss der bodenrechtliche Durchgriff von Zielen und Grundsätzen der Raumordnung erst noch durch fachgesetzliche Raum­ ordnungsklauseln (z. B. durch § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB) angeordnet werden645.646 Da bei der Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe des § 8 Abs. 5, 7 ROG zudem auf die in § 2 Abs. 2 ROG genannten gesetzlichen Grundsätze der Raumordnung zurückgegriffen werden kann, entspricht § 8 Abs. 5, 7 ROG dem Gesetzesvorbehalt und ist eine taugliche Ermächtigungsgrundlage für raumordnerische Festlegungen. cc) Zusammenfassung und Konsequenzen für das Landesplanungsrecht Im Gegensatz zu § 7 Abs. 2, 4 ROG 1998 ermächtigt § 8 Abs. 5, 7 ROG also un­ mittelbar die Planungsträger. So wie § 7 Abs.  2 ROG 1998 bisher dem Landes­ gesetzgeber Kerninhalte der Landesraumordnungspläne vorgab, sollen die Träger der landesweiten Raumordnungs- und Regionalplanung zumindest die in § 8 Abs. 5 ROG genannten Festlegungen zur Siedlungs-, Freiraum- und Infrastruktur treffen. Gem. § 8 Abs. 6 ROG, der im Wesentlichen § 7 Abs. 3 S. 1 ROG 1998 entspricht,647 sollen sie ferner geeignete Fachplanungen (z. B. die Landschaftsplanung648) zur 637

Brohm, DÖV 1989, 429 (438); ders., Baurecht, § 37 Rn. 28; Spiecker, BayVBl. 2001, 673 (680); vgl. auch Nonnenmacher, VBlBW 2008, 161 (164); Schulte, Bodenschätzegewinnung, S. 33 ff. 638 Vgl. Di Fabio, in: FS Hoppe, S. 75 (75 f.) und bereits o. S. 40 f. 639 Vgl. Brohm, DÖV 1989, 429 (438 f.); ders., Baurecht, § 37 Rn. 28. 640 Vgl. z. B. BVerfGE 95, 1 (16). 641 Brohm, DÖV 1989, 429 (439); ders., Baurecht, § 37 Rn. 28. 642 Vgl. für die Regionalpläne insbesondere o. S. 71 f., 125 f. und u. S. 319 f., 468 f. 643 Vgl. nur § 7 Abs. 1 S. 1 ROG. 644 Vgl. z. B. Erbguth, DVB. 1981, 557 (561); Kment, NuR 2003, 69 (69 f.). 645 Vgl. auch o. S. 97 und u. S. 192 ff. 646 Vgl. BVerwGE 118, 33 (43); 125, 116 (135); 137, 247 (251). 647 Vgl. BT-Drucks. 16/10292, S. 24: auf die beispielhafte Aufzählung des § 7 Abs. 3 S. 2 ROG 1998 wurde im ROG 2009 aus Deregulierungsgründen verzichtet. Nach Kirchmann, In­ tegration, S. 40 galt schon § 7 Abs. 3 ROG 1998 gem. Art. 75 Abs. 2 GG a. F. unmittelbar. 648 Vgl. dazu § 10 Abs. 4 BNatSchG, wonach sich die Zuständigkeit, das Verfahren der Auf­ stellung und das Verhältnis von Landschaftsprogrammen und Landschaftsrahmenplänen zu Raumordnungsplänen nach dem Landesrecht richtet (zur Rechtslage in Baden-Württemberg s. u. S. 381); vgl. auch noch die Aufzählung in § 7 Abs. 3 S. 2 ROG 1998.

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

Sicherung der Raumstruktur als Ziele und Grundsätze der Raumordnung koor­ dinierend sichern. Andernfalls erfüllen sie ihre Planungspflicht aus § 8 Abs. 1 S. 1 ROG regelmäßig nicht.649 Nach § 8 Abs. 7 ROG können dabei auch Vorrang-, Vor­ behalts- und Eignungsgebiete bezeichnet sowie Vorrang- mit Eignungsgebieten kombiniert werden; anders als noch bei § 7 Abs. 4 ROG 1998 ist eine landesrecht­ liche Umsetzung nicht mehr erforderlich.650 Weitere Festlegungsmöglichkeiten sind bundesrechtlich nicht vorgesehen und deswegen in landesweiten Raum­ ordnungs- und Regionalplänen mangels Ermächtigungsgrundlage grundsätzlich unzulässig. Wie schon zu Zeiten des ROG 1998 könnten sie aber vom Landesgesetzgeber zugelassen werden. Anstelle des früheren rahmenausfüllenden kommt dafür jetzt ergänzendes (i. S. v. § 28 Abs. 3 ROG) oder abweichendes (i. S. v. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG) Landesplanungsrecht in Betracht.651 Die Abgrenzung zwischen den beiden Gesetzgebungskompetenzen der Länder knüpft an die Auslegung des § 8 Abs.  5, 7 ROG an, so dass abweichendes Landesplanungsrecht nur denkbar ist, solange und soweit der Bund seine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG mit Sperrwirkung zulasten der Länder gebraucht hat.652 Im Einzelnen ergeben sich komplizierte Abgrenzungsprobleme,653 die hier nur an­ gedeutet werden können:654 Darf nur ein Abweichungsgesetz die Festlegungen des § 8 Abs.  5 ROG zwischen der landesweiten Raumordnungs- und der Regional­ planung aufteilen?655 Ergänzen die Landesgesetzgeber § 8 Abs. 7 ROG oder wei­ chen sie von ihm ab, wenn sie weniger (z. B. keine Eignungsgebiete656)657 oder 649 A. A. (keine verbindliche Vorgabe des Bundesgesetzgebers) Goppel, in: Spannowsky/ Runkel/Goppel, ROG, § 8 Rn. 56; wie hier schon zum – an die Landesgesetzgeber adressier­ ten – § 7 Abs. 2 ROG 1998 Runkel, NuR 1998, 449 (451); Spannowsky, in: Bielenberg/Runkel/ Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 7 (Bearbeitung 2005) Rn. 44. 650 Zur nachrichtlichen Übernahme vgl. u. S. 158 ff. 651 Vgl. Goppel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 8 Rn. 71; Hager, BauR 2012, 31 (38); Krappel/‌v. Süßkind-Schwendi, ZfBR-Sonderausgabe 2012, 65 (66). 652 Vgl. Art. 72 Abs. 1 GG und o. S. 86 f. 653 Teilweise für zulässig gehalten (z. B. von Uhle, in: Kluth (Hrsg.), Föderalismusreformge­ setz, Art. 72 GG Rn. 18) wird auch eine bundesrechtliche Ermächtigung zum abweichenden Landesrecht i. S. v. Art. 72 Abs. 1 GG. Eine solche Ermächtigung ergibt sich aber weder aus § 28 Abs. 3 ROG noch aus § 8 Abs. 5, 7 ROG selbst, sondern allenfalls aus Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG. 654 Zum LplG BW vgl. auch noch u. S. 342 ff. 655 Vgl. z. B. § 8 Abs. 2 LplG BW für den Landesentwicklungsplan und § 11 Abs. 3, 6 LplG BW für die Regionalpläne; dazu auch noch u. S. 379 f. 656 Vgl. z. B. § 11 Abs. 7 LplG BW und ausdrücklich Art. 14 Abs. 2 S. 2 Var. 1 BayLplG. 657 Für Abweichungsgesetz nach Art.  72 Abs.  3 S.  1 Nr.  4 GG: Kirchmann, Integration, S.  205 f. (Fn.  503); Hager, in: ders. (Hrsg.), Regionalplanerische Steuerung, S.  1 (4); ders., BauR 2012, 31 (38); Krappel/‌v. Süßkind-Schwendi, ZfBR-Sonderausgabe 2012, 65 (66); Goppel, BayVBl. 2012, 225 (228); wohl auch Dörr/Yamato, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Bes. Verwaltungsrecht, § 38 Rn.  34; Schmitz/Jornitz, DVBl. 2013, 741 (745); für ergänzen­ des Landesplanungsrecht nach § 28 Abs.  3 ROG: wohl Schlarmann/Conrad, VBlBW 2013, 164 (164 f.).

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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andere (z. B. Ausschlussgebiete658)659 als die in § 8 Abs. 7 ROG definierten Gebiets­ kategorien zulassen oder verlangen660? Welche Gesetzgebungskompetenz ermäch­ tigt sie, den Anwendungsbereich dieser Gebietskategorien auf bestimmte Raum­ strukturen zu beschränken (z. B. keine Zielfestlegungen mit den Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB für Windkraftanlagen661)?662 4. Träger der Regionalplanung in anderen Regelungen des ROG Ohne die Träger der Regionalplanung (im engeren Sinne663) zu benennen und Einzelheiten ihrer Verfasstheit vorzugeben,664 knüpft das ROG auch außerhalb seiner Vorschriften zu den Regionalplänen665 wiederholt an die Träger der Regio­ nalplanung an. Es gibt ihnen damit bundesunmittelbare Aufgaben und Befugnisse, die häufig durch das Landesplanungsrecht i. S. v. § 28 Abs. 3 ROG ergänzt wer­ den666 und von den Ländern allenfalls im Rahmen des Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG beschnitten werden dürfen.667 So sollen die „Träger der Landes- und Regionalplanung“ gem. § 13 Abs. 1 S. 1 ROG zur Vorbereitung oder Verwirklichung von Raumordnungsplänen oder von sonstigen raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen mit den hierfür maßgeb­ lichen öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts zusammenarbeiten oder 658

So z. B. § 11 Abs. 7 S. 1, 5 LplG BW und Art. 14 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 BayLplG. Für ergänzendes Landesplanungsrecht nach § 28 Abs.  3 ROG: Kirchmann, Integration, S. 205 f. (Fn. 503); Krappel/v. Süßkind-Schwendi, ZfBR-Sonderausgabe 2012, 65 (66); Goppel, in: Spannowsky/‌Runkel/‌Goppel, ROG, § 8 Rn. 71 f.; Hager, in: ders. (Hrsg.), Regionalplaneri­ sche Steuerung, S. 1 (4); wohl auch Schlarmann/Conrad, VBlBW 2013, 164 (164 f.); J. Schumacher, in: ders./Werk/Albrecht, ROG, § 8 Rn. 49; Schmitz/Jornitz, DVBl. 2013, 741 (745); für Abweichungsgesetz nach Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG: § 3 Abs. 2 SLPG. 660 So Art. 19 Abs. 3 S. 1 Hs. 2 Staatsvertrag Donau-Iller: Pflicht zur Kombination von Vor­ rang- und Ausschlussgebieten für regionalbedeutsame Windkraftanlagen (vgl. auch noch u. S. 348, 441 f.); zu § 11 Abs. 7 S. 1 Hs. 2 LplG BW 2003 s. sogleich Fn. 661. 661 Vgl. den durch Artikel 1 Nr. 2 des Gesetzes zur Änderung des Landesplanungsgesetzes v. 22.5.2012 (GBl. BW S. 285) neugefassten § 11 Abs. 7 S. 1 Hs. 2 LplG BW; zur alten Rechts­ lage („Schwarz-Weiß-Planung“ durch zwingende Kombination von Vorrang- und Ausschluss­ gebieten) LT-Drucks. BW 13/1883, S. 35 f. und u. S. 338 f. Nach Hager, in: ders. (Hrsg.), Re­ gionalplanerische Steuerung, S. 1 (4) fiel diese Pflicht zur „Schwarz-Weiß-Planung“ aus § 11 Abs. 7 S. 1 Hs. 2 LplG BW a. F. nicht unter § 28 Abs. 3 ROG und hätte nur über Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG wieder in Kraft gesetzt werden können. 662 Für ergänzendes Landesplanungsrecht nach § 28 Abs.  3 ROG: Kirchmann, Integration, S. 208 (Fn. 511); für Abweichungsgesetz nach Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG: Edelbluth/Heilshorn, BWGZ 2011, 1000 (1001). 663 Vgl. o. S. 50 ff. 664 Vgl. dazu soeben S. 113 ff. 665 Z. B. zum „Ob“ (s. o. S. 112 f.) und „Wie“ (s. o. S. 141 ff.) der Regionalplanung sowie den von den Regionalplänen ausgehenden Bindungswirkungen gem. §§ 4 f. ROG. 666 Zum Zusammenspiel zwischen dem ROG und dem ergänzenden Landesplanungsrecht so­ gleich S. 153 ff. 667 Zur Abweichungsgesetzgebungskompetenz und ihren Grenzen ausführlich u. S. 163 ff. 659

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

auf die Zusammenarbeit dieser Stellen und Personen hinwirken (z. B. mit vertrag­ lichen Vereinbarungen zur Vorbereitung von Raumordnungsplänen668). Darüber hinaus werden die Träger der Regionalplanung vom ROG als „öffentliche Stel­ len“ i. S. v. § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG669 angesprochen: Werden sie in ihren Belangen berührt, sind sie von der Aufstellung eines Raumordnungsplans des Bundes, lan­ desweiten Raumordnungsplans oder eines anderen Regionalplans zu unterrichten und dürfen eine Stellungnahme abgeben.670 Nach ähnlichen Grundsätzen sind sie an Raumordnungsverfahren zu beteiligen.671 Ferner können sie beim Zielabwei­ chungsverfahren zum Kreis der Antragsberechtigten gehören, wenn sie von einem Ziel des landesweiten Raumordnungsplans abweichen wollen.672 5. Zwischenergebnis für die Rechtsstellung der Träger der Regionalplanung Aus der vorstehenden Betrachtung des neuen ROG aus regionalplanerischer Perspektive folgen unterschiedliche Ergebnisse: Einerseits wirkt sich die Föde­ ralismusreform I aus, indem § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG unmittelbar zur Aufstel­ lung von Regionalplänen verpflichtet und § 8 Abs. 5, 7 ROG die nötigen Ermäch­ tigungsgrundlagen für die Planfestlegungen liefert. Anderseits lässt das ROG weitgehend offen, wie die Trägerschaft der Regionalplanung zu organisieren ist. Auch im Übrigen hat der ROG 2009-Gesetzgeber die Regionalplanung  – aus Rücksicht auf landes- und regionalspezifisches Landesrecht673 – nicht umfassend normiert (vgl. nur § 28 Abs. 3 ROG). Unabhängig von der neuen Abweichungsmöglichkeit der Länder gem. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG674 kann deshalb mit dem ROG nur lückenhaft bestimmt wer­ den, welche Rechte und Pflichten den uneinheitlichen Trägern der Regionalpla­ nung im Raumplanungsrecht zukommen. So fehlen weiterhin Regelungen über wichtige regionalplanerische Instrumente (vgl. § 1 Abs. 1 S. 1 ROG675), die schon länger in den Landesplanungsgesetzen enthalten sind. Dazu zählen beispielsweise die Rechtsnatur der Regionalpläne,676 die Verbindlicherklärung bzw. Genehmi­ 668

Vgl. § 13 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 ROG. Dazu, dass darunter jeder Träger der Regionalplanung zu subsumieren ist und deswegen insbesondere gem. § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 ROG die Ziele des landesweiten Raumordnungsplans beachten muss, vgl. bereits o. S. 121 ff. 670 Vgl. § 10 Abs. 1 S. 1 ROG (für einen Raumordnungsplan des Bundes i. V. m. § 18 ROG); vgl. auch § 9 Abs. 2 S. 2, § 10 Abs. 1 S. 4 ROG. 671 Vgl. § 15 Abs. 3 S. 1 ROG: „Die in ihren Belangen berührten öffentlichen Stellen sind zu beteiligen.“ 672 Vgl. § 6 Abs. 2 S. 2 ROG. 673 BT-Drucks. 16/10292, S. 20. 674 Dazu u. S. 163 ff. 675 Vgl. auch o. S. 47 ff. 676 Vgl. bereits o. S.  142 f.; zusammenfassend u. S.  319 f. (bundesweit) und S.  468 f. mit Fn. 2814 (für Baden-Württemberg). 669

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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gung der Regionalpläne,677 Planungsgebote gegenüber den Trägern der Bauleit­ planung678 oder spezielle Klagebefugnisse679.680 Hauptsächlich Beteiligungsrechte der Träger der Regionalplanung finden sich außerdem in anderen Raumpla­ nungsgesetzen des Bundes (z. B. in § 4 BauGB für die Aufstellung von Bau­ leitplänen681 oder in § 73 Abs.  2 VwVfG682 für das planfeststellungsrechtliche Anhörungsverfahren) und der Länder (z. B. in § 26 LAbfG BW für die Abfallwirt­ schaft); vereinzelt werden ihnen dort sogar (Fach-)Planungszuständigkeiten zu­ gewiesen (z. B. in § 10 Abs. 4 BNatSchG i. V. m. § 17 Abs. 3 NatSchG BW für die Landschaftsrahmenplanung683).684

B. Landesplanungsgesetze I. Vollzug des ROG erfordert „Organisationsgesetze“ der Länder Die Vollkompetenz des Bundes für die Raumordnung könnte zur Annahme verleiten, Landesplanungsgesetze seien nur noch als Abweichungsgesetze i. S. v. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG denkbar. Allein die vorhin685 beschriebene Zurück­ haltung des Bundesgesetzgebers zugunsten ergänzenden Landesrechts bedingt aber, dass es wie bisher das ROG des Bundes und Landesplanungsgesetze der Länder geben wird – und zwar unabhängig von der Abweichungsgesetzgebungs­ kompetenz der Länder gem. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG. Denn die Länder sind gem. Art. 83 Hs. 1 GG dazu verpflichtet, die landesraumordnungsrechtlichen Vor­ schriften des ROG (z. B. die Pflicht zur Regionalplanung gem. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG) in landeseigener Verwaltung effektiv auszuführen.686 Die „Organisations­ gesetze“ der Länder687 müssen deshalb festlegen, von wem und wie das ROG zu vollziehen ist.688 Abgesehen von der Bundesraumordnung, für die das ROG so­ 677 Dazu zusammenfassend u. S.  320 ff. (bundesweit) und S.  466 ff. mit Fn.  2798 (für Ba­ den-Württemberg). 678 Vgl. z. B. § 21 LplG BW (dazu u. S. 397 ff.). 679 Vgl. z. B. § 22 LplG BW (dazu u. S. 406 ff.). 680 Vgl. auch Hager, BauR 2012, 31 (39). 681 Gaentzsch, in: Berliner Kommentar BauGB, § 4 (Bearbeitung 2005) Rn. 5. 682 Vgl. Neumann, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG, § 73 Rn. 36. 683 Dazu insbesondere noch u. S. 381 (für die baden-württembergischen Regionalverbände). 684 Zur damit normierten sog. sektoralen Koordinierung vgl. bereits o. S. 47 f. 685 S. 104 ff. 686 Vgl. allgemein zur Ausführungspflicht des Bundesrechts durch die Länder BVerfGE 37, 363 (385); 55, 274 (318); 75, 108 (150): Länder als „Träger der Ausführungskompetenz“. 687 Vgl. für die Zeit vor der Föderalismusreform I o. S.  60 ff. und z. B. den Landesent­ wicklungsbericht BW 2005, S. 24 (abrufbar unter: http://www2.mvi.baden-wuerttemberg.de/ servlet/is/35528/, letzter Abruf: 2.2.2014): Das LplG BW ist „im Wesentlichen ein Organisa­ tions- und Verfahrensgesetz“. 688 Klaßmann-Voß, in: Jarass (Hrsg.), Wechselwirkungen, S. 15 (16).

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

gar die jeweils zuständige Behörde benennt,689 enthält das ROG für die Landes­ raumordnung keine hinreichenden Vorgaben.690 Das verdeutlicht § 9 Abs.  4 S.  1 ROG anschaulich, indem er „von der in den Landesplanungsgesetzen genannten Stelle“ und „von der für den Raumordnungsplan zuständigen […] Stelle“ spricht. Gerade weil das ROG keine Stellen der unmittelbaren oder mittelbaren Landes­ verwaltung691 für die Regionalplanung i. S. d. Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG einge­ richtet hat, ist eine funktionierende Regionalplanung nur denkbar, wenn weiterhin die Länder gem. Art. 84 Abs. 1 S. 1 den Träger der Regionalplanung bestimmen. Davon hängt dann ab, wie die Verfahrensvorschriften der Landesplanungsgesetze (z. B. die Beteiligung der Gemeinden an der Regionalplanung, Rechtsnatur des Re­ gionalplans) auszugestalten sind. In welcher Form die Länder die Organisationsgewalt wahrnehmen müssen, schreibt Art. 84 Abs. 1 S. 1 GG nicht vor.692 Ob aufgrund des sog. institutionel­ len Gesetzesvorbehalts693 dennoch ein Parlamentsgesetz erforderlich ist, bemisst sich grundsätzlich nach dem Landesverfassungsrecht.694 Der Vorbehalt eines Lan­ desgesetzes kann auch schon kraft des allgemeinen rechtsstaatlichen Gesetzesvor­ behalts und damit des Bundesverfassungsrechts bestehen.695 Tatsächlich verlangen die meisten Landesverfassungen696 für die wesentlichen Organisationsentschei­ dungen ein formelles Landesgesetz, d. h. für die Träger der Regionalplanung regel­ mäßig ein Landesplanungsgesetz. II. Fortgeltung der bestehenden Landesplanungsgesetze nach § 28 Abs. 3 ROG Es läge deswegen nahe, dass die schon beim Erlass des ROG 2009 bestehenden Landesplanungsgesetze weiterhin die Rolle der „Organisationsgesetze“ der Län­ 689 Z. B. in §§ 17, 21 f. ROG. Die Organisationsgewalt des Bundesgesetzgebers für die Bun­ desämter für Seeschifffahrt und Hydrographie (vgl. z. B. § 17 Abs. 3 S. 3 ROG) sowie für Bau­ wesen und Raumordnung (vgl. z. B. § 17 Abs. 1 S. 2 ROG) folgt aus Art. 87 Abs. 3 S. 1 Var. 1 GG i. V. m. der Gesetzgebungskompetenz kraft Natur der Sache für die Bundesraumordnung (vgl. o. S.  92 f.), im Übrigen aus der Verwaltungskompetenz kraft Natur der Sache für die Bundesraumordnung (s. o. S. 100). 690 Vgl. ausführlich zum „Wer“ der Regionalplanung o. S. 113 ff. 691 Zum Begriff vgl. o. S. 100 ff. 692 Trute, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 84 Rn. 18; Dittmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 84 Rn. 4; Broß/Mayer, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 84 Rn. 7; Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Bd. III, Art. 84 Rn. 47; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 84 Rn. 1. 693 Zum Begriff grundlegend Köttgen, VVDStRL 16 (1958), 154 (161 ff.) und später Burmeister, Gesetzesvorbehalt, passim. 694 Dittmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 84 Rn. 4; vgl. auch Krebs, in: HStR V, § 108 Rn. 71. 695 Vgl. Dittmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 84 Rn. 4. 696 Art. 70 Abs. 1 S. 1 BW (vgl. dazu u. S. 341 f., 375); Art. 77 Abs. 1 S. 1 Bay.; Art. 96 Abs. 1 S. 1 Bbg.; Art. 70 Abs. 2 S. 1 MV; Art. 56 Abs. 2 Nds.; Art. 77 S. 1 NW; Art. 83 Abs. 1 S. 1 Sa.; Art. 86 Abs. 2 SA; Art. 45 Abs. 2 SH; Art. 90 S. 2 Th. Zu He. und RP vgl. Chotjewitz, Organisationsgewalt, S. 71 ff., 92 ff.

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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der einnehmen. Denn in den zwölf Ländern mit Regionalplanung füllten die Lan­ desplanungsgesetze zwar einerseits die materiell-rechtlichen Rahmenvorgaben des ROG 1998 aus; andererseits bestimmten die Länder darin kraft ihrer Organi­ sationsgewalt variantenreich die Träger der Regionalplanung697 und legten genaue Verfahrensvorschriften fest. Zunächst blieben diese Landesplanungsgesetze ge­ nauso wie das ROG 1998 auch nach der Föderalismusreform I in Kraft (vgl. § 125b Abs. 1 S. 1, 2 GG698). 1. Sperrwirkung des ROG gem. Art. 72 Abs. 1 bzw. Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG Diese bestehenden Landesplanungsgesetze könnten aber mit den konkurrie­ renden Gesetzgebungskompetenzen des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG für das materiell-rechtliche Landesraumordnungsrecht699 und aus Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG für die Organisationsgewalt700 unvereinbar sein. Das wäre der Fall, so­ lange und soweit der Bund i. S. v. Art. 72 Abs. 1 GG von seiner Gesetzgebungs­ kompetenzen Gebrauch gemacht701 bzw. i. S. v. Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren selbst geregelt hätte.702 Der Bund hat inzwischen ein neues ROG i. S. v. Art. 72 Abs. 1 GG erlassen (vgl. „solange“), womit das ROG 1998 außer Kraft trat.703 Soweit das ROG 2009 Rege­ lungen trifft, wären zu diesem Zeitpunkt bestehende (vgl. aber § 28 Abs. 1 ROG704) oder danach erlassene Landesplanungsgesetze also unwirksam705.706 Mangels Ge­ 697

S. o. S. 60 ff. Vgl. auch schon o. S. 104 f. 699 Vgl. dazu o. S. 87 ff. 700 Vgl. dazu o. S. 100 ff. 701 Vgl. Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 72 Rn. 11; Jarass, a. a. O., Art. 125b Rn. 3; Degenhart, Staatsorganisationsrecht, Rn. 192. 702 S. o. Fn. 225 zum Meinungsstreit, ob die Art. 83 ff. GG eigene Gesetzgebungskompeten­ zen begründen oder nur Annex-Kompetenzen zu den Art. 70 ff. GG sind. Nach der erstgenann­ ten Meinung ergäbe sich die Sperrwirkung aus Art. 84 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG, nach der zweit­ genannten Meinung wie bei Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG aus Art. 72 Abs. 1 GG. 703 Artikel 9 Nr. 2 des Gesetzes zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes und zur Ände­ rung anderer Vorschriften (GeROG) v. 22.12.2008 (BGBl. I S. 2986). 704 Vgl. o. S. 106. 705 Es ist umstritten, ob Bundesrecht gegenüber Landesrecht gem. Art. 72 Abs. 1 GG nur An­ wendungsvorrang hat (so z. B. Jarass, NVwZ 1996, 1041 (1043)) oder – wie nach Art. 31 GG – Geltungsvorrang hat (so z. B. Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 72 Rn. 38; Uhle, in: Kluth (Hrsg.), Föderalismusreformgesetz, Art. 72 GG Rn. 24). Richtigerweise ist zu differenzieren: War das Landesgesetz ursprünglich (d. h. regelmäßig vor dem Bundesgesetz) kompetenzgemäß erlassen worden, so lebt es bei einem etwaigen Wegfall des Bundesgesetzes wieder auf (Anwen­ dungsvorrang). Anders dagegen, wenn von Anfang an keine Gesetzgebungskompetenz bestand und das Gesetz deswegen nichtig war (dann Geltungsvorrang, so z. B. in BVerfGE 29, 11 (17)). 706 Vgl. z. B. für das Bayerische Landesplanungsgesetz v. 27.12.2004 (GVBl. Bay. S. 521) LT-Drucks. Bay. 16/10945, S. 1, 16; a. A. Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 28 (Bearbeitung 2009) Rn. 34: Fortgeltung gem. Art. 72 Abs. 1 GG. 698

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

setzgebungskompetenz würde das sogar gelten, wenn das Landesrecht das ROG 2009 nur inhaltsgleich wiederholte, ohne ihm zu widersprechen707.708 Kriterien da­ für, inwieweit die Sperrwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG eintritt, sind v. a. das Bun­ desgesetz selbst, aber auch der dahinter stehende Regelungszweck, die Gesetz­ gebungsgeschichte und die Gesetzesmaterialien.709 Gegen eine vollständige Sperrwirkung des neuen ROG zulasten der Landes­ gesetzgebung spricht danach Folgendes: Nach Auffassung des Bundesgesetz­ gebers hatte sich das Zusammenspiel von Bundesgesetz und Landesgesetzen für die Landesraumordnung bewährt, weil so landes- und regionalspezifische Anfor­ derungen berücksichtigt werden konnten.710 Daran anknüpfend sollte das Bundes­ gesetz nur soweit reichen, wie es für die Einheitlichkeit im Bundesstaat unerläss­ lich war. Schließlich brachte der Bundesgesetzgeber in § 28 Abs.  3 ROG seine Offenheit für Landesplanungsgesetze am deutlichsten zum Ausdruck. Demnach bleiben das beim vollständigen Inkrafttreten des ROG (am 30. Juni 2009)711 gel­ tende Landesrecht, das § 2 Abs. 2, § 6 Abs. 2, §§ 8 bis 16 ROG ergänzt, sowie die landesrechtlichen Gebührenregelungen unberührt. Nach dieser Öffnungsklausel zugunsten der Länder sollen also die schon beim Inkrafttreten des ROG 2009 bestehenden Landesplanungsgesetze grundsätzlich fortgelten (vgl. „unberührt“).712 § 28 Abs. 3 ROG wirkt daneben lediglich deklaratorisch, als er den bereits gem. Art. 72 Abs. 1 bzw. Art. 84 Abs. 1 S. 1 GG verbliebenen Spielraum der Länder für neue, nicht unbedingt regelungsgleiche Landesplanungsgesetze aufzeigt.713 Aller­ dings sollen solche Novellierungen nach der – nicht zweifelsfreien714 – Überzeu­ gung des Bundesgesetzgebers wegen § 28 Abs. 3 ROG gar nicht notwendig sein.715 2. Landesplanungsgesetze als „Organisationsgesetze“ Das kann nach dem Wortlaut des § 28 Abs. 3 ROG nur gelten, wenn die am 30. Juni 2009 bestehenden Landesplanungsgesetze das ROG 2009 tatsächlich „ergänzen“. 707

Vgl. auch sogleich u. S. 158 ff. zur nachrichtlichen Übernahme des ROG. Vgl. BVerfGE 102, 99 (115); 109, 190 (230); Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art.  72 Rn.  11; Jarass, NVwZ 1996, 1041 (1042 f.); Uhle, in: Kluth (Hrsg.), Föderalismusreform­ gesetz, Art. 72 GG Rn. 24. A. A. Bickel, NVwZ 2000, 1133 (1134): Art. 72 Abs. 1 GG nur auf nachträglich erlassene Landesgesetze anwendbar, deswegen Art. 31 GG als Maßstab; im Er­ gebnis wie hier, aber auch auf Art. 31 GG abstellend LT-Drucks. Nds. 16/4476, S. 13. 709 BVerfGE 98, 295 (300); 109, 190 (230). 710 BT-Drucks. 16/10292, S. 20, 30. 711 Vgl. o. S. 106. 712 BT-Drucks. 16/10292, S.  20. Vgl. zur Formulierung „unberührt“ auch BVerfGE 6, 120 (124 ff.); 47, 285 (314 f.); 78, 205 (210 f.). 713 Vgl. auch BT-Drucks. 16/10292, S. 30: „Künftig gleichlautende Regelungen der Länder werden von dem vorgeschlagenen Absatz 3 nicht berührt.“ 714 Vgl. u. S. 160 f. 715 BT-Drucks. 16/10292, S. 30; ähnlich Söfker, UPR 2008, 161 (164); ders., UPR 2009, 161 (169); kritisch dagegen BR-Drucks. 563/08 (Beschluss), S. 10. 708

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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Vordergründig wollte der Bundesgesetzgeber durch § 28 Abs. 3 ROG die Landes­ planungsgesetze als „Organisationsgesetze“ erhalten.716 In diesem Zusammenhang ist für die Landesraumordnung im ROG 2009 daran zu erinnern: Der Bund hat von seiner – seit der Föderalismusreform I bestehenden – Organisationsgewalt für die Einrichtung der Behörden und für das Verwaltungsverfahren kaum Gebrauch ge­ macht.717 Soweit er also nichts anderes bestimmt hat i. S. v. Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG, bleibt die Organisationsgewalt bei den Ländern gem. Art. 72 Abs. 1 GG bzw. Art. 84 Abs. 1 S. 1 GG. Auf der einen Seite bestätigt § 28 Abs. 3 ROG diesen Be­ fund (deklaratorisch) für neue Landesplanungsgesetze, auf der anderen Seite er­ möglicht er die Fortgeltung der bestehenden Landesplanungsgesetze.718 Für beide Konstellationen zeigt die Vorschrift auf, in welchen Bereichen das Bundesrecht lü­ ckenhaft und damit ergänzendes Landesrecht zulässig ist. Das gilt gem. § 28 Abs. 3 ROG besonders für den 2. Abschnitt des ROG 2009. Wenn die bestehenden und neuen Landesplanungsgesetze in diesem Rahmen Einzelheiten zum „Wer“ und „Wie“ der Regionalplanung bestimmen, ergänzen sie mithin wirksam das ROG. 3. Landesplanungsgesetze mit eigener „Planungsphilosophie“ Unter die Formulierung „ergänzt“ des § 28 Abs. 3 ROG lassen sich keine Be­ stimmungen der Landesplanungsgesetze subsumieren, die dem ROG 2009 inhalt­ lich widersprechen.719 In diesen Grenzen erlaubt § 28 Abs. 3 ROG nicht nur for­ mell-rechtliche Zuständigkeitsverordnungen720 oder Ausführungsgesetze721 zum ROG 2009, sondern auch materiell-rechtliches Landesplanungsrecht.722 So dürfen z. B. die in manchen Landesplanungsgesetzen enthaltenen Grundsätze bzw. Leit­ vorstellungen der Raumordnung723 die Aufzählung in § 2 Abs. 2 ROG erweitern, falls sie denjenigen des Bundes nicht widersprechen. Schon unter Geltung des ROG 1998 waren viele Landesplanungsgesetze weit mehr als bloße „Organisationsgesetze“. In ihnen betonten die Länder teilweise ihre eigene „Planungsphilosophie“724; z. B. erklärte Bayern in Art. 3 Abs. 2 S. 2 BayLplG a. F.725 die Festlegung von Soll-Zielen in Raumordnungsplänen zum Regelfall.726 Mit­ 716

BT-Drucks. 16/10292, S. 20. S. o. S. 113 ff., 141 ff. 718 Vgl. Mitschang/Schwarz, NWVBl. 2010, 258 (261). 719 Söfker, UPR 2009, 161 (167); Koch/Hendler, Baurecht, § 5 Rn. 2; vgl. auch Hager, BauR 2012, 31 (38). 720 Z. B. vergleichbar mit den Landes-Zuständigkeitsverordnungen zur GewO. 721 Z. B. vergleichbar mit den Landes-Ausführungsgesetzen zum BGB. 722 BT-Drucks. 16/10900, S.  31. Anders noch der Regierungsentwurf: vgl. BT-Drucks. 16/10292, S. 14, 30 und Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 28 (Bearbeitung 2009) Rn. 27, 31. 723 § 2 Abs. 1 LplG BW; Art. 6 BayLplG; § 2 LPlG MV; § 2 NROG; § 1 Abs. 1 LPlG RP. 724 Goppel, BayVBl. 1998, 289 (292). 725 S. o. Fn. 302. 726 Vgl. auch o. S. 109 f. und u. S. 199 f. 717

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

hin beschränkten sich die bisherigen Landesplanungsgesetze häufig nicht auf Er­ gänzungen i. S. v. § 28 Abs. 3 ROG, sondern setzten darüber hinaus eigene mate­ riell-rechtliche Akzente. Sofern einzelne landesrechtliche Vorschriften dem ROG 2009 widersprechen, sind sie kein ergänzendes, vom neuen ROG unberührt blei­ bendes Landesrecht i. S. v. § 28 Abs.  3 ROG, sondern mangels Gesetzgebungs­ kompetenz der Länder gem. Art.  72 Abs.  1 GG unwirksam.727 Im Einzelfall kann es allerdings vorrangig in Betracht kommen, Vorschriften der Landesplanungs­ gesetze ROG-konform und damit gleichzeitig verfassungskonform aus­zulegen.728 4. Inhaltsgleiches Landesplanungsrecht als nachrichtliche Übernahme des ROG Problematisch bleibt die klare Vorstellung des ROG 2009-Gesetzgebers, in­ haltsgleiches Landesplanungsrecht sei ebenfalls kein ergänzendes Landesrecht i. S. v. § 28 Abs.  3 ROG.729 Beispielsweise dürften deshalb die Landesplanungs­ gesetze die Pflicht zur Regionalplanung des § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG nicht noch einmal im Landesplanungsgesetz wiederholen (so z. B. § 12 Abs. 1 S. 1 LplG BW und § 5 Abs. 1 S. 1 NROG730); gleichzeitig müssten sie aber isoliert Trägerschaft und Verfahren der Regionalplanung normieren. Damit folgt § 28 Abs. 3 ROG konsequent Art. 72 Abs. 1 GG, der für die in Art. 74 GG genannten Materien kein unmittelbar geltendes Landesrecht zulässt, das mit dem Bundesrecht inhaltsgleich ist.731 Nicht zu verkennen ist ferner die Schwie­ rigkeit, im Einzelfall zu trennen zwischen originärem Bundesrecht, nur inhalts­ gleichem Landesrecht und ergänzendem Landesrecht i. S. v. § 28 Abs. 3 ROG.732 Schließlich wäre bei jeder Gesetzesänderung zu prüfen, ob Landes- und Bundes­ recht immer noch inhaltsgleich oder schon widersprüchlich ist. Deswegen gilt: Mit dem ROG 2009 inhaltsgleiches Landesrecht ist unwirksam und unanwendbar.733

727

Vgl. Fn. 705 zur umstrittenen Rechtsfolge (Anwendungsvorrang oder Geltungsvorrang?). S. aber u. S. 178 ff. Vgl. zur rahmenrechtskonformen Auslegung vor der Föderalismusre­ form I BVerwGE 56, 308 (314); 112, 12 (17); 114, 103 (113); 118, 10 (11); 128, 76 (81); spe­ ziell zum ROG 1998 BVerwG, B. v. 29.1.2010 – 8 B 41/09, juris Rn. 6; VGH Mannheim, ZLW 2004, 160 (164); Runkel, in: Bielenberg/‌Runkel/‌Spannowsky, Raumordnungs- und Landespla­ nungsrecht, K § 6 (Bearbeitung 2003) Rn. 42. 729 In BT-Drucks. 16/10332, S. 2 verweigerte die Bundesregierung die Zustimmung zum Än­ derungsvorschlag des Bundesrats (Einbeziehung inhaltsgleichen Landesrechts in § 28 Abs. 3 ROG, BR-Drucks. 563/08 (Beschluss), S. 10). 730 Zutreffend LT-Drucks. Nds. 16/4476, S. 33: „ […] enthält zur besseren Lesbarkeit für den Rechtsanwender eine deklaratorische Wiedergabe des neuen § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ROG […]“; vgl. auch u. S. 249 ff. 731 Vgl. die Nachw. in Fn. 708. 732 BR-Drucks. 563/08 (Beschluss), S. 10; vgl. auch LT-Drucks. Sa. 5/859, Vorblatt S. 1. 733 Ähnlich („verdrängt“) Koch/Hendler, Baurecht, § 5 Rn. 2; Hager, in: ders. (Hrsg.), Regio­ nalplanerische Steuerung, S. 1 (4). Nach Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raum­ 728

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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Landesplanungsgesetze wären jedoch für den Rechtsanwender oft kaum ver­ ständlich, wenn sie nur noch von der Öffnungsklausel des § 28 Abs.  3 ROG umfasste Regelungsgegenstände enthalten dürften.734 Dann müssten gedanklich jeweils die „Puzzleteile“ des ROG und der Landesplanungsgesetze zu einem voll­ ständigen „Puzzle“ zusammengesetzt werden.735 Ein praktikabler Lösungsansatz für einen effektiven, widerspruchsfreien und gleichmäßigen Vollzug des Bun­ des- und Landesraumordnungsrechts durch die Landesbehörden könnten Ver­ waltungsvorschriften sein.736 Mit diesen könnte die Landesregierung bzw. das für die Landesraumordnung zuständige Landesministerium737 den nachgeord­ neten Landesbehörden Handlungsanweisungen geben, die sowohl die Vorgaben des ROG als auch der ergänzenden Landesplanungsgesetze berücksichtigen müss­ ten. Einschränkend ist allerdings zu beachten, dass für sog. intersubjektive Verwal­ tungsvorschriften, die sich (auch) an Behörden eines anderen Verwaltungsträgers richten (z. B. an einen selbstständigen Regionalverband), eine gesetzliche Ermäch­ tigung738 erforderlich wäre.739 Ohnehin ist es aus Gründen der Transparenz und Normenklarheit geboten, auch in den außenwirksamen Landesplanungsgesetzen selbst auf die entsprechenden Paragraphen des ROG zu verweisen.740 Sollten die ergänzenden Vorschriften der Landesplanungsgesetze i. S. v. § 28 Abs. 3 ROG gleichwohl nicht aus sich heraus verständlich sein, dürfen sie weiterhin inhaltsgleiche Vorschriften enthalten. Da­ durch werden derartige Passagen der Landesplanungsgesetze zwar nicht wirk­ sames und unmittelbar anwendbares Landesrecht i. S. v. § 28 Abs. 3 ROG, sondern stellen lediglich nachrichtliche Übernahmen des ROG 2009 dar.741 Indem sie die Rechtsanwendung der Landesplanungsgesetze erleichtern, gewährleisten sie aber letztlich den wirksamen Vollzug des im ROG enthaltenen Landesraumordnungs­ rechts, wie es Art. 83 Hs. 1 GG von den Ländern verlangt. Damit vergleichbare ordnungs- und Landesplanungsrecht, J 690 (Bearbeitung 2007) S. 8 handelt es sich „weiter um Bundesrecht“. 734 A. A. Schmitz/Müller, RuR 2007, 456 (459). 735 Ähnlich Hager, BauR 2012, 31 (31, 33): „Rechtspuzzle“, „Puzzlespiel“; Stegmüller, DVBl. 2013, 1477 (1482). 736 Vgl. zu dieser Funktion der Verwaltungsvorschriften Knauff, Regelungsverbund, S. 345. 737 Vgl. z. B. Art. 61 Abs. 2 LV BW i. V. m. § 28 Nr. 3 LVG BW, § 30 Abs. 1 LplG BW. 738 Vgl. z. B. § 51 LplG BW. 739 Vgl. Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften, S. 425 f.; Jarass, JuS 1999, 105 (106 f.); Erichsen/Klüsche, Jura 2000, 540 (542); Guckelberger, Die Verwaltung 35 (2002), 61 (63 f.); Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, § 24 Rn. 1, 18 f.: „übergreifende Verwaltungsvorschrift“; Knauff, Regelungsverbund, S. 404. 740 So z. B. § 12 Abs. 4 LPlG NW: „Ist bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen eine Umweltprüfung erforderlich, ist diese nach § 9 Raumordnungsgesetz durchzuführen.“ 741 Koch/Hendler, Baurecht, § 5 Rn.  2. Vgl. auch LT-Drucks. Sa. 5/859, Begründung S.  2; Hendler, in: ders./Hufen/Jutzi, Landesrecht RP, § 8 Rn. 2; Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Span­ nowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, J 690 (Bearbeitung 2007) S. 9; Schmitz/ Müller, RuR 2007, 456 (459); Knippenberg, Kompetenzgrundlagen, S.  52; a. A. Stegmüller, DVBl. 2013, 1477 (1482): Anwendungsvorrang gegenüber Bundesrecht gem. Art. 72 Abs. 3 S. 2 GG.

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

Vorgehensweisen sind nicht ungewöhnlich:742 Schon vor der Föderalismus­reform I durften etwa die Landesplanungsgesetze selbst unmittelbar geltendes, nicht um­ setzungsbedürftiges Rahmenrecht aus dem ROG 1965 bzw. 1998743 deklarato­ risch wiederholen.744 Ferner sind nachrichtliche Übernahmen von Planungen an­ derer Sachgebiete und Ebenen bei der Aufstellung von räumlichen Gesamtplänen oft gesetzlich angeordnet.745 Selbst im Europarecht finden sich Parallelen: Obwohl EU-Verordnungen in jedem Mitgliedsstaat unmittelbar gelten (vgl. Art. 288 Abs. 2 AEUV) und mitgliedsstaatliche Umsetzungsakte grundsätzlich unzulässig sind,746 erlaubt der EuGH747 zur besseren Verständlichkeit ausnahmsweise punktuelle Wie­ derholungen der EU-Verordnungen im nationalen Recht. Folglich müssen bestehende, mit dem ROG 2009 teilweise inhaltsgleiche Lan­ desplanungsgesetze748 grundsätzlich nicht geändert werden, sofern kein Regelungs­ widerspruch besteht. III. Erfordert das ROG 2009 Novellierungen der Landesplanungsgesetze? Damit steht fest: Es wird neben dem ROG 2009 auch weiterhin Landespla­ nungsgesetze geben. Soweit die bestehenden Landesplanungsgesetze als „Organi­ sationsgesetze“ formell-rechtliche Bestimmungen treffen, können sie weitgehend unverändert bleiben. Dem ROG 2009 widersprechende oder mit ihm inhaltsglei­ che Regelungen sind unwirksam. Während mit dem ROG 2009 Inhaltsgleiche als nachrichtliche Übernahmen grundsätzlich trotzdem beibehalten werden kön­ 742

Vgl. für das Verwaltungsverfahrensgesetz § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Vgl. o. S. 75 ff. 744 Vgl. zur „zitierenden Wiedergabe“ BayVerfGH 2005, 830 (831); VGH München, B. v. 4.8.2011 – 3 ZB 08.2440, juris Rn. 18; Rozek, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 5. Aufl. 2005, Art. 75 Rn. 82. 745 Z. B. § 5 Abs. 4, 4a BauGB, § 9 Abs. 6, 6a BauGB, § 11 Abs. 6 LplG BW (dazu noch u. S.  379 f.), § 5 Abs.  4 Hs.  1 HLPG, § 5 Abs.  2 ThürLPlG. Dadurch werden die nachrichtlich übernommenen Inhalte anderer Pläne aber nicht selbst Bestandteil des eigenen Plans; vgl. Jaeger, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB, § 5 Rn. 83; Spannowsky/Baumann, a. a. O., § 9 Rn. 166; W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 5 Rn. 50, § 9 Rn. 179; Gaentzsch/Philipp, in: Berliner Kommentar BauGB, § 5 (Bearbeitung 2009) Rn. 18; Gaentzsch, a. a. O., § 9 (Bearbeitung 2008) Rn. 92. Anders dagegen bei § 9 Abs. 5 ROG; vgl. (zum vergleichbaren § 7 Abs. 3 ROG a. F.) Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 7 ROG 1998 (Bearbeitung 2003) Rn. 117. 746 EuGH, Rs. C-20/72 (Cobelex), Slg. 1972, 1055 (Rn.  12/17); Rs. C-34/73 (Variola), Slg. 1973, 981 (Rn. 10 f.); Rs. C-94/77 (Zerbone), Slg. 1978, 99 (Rn. 22/27); Rs. C-272/83­ (Kommission/Italien), Slg. 1985, 1057 (Rn. 26). 747 EuGH, Rs. C-272/83 (Kommission/Italien), Slg. 1985, 1057 (Rn. 27). 748 V.a. die durch das neue ROG nur leicht veränderten Vorschriften, z. B. die Begriffs­ bestimmungen in § 3 ROG (= § 3 ROG 1998) oder die Gebietskategorien in § 8 Abs. 7 ROG (= § 7 Abs.  4 ROG 1998; dazu schon ausführlich o. S.  144 ff.). Diese Vorschriften waren in vielen Landesplanungsgesetzen inhaltsgleich enthalten (s. z. B. § 3 HLPG a. F., § 3 Abs. 4 NROG a. F.). 743

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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nen, bleibt für den Erhalt der Widersprechenden nur der Rückgriff auf die Abwei­ chungsgesetzgebungskompetenz des Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG.749 Zwar sind die Änderungen des ROG 2009 gegenüber dem ROG 1998 über­ schaubar, so dass man annehmen könnte, die Landesplanungsgesetze stünden mit dem ROG 2009 in Einklang und könnten die ihnen zugedachten Funktionen weiter erfüllen.750 Da die rahmenausfüllenden Landesplanungsgesetze schon bisher mit dem ROG 1998 und seinen Folgeänderungen u. a. wegen der eigenen „Planungs­ philosophien“ nicht durchweg übereinstimmten751,752 relativiert sich die Prognose. Insgesamt ist es deswegen fragwürdig, ob die Länder ihre Landesplanungsgesetze nicht novellieren werden (müssen).753 Aus rechtsstaatlichen Gründen wären zumindest Teil-Novellierungen zu be­ grüßen: Erstens sind dem ROG widersprechende (unwirksame) Vorschriften zu streichen bzw. als abweichende Regelungen i. S. v. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG754 neu zu erlassen. Zweitens sind die Landesgesetzgeber dazu aufgerufen, ergän­ zendes Landesplanungsrecht i. S. v. § 28 Abs.  3 ROG zu überarbeiten bzw. neu hinzufügen. Drittens sollten die Landesplanungsgesetze zum besseren Verständ­ nis auf Paragraphen des ROG verweisen; falls nötig sogar das ROG inhaltsgleich und  – dem teilweise veränderten Wortlaut des ROG 2009755 angepasst  – (nach­ richtlich) wiederholen. Viertens empfiehlt es sich, die einzelnen Regelungen des Landesplanungsrechts im Gesetzestext selbst756 als ergänzend i. S. v. § 28 Abs.  3 ROG, inhaltsgleich oder abweichend i. S. v. Art.  72 Abs.  3 S.  1 Nr.  4 GG757 zu kennzeichnen.758 749

Koch/Hendler, Baurecht, § 5 Rn. 2. So das bayerische Staatsministerium für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Techno­ logie, LT-Drucks. Bay. 16/1334. 751 Vgl. auch u. S. 198 ff. 752 Real, Vergleich, S.  121. Vgl. auch Durner, NuR 2009, 373 (373) = ders., in: Ziekow (Hrsg.), Aktuelle Probleme, S. 227 (228): „Das Recht der Raumordnung hätte [nach vielen Än­ derungen des ROG 1998] eigentlich einer Phase der Stabilität bedurft“. 753 S.  z. B. die frühe Ankündigung von Nordrhein-Westfalen für das Zielabweichungsver­ fahren durch Klaßmann-Voß, in: Jarass (Hrsg.), Wechselwirkungen, S. 15 (17); siehe jetzt § 16 LPlG NW. 754 Dazu u. S. 178 ff. 755 S.  nur die neu in § 1 Abs.  1 eingefügte „raumordnerische Zusammenarbeit“ (s. bereits Fn. 594). 756 Beachte auch die „Hinweise auf von Bundesrecht abweichendes Landesrecht“ durch die Bundesländer im Bundesgesetzblatt (s. dazu bereits BT-Drucks. 16/2052, S.  9; BR-Drucks. 651/06, S. 9; Haug, DÖV 2008, 851 (854, Fn. 24)); vgl. z. B. BGBl. I 2012, S. 1820 (zur Ab­ weichung des BayLplG vom ROG): „Nachstehend wird der Hinweis des Freistaates Bayern auf von Bundesrecht nach Artikel 72 Absatz 3 Satz 1, Artikel 84 Absatz 1 Satz 2, Artikel 125b Absatz 1 Satz 3 oder Artikel 125b Absatz 2 des Grundgesetzes abweichendes Landesrecht mit­ geteilt: […]“; BGBl. I 2012, S. 1718 (zur Abweichung des NROG vom ROG). 757 Zu dieser Unterscheidung auch noch u. S. 178 ff. 758 S. für die Kennzeichnung abweichenden Landesrechts Stettner, in: Dreier (Hrsg.), GG, Bd. III, Art. 125b Rn. 5; Degenhart, NVwZ 2006, 1209 (1213); Jarass, in: ders./Pieroth, GG, Art. 125b Rn. 4; Pieroth, a. a. O., Art. 72 Rn. 30; Franzius, NVwZ 2008, 492 (495); Haug, DÖV 750

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

IV. Auswirkungen auf die Trägerschaft der Regionalplanung Für die hier im Mittelpunkt stehenden Träger der Regionalplanung gilt danach: Genauso wie sie unter dem ROG 1998 nach der Anordnung der Landesplanungs­ gesetze für die Regionalplanung zuständig waren, sind sie es auch jetzt unter dem ROG 2009. Das „Wer“ der Regionalplanung und der Zuschnitt der Planungsregio­ nen ist wie bisher von den Ländern kraft ihrer Organisationsgewalt zu bestim­ men;759 in ihrer Entscheidung darüber sind sie durch das ROG 2009760 nicht weiter eingeschränkt worden. Damit kann die bestehende Vielfalt der Organisationsfor­ men gem. § 28 Abs. 3 ROG erhalten bleiben, soweit sie schon bisher mit dem ROG 1998 vereinbar war. Da zumindest einige Länder mit neuen Landesplanungsgeset­ zen auf das ROG 2009 reagiert haben bzw. reagieren werden,761 könnte davon auch die Regionalplanung betroffen sein. Gerade umfassende Novellierungen der Lan­ desplanungsgesetze könnten die Landesgesetzgeber dazu veranlassen, die Trä­ gerschaft der Regionalplanung zu hinterfragen. Das zeigte sich eindrucksvoll in Schleswig-Holstein: Dort wurde die zum 1. Januar 2013 beschlossene Kommuna­ lisierung der Regionalplanung762 nach einem Regierungswechsel zwar nicht um­ gesetzt,763 aber das Landesgebiet zum 1. Januar 2014 neu in drei Planungsregionen eingeteilt.764 In Bayern wurde bei der Verbändeanhörung zum neuen BayLplG765 ein „Alternativvorschlag zur Ausgestaltung der Regionalplanung“ zumindest zur Diskussion gestellt.766 Wenngleich die Grundorganisation der Regionalplanung 2008, 851 (854 mit Fn. 24); Fischer-Hüftle, NuR 2007, 78 (80); Meyer, Föderalismusreform, S. 172; Dörr/Yamato, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Bes. Verwaltungsrecht, § 38 Rn. 24; sehr streng Hahn-Lorber, Parallele Gesetzgebungskompetenzen, S. 213 ff., wonach ein zwin­ gendes Zitiergebot bestehe und Verstöße zur Nichtigkeit des Landesrechts führten. Vorbild­ lich z. B.: § 1 Abs. 3 SLPG: „Abweichend von § 2 Abs. 1 des Raumordnungsgesetzes […]“; § 1 Abs. 1 S. 1 des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Bundesnaturschutzgesetz v. 19.2.2010 (GVBl. Nds. S. 104): „In diesem Gesetz werden Regelungen getroffen, die das Bun­ desnaturschutzgesetz (BNatSchG) vom 29. Juli 2009 (BGBl. I S. 2542) ergänzen oder von die­ sem im Sinne von Artikel 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 des Grundgesetzes abweichen.“ 759 Vgl. bereits o. S. 153 f. 760 Vgl. insbesondere o. S. 113 ff. 761 Vgl. dazu insbesondere den Überblick über den Stand der Landesgesetzgebung u. S. 205 ff. 762 Artikel 1 §§ 1, 3 des Gesetzes zur Änderung landesplanungsrechtlicher Vorschriften v. 27.4.2012 (GVOBl. SH S. 452); vgl. auch LT-Drucks. SH 17/2048, S. 34 ff. 763 Durch das Gesetz zur Aufhebung des Gesetzes zur Änderung landesplanungsrechtlicher Vorschriften v. 5.12.2012 (GVOBl. SH S. 742). 764 Durch Artikel 1 des Gesetzes zur Neufassung des Landesplanungsgesetzes und zur Auf­ hebung des Landesentwicklungsgrundsätzegesetzes v. 27.1.2014 (GVOBl. SH S. 8); vgl. dazu auch noch u. S. 287 ff. 765 Bayerisches Landesplanungsgesetz v. 25.6.2012 (GVBl. Bay. S. 254). 766 Vgl. S. 6 f. des Schreibens des Bayerischen Staatsministeriums für Wirtschaft, Infrastruk­ tur, Verkehr und Technologie u. a. an die Regionalen Planungsverbände v. 4.8.2011 (z. B. ab­ rufbar  unter:  http://www.nuernberg.de/imperia/md/pim/dokumente/to_na_26_09_11_unterl_ top_12.pdf, letzter Abruf: 2.2.2014); vgl. dazu auch Miosga, Umbruch, S.  40; Schreiber, BayVBl. 2012, 741 (742).

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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am Ende unangetastet bleiben sollte (wie im neuen BayLplG), so gehen mit einer Neufassung des Landesplanungsrechts regelmäßig Änderungen einher, die die Or­ ganisation und Rechtsstellung der Träger der Regionalplanung betreffen.767 Schon in der Vergangenheit wurden die Träger der Regionalplanung durch neue Landesplanungsgesetze gelegentlich ausgetauscht.768 Besonders in einer Zeit all­ gemeiner, häufig die mittlere Verwaltungsebene betreffenden Verwaltungsstruk­ turreformen769 liegt es nahe, auch die Zuständigkeiten für die Regionalplanung zu überdenken. Die Kompetenz dazu haben die Länder jedenfalls – trotz Föderalis­ musreform I und ROG 2009. Dazu bedarf es regelmäßig770 noch nicht einmal eines Rückgriffs auf ihre neue Abweichungsgesetzgebungskompetenz aus Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 bzw. Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG. Sollte sich die schon vor der Födera­ lismusreform I zu beobachtende Organisationsvielfalt jetzt noch verstärken,771 so hätte die Föderalismusreform I dazu nur mittelbar beigetragen.

C. Abweichungsgesetze der Länder Der Vertreter des Freistaats Bayern fragte schon während den parlamenta­ rischen Beratungen zur Föderalismusreform I:772 „Warum muss es zwingend eine Regionalplanung geben?“. Nach dem derzeit geltenden einfachen Bundesrecht (= de lege lata) muss die Antwort darauf lauten: Weil gem. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, S. 3 ROG mit Ausnahme des Saarlands alle Flächenländer Deutschlands zur Regionalplanung verpflichtet sind.773 Wenn die anderen zwölf Länder auf § 28 Abs. 3 ROG gestützt dieses „Ob“ 767

Z. B. die Wiederzulassung eines Regionalen Planungsbeirats durch Art.  10 Abs.  1 S.  2 BayLplG. 768 Vgl. o. S. 60 ff. So zuletzt – unabhängig von der Neufassung des ROG (s. dazu aber die spätere Novellierung durch Artikel 1 des Gesetzes zur Änderung des Landesplanungsgesetzes NRW (LPlG) und weiterer Vorschriften v. 16.3.2010 (GV. NW S. 212)) – in Nordrhein-West­ falen durch Artikel 1 des Gesetzes zur Übertragung der Regionalplanung für die Metropole Ruhr auf den Regionalverband Ruhr v. 5.6.2007 (GV. NW S. 212): Organe des Regionalver­ bands Ruhr sind wieder für die Regionalplanung zuständig (vgl. § 4 Abs.  1 LPlG NW und u. S. 257 f., 262 ff.). 769 S. z. B. Baden-Württemberg (Reiners, VBlBW 2008, 281 ff.), Mecklenburg-Vorpommern (Greiving/Winkel, RuR 2009, 250 ff.; vgl. auch noch u. S.  239 ff.), Niedersachsen (Pautsch, NordÖR 2009, 108 ff.), Nordrhein-Westfalen (Palmen/Schönenbroicher, NVwZ 2008, 1173 ff.), Rheinland-Pfalz (Wallerath, DÖV 2011, 289 (294 ff.)), Saarland (Gröpl/Groß, LKRZ 2007, 86 ff.; Priebs/Schwarz, DÖV 2008, 45 ff.). Allgemein zur Reform der mittleren Verwaltungs­ ebene Seggermann, Region, S. 90 ff.; vgl. auch Wallerath, DÖV 2011, 289 (289): Verwaltungs­ reform als „Daueraufgabe“. 770 Zu § 5 Abs. 2 NROG vgl. u. S. 249 ff. 771 So die Einschätzung von Hendler, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch Föderalismus, Bd.  III, § 69 Rn. 31. 772 Schön, BT-Rechtsausschussprotokoll Nr. 12 v. 15. u. 16. Mai 2006, S. 77. 773 S. bereits o. S. 41 ff., 112 f.

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

der Regionalplanung in Frage stellen wollten, widersprächen sie dem ROG; da­ mit bewegten sie sich außerhalb ihrer Gesetzgebungskompetenz aus Art. 72 Abs. 1 GG. Dem § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, S. 3 ROG widersprechendes Landesplanungsrecht wäre insoweit nichtig.774 I. Neue Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 und Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG Das seit der Föderalismusreform I geltende Verfassungsrecht (= de constitutione lata) könnte die Landesgesetzgeber jetzt noch mehr anregen, sich die Frage nach dem „Warum“ der Regionalplanung zu stellen.775 Sollten sie in der poli­tischen Diskussion keine stichhaltigen Gründe für die Regionalplanung finden,776 so wer­ den sie mit der vom Bund angeordneten und von ihnen zu vollziehenden pau­ schalen Pflicht zur Regionalplanung nicht einverstanden sein. Ihre neue Abwei­ chungsgesetzgebungskompetenz aus Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG könnte sie dazu ermächtigen, dem ROG widersprechende politische Ansichten in geltendes Lan­ desrecht umzusetzen. Während Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG das materielle Raumordnungsrecht (z. B. das „Ob“ der Regionalplanung) betrifft, enthält der ebenfalls neue Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG777 eine weitere Abweichungsgesetzgebungskompetenz778 der Länder für die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren (z. B. das „Wer“ und „Wie“ der Regionalplanung).

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Vgl. o. S. 155 ff. Deswegen setzte sich u. a. Schön als Vertreter Bayerns in der Projektgruppe „Regionale Themen“ der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaat­ lichen Ordnung, Ergebnisvermerk 5. Sitzung v. 20. September 2004, S. 2, in: Deutscher Bun­ destag/Bundesrat (Hrsg.), Zur Sache 1–2005, S. 467 (Zusammenfassung, vollständig im Zu­ satzmaterial) für ein Zugriffsrecht der Länder (= Abweichungsgesetzgebungskompetenz) bei der Regionalplanung ein. 776 So z. B. Müller, RuR 2008, 360 (364): „überflüssig“; kritisch bzgl. einer flächendecken Pflicht zur Regionalplanung kraft Bundesrechts auch Glück, BT-Rechtsausschussprotokoll Nr. 12 v. 15. u. 16. Mai 2006, S. 78; Durner, in: Erbguth (Hrsg.), Neues Städtebau- und Raum­ ordnungsrecht, S. 29 (46). 777 S. bereits o. S. 100 f., 103. 778 S. o. Fn. 225 zur umstrittenen Einordnung der Art. 83 ff. GG. Wenn man die Art. 83 ff. GG nur als Annex zu den Art. 70 ff. GG ansieht, würde das konsequenterweise auch für das Verhält­ nis zwischen Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 und Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG gelten (so z. B. Schmitz/ Müller, RuR 2007, 456 (460)). Nach der Gegenansicht (Art. 83 ff. GG spezieller als Art. 70 ff.) wäre für die Abweichung von der Einrichtung von Behörden und vom Verwaltungsverfahren nur Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG anwendbar (so z. B. Kahl, NVwZ 2008, 710 (713)). 775

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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II. Einordnung der Abweichungsgesetzgebungskompetenz 1. Abweichung der Länder vom Vorranggesetz des Bundes Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 und Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG stellen die Vorranggesetz­ gebungskompetenzen779 des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 und Art. 84 Abs. 1 S.  2 Hs.  1 GG unter Abweichungsvorbehalt. Die Abweichungsgesetzgebungs­ kompetenz der Länder greift aber nur ein, soweit das Bundesgesetz Sperrwirkung zulasten der Länder entfaltet i. S. v. Art. 72 Abs. 1 bzw. Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG.780 Sonst bleiben die Länder originär gesetzgebungsbefugt. Auf ihre Abwei­ chungsgesetzgebungskompetenz brauchen sie also nur insoweit zurückzugreifen, wie die Sperrwirkung der Vorranggesetzgebung zulasten der Landesgesetzgebung reicht. Der Bund hat mit dem ROG 2009 ein Bundesgesetz erlassen, so dass Abwei­ chungsgesetze der Länder grundsätzlich in Frage kommen könnten. Soweit es der Bund auf seine Vorranggesetzgebungskompetenzen aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 und Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG stützte,781 dürfen die Länder deswegen gem. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 bzw. Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG davon abweichende Regelun­ gen treffen. Abweichendes Landesplanungsrecht wäre aber nur insoweit erforder­ lich, wie das ROG 2009 den Ländern keinen Spielraum für ergänzendes Landes­ recht gelassen hat. Seine Organisationsgewalt (vgl. Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG) hat der Bund mit dem ROG 2009 kaum gebraucht. Gem. § 28 Abs. 3 ROG bleibt es weitgehend bei der originären  – die materiell-rechtlichen Regelungen des ROG ergänzenden  – Organisationsgewalt der Länder gem. Art. 84 Abs. 1 S. 1 GG.782 Wegen der inso­ weit geringen Sperrwirkung des ROG 2009 ist der Anwendungsbereich des Art. 84 Abs. 1 S. 2. Hs. 2 GG für die Landesraumordnung783 also klein. Wenn die Län­ der z. B. „Wer“ und „Wie“ der Regionalplanung bestimmen, so schaffen sie regel­ mäßig kein abweichendes, sondern ergänzendes Landesrecht i. S. v. § 28 Abs.  3 ROG. Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG könnte für die Regionalplanung erst dann grö­ ßere Bedeutung erlangen, wenn sich der Bundesgesetzgeber später einmal ent­ schließen sollte, im ROG beispielsweise bundesweit den Träger der Regional­ planung festzulegen oder zumindest engere Vorgaben für die organisatorische Ausgestaltung zu machen.784 Dann wäre Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG geeignet, die Vielfalt bei der Trägerschaft der Regionalplanung zu erhalten.

779

Zum Begriff vgl. bereits o. S. 83 ff. S. o. S. 86 f. 781 S. o. S. 105 f. 782 Dazu o. S. 153 f. 783 Für die Bundesraumordnung ergibt sie sich bereits kraft Natur der Sache, so dass Art. 84 GG darauf gar nicht anwendbar ist (vgl. o. S. 100 und Fn. 689). 784 Vgl. aber auch o. S. 100 ff. 780

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

Im Gegensatz dazu fällt der Anwendungsbereich der Abweichungsgesetz­ gebungskompetenz aus Art.  72 Abs.  3 S.  1 Nr.  4 GG schon unter dem jetzigen ROG 2009 größer aus. Bei den materiell-rechtlichen Vorgaben für die Raum­ ordnung gab der Bundesgesetzgeber den Ländern nur begrenzt Spielraum für er­ gänzendes Landesrecht (vgl. § 28 Abs. 3 ROG). Wollen die Länder z. B. das „Ob“ der Regionalplanung anders als § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, S. 3 ROG regeln, so kön­ nen sie allenfalls785 auf ihre Abweichungsgesetzgebungskompetenz gem. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG zurückgreifen. 2. Abgrenzung zwischen Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 und Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG Die Abgrenzung zwischen den beiden Abweichungsmöglichkeiten ist gerade bei sog. „doppelgesichtigen Normen“, die zugleich materiell- und formell-recht­ lichen Regelungsgehalt haben,786 schwierig.787 Beispielsweise hängen die (zurück­ haltenden) Vorgaben des ROG zur Abgrenzung einer Planungsregion788 sowohl mit der materiell-rechtlichen Pflicht zur Regionalplanung aus § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG als auch mit der formell-rechtlichen Einrichtung der Träger der Regionalpla­ nung eng zusammen.789 Da aber das ROG mangels Zustimmung des Bundesrats keine abweichungs­ festen Vorschriften über das Verwaltungsverfahren i. S. v. Art. 84 Abs. 1 S. 5, 6 GG enthält790 und Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG zugleich eine materiell-rechtliche Ab­ weichung ermöglicht,791 ist die Abgrenzung derzeit nicht relevant.792 Insbesondere unterscheiden sich die beiden Abweichungsgesetzgebungskompetenzen weder in ihren Voraussetzungen793 noch in ihren Rechtswirkungen794. 785

S. u. S. 182 ff. BVerfGE 37, 363 (390 f.); 55, 274 (321); 75, 108 (152); Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 84 (Bearbeitung 1985) Rn. 41; kritisch z. B. BVerfGE 55, 274 (Sondervotum Rottmann, 331 ff.); Lehmann-Brauns, Zustimmungsbedürftigkeit, S. 197 ff. 787 Vgl. Schmitz/Jornitz, DVBl. 2013, 741 (743); einschränkend aber Maurer, JuS 2010, 945 (948). 788 S. o. S. 114 ff. 789 Zum Beispiel der Regionalplanung durch die kreisfreien Städte Niedersachsen vgl. u. S. 251 f. 790 Vgl. bereits o. S. 104 ff. 791 Zu dieser Voraussetzung Dittmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 84 Rn. 15; Kahl, NVwZ 2008, 710 (714); Trute, in: Starck (Hrsg.), Föderalismusreform, Rn. 158. Deswegen ist es für die Landesraumordnung bislang unerheblich, in welchem Verhältnis Art. 70 ff. und Art. 83 ff. GG stehen (s. dazu o. Fn. 225, 778). 792 Vgl. Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungs­ recht, J 690 (Bearbeitung 2007) S. 5; Kahl, NVwZ 2008, 710 (713 f.). 793 Zum Erfordernis eines formellen Gesetzes s. u. S. 177 f.; zu „abweichenden Regelungen“ s. u. S. 178 ff. 794 Zum Anwendungsvorrang gegenüber dem Bundesrecht gem. Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG und den Verweis darauf in Art. 84 Abs. 1 S. 4 GG s. sogleich S. 167 f. 786

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

167

Zusätzlich ist noch auf das Rangverhältnis zwischen Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 und Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG hinzuweisen: Sobald die Länder materiell-recht­ lich i. S. v. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG vom ROG abweichen, ist das von den Län­ dern zu vollziehende Gesetz nicht mehr ein Bundes-, sondern ein Landesgesetz. Insoweit dürfen dann die Länder die Einrichtung der Behörden und das Verwal­ tungsverfahren nicht erst kraft Art. 84 Abs. 1 S. 1 GG (bzw. abweichend vom ROG kraft Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG) bestimmen, sondern bereits kraft ihrer originä­ ren Organisationsgewalt aus Art. 30 GG (wie schon vor der Föderalismusreform I795). Also verkleinert sich der Anwendungsbereich des Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG mit jeder materiell-rechtlichen Abweichung der Länder. 3. Anwendungsvorrang der Abweichungsgesetze Gem. Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG796 geht im Verhältnis zwischen dem ROG 2009 und einem abweichendem Landesplanungsgesetz das jeweils später verkündete797 Ge­ setz vor. Gleichzeitig ist das jeweils frühere Gesetz aber nicht nichtig i. S. e. Gel­ tungsvorrangs, sondern darf i. S. e. Anwendungsvorrangs des späteren Gesetzes nur nicht angewendet werden und tritt automatisch wieder in Kraft, wenn das spätere Gesetz aufgehoben wird.798 Solange der Bundesgesetzgeber auf ein abweichen­ des Landesgesetz nicht mit einem neuen Bundesgesetz reagiert (sog. „Ping-PongSpiel“799),800 hat also das Landesgesetz im betroffenen Land Anwendungsvorrang.801 Entgegen dem allgemeinen Grundsatz des Art. 31 GG,802 der einen Geltungsvor­

795

S. o. S. 80 ff. Vgl. den Verweis des Art. 84 Abs. 1 S. 4 GG darauf für Abweichungsgesetze i. S. v. Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG. 797 Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, L § 6 (Bearbeitung 2012) Rn. 34p; vgl. auch u. S. 178 f. 798 Vgl. BT-Drucks. 16/813, S. 11; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 72 Rn. 32; Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 72 Rn. 40. 799 S. o. S. 107 ff. 800 Beachte aber die 6-Monats-Frist des Art. 72 Abs. 3 S. 2 GG; s. dazu Meyer, Föderalismus­ reform, S. 167 ff. 801 BT-Drucks. 16/813, S. 11; Ipsen, NJW 2006, 2801 (2804); Degenhart, NVwZ 2006, 1209 (1212); Rengeling, DVBl. 2006, 1537 (1543); Klein/Schneider, DVBl. 2006, 1549 (1553); Frenz, Jura 2007, 165 (166); Mayen, DRiZ 2007, 51 (52); Gerstenberg, Föderalismusreform, S. 242; Zippelius/Würtenberger, Staatsrecht, § 45 Rn. 32. 802 BT-Drucks. 16/813, S. 11; Rengeling, HStR VI, § 136 Rn. 184; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 72 Rn. 32; Meyer, Föderalismusreform, S. 166; Maurer, Staatsrecht I, § 17 Rn. 37; Uhle, in: Kluth (Hrsg.), Föderalismusreformgesetz, Art. 72 GG Rn. 53; Zypries, in: FS Schnei­ der, S.  323 (330); Nierhaus/‌Rademacher, LKV 2006, 385 (389); Lehmann-Brauns, Zustim­ mungsbedürftigkeit, S. 156; vgl. auch Maurer, JuS 2010, 945 (948): „Alternative“ zu Art. 31 GG; Schulze Harling, Abweichungsrecht, S. 187 ff.: Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG als „Kollisionsver­ meidungsregel“; gegen eine Spezialität des Art. 31 GG Hahn-Lorber, Parallele Gesetzgebungs­ kompetenzen, S. 157 ff. 796

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

rang des Bundesrechts anordnet,803 gilt das insbesondere für inhaltlich widerspre­ chendes Landesrecht.804 So ist es nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die Länder die Pflicht („Ob“) zur Regionalplanung durch Abweichungsgesetze ganz streichen oder auf bestimmte Landesteile eingrenzen805.806 Dann bliebe es in Län­ dern ohne Abweichungsgesetz bei der Regionalplanung gem. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, S. 3 ROG, während in anderen die Landesplanung nach den insoweit vorrangigen Landes­planungsgesetzen nicht mehr überall zweistufig wäre. Darin zeigte sich das neue Phänomen des nur in bestimmten Ländern anwendbaren Bundesrechts.807 Ob damit das ganze Bundesgesetz oder nur ein Teil davon unanwendbar ist, hängt vom Inhalt des Abweichungsgesetzes ab.808 Sobald und soweit ein abweichendes Landes­ planungsgesetz außer Kraft träte, lebte das ROG wegen des bloßen Anwendungs­ vorrangs wieder auf.809 Somit könnte das ROG als „Modellgesetz“810 zum subsidiär geltenden Raum­ ordnungsrecht811 degradiert werden. Letztlich hängt seine Geltung davon ab, ob die Länder das „Angebot“812 des Bundes annehmen oder es durch Abweichungs­ gesetze zumindest teilweise ausschlagen. Durch Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG (bzw. Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG) verstärkt sich die konkurrierende Vollkompetenz von Bund und Ländern also zu zwei echten Vollkompetenzen.813

803

Vgl. z. B. BVerfGE 121, 317 (349); Huber, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 31 Rn. 23; Pieroth, in: Jarass/‌Pieroth, GG, Art. 72 Rn. 32. 804 Beck, Abweichungsgesetzgebung, S. 73 ff. 805 So die Forderung von Müller, RuR 2008, 360 (364). Vgl. auch Runkel, in: Bielen­ berg/‌ Runkel/‌ Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrechts, J 690 (Bearbeitung 2007) S. 8. 806 Zur diesbezüglichen Reichweite der Abweichungsgesetzgebungskompetenz aus Art.  72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG noch ausführlich u. S. 182 ff. 807 Degenhart, NVwZ 2006, 1209 (1212); Häde, JZ 2006, 930 (932 f.); Uhle, in: Kluth (Hrsg.), Föderalismusreformgesetz, Art. 72 GG Rn. 54; Oeter, in: Starck (Hrsg.), Föderalis­ musreform, Rn. 30. Der Bund bleibt trotz der Abweichungsgesetze aber gesetzgebungsbefugt; vgl. Stünker, in: Holtschneider/Schön (Hrsg.), Reform des Bundesstaates, S. 91 (103). 808 Stettner, in: Dreier (Hrsg.), GG, Bd. II (Suppl.), Art. 72 Rn. 51; Oeter, in: Starck (Hrsg.), Föderalismusreform, Rn. 31. 809 Vgl. BT-Drucks. 16/813, S. 11; Seiler, in: Epping/Hillgruber, GG, Art. 72 Rn. 28; Rengeling, in: HStR VI, § 136 Rn. 184. 810 Battis/Kersten, DVBl. 2007, 152 (156); Ipsen, NJW 2006, 2801 (2804); Beck, Abwei­ chungsgesetzgebung, S.  123; Knippenberg, Kompetenzgrundlagen, S.  49, 55, 122; ähnlich Trute, in: FS Schneider, S.  302 (305): „Vorbildwirkung der bundesgesetzlichen Regelung“; Battis/Kersten, territorialer Zusammenhalt, S. 48: „bundeseinheitliche Musterregelung“. 811 Kment, Nur 2006, 217 (220); Durner, in: Jarass (Hrsg.), Weiterentwicklung, S. 47 (85); vgl. auch Stock, ZUR 2006, 113 (118). 812 S. o. Fn. 304. 813 Ipsen, NJW 2006, 2801 (2804); Schultze-Fielitz, NVwZ 2007, 249 (253); Pieroth, in: Ja­ rass/Pieroth, GG, Art. 72 Rn. 29; s. aber auch u. S. 178 ff. zum Erfordernis einer „abweichen­ den Regelung“.

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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4. Mögliche Auswirkungen auf die Regionalplanung Vorerst ist für die Regionalplanung zu konstatieren: Einerseits ist sie durch § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, S. 3 ROG gestärkt aus der Föderalismusreform I hervorgegan­ gen, andererseits könnte sie in manchen Ländern wegen der Abweichungskom­ petenz vor der (Teil-)‌Abschaffung stehen. Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG sichert die föderale Vielfalt beim „Wer“ und „Wie“ der Regionalplanung; sie könnte sich durch Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG sogar auf deren „Ob“ ausbreiten.814 Nicht mehr nur in Berlin, Bremen, Hamburg und im Saarland, sondern auch in anderen Län­ dern könnte das mehrschichtige Gewebe der räumlichen Gesamtplanungen815 in Zukunft dünner, nämlich ohne die Regionalplanung, ausfallen. III. Grenzen der Abweichungsgesetzgebungskompetenz Um besser einschätzen zu können, welche Auswirkungen die Abweichungs­ gesetzgebungskompetenz der Länder auf die Raumordnung allgemein und speziell auf die Regionalplanung haben kann, ist im Folgenden auf zwei wichtige Grenzen hinzuweisen: Erstens muss die jeweilige Materie überhaupt von der Abweichungs­ gesetzgebungskompetenz umfasst sein816 und zweitens dürfen keine Kompetenz­ ausübungsschranken entgegen stehen.817 1. Abweichungsfester Kern in Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG? Meinungsverschiedenheiten über den Umfang der Abweichungsgesetzgebungs­ kompetenz des Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG beherrschten von Anfang an die raum­ ordnungsrechtliche Literatur zur Föderalismusreform I.818 Denn von dieser Ab­ weichungsgesetzgebungskompetenz für die „Raumordnung“ ist im Gegensatz zu anderen Bereichen (z. B. in Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 GG) kein „abweichungs­ fester Kern“819 durch einen Klammerzusatz ausgenommen. Deswegen drohe der Landes- und sogar der Bundesraumordnung820 eine Rechtszersplitterung und ein 814

Dazu u. S. 182 ff. Vgl. o. S. 41 ff. 816 Dazu sogleich S. 169 ff. unter 1. 817 Dazu u. S. 176 ff. unter 2. 818 Vgl. dazu z. B. Durner, in: Erbguth (Hrsg.), Neues Städtebau- und Raumordnungsrecht, S. 29 (39 ff.); ders., DVBl. 2008, 69 (74 ff.); Ritter, RuR 2006, 418 ff.; Hoppe, DVBl. 2007, 144 ff.; Kment, NuR 2006, 217 (219 ff.); Spannowsky, ZfBR 2007, 221 ff.; Erbguth, in: ders. (Hrsg.), Neues Städtebau- und Raumordnungsrecht, S.  13 (25 ff.); ders., in: FS Rengeling, S. 35 (46 ff.); Schmitz/Müller, RuR 2007, 456 (459 ff.); Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Span­ nowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrechts, J 690 (Bearbeitung 2007) S. 10 ff.; Battis/ Kersten, DVBl. 2007, 152 (156 ff.). 819 BT-Drucks. 16/813, S. 11. 820 Hoppe, DVBl. 2007, 144 (147 f.). 815

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

„Ping-Pong-Spiel“;821 insgesamt führe die Föderalismusreform I zu einem „Kom­ petenz-Debakel“.822 Trotzdem wurde während den Beratungen zur Föderalismusreform I verschie­ denen823 Vorschlägen, Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG einen abweichungsfesten Kern hinzuzufügen, nicht zugestimmt. Somit scheint das Abweichungsrecht der Län­ der von den Vorgaben des einfachen Bundesrechts auf den ersten Blick grenzenlos zu sein.824 Von einer derartigen „Totalabweichungsbefugnis“825 wäre insbesondere auch die Regionalplanung umfasst. So wie das ROG auf verschiedenen Gesetz­ gebungskompetenzen beruht,826 ist jedoch auch hier im Einzelnen zu differenzieren: a) Organisationsgewalt Zunächst erstreckt sich die Abweichungsgesetzgebungskompetenz der Länder auf die Organisation und das Verfahren der Regionalplanung i. S. v. Art. 84 Abs. 1 S. 1 GG.827 Diese Abweichung vom „Wer“ und „Wie“ der Regionalplanung gem. Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG828 dürfte wegen des zurückhaltenden ROG 2009 aber derzeit weniger relevant werden.829 b) Bundesraumordnung Da die Vorranggesetzgebungskompetenz an die Abweichungsgesetzgebungs­ kompetenz anknüpft, ist der Begriff „Raumordnung“ in Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG zu Recht gleich auszulegen wie in Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG.830 Nach der hier vertretenen engen Auslegung der „Raumordnung“831 sind die Länder nur für die 821

S. o. S. 107 ff. und soeben S. 167 ff. S. o. S. 90 f. mit Fn. 140. 823 FDP-Fraktion, BT-Drucks. 16/2069, S.  18; Spannowsky, BT-Rechtsausschussprotokoll Nr. 12 v. 15. u. 16. Mai 2006, S. 74 f., 332 ff.; Battis, a. a. O., S. 191. Vgl. auch Preibisch, in: Ja­ rass (Hrsg.), Wechselwirkungen, S. 1 (3). 824 So z. B. Beck, Abweichungsgesetzgebung, S. 207; Gerstenberg, Föderalismusreform, S. 305; Kloepfer, ZG 2006, 250 (265); Kotulla, NVwZ 2007, 489 (494 f.); Schultze-Fielitz, NVwZ 2007, 249 (258); Koch/Krohn, NuR 2006, 673 (678); Kesper, NdsVBl. 2006, 145 (151); Oeter, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 74 Rn. 190; Krause, JA 2011, 768 (770). S. auch Fn. 843. 825 Spannowsky, UPR 2007, 41 (44). 826 Vgl. o. S. 105 f. 827 FDP-Fraktion, BT-Drucks. 16/2069, S. 18; Spannowsky, ZfBR 2007, 221 (223); vgl. auch Preibisch, in: Jarass (Hrsg.), Wechselwirkungen, S. 1 (3); Battis/Kersten, DVBl. 2007, 152 (159). 828 S. o. S.  166 f. und Fn.  778, 791 zum umstrittenen Verhältnis zu Art.  72 Abs.  3 S.  1 Nr. 4 GG. 829 S. bereits o. S. 166 f. 830 Schmitz/Müller, RuR 2007, 456 (459 f.); Erbguth, in: FS Rengeling, S. 35 (52); Hoppe, DVBl. 2007, 144 (147); Koch/Hendler, Baurecht, § 1 Rn. 3; Hendler, in: Härtel (Hrsg.), Hand­ buch Föderalismus, Bd. III, § 69 Rn. 8; Pasemann, Föderalismusreform, S. 15, 22 f., 46. 831 S. o. S. 87 ff. 822

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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landesweite Raumordnungs- und Regionalplanung abweichungsbefugt,832 wegen der Gesetzgebungskompetenz des Bundes kraft Natur der Sache nicht aber für die Bundesraumordnung einschließlich ihrer Instrumente und Bindungswirkungen.833 Nur wenn man mit der Gegenansicht unter „Raumordnung“ i. S. v. Art.  74 Abs. 1 Nr. 31 GG umfassender die Bundesraumordnung fasst,834 besäßen die Län­ der auch für den 3. Abschnitt des ROG 2009 eine Abweichungsgesetzgebungs­ kompetenz. Es wird nun teilweise versucht, diese unerwünschte Konsequenz mit der Konstruktion eines abweichungsfesten Kerns in Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG zu verhindern.835 Die dafür notwendige unterschiedliche Auslegung des Wortes „Raumordnung“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 und Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG wider­ spricht aber der Systematik des Grundgesetzes.836 Hätte die Abweichungsgesetz­ gebungskompetenz nicht unbegrenzt sein sollen, so hätte der verfassungsändernde Gesetzgeber wie bei den anderen Ziffern des Art. 72 Abs. 3 S. 1 GG einen Klam­ merzusatz angefügt.837 Er war jedoch der Überzeugung, bei Art.  72 Abs.  3 S.  1 Nr. 4 GG handle es sich „wie bisher um die Raumordnung der Länder“.838 Da die Abweichungsgesetzgebungskompetenz neu ist,839 kann sich „bisher“ nur auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG als Nachfolgeregelung des Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 Var. 2 GG a. F. beziehen. Die Abweichungsgesetzgebungskompetenz aus Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG reicht also nur so weit, wie der Bund sich auf seine konkurrierende Ge­ setzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG stützen darf. Darum sah sich der verfassungsändernde Gesetzgeber nicht veranlasst, Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG einen Klammerzusatz (z. B. „ohne die Bundesraumordnung“) hinzuzufügen. Somit überzeugt die Beschränkung der Abweichungsgesetzgebungskompetenz der Län­ der zwar im Ergebnis,840 nicht aber in der dogmatischen Begründung mithilfe eines abweichungsfesten Kerns841. 832

So auch der Bundesgesetzgeber bei der Begründung des ROG 2009 in BT-Drucks. 16/10292, S. 19. 833 Vgl. Meyer, Föderalismusreform, S. 179; Preibisch, in: Jarass (Hrsg.), Wechselwirkungen, S. 1 (3). 834 S. o. S. 89 f. 835 Battis/Kersten, DVBl. 2007, 152 (159); Kersten, IzR 2010, 553 (555); Kirchmann, Inte­ gration, S. 47 ff.; Appel, UPR 2011, 406 (411); i.E. auch Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Span­ nowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, J 690 (Bearbeitung 2007) S. 12 f.; Kment/ Grüner, UPR 2009, 93 (94); Spannowsky, ZfBR 2007, 221 (222 f.). 836 S. bereits o. S. 90 f. 837 Kotulla, NVwZ 2007, 489 (495); Hoppe, DVBl. 2007, 144 (148); Koch/Hendler, Baurecht, § 1 Rn. 2; Hendler, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch Föderalismus, § 69 Rn. 6; Schmitz, in: Bie­ lenberg/‌Runkel/‌Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 17 (Bearbeitung 2008) Rn.  2. a). Allgemein zu diesem Umkehrschluss Degenhart, Staatsorganisationsrecht, Rn. 194. 838 BT-Drucks. 16/2069 S. 13. Nach Erbguth, in: FS Rengeling, S. 35 (50) ist diese Klarstel­ lung bedeutungslos. 839 S. o. S. 83 ff. 840 So auch Kment/Grüner, UPR 2009, 93 (94). 841 Vgl. Battis/Kersten, DVBl. 2007, 152 (159): „funktionale Aufgabenabgrenzung“; dies., territorialer Zusammenhalt, S. 48: vermutete Erforderlichkeit i. S. v. Art. 72 Abs. 2 GG; Span-

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

Eine Abweichungsgesetzgebungskompetenz der Länder für die Bundesraum­ ordnung inkl. AWZ lässt sich folglich nur ausschließen, wenn man – wie hier842 – schon vorgelagert eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes kraft Natur der Sache anerkennt.843 c) Instrumente und Bindungswirkungen der Raumordnung Damit gilt grundsätzlich, dass die Länder vom 2.  Abschnitt des ROG 2009 („Raumordnung in den Ländern“),844 nicht aber von dessen 3. Abschnitt („Raum­ ordnung im Bund“) abweichen dürfen. Über diese Aufspaltung zwischen der abweichungsfesten Bundesraumordnung und der abweichungsoffenen Landes­ raumordnung hinaus ist problematisch, inwieweit sich die Abweichungsgesetz­ gebungskompetenz der Länder auch auf den 1. Abschnitt des ROG 2009 erstreckt. Dieser enthält „allgemeine Vorschriften“ für die Bundes- und Landesraumord­ nung845 wie z. B. die Instrumente und Bindungswirkungen der Raumordnung (§§ 3 bis 6 ROG). Für ein Abweichungsrecht der Länder von den §§ 1 bis 7 ROG könnte bereits sprechen, dass sie wie der 2. Abschnitt erst mit halbjähriger Verzögerung in Kraft traten.846 Vor dem Hintergrund des Art. 72 Abs. 3 S. 2 GG hätten die Länder mit­ hin auch dafür eine Abweichungsgesetzgebungskompetenz. Es ist aber zweifel­ haft, ob man daraus genaue Rückschlüsse auf die jeweiligen Kompetenzgrund­ lagen ziehen kann.847

nowsky, ZfBR 2007, 221 (222): Art. 79 Abs. 3 GG; ders., UPR 2007, 41 (46): verfassungskon­ forme Auslegung wegen Art.  79 Abs.  3  GG i. V. m. dem Demokratie- und Rechtsstaatsprin­ zip; Ritter, RuR 2006, 418 (420): Bundesstaatsprinzip; Knippenberg, Kompetenzgrundlagen, S. 91 ff.: Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip sowie Bundesstaatsprinzip (Grundsatz der Bun­ destreue). Nach Schulze-Fielitz, NVwZ 2007, 249 (256) und Rossi, in: Liber Discipulorum Kloepfer, S.  95 (104) sind die Abweichungsgesetzgebungskompetenzen allgemein eng aus­ zulegen; a. A. Franzius, NVwZ 2008, 492 (494); Degenhart, DÖV 2010, 422 (426). 842 S. o. S. 92 f. 843 Konsequent für ein Abweichungsrecht der Länder auch von der Bundesraumordnung da­ gegen Hoppe, DVBl. 2007, 144 (147 f., 152); Erbguth, in: FS Rengeling, S. 35 (47 ff.); Forkel, Maritime Raumordnung, S. 182 ff.; Chandna, Abweichungsrecht der Länder, S. 159 ff. 844 S. auch BT-Drucks. 16/10292, S. 32. 845 BT-Drucks. 16/10292, S. 20. 846 Artikel 9 des Gesetzes zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes und zur Änderung an­ derer Vorschriften (GeROG) v. 22.12.2008 (BGBl. I S. 2986); s. auch o. S. 106. 847 Kritisch Krautzberger/Stüer, BauR 2009, 180 (191); Stüer, Handbuch Bau- und Fachpla­ nungsrecht, Rn. 4941 mit Verweis auf die Gesetzesbegründung (BT-Drucks. 16/10292, S. 32). Danach traten die Abschnitte 1 und 2 zeitgleich in Kraft, „um ein sachgerechtes Ineinander­ greifen der Regelungen zu gewährleisten“. Dagegen schließt Hoppe, in: ders./Bönker/Grote­ fels, Baurecht, § 3 Rn. 6 aus Artikel 9 des Gesetzes zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes und zur Änderung anderer Vorschriften (GeROG) v. 22.12.2008 (BGBl. I S. 2986) auf eine Ab­ weichungsgesetzgebungskompetenz der Länder.

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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Vielmehr kommt es darauf an, woraus sich die originäre Gesetzgebungskom­ petenz des Bundes für den 1. Abschnitt des neuen ROG ergab.848 Soweit ihn der Bund – gestützt auf seine Kompetenz kraft Natur der Sache – für die Bundesraum­ ordnung erließ,849 scheidet eine Abweichung von vornherein aus.850 Die Länder dürfen indes abweichen, soweit er die Landesraumordnung betrifft. Wie schon bei der Bundesraumordnung851 versuchen Teile der Literatur diese Ab­ weichungsmöglichkeit der Länder mithilfe eines ungeschriebenen abweichungs­ festen Kerns einzuschränken.852 Diese Auslegung des Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG wäre nicht nur systematisch bedenklich,853 sondern widerspräche auch dem Ver­ lauf der Beratungen zur Föderalismusreform  I. Dort wurde nämlich einem ent­ sprechenden Vorschlag von Spannowsky,854 u. a. „die Grundzüge und Instrumente der Raumordnungsplanung“ ausdrücklich von der Abweichungsgesetzgebungs­ kompetenz als geschriebenen abweichungsfesten Kern auszuklammern, nicht zu­ gestimmt. Überdies lässt sich ein ungeschriebener abweichungsfester Kern nicht überzeugend mit Erwägungen kraft Natur der Sache begründen.855 So wie es da­ für keine ungeschriebene, dem Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG vorgelagerte originäre Gesetzgebungskompetenz des Bundes geben kann,856 kann es genauso wenig einen abweichungsfesten Kern in Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG geben. Der 1. Ab­ schnitt des ROG 2009 ist damit für die Landesraumordnung grundsätzlich nicht abweichungsfest. Da jedoch gerade die sog. Bindungswirkungen der Raumordnung die Schnitt­ stellenprobleme des Raumplanungsrechts regeln, dürfen Gesetzgebungskom­ petenzen außerhalb der Landesraumordnung nicht vergessen werden:857 nament­ 848

Vgl. o. S. 86 f. S. o. S. 92 f. 850 Insoweit gehen Battis/Kersten, DVBl. 2007, 152 (157) zu Recht davon aus, dass Art. 72 Abs. 3 S. 2 GG insoweit gar nicht anwendbar ist. Lediglich die Begründung („abweichungs­ feste Kernbereichsregelungen des Bundes“) stimmt nicht mit der hier vertretenen Auffassung überein. 851 Vgl. soeben S. 170 ff. 852 Ritter, RuR 2006, 418 (420); i.E. ebenso Spannowsky, UPR 2007, 41 (47); Beckmann, NWVBl. 2011, 249 (255 f.). Differenzierend Battis/Kersten, DVBl. 2007, 152 (159); Kersten, IzR 2010, 553 (555): Instrumente (u. a.) gehören nicht zum abweichungsfesten Kern. 853 Vgl. o. S. 170 ff. 854 BT-Rechtsausschussprotokoll Nr.  12 v. 15.  u. 16.  Mai 2006, S.  75. In der schriftlichen Stellungnahme (a. a. O., S. 333) lautete Spannowskys Formulierungsvorschlag für einen abwei­ chungsfesten Kern: „(ohne die Grundsätze der Raumordnung, ohne die Pflicht zur räumlichen Planung, ohne die Bindungswirkung und Kerninhalte der Raumordnungspläne sowie ohne die Regelung der Mindestinhalte der Prüfung und Sicherstellung der Raumverträglichkeit von län­ derübergreifend bedeutsamen Planungen und Maßnahmen)“. 855 S. auch u. S. 190 ff.; so aber Ritter, RuR 2006, 418 (420); Beckmann, NWVBl. 2011, 249 (255); Spannowsky, UPR 2007, 41 (43, 47): Überschneidungen zwischen Gesetzgebungskom­ petenz kraft Natur der Sache und abweichungsfestem Kernbereich. 856 S. o. S. 94 ff. 857 S. o. S. 97 ff. 849

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

lich Ungeschriebene kraft Natur der Sache (z. B. für die Bundesraumordnung), Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG für die Bauleitplanung oder Titel des Fachplanungsrechts (z. B. Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG). Denn die Länder dürfen gem. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG nur im Rahmen des Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG abweichen, nicht aber wenn (zumindest auch858) eine andere Gesetzgebungskompetenz einschlägig ist.859 Da­ bei sind zwei Einschränkungen zu beachten: Erstens ist eine Landesabweichung möglich, wenn auch die anderen Gesetzgebungskompetenzen des Bundes wie Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG unter dem Abweichungsvorbehalt der Länder stehen. Weil solche für die Bauleitplanung überhaupt nicht und für die Fachplanung sehr eingeschränkt860 existieren, sind die allermeisten Vorschriften über die Bindungs­ wirkungen der Raumordnung (z. B. §§ 4 ff. ROG) abweichungsfest.861 Das gilt auch für spezielle Raumordnungsklauseln außerhalb des ROG (vgl. § 4 Abs. 1 S. 3, Abs. 2 ROG), die bundeseinheitliche Begrifflichkeiten und Instrumente der Raum­ ordnung voraussetzen.862 So kann nur der Bundesgesetzgeber, nicht aber der Lan­ desabweichungsgesetzgeber darüber entscheiden, ob auch „Soll-Ziele“ z. B. Ziele der Raumordnung i. S. v. § 1 Abs. 4, § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB sind863.864 Zweitens dürfen die Länder gem. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG insoweit abweichen, wie sie für die andere Raumplanung (z. B. die Planung von Landesstraßen) eine originäre Gesetzgebungskompetenz haben. Letztlich hängt die Reichweite der Abweichungsgesetzgebungskompetenz der Länder aus Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG entscheidend von der originären Gesetz­ 858 Dazu, dass ein Gesetz und sogar eine einzelne Bestimmung (z. B. eine Raumordnungs­ klausel) auf mehrere Kompetenztitel gestützt werden kann, vgl. auch schon o. S. 97 ff.; zum ROG 1998 BR-Drucks. 635/96 (Beschluß), S. 64: „[…] nicht allein auf den Raumordnungstitel (Artikel 75 Abs. 1 Nr. 4 GG), sondern auch auf die Kompetenztitel der berührten Fachgesetze des Bundes.“ Speziell zum ROG Reidt, DVBl. 2011, 789 (790 f.); kritisch Durner, Konflikte, S. 201 ff.: Mehrfachkompetenzen sind auch für das Raumplanungsrecht regelmäßig unzulässig. 859 So auch Reidt, DVBl. 2011, 789 (790 f.). 860 Sie kommen nur für ausgewählte Umweltfachplanungen gem. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 2, 5 GG in Betracht. 861 So auch z. B. Schreiber, BayVBl. 2012, 741 (741) für §§ 3 f. ROG (ohne danach zu un­ terscheiden, welche andere Raumplanung gebunden wird); a. A. für § 6 ROG Schmitz, in: Bie­ lenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, L § 6 (Bearbeitung 2011) Rn. 34, der aber nicht danach unterscheidet, für welche andere Raumplanung eine Aus­ nahme bzw. Zielabweichung erforderlich ist. 862 Vgl. BVerwGE 119, 54 (57); Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumord­ nungs- und Landesplanungsrecht, J 690 (Bearbeitung 2007) S. 13; Schmitz/Müller, RuR 2007, 456 (462 f.). 863 Vgl. § 3 Abs. 2 ROG; s. dazu BT-Drucks. 16/10292, S. 22. 864 Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, J 690 (Bearbeitung 2007) S. 13; ders., in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 1 (Bearbeitung 2009) Rn. 45, 47; Söfker, UPR 2009, 161 (168); vgl. auch Beckmann, NWVBl. 2011, 249 (255) zu Klimaschutzzielen; im Ergebnis für andere Bundesgesetze auch Wetzel, Projektbezogene Raumordnung, S. 268 mit Verweis auf § 3 Abs. 2 ROG (ohne aber eine Abwei­ chung davon in Betracht zu ziehen); a. A. wohl Ingold, Erstplanungspflichten, S. 270 (Fn. 320); vgl. zu § 2 Abs. 2 S. 2 BauGB Schmitz/Müller, RuR 2007, 456 (462 f.).

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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gebungskompetenz dafür ab. Doch die Reichweite des Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG ist gerade für die Instrumente und Bindungswirkungen der Regionalplanung im Einzelfall schwer zu bestimmen.865 Dazu wäre für jede Vorschrift zu prüfen, ob sie nach ihrem unmittelbaren Regelungsgegenstand, ihrem Normzweck, ihrer Wir­ kung und ihren Adressaten allein der Raumordnung i. S. v. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG zuzuordnen ist.866 Insbesondere die Raumordnungsklauseln, die die Bindungs­ wirkungen der Regionalplanung gegenüber anderen Raumplanungen regeln, sind nach ihrem Regelungsschwerpunkt867 weder stärker mit Art.  74 Abs.  1 Nr.  31 GG noch mit einem anderen raumplanerischen Kompetenztitel verbunden. Des­ halb soll und kann im Rahmen dieser Untersuchung nur die folgende grobe Li­ nie868 aufgezeigt werden: Die Gesetzgebungskompetenz ist jeweils (zumindest auch869) derjenigen Planung zu entnehmen, die an die Regionalplanung gebun­ den wird. Wenn z. B. § 1 Abs. 4 BauGB die Bauleitplanung bindet, so greift da­ für die (abweichungsfeste)  Gesetzgebungskompetenz des Art.  74 Abs.  1 Nr.  18 GG ein,870 d. h. eine Abweichung durch Landesrecht ist insoweit ausgeschlos­ sen. Entsprechend lässt sich die Bindung einer Fachplanung (z. B. gem. §§ 4 f. ROG) nicht allein auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG stützen, so dass auch diesbezüg­ lich eine Abweichung ausscheidet.871 Anders wäre beispielsweise zu entschei­ den, wenn die Länder das Verhältnis zwischen der landesweiten Raumordnungsund der Regionalplanung abweichend vom Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 S. 1 ROG regeln wollten.872 Denn diese beiden Raumplanungen und damit auch ihr Verhältnis untereinander sind der Raumordnung i. S. v. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG zuzurechnen. d) Zwischenergebnis Die Konstruktion eines ungeschriebenen abweichungsfesten Kerns ist für Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG abzulehnen. Eine abweichende Regelung der Länder i. S. v. 865

S. o. S. 97 ff. Auf diese Kriterien abstellend BVerfGE 121, 30 (47). 867 Vgl. BVerfGE 121, 30 (47 f.). 868 Ausführlicher u. S. 182 ff. zum „Ob“ der Regionalplanung. 869 S. o. Fn. 858. 870 Söfker, UPR 2009, 161 (168); Kment, Rechtsschutz, S. 215 f. (zu Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG a. F.); vgl. auch Schnapauff, in: Hömig (Hrsg.), GG, Art. 74 Rn. 31. 871 Preibisch, in: Jarass (Hrsg.), Wechselwirkungen, S. 3; Söfker, UPR 2009, 161 (168); Runkel, in: Bielenberg/‌Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, J 690 (Be­ arbeitung 2007) S. 13 f. (zu § 5 ROG); Schnapauff, in: Hömig (Hrsg.), GG, Art. 74 Rn. 31; a. A. (ohne auf andere Gesetzgebungskompetenzen einzugehen) Hoppe, in: ders./Bönker/Grotefels, Baurecht, § 3 Rn. 6 sowie (zu §§ 4 f. ROG a. F., ohne auf das Fachplanungsrecht einzugehen) Kment, NuR 2006, 217 (220 f.). Vgl. auch BT-Drucks. 16/10292: bei § 5 ROG sind die „verfas­ sungsrechtlich festgelegten Kompetenzen des Bundes“ zu beachten. 872 Vgl. zum neuen § 11 Abs. 2 S. 4 LplG BW u. S. 343 ff., 375 ff.; insoweit a. A. Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), § 8 ROG 1998 (Bearbeitung 2013) Rn. 21, 27: § 8 Abs. 2 S. 1 ROG ab­ weichungsfest. 866

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

Art.  72 Abs.  3 S.  1 Nr.  4 GG kommt nur für eine solche bundesrechtliche Vor­ schrift in Betracht, die vom Bund allein auf Grundlage des Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG erlassen worden ist; sobald sie auch auf anderen abweichungsfesten Gesetz­ gebungskompetenzen des Bundes beruht, ist eine Abweichung durch die Länder ausgeschlossen. Dadurch sind die materiell-rechtlichen Abweichungsmöglichkei­ ten der Länder für die Regionalplanung bereits gegenständlich begrenzt. 2. Kompetenzausübungsschranken a) Bindung an Völker-, Europa- und Verfassungsrecht Die Auswirkungen der Abweichungsgesetzgebungskompetenz der Länder re­ lativieren sich weiter, weil die Landesgesetzgeber wie der Bundesgesetzgeber Europa- und Bundesverfassungsrecht zu beachten haben.873 Auch die völker­ rechtlichen Vorgaben können zumindest nach dem Grundsatz der Bundestreue874 kompetenzbeschränkend wirken.875 Darüber hinaus sind sie an ihre jeweilige Landesverfassung gebunden.876 Schließlich sind Abweichungen vom einfachen, abweichungsfesten Bundesrecht (z. B. § 1 Abs. 4 BauGB) schon mangels Abwei­ chungsgesetzgebungskompetenz unzulässig.877 Beispielsweise könnten die Länder von europarechtlich determinierten Vor­ schriften wie § 9 ROG (Umweltprüfung nach der SUP-Richtlinie878) nur abwei­ chen, wenn sie nicht hinter den europarechtlichen Vorgaben zurückblieben.879 Weil rechtsstaatliche Planung ohne das Abwägungsgebot undenkbar ist,880 könnten die

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BT-Drucks. 16/813, S. 11; Rengeling, DVBl. 2006, 1537 (1542); Pasemann, Föderalis­ musreform, S.  53 ff.; Kloepfer, ZG 2006, 250 (254); Uhle, in: Kluth (Hrsg.), Föderalismus­ reformgesetz, Art. 72 GG Rn. 50 f.; Knauff, Regelungsverbund, S. 127 f.; vgl. auch Art. 104a Abs. 6 S. 1 GG. 874 Dazu noch u. S. 192 ff. 875 Vgl. Köck/Wolf, NVwZ 2008, 353 (357) und die Nachw. in Fn. 873. 876 Kloepfer, in: FS Scholz, S. 651 (658, 671 ff.); Franzius, NVwZ 2008, 492 (496); Beck, Ab­ weichungsgesetzgebung, S. 101. 877 Vgl. soeben S. 172 ff. 878 Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates v. 27.6.2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (ABI. EG Nr.  L 197, S. 30); vgl. auch bereits o. S. 104 f. 879 Schwarz, Umweltprüfung, S. 41; Schink, UPR 2011, 91 (100). Nach Durner, in: Erbguth (Hrsg.), Neues Städtebau- und Raumordnungsrecht, S. 32 führt das Europarecht zu einer „be­ grüßenswerten Vereinheitlichung des Planungsrechts insgesamt“. Zweifelhaft ist, ob wegen des Grundsatzes der Bundestreue das europarechtskonforme Gesetz des Bundes Geltungsvorrang vor dem europarechtswidrigen Landesgesetz hat (so Seiler, in: Epping/Hillgruber, GG, Art. 72 Rn. 24.3; ähnlich Frenz, NVwZ 2006, 742 (747)). 880 Vgl. dazu grundlegend BVerwGE 34, 301 (307). Vgl. auch BVerwGE 80, 201 (juris Rn.  23): „bundesverfassungsrechtlicher Minimalstandard planerischer Planungsstrukturen“; speziell zu raumordnerischen Zielfestlegungen BVerwGE 90, 329 (333 ff.).

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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Länder nicht ganz auf § 7 Abs. 2 ROG (Abwägungsgebot) verzichten.881 Ebenso wäre es mit der bauleitplanerischen Planungshoheit der Gemeinden (aus Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG und den Landesverfassungen882) unvereinbar, die unmittelbare Be­ teiligung883 jeder Gemeinde an der Regionalplanung (z. B. durch das Gegenstrom­ prinzip nach § 1 Abs. 3, § 8 Abs. 2 S. 2 ROG und als in ihren Belangen berührte öffentliche Stelle884 gem. § 10 ROG885) ersatzlos zu streichen, solange die Bauleit­ pläne ihrerseits nach § 1 Abs. 4 BauGB den Zielen der Regionalpläne anzupassen sind.886 b) „Durch Gesetz“ Gem. Art. 72 Abs. 3 S. 1 GG dürfen die Länder „durch Gesetz“ abweichende Regelungen treffen. Bereits der Wortlaut deutet darauf hin, dass dieser Anfor­ derung nur ein formelles Gesetz genügt,887 wie z. B. ein Landesplanungsgesetz, ein Staatsvertrag mit dem Rang eines Landesgesetzes888 oder ein in Gesetzesform er­ 881 Ähnlich Söfker, UPR 2008, 161 (162); Reidt, DVBl. 2011, 789 (792) jeweils mit Verweis auf das Rechtsstaatsprinzip; ungenau BT-Drucks. 16/10292, S. 23: Abwägungsgebot als „Pla­ nungsgrundsatz der Raumordnung“. Vgl. auch BVerwGE 137, 247 (250 f.) zur rechtsstaatlich gebotenen Ausfertigungspflicht von Regionalplänen. 882 Art. 69, 71–76 BW; Art. 10–12, 83 Bay.; Art. 97–100 Bbg.; Art. 137 f. He.; Art. 69, 72–74 MV; Art. 57–59 Nds.; Art. 78 f. NW; Art. 49 f. RP; Art. 82, 84–90 Sa.; Art. 86–90 SA; Art. 46– 49 SH; Art. 91–95 Th. Zusätzlich auf das Rechtsstaatsprinzip abstellend Gruber, kommunali­ sierte Regionalplanung, S. 83. 883 Zur unzulässigen „mediatisierten“ Beteiligung vgl. o. S. 118 f. 884 Vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG. 885 Deutlicher noch § 5 Abs. 3 S. 2 ROG 1965 und § 9 Abs. 4 ROG 1998, den der ROG-Ge­ setzgeber nach BT-Drucks. 16/10292, S. 24 aufgrund seiner „deklaratorischen Natur“ strich. 886 Vgl. BVerfGE 76, 107 (122); 103, 332 (370 f.); BVerwGE 90, 329 (335 f.); 95, 123 (130 f.); 118, 181 (185); BVerwG, NVwZ 2002, 869 (171); VGH Mannheim, VBlBW 2001, 266 (268); 2010, 357 (361); Henrich, Kommunale Beteiligung, Bd. I, S. 42 ff.; Hendler, Selbst­ verwaltungsrecht und Raumordnung, S.  35 ff.; ders., ZfBR 2005, 229 (232); Schmidt-Aßmann, Grundfragen, S. 132 f.; ders., AöR 101 (1976), 520 (533 ff.); Spangenberger, Verhält­ nis, S. 18 f.; Nonnenmacher, VBlBW 2008, 161 (163); Dirnberger, in: Uechtritz/‌Spannowsky, BauGB, § 1 Rn. 60.1; Bovenschulte, Gemeindeverbände, S. 374 f.; Gruber; kommunalisierte Regionalplanung, S.  81 f.; Backhaus, Gemeinden in der Landesplanung, S.  42 ff.; WernerJensen, Planungshoheit, S. 120 ff.; kritisch Püttner/Riffel, Örtliche und überörtliche Planung, S.  92 ff.; für ein strenges „Kompensationsmodell“ mit kommunalem Mitentscheidungsrecht Blümel, VVDStRL 36 (1978), 171 (248); ders., Verhältnis, S. 18. Zur Fachplanung BVerwG, DVBl. 1969, 362 (363 f.); vgl. auch BVerfGE 56, 298 (320); BVerfG (K), NVwZ 1999, 520 (521). 887 So auch Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art.  72 Rn.  29; Uhle, in: Kluth (Hrsg.), Fö­ deralismusreformgesetz, Art.  72  GG Rn.  51; Schmitz, in: Bielenberg/‌Runkel/‌Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, L § 6 (Bearbeitung 2012) Rn. 34n; Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/‌Hofmann/‌Hopfauf, GG, Art. 72 Rn. 80  f.; Schulze Harling, Abweichungs­ recht, S. 115; Meyer, Föderalismusreform, S. 172 f. 888 Schmitz, in: Bielenberg/‌Runkel/‌Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, L § 6 (Bearbeitung 2012) Rn. 34n. Zum problematischen Art. 19 Abs. 3 S. 3 Staatsvertrag Do­ nau-Iller vgl. noch u. S. 348 f.

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

lassener landesweiter Raumordnungsplan889. Dafür spricht weiter die Systematik der Art. 70 ff. GG, in denen mit der Formulierung „Gesetz“ einheitlich ein insti­ tutioneller Gesetzesvorbehalt890 normiert wird.891 Es kommt deshalb nicht in Be­ tracht, das Abweichungsrecht durch ein Landesgesetz auf den Verordnungs- oder Satzungsgeber zu delegieren und dabei in der Ermächtigungsgrundlage die Reich­ weite der Abweichung zu bestimmen.892 Denn selbst dann würde das Bundesgesetz erst durch den Erlass einer solchen Rechtsverordnung oder Satzung – und damit nicht durch ein „Gesetz“ i. S. v. Art. 72 Abs. 3 S. 1 GG – außer Kraft gesetzt. Zu­ dem entspricht es dem actus contrarius-Grundsatz, auch für die Aufhebung ein for­ melles Gesetz zu verlangen. Diese Erwägung893 und rechtsstaatliche Gründe der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit894 rechtfertigen es, für die Abweichung von „Bundesgesetzen“ i. S. v. Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG ebenfalls ein Parlamentsgesetz zu verlangen.895 c) „Abweichende Regelungen“ Keine „abweichende Regelungen“ i. S. v. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG sind Vor­ schriften des Landesplanungsrechts, die schon vor der Föderalismusreform I dem ROG 1998 als Rahmengesetz widersprachen und deswegen nichtig sind896.897 Viel­ mehr kann ein Landesplanungsgesetz nur dann eine wirksame „Regelung“ i. S. v. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG sein, wenn der Bund schon vorher von seiner Ge­

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Reidt, DVBl. 2011, 789 (791, Fn. 23). Dazu o. S. 153 f. 891 So auch Degenhart, DÖV 2010, 422 (423); Beck, Abweichungsgesetzgebung, S. 54 f. 892 So aber Degenhart, DÖV 2010, 422 (423); Beck, Abweichungsgesetzgebung, S.  55 f.; Chandna, Abweichungsrecht der Länder, S.  56 f.; Hahn-Lorber, Parallele Gesetzgebungs­ kompetenzen, S. 149 ff. und Stegmüller, DÖV 2013, 221 (222 f.): Ermächtigungsgrundlage für Rechtsverordnung als abweichende Regelung. Maßgeblich wäre für eine Rechtsverordnung in­ soweit nicht unmittelbar Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG, sondern die Parallelbestimmung im jeweiligen Landesverfassungsrecht (wie z. B. Art. 61 Abs. 1 S. 2 LV BW). 893 Ebenso Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 84 Rn. 8; kritisch z. B. Maurer, JuS 2010, 945 (949). 894 Maurer, JuS 2010, 945 (949 f.); Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 84 Rn. 8. 895 So im Ergebnis auch BT-Drucks. 16/813, S.  15; Meyer, Föderalismusreform, S.  110 f.; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 84 Rn. 8; Broß/Mayer, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 84 Rn.  15; Trute, in: v.  Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art.  84 Rn.  23; Schewerda, Verwaltungs­ kompetenzen, S.  36; a. A. Dittmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art.  84 Rn.  16; Kahl, NVwZ 2008, 710 (713); Gerstenberg, Föderalismusreform, S. 282; Schmitz/Jornitz, DVBl. 2013, 741 (743); Maurer, JuS 2010, 945 (949 f.): Delegation an Verordnungs- oder Satzungsgeber mög­ lich; differenzierend Hahn-Lorber, Parallele Gesetzgebungskompetenzen, S. 238 f.; vgl. auch o. S. 103. 896 Vgl. z. B. BVerfGE 80, 137 (153): Art.  31 GG; kritisch Teile der Lit. (z. B. März, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 5. Aufl. 2005, Art. 31 Rn. 65 ff. m. w. N.). 897 Vgl. Koch/Hendler, Baurecht, § 5 Rn. 2; Söfker, UPR 2009, 161 (167); Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 72 Rn. 38; offengelassen von Groß, LKRZ 2007, 130 (131). 890

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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setzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG Gebrauch gemacht hatte.898 Hierzu kommt es auf den Tag der Verkündung des Bundesgesetzes im Bundes­ gesetzblatt an.899 Mit Blick auf Art. 72 Abs. 3 S. 2, 3 GG muss ein abweichendes Landesplanungsgesetz also nach dem 30. Dezember 2008900 erlassen worden sein, um gegenüber dem ROG 2009 vorrangig zu sein. Für landesrechtliche Abwei­ chungen von Bundesregelungen über die Einrichtung der Behörden und das Ver­ waltungsverfahren ergibt sich aus Art. 84 Abs. 2 S. 3, 4 i. V. m. Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG nichts anderes. Eine dem ROG 2009 von Anfang an widersprechende (und deshalb nichtige bzw. unanwendbare901) landesplanerische Vorschrift wird nicht allein dadurch zum wirksamen Landesabweichungsrecht (vgl. Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG), dass das Lan­ desplanungsgesetz nach dem 30. Dezember 2008 geändert wurde. Um wirksam i. S. v. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG abzuweichen, muss der Landesgesetzgeber die Unvereinbarkeit einer schon länger bestehenden Vorschrift des Landesplanungs­ rechts mit dem ROG 2009 erkennen und bei einer Neufassung oder sonstigen um­ fassenden Änderung des Landesplanungsgesetzes trotzdem bewusst an ihr festhal­ ten. Hierbei muss der landesgesetzgeberische Wille zur abweichenden Regelung (vgl. „können“ in Art.  72 Abs.  3 S.  1 GG) erkennbar sein.902 Denkbar ist etwa, die außer Kraft tretenden Vorschriften des Bundesrechts im abweichenden Landes­ gesetz selbst zu benennen,903 im Bundesgesetzblatt auf das Bundesrecht, von dem abgewichen wird, sowie auf das abweichende Landesrecht hinzuweisen904 oder den Abweichungswillen zumindest in der Gesetzesbegründung klar zu artikulie­ ren.905 Im Einzelfall kann es ausreichen, wenn aus der Zusammenschau der ergän­ 898 Selbst wenn die Länder zwischen der Föderalismusreform I und dem 30. Dezember 2008 abweichendes Landesplanungsrecht i. S. v. Art. 125b Abs. 1 S. 3 GG geschaffen hätten (s. aber o. S. 104 f.), wäre es mit dem vollständigen Inkrafttreten des ROG 2009 gem. Art. 72 Abs. 3 S. 2, 3 ROG am 30. Juni 2009 außer Kraft getreten. I. E. ebenso (mit Verweis auf Art. 31 GG) Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 1 Rn. 18. 899 Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 72 Rn. 35; Uhle, in: Kluth (Hrsg.), Föderalismus­ reformgesetz, Art. 72 GG Rn. 22; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 72 Rn. 13, 29; Stettner, in: Dreier (Hrsg.) GG, Bd. II (Suppl.), Art. 72 Rn. 44; Gerstenberg, Föderalismusreform, S. 259; Schulze Harling, Abweichungsrecht, S. 101; Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannow­ sky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, L § 6 (Bearbeitung 2012) Rn. 34k; a. A. Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, Art. 72 Rn. 17, 80e: letzter erforderlicher parlamentarischer Gesetzesbeschluss; Jarass, NVwZ 1996, 1041 (1044). 900 Vgl. BGBl. I S. 2986. Insoweit hätten die Länder durch Abweichungsgesetze das Inkraft­ treten des ROG 2009 zum 30.6.2009 verhindern können (vgl. bereits o. S. 105 f.). 901 Für vor dem 30. Dezember 2008 erlassene Gesetze s. o. Fn. 705; für auf Art. 125b Abs. 1 S. 3 GG gestützte Gesetze s. soeben Fn. 898. 902 Offengelassen von Degenhart, DÖV 2010, 422 (424); zum Abweichungsgesetz als politi­ scher Entscheidung u. S. 192 ff., 198 ff. 903 Vgl. zu diesem umstrittenen Zitiergebot Becker, DVBl. 2010, 754 (756); Degenhart, DÖV 2010, 422 (424): „verfassungsrechtliches Desiderat“; Hager, BauR 2012, 31 (34): „verfas­ sungspolitischer Wunsch“; sowie die Nachweise und Beispiele in Fn. 758. 904 Vgl. dazu die Nachweise und Beispiele in Fn. 756 und 916. 905 Vgl. dazu z. B. sogleich Fn. 916.

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

zenden Regelungen i. S. d. § 28 Abs. 3 ROG auf die Abweichung von einer Bun­ desvorschrift geschlossen werden kann.906 Keine „abweichende Regelung“ ist mit dem ROG 2009 inhaltsgleiches907 und es ergänzendes (vgl. § 28 Abs. 3 ROG) Landesplanungsrecht.908 Nach verbreite­ ter Auffassung soll Art. 72 Abs. 3 S. 1 GG auch einer sog. Negativgesetzgebung der Länder entgegenstehen.909 Die Länder dürften demnach das Bundesrecht nicht für unanwendbar erklären, ohne gleichzeitig inhaltlich eine andere Rege­ lung als das Bundesrecht zu treffen.910 Das mag für den unwahrscheinlichen Fall zutreffend sein, in dem die Länder komplette Gesetze außer Kraft setzten und große Regelungslücken hinterließen.911 Dagegen sollen die Länder durch Abwei­ chungsgesetze die Möglichkeit haben, „abweichend von der Regelung des Bun­ des eigene Konzeptionen zu verwirklichen und auf ihre unterschiedlichen struk­ turellen Voraussetzungen und Bedingungen zu reagieren“.912 Um dieses Ziel zu erreichen, kann es im Einzelfall notwendig sein, i. S. e. absichtsvollen Regelungs­ verzichts913 zumindest einzelne Vorschriften eines Bundesgesetzes ausdrücklich für unanwendbar zu erklären. Dass sich die Wirkung von Positiv- und Negativ­ gesetzgebung nicht zwingend unterscheidet und die Grenze zwischen ihnen ver­ schwimmt, zeigt sich etwa, wenn die Länder die regionale Flächennutzungspla­ nung i. S. d. § 8 Abs. 4 ROG ausschließen.914 906

Vgl. auch u. S. 198 ff. Zur nachrichtlichen Übernahme s. o. S. 158 ff. 908 Vgl. Stettner, in: Dreier (Hrsg.), GG, Bd.  II (Suppl.), Art.  72 Rn.  51; Uhle, in: Kluth (Hrsg.), Art. 72 GG Rn. 51; Beck, Abweichungsgesetzgebung, S. 59 f.; Franzius, NVwZ 2008, 492 (494); Gerstenberg, Föderalismusreform, S.  262; Mayen, DRiZ 2007, 51 (54); Wolf, SächsVBl. 2010, 160 (161); Degenhart, DÖV 2010, 422 (424 f.); Schmitz, in: Bielenberg/ Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, L  § 6 (Bearbeitung 2011) Rn.  23 f.; Knippenberg; Kompetenzgrundlagen, S.  51 f.; Knauff, Regelungsverbund, S.  128; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 72 Rn. 30; Stegmüller, DVBl. 2013, 1477 (1479 f.); a. A. noch ders., in: Jarass/Pieroth, GG, 11. Aufl. 2011, Art.  72 Rn.  30; Ipsen, NJW 2006, 2801 (2804); inhaltsgleiches Landesrecht ebenfalls unter Art. 72 Abs. 3 S. 1 GG fassend Hahn-Lorber, Parallele Gesetzgebungskompetenzen, S. 161 f. 909 Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 72 Rn. 43; Köck/Wolf, NVwZ 2008, 353 (356); Rengeling, in: HStR VI, § 135 Rn. 182; Franzius, NVwZ 2008, 492 (494); Hendrischke, NuR 2007 454 (455); Schmitz, in: Bielenberg/‌Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landespla­ nungsrecht, L § 6 (Bearbeitung 2011) Rn. 25.; a. A. Haug, DÖV 2008, 851 (854); Beck, Abwei­ chungsgesetzgebung, S. 60 ff.; Gerstenberg, Föderalismusreform, S. 261; Pieroth, in: Jarass/ Pieroth, GG, Art.  72 Rn.  30; Hebeler, JA 2010, 688 (691); Knippenberg, Kompetenzgrund­ lagen, S. 53 f.; Knauff, Regelungsverbund, S. 128 f.; Hahn-Lorber, Parallele Gesetzgebungs­ kompetenzen, S.  163 f.; Stegmüller, DVBl. 2013, 1477 (1479 f.); differenzierend Degenhart, DÖV 2010, 422 (425). 910 Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 72 Rn. 43; vgl. auch Schmitz/Jornitz, DVBl. 2013, 741 (742). 911 Beck, Abweichungsgesetzgebung, S.  61 sieht in der vollständigen Neuregelung eines Rechtsgebiets dagegen ein „zulässiges Instrument zum Zwecke der Deregulierung“. 912 BT-Drucks. 16/813, S. 11. 913 Vgl. Gerstenberg, Föderalismusreform, S. 261. 914 Vgl. dazu u. S. 201 ff. 907

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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Schließlich ist es zu pauschal, allein auf die  – mit Art.  74 Abs.  1 Nr.  31 GG an sich deckungsgleiche915  – Abweichungsgesetzgebungskompetenz aus Art.  72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG zu verweisen, wenn das ROG durch ein „Vollgesetz“ weit­ gehend abgelöst werden soll.916 Denn ein derartiges Landesplanungsgesetz hat nur insoweit Anwendungsvorrang gegenüber dem ROG,917 wie es „abweichende Rege­ lungen“ i. S. d. hier genannten Kriterien trifft (z. B. der Ausschluss der regionalen Flächennutzungsplanung i. S. d. § 8 Abs. 4 ROG durch Art. 8 Abs. 2 BayLplG918). Das ist insbesondere dann nicht der Fall, soweit es das ROG nur inhaltsgleich wie­ derholt (z. B. die Definition von Zielen der Raumordnung des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG in Art. 2 Nr. 2 BayLplG) oder ergänzt (z. B. das bauleitplanerische Planungsgebot in Art. 33 BayLplG). Mithin kann das Nebeneinander von landesraumordnungs­ rechtlichen Regelungen im ROG und in den Landesplanungsgesetzen durch ein vermeintliches „Vollgesetz“ nicht aufgelöst werden.919 Dieses  – für den Rechts­ anwender oft schwierige920 – Zusammenspiel der beiden Gesetzgebungsebenen ist vielmehr in der Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern angelegt.921 Gerade darin unterscheiden sich die Abweichungsmöglich­ keiten des Art. 125b Abs. 1 S. 3 i. V. m. Art. 72 Abs. 3 S. 1 GG von den Ersetzungs­ möglichkeiten des Art. 125a Abs. 1 S. 2 GG (z. B. im Versammlungsrecht922 oder in Teilen des Gewerberechts923). 915

Vgl. o. S. 86 f. So aber (zum Bayerischen Landesplanungsgesetz v. 25.6.2012, GVBl. Bay. S. 254) LTDrucks. Bay. 16/10945, S. 16 f. und der Hinweis des Freistaates Bayern auf von Bundesrecht abweichendes Landesrecht in BGBl. I S. 1820, wonach sich die Abweichung mit Ausnahme von § 4 Abs. 3 und § 5 sowie Abschnitt 3 auf das komplette ROG erstrecken soll; vgl. dazu be­ reits o. Fn. 756. 917 S. o. S. 167 f. 918 S. auch noch u. S. 201 f.; insoweit a. A. Schmitz/Jornitz, DVBl. 2013, 741 (746): Art. 8 Abs. 2 BayLplG als unzulässige Negativgesetzgebung. 919 So aber die Absicht des bayerischen Landesgesetzgebers in LT-Drucks. Bay. 16/6426, S. 5; dem wohl folgend Schreiber, BayVBl. 2012, 741 (742), obwohl auf S. 741 auf Grenzen der Landesgesetzgebungskompetenzen hinweisend; vehement einen angeblichen Geltungsvor­ rang des BayLplG gegenüber dem ROG gem. Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG begründend Stegmüller (Ministerialrat in der Bayerischen Staatskanzlei), DVBl. 2013, 1477 (1482 f.); kritisch Heidenroth, LT-Plenarprotokoll He. 18/112, S. 7716; wie hier ablehnend (zum BayLplG) Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, L  § 1 (Bearbei­ tung 2013) Rn. 106 ff.; Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 8 (Bearbeitung 2013) Rn. 28; Schmitz/Jornitz, DVBl. 2013, 741 (741, 744 ff.). 920 Vgl. dazu auch bereits o. S. 158 ff. 921 Vgl. auch Hager, BauR 2012, 31 (31 f.). 922 Dafür besaß der Bund in Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 GG a. F. eine konkurrierende Gesetzgebungs­ kompetenz. Seit der Föderalismusreform I sind nach Art. 30, 70 GG die Länder zuständig und nach Art. 125a Abs. 1 S. 2 GG befugt, das VersG des Bundes umfassend durch ein eigenes Landesgesetz zu ersetzen (vgl. z. B. das Niedersächsische Versammlungsgesetz v. 7.10.2010 (GVBl. Nds. S. 465, 532)). 923 Vgl. dazu die durch die Föderalismusreform I eingefügten Ausnahmen in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 a. E. GG („[…] ohne das Recht der […]“), für die seither die Länder die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz haben; zu den Ersetzungsmöglichkeiten im Spielhallenrecht vgl. z. B. Ennuschat/Brugger, ZfWG 2006, 292 f. 916

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

3. Grenzen der Abweichung von der Pflicht zur Regionalplanung Ein für die Untersuchung besonders interessanter Anwendungsfall der Abwei­ chungsgesetzgebung durch die Länder betrifft die bundesweite Pflicht zur Re­ gionalplanung. De lege ferenda könnten einzelne Landesplanungsgesetze die aufgeworfene Frage nach dem „Warum“ der Regionalplanung924 etwa folgender­ maßen beantworten: „Abweichend von § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, S. 3 ROG sind [lan­ desweit/in bestimmten Landesteilen] keine Regionalpläne aufzustellen.“ Bereits de lege lata lautet § 5 Abs. 2 NROG:925 „Abweichend von Absatz 1 Satz 1 und von § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ROG können kreisfreie Städte von der Aufstellung eines Re­ gionalen Raumordnungsprogramms absehen.“ Ferner wurde bei der Novellierung des bayerischen Landesplanungsrechts926 nicht nur über die Erforderlichkeit und Effektivität der Regionalen Planungsverbände diskutiert,927 sondern das Festhal­ ten an der Regionalplanung als solcher als rechtfertigungsbedürftig betrachtet.928 Unter der Prämisse, dass die Aufstellung von Regionalplänen begriffsbildend und existentiell für die Regionalplanung ist,929 wird durch derartige Ausnahmen von der Pflicht zur flächendeckenden Regionalplanung die Regionalplanung ins­ gesamt in Frage gestellt.930 Allerdings wäre ein solches Abweichungsgesetz nur dann wirksam, wenn die Länder dafür eine Abweichungsgesetzgebungskompetenz gem. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG besäßen931 und keine Kompetenzausübungs­ schranken entgegenstünden.932 a) Abweichungsgesetzgebungskompetenz gem. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG aa) Andere abweichungsfeste Gesetzgebungskompetenzen? Zum einen dürften die Länder nicht gem. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG von § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, S. 3 ROG abweichen, wenn sich die Gesetzgebungskompetenz 924

S. o. S. 163 f. Dazu noch ausführlicher u. S. 202 f. und 249 ff. 926 Bayerisches Landesplanungsgesetz v. 25.6.2012 (GVBl. Bay. S. 254). 927 S. o. S. 162 f. und u. S. 211 f. 928 Vgl. LT-Drucks. Bay. 16/6426, S.  8 ff.; 16/10945, S.  17; Kirschner, LT-Plenarprotokoll Bay. 16/68, S. 5874: „An der Regionalplanung soll ausdrücklich festgehalten werden.“; Dechant, a. a. O., S. 5877; Bernhard, LT-Plenarprotokoll Bay. 16/103, S. 9482; Zeil (Wirtschafts­ minister), a. a. O., S. 9490 f.; Schreiber, BayVBl. 2012, 741 (742); kritisch Miosga, Umbruch, S. 9, 42: gescheiterter „Frontalangriff auf die Regionalplanung und ihre Organisationsform“; Goppel, BayVBl. 2012, 225 (226 f.). 929 Vgl. o. S. 49 ff. 930 Vgl. auch Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, Einf. II. (Bearbeitung 2009) Rn. 208, § 28 (Bearbeitung 2009) Rn. 30: „höchste Form der Abweichung“. 931 S. sogleich S. 182 ff. unter a). 932 S. u. S. 192 ff. unter b). 925

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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des Bundes für das „Ob“ der Regionalplanung nicht nur aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG ergeben hätte.933 Wie bereits abstrakt für die Instrumente und Bindungswir­ kungen der Raumordnung angesprochen,934 könnten nämlich auch für das „Ob“ der Regionalplanung andere abweichungsfeste Gesetzgebungstitel der Raumplanung (z. B. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG) eingreifen. Dahinter steht die Überlegung, dass sich an den Schnittstellen verschiedener Raumplanungen die Gesetzgebungskom­ petenzen genauso überschneiden wie die Pläne.935 Den Regelungen, wie die Instru­ mente der Regionalplanung aussehen, wo die Grenze zu anderen Raum­planungen verläuft936 und welche Bindungswirkungen die Regionalplanung für andere Raum­ planungen hat, ist jedoch die gesetzgeberische Entscheidung vorgelagert, ob es überhaupt eine Regionalplanung gibt. Sie ist für jedes Gebiet und jede Ebene der Raumplanung isoliert und nur gestützt auf die jeweilige Gesetzgebungskompetenz zu treffen. Für die Pflicht zur Regionalplanung ergibt sich die Gesetzgebungskom­ petenz des Bundes folglich nicht bereits aus einer ungeschriebenen Kompetenz kraft Natur der Sache,937 sondern ausschließlich aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG. bb) Regionaler Flächennutzungsplan gem. § 8 Abs. 4 ROG als Spezialfall Damit ist die Pflicht zur Regionalplanung an sich auch von Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG abgegrenzt, auf den gestützt der Bund die Gemeinden zur Bebauungs- und Flächennutzungsplanung verpflichtet (z. B. durch § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB oder § 1 Abs.  4 BauGB938).939 Jedoch sind die beiden Gesetzgebungskompetenzen nicht so einfach voneinander zu trennen, wenn beim regionalen Flächennutzungsplan gem. § 8 Abs. 4 ROG der Regionalplan einer regionalen Planungsgemeinschaft zu­ gleich als gemeinsamer Flächennutzungsplan i. S. v. § 204 BauGB wirken kann. Hätte sich die Gesetzgebungskompetenz dafür (zumindest auch) aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG ergeben, wäre § 8 Abs. 4 ROG abweichungsfest, d. h. die Länder dürf­ ten den Anwendungsbereich des regionalen Flächennutzungsplans weder erwei­ tern (z. B. über die regionalen Planungsgemeinschaften hinaus auf andere Träger der Regionalplanung) noch einschränken (z. B. auf „verdichtete Räume“940) oder 933 Vgl. zum Zusammenhang zwischen Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG und Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG z. B. o. S. 169 ff. 934 S. o. S. 97 ff., 172 ff. 935 S. o. S. 97 ff. 936 Vgl. Breuer, Planung, S. 213 f.; Halama, in: FS Schlichter, S. 201 (217 f.); Durner, Kon­ flikte, S. 203 ff. 937 S. o. S. 94 ff. 938 Zur Erstplanungspflicht aus § 1 Abs. 4 BauGB vgl. bereits o. S. 49 f. 939 Vgl. bereits BVerfGE 3, 407 (424 f.) zu Art. 74 Nr. 18 GG a. F. (s. o. S. 75 ff.). 940 So der ursprüngliche Entwurf der Bundesregierung des § 9 Abs.  6 ROG 1998 in BTDrucks. 13/6392, S. 24. Weiter dann die tatsächliche Fassung des § 9 Abs. 6 ROG 1998 nach der Anrufung des Vermittlungsausschusses: „in verdichteten Räumen oder bei sonstigen raum­ strukturellen Verflechtungen“.

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

gar ganz ausschließen. Da § 8 Abs. 4 ROG im Gegensatz zum rahmenrechtlichen § 9 Abs. 6 ROG 1998 („[…] kann […] zugelassen werden […]“) jetzt in allen Län­ dern unmittelbar anwendbares Bundesrecht ist,941 könnte die Abweichungsmög­ lichkeit besonders relevant werden. Wollten die Länder, deren Organisation der Regionalplanung den regionalen Planungsgemeinschaften des § 8 Abs.  4 ROG entspricht,942 die regionale Flächennutzungsplanung ausschließen, müssten sie da­ für ein Abweichungsgesetz erlassen dürfen.943 Andernfalls wäre es denkbar, dass sich schon bestehende944 oder von den Gemeinden selbst zu gründende945 Träger der gemeinsamen Flächennutzungsplanung i. S. v. §§ 204 f. BauGB zusammen mit dem Träger der Regionalplanung zur regionalen Flächennutzungsplanung ent­ schließen.946 Eng damit zusammen hängt die Frage, ob die Länder die Regional­ planung auch einsparen dürften, indem sie sie nicht nur gem. § 8 Abs. 4 ROG zu einer „neuen Planungsebene“947 mit der Flächennutzungsplanung zusammenfass­ ten, sondern sie sogar durch die Flächennutzungsplanung ersetzten (wie ursprüng­ lich für § 9 Abs. 6 ROG 1998 vorgesehen948 sowie bis zum Jahr 2012 von § 8 Abs. 2 NROG a. F.949 für die kreisfreien Städte Niedersachsens angeordnet950).951 Nach einer vor der Föderalismusreform I verbreiteten Ansicht durfte die Regio­ nalplanung die Flächennutzungsplanung nur für raumordnerische Festlegungen in Dienst nehmen, falls dies auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG gestütztes Bundesrecht be­ stimmte.952 Demnach wäre zwar die Abschaffung der Regionalplanung als stärkste 941 Grotefels/Lahme, in: Mielke/Münter (Hrsg.), Regionalisierungsansätze, S. 84 (100); dies., BauR 2009, 1390 (1394); Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 8 (Bearbei­ tung 2013) Rn. 110;. vgl. auch Goppel, in: ARL (Hrsg.), Grundriss Raumordnung und Raum­ entwicklung, S.  447; Spannowsky, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 9 (Bearbeitung 2008) Rn.  49; vgl. ferner o. S.  75 ff., 128 ff. Da­ von ausgehend auch LT-Drucks. Bay. 16/10945, S. 17, 20 f. bei der Begründung des (neuen) Art. 8 Abs. 2 BayLplG. 942 Vgl. dazu o. S.  129 ff. und zusammenfassend u. S.  323 f. (bundesweit) sowie S.  468 f. (Baden-Württemberg). 943 S. bereits o. S. 178 ff. und noch u. S. 201 ff. 944 Z. B. die baden-württembergischen Nachbarschaftsverbände, die gem. § 205 Abs.  6 BauGB i. V. m. § 4 Abs. 2 NVerbG Träger der vorbereitenden Bauleitplanung sind. 945 Vgl. z. B. § 205 Abs. 1 BauGB. 946 Vgl. für das Gebiet der baden-württembergischen Regionalverbände noch u. S. 377 f. 947 BT-Drucks. 13/6392, S. 85; ähnlich BT-Drucks. 13/7589, S. 24: „neuer Plantyp“. 948 Im Entwurf der Bundesregierung, BT-Drucks. 13/6392, S. 24, 85. Vgl. Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 9 ROG 1998 (Bearbeitung 2006) Rn. 96. 949 Die Vorschrift trat gem. Artikel 5 S. 2 des Gesetzes zur Neuordnung des niedersächsischen Raumordnungsrechts v. 18.7.2012 (GVBl. Nds. S. 252) am 1.  September 2012 außer Kraft. Zum neuen § 5 Abs. 2 NROG vgl. u. S. 249 ff. 950 S. auch u. S. 201 ff. und u. S. 249 ff. 951 Sog. Substituierung; vgl. Lahme, regionaler Flächennutzungsplan, S. 13, 16 und Bunse, DVBl. 1984, 420 (425): „faktischer Verzicht auf jegliche Regionalplanung“. 952 Zu Art. 74 Nr. 18 GG a. F. Bunse, Planungsinstrumentarium, S. 218; ders., DVBl. 1984, 420 (425); Hoppe/Schoeneberg, RuL Niedersachsen, Rn.  985; Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, M 250 (Bearbeitung 1983) Rn. 41; dagegen stellen Kreibohm/Zülka, NWVBl. 2003, 334 (334) wohl nur auf Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 GG a. F. ab.

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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Form der Abweichung953 von Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG umfasst, nicht aber die weniger einschneidende Zusammenlegung mit der Flächennutzungsplanung. Die­ ses widersprüchliche Ergebnis lässt sich mit einem Blick auf die bundesrechtliche Ausgestaltung des regionalen Flächennutzungsplans widerlegen: Durch die Auf­ stellung eines regionalen Flächennutzungsplans wird die Pflicht zur Flächennut­ zungsplanung (aus § 5 Abs. 1 S. 1 BauGB) zusammen mit der Pflicht zur Regio­ nalplanung (aus § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG) erfüllt, so dass der doppelfunktionale Plan954 gem. § 8 Abs. 4 S. 1 a. E. ROG sowohl den Anforderungen des ROG als auch des BauGB entsprechen muss.955 Indem der regionale Flächennutzungsplan gem. § 8 Abs. 4 S. 2 ROG Inhalte eines Raumordnungs- und Bauleitplans enthält, ist er mit dem landesweiten Raumordnungsplan eines Stadtstaats nach § 8 Abs. 1 S. 2 ROG vergleichbar.956 Denn die Inhalte beider Plantypen spiegeln die zusam­ mentreffenden Gesetzgebungskompetenzen aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG (für den raumordnerischen Teil) und Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG (für den bauleitplanerischen Teil) wider. Für die regionale Flächennutzungsplanung knüpft § 8 Abs.  4 ROG zwar an die Art.  74 Abs.  1 Nr.  18 GG zuzuordnende gemeinsame Flächennut­ zungsplanung gem. § 204 BauGB an, wiederholt aber nur die ohnehin bestehende Pflicht der betroffenen Gemeinden zur Aufstellung von Flächennutzungsplänen und erlaubt die Integration der regionalen Flächennutzungspläne in die Regional­ pläne.957 Über diesen abweichungsfesten Teil hinaus ist aber allein Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG und der daran anknüpfende958 Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG einschlägig, soweit der Bundesgesetzgeber in § 8 Abs. 4 ROG regionalplanerische Festlegun­ gen zusammen mit bauleitplanerischen Darstellungen in einem Planwerk erlaubt. So können benachbarte Gemeinden gem. §§ 204 f. BauGB selbst dann weiterhin gemeinsam Flächennutzungsplanung betreiben, wenn der Landesgesetzgeber § 8 Abs. 4 ROG durch ein Abweichungsgesetz eingeschränkt oder ganz ausgeschlos­ sen hat. Allgemein ist Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG nicht vom abweichungsfes­ ten Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG begrenzt, solange die der Flächennutzungsplanung durch das BauGB zugewiesene Funktion als vorbereitende Bauleitplanung (vgl. § 1 Abs. 2 BauGB) erhalten bleibt.959 953

Dazu o. S. 182 ff. Vgl. Schmidt-Eichstaedt/Reitzig, LKV 2000, 373 (277); Lahme, regionaler Flächennut­ zungsplan, S. 16; Grotefels/Lahme, BauR 2009, 1390 (1392, 1396); Bunzel, in: ders./Reitzig/ Sander, Interkommunale Kooperation, S. 80 f. und bereits Ernst/Suderow, Gemeindeteile, S. 46. 955 Vgl. bereits o. S. 128 ff. 956 (Flächennutzungsplan i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 2 ROG als Spezialfall des regionalen Flächennut­ zungsplans) Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 8 (Bearbeitung 2013) Rn. 38; Spannowsky, in: Bielenberg/‌Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 8 (Bearbeitung 2008) Rn. 13; Gierke, in: Mitschang (Hrsg.), Aufgabenwandel, S. 181 (190); vgl. auch Schmidt-Eichstaedt, in: Jarass (Hrsg.), Interkommunale Abstimmung, S. 37 (53). 957 (zum gleichlautenden § 9 Abs. 6 ROG 1998) Schmidt-Eichstaedt, in: Jarass (Hrsg.), Inter­ kommunale Abstimmung, S. 37 (39). 958 S. o. S. 86 f. 959 Insoweit übereinstimmend Lahme, regionaler Flächennutzungsplan, S.  18 f.: abwei­ chungsfeste „flächennutzungsplanerische Komponente“. 954

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

Darüber hinaus kann je nach landesrechtlicher Organisation der Planungsraum der Regionalplanung mit demjenigen der gemeinsamen Flächennutzungsplanung (§§ 204 f. BauGB) identisch sein.960 Die betroffenen Länder könnten deswegen überlegen, als Alternative zu § 8 Abs. 4 ROG die Regionalplanung durch die Flä­ chennutzungsplanung zu ersetzen: Erstens wäre es denkbar, dadurch ersatzlos auf die Festlegungen der Regionalplanung zu verzichten.961 Zweitens kommt in Be­ tracht, zumindest einzelne regionalplanerische Festlegungen als zusätzliche Dar­ stellungen (vgl. § 5 Abs. 2 BauGB: „insbesondere“) unmittelbar in den Flächen­ nutzungsplan zu integrieren.962 Drittens könnte das (abweichende)  Landesrecht dazu ermächtigen, in einen Flächennutzungsplan neben den bauleitplanerischen Darstellungen auch regionalplanerische Festlegungen mit den Bindungswirkun­ gen der §§ 4 f. ROG aufzunehmen.963 Alle drei Möglichkeiten widersprächen zwar der Pflicht zur Aufstellung von Regionalplänen nach § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, Abs. 4 ROG, ließen jedoch die Vorschriften des BauGB zu Organisation, Inhalt und Rechtswirkungen des bauleitplanerischen Teils der regionalen Flächennut­ zungspläne unberührt, so dass sie von Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG gedeckt wä­ ren. Jedoch hätten die Landesgesetzgeber mit Blick auf Art.  74 Abs.  1 Nr.  18 GG ihre Abweichungsgesetzgebungskompetenz überschritten, wenn sie über die Öffnungsklausel des § 8 Abs.  4 ROG hinaus die Flächennutzungsplanung ihrer­ seits durch die Regionalplanung ersetzen würden. Somit ist die Zuständigkeits­ beschränkung des § 8 Abs.  4 ROG auf regionale Planungsgemeinschaften inso­ weit abweichungsfest, als die Länder die regionale Flächennutzungsplanung nur im Rahmen der §§ 204 f. BauGB auf andere Träger der Regionalplanung auswei­ ten dürfen.964 Ohnehin wäre die Gestaltungsfreiheit der abweichenden Landespla­ nungsgesetzgeber durch die verfassungsrechtlich gewährleistete Planungshoheit der Gemeinden für die Flächennutzungsplanung begrenzt965.966

960

Vgl. bereits o. S. 114 ff. So legte die h. M. § 8 Abs. 1 Hs. 2 NROG a. F. (= § 8 Abs. 2 NROG) aus; vgl. Janning, Al­ ternativen, S. 161 f.; Hoppe/Schoeneberg, RuL Niedersachsen, Rn. 985 m. w. N.; Bunse, DVBl. 1984, 420 (425); ders., Planungsinstrumentarium, S.  217 f.; Söfker, in: Niedersächsischer Städte­verband (Hrsg.), Planungshoheit, S. 5 (8 f.). Zum Verstoß gegen § 5 Abs. 3 ROG 1965 s. u. Fn. 1121. 962 Kritisch bereits Ernst/Suderow, Gemeindeteile, S. 45; Bunse, Planungsinstrumentarium, S. 218; Hoppe/Schoeneberg, RuL Niedersachsen, Rn. 985. 963 A. A. (fällt in den Bereich des Art. 74 Nr. 18 GG a. F.) Hoppe/Schoeneberg, RuL Nieder­ sachsen, Rn. 985; Bunse, DVBl. 1984, 420 (425); ders., Planungsinstrumentarium, S. 218. 964 Der VGH Kassel, ZfBR 2009, 253 (257) bejaht dagegen zu pauschal eine Abweichungs­ gesetzgebungskompetenz für die Trägerschaft der regionalen Flächennutzungsplanung aus Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG, ohne auf eine mögliche Beschränkung der zulässigen Organisa­ tionsformen für die Flächennutzungsplanung durch §§ 204 f. BauGB einzugehen. 965 Vgl. auch o. S. 128 ff., 176 f. 966 Vgl. HessStGH, NVwZ-RR 2004, 713 (717 ff.) m. w. N. zur Frage, ob die Flächennut­ zungsplanung zum unantastbaren Kernbereich der gemeindlichen Selbstverwaltung gehört; VG Gießen, Gemeindehaushalt 2008, 130 (133): Kompensation durch Mitwirkungsrechte der Ge­ 961

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

187

Insgesamt steht der abweichungsfeste Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG Abweichungen vom „Ob“ der Regionalplanung gem. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, Abs. 4 ROG nicht ent­ gegen, solange dem BauGB nicht widersprochen wird.967 cc) Kein Kompetenzzuwachs des Bundes? Weiter ließe sich gegen eine Abschaffung der Regionalplanung einwenden, dass schon das auf Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 Var. 2 GG a. F. gestützte Bundesrahmenrecht (§ 9 Abs. 1 S. 1 ROG 1998968) die Länder zur Regionalplanung verpflichtete.969 Der ROG 1998-Gesetzgeber war davon überzeugt, dafür seien die seit 1994 verschärf­ ten Voraussetzungen des Art. 75 Abs. 1 S. 1 i. V. m. Art. 72 Abs. 2 GG a. F.970 er­ füllt.971 Denn die Ebene der Regionalplanung habe eine zunehmende Bedeutung für die Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet bezüglich Bevölkerungs-, Arbeitsplatz- und Einkommensentwicklung.972 Sie müsse auch deswegen bundesweit gestärkt werden, um i. S. e. Rechts- und Wirtschaftseinheit die Verzahnung des Raumordnungsrechts mit dem sonstigen Raumplanungsrecht durch Raumordnungsklauseln zu gewährleisten.973 Vor diesem Hintergrund scheint es widersprüchlich, einerseits den Bund kraft seiner Vorranggesetzgebungskom­ petenz gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG von der Prüfung des Art. 72 Abs. 2 GG zu befreien, andererseits den Ländern insoweit eine unbegrenzte Abweichung von der einmal bestehenden Bundesregelung gem. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG zu erlau­ ben.974 Gerade für die Pflicht zur Regionalplanung könnte es also an einem Kom­ petenzzuwachs des Bundes von der Rahmen- zur Vollkompetenz fehlen, den die Abweichungsgesetzgebungskompetenz hätte ausgleichen sollen.975 Allerdings lässt sich die Reichweite der Abweichungsgesetzgebungskompetenz der Länder nicht auf die exakte Rechenformel „Abweichungsgesetzgebungs­ meinden; vgl. auch o. S. 113 ff. und BVerfGE 77, 288 (298 ff.) zur Übertragung der Flächen­ nutzungsplanung auf Planungsverbände (hier: Stadtverband Saarbrücken) nach den Vorgänger­ vorschriften der §§ 203 ff. im BBauG. 967 Zum Problem, dass Raumordnungsklauseln leerlaufen könnten, s. u. S. 192 ff. 968 Vgl. Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 9 ROG 1998 (Bearbeitung 2007) Rn. 2; Ingold, Erstplanungspflichten, S. 195 f.; Real, Vergleich, S. 68 f. Zu § 5 Abs. 3 S. 1 ROG 1965 s. u. S. 194 ff. 969 BT-Drucks. 13/6392, S. 85; BVerwGE 119, 217 (221). Jedenfalls waren die Länder gem. § 6 ROG 1998 dazu verpflichtet, die entsprechenden Rechtsgrundlagen zu schaffen (so noch speziell für die Regionalplanung § 5 Abs. 3 S. 1 ROG 1965); vgl. auch o. S. 76 ff. 970 S. bereits o. Fn. 86. 971 BT-Drucks. 13/6392, S. 32. 972 BT-Drucks. 13/6392, S. 32. 973 Vgl. BT-Drucks. 13/6392, S. 32. 974 Vgl. Battis/Kersten, DVBl. 2007, 152 (159); Degenhart, NVwZ 2006, 1209 (1212); Klein/ Schneider, DVBl. 2006, 1549 (1552); Köck/Wolf, NVwZ 2008, 353 (356); Kotulla, NVwZ 2008, 489 (491); Erbguth, in: FS Rengeling, S. 35 (40 f., Fn. 34). 975 Vgl. o. S. 83 ff.

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

kompetenz = neue konkurrierende Gesetzgebungskompetenz  – bisherige Rah­ mengesetzgebungskompetenz“ reduzieren. Regelungstechnisch hätte der verfas­ sungsändernde Gesetzgeber dieses Gleichgewicht herstellen können, indem er Art. 72 Abs. 2 GG auf alle Abweichungsgesetzgebungskompetenztitel des Art. 72 Abs. 3 GG für entsprechend anwendbar erklärt hätte. Von der Abweichungsgesetz­ gebungskompetenz der Länder wären dann von vornherein diejenigen Materien ausgenommen gewesen, für die nach den Kriterien des Art.  72 Abs.  2 GG eine bundeseinheitliche Regelung erforderlich ist. Zählte man dazu – wie der Bundes­ gesetzgeber beim ROG 1998 – das „Ob“ der Regionalplanung, so wäre eine Ab­ weichung davon unzulässig. Jedoch musste der ROG 2009-Gesetzgeber nicht mehr begründen, weshalb es gem. Art. 72 Abs. 2 GG erforderlich sein soll, die Pflicht zur Regionalplanung in § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG bundeseinheitlich anzuordnen.976 Verbreitet wird diese Änderung durch die Föderalismusreform I damit begründet, dass der verfassungs­ ändernde Gesetzgeber für die vom neuen Art. 72 Abs. 2 GG ausgenommenen Ma­ terien die Erforderlichkeit einer bundeseinheitlichen Regelung vermutet habe.977 Dieser durch die Gesetzgebungsmaterialien nicht nachweisbaren These978 wider­ spricht aber die Entstehungsgeschichte des novellierten Art. 72 Abs. 2 GG: Danach hätte der verfassungsändernde Gesetzgeber aus einer vor der Föderalismusreform I nach Maßgabe des Art. 72 Abs. 2 GG erforderlichen Rahmenregelung auf eine erforderliche Vollregelung schließen müssen. Dagegen war man sich in den Bera­ tungen zur Föderalismusreform I der strengen Überprüfung des Art. 72 Abs. 2 GG durch das BVerfG979 bewusst und sah die Gesetzgebungskompetenzen des Bun­ des für viele Kompetenztitel des neuen Art. 74 GG eingeschränkt, sofern der An­ wendungsbereich des Art. 72 Abs. 2 GG unverändert weit geblieben wäre.980 So genügte die zum ROG 1998 gelieferte Begründung nicht ohne Weiteres den ho­ 976

Vgl. o. S. 84 f. Battis/Kersten, DVBl. 2007, 152 (155, 159); Reichel, Gleichwertigkeit, S.  177; Degenhart, NVwZ 2006, 1209 (1210); Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, Einf. IV. (Bearbeitung 2009) Rn. 14; Kirchmann, Integration, S. 49; Köck/Wolf, NVwZ 2008, 353 (356); Köck, DVBl. 2012, 3 (8) = ders., in: Jarass (Hrsg.), Erneuerbare Energien, S. 47 (63); ähnlich Erbguth, in: FS Rengeling, S. 35 (38): „unterstellt“; a. A. Haug, DÖV 2008, 851 (855); Franzius, NVwZ 2008, 492 (492 f.); Meyer, Föderalismusreform, S. 160; Pasemann, Föderalismus­ reform, S. 51; Mayen, DRiZ 2007, 41 (42); Schulze Harling, Abweichungsrecht, S. 96 f.; auch einschränkend mit Verweis Art. 72 Abs. 2 GG als politischen Kompromiss Oeter, in: Starck (Hrsg.), Föderalismusreform, Rn. 24. 978 BT-Drucks. 16/813, S. 11 führt nur aus, dass es „einer Prüfung der Erforderlichkeit bun­ desgesetzlicher Regelung nicht mehr bedarf“. Unklar bleibt, weshalb Bund und Länder als „Konsequenz aus dem neuen Abweichungsrecht der Länder“ insoweit „von der Erforderlich­ keit bundesgesetzlicher Regelungen ausgehen“ (a. a. O., S. 9). 979 S. sogleich Fn. 981. 980 Stünker, in: Holtschneider/Schön (Hrsg.), Reform des Bundesstaates, S. 91 (92 ff.); Gerhards, a. a. O., S. 104 (108 ff.); vgl. auch Gerstenberg, Föderalismusreform, S. 246; Stegmüller, DVBl. 2013, 1477 (1480). Vgl. ferner die verschiedenen Vorschläge in Deutscher Bundestag/ Bundesrat (Hrsg.), Zur Sache 1–2005, S. 128 ff. 977

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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hen Anforderungen, die das BVerfG seit dem Altenpflege-Urteil von 2002981 ver­ langt, um eine bundeseinheitliche Regelung der Pflicht zur Regionalplanung i. S. v. Art. 72 Abs. 2 GG zu rechtfertigen. Es wäre im Hinblick auf die gleichwertigen Lebensverhältnisse im Bundesgebiet zu hinterfragen, ob sich die Länder sonst „in erheblicher, das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigender Weise“982 aus­ einander entwickelten oder sich eine derartige Entwicklung konkret abzeichnete. Die Rechtseinheit im Bundesgebiet erforderte nur dann ein Bundesgesetz, wenn eine „Rechtszersplitterung mit problematischen Folgen“983 aus gesamtstaatlichen Interessen nicht hinnehmbar wäre. Schließlich ist es mit Verweis auf die Wirt­ schaftseinheit schwer zu rechtfertigen, weshalb ohne bundeseinheitliche Regio­ nalplanung die „Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der Bundesrepublik“984 nicht zu erhalten sei. Beim „Ob“ der Regionalplanung zeigt sich somit deutlich, von welcher erheb­ lichen Begründungslast der Bundesgesetzgeber durch den eingeschränkten An­ wendungsbereich des Art. 72 Abs. 2 GG befreit wurde. Diesen Kompetenzgewinn musste sich der Bund aber von den Ländern um den Preis der Abweichungsgesetz­ gebungskompetenz des Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG erkaufen.985 dd) Abweichungsfester Kern durch analoge Anwendung von Art. 72 Abs. 2 GG? Hielte man die Pflicht zur Regionalplanung trotz dieser hohen Maßstäbe weiter­ hin für bundesweit erforderlich i. S. v. Art. 72 Abs. 2 GG,986 so wäre es sachgerecht, die Länder nicht von § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG abweichen zu lassen.987 Da Art. 72 Abs. 2 GG nicht direkt auf Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG anwendbar ist,988 könnte allenfalls eine analoge Anwendung als ungeschriebener abweichungsfester Kern weiterhelfen. Die dazu zunächst notwendige vergleichbare Interessenlage989 ist ge­ geben: Hinter Art. 72 Abs. 2 GG steht die Überlegung, die Landesgesetzgebung zugunsten einer bundeseinheitlichen Regelung auszuschließen. In seinem eigent­ lichen Anwendungsbereich werden die Länder deswegen von der konkurrierenden 981

BVerfGE 106, 62. Daran festhaltend z. B. BVerfGE 110, 141 (Kampfhunde); 111, 10 (La­ denschluss); 111, 226 (Juniorprofessur); 112, 226 (Studiengebühren). 982 BVerfGE 106, 62 (144). 983 BVerfGE 106, 62 (145). 984 BVerfGE 107, 62 (146). 985 Vgl. Stünker, in: Holtschneider/Schön (Hrsg.), Reform des Bundesstaates, S. 91 (94 f.); Meyer, Föderalismusreform, S. 161 f.; Häde, ZG 2009, 1 (5). 986 Anders wohl Battis/Kersten, DVBl. 2007, 152 (159). 987 Vgl. auch Kirchmann, Integration, S. 50, der aber eine analoge Anwendung nicht in Erwä­ gung zieht. 988 S. o. S. 84 f. und soeben S. 187 ff. 989 Z. B. Rüthers/Fischer/Birk, Rechtstheorie, Rn. 889; Röhl/Röhl, Allgemeine Rechtslehre, S. 634.

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

Gesetzgebungskompetenz, im hier diskutierten Fall von ihrer Abweichungsgesetz­ gebungskompetenz, ausgeschlossen. In beiden Konstellationen geht es darum, dass ein einheitliches Bundesgesetz und nicht unterschiedliche Landesgesetze gel­ ten sollen. Über die damit zu bejahende Vergleichbarkeit hinaus verlangt die ana­ loge Anwendung eine planwidrige Regelungslücke.990 Daran fehlt es schon des­ wegen, weil der Bundesgesetzgeber einzelnen Ziffern des Art. 72 Abs. 3 S. 1 GG abweichungsfeste Klammerzusätze beifügte, bei Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG je­ doch bewusst darauf verzichtete.991 In Kenntnis der Konsequenzen992 wollte er den Einfluss der Länder auf die Regionalplanung bewusst ausbauen993 und nahm fol­ gerichtig die Pflicht zur Regionalplanung nicht als geschriebenen abweichungs­ festen Kern von Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG aus. Darüber hinaus überarbeitete er den Anwendungsbereich des Art. 72 Abs. 2 GG grundlegend, ohne ihn auf Art. 72 Abs.  3 S.  1 GG zu erstrecken. Folglich scheidet eine analoge Anwendung des Art. 72 Abs. 2 GG aus, so dass er einer Abschaffung der Regionalplanung durch Landesabweichungsgesetze auch dann nicht entgegensteht, wenn man sie als bun­ deseinheitliche Planungsebene i. S. v. Art. 72 Abs. 2 GG für erforderlich hält. ee) Abweichungsfester Kern durch Art. 79 Abs. 3 GG? Dogmatisch ebenso wenig tragfähig994 sind Überlegungen, die Gesetzgebungs­ kompetenz des Bundes für die Pflicht zur Regionalplanung als änderungsfest i. S. v. Art. 79 Abs. 3 GG anzusehen und sie so von Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG auszunehmen.995 Ein derartiger ungeschriebener abweichungsfester Kern resul­ tiert letztlich daraus, die Regionalplanung als ein teilräumliches Element der Bun­ desraumordnung anzusehen, d. h. sie in die Gesetzgebungskompetenz kraft Na­ tur der Sache einzubeziehen.996 Soweit Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 und Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG nach der auch hier vertretenen Meinung dennoch die Pflicht zur Re­ gionalplanung umfassen sollen,997 habe der verfassungsändernde Bundesgesetz­ geber durch die Föderalismusreform I seine nur von ihm sachgerecht wahrnehm­ bare Kompetenz in unzulässiger Weise an die Länder „entäußert“, damit gegen 990

Z. B. BVerfGE 116, 69 (83); Rüthers/Fischer/Birk, Rechtstheorie, Rn. 889; kritisch Röhl/ Röhl, Allgemeine Rechtslehre, S. 635. 991 S. o. S. 169 ff. 992 Vgl. z. B. den Änderungsvorschlag von Spannowsky, BT-Rechtsausschussprotokoll Nr. 12 v. 15. u. 16. Mai 2006, S. 333. S. bereits o. Fn. 854. 993 Vgl. o. S. 83 ff. 994 S. bereits o. S. 172 ff. zu den allgemeinen Bedenken gegen ungeschriebene abweichungs­ feste Kerne. 995 So aber Spannowsky, UPR 2007, 41 (47 ff.); dies erwägend auch Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), § 8 (Bearbeitung 2013) Rn. 24, 35. 996 Vgl. Spannowsky, UPR 2007, 41 (47 ff.), der aber bereits eine Gesetzgebungskompetenz kraft Natur der Sache bejaht (S. 43 f.) und Überschneidungen mit einem ungeschriebenen ab­ weichungsfesten Kern annimmt (S. 43, 47); s. auch bereits o. S. 94 ff. 997 S. o. S. 94 ff.

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das Rechtsstaats- und Demokratieprinzip verstoßen und nach Art. 79 Abs. 3 GG „verfassungswidriges Verfassungsrecht“ geschaffen.998 Daher ergebe sich ein un­ geschriebener abweichungsfester Kern u. a. für das „Ob“ der Raumordnung aus einer verfassungskonformen Auslegung des Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG. Unzutreffend ist es bereits, von einer ungeschriebenen Gesetzgebungskom­ petenz des Bundes kraft Natur der Sache für die Pflicht zur Regionalplanung aus­ zugehen. Eine solche hatte der Bund weder vor der Föderalismusreform I noch steht sie ihm heute zu.999 Dem stehen die hohen Anforderungen für ungeschriebene Gesetzgebungskompetenzen entgegen, aus denen sich nur eine Gesetzgebungs­ kompetenz kraft Natur der Sache für die oberste nationale Ebene der Raumord­ nung, d. h. die Bundesraumordnung im engeren Sinne, begründen lässt. Ohnehin ist es zweifelhaft, von einer vermeintlichen Gesetzgebungskonsequenz kraft Na­ tur der Sache über Art. 79 Abs. 3 GG auf einen ungeschriebenen abweichungsfes­ ten Kern zu schließen. Soweit die Gesetzgebungskompetenz kraft Natur der Sa­ che reicht, stünde sie dem Bund dann nämlich ewigkeitsfest i. S. v. Art. 79 Abs. 3 GG zu. Das überrascht besonders, wenn dazu auch die Pflicht zur Regionalpla­ nung gehören soll. Entstehungsgeschichtlich nimmt Art.  79 Abs.  3 GG nämlich nur auf Art. 1 und 20 GG mit deren ursprünglichen Inhalten Bezug.1000 Diese bei­ den Artikel sollten der verfassungsändernden Gewalt entzogen werden1001 und das Grundgesetz vor Änderungen schützen, „die praktisch das Grundgesetz als solches vernichten würden“.1002 Die Regionalplanung zu diesem historisch ge­ wachsenen Kernbestand der Verfassung zu zählen, verkennt ihre Entstehungs­ geschichte:1003 Bevor sie ab 1933 verstaatlicht wurde, hatte sie sich von „unten nach oben“ entwickelt. Unter dem Eindruck dieser Erfahrungen bestand nach 1945 Skepsis gegenüber einer zentralstaatlich gesteuerten Raumordnung;1004 dem­ entsprechend erließ der Bund erst 1965 ein ROG, nachdem schon zahlreiche Lan­ desplanungsgesetze die Pflicht zur Regionalplanung enthielten. Deswegen gehört die ungeschriebene Gesetzgebungskompetenz des Bundes, selbst wenn man sie auf das „Ob“ der Raumordnung erstrecken mag, nicht zum ursprünglichen Verfas­ sungskern des GG. Stattdessen ist eine Abweichungsgesetzgebungskompetenz der Länder für die Regionalplanung Ausdruck des ebenfalls in Art. 79 Abs. 3 i. V. m. 998 Spannowsky, UPR 2007, 41 (46), der sogar Parallelen zum Ermächtigungsgesetz von 1933 zieht; vgl. auch Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, Einf. IV. (Bearbei­ tung 2009) Rn. 20 f. 999 So schon o. S. 94 ff., 172 ff. 1000 Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 79 Rn. 12; Sachs, in: ders. (Hrsg.), GG, Art. 79 Rn. 39. 1001 Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 79 (Bearbeitung 2008) Rn. 59; vgl. auch Evers, in: Bonner Kommentar GG, Art. 79 Abs. 3 (Bearbeitung 1982): „negative Rechtserzeugungsregel“. 1002 JöR n. F. 1 (1951), S. 585. 1003 Zu ihr o. S. 56 ff. 1004 Vgl. die Begründung des Bundesrats zur Ablehnung des Entwurfs eines früheren ROG in BT-Drucks. 4/1204, S. 11: „Denn mit der Eigenstaatlichkeit der Länder ist es nicht vereinbar, die gesamte aufbauende Staatstätigkeit der Länder, insbesondere im gesetzesfreien Raum, den Entscheidungen des Bundesgesetzgebers zu unterwerfen.“

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

Art. 20 Abs. 1 GG erwähnten Bundesstaatsprinzips. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG entspricht ferner dem Demokratieprinzip, indem es jetzt die demokratisch ebenso legitimierten Landesgesetzgeber1005 über die Existenz der Regionalplanung mit­ entscheiden lässt. Folglich muss Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG nicht verfassungs­ konform ausgelegt werden – sofern das bei einem Verstoß gegen Art. 79 Abs. 3 GG überhaupt möglich wäre.1006 ff) Zwischenergebnis Zusammengefasst bedeutete das für das „Ob“ der Regionalplanung: Während die Länder vor der Föderalismusreform I nur eine Ausfüllungsgesetzgebungskom­ petenz gem. Art. 75 Abs. 3 GG a. F. hatten, ist ihr Einfluss auf die Regionalplanung durch die weiterreichende Abweichungsgesetzgebungskompetenz gem. Art.  72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG deutlich gestiegen;1007 sie sind sogar für die Abschaffung der Regionalplanung abweichungsgesetzgebungsbefugt. b) Vereinbarkeit mit dem Grundsatz der Bundestreue Unabhängig von der zu bejahenden Frage, ob einzelnen Trägern der Regional­ planung die Aufgabe der Regionalplanung kraft Organisationsgewalt der Län­ der entzogen werden dürfte,1008 konterkariert die Ausübung der Abweichungs­ gesetzgebungskompetenz aus Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG zur Abschaffung der Regionalplanung möglicherweise die Vorstellung eines bundeseinheitlichen Pla­ nungssystems. Denn in ihm übernimmt die Regionalplanung die teilräumlich dif­ ferenzierte Konkretisierung der landesweiten Raumordnungsplanung.1009 So knüp­ fen neben den allgemeinen Raumordnungsklauseln der §§ 4 f. ROG auch spezielle Raumordnungsklauseln des Bundesrechts (vgl. § 4 Abs. 1 S. 3, Abs. 2 ROG) an Ziele der Raumordnung1010 oder an Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung1011 bestimmte Rechtsfolgen. Beispielsweise ist ein Außenbereichs­ vorhaben gem. § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB bauplanungsrechtlich unzulässig, wenn 1005

Insoweit auch Spannowsky, UPR 2007, 41 (46). Das ist umstritten; vgl. z. B. Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 79 (Bearbeitung 2008) Rn. 80 m. w. N. 1007 So auch Schulze-Fielitz, NVwZ 2007, 249 (258). Allgemein für einen Machtzuwachs der Länder z. B. Oeter, in: Starck (Hrsg.), Föderalismusreform, Rn. 28; kritisch dagegen z. B. Degen­hart; NVwZ 2006, 1209 (1213); differenzierend Erbguth, in: FS Rengeling, S. 35 (53). 1008 Dazu für die baden-württembergischen Regionalverbände u. S. 365 ff. 1009 Spannowsky, UPR 2007, 41 (48); vgl. auch bereits o. S. 94 ff. 1010 Z. B. § 1 Abs.  4, § 2 Abs.  2 S.  2, § 35 Abs.  3 S.  2, 3 BauGB, § 47 Abs.  3 S.  2 Hs.  1 BImSchG, § 21 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 UVPG, § 82 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 WHG, § 11 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 BNatSchG. 1011 Z. B. § 47 Abs. 3 S. 2 Hs. 2 BImSchG, § 21 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 UVPG, § 82 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 WHG, § 11 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 BNatSchG. 1006

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ihm Ziele der Raumordnung, d. h. der landesweiten Raumordnungs- und Regional­ pläne,1012 widersprechen bzw. entgegenstehen.1013 Wenn ein Land trotzdem die Pflicht zur Aufstellung von Regionalplänen durch ein dafür nötiges Landesabweichungsgesetz1014 streicht, bewegt es sich zwar im Rahmen seiner Abweichungsgesetzgebungskompetenz aus Art.  72 Abs.  3 S.  1 Nr. 4 GG.1015 Da die Raumordnungsklauseln ohne Regionalplanung teilweise leer liefen,1016 könnte das Land jedoch seiner verfassungsrechtlichen Mitwirkungs­ pflicht1017 gegenüber dem Bund nicht nachgekommen sein. Diese entspringt dem aus dem Bundesstaatsprinzip hergeleiteten1018 Grundsatz der Bundestreue/des bun­ desfreundlichen Verhaltens1019 als Schranke der Abweichungsgesetzgebungskom­ petenz.1020 Der Grundsatz der Bundestreue ändert zwar nichts an der Kompetenz­ verteilung zwischen Bund und Ländern,1021 soll jedoch die „Egoismen“1022 von Bund und Ländern bei der Ausübung ihrer Zuständigkeiten begrenzen.1023 Aller­ dings ist es geboten, den Grundsatz der Bundestreue allgemein1024 und besonders bei der Abweichungsgesetzgebung nur zurückhaltend anzuwenden.1025 Andern­ 1012

Vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 2, 7 i. V. m. § 8 Abs. 1 S. 1 ROG. Vgl. aber BVerwGE 137, 259 (261): landesrechtliche Ermächtigung zur Festlegung von Konzentrationsflächen i. S. v. § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB erforderlich; kritisch dazu o. S. 144 ff. 1014 S. o. S. 177 f. 1015 S. soeben S. 182 ff. 1016 Vgl. Schmitz/Müller, RuR 2007, 456 (463). 1017 So bereits Brohm, DÖV 1983, 525 (531); jetzt ähnlich Schmitz/Müller, RuR 2007, 456 (463): „positive Pflicht der Länder zur Schaffung von Mindestregelungen der Raumordnung“. 1018 BVerfGE 31, 314 (354): „Der Grundsatz entspringt dem eigentümlichen Grundverhältnis von Gesamtstaat und Gliedstaaten im Bundesstaat; es ist ein spezifisch bundesstaatlicher Ver­ fassungsrechtssatz.“ Ausführlich Bauer, Bundestreue, S. 234 ff. 1019 So die ursprüngliche Formulierung in BVerfGE 1, 299 (315) und 8, 122 (138). S. zu den Terminologien z. B. Bauer, Bundestreue, S. 2 ff. 1020 Schulze-Fielitz, NVwZ 2007, 249 (254); Appel, NuR 2010, 171 (179); Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, Einf. IV. (Bearbeitung 2009) Rn.  21, § 28 (Bearbeitung 2009) Rn. 30; Spannowsky, UPR 2007, 41 (46 f.); Battis/Kersten, territorialer Zusammenhalt, S. 47; Kloepfer, ZG 2006, 250 (255); Kirchmann, Integration, S. 51 f.; Schulze Harling, Ab­ weichungsrecht, S. 134, einschränkend auf S. 218 ff.; wohl auch Schreiber, BayVBl. 2012, 741 (741 mit Fn.  5): „Einheit der (öffentlich-rechtlichen) Rechtsordnung“; a. A. Erbguth, in: FS Rengeling, S. 35 (54). 1021 BVerfGE 81, 310 (337); 106, 225 (243); Grzeszick, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 20 (Be­ arbeitung 2006) Rn. 126; Zippelius/Würtenberger, Staatsrecht, § 14 Rn. 40; a. A. wohl Kirchmann, Integration, S. 51 f.: teleologische Reduktion. 1022 BVerfGE 31, 314 (355); 43, 291 (248). 1023 BVerfGE 106, 225 (243). 1024 Ossenbühl, DVBl. 1989, 1230 (1232); Faller, in: FS Maunz, S. 53 (66); Maurer, Staatsrecht I, § 10 Rn. 53; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 20 Rn. 20; a. A. Bauer, Bundestreue, S. 339 f. 1025 Degenhart, DÖV 2010, 422 (427); Franzius, NVwZ 2008, 492 (496); Beck, Abwei­ chungsgesetzgebung, S. 95 ff.; Mayen, DRiZ 2007, 51 (56); Hebeler, JA 2010, 688 (691); Wittreck, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch Föderalismus, Bd. I, § 18 Rn. 54; Hahn-Lorber, Parallele Gesetzgebungskompetenzen, S. 209. Nach Seiler, in: Epping/Hillgruber, GG, Art. 72 Rn. 24.3 ist der Grundsatz der Bundestreue verletzt, wenn ein europarechtswidriges Abweichungsgesetz von einem europarechtskonformen Bundesgesetz abweicht. 1013

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

falls wäre von jedem Abweichungskompetenztitel des Art. 72 Abs. 3 S. 1 GG über den Umweg der Bundestreue ein ungeschriebener abweichungsfester Kern aus­ genommen. Es ist deswegen nur zu verlangen, dass die Länder (verschuldensunab­ hängig1026) nicht offensichtlich rechtsmissbräuchlich von einem Bundesgesetz ab­ weichen,1027 obwohl ihnen ein Verzicht darauf aufgrund eines gesamtstaatlichen Interesses zumutbar wäre.1028 Dementsprechend beschränkt sich das BVerfG auf eine Evidenzkontrolle.1029 Nach diesen Maßstäben dürften die Länder die Regionalplanung nur dann nicht abschaffen, wenn daraus derart erhebliche Auswirkungen auf den Bund und die anderen Länder folgten. Das Problem stellt sich überhaupt erst, seit den Ländern durch Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG bewusst1030 die Gesetzgebungskompetenz zur Abschaffung der Regionalplanung zugewiesen wurde, während die Bindungswir­ kungen der Regionalpläne regelmäßig weiterhin abweichungsfest vom Bund be­ stimmt werden.1031 Beispielsweise ist der Bundesgesetzgeber zum bodenrecht­ lichen Durchgriff des § 35 Abs. 3 S. 2, 3 BauGB nicht gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG, sondern gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG befugt.1032 Er setzt mit der Rechtsfolge dieser und anderer Raumordnungsklauseln zwar die Existenz der Raumordnungs­ pläne voraus,1033 hält sich aber seinerseits mit der allgemein gefassten Formulie­ rung „Ziele der Raumordnung“ zurück. Selbst vor der Föderalismusreform I, als der Bund allein über die Pflicht zur Regionalplanung und die Raumordnungsklau­ seln des Bundesrechts entscheiden durfte,1034 ergab sich die Pflicht zur Regional­ planung nicht bereits aus den Raumordnungsklauseln, sondern nur aus § 9 Abs. 1 S. 1 ROG 1998 bzw. § 5 Abs. 3 S. 1 ROG 1965 jeweils i. V. m. mit dem rahmenaus­ füllenden Landesrecht1035.1036 Weichen die Länder jetzt gestützt auf Art. 72 Abs. 3 S.  1 Nr.  4 GG von der Pflicht zur Regionalplanung ab, so widersprechen sie  – nach der Dogmatik der neuen Abweichungsgesetzgebungskompetenz in zulässiger Weise1037 – dem einfachen, allein auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG gestützten Bundes­ 1026

BVerfGE 8, 122 (140); Bauer, Bundestreue, S. 337. Beck, Abweichungsgesetzgebung, S. 96. 1028 Vgl. BVerfGE 106, 1 (27). 1029 Jestaedt, in: HStR II, § 29 Rn. 77; Beck, Abweichungsgesetzgebung, S. 96 (jeweils mit Verweis auf BVerfGE 4, 115 (141)); vgl. auch BVerfGE 106, 225 (243); Faller, in: FS Maunz, S. 53 (66). 1030 S. o. S. 182 ff. 1031 S. o. S. 172 ff. 1032 Söfker, UPR 2009, 161 (168); Emde, JA 2010, 87 (92). S. auch die weiteren Nachw. in Fn. 195. 1033 Vgl. BVerwGE 137, 259 (261 f.). 1034 Vgl. o. S. 97 ff. 1035 Vgl. o. S. 75 ff., 187 ff. 1036 Vgl. Ingold, Erstplanungspflichten, S. 195 f.; Real, Vergleich, S. 68 f.; Runkel, in: Bielen­ berg/‌Runkel/‌Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, J 630 (Bearbeitung 1997) S. 15. 1037 Allgemein kritisch bzgl. einfachen Rechts und „faktischer Gegebenheiten“ als Schranke der Abweichungsgesetzgebungskompetenz Erbguth, in: ders. (Hrsg.), Neues Städtebau- und 1027

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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recht des § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG. Halten sie aber gleichzeitig an der landeswei­ ten Raumordnungsplanung gem. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 ROG fest, so bleibt durch die Ziele der Raumordnung in den landesweiten Raumordnungsplänen ein ausreichen­ der Anwendungsbereich der Raumordnungsklauseln bestehen.1038 Entsprechendes gilt für den unwahrscheinlichen Fall, in dem die Länder nur die landesweite Raum­ ordnungsplanung abschaffen und gleichzeitig an der Regional­planung festhalten. Insofern sind keine derartig erheblichen Auswirkungen auf das vom Bund und den Ländern vorausgesetzte Planungssystem zu befürchten, um den Ländern mit Verweis auf den ungeschriebenen Grundsatz der Bundestreue die Abschaffung der Regionalplanung zu verbieten.1039 Es bleibt vielmehr bei der geschriebenen Neu­ verteilung der Gesetzgebungskompetenzen, die den Ländern über das „Wer“ und „Wie“ der Landesraumordnung hinaus auch die Abweichungsmöglichkeit vom „Ob“ der landesweiten Raumordnungs- und/oder Regionalplanung gibt. So wie sich die Stadtstaaten und das Saarland schon vor der Föderalismusreform I gem. § 6 S. 2 ROG 1998 überobligatorisch1040 für die zweistufige Landesraumordnung entscheiden konnten,1041 erlaubt nun Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG auch den ande­ ren Ländern, das „Ob“ der Landesraumordnung nach ihren landes- oder regional­ spezifischen Vorstellungen1042 abweichend vom pauschal gehaltenen § 8 Abs.  1 ROG zu gestalten. Deswegen verstößt es weder gegen den Grundsatz der Bundes­ treue noch ist es ein unzulässiges Negativgesetz1043, wenn ein Land die Regional­ planung ganz oder in einzelnen Landesteilen für verzichtbar hält. Damit nähert sich die Rechtslage wieder derjenigen des ROG 1965: Es fehlte lange an einem bundespolitischen Willen, die Regionalplanung bundesweit als Ebene der Raumplanung zu etablieren; in ersten ROG-Entwürfen1044 war die Re­ Raumordnungsrecht, S. 13 (26 f.); ders., in: FS Rengeling, S. 35 (54). Unzutreffend sehen da­ gegen Beck, Abweichungsgesetzgebung, S. 101 und Becker, DVBl. 2010, 754 (755) auch im Verstoß gegen einfaches Bundesrecht eine Kompetenzausübungsschranke. 1038 Kritisch Spannowsky, UPR 2007, 41 (48), der auch Art. 79 Abs. 3 GG in Erwägung zieht; ablehnend wohl auch (ohne zwischen Regional- und landesweiter Raumordnungsplanung zu unterscheiden) Schreiber, BayVBl. 2012, 741 (741): keine Abweichungsbefugnis vom Instru­ ment der Raumordnungspläne; im Ergebnis ebenso Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), § 8 (Bearbeitung 2013) Rn. 21, 27, 35: § 8 Abs. 1 ROG insgesamt abweichungsfest. 1039 So aber Schmitz/Müller, RuR 2007, 456 (462 f.); ähnlich Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 8 (Bearbeitung 2013) Rn. 24, § 28 (Bearbeitung 2009) Rn. 30. 1040 Vgl. § 8 Abs. 1 S. 2, § 9 Abs. 1 S. 1 ROG 1998 (= § 8 Abs. 1 S. 2, 3 ROG); deutlicher noch § 5 Abs. 1 S. 5 Hs. 2 ROG 1989: „das Recht, Programme und Pläne nach den Sätzen 1 und 2 aufzustellen, bleibt unberührt.“ 1041 S. zu § 5 Abs. 1 S. 5 ROG 1965 BremStGHE 4, 57 (68 f.); zu § 9 Abs. 1 S. 1 ROG 1998 Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 9 ROG 1998 (Bearbeitung 2007) Rn. 4; Holtmann, ländergrenzenüberschreitende Zusammenarbeit, S. 147. 1042 Vgl. o. S. 155 ff. 1043 So aber Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungs­ recht, J 690 Bearbeitung 2007) S. 8 für die landesweite Abschaffung der Regionalplanung. 1044 BT-Drucks. 2/1656, 4/472, 4/1204; vgl. auch die Synopse in StadtBauwelt 1964, 123; erstmals anders dann in BT-Drucks. 4/3014, S. 5.

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

gionalplanung noch gar nicht enthalten.1045 Die damalige Bundesregierung bezwei­ felte sogar, ob sich die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 75 Nr. 4 GG a. F. auf die Regionalplanung erstreckte.1046 Dementsprechend zurück­ haltend  – und erst nach einer gemeinsamen Aufforderung durch die kommuna­ len Spitzenverbände1047 – verpflichtete § 5 Abs. 3 S. 1 ROG 1965 die Länder nur dann, die Rechtsgrundlagen für die Regionalplanung zu schaffen,1048 „wenn diese für Teilräume des Landes geboten“ erschien. Wie seinerzeit1049 könnten auch heute Größe, Struktur und Entwicklungsstand eines Landes Kriterien für die vom Lan­ desgesetzgeber zu treffende Entscheidung über das „Ob“ der Regionalplanung sein. Die bisher für die Flächenländer regelmäßig bestehende rahmenrechtliche Pflicht zur Regionalplanung1050 (so auch der spätere § 9 Abs. 1 S. 1 ROG 19981051) hat sich durch die Föderalismusreform I in eine echte „politische Entscheidung des jeweiligen Landesgesetzgebers“1052 verwandelt. Jedes Land kann und muss für sich darüber entscheiden, ob es die Pflicht zur flächendeckenden Regionalplanung aus § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, S. 3 ROG (stillschweigend) akzeptiert und dann auch gem. Art. 83 Hs. 1 GG wirksam vollzieht,1053 oder ob es gem. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG ein Abweichungsgesetz erlässt.

1045 Vgl. Weber, 45. Deutscher Juristentag, S. 22 f., 27 f.; Götz, in: FS Werner, S. 979 (979 f.); Halstenberg, Der Landkreis 1963, 172 (172 f.); Becker-Marx, in: 33. Staatswissenschaftlicher Fortbildungskursus, S. 54 (56); David, Verdichtungsräume, S. 12a; Einig, in: Mielke/Münter (Hrsg.), Regionalisierungsansätze, S. 4 (4); Wiechmann, Plan, S. 61. 1046 Lücke (Bundesminister für Wohnungsbau), BT-Ausschuss für Wohnungswesen, Städte­ bau und Raumordnung, Kurzprotokoll der 60. Sitzung v. 22.4.1964, S. 58: „Aus verfassungs­ rechtlichen Gründen hat die Bundesregierung davon Abstand genommen, den Gedanken der Region in das Gesetz aufzunehmen. Sie glaubt, daß diese Frage in die Zuständigkeit der Länder gehört.“ Vgl. auch dens., a. a. O., S. 78 f., 86; ihm widersprechend Seifarth (Deutscher Landkreistag), a. a. O., S. 79; v. Bodelschwingh, a. a. O., S. 85. 1047 Z. B. Deutscher Gemeindetag/Deutscher Landkreistag, Der Landkreis 1963, 34 ff.; Deutscher Städtetag, Der Städtetag 1963, 187 f.; Seifarth (Deutscher Landkreistag), BT-Aus­ schuss für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung, Kurzprotokoll der 60. Sitzung v. 22.4.1964, S. 63 ff. (66): „Das Bundesraumordnungsgesetz sollte daher in den Rahmenbestim­ mungen die Landesgesetzgeber anweisen, Vorschriften für die Regionalplanung zu schaffen.“; Cholewa (Deutscher Gemeindetag), a. a. O., S. 75 ff., 84; weitere Auszüge der Stellungnahmen bei Brügelmann, Der Städtetag 1963, 123 (124); vgl. auch Hammersen, BT-Plenarprotokoll 4/163, S. 8011 f. 1048 Nach Asmuß, in: Brügelmann/Asmuß/Cholewa/v. d. Heide, Raumordnungsgesetz, § 5 (Bearbeitung 1966), IV. 1. d) wollte der Bundesgesetzgeber aus verfassungsrechtlichen Grün­ den nicht in die Kompetenz der Länder im Bereich der Regionalplanung durch eine sachliche Regelung eingreifen; vgl. auch Hammersen, BT-Plenarprotokoll 4/163, S. 8011. 1049 Vgl. Asmuß, in: Brügelmann/Asmuß/Cholewa/v. d. Heide, Raumordnungsgesetz, § 5 (Bearbeitung 1966), IV 1. b). 1050 Goppel, BayVBl. 1984, 229 (229 f.); Haneklaus, Bundesstaat, S. 48 f.; großzügiger noch Niemeier, Raumordnung und Landesplanung, S.  28; wohl auch Wahl, Rechtsfragen, Bd.  I, S. 206. 1051 Vgl. o. S. 76 ff. 1052 BT-Drucks. 16/813, S. 11. 1053 Vgl. o. S. 153 f.

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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Der Grundsatz der Bundestreue greift nur kompetenzausübungsbegrenzend ein, wenn die Länder durch ein „Abschaffungsgesetz“1054 ganz auf die Raumordnung in ihrem Landesgebiet verzichteten.1055 Dieser Abschaffung von Regional- und landesweiter Raumordnungsplanung i. S. v. § 8 Abs. 1 ROG stünde ein historisch gewachsenes,1056 verfassungsrechtlich untermauertes1057 gesamtstaatliches Inter­ esse entgegen, das die Landesraumordnung als festen Bestandteil zur Koordinie­ rung der verschiedenen Raumplanungen1058 voraussetzt. Den geographisch beding­ ten Besonderheiten der Stadtstaaten und des Saarlands hat der Bundesgesetzgeber bereits durch § 8 Abs. 1 S. 2, 3 ROG Rechnung getragen; auch ihnen ist es somit zumutbar, auf ein entsprechendes Abweichungsgesetz zu verzichten.1059 Deswe­ gen wäre eine vollständige Abschaffung der Raumordnung in einzelnen Ländern einerseits rücksichtslos mit Blick auf die insoweit wirkungslosen Raumordnungs­ klauseln des Bundesrechts, anderseits mangels eines eigenständigen Regelungs­ konzepts auch ein unzulässiges Negativgesetz.1060 Überdies könnten einem solchen Gesetzesvorhaben Staatsverträge mit (Nachbar-)Ländern über die Zusammen­ arbeit in der Raumordnung1061 entgegenstehen. c) Zwischenergebnis Seit der Föderalismusreform I muss die Antwort auf die Frage nach dem „Warum“ der Regionalplanung1062 differenziert ausfallen: Regionalplanung muss es gem. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, S. 3 ROG in allen Flächenländern außer dem Saar­ land geben, sofern ihre Landesgesetze keine abweichende Regelung i. S. v. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG treffen.

1054 Ritter, RuR 2006, 418 (418); Pasemann, Föderalismusreform, S. 52; Fischer-Hüftle, NuR 2007, 78 (81). 1055 Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 28 (Bearbeitung 2009) Rn. 30. So i.E. auch Ritter, RuR 2006, 418 (418); Spannowsky, UPR 2007, 41 (48): ungeschriebener ab­ weichungsfester Kern. 1056 S. o. S. 56 ff. 1057 Vgl. nur den Gesetzgebungstitel „Raumordnung“ in Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 und Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG und die Pflicht aus Art. 29 Abs. 1 S. 2 GG, bei der Neugliederung des Bun­ desgebiets die „Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung zu berücksichtigen“ (vgl. dazu BT-Drucks. 7/4958, S. 7). 1058 Vgl. z. B. die Gesetzgebungstitel Art. 73 Abs. 1 Nr. 6, 6a, Art. 74 Abs. 1 Nr. 18, 22, 23, 24, 29, Art. 89 Abs. 3, Art. 90 Abs. 3 GG. 1059 Wohl a. A. für die Stadtstaaten Ingold, Erstplanungspflichten, S.  192 f., 196; ders., NordÖR 2008, 141 (145 f.). 1060 S. o. S. 180. 1061 Vgl. nur den Vertrag über die Aufgaben und Trägerschaft sowie Grundlagen und Ver­ fahren der gemeinsamen Landesplanung zwischen den Ländern Berlin und Brandenburg v. 6.4.1995 (GVBl. Bln. S.  407; GVBl. Bbg. I S.  210), i. d. F. d. Neubekanntmachungen v. 16.12.2011 (GVBl. Bln. 2012, S. 2) bzw. 13.2.2012 (GVBl. Bbg. I Nr. 14). 1062 S. o. S. 163.

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

IV. Gebrauch der Abweichungsgesetzgebungskompetenz durch die Länder 1. Abweichung vom Vorranggesetz des Bundes als landespolitische Entscheidung Erste allgemein gehaltene Stellungnahmen des Schrifttums zur Wahrscheinlich­ keit von Abweichungsgesetzen fielen gespalten aus.1063 Speziell auf Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG gestützte Abweichungsgesetze trauten die meisten Autoren den grö­ ßeren und vermeintlich leistungsstärkeren Ländern (z. B. Bayern, Nordrhein-West­ falen) eher zu als den übrigen Ländern.1064 Bei allen Schwierigkeiten, eine derartige politische Entscheidung1065 zu prog­ nostizieren, dürfte es vor allem darauf ankommen, welches Vorranggesetz der Bund den Ländern „anbietet“1066. Ob die Länder ihre Abweichungsgesetzgebungs­ kompetenz für die Landesraumordnung aus Art.  72 Abs.  3 S.  1 Nr.  4 GG nut­ zen, hängt demnach entscheidend vom Inhalt des ROG 2009 ab.1067 Da der Bund mit ihm zum ersten Mal seine unter Abweichungsvorbehalt stehende Vorrang­ gesetzgebungskompetenz gebrauchte, lassen sich aus dem Abweichungsverhal­ ten der Länder für die Raumordnung gleichzeitig erste Rückschlüsse auf den Er­ folg des neuen Instituts der Abweichungsgesetzgebungskompetenz insgesamt ziehen.1068 2. Abweichungsgesetze trotz Beteiligung am ROG 2009-Gesetzgebungsverfahren? Es ist noch einmal daran zu erinnern, dass die politische Entscheidungsfrei­ heit der Landesgesetzgeber bei Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG durch andere Gesetz­ 1063 Abweichungsgesetze wahrscheinlich: z. B. Erbguth, in: FS Rengeling, S. 35 (53) m. w. N.; Becker, DVBl. 2010, 754 (754); Abweichungsgesetze unwahrscheinlich: z. B. Löwer, in: Dur­ ner (Hrsg.), Umweltgesetzbuch, S.  101 (101). Zur Wahrscheinlichkeit eines „Ping-PongSpiels“ s. bereits o. Fn. 297. 1064 So z. B. Durner, in: Jarass (Hrsg.), Weiterentwicklung, S.  47 (85); Kment, NuR 2006, 217 (220); Schmitz/Müller, RuR 2007, 456 (464); Hoppe, DVBl. 2007, 144 (149 ff.); Real, Ver­ gleich, S. 121; Knippenberg, Kompetenzgrundlagen, S. 106; Bartram, Ziele der Raumordnung, S.  43; zurückhaltender dagegen z. B. Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumord­ nungs- und Landesplanungsrecht, J 690 (Bearbeitung 2007) S. 4 = ders., in: Spannowsky/Run­ kel/Goppel, ROG, § 1 Rn. 6. 1065 BT-Drucks. 16/813, S. 11. Ähnlich Rengeling, in: HStR VI, § 135 Rn. 181; Maier, Aus­ dehnung, S. 9; Selmer, ZG 2009, 33 (35); Stegmüller, DVBl. 2013, 1477 (1480). 1066 S. o. S. 109 f. mit Fn. 304. 1067 Durner, in: Erbguth (Hrsg.), Neues Städtebau- und Raumordnungsrecht, S.  29 (49); vgl. auch Söfker; UPR 2009, 161 (168); Preibisch, in: Jarass (Hrsg.), Wechselwirkungen, S. 1 (4 f.). 1068 Vgl. auch bereits o. S. 107 ff.

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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gebungskompetenzen1069 und verschiedene Kompetenzausübungsschranken1070 be­ grenzt ist. Ohnehin nur in diesem Rahmen zulässige Abweichungsgesetze vom ROG 2009 versuchte der Bund weiter zu verhindern, indem er die Länder über­ obligatorisch am Gesetzgebungsverfahren beteiligte, an Bewährtem aus dem ROG 1998 festhielt und sich zugunsten ergänzenden Länderrechts (vgl. § 28 Abs.  3 ROG) mit eigenen Vollregelungen zurückhielt.1071 Daraus kann aber nicht automatisch geschlossen werden, die Länder müssten „vertragstreu“ auf ein Abweichungsgesetz verzichten.1072 Ihnen mit dem Rechts­ gedanken des „venire contra factum proprium“ sogar einen Verstoß gegen die Kompetenzausübungsschranke der Bundestreue1073 vorzuwerfen, setzte jeden­ falls1074 eine Vertrauensgrundlage voraus, zu der sie sich durch ein Abweichungs­ gesetz vom ROG 2009 widersprüchlich verhalten würden. Unabhängig davon, ob eine solche Vereinbarung überhaupt zulässig wäre und durch den Grundsatz der Bundestreue zur wirksamen Kompetenzausübungsschranke1075 würde, kann in der bloßen Beteiligung in der Ministerkonferenz für Raumordnung oder am Gesetz­ gebungsverfahren keine wirksame Zustimmung gesehen werden. Da die Landes­ parlamente nicht einmal an die förmliche Zustimmung zu einem Bundesgesetz durch die jeweilige Landesregierung im Bundesrat1076 gebunden sind,1077 ist das Abweichungsrecht der Länder durch ihre Mitwirkungsakte am ROG 2009 also erst recht nicht ausgeschlossen. Eher ist es zumindest für einige Vorschriften des ROG zweifelhaft, ob ihnen alle Länder mit Rechtsbindungswillen zugestimmt hätten; denn der Bund seinerseits war im Gesetzgebungsverfahren nicht mit allen Änderungsvorschlägen der Länder einverstanden.1078 Zu diesen mehrheits-, aber nicht unbedingt einstimmigkeitsfähigen Kompromis­ sen gehörten z. B. die nur in wenigen Ländern praktizierte regionale Flächennut­ zungsplanung gem. § 8 Abs.  4 ROG1079 oder der neue § 6 Abs.  1 ROG, wonach Ausnahmen von Zielen der Raumordnung in Raumordnungsplänen festgelegt wer­ den können. Damit entsprach der Bundesgesetzgeber nämlich v. a. dem Wunsch Bayerns, wo Ziele der Raumordnung grundsätzlich als Soll-Vorschriften zu for­ mulieren waren (vgl. Art.  3 Abs.  2 S.  2 BayLplG a. F.1080).1081 § 6 Abs.  1 ROG

1069

S. o. S. 172 ff. S. o. S. 176 ff. 1071 S. o. S. 107 ff. 1072 Vgl. aber Löwer, in: Durner (Hrsg.), Umweltgesetzbuch, S. 101 (101). 1073 Bauer, Bundestreue, S. 358. 1074 S. zu den hohen Anforderungen eines Verstoßes gegen die Bundestreue o. S. 192 ff. 1075 Vgl. o. S. 192 ff. 1076 Vgl. Art. 51 Abs. 1 GG. 1077 Vgl. Franzius, NVwZ 2008, 492 (495). 1078 Vgl. BT-Drucks. 16/10332, S. 1 f. 1079 Dazu noch sogleich S. 200 ff. 1080 S. o. S. 107 ff. mit Fn. 302, S. 157 f. 1081 Dazu bereits o. S. 107 ff. 1070

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

mag zwar dazu beigetragen haben, dass Bayern  – entgegen anders geäußerter Erwartungen1082  – zunächst ganz auf ein Abweichungsgesetz verzichtet hat.1083 Doch selbst dieses weitgehende Entgegenkommen des Bundes konnte ein späte­ res Abweichungsgesetz Bayerns1084 weder rechtlich ausschließen noch tatsächlich verhindern. 3. Anpassungen der Landesplanungsgesetze an das ROG seit 2010 Wurden bis zum 30.  Juni 2009 noch keine Abweichungsgesetze erlassen, die das vollständige Inkrafttreten des ROG gem. Art. 72 Abs. 3 S. 2, 3 GG verhindert hätten,1085 so haben schon im Jahr 2010 erste Länder (Nordrhein-Westfalen,1086 Sachsen,1087 Saarland1088) mit novellierten Landesplanungsgesetzen auf das neue ROG reagiert.1089 Wenn die Landesgesetzgeber Passagen ihrer bisherigen Landes­ planungsgesetze, die nun im ROG 2009 als Vollregelungen inhaltsgleich normiert sind, gestrichen haben oder auf das Bundesrecht verweisen1090,1091 haben sie den Funktionswandel der Landesplanungsgesetze vom rahmenausfüllenden zum er­ gänzenden Recht nachvollzogen.1092 Aus Gründen der besseren Verständlichkeit stehen dem auch vereinzelte nachrichtliche Wiederholungen des ROG 2009 (z. B. der Pflicht zur Regionalplanung in § 4 Abs. 1 S. 1 SächsLPlG) nicht entgegen.1093 Bei diesen rechtsstaatlich begrüßenswerten Anpassungen an die Föderalismus­ reform I1094 werden die Länder jedoch häufig versuchen, die bisherigen – aus ih­ 1082

Hoppe, DVBl. 2007, 144 (152 f.); vgl. auch die Nachw. in Fn. 1064. So die Antwort des bayerischen Staatsministeriums für Wirtschaft, Infrastruktur, Ver­ kehr und Technologie v. 8.6.2009 auf eine schriftliche Abgeordnetenanfrage, LT-Drucks. Bay. 16/1334: „Das ROG […] entspricht weitestgehend den Vorstellungen Bayerns und der übrigen Länder.“ 1084 Vgl. dazu bereits o. S. 181 und noch u. S. 202 ff. mit Fn. 1149. 1085 S. bereits o. S. 106. Preibisch, in: Jarass (Hrsg.), Städtebauliche Verträge, S. 1 (6) sah be­ reits darin „ein gutes Zeichen für die Rechtseinheit im Raumordnungsrechts Deutschlands“. 1086 Artikel 1 des Gesetzes zur Änderung des Landesplanungsgesetzes NRW und weiterer Vorschriften v. 16.3.2010 (GV. NW S. 212). 1087 Gesetz zur Raumordnung und Landesplanung des Freistaates Sachsen v. 11.6.2010 (SächsGVBl. S. 174). 1088 Saarländisches Landesplanungsgesetz v. 18.11.2010 (Amtsbl. Saarl. I S. 2599). 1089 S. bereits o. S. 162 f. 1090 Z. B. § 1 Abs.  1, § 4 Abs.  3 LPlG NW; § 1 Abs.  2, § 6 Abs.  2 S.  1, § 8 Abs.  2 S.  2 SächsLPlG. 1091 So z. B. Sachsen (LT-Drucks. Sa. 5/859, Vorblatt S.  1, Begründung S.  1), NordrheinWestfalen (LT-Drucks. NW 14/10088, S.  2; kritisch Bollermann, LT-Plenarprotokoll NW 14/145, S. 16939: „Klare Bezüge zwischen Landesplanungsgesetz und Raumordnungsgesetz fehlen.“). 1092 S. o. S. 160 f. 1093 S. o. S. 158 ff. 1094 S. o. S. 160 f. 1083

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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rer Sicht bewährten – Regelungen zu erhalten.1095 Da sich das ROG 2009 in wei­ ten Teilen als Fortschreibung des ROG 1998 sieht,1096 scheint sich dieses Ziel ohne Rückgriff auf Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG erreichen zu lassen.1097 Außerdem er­ laubt § 28 Abs. 3 ROG landesspezifische Besonderheiten wie die Braunkohlenpla­ nung1098 als ergänzendes Landesrecht beizubehalten. Dazu passt etwa § 1 Abs. 1 des neuen SächsLPlG: „Dieses Gesetz regelt Ergänzungen zum Raumordnungs­ gesetz (ROG) […] für die Raumordnung im Freistaat Sachsen.“ In diesem ohne­ hin nur deklaratorischen § 1 Abs.  1 SächsLPlG zeigen sich einerseits der Wille, auf Abweichungsgesetze zu verzichten, anderseits Unsicherheiten im Umgang so­ wie in der Abgrenzung der neuen Ergänzungs- und Abweichungsgesetzgebungs­ kompetenzen. Interessant ist in diesem Zusammenhang ein erneuter Blick1099 auf die regionale Flächennutzungsplanung: Die einzigen Länder, die beim Außerkrafttreten des § 9 Abs. 6 ROG 1998 am 30. Juni 2009 die regionale Flächennutzungsplanung zuge­ lassen hatten, waren Hessen,1100 Nordrhein-Westfalen,1101 Sachsen,1102 SachsenAnhalt1103 und Thüringen1104.1105 Haben nun Nordrhein-Westfalen, Sachsen und Thüringen das ROG 2009 nur i. S. v. § 28 Abs. 3 ROG ergänzt oder sind sie von § 8 Abs. 4 ROG abgewichen, wenn ihre neugefassten Landesplanungsgesetze be­ wusst keine Regelungen mehr zur regionalen Flächennutzungsplanung enthalten? Vordergründig legen auch diese drei Landesplanungsgesetze die Trägerschaft und genauere Ausgestaltung der Regionalplanung als ergänzendes Landesrecht i. S. v. § 28 Abs. 3 ROG fest. Gleichzeitig schließen sie aber durch die Aufhebung der frü­ heren Vorschriften bewusst1106 die Wahlmöglichkeit der Träger der Regionalpla­ nung über die regionale Flächennutzungsplanung aus.

1095

So z. B. ausdrücklich Sachsen: LT-Drucks. Sa. 5/859, Vorblatt S. 2; Fritzsche, LT-Plenar­ protokoll Sa. 5/15, S. 1197. 1096 BT-Drucks. 16/10292, S. 18; s. auch schon o. S. 107 ff. 1097 So Söfker, UPR 2009, 161 (168). 1098 Vgl. §§ 12 ff. RegBkPlG, §§ 25 ff. LPlG NW, § 5 SächsLPlG, § 8 Abs. 1 LPlG SA. 1099 S. bereits o. S. 128 ff. und S. 183 ff. 1100 § 13 HLPG a. F., vgl. jetzt § 9 HLPG. 1101 §§ 25 ff. LPlG NW a. F., vgl. jetzt die Übergangsvorschrift in § 39 LPlG NW. 1102 § 5 SächsLPlG a. F. 1103 § 8 Abs. 3 LPlG SA. 1104 § 15 ThürLPlG a. F. 1105 Vgl. Lahme, regionaler Flächennutzungsplan, S. 146 ff.; Grotefels/Lahme, BauR 2009, 1390 (1393); ausdrücklich ablehnend dagegen z. B. LT-Drucks. BW 13/1883, S. 26. 1106 Nordrhein-Westfalen: Artikel 1 Nr. 41 des Gesetzes zur Änderung des Landesplanungs­ gesetzes NRW und weiterer Vorschriften v. 16.3.2010 (GV. NW S.  212): „Der 5. Abschnitt „Re­gionaler Flächennutzungsplan“ mit den §§ 25 bis 27 wird gestrichen.“ Vgl. auch § 39 LPlG NW; Klaßmann-Voß, in: Jarass (Hrsg.), Weiterentwicklung, S. 15 (20); Grotefels/Lahme, in: Mielke/Münter (Hrsg.), Regionalisierungsansätze, S. 84 (99 f.); dies., BauR 2009, 1390 (1398); Greiving, in: Mielke/Münter (Hrsg.), Regionalisierungsansätze, S. 104 (115); Thüringen: kom­ plette Neufassung durch G. v. 11.12.2012 (GVBl. Th. S. 450); Sachsen: komplette Neufassung durch G. v. 11.6.2010 (SächsGVBl. S. 174).

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

Dennoch liegt darin nach der Überzeugung des sächsischen Landesgesetzgebers nur eine Ergänzung i. S. v. § 1 Abs.  1 SächsLPlG i. V. m. § 28 Abs.  3 ROG und keine Abweichung i. S. v. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG, weil der dem ROG 2009 zu Grunde liegende Rechtsgedanke nicht ins Gegenteil verkehrt werde.1107 Diese Auslegung des § 28 Abs. 3 ROG geht aber zu weit, weil das Landesplanungsgesetz in der Gesamtschau seiner Regelungen zur Regionalplanung § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, Abs.  4 ROG widerspricht und insoweit ein Abweichungsgesetz i. S. v. Art.  72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG ist1108.1109 Weitere derartige Abweichungsgesetze sind v. a. von denjenigen Ländern mit regionalen Planungsgemeinschaften i. S. v. § 8 Abs. 4 ROG1110 zu erwarten und zu beobachten, die schon bisher keine regionale Flä­ chennutzungsplanung zugelassen hatten, daran trotz des unmittelbar geltenden § 8 Abs. 4 ROG festhalten wollen und so zwangsläufig ihre Abweichungsgesetz­ gebungskompetenz aus Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG nützen müssen.1111 Der Wille zu einer von § 8 Abs. 4 ROG abweichenden Regelung muss im Landesrecht dieser Länder nicht zwingend ausdrücklich geäußert werden (so aber z. B. in Art. 8 Abs. 2 BayLplG:1112 „Die Regionalen Planungsverbände können keine regionalen Flä­ chennutzungspläne im Sinne des § 8 Abs. 4 ROG aufstellen.“). Denn auch aus der historischen und systematischen Auslegung aller Vorschriften über die Aufstellung der Regionalpläne kann sich ergeben, dass die Träger der Regionalplanung nur Re­ gionalpläne i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG aufstellen dürfen. Dies gilt nach den allgemeinen Maßstäben zur Abweichungsgesetzgebungskompetenz1113 allerdings nur für diejenigen Landesplanungsgesetze, die nach Erlass des ROG in diesem Be­ wusstsein novelliert worden sind.1114 Hinzu kommt, dass viele Länder die einschneidenden Veränderungen des Bun­ desrahmenrechts durch das ROG 1998 und das EAG Bau 20041115 sehr zöger­ lich,1116 noch gar nicht oder nur unzureichend in ihrem rahmenausfüllenden Lan­ desplanungsrecht nachvollzogen hatten (vgl. auch § 22 S. 3 ROG 1998).1117 Soweit 1107

Vgl. LT-Drucks. Sa. 5/859, Begründung S. 2. Vgl. o. S. 178 ff. 1109 Vgl. bereits Grotefels/Lahme, BauR 2009, 1390 (1398). 1110 Zum Begriff allgemein o. S.  128 ff.; zur Zuordnung einzelner Träger der Regional­ planung zusammenfassend u. S. 323 f. (bundesweit) und S. 468 f. (Baden-Württemberg). 1111 S. bereits o. S. 183 ff. 1112 Dazu schon o. S. 181. 1113 Vgl. o. S. 178 ff. 1114 Vgl. zur Novellierung des Staatsvertrags Donau-Iller (GBl. BW 2011, S. 98; GVBl. Bay. 2011, S. 430) LT-Drucks. BW 14/7311, S. 11 = 14/7509, S. 18 = LT-Drucks. Bay. 16/7771, S. 6: „Nicht vorgesehen und damit ausgeschlossen ist die Aufstellung regionaler Flächennut­ zungspläne im Sinne von § 8 Abs. 4 des Raumordnungsgesetzes.“; vgl. auch noch u. S. 348 f., 441 f.; zur abweichenden Rechtslage bei den baden-württembergischen Regionalverbänden vgl. u. S. 342 ff., 377 f. 1115 Vgl. Artikel 2 des Gesetzes zur Anpassung des Baugesetzbuchs an EU-Richtlinien (Europa­ rechtsanpassungsgesetz Bau – EAG Bau) v. 24.6.2004 (BGBl. I S. 1359). S. bereits o. Fn. 18, 258. 1116 S. bereits o. S. 104 f. 1117 Vgl. die Übersichten von Real, Vergleich, S. 10 ff., 115 ff., 123 ff. 1108

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

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einzelne Vorschriften des Landesplanungsrechts mit dem ROG 1998 als Rahmen­ gesetz unvereinbar waren, weichen die Länder schon dann vom ROG 2009 ab, wenn sie an ihnen in neugefassten Landesplanungsgesetzen festhalten. Neben dem umstrittenen Art. 3 Abs. 2 S. 2 BayLplG a. F.1118 traf das beispielsweise auf die Er­ setzung des Regionalplans durch den Flächennutzungsplan in kreisfreien Städten Niedersachsens gem. § 8 Abs. 2 NROG a. F. zu.1119 Die Vorschrift war nichtig,1120 weil sie schon § 9 Abs. 1 S. 1 ROG 1998 widersprach;1121 genauso wenig war sie mit § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, S. 2 ROG vereinbar, der nur den Stadtstaaten erlaubt, mo­ difizierte Flächennutzungspläne als Raumordnungspläne zu erlassen.1122 Zudem muss eine Planungsregion übergemeindliche Größe haben.1123 Eine Auslegung des § 8 Abs. 2 NROG als regionale Flächennutzungsplanung widersprach dem Wort­ laut („ersetzt“);1124 sie schied zumindest deswegen aus, weil die kreisfreien Städte keine regionalen Planungsgemeinschaften i. S. v. § 8 Abs. 4 ROG sind.1125 Im Zuge der im Jahr 2012 abgeschlossenen Novellierung des Landesplanungsrechts1126 musste sich der niedersächsische Landesgesetzgeber politisch entscheiden, ob er seine auch insoweit bestehende Abweichungsgesetzgebungskompetenz1127 nut­ zen oder sich der flächendeckenden Pflicht zur Regionalplanung durch § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG unterwerfen wollte. Im neuen § 5 Abs. 2 NROG1128 zeigt sich ex­ emplarisch: Seit der Föderalismusreform I hängt die Zukunft der Regionalpla­ nung hauptsächlich von der Wahrscheinlichkeit eines abweichenden Landesgeset­ zes ab. Nur wenn kein Land bei der Anpassung des Landesplanungsrechts an das ROG 2009 von § 8 Abs.  1 S.  1 Nr.  2, S.  3 ROG abweicht, bleibt die Regional­ planung wie bislang in allen Ländern mit Ausnahme der Stadtstaaten und des Saarlands erhalten. 1118

Vgl. o. S. 107 ff. mit Fn. 302, S. 157 f., 199 f. S. auch o. S. 183 ff. und noch u. S. 249 ff. 1120 Vgl. o. Fn. 705. 1121 Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 9 ROG 1998 (Bearbeitung 2006) Rn. 28; vgl. auch Wiechmann, Plan, S. 105. So bereits zum großzügigeren § 5 Abs. 3 ROG 1965 Ernst/Suderow, Gemeindeteile, S.  45 f.; Hoppe/Schoeneberg, RuL Niedersachsen, Rn.  986; Janning, Alternativen, S.  161 f.; Bunse, Planungsinstrumentarium, S.  218 ff.; ders., DVBl. 1984, 420 (425); Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S. 48; Pühl, Organisation, S. 29; Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, M 250 (Bearbeitung 1983) Rn. 41, M 260 (Bearbeitung 1983) Rn. 12; a. A. Bahlburg, RuR 1983, 118 (119); Niemeier, in: FS Ernst, S. 335 (343); David, Verdichtungsräume, S. 15 ff.; vgl. auch o. S. 75 ff. 1122 So auch das niedersächsische Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucher­ schutz und Landesentwicklung in seinen „Hinweisen zur Neufassung des Raumordnungsgeset­ zes“ v. 25.6.2009, S. 6 (abrufbar unter http://www.ml.niedersachsen.de/download/3928, letzter Abruf: 2.2.2014). Wohl a. A. (ohne auf § 8 ROG einzugehen) Waechter; DÖV 2010, 493 (497, Fn. 29). 1123 S. o. S. 114 ff. 1124 Vgl. o. S. 183 ff. 1125 S. o. S. 129 ff. und u. S. 323 f.; ebenso Wiechmann, Plan, S. 105 (Fn. 152). 1126 Vgl. das Gesetz zur Neuordnung des niedersächsischen Raumordnungsrechts v. 18.7.2012 (GVBl. Nds. S. 252). 1127 S. o. S. 182 ff. 1128 Dazu bereits o. S. 182 und noch u. S. 249 ff. 1119

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

4. Abweichungsverhalten der Länder außerhalb des Raumordnungsrechts Dass Abweichungsgesetze keineswegs ausgeschlossen sind, belegt auch ein Blick auf Abweichungsgesetzgebungskompetenzen außerhalb des Raumord­ nungsrechts: Viele Länder haben inzwischen die Möglichkeit des Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG gebraucht, indem sie in Einzelfällen die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren abweichend vom Bundesrecht geregelt haben.1129 Bei den neben der Raumordnung in Art. 72 Abs. 3 S. 1 GG aufgezählten Materien waren bald Abweichungsgesetze zu Jagdwesen (Nr. 1)1130, Naturschutz und Land­ schaftspflege (Nr. 2)1131 und Wasserhaushalt (Nr. 5)1132 zu beobachten. So wie im Naturschutz- und Wasserhaushaltsrecht traditionell unterschiedliche politische Vorstellungen aufeinander treffen, entwickelt sich auch die Regional­ planung immer mehr zu einem rechtlich relevanten1133 und politisch interessan­ ten Betätigungsfeld.1134 Nicht zuletzt bedingt durch die – nach der Nuklearkata­ strophe von Fukushima im Jahr 2011 massiv eingeleitete  – „Energiewende“1135 stellen sich für die Regionalplanung etwa folgende Fragen: Ist sie weiter zu „ökolo­gisieren“1136, z. B. durch sog. „Klimaschutzziele“ in den Regionalplänen?1137 1129 S. z. B. die Hinweise auf von Bundesrecht abweichendes Landesrecht von NW (BGBl. I 2009, S. 600), BW (BGBl. I 2009, S. 744), Bbg. (BGBl. I 2009, S. 3676), Bay. (BGBl. I 2010, S. 8), Nds. (BGBl. I 2010, S. 341), Bre. (BGBl. I 2011, S. 63), He. (BGBl. I 2011, S. 607), Sa. (BGBl. I 2011, S. 842). 1130 S. z. B. die Hinweise auf von Bundesrecht abweichendes Landesrecht von BW (BGBl. I 2008, S. 1008), NW (BGBl. I 2009, S. 500), SA (BGBl. I 2011, S. 1943). 1131 S. z. B. die Hinweise auf von Bundesrecht abweichendes Landesrecht von SH (BGBl. I 2010, S. 450), MV (BGBl. I 2010, S. 1621), SA (BGBl. I 2011, S. 30), Hbg. (BGBl. I 2011, S. 93), He. (BGBl. I 2011, S. 663), Sa. (BGBl. I 2011, S. 842); vgl. dazu auch die Übersichten von Schütte/Kattau, ZUR 2010, 353 (355 f.); Franzius, ZUR 2010, 346 (347); v. Stackelberg, Abweichungsgesetzgebung im Naturschutzrecht, S. 87 ff. 1132 S. z. B. die Hinweise auf von Bundesrecht abweichendes Landesrecht von Bay. (BGBl. I 2010, S. 275), Nds. (BGBl. I 2010, S. 970), SH (BGBl. I 2010, S. 1501), SA (BGBl. I 2011, S. 567), He. (BGBl. I 2011, S. 607), Sa. (BGBl. I 2011, S. 842), Bre. (BGBl. I 2011, S. 1010, 1057). 1133 Z. B. Hendler, LKRZ 2007, 1 (7); Steinberg, DVBl. 2010, 137 (146); Wahl, in: FS Sell­ ner, S. 155 (165). 1134 Schink, DÖV 2011, 905 (905): „gewisse Instrumentalisierung des Raumordnungsrechts für Ziele der Landespolitik“; Nonnenmacher, VBlBW 2012, 256 (256): „Raumordnungsrecht eine politisch dirigierte Rechtsmaterie“; vgl. auch bereits o. S. 35 ff. 1135 Vgl. dazu nur die Regierungserklärung von Bundeskanzlerin Merkel v. 9.6.2011, BT-Ple­ narprotokoll 17/114, S. 12960 ff. und das Dreizehnte Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes v. 31.7.2011 (BGBl. I S. 1704). 1136 Von einer „Ökologisierung der Raumordnungsplanung“ spricht Durner, in: Erbguth (Hrsg.), Neues Städtebau- und Raumordnungsrecht, S. 29 (29); ähnlich Erbguth, a. a. O., S. 13 (14 ff.). 1137 So jetzt insbesondere § 12 Abs. 6, 7 LPlG NW (eingefügt durch Artikel 2 des Gesetzes zur Förderung des Klimaschutzes in Nordrhein-Westfalen v. 29.1.2013 (GV. NW S. 33)) und § 11 Abs. 2 S. 2, Abs. 5 S. 2 a. E. LplG BW (eingefügt durch Artikel 2 des Gesetz zur Förderung

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

205

Welche Rolle spielt sie als Steuerungsinstrument für den kontrollierten Ausbau der sog. erneuerbaren Energien?1138 Ist die Regional- oder die Bauleitplanung besser geeignet, Standorte für Windkraftanlagen auszuwählen?1139 Vor diesem Hintergrund wird deutlich, weshalb einige Länder im Rahmen der Föderalis‑ musreform I ursprünglich die ausschließliche Landesgesetzgebungskompetenz für die Landesraumordnung forderten1140 und schließlich gemeinsam1141 nicht auf eine Abweichungsmöglichkeit verzichten wollten.1142 Gerade die Regionalplanung als „Zukunftslabor der räumlichen Planung“1143 war in der Bundesrepublik durch die Mitwirkung der Länder traditionell variantenreich ausgestaltet.1144 Wenn die Lan­ desgesetzgeber jetzt über „Wer“, „Wie“ und sogar „Ob“ der Regionalplanung be­ stimmen dürfen, sind zumindest in einzelnen Ländern – über die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 i. V. m. Art. 72 Abs. 1 GG und die Organisationsgewalt aus Art. 84 Abs. 1 S. 1 GG hinaus – punktuelle Abwei­ chungen vom ROG i. S. v. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG zu erwarten. Wie das Bei­ spiel Bayern1145 zeigt, lässt sich selbst aus ersten Bekundungen nicht folgern, auf die Abweichungsmöglichkeit werde dauerhaft verzichtet. 5. Überblick über den Stand der Landesgesetzgebung Im Einzelnen lässt sich der Stand der Landesgesetzgebung danach eintei­ len, ob und inwieweit die Landesplanungsgesetze nach der Verkündung des ROG 2009 im Bundesgesetzblatt am 30.  Dezember 20081146 geändert wurden:

des Klimaschutzes in Baden-Württemberg v. 23.7.2013 (GBl. BW S. 229); dazu auch noch u. S. 342 ff.). 1138 Vgl. dazu Klinger/Wegener, NVwZ 2011, 905 ff.; kritisch (jeweils mit Hinweis auf die Grenzen der Raumordnung) Schink, UPR 2011, 91 (97 ff.); Reidt, DVBl. 2011, 789 ff.; Beckmann, NWVBl. 2011, 249 ff.; großzügiger Wickel, DVBl. 2013, 77 (83 f.). 1139 Vgl. dazu das Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes v. 22.5.2012 (GVBl. BW S. 285), mit dem die Planungsmöglichkeiten der baden-württembergischen Regionalpla­ nung eingeschränkt wurden, und u. S. 338 f., 343 ff., 379 f. 1140 So die Forderung von Schön (für Bayern) und Hage (für Berlin), Projektgruppe „Regio­ nale Themen“ der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundes­ staatlichen Ordnung, Ergebnisvermerk 5. Sitzung v. 20. September 2004, S. 2, in: Deutscher Bundestag/Bundesrat (Hrsg.), Zur Sache 1–2005, S. 467 (Zusammenfassung, vollständig im Zusatzmaterial); für eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes dagegen Tidick (für Mecklenburg-Vorpommern), a. a. O. 1141 Präsidenten der Landtage in der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Moder­ nisierung der bundesstaatlichen Ordnung, Kommissions-Drucks. 38, S. 21, in: Deutscher Bun­ destag/Bundesrat (Hrsg.), Zur Sache 1–2005, Zusatzmaterial. 1142 Deutlich Glück (für Bayern), in: BT-Rechtsausschussprotokoll Nr. 12 v. 15. u. 16. Mai 2006, S. 78: „Wir brauchen mehr Freiraum“. S. auch bereits o. S. 83 ff. 1143 Ritter, in: Jarass (Hrsg.), Weiterentwicklung, S. 22 (31). 1144 S. o. S. 60 ff. 1145 Vgl. o. S. 199 f. 1146 Vgl. o. S. 104 ff.

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3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

Seither unverändert – und damit definitionsgemäß keine Abweichungsgesetze1147 – sind nur der Staatsvertrag Rhein-Neckar1148 und das LPlG SA. Als Reaktion auf das ROG 2009 ganz neu erlassen wurden das BayLplG,1149 das HLPG,1150 das NROG,1151 das SLPG,1152 das SächsLPlG,1153 das LPlG  SH1154 und das ThürLPlG.1155 Mit Ausnahme des HLPG1156 enthalten diese Neufassungen nicht nur ergänzende Regelungen i. S. v. § 28 Abs.  3 ROG, sondern weichen zu­ mindest teilweise vom ROG ab i. S. v. Art.  72 Abs.  3 S.  1 Nr.  4 GG.1157 Der Staatsvertrag Donau-Iller,1158 der LPlV Bln./Bbg.,1159 das RegBkPlG1160 und das 1147 Vgl. o. S.  178 ff. zu den Anforderungen an „abweichende Regelungen“ i. S. v. Art.  72 Abs. 3 S. 1 GG, zu denen u. a. gehört, dass der Bund von seiner „Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht“ hat. 1148 Vgl. auch noch u. S. 350. 1149 Bayerisches Landesplanungsgesetz v. 25.6.2012 (GVBl. Bay. S. 254). 1150 Artikel 1 des Hessischen Landesplanungsgesetzes v. 12.12.2012 (GVBl. He. I S. 590). 1151 Artikel 1 des Gesetzes zur Neuordnung des niedersächsischen Raumordnungsrechts v. 18.7.2012 (GVBl. Nds. S. 252). 1152 Saarländisches Landesplanungsgesetz v. 18.11.2010 (Amtsbl. Saarl. I S. 2599). 1153 Gesetz zur Raumordnung und Landesplanung des Freistaates Sachsen v. 11.6.2010 (SächsGVBl. S. 174). 1154 Eine Neufassung des LPlG SH war schon durch Artikel 1 des Gesetzes zur Änderung lan­ desplanungsrechtlicher Vorschriften v. 27.4.2012 (GVOBl. SH S. 452) erlassen worden, wurde aber vor ihrem Inkrafttreten wieder aufgehoben durch das Gesetz zur Aufhebung des Gesetzes zur Änderung landesplanungsrechtlicher Vorschriften v. 5.12.2012 (GVOBl. SH S. 742); ledig­ lich die Ressortbezeichnungen wurden dann angepasst durch Artikel 67 der Landesverordnung zur Anpassung von Rechtsvorschriften an geänderte Zuständigkeiten der obersten Landes­ planungsbehörden und geänderte Ressortbezeichnungen v. 4.4.2013 (GVOBl. SH S. 143). Ein neues, rückwirkend zum 1.1.2014 in Kraft tretendes LPlG SH wurde schließlich doch noch er­ lassen durch Artikel 1 des Gesetzes zur Neufassung des Landesplanungsgesetzes und zur Auf­ hebung des Landesentwicklungsgrundsätzegesetzes v. 27.1.2014 (GVOBl. SH S. 8). Vgl. dazu auch noch u. S. 287 ff. 1155 Thüringer Landesplanungsgesetz v. 11.12.2012 (GVBl. Th. S. 450). 1156 Vgl. dazu LT-Drucks. He. 18/5833, S. 1: „Insgesamt verfolgt der Gesetzentwurf somit das Ziel, einen möglichst bundestreuen Vollzug des Bundesrechts sicherzustellen und damit eine abweichende hessische Sondergesetzgebung zu vermeiden.“ 1157 Vgl. zum BayLplG: BGBl. I 2012, S. 1820; LT-Drucks. Bay. 16/10945, S. 1, 16 ff.; zum NROG: § 1 Abs.  1 NROG; BGBl. I 2012, S.  1718; LT-Drucks. Nds. 16/4476, S.  14, 18 ff.; 16/5006, S. 1 f.; zum SLPG: § 1 Abs. 2, 3, § 3 Abs. 2, § 4 Abs. 3, § 6 Abs. 5 SLPG; LT-Drucks. Saarl. 14/267, S.  1, 11; zum SächsLPlG: soeben S.  200 ff.; zum ThürLPlG: § 3 Abs.  2 S.  1 ThürLPlG; LT-Drucks. Th. 5/4297, S. 1 f., 18 ff. 1158 Durch den Staatsvertrag zwischen dem Land Baden-Württemberg und dem Freistaat Bayern zur Änderung des Staatsvertrags über die Zusammenarbeit bei der Landesentwicklung und über die Regionalplanung in der Region Donau-Iller v. 17./19.1.2011 (GBl. BW S.  98; GVBl. Bay. S. 430); vgl. dazu auch noch u. S. 348 f. 1159 Durch den Fünften Staatsvertrag über die Änderung des Landesplanungsvertrages v. 16.2.2011 (GVBl. Bln. S. 220; GVBl. Bbg. I Nr. 21). 1160 Durch Artikel 2 des Gesetzes zu dem Fünften Staatsvertrag v. 16.2.2011 über die Ände­ rung des Landesplanungsvertrages und zur Änderung weiterer planungsrechtlicher Vorschrif­ ten v. 21.9.2011 (GVBl. Bbg. I Nr. 21); vgl. auch die Bekanntmachung der Neufassung des Ge­ setzes zur Regionalplanung und zur Braunkohlen- und Sanierungsplanung v. 8.2.2012 (GVBl. Bbg. I Nr. 13).

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

207

LPlG NW1161 wurden ebenfalls umfassend  – jedoch überwiegend ohne Abwei­ chungswille1162  – an das ROG angepasst.1163 Kleinere Novellierungen des LPlG BW,1164 GVRS,1165 LPlG MV1166 und LPlG RP1167 erfolgten dagegen unabhängig vom Erlass des ROG 2009. Abgesehen von der baden-württembergischen Wind­ kraftnovelle1168 haben sie keine abweichenden Regelungen i. S. v. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG geschaffen. Die Hypothese, nur größere und leistungsstärkere Länder würden ihre Abwei­ chungsgesetzgebungskompetenz gebrauchen,1169 wurde damit vom bisherigen Ab­ weichungsverhalten nicht bestätigt. Für die Raumordnung wurde sie spätestens durch die punktuellen Abweichungen des neuen saarländischen Landesplanungs­ gesetzes (SLPG) vom ROG1170 widerlegt. Zusätzlich zum Erlass neuer Landes­ planungsgesetze hat beigetragen, dass manche Landesplanungsgesetze1171 befris­ tet waren und die Landesgesetzgeber deswegen gezwungen waren, sie entweder zu verlängern oder umfassend zu novellieren. Insgesamt ist bislang etwa die Hälfte der Länder vom ROG abgewichen. Das belegt zwar: Die Länder schrecken vor einem Abweichungsgesetz in der Raumordnung nicht zurück. Sieht man vom (ge­ 1161 Durch Artikel 1 des Gesetzes zur Änderung des Landesplanungsgesetzes NRW (LPlG) und weiterer Vorschriften v. 16.3.2010 (GV. NW S. 212). 1162 Zum Staatsvertrag Donau-Iller noch u. S. 348 f. 1163 Vgl. zum Staatsvertrag Donau-Iller: LT-Drucks. BW 14/7311, S. 11, 13, 16 = 14/7509, S. 18, 20, 23 = LT-Drucks. Bay. 16/7717, S. 5 f., 8; vgl. auch noch u. S. 348 f.; zum LPlV Bln./ Bbg. und zum RegBkPlG: LT-Drucks. Bbg. 5/2886, Vorblatt S. 1, S. 1 ff.; zum LPlG NW: LTDrucks. NW 14/10088, S. 1 f., 79 ff. 1164 Durch Artikel 9 des Gesetzes zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts (GBl. BW S. 185), durch Artikel 1 des Gesetzes zur Änderung des Landesplanungsgesetzes v. 22.5.2012 (GBl. BW S.  285; sog. Windkraftnovelle), durch Artikel 2 des Gesetzes zur Förderung des Klimaschutzes in Baden-Württemberg v. 23.7.2013 (GBl. BW S. 229; s. bereits o. Fn. 1137) und durch Artikel 6 des Gesetzes zur Änderung des Landespersonalvertretungsgesetzes, des Landesrichter- und -staatsanwaltsgesetzes und anderer Vorschriften v. 3.12.2013 (GBl. BW S. 329). Vgl. auch noch ausführlicher u. S. 343 ff. 1165 Durch Artikel 8 des Gesetzes zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts (GBl. BW S.  185) und Artikel 4 des Gesetzes zur Änderung kommunalwahlrechtlicher und gemeinde­ haushaltsrechtlicher Vorschriften v. 16.4.2013 (GBl. BW S. 55). 1166 Durch Artikel 8 des Gesetzes zur Schaffung zukunftsfähiger Strukturen der Landkreise und kreisfreien Städte des Landes Mecklenburg-Vorpommern v. 12.7.2010 (GVOBl. MV S. 366) und durch Artikel 3 des Gesetzes zur Bereinigung des Landes-UVP-Rechts und ande­ rer Gesetze v. 20.5.2011 (GVOBl. MV S. 323). 1167 Durch Artikel 25 des Zweiten Landesgesetzes zur Kommunal- und Verwaltungsreform v. 28.9.2010 (GVBl. RP S. 280). 1168 S. o. Fn. 1164; zu ihr insbesondere noch u. S. 338 f., 344 ff. 1169 S. o. S. 198. 1170 S. o. Fn. 1152, 1157. 1171 So insbesondere in Hessen bis zum 31.12.2012 (vgl. § 27 des Hessischen Landes­ planungsgesetzes v. 6.9.2002 (GVBl. He. I S.  548), geändert durch Artikel 2 Nr.  10 G. v. 12.12.2007 (GVBl. He. I S. 851)) sowie in Thüringen zunächst bis zum 31.12.2011 (vgl. § 28 S. 1 des Thüringer Landesplanungsgesetzes v. 15.5.2007 (GVBl. Th. S. 45)) und nach einer Verlängerung bis zum 31.12.2012 (vgl. G. v. 8.12.2011 (GVBl. Th. S. 489)).

208

3. Teil: Rechtsgrundlagen der Regionalplanung

scheiterten) Versuch Bayerns ab, das ROG durch ein „Vollgesetz“ zu ersetzen,1172 haben sie mit ihren punktuellen Abweichungen aber nur einzelne Vorschriften des ROG außer Kraft gesetzt.1173 Da der Bund daraufhin nicht erneut seine Gesetz­ gebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG gebraucht hat, um die Vorschrift wieder in Kraft zu setzen,1174 ist die befürchtete „Ping-Pong-Gesetzgebung“1175 bisher ausgeblieben. V. Zwischenergebnis Die Gegenstände der Abweichungsgesetzgebungskompetenz der Länder gem. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG sind deckungsgleich mit den Gegenständen der Vor­ ranggesetzgebungskompetenz des Bundes gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG. Es gibt keinen ungeschriebenen abweichungsfesten Kern, der von der „Raumordnung“ i. S. v. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG ausgenommen wäre. Soweit der Bundesgesetz­ geber das unmittelbar anwendbare ROG 2009 auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG ge­ stützt hat, ist diesem Bundesgesetz widersprechendes Landesplanungsrecht nur als Abweichungsrecht wirksam. Dabei sind die Länder auch für das „Ob“ der Re­ gionalplanung gem. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG abweichungsgesetzgebungsbefugt, selbst unter Berücksichtigung der verschiedenen Kompetenzausübungsschranken. Trotz des (länderfreundlich) zurückhaltenden ROG 2009 sind für das Recht der Regionalplanung erste Abweichungsgesetze der Länder zu beobachten und wei­ tere zu erwarten.

D. Zusammenfassung und Konsequenzen für die weitere Untersuchung Die neue Vollkompetenz des Bundes für die Landesraumordnung aus Art.  74 Abs. 1 Nr. 31 GG bedingt, dass sich die einfachgesetzlichen Rechtsgrundlagen der Regionalplanung vorrangig aus dem Bundesrecht ergeben. Mit dem am 30. Juni 2009 vollständig in Kraft getretenen Raumordnungsgesetz (ROG 2009) erließ der Bund zum ersten Mal ein unter Abweichungsvorbehalt der Länder stehendes Bun­ desgesetz (sog. Vorranggesetz). Darüber hinaus bestimmen jedoch weiterhin die Landesplanungsgesetze die Rechtsstellung der Regionalplanung mit: Kraft ihrer Organisationsgewalt (vgl. Art. 84 Abs. 1 S. 1, S. 2 Hs. 2 GG) legen die Landes­ gesetzgeber die Trägerschaft und das Verfahren der Regionalplanung fest, ergän­ 1172

S. dazu bereits o. S. 181 und noch u. S. 211 f. Zum Anwendungsvorrang des abweichenden Landesrechts gegenüber dem ROG gem. Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG vgl. o. S. 167 f. 1174 Vgl. Art.  72 Abs.  3 S.  2, 3 GG (Inkrafttreten mit halbjähriger Verzögerung) und o. S. 167 f. 1175 Vgl. o. S. 107 ff. 1173

2. Abschn.: Veränderungen durch die Föderalismusreform I

209

zen das ROG 2009 materiell-rechtlich gem. Art. 72 Abs. 1 GG i. V. m. § 28 Abs. 3 ROG oder setzen es durch abweichendes Landesplanungsrecht i. S. v. Art.  72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG sogar teilweise außer Kraft. Trotz der zweischichtigen, auf der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern beruhenden Rechtsgrundlagen der Regionalplanung bleibt § 8 Abs. 1 S. 1 Nr.  2, S.  3 ROG Ausgangspunkt der weiteren Untersuchung. Dieser verpflich­ tet nämlich unmittelbar dazu, Regionalpläne im gesamten Bundesgebiet mit Aus­ nahme der drei Stadtstaaten (Berlin, Bremen und Hamburg) und des Saarlands aufzustellen. An diese Planungspflicht anknüpfend1176 gibt es in den zwölf Län­ dern Baden-Württemberg, Bayern, Brandenburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpom­ mern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Sachsen, SachsenAnhalt, Schleswig-‌Holstein und Thüringen die Ebene der Regionalplanung im hierarchischen System der Raumplanungen. Da das Bundesrecht auch nach der Föderalismusreform I keine Träger der Regionalplanung bestimmt, ist insoweit zusätzlich das derzeitige Landesplanungsrecht heranzuziehen. Schon darin ist die Vielfalt an Organisationsformen für die Regionalplanung angelegt, die Gegen­ stand des folgenden 4.  Teils1177 ist. Das gilt unabhängig davon, ob das Landes­ planungsrecht vor der Föderalismusreform I bzw. dem ROG 2009 bestand bzw. später novelliert wurde. In diesem Zusammenhang ist besonders zu beobachten, ob die Landes­planungsgesetze mit der Pflicht zur Regionalplanung gem. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG übereinstimmen oder davon abweichen i. S. v. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 bzw. Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG. Insgesamt wirkte sich die Föderalismusreform I im Raumplanungsrecht haupt­ sächlich auf die Rechtsgrundlagen der Landesraumordnung aus: Aus der Neurege­ lung der Gesetzgebungskompetenzen resultierten ein neues Raumordnungsgesetz (ROG 2009) und teilweise veränderte Funktionen der Landesplanungsgesetze. Im Fortgang dieser Untersuchung gilt es, die Rechtsstellung der Träger der Regional­ planung im Raumplanungsrecht nach der Föderalismusreform I herauszuarbeiten. In deren variantenreichen Trägerschaftsmodellen zeigt sich die föderale Vielfalt des Raumplanungsrechts am stärksten. Das Rechtsverhältnis der Regionalplanung zu den anderen Raumplanungen könnte sich nach dem geltenden Raumplanungs­ recht folglich bereits aufgrund der unterschiedlichen Träger der Regionalplanung von Bundesland zu Bundesland unterscheiden. Darüber hinaus bleibt zu klären, in­ wieweit seit der Föderalismusreform I auch ergänzendes und evtl. abweichendes Landesplanungsrecht deren Rechtsstellung im Raumplanungsrecht beeinflusst.

1176

Vgl. o. S. 69 ff. S. sogleich S. 210 ff.

1177

4. Teil

Träger der Regionalplanung Nachdem die Rechtsgrundlagen der Regionalplanung im 3. Teil1 erörtert wur­ den, befasst sich dieser 4. Teil mit der dadurch bedingten Vielfalt an Trägern der Regionalplanung in der Bundesrepublik Deutschland. In Anknüpfung an die im 2. Teil2 entwickelte Begriffsbestimmung ist in erster Linie darauf einzugehen, wer genau für die Aufstellung eines Regionalplans i. S. d. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG zu­ ständig und damit Träger der Regionalplanung ist. Daneben sind die wichtigsten weiteren Aufgaben – insbesondere der Regionalplanung im weiteren Sinne – des Trägers der Regionalplanung zu benennen. Im 1. Abschnitt3 werden die Organisationformen aller kraft Bundesrechts zur Regionalplanung verpflichteten Länder mit Ausnahme Baden-Württembergs in alphabetischer Reihenfolge untersucht. Dabei wird das aktuelle, dem ROG 2009 teilweise schon angepasste Landesplanungsrecht zugrunde gelegt. Bei seiner Aus­ legung werden  – unter besonderer Berücksichtigung der historischen Entwick­ lung – die Gesetzgebungsunterlagen sowie die Rechtsprechung und Literatur aus­ gewertet. Auf die wichtigsten Auswirkungen der Föderalismusreform I und des ROG 2009 wird ebenfalls eingegangen. Der 2. Abschnitt4 untersucht vertieft die besonders variantenreich organisierte Regionalplanung in Baden-Württemberg. Um die Rechtsstellung der vier verschie­ denen baden-württembergischen Träger der Regionalplanung im Raumplanungs­ recht zu ermitteln, wird auf Erkenntnisse zurückgegriffen, die im 1. Abschnitt bei der Einzeldarstellung und zusammenfassenden Kategorisierung der Regional­ planung in den anderen elf Ländern gewonnen wurden.

1

S. 75 ff. S. 40 ff. und insbesondere S. 68 ff. 3 S. sogleich S. 211 ff. 4 S. 325 ff. 2

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

211

1. Abschnitt

Träger der Regionalplanung im bundesweiten Überblick 1. Kapitel

Organisationsformen in den einzelnen Ländern A. Bayern I. 18 Planungsregionen Die Planungsregionen des Freistaats Bayern ergeben sich nicht direkt aus dem (als vermeintliches „Vollgesetz“ konzipierten) BayLplG5, sondern gem. Art. 5 Abs. 3 i. V. m. Art. 19 Abs. 2 Nr. 1 BayLplG aus dem Landesraumordnungsprogramm Bay­ ern, d. h. aus einer Zielfestlegung6 des landesweiten Raumordnungsplans i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 ROG. Durch diese Rechtsverordnung, die von der Staatsregierung mit Zustimmung des Landtags beschlossen wurde,7 ist Bayern seit 19728 in 18 Pla­ nungsregionen eingeteilt.9 Sie waren von der Novellierung des BayLplG im Jahr 201210 nicht betroffen und blieben auch bei der Gesamtfortschreibung des Landes­ entwicklungsprogramms im Jahr 2013 unverändert erhalten.11 Die räumliche Ab­ grenzung dieser Planungsregionen erfolgte grundsätzlich anhand der Landkreisein­ teilung;12 dabei wurden die Grenzen der Regierungsbezirke weitgehend beachtet.13 5 Bayerisches Landesplanungsgesetz v. 25.6.2012 (GVBl. Bay. S.  254); s. dazu bereits o. S. 181, 202 ff. mit Fn. 1149. 6 I. S.v. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG, den Art. 2 Nr. 2 BayLplG nur nachrichtlich wiederholt. 7 Vgl. Art. 20 Abs. 2 BayLplG. 8 Verordnung über den Teilabschnitt „Einteilung des Staatsgebiets in Regionen“ des Lan­ desentwicklungsprogramms v. 21.12.1972 (GVBl. Bay. S. 476) i. V. m. Art. 13 Abs. 2 Nr. 1 des Bayerischen Landesplanungsgesetzes v. 6.2.1970 (GVBl. Bay. S. 9); s. auch Rainer, Planungs­ hoheit, S. 5; Müller/Fürst, Regionalplanung in Bayern, S. 34 ff. 9 Vgl. § 1 S. 1 i. V. m. Anlage 2.4 i. V. m. Anhang 4 der Verordnung über das Landesentwick­ lungsprogramm Bayern v. 22.8.2013 (GVBl. Bay. S. 550); im Folgenden: LEP Bay. 10 S. o. Fn. 5; vgl. aber noch S. 6 f. des Schreibens des Bayerischen Ministeriums für Wirt­ schaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie u. a. an die Regionalen Planungsverbände v. 4.8.2011 (z. B. abrufbar unter: http://www.nuernberg.de/imperia/md/pim/dokumente/to_na_ 26_09_11_unterl_top_12.pdf, letzter Abruf: 2.2.2014), in dem als „Alternativvorschlag zur Ausgestaltung der Regionalplanung“ auch ein Neuzuschnitt der Planungsregionen zur Diskus­ sion gestellt wurde. 11 Vgl. o. Fn.  9; die Zukunft der Regionseinteilung noch offenlassend LT-Drucks. Bay. 16/6426, S. 8. 12 Vgl. aber Art. 8 Abs. 3 S. 3 a. E. BayLplG und die gem. Anlage 2.4 i. V. m. Anhang 4 LEP Bay. (s. o. Fn. 9) aufgespalteten Landkreise Tirschenreuth und Kelheim, die so Mitglieder in je­ weils zwei Regionalen Planungsverbänden sind. 13 LT-Beilage Bay. 6/1332, S. 13 f.; LT-Drucks. Bay. 16/6426, S. 8; vgl. aber auch Art. 22 Abs. 1 S. 4 BayLplG und die Gemeinde Waldershof des Regionalen Planungsverbands Ober­ franken-Ost (vgl. Anlage 2.4 i. V. m. Anhang 4 LEP Bay. (s. o. Fn. 9)).

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

Als Träger der Regionalplanung14 sind den 18 Planungsregionen die 17 Regi­ onalen Planungsverbände und der grenzüberschreitende Regionalverband Do­ nau-Iller15 zugeordnet. Für die Regionalplanung sind damit Verwaltungsträger zuständig,16 die in der allgemeinen bayerischen Verwaltungshierarchie (Landes­ ministerien, sieben Regierungsbezirke, Landkreise/kreisfreie Städte, Gemeinden17) nicht vorgesehen sind. II. 17 Regionale Planungsverbände Gestalt und Fortbestand der 17 Regionalen Planungsverbände wurden schon mehrmals18 und zuletzt bei der Neufassung des BayLplG im Jahr 201219 in Frage gestellt.20 Trotzdem ist die Grundorganisation der bayerischen Regionalplanung in Form von Regionalen Planungsverbänden seit 197021 gleich: Die Regionalen Pla­ nungsverbände sind mitgliedschaftliche Zusammenschlüsse aller (kreisfreien und kreisangehörigen) Gemeinden und Landkreise der jeweiligen Planungsregion zu (Verbands-)Körperschaften.22 Die Rechtsgrundlagen der Regionalen Planungsverbände ergeben sich teilweise aus den Art.  8 ff. BayLplG, jedoch überwiegend aus dem Zweckverbandsrecht (Art. 8 Abs. 5 S. 1 BayLplG verweist auf das KommZG Bay.) und den Verbands­ satzungen (vgl. Art. 9 BayLplG)23. 14

So ausdrücklich Art. 8 Abs. 1 S. 1 BayLplG und Art. 4 Abs. 1 S. 1 Staatsvertrag Donau-Iller. Zu ihm u. S. 220 und ausführlich S. 434 ff. 16 Zur Rechtsnatur als Körperschaften vgl. Art. 8 Abs. 5 S. 1 BayLplG i. V. m. Art. 2 Abs. 3 S. 1 KommZG Bay., Art. 4 Abs. 1 S. 1 Staatsvertrag Donau-Iller. 17 Vgl. Art. 9 ff. BV. 18 S. nur die Ankündigung des bayerischen Ministerpräsidenten Stoiber in der Regierungs­ erklärung v. 6.11.2003, LT-Plenarprotokoll Bay.15/5, S.  53: „Die Regionalen Planungsver­ bände werden in ihrer bisherigen Struktur abgeschafft.“ Vgl. auch Höhnberg, in: FS Bartls­ perger, S. 309 (315); Knemeyer, a. a. O., S. 339 (340); Manssen, a. a. O., S. 363 (364); ders., BayVBl. 2005, 485 (486); Goppel/Schreiber, BayVBl. 2005, 353 (355). 19 S. o. Fn. 5. 20 Die zukünftige Organisation der Regionalplanung noch offenlassend LT-Drucks. Bay. 16/6426, S. 9 f.; König, LT-Plenarprotokoll Bay. 16/68, S. 5867; Dechant, a. a. O., S. 5877; kri­ tisch dazu Muthmann, a. a. O., S. 5864 und Mütze, a. a. O., S. 5873; zum „Alternativvorschlag zur Ausgestaltung der Regionalplanung“ vgl. bereits o. S. 162 f. und Fn. 10; anders dann (Re­ gionale Planungsverbände weiter als Träger der Regionalplanung) im Regierungsentwurf in LT-Drucks. Bay. 16/10945, S. 20 und passim; vgl. auch Schreiber, BayVBl. 2012, 741 (742). 21 Vgl. Art. 6 ff. des Bayerischen Landesplanungsgesetzes v. 6.2.1970 (GVBl. Bay. S. 9). 22 Vgl. Art. 8 Abs. 1 S. 3, Abs. 3, 5 BayLplG i. V. m. Art. 2 Abs. 3 S. 1 KommZG Bay.; vgl. auch Bundesraumordnungsbericht 2005, BT-Drucks. 15/5500, S. 294; Knemeyer, in: FS Bartls­ perger, S. 339 (341, Fn. 7). 23 S.  auch z. B. Art.  10 Abs.  2 S.  8, 10 BayLplG und Art.  8 Abs.  5 S.  1 BayLplG i. V. m. Art. 19 KommZG Bay. Zu früheren Mustersatzungen des Bayerischen Staatsministeriums für Landesentwicklung und Umweltfragen vgl. Rainer, Planungshoheit, S. 15 (Fn. 3) und Höhnberg, in: FS Bartlsperger, S. 309 (317, Fn. 29). 15

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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1. Organe Organe jedes Regionalen Planungsverbands sind gem. Art. 10 Abs. 1 BayLplG die Verbandsversammlung, der Planungsausschuss und der Verbandsvorsitzende; auch ein Regionaler Planungsbeirat mit Vertretern von Organisationen des gesell­ schaftlichen Lebens (z. B. der Kirchen und der kommunalen Spitzenverbände)24 ist als Organ inzwischen wieder zulässig.25 In die Verbandsversammlung entsendet gem. Art. 10 Abs. 2 S. 2 BayLplG zwar jedes Verbandsmitglied – also auch jede kreisangehörige Gemeinde – einen wei­ sungsgebundenen26 Verbandsrat.27 Verbandsräte sind grundsätzlich alle (Ober-) Bürgermeister und Landräte der Planungsregion kraft ihres Amtes.28 Bei Ab­ stimmungen werden die Stimmen der Verbandsräte aber nach der Einwohner­ zahl der von ihnen vertretenen Gemeinde bzw. des von ihnen vertretenen Land­ kreises gewichtet (1 Stimme für je angefangene 1000 Einwohner, höchstens 40 Prozent der Stimmen pro Verbandsrat29).30 Dabei sind die Einwohner kreisange­ höriger Gemeinden sowohl auf die Stimme des Gemeindevertreters als auch des Landkreisvertreters anzurechnen; im Gegenzug zählen Einwohner kreisfreier Ge­ meinden und gemeindefreier Gebiete31 bei der Stimmenberechnung ihrer Vertre­ ter doppelt.32 Als weitere Besonderheit muss bei Beschlüssen und Wahlen über die bloße Stimmenmehrheit hinaus ein Viertel der anwesenden Verbandsräte zu­ stimmen.33 Das gilt z. B. für die Beschlussfassung über die Gesamtfortschrei­

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Vgl. für die Besetzung des Landesplanungsbeirats Art. 13 Abs. 1 BayLplG. Vgl. Art. 10 Abs. 1 S. 2 BayLplG; LT-Drucks. Bay. 16/10945, S. 17, 20 f.; zur Unzuläs­ sigkeit unter Geltung des Bayerischen Landesplanungsgesetzes v. 27.12.2004 (GVBl. Bay. S. 521) LT-Drucks. Bay. 15/1667, S. 15, 17; Höhnberg, in: FS Bartlsperger, S. 309 (315); Sarow, in: PdK Bay., Landesplanung (Bearbeitung 2008), Erl. 2.2.3.1; Manssen, BayVBl. 2005, 485 (488). 26 Art. 8 Abs. 5 S. 1 BayLplG i. V. m. Art. 33 Abs. 2 S. 4 KommZG Bay.; vgl. auch Backhaus, Gemeinden in der Landesplanung, S. 66; Benz, Parlamentarische Formen, S. 13; Gruber, kom­ munalisierte Regionalplanung, S. 50 f. 27 Knemeyer, in: FS Bartlsperger, S. 339 (351) sieht darin ein „unumstößliches Prinzip kom­ munal-verbandlicher Regionalplanung“. 28 Art. 8 Abs. 5 S. 1 BayLplG i. V. m. Art. 31 Abs. 2 KommZG Bay.; s. z. B. § 5 Abs. 2 S. 1 Hs. 1 der Satzung des Regionalen Planungsverbandes Oberfranken-Ost v. 4.8.2006 (abrufbar unter: http://www.oberfranken-ost.de/deu/m2/verbandssatzung.html, letzter Abruf: 2.2.2014): „Eine Gemeinde wird in der Verbandsversammlung durch den ersten Bürgermeister, eine kreis­ freie Stadt durch den Oberbürgermeister und ein Landkreis durch den Landrat kraft Amtes ver­ treten; […]“; vgl. auch Knemeyer, in: FS Bartlsperger, S. 339 (350). 29 Zum neuen Art. 10 Abs. 2 S. 8 BayLplG vgl. LT-Drucks. Bay. 16/10945, S. 21; Schreiber, BayVBl. 2012, 741 (744). 30 Art. 10 Abs. 2 S. 3, 4, 7 BayLplG; vgl. auch Backhaus, Gemeinden in der Landesplanung, S. 66 (Fn. 245). 31 Vgl. dazu Art. 10a GO Bay. 32 Art. 10 Abs. 2 S. 5, 6 BayLplG. 33 Art. 10 Abs. 2 S. 10 BayLplG. 25

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

bung des Regionalplans oder die Wahl des Verbandsvorsitzenden aus der Mitte der Verbandsversammlung34.35 Während die Verbandsversammlung sich nur mit grundsätzlichen und lang­ fristig bedeutsamen Angelegenheiten befasst,36 hat der deutlich kleinere37 und häu­ figer einberufene38 Planungsausschuss mehr Zuständigkeiten.39 Zu diesen gehören etwa die Verfahrensschritte zur Ausarbeitung des Regionalplans40 und sämtliche Beschlussfassungen für Teilfortschreibungen des Regionalplans,41 sofern die Ver­ bandsversammlung das Verfahren nicht an sich zieht.42 Der Planungsausschuss setzt sich aus dem Verbandsvorsitzenden und den Vertretern dreier Gruppen (kreis­ angehörige Gemeinden, kreisfreie Gemeinden und Landkreise) entsprechend ih­ rem Stimmenanteil in der Verbandsversammlung zusammen.43 Die Mitglieder des Planungsausschusses, die von allen Verbandsräten der jeweiligen Gruppe bestellt werden,44 müssen nicht zugleich Verbandsräte sein.45 Unabhängig davon können den Mitgliedern des Planungsausschusses von den einzelnen Verbandsmitgliedern keine Weisungen erteilt werden, weil sie nicht Vertreter der entsprechenden Ge­ meinden und Landkreise sind.46 Es ist deswegen zweifelhaft, ob die Verbandsmit­ glieder in der Verbandsversammlung als faktischem Hauptorgan47 der Regionalen Planungsverbände noch angemessen vertreten sind.48 Folgerichtig ist zumindest

34 Art. 8 Abs. 5 S. 1 BayLplG i. V. m. Art. 35 Abs. 1 S. 1 KommZG Bay.; anders noch Viehbacher, BayVBl. 1977, 595 (595). 35 Vgl. Art. 10 Abs. 3 Nr. 1, 3 BayLplG. 36 LT-Drucks. Bay. 16/10945, S. 21. 37 Gem. Art. 10 Abs. 4 S. 1 BayLplG gehören ihm gestaffelt nach der Mitgliederzahl des Re­ gionalen Planungsverbands außer dem Verbandsvorsitzenden max. 30 Mitglieder an. 38 Vgl. Müller/Fürst, Regionalplanung in Bayern, S. 39 f. 39 Vgl. auch LT-Drucks. Bay. 15/1667, S. 17: arbeitet effektiver und kostengünstiger als die Verbandsversammlung; Wiechmann, Plan, S. 81; Müller, RuR 1987, 32 (34); Knemeyer, in: FS Bartlsperger, S. 339 (345 f.); kritisch dazu Höhnberg, a. a. O., S. 309 (316). 40 Art.  10 Abs.  5 Nr.  1 BayLplG; vgl. dazu bereits Heigl, RuR 1975, 55 (64): „fortlau­ fende Verbindung zwischen dem regionalen Planungsverband und der ausarbeitenden Bezirks­ planungsstelle“. 41 Art. 10 Abs. 5 Nr. 2 BayLplG. 42 Vgl. Art. 10 Abs. 3 S. 2 BayLplG; Schreiber, BayVBl. 2012, 741 (744). 43 Art. 10 Abs. 4 S. 2 BayLplG. 44 Vgl. Art.  10 Abs.  4 S.  3 BayLplG; zur nicht zwingenden Wahl vgl. LT-Drucks. Bay. 9/7160, S. 10. 45 S. z. B. § 9 Abs. 1 S. 2 der Verbandssatzung für den Regionalen Planungsverband Allgäu v. 30.12.2011 (abrufbar unter: http://region.allgaeu.org/, letzter Abruf. 2.2.2014). 46 Höhnberg, in: FS Bartlsperger, S. 309 (317); vgl. auch Rainer, Planungshoheit, S. 237. 47 Müller, RuR 1987, 32 (34): Planungsversammlung als „das eigentliche Arbeits- und engere Entscheidungsgremium“; die rechtliche Stellung der Verbandsversammlung als Haupt­ organ betonend, aber die „relativ starke Stellung“ des Planungsausschusses anerkennend Koch/ Hendler, Baurecht, § 5 Rn. 31. 48 Kritisch mit Blick auf die Gemeinden auch Höhnberg, in: FS Bartlsperger, S.  309 (315 f.).

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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jede Gemeinde der Planungsregion im Anhörungsverfahren zur Aufstellung eines Regionalplans einzeln zu beteiligen.49 Aufgaben des ehrenamtlich tätigen50 Verbandsvorsitzenden sind insbesondere die Vertretung des Verbands nach außen, der Vorsitz in der Verbandsversamm­ lung und im Planungsausschuss sowie der Vollzug ihrer Beschlüsse.51 Vornehm­ lich für die Aufgaben der laufenden Verwaltung stehen dem Verbandsvorsitzenden der Geschäftsführer und weitere (meist wenige)  Geschäftsstellenmitarbeiter zur Seite;52 gewöhnlich ist die Geschäftsstelle bei der Gemeindeverwaltung desjeni­ gen (Ober-)Bürgermeisters bzw. beim Landratsamt desjenigen Landrats eingerich­ tet, der Verbandsvorsitzender ist.53 2. Aufgaben a) Regionalplanung i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG Die zentrale Aufgabe jedes Regionalen Planungsverbands ist die Aufstellung und (Teil-)Fortschreibung eines Regionalplans für seine Planungsregion i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG.54 Für die technische Ausarbeitung des Regionalplans ist der Regionale Planungsverband in Gestalt seiner Geschäftsstelle aber nicht selbst zuständig. Stattdessen muss55 sich der Regionale Planungsverband den von der örtlich zuständigen (Bezirks-)Regierung als höherer Landesplanungsbehörde56 zur Verfügung gestellten Sach- und Personalmitteln bedienen.57 Eigens dafür war ursprünglich bei den sieben (Bezirks-)Regierungen eine  – für alle Regionalen Planungsverbände des Regierungsbezirks zuständige – „Bezirksplanungsstelle“58 bzw. „Regionalplanungsstelle“59 einzurichten. Nachdem die Regionalplanungs 49 Vgl. (in nachrichtlicher Übernahme des § 10 Abs.  1 S.  1 ROG) Art.  16 Abs.  1 Nr.  1 BayLplG i. V. m. § 1 Abs. 4 BauGB; vgl. auch Art. 22 Abs. 1 S. 1 BayLplG. 50 Art. 8 Abs. 5 S. 1 BayLplG i. V. m. Art. 30 Abs. 1 S. 1 KommZG Bay. 51 Vgl. Art. 8 Abs. 5 S. 1 BayLplG i. V. m. Art. 36 KommZG Bay. 52 Vgl. Art. 8 Abs. 5 S. 1 BayLplG i. V. m. Art. 39 KommZG Bay. 53 Vgl. Müller, RuR 1987, 32 (34 f.); Einig, in: Mielke/Münter (Hrsg.), Regionalisierungs­ ansätze, S. 4 (7); obligatorische hauptamtliche Geschäftsführer fordernd Goedecke, in: ARL (Hrsg.), Novellierung des Landesplanungsrechts, S. 69 (70); ders., a. a. O., S. 265 (266). Zur Besonderheit im Regionalen Planungsverband München s. u. S. 221. 54 Vgl. Art. 22 Abs. 1 S. 1 BayLplG. 55 LT-Drucks. Bay. 16/10945, S.  21; a. A. Einig, in: Mielke/Münter (Hrsg.), Regionalisie­ rungsansätze, S. 4 (7). 56 Art. 7 Hs. 2 BayLplG. 57 Vgl. Art. 8 Abs. 4 BayLplG; LT-Drucks. Bay. 15/1667, S. 16; Backhaus, Gemeinden in der Landesplanung, S. 66 ff.; Rainer, Planungshoheit, S. 14; Motyl, Gemeinden in der Landespla­ nung, S. 69 f. 58 Art. 6 Abs. 3, Art. 18 Abs. 1 S. 2 des Bayerischen Landesplanungsgesetzes v. 6.2.1970 (GVBl. Bay. S. 9); vgl. auch LT-Beilage Bay. 6/1332, S. 16 f. 59 Art. 5 Abs. 2 S. 1, 2 des Bayerischen Landesplanungsgesetzes i. d. F. v. 4.1.1982 (GVBl. Bay. S. 2): „Regionalplanungsstellen […] als Planungseinrichtungen der regionalen Planungs­

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

mit der Landesplanungsstelle zu einem Sachgebiet der Regierung zusammenge­ legt wurde, hatte jeder Regionale Planungsverband einen „Regionsbeauftragten“ bei der Regierung.60 Inzwischen bleibt es den Regierungen selbst überlassen, wie sie ihr „Planungsbüro“61 für die Regionalen Planungsverbände organisieren.62 Um Interessenkonflikte zu verhindern und die im ROG angelegten Planungsebenen und -instrumente hinreichend auseinander zu halten, ist es hierbei angezeigt, be­ hördenintern zu trennen zwischen den Angelegenheiten der verschiedenen Regi­ onalen Planungsverbände und der sonstigen Landesplanung63 sowie der Aufsicht über die Regionalen Planungsverbände64.65 Soweit die Bediensteten der Regierun­ gen für die Regionalen Planungsverbände tätig werden, findet ohnehin eine ge­ setzlich angeordnete Organleihe statt:66 Durch Art. 8 Abs. 4 BayLplG werden die Regierungen als Organe des Landes ermächtigt und beauftragt, bestimmte Auf­ gaben (Ausarbeitung des Regionalplans und Erstellung der regionalplanerischen Arbeitsunterlagen) der an sich zuständigen Regionalen Planungsverbände wahr­ zunehmen.67 Mithin sind die Regierungen als entliehene Organe an die Beschlüsse und Weisungen der Organe des entleihenden Rechtsträgers gebunden,68 z. B. an die vom Planungsausschuss beschlossenen Verfahrensschritte zur Ausarbeitung des Regionalplans.69

verbände“; vgl. auch LT-Drucks. Bay. 9/7160, S.  9; Rainer, Planungshoheit, S.  14; Müller/ Fürst, Regionalplanung in Bayern, S. 45 f.; Knemeyer, BayBgm. 1993, 255 (256). 60 Vgl. Art.  5 Abs.  2 S.  1 des Bayerischen Landesplanungsgesetzes i. d. F. v. 16.9.1997 (GVBl. Bay. S. 500); LT-Drucks. Bay. 13/5120, S. 1, 19. 61 Vgl. LT-Drucks. Bay. 10/10945, S. 21; Knemeyer, BayBgm. 1993, 255 (256); Müller, RuR 1987, 32 (34). 62 LT-Drucks. Bay. 15/1667, S. 16; vgl. auch Manssen, in: FS Bartlsperger, S. 363 (365). 63 Z. B. das Zielabweichungsverfahren (vgl. Art.  4 Abs.  1 S.  3 BayLplG), das Raumord­ nungsverfahren (vgl. Art. 25 Abs. 1 S. 1 BayLplG), die landesplanerische Stellungnahme (vgl. Art. 27 BayLplG) und die Raumbeobachtung (vgl. Art. 31 BayLplG). 64 Vgl. Art. 11 BayLplG. 65 Ähnlich Backhaus, Gemeinden in der Landesplanung, S. 69; von einer „Zwitterposition“ spricht Müller, RuR 1987, 32 (34). 66 LT-Drucks. Bay. 15/1667, S. 16; so auch bereits Gruber, kommunalisierte Regionalpla­ nung, S. 149; anders noch Rainer, Planungshoheit, S. 14: Amtshilfe. Im Gegensatz zur Organ­ leihe ist die Amtshilfe aber auf Einzelfälle beschränkt (vgl. z. B. BVerfGE 63, 1 (32); Ibler, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 87 (Bearbeitung 2012) Rn. 58). 67 Vgl. zur Organleihe z. B. BVerfGE 63, 1 (31 f.); Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, § 21 Rn. 54; Ibler, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 87 (Bearbeitung 2012) Rn. 58. 68 LT-Drucks. Bay. 15/1667, S.  16; Einig, in: Mielke/Münter (Hrsg.), Regionalisierungs­ ansätze, S.  4 (7); Sarow, in: PdK Bay., Landesplanung (Bearbeitung 2008), Erl. 2.2.3.1. So noch ausdrücklich Art.  5 Abs.  2 S.  2 des Bayerischen Landesplanungsgesetzes i. d. F. v. 16.9.1997 (GVBl. Bay. S. 500): „gemäß den Beschlüssen und Aufträgen der Verbandsorgane“; vgl. auch LT-Drucks. Bay. 9/7160, S. 9; allgemein zur Weisungsbefugnis als Begriffsmerkmal der Organleihe z. B. BVerfGE 63, 1 (31 f.); Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, § 21 Rn. 54; Ibler, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 87 (Bearbeitung 2012) Rn. 58. 69 Vgl. Art. 10 Abs. 5 Nr. 1 BayLplG. Nach Einschätzung von Müller, RuR 1987, 32 (34) tritt hierbei der Verbandsvorsitzende als „Machtpromotor“ auf.

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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Nachdem die Verbandsversammlung70 bzw. bei Teilfortschreibungen der Pla­ nungsausschuss71 den Regionalplan als Rechtsverordnung72 beschlossen hat, er­ klärt die Regierung auf Antrag des Regionalen Planungsverbands den Regional­ plan durch Verwaltungsakt i. S. v. Art. 35 S. 1 BayVwVfG73 für verbindlich.74 Bei der Verbindlicherklärung stimmt sich die Regierung mit den berührten Fachbe­ hörden (z. B. den Straßenplanungsbehörden) ab.75 Der Prüfungsumfang für die Verbindlicherklärung folgt aus dem Verweis des Art. 22 Abs. 2 S. 2 BayLplG auf Art. 95 Abs. 2 LKrO Bay.:76 Da die Regionalplanung als Teil der Landesplanung eine staatliche Angelegenheit ist,77 die von den Regionalen Planungsverbänden im übertragenen Wirkungskreis zu erfüllen ist,78 erstreckt sich die staatliche Aufsicht grundsätzlich auch darauf, wie der Regionale Planungsverband sein Verwaltungs­ ermessen gehandhabt hat. Das entspricht der sonstigen Aufsicht über die Regiona­ len Planungsverbände durch die Regierungen.79 Allerdings ist eine Zweckmäßig­ keitskontrolle gem. Art.  95 Abs.  2 S.  2 LKrO Bay. nur zulässig, falls sie das Gemeinwohl oder öffentlich-rechtliche Ansprüche Einzelner erfordern oder die Bundesregierung nach Art. 84 Abs. 5 oder Art. 85 Abs. 3 GG eine entsprechende Weisung erteilt hat. Für letztgenannte Einzelweisungen der Bundesregierung, die beim landeseigenen Vollzug des ROG (v. a. des § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2) durch die Regionalen Planungsverbände zwar theoretisch denkbar sind, mangelt es oh­ nehin an einer bundesgesetzlichen Ermächtigung i. S. v. Art. 84 Abs. 5 S. 1 GG.

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Vgl. Art. 10 Abs. 3 S. 1 Nr. 1, S. 2 BayLplG. Vgl. Art.  10 Abs.  5 Nr.  2 BayLplG mit der Einschränkung des Art.  10 Abs.  3 S.  2 BayLplG. 72 Art. 22 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 BayLplG. Vgl. zum Regelungszweck LT-Drucks. Bay. 15/1667, S. 20: Harmonisierung mit dem Rechtscharakter des Landesentwicklungsprogramms (Art. 17 Abs. 2 BayLplG). Schon vor der erstmaligen landesgesetzgeberischen Festlegung der Rechts­ natur in Art.  19 Abs.  1 S.  2 Hs.  1 des Bayerischen Landesplanungsgesetzes v. 27.12.2004 (GVBl. Bay. S. 521) ordnete der VGH München (z. B. in VGH n. F. 36, 104 (108 f.) und VGH n. F. 43, 177 (179 f.)) den Regionalplan materiell-rechtlich als Rechtsvorschrift i. S. v. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ein. 73 VGH München, JA 1993, 28 (29, juris Ls. 1, 2) m. Anm. Geiger; Rainer, Planungshoheit, S. 241; Decker/Konrad, Bayerisches Baurecht, Kapitel V., Rn. 21; Hosch/Höhnberg, BayVBl. 1974, 657 (663 f.). 74 Vgl. Art. 22 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 BayLplG. 75 Vgl. Art. 22 Abs. 2 S. 1 BayLplG. 76 Vgl. VGH München, VGH n. F. 43, 177 (180); kritisch zu dieser Verweisung Bartlsperger, in: ARL (Hrsg.), Novellierung des Landesplanungsrechts, S. 80 (84 f.). 77 So Art. 1 Abs. 4 BayLplG und bereits LT-Beilage Bay. 6/1332, S. 13. 78 So Art. 8 Abs. 1 S. 2 BayLplG. 79 Vgl. Art.  11 BayLplG. Die Aufsicht erstreckt sich nach Art.  8 Abs.  5 S.  1 BayLplG i. V. m. Art. 51 Abs. 1 S. 2 KommZG Bay. für Angelegenheiten des übertragenen Wirkungs­ kreises auf die Rechts- und Fachaufsicht; im Einzelnen gelten (aufgrund des Verweises der Art. 8 Abs. 5 S. 1, 2 BayLplG und Art. 51 Abs. 1 S. 3 KommZG Bay.) die Art. 94 ff. LKrO Bay. entsprechend; vgl. auch Sarow, in: PdK Bay., Landesplanung (Bearbeitung 2008), Erl. 8.2: „begleitende Fachaufsicht“ der Regierungen bei der Aufstellung und Fortschreibung der Regionalpläne. 71

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

Bei der Verbindlicherklärung eines Regionalplans ist also zu beachten, dass den Regionalen Planungsverbänden bei der Ausarbeitung und beim Beschluss über einen Regionalplan ein Planungsermessen zusteht,80 das die Fachaufsicht der Re­ gierung beschränkt.81 Nach diesem Maßstab kann die Regierung einzelne Teile des Regionalplans von der Verbindlicherklärung ausnehmen, z. B. soweit sie eine nach Art. 21 Abs. 2 BayLplG82 unzulässige Planfestlegung enthalten. Geringfügige oder dringende Änderungen am Regionalplan darf die Regierung sogar selbst vornehmen.83 Am Ende werden die Regionalpläne (mit entsprechendem Hinweis im Amtsblatt) durch Auslegung bei der Regierung veröffentlicht.84 Trotz der erwähnten staatlichen Mitwirkungsakte bleiben die Regionalen Pla­ nungsverbände – und nicht der Freistaat Bayern – nach dem Kriterium des § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO85 Träger der Regionalplanung.86 b) Weitere Aufgaben Anders als es die verselbstständigte Organisationsstruktur der bayerischen Re­ gionalen Planungsverbände vermuten lässt, begrenzt der bayerische Landesgesetz­ geber deren gesetzlichen Aufgaben seit jeher weitgehend auf die Regionalplanung im engeren Sinne87. Für die meisten Instrumente der Landesplanung im weiteren Sinne sind die staatlichen Landesplanungsbehörden88 zuständig (z. B. für das

80 VGH München, JA 1993, 28 (29, juris Ls. 3), der daraus ein subjektives öffentliches Recht i. S. d. § 42 Abs. 2 VwGO ableitet (im Rahmen einer Verpflichtungsklage auf Verbindli­ cherklärung des Regionalplans); vgl. auch Decker/Konrad, Bayerisches Baurecht, Kapitel V., Rn. 21. 81 Vgl. auch Goedecke, in: ARL (Hrsg.), Novellierung des Landesplanungsrechts, 69 (69); Rainer, Planungshoheit, S. 241 ff. 82 Strenger noch der Regierungsentwurf des Art. 21 Abs. 2 BayLplG („ausschließlich“) in LT-Drucks. Bay. 16/10945, S. 11, 23; kritisch zum Doppelsicherungsverbot des Art. 21 Abs. 2 Nr. 3 a. E. BayLplG Miosga, Umbruch, S. 42; Goppel, BayVBl. 2012, 225 (229). 83 Vgl. Art. 22 Abs. 2 S. 4 BayLplG. 84 Vgl. Art. 22 Abs. 2 S. 3 BayLplG. 85 Vgl. o. S. 69 ff. 86 Deutlich VGH München, BayVBl. 1990, 306 (306); vgl. auch VGH München, BayVBl. 1996, 81 (juris Rn.  2): „Verbandsmitglieder des Antragsgegners“; BayVBl. 2012, 537 (juris Rn. 6): „Planungsausschuss des Antragsgegners“; ebenso für den Regionalverband Donau-Iller VGH München, VGH n. F. 43, 177 (180). 87 Vgl. o. S. 50 ff. 88 D. h. gem. Art.  7 BayLplG die Regierungen als höhere Landesplanungsbehörden und (bislang) das Staatsministerium für Wirtschaft, Verkehr und Technologie als oberste Landes­ planungsbehörde; kraft 2.4 der Bestimmung des Ministerpräsidenten v. Oktober 2013 (vgl. LTDrucks. Bay. 17/8, 9) ist nunmehr das Staatsministerium der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat zuständiges Ministerium.

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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Zielabweichungsverfahren,89 das Raumordnungsverfahren,90 die landesplanerische Stellungnahme,91 die Untersagung raumordnungswidriger Planungen und Maß­ nahmen92 sowie das Anpassungsgebot gegenüber den Gemeinden93). Selbst die Verwirklichung der Regionalpläne wird durch die höheren Landesplanungsbehör­ den beobachtet.94 Immerhin sollen die Regionalen Planungsverbände gem. Art. 29 BayLplG an der raumordnerischen Zusammenarbeit mitwirken,95 wie es schon der insoweit landesrechtlich ergänzte § 13 Abs. 1 S. 1 ROG vorsieht.96 Neu ist die in Art. 8 Abs. 1 S. 3 BayLplG vorgesehene Möglichkeit97 der Regio­ nalen Planungsverbände, für ihre Mitglieder98 Aufgaben der Regionalentwicklung im eigenen Wirkungskreis99 wahrzunehmen. Solche freiwilligen und deshalb um­ lagefinanzierten100 Aufgaben umfassen z. B. kommunale Wirtschaftsförderung, re­ gionales Energiemanagement oder Regionalmanagement101;102 sie müssen in der Verbandssatzung des Regionalen Planungsverbands aufgelistet sein.103

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Vgl. Art.  4 BayLplG (bei Abweichungen von Zielen eines Raumordnungsplans nach Abs. 1 S. 2 a. E. im Benehmen mit dem Regionalen Planungsverband). 90 Vgl. Art. 24 ff. BayLplG mit einem Beteiligungsrecht der Regionalen Planungsverbände nach Art. 25 Abs. 4 Nr. 1 BayLplG. 91 Vgl. Art. 27 BayLplG. 92 Vgl. Art. 28 BayLplG. 93 Vgl. Art. 33 Abs. 1 BayLplG; Bartlsperger, in: ARL (Hrsg.), Novellierung des Landes­ planungsrechts, S. 239 (253 f.); dazu, dass sich dieses Anpassungsgebot nur auf „rechtswirk­ same Bauleitpläne“ bezieht und deshalb eine Erstplanungspflicht nur mit den Mitteln der Kommunalaufsicht angeordnet werden kann, vgl. z. B. Bartsch, Hochwasserschutz, S. 231 f., 237 ff. 94 Vgl. Art. 31 BayLplG; LT-Drucks. Bay. 16/10945, S. 26. 95 Vgl. auch noch die anderen Instrumente zur Mitwirkung an der Verwirklichung der Re­ gionalplanung in Art. 25 des Bayerischen Landesplanungsgesetzes v. 27.12.2004 (GVBl. Bay. S. 521), die nach LT-Drucks. Bay. 16/10945, S. 25 in der Planungspraxis keine wesentliche Be­ deutung hatten. 96 Vgl. LT-Drucks. Bay. 16/10945, S. 25. 97 Die Freiwilligkeit betonend LT-Drucks. Bay. 16/10945, S. 1 f., 16 f. 98 Zum erforderlichen Einverständnis vgl. Art. 8 Abs. 5 S. 1 BayLplG i. V. m. Art. 44 Abs. 2 S. 1 KommZG Bay.; LT-Drucks. Bay. 16/10945, S. 21. 99 LT-Drucks. Bay. 16/10945, S. 17, 21; Schreiber, BayVBl. 2012, 741 (744). 100 Vgl. Art. 9 Abs. 1 S. 2, Art. 10 Abs. 2 S. 10 BayLplG; LT-Drucks. Bay. 16/10945, S. 2, 21. 101 Das von Göttlicher, Standort 35 (2011), 15 (16 ff.) beschriebene Regionalmanagement wird bisher zumeist von den Landkreisen getragen. 102 Vgl. LT-Drucks. Bay. 16/10945, S. 21; Goppel, BayVBl. 2012, 225 (227 f.); Schreiber, BayVBl. 2012, 741 (744). 103 Vgl. Art. 9 Abs. 1 S. 2, Art. 8 Abs. 5 S. 1 BayLplG i. V. m. Art. 19 Abs. 1 Nr. 3 KommZG Bay.; LT-Drucks. Bay. 16/10945, S. 21.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

III. Keine weiteren Sonderformen außer dem Regionalverband Donau-Iller Eine Sonderstellung unter den 18 bayerischen Trägern der Regionalplanung übernimmt der 1973 durch einen Staatsvertrag mit Baden-Württemberg104 er­ richtete grenzüberschreitende „Regionalverband Donau-Iller“.105 Für ihn gilt an­ stelle des BayLplG grundsätzlich106 dieser Staatsvertrag als vorrangiges Landes­ recht.107 Deshalb unterscheidet sich der Regionalverband Donau-Iller von den anderen 17  Regionalen Planungsverbänden etwa in seiner eigenen Planungs­ stelle,108 in seinen Möglichkeiten bei der Verwirklichung des Regionalplans,109 in der Rechtsnatur110 sowie den Festlegungen111 seines Regionalplans und nicht zu­ letzt auch in seinen Verbandsmitgliedern (keine kreisangehörigen Gemeinden).112 Um den Regionalverband Donau-Iller räumlich und mitgliedschaftlich anders auszugestalten, müssten folglich das Landesentwicklungsprogramm Bayern113 und der Staatsvertrag Donau-Iller jeweils mit Zustimmung des Landtags114 geändert werden.115

104 Staatsvertrag zwischen dem Land Baden-Württemberg und dem Freistaat Bayern über die Zusammenarbeit bei der Landesentwicklung und über die Regionalplanung in der Region Donau-Iller v. 31.3.1973 (GBl. BW S. 129; GVBl. Bay. S. 305), zuletzt geändert durch Staats­ vertrag v. 17./19.1.2011 (GBl. BW S.  98; GVBl. Bay. S.  430); im Folgenden: Staatsvertrag­ Donau-Iller. 105 Zu ihm noch ausführlich u. S. 434 ff. 106 Vgl. aber den (dynamischen) Verweis des Art. 18 Abs. 2 S. 1 Staatsvertrag Donau-Iller auf die Vorschriften des BayLplG über die Ausarbeitung und über die Aufstellung von Raum­ ordnungsplänen und die Planerhaltung. 107 Vgl. Art. 27 des Bayerischen Landesplanungsgesetzes v. 16.9.1997 (GVBl. Bay. S. 500), wonach für grenzüberschreitende Planungsregionen vom BayLplG abweichende Regelungen möglich waren. Allgemein zur Transformation von Staatsverträgen in bayerisches Landesrecht nach Art. 72 Abs. 2 BV BVerfGE 90, 60 (74 ff.): „Gesetzgebungsakt sui generis“. 108 Vgl. Art.  18 Abs.  2 S.  2 Staatsvertrag Donau-Iller; LT-Drucks. Bay. 16/7717, S.  8 = LT-Drucks. BW 14/7311, S. 11 = 14/7509, S. 18. Deutlicher noch Art. 13 Abs. 3 Staatsvertrag Donau-Iller a. F.: „Der Regionalverband unterhält eine Planungsstelle als Teil der Geschäfts­ stelle.“ 109 Z. B. das mit dem Anpassungsgebot aus Art. 33 Abs. 1 BayLplG in der Zielrichtung ver­ gleichbare (so LT-Drucks. Bay. 16/7717, S. 10 = LT-Drucks. BW 14/7311, S. 20 = 14/7509, S. 27 f.), aber dem Regionalverband Donau-Iller selbst zustehende Planungsgebot in Art. 23a Staatsvertrag Donau-Iller; dazu noch u. S. 444. 110 Art.  18 Abs.  4 Staatsvertrag Donau-Iller. Vgl. auch LT-Drucks. Bay. 16/7771, S.  8 = LT-Drucks. BW 14/7311, S. 17 = 14/7509, S. 24. 111 Art. 19 Abs. 1 bis 3 Staatsvertrag Donau-Iller. 112 Art. 4 Abs. 2 Staatsvertrag Donau-Iller. 113 Vgl. Art. 19 Abs. 2 Nr. 1 BayLplG. 114 Landesentwicklungsprogramm: Art.  20 Abs.  2 BayLplG; Zustimmungsbeschluss zum Staatsvertrag: Art. 72 Abs. 2 BV. 115 Vgl. LT-Drucks. Bay. 16/6426, S. 10 zu Überlegungen des Landkreises Unterallgäu, den Regionalverband Donau-Iller zu verlassen. Zur Kündigung des Staatsvertrags s. Art. 24 Staats­ vertrag Donau-Iller.

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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Auch in den beiden europäischen Metropolregionen München116 und Nürn­ berg117 ist die Trägerschaft der Regionalplanung durch Regionale Planungs­ verbände organisiert.118 Gerade kein Träger der Regionalplanung bzw. der (durch Art. 8 Abs. 2 BayLplG sowieso ausgeschlossenen) regionalen Flächennutzungs­ planung i. S. v. § 8 Abs. 4 ROG119 ist der „Planungsverband Äußerer Wirtschafts­ raum München“. Diesem (freiwillig gegründeten120) Zweckverband gehören zwar viele Verbandsmitglieder des Regionalen Planungsverbands München als Mitglie­ der an.121 Neben der Beratung seiner Verbandsmitglieder (z. B. bei der Ausarbei­ tung von Bauleitplänen) kann er für die Aufgaben der Regionalplanung aber nur begrenzt von der Regierung von Oberbayern herangezogen werden, um sie bei der Ausarbeitung des Regionalplans für die Regionalen Planungsverbände122 zu un­ terstützen.123 Bemerkenswert ist schließlich, dass kraft Vereinbarung124 die Ge­ schäftsstelle des Planungsverbands Äußerer Wirtschaftsraum München zugleich Geschäftsstelle des Regionalen Planungsverbands München ist.125

116 24. Ministerkonferenz für Raumordnung, Raumordnungspolitischer Handlungsrahmen, Beschluss v. 8.3.1995, z. B. abgedruckt in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, Bd. 2, Bund II.5, S. 63 (90). 117 32. Ministerkonferenz für Raumordnung, Weiterentwicklung raumordnungspolitischer Leitbilder und Handlungsstrategien, Beschluss v. 28.4.2005 (z. B. abrufbar unter: http://bfagaring.de/pdf-dokumente/Aring_2005_MKRO_Beschluss_Leitbilder.pdf, letzter Abruf: 2.2.2014). 118 Vgl. auch Preising, MetropolRegionalPlanung, S. 72 ff. 119 Vgl. LT-Drucks. Bay. 16/6426, S.  6; 16/10945, S.  17, 20 f.; Mütze, LT-Plenarprotokoll Bay. 16/93, S. 8406; Bernhard, LT-Plenarprotokoll Bay. 16/103, S. 9482; dazu schon o. S. 181, 201 f.; kritisch bereits zur regionalen Flächennutzungsplanung nach § 9 Abs.  6 ROG 1998 Busse, BayVBl. 1998, 293 (295). 120 Aigner/Miosga, Stadtregionale Kooperationsstrategien, S. 62. 121 Vgl. § 2 Abs.  1 der Satzung des Planungsverbands Äußerer Wirtschaftsraum München v. 19.1.1993, zuletzt geändert durch Satzung v. 17.12.2013; im Folgenden: Verbandssatzung Wirtschaftsraum München (abrufbar unter: http://www.pv-muenchen.de/export/download.php? id=463, letzter Abruf: 2.2.2014): Landeshauptstadt München, alle Landkreise, einige Gemein­ den. 122 Vgl. Art. 8 Abs. 4 BayLplG. 123 § 4 Abs. 2 S. 2 Verbandssatzung Wirtschaftsraum München (s. o. Fn. 121); vgl. auch Troeger-Weiß, Regionalmanagement, S. 210 f. 124 Vgl. TOP 2 der Niederschrift der 203. Sitzung des Planungsausschusses des Planungsver­ bands Region München v. 19.2.2008 (abrufbar unter: http://www.region-muenchen.com/aktu­ ell/a13frame.htm, letzter Abruf: 2.2.2014). 125 Vgl. § 15 Abs. 2 Verbandssatzung Wirtschaftsraum München (s. o. Fn. 121); Weyl, in: Be­ cker-Marx (Hrsg.), Zukunftssicherung, S. 90 (113).

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

B. Brandenburg Erst nach seiner Kreisgebietsreform126  – und bereits unter Berücksichtigung der neuen Landkreisgrenzen127 – unterteilte der brandenburgische Landesgesetz­ geber im Jahr 1993128 das Landesgebiet in fünf Planungsregionen (vgl. § 3 Abs. 2 RegBkPlG).129 Sie erstrecken sich seither wie Tortenstücke von der äußeren bis zur inneren, an die Bundeshauptstadt Berlin angrenzenden, Landesgrenze.130 I. Landesplanungsvertrag Berlin/Brandenburg An dieser Einteilung änderte sich durch den Landesplanungsvertrag Berlin/ Brandenburg von 1995131 nichts: Darin vereinbarten Berlin und Brandenburg eine gemeinsame landesweite Raumordnungsplanung, eine enge Zusammenarbeit in der Regionalplanung und länderübergreifende Gremien zur raumordnerischen Abstimmung.132 Während die Fusion zu einem gemeinsamen Bundesland133 spä­ ter in einer Volksabstimmung scheiterte,134 war damit zwar in der Raumordnung

126 Gesetz zur Neugliederung der Kreise und kreisfreien Städte im Land Brandenburg v. 24.12.1992 (GVBl. Bbg. I S. 546). 127 Vgl. auch den abgelehnten Antrag der CDU-Fraktion (LT-Drucks. Bbg. 1/1933), die Landkreise und kreisfreien Städte zu Trägern der Regionalplanung zu bestimmen); ablehnend bereits LT-Drucks. Bbg. 1/1352, S. 13. 128 Anders noch im ursprünglichen Entwurf des § 3 RegBkPlG (LT-Drucks. Bbg. 1/1452): Ermächtigung zur Einteilung durch Rechtsverordnung der Landesregierung; vgl. auch LTDrucks. Bbg. 1/1835, S. 7. 129 § 3 Abs. 2 des Gesetzes zur Einführung der Regionalplanung und der Braunkohlen- und Sanierungsplanung im Land Brandenburg v. 13.5.1993 (GVBl. Bbg. I S. 170). Dagegen war im Vorschaltgesetz zum Landesplanungsgesetz und Landesentwicklungsprogramm für das Land Brandenburg v. 6.12.1991 (GVBl. Bbg. S. 618) die Regionalplanung noch nicht enthalten; vgl. auch LT-Drucks. Bbg. 1/1452, S. 1. 130 § 3 Abs. 1 S. 2 RegBkPlG; vgl. auch Schmidt-Eichstaedt, in: Benz/König (Hrsg.), Aufbau einer Region, S.  97 (101); Einig, in: Mielke/Münter (Hrsg.), Regionalisierungsansätze, S.  4 (21); Priebs, DÖV 1996, 541 (545); ders./Schulte, RuR 1996, 361 (361); Koch/Hendler, Bau­ recht, § 5 Rn. 45; Holtmann, ländergrenzenüberschreitende Zusammenarbeit, S. 143. 131 Vertrag über die Aufgaben und Trägerschaft sowie Grundlagen und Verfahren der ge­ meinsamen Landesplanung zwischen den Ländern Berlin und Brandenburg v. 6.4.1995 (GVBl. Bln. S. 407; GVBl. Bbg. I S. 210). Der Vertrag (im Folgenden: LPlV Bln./Bbg.) wurde zu­ letzt geändert durch Staatsvertrag v. 16.2.2011 (GVBl. Bln. S. 220; GVBl. Bbg. I Nr. 21) und am 16.12.2011 (GVBl. Bln. 2012, S. 2) bzw. 13.2.2012 (GVBl. Bbg. I Nr. 14) neu bekannt­ gemacht. 132 Vgl. Art. 1 LPlV Bln./Bbg. 133 S. den Staatsvertrag der Länder Berlin und Brandenburg über die Bildung eines gemein­ samen Bundeslandes v. 27.4.1995 (GVBl. Bln. S. 490; GVBl. Bbg. I S. 150), insbesondere des­ sen Art. 26 (Zusammenarbeit in der Landesentwicklung); davor bereits Sauberzweig/SchmidtEichstaedt, Gutachten, in: Abgeordnetenhaus-Drucks. 12/2357, S. 35 (39 ff.). 134 Vgl. z. B. Krappweis, RuR 2001, 216 (216 ff.); Holtmann, ländergrenzenüberschreitende Zusammenarbeit, S. 63.

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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eine auf Dauer angelegte „kleine Fusion“135 der beiden Länder schon vollzogen.136 Entgegen dem Wunsch Berlins, einen gemeinsamen kommunalverfassten Re­ gionalverband für das Gebiet Berlins und des daran angrenzenden brandenbur­ gischen Teils des engeren Verflechtungsraums Berlin-Brandenburg137 zu schaf­ fen,138 blieb der Zuschnitt der Planungsregionen im Landesplanungsvertrag jedoch unerwähnt;139 auch andere Vorschläge zur gemeinsamen Organisation der Regio­ nalplanung140 wurden darin nicht berücksichtigt. Somit konnte Brandenburg141 wie Berlin142 dem Staatsvertrag und dessen Novellierungen143 jeweils durch Gesetz zu­ stimmen und ihm damit den Rang eines einfachen, dem RegBkPlG nicht wider­ sprechenden Landesgesetzes verleihen.144 Im Gegensatz zum gemeinsamen Planungsraum für die landesweite Raumord­ nungsplanung,145 der die beiden Länder vollständig umfasst146 und mit der europä­ ischen Metropolregion Berlin/Brandenburg147 identisch ist, gibt es für die Regio­ nalplanung gerade keine grenzüberschreitende Planungsregion. Denn unabhängig von der in § 3 AGBauGB Bln. vorgesehenen Möglichkeit, einzelne Darstellungen des Flächennutzungsplans zugleich zu regionalplanerischen Festlegungen (z. B. 135

Krappweis, RuR 2001, 216 (216 f.). Vgl. Abgeordnetenhaus-Drucks. 12/2357, S. 10; Priebs, IzR 1999, 617 (622 f.). 137 S. die Aufzählung der ihr zugehörigen brandenburgischen Gemeinden in der Anlage zum LPlV Bln./Bbg. 1995 (s. o. Fn. 131); vgl. auch Art. 8 Abs. 3 S. 1 LPlV Bln./Bbg. 1995. 138 Abgeordnetenhaus-Drucks. 11/896; 11/1306; vgl. auch Abgeordnetenhaus-Drucks. 12/2357, S.  10; Krappweis, RuR 2001, 216 (221); Benz/Benz/König, in: Benz/König (Hrsg.), Aufbau einer Region, S. 37 (77 f.). 139 Priebs, Standort 1/1996, 14 (17); ders., DÖV 1996, 541 (545). 140 z. B. Sauberzweig/Schmidt-Eichstaedt, Gutachten, in: Abgeordnetenhaus-Drucks. 12/ 2357, S. 35 (79 ff.): Kritik am Tortenstückmodell, zumindest Zweckverband zur Koordination der Flächennutzungs- und Regionalplanung erforderlich; Benz/Benz/König, in: Benz/König (Hrsg.), Aufbau einer Region, S. 37 (81 ff.): interregionaler Planungsverband für den engeren Verflechtungsraum; Kähne, a. a. O., S. 189 (192): kommunal verfasster Regionalverband nach dem Muster der Region Stuttgart. Vgl. auch den Überblick von Benz/Benz/König, a. a. O., S. 37 (70 ff.). 141 Erstmals: Artikel 1 des Gesetzes zu dem Landesplanungsvertrag vom 6. April 1995 v. 20.7.1995 (GVBl. Bbg. I S. 210). 142 Erstmals: Artikel 1 des Gesetzes zum Staatsvertrag über die Aufgaben und Trägerschaft sowie Grundlagen und Verfahren der gemeinsamen Landesplanung zwischen Berlin und Bran­ denburg v. 4.5.1995 (GVBl. Bln. S. 407). 143 Zuletzt: Fünfter Staatsvertrag über die Änderung des Landesplanungsvertrages v. 16.2.2011 (GVBl. Bln. S. 220; GVBl. Bbg. I Nr. 21). 144 S. aber z. B. die notwendigen kleinen Änderungen am RegBkPlG durch Artikel 3 des Ge­ setzes zu dem Landesplanungsvertrag vom 6. April 1995 v. 20.7.1995 (GVBl. Bbg. I S. 210); vgl. auch LT-Drucks. Bbg. 2/579, S. 15 f.; Wimmer, LKV 1998, 127 (128). 145 Art. 1 Abs. 2, Art. 8 f. LPlV Bln./Bbg.; vgl. auch LT-Drucks. Bbg. 2/579, S. 14; BVerwGE 125, 116 (123, 131 ff.). 146 Dazu, dass § 8 Abs. 1 S. 2 ROG nichts an der Pflicht der Flächenstaaten zur landesweiten Raumordnungsplanung ändert, vgl. z. B. BVerwGE 137, 38 (40 f.) und o. S. 112 f. 147 24. Ministerkonferenz für Raumordnung, Raumordnungspolitischer Handlungsrahmen, Beschluss v. 8.3.1995, z. B. abgedruckt in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, Bd. 2, Bund II.5, S. 63 (90). S. dazu z. B. Holtmann, ländergrenzenüberschreitende Zusammenarbeit, S. 43, 48. 136

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

zu Zielen der Raumordnung148) zu erklären, hat Berlin in der Folge ganz auf eine eigenständige Ebene der Regionalplanung verzichtet.149 Da dies mit der Stadtstaa­ tenklausel des ROG150 und dem LPlV Bln./Bbg.151 in Einklang steht, folgt auch keine Pflicht zur gemeinsamen, landesgrenzenüberschreitenden Regionalplanung aus § 8 Abs. 3 ROG.152 Schon diese Feststellung, die durch die unterschiedlichen Planungsebenen von Flächen- und Stadtstaaten153 bedingt ist, erschwert mithin die im LPlV Bln./Bbg. angestrebte enge Zusammenarbeit in der Regionalplanung.154 Um diese Zusammenarbeit und die gegenseitige Beteiligung und Abstimmung regionalplanerischer Einzelfragen trotzdem zu gewährleisten, verlangt Art.  11 Abs. 2 S. 1 LPlV Bln./Bbg. eine gegenseitige Beteiligung der Planungsträger an der Aufstellung und Fortschreibung der brandenburgischen Regionalpläne und des Berliner Flächennutzungsplans. Daneben sieht Art. 11 Abs. 1, Abs. 2 S. 2 LPlV Bln./Bbg. für Themen mit besonderer raumordnerischer Bedeutung einen  – die Aufgaben der bisherigen Regionalen Planungskonferenz155 mit erfüllenden156  – Regionalplanungsrat vor. Er setzt sich aus Vertretern beider Länder (u. a. aller brandenburgischen Regionalen Planungsgemeinschaften und der für die Flächen­ nutzungsplanung zuständigen Berliner Senatsverwaltung157) zusammen. Seine einstimmig zu fassenden Beschlüsse gelten jedoch nur als Empfehlungen an die mit regionalbedeutsamen Planungen befassten Planungsträger.158 Nicht zuletzt deshalb tagte der Regionalplanungsrat bisher nur ganz selten.159 Dass die raumordnerische Zusammenarbeit zwischen Berlin und Brandenburg unterschiedlich stark ausgeprägt ist, spiegelt sich schließlich auch in der Regelungs­ dichte des LPlV Bln./Bbg. wider: Einerseits regelt dieser ausführlich die landes­ 148

Vgl. § 3 Abs. 3 AGBauGB Bln.; Abgeordnetenhaus-Drucks. 13/4035, S. 5. Vgl. Raumordnungsbericht Berlin-Brandenburg 2008, LT-Drucks. Bbg. 4/6687, S.  26; Holtmann, ländergrenzenüberschreitende Zusammenarbeit, S.  147; Schmidt-Eichstaedt, in: Mitschang (Hrsg.), Aufgabenwandel, S. 167 (178). 150 Vgl. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, S. 3 ROG. So i.E. (zu § 5 Abs. 3 ROG 1989) bereits Haneklaus, Bundesstaat, S. 61. 151 Vgl. Art.  1 Abs.  3, Art.  11 LPlV Bln./Bbg., die Berlin nicht zur Regionalplanung ver­ pflichten. 152 Vgl. auch o. S. 138 f. zur Frage, ob § 8 Abs. 3 ROG eine gemeinsame Landesplanung nur ermöglicht oder zu ihr sogar verpflichtet. 153 Vgl. schon o. S. 41 ff. 154 Vgl. auch Benz/Benz/König, in: Benz/König (Hrsg.), Aufbau einer Region, S.  37 (56, 61 ff.); Benz, a. a. O., S. 185 (186); Priebs, Standort 1/1996, 14 (17). 155 Vgl. Art. 11 Abs. 1 LPlV Bln./Bbg. a. F., der durch den Fünften Staatsvertrag über die Än­ derung des Landesplanungsvertrages v. 16.2.2011 (GVBl. Bln. S. 220; GVBl. Bbg. I Nr. 21) geändert wurde. 156 LT-Drucks. Bbg. 5/2886, S. 3 f. 157 Vgl. § 2 AGBauGB Bln.; LT-Drucks. Bbg. 5/2886, Begründung zum Vertrag, S. 4. 158 Art. 11 Abs. 3 S. 2 LPlV Bln./Bbg.; enger Holtmann, ländergrenzenüberschreitende Zu­ sammenarbeit, S. 149: nur Regionalversammlungen der Regionalen Planungsverbände Bran­ denburgs und das Berliner Abgeordnetenhaus. 159 Vgl. (auch zur aufgelösten Regionalen Planungskonferenz) Raumordnungsbericht BerlinBrandenburg 2008, LT-Drucks. Bbg. 4/6687, S. 26; Krappweis, RuR 2001, 216 (223). 149

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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weite Raumordnung und andere landesplanerische Instrumente (z. B. den Raum­ ordnungsbericht160 der Gemeinsamen Landesplanungsabteilung161), andererseits befasst sich nur dessen Art. 11 mit der Regionalplanung. Entsprechend kurz fiel das ergänzende und inzwischen außer Kraft getretene BbgLPlG162 für die landesweite Raumordnungsplanung verglichen mit dem RegBkPlG für die Regionalplanung aus. II. Organisation der fünf Regionalen Planungsgemeinschaften Nach dem Vorbild süddeutscher Organisationsmodelle163 hat der brandenburgi­ sche Gesetzgeber jeder Planungsregion eine „Regionale Planungsgemeinschaft“ als Trägerin der Regionalplanung zugewiesen.164 In ihnen sind gem. § 4 Abs.  1 S. 2 RegBkPlG – anders als in Bayern165 – nur die Landkreise und die kreisfreien Städte der jeweiligen Planungsregion Mitglieder, so dass die Regionalen Pla­ nungsgemeinschaften als Verbandskörperschaften des öffentlichen Rechts ein­ zustufen sind.166 Auf sie ist das Zweckverbandsrecht (GKG Bbg.) nach § 4 Abs. 4 RegBkPlG subsidiär anwendbar. Mangels mittlerer Verwaltungsebene in Branden­ burg167 sind sie keiner der sonstigen Landesverwaltungsebene (Landesministerien, Landkreise/kreisfreie Städte, Gemeinden) zuzuordnen.168 Die beiden Organe der Regionalen Planungsgemeinschaften sind die Regio­ nalversammlung (§ 6 RegBkPlG) und der Regionalvorstand (§ 7 RegBkPlG).169 Die max. 40 stimmberechtigten Mitglieder der Regionalversammlung (sog. Re­ gionalräte) setzen sich zusammen aus Mitgliedern kraft Amtes (Landräte, (Ober-) Bürgermeister der Gemeinden ab 10000 Einwohner) und aus weiteren, von den Kreistagen der Landkreise bzw. Stadtverordnetenversammlungen der kreisfreien Städte gewählten Mitgliedern. Hinzu können ein vom Braunkohlenausschuss gewählter Vertreter170 und nur beratende Vertreter anderer in der Region tätiger Or­ ganisationen (z. B. IHKs, anerkannte Naturschutzvereinigungen171) auf deren An­ trag kommen.172 Dabei unterscheiden sich die Landräte und Oberbürgermeister der 160

Art. 19 LPlV Bln./Bbg. Art. 2 ff. LPlV Bln./Bbg. 162 Landesplanungsgesetz und Vorschaltgesetz zum Landesentwicklungsprogramm für das Land Brandenburg i. d. F. v. 12.12.2002 (GVBl. Bbg. I 2003, S. 9), zuletzt geändert durch G. v. 28.6.2006 (GVBl. Bbg. I S. 96); außer Kraft getreten durch Art. 4 Abs. 1 S. 2 des Gesetzes v. 21.9.2011 (GVBl. Bbg. I Nr. 21, S. 1). 163 LT-Drucks. Bbg. 1/1452, S. 12 f.; vgl. auch Beck/Maier/Obermaier, IzR 1999, 587 (592). 164 So § 4 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 S. 1, Abs. 3 S. 1 RegBkPlG. 165 S. o. S. 212. 166 Vgl. auch § 4 Abs. 3 S. 1 RegBkPlG. 167 Vgl. das LOG Bbg. 168 Vgl. auch LT-Drucks. Bbg. 1/1452, S. 13. 169 § 5 RegBkPlG. 170 Vgl. § 6 Abs. 1 S. 15, Abs. 2 S. 1 RegBkPlG. 171 Vgl. § 6 Abs. 3 S. 2 Nr. 1, 3 RegBkPlG. 172 § 6 Abs. 3 RegBkPlG. 161

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

kreisfreien Städte als Vertreter der Verbandsmitglieder von den anderen Mitglie­ dern der Regionalversammlung (z. B. den Oberbürgermeistern kreisangehöriger Gemeinden) durch ihre Weisungsgebundenheit.173 Aus ihrer Mitte wählen die eh­ renamtlich tätigen174 Regionalräte gem. § 7 S. 1 RegBkPlG einen Regionalvorstand als zweites Organ der Regionalen Planungsgemeinschaften, das aus einem Vorsit­ zenden, seinen Stellvertretern und weiteren Mitgliedern besteht. Der Vorsitzende steht der Regionalen Planungsgemeinschaft vor und vertritt sie nach außen.175 Neben den beiden Organen muss in jeder Regionalen Planungsgemeinschaft eine Regionale Planungsstelle eingerichtet werden.176 Deren Bedienstete erfüllen die Aufgaben der laufenden Verwaltung, arbeiten die Regionalpläne technisch selbst aus, bereiten die sonstigen Beschlüsse und Aufträge der Regionalversammlung bzw. des Regionalvorstands vor und führen sie aus.177 Die genaue Aufgabenverteilung zwischen den Organen, Organteilen und den meist zusätzlich gebildeten (Planungs-)Ausschüssen legt nicht das RegBkPlG bzw. GKG Bbg. fest, sondern die von der Regionalversammlung beschlossene Hauptsatzung.178 III. Aufgaben der Regionalen Planungsgemeinschaften § 4 Abs. 2 RegBkPlG179 unterscheidet zwischen der Pflichtaufgabe, einen Re­ gionalplan aufzustellen, fortzuschreiben, zu ändern und zu ergänzen und weiteren (freiwilligen) Aufgaben der Regionalen Planungsgemeinschaften. Für die Pflichtaufgabe nach § 4 Abs. 2 S. 1 RegBkPlG sind zusätzlich die Richt­ linien der brandenburgischen Landesplanungsbehörde180 zu beachten.181 Hierfür

173 § 4 Abs.  4 RegBkPlG i. V. m. § 15 Abs.  4 S.  6 GKG Bbg. („Verbandsmitglieder“); a. A. Erbguth/Müller/Koch, ostdeutsche Länder, S. 167 (Fn. 437): auch (Ober-)Bürgermeister kreis­ angehöriger Gemeinden weisungsgebunden; so wohl auch Gruber, kommunalisierte Regional­ planung, S. 50 f. 174 § 6 Abs. 2 S. 1 RegBkPlG. 175 § 7 S. 3 RegBkPlG. 176 § 9 S. 1 RegBkPlG. Nach LT-Drucks. Bbg. 5/2467 sind bei jeder Regionalen Planungs­ gemeinschaft ca. fünf Mitarbeiter beschäftigt. 177 § 9 S.  2 RegBkPlG; vgl. auch Müller, RuR 1998, 389 (391); Einig, in: Mielke/Mün­ ter (Hrsg.), Regionalisierungsansätze, S.  4 (15); Erbguth/Müller/Koch, ostdeutsche Länder, S. 157; Wiechmann, Plan, S. 117 f. 178 § 8 RegBkPlG. S.  auch die inzwischen außer Kraft getretene (vgl. ABl. Bbg. 2005, S. 1072) Mustersatzung der Landesplanungsbehörde v. 15.3.1994 (ABl. Bbg. S. 359). 179 Vgl. auch § 10 RegBkPlG zur Kostentragung. 180 Richtlinie des Ministeriums für Infrastruktur und Raumordnung des Landes Brandenburg für die Aufstellung, Fortschreibung, Änderung und Ergänzung von Regionalplänen v. 3.7.2009 (ABl. Bbg. S. 1572), z. B. abgedruckt in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, Bd. 3, BB II.3.; im Folgenden: Richtlinie Regionalpläne Bbg. 181 Vgl. die Ermächtigungsgrundlage in § 2 Abs. 7 RegBkPlG.

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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und für den Planungszeitraum182 verfügt die brandenburgische Landesplanungs­ behörde sogar über ein Weisungsrecht als Mittel der beschränkten Fachaufsicht;183 selbst die Ersatzvornahme der Planung ist zugelassen.184 Im Regelfall sind die Re­ gionalpläne jedoch in allen Regionalen Planungsgemeinschaften von der Regio­ nalversammlung185 gem. § 2 Abs. 4 S. 1 RegBkPlG als Satzungen zu erlassen. Um verbindlich zu werden, werden sie dann von der Landesplanungsbehörde (d. h. der Gemeinsamen Landesplanungsabteilung186) im Einvernehmen mit den fachlich zu­ ständigen Ministerien durch Verwaltungsakt i. S. v. § 35 VwVfG187 genehmigt, so­ weit sie dem RegBkPlG und sonstigen Rechtsvorschriften nicht widersprechen.188 Von dieser Rechtsaufsicht ist die Möglichkeit umfasst, einzelne regionalplaneri­ sche Ziele nicht zu genehmigen.189 Richtigerweise bleiben dennoch die Regiona­ len Planungsgemeinschaften selbst Träger der Regionalplanung.190 Weitere (freiwillige)  Aufgaben benennt das RegBkPlG weder in seinem § 4 Abs. 2 S. 2 noch an anderer Stelle.191 Diese müssen im Zusammenhang mit der Regionalplanung192 stehen, können nur mit Zustimmung der Landesplanungs­ behörde193 übernommen werden und müssen mindestens zur Hälfte durch Mit­ gliedsumlagen finanziert werden.194 IV. Spezieller Braunkohlenausschuss für Braunkohlen- und Sanierungsplanung Die brandenburgischen Braunkohlen- und Sanierungsgebiete i. S. v. § 13 Abs. 2 RegBkPlG erstrecken sich zwar auf mehrere Teilgebiete der Planungsregion Lau­ sitz-Spreewald und eines der Planungsregion Oderland-Spree.195 Folgt man dem 182

Vgl. auch die Möglichkeit zur Fristsetzung in § 2 Abs. 6 RegBkPlG. § 4 Abs. 3 S. 3 RegBkPlG; LT-Drucks. Bbg. 1/1452, S. 16. 184 § 4 Abs. 3 S. 4 RegBkPlG. 185 Richtlinie Regionalpläne Bbg. (s. o. Fn. 180), Ziffer 8. 186 Art. 2 Abs. 2 Nr. 2 LPlV Bln./Bbg. 187 Zur Anwendbarkeit des Bundes-VwVfG vgl. § 1 Abs. 1 VwVfG Bbg. 188 § 2 Abs. 4 S. 2, 3 RegBkPlG. 189 Vgl. § 2 Abs. 4 S. 3 RegBkPlG; Erbguth/Müller/Koch, ostdeutsche Länder, S. 169 f. 190 Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, LKV 2011, 136 (137): Regionaler Planungsverband als richtiger Antragsgegner i. S. v. § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO; vgl. zu diesem Kriterium o. S. 69 ff. 191 Vgl. auch z. B. § 2 Abs.  2 Nr.  2 der Hauptsatzung der Regionalen Planungsgemein­ schaft Havelland-Fläming  v.  18.6.2009  (abrufbar  unter:  http://www.havelland-flaeming.de/ PDF/50100/Neufassung_HS_20090914.pdf, letzter Abruf: 2.2.2014): Abgabe von Stellung­ nahmen zu Planungen, Maßnahmen und Vorhaben von regionaler Bedeutung. 192 Vgl. die enge, auf Regionalpläne zugeschnittene Legaldefinition in § 1 RegBkPlG. 193 Diese könnte zusammen mit der Genehmigung der Hauptsatzung nach § 8 S. 2 RegBkPlG erfolgen. 194 § 10 S. 2 RegBkPlG. 195 Vgl. § 1 der Verordnung über die Abgrenzung der Braunkohlen- und Sanierungsgebiete im Land Brandenburg v. 26.2.1996 (GVBl. Bbg. II S. 231). 183

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

VerfG Bbg.196 und der h. M.197, ist die brandenburgische Braunkohlen- und Regio­ nalplanung zudem nicht nur im gleichen Gesetz wie die Regionalplanung geregelt (vgl. §§ 12 ff. RegBkPlG), sondern sind ihre Braunkohlen- und Sanierungspläne räumliche und sachliche Teilregionalpläne i. S. v. § 7 Abs. 1 S. 2 ROG.198 Dennoch sind für die Aufstellung der Braunkohlen- und Sanierungspläne nicht die Regio­ nalen Planungsgemeinschaften als Träger der Regionalplanung199 zuständig, son­ dern wurde zur „Mitwirkung und regionalen Willensbildung“200 ein spezieller, nicht selbst rechtsfähiger201 Braunkohlenausschuss aus gewählten und berufenen ehrenamtlichen Mitgliedern gebildet.202 An dessen Sitzungen dürfen die Regio­ nalen Planungsgemeinschaften Lausitz-Spreewald und Oderland-Spree nur bera­ tend teilnehmen;203 darüber hinaus dürfen sie zu den von der Gemeinsamen Lan­ desplanungsabteilung204 erarbeiteten Entwürfen Stellungnahmen abgeben.205 Am Ende beschlossen werden die Braunkohlen- und Sanierungspläne von der Landes­ regierung als Rechtsverordnung.206

C. Hessen I. Drei Regierungsbezirke als Planungsregionen In Hessen waren anfangs die kreisfreien Städte und Landkreise selbst Träger der Regionalplanung (mit der Möglichkeit, freiwillig regionale Planungsgemein­ schaften zu bilden).207 Ab 1970 unterteilte sich das Landesgebiet kraft Landes­ gesetzes in sechs208 Planungsregionen mit den kreisfreien Städten und Land­kreisen 196

LVerfGE 8, 97 (118 f.). Schulte, Bodenschätzegewinnung, S.  276; Degenhart, Braunkohlenplanung, S.  23 ff.; ders., DVBl. 1996, 773 (773 f.); ders., in: FS Hoppe, S. 695 (698, 709); vgl. auch LT-Drucks. Bbg. 1/1452, S. 18; a. A. Durner; Konflikte, S. 391 f. 198 Vgl. bereits o. S. 45 f. 199 Vgl. § 4 Abs. 2 RegBkPlG. 200 § 14 Abs. 1 RegBkPlG. 201 Vgl. Erbguth, VerwArch 86 (1995), 327 (330 ff.) zum Braunkohlenausschuss in Nord­ rhein-Westfalen, dem nach Degenhart, Braunkohlenplanung, S. 24 der Braunkohlenausschuss Brandenburg nachgebildet ist. 202 Vgl. zur tatsächlichen Zusammensetzung des Braunkohlenausschusses den Raumord­ nungsbericht Berlin-Brandenburg 2008, LT-Drucks. Bbg. 4/6687, S. 23. 203 § 17 Abs. 1 RegBkPlG. 204 Vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 3 LPlV Bln./Bbg. 205 § 18 Abs. 2 RegBkPlG. Umgekehrt ist der Braunkohlenausschuss gem. § 14 Abs. 3 S. 3 Nr. 1 RegBkPlG an der Aufstellung des Regionalplans zu beteiligen. 206 § 19 RegBkPlG. 207 § 3 des Hessischen Landesplanungsgesetzes v. 4.7.1962 (GVBl. He. I S. 311); vgl. auch Bundesraumordnungsbericht 1966, BT-Drucks. 5/1155, S.  88, 99, 101; Holtzmann, Kom­ munalpolitische Blätter 1961, 913 (914); Ellinger, Neuorganisation, S. 16 ff. 208 Zur zweitgeteilten Großregion Mittel-Osthessen vgl. Koppe, Raumordnungspläne, S. 26 und Fritz-Vietta, RuR 1987, 17 (20, Fn. 13). 197

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

229

als (Zwangs-)Mitgliedern der jeweiligen regionalen Planungsgemeinschaft.209 Als der hessische Landesgesetzgeber zum Jahr 1981 die Regierungsbezirke neu ein­ teilte,210 hob er diese sechs regionalen Planungsgemeinschaften wieder auf und richtete die Planungsregionen an den Grenzen der drei Regierungsbezirke aus.211 Seither – auch nach der Anpassung des HLPG an das ROG 2009212 – umfasst jede Planungsregion das Gebiet eines der drei hessischen Regierungsbezirke: Nord­ hessen den Regierungsbezirk Kassel, Mittelhessen den Regierungsbezirk Gie­ ßen und Südhessen den Regierungsbezirk Darmstadt (vgl. § 13 HLPG).213 Zudem überschneiden sich Teile der Planungsregion Südhessen mit den Gebieten des Re­ gionalverbands FrankfurtRheinMain (vgl. § 9 HLPG)214 und des Verbands Region Rhein-Neckar (vgl. § 10 HLPG)215. II. Regionalversammlungen bei den drei Regierungspräsidien 1. Ablauf der Aufstellung von Regionalplänen Waren die früheren regionalen Planungsgemeinschaften noch Verbandskörper­ schaften des öffentlichen Rechts216 mit eigenen Organen (insbesondere Regio­ nalversammlungen) und eigenen Geschäftsstellen,217 so ist nicht eindeutig, wer

209

Vgl. § 3 und die Anlage (Hessisches Landesraumordnungsprogramm, Teil B 1) des Ge­ setzes über die Feststellung des Hessischen Landesraumordnungsprogramms und zur Ände­ rung des Hessischen Landesplanungsgesetzes v. 18.3.1970 (GVBl. He. I S. 265). Ausführlich zum vorangegangenen politischen Prozess der Regionsabgrenzung Schulz Zur Wiesch, Regio­ nalplanung, S.  41 ff.; zur Diskussion über Alternativen zu den regionalen Planungsgemein­ schaften Jung, Regionalplanung, S. 136 ff. 210 Durch Art. 1 des Gesetzes zur Neuorganisation der Regierungsbezirke und der Landes­ planung v. 15.10.1980 (GVBl. He. I S. 377); vgl. jetzt Art. 1 des Gesetzes über die Regierungs­ präsidien und Regierungsbezirke des Landes Hessen und zur Änderung anderer Rechtsvor­ schriften v. 16.9.2011 (GVBl. He. I S. 420). 211 Vgl. Art. 2 und 3 des Gesetzes zur Neuorganisation der Regierungsbezirke und der Lan­ desplanung v. 15.10.1980 (GVBl. He. I S. 377); vgl. auch LT-Drucks. He. 9/3135, S. 11 f., 15, 20 ff.; 13/6212, S. 19; Ellinger, Neuorganisation, S. 236 ff.; Fritz-Vietta, RuR 1987, 17 (19 f.); Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, M 260 (Bearbeitung 1983) Rn. 11; Dittrich, Regierungspräsidium Kassel, S. 169; Borchmann/Riffel, Der Landkreis 1980, 631 (635). 212 Vgl. die Neufassung des Hessischen Landesplanungsgesetzes v. 12.12.2012 (GVBl. He. S. 590). 213 Nach LT-Drucks. He. 15/3746, S. 34 haben sich diese Planungsregionen bewährt; ähnlich bereits LT-Drucks. He. 13/6212, S. 21, 31 und zuletzt (bei der Novellierung im Jahr 2012, s. so­ eben Fn. 212) LT-Drucks. He. 18/5833, S. 1, 18. 214 Zu ihm u. S. 234 ff. 215 Zu ihm u. S. 238 und noch ausführlich S. 445 ff. 216 Vgl. zum Begriff u. S. 310. 217 Zur Organisation der regionalen Planungsgemeinschaften Ellinger, Neuorganisation, S. 37 ff.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

in den jetzigen hessischen Planungsregionen Träger der Regionalplanung218 ist. Zwar muss in jeder der drei Planungsregionen eine Regionalversammlung219 gebil­ det werden.220 Nach dem Aufstellungsbeschluss durch die Regionalversammlung mit weiteren Maßgaben zur Aufstellung des Regionalplans221 sind aber noch an­ dere Stellen an der Aufstellung222 eines Regionalplans i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG223 beteiligt:224 Die Geschäftsstelle der Regionalversammlung beim Regie­ rungspräsidium als oberer Landesplanungsbehörde225 erarbeitet den Entwurf,226 die Ausschüsse der Regionalversammlung227 beraten ihn228 und (nachdem ihn die Regionalversammlung gebilligt hat229) führt die Geschäftsstelle der Regional­ versammlung beim Regierungspräsidium das Beteiligungsverfahren nach § 10 ROG durch.230 Über den Fortgang des Verfahrens ist die oberste Landesplanungs­ behörde231 von der Geschäftsstelle der Regionalversammlung regelmäßig zu infor­ mieren;232 sie kann im Wege der Fachaufsicht die Planzeichen und Form des Re­ gionalplans vorgeben.233 Sobald die Regionalversammlung den Regionalplan (in einer vom HLPG offen gelassenen Rechtsnatur234) beschlossen hat,235 ist er der obersten Landesplanungsbehörde zur Genehmigung durch die Landesregierung

218 Zum Begriff vgl. o. S.  68 ff.; die Formulierung „den Regionalplanungsträgern der be­ nachbarten Planungsregionen der anderen Länder“ verwendend § 6 Abs. 2 S. 3 HLPG. 219 Zu ihr sogleich S. 231 ff. 220 § 14 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 HLPG; weitergehend noch § 2 Abs. 1 S. 2 des Hessischen Landes­ planungsgesetzes v. 6.9.2002 (GVBl. He. I S.  548; im Folgenden: HLPG 2002): „Die Auf­ stellung der Regionalpläne wird den Regionalversammlungen (§ 22) übertragen.“ 221 Vgl. § 6 Abs. 1 S. 1 HLPG. 222 Bzw. Änderung, Ergänzung und Aufhebung (vgl. § 2 Abs. 3 HLPG). 223 Ausdrücklich darauf verweisend § 5 Abs. 1 S. 1 HLPG; vgl. auch § 2 Abs. 2 S. 2 HLPG. 224 Vgl. auch VGH Kassel, NuR 2003, 115 (115 f.); NVwZ-RR 2005, 11 (12); NVwZ 2006, 230 (240). 225 Vgl. § 12 Abs. 2 Nr. 1 HLPG. 226 Vgl. § 6 Abs. 1 S. 2 HLPG; vgl. auch Knemeyer, in: FS Bartlsperger, S. 339 (348). 227 Zu ihnen sogleich S. 231 ff. 228 Vgl. § 6 Abs. 1 S. 3 HLPG. 229 Vgl. § 6 Abs. 2 S. 1 HLPG. 230 Vgl. § 6 Abs. 2 S. 2 ff., Abs. 3 HLPG. 231 Vgl. § 12 Abs. 1 S. 1 HPLG; derzeit: Ministerium für Verkehr, Wirtschaft und Landes­ entwicklung; vgl. Nr.  720 des Beschlusses über die Zuständigkeit der einzelnen Ministerin­ nen und Minister nach Art. 104 Abs. 2 der Verfassung des Landes Hessen v. 1.4.2009 (GVBl. He. I S. 140), zuletzt geändert durch Beschluss v. 16.12.2011 (GVBl. He. I S. 822). Dieses wurde nunmehr umbenannt in „Ministerium für Wirtschaft, Energie, Verkehr und Landesent­ wicklung“; vgl. https://wirtschaft.hessen.de (letzter Abruf: 11.2.2014). 232 § 6 Abs. 1 S. 4 HLPG; vgl. aber auch § 12 Abs. 1 Nr. 7 Hs. 2 HLPG, der insoweit eine (zu­ sätzliche) Rechts- und Fachaufsicht ausschließt. 233 § 5 Abs. 1 S. 4, § 12 Abs. 1 Nr. 4 HLPG. Anders noch § 9 Abs. 1 S. 4 HLPG 2002 (s. o. Fn. 220), der eine Ermächtigung zum Erlass einer entsprechenden Rechtsverordnung enthielt; kritisch zur neuen Regelung Kaufmann, LT-Plenarprotokoll He. 18/112, S. 7714. 234 Zu den daraus vom VGH Kassel (zu Unrecht) gefolgerten verwaltungsprozessualen Kon­ sequenzen vgl. u. Fn. 274. 235 Vgl. § 6 Abs. 4 HLPG.

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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vorzulegen.236 Diese Prüfung ist als Rechtmäßigkeitskontrolle ausgestaltet und er­ streckt sich u. a. darauf, ob eine gerechte Abwägung zu erkennen ist.237 Soweit die Genehmigung erteilt wird, ist sie vom Regierungspräsidium bekannt zu machen.238 2. Rechtsstellung der Regionalversammlung und ihrer Ausschüsse Nach der Rspr. des VGH Kassel sind alle an der Regionalplanung beteiligten Stellen (unselbstständige)  Organe des Landes Hessen.239 Ob dies für die Regio­ nalversammlung und deren Ausschüsse zutreffend ist, soll im Folgenden hinter­ fragt werden. a) Organisation In der Regionalversammlung sind neben den Landkreisen und kreisfreien Städ­ ten auch die kreisangehörigen Gemeinden mit mehr als 50000 Einwohnern ver­ treten;240 hinzu kommen Vertreter des Regionalverbands FrankfurtRheinMain (in der Planungsregion Südhessen)241 und des Zweckverbands Raum Kassel (in der Planungsregion Nordhessen)242.243 Der Rechtslage bei den hessischen Zweck­ verbänden entsprechend,244 ist mangels gegenteiliger Anordnung im HLPG kein Mitglied der Regionalversammlung an Weisungen seiner entsendenden Körper­ schaft gebunden.245 Dennoch werden alle Vertreter von der jeweiligen Vertretungs­

236

Vgl. § 7 HLPG. Da es an der Außenwirkung i. S. v. § 35 S. 1 HVwVfG fehlt, ordnet der VGH Kassel, NVwZ-RR 2005, 11 (12) diese Genehmigung zu Recht als interne Mitwirkungs­ handlung an der Planaufstellung ein. Wenn die Genehmigung gem. § 7 Abs. 3 S. 2 HLPG mit Nebenbestimmungen i. S. v. § 36 HVwVfG versehen werden kann, ist das nur untechnisch zu verstehen, weil § 36 HVwVfG einen (Haupt-)Verwaltungsakt voraussetzt. 237 Vgl. § 7 Abs. 3 Nr. 2 a. E. HLPG. 238 Vgl. § 7 Abs. 8 HLPG. 239 VGH Kassel, NuR 2003, 115 (115 f.); NVwZ-RR 2005, 11 (12). So auch bereits VGH Kassel, DÖV 1995, 35 (35 f.) für die damals noch als „Planungsversammlung“ bezeichnete Re­ gionalversammlung. 240 LT-Drucks. He. 13/6212, S. 31 bezeichnet diese als „Sonderstatusstädte“. 241 Vgl. auch u. S. 234 ff. 242 Der Zweckverband „Raum Kassel“ wurde durch § 15 des Gesetzes zur Neugliederung der Landkreise Hofgeismar, Kassel und Wolfhagen v. 11.7.1972 (GVBl. He. I S. 225) gegründet. Er ist in seinem Verbandsgebiet zwar Träger der gemeinsamen Flächennutzungsplanung, nicht aber der Regionalplanung bzw. regionalen Flächennutzungsplanung; vgl. § 3 der Verbandssat­ zung v. 12.4.1974 i. d. F. v. 21.9.2011 (abrufbar unter: http://www.gvz-kassel.de/pdf/verbsatz 11.pdf, letzter Abruf: 2.2.2014). 243 Vgl. § 14 Abs. 1 S. 1 HLPG. 244 VGH Kassel, HGZ 1984, 230 (232). 245 Vgl. auch Hendler, ZfBR 2005, 229 (231).

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

körperschaft gewählt.246 Die Mitgliederzahl der Regionalversammlung ist nach den Einwohnern der vertretenen Körperschaften gestaffelt,247 so dass die drei Re­ gionalversammlungen unterschiedlich groß sind.248 Zusätzlich sind zu den Sitzun­ gen beratende Mitglieder zugelassen249 und kann ein Planungsbeirat eingerichtet werden.250 Die Regionalversammlung muss sich eine Geschäftsordnung geben, ein Präsidium bilden und dabei einen Vorsitzenden der Regionalversammlung wählen sowie einen Haupt- und Planungsausschuss bestellen.251 Weitere Ausschüsse kön­ nen geschaffen werden und nur für Teile einer Planungsregion zuständig sein.252 An den Sitzungen der Regionalversammlung und der Ausschüsse muss das Regie­ rungspräsidium als obere Landesplanungsbehörde teilnehmen und Auskünfte zu den Beratungsgegenständen erteilen.253 b) Organschaftliche Rechte Einerseits ist die Regionalversammlung gem. § 14 Abs. 3 S. 1 HLPG in Aus­ führung des HLPG Trägerin eigener Rechte und Pflichten. Bei der Aufstellung eines Regionalplans darf sie ihrer Geschäftsstelle beim Regierungspräsidium Wei­ sungen erteilen254 und die maßgeblichen Beschlüsse fassen.255 Darüber hinaus entscheidet sie bzw. einer ihrer Ausschüsse256 grundsätzlich257 über die Abwei­ chung von Zielfestlegungen in Regionalplänen258 und gibt verschiedene Stellung­ nahmen ab (z. B. zum Landesentwicklungsplan259 oder zu sonstigen Fragen der

246

Vgl. § 15 Abs. 1 S. 1 HLPG. Vgl. § 15 Abs. 2 HLPG. 248 Vgl. LT-Drucks. He. 13/6212, S. 32 (Mitgliederzahlen im Jahr 1991): 41 (Nordhessen), 31 (Mittelhessen), 99 (Südhessen). 249 Vgl. § 15 Abs. 3 HLPG: Oberbürgermeister der kreisfreien Städte und Städte mit mehr als 50000 Einwohnern, Landräte, Verbandsdirektoren des Regionalverbands FrankfurtRheinMain, des Zweckverbands Raum Kassel und des Verbands Rhein-Neckar (sofern sie jeweils nicht schon stimmberechtigtes Mitglied sind); vgl. daneben auch die in § 15 Abs. 6 HLPG aufgezähl­ ten Organisationen. 250 Vgl. § 15 Abs. 6 HLPG, wonach etwa die IHKs und die anerkannten Naturschutzverbände Mitglieder entsenden dürften. 251 Vgl. § 15 Abs. 5 S. 1 HLPG. 252 Vgl. § 15 Abs. 5 S. 2 HLPG. 253 Vgl. § 14 Abs. 1 S. 2 HLPG. 254 So noch eindeutig § 20 Abs. 2 Nr. 1 S. 2 HLPG 2002 (s. o. Fn. 220); vgl. jetzt § 6 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 HLPG: Festlegung „weiterer Maßgaben zur Aufstellung des Regionalplans“ durch die Regionalversammlung. 255 Vgl. § 6 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 S. 2, Abs. 4 S. 1, 2, § 14 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 HLPG. 256 Vgl. § 14 Abs. 2 S. 2 HLPG. 257 Vgl. die Möglichkeit einer Ersatzvornahme durch die obere Landesplanungsbehörde gem. § 8 Abs. 4 HLPG. 258 Vgl. § 8 Abs. 1, § 14 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 HLPG. 259 D. h. dem landesweiten Raumordnungsplan i. S. v. § 8 Abs.  1 S.  1 Nr.  1 ROG (vgl. § 3 Abs. 1 S. 1 HLPG). 247

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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Raum­ordnung in der Region).260 Die Verletzung dieser und anderer vom HLPG eingeräumten Rechte können die Regionalversammlung oder ihre Mitglieder im Organstreitverfahren vor dem Verwaltungsgericht gegenüber dem Land geltend machen.261 Zudem unterliegt die Regionalversammlung grundsätzlich nur der Rechtsaufsicht des Landes.262 Andererseits ist die Regionalversammlung wie das Regierungspräsidium selbst keine juristische Person des öffentlichen Rechts.263 Das entspricht der erkennbaren Absicht des Landesgesetzgebers,264 der die regionalen Planungsgemeinschaften in die unmittelbare Landesverwaltung265 eingliedern266 und mit der Regional­ versammlung die bundesrechtlich geforderte Beteiligung der Gemeinden an der Regionalplanung267 institutionalisiert gewährleisten wollte.268 Gleichzeitig ent­ spricht eine Planungsregion dem örtlichen Zuständigkeitsbereich des Regierungs­ präsidiums, dem eine Auffangkompetenz als oberer Verwaltungsbehörde zu­ steht.269 Dazu passend können viele Entscheidungen der Regionalversammlung 260

Vgl. § 14 Abs. 2 S. 1 Nr. 5, 7 HLPG. Vgl. § 14 Abs. 3 S. 3 HLPG. Ebenso schon vor der erstmaligen Klarstellung durch § 18 Abs. 3 S. 3 des Hessischen Landesplanungsgesetzes v. 29.11.1994 (GVBl. He. I S. 707): VGH Kassel, U. v. 14.6.1994, ESVGH 44, 291 (Ls. 1, S. 292 ff.): klagende Mitglieder der Regional­ versammlung und beklagte Regionalversammlung beteiligtenfähig; LT-Drucks. He. 13/6212, S. 31; Ihmels/Köppl, Hessisches Landesplanungsgesetz, § 6 Rn. 7. Dagegen hat der VGH Kas­ sel, DÖV 1995, 35 f. die verwaltungsprozessuale Beteiligtenfähigkeit der Regionalversamm­ lung bei einer Klage gegen eine vom Innenministerium zugelassene Abweichung vom Re­ gionalplanung abgelehnt; vgl. auch die Kritik von Lautner, Funktionen raumordnerischer Verfahren, S. 126 ff. 262 Vgl. § 12 Abs.  1 Nr.  8 HLPG; deutlicher noch § 2 Abs.  1 S.  2 Hs.  2 HLPG 2002 (s. o. Fn. 220); anders aber bei der Zielabweichung nach § 8 Abs. 4 S. 1 HLPG. 263 Vgl. LT-Drucks. He. 9/3135, S.  20; VGH Kassel, ESVGH 44, 291 (292); DÖV 1995, 35 (35 f.); NuR 2003, 115 (116): „Gebilde eigener Art mit unvollkommenem Körperschafts­ status“; NVwZ-RR 2005, 683 (684 f.). So i.E. auch LT-Drucks. He. 13/6212, 31, wo die Regio­ nalversammlung zugleich irreführend als „Rechtskörperschaft sui generis“ bezeichnet wird; zu weitgehend Giemulla, ZLW 2004, 152 (158), der die Rechtsstellung der Regionalversammlung im Staatsaufbau derjenigen der Gemeinde angenähert sieht. 264 Dies folgerte der VGH Kassel, NuR 2003, 115 (116) zu Recht aus § 22 Abs. 3 HLPG 2002 (s. o. Fn. 220). 265 Zum Begriff vgl. o. S. 100 ff. 266 So zutreffend Dittrich, Regierungspräsidium Kassel, S.  169; vgl. auch Bundesraum­ ordnungsbericht 2005, BT-Drucks. 15/5500, S.  294; ausführlich zur organisatorischen Aus­ gestaltung Lautner; Funktionen raumordnerischer Verfahren, S. 407 ff. 267 Vgl. § 5 Abs. 3 S. 2 ROG 1965, § 8 Abs. 4 ROG 1998, § 10 i. V. m. § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG und o. S. 117 ff., 176 f.; vgl. auch die landesrechtliche Ausgestaltung in § 6 Abs. 2 S. 3 i. V. m. § 4 Abs. 3 S. 2 Nr. 2 HLPG. 268 Vgl. LT-Drucks. He. 9/3135, S. 12, 19 f.; „kommunales Vertretungsorgan“; VGH Kassel, ESVGH 44, 291 (Ls. 2, S. 294): „überobligatorische Mitwirkung in Form der Entscheidungs­ beteiligung“; vgl. auch Knemeyer, in: FS Bartlsperger, S. 339 (347 f.). Wegen dieser nur auf die Regionalplanung begrenzten Zuständigkeit zu weitgehend Benz, Parlamentarische Formen, S. 10 f.: „Regionalparlament“; zurückhaltender LT-Drucks. He. 13/6212, S. 31: „eine Art par­ lamentarische Funktion“. 269 Vgl. § 12 Abs. 2 Nr. 6 HLPG. 261

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

(einschließlich der Aufstellung eines neuen Regionalplans)270 durch das Regie­ rungspräsidium ersetzt werden.271 Insgesamt sind die hessische Regionalversammlung und ihre Ausschüsse an der Regionalplanung im engeren und weiteren Sinne272 nur mit organschaftlichen, in § 14 Abs. 2 HLPG enumerativen aufgezählten Rechten beteiligt. Deshalb sind Re­ gionalpläne und andere regionalplanerischen Entscheidungen, selbst wenn die Regionalversammlung an ihnen maßgeblich zu beteiligen ist oder tatsächlich beteiligt war, dem Land Hessen als Rechtsträger zuzurechnen.273 Nach der zutref­ fenden Rspr. des VGH Kassel ist in einem Normenkontrollverfahren gegen Ziele der Raumordnung eines hessischen Regionalplans274 mithin nicht die Regional­ versammlung selbst, sondern das Land Hessen richtiger Antragsgegner i. S. d. § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO.275 III. Besondere Organisationsformen in der Planungsregion Südhessen 1. Regionale Flächennutzungsplanung zusammen mit dem Regionalverband FrankfurtRheinMain a) Lupenlösung im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main Gem. § 9 Abs. 1 HLPG übernimmt der Regionalplan der Planungsregion Süd­ hessen für das Teilgebiet des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main zugleich die Funktion eines gemeinsamen Flächennutzungsplans i. S. v. § 204 BauGB. Soweit der Regionalplan Südhessen danach ein regionaler Flächennutzungsplan i. S. v. § 8 Abs. 4 ROG ist, enthält er sowohl regionalplanerische Festlegungen als auch flä­ chennutzungsplanerische Darstellungen (sog. Lupenlösung276). 270

§ 10 Abs. 6, 7 HLPG; vgl. auch VGH Kassel, NuR 2003, 115 (116). Vgl. z. B. § 7 Abs. 4 S. 4, § 8 Abs. 4 HLPG. Hermes, in: ders./Groß (Hrsg.), Landesrecht Hessen, § 6 Rn. 39 folgert daraus, dass in Konflikten mit der Regionalversammlung das Regie­ rungspräsidium das „letzte Wort“ habe. 272 Vgl. o. S. 50 ff. 273 Vgl. VGH Kassel, NVwZ 2006, 230 (240). 274 Die Statthaftigkeit eines Normenkontrollverfahrens gegen Zielfestlegungen hessischer Regionalpläne nach § 47 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 VwGO wurde vom VGH Kassel, NuR 2003, 115 (116 f.) mit dem Hinweis, der Regionalplan habe wie der Flächennutzungsplan keine Rechts­ normqualität, abgelehnt; anders dann (als Revisionsinstanz) BVerwGE 119, 217 (221 ff.) und jetzt VGH Kassel, NVwZ-RR 2005, 11 (12); NVwZ 2010, 1165 (1166); NuR 2011, 573 (574); 2012, 651 (651); vgl. auch Hendler, NuR 2004, 485 (485 f.). 275 VGH Kassel, NuR 2003, 115 (115 f.), der gleichzeitig die (Mit-)Vertretungsbefugnis der Regionalversammlung für das Land bejaht; vgl. auch VGH Kassel, NVwZ-RR 2005, 11 (12 f.). 276 Groß, LKRZ 2007, 130 (131); Domhardt/Hilligardt, RuR 2011, 397 (404, 408 f.). Be­ achte die unterschiedlichen Kartenmaßstäbe für den Regionalplan (1:100000, vgl. § 5 Abs. 1 S.  3 HLPG) und für den regionalen Flächennutzungsplan im Teilgebiet des Ballungsraums 271

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

235

Als das Land Hessen im Jahr 2000277 diese regionale Flächennutzungspla­ nung landesrechtlich einführte, musste es die rahmenrechtlichen Vorgaben des § 9 Abs. 6 ROG 1998 beachten.278 § 9 Abs. 6 S. 1 Hs. 1 ROG 1998 verlangte – wie der jetzige § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG – Zusammenschlüsse von Gemeinden und Ge­ meindeverbänden zu regionalen Planungsgemeinschaften als Träger der Regional­ planung. Da die Regionalversammlung beim Regierungspräsidium Darmstadt sich aus Vertretern von Landkreisen und Gemeinden der Planungsregion zusammen­ setzt,279 entspricht sie zwar der weiten Auslegung des § 9 Abs. 6 S. 1 Hs. 1 ROG 1998 bzw. § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG280.281 Um aber auch die Zuständigkeitsvor­ schriften der Flächennutzungsplanung zu erfüllen (vgl. § 9 Abs. 6 S. 1 a. E. ROG 1998 bzw. § 8 Abs. 4 S. 1 a. E. ROG 2009),282 muss der regionale Flächennutzungs­ plan zusätzlich nach Maßgabe der §§ 204 f. BauGB beschlossen werden. Dafür konnte im Jahr 2000 an die Tradition des Umlandverbands Frankfurt angeknüpft werden, der als Planungsverband i. S. v. § 205 Abs. 6 BauGB schon seit 1975 u. a. für die gemeinsame Flächennutzungsplanung zuständig war.283 Indem der Lan­ desgesetzgeber seinen Planungsraum erweiterte284 und als Rechtsnachfolger285 den „Planungsverband Ballungsraumverband Frankfurt/Rhein-Main“ schuf,286 er­

Frankfurt/Rhein-Main (1:50000, vgl. § 9 Abs. 4 HLPG); vgl. auch ARL, Regionaler Flächen­ nutzungsplan, S. 64; Greiving, in: Birkmann/Finke (Hrsg.), Novellierung des Landesplanungs­ rechts, S.  10 (11): „Integrationslösung“; Schmidt-Eichstaedt, in: Jarass (Hrsg.), Interkom­ munale Abstimmung, S. 37 (39, 49 ff.); Hendler, ZfBR 2005, 229 (232); Domhardt (Hrsg.), Regionaler Flächennutzungsplan, S.  13. Zur Zulässigkeit der sog. „Lupenlösung“ s. bereits o. S. 132 ff. 277 Durch das Gesetz zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Re­ gion Rhein-Main v. 19.12.2000 (GVBl. He. I. S. 542). 278 Vgl. etwa LT-Drucks. He. 15/1491, S. 22 zu den – in § 8 Abs. 4 ROG 2009 gestrichenen – verdichteten Räumen i. S. v. § 9 Abs. 6 ROG 1998. 279 Vgl. § 14 Abs. 1 S. 1, § 15 Abs. 1 S. 1 HLPG und o. S. 231 f. 280 S. o. S. 129 ff. 281 So auch VGH Kassel, ZfBR 2009, 253 (257); Hendler, ZfBR 2005, 229 (232 f.); Spannowsky, in: Bielenberg/‌Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 9 (Bearbeitung 2008) Rn. 42 f.; Real, Vergleich, S. 80. 282 Vgl. o. S. 129 ff. 283 Vgl. § 3 Abs.  1 Nr.  1 des Gesetzes über den Umlandverband Frankfurt v. 11.11.1974 (GVBl. He.  I S.  427); vgl. auch BVerfGE 77, 288 (307 f.); Simon, DÖV 1985, 345 (349); Hendler, ZfBR 2005, 229 (231); ders., UPR 2006, 325 (328); Lahme, regionaler Flächennut­ zungsplan, S. 151; allgemein zu diesem Verband z. B. Erlenkämper, Stadt-Umland-Problema­ tik, S. 125 ff.; Müllers, Stadt-Umland-Planung, S. 75 ff.; Mecking, Regionalebene, S. 239 ff.; Holzmann, Umlandverband Frankfurt, S. 130 ff.; Borchmann, AfK 1977, 23 ff.; Spannowsky/ Borchert, Interkommunale Kooperation, S. 56. 284 Vgl. LT-Drucks. He. 15/1491, S. 18 f., 24 und die Karte bei Domhardt (Hrsg.), Regionaler Flächennutzungsplan, S. 12. 285 Der Umlandverband Frankfurt wurde durch Art. 3 und 4 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main v. 19.12.2000 (GVBl. He. I. S. 542) zum 31.3.2001 aufgelöst. 286 Durch Art. 1 und 2 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Pla­ nung in der Region Rhein-Main v. 19.12.2000 (GVBl. He. I. S. 542).

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

füllte Hessen als erstes Land die organisatorischen Voraussetzungen287 der re­ gionalen Flächennutzungsplanung.288 Seit 2011 besteht der „Ballungsraumver­ band Frankfurt“ unter dem neuen Namen „Regionalverband FrankfurtRheinMain“ und mit einigen Veränderungen fort (vgl. § 7 Abs. 1 S. 1 MetropolG289). Nach § 8 Abs. 1 MetropolG bleiben seine einzigen Pflichtaufgaben die regionale Flächen­ nutzungsplanung und die darin integrierte Landschaftsplanung290. Der Regio­ nalverband FrankfurtRheinMain ist mithin Planungsverband i. S. v. § 205 Abs.  6 BauGB291 und (Mit-)Träger der Regionalplanung in der Planungsregion Südhes­ sen.292 Er ist weiterhin von den sonstigen – grundsätzlich freiwilligen293 – Zusam­ menschlüssen zur gemeinsamen Wahrnehmung anderer Aufgaben im Ballungs­ raum und darüber hinaus294 (z. B. in der „Metropolregion Rhein-Main“295) zu unterscheiden.296 Im Gegensatz zum reinen „Planungsverband“ ist der „Regional­ verband“ jetzt eher befugt, planungsfremde Aufgaben zu erfüllen (vgl. § 8 Abs. 2 bis 4 MetropolG).297 b) Organisation des Regionalverbands FrankfurtRheinMain Der Regionalverband FrankfurtRheinMain ist eine rechtsfähige (Verbands-) Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Sitz in Frankfurt a. M.298 Zu seinen Mit­ gliedern zählen kraft Gesetzes die 75 Städte und Gemeinden des Ballungsraums

287 Materiell-rechtlich setzte Sachsen-Anhalt in § 8 Abs.  3 des Landesplanungsgesetzes v. 28.4.1998 (GVBl. SA S. 255) den rahmrechtlichen § 9 Abs. 6 ROG 1998 zuerst um; vgl. auch u. S. 285 f. 288 Ebenso für die Vereinbarkeit mit § 9 Abs. 6 S. 1 a. E. ROG 1998 i. V. m. § 205 BauGB VG Gießen, Gemeindehaushalt 2008, 130 (132); Hendler, ZfBR 2005, 229 (234); die Vereinbarkeit mit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie bejahend HessStGH, NVwZ-RR 2004, 713 (717 ff.). 289 Gesetz über die Metropolregion Frankfurt/Rhein-Main v. 8.3.2011 (GVBl. He. I S. 153). Dieses MetropolG fasst die vorherigen beiden Gesetze v. 19.12.2000 (GVBl. He. I S. 542, vgl. o. Fn.  286) zusammen: das Gesetz zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit im Bal­ lungsraum Frankfurt/Rhein-Main (BallrG) und das Gesetz über den Planungsverband Frank­ furt/Rhein-Main (PlanvG). 290 Zur Zulässigkeit dieser sog. Primärintegration vgl. § 8 Abs. 6 ROG (deutlicher noch § 7 Abs. 3 S. 2 Nr. 1 Hs. 2 ROG 1998; zu ihnen schon o. S. 149 ff.) und § 10 Abs. 4 BNatSchG. 291 Vgl. den pauschalen Verweis auf § 205 BauGB in § 7 Abs. 2 S. 2 MetropolG. 292 Vgl. auch noch u. S. 302 mit Fn. 1023 und S. 308. 293 Vgl. aber § 5 MetropolG. 294 Vgl. § 1 Abs. 2 Hs. 2 MetropolG; LT-Drucks. He. 18/2733, S. 14. 295 24. Ministerkonferenz für Raumordnung, Raumordnungspolitischer Handlungsrahmen, Beschluss v. 8.3.1995, z. B. abgedruckt in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, Bd. 2, Bund II.5, S. 63 (90). 296 Vgl. §§ 1 bis 6 MetropolG. 297 So begründete LT-Drucks. He. 18/2733, S. 17 die Umbenennung. 298 § 7 Abs. 2 S. 1 MetropolG; vgl. auch § 7 Abs. 3 S. 3, 4 MetropolG zur Satzungshoheit und Dienstherrnfähigkeit.

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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Frankfurt/Rhein-Main (u. a. die kreisfreien Städte Frankfurt a. M. und Offen­ bach);299 weitere Städte und Gemeinden, die unmittelbar an den Ballungsraum an­ grenzen, können dem Regionalverband freiwillig beitreten.300 Die Mitgliedschaft der Landkreise bleibt dagegen ausgeschlossen.301 Die Organe des Regionalver­ bands sind die Verbandskammer und der Regionalvorstand.302 In die Verbandskammer wählt die Vertretungskörperschaft303 jedes Verbands­ mitglieds einen weisungsgebundenen304 Vertreter mit mindestens einer Stimme; gestaffelt nach der Einwohnerzahl stehen einigen Städten mehr als eine der 93 Gesamtstimmen zu.305 Die Verbandskammer trifft alle wichtigen Entscheidungen und überwacht die gesamte Verwaltung des Regionalverbands. Zu ihrer Hauptauf­ gabe gehört damit die Beschlussfassung über die Aufstellung, Änderung und Auf­ hebung des regionalen Flächennutzungsplans,306 der zuvor von der Geschäftsstelle des Regionalverbands307 zusammen mit der Geschäftsstelle der Regionalversamm­ lung beim Regierungspräsidium Darmstadt308 erarbeitet wurde.309 Stimmt dem regionalen Flächennutzungsplan nicht auch die Regionalversammlung der Pla­ nungsregion Südhessen zu, kann der paritätisch besetzte Vermittlungsausschuss310 einen Vermittlungsvorschlag vorlegen.311 Wenn selbst darüber keine übereinstim­ mende Beschlussfassung zustande kommt, entscheidet über die flächennutzungs­ planbezogenen Darstellungen nur die Verbandskammer und über die regionalpla­ nerischen Festlegungen nur die Regionalversammlung.312 In jedem Fall muss ein neu aufgestellter regionaler Flächennutzungsplan von der Landesregierung geneh­ migt werden.313 Werden nur flächennutzungsplanbezogene Darstellungen des regi­ onalen Flächennutzungsplans geändert oder ergänzt, genügt ein Beschluss der Ver­

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§ 7 Abs. 1 S. 2 i. V. m. § 2 Abs. 1 MetropolG. § 7 Abs. 4 MetropolG, der neu eingefügt wurde (vgl. LT-Drucks. He. 18/2733, S. 15, 18). 301 Vgl. bereits zum Ballungsraumverband Frankfurt LT-Drucks. He. 15/1491, S. 24. Anders dagegen bei den sonstigen Zusammenschlüssen i. S. v. §§ 1 ff. MetropolG (vgl. z. B. § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 3, § 3 Abs. 1 MetropolG). Neu ist (vgl. LT-Drucks. He. 18/2733, S. 20), dass die Land­ räte dem Regionalvorstand des Regionalverbands gem. § 14 Abs. 1 S. 2 MetropolG kraft Am­ tes angehören. 302 § 9 MetropolG. 303 Dagegen wurde der Verbandstag des Umlandverbands Frankfurt noch unmittelbar von den Bürgern gewählt (vgl. § 6 des Gesetzes über den Umlandverband Frankfurt, s. o. Fn. 283); vgl. auch LT-Drucks. He. 15/1491, S. 19. 304 § 12 Abs. 2 MetropolG. 305 Vgl. § 11 Abs. 1, 3 MetropolG. 306 Vgl. § 10 Abs. 2 Nr. 1 MetropolG. 307 Vgl. § 7 Abs. 3 MetropolG. 308 Vgl. § 6 Abs. 1 S. 2 HLPG und o. S. 229 f. 309 Vgl. zum Ablauft dieser – gesetzlich nicht genauer – geregelten Verwaltungskooperation in der Praxis Domhardt (Hrsg.), Regionaler Flächennutzungsplan, S. 17 ff. 310 Vgl. § 9 Abs. 3 HLPG. 311 § 9 Abs. 2 S. 3 HLPG. 312 § 9 Abs. 2 S. 4, 5 HLPG. 313 Vgl. § 9 Abs. 5 S. 2 HLPG und den Umkehrschluss aus § 7 Abs. 7 HLPG. 300

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

bandskammer nach Anhörung der Regionalversammlung314 und die Genehmigung durch das Regierungspräsidium Darmstadt.315 Der Regionalvorstand besorgt als Verwaltungsbehörde des Regionalverbands die laufende Verwaltung.316 Er ist zudem zuständig für die Stärkung der gemein­ samen Wahrnehmung regionalplanungsfremder Aufgaben.317 Seine – von der Ver­ bandskammer gewählten Mitglieder  – sind der hauptamtliche Vorsitzende (sog. Verbandsdirektor als Leiter der Geschäftsstelle318), ein hauptamtlicher Beigeord­ neter und acht ehrenamtliche Beigeordnete sowie – kraft Amtes – die Landräte der Landkreise und Oberbürgermeister der kreisfreien Städte.319 2. Landesgrenzenüberschreitender Verband Region Rhein-Neckar Mitglied des Verbands Region Rhein-Neckar320 ist aus der Planungsregion Süd­ hessen der Landkreis Bergstraße.321 Träger der Regionalplanung ist der Verband Region Rhein-Neckar jedoch ausdrücklich nur für das baden-württembergische und rheinland-pfälzische Verbandsgebiet.322 Festlegungen des einheitlichen Re­ gionalplans Rhein-Neckar sind für das hessische Verbandsgebiet nicht unmittel­ bar verbindlich, sondern bei der Regionalplanung in der Planungsregion Südhes­ sen als „Planentwurf“323 zu berücksichtigen.324 Im Verfahren zur Aufstellung des Regionalplans für die Planungsregion Südhessen darf der Verband Region RheinNeckar eine Stellungnahme abgeben.325

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Vgl. den (neuen) § 9 Abs. 6 HLPG (mit der weiteren Einschränkung, dass davon ent­weder keine Erfordernisse der Raumordnung i. S. v. § 3 Abs.  1 ROG betroffen sind oder eine Ziel­ abweichung i. S. v. § 8 HLPG zugelassen wurde); vgl. auch LT-Drucks. He. 18/5833, S. 17. 315 Vgl. § 7 Abs. 7 HLPG mit Verweis auf den Maßstab des § 6 BauGB. 316 Vgl. § 14 Abs. 1 S. 1 MetropolG und die Aufzählung in § 15 MetropolG. 317 Vgl. § 4 MetropolG. Nach LT-Drucks. He. 18/2733, S. 16 soll er die Aufgaben des auf­ gelösten Rates der Region (vgl. noch §§ 4 f. BallrG, s. o. Fn. 289) miterfüllen. 318 Vgl. § 14 Abs. 5 MetropolG. 319 Vgl. § 14 Abs. 1 MetropolG i. V. m. § 2 der Verbandssatzung des Regionalverbandes Frank­ furtRheinMain v. 17.8.2011 (abrufbar unter: http://www.region-frankfurt.de/media/custom/ 2005_711_1.PDF?1316165202, letzter Abruf: 2.2.2014). 320 Zu ihm auch noch u. S. 273 f. und ausführlich S. 445 ff. 321 Vgl. Art. 1 Abs. 2 Nr. 2 des Staatsvertrags zwischen den Ländern Baden-Württemberg, Hessen und Rheinland-Pfalz über die Zusammenarbeit bei der Raumordnung und Weiterent­ wicklung im Rhein-Neckar-Gebiet v. 26.7.2005 (GBl. BW S. 710; GVBl. He. I S. 688; GVBl. RP S. 496); im Folgenden: Staatsvertrag Rhein-Neckar. 322 Art. 3 Abs. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 323 LT-Drucks. He. 16/4364, S. 4. 324 Art. 5 Abs. 2 S. 2 Staatsvertrag Rhein-Neckar und ausführlich u. S. 458 f. 325 Gem. § 6 Abs. 2 S. 3 i. V. m. § 4 Abs. 3 S. 2 Nr. 1 HLPG; vgl. auch § 4 Abs. 3 S. 2 Nr. 1 HLPG für den Landesentwicklungsplan.

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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D. Mecklenburg-Vorpommern Mecklenburg-Vorpommern wurde 1992 vom Landesgesetzgeber in vier Pla­ nungsregionen eingeteilt.326 In jeder der Planungsregionen Westmecklenburg, Mittleres Mecklenburg/‌Rostock, Vorpommern und Mecklenburgische Seenplatte wurde ein regionaler Planungsverband gebildet.327 Die vier regionalen Planungs­ verbände sind mitgliedschaftliche Zusammenschlüsse der Landkreise, kreisfreien Städte,328 großen kreisangehörigen Städte329 und Mittelzentren330 der jeweiligen Planungsregion zu (Verbands-)Körperschaften des öffentlichen Rechts.331 I. Einfluss der Kreisgebietsreformen Der heutige Zuschnitt der Planungsregionen nach § 12 Abs.  1 LPlG MV und die Organisation der regionalen Planungsverbände nach §§ 13 ff. LPlG MV wurden durch drei Verwaltungsreformen beeinflusst: Bereits 1994 musste die Einteilung der vier Planungsregionen an die vergrößerten Landkreise332 angepasst werden.333 Im Jahr 2006 beschloss der Landtag die Bildung von fünf (Regional-)Kreisen anstelle von zwölf Landkreisen und sechs kreisfreien Städte.334 Bei dieser umfassenden Kreisstrukturreform orientierte sich der Landesgesetzgeber ausdrücklich an den bestehenden Strukturen der Planungs­

326 Durch § 12 Abs. 1 des Gesetzes über die Raumordnung und Landesplanung des Landes Mecklenburg-Vorpommern v. 31.3.1992 (GVOBl. MV S. 242). Anders noch § 7 Abs. 3 der Ent­ wurfsfassung in LT-Drucks. MV 1/602, wonach die vier Regionen durch Rechtsverordnung der Landesregierung eingeteilt werden sollten. 327 Vgl. § 12 Abs. 1 LPlG MV. 328 Dazu zählen nach § 7 Abs. 3 KV MV nur noch die Hansestadt Rostock und die Landes­ hauptstadt Schwerin. 329 Das sind die früheren kreisfreien Städte Neubrandenburg, Greifswald, Stralsund und Wis­ mar (vgl. § 7 Abs. 2 KV MV). 330 Diese werden gem. § 6 Abs. 3 LPlG MV im landesweiten Raumordnungsplan i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 ROG (sog. Landesraumentwicklungsprogramm, vgl. § 4 Abs. 1 LPlG MV) festgelegt. 331 Vgl. § 12 Abs. 2, 3 S. 1 LPlG MV. Noch deutlicher z. B. § 3 Abs. 1 der Satzung des Regi­ onalen Planungsverbandes Westmecklenburg i. d. F. v. 14.12.2011 (abrufbar unter: http://www. westmecklenburg-schwerin.de/media//regionaler-planungsverband-westmecklenburg/absaetze/ satzung-rpv-wm.pdf, letzter Abruf: 2.2.2014); im Folgenden: Satzung Regionaler Planungsver­ band Westmecklenburg. 332 Vgl. das Gesetz zur Neuordnung der Landkreise und kreisfreien Städte des Landes Meck­ lenburg-Vorpommern v. 1.7.1993 (GVOBl. MV S.  631); dazu z. B. Biermann, Verwaltungs­ modernisierung, S. 397 ff. 333 Durch Artikel 24 des Gesetzes über die Funktionalreform v. 5.5.1994 (GVOBl. MV S. 566); vgl. auch LT-Drucks. MV 1/3835, S. 33. 334 Vgl. Artikel 1 §§ 72 ff. des Gesetzes zur Modernisierung der Verwaltung des Landes Mecklenburg-Vorpommern v. 23.5.2006 (GVOBl. MV S.  194); dazu umfassend Biermann, Verwaltungsmodernisierung, S. 472 ff.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

regionen;335 einzig die Planungsregion Vorpommern wurde in zwei Kreise un­ terteilt.336 Da die neuen Kreise in ihren eigenen Wirkungskreis auch die Aufgabe der Regionalplanung zugewiesen bekamen,337 sollten die regionalen Planungsver­ bände zum 1.  Oktober 2009338 aufgelöst339 und übereinstimmend mit den neuen Kreisgrenzen fünf neue Planungsregionen eingerichtet werden.340 Außerdem war vorgesehen, die Aufgaben der vier Ämter für Raumordnung und Landesplanung in den übertragenen Wirkungskreis der Kreise zu übertragen.341 Allerdings scheiterte die Kreisstrukturreform letztlich, weil das LVerfG MV342 die nicht hinreichend abgewogene Ausrichtung der neuen Kreisgrenzen an den Planungsregionen für unvereinbar hielt mit der landesverfassungsrechtlichen Ga­ rantie der kommunalen Selbstverwaltung aus Art. 72 Abs. 1 LV MV.343 Die vier re­ gionalen Planungsverbände und Ämter für Raumordnungs- und Landesplanung konnten deshalb bestehen bleiben. Sie blieben in ihrem Bestand auch unange­ tastet als der Landesgesetzgeber im Jahr 2010344 – dieses Mal vom LVerfG MV ge­ billigt345 – das Landesgebiet in sechs Landkreise und zwei kreisfreie Städte glie­ derte. Dadurch änderte sich der Zuschnitt der Planungsregionen Vorpommern und Mecklenburgische Seenplatte nur leicht.346 Jedoch waren bis dahin nur die Land­ 335

LT-Drucks. MV 4/210, S. 10 ff.; 4/1710, S. 193 ff.; vgl. auch LVerfG MV, DVBl. 2007, 1102 (Ls. 7, S. 1106 ff.); aus der Lit. z. B. Meyer, LKV 2005, 233 (236 f.); ders., NVwZ 2007, 1024 (1024 f.); Stüer, DVBl. 2007, 1267 (1267 f.); Obermann, LKV 2011, 495 (496). 336 LT-Drucks. MV 4/1710, S. 303, 449; LVerfG MV, DVBl. 2007, 1102 (1106); vgl. auch LTDrucks. MV 5/2683, S. 47. 337 Artikel 19 Nr. 7b) des Gesetzes zur Modernisierung der Verwaltung des Landes Mecklen­ burg-Vorpommern v. 23.5.2006 (GVOBl. MV S. 194), wonach § 9 Abs. 1 S. 2 LPlG MV lau­ ten sollte: „Träger der Regionalplanung sind die Kreise.“ Vgl. auch LT-Drucks. MV 4/1710, S. 183, 194, 198 f., 303, 448 ff. 338 Vgl. Artikel 29 Abs. 4 des Gesetzes zur Modernisierung der Verwaltung des Landes Meck­ lenburg-Vorpommern v. 23.5.2006 (GVOBl. MV S. 194). 339 Durch Artikel 1 § 45 Abs. 2 und Artikel 19 Nr. 8 des Gesetzes zur Modernisierung der Ver­ waltung des Landes Mecklenburg-Vorpommern v. 23.5.2006 (GVOBl. MV S. 194); vgl. auch LT-Drucks. MV 4/1710, S. 341. 340 Vgl. Artikel 19 Nr. 12 des Gesetzes zur Modernisierung der Verwaltung des Landes Meck­ lenburg-Vorpommern v. 23.5.2006 (GVOBl. MV S. 194). 341 Durch Artikel 1 § 45 Abs. 1 des Gesetzes zur Modernisierung der Verwaltung des Lan­ des Mecklenburg-Vorpommern v. 23.5.2006 (GVOBl. MV S. 194); vgl. auch LT-Drucks. MV 4/1710, S. 2, 183 ff., 302 f. 342 Durch U. v. 26.7.2007  – 9/06 (u. a.), DVBl. 2007, 1102 ff.; zustimmend z. B. Stüer, DVBl. 2007, 1267 ff.; kritisch z. B. Meyer, NVwZ 2008, 24 ff.; Bull, DVBl. 2008, 1 ff.; Mehde, NordÖR 2007, 331 (336 f.). 343 Vgl. insbesondere DVBl. 2007, 1102 (1107). 344 Durch Artikel 1 des Gesetzes zur Schaffung zukunftsfähiger Strukturen der Landkreise und der kreisfreien Städte des Landes Mecklenburg-Vorpommern v. 12.7.2010 (GVOBl. MV S. 366). 345 Durch das (mit 4:3 Stimmen) ergangene U. v. 18.12.2011 – LVerfG 21/10 (u. a.), BeckRS 2011, 53643 m. Anm. Obermann, LKV 2011, 495 ff.; B. v. 23.2.2012 – LVerfG 2/12, BeckRS 2012, 47884. 346 Vgl. LT-Drucks. MV 5/2683, S. 198 zu den Veränderungen im früheren Landkreis Demmin.

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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kreise und kreisfreien Städte Mitglieder der regionalen Planungsverbände, so dass diese nach der Kreisstrukturreform zum Teil nur noch aus einem Verbandsmitglied bestanden hätten.347 Um dem entgegenzuwirken, sind seither gem. § 12 Abs.  2 LPlG MV zusätzlich die großen kreisangehörigen Städte und die Mittelzentren348 Pflichtmitglieder der regionalen Planungsverbände.349 II. Vier regionale Planungsverbände Im LPlG MV sind sowohl die Organisation als auch die Aufgaben aller vier re­ gionalen Planungsverbände einheitlich geregelt; subsidiär gilt gem. § 12 Abs.  5 LPlG MV das Zweckverbandsrecht (§§ 150 ff. KV MV). Weniger bedeutsame Ein­ zelheiten darf in diesem gesetzlichen Rahmen jeder regionale Planungsverband in seiner Verbandssatzung selbst festlegen.350 1. Organisation Die beiden Organe eines regionalen Planungsverbands sind die grundsätzlich zuständige Verbandsversammlung351 und der Verbandsvorstand.352 Mitglieder der Verbandsversammlung kraft Amtes sind die Landräte, die Oberbürgermeister der kreisfreien und großen kreisangehörigen Städte sowie die Bürgermeister der Mit­ telzentren.353 Hinzu kommen weitere, vom Kreistag bzw. der Stadtvertretung ge­ wählte Vertreter der Verbandsmitglieder.354 Insgesamt darf jedes Verbandsmitglied je angefangene 10000 Einwohner ein Mitglied in die Verbandsversammlung ent­ senden und dort nicht mehr als 40 Prozent Stimmanteil haben.355 Weder die Ver­ treter kraft Amtes noch die weiteren Vertreter sind an Aufträge und Weisungen gebunden.356 Der Verbandsvorstand besteht zur einen Hälfte aus den Landräten, Oberbürgermeistern und zwei (evtl. zu wählenden) Bürgermeistern der Mittel­ zentren der Planungsregion; die andere Hälfte des Verbandsvorstands wählt die 347

LT-Drucks. MV 5/2683, S. 197. Vgl. dazu die Pflicht zu ihrer Festlegung im landesweiten Raumordnungsplan gem. § 6 Abs. 3 LPlG MV. 349 Vgl. die Änderung des § 12 Abs. 2 LPlG durch Artikel 8 Nr. 1 des Gesetzes zur Schaffung zukunftsfähiger Strukturen der Landkreise und der kreisfreien Städte des Landes MecklenburgVorpommern v. 12.7.2010 (GVOBl. MV S. 366); vgl. auch LT-Drucks. MV 5/2683, S. 197 ff.; Greiving/Winkel, RuR 2009, 250 (254). 350 Vgl. z. B. § 13 LPlG MV i. V. m. § 14 Abs. 2 S. 3 LPlG MV: Entsendung eines Beigeord­ neten in die Verbandsversammlung anstelle des Landrats oder Oberbürgermeisters. 351 Vgl. § 12 Abs. 5 LPlG MV i. V. m. § 157 Abs. 2 KV MV. 352 § 14 Abs. 1 LPlG MV. 353 § 14 Abs. 2 S. 1 LPlG MV. 354 Vgl. § 14 Abs. 2 S. 1 LPlG MV, § 12 Abs. 5 LPlG MV i. V. m. § 156 Abs. 3 KV MV. 355 § 14 Abs. 3 LPlG MV. 356 § 14 Abs. 2 S. 2 LPlG MV. 348

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Verbandsversammlung aus ihrer Mitte.357 Aus der Mitte ihrer Mitglieder kraft Am­ tes wählt die Verbandsversammlung den Vorsitzenden des regionalen Planungsver­ bands; er ist zugleich Vorsitzender der beiden Verbandsorgane.358 Zusätzlich kann zur Unterstützung durch Gutachten und Empfehlungen ein Planungsbeirat beru­ fen werden.359 2. Aufgaben Gem. § 9 Abs. 1 S. 1 LPlG MV obliegt den regionalen Planungsverbänden die Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung der regionalen Raumentwick­ lungsprogramme, d. h. der Regionalpläne i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG.360 So wie das LPlG MV die Raumentwicklungsprogramme als wichtigste Instrumente der Raumordnung ansieht,361 ist die Regionalplanung im engeren Sinne362 die wichtigste Pflichtaufgabe der regionalen Planungsverbände. Dabei bedient sich jeder regionale Planungsverband des für ihn zuständigen Amtes für Raum­ordnung und Landesplanung.363 Dieses ist als Geschäftsstelle des jeweiligen regionalen Pla­ nungsverbands insbesondere für die Ausarbeitung der Planentwürfe zuständig364 und insoweit an seine fachlichen Weisungen gebunden.365 Abgesehen von dieser Organleihe366 werden die vier Ämter für Raumordnung und Landesplanung als un­ tere Landesplanungsbehörden tätig (z. B. in Raumordnungsverfahren367) und sind als solche dem zuständigen Ministerium368 als oberster Landesplanungsbehörde nachgeordnet.369 Während die regionalen Planungsverbände grundsätzlich nur der Rechtsaufsicht unterliegen,370 kann die oberste Landesplanungsbehörde über 357

§ 14 Abs. 4 LPlG MV. § 14 Abs. 2 S. 4 LPlG MV. 359 § 14 Abs. 6 LPlG MV. 360 Vgl. auch § 4 Abs. 1 LPlG MV. 361 Vgl. z. B. § 1 Abs. 1 Nr. 1 LPlG MV, § 4 Abs. 1 LPlG MV. 362 Vgl. o. S. 50 ff. 363 § 9 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 LPlG MV. 364 Vgl. z. B. § 15 S.  2 Nr.  1 Satzung Regionaler Planungsverband Westmecklenburg (s. o. Fn. 331). 365 § 9 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 LPlG MV. 366 Zur Organleihe, die sich durch die Weisungsbefugnis des entleihenden Rechtsträgers aus­ zeichnet, vgl. schon o. S. 215 f. und noch u. S. 264 f. 367 Vgl. § 15 Abs.  3 S.  2 LPlG MV zu ihrer grundsätzlichen Zuständigkeit für die Durch­ führung. 368 Derzeit das Ministerium für Energie, Infrastruktur und Landesentwicklung; vgl. den Or­ ganisationserlass des Ministerpräsidenten v. 18.11.2011 (AmtsBl. MV S. 1066), zuletzt geän­ dert durch Verwaltungsvorschrift v. 18.1.2013 (AmtsBl. MV S. 131). 369 Vgl. § 10 LPlG MV. Nach Müller, RuR 1998, 389 (400) haben sie deswegen eine „Zwit­ terposition“; ähnlich Fürst/Rudolph/Zimmermann, Koordination, S. 39: „Doppelstruktur“ mit einem Dezernat für die Planaufstellung und einem Dezernat für die anderen landesplanerischen Aufgaben. 370 § 12 Abs. 3 S. 2 LPlG MV. 358

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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den Planungszeitraum, über die Form und über die Beachtung der Richtlinien zur Ausarbeitung der regionalen Raumentwicklungsprogramme371 fachaufsicht­ liche Weisungen erteilen.372 Werden die regionalen Raumentwicklungsprogramme von der Verbandsversammlung beschlossen,373 müssen sie gem. § 9 Abs. 5 LPlG MV noch von der Landesregierung durch Rechtsverordnung für verbindlich er­ klärt werden.374 Prüfungsmaßstab dafür ist, ob sie nach dem LPlG MV aufgestellt sind, sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften nicht widersprechen und sich die darin vorgesehene räumliche Entwicklung der Planungsregion in die vorge­ sehene räumliche Entwicklung des Landes (z. B. nach Entscheidungen des Land­ tags) einfügt.375 Somit darf die Landesregierung die von den regionalen Planungs­ verbänden beschlossenen regionalen Raumentwicklungsprogramme über die reine Rechtskontrolle hinaus auch inhaltlich mit beschränkter eigener planerischer Ge­ staltungsfreiheit überprüfen.376 Aus dieser notwendigen Verbindlicherklärung in Form einer Rechtsverord­ nung des Landes377 wird zu Recht gefolgert, die regionalen Raumentwicklungs­ programme würden erst vom Land als untergesetzliche Rechtsnormen i. S. v. § 47 Abs.  1 Nr.  2 VwGO erlassen.378 Damit ist das Land Antragsgegner i. S. v. § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO und Träger des Regionalplans,379 obwohl die regionalen Pla­ nungsverbände als Stellen der mittelbaren Landesverwaltung für die wesent­ lichen Verfahrensschritte vor der Verbindlicherklärung zuständig sind.380 Passend zur Verbandskompetenz des Landes für die Verbindlicherklärung der regionalen 371

Vgl. § 9 Abs. 4 LPlG MV. § 12 Abs. 4 i. V. m. Abs. 3 S. 2 LPlG MV. 373 § 9 Abs. 4, § 12 Abs. 5 LPlG MV i. V. m. § 157 Abs. 2 KV MV. Vgl. z. B. § 6 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 Satzung Regionaler Planungsverband Westmecklenburg (s. o. Fn. 331); OVG Greifswald, NVwZ 2001, 1063 (1063). 374 Zur Rechtsnatur der regionalen Raumordnungsprogramme als Rechtsverordnungen vgl. z. B. auch OVG Greifswald, NVwZ-RR 2001, 565 (565); NVwZ 2001, 1063 (1063). 375 Vgl. § 9 Abs. 5 S. 1 Hs. 2 LPlG MV. 376 Vgl. OVG Greifswald, U. v. 3.4.2013  – 4 K 24/11, juris Ls. 2, Rn.  67, 113 ff.; darauf verweisend OVG Greifswald, U. v. 19.6.2013 – 4 K 27/10, juris Rn. 128 ff.; vgl. auch noch u. S.  320 ff. und S.  386 ff. (zum mit § 9 Abs.  5 S.  1 LPlG MV vergleichbaren § 13 Abs.  1 LplG BW). 377 Vgl. z. B. GVOBl. MV 2010, S. 453: „Landesverordnung über das Regionale Raument­ wicklungsprogramm Vorpommern“. 378 OVG Greifswald, NVwZ 2001, 1063 (1063); U. v. 19.6.2013 – 4 K 27/10, juris Rn. 25, 27: „Verordnung des Antragsgegners“; vgl. auch noch u. S. 315; a. A. Gruber, wonach es sich bei der Verbindlicherklärung um eine „Verordnung im nur-formellen Sinne“ handle, die aber nach ihrem materiellen Regelungsgehalt ein Verwaltungsakt sei. 379 Vgl. o. S. 69 ff. und auch noch u. S. 315. 380 Vgl. OVG Greifswald, U. v. 3.4.2013 – 4 K 24/11, juris Rn. 67: „Nach den landesrecht­ lichen Regelungen […] sind die Regionalen Raumentwicklungsprogramme das Ergebnis des Zusammenwirkens des […] regionalen Planungsverbandes […] und der Landesregierung […]“; U. v. 19.6.2013 – 4 K 27/10, juris Rn. 139: „[…] das Landesplanungsrecht überantwor­ tet die eigentliche Planungstätigkeit den Regionalen Planungsverbänden […]“; vgl. auch noch u. S. 320 ff. 372

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Raumentwicklungsprogramme durch Landesverordnungen erklären § 1 Abs. 1 und § 4 Abs. 1 LPlG MV die Regionalplanung zur Aufgabe des Landes.381 Die Verwirklichung der Raumentwicklungsprogramme382 ist nach § 20a LPlG MV eine weitere Aufgabe der regionalen Planungsverbände und der obersten Lan­ desplanungsbehörde. Danach fördern sie die Zusammenarbeit der für die Verwirk­ lichung maßgebenden Behörden und Personen des Privatrechts,383 z. B. durch Regionalmanagement384 oder Verträge zur Vorbereitung der regionalen Raum­ entwicklungsprogramme.385 Dagegen richtet sich das Kooperations- und Abstim­ mungsgebot der Stadt-Umland-Räume i. S. v. § 16a LPlG MV, die vom Landes­ raumentwicklungsprogramm festgelegt werden, direkt an die Gemeinden.

E. Niedersachsen I. Entwicklung von der verstaatlichten zur kommunalisierten Regionalplanung Die Regionalplanung war in Niedersachen ursprünglich staatlich organisiert. So waren die Planungsregionen identisch mit den damaligen386 acht Regierungsbezir­ ken, in denen jeweils die Regierungspräsidenten als höhere Landesplanungsbehör­ den „Raumordnungsprogramme für die Bezirke“ aufstellen mussten.387 Daneben wurde der vom Verband Großraum Hannover aufzustellende „Verbandsplan“388 Bestandteil der Raumordnungsprogramme der Bezirke Hannover und Lüneburg.389 Andere Zusammenschlüsse von Landkreisen und kreisfreien Städten zu kör­ perschaftlich organisierten Planungsgemeinschaften konnten zunächst nicht ver­ wirklicht werden, weil das Landes-Raumordnungsprogramm keine „­besonderen 381

Vgl. dazu auch OVG Greifswald, U. v. 3.4.2013  – 4 K 24/11, juris Rn.  115 f.; U. v. 19.6.2013 – 4 K 27/10, juris Rn. 135: Planungshoheit liegt grundsätzlich in staatlicher Verant­ wortung. 382 Nach der Umschreibung in § 4 Abs. 1 LPlG MV zählen dazu die Regionalpläne und der landesweite Raumordnungsplan. 383 § 20a Abs. 1 S. 2 LPlG MV. 384 § 20a Abs. 1 S. 3 LPlG MV; vgl. dazu auch Schäde/Vallée, in: ders. (Hrsg.), Strategische Regionalplanung, S. 145 (153). 385 Vgl. § 20a Abs. 2 LPlG MV. 386 Diese wurden durch Artikel II des Achten Gesetzes zur Verwaltungs- und Gebietsreform v. 28.6.1977 (GVBl. Nds. S. 233) auf vier reduziert und durch Artikel 1 des Gesetzes zur Moder­ nisierung der Verwaltung in Niedersachsen v. 5.11.2004 (GVBl. Nds. S. 394) ganz aufgelöst. 387 Vgl. § 3 Abs. 3, § 7 Abs. 1, § 8 Abs. 2a des Niedersächsischen Gesetzes über Raumordnung und Landesplanung (NROG) v. 30.3.1966 (GVBl. Nds. S. 69); im Folgenden: NROG 1966. 388 §§ 7 f. des Gesetzes zur Ordnung des Großraumes Hannover v. 14.12.1962 (GVBl. Nds. S. 235); vgl. auch Weber, 45. Deutscher Juristentag, S. 12 f.; Weyl, in: Becker-Marx (Hrsg.), Zukunftssicherung, S. 90 (100); Gnest, Entwicklung, S. 7: „methodisch seiner Zeit voraus“; LT-Drucks. Nds. 14/1880, S. 58; Priebs, in: Curdes (Hrsg.), Zukunftsfähige Entwicklung, S. 83 (92). 389 § 19 Abs. 3 NROG 1966 (s. o. Fn. 387); vgl. auch Leuters/Stüer, StuG 1974, 279 (280).

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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Planungsräume“390 auswies.391 Erst mit dem Verband Großraum Braunschweig be­ stimmte der Landesgesetzgeber im Jahr 1973392 eine weitere kommunale Körper­ schaft zum Träger der Regionalplanung.393 Im Jahr 1977 wurde das Landesgebiet neu in 37 Landkreise und neun kreisfreie Städte gegliedert.394 Gleichzeitig schnitt der Landesgesetzgeber die Planungsregio­ nen entsprechend zu395 und übertrug die Trägerschaft der Regionalplanung von den Regierungspräsidenten in den eigenen Wirkungskreis der Landkreise und kreis­ freien Städte (einschließlich der Stadt Göttingen396).397 Außerdem war die Mög­ lichkeit vorgesehen, andere kommunale Körperschaften durch Landesgesetz als Träger der Regionalplanung einzusetzen.398 Diese Regelung betraf zunächst die beiden Verbände Großraum Braunschweig und Großraum Hannover. Der Verband Großraum Braunschweig wurde jedoch 1978 aufgelöst399 und ist erst seit 1991 als neu gegründeter Zweckverband Großraum Braunschweig400 wieder Träger der Re­ gionalplanung.401 Dem 1980 aufgelösten Verband Großraum Hannover402 folgten als Träger der Regionalplanung zuerst der Zweckverband Großraum Hannover,403 390

Vgl. § 4 Abs. 1d, § 12 NROG 1966 (s. o. Fn. 387). Vgl. Götz, in: FS Weber, S. 979 (988); Janning, Alternativen, S. 19 f. 392 Durch § 6 des Gesetzes über die Errichtung eines Verbandes Großraum Braunschweig v. 16.10.1973 (GVBl. Nds. S.  363); vgl. auch Einig, in: Mielke/Münter (Hrsg.), Regionalisie­ rungsansätze, S. 4 (11). 393 Vgl. § 7 des Niedersächsischen Gesetzes über Raumordnung und Landesplanung (NROG) i. d. F. v. 24.1.1974 (GBl. Nds. S.  49, berichtigt S.  396); LT-Drucks. Nds. 7/1928, S.  22 f.; 7/2000, S. 11. 394 Durch Artikel I und IV des Achten Gesetzes zur Verwaltungs- und Gebietsreform v. 28.6.1977 (GVBl. Nds. S. 233). 395 Diesen Aspekt betonend LT-Drucks. Nds. 8/1000, S. 37 ff., 233 f.; vgl. auch StGH Nds., DVBl. 1979, 507 (juris Rn. 638 ff.); v. d. Heide/Abendroth, in: Der Kreis, Bd. 4a, S. 342 (342); v. d. Heide, a. a. O., S. 313 (318); Meier, Regionalplanung, S. 187 ff. 396 Vgl. § 1 Abs. 2 des Gesetzes über die Neugliederung des Landkreises und der Stadt Göt­ tingen (Göttingen-Gesetz) v. 1.7.1964 (GVBl. Nds. S. 134), wonach für die in den Landkreis Göttingen einzugliedernde Stadt Göttingen grundsätzlich weiter die Vorschriften über kreis­ freie Städte anzuwenden sind. 397 Durch Artikel VII § 1 Nr. 1 des Achten Gesetzes zur Verwaltungs- und Gebietsreform v. 28.6.1977 (GVBl. Nds. S. 233); vgl. auch § 7 des dadurch neugefassten Niedersächsischen Ge­ setzes über Raumordnung und Landesplanung (NROG) i. d. F. v. 2.1.1978 (GVBl. Nds. S. 1); im Folgenden: NROG 1978. 398 § 7 S. 1 Hs. 2 NROG 1978 (s. o. Fn. 397). 399 Vgl. das Gesetz über die Auflösung des Verbandes Großraum Braunschweig v. 26.5.1978 (GVBl. Nds. S. 420). 400 Zu ihm u. S. 256. 401 Vgl. § 2 Abs. 1 des Gesetzes über die Bildung des Zweckverbandes „Großraum Braun­ schweig“ v. 27.11.1991 (GVBl Nds. S. 305). 402 Durch § 1 des Gesetzes über die Auflösung des Verbandes Großraum Hannover v. 24.3.1980 (GVBl. Nds. S. 65); die Verfassungsmäßigkeit der Auflösung mehrheitlich bejahend StGH Nds., DVBl. 1981, 214 (214 f.). 403 Vgl. § 3 Abs.  2 des Gesetzes über die Auflösung des Verbandes Großraum Hannover v. 24.3.1980 (GVBl. Nds. S.  65) i. V. m. § 3 Abs.  2 der Zweckverbandssatzung v. 27.6.1980 (Amtsblatt für den Regierungsbezirk S. 391). 391

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

dann der Kommunalverband Großraum Hannover404 und schließlich seit 2001 die Region Hannover405.406 2012 reagierte der Landesgesetzgeber mit einer Novellierung des Landes­ planungsrechts und insbesondere mit einem neuen NROG auf das ROG 2009 des Bundes.407 An der Einteilung des Landesgebiets in insgesamt 40 Planungsregio­ nen, die sich in Fläche und Einwohnerzahl teilweise erheblich unterscheiden, hielt der Landesgesetzgeber bewusst fest.408 Wie bisher sind den Planungsregio­ nen 32 Landkreise, fünf kreisfreie Städte und die Stadt Göttingen (vgl. § 16 Abs. 2 NKomVG409) als Träger der Regionalplanung i. S. v. § 20 Abs. 1 S. 1 NROG zu­ geordnet. Spezielle Träger der Regionalplanung sind die Region Hannover (vgl. § 160 Abs.  1 NKomVG) und der Zweckverband Großraum Braunschweig (vgl. § 2 Abs. 1 BraunschwG410 i. V. m. § 20 Abs. 2 NROG411). Somit sind die kreisfreien Städte und Landkreise nur im Gebiet dieser beiden Verbände keine Träger der Re­ gionalplanung.412 Im restlichen Landesgebiet können sie gem. § 20 Abs. 2 NROG die Aufgabe der Regionalplanung freiwillig auf einen Zweckverband (als Träger der Regionalplanung413) übertragen, was jedoch bislang nicht geschehen ist.

404 Vgl. § 2 Abs.  2 des Gesetzes über den Kommunalverband Großraum Hannover v. 20.5.1992 (GVBl. Nds. S. 153); zu ihm z. B. Priebs, in: Curdes (Hrsg.), Zukunftsfähige Ent­ wicklung, S. 83 (92 ff.). 405 Vgl. zu ihr u. S. 253 f. 406 Vgl. § 8 Abs. 2 des Gesetzes über die Region Hannover v. 5.6.2001 (GVBl. Nds. S. 348). Dieses Gesetz wurde durch Artikel 1, 4 Abs. 3 des Gesetzes zur Zusammenfassung und Mo­ dernisierung des niedersächsischen Kommunalverfassungsrechts v. 17.12.2010 (GVBl. Nds. S. 576) aufgehoben und seine Regelungen wurden in das neue Niedersächsische Kommunal­ verfassungsgesetz (NKomVG) integriert; vgl. auch noch u. Fn. 473. 407 Durch das Gesetz zur Neuordnung des niedersächsischen Raumordnungsrechts v. 18.7.2012 (GVBl. Nds. S. 252); vgl. LT-Drucks. Nds. 16/4476, S. 13 ff. 408 Vgl. LT-Drucks. Nds. 16/4476, S. 14, 16, 18 ff. 409 Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz v. 17.12.2010 (GVBl. Nds. S. 576; s. be­ reits o. Fn. 406), zuletzt geändert durch G. v. 3.4.2012 (GVBl. Nds. S. 46). 410 Gesetz über die Bildung des Zweckverbandes „Großraum Braunschweig“ v. 27.11.1991 (GVBl Nds. S. 305), zuletzt geändert durch G. v. 18.7.2012 (GVBl. Nds. S. 252; s. o. Fn. 407). 411 Nach LT-Drucks. Nds. 16/4476, S. 58 sollte der Verweis des § 2 Abs. 1 BraunschwG a. F. auf § 26 Abs. 2 NROG a. F., der im Wesentlichen § 20 Abs. 2 NROG entspricht, durch Artikel 3 des Gesetzes zur Neuordnung des niedersächsischen Raumordnungsrechts v. 18.7.2012 (GVBl. Nds. S. 252; s. o. Fn. 407) nur redaktionell angepasst werden. 412 Vgl. § 3 Abs. 2 S. 1 Nr. 1a NROG; § 159 Abs. 1 Nr. 3, § 160 Abs. 1 NKomVG; § 10 Abs. 1 BraunschwG. 413 So ausdrücklich § 18 Abs. 2 NROG.

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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II. Einheitliche Regelungen für alle Träger der Regionalplanung im NROG 1. Aufstellung eines Regionalen Raumordnungsprogramms Das NROG weist dem eigenen Wirkungskreis414 der verschiedenen Träger der Regionalplanung i. S. d. § 20 NROG einen einheitlichen Grundbestand an regio­ nalplanerischen Aufgaben415 zu: Sie müssen gem. § 5 Abs. 1 S. 1 NROG für ihren Planungsraum ein sog. Regionales Raumordnungsprogramm aufstellen. Einzig die kreisfreien Städte können gem. § 5 Abs. 2 NROG von der Aufstellung eines sol­ chen Regionalplans i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG416 absehen.417 Werden Regio­ nale Raumordnungsprogramme aufgestellt, sind abweichend von § 7 Abs. 1 S. 2 ROG weder sachliche noch räumliche Teilprogramme zulässig.418 Damit soll den ohnehin kleinen niedersächsischen Planungsregionen Rechnung getragen wer­ den.419 Vielmehr ist besonders von den Landkreisen und kreisfreien Städten für die Verflechtungsbereiche der Zentralen Orte mit oberzentraler Funktion eine gemein­ same Regionalplanung anzustreben.420 Die planerische Gestaltungsfreiheit ist wei­ ter begrenzt, weil im Wesentlichen diejenigen Ziele der Raumordnung festzulegen sind, die den Trägern der niedersächsischen Regionalplanung durch das LandesRaumordnungsprogramm vorbehalten sind.421 Das von den Trägern der Regionalplanung selbst ausgearbeitete422 und als Sat­ zung erlassene423 Regionale Raumordnungsprogramm muss von der obersten Lan­ desplanungsbehörde424 auf seine Rechtmäßigkeit geprüft und genehmigt wer­ den.425 Die Genehmigung wird daraufhin von den Trägern der Regionalplanung 414 Für die Landkreise und kreisfreien Städte: § 20 Abs. 1 S. 2 NROG; für die Region Hanno­ ver: § 160 Abs. 1 NKomVG; für den Großraumverband Braunschweig: Umkehrschluss aus § 18 Abs. 2 NROG und LT-Drucks. Nds. 12/1370, S. 11; 14/1450, S. 27. 415 Vgl. dazu die Legaldefinition in § 1 Abs. 2 Nr. 2 NROG. 416 Insoweit übereinstimmend die Legaldefinition in § 1 Abs. 1 Nr. 3 NROG. 417 Dazu sogleich S. 249 ff. 418 § 5 Abs. 1 S. 2 NROG; diesbezüglich ausdrücklich auf die Abweichungsgesetzgebungs­ kompetenz aus Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG verweisend LT-Drucks. Nds. 16/4476, S. 33 und der Hinweis auf von Bundesrecht abweichendes Landesrecht in BGBl. I 2012, S. 1718. Eine Ausnahme sieht § 6 Abs. 1 S. 2 NROG für Planänderungsverfahren vor. 419 LT-Drucks. Nds. 16/4476, S. 14, 19, 26, 33 f. 420 § 5 Abs. 4 NROG. 421 Vgl. § 5 Abs. 3 S. 1 NROG, mit der Möglichkeit (in S. 2), weitere Ziele und Grundsätze festzulegen. 422 Vgl. LT-Drucks. Nds. 16/4476, S. 37 ff. zu den daraus entstehenden Kosten; jeweils vor­ gesehene Planstellen nennt Hesse, Reformoptionen, S. 26. 423 § 5 Abs. 5 S. 1 Hs. 1 NROG. 424 Derzeit zuständiges Fachministerium i. S. v. § 18 Abs. 1 S. 1 NROG ist das Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung (vgl. 8.14 der Ge­ schäftsverteilung der Niedersächsischen Landesregierung, Beschluss v. 17.7.2012 (MBl. Nds. S. 610), zuletzt geändert durch Beschluss v. 30.4.2013 (MBl. Nds. S. 362)). 425 Vgl. § 5 Abs. 5 S. 1 Hs. 2 bis S. 5 NROG.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

selbst bekanntgemacht426 und das Regionale Raumordnungsprogramm wird ih­ nen i. S. v. § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO zugerechnet.427 Ein Regionales Raumordnungs­ programm tritt nach zehn Jahren außer Kraft, falls keiner der (Ausnahme-)Fälle des § 5 Abs. 7 S. 3 NROG eingreift.428 Näheres zu den Regionalen Raumordnungs­ programmen kann die Landesregierung im Landes-Raumordnungsprogramm429 und in einer sonstigen Verordnung bestimmen.430 Weitere Aufgaben der Träger der Regionalplanung, die über die Regionalplanung im engeren Sinne431 hinausgehen, benennt § 1 Abs. 2 Nr. 2 NROG generalklauselartig mit der „Verwirklichung“ des Regionalen Raumordnungsprogramms und der „Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von überörtlicher Bedeutung“. Zu den wenigen prä­ zisierenden Regelungen gehören z. B.432 die Überwachung der erheblichen Um­ weltauswirkungen nach § 14 NROG (sog. Monitoring433)434 und die Abstimmungs­ pflicht nach § 16 Abs. 1 NROG. 2. Träger der Regionalplanung als Landesplanungsbehörden Im Vergleich zu anderen Ländern ist in Niedersachsen außergewöhnlich, dass sämtliche niedersächsische Träger der Regionalplanung zugleich (untere) Landes­ planungsbehörden sind.435 So sind sie in ihrem übertragenen Wirkungskreis436 unter staatlicher Fachaufsicht437 auch für diejenigen Aufgaben zuständig, die das NROG den unteren Landesplanungsbehörden zuweist. Das betrifft die Lieferung von In­ formationen für das Raumordnungskataster,438 die Beteiligung an der Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen439 sowie die Durchführung des 426

§ 5 Abs. 6 NROG. Vgl. OVG Lüneburg, ZfBR 2009, 150 (151); NuR 2010, 125 (125): „Kreistag des An­ tragsgegners“; vgl. zu diesem Kriterium bereits o. S. 69 ff. 428 Vgl. § 5 Abs. 7 NROG. 429 Vgl. § 4 Abs. 1 NROG. 430 § 5 Abs. 8 NROG. Vgl. dazu § 1 Abs. 2 i. V. m. Anlage 3 der Verordnung über das LandesRaumordnungsprogramm Niedersachsen i. d. F. v. 8.5.2008 (GVBl. Nds. S. 132). 431 Vgl. o. S. 50 ff. 432 So hielt der NROG-Gesetzgeber etwa § 19 NROG a. F. (Verwirklichung der Raumord­ nungspläne)  aufgrund des neuen, unmittelbar geltenden § 13 ROG für verzichtbar; vgl. LTDrucks. Nds. 16/4476, S. 53. 433 Vgl. nur LT-Drucks. Nds. 16/4476, S. 53. 434 § 14 NROG. 435 Landkreise und kreisfreie Städte: § 18 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 NROG; Region Hannover: § 161 Nr. 1 NKomVG; Zweckverband Großraum Braunschweig: § 18 Abs. 2 NROG. Vgl. auch be­ reits die Begründung in LT-Drucks. Nds. 8/1000, S. 234 f. 436 Landkreise und kreisfreie Städte: § 18 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 NROG; Region Hannover: § 6 Abs.  1 S.  2, § 161 Nr.  1 NKomVG; Zweckverband Großraum Braunschweig: § 18 Abs.  2 NROG. 437 Landkreise, kreisfreie Städte und Region Hannover: § 6 Abs. 2 S. 1 NKomVG; Zweckver­ band Großraum Braunschweig: vgl. § 20 Abs. 3 S. 1 NKomZG. 438 § 15 S. 2 NROG. 439 § 16 Abs. 2, 3 NROG. 427

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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Raumordnungsverfahrens.440 Für die Durchführung von Zielabweichungsverfah­ ren und für die Untersagungsverfügungen sind die unteren Landesplanungsbehör­ den in der Regel ebenfalls zuständig, wenn davon zumindest auch Festlegungen der Regionalen Raumordnungsprogramme betroffen sind.441 Die Anpassungs­ pflicht der Bauleitplanung an die Ziele der Raumordnung kann hingegen nur von der obersten Landesplanungsbehörde ausgesprochen werden.442 III. Ist Regionalplanung durch Landkreise und kreisfreie Städte mit dem ROG vereinbar? 1. Auswirkungen des unmittelbar geltenden § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG Die bundesweit einzigartige Trägerschaft der Regionalplanung durch die Land­ kreise und kreisfreien Städte war in Wissenschaft und Praxis von Anfang an um­ stritten.443 Unter planungstechnischen Gesichtspunkten wurden insbesondere die kleinräumigen Planungsregionen bemängelt.444 Rechtlich weder mit § 5 Abs.  3 ROG 1965 noch mit § 9 Abs. 1 S. 1 ROG 1998 noch mit § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG 2009 vereinbar und damit nichtig445 war § 8 Abs. 2 NROG (in der bis zum 1. Sep­ tember 2012 geltenden) a. F.446, wonach der Flächennutzungsplan einer kreisfreien Stadt das Regionale Raumordnungsprogramm ersetzte.447 440 § 19 Abs. 1 S. 1 NROG mit der Möglichkeit der obersten Landesplanungsbehörde (in S. 4), das Raumordnungsverfahren bei Vorhaben von übergeordneter Bedeutung an sich zu ziehen. 441 Vgl. 19 Abs. 2, 3 NROG, die jeweils in S. 4 – vergleichbar mit Abs. 1 S. 4 (s. soeben Fn. 440) – eine Aufgabenübernahme durch die oberste Landesplanungsbehörde vorsehen; vgl. LT-Drucks. Nds. 16/4476, S. 18. 442 Vgl. § 17 Abs. 1 NROG. 443 Vgl. z. B. LT-Drucks. Nds. 8/1000, S. 235 f.; Bunse, Planungsinstrumentarium, S. 214 ff.; Abendroth, in: Wirksamkeit, S. 16 (17); Wahl, Rechtsfragen, Bd. II, S. 185 (Fn. 8): „ganz sys­ temfremd“; Zimmermann/‌Domhardt, RuR 1982, 181 (183 ff.); Masuhr, in: Knemeyer, Gebiets­ reform, S. 59 (68 ff.); Bielenberg/‌Erbguth/‌Söfker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, M 250 (Bearbeitung 1983) Rn. 40; Heidemann, in: Niedersächsischer Städteverband (Hrsg.), Planungshoheit, S.  11 (12 ff.); David, Verdichtungsräume, S.  1 ff.: „extreme Kommunali­ sierung“; Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S.  47 f.; Wiechmann, Plan, S.  104 f.;­ Tesdorpf, ÖIR 1980, 99 (101 mit Fn. 7): „contradictio in adjecto“. 444 Vgl. z. B. Ernst, N. Arch. f. Nds. 1980/2, 115 (124); Danielzyk, Ber. z. dt. Landeskunde, Bd. 68 (1994), S. 85 (99); Püttner/Riffel, Örtliche und überörtliche Planung, S. 37 (Fn. 27); Götz/Petri, Die Verwaltung 13 (1980), 37 (52 f.); Knemeyer, in: FS Bartlsperger, S. 339 (348); Weyl, in: Becker-Marx (Hrsg.), Zukunftssicherung, S.  90 (98); Einig, in: Mielke/Münter (Hrsg.), Regionalisierungsansätze, S. 4 (11 f.). 445 S. bereits o. S. 75 ff. und 202 f. 446 D. h. in der Fassung der Neubekanntmachung vom 7.6.2007 (GVBl. Nds. S.  223), die nach Artikel 5 des Gesetzes zur Neuordnung des niedersächsischen Raumordnungsrechts v. 18.7.2012 am 1.9.2012 außer Kraft trat; im Folgenden: NROG a. F. 447 Vgl. auch LT-Drucks. Nds. 16/4476, S. 35: „Flächennutzungsplan als funktionaler Ersatz für ein Regionales Raumordnungsprogramm“.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

Nach der im Ansatz zutreffenden Überzeugung des Landesgesetzgebers muss­ ten spätestens448 seit der unmittelbaren Geltung des § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG 2009 in ganz Niedersachsen Regionalpläne aufgestellt werden.449 Problematisch war al­ lerdings, ob sich diese bundesrechtliche Planungspflicht unmittelbar an die Land­ kreise und kreisfreien Städte als Träger der Regionalplanung i. S. v. § 26 Abs.  1 NROG a. F. richtete.450 Für die Landkreise war das zu bejahen, weil das ROG Landkreise als Träger der Regionalplanung nicht ausschließt451 und zumal das NROG452 die Beteiligung der kreisangehörigen Gemeinden hinreichend gewähr­ leistete.453 Insoweit wurde § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG von § 8 Abs. 1 S. 1 NROG a. F. (= § 5 Abs. 1 S. 1 NROG) nur deklaratorisch wiederholt.454 Dagegen ist das Gemeindegebiet einer kreisfreien Stadt keine bundesrechtlich zulässige Planungs­ region,455 weshalb § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG nicht unmittelbar an die kreisfreien Städte adressiert sein konnte.456 Um seiner Pflicht zum Vollzug des § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG dennoch landesweit zu entsprechen, hätte der Landesgesetzgeber gem. Art. 84 Abs. 1 S. 1 GG an Stelle der kreisfreien Städte andere Planungsträger mit einem größeren Planungsraum einrichten müssen.457

448 Vgl. o. S. 78 f. zur umstrittenen Frage, ob bereits § 9 Abs. 1 S. 1 ROG 1998 als unmittelbar geltende Regelung (i. S. v. Art. 75 Abs. 2 GG a. F.) an die Träger der Regionalplanung adressiert war. 449 LT-Drucks. Nds. 16/4476, S. 23; davor bereits das niedersächsische Ministerium für Er­ nährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung in seinen „Hinweisen zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes“ v. 25.6.2009, S. 5 f. (abrufbar unter: http://www. ml.niedersachsen.de/download/‌3928, letzter Abruf: 2.2.2014). 450 So ausdrücklich für die kreisfreien Städte (einschließlich der Stadt Göttingen) LT-Drucks. Nds. 16/4476, S. 19, 23. 451 Wie hier (zum ROG 1965) LT-Drucks. SA 1/658, S.  4 f.; Söfker, in: Niedersächsischer Städteverband (Hrsg.), Planungshoheit, S.  5 (7 f.); Heidemann, a. a. O., S.  11 (12); Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, M 250 (Bearbeitung 1983) Rn. 41a, M 260 (Bearbeitung 1983) Rn. 12; Janning, Alternativen, S. 85 ff.; David, Verdich­ tungsräume, S.  13 ff.; Hoppe/Schoeneberg, RuL Niedersachsen, Rn.  982; a. A. (zum ROG 1998) Ingold, NordÖR 2008, 141 (142 f.); Battis, Baurecht, S. 36 f.; Runkel, in: Bielenberg/ Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 6 (Bearbeitung 2003) Rn.  30; (zum ROG 1965) Meier, Regionalplanung, S.  198 ff.; Gruber, kommunalisierte Re­ gionalplanung, S. 48; wohl auch Erbguth/Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungs­ recht, Rn. 107; zweifelnd auch (zum ROG 1965) Ernst/Suderow, Gemeindeteile, S. 14 (Fn. 10); Brentano, Verfassungsprobleme, S. 34. Zu den Vorgaben des ROG 2009 s. o. S. 113 ff. 452 Vgl. § 5 Abs. 4 Nr. 1b NROG a. F. 453 A. A. (jeweils auf Grundlage seines strengen „Kompensationsmodells“; s. o. 3.  Teil, Fn. 886) Blümel, VVDStRL 36 (1978), 242 (Fn. 356); ders., Verhältnis, S. 18. 454 Insoweit zutreffend LT-Drucks. Nds. 16/4476, S. 33; allgemein zur nachrichtlichen Über­ nahme des ROG vgl. o. S. 158 ff. 455 S. o. S. 114 ff. 456 Insoweit unzutreffend (weil nicht zwischen Landkreisen und kreisfreien Städten differen­ zierend) LT-Drucks. Nds. 16/4476, S. 33. 457 Vgl. o. S. 153 f. Dies in Erwägung ziehend LT-Drucks. Nds. 16/4476, S. 22.

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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2. Abweichende Regelungen im NROG für die kreisfreien Städte Doch bei der umfassenden Novellierung des Landesplanungsrechts im Jahr 2012 beschritt er mit § 5 Abs. 1, 2 NROG einen anderen Weg: Grundsätzlich bleiben die kreisfreien Städte gem. § 20 Abs. 1 NROG Träger der Regionalplanung und als sol­ che gem. § 5 Abs. 1 S. 1 NROG verpflichtet, für ihren jeweiligen Planungsraum ein Regionales Raumordnungsprogramm aufzustellen. Damit ordnet § 5 Abs. 1 S. 1 NROG die Identität von regionalplanerischem und bauleitplanerischem Planungs­ raum an. Freilich ist fraglich, von welcher Gesetzgebungs­kompetenz diese – im Bundesgebiet einmalige – Regelung gedeckt ist. Art. 84 Abs. 1 S. 1 GG scheidet bereits aus, weil von den kreisfreien Städten keine Regionalplanung für „Teil­ räume der Länder“ i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG ausgeführt wird.458 Ebenso we­ nig konnten vom ROG abweichende Planungsregionen allein auf Grundlage des Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG festgelegt werden. Dafür musste zumindest auch die materiell-rechtliche Abweichungsgesetzgebungskompetenz des Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG gebraucht werden.459 Somit verpflichtet erst § 5 Abs. 1 S. 1 NROG kon­ stitutiv zur Regionalplanung für Planungsräume, die von den­jenigen des § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG auf Grundlage des Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG abweichen. Indem der niedersächsische Gesetzgeber in § 20 Abs. 1 NROG die kreisfreien Städte zu Trägern der Regionalplanung bestimmte, gebrauchte er also seine Organisations­ gewalt zum Vollzug des landesrechtlichen § 5 Abs. 1 S. 1 NROG (vgl. Art. 30 GG).460 Die kreisfreien Städte können aber aufgrund des neuen § 5 Abs. 2 NROG – ab­ weichend von § 5 Abs. 1 S. 1 NROG und § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG – von der Aufstellung eines Regionalen Raumordnungsprogramms absehen. Nach der Be­ gründung des Landesgesetzgebers ist diese Sonderregelung der Gebiets- und Ver­ waltungsreform der 1970er-Jahre geschuldet und nicht auf kreisangehörige Ge­ meinden anwendbar.461 Nur den kreisfreien Städten Niedersachsens komme eine Doppelrolle als Träger der Bauleit- und Regionalplanung zu.462 Zur Flächennut­ zungsplanung seien sie bereits abschließend durch das BauGB verpflichtet, wes­ halb ein um raumordnungsrechtliche Inhalte „angereicherter“ Flächennutzungs­ plan i. S. v. § 8 Abs. 2 NROG a. F. landesrechtlich nicht mehr zugelassen werden könne.463 Soweit die kreisfreien Städte jetzt gem. § 5 Abs. 2 NROG auf die Auf­ stellung eines Regionalplans ganz verzichten könnten, sei das von der neuen Ab­ weichungsgesetzgebungskompetenz aus Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG gedeckt.464 458

Vgl. dazu schon soeben S. 249 f. Vgl. bereits o. S. 166 f. 460 S. o. S. 166 f. 461 LT-Drucks. Nds. 16/4476, S. 27 f., 40. 462 LT-Drucks. Nds. 16/4476, S.  36; vgl. auch bereits LT-Drucks. Nds. 8/1000, S.  235; 15/3270, S. 71 f. 463 Vgl. LT-Drucks. Nds. 16/4476, S. 21, 35. 464 LT-Drucks. Nds. 16/4476, S. 14, 18 ff., 24 und passim; 16/5006, S. 3; vgl. auch den Hin­ weis des Landes Niedersachsen auf von Bundesrecht abweichendes Landesrecht in BGBl. I 2012, S. 1718. 459

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

Fortan dürften die kreisfreien Städte nach pflichtgemäßem Ermessen selbst ent­ scheiden, ob sie die raumordnungsrechtlichen und baurechtlichen Vorgaben (z. B. aus § 4 Abs.  1 NROG und § 1 Abs.  4 BauGB) auch ohne Regionalplan erfüllen können.465 Damit unterscheidet sich § 5 Abs.  2 NROG („absehen“) im Wortlaut von § 8 Abs. 2 NROG a. F. („ersetzt“), der der sog. Stadtstaatenklausel für die landesweite Raumordnungsplanung (vgl. den heutigen § 8 Abs.  1 S.  2 ROG) nachgebildet war466 und an sich keinen Verzicht auf die Regionalplanung ermöglichen sollte.467 Jedoch durften regionalplanerische Festlegungen in den Flächennutzungsplänen nur getroffen werden, wenn es eine – auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG gestützte – bundesrechtliche Ermächtigung gab.468 Entgegen der Meinung des NROG 2012Gesetzgebers469 hat die Föderalismusreform I und das ROG 2009 daran nichts ge­ ändert. Denn während Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG an Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG an­ knüpft,470 ist Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG abweichungsfest. Somit konnte der nieder­ sächsische Landesgesetzgeber durch § 5 Abs. 2 NROG zwar von der Pflicht des § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG zur flächendeckenden Regionalplanung befreien, nicht aber eine Regionalplanung durch Flächennutzungsplanung zulassen. Mithin normiert § 5 Abs. 2 NROG nur, was faktisch schon bisher galt: Wollen kreisfreie Städte ihre Hauptaufgabe als Träger der Regionalplanung i. S. v. § 5 Abs.  1 S.  1 NROG er­ füllen, müssen sie für ihr Gemeindegebiet neben dem Flächennutzungsplan auch ein Regionales Raumordnungsprogramm aufstellen.471 Zusammengefasst ist es einerseits ROG-konform, wenn die niedersächsischen Landkreise Träger der Regionalplanung sind. Andererseits weicht § 5 Abs.  1, 2 NROG doppelt von der Pflicht zur landesweiten Regionalplanung nach § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG ab: § 5 Abs. 1 S. 1 NROG verkleinert die Planungsregion und § 5 Abs.  2 NROG stellt das „Ob“ der Regionalplanung in das Ermessen der kreis­ freien Städte.

465

LT-Drucks. Nds. 16/4476, S. 24 f., 35 ff. Vgl. LT-Drucks. Nds. 8/1000, S. 235. 467 So noch LT-Drucks. Nds. 8/1000, S. 235: „rechtliche Qualität des Flächennutzungsplanes als Raumordnungsprogramm“; vgl. für § 8 Abs. 1 S. 2 ROG 1998 (= § 5 Abs. 1 S. 5 ROG 1965, § 8 Abs.  1 S.  2 ROG 2009) BVerwGE 137, 38 (41 f.): „raumordnungsrechtliche Funktions­ übernahme“. 468 Bunse, Planungsinstrumentarium, S. 218; ders., DVBl. 1984, 420 (425); Hoppe/Schoeneberg, RuL Niedersachsen, Rn. 985; vgl. auch Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, M 250 (Bearbeitung 1983) Rn. 41; Söfker, in: Niedersächsischer Städ­ teverband (Hrsg.), Planungshoheit, S. 5 (8 f.). So später auch LT-Drucks. Nds. 15/3270: Dar­ stellungen des Flächennutzungsplans i. S. d. § 5 BauGB reichen aus. 469 LT-Drucks. Nds. 16/4476, S. 35: „mittlerweile“. 470 S. o. S. 86 f. 471 Zur berechtigten Kritik an regionalplanerischen Festlegungen auf Gemeindeebene vgl. be­ reits o. S. 249 ff. mit Fn. 444. 466

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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IV. Organisation der Träger der Regionalplanung Im Unterschied zu den meisten Landesplanungsgesetzen der anderen Länder regelt nicht das NROG die Organisation der Träger der Regionalplanung, son­ dern das NKomVG (für die Landkreise, kreisfreien Städte und die Region Hanno­ ver) und das BraunschwG bzw. subsidiär472 das NKomZG (für den Zweckverband Großraum Braunschweig). 1. Landkreise, kreisfreie Städte und Region Hannover als Kommunen i. S. d. NKomVG Die Landkreise, die kreisfreien Städte und die Region Hannover sind nach § 1 Abs. 1 NKomVG sog. Kommunen, die ihre Angelegenheiten im Rahmen der Ge­ setze in eigener Verantwortung verwalten. Seit 2010473 ist ihre Kommunalverfas­ sung im NKomVG vereinheitlicht. a) Einordnung der Region Hannover Wie die Landkreise und kreisfreien Städte ist auch die Region Hannover eine Gebietskörperschaft.474 Sie wurde im Jahr 2001 als Gesamtrechtsnachfolgerin des Landkreises Hannover und des Kommunalverbands Hannover gebildet.475 Ihr Ver­ bandsgebiet umfasst die 20 regionsangehörigen Gemeinden des früheren Land­ kreises Hannover und die Landeshauptstadt Hannover,476 die als einzige der re­ gionsangehörigen Gemeinden nicht als kreisangehörige Gemeinde,477 sondern weiter als kreisfreie Stadt behandelt wird.478 Dieser Grundsatz wird aber u. a.479 für die Regionalplanung durchbrochen: Für das ganze Verbandsgebiet ist die Region 472

Vgl. § 8 BraunschwG. Durch das Gesetz zur Zusammenfassung und Modernisierung des niedersächsischen Kommunalverfassungsrechts v. 17.12.2010 (GVBl. Nds. S.  576), mit dessen Artikel 4 u. a. die Gemeindeordnung, Landkreisordnung, das Gesetz über die Region Hannover (vgl. bereits o. Fn. 406) und das Göttingen-Gesetz (vgl. bereits o. Fn. 396) aufgelöst wurden. 474 § 2 Abs. 2, § 3 Abs. 1 NKomVG. 475 Vgl. § 2 des Gesetzes über die Region Hannover v. 5.6.2001 (GVBl. Nds. S. 348) und be­ reits o. S. 244 ff. 476 Vgl. § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Region Hannover v. 5.6.2001 (GVBl. Nds. S. 348); Priebs, DÖV 2010, 503 (508). 477 § 14 Abs.  2 NKomVG. Für sie ist die Region Hannover zugleich Kommunalaufsichts­ behörde, vgl. § 171 Abs. 3 NKomVG. 478 § 15 Abs. 2 NKomVG. Für sie ist anstelle der Region Hannover das Ministerium Kom­ munalaufsichtsbehörde, vgl. § 171 Abs.  1 NKomVG. Vgl. auch LT-Drucks. Nds. 14/1880, S.  60, die Aufgabenverteilung in den §§ 159 ff. NKomVG und Albers, NdsVBl. 2001, 269 (269 ff.). 479 Vgl. im Einzelnen §§ 159 ff. NKomVG. 473

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

Hannover gem. § 160 Abs. 1 NKomVG Trägerin der Regionalplanung und gem. § 161 Nr. 1 NKomVG untere Landesplanungsbehörde. Um die institutionelle Garantie der Landkreise aus Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG480 und Art.  57 Abs.  1 LV Nds. nicht zu verletzen,481 wurde die Region Hannover als Gemeindeverband482 den sonstigen Landkreisen gleichgestellt (vgl. § 3 Abs. 3 NKomVG).483 Verglichen mit dem Kommunalverband Hannover484 wurden die Aufgaben der Region Hannover über die Regionalplanung hinaus vielfältig erwei­ tert.485 Genauso wie den Landkreisen gibt ihr § 3 Abs. 2 S. 1 NKomVG sogar eine Allzuständigkeit für übergemeindliche Aufgaben. In ihrem eigenen Wirkungskreis ist die Region Hannover beispielsweise Krankenhausträger, Schulträger und ab­ fallrechtlicher Entsorgungsträger;486 auch für den öffentlichen Personennahver­ kehr ist sie zuständig.487 Im übertragenen Wirkungskreis nimmt sie grundsätzlich die Aufgaben als untere Verwaltungsbehörde wahr,488 z. B. bei der Genehmigung von Bauleitplänen oder als Anhörungs- und Planfeststellungsbehörde für Bundesund Landstraßen.489 Weitere Aufgaben können ihr von den regionsangehörigen Gemeinden durch Vereinbarung und von der Landesregierung durch Ver­ordnung übertragen werden.490 b) Einheitliche innere Kommunalverfassung Die Landkreise, kreisfreien Städte und die Region Hannover haben jeweils drei Organe: Vertretung (Kreistag, Rat, Regionsversammlung), Hauptausschuss (Kreis­ ausschuss, Verwaltungsausschuss, Regionsausschuss491) und Hauptverwaltungs­ 480

Vgl. o. S. 73. Vgl. LT-Drucks. Nds. 14/1880, S.  59 ff.; Pielow, in: Henneke (Hrsg.), Künftige Funk­ tionen, S. 137 (155 ff.). 482 § 3 Abs. 1 NKomVG; vgl. auch LT-Drucks. Nds. 16/2510, S. 101. 483 Kritisch zur Gleichstellung Rautenberg, DVBl. 2003, 768 (769): „eher ein Landkreis sui generis“; Schliesky, in: Mann/Püttner (Hrsg.), Handbuch, Bd.  1, § 30 Rn.  19: „Sonderfall“; Roth, Kreisgebietsreform, S.  190: „Regionalkreis“; Pielow, in: Henneke (Hrsg.), Künftige Funktionen, S. 137 (151): „regionale Bündelungsbehörde“; Pautsch, NordÖR 2009, 108 (110): „Kommunalverband eigener Art“; zustimmend Wickel, DÖV 2001, 837 (848); Seggermann, Region, S. 310. 484 Vgl. § 2 des Gesetzes über den Kommunalverband Großraum Hannover v. 20.5.1992 (GVBl. Nds. S. 153), wonach der öffentliche Nahverkehr und die Regionalplanung grundsätz­ lich die einzigen Aufgaben waren. 485 Vgl. auch Spannowsky/Borchert, Interkommunale Kooperation, S.  60 f.; Rautenberg, DVBl. 2003, 768 (771 ff.); Arndt/Priebs, NdsVBl. 2004, 201 (201 f.). 486 Vgl. § 160 Abs. 3, 5, 6 NKomVG. 487 Vgl. § 4 Abs. 1 Nr. 1a NNVG. 488 § 6 Abs. 1 S. 2 NKomVG. 489 Vgl. § 161 Nr. 2, 16 NKomVG. 490 § 165 Abs. 1, § 167 Abs. 1 NKomVG; vgl. auch Rautenberg, DVBl. 2003, 768 (775). 491 Davon ist der aus der Mitte der Regionalversammlung gebildete Ausschuss für Regio­ nalplanung, Metropolregion und Europaangelegenheiten als beratender Ausschuss i. S. v. § 71 481

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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beamter (Landrat, Oberbürgermeister, Regionspräsident).492 Insbesondere der Satzungsbeschluss über das Regionale Raumordnungsprogramm muss von der Vertretung – als unmittelbar gewähltes Hauptorgan493 – getroffen werden.494 c) Trägerschaft der Regionalplanung als wehrfähige Rechtsposition Die Trägerschaft der Regionalplanung ist den Landkreisen, kreisfreien Städten und der Region Hannover vom Landesgesetzgeber als Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises zugewiesen.495 Genauer ist die Regionalplanung für die Landkreise und die Region Hanno­ ver eine Pflichtaufgabe zur Erfüllung in eigener Verantwortung i. S. v. § 5 Abs. 1 Nr.  4 NKomVG. Für die Landkreise hat deswegen die niedersächsische Ver­ waltungsrechtsprechung496 zu Recht ihre regionalplanerische Planungshoheit als wehrfähiges Recht (etwa i. S. v. § 42 Abs.  2 VwGO) anerkannt. Nach Maßgabe des NROG und NKomVG haben die Landkreise und die ihnen gleichgestellte Region Hannover damit zugleich ein Selbstverwaltungsrecht aus Art.  28 Abs.  2 S. 2 GG.497 Für die kreisfreien Städte ist die Regionalplanung wegen § 5 Abs. 2 NROG sogar eine freiwillige Aufgabe des eigenen Wirkungskreises i. S. v. 5 Abs. 1 NKomVG. Soweit die kreisfreien Städte dennoch regionalplanerisch tätig werden, können sie sich auf ihr Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG berufen, weil § 5 Abs. 1 S. 1 NROG die niedersächsische Regionalplanung – abweichend von § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG – als Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft aus­ gestaltet hat.498

Abs. 1 NKomVG zu unterscheiden. Vgl. § 15 Abs. 1a Nr. 4 der Geschäftsordnung für die Re­ gionsversammlung, den Regionsausschuss, die Ausschüsse der Regionsversammlung und die Ausschüsse nach besonderen Rechtsvorschriften i. d. F. v. 13.3.2007, zuletzt geändert durch Be­ schluss der Regionsversammlung v. 22.6.2010 (abrufbar unter: https://www.hannover.de/Lebenin-der-Region-Hannover/Verwaltungen-Kommunen/Die-Verwaltung-der-Region-Hannover/ Regionsrechtssammlung, letzter Abruf: 2.2.2014). 492 Vgl. § 7 Abs. 1, 2 Nr. 2, 4, 5 NKomVG. 493 Vgl. § 45 Abs. 1 S. 1 NKomVG 494 § 58 Abs. 1 Nr. 5 NKomVG i. V. m. § 5 Abs. 5 S. 1 Hs. 1 NROG. 495 § 20 Abs. 1 S. 2 NROG (Landkreise und kreisfreien Städte); § 160 Abs. 1 NKomVG (Re­ gion Hannover). 496 OVG Lüneburg, DÖV 2001, 524 (524); VG Stade, U. v. 18.3.2004 – 2 A 345/03, juris Rn. 24 ff. Vom OVG Bremen, NordÖR 2008, 69 (72 f.) wurde die Frage offengelassen mit Blick auf die hier (o. S.  249 ff.) bejahte Vereinbarkeit der Regionalplanung durch Landkreise mit dem ROG; dies kritisierend Ingold, NordÖR 2008, 141 (142 f.). 497 Vgl. für die Landkreise OVG Bremen, NordÖR 2008, 69 (72). 498 Davon bereits ausgehend LT-Drucks. Nds. 12/1370: Regionalplanung gehört nicht in den Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

2. Zweckverband Großraum Braunschweig Die deutlich größte Planungsregion Niedersachsens bildet der Zweckverband Großraum Braunschweig. Mitglieder dieser Verbandskörperschaft499 sind drei kreisfreie Städte (Braunschweig, Salzgitter, Wolfsburg) und fünf Landkreise.500 Von den Verbandsmitgliedern übernahm der Zweckverband mit seiner gesetz­ lichen Bildung im Jahr 1991501 die Trägerschaft der Regionalplanung502 und ab 2001503 zusätzlich die Aufgaben der unteren Landesplanungsbehörde.504 Daneben ist der Zweckverband für den öffentlichen Personennahverkehr seines Verbands­ gebiets zuständig.505 Weitere Aufgaben können ihm nur übertragen werden, wenn alle Verbandsmitglieder zustimmen.506 Die drei gesetzlich vorgeschriebenen Organe des Zweckverbands sind die Ver­ bandsversammlung, der Verbandsausschuss und der Verbandsdirektor.507 Die eh­ renamtlich tätigen Mitglieder der Verbandsversammlung werden von den Vertre­ tungen der Verbandsmitglieder508 gewählt.509 Sie beschließen insbesondere über das Regionale Raumordnungsprogramm510 und wählen den hauptamtlichen Ver­ bandsdirektor.511 An die Weisungen des sie entsendenden Verbandsmitglieds sind sie nicht gebunden.512

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Vgl. zu Überlegungen, die Organisation der Region Hannover anzugleichen Pautsch, NordÖR 2009, 108 ff.; Priebs, DÖV 2010, 503 (509). 500 Vgl. § 1 Abs. 1 BraunschwG. 501 Durch das Gesetz über die Bildung des Zweckverbandes „Großraum Braunschweig“ v. 27.11.1991 (GVBl. Nds. S. 305); vgl. auch bereits o. S. 244 ff. 502 Vgl. § 10 Abs. 1 BraunschwG. 503 Durch § 24 Abs. 1 und § 28 des Niedersächsischen Gesetzes über Raumordnung und Lan­ desplanung v. 18.5.2001 (GVBl. Nds. S. 301); vgl. dazu LT-Drucks. Nds. 14/1450, S. 27, 29. 504 § 2 Abs. 1 BraunschwG i. V. m. § 18 Abs. 2 NROG; vgl. auch o. S. 248 f. 505 Vgl. § 2 Abs. 2, 3 BraunschwG, § 4 Abs. 1 Nr. 1b NNVG. 506 § 2 Abs. 4 BraunschwG. 507 § 3 BraunschwG. 508 D. h. dem Kreistag der Landkreise bzw. Rat der kreisfreien Städte, vgl. § 7 Abs. 2 Nr. 2, 4 NKomVG. 509 Vgl. §§ 4 f. BraunschwG. 510 § 8 S. 1 BraunschwG i. V. m. § 13 S. 1 Nr. 6 NKomZG i. V. m. § 58 Abs. 1 Nr. 5 NKomVG i. V. m. § 5 Abs. 5 S. 1 Hs. 1 NROG. 511 § 7 S. 1 BraunschwG. 512 Vgl. den Umkehrschluss aus § 8 S. 1 BraunschwG i. V. m. § 12 Abs. 2 NKomZG i. V. m. § 138 Abs.  1 S.  2 NKomVG: Mitglieder der Verbandsversammlung kraft Gesetzes, die als Hauptverwaltungsbeamte ihre Kommune vertreten, sind weisungsgebunden.

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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F. Nordrhein-Westfalen I. Entwicklung der Regionseinteilung Die Regionalplanung hat in Nordrhein-Westfalen eine lange Tradition, die im Jahr 1920 mit dem Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk begann513 und an die im Jahr 1950 mit den drei organisatorisch verselbstständigten Landesplanungs­ gemeinschaften wieder angeknüpft wurde.514 Doch zum 1.  Januar 1976515 ist dem Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk die Trägerschaft der Regionalplanung­ („Gebietsentwicklungsplanung“516) entzogen und sind die anderen beiden Landes­ planungsgemeinschaften Rheinland und Westfalen517 ganz aufgelöst worden518.519 An ihrer Stelle hat der Landesgesetzgeber die fünf520 Regierungsbezirke als Pla­ nungsregionen mit den Regierungspräsidenten als Bezirksplanungsbehörden und den Bezirksplanungsräten errichtet.521 Mit dieser Organisationsform sollte dem Charakter der Regionalplanung als gemeinschaftlicher Aufgabe von Staat und Selbstverwaltung (vgl. jetzt § 1 Abs.  2 LPlG NW)522 besser Rechnung getragen­ werden.523

513 Vgl. das Gesetz betreffend Verbandsordnung für den Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk 5.5.1920 (pr. GS. S. 286) und bereits o. S. 56 ff. 514 Vgl. § 2 Abs. 3 S. 1, 2 des Landesplanungsgesetzes NW v. 11.3.1950 (GV. NW S. 41) i. V. m. Artikel II der Ersten Verordnung zur Durchführung des Landesplanungsgesetzes v. 11.  März 1950 (GV. NW S.  41) v. 28.6.1950 (GV. NW S.  141) und bereits o. S.  60 f. Zur räumlichen Abgrenzung vgl. § 1 der Ersten Durchführungsverordnung zum Landesplanungs­ gesetz v. 25.9.1962 (GV. NW S. 548). 515 Vgl. Artikel VI des Gesetzes zur Änderung des Landesplanungsgesetzes v. 8.4.1975 (GV. NW S. 294). 516 In dieser Terminologie bereits §§ 14 ff. des Landesplanungsgesetzes v. 7.5.1962 (GV. NW S.  229); anders dann seit dem Gesetz zur Neufassung des Landesplanungsgesetzes NRW v. 6.5.2005 (GV. NW S. 430); vgl. auch LT-Drucks. NW 13/6101, S. 82. 517 Zu den Unterschieden zwischen der Landesplanungsgemeinschaft Siedlungsverband Ruhr­ kohlenbezirk und den anderen beiden Landesplanungsgemeinschaften vgl. z. B. Köhnen, Ver­ fassungs- und Verwaltungsfragen, S. 56 ff.; Depenbrock, AfK 1977, 197 (198 ff.). 518 Artikel III § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Änderung des Landesplanungsgesetzes v. 8.4.1975 (GV. NW. S. 294). 519 Vgl. auch z. B. LT-Drucks. NW 7/3928, S. 29; Langer, Landesplanung, S. 33 ff.; Wahl, Rechtsfragen, Bd. I, S. 238; Gadegast, in: ARL (Hrsg.), Geschichtliche Entwicklung, S. 252 (279); Weyl, in: Becker-Marx (Hrsg.), Zukunftssicherung, S.  90 (96 f.); Niemeier/Dahlke/­ Lowinski, Landesplanungsrecht NW, 1.44 (S. 33). 520 Zum 1.8.1972 reduzierte sich die Zahl der Regierungsbezirke auf fünf, weil der Regie­ rungsbezirk Aachen durch die Verordnung über die Vereinigung der Regierungspräsidenten in Köln und Aachen v. 12.7.1972 (GV. NW S. 192) aufgelöst wurde; vgl. auch Bundesraumord­ nungsbericht 1972, BT-Drucks. 6/3793, S. 22. 521 Vgl. Artikel I des Gesetzes zur Änderung des Landesplanungsgesetzes v. 8.4.1975 (GV. NW. S. 294). 522 So bereits § 1 Abs. 3 des Landesplanungsgesetzes v. 7.5.1962 (GV. NW S. 229). 523 LT-Drucks. NW 7/3928, S. 21 f.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

Das aktuelle, dem ROG 2009 angepasste524 LPlG NW untergliedert NordrheinWestfalen in sechs Planungsregionen: Gem. § 2 Abs. 3 LPlG NW werden die Pla­ nungsregionen grundsätzlich anhand der fünf Regierungsbezirke abgegrenzt. So bilden die Regierungsbezirke Detmold und Köln jeweils eine Planungsregion. Da­ gegen sind vom Gebiet der Regierungsbezirke Arnsberg, Düsseldorf und Münster seit 2009525 diejenigen Gebietsteile ausgenommen, die mit dem Gebiet des Regio­ nalverbands Ruhr überlappen und – in der Tradition des Siedlungsverbands Ruhr­ kohlenbezirk526 – wieder eine eigene Planungsregion bilden.527 II. Allgemeine Vorschriften zur Regionalplanung im LPlG NW Nach § 18 Abs.  1 LPlG NW legen die Regionalpläne auf der Grundlage des Landesentwicklungsprogramms und des Landesentwicklungsplans die regionalen Ziele der Raumordnung für alle raumbedeutsamen Planungen und Maß­nahmen in den sechs Planungsregionen fest. Die Rechtsnatur der Regionalpläne bestimmt das LPlG NW nicht.528 Sie sind von den anderen nordrhein-westfälischen Raum­ ordnungsplänen abzugrenzen: den Landesentwicklungsplänen als landesweiten Raumordnungsplänen i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 ROG, den Braunkohlenplänen der Braunkohlenausschüsse als Teilregionalplänen i. S. v. § 7 Abs. 1 S. 2, § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG (vgl. §§ 20 ff. LPlG NW)529 und dem Regionalen Flächennutzungs­ plan der Städteregion Ruhr i. S. v. § 8 Abs. 4 ROG (vgl. § 35 LPlG NW)530. Das als Gesetz beschlossene Landesentwicklungsprogramm (vgl. § 16a LPlG NW) gehört hingegen nicht zu den Raumordnungsplänen, so dass die §§ 12 ff. LPlG NW in­ soweit unanwendbar sind.531 524

Durch Artikel 1 des Gesetzes zur Änderung des Landesplanungsgesetzes NRW (LPlG) und weiterer Vorschriften v. 16.3.2010 (GV. NW S. 212); vgl. LT-Drucks. NW 14/10088, S. 1 f.; Gaedtke, in: Jarass (Hrsg.), Städtebauliche Verträge, S. 13 (13, 16); Beckmann, BauR 2009, 1645 (1645); v. Kraack, apf 2010, 289 (289). 525 Vgl. das Gesetz zur Übertragung der Regionalplanung für die Metropole Ruhr auf den Re­ gionalverband Ruhr v. 5.6.2007 (GV. NW S. 212). 526 Der „Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk“ wurde durch Artikel 10 des Zweiten Gesetzes zur Funktionalreform v. 18.9.1979 (GV. NW S. 552) zum „Kommunalverband Ruhrgebiet“ und durch Artikel V des Gesetzes zur Stärkung der regionalen und interkommunalen Zusammen­ arbeit der Städte, Gemeinden und Kreise in Nordrhein-Westfalen v. 3.2.2004 (GV. NW S. 96) zum heutigen „Regionalverband Ruhr“. 527 Vgl. auch § 4 Abs. 1, § 6 Abs. 1 LPlG NW: „außerhalb des Verbandsgebietes des Regional­ verbandes Ruhr“. 528 Vgl. bereits Hoppe, in: FS Redeker, S. 377 (377 ff.). 529 Vgl. VerfGH NW, DVBl. 1997, 1107 (1107); Hoppe, in: FS 50 Jahre VerfGH NW, S. 377 (378); Degenhart, in: FS Hoppe, S. 695 (698); Garrelmann, in: Keller/v. Kraack/Garrelmann, LPlG NW, § 26 Erl. 1. Vgl. auch bereits o. S. 45 f. und noch u. S. 267. 530 Dazu u. S. 265 ff. 531 Vgl. auch LT-Drucks. NW 14/10088, S. 81, wonach die Aufzählung in § 2 Abs. 1 LPlG NW abschließend ist. Zur geplanten Zusammenführung mit dem Landesentwicklungsplan vgl. z. B. Finanzminister Linssen, LT-Protokoll NW 14/137, S. 15982.

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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III. Regionalplanung in den fünf Regierungsbezirken Außerhalb des Gebiets des Regionalverbands Ruhr sind die Bezirksregierungen zuständige Regionalplanungsbehörden532 und die in den Regierungsbezirken er­ richteten Regionalräte regionale Planungsträger.533 1. Organisation der Regionalräte Während die Bezirksregierungen auch als Regionalplanungsbehörden534 un­ selbstständige, staatliche Landesmittelbehörden sind,535 fällt die Einordnung der Regionalräte bzw. früheren Bezirksplanungsräte536 erheblich schwerer. Entste­ hungsgeschichtlich waren sie als Vertretungen der Selbstverwaltungskörperschaf­ ten konzipiert, die bis dahin Mitglieder der Landesplanungsgemeinschaften wa­ ren537.538 Das spiegelt sich bis heute darin, dass zwei Drittel der stimmberechtigten Mitglieder der Regionalräte durch die Vertretungen der kreisfreien Städte und Kreise der jeweiligen Planungsregion gewählt werden.539 Um neben einer flächen­ deckenden Repräsentanz auch den Parteienproporz zu berücksichtigen,540 wird das letzte Drittel der stimmberechtigten Mitglieder aus Reservelisten der Parteien und Wählergruppen von der jeweiligen Bezirksregierung berufen.541 Insgesamt ist die Stimmenverteilung bei den Gemeindewahlen maßgeblich.542 Die stimm­ berechtigten Mitglieder wählen beratende Mitglieder des Regionalrats z. B. aus den IHKs, Handwerkskammern, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden.543 Zudem dürfen Vertreter der Landschaftsverbände, kreisfreien Städte und Kreise an den Sitzungen des Regionalrats beratend teilnehmen.544 Keines der Mitglieder des Regional­rats ist an Weisungen (z. B. seiner entsendenden kreisfreien Stadt) ge­ 532

Vgl. § 4 Abs. 1 LPlG NW. Vgl. § 6 Abs. 1 LPlG NW. 534 Bis zur Umbenennung durch Artikel 1 des Gesetzes zur Übertragung der Regionalplanung für die Metropole Ruhr auf den Regionalverband Ruhr v. 5.6.2007 (GV. NW S. 212) hießen sie „Bezirksplanungsbehörden“. 535 Vgl. §§ 7 f. LOG NW; Knemeyer, in: FS Bartlsperger, S. 339 (348). 536 Die Umbenennung erfolgte durch Artikel 12 des Zweiten Gesetzes zur Modernisierung von Regierung und Verwaltung in Nordrhein-Westfalen v. 9.5.2000 (GV. NW S. 462). 537 Vgl. § 7 des Landesplanungsgesetzes v. 7.5.1962 (GV. NW S. 229). 538 So bereits der Entschließungsantrag der Fraktionen der CDU, SPD und FDP v. 3.5.1972 in LT-Drucks. NW 7/1662; vgl. auch Schneider, in: Jarass (Hrsg.), Zukunft der Landesplanung, S. 1 (5): „Bündelungsorgan von Staat und Selbstverwaltung auf regionaler Ebene“. 539 Vgl. § 7 Abs. 1 LPlG NW. 540 Vgl. LT-Drucks. NW 7/3928, S. 23 f.; Konze/Kliege, Innere Kolonisation 1978, 151 (151); Depenbrock/‌Reiners, LPlG NW, § 5 Rn. 4.0 ff.; Hoppe, in: Papier/Grimm (Hrsg.), StVwR NW, S. 348 f.; v. Kraack, in: Keller/v. Kraack/Garrelmann, LPlG NW, § 7 Erl. 1. 541 Vgl. § 7 Abs. 1, 7, 9 LPlG NW, § 3 LPlG DVO NW. 542 Vgl. § 7 Abs. 7, 8 LPlG NW. 543 Vgl. § 8 Abs. 1 LPlG NW, § 6 LPlG DVO NW. 544 Vgl. § 8 Abs. 3 LPlG NW, §§ 7 f. LPlG DVO NW. 533

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

bunden.545 Der Regionalrat wählt aus seinen stimmberechtigten Mitgliedern einen Vorstand, der jährlich mindestens vier Sitzungen einberufen muss.546 Die Ge­ schäftsstelle des Regionalrats ist die Regionalplanungsbehörde.547 Nach genauerer Regelung in den jeweiligen Geschäftsordnungen können zur Vorbereitung der Be­ schlussfassung des Regionalrats Kommissionen gebildet werden.548 Trotz der Zusammensetzung aus Kommunalvertretern haben die Regionalräte keine eigene Rechtsfähigkeit als juristische Personen des öffentlichen Rechts.549 Im Gegensatz zu den früheren Landesplanungsgemeinschaften550 und zum Regio­ nalverband Ruhr551 sind sie organisatorisch in die Bezirksregierungen, d. h. in die unmittelbare Landesverwaltung552, integriert.553 Dazu passt das Weisungsrecht der Landesplanungsbehörde554.555 Für die regionalplanerischen Aufgaben sind die Re­ gionalräte und die Regionalplanungsbehörden zusammen mit dem sog. Regional­ planer556 gesetzlich vorgeschriebene Organe der Bezirksregierungen.557 Ähnlich wie den hessischen Regionalversammlungen558 stehen den nordrhein-westfä­ 545 Vgl. § 11 Abs.  1 LPlG NW; vgl. auch Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, M 250 (Bearbeitung 1980) Rn.  51a; Erbguth/Schoeneberg, Raum­ ordnungs- und Landesplanungsrecht, Rn. 105 (S. 151). 546 Vgl. § 10 Abs. 1, 2 LPlG NW. 547 § 4 Abs. 5 LPlG NW. 548 Vgl. § 10 Abs. 5 LPlG NW. 549 So auch Durner, Konflikte, S. 50 f., 500; bereits (zu den Bezirksplanungsräten) Bielenberg/Erbguth/‌Söfker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, M 250 (Bearbeitung 1980) Rn.  50; Erbguth/‌Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Rn.  105 (S.  151); Hoppe, in: Grimm/Papier (Hrsg.), StVwR NW, S.  347; Gruber, kommunalisierte Regional­ planung, S. 46. 550 Zu ihnen o. S. 257. 551 Vgl. LT-Drucks. NW 7/3928, S.  21 f.: „Bündelungseffekt der Behörde des Regierungs­ präsidenten“; zum Regionalverband Ruhr u. S. 262 ff. 552 Zum Begriff vgl. o. S. 100 ff. 553 Vgl. Hüting/Hopp, Regionalräte, S. 8; v. Kraack, in: Keller/v. Kraack/Garrelmann, LPlG NW, § 6 Erl. 2; vgl. bereits zu den Bezirksplanungsräten OVG Münster, NVwZ 1984, 388 (389); Dahl, Organisationsfragen, S. 67; Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raumordnungs- und Lan­ desplanungsrecht, M 250 (Bearbeitung 1980) Rn.  51; Niemeier/Dahlke/Lowinski, Landes­ planungsrecht NW, LaPlaG § 5 Erl. 3; Hoppe/Bunse, Der Städtetag 1984, 411 (413 f.); Gade­ gast, Städte- und Gemeinderat 1975, 308 (308); Depenbrock, AfK 1977, 197 (201); ders./ Reiners, LPlG NW, § 5 Erl. 2.1; Benz, Parlamentarische Formen, S. 75; Mecking, Regional­ ebene, S. 273; Erbguth, VerwArch 86 (1995), 327 (331). 554 D. h. derzeit der Staatskanzlei (vgl. Nr. 1.12 der Bekanntmachung der Neufassung der Ge­ schäftsbereiche der obersten Landesbehörden v. 25.3.2011 (GV. NW S. 191); zuletzt geändert durch Bekanntmachung v. 22.6.2012 (GV. NW S. 273)). 555 Vgl. § 6 Abs. 3 LPlG NW. 556 Vgl. § 4 Abs. 5 LPlG NW. 557 Die Organeigenschaft der Bezirksplanungsräte ebenfalls bejahend Dahl, Organisations­ fragen, S.  69 f.; Erbguth, VerwArch 86 (1995), 327 (331 f.); verneinend Niemeier/Dahlke/ Lowinski, Landesplanungsrecht NW, LaPlaG § 5 Erl. 3; Becker, VR 1980, 188 (190); diffe­ renzierend (Organteil des Organs Regierungspräsident) Depenbrock/Reiners, LPlG NW, § 5 Erl. 2.1; Hüting/Hopp, Regionalräte, S. 8. 558 Vgl. zu ihnen o. S. 229 ff.

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lischen Regionalräten und den einzelnen Mitgliedern somit organschaftliche Rechte zu, die im verwaltungsgerichtlichen Organstreitverfahren geltend gemacht werden können.559 2. Aufgabenverteilung in der Regionalplanung Bei der Erarbeitung und Aufstellung der Regionalpläne wirken die Regional­ planungsbehörde und der Regionalrat arbeitsteilig zusammen: Der Regionalrat trifft die sachlichen und verfahrensmäßigen Entscheidungen zur Erarbeitung des Regionalplans.560 Nach Weisung des Regionalrats und unter Aufsicht der Mitglie­ der des Regionalrats561 führt die Regionalplanungsbehörde insbesondere das Er­ arbeitungsverfahren durch.562 Dabei muss sie z. B.563 alle Gemeinden und Kreise der Planungsregion beteiligen.564 Den vom Regionalrat beschlossenen Regional­ plan565 muss die Regionalplanungsbehörde der Landesplanungsbehörde vorlegen. Über dieses Anzeigeverfahren hinaus ist eine Genehmigung des Regionalplans zwar ausdrücklich nicht mehr erforderlich,566 was aber eine Rechtmäßigkeits­ kontrolle des Regionalplans nicht ausschließt.567 Bei rechtlichen Bedenken ist so­ gar eine Ersatzvornahme der Regionalplanung durch die Landesplanungsbehörde vor­gesehen.568 Soweit die Landesplanungsbehörde keine Einwendungen erhebt, macht sie schließlich den Bekanntmachungserlass für den Regionalplan bekannt.569 Zu den Aufgaben der Regionalplanungsbehörde über die Regionalplanung im engeren Sinne570 hinaus zählen v. a. die Durchführung der Raumordnungsver­

559 So bereits (zu den Bezirksplanungsräten) Dahl, Organisationsfragen, S.  75 f.; Wahl, Rechtsfragen, Bd.  I, S.  194 f.; Hoppe/Bunse, Der Städtetag 1984, 411 (412 f.); Hoppe, in: Grimm/Papier (Hrsg.), StVwR NW, S. 347; Depenbrock/Reiners, LPlG NW, § 5 Erl. 3; Heintschel v. Heinegg, NWVBl. 1994, 441 (442); Erbguth/Müller/Koch, ostdeutsche Länder, S. 149 (Fn. 396); Fürst/Ritter, Landesentwicklungsplanung und Regionalplanung, S. 179. 560 § 9 Abs. 1 S. 1, § 19 Abs. 1 S. 1 LPlG NW; vgl. auch OVG Münster, NVwZ 1984, 388 (389): „Bezirksplanungsräte als Beschlußorgane“. 561 § 9 Abs. 1 S. 2, 3, 4 LPlG NW. 562 § 9 Abs. 1 S. 2 LPlG NW; vgl. auch § 4 Abs. 2 S. 1 LPlG NW. 563 Vgl. die Aufzählung in § 33 Abs. 1 LPlG DVO NW. 564 § 13 Abs. 1 S. 1 LPlG NW i. V. m. § 10 Abs. 1 S. 1 ROG i. V. m. § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG; vgl. auch § 19 Abs. 3 LPlG NW, § 33 Abs. 1 Nr. 1 LPlG DVO NW. 565 § 9 Abs. 1 S. 1, § 19 Abs. 4 S. 1 LPlG NW. 566 § 19 Abs. 6 S. 1, 2 LPlG; vgl. auch LT-Drucks. NW 14/10088, S. 86; v. Kraack, apf 2010, 289 (289, 293). 567 Vgl. § 19 Abs. 6 S. 3, § 33 Abs. 2 S. 1 LPlG NW; LT-Drucks. NW 14/10088, S. 90; Grotefels, LT-Ausschuss für Wirtschaft, Mittelstand und Energie NW, 72. Sitzung v. 2.2.2010, Aus­ schussprotokoll 14/1078, S. 16; v. Kraack, in: Keller/v. Kraack/Garrelmann, LPlG NW, § 19 Erl. 5.; Keller, a. a. O., § 33 Erl. 1. 568 § 33 Abs. 2 LPlG NW; vgl. auch § 33 Abs. 1 S. 2 LPlG NW. 569 § 14 Abs. 1, § 19 Abs. 6 S. 5 LPlG NW. 570 Vgl. o. S. 50 ff.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

fahren571, die Beteiligung an sonstigen raumbedeutsamen Planungen und Maß­ nahmen, die Mitwirkung an Formen der Zusammenarbeit i. S. v. § 13 ROG und die Entscheidung über Abweichungen von Zielen der Regionalpläne.572 Auch an der Anpassung der Bauleitplanung an die Ziele der Raumordnung (vgl. § 1 Abs. 4 BauGB) ist die Regionalplanungsbehörde beteiligt; ein Planungsgebot kann aber nur von der Landesregierung ausgesprochen werden.573 Der Regionalrat muss von der Bezirksregierung über alle regional bedeutsamen Entwicklungen (z. B. in Städtebau und Landschaftspflege)  unterrichtet werden und kann Vorschläge für Förderprogramme und -maßnahmen von regionaler Bedeutung unterbreiten (v. a. über die Verkehrsinfrastrukturplanung).574 Zudem berät der Regionalrat die Landesplanungsbehörde und wirkt durch die Beratung der Gemeinden und Ge­ meindeverbände auf die Verwirklichung der Raumordnungspläne hin.575 IV. Regionalplanung im Regionalverband Ruhr 1. Organisation des Regionalverbands Ruhr im Überblick Anders als die fünf Bezirksregierungen ist der Regionalverband Ruhr eine Ver­ bandskörperschaft des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltungsrecht.576 Seine Mitglieder kraft Gesetzes sind elf kreisfreie Städte (z. B. Essen577 und Gelsen­ kirchen) und vier Kreise (z. B. Recklinghausen);578 angrenzende kreisfreie Städte und Kreise können dem Regionalverband Ruhr freiwillig beitreten.579 Alle Ver­ bandsmitglieder können ihre Mitgliedschaft durch Vereinbarung oder Kündigung beenden.580 Die drei Organe des Regionalverbands Ruhr sind die Verbandsversammlung („Ruhrparlament“), der Verbandsausschuss und der Geschäftsführer („Regional­ direktor“581).582 In der Verbandsversammlung sind die Oberbürgermeister und Landräte der Verbandsmitglieder kraft Amtes beschließende583 Mitglieder.584 Die weiteren beschließenden Mitglieder werden nach den politischen Mehrheitsver­ 571

Vgl. dazu § 32 LPlG NW. Vgl. § 4 Abs. 2, 3, 4, § 16 Abs. 4 LPlG NW. 573 Vgl. §§ 34 f. LPlG NW. 574 Vgl. § 9 Abs. 2, 3, 4 LPlG NW; vgl. auch z. B. die Beteiligung am Linienbestimmungs­ verfahren für Landes- und Kreisstraßen nach § 37 Abs. 2 S. 2, Abs. 3 S. 2 StrWG NW. 575 Vgl. § 9 Abs. 5 LPlG NW. 576 Vgl. § 1 Abs. 2, § 7 Abs. 1 S. 1 RVRG. 577 Als Sitz des Verbands gem. § 1 Abs. 3 RVRG. 578 § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1 RVRG. 579 § 2 Abs. 2 RVRG. 580 § 3 RVRG; vgl. auch LT-Drucks. NW 13/3538, S. 52; Kremer, NWVBl. 2004, 337 (338). 581 Vgl. § 15 Abs. 1 S. 1 RVRG. 582 Vgl. § 8 RVRG. 583 Zu den beratenden Mitgliedern vgl. § 10 Abs. 9 RVRG. 584 § 10 Abs. 1 S. 1 RVRG; vgl. auch LT-Drucks. NW 13/3538, S. 60. 572

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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hältnissen von den Vertretungen der Verbandsmitglieder gewählt.585 Für keines der Versammlungsmitglieder ist eine Weisungsgebundenheit angeordnet. Aus der Mitte der Verbandsversammlung muss der Verbandsausschuss gewählt werden.586 Ebenfalls von der Verbandsversammlung gewählt587 wird der Geschäftsführer, der insbesondere den Verband nach außen vertritt und der Verbandsverwaltung vorsteht.588 Als Aufgaben des Regionalverbands Ruhr benennen die §§ 4 bis 6 RVRG Pflichtaufgaben (z. B. regionale Wirtschaftsförderung589), freiwillige Aufgaben (z. B. Trägerschaft von regionalen Kulturprojekten590) und Tätigkeiten auf Antrag (z. B. Abfallentsorgung591). Die Pflichtaufgabe, „Masterpläne“ als Planungs- und Entwicklungskonzepte für das Verbandsgebiet zu erstellen und zu aktualisieren,592 ist keine Regionalplanung i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG, sondern nur eine in­ formelle Planung mit geringeren Bindungswirkungen.593 Vielmehr ist die Regio­ nalplanung für das Gebiet des Regionalverbands Ruhr im RVRG gar nicht er­ wähnt. Allerdings trifft das LPlG NW für sie spezielle Zuständigkeitsregelungen, die an die Organisationsstruktur des Regionalverbands Ruhr nach dem RVRG anknüpfen. 2. Rechtsstellung des Regionalverbands Ruhr in der Regionalplanung In den fünf anderen nordrhein-westfälischen Planungsregionen ist die Regio­ nalplanung staatlich ausgestaltet.594 Für das Gebiet des Regionalverbands Ruhr wollte der Landesgesetzgeber die „Regionalplanungskompetenz“ auf den Regio­ nalverband Ruhr und damit auf die mittelbare Staatsverwaltung übertragen.595 Dort 585

Vgl. § 10 Abs. 1 S. 2 RVRG und die komplizierten Abs. 2 bis 8.  Vgl. § 14 RVRG. 587 Vgl. § 9 Nr. 4 RVRG. 588 Vgl. §§ 15 f. RVRG. 589 § 4 Abs. 1 Nr. 4 RVRG. 590 § 4 Abs. 2 Nr. 1 RVRG. 591 § 4 Abs. 3 Nr. 1, Abs. 4, § 5 Abs. 2 RVRG. 592 § 4 Abs. 1 Nr. 1, § 6 RVRG. 593 Vgl. § 6 S. 1 Hs. 2 RVRG (mit der untechnisch zu verstehenden Terminologie „Ziele der Regionalentwicklung“); LT-Drucks. NW 13/4092, S. 96; Kremer, NWVBl. 2004, 337 (340); Mielke/Münter, in: dies. (Hrsg.), Regionalisierungsansätze, S. 32 (47); Lahme, regionaler Flä­ chennutzungsplan, S. 36 ff.; Greiving, in: Birkmann/Finke (Hrsg.), Novellierung des Landes­ planungsrechts, S. 10 (13); a. A. Mitschang/Schwarz, NWVBl. 2010, 258 (261), die aber auf S. 262 auch auf die beschränkten Bindungswirkungen hinweisen. 594 Vgl. o. S. 259 ff. So auch LT-Drucks. NW 14/2774, S. 35: „staatliche überörtliche Auf­ gabe“; OVG Münster, NVwZ 1984, 388 (389); Wahl, Rechtsfragen, Bd. II, S. 194; Erbguth/ Müller/Koch, ostdeutsche Länder, S. 149 (Fn. 396); Hoppe, in: Papier/Grimm (Hrsg.), StVwR NW, S. 348 f.; Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, M 250 (Bearbeitung 1980) Rn. 51a; Durner, Konflikte, S. 50 f., 500. 595 Vgl. LT-Drucks. NW 14/2774, S. 1 f., 4, 31, 33 ff. 586

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

ist der Geschäftsführer des Regionalverbands Ruhr staatliche Regionalplanungs­ behörde596 und die Verbandsversammlung des Regionalverbands Ruhr regiona­ ler Planungsträger.597 Verglichen mit den fünf anderen nordrhein-westfälischen Planungsregionen erfüllt der Geschäftsführer die Aufgaben der Bezirksregierun­ gen als Regionalplanungsbehörden und die Verbandsversammlung die Aufgaben der Regionalräte. Der Verbandsausschuss als drittes Organ des Regionalverbands Ruhr598 ist mangels gesetzlicher Anordnung an der Regionalplanung grundsätz­ lich nicht beteiligt. Ihm und anderen Ausschüssen599 kann die Verbandsversamm­ lung aber regionalplanerische Zuständigkeiten übertragen, für die nach dem LPlG NW nicht ausdrücklich die Verbandsversammlung oder der Geschäftsführer zu­ ständig sind (z. B. die Vorberatung von Regionalplanentwürfen).600 Neben den Or­ ganen des Regionalverbands Ruhr bleiben den drei verschiedenen Bezirksregie­ rungen der Planungsregion nur einzelne regionalplanerische Aufgaben erhalten.601 Anstatt dem Regionalverband Ruhr die Trägerschaft der Regionalplanung als Selbstverwaltungsaufgabe zu übertragen, ordnet § 4 Abs.  1 LPlG NW im Wege der Organleihe602 an, dass der Geschäftsführer des Regionalverbands Ruhr inso­ weit „staatliche“ Raumordnungsbehörde ist. Deswegen ist er an Weisungen des entleihenden Landes, d. h. insbesondere der Landesplanungsbehörde, gebunden.603 Auch gegenüber der Verbandsversammlung der Regionalverbands Ruhr hat die Landesplanungsbehörde ein fachliches Weisungsrecht,604 das weit über die sons­ tige Rechtsaufsicht gegenüber dem Regionalverband Ruhr hinausgeht.605 Ab­ gesehen von der inneren Organisation unterscheiden sich die (organschaftlichen) Rechte und Pflichten der Verbandsversammlung nach dem LPlG NW kaum von denjenigen der fünf Regionalräte.606 So darf die Verbandsversammlung bei der Er­ arbeitung des Regionalplans fachliche Weisungen gegenüber dem Geschäftsführer 596

Vgl. § 4 Abs. 1 LPlG NW. Vgl. § 6 Abs. 2 LPlG NW. 598 Vgl. soeben S. 262. 599 Vgl. § 11 Abs. 5 RVRG. 600 Nur dieses Auslegungsergebnis kann erklären, weshalb § 6 Abs. 2 S. 2 Hs. 2 LPlG NW nicht auf § 10 Abs. 5 LPlG NW verweist, so dass zur Vorbereitung der Beschlussfassungen der Verbandsversammlung keine Kommissionen (zusätzlich zu den Ausschüssen des Regionalver­ bands Ruhr) gebildet werden dürfen. 601 Z. B. die Unterrichtung des Regionalrats über regional bedeutsame Entwicklungen gem. § 9 Abs.  2 LPlG NW; vgl. auch v. Kraack, in: Keller/v. Kraack/Garrelmann, LPlG NW, § 4 Erl.  3. 602 LT-Drucks. NW 14/2774, S. 34. Nach LT-Drucks. NW 13/4902, S. 101 ist § 21 RVRG ein weiterer Fall der Organleihe. 603 Vgl. allgemein zur Weisungsbefugnis bei der Organleihe z. B. BVerfGE 63, 1 (31 f.);­ Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, § 21 Rn. 54; Ibler, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 87 (Bearbeitung 2012) Rn. 58; vgl. auch bereits o. S. 215 f. 604 Vgl. § 6 Abs. 3 LPlG NW. 605 Vgl. § 22 RVRG. 606 Vgl. § 6 Abs. 2 S. 2 a. E. LPlG NW, wonach enumerativ aufgelistete Vorschriften der Re­ gionalräte für die Verbandsversammlung des Regionalverbands Ruhr entsprechen geltend; vgl. auch LT-Drucks. NW 14/2774, S. 35. 597

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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erteilen.607 Wenn die Verbandsversammlung als regionaler Planungsträger608 die regionalplanerischen Aufgaben erfüllt,609 wird sie gleichwohl wie der Geschäfts­ führer als vom Land kraft Gesetzes entliehenes Staatsorgan tätig.610 Den Regionalplan für das Verbandsgebiet des Regionalverbands Ruhr stellen diese beiden Organe mithin für das Land und als dessen Organe auf.611 Nach den hier angelegten Kriterien612 ist es insgesamt unzutreffend, anstelle des Landes den Regionalverband Ruhr selbst als Träger der Regionalplanung zu bezeichnen.613 3. Regionaler Flächennutzungsplan der Städteregion Ruhr Für das Gebiet des Regionalverbands Ruhr und der angrenzenden Gemein­ den hat der Landesgesetzgeber im Jahr 2004 auf Grundlage des rahmenrecht­ lichen § 9 Abs.  6 ROG 1998614 die Regionale Flächennutzungsplanung befristet auf fünf Jahre ermöglicht.615 Daraufhin haben die Städte Bochum, Essen, Gelsen­ kirchen, Herne, Mülheim an der Ruhr und Oberhausen durch eine öffentlich-recht­ liche Vereinbarung die „Planungsgemeinschaft Städteregion Ruhr“ gegründet.616 607

§ 6 Abs. 2 S. 2 a. E. i. V. m. § 9 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 LPlG NW. So § 6 Abs. 2 S. 1 LPlG NW. 609 LT-Drucks. NW 14/2774, S.  35 spricht von einer „Planungsträgerschaft des Kollegial­ organs Regionalrat“. 610 Ebenfalls eine Organleihe annehmend v. Kraack, in: Keller/v. Kraack/Garrelmann, LPlG NW, § 6 Erl. 2. 611 Vgl. allgemein zur Doppelstellung des entliehenen Organs z. B. Maurer, Allg. Verwal­ tungsrecht, § 21 Rn. 54; Ibler, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 87 (Bearbeitung 2012) Rn. 58. 612 Zum Rechtsgedanken des § 47 Abs.  2 S.  2 VwGO vgl. o. S.  69 ff. und u. S.  308, 315; zum entleihenden Verwaltungsträger als richtigem Klagegegner i. S. v. § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO vgl. z. B. Kopp/Schenke, VwGO, § 78 Rn.  3. Eine Normenkontrolle gegen Regionalpläne kommt in Nordrhein-Westfalen aber nicht in Betracht, weil kein Landesrecht i. S. v. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO erlassen wurde; dies z. B. kritisierend Hoppe, in: FS Redeker, S. 377 ff. 613 So aber Gaedtke, in: Jarass (Hrsg.), Einzelhandel, S.  13 (15); Priebs, DÖV 2010, 503 (506). 614 Die Vereinbarkeit der Regionalräte mit § 9 Abs. 6 S. 1 Hs. 1 ROG 1998 (nach den hier (o. S. 129 ff.) aufgestellten Kriterien zu Recht) bejahend Kreibohm/Zülka, NWVBl. 2003, 334 (335); Lahme, regionaler Flächennutzungsplan, S. 108 ff.; Grotefels/Lahme, BauR 2009, 1390 (1394); Real, Vergleich, S. 81; Schmidt-Eichstaedt, in: Jarass (Hrsg.), Interkommunale Abstim­ mung, S. 37 (46); a. A. Bunzel, in: Bunzel/‌Reitzig/‌Sander, Interkommunale Kooperation, S. 79. 615 Die „Öffnungsklausel“ der §§ 10a, 10b LPlG NW a. F. wurde eingefügt durch Artikel I des Gesetzes zur Stärkung der regionalen und interkommunalen Zusammenarbeit der Städte, Ge­ meinden und Kreise in Nordrhein-Westfalen v. 3.2.2004 (GV. NW S. 96) und dann übernom­ men in die §§ 25, 26, 50 Abs. 1 Nr. 2 des Gesetzes zur Neufassung des Landesplanungsgesetzes NRW v. 3.5.2005 (GV. NW S. 430); vgl. auch die Verordnung zu Regionalen Flächennutzungs­ plänen nach § 50 Abs. 1 Nr. 2 Landesplanungsgesetz (Artikel 4 der Verordnung zur Neufassung der Verordnungen zum Landesplanungsgesetz v. 10.5.2005 (GV. NW S. 230)). 616 Öffentlich-rechtliche Vereinbarung über eine Planungsgemeinschaft zur Erstellung eines Regionalen Flächennutzungsplans zwischen den Städten Bochum, Essen, Gelsenkirchen, Herne, Mülheim an der Ruhr und Oberhausen v. 20.10.2004 (GV. NW S. 921). 608

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

Da die Planungsgemeinschaft nach dem Modell des § 204 BauGB organisiert ist, hat sie keine eigene Rechtspersönlichkeit.617 Ihr verfahrensbegleitender Ausschuss soll die stadtübergreifende regionalpolitische Abstimmung gewährleisten und die Beschlüsse im Erstellungsverfahren vorbereiten.618 Letztlich ist der Regionale Flä­ chennutzungsplan von den Stadtverwaltungen selbst ausgearbeitet und von jedem Rat der sechs beteiligten Städten übereinstimmend beschlossen worden.619 Die zu­ ständigen Träger der Regionalplanung, d. h. anfangs die drei Bezirksregierungen und Regionalräte bzw. ab 2009 der Geschäftsführer und die Verbandsversammlung des Regionalverbands Ruhr,620 sind im Planaufstellungsverfahren ohne Entschei­ dungskompetenz zu beteiligen gewesen.621 Das hat sich mit der Abschaffung der Regionalen Flächennutzungsplanung im novellierten LPlG NW622 geändert: Zwar bleibt der 2009 genehmigte623 Regio­ nale Flächennutzungsplan der Planungsgemeinschaft Städteregion Ruhr vorüber­ gehend624 als gemeinsamer Flächennutzungs- und räumlicher Teilregionalplan wirksam.625 Solange der Regionalverband Ruhr keinen Regionalplan beschließt, darf die Planungsgemeinschaft Städteregion Ruhr den Regionalen Flächennut­ zungsplan ändern, ergänzen und aufheben.626 Dazu ist aber fortan das Benehmen und ab der Einleitung des Regionalplanungsverfahrens durch den sog. Erarbeitungs­ beschluss für einen neuen Regionalplan sogar das Einvernehmen des Regional­ verbands Ruhr erforderlich.627 Deshalb ist die Regionale Flächennutzungsplanung 617

Hendler, UPR 2006, 325 (328); Lahme, regionaler Flächennutzungsplan, S. 180 ff.; Grotefels/Lahme, in: Mielke/Münter (Hrsg.), Regionalisierungsansätze, S. 84 (91 f.). 618 Vgl. Artikel 5 der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung (s. o. Fn. 616) und § 3 der Verord­ nung zu Regionalen Flächennutzungsplänen (s. o. Fn. 615). 619 Vgl. Artikel 3 der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung (s. o. Fn. 616); § 6 der Verordnung zu Regionalen Flächennutzungsplänen (s. o. Fn.  615); § 40 Abs.  1 LPlG DVO NW; kritisch zu diesem Einstimmigkeitserfordernis Greiving, in: Birkmann/Finke (Hrsg.), Novellierung des Landesplanungsrechts, S. 10 (14 f.); ders., in: Mielke/Münter (Hrsg.), Regionalisierungs­ ansätze, S. 104 (104). 620 Vgl. o. S. 257 f. 621 Vgl. § 25 Abs. 2 S. 3 LPlG a. F. und § 4 Abs. 3 der Verordnung zu Regionalen Flächen­ nutzungsplänen (s. jeweils o. Fn. 615); LT-Drucks. NW 13/4902, S. 91; Lahme, regionaler Flä­ chennutzungsplan, S. 102, 117 f.; Grotefels/Lahme, BauR 2009, 1390 (1394); dies., in: Mielke/ Münter, Regionalisierungsansätze, S. 84 (91 f.). Zur (umstrittenen) Vereinbarkeit mit § 9 Abs. 6 ROG 1998 bzw. § 9 Abs. 4 ROG 2009 vgl. o. S. 129 ff. 622 Durch Artikel 1 des Gesetzes zur Änderung des Landesplanungsgesetzes NRW (LPlG) und weiterer Vorschriften v. 16.3.2010 (GV. NW S. 212); vgl. auch o. Fn. 524. 623 Vgl. die Bekanntmachung der Genehmigung des Regionalen Flächennutzungsplans der Planungsgemeinschaft Städteregion Ruhr für die Stadtgebiete der Städte Bochum, Essen, Gelsenkirchen, Herne, Mülheim an der Ruhr und Oberhausen durch die Ministerin für Wirt­ schaft, Mittelstand und Energie des Landes Nordrhein-Westfalen v. 18.11.2009 (GV. NW 2010, S. 261). 624 Nach § 39 Abs. 4 LPlG NW längstens bis zum 31.12.2015; vgl. für die Fortgeltung des bauleitplanerischen Teils § 39 Abs. 5 LPlG NW. 625 Vgl. § 39 Abs. 1 LPlG NW. 626 Vgl. § 39 Abs. 2 LPlG NW. 627 Vgl. § 39 Abs. 3 LPlG NW; LT-Drucks. NW 14/10088, S. 96.

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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durch die Planungsgemeinschaft Städteregion Ruhr rückblickend eine Zwischen­ stufe zur Regionalplanung durch den Regionalverband Ruhr gewesen.628 V. Beteiligung der Regionalräte an der Braunkohlenplanung Das nordrhein-westfälische Braunkohlenplangebiet umfasst Teile der Planungs­ regionen der Regierungsbezirke Düsseldorf und Köln.629 Als zuständiges Sonder­ gremium für die Braunkohlenplanung wurde ein Braunkohlenausschuss eingerich­ tet.630 Er setzt sich u. a. aus einer Regionalen Bank zusammen, deren Mitglieder gleichzeitig im Regionalrat des Regierungsbezirks Köln bzw. Düsseldorf stimm­ berechtigt vertreten sind.631 Vergleichbar mit den Regionalräten bei der Regional­ planung trifft der Braunkohlenausschuss die sachlichen und verfahrensmäßigen Entscheidungen zur Erarbeitung der Braunkohlenpläne,632 wobei die Regional­ planungsbehörde Köln als weisungsgebundene Geschäftsstelle633 das Erarbei­ tungsverfahren durchführt.634 War der Braunkohlenausschuss früher sogar noch ein Sonderausschuss des Bezirksplanungsrats,635 so teilt er jetzt immer noch die Rechtsstellung des Regionalrats als (unselbstständiges) Organ der unmittelbaren Landesverwaltung636.637 Also ist das Land Nordrhein-Westfalen Träger der Regio­ nalplanung im ganzen Landesgebiet.638

628 Vgl. LT-Drucks. NW 14/2774, S. 36; Grotefels/Lahme, BauR 2009, 1390 (1398); Lahme, regionaler Flächennutzungsplan, S.  373; Greiving, in: Mielke/Münter (Hrsg.), Regionalisie­ rungsansätze, S. 104 (115). 629 Vgl. § 25 LPlG NW i. V. m. § 19 LPlG DVO NW. 630 § 20 Abs. 1 LPlG NW. 631 Vgl. § 20 Abs. 2, § 21 Abs. 3 LPlG NW. Dies bei der Prüfung der demokratischen Legi­ timation betonend VerfGH NW, DVBl. 1997, 1107 (1110). 632 Vgl. § 24 Abs. 1 S. 1 LPlG NW. 633 § 23 Abs. 5 LPlG NW. 634 § 24 Abs. 1 S. 2 LPlG NW; vgl. auch § 28 LPlG NW; VerfGH NW, DVBl. 2012, 29 (juris Rn. 4). 635 So noch in § 39 Abs. 1 des Gesetzes zur Neufassung des Landesplanungsgesetzes NRW v. 6.5.2005 (GV. NW S. 430); vgl. auch Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raumordnungs- und Landes­ planungsrecht, M 250 (Bearbeitung 1980) Rn. 44a. 636 Zum Begriff vgl. o. S. 100 ff. 637 So wohl auch v. Kraack, in: Keller/v. Kraack/Garrelmann, LPlG NW, § 20 Erl. 2; bereits zum Sonderausschuss Kamphausen, DÖV 1984, 146 (147); Schnapp, in: FS Fabricius, S. 87 (93); Hoppe, in: Papier/Grimm (Hrsg.), StVwR NW, S. 351; Erbguth, VerwArch 86 (1995), 327 (331 f.). Für die Mitglieder vgl. den Verweis des § 20 Abs. 2 S. 2 LPlG NW auf § 11 LPlG NW. 638 Zur umstrittenen Einordnung der Braunkohlenplanung als Regionalplanung vgl. bereits o. S. 45 f.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

G. Rheinland-Pfalz I. Einteilung der fünf Planungsregionen Schon kurz nach Erlass des ROG 1965 schloss der rheinland-pfälzische Landes­ gesetzgeber die kreisfreien Städte und Landkreise zu „Planungsgemeinschaften“ zusammen639 und grenzte neun Planungsregionen ab.640 Die vielen Überlappungen der Planungsregionen641 ließ er ausdrücklich zu.642 Seit 1977 ist Rheinland-Pfalz nur noch in fünf – sich mit Ausnahme der kreis­ freien Stadt Worms643 nicht mehr überlappende – Planungsregionen eingeteilt (vgl. jetzt § 13 LPlG RP644):645 Während in den Planungsregionen Mittelrhein-Wester­ wald, Trier, Rheinhessen-Nahe und Westpfalz die Regionalplanung bis heute nach dem Grundmodell einer Planungsgemeinschaft organisiert ist, ist in der früheren Planungsregion Rheinpfalz646 seit 2006647 der landesgrenzenüberschreitende Ver­ band Region Rhein-Neckar648 Träger der Regionalplanung.649

639 Vgl. §§ 14 ff. des Landesgesetzes für Raumordnung und Landesplanung v. 14.6.1966 (GVBl. RP S. 177). 640 Durch § 1 des Landesgesetzes über die Einteilung des Landes in Regionen v. 16.3.1967 (GVBl. RP S.  68); vgl. auch Schefer, in: ARL (Hrsg.), Geschichtliche Entwicklung, S.  290 (298 ff.); Evers, Regionalplanung, S. 106. 641 Nach § 1 Abs. 2 Nr. 1, 2 des Landesgesetzes über die Einteilung des Landes in Regionen v. 16.3.1967 (GVBl. RP S. 68) gehörte z. B. der ganze Landkreis Neuwied zur Region Wes­ terwald und einzelne Gemeinden dieses Landkreises gleichzeitig zur Region Mittelrhein; vgl. auch LT-Drucks. RP 8/524, S.  6 f.; Bundesraumordnungsbericht 1974, BT-Drucks. 7/3582, S. 139; Brenken, Organisation, S. 1 (9). 642 § 14 Abs. 1 S. 2 des Landesgesetzes für Raumordnung und Landesplanung v. 14.6.1966 (GVBl. RP S. 177). 643 Dazu u. S. 273 f. 644 Erst mit dem Landesplanungsgesetz v. 10.4.2003 (GVBl. RP S.  41) teilt das LPlG RP selbst die Planungsregionen ein; vgl. LT-Drucks. RP 14/1744, S. 1, 20, 24, 26. 645 Durch Artikel 1 Nr. 1 des Landesgesetzes zur Änderung des Regionengesetzes und des Landesplanungsgesetzes v. 18.11.1976 (GVBl. RP S. 257); vgl. auch die Neubekanntmachung des Landesgesetzes über die Einteilung des Landes in Regionen v. 8.2.1977 (GVBl. RP S. 15) und LT-Drucks. RP 8/524, S.  6 f. Rechtlich zugelassen waren Überlappungen aber weiter­ hin nach dem unveränderten § 14 Abs. 1 S. 2 des neu bekannt gemachten Landesgesetzes für Raumordnung und Landesplanung v. 8.2.1977 (GVBl. RP S. 6). 646 Vgl. § 1 Abs. 2 Nr. 4 des Landesgesetzes über die Einteilung des Landes in Regionen v. 8.2.1977 (GVBl. RP S. 15). 647 Art. 2 Abs. 1 des Staatsvertrags zwischen den Ländern Baden-Württemberg, Hessen und Rheinland-Pfalz über die Zusammenarbeit bei der Raumordnung und Weiterentwicklung im Rhein-Neckar-Gebiet v. 26.7.2005 (GBl. BW S. 710; GVBl. He. I S. 688; GVBl. RP S. 496); im Folgenden: Staatsvertrag Rhein-Neckar. 648 Zu ihm u. S. 273 f. und ausführlich S. 445 ff. 649 § 13 Abs. 3 LPlG RP, Art. 3 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Nr. 3 Staatsvertrag Rhein-Neckar.

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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II. Vier Planungsgemeinschaften 1. Organisation Die Planungsgemeinschaften sind (Gebiets-)Körperschaften des öffentlichen Rechts, auf die das Zweckverbandsrecht (§§ 2 ff. KomZG RP) subsidiär zum – bis­ lang nicht an das ROG 2009 angepassten650  – LPlG RP entsprechend anzuwen­ den ist.651 Die kreisfreien Städte und Landkreise der jeweiligen Planungsregion sind kraft Gesetzes Mitglieder der jeweiligen Planungsgemeinschaft.652 Als zusätz­ liche Mitglieder können auf Antrag die großen kreisangehörige Städte653 und – was im Bundesgebiet einzigartig ist654  – auch IHKs, Handwerkswerkskammern und Landschaftskammern sowie (privatrechtlich organisierte)  Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände aufgenommen werden.655 Die Regionalvertretung und der Regionalvorstand sind die beiden Organe einer Planungsgemeinschaft:656 Der Regionalvertretung als „Regionalparlament“657 ge­ hören die Oberbürgermeister der kreisfreien Städte und die Landräte der Land­ kreise als Mitglieder kraft Amtes an.658 Ferner besteht sie aus Mitgliedern, die von den kreisfreien Städten, den Landkreisen und  – sofern sie Mitglieder der Planungsgemeinschaft sind  – den großen kreisangehörigen Städten gestaffelt nach ihrer jeweiligen Einwohnerzahl entsandt werden.659 Diese Mitglieder wer­ den von den Stadträten und Kreistagen gewählt.660 Schließlich sind in der Re­ gionalvertretung die sonstigen Mitglieder der Planungsgemeinschaft mit je einer Stimme vertreten.661 Die Regionalvertretung wählt aus ihrer Mitte den Regio­ nalvorstand, der sich zu mindestens einem Drittel aus den gewählten Mitglie­ dern der Regionalvertretung662 zusammensetzen muss.663 Für fachlich oder räum­ 650

Nach Inkrafttreten des ROG 2009 wurde das LPlG RP nur punktuell durch Artikel 25 des Zweiten Landesgesetzes zur Kommunal- und Verwaltungsreform v. 28.9.2010 (GVBl. RP S. 280) geändert. 651 Vgl. § 15 Abs. 1 S. 1 LPlG RP; bereits kritisch zur Einordnung als Zweckverbände Knecht, Landesplanungsrecht RP, S. 97 ff.; Wahl, Rechtsfragen, Bd. II, S. 188 (Fn. 21). 652 Vgl. § 14 Abs. 1 LPlG RP. 653 Vgl. dazu § 6 GemO RP. 654 Vgl. u. S. 310 ff. 655 Vgl. § 14 Abs. 2 LPlG RP; diese als „gekorene“ Mitglieder bezeichnend Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, M 250 (Bearbeitung 1980) Rn.  64; Bäumler, in: PdK RP, LPlG, § 14 (Bearbeitung 2009) Erl. 1, § 15 (Bearbeitung 2009) Erl. 2. 656 § 15 Abs. 2 LPlG RP. 657 So Eberle, RuR 1987, 27 (27 f.); Brenken/Schefer, Landesplanungsgesetz und Regionen­ gesetz, § 16 LPlG Erl. 2; Budde, Innere Kolonisation 1978, 135 (135); mit einigen Bedenken auch Benz, Parlamentarische Formen, S. 11 f. 658 Vgl. § 15 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 LPlG RP. 659 § 15 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 Hs. 1 LPlG RP. 660 § 15 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 Hs. 2 LPlG RP. 661 § 15 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 LPlG RP. 662 I. S.v. § 15 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 LPlG RP. 663 Vgl. § 15 Abs. 5 LPlG RP.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

lich begrenzte Planungsaufgaben können die Planungsgemeinschaften Ausschüsse bilden.664 Dagegen sind regionale Planungsbeiräte zur Beratung der Planungs­ gemeinschaften nicht mehr vorgesehen.665 Verfügte bis 1974666 jede Planungs­ gemeinschaft noch über eine eigene Verwaltungsstelle, so nimmt jetzt die obere Landesplanungsbehörde deren Verwaltungsaufgaben unentgeltlich wahr.667 Ins­ besondere wird für jede Planungsgemeinschaft im Einvernehmen mit dem jeweili­ gen Regionalvorstand ein „leitender Planer“ bestellt.668 Obwohl die leitenden Planer jeweils Landesbeamten bei den Struktur- und Genehmigungsdirektionen Nord und Süd sind, die den aufgelösten Bezirksregierungen als obere Landesplanungs­ behörden nachfolgten,669 können ihnen die Planungsgemeinschaften Weisungen erteilen.670 Weitere, teilweise vom Zweckverbandsrecht abweichende Organisationsregelungen (z. B. über die Aufgabenverteilung der Organe oder einen Vorsitzenden der Planungsgemeinschaft671) überlässt das LPlG RP den Satzungen der Planungs­ gemeinschaften.672 So kann dort etwa geregelt werden, dass weder die Mitglieder der Regionalvertretung673 noch des Regionalvorstands weisungsgebunden sind674 664

§ 15 Abs. 6 LPlG RP. Sie waren nach § 15 Abs. 4 des Landesgesetzes für Raumordnung und Landesplanung v. 14.6.1966 (GVBl. RP S. 177) noch obligatorisch und sind seit Artikel 1 Nr. 13 e) des Landes­ gesetzes zur Änderung planungsrechtlicher Vorschriften v. 20.12.1994 (GVBl. RP S. 461) nur noch fakultativ. 666 Vgl. das Landesgesetz zur Änderung des Landesgesetzes für Raumordnung und Landes­ planung v. 20.5.1974 (GVBl. RP S. 213); Budde, Innere Kolonisation 1978, 135 (135). 667 Vgl. § 14 Abs. 5 S. 1 LPlG RP. 668 Vgl. § 14 Abs. 5 S. 3 LPlG RP. 669 Durch Artikel 142 des Landesgesetzes zur Reform und Neuorganisation der Landesver­ waltung v. 12.10.1999 (GVBl. RP S.  325); vgl. jetzt § 3 S.  1 Nr.  2 LPlG RP i. V. m. §§ 5 ff. VwORG RP. 670 Bäumler, in: PdK RP, LPlG, § 14 (Bearbeitung 2009) Erl. 1; so bereits zu den Bezirks­ regierungen Budde, Innere Kolonisation 1978, 135 (135); Eberle, RuR 1987, 27 (27); Weyl, in: Becker-Marx (Hrsg.), Zukunftssicherung, S.  90 (107); die Weisungsbefugnis noch aus­ drücklich anordnend § 15 Abs.  2 S.  1 LPlG RP i. d. F. v. 20.5.1974 (GVBl. RP S.  213, s. o. Fn. 666); diese ist nicht mehr im LPlG RP, aber (klarstellend) in den Verbandssatzungen vor­ gesehen (vgl. z. B. § 16 S.  1, 2 der Satzung der Planungsgemeinschaft Mittelrhein-Wester­ wald v. 19.1.2004  i. d. F.  v.  8.12.2008 (abrufbar  unter: http://www.mittelrhein-‌westerwald. de/‌upload/‌Satzung_Pl_Gem__Stand_02_2009_‌Lesefassung_211.pdf, letzter Abruf: 2.2.2014)). 671 Vgl. z. B. § 12 der Satzung der Planungsgemeinschaft Mittelrhein-Westerwald v. 19.1.2004 i. d. F. v. 8.12.2008 (s. soeben Fn. 670). 672 § 15 Abs. 1 S. 1, Abs. 6 LPlG RP; vgl. dazu auch die außer Kraft getretene Mustersatzung als Anlage 1 zur Verwaltungsvorschrift der Staatskanzlei zum Vollzug des Landesplanungs­ gesetzes v. 30.12.1991 (MinBl. RP 1992, S. 113). 673 Für sie an sich eine Weisungsgebundenheit vorsehend § 15 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 LPlG RP i. V. m. § 8 Abs. 2 S. 2 KomZG RP. 674 So noch ausdrücklich § 2 der Zweiten Landesverordnung zur Durchführung des Landes­ planungsgesetzes v. 19. April 1967 (GVBl. RP S. 136), die aber durch Artikel 5 Abs. 2 Nr. 2 des Landesgesetzes zur Änderung planungsrechtlicher Vorschriften v. 20.12.1994 (GVBl. RP S. 461) mit Verweis auf die Satzungen der Planungsgemeinschaften (vgl. LT-Drucks. RP 12/5150, S. 38) außer Kraft trat. Trotzdem noch großzügiger als hier (Weisungsfreiheit auch 665

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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oder dass die Mitgliedsvertreter in der Regionalvertretung nicht einheitlich abstim­ men müssen.675 2. Aufgaben Das von § 12 LPlG RP geforderte Zusammenwirken von Land, Gemeinde­ verbänden und Gemeinden in der Regionalplanung zeigt sich in der Organisation der Planungsgemeinschaften. Folgerichtig ist die Aufstellung und Änderung von regionalen Raumordnungsplänen, d. h. Regionalplänen i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG,676 die Hauptaufgabe der Planungsgemeinschaften.677 § 14 Abs. 3 S. 1 LPlG RP sieht darin zwar in missverständlicher Weise eine „Pflichtaufgabe der kommunalen Selbstverwaltung“.678 Aber systematisch betrachtet gehört die überört­ liche Regionalplanung679 zur „Landesplanung“680 und ist keine Selbstverwaltungs­ aufgabe der Gemeinden als Mitglieder der Planungsgemeinschaft681,682 sondern der Planungsgemeinschaft selbst.683 Vielmehr sind die Gemeinden im Erarbeitungs­ verfahren einzeln zu beteiligen.684 Immerhin verdeutlicht die Formulierung „kom­ munal“, dass die Planungsgemeinschaft und nicht die staatliche Struktur- und Ge­ nehmigungsdirektion Trägerin der Regionalplanung ist.685 So erstellt der leitende Planer nach den Weisungen der Planungsgemeinschaft nur die Planentwürfe.686 Die wesentlichen Entscheidungen sind der Regionalvertretung zugewiesen;687 dazu gehört der Beschluss des regionalen Raumordnungsplans,688 dessen Rechts­ ohne entsprechende Satzungsregelung) Bäumler, in: PdK RP, LPlG, § 14 (Bearbeitung 2009) Erl. 1, § 15 (Bearbeitung 2009) Erl. 3. 675 So aber die grundsätzlich sinngemäß geltende Regelung gem. § 15 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 LPlG RP i. V. m. § 8 Abs. 2 S. 1 KomZG, von der gem. § 15 Abs. 1 S. 2 LPlG RP durch die Satzung abgewichen werden kann. 676 Vgl. auch die Legaldefinition der Regionalplanung im weiteren Sinne in § 12 LPlG RP. 677 Vgl. LT-Drucks. RP 14/1744, S. 24. 678 Vgl. § 14 Abs. 3 S. 1 LPlG RP; daran ausdrücklich festhaltend LT-Drucks. RP 12/5150, S. 24. 679 Vgl. nur § 2 Abs. 1 S. 2, § 12 LPlG RP. 680 Die Zugehörigkeit zur „Landesplanung“ betonen z. B. §§ 5, 12 LPlG RP. 681 D. h. für die Gemeinden i. S. v. § 2 Abs. 1 S. 2 GemO RP. 682 So aber wohl Bielenberg, DÖV 1967, 190 (191). 683 So auch Knecht, Landesplanungsrecht RP, S.  101; Wahl, Rechtsfragen, Bd.  II, S.  188 (Fn. 188): „falsa demonstratio“. 684 Vgl. § 10 Abs. 1 S. 2 LPlG RP. 685 Zur Planungsgemeinschaft als Antragsgegnerin i. S. v. § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO (zu diesem Kriterium s. o. S. 69 ff.) vgl. OVG Koblenz, NuR 2008, 709; daraus sogar eine eigene „Pla­ nungshoheit“ ableitend Spannowsky, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 9 (Bearbeitung 2008) Rn. 28. 686 Zur Zuständigkeit des leitenden Planers vgl. § 10 Abs. 1 S. 1 i. V. m. § 14 Abs. 5 S. 1 LPlG RP. Zur Weisungsbefugnis Hoppe/Menke, RuL Rheinland-Pfalz, Rn. 1101 f. und die Nachw. in Fn. 670. 687 Zum Arbeitsablauf vgl. auch LT-Drucks. RP 12/5150, S. 32. 688 § 14 Abs. 4 Nr. 3 LPlG RP.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

natur im LPlG RP allerdings nicht festgelegt ist.689 Am Ende muss der regio­ nale Raumordnungsplan nach einer Prüfung, die über die reine Rechtmäßigkeits­ kontrolle hinausgeht,690 von der obersten Landesplanungsbehörde691 genehmigt werden.692 Zudem kann die oberste Landesplanungsbehörde die Planungsgemein­ schaft anweisen, einen regionalen Raumordnungsplan aufzustellen und  – so­ fern diese Planungspflicht nicht erfüllt wird – die Planung im Wege der Ersatz­ vornahme sogar selbst übernehmen.693 Über diese Regionalplanung im engeren Sinne694 hinaus wirken die Planungs­ gemeinschaften als Träger der Regionalplanung zusammen mit den Landes­ planungsbehörden auf die Verwirklichung des landesweiten Raumordnungsplans695 und der Regionalpläne hin.696 Genauer gesagt können die Planungsgemeinschaften regionale Entwicklungskonzepte erarbeiten, mit denen raumbedeutsame Planun­ gen und Maßnahmen vorgeschlagen und aufeinander abgestimmt werden und die Grundlage für die Fortschreibung der regionalen Raumordnungspläne sein kön­ nen.697 Weitere konzeptionelle oder koordinierende Aufgaben im Zusammenhang mit der Regionalplanung können die Planungsgemeinschaften mit Zustimmung der obersten Landesplanungsbehörde übernehmen.698 Außerdem können sie Vor­ schläge für Förderprogramme und -maßnahmen unterbreiten,699 ohne gleich­zeitig Vollzugsaufgaben übertragen zu bekommen.700 Zur Aufstellung eines regionalen Raumordnungsberichts sind sie im Abstand von fünf Jahren verpflichtet.701 Im Übrigen räumt das LPlG RP702 den Planungsgemeinschaften einige Beteiligungs­ rechte ein und überlässt den Landesplanungsbehörden die Entscheidungsrechte 689 Die Rechtsnormqualität der Ziele der Raumordnung i. S. v. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO mit Verweis auf BVerwGE 119, 217 (220 ff.) zu Recht anerkennend OVG Koblenz, NuR 2008, 709 (juris Rn. 21); vgl. auch Hendler, in: ders./Hufen/Jutzi (Hrsg.), Landesrecht RP, § 8 Rn. 44. 690 Vgl. § 10 Abs. 2 S. 2 LPlG RP („unrichtig oder nicht zweckmäßig“) und die Möglich­ keit zur Änderung des Plans nach § 10 Abs. 5 LPlG RP; vgl. auch Bäumler, in: PdK RP, LPlG, § 10 (Bearbeitung 2009) Erl. 2; Wahl, Rechtsfragen, Bd. II, S. 189 f.; Schmidt-Aßmann, DÖV 1981, 237 (242); Hoppe/Menke, RuL Rheinland-Pfalz, Rn. 1119, 1296 ff.; Gruber, kommuna­ lisierte Regionalplanung, S. 101, 191; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 1 (Bearbeitung 2010) Rn.  283; Biersch, DVP 1997, 325 (328); a. A. Knecht, Landesplanungsrecht RP, S.  106 ff. S. auch die allgemeinen Aufsichtsbefugnisse nach § 15 Abs. 8 LPlG RP. 691 D. h. dem Ministerium für Wirtschaft, Klimaschutz, Energie und Landesplanung (vgl. § 3 S. 1 Nr. 1 LPlG RP i. V. m. § 9 Nr. 18 LRegGVertAnO RP). 692 § 10 Abs. 2, 5 i. V. m. § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 d) LPlG RP. 693 Vgl. § 10 Abs. 4 LPlG RP; LT-Drucks. RP 12/5150, S. 24, 31. 694 Vgl. o. S. 50 ff. 695 Sog. Landesentwicklungsprogramm, vgl. z. B. §§ 4, 7 f. LPlG RP. 696 Vgl. § 11 LPlG RP. 697 § 14 Abs. 1 S. 2 i. V. m. § 11 Abs. 1 S. 3 LPlG RP; vgl. auch § 2 Abs. 2 LPlG RP. 698 § 14 Abs. 3 S. 3 LPlG RP. 699 § 14 Abs. 3 S. 4 LPlG RP. 700 Dies betonend LT-Drucks. RP 14/1744, S. 24 f. 701 § 14 Abs. 3 S. 5 LPlG RP. 702 Vgl. auch z. B. § 8 Abs. 3 NVG RP: Nahverkehrsplanung im Benehmen mit den zuständi­ gen regionalen Planungsgemeinschaften.

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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(z. B. beim Raumordnungsverfahren703); teilweise müssen die Landesplanungs­ behörden im Benehmen mit den Planungsgemeinschaften entscheiden (z. B. beim Zielabweichungsverfahren704). III. Kreisfreie Stadt Worms als Mitglied des Verbands Region Rhein-Neckar Im landesgrenzenüberschreitenden Verband Region Rhein-Neckar705 sind  – neben den fünf Mitgliedern aus Baden-Württemberg und Hessen706 – aus Rhein­ land-Pfalz sechs kreisfreie Städte und vier Landkreise mitgliedschaftlich ver­ treten.707 Das Verfahren der Aufstellung und Genehmigung seines einheitlichen Regionalplans richtet sich nach dem jeweils geltenden LPlG RP.708 Einzig das Gebiet der kreisfreien Stadt Worms wird sowohl von einer rhein­ land-pfälzischen Planungsregion (Region Rheinhessen-Nahe)  als auch der Re­ gion Rhein-Neckar umfasst,709 so dass die kreisfreie Stadt Worms Mitglied beider Regionalplanungsträger ist. Diese Doppelzugehörigkeit ist im Bundesgebiet ein­ malig710 und planungstechnisch anspruchsvoll. Überlappungen der rheinland-pfäl­ zischen Planungsregionen sollten ursprünglich diejenigen Gebietsteile betreffen, die sich nicht eindeutig einem großflächigen, weitgehend miteinander verfloch­ tenen Lebens- und Wirtschaftsraum711 zuordnen ließen.712 Rechtlich verstößt eine derartige Einteilung der Planungsregionen solange nicht gegen die Vorgaben des ROG,713 wie die beiden zuständigen Träger der Regionalplanung widerspruchs­ freie regionalplanerische Festlegungen i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG treffen. Das erfordert für das sich überschneidende Zuständigkeitsgebiet, d. h. das Gebiet der kreisfreien Stadt Worms, nicht zwingend einen einheitlichen Regionalplan. So wie sich die Planungsgemeinschaft Rheinhessen-Nahe und der Verband Region

703

§ 17 Abs. 5 S. 1 Nr. 1 LPlG RP. § 10 Abs. 6 LPlG RP; vgl. auch § 20 Abs. 1 S. 2 LPlG RP für die landesplanerische Stel­ lungnahme. 705 Zu ihm noch ausführlicher u. S. 445 ff. 706 Vgl. Art. 1 Abs. 2 Nr. 1, 2 Staatsvertrag Rhein-Neckar; dazu schon o. S. 238 und noch u. S. 350 ff., 445 ff. 707 § 13 Abs. 3 LPlG RP, Art. 1 Abs. 2 Nr. 3 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 708 Art. 5 Abs. 1 S. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar; dazu noch u. S. 350 f., 455 f. 709 Vgl. § 13 Abs. 2 Nr. 3, Abs. 3 LPlG RP. 710 Zur Überlappung im hessischen Landkreis Bergstraße, in dem der Regionalplan des Ver­ bands Region Rhein-Neckar jedoch nicht unmittelbar gilt, vgl. o. S. 238. 711 Vgl. die Legaldefinition einer „Region“ in § 14 Abs. 1 S. 1 des Landesgesetzes für Raum­ ordnung und Landesplanung v. 14.6.1966 (GVBl. RP S. 177). 712 Vgl. LT-Drucks. RP 8/524, S. 7; Brenken/Schefer, Landesplanungsgesetz und Regionen­ gesetz RP, § 14 LPlG Erl. 1.c); speziell für die kreisfreie Stadt Worms Bäumler, in: PdK RP, LPlG, § 13 (Bearbeitung 2009), Erl. 3. 713 Vgl. o. S. 114 ff. 704

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

Rhein-Neckar als benachbarte Träger der Regionalplanung gem. § 7 Abs. 3 ROG714 ohnehin interregional abstimmen müssen, gilt das erst recht für diesen überlap­ penden Planungsraum. Ob die beiden Regionalpläne tatsächlich widerspruchsfrei aufgestellt wurden, muss besonders bei deren Genehmigung715 geprüft werden.716 Neben § 13 Abs. 3 LPlG RP für den Verband Region Rhein-Neckar enthält § 13 Abs. 5 LPlG RP717 eine weitere, bislang aber nicht gebrauchte Öffnungsklausel, nach der durch Staatsvertrag noch andere Planungsregionen landes- oder staats­ grenzenüberschreitend eingeteilt werden können.

H. Sachsen I. Vier Planungsregionen Der Freistaat Sachsen wurde 1992 zum ersten Mal in fünf Planungsregionen eingeteilt, für die jeweils ein Regionaler Planungsverband errichtet wurde.718 An dieser regionalplanerischen Grundstruktur änderte sich lange wenig,719 bis sich die Zahl der Planungsregionen im Jahr 2008 im Wege einer erneuten720 Kreis­ gebietsreform auf vier reduzierte.721 Seither gehört das Gebiet der verbliebenen drei kreisfreien Städte (Chemnitz, Dresden, Leipzig) und der zehn Landkreise722 jeweils komplett zu einer der vier Regionalen Planungsverbände (Leipzig-West­ sachsen, Chemnitz, Oberes Elbtal/Osterzgebirge, Oberlausitz-Niederschlesien).723 714

Vgl. auch (den nachrichtlichen) § 9 Abs. 4 S. 1 LPlG RP. Vgl. für den Verband Region Rhein-Neckar Art. 5 Abs. 4 Staatsvertrag Rhein-Neckar und u. S.  447 f., 457 f.; für die Planungsgemeinschaft Rheinhessen-Nahe § 10 Abs.  2 LPlG RP und o. S. 271 f. Daran ist die oberste Landesplanungsbehörde von Rheinland-Pfalz jeweils be­ teiligt: Beim Verband Region Rhein-Neckar muss sie das Einvernehmen erteilen und bei der Planungsgemeinschaft Rheinhessen-Nahe ist sie selbst Genehmigungsbehörde. 716 Vgl. auch Brenken/Schefer, Landesplanungsgesetz und Regionengesetz RP, § 14 LPlG Erl. 1.c). 717 Vgl. auch § 9 Abs. 4 S. 2 LPlG RP. 718 Durch § 19 Abs. 1, 2 des Gesetzes zur Raumordnung und Landesplanung des Freistaates Sachsen v. 24.6.1992 (SächsGVBl. S.  259); zur vorhergehenden Entwicklung Dammert, in: 100 Jahre Baugesetz Sachsen, S. 411 (411 ff.). 719 Vgl. insbesondere Artikel 1 § 9 Abs.  1, 2 des Gesetzes zur Neuregelung des Landes­ planungsrechts und zur Änderung der Sächsischen Bauordnung v. 14.12.2001 (SächsGVBl. S. 716); dazu LT-Drucks. Sa. 3/4875, Vorblatt S. 1 f., Begründung S. 9; Füßer/Götze, SächsVBl. 2002, 81 (86 f.); Sommerfeld, LKV 2003, 305 (306 f.). 720 Vgl. bereits Artikel 13 des Ersten und Artikel 8 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Kreisgebietsreformgesetzes und anderer kommunalrechtlicher Vorschriften v. 6.9.1995 (SächsGVBl. S. 281, 285). 721 Vgl. Artikel 7 des Gesetzes zur Neugliederung des Gebietes der Landkreise des Freistaates Sachsen und zur Änderung anderer Gesetze v. 29.1.2008 (SächsGVBl. S. 102) und die Über­ gangsvorschrift in § 20 Abs. 2 SächsLPlG. 722 Vgl. Artikel 1 § 1 des Gesetzes zur Neugliederung des Gebietes der Landkreise des Frei­ staates Sachsen und zur Änderung anderer Gesetze v. 29.1.2008 (SächsGVBl. S. 102). 723 Vgl. § 9 Abs. 1 SächsLPlG. 715

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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Daran hielt der sächsische Landesgesetzgeber fest, als er mit einem neugefassten SächsLPlG724 auf das ROG 2009 reagierte.725 II. Vier Regionale Planungsverbände als Träger der Regional- und Braunkohlenplanung 1. Organisation Die Regionalen Planungsverbände sind (Verbands-)Körperschaften des öffent­ lichen Rechts mit den kreisfreien Städten und Landkreisen der Planungsregion als Mitgliedern.726 Ihre beiden Organe sind die Verbandsversammlung und der Verbands­vorsitzende.727 Das Hauptorgan Verbandsversammlung besteht aus den Landräten und Ober­ bürgermeistern der Verbandsmitglieder und den weiteren Verbandsräten.728 Diese werden von den Kreistagen und Stadträten der kreisfreien Städte gestaffelt nach ihrer Einwohnerzahl gewählt.729 Um die Arbeitsfähigkeit der Verbandsversamm­ lung und die gleichmäßige Repräsentanz aller Gebietsteile der Planungsregion zu gewährleisten,730 ist die Zahl der insgesamt zulässigen Verbandsräte pro Verbands­ mitglied auf sechs gedeckelt.731 Alle Verbandsräte sind als Vertreter der ganzen Planungsregion tätig und deshalb an keine Aufträge und Weisungen ihres entsen­ denden Verbandsmitglieds gebunden.732 Zusätzlich zu den stimmberechtigten Ver­ bandsräten soll die Verbandsversammlung beratende Mitglieder (z. B. aus Organi­ sationen der Arbeitgeber und Gewerkschaften) berufen.733

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Gesetz zur Raumordnung und Landesplanung des Freistaates Sachsen v. 11.6.2010 (SächsGVBl. S. 174). 725 Vgl. § 1 Abs. 1 SächsLPlG; LT-Drucks. Sa. 5/859, Vorblatt S. 1 f., Begründung S. 1; Lan­ desentwicklungsbericht Sa. 2010, LT-Drucks. Sa. 5/6937, S. 22. 726 Vgl. z. B. § 9 Abs. 1, § 10 Abs. 2 SächsLPlG; LT-Drucks. Sa. 5/859, Begründung S. 24. Deutlicher noch § 19 Abs. 3 S. 2 des Gesetzes zur Raumordnung und Landesplanung des Frei­ staates Sachsen v. 24.6.1992 (SächsGVBl. S.  259): „Mitglieder der Regionalen Planungs­ verbände sind die Kreisfreien Städte und die Landkreise der Planungsregion.“; vgl. auch die Begründung dazu in LT-Drucks. Sa. 1/1246: „rechtssystematisch stehen sie zwischen Zweck­ verbänden und Gebietskörperschaften“. 727 § 9 Abs. 2 S. 2 SächsLPlG. 728 § 10 Abs. 1 S. 1, 2 SächsLPlG. 729 § 10 Abs. 1 S. 3, Abs. 2 SächsLPlG. 730 Vgl. bereits die Begründung zum ursprünglichen § 20 Abs. 2 SächsLPlG (s. o. Fn. 718) in LT-Drucks. Sa. 1/1246. 731 § 10 Abs. 2 S. 2 SächsLPlG. 732 Vgl. § 10 Abs.  4 S.  1 SächsLPlG; vgl. auch die Begründung zum ursprünglichen § 20 Abs. 4 SächsLPlG (s. o. Fn. 718) in LT-Drucks. Sa. 1/1246. 733 § 10 Abs.  5 SächsLPlG; vgl. dazu die Begründung zum ursprünglichen § 20 Abs.  5 SächsLPlG (s. o. Fn. 718) in LT-Drucks. Sa. 1/1246: „diese unmittelbare Einbindung ist wirk­ samer als die Bildung von Planungsbeiräten“.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

Den ehrenamtlichen Verbandsvorsitzenden (regelmäßig ein Landrat oder Ober­ bürgermeister einer kreisfreien Stadt) wählt die Verbandsversammlung aus ihrer Mitte.734 Er ist Vorsitzender der Verbandsversammlung, vertritt den Verband nach außen, erledigt die Geschäfte der laufenden Verwaltung, bereitet die Sitzungen der Verbandsversammlung vor und vollzieht deren Beschlüsse.735 Dabei kann er auf Bedienstete und insbesondere den hauptamtlichen Leiter der Verbandsgeschäfts­ stelle zurückgreifen, deren Fach- und Dienstvorgesetzter er zugleich ist.736 Sol­ che verbandseigenen Geschäftsstellen sind erst notwendig geworden, nachdem die Regionalen Planungsstellen bei den Staatlichen Umweltfachämtern737 zunächst in die damaligen738 drei Regierungspräsidien integriert739 und dann ganz aufgelöst wurden.740 Als Ausgleich gewährt der Freistaat den Regionalen Planungsverbän­ den nunmehr jährliche Finanzzuweisungen.741 Anstatt das Zweckverbandsrecht für entsprechend anwendbar zu erklären,742 überlässt es § 9 Abs. 3 S. 1 SächsLPlG den Regionalen Planungsverbänden selbst, ihre genauere Organisation durch die Verbandssatzung zu regeln. So muss die Verbandsversammlung mit der Stimmenmehrheit ihrer Mitglieder u. a. über die Bildung, Zusammensetzung und Aufgaben ständiger Ausschüsse beschließen.743 Das betrifft insbesondere die – nicht mehr obligatorische – Einrichtung eines Pla­ nungsausschusses,744 der bisher für die Braunkohlenplanung zu einem Braun­

734

§ 11 Abs. 1 SächsLPlG. § 11 Abs. 2 SächsLPlG. 736 Vgl. z. B. § 6 Abs.  6 der Neufassung der Satzung des Regionalen Planungsverbands Oberes Elbtal/‌Osterzgebirge v. 25.9.2013 (abrufbar unter: http://www.rpv-elbtalosterz.‌de/‌file admin/‌templates/‌PDF/‌Satzung_RPV_OEOE.pdf, letzter Abruf: 2.2.2014). 737 Vgl. zu ihnen § 24 des Gesetzes zur Raumordnung und Landesplanung des Freistaates Sachsen v. 24.6.1992 (SächsGVBl. S.  259); Artikel 1 § 13 des Gesetzes zur Neuregelung des Landesplanungsrechts und zur Änderung der Sächsischen Bauordnung v. 14.12.2001 (SächsGVBl. S.  716); Winkel, in: Jenkis (Hrsg.), Raumordnung und Raumordnungspolitik, S. 384 (395); Erbguth/Müller/Koch, ostdeutsche Länder, S. 158 f. 738 Durch Artikel 1 des Gesetzes zur Neuordnung der Sächsischen Verwaltung v. 5.2.2008 (SächsGVBl. S. 138) wurden sie in „Landesdirektionen“ umbenannt und durch Artikel 1 des Gesetzes zur Neuordnung von Standorten der Verwaltung und der Justiz des Freistaates Sach­ sen v. 22.1.2012 (SächsGVBl. S. 130) zur „Landesdirektion Sachsen“ vereinigt; vgl. jetzt § 19 Abs. 2 SächsLPlG. 739 Vgl. Artikel 1 Nr. 6 des Gesetzes zur Modernisierung der Sächsischen Verwaltung und zur Vereinfachung von Verwaltungsgesetzen v. 5.5.2004 (SächsGVBl. S. 148). 740 Durch das Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes v. 9.9.2005 (SächsGVBl. S.  257); vgl. auch LT-Drucks. Sa. 4/903, Begründung A.: „Kommunalisierung der Regiona­ len Planungsstellen“; Füßer/‌Müller, SächsVBl. 2007, 25 (26, Fn. 7); Einig, in: Mielke/Münter (Hrsg.), Regionalisierungsansätze, S. 4 (17). 741 Vgl. § 12 Abs. 2 SächsLPlG; LT-Drucks. Sa. 4/903, Begründung B. zu Nummer 4. 742 So noch § 19 Abs. 5 S. 1 des ursprünglichen SächsLPlG (s. o. Fn. 718). 743 Vgl. § 9 Abs. 3 S. 2 SächsLPlG. 744 Ihn noch als drittes Organ einordnend Artikel 1 § 9 Abs. 2 S. 2 des Gesetzes zur Neurege­ lung des Landesplanungsrechts und zur Änderung der Sächsischen Bauordnung v. 14.12.2001 (SächsGVBl. S. 716). 735

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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kohlenausschuss erweitert werden musste745.746 Im Übrigen kann die Verbandsver­ sammlung nach § 10 Abs. 6 SächsLPlG zeitweilige beratende und beschließende Ausschüsse bilden. 2. Aufgaben a) Regionalplanung i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG Die Aufstellung eines Regionalplans i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG ist die Hauptaufgabe747 jedes Regionalen Planungsverbands.748 Der Regionalplan wird nicht mehr von einer Regionalen Planungsstelle der unmittelbaren Landesverwal­ tung,749 sondern von der Verbandsgeschäftsstelle750 nach verbandsinternen Wei­ sungen der Verbandsorgane und des Planungsausschusses ausgearbeitet. An der Planaufstellung sind z. B. alle Gemeinden der Planungsregion, die sorbischen Interessenvertreter, die anerkannten Naturschutzvereinigungen und die benachbar­ ten Länder751 zu beteiligen.752 Am Ende wird der Regionalplan von der Verbands­ versammlung als Satzung des Regionalen Planungsverbands753 beschlossen.754 Der Regionalplan muss von der obersten Raumordnungs- und Landesplanungs­ behörde755 grundsätzlich innerhalb von sechs Monaten756 genehmigt werden, so­ weit er im Einklang mit dem ROG und dem SächsLPlG aufstellt wurde und sons­

745 So noch Artikel 1 § 11 Abs. 3, 4 des Gesetzes zur Neuregelung des Landesplanungsrechts und zur Änderung der Sächsischen Bauordnung v. 14.12.2001 (SächsGVBl. S. 716); vgl. auch Berkner, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch Raumordnung, S. 140 (145). 746 LT-Drucks. Sa. S. 5/859, Begründung S. 24. 747 So bereits die Begründung in LT-Drucks. Sa. 1/1246 zum ursprünglichen § 7 Abs.  1 SächsLPlG (s. o. Fn. 718). 748 Vgl. § 4 Abs. 1 S. 1 SächsLPlG. 749 Vgl. dazu noch Artikel 1 § 13 Abs.  1 S.  2 des Gesetzes zur Neuregelung des Landes­ planungsrechts und zur Änderung der Sächsischen Bauordnung v. 14.12.2001 (SächsGVBl. S. 716); OVG Bautzen, SächsVBl. 2003, 84 (85, 89); 2011, 261 (263); zum Begriff der unmit­ telbaren Landesverwaltung vgl. o. S. 100 ff. 750 Vgl. zu ihr bereits o. S. 276. 751 Vgl. dazu auch den Staatsvertrag zwischen dem Freistaat Sachsen und dem Land SachsenAnhalt über die Zusammenarbeit bei der Raumordnung und Landesplanung im Raum HalleLeipzig v. 27.8.1993 (SächsGVBl. 1994, S. 110; GVBl. SA 1994, S. 39) und den Staatsver­ trag zwischen dem Freistaat Sachsen und dem Freistaat Thüringen über die Zusammenarbeit in Fragen der Raumordnung und Landesplanung v. 12.9.1997 (SächsGVBl. 1998, S. 272; GVBl. Th. 1998, S. 9). 752 Vgl. § 6 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, 3, 4, 5 SächsLPlG. 753 Vgl. zur Zurechnung nach dem Maßstab des § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO (s. o. S. 69 ff.) z. B. OVG Bautzen, SächsVBl. 2003, 84 (85): „Verbandsversammlung des Antragsgegners“; 2007, 188 (188); 2013, 40 (41). 754 § 7 Abs. 2 S. 1 Hs. 1 SächsLPlG. 755 D. h. gem. § 19 Abs. 1 SächsLPlG dem Staatsministerium des Innern. 756 Vgl. § 7 Abs. 3 SächsLPlG, der in Satz 4 sogar eine Genehmigungsfiktion vorsieht.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

tigen Rechtsvorschriften nicht widerspricht.757 Damit ist die Genehmigung zwar rechtstechnisch als bloße Rechtmäßigkeitskontrolle ausgestaltet.758 Aufgrund § 4 Abs. 1 S. 3 SächsLPlG ist dennoch unverändert zu prüfen, ob sich der Regional­ plan in die angestrebte Entwicklung des Landes einfügt, wie sie sich etwa aus den Entscheidungen der Staatsregierung ergibt.759 Auf die seit 2001 im SächsLPlG enthaltene Verordnungsermächtigung, die re­ gionale Flächennutzungsplanung zuzulassen bzw. anzuordnen,760 hatte die Staats­ regierung nie zurückgegriffen.761 Folgerichtig erlaubt das neue SächsLPlG762  – abweichend von § 8 Abs.  4 ROG  – keine regionale Flächennutzungsplanung mehr.763 b) Braunkohlenplanung als Teilregionalplanung Gem. § 5 Abs. 1 S. 1 SächsLPlG muss für jeden Braunkohlentagebau ein Braun­ kohlenplan bzw. für jeden stillgelegten Braunkohlentagebau ein Sanierungsrah­ menplan aufgestellt werden. Diese Braunkohlenpläne sind Teilregionalpläne i. S. v. § 7 Abs. 1 S. 2 ROG;764 d. h. sie erstrecken sich räumlich nur auf die – früher noch gesetzlich ausgewiesenen765 – Braunkohlentagebaugebiete in den Planungsregio­ nen Westsachsen und Oberlausitz-Niederschlesien766 und treffen sachlich nur spe­ zielle Festlegungen (z. B. Abbaugrenzen und Sicherheitslinien).767 Deshalb sind für 757

§ 7 Abs. 2 S. 1 Hs. 2, S. 2 SächsLPlG. Vergleichbar mit der allgemeinen Staatsaufsicht über die Regionalen Planungsverbände nach § 12 Abs. 1 SächsLPlG. 759 Vgl. LT-Drucks. Sa. 5/859, Begründung S.  23; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 1 (Bearbei­tung 2010) Rn. 283. 760 Artikel 1 § 5 des Gesetzes zur Neuregelung des Landesplanungsrechts und zur Ände­ rung der Sächsischen Bauordnung v. 14.12.2001 (SächsGVBl. S.  716); dazu LT-Drucks. Sa. 3/4785, Begründung S. 5 f.; Schmidt-Eichstaedt, in: Mitschang (Hrsg.), Aufgabenwandel, S. 167 (173 ff.); Lahme, regionaler Flächennutzungsplan, S. 158 ff.; nach Groß, NuR 1998, 123 (124) überlegte Sachsen anfangs, die Braunkohlenpläne als regionale Flächennutzungspläne aufzustellen. 761 Vgl. Real, Vergleich, S. 83 f.; Lahme, regionaler Flächennutzungsplan, S. 162. 762 Gesetz zur Raumordnung und Landesplanung des Freistaates Sachsen v. 11.6.2010 (SächsGVBl. S. 174). 763 Vgl. bereits o. S. 180, 200 ff. 764 So ausdrücklich § 5 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 SächsLPlG; vgl. auch Dammert, in: 100 Jahre Bau­ gesetz Sachsen, S.  411 (413): „Vorreiterrolle bei der Regionalplanung“; Degenhart, in: FS Hoppe, S. 695 (698 f.); ders., in: ders./Dammert/Heggemann (Hrsg.), Bergrecht in der Entwick­ lung, S. 21 (23 f., 27); zur Diskussion über die Einordnung der Braunkohlenplanung s. bereits o. S. 45 f. 765 Vgl. noch Artikel 1 § 4 Abs.  5 S.  2 i. V. m. der Anlage des Gesetzes zur Neuregelung des Landesplanungsrechts und zur Änderung der Sächsischen Bauordnung v. 14.12.2001 (SächsGVBl. S. 716); nach LT-Drucks. Sa. 5/859, Begründung S. 21 war für diese Ausweisung kein Bedarf erkennbar. 766 Landesentwicklungsbericht Sa. 2010, LT-Drucks. Sa. 5/6937, S. 29. 767 Vgl. § 5 Abs. 1 S. 2 SächsLPlG. 758

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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die Braunkohlenplanung ebenfalls die beiden betroffenen Regionalen Planungs­ verbände zuständig, die dafür ihre Planungsausschüsse um beratende Mitglieder zu einem Braunkohlenausschuss erweitern können.768 Bei der Genehmigung der Braunkohlenpläne darf die oberste Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde zusätzlich769 überprüfen, ob die Planfestlegungen den langfristigen energiepoliti­ schen Vorstellungen der Landesregierung entsprechen.770 c) Sonstige Aufgaben Weitere Entscheidungsrechte (z. B. die Untersagungsverfügung771) gibt das SächsLPlG den staatlichen Raumordnungsbehörden und nicht den Regionalen Planungsverbänden als Trägern der Regionalplanung, denen jedoch einige Betei­ ligungsrechte zustehen.772 Im Einklang mit dem ROG773 fasst § 1 Abs. 2 SächsLPlG die landesplane­rischen Aufgaben weit. Dementsprechend sind die Regionalen Planungsträger verstärkt774 an der Umsetzung der Raumordnungspläne775 beteiligt: Sie gestalten im Interesse der Regionalentwicklung die raumordnerische Zusammenarbeit in der Planungs­ region,776 indem sie z. B. regionale und interkommunale Netzwerke initiieren und koordinieren.777 Ferner führen sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben Raumbeobachtun­ gen durch778 und werden von der Raumordnungsbehörde über raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen in der jeweiligen Planungsregion unterrichtet.779

768

Vgl. LT-Drucks. Sa. 5/859, Begründung S. 24 und bereits o. S. 276 f. Zum Prüfungsumfang bei den sonstigen Regionalplänen vgl. soeben S. 277 f. 770 Vgl. § 7 Abs.  2 S.  2 i. V. m. § 5 Abs.  1 S.  1 Hs.  1 SächsLPlG; Füßer/Götze, SächsVBl. 2002, 81 (84). 771 Vgl. § 14 SächsLPlG. 772 Vgl. z. B. für das Raumordnungsverfahren § 15 Abs. 3 i. V. m. § 6 Abs. 1 Nr. 2 (Zusammen­ schlüsse von Gebietskörperschaften) SächsLPlG. 773 Vgl. o. S. 47 ff. 774 Vgl. LT-Drucks. Sa. 5/589, Begründung S. 24. 775 So die Überschrift zum Abschnitt 4 des SächsLPlG. 776 § 13 Abs. 1 S. 1 SächsLPlG. 777 § 13 Abs. 1 S. 3 Nr. 2 SächsLPlG. 778 § 17 Abs. 1 S. 2 SächsLPlG. 779 § 18 Abs. 4 SächsLPlG. 769

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

I. Sachsen-Anhalt I. Nachträgliche Kommunalisierung der Regionalplanung Nach der Wiedervereinigung organisierte Sachsen-Anhalt die Regionalpla­ nung als einziges der neuen Bundesländer anfangs staatlich:780 Um die Planungsund Durchführungskompetenzen zu verzahnen,781 bildeten die damaligen drei Re­ gierungsbezirke Dessau, Halle und Magdeburg782 die drei Planungsregionen. Die dort angesiedelten oberen Landesplanungsbehörden783 erarbeiteten insbesondere die Regionalpläne („Regionale Entwicklungsprogramme“).784 Zur bloßen Mitwir­ kung bei der Planerarbeitung und zur Beratung bei regionalplanerischen Fragen von grundsätzlicher Bedeutung wurde für jeden Regierungsbezirk ein Regionaler Planungsbeirat gebildet, dessen Mitglieder von den Vertretungskörperschaften der Landkreise und kreisfreien Städte gewählt wurden.785 Für den Beschluss der Regi­ onalen Entwicklungsprogramme war schließlich die Landesregierung zuständig.786 Mit der Novellierung des Landesplanungsrechts im Jahr 1998787 veränderte der Landesgesetzgeber die Trägerschaft der Regionalplanung grundlegend, da er die Regionalplanung durch eine „Kommunalisierung“ stärken wollte.788 Seither sind nach § 17 Abs.  1 S.  1 LPlG SA formal789 die Landkreise und kreisfreien Städte Träger der Regionalplanung für die Planungsregionen. Dabei besteht das Lan­ 780 Müller, in: ARL (Hrsg.), Zukunftsaufgabe Regionalplanung, S. 31 (34); ders., RuR 1998, 389 (391); Erbguth/Müller/Koch, ostdeutsche Länder, S. 156, 159; Wiechmann, Plan, S. 114 ff.; Baumheier/Wagner, VerwArch 83 (1992), 97 (101 f.); Bauer, in: ARL (Hrsg.), Neue Wege, S.  13 (14); Einig, in: Mielke/Münter (Hrsg.), Regionalisierungsansätze, S.  4 (16). Der Lan­ desgesetzgeber selbst (LT-Drucks. SA 1/658, S. 5) sah darin einen „‚mittleren Weg‘ zwischen staatlicher und kommunaler Beteiligung“. 781 LT-Drucks. SA 1/658, S. 4. 782 Vgl. zur Einrichtung den Beschluss der Landesregierung über die Bildung von Bezirks­ regierungen v. 27.11.1990 (MBl. SA S. 6); Hoffmann, DÖV 1992, 689 (695 f.); Kilian, in: FS Remmers, S. 243 (244 ff.). Durch § 6 Abs. 1 des Verwaltungsmodernisierungsgrundsätzegeset­ zes v. 27.2.2003 (GVBl. SA S. 40) wurden die Regierungspräsidien mit Ablauf des 31.12.2003 aufgelöst. 783 Vgl. § 2 Abs. 4 S. 2 des Vorschaltgesetzes zur Raumordnung und Landesentwicklung des Landes Sachsen-Anhalt v. 2.6.1992 (GVBl. SA S. 390). 784 Vgl. § 7 Abs. 1, 2 des Vorschaltgesetzes (s. o. Fn. 783). 785 Vgl. § 6 Abs. 1, 2 des Vorschaltgesetzes (s. o. Fn. 783). 786 § 7 Abs. 4 S. 2 des Vorschaltgesetzes (s. o. Fn. 783); vgl. auch OVG Magdeburg, ZNER 2004, 370 (371): Land als Antragsgegner i. S. v. § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO (zu diesem Kriterium vgl. o. S. 69 ff.). 787 Durch das Landesplanungsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt v. 28.4.1998 (GVBl. SA S. 255). 788 LT-Drucks. SA 2/4206, S.  24 f., 39; vgl. auch LT-Ausschuss für Umwelt, Energie und Raumordnung SA, 51. Sitzung v. 5.2.1998, Ausschussprotokoll 2/51, S. 5 ff., 9, 27 f.; Oleikiewitz, LT-Plenarprotokoll SA 2/73, S. 5452; 2/78, S. 5901; Heidecke (Ministerin für Raumord­ nung Landwirtschaft und Umwelt), a. a. O., S. 5900; Bauer, in: ARL (Hrsg.), Neue Wege, S. 13 (13, 15 ff.); Einig, in: Mielke/Münter (Hrsg.), Regionalisierungsansätze, S. 4 (16). 789 Zur tatsächlichen Aufgabenverteilung s. aber sogleich S. 281 ff.

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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desgebiet aus den fünf Planungsregionen Altmark, Magdeburg, Anhalt-Bitter­ feld-Wittenberg, Halle und Harz.790 Die Einteilung der Planungsregionen hält sich grundsätzlich an die Gebietsgrenzen der Landkreise und kreisfreien Städte. Seit der räumliche Zuschnitt der Planungsregionen zum Jahr 2008 an eine erneute Kreisgebietsreform791 angepasst werden musste,792 ist allerdings für den neuen Landkreis Mansfeld-Südharz793 eine Ausnahme vorgesehen: Dieser bleibt für die Regionalplanung entlang der alten Landkreisgrenzen zwischen den Planungs­ regionen Halle und Harz zweigeteilt.794 II. Fünf Regionale Planungsgemeinschaften 1. Regionale Planungsgemeinschaften als Zweckverbände a) Pflichtmitgliedschaft der Landkreise und kreisfreien Städte Anders als in Niedersachsen795 erledigen in Sachsen-Anhalt die Landkreise und kreisfreien Städte die regionalplanerischen Aufgaben nicht selbst, sondern in Re­ gionalen Planungsgemeinschaften. Das betrifft insbesondere die Aufstellung von Regionalplänen,796 so dass nach dem hier angelegten Maßstab des § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO797 die selbst vollrechtsfähigen Regionalen Planungsgemeinschaften die tat­ sächlichen Träger der Regionalplanung sind.798 790 Vgl. § 17 Abs.  2 LPlG SA; 1.2 des Landesentwicklungsplans 2010 SA (Verordnung über den Landesentwicklungsplan 2010 des Landes Sachsen-Anhalt v. 16.2.2011, GVBl. SA S. 160). 791 Vgl. das Gesetz zur Kreisgebietsneugliederung v. 11.11.2005 (GVBl. SA S. 692), mit dem sich die Zahl der Landkreise auf elf reduzierte; davor bereits das Gesetz zur Kreisgebietsreform v. 13.7.1993 (GVBl. SA S. 352). 792 Durch § 1 Nr.  4 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Landesplanungsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt v. 19.12.2007 (GVBl. SA S.  466); vgl. auch LT-Drucks. SA 5/440; 5/13/398 B; 5/936, S. 11 f., 19 f.; Einig, in: Mielke/Münter (Hrsg.), Regionalisierungsansätze, S. 4 (16); vgl. ferner die Übergangsvorschrift in § 20 Abs. 1 LPlG SA und das am 31.12.2007 außer Kraft getretene Vorschaltgesetz zu Änderungen des Landesplanungsgesetzes des LandesSachsen-Anhalt im Zusammenhang mit der Kreisgebietsneuregelung v. 20.6.2007 (GVBl. SA S. 182). 793 Vgl. § 4 des Gesetzes zur Kreisgebietsneugliederung v. 11.11.2005 (GVBl. SA S. 692). 794 Vgl. § 17 Abs. 2 Nr. 4, 5 LPlG SA; LT-Drucks. SA 5/936, S. 12, 19; Daehre (Minister für Landesentwicklung und Verkehr), LT-Plenarprotokoll SA 5/30, S. 1969. 795 S. o. S. 244 ff. 796 Vgl. § 17 Abs. 1 S. 2, 3 LPlG SA; so auch LT-Drucks. SA 2/4206, S. 35 für die Verwirk­ lichung der Raumordnungspläne nach § 12 S. 1 LPlG SA. Zu den Aufgaben der Regionalen Planungsgemeinschaften sogleich u. S. 284 ff. 797 Vgl. o. S. 69 ff. 798 Vgl. dazu z. B. OVG Magdeburg, ZfBR 2009, 271 (juris Rn. 3): „Regionalversammlung der Antragsgegnerin“.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

Da die fünf Regionalen Planungsgemeinschaften Zweckverbände sind, gilt für sie das Zweckverbandsrecht (§§ 6 ff. GKG SA), soweit das LPlG SA davon keine abweichenden Regelungen trifft.799 Danach sind die Regionalen Planungsgemein­ schaften (Verbands-)‌Körperschaften des öffentlichen Rechts.800 Sie hat der Lan­ desgesetzgeber selbst als Pflichtverbände kraft Gesetzes gebildet, indem er in § 17 Abs. 2 LPlG SA die elf Landkreise und drei kreisfreien Städte je einer der fünf Planungsregionen zugewiesen und sie damit zu Pflichtmitgliedern der jeweiligen Regionalen Planungsgemeinschaften erklärt hat.801 Da der Landkreis MansfeldSüdharz in zwei Planungsregionen unterteilt ist,802 ist er als Einziger Mitglied in zwei Regionalen Planungsgemeinschaften.803 b) Organe Die als Regionalversammlung bezeichnete Verbandsversammlung ist das Haupt­ organ804 der Regionalen Planungsgemeinschaften.805 Sie besteht erstens aus den Landräten und Oberbürgermeistern der Verbandsmitglieder.806 Zweitens gehören ihr die Bürgermeister der Mittelzentren nach den Festlegungen des Landes­ entwicklungsplans807 an.808 Insgesamt darf jedes Verbandsmitglied  – unter An­

799 § 17 Abs. 1 S. 3 Hs. 2 GKG SA; vgl. dazu z. B. VG Magdeburg, U. v. 17.3.2010 – 9 A 127/09, juris Rn. 24: § 11 Abs. 2 S. 3 GKG SA (Abwahl eines Mitglieds der Verbandsversamm­ lung) auf die Regionalversammlung nicht entsprechend anwendbar. 800 Vgl. § 7 S. 1 Hs. 1 GKG SA. 801 Davon ausgehend wohl auch LT-Drucks. SA 5/936: Die Anpassung des Gebietszuschnitts der Regionalen Planungsgemeinschaften an denjenigen der Landkreise nach der Kreisgebiets­ reform müsse zwingend kraft Gesetzes erfolgen, weil die §§ 14 f. GKG SA (u. a. Änderung des Mitgliederbestands) nicht anzuwenden seien; dem folgend z. B. § 15 der Satzung der Regiona­ len Planungsgemeinschaft Halle v. 12.12.2006 (abrufbar unter: http://www.regionale-planung. de/halle/pdf/Satzung02.pdf, letzter Abruf: 2.2.2014): Kündigung der Mitgliedschaft und Auf­ lösung der Regionalen Planungsgemeinschaft nur durch Änderung des LPlG SA. 802 Vgl. § 17 Abs. 2 Nr. 4, 5 LPlG SA und soeben S. 280 f. 803 Vgl. § 18 Abs. 5 LPlG SA; Daehre (Minister für Landesentwicklung und Verkehr), LTPlenarprotokoll SA 5/30, S. 1969. 804 Vgl. § 17 Abs. 3 LPlG SA, § 11 Abs. 1 S. 1 GKG SA. 805 Vgl. § 18 Abs. 1 LPlG SA. 806 § 18 Abs. 2 Hs. 1, Abs. 5 S. 2 LPlG SA. 807 Vgl. dazu die Festlegung von 22 Mittelzentren durch Z 37 des Landesentwicklungsplans 2010 (Verordnung über den Landesentwicklungsplan 2010 des Landes Sachsen-Anhalt v. 16.2.2011, GVBl. SA S. 160). 808 § 18 Abs.  2 Hs.  2 LPlG SA. Anders noch § 18 Abs.  2 des Landesplanungsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt v. 28.4.1998 (GVBl. SA S.  255): Gemeinden ab 10000 Einwoh­ nern. An ihre Stelle traten die Mittelzentren durch Nr. 5 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Landesplanungsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt v. 19.12.2007 (GVBl. SA S.  466), weil durch die flächendeckende Einführung von Einheitsgemeinden sonst fast jede Ge­ meinde in der Regionalversammlung vertreten gewesen wäre; vgl. dazu LT-Drucks. SA 5/936, S. 12, 20.

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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rech­nung dieser „geborenen“ Vertreter  – pro angefangenen 20000 Einwohnern einen Vertreter in die Verbandsversammlung entsenden.809 Nach diesem Maß­ stab werden drittens die weiteren Vertreter von den Stadträten der kreisfreien Städte und von den Kreistagen der Landkreise gewählt.810 Für ein Viertel der von den Kreistagen gewählten weiteren Vertreter haben die kreisan­gehörigen Städte und Gemeinden ein Vorschlagsrecht.811 Jeder der Vertreter in der Regio­ nalversammlung hat eine Stimme und ist an keine Aufträge oder Weisungen ge­bunden.812 Außerdem kann die Regionalversammlung einen beschließenden Regional­ ausschuss bilden und ihm durch die Verbandssatzung bestimmte Angelegenheiten übertragen;813 davon ausgenommen sind alle Aufgaben der Regionalversammlung im Zusammenhang mit der Regionalplanung gem. §§ 7 f. LPlG SA.814 Mitglieder des Regionalausschusses sind zumindest die Landräte und Oberbürgermeister815 der jeweiligen Regionalversammlung.816 Der Verbandsgeschäftsführer mit der Bezeichnung „Vorsitzender“ ist das zweite Organ der Regionalen Planungsgemeinschaften.817 Ihn wählt die Regional­ versammlung aus den ihr angehörenden Landräten818 und Oberbürgermeistern der kreisfreien Städte.819 Der Vorsitzende ist ehrenamtlich tätig.820 Neben dem Vor­ sitz in der Verbandsversammlung821 und im Regionalausschuss822 zählen zu seinen Aufgaben etwa, die Regionale Planungsgemeinschaft nach außen zu vertreten, die Verwaltung zu leiten und die Geschäfte der laufenden Verwaltung zu erledigen.823 Hierfür kann er sich der Bediensteten der hauptamtlich geleiteten Geschäftsstelle bedienen,824 die regelmäßig bei der Regionalen Planungsgemeinschaft selbst ein­

809

Vgl. § 18 Abs. 3 LPlG SA. § 18 Abs. 2 Hs. 3, Abs. 4 S. 1 LPlG SA. 811 § 18 Abs. 4 S. 2 LPlG SA. 812 § 18 Abs. 6 S. 1, 2 LPlG SA. 813 § 18 Abs. 8 S. 1, 2 LPlG SA; vgl. z. B. § 8 Abs. 3 Nr. 6 der Satzung der Regionalen Pla­ nungsgemeinschaft Halle v. 12.12.2006 (s. o. Fn.  801): Beschlussfassung zur Untersagung raumordnungswidriger Planungen und Maßnahmen i. S. v. § 11 LPlG SA. 814 § 18 Abs. 8 S. 2 LPlG SA; vgl. auch LT-Drucks. SA 4/2253, S. 11. 815 D. h. gem. § 57 Abs. 3 S. 1 GO SA die Bürgermeister von kreisfreien Städten und Gemein­ den mit mehr als 25000 Einwohnern. 816 § 18 Abs. 8 S. 3 Hs. 1 LPlG SA. 817 Vgl. § 17 Abs. 3 LPlG SA. 818 Nach § 18 Abs.  5 S.  3 LPlG SA kann der in zwei Regionalversammlungen vertretene Landrat des Landkreises Mansfeld-Südharz nicht Verbandsvorsitzender werden. 819 § 18a S. 1 LPlG SA. 820 § 18a S. 3 LPlG SA. Zu dieser Abweichung von § 12 Abs. 2 S. 2 LPlG SA vgl. LT-Drucks. SA 4/2253, S. 11 f. 821 Vgl. § 18a S. 1 LPlG SA. 822 § 18 Abs. 8 S. 4 LPlG SA. 823 Vgl. § 18a S. 2 LPlG SA i. V. m. § 12 Abs. 1 GKG SA. 824 Vgl. § 18a S. 4 LPlG SA; LT-Drucks. SA 4/2253, S. 12. 810

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

gerichtet ist,825 aber auf Auftrag auch bei der oberen Landesplanungsbehörde826 an­ gesiedelt sein kann.827 2. Aufgaben a) Aufstellung von (Teil-)Regionalplänen In den Regionalen Planungsgemeinschaften erledigen die Landkreise und kreis­ freien Städte die Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Fortschreibung des Re­ gionalen Entwicklungsplans und der Regionalen Teilgebietsentwicklungspläne.828 Bundesrechtlich ist ein Regionaler Entwicklungsplan für die Planungsregion829 als Regionalplan i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG und ein Regionaler Teilgebietsent­ wicklungsplan für bestimmte Teilräume830 als Teilregionalplan i. S. v. § 7 Abs.  1 S. 2 ROG einzuordnen.831 Bei der Aufstellung832 des Regionalen Entwicklungsplans erarbeitet die Ge­ schäftsstelle der Regionalen Planungsgemeinschaft unter Mitwirkung der Land­ kreise, kreisfreien Städte und (kreisangehörigen) Gemeinden einen Planent­ wurf.833 Nachdem er der obersten Landesplanungsbehörde834 mitgeteilt wird, kann diese bereits im Planaufstellungsverfahren auf rechtliche Bedenken hinwei­ sen.835 Für den Beschluss des Regionalen Entwicklungsplans, dessen Rechtsnatur das LPlG SA offen lässt,836 ist zwingend die Regionalversammlung zustän­ 825 So z. B. § 11 der Satzung der Regionalen Planungsgemeinschaft Halle v. 12.12.2006 (s. o. Fn. 801); zur Dienstherrnfähigkeit vgl. § 7 S. 1 Hs. 2 GKG SA. 826 D. h. gem. § 16 Abs. 2 S. 1 LPlG SA dem Landesverwaltungsamt als Rechtsnachfolger der drei Regierungspräsidien; vgl. Artikel 1 § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Neuordnung der Lan­ desverwaltung v. 17.12.2003 (GVBl. SA S. 352) und die Änderung des § 16 Abs. 2 LPlG SA durch § 1 Nr.  6 des Gesetzes zur Änderung des Landesplanungsgesetzes Sachsen-Anhalt v. 20.12.2005 (GVBl. SA S. 804). 827 Vgl. § 16 Abs. 1 S. 2 Nr. 9 Hs. 2, Abs. 2 S. 2 Nr. 4 LPlG SA. 828 Vgl. § 17 Abs. 1 S. 2, 3 LPlG SA. 829 § 3 Abs. 1 Nr. 2 LPlG SA. 830 § 3 Abs. 1 Nr. 3 LPlG SA. 831 Vgl. LT-Drucks. SA 2/4206, S.  26 f.; LT-Ausschuss für Umwelt, Energie und Raum­ ordnung SA, 52. Sitzung v. 19.2.1998, Ausschussprotokoll 2/52, S. 6; für die Braunkohlenpläne i. S. v. § 8 Abs. 1 LPlG SA Degenhart, in: FS Hoppe, S. 695 (699). 832 Bzw. Änderung, Ergänzung oder Aufhebung (vgl. § 3 Abs. 14 LPlG SA). 833 Vgl. § 7 Abs. 2 S. 1 LPlG SA; deutlicher noch § 7 Abs. 3 S. 1 des Regierungsentwurfs in LT-Drucks. SA 2/4681, S. 14. 834 D. h. das Ministerium für Landesentwicklung und Verkehr (vgl. § 16 Abs. 1 S. 1 LPlG SA i. V. m. II.9. des Beschlusses der Landesregierung über den Aufbau der Landesregierung Sach­ sen-Anhalt und die Abgrenzung der Geschäftsbereiche v. 3.5.2011 (MBl. SA S. 217), zuletzt geändert durch Beschluss der Landesregierung v. 18.9.2012 (MBl. SA S. 535). 835 Vgl. § 7 Abs. 2 S. 2, 3 LPlG SA. 836 Vgl. dazu LT-Drucks. SA 4/2253, S.  7: Regionale Entwicklungspläne als „Rechts­ normen“. Die Normenkontrolle gem. § 47 Abs.  1 Nr.  2 VwGO gegen Ziele der Regionalen

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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dig.837  Die erforderliche Genehmigung darf die oberste Landesplanungsbehörde im Rahmen einer Rechtmäßigkeitskontrolle838 nur versagen, wenn der Regionale Entwicklungsplan nicht ordnungsgemäß zustande gekommen ist oder dem ROG, dem LPlG SA, den aufgrund des LPlG SA erlassenen oder sonstigen Rechtsvor­ schriften widerspricht.839 Schließlich ist der Regionale Entwicklungsplan von allen Verbandsmitgliedern zu veröffentlichen.840 Darüber hinaus müssen die Regionalen Planungsgemeinschaften einen Re­ gionalen Teilgebietsentwicklungsplan mit braunkohlenplanerischen Inhalten für diejenigen Gebiete aufstellen, in denen nach Festlegung der obersten Landes­ planungsbehörde841 ein Braunkohlenaufschluss- oder -abschlussverfahren durch­ geführt werden soll.842 Dazu sind Ziele und Grundsätze der Raumordnung fest­ zulegen, die dem Aufschluss, der Sanierung und der Rekultivierung zugrunde zu legen sind.843 Weitere Regionale Teilgebietsentwicklungspläne können die Regionalen Pla­ nungsgemeinschaften im Benehmen mit der obersten Landesplanungsgemein­ schaft in verdichteten Räumen oder bei sonstigen raumstrukturellen Verflech­ tungen844 aufstellen.845 Ein solcher Regionaler Teilgebietsentwicklungsplan kann zugleich als regionaler Flächennutzungsplan i. S. v. § 8 Abs. 4 ROG fungieren.846 Dann müssen ihm zusätzlich zur Regionalen Planungsgemeinschaft sämtliche Gemeinden dieser Teilplanungsregion zustimmen.847 Obwohl Sachsen-Anhalt als erstes Land überhaupt die regionale Flächennutzungsplanung ermöglicht hat,848

Entwicklungspläne zu Recht zulassend (jeweils mit Verweis auf BVerwGE 119, 217 (220 ff.)) OVG Magdeburg, ZNER 2004, 370 (371); ZfBR 2010, 167 (168); U. v. 30.7.2009  – 2 K 141/08, juris Rn.  12; gegen Grundsätze der Regionalen Entwicklungspläne ablehnend OVG Magdeburg, ZfBR 2009, 271 (271 f.). 837 § 7 Abs. 6 S. 1 LPlG SA. 838 Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 1 (Bearbeitung 2010) Rn. 283; vgl. auch § 16 Abs. 1 S. 2 LPlG SA zur allgemeinen Rechtsaufsicht der obersten Landesplanungsbehörde über die Regionalen Planungsgemeinschaften. 839 § 7 Abs. 6 S. 2, 3 LPlG SA. 840 Vgl. § 7 Abs. 7 LPlG SA; OVG Magdeburg, U. v. 30.7.2009 – 2 K 141/08, juris Rn. 17. 841 Vgl. § 16 Abs. 1 S. 2 Nr. 7 LPlG SA. 842 Vgl. § 8 Abs. 1 S. 1 LPlG SA. 843 Vgl. § 8 Abs. 1 S. 2 LPlG SA. 844 Insoweit wurde die Formulierung übernommen aus § 8 Abs. 6 S. 1 ROG 1998. 845 § 8 Abs. 2 LPlG SA. 846 Vgl. § 8 Abs. 3, 5 LPlG SA. 847 § 8 Abs. 3 S. 1 LPlG SA; vgl. auch o. S. 128 ff. zu den Vorgaben des § 8 Abs. 4 ROG. Die Vereinbarkeit mit § 9 Abs. 6 ROG 1998 zu Recht bejahend Schmidt-Eichstaedt, in: Mitschang (Hrsg.), Aufgabenwandel, S.  167 (171); ders./Reitzig, LKV 2000, 273 (280); dies., Anwen­ dungsstudie, S. 12; Real, Vergleich, S. 83 f. 848 Durch § 8 Abs. 2 bis 5 des (heute noch geltenden) Landesplanungsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt v. 28.4.1998 (GVBl. SA S.  255); zur auch damit bezweckten „Kommuna­ lisierung der Regionalplanung“ vgl. LT-Drucks. SA 2/4206, S. 25; Lahme, regionaler Flächen­ nutzungsplan, S. 146 und bereits o. S. 280 f.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

hat sich bisher keine seiner Regionalen Planungsgemeinschaften für die regionale Flächennutzungsplanung entschieden.849 b) Sonstige Aufgaben Das LPlG SA weist den Regionalen Planungsgemeinschaften noch andere er­ wähnenswerte Aufgaben zu: Ihre Regionalversammlungen entscheiden über die Abweichung vom Regionalen Entwicklungsplan, wobei der obersten Landes­ planungsbehörde ein weitgehendes Beanstandungsrecht vorbehalten bleibt.850 Ge­ gen raumordnungswidrige Planungen und Maßnahmen können die Regionalen Planungsgemeinschaften im Benehmen mit dem fachlich zuständigen Ministerium eine Untersagungsverfügung i. S. v. § 14 ROG erlassen.851 Zudem sind sie wie die Landesplanungsbehörden für die Raumbeobachtung zuständig.852 Nach § 12 LPlG SA wirken die Landesplanungsbehörden und die Träger der Regionalplanung auf die Verwirklichung der Raumordnungspläne853 hin (z. B. durch informelle Regionale Entwicklungskonzepte854). Mit Blick auf § 17 Abs. 1 S.  1 LPlG SA könnte vertreten werden, davon seien die Landkreise und kreis­ freien Städte, nicht aber die Regionalen Planungsgemeinschaften angesprochen. Jedoch sollten nach der Entstehungsgeschichte des § 12 LPlG SA gerade die Re­ gionalen Planungsgemeinschaften die Umsetzung der Raumordnungspläne ak­ tiv be­einflussen.855 Auch Sinn und Zweck der Vorschrift sowie § 13 Abs.  1 S.  1 ROG („Träger der Landes- und Regionalplanung“) sprechen dafür, die Regiona­ len Planungsgemeinschaften als (Rechts-)Träger der Regionalpläne856 unter § 12 LPlG SA zu fassen.

849 Fünf potenzielle Anwendungsräume haben benannt Schmidt-Eichstaedt/Reitzig, Anwen­ dungsstudie, S. 13 ff. 850 Vgl. § 10 Abs. 4 LPlG SA; LT-Drucks. SA 2/4206, S. 32 f. 851 Vgl. § 11 Abs. 1 LPlG SA; VG Magdeburg, B. v. 25.9.2012 – 9 B 120/12, juris Rn. 5. 852 Vgl. § 19 Abs. 1 LPlG SA. 853 Vgl. dazu § 3 Abs. 1 LPlG SA. 854 Vgl. § 12 S. 3 LPlG SA; LT-Drucks. SA 2/4206, S. 25. 855 Vgl. LT-Drucks. SA 2/4206, S. 35: „Pflicht der Landesplanungsbehörden und der Regio­ nalen Planungsgemeinschaften“. 856 Vgl. o. S. 281.

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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J. Schleswig-Holstein I. Kommunalisierung der Regionalplanung nicht verwirklicht Schleswig-Holstein gilt schon lange als einziges Bundesland, das die Regio­ nalplanung staatlich organisiert hat.857 Bereits im ersten LPlG SH von 1961 war grundsätzlich der Ministerpräsident als Landesplanungsbehörde für die Regio­ nalplanung zuständig; diese Aufgabe konnte aber noch übertragen werden auf Zusammenschlüsse von Kreisen und kreisfreien Städten zu regionalen Landes­ planungsverbänden oder auf einzelne Kreise.858 So war der Zweckverband „Regio­ naler Planungsverband Kieler Umland“ noch Träger der Regionalplanung für die Stadt Kiel und die umliegenden Kreise.859 Der ihm nachfolgende Zweckverband „Verband Kieler Umland“ durfte dann nur noch vorbereitend an der Regionalpla­ nung mitwirken.860 Denn mit dem LPlG SH von 1971 wurde die Regionalplanung für die fünf regionalen Planungsräume861 ganz der staatlichen Landesplanungs­ behörde zugewiesen.862 Im Gegenzug863 waren die Kreise und kreisfreien Städte fortan berechtigt und verpflichtet, die staatlichen Raumordnungspläne in eigener Verantwortung durch Kreisentwicklungspläne zu ergänzen.864 Diese Kreisentwick­ lungspläne hatten jedoch nicht die verbindlichen Rechtswirkungen des Landes­ 857

Vgl. z. B. Bundesraumordnungsbericht 2005, BT-Drucks. 15/5500, S. 294; Bundesraum­ ordnungsbericht 2011, BT-Drucks. 17/8360, S.  191; Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raumord­ nungs- und Landesplanungsrecht, M 205 (Bearbeitung 1983) Rn. 5, M 260 (Bearbeitung 1983) Rn. 15.; Priebs, RuR 1987, 40 (40 und passim); Knemeyer, in: FS Bartlsperger, S. 339 (347); Hesse, Reformoptionen, S.  16; Einig, in: Mielke/Münter (Hrsg.), Regionalisierungsansätze, S. 4 (13 f.). 858 Vgl. §§ 2, 5 des Gesetzes über die Landesplanung v. 5.7.1961 (GVOBl. SH S. 119); LTDrucks. SH 4/376, S. 8 f., 11 f.; v. Studnitz, Regionalplanung in Schleswig-Holstein, S. 83 ff.; Kühl, Landesplanung in Schleswig-Holstein, S. 95 ff. 859 Vgl. § 4 Abs.  3 der Satzung des Zweckverbandes „Regionaler Landesplanungsverband Kieler Umland“ v. 18.4.1963 (Amtsbl. SH S.  61); LT-Drucks. SH 12/1631, S.  28; Weber, 45. Deutscher Juristentag, S. 29; Haarmann, DVBl. 1963, 833 (838); zur Organisation des „Re­ gionalen Planungsverbands Kieler Umland“ vgl. v. Studnitz, Regionalplanung in SchleswigHolstein, S. 103 ff.; Scheuer, in: ARL (Hrsg.), Methoden und Praxis, S. 1 ff. 860 Vgl. § 4 Abs. 1a, 3 der Satzung des Zweckverbandes Verband Kieler Umland v. 28.5.1975 (Amtsbl. SH S.  329); Benz, Regionalplanung, S.  259 ff.; Scheuer, Vermessungswesen und Raumordnung 1974, 329 (332); Priebs, RuR 1987, 40 (47 f.); Weyl, in: Becker-Marx (Hrsg.), Zukunftssicherung, S. 90 (104 f.). Zur Auflösung des Verbands im Jahr 1991 vgl. Ante, in: ders. (Hrsg.), Stadt-Umland-Bereich, S. 1 (9); Priebs, UPR 2010, 254 (259). 861 Vgl. § 2 Abs.  1 S.  2 des Gesetzes über die Landesplanung v. 13.4.1971 (GVOBl. SH S. 152) i. V. m. § 13 des Gesetzes über die Grundsätze zur Entwicklung des Landes v. 13.4.1971 (GVOBl. SH S. 157). 862 Vgl. §§ 7 f. und die Übergangsvorschrift in § 22 Abs. 4 des Gesetzes über die Landespla­ nung v. 13.4.1971 (GVOBl. SH S. 152); Scheuer, Vermessungswesen und Raumordnung 1974, 329 (331); Benz, Regionalplanung, S. 250. 863 Conrad, Der Kreis, Bd. 4a, S. 327 (330); Kühl/Koch, Die Gemeinde SH 1971, 265 (266); Scheuer, Vermessungswesen und Raumordnung 1974, 329 (331). 864 Vgl. §§ 11 bis 13 des Gesetzes über die Landesplanung v. 13.4.1971 (GVOBl. SH S. 152).

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

raumordnungsplans und der Regionalpläne.865 Seit 2002 ist die Kreisentwick­ lungsplanung überhaupt nicht mehr vorgesehen.866 Es wurde wiederholt angeregt, die Regionalplanung wieder stärker zu kommunali­ sieren.867 Letztlich beschloss der schleswig-holsteinische Landtag im April 2012 ein neugefasstes LPlG SH mit Ergänzungen zum und Abweichungen vom ROG 2009.868 Danach sollten die regionalplanerischen Aufgaben in den fortbestehenden fünf re­ gionalen Planungsräumen869 zum 1. Januar 2013870 auf die Kreise und kreisfreien Städte übergehen.871 Genauer wurden die Kreise und kreisfreien Städte der jeweili­ gen Planungsregion dazu verpflichtet, in einer unbefristeten öffentlich-rechtlichen Vereinbarung festzulegen, welcher Kreis bzw. welche kreisfreie Stadt die Aufstel­ lung des Regionalplans als pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe für die ganze Pla­ nungsregion erfüllt und damit zum Träger der Regionalplanung wird.872 Während die regionalen Planungsbeiräte nur mit beratender Funktion ausgestattet gewesen wä­ ren,873 hätte ein Regionalplan nur dann vom jeweiligen Träger der Regionalplanung als Satzung beschlossen werden können, wenn ihm vorher alle Kreistage und Stadt­ vertretungen der kreisfreien Städte zugestimmt hätten.874 Zugleich war vorgesehen, dass der Landrat bzw. Bürgermeister des Trägers der Regionalplanung die Aufgaben der unteren Landesplanungsbehörde für die ganze Planungsregion wahrnimmt.875 865 Vgl. § 12 des Gesetzes über die Landesplanung v. 13.4.1971 (GVOBl. SH S. 152); Priebs, RuR 1987, 40 (43); Breusing, Der Landkreis 1974, 461 (461); Erbguth, Probleme, S. 63 ff.; Möllgaard, Die Gemeinde SH 1977, 312 (312); Pühl, Organisation, S.  33; Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, M 205 (Bearbeitung 1983) Rn.  8; v. d. Heide, in: Der Kreis, Bd. 4a, S. 313 (321). 866 Die Kreisentwicklungsplanung wurde aufgehoben durch Artikel 5 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung v. 25.6.2002 (GVOBl. SH S.  126); vgl. dazu LT-Drucks. SH 15/657 (neu), S. 44: „in planerischer Hinsicht kein Bedarf“. Zur Regionalbe­ zirksplanung vgl. u. S. 290 f. 867 Vgl. z. B. LT-Drucks. SH 15/84, 15/3472; Schlie, LT-Plenarprotokoll SH 15/3, S.  153; 15/119, S. 9285 f.; Kühl/Koch, Die Gemeinde 1971, 265 (265). 868 Artikel 1 § 1 des Gesetzes zur Änderung landesplanungsrechtlicher Vorschriften v. 27.4. 2012 (GVOBl. SH S. 452); vgl. auch LT-Drucks. SH 17/2048, S. 34 ff. 869 Artikel 1 § 3 des Gesetzes zur Änderung landesplanungsrechtlicher Vorschriften v. 27.4. 2012 (GVOBl. SH S. 452). 870 Artikel 6 Abs.  1 des Gesetzes zur Änderung landesplanungsrechtlicher Vorschriften v. 27.4.2012 (GVOBl. SH S. 452). 871 Vgl. Artikel 1 § 6 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 des Gesetzes zur Änderung landesplanungsrechtlicher Vorschriften v. 27.4.2012 (GVOBl. SH S. 452). 872 Vgl. Artikel 1 § 6 Abs. 1 S. 1 Hs. 2, Abs. 2 des Gesetzes zur Änderung landesplanungs­ rechtlicher Vorschriften v. 27.4.2012 (GVOBl. SH S. 452); LT-Drucks. SH 17/2048, S. 37, 40: „leitende regionale Planungsstelle“. 873 Artikel 1 § 6 Abs.  2 Nr.  2 des Gesetzes zur Änderung landesplanungsrechtlicher Vor­ schriften v. 27.4.2012 (GVOBl. SH S. 452). 874 Artikel 1 § 10 Abs. 4 des Gesetzes zur Änderung landesplanungsrechtlicher Vorschriften v. 27.4.2012 (GVOBl. SH S. 452). 875 Artikel 1 § 4 Abs.  2 des Gesetzes zur Änderung landesplanungsrechtlicher Vorschriften v. 27.4.2012 (GVOBl. SH S. 452); LT-Drucks. SH 17/2048, S. 42; Schlie (Innenminister), LTPlenarprotokoll SH 17/67, S. 5836.

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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Diese im Bundesvergleich wiederum einzigartige Organisation der Regional­ planung,876 mit der auf die Schaffung einer neuen Verwaltungsebene in Form eines Planungsverbands verzichtet werden sollte,877 war im Gesetzgebungsverfahren heftig umstritten.878 Es wurde etwa ein Kampf zwischen den Kreisen und kreis­ freien Städte einer Planungsregion um die regionalplanerische Planungshoheit befürchtet.879 Schließlich wurde die Kommunalisierung der Regionalplanung überhaupt nicht verwirklicht, weil der neu gewählte Landtag die Novellierung des Landes­ planungsrechts noch vor ihrem Inkrafttreten wieder aufhob.880 Damit galt das bisherige – dem ROG 2009 noch nicht angepasste881 – LPlG SH (a. F.)882 zunächst fort. II. Neufassung des LPlG SH im Jahr 2014 Im Januar 2014 hat der Landtag doch noch einer Novellierung des Landes­ planungsrechts zugestimmt. So wurde rückwirkend zum 1. Januar 2014 eine voll­ ständige Neufassung des LPlG SH erlassen;883 gleichzeitig trat das bisherige Lan­ desentwicklungsgrundsätzegesetz884 ganz außer Kraft.885 Das neue LPlG SH trägt dem Anpassungsbedarf an das ROG 2009 Rechnung und enthält abweichende und ergänzende Regelungen.886 Es sieht vor, dass für die gesamte Raumordnungspla­ 876

So zutreffend Hildebrand, LT-Plenarprotokoll SH 17/67, S. 5841. LT-Drucks. SH 17/2048, S. 2 f., 36 f., 40. 878 Vgl. z. B. LT-Plenarprotokoll SH 17/67, S. 5835 ff.; 18/5, S. 265 ff. 879 Harms, LT-Plenarprotokoll SH 17/67, S. 5845; ähnlich Habeck, a. a. O., S. 5842. 880 Durch das Gesetz zur Aufhebung des Gesetzes zur Änderung landesplanungsrechtlicher Vorschriften v. 5.12.2012 (GVOBl. SH S.  742). Vgl. auch bereits die Ankündigung im Ko­ alitionsvertrag von SPD, Bündnis 90/‌ Die Grünen und Südschleswigscher Wählerverband (z. B. abrufbar unter: http://www.spd-schleswigholstein.de/‌ de/koalitionsvertrag, letzter Ab­ ruf: 2.2.2014), S. 51: „Wir werden die Gesetze zur Kommunalisierung der Landesplanung […] rückgängig machen.“ 881 Darauf zu Recht kritisch hinweisend Kubicki, LT-Plenarprotokoll SH 18/5, S. 270. 882 Gesetz über die Landesplanung Schleswig-Holstein i. d. F. der Bekanntmachung v. 10.2.1996 (GVOBl. SH S. 323), zuletzt geändert durch G. v. 4.4.2013 (GVOBl. SH S. 143). 883 Vgl. Artikel 1, 3 Abs. 1 des Gesetzes zur Neufassung des Landesplanungsgesetzes und zur Aufhebung des Landesentwicklungsgrundsätzegesetzes v. 27.1.2014 (GVOBl. SH S. 8); vgl. auch bereits o. S. 162 f., 205 ff. mit Fn. 1154. 884 Gesetz über Grundsätze zur Entwicklung des Landes (Landesentwicklungsgrundsätze­ gesetz) v. 31.10.1995 (GVOBl. SH S. 364). 885 Vgl. Artikel 3 Abs. 2 des Gesetzes zur Neufassung des Landesplanungsgesetzes und zur Aufhebung des Landesentwicklungsgrundsätzegesetzes v. 27.1.2014 (GVOBl. SH S. 8). Bis­ her im Landesentwicklungsgrundsätzegesetz enthalten waren z. B. die Einteilung der Planungs­ regionen (jetzt § 3 LPlG SH) und das Zentralörtliche System (jetzt §§ 24 ff. LPlG SH). 886 Vgl. § 1 LPlG SH; LT-Drucks. SH 18/885, S. 4, 30, 32 f.; Albig (Ministerpräsident), LTPlenarprotokoll SH 18/30, S. 2449; ders., LT-Plenarprotokoll SH 18/47, S. 3832: „Wir passen Bundesrecht in unser Recht ein […].“ 877

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

nung der Ministerpräsident zuständige Landesplanungsbehörde bleibt.887 Neu ist hingegen die Einteilung des Landesgebiets in drei anstelle der bisherigen fünf Pla­ nungsregionen („regionale Planungsräume“).888 Die Erforderlichkeit eines Neu­ zuschnitts der Planungsregionen sowie deren Anzahl und Größe wurden im Gesetzgebungsverfahren besonders kontrovers diskutiert.889 Am Ende blieb der Zuschnitt der bisherigen Planungsräume III und V unverändert; diese hat § 3 LPlG SH lediglich umbenannt in die Planungsräume I (u. a. mit der kreisfreien Stadt Flensburg) und II (u. a. mit den kreisfreien Städten Kiel und Neumünster). Das restliche – bislang in die Planungsräume I, II und IV unterteilte – Landesgebiet bil­ det nunmehr den Planungsraum III (u. a. mit der kreisfreien Stadt Lübeck). Seine Neueinteilung wurde v. a. damit begründet, dass die bisherigen Planungsräume im bundesweiten Vergleich zu klein gewesen seien.890 Nicht in das neue LPlG SH übernommen wurde die seit 1992891 zugelas­ sene „vertiefende Regionalbezirksplanung in Stadt-Umland-Gebieten“892. Diese Regionalbezirkspläne zählten zu den (fakultativen) Raumordnungsplänen893 und waren eine schleswig-holsteinische Besonderheit. Sie konnten mit speziellen Festlegungen aufgestellt werden, soweit eine landesplanerische Konkretisierung der (Teil-)‌Regionalpläne erforderlich war, um die vielfältigen Verflechtungen in Stand-Umland-Gebieten (z. B. im Kieler Umland894) abzustimmen und zu koor­ dinieren.895 Zuständig für die vorbereitende Aufstellung und abschließende Fest­ stellung der Regionalbezirkspläne war grundsätzlich der Ministerpräsident als Landesplanungsbehörde.896 Immerhin konnte er die Aufstellung der Regionalbe­

887

Vgl. § 4 LPlG SH. Vgl. jetzt § 3 LPlG SH und die bisherige Einteilung gem. § 2 Abs. 2 S. 2 LPlG SH a. F. (s. o. Fn.  882) i. V. m. § 4 Abs.  1 des Landesentwicklungsgrundsätzegesetzes (s. o. Fn.  884). Dazu auch sogleich S. 291. 889 Kritisch z. B. Kumbartzky (FDP), LT-Plenarprotokoll SH 18/30, S.  2452; Nicolaisen (CDU), a. a. O., S. 2454; dies., LT-Plenarprotokoll SH 18/47, S. 3819 f.; Kubicki (FDP), a. a. O., S. 3826. 890 So z. B. der Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drucks. SH 18/885, S.  3 f., 34 f.; Albig (Ministerpräsident), LT-Plenarprotokoll SH 18/30, S.  2449; ders., LT-Plenarprotokoll 18/47, S.  3832 f., 3836; Strehlau (Bündnis 90/Die Grünen), LT-Plenarprotokoll SH 18/30, S. 2459. 891 Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes v. 20.3.1992 (GVOBl. SH S. 196). 892 § 7a Abs. 1 LPlG SH a. F. (s. o. Fn. 882). 893 § 3 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 LPlG SH a. F. (s. o. Fn. 882). 894 Landesraumordnungsbericht SH 1991, LT-Drucks. SH 12/1710, S. 128; LT-Drucks. SH 15/3472, S. 55; Heydemann (Minister für Natur, Umwelt und Landesentwicklung), LT-Plenar­ protokoll SH 12/86, S. 5098; 12/98, S. 5897. Zum 1991 aufgelösten Verband Kieler Umland s. bereits o. S. 287. 895 Vgl. § 3 Abs. 1 S. 1 Hs. 2, § 7a Abs. 1 Hs. 1 LPlG SH a. F. (s. o. Fn. 882); Landesraum­ ordnungsbericht SH 1991, LT-Drucks. SH 12/1710, S. 127 f. 896 § 7 Abs. 1 S. 1 Hs. 1, § 7a Abs. 5 Nr. 3 LPlG SH a. F. (s. o. Fn. 882); die Zuständigkeit für die Feststellung betonend Landesraumordnungsbericht SH 1991, LT-Drucks. SH 12/1710, S. 128. 888

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

291

zirkspläne im Benehmen mit dem Landesplanungsrat auf solche Stadt-UmlandVerbände delegieren, die die Übertragung beantragt hatten und als kommunale Zweckverbände i. S. d. §§ 2 ff. GkZ  SH organisiert waren.897 In der Praxis wa­ ren jedoch weder verbandskörperschaftliche Stadt-Umland-Verbände noch Re­ gionalbezirkspläne entstanden. Stattdessen hatten viele Ober- und Mittelzen­ tren mit den Nachbargemeinden interkommunale Absprachen im Rahmen von informellen Stadt-Umland-Kooperationen getroffen.898 Ebenso wenig ist die Zusammenarbeit mit Niedersachsen und Hamburg in der „Metropolregion Ham­ burg“899 auf eine institutionalisierte Regional- bzw. Regionalbezirksplanung aus­ gelegt gewesen.900 III. Ministerpräsident als Landesplanungsbehörde und Planungsträger Die Landesplanung ist in Schleswig-Holstein weiterhin eine Aufgabe des Lan­ des:901 Die Landesplanungsbehörde ist sowohl für die Aufstellung des Landes­ entwicklungsplans, d. h. des landesweiten Raumordnungsplans i. S. v. § 8 Abs.  1 S. 1 Nr. 1 ROG, als auch der Regionalpläne i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG zu­ ständiger Planungsträger.902 Der Landesgesetzgeber hat das Landesgebiet durch § 3 LPlG SH einerseits in die regionalen Planungsräume I bis III eingeteilt, für die je ein separater Regionalplan aufgestellt werden muss.903 Andererseits ist das Land Schleswig-Holstein in Gestalt seiner unmittelbaren Landesverwaltung904 in allen drei Planungsregionen Träger der Regionalplanung.905

897

§ 7 Abs. 1 S. 1 Hs. 2, § 7a Abs. 1 LPlG SH a. F. (s. o. Fn. 882). Vgl. die Begründung in LT-Drucks. SH 17/2048, S. 37 zur ebenfalls vorgesehenen Ab­ schaffung der Regionalbezirksplanung durch das (letztlich nicht in Kraft getretene) Gesetz zur Änderung landesplanerischer Vorschriften v. 4.5.2012 (GVOBl. SH S. 452). 899 Vgl. dazu 24. Ministerkonferenz für Raumordnung, Raumordnungspolitischer Handlungs­ rahmen, Beschluss v. 8.3.1995, z. B. abgedruckt in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, Bd. 2, Bund II.5, S. 63 (90); Staatsvertrag zwischen der Freien und Hansestadt Hamburg, dem Land Niedersachsen und dem Land Schleswig-Holstein über die Finanzierung der Zusammenarbeit in der Metropolregion Hamburg und die Fortführung der Förderfonds v. 1.12.2005 (GVBl. Nds. 2006, S. 66; GVOBl. SH 2006, S. 56), zuletzt geändert durch Staatsvertrag v. 19.1.2012 (GVBl. Nds. S. 32; GVOBl. SH S. 388); § 3 Abs. 4 S. 2 des – inzwischen außer Kraft getretenen (s. o. Fn. 885) – Gesetzes über Grundsätze zur Entwicklung des Landes (Landesentwicklungsgrund­ sätzegesetz) v. 31.10.1995 (GVOBl. SH S. 364). 900 Vgl. Holtmann, ländergrenzenüberschreitende Zusammenarbeit, S. 215 f.; Wickel, NordÖR 2003, 229 (232 f.). 901 So noch ausdrücklich § 1 Abs. 2 LPlG SH a. F. (s. o. Fn. 882). 902 Vgl. § 5 Abs. 1 S. 1, 2 LPlG SH; Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raumordnungs- und Landes­ planungsrecht, M 260 (Bearbeitung 1983) Rn. 15; Priebs, RuR 1987, 40 (40 f.). 903 Vgl. § 5 Abs. 1 S. 1, 2, § 9 S. 1 LPlG SH und soeben S. 289 f. 904 Zum Begriff vgl. o. S. 100 ff. 905 Vgl. § 5 Abs. 1 S. 2 LPlG SH. 898

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

Denn Landesplanungsbehörde ist für das ganze Landesgebiet Schleswig-Hol­ steins der Ministerpräsident.906 Die Aufstellung von Raumordnungsplänen fällt da­ mit in seine Richtlinienkompetenz nach Art. 29 Abs. 1 S. 1 Verf. SH.907 Daneben ist er u. a. für das Zielabweichungsverfahren,908 das Raumordnungsverfahren,909 die Untersagung raumordnungswidriger Planungen und Maßnahmen,910 das bauleit­ planerische Anpassungsverlangen911 und die Raumbeobachtung912 zuständig; eine untergeordnete Landesplanungsbehörde sieht das LPlG SH nicht vor. Die Mög­ lichkeit, vorbereitende Aufgaben der Landesplanung (z. B. die technische Aus­ arbeitung eines Raumordnungsplans) auf einen Minister oder auf Dritte913 zu über­ tragen, enthält das LPlG SH ebenfalls nicht mehr.914 Zur Mitwirkung an den landesplanerischen Aufgaben wird ein Landespla­ nungsrat ohne eigene Rechtspersönlichkeit gebildet.915 Vorsitzender des Landes­ planungsrats ist der Ministerpräsident.916 Dem Landesplanungsrat sollen maxi­ mal 50 Mitglieder angehören;917 sie beruft der Ministerpräsident auf Vorschlag etwa als Vertreter der Parteien des Landtags, der kommunalen Landesverbände oder der Umweltverbände für die Dauer einer Wahlperiode des Landtags.918 Für die Behandlung von Einzelfragen kann der Landesplanungsrat Ausschüsse bil­ den und Sachverständige hinzuziehen.919 Der Landesplanungsrat hat die Auf­ gabe, die Landesplanungsbehörde in grundsätzlichen Fragen (insbesondere bei der Aufstellung der Raumordnungspläne) zu beraten.920 In den – mindestens zwei­ 906

Vgl. auch A.2. der Geschäftsverteilung des Ministerpräsidenten v. 26.6.2012 (GVOBl. SH S. 588), wonach aus dem Geschäftsbereich des Innenministeriums (vgl. insbesondere § 8 Abs. 1 LPlG SH a. F. (s. o. Fn. 882) noch vor der Anpassung der Geschäftsbereiche) die Ange­ legenheiten der Raumordnung, Landes- und Regionalplanung und Landesentwicklung in den Geschäftsbereich des Ministerpräsidenten übergehen. 907 Vgl. Möllgaard, Die Gemeinde SH 1977, 312 (313 f.); Seele, Der Landkreis 1972, 80 (81). 908 Vgl. § 13 Abs. 1 LPlG SH. 909 Vgl. § 14 Abs. 3, 4, 5, § 17 LPlG SH. 910 Vgl. § 18 Abs. 1 LPlG SH. 911 Vgl. § 18 Abs. 2 LPlG SH; LT-Drucks. SH 18/885, S. 44. 912 Vgl. § 23 S. 1 LPlG SH. 913 Nach LT-Drucks. SH 13/2502, S. 49 sollte damit v. a. eine Aufgabendelegation auf die pri­ vatrechtlich organisierte Landesentwicklungsgesellschaft (vgl. § 10a LPlG SH a. F.) ermöglicht werden. Diese Gesellschaft wurde vom Land zwischenzeitlich veräußert, weshalb § 10a LPlG SH durch Artikel 3 des Gesetzes zur Änderung des Landesverwaltungsgesetzes und anderer Vorschriften v. 15.12.2005 (GVOBl. SH S. 542) aufgehoben werden konnte. 914 Anders noch § 8 Abs. 2 LPlG SH a. F. (s. o. Fn. 882). 915 Vgl. § 20 Abs. 1 S. 1 LPlG SH; zu seiner Funktion Albig (Ministerpräsident), LT-Plenar­ protokoll SH 18/47, S. 3835: „[…] ein klares Beratungsgremium, aber ganz deutlich kein Ent­ scheidungsgremium.“ 916 § 21 Abs. 1 S. 1 LPlG SH. 917 § 21 Abs. 3 S. 2 LPlG SH. 918 Vgl. § 21 Abs. 1 S. 2, Abs. 2, 3 S. 1, Abs. 5 LPlG SH. 919 § 21 Abs. 6 LPlG SH. 920 § 20 Abs. 1 S. 2 LPlG SH.

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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mal jährlich stattfindenden921 – Sitzungen des Landesplanungsrats muss die Lan­ desplanungsbehörde über den Stand der Landesplanung und über die sonstigen wichtigen Angelegenheiten aus ihrem landesplanerischen Aufgabenbereich be­ richten.922 Ausdrücklich zu beteiligen ist der Landesplanungsrat an der Aufstel­ lung der Raumordnungspläne und an Raumordnungsverfahren, die grundsätzliche Fragen der Landesplanung berühren.923 Über Grundsatzfragen der Landesplanung muss die Landesregierung gem. Art. 22 Abs. 1 S. 1 Verf. SH924 sogar den Landtag unterrichten.925 IV. Ablauf der Aufstellung der Regionalpläne im Überblick Das Verfahren zur Aufstellung926 eines Regionalplans leitet die Landesplanungs­ behörde durch Bekanntmachung der allgemeinen Planungsabsichten ein.927 An der Erarbeitung des Regionalplans durch die Landesplanungsbehörde sind die Kreise und kreisfreien Städte der jeweiligen Planungsregion frühzeitig zu betei­ ligen.928 Schon hierbei sind auch die kreisangehörigen Städte und Gemeinden ein­ zubeziehen.929 Ihnen ist später zum Entwurf des Regionalplans nochmals Gele­ genheit zur Stellungnahme zu geben.930 Problematisch daran ist, dass sie „über die Kreise“ zu beteiligen sind.931 So wäre eine rein „mediatisierte“ Beteiligung mit § 10 Abs. 1 S. 1 i. V. m. § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG unvereinbar und mit Blick auf Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG selbst als abweichende Regelung unzulässig.932 Dement­ sprechend bestimmt § 5 Abs. 6 S. 5 LPlG SH, dass die Kreise die Stellungnahmen der kreisangehörigen Städte und Gemeinden unverzüglich an die Landesplanungs­ 921

§ 22 Abs. 8 S. 1 LPlG SH. § 20 Abs. 2 LPlG SH. 923 Vgl. § 5 Abs. 9 S. 3, Abs. 10 S. 3, § 15 Abs. 2 S. 4 LPlG SH. 924 Vgl. auch § 4 des Gesetzes über die Unterrichtung des Landtags durch die Landesregie­ rung (Parlamentsinformationsgesetz) v. 17.10.2006 (GVOBl. SH S. 217) und § 22 LPlG SH. 925 Vgl. auch § 8 Abs. 2 S. 2, 3 LPlG SH (Beteiligung des Innen- und Rechtsausschusses des Landtags an der Aufstellung des Landesentwicklungsplans) und Benz, Parlamentarische For­ men, S.  14: „indirekte politische Kontrolle der Regionalplanung“; für den Landesentwick­ lungsplan verlangt § 5 Abs. 9 S. 1 LPlG SH sogar die Zustimmung des Landtags. 926 Bzw. Änderung nach Maßgabe des § 6 LPlG SH. 927 Vgl. § 5 Abs. 4 LPlG SH. 928 Vgl. § 9 S. 2 Hs. 1 LPlG SH. 929 Vgl. § 9 S. 2 Hs. 2 LPlG SH. 930 Vgl. § 5 Abs. 5 Nr. 1 LPlG SH. 931 So die Formulierung in § 5 Abs. 5 Nr. 1 und Abs. 6 S. 5 Hs. 1 LPlG SH. 932 Vgl. o. S.  118 f., 176 f. Dagegen war in Artikel 1 § 6 Abs.  2 Nr.  2 des (letztlich nicht in Kraft getretenen) Gesetzes zur Änderung landesplanerischer Vorschriften v. 4.5.2012 (GVOBl. SH S.  452) die frühzeitige (unmittelbare)  Beteiligung der kreisangehörigen Städte und Gemeinden (als ergänzendes Landesrecht i. S. v. § 28 Abs. 3 ROG) folgerichtig vorgese­ hen; kritisch bereits zur Einhaltung des ROG 1965 Henrich, Kommunale Beteiligung, Bd. II, S. 67 f. 922

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

behörde weiterzuleiten haben. Mit dieser bloßen Botenfunktion der Kreise blei­ ben die Beteiligungsrechte aller Gemeinden in verfassungskonformer Weise ge­ wahrt. Davon zu unterscheiden ist die Befugnis der Kreise, sich gem. § 5 Abs. 6 S. 6 LPlG SH bei ihren eigenen Stellungnahmen gegenüber der Landesplanungs­ behörde auch mit den Stellungnahmen der kreisangehörigen Städte und Gemein­ den auseinanderzu­setzen. Um die durch Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG geschützten Be­ teiligungsrechte der Gemeinden nicht zu schmälern, muss § 5 Abs. 6 S. 5, 6 LPlG SH verfassungskonform ausgelegt werden: Die Kreise müssen ihre eigenen Stel­ lungnahmen hin­reichend deutlich von den weitergeleiteten Stellungnahmen der kreisangehörigen Städte und Gemeinden trennen und die Landesplanungsbehörde muss sich unmittelbar mit den Stellungnahmen aller Gemeinden auseinander­ setzen. Nach Beteiligung des Landesplanungsrats933 werden die Regionalpläne schließ­ lich von der Landesregierung als Rechtsverordnungen beschlossen.934

K. Thüringen Als erstes der neuen Bundesländer erließ Thüringen  – in Anlehnung an das bayerische und hessische Landesplanungsrecht935  – schon 1991 ein Landes­ planungsgesetz (ThürLPlG).936 Wie zuletzt bei der Neufassung des ThürLPlG als Reaktion auf das ROG 2009937 ist die Grundstruktur der thüringischen Regional­ planung seither unverändert: Träger der Regionalplanung in vier Planungsregionen sind vier Regionale Planungsgemeinschaften.938 I. Vier Planungsregionen Das Landesgebiet untergliedert sich gem. § 13 Abs.  2 S.  1 ThürLPlG über­ lappungsfrei939 in die Planungsregionen Nordthüringen, Mittelthüringen, Ost­ thüringen und Südwestthüringen. Zu welcher Planungsregion ein Landkreis bzw. 933

Vgl. § 5 Abs. 10 S. 4 LPlG SH und schon soeben S. 292 f. Vgl. § 5 Abs. 10 S. 2 LPlG SH. 935 LT-Drucks. Th. 1/360, S. 1, 20; Sieckmann (Umweltminister), LT-Plenarprotokoll Th. 1/20, S. 1007. 936 Thüringer Landesplanungsgesetz v. 17.7.1991 (GVBl. Th. S. 210). 937 Thüringer Landesplanungsgesetz v. 11.12.2012 (GVBl. Th. S.  450); vgl. LT-Drucks. Th. 5/4297, S. 1 f., 18 f.; Carius (Minister für Bau, Landesentwicklung und Verkehr), LT-Ple­ narprotokoll Th. 5/84, S. 7938 f. 938 Vgl. §§ 4 f. des Thüringer Landesplanungsgesetzes v. 17.7.1991 (GVBl. Th. S. 210); § 2 Abs. 2, 3, § 3 Abs. 1 des Thüringer Landesplanungsgesetzes v. 18.12.2001 (GVBl. Th. S. 485); § 2 Abs. 2, 3, § 3 Abs. 1 des Thüringer Landesplanungsgesetzes v. 15.5.2007 (GVBl. Th. S. 45); vgl. jetzt § 13 Abs. 2, 3, § 14 Abs. 1 S. 2 ThürLPlG. 939 Das betont bereits LT-Drucks. Th. 1/360, S. 26. 934

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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eine kreisfreien Stadt jeweils komplett gehört, bestimmt nach § 13 Abs.  2 S.  2 ThürLPlG die Landesregionenverordnung der Landesregierung.940 II. Vier Regionale Planungsgemeinschaften 1. Organisation Für jede der vier Planungsregionen besteht eine Regionale Planungsgemein­ schaft.941 In ihnen sind neben den Landkreisen und kreisfreien Städte diejenigen kreisangehörigen Gemeinden einer Planungsregion zusammengeschlossen, die im Landesentwicklungsprogramm, d. h. dem landesweiten Raumordnungsplan i. S. d. § 8 Abs.  1 S.  1 Nr.  1 ROG, als Mittelzentren ausgewiesen sind.942 Dementspre­ chend sind die Regionalen Planungsgemeinschaften (Verbands-)Körperschaften des öffentlichen Rechts943 mit einem kraft Gesetzes bzw. Rechtsverordnung944 fest­ gelegten Mitgliederbestand. § 15 Abs. 1 S. 1 ThürLPlG schreibt mit der Planungsversammlung und dem Prä­ sidium die beiden Organe jeder Regionalen Planungsgemeinschaft vor; auch muss gem. § 16 Abs. 2 S. 1 ThürLPlG jeweils ein Regionaler Planungsbeirat bestehen. Die genauere Organisation dürfen die Regionalen Planungsgemeinschaften mit Genehmigung der obersten Landesplanungsbehörde945 in ihren Satzungen selbst

940 Vgl. § 1 Abs. 1 der Thüringer Verordnung über die räumliche Abgrenzung der Planungs­ regionen im Land Thüringen v. 22.8.1991 (GVBl. Th. S. 360), der geändert wurde als Re­aktion auf die Neugliederung der Landkreise (vgl. das Gesetz zur Neugliederung der Landkreise und kreisfreien Städte in Thüringen v. 16.8.1993 (GVBl. Th. S. 545)) durch Artikel 1 der Ersten Verordnung zur Änderung der Landesregionenverordnung v. 11.5.1994 (GVBl. Th. S.  544); vgl. auch Einig, in: Mielke/Münter (Hrsg.), Regionalisierungsansätze, S. 4 (17). 941 Vgl. § 13 Abs. 3 S. 1 ThürLPlG. 942 § 13 Abs. 3 S. 2 ThürLPlG; vgl. dazu die Auflistung der Mittelzentren unter 2.2.8 des Lan­ desentwicklungsplans 2004 (Anlage zur Thüringer Verordnung über den Landesentwicklungs­ plan v. 6.10.2004 (GVBl. Th. S. 754)). Nicht mehr aktuell ist die Aufzählung in § 1 Abs. 2 der Thüringer Verordnung über die räumliche Abgrenzung der Planungsregionen im Land Thürin­ gen v. 22.8.1991 (GVBl. Th. S. 360) i. d. F. v. 11.5.1994 (GVBl. Th. S. 544), weil sie noch i. S. v. § 4 Abs. 2 des Thüringer Landesplanungsgesetzes v. 17.7.1991 (GVBl. Th. S. 210) auf die Ein­ wohnerzahl (20000) abstellt. 943 Vgl. § 13 Abs. 3 S. 2 a. E. ThürLPlG; Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S. 94; ausdrücklich von „Mitgliedern“ der Regionalen Planungsgemeinschaften sprechend LTDrucks. Th. 4/2274, S.  27 und S.  8 der Broschüre „20 Jahre Regionale Planungsgemein‑ schaften in Thüringen“ (abrufbar unter: http://www.regionalplanung.‌thueringen.de/‌imperia/‌ md/content/rpg/allg/‌brosch_20jrp-inet.pdf, letzter Abruf: 2.2.2014). 944 Zur Rechtsnatur des Landesentwicklungsprogramms als Rechtsverordnung vgl. § 4 Abs. 4 S. 1 ThürLPlG. 945 D. h. nach § 13 Abs. 1 Nr. 1 ThürLPlG i. V. m. dem Beschluss der Thüringer Landesregie­ rung v. 15.3.2010 (GVBl. Th. S. 67), zuletzt geändert durch Beschluss v. 7.8.2013 (GVBl. Th. S. 205) das derzeit zuständige Ministerium für Bau, Landesentwicklung und Verkehr.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

regeln.946 Stark rechtsvereinheitlichend wirkten dabei die detaillierten Vorgaben der früheren Mustersatzung947, an die die Satzungen der vier Regionalen Planungs­ gemeinschaften angepasst werden sollten.948 In das Hauptorgan Planungsversammlung949 entsenden die Landkreise und kreisfreien Städte  – gestaffelt nach ihrer Einwohnerzahl  – jeweils zwei bis vier Mitglieder.950 Zu diesen Mitgliedern der Planungsversammlung zählen kraft Am­ tes für die Dauer ihrer Amtszeit die Landräte der Landkreise und Oberbürgermeis­ ter der kreisfreien Städte.951 Die übrigen Mitglieder der Verbandsversammlung werden von den Vertretungen der Landkreise und kreisfreien Städte für die Dauer einer Kommunalwahlperiode gewählt, wobei der Gemeinde- und Städtebund für die von den Landkreisen zu entsendenden Mitgliedern ein Vorschlagsrecht hat.952 Ferner darf jedes Mittelzentrum seinen (Ober-)Bürgermeister in die Planungs­ versammlung entsenden.953 Für keines der Mitglieder der Verbandsversammlung ist eine Weisungsbefugnis des entsendenden Verbandsmitglieds vorgesehen und daher abzulehnen.954 Das Präsidium setzt sich aus dem Präsidenten und einem oder mehreren seiner Stellvertreter955 zusammen.956 Sie werden von der Planungsversammlung aus ih­ 946 Vgl. § 15 Abs. 5 ThürLPlG; für die Einzelheiten der Regionalen Planungsbeiräte vgl. § 16 Abs. 4 S. 2 ThürLPlG. 947 Vgl. zuletzt die Thüringer Verordnung über die Mustersatzung für die Regionalen Pla­ nungsgemeinschaften v. 18.3.2003 (GVBl. Th. S. 223), die gem. § 28 S. 2 Nr. 2 des Thürin­ ger Landesplanungsgesetzes v. 15.5.2007 (GVBl. Th. S.  45) außer Kraft trat; vgl. auch LTDrucks. Th. 4/2274, S. 24, 28 und die „Empfehlung des Thüringer Ministeriums für Bau und Verkehr zur Erstellung einer Satzung nach § 4 Abs. 5 Satz 1 ThürLPlG“ (abrufbar unter: http:// www.thueringen.de/‌imperia/md/content/tmbv/landesplanung/‌02-11-07_empfehlung_planungs gemeinschaften.pdf, letzter Abruf: 2.2.2014). 948 § 6 Abs. 6 des Thüringer Landesplanungsgesetzes v. 17.7.1991 (GVBl. Th. S. 210); § 4 Abs. 5 S. 2 des Thüringer Landesplanungsgesetzes v. 18.12.2001 (GVBl. Th. S. 485). 949 Vgl. z. B. LT-Drucks. Th. 1/360, S.  27; § 4 S.  1 der Satzung der Regionalen Planungs­ gemeinschaft Ostthüringen (Thüringer  Staatsanzeiger Nr.  29/2008, S.  1272; auch abrufbar unter: http://www.regionalplanung.‌thueringen.de/‌imperia/‌md/content/rpg/ost/o_pdf_satzungrpg 2008.pdf, letzter Abruf: 2.2.2014). 950 § 15 Abs. 2 S. 1 ThürLPlG. 951 § 15 Abs. 3 S. 1 Nr. 1, 2 ThürLPlG. 952 § 15 Abs. 3 S. 3 ff. ThürLPlG. 953 § 15 Abs. 2 S. 3, Abs. 3 S. 1 Nr. 3 ThürLPlG; vgl. auch die speziellen Regelungen in § 15 Abs. 2 S. 5 ff. ThürLPlG für sog. funktionsteilige Mittelzentren, die aus mehreren Gemeinden bestehen. 954 Ausdrücklich anders z. B. § 48 Abs. 2 S. 8 ThürKO für den Bürgermeister und die Gemein­ deratsmitglieder als Gemeindevertreter in der Gemeinschaftsversammlung einer Verwaltungs­ gemeinschaft; a. A. Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S. 51 mit Verweis auf die (jetzt nicht mehr vorgesehene) Möglichkeit, die gewählten Mitglieder jederzeit abzuberufen (so noch § 3 Abs. 5 Nr. 2 der Mustersatzung für regionale Planungsgemeinschaften v. 19.9.1991 (GVBl. Th. S. 420)). 955 Vgl. z. B. § 7 Abs. 1 der Satzung der Regionalen Planungsgemeinschaft Ostthüringen (s. o. Fn. 949): Vorsitzende des Planungsausschusses und des Strukturausschusses als Stellvertreter. 956 § 15 Abs. 1 S. 2 ThürLPlG.

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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rer Mitte in geheimer Abstimmung gewählt;957 in der Praxis ist regelmäßig ein Landrat Präsident der Regionalen Planungsgemeinschaft. Als solcher vertritt er die Regionale Planungsgemeinschaft nach außen,958 steht der Planungsversammlung vor und vollzieht deren Beschlüsse.959 Daneben können gem. § 15 Abs.  1 S.  4 ThürLPlG Ausschüsse (z. B. ein Pla­ nungsausschuss) gebildet werden. Die bei jeder Regionalen Planungsgemeinschaft obligatorischen Regionalen Planungsbeiräte wirken – vergleichbar mit dem Lan­ desplanungsbeirat bei der obersten Landesplanungsbehörde für die landesweite Raumordnungsplanung960 – bei der Aufstellung des Regionalplans und bei Grund­ satzfragen der Regionalplanung beratend mit.961 Ihnen gehören z. B. Vertreter der Kammern und Verbände der Industrie, des Handwerks, der Arbeitgeber und der Gewerkschaften an.962 Die Regionalen Planungsgemeinschaften haben keine eigenen Geschäftsstel­ len.963 Zur Erfüllung ihrer Aufgaben nach innen (z. B. Vorbereitung der Sitzungen der Planungsverbände)964 und nach außen (z. B. Vorbereitung raumordnerischer Stellungnahmen)965 sind für sie vier regionale Planungsstellen eingerichtet.966 Diese sind organisatorisch und personell in das Landesverwaltungsamt als obe­ rer Landesplanungsbehörde und damit in die unmittelbare Landesverwaltung in­ tegriert,967 tatsächlich aber dezentral in jeder Planungsregion vertreten.968 Auf der einen Seite sind die regionalen Planungsstellen nur an die Weisungen und Be­ schlüsse der Regionalen Planungsgemeinschaften gebunden.969 Auf der anderen Seite führt die obere Landesplanungsbehörde zugleich die Fach- und Rechtsauf­ 957 Vgl. z. B. § 7 Abs. 1 S. 2 der Satzung der Regionalen Planungsgemeinschaft Ostthüringen (s. o. Fn. 949). 958 § 15 Abs. 1 S. 3 ThürLPlG. 959 Vgl. z. B. § 5 Abs. 1, 3, § 8 Abs. 1 der Satzung der Regionalen Planungsgemeinschaft Ost­ thüringen (s. o. Fn. 949). 960 Vgl. § 16 Abs. 1 ThürLPlG. 961 Vgl. § 16 Abs. 2 S. 2 ThürLPlG. 962 Vgl. § 16 Abs. 3, 4 S. 2 ThürLPlG. 963 Vgl. bereits die Begründung in LT-Drucks. Th. 1/360, S. 26: „Die regionalen Planungs­ gemeinschaften sind auf Dauer angelegte Planungsgremien.“ 964 Vgl. z. B. § 10 Abs.  2 der Satzung der Regionalen Planungsgemeinschaft Ostthüringen (s. o. Fn. 949). 965 Vgl. z. B. § 10 Abs. 4 a. E. der Satzung der Regionalen Planungsgemeinschaft Ostthürin­ gen (s. o. Fn. 949). 966 Vgl. § 14 Abs. 1 S. 4 ThürLPlG. 967 § 13 Abs. 1 Nr. 2 i. V. m. § 14 Abs. 1 S. 3 ThürLPlG. 968 Vgl. z. B. § 10 Abs. 1 („Regionale Planungsstelle Ostthüringen“) der Satzung der Regiona­ len Planungsgemeinschaft Ostthüringen (s. o. Fn. 949) und S. 10 der Broschüre „20 Jahre Re­ gionale Planungsgemeinschaften in Thüringen“ (s. o. Fn. 943). 969 So noch deutlich § 5 Abs. 1 S. 3 a. E. des Thüringer Landesplanungsgesetzes v. 17.7.1991 (GVBl. Th. S. 210); s. dazu Bauder/Schwartz, Landesplanungsrecht Thüringen, A § 5, Erl. zu Abs. 1; vgl. jetzt z. B. § 10 Abs. 2 S. 2 der Satzung der Regionalen Planungsgemeinschaft Ost­ thüringen (s. o. Fn. 949).

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

sicht über die Regionalen Planungsgemeinschaften.970 Ihre Doppelfunktion in der Regionalplanung ist also ähnlich problematisch wie diejenige der bayerischen Re­ gierungen.971 Falls die Regionalen Planungsgemeinschaften und die obere Landes­ planungsbehörde ihre Aufgaben nicht erfüllen, darf die oberste Landesplanungs­ behörde nach erfolgloser Anweisung sogar selbst die notwendigen Maßnahmen ergreifen.972 2. Aufgaben a) Aufstellung eines Regionalplans Die Regionalen Planungsgemeinschaften sind gem. § 14 Abs. 1 S. 2 ThürLPlG Träger der Regionalplanung. Sie müssen für ihre Planungsregion einen Regional­ plan i. S. d. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG aufstellen und ändern.973 Nachdem die Pla­ nungsversammlung die Aufstellung bzw. Änderung des Regionalplans beschlos­ sen hat,974 bedient sich die Regionale Planungsgemeinschaft insbesondere zur technischen Ausarbeitung des Planentwurfs nach ihren Vorstellungen der regiona­ len Planungsstelle.975 An der Planaufstellung sind über die Verbandsmitglieder hin­ aus alle Gemeinden einer Planungsregion zu beteiligen.976 Am Ende muss die Planungsversammlung über den Regionalplan und seine Vorlage zur Genehmigung durch die oberste Landesplanungsbehörde entschei­ den.977 Wenn es für den Gesamtplan vertretbar ist, kann diese Genehmigung auf sachliche und räumliche Teile beschränkt und für einzelne Teile versagt wer­ den.978 Da das ThürLPlG die Genehmigung nicht mehr auf eine Rechtmäßigkeits­ 970 § 13 Abs.  4 S.  1 ThürLPlG; Müller, RuR 1998, 389 (400) spricht deswegen von einer „Zwitterposition“ der regionalen Planungsstellen; vgl. auch Doht, LT-Plenarprotokoll Th. 3/47, S.  3880; Kallenbach, a. a. O., S.  3881; nicht mehrheitsfähig war ein späterer Änderungsvor­ schlag in LT-Drucks. Th. 4/2274, S. 2, 8, 23, 25, 29 f., mit dem diese „In-Sich-Aufsicht“ durch eine Zuständigkeitsübertragung auf die oberste Landesplanungsbehörde beendet werden sollte. 971 Vgl. dazu o. S. 215 ff. 972 Vgl. § 13 Abs. 5 ThürLPlG, dessen Vorgängerregelung LT-Drucks. Th. 1/360, S. 27 als Mittel der Rechtsaufsicht einstufte; zustimmend Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S. 100; vgl. auch § 5 Abs. 5 ThürLPlG für die Änderung von Regionalplänen durch die oberste Raumordnungsbehörde. 973 § 14 Abs. 1 S. 3 ThürLPlG. 974 Vgl. z. B. § 4 S. 3 Nr. 1 der Satzung der Regionalen Planungsgemeinschaft Ostthüringen (s. o. Fn. 949). 975 Vgl. § 14 Abs. 1 S. 4 ThürLPlG; bereits Sieckmann (Umweltminister), LT-Plenarprotokoll Th. 1/20, S. 1008 f. 976 Vgl. § 10 Abs. 1 S. 1 ROG i. V. m. § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG, auf die § 3 Abs. 1 ThürLPlG (deklaratorisch) verweist. 977 Vgl. z. B. § 4 S. 3 Nr. 3 der Satzung der Regionalen Planungsgemeinschaft Ostthüringen (s. o. Fn. 949). 978 § 5 Abs. 3, 4 ThürLPlG.

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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kontrolle begrenzt979 und im Allgemeinen eine Fach- und Rechtsaufsicht über die Regionalen Planungsgemeinschaften vorsieht,980 darf sich die oberste Landes­ planungsbehörde auf Zweckmäßigkeitserwägungen stützen. Darin zeigt sich, dass der Landesgesetzgeber die thüringische Raumordnung einschließlich der Regio­ nalplanung981 als staatliche Aufgabe ansieht.982 Weicht der Regionalplan von Zie­ len des Landesraumordnungsprogramms ab,983 kann die oberste Landesplanungs­ behörde den Regionalplan selbst ändern.984 Soweit die Genehmigung erteilt wird, wird sie von der Regionalen Planungsgemeinschaft veröffentlicht.985 Die Rechts­ natur des damit bekannt gemachten Regionalplans legt das thüringische Landes­ planungsrecht nicht fest.986 Unabhängig davon sind zumindest die darin enthalte­ nen Ziele der Raumordnung eine Rechtsvorschrift,987 die nach dem Maßstab des § 47 Abs.  2 S.  2 VwGO988 nicht dem Land, sondern der Regionalen Planungs­ gemeinschaft selbst zuzurechnen ist. Regelungen zur regionalen Flächennutzungsplanung für Teilgebiete einer Pla­ nungsregion (vgl. § 8 Abs. 4 ROG) enthält das aktuelle ThürLPlG nicht mehr.989 Das überrascht nicht, nachdem die Landesregierung jahrelang keine Rechtsverord­ nung mit Einzelheiten zur Aufstellung eines regionalen Flächennutzungsplans er­ lassen hatte, so dass eine unmittelbare Rechtsgrundlage für die regionale Flächen­ nutzungsplanung letztlich doch fehlte.990

979

So noch der Prüfungsumfang nach § 13 Abs.  6 des Thüringer Landesplanungsgesetzes v. 17.7.1991: „Rechtmäßigkeit und die Übereinstimmung mit den übergeordneten Zielen der Raumordnung und Landesplanung“; daraus zu Recht eine Rechtsaufsicht ableitend Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S.  191 f.; Erbguth/Müller/Koch, ostdeutsche Länder, S. 170. 980 Vgl. § 13 Abs. 4 S. 1 ThürLPlG und soeben S. 297 f. 981 Vgl. § 14 Abs. 1 S. 1 ThürLPlG. 982 Vgl. § 1 Abs. 2 S. 2, 3 ThürLPlG; LT-Drucks. Th. 3/1684, S. 16; Kretschmer, LT-Plenar­ protokoll Th. 3/53, S. 4443. 983 Vgl. dazu auch die Pflicht zur Evaluation und Anpassung gem. § 5 Abs. 6 ThürLPlG. 984 § 5 Abs. 5 ThürLPlG. 985 Vgl. § 5 Abs. 7 ThürLPlG. 986 Anders § 4 Abs. 4 S. 1 ThürLPlG für den landesweiten Raumordnungsplan: Verbindlich­ erklärung des Landesentwicklungsprogramms durch Rechtsverordnung der Landesregierung. 987 Grundlegend BVerwGE 119, 217 (219 ff.); vgl. auch o. S. 71 f., 125 f. 988 Vgl. o. S. 69 ff. 989 Anders noch § 13 des Thüringer Landesplanungsgesetzes v. 18.12.2001 (GVBl. Th. S.  485) und der gleichlautende § 15 des Thüringer Landesplanungsgesetzes v. 15.5.2007 (GVBl. Th. S. 45). 990 Vgl. LT-Drucks. Th. 3/1684, S. 19; Hendler, ZfBR 2005, 229 (230); Mielke/Schürmann, Der Regionale Flächennutzungsplan, S. 21; Schmidt-Eichstaedt, in: Mitschang (Hrsg.), Auf­ gabenwandel, S. 167 (175); Real, Vergleich, S. 84 f.; Lahme, regionaler Flächennutzungsplan, S. 163.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

b) Sonstige Aufgaben Für die Sicherung und Umsetzung der thüringischen Landesplanung991 sind größtenteils die staatlichen Landesplanungsbehörden zuständig.992 Das betrifft bei­ spielsweise das Verlangen zur Anpassung der gemeindlichen Bauleitplanung,993 die Untersagung raumordnungswidriger Planungen und Maßnahmen994 sowie das Raumordnungs- und Zielabweichungsverfahren.995 Bei der Aufgabenverteilung zwischen der obersten und oberen Landesplanungsbehörde fällt auf, dass für den Vollzug der Regionalpläne eher die Letztere zuständig ist.996 Während die Regio­ nalen Planungsgemeinschaften am Raumordnungsverfahren zu beteiligen sind,997 darf die obere Landesplanungsbehörde eine Abweichung von Zielen der Raum­ ordnung im Regionalplan grundsätzlich nur im Einvernehmen mit der betroffenen Regionalen Planungsgemeinschaft zulassen.998 Ausdrücklich zuständig sind die Regionalen Planungsgemeinschaften gem. § 14 Abs. 2 ThürLPlG für Stellungnahmen zu raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen anderer Planungsträger, soweit diese ihren Aufgabenbereich berüh­ ren.999 Weitere Aufgaben der Regionalen Planungsgemeinschaften erwähnt das ThürLPlG zwar nicht. Aufgrund seiner weiten, an § 1 Abs. 1 S. 1 ROG1000 ange­ lehnten Aufgabenbeschreibung in § 1 Abs.  2 S.  1 ThürLPlG1001 schließt es aber nicht aus, dass sich die Regionalen Planungsgemeinschaften mit informellen Ins­ trumenten an der Regionalplanung im weiteren Sinne beteiligen (z. B. an (evtl. lan­ desgrenzenüberschreitenden) Regionalen Entwicklungskonzepten1002).1003

991

So die Überschrift des Dritten Abschnitts des ThürLPlG. Vgl. bereits die Auflistung in LT-Drucks. Th. 1/360, S. 25 f. 993 § 7 ThürLPlG. 994 § 9 ThürLPlG. 995 §§ 10 f. ThürLPlG. 996 Vgl. § 9 S. 1 Hs. 2, § 11 Abs. 3 ThürLPlG. 997 § 10 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 ThürLPlG, der insoweit § 15 Abs. 3 S. 1 ROG ergänzt. 998 § 11 Abs. 3 S. 3 ThürLPlG. Kann das Einvernehmen nicht hergestellt werden, entschei­ det die oberste Landesplanungsbehörde im Benehmen mit den betroffenen obersten Landes­ planungsbehörden (vgl. § 11 Abs. 3 S. 4 ThürLPlG). 999 Vgl. für die Beteiligung der Regionalen Planungsgemeinschaften an der Aufstellung des Landesraumordnungsprogramms bereits den (deklaratorischen) Verweis des § 3 Abs.  1 ThürLPlG auf § 10 Abs. 1 S. 1 i. V. m. § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG. 1000 Vgl. dazu bereits o. S. 47 ff. 1001 LT-Drucks. Th. 5/4297, S. 19. 1002 Vgl. z. B. Art. 3 Abs. 3 Nr. 2, 3 des Staatsvertrags zwischen dem Freistaat Sachsen und dem Freistaat Thüringen über die Zusammenarbeit in Fragen der Raumordnung und Landes­ planung v. 12.9.1997 (SächsGVBl. 1998, S. 272; GVBl. Th. 1998, S. 9); Landesentwicklungs­ bericht Th. 2009, LT-Drucks. Th. 5/14, S. 28; S. 23 ff. der Broschüre „20 Jahre Regionale Pla­ nungsgemeinschaften in Thüringen“ (s. o. Fn. 943). 1003 Deutlicher noch § 5 Abs.  3 S.  2 des Thüringer Landesplanungsgesetzes v. 17.7.1991 (GVBl. Th. S.  210), § 15 des Thüringer Landesplanungsgesetzes v. 18.12.2001 (GVBl. Th. S. 485) und § 17 des Thüringer Landesplanungsgesetzes v. 15.5.2007 (GVBl. Th. S. 45). 992

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

301

2. Kapitel

Kategorisierung der Träger der Regionalplanung A. Mannigfaltige Trägerschaftsformen Was sich historisch entwickelt hat,1004 in der Stellung der Regionalplanung im Raumplanungsrecht angelegt ist,1005 auf den bundesstaatlichen Rechtsgrundlagen beruht1006 und im Rahmen dieser Untersuchung schon öfters angedeutet wurde,1007 hat der Überblick über die Organisationsformen der Regionalplanung im 1. Kapi­ tel1008 bestätigt: Es gibt in der Bundesrepublik Deutschland nicht den Träger der Regional­ planung.1009 Für die gleiche Aufgabe, einen Regionalplan für einen Teilraum des Landes gem. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG aufzustellen,1010 sind ganz unterschiedliche Stellen zuständig. Ihre äußeren und inneren Organisationsstrukturen variieren von Land zu Land, in einigen Ländern (Bayern,1011 Hessen,1012 Niedersachsen,1013 Nordrhein-Westfalen,1014 Rheinland-Pfalz1015) sogar von Planungsregion zu Pla­ nungsregion. Die Trägerschaft der Regionalplanung ist allenfalls innerhalb eines Landes gleich. So wäre es etwa ungenau, die 17 Regionalen Planungsverbände als (alleinige) Träger der bayerischen Regionalplanung zu bezeichnen, ohne auf die Besonderheiten des Regionalverbands Donau-Iller einzugehen.1016 Gleichermaßen müssen die vier unterschiedlichen Träger der Regionalplanung Baden-Württem­ bergs (Regionalverbände, Regionalverband Donau-Iller, Verband Region RheinNeckar, Verband Region Stuttgart) im später folgenden 2. Abschnitt1017 separat un­ tersucht werden. Umgekehrt ist nur in Schleswig-Holstein dieselbe Stelle Träger 1004

Vgl. o. S. 56 ff., 75 ff. Vgl. o. S. 40 ff. 1006 Vgl. o. S. 83 ff. 1007 Vgl. insbesondere o. S. 35 ff., 53 f., 68 ff., 113 ff. 1008 S. 211 ff. 1009 Zum weiten Begriffsverständnis vgl. o. S. 68 ff. 1010 Vgl. zu diesem Wesensmerkmal für die Trägerschaft der Regionalplanung o. S. 69 ff. 1011 17 Regionale Planungsverbände, Regionalverband Donau-Iller; im Einzelnen o. S. 211 ff. und u. S. 434 ff. 1012 Drei Regionalversammlungen bei den Regierungspräsidien, Regionalverband Frankfurt RheinMain als (Mit-)Träger der regionalen Flächennutzungsplanung (s. auch u. Fn.  1023), Landkreis Bergstraße als Mitglied des Verbands Region Rhein-Neckar; im Einzelnen o. S. 228 ff. und u. S. 445 ff. 1013 32 Landkreise, fünf kreisfreie Städte und Stadt Göttingen, Region Hannover, Zweck­ verband Großraum Braunschweig; im Einzelnen o. S. 244 ff. 1014 Fünf Regionalräte in den Regierungsbezirken, Verbandsversammlung des Regional­ verbands Ruhr; im Einzelnen o. S. 257 ff. 1015 Vier Planungsgemeinschaften, Verband Region Rhein-Neckar; im Einzelnen o. S. 268 ff. und u. S. 445 ff. 1016 Zu ihm bereits o. S. 220 und ausführlicher u. S. 434 ff. 1017 S. 325 ff. 1005

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

der Regionalplanung in mehreren Planungsregionen, nämlich der Ministerpräsi­ dent als Landesplanungsbehörde in allen drei Planungsregionen des Landes.1018 I. Organisationsvielfalt in Zahlen In Zahlen ausgedrückt unterteilen sich die 12 Länder, die nach § 8 Abs. 1 S. 1 Nr.  2, S.  3 ROG zur Regionalplanung verpflichtet sind, in insgesamt 107 Pla­ nungsregionen1019: 10 in Baden-Württemberg, 17 in Bayern, 5 in Brandenburg, 3 in Hessen,1020 4  in Mecklenburg-Vorpommern, 40  in Niedersachsen,1021 6  in Nord­ rhein-Westfalen, 4  in Rheinland-Pfalz, 4  in Sachsen, 5  in Sachsen-Anhalt, 3  in Schleswig-Holstein, 4 in Thüringen und 2 Landesgrenzenüberschreitende (Regio­ nalverband Donau-Iller in Baden-Württemberg und Bayern sowie der Verband Re­ gion Rhein-Neckar in Baden-Württemberg, Hessen und Rheinland-Pfalz). Diesen 107  Planungsregionen stehen 20 mehr oder weniger ungleich orga­ nisierte Träger der Regionalplanung1022 gegenüber: 9  baden-württembergische Regionalverbände, der Verband Region Stuttgart, 17 bayerische Regionale Planungs­ verbände, 5 brandenburgische Regionale Planungsgemeinschaften, 3 Regionalver­ sammlungen bei den hessischen Regierungspräsidien, der Regionalverband Frank­ furtRheinMain,1023 4  mecklenburg-vorpommersche regionale Planungsverbände, 5  Regionalräte bei den nordrhein-westfälischen Bezirksregierungen, der Regio­ nalverband Ruhr, 32  niedersächsische Landkreise, 6  niedersächsische Städte,1024 die Region Hannover, der Zweckverband Großraum Braunschweig, 4 rheinlandpfälzische Planungsgemeinschaften, 4  sächsische Regionale Planungsverbände, 5 sachsen-anhaltische Regionale Planungsgemeinschaften, der schleswig-holstei­ nische Ministerpräsident, 4  thüringische Regionale Planungsgemeinschaften so­ wie jeweils landesgrenzenüberschreitend der Regionalverband Donau-Iller und der Verband Region Rhein-Neckar.

1018

Im Einzelnen o. S. 287 ff. Vgl. zum Begriff o. S. 53 f. 1020 Vgl. zum Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main sogleich u. Fn. 1023. 1021 Vgl. aber o. S. 249 ff. zur Unvereinbarkeit mit dem ROG, soweit die Planungsregionen anhand der Grenzen der kreisfreien Städte und der Stadt Göttingen eingeteilt wurden. 1022 Vgl. zum Begriff o. S.  69 ff.; s. auch noch u. S.  308 f., 315 zur Frage, welchem Rechtsträger der Regionalplan gem. § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO zuzurechnen ist. 1023 Nach den hier zugrunde gelegten Kriterien (vgl. o. S.  53 f., 69 ff.) bildet der Bal­ lungsraum Frankfurt/Rhein-Main zwar keine eigene (und damit vermeintlich vierte hessi­ sche)  Planungsregion, für die ein eigener Regionalplan aufgestellt werden müsste, sondern umfasst nur einen Teil der Planungsregion Südhessen. Jedoch beschließt der Regionalverband FrankfurtRheinMain zusammen mit der Planungsversammlung beim Regierungspräsidium Darmstadt den regionalen Flächennutzungsplan und damit gleichzeitig einen Teil des Regio­ nalplans für die gesamte Planungsregion (zu dieser sog. Lupenlösung vgl. o. S. 234 ff.). Er ist mithin (Mit-)Träger der Regionalplanung. 1024 Fünf kreisfreie Städte und die Stadt Göttingen. 1019

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

303

II. Träger der Regionalplanung und ihre Planungsregionen im Verwaltungsaufbau Nur wenige dieser Träger der Regionalplanung sind im zwei- bzw. dreistufigen Verwaltungsaufbau der Länder vorgesehen. Dazu zählen auf oberster Verwaltungs­ ebene der Ministerpräsident Schleswig-Holsteins, auf mittlerer Verwaltungsebene die hessischen Regierungspräsidien und die nordrhein-westfälischen Bezirksregie­ rungen sowie auf unterer Verwaltungsebene aus Niedersachsen die Landkreise, kreisfreien Städte inkl. der Stadt Göttingen und die Region Hannover1025. Deshalb entspricht eine Planungsregion regelmäßig nicht dem Zuschnitt einer dieser Ver­ waltungseinheiten (im Grundsatz nur in Hessen,1026 Niedersachsen1027 und Nord­ rhein-Westfalen1028); spiegelbildlich wird die örtliche Zuständigkeit der staatlichen Raumordnungsbehörden auf mittlerer bzw. unterer Verwaltungsebene nur selten anhand einer Planungsregion abgegrenzt.1029 Ohnehin gibt es eine mittlere Verwal­ tungsebene (zwischen den Ministerien und den (Land-)Kreisen/kreisfreien Städ­ ten), die den Anforderungen des ROG an den Zuschnitt einer Planungsregion1030 an sich am ehesten entspricht, nur noch in Baden-Württemberg, Bayern, Hessen und Nordrhein-Westfalen. Zwangsläufig werden die regionalplanerischen Aufgaben ganz überwiegend1031 von Stellen (mit)getragen, die im Grenzbereich zwischen Land und Gemeinden speziell für die Regionalplanung gebildet wurden und der sonstigen Verwaltungs­ hierarchie fremd sind. Immerhin wurden beim räumlichen Zuschnitt der ihnen zu­ geordneten Planungsregionen die (Land-)Kreis- und Gemeindegrenzen meistens beachtet.1032 Während einige dieser Stellen nur Beschlussgremien1033 mit organ­ 1025 Zur Einordnung der Region Hannover als Kommune i. S. d. NKomVG vgl. bereits o. S. 253 f. 1026 Ausnahme: Landkreis Bergstraße, der zugleich zum Gebiet des Verbands Region RheinNeckar gehört (vgl. o. S. 228 f.). 1027 Ausnahme: Zweckverband Großraum Braunschweig, dessen Gebiet sich auf drei kreis­ freie Städte und fünf Landkreise erstreckt (vgl. o. S. 256). 1028 Ausnahme: Regionalverband Ruhr, der Teile der Regierungsbezirke Arnsberg, Düssel­ dorf und Münster umfasst (vgl. o. S. 257 f.). 1029 So immerhin in Hessen (für die Regierungspräsidien als obere Landesplanungsbehör­ den gem. § 12 Abs. 2 HLPG), Mecklenburg-Vorpommern (für die Ämter für Raumordnung und Landesplanung als untere Landesplanungsbehörden gem. § 9 Abs. 1 S. 2, § 10 S. 2 LPlG MV), Niedersachsen (alle Träger der Regionalplanung als untere Landesplanungsbehörden gem. § 18 NROG und § 161 Nr.  1 NKomVG) und Nordrhein-Westfalen (Bezirksregierungen und Ge­ schäftsführer des Regionalverbands Ruhr als Regionalplanungsbehörden gem. § 4 Abs. 1 LPlG NW). 1030 Dazu o. S. 114 ff. 1031 Anders nur in Niedersachsen (abgesehen vom Zweckverband Großraum Braunschweig) und in Schleswig-Holstein. 1032 Wenige Ausnahmen betreffen Bayern (vgl. o. S.  211) und Sachsen-Anhalt (vgl. o. S. 280 f.). 1033 Ausgeklammert wird der Landesplanungsrat in Schleswig-Holstein, der nur beratende Funktion hat (vgl. o. S. 292 ff.).

304

4. Teil: Träger der Regionalplanung

schaftlichen Rechten sind („Regionalversammlung“,1034 „Regionalrat“1035), haben andere den Status einer juristischen Person des öffentlichen Rechts („Regional­ verband“,1036 „Verband“,1037 „Regionaler Planungsverband“,1038 „Regionale Pla­ nungsgemeinschaft“,1039 „Planungsgemeinschaft“,1040 „Zweckverband“1041).1042 Ein Sonderfall ist der verbandskörperschaftliche1043 Regionalverband Ruhr: Er ist in­ direkter Rechtsnachfolger des schon 1920 für die Regionalplanung gegründeten Siedlungsverbands Ruhrkohlenbezirks,1044 war viele Jahre nicht mehr für die Re­ gionalplanung zuständig1045 und verleiht dem Land seit 2009 seine Organe für die Regionalplanung.1046

B. Einteilung anhand verschiedener Kriterien Diese extreme Organisationsvielfalt ist bei der Erfüllung bundesrechtlicher Aufgaben ungewöhnlich und innerhalb des Raumplanungsrechts einzigartig.1047 Sie erschwert, die einzelnen Träger der Regionalplanung in Trägerschaftsmodelle einzuteilen. Eine solche Kategorisierung trägt gleichwohl dazu bei, auf Gemein­ samkeiten und Unterschiede bei der Organisation der Regionalplanung hinzuwei­ sen. Im Fall des § 8 Abs.  4 S.  1 Hs.  1 ROG ist sie sogar erforderlich, um den möglichen Anwendungsbereich der regionalen Flächennutzungsplanung zu be­ stimmen.1048 Gleichzeitig erleichtert die rechtsvergleichende Zusammenstellung der bisher dargestellten elf Länder die noch anstehende1049 Untersuchung der ba­ den-württembergischen Regionalplanung.

1034

Bei den hessischen Regierungspräsidien. Bei den nordrhein-westfälischen Bezirksregierungen. 1036 Baden-Württemberg, Donau-Iller, FrankfurtRheinMain. 1037 Region Stuttgart, Region Rhein-Neckar. 1038 Bayern, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen. 1039 Brandenburg, Sachsen-Anhalt, Thüringen. 1040 Rheinland-Pfalz. 1041 Großraum Braunschweig. 1042 Zur entsprechenden Einordnung in die unmittelbare bzw. mittelbare Staatsverwaltung s. sogleich S. 307 ff. 1043 Zum Begriff vgl. u. S. 310. 1044 S. o. Fn. 526; vgl. auch bereits o. S. 56 ff. 1045 Vgl. o. S. 257 f. 1046 S. o. S. 263 ff. 1047 Vgl. auch Weyl, in: Becker-Marx (Hrsg.), Zukunftssicherung, S.  90 (90); Wiechmann, Plan, S. 68. 1048 S. dazu S. 323 f. 1049 Vgl. sogleich im 2. Abschnitt (S. 325 ff.). 1035

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

305

I. Kategorisierungen in der Literatur und im Bundesraumordnungsbericht Versuche, die vielfältigen Organisationsformen der Regionalplanung zu ordnen, wurden besonders aus der Perspektive der Gemeinden schon öfters unternommen. Teilweise konnten sie die neuen Bundesländer noch nicht berücksichtigen oder sind durch Gesetzesnovellierungen inzwischen überholt. Trotzdem sollen einige von ihnen1050 kurz vorgestellt werden, bevor eine eigene Kategorisierung1051 an­ hand der Verbands- und Organkompetenz sowie den regionalen Planungsgemein­ schaften i. S. v. § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG vorgenommen wird: Knemeyer1052 differenziert zwischen staatlicher Regionalplanung unter kommu­ naler Beteiligung,1053 staatlich-kommunalen Mischsystemen,1054 einem nicht-mit­ gliedschaftlichen Sondermodell,1055 kommunal-verbandlicher Regionalplanung1056 und Regionalplanung durch Gebietskörperschaften selbst.1057 Nach Runkel1058 gibt es in der deutschen Regionalplanung nur zwei unterschied­ liche Systeme, die in verschiedenen Mischformen aufträten und in denen jeweils das Entscheidungsgremium kommunal dominiert sei: die kommunal verfasste Re­ gionalplanung1059 und die Wahrnehmung der Regionalplanung im übertragenen Wirkungskreis unter staatlicher Fach- und Rechtsaufsicht.1060 Mecking1061 beschränkt sich auf die Unterscheidung zwischen einem kommunal orientierten1062 und einem staatlich orientierten1063 Typus der Trägerschaft der Regionalplanung. Gruber1064 trennt ebenfalls zunächst die staatliche von der kommunalisierten Regionalplanung. Im Einzelnen erscheine die staatliche Regionalplanung in Form 1050 Vgl. im Übrigen auch z. B. Erbguth/Müller/Koch, ostdeutsche Länder, S. 145 ff.; Brohm, Baurecht, § 37 Rn. 16 ff.; Steiner, in: ders. (Hrsg.), Bes. Verwaltungsrecht, V Rn. 26 ff.; ARL, Zukunftsaufgabe Regionalplanung, S. 7. 1051 S. dazu S. 307 ff. 1052 In: FS Bartlsperger, S. 339 (342 f.) 1053 Schleswig-Holstein. 1054 Hessen, Nordrhein-Westfalen. 1055 Baden-Württemberg. 1056 Bayern, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, Sachsen, SachsenAnhalt, Thüringen. 1057 Niedersachsen. 1058 In: Steger/Bunzel (Hrsg.), Raumordnungsplanung quo vadis, S. 84 (89 f.). 1059 Z. B. Baden-Württemberg. 1060 Z. B. Bayern. 1061 Regionalebene, S. 262 ff. 1062 Baden-Württemberg, Bayern, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, RheinlandPfalz, Sachsen, Thüringen. 1063 Hessen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt (vor der Kommunalisierung), SchleswigHolstein. 1064 Kommunalisierte Regionalplanung, S. 44 ff.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

einer rein staatlichen Regionalplanung1065 und eines Planungsratsmodells.1066 Zur kommunalisierten Regionalplanung zählten das Kreisentwicklungs-1067 und das Planungsgemeinschaftsmodell.1068 Wiechmann1069 unterteilt in Planungsgemeinschafts-,1070 Kreisplanungs-,1071 Pla­ nungsratmodell,1072 rein staatliches Modell1073 und Sonderformen.1074 Nach Benz/Henrich1075 erfolgt die Regionalplanung entweder in der Hand staat­ licher Behörden,1076 kommunal verfasst,1077 in gemeinschaftlicher Trägerschaft von Stadt und Kommune1078 oder in der Verantwortung der Kreise und kreisfreien Städte.1079 Fürst/Ritter1080 erkennen in der Praxis drei Grundtypen organisatorischer Betei­ ligung der Gemeinden: regionale Planungsgemeinschaften,1081 eine beschließende und beratende Organisation bei der Bezirksregierung/beim Regierungspräsiden­ ten1082 und die niedersächsische Konstruktion. Hesse1083 identifiziert drei Grundmodelle bei der regionalplanerischen Zustän­ digkeitsverteilung zwischen Ländern und Kommunen: die Regionalplanung als rein staatliche Aufgabe,1084 als kondominiale Aufgabe von Staat und Kommunen1085 und als Aufgabe der kommunalen Selbstverwaltung.1086 1065

Schleswig-Holstein. Hessen, Nordrhein-Westfalen. 1067 Niedersachsen. 1068 Baden-Württemberg, Bayern, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, Sachsen, Thüringen. 1069 Plan, S. 189 ff. 1070 Baden-Württemberg, Bayern, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, Sachsen, Thüringen. 1071 Niedersachsen. 1072 Hessen, Nordrhein-Westfalen. 1073 Schleswig-Holstein. 1074 Z. B. Verband Region Stuttgart. 1075 IzR 1980, 699 (702). 1076 Schleswig-Holstein. 1077 Baden-Württemberg. 1078 Bayern, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz. 1079 Niedersachsen. 1080 Landesentwicklungsplanung und Regionalplanung, S. 87 f. 1081 Baden-Württemberg, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, Sach­ sen, Thüringen. 1082 Bayern, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt. 1083 Reformoptionen, S. 16. 1084 Schleswig-Holstein. 1085 Bayern, Brandenburg, Rheinland-Pfalz, Sachsen, Thüringen; „kommunal legitimierte Entscheidungsgremien“ ohne Körperschaftsstatus bestünden in Hessen und Nordrhein-West­ falen. 1086 Baden-Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern (damals geplant), Niedersachsen, Sach­ sen-Anhalt. 1066

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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Nach der Einteilung von Hendler1087 haben die meisten Länder1088 ein Verbands­ modell mit vielen Abweichungen im Detail gewählt. Darüber hinaus sei die Re­ gionalplanung bei den Kreisen,1089 staatlichen Mittelinstanzen1090 und der Landes­ regierung1091 angesiedelt. Im Raumordnungsbericht 20111092 unterscheidet die Bundesregierung1093 zwi­ schen zwei Grundmodellen der Regionalplanung, die in sehr unterschiedlichen Mischformen auftreten könnten: einerseits einer kommunalisierten Trägerschaft (in Form von kommunalen Gebietskörperschaften, regionalen Planungsgemein­ schaften oder Planungsverbänden, die als Zusammenschluss von Kommunen gebildet werden) und andererseits einer staatlichen Trägerschaft (bei der Pla­ nungsstellen der unmittelbaren Landesverwaltung auf mittlerer oder oberster Ver­ waltungsebene für die Regionalplanung zuständig sind und die Kommunen nur förmlich zu beteiligen sind). Zudem stellt die Bundesregierung fest, dass die Re­ gionalplanung zurzeit nur in Schleswig-Holstein rein staatlich verfasst sei, wäh­ rend die Regionalplanung in Niedersachsen am hochgradigsten kommunalisiert sei. In allen anderen Ländern werde die Regionalplanung vom Land und den Kom­ munen gemeinsam wahrgenommen. II. Verbandskompetenz in der Regionalplanung Fasst man den Begriff des Trägers der Regionalplanung eng, so besitzt der­jenige (vollrechtsfähige) Rechtsträger die regionalplanerische Verbandskompetenz, dem nach dem Kriterium des § 47 Abs.  2 S.  2 VwGO der Regionalplan als eigene Rechtsvorschrift zugerechnet wird.1094 Deshalb kann die Verbandskompetenz in der Regionalplanung insbesondere den Ländern, (Land-)Kreisen, Gemeinden oder sonstigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts zustehen.

1087

In: Härtel (Hrsg.), Handbuch Föderalismus, Bd. III, § 69 Rn. 32. Baden-Württemberg, Bayern, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen. 1089 Niedersachsen. 1090 Hessen, Nordrhein-Westfalen. 1091 Schleswig-Holstein. 1092 Vgl. § 25 Abs.  2 ROG zum Raumordnungsbericht als Instrument der Bundesraumord­ nung. 1093 BT-Drucks. 17/8360, S.  191; ähnlich auch im Bundesraumordnungsbericht 2005, BTDrucks. 15/5500, S. 294. 1094 Vgl. o. S.  71 f., 125 f. m. w. N. zur Frage, ob der Regionalplan insgesamt oder nur die Ziele der Raumordnung eine Rechtsvorschrift i. S. v. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO sind. 1088

308

4. Teil: Träger der Regionalplanung

1. Unmittelbare Landesverwaltung Wenn für die Regionalplanung ausschließlich Stellen der unmittelbaren Landes­ verwaltung1095 zuständig sind, kann nur das Land die Verbandskompetenz für die Regionalplanung haben. Das trifft auf Schleswig-Holstein zu, wo die Regionalpla­ nung beim Ministerpräsidenten als Landesplanungsbehörde angesiedelt ist und der Beschluss über den Regionalplan von der Landesregierung gefasst wird.1096 Bei den hessischen Regierungspräsidien und den nordrhein-westfälischen Be­ zirksregierungen wurden zwar spezielle Beschlussgremien („Regionalversamm­ lung“, „Regionalrat“) für die Beschlussfassung über die Regionalpläne und die Mitwirkung an anderen regionalplanerischen Aufgaben1097 geschaffen.1098 Sie sind aber – wie die Regierungspräsidien bzw. Bezirksregierungen selbst – (unselbststän­ dige) Organe der unmittelbaren Landesverwaltung,1099 so dass nach dem Kriterium des § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO1100 die Länder Träger der Regionalplanung sind. Auch soweit der Regionalplan im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main als regionaler Flä­ chennutzungsplan von der Verbandskammer des Regionalverbands FrankfurtRhein­ Main mitbeschlossen wird, bleibt er nach § 8 Abs. 4 ROG ein Regionalplan1101 und damit i. S. v. § 47 Abs.  2 S.  2 VwGO eine Rechtsvorschrift des Landes Hessen. Beim Regionalverband Ruhr findet eine bloße Organleihe statt,1102 die an der Trä­ gerschaft der Regionalplanung durch das Land Nordrhein-Westfalen nichts ändert. Entstammen die Träger der Regionalplanung der unmittelbaren Landesver­ waltung, wirkt sich das auf die Rechtsstellung der Regionalplanung im Raum­ ordnungsrecht aus: Dann sind beispielsweise die Regionalpläne gem. § 8 Abs. 2 S.  1 ROG aus einem landesweiten Raumordnungsplan zu entwickeln, den der­ selbe Rechtsträger oder (im Fall Schleswig-Holsteins) sogar dieselbe Stelle erlas­ sen hat.1103 1095

Zum Begriff vgl. o. S. 101 f. Zum rein beratenden Landesplanungsrat vgl. bereits o. Fn. 1033 und S. 292 ff. 1097 Vgl. insbesondere § 14 Abs. 2 HLPG und § 9 LPlG NW. Dazu, dass die hessischen Regie­ rungspräsidien obere Landesplanungsbehörden und die nordrhein-westfälischen Bezirksregie­ rungen Regionalplanungsbehörden sind, vgl. bereits o. Fn. 1029. 1098 Vgl. auch den Braunkohlenausschuss in Nordrhein-Westfalen gem. §§ 20 ff. LPlG NW. 1099 S. o. S. 231 ff. und S. 259 ff. 1100 Zur Unstatthaftigkeit einer Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in NordrheinWestfalen vgl. bereits o. Fn. 612. 1101 Zu entsprechenden Abweichungsmöglichkeiten nach Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG vgl. o. S. 183 ff. 1102 S. o. S. 264 f. und soeben S. 308: Verbandskammer als Regionalplanungsbehörde anstelle der Regionalversammlung (vgl. § 4 Abs. 1 LPlG NW) und Verbandsversammlung als regiona­ ler Planungsträger anstelle der Bezirksregierung (vgl. § 6 Abs. 2 LPlG NW). 1103 Vgl. dazu Spannowsky, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Lan­ desplanungsrecht, K § 9 (Bearbeitung 2008) Rn. 18 und Goppel, in: Spannowsky/Runkel/Gop­ pel, ROG, § 8 Rn. 29, die dennoch einen Unterschied zwischen § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB und § 8 Abs. 2 S. 1 ROG gerade darin sehen, dass das bauleitplanerische Abwägungsgebot eine bloße Selbstbindung der Gemeinde herbeiführe. 1096

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2. Mittelbare Landesverwaltung Im übrigen Bundesgebiet sind Organe von vollrechtsfähigen Verwaltungsträ­ gern der mittelbaren Landesverwaltung1104 maßgeblich für die Regionalplanung zuständig.1105 Es handelt sich bei ihren Rechtsträgern ausnahmslos – wie jeweils landesgesetzlich klargestellt1106 – um juristische Personen des öffentlichen Rechts in Gestalt von Körperschaften des öffentlichen Rechts. a) Körperschaften des öffentlichen Rechts Körperschaften des öffentlichen Rechts sind vollrechtsfähige Verwaltungsträ­ ger, die durch einen staatlichen Hoheitsakt geschaffen wurden, mitgliedschaftlich verfasst sind (aber unabhängig vom Wechsel der Mitglieder bestehen)1107 und unter staatlicher Aufsicht öffentliche Aufgaben wahrnehmen.1108 Die genannten Defini­ tionsmerkmale lassen verschiedene Differenzierungen innerhalb der körperschaft­ lich organisierten Träger der Regionalplanung zu: aa) Schaffung durch staatlichen Hoheitsakt Alle Körperschaften wurden unmittelbar kraft eines (formellen) Landesgesetzes geschaffen. Gleichzeitig musste die Planungsregion und damit ihr räumlicher Zu­ ständigkeitsbereich abgegrenzt werden. Das erfolgte teils (wie in den Ländern mit Trägern der Regionalplanung aus der unmittelbaren Landesverwaltung1109) durch 1104

Zum Begriff vgl. o. S. 100 ff. Zur Beteiligung der Staatsbehörden (z. B. an der Ausarbeitung, Genehmigung oder Be­ kanntmachung des Regionalplans) vgl. u. S. 315 ff. 1106 Vgl. Art. 8 Abs. 5 S. 1 BayLplG i. V. m. Art. 2 Abs. 3 S. 1 KommZG Bay. (für die baye­ rischen Regionalen Planungsverbände), § 4 Abs.  3 S.  1 RegBkPlG (für die brandenburgi­ schen Regionalen Planungsgemeinschaften), § 12 Abs. 3 S. 1 LPlG MV (für die mecklenburg-­ vorpommerschen regionalen Planungsverbände), § 2 Abs.  2, § 3 Abs.  1 NKomVG (für die niedersächsischen Landkreise und Städte sowie die Region Hannover), § 15 Abs. 1 S. 1 LPlG RP (für die rheinland-pfälzischen Planungsgemeinschaften) § 9 Abs. 2 S. 1 SächsLPlG (für die sächsischen Regionalen Planungsverbände), § 17 Abs. 1 S. 3 LPlG SA i. V. m. § 7 S. 1 Hs. 1 GKG SA (für die sachsen-anhaltischen Regionalen Planungsgemeinschaften), § 13 Abs. 3 S. 2 ThürLPlG (für die thüringischen Regionalen Planungsgemeinschaften); deutlich zur mitglied­ schaftlichen Zusammensetzung des Zweckverbands Großraum Braunschweig z. B. § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 4 BraunschwG. Vgl. auch § 7 Abs. 2 S. 1 MetropolG (für den Regionalverband Frank­ furtRheinMain) und § 1 Abs. 2 S. 1 RVRG (für den Regionalverband Ruhr). 1107 Zu diesem prägenden Merkmal einer Körperschaft vgl. bereits o. S. 101 mit Fn. 234. 1108 Vgl. Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, § 23 Rn. 37; Ibler, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 87 (Bearbeitung 2012) Rn.  186; Burgi, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allg. Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 12. 1109 D. h. in Hessen (vgl. § 13 HLPG), Nordrhein-Westfalen (vgl. § 2 Abs. 3 LPlG NW) und Schleswig-Holstein (vgl. § 3 LPlG SH). 1105

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

Landesgesetz,1110 teils durch eine Verordnung der Landesregierung1111 und teils durch den landesweiten Raumordnungsplan.1112 bb) Mitgliedschaftlich verfasst als Gebiets- oder Verbandskörperschaften Mit Blick auf die Mitglieder einer Körperschaft lassen sich u. a.1113 Gebiets- von Verbandskörperschaften unterscheiden. Anknüpfungspunkt für die Mitgliedschaft in einer Gebietskörperschaft ist bei natürlichen Personen der Wohnsitz;1114 kenn­ zeichnend für eine Verbands-1115 bzw. Bundkörperschaft1116 ist die Mitgliedschaft (anderer) juristischer Personen des öffentlichen Rechts.1117 Gebietskörperschaften sind danach nur die niedersächsischen Landkreise und Gemeinden sowie die Region Hannover (sog. Kommunen1118),1119 deren Vertre­ tungen1120 und Hauptverwaltungsbeamten1121 jeweils direkt von den Einwohnern gewählt werden.1122 Alle anderen Träger der Regionalplanung aus der mittelbaren Landesverwaltung sind Verbandskörperschaften: Ihre übereinstimmenden Pflicht­ mitglieder sind die Landkreise und kreisfreien Gemeinden der jeweiligen Pla­ nungsregion.1123 Zusätzliche Mitglieder kraft Gesetzes sind zum Teil  die großen 1110

So in Brandenburg (vgl. § 3 RegBkPlG), Mecklenburg-Vorpommern (vgl. § 12 Abs.  1 LPlG MV), Niedersachsen (vgl. § 20 NROG, § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1 BraunschwG), RheinlandPfalz (vgl. § 13 LPlG RP), Sachsen (vgl. § 9 Abs. 1 SächsLPlG) und Sachsen-Anhalt (vgl. § 17 Abs. 2 LPlG SA). 1111 So in Thüringen (vgl. § 13 Abs. 2 S. 2 ThürLPlG); vgl. auch § 13 Abs. 4 LPlG RP: von der gesetzlichen Einteilung (Abs. 1 bis 3) abweichende Einteilung durch Rechtsverordnung. 1112 So in Bayern (vgl. Art. 5 Abs. 2 S. 2, Art. 16 Abs. 2 Nr. 1 BayLplG). 1113 Weitere Arten von Körperschaften sind insbesondere (vgl. z. B. Detterbeck, Allg. Verwal­ tungsrecht, Rn. 183 ff.; Schnapp, Jura 1980, 68 (71); Jestaedt, in: GVwR I, § 14 Rn. 27): Per­ sonalkörperschaften (Mitgliedschaft kraft individueller Eigenschaft, z. B. als Arzt in der Ärzte­ kammer, Rechtsanwalt in der Rechtsanwaltskammer) und Realkörperschaften (Mitgliedschaft kraft Eigentum oder Besitz, z. B. Grundflächeneigentümer in einer Jagdgenossenschaft). 1114 Vgl. zu den in § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG erwähnten „kommunalen Gebietskörperschaften“ z. B. Hendler, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 3 (Bearbeitung 2010) Rn. 83. 1115 In dieser Terminologie z. B. BVerfGE 76, 171 (181). 1116 In dieser Terminologie z. B. BVerfGE 52, 95 (115, 118). 1117 Vgl. BVerfGE 52, 95 (118); Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht II, § 85 Rn. 31, 34; Bovenschulte, Gemeindeverbände, S. 135; Schnapp, Jura 1980, 68 (80). 1118 § 1 Abs. 1 NKomVG. 1119 So ausdrücklich § 2 Abs. 2, § 3 Abs. 1 NKomVG. 1120 Rat, Kreistag, Regionsversammlung (vgl. § 7 Abs. 1, 2 Nr. 2, 4, 5 NKomVG). 1121 Oberbürgermeister, Landrat, Regionspräsident (vgl. § 7 Abs. 1, 2 Nr. 2, 4, 5 NKomVG). 1122 Vgl. im Einzelnen o. S. 253 ff. und auch noch u. S. 318 f. 1123 Vgl. Art. 8 Abs. 3 S. 1 BayLplG (für die bayerischen Regionalen Planungsverbände), § 4 Abs. 1 S. 2 RegBkPlG (für die brandenburgischen Regionalen Planungsgemeinschaften), § 12 Abs.  2 LPlG MV (für die mecklenburg-vorpommerschen regionalen Planungsverbände), § 1 Abs. 1 S. 1 BraunschwG (für den Zweckverband Großraum Braunschweig), § 14 Abs. 1 S. 1 LPlG RP (für die rheinland-pfälzischen Planungsgemeinschaften) § 9 Abs. 1 SächsLPlG (für

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kreisangehörigen Städte1124 und die (von den landesweiten Raumordnungsplänen festzulegenden) Mittelzentren.1125 Nur in den bayerischen Regionalen Planungs­ gemeinschaften müssen alle (kreisangehörigen) Gemeinden einer Planungsregion mitgliedschaftlich vertreten sein.1126 In die rheinland-pfälzischen Planungsgemein­ schaften können auf Antrag neben den großen kreisangehörigen Städten sogar die Kammern1127 sowie die (privatrechtlich organisierten) Gewerkschaften und Ar­ beitgeberverbände als Mitglieder aufgenommen werden.1128 Die Organe der Ver­ bandskörperschaften werden in den Landesgesetzen aufgezählt.1129 Zu ihnen ge­ hören stets eine Versammlung1130 und eine gesetzliche Vertretung sowie vereinzelt ein Ausschuss und ein Beirat.1131 Die genaue Binnenorganisation regelt das Lan­ desrecht nicht abschließend, sondern verweist häufig auf die subsidiäre Geltung des Zweckverbandsrechts1132 und überlässt den Verbandssatzungen Gestaltungs­ die sächsischen Regionalen Planungsverbände), § 17 Abs. 1 S. 3 LPlG SA (für die sachsen-an­ haltischen Regionalen Planungsgemeinschaften), § 13 Abs. 3 S. 2 ThürLPlG (für die thürin­ gischen Regionalen Planungsgemeinschaften). Vgl. auch § 7 Abs.  1 S.  2, Abs.  4 MetropolG (nur Städte und Gemeinden als Mitglieder des Regionalverbands FrankfurtRheinMain) und § 2 RVRG (Kreise und kreisfreie Städte als Mitglieder des Regionalverbands Ruhr); bei beiden können benachbarte Kommunen freiwillig beitreten. 1124 Vgl. § 12 Abs. 2 LPlG MV (für die mecklenburg-vorpommerschen regionalen Planungs­ verbände). 1125 Vgl. § 12 Abs. 2 LPlG MV (für die mecklenburg-vorpommerschen regionalen Planungs­ verbände) und § 13 Abs. 3 S. 2 ThürLPlG (für die thüringischen Regionalen Planungsgemein­ schaften). 1126 Vgl. Art. 8 Abs. 3 S. 1 BayLplG und o. S. 212. 1127 Zu ihrer Rechtsnatur als öffentlich-rechtliche Körperschaften vgl. z. B. § 3 Abs. 1 IHK-G und § 90 Abs. 1 HandwO. 1128 Vgl. § 14 Abs. 2 LPlG RP und o. S. 269. 1129 Vgl. Art. 10 BayLplG (für die bayerischen Regionalen Planungsverbände): Verbandsver­ sammlung, Verbandsvorsitzender, Planungsausschuss, Regionaler Planungsbeirat (fakultativ); § 5 RegBkPlG (für die brandenburgischen Regionalen Planungsgemeinschaften): Regionalver­ sammlung, Regionalvorstand; § 14 Abs. 1 LPlG MV (für die mecklenburg-vorpommerschen regionalen Planungsverbände): Verbandsversammlung, Verbandsvorstand; § 3 BraunschwG (für den Zweckverband Großraum Braunschweig): Verbandsversammlung, Verbandausschuss, Verbandsdirektor; § 15 Abs. 2 LPlG RP (für die rheinland-pfälzischen Planungsgemeinschaf­ ten): Regionalvertretung, Regionalvorstand; § 9 Abs. 2 S. 2 SächsLPlG (für die sächsischen Re­ gionalen Planungsverbände): Verbandsversammlung, Verbandsvorsitzender; § 17 Abs. 3 LPlG SA (für die sachsen-anhaltischen Regionalen Planungsgemeinschaften): Regionalversamm­ lung, Verbandsgeschäftsführer (= Vorsitzender); § 15 Abs. 1 S. 1 ThürLPlG (für die thüringi­ schen Regionalen Planungsgemeinschaften): Planungsversammlung, Präsidium. Vgl. auch § 9 MetropolG (für den Regionalverband FrankfurtRheinMain): Verbandskammer, Regionalvor­ stand; § 8 RVRG (für den Regionalverband Ruhr): Verbandsversammlung, Geschäftsführer, Verbandsausschuss. 1130 Zu ihrer Zusammensetzung und ihrer Rolle bei der Aufstellung eines Regionalplans vgl. sogleich S. 317 ff. Zu Recht zurückhaltend zum Gebrauch der Terminologie „Parlament“ Baestlein/Wollmann, ZParl 1981, 414 (432 ff.); Wille, ZParl 1982, 116 (117). 1131 Vgl. die Nachw. in Fn. 1129. 1132 Vgl. Art.  8 Abs.  5 BayLplG (für die bayerischen Regionalen Planungsverbände), § 4 Abs.  4 RegBkPlG (für die brandenburgischen Regionalen Planungsgemeinschaften), § 12 Abs.  5 LPlG MV (für die mecklenburg-vorpommerschen regionalen Planungsverbände), § 8

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

spielräume.1133 Für Verbandskörperschaften typisch sind die Verbandsumlagen,1134 mit denen die Verbandsmitglieder zur Aufgabenfinanzierung beitragen müssen.1135 cc) Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben Definitionsgemäß1136 ist allen Trägern der Regionalplanung – und damit auch den körperschaftlich organisierten – eine öffentliche Aufgabe1137 gemein: Sie sind aufgrund des unmittelbar geltenden § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG dazu verpflichtet, für ihre Planungsregion einen Regionalplan1138 aufzustellen. Die Länder haben die Adressaten des § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG in Form der – teilweise gerade dafür ge­ schaffenen – Träger der Regionalplanung bestimmt und ihn dabei oft nachrichtlich wiederholt.1139 Von ihm weicht nur § 5 Abs. 2 NROG auf Grundlage des Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG ab, indem die kreisfreien Städte Niedersachsens von der Re­ gionalplanung im engeren Sinne1140 absehen können.1141 Wie die Regionalpläne im Einzelnen aufzustellen und auszugestalten sind, folgt oft aus ergänzendem Lan­ S. 1 BraunschwG (für den Zweckverband Großraum Braunschweig), § 15 Abs. 1 S. 1 LPlG RP (für die rheinland-pfälzischen Planungsgemeinschaften), § 17 Abs. 1 S. 3 LPlG SA (für die sachsen-anhaltischen Regionalen Planungsgemeinschaften). Vgl. auch § 21 MetropolG (für den Regionalverband FrankfurtRheinMain). 1133 Vgl. Art.  9 Abs.  3 BayLplG (für die bayerischen Regionalen Planungsverbände), § 8 RegBkPlG (für die brandenburgischen Regionalen Planungsgemeinschaften), § 13 LPlG MV (für die mecklenburg-vorpommerschen regionalen Planungsverbände), § 7 Abs.  1 S.  2 BraunschwG (für den Zweckverband Großraum Braunschweig), § 15 Abs. 1 S. 2 LPlG RP (für die rheinland-pfälzischen Planungsgemeinschaften), § 9 Abs. 3 S. 1 SächsLPlG (für die säch­ sischen Regionalen Planungsverbände), § 18 Abs. 8 S. 2, 3 LPlG SA (für die sachsen-anhal­ tischen Regionalen Planungsgemeinschaften), § 15 Abs.  5 ThürLPlG (für die thüringischen Regionalen Planungsgemeinschaften). Vgl. auch § 7 Abs. 2 S. 1 MetropolG (für den Regional­ verband FrankfurtRheinMain) und § 7 RVRG (für den Regionalverband Ruhr). 1134 Vgl. § 9 Abs.  1 S.  2 BayLplG (für die bayerischen Regionalen Planungsverbände), § 10 S.  2 RegBkPlG (für die brandenburgischen Regionalen Planungsgemeinschaften), § 13 S.  2 LPlG MV (für die mecklenburg-vorpommerschen regionalen Planungsverbände), § 9 BraunschwG (für den Zweckverband Großraum Braunschweig), § 15 Abs. 7 LPlG RP (für die rheinland-pfälzischen Planungsgemeinschaften), § 12 Abs. 2 S. 5 SächsLPlG (für die sächsi­ schen Regionalen Planungsverbände), § 17 Abs. 1 S. 3 LPlG SA i. V. m. § 13 GKG SA (für die sachsen-anhaltischen Regionalen Planungsgemeinschaften). Vgl. auch § 18 MetropolG (für den Regionalverband FrankfurtRheinMain) und § 19 RVRG (für den Regionalverband Ruhr). 1135 Zum Konnexitätsprinzip, das die Länder zur (Zuschuss-)Finanzierung der staatlich über­ tragenen Pflichtaufgaben (z. B. der Aufstellung eines Regionalplans) zwingt, vgl. bereits o. S. 102 f. 1136 Vgl. o. S. 69 ff. 1137 Zur daraus folgenden Konsequenz, dass privatrechtlich organisierte Träger der Regional­ planung diese Aufgabe nur als Beliehene erfüllen dürfen, vgl. o. S. 121 ff. 1138 Zu teilweise anderen Bezeichnungen im Landesrecht vgl. bereits o. im 2. Teil mit Fn. 108 und sogleich S. 315 f. mit Fn. 1168 ff. 1139 Vgl. bereits o. S. 158 ff. 1140 Vgl. o. S. 50 ff. 1141 Dazu o. S. 249 ff.

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

313

desrecht.1142 Dieses ordnet z. B. in Sachsen und Sachsen-Anhalt an, dass die Trä­ ger der Regionalplanung auch Braunkohlenpläne als Teilregionalpläne i. S. v. § 7 Abs. 1 S. 2 ROG aufstellen müssen.1143 Für sonstige Aufgaben1144 sind die Körperschaften in unterschiedlichem Um­ fang zuständig: Naturgemäß ist das Aufstellen eines Regionalplans für die ge­ bietskörperschaftlich organisierten Träger der Regionalplanung aus Niedersachsen nur eine unter vielen anderen Aufgaben des eigenen und übertragenen Wirkungs­ kreises einer Kommune nach dem NKomVG. So sind seine kreisfreien Städte so­ gar Träger der Regional- und Bauleitplanung.1145 Zudem sind sämtliche nieder­ sächsische Träger der Regionalplanung (d. h. auch der Zweckverband Großraum Braunschweig) in ihrem übertragenen Wirkungskreis untere Landesplanungs­ behörden.1146 Die restlichen Verbandskörperschaften wirken bei den Aufgaben der Regionalplanung im weiteren Sinne1147 – wie etwa von § 13 Abs. 1 S. 1 ROG vor­ gesehen – mit den Landesplanungsbehörden zusammen. Während diese Träger der Regionalplanung bei „harten“ Instrumenten der Raumordnung1148 kaum Entschei­ dungskompetenzen haben,1149 sind ihre Zuständigkeiten für die „weichen“ Instru­ mente weiter.1150 Also ist keiner der Träger der Regionalplanung ein bloßer Zweck­ verband für die Regionalplanung im engeren Sinne.

1142

Zur Rechtsnatur des Regionalplans vgl. noch u. S. 319 f. Vgl. § 5 SächsLPlG (für die sächsischen Regionalen Planungsverbände) und § 8 Abs. 1 (für die sachsen-anhaltischen Regionalen Planungsgemeinschaften); Sonderzuständigkeiten bestehen dagegen in Brandenburg (Braunkohlenausschuss, vgl. §§ 14 ff. RegBkPlG). Vgl. auch den Braunkohlenausschuss in Nordrhein-Westfalen gem. §§ 20 ff. LPlG NW. 1144 Zur regionalen Flächennutzungsplanung vgl. sogleich S. 323 f. 1145 Zur früheren Möglichkeit der kreisfreien Städte, gem. § 8 Abs. 2 NROG a. F., die Regio­ nalplanung durch die Flächennutzungsplanung zu ersetzen, vgl. o. S. 183 ff., 202 f., 249 ff. 1146 Vgl. § 18 Abs. 1 S. 2 Hs. 1, Abs. 2 NROG, § 161 Nr. 1 NKomVG; vgl. auch o. S. 248 f. 1147 Vgl. o. S. 52. 1148 Z. B. die Zielabweichung gem. § 6 Abs. 2 ROG, die Untersagung raumbedeutsamer Pla­ nungen und Maßnahmen gem. § 14 ROG und das Zielabweichungsverfahren gem. §§ 15 f. ROG. 1149 Vgl. nur die Entscheidung der Landesplanungsbehörde über die Abweichung von Zielen der Raumordnung eines Regionalplans gem. § 6 Abs. 2 ROG: Daran sind diese Träger der Re­ gionalplanung teils gar nicht zu beteiligen (vgl. § 5 Abs. 6 LPlG MV), teils dürfen sie eine Stel­ lungnahme abgeben (vgl. § 16 S. 2 SächsLPlG) und teils muss die Entscheidung in deren „Be­ nehmen“ (vgl. Art. 4 Abs. 1 S. 2 a. E. BayLplG, § 10 Abs. 6 LPlG RP) bzw. „Einvernehmen“ (vgl. Art. 10 LPlV Bln./Bbg., § 11 Abs. 3 ThürLPlG) fallen; eine eigene Entscheidungskom­ petenz (mit Beanstandungsmöglichkeit der obersten Landesplanungsbehörde)  sieht nur § 10 Abs. 4 LPlG SA vor. 1150 Vgl. zur „Regionalentwicklung“: Art. 8 Abs. 1 S. 3 BayLplG, § 13 Abs. 1 SächsLPlG; zum „Regionalmanagement“: § 20 Abs. 1 S. 3 LPlG MV; zu „regionalen Entwicklungskonzep­ ten“: Art. 29 S. 3 Nr. 2 BayLplG, § 20 Abs. 1 S. 3 LPlG MV. 1143

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

dd) Staatsaufsicht Der Umfang der Staatsaufsicht zeigt, inwieweit die Träger der Regional­planung ihre Aufgaben eigenverantwortlich als Selbstverwaltungskörperschaften erfüllen dürfen.1151 Bei den niedersächsischen Trägern der Regionalplanung ist zu differenzieren: Soweit sie Aufgaben des eigenen Wirkungskreises erfüllen (z. B. Regionalpläne aufstellen1152), kontrolliert die staatliche Rechtsaufsicht nur die Gesetzmäßig­ keit ihres Handelns;1153 für Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises (z. B. als Landesplanungsbehörde1154) erstreckt sich die Fachaufsicht auch auf die Zweck­ mäßigkeit.1155 Bei den übrigen Körperschaften ist die Staatsaufsicht uneinheitlich auf eine „Rechtsaufsicht“ beschränkt,1156 als „Rechtsaufsicht“ um einzelne fach­ aufsichtliche Befugnisse erweitert,1157 umfassend als „Rechts- und Fachaufsicht“ ausgestaltet1158 oder als „Aufsicht“ im Einzelfall auslegungsbedürftig.1159 Von der allgemeinen Staatsaufsicht sind speziellere Aufsichtsmittel zu unter­ scheiden, z. B. die Berechtigung zur Teilnahme an Sitzungen,1160 die Genehmi­ gung der Regionalpläne oder ihre Ersatzvornahme1161 oder die Aufstellung von Vorgaben zur äußerlichen Gestaltung der Regionalpläne.1162 1151

Vgl. allgemein z. B. BVerwGE 138, 89 (97); Krebs, in: HStR V, § 108 Rn. 48 f.; Hendler, in: HStR VI, § 143 Rn. 35 f. Dazu, dass nicht jeder Körperschaft automatisch Selbstverwaltungs­ rechte zustehen, vgl. z. B. Ibler, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 87 (Bearbeitung 2012) Rn. 189. 1152 Vgl. § 20 Abs. 1 S. 2 NROG (für die kreisfreien Städte und Landkreise), § 160 Abs. 1 NKomVG (für die Region Hannover), Umkehrschluss aus § 18 Abs. 2 NROG (für den Zweck­ verband Großraum Braunschweig). 1153 Vgl. § 170 Abs. 1 S. 2 Var. 1 NKomVG (für die kreisfreien Städte, Landkreise, Region Hannover), § 20 Abs. 1 NKomZG i. V. m. § 170 Abs. 1 S. 2 Var. 1 NKomVG (für den Zweck­ verband Großraum Braunschweig). 1154 Vgl. § 18 NROG. 1155 Vgl. § 170 Abs. 1 S. 2 Var. 2 NKomVG (für die kreisfreien Städte, Landkreise, Region Hannover), § 20 Abs. 1 NKomZG i. V. m. § 170 Abs. 1 S. 2 Var. 2 NKomVG (für den Zweck­ verband Großraum Braunschweig). 1156 Vgl. § 12 Abs.  1 SächsLPlG (für die sächsischen Regionalen Planungsverbände), § 16 Abs. 1 S. 2 Nr. 10 LPlG SA (für die sachsen-anhaltischen Regionalen Planungsgemeinschaf­ ten). Vgl. auch § 20 MetropolG (für den Regionalverband FrankfurtRheinMain) und §§ 21 f. RVRG (für den Regionalverband Ruhr). 1157 Vgl. § 12 Abs. 3, 4 LPlG MV (für die mecklenburg-vorpommerschen regionalen Planungs­ verbände): „[…] Rechtsaufsicht und nach Maßgabe des Absatzes 4 […] Fachaufsicht […]“. 1158 Vgl. § 13 Abs. 4 S. 1 ThürLPlG (für die thüringischen Regionalen Planungsgemeinschaften). 1159 Vgl. Art. 11 Abs. 1 BayLplG und o. S. 215 ff. (für die bayerischen Regionalen Planungs­ verbände), § 4 Abs. 3 S. 2 RegBkPlG und o. S. 226 f. (für die brandenburgischen Regionalen Planungsgemeinschaften), § 15 Abs. 8 S. 1 LPlG RP und o. S. 271 f. (für die rheinland-pfäl­ zischen Planungsgemeinschaften). 1160 Vgl. z. B. Art. 11 Abs. 2 BayLplG. 1161 Dazu sogleich S. 320 ff. 1162 Vgl. z. B. die Ermächtigungsgrundlagen in § 4 Abs. 3 S. 3 i. V. m. § 2 Abs. 7 RegBkPlG und § 12 Abs. 4 i. V. m. § 9 Abs. 2 LPlG MV.

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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b) Körperschaften als Rechtsträger des Regionalplans nach § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO Während die Länder Hessen, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein Trä­ ger der Regionalplanung i. S. v. § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO sind,1163 gilt grundsätzlich etwas anderes, wenn die regionalplanerische Verbandskompetenz Körperschaften der mittelbaren Landesverwaltung zugewiesen wurde: Nach dem Maßstab des § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO sind die bayerischen Regionalen Planungsverbände, die bran­ denburgischen Regionalen Planungsgemeinschaften, die rheinland-pfälzischen Planungsverbände, die sächsischen Regionalen Planungsverbände, die sachsenanhaltischen Regionalen Planungsgemeinschaften und die thüringischen Regiona­ len Planungsgemeinschaften selbst Träger der Regionalplanung. In MecklenburgVorpommern werden dagegen die regionalen Raumentwicklungsprogramme nicht schon durch die regionalen Planungsgemeinschaften, sondern formal erst bei der staatlichen Genehmigung als Rechtsverordnungen erlassen und deshalb dem Land i. S. v. § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO zugerechnet.1164 III. Organkompetenzen bei der Aufstellung eines Regionalplans Nach dem weiten Begriffsverständnis sind Träger der Regionalplanung sämt­ liche Stellen (mit oder ohne eigene Rechtsfähigkeit), die für die Regionalplanung zuständig sind, d. h. insbesondere an der Aufstellung eines Regionalplans gem. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG beteiligt sind.1165 Der Ablauf dieser begriffsbildenden, von allen Trägern der Regionalplanung zu erfüllenden Aufgabe1166 ist mithin dafür ge­ eignet, die Organkompetenzen in der Regionalplanung zu kategorisieren. Um die zuständigen Stellen systematisch zu erfassen, soll zwischen folgenden (zwar stark vereinfacht dargestellten, aber in jedem Land vorgesehenen)1167 Ver­ fahrensschritten bei der Aufstellung eines „Regionalplans“1168 (bzw. „regionalen Raumentwicklungsprogramms“,1169 „Regionalen Raumordnungsprogramms“,1170 1163

Vgl. o. S. 308. Vgl. o. S. 242 ff. 1165 S. o. S. 69 ff. 1166 Vgl. o. S. 50 ff. 1167 Unberücksichtigt bleiben z. B. der Aufstellungsbeschluss (vgl. z. B. § 6 Abs.  1 S.  1 HLPG), die Umweltprüfung (vgl. § 9 ROG) sowie die Öffentlichkeits- und Behördenbetei­ ligung (vgl. § 10 ROG). Einen grafischen Überblick über den Ablauf bieten z. B. Schmidt/ Konze, in: ARL (Hrsg.), Grundriss Raumordnung und Raumentwicklung, S. 452. 1168 Vgl. z. B. Art. 21 f. BayLplG, §§ 1 f. RegBkPlG, § 2 Abs. 2 S. 2 HLPG, § 2 Abs. 1 LPlG NW, § 4 SächsLPlG, § 5 Abs. 1 S. 1 LPlG SH, § 1 Abs. 2 ThürLPlG. 1169 Vgl. §§ 8 f. LPlG MV; vgl. aber auch § 4 Abs. 8 S. 1 LPlG MV: „Regionalplanung“. 1170 Vgl. § 1 Abs. 2 Nr. 2, 4, § 5 NROG; vgl. aber z. B. § 1 Abs. 2 Nr. 2 NROG: „Regional­ planung“. 1164

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

„regionalen Raumordnungsplans“1171 oder „Regionalen Entwicklungsplans“1172) unterschieden werden: 1. Ausarbeitung des Planentwurfs Der Entwurf des Regionalplans wird entweder durch Planungsstellen der mittel­ baren Staatsverwaltung1173 oder durch Staatsbehörden1174 ausgearbeitet. Soweit die Staatsbehörden hierbei für einen Träger der Regionalplanung aus der mittelbaren Staatsverwaltung tätig werden,1175 sind sie an seine Weisungen gebunden.1176 Kraft organschaftlicher Rechte ebenfalls weisungsbefugt sind die hessischen Planungs­ versammlungen1177 und die nordrhein-westfälischen Regionalräte1178 bzw. die Ver­ bandsversammlung des Regionalverbands Ruhr.1179

1171

Vgl. §§ 9, 14 Abs. 4 LPlG RP; vgl. aber z. B. § 12 LPlG RP: „Regionalplanung“. Vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 2, §§ 6 f. LPlG SA; vgl. aber z. B. § 17 Abs. 1 S. 1 LPlG SA: „Regional­ planung“. 1173 Vgl. § 9 RegBkPlG und o. S.  225 f. (Regionale Planungsstellen der Regionalen Pla­ nungsgemeinschaften in Brandenburg), o. S.  247 f. (Verwaltung der Landkreise, kreis­ freien Städte, Region Hannover und des Zweckverbands Großraum Braunschweig in Nieder­ sachsen), o. S.  277 f. (Geschäftsstellen der Regionalen Planungsverbände in Sachsen), § 7 Abs.  2 S.  1 LPlG SA und o. S.  284 f. (Geschäftsstellen der Regionalen Planungsgemein­ schaften in Sachsen-Anhalt). Vgl. auch § 4 Abs.  1 LPlG NW und o. S.  263 ff. (Geschäfts­ führer des Regionalverbandes Ruhr als (vom Staat allerdings entliehene) Regionalplanungs‑ behörde). 1174 Vgl. Art.  8 Abs.  4 BayLplG und o. S.  215 f. (Regierungen als höhere Landespla­ nungsbehörden für die Regionalen Planungsverbände in Bayern), § 6 Abs. 1 S. 2 HLPG und o. S.  229 f. (Regierungspräsidien als Geschäftsstellen der Regionalversammlungen in Hes­ sen (beim regionalen Flächennutzungsplan im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main zusam­ men mit der Geschäftsstelle des Regionalverbands FrankfurtRheinMain, vgl. o. S.  234 ff.)), § 9 Abs. 1 S. 2 LPlG MV und o. S. 242 (Geschäftsstellen bei den Ämtern für Raum­ordnung und Landesplanung als untere Landesplanungsbehörden für die regionalen Planungsverbände in Mecklenburg-Vorpommern), § 9 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 LPlG NW und o. S. 261 (Bezirksregie­ rungen als Regionalplanungsbehörden für die Regionalräte in Nordrhein-Westfalen), § 14 Abs. 5 LPlG RP und o. S. 269 f. (leitende Planer bei den Struktur- und Genehmigungsdirek­ tionen als obere Landesplanungsbehörden für die Planungsgemeinschaften in RheinlandPfalz), o. S.  291 ff. (Ministerpräsident als Landesplanungsbehörde in Schleswig-Holstein), § 14 Abs.  1 S.  4 ThürLPlG und o. S.  297 f. (regionale Planungsstellen beim Landesver­ waltungsamt als obere Landesplanungsbehörde für die Regionalen Planungsgemeinschaften in Thüringen). 1175 Vgl. o. S. 309 ff. 1176 Vgl. o. S. 215 ff. (bayerische Regierungen als geliehene Staatsorgane), § 9 Abs. 1 S. 2 a. E. LPlG MV und o. S. 242 f. (regionale Planungsverbände in Mecklenburg-Vorpommern), o. S. 269 ff. (Planungsgemeinschaften in Rheinland-Pfalz), o. S. 295 ff. (Regionale Planungs­ gemeinschaften in Thüringen). 1177 Vgl. § 6 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 HLPG und o. S. 232 f. 1178 Vgl. § 9 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 LPlG NW und o. S. 261. 1179 Vgl. § 6 Abs. 2 S. 2 a. E. i. V. m. § 9 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 LPlG NW und o. S. 263 ff. 1172

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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Insbesondere zur Mitwirkung an der Aufstellung eines Regionalplans werden oft (Planungs-)‌Ausschüsse gebildet.1180 In einigen Ländern sind daneben sind mit Externen besetzte (Planungs-)Beiräte mit beratender Funktion vorgesehen.1181 2. Beschluss des Regionalplans Mit Ausnahme Schleswig-Holsteins1182 werden die Regionalpläne in allen Ländern von einer Versammlung beschlossen. Sie trägt den Namen „Verbands­ versammlung“,1183 „Regionalversammlung“,1184 „Verbandskammer“,1185 „Rat“,1186 „Regions­versammlung“,1187 „Regionalrat“,1188 „Regionalvertretung“1189 oder „Pla­

1180

Vgl. Art.  10 Abs.  1 S.  1 BayLplG (Planungsausschuss als Organ jedes bayerischen Regionalen Planungsverbands), o. S. 226 (fakultative Ausschüsse einer brandenburgischen Regionalen Planungsgemeinschaft), § 15 Abs. 5 S. 1 HLPG (Haupt- und Planungsausschuss als ständiger Ausschuss jeder hessischen Regionalversammlung), § 7 Abs. 1 und § 71 Abs. 1 NKomVG (Hauptausschuss als Organ jeder niedersächsischen Kommune, fakultative be­ ratende Ausschüsse), § 2 Abs.  4 BraunschwG (Verbandsausschuss als Organ des Zweck­ verbands Großraum Braunschweig), § 10 Abs.  5 LPlG NW (fakultative Kommissionen der nordrhein-westfälischen Regionalräte), o. S.  262 ff. (mögliche Beschlussvorbereitung durch Verbandsausschuss und andere Ausschüsse des Regionalverbands Ruhr), § 15 Abs. 6 LPlG RP (fakultative Ausschüsse einer rheinland-pfälzischen Planungsgemeinschaft), § 9 Abs. 3 S. 2 und § 10 Abs. 6 SächsLPlG (jeweils fakultative ständige oder zeitweilige Aus­ schüsse eines sächsischen Regionalen Planungsverbands), § 18 Abs.  8 LPlG SA (fakul­ tativer Regionalausschuss einer sachsen-anhaltischen Regionalen Planungsgemeinschaft), § 15 Abs. 1 S. 4 ThürLPlG (fakultative Ausschüsse einer thüringischen Regionalen Planungs­ gemeinschaft). 1181 Vgl. Art. 10 Abs. 1 S. 2 BayLplG (Regionaler Planungsbeirat als fakultatives Organ eines bayerischen Regionalen Planungsverbands), Art. 11 LPlV Bln./Bbg. (obligatorischer, aber bis­ her selten tagender (vgl. o. S. 224) Regionalplanungsrat zur regionalplanerischen Zusammen­ arbeit Brandenburgs mit Berlin), § 15 Abs. 6 HLPG (fakultativer Planungsbeirat bei einer hes­ sischen Regionalversammlung), § 14 Abs. 6 LPlG MV (fakultativer Planungsbeirat bei einem mecklenburg-vorpommerschen regionalen Planungsverband), §§ 20 f. LPlG SH (obligatori­ scher Landesplanungsrat in Schleswig-Holstein), § 16 Abs. 2 ThürLPlG (obligatorischer Re­ gionaler Landesplanungsbeirat bei jeder thüringischen Regionalen Planungsgemeinschaft). Zur Mitgliedschaft solcher Externer als beratende Mitglieder einer Versammlung vgl. sogleich die Nachw. in Fn. 1202. 1182 Zur Zuständigkeit des Ministerpräsidenten und zur abschließenden Beschlussfassung durch die Landesregierung vgl. bereits o. S. 291 ff., 308. 1183 Vgl. Art. 10 Abs. 1 S. 1 BayLplG, § 14 Abs. 1 LPlG MV, § 3 BraunschwG, § 6 Abs. 2 LPlG NW i. V. m. § 8 RVRG, § 9 Abs. 2 S. 2 SächsLPlG. 1184 § 5 Abs. 1 RegBkPlG, § 14 HLPG, § 17 Abs. 3 LPlG SA. 1185 § 9 Abs. 2 S. 1 HLPG i. V. m. § 9 MetropolG (beim Mitbeschluss des regionalen Flächen­ nutzungsplans im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main; vgl. bereits o. Fn. 1023 und S. 308). 1186 § 7 Abs. 2 Nr. 2, 4 NKomVG (niedersächsische kreisfreie Städte und Landkreise). 1187 § 7 Abs. 2 Nr. 5 NKomVG (Region Hannover). 1188 § 6 Abs. 1 LPlG NW. 1189 § 15 Abs. 2 LPlG RP.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

nungsversammlung“.1190 Über bloße Teilfortschreibungen des Regionalplans be­ schließt an ihrer Stelle vereinzelt ein (Planungs-)‌Ausschuss1191.1192 Die Mitglieder dieser Versammlungen werden auf unterschiedliche Weise be­ stellt: Nur soweit es sich bei den Versammlungen um die Vertretungen der nieder­ sächsischen Gebietskörperschaften handelt,1193 werden sie direkt von der Bürgern der Planungsregion gewählt.1194 Die anderen Versammlungen sind nur mittelbar de­ mokratisch legitimiert. Sie setzen sich zusammen aus „geborenen“ Mitgliedern,1195 „gekorenen“ Mitgliedern1196 oder anteilig aus „geborenen“ und „gekorenen“ Mit­ gliedern.1197 Die „geborene“ Mitgliedschaft knüpft personenunabhängig an ein Amt 1190

§ 15 Abs. 1 S. 1 ThürLPlG. Vgl. zu ihnen schon soeben Fn. 1180. 1192 Vgl. Art. 10 Abs. 5 Nr. 2 BayLplG. 1193 Vgl. auch o. S. 310. 1194 Vgl. § 45 Abs. 1 S. 2 NKomVG (für die gewählten Mitglieder der Kreistage der Land­ kreise, der Räte der kreisfreien Städte und der Regionsversammlung der Region Hannover) und § 80 Abs. 1 S. 1 NKomVG (für die Direktwahl des Hauptverwaltungsbeamten (Landrat, Ober­ bürgermeister, Regionspräsident), der gem. § 45 Abs. 1 S. 2 NKomVG kraft Amtes Mitglied der jeweiligen Vertretung ist). 1195 Vgl. Art. 10 Abs. 2 S. 2 BayLplG und o. S. 213 (Landräte und (Ober-)Bürgermeister al­ ler Verbandsmitglieder als bayerische Verbandsräte). 1196 Vgl. § 15 Abs. 1 S. 1 HLPG und o. S. 231 f. (Wahl der Mitglieder der hessischen Re­ gionalversammlungen durch Vertretungskörperschaften der Landkreise, kreisfreien Städte und kreisangehörigen Gemeinden ab 50000 Einwohnern sowie u. U. des Regionalverbands Frank­ furtRheinMain und Zweckverbands Raum Kassel), § 11 MetropolG und o. S. 237 (Wahl der Vertreter der Verbandskammer des Regionalverbands FrankfurtRheinMain durch die Vertre­ tungskörperschaften der Verbandsmitglieder), § 4 BraunschwG und o. S. 256 (Wahl der Mit­ glieder der Verbandsversammlung des Zweckverbands Großraum Braunschweig durch Vertre­ tungen der Verbandsmitglieder), § 7 LPlG NW und o. S. 259 f. (stimmberechtigte Mitglieder der nordrhein-westfälischen Regionalräte werden zu zwei Dritteln durch Vertretungen der kreisfreien Städte und Kreise gewählt sowie zu einem Drittel durch Bezirksregierungen aus Re­ servelisten berufen). 1197 Vgl. § 6 Abs. 1, 2 RegBkPlG und o. S. 225 f. (Landräte und (Ober-)Bürgermeister der Gemeinden ab 10000 Einwohnern als brandenburgische Regionalräte kraft Amtes; Vertreter des Braunkohlenausschusses, Wahl der anderen Regionalräte durch die Kreistage und Stadtver‑ ordnetenversammlungen der kreisfreien Städte), § 14 Abs.  2, 3 LPlG MV und o. S.  241 f. (Landräte, Oberbürgermeister der kreisfreien und großen kreisangehörigen Städte, Bürger­ meister der Mittelzentren als Mitglieder der mecklenburg-vorpommerschen Verbandsver­ sammlungen kraft Amtes; Wahl der weiteren Vertreter durch Kreistage bzw. Stadtvertretun­ gen der Verbandsmitglieder), § 10 RVRG und o. S. 262 f. (Landräte und Oberbürgermeister der Verbandsmitglieder kraft Amtes Mitglieder der Verbandsversammlung des Regionalverbands Ruhr; Wahl der weiteren Mitglieder durch Vertretungen der Verbandsmitglieder), § 15 Abs. 3 LPlG RP und o. S. 269 (Landräte und Oberbürgermeister der Verbandsmitglieder kraft Am­ tes Mitglieder der rheinland-pfälzischen Regionalvertretungen; u. U. Vertreter der fakultativen Verbandsmitglieder (z. B. IHK); Wahl der anderen Mitglieder durch Kreistage und Stadträte der Verbandsmitglieder), § 10 Abs.  1 S.  2, 3 SächsLPlG und o. S.  275 (Landräte und Ober­ bürgermeister kraft Amtes Mitglieder der sächsischen Verbandsversammlungen; Wahl der wei­ teren Verbandsräte durch Kreistage und Stadträte der kreisfreien Städte), § 18 LPlG SA und o. S. 282 f. (Landräte und (Ober-)Bürgermeister der kreisfreien Städte und Mittelzentren kraft Amtes Mitglieder der sachsen-anhaltischen Regionalversammlungen; Wahl der weiteren Ver­ 1191

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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an, z. B. als Landrat oder (Ober-)Bürgermeister eines Verbandsmitglieds.1198 Im Ge­ gensatz dazu werden die meisten „gekorenen“ Mitglieder von einem kommunalen Vertretungsorgan (z. B. Kreistag, (Gemeinde-)Rat) gewählt.1199 Ihre Amtszeit ist an die Perioden der Kommunalwahlen gekoppelt.1200 Manche Versammlungsmitglie­ der sind an die Weisungen der sie entsendenden Rechtsträger bzw. Organe gebun­ den.1201 In einigen Versammlungen sind neben den stimmberechtigten Mitgliedern noch beratende Mitglieder vertreten (z. B. Entsandte der Kammern, Arbeitgeber­ verbände und Gewerkschaften).1202 Der Beschluss dieser Versammlungen über den Regionalplan erfolgt in einigen Fällen als Satzung1203 oder als Rechtsverordnung,1204 so dass der gesamte Regio­ nalplan eine Rechtsvorschrift i. S. v. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ist.1205 In den meis­ treter durch die Kreistage und Stadträte der kreisfreien Städte), § 15 Abs. 2, 3 ThürLPlG und o. S. 296 (Landräte und (Ober-)Bürgermeister der kreisfreien Städte und der Mittelzentren kraft Amtes Mitglieder der thüringischen Planungsversammlungen; Wahl der übrigen Mitglieder durch die Vertretungen der Landkreise und kreisfreien Städte). 1198 Vgl. die Nachw. in Fn. 1195 und 1197. 1199 Vgl. die Nachw. in Fn. 1196 und 1197. 1200 Vgl. § 6 Abs. 1 S. 3 RegBkPlG, § 15 Abs. 1 S. 1 a. E. HLPG, § 11 Abs. 4 MetropolG, § 12 Abs. 5 LPlG MV i. V. m. § 156 Abs. 3 KV MV, § 4 Abs. 2 BraunschwG, § 7 Abs. 10, 11 LPlG NW, § 10 Abs. 10 RVRG, § 10 Abs. 1 S. 3, 4 SächsLPlG, § 18 Abs. 4 S. 1 LPlG SA, § 15 Abs. 3 S. 3 ThürLPlG. 1201 So für die Mitglieder der bayerischen Verbandsversammlungen (vgl. Art. 8 Abs. 5 S. 1 BayLplG i. V. m. Art. 33 Abs. 2 S. 4 KommZG Bay.), brandenburgischen Regionalversamm­ lungen (vgl. § 4 Abs. 4 RegBkPlG i. V. m. § 15 Abs. 4 S. 6 GKG Bbg.: nur Landräte und Ober­ bürgermeister der kreisfreien Städte), Verbandskammer des Regionalverbands FrankfurtRhein­ Main (vgl. § 12 Abs. 2 MetropolG), rheinland-pfälzischen Regionalvertretungen (§ 15 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 LPlG RP i. V. m. § 8 Abs. 2 S. 2 KomZG RP). Anders dagegen für die Mitglieder der hessischen Regionalversammlungen (vgl. o. S.  231 f.), mecklenburg-vorpommerschen Verbandsversammlungen (vgl. § 14 Abs. 2 S. 2 HLPG), niedersächsischen Vertretungen (vgl. § 54 Abs. 1 NKomVG), Verbandsversammlung des Zweckverbands Großraum Braunschweig (vgl. o. Fn. 512), nordrhein-westfälischen Regionalräte (vgl. § 11 Abs. 1 LPlG NW), Verbands­ versammlung des Regionalverbands Ruhr (vgl. o. S. 262 f.), sächsischen Verbandsversamm­ lungen (vgl. § 10 Abs.  4 SächsLPlG), sachsen-anhaltischen Regionalversammlungen (§ 18 Abs. 6 S. 2 LPlG SA). 1202 Vgl. § 6 Abs.  3 RegBkPlG (weitere Vertreter in den brandenburgischen Regionalver­ sammlungen), § 8 LPlG NW (beratende Mitglieder der nordrhein-westfälischen Regionalräte), § 10 Abs.  9 RVRG (beratende Mitglieder der Verbandsversammlung des Regionalverbands Ruhr), § 10 Abs.  5 SächsLPlG (beratende Mitglieder der sächsischen Verbandsversammlun­ gen); ähnlich § 15 Abs. 3 HLPG (Teilnahme an Sitzungen der hessischen Regionalversammlun­ gen mit beratender Stimme z. B. durch die Vorsitzenden der Magistrate der kreisfreien Städte). 1203 So § 2 Abs. 4 S. 1 RegBkPlG (für die brandenburgischen Regionalen Planungsgemein­ schaften), § 5 Abs. 5 S. 1 Hs. 1 NROG (für alle Träger der niedersächsischen Regionalplanung), § 7 Abs. 2 S. 1 SächsLPlG (für die sächsischen Regionalen Planungsverbände). 1204 So Art.  22 Abs.  1 S.  2 Hs.  1 BayLplG (für die bayerischen Regionalen Planungsver­ bände). Im Ergebnis auch § 9 Abs. 5 S. 1 LPlG MV (für die mecklenburg-vorpommerschen re­ gionalen Planungsverbände), wobei die Rechtsverordnung erst von der Landesregierung bei der Verbindlicherklärung erlassen wird (vgl. bereits o. S. 242 ff., 315 und noch sogleich S. 321 f.). 1205 Vgl. BVerwG, NVwZ 2009, 1226 (1226); VGH München, U. v. 22.1.2009 – 4 N 08.708, juris Rn. 20 f.; Schenke, in: Kolloquium Hoppe, S. 73 (77 ff.); Kopp/Schenke, VwGO, § 47 Rn. 33.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

ten Ländern ist die Rechtsform zwar nicht ausdrücklich festgelegt,1206 was aber die Statthaftigkeit der Normenkontrolle gem. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO (zumindest) ge­ gen die Ziele der Raumordnung nicht ausschließt.1207 3. Genehmigung des Regionalplans durch eine Staatsbehörde Anschließend müssen die beschlossenen Regionalpläne dem Land zur „Ge­ nehmigung“1208 bzw. „Verbindlicherklärung“1209 vorgelegt werden; in NordrheinWestfalen ist nur noch ein Anzeigeverfahren (mit Überprüfungsbefugnis) vorgese­ hen.1210 Zuständig für diese planungsrechtlichen Aufsichtsmittel1211 sind ausnahmslos Stellen der unmittelbaren Landesverwaltung1212 in Gestalt der Landesregierungen1213 oder der Landesplanungsbehörden auf oberster1214 bzw. mittlerer1215 Verwaltungs­ 1206

Vgl. auch o. S. 142 f. So grundlegend BVerwGE 119, 217 (221 ff.); vgl. bereits o. S. 69 ff. und dort v. a. die Nachw. in Fn. 322. 1208 Vgl. § 2 Abs.  4 S.  2, 3 RegBkPlG (für die brandenburgischen Regionalen Planungs­ gemeinschaften), § 7 Abs. 1 HLPG (für die hessischen Regionalversammlungen), § 5 Abs. 5 S. 1 Hs. 2 NROG (für alle Träger der niedersächsischen Regionalplanung), § 10 Abs. 2 LPlG RP (für die rheinland-pfälzischen Planungsgemeinschaften), § 7 Abs.  2 SächsLPlG (für die sächsischen Regionalen Planungsverbände), § 7 Abs. 6 S. 2 LPlG SA (für die sachsen-anhal­ tischen Regionalen Planungsgemeinschaften), § 5 Abs. 3, 4 ThürLPlG (für die thüringischen Regionalen Planungsgemeinschaften). Vgl. auch den Umkehrschluss aus § 7 Abs. 7 HLPG (für den regionalen Flächennutzungsplan im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main). 1209 Vgl. § 22 Abs. 1 S. 2 Hs. 2, Abs. 2 S. 1 BayLplG (für die bayerischen Regionalen Pla­ nungsverbände), § 9 Abs. 5 LPlG MV (für die mecklenburg-vorpommerschen regionalen Pla­ nungsverbände). 1210 Vgl. § 19 Abs.  6 S.  2 LPlG NW und o. S.  261 (für alle Träger der nordrhein-westfä­ lischen Regionalplanung). 1211 Vgl. zu seiner umstrittenen dogmatischen Einordnung z. B. VGH München, VGH n. F. 43, 177 (180): „ähnlich einer fachaufsichtlichen Genehmigung“; Erbguth/Schoeneberg, Raum­ ordnungs- und Landesplanungsrecht, Rn.  102: „Kontrolle eigener Art“, „Planungsaufsicht“; Erbguth, in: GS Tettinger, S. 397 (405); ders., Die Verwaltung 42 (2009), 179 (192); Hoppe/ Bunse, Der Städtetag 1984, 411 (414 ff.): „Planungsaufsicht“; Bartlsperger, in: ARL (Hrsg.), Novellierung des Landesplanungsrechts, S.  80 (84 f.): besondere „Raumordnungsaufsicht“; Schürrle, Verbindlicherklärung, S. 209 ff.: „Kontrollinstrument eigener Art“. 1212 Zum Begriff vgl. o. S. 100 ff. 1213 So in Hessen (vgl. § 7 Abs.  1 HLPG) und Mecklenburg-Vorpommern (vgl. § 9 Abs.  5 LPlG MV). 1214 Gemeinsame Landesplanungsabteilung Berlin/Brandenburg (vgl. § 2 Abs. 4 S. 2 RegBkPlG i. V. m. Art. 2 Nr. 2 LPlV Bln./Bbg.), niedersächsisches Fachministerium (vgl. § 5 Abs. 5 S. 1 Hs. 2 i. V. m. § 18 Abs. 1 S. 1 NROG und o. Fn. 424), nordrhein-westfälische Landesplanungs­ behörde (vgl. § 19 Abs. 6 S. 3 i. V. m. § 3 LPlG NW und o. Fn. 554), rheinland-pfälzisches Fach­ ministerium (vgl. § 10 Abs. 2 S. 1 i. V. m. § 3 Nr. 1 LPlG RP und o. Fn. 691), sächsisches Staats­ ministerium des Innern (vgl. § 7 Abs. 2 i. V. m. § 19 Abs. 1 SächsLPlG), sachsen-anhaltisches Fachministerium (vgl. § 7 Abs. 6 S. 2 i. V. m. § 16 Abs. 1 S. 1 LPlG SA und o. Fn. 834), thürin­ gisches Fachministerium (vgl. § 5 Abs. 3 i. V. m. § 13 Abs. 1 Nr. 1 ThürLPlG und o. Fn. 945). 1215 Bayerische Regierungen (vgl. Art. 22 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 i. V. m. Art. 7 BayLplG). 1207

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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stufe. Ihr uneinheitlicher Kontrollumfang reicht von der reinen Rechtmäßigkeits­ kontrolle1216 bis zur (beschränkten) Zweckmäßigkeitskontrolle.1217 Maßstab der Rechtmäßigkeitskontrolle ist die Einhaltung der maßgeblichen Rechtsvorschrif­ ten. Vergleichbar mit der Genehmigung eines Bauleitplans1218 wird deshalb bei der Rechtmäßigkeitskontrolle eines Regionalplans v. a. geprüft, ob er mit dem ROG und – soweit anwendbar1219 – dem Landesplanungsgesetz vereinbar ist. Die Ver­ einbarkeit mit dem landesweiten Raumordnungsplan ist von dieser Rechtmäßig­ keitskontrolle noch umfasst, indem der Regionalplan etwa gem. § 4 Abs.  1 S.  1 Nr.  1 ROG die Ziele der Raumordnung des landesweiten Raumordnungsplans beachten muss und gem. § 8 Abs. 2 S. 1 ROG aus ihm zu entwickeln ist.1220 Die Rechtmäßigkeitsprüfung schließt auch diejenigen Vorschriften ein, gegen die ein Verstoß nach der Planerhaltungsvorschrift des § 12 ROG unbeachtlich wäre oder durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden könnte.1221 Dagegen findet schon eine Zweckmäßigkeitskontrolle statt, wenn der Regionalplan am Maßstab anderer landesplanerischer Entscheidungen (z. B. der Landesplanungsbehörden) beurteilt wird.1222 Für eine Zweckmäßigkeitskontrolle ist kennzeichnend, dass die Genehmigungsbehörde den Regionalplan über die Rechtmäßigkeitskontrolle hin­ aus inhaltlich an planerischen Aussagen prüft, die von ihr oder anderen Stellen des Landes selbst getroffen wurden, und ihr damit ein eigenes Planungsermessen zusteht.1223 Von diesen Kontrollbefugnissen sind die Handlungsbefugnisse der Genehmi­ gungsbehörden zu unterscheiden: Durch eine Rechtsverordnung werden nur die regionalen Raumentwicklungsprogramme Mecklenburg-Vorpommerns für ver­ 1216 Vgl. § 2 Abs.  4 S.  2 RegBkPlG und o. S.  226 f. (für die Regionalpläne in Branden­ burg), § 7 Abs. 3 S. 1 HLPG und o. S. 229 ff. (für die Regionalpläne und den regionalplaneri­ schen Teil des regionalen Flächennutzungsplans in Hessen), § 5 Abs. 5 S. 1 Hs. 2 NROG und o. S. 247 f. (für die Regionalen Raumordnungsprogramme in Niedersachsen), § 19 Abs. 6 S. 3 LPlG NW und o. S. 261 (für die Regionalpläne in Nordrhein-Westfalen), § 7 Abs. 6 S. 3 LPlG SA und o. S. 284 f. (für die Regionalen Entwicklungspläne in Sachsen-Anhalt). 1217 Vgl. Art. 22 Abs. 2 S. 2 BayLplG i. V. m. Art. 95 Abs. 2 S. 2 LKrO Bay. und o. S. 217 f. (für die Regionalpläne der bayerischen Regionalen Planungsverbände), § 9 Abs. 5 LPlG MV und o. S. 242 ff. (für die regionalen Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpom­ mern), § 10 Abs. 2 S. 2 LPlG RP und o. S. 271 f. (für die regionalen Raumordnungspläne in Rheinland-Pfalz), § 7 Abs. 2 S. 2 i. V. m. § 4 Abs. 1 S. 3 SächsLPlG und o. S. 277 f. (für die Re­ gionalpläne in Sachsen), § 5 Abs. 3 i. V. m. § 13 Abs. 4 S. 1 ThürLPlG und o. S. 298 f. (für die Regionalpläne in Thüringen). 1218 Vgl. für den Flächennutzungsplan § 6 Abs. 2 BauGB, für den Bebauungsplan § 10 Abs. 2 S. 2 i. V. m. § 6 Abs. 2 BauGB. 1219 Vgl. o. S. 153 ff. 1220 Vgl. bereits o. S. 49. 1221 Vgl. BT-Drucks. 16/10292, S. 25; deutlicher für die Bauleitplanung § 216 BauGB. 1222 Vgl. z. B. § 9 Abs. 5 LPlG MV (dazu OVG Greifswald, U. v. 3.4.2013 – 4 K 24/11, juris Ls. 2, Rn. 114 f. und o. S. 242 ff.). 1223 Ähnlich VGH Mannheim, VBlBW 2012, 396 (398): „eigener planerischer Abwägungsund Gestaltungsspielraum“ (vgl. dazu auch noch u. S.  385 ff.); OVG Greifswald, U. v. 3.4.2013 – 4 K 24/11, juris Ls. 2, Rn. 114 f.: „planerische Komponente“.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

bindlich erklärt.1224 Sonst lassen § 11 Abs.  1 ROG1225 und das Landesrecht die Rechtsnatur der Genehmigung bzw. Verbindlicherklärung eines Regionalplans offen. Erfolgt sie gegenüber einem Träger der Regionalplanung aus der mittel­ baren Staatsverwaltung1226, erfüllt sie die Merkmale eines Verwaltungsakts gem. § 35 S.  1 VwVfG.1227 Wird der Regionalplan hingegen von einer Stelle der un­ mittelbaren Staatsverwaltung beschlossen,1228 wirkt die Genehmigung nur inner­ halb desselben Rechtsträgers und hat damit keine Außenwirkung i. S. v. § 35 S. 1 VwVfG.1229 Dementsprechend ist einerseits die Verpflichtungsklage gem. § 42 Abs.  1 Var.  2 VwGO und andererseits ein verwaltungsgerichtliches Organstreit­ verfahren statthaft, wenn der Regionalplan von der zuständigen Staatsbehörde nicht genehmigt bzw. für verbindlich erklärt wird.1230 Die für die Klagebefug­ nis gem. § 42 Abs. 2 VwGO (analog)1231 erforderliche wehrfähige Rechtsposition folgt in beiden Fällen aus den Landesplanungsgesetzen, die (in unterschiedlichem Umfang) die Kontroll- und Handlungsbefugnisse der Genehmigungsbehörde zu­ gunsten der eigenen Entscheidungsbefugnisse der Träger der Regionalplanung be­ schränken.1232 Die Genehmigung bzw. Verbindlicherklärung kann  – unabhängig von ihrer Rechtsnatur – Teile des beschlossenen Regionalplans (rechtlich und im Textteil des Planwerks tatsächlich) ausklammern.1233 Als starkes, mit einer Ersatz­ vornahme1234 vergleichbares Aufsichtsmittel ist zudem verbreitet vorgesehen,1235 dass Staatsbehörden anstelle der eigentlich zuständigen Stelle den Regionalplan aufstellen oder ändern können.1236 1224

So ausdrücklich § 9 Abs.  5 S.  1 Hs.  1 LPlG MV; vgl. auch OVG Greifswald, U. v. 3.4.2013 – 4 K 24/11, juris Rn. 67 und schon o. S. 242 ff., S. 315 und Fn. 1204. 1225 Vgl. zu ihm schon o. S. 142 f. 1226 Vgl. o. S. 309 ff. 1227 Vgl. für Bayern o. S.  217; allgemein z. B. Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S. 198 f.; ders., DÖV 1995, 488 (490). 1228 Vgl. o. S. 308 und soeben S. 317 ff. 1229 Vgl. für Hessen o. Fn. 236. 1230 Vgl. Hoppe/Bunse, Der Städtetag 1984, 411 (413 f.); Schürrle, Verbindlicherklärung, S.  218; Gruber, DÖV 1995, 488 (490); vgl. auch dens., kommunalisierte Regionalplanung, S. 208 f., der für Mecklenburg-Vorpommern zu Recht eine Normerlassklage erwägt. 1231 Zur analogen Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO auf – beim kommunalverfassungsrecht­ lichen Organstreitverfahren in Betracht kommende – allgemeine Leistungs- und Feststellungs­ klagen vgl. z. B. Kopp/‌Schenke, VwGO, § 42 Rn. 80. 1232 Zur Rechtslage in Hessen und Nordrhein-Westfalen vgl. schon o. S. 232 ff. (organschaft­ liche Rechte der Regionalversammlung) und S. 259 ff. (organschaftliche Rechte der Regional­ räte) jeweils m. w. N. 1233 Vgl. Art. 22 Abs. 2 S. 3 BayLplG, § 2 Abs. 4 S. 3 RegBkPlG, § 7 Abs. 3 S. 2 HLPG, § 5 Abs. 5 S. 2 Var. 2 NROG, § 5 Abs. 4 ThürLPlG; vgl. auch § 19 Abs. 6 S. 5 LPlG NW; einschrän­ kend zu § 9 Abs. 5 S. 1 LPlG MV OVG Greifswald, U. v. 3.4.2013 – 4 K 24/11, juris Rn. 116: Rechtsgedanke des § 139 BGB. 1234 Vgl. z. B. § 123 GemO BW. 1235 Vgl. Art. 22 Abs. 2 S. 4 BayLplG, § 6 Abs. 6 S. 4, 5, § 7 Abs. 4 S. 4 HLPG, § 33 LPlG NW, § 10 Abs. 4 LPlG RP, § 5 Abs. 5, § 13 Abs. 5 ThürLPlG. 1236 Es ist umstritten, wer dann richtiger Antragsgegner i. S. v. § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO ist: ent‑ weder der Rechtsträger, an dessen Stelle die Rechtsvorschrift erlassen worden ist (so wohl

1. Abschn.: Träger im bundesweiten Überblick

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Am Ende der Aufstellung eines Regionalplans ist aus rechtsstaatlichen Grün­ den1237 seine Ausfertigung1238 und Bekanntgabe erforderlich. Dazu ist entweder der Regionalplan selbst1239 oder seine Genehmigung (unter Bereitstellung des Regio­ nalplans zur öffentlichen Einsichtnahme)1240 zu veröffentlichen. IV. „Regionale Planungsgemeinschaften“ i. S. v. § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG Eine mögliche Organisationsform der Regionalplanung1241 erwähnt § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG, wonach die regionale Flächennutzungsplanung nur in Betracht kommt, wenn die Regionalplanung durch „Zusammenschlüsse von Gemeinden und Gemeindeverbänden zu regionalen Planungsgemeinschaften“ erfolgt.1242 Nach den oben1243 entwickelten Begriffsmerkmalen fällt darunter  – mangels hinreichendem kommunalen Einflusses auf die Beschlussfassung eines etwai­ gen regionalen Flächennutzungsplans  – die rein staatlich organisierte Regional­ planung Schleswig-Holsteins nicht. Zudem lassen sich unter § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG keine Gebietskörperschaften mit einem unmittelbar vom Volk gewählten Beschlussgremium subsumieren, d. h. aus Niedersachsen nicht die Landkreise, kreisfreien Gemeinden und die Region Hannover.1244 Dagegen könnten1245 die bayerischen Regionalen Planungsverbände sogar alleinige Träger der regionalen Flächennutzungsplanung sein (im sog. 1:1:1-Modell)1246: In ihnen sind alle Ge­ meinden einer Planungsregion Mitglieder, die höhere Landesplanungsbehörde muss als Planungsstelle die Beschlüsse und Weisungen der Regionalen Planungs­ BVerwG, DVBl. 1993, 886), oder der für die Ersatzvornahme zuständige Rechtsträger (so z. B. Kopp/Schenke, VwGO, § 47 Rn. 39). 1237 Vgl. BVerwGE 137, 247 (250 f.) zu Zielen der Raumordnung in einem Regionalplan: „Die Ausfertigung ist Wirksamkeitsvoraussetzung einer Norm.“; vgl. auch § 11 Abs. 1 und § 12 Abs. 1 Nr. 3 ROG: „Hinweiszweck“ der Bekanntmachung und BVerwGE 88, 204 (208 f.) für Bebauungspläne. 1238 Vgl. dazu BVerwGE 137, 247 (251): „Aus der Beurkundungs- und Gewährleistungsfunk­ tion [der Ausfertigung] folgt, dass geprüft werden muss, ob die zu verkündende Fassung […] mit der vom Normgeber beschlossenen Fassung der Norm übereinstimmt; […]“. 1239 Vgl. Art. 18 BayLplG, § 2 Abs. 4 S. 4 RegBkPlG, § 5 Abs. 3 LPlG MV, § 7 Abs. 7 LPlG SA. 1240 Vgl. § 7 Abs. 8 HLPG, § 5 Abs. 6 NROG, § 19 Abs. 6 S. 3 LPlG NW, § 10 Abs. 2 S. 4 LPlG RP, § 7 Abs. 4 SächsLPlG, § 5 Abs. 7 ThürLPlG; zur Zulässigkeit dieser Art der Veröffent­ lichung bereits Erbguth, DVBl. 1981, 557 (564) und jetzt deutlich § 11 Abs. 1 ROG. 1241 S. o. S. 117 ff. 1242 Schon aus § 9 Abs.  4 ROG 1998 zwei Grundmodelle der Regionalplanung ableitend (staatlich oder regionale Planungsgemeinschaften) z. B. Brohm, Baurecht, § 37 Rn. 17; Krebs, in: Schoch (Hrsg.), Bes. Verwaltungsrecht, 4. Kap., Rn. 58. 1243 S. 129 ff. 1244 Zum Verband Region Stuttgart vgl. noch u. S. 420 ff., 428 f. 1245 Vgl. aber den Ausschluss der regionalen Flächennutzungsplanung durch Art.  8 Abs.  2 BayLplG; s. dazu bereits o. S. 180 f., 201 ff., 221 und sogleich Fn. 1259. 1246 Vgl. dazu o. S. 131 f.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

verbände befolgen und die Verbandsräte werden von jeder Gemeinde in die Ver­ bandsversammlungen entsandt und sind an deren Weisungen gebunden.1247 Unabhängig davon, wie die anderen Träger der Regionalplanung im Einzelnen organisiert sind, werden ihre Regionalpläne durchgehend von einer Versammlung beschlossen.1248 Überwiegend werden deren „gekorene“ Mitglieder von den Ge­ meinden und/oder (Land-)Kreisen (als Gemeindeverbände i. S. v. § 8 Abs. 4 S. 1 Hs.  1 ROG) bestimmt und deren „geborene“ Mitglieder sind deren (Ober-)Bür­ germeister bzw. Landräte.1249 Sie erfüllen damit die Anforderungen des § 8 Abs. 4 ROG, um einen regionalen Flächennutzungsplan zusammen mit einem Träger der gemeinsamen Flächennutzungsplanung nach §§ 204 f. BauGB beschließen zu dür­ fen. Unter die regionale Planungsgemeinschaften des § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG fallen damit neben den bayerischen Regionalen Planungsverbänden grundsätz­ lich auch die hessischen Regionalversammlungen, die mecklenburg-vorpommer­ schen regionalen Planungsverbände, der Zweckverband Großraum Braunschweig, die nordrhein-westfälischen Regionalräte, die Verbandsversammlung des Regio­ nalverbands Ruhr, die rheinland-pfälzischen Planungsgemeinschaften, die säch­ sischen Regionalen Planungsverbände, die sachsen-anhaltischen Regionalen Pla­ nungsgemeinschaften und die thüringischen Regionalen Planungsgemeinschaften. Tatsächlich vorgesehen (als ergänzendes Landesplanungsrecht i. S. v. § 28 Abs. 3 ROG) ist die regionale Flächennutzungsplanung nur im Ballungsraum Frankfurt/ Rhein-Main1250 und in Sachsen-Anhalt1251 sowie noch übergangsweise in der Städ­ teregion Ruhr.1252 Theoretisch zugelassen1253 ist die regionale Flächennutzungspla­ nung ferner in Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Rheinland-Pfalz1254. Alle anderen Landesgesetzgeber1255 haben die regionale Flächennutzungsplanung nach Erlass des unmittelbar geltenden § 8 Abs. 4 ROG 20091256 ganz ausgeschlos­ sen, indem sie von ihm auf Grundlage des Art.  72 Abs.  3 S.  1 Nr.  4 GG abge­ wichen sind.1257 Den erforderlichen Abweichungswillen1258 haben sie teils eigens geäußert1259 oder er lässt sich durch Auslegung ermitteln.1260 1247

Vgl. o. S. 212 ff. und insbesondere die Nachw. im 3. Teil, Fn. 498. Vgl. o. S. 317 ff. 1249 Vgl. die Nachw. o. in Fn. 1195 ff. 1250 Vgl. § 9 HLPG und o. S. 234 ff. 1251 Vgl. § 8 Abs. 3 LPlG SA und o. S. 285 f. 1252 Vgl. § 39 LPlG NW und o. S. 265 ff. 1253 Zum erforderlichen Mitbeschluss eines etwaigen regionalen Flächennutzungsplans durch einen (bestehenden oder zu gründenden) Träger der gemeinsamen Flächennutzungsplanung vgl. o. S. 183 ff. 1254 Vgl. für den Verband Region Rhein-Neckar noch u. S. 455 f. 1255 Zur Rechtslage in Baden-Württemberg vgl. zusammenfassend u. S. 468 f. 1256 Vgl. auch o. S. 183 ff. 1257 Vgl. auch bereits o. S. 128 ff., 200 ff. 1258 Vgl. o. S. 178 ff. 1259 So in Art. 8 Abs. 2 BayLplG. 1260 So in Hessen (Umkehrschluss aus § 9 HLPG), Niedersachsen (vgl. die abschließende Sonderregelung für die kreisfreien Städte in § 5 Abs.  2 NROG), Nordrhein-Westfalen (vgl. 1248

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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2. Abschnitt

Träger der Regionalplanung in Baden-Württemberg 1. Kapitel

Vier unterschiedliche Trägerschaftsformen in zwölf Planungsregionen A. Zwölf Planungsregionen I. Entstehung der Regionseinteilung 1. 20 regionale Planungsgemeinschaften in den 1960er-Jahren In Baden-Württemberg waren schon in den 1950er-Jahren immer mehr privat­ rechtlich organisierte Träger der Regionalplanung entstanden, bis am Ende der 1960er-Jahre 20 regionale Planungsgemeinschaften i. S. v. § 7 Abs.  3 LplG BW 1962 staatlich anerkannt waren1261 und mit Ausnahme der Stadt Stuttgart1262 das gesamte Landesgebiet abdeckten.1263 Zu diesen regionalen Planungsgemeinschaf­ ten konnten sich insbesondere die Gemeinden und Landkreise freiwillig zusam­ menschließen1264 und dabei deren Rechtsformen, Planungsregionen und Aufgaben festlegen. Ihnen war es sogar freigestellt, ob sie zusätzlich zu den  – fakulta­ tiven und wenig verbreiteten1265 – Gebietsentwicklungsplänen des Innenministe­ den Umkehrschluss aus § 39 LPlG NW), Sachsen (vgl. o. S.  278) und Thüringen (vgl. o. S. 299); vgl. auch schon o. S. 201 ff.; zur gleichen Rechtslage beim Regionalverband DonauIller noch u. S. 348, 441 f. 1261 Vgl. die Bekanntmachung des Innenministeriums über regionale Planungsgemeinschaf­ ten v. 15.8.1969 (GABl. BW S. 532). 1262 Vgl. Stoll, in: Kommunalstruktur, S. 79 (79); zur damaligen Zusammenarbeit der Stadt Stuttgart mit den drei umliegenden regionalen Planungsgemeinschaften (Rems-Murr, Württem­ berg-Mitte, Neckar-Fils) Hahn, Kommunalwirtschaft 1966, 219 ff.; zum Regionalen Planungs­ verband Mittlerer Neckarraum als Dachverband der drei regionalen Planungsgemeinschaften und der Stadt Stuttgart ders., in: Polis und Regio, S. 359 (368); Kaiser/v. Schaewen, Stuttgart und die Region Mittlerer Neckar, S. 12, 178, 184. 1263 Vgl. bereits o. S. 64 ff. Eine Karte mit diesen 20 regionalen Planungsgemeinschaften fin­ det sich z. B. bei Sonnenberg, regionale Planungsgemeinschaften, S. 113 und Schmitz, in: ARL (Hrsg.), Geschichtliche Entwicklung, S. 82 (85). 1264 Vgl. § 7 Abs. 2 LplG BW 1962. 1265 Vgl. z. B. die Übersicht im Bundesraumordnungsbericht 1970, BT-Drucks. 6/1349, S. 70: noch kein rechtswirksamer Gebietsentwicklungsplan und nur zwei Gebietsentwicklungspläne im Aufstellungsverfahren (für das südliche Oberrheingebiet und den mittleren Neckarraum); Schmitz, in: ARL (Hrsg.), Geschichtliche Entwicklung, S. 82 (87); Wiechmann, Plan, S. 90; Angst/Kröner/Traulsen, Landesplanungsrecht BW, § 2 Rn. 1.

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riums1266 einen Regionalplan aufstellen und seine Unbedenklichkeitserklärung1267 beantragen wollten.1268 Solche Regionalpläne konnten allerdings nur von sieben regionalen Planungsgemeinschaften fertiggestellt werden.1269 Damit war die Gestaltungsfreiheit der regionalen Planungsgemeinschaften einerseits in kommunalfreundlicher Weise kaum vom Land beeinflusst.1270 Ande­ rerseits reichten die uneinheitlichen, privatrechtlichen Organisationsformen der regionalen Planungsgemeinschaften nicht aus, um für andere Planungsträger ver­ bindliche Regionalpläne i. S. v. § 5 Abs. 3, 4 ROG 1965 aufstellen zu dürfen;1271 dafür hätte das LplG BW 1962 entweder eine öffentlich-rechtliche Organisations­ form1272 oder eine Beleihung1273 zulassen müssen.1274 2. Zwölf Planungsregionen als Ergebnis der Verwaltungsreformen der 1970er-Jahre Die umfassenden Verwaltungsreformen der 1970er-Jahre1275 veränderten die gesamte baden-württembergische Verwaltungsorganisation1276 einschließlich der 1266

Vgl. § 13 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3 i. V. m. § 2 Abs. 1 LplG BW 1962. Zu ihren Rechtsfolgen vgl. o. S. 62 f. 1268 Vgl. § 17 Abs. 1, § 18 Abs. 1, 2 LplG BW 1962. 1269 Schmitz, in: ARL (Hrsg.), Geschichtliche Entwicklung, S. 82 (86). 1270 Vgl. Münzer, in: Regionalplaner-Tagung 1972, S. 12 (12 f.), Tesdorpf, Freiburger geogra­ phische Mitteilungen 1978, Heft 1, S. 1 (3): „kommunalfreundliche Einstellung des Landes“; ders., Innere Kolonisation 1978, 142 (142); vgl. auch schon o. S. 64 ff. 1271 Vgl. das Denkmodell der Landesregierung zur Kreisreform in Baden-Württemberg vom Dezember 1969, z. B. abgedruckt in: Staatsministerium BW (Hrsg.), Dokumentation Ver­ waltungsreform, Bd.  I, S.  18 (26); LT-Drucks. BW 5/4002, S.  19; Münzer, in: Regionalpla­ ner-Tagung 1972, S. 12 (13 f.): „institutionelle Schwäche“; Seeger, BWVBl. 1970, 54 (54 f.): institutionelle, strukturelle, organisatorische, territoriale und rechtliche Mängel; ders., Die Ver­ waltungspraxis 1973, 1 (1). 1272 Zur Unzulässigkeit einer solchen öffentlich-rechtlichen Organisationsform schon vor dem LplG BW 1962 Münzer, in: Regionalplaner-Tagung 1972, S. 12 (12); ebenso nach Inkraft­ treten des LplG BW 1962 Filbinger (damaliger Innenminister), in: Internationale Regio Plan­ ertagung, S. 119 (119); Denkmodell der Landesregierung zur Kreisreform in Baden-Württem­ berg v. Dezember 1969, z. B. abgedruckt in: Staatsministerium BW (Hrsg.), Dokumentation Verwaltungsreform, Bd. I, S. 18 (26). 1273 Diese fordernd Reiff, BWVBl. 1963, 65 (69); Rasch, Die Verwaltungspraxis 1968, 73 (74). 1274 Allgemein zur erforderlichen Beleihung privatrechtlich organisierter Träger der Regio­ nalplanung o. S. 121 ff. 1275 Zu ihnen zusammenfassend z. B. Schimanke, Verwaltungsreform Baden-Württemberg; Thieme/Prillwitz, kommunale Gebietsreform, S.  109 ff.; Bulling, DÖV 1975, 329 ff.; Hahn/ Brandel, AfK 1974, 1 ff. 1276 Im Zwischenbericht der Landesregierung zum Stand der Verwaltungsreform vom Fe­ bruar 1970, LT-Drucks. BW 5/2155, S. 5 ff. wird etwa folgendermaßen unterschieden: Funk­ tionalreform, Gemeindereform, Reform der Landkreise, Reform der Regierungspräsidien, Re­ form auf der Ebene der Ministerien, Reform der Sonderbehörden, Reform der Gerichtsbezirke, sonstige Reformbereiche; ähnlich Bulling, DÖV 1975, 329 (331 ff.). 1267

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Trägerschaft, Aufgaben und Rechtsstellung der Regionalplanung grundlegend. Am Ende hatte sich nicht nur die Zahl der Landkreise von 63 auf 35 und die Zahl der Gemeinden von 3379 auf 1110 reduziert,1277 sondern war das gesamte Landes­ gebiet in die heute noch existierenden1278 zwölf Planungsregionen eingeteilt worden. a) Verschiedene Vorschläge für die Organisation der Regionalplanung Schon im Denkmodell zur Kreisreform1279 befasste sich die CDU/SPD-Landesregierung mit der zweckmäßigen Organisation der Regionalplanung: Nach dem bisherigen LplG BW 1962 sei die Regionalplanung eine staatliche Raumplanung zwischen der kommunalen Bauleitplanung und der staatlichen Landes- und Ge­ bietsentwicklungsplanung.1280 In den privatrechtlich organisierten regionalen Pla­ nungsgemeinschaften stellten die Mitglieder ihre Einzelinteressen jedoch zu oft über das überörtliche Interesse.1281 Da zudem die Durchführung und Durchsetzung der Regionalpläne schwierig sei, müssten die Planungsregionen mit den sonstigen Verwaltungsräumen vereinheitlicht werden.1282 Dazu eigne sich die Übertragung der Regionalplanung auf die in der Landkreisreform ohnehin zu vergrößernden Land­ kreise eher als die Bildung von zehn bis zwölf Großkreisen (Regionalkreisen) oder von Regionalverbänden mit reinen Planungsaufgaben.1283 Die neuen Landkreise sollten deshalb unter landesplanerischen Gesichtspunkten abgegrenzt werden.1284 Um auch den Stadt-Umland-Problemen Rechnung zu tragen, seien im Umland der Stadtkreise Stuttgart, Mannheim/‌Heidelberg, Karlsruhe und Freiburg spezielle Re­ gionalverbände erforderlich, in denen die Stadt- und umliegenden Landkreise kraft Gesetzes zu einem Zweckverband zusammengeschlossen werden sollten.1285 Von diesem Denkmodell der Landesregierung zur Kreisreform, das im SPD-ge­ führten Innenministerium ausgearbeitet worden war,1286 distanzierte sich die CDU 1277

Füsslin, in: Kommunalstruktur, S. 11 (12 f.). Vgl. § 31 LplG BW und sogleich S. 350 ff. 1279 Denkmodell der Landesregierung zur Kreisreform in Baden-Württemberg vom Dezem­ ber 1969, z. B. abgedruckt in: Staatsministerium BW (Hrsg.), Dokumentation Verwaltungs­ reform, Bd. I, S. 18 ff. 1280 Denkmodell der Landesregierung zur Kreisreform in Baden-Württemberg (s. o. Fn. 1279), S. 18 (26). 1281 Denkmodell der Landesregierung zur Kreisreform in Baden-Württemberg (s. o. Fn. 1279), S. 18 (26); vgl. auch LT-Drucks. BW 5/4002, S. 19; Bulling, DÖV 1975, 329 (336). 1282 Denkmodell der Landesregierung zur Kreisreform in Baden-Württemberg (s. o. Fn. 1279), S. 18 (26 f.). 1283 Denkmodell der Landesregierung zur Kreisreform in Baden-Württemberg (s. o. Fn. 1279), S. 18 (27 f.). 1284 Vgl. die Zusammenfassung des Denkmodells im Zwischenbericht der Landesregierung zum Stand der Verwaltungsreform vom Februar 1970, LT-Drucks. BW 5/2155, S. 1 (6). 1285 Denkmodell der Landesregierung zur Kreisreform in Baden-Württemberg (s. o. Fn. 1279), S. 18 (40 f.); vgl. auch die Karte, a. a. O., zwischen S. 24 und 25. 1286 Vgl. Bulling, DÖV 1975, 329 (335). 1278

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bald:1287 So könnten die Planungsregionen nicht mit sonstigen Verwaltungsräumen vereint werden, weil dafür entweder die Verwaltungsräume zu groß oder die Pla­ nungsregionen zu klein seien.1288 Vielmehr müssten in den potenziell 10 bis 15 Pla­ nungsregionen des Landes flächendeckend regionale Planungsverbände als de­ mokratisch legitimierte Körperschaften des öffentlichen Rechts gebildet werden. Zur Diskussion gestellt wurden 13 regionale Planungsverbände1289 mit regionalp­ lanerischen und sonstigen Aufgaben, die sich später u. U. zu Regionalkreisen ent­ wickeln könnten.1290 Im gemeinsamen Gutachten der sog. Reschke-Kommission1291 und der sog. Dichtel-Kommission1292 wurde die Regionalplanung als unabdingbare „Brücke“ zwischen der landesweiten Raumordnungs- und kommunalen Bauleitplanung eingestuft.1293 Während sich die Landesregierung noch nicht auf eine regional­ planerische Organisationsform festgelegt hatte,1294 sprachen sich die beiden Kom­ missionen dafür aus, Baden-Württemberg ganz mit öffentlich-rechtlich organi­ sierten regionalen Planungsverbänden zu überziehen.1295 Eine Einräumigkeit im weiteren Sinne sei bei der Einteilung der Planungsregionen anzustreben, so dass jeweils komplette Landkreisgebiete zu einer Planungsregion und eine Planungs­ region ihrerseits ganz zu einem Regierungsbezirk gehören sollten.1296 Richtete man 1287 10 Leitsätze der Landtagsfraktion der CDU vom Februar 1970 und Diskussionsmodell der CDU-Kommission „Verwaltungsreform“ für die Regional- und Kreisreform, z. B. abge­ druckt in: Staatsministerium BW (Hrsg.), Dokumentation Verwaltungsreform, Bd. I, S. 64 ff. 1288 Leitsatz 6 der Landtagsfraktion der CDU (s. o. Fn. 1287), S. 64 (64). 1289 Diskussionsmodell der CDU-Kommission „Verwaltungsreform“ für die Regional- und Kreisreform (s. o. Fn. 1287), S. 64 ff. (vgl. insbesondere die Karte zwischen S. 64 und 65). 1290 Leitsatz 7 der Landtagsfraktion der CDU (s. o. Fn. 1287), S. 64 (64). 1291 Von der Regierung des Landes Baden-Württemberg eingesetzte Kommission für die Re­ form der staatlichen Verwaltung Baden-Württemberg unter Vorsitz des damaligen Mannheimer Oberbürgermeisters Hans Reschke; zu ihrer Zusammensetzung vgl. z. B. Staatsministerium BW (Hrsg.), Dokumentation Verwaltungsreform, Bd. I, S. 72. 1292 Vom Innenministerium Baden-Württemberg eingesetzte Kommission für Fragen der kommunalen Verwaltungsreform unter Vorsitz des früheren Regierungspräsidenten des Regie­ rungsbezirks Südbaden Anton Dichtel; zu ihrer Zusammensetzung vgl. z. B. Staatsministerium BW (Hrsg.), Dokumentation Verwaltungsreform, Bd. I, S. 72. 1293 Gutachten zur Kreisreform der Kommission für die Reform der staatlichen Verwaltung Baden-Württemberg und der Kommission für Fragen der kommunalen Verwaltungsreform vom Juli 1970, z. B. abgedruckt in: Staatsministerium BW (Hrsg.), Dokumentation Verwaltungs­ reform, Bd. I, S. 72 (93). 1294 Vgl. den Zwischenbericht der Landesregierung zum Stand der Verwaltungsreform in Ba­ den-Württemberg vom Februar 1970, LT-Drucks. BW 5/2155, S. 1 (6 f.): Lösung des Denk­ modells, Regionalkreismodell mit 12 Regionen oder 11 bis 12 gesetzlich geregelten Planungs­ verbänden im ganzen Landesgebiet. 1295 Gutachten zur Kreisreform der Kommission für die Reform der staatlichen Verwaltung Baden-Württemberg und der Kommission für Fragen der kommunalen Verwaltungsreform (s. o. Fn. 1293), S. 72 (92 ff.). 1296 Gutachten zur Kreisreform der Kommission für die Reform der staatlichen Verwaltung Baden-Württemberg und der Kommission für Fragen der kommunalen Verwaltungsreform (s. o. Fn. 1293), S. 72 (93).

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die Planungsregionen sachgerecht nach den Verflechtungsbereichen der Ober­ zentren aus,1297 sei das Landesgebiet in 12 bzw. 13 Planungsregionen zu glie­ dern.1298 An die Stelle der bisherigen Gebietsentwicklungs- und Regionalplanung sollte allein die Regionalplanung als weisungsfreie Pflichtaufgabe der regionalen Planungsverbände treten; in den Verdichtungsräumen könnten den regionalen Pla­ nungsverbänden noch weitere Aufgaben übertragen werden.1299 Bei jeweiliger Mit­ gliedschaft der Stadt- und Landkreise könnten sie entweder als Zweckverbände oder als Kommunalverbände höherer Ordnung (vergleichbar mit den damaligen Landeswohlfahrtsverbänden1300) organisiert sein.1301 Im September 1970 hatte sich die Landesregierung schließlich darauf ver­ ständigt, das Nebeneinander von Regional- und Gebietsentwicklungsplanung zu beenden.1302 Zukünftig sollten im ganzen Landesgebiet anstelle der regionalen Planungsgemeinschaften „demokratisch legitimierte, öffentlich-rechtliche Regio­ nalverbände“ verbindliche Regionalpläne aufstellen müssen und für mögliche wei­ tere Aufgaben zuständig sein.1303 In weitgehender Übereinstimmung mit dem Vor­ schlag der Reschke-Kommission1304 sollten sich die geplanten 35 Landkreise und 8 Stadtkreise1305 auf 12 Planungsregionen verteilen.1306 Anders als noch im Denk­ 1297 Gutachten zur Kreisreform der Kommission für die Reform der staatlichen Verwaltung Baden-Württemberg und der Kommission für Fragen der kommunalen Verwaltungsreform (s. o. Fn. 1293), S. 72 (92). 1298 Vgl. die teilweise abweichenden Vorschläge im Gutachten zur Kreisreform der Kommis­ sion für die Reform der staatlichen Verwaltung Baden-Württemberg und der Kommission für Fragen der kommunalen Verwaltungsreform (s. o. Fn. 1293), S. 72 (119 ff.); Karten der beiden Varianten finden sich a. a. O., zwischen S. 96 und 97. Vgl. aber auch die Minderheitsgutachten a. a. O., S. 125 ff. und S. 130. 1299 Gutachten zur Kreisreform der Kommission für die Reform der staatlichen Verwaltung Baden-Württemberg und der Kommission für Fragen der kommunalen Verwaltungsreform (s. o. Fn. 1293), S. 72 (93 f.). 1300 Vgl. dazu das Gesetz über die Landeswohlfahrtsverbände v. 23.4.1963 (GBl. BW S. 35) und die Auflösung der Landeswohlfahrtsverbände Baden und Württemberg-Hohenzollern durch Artikel 177 f. des Gesetzes zur Reform der Verwaltungsstruktur, zur Justizreform und zur Erweiterung des kommunalen Handlungsspielraums (Verwaltungsstruktur-Reformgesetz) v. 1.7.2004 (GBl. BW S. 469). 1301 Gutachten zur Kreisreform der Kommission für die Reform der staatlichen Verwaltung Baden-Württemberg und der Kommission für Fragen der kommunalen Verwaltungsreform (s. o. Fn. 1293), S. 72 (94). 1302 Konzeption der Landesregierung für die Verwaltungsreform in Baden-Württemberg, LT-Drucks. BW 5/3300, S. 11. 1303 Reformgrundsatz 28 der Konzeption der Landesregierung für die Verwaltungsreform in Baden-Württemberg, LT-Drucks. BW 5/3300, S. 5, 11. 1304 S. o. Fn. 1291. 1305 Die Konzeption der Landesregierung für die Verwaltungsreform in Baden-Württemberg, LT-Drucks. BW 5/3300, S. 9, sah vor, Baden-Baden als einzigen der damaligen Stadtkreise auf­ zuheben. Letztlich blieb Baden-Baden doch als Stadtkreis erhalten; vgl. § 1 des Ersten Gesetzes zur Verwaltungsreform (Kreisreformgesetz) v. 26.7.1971 (GBl. BW S. 314). 1306 Konzeption der Landesregierung für die Verwaltungsreform in Baden-Württemberg, LTDrucks. BW 5/3300, S. 11.

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modell zur Kreisreform1307 erwogen, sollten die Planungszuständigkeiten der Landkreise dagegen darauf beschränkt sein, die Regionalpläne zu konkretisieren und zu ergänzen.1308 b) Errichtung der Regionalverbände zum Jahr 1973 durch das Regionalverbandsgesetz aa) Regionalverbandsgesetz im Kontext der Verwaltungsreformen Die Konzeption der Landesregierung für die Organisation der Regionalplanung wurde im Entwurf eines Regionalverbandsgesetzes vom Februar 19711309 näher aus­ geformt. Nach einzelnen Änderungen1310 wurde der Entwurf vom Landtag im Juli 1971 als „Zweites Gesetz zur Verwaltungsreform (Regionalverbandsgesetz)“1311 zusammen1312 mit dem „Ersten Gesetz zur Verwaltungsreform (Kreisreformge­ setz)“1313 beschlossen. Sowohl die neue Landkreiseinteilung (35 Landkreise und 9 Stadtkreise)1314 als auch die Neuorganisation der Regionalplanung1315 traten da­ mit am 1. Januar 1973 in Kraft.1316 Gleiches galt für die Anpassung der vier Regie­ rungsbezirke an die neuen Landkreise und Planungsregionen,1317 obwohl zugleich die Aufhebung der Regierungspräsidien zum 1. Januar 1977 beschlossen worden war, die dann doch nicht umgesetzt wurde.1318 Dagegen folgten andere regionalpla­ 1307

S. o. Fn. 1279. Reformgrundsatz 22 der Konzeption der Landesregierung für die Verwaltungsreform in Baden-Württemberg, LT-Drucks. BW 5/3300, S. 1 (5, 8). 1309 Entwurf eines Dritten Gesetzes zur Verwaltungsreform (Regionalverbandsgesetz), LTDrucks. BW 5/4002. Das Gesetz wurde dann als Zweites Gesetz zur Verwaltungsreform be­ schlossen (s. sogleich Fn. 1311), weil der ursprüngliche Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Verwaltungsreform (Eingliederungsgesetz, LT-Drucks. BW 5/4001) aufgegeben wurde. 1310 Vgl. insbesondere LT-Drucks. BW 5/4901. 1311 V. 26.7.1971 (GBl. BW S. 336). 1312 Vgl. dazu LT-Drucks. BW 5/4000, S. 37: „Es bestehen wechselseitige Beziehungen zwi­ schen der Kreisreform und der Organisation der Regionalplanung.“ 1313 V. 26.7.1971 (GBl. BW S. 314); vgl. dazu den Entwurf in LT-Drucks. BW 5/4000. 1314 Vgl. §§ 1 ff. des Ersten Gesetzes zur Verwaltungsreform (Kreisreformgesetz) v. 26.7.1971 (GBl. BW S. 314). 1315 Vgl. insbesondere Artikel 1 Nr. 4 des Zweiten Gesetzes zur Verwaltungsreform (Regio­ nalverbandsgesetz) v. 26.7.1971 (GBl. BW S. 336). 1316 Vgl. § 65 des Ersten Gesetzes zur Verwaltungsreform (Kreisreformgesetz) v. 26.7.1971 (GBl. BW S.  314) und Artikel 4 des Zweiten Gesetzes zur Verwaltungsreform (Regional­ verbandsgesetz) v. 26.7.1971 (GBl. BW S. 336). 1317 § 26 des Ersten Gesetzes zur Verwaltungsreform (Kreisreformgesetz) v. 26.7.1971 (GBl. BW S. 314). 1318 Vgl. § 25 des Ersten Gesetzes zur Verwaltungsreform (Kreisreformgesetz) v. 26.7.1971 (GBl. BW S. 314) und dessen Aufhebung durch Artikel 2 des Gesetzes zur Änderung des Lan­ desverwaltungsgesetzes v. 16.12.1975 (GBl. BW S. 684). Zu damaligen Überlegungen, die Re­ gionalverbände könnten die Regierungspräsidien als staatliche Mittelinstanz ablösen, vgl. z. B. Seeger, BWVBl. 1970, 54 (57); Petersen, RuR 1972, 241 (251); rückblickend auch Tesdorpf, Innere Kolonisation 1978, 142 (144); zurückhaltend Ministerpräsident Filbinger, LT-Plenar­ 1308

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nungsrelevante Maßnahmen der Verwaltungsreform erst später:1319 Zur Lösung der Stadt-Umland-Probleme1320 errichtete das „Vierte Gesetz zur Verwaltungsreform (Nachbarschaftsverbandgesetz)“1321 zum 1. Januar 1976 die sechs Nachbarschafts­ verbände Heidelberg-Mannheim, Karlsruhe, Pforzheim, Reutlingen-Tübingen, Stuttgart und Ulm;1322 seither1323 waren diese Zweckverbände1324 anstelle ihrer Mit­ gliedsgemeinden1325 insbesondere für die Flächennutzungsplanung zuständig.1326 Auch die Gemeindereform konnte erst Mitte der 1970er-Jahre durch teilweise ge­ setzlich angeordnete Gemeindeneugliederungen1327 abgeschlossen werden.1328 bb) Neuerungen des Regionalverbandsgesetzes im Überblick Formal novellierte das Regionalverbandsgesetz1329 in erster Linie das LplG BW 1962, das daraufhin im Jahr 1972 mit veränderter Paragrafenfolge neu bekannt­ gemacht wurde.1330 Zu seinen wichtigsten Neuerungen1331 zählten die Pflicht zur Aufstellung von verbindlichen Regionalplänen mit Zielen der Raumordnung und Landesplanung1332 und die Verknüpfung von Planung und Plandurchführung durch die Entwicklungsprogramme der Landkreise.1333 protokoll BW 5/100, S. 5777; kritisch z. B. Rochleder, BWVBl. 1970, 101 (102): Regionalver­ bände als „Minipräsidien“. 1319 Zusammenfassend zur Rolle der Landesplanung in den Verwaltungsreformen Sepaintner, in: Handbuch der baden-württembergischen Geschichte, Bd. 4, S. 591 (754 ff.). 1320 Vgl. LT-Drucks. BW 6/1201, S. 6; 6/4610, S. 20 ff., 32 ff.; Hahn/Brandel, AfK 1974, 1 (11 ff.); Bulling, DÖV 1975, 329 (334 f.). 1321 V. 9.7.1974 (GBl. BW S. 261). 1322 Vgl. §§ 1, 16 des Vierten Gesetzes zur Verwaltungsreform (Nachbarschaftsverbands­ gesetz) v. 9.7.1974 (GBl. BW S. 261). 1323 Der Nachbarschaftsverband Stuttgart wurde mit Gründung des Verbands Region Stuttgart aufgelöst durch Artikel 3 des Gesetzes über die Stärkung der Zusammenarbeit in der Region Stuttgart v. 7.2.1994 (GBl. BW S. 92); s. auch noch u. S. 420 ff. 1324 Vgl. § 3 Abs. 1 des Vierten Gesetzes zur Verwaltungsreform (Nachbarschaftsverbands­ gesetz) v. 9.7.1974 (GBl. BW S. 261). 1325 So ausdrücklich LT-Drucks. BW 6/4610, S. 40: „Mitgliederverband“, „Verbandsmit­glieder“. 1326 § 4 Abs. 2 des Vierten Gesetzes zur Verwaltungsreform (Nachbarschaftsverbandsgesetz) v. 9.7.1974 (GBl. BW S. 261); vgl. auch noch u. S. 377 f. 1327 Vgl. dazu insbesondere das Gesetz zum Abschluß der Neuordnung der Gemeinden (Be­ sonderes Gemeindereformgesetz) v. 9.7.1974 (GBl. BW S. 248). 1328 Vgl. dazu z. B. Hahn/Brandel, AfK 1974, 1 (1, 7 ff.): Verwaltungsreform verläuft „von oben nach unten“; Bulling, DÖV 1975, 329 (332 f.); diese Reihenfolge verteidigend Filbinger (Ministerpräsident), LT-Plenarprotokoll BW 5/100, S. 5777; 5/115, S. 7021. 1329 S. o. Fn. 1311. 1330 Vgl. die Bekanntmachung der Neufassung des Landesplanungsgesetzes v. 25.7.1972 (GBl. BW S. 459); im Folgenden: LplG BW 1972. 1331 Vgl. die Selbsteinschätzung des Landesgesetzgebers in LT-Drucks. BW 5/4002, S. 20. 1332 Vgl. Artikel 1 Nr. 12 des Zweiten Gesetzes zur Verwaltungsreform (Regionalverbands­ gesetz) v. 26.7.1971 (GBl. BW S. 336) und die späteren §§ 28 ff. LplG BW 1972. 1333 Vgl. Artikel 1 Nr. 13, Artikel 2 Abs. 1, 2 des Zweiten Gesetzes zur Verwaltungsreform (Regionalverbandsgesetz) v. 26.7.1971 (GBl. BW S.  336) und den späteren § 33 LplG BW 1972; s. dazu LT-Drucks. BW 5/4002, S. 20, 33.

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Im Mittelpunkt stand allerdings die Errichtung von Regionalverbänden anstelle der freiwillig gegründeten1334 und sich daraufhin selbst auflösenden1335 regionalen Planungsgemeinschaften.1336 Dazu wurde das gesamte Landesgebiet anhand der neuen Land- bzw. Stadtkreisgrenzen und -bezeichnungen1337 in zwölf Planungs­ regionen eingeteilt.1338 Kriterien für die Abgrenzung waren vorrangig die Verflech­ tungsbereiche derjenigen größeren Städte, die im damaligen Entwurf des Lan­ desentwicklungsplans1339 als Oberzentren ausgewiesenen waren oder zu solchen ausgebaut werden sollten.1340 Auf schon bestehende Planungsregionen der regio­ nalen Planungsgemeinschaften konnte nur selten zurückgegriffen werden.1341 Für elf der zwölf Planungsregionen errichtete der Landesgesetzgeber gleichzeitig Re­ gionalverbände und legte ihren jeweiligen Namen und Sitz fest.1342 Nur das Ge­ biet der landesgrenzenüberschreitenden regionalen Planungsgemeinschaft DonauIller-Blau e. V.1343 blieb zunächst ausgeklammert. Für diese Planungsregion im ba­ bayerischen Grenzgebiet sollte die Organisation der Re­ den-württembergisch/‌ gionalplanung auf Grundlage eines Staatsvertrags durch ein besonderes Gesetz geregelt werden.1344 Somit entstand der landesgrenzenüberschreitende Regional­ verband Donau-Iller1345 erst nach Abschluss eines Staatsvertrags durch ein Zustim­

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Vgl. dazu schon o. S. 64 ff. und soeben S. 325 f. Zum Fortbestehen der regionalen Planungsgemeinschaften bis zur Konstituierung der Regionalverbände vgl. LT-Drucks. BW 6/2900, S. 9 f. und I. des Erlaßes des Innenministeriums über die Auswirkungen des Regionalverbandsgesetzes und des Kreisreformgesetzes auf die re­ gionalen Planungsgemeinschaften v. 7.4.1972 (GABl. BW S. 585). 1336 So auch die Selbsteinschätzung des Landesgesetzgebers in LT-Drucks. BW 5/4002, S. 19 f. 1337 Anders noch in der Entwurfsfassung, LT-Drucks. BW 5/4002, S. 2 f. 1338 Durch Artikel 1 Nr.  4 § 7 des Zweiten Gesetzes zur Verwaltungsreform (Regionalver­ bandsgesetz) v. 26.7.1971 (GBl. BW S. 336); vgl. auch den späteren § 7 LplG BW 1972 und u. S. 350 ff. 1339 Vgl. dazu die Auflistung in 1.5.2 des Landesentwicklungsplans Baden-Württemberg v. 22.6.1971 (GBl. BW S. 169, 171). 1340 Vgl. LT-Drucks. BW 5/4002, S. 21 ff. mit Ausführungen zu jedem einzelnen Regionalver­ band; Filbinger, (Ministerpräsident), LT-Plenarprotokoll BW 5/115, S. 7021. 1341 Z. B. beim Regionalverband Schwarzwald-Baar-Heuberg (vgl. LT-Drucks. BW 5/4002, S. 23) und beim späteren Regionalverband Donau-Iller (vgl. LT-Drucks. BW 5/3300, S. 26; 5/4002, S. 23). 1342 Vgl. Artikel 1 Nr. 4 § 7 Abs. 1 des Zweiten Gesetzes zur Verwaltungsreform (Regional­ verbandsgesetz) v. 26.7.1971 (GBl. BW S. 336); vgl. auch den späteren § 7 Abs. 1 LplG BW 1972. 1343 Vgl. Nr. 3 der Anlage zur Bekanntmachung des Innenministeriums über regionale Pla­ nungsgemeinschaften v. 15.8.1969 (GABl. BW S. 532); LT-Drucks. BW 6/2200, S. 18 f., 22. 1344 Vgl. Artikel 1 Nr. 4 § 7 Abs. 2 des Zweiten Gesetzes zur Verwaltungsreform (Regional­ verbandsgesetz) v. 26.7.1971 (GBl. BW S. 336) und den späteren § 7 Abs. 2 LplG BW 1972; vgl. dazu auch LT-Drucks. BW 5/3300, S. 26; 5/4002, S.  19, 23. Ähnliche Regelungen ent­ hielten § 1 (Region 15) und § 3 der bayerischen Verordnung über den Teilabschnitt „Einteilung des Staatsgebiets in Regionen“ des Landesentwicklungsprogramms v. 21.12.1972 (GVBl. Bay. S. 476). 1345 Zu ihm noch ausführlicher u. S. 434 ff. 1335

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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mungsgesetz des Landtags1346 mit Wirkung zum 15. Juni 1973.1347 Seither war ganz Baden-Württemberg in elf, nach Maßgabe der §§ 7 ff. LplG BW 1972 gleich orga­ nisierte Regionalverbände und den speziellen1348 Regionalverband Donau-Iller un­ terteilt. Kein unmittelbarer Träger der Regionalplanung war hingegen der landes­ grenzenüberschreitende Raumordnungsverband Rhein-Neckar.1349 cc) Konzeption der Regionalverbände im LplG BW 1972 Nach der Überzeugung des damaligen Ministerpräsidenten Filbinger betrat der Landesgesetzgeber mit den elf Regionalverbänden „völliges Neuland“.1350 Ohne die Regionalverbände in den Verwaltungsaufbau einzubeziehen,1351 entstünden mit ihnen „neue kommunale Selbstverwaltungseinheiten“.1352 Durch sie könnten „de­ mokratisch legitimierte Selbstverwaltungsorgane […] das gemeinsame Interesse ganzer Landschaften gegenüber dem Land […] artikulieren“.1353 Nach dieser Konzeption regelten die §§ 7 ff. LplG BW 1972 die Aufgaben und die Verfassung der ursprünglichen baden-württembergischen Regionalverbände: Diese mussten als „Träger der Regionalplanung“1354 Regionalpläne aufstellen, deren für verbindlich erklärten Zielfestlegungen andere Planungsträger gem. § 5 Abs. 4 ROG 1965 beachten mussten.1355 Darüber hinaus wirkten die Regionalver­ bände nach Maßgabe des LplG BW 1972 an der Landesplanung mit,1356 indem sie

1346 Gesetz zum Staatsvertrag zwischen dem Land Baden-Württemberg und dem Freistaat Bayern über die Zusammenarbeit bei der Landesentwicklung und über die Regionalplanung in der Region Donau-Iller v. 22.5.1973 (GBl. BW S. 129); vgl. auch (nach Zustimmung des bayerischen Landtags am 5.6.1973) die Bekanntmachung des Staatsvertrages zwischen dem Land Baden-Württemberg und dem Freistaat Bayern über die Zusammenarbeit bei der Lan­ desentwicklung und über die Regionalplanung in der Region Donau-Iller v. 15.6.1973 (GVBl. Bay. S. 305). 1347 Vgl. die Bekanntmachung des Staatsministeriums über das Inkrafttreten des Staatsver­ trags zwischen dem Land Baden-Württemberg und dem Freistaat Bayern über die Zusammen­ arbeit bei der Landesentwicklung und über die Regionalplanung in der Region Donau- Iller v. 18.6.1973 (GBl. BW S. 223). 1348 Dies betonend LT-Drucks. BW 6/2200, S. 19. 1349 Vgl. den Staatsvertrag zwischen den Ländern Baden-Württemberg, Hessen und Rhein­ land-Pfalz über die Zusammenarbeit bei der Raumordnung im Rhein-Neckar-Gebiet v. 3.3.1969 (GBl. BW S. 151; GVBl. He. I S. 129; GVBl. RP S. 139); zu ihm bereits o. S. 60 ff. mit Fn. 267 und noch u. S. 445 ff., 452 ff. 1350 LT-Plenarprotokoll BW 5/115, S. 7022. 1351 Krause (Innenminister), LT-Plenarprotokoll BW 5/100, S. 5783. 1352 Filbinger (Ministerpräsident), LT-Plenarprotokoll BW 5/100, S. 5779. 1353 Filbinger (Ministerpräsident), LT-Plenarprotokoll BW 5/100, S. 5777. 1354 So ausdrücklich § 9 Abs. 1 Hs. 1 LplG BW 1972; allgemein zur Anknüpfung des Begriffs an diese Hauptaufgabe vgl. bereits o. S. 68 ff. 1355 Vgl. § 31 Abs. 2 S. 1 LplG BW 1972; Seeger, Die Verwaltungspraxis 1973, 1 (2). 1356 § 9 Abs. 1 Hs. 2 LplG BW 1972.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

insbesondere1357 andere Planungsträger berieten,1358 Mitglieder des damaligen1359 Landesplanungsrats waren1360 sowie an der Entwicklungsplanung1361,1362 an den Fachplanungen1363 und an der Ausarbeitung der (nur bis 1979 vorgesehenen1364) Kreisentwicklungsprogramme zu beteiligen waren.1365 Ferner1366 konnten sie von den Land- bzw. Stadtkreisen weisungsfreie Aufgaben übernehmen und an ihrer Stelle sogar Schulträger werden.1367 In bewusster Annäherung an die Kommunalverbände höherer Ordnung1368 wies der Landesgesetzgeber den Regionalverbänden zwar ausdrücklich die Rechts­ form einer Körperschaft des öffentlichen Rechts1369 und damit einer juristischen Person des öffentlichen Rechts1370 zu, betrachtete sie aber weder als Gebietskör­ perschaften noch als Zweckverbände.1371 Die Regionalverbände durften ihre An­ gelegenheiten im Rahmen der Gesetze unter eigener Verantwortung verwalten1372 und als Bedienstete auch Beamte (z. B. einen Verbandsdirektor1373) einstellen.1374 Ihr Hauptorgan war die Verbandsversammlung als „demokratisch legitimierte 1357

Vgl. die Aufzählung in LT-Drucks. BW 5/4002, S. 24. Vgl. § 24 Abs. 2 S. 2 LplG BW 1972. 1359 Sie wurden abgeschafft durch das Landesplanungsgesetz v. 10.10.1983 (GBl. BW S. 621); vgl. LT-Drucks. BW 8/4084, S. 1, 31, 40, 60. 1360 Vgl. § 5 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 LplG BW 1972; 4.9 des Dritten Erlaßes des Innenministeriums zur Durchführung des Regionalverbandsgesetzes v. 9.8.1973 (GABl. BW S. 773). 1361 D. h. des Landesentwicklungsplans und der fachlichen Entwicklungspläne (vgl. § 25 LplG BW 1972). 1362 Vgl. § 26 Abs. 2 S. 1 Nr. 2, S. 2 LplG BW 1972. 1363 Vgl. § 29 Abs. 3 S. 1 LplG BW 1972; kritisch zur praktischen Bedeutung Tesdorpf, Innere Kolonisation 1978, 142 (144); ders., Freiburger geographische Mitteilungen 1978, Heft 1, S. 1 (12 f.). 1364 Vgl. Artikel 1 Nr.  2 des Gesetzes zur Änderung des Landesplanungsgesetzes und der Landkreisordnung v. 11.7.1979 (GBl. BW S. 280) und auch noch u. S. 336. 1365 Vgl. § 33 S. 2 LplG BW 1972 und bereits o. S. 63. 1366 Ablehnend zu einer noch weitgehenderen Aufgabenübertragung LT-Drucks. BW 6/1201, S. 3. 1367 § 9 Abs. 2, 3 LplG BW 1972; vgl. dazu auch LT-Drucks. BW 5/4002, S. 24, 35; Münzer, in: Regionalplaner-Tagung 1972, S. 12 (14 f.). Ein (einziges) Beispiel dafür war die Übertra­ gung der Trägerschaft einer Körperbehindertenschule auf den Regionalverband Neckar-Alb; vgl. dazu LT-Drucks. BW 8/4084, S.  31, 59; Gust, in: ARL (Hrsg.), Sächsische Regional­ planung, S. 43 (44); Gerhardt, Der Landkreis 1981, 6 (8); Tesdorpf, Innere Kolonisation 1978, 142 (142 f.); ders., Freiburger geographische Mitteilungen 1978, Heft 1, S.  1 (6). Zur Auf­ hebung durch das LplG BW 1983 vgl. sogleich S. 336 ff. 1368 LT-Drucks. BW 5/4002, S. 20, 28. 1369 § 8 S. 1 LplG BW 1972. 1370 LT-Drucks. BW 5/4002, S. 25. 1371 LT-Drucks. BW 5/4002, S. 20, 23; zur umstrittenen Einordnung der heutigen Regional­ verbände vgl. u. S. 355 ff. 1372 § 8 S. 2 LplG BW 1972. 1373 Vgl. § 17 LplG BW 1972; ihn mit einem Ersten Beigeordneten (vgl. den heutigen § 49 Abs. 3 GemO BW) vergleichend LT-Drucks. BW 5/4002, S. 28. 1374 § 8 S. 3, § 18 LplG BW 1972; vgl. auch 4.5 des Dritten Erlaßes des Innenministeriums zur Durchführung des Regionalverbandsgesetzes v. 9.8.1973 (GABl. BW S. 773). Jeweils Beamte 1358

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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Vertretung der im Verbandsbereich des Regionalverbands wohnenden Bevölke­ rung“.1375 Der mit einem Bürgermeister bzw. Landrat verglichene,1376 haupt- oder ehrenamtlich tätige1377 Verbandsvorsitzende war das zweite Organ jedes Regional­ verbands.1378 In weisungsfreien Angelegenheiten unterlagen die Regionalverbände der Rechtsaufsicht der Regierungspräsidien bzw. des Innenministeriums.1379 Nur über den Planungszeitraum, die Form der Regionalpläne und die  – zur Ausfor­ mung des Landesentwicklungsplans erforderlichen – Grundzüge der Planung war ein Weisungsrecht vorgesehen.1380 Gerade dieses Fachaufsichtsmittel könnte die Einschätzung des Landesgesetz­ gebers belegen, dass die Regionalplanung unter der Trägerschaft der Regional­ verbände „ein Teil  der Landesplanung“1381 blieb.1382 Allerdings reihte § 23 LplG BW 1972 – in ähnlicher Weise wie schon § 9 LplG BW 1962 – die Regionalpla­ nung als ein Mittel der Landesplanung ein neben der Beratung von Planungs­ trägern, den Entwicklungsplänen (v. a. dem Landesentwicklungsplan) und der Unter­ sagung raumordnungswidriger Planungen und Maßnahmen. Mithin war „Landesplanung“1383 ein Oberbegriff für die Raumordnung im Land Baden-Würt­ temberg, der nach heutigem Verständnis nicht gleichzusetzen ist mit der landes­ weiten Raumordnungsplanung i. S. v. § 8 Abs.  1 S.  1 Nr.  1 ROG.1384 Vielmehr verwandelte das LplG BW 1972 die baden-württembergische Regionalplanung auf Zeit waren der hauptamtliche Verbandsvorsitzende (vgl. § 16 Abs. 3 LplG BW 1972) oder der – alternative – Verbandsdirektor (vgl. § 17 LplG BW 1972). 1375 Vgl. LT-Drucks. BW 5/4002, S. 25 (zum späteren § 12 Abs. 1 LplG BW 1972); so auch noch LT-Drucks. BW 10/3660, S. 2. 1376 LT-Drucks. BW 5/4002, S. 27 f. 1377 Vgl. § 16 LplG BW 1972; 4.3 des Dritten Erlaßes des Innenministeriums zur Durch­ führung des Regionalverbandsgesetzes v. 9.8.1973 (GABl. BW S. 773). 1378 Vgl. § 11 LplG BW 1972. 1379 Vgl. § 21 LplG BW 1972. 1380 Vgl. § 21 Abs. 1 Hs. 2 i. V. m. § 28 Abs. 1 LplG BW 1972; LT-Drucks. BW 5/4002, S. 20, 29 f.: „rahmensetzendes Weisungsrecht“. 1381 Dies betonend LT-Drucks. BW 5/4002, S. 19 f., 33; ebenso zum Regionalverband DonauIller LT-Drucks. BW 6/2220, S. 19, 29; später LT-Drucks. BW 6/4610, S. 24; 8/4084, S. 30; Herzog (damaliger Innenminister), LT-Plenarprotokoll BW 8/73, S. 6032. 1382 So auch Münzer, Regionalplaner-Tagung 1972, S.  12 (18); Kannenberg, Das Land Baden-Württemberg, Bd. I, S. 799 (800); Tesdorpf, Innere Kolonisation 1978, 142 (142); ders., Freiburger geographische Mitteilungen 1978, Heft 1, S. 1 (4); Kommission Land-Kommunen, Bericht, S.  240; Bielenberg/‌Erbguth/‌Söfker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, M 250 (Bearbeitung 1980) Rn. 8; Fischer, in: Der Kreis, Bd. 4a, S. 352 (353); wohl auch Hund, BWVBl. 1972, 177 (179): „Einheit von Landesplanung und Regionalplanung“; kritisch Seeger, Die Verwaltungspraxis 1973, 1 (2): Regionalplanung als „neue und vollwertige, eigenstän­ dige und originäre Planungsebene“; unklar Mäding, RuR 1987, 49 (49), der einerseits von der „Regionalplanung als Teil der Landesplanung“ und andererseits von der „Delegation staatlicher Hoheitsrechte“ spricht; ähnlich Borchmann/Riffel, Der Landkreis 1980, 631 (631). 1383 Vgl. auch die Legaldefinition in § 1 Abs. 2 LplG BW 1972. 1384 Zum Begriff „Landesplanung“ vgl. auch bereits o. S.  49. Wie hier schon auf termino­ logische Unterschiede hinweisend Mattes, Regionalverbände, S. 31; Schulte, VBlBW 1988, 81 (81 f.).

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doppelt: Erstens wurde sie – wie vom rahmenrechtlichen § 5 Abs. 3, 4 ROG 1965 vorgesehen – zur vollwertigen Planungsebene zwischen der kommunalen Bauleit­ planung und der staatlichen landesweiten Raumordnungsplanung ausgebaut.1385 Zweitens wurde die Zuständigkeit von den privatrechtlich organisierten regiona­ len Planungsgemeinschaften auf die öffentlich-rechtlich organisierten Regional­ verbände übertragen. II. Weiterentwicklung der Organisationsformen 1. Zwei neue Trägerschaftsformen bei gleicher Regionseinteilung Die Grundkonzeption des Regionalverbandsgesetzes1386 liegt der baden-würt­ tembergischen Regionalplanung bis heute zugrunde. Das gilt trotz zahlreicher Änderungen des Landesplanungsrechts (v. a. der Neufassung des LplG BW im Jahr 19831387 und seinen Neubekanntmachungen in den Jahren 19921388 und 20031389),1390 mit denen beispielsweise der Landesentwicklungsbericht einge­ fügt1391 und die Entwicklungsprogramme der Landkreise gestrichen wurden.1392 Im Vergleich zu den anderen Ländern1393 fällt besonders auf, dass die Grenzen der zwölf Planungsregionen nach § 31 LplG BW (zum Teil unter anderem Namen)1394 noch immer mit denen nach § 7 LplG BW 1972 übereinstimmen. 1385

So zutreffend Gerhardt, Regionalverbandsgesetz, Einführung, S. 11 und Anm. zu § 28 LPlG; Seeger, Die Verwaltungspraxis 1973, 1 (2); Borchmann/Riffel, Der Landkreis 1980, 631 (631); Schürrle, Verbindlicherklärung, S. 49; Lunze, Koordination, S. 79. 1386 S. o. Fn. 1311. 1387 Landesplanungsgesetz v. 10.10.1983 (GBl. BW S. 621); im Folgenden: LplG BW 1983. 1388 Bekanntmachung der Neufassung des Landesplanungsgesetzes v. 8.4.1992 (GBl. BW S. 229); im Folgenden: LplG BW 1992. 1389 Bekanntmachung der Neufassung des Landesplanungsgesetzes v. 10.7.2003 (GBl. BW S. 385); im Folgenden: LplG BW 2003. 1390 Einen Überblick bieten Gerhardt/Rasch/Bihr, in: PdK BW, LplG, Einführung (Bearbei­ tung 2010) Erl. 3.2. 1391 Durch Artikel 1 Nr.  7 des Gesetzes zur Änderung des Landesplanungsgesetzes v. 6.5.1975 (GBl. BW S. 257); vgl. jetzt § 29 LplG BW. 1392 Durch Artikel 1 Nr. 2 des Gesetzes zur Änderung des Landesplanungsgesetzes und der Landkreisordnung v. 11.7.1979 (GBl. BW S. 280). 1393 Ebenfalls seit Anfang der 1970er-Jahre unverändert sind nur die Planungsregionen in Bayern (vgl. o. S.  211 f.). Vergrößert haben sich die Planungsregionen in Hessen (vgl. o. S. 228 f.), Rheinland-Pfalz (vgl. o. S. 268), Sachsen (vgl. o. S. 274 f.) und Schleswig-Hol­ stein (vgl. o. S. 289 ff.); kleiner geworden sind sie in Niedersachsen (vgl. o. S. 244 ff.), Nord­ rhein-Westfalen (vgl. o. S. 257 f.) und Sachsen-Anhalt (vgl. o. S. 280 f.). 1394 Umbenannt wurden folgende Planungsregionen: „Regionalverband Heilbronn-Franken“ (§ 31 Abs.  1 Nr.  2 LplG BW) statt „Regionalverband Franken“ (§ 7 Abs.  1 Nr.  2 LplG BW 1972), „Regionalverband Hochrhein-Bodensee“ (§ 31 Abs.  1 Nr.  8 LplG BW) statt „Regio­ nalverband Hochrhein“ (§ 7 Abs. 1 Nr. 11 LplG BW 1972), „Verband Region Stuttgart“ (§ 31 Abs. 1 Nr. 1 LplG BW) statt „Regionalverband Stuttgart“ (§ 22 Abs. 1 Nr. 1 LplG BW 1992; s. auch noch u. Fn. 1422) bzw. „Regionalverband Mittlerer Neckar (§ 7 Abs. 1 Nr. 4 LplG BW

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Aus dieser Beständigkeit der Planungsregionen darf allerdings nicht gefol­ gert werden, in Baden-Württemberg sei die Trägerschaft der Regionalplanung seit vier Jahrzehnten unverändert. Denn dafür stand die Organisationsform der Regio­ nalverbände von Anfang an1395 zu sehr unter Rechtfertigungsdruck.1396 Gegen sie wurde etwa eingewandt, zwischen den Landkreisen und den – letztlich doch er­ haltenen1397 – Regierungspräsidien dürfe keine zusätzliche Verwaltungsebene ent­ stehen.1398 Gerade die Landkreise sahen in den Regionalverbänden Konkurrenten, aus denen sich Regionalkreise (anstelle der Regionalverbände und Landkreise1399) entwickeln könnten.1400 Aus kommunaler Sicht war der staatliche Einfluss auf die Regionalverbände zu groß und waren die kleineren Gemeinden in ihnen nicht hin­ reichend repräsentiert.1401 Deshalb wurde immer wieder die Abschaffung der kör­ perschaftlich organisierten Regionalverbände gefordert1402 – insbesondere im Vor­ feld des LplG BW 19831403 und der Verwaltungsreform unter Ministerpräsident Teufel im Jahr 20041404.1405 Für die Regionalverbände wurde etwa ins Feld geführt, sie seien für das Land kostengünstig, mobilisierten Ehrenamtliche mit kommuna­ 1972), „Verband Region Rhein-Neckar“ (vgl. § 31 Abs. 2 LplG BW i. V. m. Art. 2 Abs. 1 Staats­ vertrag Rhein-Neckar) statt „Regionalverband Unterer Neckar“ (§ 7 Abs.  1 Nr.  1 LplG BW 1972) bzw. „Regionalverband Rhein-Neckar-Odenwald“ (§ 31 Abs. 1 Nr. 5 LplG BW 2003). 1395 Zur Diskussion bei ihrer Entstehung vgl. bereits o. S. 327 ff. 1396 Vgl. z. B. Petersen, RuR 1972, 241 (251): „Zwischenlösung“; Hahn/Brandel, AfK 1974, 1 (7); Tesdorpf, Innere Kolonisation 1978, 142 (144 f.); Gust, in: Sächsische Regionalplanung, S. 43 (44 ff.); Gerhardt, Der Landkreis 1981, 6 (8); Borchmann/Riffel, Der Landkreis 1980, 631 (632); Münzer, in: 20 Jahre Landesplanungsgesetz, S. 21 (25); Schmitz, in: ARL (Hrsg.), Ge­ schichtliche Entwicklung, S.  82 (89 f.); Emenlauer/‌Lang, in: Wollmann (Hrsg.), Bürokratie, S. 153 (154). 1397 S. o. Fn. 1318. 1398 Vgl. Gerhardt, Landkreisnachrichten BW 1971, 32 (32); Seele, Der Landkreis 1972, 163 (165); Hahn/Brandel, AfK 1974, 1 (7); vgl. auch schon den Gegenantrag der FDP/DVP-Fraktion, LT-Drucks. BW 5/4267 und den Vorschlag ders., LT-Drucks. BW 6/7670 für die Regio­ nalverbände bei den Regierungspräsidien eine Planungsstelle einzurichten. 1399 Vgl. zu entsprechenden Überlegungen Wehling, in: 50 Jahre Regierungspräsidium Tübin­ gen, S. 61 (79 f.). 1400 Vgl. Seele, Der Landkreis 1972, 80 (81), 163 (165). 1401 Maus, Die lebendige Gemeinde 1971, 28 (29 f.). 1402 Vgl. zur Diskussion über die Regionalverbände auch LT-Drucks. BW 8/2556, S. 2; Münzer, in: 20 Jahre Landesplanungsgesetz, S. 10 (10 f.); ders., in: Köhler/Schulze/Wille (Hrsg.), Landes- und Regionalplanung in Baden-Württemberg, S.  1 (14 ff.); Gust, in: ARL (Hrsg.), Sächsische Regionalplanung, S. 43 (44 ff.); Baestlein/Wollmann, ZParl 1981, 414 (433 f. mit Fn. 50). 1403 Minderheitsvotum der Vertreter der Landkreise in der Kommission Land-Kommunen, Be­ richt, S. 7; FDP/DVP-Fraktion, LT-Drucks. BW 8/4340, S. 3 f. sowie LT-Plenarprotokolle BW 8/73, S. 6036 und 8/74, S. 6137 f.; Grüne-Fraktion, a. a. O., S. 6139; vgl. auch LT-Drucks. BW 8/4084, S. 32; Münzer, in: Köhler/‌Schulze/‌Wille (Hrsg.), Landes- und Regionalplanung in Ba­ den-Württemberg, S. 1 (14 ff.). 1404 Vgl. das Gesetz zur Reform der Verwaltungsstruktur, zur Justizreform und zur Erweite­ rung des kommunalen Handlungsspielraums (Verwaltungsstruktur-Reformgesetz) v. 1.7.2004 (GBl. BW S. 469). 1405 Durch den Bund der Steuerzahler Baden-Württemberg, LT-Drucks. BW 13/3201, S. 502.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

lem Sachverstand auch aus kleineren Parteien und Gruppierungen und verknüpf­ ten so die kommunale und regionale Ebene eng miteinander.1406 Der damalige Op­ positionspolitiker und spätere Ministerpräsident Kretschmann forderte sogar, die Regierungspräsidien abzuschaffen und die Stadt- und Landkreise in zwölf Regio­ nalkreise zu überführen, die auf den Regionalverbänden aufbauen sollten.1407 Statt an der Grundstruktur der Regionalverbände zu rütteln,1408 beschränkte sich der Landesgesetzgeber zumeist darauf, die Rechtsstellung der Regionalverbände durch punktuelle Novellierungen umzugestalten. So schwächte das LplG BW 1983 die Regionalverbände,1409 indem es ihnen nicht mehr1410 erlaubte, weisungsfreie Aufgaben der Stadt- oder Landkreise zu übernehmen1411 sowie für ihre Regional­ pläne Maximal- statt Minimalinhalte vorgab.1412 Ein weiteres Anschauungsbeispiel liefert die Ausweisung von Standorten für Windkraftanlagen mit den Rechtswir­ kungen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB:1413 Waren seit dem LplG BW 2003 noch al­ lein die Regionalverbände zu einer „Schwarz-Weiß-Planung“1414 mit Vorrang- und Ausschlussgebieten für regionalbedeutsame1415 Windkraftanlagen verpflichtet,1416 um eine „Verspargelung der Landschaft“ und „einen Flickenteppich kommunaler 1406

Vgl. Döring (Wirtschaftsminister), LT-Plenarprotokoll BW 13/42, S. 2872. LT-Plenarprotokoll BW 13/43, S. 2906. 1408 Ausdrücklich für die Beibehaltung der Regionalverbände plädierend z. B. Späth (dama­ liger Innenminister), zitiert in: Staatsanzeiger BW Nr. 35/36 v. 6.5.1978, S. 2: „Regionalver­ bände bleiben bestehen“; Kommission Land-Kommunen, Bericht, S.  7, 244; CDU-Fraktion, LT-Drucks. BW 8/2556, S. 1 f.; Schrempp (SPD), LT-Plenarprotokoll BW 8/73, S. 6035; Eyrich (Innen- und Justizminister), LT-Plenarprotokoll BW 8/74, S. 6140. Ihren grundlegenden Umbau fordernd z. B. FDP/DVP-Fraktion, LT-Drucks. BW 8/4309, S. 56 ff. sowie LT-Plenar­ protokolle BW 8/73, S. 6035 f. und 8/74, S. 6137 f.: Einrichtung (unselbstständiger) Planungs­ stellen bei den Regierungspräsidien; Grüne-Fraktion, LT-Drucks. BW 10/4407, S. 19 f., 44 ff.: Einrichtung von „Regionalakademien“ bei den Regionalverbänden; dies., LT-Drucks. BW 13/3306, S. 131: „12 Regionalverbände mit so genannten Bürgerzentren bzw. Kompetenzzen­ tren“. 1409 So auch Gust, in: ARL (Hrsg.), Sächsische Regionalplanung, S.  43 (44); Einig, in: Mielke/Münter (Hrsg.), Regionalisierungsansätze, S. 4 (7). 1410 Anders noch § 9 Abs. 2, 3 LplG BW 1972; vgl. dazu o. S. 333 f. 1411 Vgl. die Übergangsvorschriften in § 36 LplG BW 1983 und im heutigen § 46 LplG BW. 1412 Vgl. § 8 Abs. 2 LplG BW 1983 und noch § 29 Abs. 2 LplG BW 1972 („mindestens“); dazu z. B. Albrecht, LT-Plenarprotokoll BW 8/73, S. 6036 und die Forderung der Kommission Land-Kommunen, Bericht, S. 240; vgl. auch Schmitz, in: ARL (Hrsg.), Geschichtliche Entwick­ lung, S. 82 (91); Wiechmann, Plan, S. 92. 1413 Vgl. zu dieser speziellen Raumordnungsklausel insbesondere bereits o. S. 144 ff. 1414 LT-Drucks. BW 13/1883, S. 26, 29; Döring, LT-Plenarprotokoll BW 13/42, S. 2871; vgl. auch 3.1.1 des Windenergieerlasses Baden-Württemberg – Gemeinsame Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft, des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz, des Ministeriums für Verkehr und Infrastruktur und des Ministe­ riums für Finanzen und Wirtschaft v. 9.5.2012 (GABl. BW S. 413). 1415 Dazu noch u. S. 379 f. 1416 Durch § 11 Abs. 3 S. 2 Nr. 11, Abs. 7 S. 1 Hs. 2 LplG BW 2003; vgl. dazu z. B. Hager, in: Regionalplanertagung BW 2004, S. 42 (44): „politisch bedeutende, tatsächlich umstrittene und inhaltlich komplexe Aufgabe“; ähnlich ders., VBlBW 2005, 161 (164). 1407

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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Planungsentscheidungen“ zu verhindern,1417 so ist der Ausbau der Windkraftnut­ zung inzwischen politischer Konsens.1418 Deshalb hat der Landesgesetzgeber im Jahr 2012 die Planungskompetenz für die Konzentrationsplanung von Windkraft­ anlagen i. S. v. § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB auf die Träger der Flächennutzungsplanung übertragen,1419 die Regionalverbände auf die zukünftige Festlegung von Vorrang‑ gebieten beschränkt1420 und die geltenden Regionalpläne mit Vorrang- und Aus­ schlussgebieten für regionalbedeutsame Windkraftanlagen aufgehoben.1421 In zwei bevölkerungsreichen und wirtschaftsstarken Planungsregionen hat der Landesgesetzgeber die überkommenen Regionalverbände sogar ganz durch an­ dere Träger der Regionalplanung ersetzt: 1994 ist der Verband Region Stuttgart mit einem breiten Aufgabenspektrum an die Stelle des ursprünglichen Regionalver­ bands Mittlerer Neckar1422 getreten1423 und im Jahr 1999 mit noch weiteren Befug­ nissen ausgestattet worden.1424 Im Rhein-Neckar-Gebiet1425 ist seit 20061426 nicht mehr der Regionalverband Mittlerer Oberrhein für die Regionalplanung zuständig, sondern auf Grundlage eines Staatsvertrags mit Hessen und Rheinland-Pfalz1427 1417

LT-Drucks. BW 13/1883, S. 25 f., 35 f. Vgl. bereits o. S.  204 f. und die Vorschläge der baden-württembergischen Opposi­ tionsfraktionen (CDU-Fraktion, LT-Drucks. BW 15/1511; FDP/DVP-Fraktion, LT-Drucks. BW 15/1496), die übereinstimmend mit dem Entwurf der Landesregierung (LT-Drucks. BW 15/1368) auf den Ausbau der Windkraftnutzung zielten. 1419 Vgl. LT-Drucks. BW 15/1368, S.  1, 5 ff.; 3.1.2 des Windenergieerlasses Baden-Würt­ temberg (s. o. Fn. 1414); Edelbluth/Heilshorn, BWGZ 2011, 1000 (1001 ff.); Nonnenmacher, VBlBW 2012, 256 (257 f.); Krappel/v. Süßkind-Schwendi, ZfBR-Sonderausgabe 2012, 65 (67): „Rekommunalisierung“; zur möglichen Zusammenarbeit der Gemeinden bei der flächennut­ zungsplanerischen Steuerung der Windkraftnutzung Heilshorn/Schober, BWGZ 2012, 142 ff.; dies., VBlBW 2012, 330 ff. 1420 § 11 Abs. 7 S. 1 Hs. 2 LplG BW (mit dem durch Artikel 1 Nr. 2 des Gesetzes zur Ände­ rung des Landesplanungsgesetzes v. 22.5.2012 (GBl. BW S. 285) geschaffen Inhalt); vgl. auch LT-Drucks. BW 15/1368, S. 1 f., 5 ff. und noch u. S. 379 f. 1421 Durch Artikel 2, 3 Abs.  2 des Gesetzes zur Änderung des Landesplanungsgesetzes v. 22.5.2012 (GBl. BW S. 285); vgl. auch LT-Drucks. BW 15/1368, S. 2 f., 5 ff. 1422 Auf Wunsch des Regionalverbands (vgl. LT-Drucks. BW 10/6032, S. 9 f.) wurde der „Re­ gionalverband Mittlerer Neckar“ schon vorher durch Artikel 1 Nr. 5 des Gesetzes zur Ände­ rung des Landesplanungsgesetzes v. 25.2.1992 (GBl. BW S. 120) in „Regionalverband Stutt­ gart“ umbenannt. 1423 Vgl. das Gesetz über die Stärkung der Zusammenarbeit in der Region Stuttgart v. 7.2.1994 (GBl. BW S. 92). 1424 Durch das Gesetz über die Weiterentwicklung des Verbands Region Stuttgart v. 18.10.1999 (GBl. BW S. 409). Damit wurde z. B. das Planungsgebot des heutigen § 21 LplG BW erweitert (dazu noch u. S. 397 ff.) und die Klagebefugnis des § 5a GVRS eingeführt (dazu noch u. S. 406 ff., 429 ff.). 1425 So die Formulierung in Art. 1 Abs. 2 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 1426 Art. 2 Abs. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar: errichtet mit Wirkung vom 1. Januar 2006. 1427 Vgl. das Gesetz zu dem Staatsvertrag zwischen den Ländern Baden-Württemberg, Hes­ sen und Rheinland-Pfalz über die Zusammenarbeit bei der Raumordnung und Weiterent­ wicklung im Rhein-Neckar-Gebiet und zur Änderung weiterer Vorschriften v. 1.12.2005 (GBl. BW S. 710). 1418

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

der landesgrenzenüberschreitende Verband Region Rhein-Neckar.1428 Mit den Re­ gionalzweckverbänden (vgl. § 45 LplG BW) hat der Landesgesetzgeber im Jahr 20011429 noch eine weitere, jedoch bislang nicht verwirklichte Trägerschaftsform eingeführt; gleichzeitig hat er die Mittel der Raumordnung und Landesplanung der verbliebenen rein inländischen Regionalverbände wieder stärker mit denjenigen des Verbands Region Stuttgart vereinheitlicht.1430 Somit hat sich die Trägerschaft der baden-württembergischen Regionalpla­ nung ambivalent entwickelt: Obwohl ihre Planungsregionen immer noch auf dem Regionalverbandsmodell des LplG BW 1972 basieren, hat sie sich seither so stark wie in keinem sonstigen Land pluralisiert. Der gewachsene Variantenreichtum zeigt sich auch in den Rechtsgrundlagen der vier verschiedenen Träger der Regio­ nalplanung: Während für die neun Regionalverbände nach wie vor das allgemeine LplG BW1431 gilt (v. a. dessen §§ 32 ff.), sind der Verband Region Stuttgart, der Re­ gionalverband Donau-Iller und der Verband Region Rhein-Neckar jeweils spe­ zialgesetzlich verfasst. So ist für den Verband Region Stuttgart vorrangig1432 das GVRS1433 maßgeblich. Die beiden landesgrenzenüberschreitenden Träger der Regionalplanung wurden einvernehmlich i. S. d. § 8 Abs.  3 ROG1434 durch den Staatsvertrag Donau-Iller zwischen Baden-Württemberg und Bayern1435 bzw. den Staatsvertrag Rhein-Neckar zwischen Baden-Württemberg, Hessen und Rheinland Pfalz1436 errichtet. Da der baden-württembergische Landtag beiden Staatsverträgen 1428

Vgl. § 31 Abs. 2 LplG BW. Durch Artikel 1 Nr. 10 des Gesetzes über die Weiterentwicklung der Regionen und zur Änderung des Landesabfallgesetzes v. 14.3.2001 (GBl. BW S. 185). 1430 Vgl. LT-Drucks. BW 12/5877, S. 1 f., 10 ff. und insbesondere Artikel 1 Nr. 6, 7 des Ge­ setzes über die Weiterentwicklung der Regionen und zur Änderung des Landesabfallgesetzes v. 14.3.2001 (GBl. BW S. 185): Seither haben die Regionalverbände wie der Verband Region Stuttgart das Instrument eines Planungsgebots (vgl. § 21 LplG BW und u. S. 397 ff.) und eine spezielle Klagebefugnis (vgl. § 22 Abs. 1 LplG BW und u. S. 406 ff.). Vgl. auch noch Artikel 1 Nr. 9 des Gesetzes zur Änderung des Landesplanungsgesetzes und anderer Gesetze v. 8.5.2003 (GBl. BW S. 205), mit dem die Festsetzungskataloge der Regionalpläne wieder vereinheitlicht wurden. 1431 Landesplanungsgesetz Baden-Württemberg i. d. F. v. 10.7.2003 (GBl. BW S. 385), zuletzt geändert durch G. v. 3.12.2013 (GBl. BW S. 329). 1432 Vgl. § 31 Abs. 3 LplG BW, wonach seine §§ 1 bis 29 auf den Verband Region Stuttgart entsprechend anwendbar sind. 1433 Gesetz über die Errichtung des Verbands Region Stuttgart v. 7.2.1994 (GBl. BW S. 92), zuletzt geändert durch G. v. 16.4.2013 (GBl. BW S. 55). 1434 Zu ihm allgemein o. S. 138 f. Vgl. auch dessen Vorgängervorschriften: § 9 Abs. 1 S. 2 ROG 1998 und § 5 Abs. 3 S. 3 ROG 1965. 1435 Staatsvertrag zwischen dem Land Baden-Württemberg und dem Freistaat Bayern über die Zusammenarbeit bei der Landesentwicklung und über die Regionalplanung in der Region Donau-Iller v. 31.3.1973 (GBl. BW S. 129; GVBl. Bay. S. 305), zuletzt geändert durch Staats­ vertrag v. 17./19.1.2011 (GBl. BW S. 98; GVBl. Bay. S. 430). 1436 Staatsvertrag zwischen den Ländern Baden-Württemberg, Hessen und Rheinland-Pfalz über die Zusammenarbeit bei der Raumordnung und Weiterentwicklung im Rhein-Neckar-Ge­ biet v. 26.7.2005 (GBl. BW S. 710; GVBl. He. I S. 688; GVBl. RP S. 496). 1429

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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in Gesetzesform zustimmte,1437 stehen sie im Rang eines Landesgesetzes1438 und gehen dem LplG BW als besondere Gesetze i. S. v. § 31 Abs. 2 LplG BW vor.1439 2. Auswirkungen der Föderalismusreform I und des ROG 2009 a) Fortbestand der Trägerschaftsformen Nach der Föderalismusreform I des Jahres 20061440 und dem vollständigen In­ krafttreten des neuen ROG am 30. Juni 20091441 hat der baden-württembergische Landesgesetzgeber an den vier Trägerschaftsmodellen festgehalten. Dieses Verhal­ ten entspricht dem Befund für die meisten anderen Länder1442 und dem, was bereits abstrakt hervorgehoben wurde:1443 Weder die Föderalismusreform I noch das ROG 2009 zwingen die Länder zu anderen (etwa landeseinheitlichen)1444 regionalplane­ rischen Organisationsformen. Da das ROG 2009 keine (anderen) Träger der Regio­ nalplanung auf Grundlage des Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG bestimmt hat,1445 darf weiterhin1446 der Landesgesetzgeber1447 kraft seiner originären Organisationsgewalt 1437 Donau-Iller: s. o. Fn. 1346 und die Zustimmung zur letzten Änderung des Staatsvertrags durch das Gesetz zu dem Staatsvertrag zwischen dem Land Baden-Württemberg und dem Frei­ staat Bayern zur Änderung des Staatsvertrags über die Zusammenarbeit bei der Landesent­ wicklung und über die Regionalplanung in der Region Donau-Iller v. 15.3.2011 (GBl. BW S. 98); Rhein-Neckar: s. o. Fn. 1427. 1438 Vgl. allgemein zur Transformation von Staatsverträgen in baden-württembergisches Lan­ desrecht: Art. 50 S. 2 LV BW, § 42 Abs. 1 S. 2 LTGO BW; speziell zum (ersten) Staatsvertrag Donau-Iller LT-Drucks. BW 6/2220, S. 2. 1439 S. aber auch den Verweis auf das subsidiär geltende baden-württembergische Recht in Art. 4 Abs. 4 S. 3 Staatsvertrag Donau-Iller. Vgl. ferner Schieferdecker, VBlBW 2007, 9 (10) und (zum Regionalverband Donau-Iller) LT-Drucks. BW 14/7311, S. 12 = 14/7509, S. 19 = LTDrucks. Bay. 16/7717, S. 6: „Es ist nicht erforderlich, neben den Landesplanungsgesetzen der beiden Länder ein drittes Landesplanungsgesetz in Vertragsform zu schaffen.“ 1440 Zu ihr ausführlich o. S. 83 ff. 1441 Vgl. Artikel 9 des Gesetzes zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes und zur Ände­ rung anderer Vorschriften (GeROG) v. 22.12.2008 (BGBl. I S. 2986) und o. S. 104 ff. 1442 Zu entsprechenden, nunmehr umgesetzten Überlegungen in Schleswig-Holstein vgl. o. S. 162 und 289 ff. Nicht durch die Föderalismusreform I und das ROG 2009 bedingt wa­ ren Veränderungen in Mecklenburg-Vorpommern (vgl. o. S. 239 ff.) und Nordrhein-Westfalen (vgl. o. S.  257 f.). Bei umfassenden Anpassungen des Landesplanungsrechts an das ROG blieb die Grundorganisation der Regionalplanung unverändert in Bayern (vgl. o. S.  162 f., 211 ff.), Hessen (vgl. o. S.  228 f.), Niedersachsen (vgl. o. S.  244 ff., 249 ff.), Sachsen (vgl. o. S. 274 f.) und Thüringen (vgl. o. S. 294). 1443 Zusammenfassend o. S. 162 f. 1444 Vgl. hierzu o. S. 117 ff.; zur tatsächlichen Organisationsvielfalt innerhalb der Länder zu­ sammenfassend o. S. 301 ff. 1445 Zu dieser für die Regionalplanung kaum gebrauchten Organisationsgewalt des Bundes vgl. o. S. 100 ff. 1446 Ebenso schon vor der Föderalismusreform I und dem ROG 2009 Hager, in: ARL (Hrsg.), Regionalplanung BW, S. 81 (82). 1447 Davon zu unterscheiden ist die Befugnis der Landesregierung, auf Grundlage des Art. 45 Abs. 3 LV BW über die Geschäftsbereiche ihrer Mitglieder zu beschließen (mit anschließender

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

aus Art. 84 Abs. 1 S. 1 GG i. V. m. Art. 70 Abs. 1 S. 1 LV BW Aufbau, räumliche Gliederung und Zuständigkeiten der Träger der Regionalplanung regeln. Deshalb ist es rechtlich unbedenklich, wenn die baden-württembergische Lan­ desregierung an denjenigen Trägern der Regionalplanung festhalten will,1448 die schon mit dem rahmenrechtlichen ROG 1998 übereinstimmten1449 und jetzt den (wenigen) Organisationsvorgaben des ROG 20091450 entsprechen. b) Rechtsgrundlagen der Träger der Regionalplanung im ROG und im Landesplanungsrecht Jedoch lässt sich aus dem Fortbestand der Trägerschaftsformen nicht folgern, die Rechtsstellung der baden-württembergischen Träger der Regionalplanung sei ins­ gesamt von der Föderalismusreform I und dem ROG 2009 unberührt geblieben. Das widerspräche vielmehr dem – durch die Föderalismusreform I neu ausgerichteten – Verhältnis des Landesplanungsrechts zum bundesrechtlichen ROG.1451 Im Einzel­ nen ist zwischen den vier Trägerschaftsformen der baden-württembergischen Re­ gionalplanung und ihren unterschiedlichen Rechtsgrundlagen1452 zu differenzieren: aa) Regionalverbände im LplG BW Die Rechtsstellung der neun rein baden-württembergischen Regionalverbände regelt hauptsächlich das LplG BW.1453 Dieses hatte der Landesgesetzgeber un­ ter Geltung des ROG 1965 und des späteren ROG 1998 als rahmenausfül­ lendes Organisationsgesetz konzipiert.1454 Beispielsweise war die Neubekannt­ machung als LplG BW 20031455 durch umfassende Anpassungen an das ROG Zustimmung des Landtags) und damit etwa festzulegen, welches Ministerium oberste Raum­ ordnungs- und Landesplanungsbehörde i. S. v. § 30 Abs.  1 LplG BW ist; vgl. dazu noch u. Fn. 1477. 1448 Vgl. den Koalitionsvertrag zwischen Bündnis 90/Die Grünen und der SPD Baden-Würt­ temberg v. 9.5.2011, S. 61: „Die Regionalverbände haben sich in den vergangenen Jahren als Träger der Regionalplanung bewährt (z. B. abrufbar unter: http://www.gruene-bw.de/fileadmin/ gruenebw/dateien/Koalitionsvertrag-web.pdf, letzter Abruf: 2.2.2014). 1449 Zu seinen geringen Vorgaben vgl. o. S. 79 ff. 1450 S. o. S. 113 ff. 1451 Vgl. dazu o. S. 153 ff. 1452 Vgl. soeben S. 336 ff. 1453 Vgl. bereits o. S. 336 ff. und ausführlicher u. S. 355 ff. 1454 Vgl. zum LplG BW 1983 Herzog (damaliger Innenminister), LT-Plenarprotokoll BW 8/73, S. 6031 f. und Balzer, BWVPr 1984, 156 (156 f.); zum LplG BW 2003 vgl. den Landes­ entwicklungsbericht BW 2005, S. 24 (abrufbar unter: http://www2.mvi.baden-wuerttemberg. de/servlet/is/35528/, letzter Abruf: 2.2.2014): „im Wesentlichen ein Organisations- und Verfah­ rensgesetz“; allgemein bereits o. S. 79 ff. 1455 S. dazu o. S. 336 ff. mit Fn. 1389.

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19981456 bedingt.1457 Deshalb wurde dieses LplG BW 2003 auch noch nach der Fö­ deralismusreform I1458 (verspätet)1459 an die rahmenrechtlichen Vorgaben des ROG 1998 zur Umsetzung der SUP-Richtlinie1460 angepasst.1461 Da der Landesgesetz­ geber nach der Verkündung des ROG 2009 am 30. Dezember 20081462 von seiner Abweichungsmöglichkeit aus Art. 125b Abs. 1 S. 3 GG nicht Gebrauch gemacht hat,1463 ist das ROG 2009 am 30. Juni 20091464 auch in Baden-Württemberg voll­ ständig in Kraft getreten.1465 Aufgrund der Sperrwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG sind gleichzeitig diejenigen Vorschriften des LplG BW automatisch unwirksam geworden, an deren Stelle das ROG unmittelbar gilt und keinen Spielraum für er­ gänzendes Landesplanungsrecht i. S. v. § 28 Abs.  3 ROG lässt.1466 Im Gegenzug kann der Landesgesetzgeber jetzt abweichende Regelungen i. S. v. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG erlassen.1467 Welche genauen Rechtsgrundlagen für die baden-württembergischen Regio­ nalverbände gelten, ist mithin danach zu beurteilen, inwieweit das LplG BW im Verhältnis zum ROG unwirksames, nachrichtlich wiederholendes, ergänzendes oder abweichendes Landesplanungsrecht ist. Um die bundes- und landesrecht­ lichen Regelungsschichten zu entflechten und die Normanwendung zu erleich­ tern, wäre aus rechtsstaatlichen Gründen eine gründliche Überarbeitung des LplG BW begrüßenswert gewesen,1468 wie sie andere Länder teilweise vorgenommen haben.1469 Obwohl der Landesgesetzgeber die Auswirkungen der Föderalismusre­ 1456 Durch Artikel 1 des Gesetzes zur Änderung des Landesplanungsgesetzes und anderer Ge­ setze v. 8.5.2003 (GBl. BW S. 205). 1457 Vgl. LT-Drucks. BW 13/1883, S.  1 f., 23 f., 30 ff.; Hager, VBlBW 2005, 161 (164);­ Durner, in: Jarass (Hrsg.), Weiterentwicklung, S. 47 (60 ff.). 1458 Vgl. dazu die Übergangsvorschrift des Art. 125b Abs. 1 S. 2 GG und die nicht gebrauchte Abweichungsmöglichkeit des Art. 125b Abs. 1 S. 3 GG. 1459 Vgl. § 22 ROG 1998; zu den anderen Ländern bereits o. S. 104 f. 1460 Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates v. 27.6.2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (ABI. EG Nr. L 197, S. 30). 1461 Durch Artikel 1 des Gesetzes zur Änderung des Landesplanungsgesetzes, des Gesetzes über die Errichtung des Verbands Region Stuttgart, des Naturschutzgesetzes und des Wasser­ gesetzes v. 14.10.2008 (GBl. BW S. 338). Diese vorrangige Regelungsabsicht betonend LTDrucks. BW 14/2899, S.  1 f.; 15 ff.; 14/3215, S.  1 f.; Drautz (Staatssekretär im Wirtschafts­ ministerium), LT-Plenarprotokoll BW 14/49, S. 3462. 1462 BGBl. I S. 2986. 1463 Durch Artikel 9 des Gesetzes zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts v. 4.5.2009 (GBl. BW S. 185) wurden nur § 35 Abs. 6 und § 42 Abs. 1 LplG BW geändert und die Haus­ haltsführung auf ein doppisches System umgestellt. 1464 S. soeben Fn. 1441. 1465 Vgl. zu den anderen Ländern bereits o. S. 106. 1466 Vgl. allgemein bereits o. S. 155 ff., 178 ff. 1467 Vgl. dazu allgemein o. S. 163 ff. 1468 Vgl. allgemein bereits o. S. 160 f. 1469 Umfassend auf das ROG 2009 reagiert haben Bayern (vgl. o. S. 211 f.), Hessen (vgl. o. S. 228 f.), Niedersachsen (vgl. o. S. 246, 249 ff.), Nordrhein-Westfalen (vgl. o. S. 258), Saar­ land (vgl. o. S.  200 ff.), Sachsen (vgl. o. S.  274 f.), Schleswig-Holstein (vgl. o. S.  289 ff.) und Thüringen (vgl. o. S. 294); im Überblick bereits o. S. 200 ff.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

form I erkannt hat,1470 hat er das LplG BW bislang nicht umfassend an das ROG 2009 angepasst. Nach dem vollständigen Inkrafttreten des ROG 2009 war das LplG BW nämlich erst nur von der Windkraftnovelle des Jahres 20121471 betrof­ fen. Sie beschränkte sich darauf, den Regionalverbänden und dem Verband Re­ gion Stuttgart1472 die regionalplanerische Steuerung der Windkraftanlagen weit­ gehend zu entziehen1473 sowie das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur als neue oberste Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde gem. § 30 Abs. 1 LplG BW auszuweisen.1474 Diese punktuellen Änderungen wurden durch die sog. Ener­ giewende1475 veranlasst;1476 gleichzeitig boten sie die Gelegenheit, den schon nach dem Regierungswechsel im Jahr 2011 vollzogenen Wechsel der Geschäftsberei­ che der Ministerien1477 auch im LplG BW klarzustellen.1478 Ersichtlich kein Motiv war hingegen, alle durch das ROG 2009 außer Kraft getretenen Vorschriften des LplG BW1479 – soweit überhaupt möglich1480 – als abweichende Regelungen i. S. v. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG wieder in Kraft zu setzen.1481 Gleiches gilt auch für das spätere „Gesetz zur Förderung des Klimaschutzes in Baden-Württemberg“.1482 1470

Vgl. das (unveröffentlichte, an die Träger der Regionalplanung und Regierungspräsi­ dien adressierte) Arbeitspapier „Auswirkungen der Föderalismusreform I im Bereich Raum­ ordnung“ des (damals noch zuständigen, vgl. § 30 Abs. 1 LplG BW 2003) Wirtschaftsministe­ riums Baden-Württemberg v. 13.4.2011 (Az.: 55–2400/25). Darin wird zutreffend von einem dauerhaften Nebeneinander von ROG und LplG BW ausgegangen (a. a. O., S. 4), wobei das Landesrecht im Verhältnis zum ROG ergänzend, abweichend oder inhaltsgleich sein könne (a. a. O., S. 4 ff.). 1471 Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes v. 22.5.2012 (GBl. BW S. 285). 1472 Vgl. den Verweis des § 31 Abs. 3 LplG BW auf die §§ 1 bis 29 LplG BW (dazu auch noch u. S. 428 ff.) und 3.1.2 des Windenergieerlasses Baden-Württemberg (s. o. Fn. 1414). 1473 Vgl. Artikel 1 Nr.  1 und 2 des Gesetzes zur Änderung des Landesplanungsgesetzes v. 22.5.2012 (GBl. BW S.  285): Anfügung von S.  3 (heutiger S.  4) in § 11 Abs.  2 LplG BW und Neufassung des § 11 Abs.  7 S.  1 Hs.  2 LplG BW; vgl. dazu bereits o. S.  338 f. und u. S. 379 f. 1474 Vgl. Artikel 1 Nr. 3 des Gesetzes zur Änderung des Landesplanungsgesetzes v. 22.5.2012 (GBl. BW S. 285): Ersetzung von „Wirtschaftsministerium“ durch „Ministerium für Verkehr und Infrastruktur“ in § 30 Abs. 1, § 42 S. 2, § 44 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 und § 51 LplG BW. 1475 Vgl. dazu bereits o. S. 204 f., 338 f. 1476 LT-Drucks. BW 15/1368, S. 2 f., 5 ff.; Splett (Staatssekretärin im Ministerium für Verkehr und Infrastruktur), LT-Plenarprotokoll BW 15/30, S. 1602; vgl. auch die Nachw. für die Gesetz­ entwürfe der Opposition in Fn. 1418. 1477 Vgl. (auf Grundlage des § 9 Abs. 1 LVG BW) die Bekanntmachung der Landesregierung zur Änderung der Bekanntmachung über die Abgrenzung der Geschäftsbereiche der Landes­ regierung v. 31.5.2011 (GBl. BW S. 205); zur Einordnung in die Organisationsgewalt bereits o. Fn. 1447. 1478 LT-Drucks. BW 15/1368, S. 7. 1479 Solche listet z. B. das Wirtschaftsministerium BW im Arbeitspapier „Auswirkungen der Föderalismusreform I im Bereich Raumordnung“ (s. o. Fn. 1470) ab S. 7 auf. 1480 Vgl. o. S. 178 ff. 1481 Zum erforderlichen Abweichungswillen beim Festhalten an bestehenden Vorschriften vgl. o. S. 178 ff. 1482 V. 23.7.2013 (GBl. BW S.  229); vgl. auch schon o. S.  204 f. Die bislang letzte, aber inhaltlich unbedeutsame Änderung erfolgte durch Artikel 6 des Gesetzes zur Änderung des

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Dadurch wurde das „Klimaschutzgesetz Baden-Württemberg“ geschaffen1483 und lediglich § 11 LplG BW an einigen Stellen ergänzt,1484 um die Funktion der Regio­ nalplanung bei der Umsetzung der Klimaschutzziele zu konkretisieren.1485 Es ist deshalb geboten, zunächst diejenigen Regelungen des LplG BW zu be­ trachten, die von der Windkraftnovelle1486 und der Klimaschutznovelle1487 umfasst waren. Soweit der Landesgesetzgeber dabei die oberste Raumordnungs- und Lan­ desplanungsbehörde umbenannt hat, hat er auf Grundlage der Organisationsgewalt aus Art. 84 Abs. 1 S. 1 GG1488 ergänzendes Landesplanungsrecht i. S. v. § 28 Abs. 3 ROG geschaffen. Ebenfalls ergänzende Regelungen zum ROG, die der Landes­ gesetzgeber auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG stützen konnte, sind die novellierten § 11 Abs. 2 S. 2 LplG BW (zu § 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG), § 11 Abs. 5 S. 2 a. E. LplG BW (zu § 8 Abs. 6 ROG) und § 11 Abs. 8 S. 2 LplG BW (zu § 7 Abs. 5 ROG).1489 Dagegen schränkt der neue § 11 Abs. 2 S. 4 LplG BW die Gebote des § 8 Abs. 2 S. 1 ROG, die Regionalpläne aus dem landesweiten Raumordnungsplan zu entwickeln,1490 und des § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 ROG,1491 die Ziele der Raumordnung des landes­weiten Raumordnungsplans bei der Aufstellung eines Regionalplans zu beachten,1492 für die Windkraft ein und weicht damit i. S. v. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG vom ROG

Landespersonalvertretungsgesetzes, des Landesrichter- und -staatsanwaltsgesetzes und ande­ rer Vorschriften v. 3.12.2013 (GBl. BW S. 329): Hierdurch wurde nur die Verweisung in § 45 Abs. 7 LplG BW angepasst. 1483 Vgl. Artikel 1 des Gesetzes zur Förderung des Klimaschutzes in Baden-Württemberg v. 23.7.2013 (GBl. BW S. 229). 1484 Vgl. Artikel 2 des Gesetzes zur Förderung des Klimaschutzes in Baden-Württemberg v. 23.7.2013 (GBl. BW S. 229): § 11 Abs. 2 S. 2, Abs. 8 S. 2 LplG BW neu eingefügt; § 11 Abs. 5 S. 2 LplG BW durch Zusatz ergänzt; § 11 Abs. 3 S. 2 Nr. 11 („Gebiete für Standorte zur Nut­ zung erneuerbarer Energien, insbesondere Gebiete für Standorte regionalbedeutsamer Wind­ kraftanlagen“) und Nr.  12 („Standorte und Trassen für sonstige Infrastrukturvorhaben, ein­ schließlich Energieversorgung und Energiespeicherung“) LplG  BW anstelle der bisherigen Nr. 11 („Standorte und Trassen für sonstige Infrastrukturvorhaben, insbesondere Gebiete für Standorte regionalbedeutsamer Windkraftanlagen“); redaktionelle Folgeänderungen in § 11 Abs. 7 S. 1 LplG BW. 1485 So die Begründung im Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drucks. BW 15/3465, S. 2, 14, 31. 1486 S. o. Fn. 1471. 1487 S. soeben Fn. 1484. 1488 Vgl. schon soeben S. 341 f. 1489 Vgl. LT-Drucks. BW 15/3465, S. 13 f., 31 f. 1490 Vgl. o. S.  49, 114 ff., 172 ff.; § 11 Abs.  2 S.  1, 2 (heute S.  3) LplG BW dagegen zu­ treffend als ergänzendes Landesplanungsrecht einordnend Wirtschaftsministerium BW, Arbeits­ papier „Auswirkungen der Föderalismusreform I im Bereich Raumordnung“ (s. o. Fn. 1470), S. 13. 1491 Edelbluth/Heilshorn, BWGZ 2011, 1000 (1002) stellen auf § 4 Abs. 1 LplG BW ab, der aber insoweit mit § 4 Abs. 1 ROG inhaltsgleich und deswegen unwirksam ist; das erkennt zu­ treffend das Wirtschaftsministerium BW, Arbeitspapier „Auswirkungen der Föderalismusre­ form I im Bereich Raumordnung“ (s. o. Fn. 1470), S. 9. 1492 Vgl. o. S. 49, 121 ff., 320 ff.

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ab.1493 Ob § 11 Abs. 3 S. 2 Nr. 11, 12 und Abs. 7 S. 1 Hs. 2 LplG BW noch ergän­ zendes1494 oder auch abweichendes Landesplanungsrecht ist,1495 hängt von der Auslegung des richtigerweise unmittelbar geltenden § 8 Abs. 5, 7 ROG ab.1496 Während der Landesgesetzgeber mit diesen neuen Vorschriften unmittelbar gel­ tendes Landesplanungsrecht geschaffen hat, muss die Fortgeltung der davon un­ betroffenen Teile des LplG BW für jede Vorschrift separat beurteilt werden,1497 was für diese Untersuchung nicht erforderlich ist. Allerdings ist für die Rechtsstellung der Regionalverbände wichtig, dass das LplG BW in seiner Funktion als „Organi­ sationsgesetz“1498 gem. § 28 Abs. 3 ROG unberührt geblieben ist. Darunter fällt der Dritte Teil des LplG BW und insbesondere dessen 2. Abschnitt über die Organisa­ tion der Regionalverbände komplett.1499 Ebenso wirksam bleiben Regelungen des LplG BW, die das ROG den Ländern überlassen hat.1500 Dazu zählen z. B. Rechts­ natur,1501 Genehmigung1502 und öffentliche Bekanntmachung1503 eines Regional­ plans sowie Planungsgebot,1504 Klagebefugnis1505 und sonstige Aufgaben und Be­ fugnisse1506 eines Regionalverbands. Mit dem ROG weitgehend inhaltsgleich und insoweit nicht mehr unmittelbar anwendbar sind dagegen z. B. die Bindungswir­ kungen der Raumordnung (§ 4 LplG BW mit § 4 ROG)1507 und die Umweltprüfung (§ 2a LplG BW mit §§ 9, 11 Abs. 2 ROG).1508 Unsicher ist etwa, ob § 11 Abs. 7 1493

S. auch noch u. S. 376 f. So das Wirtschaftsministerium BW, Arbeitspapier „Auswirkungen der Föderalismusre­ form I im Bereich Raumordnung“ (s. o. Fn. 1470), S. 5, 11, 14 f.; wohl auch Krappel/v. Süßkind-Schwendi, ZfBR-Sonderausgabe 2012, 65 (67): § 11 Abs. 7 S. 1 Hs. 2 LplG BW 2003 blieb trotz § 8 Abs. 7 ROG in Kraft. 1495 So Edelbluth/Heilshorn, BWGZ 2011, 1000 (1000); so auch Hager, in: ders. (Hrsg.), Re­ gionalplanerische Steuerung, S.  1 (4): Regionalverbände waren nach Inkrafttreten des ROG 2009 zur „Schwarz-Weiß-Planung“ gem. § 11 Abs. 7 S. 1 Hs. 2 LplG BW 2003 aufgrund des unmittelbar geltenden § 8 Abs. 5, 7 ROG nicht mehr verpflichtet. 1496 Vgl. dazu bereits o. S. 144 ff. 1497 Ebenso für die §§ 1–16 LplG BW und genauer auf das Verhältnis des § 24 LplG BW zu § 6 Abs. 2 ROG eingehend Hager, in: ders. (Hrsg.), Regionalplanerische Steuerung, S. 1 (3 f.); ders., BauR 2012, 31 (37 f.). 1498 Vgl. zu dieser Funktion der Landesplanungsgesetze allgemein o. S.79 ff., 153 f. 1499 So auch das Wirtschaftsministerium BW, Arbeitspapier „Auswirkungen der Föderalis­ musreform I im Bereich Raumordnung“ (s. o. Fn. 1470), S. 5, 29; Hager, BauR 2012, 31 (39). 1500 Vgl. o. S. 142 f., 152 f. 1501 Vgl. § 12 Abs. 10 LplG BW und u. S. 385. 1502 Vgl. § 13 Abs. 1 LplG BW und u. S. 385. 1503 Vgl. § 13 Abs. 2 LplG BW und u. S. 392. 1504 Vgl. § 21 LplG BW und u. S. 397 ff. 1505 Vgl. § 22 LplG BW und u. S. 406 ff. 1506 Vgl. z. B. § 9 Abs. 3 S. 1 Nr. 2, § 14 Abs. 3, §§ 15–17, § 19 Abs. 4 S. 1 Nr. 2, §§ 25, 46 LplG BW und u. S. 387 ff. 1507 So auch das Wirtschaftsministerium BW, Arbeitspapier „Auswirkungen der Föderalismus­ reform I im Bereich Raumordnung“ (s. o. Fn. 1470), S. 9; Hager, in: ders. (Hrsg.), Regionalpla­ nerische Steuerung, S. 1 (2). 1508 So auch das Wirtschaftsministerium BW, Arbeitspapier „Auswirkungen der Föderalis­ musreform I im Bereich Raumordnung“ (s. o. Fn. 1470), S. 15 ff. 1494

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LplG BW noch wirksames Landesplanungsrecht ist. Er ermächtigt die Regional­ verbände zur Festlegung von Gebietskategorien1509 und differenziert nach den ver­ schiedenen Raumstrukturen (z. B. Vorrang-, Vorbehalts- und Ausschlussgebiete bei Standorten für regionalbedeutsame Einkaufszentren1510). Da § 11 Abs. 7 LplG BW bei der Windkraftnovelle nur unter dem Aspekt der Windkraftanlagen überarbeitet wurde, können die anderen Vorschriften des § 11 Abs. 7 LplG BW mangels Abwei­ chungswillen keine abweichenden Vorschriften i. S. v. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG sein. Folglich kann § 11 Abs. 7 LplG BW mit Ausnahme seines neu gefassten S. 1 Hs. 2 nur in Kraft geblieben sein, soweit er § 8 Abs. 7 ROG weder inhaltsgleich wie­ derholt1511 noch ihm widerspricht, sondern ihn i. S. v. § 28 Abs. 3 ROG ergänzt.1512 bb) Verband Region Stuttgart im GVRS Die Auswirkungen der Föderalismusreform I und des ROG 2009 auf den Ver­ band Region Stuttgart sind in erster Linie am GVRS zu messen.1513 Es wurde wie das LplG BW im Jahr 2009 geringfügig geändert,1514 blieb von der Windkraft­ novelle aber unberührt1515 und wurde damit nicht an das ROG angepasst. Eine solche Reaktion war ohnehin nicht nötig, weil das GVRS fast nur die (spezielle) Organisation des Verbands Region Stuttgart regelt.1516 Auch seine wenigen ande­ ren Vorschriften (zu den Aufgaben des Verbands1517 einschließlich seiner Klage­ befugnis1518) gelten als ergänzendes Landesplanungsrecht i. S. v. § 28 Abs. 3 ROG weiter.1519 Soweit im Übrigen die Regelungen der §§ 1 bis 29 LplG BW für den Verband Region Stuttgart entsprechend gelten,1520 unterscheiden sich seine Rechts­ grundlagen nicht von denjenigen der Regionalverbände1521.1522 1509 Vgl. die Legaldefinitionen in § 11 Abs. 7 S. 3–5 LplG BW, wobei § 11 Abs. 7 S. 3, 4 LplG BW mit § 8 Abs. 7 S. 1 Nr. 1, 2 ROG inhaltsgleich und schon deswegen nicht unmittelbar an­ wendbar ist (vgl. o. S. 158 ff.). 1510 Vgl. § 11 Abs. 7 S. 1 Hs. 1 i. V. m. Abs. 3 S. 1, 2 Nr. 5 LplG BW. 1511 So aber z. B. § 11 Abs. 7 S. 3, 4 LplG BW; vgl. schon soeben Fn. 1509. 1512 Nach h. M. fallen darunter die Ausschlussgebiete gem. § 11 Abs. 7 S. 5 LplG BW; vgl. be­ reits o. S. 149 ff. mit den Nachw. in Fn. 659. 1513 Vgl. bereits o. S. 339 f. 1514 Aus Anlass der Umstellung der Haushaltsführung auf das doppische System durch Arti­ kel 8 des Gesetzes zur Reform des Gemeindehaushaltsrechts v. 4.5.2009 (GBl. BW S. 185); zur parallelen Novellierung des LplG BW s. o. Fn. 1463. 1515 Dazu, dass sie sich über § 31 Abs. 3 LplG BW dennoch auf den Verband Region Stuttgart ausgewirkt hat, bereits soeben S. 342 ff. 1516 Vgl. insbesondere den 1. Abschnitt („Errichtung, Verbandsgebiet“), 4. Abschnitt („Ver­ fassung des Verbands“) und 5. Abschnitt („Verwaltung, Wirtschaftsführung“); dazu insbeson­ dere noch u. S. 419 ff. 1517 Vgl. §§ 3–4a GVRS und u. S. 428 ff. 1518 Vgl. § 5a GVRS und u. S. 430 f. 1519 Im Ergebnis wie hier (komplettes GVRS bleibt in Kraft) Hager, BauR 2012, 31 (39). 1520 Vgl. § 31 Abs. 3 LplG BW. 1521 Vgl. zu diesen soeben S. 342 ff. 1522 Vgl. dazu u. S. 428 ff.

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cc) Regionalverband Donau-Iller im Staatsvertrag Donau-Iller Auf den Regionalverband Donau-Iller ist der im Rang eines baden-württem­ bergischen und bayerischen Landesgesetzes stehende1523 Staatsvertrag DonauIller anzuwenden. In seinen Art. 7 bis 17 ist er ein reines „Organisationsgesetz“, das von der Föderalismusreform I und dem Inkrafttreten des ROG 2009 unberührt geblieben ist. Das gilt auch für das subsidiär geltende1524 baden-württembergische Zweckverbands- und Dienstrecht sowie sonstige Recht1525 in der jeweils aktuellen Fassung. Bei der Einordnung der restlichen Vorschriften des Staatsvertrags DonauIller ist zu berücksichtigen, dass er im Jahr 2011 grundlegend1526 novelliert worden ist.1527 Einer der Beweggründe, weshalb dabei die Aktualität des ganzen Staatsver­ trags überprüft wurde, war die Anpassung an das ROG 2009.1528 Beispielsweise enthält der Staatsvertrag Donau-Iller eine abweichende Vor­ schrift (Baden-Württembergs und Bayerns) i. S. v. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG, in­ dem er abweichend von § 8 Abs. 4 ROG keine Regionalplanung in Form der regi­ onalen Flächennutzungsplanung zulässt.1529 Von § 8 Abs. 7 ROG (vgl. „können“) weicht Art.  19 Abs.  3 S.  1 Hs.  2 Staatsvertrag Donau-Iller (vgl. „müssen“) je­ denfalls1530 insoweit ab, als er den Regionalverband Donau-Iller – in Anlehnung an den vorherigen § 11 Abs.  7 S.  1 Hs.  2 LplG BW 20031531  – weiterhin1532 zur „Schwarz-Weiß-Planung“ von regionalbedeutsamen Windkraftanlagen verpflich­ tet. Seit der Föderalismusreform I problematisch ist die beibehaltene1533 Klausel 1523

Vgl. für Baden-Württemberg § 31 Abs.  2 LplG BW und o. S.  340 f.; für Bayern o. S. 220. 1524 Vgl. Art. 4 Abs. 4 Staatsvertrag Donau-Iller. 1525 Vgl. auch den Verweis auf das Kommunalabgabengesetz BW in Art. 16 Abs. 3 Staatsver­ trag Donau-Iller. 1526 Vorher wurde der Staatsvertrag Donau-Iller nur einmal geringfügig geändert durch den Staatsvertrag zwischen dem Land Baden-Württemberg und dem Freistaat Bayern zur Änderung des Staatsvertrags über die Zusammenarbeit bei der Landesentwicklung und über die Regional­ planung in der Region Donau-Iller v. 25. 2./12.3.2003 (GBl. BW S. 213; GVBl. Bay. S. 319); vgl. dazu LT-Drucks. BW 13/1963, S. 1: „auf wenige organisatorische und obsolete Bestim­ mungen beschränkte Änderung des Staatsvertrags“. 1527 Durch den Staatsvertrag zwischen dem Land Baden-Württemberg und dem Freistaat Bayern zur Änderung des Staatsvertrags über die Zusammenarbeit bei der Landesentwicklung und über die Regionalplanung in der Region Donau-Iller v. 17./19.1.2011 (GBl. BW S.  98; GVBl. Bay. S. 430). 1528 Vgl. LT-Drucks. BW 14/7311, S. 11, 13, 16 = 14/7509, S. 18, 20, 23 = LT-Drucks. Bay. 16/7717, S. 5 f., 8. 1529 Den erforderlichen Abweichungswillen (vgl. o. S.  178 ff., 323 f.) artikulierend LTDrucks. BW 14/7311, S. 11 = 14/7509, S. 18 = LT-Drucks. Bay. 16/7717, S. 6. 1530 Zu der im Übrigen schwierigen Abgrenzung zwischen abweichendem und ergänzendem Landesplanungsrecht bei § 8 Abs. 7 ROG vgl. bereits o. S. 149 ff. und 342 ff. 1531 LT-Drucks. BW 14/7311, S. 17 = 14/7509, S. 25 = LT-Drucks. Bay. 16/7717, S. 9. 1532 Zur durch die Windkraftnovelle geänderten Rechtslage bei den anderen Regionalverbän­ den vgl. bereits o. S. 338 f., 343 ff. und noch u. S. 379 f. 1533 Vgl. dazu die Verordnung des Innenministeriums [Baden-Württemberg] über den Min­ destinhalt des Regionalplans Donau-Iller v. 21.10.1985 (GBl. BW S.  360) und die (inhalts­

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des Art. 19 Abs. 3 S. 3 Staatsvertrag Donau-Iller. Sie ermächtigt die beiden Länder, im gegenseitigen Einvernehmen Rechtsverordnungen zu erlassen, mit denen die Vorgaben des Staatsvertrags Donau-Iller für den Inhalt des Regionalplans an Än­ derungen des Landesrechts angepasst werden können. Sobald eine solche Rechts­ verordnung jedoch gleichzeitig vom ROG abweicht, ist Art. 19 Abs. 3 S. 3 Staats­ vertrag Donau-Iller für sie keine taugliche Ermächtigungsgrundlage, weil Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG ein Parlamentsgesetz verlangt.1534 Dafür wäre also eine No­ vellierung des Staatsvertrags mit Zustimmung der beiden Landtage erforderlich. In einigen ergänzenden Vorschriften des Staatsvertrags Donau-Iller i. S. v. § 28 Abs. 3 ROG zeigen sich Parallelen zum LplG BW (z. B. Mitwirkung in regional­ bedeutsamen Angelegenheiten,1535 Planungsgebot,1536 Klagebefugnis1537). Zudem sind nach Art.  18 Abs.  2 S.  1 Staatsvertrag Donau-Iller subsidiär die Vorschrif­ ten des BayLplG über die Ausarbeitung und Aufstellung von Raumordnungsplä­ nen und über die Planerhaltung in der jeweils geltenden Fassung entsprechend an­ zuwenden. Doch auch diese dynamische Verweisung1538 muss stets1539 die neue raumordnungsrechtliche Kompetenzverteilung beachten und kann insbesondere nicht den grundsätzlich unmittelbaren Geltungsanspruch des ROG1540 einschrän­ ken. Legt man deshalb Art. 18 Abs. 2 S. 1 Staatsvertrag Donau-Iller ROG-konform und gleichzeitig verfassungskonform aus,1541 gilt das als vermeintliches „Voll­ gesetz“ konzipierte BayLplG1542 für den Regionalverband Donau-Iller aufgrund der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung ebenso beschränkt wie für die rein bayerischen Regionalen Planungsverbände. Beispielsweise richtet sich die Planer­ haltung bei Verstößen gegen das ROG nicht nach Art. 23 BayLplG, sondern nur nach dem vorrangig anwendbaren und insoweit abschließenden § 12 ROG.

gleiche) Verordnung [des Bayerischen Staatsministeriums für Landesentwicklung und Um­ weltfragen] über den Mindestinhalt des Regionalplans der Region Donau-Iller v. 12.11.1985 (GVBl. Bay. S.  702). Beide wurden auf Grundlage des vergleichbaren Art.  19 Abs.  2 S.  2 Staatsvertrag Donau-Iller a. F. erlassen und waren seit der Novellierung des Staatsvertrags Do­ nau-Iller im Jahr 2011 (s. o. Fn. 1527) aus normhierarchischen Gründen nicht mehr anwend­ bar (so im Ergebnis auch LT-Drucks. BW 14/7311, S. 17 = 14/7509, S. 25 = LT-Drucks. Bay. 16/7717, S. 9). Formal aufgehoben wurden sie durch Artikel 2 des Gesetzes zu dem Staats­ vertrag zwischen dem Land Baden-Württemberg und dem Freistaat Bayern zur Änderung des Staatsvertrags über die Zusammenarbeit bei der Landesentwicklung und über die Regionalpla­ nung in der Region Donau-Iller v. 15.3.2001 (GBl. BW S. 98) und durch § 1 Nr. 74 des Geset­ zes zur Bereinigung des Landesrechts v. 8.4.2013 (GVBl. Bay. S. 174). 1534 Vgl. zum Erfordernis eines Parlamentsgesetzes bereits o. S. 177 f. 1535 Vgl. Art. 23 Staatsvertrag Donau-Iller einerseits und § 16 LplG BW andererseits. 1536 Vgl. Art. 23a Staatsvertrag Donau-Iller einerseits und § 21 LplG BW andererseits. 1537 Vgl. Art. 23b Staatsvertrag Donau-Iller einerseits und § 22 LplG BW andererseits. 1538 Vgl. LT-Drucks. BW 14/7311, S. 12 = 14/7509, S. 19 = LT-Drucks. Bay. 16/7717, S. 6. 1539 Missverständlich LT-Drucks. BW 14/7311, S.  16 = 14/7509, S.  23 = LT-Drucks. Bay. 16/7717, S. 8: „derzeit nach Maßgabe des Raumordnungsgesetzes“. 1540 Vgl. dazu nur o. S. 144 ff. am Beispiel des § 8 Abs. 5, 7 ROG. 1541 Vgl. dazu bereits o. S. 157 f. 1542 Zu ihm bereits o. S. 181, 202 ff., 211 f.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

dd) Verband Region Rhein-Neckar im Staatsvertrag Rhein-Neckar Der Verband Region Rhein-Neckar beruht auf dem seit dem 28. Dezember 2005 geltenden1543 und seither unveränderten Staatsvertrag Rhein-Neckar. Aufgrund der Zustimmungsgesetze1544 ist er als Landesgesetz der Vertragspartner Baden-Würt­ temberg, Hessen und Rheinland-Pfalz einzustufen.1545 Der Staatsvertrag Rhein-Neckar blieb von der Föderalismusreform I und dem ROG 2009 unberührt (vgl. § 28 Abs. 3 ROG), soweit er in weiten Teilen (v. a. seinen Art. 2, 6 ff.) die Organisation des Verbands Region Rhein-Neckar regelt. Im Übri­ gen enthält der Staatsvertrag Rhein-Neckar die Aufgaben des Verbands1546 sowie verfahrens- und materiell-rechtliche Vorschriften zur raumordnerischen Zusam­ menarbeit, die das ROG überwiegend i. S. v. § 28 Abs. 3 ROG ergänzen. Weiterhin subsidiär anzuwenden sind das GKZ BW (in seiner Fassung von 2004)1547 und das jeweils aktuelle baden-württembergische Dienstrecht.1548 Das Verfahren der Auf­ stellung, Fortschreibung und sonstigen Änderung des einheitlichen Regionalplans einschließlich des Genehmigungsverfahrens richtet sich nach dem subsidiär gelten­ den LPlG RP,1549 das bislang noch nicht an das ROG 2009 angepasst worden ist.1550 III. Planungsregionen im heutigen baden-württembergischen Verwaltungsgefüge Geprägt durch die Verwaltungsreformen der 1970er-Jahre1551 und weiter ge­ stärkt durch die Verwaltungsreform des Jahres 20041552 sind die allgemeinen Ver­ waltungsbehörden Baden-Württembergs1553 grundsätzlich dreistufig aufgebaut: 1543

Vgl. die Bekanntmachung des Staatsministeriums [Baden-Württemberg] über das In­ krafttreten des Staatsvertrags zwischen den Ländern Baden-Württemberg, Hessen und Rhein­ land-Pfalz über die Zusammenarbeit bei der Raumordnung und Weiterentwicklung im RheinNeckar-Gebiet v. 5.1.2006 (GBl. BW S. 41). 1544 Baden-Württemberg: s. o. Fn. 1427; Hessen: Gesetz zu dem Staatsvertrag zwischen den Ländern Baden-Württemberg, Hessen und Rheinland-Pfalz über die Zusammenarbeit bei der Raumordnung und Weiterentwicklung im Rhein-Neckar-Gebiet v. 19.10.2005 (GVBl. He. I S. 688); Rheinland-Pfalz: Landesgesetz zu dem Staatsvertrag zwischen den Ländern BadenWürttemberg, Hessen und Rheinland-Pfalz über die Zusammenarbeit bei der Raumordnung und Weiterentwicklung im Rhein-Neckar-Gebiet v. 16.12.2005 (GVBl. RP S. 496). 1545 Vgl. für Baden-Württemberg auch § 31 Abs. 2 LplG BW und schon o. S. 339 ff. 1546 Vgl. dazu u. S. 452 ff. 1547 Vgl. den statischen Verweis von Art. 2 Abs. 2 S. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar auf das Gesetz über kommunale Zusammenarbeit i. d. F. v. 16.9.1974 (GBl. BW S. 408), zuletzt ge­ ändert durch G. v. 14.12.2004 (GBl. BW S. 884); im Folgenden: GKZ BW 2004. 1548 Vgl. Art. 2 Abs. 2 S. 2 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 1549 Art. 5 Abs. 1 S. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar 1550 Vgl. o. S. 268 ff. mit Fn. 650. 1551 Vgl. dazu o. S. 327 ff. 1552 S. o. Fn. 1404. 1553 Zum Verwaltungsaufbau der anderen Länder zusammenfassend o. S. 303 f.

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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Die obersten Landesbehörden (v. a. Ministerien) sind für das ganze Landesgebiet zuständig.1554 Auf mittlerer Verwaltungsebene ist das Land in die vier Regierungs­ bezirke Stuttgart, Karlsruhe, Freiburg und Tübingen untergliedert.1555 Für sie gibt es je ein eigenes, der unmittelbaren Landesverwaltung zuzurechnendes1556 Regie­ rungspräsidium.1557 Die unteren Verwaltungsbehörden sind bei den 35 Landkrei­ sen und 9 Stadtkreisen1558 angesiedelt; auch die Großen Kreisstädte1559 unter den insgesamt ca. 1100 baden-württembergischen Gemeinden1560 und manche Verwal­ tungsgemeinschaften1561 erfüllen (Teil-)Aufgaben1562 einer unteren Verwaltungs­ behörde.1563 In der Raumordnung verzichtet Baden-Württemberg seit dem LplG BW 19831564 auf die unteren Landesplanungsbehörden:1565 Nach § 30 LplG BW ist das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur oberste Raumordnungs- und Lan­ desplanungsbehörde1566 und sind die Regierungspräsidien höhere Raumordnungs­ behörden.1567 Wie in den meisten anderen Ländern1568 sind die baden-württembergischen Trä­ ger der Regionalplanung nicht unmittelbar in diese Verwaltungshierarchie inte­ griert.1569 Nach ihrer übereinstimmenden Entstehungsgeschichte1570 wurden sie als verselbstständigte Stellen der mittelbaren Landesverwaltung1571 eigens geschaffen, um im ganzen Landesgebiet Regionalpläne i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG auf­ 1554

Vgl. §§ 7 f. LVG BW. Vgl. § 11 Abs. 1, § 12 LVG BW. 1556 Vgl. die Dienst- und Fachaufsichtsbefugnisse der Ministerien gem. § 14 LVG BW; zum Begriff der unmittelbaren Staatsverwaltung o. S. 100 ff. 1557 Vgl. § 11 Abs. 2 LVG BW. 1558 Vgl. § 3 Abs. 1 GemO BW und die Aufzählung in § 131 Abs. 1 GemO BW: Baden-­Baden, Freiburg im Breisgau, Heidelberg, Heilbronn, Karlsruhe, Mannheim, Pforzheim, Stuttgart und Ulm. 1559 Vgl. § 3 Abs. 2 GemO BW: Gemeinden mit mehr als 20000 Einwohnern auf Antrag. 1560 Statistisches Jahrbuch 2013, S. 29. 1561 Vgl. die Voraussetzungen nach § 17 LVG BW: u. a. auf Antrag bei mehr als 20000 Ein­ wohnern; allgemein zu den Verwaltungsgemeinschaften §§ 59 ff. GemO BW. 1562 Vgl. 19 LVG BW. 1563 Vgl. § 15 Abs. 1 LVG BW. 1564 Dreistufig noch § 2 LplG BW 1972: Innenministerium, Regierungspräsidien, Landrats­ ämter. 1565 LT-Drucks. BW 8/2556, S. 2; 8/4084, S. 1, 31, 39, 55; vgl. zur vorherigen Rechtslage den Erlaß des Innenministeriums über die Aufgaben der Landratsämter als untere Landesplanungs­ behörden v. 14.10.1974 (GABl. BW S. 1101). 1566 Vgl. bereits o. S. 342 ff. 1567 Die unterschiedlichen Bezeichnungen begründete LT-Drucks. BW 8/4084, S. 55 damit, dass die Regierungspräsidien nur Vollzugsaufgaben hätten und das Ministerium daneben v. a. bei der Aufstellung des Landesentwicklungsplans eine eigene Planungskompetenz besitze. 1568 Vgl. zusammenfassend o. S. 303 f. 1569 Deutlich Eyrich (Innen- und Justizminister), LT-Plenarprotokoll BW 8/74, S. 6140: Re­ gionalverbände „sollen nicht zugleich mit einem Bein in das Gefüge der Verwaltungsbehörden einbezogen werden.“ 1570 Vgl. o. S. 330 ff., 336 ff. 1571 Zum Begriff o. S. 100 ff. 1555

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

zustellen.1572 Selbst falls sie noch weitere Aufgaben wahrnehmen,1573 werden ihre Zuständigkeitsgebiete durch die zwölf Planungsregionen des § 31 Abs. 1, 2 LplG BW definiert. Diese hat der Landesgesetzgeber während den Verwaltungsrefor­ men der 1970er-Jahre unter rein raumordnungsrechtlichen Gesichtspunkten abge­ grenzt,1574 in der Folge nicht an andere Verwaltungsräume (z. B. die Regierungs­ bezirke) angeglichen1575 und so seit 1973 unverändert gelassen.1576 Deshalb decken sich die Zuständigkeitsgebiete der Träger der Regionalplanung („Regionen“1577) nicht mit denjenigen der allgemeinen Verwaltungsbehörden, sondern sind nach ih­ rer Gebietsgröße zwischen den Regierungspräsidien und den unteren Verwaltungs­ behörden einzuordnen.1578 Ebenso wenig identisch sind die Planungsregionen mit den räumlichen Zuständigkeitsbereichen anderer (Sonder-)Behörden (z. B. der 21 Staatlichen Schulämter1579 oder der zum 1. Januar 2014 errichteten 12 regionalen Polizeipräsidien1580) oder den Gerichtsbezirken (z. B. der 17 Land-,1581 4 Verwal­ tungs-1582 oder 9 Arbeitsgerichte1583).1584 Eine Ausnahme stellen die IHK-Bezirke dar, die mit den Planungsregionen identisch sind.1585

1572 Zur Anknüpfung des Begriffs „Träger der Regionalplanung“ an diese Hauptaufgabe vgl. o. S. 69 ff. 1573 Vgl. dazu u. S.  393 ff. (für die Regionalverbände), S.  431 ff. (für den Verband Region Stuttgart), S.  443 f. (für den Regionalverband Donau-Iller), S.  459 ff. (für den Verband Re­ gion Rhein-Neckar). 1574 S. o. S. 331 ff. 1575 Vgl. zu solchen Überlegungen z. B. Wehling, in: 50 Jahre Regierungspräsidium Tübingen, S. 61 (79). 1576 Vgl. bereits o. S. 326 f., 336 ff. 1577 In dieser Terminologie z. B. § 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 5, 6, Abs. 2, § 11 Abs. 1 S. 1, Abs. 3 S. 1, Abs. 6 S. 2, § 15 S. 3, § 25 Abs. 3 S. 1 LplG BW und die Überschrift zu § 31 LplG BW: „Regio­ nalverbände und Regionen“. 1578 Zur Situation in den anderen Ländern zusammenfassend o. S. 303 f. 1579 Vgl. § 1 der Verordnung der Landesregierung über Sitze und Bezirke der Schulpsycho­ logischen Beratungsstellen und der Staatlichen Schulämter v. 6.9.1973 (GBl. BW S. 424), zu­ letzt geändert durch G. v. 14.10.2008 (GBl. BW S. 313). 1580 Vgl. den neuen § 76 PolG BW, der durch Artikel 13 Nr. 5 des Gesetzes zur Umsetzung der Polizeistrukturreform v. 23.7.2013 (GBl. BW S. 233) novelliert wurde. 1581 Vgl. § 4 des Gesetzes über die Organisation der ordentlichen Gerichte in Baden-Württem­ berg v. 3.3.1976 (GBl. BW S. 199), zuletzt geändert durch G. v. 12.12.1994 (GBl. BW S. 646). 1582 Vgl. § 1 Abs. 2 AGVwGO BW i. V. m. § 12 LVG BW: identisch mit Regierungsbezirken. 1583 Vgl. § 2 des Gesetzes über die Gerichte für Arbeitssachen v. 11.4.1972 (GBl. BW S. 134), zuletzt geändert durch Gesetz v. 13.12.2011 (GBl. BW S. 545). 1584 Zu den (meist nicht umgesetzten) Überlegungen, im Rahmen der Verwaltungsreform der 1970er-Jahre eine Einräumigkeit mit den Planungsregionen herzustellen, z. B. Bulling, DÖV 1975, 329 (339); vgl. auch Schmitz, in: ARL (Hrsg.), Geschichtliche Entwicklung, S. 82 (88), dessen Beispiele für die Identität von Planungs- und Verwaltungsraum (spätestens seit der Eingliederung vieler Sonderbehörden in den allgemeinen Verwaltungsaufbau im Jahr 2004; s. o. Fn. 1404) oft nicht (mehr) zutreffen. 1585 Vgl. die Verordnung der Landesregierung zur Neuordnung der Bezirke der Industrieund Handelskammern v. 14.12.1971 (GBl. BW S.  513), zuletzt geändert durch Verordnung v. 8.3.1999 (GBl. BW S. 133); vgl. auch LT-Drucks. BW 5/3300, S. 26; Münzer, in: Köhler/

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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Immerhin grenzt § 31 Abs.  1, 2 LplG BW (wie schon seine Vorgängernor­ men1586) die Planungsregionen anhand der Gebiete der Land- und Stadtkreise ab,1587 d. h. er teilt überlappungsfrei jeweils das ganze Gebiet eines Land- bzw. Stadtkreises einer Planungsregion zu. Dabei hat der Landesgesetzgeber – etwa aus Gründen einer effektiven (Rechts-)‌Aufsicht1588  – Rücksicht auf die Regierungs­ bezirke genommen,1589 indem zum Gebiet jedes Regierungsbezirks drei komplette Planungsregionen gehören.1590 So wie Baden-Württemberg in seiner Landesstruktur regional unausgewogen ist (z. B. dicht bevölkert und hoch industrialisiert im Großraum Stuttgart, ländlich geprägt in Oberschwaben), sind die zwölf Planungsregionen von Anfang an1591 ungleichmäßig zugeschnitten gewesen: Die rein baden-württembergischen Pla­ nungsregionen umfassen teils nur zwei1592 oder drei1593 Landkreise, teils einen Stadtkreis und drei,1594 vier1595 oder fünf1596 Landkreise und teils zwei Stadt- und Landkreise.1597 Die landesgrenzenüberschreitenden Planungsregionen Donau-Iller und Rhein-Neckar erstrecken sich auf zwei Stadtkreise/kreisfreie Städte und fünf Landkreise1598 bzw. acht Stadtkreise/kreisfreie Städte und sieben Landkreise.1599 Schulze/Wille (Hrsg.), Landes- und Regionalplanung in Baden-Württemberg, S. 1 (9); Kannenberg, in: Das Land Baden-Württemberg, Bd. I, S. 799 (812); Bulling, DÖV 1975, 329 (343). 1586 § 7 Abs. 2 LplG BW 1972, § 22 LplG BW 1983, § 22 LplG BW 1992. 1587 Vgl. auch schon o. S. 331 ff. 1588 Vgl. § 44 Abs. 1 S. 1 LplG BW und u. S. 365 ff. 1589 Vgl. LT-Drucks. BW 5/3300, S.  13; 5/4000, S.  62; anschaulich dazu Veit (LT-Vize­ präsident), LT-Plenarprotokoll BW 5/115, S. 7020: „Prinzip der Einräumigkeit von Regional­ verbänden und Regierungsbezirken“. 1590 Vgl. § 31 Abs.  1, 2 LplG BW i. V. m. § 12 LVG BW: Regierungsbezirk Stuttgart: Ver­ band Region Stuttgart, Regionalverbände Heilbronn-Franken und Ostwürttemberg; Regie­ rungsbezirk Karlsruhe: Verband Region Rhein-Neckar (baden-württembergischer Teil), Re­ gionalverbände Mittlerer Oberrhein und Nordschwarzwald; Regierungsbezirk Freiburg: Regionalverbände Südlicher Oberrhein, Schwarzwald-Baar-Heuberg und Hochrhein-Boden­ see; Regierungsbezirk Tübingen: Regionalverbände Neckar-Alb, Bodensee-Oberschwaben und Donau-Iller (baden-württembergischer Teil). 1591 Vgl. bereits LT-Drucks. BW 5/4002, S. 22 f. 1592 Regionalverband Ostwürttemberg (vgl. § 31 Abs. 1 Nr. 3 LplG BW). 1593 Regionalverbände Schwarzwald-Baar-Heuberg, Hochrhein-Bodensee, Neckar-Alb und Bodensee-Oberschwaben (vgl. § 31 Abs. 1 Nr. 7–10 LplG BW). 1594 Regionalverbände Nordschwarzwald und Südlicher Oberrhein (vgl. § 31 Abs. 1 Nr. 5, 6 LplG BW). 1595 Regionalverband Heilbronn-Franken (vgl. § 31 Abs. 1 Nr. 2 LplG BW). 1596 Verband Region Stuttgart (vgl. § 31 Abs. 1 Nr. 1 LplG BW, § 2 GVRS und u. S. 419 f.). 1597 Regionalverband Mittlerer Oberrhein (vgl. § 31 Abs. 1 Nr. 4 LplG BW). 1598 Vgl. für den Regionalverband Donau-Iller § 31 Abs. 2 LplG BW, Anlage 2.4 i. V. m. An­ hang 4 LEP Bay. (s. o. Fn. 9), Art. 4 Abs. 2 Staatsvertrag Donau-Iller und u. S. 434 f. 1599 Vgl. für den Verband Region Rhein-Neckar § 31 Abs. 2 LplG BW, § 13 Abs. 4 LPlG RP, Art.  1 Abs.  2 Staatsvertrag Rhein-Neckar und u. S.  445 f.; zur Überlappung in RheinlandPfalz s. o. S.  273 f.; dazu, dass der Verband Region Rhein-Neckar im hessischen Landkreis Bergstraße kein unmittelbarer Träger der Regionalplanung ist, bereits o. S. 238 und noch u. S. 458 f.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

Auch in ihrer Fläche und noch stärker in ihrer Einwohnerzahl1600 unterscheiden sich die zwölf Planungsregionen zum Teil deutlich voneinander. Besonders auffal­ lend sind die Anteile des Verbands Region Stuttgart, des Regionalverbands DonauIller und des Verbands Region Rhein-Neckar an der baden-württembergischen Re­ gionalplanung. Zusammengerechnet1601 erfassen diese drei speziellen Träger der Regionalplanung zwar nur ca. 25 Prozent der Landesfläche, aber ca. 40 Prozent der baden-württembergischen Bevölkerung. IV. Zwischenergebnis und Konsequenzen für die weitere Untersuchung Aus § 31 LplG BW geht hervor, dass es in Baden-Württemberg zwölf Planungs­ regionen und damit zwölf Träger der Regionalplanung gibt. Während die Pla­ nungsregionen seit den Verwaltungsreformen der 1970er-Jahre gleich zugeschnit­ ten sind, hat sich die regionalplanerische Organisationsvielfalt auf Grundlage der Staatsverträge Donau-Iller und Rhein-Neckar sowie des spezialgesetzlichen GVRS verstärkt. Im Einzelnen ist  – auch im Aufbau der folgenden Unter­ suchung – zwischen vier Organisationsformen zu unterscheiden:1602 den neun rein baden-württembergischen Regionalverbänden (Heilbronn-Franken, Ostwürttem­ berg, Mittlerer Oberrhein, Nordschwarzwald, Südlicher Oberrhein, SchwarzwaldBaar-Heuberg, Hochrhein-Bodensee, Neckar-Alb, Bodensee-Oberschwaben),1603 dem Verband Region Stuttgart,1604 dem Regionalverband Donau-Iller1605 und dem Verband Region Rhein-Neckar.1606 Auf die von § 45 LplG BW ermöglichten, aber tatsächlich noch nicht verwirklichten Regionalzweckverbände wird am Ende die­ ses Kapitels nur kurz eingegangen.1607

1600 Vgl. dazu und zu verschiedenen anderen Vergleichswerten den Landesentwicklungs­ bericht BW 2005 (abrufbar unter: http://www2.mvi.baden-wuerttemberg.de/servlet/is/35528/, letzter Abruf: 2.2.2014), insbesondere S.  85 ff. und die Porträts der zwölf Planungsregionen in der Broschüre „Stadt, Land im Fluss  – Die Regionalverbände in Baden-Württemberg“, hrsg. v. der Arbeitsgemeinschaft der Regionalverbände Baden-Württemberg und der Landes­ zentrale für politische Bildung Baden-Württemberg, Stuttgart/Karlsruhe 2011 (z. B. abrufbar unter:  http://www.jehle-press.de/Homepage/00-pdf/Broschuere_LpB_RV_April_2011.pdf, letz­ ter Abruf: 2.2.2014), S. 20 ff. 1601 Als Datengrundlage diente die Übersicht von Gerhardt/Rasch/Bihr, in: PdK BW, LplG, Anhang 1 (Bearbeitung 2010). 1602 Vgl. auch § 112 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 LHO BW, der zwischen Regionalverbänden, dem Ver­ band Region Stuttgart und dem Verband Region Rhein-Neckar unterscheidet. 1603 Vgl. § 31 Abs. 1 Nr. 2 bis 10 LplG BW. Zu ihnen sogleich S. 355 ff. 1604 Vgl. § 31 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 LplG BW, §§ 2, 3 Abs. 1 Nr. 1 GVRS. Zu ihm u. S. 419 ff. 1605 Vgl. § 31 Abs. 2 LplG BW i. V. m. Art. 4 Abs. 1, 2 Staatsvertrag Donau-Iller. Zum Regio­ nalverband Donau-Iller schon o. S. 220 und ausführlicher u. S. 434 ff. 1606 Vgl. § 31 Abs. 2 LplG BW i. V. m. Art. 1 Abs. 2, Art. 3 Abs. 2 Staatsvertrag Rhein-Neckar. Zum Verband Region Rhein-Neckar schon o. S. 238, 273 f. und ausführlicher u. S. 445 ff. 1607 Zu ihnen u. S. 462 ff.

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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B. Neun rein baden-württembergische Regionalverbände I. Organisation 1. Körperschaften des öffentlichen Rechts gem. § 32 S. 1 LplG BW Gem. § 32 S. 1 LplG BW sind die Regionalverbände Körperschaften des öffent­ lichen Rechts. Diese Aussage zur Rechtsform der Regionalverbände war schon in § 8 S. 1 LplG BW 19721608 und in § 23 S. 1 LplG BW 1983/1992 enthalten; sie be­ zieht sich nach der Systematik des LplG BW1609 auf die neun Regionalverbände, deren Planungsregionen ganz in Baden-Württemberg liegen.1610 a) Mitgliedschaftliche Zusammensetzung? Dass der Landesgesetzgeber diese Regionalverbände als Körperschaften des öf­ fentlichen Rechts einordnet, bereitet mit Blick auf die Definitionsmerkmale einer Körperschaft des öffentlichen Rechts1611 Schwierigkeiten: Anders als noch die frei­ willig gegründeten und staatlich anerkannten regionalen Planungsgemeinschaften1612 wurden die Regionalverbände zwar unmittelbar durch einen staatlichen Hoheits­ akt in Form eines Gesetzes geschaffen.1613 Zudem nehmen sie öffentliche Aufgaben (insbesondere die Regionalplanung i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG) wahr1614 und unterstehen der Aufsicht des Landes Baden-Württemberg.1615 Aber in Abgrenzung zu den sonstigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts (Anstalten mit Be­ nutzern und Stiftungen mit Nutznießern)1616 müssten die Regionalverbände mit­ gliedschaftlich verfasst sein.1617 Das trifft auf alle Träger der Regionalplanung aus der mittelbaren Staatsverwaltung anderer Länder zu.1618 Hingegen ist schwer zu ermitteln, wer die Mitglieder der baden-württembergischen Regionalverbände sind. 1608

Vgl. zu ihm o. S. 333 ff. Vgl. § 31 Abs. 2, 3 LplG BW und bereits o. S. 336 ff. 1610 Vgl. § 31 Abs. 1 Nr. 2 bis 10 LplG BW und soeben S. 354. 1611 Vgl. dazu o. S. 309 ff. 1612 Vgl. zu ihnen o. S. 64 ff., 325 f. 1613 Zum Regionalverbandsgesetz s. o. S. 330 ff. 1614 Vgl. dazu u. S. 374 ff. 1615 Vgl. dazu u. S. 365 ff. 1616 Vgl. z. B. Detterbeck, Allg. Verwaltungsrecht, Rn.  188, 190 f.; Maurer, Allg. Verwal­ tungsrecht, § 23 Rn. 47, 55; kritisch zu dieser vereinfachten Abgrenzung Jestaedt, in: GVwR I, § 14 Rn. 28. 1617 Deutlich Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, § 23 Rn. 40: „Die Mitglieder sind das die Kör­ perschaft tragende und bestimmende Element.“ 1618 Vgl. dazu zusammenfassend o. S. 309 ff.; zum Verband Region Stuttgart (als Gebietskör­ perschaft) u. S. 420 ff.; zum Regionalverband Donau-Iller u. S. 434 ff.; zum Verband Region Rhein-Neckar u. S. 445 ff. 1609

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

aa) Verbandskörperschaften? Aus § 31 Abs. 1 LplG BW könnte geschlossen werden, die Regionalverbände seien Verbandskörperschaften1619 mit den Land- bzw. Stadtkreisen, die ihrer­ seits juristische Personen sind,1620 als Pflichtmitgliedern.1621 Immerhin spricht der Normtext jeweils vom „Regionalverband“ und erwähnt die einzelnen Stadt- und Landkreise. Im Gegensatz zu den eindeutigen Vorschriften über die beiden lan­ desgrenzenüberschreitenden Träger der Regionalplanung,1622 die Regionalzweck­ verbände1623 und die Nachbarschaftsverbände1624 lässt sich diese Schlussfolgerung für die Regionalverbände aus § 31 Abs. 1 LplG BW aber nicht ziehen.1625 Denn dieser grenzt nur unter Rückgriff auf die gleichzeitig neu eingeteilten Land- und Stadtkreise die Planungsregionen voneinander ab,1626 ohne die Land- und Stadt­ kreise zu Mitgliedern eines Regionalverbands zu ernennen. Die Erwähnung der einzelnen Stadt- und Landkreise dient nur dazu, das Gebiet der Regionalverbände festzulegen und voneinander abzugrenzen. Auch der Wortlaut des § 45 Abs. 1 S. 3 LplG BW („die zum Regionalverband gehörenden Stadt- und Landkreise“) knüpft nur an diese Gebietseinteilung an. Passend dazu besteht die Verbandsversammlung eines Regionalverbands1627 nur aus „gekorenen“ Mitgliedern. Sie werden zwar von den Mitgliedern der Kreis­ tage1628 bzw. der Gemeinderäte der Stadtkreise1629 gewählt,1630 sind aber zur Stär­ 1619

Vgl. dazu schon o. S. 310 ff. Vgl. § 1 Abs. 2 LKrO BW, § 1 Abs. 4 GemO BW. 1621 So (zu § 23 S. 1 LplG BW 1992) Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S. 49, 94 f.; wohl auch Spannowsky, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landes­ planungsrecht, K § 9 (Bearbeitung 2008) Rn. 30; im Ergebnis ebenso (zum LplG BW 1972) Lunze, Koordination, S. 149; von den Landkreisen als „wesentlichen Mitgliedern“ sprechend auch Bulling, DÖV 1975, 329 (336); wohl ferner Baestlein/Wollmann, ZParl 1981, 414 (415): „zwangsmitgliedschaftlich“; Salewski, Landesplanung, S. 68. 1622 Vgl. für den Regionalverband Donau-Iller Art. 4 Abs. 2 Staatsvertrag Donau-Iller: „Ver­ bandsmitglieder sind […]“ und u. S.  434 ff.; für den Verband Region Rhein-Neckar Art.  2 Abs. 2 S. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar i. V. m. § 2 GKZ BW und u. S. 445 ff. 1623 Vgl. § 45 Abs. 4 LplG BW i. V. m. § 2 GKZ BW. 1624 Vgl. § 1 Abs. 3 NVerbG. 1625 Anders noch § 7 Abs. 2 LplG BW 1962 für die privatrechtlich organisierten regionalen Planungsgemeinschaften: „Zu regionalen Planungsgemeinschaften können sich Gemeinden und Landkreise zusammenschließen. Als weitere Mitglieder […]“. 1626 Knemeyer, in: FS Bartlsperger, S. 339 (349); ebenso zu den Vorgängernormen Mattes, Regionalverbände, S.  34; Erbguth/Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Rn. 105; vgl. allgemein für Gebietskörperschaften BVerfGE 52, 95 (119). 1627 Zu ihr auch noch speziell u. S. 368 ff. 1628 Abweichend von § 32 Abs. 6 S. 3 Hs. 1 LKrO BW ist gem. § 35 Abs. 2 S. 1 Hs. 1 LplG BW auch der Landrat stimmberechtigt. 1629 Der Oberbürgermeister ist bereits gem. § 37 Abs. 6 S. 3 Hs. 1 GemO BW stimmberechtigt. 1630 Vgl. § 35 Abs. 2 LplG BW; LT-Drucks. BW 5/4002, S. 23: „Wahlgremien“; Münzer, in: Köhler/‌Schulze/‌Wille (Hrsg.), Landes- und Regionalplanung in Baden-Württemberg, S. 1 (11): „Wahlorgane“. 1620

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kung der Unabhängigkeit der Regionalverbände1631 nicht ihre Vertreter und unter­ liegen nicht ihren Weisungen.1632 Folgerichtig sind die Gemeinden und Landkreise gem. § 12 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 LplG BW, der das ROG1633 wirksam i. S. v. § 28 Abs. 3 ROG ergänzt, an der Aufstellung des Regionalplans verfahrensrechtlich zu betei­ ligen.1634 An dieser rechtlichen Bewertung ist festzuhalten, obwohl sich die Mit­ glieder der Verbandsversammlung in der Praxis mehrheitlich aus aktuellen und früheren (Ober-)Bürgermeistern und Landräten rekrutieren1635 und viele von ih­ nen zugleich Kreistags- und Gemeinderatsmitglieder sind.1636 Somit dienen die Land- und Stadtkreise nur als Wahlkreise,1637 um eine gleichmäßige Repräsenta­ tion der gesamten Planungsregion zu erreichen.1638 Auch aus der Möglichkeit des § 43 Abs. 2 LplG BW, eine Verbandsumlage zu erheben, und dessen Wortlaut („zu

1631

Mattes, Regionalverbände, S. 35. 4.2.5. des Zweiten Erlaßes des Innenministeriums zur Durchführung des Regional­ verbandsgesetzes v. 30.1.1973 (GABl. BW S. 253); LT-Drucks. BW 5/4002, S. 20, 25; Henrich, Kommunale Beteiligung, Bd.  II, S.  300; Stühler, BWVPr 1978, 195 (197); Knemeyer, in: FS Bartlsperger, S. 339 (349); Backhaus, Gemeinden in der Landesplanung, S. 69 f.; Steger, BWGZ 1984, 293 (312); Fürst/Ritter, Landesentwicklungsplanung und Regionalplanung, S. 90; Püttner/Riffel, Örtliche und überörtliche Planung, S. 34; Benz, Regionalplanung, S. 68; Mäding, RuR 1987, 49 (50 f.); Fischer, in: Wirksamkeit, S. 1 (2); Münzer, in: Köhler/‌Schulze/ Wille (Hrsg.), Landes- und Regionalplanung in Baden-Württemberg, S. 1 (11); Scheurer/Angst, Landesplanungsrecht BW, § 8 Rn.  1; Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raumordnungs- und Lan­ desplanungsrecht, M 250 (Bearbeitung 1980) Rn.  3; a. A. wohl Jehle, in: Regionalverbände Baden-Württemberg, S. 6 (12): in die Verbandsversammlung sind „Vertreter der Gemeinden delegiert“. Anders z. B. § 13 Abs. 5 GKZ BW für die Zweckverbände, der aber für die Regio­ nalzweckverbände gem. § 45 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 LplG BW unanwendbar ist. 1633 Vgl. § 10 Abs. 1 S. 1 i. V. m. § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG. 1634 Dazu z. B. Nonnenmacher, VBlBW 2008, 161 (163); vgl. o. S. 117 ff. zur teleologischen Reduktion des § 10 Abs. 1 S. 1 ROG, falls die Gemeinden und Landkreise schon organisato­ risch durch weisungsgebundene Vertreter beim Träger der Regionalplanung über den Regio­ nalplan (mit-)entscheiden dürfen. Ebenso bereits Mattes, Regionalverbände, S.  40 f.; Henrich, Kommunale Beteiligung, Bd. II, S. 286; Erbguth, Probleme, S. 117; ders./Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Rn.  105; Knemeyer, in: FS Bartlsperger, S.  339 (349) jeweils zu 5 Abs. 3 S. 2 ROG 1965 bzw. § 9 Abs. 4 ROG 1998, die noch ausdrücklich eine förmliche Beteiligung der Gemeinden verlangten, soweit die Gemeinden und Gemeinde­ verbände nicht in regionalen Planungsgemeinschaften zusammengeschlossen waren (s. bereits o. S. 118 f., 176 f.). 1635 Vgl. LT-Drucks. BW 10/3660; Tesdorpf, Innere Kolonisation 1978, 142 (143); ders., Freiburger geographische Mitteilungen 1978, Heft 1, S.  1 (6, 8): im Landesdurchschnitt ca. 45 % der Mitglieder; ders., ÖIR-Mitteilungen 1980, 99 (101); Schulte, in: FS Ernst, S. 385 (386): mehr als 90 % der Mitglieder der Verbandsversammlung des Regionalverbands Mittlerer Oberrhein sind zugleich Amts- oder Mandatsträger im kommunalen Bereich; ähnlich für den Regionalverband Ostwürttemberg Emenlauer/Lang, in: Wollmann (Hrsg.), Bürokratie, S. 153 (158 f.). 1636 Kritisch zu dieser Einschätzung („sehr theoretisch“) Tesdorpf, Innere Kolonisation 1978, 142 (143); ders., Freiburger geographische Mitteilungen 1978, Heft 1, S. 1 (8); kritisch zum großen Anteil der Kreisräte Steger, BWGZ 1984, 293 (312 f.). 1637 LT-Drucks. BW 5/4002, S. 23. 1638 Vgl. im Einzelnen § 35 Abs. 3 LplG BW und sogleich S. 368 ff. 1632

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

ihm gehörenden“)1639 lässt sich nicht auf eine Verbandsmitgliedschaft der Landund Stadtkreise in den Regionalverbänden schließen,1640 da z. B. die Landkreise ih­ rerseits Finanzierungsumlagen von den Gemeinden erheben können1641 und trotz­ dem als Gebietskörperschaften anerkannt sind.1642 Entstehungsgeschichtlich wollte der Landesgesetzgeber keine Mitgliedschaft der Land- und Stadtkreise in den Regionalverbänden, um sie gegenüber den vie­ len kleineren, kreisangehörigen Gemeinden nicht zu privilegieren.1643 Zudem ent­ schied er sich gegen eine Mitgliedschaft aller kreisangehörigen Gemeinden,1644 weil eine Verbandsversammlung mit Vertretern aller Mitgliedsgemeinden nicht ar­ beitsfähig sei.1645 Deswegen sei es nicht sinnvoll, die Regionalverbände als Zweck­ verbände (i. S. v. Art. 71 Abs. 1 S. 1 LV BW) auszugestalten.1646 Im Gegensatz zu anderen verbandskörperschaftlich organisierten Trägern der Regionalplanung1647 ist mithin das Zweckverbandsrecht auf die Regionalverbände nicht subsidiär an­ wendbar.1648 Gerade darin unterscheiden sich die Regionalverbände von den Re­ gionalzweckverbänden i. S. v. § 45 LplG BW.1649 Da die Gemeinden und Landkreise der Planungsregion keine Mitglieder der Re­ gionalverbände sind, sind die Regionalverbände keine Verbandskörperschaften. 1639 Vgl. Bovenschulte, Gemeindeverbände, S. 179 (Fn. 368); a. A. (zum gleichlautenden § 34 Abs. 2 LplG BW 1992) Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S. 94. 1640 So aber wohl Scheurer/Angst, Landesplanungsrecht BW, § 8 Rn. 1; Dols/Plate/Schulze, Kommunalrecht BW, Rn. 349; wie hier LT-Drucks. BW 12/5877, S. 20; Bielenberg/Erbguth/ Söfker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, M 250 (Bearbeitung 1980) Rn. 3; Schmitz, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch Raumordnung, 3. Aufl. 1995, S. 823 (828). 1641 § 49 Abs. 2 LKrO BW. 1642 BVerfGE 83, 37 (54 f.); Schmidt-Aßmann, in: Schoch (Hrsg.), Selbstverwaltung, S.  75 (81 f.) = DVBl. 1996, 534 (535); Gern, Kommunalrecht BW, Rn. 468; Ennuschat, in: ders./Ib­ ler/Remmert, Öffentliches Recht BW, § 1 Rn. 32; Röhl, in: Schoch (Hrsg.), Bes. Verwaltungs­ recht, 1. Kap., Rn. 208; Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, § 23 Rn. 24; Knemeyer, in: FS Bartls­ perger, S. 339 (349). 1643 Nach LT-Drucks. BW 5/4002, S. 20 hätte ein Regionalverband (vor der kommunalen Ge­ bietsreform; vgl. o. S. 330 ff.) durchschnittlich aus 260 Gemeinden bestanden. 1644 So auch Backhaus, Gemeinden in der Landesplanung, S. 69; Henrich, Kommunale Betei­ ligung, Bd. II, S. 301; Groß, VBlBW 1994, 429 (433); Steger, BWGZ 1984, 293 (312); Braun, Verfassung BW, Art. 71 Rn. 13. 1645 LT-Drucks. BW 5/4002, S. 20; vgl. auch Münzer, in: Regionalplaner-Tagung 1972, S. 12 (17 f.). 1646 LT-Drucks. BW 5/4002, S.  20, 23.  Zu entsprechenden, damit nicht umgesetzten Vor­ schlägen einer „Zweckverbandslösung“ vgl. o. S. 327 ff.; unzutreffend eine Anlehnung an das Zweckverbandsrecht annehmend Hesse, Reformoptionen, S. 22. 1647 Zum restlichen Bundesgebiet zusammenfassend o. S. 310 ff. mit Fn. 1132; zum Regio­ nalverband Donau-Iller vgl. den Verweis auf das GKZ BW in Art. 4 Abs. 4 S. 1 Staats­vertrag Donau-Iller sowie o. S.  348 f. und u. S.  434 f.; zum Verband Region Rhein-Neckar vgl. den Verweis auf das GKZ BW 2004 in Art. 2 Abs. 2 S. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar sowie o. S. 350 und u. S. 445 ff. 1648 Den einzigen punktuellen Verweis auf § 25 GKZ BW enthält § 40 Abs. 4 S. 2 LplG BW. 1649 Zur Geltung des GKZ BW vgl. § 45 Abs. 4 S. 1 LplG BW und u. S. 463 f.

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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bb) Gebietskörperschaften? Darüber hinaus ließe sich erwägen, die Regionalverbände seien Gebietskörper­ schaften.1650 Dann müsste sich die Mitgliedschaft aus dem Wohnsitz in der Pla­ nungsregion und der Gebietshoheit der Regionalverbände ergeben.1651 So wie § 10 Abs.  1 GemO BW und § 9 LKrO BW an den Wohnsitz anknüp­ fen, gibt es zwar eine abgrenzbare Einwohnerschaft im Gebiet des Regionalver­ bands,1652 aus der sich gem. § 35 Abs. 5 S. 1 LplG BW1653 grundsätzlich die Mit­ glieder der Verbandsversammlung zusammensetzen. Es ist jedoch zweifelhaft, ob die Mitglieder der Verbandsversammlung tatsächlich angemessen die gesamte Be­ völkerung der Planungsregion repräsentieren.1654 Während die Vertreter einer Ge­ bietskörperschaft typischerweise unmittelbar von und aus ihrer Einwohnerschaft gewählt werden (vgl. auch Art.  28 Abs.  1 S.  2 GG1655),1656 ist die Verbandsver­ sammlung nur ein mittelbar durch die Kreistage bzw. Gemeinderäte der Stadt­ kreise demokratisch legitimiertes Vertretungsorgan.1657 Dabei verlangt § 35 Abs. 5 1650 So (zu § 8 S. 1 LplG BW 1972) Brentano, Verfassungsprobleme, S. 99; ebenso zum LplG BW 1992 Seele, in: ARL (Hrsg.), Handwörterbuch Raumordnung, 3. Aufl. 1995, S. 783 (786); Wiechmann, Plan, S. 91. Brohm, Baurecht, § 37 Rn. 19 sieht in den Mitgliedern der Verbands­ versammlung zugleich Mitglieder der Regionalverbände; widersprüchlich (mit Kritik am un­ klaren LplG BW) ordnet Maus, Die lebendige Gemeinde 1971, 28 (30) die Regionalverbände als „Gebietskörperschaften“ ein, in denen jedenfalls die Land- und Stadtkreise Mitglieder seien. 1651 Vgl. BVerfGE 52, 95 (117 f.). 1652 Vgl. § 35 Abs.  3 S.  1 LplG BW: „Einwohnern in der Region“; § 43 Abs.  1 S.  1 LplG BW: „Einwohner“; vgl. auch Brentano, Verfassungsprobleme, S. 99; a. A. Erbguth, Probleme, S.  116; ders./Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Rn.  105; Scheurer/ Angst, Landesplanungsrecht BW, § 8 Rn. 1; Angst/Kröner/Traulsen, Landesplanungsrecht BW, § 23 Rn. 1. 1653 Auch die Höhe des Finanzzuschusses durch das Land hängt gem. § 43 Abs. 1 LplG BW u. a. von der Einwohnerzahl ab. 1654 So aber LT-Drucks. BW 5/4002, S. 20, 23; Brentano, Verfassungsprobleme, S. 99; Erbguth/‌Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Rn.  105; Benz, Parlamenta­ rische Formen, S.  9 f., 64; Borchmann/Riffel, Der Landkreis 1980, 631 (631); Münzer, in: Köhler/Schulze/Wille (Hrsg.), Landes- und Regionalplanung in Baden-Württemberg, S.  1 (11); Scheurer/Angst, Landesplanungsrecht BW, § 8 Rn. 1; wohl auch Mäding, RuR 1987, 49 (50); Evers, Regionalplanung, S. 114 f.; einschränkend Mecking, Regionalebene, S. 263; a. A. Schürrle, Verbindlicherklärung, S. 54 f.; vgl. auch 4.2.5. des Zweiten Erlasses des Innenminis­ teriums zur Durchführung des Regionalverbandsgesetzes v. 30.1.1973 (GABl. BW S.  253): „Die Wahl einer zu großen Zahl von Mitgliedern aus der Mitte der Kreistage und der Gemein­ deräte würde dem Sinn des Gesetzes widersprechen, daß die Mitglieder der Verbandsversamm­ lung alle Schichten der Bevölkerung der Region repräsentieren.“ 1655 Nach BVerfGE 83, 37 (53) gilt diese Vorschrift – entgegen ihrem Wortlaut – für alle Ge­ bietskörperschaften in der Bundesrepublik Deutschland. 1656 Vgl. auch BVerfGE 52, 95 (118, 120). 1657 Vgl. zur unmittelbaren Wahl der Gemeinderäte § 26 Abs. 1 GemO BW und der Kreisräte § 22 Abs. 1 LKrO BW. Im Koalitionsvertrag zwischen Bündnis 90/Die Grünen und der SPD Baden-Württemberg v. 9.5.2011 (s. o. Fn. 1448), S. 61 wird eine zukünftige Direktwahl zumin­

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

S. 1 LplG BW keine zusätzliche demokratische Legitimation, indem er die wähl­ baren Personen nicht auf Kreis- oder Gemeinderatsmitglieder beschränkt. Bemer­ kenswert ist insbesondere § 35 Abs. 5 S. 2 LplG BW, der auch nicht in der Pla­ nungsregion wohnenden Bürgermeistern und Landräten die Mitgliedschaft in der Verbandsversammlung erlaubt.1658 Schließlich lassen sich die Regionalverbände auch deswegen nicht als Gebiets­ körperschaften typisieren, weil ihnen der Landesgesetzgeber im Wesentlichen nur die Aufgaben der Regionalplanung zuweist.1659 Von der Erfüllung dieser regio­ nalplanerischen Aufgaben (z. B. den Festlegungen in Regionalplänen) sind regel­ mäßig nur öffentliche (Planungs-)‌Stellen und ist nicht – im Sinne eines gebiets­ hoheitlichen Herrschaftsverhältnisses1660  – die Gebietsbevölkerung unmittelbar betroffen (vgl. nur §§ 4 f. ROG)1661.1662 Daraus folgt zugleich, dass die Regional­ verbände nicht unter die institutionelle Garantie eines Gemeindeverbands i. S. v. Art. 71 Abs. 1 S. 1 LV BW fallen können.1663 Die Gemeindeverbände i. S. v. Art. 71 Abs. 1 S. 1 LV BW zeichnen sich nämlich dadurch aus, dass sie entweder Gebiets­ körperschaften sind oder Selbstverwaltungsaufgaben haben, die mit denjenigen der Gemeinden vergleichbar sind.1664 dest befürwortet, falls zusätzliche Aufgaben der Regionalverbände einer stärkeren Legitimation bedürfen. 1658 Anders als den Landräten steht den Bürgermeistern und Beigeordneten ohnehin kraft Amtes das Bürgerrecht zu (vgl. § 12 Abs. 1 S. 3 GemO BW). 1659 Vgl. auch LT-Drucks. BW 5/4002, S. 20, 23; Angst/Kröner/Traulsen, Landesplanungs­ recht BW, § 23 Rn.  1; Erbguth/Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Rn.  105; Seele, Der Landkeis 1972, 80 (82): „im Wesentlichen auf Planungsfunktionen be­ schränkt“; Gerhardt, Der Landkreis 1973, 205 (205). Dahinter steht die umstrittene Idee des klassischen „Gebietsorganisationsmodells“ mit der Bündelung aller Aufgaben in einem Ver­ waltungsträger; vgl. dazu z. B. BVerfGE 52, 95 (118); Wagener, in: ders. (Hrsg.), Verselbstän­ digung, Bd. 1, S. 31 (35). 1660 Vgl. BVerfGE 52, 95 (118). 1661 Zur grundsätzlich fehlenden bodenrechtlichen Durchgriffswirkung der Raumordnung be­ reits o. S. 97, 146 ff., 192 ff. 1662 So auch Gerhardt, Der Landkreis 1973, 205 (205); vgl. auch Bovenschulte, Gemeinde­ verbände, S. 143 f., der aber (großzügig) eine allerfassende Zuständigkeit zur unmittelbar ge­ bietsbezogenen Herrschaftsausübung genügen lässt. Zum gleichen Ergebnis kommt ferner Mattes, Regionalverbände, S. 38, indem er die Regionalplanung als übertragene Staatsaufgabe einordnet. 1663 So aber LT-Drucks. BW 5/4002, S. 23, 28: Regionalverbände sind zwar keine Gebiets­ körperschaften, ihnen ist aber ein eigener Wirkungskreis garantiert; Scheurer/Angst, Landes­ planungsrecht BW, § 8 Rn. 1: Regionalverbände als Gemeindeverbände, deren Bestand, Wir­ kungskreis und Organisation vom einfachen Gesetzgeber geregelt werden; Gerhardt, Der Landkreis 1973, 205 (205); ders., Regionalverbandsgesetz, Anm.  zu § 8 LPlG: keine Be­ standsgarantie des einzelnen Regionalverbands; wie hier Mattes, Regionalverbände, S. 36 ff.; Schürrle, Verbindlicherklärung, S.  54 ff.; Braun, Verfassung BW, Art.  71 Rn.  13; Steger, BWGZ 1984, 293 (312); Hager, in: ARL (Hrsg.), Regionalplanung BW, S.  81 (82); Gern, Kommunalrecht BW, Rn. 499. 1664 Vgl. o. S. 132 ff. mit den Nachw. in Fn. 536 zu den Gemeindeverbänden i. S. v. Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG.

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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Die Selbsteinschätzung des Landesgesetzgebers, die Regionalverbände seien keine Gebietskörperschaften,1665 ist also zutreffend. cc) § 32 S. 1 LplG BW als falsa demonstratio Zusammengefasst lassen sich die baden-württembergischen Regionalverbände mangels Mitgliedern weder den Verbands- noch den Gebietskörperschaften zu­ ordnen; auch die Merkmale einer Personal- oder Realkörperschaft erfüllen sie nicht.1666 In der Literatur wird aus den „mitgliedschaftlichen Elementen“1667 viel­ fach gefolgert, die Regionalverbände seien juristische Personen des öffentlichen Rechts in Form von Körperschaften sui generis.1668 Deshalb zählten sie zu den sonstigen öffentlich-rechtlichen Körperschaften, denen nach Art. 71 Abs. 1 S. 3 LV BW im Rahmen der Gesetze Selbstverwaltungsrechte zustünden.1669 Daran ist richtig, dass der Landesgesetzgeber im Allgemeinen an keine dogma­ tischen Kategorisierungen gebunden ist, wenn er seine Organisationsgewalt aus­ übt.1670 Da für die Regionalplanung im Besonderen weder das Bundesverfassungs­ recht (v. a. Art. 83 f. GG)1671 noch das ROG1672 noch das Landesverfassungsrecht 1665

LT-Drucks. BW 5/4002, S. 20, 23. Vgl. zu diesen o. S. 310 ff. mit Fn. 1113. 1667 Scheurer/Angst, Landesplanungsrecht BW, § 8 Rn.  1; Braun, Verfassung BW, Art.  71 Rn.  13; Erbguth, Probleme, S.  117; Angst/Kröner/Traulsen, Landesplanungsrecht BW, § 23 Rn. 1; Mattes, Regionalverbände, S. 34; ähnlich Steger, BWGZ 1984, 293 (312): „keine echten Mitglieder“. 1668 Gerhardt/Rasch/Bihr, in: PdK BW, LplG, § 32 (Bearbeitung 2010) Erl. 1: „Selbstverwal­ tungskörperschaften sui generis“; ebenso bereits vor 2003 Schmidt-Aßmann/Trute, in: Maurer/ Hendler (Hrsg.), BWStVR, S.  354 f.: „Sonderverbände eigenständiger gesetzlicher Ausprä­ gung“; Mattes, Regionalverbände, S. 36, 40; Schürrle, Verbindlicherklärung, S. 54 ff.; Mecking, Regionalebene, S. 265: „kommunal getragene Körperschaften“; Seeger, Die Verwaltungspra­ xis 1973, 1 (1): „Trägerkörperschaften“; wohl auch Feuchte, in: ders. (Hrsg.), Verfassung BW, Art. 70 Rn. 25; im Ergebnis ferner Scheurer/Angst, Landesplanungsrecht BW, § 8 Rn. 1; Angst/ Kröner/Traulsen, Landesplanungsrecht BW, § 23 Rn. 1; vgl. auch Bovenschulte, Gemeindever­ bände, S.  92, 179: „Kommunalkörperschaften“; Erbguth/Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Rn. 105: „keine typischen Körperschaften des öffentlichen Rechts“; Hager, in: ARL (Hrsg.), Regionalplanung BW, S. 81 (82): „kommunal getragene Körperschaft“; Gern, Kommunalrecht BW, Rn. 499: sonstige Körperschaft i. S. v. Art. 71 Abs. 1 S. 3 LV BW; Evers, Regionalplanung, S. 112; ähnlich v. d. Heide, in: Der Kreis, Bd. 4a, S. 313 (317): „Per­ sonalkörperschaften ohne Mitglieder“. 1669 Gerhardt/Rasch/Bihr, in: PdK BW, LplG, § 32 (Bearbeitung 2010) Erl. 1; Braun, Ver­ fassung BW, Art. 71 Rn. 13; Angst/Kröner/Traulsen, Landesplanungsrecht BW, § 23 Rn. 1; so auch (ohne die Aussage des § 32 S. 1 LplG BW in Frage zu stellen) VGH Mannheim, VBlBW 2012, 394 (396). 1670 Vgl. Mattes, Regionalverbände, S. 36; Schürrle, Verbindlicherklärung, S. 53. 1671 Vgl. o. S. 100 ff., 153 f. 1672 S. o. S.  117 ff.; zum ohnehin bestehenden Abweichungsrecht gem. Art.  84 Abs.  1 S.  2 Hs. 2 GG vgl. o. S. 103; zur erforderlichen „öffentlichen Stelle“ bereits o. S. 121 ff. und noch sogleich S. 364 f. 1666

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

einen Numerus Clausus an zulässigen Trägern der Regionalplanung vorschrei­ ben (z. B. Körperschaften des öffentlichen Rechts1673),1674 hat der Landesgesetz­ geber einen weiten Gestaltungsspielraum. Diesen hat er bei der Organisation der Regionalverbände im LplG BW 1972 und seinen Novellierungen ausgeschöpft, indem er die Regionalverbände den (nicht näher benannten) „Kommunalverbän­ den höherer Ordnung“ annähern wollte,1675 sie wissentlich nicht mitgliedschaftlich verfasste1676 und trotzdem als Körperschaften des öffentlichen Rechts einordnete. Trotz aller gesetzgeberischen Gestaltungsfreiheit bleiben Körperschaften ohne Mitglieder ein Widerspruch in sich.1677 Konsequenterweise sind die Regionalver­ bände tatsächlich keine Körperschaften des öffentlichen Rechts. Mit der Formu­ lierung „Körperschaften des öffentlichen Rechts“ in § 7 S. 1 LplG BW 1972 und seinen Nachfolgernormen (vgl. § 32 S. 1 LplG BW) wollte der Landesgesetzgeber keine mitgliedschaftliche Struktur der Regionalverbände ausdrücken, sondern ih­ nen – anders als noch den regionalen Planungsgemeinschaften i. S. v. § 7 LplG BW 1962 – zur Stärkung der Regionalplanung eine öffentlich-rechtliche Organisations­ form mit eigener Rechtsfähigkeit geben.1678 Doch auch den Anstalten und Stiftun­ gen des öffentlichen Rechts lassen sich die Regionalverbände nicht zuordnen.1679 Dafür fehlt es ihnen an Benutzern, für die sie Leistungen erbringen könnten, bzw. an einem zweckgebundenen Vermögensbestand mit Nutznießern.1680 Vielmehr sollten mit den Regionalverbänden – etwa im Hinblick auf ihren räumlichen Zu­ ständigkeitsbereich und ihre Verfasstheit  – völlig neue Stellen der mittelbaren Landesverwaltung1681 geschaffen werden.1682 Deshalb handelt es sich bei § 32 S. 1 LplG BW um einen Fall der „falsa demonstratio non nocet“:1683 Entgegen der 1673

So z. B. Art. 87 Abs. 2 GG für die sozialen Versicherungsträger. Vgl. allgemein zur grundsätzlichen Wahlfreiheit des Organisationsrechtssetzers Jestaedt, in: GVwR I, § 14 Rn. 29. 1675 LT-Drucks. BW 5/4002, S. 20, 28; vgl. auch bereits o. S. 333 ff. 1676 LT-Drucks. BW 5/4002, S. 20, 23: „Fehlen von Verbandsmitgliedern“; später noch LTDrucks. BW 6/2220, S. 19: „Der wesentliche Unterschied besteht darin, daß die baden-württem­ bergischen Regionalverbände im Gegensatz zu den bayerischen regionalen Planungsverbänden nicht mitgliedschaftlich organisiert sind.“; LT-Drucks. BW 6/4610, S. 40: „Der Nachbarschafts­ verband […] ist damit – im Gegensatz zum Regionalverband – ein Mitgliederverband […]“. 1677 Gerhardt, Der Landkreis 1973, 205 (205); vgl. auch Mattes, Regionalverbände, S. 36. 1678 Vgl. zu dieser Absicht LT-Drucks. BW 5/4002, S. 25: „Die Regionalverbände sind juris­ tische Personen (Körperschaften des öffentlichen Rechts) […]“; zu den Schwächen der frühe­ ren regionalen Planungsgemeinschaften o. S. 325 f. 1679 So auch Mattes, Regionalverbände, S. 36. 1680 Vgl. zu diesen Begriffsmerkmalen bereits o. S. 355 mit Fn. 1616. 1681 Zum Begriff vgl. o. S.  100 ff.; die Regionalverbände insoweit zutreffend einordnend schon Maus, Die lebendige Gemeinde 1971, 28 (29); jetzt z. B. auch Gern, Kommunalrecht BW, Schaubild Nr. 7 (nach Rn. 60). 1682 Vgl. zum damit beschrittenen „Neuland“ etwa Ministerpräsident Filbinger, LT-Plenar­ protokoll BW 5/115, S. 7022 und bereits o. S. 333 ff. 1683 Anwendung findet dieser Rechtsgrundsatz z. B. auch bei der (verfassungskonformen) Auslegung von Organisationsbezeichnungen im Sozialversicherungsrecht (ausdrücklich auf ihn verweisend Geis, in: Schnapp (Hrsg.), Funktionale Selbstverwaltung, S. 65 (72); vgl. auch Ibler, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 87 (Bearbeitung 2012) Rn. 187). 1674

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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Falschbezeichnung des Gesetzgebers sind die Regionalverbände keine Körper­ schaften, sondern juristische Personen des öffentlichen Rechts sui generis. dd) Konsequenzen für die Auslegung anderer Vorschriften (1) Art. 71 Abs. 1 S. 3 LV BW Zu den Vorschriften, die an eine „Körperschaft“ anknüpfen, zählt z. B. Art. 71 Abs. 1 S. 3 LV BW, wonach den „sonstigen öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Anstalten“ in den durch Gesetz gezogenen Grenzen das Recht der Selbstver­ waltung zusteht. Ihn muss man richtigerweise so verstehen, dass er die „sonstigen öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Anstalten“ nur stellvertretend für alle juristischen Personen des öffentlichen Rechts erwähnt.1684 Das entspricht den dog­ matischen Unsicherheiten, die mit den Begriffen „Körperschaften“ und „Anstal­ ten“ traditionell verbunden sind,1685 und dem Auffangcharakter des Art. 71 Abs. 1 S. 3 LV BW. (2) Art. 71 Abs. 3 LV BW Das baden-württembergische Konnexitätsprinzip ist in Art. 71 Abs. 3 LV BW enthalten.1686 Danach kann den Gemeinden und Gemeindeverbänden die Erledi­ gung bestimmter öffentlicher Aufgaben durch Gesetz übertragen werden, wenn gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten getroffen werden. Die Regionalverbände werden mithin nicht unmittelbar von Art. 71 Abs. 3 LV BW um­ fasst. Wie bei Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG1687 fallen jedoch auch – nicht zwingend mit­ gliedschaftliche – Zusammenschlüsse dieser Gemeinden und Gemeindeverbände unter Art.  71 Abs.  3 LV BW. Denn nur so werden diese davor geschützt, allein über ihre Umlagen den Finanzbedarf der Regionalverbände bei der Erfüllung ihrer Pflichtaufgaben decken zu müssen. Also darf der Landesgesetzgeber den Regio­ nalverbänden nur Pflichtaufgaben übertragen, wenn er gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der anfallenden Kosten trifft (vgl. § 43 Abs. 1 LplG BW1688).1689 1684 Kritisch bzgl. der Einbeziehung der Stiftungen Braun, Verfassung BW, Art. 71 Rn. 76; vgl. zu entsprechenden pars pro toto-Überlegungen bei Art. 86 GG Ibler, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 86 (Bearbeitung 2008) Rn. 86, 97, 101. 1685 Vgl. Jestaedt, in: GVwR I, § 14 Rn. 11, 27 f. 1686 Dazu und zu den Regelungen in anderen Landesverfassungen vgl. bereits o. S. 102 f. mit Fn. 238. 1687 Vgl. dazu o. S. 102 f. 1688 Vgl. auch § 23 LplG BW, wonach das Land den Gemeinden auch die Aufwendungen er­ stattet, die nach §§ 39 ff. BauGB aufgrund eines Regionalplans entstanden sind. 1689 So bereits (aber die Regionalverbände als Gemeindeverbände einordnend)  LT-Drucks. BW 5/4002, S.  28; zur Mitwirkung an Fachplanungen des Landes gem. § 17 Abs.  1 LplG BW 1983 Schulte, VBlBW 1988, 81 (85); im Ergebnis ebenso Engelken, Konnexitätsprinzip,

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

(3) § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG Ähnlich begründungsbedürftig ist, warum die Regionalverbände  – wie vom ROG gefordert1690 – „öffentliche Stellen“ i. S. v. ROG und LplG BW sind. Nach der Legaldefinition des § 3 Abs.  1 Nr.  5 ROG, die mit derjenigen des § 1 Nr.  2 LplG BW weitgehend übereinstimmt,1691 fallen darunter neben den (unselbststän­ digen1692) Behörden des Bundes und der Länder nämlich nur kommunale Gebiets­ körperschaften sowie „bundesunmittelbare und die der Aufsicht eines Landes un­ terstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts“. Die unter staatlicher Aufsicht stehenden1693 Regionalverbände lassen sich allen­ falls unter die aufgezählten juristischen Personen des öffentlichen Rechts fas­ sen. Ähnlich wie bei Art. 71 Abs. 1 S. 3 LV BW1694 schließt das der Wortlaut nicht aus.1695 Teleologisch ist es sogar zwingend, die Regionalverbände unter die öf­ fentlichen Stellen zu subsumieren, um sie in die Planungshierarchie der Raum­ ordnungsplanungen einzubinden: Beispielsweise zählten die Regionalpläne an­ dernfalls nicht zu den abstimmungsbedürftigen raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen i. S. v. § 1 Nr. 2 LplG BW oder wären die Regionalverbände an eini­ gen anderen Mitteln der Raumordnung nicht zu beteiligen;1696 selbst an die Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans wären sie nicht gebunden.1697 Auch entstehungsgeschichtlich ersetzte das LplG BW 2003 den Begriff „öffent­ liche Planungsträger“1698 nur durch „öffentliche Stellen“,1699 um dem rahmenrecht­

Rn. 25, der die Regionalverbände zwar nicht zu den Gemeindeverbänden zählt, aber für ver­ gleichbare Rechtsträger eine Aufgabenfinanzierung im Errichtungsgesetz verlangt; Hager, VBlBW 2005, 161 (165) mit Kritik daran, dass der Landesanteil an der Finanzierung der Re­ gionalverbände mit ca. 10 % viel zu gering sei. Vgl. zu entsprechenden teleologischen Über­ legungen bei der (weiten) Auslegung des Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG bereits o. S. 102 f. Allgemein für die Anwendbarkeit des Konnexitätsprinzips auf die Träger der Regionalplanung auch Knemeyer, in: FS Bartlsperger, S. 339 (344, Fn. 12); Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S. 125 ff. 1690 Vgl. o. S. 121 ff. 1691 In § 1 Nr. 2 LplG BW nicht erwähnt sind die „kommunalen Gebietskörperschaften“, die jedoch ohnehin von den „Körperschaften“ umfasst sind; allgemein „Stringenzdefizite“ bei § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG beklagend Hendler, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 3 (Bearbeitung 2010) Rn. 76. 1692 Vgl. z. B. Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 3 Rn. 79; Hendler, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 3 (Bearbeitung 2010) Rn. 76 f. 1693 Vgl. bereits o. S. 355 und sogleich S. 365 ff. 1694 S. soeben S. 363. 1695 So bereits o. S. 121 ff. mit Fn. 428. 1696 Vgl. dazu noch u. S. 393 ff. 1697 Vgl. zu den „öffentlichen Stellen“ in § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 ROG bereits o. S. 121 ff. 1698 Vgl. dazu die Legaldefinition in § 1 Nr. 2 LplG BW 1983/1992, die mit denjenigen des § 3 Abs. 1 Nr. 1 ROG und § 1 Nr. 2 LplG BW weitgehend übereinstimmt und nach LT-Drucks. BW 8/4084, S. 42 an § 3 Abs. 1, § 4 Abs. 5 ROG 1965 angelehnt war. 1699 Vgl. Artikel 1 Nr. 2, 14, 16, 20 des Gesetzes zur Änderung des Landesplanungsgesetzes und anderer Gesetze v. 8.5.2003 (GBl. BW S. 205).

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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lichen § 3 Nr. 5 ROG 1998 zu entsprechen.1700 Folglich sind die Regionalverbände öffentliche Stellen i. S. v. § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG und § 1 Nr. 2 LplG BW. (4) § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO Legt man die vergleichbare Aufzählung des § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO („Körper­ schaft, Anstalt oder Stiftung“) unter Berücksichtigung des Rechtsträgerprinzips zu Recht weit aus,1701 sind die Regionalverbände bei Normenkontrollen gegen ihre Regionalpläne1702 selbst Antragsgegner1703 und damit (Rechts-)Träger ihrer Regio­ nalpläne.1704 (5) § 35 S. 1 LVwVfG BW Die eigenständige Rechtspersönlichkeit der Regionalverbände1705 bedingt schließ­ lich auch, dass die Genehmigung des Regionalplans durch die oberste Raumord­ nungs- und Landesplanungsbehörde1706 ein Verwaltungsakt mit Außenwirkung i. S. v. § 35 S. 1 LVwVfG BW ist.1707 b) Selbstverwaltungsrechte im Rahmen der Gesetze Nach § 32 S. 2 LplG BW verwalten die Regionalverbände ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze unter eigener Verantwortung.1708 Seit jeher1709 stehen ihnen also Selbstverwaltungsrechte zu. Diese sind jedoch – etwa im Vergleich zu den frü­ heren regionalen Planungsgemeinschaften – mehrfach begrenzt: 1700

Vgl. LT-Drucks. BW 13/1883, S. 30. Wie hier auf die „juristische Person“ abstellend z. B. VGH München, U. v. 13.7.2012 – 7 N 11.2996, juris Rn. 15. Vgl. zu entsprechenden Erwägungen bei § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO („Körperschaft“) Brenner, in: Sodan/Ziekow, VwGO, § 78 Rn. 22 f. 1702 Vgl. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 4 AGVwGO BW. Zur Rechtsnatur als Satzung vgl. § 12 Abs. 10 LplG BW und u. S. 385. 1703 So auch (ohne den Körperschaftsstatus aus § 32 S.  1 LplG BW anzuzweifeln) VGH Mannheim, NuR 2007, 567 (567). 1704 Zu diesem – im Rahmen dieser Untersuchung zugrunde gelegten – Kriterium o. S. 69 ff. 1705 Diese zeigt sich etwa auch darin, dass die Regionalverbände Pflichtmitglieder (des als Körperschaft des öffentlichen Rechts organisierten) Kommunalen Versorgungsverbands Ba­ den-Württemberg sind (vgl. § 4 Nr. 8 GKV BW). 1706 Vgl. § 13 Abs. 1 LplG BW und u. S. 385 ff. 1707 VG Stuttgart, U. v. 8.2.2007 – 12 K 2961/06, juris Rn. 23; Schürrle, Verbindlicherklä­ rung, S. 215 ff.; vgl. allgemein zu dieser Konsequenz für die Träger der Regionalplanung aus der mittelbaren Staatsverwaltung o. S. 320 ff. 1708 Vgl. auch Art. 71 Abs. 1 S. 3 i. V. m. S. 2 LV BW. 1709 Wortgleich zu § 32 S.  2 LplG BW waren bereits § 8 S.  2 LplG BW 1972 (vgl. o. S. 333 ff.) und § 23 S. 2 LplG BW 1983/1992. 1701

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

Da die §§ 31 ff. LplG BW Zuständigkeitsgebiet und Grundorganisation aller Regionalverbände vorgeben, kann jeder Regionalverband nur noch wenige Ein­ zelheiten für sich regeln (z. B. in einer Organisationssatzung1710). Vom Selbst­ verwaltungsrecht der Gemeinden1711 und der  – im Bundesvergleich einzigarti­ gen  – niedersächsischen Träger der Regionalplanung1712 unterscheiden sich die baden-württembergischen Regionalverbände in der fehlenden Universalität ihres Wirkungskreises.1713 Er erstreckt sich nicht auf alle regionalen Angelegenheiten, sondern die (Pflicht-)Aufgaben1714 werden den Regionalverbänden einfachgesetz­ lich teils vom Bundes-1715 und teils vom Landesrecht1716 zugewiesen.1717 Ob eine Aufgabe der Regionalverbände eine (weisungsfreie) Selbstverwaltungsangelegen­ heit ist, kann der einfache Gesetzgeber mangels besonderen verfassungsrechtlichen Bindungen1718 frei entscheiden.1719 Auf gleiche Weise kann er den Regionalverbän­ den Zuständigkeiten wieder entziehen oder ihre Selbstverwaltungsrechte einschrän­ ken.1720 So durfte der Landesgesetzgeber etwa mit der Windkraftnovelle1721 die pla­ nerische Steuerung von Windkraftanlagen mit den Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB von den Regionalverbänden auf die Träger der Flächennutzungspla­ nung übertragen.1722 Kompetenzrechtlich ist es ebenso unbedenklich, dass er gleich­ zeitig die von den Regionalverbänden erlassenen „Wind-Regionalpläne“1723 kraft

1710

Vgl. § 33 Abs. 1, § 37 Abs. 1, 2 LplG BW. Zur Bildung von beschließenden Ausschlüssen durch Satzung noch u. S. 368 ff. 1711 Grundlegend für die Allzuständigkeit der Gemeinden BVerfGE 79, 127 (143 ff.); vgl. ein­ fachgesetzlich § 2 Abs. 1 GemO BW, eingeschränkter für die Landkreise § 2 Abs. 1 GemO. 1712 Vgl. zur Allzuständigkeit der niedersächsischen kreisfreien Städte und subsidiären All­ zuständigkeit der niedersächsischen Landkreise und der Region Hannover o. S. 253 ff. 1713 So schon LT-Drucks. BW 5/4002, S. 20; Schürrle, Verbindlicherklärung, S. 105. 1714 Zu ihnen sogleich S. 374 ff. 1715 Z. B. die Pflicht zur Aufstellung eines Regionalplans gem. § 8 Abs.  1 S.  1 Nr.  2 ROG (vgl. u. S.  375), die Möglichkeit zur regionalen Flächennutzungsplanung gem. § 8 Abs.  4 ROG (vgl. u. S. 377 f.) und die Instrumente der Regionalplanung im weiteren Sinne (vgl. u. S. 393 ff.). 1716 Z. B. das Planungsgebot gem. § 21 LplG BW (vgl. u. S.  397 ff.), die Aufstellung von Landschaftsrahmenplänen gem. § 17 Abs.  3 NatSchG BW (vgl. u. S.  381 f.) und die Mit­ wirkung bei regionalbedeutsamen Angelegenheiten gem. § 16 LplG BW (vgl. u. S. 396 f.). 1717 Angst/Kröner/Traulsen, Landesplanungsrecht BW, § 23 Rn. 1; Hager, in: ARL (Hrsg.), Regionalplanung BW, S. 81 (82); ausdrücklich schon eine „Kompetenz-Kompetenz“ zulasten der Land- und Stadtkreise ablehnend LT-Drucks. BW 5/4002, S. 24. 1718 Vgl. soeben S. 361 ff. 1719 VGH Mannheim, VBlBW 2012, 394 (396); ebenso zum Verband Region Stuttgart VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 (461 f.). 1720 Vgl. Schulte, VBlBW 1988, 81 (82): Aufgaben der Regionalverbände „von Gnaden des Landes“. 1721 Zu ihr bereits o. S. 338 f., 343 ff. 1722 Vgl. zum neuen § 11 Abs. 7 S. 1 Hs. 2 LplG BW auch noch u. S. 379 f. 1723 So z. B. die Formulierung im Abschlussbericht zur Strategischen Umweltprüfung zur Aufhebung der in den Regionalplänen bestehenden Vorrang- und Ausschlussgebiete für Stand­ orte regionalbedeutsamer Windkraftanlagen, GBl. BW 2012, S. 296, 299 ff. und passim.

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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Gesetzes1724 aufgehoben hat.1725 De lege ferenda wäre es sogar zulässig, die Auf­ gaben der Regionalplanung auf eine andere Stelle zu übertragen, einzelne Regio­ nalverbände zugunsten eines anderen Trägers der Regionalplanung aufzulösen1726 oder die Regionalverbände ganz abzuschaffen.1727 Erfüllen die Regionalverbände weisungsfreie Angelegenheiten, können sie an­ zeigepflichtige1728 Satzungen erlassen1729 und unterliegen nur einer Rechtsaufsicht der Regierungspräsidien bzw. des Ministeriums für Verkehr und Infrastruktur.1730 Fachaufsichtsmittel sind nur für die Regionalplanung im engeren Sinne1731 vor­ gesehen (als Weisungen über den Planungszeitraum und die Form der Regional­ pläne1732 sowie als Genehmigung der Regionalpläne1733); für sie ist nur noch1734 das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur zuständig.1735 Anregungen, die Staats­ aufsicht in der Regionalplanung ganz auf eine Rechtsaufsicht zu beschränken,1736 wurden abgelehnt, weil die Regionalplanung funktionell Teil der staatlichen Lan­ desplanung sei;1737 immerhin können keine staatlichen Weisungen mehr über die inhaltlichen Grundzüge der Planung erteilt werden.1738 1724

S. o. Fn. 1421. Ähnlich schon Artikel 1 Nr. 27 des Gesetzes zur Änderung des Landesplanungsgesetzes und anderer Gesetze v. 8.5.2003 (GBl. BW S. 205) = § 47 LplG BW, mit dem die Richtwerte in Regionalplänen (vgl. z. B. noch § 8 Abs. 3 LplG BW 1992) ebenfalls kraft Gesetzes aufgeho­ ben wurden. 1726 Wie der Regionalverband Stuttgart für den Verband Region Stuttgart und der Regio­ nalverband Rhein-Neckar-Odenwald für den Verband Region Rhein-Neckar; dazu bereits o. S. 336 ff. Denkbar und von § 45 Abs. 1 LplG BW vorgesehen ist auch die Auflösung eines Regionalverbands zugunsten eines Regionalzweckverbands; vgl. dazu noch u. S. 462 ff. 1727 Vgl. allgemein zur Auflösung nach actus-contrarius-Grundsätzen z. B. Bovenschulte, Ge­ meindeverbände, S. 134 f.; wie hier einen bundes- oder landesverfassungsrechtlichen Bestands­ schutz der Träger der Regionalplanung ablehnend (zu § 9 Abs. 4 ROG 1998) Knemeyer, in: FS Bartlsperger, S. 339 (341 f.); vgl. auch schon o. S. 100 ff. 1728 § 33 Abs. 1 S. 3 i. V. m. § 44 Abs. 1, 3 LplG BW i. V. m. § 121 Abs. 2 GemO BW; vgl. be­ reits LT-Drucks. BW 5/4002, S. 24. 1729 Vgl. § 33 LplG BW. 1730 Vgl. 44 Abs.  1 LplG BW; zu Recht von einer „Satzungsautonomie“ sprechend VGH Mannheim, VBlBW 2012, 394 (396). 1731 Zu dieser Kategorisierung bereits o. S. 50 ff. 1732 Vgl. § 44 Abs. 2 i. V. m. § 11 Abs. 9 LplG BW (für Verwaltungsvorschriften i. V. m. § 51 LplG BW); s. auch noch u. S. 382 f. 1733 Vgl. § 13 Abs. 1 LplG BW und u. S. 385 ff. 1734 Anders noch gem. § 28 Abs. 1 S. 2 i. V. m. § 2 Abs. 1, 2 LplG BW 1972; zur Änderung durch das LplG BW 1983 vgl. LT-Drucks. BW 8/4084, S. 2, 31, 36, 40, 47, 59. 1735 Vgl. § 44 Abs. 2, § 13 Abs. 1 jeweils i. V. m. § 30 Abs. 1 LplG BW. 1736 Z. B. CDU-Fraktion, LT-Drucks. BW 8/2556, S. 1 (Nr. 7); Gemeindetag BW, LT-Drucks. BW 8/4084, S. 36; SPD-Fraktion, LT-Drucks. BW 8/4309, S. 54; Albrecht (FDP/DVP), LT-Ple­ narprotokoll BW 8/74, S. 6137: „Quasi-Rechtsaufsicht“; Erichsen (Grüne), a. a. O., S. 6139. 1737 So die Antwort des damaligen Innenministers Herzog, LT-Drucks. BW 8/2556, S. 3 auf den Antrag der CDU-Fraktion, a. a. O., S. 1 (Nr. 7). 1738 Weiter noch § 28 Abs.  1 S.  2 LplG BW 1972 (vgl. dazu bereits o. S.  333 ff.) und § 8 Abs. 4 des Regierungsentwurfs zum LplG BW 1983 (LT-Drucks. BW 8/4084, S. 10, 36, 47: „[…] und, soweit dies zur Ausformung des Landesentwicklungsplans erforderlich ist, die 1725

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

Trotz dieser staatlichen Einflüsse gilt zunächst1739 folgender Grundsatz: Im Rah­ men ihrer beschränkten Aufgaben sind die Regionalverbände Selbstverwaltungs­ träger. 2. Organe Als juristische Person des öffentlichen Rechts handelt jeder Regionalverband durch seine Organe.1740 Seine beiden einzigen Organe sind gem. § 34 LplG BW die Verbandsversammlung1741 und der Verbandsvorsitzende.1742 Die Regionalver­ sammlung als Hauptorgan entscheidet über alle Angelegenheiten des Regionalver­ bands (d. h. über weisungsfreie Aufgaben und etwaige Weisungsaufgaben1743),1744 soweit nicht kraft Gesetzes der Verbandsvorsitzende zuständig ist.1745 In jeder An­ gelegenheit kann sich die Verbandsversammlung vom Verbandsvorsitzenden un­ terrichten lassen.1746 Neben den ehrenamtlich besetzten Organen1747 sieht das LplG BW eine Verbandsverwaltung mit einem hauptamtlichen Verbandsdirektor an der Spitze vor.1748 a) Verbandsversammlung Die Verbandsversammlung eines Regionalverbands hat gestaffelt nach der Ein­ wohnerzahl seiner Planungsregion zwischen 40 und 100 Mitglieder.1749 Innerhalb der Planungsregion werden die Mitglieder der Verbandsversammlung, die antei­ Grundzüge der Planung“. Anders dann in LT-Drucks. BW 8/4309, S.  8, 31, 39, 51 und § 8 Abs. 4 LplG BW 1983; vgl. auch LT-Drucks. BW 12/5877, S. 22: „Regionalplanung im We­ sentlichen keine Weisungsaufgabe mehr“; Steger, BWGZ 1984, 293 (303, 313). 1739 Ausführlicher zur Frage, ob ihnen die regionalplanerische Planungshoheit zusteht, noch u. S. 411 ff. 1740 So schon LT-Drucks. BW 5/4002, S. 25. 1741 Zu ihr sogleich S. 368 ff. 1742 Zu ihm u. S. 371 ff. 1743 Dazu, ob die Aufstellung des Regionalplans eine Pflichtaufgabe nach Weisung ist, noch u. S. 411 ff. Anders dagegen § 44 Abs. 3 GemO BW und § 42 Abs. 3 GemO: Für Weisungsauf­ gaben ist grundsätzlich der Bürgermeister bzw. Landrat zuständig. 1744 Angst/Kröner/Traulsen, Landesplanungsrecht BW, § 25 Rn. 1; vgl. zu dieser Unterschei­ dung bei der monistischen Aufgabenstruktur der baden-württembergischen Gemeinden z. B. Gern, Kommunalrecht BW, Rn. 106 ff. 1745 § 35 Abs. 1 S. 1, 2 LplG BW. 1746 Vgl. § 35 Abs. 1 S. 3 LplG BW. Tatsächlich hat keiner der neun Regionalverbände mehr als zwei Millionen Einwohner (vgl. Gerhardt/Rasch/Bihr, in: PdK BW, LplG, Anhang 1 (Be­ arbeitung 2010)), so dass keine Verbandsversammlung mehr als 80 Mitglieder hat. 1747 Vgl. § 35 Abs. 7 S. 1 (für die Mitglieder der Verbandsversammlung) und § 39 Abs. 1 S. 2 LplG BW (für den Verbandsvorsitzenden). 1748 Vgl. z. B. § 32 S. 3, § 39 Abs. 3, §§ 40 f. LplG BW; dazu u. S. 373 f. 1749 Vgl. § 35 Abs. 3 S. 1 LplG BW.

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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lig auf einen Land- bzw. Stadtkreis als Wahlkreis entfallen,1750 nach dem d’Hondt­ schen-Höchstzahlverfahren auf Grundlage der Einwohnerzahlen der Landkreise und Stadtkreise ermittelt.1751 Die ausnahmslos „gekorenen“ und weisungsfreien1752 Mitglieder der Verbandsversammlung werden in den Landkreisen von den Kreis­ räten und Landräten und in den Stadtkreisen von den Oberbürgermeistern und Ge­ meinderäten gewählt.1753 Damit sind die Regionalverbände durch die Mitglieder ihrer Verbandsversammlung mittelbar kommunal getragen.1754 Um eine verhält­ nismäßige Vertretung der politischen Minderheiten der Kreistage bzw. Gemeinde­ räte auch in der Verbandsversammlung sicherzustellen,1755 erfolgt die Wahl nach den Grundsätzen der Verhältniswahl.1756 Die Wahlvorschläge sollen die räumliche Gliederung der Landkreise angemessen berücksichtigen.1757 Die fünfjährige Wahl­ periode ist an diejenige der Kreistags- und Gemeinderatswahlen1758 gekoppelt.1759 Wählbar ist jeder, der in den Landtag wählbar ist1760 und seit drei Monaten in der Planungsregion wohnt, oder dort Landrat, (Ober-)Bürgermeister oder Beigeord­ neter ist.1761 Die Mitglieder der Verbandsversammlung werden grundsätzlich wie Gemeinde­ räte behandelt.1762 Um die Mitwirkungsberechtigung der Landräte, (Ober-)Bürger­ meister und anderen Landkreis- bzw. Gemeindebediensteten in der Verbandsver­ sammlung nicht zu sehr einzuschränken, gelten die Befangenheitstatbestände des § 18 GemO BW nur modifiziert.1763 Die Sitzungen sind entsprechend den Kreis­ tagssitzungen u. a. einzuberufen, wenn es die Geschäftslage erfordert,1764 und lau­ fen wie Gemeinderatssitzungen ab,1765 d. h. sie sind in der Regel öffentlich.1766 An 1750

Vgl. bereits o. S. 356 ff. Vgl. § 35 Abs. 3 S. 2–4 LplG BW. 1752 S. dazu schon die Nachw. in Fn. 1632. 1753 Vgl. § 35 Abs. 2 S. 1 LplG BW und bereits o. S. 356 ff. 1754 Vgl. VGH Mannheim, VBlBW 2012, 394 (396); jeweils ähnlich (Regionalverbände sind „kommunal verfaßt“) LT-Drucks. BW 8/4084, S. 30; Gust, in: ARL (Hrsg.), Sächsische Regio­ nalplanung, S. 43 (43); ders., in: FS Kistenmacher, S. 351 (355); ARL, Regionaler Flächennut­ zungsplan, S. 34. 1755 LT-Drucks. BW 5/4002, S. 26. 1756 Vgl. § 36 Abs. 1 S. 1 LplG BW; LT-Drucks. BW 5/4002, S. 26. 1757 § 36 Abs. 1 S. 4 LplG BW. 1758 Vgl. dazu § 21 Abs. 1 LKrO BW und § 30 Abs. 1 GemO BW. 1759 Vgl. § 35 Abs. 2 LplG BW. 1760 Vgl. dazu Art. 28 Abs. 2 LV BW i. V. m. § 7 LWG BW: grundsätzlich alle volljährigen Deutschen i. S. v. Art. 116 Abs. 1 GG mit Wohnsitz in Baden-Württemberg. 1761 Vgl. § 35 Abs. 5 LplG BW und bereits o. S. 359 f. 1762 Vgl. § 35 Abs. 7 S. 2 LplG BW i. V. m. §§ 15 bis 19 GemO BW. 1763 Vgl. § 35 Abs. 7 S. 3 LplG BW; Angst/Kröner/Traulsen, Landesplanungsrecht BW, § 26 Rn. 7; Gerhardt/Rasch/Bihr, in: PdK BW, LplG, § 35 (Bearbeitung 2010) Erl. 10. 1764 Vgl. § 35 Abs. 10 S. 1, 2 LplG BW i. V. m. § 29 Abs. 1 S. 2 LKrO BW; Angst/Kröner/ Traulsen, Landesplanungsrecht BW, § 26 Rn. 10: wegen Haushaltssatzung (vgl. § 42 S. 1 LplG BW i. V. m. § 79 Abs. 1 S. 1 GemO BW) mindestens einmal jährlich. 1765 Vgl. den Verweis des § 35 Abs. 10 S. 3 LplG BW auf die §§ 35 bis 38 GemO BW. 1766 Vgl. § 35 Abs. 10 S. 3 LplG BW i. V. m. § 35 Abs. 1 S. 1 GemO BW. 1751

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

den Sitzungen der Verbandsversammlung und des Planungsausschusses nimmt der Verbandsdirektor mit beratender Stimme teil;1767 die Teilnahme der Landes­ planungsbehörden ist dagegen nicht mehr zwingend.1768 Vorsitzender der Ver­ bandsversammlung und der Ausschüsse ist der Verbandsvorsitzende1769 und im Verhinderungsfall ein Stellvertreter.1770 Mit der Vertretung als Vorsitzender der Ausschüsse kann der Verbandsvorsitzende einen seiner Stellvertreter1771 oder den Verbandsdirektor1772 beauftragen.1773 Die Verbandsversammlung kann gem. § 37 Abs. 1 LplG BW durch Satzung be­ schließende und durch Beschluss beratende Ausschüsse bilden.1774 Während die beratenden Ausschüsse die Verhandlungen der Verbandsversammlung nur vor­ beraten,1775 können den beschließenden Ausschüssen bestimmte Aufgabenberei­ che zur dauerhaften Erledigung übertragen werden.1776 Davon ausgenommen sind die Beschlussfassungen, die § 37 Abs. 2 S. 2 LplG BW aufzählt und daher der Ver­ bandsversammlung vorbehalten bleiben (z. B. der Satzungsbeschluss über die Ge­ samtfortschreibung des Regionalplans1777). Der Planungsausschuss ist aufgrund § 38 LplG BW obligatorisch: Er bereitet einerseits im Stile eines beratenden Aus­ schusses die Verhandlungen der Verbandsversammlung über die Aufstellung des Regionalplans vor.1778 Durch (Organisations-)Satzungsbeschluss der Verbands­ versammlung1779 können dem Planungsausschuss andererseits  – im Stile eines 1767

§ 35 Abs. 9, § 38 Abs. 2 S. 4 LplG BW. Anders noch § 12 Abs. 9 S. 2, 3 LplG BW 1972 (für die Verbandsversammlung) und § 15 Abs. 2 S. 7, 8 LplG BW 1972 (für den Planungsausschuss): Einladung zwingend, auf Verlangen Wort zu erteilen; vgl. auch LT-Drucks. BW 8/4084, S. 57; Gerhardt/Rasch/Bihr, in: PdK BW, LplG, § 35 (Bearbeitung 2010) Erl. 12: Sitzungsteilnahme in der Praxis üblich; auf das Recht zur Sitzungsteilnahme als Rechtsaufsichtsbehörde (vgl. § 44 Abs. 1, 3 LplG BW i. V. m. § 120 GemO BW) verweisen Angst/Kröner/Traulsen, Landesplanungsrecht BW, § 26 Rn. 9. 1769 Zu ihm sogleich S. 371 ff. 1770 Vgl. für die Verbandsversammlung § 35 Abs. 7 und § 39 Abs. 2 S. 1 LplG BW, für die Ausschüsse § 37 Abs. 4 S. 1 LplG BW, für den Planungsausschuss § 38 Abs. 2 S. 1 LplG BW. 1771 D. h. unabhängig von der Reihenfolge gem. § 37 Abs. 8 S. 3 LplG BW; vgl. LT-Drucks. BW 5/4002, S. 27. 1772 Zu ihm sogleich S. 373 f. 1773 Vgl. § 37 Abs. 4 S. 2, § 38 Abs. 2 S. 2 LplG BW. 1774 Vgl. z. B. §§ 6, 7 Nr. 2 der Organisationssatzung des Regionalverbands Bodensee-Ober­ schwaben v. 23.5.2007 i. d. F. v. 9.12.2011 (abrufbar unter: http://www.bodensee-oberschwa­ ben.de/upload/2011_12_09_Organisationssatzung_851.pdf, letzter Abruf: 2.2.2014): Verwal­ tungsausschuss als beschließender und beratender Ausschuss mit elf Mitgliedern; ähnlich §§ 5 f. der Organisationssatzung des Regionalverbands Mittlerer Oberrhein v. 8.12.2004 (abruf­ bar unter: http://www.region-karlsruhe.de/fileadmin/files/‌Handbuch/‌3.0_Organisationssatzung. pdf, letzter Abruf: 2.2.2014): Verwaltungs- und Finanzausschuss als beratender und beschlie­ ßender Ausschuss mit 27 Mitgliedern. 1775 Vgl. zu den beratenden Ausschüssen des Gemeinderats § 41 Abs. 1 S. 1 GemO. 1776 Vgl. § 37 Abs. 2 S. 1 LplG BW. 1777 § 37 Abs. 2 S. 2 Nr. 2 LplG BW. 1778 Vgl. § 38 Abs. 1 S. 1 Var. 1 LplG BW. 1779 Diese organisatorische Gestaltungsfreiheit der Regionalverbände, die vom Gemeindeund Landkreistag gefordert wurde, betont LT-Drucks. BW 13/1883, S. 25, 42 f. 1768

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„Beschlussorgans mit Satzungskompetenz für periphere Fälle“1780 – Beschlussfas­ sungen über den Regionalplan übertragen werden (z. B. den Satzungsbeschluss über die Teilfortschreibung eines Regionalplans).1781 Das gilt aber unter der Ein­ schränkung, dass die Grundzüge der anzustrebenden Ordnung und Entwicklung der Region nicht wesentlich berührt werden und alle Gemeinden den Zielen der Raumordnung zugestimmt haben, die für sie voraussichtlich eine Anpassungs­ pflicht begründen.1782 Auch andere Aufgabengebiete können dem Planungsaus­ schuss als beratendem oder beschließendem Ausschuss dauerhaft zugewiesen werden.1783 Die Mitglieder der Ausschüsse und ihre Stellvertreter werden von der Verbandsversammlung aus ihrer Mitte bestellt.1784 Insbesondere die beschließen­ den Ausschüsse und der Planungsausschuss müssen die Verbandsversammlung spiegelbildlich abbilden.1785 In den Planungsausschuss können zusätzlich bera­ tende Mitglieder aus Organisationen berufen werden, die an der Regionalplanung Anteil haben.1786 Hierfür eignen sich besonders solche sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Organisationen, die dem früheren Landesplanungsrat1787 angehör­ ten (wie die IHKs, Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände).1788 b) Verbandsvorsitzender Die ursprüngliche Möglichkeit der Regionalverbände, zwischen einem hauptund ehrenamtlichen Verbandsvorsitzenden zu wählen,1789 wurde mit § 30 Abs.  1 LplG BW 1983 abgeschafft.1790 So wie es schon vorher verbreitet gehandhabt wurde,1791 ist der Verbandsvorsitzende seither kraft Gesetzes ehrenamtlich tätig.1792 Ihn wählt die Verbandsversammlung aus ihrer Mitte für die Dauer seiner Amts­

1780

LT-Drucks. BW 13/1883, S. 2, 23 f. Vgl. § 38 Abs.  1 S.  1 Var.  2 i. V. m. § 37 Abs.  2 S.  2 Nr.  2 LplG BW; LT-Drucks. BW 13/1883, S. 42; vgl. auch noch u. S. 385. 1782 Vgl. § 38 Abs. 1 S. 1 Var. 2 i. V. m. § 37 Abs. 2 S. 2 Nr. 2 Hs. 2 LplG BW. 1783 Vgl. § 38 Abs.  1 S.  2 LplG BW; dies als Klarstellung einordnend LT-Drucks. BW 14/2899, S. 31; zum vorherigen Meinungsstreit z. B. Mattes, Regionalverbände, S. 47. 1784 Vgl. § 37 Abs. 3 S. 1 LplG BW, auf den § 38 Abs. 3 LplG BW für den Planungsausschuss verweist. 1785 Vgl. für die beschließenden Ausschüsse § 37 Abs. 3 S. 2 LplG BW i. V. m. § 40 Abs. 1 S. 3, Abs. 2 GemO BW und LT-Drucks. BW 14/2899, S. 30; vgl. für den Planungsausschuss den Verweis des § 38 Abs. 3 LplG BW. 1786 § 38 Abs. 2 S. 2 LplG BW. 1787 Vgl. § 5 LplG BW 1972 und bereits o. S. 333 f. 1788 LT-Drucks. BW 5/4002, S. 27. 1789 Vgl. § 16 Abs. 1 LplG BW 1972 und o. S. 334 f. 1790 Vgl. LT-Drucks. BW 8/4084, S. 31, 57 f. 1791 LT-Drucks. BW 8/4084, S.  57; Angst/Kröner/Traulsen, Landesplanungsrecht BW, § 29 Rn. 1. Als einzige Ausnahme erwähnt Mattes, Regionalverbände, S. 44 den Regionalverband Schwarzwald-Baar-Heuberg. 1792 § 39 Abs. 1 S. 2, 3 LplG BW. 1781

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zeit als Mitglied der Verbandsversammlung,1793 d. h. regelmäßig für fünf Jahre.1794 In der Praxis werden üblicherweise Landräte oder (Ober-)Bürgermeister zu Ver­ bandsvorsitzenden gewählt. Der Verbandsvorsitzende führt den Vorsitz in der Verbandsversammlung1795 und grundsätzlich auch in den Ausschüssen.1796 Bei der Erfüllung seiner weiteren, im LplG BW abschließend erwähnten Aufgaben1797 vertritt ihn dagegen der Verbands­ direktor ständig.1798 Dazu zählen die Vertretung des Verbands nach außen, die Lei­ tung der Verbandsverwaltung und die Erledigung der Geschäfte der laufenden Ver­ waltung1799 sowie die Vorbereitung der Sitzungen der Verbandsversammlung und der Ausschüsse und der Vollzug ihrer Beschlüsse.1800 Gleiches gilt für die – inso­ weit mit einem Bürgermeister und Landrat vergleichbare1801 – Rolle des Verbands­ vorsitzenden als Vorgesetzter, Dienstvorgesetzter und oberste Dienstbehörde der Bediensteten des Regionalverbands.1802 Da der Verbandsvorsitzende dafür gegen­ über dem Verbandsdirektor aus telelogischen Gründen selbst zuständig bleibt, darf er ihm als Vorgesetzter im Einzelfall dienstliche Anordnungen erteilen.1803 Das ent­ spricht dem Verhältnis zwischen dem Bürgermeister und dem (Ersten) Beigeord­ neten,1804 mit dem der Verbandsdirektor oft verglichen wird.1805

1793

§ 39 Abs. 1 S. 1 LplG BW. Vgl. § 35 Abs. 2 LplG BW i. V. m. § 21 Abs. 1 LKrO BW, § 30 Abs. 1 GemO BW und so­ eben S. 368 ff. 1795 § 35 Abs. 8 S. 1, § 39 Abs. 2 S. 1 LplG BW und soeben S. 369 f.; zur Alleinzuständigkeit des Verbandsvorsitzenden auch bereits LT-Drucks. BW 5/4002, S. 28. 1796 § 37 Abs. 4, § 38 Abs. 2 S. 1, 2 LplG BW, die jeweils die Möglichkeit vorsehen, einen Stellvertreter oder den Verbandsdirektor mit der Stellvertretung im Vorsitz zu beauftragen; vgl. auch schon soeben S. 369 f. 1797 Mattes, Regionalverbände, S. 43. Anders z. B. § 44 Abs. 2 S. 2, 3 GemO für die Möglich­ keit des Gemeinderats, Aufgaben auf den Bürgermeister zu übertragen. 1798 Vgl. § 40 Abs. 2 LplG BW. 1799 Vgl. dazu die (jeweils vergleichbaren) Aufzählungen in den Organisationssatzungen der Regionalverbände: z. B. § 8 Nr.  3 a. der Organisationssatzung des Regionalverbands Boden­ see-Oberschwaben (s. o. Fn. 1774): Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln bis zum Betrag von 20000 Euro im Einzelfall. 1800 Vgl. § 40 Abs. 2 i. V. m. § 39 Abs. 2 S. 2, 3 LplG BW. 1801 Vgl. die gleichen Formulierungen in § 44 Abs. 4 GemO BW und § 42 Abs. 4 LKrO BW; zum Vergleich des Verbandsvorsitzenden mit einem Bürgermeister bzw. Landrat bereits LTDrucks. BW 5/4002, S. 27 f. und o. S. 334 f. 1802 Vgl. § 40 Abs. 2 i. V. m. § 39 Abs. 3 LplG BW; Legaldefinitionen dieser Begriffe finden sich in § 3 Abs. 2, 3, 4 LBG BW. 1803 Vgl. § 39 Abs. 3 LplG BW i. V. m. § 3 Abs. 4 LBG BW. So im Ergebnis auch Scheurer/ Angst, Landesplanungsrecht BW, § 17 Rn.  2; Angst/Kröner/Traulsen, Landesplanungsrecht BW, § 31 Rn. 3; Mäding, RuR 1987, 49 (50, Abbildung 1). 1804 Vgl. § 49 Abs. 2 S. 2 GemO BW. 1805 Z. B. von LT-Drucks. BW 5/4002, S. 28; Seeger, Die Verwaltungspraxis 1973, 1 (3); Scheurer/Angst, Landesplanungsrecht BW, § 17 Rn. 2; Angst/Kröner/Traulsen, Landesplanungs­recht BW, § 31 Rn. 3. 1794

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Insgesamt wird der Verbandsvorsitzende durch den Verbandsdirektor und die Verbandsverwaltung entlastet und kann sich der politischen Repräsentation des Regionalverbands widmen.1806 c) Verbandsverwaltung mit dem Verbandsdirektor Die allgemeine Dienstherrnfähigkeit der Regionalverbände1807 zeigt sich im ob­ ligatorischen Verbandsdirektor besonders deutlich: Als Beamter auf Zeit wird er von der Verbandsversammlung für eine Amtszeit von acht Jahren gewählt.1808 Er ist als ständiger Vertreter des Verbandsvorsitzenden insbesondere für die Leitung der Verbandsverwaltung zuständig.1809 Zur Erfüllung seiner Aufgaben ist jeder Re­ gionalverband verpflichtet, weitere (u. U. verbeamtete1810) Bedienstete im Stellen­ plan zu bestimmen und tatsächlich einzustellen.1811 So inhomogen die Regional­ verbände nach ihrer Planungsregion,1812 Aufgabenvielfalt1813 und Finanzkraft1814 sind, so unterschiedlich sind die Verbandsverwaltungen der Regionalverbände di­ mensioniert.1815 Durchschnittlich umfasst die Geschäftsstelle der Regionalver­ bände an ihrem jeweiligen Verbandssitz1816 ca. zehn Bedienstete. Von der Pflicht, einen eigenen Verbandsdirektor zu bestellen, sieht § 40 Abs. 4 LplG BW eine Ausnahme vor, die derzeit nicht praktiziert wird1817 und einer Or­ ganleihe ähnelt:1818 Regionalverbände können in einer öffentlich-rechtlichen Ver­ 1806

So bereits LT-Drucks. BW 5/4002, S. 27 f. zum ehrenamtlichen Verbandsvorsitzenden; ähnlich Angst/Kröner/Traulsen, Landesplanungsrecht BW, § 31 Rn. 2 f. 1807 Vgl. § 32 S. 3 LplG BW i. V. m. § 2 Nr. 2 BeamtStG. 1808 Vgl. § 40 Abs. 1 S. 1, 2 LplG BW. 1809 Vgl. § 40 Abs. 2 i. V. m. § 39 Abs. 2 S. 2 LplG BW und soeben S. 371 ff. 1810 Vgl. § 40 Abs.  3 LplG BW für den Stellvertreter des Verbandsdirektors; vgl. auch § 7 Abs. 2 Nr. 7 der Verordnung der Landesregierung über die Festsetzung von Stellenobergren­ zen für den staatlichen und außerstaatlichen Bereich v. 22.6.2004 (GBl. BW S. 365), zuletzt ge­ ändert durch G. v. 9.11.2010 (GBl. BW S. 793): Regionalverbände können (wie u. a. auch der Verband Region Stuttgart und der Verband Region Rhein-Neckar) Stellen des höheren Dienstes ohne Begrenzung in Anspruch nehmen. 1811 Vgl. § 41 Abs. 1 LplG BW. 1812 Dazu schon o. S. 350 ff. 1813 Dazu sogleich u. S. 374 ff. 1814 Zur Kopplung der Landeszuschüsse an die Einwohnerzahl und Verbandsfläche vgl. § 43 Abs. 2 LplG BW. 1815 Auf diesen Zusammenhang bereits hinweisend LT-Drucks. BW 5/4002, S. 28; ähnlich Tesdorpf, Innere Kolonisation 1978, 142 (143); ders., Freiburger geographische Mitteilungen 1978, Heft 1, S. 1 (6). 1816 Vgl. § 31 Abs. 1 LplG BW. 1817 Vgl. Gerhardt/Rasch/Bihr, in: PdK BW, LplG, § 40 (Bearbeitung 2010) Erl. 1, 4: Bis zur Gründung des Verbands Region Rhein-Neckar war der Verbandsdirektor des Raumordnungs­ verbands Rhein-Neckar gleichzeitig Verbandsdirektor des Regionalverbands Rhein-NeckarOdenwald; dazu auch noch u. S. 452 f. 1818 Zur Organleihe vgl. o. S.  215 f., 264 f.; zur mangelnden Organstellung des Verbands­ direktors vgl. § 34 LplG BW.

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einbarung übereinkommen,1819 dass der Verbandsdirektor und die Verbandsver­ waltung des einen Regionalverbands die Aufgaben des Verbandsdirektors und der Verbandsverwaltung eines anderen Regionalverbands in dessen Namen und nach dessen Beschlüssen und Anordnungen erledigen. Ferner ermöglicht § 41 Abs.  2 LplG BW den Regionalverbänden, sich zur Erledigung bestimmter Aufgaben1820 – und damit einer Amtshilfe vergleichbar1821  – Bediensteter anderer Regionalver­ bände zu bedienen. II. Aufgaben Die Regionalverbände sind gem. § 31 Abs. 1 LplG BW „Träger der Regional­ planung“.1822 Darin spiegelt sich wider, dass die Aufstellung und Fortschreibung von Regionalplänen die Hauptaufgabe der Regionalverbände ist,1823 für die sie überhaupt erst eingerichtet wurden.1824 Doch ebenso wenig wie bei den ande­ ren Trägern der Regionalplanung aus der mittelbaren Landesverwaltung1825 er­ schöpfen sich die Aufgaben der baden-württembergischen Regionalverbände in der Regionalplanung im engeren Sinne1826.1827 Das entspricht der Vorstellung des ROG1828 und der Systematik des LplG BW, das die Regionalpläne als ein „Mittel der Raumordnung und Landesplanung“1829 unter vielen betrachtet (z. B. dem Lan­ desentwicklungsplan als landesweitem Raumordnungsplan i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr.  1 ROG,1830 den fachlichen Entwicklungsplänen als landesweiten Teilraum­ ordnungsplänen i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 i. V. m. § 7 Abs. 1 S. 2 ROG1831 oder den 1819

Vgl. § 40 Abs. 4 S. 2 LplG BW i. V. m. § 25 GKZ BW. Als Anwendungsfall erwähnt LT-Drucks. BW 8/4084, S. 58 Fachplaner (wie Verkehrs­ planer). 1821 Zur Abgrenzung der Organleihe von der Amtshilfe z. B. Ibler, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 87 (Bearbeitung 2012) Rn. 59 und bereits o. 3. Teil, Fn. 455. 1822 Vgl. auch schon (anhand des Kriteriums des § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO) o. S. 365. 1823 LT-Drucks. BW 5/4002, S. 20, 24; 6/697, S. 2; 6/2900, S. 9; Gerhardt, Der Landkreis 1973, 205 (205); ders., Der Landkreis 1981, 6 (7); Hahn/Brandel, AfK 1974, 1 (6); Kom­mission Land-Kommunen, Bericht, S. 239; Borchmann/Riffel, Der Landkreis 1980, 631 (631); Roemer, in: Das Land Baden-Württemberg, Bd. I, S. 304 (324); Wolf, Hauptstadtregion, S. 74. 1824 S. o. S. 333 ff., 350 ff. 1825 Vgl. zusammenfassend o. S.  312 f.; zum Verband Region Stuttgart u. S.  428 ff.; zum Regionalverband Donau-Iller u. S. 441 ff.; zum Verband Region Rhein-Neckar u. S. 452 ff. 1826 Vgl. o. S.  50 ff. Diese als Hauptaufgabe der Regionalplanung insgesamt einordnend LT-Drucks. BW 8/4084, S. 46. 1827 Zur entsprechenden Konzeption im LplG BW 1972 s. o. S. 333 ff. 1828 Vgl. bereits o. S. 52, 120 f. 1829 So die Überschrift des Zweiten Teils des LplG BW. 1830 Vgl. zu ihm § 6 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2, §§ 7, 9 f. LplG BW. 1831 Vgl. zu ihnen § 6 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3, §§ 8 ff. LplG BW. Diese Einordnung der fachlichen Entwicklungspläne ist umstritten; vgl. z. B. (zu § 5 Abs. 1 S. 2 ROG 1965) Graf Vitzthum/März, VBlBW 1987, 321 (325 ff.); (zu § 7 Abs. 1 S. 2 ROG 1998) Brohm, Baurecht, § 37 Rn. 10. Gem. § 7 Abs. 3 S. 1 LWaldG BW können auch forstliche Rahmenpläne als fachliche Entwicklungs­ pläne aufgestellt werden. 1820

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verschiedenen Instrumenten zur „Umsetzung der Planung“1832).1833 Für diese ande­ ren Mittel sind regelmäßig nicht allein die Raumordnungsbehörden und die Lan­ desplanungsbehörde1834 zuständig, sondern meistens auch die Regionalverbände (etwa in Form von Entscheidungsbefugnissen oder zumindest mit Beteiligungs­ rechten). Des Weiteren werden den Regionalverbänden Aufgaben und Befug­ nisse unmittelbar durch das ROG1835 und das sonstige Bundes- und Landesrecht zugewiesen.1836 1. Aufstellung und Fortschreibung eines Regionalplans a) § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG als Rechtsgrundlage Jeder Regionalverband ist gem. § 12 Abs.  1 S.  1 LplG BW verpflichtet, für seine Planungsregion einen Regionalplan aufzustellen und fortzuschreiben. Da­ mit wiederholt der Landesgesetzgeber nachrichtlich1837 die schon in § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG normierte Pflicht, im ganzen Land Regionalpläne aufzustellen.1838 Zu­ gleich überträgt er die vom Bundesrecht pauschal an das Land Baden-Württem­ berg adressierte Ausführungspflicht kraft seiner Organisationsgewalt aus Art. 84 Abs. 1 S. 1 GG i. V. m. Art. 70 Abs. 1 S. 1 LV BW1839 als Pflichtaufgabe1840 auf die neun Regionalverbände. b) Form und Inhalt der Regionalpläne aa) Planungsstufe zwischen Landesentwicklungsplan und Flächennutzungsplänen Der Regionalplan legt die anzustrebende räumliche Entwicklung und Ordnung der ganzen Planungsregion fest, indem er Ziele („Z“) und Grundsätze („G“) der 1832

So die Überschrift des 3. Abschnitts (§§ 14 ff.) im Zweiten Teil des LplG BW. Vgl. auch die allgemeine Aufgabenbeschreibung der Raumordnung und Landesplanung in § 1 LplG BW und VGH Mannheim, VBlBW 2012, 394 (396). 1834 Vgl. § 30 LplG BW. 1835 Vgl. dazu allgemein o. S. 151 f. 1836 Vgl. bereits o. S. 342 ff. 1837 Vgl. o. S. 158 ff. 1838 Insoweit übereinstimmend Gerhardt/Rasch/Bihr, in: PdK BW, LplG, § 12 (Bearbei­ tung 2010) Erl. 1; vgl. allgemein zur Pflicht zur Regionalplanung unmittelbar aus dem ROG o. S. 112 f. 1839 Vgl. o. S. 341 f. 1840 Vgl. VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 (462); 2012, 394 (396); VG Stuttgart, DÖV 1998, 558 (558); Gerhardt/Rasch/Bihr, in: PdK BW, LplG, § 11 (Bearbeitung 2010) Erl. 10; Gust, in: ARL (Hrsg.), Sächsische Regionalplanung, S. 43 (43). Dazu, ob es sich um eine Pflicht­ aufgabe nach Weisung oder um eine weisungsfreie Pflichtaufgabe handelt, noch u. S. 411 ff. 1833

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Raumordnung1841 in beschreibender und zeichnerischer Form enthält1842 und be­ gründet.1843 Räumliche und sachliche Teilregionalpläne (z. B. zur Windkraft oder Rohstoffsicherung) sind als Ausnahmefall1844 rechtlich zulässig1845 und praktisch verbreitet.1846 Der Regionalplan eines baden-württembergischen Regionalverbands fügt sich nach den Regelungen des LplG BW so in das System der Gesamtplanungen ein, wie es das Bundesrecht vorsieht1847 und es dem Gegenstromprinzip1848 ent­ spricht:1849 Er konkretisiert die Grundsätze der Raumordnung des § 2 Abs.  2 ROG,1850 des Landesentwicklungsplans und der (derzeit nicht vorhandenen1851) fachlichen Entwicklungspläne.1852 Diese Grundsätze und die Ziele der Raumord­ nung des Landesentwicklungsplans und der fachlichen Entwicklungspläne formt er räumlich und sachlich aus.1853 Während die Grundsätze der Raumordnung bei der regionalplanerischen Abwägungsentscheidung1854 nur zu berücksichtigen sind, sind die Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans von den Regional­ 1841 Vgl. dazu die Legaldefinitionen in § 3 Abs. 1 Nr. 2, 3 ROG; anders noch § 18 Abs. 1 S. 1 LplG BW 1972: nur „Zielsetzungen“; zur erstmaligen Zulassung von Grundsätzen der Raum­ ordnung durch § 8 Abs. 1 S. 1 LplG BW 1983 vgl. LT-Drucks. BW 8/4084, S. 45 und die Kri­ tik von Steger; BWGZ 1984, 293 (297). 1842 Vgl. § 12 Abs. 1 S. 1 i. V. m. § 11 Abs. 1 S. 1 LplG BW, der insoweit § 7 Abs. 1 S. 1 ROG nachrichtlich wiederholt. 1843 Vgl. § 11 Abs. 8 LplG BW (§ 7 Abs. 5 ROG nachrichtlich wiederholend bzw. ergänzend). 1844 Vgl. VGH Mannheim, VBlBW 2001, 266 (267). 1845 Vgl. § 12 Abs. 1 S. 2 LplG BW (als Ergänzung des § 7 Abs. 2 S. 1 ROG um weitere Tat­ bestandsvoraussetzungen). 1846 Vgl. z. B. die tabellarische Übersicht im Landesentwicklungsbericht BW 2005, S. 238 (abrufbar unter: http://www2.mvi.baden-wuerttemberg.de/servlet/is/35528/, letzter Abruf: 2.2. 2014); zum Bodenseeuferplan vgl. bereits o. S. 35 ff. mit Fn. 4. 1847 Dazu allgemein bereits o. S. 41 ff., 49 ff. 1848 Vgl. § 1 Abs. 3 ROG und (nachrichtlich wiederholend) § 2 Abs. 2 LplG BW. 1849 So auch (zum Verhältnis zum Landesentwicklungsplan) VGH Mannheim, DVBl. 2013, 384 (386); zutreffend LT-Drucks. BW 13/1883, S.  33: Regionalpläne erfüllen „vermittelnde Funktion in der Planungshierarchie“. 1850 Vgl. § 2 Abs. 1 ROG und (nachrichtlich wiederholend) § 3 Abs. 2, § 11 Abs. 2 S. 1 LplG BW. 1851 Der bislang einzige fachliche Entwicklungsplan „Kraftwerksstandorte“ wurde durch Ver­ ordnung der Landesregierung v. 6.7.1976 (GBl. BW S. 545) für verbindlich erklärt, durch Ver­ ordnung der Landesregierung v. 9.12.1985 (GBl. BW S. 566) verlängert und trat durch Verord­ nung der Landesregierung v. 1.2.1988 (GBl. BW S. 89) außer Kraft. 1852 Vgl. § 11 Abs. 2 S. 1 LplG BW. 1853 Vgl. § 8 Abs. 2 S. 1 ROG und (nachrichtlich wiederholend) § 11 Abs. 2 S. 3 LplG BW; im Hinblick auf den weit auszulegenden § 8 Abs. 2 S. 1 ROG vgl. z. B. Goppel, in: Spannowsky/ Runkel/Goppel, ROG, § 8 Rn. 28 ff.; Spannowsky, in: Bielenberg/Runkel, Spannowsky, Raum­ ordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 9 (Bearbeitung 2008), Rn. 20 ff.); zu streng Nonnenmacher, VBlBW 2008, 161 (165): „Die Regionalplanung ist darauf beschränkt, die im Landes­ entwicklungsplan formulierten Grundsätze und Ziele der Raumordnung systemkonform und ohne zusätzliche Inhalte auf die Region zu übertragen.“ 1854 Vgl. § 7 Abs. 2 ROG und (weitgehend nachrichtlich wiederholend) § 3 Abs. 2 LplG BW; vgl. auch § 27 LplG BW zur Abstimmung mit anderen raumbedeutsamen Planungen und Maß­ nahmen.

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verbänden gem. § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 ROG (abwägungsfest) zu beachten.1855 Ab­ weichendes i. S. v. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG gilt nur für eine Zielfestlegung des Landesentwicklungsplans zur Windkraft.1856 Bei der regionalplanerischen Abwä­ gung sind außerdem die Flächennutzungspläne und die sonstigen städtebaulichen Planungen besonders zu berücksichtigen.1857 bb) Regionalpläne als regionale Flächennutzungspläne i. S. v. § 8 Abs. 4 ROG? Die Grenze zwischen der Regionalplanung und der Bauleitplanung könnte je­ doch auch in Baden-Württemberg1858 verschwimmen, wenn die Regionalplanung i. S. v. § 8 Abs. 4 ROG als regionale Flächennutzungsplanung erfolgte. Der Landes­ gesetzgeber wollte unter Geltung des rahmenrechtlichen § 9 Abs. 6 ROG 19981859 die regionale Flächennutzungsplanung nicht in die baden-württembergische Pla­ nungshierarchie einfügen,1860 so dass das LplG BW dazu bis heute nichts regelt. Im Gegensatz zu § 9 Abs. 6 ROG 1998 gilt § 8 Abs. 4 ROG 2009 nunmehr unmit­ telbar,1861 verlangt keine verdichteten Räume oder sonstigen raumstrukturellen Verflechtungen mehr1862 und wurde vom Landesgesetzgeber nicht gem. Art.  72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG ausgeschlossen.1863 Deswegen wäre eine regionale Flächen­ nutzungsplanung kraft Bundesrechts denkbar, falls die Regionalverbände Zusam­ menschlüsse von Gemeinden und Gemeindeverbänden zu regionalen Planungs­ gemeinschaften i. S. v. § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG wären. Um alleine einen regionalen Flächennutzungsplan für die ganze Planungs­ region aufstellen zu dürfen, müssten die Regionalverbände wie ein Planungs­ verband i. S. v. § 205 BauGB streng kommunal organisiert sein.1864 Dafür mangelt es den baden-württembergischen Gemeinden jedenfalls an einem Weisungsrecht gegenüber den Mitgliedern der Verbandsversammlung.1865 Als Alternative käme in­ 1855

VGH Mannheim, DVBl. 2013, 384 (Ls. 1, S. 385 ff.). Vgl. § 11 Abs. 2 S. 4 LplG BW und bereits o. S. 342 ff. 1857 Vgl. § 8 Abs. 2 S. 2 ROG und (nachrichtlich wiederholend) § 3 Abs. 2 S. 3 LplG BW. 1858 Zur Rechtslage im sonstigen Bundesgebiet zusammenfassend o. S. 323 f. 1859 Vgl. zu ihm o. S. 76 ff. 1860 Vgl. die ablehnende Haltung der Landesregierung gegenüber einem Vorschlag des Städ­ tetags, die regionale Flächennutzungsplanung im LplG BW 2003 wenigstens als Option vor­ zusehen, in LT-Drucks. BW 13/1883, S.  26: „Einführung solcher Pläne mit einer Reihe komplexer, rechtlich und politisch schwieriger Probleme verbunden“; diese Haltung schon prognostizierend Goedecke, in: ARL (Hrsg.), Novellierung des Landesplanungsrechts, S. 86 (86). 1861 Vgl. o. S. 112 f., 128 ff., 183 ff. 1862 Anders noch § 9 Abs. 6 S. 1 ROG 1998 (vgl. bereits o. S. 183 ff.); u. a. deshalb ablehnend gegenüber der regionalen Flächennutzungsplanung LT-Drucks. BW 13/1883, S. 26. 1863 Zu diesem Erfordernis o. S.  323 f.; zum Abweichungsverhalten des LplG BW im All­ gemeinen vgl. o. S. 342 ff. 1864 Zu den hohen Anforderungen beim sog. 1:1:1-Modell s. o. S. 131 f. 1865 Vgl. o. S. 356 f. 1856

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

Betracht, dass der Regionalplan nur in einem Teil der Planungsregion zugleich die Funktion eines gemeinsamen Flächennutzungsplans übernimmt und insoweit noch von einer Stelle mitbeschlossen wird, an der jede Gemeinde i. S. v. § 8 Abs. 4 S. 1 a. E. ROG i. V. m. §§ 204 f. BauGB zu beteiligen ist.1866 In diesem Fall entsprächen die Regionalverbände schon dann den Anforderungen des § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG, wenn sie im weiteren Sinne kommunal verfasst wären.1867 Obwohl die Re­ gionalverbände keine Verbandskörperschaften sind,1868 werden die Mitglieder ih­ rer Verbandsversammlungen durch die Stadt- und Landkreise bestimmt.1869 Die Regionalverbände sind damit regionale Planungsgemeinschaften i. S. v. § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG1870 und zur regionalen Flächennutzungsplanung berechtigt. Dennoch ist die regionale Flächennutzungsplanung ohne landesrechtliche Um­ setzung eher eine theoretische Möglichkeit der baden-württembergischen Regio­ nalverbände.1871 Denn die Regionalverbände müssten sich mit den Trägern der ge­ meinsamen Flächennutzungsplanung auf eine regionale Flächennutzungsplanung (z. B. einen Planungsraum) verständigen. Freiwillige Zusammenschlüsse gem. § 205 Abs. 1 BauGB sind unwahrscheinlich, nachdem seit den Verwaltungsrefor­ men der 1970er-Jahre in weiten Landesteilen Verwaltungsgemeinschaften i. S. v. § 203 Abs. 2 BauGB für die Flächennutzungsplanung zuständig sind1872 und sich deren Planungsräume nach ihrer Größe und Struktur für die regionale Flächen­ nutzungsplanung weniger eignen.1873 Soweit Nachbarschaftsverbände i. S. v. § 205 Abs. 6 BauGB Träger der Flächennutzungsplanung sind,1874 wurden diese in StadtUmland-Räumen bewusst zusätzlich zu den Regionalverbänden geschaffen.1875

1866 Zu diesem (im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main praktizierten, s. o. S.  234 ff.) sog. Integrations- oder Lupenmodell vgl. o. S. 132 ff. 1867 Vgl. o. S. 132 ff. 1868 S. o. S. 356 ff. 1869 S. o. S. 368 f. 1870 So auch Goppel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 8 Rn. 45; ebenso (zu § 9 Abs. 6 S. 1 Hs. 1 ROG 1998) ARL, Regionaler Flächennutzungsplan, S. 34; Schmidt-Eichstaedt/Reitzig, LKV 2000, 273 (276); a. A. LT-Drucks. BW 13/1883, S. 26; (zu den regionalen Planungs­ gemeinschaften i. S. v. § 5 Abs. 3 S. 2 ROG 1965 bzw. § 9 Abs. 4 ROG 1998, die sich aber aus teleologischen Gründen von § 8 Abs.  4 ROG 1998 unterscheiden (vgl. o. S.  129 ff.)) Mattes, Regionalverbände, S.  40 f.; Henrich, Kommunale Beteiligung, Bd.  II, S.  286; Erbguth/ Schoene­berg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Rn. 105; Knemeyer, in: FS Bartlsper­ ger, S. 339 (349). 1871 So auch schon o. S. 323 f. zu den anderen Ländern, die die regionale Flächennutzungs­ planung weder zulassen noch ausgeschlossen haben. 1872 Vgl. § 61 Abs. 4, 7 GemO BW: Flächennutzungsplanung als sog. Erfüllungsaufgabe von Gemeindeverwaltungsverbänden und vereinbarten Verwaltungsgemeinschaften. 1873 Mit der Planungshoheit der einzelnen Gemeinden aus Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG wäre es un­ vereinbar, wenn sich die Verwaltungsgemeinschaften ihrerseits für die Beteiligung an der regi­ onalen Flächennutzungsplanung wieder zusammen schlössen (z. B. zu einem extra Beschluss­ gremium); vgl. bereits o. S. 129 ff. 1874 Vgl. § 4 Abs. 2 NVerbG. 1875 Vgl. LT-Drucks. BW 6/4610, S. 24 und bereits o. S. 330 f.

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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cc) Regionalbedeutsame Festlegungen im Regionalplan In Abgrenzung zu den landesbedeutsamen Festlegungen des Landesentwick­ lungsplans1876 und den städtebaulichen Darstellungen bzw. Festsetzungen der Bau­ leitpläne1877 zeichnet sich ein Regionalplan durch regionalbedeutsame Festlegun­ gen aus.1878 Seine Festlegungen müssen deshalb für die Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur der Planungsregion erforderlich sein.1879 Das ist dann der Fall, wenn sie raumbedeutsam und von „auf die regionale Ebene herunter gebro­ chener überörtlicher Bedeutung“ sind.1880 Mithin muss die Festlegung bzw. die spätere Verwirklichung des festgelegten Vorhabens nicht nur Raum in Anspruch nehmen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebiets beeinflus­ sen,1881 sondern auch eine überörtliche (nicht notwendigerweise regionsweite1882) Koordinierung erfordern.1883 Nur derartige überörtliche Interessen von höher­ rangigem Gewicht können rechtfertigen, die bauleitplanerische Planungshoheit einzelner Gemeinden in verhältnismäßiger Weise zu beschränken.1884 Ob eine regionalplanerische Festlegung im Einzelfall tatsächlich regionalbedeutsam ist, wird von den Verwaltungsgerichten als Frage der Planrechtfertigung umfassend geprüft.1885 Soweit die Regionalbedeutsamkeit zu bejahen ist, sind die Regionalverbände spiegelbildlich dazu verpflichtet,1886 Festlegungen zur anzustrebenden Siedlungsund Freiraumstruktur sowie zu den zu sichernden Standorten und Trassen für die 1876

Vgl. § 7 Abs. 1 S. 2 LplG BW: „für die räumliche Entwicklung und Ordnung des L ­ andes“. Vgl. z. B. § 3 Abs. 1 S. 1 BauGB: „für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung“. 1878 Zur damit v. a. beabsichtigten Grenzziehung zur Bauleitplanung vgl. z. B. Sparwasser, VBlBW 2008, 171 (172); zum vergleichbaren § 8 Abs. 2 LplG BW 1983 LT-Drucks. BW 8/4084, S. 46; Steger, BWGZ 1984, 293 (297 f.); Angst/Kröner/Traulsen, Landesplanungsrecht BW, § 8 Rn. 8; kritisch zur Grenzziehung zur landesweiten Raumordnungsplanung durch das Tatbestandsmerkmal „regionalbedeutsam“ in § 8 Abs. 3 Nr. 3 LplG BW a. F. VGH Mannheim, VBlBW 2001, 266 (269). 1879 Vgl. die Legaldefinition in § 11 Abs. 3 S. 1 Hs. 1 LplG BW. 1880 VGH Mannheim, NuR 2011, 149 (152 f.); DVBl. 2013, 384 (388 f.). 1881 Vgl. die Legaldefinition in § 3 Abs. 1 Nr. 6 ROG; ebenfalls darauf abstellend VGH Mann­ heim, NuR 2011, 149 (152). 1882 VGH Mannheim, NuR 2011, 149 (153); vgl. auch Sparwasser, VBlBW 2008, 171 (172). 1883 Vgl. BVerwGE 118, 181 (186). Allgemein zur Koordinierungsfunktion der Raumord­ nung bereits o. S. 47 f. 1884 Vgl. zur gebietsscharfen Standortfestlegung für die Erweiterung des Flughafens Stutt­ gart und den Bau der neuen Landesmesse BVerwGE 118, 181 (185 ff.); in der Vorinstanz schon VGH Mannheim, VBlBW 2001, 266 (268); vgl. auch Reidel, Grenzen der kommunalen Pla­ nungshoheit, S.  56 f.; ebenso zur Einzelhandelssteuerung VGH Mannheim, NuR 2011, 149 (151 f.); DVBl. 2013, 384 (388); vgl. ferner Hager, VBlBW 2005, 161 (165): „Regionalbedeut­ samkeit als Untergrenze der Planungsmöglichkeiten der Verbände“; Bartram, Ziele der Raum­ ordnung, S. 217 f. 1885 Vgl. VGH Mannheim, NuR 2011, 149 (151): § 11 Abs.  3 S.  1 LplG BW als Parallel­ vorschrift zu § 1 Abs. 3 BauGB; ebenfalls die vollständige gerichtliche Überprüfbarkeit dieses unbestimmten Rechtsbegriffs betonend VG Stuttgart, BWGZ 1999, 541 (543). 1886 LT-Drucks. BW 13/1883, S. 34. 1877

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

Infrastruktur der Planungsregion zu treffen1887. Was im Einzelnen festzulegen ist, zählt § 11 Abs. 3 S. 2 LplG BW abschließend1888 und im Vergleich zu anderen Lan­ desplanungsgesetzen detailliert auf; gem. § 11 Abs. 7 LplG BW können einige die­ ser Festlegungen in der Form von Vorrang-, Vorbehalts- und Ausschlussgebieten getroffen werden.1889 Mit diesen Festlegungskatalogen grenzt der Landesgesetz­ geber die Regionalplanung innerhalb der hierarchischen Gesamtplanungen dop­ pelt ab: nach unten von der untergeordneten Bauleitplanung (etwa indem die Regionalverbände für regionalbedeutsame Windkraftanlagen nur noch Vorrang­ gebiete ausweisen dürfen1890),1891 aber auch nach oben von der landesweiten Raum­ ordnungsplanung.1892 Zum Beispiel legt der Landesentwicklungsplan landesweit die Ober- und Mittelzentren fest1893 und überlässt den Regionalplänen die Auswei­ sung von Unter- und Kleinzentren in den Planungsregionen.1894 Passend dazu darf der landesweite Raumordnungsplan nur Ziele für einzelne raumbedeutsame Vor­ haben mit Bedeutung für das ganze Landesgebiet enthalten,1895 während die Re­ gionalpläne Standorte und Trassen für Infrastrukturvorhaben mit Regionalbedeut­ samkeit sichern.1896 Zudem werden aus dem Landesentwicklungsplan die meisten Festlegungen nachrichtlich („N“) in die Regionalpläne übernommen, ohne da­ durch zu eigenen Zielen und Grundsätzen der Raumordnung des Regionalplans zu werden.1897

1887 Vgl. § 11 Abs. 3 S. 1 Hs. 2 LplG BW, der insoweit § 8 Abs. 5 ROG nachrichtlich wie­ derholt (vgl. auch bereits LT-Drucks. BW 13/1883, S. 34 zum gleichlautenden § 7 Abs. 2 ROG 1998). 1888 So schon (zu § 8 LplG BW 1983) LT-Drucks. BW 8/4084, S. 45; Balzer, BWVPr 1984, 156 (157); Schmidt-Aßmann/Trute, in: Maurer/Hendler (Hrsg.), BWStVR, S. 362; zu den da‑ mit nur noch zugelassenen „Maximalinhalten“ der Regionalpläne vgl. bereits o. S. 338 f. An­ ders dagegen § 7 Abs. 2 LplG BW für den Landesentwicklungsplan: „insbesondere“. 1889 Zu schwierigen dogmatischen Fragen, wie diese Raumkategorien nach der Föderalismus­ reform I und dem ROG 2009 einzuordnen sind, vgl. o. S. 144 ff. und 343 ff. 1890 Vgl. § 11 Abs.  7 S.  1 Hs.  2 LplG BW; zur sog. Windkraftnovelle bereits o. S.  338 f., 343 ff.; zu dieser nunmehr beschränkten Steuerungsmöglichkeit der Regionalverbände vgl. 3.1.2 des Windenergieerlasses Baden-Württemberg (s. o. Fn. 1414); Nonnenmacher, VBlBW 2012, 256 (258 ff.). 1891 Allgemein zur kompetenzverteilenden Funktion solcher Ermächtigungsgrundlagen be­ reits o. S. 146 ff. 1892 Vgl. (zum vergleichbaren § 8 Abs. 2 LplG BW 1983) LT-Drucks. BW 8/4084, S. 45. 1893 Vgl. § 7 Abs. 2 Nr. 2 LplG BW. 1894 Vgl. § 11 Abs. 3 S. 2 Nr. 1 LplG BW mit der Möglichkeit, in Verdichtungsräumen von der Festlegung von Kleinzentren abzusehen. Nach LT-Drucks. BW 13/1883, S. 34 muss dann die Grundversorgung der Bevölkerung im Verflechtungsbereich des Unterzentrums gesichert sein. 1895 Vgl. § 7 Abs. 1 S. 3 LplG BW. 1896 Vgl. § 11 Abs. 3 S. 1, 2 Nr. 12 LplG BW; Nonnenmacher, VBlBW 2008, 161 (165). 1897 Vgl. § 11 Abs.  6 S.  1 LplG BW. Zur nachrichtlichen Übernahme anderer Planinhalte schon o. S. 158 ff. mit Fn. 745.

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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dd) Integration raumbedeutsamer Fachplanungen in den Regionalplan Im Einklang mit § 8 Abs.  6 ROG sollen die Regionalpläne zudem diejeni­ gen raumbedeutsamen Fachplanungen zusammenführen,1898 die sich zur Auf­ nahme in den Regionalplan eignen, zur Koordinierung von Raumansprüchen er­ forderlich sind und durch Ziele und Grundsätze der Raumordnung gesichert werden können.1899 Hierzu gehören u. a.1900 die raumbedeutsamen Erfordernisse und Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege im Landschafts­ rahmenprogramm und in Landschaftsrahmenplänen.1901 Von den sonstigen in den Regionalplan zu integrierenden Fachplänen1902 heben sich die letztgenann­ ten Landschaftsrahmenpläne ab, weil sie ihrerseits schon von den Regionalver­ bänden aufgestellt werden: Gem. § 10 Abs. 4 BNatSchG i. V. m. § 17 Abs. 3 S. 1 NatSchG BW sind die Regionalverbände – insoweit als Fachplanungsträger1903 – auch für die Landschaftsrahmenplanung für Teile des Landes i. S. v. § 10 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 BNatSchG zuständig. Anders als in einigen anderen Ländern1904 werden die baden-württembergischen Landschaftsrahmenpläne dabei nicht unmittelbar als Teil des Regionalplans erlassen (sog. Primärintegration1905), sondern zunächst se­ parat für die Planungsregion aufgestellt1906 und nachträglich unter Abwägung mit den anderen Belangen als Ziele und Grundsätze der Raumordnung in die Regio­ nalpläne integriert (z. B. als regionale Grünzüge;1907 sog. Sekundärintegration).1908 1898

Vgl. LT-Drucks. BW 13/1883, S. 35; Gerhardt/Rasch/Bihr, in: PdK BW, LplG, § 11 (Be­ arbeitung 2010) Erl. 6. 1899 Vgl. § 11 Abs. 5 S. 1 LplG BW, der das ROG damit nachrichtlich wiederholt. Spezialge­ setzlich z. B. auch § 7 Abs. 3 S. 2 LWaldG BW (für die forstlichen Rahmenpläne). 1900 Vgl. im Einzelnen die beispielhafte („insbesondere“) Aufzählung in § 11 Abs. 5 S. 2 LplG BW, die weitgehend derjenigen des § 7 Abs. 3 S. 2 ROG 1998 entspricht; zu den Tatbestands­ merkmalen des § 7 Abs. 3 ROG 1998 z. B. Kirchmann, Integration, S. 66 ff. 1901 Zur mehrstufigen Landschaftsplanung vgl. §§ 8 ff. BNatSchG und bereits o. S. 43 f. 1902 Vgl. z. B. § 7 Abs. 3 S. 2 i. V. m. § 65 Abs. 1 Nr. 5 LWaldG BW (forstliche Rahmenplanung durch Forstbehörden), § 15 Abs. 1 LAbfG BW (Abfallwirtschaftspläne durch oberste Abfall­ rechtsbehörde), § 17 Abs. 2 NatSchG BW (Landschaftsrahmenprogramm durch Ministerium). 1903 Zur Einordnung der Landschaftsplanung als Fachplanung s. o. S. 43 f. 1904 So in Bayern (vgl. Art. 4 Abs. 1 Nr. 2 BayNatSchG), Hessen (vgl. für den regionalen Flä­ chennutzungsplan im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main § 8 Abs.  1 Nr.  2 MetropolG und o. S. 234 ff.), Nordrhein-Westfalen (vgl. § 18 Abs. 2 LPlG NW) und Sachsen (vgl. § 6 Abs. 1, 4 S. 2 SächsNatSchG); vgl. auch die (zum Teil nicht mehr aktuelle) Übersicht von Glaser, JuS 2010, 209 (213). 1905 In dieser Terminologie z. B. Ludwig, Planungsinstrumente, S. 109; Spannowsky, in: Bie­ lenberg/Runkel/‌Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K 7 (Bearbeitung 2005) Rn. 92; Glaser, JuS 2010, 209 (213); Kirchmann, Integration, S. 67; Bartsch, Hochwas­ serschutz, S. 122 f.; ähnlich Erbguth/Müller/‌Koch, ostdeutsche Länder, S. 154, die zwischen der „unmittelbaren (primären) und mittelbaren (sekundären) Integration“ unterscheiden. 1906 Zur Alleinzuständigkeit der Verbandsversammlung für die Beschlussfassung vgl. § 37 Abs. 2 S. 2 Nr. 3 LplG BW; LT-Drucks. BW 13/1883, S. 42. 1907 Vgl. § 11 Abs. 3 S. 2 Nr. 7 LplG BW. 1908 Vgl. § 10 Abs.  4 BNatSchG i. V. m. § 17 Abs.  3 S.  4 NatSchG BW; LT-Drucks. BW 13/1883, S.  42: „Landschaftsrahmenplan ist eine der wesentlichen Planungsgrundlagen für die Regionalplanung“; Engel/Ketterer, VBlBW 2010, 293 (295); kritisch Gust, in: FS Kisten­

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

Eine weitere Kategorie regionalplanerischer Festlegungen1909 sind Vorschläge („V“) der Regionalverbände, raumbedeutsame Fachplanungen des Landes auf­ zustellen, zu ändern oder zu ergänzen.1910 Bindungswirkungen gegenüber dem Land als Fachplanungsträger1911 oder gar eine Pflicht zur Verwirklichung etwaiger Infrastrukturvorhaben entfalten die Vorschläge freilich nicht.1912 ee) Planungszeitraum und Form der Regionalpläne Nach § 11 Abs. 9 LplG BW kann die oberste Raumordnungs- und Landespla­ nungsbehörde nur über den Planungszeitraum und die Form der Regionalpläne Weisungen erteilen.1913 Ohne mit dem Weisungsrecht den Inhalt eines Regional­ plans noch1914 unmittelbar beeinflussen zu können,1915 kann sie dazu nach § 51 LplG BW1916 eine Verwaltungsvorschrift erlassen. Die letzte Verwaltungsvorschrift datiert aus dem Jahr 20051917 und trat aufgrund ihrer Befristung inzwischen außer Kraft.1918 Ihrem Zweck entsprechend, einheitlich aufgestellte, gegliederte und les­ bare Regionalpläne sicherzustellen,1919 kann sie gleichwohl weiter Richtschnur für die Auslegung des insoweit zurückhaltenden LplG BW sein.1920 Insbesondere wer­ macher, S.  351 (355): „gesetzgeberischer Kunstgriff“, „nicht tragfähige juristische Esels­ brücke“. Zur bundesrechtlichen Offenheit für beide Lösungen BT-Drucks. 16/12274, S. 56; die Primärintegration noch ausdrücklich zulassend § 7 Abs. 3 S. 2 Nr. 1 Hs. 2 ROG 1998. 1909 Wie hier die Abgrenzung zu den Zielen und Grundsätzen der Raumordnung betonend (zum mit § 25 Abs. 2 LplG BW wortgleichen § 17 Abs. 2 LplG BW 1983) Angst/Kröner/Traulsen, Landesplanungsrecht BW, § 17 Rn. 8. 1910 Vgl. § 25 Abs. 2 LPlG BW; vorher schon 1.2 der Grundsätze der Landesregierung über das Zusammenwirken der Regionalplanung und der raumbedeutsamen Fachplanungen des Landes (Beteiligungsgrundsätze) v. 27.9.1979 (GABl. BW S. 1238); deutlicher noch zur Zu­ lässigkeit solcher Vorschläge nicht nur im Einzelfall, sondern auch im Regionalplan § 8 Abs. 8 LplG BW 1983/1992. 1911 Vgl. (zum gleichlautenden § 17 Abs. 2 LplG BW 1983) LT-Drucks. BW 8/4084, S. 53. 1912 Allgemein zu den Grenzen der Raumordnung gegenüber den Fachplanungen bereits o. S. 47 f. 1913 Vgl. auch bereits o. S. 367. 1914 Zum früheren § 28 Abs. 1 S. 2 LplG BW 1972, der ein Weisungsrecht über die Grundzüge der Planung vorsah, vgl. bereits o. S. 334 f., 367. 1915 VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 (462); 2012, 394 (396); vgl. auch VG Stuttgart, BWGZ 1998, 312 (312); Wirtschaftsministerium BW, LT-Drucks. BW 12/1234, S. 3 f.: „kein fachliches Weisungsrecht über den Inhalt des Regionalplans“. 1916 Zum Erfordernis einer Ermächtigungsgrundlage für eine Verwaltungsvorschrift gegen­ über den Regionalverbänden vgl. o. S. 159. 1917 Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums über die Aufstellung von Regional­ plänen und die Verwendung von Planzeichen v. 14.9.2005 (GABl. BW S. 702); im Folgenden: Verwaltungsvorschrift Regionalpläne BW. 1918 Vgl. 8. der Verwaltungsvorschrift Regionalpläne BW (s. o. Fn. 1917): 31. Dezember 2012. 1919 Vgl. 1. der Verwaltungsvorschrift Regionalpläne BW (s. o. Fn. 1917). 1920 Anders z. B. 4.1 der Verwaltungsvorschrift Regionalpläne BW (s. o. Fn. 1917), der dem neuen § 11 Abs. 7 S. 1 Hs. 2 LplG BW widerspricht: Vorrang- und Ausschlussgebiete für Wind­ kraftanlagen.

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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den die Regionalpläne gem. § 12 Abs. 10 LplG BW als Satzungen festgestellt. Sie sind in Form von Text und Karten1921 in der Regel für einen mittelfristigen Zeit­ raum1922 von rund 15 Jahren aufzustellen.1923 c) Ablauf der Aufstellung eines Regionalplans im Überblick Die Aufstellung, Fortschreibung und sonstige Änderung eines Regionalplans durch einen Regionalverband verläuft in ähnlichen Verfahrensschritten wie bei den Trägern der Regionalplanung außerhalb Baden-Württembergs.1924 aa) Ausarbeitung des Planentwurfs durch die Verbandsverwaltung Das Planungsverfahren wird durch einen Beschluss der Verbandsversammlung oder eines beschließenden Ausschusses1925 eingeleitet.1926 Für die technische Aus­ arbeitung des Planentwurfs sind – wie inzwischen auch in einigen anderen Län­ dern1927 – keine staatlichen Stellen, sondern traditionell1928 die Regionalverbände selbst zuständig.1929 Diese Aufgabe des Regionalverbands1930 wird von der Ver­ bandsverwaltung unter Leitung des Verbandsdirektors1931 erfüllt. Da es sich hier­ bei um kein Geschäft der laufenden Verwaltung handelt, ist er verbandsintern1932 1921

Vgl. 4. und 4.3 der Verwaltungsvorschrift Regionalpläne BW (s. o. Fn. 1917): Raumnut­ zungskarte im Maßstab 1:50000. 1922 So § 3 Abs. 1 LplG BW allgemein für die Raumordnungspläne. 1923 Vgl. 3. der Verwaltungsvorschrift Regionalpläne BW (s. o. Fn. 1917); ebenso schon 3. des Erlaßes des Innenministeriums über die Aufstellung der Regionalpläne v. 10.6.1975 (GABl. BW S. 769) und 2. der Anordnung des Innenministeriums über die Aufstellung von Regional­ plänen v. 27.6.1986 (GABl. BW S. 646). 1924 Vgl. dazu zusammenfassend o. S.  315 ff. Grafisch dargestellt (aber an einigen Stellen nicht mehr aktuell) ist das Planungsverfahren der baden-württembergischen Regionalpläne z. B. von Mäding, RuR 1987, 49 (52) und Fischer, in: Der Kreis, Bd. 4a, S. 352 (358). 1925 Vgl. § 37 Abs. 2 S. 2 Nr. 2 LplG BW, wonach nur die (abschließende) Feststellung des Regionalplans durch Satzung im Fall einer (Erst-)Aufstellung oder Gesamtfortschreibung (dazu sogleich S. 385) nicht auf beschließende Ausschüsse übertragen werden kann; strenger noch (zu § 14 Abs. 2 S. 2 Nr. 2 LplG BW 1972) Mattes, Regionalverbände, S. 86: nur Verbands­ versammlung. 1926 Vgl. 5.1 der Verwaltungsvorschrift Regionalpläne BW (s. o. Fn. 1917). 1927 Vgl. zusammenfassend o. S. 316 f. mit Fn. 1173. 1928 Vgl. bereits o. S. 333 ff. 1929 Vgl. z. B. auch Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S. 121, 146; Backhaus, Ge­ meinden in der Landesplanung, S. 70; Einig, in: Mielke/Münter (Hrsg.), Regionalisierungsan­ sätze, S. 4 (6); Knemeyer, BayBgm. 1993, 255 (256); Fischer, in: Der Kreis, Bd. 4a, S. 352 (353); Mäding, RuR 1987, 49 (51 f.); Weyl, in: Becker-Marx (Hrsg.), Zukunftssicherung, S. 90 (108). 1930 Vgl. § 41 Abs. 1 S. 1 LplG BW. 1931 Vgl. § 40 Abs. 2 i. V. m. § 39 Abs. 3 LplG BW und bereits o. S. 373 f. 1932 Vgl. zum Weisungsrecht der verselbstständigten Träger der Regionalplanung anderer Länder gegenüber einer staatlichen Planungsstelle zusammenfassend o. S. 316.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

an die Weisungen der Verbandsversammlung und der Ausschüsse gebunden, in­ dem er ihre Beschlüsse vollzieht.1933 Gem. § 38 Abs. 1 S. 1 LplG BW bereitet der Planungsausschuss unter Vorsitz des Verbandsvorsitzenden1934 die Verhandlungen der Verbandsversammlung über die Aufstellung der Regionalpläne vor;1935 der Pla­ nungsausschuss bestimmt damit maßgeblich den Ablauf des Planungsverfahrens und den Inhalt des späteren Regionalplans.1936 Die Aufgaben der Verbandsverwaltung im Planungsverfahren umfassen die Umweltprüfung,1937 die Unterrichtung der Raumordnungsbehörden über den Fort­ gang der Planungen1938 sowie die (nunmehr einstufige1939) Behörden- und Öf­ fentlichkeitsbeteiligung.1940 Zu den zu beteiligenden Behörden gehören alle be­ nachbarten Träger der Regionalplanung,1941 Gemeinden,1942 übrigen Träger der Bauleitplanung und Landkreise.1943 Soweit sie vom Regionalplan berührt sein kön­ nen, ist ferner anderen öffentlichen Stellen (z. B. Regierungspräsidien, unteren Verwaltungsbehörden1944 und IHKs1945), den an die Raumordnungspläne gebunde­ nen Personen des Privatrechts1946 (z. B. DB Netz AG1947) und den anerkannten Na­ turschutzvereinen Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben.1948

1933

Vgl. § 40 Abs. 2 i. V. m. § 39 Abs. 2 S. 3 LplG BW. § 38 Abs. 2 S. 1 LplG BW; zur Möglichkeit, den Verbandsdirektor mit dem Vorsitz zu be­ auftragen, vgl. § 38 Abs. 2 S. 2 LplG BW und bereits o. S. 369 f. 1935 Anschaulich dazu z. B. § 4 Abs. 1 Nr. 1 der Organisationssatzung des Regionalverbands Mittlerer Oberrhein (s. o. Fn. 1774): „regelmäßige Beratung über den Stand und den Fortgang der Arbeiten am Regionalplan und dessen Fortschreibung“. 1936 Allgemein zur großen Bedeutung des Planungsausschusses im Vergleich zur Verbands­ versammlung Schulte, in: FS Ernst, S. 385 (386). 1937 Vgl. § 2a LplG BW, der weitgehend von § 9 ROG verdrängt wurde. 1938 Vgl. § 12 Abs. 9 LplG BW. 1939 Zur früheren Rechtslage unter Geltung von § 31 LplG BW 1972 und § 9 LplG BW 1983/1992 (zunächst Beteiligung bei der Ausarbeitung und später Zuleitung des ausgearbeite­ ten Planentwurfs) z. B. Steger, BWGZ 1984, 293 (305); Mäding, RuR 1987, 49 (52); SchmidtAßmann/Trute, in: Maurer/Hendler (Hrsg.), BWStVR, S.  360; Backhaus, Gemeinden in der Landesplanung, S. 70 f.; ausdrücklich davon abkehrend (mit dem LplG BW 2003) LT-Drucks. BW 13/1883, S. 36; Döring (Wirtschaftsminister), LT-Plenarprotokoll BW 13/42, S. 2871. 1940 Vgl. § 12 Abs. 2–7 LplG BW, der § 10 ROG teilweise ergänzt und teilweise nachrichtlich wiederholt. 1941 Vgl. § 12 Abs. 5 S. 2 LplG BW. 1942 Zum Erfordernis einer solchen Verfahrensbeteiligung aufgrund der Organisationsstruktur der Regionalverbände vgl. bereits o. S. 356 ff. 1943 Vgl. § 12 Abs. 2 Nr. 1 LplG BW. 1944 Zu ihnen schon o. S. 350 ff. 1945 Vgl. Anlage 3 B. der Verwaltungsvorschrift Regionalpläne BW (s. o. Fn. 1917) und die Legaldefinition in § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG. 1946 I. S.v. § 4 Abs. 3 LplG BW, der inhaltsgleich mit § 4 Abs. 1 S. 2 ROG ist (vgl. zu ihm o. S. 121 ff.). 1947 Vgl. Anlage 3 C. der Verwaltungsvorschrift Regionalpläne BW (s. o. Fn. 1917). 1948 Vgl. § 12 Abs. 2 Nr. 2, 3 LplG BW. 1934

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bb) Beschluss des Regionalplans durch die Verbandsversammlung So wie es der allgemeinen Verteilung der Organkompetenzen in den Regio­ nalverbänden entspricht,1949 wird der Regionalplan grundsätzlich von der Ver­ bandsversammlung in einer offenen Abstimmung mit (einfacher) Stimmen­ mehrheit1950 beschlossen. Die Zuständigkeit kann bei bloßen Teilfortschreibungen und sonstigen Änderungen des Regionalplans von der Verbandsversammlung zur dauernden Erledigung auf einen beschließenden Ausschuss übertragen wer­ den, wenn die Grundzüge der anzustrebenden Ordnung und Entwicklung der Re­ gion nicht wesentlich berührt werden und alle Gemeinden den Zielen der Raum­ ordnung zugestimmt haben, die für sie voraussichtlich eine Anpassungspflicht begründen.1951 Der Regionalplan ist von der Verbandsversammlung bzw. von einem beschlie­ ßenden Ausschuss durch Satzung festzustellen.1952 Aus der Rechtsnatur des Regio­ nalplans als Satzung folgt: Der gesamte Regionalplan ist eine unter dem Landes­ gesetz stehende Rechtsvorschrift, gegen die gem. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 4 AGVwGO BW die Normenkontrolle statthaft ist,1953 und die dem Regional­ verband als richtigem Antragsgegner i. S. v. § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO zuzurechnen ist.1954 cc) Verbindlicherklärung des Regionalplans durch die oberste Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde An der Stellung der Regionalverbände als richtige Antragsgegner i. S. v. § 47 Abs.  2 S.  2 VwGO wird erkennbar, dass sie selbst Träger der Regionalplanung sind.1955 Daran ist festzuhalten, obwohl die Ziele und Grundsätze der Raumord­ nung des Regionalplans1956 gem. § 13 Abs.  1 LplG BW noch von der obersten Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde für verbindlich erklärt werden müs­ sen. Zwar kann der Regionalplan bzw. die Fortschreibung desselben ohne diese 1949

Vgl. dazu o. S. 368 ff. § 35 Abs. 10 S. 3 LplG BW i. V. m. § 37 Abs. 6 GemO BW. 1951 § 37 Abs. 2 S. 1, 2 Nr. 2 LplG BW; vgl. auch § 38 Abs. 1 S. 1 Var. 2 LplG BW und bereits o. S. 370 f. 1952 Vgl. § 12 Abs. 10 LplG BW. 1953 St. Rspr. des VGH Mannheim; vgl. z. B. VBlBW 2005, 434 (434); 473 (473); NuR 2007, 567 (567); U. v. 7.12.2009 – 3 S 1528/07, juris Rn. 19. 1954 Deutlich VGH Mannheim, NuR 2007, 567 (Ls. 2, 567 f.); U. v. 7.12.2009 – 3 S 1528/07, juris Rn. 21; so auch VGH Mannheim, VBlBW 2005, 434 (434); 473 (473); 2012, 394 (396); vgl. ferner schon o. S. 365; allgemein zur Normenkontrolle gegen Regionalpläne o. S. 69 ff., 319 f. 1955 Vgl. zu diesem Kriterium o. S. 69 ff. 1956 D. h. insbesondere nicht auch die nachrichtlichen Übernahmen; vgl. LT-Drucks. BW 8/4084, S. 49. 1950

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

Genehmigung des zuständigen Ministeriums für Verkehr und Infrastruktur1957 nicht in Kraft treten,1958 aber Satzungsgeber bleibt schon aus formalen Gründen der Regionalverband.1959 (1) Prüfungsumfang der Genehmigungsbehörde Die regionalplanerische Planungskompetenz ist somit von der regionalplaneri­ schen Genehmigungskompetenz zu trennen.1960 Das bestätigt auch der beschränkte Prüfungsumfang der Genehmigungsbehörde:1961 Sie prüft zunächst, ob der Regio­ nalplan nach den Vorschriften des LplG BW aufgestellt ist und sonstigen Rechts­ vorschriften (d. h. insbesondere dem ROG1962) nicht widerspricht.1963 Insoweit führt die Genehmigungsbehörde eine reine Rechtmäßigkeitskontrolle durch,1964 die die Vereinbarkeit mit dem durch Rechtsverordnung für verbindlich erklär­ ten1965 Landesentwicklungsplan1966 oder die Einhaltung der Weisungen i. S. v. § 11 Abs.  9 LplG BW1967 einschließt. Doch der Regionalplan ist erst für verbindlich 1957

Vgl. § 30 Abs. 1 LplG BW. Vgl. z. B. § 4 Abs. 1 S. 1 LplG BW: „[…] eines für verbindlich erklärten […] Regional­ plans […]“; deutlicher noch § 31 Abs. 1 S. 4 LplG BW 1972: „Mit der öffentlichen Bekannt­ machung wird der Regionalplan verbindlich.“ Anschaulich auch VGH Mannheim, NuR 2007, 567 (568): Genehmigung als „Teil des Rechtssetzungsvorgangs“; sehr weitgehend VGH Mann­ heim, VBlBW 2012, 394 (396): „Das Letztentscheidungsrecht über den Inhalt des Regional­ plans ist damit dem Land vorbehalten.“ 1959 Vgl. VGH Mannheim, NuR 2007, 567 (567 f.); U. v. 7.12.2009  – 3 S 1528/07, juris Rn. 21; Schulte, VBlBW 1988, 81 (81); vgl. auch VGH Mannheim, ZfBR 2000, 63 (64): Re­ gionalverband als „Plangeber“. Zum Gegenbeispiel Mecklenburg-Vorpommern, wo die Regio­ nalpläne durch Rechtsverordnung für verbindlich erklärt werden, vgl. o. S. 242 ff., 321 f.; im Entwurf des LplG BW 1972 (vgl. LT-Drucks. BW 5/4002, S. 13, 32 f.) war ebenfalls noch eine Verbindlicherklärung durch Rechtsverordnung vorgesehen; mit dem heutigen § 13 Abs. 1 LplG BW vergleichbar dann bereits § 31 Abs. 1 LplG BW 1972. 1960 LT-Drucks. BW 13/1883, S. 27; vgl. auch bereits o. S. 320 ff. 1961 V.a. darauf abstellend VGH Mannheim, NuR 2007, 567 (567). 1962 Sehr weitgehend (zu § 31 Abs. 1 S. 1 LplG BW 1972) Püttner/Riffel, Örtliche und über­ örtliche Planung, S. 61: umfasst unmittelbar eine Prüfung des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG (was mit Blick auf den Anwendungsvorrang des einfachen Rechts und die detaillierten Vorschriften zum Schutz der Gemeinden im LplG BW und im ROG bedenklich erscheint) und des BBauG (das sich aber – wie das heutige BauGB – nicht an die Träger der Regionalplanung richtete); zum Anwendungsvorrang des einfachen Rechts z. B. Ibler, in: FS Schenke, S. 837 (843 ff.); ders., in: ders. (Hrsg.), Symposium Maurer, S. 1 (12 f.). 1963 Vgl. § 13 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 Var. 1 und 2 LplG BW. 1964 Wie hier Gerhardt/Rasch/Bihr, in: PdK BW, LplG, § 13 (Bearbeitung 2010) Erl. 2; (zum vergleichbaren § 31 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 Var. 1 und 2 LplG BW 1972) Mattes, Regionalverbände, S. 94 f.; (zum vergleichbaren § 10 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 Var. 1 und 2 ROG 1983) Schürrle, Verbind­ licherklärung, S. 112. 1965 Vgl. 10 Abs. 1 LplG BW. 1966 Vgl. zur entsprechenden Rechtslage in den anderen Ländern bereits o. S. 320 ff. 1967 So auch schon (zum Prüfungsumfang bei § 10 Abs. 1 LplG BW 1983) Steger, BWGZ 1984, 293 (305); Angst/Kröner/Traulsen, Landesplanungsrecht BW, § 10 Rn. 2. 1958

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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zu erklären,1968 soweit sich außerdem die in ihm vorgesehene räumliche Entwick­ lung der Region in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes einfügt, wie sie sich aus Entwicklungsplänen sowie Entscheidungen des Landtags, der Landesregierung und der obersten Landesbehörden ergibt.1969 Diese zusätzlichen Tatbestandsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 LplG BW enthalten unbestimmte Rechtsbegriffe.1970 Sie wurden in Teilen schon während des LplG BW 1972Gesetzgebungsverfahrens eingefügt und lehnten sich an eine Formulierung des da­ maligen § 1 Abs. 4 S. 1 ROG 1965 zum Gegenstromprinzip an;1971 den heutigen Wortlaut erhielten sie mit dem Zusatz „wie sie sich aus Entwicklungsplänen so­ wie Entscheidungen des Landtags, der Landesregierung und der obersten Landes­ behörden ergibt“ in § 10 Abs. 1 S. 1 LplG BW 1983. Daraus wird überwiegend gefolgert, der Prüfungsumfang der Genehmigungs­ behörde reiche über eine reine Rechtmäßigkeitskontrolle hinaus.1972 Soweit die Genehmigungsbehörde prüft, ob sich die angestrebte räumliche Entwicklung der 1968 Ebenso einen Rechtsanspruch des Regionalverbands bejahend (aus § 31 Abs.  1 S.  1 LplG BW 1972) Scheurer/Angst, Landesplanungsrecht BW, § 31 Rn. 1; Gerhardt, Regional­ verbandsgesetz, Anm. zu § 31 LPlG; grundsätzlich auch Mattes, Regionalverbände, S. 94, der aber auf S. 96 f. den weiten Spielraum der Genehmigungsbehörde betont; (aus § 10 Abs. 1 S. 1 LplG BW 1983) Angst/Kröner/Traulsen, Landesplanungsrecht BW, § 10 Rn. 2; einschränkend Schürrle, S. 202 ff. Anders noch bei der staatlichen Unbedenklichkeitserklärung nach § 18 LplG BW 1962 („können“). 1969 Vgl. § 13 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 Var. 3 LplG BW. 1970 So auch (zu § 31 Abs. 1 S. 1 LplG BW 1972) Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raumordnungsund Landesplanungsrecht, M 250 (Bearbeitung 1983) Rn. 10; ähnlich (zu § 10 Abs. 1 S. 1 LplG BW 1992) Brohm, Baurecht, § 37 Rn. 19: „vage begrenzt“. 1971 Vgl. den Änderungsantrag in LT-Drucks. BW 5/5121 und den später beschlossenen § 31 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 Var. 3 LplG BW 1972: „[…] und sich die vorgesehene räumliche Entwicklung des Teilraumes in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes einfügt.“ 1972 So VGH Mannheim, VBlBW 2012, 394 (396): „[…] erschöpft sich danach nicht […] in einer Rechtskontrolle.“; Gerhardt/Rasch/Bihr, in: PdK BW, LplG, § 13 (Bearbeitung 2010) Erl. 2; ebenso schon (zu § 31 Abs. 1 S. 1 LplG BW 1972) Mattes, Regionalverbände, S. 95: „über die normale Rechtsaufsicht hinausgehendes materielles Prüfungsrecht“; Scheurer/Angst; Landesplanungsrecht BW, § 31 Rn. 1: „kein bloßes Instrument der Rechtsaufsicht“; SchmidtAßmann, DÖV 1981, 237 (242): „begrenzte Fach- oder Zweckmäßigkeitskontrolle“; (zu § 10 Abs.  1 S.  1 LplG BW 1983/1992) VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 (462): „uneinge­ schränkte Zweckmäßigkeitskontrolle“; Schürrle, Verbindlicherklärung, S.  176 ff.; SchmidtAßmann/‌Trute, in: Maurer/Hendler (Hrsg.), BWStVR, S.  361: „beschränkte Zweckmäßig­ keitskontrolle“; Brohm, Baurecht, § 37 Rn.  19: „der Fachaufsicht angenäherte und nur vage begrenzte Zweckmäßigkeitskontrolle“; Rautenberg, DVBl. 2003, 768 (770 mit Fn. 18): „stark politisch aufgeladenes Fachaufsichtsrecht“; Angst/‌Kröner/‌Traulsen, Landesplanungsrecht BW, § 10 Rn. 2: „kein bloßes Instrument der Rechtsaufsicht“, „sachliche Prüfungsbefugnis“, „um­ fassende Zweckmäßigkeitskontrolle allerdings nicht eröffnet“; ebenso (zum vergleichbaren § 9 Abs. 5 S. 1 LPlG MV und mit Verweis auf die Rspr. des VGH Mannheim) OVG Greifs­ wald, U. v. 3.4.2013  – 4 K 24/11, juris Rn.  67, 115: „planerische Komponente“; a. A. Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S. 193 f.: nur Rechtmäßigkeitskontrolle (beruhend auf der eigenen Annahme, Entscheidungen des Landtags, der Landesregierung oder der obers­ ten Landesbehörden könnten ohnehin keine Bindungswirkungen gegenüber der Regional­ planung entfalten); einschränkend auch (mit Verweis auf das beschränkte Weisungsrecht in

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

Planungsregion in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes einfügt, überschneidet sich der Prüfungsmaßstab jedoch schon nach seiner Entstehungs­ geschichte mit dem Gegenstromprinzip.1973 So entspricht der Wortlaut des § 13 Abs. 1 Hs. 2 Var. 3 LplG BW noch heute teilweise demjenigen des § 1 Abs. 3 Hs. 1 ROG und des (ihn inhaltsgleich wiederholenden) § 2 Abs. 2 Hs. 1 LplG BW. Auf den ersten Blick ist die Einhaltung dieses Gegenstromprinzips eine reine Recht­ mäßigkeitskontrolle i. S. v. § 13 Abs. 1 Hs. 2 Var. 2 LplG BW am Maßstab des § 1 Abs. 3 Hs. 1 ROG. Damit würde aber verkannt, dass das Einfügen in die ange­ strebte räumliche Entwicklung des Landes von der Genehmigungsbehörde nicht nur an den Entwicklungsplänen1974 sowie den Entscheidungen des Landtags1975 und der Landesregierung1976 zu messen ist, sondern auch an den Entscheidungen der obersten Landesbehörden.1977 Denn das für die Genehmigung zuständige Mi­ nisterium für Verkehr und Infrastruktur zählt selbst zu diesen obersten Landes­ behörden.1978 Es kann also mit seinen eigenen verlautbarten1979 Entscheidungen mitbestimmen, in welche räumliche Entwicklung sich der Regionalplan einfügen muss und ihr unzweckmäßig erscheinende Festlegungen des Regionalplans von der Verbindlicherklärung ausnehmen.1980 Da § 13 Abs.  1 Hs.  2 Var.  3 LplG BW keine zeitliche Einschränkung vorsieht,1981 kann das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur solche Entscheidungen sogar noch treffen, nachdem ihm der Regio­ nalverband einen als Satzung festgestellten Regionalplan zur Genehmigung vor­ gelegt hat.1982 § 13 Abs. 1 Hs. 2 Var. 3 LplG BW gibt der Genehmigungsbehörde mithin die Befugnis zur Zweckmäßigkeitskontrolle des Regionalplans,1983 indem sie Entscheidungen zur angestrebten räumlichen Entwicklung des gesamten Lan­ des1984 nach ihrer eigenen planerischen Gestaltungsfreiheit treffen und damit zu­ § 8 Abs. 4 LplG BW 1983) Steger, BWGZ 1984, 293 (306); Schulte, VBlBW 1988, 81 (81 mit Fn. 5): kein planerisches Ermessen der obersten Landesplanungsbehörde. 1973 Darauf schon zu Recht hinweisend Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S. 194, der in § 10 LplG BW 1992 eine landesrechtliche Umsetzung des rahmenrechtlichen § 1 Abs. 4 S. 1 ROG 1965 sah; bei der Auslegung des § 10 Abs. 1 S. 1 LplG BW 1983 ebenfalls darauf zu­ rückgreifend Schürrle, Verbindlicherklärung, S. 180. 1974 D. h. gem. § 6 LplG BW dem Landesentwicklungsplan und den fachlichen Entwicklungs­ plänen. 1975 Z. B. einer Stellungnahme zu einem Entwicklungsplan gem. § 9 Abs. 2 LplG BW. 1976 Z. B. den Landesentwicklungsbericht gem. § 29 LplG BW. 1977 Z. B. dem (in Form einer Verwaltungsvorschrift von verschiedenen Ministerien zusam­ men erlassenen) Windenergieerlass Baden-Württemberg (s. o. Fn. 1414). 1978 Vgl. § 7 LVG BW. 1979 Angst/Kröner/Traulsen, Landesplanungsrecht BW, § 10 Rn. 2. 1980 VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 (462); 2012, 394 (396). 1981 Vgl. vielmehr den Wortlaut: „[…] vorgesehene räumliche Entwicklung der Region in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes […]“. 1982 Vgl. (jeweils ohne Begründung) VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 (462); 2012, 394 (396); VG Stuttgart, U. v. 8.2.2007 – 12 K 2961/06, juris Rn. 27; Angst/Kröner/Traulsen, Lan­ desplanungsrecht BW, § 10 Rn. 2; Brohm, Baurecht, § 37 Rn. 19. 1983 Vgl. auch schon o. S.  320 ff. zusammenfassend zu anderen Ländern mit ähnlichem Prüfungsmaßstab. 1984 Dies zu Recht betonend Scheurer/Angst, Landesplanungsrecht BW, § 31 Rn. 1.

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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gleich den Prüfungsmaßstab für die Genehmigung der Regionalpläne selbst mit­ bestimmen darf.1985 Doch die Befugnis der Genehmigungsbehörde, solche Entscheidungen zu tref­ fen, wird dadurch beschränkt, dass die Zuständigkeiten für die verschiedenen raumordnerischen Aufgaben im LplG BW jeweils verteilt sind.1986 So steht der obersten Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde auch als Genehmigungs­ behörde gerade kein fachliches Weisungsrecht mehr über die Inhalte der Regio­ nalpläne zu (vgl. § 11 Abs. 9 LplG BW1987).1988 Auf ähnliche Weise begrenzt § 12 Abs. 5 S. 2 LplG BW die Entscheidungskompetenz der obersten Raumordnungsund Landesplanungsbehörde auf Fälle, in denen eine Abstimmung der benachbar­ ten Regionalverbände nicht zustande kommt. Deshalb widerspricht es der Syste­ matik des LplG BW, § 13 Abs. 1 Hs. 2 Var. 3 LplG BW als generalklauselartige Ermächtigung an die Genehmigungsbehörde zur Zweckmäßigkeitskontrolle der Regionalpläne auszulegen. Dementsprechend darf die Genehmigungsbehörde ihre Entscheidungen nicht unmittelbar auf § 13 Abs. 1 Hs. 2 Var. 3 LplG BW stützen, um die im sonstigen LplG BW getroffene Kompetenzverteilung zwischen den ver­ selbstständigten Regionalverbänden, den staatlichen Raumordnungsbehörden, der Landesregierung und des Landtags nicht zu umgehen. Insbesondere darf die Ge­ nehmigungsbehörde keine Entscheidungen treffen, die unvereinbar sind mit den – für die Regionalpläne verbindlichen1989 – Festlegungen des Landesentwicklungs­ plans.1990 Da die Genehmigungsbehörde für jede dieser Entscheidungen über eine Kompetenzgrundlage verfügen muss, die ihr diese Gestaltungsfreiheit erst zu­ gesteht, ist ihre Kontrollbefugnis im Rahmen des § 13 Abs. 1 Hs. 2 Var. 3 LplG BW also mittelbar beschränkt.1991

1985

In diesem Sinne VGH Mannheim, VBlBW 2012, 394 (396); wohl auch Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, M  250 (Bearbeitung 1983) Rn.  10: „erhebliches Maß an eigenem Beurteilungsermessen“; zu den gleichwohl begrenzten Entschei­ dungsmöglichkeiten der Genehmigungsbehörde und zur gerichtlichen Kontrolle vgl. noch so­ gleich S. 390 ff. 1986 Zur Zuständigkeitsverteilung bei den weiteren Aufgaben vgl. noch u. S. 393 ff. 1987 Vgl. bereits o. S. 334 f., 367, 382 f. 1988 Darauf schon bei § 8 Abs. 4 LplG BW 1983 hinweisend Steger, BWGZ 1984, 293 (306, 313); vgl. auch Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S. 193: „Eine Fachaufsicht durch die Hintertür sollte somit ausgeschlossen werden.“; anders (aber ohne eine spezielle Kom­ petenzgrundlage für die Entscheidungen der obersten Landesbehörden zu verlangen) VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 (462): Landesgesetzgeber hat § 10 Abs. 1 S. 1 LplG BW 1992 gerade nicht an § 8 Abs.  4 LplG BW 1992 angepasst und erlaubt deswegen eine „uneinge­ schränkte Zweckmäßigkeitskontrolle“. 1989 Vgl. nur § 4 Abs.  1 S.  1 Nr.  1, § 8 Abs.  2 S.  1 ROG sowie o. S.  376 f. und soeben S. 386 ff. 1990 Vgl. § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 ROG und bereits Mattes, Regionalverbände, S. 96. 1991 Wie hier auf Kompetenzgrenzen hinweisend Mattes, Regionalverbände, S. 96 f.; Schürrle, Verbindlicherklärung, S.  186 ff.; a. A. VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 (462): „uneinge­ schränkte Zweckmäßigkeitskontrolle“; vgl. dazu auch die teilweise differenzierenden Nachw. in Fn. 1972.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

(2) Entscheidungsmöglichkeiten der Genehmigungsbehörde Nachdem die Genehmigungsbehörde die Ziele und Grundsätze des vor­gelegten Regionalplans nach diesen Maßstäben überprüft hat, entscheidet sie gegen­ über dem Regionalverband durch Verwaltungsakt i. S. v. § 35 S.  1 LVwVfG BW.1992 Die Entscheidungsmöglichkeiten der Genehmigungsbehörde reichen von der vollständigen Ablehnung der Genehmigung bis hin zur vollständi­ gen Verbindlicherklärung des Regionalplans. Typischerweise werden einzelne Ziele oder Grundsätze der Regionalpläne von der Genehmigung ausgeklam­ mert (vgl. „soweit“ in § 13 Abs. 1 LplG BW);1993 eine solche Teilgenehmigung ist begründungsbedürftig1994 und muss nach dem Rechtsgedanken des § 139 BGB dem Willen des Regionalverbands entsprechen.1995 Da auf die Genehmigung des Regionalplans ein Anspruch des Regionalverbands besteht,1996 sind Neben­ bestimmungen nur im Rahmen des § 36 Abs. 1 LVwVfG BW zulässig und v. a. als Auflagen i. S. v. § 36 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG BW denkbar.1997 Dagegen ist es der Genehmigungsbehörde1998 verwehrt, Änderungen des Regionalplans selbst vorzunehmen.1999 Den Regionalverbänden steht gegen eine (teilweise) Versagung der Genehmi­ gung und gegen eine etwaige Änderung des Regionalplans durch die Genehmi­

1992

Insbesondere zur Außenwirkung schon o. S. 365 mit den Nachw. in Fn. 1707. Vgl. das Muster für die Bekanntmachung der Genehmigung als Anlage 6 der Verwal­ tungsvorschrift Regionalpläne BW (s. o. Fn. 1917); dazu schon zusammenfassend für die ande­ ren Länder o. S. 320 ff. 1994 Vgl. § 39 LVwVfG BW. 1995 Vgl. (zum – mit § 13 Abs. 1 LplG BW vergleichbaren – § 9 Abs. 5 S. 1 LPlG MV) OVG Greifswald, U. v. 3.4.2013 – 4 K 24/11, juris Ls. 3, Rn. 116; U. v. 19.6.2013 – 4 K 27/10, juris Rn. 130. 1996 Vgl. den Wortlaut des § 13 Abs. 1 Hs. 1 LplG BW („[…] werden […] für verbindlich er­ klärt […]“) und die Nachw. in Fn. 1968. 1997 Zurückhaltender (und keinen Fall des § 36 Abs. 1 LVwVfG BW annehmend) Schürrle, Verbindlicherklärung, S. 217. Im Entwurf des späteren § 31 Abs. 1 LplG BW 1972 i. d. F. des Antrags des Sonderausschusses Verwaltungsreform (LT-Drucks. BW 5/4901, S. 13) war noch eine spezielle Klausel vorgesehen („Die Genehmigung kann unter Auflagen und Bedingungen erteilt werden.“), die aber auf Gegenantrag (vgl. LT-Drucks. BW 5/5121: „erhebliche rechtliche Bedenken“) wieder gestrichen wurde. 1998 Gem. § 44 Abs. 1, 3 LplG BW i. V. m. §§ 122 f. GemO BW ist es hingegen theoretisch denkbar, dass die Rechtsaufsichtsbehörde die Aufstellung bzw. Änderung eines Regionalplans mit Verweis auf eine Pflicht, die dem Regionalverband gesetzlich obliegt (z. B. aus § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 ROG), anordnet und im Wege der Ersatzvornahme sogar selbst durchführt. 1999 Vgl. zu entsprechenden (vom Landkreistag und der Arbeitsgemeinschaft der Regio­ nalverbände abgelehnten) Überlegungen, eine solche Ermächtigung in das LplG BW 2003 aufzunehmen, LT-Drucks. BW 13/1883, S.  26 ff.; Döring (Wirtschaftsminister), LT-Plenar­ protokoll BW 13/42, S. 2871. Zu entsprechenden Vorschriften in manchen Landesplanungs­ gesetzen anderer Länder vgl. o. S. 320 ff.; wie hier (zum – mit § 13 Abs. 1 LplG BW vergleich­ baren – § 9 Abs. 5 S. 1 LPlG MV) OVG Greifswald, U. v. 3.4.2013 – 4 K 24/11, juris Ls. 3, Rn. 116 f.; U. v. 19.6.2013 – 4 K 27/10, juris Rn. 130 f., 136, 139. 1993

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gungsbehörde der Verwaltungsrechtsweg offen.2000 In Betracht kommt insbeson­ dere die Verpflichtungsklage2001 auf (vollständige)  Erteilung der Genehmigung und ausnahmsweise die Anfechtungsklage2002 (z. B. gegen einzelne Auflagen2003). Dabei ist grundsätzlich ein gerichtlich nicht voll überprüfbarer Beurteilungsspiel­ raum der Genehmigungsbehörde auf Tatbestandsseite ebenso abzulehnen2004 wie ein Ermessens- oder Abwägungsspielraum auf Rechtsfolgenseite.2005 Daher müs­ sen die Verwaltungsgerichte umfassend prüfen, ob der Regionalplan von der Ge­ nehmigungsbehörde zu Recht als rechtswidrig i. S. v. § 13 Abs. 1 Hs. 2 Var. 1 und 2 LplG BW eingestuft wurde. Selbst soweit die Genehmigungsbehörde gem. § 13 Abs. 1 Hs. 2 Var. 3 LplG BW nicht auf eine bloße Rechtmäßigkeitskontrolle be­ schränkt ist, hat ihr der Landesgesetzgeber keinen Beurteilungsspielraum zu­ gestanden. Denn sie darf die Genehmigung des ihr vom Regionalverband vorgeleg­ ten Regionalplans nur verweigern, soweit sich die im Regionalplan vorgesehene räumliche Entwicklung der Region nicht in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes „einfügt“. Dieser – etwa auch von § 1 Abs. 3 Hs. 1 ROG, § 2 Abs. 2 Hs. 1 LplG BW und § 34 Abs. 1 S. 1 BauGB verwendete2006 – unbestimmte Rechts­ begriff ist auslegungsbedürftig und -fähig und damit einer umfassenden gericht­ lichen Subsumtion zugänglich.2007 Entspricht der Regionalplan danach auch den Tatbestandsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 Hs. 2 Var. 3 LplG BW, muss das Ver­ waltungsgericht die Genehmigungsbehörde gem. § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO dazu verpflichten, den Regionalplan zu genehmigen, weil § 13 Abs. 1 Hs. 1 LplG BW kein behördliches Ermessen i. S. v. § 114 S. 1 Hs. 1 VwGO einräumt.2008 Ausnahmsweise kann die gerichtliche Kontrolldichte bei der Genehmigung des Regionalplans beschränkt sein. Das folgt daraus, dass die Genehmigungsbehörde mit ihren Entscheidungen selbst mitbestimmen darf, in welche angestrebte räum­ liche Entwicklung des Landes sich der Regionalplan einfügen muss.2009 Diese Ent­ 2000 VG Stuttgart, U. v. 8.2.2007 – 12 K 2961/06, juris Rn. 24 (das zugleich die Klagebefug­ nis gem. § 42 Abs. 2 VwGO einer Gemeinde der Planungsregion verneint). 2001 Vgl. Schürrle, Verbindlicherklärung, S. 218. 2002 So (ohne auf die Möglichkeit einer Verpflichtungsklage einzugehen) Gerhardt/Rasch/ Bihr, in: PdK BW, LplG, § 13 (Bearbeitung 2010) Erl. 1. 2003 Grundlegend zur isolierten Anfechtbarkeit von Nebenbestimmungen BVerwGE 112, 221 ff. 2004 So aber wohl Schürrle, Verbindlicherklärung, S. 179: „eigener planerischer Abwägungsund Gestaltungsspielraum“. Wie hier zum „Einfügen“, aber gleichzeitig ein „Beurteilungs­ ermessen“ hinsichtlich der „angestrebten räumlichen Entwicklung“ einräumend (zu § 31 Abs. 1 S. 1 LplG BW 1972) Bielenberg/‌Erbguth/‌Söfker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, M 250 (Bearbeitung 1983) Rn. 10. 2005 So aber Mattes, Regionalverbände, S. 134; wohl auch VGH Mannheim, VBlBW 2012, 394 (396). 2006 Vgl. schon soeben S. 386 ff. 2007 Vgl. grundlegend zur Auslegung des § 34 BauGB BVerwGE 55, 369 (378 ff.). 2008 Zum – bereits aus dem Wortlaut des § 13 Abs. 1 Hs. 1 LplG BW folgenden – Anspruch der Regionalverbände auf Genehmigung der Regionalpläne vgl. o. Fn.  1968 und soeben Fn. 1996. 2009 Vgl. soeben S. 386 ff.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

scheidungen sind zwar ihrerseits vom Verwaltungsgericht auf ihre Rechtmäßigkeit als Maßstab für das Einfügen i. S. v. § 13 Abs. 1 Hs. 2 Var. 3 LplG BW zu überprü­ fen; soweit es sich bei ihnen aber um planerische Abwägungsentscheidungen han­ delt, sind sie nach allgemeinen Grundsätzen des Planungsrechts nur auf Abwä­ gungsfehler kontrollierbar.2010 Im Einzelfall kann die gerichtliche Kontrolle zudem begrenzt sein, indem der Genehmigungsbehörde eine naturschutzfachliche Ein­ schätzungsprärogative zugestanden wird.2011 (3) Bekanntgabe des Regionalplans durch den Regionalverband Schließlich wird der vom Regionalverband als Satzung festgestellte und von der obersten Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde für verbindlich erklärte Re­ gionalplan erst wirksam, wenn der Regionalverband2012 die Erteilung der Geneh­ migung im Staatsanzeiger öffentlich bekanntmacht.2013 Der Regionalplan selbst (mit Begründung und ausgefertigter2014 Satzung nach § 12 Abs. 10 LplG BW2015) und die Genehmigung werden beim Regionalverband und beim zuständigen Re­ gierungspräsidium2016 zur Einsichtnahme öffentlich ausgelegt.2017 Somit ist die Be­ kanntmachung des Regionalplans seit dem LplG BW 2003 derjenigen der Bauleit­ pläne2018 angeglichen.2019

2010 So wohl auch VGH Mannheim, VBlBW 2012, 394 (396): Land verfügt über „einen eige­ nen planerischen Abwägungs- und Gestaltungsspielraum“; grundlegend zur Abwägungsfehler­ lehre (in der Bauleitplanung) BVerwGE 34, 301 ff.; (in der Raumordnungsplanung) BVerwGE 118, 181 (193 ff.). 2011 Vgl. (zum – mit § 13 Abs. 1 LPlG BW vergleichbaren – § 9 Abs. 5 S. 1 LPlG MV) OVG Greifswald, U. v. 19.6.2013 – 4 K 27/10, juris Ls. 4, Rn. 147; grundlegend zur naturschutzfach­ lichen Einschätzungsprärogative (im Planfeststellungsrecht) BVerwGE 131, 274 (296 f.); (im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren) BVerwG, NVwZ 2013, 1411 (1412). 2012 Anders noch § 31 Abs. 1 S. 3 LplG BW 1972: Bekanntmachung des Regionalplans und der Genehmigung durch die oberste Landesplanungsbehörde. 2013 Vgl. § 13 Abs. 2 S. 1, 2, 3 LplG BW, der insoweit § 11 Abs. 1 ROG ergänzt. 2014 Vgl. zu dieser Wirksamkeitsvoraussetzung o. S. 320 ff. mit Fn. 1237 f. 2015 § 13 Abs. 2 S. 4 LplG BW verweist insoweit noch fälschlicherweise auf „§ 12 Abs. 7“ [LplG BW 2003], der sich aber durch Artikel 1 Nr. 7 des Gesetzes zur Änderung des Landes­ planungsgesetzes, des Gesetzes über die Errichtung des Verbands Region Stuttgart, des Natur­ schutzgesetzes und des Wassergesetzes v. 14.10.2008 (GBl. BW S. 338) in den heutigen § 12 Abs. 10 LplG BW verschoben hat. 2016 Als höherer Raumordnungsbehörde i. S. v. § 30 Abs. 2 LplG BW. 2017 Vgl. § 13 Abs. 2 S. 4 LplG BW, der insoweit § 11 Abs. 2 ROG ergänzt. 2018 Vgl. § 6 Abs. 5, § 10 Abs. 3 BauGB. 2019 Vgl. LT-Drucks. BW 13/1883, S. 38; anders noch § 10 Abs. 2 S. 1 LplG BW 1983/1992: Bekanntmachung des Textteils des Regionalplans und der Genehmigung durch den Regional­ verband.

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2. Weitere Aufgaben a) Überblick aa) Beteiligungsrechte an anderen raumplanerischen Instrumenten Wie es der Vorgabe des ROG entspricht,2020 sind die Regionalverbände an der Aufstellung der Entwicklungspläne des Landes (v. a. des Landesentwick­ lungsplans),2021 der benachbarten Regionalpläne2022 und – soweit sie berührt sein können  – an Raumordnungsverfahren zu beteiligen.2023 Das berechtigt sie, eine Stellungnahme in schriftlicher oder digitaler Form abzugeben.2024 In einem Ziel­ abweichungsverfahren können sie entweder Antragsbefugte sein (v. a. wenn sie von einem Ziel der Raumordnung des Landesentwicklungsplans abweichen wol­ len)2025 oder zu beteiligen sein als öffentliche Stelle2026, die von der Zulassung der Zielabweichung berührt sein kann (v. a. wenn ein anderer Planungsträger von einem Ziel der Raumordnung des eigenen Regionalplans abweichen will).2027 Am Ende kann das zuständige Regierungspräsidium als höhere Raumordnungs­ behörde2028 im Einzelfall eine Abweichung von einem Ziel der Raumordnung des Regionalplans zulassen, wenn die Abweichung unter raumordnerischen Ge­ sichtspunkten vertretbar ist und die Grundsätze des Regionalplans nicht berührt werden.2029 Auf die Zustimmung des Regionalverbands ist sie hierbei nicht ange­ wiesen.2030 Ebenfalls ohne Entscheidungsbefugnis sind die berührten Regional­

2020 Vgl. für die Raumordnungspläne § 10 Abs. 1 S. 1 i. V. m. § 3 Abs. 1 Nr. 5, 7, § 15 Abs. 3 S. 1 ROG und o. S. 151 f. 2021 Vgl. § 9 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 LplG BW. 2022 Vgl. 12 Abs. 5 S. 2 LplG BW und bereits o. S. 383 f. 2023 § 19 Abs. 4 S. 1 Nr. 4 LplG BW. 2024 Vgl. § 9 Abs. 3 S. 3, 4, § 12 Abs. 2 S. 3, 4, Abs. 5 S. 2, § 19 Abs. 4 S. 3, 4 LplG BW. 2025 Vgl. § 24 S. 2 LplG BW, der insoweit § 6 Abs. 2 S. 2 ROG (zu ihm schon o. S. 151 f.) in­ haltsgleich wiederholt und damit unwirksam ist (so auch Hager, in: ders. (Hrsg.), Regionalpla­ nerische Steuerung, S. 1 (3); ders., BauR 2012, 31 (37)). 2026 Vgl. dazu die Legaldefinitionen in § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG und § 1 Nr. 2 LplG BW und be­ reits o. S. 176 f. 2027 Vgl. § 24 S. 3 LplG BW, der § 6 Abs. 2 ROG wirksam i. S. v. § 28 Abs. 3 ROG ergänzt (so auch Hager, in: ders. (Hrsg.), Regionalplanerische Steuerung, S. 1 (3); ders., BauR 2012, 31 (37 f.)). 2028 Vgl. § 30 Abs. 2 LplG BW. Anders noch § 31 Abs. 2 S. 2 LplG BW 1972 und § 10 Abs. 3 LplG BW 1983/1992: oberste Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde zuständig. 2029 Vgl. § 24 S. 1 LplG BW, der weitgehend mit § 6 Abs. 2 S. 1 ROG inhaltsgleich ist (so auch Hager, in: ders. (Hrsg.), Regionalplanerische Steuerung, S. 1 (3); ders., BauR 2012, 31 (37)). Zur Auslegung dieser Tatbestandsvoraussetzungen z. B. BVerwGE 138, 301 (313 ff.); VGH Mannheim, VBlBW 2012, 357 (364 f.); VG Karlsruhe, VBlBW 2008, 392 (394 f.); Kirchberg, VBlBW 2006, 297 (298 ff.). 2030 Dies betonend (und u. a. damit eine eigene Planungshoheit der Regionalverbände ab­ lehnend) VGH Mannheim, VBlBW 2012, 394 (397); so auch schon (zu § 10 Abs. 3 LplG BW 1992) VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 (463). Die Anregungen des Landkreistags, der Ar-

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verbände an der Untersagung raumordnungswidriger Planungen und Maßnahmen zu beteiligen;2031 die ihnen zeitweise zugewiesene Antragsbefugnis wurde wieder gestrichen.2032 Zusätzliche Beteiligungsrechte an anderen Raumplanungen sind den Regional­ verbänden außerhalb des LplG BW und des ROG eingeräumt: Insbesondere sind sie wie jeder andere Träger der Regionalplanung gem. § 4 BauGB an der Aufstel­ lung von Bauleitplänen und gem. § 73 Abs. 2 LVwVfG BW an Planfeststellungs­ verfahren zu beteiligen.2033 Wird die Baugenehmigung für eine bauliche Anlage beantragt, durch die der Aufgabenbereich der Regionalverbände berührt wird,2034 sollen sie zum Bauantrag gehört werden.2035 Ferner kommt in Betracht, dass die Regionalverbände etwa zu immissionsschutzrechtlichen Vorhaben2036 oder Um­ weltverträglichkeitsprüfungen2037 Stellungnahmen abgeben dürfen. In manchen landesrechtlichen Regelungen ist sogar explizit die Beteiligung der „Träger der Regionalplanung“2038 bzw. der „Regionalverbände“2039 angeordnet.

beitsgemeinschaft der Regionalverbände und der SPD-Fraktion, das Zielabweichungsverfahren den Regionalverbänden zu übertragen (vgl. LT-Drucks. BW 13/1883, S. 26 ff.; 13/1970, S. 7, 18; 13/2040, S.  11), und der Grünen-Fraktion, das Einvernehmen der Regionalverbände zu verlangen (vgl. LT-Drucks. BW 13/2040, S. 6), wurden im LplG BW 2003-Gesetzgebungsver­ fahren abgelehnt; vgl. dazu z. B. Döring (Wirtschaftsminister), LT-Drucks. BW 13/1970, S. 7: „klare Trennung zwischen Planungsinstanz und Verwaltungsinstanz“. Doch nach Gerhardt/ Rasch/Bihr, in: PdK BW, LplG, § 24 (Bearbeitung 2010) Erl. 2 wurde in der Praxis ohnehin noch nie eine Zielabweichung gegen das Votum eines Regionalverbands zugelassen. 2031 Vgl. § 20 Abs. 1 LplG BW: „im Benehmen mit den berührten öffentlichen Stellen“. 2032 Vgl. noch § 15 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 LplG BW 1992 i. d. F. des Artikel 2 Nr. 1 (für die Re­ gion Stuttgart) des Gesetzes über die Weiterentwicklung des Verbands Region Stuttgart v. 29.10.1999 (GBl. BW S. 409) und i. d. F. des Artikel 1 Nr. 5 (für die Regionalverbände) des Ge­ setzes über die Weiterentwicklung der Regionen und zur Änderung des Landesabfallgesetzes v. 14.3.2001 (GBl. BW S. 185); anders dann wieder durch Artikel 1 Nr. 16 des Gesetzes zur Än­ derung des Landesplanungsgesetzes und anderer Gesetze v. 8.5.2003 (GBl. BW S. 205). 2033 Vgl. bereits o. S. 152 f. 2034 Vgl. z. B. (zum gleichlautenden § 53 Abs. 2 LBO BW a. F.) VG Stuttgart, U. v. 8.3.2005 – 13 K 3565/04, juris Rn. 2: Stellungnahme des Regionalverbands Heilbronn-Franken zu einem Antrag auf Erteilung eines Bauvorbescheids für eine Windkraftanlage. 2035 Vgl. § 54 Abs. 4 S. 2 LBO BW, der gem. § 57 Abs. 2 LBO BW auch für Bauvorbescheide gilt. 2036 Vgl. § 10 Abs. 5 S. 1 BImSchG, der gem. § 19 Abs. 2 BImSchG auch für das vereinfachte Genehmigungsverfahren nicht ausgeschlossen ist. 2037 Vgl. den allgemeinen § 7 UVPG, dem gem. § 4 UVPG andere Vorschriften vorgehen (z. B. § 9 Abs. 2 S. 2 ROG für die Umweltprüfung bei Raumordnungsplänen). 2038 So z. B. in § 12 Abs. 1 S. 1 ÖPNVG BW für die Aufstellung des Nahverkehrsplans durch den Aufgabenträger (d. h. gem. § 11 Abs. 1 S. 1 i. V. m. § 6 Abs. 1 S. 1 ÖPNVG BW grundsätz­ lich die Stadt- und Landkreise). 2039 So z. B. in § 15 Abs. 2 Nr. 3 LAbfG BW für die Aufstellung von Abfallwirtschaftsplänen durch die oberste Abfallwirtschaftsbehörde (d. h. gem. § 23 Abs. 2 Nr. 1 LAbfG BW das zu­ ständige (Umwelt-)Ministerium); vgl. auch § 26 Nr. 1 LAbfG BW, wonach Entscheidungen der obersten Abfallwirtschaftsbehörde „im Benehmen“ mit den Regionalverbänden zu treffen sind, soweit sie „erhebliche Bedeutung für die Region“ haben.

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In allen genannten raumplanerischen Verfahren dürfen die Regionalverbände eine Stellungnahme abgeben. Innerhalb des Regionalverbands ist dafür häufig der Planungsausschuss zuständig.2040 Selbst (Fach-)Planungsträger sind die Regional­ verbände hingegen seit 19752041 für die Landschaftsrahmenplanung;2042 insoweit steht die Organkompetenz nur der Verbandsversammlung zu, d. h. ohne Übertra­ gungsmöglichkeit auf beschließende Ausschüsse.2043 bb) Andere Mittel der Raumordnung und Landesplanung der Regionalverbände Verglichen mit den bloßen Anhörungsrechten erweitert § 25 LplG BW die Mit­ wirkungsmöglichkeiten der Regionalverbände an der planerischen Koordinierung der regionalen Entwicklung: So sollen2044 die Ministerien die Regionalverbände beauftragen, an fachlichen Entwicklungsplänen und sonstigen raumbedeutsamen Fachplanungen mitzuwirken.2045 Ohne dabei den staatlichen Fachplanungsträgern ihre Entscheidungskompetenz zu entziehen,2046 sollen die Regionalverbände raum­ bedeutsame Fachplanungen insbesondere räumlich ausformen (wie z. B. im Bo­ denseeuferplan2047).2048 Unabhängig davon können die Regionalverbände im Ein­ zelfall oder in ihren Regionalplänen2049 dem Land vorschlagen, raumbedeutsame Fachplanungen aufzustellen, zu ändern oder zu ergänzen.2050 Für die Gemeinden und Landkreise ihrer Planungsregion können die Regionalverbände (nach vertrag­ licher Vereinbarung2051 und gegen Entgelt) Dienstleistungen zu den weisungsfreien 2040 Vgl. z. B. die Aufzählungen in § 7 Nr.  1 a., b. der Organisationssatzung des Regional­ verbands Bodensee-Oberschwaben (s. o. Fn. 1774) und § 4 Abs. 2 der Organisationssatzung des Regionalverbands Mittlerer Oberrhein (s. o. Fn. 1774). 2041 Vgl. § 8 Abs. 2 des Gesetzes zum Schutz der Natur, zur Pflege der Landschaft und über die Erholungsvorsorge in der freien Landschaft v. 21.10.1975 (GBl. BW S. 654); dazu z. B. Münzer, in: Köhler/Schulze/Wille (Hrsg.), Landes- und Regionalplanung in Baden-Württem­ berg, S. 1 (13). 2042 Vgl. § 10 Abs. 4 BNatSchG i. V. m. § 17 Abs. 3 NatSchG BW und bereits o. S. 381. 2043 Vgl. § 37 Abs. 2 S. 2 Nr. 3 LplG BW. 2044 Anders noch § 17 Abs. 1 LplG BW 1983/1992: „können“; zur Änderung durch das LplG BW 2003 vgl. LT-Drucks. BW 13/1883, S. 40 f. 2045 Vgl. § 25 Abs. 1 LplG BW; speziell für die Erstellung eines Entwurfs des Nahverkehrs­ plans auch § 12 Abs. 5 S. 2 ÖPNVG BW. Schmitz, in: ARL (Hrsg.), Geschichtliche Entwick­ lung, S. 82 (94) spricht deswegen von einer „Service-Funktion“ der Regionalverbände gegen­ über den Fachplanungsträgern. 2046 Vgl. (zum vergleichbaren § 17 Abs. 1 LplG BW 1983) LT-Drucks. BW 8/4084, S. 53. 2047 Zu diesem Teilregionalplan s. bereits o. S. 35 ff. mit Fn. 4. Dazu, dass er zur Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs „Wohl der Allgemeinheit“ (vgl. jetzt z. B. § 3 Nr. 10 WHG) heranzuziehen ist, vgl. z. B. VGH Mannheim, NuR 2012, 640 (642). 2048 Vgl. § 25 Abs. 1 a. E. LplG BW. 2049 Dazu bereits o. S. 382. 2050 Vgl. § 25 Abs. 2 LplG BW. 2051 Köhler, in: ARL (Hrsg.), Regionalplanung BW, S. 78 (79 f.); Hager, a. a. O., S. 81 (84).

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kommunalen Planungsaufgaben (v. a. der Bauleitplanung2052) erbringen.2053 Solche freiwilligen und nicht umlagefinanzierten2054 Dienstleistungen ergänzen die oh­ nehin vorgesehene Aufgabe der Regionalverbände, zusammen mit den höheren Raumordnungsbehörden die Träger der Bauleitplanung und andere Planungsträ­ ger über die Erfordernisse der Raumordnung2055 zu unterrichten und zu beraten.2056 Umgekehrt müssen öffentliche Stellen und ausgewählte Personen des Privat­ rechts auch gegenüber den Regionalverbänden Auskünfte über raumordnungsrele­ vante Planungen und Maßnahmen erteilen;2057 das kann den Regionalverband dann u. U. veranlassen, ein Planungsgebot i. S. v. § 21 LplG BW zu erlassen2058 oder ge­ richtlich gegen eine Genehmigung vorzugehen.2059 Die erwähnten und die folgenden Mittel der Raumordnung und Landesplanung knüpfen überwiegend an die (Nicht-)Umsetzung des Regionalplans an.2060 Erst im Jahr 2001 in das LplG BW eingefügt wurden die „weichen“ Instrumente2061 der §§ 15 bis 17 LplG BW.2062 Danach wirken die Regionalverbände auf die Verwirk­ lichung der Regionalpläne hin, indem sie die Zusammenarbeit der für die Ver­ wirklichung maßgeblichen öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts för­ dern (z. B. durch regionale Entwicklungskonzepte und Städtenetze).2063 Dafür und zur Vorbereitung der Regionalpläne können sie auch vertragliche Vereinbarungen schließen.2064 Überdies können sich die Regionalverbände gem. §§ 16 f. LplG BW in allen regionalbedeutsamen Angelegenheiten (v. a. bei der Wirtschaftsförderung 2052 Anders dagegen die Parallelvorschrift des § 4a GVRS (dazu noch u. S. 431 ff.), die enger als § 25 Abs. 3 LplG BW die Bauleitplanung ausschließt, aber weiter als § 25 Abs. 3 LplG BW eine vollständige Aufgabenübertragung zulässt; vgl. auch LT-Drucks. BW 12/5866 BW (zum mit § 25 Abs. 3 LplG BW inhaltsgleichen § 17 Abs. 3 LplG BW a. F.): mit Amtshilfe vergleichbar. 2053 Vgl. § 25 Abs. 3 S. 1 LplG BW. 2054 Vgl. § 25 Abs. 3 S. 2 LplG BW. 2055 Vgl. dazu die Begriffsbestimmung in § 3 Abs. 1 Nr. 1 ROG. 2056 Vgl. § 14 Abs. 3 LplG BW. 2057 Vgl. § 26 Abs. 1, 2 LplG BW. 2058 Vgl. LT-Drucks. BW 11/3067, S.  51 (zu §§ 15a und 18 LplG BW a. F. als Vorgänger­ normen der heutigen §§ 21 und 16 LplG BW). Zu § 21 LplG BW sogleich S. 397 ff. 2059 Zu den Rechtsschutzmöglichkeiten der Regionalverbände und insbesondere zu § 22 LplG BW s. u. S. 406 ff. 2060 So auch die Überschrift des 3. Abschnitts im Zweiten Teil des LplG BW; zur „Planakzes­ sorietät“ vieler raumordnungsrechtlicher Instrumente bereits o. S. 50 ff. 2061 Vgl. dazu anschaulich LT-Drucks. BW 12/5877, S.  16: „[…] es wird den Beteiligten überlassen, die optimale Rechtsform zu finden.“ 2062 Durch Artikel 1 Nr. 4 des Gesetzes über die Weiterentwicklung der Regionen und zur Änderung des Landesabfallgesetzes v. 14.3.2001 (GBl. BW S.  185). Nach LT-Drucks. BW 12/5877, S.  16 f. und Hager, VBlBW 2005, 161 (163) waren viele dieser Mittel in der Pra­ xis schon vorher verbreitet; allgemein zum Zögern des Landesgesetzgebers, die Aufgaben der Regionalverbände im LplG BW zu erweitern ders., in: ARL (Hrsg.), Regionalplanung BW, S. 81 (83). 2063 Vgl. § 15 S. 1–4 LplG BW, der sich mit § 13 ROG überschneidet; zum „Gewerbeflächen­ pool“ mehrerer Gemeinden einer Planungsregion vgl. z. B. Gust, in: Megerle/Vollmer (Hrsg.), Angewandte Geographie, S. 151 ff. 2064 Vgl. § 15 S. 5 LplG BW, der insoweit inhaltsgleich mit § 13 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 ROG ist.

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und beim Tourismusmarketing) und an der grenzüberschreitenden Zusammen­ arbeit mitgliedschaftlich beteiligen.2065 Ist die Mitgliedschaft umlagerelevant, müs­ sen ihr zwei Drittel der Mitglieder der Verbandsversammlung zustimmen.2066 Die erforderliche Genehmigung2067 ist von der Rechtsaufsichtsbehörde2068 zu erteilen, wenn die Mitgliedschaft rechtmäßig (d. h. insbesondere regionalbedeutsam2069) ist. § 46 LplG BW ist eine Übergangsvorschrift für die kaum gebrauchte Möglich­ keit der Regionalverbände, nach § 9 Abs. 2, 3 LplG BW 1972 von den Stadt- und Landkreisen weisungsfreie Aufgaben oder eine Schulträgerschaft  – und damit raumordnungsfremde Aufgaben  – zu übernehmen.2070 Über neue freiwillige Zu­ ständigkeiten der Regionalverbände wird derzeit besonders im Bereich des öffent­ lichen Personennahverkehrs diskutiert.2071 b) Planungsgebot des § 21 LplG BW im Besonderen Ein außergewöhnlich „hartes“ Mittel der Raumordnung und Landesplanung stellt § 21 LplG BW den Regionalverbänden zur Verfügung: Mit diesem Planungs­ gebot können sie die Träger der Bauleitplanung dazu verpflichten, die Bauleit­ pläne den Zielen der Raumordnung anzupassen und insbesondere Bauleitpläne aufzustellen,2072 wenn dies zur Verwirklichung von regionalbedeutsamen Vorhaben gem. § 11 Abs. 3 LplG BW oder zur Erreichung anderer Ziele der Raumordnung erforderlich ist.2073 aa) Entstehungsgeschichte Nach seiner Entstehungsgeschichte beruht § 21 LplG BW auf § 15a LplG BW a. F. Dieser wurde im Jahr 1994 mit der Gründung des Verbands Region Stuttgart 2065 Vgl. z. B. die Zusammenstellung von Hager, in: ARL (Hrsg.), Regionalplanung BW, S. 81 (86 ff.) für den Regionalverband Mittlerer Oberrhein. 2066 § 16 Abs. 2, § 17 Abs. 2 LplG BW. 2067 § 16 Abs. 3, § 17 Abs. 3 LplG BW. 2068 D. h. gem. § 44 Abs. 1 S. 2 LplG BW grundsätzlich den Regierungspräsidien. 2069 Vgl. LT-Drucks. BW 12/5877, S. 17; Hager, in: ARL (Hrsg.), Regionalplanung BW, S. 81 (84). Allgemein zum unbestimmten Rechtsbegriff „regionalbedeutsam“ bereits o. S. 379 f. 2070 Vgl. dazu bereits o. S. 333 f., 338. 2071 Für die Erweiterung der Aufgaben der Regionalverbände, der Region Stuttgart und der Metropolregion Rhein-Neckar spricht sich der Koalitionsvertrag zwischen Bündnis 90/Die Grünen und der SPD Baden-Württemberg v. 9.5.2011 (s. o. Fn. 1448), S. 61 aus. Nach Lenz/ Würtenberger, VBlBW 2012, 126 (127 ff.) wäre das aber verfassungswidrig, weil die Nahver­ kehrsträgerschaft der Kreise aufgrund Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG und Art. 71 Abs. 2 LV BW nicht entzogen werden dürfe. 2072 Zur materiell-rechtlichen Pflicht aus § 1 Abs. 4 BauGB zur erstmaligen Aufstellung eines Bauleitplans vgl. bereits o. S. 49 f. 2073 Vgl. § 21 Abs. 1 LplG BW.

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in das LplG BW 1992 aufgenommen2074 und sollte sicherstellen, dass die gebiets­ scharfen Festlegungen zur Siedlungsentwicklung im Regionalplan des Verbands Region Stuttgart2075 notfalls gegen den Willen einer Gemeinde bauleitplanerisch umgesetzt werden konnten.2076 Nachdem das Planungsgebot im Jahr 1999 zu­ nächst auf andere Ziele der Raumordnung des Verbands Region Stuttgart aus­ geweitet wurde,2077 gilt es seit 2001 auch für die Regionalverbände.2078 Es zielt darauf, die von § 1 Abs. 4 BauGB angeordnete materielle Anpassungspflicht der Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung2079 verfahrensrechtlich zu konkretisie­ ren,2080 dem „Vollzugsdefizit“ von Zielen der Raumordnung entgegenzuwirken2081 und den Vorrang der Ziele der Raumordnung in der Hierarchie der Gesamtplanun­ gen2082 zu bestätigen.2083 Vorschläge, ein vergleichbares Planungsgebot in das ROG 1998 aufzunehmen,2084 scheiterten v. a. am Widerstand der kommunalen Spitzenverbände.2085 Da das Bun­ 2074 Durch Artikel 2 Nr. 3 des Gesetzes über die Stärkung der Zusammenarbeit in der Region Stuttgart v. 2.2.1994 (GBl. BW S. 92). 2075 Vgl. den gleichzeitig (durch Artikel 2 Nr. 1 des Gesetzes über die Stärkung der Zusam­ menarbeit in der Region Stuttgart v. 2.2.1994 (GBl. BW S. 92)) eingefügten § 8 Abs. 3 LplG BW a. F.; dazu auch noch u. S. 428 f. 2076 LT-Drucks. BW 11/3067, S.  51; Spöri (Wirtschaftsminister), LT-Plenarprotokoll BW 11/36, S. 2847; Oettinger, a. a. O., S. 2849; Bihr, BWVP 1994, 123 (125); Reidel, Grenzen der kommunalen Planungshoheit, S. 68, 77: Reaktion auf die Diskussion über die Standort­auswahl der Landesmesse am Echterdinger Ei-Ost; kritisch aus rechtspolitischer Perspektive Wolf, Hauptstadtregion, S. 102 ff. 2077 Durch Artikel 2 Nr.  2 des Gesetzes über die Weiterentwicklung des Verbands Region Stuttgart v. 18.10.1999 (GBl. BW S. 409); vgl. auch Hager, VBlBW 2005, 161 (162). 2078 Artikel 1 Nr. 6 des Gesetzes über die Weiterentwicklung der Regionen und zur Änderung des Landesabfallgesetzes v. 14.3.2001 (GBl. BW S. 185); vgl. auch Hager, VBlBW 2005, 161 (163). Zum 2011 eingefügten Art. 23a Staatsvertrag Donau-Iller vgl. noch u. S. 444. 2079 S.  bereits o. S.  49 f., 97 ff., 172 ff.; vgl. auch den allgemeineren § 4 Abs.  1 S.  1 Nr.  1 ROG und den mit ihm inhaltsgleichen § 4 Abs. 1 S. 1 LplG BW. 2080 Vgl. LT-Drucks. BW 11/3067, S. 1, 28 f., 51; 12/4235, S. 1, 8; 12/5877, S. 17; VG Stutt­ gart, B. v. 27.7.2005 – 12 K 2082/05, juris Rn. 12; Steger, BWGZ 1998, 527 (529); Hager, in: ders. (Hrsg.), Regionalplanerische Steuerung, S. 1 (9); Sparwasser, VBlBW 2008, 171 (173 f.); allgemein zu dieser Funktion der Anpassungs- bzw. Planungsgebote im Landesplanungs­ recht z. B. Schmidt-Aßmann, VerwArch 71 (1980), 117 (135); Ingold, Erstplanungspflichten, S. 238 f., 334 f. 2081 LT-Drucks. BW 11/3067, S. 27; ähnlich LT-Drucks. BW 12/4235, S. 1, 8: „allgemeines Anpassungsverlangen zur Erreichung der Ziele der Raumordnung“; vgl. auch Bihr, BWVP 1994, 123 (125); Brohm, Baurecht, § 37 Rn. 43. 2082 Dazu bereits o. S. 41 ff., 49 f. 2083 LT-Drucks. BW 12/4235, S. 16; 12/5877, S. 17. 2084 Der Regierungsentwurf sah ein Planungsgebot in § 13 ROG 1998 vor, ohne die Zustän­ digkeit festzulegen (vgl. BT-Drucks. 13/6392, S. 25, 41, 86); schon vorher die Aufnahme einer entsprechenden Rahmenvorschrift das ROG 1965 fordernd Weidemann, Staatsaufsicht, S. 125, 286 f.; später noch Spangenberger, ZfBR 2003, 332 (338). 2085 Vgl. BT-Drucks. 13/7589, S. 6, 9, 24; vgl. dazu die Beschlussempfehlung des BT-Aus­ schusses für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau in BT-Drucks. 13/7588, S. 66, die das Planungsgebot aus dem Entwurf des ROG 1998 strich.

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desrecht deshalb bis heute weder eine derartige Regelung enthält noch ausschließt, ist § 21 LplG BW als ergänzendes Landesrecht i. S. v. § 28 Abs. 3 ROG einzuord­ nen.2086 Entsprechendes gilt auch für die Parallelvorschriften in den Landespla­ nungsgesetzen einiger anderer Länder.2087 bb) § 21 LplG BW als Ermächtigungsgrundlage für die Regionalverbände Von diesen Planungsgeboten anderer Länder unterscheidet sich das baden-würt­ tembergische Planungsgebot jedoch dadurch, dass es den Trägern der Regionalpla­ nung selbst – und nicht etwa der Landesregierung2088 oder den staatlichen Raum­ ordnungsbehörden2089  – eine spezielle Ermächtigungsgrundlage liefert. Sie ist erforderlich, weil die Regionalverbände mit dem Planungsgebot in die Planungs­ hoheit der Gemeinden für die Bauleitplanung aus Art.  28 Abs.  2 S.  1 GG ein­ greifen:2090 Die Regionalverbände können die Träger der Bauleitplanung gestützt auf § 21 Abs.  1 LplG BW dazu verpflichten, ihre Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung der landesweiten Raumordnungs- und Regionalplanung anzupas­ 2086 So auch schon o. S.  152 f., 342 ff.; wie hier Wirtschaftsministerium BW, Arbeitspapier „Auswirkungen der Föderalismusreform I im Bereich Raumordnung“ (s. o. Fn. 1470), S. 29; Hager, BauR 2012, 31 (39); allgemein für Planungsgebote Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 1 (Bearbeitung 2010) Rn. 445; im Ergebnis auch Ingold, Erstplanungspflichten, S. 334, der im Planungsgebot eine Verfahrensregelung i. S. v. Art. 84 Abs. 1 GG sieht; die Zulässigkeit ent­ sprechender landesrechtrechtlicher Bestimmungen bereits unter Geltung des ROG 1998 beja­ hend Stich, BauR 1999, 957 (963); ebenso zum BBauG und ROG 1965 Bielenberg/Erbguth/ Söfker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 5 (Bearbeitung 1983) Rn. 110 f. 2087 Bayern (vgl. Art. 33 Abs. 1 BayLplG und bereits o. S. 218 f.), Brandenburg (vgl. Art. 12 Abs. 2 LPlV Bln./Bbg.), Niedersachsen (vgl. § 17 Abs. 1 NROG), Nordrhein-Westfalen (vgl. § 35 Abs. 1, 2 LPlG NW und bereits o. S. 261 f.), Rheinland-Pfalz (vgl. § 23 Abs. 1 LPlG RP), Saarland (vgl. § 11 Abs. 1 SLPG), Schleswig-Holstein (vgl. § 18 Abs. 2 LPlG SH) und Thü­ ringen (vgl. § 7 Abs. 1 ThürLPlG); zu ihnen zusammenfassend z. B. Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 1 (Bearbeitung 2010) Rn. 442 f.; Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/‌Krautzberger, BauGB, § 1 (Bearbeitung 2009) Rn. 71. 2088 So § 35 Abs. 1, 2 LPlG NW (mit Gelegenheit zur Stellungnahme durch betroffene Regio­ nalräte) und Art. 12 Abs. 2 LPlV Bln./Bbg. 2089 So Art. 33 Abs. 1 BayLplG (oberste Landesplanungsbehörde im Einvernehmen mit den beteiligten Staatsministerien), § 23 Abs. 1 LPlG RP (oberste Landesplanungsbehörde im Ein­ vernehmen mit den beteiligten obersten Landesbehörden), § 17 Abs. 1 NROG (oberste Landes­ planungsbehörde), § 11 Abs. 1 SLPG (Landesplanungsbehörde), § 18 Abs. 2 LPlG SH (Landes­ planungsbehörde) und § 7 Abs. 1 ThürLPlG (oberste Landesplanungsbehörde). 2090 VGH Mannheim, VBlBW 2001, 266 (268); Reidel, Grenzen der kommunalen Planungs­ hoheit, S. 55, 68 f.; Haas, Die Neue Verwaltung 6/2002, 15 (16); die Verfassungsmäßigkeit des § 15a LplG BW a. F. bejahend Reidel, Grenzen der kommunalen Planungshoheit, S. 69 ff.; Wolf, Hauptstadtregion, S. 91 ff.; für die Vereinbarkeit eines Planungsgebot mit Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG drei Voraussetzungen aufstellend bereits Stern/Burmeister, Verfassungsmäßigkeit eines landesrechtlichen Planungsgebots, S. 34: gesetzliche Grundlage, Berücksichtigung kommuna­ ler Belange (z. B. durch Anhörung) und hinreichender Rechtsschutz.

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sen. Die koordinierende Rolle der Regionalverbände innerhalb des Planungsrechts ist durch dieses Mittel der Raumordnung und Landesplanung gestärkt.2091 § 21 Abs. 1 LplG BW setzt tatbestandlich voraus, dass materiell-rechtlich (ins­ besondere kraft § 1 Abs.  4 BauGB) eine Anpassungspflicht der Bauleitpläne an (rechtmäßige2092) Ziele der Raumordnung besteht.2093 Das kann die Verpflichtung einschließen, gem. § 14 BauGB eine Veränderungssperre zu beschließen oder gem. § 15 BauGB die Zurückstellung eines Vorhabens zu beantragen.2094 Der Erlass eines Planungsgebots steht im Ermessen des Regionalverbands (vgl. „können“), wobei bei der Ermessensausübung zugunsten der betroffenen Gemeinde v. a. ihre Planungshoheit aus Art.  28 Abs.  2 S.  1 GG zu beachten ist.2095 Das Planungs­ gebot ergeht dann als Verwaltungsakt i. S. v. § 35 S. 1 LVwVfG BW2096 aufgrund eines Beschlusses der Regionalversammlung oder eines beschließenden Ausschus­ ses.2097 Vorher ist der Träger der Bauleitplanung gem. § 28 Abs. 1 LVwVfG BW anzuhören.2098 Gegen das Planungsgebot kann dieser gestützt auf die bauleitpla­ nerische Planungshoheit insbesondere Widerspruch i. S. v. §§ 68 ff. VwGO2099 und Anfechtungsklage i. S. v. § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO erheben2100 und erforderlichen­ 2091

Vgl. VG Stuttgart, B. v. 27.7.2005 – 12 K 2082/05, juris Rn. 37. Vgl. z. B. BVerwGE 119, 25 (40); VG Stuttgart, B. v. 27.7.2005 – 12 K 2082/05, juris Rn. 12; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 1 (Bearbeitung 2010) Rn. 463; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 1 Rn. 40. 2093 Vgl. bereits die Nachw. in Fn. 2080. 2094 BVerwGE 119, 25 (44); speziell zu § 21 LplG BW VGH Mannheim, NuR 2006, 650 (650); VG Stuttgart, B. v. 27.7.2005 – 12 K 2082/05, juris Ls. 3, Rn. 36 ff: „das Planungsgebot flankierende Maßnahme“; Sparwasser, VBlBW 2008, 171 (174). 2095 Vgl. LT-Drucks. BW 11/3067, S. 51; VG Stuttgart, B. v. 27.7.2005 – 12 K 2082/05, juris Rn. 28 ff.; zum kommunalaufsichtlichen Planungsgebot BVerwGE 119, 25 (44 f.); vgl. ferner die Nachw. in Fn. 2090. 2096 LT-Drucks. BW 11/3067, S.  51; 14/7509, S.  28; VG Stuttgart, DÖV 1998, 558 (559); Nonnenmacher, VBlBW 2008, 201 (205); Spannowsky/Borchert, Interkommunale Koope­ ration, S. 54; Wolf, Hauptstadtregion, S. 94, 96; Vallée, in: Köhler/Schulze/Wille (Hrsg.), Lan­ des- und Regionalplanung in Baden-Württemberg, S. 21 (28); Walker, BWGZ 1995, 192 (192); Steger, BWGZ 1998, 527 (529); Groß, VBlBW 1994, 429 (430); vgl. auch VGH Mannheim, NuR 2006, 650 (650); allgemein für Anpassungs- bzw. Planungsgebote Weidemann, Staatsauf­ sicht, S. 127 f.; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 1 (Bearbeitung 2010) Rn. 463. 2097 § 37 Abs. 2 LplG BW schließt die Übertragung auf einen beschließenden Ausschuss nicht aus. Anders dagegen § 15 Abs. 2 S. 2 Nr. 3 GVRS für den Verband Region Stuttgart (dazu noch u. S. 425 f.); vgl. auch Vallée, in: Köhler/Schulze/Wille (Hrsg.), Landes- und Regionalplanung in Baden-Württemberg, S. 21 (28); Bihr, BWVP 1994, 123 (125). 2098 So auch Wolf, Hauptstadtregion, S.  94 f.; Reidel, Grenzen der kommunalen Planungs­ hoheit, S. 71 f.; im Ergebnis auch (ohne Verweis auf § 28 Abs. 1 LVwVfG BW) LT-Drucks. BW 11/3067, S. 51. 2099 Da es sich beim Planungsgebot des § 21 LplG BW um eine Selbstverwaltungsangelegen­ heit des Regionalverbands handelt (vgl. den Umkehrschluss aus § 44 Abs. 2 LplG BW), ist gem. § 73 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 VwGO der Regionalverband selbst Widerspruchsbehörde (die abweichende Bestimmung des § 17 AGVwGO BW umfasst nur Gemeinden sowie Zweck- und Schulverbände). 2100 So auch Wolf, Hauptstadtregion, S. 95 f., 99; Reidel, Grenzen der kommunalen Planungs­ hoheit, S. 73; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 1 (Bearbeitung 2010) Rn. 463; vgl. auch Nonnenmacher, VBlBW 2008, 201 (205). 2092

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falls2101 einen Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO stellen;2102 hierbei wird jeweils inzi­ dent die Rechtmäßigkeit der zur Anpassung verpflichtenden Ziele der Raumord­ nung geprüft.2103 cc) Vollstreckungshilfe durch die Rechtsaufsichtsbehörde Kommt der Träger der Bauleitplanung einem vom Regionalverband erlasse­ nen Planungsgebot nicht nach, trifft die zuständige Rechtsaufsichtsbehörde gem. § 21 Abs. 2 LplG BW die erforderlichen Maßnahmen. Nach der Systematik des § 21 LplG BW ist damit diejenige Behörde gemeint, die über den betroffenen Trä­ ger der Bauleitplanung die Rechtsaufsicht führt. Ist eine Gemeinde selbst Träge­ rin der Bauleitplanung, ist mithin die Kommunalaufsichtsbehörde zuständig.2104 Dazu passt, dass nach der Begründung des Landesgesetzgebers der Rechtsgrund­ verweis des § 21 Abs. 2 LplG BW auf die §§ 118 ff. GemO BW2105 zum Schutz der kommunalen Planungshoheit beitragen soll,2106 indem der Grundsatz der Einheit der Kommunalaufsicht (vgl. § 129 Abs. 2 S. 2 GemO BW) gewahrt bleibt.2107 Er hat deswegen keine Rechtsvorschrift geschaffen, die nach § 22 LVwVG BW für den Regionalverband nötig gewesen wäre, um ein erlassenes Planungsgebot ge­ genüber den Trägern der Bauleitplanung als Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts selbst zu vollstrecken (z. B. mit der Ersatzvornahme gem. § 25 LVwVG BW). Zur Durchsetzung des Planungsgebots ist der Regional­verband vielmehr auf die Rechtsaufsichtsbehörde angewiesen;2108 sie leistet mithin für den 2101 D. h., wenn der Regionalverband gem. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollzie­ hung des Planungsgebots angeordnet hat; anders als bei der Untersagungsverfügung (vgl. dort § 14 Abs. 3 ROG) entfällt die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs gegen das Planungs­ gebot nicht bereits kraft Gesetzes i. S. v. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO. 2102 So im Fall VG Stuttgart, B. v. 27.7.2005 – 12 K 2082/05, juris und nachfolgend VGH Mannheim, NuR 2006, 650 f. 2103 Vgl. z. B. BVerwGE 119, 25 (40 f.) zur kommunalaufsichtlichen Durchsetzung einer Pla­ nungspflicht aus § 1 Abs. 4 BauGB; so bereits Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 5 (Bearbeitung 1983) Rn. 89a. 2104 D. h. gem. § 119 S.  1 GemO BW das Landratsamt bzw. das Regierungspräsidium (für Stadtkreise und Große Kreisstädte); für die Nachbarschaftsverbände ist gem. § 3 Abs.  1 NVerbG i. V. m. § 28 Abs. 2 S. 2 Nr. 2 GKZ BW ebenfalls das Regierungspräsidium zustän­ dig; Rechtsaufsichtsbehörde einer Verwaltungsgemeinschaft ist gem. § 60 Abs. 1 GemO i. V. m. § 28 Abs. 2 S. 2 Nr. 1, 2 GKZ BW je nach beteiligten Gemeinden das Landratsamt oder das Regierungspräsidium. 2105 Für die Gemeinden als Träger der Bauleitplanung sind diese Vorschriften unmittelbar anwendbar; kraft Verweise gelten sie entsprechend für die Nachbarschaftsverbände (vgl. § 3 Abs. 1 NVerbG i. V. m. § 28 Abs. 1 GKZ BW) und für die Verwaltungsgemeinschaften (vgl. § 60 Abs. 1 GemO BW i. V. m. § 28 Abs. 1 GKZ BW). 2106 LT-Drucks. BW 12/5877, S. 17; 14/7509, S. 28. 2107 Vgl. auch Wirtschaftsministerium BW, LT-Drucks. BW 12/2785, S. 3: „Rechtsaufsicht für die gesamte Bauleitplanung in einer Hand“; Weidemann, Staatsaufsicht, S. 103 ff. 2108 Vgl. dazu VG Stuttgart, DÖV 1998, 558 (559): „keine eigenständige Vollzugshoheit“ des Verbands Region Stuttgart.

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Regionalverband mit den Mitteln des Kommunalaufsichtsrechts gesetzlich an­ geordnete Vollstreckungshilfe2109.2110 Als erforderliche Maßnahme der Rechtsaufsichtsbehörde i. S. v. § 21 Abs.  2 LplG BW eignet sich vorrangig eine Anordnung nach § 122 GemO BW, die Bau­ leitpläne innerhalb einer angemessenen Frist aufzustellen bzw. zu ändern; bei Nichtbefolgung kann die Rechtsaufsichtsbehörde im Wege der Ersatzvornahme nach § 123 GemO BW die Bauleitplanung selbst vornehmen oder einen Dritten (u. U. sogar den Regionalverband) damit beauftragen.2111 Auch gegen diese Maß­ nahmen kann der Träger der Bauleitplanung nach allgemeinen Grundsätzen2112 Rechtsschutz beanspruchen.2113 Tatbestandlich können diese Maßnahmen ohnehin nur zur Anwendung kom­ men, wenn der Träger der Bauleitplanung eine ihm gesetzlich obliegende Pflicht nicht erfüllt.2114 Das ist der Fall, wenn ein Bauleitplan nicht an die Ziele der Raum­ ordnung angepasst wird, obwohl sich eine solche Pflicht z. B. aus § 1 Abs.  4 BauGB ergibt. In Anlehnung an die Grundsätze des Verwaltungsvollstreckungs­ rechts reicht es aber auch aus, wenn eine solche gesetzliche Pflicht durch einen vollstreckungsfähigen Verwaltungsakt konkretisiert wurde.2115 Das bedeutet für § 21 Abs. 2 LplG BW: Hat der Regionalverband ein Planungsgebot erlassen, das (unabhängig von seiner etwaigen Rechtswidrigkeit) entweder unanfechtbar ge­ worden ist oder sofort vollziehbar ist2116,2117 sind die Tatbestandsvoraussetzungen 2109

Die Vollstreckungshilfe ist beispielsweise in § 4 Abs. 2, 3 LVwVG BW normiert, die auf die §§ 4 bis 8 LVwVfG BW für die Amtshilfe verweisen und damit eine Ausnahme vom Grund­ satz der Selbstvollstreckung von erlassenen Verwaltungsakten in § 4 Abs. 1 LVwVG BW vor­ sehen. Ein besonderer polizeirechtlicher Anwendungsfall ist die „Vollzugshilfe“, die z. B. gem. § 60 Abs. 5 PolG BW vom Polizeivollzugsdienst geleistet wird; vgl. dazu z. B. Denninger, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, D, Rn. 219 ff. 2110 Vgl. Weidemann, Staatsaufsicht, S.  107 f.; ähnlich VGH Mannheim, NuR 2006, 650 (650): „Vollstreckung dieser Verpflichtung“, das vom Regionalverband auf Grundlage des § 21 Abs. 1 LplG BW erlassene Planungsgebot zu befolgen. 2111 Vgl. LT-Drucks. BW 11/3067, S. 35, 51; VGH Mannheim, NuR 2006, 650 (651); Wolf, Hauptstadtregion, S.  97; Reidel, Grenzen der kommunalen Planungshoheit, S.  75 f.; Walker, BWGZ 1995, 192 (193); Groß, VBlBW 1994, 429 (430); allgemein zur Zulässigkeit der kom­ munalrechtlichen Ersatzvornahme in der Bauleitplanung z. B. BVerwGE 119, 25 (45); Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 1 (Bearbeitung 2010) Rn. 448; zur Doppelnatur einer solchen Er­ satzvornahme als Verwaltungsakt gegenüber der Gemeinde und Satzung (beim Bebauungsplan gem. § 10 Abs. 1 BauGB) z. B. BVerwG, DVBl. 1993, 886 (886); Röhl, in: Schoch (Hrsg.), Bes. Verwaltungsrecht, 1. Kap., Rn. 69. 2112 Vgl. dazu v. a. § 125 GemO BW. 2113 Vgl. Steger, BWGZ 1998, 527 (529); Wolf, Hauptstadtregion, S. 98 ff. 2114 Vgl. § 122 GemO BW. 2115 Vgl. Gern, Kommunalrecht BW, Rn. 444; Wolf, Hauptstadtregion, S. 97. 2116 Im Fall VG Stuttgart, B. v. 27.7.2005 – 12 K 2082/05, juris und nachfolgend VGH Mann­ heim, NuR 2006, 650 f. wurde beispielsweise von der Region Stuttgart die sofortige Vollzie­ hung gem. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO angeordnet; vgl. auch Nonnenmacher, VBlBW 2008, 201 (205 f.). 2117 Vgl. § 2 LVwVG BW; wohl auch („bestandskräftig“) Walker, BWGZ 1995, 192 (193 mit Fn. 13 auf S. 194); Steger, in: Kunze/Bronner/Katz, GemO BW, § 122 (Bearbeitung 1989)

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des § 122 GemO BW für den Erlass einer rechtsaufsichtlichen Anordnung erfüllt und kommt später eine Ersatzvornahme gem. § 123 GemO BW in Betracht. Allerdings gilt in der Kommunalaufsicht grundsätzlich das Opportunitätsprin­ zip, d. h. die Rechtsaufsichtsbehörde „kann“2118 nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden, ob und wie sie gegen den Träger der Bauleitplanung eingreift.2119 Daher stünde es im Ermessen der Rechtsaufsichtsbehörde, ein vom Regional­ verband erlassenes Planungsgebot überhaupt nicht zu vollstrecken. Dieser Kon­ sequenz widerspricht bereits der Wortlaut des § 21 Abs. 2 LplG BW, der kein Ent­ schließungsermessen einräumt (vgl. „trifft“). Darüber hinaus wäre die Absicht des Landesgesetzgebers, die Regionalverbände durch § 21 LplG BW zu stärken,2120 konterkariert. Das gilt insbesondere dann, wenn das Regierungspräsidium Kom­ munalaufsichtsbehörde2121 und damit zugleich Rechtsaufsichtsbehörde der Regio­ nalverbände ist;2122 insoweit muss es sich darauf beschränken, nach Maßgabe des § 44 Abs. 1, 3 LplG BW auf den Regionalverband einzuwirken. Schließlich leis­ tet die Rechtsaufsichtsbehörde bloße Vollstreckungshilfe, nachdem bereits der Regionalverband mit dem Planungsgebot eine Ermessensentscheidung getroffen hat2123.2124 Folgerichtig schließt der Verweis des § 21 Abs.  2 LplG BW das Ent­ schließungsermessen der Rechtsaufsichtsbehörde aus. Er beschränkt zudem das Auswahlermessen, indem sich die Rechtsaufsichtsbehörde bei der Wahl ihrer „er­ forderlichen“ Mittel vom Planungsgebot des Regionalverbands leiten lassen muss und dieses – unter Berücksichtigung der kommunalen Planungshoheit – gegenüber dem Träger der Bauleitplanung bekräftigen muss (z. B. durch die Anordnung der Planaufstellung mit Androhung einer Ersatzvornahme).2125 So soll die Anwendbar­ keit der §§ 118 ff. GemO BW zwar die Einheit der Kommunalaufsicht wahren,2126 nicht aber die wirksame Vollstreckung des Planungsgebots – und somit zugleich die Einhaltung der materiell-rechtlichen Anpassungspflichten2127 – beeinträchtigen. Erfüllt die Rechtsaufsichtsbehörde der Träger der Bauleitplanung ihre Pflicht aus § 21 Abs.  2 LplG BW, das Planungsgebot des Regionalverbands zu voll­ Rn.  14; vgl. ferner Weidemann, Staatsaufsicht, S.  109 f. (mit Fn.  36), 135 f.; hingegen stellt Wolf, Hauptstadtregion, S. 97 auf den Ablauf der Frist ab, die der Regionalverband dem Träger der Bauleitplanung im Planungsgebot gewährt hat. 2118 So z. B. ausdrücklich in § 122 und § 123 GemO BW. 2119 Vgl. z. B. Gern, Kommunalrecht BW, Rn. 435; Röhl, in: Schoch (Hrsg.), Bes. Verwal­ tungsrecht, 1. Kap., Rn. 69. 2120 Vgl. soeben S. 397 ff. 2121 S. o. Fn. 2104. 2122 Vgl. § 44 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 LplG BW. 2123 Vgl. o. S. 400. 2124 Ebenso zum Verhältnis zwischen der staatlichen Raumordnungsbehörde und der Kom­ munalaufsichtsbehörde Weidemann, S. 108; vgl. auch die Wertung des § 5 Abs. 4 LVwVfG BW (auf den § 4 Abs. 3 S. 2 LVwVG BW für die Vollstreckungshilfe verweist): keine Zweckmäßig­ keitserwägungen des Vollstreckungshelfers. 2125 Vgl. Walker, BWGZ 1995, 192 (193). 2126 Vgl. soeben S. 401. 2127 Vgl. o. S. 397 f.

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strecken, gleichwohl nicht oder nicht mit den erforderlichen Maßnahmen, ist der Regionalverband auf verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz angewiesen.2128 Entsprechend der Rechtsnatur der einschlägigen kommunalaufsichtlichen Maß­ nahmen als Verwaltungsakte i. S. v. § 35 S. 1 LVwVfG BW ist die Verpflichtungs­ klage i. S. v. § 42 Abs.  1 Var.  2 VwGO statthaft.2129 Ein subjektives öffentliches Recht des Regionalverbands2130 i. S. v. § 42 Abs.  2 Hs.  2 und § 113 Abs.  5 S.  1 VwGO lässt sich damit begründen, dass sowohl der Erlass als auch die Vollstre­ ckung des Planungsgebots dem Schutz der regionalplanerischen Planungshoheit des Regionalverbands dienen sollen.2131 dd) Verhältnis zur allgemeinen Kommunalaufsicht Von dieser Funktion der Rechtsaufsichtsbehörde als Vollstreckungshelfer für die Regionalverbände zu trennen ist ihre Befugnis, als Kommunalaufsichtsbehörde – und damit aus eigener Initiative2132  – Kommunalaufsichtsmittel zur Anpassung eines Bauleitplans i. S. v. § 1 Abs. 4 BauGB zu treffen. Die Ermächtigungsgrund­ lagen hierfür liefern an sich unmittelbar die §§ 118 ff. GemO BW.2133 Jedoch könn­ ten sie ganz oder teilweise ausgeschlossen sein, wenn ihnen § 21 LplG BW als spe­ ziellere Ermächtigungsgrundlage vorginge. Die Diskussion wurde zum Teil schon in Ländern geführt, in denen ein mit § 21 LplG BW vergleichbares Planungsgebot der Regierung oder Landesplanungs­ behörde zusteht2134 und ebenfalls von der Kommunalaufsichtsbehörde durch­ gesetzt wird.2135 Dort wurde überwiegend angenommen, soweit das spezielle lan­ 2128 In Betracht käme auch eine Dienstaufsichtsbeschwerde über die Regierungspräsidien beim Innenministerium (vgl. § 14 Abs. 1 S. 1 LVG BW) bzw. über die Landratsämter bei den Regierungspräsidien (vgl. § 20 Abs. 1 S. 1 LVG BW). 2129 Vgl. dazu den deklaratorischen § 125 GemO BW; zur möglichen Doppelnatur einer Er­ satzvornahme vgl. schon o. Fn. 2111. 2130 Dritte (z. B. Nachbargemeinden oder Bürger) sind dagegen nicht klagebefugt, weil § 21 LplG BW die Funktion hat, § 1 Abs. 4 BauGB verfahrensrechtlich abzusichern und dieser nach h. M. nicht drittschützend ist (vgl. dazu noch u. S. 411 ff. mit den Nachw. in Fn. 2248). 2131 Vgl. zur beabsichtigten Stärkung der koordinierenden Rolle der Regionalverbände durch § 21 LplG BW bereits o. S. 397 ff.; zur regionalplanerischen Planungshoheit der Regionalver­ bände noch u. S. 411 ff. 2132 Zum Opportunitätsprinzip in der Kommunalaufsicht soeben S. 403. 2133 Vgl. Spannowsky, DÖV 1997, 757 (762); Wolf, Hauptstadtregion, S. 90; Gierke, in: Brü­ gelmann, BauGB, § 1 (Bearbeitung 2010) Rn.  447 f.; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar BauGB, § 1 (Bearbeitung 2005) Rn. 42; ebenso zu Parallelvorschriften in anderen Ländern z. B. OVG Koblenz, DVBl. 2012, 716 (716); VG Koblenz, U. v. 18.8.2011 – 1 K 265/11.KO, juris Rn. 24 ff.; VG Magdeburg, B. v. 25.9.2012 – 9 B 120/12, juris Rn. 33 ff.; vgl. auch BVerwGE 119, 25 (43 ff.). 2134 Vgl. dazu o. S. 397 ff. mit Fn. 2087 ff. 2135 Vgl. z. B. Weidemann, Staatsaufsicht, S.  106 ff., 134 ff.; Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 5 (Bearbeitung 1983) Rn.  64; Schmidt, ge­ meindliche Planungspflichten, S. 262 f. m. w. N. in Fn. 1348.

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desrechtliche Planungs- bzw. Anpassungsgebot reiche, sei ein Rückgriff auf die allgemeinen Kommunalaufsichtsmittel ausgeschlossen.2136 Danach dürften die ba­ den-württembergischen Kommunalaufsichtsbehörden2137 zwar einen Gemeinde­ ratsbeschluss über die Aufstellung eines Bauleitplans nach § 121 GemO BW be­ anstanden, die Anpassung eines Bauleitplans an die Ziele der Raumordnung aber gestützt auf § 122 GemO BW nur anordnen, wenn vorher vom Regionalverband2138 ein Planungsgebot erlassen worden wäre. Folgte eine bauleitplanerische Planungs­ pflicht nicht aus § 1 Abs. 4 BauGB, sondern z. B. aus § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB, wäre hingegen allein die Kommunalaufsichtsbehörde für die Anordnung der Planauf­ stellung zuständig.2139 Allerdings bezweckt das raumordnungsrechtliche Planungsgebot, die Regio­ nalverbände zu stärken, indem diese auf § 21 Abs. 2 LplG BW gestützt die Kom­ munalaufsichtsbehörde zum Einschreiten gegen die Träger Bauleitplanung zwin­ gen können.2140 Dem Interesse der Regionalverbände an der bauleitplanerischen Umsetzung der Ziele der Raumordnung des Regionalplans entspricht es genauso, wenn die Kommunalaufsichtsbehörde von sich aus eine Anordnung i. S. v. § 122 GemO BW erlässt. Zudem ist die umfassende Zuständigkeit der Kommunalauf­ sichtsbehörde zweckmäßig, weil sie nur dann die Gesetzmäßigkeit der Bauleit­ planung insgesamt sicherstellen kann.2141 Das betrifft etwa Fälle, in denen sich eine bauleitplanerische Planungspflicht aus § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB und zugleich aus § 1 Abs. 4 BauGB ergibt.2142 Überzeugender als ein kompliziertes Spezialitätsverhält­ nis ist deshalb eine parallele Zuständigkeit der Regionalverbände und der Kom­ munalaufsichtsbehörde.2143 Somit tritt das Planungsgebot des § 21 LplG BW neben die §§ 118 ff. GemO BW.

2136 So OVG Koblenz, DVBl. 2012, 716 (716): kommunalaufsichtliches Beanstandungs­ recht nicht ausgeschlossen, weil insoweit nicht in § 21 LPlG RP geregelt; VG Koblenz, U. v. 18.8.2011 – 1 K 265/11.KO, juris Rn. 24 f.; VG Magdeburg, B. v. 25.9.2012 – 9 B 120/12, ju­ ris Rn. 33; Weidemann, Staatsaufsicht, S. 101 ff.; Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raumordnungsund Landesplanungsrecht, K § 5 (Bearbeitung 1983) Rn.  113; Bartsch, Hochwasserschutz, S.  237 f.; wohl auch Gaentzsch, in: Berliner Kommentar BauGB, § 1 (Bearbeitung 2005) Rn. 42; offengelassen (mit Verweis auf irrevisibles Landesrecht) von BVerwGE 119, 25 (juris Rn. 48). 2137 Mit Ausnahme der Region Rhein-Neckar, wo der Verband Region-Neckar über kein mit § 21 LplG BW vergleichbares Planungsgebot verfügt (vgl. auch noch u. S. 460 f.). 2138 Bzw. vom Verband Region Stuttgart (vgl. § 31 Abs. 3 i. V. m. § 21 LplG BW; dazu auch noch u. S. 429 f.) oder vom Regionalverband Donau-Iller (vgl. Art. 23a Staatsvertrag DonauIller; dazu auch noch u. S. 443 f.). 2139 Vgl. zutreffend Bartsch, Hochwasserschutz, S. 238. 2140 Vgl. soeben S. 401 ff. 2141 Vgl. allgemein zu dieser Funktion der Kommunalaufsicht § 118 Abs. 1 GemO BW. 2142 So z. B. in BVerwGE 119, 25 ff. 2143 So auch Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 1 (Bearbeitung 2010) Rn.  447; a. A. noch ders., a. a. O., § 1 (Bearbeitung 2000) Rn. 455.

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c) Rechtsschutzmöglichkeiten der Regionalverbände aa) Klagebefugnis gem. § 22 Abs. 1 LplG BW Gem. § 22 Abs.  1 LplG BW kann ein Regionalverband ungeachtet einer ihm nach § 42 Abs.  2 VwGO bereits zustehenden Klagebefugnis2144 durch Klage die Aufhebung eines Verwaltungsakts begehren, soweit er geltend macht, dass in Be­ zug auf seine Planungsregion die Anforderungen des § 4 ROG nicht beachtet wor­ den sind. Der dabei angegriffene Verwaltungsakt muss die Errichtung, Erweite­ rung oder wesentliche Nutzungsänderung eines Einkaufszentrums, großflächigen Einzelhandelsbetriebs oder sonstigen großflächigen Handelsbetriebs betreffen. Davon unberührt bleibt gem. § 22 Abs. 2 LplG BW die weitergehende Klagebefug­ nis des Verbands Region Stuttgart aus § 5a GVRS.2145 (1) § 22 LplG BW als Reaktion auf eine Grundsatzentscheidung des VGH Mannheim Im Jahr 1998 hatte der Verband Region Stuttgart im Rahmen eines Verfah­ rens nach § 80 Abs. 5 VwGO beantragt, die aufschiebende Wirkung seines Wider­ spruchs gegen eine Baugenehmigung für einen Verbrauchermarkt wiederherzustel­ len,2146 weil das Bauvorhaben den Zielen der Raumordnung seines Regionalplans widerspreche.2147 Darauf gestützt machte der Verband Region Stuttgart als Antrag­ steller geltend, durch die Baugenehmigung in seinen ihm gesetzlich übertragenen Planungsrechten gem. § 42 Abs.  2 VwGO analog verletzt zu sein. Dem trat der VGH Mannheim entgegen: Mit der Übertragung der Regionalplanung auf den Ver­ band Region Stuttgart sei nicht das subjektive öffentliche Recht verbunden, sich gegen eine Baugenehmigung gerichtlich zu wehren, die möglicherweise gegen den Regionalplan verstößt.2148 Mit den gleichen Erwägungen stellte der VGH Mann­ heim im Jahr 2012 fest, ein Regionalverband könne einen Bauvorbescheid über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit einer Windkraftanlage selbst dann nicht aus eigener Rechtsmacht abwehren, wenn der Windkraftanlage Ziele der Raum­ ordnung des Regionalplans i. S. v. § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB entgegenstehen.2149 Ob dem Verband Region Stuttgart – und den ihm insoweit gleichgestellten Re­ gionalverbänden  – eine Aufgabe als eigene oder staatliche Aufgabe übertragen 2144

Vgl. zu solchen Konstellationen noch u. S. 411 ff. Dazu noch u. S. 430 f. 2146 Damals noch nicht anwendbar war § 212a BauGB (er wurde eingefügt in das BauGB durch Artikel 1 Nr. 82 des Gesetzes zur Änderung des Baugesetzbuchs und zur Neuregelung des Rechts der Raumordnung v. 18.8.1997 (BGBl. I S. 2081)), wonach die aufschiebende Wir­ kung kraft Gesetzes i. S. v. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO entfällt. 2147 Vgl. VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 (461). 2148 VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 (Ls., S. 461). 2149 VGH Mannheim, VBlBW 2012, 394 (Ls. 1, S. 395). 2145

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wird, dürfe der Landesgesetzgeber nämlich gem. Art. 71 Abs. 1 S. 3 LV BW frei entscheiden.2150 Dem Verband Region Stuttgart und den Regionalverbänden sei als Träger der Regionalplanung gerade kein eigenverantwortlich wahrzunehmen­ der Spielraum zugestanden worden.2151 Das könne zwar noch nicht aus dem be­ schränkten staatlichen Weisungsrecht gefolgert werden,2152 das sich nur auf den Planungszeitraum und die Form der Regionalpläne erstrecke.2153 Aber aufgrund der Genehmigungspflicht der Regionalpläne sei dem Land weiterhin das Letzt­ entscheidungsrecht über den Inhalt des Regionalplans vorbehalten.2154 Indem die Genehmigung u. a. wegen Entscheidungen der obersten Landesbehörden ver­ weigert werden könne,2155 umfasse die Prüfungsbefugnis der obersten Raumord­ nungs- und Landesplanungsbehörde außer einer Rechtskontrolle auch eine un­ eingeschränkte Zweckmäßigkeitskontrolle.2156 Da somit die regionalplanerische Planungshoheit dem Land zustehe2157 und die Regionalplanung nicht als eigen­ ständige Planungsebene, sondern als Teil  der Landesplanung zu qualifizieren sei,2158 könnten sich der Verband Region Stuttgart und die Regionalverbände bei der Festlegung von regionalplanerischen Zielen der Raumordnung nicht auf sub­ jektive öffentliche Rechte berufen.2159 Diese Schlussfolgerung bestätigten noch verschiedene Vorschriften: So hätten die Träger der Regionalplanung kein Mit­ spracherecht im Zielabweichungsverfahren von Zielen der Raumordnung des Re­ gionalplans,2160 seien nicht für die Untersagungsverfügung zuständig2161 und sei die zwangsweise Durchsetzung des Planungsgebot den Rechtsaufsichtsbehörden überlassen2162.2163 Der Beschluss des VGH Mannheim aus dem Jahr 1998 veranlasste den Landes­ gesetzgeber, die Rechtsschutzmöglichkeiten der Träger der Regionalplanung zu normieren.2164 Anfangs war umstritten, ob eine materiell-rechtliche Lösung (d. h. 2150

VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 (461 f.); 2012, 394 (396). VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 (462). 2152 So aber (vorangehend) VG Stuttgart, DÖV 1999, 558 (559). 2153 VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 (462); VBlBW 2012, 394 (396); zum Weisungs­ recht aus § 11 Abs. 9 LplG BW vgl. bereits o. S. 382 f. 2154 VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 (462 f.); 2012, 394 (396). 2155 Vgl. dazu o. S. 385 ff. 2156 VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 (462); 2012, 394 (396). 2157 VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 (462 f.); 2012, 394 (396). 2158 VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 (463); 2012, 394 (Ls. 2, S. 396); so auch schon VG Stuttgart, DÖV 1999, 558 (559 f.). 2159 VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 (462); 2012, 394 (395 f.). 2160 Vgl. dazu o. S. 393. 2161 Vgl. dazu o. S. 393 f. 2162 Vgl. dazu ausführlich o. S. 397 ff. 2163 VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 (463); 2012, 394 (397); vgl. auch schon VG Stutt­ gart, DÖV 1999, 558 (559). 2164 Ausdrücklich darauf verweisend (wenngleich auf das falsche Jahr in den VBlBW und das falsche Entscheidungsdatum) LT-Drucks. BW 12/4235, S. 15; schon vor der Entscheidung des VGH Mannheim eine mögliche Reaktion des Landesgesetzgebers ankündigend Wirtschaftsministerium BW, LT-Drucks. BW 12/2785, S. 4; vgl. auch VGH Mannheim, VBlBW 2012, 394 2151

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ausdrückliche Umgestaltung der Regionalplanung zur Selbstverwaltungsaufgabe mit der Schaffung eines entsprechenden eigenen subjektiven öffentlichen Rechts der Regionalverbände2165) oder eine prozessrechtliche Lösung (d. h. Erweiterung der Klagemöglichkeiten ohne eigene subjektive öffentliche Rechte)  vorzugs­ würdig sei.2166 Mit § 5a GVRS wählte der Landesgesetzgeber für den Verband Re­ gion Stuttgart schon im Jahr 19992167 die prozessrechtliche Lösung auf Grundlage der Ermächtigung des § 42 Abs. 2 Hs. 1 VwGO.2168 Unabhängig von der Existenz eigener Rechte kann der Verband Region Stuttgart seither durch Klage die Auf­ hebung eines Verwaltungsakts begehren, soweit er geltend macht, die Anforderun­ gen des § 4 ROG seien nicht beachtet worden. Diesem § 5a GVRS hat der Lan­ desgesetzgeber zwei Jahre später die Klagebefugnis der Regionalverbände (vgl. den heutigen § 22 LplG BW)2169 und schließlich im Jahr 2011 die Klagebefug­ nis des Regionalverbands Donau-Iller (vgl. Art. 23b Staatsvertrag Donau-Iller)2170 nachgebildet.2171 Beide sind im Gegensatz zu § 5a GVRS auf solche Verwaltungs­ akte beschränkt, die die Errichtung, Erweiterung oder wesentliche Nutzungsände­ rung eines Einkaufszentrums, großflächigen Einzelhandelsbetriebs oder sonstigen großflächigen Handelsbetriebs betreffen;2172 sie ergänzen damit die Standort­ steuerung dieser Vorhaben gem. § 11 Abs. 3 S. 2 Nr. 5 LplG BW.2173 Mit ihnen ver­ gleichbare Regelungen fehlen für den Verband Region Rhein-Neckar2174 ebenso wie für die Träger der Regionalplanung anderer Länder.

(397); VG Stuttgart, U. v. 5.2.2013 – 2 K 287/12, juris Rn. 43; Hager, VBlBW 2005, 161 (162, 168). 2165 Der VGH Mannheim, VBlBW 2012, 394 (396) spricht insoweit vom „wehrfähigen Selbstverwaltungsrecht“. 2166 Vgl. LT-Drucks. BW 12/4235, S. 10 f., 15, 18 f., 22, 25 ff., 33. 2167 Durch Artikel 1 Nr.  5 des Gesetzes über die Weiterentwicklung des Verbands Region Stuttgart v. 18.10.1999 (GBl. BW S. 409). 2168 LT-Drucks. BW 12/4235, S.  15; vgl. auch (zu § 15b LplG BW a. F.) LT-Drucks. BW 12/5877, S.  17 f. Zur Zulässigkeit einer entsprechenden landesrechtlichen Bestimmung z. B. BVerwGE 78, 347 (348 f.). 2169 Der gleichlautende § 15b LplG BW a. F. wurde eingefügt durch Artikel 1 Nr. 7 des Ge­ setzes über die Weiterentwicklung der Regionen und zur Änderung des Landesabfallgesetzes v. 14.3.2001 (GBl. BW S. 185). 2170 Durch Artikel 1 Nr. 22 des Staatsvertrags zwischen dem Land Baden-Württemberg und dem Freistaat Bayern zur Änderung des Staatsvertrags über die Zusammenarbeit bei der Lan­ desentwicklung und über die Regionalplanung in der Region Donau-Iller v. 17./19.1.2011 (GBl. BW S.  98; GVBl. Bay. S.  430); zu Art.  23b Staatsvertrag Donau-Iller auch noch u. S. 444. 2171 Vgl. LT-Drucks. BW 12/5877, S. 17; 14/7311, S. 20 = 14/7509, S. 28; VGH Mannheim, VBlBW 2012, 394 (397). 2172 Vgl. § 22 Abs. 1 Hs. 2 LplG BW; Art. 23b Hs. 2 Staatsvertrag Donau-Iller. 2173 VGH Mannheim, VBlBW 2012, 394 (397); vgl. auch (zu § 8 Abs. 3 und § 15b LplG BW a. F.) LT-Drucks. BW 12/5977, S. 17. 2174 Vgl. dazu noch u. S. 459 ff.

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(2) Reichweite der Rechtsschutzmöglichkeiten aus § 22 Abs. 1 LplG BW Nach seiner amtlichen Überschrift („Klagebefugnis“) und seiner Entstehungs­ geschichte2175 ist § 22 Abs. 1 LplG BW eine andere gesetzliche Bestimmung für die Klagebefugnis bei der Anfechtungsklage i. S. v. § 42 Abs. 2 Hs. 1 VwGO. Folglich muss der Regionalverband gem. § 22 Abs. 1 Hs. 1 LplG BW die Aufhebung eines Verwaltungsakts i. S. v. § 35 S. 1 LVwVfG BW begehren. Einer solchen Anfech­ tungsklage geht jedoch grundsätzlich das Widerspruchsverfahren voraus;2176 auch ist häufig ein Antrag des Regionalverbands nach § 80 Abs. 5 VwGO erforderlich, um die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage anzuord­ nen bzw. wiederherzustellen.2177 Da § 42 Abs.  2 VwGO von der h. M. auf beide Verfahren entsprechend angewendet wird,2178 wäre der Regionalverband grund­ sätzlich nur widerspruchs- bzw. antragsbefugt, wenn er die Verletzung eigener subjektiver öffentlicher Rechte geltend machen könnte. Mithin könnte der Regio­ nalverband gem. § 42 Abs. 2 Hs. 1 VwGO i. V. m. § 22 Abs. 1 LplG BW zwar un­ abhängig von einer möglichen Verletzung seiner subjektiven öffentlichen Rechte die Anfechtungsklage erheben, nicht aber die vorgelagerten Rechtsschutzformen beanspruchen, die ebenfalls seinem durch die Anfechtungsklage verfolgten Be­ gehren (Aufhebung eines Verwaltungsakts) dienen.2179 Derart lückenhafte Rechts­ schutzmöglichkeiten widersprächen dem Sinn und Zweck des § 22 Abs. 1 LplG BW, im Interessenkonflikt zwischen regionalen und örtlichen Belangen ohne Ein­ schaltung der Rechtsaufsichtsbehörde zügig klären zu können, ob ein Vorhaben einem Ziel der Raumordnung widerspricht.2180 Also ist § 22 Abs. 1 LplG BW auch auf das Widerspruchsverfahren nach §§ 68 ff. VwGO und ein etwaiges Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO auszuweiten. Mangels angegriffenen Verwaltungsakts ist es hingegen ausgeschlossen, im Rahmen einer Normenkontrolle (z. B. gegen einen Bebauungsplan) die Antragsbefugnis gem. § 47 Abs. 2 S. 1 Var. 1 VwGO2181 auf 2175

Vgl. soeben S. 406 ff. Vgl. § 68 Abs. 1 VwGO. 2177 Das gilt aufgrund § 212a BauGB (dazu bereits o. Fn. 2146) insbesondere für Widersprü­ che und Anfechtungsklagen gegen Baugenehmigungen. 2178 Vgl. z. B. VGH Mannheim, NVwZ 1997, 594 (597) (für das Widerspruchsverfahren); VBlBW 1998, 461 (461) (für das Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO); Hufen, Verwaltungspro­ zessrecht, § 6 Rn. 20, § 32 Rn. 34; Sodan, in: ders./Ziekow, VwGO, § 42 Rn. 376 f.; Schlette, Jura 2004, 90 (90 f.); Lorenz, Verwaltungsprozessrecht, § 19 Rn.  44 (für das Widerspruchs­ verfahren); Wahl/Schütz, in: Schoch/‌Schneider/‌Bier, VwGO, § 42 Abs. 2 (Bearbeitung 1996) Rn. 35 f. (für das Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO, Widerspruchsbefugnis dagegen in § 70 Abs. 1 S. 1 VwGO geregelt). 2179 Vgl. für das Widerspruchsverfahren: Aufhebung des Verwaltungsakts durch Abhilfebzw. Widerspruchsbescheid (vgl. §§ 72 f. VwGO); für das Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO: Anordnung bzw. Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs oder der Anfechtungsklage. 2180 Vgl. LT-Drucks. BW 14/7509, S. 28. 2181 Zu subjektiven öffentlichen Rechten der Regionalverbände i. S. v. § 47 Abs. 2 S. 1 Var. 1 VwGO sogleich S.  411 ff.; zur Antragsbefugnis der Regionalverbände als Behörden i. S. v. § 47 Abs. 2 S. 1 Var. 2 VwGO u. S. 417 ff. 2176

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§ 22 Abs. 1 LplG BW zu stützen.2182 Ebenso unanwendbar ist § 22 Abs. 1 LplG BW auf die Verpflichtungsklage eines Regionalverbands, weil er mit dieser nicht die „Aufhebung“ eines Verwaltungsakts begehrt.2183 Nach den Tatbestandsvoraussetzungen des § 22 Abs. 1 LplG BW muss der Re­ gionalverband erstens geltend machen, dass „in Bezug auf das Verbandsgebiet die Anforderungen des § 4 des Raumordnungsgesetzes nicht beachtet worden sind“. Damit bezieht sich § 22 Abs. 1 LplG BW auf § 4 ROG 1998. § 4 ROG 2009 un­ terscheidet sich zwar in der Formulierung und im Aufbau, nicht aber im Rege­ lungsgehalt wesentlich von § 4 Abs. 1 ROG 1998, was die Beachtung von Zielen der Raumordnung und die Berücksichtigung von Grundsätzen der Raumord­ nung anbelangt.2184 Deshalb ist es folgerichtig, § 22 Abs. 1 LplG BW als Verwei­ sung auf den aktuellen § 4 ROG 2009 auszulegen. Zweitens muss der angegrif­ fene Verwaltungsakt gem. § 22 Abs.  1 Hs.  2 LplG BW gegenständlich u. a. die Errichtung eines Einkaufszentrums (z. B. eines sog. Factory-Outlet-Centers) be­ treffen. Damit zählt zu den Verwaltungsakten i. S. v. § 22 Abs.  1 LplG BW ins­ besondere eine Baugenehmigung oder ein Bauvorbescheid für ein solches Vor­ haben, wobei es ausreicht, dass die Baugenehmigungsbehörde nur inzident die Vereinbarkeit eines Bauleitplans mit § 4 ROG prüfen musste.2185 Ferner ist es denkbar, gestützt auf § 22 Abs. 1 LplG BW die Genehmigung eines entsprechen­ den Bauleitplans2186 anzugreifen2187 oder gegen eine Zielabweichungsentscheidung vorzugehen.2188 Allerdings wäre eine Anfechtungsklage nach dem allgemeinen Grundsatz des § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO nur begründet, soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Regionalverband dadurch in seinen Rechten verletzt ist. Hielte man daran auch im Rahmen des § 22 LplG BW fest, wäre eine Klage (bzw. ein Widerspruch oder Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO) des Regionalverbands zwar regelmäßig zu­ lässig, aber nur begründet, wenn er in einem subjektiven öffentlichen Recht ver­ letzt wäre. Das liefe der Absicht des Landesgesetzgebers zuwider, mit § 22 Abs. 1 2182

Vgl. auch (zur  – sich an dieser Stelle  – auswirkenden Diskussion über eine materielloder prozessrechtliche Lösung; dazu soeben S. 407 f.) LT-Drucks. BW 12/4235, S. 10, 15, 19. 2183 Zu statthaften Verpflichtungsklagen der Regionalverbände auf Genehmigung der Regio­ nalpläne und auf Vollstreckung von Planungsgeboten vgl. o. S.  390 ff. und 403 f. In beiden Konstellationen müssen die Regionalverbände mithin eine Verletzung ihrer subjektiven öffent­ lichen Rechte i. S. v. § 42 Abs. 2 Hs. 2 VwGO geltend machen. 2184 Zu den Unterschieden und Gemeinsamkeiten der beiden Vorschriften im Detail vgl. z. B. Runkel, in: Bielenberg/‌Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, L § 4 (Bearbeitung 2011) Rn. 44 ff. 2185 Vgl. LT-Drucks. BW 12/4235, S. 15. Zum beschränkten Durchgriff von Raumordnungs­ plänen auf Private vgl. bereits o. S. 97. 2186 Vgl. dazu insbesondere § 11 Abs.  3 S.  1 BauNVO, der Sondergebiete für Einkaufs­ zentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe vor­ sieht. 2187 So auch Gerhardt/Rasch/Bihr, in: PdK BW, LplG, § 22 (Bearbeitung 2010) Erl. 2. 2188 Vgl. (zu § 5a GVRS) VG Stuttgart, U. v. 5.2.2013 – 2 K 287/12 – juris Ls. 1, Rn. 41 ff.

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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LplG BW den Regionalverbänden Rechtsschutzmöglichkeiten einzuräumen, ohne in subjektiven öffentlichen Rechten verletzt sein zu müssen.2189 Dieses Ziel konnte er nur wirksam erreichen, wenn er mit § 22 LplG BW auch die Anforderungen an die Begründetheit der Klage (bzw. des Widerspruchs oder Antrags nach § 80 Abs. 5 VwGO) modifiziert hätte. Obwohl die VwGO für die Begründetheit der An­ fechtungsklage keine mit § 42 Abs. 2 Hs. 1 VwGO vergleichbare Öffnungsklau­ sel enthält,2190 sind außerhalb der VwGO gesetzliche Ausnahmen vom Erforder­ nis einer Verletzung subjektiver öffentlicher Rechte gem. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO insbesondere für Verbandsklagen vorgesehen.2191 Allgemein ist anerkannt, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO in den Fällen einschränkend auszulegen, in denen für die Kla­ gebefugnis keine Verletzung subjektiver öffentlicher Rechte geltend gemacht wer­ den muss.2192 Andernfalls führte die Ermächtigung des § 42 Abs. 2 Hs. 1 VwGO im Ergebnis zu keiner Erweiterung der Rechtsschutzmöglichkeiten.2193 Es erscheint daher konsequent und mit dem – an § 42 Abs. 2 Hs. 1 VwGO angelehnten – Wort­ laut des § 22 Abs. 1 LplG BW vereinbar, den Maßstab der Begründetheitsprüfung doppelt zu modifizieren: Die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts muss sich aus einem Verstoß gegen § 4 ROG ergeben und die Verletzung subjektiver öffentlicher Rechte ist nicht erforderlich.2194 bb) Rechtsschutzmöglichkeiten kraft eigener regionalplanerischer Planungshoheit Die von § 22 Abs. 1 LplG BW gewährten Rechtsschutzmöglichkeiten der Re­ gionalverbände sind mehrfach beschränkt (z. B. auf Verwaltungsakte).2195 Doch könnten sie von vornherein weiter sein, wenn die Regionalverbände bereits nach § 42 Abs. 2 Hs. 2 VwGO klagebefugt wären. So hat der VGH Mannheim im Jahr 2012 zutreffend festgestellt, dass der Regionalverband seine Klage gegen den Bauvorbescheid über eine Windkraftanlage nicht auf § 22 Abs. 1 LplG BW stüt­ zen konnte, weil es sich dabei nicht um einen Verwaltungsakt i. S. v. § 22 Abs. 1 2189

Vgl. soeben S. 407 f. Vgl. auch Wahl/Schütz, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 42 Abs.  2 (Bearbeitung 1996) Rn. 39. 2191 Vgl. z. B. § 2 Abs. 5 UmwRG und § 64 Abs. 1 BNatSchG; vgl. auch BVerwGE 121, 72 (82): altruistische Verbandsklage nach § 61 BNatSchG a. F. als „objektives Rechtsbeanstan­ dungsverfahren“. 2192 Vgl. z. B. Kokott, Die Verwaltung 31 (1998), 335 (350); Wahl/Schütz, in: Schoch/Schnei­ der/Bier, VwGO, § 42 Abs. 2 (Bearbeitung 1996) Rn. 39; Kopp/Schenke, VwGO, § 113 Rn. 27; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, § 113 Rn. 43. 2193 So auch Kokott, Die Verwaltung 31 (1998), 335 (350): „praktisch sinnlos“. 2194 So wohl auch (ohne näher auf den Wortlaut „Klagebefugnis“ des § 22 Abs. 1 LplG BW einzugehen) VGH Mannheim, VBlBW 2012, 394 (395): § 22 Abs. 1 LplG BW als gesetzliche Ausnahme vom Grundsatz des § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO, d. h. als Ausnahme vom Erfordernis der Verletzung eigener subjektiver Rechte. 2195 Dazu soeben S. 409 ff. 2190

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

Hs. 2 LplG BW handelte.2196 Vielmehr musste der Regionalverband geltend ma­ chen, in subjektiven öffentlichen Rechten (z. B. aus § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB) ver­ letzt zu sein.2197 Ob einem Regionalverband tatsächlich keine – von ihm als subjek­ tives öffentliches Recht wahrgenommene – regionalplanerische Planungshoheit2198 zusteht,2199 soll im Folgenden hinterfragt werden. Zunächst könnte erwogen werden, der Landesgesetzgeber teile mit Blick auf § 22 LplG BW (und die beiden Parallelvorschriften in § 5a GVRS und Art.  23b Staatsvertrag Donau-Iller) die Rechtsauffassung der Entscheidung des VGH Mannheim aus dem Jahr 19982200, wonach den Regionalverbänden keine eigene Planungshoheit zusteht.2201 Darauf könnte auch das Gesetzgebungsverfahren bei § 5a GVRS hindeuten, in dem eine materiell-rechtliche Besserstellung des Ver­ bands Region Stuttgart diskutiert und am Ende v. a. aufgrund des Widerstands der kommunalen Spitzenverbände2202 nicht normiert wurde.2203 Die vorsichtige Formu­ lierung „ungeachtet einer ihm nach § 42 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung bereits zustehenden Klagebefugnis“ in § 22 Abs. 1 LplG BW deutet jedoch schon an, dass dem Regionalverband nach der Vorstellung des Landesgesetzgebers sub­ jektive öffentliche Rechte zustehen können. Darüber hinaus kann die regionalplanerische Planungshoheit des Landes nicht mit dem Hinweis begründet werden, die baden-württembergische Regionalplanung sei „Teil der Landesplanung“2204 und deswegen staatliche Planung.2205 Das entspricht zwar seit dem LplG BW 1972 der Selbsteinschätzung des Landesgesetzgebers.2206

2196

VGH Mannheim, VBlBW 2012, 394 (397). VGH Mannheim, VBlBW 2012, 394 (395, 397); vgl. auch bereits o. S. 406 ff. 2198 Zum Begriff und den Kriterien vgl. bereits o. S. 72. 2199 So insbesondere VGH Mannheim, VBlBW 2012, 394 ff.; ebenso zum Verband Region Stuttgart VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 ff.; VG Stuttgart (11. Kammer), DÖV 1998, 558 ff.; für die Regionalverbände noch offengelassen vom VGH Mannheim, NJW 1977, 1469 (1469); der aktuellen Rspr. des VGH Mannheim folgend z. B. Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 9 ROG 1998 (Bearbeitung 2006) Rn.  77; Brohm, Baurecht, § 37 Rn. 19; Steger, BWGZ 1998, 527 (529 f.); Reidel, Grenzen der kommunalen Planungshoheit, S. 47; vorher schon ders., BWGZ 1984, 293 (296); a. A. VG Stuttgart (14. Kammer), BWGZ 1998, 312 f.: Trägerschaft der Regionalplanung als subjektives öffentliches Recht des Ver­ bands Region Stuttgart; wohl auch Mattes, Regionalverbände, S. 135 f.: Nachteil der Regional­ verbände gem. § 47 Abs. 2 VwGO a. F. Vgl. auch bereits o. S. 406 ff. 2200 VBlBW 1998, 461 ff. 2201 So VGH Mannheim, VBlBW 2012, 394 (397); Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 9 ROG 1998 (Bearbeitung 2006) Rn. 77. 2202 Vgl. dazu die Stellungnahmen des Gemeinde-, Landkreis- und Städtetags in LT-Drucks. BW 12/4235, S. 22, 25 ff., 33. 2203 S. soeben S. 406 ff. 2204 So z. B. schon VGH Mannheim, NJW 1977, 1469 (1470). 2205 So aber insbesondere VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 (463); 2012, 394 (Ls. 2, S. 396); vgl. zudem die Nachw. in Fn. 1382 (auch für die Gegenansicht). 2206 Z. B. LT-Drucks. BW 5/4002, S. 19 f., 33 (zum LplG BW 1972); 8/4084, S. 30 (zum LplG BW 1983); 12/5877, S. 15 (zum LplG BW 1992); s. ferner die Nachw. in Fn. 1381. 2197

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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Diese beruht aber zum Teil  auf rein terminologischen Unklarheiten;2207 zudem schreibt § 8 Abs.  1 S.  1 ROG nunmehr2208 eindeutig zwei Planungsebenen der Raumordnung in den Ländern vor. Für sie sind in Baden-Württemberg – anders als in einigen anderen Ländern2209  – unterschiedliche Rechtsträger zuständig: einerseits die oberste Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde für den Lan­ desentwicklungsplan und andererseits (u. a.)2210 die Regionalverbände für die Re­ gionalpläne. Somit sind die beiden Planungsebenen organisatorisch voneinander getrennt, wenngleich die landesweite Raumordnungsplanung der Regionalplanung übergeordnet ist.2211 Die weitgehende Selbstständigkeit der Regionalverbände zeigt sich außerdem bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben als Träger der Regionalplanung. So ist die Aufstellung der Regionalpläne – mit Ausnahme der staatlichen Weisungsbefugnis über zwei Formalien (Planungszeitraum und Form der Regionalpläne)2212 – eine weisungsfreie (Pflicht-)‌Aufgabe der Regionalverbände.2213 Sie selbst erarbeiten den Regionalplan, beschließen ihn durch ihre Verbandsversammlung als mittel­ bar demokratisch legitimiertes Organ in Form einer Satzung2214 und geben ihn be­ kannt.2215 Dabei erfüllen sie nicht nur eine Behördenfunktion wie andere im Pla­ nungsverfahren zu beteiligende Stellen2216.2217 Vielmehr sind die Regionalverbände selbst für alle maßgeblichen Schritte des Planungsverfahrens zuständig und des­

2207 Dazu bereits o. S. 335 f.; vgl. auch (zur unterschiedlichen Rspr. der 11. und 14. Kam­ mer des VG Stuttgart; vgl. dazu u. Fn.  2213) Wirtschaftsministerium BW, LT-Drucks. BW 12/2785, S.  3: „Die Regionalplanung ist materiell Teil  der Landesplanung, wird jedoch von den Verbänden aufgrund ihrer Planungshoheit in eigener Verantwortung wahrgenom­ men […].“ 2208 Unklar etwa noch § 6 S. 1 ROG 1998: „Raumordnung in ihrem Gebiet (Landesplanung)“; vgl. dazu o. S. 49 f. 2209 Vgl. zu ihnen zusammenfassend o. S. 308. 2210 Zu den anderen, ebenfalls der mittelbaren Landesverwaltung zuzurechnenden Trägern der Regionalplanung sogleich S. 419 ff. 2211 Vgl. z. B. VGH Mannheim, DVBl. 2013, 384 (386): „Träger der Regionalplanung in Baden-Württemberg als nachgeordnete Ebene […] der ausschließlich staatlichen Landes­ planung“; dazu schon allgemein o. S.  41 ff., 49 f. und speziell für Baden-Württemberg o. S. 375 ff. 2212 Darauf zu Recht hinweisend VG Stuttgart, BWGZ 1998, 312 (312); vgl. auch bereits o. S. 382 f. 2213 Insoweit übereinstimmend VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 (462); 2012, 394 (396); VG Stuttgart (14. Kammer), BWGZ 1998, 312 (312): „berichtigende Auslegung“; a. A. z. B. LT-Drucks. BW 11/3067, S.  50: Regionalplanung durch den Verband Region Stuttgart als „Weisungsaufgabe“; VG Stuttgart (11. Kammer), DÖV 1998, 558 (559); Angst/Kröner/Traulsen, Landesplanungsrecht BW, § 8 Rn.  13: „weisungsgebundene Pflichtaufgabe (Weisungs­ aufgabe)“. 2214 Sehr weitgehend VG Stuttgart, BWGZ 1998, 312 (312): „Befugnis zum Erlaß von Sat­ zungen Ausdruck und typischer Bestandteil des […] Selbstverwaltungsrechts“. 2215 Vgl. zum Ablauf der Planaufstellung o. S. 383 ff. 2216 Vgl. dazu o. S. 383 f. 2217 So aber VG Stuttgart (11. Kammer), DÖV 1998, 558 (559).

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

halb (Rechts-)Träger der Regionalpläne nach dem Maßstab des § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO.2218 Der darin angelegten eigenen Planungshoheit der Regionalverbände mit eigenem Abwägungs- und Entscheidungsspielraum2219 lässt sich nicht ent­ gegenhalten, der Regionalplan müsse vom Land für verbindlich erklärt werden.2220 Denn eine Genehmigungspflicht ist selbst für die von Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG ge­ schützte Bauleitplanung vorgesehen2221 und Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips.2222 Soweit § 13 Abs. 1 LplG BW der obersten Raumordnungs- und Landesplanungs­ behörde darüber hinaus eine Zweckmäßigkeitskontrolle gewährt, ist diese durch die Kompetenzverteilung im LplG BW und die Entscheidungsmöglichkeiten der Genehmigungsbehörde begrenzt sowie verwaltungsgerichtlich grundsätzlich voll­ ständig überprüfbar.2223 Da die Verbindlicherklärung ein besonderes planungs­ rechtliches Aufsichtsmittel2224 und keine Fachaufsicht i. S. v. § 44 Abs.  2 LplG BW ist, gehört die Aufstellung des Regionalplans zu den Selbstverwaltungsauf­ gaben eines Regionalverbands i. S. v. § 44 Abs. 1 LplG BW. Somit gilt weiterhin, was das baden-württembergische Wirtschaftsministerium schon 1997 anerkannt hat: „Die Regionalverbände sind Selbstverwaltungskörperschaften mit eigener Planungshoheit“.2225 Passend dazu sind den Regionalverbänden durch das LplG BW vielfältige Ent­ scheidungs- und Beteiligungskompetenzen zur Umsetzung ihrer eigenen Regio­ nalpläne zugewiesen.2226 Für die eigene regionalplanerische Planungshoheit der Regionalverbände spricht insbesondere das Planungsgebot des § 21 LplG BW, mit dem die Regionalverbände die Träger der Bauleitplanung zur Anpassung ih­ rer Bauleitpläne verpflichten können.2227 Dass für die Durchsetzung des Planungs­ gebots die Kommunalaufsichtsbehörden zuständig sind, steht dieser Schlussfolge­ rung nicht entgegen,2228 sondern soll die Einheit der Kommunalaufsicht wahren.2229 Die Planungshoheit der Regionalverbände wird schließlich auch nicht von der feh­ lenden Mitentscheidungskompetenz der Regionalverbände über Abweichungen

2218

So bereits o. S. 365, 385 f. Ähnlich die Landesregierung, LT-Drucks. BW 13/1883, S. 23: „Planungsermessen“ der Regionalverbände. 2220 So aber insbesondere VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 (462 f.); 2012, 394 (396). 2221 Vgl. § 6 Abs. 2, § 10 Abs. 2 BauGB. 2222 Allgemein dazu, dass sich der Staat Einwirkungsrechte auf die Träger der Regional­ planung der mittelbaren Staatsverwaltung vorbehalten muss, z. B. Schmidt-Aßmann, Fortent­ wicklung, S.  50; Brohm, Baurecht, § 37 Rn.  17; Erbguth/Schoeneberg, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, Rn. 103 a. E.; Knemeyer, in: FS Bartlsperger, S. 339 (344 f.); zur Staats­ aufsicht als Definitionsmerkmal einer Körperschaft des öffentlichen Rechts vgl. o. S. 309 ff. 2223 Vgl. dazu o. S. 387 ff. 2224 Vgl. allgemein bereits o. S. 320 ff. 2225 LT-Drucks. BW 12/1234, S. 3; ähnlich 12/2785, S. 3 (vgl. schon o. Fn. 2207). 2226 Vgl. dazu o. S. 393 ff. 2227 Dazu ausführlich o. S. 397 ff. 2228 So aber VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 (463). 2229 Vgl. o. S. 401 f. 2219

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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von Zielen der Raumordnung des Regionalplans2230 entkräftet. Zieht man näm­ lich Parallelen zur Bauleitplanung,2231 darf die Möglichkeit der Baugenehmigungs­ behörde, das gemeindliche Einvernehmen gem. § 36 Abs.  2 S.  3 BauGB i. V. m. § 54 Abs. 4 LBO BW zu ersetzen, nicht übersehen werden. Zudem darf die hö­ here Raumordnungsbehörde – wie die Baugenehmigungsbehörde bei § 31 Abs. 2 BauGB  – nur solche Abweichungen zulassen, die noch im Bereich dessen lie­ gen, was der Regionalverband gewollt hat bzw. bei Kenntnis des Abweichungs­ grundes gewollt hätte.2232 Mithin ist die Planungshoheit der Regionalverbände auch für die Zielabweichungsentscheidung der höheren Raumordnungsbehörde maßgeblich. Zusammengefasst hat der Landesgesetzgeber den Regionalverbänden mit der Trägerschaft der Regionalplanung i. S. v. § 31 Abs.  1 LplG BW entgegen der h. M. auch die regionalplanerische Planungshoheit übertragen. Diese korrespon­ diert also mit der vom Landesgesetzgeber auf die Regionalverbände übertrage­ nen Pflicht, Regionalpläne i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG aufzustellen.2233 Inso­ weit ist die baden-württembergische Regionalplanung weder eine staatliche noch eine kommunale noch eine kondominiale Aufgabe.2234 Im Unterschied zur bauleit­ planerischen Planungshoheit der Gemeinden, die in Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG und Art. 71 Abs. 1 S. 1 LV BW verankert und vielfach einfachgesetzlich ausgeformt ist,2235 ist die Planungshoheit der Regionalverbände aber nicht verfassungsrecht­ lich geschützt.2236 Das wirkt sich auf die Reichweite ihrer – über § 42 Abs. 2 Hs. 1 VwGO i. V. m. § 22 Abs.  1 LplG  BW hinausgehenden  – Rechtsschutzmöglich­ keiten aus: Um etwa gem. § 42 Abs.  2 Hs.  2 VwGO klagebefugt zu sein, muss der Regionalverband geltend machen, in einem eigenen subjektiven öffentlichen Recht verletzt zu sein. Ähnliches gilt für die Antragsbefugnis gem. § 47 Abs.  2 S.  1 Var.  1 VwGO,2237 wenn der Regionalverband einen Normenkontrollantrag

2230

Vgl. dazu o. S. 393. Darauf v. a. verweisend und im Umkehrschluss die Planungshoheit der Träger der Regio­ nalplanung zurückweisend VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 (463); 2012, 394 (397). 2232 Vgl. grundlegend (zum Begriff „Grundzüge der Planung“ in § 6 Abs. 2 ROG und § 24 LplG BW) BVerwGE 138, 301 (314); VGH Mannheim, BauR 2013, 425 (430 f.). 2233 Vgl. Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 9 ROG 1998 (Bearbeitung 2006) Rn. 77; Spannowsky, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landes­ planungsrecht, K § 9 (Bearbeitung 2008) Rn. 26. 2234 Vgl. dazu bereits o. S. 68 ff. und noch u. S. 470 ff. 2235 Z. B. durch die Aufstellung von Bauleitplänen durch die Gemeinden in eigener Verant­ wortung in § 2 Abs. 1 S. 1 BauGB (vgl. BVerwG, NVwZ 2013, 662 (663)), durch das interkom­ munale Abstimmungsgebot in § 2 Abs. 2 BauGB (vgl. BVerwGE 117, 25 (32); 119, 25 (35)), durch das gemeindliche Einvernehmen in § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB (vgl. BVerwGE 121, 339 (342 f.)) oder durch das Beteiligungsrecht der Gemeinden an der Aufstellung von Raumord­ nungsplänen in § 10 Abs. 1 S. 1 i. V. m. § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG (vgl. o. S. 117 ff.). 2236 Vgl. auch schon o. S. 365 ff. 2237 Zur Antragsbefugnis der Regionalverbände als Behörden gem. § 47 Abs.  2 S.  1 Var.  2 VwGO sogleich S. 417 ff. 2231

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

stellt.2238 Als solches wehrfähiges Recht des Regionalverbands kommt die regio­ nalplanerische Planungshoheit in Betracht, die der Landesgesetzgeber dem Re­ gionalverband als Träger der Regionalplanung zugewiesen hat. Nach allgemeinen Grundsätzen ist der Regionalverband dann klagebefugt gem. § 42 Abs.  2 Hs.  2 VwGO bzw. antragsbefugt gem. § 47 Abs. 2 S. 1 Var. 1 VwGO, wenn der angegrif­ fene Verwaltungsakt (z. B. ein Planfeststellungsbeschluss oder eine Baugenehmi­ gung) bzw. die angegriffene Rechtsvorschrift (z. B. ein Bebauungsplan) mögli­ cherweise gegen eine Rechtsvorschrift verstößt, die zumindest auch dem Schutz der regionalplanerischen Planungshoheit und damit des Regionalverbands zu die­ nen bestimmt ist (sog. Schutznormtheorie2239). Es ist anerkannt, die Schutznorm­ theorie zur Ermittlung subjektiver öffentlicher Rechte juristischer Personen des öffentlichen Rechts zumindest entsprechend anzuwenden.2240 Dadurch wird ge­ währleistet, dass auch juristische Personen des öffentlichen Rechts keine Popu­ larklagerechte haben und nur die Verletzung eigener Rechte (und nicht prozess­ standschaftlich etwa derjenigen ihrer Einwohner) geltend machen können.2241 Die regionalplanerische Planungshoheit verleiht den Regionalverbänden als juristi­ schen Personen des öffentlichen Rechts2242 deshalb nur insoweit eine Klage- bzw. Antragsbefugnis, wie sie im Einzelfall von einer (einfachgesetzlichen) Rechts­ vorschrift geschützt ist. Beispielsweise vermittelt der Planungsvorbehalt des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB einem öffentlichen Planungsträger Drittschutz, wenn er eine eigene Planungshoheit wahrnimmt.2243 Nach der hier vertretenen  – dem VGH Mannheim2244 widersprechenden  – Ansicht sind die Regionalverbände deshalb in ihren subjektiven öffentlichen Rechten verletzt, wenn ein Bauvorhaben gegen Ziele der Raumordnung des Regionalplans i. S. v. § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB verstößt. Das öffentliche Interesse an der Einhaltung von Zielen der Raumordnung des Re­ gionalplans i. S. v. § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB ist folglich nicht allein von der Bau­ genehmigungsbehörde zu vertreten,2245 sondern kann auch vom Regionalverband verwaltungsgerichtlich durchgesetzt werden.

2238

Vgl. Kment, Rechtsschutz, S. 276 f. Vgl. dazu z. B. BVerfGE 27, 297 (307); BVerwGE 52, 122 (128); 72, 226 (229 f.); 98, 118 (120 f.); Ibler, in: Berliner Kommentar GG, Art. 19 IV (Bearbeitung 2002) Rn. 127 ff.; Lorenz, Verwaltungsprozessrecht, § 18 Rn. 17; Hufen, Verwaltungsprozessrecht, § 14 Rn. 71 ff.; Kopp/ Schenke, VwGO, § 42 Rn.  83 ff.; Sodan, in: ders./Ziekow (Hrsg.), VwGO, § 42 Rn.  386 ff.; Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 8; Schlette, Jura 2004, 90 (91). 2240 Vgl. Hufen, Verwaltungsprozessrecht, § 14 Rn.  96; Schlette, Jura 2004, 90 (97); eben­ falls auf eine „Schutznorm“ abstellend Wahl/Schütz, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 42 Abs.  2 (Bearbeitung 1996) Rn.  105 f.; im Ergebnis auch Lorenz, Verwaltungsprozessrecht, § 18 Rn. 71; für Klagen von Gemeinden vgl. z. B. BVerwGE 132, 151 (157); OVG Lüneburg, NdsVBl. 2007, 80 (81); OVG Koblenz, ZfBR 2008, 67 (69). 2241 Vgl. Lorenz, Verwaltungsprozessrecht, § 18 Rn. 72; Schlette, Jura 2004, 90 (97). 2242 Vgl. o. S. 355 ff. 2243 Vgl. VGH Mannheim, VBlBW 2012, 394 (Ls. 1, S. 395). 2244 VBlBW 2012, 394 (395). 2245 So aber VGH Mannheim, VBlBW 2012, 394 (395). 2239

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Ob eine Rechtsvorschrift die regionalplanerische Planungshoheit schützt, ist im Einzelfall anhand der Schutznormtheorie zu ermitteln. So hat ein Regional­ verband etwa im Rahmen des § 13 Abs. 1 LplG BW ein subjektives öffentliches Recht auf Genehmigung des Regionalplans.2246 Auch das interregionale Abstim­ mungsgebot des § 7 Abs. 3 ROG bzw. § 12 Abs. 5 LplG BW ist dem Schutz der regionalplane­rischen Planungshoheit der Träger der Regionalplanung mit Selbst­ verwaltungsrechten zu dienen bestimmt.2247 Dagegen ermöglicht erst § 22 Abs. 1 LplG BW einem Regionalverband, Baugenehmigungen mit Verweis auf einen Verstoß gegen § 1 Abs. 4 BauGB anzugreifen, wenn man der h. M. folgt und den drittschützenden Charakter des § 1 Abs. 4 BauGB ablehnt.2248 Ähnliches dürfte für die Bindungswirkungen der Erfordernisse der Raumordnung eines Regionalplans nach § 4 ROG oder nach den speziellen Raumordnungsklauseln gelten.2249 Also sind die Rechtsschutzmöglichkeiten der Regionalverbände im Raumplanungs­ recht selbst unter Berücksichtigung ihrer regionalplanerischen Planungshoheit und § 22 Abs. 1 LplG BW keineswegs umfassend und nicht mit denjenigen der Ge­ meinden vergleichbar.2250 Insgesamt sollte die zurückhaltende Anerkennung von Schutznormen für die Träger der Regionalplanung aber kritisch überdacht wer­ den. Denn sie beruht meistens darauf, dass die eigene Planungshoheit von Trägern der Regionalplanung aus der mittelbaren Staatsverwaltung von vornherein unbe­ rücksichtigt bleibt. cc) Antragsbefugnis als Behörde gem. § 47 Abs. 2 S. 1 Var. 2 VwGO Schließlich könnte § 47 Abs. 2 S. 1 Var. 2 VwGO den Regionalverbänden noch Rechtsschutzmöglichkeiten eröffnen. Danach können Behörden einen Normen­ 2246

Zu den diesbezüglichen Rechtsschutzmöglichkeiten vgl. bereits o. S. 390 ff. So auch Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 7 Rn. 48; vgl. ferner (wenn­ gleich für die baden-württembergischen Regionalverbände im Ergebnis ablehnend) Dallhammer, in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, § 9 ROG 1998 (Bearbeitung 2006) Rn.  75 ff.; Spannowsky, in: Bielenberg/‌Runkel/‌Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 9 (Bearbeitung 2008) Rn. 26 ff.; a. A. Mößle, in: ARL (Hrsg.), Novellierung des Landespla­ nungsrechts, S. 159 (163); ihm folgend Beckmann, in: Hoppenberg/de Witt (Hrsg.), Handbuch, Kap. N (Bearbeitung 2010), Rn. 157. 2248 So z. B. VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 (461); VG Stuttgart, DÖV 1998, 558 (559); Krautzberger, in: Battis/‌Krautzberger/Löhr, BauGB, § 1 Rn.  35; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 1 (Bearbeitung 2010) Rn. 450; differenzierend (u. a. mit Verweis auf § 2 Abs. 2 S. 2 BauGB) Gaentzsch, in: Berliner Kommentar BauGB, § 1 (Bearbeitung 2005) Rn. 46; Bunzel, ZfBR 2008, 132 (136); Kment, Rechtsschutz, S. 293 ff.; zur möglichen Klagebefugnis des Re­ gionalverbands aus § 21 LplG BW vgl. o. S. 403 f. Dazu, dass die Raumordnungspläne im Be­ reich der §§ 30, 34 BauGB nicht unmittelbar wirken, vgl. bereits o. S. 97. 2249 Ein subjektives öffentliches Recht der Gemeinde aus § 4 Abs.  1 S.  1 ROG erwägt­ Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, L § 4 (Bearbeitung 2012) Rn. 571. 2250 Eine Angleichung der Rechtsschutzmöglichkeiten bereits fordernd Gruber, DÖV 1995, 488 (491). 2247

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kontrollantrag stellen, ohne die Verletzung eigener subjektiver öffentlicher Rechte geltend machen zu müssen. Die Regionalverbände nehmen u. a. die Regionalplanung im engeren Sinne2251 als Aufgabe der öffentlichen Verwaltung2252 wahr und sind damit Behörden i. S. v. § 1 Abs.  4 VwVfG.2253 Allerdings soll § 47 Abs.  2 S.  1 Var.  2 VwGO keine be­ hördliche Popularklage ermöglichen.2254 Um als Behörden antragsbefugt zu sein, müssen die Regionalverbände deshalb mit der angegriffenen Rechtsvorschrift befasst oder durch sie in ihrer Tätigkeit berührt sein bzw. muss sich die angegrif­ fene Rechtsvorschrift auf ihre Planungsregion auswirken und von den Regional­ verbänden bei der Wahrnehmung ihrer eigenen oder übertragenen Tätigkeiten zu beachten sein.2255 Innerhalb der räumlichen Gesamtplanungen können diese Voraussetzungen beim Landesentwicklungsplan erfüllt sein, an den die Regionalverbände bei der Aufstellung bzw. Fortschreibung der Regionalpläne insbesondere gem. § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1, § 8 Abs. 2 S. 1 ROG gebunden sind.2256 Der Landesentwicklungsplan wird gem. § 10 Abs. 1 LplG BW durch Rechtsverordnung der Landesregierung für verbindlich erklärt, so dass gegen ihn ein Normenkontrollantrag gem. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 4 AGVwGO BW statthaft ist. Da ein Regionalplan hingegen keine Bindungswirkungen über die eigene Planungsregion hinaus entfaltet,2257 ist der Normenkontrollantrag eines Regionalverbands gegen einen benachbarten Re­ gionalplan nur zulässig, wenn der Regionalverband geltend macht, durch ihn in eigenen subjektiven öffentlichen Rechten i. S. v. § 47 Abs.  2 S.  1 Var.  1 VwGO (z. B. dem interregionalen Abstimmungsgebot) verletzt zu sein.2258 Von Bauleitplä­ nen2259 kann ein Regionalverband als Behörde i. S. v. § 47 Abs. 2 S. 1 Var. 2 VwGO betroffen sein, indem er die Flächennutzungspläne und die sonstigen städtebau­ lichen Planungen gem. § 8 Abs.  2 S.  2 ROG in der regionalplanerischen Abwä­

2251

Vgl. o. S. 50 ff. S. o. S. 121 ff. 2253 Ebenfalls diese Legaldefinition im Rahmen des § 47 VwGO heranziehend z. B. BVerwGE 81, 307 (309); VGH Mannheim, NVwZ 1999, 1249 (1250); Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, § 47 Rn. 265 m. w. N. 2254 Gerhardt/Bier, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 47 (Bearbeitung 2005) Rn. 78. 2255 Vgl. VGH Mannheim, NVwZ 1999, 1249 (1250); vgl. auch BVerwGE 81, 307 (310); 140, 54 (56 f.); Kment, Rechtsschutz, S. 279 f. m. w. N. 2256 Vgl. bereits o. S. 375 ff. 2257 Vgl. BVerwGE 81, 307 (310) m. w. N. zu entsprechenden Erwägungen bei Normen­ kontrollanträgen von Gemeinden als Behörden i. S. v. § 47 Abs. 2 S. 1 Var. 2 VwGO gegen Fest­ setzungen in Bebauungsplänen von Nachbargemeinden. 2258 S. zur drittschützenden Wirkung des interregionalen Abstimmungsgebots gem. § 7 Abs. 3 ROG bzw. § 12 Abs. 5 LplG BW schon soeben S. 417. 2259 Grundlegend BVerwGE 128, 382 ff. zur Statthaftigkeit einer Normenkontrolle gem. § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO analog gegen Darstellungen eines Flächennutzungsplans mit den Rechts­ wirkungen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB. 2252

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gung berücksichtigen muss (ohne die Bauleitpläne selbst aufheben oder ändern zu können2260).2261 Eine Antragsbefugnis der Regionalverbände als Behörden kommt zudem in Betracht bei Normenkontrollanträgen, die sich gegen die nach § 11 Abs. 5 LplG BW in den Regionalplan zu integrierenden Fachpläne richten (mit Ausnahme der Landschaftsrahmenpläne, die von den Regionalverbänden selbst aufgestellt wurden)2262.

C. Verband Region Stuttgart I. Stadt-Umland-Verband Ein spezieller Träger der Regionalplanung in Baden-Württemberg ist gem. § 31 Abs.  1 Nr.  1 LplG BW der Verband Region Stuttgart. Seine Planungsregion er­ streckt sich auf den Stadtkreis Stuttgart (als Verbandssitz2263) und fünf ihn ring­ förmig umgebende Landkreise (Böblingen, Esslingen, Göppingen, Ludwigsburg, Rems-Murr-Kreis);2264 das Verbandsgebiet bildet zugleich den Kern der europä­ ischen Metropolregion Stuttgart2265.2266 Der Verband Region Stuttgart soll eine ge­ ordnete Entwicklung seines Verbandsgebiets fördern und sichern sowie die regio­ nale Zusammenarbeit stärken.2267 Nach dieser Aufgabenbeschreibung steht der Verband Region Stuttgart in einer Reihe mit anderen Stadt-Umland-Verbänden,2268 die ebenfalls Träger der Regionalplanung (Region Hannover,2269 Zweckverband

2260 Nichts anderes folgt aus dem Planungsgebot des § 21 LplG BW (vgl. dazu o. S. 397 ff.): Es bezieht sich inhaltlich nur auf die Anpassung der Bauleitpläne an die Ziele der Raumord­ nung und wird von der Rechtsaufsichtsbehörde vollstreckt. 2261 Vgl. BVerwGE 140, 54 (57) und vorangehend OVG Greifswald, BauR 2010, 1712 (1712 f.): Das für die Landesplanung zuständige mecklenburg-vorpommersche Ministerium ist als Behörde antragsbefugt bei einer Normenkontrolle gegen einen Bebauungsplan, weil es ihn u. a. bei der Anwendung und Fortschreibung des Landesentwicklungsprogramms beachten muss. 2262 Vgl. dazu o. S. 381 f. 2263 § 1 Abs. 2 S. 1 GVRS. 2264 Vgl. § 31 Abs. 1 Nr. 1 LplG BW, § 2 GVRS. 2265 24. Ministerkonferenz für Raumordnung, Raumordnungspolitischer Handlungsrahmen, Beschluss v. 8.3.1995, z. B. abgedruckt in: Dyong u. a. (Hrsg.), Raumordnung, Bd. 2, Bund II.5, S. 63 (90). 2266 Vgl. LT-Drucks. BW 14/947, S.  3; Ludwig, Metropolregionen, S.  26 f.; Priebs, DÖV 2010, 503 (510); Franz, Wirtschaft im Wandel 2011, 387 (392); Preising, MetropolRegional­ Planung, S. 77 f.; allgemein zu den europäischen Metropolregionen bereits o. S. 75 ff. 2267 Vgl. § 1 Abs. 1 GVRS. 2268 Vgl. z. B. Groß, VBlBW 1994, 429 (432 f.); Rautenberg, DVBl. 2003, 768 ff.; Priebs, UPR 2010, 254 (256); ders., DÖV 2010, 503 (505 f.); Vallée, in: Köhler/Schulze/Wille (Hrsg.), Landes- und Regionalplanung in Baden-Württemberg, S. 21 (23); vgl. auch LT-Drucks. BW 11/3067, S. 1; 12/4235, S. 7: Gründung des Verbands Region Stuttgart zur Lösung der „StadtUmland-Probleme“. 2269 Dazu o. S. 253 f.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

Großraum Braunschweig,2270 Regionalverband Ruhr2271) oder der regionalen Flä­ chennutzungsplanung (Regionalverband FrankfurtRheinMain2272) sind. Der Verband Region Stuttgart unterscheidet sich organisatorisch2273 und in seiner Aufgabenvielfalt2274 erheblich von den neun rein baden-württembergischen Regionalverbänden. Das ist dadurch bedingt, dass der Verband Region Stuttgart im Jahr 1994 durch das „Gesetz über die Errichtung des Verbands Region Stutt­ gart“ (GVRS)2275 errichtet wurde2276 und dieses Spezialgesetz die Rechtsstellung des Verbands Region Stuttgart oft abweichend von den §§ 32 ff. LplG BW be­ stimmt.2277 Dadurch wurde für die Landeshauptstadt Stuttgart und ihr Umland doch noch ein spezieller Träger der Regionalplanung geschaffen, wie er schon im Rahmen der Verwaltungsreformen der 1970er-Jahre vorgeschlagen worden war.2278 II. Organisation 1. Gebietskörperschaft des öffentlichen Rechts Gem. § 1 Abs. 2 S. 1 GVRS ist der Verband Region Stuttgart eine rechtsfähige Körperschaft des öffentlichen Rechts. Wer seine Mitglieder sind,2279 ist wie bei den Regionalverbänden2280 unklar: Es lässt sich zunächst nicht belegen, dass sich der Verband aus „Mitgliedskör­ perschaften“ zu einer Verbandskörperschaft zusammensetzt.2281 § 2 GVRS grenzt 2270

Dazu o. S. 256. Dazu o. S. 262 ff. 2272 Dazu o. S. 234 ff. 2273 Dazu sogleich S. 420 ff. 2274 Dazu u. S. 428 ff. 2275 Artikel 1 des Gesetzes über die Stärkung der Zusammenarbeit in der Region Stuttgart v. 7.2.1994 (GBl. BW S. 92), zuletzt geändert durch G. v. 4.5.2009 (GBl. BW S. 185); vgl. auch schon o. S. 339 f. Das Wahlrecht für die Regionalversammlung des Verbands Region Stuttgart wurde schon vorher geschaffen durch Artikel 3 Nr. 13 des Gesetzes zur Änderung des Kom­ munalwahlrechts und des Kommunalrechts v. 8.11.1993 (GBl. BW S. 657), um die ersten Wah­ len zur Regionalversammlung zusammen mit den Kommunalwahlen im Jahr 1994 durchführen zu können; vgl. LT-Drucks. BW 11/2376, S. 19; Wolf, Hauptstadtregion, S. 156 ff. 2276 Vgl. § 1 Abs. 1 GVRS. 2277 Vgl. bereits o. S. 347. 2278 S. o. S.  327 ff. mit Fn.  1285 zu entsprechenden Vorschlägen im Denkmodell der Lan­ desregierung vom Dezember 1969; vgl. auch Vallée, in: Köhler/Schulze/Wille (Hrsg.), Landesund Regionalplanung in Baden-Württemberg, S. 21 (22). 2279 Vgl. allgemein zu den Definitionsmerkmalen einer Körperschaft des öffentlichen Rechts o. S. 309 ff. 2280 Dazu o. S. 355 ff. 2281 So aber LT-Drucks. BW 11/3067, S. 31 im Zusammenhang mit der kommunalen Selbst­ verwaltung; wohl auch Winkler, Kompetenzverbund, S.  75: „reiner Zweckverband“; Heinz/ Langel, in: Heinz/v. Kodolitsch/‌Langel/‌Reidenbach, Stadtregionen, S. 42, die aber andererseits 2271

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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nur das Verbandsgebiet ab, ohne den Stadtkreis Stuttgart und die fünf Landkreise zu Verbandsmitgliedern zu erklären. Abgesehen von den entsprechend heranzuzie­ henden Erwägungen zu den Regionalverbänden (z. B. zu den Umlagen gem. § 22 GVRS2282)2283 spricht auch die Entstehungsgeschichte des Verbands Region Stutt­ gart2284 gegen eine Mitgliedschaft der Gemeinden und/oder Landkreise bzw. des Stadtkreises Stuttgart: Der Verband Region Stuttgart ist u. a.2285 Rechtsnachfolger des Nachbarschaftsverbands Stuttgart, der Träger der Flächennutzungsplanung in Teilgebieten2286 des heutigen Verbands Region Stuttgart war,2287 und des mit dem heutigen Verbandsgebiet identischen Regionalverbands Stuttgart2288.2289 Während der Nachbarschaftsverband Stuttgart eine Verbandskörperschaft mit den Gemein­ den und Landkreisen als Mitgliedern war,2290 teilte der Regionalverband Stuttgart die Rechtsnatur der heutigen Regionalverbände i. S. v. § 31 Abs. 1 Nr. 2 bis 10 LplG BW als juristische Person des öffentlichen Rechts sui generis.2291 In der Diskussion um die Ausgestaltung des Verbands Region Stuttgart sprach man sich insbesondere dagegen aus, die Aufgabe der Flächennutzungsplanung des bisherigen Nachbar­ schaftsverbands statt auf die Gemeinden auf den Verband Region Stuttgart zu über­ tragen,2292 weil dann eine – die Arbeit des Verbands beeinträchtigende – Vertretung

(a. a. O., S. 44) beim Verband Region Stuttgart „sowohl Elemente eines Mehrzweckverbandes als auch gebietskörperschaftliche Elemente“ erkennen. 2282 Im Einzelnen ist zu unterscheiden zwischen der allgemeinen Verbandsumlage (Abs. 1; er­ hoben bei den Gemeinden), der Verkehrsumlage (Abs. 2, 3; erhoben bei der Stadt Stuttgart und den Landkreisen) und der Abfallumlage (Abs. 4; erhoben bei der Stadt Stuttgart und den Land­ kreisen). Vgl. dazu z. B. VG Stuttgart, BWGZ 1999, 541 (542): Ein Umlagebescheid des Ver­ bands Region Stuttgart gegenüber einer Gemeinde des Verbandsgebiets ist u. a. deswegen ein Verwaltungsakt i. S. v. § 35 S. 1 LVwVfG BW, weil die Gemeinde nicht Mitglied des Verbands ist; die Verfassungsmäßigkeit des Verkehrslastenausgleichs nach § 4 Abs. 2, § 22 Abs. 3 GVRS bejahend StGH BW, VBlBW 1998, 295 ff. 2283 Vgl. o. S. 355 ff. 2284 S. dazu z. B. Mecking, Regionalebene, S. 231 ff.; Groß, VBlBW 1994, 429 (429). 2285 Daneben „Zweckverband Regionale Zusammenarbeit zur Behandlung und Entsorgung mineralischer Abfälle“ (vgl. Artikel 10 § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Stärkung der Zusam­ menarbeit in der Region Stuttgart v. 7.2.1994 (GBl. BW S. 92)). Zum „Zweckverband Nah­ verkehr Region Stuttgart“ vgl. LT-Drucks. BW 11/3067, S. 1, 29, 43, 70 und u. S. 432 f. 2286 Zum „Nachbarschaftsbereich Stuttgart“ gehörten gem. § 2 Abs. 2 Nr. 5 NVerbG a. F. die Stadt Stuttgart und einige Städte und Gemeinden der Landkreise Böblingen, Esslingen, Lud­ wigsburg und Rems-Murr. 2287 § 1 Abs. 1 Nr. 5, § 2 Abs. 2 Nr. 5, § 4 Abs. 2 NVerbG a. F. (jeweils aufgehoben durch Ar­ tikel 3 des Gesetzes über die Stärkung der Zusammenarbeit in der Region Stuttgart v. 7.2.1994 (GBl. BW S.  92)). Vgl. auch LT-Drucks. BW 6/4610, S.  24 und Artikel  10 § 1 Abs.  1 des Gesetzes über die Stärkung der Zusammenarbeit in der Region Stuttgart v. 7.2.1994 (GBl. BW S. 92). 2288 Zur Umbenennung des früheren „Regionalverbands Mittlerer Neckar“ vgl. bereits o. Fn. 1422. 2289 Zu ihnen z. B. Wolf, Hauptstadtregion Stuttgart, S. 41 ff., 159 f. 2290 Vgl. § 1 Abs. 3 NVerbG. 2291 Vgl. o. S. 355 ff. 2292 Vgl. auch § 4a Abs. 1 S. 1 GVRS (dazu noch u. S. 431 ff.).

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

aller 179 Gemeinden in einer Gemeindekammer erforderlich sei.2293 Somit steht der Verband Region Stuttgart gerade als Träger der Regionalplanung für das unver­ ändert gebliebene Verbandsgebiet in der Tradition des Regionalverbands Stuttgart, so dass er keine Verbandskörperschaft ist und die Einordnung als juristische Person des öffentlichen Rechts sui generis mangels Klarstellung im GVRS nahe läge.2294 Jedoch lassen sich dem GVRS Anzeichen dafür entnehmen, den Verband Re­ gion Stuttgart als von den Einwohnern des Verbandsgebiets mitgliedschaftlich ge­ tragene Gebietskörperschaft2295 zu qualifizieren: Auffällig ist die Direktwahl der grundsätzlich 80 Mitglieder2296 der Regionalversammlung2297 durch alle Deutschen ab Vollendung des 16. Lebensjahres2298 mit Hauptwohnsitz im Verbandsgebiet.2299 Wählbar in die Regionalversammlung sind alle Wahlberechtigten, die das 18. Le­ bensjahr vollendet haben.2300 Dafür wird das Verbandsgebiet  – der Land-/Stadt­ kreiseinteilung entsprechend – in sechs Wahlkreise eingeteilt, an deren Einwoh­ nerzahl sich die Sitzverteilung nach den Grundsätzen der Verhältniswahl mit getrennten Listenvorschlägen orientiert.2301 Die Mitglieder der Verbandsversamm­ lung sind weisungsunabhängige,2302 ehrenamtlich tätige2303 Vertreter der wahl­ berechtigten Verbandsbevölkerung für jeweils fünf Jahre2304.2305 Das gilt auch für die rechtlich zulässige2306 und tatsächlich verbreitete Mitgliedschaft vieler (Ober-) 2293 LT-Drucks. BW 11/3067, S. 32; vgl. auch Groß, VBlBW 1994, 429 (430); Quaas/v. Heyl, VBlBW 2005, 128 (129). 2294 So im Ergebnis Steger, BWGZ 1998, 527 (527); ARL, Zukunftsaufgabe Regionalpla­ nung, S. 7: „zweckverbandsartige Mischform mit gebietskörperschaftlichen Elementen“; Rautenberg, DVBl. 2003, 768 (769, 774); Engelken, Konnexitätsprinzip, Rn. 25 (Fn. 73): weder Gebiets- noch Verbandskörperschaft; wohl auch Wolf, Hauptstadtregion Stuttgart, S. 152; Müller, BWVP 1994, 128 (129). 2295 Vgl. dazu o. S. 310 ff. 2296 § 8 Abs. 1 S. 1 GVRS. Hinzukommen können Überhang- und Ausgleichsmandate (vgl. Vallée, in: Köhler/‌Schulze/Wille (Hrsg.), Landes- und Regionalplanung in Baden-Württem­ berg, S. 21 (25)). 2297 Zu ihr auch noch u. S. 425 f. 2298 Vgl. § 9 Abs. 1 GVRS: i. S. v. Art. 116 Abs. 1 GG, nicht dagegen i. S. v. Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG. 2299 Vgl. §§ 8 f. GVRS; kritisch zur Direktwahl der Verbandsversammlung äußerten sich im Gesetzgebungsverfahren Gemeindetag, Landkreistag und die Mehrzahl der Gemeinden (vgl. LT-Drucks. BW 11/3067, S. 40). 2300 Vgl. § 10 Abs. 1 GVRS; anders bei den Verbandsversammlungen der Regionalverbände, in die gem. § 35 Abs.  5 S.  2 LplG BW die Landräte, Bürgermeister und Beigeordneten un­ abhängig vom Wohnsitz gewählt werden können (vgl. o. S. 359 f.). 2301 § 8 Abs. 2, 4, 5 GVRS, § 53 KomWG BW; vgl. zur Verteilung der Sitzanteile LT-Drucks. BW 11/2376, S. 26; 11/3067, S. 46; Stehle/Faiß, in: Ade/Faiß/Stehle/Waibel, Kommunalverfas­ sungsrecht BW, Erl. zu § 8 GVRS (Bearbeitung 2013). 2302 § 13 Abs. 3 GVRS i. V. m. § 26 Abs. 3 LKrO BW. 2303 § 13 Abs. 1 S. 1 GVRS. 2304 § 12 Abs. 1 GVRS. Gem. § 49 Abs. 1 S. 1 KomWG BW findet die Wahl der Mitglieder der Verbandsversammlung am gleichen Wahltag wie die Wahl der Gemeinderäte statt. 2305 Im Ergebnis ebenso Bovenschulte, Gemeindeverbände, S. 147 ff. 2306 Vgl. die modifizierte Anwendbarkeit der Befangenheitsvorschriften gem. § 13 Abs.  1 S. 2, 3 GVRS.

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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Bürgermeister und Landräte in der Verbandsversammlung; auch können die Mit­ glieder der Regionalversammlung zugleich Gemeinde- bzw. Kreisräte sein. Dass der Verband Region Stuttgart im Gegensatz zu den Regionalverbänden i. S. v. § 31 Abs. 1 Nr. 2 bis 10 LplG BW eine Gebietskörperschaft ist, lässt sich darüber hinaus aus den ihm vom Landesgesetzgeber zugewiesenen Aufgaben ab­ leiten.2307 Denn die Trägerschaft von Gesamt- und Fachplanungen auf regiona­ ler Ebene (v. a. Regional-, Landschaftsrahmen- und Regionalverkehrsplanung2308) wird durch weitere wichtige regionalbedeutsame Pflichtaufgaben ergänzt (z. B. die Aufgabenträgerschaft des S-Bahn-Verkehrs2309 oder der Abfallentsorgung2310).2311 Zusätzlich kann der Verband Region Stuttgart freiwillige Aufgaben übernehmen (z. B. die Trägerschaft von Messen2312).2313 Damit deckt das vom Verband Region Stuttgart erledigte Aufgabenspektrum viele auf regionaler Ebene zu erledigende Aufgaben der Stadt-Umland-Region Stuttgart ab,2314 weshalb andere regionale Körperschaften des öffentlichen Rechts aufgelöst werden konnten.2315 Zugleich übt der Verband Region Stuttgart – über die grundsätzlich nur mittelbar außenwirk­ same Regionalplanung2316 hinaus2317 – gebietsbezogene Herrschaftsgewalt gegen­ über jedermann aus, der sich in der Verbandsregion dauerhaft aufhält.2318 Aufgrund seiner Verbandsgebiets-, Organisations- und Aufgabenstruktur ist der Verband Region Stuttgart folglich eine regionale Gebietskörperschaft.2319 2307 Vgl. zu den Regionalverbänden bereits die Nachw. in Fn. 1659. Kritisch zu diesem Er­ fordernis einer Gebietskörperschaft z. B. Bovenschulte, Gemeindeverbände, S. 179 ff.; Schoch, in: ders. (Hrsg.), Selbstverwaltung, S. 25 (52) = DVBl. 1995, 1047 (1056); offengelassen von BVerfGE 52, 95 (118). 2308 § 3 Abs. 1 Nr. 1, 2, 3 GVRS; vgl. auch Vallée/Heiland, RuR 2006, 322 (322). 2309 § 3 Abs. 1 Nr. 4, § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1, § 22 Abs. 2 GVRS. 2310 § 3 Abs. 1 Nr. 5, § 22 Abs. 4 GVRS. 2311 Dazu noch u. S. 431 ff. 2312 Vgl. § 3 Abs. 3 Nr. 1 GVRS. 2313 Dazu noch u. S. 431 ff. 2314 So auch Groß, VBlBW 1994, 429 (433); a. A. Wolf, Hauptstadtregion Stuttgart, S. 152; Müller, BWVP 1994, 128 (129); v. Rotberg, BWVP 1993, 265 (270). 2315 Dazu soeben S. 421 f. mit Fn. 2285. 2316 Vgl. o. S. 97, 360. 2317 Vgl. auch Schoch, in: ders. (Hrsg.), Selbstverwaltung, S. 25 (52 f.) = DVBl. 1995, 1047 (1056); Bovenschulte, Gemeindeverbände, S.  97; anders dagegen (in Abgrenzung zum Ge­ meindeverband) Groß, VBlBW 1994, 429 (433). 2318 A. A. Bovenschulte, Gemeindeverbände, S.  144 (Fn.  220). Vgl. zu diesem Erfordernis BVerfGE 52, 95 (118). 2319 Im Ergebnis ebenso Schoch, in: ders. (Hrsg.), Selbstverwaltung, S. 25 (52) = DVBl. 1995, 1047 (1056); Spannowsky/‌Borchert, Interkommunale Kooperation, S. 53; Steinacher, in: Ada­ maschek/Pröhl, Regionen, S.  67 (70); Hesse, Stadt-Umland-Organisation, S.  45; Knemeyer, in: Ante (Hrsg.), Stadt-Umland-Bereich, S.  26 (33); Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme, S. 75 f., 78; vgl. auch Benz, IzR 2003, 505 (506): „rechtlich ähnlich wie eine Gebietskörper­ schaft ausgestaltet“; ausdrücklich ablehnend z. B. v. Rotberg, BWVP 1993, 265 (270); Steger, BWGZ 1998, 527 (527); Schliesky, in: Mann/Püttner (Hrsg.), Handbuch, Bd. 1, § 30 Rn. 21; Engelken, Konnexitätsprinzip, Rn. 25 mit Fn. 73.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

2. Selbstverwaltungsrechte Die Selbstverwaltungsrechte des Verbands Region Stuttgart sind mit denjenigen der Regionalverbände2320 vergleichbar. Das gilt unabhängig davon, ob der Verband Region Stuttgart ein Gemeindeverband i. S. v. Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG2321 bzw. Art. 71 Abs. 1 S. 1 LV BW2322 oder eine Körperschaft i. S. v. Art. 71 Abs. 1 S. 3 LV BW2323 ist. Nach § 1 Abs. 2 S. 2 GVRS verwaltet der Verband Region Stuttgart seine Ange­ legenheiten im Rahmen der Gesetze unter eigener Verantwortung. Die Angelegen­ heiten des Verbands Region Stuttgart sind zwar vielfältig, aber nicht umfassend, und sind ihm entweder durch den Bundes- oder durch den Landesgesetzgeber (v. a. in den §§ 3 ff. GVRS) zugewiesen.2324 So wurde der Verband Region Stuttgart mit seinen regionalbedeutsamen Aufgaben vorrangig gegründet, um die Stadt-Um­ land-Probleme zu lösen.2325 Insbesondere die Aufsicht über den Verband Region Stuttgart gem. § 24 GVRS stimmt mit derjenigen über die Regionalverbände2326 weitgehend überein: In seinen weisungsfreien Angelegenheiten hat der Verband Region Stuttgart eine Satzungshoheit2327 und unterliegt nur der Rechtsaufsicht des Landes.2328 Regionalplanerische Fachaufsichtsbefugnisse mit einem Informations­ recht2329 hat nur die oberste Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde, indem sie über den Planungszeitraum und die Form der Regionalpläne Weisungen ertei­ len kann.2330 Im Übrigen richtet sich die Aufsicht bei der Erfüllung von Weisungs­ aufgaben nach den jeweiligen Fachgesetzen.2331 2320

Vgl. § 32 S. 2 LplG BW und o. S. 365 ff. So Schoch, in: ders. (Hrsg.), Selbstverwaltung, S. 25 (52) = DVBl. 1995, 1047 (1056); Bovenschulte, Gemeindeverbände, S. 474; ablehnend z. B. Mecking, Regionalebene, S. 234 f.; Groß, VBlBW 1994, 429 (433); Quaas/v. Heyl, VBlBW 2005, 128 (129); v. Rotberg, BWVP 1993, 265 (270). 2322 So Spannowsky/Borchert, Interkommunale Kooperation, S. 53; Schoch, in: ders. (Hrsg.), Selbstverwaltung, S. 25 (52) = DVBl. 1995, 1047 (1056); ebenso zu Art. 71 Abs. 3 LV BW Engelken, Konnexitätsprinzip, Rn. 25; ablehnend z. B. v. Rotberg, BWVP 1993, 265 (270). 2323 So VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 (462); Groß, VBlBW 1994, 429 (433); Schliesky, in: Mann/Püttner (Hrsg.), Handbuch, Bd.  1, § 30 Rn.  21; vgl. auch Quaas/v. Heyl, VBlBW 2005, 128 (129); Müller, BWVP 1994, 128 (129). 2324 Vgl. VG Stuttgart, BWGZ 1999, 541 (542). 2325 LT-Drucks. BW 11/3067, S. 1; 12/4235, S. 7. Zur allgemeinen Aufgabenbeschreibung in § 1 Abs. 1 GVRS vgl. bereits o. S. 419 f. 2326 Vgl. § 44 LplG BW und o. S. 365 ff. 2327 Vgl. § 5 GVRS, der mit § 33 LplG BW weitgehend wortgleich ist. 2328 § 24 Abs. 1, 4 GVRS. 2329 Vgl. § 24 Abs. 3 S. 2 GVRS i. V. m. § 120 GemO BW; zur Verbindlicherklärung des Re­ gionalplans gem. § 31 Abs. 3 i. V. m. § 13 Abs. 1 LplG BW vgl. bereits o. S. 385 ff. und noch u. S. 429. 2330 Vgl. § 24 Abs.  2 S.  2 GVRS i. V. m. § 11 Abs.  9 LplG BW. Dazu zu weitgehend LTDrucks. BW 11/3067, S. 50: Aufstellung eines Regionalplans als „Weisungsaufgabe“; dem fol­ gend VG Stuttgart, DÖV 1998, 558 (559); wie hier kritisch VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 (462). 2331 Vgl. § 24 Abs. 2 S. 2 GVRS. Für die Regionalverkehrsplanung und den regionalbedeut­ samen öffentlichen Personennahverkehr sah § 24 Abs. 2 S. 2 GVRS a. F. (vgl. LT-Drucks. BW 2321

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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3. Organe Mit der Regionalversammlung, dem Verbandsvorsitzenden und dem Regional­ direktor benennt § 6 GVRS2332 die drei Organe des Verbands Region Stuttgart. a) Regionalversammlung Alle Mitglieder der Regionalversammlung werden in allgemeiner, unmittel­ barer, freier, gleicher und geheimer Wahl von der wahlberechtigten Verbands­ bevölkerung nach den Grundsätzen der Verhältniswahl mit Listenwahlvorschlägen gewählt.2333 Im Gegensatz zu den Kommunalwahlen2334 hat jeder Wahlberechtigte nur eine Stimme.2335 Im Übrigen ist die Rechtsstellung der Regionalversammlung und ihrer Mit­ glieder weitgehend mit derjenigen der Verbandsversammlung eines Regionalver­ bands2336 vergleichbar.2337 So ist die Regionalversammlung das Hauptorgan des Verbands Region Stuttgart.2338 Sie legt die Grundsätze für die Verwaltung des Ver­ bands fest, entscheidet grundsätzlich über alle Angelegenheiten des Verbands2339 und überwacht die Ausführung ihrer Beschlüsse.2340 Um sich zu entlasten,2341 kann die Regionalversammlung durch Satzung beschließende Ausschüsse2342 und durch Beschluss beratende Ausschüsse bilden;2343 wie bei den Regionalverbänden ist der Planungsausschuss obligatorisch.2344 Stimmberechtigte Mitglieder der Ausschüsse 12/4235, S. 16) noch eine Fachaufsicht des Verkehrsministeriums vor; kritisch dazu z. B. Wolf, Hauptstadtregion Stuttgart, S. 113 ff., 171: „Versehen des Gesetzgebers“. 2332 Vgl. auch § 1 der Satzung des Verbands Region Stuttgart v. 19.10.1994 (Staatsanzeiger BW Nr. 86 v. 28.10.1994, S. 18), zuletzt geändert am 15.9.2004 (Staatsanzeiger BW Nr. 38 v. 27.9.2004, S. 11); im Folgenden: Satzung Verband Region Stuttgart. 2333 Vgl. § 8 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 S. 1 GVRS und bereits o. S. 422 f. 2334 Bei der Wahl der Gemeinderäte bzw. Kreisräte ist es gem. § 26 Abs. 2 S. 5 GemO BW bzw. § 22 Abs.  2 S.  5 LKrO BW möglich, zu panaschieren (Bewerber aus anderen Wahl­ vorschlägen übernehmen) und zu kumulieren (bis zu drei Stimmen pro Bewerber zu verteilen). 2335 Vgl. § 8 Abs. 2 S. 4 GVRS, § 52 Abs. 1 KomWG BW. 2336 Vgl. dazu o. S. 368 ff. 2337 Vgl. nur für die Rechtsstellung der Mitglieder § 35 Abs. 7 LplG BW einerseits und § 13 Abs. 1 GVRS andererseits sowie für den Geschäftsgang § 35 Abs. 10 LplG BW einerseits und § 14 Abs. 1, 2 GVRS andererseits. 2338 So auch LT-Drucks. BW 11/2376, S. 19; 12/4235, S. 15; Müller, BWVP 1994, 128 (129); Wolf, Hauptstadtregion, S. 153. 2339 Vgl. LT-Drucks. BW 11/3067, S. 46: „generelle und umfassende Befugnisse“. 2340 Vgl. § 7 Abs. 1 GVRS. 2341 Vgl. LT-Drucks. BW 11/3067, S. 47. 2342 Nach § 4 Abs. 1 Satzung Verband Region Stuttgart (s. o. Fn. 2332) bestehen drei beschlie­ ßende Ausschüsse: der Ausschuss für Wirtschaft, Infrastruktur und Verwaltung, der Planungs­ ausschuss und der Verkehrsausschuss. 2343 § 15 Abs. 1 S. 1 GVRS. 2344 § 15 Abs. 1 S. 2 GVRS i. V. m. § 38 LplG BW; vgl. zum Planungsausschuss o. S. 368 ff.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

sind der Verbandsvorsitzende2345 und 31 weitere, von der Verbandsversammlung aus ihrer Mitte gewählte Mitglieder.2346 Zusätzlich können sachkundige Personen in die Ausschüsse berufen werden.2347 Mit Ausnahme der in § 15 Abs. 2 S. 2 GVRS aufgelisteten Beschlussfassungen (z. B. über den Erlass eines Planungsgebots nach § 21 LplG BW2348) kann die Regionalversammlung den beschließenden Ausschüs­ sen Aufgabengebiete zur dauernden Erledigung übertragen.2349 b) Verbandsvorsitzender Die Regionalversammlung wählt den ehrenamtlich tätigen Verbandsvorsitzen­ den aus ihrer Mitte für die Dauer ihrer fünfjährigen Wahlperiode2350.2351 Der Ver­ bandsvorsitzende ist Vorsitzender der Verbandsversammlung2352 und der Aus­ schüsse;2353 deren Sitzungen werden von ihm vorbereitet,2354 einberufen2355 und geleitet.2356 Für den Vollzug der Beschlüsse ist er dagegen nur ausnahmsweise an­ stelle des Regionaldirektors2357 zuständig.2358 Darüber hinaus ist der Verbands­ vorsitzende Vorgesetzter, Dienstvorgesetzter und oberste Dienstbehörde des Re­ gionaldirektors sowie des Leitenden Technischen Direktors und des Leitenden Direktors2359.2360

2345

Zu ihm sogleich S. 426. Vgl. § 15 Abs. 3, 4 GVRS i. V. m. § 4 Abs. 2 S. 1, 2 Satzung Verband Region Stuttgart (s. o. Fn. 2332). 2347 Vgl. § 15 Abs.  6 GVRS i. V. m. § 4 Abs.  2 S.  3 Satzung Verband Region Stuttgart (s. o. Fn. 2332): „von Fall zu Fall“. 2348 § 15 Abs. 2 S. 2 Nr. 3 GVRS; vgl. zum Planungsgebot auch noch u. S. 429 f. Anders da­ gegen bei den Regionalverbänden, bei denen ein beschließender Ausschuss über den Erlass eines Planungsgebots entscheiden kann (vgl. o. S. 400). 2349 Vgl. § 15 Abs. 2 S. 1 GVRS und die Zuständigkeitsverteilung (v. a. zwischen den drei be­ schließenden Ausschüssen) in §§ 5–8 Satzung Verband Region Stuttgart (s. o. Fn. 2332). 2350 Vgl. § 12 Abs. 1 GVRS. 2351 § 16 Abs. 1, 2 GVRS; vgl. auch § 15 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 GVRS. 2352 § 16 Abs. 3 S. 1 GVRS. 2353 § 15 Abs. 4 S. 1 GVRS. 2354 § 16 Abs. 3 S. 2 GVRS. 2355 Vgl. § 14 Abs. 1 GVRS, der für die Ausschüsse gem. § 15 Abs. 5 GVRS entsprechend gilt. 2356 Vgl. für die Regionalversammlung: § 14 Abs. 2 GVRS i. V. m. § 36 Abs. 1 S. 1 GemO BW; für die Ausschüsse: § 15 Abs. 5 GVRS i. V. m. § 36 Abs. 1 S. 1 GemO BW. 2357 Vgl. § 17 Abs. 4 S. 1 GVRS; zum Regionaldirektor noch sogleich S. 427 f. 2358 Vgl. § 16 Abs. 3 S. 3 GVRS. 2359 Vgl. § 18 Abs. 2 GVRS i. V. m. § 11 Satzung Verband Region Stuttgart (s. o. Fn. 2332); zu ihnen auch noch sogleich S. 428. 2360 Vgl. 16 Abs. 4 GVRS; für die restlichen Bediensteten ist gem. § 17 Abs. 5 GVRS der Regionaldirektor zuständig. 2346

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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c) Verbandsverwaltung mit dem Regionaldirektor Der Regionaldirektor wird von der Regionalversammlung als Beamter auf Zeit für eine Amtszeit von acht Jahren gewählt.2361 Anders als bei den sonstigen badenwürttembergischen Trägern der Regionalplanung ist der Regionaldirektor ein Or­ gan des Verbands Region Stuttgart.2362 Seine – etwa verglichen mit dem Verbands­ direktor eines Regionalverbands2363  – starke Stellung2364 zeigt sich auch in den Organkompetenzen des Regionaldirektors innerhalb des Verbands Region Stutt­ gart: Er vertritt den Verband nach außen, leitet die Verbandsverwaltung und voll­ zieht grundsätzlich2365 die Beschlüsse der Regionalversammlung und der Aus­ schüsse.2366 Hält der Regionaldirektor einen Beschluss der Regionalversammlung oder eines Ausschusses für gesetzeswidrig, muss er ihm mit aufschiebender Wir­ kung widersprechen; hält er ihn für nachteilig, kann er ihm widersprechen.2367 An den Sitzungen der Regionalversammlung und der Ausschüsse nimmt der Regio­ naldirektor mit beratender Stimme und Rederecht teil.2368 Geschäfte der laufenden Verwaltung erledigt der Regionaldirektor in eigener Zuständigkeit.2369 Ferner kön­ nen ihm durch Gesetz oder durch Satzungsbeschluss der Regionalversammlung2370 weitere Aufgaben dauerhaft übertragen werden.2371 In dringenden Angelegenhei­ ten der Regionalversammlung hat der Verbandsdirektor im Einvernehmen mit dem Verbandsvorsitzenden ein Eilentscheidungsrecht.2372 Zur Erfüllung seiner vielfältigen Aufgaben2373 hat der Verband Region Stutt­ gart in seine Verbandsverwaltung ca. 50 Bedienstete2374 eingestellt.2375 Ihnen kann 2361

§ 17 Abs. 1 GVRS. Vgl. § 6 GVRS. 2363 Vgl. zu ihm o. S. 373 f. 2364 Vgl. dazu Oettinger (CDU), LT-Plenarprotokoll BW 11/36, S. 2850: starker Regional­ direktor ist geeignet, „regionales Denken und regionale Identität voranzubringen“; kritisch zur starken Stellung des Regionaldirektors z. B. Kuhn (Grüne), a. a. O., S. 2857; vgl. z. B. auch die Kritik des Gemeindetags BW, LT-Drucks. BW 11/3067, S. 60 und der Grünen, LT-Drucks. BW 11/3304, S. 4. 2365 Zur ausnahmsweisen Zuständigkeit des Verbandsvorsitzenden gem. § 16 Abs.  3 S.  3 GVRS vgl. bereits soeben S. 426. 2366 § 17 Abs. 4 S. 1 GVRS. 2367 Vgl. § 17 Abs. 6, 7 GVRS. Entsprechende Widerspruchsrechte hat der Bürgermeister ge­ genüber Beschlüssen des Gemeinderats (vgl. § 43 Abs. 2 GemO BW) und der Landrat gegen­ über Beschlüssen des Kreistags (vgl. § 41 Abs. 2 LKrO BW). 2368 Vgl. § 14 Abs. 3 S. 1, 2 GVRS, der für die Ausschüsse gem. § 15 Abs. 5 GVRS entspre­ chend gilt. 2369 Vgl. § 17 Abs. 4 S. 2 GVRS; entsprechend für Personalentscheidungen § 7 Abs. 2 S. 3 GVRS. 2370 Vgl. dazu § 10 Satzung Verband Region Stuttgart (s. o. Fn. 2332). 2371 Vgl. § 17 Abs. 4 S. 2, 3, 4 GVRS. 2372 Vgl. § 17 Abs. 8 GVRS. 2373 Dazu sogleich S. 428 ff. 2374 Vallée, in: Köhler/Schulze/Wille (Hrsg.), Landes- und Regionalplanung in Baden-Würt­ temberg, S. 21 (25); Reschl, in: Frech/Weber (Hrsg.), Handbuch Kommunalpolitik, S. 81 (96). 2375 Vgl. zu dieser Pflicht § 18 Abs. 1 S. 1 GVRS. 2362

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

der Regionaldirektor allgemein oder im Einzelfall Weisungen erteilen.2376 Als Be­ dienstete für eine Tätigkeit in leitender Stellung bestellt die Regionalversammlung einen Leitenden Technischen Direktor und einen Leitenden Direktor in ein Beam­ tenverhältnis auf Zeit für eine Amtszeit von acht Jahren;2377 sie sind Stellvertreter des Regionaldirektors.2378 III. Aufgaben 1. Träger der Regionalplanung Nach § 31 Abs. 3 LplG BW gelten die Regeln über die Regionalverbände der §§ 1 bis 29 LplG BW für den Verband Region Stuttgart entsprechend.2379 Somit ist der Verband Region Stuttgart – unabhängig von seiner besonderen Organisations­ struktur2380 und seinen weiteren Kompetenzen2381 – in erster Linie Träger der Re­ gionalplanung2382.2383 a) Aufstellung und Fortschreibung eines Regionalplans nach dem LplG BW Wie die Regionalverbände ist der Verband Region Stuttgart gem. § 31 Abs.  3 i. V. m. § 12 Abs. 1 S. 1 LplG BW dazu verpflichtet, für sein Verbandsgebiet einen Regionalplan i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG aufzustellen und fortzuschreiben.2384 In den Anfangsjahren des Verbands Region Stuttgart galt für den Inhalt seines Regionalplans eine Spezialvorschrift.2385 Sie verpflichtete den Verband Region 2376

§ 18 Abs. 3 GVRS. Vgl. § 15 Abs. 2 S. 2 Nr. 1, § 18 Abs. 2 GVRS, § 11 Satzung Verband Region Stuttgart (s. o. Fn. 2332). 2378 § 15 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 GVRS i. V. m. § 11 Satzung Verband Region Stuttgart (s. o. Fn. 2332). 2379 Vgl. bereits o. S. 347. 2380 Dazu soeben S. 420 ff. 2381 Dazu noch u. S. 431 ff. 2382 So ausdrücklich § 31 Abs. 1 Nr. 1 LplG BW und § 3 Abs. 1 Nr. 1 GVRS: „Trägerschaft der Regionalplanung“ als „Pflichtaufgabe“ des Verbands Region Stuttgart; vgl. auch § 21 GVRS; diese Funktion des Verbands Region Stuttgart jeweils zuerst nennend LT-Drucks. BW 11/3067, S. 1, 29, 39. 2383 Vgl. auch LT-Drucks. BW 11/3067, S.  52; Bovenschulte, Gemeindeverbände, S.  365; Wolf, Hauptstadtregion, S. 74. 2384 Der derzeit geltende Regionalplan wurde von der Regionalversammlung am 22.7.2009 beschlossen. (sein Textteil ist abrufbar unter: http://www.region-stuttgart.org/fileadmin/region stuttgart/04_Informationen_und_Download/04_01_Veroeffentlichungen/04_04_02_Berichte/ regionalplan_2009_text.pdf, letzter Abruf: 2.2.2014); zu ihm bereits o. S. 35 ff. mit Fn. 1, 3.  2385 Vgl. § 8 Abs. 3 LplG BW a. F., der in § 8 LplG BW 1992 eingefügt wurde durch Artikel 2 Nr. 1 des Gesetzes über die Stärkung der Zusammenarbeit in der Region Stuttgart v. 7.2.1994 (GBl. BW 92); dazu z. B. Bihr, BWVP 1994, 123 (124 f.); Groß, VBlBW 1994, 429 (430). 2377

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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Stuttgart, in seinem Regionalplan gebietsscharfe Ausweisungen zu treffen über regionalbedeutsame Schwerpunkte für Industrie, Gewerbe, Dienstleistungsein­ richtungen und Wohnungsbau sowie Standorte für regionalbedeutsame Infra­ strukturvorhaben. Darauf stützte der Verband Region Stuttgart insbesondere die Standortfestlegung für die Landesmesse Stuttgart.2386 Seit dem LplG BW 20032387 gelten für die Form und den Inhalt des Regionalplans die gleichen Vorschriften wie für die anderen Regionalverbände.2388 Da der Verband Region Stuttgart eine Ge­ bietskörperschaft ist,2389 darf er seinen Regionalplan hingegen nicht in der Form eines regionalen Flächennutzungsplans i. S. v. § 8 Abs. 4 ROG erlassen.2390 Auch der Ablauf der Planaufstellung gleicht weitgehend demjenigen bei den Regionalverbänden:2391 Die Verbandsverwaltung erarbeitet den Planentwurf nach Maßgabe der Beschlüsse der Regionalversammlung und des Planungsausschus­ ses,2392 die Regionalversammlung2393 beschließt den Regionalplan als Satzung, die oberste Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde muss ihn genehmigen und der Verband Region Stuttgart macht die Erteilung der Genehmigung im Staats­ anzeiger öffentlich bekannt. Am Ende wird der Regionalplan dem Verband Region Stuttgart gem. § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO zugerechnet.2394 b) Sonstige Aufgaben und Befugnisse als Träger der Regionalplanung Für die Aufstellung der Abfallwirtschaftspläne wird die Beteiligung des Ver­ bands Region Stuttgart ausdrücklich angeordnet.2395 In Parallele zu den Regio­ nalverbänden ist der Verband Region Stuttgart zudem an verschiedenen raum­

2386

Gebilligt durch VGH Mannheim, VBlBW 2001, 266 ff. und BVerwGE 118, 181 ff.; vgl. z. B. auch Reidel, Grenzen der kommunalen Planungshoheit, S.  54 ff.; Bartram, Ziele der Raumordnung, S. 19, 68 f., 220, 223, 265. Zur Trägerschaft und Mitfinanzierung der Landes­ messe vgl. § 3 Abs. 3 Nr. 1 GVRS; Rautenberg, DVBl. 2003, 768 (772); Steinacher, in: Hen­ neke (Hrsg.), Optimale Aufgabenerfüllung, S. 97 (111 f.). 2387 Zur sukzessiven Angleichung der Regelungen vgl. auch bereits o. S. 336 ff. mit Fn. 1430. 2388 Vgl. dazu o. S. 375 ff. 2389 S. o. S. 420 ff. 2390 Vgl. o. S.  129 ff., 323 f. zu den Voraussetzungen einer „regionalen Planungsgemein­ schaft“ i. S. v. § 8 Abs. 4 ROG.; zur theoretisch möglichen regionalen Flächennutzungsplanung durch die Regionalverbände o. S. 377 f. 2391 Vgl. dazu o. S. 383 ff. 2392 Vgl. § 7 Abs. 1 Satzung Verband Region Stuttgart (s. o. Fn. 2332). 2393 Die Möglichkeit des § 15 Abs. 2 S. 2 Nr. 2 GVRS, die Beschlussfassung über Teilfort­ schreibungen u. U. auf einen beschließenden Ausschuss zu übertragen, ist in der Satzung des Verbands Region Stuttgart (s. o. Fn. 2332) nicht gebraucht worden. 2394 Vgl. VGH Mannheim, VBlBW 2001, 266 (266 f.) und nachfolgend BVerwGE 118, 181 (182); allgemein zu diesem Kriterium o. S. 69 ff. 2395 § 15 Abs. 2 Nr. 3 LAbfG BW; vgl. auch § 26 LAbfG BW, wonach andere abfallrechtliche Entscheidungen (z. B. zu Abfallkonzepten) im Benehmen mit dem Verband Region Stuttgart getroffen werden müssen.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

planerischen Instrumenten als Träger der Regionalplanung zu beteiligen.2396 Beispielsweise trifft sein Planungsausschuss regelmäßig Entscheidungen über Stellungnahmen zu Entwicklungsplänen des Landes, Regionalplänen benachbar­ ter Regionalverbände oder Bauleitplänen.2397 Die über den Regionalplan hinausgehenden Mittel der Raumordnung und Lan­ desplanung sind beim Verband Region Stuttgart traditionell stark ausgeprägt.2398 Daher konnte der Verband Region Stuttgart zur Verwirklichung seiner im Regio­ nalplan parzellenscharf ausgewiesenen regionalbedeutsamen Vorhaben2399 von Be­ ginn an Planungsgebote erlassen2400 und verfügte vor den Regionalverbänden über eine Klagebefugnis i. S. v. § 42 Abs. 2 Hs. 1 VwGO.2401 Während § 21 LplG BW inzwischen die gemeinsame Ermächtigungsgrundlage für Planungsgebote des Verbands Region Stuttgart und der Regionalverbände ist (vgl. § 31 Abs. 3 LplG BW),2402 reicht die Klagebefugnis des Verbands Region Stuttgart aus § 42 Abs. 2 Hs. 1 VwGO i. V. m. § 5a GVRS bis heute weiter als diejenige der sonstigen Regio­ nalverbände2403 und des Regionalverbands Donau-Iller2404, weil § 5a GVRS nicht auf bestimmte Verwaltungsakte (v. a. zur Errichtung von Einkaufszentren) be­ schränkt ist.2405 Soweit der Verband Region Stuttgart mit Verweis auf § 5a GVRS geltend macht, die Anforderungen des § 4 ROG2406 seien nicht beachtet worden,2407 kann er2408 mithin die Aufhebung jedes Verwaltungsakts begehren (z. B. einer Zielabweichungsentscheidung der höheren Raumordnungsbehörde zur Errichtung

2396

Vgl. dazu o. S. 393 ff. Vgl. § 7 Abs. 2 Satzung Verband Region Stuttgart (s. o. Fn. 2332), wonach die Regional­ versammlung nur zuständig ist, sofern die Angelegenheit besondere Bedeutung hat. 2398 Vgl. LT-Drucks. BW 11/3067, S. 29: „Träger der Regionalplanung mit erweiterten Pla­ nungskompetenzen“. 2399 I. S.v. § 8 Abs. 3 LplG BW a. F. (dazu schon o. S. 428 f. mit Fn. 2385). 2400 Vgl. § 15a LplG BW a. F., der (mit Gründung des Verbands Region Stuttgart) in das LplG BW 1992 eingefügt wurde durch Artikel 2 Nr. 3 des Gesetzes über die Stärkung der Zusam­ menarbeit in der Region Stuttgart v. 7.2.1994 (GBl. BW S. 92); vgl. auch bereits o. S. 397 ff. 2401 § 5a GVRS wurde eingefügt durch Artikel 1 Nr. 5 des Gesetzes über die Weiterentwick­ lung des Verbands Region Stuttgart v. 18.10.1999 (GBl. BW S. 409) als Reaktion auf VGH Mannheim, VBlBW 1998, 461 ff.; vgl. dazu bereits o. S. 406 ff. 2402 Zu § 21 LplG BW ausführlich o. S. 397 ff.; zu Art. 23a Staatsvertrag Donau-Iller als Er­ mächtigungsgrundlage des Regionalverbands Donau-Iller vgl. noch u. S. 444. 2403 Vgl. § 22 Abs. 2 LplG BW, wonach § 5a GVRS von der enger gefassten Klagebefugnis der Regionalverbände nach § 22 Abs. 1 LplG BW unberührt bleibt. Zu § 22 Abs. 1 LplG BW, der nach seiner Entstehungsgeschichte § 5a GVRS nachgebildet wurde, bereits ausführlich o. S. 406 ff. 2404 Zu Art. 23b Staatsvertrag Donau-Iller vgl. noch u. S. 444. 2405 Vgl. auch schon o. S. 407 f. 2406 Wie bei § 22 Abs. 1 LplG BW bezieht sich der Verweis des § 5a GVRS an sich auf § 4 ROG 1998, der aber mit § 4 ROG 2009 weitgehend inhaltsgleich ist (vgl. o. S. 410). 2407 Vgl. auch § 22 Abs. 2 LplG BW, wonach § 5a GVRS unberührt bleibt. 2408 Die Organkompetenz hat grundsätzlich der Planungsausschuss (vgl. § 7 Abs. 2 Nr. 3 Sat­ zung Verband Region Stuttgart (s. o. Fn. 2332)). 2397

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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einer Biogasanlage2409).2410 Wie bei den Regionalverbänden ergeben sich weitere Rechtsschutzmöglichkeiten daraus, dass der Verband Region Stuttgart Träger der regionalplanerischen Planungshoheit2411 und Behörde i. S. v. § 47 Abs. 2 S. 1 Var. 2 VwGO2412 ist. 2. Aufgabenvielfalt eines Stadt-Umland-Verbands Seit seiner Gründung2413 sind die vielfältigen  – deutlich über die Regional­ planung im weiteren Sinne2414 hinausgehenden – regionalbedeutsamen Kompeten­ zen charakteristisch für den Verband Region Stuttgart. Deshalb ist es berechtigt, den Verband Region Stuttgart als Vorreiter der baden-württembergischen Regio­ nalplanung2415 und der Organisation von Stadt-Umland-Verbänden im gesamten Bundesgebiet zu bezeichnen.2416 Dabei sind die Pflichtaufgaben2417 des Verbands Region Stuttgart von seinen freiwilligen Aufgaben2418 zu trennen.2419 Einige Pflichtaufgaben des Verbands Region Stuttgart sind planerischer Na­ tur. Zu ihnen gehören neben der Regionalplanung2420 auch noch die Aufstel­ lung und Fortschreibung eines Landschaftsrahmenplans,2421 die Konzeption und Planung eines Landschaftsparks Region Stuttgart2422 und die Regionalverkehrspla­ 2409

So zutreffend entschieden vom VG Stuttgart, U. v. 5.2.2013 – 2 K 287/12, juris Ls. 1, Rn. 41 ff. 2410 Vgl. auch die Aufzählung in LT-Drucks. BW 12/4235, S. 15. 2411 Vgl. dazu o. S. 411 ff. 2412 Vgl. dazu o. S. 417 ff. 2413 Vgl. dazu bereits die Begründung der Landesregierung zum GVRS, LT-Drucks. BW 11/3067, S. 1 f., 26 ff., 42 ff. 2414 Zum Begriff vgl. o. S. 52. 2415 Vgl. dazu z. B. Gust, in: ARL (Hrsg.), Sächsische Regionalplanung, S. 43 (44): Region Stuttgart sollte „Modellfall“ für die anderen Regionen werden; Haas, Die Neue Verwaltung 6/2002, 15 (15): „Sonderstellung“; zur gesetzgeberischen Ausweitung verschiedener Mittel der Raumordnung und Landesplanung des Verbands Region Stuttgart auf die Regionalverbände und den Regionalverband Donau-Iller vgl. soeben S. 428 ff. 2416 So z. B. Müller/Trute, Stadt-Umland-Probleme, S. 75, Spannowsky/Borchert, Interkom­ munale Kooperation, S. 54 f.; Priebs, DÖV 2010, 503 (505 f.); vgl. auch die Begründung der Bundesregierung zu § 9 Abs.  5 ROG 1998 (vgl. zu ihm bereits o. S.  120 f.), BT-Drucks. 13/6392, S. 85: regionaler Verkehrsverbund und Abfallbeseitigung des Verbands Region Stutt­ gart als Beispiele für weitere Aufgaben, die einem Träger der Regionalplanung übertragen wer­ den können. 2417 Vgl. § 3 Abs. 1, § 4 Abs. 1 S. 1, § 4a GVRS. 2418 Vgl. § 3 Abs. 2, 3, § 4 Abs. 1 S. 2 GVRS. 2419 Vgl. bereits o. S. 423. 2420 § 3 Abs. 1 Nr. 1 GVRS; zum Verband Region Stuttgart als Träger der Regionalplanung schon soeben S. 428 ff. 2421 § 3 Abs. 1 Nr. 2 GVRS, § 10 Abs. 4 BNatSchG i. V. m. § 17 Abs. 3 S. 1 NatSchG BW i. V. m. § 31 Abs. 1 Nr. 1 LplG BW. 2422 § 3 Abs. 1 Nr. 2a GVRS; vgl. zum Zweck der Planung und Konzeption eines Landschafts­ parks Vallée, in: Köhler/Schulze/Wille (Hrsg.), Landes- und Regionalplanung in Baden-Würt­

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

nung.2423 Diese drei Fachpläne werden zunächst separat (u. U. für Teilräume2424) aufgestellt und können später als Ziele und Grundsätze der Raumordnung in den Regionalplan integriert werden.2425 Verbandsintern ist die Beschlussfassung über die Aufstellung, Fortschreibung und etwaige Änderung des Landschaftsrahmenund Regionalverkehrsplans der Regionalversammlung vorbehalten.2426 Freiwil­ lig kann der Verband Region Stuttgart von den Gemeinden und Landkreisen des Verbandsgebiets weisungsfreie kommunale Planungsaufgaben (mit Ausnahme der Bauleitplanung2427) übernehmen.2428 Diese Vereinbarung zum Übergang der Auf­ gabenerfüllung auf den Verband Region Stuttgart2429 muss von der Regionalver­ sammlung mit der Mehrheit der Stimmen ihrer Mitglieder beschlossen werden, darf nicht umlagerelevant sein und bedarf der Genehmigung der Rechtsaufsichts­ behörde.2430 Denkbare Anwendungsfälle sind Radwegekonzepte, Gewässerent­ wicklungsplanungen oder Biotopvernetzungen.2431 Eine wichtige Pflichtaufgabe des Verbands Region Stuttgart ist der re­ gionalbedeutsame Personennahverkehr im Verbandsgebiet mit Ausnahme des Landkreises Göppingen2432:2433 Der Verband Region Stuttgart ist Aufgabenträ­ ger2434 für den S-Bahn-Verkehr und für weitere regional bedeutsame Schienen­ personennahverkehre2435 mit Ausgangs- und Endpunkt innerhalb des Verbands­ temberg, S. 21 (29): „Entwicklung der grünen Infrastruktur als Pendant zur grauen Infrastruk­ tur“. Dagegen ist die Trägerschaft eines Landschaftsparks Region Stuttgart gem. § 3 Abs.  3 Nr. 4 GVRS eine freiwillige Aufgabe. 2423 § 3 Abs.  1 Nr.  3 GVRS; vgl. zu ihr LT-Drucks. BW 11/3067, S.  42 f. Der Regional­ verkehrsplan ist gem. § 11 Abs. 2 S. 3 ÖPNVG BW bei der Nahverkehrsplanung (zu ihr bereits o. Fn. 2038) zu beachten. 2424 Vgl. für den Landschaftspark z. B. Schmitz, in: Köhler/Schulze/Wille (Hrsg.), Landesund Regionalplanung in Baden-Württemberg, S. 32 (39): u. a. „Masterpläne“ für Teilräume Ne­ ckar und Rems. 2425 Vgl. § 31 Abs. 3 i. V. m. § 11 Abs. 5 LplG BW; LT-Drucks. BW 12/4235, S. 13 (für die Landschaftsrahmenplanung sowie Konzeption und Planung eines Landschaftsparks); vgl. zu dieser Sekundärintegration bereits o. S. 381. 2426 Vgl. § 15 Abs. 2 S. 2 Nr. 4, 5 GVRS. 2427 Vgl. dazu LT-Drucks. BW 12/4235, S. 11: Verband Region Stuttgart erfüllt Vorausset­ zungen der §§ 203 ff. BauGB nicht. Zur Möglichkeit des Verbands Region Stuttgart nach § 31 Abs. 3 i. V. m. § 25 Abs. 3 LplG BW, auch für die Bauleitplanung Dienstleistungen zu erbrin­ gen, vgl. bereits o. S. 395 f. 2428 Vgl. § 4a Abs. 1 S. 1 GVRS. 2429 Vgl. § 4a Abs. 3 S. 1 GVRS. 2430 Vgl. § 4a Abs. 1 S. 2, Abs. 2 GVRS. 2431 Vgl. LT-Drucks. BW 12/4235, S. 15; Hager, VBlBW 2005, 161 (162). 2432 Vgl. § 4 Abs. 3 GVRS; Lenz/Würtenberger, VBlBW 2012, 126 (127 mit Fn. 9); vgl. dazu auch LT-Drucks. BW 11/3067, S. 45: Landkreis Göppingen war schon bei Gründung des Ver­ bands Region Stuttgart weder in den S-Bahn-Verkehr noch in den Verkehrs- und Tarifverbund Stuttgart einbezogen. 2433 Vgl. dazu z. B. Haller, BWVP 1994, 132 ff.; Wolf, Hauptstadtregion, S. 104 ff.; Lenz/Würtenberger, VBlBW 2012, 126 (126 f.). 2434 Vgl. § 5 ÖPNVG BW. 2435 S. dazu die Legaldefinition in § 2 Abs. 5 AEG.

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

433

gebiets2436 und erfüllt die Aufgaben des früheren Zweckverbands Nahverkehr Region Stuttgart2437.2438 Darüber hinaus kann der Verband Region Stuttgart die Trägerschaft für regionalbedeutsame Schienenpersonennahverkehre überneh­ men, für die mehrere Aufgabenträger zuständig sind2439.2440 Anstelle von Schie­ nenpersonennahverkehren, für die er Aufgabenträger ist, kann er andere Ver­ kehrsleistungen (z. B. Nachtbuslinien2441) finanzieren oder sich an Investitionen im Personennahverkehr (z. B. am Bahnhofsprojekt „Stuttgart 21“2442) finanziell beteiligen.2443 Nach Maßgabe des § 7 LAbfG BW2444 ist der Verband Region Stuttgart teilweise für die Abfallentsorgung zuständig:2445 Er ist insbesondere öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger2446 für mineralische Abfälle der Deponieklasse II2447 und für ver­ unreinigten Bodenaushub;2448 die vereinbarte Übertragung dieser Aufgabe auf die privatrechtlich organisierte Abfallverwertungsgesellschaft des Landkreises Lud­ wigsburg ist zulässig.2449 Umgekehrt kann der Verband Region Stuttgart durch Ver­

2436

§ 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 GVRS; vgl. auch § 6 Abs. 2 S. 2 ÖPNVG BW. Vgl. dazu § 3 der Verbandssatzung für den Zweckverband „Nahverkehr Region Stuttgart“ v. 29.6.1992 (Staatsanzeiger BW Nr. 63 v. 5.8.1992, S. 5): u. a. Verwirklichung und anteilige Finanzierung der Verkehrsunternehmen im Verbandsgebiet, Verwirklichung des 15-MinutenTakts in den Hauptverkehrszeiten auf den S-Bahn-Strecken der Region. 2438 § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 GVRS. 2439 Vgl. § 6 Abs. 1, 2 i. V. m. § 7 ÖPNVG BW. 2440 Vgl. § 3 Abs. 3 Nr. 3 GVRS. 2441 Vgl. LT-Drucks. BW 12/4235, S. 9, 14. 2442 Vgl. dazu den „Finanzierungsvertrag zu Stuttgart 21“ v. 30.3.2009, bei dem der Verband Region Stuttgart Vertragspartner ist und sich mit 100 Millionen Euro an den Baukosten beteiligt (der Vertrag ist z. B. abrufbar unter: http://www.bahnprojekt-stuttgart-ulm.de/uploads/tx_sme­ diamediathek/‌Finanzierungsvertrag_‌S1.pdf, letzter Abruf: 2.2.2014; abgedruckt ist der Vertrag z. B. in LT-Drucks. BW 14/4382); allgemein zur Finanzierung des Projekts z. B. Dolde/Porsch, NVwZ 2011, 833 ff. 2443 Vgl. § 4 Abs.  1 S.  2 GVRS. Dazu, dass der Verband Region Stuttgart seinerseits von der Stadt Stuttgart und den Landkreisen (mit Ausnahme des Landkreises Göppingen, vgl. § 4 Abs. 3 GVRS) Umlagen zur Deckung des Finanzbedarfs für den regionalbedeutsamen öffent­ lichen Personennahverkehr erhebt (vgl. § 22 Abs. 2, § 4 Abs. 2 i. V. m. § 22 Abs. 3 GVRS), auch bereits o. S. 421 ff. mit Fn. 2282. 2444 § 3 Abs. 1 Nr. 5 GVRS verweist noch auf § 6a LAbfG BW a. F., der durch Artikel 1 des Gesetzes zur Neuordnung des Abfallrechts für Baden-Württemberg v. 14.10.2008 (GBl. BW S. 370) weitgehend inhaltsgleich (vgl. LT-Drucks. BW 14/2998, S. 35) in § 7 LAbfG BW über­ nommen wurde. 2445 Vgl. § 3 Abs.  1 Nr.  5 GVRS; dazu z. B. Lück, BWVP 1994, 135 ff.; Wolf, Hauptstadt­ region, S. 115 ff. 2446 Vgl. dazu die Legaldefinition in § 17 Abs. 1 S. 1 KrWG. 2447 Vgl. dazu die Legaldefinition in § 2 Nr. 8 DepV; darunter fallen z. B. (vgl. LT-Drucks. BW 11/3067, S. 53; Lück, BWVP 1994, 135 (136)): Gießereirückstände, Ofenausbruch oder Schlacken. 2448 § 7 Abs. 1 LAbfG BW. 2449 Vgl. § 7 Abs. 3 S. 1 LAbfG BW; allgemein zur Beauftragung Dritter mit der Verwertungsund Beseitigungspflicht vgl. § 22 KrWG. 2437

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

einbarung mit öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern weitere Teilaufgaben der Abfallentsorgung übernehmen.2450 Pflichtaufgaben des Verbands Region Stuttgart sind ferner die Trägerschaft und Koordinierung der regionalbedeutsamen Wirtschaftsförderung (v. a. als Ge­ sellschafter der „Wirtschaftsförderung Region Stuttgart GmbH“) und des regio­ nalen Tourismus-Marketing (v. a. als Gesellschafter der „Regio Marketing- und Tourismus GmbH“).2451 Weitere Beteiligungen des Verbands Region Stuttgart2452 hängen u. a. damit zusammen, dass er die Trägerschaft und Koordinierung re­ gionalbedeutsamer Messen und Messebeteiligungen2453 und regionalbedeutsamer Kongresse, Kultur- und Sportveranstaltungen als freiwillige Aufgaben überneh­ men kann.2454

D. Regionalverband Donau-Iller I. Organisation 1. Verbandskörperschaft des öffentlichen Rechts Der Regionalverband Donau-Iller ist im Jahr 1973 mit Inkrafttreten des Staats­ vertrags Donau-Iller an die Stelle der privatrechtlich organisierten Regionalen Pla­ nungsgemeinschaft Donau-Iller-Blau e. V.2455 getreten.2456 Seither ist der Regio­ nalverband Donau-Iller Träger der Regionalplanung in der grenzüberschreitenden Region Donau-Iller.2457 Im Regionalverband Donau-Iller zeigen sich sowohl Elemente der neun ba­ den-württembergischen Regionalverbände i. S. v. § 31 Abs.  1 Nr.  2 bis 10 LplG

2450

Vgl. § 7 Abs. 2 LAbfG BW. Vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 6, 7 GVRS; dazu z. B. Wolf, Hauptstadtregion, S. 136 ff. 2452 S.  dazu z. B. den Beteiligungsbericht 2012 des Verbands Region Stuttgart (vgl. § 19 GVRS i. V. m. § 105 Abs.  2  GemO  BW;  der  Bericht  ist  abrufbar  unter:  http://www.regionstuttgart.org/fileadmin/regionstuttgart/02_Politik_und_Verwaltung/02_06_Beteiligung/Beteili gungsbericht_2012_WIV15413A002.pdf, letzter Abruf: 2.2.2014). 2453 Zur Beteiligung an der Landesmesse Stuttgart s. bereits o. Fn. 2386. 2454 Vgl. § 3 Abs. 3 Nr. 1, 2 GVRS. 2455 Vgl. zu ihr LT-Drucks. BW 6/2220, S.  18: Zusammenschluss von drei Stadtkreisen/ kreisfreien Städten, sechs Landkreisen und mehr als 200 kreisangehörigen Gemeinden; vgl. auch LT-Drucks. BW 5/4002, S. 23; 5/3300, S. 26; Dodel, Donau-Iller, S. 52 f.; Istel, in: ARL (Hrsg.), Novellierung des Landesplanungsrechts, S. 167 (178 f.); ferner bereits o. S. 331 ff. mit Fn. 1343. 2456 Vgl. auch bereits o. S. 332 f. mit Fn. 1346 f. 2457 Art. 4 Abs. 1 S. 1 LplG BW; vgl. auch VGH München, VGH n. F. 43, 177 (180) = NVwZRR 1991, 332 (insoweit nicht abgedruckt): Regionalverband Donau-Iller als Antragsgegner i. S. v. § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO bei einem Normenkontrollantrag gegen seinen Regionalplan; vgl. zu diesem Kriterium bereits o. S. 69 ff. 2451

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

435

BW2458 als auch der 17 bayerischen Regionalen Planungsgemeinschaften2459:2460 So ist der Regionalverband Donau-Iller im Unterschied zu den anderen baden-würt­ tembergischen Regionalverbänden2461 eine Verbandskörperschaft des öffentlichen Rechts.2462 Obwohl er darin den bayerischen Regionalen Planungsgemeinschaften ähnlich ist,2463 sind nicht alle Gemeinden der Planungsregion seine Verbandsmit­ glieder,2464 sondern nur der Stadtkreis Ulm, die kreisfreie Stadt Memmingen sowie zwei baden-württembergische und drei bayerische Landkreise als juristische Per­ sonen des öffentlichen Rechts2465.2466 Zum einen hat der Regionalverband DonauIller seinen Sitz im baden-württembergischen Ulm,2467 so dass für ihn insbesondere das baden-württembergische Zweckverbandsrecht (GKZ BW) subsidiär gilt2468 und er vom Land Baden-Württemberg im Einvernehmen mit dem Freistaat Bayern beaufsichtigt wird.2469 Aus dem Sitz in Baden-Württemberg folgt auch die Zustän­ digkeit des VGH Mannheim für Normenkontrollanträge2470 gegen den Regional­ plan2471 einschließlich des bayerischen Gebietsteils.2472 Zum anderen sind jedoch

2458

Zu ihnen o. S. 355 ff. Zu ihnen o. S. 212 ff. 2460 Vgl. LT-Drucks. BW 6/2220, S. 19: „Kompromißlösung“; Dodel, Donau-Iller, S. 58: Mi­ schung von baden-württembergischen und bayerischen Regelungen“. 2461 Zu ihrer Einordnung als juristische Personen des öffentlichen Rechts sui generis vgl. o. S. 355 ff. 2462 Vgl. Art.  4 Abs.  2 Staatsvertrag Donau-Iller: „Verbandsmitglieder“; LT-Drucks. BW 6/2220, S. 19. Ausdrücklich an die Verbandsmitgliedschaft anknüpfend auch Art. 7 Abs. 2 S. 4, Art. 9 Abs. 3, 4, Art. 11 Abs. 1 S. 2, Art. 12 Abs. 1 S. 2, Art. 16 Abs. 2 S. 1, Art. 20 Abs. 1 S. 2 Staatsvertrag Donau-Iller. 2463 Vgl. LT-Drucks. BW 6/2220, S. 19, 21. Zu den Unterschieden vgl. bereits o. S. 220. 2464 So Art. 8 Abs. 3 S. 3 BayLplG für die bayerischen Regionalen Planungsgemeinschaften. 2465 Vgl. § 1 Abs. 4 GemO BW, § 1 Abs. 2 LKrO BW, Art. 1 S. 1 GO Bay., Art. 1 S. 1 LKrO Bay. 2466 Vgl. Art. 4 Abs. 2 Staatsvertrag Donau-Iller. 2467 Art. 4 Abs. 3 Staatsvertrag Donau-Iller. 2468 Vgl. Art. 4 Abs. 4 Staatsvertrag Donau-Iller und bereits o. S. 348 f. 2469 Vgl. Art.  17 Staatsvertrag Donau-Iller für die Rechtsaufsicht und Art.  21 Abs.  1 S.  1 Staatsvertrag Donau-Iller für die Verbindlicherklärung des Regionalplans. Das Weisungsrecht aus Art. 18 Abs. 3 Staatsvertrag Donau-Iller steht hingegen beiden obersten Landesplanungs­ behörden zu. Vgl. auch noch sogleich S. 436 f. 2470 § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 4 AGVwGO BW. 2471 Zur Rechtsnatur des Regionalplans als Satzung vgl. Art. 18 Abs. 4, Art. 21 Abs. 1 S. 1 Staatsvertrag Donau-Iller und noch u. S. 441 f. 2472 Vgl. § 47 Abs. 2 S. 2 i. V. m. § 52 Nr. 5 VwGO. Dagegen hielt sich der VGH München, NVwZ-RR 1991, 332 (332) = (ausführlicher) VGH n. F. 43, 177 (178 f.) bei einem Normen­ kontrollantrag einer bayerischen Gemeinde gegen den Regionalplan nach dem besonderen Ge­ richtsstand des § 52 Nr.  1 VwGO für örtlich zuständig; dem VGH München folgend Kopp/ Schenke, VwGO, § 52 Rn.  7; kritisch dagegen (landesgrenzenüberschreitender Regionalplan nicht ortsgebunden i. S. v. § 52 Nr. 1 VwGO und wie hier – zur Gewährleistung der Bündelungs­ funktion des Normenkontrollverfahrens – auf § 52 Nr. 5 VwGO abstellend) Ziekow, in: Sodan/ Ziekow, VwGO, § 47 Rn.  62; zur entsprechenden Diskussion beim Verband Region RheinNeckar vgl. noch u. S. 446 f. 2459

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

auch Vorschriften des BayLplG über die Ausarbeitung und Aufstellung von Re­ gionalplänen und über die Planerhaltung2473 subsidiär zum Staatsvertrag DonauIller anwendbar.2474 Da somit in der ganzen landesgrenzenüberschreitenden Re­ gion Donau-Iller teils baden-württembergisches und teils bayerisches Landesrecht gilt, kann auch bayerisches Landesrecht Prüfungsmaßstab des VGH Mannheim und der baden-württembergischen Staatsaufsicht sein. Demnach ist der Regionalverband Donau-Iller eine von Baden-Württemberg und Bayern gemeinsam eingerichtete und bezuschusste2475 juristische Person des öffentlichen Rechts, die trotz einiger Gemeinsamkeiten von den sonstigen Trägern der Regionalplanung der beiden Länder zu unterscheiden ist.2476 2. Selbstverwaltungsrechte Nach allgemeinen Grundsätzen des Zweckverbandsrechts verwaltet der Regio­ nalverband Donau-Iller seine – ihm v. a. durch den Staatsvertrag Donau-Iller zu­ gewiesenen – Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze unter eigener Verantwor­ tung.2477 Dabei unterliegt er gem. Art. 17 Staatsvertrag Donau-Iller grundsätzlich nur einer Rechtsaufsicht.2478 Dafür zuständig sind das Regierungspräsidium Tübin­ gen als Aufsichtsbehörde2479 im Einvernehmen mit der Regierung von Schwaben2480 und die oberste Landesplanungsbehörde Baden-Württembergs2481 im Einverneh­ men mit der obersten Landesplanungsbehörde Bayerns2482. Bei der Aufstellung des Regionalplans geht die Staatsaufsicht über die Rechtsaufsicht ­hinaus:2483 Nicht nur zum Planungszeitraum und zur Form des Regionalplans,2484 sondern auch zur

2473

Zum Vorrang des § 12 ROG vgl. o. S. 348 f. Art. 18 Abs. 2 S. 1 Staatsvertrag Donau-Iller; vgl. auch bereits o. S. 349. 2475 Vgl. Art.  16 Abs.  1 Staatsvertrag Donau-Iller; vgl. auch die Möglichkeit des Art.  16 Abs. 2 Staatsvertrag Donau-Iller, zur Deckung des zusätzlichen Finanzbedarfs bei den Mitglie­ dern eine Umlage zu erheben. 2476 Vgl. VGH München, NVwZ-RR 1991, 332 (333) = VGH n. F. 43, 177 (insoweit nicht ab­ gedruckt) zur Abgrenzung von einer Neugliederung nach Art. 29 GG; s. auch o. S. 138 f. 2477 Vgl. Art. 4 Abs. 4 S. 1 Staatsvertrag Donau-Iller i. V. m. § 3 S. 2 GKZ BW. 2478 Vgl. zur Einordnung dieser Aufsicht als Rechtsaufsicht LT-Drucks. BW 6/2220, S. 28. 2479 Gem. § 30 Abs.  2 LplG BW sind die Regierungspräsidien höhere Raumordnungs­ behörden. 2480 Gem. Art. 7 Hs. 2 BayLplG sind die Regierungen höhere Landesplanungsbehörden. 2481 D. h. das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur (vgl. § 30 Abs. 1 LplG BW). 2482 D. h. nunmehr das Staatsministerium der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat (vgl. o. Fn. 88; diese Neuabgrenzung der Geschäftsbereiche der Ministerien noch nicht berück­ sichtigend Art. 7 Hs. 1 BayLplG: Staatsministerium für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie). 2483 Vgl. bereits LT-Drucks. BW 6/2220, S. 28: „Fachaufsicht“. 2484 Insoweit übereinstimmend § 11 Abs. 9 LplG BW für die rein baden-württembergischen Regionalverbände und für den Verband Region Stuttgart (vgl. § 31 Abs. 3 LplG BW); dazu be­ reits o. S. 367 und S. 382 f. 2474

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

437

Konkretisierung der beiden landesweiten Raumordnungspläne2485 können die obers­ ten Landesplanungsbehörden im gegenseitigen Einvernehmen (d. h. mit vorheriger Zustimmung der jeweils anderen obersten Landesplanungsbehörde) die erforder­ lichen Weisungen erteilen.2486 Auch bei der Verbindlich­erklärung des Regional­ plans durch die oberste Landesplanungsbehörde Baden-Württembergs im Einver­ nehmen mit der obersten Landesplanungsbehörde Bayerns findet mehr als eine Rechtmäßigkeitskontrolle statt.2487 Damit entspricht die Staatsaufsicht über den Regionalverband Donau-Iller bei der Aufstellung eines Regionalplans im Wesentlichen derjenigen über die rein ba­ den-württembergischen Regionalverbände. Einer daraus abzuleitenden eigenen regionalen Planungshoheit des Regionalverbands Donau-Iller2488 lässt sich auch nicht entgegenhalten, im Gegensatz zu den rein baden-württembergischen Regio­ nalverbänden2489 könne die Staatsaufsicht den Inhalt des Regionalplans Donau-­ Iller beeinflussen. Denn Art. 18 Abs. 3 Staatsvertrag Donau-Iller erlaubt diesbe­ züglich nur Weisungen zur Konkretisierung der landesweiten Raumordnungspläne und somit u. a. zur Einhaltung der Rechtspflichten aus § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und § 8 Abs. 2 S. 1 ROG.2490 3. Organe Organe des Regionalverbands Donau-Iller sind die Verbandsversammlung, der Planungsausschuss2491 und der Verbandsvorsitzende.2492 Einzelheiten zur Ver­ fassung und Verwaltung legt die anzeigepflichtige Verbandssatzung2493 fest.2494 Sie kann z. B. einen Planungsbeirat mit Vertretern von Organisationen des wirtschaft­

2485 D. h. des baden-württembergischen Landesentwicklungsplans (vgl. § 6 Abs. 1 Nr. 1, § 7 LplG BW) und des bayerischen Landesentwicklungsprogramms (vgl. Art. 19 f. BayLplG). 2486 Art. 18 Abs. 3 Staatsvertrag Donau-Iller. 2487 Vgl. Art. 21 Abs. 1 S. 1 Staatsvertrag Donau-Iller und noch u. S. 442 f. 2488 Zur regionalplanerischen Planungshoheit der rein baden-württembergischen Regional­ verbände vgl. o. S. 411 ff.; zu den Konsequenzen für die Rechtsschutzmöglichkeiten des Re­ gionalverbands Donau-Iller noch u. S. 444. 2489 Vgl. o. S. 382 f. 2490 Allgemein zum hierarchischen Verhältnis zwischen der landesweiten Raumordnungspla­ nung und der Regionalplanung vgl. o. S. 41 ff., 49 f., 375 ff. 2491 Anders noch Art. 8 Staatsvertrag Donau-Iller in seiner Ursprungsfassung (s. o. Fn. 1346). Zum Organ aufgewertet wurde der Planungsausschuss erst durch Artikel 1 Nr. 2 des Staatsver­ trags zwischen dem Land Baden-Württemberg und dem Freistaat Bayern zur Änderung des Staatsvertrags über die Zusammenarbeit bei der Landesentwicklung und über die Regional­ planung in der Region Donau-Iller v. 25. 2./12.3.2003 (GBl. BW S. 213; GVBl. Bay. S. 319). 2492 Art. 8 Staatsvertrag Donau-Iller. 2493 Verbandssatzung des Regionalverbandes Donau-Iller v. 28.1.2000 (Staatsanzeiger BW (Zentralblatt) Nr. 32 v. 21.8.2000, S. 18); im Folgenden: Verbandssatzung Donau-Iller. 2494 Vgl. Art. 7 Staatsvertrag Donau-Iller.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

lichen, sozialen, kulturellen und kirchlichen Lebens vorsehen,2495 wie er bis 2003 noch obligatorisch war.2496 a) Verbandsversammlung Die Verbandsversammlung setzt sich aus Vertretern kraft Amtes und wei­ teren Vertretern zusammen,2497 wobei jedes Verbandsmitglied pro angefangenen 20000 Einwohnern2498 einen Vertreter mit je einer Stimme entsenden darf.2499 Zu den Vertretern kraft Amtes gehören die Oberbürgermeister der Stadtkreise/ kreisfreien Städte und Großen Kreisstädte2500 sowie die Landräte der Land­ kreise.2501 An Aufträge und Weisungen der Verbandsmitglieder sind gleichwohl nur die Oberbürgermeister als Vertreter der beiden nicht kreisangehörigen Gemein­ den Ulm und Memmingen sowie die Landräte als Vertreter der Landkreise gebun­ den. Die sonstigen Oberbürgermeister der (kreisangehörigen) Großen Kreisstädte werden als Vertreter der Landkreise angerechnet2502 und sind wie die weiteren Ver­ treter weder auftrags- noch weisungsgebunden.2503 Diese Differenzierung ist fol­ gerichtig, weil die Großen Kreisstädte keine Verbandsmitglieder sind und deshalb keine auftrags- und weisungsgebundenen Vertreter in die Verbandsversammlung entsenden dürfen. 2495 Vgl. LT-Drucks. BW 13/1963, S. 1, 5, 7 ff. = LT-Drucks. Bay. 14/12028, S. 2 f. In § 14 Verbandssatzung Donau-Iller (s. o. Fn. 2493) ist der (bei Erlass der Satzung im Jahr 2000 noch obligatorische) Planungsbeirat noch vorgesehen. 2496 Vgl. Art. 14 Staatsvertrag Donau-Iller in seiner Ursprungsfassung (s. o. Fn. 1346), der gestrichen wurde durch Artikel 1 Nr. 5 des Staatsvertrags zwischen dem Land Baden-Würt­ temberg und dem Freistaat Bayern zur Änderung des Staatsvertrags über die Zusammen­ arbeit bei der Landesentwicklung und über die Regionalplanung in der Region Donau-Iller v. 25. 2./12.3.2003 (GBl. BW S. 213; GVBl. Bay. S. 319). 2497 Vgl. Art. 9 Abs. 2 S. 1 Staatsvertrag Donau-Iller. 2498 Anders noch Art.  9 Abs.  2 S.  1 Staatsvertrag Donau-Iller in seiner Ursprungsfassung (s. o. Fn. 1346) vor der Änderung im Jahr 2003 (vgl. o. Fn. 2496): für je angefangene 10000 Einwohner ein Vertreter; zur „Halbierung“ der Verbandsversammlung auf Wunsch des Regio­ nalverbands Donau-Iller und seinen Mitgliedern vgl. LT-Drucks. BW 13/1963, S. 1 f., 5, 7 f. = LT-Drucks. Bay. 14/12028, S. 2 f. 2499 Art. 9 Abs. 2 S. 3, Abs. 3 Staatsvertrag Donau-Iller. 2500 Vgl. zu ihnen § 3 Abs. 2 GemO BW; Art. 5a Abs. 4 GO Bay. 2501 Art. 9 Abs. 2 S. 1 Staatsvertrag Donau-Iller. 2502 Art. 9 Abs. 3 S. 3 Staatsvertrag Donau-Iller; vgl. aber auch die Begründung für die Mit­ gliedschaft aller Oberbürgermeister in LT-Drucks. BW 6/2220, S.  23: „Dadurch ist sicher­ gestellt, daß die Große Kreisstadt Neu-Ulm, die zusammen mit dem Stadtkreis Ulm nach den übereinstimmenden raumordnerischen Entwicklungsvorstellungen beider Länder als gemein­ sames Oberzentrum ausgebaut werden soll, ebenso wie die Stadt Ulm in der Regionalversamm­ lung vertreten ist.“ 2503 Vgl. für die Oberbürgermeister und weiteren Vertreter: Art. 9 Abs. 9 Staatsvertrag DonauIller und LT-Drucks. BW 14/7311, S. 14 = 14/7509, S. 21 = LT-Drucks. Bay. 16/7717, S. 7; für die Landräte: Art. 4 Abs. 4 S. 1 Staatsvertrag Donau-Iller i. V. m. § 13 Abs. 5 GKZ BW; vgl. auch LT-Drucks. BW 6/2220, S. 24; Dodel, Donau-Iller, S. 58.

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Anders als die Vertreter kraft Amtes werden die weiteren Vertreter von den Wahlorganen der Verbandsmitglieder (d. h. von den jeweiligen Kreistagen und Gemeinderäten/‌Stadträten) für eine Amtszeit von sechs Jahren gewählt.2504 Vor­ schlagsberechtigt sind in den beiden Stadtkreisen die Stadträte.2505 Bei der Wahl der weiteren Vertreter der Landkreise ist dagegen – beeinflusst durch die unein­ heitliche Rechtslage bei den sonstigen Regionalverbänden und Regionalen Pla­ nungsgemeinschaften in den beiden Bundesländern2506  – zu unterscheiden:2507 In Baden-Württemberg sind nur die Kreisräte vorschlagsberechtigt, während in Bayern die Wahlvorschläge zur einen Hälfte von den Kreisräten und zur anderen Hälfte von den Bürgermeistern der kreisangehörigen Gemeinden eingereicht wer­ den. In die Verbandsversammlung als weitere Vertreter wählbar sind alle Deut­ schen,2508 die auch in die jeweiligen Wahlorgane wählbar sind,2509 – ohne diesen aber selbst angehören zu müssen.2510 Innerhalb des Regionalverbands Donau-Iller ist die Verbandsversammlung das Hauptorgan,2511 das über alle Angelegenheiten des Regionalverbands entscheidet, soweit die Zuständigkeit nicht dem Planungsausschuss oder dem Verbandsvorsit­ zenden zugewiesen ist.2512 b) Planungsausschuss Beratende Ausschüsse kann die Verbandsversammlung durch Beschluss bil­ den.2513 Der einzige beschließende Ausschuss des Regionalverbands Donau-Iller ist der obligatorische Planungsausschuss.2514 Er besteht aus dem Verbandsvorsit­ zenden und 22 weiteren Mitgliedern, die von der Regionalversammlung aus ih­ rer Mitte bestellt werden.2515 Zu den Aufgaben des Planungsausschusses gehört es, über die Aufstellung und Fortschreibung des Regionalplans zu beraten und so die 2504

Art. 9 Abs. 4 Staatsvertrag Donau-Iller. Art. 10 Abs. 1 Hs. 1 Staatsvertrag Donau-Iller. 2506 Vgl. LT-Drucks. BW 6/2220, S. 24 f. 2507 Art. 10 Abs. 1 Hs. 2 Staatsvertrag Donau-Iller. 2508 Vgl. LT-Drucks. BW 14/7311, S. 14 = 14/7509, S. 21 = LT-Drucks. Bay. 16/7717, S. 7 mit Verweis auf Art. 20 Abs. 2 GG. 2509 Vgl. z. B. §§ 23 f. LKrO BW für die Kreistage in Baden-Württemberg. 2510 Art. 9 Abs. 5 Staatsvertrag Donau-Iller. 2511 Vgl. § 4 Abs. 4 S. 1 Staatsvertrag Donau-Iller i. V. m. § 13 Abs. 1 S. 1 GKZ BW; § 2 S. 1 Verbandssatzung Donau-Iller (s. o. Fn. 2493); LT-Drucks. BW 6/2220, S. 23; 13/1963, S. 8; LTDrucks. Bay. 7/4168, S. 11; 14/12028, S. 3. 2512 Vgl. Art. 9 Abs. 1 Staatsvertrag Donau-Iller und die Aufzählung in § 2 S. 2 Verbandssat­ zung Donau-Iller (s. o. Fn. 2493). 2513 Art. 11 Abs. 2 Staatsvertrag Donau-Iller. 2514 Vgl. Art. 11 Abs. 3 Staatsvertrag Donau-Iller; LT-Drucks. BW 14/7311, S. 14 = 14/7509, S. 22 = LT-Drucks. Bay. 16/7717, S. 7. 2515 Vgl. Art.  11 Abs.  1 S.  1, 2, 3 Staatsvertrag Donau-Iller i. V. m. § 6 Verbandssatzung­ Donau-Iller (s. o. Fn. 2493). 2505

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Sitzungen der Verbandsversammlung vorzubereiten.2516 Über Teilfortschreibun­ gen und sonstige Änderungen des Regionalplans kann der Planungsausschuss u. a. dann selbst beschließen, wenn die Verbandsversammlung die Beschluss­fassung nicht an sich zieht.2517 Zusätzlich können dem Planungsausschuss bestimmte Auf­ gaben zur dauernden Erledigung übertragen werden, soweit sie nicht der Ver­ bandsversammlung vorbehalten sind.2518 c) Verbandsvorsitzender Der Verbandsvorsitzende ist ehrenamtlich tätig2519 und wird von der Planungs­ versammlung für eine Amtszeit von je drei Jahren aus ihren baden-württember­ gischen und bayerischen Mitgliedern gewählt.2520 Dass ein (Ober-)Bürgermeister oder Landrat zum Verbandsvorsitzenden gewählt wird, ist in der Praxis zwar üb­ lich, aber rechtlich nicht zwingend.2521 Als Vorsitzender der Verbandsversamm­ lung und der Ausschüsse bereitet der Verbandsvorsitzende deren Sitzungen vor und vollzieht deren Beschlüsse.2522 Daneben vertritt er den Verband nach außen, leitet die Verbandsverwaltung, erledigt die Geschäfte der laufenden Verwaltung2523 und ist Vorgesetzter, Dienstvorgesetzter und oberste Dienstbehörde der Bediens­ teten des Regionalverbands.2524 Seine Zuständigkeiten entsprechen mithin den­ jenigen des Verbandsvorsitzenden eines rein baden-württembergischen Regional­ verbands.2525 d) Verbandsverwaltung mit dem Verbandsdirektor Die Rolle des Verbandsdirektors des Regionalverbands Donau-Iller ähnelt eben­ falls derjenigen des Verbandsdirektors eines rein baden-württembergischen Regio­ nalverbands:2526 Der Verbandsdirektor des Regionalverbands Donau-Iller ist Be­ 2516

Art. 11 Abs. 1 S. 4 Staatsvertrag Donau-Iller. Vgl. im Einzelnen Art. 11 Abs. 1 S. 5 Staatsvertrag Donau-Iller. 2518 Vgl. Art. 11 Abs. 3 Staatsvertrag Donau-Iller; vgl. auch § 7 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 Verbands­ satzung Donau-Iller (s. o. Fn. 2493). 2519 Art. 4 Abs. 4 S. 1 Staatsvertrag Donau-Iller i. V. m. § 16 Abs. 4 S. 1 GKZ BW. 2520 Art. 12 Abs. 1 Staatsvertrag Donau-Iller; vgl. auch Art. 11 Abs. 3 S. 2 Nr. 1 Staatsvertrag Donau-Iller. 2521 Anders zwar an sich § 16 Abs.  3 S.  3 GKZ BW für Zweckverbände, die Weisungs­ aufgaben zu erfüllen haben. Dieser Vorschrift geht aber der speziellere Art. 12 Abs. 1 Staatsver­ trag Donau-Iller vor; vgl. bereits LT-Drucks. BW 6/2220, S. 26. 2522 Art. 12 Abs. 3 S. 1, 3 Staatsvertrag Donau-Iller. 2523 Art. 12 Abs. 3 S. 2 Staatsvertrag Donau-Iller. 2524 Art. 12 Abs. 4 Staatsvertrag Donau-Iller. 2525 Vgl. LT-Drucks. BW 14/7311, S.  14 = 14/7509, S.  22 = LT-Drucks. Bay. 16/7717, S. 7; zu den Verbandsvorsitzenden der rein baden-württembergischen Regionalverbände vgl. o. S. 371 ff. 2526 Vgl. dazu o. S. 373 f. 2517

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amter auf Zeit2527 und wird von der Verbandsversammlung für eine Amtszeit von jeweils acht Jahren ernannt.2528 Er ist ständiger Vertreter des Verbandsvorsitzenden (mit Ausnahme des Vorsitzes in der Verbandsversammlung und in den Ausschüs­ sen).2529 Insbesondere leitet er die Verbandsverwaltung mit ihren Beamten und sonstigen Bediensteten, über die der Regionalverband Donau-Iller im Gegensatz zu den bayerischen Regionalen Planungsverbänden verfügt.2530 II. Aufgaben 1. Aufstellung eines grenzüberschreitenden Regionalplans Die zwischen Baden-Württemberg und Bayern vereinbarte Zusammenarbeit bei der Landesentwicklung und Regionalplanung für das gesamte baden-württem­ bergisch/bayerische Grenzgebiet2531 gipfelt für die Region Donau-Iller in der Ver­ pflichtung des Regionalverbands Donau-Iller, nach den speziellen Vorschriften des Staatsvertrags einen grenzüberschreitenden Regionalplan i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, Abs. 3 ROG2532 aufzustellen bzw. fortzuschreiben.2533 Subsidiär zum Staatsvertrag Donau-Iller gilt hierbei das BayLplG,2534 soweit ihm das ROG nicht vorgeht.2535 Keine abschließenden Regelungen enthält der Staatsvertrag Donau-Iller beispielsweise zum Umweltbericht, zur Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung und zur Abwägung.2536 Form und Inhalt des Regional­ plans regelt der Staatsvertrag Donau-Iller in seinem Art. 19 in Anlehnung an § 11 LplG BW2537 dagegen selbst.2538 Da der Staatsvertrag Donau-Iller nicht von der ba­ den-württembergischen Windkraftnovelle2539 betroffen war, müssen Standorte für regionalbedeutsame Windkraftanlagen in der Planungsregion Donau-Iller weiter­ hin als Vorranggebiete und die übrigen Teile der Planungsregion als Ausschluss­

2527

Art. 13 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 Staatsvertrag Donau-Iller. Art. 11 Abs. 3 S. 2 Nr. 1, Art. 13 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 Staatsvertrag Donau-Iller i. V. m. § 12 Verbandssatzung Donau-Iller (s. o. Fn. 2493). 2529 Art. 13 Abs. 1 S. 1 Staatsvertrag Donau-Iller. 2530 Vgl. auch noch sogleich S.  442; zur Rechtslage bei den bayerischen Regionalen Pla­ nungsverbänden vgl. o. S. 213 ff. 2531 Vgl. Art. 1 und 3 Staatsvertrag Donau-Iller. 2532 Vgl. allgemein zur landesgrenzenüberschreitenden Regionalplanung bereits o. S. 138 f. 2533 Art. 18 Abs. 1, 5 Staatsvertrag Donau-Iller; vgl. auch Eichhorn/Spannowsky, Staatsver­ trag, S. 73. 2534 Art. 18 Abs. 2 S. 1 Staatsvertrag Donau-Iller. 2535 Vgl. bereits o. S. 348 f. 2536 Vgl. LT-Drucks. BW 14/7311, S. 16 = 14/7509, S. 23 = LT-Drucks. Bay. 16/7717, S. 8. 2537 Vgl. LT-Drucks. BW 14/7311, S. 17 = 14/7509, S. 25 = LT-Drucks. Bay. 16/7717, S. 9. 2538 Zu den inzwischen außer Kraft getretenen Verordnungen über den Mindestinhalt des Re­ gionalplans Donau-Iller s. o. S. 348 f. mit Fn. 1533. 2539 Vgl. zu ihr insbesondere o. S. 342 ff. mit Fn. 1471. 2528

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gebiete festgelegt werden.2540 Eine weitere vom ROG i. S. v. Art.  72 Abs.  3 S.  1 Nr. 4 GG abweichende Regelung trifft der Staatsvertrag Donau-Iller,2541 indem er die regionale Flächennutzungsplanung i. S. v. § 8 Abs. 4 ROG bewusst nicht ent­ hält und damit ausschließt.2542 Für die Ausarbeitung des Regionalplans ist die Verbandsverwaltung des Regio­ nalverbands in Abstimmung mit dem Planungsausschuss zuständig.2543 Der von der Verbandsversammlung oder vom Planungsausschuss2544 als Satzung2545 beschlos­ sene Regionalplan muss anschließend von der obersten Landesplanungs­behörde Baden-Württembergs im Einvernehmen mit der obersten Landesplanungsbehörde Bayerns für verbindlich erklärt werden.2546 Damit erfolgt die Genehmigung ge­ genüber dem Regionalverband Donau-Iller nicht mehr durch zwei getrennte Ver­ waltungsakte der beiden obersten Landesplanungsbehörden.2547 Diese einheit­ liche Genehmigung darf nur insoweit verweigert werden, wie der Regionalplan dem Staatsvertrag Donau-Iller oder sonstigen Rechtsvorschriften widerspricht oder sich die im Regionalplan vorgesehene Entwicklung der Region nicht so in die angestrebte räumliche Entwicklung der beiden Länder einfügt, wie sie sich aus den landesweiten Raumordnungsplänen sowie Entscheidungen der Landtage, Landesregierungen oder obersten Landesbehörden ergibt.2548 Demnach gleicht der Maßstab für die Genehmigung des Regionalplans Donau-Iller demjenigen des § 13 Abs.  1 LplG BW2549 und schließt eine beschränkte Zweckmäßigkeits­ kontrolle ein.2550 Widersprechen sich Ziele der Raumordnung der beiden landes­ 2540

Vgl. Art. 19 Abs. 3 S. 1 Hs. 2 Staatsvertrag Donau-Iller und bereits o. S. 348 f.; vgl. auch 3.1.2 des Windenergieerlasses Baden-Württemberg (s. o. Fn. 1414); Untersteller (baden-würt­ tembergischer Minister für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft), LT-Drucks. BW 15/2988, S. 4; Ruf, BWGZ 2013, 540 (541). 2541 Dazu, dass dogmatisch betrachtet die beiden Zustimmungsgesetze zum Staatsvertrag Do­ nau-Iller (vgl. o. Fn. 1435) abweichende Regelungen i. S. v. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG sind, vgl. bereits o. S. 177 f., 348 f. 2542 Vgl. LT-Drucks. BW 14/7311, S. 11 = 14/7509, S. 18 = LT-Drucks. Bay. 16/7717, S. 6 und bereits o. S. 348. 2543 Vgl. Art.  18 Abs.  2 S.  2 Staatsvertrag Donau-Iller; LT-Drucks. BW 14/7311, S.  16 = 14/7509, S. 23 = LT-Drucks. Bay. 16/7717, S. 8. Deutlicher noch Art. 13 Abs. 3 Staatsvertrag Donau-Iller in seiner Ursprungsfassung (s. o. Fn. 1346): „Der Regionalverband unterhält eine Planungsstelle als Teil der Geschäftsstelle.“ 2544 Vgl. Art. 11 Abs. 1 S. 5, Abs. 3 S. 2 Nr. 2, Art. 18 Abs. 4 Staatsvertrag Donau-Iller. 2545 Vgl. Art. 18 Abs. 4, Art. 21 Abs. 1 S. 1 Staatsvertrag Donau-Iller. Vgl. auch LT-Drucks. BW 14/7311, S. 16 f. = 14/7509, S. 24 = LT-Drucks. Bay. 16/7717, S. 8: entsprechend der Re­ gelung in § 12 Abs. 10 LplG BW für die Regionalverbände und den Verband Region Stuttgart (vgl. § 31 Abs. 3 LplG BW). 2546 Art. 21 Abs. 1 Staatsvertrag Donau-Iller. 2547 So noch Art.  21 Abs.  1 Staatsvertrag Donau-Iller in seiner Ursprungsfassung (s. o. Fn. 1346); vgl. LT-Drucks. BW 14/7311, S. 19 = 14/7509, S. 26 = LT-Drucks. Bay. 16/7717, S. 9. 2548 Vgl. Art. 21 Abs. 1 S. 1 Staatsvertrag Donau-Iller. 2549 Vgl. zu ihm o. S. 386 ff. 2550 So bereits o. S. 436 f. Vgl. dazu aber auch VGH München, VGH n. F. 43, 177 (181) = NVwZ-RR 1991, 332 (333): dem Regionalverband Donau-Iller steht (im Rahmen einer Nor­

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weiten Raumordnungspläne, aus denen der Regionalplan Donau-Iller gem. § 8 Abs. 2 S. 1 ROG zu entwickeln ist, können im Genehmigungsverfahren (d. h. ohne vorgelagertes Zielabweichungsverfahren) Ausnahmen zugelassen werden.2551 Am Ende wird der Regionalplan bekanntgemacht, indem der Regionalverband Do­ nau-Iller die Erteilung der Genehmigung in den Staatsanzeigern beider Länder veröffentlicht.2552 2. Sonstige Aufgaben und Befugnisse Sonstige Aufgaben und Befugnisse des Regionalverbands Donau-Iller folgen aus seiner Rechtsstellung als Träger der Regionalplanung und sind sowohl im Bundesrecht2553 als auch im baden-württembergischen oder bayerischen Landes­ recht normiert. Deshalb ist der Regionalverband Donau-Iller für die Landschafts­ rahmenplanung in der Planungsregion zuständig.2554 Zwar sind die §§ 1 bis 29 LplG BW (soweit sie sich an die „Regionalverbände“ wenden2555) weder unmit­ telbar noch analog2556 auf den Regionalverband Donau-Iller anwendbar. Denn für den spezialgesetzlich geregelten Regionalverband Donau-Iller fehlt eine Verwei­ sung, wie sie § 31 Abs. 3 LplG BW für den Verband Region Stuttgart2557 enthält. Da Art. 18 Abs. 2 S. 1 Staatsvertrag Donau-Iller nur auf ausgewählte Vorschrif­ ten des BayLplG (über die Ausarbeitung und Aufstellung von Raumordnungsplä­ nen und über die Planerhaltung) verweist, lässt sich der Regionalverband DonauIller grundsätzlich ebenso wenig unter die „Regionalen Planungsverbände“ i. S. d. BayLplG2558 subsumieren.2559 Jedoch stehen dem Regionalverband Donau-Iller

menkontrolle gegen seinen Regionalplan) ein gerichtlich nicht voll überprüfbarer planerischer Gestaltungsspielraum zu; kritisch dazu (zu § 13 Abs. 1 LplG BW) o. S. 390 ff. 2551 Art. 21 Abs. 1 S. 2 Staatsvertrag Donau-Iller. Davon zu unterscheiden ist die Möglichkeit der obersten Landesplanungsbehörden, Abweichungen von Zielen der Raumordnung des Re­ gionalplans Donau-Iller selbst zuzulassen (vgl. Art. 21 Abs. 3 Staatsvertrag Donau-Iller). Ent­ gegen dem Wortlaut des Staatsvertrags Donau-Iller handelt es sich in beiden Konstellationen um Zielabweichungen i. S. v. § 6 Abs. 2 ROG. 2552 Vgl. Art. 21 Abs. 2 Staatsvertrag Donau-Iller. 2553 Vgl. dazu im Überblick o. S. 151 f. 2554 Vgl. § 17 Abs. 3 S. 1 NatSchG BW, Art. 4 Abs. 1 Nr. 1 BayNatSchG. Die beiden Vor­ schriften unterscheiden sich insoweit voneinander, als die Landschaftsrahmenpläne in BadenWürttemberg im Wege der sog. Sekundärintegration und in Bayern im Wege der sog. Primär­ integration aufzustellen sind; vgl. dazu o. S. 381. 2555 So z. B. § 9 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 LplG BW für die Beteiligung an der Aufstellung des Landes­ entwicklungsplans; vgl. zu den Beteiligungsrechten der Regionalverbände o. S. 393 ff. 2556 Vgl. zu den Voraussetzungen einer Analogie o. S. 189 f. 2557 Vgl. dazu o. S. 428 ff. 2558 Vgl. z. B. Art. 4 Abs. 1 S. 2 BayLplG, wonach von einem Ziel der Raumordnung eines Regionalplans nur im Einvernehmen mit dem Regionalen Planungsverband eine Abweichung zugelassen werden darf. 2559 Vgl. zu deren Beteiligungsrechten o. S. 218 f.

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Beteiligungsrechte an anderen raumplanerischen Instrumenten unabhängig da­ von zu, z. B. als öffentliche Stelle an der landesweiten Raumordnungsplanung.2560 Im Staatsvertrag Donau-Iller selbst waren bis zu seiner Novellierung im Jahr 20112561 keine anderen Zuständigkeiten des Regionalverbands Donau-Iller als die Aufstellung des Regionalplans und die Mitwirkung an der Landesplanung vor­ gesehen.2562 So obliegt die Überwachung erheblicher Umwelteinwirkungen bei der Verwirklichung des Regionalplans2563 noch heute dem Regierungspräsidium Tü­ bingen und der Regierung von Schwaben in gegenseitiger Abstimmung.2564 Eigens im Staatsvertrag Donau-Iller vorgesehen ist nunmehr, dass der Regionalverband Donau-Iller auf die Verwirklichung des Regionalplans hinwirkt.2565 Dazu gibt ihm der Staatsvertrag „weiche“ Instrumente zur Zusammenarbeit mit anderen regiona­ len Akteuren (wie z. B. die Mitgliedschaft in Gesellschaften zur regionalbedeut­ samen Wirtschaftsförderung), die sich mit Zustimmung beider oberster Landespla­ nungsbehörden auch ohne Änderung des Staatsvertrags noch ausweiten lassen.2566 Zusätzlich wurde die Kompetenz des Regionalverbands Donau-Iller gestärkt, in­ dem ihm jetzt – den §§ 21 f. LplG BW der rein baden-württembergischen Regio­ nalverbände2567 nachgebildet2568 – mit dem Planungsgebot und der speziellen Kla­ gebefugnis zwei „harte“ Instrumente zur Verwirklichung des Regionalplans zur Verfügung gestellt wurden.2569 Außerdem hat der Regionalverband Donau-Iller kraft seiner eigenen regionalplanerischen Planungshoheit2570 und Behördenstel­ lung i. S. v. § 47 Abs. 2 S. 1 Var. 2 VwGO die gleichen Rechtsschutzmöglichkeiten wie die rein baden-württembergischen Regionalverbände.2571

2560 Vgl. Art. 10 Abs. 1 S. 1 i. V. m. § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG, der jeweils inhaltsgleich wieder­ holt wird von § 9 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 LplG BW und Art. 16 Abs. 1 Nr. 1 BayLplG. Zur Anhörung des Regionalverbands Donau-Iller vor der Zulassung einer Abweichung von Zielen der Raum­ ordnung des Regionalplans nach Art. 21 Abs. 3 vgl. schon soeben Fn. 2551. 2561 Dazu bereits o. S. 348 f. mit Fn. 1527. 2562 Vgl. dazu Art. 5 Staatsvertrag Donau-Iller in seiner Ursprungsfassung (s. o. Fn. 1346). 2563 Vgl. zu dieser Pflicht zum Monitoring aus § 9 Abs. 4 ROG bereits o. S. 121 ff. 2564 Vgl. Art.  18 Abs.  2 S.  3 Staatsvertrag Donau-Iller; s. dazu LT-Drucks. BW 14/7311, S. 16 = 14/7509, S. 24 = LT-Drucks. Bay. 16/7717, S. 8: „eine auf Dauer angelegte Verwal­ tungsaufgabe“. 2565 Vgl. Art. 4 Abs. 1 S. 1, Art. 22 S. 1 Staatsvertrag Donau-Iller. 2566 Art. 4 Abs. 1 S. 2, Art. 22 f. Staatsvertrag Donau-Iller (die mit §§ 15 f. LplG BW weit­ gehend identisch sind). 2567 Dazu o. S. 397 ff. 2568 LT-Drucks. BW 14/7311, S. 20 = 14/7509, S. 27 f. = LT-Drucks. Bay. 16/7717, S. 10; vgl. auch bereits o. S. 349. 2569 Art. 23a und 23b Staatsvertrag Donau-Iller. 2570 Dazu soeben S. 436 f. 2571 Dazu umfassend o. S. 406 ff.

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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E. Verband Region Rhein-Neckar I. Organisation 1. Verbandskörperschaft des öffentlichen Rechts Die zweite landesgrenzenüberschreitende Planungsregion Baden-Württembergs ist das Rhein-Neckar-Gebiet mit dem Verband Region Rhein-Neckar. Baden-würt­ tembergische Mitglieder dieser Verbandskörperschaft des öffentlichen Rechts2572 sind die Stadtkreise Heidelberg und Mannheim sowie der Rhein-Neckar-Kreis und der Neckar-Odenwald-Kreis.2573 Hinzu kommen der hessische Landkreis Berg­ straße2574 sowie aus Rheinland-Pfalz sechs kreisfreie Städte (u. a. Ludwigshafen am Rhein und Worms2575) und vier Landkreise (u. a. Südliche Weinstraße).2576 Im Staatsvertrag Rhein-Neckar haben sich die drei Nachbarländer darauf verständigt, dass in diesem Rhein-Neckar-Gebiet alle Aufgaben der Raumordnung einschließ­ lich der Regionalplanung sowie die Aufgaben der Regionalentwicklung in stän­ diger Zusammenarbeit und unter Berücksichtigung der Interessen benachbarter Räume2577 wahrgenommen werden sollen.2578 Um diese schon länger vereinbarte2579 2572 Art.  2 Abs.  1, 2 S.  1 Staatsvertrag Rhein-Neckar i. V. m. § 2 Abs.  2 S.  1 GKZ BW 2004. Deutlicher § 1 Abs.  1 der Verbandssatzung des Verbands Region Rhein-Neckar i. d. F. v. 21.6.2010 (im Folgenden: Verbandssatzung  Rhein-Neckar;  abrufbar  unter:  http://www. m-r-n.com/fileadmin/user_upload/Image/04_Planung_Entwicklung/03_VRRN/Grundlagen/ Satzung_Lesefassung_21062010.pdf, letzter Abruf: 2.2.2014): „Mitglieder des Verbandes Re­ gion Rhein-Neckar sind […]“; vgl. auch Art. 14 Abs. 2 Staatsvertrag Rhein-Neckar, wonach der Verband Region Rhein-Neckar bei den in Art. 1 Abs. 2 Staatsvertrag Rhein-Neckar genann­ ten Landkreisen, Städten und Gemeinden eine Umlage erheben kann. 2573 Vgl. § 31 Abs. 2 LplG BW, Art. 1 Abs. 2 Nr. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar, § 1 Abs. 1 Nr. 1 Verbandssatzung Rhein-Neckar (s. o. Fn. 2572). 2574 Vgl. Art. 1 Abs. 2 Nr. 2 Staatsvertrag Rhein-Neckar, § 1 Abs. 1 Nr. 2 Verbandssatzung Rhein-Neckar (s. o. Fn. 2572) und bereits o. S. 238. 2575 Zur gleichzeitigen Mitgliedschaft in der Region Mittelhessen-Nahe gem. § 13 Abs.  2 Nr. 3 LPlG RP vgl. o. S. 273 f. 2576 Vgl. § 13 Abs. 3 LPlG RP, Art. 1 Abs. 2 Nr. 3 Staatsvertrag Rhein-Neckar, § 1 Abs. 1 Nr. 3 Verbandssatzung Rhein-Neckar (s. o. Fn. 2572). 2577 Vgl. dazu auch den Staatsvertrag zwischen den Ländern Baden-Württemberg und Rhein­ land-Pfalz über die Zusammenarbeit bei der Raumordnung in den Räumen Mittlerer Oberrhein und Südpfalz v. 8.3.1974 (GBl. BW 1975, S. 1; GVBl. RP 1974, S. 292); auf diesen Staats­ vertrag verweisend LT-Drucks. BW 13/4346, S. 15 = 13/4741, S. 21 = LT-Drucks. RP 14/4533, S. 11. 2578 Art. 1 Abs. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 2579 Vgl. dazu insbesondere Art. 1 Abs. 1 des Staatsvertrags zwischen den Ländern BadenWürttemberg, Hessen und Rheinland-Pfalz über die Zusammenarbeit bei der Raumordnung im Rhein-Neckar-Gebiet v. 3.3.1969 (GBl. BW S. 151; GVBl. He. I S. 129; GVBl. RP S. 139; im Folgenden: Staatsvertrag Rhein-Neckar 1969): „Im Rhein-Neckar-Gebiet sollen alle Aufgaben der Raumordnung und Landesplanung einschließlich der Regionalplanung, die über das Ge­ biet eines der vertragschließenden Länder unmittelbar oder mittelbar hinauswirken, in ständi­ ger Zusammenarbeit wahrgenommen werden.“

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

und v. a. im Raumordnungsverband Rhein-Neckar2580 und in der Raumordnungs­ kommission2581 institutionalisierte Zusammenarbeit weiter zu intensivieren,2582 hat der Staatsvertrag Rhein-Neckar mit Wirkung zum 1. Januar 2006 den Verband Region Rhein-Neckar als Körperschaft des öffentlichen Rechts errichtet.2583 Die Rechtsgrundlagen des Verbands Region Rhein-Neckar liefert vorrangig der Staatsvertrag Rhein-Neckar, dem der baden-württembergische, hessische und rheinland-pfälzische Landtag jeweils in Gesetzesform zugestimmt haben.2584 Nur nach Maßgabe dieses Staatsvertrags Rhein-Neckar gilt subsidiär das badenwürttembergische Zweckverbandsrecht in seiner Fassung von 2004 (GKZ BW 2004)2585 und das jeweils aktuelle LPlG RP für das Verfahren der Aufstellung, Fortschreibung und sonstigen Änderung des einheitlichen Regionalplans ein­ schließlich des Genehmigungsverfahrens2586.2587 Einzelheiten seiner Verfassung und Verwaltung (z. B. die Verteilung der Organkompetenzen) darf der Verband Re­ gion Rhein-Neckar in seiner genehmigungspflichtigen Verbandssatzung selbst re­ geln.2588 Wie beim Regionalverband Donau-Iller2589 ist es zu pauschal, den Verband Region Rhein-Neckar und dessen Regionalplan nur dem Land Baden-Württem­

2580 Vgl. Art. 1 Abs. 4, Art. 3 f. Staatsvertrag Rhein-Neckar 1969 (s. o. Fn. 2579); zu ihm auch bereits o. S. 66, 331 ff. und noch u. S. 452 ff.; zur schon 1951 gegründeten Kommunalen Ar­ beitsgemeinschaft Rhein-Neckar GmbH als regionaler Planungsgemeinschaft i. S. v. § 7 LplG BW 1962 vgl. o. S. 66. 2581 Vgl. Art. 1 Abs. 3, Art. 2 Staatsvertrag Rhein-Neckar 1969 (s. o. Fn. 2579); zur heutigen Raumordnungskommission gem. Art.  13 Staatsvertrag Rhein-Neckar vgl. noch u. S.  447 ff., 455 f. 2582 LT-Drucks. BW 13/4346, S. 14; 13/4741, S. 1, 20; LT-Drucks. RP 14/4533, S. 1, 11; LTDrucks. He. 16/4360, S. 1; ausführlich zur Diskussion über die Weiterentwicklung der raum­ ordnerischen Zusammenarbeit im Rhein-Neckar-Gebiet und zur Entstehungsgeschichte des Verbands Region Rhein-Neckar z. B. Zimmermann, Standort 32 (2008), 152 (153 ff.); Mandel, in: Plamper/Kleinfeld/Huber (Hrsg.), Regional Governance, Bd. 1, S. 169 ff.; ders., in: Ludwig/ ders./Schwieger/Terizakis (Hrsg.), Metropolregionen, S. 130 (133 ff.); König, Europäische Me­ tropolregion, S. 63 ff.; Schmitz, RuR 2005, 361 ff.; Hege, in: Vallée (Hrsg.), Strategische Regio­ nalplanung, S. 132 (134). 2583 Art. 2 Abs. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar; zum Inkrafttreten des Staatsvertrags DonauIller am 28. Dezember 2005 vgl. bereits o. S. 350 mit Fn. 1543. 2584 Zu den Zustimmungsgesetzen s. o. Fn. 1427, 1544. 2585 Art. 2 Abs. 2 S. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 2586 Art. 5 Abs. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 2587 Vgl. auch schon o. S.  350 und noch u. S.  455 f. Vgl. zudem den dynamischen Ver­ weis auf das baden-württembergische Dienstrecht in Art. 2 Abs. 2 S. 2 Staatsvertrag RheinNeckar und den statischen Verweis auf die GemO BW v. 24.7.2000 (GBl. BW S. 581), zuletzt geändert durch G. v. 14.12.2004 (GBl. BW S. 895; im Folgenden: GemO BW 2004) in Art. 15 Abs. 2 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 2588 Art.  2 Abs.  4 Staatsvertrag Rhein-Neckar; ausdrücklich auch Art.  9 S.  2 Staatsvertrag Rhein-Neckar (für den Verwaltungsrat), Art. 10 Staatsvertrag Rhein-Neckar (für die beschlie­ ßenden Ausschüsse) und Art. 10 Abs. 1 Hs. 2 Staatsvertrag Rhein-Neckar (für den Verbands­ vorsitzenden). Zur derzeit geltenden Verbandssatzung Rhein-Neckar vgl. bereits o. Fn. 2572. 2589 Zu ihm o. S. 434 ff.

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berg zuzuordnen,2590 weil sich diese Absicht dem Staatsvertrag nicht entnehmen lässt. So gilt insbesondere nicht allein das baden-württembergische Recht sub­ sidiär, und das Land Baden-Württemberg muss die Aufsicht im Einvernehmen mit den anderen Ländern (d. h. mit deren vorheriger Zustimmung) führen.2591 Im Er­ gebnis ist es dennoch zutreffend, die alleinige örtliche Zuständigkeit des VGH Mannheim für Normenkontrollanträge gegen den Regionalplan Rhein-Neckar an­ zunehmen.2592 Das folgt allerdings nur daraus, dass der Verband Region RheinNeckar als richtiger Antragsgegner i. S. v. § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO seinen Sitz im baden-württembergischen Mannheim hat2593 und deshalb der VGH Mannheim gem. § 52 Nr. 5 VwGO örtlich zuständig ist.2594 Da auch der landesgrenzenüber­ schreitende Regionalplan Rhein-Neckar eine einheitliche Rechtsvorschrift i. S. v. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ist, ist es gleichgültig, aus welchem Land der Antragstel­ ler stammt und welche Festlegung des Regionalplans er bekämpft. Für diese Zu­ ständigkeitskonzentration beim VGH Mannheim spricht zudem die Bündelungs­ funktion des Normenkontrollverfahrens.2595 2. Selbstverwaltungsrechte Grundsätzlich hat der Verband Region Rhein-Neckar den Status einer Selbst­ verwaltungskörperschaft.2596 Die Aufsicht über ihn führt das Regierungspräsi­ dium Karlsruhe2597 im Einvernehmen mit der Struktur- und Genehmigungsdirek­ tion Süd in Neustadt/‌Weinstraße2598 und dem Regierungspräsidium Darmstadt2599 bzw. die oberste Landesplanungsbehörde von Baden-Württemberg2600 als oberste 2590 So aber Schieferdecker, VBlBW 2007, 9 (10, 14); ihm für den Regionalplan folgend Winkler, Kompetenzverbund, S. 318 f. 2591 Dazu noch sogleich S. 447 f. Insoweit übereinstimmend Schieferdecker, VBlBW 2007, 9 (11). 2592 Vgl. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 4 AGVwGO BW; im Ergebnis übereinstimmend Schieferdecker, VBlBW 2007, 9 (14); Winkler, Kompetenzverbund, S. 318 f.; zur Rechtsnatur des einheitlichen Regionalplans Rhein-Neckar als Satzung vgl. Art. 5 Abs. 2 S. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar und noch u. S. 457. 2593 § 1 Abs. 3 Verbandssatzung Rhein-Neckar (s. o. Fn. 2572). 2594 Zum entsprechenden Kriterium beim Regionalverband Donau-Iller vgl. o. S. 434 ff. mit Fn. 2472. 2595 So Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, § 47 Rn. 62 (vgl. auch bereits o. Fn. 2472 zum Re­ gionalverband Donau-Iller). 2596 Vgl. Art. 2 Abs. 2 S. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar i. V. m. § 3 S. 2 GKZ BW 2004; zur Ausübung der Organisationshoheit mit seiner Verbandssatzung vgl. schon soeben S. 445 f. Zur insoweit entsprechenden Rechtslage beim Regionalverband Donau-Iller vgl. o. S. 436 f. 2597 D. h. die höhere Raumordnungsbehörde im baden-württembergischen Verbandsgebiet (vgl. § 30 Abs. 2 LplG BW). 2598 D. h. der oberen Landesplanungsbehörde im rheinland-pfälzischen Verbandsgebiet (vgl. § 3 S. 1 Nr. 2 LPlG RP). 2599 D. h. der oberen Landesplanungsbehörde im hessischen Verbandsgebiet (vgl. § 12 Abs. 2 S. 1 HLPG). 2600 D. h. das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur (vgl. § 30 Abs. 1 LplG BW).

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

Aufsichtsbehörde im Einvernehmen mit den obersten Landesplanungsbehörden von Hessen2601 und Rheinland-Pfalz.2602 Im Allgemeinen wird der Verband Region Rhein-Neckar wie eine baden-württembergische Gemeinde beaufsichtigt.2603 Bei der Aufstellung, Fortschreibung und sonstigen Änderung des einheitlichen Re­ gionalplans sieht der Staatsvertrag noch weitere Aufsichtsmittel vor: So kann die Raumordnungskommission, die von den drei vertragschließenden Ländern aus Vertretern der obersten Landesplanungsbehörden gebildet wird und Sachverstän­ dige hinzuziehen kann,2604 insbesondere über den Planungszeitraum sowie über die Form und den Inhalt des einheitlichen Regionalplans Weisungen erteilen.2605 Dazu ist ein einstimmiger Beschluss der Raumordnungskommission erforderlich, wo­ bei jedes Land eine Stimme hat.2606 Darüber hinaus müssen die Ziele und Grund­ sätze der Raumordnung des einheitlichen Regionalplans für das baden-würt­ tembergische und rheinland-pfälzische Verbandsgebiet durch eine Genehmigung (der obersten Landesplanungsbehörde von Baden-Württemberg im Einvernehmen mit der obersten Landesplanungsbehörde von Rheinland-Pfalz) für verbindlich erklärt werden.2607 3. Organe Organe des Verbands Region Rhein-Neckar sind die Verbandsversammlung, der Verwaltungsrat und der Verbandsvorsitzende.2608 Sie entsprechen mithin den­ jenigen des früheren Raumordnungsverbands Rhein-Neckar.2609 Auch die Raum­ ordnungskommission wurde aus dem Staatsvertrag von 19692610 übernommen. Sie 2601 D. h. dem Ministerium für Wirtschaft, Energie, Verkehr, und Landesentwicklung (vgl. o. Fn. 231). 2602 D. h. dem Ministerium für Wirtschaft, Klimaschutz, Energie und Landesplanung (vgl. § 3 S. 1 Nr. 1 LPlG RP i. V. m. § 9 Nr. 18 LRegGVertAnO RP). 2603 Vgl. den statischen Verweis in Art. 15 Abs. 2 Staatsvertrag Rhein-Neckar auf die §§ 118, 120 bis 127 und 129 GemO BW 2004 (s. o. Fn. 2587). Einen dynamischen Verweis auf die ent­ sprechenden Vorschriften enthält auch § 28 Abs. 2 GKZ BW für die baden-württembergischen Zweckverbände. 2604 Vgl. Art. 13 Abs. 1 S. 1, 3 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 2605 Vgl. Art. 5 Abs. 1 S. 2 i. V. m. Art. 13 Abs. 2 S. 2 Staatsvertrag Rhein-Neckar; zu den Kon­ sequenzen für die regionalplanerische Planungshoheit noch u. S. 460 f. 2606 Vgl. Art. 13 Abs. 1 S. 2, 4 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 2607 Vgl. Art. 5 Abs. 4 Staatsvertrag Rhein-Neckar und noch u. S. 457 f. 2608 Art. 6 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 2609 Vgl. § 4 der Satzung des Raumordnungsverbandes Rhein-Neckar v. 30.4.1970 (Staats­ anzeiger BW Nr. 38 v. 16.5.1970, S. 6), zuletzt geändert durch Satzungsbeschluss v. 14.11.1997 (Staatsanzeiger BW (BAS) Nr. 12 v. 30.3.1998, S. 54); im Folgenden: Satzung Raumordnungs­ verband Rhein-Neckar. Speziell für den Verwaltungsrat, der sich beim Raumordnungsverband Rhein-Neckar (vgl. dort §§ 4, 12 ff. Satzung Raumordnungsverband Rhein-Neckar (a. a. O.)) bewährt habe, LT-Drucks. BW 13/4346, S. 17 f. = 13/4741, S. 23 = LT-Drucks. RP 14/4533, S. 13. 2610 Art. 1 Abs. 3, Art. 2 Staatsvertrag Rhein-Neckar 1969 (s. o. Fn. 2579); vgl. auch schon o. S. 445 ff.

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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ist aber weder nach ihrer Zusammensetzung (aus Vertretern der obersten Landes­ planungsbehörden)2611 noch nach ihren Aufgaben (u. a. Abstimmung der Erforder­ nisse der Raumordnung der drei Länder, Erteilung von Weisungen gegenüber dem Verband)2612 dem Verband Region Rhein-Neckar zuzurechnen. a) Verbandsversammlung Die Verbandsversammlung ist das Hauptorgan des Verbands Region RheinNeckar.2613 Sie besteht wie diejenige des Regionalverbands Donau-Iller2614 aus Mitgliedern kraft Amtes und überwiegend aus weiteren Vertretern: Ihre Mitglieder kraft Amtes sind die (Ober-)Bürgermeister (der Stadtkreise/kreisfreien Städte und Städte mit mehr als 25000 Einwohnern) und die Landräte.2615 Die weiteren Ver­ treter werden von den Kreistagen der Landkreise und Gemeinderäten der Städte ab 25000 Einwohnern2616 und nicht direkt von der Verbandsbevölkerung2617 ge­ wählt.2618 Wählbar ist, wer die Wählbarkeit in die entsprechende Vertretung des je­ weiligen Landes (d. h. Verbandsversammlung,2619 Regionalvertretung2620 oder Re­ gionalversammlung2621) besitzt.2622 Die Amtszeit der weiteren Vertreter richtet sich nach der Dauer der Wahlperiode des sie jeweils entsendenden Kreistags bzw. Gemeinderats2623 und beträgt daher fünf Jahre.2624 In der Verbandsversammlung ist für je 25000 Einwohner insgesamt ein Mitglied und für eine Resteinwohnerzahl

2611

Vgl. Art. 13 Abs. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar und bereits soeben S. 448. Vgl. Art. 13 Abs. 2, 3 Staatsvertrag Rhein-Neckar; zur Weisungsbefugnis bereits soeben

2612

448.

2613 Vgl. Art.  2 Abs.  2 S.  1 Staatsvertrag Rhein-Neckar i. V. m. § 13 Abs.  1 S.  1 GKZ BW 2004; § 5 Abs. 2 S. 1 Verbandssatzung Rhein-Neckar (s. o. Fn. 2572); LT-Drucks. BW 13/4346, S. 18 = 13/4741, S. 24 = LT-Drucks. RP 14/4533, S. 13. 2614 Vgl. o. S. 438 f. 2615 Art. 7 Abs. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 2616 LT-Drucks. BW 13/4346, S. 18 = 13/4741, S. 24 = LT-Drucks. RP 14/4533, S. 13; LTDrucks. He. 16/4360, S. 5. 2617 So aber der (nicht mehrheitsfähige) Entschließungsantrag von Bündnis 90/Die Grünen, LT-Drucks. RP 14/4568, 4691; ebenso die Forderung von Bauer (Grüne), LT-Plenarprotokoll BW 13/96, S. 6872; vgl. jetzt auch den Koalitionsvertrag zwischen Bündnis 90/Die Grünen und der SPD Baden-Württemberg v. 9.5.2011 (s. o. Fn. 1448), S. 61: „Im Staatsvertrag über die Metropolregion Rhein-Neckar werden wir die Urwahl der Regionalversammlung zeitnah verankern.“ 2618 Art.  7 Abs.  2, Art.  8 Staatsvertrag Rhein-Neckar. Vgl. auch LT-Drucks. BW 13/4387, S. 4: Kombination der Wahlverfahren nach dem LplG BW und LPlG RP. 2619 Vgl. § 35 Abs. 5 LplG BW. 2620 Vgl. § 15 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 LPlG RP. 2621 Vgl. § 15 Abs. 1 HLPG. 2622 Art. 7 Abs. 4 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 2623 Vgl. Art. 7 Abs. 2 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 2624 Vgl. § 30 Abs. 1 GemO BW, § 21 Abs. 1 LKrO BW, § 26 S. 1 HKO, § 29 Abs. 1 S. 2 GemO RP, § 22 Abs. 1 S. 1 LKrO RP.

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von mehr als 10000 Einwohnern ein weiteres Mitglied vorgesehen.2625 Keinem der 96 Mitglieder der Verbandsversammlung2626 können Weisungen erteilt werden;2627 jedes Mitglied hat in der Verbandsversammlung eine Stimme.2628 Ihre Beschlüsse muss die Verbandsversammlung grundsätzlich mit einfacher Stimmenmehrheit fassen2629 und nur ausnahmsweise (v. a. bei Beschlüssen über den Regionalplan) mit einer Mehrheit von zwei Dritteln ihrer Mitglieder.2630 b) Verwaltungsrat und Ausschüsse Die Verbandsversammlung muss einen Verwaltungsrat bilden.2631 Ihm gehören der Verbandsvorsitzende2632 als Vorsitzender und 27 weitere, von der Verbands­ versammlung aus ihrer Mitte gewählte Mitglieder an;2633 zusätzlich können wei­ tere Personen als beratende Mitglieder hinzugezogen werden.2634 Während die Verbandsversammlung nur mindestens einmal jährlich zusammentritt und für die grundlegenden Entscheidungen zuständig ist (z. B. Beschlüsse über die Verbands­ satzung2635 oder den einheitlichen Regionalplan2636),2637 tritt der Verwaltungsrat 2625

Vgl. Art. 7 Abs. 3 Staatsvertrag Rhein-Neckar. LT-Drucks. BW 13/4346, S. 3; 13/4741, S. 8; Mehrländer (Staatssekretär im baden-würt­ tembergischen Wirtschaftsministerium), LT-Plenarprotokoll BW 13/101, S.  7255; Hege, in: Vallée (Hrsg.), Strategische Regionalplanung, S.  132 (136). Davon entfallen 46 auf BadenWürttemberg, 11 auf Hessen und 39 auf Rheinland-Pfalz; vgl. z. B. LT-Drucks. BW 13/4346, S. 3. 2627 Vgl. Art.  2 Abs.  2 S.  1 Staatsvertrag Rhein-Neckar, der ausdrücklich nicht auf § 13 Abs. 5 GKZ BW 2004 verweist; dazu auch LT-Drucks. BW 13/4346, S. 15 = 13/4741, S. 21 = LT-Drucks. RP 14/4533, S. 11. 2628 Art. 7 Abs. 1 S. 3 Staatsvertrag Rhein-Neckar; vgl. auch Art. 2 Abs. 2 S. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar, der § 13 Abs. 2 S. 3 GKZ BW 2004 vom Verweis ausnimmt, so dass die von einem Verbandsmitglied entsendeten Mitglieder der Verbandsversammlung uneinheitlich ab­ stimmen dürfen. 2629 Vgl. Art. 5 Abs. 3 S. 1 Hs. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar, § 5 Abs. 3 S. 1 Verbandssatzung Rhein-Neckar (s. o. Fn. 2572). 2630 Vgl. Art.  5 Abs.  3 S.  2 Staatsvertrag Rhein-Neckar. Gleiches gilt für umlagerelevante Beteiligungen bzw. Gründungen von Gesellschaften oder Abschlüsse vertraglicher Verein­ barungen zur Erfüllung regionalbedeutsamer Entwicklungsaufgaben (vgl. Art. 4 Abs. 1 S. 2, Abs.  2 Staatsvertrag Rhein-Neckar) sowie auf Antrag von mindestens 15 Mitgliedern der Verbandsversammlung (vgl. Art. 5 Abs. 3 S. 1 Hs. 2 Staatsvertrag Rhein-Neckar). Nach LTDrucks. BW 13/4346, S. 17 = 13/4741, S. 23 = LT-Drucks. RP 14/4533, S. 12 wird damit ein „effektiver Minderheitenschutz“ bezweckt. 2631 Vgl. Art. 9 S. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 2632 Zu ihm sogleich S. 451. 2633 Vgl. § 7 Abs.  1, 3 Verbandssatzung Rhein-Neckar (s. o. Fn.  2572), wobei auf BadenWürttemberg 13, auf Hessen 3 und auf Rheinland-Pfalz 11 Mitglieder entfallen sollen. 2634 § 7 Abs. 2 Verbandssatzung Rhein-Neckar (s. o. Fn. 2572). 2635 § 5 Abs. 1 lit. e) Verbandssatzung Rhein-Neckar (s. o. Fn. 2572). 2636 Dazu zählen der Aufstellungsbeschluss (vgl. § 5 Abs.  1 lit. a) Verbandssatzung RheinNeckar (s. o. Fn. 2572)) und der Satzungsbeschluss (vgl. Art. 5 Abs. 2 S. 1, Abs. 3 S. 2 Staats­ vertrag Rhein-Neckar, § 5 Abs. 1 lit. b) Verbandssatzung Rhein-Neckar (a. a. O.)). 2637 Vgl. §§ 5, 6 Abs. 1 Verbandssatzung Rhein-Neckar (s. o. Fn. 2572). 2626

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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mindestens zweimal im Jahr zusammen und wird v. a. vorbereitend, vorberatend, überwachend und in dringenden Einzelfällen anstelle der Verbandsammlung ent­ scheidend tätig.2638 Neben dem obligatorischen Verwaltungsrat kann die Verbandsversammlung durch Verbandssatzung beschließende und durch Beschluss beratende Ausschüsse einrichten.2639 In der Verbandssatzung als beschließende Ausschüsse vorgese­ hen sind der Planungsausschuss (mit 45 Mitgliedern)2640 und der Ausschuss für Regionalentwicklung und Regionalmanagement (mit 27 Mitgliedern).2641 Alle Ausschussmitglieder werden von der Verbandsversammlung aus ihrer Mitte ge­ wählt.2642 In ihrem Geschäftsbereich bereiten die beiden Ausschüsse die Sitzungen des Verwaltungsrats und der Verbandsversammlung vor2643 und verfügen insoweit über beschränkte Entscheidungs- und Bewirtschaftungsbefugnisse.2644 c) Verbandsvorsitzender Die Verbandsversammlung wählt eines ihrer Mitglieder für eine Amtszeit von jeweils vier Jahren2645 zum ehrenamtlichen Verbandsvorsitzenden.2646 Der Ver­ bandsvorsitzende ist Vorsitzender der Verbandsversammlung und des Verwaltungs­ rats.2647 Soweit er die Verbandsverwaltung leitet, den Verband Region Rhein-Ne­ ckar nach außen vertritt und die Geschäfte der laufenden Verwaltung erledigt,2648 wird er ständig vom Verbandsdirektor vertreten.2649

2638 Vgl. §§ 8, 9 Abs.  1 Verbandssatzung Rhein-Neckar (s. o. Fn.  2572); ähnlich Schieferdecker, VBlBW 2007, 9 (11). 2639 Vgl. Art. 10 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 2640 Vgl. zu ihm § 12 Verbandssatzung Rhein-Neckar (s. o. Fn. 2572). 2641 Vgl. zu ihm § 13 Verbandssatzung Rhein-Neckar (s. o. Fn. 2572). 2642 Vgl. § 12 Abs. 1 S. 2, § 13 Abs. 1 S. 2 Verbandssatzung Rhein-Neckar (s. o. Fn. 2572). 2643 Vgl. § 12 Abs. 2, § 13 Abs. 2, 3 Verbandssatzung Rhein-Neckar (s. o. Fn. 2572). 2644 Vgl. § 12 Abs. 3, 4, § 13 Abs. 4 Verbandssatzung Rhein-Neckar (s. o. Fn. 2572). 2645 § 10 Abs. 1 S. 1 Verbandssatzung Rhein-Neckar (s. o. Fn. 2572). 2646 Art. 11 Abs. 1, Abs. 2 S. 2 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 2647 Vgl. für die Verbandsversammlung: Art.  12 Abs.  2 Staatsvertrag Rhein-Neckar, deut­ licher § 4 Abs. 6 Verbandssatzung Rhein-Neckar (s. o. Fn. 2572); für den Verwaltungsrat: § 7 Abs.  3 Verbandssatzung Rhein-Neckar (a. a. O.). Anders dagegen für die Ausschüsse, deren Vorsitzende von der Verbandssammlung separat gewählt werden (vgl. § 11 Abs.  2 S.  1 Ver­ bandssatzung Rhein-Neckar (a. a. O.)). 2648 Vgl. Art.  11 Abs.  2 S.  1 Staatvertrag Rhein-Neckar; § 10 Abs.  2, 5 Verbandssatzung Rhein-Neckar (s. o. Fn. 2572). 2649 Vgl. Art. 12 Abs. 2 Staatsvertrag Rhein-Neckar.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

d) Verbandsverwaltung mit dem Verbandsdirektor Wie die anderen baden-württembergischen Träger der Regionalplanung2650 ver­ fügt der Verband Region Rhein-Neckar über eine eigene Verbandsverwaltung2651 mit ca. 30 Bediensteten.2652 Der Verbandsdirektor als Leiter der Verbandsverwal­ tung wird von der Verbandsversammlung als Beamter auf Zeit für eine Amtszeit von acht Jahren gewählt.2653 Er ist in Personalunion einer der beiden Geschäftsfüh­ rer der Metropolregion Rhein-Neckar GmbH2654.2655 Ständiger Vertreter des Ver­ bandsdirektors ist der ebenfalls verbeamtete Leitende Direktor.2656 II. Aufgaben Nach der Umschreibung in Art. 2 Abs. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar ist der Ver­ band Region Rhein-Neckar zuständig für die grenzüberschreitende Wahrnehmung von Aufgaben der Raumordnung, Regionalplanung und Regionalentwicklung. 1. Einheitlicher Regionalplan für das Rhein-Neckar-Gebiet a) Bis 2005: Raumordnungsplan des Raumordnungsverbands Rhein-Neckar als „Rahmen“ Noch kein Träger der Regionalplanung war der ebenfalls als Verbandskörper­ schaft des öffentlichen Rechts mit Sitz in Mannheim2657 organisierte Raumord­ nungsverband Rhein-Neckar:2658 Er musste zwar einen Raumordnungsplan für sein

2650 Vgl. zu den Regionalverbänden o. S. 373 f., zum Verband Region Stuttgart o. S. 427 f., zum Regionalverband Donau-Iller o. S.  440 f. Im Gegensatz dazu haben die hessischen Re­ gionalversammlungen eine Geschäftsstelle bei den Regierungspräsidien (vgl. o. S. 229 f.) und die rheinland-pfälzischen Planungsgemeinschaften eine Verwaltungsstelle mit einem „leiten­ den Planer“ bei den Struktur- und Genehmigungsdirektionen (vgl. o. S. 269 f.). 2651 Vgl. Art. 11 Abs. 2 S. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar, § 8 Abs. 1 lit. c), § 10 Abs. 2 Ver­ bandssatzung Rhein-Neckar (s. o. Fn.  2572). Zum Recht, Beamte zu haben, vgl. allgemein Art. 2 Abs. 2 S. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar i. V. m. § 17 GKZ BW und speziell für den Ver­ band Region Rhein-Neckar § 15 Abs. 1 Verbandssatzung Rhein-Neckar (a. a. O.). 2652 Vgl. Hege, in: Vallée (Hrsg.), Strategische Regionalplanung, S. 132 (137). 2653 § 15 Abs. 2 Verbandssatzung Rhein-Neckar (s. o. Fn. 2572); vgl. auch § 5 Abs. 1 lit. g) Verbandssatzung Rhein-Neckar (a. a. O.). 2654 Dazu noch u. S. 461 f. 2655 Hege, in: Vallée (Hrsg.), Strategische Regionalplanung, S.  132 (137); Zimmermann, Standort 32 (2008), 152 (158): Der andere Geschäftsführer ist der Geschäftsführer des Vereins „Zukunft Metropolregion Rhein-Neckar“. 2656 Vgl. § 15 Abs. 5 Verbandssatzung Rhein-Neckar (s. o. Fn. 2572). 2657 Vgl. § 1 Abs. 1, 2, 4 Satzung Raumordnungsverband Rhein-Neckar (s. o. Fn. 2609). 2658 Zu ihm bereits o. S. 66, 331 ff., 445 f.

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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Verbandsgebiet aufstellen und fortschreiben.2659 Die unterschiedlichen Träger der Regionalplanung seines landesgrenzenüberschreitenden Verbandsgebiets2660 blie­ ben aber bestehen, wurden seine Mitglieder2661 und mussten für ihre Planungs­ region weiterhin eigene Regionalpläne aufstellen.2662 Personell war der Raumord­ nungsverband Rhein-Neckar mit den Trägern der Regionalplanung verbunden, indem der Verbandsdirektor des Raumordnungsverbands Rhein-Neckar zugleich Verbandsdirektor des Regionalverbands Rhein-Neckar-Odenwald2663 und Leiten­ der Planer der Planungsgemeinschaft Rheinpfalz2664 war.2665 Der Raumordnungsplan des Raumordnungsverbands Rhein-Neckar, dem die obersten Landesplanungsbehörden aller drei Länder zustimmen mussten,2666 war von den Trägern der Regionalplanung bei der Aufstellung ihrer Regionalpläne als bloßer „Rahmen“2667 zu beachten.2668 Somit war die Regionalplanung in der Region Rhein-Neckar bis 2005 zweistufig ausgestaltet,2669 wobei die Regional­ 2659 Vgl. Art. 3 Abs. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar 1969 (s. o. Fn. 2579), § 2 Abs. 1 lit. a), §§ 20 ff. Satzung Raumordnungsverband Rhein-Neckar (s. o. Fn. 2609). 2660 Ursprüngliche Träger der Regionalplanung im Verbandsgebiet des Raumordnungsver­ bands Rhein-Neckar und damit seine Gründungsmitglieder waren (vgl. Präambel der Sat­ zung Raumordnungsverband Rhein-Neckar (s. o. Fn.  2609)) die (privatrechtliche)  Regionale Planungsgemeinschaft Unterer Neckar in Baden-Württemberg, der Landkreis Bergstraße in Hessen und die Planungsgemeinschaft Vorderpfalz in Rheinland-Pfalz; vgl. zu ihnen Petersen, Regionale Planungsgemeinschaften, S.  46 f.; Angst/‌Kröner/‌Traulsen, Landesplanungs­ recht BW, § 22 Rn. 5; Eichhorn/Spannowsky, Staatsvertrag, S. 74 f. Zuletzt Träger der Regio­ nalplanung im Verbandsgebiet des Raumordnungsverbands Rhein-Neckar waren (vgl. Art. 16 Abs. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar) der Regionalverband Rhein-Neckar-Odenwald in BadenWürttemberg, das Regierungspräsidium Darmstadt mit seiner Regionalversammlung in Hessen und die Planungsgemeinschaft Rheinpfalz in Rheinland-Pfalz. 2661 Vgl. Art. 1 Abs. 4 Staatsvertrag Rhein-Neckar 1969 (s. o. Fn. 2579) i. V. m. § 1 Abs. 1 Sat­ zung Raumordnungsverband Rhein-Neckar (s. o. Fn. 2609). Zu den damaligen Trägern der Re­ gionalplanung als Gründungsmitgliedern vgl. z. B. Schmitz, in: Becker-Marx/Schmitz/Fischer, Aufbau einer Region, S. 53 f. 2662 Vgl. Art. 3 Abs. 5 Staatsvertrag Rhein-Neckar 1969 (s. o. Fn. 2579). 2663 Vgl. § 40 Abs. 4 LplG BW; dazu schon o. S. 373 f. 2664 Vgl. § 14 Abs. 5 S. 3 LPlG RP. 2665 Vgl. § 16 Abs. 2 Satzung Raumordnungsverband Rhein-Neckar (s. o. Fn. 2609); Schmitz, Innere Kolonisation 1978, 145 (147); Eichhorn/Spannowsky, Staatsvertrag, S.  76; Hege, in: Vallée (Hrsg.), Strategische Regionalplanung, S. 132 (134); Weyl, in: Becker-Marx (Hrsg.), Zu­ kunftssicherung, S. 90 (107). 2666 Art. 3 Abs. 4 S. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar 1969 (s. o. Fn. 2579), § 24 Abs. 1 Satzung Raumordnungsverband Rhein-Neckar (s. o. Fn. 2609). 2667 Art. 3 Abs. 1 S. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar 1969 (s. o. Fn. 2579), § 2 Abs. 1 lit. a) Sat­ zung Raumordnungsverband Rhein-Neckar (s. o. Fn. 2609). 2668 Art. 3 Abs. 4 S. 2 Staatsvertrag Rhein-Neckar 1969 (s. o. Fn. 2579), § 24 Abs. 2 Satzung Raumordnungsverband Rhein-Neckar (s. o. Fn. 2609). 2669 Schieferdecker, VBlBW 2007, 9 (9); Schmitz, Innere Kolonisation 1978, 145 (147); ders., in: Benz/König (Hrsg.), Aufbau einer Region, S.  139 (142 ff.); ders, RuR 2005, 360 (361); Priebs, UPR 2010, 254 (256); Einig, in: Mielke/Münter (Hrsg.), Regionalisierungsansätze, S. 4 (7); Fischer, Regionalplanung, S. 185, 212; kritisch dazu Eichhorn/‌Spannowsky, Staatsver­ trag, S. 97 f. Nach Istel, in: ARL (Hrsg.), Novellierung des Landesplanungsrechts, S. 167 (180)

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

pläne auf der ersten Stufe unter dem Dach des Raumordnungsverbands Rhein-Ne­ ckar zwischen den drei verschiedenen Trägern der Regionalplanung abgestimmt wurden.2670 b) Träger der Regionalplanung für das baden-württembergische und rheinland-pfälzische Verbandsgebiet aa) Verband Region Rhein-Neckar als Adressat des § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG Der Staatsvertrag Rhein-Neckar hat das Verbandsgebiet des Verbands Re­ gion Rhein-Neckar im Vergleich zu demjenigen des Raumordnungsverbands Rhein-Neckar2671 erweitert (z. B. um den Neckar-Odenwald-Kreis).2672 Neben dem hessischen Landkreis Bergstraße, der weiterhin zur Planungsregion Südhessen gehört,2673 umfasst das Rhein-Neckar-Gebiet nunmehr die jeweils komplette Pla­ nungsregion des früheren baden-württembergischen Regionalverbands Rhein-Ne­ ckar-Odenwald und der früheren rheinland-pfälzischen Planungsgemeinschaft Rheinpfalz.2674 Deshalb konnten der Regionalverband Rhein-Neckar-Odenwald und die Planungsgemeinschaft Rheinpfalz mit Gründung des Verbands Region Rhein-Neckar zum 1.  Januar 2006 aufgelöst werden.2675 Gleichzeitig wurde der Verband Region Rhein-Neckar Gesamtrechtsnachfolger des landesgrenzenüber­ schreitenden Raumordnungsverbands Rhein-Neckar, der rheinland-pfälzischen Planungsgemeinschaft Rheinpfalz und des baden-württembergischen Regional­ verbands Rhein-Neckar-Odenwald.2676 Gem. Art.  3 Abs.  2 Staatsvertrag Rhein-Neckar ist es Aufgabe des Verbands Region Rhein-Neckar, für sein gesamtes Verbandsgebiet einen einheitlichen Re­ handelte es sich dabei sogar um eine neue Planungsebene zwischen der landesweiten Raum­ ordnungs- und Regionalplanung; dieser Einschätzung für die einheitliche Regionalplanung des Verbands Region Rhein-Neckar in Hessen folgend u. S. 458 f. 2670 Priebs, DÖV 1996, 541 (549); vgl. auch König, Europäische Metropolregion, S. 63 f. 2671 Vgl. dazu § 1 Abs.  3 Satzung Raumordnungsverband Rhein-Neckar (s. o. Fn.  2609): Stadtkreise Heidelberg und Mannheim, Rhein-Neckar-Kreis, Landkreis Bergstraße, kreisfreie Städte Frankenthal, Ludwigshafen am Rhein, Neustadt an der Weinstraße, Speyer, Worms so­ wie die Landkreise Bad-Dürkheim und Ludwigshafen. Zu Überlegungen im Rahmen der ba­ den-württembergischen Verwaltungsreformen der 1970er-Jahre (dazu o. S.  327 ff.), das Ge­ biet des ganzen Regionalverbands Unterer Neckar (später: Rhein-Neckar-Odenwald)  in den Raumordnungsverband Rhein-Neckar einzubeziehen, vgl. bereits LT-Drucks. BW 5/4002, S. 22. 2672 Diesen Aspekt ebenfalls betonend LT-Drucks. BW 13/4346, S. 2, 14 f.; 13/4741, S. 1, 7, 20 f.; LT-Drucks. He. 16/4360, S. 4; LT-Drucks. RP 14/4533, S. 1, 9, 11. 2673 Dazu bereits o. S. 228 f., 238. 2674 Vgl. Art. 1 Abs. 2 Staatsvertrag Rhein-Neckar, § 31 Abs. 2 LplG BW, § 13 Abs. 2 Nr. 4 LPlG RP und bereits o. S. 445 f. 2675 Vgl. Art. 16 Abs. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 2676 Vgl. Art. 2 Abs. 3 Staatsvertrag Rhein-Neckar; Schieferdecker; VBlBW 2007, 9 (10).

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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gionalplan aufzustellen, fortzuschreiben und sonst zu ändern. Soweit der Ver­ band Region Rhein-Neckar in seinem baden-württembergischen und rheinlandpfälzischen Verbandsgebiet gem. Art. 3 Abs. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar Träger der Regionalplanung ist, ist er Adressat des § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG. Als sol­ cher ist er dazu verpflichtet, (erstmals) einen einheitlichen Regionalplan aufzustel­ len2677 bzw. die schon bestehenden Regionalpläne seiner Rechtsvorgänger fort­ zuschreiben.2678 In Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz wirkt der einheitliche Regionalplan somit wie ein landesgrenzenüberschreitender Regionalplan i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, Abs. 3 ROG.2679 bb) Rechtsgrundlagen im Staatsvertrag Rhein-Neckar, LPlG RP und ROG Über die Zuständigkeitszuweisung an den Verband Region Rhein-Neckar hin­ aus trifft der Staatsvertrag Rhein-Neckar zur Aufstellung des einheitlichen Regio­ nalplans kaum Regelungen (etwa in Form eines Festlegungskatalogs2680). Art.  3 Abs.  2 S.  2 Staatsvertrag Rhein-Neckar ordnet nur an, dass dabei die Ziele der Raumordnung zu beachten und die weiteren Erfordernisse der Raumordnung so­ wie Vorgaben der Raumordnungskommission zu berücksichtigen sind.2681 Soweit sich diese Raumordnungsklausel auf die Landesentwicklungsprogramme und -pläne der drei beteiligten Länder i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 ROG bezieht, wieder­ holt sie § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 ROG nachrichtlich. Soweit sie den Verband Region Rhein-Neckar zusätzlich an die Vorgaben der Raumordnungskommission bindet, handelt es sich um ein spezielles Aufsichtsmittel, d. h. um ergänzendes Landes­ planungsrecht i. S. v. § 28 Abs. 3 ROG.2682

2677 Vgl. Art.  3 Abs.  2 S.  1 Staatsvertrag Rhein-Neckar. Dazu hat die Verbandsversamm­ lung schon im Jahr 2007 den Aufstellungsbeschluss gefasst; vgl. z. B. Hege, in: Vallée (Hrsg.), Strategische Regionalplanung, S.  132 (140). Der Entwurf des „Einheitlichen Regionalplans Region Neckar“, der sich derzeit (Stand: Februar 2014) im Genehmigungsverfahren befin­ det, ist abrufbar unter: http://www.m-r-n.com/start/regionalplanung-und-entwicklung/regional planung/einheitlicher-regionalplan/einheitlicher-regionalplan-downloadbereich.html; letzter Ab­ ruf: 2.2.2014. 2678 So auch Schieferdecker, VBlBW 2007, 9 (12). Vgl. die Übergangsvorschriften für die be­ stehenden Pläne (insbesondere des Regionalplans des Regionalverbands Rhein-Neckar-Oden­ wald und des regionalen Raumordnungsplans der Planungsgemeinschaft Rheinpfalz) in Art. 17 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 2679 Vgl. allgemein zur landesgrenzenüberschreitenden Regionalplanung o. S. 138 f. 2680 So aber insbesondere Art. 19 Abs. 2, 3 Staatsvertrag Donau-Iller für den Regionalverband Donau-Iller (vgl. dazu o. S. 441 f.). 2681 Vgl. Art. 3 Abs. 2 S. 2 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 2682 Vgl. den Verweis auf Art. 13 Abs. 2 Staatsvertrag Rhein-Neckar im Klammerzusatz des Art. 3 Abs. 2 S. 2 a. E. Staatvertrag Rhein-Neckar; zur Aufsicht über den Verband Rhein-­Neckar vgl. bereits o. S. 447 f.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

Im Übrigen verweist Art. 5 Abs. 1 S. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar nicht um­ fassend auf das subsidiär geltende LPlG RP. Vielmehr gelten die Vorschriften des LPlG RP über die regionalen Raumordnungspläne der rheinland-pfälzischen Pla­ nungsgemeinschaften2683 für den einheitlichen Regionalplan des Verbands Region Rhein-Neckar nur insoweit entsprechend, wie sie das Verfahren einschließlich des Genehmigungsverfahrens betreffen2684 und ihnen das ROG nicht vorgeht.2685 Die Ermächtigungsgrundlagen für die Festlegungen des einheitlichen Regional­ plans2686 liefert deshalb unmittelbar das ROG (v. a. dessen § 8 Abs. 5, 7). Da der Verband Region Rhein-Neckar als regionale Planungsgemeinschaft i. S. v. § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG (mit einer hinreichend kommunal beeinflussten Verbands­ versammlung) organisiert ist,2687 ist in seinem Verbandsgebiet sogar die regionale Flächennutzungsplanung denkbar.2688 Die Vorgaben des ROG gelten insbesondere auch für die Raumordnungskom­ mission, wenn sie auf Grundlage des Art.  13 Abs.  2 S.  2 Staatsvertrag Rhein-­ Neckar über den Inhalt des einheitlichen Regionalplans Weisungen erteilt.2689 Vom ROG abweichendes Landesrecht kann die Raumordnungskommission nämlich nicht treffen, weil weder ihre Beschlüsse noch ihre Weisungen abweichende Re­ gelungen i. S. v. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG sein können.2690 Beispielsweise müsste ihr Beschluss, die sog. Windkraftnovelle mit deren vom ROG abweichenden Re­ gelungen2691 auf den einheitlichen Regionalplan des Verbands Region Rhein-Ne­ ckar zu erstrecken,2692 im Staatsvertrag Rhein-Neckar selbst verankert werden.2693

2683

D. h. insbesondere die §§ 6 f., 9 f. LPlG RP; vgl. zur Aufstellung der regionalen Raumord­ nungspläne in Rheinland-Pfalz auch schon o. S. 271 f. 2684 So ausdrücklich Art. 5 Abs. 1 S. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 2685 Vgl. zu entsprechenden Erwägungen beim Regionalverband Donau-Iller o. S.  348 f. Dazu, dass das LPlG RP noch nicht an das ROG angepasst worden ist, vgl. o. S. 268 ff. mit Fn. 650 und S. 350. 2686 Zum (abgeschwächten) Gesetzesvorbehalt im Raumplanungsrecht vgl. o. S. 148 f. 2687 Vgl. dazu o. S. 449 f. 2688 Zu den Voraussetzungen des § 8 Abs. 4 ROG, der u. a. eine zusätzliche Beschlussfassung über den regionalen Flächennutzungsplan i. S. v. §§ 204 f. BauGB verlangt, vgl. o. S. 128 ff., 323 f., 377 f. 2689 Vgl. dazu schon o. S. 447 f. 2690 Zur Erfordernis eines formellen (Abweichungs-)Gesetzes vgl. o. S. 177 f. 2691 Vgl. dazu insbesondere o. S. 204 ff., 338 f., 343 ff. 2692 Vgl. dazu (im Ergebnis unzutreffend)  Splett (Staatssekretärin im baden-württember­ gischen Ministerium für Verkehr und Infrastruktur), LT-Drucks. BW 15/3299, S. 3: „Seit Januar 2012 sind aufgrund eines Beschlusses der Raumordnungskommission im einheitlichen Regio­ nalplan Rhein-Neckar analog zur Änderung des Landesplanungsgesetzes Baden-Württemberg ebenfalls einheitlich nur Vorranggebiete festzulegen.“ 2693 Zur Einordnung des Staatsvertrags Rhein-Neckar als formelles Landesgesetz vgl. bereits o. S. 339 ff. und 445 ff. mit Fn. 2584.

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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cc) Ablauf der Aufstellung des einheitlichen Regionalplans im Überblick Nachdem die Verbandsversammlung den Beschluss über die Aufstellung des einheitlichen Regionalplans gefasst hat,2694 wird der Planentwurf von der Verbands­ verwaltung ausgearbeitet und vom Planungsausschuss regelmäßig beraten.2695 Die Verbandsversammlung muss den Regionalplan am Ende mit Zwei-Drittel-Mehr­ heit beschließen;2696 für den baden-württembergischen und rheinland-pfälzischen Teil  des Verbandsgebiets erfolgt der Beschluss in Form einer Satzung.2697 Inso­ weit müssen seine Ziele und Grundsätze der Raumordnung für verbindlich erklärt werden. Diese Genehmigung wird von der obersten Landesplanungsbehörde von Baden-Württemberg im Einvernehmen mit der obersten Landesplanungsbehörde von Rheinland-Pfalz nur erteilt, soweit der Regionalplan nach dem Staatsvertrag Rhein-Neckar aufgestellt ist, sonstigen Rechtsvorschriften (v. a. dem ROG und dem LPlG RP2698) nicht widerspricht und sich in die vorgesehene räumliche Ent­ wicklung des jeweiligen Landes2699 einfügt.2700 Damit gleicht der Prüfungsmaßstab weitgehend demjenigen, den § 13 Abs. 1 LplG BW für die Regionalpläne der ba­ den-württembergischen Regionalverbände vorsieht.2701 Die Zweckmäßigkeitskon­ trolle über den Regionalplan Rhein-Neckar ist allerdings noch umfassender, indem sich die vorgesehene räumliche Entwicklung auch aus den Vorgaben der Raum­ ordnungskommission ergeben kann,2702 sofern diese ihrerseits dem Vorbehalt und Vorrang des Gesetzes2703 genügen.2704 Mit der öffentlichen Bekanntmachung der Genehmigung durch den Verband Region Rhein-Neckar wird der Regionalplan schließlich verbindlich.2705 Wenn die oberste Landesplanungsbehörde von Rhein­ land-Pfalz ihr Einvernehmen zur Genehmigung verweigert, kann die jeweilige

2694

Vgl. § 5 Abs. 1 lit. a) Verbandssatzung Rhein-Neckar (s. o. Fn. 2572). Vgl. § 12 Abs. 2 Verbandssatzung Rhein-Neckar (s. o. Fn. 2572). 2696 Vgl. Art. 5 Abs. 3 S. 2 Staatsvertrag Rhein-Neckar und bereits o. S. 449 f. 2697 Vgl. Art. 5 Abs. 2 S. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar, § 5 Abs. 1 lit. b) Verbandssatzung Rhein-Neckar (s. o. Fn. 2572). 2698 Vgl. Art. 5 Abs. 1 S. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 2699 Nach LT-Drucks. BW 13/4346, S. 17 = 13/4741, S. 23 = LT-Drucks. RP 14/4533, S. 12 sind dafür insbesondere Maßstab: Vorgaben der Raumordnungskommission, Landesentwick­ lungsprogramm Rheinland-Pfalz, Landesentwicklungsplan Baden-Württemberg sowie Ent­ scheidungen der beiden Landtage und obersten Landesbehörden. 2700 Vgl. Art. 5 Abs. 4 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 2701 Vgl. dazu o. S. 386 ff. 2702 Vgl. soeben Fn. 2699. 2703 Zum Vorbehalt des Gesetzes, der grundsätzlich eine gesetzliche Grundlage für das Han­ deln der Verwaltung verlangt, vgl. bereits o. S. 148 f. Demgegenüber bedeutet der Vorrang des Gesetzes, dass die Verwaltung an die bestehenden Gesetze (d. h. hier z. B. das ROG) gebunden ist (vgl. nur Art. 20 Abs. 3 GG und Maurer; Allg. Verwaltungsrecht, § 6 Rn. 2). 2704 Dazu, dass Beschlüsse der Raumordnungskommission nicht wirksam vom ROG i. S. v. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG abweichen können, schon soeben S. 456. 2705 Vgl. Art. 5 Abs. 5 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 2695

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

oberste Landesplanungsbehörde den Regionalplan nur für ihren Zuständigkeits­ bereich genehmigen.2706 c) Berücksichtigung des einheitlichen Regionalplans in der hessischen Regionalplanung Für den hessischen Teil  der Planungsregion gilt der einheitliche Regional­ plan des Verbands Region Rhein-Neckar – wie schon der Raumordnungsplan des Raumordnungsverbands Rhein-Neckar2707 – nicht unmittelbar, sondern ist vom zu­ ständigen hessischen Träger der Regionalplanung (d. h. dem Regierungspräsidium Darmstadt mit seiner Regionalversammlung2708) im Rahmen des Aufstellungsoder Änderungsverfahrens seines Regionalplans lediglich als „Planentwurf“2709 zu berücksichtigen.2710 Hat der Verband Region Rhein-Neckar mit dem einheitlichen Regionalplan sein Recht zur Erstplanung2711 gebraucht, können die Festlegungen des einheitlichen Regionalplans entsprechend § 4 Abs. 1 S. 1 a. E. ROG vom hes­ sischen Regionalplanungsträger durch sein Planungsermessen überwunden wer­ den.2712 Das gilt selbst dann, wenn die hessischen Mitglieder der Verbandsver­ sammlung des Verbands Region Rhein-Neckar mehrheitlich für den einheitlichen Regionalplan gestimmt hatten, weil der hessische Träger der Regionalplanung we­ der von den „geborenen“ noch von den „gekorenen“ Mitgliedern der Verbandsver­ sammlung vertreten wird.2713 Um gravierende Abweichungen vom einheitlichen Regionalplan von vornherein zu verhindern, ist der hessische Träger der Regional­ planung an dessen Aufstellung zu beteiligen.2714 2706 Vgl. Art.  5 Abs.  6 Staatsvertrag Rhein-Neckar. Im Ergebnis ebenso Schieferdecker, VBlBW 2007, 9 (13), der für das rheinland-pfälzische Verbandsgebiet aber lediglich einen Anspruch der obersten Landesplanungsbehörde von Rheinland-Pfalz gegenüber der obers­ ten Landesplanungsbehörde von Baden-Württemberg auf isolierte Genehmigung eines Teils des Regionalplans anerkennt, d. h. eine eigene Genehmigungsbefugnis der obersten Landes­ planungsbehörde von Rheinland-Pfalz – entgegen dem Wortlaut des Art. 5 Abs. 6 Staatsvertrag Rhein-Neckar („jeweilige“) – ablehnt. 2707 Vgl. dazu o. S. 452 ff. 2708 Vgl. o. S. 229 ff., 238. 2709 LT-Drucks. He 16/4360, S.  4. Vgl. auch LT-Drucks. BW 13/4346, S.  17: keine Plan­ verbindlichkeit. 2710 Vgl. Art. 5 Abs. 2 S. 2 Staatsvertrag Rhein-Neckar und bereits o. S. 238. 2711 LT-Drucks. BW 13/4346, S. 16 = 13/4741, S. 21 = LT-Drucks. RP 14/4533, S. 12; Zimmermann, Standort 32 (2008), 152 (158). 2712 Ähnlich Schieferdecker, VBlBW 2007, 9 (11); Hilligardt, in: PdK He., HLPG, Ein­ führung (Bearbeitung 2009) Erl. 2.3; Hege, in: Vallée (Hrsg.), Strategische Regionalplanung, S. 132 (137): „Vorschlagscharakter“ des Regionalplans Rhein-Neckar. 2713 Dazu, dass keines der Mitglieder der Verbandsversammlung weisungsgebunden ist, s. o. S. 449 f. mit Fn. 2627. 2714 So ausdrücklich LT-Drucks. BW 13/4346, S.  17 = 14/4741, S.  23 = LT-Drucks. RP 14/4533, S. 12; vgl. auch § 10 Abs. 1 S. 1 LPlG RP. Zur spiegelbildlichen Beteiligung des Ver­ bands Region Rhein-Neckar an der hessischen Regionalplanung vgl. bereits o. S.  238 mit Fn. 325.

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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Dogmatisch handelt es sich beim einheitlichen Regionalplan für das hessische Verbandsgebiet um eine raumordnerische Gesamtplanung, die vom ROG im Sys­ tem der zweistufigen Landesraumordnungsplanungen i. S. v. § 8 Abs.  1 ROG2715 nicht vorgesehen ist. So enthält der einheitliche Regionalplan für Hessen keine Er­ fordernisse der Raumordnung2716 und erstreckt sich nur auf einen kleinen Teil der Planungsregion Südhessen, obwohl er (beschränkte) Bindungswirkungen gegen­ über der dortigen Regionalplanung entfaltet. Da die Vorschriften des Staatsver­ trags Rhein-Neckar zum einheitlichen Regionalplan für das hessische Verbands­ gebiet dem ROG aber nicht widersprechen (z. B. dem Verhältnis zwischen der landesweiten Raumordnungs- und Regionalplanung), ergänzen sie das ROG wirk­ sam i. S. v. § 28 Abs. 3 ROG.2717 Das betrifft besonders § 8 Abs. 3 ROG,2718 der ne­ ben der gemeinsamen (förmlichen) Regionalplanung i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG auch die gemeinsame informelle Planung über Landesgrenzen hinweg vorsieht.2719 2. Weitere Aufgaben a) Als Träger der Regionalplanung Schon der Raumordnungsverband Rhein-Neckar leistete – verstärkt seit der No­ vellierung seiner Verbandssatzung im Jahr 19982720 – weit mehr als die Aufstellung und Fortschreibung eines Raumordnungsplans, indem er z. B. die Wirtschafts­ förderung und die integrierte Verkehrsplanung koordinierte.2721

2715

Vgl. dazu insbesondere o. S. 41 ff., 49, 112 f. Vgl. dazu die Legaldefinition in § 3 Abs. 1 Nr. 1 ROG, die u. a. Ziele und Grundsätze der Raumordnung erfasst, die nach § 7 Abs. 1 S. 1 ROG für einen Raumordnungsplan charakteris­ tisch sind. 2717 Entsprechend einzuordnen war die frühere Regionalbezirksplanung in Schleswig-Hol­ stein; vgl. dazu o. S. 290 f. 2718 Zu ihm allgemein bereits o. S. 138 f. 2719 Schon die Gesetzesbegründung zu § 9 Abs. 1 S. 2 ROG 1998 (dem § 8 Abs. 3 ROG 2009 entspricht) in BT-Drucks. 13/6392, S. 85 erwähnte als Beispiel u. a. das Rhein-Neckar-Gebiet, wo die Regionalplanung damals noch für das gesamte Verbandsgebiet des Raumordnungsver­ bands Rhein-Neckar zweistufig war. 2720 S. o. Fn.  2609; vgl. dazu z. B. Hege, in: Vallée (Hrsg.), Strategische Regionalplanung, S.  132 (134): „Stärkung der Koordinations- und Moderationsfunktionen“; Zimmermann, Standort 32 (2008), 152 (154); Mandel, in: Ludwig/Mandel/Schwieger/Terizakis (Hrsg.), Metropol­regionen, S. 130 (133). 2721 Vgl. dazu die aufgelisteten Aufgaben des Verbands in § 2 Satzung Raumordnungsverband Rhein-Neckar (s. o. Fn. 2609): u. a. „notwendigen Schritte zur Verwirklichung des Raumord­ nungsplanes zu unternehmen“; aus der Lit. z. B. Schmitz, in: Benz/König (Hrsg.), Aufbau einer Region, S.  139 (147 f., 150); ders., RuR 2005, 360 (361 f.); ders., in: Köhler/Schulze/Wille (Hrsg.), Landes- und Regionalplanung in Baden-Württemberg, S. 32 (36); Eichhorn/Spannowsky, Staatsvertrag, S. 75. 2716

460

4. Teil: Träger der Regionalplanung

Dem Verband Region Rhein-Neckar sind noch mehr umsetzungsorientierte Zu­ ständigkeiten zugewiesen worden.2722 So betont der Staatsvertrag Rhein-­Neckar, dass der Verband Region Rhein-Neckar insbesondere durch regionale Entwick­ lungskonzepte und -maßnahmen auf die Verwirklichung seines einheitlichen Re­ gionalplans hinwirkt.2723 Zudem fördert der Verband Region Rhein-Neckar die grenzüberschreitende Zusammenarbeit der für die Verwirklichung des einheit­ lichen Regionalplans maßgeblichen öffentlichen Stellen und Personen des Pri­ vatrechts und unterstützt die Zusammenarbeit der Gemeinden zur Stärkung teil­ räumlicher Entwicklungen.2724 Zu den umsetzungsorientierten Aufgaben und Zuständigkeiten des Verbands Region Rhein-Neckar gehören z. B. die Träger­ schaft und Koordination für die regionalbedeutsame Wirtschaftsförderung und das regionalbedeutsame Standortmarketing, die Koordinierung der integrierten Verkehrsplanung2725 und der Energieversorgung auf der Grundlage von regiona­ len Entwicklungskonzepten sowie die Trägerschaft und Koordinierung regional­ bedeutsamer Kultur- und Sportveranstaltungen.2726 Im Raumplanungsrecht hat der Verband Region Rhein-Neckar grundsätzlich die gleiche Rechtsstellung wie die anderen baden-württembergischen und rhein­ land-pfälzischen Träger der Regionalplanung (z. B. die Zuständigkeit für die Landschaftsrahmenplanung im baden-württembergischen Verbandsgebiet2727). Al­ lerdings fehlen dem Verband Region Rhein-Neckar „harte“ raumordnerische In­ strumente (v. a. ein Planungsgebot und eine Klagebefugnis i. S. v. § 42 Abs. 2 Hs. 1 VwGO2728), wie sie allen sonstigen baden-württembergischen Trägern der Re­ gionalplanung zustehen2729.2730 Von ihnen unterscheidet sich der Verband Region

2722 So LT-Drucks. BW 13/4346, S. 2, 15 f.; 13/4741, S. 1, 7, 20, 22; LT-Drucks. RP 14/4533, S. 1, 9, 11 f.; in diesem Zusammenhang eine Ausweitung dieser Kompetenzen auf alle badenwürttembergischen Regionalverbände fordernd Regionalverband Mittlerer Oberrhein, LTDrucks. BW 13/4741, S. 10. 2723 Art. 3 Abs. 4 S. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar; vgl. auch § 2 Nr. 1 Verbandssatzung RheinNeckar (s. o. Fn. 2572). 2724 Art. 3 Abs. 4 S. 2, 3 Staatsvertrag Rhein-Neckar; vgl. auch § 2 Nr. 3, 4 Verbandssatzung Rhein-Neckar (s. o. Fn. 2572). 2725 Vgl. dazu, dass der Verband Region Rhein-Neckar aber nicht selbst Nahverkehrsträger ist bzw. sein darf, Lenz/Würtenberger, VBlBW 2012, 126 (127). 2726 Vgl. dazu im Einzelnen die Aufzählung in Art. 3 Abs. 5 Staatsvertrag Rhein-Neckar; ähn­ lich auch § 2 Nr. 5, 6 Verbandssatzung Rhein-Neckar (s. o. Fn. 2572). 2727 Vgl. § 17 Abs.  3 S.  1 NatSchG BW. Anders dagegen in Rheinland-Pfalz, wo gem. § 8 Abs. 5 LNatSchG RP die obere Naturschutzbehörde für die Landschaftsrahmenplanung zustän­ dig ist; vgl. dazu auch Hege, in: Vallée (Hrsg.), Strategische Regionalplanung, S. 132 (141). 2728 Dazu o. S. 397 ff. 2729 Vgl. §§ 21 f. LplG BW und o. S. 397 ff. für die Regionalverbände; § 5 GVRS, § 31 Abs. 3 i. V. m. §§ 21 f. LplG BW und o. S. 429 ff. für den Verband Region Stuttgart; Art. 23a f. Staats­ vertrag Donau-Iller und o. S. 443 f. für den Regionalverband Donau-Iller. 2730 Ebenso für das Planungsgebot Gerhardt/Rasch/Bihr, in: PdK BW, LplG, Einführung (Bearbeitung 2010) Erl. 2.4, § 21 (Bearbeitung 2010) Erl. 1; für die Klagebefugnis Gerhardt/ Rasch/Bihr, a. a. O., § 22 (Bearbeitung 2010) Erl. 1; Schieferdecker, VBlBW 2007, 9 (14).

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

461

Rhein-Neckar zudem2731 darin, dass ihm von der Raumordnungskommission – ge­ genständlich unbeschränkt2732 – Weisungen über den Inhalt seines Regionalplans erteilt werden können.2733 Diese insgesamt schwache Stellung als Träger der Re­ gionalplanung schlägt auf die Rechtsschutzmöglichkeiten des Verbands Region Rhein-Neckar durch: Er ist zwar als Behörde i. S. v. § 47 Abs. 2 S. 1 Var. 2 VwGO antragsbefugt.2734 Aber mit seiner Stellung als Träger der Regionalplanung kor­ respondiert keine eigene regionalplanerische Planungshoheit. Folglich geben ihm selbst diejenigen Rechtsvorschriften, die zumindest auch dem Schutz der regional­ planerischen Planungshoheit zu dienen bestimmt, keine subjektiven öffentlichen Rechte i. S. v. § 42 Abs. 2 Hs. 2 bzw. § 47 Abs. 2 S. 1 Var. 1 VwGO.2735 b) Als Akteur in der europäischen Metropolregion Rhein-Neckar Ein Hauptgrund für die Gründung des Verbands Region Rhein-Neckar und die Übertragung breiter Kompetenzen auf ihn war die Ernennung des Rhein­ Neckar-Gebiets zur europäischen Metropolregion im Jahr 20052736.2737 Das RheinNeckar-Gebiet ist seither bundesweit die einzige Planungsregion, die mit einer europäischen Metropolregion identisch ist.2738 Folglich ist der Verband Region Rhein-Neckar nicht nur Träger der Regionalplanung und weiterer Aufgaben, son­ dern ein wichtiger Akteur der Metropolregion Rhein-Neckar.2739 Als solcher tritt der Verband Region Rhein-Neckar unmittelbar (z. B. durch seinen einheitlichen

2731 Zum ebenfalls nicht ganz einheitlichen Prüfungsmaßstab für die Genehmigung des Re­ gionalplans vgl. bereits o. S. 457 f. 2732 Anders dagegen beim Regionalverband Donau-Iller, bei dem Art. 18 Abs. 3 Staatsvertrag Donau-Iller das inhaltliche Weisungsrecht nur für die Konkretisierung der landesweiten Raum­ ordnungspläne zulässt; vgl. dazu o. S. 436 f. 2733 Vgl. Art. 13 Abs. 2 S. 2 Staatsvertrag Rhein-Neckar und bereits o. S. 447 f. 2734 Insoweit gelten die Ausführungen zu den Regionalverbänden (o. S. 417 ff.) für den Ver­ band Region Rhein-Neckar entsprechend. 2735 Zu diesen Kriterien für eine eigene regionalplanerische Planungshoheit vgl. o. S. 411 ff. 2736 32. Ministerkonferenz für Raumordnung, Weiterentwicklung raumordnungspolitischer Leitbilder und Handlungsstrategien, Beschluss v. 28.4.2005 (z. B. abrufbar unter: http://bfagaring.de/pdf-dokumente/Aring_2005_MKRO_Beschluss_Leitbilder.pdf, letzter Abruf: 2.2.2014). 2737 Vgl. LT-Drucks. BW 13/4346, S.  2, 14 f.; 13/4387, S.  6: Koinzidenz von Metropol­ region und neuem Staatsvertrag; LT-Drucks. RP 14/4533, S. 9; LT-Drucks. He. 16/4360, S. 4; Spannowsky, in: Bielenberg/‌Runkel/‌Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 9 (Bearbeitung 2008) Rn. 31; Schmitz, RuR 2005, 360 (365); Priebs, DÖV 2010, 503 (510); Hege, in: Vallée (Hrsg.), Strategische Regionalplanung, S. 132 (139). 2738 Zimmermann, Standort 32 (2008), 152 (157); Dallinger/Böhringer, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch Föderalismus, Bd. II, § 49 Rn. 66 mit Fn. 50; vgl. auch Hege, in: Vallée (Hrsg.), Stra­ tegische Regionalplanung, S.  132 (138 f.); Mandel, in: Ludwig/Mandel/Schwieger/Terizakis (Hrsg.), Metropolregionen, S. 130 (137); eine tabellarische Übersicht bietet Preising, Metro­ polRegionalPlanung, S. 66 f. 2739 Vgl. Mandel, in: Ludwig/Mandel/Schwieger/Terizakis (Hrsg.), Metropolregionen, S. 130 (131); Preising, MetropolRegionalPlanung, S. 102 ff.

462

4. Teil: Träger der Regionalplanung

Regionalplan2740) oder mittelbar durch Beteiligungen2741 (z. B. als Gesellschafter der Metropolregion Rhein-Neckar GmbH2742) in Erscheinung.

F. Regionalzweckverbände I. Alternative Organisationsform zu den Regionalverbänden Eine von § 45 LplG BW zugelassene, bislang nicht verwirklichte Organisations­ form der Regionalplanung anstelle der Regionalverbände sind Regionalzweck­ verbände. Diese organisatorische Öffnungsklausel wurde im Jahr 20012743 geschaf­ fen, um die Regionalplanung stärker mit der kommunalen Selbstverwaltung zu verknüpfen2744 und den Planungsregionen mehr Flexibilität einzuräumen.2745 Zum Träger der Regionalplanung  – und damit zum Gesamtrechtsnachfolger eines Regionalverbands2746 – wird ein Regionalzweckverband in mehreren Schrit­ ten: Zunächst müssen alle Stadt- und Landkreise einer Planungsregion i. S. v. § 31 Abs. 1 Nr. 2 bis 10 LplG BW den Regionalzweckverband bilden,2747 indem sie eine genehmigungspflichtige Verbandssatzung vereinbaren.2748 Haben deren Gemein­ deräte bzw. Kreistage der Bildung eines Regionalzweckverbands zugestimmt,2749 hört der Landesgesetzgeber den bisherigen Regionalverband an.2750 Wenn der 2740 Vgl. dazu Splett (Staatssekretärin im baden-württembergischen Ministerium für Verkehr und Infrastruktur), LT-Drucks. BW 15/3299, S. 2: „Dieser einheitliche Regionalplan ist ent­ scheidend für den Erfolg der länderübergreifenden Metropolregion.“ 2741 Vgl. dazu Art. 4 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 2742 Vgl. Priebs, DÖV 2010, 503 (507, 510); Hege, in: Vallée (Hrsg.), Strategische Regio­ nalplanung, S. 132 (137); Zimmermann, Standort 32 (2008), 152 (152, 158); Ludwig, Metro­ polregionen, S.  20; zur Rolle des Verbandsdirektors des Verbands Region Rhein-Neckar als Geschäftsführer der Metropolregion Rhein-Neckar GmbH vgl. bereits o. S. 452. Weitere Mit­ gliedschaften und Beteiligungen des Verbands aufzählend Schmitz, in: Köhler/Schulze/Wille (Hrsg.), Landes- und Regionalplanung in Baden-Württemberg, S. 32 (51). 2743 § 35a LplG BW a. F. (= § 45 LplG BW) wurde in das LplG BW 1992 eingefügt durch Ar­ tikel 1 Nr. 10 des Gesetzes über die Weiterentwicklung der Regionen und zur Änderung des Landesabfallgesetzes v. 14.3.2001 (GBl. BW S. 185); vgl. auch schon o. S. 339 f. 2744 Vgl. LT-Drucks. BW 12/5877, S. 1. 2745 Vgl. LT-Drucks. BW 12/5877, S.  18. Während des Gesetzgebungsverfahrens äußerten sich der Städtetag Baden-Württemberg und der Gemeindetag Baden-Württemberg zustimmend zu den Regionalzweckverbänden, während sie von der Arbeitsgemeinschaft der Regionalver­ bände in Baden-Württemberg abgelehnt wurden; vgl. dazu die Stellungnahmen in LT-Drucks. BW 12/5877, S. 24 ff. 2746 Vgl. § 45 Abs. 3, 6, 7 LplG BW. 2747 Vgl. dazu Hager, VBlBW 2005, 161 (163): „Das Initiativrecht liegt bei den Stadt- und Landkreisen […]“. Mithin sind die Regionalzweckverbände als Freiverbände i. S. v. § 45 Abs. 4 S. 1 LplG BW i. V. m. § 2 Abs. 1 GKZ BW einzuordnen. 2748 Vgl. § 45 Abs. 4 S. 1 LplG BW i. V. m. §§ 6 ff. GKZ BW; LT-Drucks. BW 12/5877, S. 20. 2749 Vgl. § 45 Abs. 1 S. 3 LplG BW i. V. m. § 39 Abs. 2 Nr. 17 GemO BW bzw. § 34 Abs. 2 Nr. 15 LKrO BW. 2750 § 45 Abs. 1 S. 2 LplG BW.

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

463

Landes­gesetzgeber den kontinuierlichen Übergang der Aufgaben der Regional­ verbände sowie evtl. zusätzlicher Aufgaben2751 auf den Regionalzweckverband ge­ währleistet sieht,2752 überträgt er dem Regionalzweckverband unmittelbar durch ein Landesgesetz die Aufgaben des Regionalverbands (d. h. insbesondere die Re­ gionalplanung gem. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG und die Landschaftsrahmen­planung gem. § 17 Abs.  3 NatSchG BW2753).2754 Zugleich löst er den Regionalverband auf,2755 ohne dass hierfür ein zustimmender Beschluss der Verbandsversammlung des Regionalverbands erforderlich wäre.2756 Diese Befugnis des Gesetzgebers folgt aus der Organisationsgewalt des Landes2757 und verstößt nicht gegen das Selbstver­ waltungsrecht der Regionalverbände.2758 Für die speziellen Träger der baden-württembergischen Regionalplanung (Ver­ band Region Stuttgart, Regionalverband Donau-Iller, Verband Region Rhein-Ne­ ckar) kommt der Regionalzweckverband hingegen nicht als Alternative in Be­ tracht. Das folgt schon aus dem Wortlaut des § 45 LplG BW („Regionalverband“), unter den sich nur die Regionalverbände i. S. v. § 31 Abs.  1 Nr.  2 bis 10 LplG BW subsumieren lassen. Auch systematisch ist § 45 LplG BW im Abschnitt über die Regionalverbände enthalten. Überdies müsste für den Verband Region Stutt­ gart das GVRS geändert werden und wäre für die beiden landesgrenzenüber­ schreitenden Träger der Regionalplanung eine Kündigung der Staatsverträge2759 erforderlich. II. Zweckverbände i. S. d. GKZ BW Für einen Regionalzweckverband gilt gem. § 45 Abs.  4 S.  1 LplG BW das Zweckverbandsrecht (GKZ BW) mit wenigen Modifikationen2760. Deshalb ist ein Regionalzweckverband eine Verbandskörperschaft des öffentlichen Rechts, die ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze unter eigener Verantwortung ver­ walten darf.2761 Pflichtmitglieder jedes Regionalzweckverbands sind alle Stadt 2751

Vgl. § 45 Abs. 2 LplG BW. Nach LT-Drucks. BW 12/5877, S. 15 ist dafür neben dem Er­ richtungsgesetz ein weiteres Landesgesetz erforderlich. 2752 LT-Drucks. BW 12/5877, S. 15 f., 21. 2753 Vgl. § 45 Abs. 2 LplG BW. 2754 Vgl. § 45 Abs. 1 S. 1 LplG BW. 2755 Vgl. § 45 Abs. 1 S. 4, Abs. 4, 5, 6 LplG BW. 2756 LT-Drucks. BW 12/5877, S. 12, 15; Hager, VBlBW 2005, 161 (163). 2757 Darauf auch abstellend Hager, VBlBW 2005, 161 (163). 2758 Vgl. bereits o. S. 365 ff. 2759 Vgl. Art. 24 Staatsvertrag Donau-Iller, Art. 19 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 2760 Keine Anwendung finden gem. § 45 Abs. 4 S. 1 LplG BW bei regionalplanerischen Ge­ genständen § 13 Abs. 2 S. 3 GKZ BW (einheitliche Stimmabgabe in der Verbandsversamm­ lung) und § 13 Abs. 5 GKZ BW (Weisungen durch Verbandsmitglieder gegenüber Vertretern in der Verbandsversammlung). 2761 Vgl. § 45 Abs. 4 S. 1 LplG BW i. V. m. §§ 2, 3 S. 1 GKZ BW. Speziell zur Staatsaufsicht vgl. auch § 45 Abs. 5 S. 1 Hs. 2 LplG BW, wonach ein Regionalzweckverband in Gegenstän­

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

und Landkreise der unverändert bleibenden Planungsregion eines bisherigen Re­ gionalverbands2762.2763 Bei aller organisatorischen Gestaltungsfreiheit wird damit das Verbandsgebiet möglicher Regionalzweckverbände durch § 31 Abs. 1 Nr. 2 bis 10 LplG BW vorgegeben, um eine flächendeckende Regionalplanung i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG zu gewährleisten.2764 Je nach Bestimmung der Verbandssat­ zung2765 ist zusätzlich etwa eine Verbandsmitgliedschaft kreisangehöriger Gemein­ den möglich2766 und kann der Regionalzweckverband von seinen Verbandsmit­ gliedern Aufgaben übernehmen.2767 Die Pflichtmitglieder dürfen gem. § 45 Abs. 8 LplG BW nicht aus dem Regionalzweckverband austreten.2768 Beantragt die Ver­ bandsversammlung des Regionalzweckverbands2769 seine Auflösung, muss der Landesgesetzgeber gem. § 45 Abs. 9 LplG BW durch ein Landesgesetz zugleich den früheren Regionalverband wieder errichten. Obligatorische Organe eines Regionalzweckverbands sind die Verbandsversamm­ lung mit mindestens 40 Mitgliedern2770 als Hauptorgan, das z. B. über den Regio­ nalplan beschließt,2771 und der ehrenamtliche Verbandsvorsitzende; als weiteres Organ kann die Verbandssatzung einen Verwaltungsrat vorsehen.2772 Ferner kön­ nen beschließende und beratende Ausschüsse gebildet werden.2773 In der Rechtsstellung als Träger der Regionalplanung unterscheidet sich ein Re­ gionalzweckverband nicht von den Regionalverbänden. Das folgt aus dem Verweis des § 45 Abs. 5 S. 1 Hs. 1 LplG BW2774 auf die §§ 1 bis 29 LplG BW. Ebenfalls ent­ sprechend auf einen Regionalzweckverband anwendbar sind die Rechtsvorschrif­ ten über die Regionalverbände in anderen Landesgesetzen2775.2776

den der Regionalplanung wie ein Regionalverband (s. dazu o. S. 365 ff.) beaufsichtigt wird, d. h. grundsätzlich nur der Rechtsaufsicht unterliegt. 2762 Vgl. dazu die Einteilung in § 30 Abs. 1 Nr. 2 bis 10 LplG BW und o. S. 350 ff. 2763 § 45 Abs. 1 S. 1 LplG BW; LT-Drucks. BW 12/5877, S. 18 f. 2764 LT-Drucks. BW 12/5877, S. 18. 2765 Vgl. § 45 Abs. 4 S. 1 LplG BW i. V. m. § 6 Abs. 2 Nr. 1, 2 GKZ BW. 2766 Vgl. § 45 Abs. 4 S. 1 LplG BW i. V. m. § 2 Abs. 2 S. 1 GKZ BW; vgl. auch LT-Drucks. BW 12/5877, S. 14 f., 21.  2767 Vgl. § 45 Abs. 4 S. 1 LplG BW i. V. m. § 4 Abs. 1 GKZ BW; LT-Drucks. BW 12/5877, S. 20. 2768 I. S.v. § 45 Abs. 1 S. 1 LplG BW; anders dagegen die kreisangehörigen Gemeinden i. S. v. § 45 Abs. 4 S. 1 LplG BW i. V. m. § 2 Abs. 2 S. 1 GKZ BW. 2769 Vgl. § 45 Abs. 4 S. 1 LplG BW i. V. m. § 13 GKZ BW. 2770 § 45 Abs. 4 S. 2 GKZ BW. 2771 Vgl. § 45 Abs. 4 S. 1 LplG BW i. V. m. § 13 Abs. 1 S. 2 GKZ BW i. V. m. § 45 Abs. 5 S. 1 Hs. 1, § 12 Abs. 10 LplG BW. 2772 Vgl. § 45 Abs. 4 S. 1 LplG BW i. V. m. § 12 GKZ BW. 2773 Vgl. § 45 Abs. 4 S. 1 LplG BW i. V. m. § 14 GKZ BW. 2774 Zum vergleichbaren Verweis in § 31 Abs. 3 LplG BW für den Verband Region Stuttgart vgl. o. S. 428 f. 2775 Vgl. dazu für die Regionalverbände o. S. 393 ff. 2776 Vgl. § 45 Abs. 5 S. 2 LplG BW.

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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2. Kapitel

Baden-württembergische Träger der Regionalplanung im zusammenfassenden Vergleich Schon die bundesweite Kategorisierung2777 der Träger der Regionalplanung hatte angedeutet, dass die baden-württembergischen Träger der Regionalplanung schwer in ein Trägerschaftsmodell einzuordnen sind.2778 Ihre ausführliche Einzel­ darstellung im vorstehenden 1. Kapitel2779 hat bestätigt: Es gibt in Baden-Württem­ berg nicht den Träger der Regionalplanung. Mit den neun rein baden-württember­ gischen Regionalverbänden, dem Verband Region Stuttgart, dem Regionalverband Donau-Iller und dem Verband Region Rhein-Neckar sind in den zwölf Planungs­ regionen Baden-Württembergs vier verschiedene Trägerschaftsformen für die Re­ gionalplanung zuständig. Während die Grenzen der zwölf Planungsregionen innerhalb Baden-Württem­ bergs2780 seit den umfassenden Verwaltungsreformen der 1970er-Jahre unverändert sind,2781 hat die Organisationsvielfalt der baden-württembergischen Regional­ planung zugenommen.2782 Sie spiegelt sich in den unterschiedlichen Rechtsgrund­ 2777

S. o. S. 305 ff. Vgl. z. B. (jeweils nicht zwischen den verschiedenen baden-württembergischen Träger­ schaftsmodellen differenzierend)  Knemeyer, in: FS Bartlsperger, S.  339 (343): „nicht-mit­ gliedschaftliches Sondermodell“; Runkel, in: Steger/Bunzel (Hrsg.), Raumordnungsplanung quo vadis, S. 84 (89): „kommunal verfasste Regionalplanung“; Hesse, Reformoptionen, S. 16: „kommunal verfasste Verbände“; Hendler, in: Härtel (Hrsg.), Handbuch Föderalismus, Bd. III, § 69 Rn. 32: „Verbandsmodell“; Benz/Henrich, IzR 1980, 699 (702): „kommunal-verbandliche Regionalplanung“; Fürst/Ritter, Landesentwicklungsplanung und Regionalplanung, S.  87: „[…] regionale Planungsgemeinschaften […] in reinster Form […]“; (jeweils zu den damaligen elf rein baden-württembergischen Regionalverbänden) Mecking, Regionalebene, S. 262: „kom­ munal orientierter Typus“; Gruber, kommunalisierte Regionalplanung, S. 49: „[…] Planungs­ gemeinschaftsmodeIl […] durch Regionale Planungsgemeinschaften […], die eigene Rechts­ persönlichkeit besitzen und durch Vertreter der kommunalen Gebietskörperschaften dominiert werden.“ Wiechmann, Plan, S. 189, 191 f. ordnet die rein baden-württembergischen Regional­ verbände dem „Planungsgemeinschaftsmodell“ zu und sieht im Verband Region Stuttgart und im Regionalverband Donau-Iller „Sonderformen“. 2779 S. o. S.  355 ff. (zu den Regionalverbänden), S.  419 ff. (zum Verband Region Stutt­ gart), S.  434 ff. (zum Regionalverband Donau-Iller), S.  445 ff. (zum Verband Region RheinNeckar). Die nicht verwirklichten Regionalzweckverbände (vgl. zu ihnen soeben S.  462 ff.) bleiben im Folgenden unberücksichtigt. 2780 Das Verbandsgebiet des Verbands Region Rhein-Neckar entstand zum 1. Januar 2006 aus den Planungsregionen des baden-württembergischen Regionalverbands Rhein-Neckar-Oden­ wald und der rheinland-pfälzischen Planungsgemeinschaft Rheinpfalz sowie dem hessischen Landkreis Bergstraße (wo der einheitliche Regionalplan Rhein-Neckar nicht unmittelbar i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG gilt); vgl. dazu o. S. 445 f., 452 ff. 2781 Zum teilweise inhomogenen Zuschnitt der baden-württembergischen Planungsregio­ nen und zu ihrer Einordnung in das baden-württembergische Verwaltungsgefüge vgl. bereits o. S. 350 ff. 2782 Vgl. bereits o. S. 336 ff. 2778

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

lagen wider: dem LplG BW für die neun Regionalverbände, dem GVRS für den Verband Region Stuttgart,2783 dem Staatsvertrag Donau-Iller für den Regional­ verband Donau-Iller und dem Staatsvertrag Rhein-Neckar für den Verband Re­ gion Rhein-Neckar.2784 Lediglich für die beiden letztgenannten landesgrenzen­ überschreitenden Träger der Regionalplanung gilt das baden-württembergische Zweckverbandsrecht subsidiär.2785 Doch selbst die neun Regionalverbände i. S. v. § 31 Abs. 1 Nr. 2 bis 10 LplG BW, die seit 1973 die Grundform der baden-würt­ tembergischen Regionalplanung bilden2786 und noch heute ca. 75 Prozent der Lan­ desfläche abdecken,2787 sind nicht durchgehend einheitlich verfasst.2788

A. Grundstruktur aller baden-württembergischen Träger der Regionalplanung Trotz aller Unterschiede lassen sich mit Blick auf die Organisation und die Auf­ gaben der zwölf baden-württembergischen Träger der Regionalplanung einige wiederkehrende Grundstrukturen feststellen: I. Juristische Personen des öffentlichen Rechts in der mittelbaren Landesverwaltung Der Landesgesetzgeber hat sie alle als Körperschaften des öffentlichen Rechts errichtet.2789 Dabei ist der Verband Region Stuttgart eine Gebietskörperschaft2790 und sind der Regionalverband Donau-Iller und der Verband Region RheinNeckar Verbandskörperschaften mit den Stadtkreisen/kreisfreien Städten und den Landkreisen als Mitgliedern.2791 Im Unterschied dazu sind die neun Regionalver­ 2783 Vgl. aber auch den Verweis des § 31 Abs. 3 LplG BW, wonach die Regeln über Regional­ verbände in den §§ 1 bis 29 LplG BW für den Verband Region Stuttgart entsprechend gelten. 2784 Dazu und zu den jeweiligen Auswirkungen der Föderalismusreform I und des ROG 2009 vgl. o. S. 341 ff.; zu den Rechtsgrundlagen für die Regionalplanung i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG noch zugleich zusammenfassend S. 468 f. 2785 Vgl. den (dynamischen) Verweis auf das GKZ BW in Art. 4 Abs. 4 S. 1 Staatsvertrag Do­ nau-Iller und den (statischen) Verweis auf das GKZ BW 2004 in Art. 2 Abs. 2 S. 1 Staatsver­ trag Rhein-Neckar. 2786 Vgl. o. S. 336 ff. 2787 S. o. S. 354. 2788 Vgl. o. S.  365 ff. zur organisatorischen Gestaltungsfreiheit der Regionalverbände, die sie insbesondere durch ihre Organisationssatzungen ausüben können (im Rahmen der Vorgaben der §§ 31 ff. LplG BW). 2789 So jeweils ausdrücklich § 32 S. 1 LplG BW, § 1 Abs. 2 S. 1 GVRS, Art. 4 Abs. 1 S. 1 Staatsvertrag Donau-Iller, Art. 2 Abs. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 2790 S. o. S. 420 ff. 2791 Vgl. für den Regionalverband Donau-Iller Art. 4 Abs. 2 Staatsvertrag Donau-Iller und o. S. 434 ff.; für den Verband Region Rhein-Neckar Art. 2 Abs. 1, 2 S. 1 Staatsvertrag RheinNeckar i. V. m. § 2 Abs. 2 S. 1 GKZ BW 2004 und o. S. 445 f.

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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bände mangels Mitgliedern richtigerweise keine Körperschaften des öffentlichen Rechts, sondern juristische Personen des öffentlichen Rechts sui generis.2792 Alle baden-württembergischen Träger der Regionalplanung finanzieren sich über Lan­ deszuschüsse, Verbandsumlagen und Gebühren.2793 Ihnen stehen einfachgesetz­ liche Selbstverwaltungsrechte zu (z. B. in Form der Satzungs-, Personal- und Haushaltshoheit).2794 Dementsprechend ist die Staatsaufsicht des zuständigen Re­ gierungspräsidiums bzw. Ministeriums2795 grundsätzlich auf die Rechtsaufsicht beschränkt.2796 Für die Aufstellung der Regionalpläne sind darüber hinaus be­ schränkte Fachaufsichtsbefugnisse zugelassen (v. a. in Form von Weisungen2797 und bei der Genehmigung2798). Kraft Gesetzes haben die rein baden-württembergischen Regionalverbände zwei2799 und die anderen baden-württembergischen Träger der Regionalplanung 2792

S. ausführlich o. S. 355 ff. Vgl. § 43 LplG BW, § 22 GVRS, Art. 16 Staatsvertrag Donau-Iller, Art. 14 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 2794 Vgl. § 32 S. 1 LplG BW, § 1 Abs. 2 S. 1 GVRS, Art. 4 Abs. 1 S. 1 Staatsvertrag DonauIller i. V. m. § 3 S. 2 GKZ BW, Art. 2 Abs. 2 S. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar i. V. m. § 3 S. 2 GKZ BW 2004. 2795 Regionalverbände: örtlich zuständiges Regierungspräsidium bzw. Ministerium für Ver­ kehr und Infrastruktur (vgl. § 44 Abs.  1 LplG BW); Verband Region Stuttgart: Regierungs­ präsidium Stuttgart bzw. Innenministerium (vgl. § 24 Abs.  3 S.  1 GVRS); Regionalverband Donau-Iller: Regierungspräsidium Tübingen im Einvernehmen mit der Regierung von Schwa­ ben bzw. baden-württembergisches Ministerium für Verkehr und Infrastruktur im Einverneh­ men mit dem bayerischen Staatsministerium der Finanzen, für Landesentwicklung und Hei­ mat (vgl. Art. 17 Staatsvertrag Donau-Iller i. V. m. § 30 Abs. 1 LplG BW, Art. 7 BayLplG (noch mit der bisherigen Abgrenzung der Geschäftsbereiche; vgl. o. Fn.  88, 2482)); Verband Re­ gion Rhein-Neckar: Regierungspräsidium Karlsruhe im Einvernehmen mit der Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd in Neustadt/Weinstraße und dem Regierungspräsidium Darm­ stadt bzw. baden-württembergisches Ministerium für Verkehr und Infrastruktur im Einverneh­ men mit dem hessischen Ministerium für Wirtschaft, Energie, Verkehr und Landesentwick­ lung und dem rheinland-pfälzischen Ministerium für Wirtschaft, Klimaschutz, Energie und Landesplanung (vgl. Art. 15 Abs. 1 Staatsvertrag Donau-Iller i. V. m. § 30 Abs. 1 LplG BW; Fn. 231, 2601 f.). 2796 Vgl. § 44 Abs. 1 LplG BW, § 24 Abs. 1 GVRS, Art. 17 Staatsvertrag Donau-Iller, Art. 15 Abs. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 2797 Regionalverbände: Weisungen über den Planungszeitraum und über die Form der Regio­ nalpläne (vgl. § 44 Abs. 2 i. V. m. § 11 Abs. 9 LplG BW); Verband Region Stuttgart: Weisungen über den Planungszeitraum und über die Form der Regionalpläne (vgl. § 24 Abs. 2 S. 1 GVRS i. V. m. § 11 Abs. 9 LplG BW); Regionalverband Donau-Iller: Weisungen zur Konkretisierung der landesweiten Raumordnungspläne, zum Planungszeitraum und zur Form des Regionalplans (vgl. Art. 18 Abs. 3 Staatsvertrag Donau-Iller); Verband Region Rhein-Neckar: Weisungen über den Planungszeitraum sowie über Form und Inhalt des Regionalplans (vgl. Art. 13 Abs. 2 S. 2 Staatsvertrag Rhein-Neckar). 2798 Regionalverbände: vgl. § 13 Abs.  1 LplG BW; Verband Region Stuttgart: vgl. § 31 Abs. 3 i. V. m. § 13 Abs. 1 LplG BW; Regionalverband Donau-Iller: vgl. Art. 21 Abs. 1 S. 1 Staatsvertrag Donau-Iller; Verband Region Rhein-Neckar: vgl. Art.  5 Abs.  4 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 2799 Vgl. § 34 LplG BW: Verbandsversammlung, Verbandsvorsitzender. 2793

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

drei Organe.2800 Hauptorgan ist jeweils eine Versammlung („Verbandsversamm­ lung“, „Regionalversammlung“).2801 Sie besteht bei den Regionalverbänden und beim Verband Region Stuttgart ausschließlich aus gewählten Mitgliedern;2802 hier­ bei ist die Direktwahl der Mitglieder der Regionalversammlung des Verbands Region Stuttgart besonders bemerkenswert.2803 In den Verbandsversammlungen des Regionalverbands Donau-Iller und des Verbands Region Rhein-Neckar sind zusätzlich Mitglieder kraft Amtes vertreten,2804 denen beim Regionalverband Do­ nau-Iller teilweise Weisungen erteilt werden können.2805 Parallelen zeigen sich auch beim ehrenamtlichen Verbandsvorsitzenden, den die Versammlungen jeweils aus ihrer Mitte wählen.2806 Zudem hat jeder baden-würt­ tembergische Träger der Regionalplanung eine eigene Verbandsverwaltung mit einem hauptamtlichen „Verbandsdirektor“2807 bzw. „Regionaldirektor“2808. II. Regionalplanung i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG und weitere Aufgaben Hauptaufgabe aller baden-württembergischen Träger der Regionalplanung ist die Aufstellung und Fortschreibung eines „Regionalplans“2809 bzw. „einheitlichen Regionalplans“2810. Damit sind sie diejenigen Behörden, die das Land Baden-Würt­ temberg i. S. v. Art. 84 Abs. 1 S. 1 GG eingerichtet hat, um seine Pflicht zur Aus­ führung des § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG zu erfüllen. Als ergänzendes und vereinzelt abweichendes Landesrecht für diese Pflichtaufgabe gilt für die Regionalverbände und für den Verband Region Stuttgart das LplG BW2811 und für den Regionalver­ 2800 Vgl. § 6 GVRS für den Verband Region Stuttgart: Regionalversammlung, Verbandsvor­ sitzender, Regionaldirektor; Art. 8 Staatsvertrag Donau-Iller für den Regionalverband DonauIller: Verbandsversammlung, Planungsausschuss, Verbandsvorsitzender; Art.  6 Staatsvertrag Rhein-Neckar für den Verband Region Rhein-Neckar: Verbandsversammlung, Verwaltungsrat, Verbandsvorsitzender. 2801 Vgl. soeben Fn. 2800. 2802 Vgl. § 35 Abs. 2 LplG BW, § 8 GVRS. 2803 Vgl. dazu § 8 GVRS und o. S. 422 f. 2804 Vgl. Art. 9 Abs. 2 S. 1 Staatsvertrag Donau-Iller: Landräte, Oberbürgermeister der Stadt­ kreise/kreisfreien Städte und Großen Kreisstädte; Art.  7 Abs.  1 S.  1 Staatsvertrag RheinNeckar: Landräte, (Ober-)‌Bürgermeister der Städte mit mehr als 25000 Einwohnern. 2805 Vgl. Art.  9 Abs.  9 Staatsvertrag Donau-Iller und o. S.  438 f.: Landräte, Oberbürger­ meister der Stadtkreise/‌kreisfreien Städte. 2806 Vgl. § 39 Abs. 1 LplG BW, § 16 Abs. 1 GVRS, Art. 12 Abs. 1 Staatsvertrag Donau-Iller, Art. 11 Abs. 1 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 2807 Vgl. § 40 LplG BW, Art. 13 Staatsvertrag Donau-Iller, Art. 12 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 2808 Vgl. § 17 GVRS. 2809 Vgl. §§ 11 ff. LplG BW (auf die § 31 Abs. 3 LplG BW für den Verband Region Stuttgart verweist), Art. 18 ff. Staatsvertrag Donau-Iller. 2810 Vgl. Art. 3, 5 Staatsvertrag Rhein-Neckar. 2811 Vgl. den Verweis in § 31 Abs. 3 LplG BW auf die §§ 1 bis 29 LplG BW und o. S. 347, 428 ff.

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

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band Donau-Iller der Staatsvertrag Donau-Iller und subsidiär das BayLplG;2812 für den Verband Region Rhein-Neckar enthalten der Staatsvertrag Rhein-Neckar und subsidiär das LPlG RP2813 ergänzendes Landesplanungsrecht. Demnach werden die Regionalpläne durchgehend in Form einer Satzung erlas­ sen2814 und nach dem Kriterium des § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO den Regionalverbän­ den, dem Verband Region Stuttgart, dem Regionalverband Donau-Iller und dem Verband Region Rhein-Neckar jeweils als eigene Rechtsvorschriften zugerechnet. Die regionale Flächennutzungsplanung i. S. v. § 8 Abs. 4 ROG ist beim gebietskör­ perschaftlichen Verband Region Stuttgart unzulässig,2815 beim Regionalverband Donau-Iller wirksam gem. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG ausgeschlossen2816 und bei den Regionalverbänden und beim Verband Region Rhein-Neckar nur theoretisch denkbar.2817 Von der sog. Windkraftnovelle waren die beiden landesgrenzenüber­ schreitenden Träger der Regionalplanung im Gegensatz zu den Regionalverbän­ den und zum Verband Region Stuttgart nicht betroffen.2818 Die Auswirkungen der Föderalismusreform I und des ROG 2009 lassen sich somit nicht für die gesamte baden-württembergische Regionalplanung beurteilen, sondern differenzierend für jede Trägerschaftsform. Dieses Beispiel belegt zugleich: Selbst soweit der Bund mit dem ROG  2009 seine Gesetzgebungskompetenz für die Raumordnung aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 bzw. Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG gebraucht hat, ermöglicht die Abweichungsgesetzgebungskompetenz der Länder aus Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 bzw. Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG regionalplanerische Vielfalt sogar innerhalb des Landesgebiets. Die Organisationsvielfalt und die unterschiedlichen Rechtsgrundlagen wirken sich auch auf die weiteren Aufgaben und Befugnisse der Träger der Regionalpla­ nung aus.2819 Dabei hängt die Trägerschaftsform ihrerseits von der Struktur der zu­ gehörigen Planungsregion ab.2820 So sind die drei besonderen Organisationsfor­ men neben den neun rein baden-württembergischen Regionalverbänden dadurch 2812 Vgl. den Verweis in Art.  18 Abs.  2 S.  1 Staatsvertrag Donau-Iller und o. S.  348 f., 441 ff. 2813 Vgl. den Verweis in Art.  5 Abs.  1 S.  1 Staatsvertrag Rhein-Neckar und o. S.  350, 455 f. 2814 Vgl. § 12 Abs. 10 LplG BW (auf den § 31 Abs. 3 LplG BW für den Verband Region Stutt­ gart verweist), Art. 18 Abs. 4 Staatsvertrag Donau-Iller, Art. 5 Abs. 2 S. 1 Staatsvertrag RheinNeckar (für das baden-württembergische und rheinland-pfälzische Verbandsgebiet). 2815 Vgl. o. S. 428 f. 2816 Vgl. o. S. 348. 2817 Vgl. o. S. 377 f. (für die Regionalverbände) und S. 456. (für den Verband Region RheinNeckar). 2818 Vgl. Ruf, BWGZ 2013, 540 (541) und o. S. 342 ff. 2819 Vgl. zur Kritik der Regionalverbände an einem (vermeintlichen) „‚Zwei-Klassen-Recht‘ bei den regionalen Zuständigkeiten und Planungsinstrumenten“ Schmitz, in: Köhler/Schulze/ Wille (Hrsg.), Landes- und Regionalplanung in Baden-Württemberg, S. 32 (36). 2820 Vgl. allgemein zu diesem Kriterium für die Wahl einer regionalplanerischen Organisa­ tionsform und zur Zulässigkeit verschiedener Trägerschaftsformen innerhalb eines Bundes­ lands bereits o. S. 117 ff.

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4. Teil: Träger der Regionalplanung

bedingt, dass der Regionalverband Donau-Iller und der Verband Region RheinNeckar bundesweit die einzigen landesgrenzenüberschreitenden Träger der Re­ gionalplanung i. S. v. § 8 Abs. 3 ROG sind und der Verband Region Stuttgart als Stadt-Umland-Verband konzipiert ist.2821 Deshalb wurden dem Verband Region Rhein-Neckar2822 und noch stärker dem Verband Region Stuttgart2823 breite Zustän­ digkeiten gewährt. Etliche Instrumente der Regionalplanung im weiteren Sinne (z. B. Planungsgebot, Klagebefugnis)2824 wurden zunächst beim Verband Region Stuttgart erprobt und später auf die rein baden-württembergischen Regionalver­ bände und den Regionalverband Donau-Iller ausgeweitet; insoweit bleibt der Ver­ band Region Rhein-Neckar hinter den sonstigen baden-württembergischen Trä­ gern der Regionalplanung zurück.2825

B. Einordnung in das Gefüge der Träger der Regionalplanung im Bundesgebiet Mit vier Trägerschaftsformen in zwölf Planungsregionen ist die Regional­ planung in Baden-Württemberg vielfältiger als in jedem anderen Bundesland organisiert.2826 Nach der dennoch übereinstimmenden Grundstruktur aller vier regionalplanerischen Trägerschaftsformen2827 fügt sich die gesamte baden-würt­ tembergische Regionalplanung in die Reihe der Länder ein,2828 die für die Regio­ nalplanung spezielle Verwaltungsträger der mittelbaren Landesverwaltung2829 ge­ 2821

Vgl. für den Verband Region Stuttgart o. S. 419 f. Vgl. insbesondere die Aufzählung in Art. 3 Staatsvertrag Rhein-Neckar und o. S. 459 ff. 2823 Vgl. insbesondere die Aufzählung in § 3 GVRS und o. S. 429 ff. 2824 Zum Begriff vgl. o. S. 52. 2825 Vgl. auch noch sogleich S. 470 ff. mit Fn. 2839. 2826 Nur ein einheitliches Trägerschaftsmodell der Regionalplanung gibt es in Branden­ burg (5 Regionale Planungsgemeinschaften), Mecklenburg-Vorpommern (4 regionale Pla­ nungsverbände), Sachsen (4 Regionale Planungsverbände), Sachsen-Anhalt (5 Regionale Pla­ nungsgemeinschaften), Schleswig-Holstein (Ministerpräsident) und Thüringen (4 Regionale Planungsgemeinschaften). Jeweils ein Grundmodell und eine Sonderform gibt es in Bayern (17 Regionale Planungsverbände und Regionalverband Donau-Iller), Nordrhein-Westfalen (5 Regionalräte bei den Bezirksregierungen und Regionalverband Ruhr) und Rheinland-Pfalz (4 Planungsgemeinschaften und Verband Region Rhein-Neckar); in Hessen ist neben den Re­ gionalversammlungen bei den 3 Regierungspräsidien der Regionalverband FrankfurtRhein­ Main, nicht aber der Verband Region Rhein-Neckar (Mit-)Träger der Regionalplanung (vgl. bereits o. Fn.  1023 und S.  452 ff.). In Niedersachsen sind zwar ebenfalls vier verschiedene Trägerschaftsmodelle für die Regionalplanung zuständig (32 Landkreise, 6 Städte, Region Hannover und Zweckverband Großraum Braunschweig), wobei aber die Landkreise, Städte und die Region Hannover einheitlich als Kommunen i. S. d. NKomVG verfasst sind (vgl. dazu o. S. 253 ff.). 2827 S. soeben S. 466 ff. 2828 Vgl. o. S. 307 ff. zur Zuordnung der Träger der Regionalplanung anderer Länder zur un­ mittelbaren oder mittelbaren Landesverwaltung. 2829 Zum Begriff vgl. o. S. 100 ff. 2822

2. Abschn.: Träger in Baden-Württemberg

471

schaffen haben.2830 So wiederholen sich bei den baden-württembergischen Trägern der Regionalplanung viele Organisationsmerkmale, die schon bei den Trägern der Regionalplanung aus der mittelbaren Landesverwaltung anderer Länder fest­ zustellen waren.2831 Das betrifft beispielsweise die Schaffung durch Landesgesetz, die selbstständige Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben unter Staatsaufsicht (v. a. der Regionalplanung i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG als Hauptaufgabe), die Be­ schlussfassung über den Regionalplan durch eine zumindest mittelbar demokra­ tisch legitimierte Versammlung und die Zurechnung des Regionalplans gem. § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO. Im Bundesgebiet einzigartig sind allerdings die neun rein ba­ den-württembergischen Regionalverbände, weil sie – anders als alle anderen Trä­ ger der Regionalplanung aus der mittelbaren Landesverwaltung2832  – keine Mit­ glieder haben und deshalb keine Körperschaften des öffentlichen Rechts sind.2833 Für diese Regionalverbände konnte die Untersuchung belegen: Sie sind nicht nur Träger der Regionalplanung, sondern ihnen hat der Landesgesetzgeber die regionalplanerische Planungshoheit als subjektives öffentliches Recht zugewie­ sen.2834 Damit steht die regionalplanerische Planungshoheit Verwaltungsträgern zu, die im Verwaltungsaufbau zwar zwischen dem Land und den Landkreisen bzw. Gemeinden angesiedelt sind.2835 Abgesehen von der gemeinsamen Finanzie­ rung2836 beeinflussen sie die Regionalverbände aber nur mittelbar durch die be­ schränkte Staatsaufsicht einerseits2837 und durch die Wahl der Mitglieder der Ver­ bandsversammlung andererseits.2838 Mit entsprechenden Erwägungen konnte für den Verband Region Stuttgart und den Regionalverband Donau-Iller ebenfalls eine eigene regionalplanerische Planungshoheit nachgewiesen werden.2839 Also ist die Regionalplanung in weiten Teilen Baden-Württembergs eine Selbst­ verwaltungsaufgabe von eigens dafür eingerichteten juristischen Personen des öf­ fentlichen Rechts. Damit ist für Baden-Württemberg die hergebrachte These2840 2830 Zur entsprechenden Entstehungsgeschichte der baden-württembergischen Regionalver­ bände vgl. ausführlich o. S. 326 ff. 2831 Vgl. o. S. 309 ff. zur bundesweiten Kategorisierung der Träger der Regionalplanung der mittelbaren Landesverwaltung. 2832 Vgl. o. S. 309 ff. mit den Nachw. in Fn. 1106. 2833 Vgl. o. S. 355 ff. und soeben S. 466 f. 2834 Vgl. o. S. 411 ff. 2835 Vgl. o. S. 350 ff. 2836 Vgl. § 43 LplG BW und o. S. 357 f., 363 sowie soeben S. 467. 2837 Vgl. dazu § 11 Abs.  9, § 44 LplG BW und o. S.  365 ff., 382 f., 385 ff. sowie soeben S. 467. 2838 Vgl. dazu § 35 Abs. 2 LplG BW und o. S. 356 f., 368 f. sowie soeben S. 467 f. 2839 Vgl. o. S. 411 ff., 429 ff. (für den Verband Region Stuttgart) und o. S. 436 f., 443 f. (für den Regionalverband Donau-Iller); dem Verband Region Rhein-Neckar steht dagegen keine re­ gionalplanerische Planungshoheit zu, weil ihm „harte“ raumordnerische Instrumente fehlen und ihm gegenständlich unbeschränkt Weisungen über den Inhalt seines Regionalplans erteilt werden können (vgl. o. S. 460 f.). 2840 Vgl. bereits o. S. 68 ff. mit den Nachw. in Fn. 292 ff. Dazu, dass das ROG diesbezüg­ lich keine Aussage trifft, vgl. o. S. 117 ff.

472

4. Teil: Träger der Regionalplanung

widerlegt, die Regionalplanung sei entweder eine staatliche, kommunale oder kon­ dominiale Aufgabe. Vielmehr hat sie der baden-württembergische Landesgesetz­ geber kraft seiner Organisationsgewalt aus Art. 84 Abs. 1 S. 1 GG so organisiert und mit solchen Zuständigkeiten ausgestattet, wie es ihrer bundesrechtlich vor­ gegebenen Stellung im Raumplanungsrecht entspricht:2841 als eigenständige, koor­ dinierende Planungsebene zwischen der staatlichen landesweiten Raumordnungs­ planung und der kommunalen Bauleitplanung.

2841

Vgl. dazu z. B. o. S. 41 ff., 47 ff., 111 ff.

5. Teil

Zusammenfassung in Thesen 1. Die Regionalplanung ist Teil  eines hierarchischen und arbeitsteiligen Sys­ tems der Raumplanungen, das sich in Gesamt- und Fachplanungen unterteilt und in dem um die Planung des Raums konkurriert wird. Dabei zählt die Regionalpla­ nung zu den überfachlichen Gesamtplanungen. Genauer ist sie Raumordnung auf der Planungsebene zwischen der landesweiten Raumordnungsplanung und der Bauleitplanung; die (Planungs-)Region ist als Planungsraum mithin kleiner als das Landes- und größer als das Gemeindegebiet. Ihre Koordinierungsfunktion im Raumplanungsrecht erfüllt die Regionalplanung nicht nur durch die Regionalpla­ nung im engeren Sinne (Aufstellen von Regionalplänen i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG), sondern auch durch Instrumente der Regionalplanung im weiteren Sinne (z. B. Planungsgebote). Der Koordinierungsbedarf ist bei der Regionalplanung be­ sonders ausgeprägt, weil dort staatliche und kommunale Planungsvorstellungen aufeinandertreffen. (S. 40 ff.). 2. Die gegenwärtige Organisationsvielfalt der Regionalplanung ist historisch zu erklären: Schon zu Beginn des 20. Jahrhunderts entstanden einzelne Planungs­ organisationen in Ballungsräumen (z. B. im Jahr 1920 der Siedlungsverband Ruhr­ kohlenbezirk). Nach der Verstaatlichung der Regionalplanung im Nationalsozia­ lismus entwickelte sich die Regionalplanung in der Bundesrepublik erneut „von unten nach oben“. Schon bevor der Bund mit dem ROG 1965 seine Rahmengesetz­ gebungskompetenz aus Art. 75 Nr. 4 GG a. F. gebrauchte, enthielten die Landes­ planungsgesetze die Regionalplanung mit uneinheitlichen Zuständigkeiten (z. B. privatrechtlichen Organisationsformen in Baden-Württemberg). Dementsprechend wies der rahmenrechtliche § 5 Abs. 3 ROG 1965 die Länder zwar rahmenrechtlich zur Aufstellung von Regionalplänen an, überließ die Organisation der Regional­ planung aber den Ländern. (S. 56 ff.). 3. „Träger der Regionalplanung“ ist die gängige Gesetzesterminologie für dieje­ nige Stelle, die für die Aufstellung eines Regionalplans i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG zuständig ist. Im Rahmen dieser Untersuchung sind Träger der Regional­ planung sowohl die Stellen, die für die Aufstellung eines Regionalplans i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG zuständig sind, als auch die vollrechtsfähigen Verwaltungs­ träger, denen der Regionalplan nach dem Kriterium des § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO zu­ zurechnen ist. Eine davon zu trennende Frage ist, wem die regionalplanerische Pla­ nungshoheit zusteht. (S. 68 ff.).

474

5. Teil: Zusammenfassung in Thesen

4. Die maßgeblichen Rechtsgrundlagen der Regionalplanung hängen davon ab, wie die Gesetzgebungskompetenzen im Bundesstaat verteilt sind. Bis zur Födera­ lismusreform I des Jahres 2006 besaß der Bund in Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 Var. 2 GG a. F. eine Rahmengesetzgebungskompetenz für die „Raumordnung“ und eine ungeschriebene Gesetzgebungskompetenz kraft Natur der Sache für die Bundes­ raumordnung. Rechtsgrundlage der Regionalplanung waren folglich nicht nur die weitgehend rahmenrechtlichen Vorschriften des ROG 1965 bzw. 1998, sondern auch die Landesplanungsgesetze. In diesen teilten die Landesgesetzgeber kraft ih­ rer Organisationsgewalt aus Art.  30 GG insbesondere die Planungsregionen ein und legten variantenreich die Träger der Regionalplanung fest. (S. 75 ff.). 5. Die Föderalismusreform I hat die Kompetenzverteilung zwischen dem Bund und den Ländern umgestaltet. Da die Rahmengesetzgebungskompetenzen ganz abgeschafft wurden, haben sich die Gesetzgebungskompetenzen für die Raumord­ nung durch die Föderalismusreform I verändert: An die Stelle des Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 Var. 2 GG a. F. trat eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die „Raumordnung“ in Art.  74 Abs.  1 Nr.  31 GG und eine Abwei­ chungsgesetzgebungskompetenz der Länder für die „Raumordnung“ in Art.  72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG. Die Auslegung der beiden neuen Gesetzgebungstitel war von Anfang an umstritten. Richtigerweise verteilen sie zwar Vollkompetenzen, sind aber wie Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 Var. 2 GG a. F. auf die Raumordnung in den Ländern beschränkt (d. h. insbesondere auf die landesweite Raumordnungs- und Regionalplanung). Der Bund verfügt daneben weiterhin über eine Gesetzgebungs­ kompetenz kraft Natur der Sache für die Bundesraumordnung. Diese erstreckt sich grundsätzlich nicht auf die Instrumente und Bindungswirkungen der Raumord­ nung, bei denen vielmehr die jeweils zusammentreffenden Gesetzgebungskom­ petenzen für die verschiedenen Raumplanungen (z. B. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG für die Bauleitplanung) zu berücksichtigen sind. (S. 83 ff.). 6. Die Föderalismusreform I hat auch die Organisationsgewalt des Bundes für die Regionalplanung erweitert: Nach Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG darf der Bun­ desgesetzgeber ohne Zustimmung des Bundesrats die Träger der Regionalplanung festlegen, wobei die Länder davon nach Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG abweichen dürfen. Da das Grundgesetz weder die Ebene der (Planungs-)Region kennt noch bestimmte Träger der Regionalplanung vorschreibt (zum Schutz der kommunalen Planungshoheit aus Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG reicht eine Verfahrensbeteiligung der Gemeinden aus), ist die organisatorische Gestaltungsfreiheit des einfachen Gesetz­ gebers weit. Mithin kann der Bund kraft seiner Organisationsgewalt aus 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG sowohl Stellen der unmittelbaren als auch der mittelbaren Landes­ verwaltung (z. B. regionale Planungsgemeinschaften als Körperschaften des öffent­ lichen Rechts) einrichten; dabei muss er seit der Föderalismusreform I das Auf­ gabenübertragungsverbot des Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG beachten. (S. 100 ff.). 7. Nachdem das ROG 1998 zunächst noch fortgalt und die Länder weiter zu seiner Umsetzung verpflichtet waren (vgl. Art. 125b Abs. 1 S. 1, 2 GG), hat der

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Bundestag Ende 2008 ein neues ROG beschlossen. Mit diesem ROG 2009 hat der Bund zum ersten Mal ein (Vorrang-)Gesetz auf Grundlage einer konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz mit Abweichungsmöglichkeit der Länder erlassen. We­ gen Art. 72 Abs. 3 S. 2 GG traten Teile des ROG erst mit halbjähriger Verzögerung am 30. Juni 2009 in Kraft. Der Bund hat seine neue Vollkompetenz für die Lan­ desraumordnung aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG nicht ausgeschöpft und den Län­ dern – dem rahmenrechtlichen ROG 1998 vergleichbar – Spielraum für ergänzen­ des Landesplanungsrecht gelassen (vgl. Art. 72 Abs. 1 GG und § 28 Abs. 3 ROG). Mit diesen zurückhaltenden Regelungen und mit der überobligatorischen Betei­ ligung der Länder am Gesetzgebungsverfahren wollte der Bund spätere Abwei­ chungsgesetze der Länder von vornherein eindämmen. (S. 104 ff.). 8. Im Gegensatz zu den auslegungs- und ausfüllungsbedürftigen § 5 Abs. 3 S. 1 ROG 1965 und § 9 Abs. 1 S. 1 ROG 1998 verpflichtet § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG unmittelbar und eindeutig zur Aufstellung von Regionalplänen; von dieser flä­ chendeckenden Planungspflicht ausgenommen sind nur die drei Stadtstaaten und das Saarland (vgl. § 8 Abs. 1 S. 3 ROG). Im restlichen Bundesgebiet ist die Lan­ desraumordnung weiterhin zweistufig mit dem landesweiten Raumordnungsplan (vgl. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 ROG) und den daraus zu entwickelnden (vgl. § 8 Abs. 2 S. 1 ROG) Regionalplänen. Die Festlegung der Planungsregionen und der Träger der Regionalplanung überlässt das ROG dem ergänzenden Landesplanungsrecht i. S. v. § 28 Abs. 3 ROG. (S. 112 ff.). 9. Die Planungsregionen als Planungsräume eines Regionalplans sind nach § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG „Teilräume der Länder“. Eine genauere Definition der Pla­ nungsregion liefert das ROG nicht. Ordnet man die Regionalplanung jedoch sys­ tematisch in das Raumplanungsrecht zwischen die Bauleitplanung und die lan­ desweite Raumordnungsplanung ein, muss eine Planungsregion größer als eine Gemeinde und kleiner als ein Land sein. (S. 114 ff.). 10. Jeder Träger der Regionalplanung muss für seine Planungsregion einen Re­ gionalplan i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG aufstellen. Wie ein Träger der Regio­ nalplanung organisiert sein muss, lässt das ROG – wie schon das ROG 1965 und 1998  – weitgehend offen. Aus § 8 Abs.  4 S.  1 Hs.  1 ROG folgt immerhin, dass Zusammenschlüsse von Gemeinden und Gemeindeverbänden zu regionalen Pla­ nungsgemeinschaften als Träger der Regionalplanung in Betracht kommen. Das ROG lässt aber auch andere Organisationsformen unmittelbarer und mittelbarer Landesverwaltung zu; selbst eine (formelle oder funktionelle) Privatisierung und (Rück-)Beleihung mit regionalplanerischen Aufgaben schließt es nicht aus. So­ lange eine Gemeinde keine weisungsgebundenen, (mit-)entscheidungsbefugten Vertreter zum Träger der Regionalplanung entsenden darf, ist sie gem. § 10 Abs. 1 S. 1 i. V. m. § 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG an der Aufstellung eines Regionalplans verfah­ rensrechtlich zu beteiligen. Die landesgrenzenüberschreitende (vgl. § 8 Abs.  3 ROG) und staatsgrenzenüberschreitende Regionalplanung erfordert regelmäßig spezielle Organisationsformen. (S. 117 ff.).

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11. § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG bestimmt weder den Träger der Regionalplanung noch der regionalen Flächennutzungsplanung, sondern knüpft die Zulässigkeit der regionalen Flächennutzungsplanung an die Trägerschaft der Regionalplanung durch regionale Planungsgemeinschaften. Sollen die regionalen Planungsgemein­ schaften alleinige Träger der regionalen Flächennutzungsplanung für die ganze Planungsregion sein (sog. 1:1:1-Modell), müssen sie wie ein Planungsverband i. S. v. § 205 BauGB streng kommunal organisiert sein. Erfolgt die regionale Flä­ chennutzungsplanung nur in einem Teil der Planungsregion und mit einer doppel­ ten Beschlussfassung (sog. Integrations- oder Lupenlösung), sind die Anforderun­ gen an die Organisation der regionalen Planungsgemeinschaft weniger streng. Die gemeindlichen Planungshoheit ist nämlich durch den Verweis des § 8 Abs. 4 S. 1 a. E. ROG auf die §§ 204 ff. BauGB hinreichend geschützt. Insbesondere ist kein verbandskörperschaftlicher Zusammenschluss aller Gemeinden und Gemeinde­ verbände (v. a. (Land-)Kreise) einer Planungsregion erforderlich. (S. 128 ff.). 12. Das ROG regelt in seinen Abschnitten 1 und 2 das „Wie“ der Regional­ planung nur lückenhaft und lässt insbesondere für die §§ 8 ff. ROG ergänzendes Landesrecht zu (vgl. § 28 Abs.  3 ROG). Der Rückgriff des ROG 1998-Gesetz­ gebers auf rahmenrechtliche Regelungen des ROG 1998 wirft zum Teil schwie­ rige Auslegungsfragen auf. Beispielsweise liefert § 8 Abs.  5, 7 ROG 2009 den Trägern der landesweiten Raumordnungs- und Regionalplanung eine Ermächti­ gungsgrundlage, obwohl er mit dem rahmenrechtlichen § 7 Abs. 2, 4 ROG 1998 weitgehend wortgleich ist. Deshalb dürfen die Träger der Regionalplanung als Normadressaten des § 8 Abs. 5, 7 ROG nunmehr auch ohne landesrechtliche Um­ setzung eine Konzentrationsplanung i. S. v. § 8 Abs.  7 ROG betreiben und ins­ besondere die Rechtsfolgen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB herbeiführen (z. B. bei Windkraftanlagen). (S. 141 ff.). 13. Wie schon das ROG 1998 erfordert auch das ROG 2009 „Organisations­ gesetze“ der Länder, ohne die die Länder die landesraumordnungsrechtlichen Vor­ schriften des ROG (z. B. die Pflicht zur Regionalplanung gem. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG) nicht wirksam i. S. v. Art. 83 Hs. 1 GG ausführen können. Da die Länder nach den weiten Vorgaben des ROG die Träger der Regionalplanung gem. Art. 84 Abs.  1 S.  1 GG einrichten dürfen, kann die bestehende Organisationsvielfalt der bisherigen Landesplanungsgesetze (vgl. § 28 Abs.  3 ROG) erhalten bleiben. Soweit der Bund im ROG seine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG für das materielle Landesraumordnungsrecht nicht ge­ braucht hat, bleiben die Länder zukünftig gem. Art. 72 Abs. 1 GG originär gesetz­ gebungsbefugt und ihr am 30. Juni 2009 geltendes Landesplanungsrecht gem. § 28 Abs. 3 ROG teilweise in Kraft. Die erforderliche Unterscheidung zwischen ROG einerseits und (unwirksamem, wiederholendem, ergänzendem oder abweichen­ dem) Landesplanungsrecht andererseits erschwert die Rechtsanwendung. Deshalb sollten die Landesgesetzgeber auf das ROG 2009 reagieren, wobei die schon mit dem ROG 1998 konformen Träger der Regionalplanung erhalten bleiben können. (S. 153 ff.).

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14. Seit der Föderalismusreform I verfügen die Länder im Raumordnungsrecht über zwei Abweichungsgesetzgebungskompetenzen: Vom materiell-rechtlichen, auf Grundlage des Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG erlassenem Raumordnungsrecht des Bundes können sie gem. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG abweichen; soweit der Bund die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren bestimmt hat, er­ mächtigt sie Art. 84 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG zum Erlass abweichender Regelungen. Abweichungsgesetze haben gem. Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG Anwendungsvorrang ge­ genüber dem Bundesrecht, weshalb das ROG sowohl räumlich als auch sachlich u. U. nicht im ganzen Bundesgebiet gilt. Die Abgrenzung zwischen den beiden Abweichungsgesetzgebungskompetenzen ist bei sog. doppelgesichtigen Normen schwierig, aber derzeit nicht relevant. Insbesondere wird es aufgrund dieser Kom­ petenzverteilung weiterhin keine bundeseinheitlichen Träger der Regionalplanung geben. (S. 163 ff.). 15. Entgegen vieler Stimmen in der Literatur ist die Abweichungsmöglichkeit der Länder aus Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG durch keinen ungeschriebenen abwei­ chungsfesten Kern beschränkt. Nach dem Wortlaut („Raumordnung“ gleichlau­ tend in Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 und Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG), der Entstehungs­ geschichte (Vorschläge für einen Klammerzusatz mit abweichungsfestem Kern wurden abgelehnt) und der Systematik (geschriebene abweichungsfeste Kerne in anderen Ziffern des Art. 72 Abs. 3 S. 1 GG) dürfen die Länder nur insoweit ab­ weichen, wie der Bund eine Vorschrift auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG gestützt hat. Das betrifft nur die Landesraumordnung. Sobald der Bund auch abweichungsfeste Gesetzgebungskompetenzen gebraucht hat (z. B. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG für § 1 Abs. 4 BauGB), scheidet eine Abweichung durch die Länder aus. Üben die Länder ihre Abweichungsgesetzgebungskompetenzen aus, begrenzen zudem die Vorgaben des Völker-, Europa-, Bundes- und Landesverfassungsrechts ihre Gestaltungs­ freiheit. (S. 169 ff.). 16. Wirksam vom Bundesrecht abweichen können die Länder nur mit einem formellen Gesetz. Eine „abweichende Regelung“ muss nach der Verkündung des Bundesgesetzes erfolgen (d. h. beim ROG nach dem 30. Dezember 2008) und von einem erkennbaren Abweichungswillen getragen sein. Abweichendes Landes­ planungsrecht, das im Einzelfall auch rein negativ wirken kann (indem es z. B. die regionale Flächennutzungsplanung ausschließt), ist von Inhaltsgleichem und Er­ gänzendem zu unterscheiden. Deshalb können die Länder das ROG nicht gestützt auf Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG durch ein „Vollgesetz“ ablösen. (S. 177 ff.). 17. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Pflicht zur Regionalpla­ nung gem. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG ergibt sich allein aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG. Beim regionalen Flächennutzungsplan nach § 8 Abs. 4 ROG trifft die raum­ ordnerische Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG zwar auf die bauleitplanerische Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG. Ab­ weichungen vom „Ob“ der Regionalplanung (z. B. der Ersetzung der Regional­ planung durch die Flächennutzungsplanung) steht die abweichungsfeste Gesetz­

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gebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG aber nicht entgegen, solange dem BauGB nicht widersprochen wird. Da die Föderalismusreform I den Bund von der Begründungslast des Art. 72 Abs. 2 GG befreit hat, lässt sich gegen eine Abwei­ chungsgesetzgebungskompetenz der Länder für das „Ob“ der Regionalplanung aus Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG nicht einwenden, dem Bund fehle es diesbezüglich an einem Kompetenzzuwachs. Ebenso wenig kann ein abweichungsfester Kern für das „Ob“ der Regionalplanung mit einer analogen Anwendung des Art. 72 Abs. 2 GG oder mit der Ewigkeitsklausel des Art. 79 Abs. 3 GG begründet werden. Der ungeschriebene Grundsatz der Bundestreue greift erst als Kompetenzausübungs­ schranke ein, falls ein Land sowohl die landesweite Raumordnungs- als auch die Regionalplanung ganz abschaffen wollte. (S. 182 ff.). 18. Ob die Länder ihre Abweichungsgesetzgebungskompetenz gebrauchen, ist eine politische Entscheidung, die stark vom Vorranggesetz des Bundes abhängt. Obwohl die Länder am ROG 2009-Gesetzgebungsverfahren überobligatorisch beteiligt waren, sind Abweichungsgesetze weder rechtlich unzulässig noch tat­ sächlich ausgeschlossen. Seit dem Jahr 2010 haben die Länder damit begonnen, ihre Landesplanungsgesetze an das neue ROG anzupassen. Wie auch bei anderen abweichungsoffenen Materien (z. B. Naturschutz und Landschaftspflege i. S. v. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 GG) haben schon einige Länder abweichende Regelun­ gen zur Raumordnung i. S. v. Art.  72 Abs.  3 S.  1 Nr.  4 GG erlassen. Indem der Bund noch nicht versucht hat, die außer Kraft getretenen Vorschriften des ROG auf Grundlage des Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG erneut zu erlassen, ist die befürchtete „Ping-Pong-Gesetzgebung“ jedoch bislang ausgeblieben. (S. 198 ff.). 19. In den 18 bayerischen Planungsregionen sind – abgesehen vom landesgren­ zenüberschreitenden Regionalverband Donau-Iller – Regionale Planungsverbände Träger der Regionalplanung. Sie sind Verbandskörperschaften des öffentlichen Rechts, in denen alle Gemeinden und Landkreise einer Planungsregion Mitglie­ der sind. Die Aufgaben ihrer Organe (Verbandsversammlung, Planungsausschuss, Verbandsvorsitzender, evtl. Regionaler Planungsbeirat) sind weitgehend auf die Regionalplanung im engeren Sinne beschränkt. (S. 211 ff.). 20. Die fünf brandenburgischen Planungsregionen sind um die Bundeshaupt­ stadt Berlin herum angeordnet. Während Berlin und Brandenburg auf der Grund­ lage eines Landesplanungsvertrags eine gemeinsame landesweite Raumordnungs­ planung betreiben, ist die Zusammenarbeit in der Regionalplanung weniger stark ausgeprägt. Zuständig für die Regionalplanung (nicht aber für die Braunkohlenund Sanierungsplanung) sind Regionale Planungsgemeinschaften mit eigenen Re­ gionalen Planungsstellen. Mitglieder dieser Verbandskörperschaften des öffent­ lichen Rechts sind die Landkreise und kreisfreien Städte einer Planungsregion. (S. 222 ff.). 21. In Hessen sind die drei Regierungsbezirke zugleich Planungsregionen. Für die Regionalplanung ist bei jedem Regierungspräsidium eine Regionalversamm­ lung mit Geschäftsstelle und Ausschüssen eingerichtet. In ihr sind v. a. die Land­

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kreise, kreisfreien Städte und Gemeinden mit mehr als 50000 Einwohnern vertre­ ten. Der Regionalversammlung und ihren Mitgliedern stehen bei der Aufstellung des Regionalplans zwar organschaftliche Rechte zu; mangels Außenrechtsfähig­ keit ist aber das Land Träger der Regionalplanung. In der Planungsregion Südhes­ sen ist die regionale Flächennutzungsplanung i. S. v. § 8 Abs. 4 ROG in Form einer sog. Lupenlösung vorgesehen. Soweit der Regionalplan Südhessen zugleich ge­ meinsamer Flächennutzungsplan ist, wird er von der Verbandskörperschaft „Re­ gionalverband FrankfurtRheinMain“ mitbeschlossen. (S. 228 ff.). 22. Mecklenburg-Vorpommern bleibt nach dem Abschluss seiner (Regional-) Kreisreformen in vier Planungsregionen zugeschnitten. Dafür wurden kraft Geset­ zes vier regionale Planungsverbände gebildet. Mitglieder dieser Verbandskörper­ schaften des öffentlichen Rechts sind die Landkreise, kreisfreien Städte, großen kreisangehörigen Städte und Mittelzentren. Da die regionalen Raumentwicklungs­ programme als Rechtsverordnungen nicht schon von den Verbandsorganen, son­ dern erst von der Landesregierung bei der Verbindlicherklärung erlassen werden, ist das Land Träger der Regionalplanung. (S. 239 ff.). 23. Die 40 niedersächsischen Planungsregionen entstanden durch die Kommuna­ lisierung der Regionalplanung im Jahr 1977. Als Träger der Regionalplanung sind die Landkreise, die gebietskörperschaftliche Region Hannover und der verbands­ körperschaftliche Zweckverband Großraum Braunschweig verpflichtet, im eigenen Wirkungskreis ein regionales Raumordnungsprogramm i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG aufzustellen. Soweit im Übrigen die kreisfreien Städte für die Regionalpla­ nung zuständig sind, weicht das NROG aus dem Jahr 2012 doppelt vom ROG 2009 ab: Entgegen § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG wird das Gemeindegebiet als Planungsregion zugelassen und das „Ob“ der Regionalplanung in das Ermessen der kreisfreien Städte gestellt. Sämtliche niedersächsische Träger der Regionalplanung sind in ih­ rem übertragenen Wirkungskreis zugleich Landesplanungsbehörden. (S. 244 ff.). 24. Jeder der fünf Regierungsbezirke Nordrhein-Westfalens bildet grundsätz­ lich eine Planungsregion mit der Bezirksregierung als Regionalplanungsbehörde. Bei dieser ist neben dem Regionalplaner ein Regionalrat mit stimmberechtig­ ten und beratenden Mitgliedern einzurichten; er setzt sich u. a. aus Vertretern der kreisfreien Städte und Kreise zusammen, verfügt jedoch nur über organschaft­ liche Rechte. Folglich ist das Land in Gestalt seiner fünf Bezirksregierungen Trä­ ger der Regionalplanung. Das gilt auch für die sechste, durch die Verbandskörper­ schaft „Regionalverband Ruhr“ gebildete Planungsregion. Seine Verbandsorgane (v. a. Verbandsversammlung und Geschäftsführer) sind für die Aufgaben der Re­ gionalplanung nur im Wege einer Organleihe zuständig, so dass das Land auch hier Träger der Regionalplanung ist. Der im Jahr 2009 von der „Planungsgemein­ schaft Städteregion Ruhr“ aufgestellte Regionale Flächennutzungsplan gilt nur noch übergangsweise. (S. 257 ff.). 25. In vier der fünf rheinland-pfälzischen Planungsregionen sind Planungs­ gemeinschaften Träger der Regionalplanung und damit insbesondere für die Aufstel­

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lung eines regionalen Raumordnungsplans zuständig. Die Planungsgemeinschaf­ ten sind Verbandskörperschaften des öffentlichen Rechts: Ihre Pflichtmitglieder kraft Gesetzes sind die kreisfreien Städte und Landkreise einer Planungsregion; als zusätzliche Mitglieder können auf Antrag die großen kreisangehörigen Städte, Kammern sowie Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände aufgenommen werden. Träger der Regionalplanung in der fünften Planungsregion ist der landesgrenzen­ überschreitende Verband Region Rhein-Neckar. Die Überlappung der Planungs­ regionen im Gebiet der kreisfreien Stadt Worms und deren Doppelmitgliedschaft erfordern eine interregionale Abstimmung gem. § 7 Abs. 3 ROG. (S. 268 ff.). 26. Träger der Regionalplanung in den vier Planungsregionen Sachsens sind Regionale Planungsverbände. Sie sind Verbandskörperschaften des öffentlichen Rechts mit den kreisfreien Städten und Landkreisen als Mitgliedern. Die Or­ gane der Regionalen Planungsverbände (Verbandsversammlung und Verbandvor­ sitzender) verfügen v. a. für die Ausarbeitung der Regionalpläne über eine eigene Geschäftsstelle. In den Braunkohlentagebaugebieten sind die Regionalen Pla­ nungsverbände auch für die Braunkohlenplanung als Teilregionalplanung i. S. v. § 7 Abs. 1 S. 2 ROG zuständig. (S. 274 ff.). 27. § 17 Abs. 1 S. 1 LPlG SA erklärt die Landkreise und kreisfreien Städte zu Trägern der Regionalplanung. Tatsächlich wurde in Sachsen-Anhalt für jede der fünf Planungsregionen kraft Landesgesetzes eine Regionale Planungsgemein­ schaft als Zweckverband gebildet. Die Landkreise und kreisfreien Städte der je­ weiligen Planungsregion sind Pflichtmitglieder dieser Verbandskörperschaften des öffentlichen Rechts. Mit ihren Organen (Regionalversammlung und Verbands­ vorsitzender) und ihren eigenen Geschäftsstellen stellen sie insbesondere Regio­ nalpläne und in Braunkohlentagebaugebieten zusätzlich Teilgebietsentwicklungs­ pläne auf. Darüber hinaus sind den fünf Regionalen Planungsgemeinschaften einige Aufgaben der Regionalplanung im weiteren Sinne zugewiesen (z. B. die Untersagung raumordnungswidriger Planungen und Maßnahmen). (S. 280 ff.). 28. Schleswig-Holstein ist auch nach dem Inkrafttreten des neuen LPlG SH zum 1. Januar 2014 das einzige Land mit einer rein staatlich organisierten Regio­ nalplanung. Der Ministerpräsident ist als Landesplanungsbehörde sowohl für die landesweite Raumordnungsplanung als auch für die Regionalplanung in allen drei Planungsregionen zuständiger Planungsträger. Zur beratenden Mitwirkung an den landesplanerischen Aufgaben wird ein Landesplanungsrat ohne eigene Rechtsper­ sönlichkeit gebildet. An der Aufstellung der Regionalpläne sind die Kreise, kreis­ freien Städte und – auf Grundlage einer verfassungskonformen Auslegung des § 5 Abs. 5 S. 5, 6 LPlG SH – alle kreisangehörigen Städte und Gemeinden zu betei­ ligen. Beschlossen werden die Regionalpläne von der Landesregierung als Rechts­ verordnungen. (S. 287 ff.). 29. Als Träger der Regionalplanung sind in den vier Planungsregionen Thürin­ gens Regionale Planungsgemeinschaften eingerichtet. Zu diesen Verbandskörper­ schaften des öffentlichen Rechts mitgliedschaftlich zusammengeschlossen sind

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neben den Landkreisen und kreisfreien Städten die Mittelzentren der jeweiligen Planungsregion. Anstelle einer eigenen Geschäftsstelle hat jede Regionale Pla­ nungsgemeinschaft beim Landesverwaltungsamt eine regionale Planungsstelle. Sie unterstützt die Verbandsorgane (Planungsversammlung, Präsidium) und den obligatorischen Regionalen Planungsbeirat etwa bei der Aufstellung eines Regio­ nalplans. (S. 294 ff.). 30. Die mannigfaltigen Organisationsformen der Regionalplanung außerhalb Baden-Württembergs haben die Organisationsvielfalt belegt, die sich historisch entwickelt hat und durch die bundesstaatliche Kompetenzverteilung ermöglicht wird. Die Regionalplanung ist allenfalls innerhalb eines Landes gleich organisiert. Schließt man bereits Baden-Württemberg ein, so verteilen sich auf die 12 Länder mit Regionalplanung und ihren 107 Planungsregionen 20 mehr oder weniger un­ gleich organisierte Träger der Regionalplanung. In allen Ländern mit Ausnahme Schleswig-Holsteins sind zumindest auch Stellen zuständig, die dem Verwaltungs­ aufbau der Länder fremd sind und die zwischen der Landesverwaltung auf obers­ ter Ebene und den Gemeinden speziell für die Regionalplanung geschaffen wur­ den. (S. 301 ff.). 31. Die eigene Kategorisierung der Träger der Regionalplanung ergab Folgen­ des: Die regionalplanerische Verbandskompetenz besitzen nach dem Maßstab des § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO entweder die Länder selbst (so in Hessen, MecklenburgVorpommern, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein) oder organisatorisch verselbstständigte Gebiets- und Verbandskörperschaften des öffentlichen Rechts (so in Bayern, Brandenburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Sachsen, SachsenAnhalt und Thüringen). Trotz der vielfältigen Organkompetenzen bei der Aufstel­ lung eines Regionalplans i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG werden alle Regional­ pläne (außerhalb Schleswig-Holsteins) von einer Versammlung beschlossen, deren „geborene“ und/oder „gekorene“ Mitglieder zumindest mittelbar demokratisch le­ gitimiert sind. Unter die „regionalen Planungsgemeinschaften“ i. S. v. § 8 Abs. 4 S.  1 Hs.  1 ROG lassen sich zwar die meisten Träger der Regionalplanung sub­ sumieren, aber nach dem (ergänzenden bzw. abweichenden) Landesplanungsrecht ist die regionale Flächennutzungsplanung tatsächlich nur im Ballungsraum Frank­ furt/Rhein-Main und in Sachsen- Anhalt zugelassen. In der Städteregion Ruhr ist sie noch übergangsweise vorgesehen und in Teilen Baden-Württembergs sowie Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Rheinland-Pfalz zumindest theo­ retisch denkbar. (S. 304 ff.). 32. In Baden-Württemberg existierten in den 1960er-Jahren auf freiwilliger Ba­ sis fast flächendeckend 20 regionale Planungsgemeinschaften, die privatrecht­ lich organisiert waren. Die heutigen Grundstrukturen der baden-württember­ gischen Regionalplanung resultieren aus den umfassenden Verwaltungsreformen der 1970er-Jahre: Nach kontroversen Diskussionen hatte der Landesgesetzgeber zwölf Planungsregionen abgegrenzt und zwölf Regionalverbände (darunter den baden-württembergisch/bayerischen Regionalverband Donau-Iller) eingerichtet.

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Während die Planungsregionen noch heute existieren und mit den Zuständigkeits­ gebieten anderer öffentlicher Stellen regelmäßig nicht übereinstimmen, sind 1994 mit dem Verband Region Stuttgart und 2006 mit dem landesgrenzenüberschreiten­ den Verband Region Rhein-Neckar neue Trägerschaftsformen entstanden; ferner können seit 2001 Regionalzweckverbände gegründet werden. (S. 325 ff.). 33. Die Organisation der vier baden-württembergischen Träger der Regional­ planung beruht auf unterschiedlichen Rechtsgrundlagen (neun rein inländische Regionalverbände auf dem LplG BW, Verband Region Stuttgart auf dem GVRS, Regionalverband Donau-Iller auf dem Staatsvertrag Donau-Iller, Verband Re­ gion Rhein-Neckar auf dem Staatsvertrag Rhein-Neckar). Soweit es sich danach um „Organisationsgesetze“ handelt, gelten diese Landesgesetze gem. § 28 Abs. 3 ROG als ergänzendes Landesrecht fort. Auf die Föderalismusreform I und das ROG 2009 hat der Landesgesetzgeber nur im Staatsvertrag Donau-Iller umfassend reagiert; dagegen hat die sog. Windkraftnovelle in das LplG BW nur punktuell ab­ weichendes Landesplanungsrecht i. S. v. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG eingefügt. Im Übrigen hat das ROG 2009 einige landesplanungsrechtliche Vorschriften außer Kraft gesetzt. (S. 341 ff.). 34. Die neun rein inländischen Regionalverbände Baden-Württembergs sind gem. § 32 S. 1 LplG BW Körperschaften des öffentlichen Rechts. Richtigerweise handelt es sich bei ihnen weder um Verbands- noch um Gebietskörperschaften, sondern um juristische Personen des öffentlichen Rechts sui generis. Bei der Er­ füllung ihrer beschränkten Aufgaben stehen ihnen nach Maßgabe des § 32 S.  2 LplG BW grundsätzlich Selbstverwaltungsrechte zu. Hauptorgan jedes Regional­ verbands ist die Verbandsversammlung mit ausschließlich gewählten und nicht an Weisungen gebundenen Mitgliedern. Sie werden von den Gemeinderäten der Stadtkreise und Kreistagen der Landkreise gestaffelt nach ihrer Einwohnerzahl ge­ wählt. Vorsitzender der Verbandsversammlung und der Ausschüsse (v. a. des ob­ ligatorischen Planungsausschusses) ist der ehrenamtliche Verbandsvorsitzende als zweites Organ; ihn wählt die Verbandsversammlung aus ihrer Mitte. Daneben muss jeder Regionalverband einen hauptamtlichen Verbandsdirektor als ständigen Vertreter des Verbandsvorsitzenden und Leiter der Verbandsverwaltung bestellen. (S. 355 ff.). 35. Die Hauptaufgabe der baden-württembergischen Regionalverbände als Trä­ ger der Regionalplanung ist die Regionalplanung im engeren Sinne auf Grund­ lage des § 8 Abs.  1 S.  1 Nr.  2 ROG. Da die Regionalverbände regionale Pla­ nungsgemeinschaften i. S. v. § 8 Abs.  4 S.  1 Hs.  1 ROG sind, können sie diese Pflichtaufgabe theoretisch durch regionale Flächennutzungspläne erfüllen. Ihre Regionalpläne zeichnen sich durch regionalbedeutsame Festlegungen aus, zu de­ nen im Wege der sog. Sekundärintegration auch die Landschaftsrahmenpläne ge­ hören können. Das fachaufsichtliche Weisungsrecht des Landes ist gem. § 44 Abs. 2 i. V. m. § 11 Abs. 9 LplG BW auf den Planungszeitraum und die Form der Regionalpläne beschränkt. Der Regionalplan wird von der Verbandsverwaltung

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selbst ausgearbeitet, grundsätzlich von der Verbandsversammlung als Satzung beschlossen, durch Genehmigung der obersten Raumordnungs- und Landespla­ nungsbehörde nach einer beschränkten Zweckmäßigkeitskontrolle für verbindlich erklärt und durch den Regionalverband bekanntgemacht. (S. 374 ff.). 36. Die weiteren Aufgaben der baden-württembergischen Regionalverbände sind vielfältig: Sie sind an anderen Raumplanungen zu beteiligen und in die meis­ ten anderen Mittel der Raumordnung und Landesplanung zumindest eingebun­ den. Zur Anpassung von Bauleitplänen an Ziele der Raumordnung (vgl. § 1 Abs. 4 BauGB) können sie gegenüber den Trägern der Bauleitplanung gem. § 21 LplG BW ein Planungsgebot aussprechen. Zur Wahrung der Einheit der Kommunalauf­ sicht muss ein solcher Verwaltungsakt von der Rechtsaufsichtsbehörde als Voll­ streckungshelferin durchgesetzt werden (u. U. durch eine Ersatzvornahme); deren Befugnis, mit den allgemeinen Mitteln der Kommunalaufsicht selbst ein Planungs­ gebot zu erlassen, bleibt von § 21 LplG BW unberührt. Unabhängig von der Exis­ tenz subjektiver öffentlicher Rechte räumt § 22 Abs.  1 LplG BW den Regional­ verbänden Rechtsschutzmöglichkeiten gegen Verwaltungsakte ein, die u. a. die Errichtung eines Einkaufszentrums betreffen. Damit ergänzt § 22 Abs. 1 LplG BW die Rechtsschutzmöglichkeiten der Regionalverbände, die aus ihrer vom Landes­ gesetzgeber eingeräumten regionalplanerischen Planungshoheit bzw. Eigenschaft als Behörde i. S. v. § 47 Abs. 2 S. 1 Var. 2 VwGO folgen. (S. 393 ff.). 37. Der Verband Region Stuttgart ist als Stadt-Umland-Verband ein spezieller Träger der baden-württembergischen Regionalplanung. Nach seiner Entstehungs­ geschichte, Organisationsstruktur und Aufgabenvielfalt ist er eine von den Ein­ wohnern des Verbandsgebiets mitgliedschaftlich getragene Gebietskörperschaft des öffentlichen Rechts. Zu seinen Organen zählt neben der von der Verbands­ bevölkerung unmittelbar gewählten Regionalversammlung und dem ehrenamt­ lichen Verbandsvorsitzenden auch der auf Zeit verbeamtete Regionaldirektor als Leiter der Verbandsverwaltung. Als Träger der Regionalplanung ist der Verband Region Stuttgart gem. § 31 Abs. 3 LplG BW den Regionalverbänden inzwischen weitgehend gleichgestellt. Lediglich seine Klagebefugnis aus § 5a GVRS reicht noch weiter, weil sie anders als diejenige aus § 22 Abs.  1 LplG BW nicht auf ausgewählte Verwaltungsakte beschränkt ist. Darüber hinaus muss der Verband Region Stuttgart weitere Pflichtaufgaben erfüllen (z. B. als Aufgabenträger des S-Bahn-Verkehrs oder als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger für ausgewählte Abfälle) und kann freiwillige Aufgaben übernehmen (z. B. die finanzielle Betei­ ligung an Investitionen im Personennahverkehr wie beim Bahnprojekt Stuttgart 21 oder die Trägerschaft regionalbedeutsamer Messen wie bei der Landesmesse Stutt­ gart). (S. 419 ff.). 38. In der Rechtsstellung des landesgrenzenüberschreitenden Regionalverbands Donau-Iller spiegeln sich sowohl Elemente der rein baden-württembergischen Re­ gionalverbände als auch der bayerischen Regionalen Planungsgemeinschaften wi­ der. Das ist dadurch bedingt, dass der Regionalverband Donau-Iller im Jahr 1973

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durch den Staatsvertrag Donau-Iller gegründet wurde und für ihn subsidiär teils das baden-württembergische Recht (v. a. das Zweckverbandsrecht) und teils das bayerische Recht (v. a. das BayLplG) gilt. Organisiert ist der Regionalverband Do­ nau-Iller als Verbandskörperschaft des öffentlichen Rechts; seine Mitglieder sind der Stadtkreis Ulm, die kreisfreie Stadt Memmingen und die fünf Landkreise der Region Donau-Iller. Die Verbandsversammlung (mit Vertretern kraft Amtes und weiteren gewählten Vertretern), der aus ihr gebildete Planungsausschuss und der ehrenamtliche Verbandsvorsitzende sind die Organe des Regionalverbands Do­ nau-Iller. Zudem verfügt er über eine eigene Verbandsverwaltung mit einem haupt­ amtlichen Verbandsdirektor. Zuständig ist der Regionalverband Donau-Iller für die Aufstellung und Fortschreibung eines landesgrenzenüberschreitenden Regio­ nalplans i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, Abs. 3 ROG und einige weitere Aufgaben, die im Jahr 2011 teilweise von den baden-württembergischen Regionalverbänden übernommen wurden (z. B. das Planungsgebot gem. Art. 23a Staatsvertrag DonauIller). (S. 434 ff.). 39. Der Verband Region Rhein-Neckar ist eine Verbandskörperschaft des öf­ fentlichen Rechts. Seine Mitglieder sind aus Baden-Württemberg zwei Stadtkreise und zwei Landkreise, aus Hessen der Landkreis Bergstraße und aus RheinlandPfalz sechs kreisfreie Städte und vier Landkreise. Organe des Verbands Region Rhein-Neckar sind die Verbandsversammlung (mit Mitgliedern kraft Amtes und weiteren, von den Kreistagen der Landkreise und Gemeinderäten der Städte ab 25000 Einwohner gewählten Mitgliedern), der aus ihrer Mitte gebildete Verwal­ tungsrat und der ehrenamtliche Verbandsvorsitzende. Die Verbandsverwaltung wird vom hauptamtlichen Verbandsvorsitzenden geleitet. Sie ist u. a. dafür zu­ ständig, den einheitlichen Regionalplan auszuarbeiten. Dieser ist vom Verband Region Rhein-Neckar zwar für sein ganzes Verbandsgebiet aufzustellen, ist aber nur für das baden-württembergische und rheinland-pfälzische Verbandsgebiet ein Regionalplan i. S. v. § 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 ROG mit der Rechtsnatur einer Sat­ zung. Soweit der Verband Region Rhein-Neckar danach in Hessen kein Träger der Regional­planung ist, ist sein Regionalplan vom dortigen Träger der Regionalpla­ nung nur als Rahmen zu berücksichtigen. In der Tradition des Raumordnungsver­ bands Rhein-Neckar hat der Verband Region Rhein-Neckar noch einige sonstige Aufgaben, weshalb er ein wichtiger Akteur in der europäischen Metropolregion Rhein-Neckar ist. Da dem Verband Region Rhein-Neckar jedoch keine „harten“ Instrumente der Raumordnung zustehen und ihm die Raumordnungskommission Weisungen über den Inhalt des einheitlichen Regionalplans erteilen kann, hat der Verband Region Rhein-Neckar als einziger baden-württembergischer Träger der Regionalplanung keine eigene regionalplanerische Planungshoheit. (S. 445 ff.). 40. Mit vier Trägerschaftsformen in zwölf Planungsregionen ist die Regional­ planung in Baden-Württemberg variantenreicher als in jedem anderen Bundes­ land organisiert. Einige wiederkehrende Grundstrukturen können trotz ihrer un­ terschiedlichen Rechtsgrundlagen und ihrer Organisations- und Aufgabenvielfalt festgestellt werden: Organisatorisch sind alle baden-württembergischen Träger

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der Regionalplanung juristische Personen des öffentlichen Rechts, grundsätz­ lich mit Selbstverwaltungsrechten ausgestattet sowie mit einer Versammlung als Hauptorgan, einem ehrenamtlichen Verbandsvorsitzenden und einer eigenen Ver­ bandsverwaltung verfasst. Damit fügt sich die gesamte baden-württembergische Regionalplanung in die Reihe der Länder ein, die kraft Landesgesetzes für die Re­ gionalplanung spezielle Verwaltungsträger der mittelbaren Landesverwaltung ge­ schaffen haben. Die Regionalpläne i. S. v. § 8 Abs.  1 S.  1 Nr.  2 ROG stellen sie übereinstimmend als Satzungen auf, die ihnen gem. § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO als eigene Rechtsvorschriften zugerechnet werden. Den neun rein baden-württember­ gischen Regionalverbänden, dem Verband Region Stuttgart und dem Regionalver­ band Donau-Iller hat der Landesgesetzgeber für diese Hauptaufgabe sogar eine re­ gionalplanerische Planungshoheit zugewiesen. In diesen drei Trägerschaftsformen zeigt sich mithin die Rolle der Regionalplanung als eigenständiger, koordinieren­ der Planungsebene zwischen der staatlichen landesweiten Raumordnungsplanung und der kommunalen Bauleitplanung. (S. 465 ff.).

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Sachverzeichnis 1:1:1-Modell  115, 131 f., 323, 476 Abfallbeseitigung/-entsorgung  43, 120 f., 153, 254, 263, 423, 433 f., 483 Abfallwirtschaftsplan  381, 429 Abschaffung –– der landesweiten Raumordnungsplanung  194 f., 197 –– der Regionalplanung 169, 182 ff., 478; s. auch Abweichung von der Pflicht zur Regionalplanung „Abschaffungsgesetz“ 197 Absehen von Regionalplanung 182, 247, 251 f., 312 absichtsvoller Regelungsverzicht  180 Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen  52, 143, 248 Abstimmungsgebot 120, 142, 244, 273  f., 415, 417 f. Abwägung  49, 124, 231, 376 f., 381, 391 f., 414, 441 Abwägungsgebot  126 f., 142, 176 f. abweichende Regelung  38, 161, 165, 178 ff., 251 f., 293, 343 f., 442, 456, 477 f. Abweichung von der Pflicht zur Regional­ planung  182 ff., 251 f. Abweichung von Zielen der Raumordnung s. Zielabweichung abweichungsfeste Gesetzgebungskompetenz  173 ff., 182 ff., 252, 477 f. abweichungsfester Kern 95, 169 ff., 189 ff., 208, 477 f. Abweichungsgesetzgebungskompetenz/-mög­ lichkeit 36, 38, 75, 84 ff., 90 f., 100 f., 103 ff., 114, 122, 150 ff., 160 f., 163 ff., 198 ff., 251, 343, 469, 474 f., 477 f. Abweichungsverhalten der Länder  38, 198 ff. Abweichungswille/-bewusstsein  179 f., 202, 206 f., 324, 347, 477 Altenpflege-Urteil  188 f.

Amt für Raumordnung und Landesplanung  240, 242, 303 Amtshilfe  126, 216, 374, 402 Analogie  189 f. Anfechtungsklage  391, 400 f., 409 ff. –– Begründetheit  409 f. –– Klagebefugnis  s. Klagebefugnis Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft 255 Anpassungsgebot/-pflicht/-verlangen  49 f., 60, 98 f., 219, 262, 292, 300, 404 f. Anstalt des öffentlichen Rechts  65, 71, 123, 355, 362 ff. Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO  400 f., 406, 409 ff. Antragsbefugnis  393 f., 409 ff., 415 ff., 461 Antragsgegner  71 f., 218, 227, 234, 243, 248, 271, 277, 280 f., 322 f., 365, 385, 434, 447 Anwendungsvorrang 155, 167 f., 181, 208, 386, 477 Anzeigeverfahren  261, 320 Arbeitgeberverband  259, 269, 275, 297, 311, 319, 371, 480 Aufbaugesetze 60 Aufgabenübertragungsverbot  102 f., 474 Auflage  390 f.; s. auch Nebenbestimmung Aufsicht 122, 126, 216 f., 261, 309, 314, 320 ff., 353, 355, 364, 414, 424, 435 ff., 447 f., 455, 471; s. auch Fach-, Planungs-, Rechtsaufsicht, Genehmigung, Verbind­ licherklärung Aufstellungsbeschluss 127, 230, 315, 450, 455 Ausfüllungsgesetzgebungskompetenz 192 Ausnahmen von Zielen der Raumordnung  97, 109 f., 142, 199 f. Ausschlussgebiet  144, 150 f., 338 f., 347, 380, 382 Ausschuss s. Braunkohlen-, Haupt-, Pla­ nungs-, Regional-, Verbands-, Verwal­ tungsausschuss

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Sachverzeichnis

Außenbereich  97, 192 f. AWZ  92 ff., 100, 105, 111, 172 Baden-Württemberg  37 ff., 54, 62 ff., 72 ff., 96, 98, 103, 105, 120, 123, 131, 163, 184, 206 f., 209 f., 220, 238, 273, 301 ff., 324, 325 ff., 473, 481 ff.; s. auch Donau-Iller, Rhein-Neckar, Stuttgart –– Planungsregionen 53 f., 325 ff., 336 f., 339 f., 352 ff., 356 f., 373, 419, 435, 445, 463 f., 465, 469, 482, 484 –– regionale Planungsgemeinschaften  64 ff., 325 ff., 332, 336, 355 f., 362, 365, 481 –– Regionalverbände  39, 66 f., 73 f., 103, 123, 301 f., 304, 327 ff., 355 ff., 465 ff., 481 ff. –– Verwaltungsgefüge  350 ff. –– Verwaltungsreformen  67, 115, 163, 326 ff., 350 ff.; s. auch Regionalverbandsgesetz Baugenehmigung  97, 394, 406, 410, 416 f. Bauleitplanung  36, 41 f., 47 ff., 54 f., 57 f., 60, 62 ff., 67 f., 73, 94, 97 ff., 101, 106, 115 f., 118, 135, 152 f., 173 ff., 185 f., 205, 221, 251, 254, 313, 321, 327 f., 335 f., 377, 379 f., 392, 394 ff., 414 f., 418 f., 430, 432, 472 ff., 485; s. auch Anpassungs­ gebot/-pflicht/-verlangen, Bebauungsplan, Flächennutzungsplan, Träger der Bau­ leitplanung Baurechtsgutachten  75 f., 87 f., 92 f., 97 Bayern  39, 60, 62 ff., 66 f., 73 f., 98, 109 f., 157, 161 ff., 181 f., 198 ff., 205 ff., 211 ff., 294, 298, 301 ff., 309 ff., 314 ff., 332 f., 336, 340 f., 343, 348 f., 381, 399, 434 ff., 481; s. auch Donau-Iller, München –– Regionale Planungsverbände 73 f., 182, 212 ff., 309 ff. Bebauungsplan 43, 50, 52, 76, 109, 114 f., 321, 409 f., 416 Bedarfsfeststellungsgesetz 44 Befristung der Landesplanungsgesetze 207, 265 Begründungspflicht 142 Beleihung  121 ff., 141, 326, 475 beratendes Mitglied  126, 225, 228, 232, 259, 262, 275, 278 f., 317, 319, 369 ff., 450, 479 Berlin 51, 54, 56 f., 77, 96, 112, 169, 197, 209, 222 ff., 317, 320, 478

Beschlussgremium  131, 135, 303 f., 308, 323 Beteiligungsrecht  107, 118 f., 153, 272, 279, 294, 375, 393 f., 443 f.; s. auch „mediatisier‑ te Beteiligung“, Öffentlichkeitsbeteiligung Beurteilungsspielraum 391 Bevölkerungszunahme  56 f. Bezirksplanungsbehörde  257, 259 Bezirksplanungsgemeinschaft 66 Bezirksplanungsrat  257, 259 ff., 267 Bezirksplanungsstelle  215 f. Bindung Privater  97, 124 f.; vgl. auch boden­ rechtlicher Durchgriff Bindungswirkungen der Raumordnung  47 ff., 62, 76 f., 94 ff., 111 f., 122 ff., 142, 170 ff., 186, 194, 263, 346, 417 f., 459, 472 bodenrechtlicher Durchgriff 48, 97, 146 ff., 192 ff. Bodenseeuferplan  35, 376, 395 Brandenburg 39, 68, 96, 120, 197, 206 f., 209, 222 ff., 302, 304 ff., 309 ff., 324, 399, 470, 478, 481 –– Regionale Planungsgemeinschaften  225 ff., 302 ff. Braunkohlen- und Sanierungsplanung s. Braun­ kohlenplanung Braunkohlenausschuss  126, 225, 227 f., 258, 267, 278 f., 313, 318 Braunkohlenplanung 45 f., 120, 201, 227 f., 258, 267, 275 ff., 285, 313, 478, 480 Braunschweig s. Verband Großraum Braun­ schweig, Zweckverband Großraum Braun­ schweig Bremen  54, 112, 169, 209 Bundesfachplanung 45 Bundesnaturschutzgesetz  44, 47, 107 ff., 149, 381 Bundesrat  81, 100 f., 128, 166, 199, 474 Bundesraumordnung  42, 76 f., 88 ff., 92 ff., 100, 104 f., 110 f., 153 f., 169 ff., 190 f., 196, 474 Bundesraumordnungsbericht 307 Bundesraumordnungsprogramm 81 Bundesstaatsprinzip  91, 172, 191 ff. Bundkörperschaft  s. Verbandskörperschaft Bürgermeister 213, 215, 225 f., 232, 238, 241, 255, 262, 269, 275 f., 282 f., 288, 296, 310, 318 f., 324, 335, 356 f., 360, 368 f., 372, 422 f., 427, 438 ff., 449, 468

Sachverzeichnis DDR  60, 68 Demokratieprinzip  190 ff. Denkmodell zur Kreisreform  327 f., 420 deutsche ausschließliche Wirtschaftszone  s. AWZ Dichtel-Kommission  328 f. Donau-Iller s. regionale Planungsgemeinschaft V., Regionalverband Donau-Iller-Blau e.  Donau-Iller doppelfunktionaler Plan  185 doppelgesichtige Norm  166, 477 Doppelzugehörigkeit  273 f. EAG Bau  77, 105, 202 Eigenentwicklung 35 Eignungsgebiet  144, 150 Eilrechtsschutz s. Antrag nach § 80 Abs.  5 VwGO Einheit der Kommunalaufsicht 401 ff., 414, 483 Einkaufszentrum  347, 406 ff., 430, 483 Einrichtung der Behörden 100, 155, 157, 164, 167, 179, 204, 477 Einzelhandelssteuerung  35, 37, 379 Eisenbahnplanung  55, 94 Emslandplan 61 Energiewende  204 f., 344 f. Entscheidungsbeteiligung  119, 134, 137 Entsorgungsträger  254, 433 f., 483 Entwicklungsgebot 112 –– bauleitplanerisches 114 –– raumordnungsrechtliches 49, 55, 112 ff., 142, 175, 321 Erforderlichkeitsklausel  76, 78 f., 84, 187 ff. Erfordernisse der Raumordnung  122 f., 125, 127, 142, 192, 396, 417, 448 f., 455, 459 ergänzendes Landesrecht 107, 113 f., 140, 142, 146 ff., 150 f., 153, 157 ff., 161, 165 f., 179 f., 199 ff., 206, 209, 289, 312, 324, 343 ff., 398 f., 455, 468 f., 475 ff., 481 f. Ermessen  139, 217, 252, 391, 400, 403, 479 erneuerbare Energien  37, 205; s. auch Wind­ kraft/-anlage Ersatzvornahme 227, 232, 261, 272, 314, 322, 390, 401 ff., 483 Ersetzungsmöglichkeit 181 Erstplanungspflicht  49 f. europäische Grundfreiheiten s. Grundfrei­heiten

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europäische Metropolregion s. Metropolregion europäische Raumordnung  42, 92 Europarecht 176; s. auch Grundfreiheiten, EU-Verordnung EU-Verordnung 160 Ewigkeitsgarantie/-klausel  190 ff., 478 Fachaufsicht 72, 217 f., 226 f., 230, 242 f., 248, 298 f., 314, 335, 367, 414, 424, 467, 482 Fachplanung  41, 43 ff., 55, 63 f., 77, 88, 94, 97 ff., 106, 149 f., 173 ff., 333 f., 381 f., 395, 419, 423, 431 f., 473; s. auch Gesetz­ gebungskompetenz – Fachplanung fachübergreifend 41 f., 47 f., 51, 55, 70 f., 112, 146 falsa demonstratio  271, 361 ff. Festlegungskatalog  77, 82, 346 f., 379 f., 455 Finanzierung 102 f., 219, 227, 312, 357 f., 396, 433, 467, 471, 483; s. auch Umlage Flächennutzungsplan  41 ff., 50 f., 76 f., 96, 112, 114  f., 129  ff., 136, 183  ff., 203, 223 f., 249, 251 f., 331, 339, 366, 375 ff., 418 f., 421; s. auch gemeinsame Flächen­ nutzungsplanung, regionale Flächennut­ zungsplanung Flächenverbrauch 37 Flughafenplanung  48, 111, 145, 379 föderale Vielfalt  75, 82, 169, 209 Föderalismusreform I 36 ff., 75, 80, 82 ff., 104, 106, 108, 113, 147 f., 152, 155, 157, 160, 163 f., 167, 169 f., 173, 178, 188 ff., 194 ff., 200, 203, 205, 209 f., 252, 341 ff., 347 f., 350, 469, 474, 477 f., 482 Föderalismusreform II  83 Frankfurt/Rhein-Main s. Planungsverband Ballungsraumverband Frankfurt/RheinMain, Regionalverband FrankfurtRhein­ Main, Umlandverband Frankfurt Freiraumstruktur  144, 379 f. Gebietsentwicklungsplan  62, 325 ff., 329 Gebietsentwicklungsplanung 257 Gebietskategorien  144, 150 f., 160, 347 Gebietskörperschaft 116, 118, 123, 135 ff., 253, 305, 307, 310, 313, 318, 323, 334, 358 ff., 364, 420 ff., 429, 466, 469, 479, 482 f. –– Begriffsbestimmung 310

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Sachverzeichnis

„geborenes“ Mitglied  282 f., 318 f., 324, 458, 481 Gegenstromprinzip  47, 115, 118, 142, 177, 376, 387 f. „gekorenes“ Mitglied  318 f., 324, 356 f., 369, 458, 481 Geltungsvorrang  155, 164, 167 f., 176, 181 Gemeinde i. S. v. § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG  135 ff.; vgl. auch Gemeindeverband Gemeinderat 296, 356 f., 359 f., 369, 405, 422, 425, 427, 439, 449, 462, 482, 484; s. auch Stadtrat Gemeindereform 326 f., 331; s. auch kom­ munale Gebietsreform, Verwaltungsreform Gemeindeverband   67, 79, 102 f., 112, 117 f., 123, 128 ff., 135 ff., 141, 235, 254, 262, 271, 323 f., 360, 363 f., 377, 424, 475 f. gemeindliches Einvernehmen  415 Gemeinsame Landesplanungsabteilung  225, 227 f., 320 gemeinsame Flächennutzungsplanung  42, 50, 112, 115, 130 ff., 136, 183 ff., 231, 234 ff., 266, 324, 377 f., 479 Genehmigung  –– eines Bauleitplans  410, 414 –– eines regionalen Flächennutzungsplans  237 f. –– eines Regionalplans 72, 152  f., 227, 230  f., 247, 261, 272  ff., 277  ff., 285, 298 f., 314 f., 320 ff., 346, 350, 365, 367, 385 ff., 407, 417, 429, 442 f., 446, 448, 456 ff., 467, 482 f.; s. auch Anzeigever­ fahren, Auflage, Planungsaufsicht, Teil­ genehmigung, Verbindlicherklärung –– Handlungsbefugnisse der Genehmigungs­ behörde  321 f. –– Kontrollbefugnisse der Genehmigungs­ behörde  320 ff., 389 –– Rechtsnatur  227, 230 f., 321 f., 390, 442; s. auch Verwaltungsakt –– Rechtsschutz  322, 390 ff., 410, 417 Genehmigungskompetenz 386 Gerichtsbezirke 352 Gesamtplanung 41 ff., 48, 50, 52, 54 f., 57, 59, 63, 73, 94 f., 133 f., 160, 169, 376, 380, 398, 418, 459, 473 Geschäftsführer  215, 262 ff., 283, 303, 311, 316, 452, 479

Geschäftsstelle  215, 221, 229 f., 232, 237 f., 242, 260, 267, 276 f., 283 f., 297, 316, 373, 452, 478, 480 f. Gesetzesvorbehalt s. institutioneller Geset­ zesvorbehalt, Vorbehalt des Gesetzes Gesetzgebungskompetenz 36, 38, 46, 61 f., 75 ff., 83 ff., 473 ff.; s. auch Abweichungs-, Ausfüllungs-, Rahmen-, Vorranggesetz­ gebungskompetenz, Vollkompetenz –– Bauleitplanung 76, 88, 97 ff., 106, 130, 173 ff., 183 ff., 194, 252, 474, 477 f. –– Bundesraumordnung s. kraft Natur der Sache –– Fachplanung  46, 77, 88, 97 ff., 106, 173 ff., 474 –– Instrumente und Bindungswirkungen der ff., 172  ff., Raumordnungspläne 76, 94  183, 194, 474 –– konkurrierende 36, 38, 75, 77, 83 ff., 147 f., 150, 155, 168, 171, 181, 187 ff., 205, 474 ff. –– kraft Natur der Sache 76, 88 ff., 94 ff., 98, 100, 104 ff., 110 f., 154, 170 ff., 183, 190 f., 474 –– Landesraumordnung  61 f., 80, 87 ff., 94 ff., 155, 170 ff., 208 f., 475 ff. –– „Ob“ der Regionalplanung  182 ff., 477 f. –– Zusammentreffen verschiedener Kompe­ tenztitel 97 ff., 173 ff., 183 f.; vgl. auch Mosaikkompetenz Gestaltungsfreiheit/-spielraum  –– gesetzgeberische/-r  362, 477 –– organisatorische/-r 101, 117, 134, 186, 326, 464, 474 –– planerische/-r  243, 247, 321, 388 f., 391 f., 442 f. Gewerberecht 181 Gewerkschaft  126, 259, 269, 275, 297, 311, 319, 480 gleichwertige Lebensverhältnisse 79, 116, 187 ff. Göttingen  245 f., 301 ff. Große Kreisstadt  351, 401, 438, 468 Grundfreiheiten 148 Grundrechte  108, 148 Grundsatz der Bundestreue/des bundes­ freundlichen Verhaltens 91, 176, 192 ff., 478

Sachverzeichnis Grundsätze der Raumordnung  51, 94 f., 111 f., 124, 149 f., 173, 285, 375 f., 381, 385, 432, 448, 457, 459 Grünflächensicherung 57 Hamburg  54, 112, 169, 209, 291 Handwerkskammer  259, 269, 297 Hannover s. Kommunalverband Großraum Hannover, Region Hannover, Verband Großraum Hannover, Zweckverband Groß­ raum Hannover „hartes“ Instrument der Raumordnung  313, 397, 444, 460, 471, 484 Hauptausschuss  232, 254 f., 317 Hauptorgan  214, 255, 275, 282, 296, 334 f., 368, 425, 439, 449, 464, 468, 482, 485 Hauptsatzung 226 Hauptverwaltungsbeamter  254 ff., 310, 318 Hessen  39, 60, 62 ff., 66 f., 73 f., 105, 136 f., 201, 206 f., 209, 228 ff., 260 f., 273, 294, 301 ff., 315 ff., 324, 336, 339 ff., 350, 381, 445 ff., 458 f., 470, 478 f., 481, 484; s. auch Frankfurt/Rhein-Main, Kassel, Süd­ hessen, Verband Region Rhein-Neckar IHK  225, 232, 259, 269, 297, 311, 318, 352, 371, 384 IHK-Bezirke 352 IKEA 35 Industrialisierung  56 f. inhaltsgleiches Landesrecht  155 f., 158 ff., 180 f., 200, 344, 346 f., 384, 388, 393, 396, 477; s. auch nachrichtliche Über­ nahme Innenbereich 97 institutionelle Garantie  73, 254, 360 institutioneller Gesetzesvorbehalt  154, 178 Instrumente der Raumordnung  52, 96, 120 f., 173 f., 242; s. auch „hartes“ Instrument der Raumordnung, „weiches“ Instrument der Raumordnung Integration raumbedeutsamer Fachplanungen  381 f.; s. auch Primär-, Sekundärintegra­ tion Integrationsmodell  s. Lupenmodell interregionales Abstimmungsgebot s. Abstim­ mungsgebot intersubjektive Verwaltungsvorschrift  159

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Jagdwesen 204 juristische Person des öffentlichen Rechts  72, 233, 260, 303 f., 309 f., 334, 355 f., 361 ff., 368, 401, 416, 421 f., 435 f., 466 f., 471, 482, 484 f. juristische Person des öffentlichen Rechts sui generis  362 f., 421 f., 466 f., 482 Kassel s. Zweckverband Raum Kassel Kennzeichnungspflicht  142, 161 Kiel s. Regionaler Planungsverband Kieler Umland, Verband Kieler Umland „Kirchturmpolitik“  56 f. Klagebefugnis  153, 322, 339 f., 346 f., 349, 404, 406 ff., 430, 444, 460, 470, 483 Kleinzentrum  146, 380 Klimaschutz  204 f., 344 f. Kommission  260, 264, 317 Kommunalaufsicht  219, 401 ff., 414, 483; s. auch Einheit der Kommunalaufsicht Kommunalaufsichtsbehörde  253, 401 ff., 414 Kommunale Arbeitsgemeinschaft Rhein-Ne­ ckar GmbH  61, 66 kommunale Aufgabe s. Regionalplanung  – als kommunale Aufgabe kommunale Gebietsreform  115, 251, 326 f., 331; vgl. auch Verwaltungsreform kommunale Planungshoheit s. Planungsho­ heit – kommunale kommunaler Spitzenverband  128, 196, 213, 398, 412 Kommunalisierung  68, 118, 133, 162, 244 ff., 280 f., 287 ff., 305 ff., 479 Kommunalverband Großraum Hannover  245 f. Kommunalverband höherer Ordnung 329, 334, 362 Kommunalverfassung (niedersächsische) 253 ff. Kompetenzausübungsschranken  169, 176 ff., 208, 478 Kompetenzzuwachs des Bundes  187 ff., 478 kondominiale Aufgabe s. Regionalplanung – als kondominiale Aufgabe Konkurrenz  45 f., 52, 55 f., 68 f. konkurrierende Gesetzgebungskompetenz s. Gesetzgebungskompetenz  – konkurrie­ rende Konnexitätsprinzip  102 f., 312, 363 f. Konzentrationszonen 147

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Sachverzeichnis

Kooperation  116, 143, 244 „kooperativer Föderalismus“  110 Koordination/-nierung 36, 40, 47  f., 51  f., 55 ff., 60, 94 f., 98, 143, 149 f., 197, 272, 279, 290, 379, 381, 395, 400, 434, 459 f., 472 f., 485 Körperschaft des öffentlichen Rechts s. auch Gebiets-, Personal-, Real-, Verbandskör­ perschaft –– baden-württembergische Regionalverbände  355 ff., 466 ff., 482 –– Definitionsmerkmale  309 ff., 355 Körperschaft des öffentlichen Rechts sui generis 361 Kreisausschuss 254 Kreise  s. (Land-)Kreise Kreisentwicklungsplanung  63, 287 f. kreisfreie Stadt 115 f., 118, 182, 184, 203, 212 ff., 225 f., 228, 231 f., 236 ff., 239 ff., ff., 259, 262, 268  f., 273, 274  ff., 244  280 ff., 287 ff., 294 ff., 301 ff., 306, 310 ff., 316 ff., 323 f., 353, 435, 438, 445, 449, 454, 466, 468, 478 ff., 484; vgl. auch Stadtkreis Kreisgebiets-/strukturreform  222, 239 ff., 274, 281 Kreisreformgesetz 330 Kreistag  135, 225, 241, 254, 269, 275, 283, 288, 310, 318 f., 356 f., 359, 369, 427, 439, 449, 462, 482, 484 (Land-)Kreise  61, 73, 118, 120, 131, 135 ff., 239, 303, 307, 324, 476, 479; s. auch Landkreise Landesentwicklungsplan  62, 150, 232, 258, 282, 291, 332, 335, 364, 374 ff., 379 f., 386 ff., 393, 413, 418 Landesentwicklungsprogramm 211, 220, 258, 272, 295, 332, 419, 455 landesgrenzenüberschreitende Regionalpla­ nung  53 f., 95 f., 98, 112, 120, 138 f., 224, 238, 268, 300, 435 f., 447, 455, 475, 484; s. auch Regionalverband Donau-Iller, Verband Region Rhein-Neckar Landesmesse Stuttgart 48, 145, 379, 398, 429, 434, 483 landesplanerische Stellungnahme  216, 218 f., 273

Landesplanung –– als Oberbegriff  49, 55, 60, 335, 412 Landesplanungsgemeinschaft  59 ff., 66, 257, 259 f., 285 ff., 303, 308, Landesplanungsrat 65, 290  317, 334, 371, 480 Landesplanungsrecht s. abweichende Regelung, ergänzendes Landesrecht, inhaltsgleiches Landesrecht, nachrichtliche Übernahme Landesplanungsvertrag Berlin/Brandenburg  206 f., 222 ff., 478 Landesraumordnung s. Gesetzgebungskom­ petenz – Landesraumordnung Landesraumordnungsprogramm 211, 229, 299 f. Landesregionenverordnung  294 f. Landesverwaltung s. mittelbare/unmittelbare Landesverwaltung landesweite Raumordnungsplanung  36, 42 f., 49 f., 54 f., 61, 63 f., 73, 95, 111 ff., 124 f., 142, 144, 146 ff., 170 f., 175, 177 f., 185, 192 f., 195, 197, 211, 222 f., 225, 252, 258, 272, 291, 295, 297, 308 ff., 321, 328, 335 f., 374, 380, 399 f., 413, 436 f., 442 ff., 459, 472 ff., 478, 480, 485; vgl. auch Lan­ desplanung Landkreise   64 f., 73, 211 ff., 222, 225, 228, 231, 235, 237 ff., 244 ff., 268 f., 273 ff., 280 ff., 286, 294 ff., 301 ff., 309 f., 314, 316 ff., 323, 325  ff., 336 ff., 351, 353, 356  ff., 366, 368  f., 378, 384, 395  ff., 419 ff., 432 f., 435, 438 f., 445, 449, 454, 462 ff., 471, 478 ff., 484 Landrat 213, 215, 225 f., 232, 237 f., 241, 255, 262, 269, 275 f., 282 f., 288, 296, 310, 318 f., 324, 335, 356 f., 360, 368 f., 372, 422 f., 427, 438, 440, 449, 468 Landschaftspflege  204, 262, 381, 478 Landschaftsplanung  44, 47, 149 f., 236, 381; s. auch Landschaftsrahmenplanung Landschaftsrahmenplanung  44, 149, 153, 381, 395, 419, 423, 431 f., 443, 460, 463, 482 leitender Planer  270 f., 316, 453 Linienbestimmung  44, 47, 262 LplG BW 1962  62 ff., 325 ff., 331, 335 Luftreinhalteplanung 44 Lupenlösung/-modell  132 ff., 234 ff., 302, 476, 479

Sachverzeichnis Masterplan  263, 432 Maximalinhalt 338 Mecklenburg-Vorpommern  39, 68, 163, 207, 209, 239 ff., 302 ff., 309 ff., 324, 341, 419, 470, 479, 481 –– regionale Planungsverbände  239 ff., 302 ff. „mediatisierte Beteiligung“  118, 293 f. Mehrstufigkeit von Raumplanungen  43 f. Metropolregion 81 f., 221, 223, 236, 291, 419, 452, 461 f., 484 Minimalinhalt 338 Ministerkonferenz für Raumordnung 81, 107, 199 Ministerpräsident als Landesplanungsbehörde  73, 287 ff., 301 ff., 308, 480 Mischform  73 f., 305, 307 Mitglied kraft Amtes  225, 237 f., 241 f., 262, 269, 296, 318 f., 438 f., 449, 468, 484; vgl. auch „geborenes“ Mitglied mittelbare Landesverwaltung  70, 72, 101 f., 141, 143, 154, 243, 263, 309 ff., 315 f., 322, 351 f., 355, 362, 374, 417, 466, 470 f., 474 f., 485 Mittelzentrum 35, 146, 239  ff., 282, 291, 295 f., 310 f., 380, 479 ff. mittlere Verwaltungsebene 163, 225, 303, 307, 320 f., 351; vgl. auch Regierungs­ bezirk Mitwirkungspflicht 193 „Modellgesetz“ 168 Monitoring  123, 248, 444 Mosaikkompetenz  99, 106 München  s. Planungsverband Äußerer Wirt­ schaftsraum München Nachbarschaftsverband  184, 330 f., 356, 362, 378, 401, 421 nachrichtliche Übernahme  158 ff., 200, 211, 215, 250, 312, 343, 375 ff., 380 f., 384, 455 Nationalsozialismus  58 f., 61, 67 f., 90, 473 Natur der Sache s. Gesetzgebungskompe­ tenz  – kraft Natur der Sache, Verwal­ tungskompetenz – kraft Natur der Sache naturschutzfachliche Einschätzungspräroga­ tive 392 Naturschutzrecht  204, 478; s. auch Bundes­ naturschutzgesetz

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Naturschutzvereinigung  225, 277, 384 Nebenbestimmung  231, 390 f.; s. auch Auf­ lage Negativgesetz/-gebung  180, 195, 197 Niedersachsen  39, 60, 62 ff., 66 f., 73, 105, 115, 120, 163, 184, 203, 206, 209, 244 ff., 281, 291, 301 ff., 309 f., 312 ff., 316 ff., 323 f., 336, 341, 343, 366, 399, 470, 479, 481; s. auch Braunschweig, Göttingen, Hannover Nordrhein-Westfalen  39, 54, 60 ff., 64, 66 f., 72, 120, 161, 163, 198, 200 f., 204, 206 f., 209, 257 ff., 301 ff., 313, 315 ff., 324, 336, 341, 343, 381, 399, 470, 479, 481; s. auch Ruhr Normenkontrollantrag/-verfahren  71 f., 234, f., 319  f., 365, 385, 409  f., 265, 284  415 f., 418 f., 434 f., 447; s. auch Antrags­ gegner Oberbürgermeister  s. Bürgermeister Oberzentrum  146, 247, 328 f., 332, 380 ff., 151  f., 177, öffentliche Stelle 49, 122  384, 393, 396, 443 f., 460, 482 öffentlicher Personennahverkehr  120 f., 254, 256, 397, 432 f., 483 Öffentlichkeitsbeteiligung  124, 126, 315, 384, 441 Opportunitätsprinzip  403 f. „Organisationsgesetz“  82, 153 ff., 160, 342, 346, 348, 476, 482 Organisationsgewalt 38, 80 ff., 100 f., 106, 113, 154 ff., 165, 167, 170, 192, 205, 208 f., 251, 341 f., 345, 361, 375, 463, 472, 474 –– Begriffsbestimmung 80 Organisationsprivatisierung  s. Privatisierung Organisationsvielfalt in der Regionalplanung  37 ff., 63 ff., 72 ff., 81 f., 141, 162 f., 165, 169, 209 f., 301 ff., 354, 465 f., 469 ff., 473, 476, 481, 483 –– in Zahlen  302 Organkompetenz  70 f., 305, 315 ff., 385, 395, 427, 446, 481 Organleihe  126, 216, 242, 264 f., 308, 373 f., 479 organschaftliches Recht  232 ff., 260 f., 264 f., 316, 322, 479

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Sachverzeichnis

Organstreitverfahren  232 f., 260 f., 322

Planungshierarchie  36, 49, 125, 364, 376 f., 398 Planungshoheit –– kommunale  101, 116 ff., 129 f., 135 f., 148 f., 177, 186, 378 f., 399 ff., 474, 476 –– regionalplanerische  39, 72, 255, 289, 404, 407, 411 ff., 431, 437, 444, 461, 471, 473, 483 ff. Planungskompetenz 48, 263, 339, 386; s. auch Planungshoheit Planungspflicht 37, 78 f., 112 f., 147, 150, 168, 182 ff., 209, 250, 272, 312 f., 375, 475; s. auch Erstplanungspflicht, Regio­ nalplanung – „Ob“ „Planungsphilosophie“  157 f., 161 Planungsregion  35, 37, 53 f., 65, 70 f., 80 ff., 113 ff., 118, 132 f., 141, 162, 166, 203, 211 f., 222 f., 228 ff., 239 ff., 244 ff., 257 f., 268, 274 f., 280 f., 290, 294 f., 301 ff., 310 f., 325 ff., 336 f., 339 f., 419, 445, 474 ff., 481 f.; s. auch Baden-Württemberg – Planungsregionen, (Planungs-)Region Planungsstelle 131, 220, 307, 316, 323 f.; s. auch Bezirksplanungsstelle, Regionale Planungsstelle, Regionalplanungsstelle Planungsstufe  s. Planungsebene Planungssystem  40 ff., 192 ff.; vgl. auch Ge­ samtplanung Planungsträger  46, 69 ff., 364 f. Planungsverband Äußerer Wirtschaftsraum München 221 Planungsverband Ballungsraumverband Frank­ furt/Rhein-Main  235 f. Planungsversammlung  235, 295 ff., 302, 311, 316 ff., 440, 481 f., 242  f., 335, 367, Planungszeitraum 226  382 f., 407, 413, 424, 436, 448, 467, 482 Pluralisierung  73 f., 340 Präsidium  232, 295 ff., 311, 481 Primärintegration  236, 381 f., 443 Privatisierung  121 ff., 141, 475; s. auch Be­ leihung, Verfahrensprivatisierung privatrechtlicher Träger der Regionalplanung  65 f., 121 ff., 325 f., 336, 356, 434, 453, 473, 481; s. auch Privatisierung

Personalkörperschaft  310, 361 Personennahverkehr s. öffentlicher Personen­ nahverkehr Pflichtaufgabe  74, 226, 236, 242, 255, 263, 271, 329, 363, 375, 413, 423, 428, 431 ff., 468, 482 f. –– nach Weisung  72 –– weisungsfreie 329, 413; s. auch wei­ sungsfreie Angelegenheit/Aufgabe Pflichtmitglied 241, 281  f., 310  f., 356, 463 f. „Ping-Pong-Gesetzgebung“/-Spiel“ 109, 167 ff., 208, 478 planakzessorisch  51, 396 Planerhaltung 125, 142, 220, 321, 349, 435 f., 443 Planfeststellungsbeschluss/-verfahren  43 f., 52, 55, 153, 254, 394, 416 Planspiel 107 Planulismen 51 Planung  –– Rechtsinstitut  40 f., 51 f., 148 f. „Planung der Planung“  35, 97 (Planungs-)Region  38, 43, 53 f., 101, 116 f., 473 f.; s. auch Planungsregion, Region Planungsaufsicht  320; s. auch Genehmigung, Verbindlicherklärung Planungsausschuss  213 ff., 226, 232, 276 ff., 297, 311, 317 f., 369 ff., 384, 395, 425, 429 f., 437 f., 442, 451, 457, 468, 478, 482, 484 Planungsbeirat  126, 163, 213, 232, 242, 270, 280, 288, 295, 297, 311, 317, 437 f., 478, 481 Planungsebene  36, 43, 47, 49, 55 f., 63 f., 73, 112, 132, 184, 190, 216, 224, 336, 375, 407, 413, 472 f., 485 Planungsermessen  218, 321, 414, 458 Planungsgebot  152 f., 181, 262, 339 f., 346, 349, 366, 396 ff., 407, 410, 414, 419, 426, 430, 444, 460, 470, 473, 483 f. Planungsgemeinschaft  s. regionale Planungs­ gemeinschaft, Rheinland-Pfalz – Planungs­ gemeinschaften Planungsgemeinschaft Städteregion Ruhr  Rahmengesetzgebungskompetenz 36, 38, 75 ff., 265 ff., 479 83 ff., 88, 91, 147, 187 f., 196, 473 f.

Sachverzeichnis rahmenrechtliche Anweisungsnorm  67 Rat  254, 266, 317 Raumbeobachtung  216, 279, 286, 292 raumordnerische Zusammenarbeit 52, 120, 126, 143, 161, 219, 222 ff., 261 f., 279, 350, 396, 444 ff., 460 raumordnerischer Vertrag  52 Raumordnung –– des Bundes  s. Bundesraumordnung –– Funktionen  47 f. f., 272, 307; s. Raumordnungsbericht 224  auch Bundesraumordnungsbericht Raumordnungskataster 248 Raumordnungsklausel 60, 99, 112, 149, 174 f., 187, 192 ff., 417, 455 Raumordnungskommission  446, 448 f., 455 ff., 460 f., 484 Raumordnungsverband Rhein-Neckar 66, 333, 445 f., 448, 452 ff., 458 f., 484 Raumordnungsverfahren  52, 106, 123 f., 143, 152, 216, 218 f., 242, 248 f., 261 f., 272 f., 279, 292 f., 300, 393 Raumplanungsrecht  41 ff. Realkörperschaft  310, 361 Rechtmäßigkeitskontrolle 230 f., 262, 272, 285, 321, 386 ff., 391, 437 Rechtsaufsicht 72, 233, 242 f., 264, 298 f., 305, 314, 335, 367, 401 ff., 424, 432, 436, 467, 483 Rechtseinheit  187 ff. Rechtsschutz  39, 399, 402 ff., 406 ff., 430 f., 444, 461, 483; s. auch Genehmigung  – Rechtsschutz Rechtsstaatsprinzip 148, 154, 161, 176 ff., 190 f., 200 f., 323, 343, 414 Rechtsträgerprinzip  71 f., 307, 315, 365 Rechtsvergleichung  301 ff., 336, 465 ff. Rechtsverordnung 71, 125, 143, 178, 211, 217, 228, 243, 294 f., 299, 315, 319, 321 f., 349, 386, 418, 479 f. Rechtszersplitterung  38, 98, 169 f., 189 Regierungsbezirk  73 f., 211 f., 215, 228 f., 244, 257 ff., 267, 280, 328  ff., 351 ff., 478 f.; s. auch mittlere Verwaltungsebene Region 36, 52 ff., 116, 352; s. auch (Pla­ nungs-)Region, Planungsregion Region Hannover 245 ff., 253 ff., 301 ff., 309 f., 314, 316 ff., 323, 419, 470, 479

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(Regional-)Kreis  239 f., 479; s. auch Regio­ nalkreis Regionalausschuss  283, 317 regionalbedeutsam 144, 224, 338 f., 347 ff., 379 f., 396 f., 423 f., 428 ff., 482 Regionalbezirksplanung  290 f., 459 Regionaldirektor  262, 425 ff., 468, 483 regionale Flächennutzungsplanung 42, 50, 70, 77 f., 96, 112, 115, 117 f., 120, 127 ff., f., 183  ff., 199, 201  ff., 221, 141, 180  234  ff., 258, 265  ff., 278, 285  f., 299, 301 f., 304, 308, 323 f., 348, 377 f., 419 f., 429, 442, 456, 469, 476 f., 479, 481 f.; s. auch 1:1:1-, Integrations-, Lupenmodell, Träger der regionalen Flächennutzungs­ planung –– im bundesweiten Überblick  323 f. –– im ROG 1998  77 f., 128 ff., 235, 265, 377 –– in Baden-Württemberg  348, 377 f., 419 f., 429, 442, 456, 469, 482 regionale Planungsgemeinschaft s. BadenWürttemberg  – regionale Planungsge­ meinschaften, Brandenburg  – Regionale Planungsgemeinschaften, Sachsen-Anhalt  – Regionale Planungsgemeinschaften, Thüringen – Regionale Planungsgemein­ schaften –– i. S. v. § 8 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 ROG  117 ff., 128 ff., 235, 304 f., 323 f., 377 f., 456, 475 f., 481 f. regionale Planungsgemeinschaft Donau-IllerBlau e. V.  332, 434 Regionale Planungskonferenz  224 Regionale Planungsstelle  226, 276 f., 297 f., 316, 478, 481 regionale Polizeipräsidien  352 regionaler Entwicklungsplan  50, 284 ff., 315 f. Regionaler Landesplanungsbeirat  317 regionaler Landesplanungsverband  66, 287 Regionaler Planungsbeirat 163, 213, 270, 280, 288, 295 ff., 311, 478, 481; s. auch Planungsbeirat regionaler Planungsraum  290 Regionaler Planungsverband  212 ff., 239 ff., 274 ff., 301 f., 304, 470, 478 ff. Regionaler Planungsverband Kieler Umland  287 regionaler Raumordnungsbericht  272

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Sachverzeichnis

f., regionaler Raumordnungsplan 50, 271  –– Träger der  s. Träger der Regionalplanung 315 f., 456, 479 f. –– „Warum“  163 f., 182, 197 regionales Entwicklungskonzept 272, 286, –– „Wer“  37 f., 113 ff., 128 f., 142, 157, 162, 300, 396, 460 164 f., 169 f., 195, 205; s. auch Träger der regionales Raumentwicklungsprogramm  Regionalplanung 242 ff., 315, 321 f., 479 –– „Wie“ 38, 141 ff., 157, 164 f., 169 f., 195, Regionales Raumordnungsprogramm  247 ff., 205, 476 315, 479 Regionalplanungsbehörde 259 ff., 267, 303, Regionalisierung 85 308, 316, 479 Regionalkreis  239, 327 f., 337 f., 479; s. auch Regionalplanungsrat  224, 317 (Regional-)Kreis Regionalplanungsstelle  215 f. Regionalmanagement  219, 244, 313, 454 Regionalrat  126, 225 f., 259 ff., 264 ff., 302, Regionalplan  304, 308, 316 ff., 322, 324, 399, 470, 479 –– Ausarbeitung des Planentwurfs  126 f., 242, Regionalverband Donau-Iller  39, 74, 98, 139, 264, 271, 284, 298, 316, 383 f., 429, 457 202, 206 f., 212, 220, 301 f., 304, 332 f., –– Ausfertigung  177, 323 340 f., 348 f., 353 ff., 358, 405, 408, 412, –– Bekanntgabe/-machung  247 f., 323, 346, 430, 434 ff., 465 ff., 478, 481 ff. 392, 443, 482 f. Regionalverband FrankfurtRheinMain 134, –– Begründungspflicht 142 229, 231, 234 ff., 302, 304, 309 ff., 314, –– Rechtsnatur  71, 152, 154, 220, 230, 243, 316, 318, 419 f., 479 258, 284, 295, 299, 319 f., 346, 385, 469, f., Regionalverband Mittlerer Neckar 336  484; vgl. auch Rechtsverordnung, Satzung 339 –– Terminologie im bundesweiten Überblick  Regionalverband Mittlerer Oberrhein 339, 50, 315 f. 353 f. –– Genehmigung/Verbindlicherklärung s. Ge­ Regionalverband Ruhr  67, 163, 260, 262 ff., nehmigung, Verbindlicherklärung 302 ff., 308 f., 311 f., 314, 419 f., 470, Regionalplaner  260, 479 479 regionalplanerische Planungshoheit s. Pla­ Regionalverband Stuttgart  336, 339, 367, 421 nungshoheit – regionalplanerische Regionalverbandsgesetz  63, 66, 330 ff. Regionalplanung  Regionalverkehrsplanung  423 ff., 431 f. –– als kommunale Aufgabe  68 f., 471 f. Regionalversammlung  73 f., 225 ff., 229 f., –– als kondominiale Aufgabe  68 f., 73 f., 237 f., 282 ff., 301 ff., 308, 311, 316 ff., 118, 306, 415, 471 f. 324, 368, 400, 422 f., 425 ff., 432, 439, –– als staatliche Aufgabe  68 f., 72, 471 f. 449, 458, 468, 478 ff., 483 –– Entstehungsgeschichte  56 ff., 195 f. Regionalvertretung  269 ff., 311, 317 ff., 449 –– Funktionen  47 ff. Regionalvorstand   225 f., 237 f., 269 f., 311 –– im engeren Sinne 50 ff., 70, 151, 218, Regionalzweckverband  340, 354, 356, 358, 242, 248, 261, 272, 312 f., 367, 374, 418, 367, 462 ff. 473, 478, 482 Regionsausschuss 254 –– im weiteren Sinne  39, 52, 134, 210, 218, Regionsbeauftragter  215 f. 234, 300, 313, 431, 470, 473, 480 Regionsversammlung  254, 310 f., 317 f. –– landesgrenzenüberschreitende s. landes­ Reichsstelle für Raumordnung  58 grenzenüberschreitende Regionalplanung Reschke-Kommission  328 f. –– „Ob“  37 f., 112 f., 163 f., 166, 168 f., Rheinland-Pfalz  39, 60, 62 ff., 66 f., 96, 163, 182 ff., 205, 208, 252, 477 ff.; s. auch Pla­ 207, 209, 238, 268 ff., 301 f., 304 ff., nungspflicht 309 ff., 314 ff., 324, 333, 336, 339 f., 350, –– staatsgrenzenüberschreitende s. staats­ 399 ff., 445 ff., 470, 479 ff., 484; s. auch grenzenüberschreitende Regionalplanung Rhein-Neckar, Worms

Sachverzeichnis –– Planungsgemeinschaften 66, 268 ff., 302, 304 ff., 309 ff., 314 ff., 324 Rhein-Neckar s. Kommunale Arbeitsgemein­ schaft Rhein-Neckar GmbH, Raumord­ nungsverband Rhein-Neckar, Verband Region Rhein-Neckar ROG 1965 62 f., 66 f., 76 f., 79, 81, 113, 115, 117 ff., 125, 128 f., 138, 141, 160, 194 ff., 249, 268, 326, 333, 336, 342, 387, 473 ff. ROG 1998  49, 76 ff., 88, 104 ff., 113, 115 ff., 125, 128  ff., 138, 140  ff., 144  ff., 155, 157, 160 ff., 178, 184, 187 f., 194 ff., 199, 201 ff., 235, 249, 265, 342 f., 364 f., 377, 398, 410, 474 ff.; s. auch regionale Flä­ chennutzungsplanung – im ROG 1998 Rohstoffsicherung  116, 376 Ruhr s. Planungsgemeinschaft Städteregion Ruhr, Regionalverband Ruhr, Siedlungs­ verband Ruhrkohlenbezirk, Städteregion Ruhr „Ruhrparlament“ 262 Saarland 37, 42, 51, 54, 60, 62 ff., 71, 78, 112, 114, 163, 169, 195, 197, 200, 203, 206 f., 209, 343, 399, 475 ff., 206, 209, Sachsen 39, 68, 105, 200  274 ff., 300, 302, 304 ff., 309 ff., 324 f., 336, 341, 343, 381, 470, 480 –– Regionale Planungsverbände  274 ff., 302, 304 ff., 309 ff., 324 f., 470, 480 Sachsen-Anhalt 39, 68, 136  f., 201, 206, 209, 236, 277, 280 ff., 302 ff., 309 ff., 316 ff., 324, 336, 470, 480 f. –– Regionale Planungsgemeinschaften  281 ff., 302 ff., 309 ff., 316 ff., 324, 470, 480 Satzung 71, 143, 178, 227, 247, 255, 270, 277, 288, 298  f., 319, 366  f., 370  f., 382 f., 385 f., 388, 392, 413, 424 f., 427, 429, 442, 457, 467, 469, 482 ff.; s. auch Haupt-, Verbandssatzung Schleswig-Holstein 39, 53, 60, 62 ff., 66 f., 73, 162, 206, 209, 287 ff., 301 ff., 305 ff., 315 ff., 323, 336, 341, 343, 399, 459, 470, 480 f.; s. auch Kiel Schulträger  254, 334, 397 Schutznormtheorie  416 f. Sekundärintegration  381 f., 443

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Selbstverwaltung 72, 101, 240, 255, 257, 262, 306, 333, 365 ff., 436 f., 447 f., 462 f., 467, 471 f., 482, 484 f.; s. auch Selbstver­ waltungsaufgabe, -körperschaft Selbstverwaltungsaufgabe  39, 136, 264, 271, 288, 360, 407 f., 414, 471 Selbstverwaltungskörperschaft  59, 259, 314, 414, 447 Siedlungsentwicklung  35, 397 f. Siedlungsstruktur  53, 144, 379 f. Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk  56 ff., 60 f., 257 f., 473 Soll-Ziele der Raumordnung 109 f., 157 f., 199 f., 203 Sperrwirkung des Bundesrechts  155 f., 165, 343 staatliche Aufgabe  s. Regionalplanung – als staatliche Aufgabe Staatsaufsicht  s. Aufsicht, Fach-, Rechtsauf­ sicht, Genehmigung, Verbindlicherklärung staatsgrenzenüberschreitende Regionalplanung  140 f., 274, 475 f., 139, 177, 197, 220, Staatsvertrag 95  222 f., 332 f., 339 ff., 348 ff., 482 ff.; s. auch Landesplanungsvertrag Berlin/Bran­ denburg, Regionalverband Donau-Iller, Verband Region Rhein-Neckar Städteregion Ruhr 132 f., 258, 265 ff., 324, 479, 481; s. auch Planungsgemeinschaft Städteregion Ruhr Stadtkreis 118, 327, 329 f., 332, 334, 351, ff., 368  f., 401, 419  ff., 435, 353, 356  438 f., 445, 449, 454, 466, 468, 482, 484 Stadtrat  269, 275, 283, 318 f., 439; s. auch Gemeinderat Stadtstaat  37, 51, 54, 71, 112, 114, 185, 195, 197, 203, 209, 224, 475; s. auch Berlin, Bremen, Hamburg Stadtstaatenklausel  42, 51, 224, 252 Stadt-Umland-Raum 114, 116, 120, 244, 290 f., 327, 331, 378, 423 f. Stadt-Umland-Verband  290 f., 419, 431, 470, 483 Stand der Landesgesetzgebung  205 ff. Standortentscheidung/-konzepte/-wahl 48, 95, 142 ff., 379 f., 408, 428 f. Stiftung des öffentlichen Rechts  65, 71, 123, 355, 362, 364 f.

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Sachverzeichnis

Straßenplanung  43 f., 47, 104, 217, 254 Stuttgart  s. Landesmesse Stuttgart, Regional­ verband Stuttgart, Stuttgart 21, Verband Region Stuttgart Stuttgart 21  433, 438 subjektives öffentliches Recht  72 f., 218, 404, 406 ff., 461, 471, 483 Südhessen  229, 231 f., 234 ff., 302, 454, 459, 479 SUP-Richtlinie  105, 176, 343 System der Gesamtplanungen s. Gesamtpla­ nung, Planungssystem Teilgenehmigung 390 Teilraumordnungsplan 374; s. auch Teil­ regionalplan Teilraumplanungsverbot 133 Teilregionalplan 35, 45 f., 70, 133, 227 f., 258, 266, 278 f., 284, 313, 376, 480 Thüringen  39, 68, 105, 201, 206 f., 209, 277, 294 ff., 302, 304 ff., 309 ff., 341, 343, 399, 470, 480 f. –– Regionale Planungsgemeinschaften 294 ff., 304 ff., 309 ff., 470, 480 f. Träger der Bauleitplanung 63 ff., 73, 313, 384, 396, 400 ff. Träger der landesweiten Raumordnungspla­ nung  73, 78, 146 Träger der regionalen Flächennutzungsplanung –– Vorgaben des ROG  128 ff., 323 f., 476 Träger der Regionalplanung s. auch privat­ rechtlicher Träger der Regionalplanung –– Begriffsbestimmung  69 ff. –– i. S. v. § 47 Abs. 2 S. 2 VwGO  243, 315, 469 –– Kategorisierung  210, 301 ff., 465 ff., 481, 484 f. –– Vorgaben des ROG  113 ff. Trägerschaftsmodelle 64, 209, 304, 341, 465, 470 Trassenwahl  44 f., 55, 94, 142, 379 f. überfachlich 41  f., 55, 149, 473; s. auch fachübergreifend übergeordnet  43, 49 f., 55, 58, 60, 83, 88, 93, 413; s. auch überörtlich Überlappung  258, 268, 273 f.; s. auch Dop­ pelzugehörigkeit

überörtlich  41 f., 47 ff., 54 ff., 88, 112, 115 f., 146, 149, 248, 271, 379 f., 363, Umlage 103, 219, 227, 312, 357  396 f., 421, 432 f., 436, 445, 450, 467 Umlandverband Frankfurt  235 Umweltprüfung 126 f., 159, 176, 315, 346, 384, 394 unbestimmter Rechtsbegriff 53, 129, 149, 379, 387, 391 unmittelbare Landesverwaltung  70, 72, 101 f., 141, 154, 233, 260, 267 f., 277, 291, 297, 307 f., 320, 322, 351, 474 f. Untersagungsverfügung  123, 143, 218 f., 249, 279, 283, 286, 292, 300, 313, 335, 393 f., 401, 407, 486 Unterzentrum  146, 380 Variantenreichtum  36, 155, 205, 209 f., 340, 474, 484 venire contra factum proprium  199 Verband Großraum Braunschweig  245 Verband Großraum Hannover  244 f. Verband Kieler Umland  287, 290 Verband Region Rhein-Neckar  39, 74, 139, 206, 229, 232, 238, 268, 273 f., 301 ff., 324, 336 f., 339 ff., 350, 353 f., 358, 367, 373, 405, 408, 445 ff., 465 ff., 480 ff., 484 Verband Region Stuttgart  35, 39, 74, 301 f., 304, 306, 331, 336 f., 339 f., 344, 347, 353 f., 367, 397 f., 406 ff., 419 ff., 443, 463, 465 ff., 482 f., 485 Verbandsausschuss  256, 262 ff., 311, 317 Verbandsdirektor  232, 238, 256, 311, 334 f., 368 ff., 372 ff., 383 f., 427, 440 f., 451 ff., 468, 482, 484 Verbandsgeschäftsführer  283 f., 311 Verbandsgeschäftsstelle  276 f. Verbandskammer  237 f., 308, 311, 317 ff. Verbandsklage 411 Verbandskompetenz  72, 243 ff., 307 ff., 315, 481 Verbandskörperschaft  131, 134 f., 212, 225, 229, 236, 239, 256, 262, 269, 275, 282, 291, 295, 304, 310 ff., 356 ff., 378, 420 ff., 434 ff., 445 ff., 452, 463, 466, 476, 478 ff., 484 –– Begriffsbestimmung 310

Sachverzeichnis Verbandssatzung 212, 219, 241, 276, 283, 311 f., 437 f., 446, 450 f., 459, 462, 464 Verbandsumlage s. Umlage Verbandsversammlung 131, 213  ff., 217, 241 ff., 256, 262 ff., 275 ff., 282 f., 296, 301, 308, 311, 316  ff., 323  f., 334  f., 356 ff., 368 ff., 377 f., 383 ff., 395, 397, 413, 422 f., 425 f., 437 ff., 448 ff., 456 ff., 463 f., 468, 471, 478 ff., 482 ff. Verbandsverwaltung  263, 368, 372 ff., 383 f., 427 ff., 440 ff., 451 f., 457, 468, 482 ff. Verbandsvorsitzender  213 ff., 275 f., 311, 335, 368, 370 ff., 384, 425 ff., 437, 439 ff., 448, 450 f., 464, 467 f., 478, 480, 482 ff. Verbandsvorstand  241, 311 Verbindlicherklärung 152 f., 217 f., 243, 319 ff., 385 ff., 414, 437, 479 Verfahrensbeteiligung 101, 118 f., 130, 137 f., 177, 474 Verfahrensprivatisierung  126 f. Verfahrensvorschriften  154 f. verfassungskonforme Auslegung  158, 191 f., 294, 349, 480 verfassungswidriges Verfassungsrecht  190 ff. Verhältnismäßigkeitsgrundsatz  48, 379 Verkehrsinfrastruktur  47 f., 57, 95, 262, 379 f., 428 f. Vermittlungsausschuss 237 Verpflichtungsklage 218, 322, 390 f., 404, 410 Versammlungsrecht 181 Verstaatlichung  58 f., 68, 191, 473 Vertretung (als Organ) 254 ff., 259, 262 f., 296, 310 f., 318 Verwaltungsabkommen  61 f. Verwaltungsakt 217, 227, 231, 322, 365, 390, 400 ff., 406 ff., 416, 421, 430, 442, 483 Verwaltungsaufbau  36, 114, 303 f., 333, 471, 481 Verwaltungsausschuss  254, 370 Verwaltungsgemeinschaft  131, 296, 351, 378, 401 Verwaltungshierarchie  212, 303 f., 351 Verwaltungskompetenz  75, 100; s. auch Or­ ganisationsgewalt –– kraft Natur der Sache  100, 154, 165 Verwaltungsrat  448, 450 f., 464, 468, 484

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Verwaltungsreform 67, 163, 239  ff., 251, 326 ff., 330 ff., 337, 350, 352, 354, 378, 420, 465, 481 Verwaltungsstrukturreform 163 Verwaltungsstruktur-Reformgesetz  329, 337 f. Verwaltungsträger  69 ff., 80, 101, 121 f., 139, 159, 212, 309, 470 f., 473, 485 Verwaltungsverfahren  82, 105 f., 155 ff., 164, 166 f., 179, 204, 477 Verwaltungsvorschrift  159, 382 Verwirklichung der Raumordnung  244, 262, 286 Völkerrecht  93, 140, 176 f. „Vollgesetz“  181, 207 f., 211, 349, 477 Vollkompetenz 77, 91  f., 99, 103  ff., 113, 153, 168, 187, 208 f., 474 f. Vollregelung  86 f., 91, 107, 109, 188, 199 f. Vollstreckungshilfe  401 ff. Vollzug des Bundesrechts  153 f., 159 „Vollzugsdefizit“ 398 Vorbehalt des Gesetzes  148 f., 154, 389, 457 Vorbehaltsgebiet  144, 150, 347, 380 Vorrang des Gesetzes  457 Vorranggebiet 144, 150 f., 338 f., 347, 380, 441 f., 456 Vorranggesetz/-gebungskompetenz  84 ff., 108 f., 165, 170, 187, 198, 208, 478 Vorsitzender  283 f., 311 Wasserhaushaltsgesetz/-recht  107 ff., 204 „weiches“ Instrument der Raumordnung  313, 396, 444 Weimarer Republik  56 ff. Weisung  72, 119, 131, 134 f., 213 f., 216 f., 225 ff., 231 f., 237, 241 ff., 256, 259 ff., 263 f., 267, 270 f., 275, 277, 283, 296 ff., 316, 319, 323 f., 335, 356 f., 367, 369, 377, 382 ff., 386, 389, 407, 413, 422, 424, 427 f., 436 ff., 448 ff., 456, 460, 467 f., 475, 482, 484 Weisungsaufgabe  368, 413, 421 weisungsfreie Angelegenheit/Aufgabe  72, 329, 334 f., 338, 366 ff., 395 ff., 413, 424, 432 Wesentlichkeitstheorie 108 Wettbewerbsföderalismus 85 Widerspruchsbefugnis  409 ff. Widerspruchsverfahren  400 f., 409 ff. Wiedervereinigung  68, 280

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Sachverzeichnis

Windkraft/-anlage  37, 93, 144 ff., 151, 204 f., 338 f., 344 ff., 348, 366 f., 376 f., 380, 406, 411 f., 441 f., 476; s. auch Windkraftnovelle Windkraftnovelle  37, 207, 338 f., 344 ff., 366, 380, 441 f., 456, 469, 482 Wirkungskreis 72 ff., 217, 219, 240, 245, 247 f., 254 f., 305, 313 f., 360, 366, 479 –– eigener  72 f., 219, 240, 245, 247, 254 f., 313 f., 360, 479 –– übertragener  72, 74, 217, 240, 248, 254, 305, 313 f. Wirtschaftseinheit  79, 187 ff. Wirtschaftsförderung 61, 219, 263, 396 f., 434, 444, 459 f. Wirtschaftsplan 58 Worms  268, 273 f., 445, 480 Zentrale-Orte-Konzept  78, 116 f., 146; s. auch Ober-, Mittel-, Klein-, Unterzentrum Zielabweichung/-abweichungsverfahren 142, 152, 216, 218 f., 232, 249, 261 f., 273, 286, 292, 300, 393 f., 407, 410, 415, 430, 443

Ziele der Raumordnung  48 ff., 71, 94, 97 f., 123  ff., 146, 174, 192  ff., 199  f., 234, 247, 249, 258, 262, 299, 319 ff., 345 f., 364, 375 f., 393, 397 ff., 409, 416, 442 f., 455, 483; s. auch Soll-Ziele der Raum­ ordnung zusammenfassend  41 f., 47 f., 50 f., 55 f., 58, 88, 93, 112, 146 Zweckmäßigkeitskontrolle  217, 387 ff., 407, 414, 442, 457, 483 Zweckverband 102 f., 221, 282, 313, 329, 331, 334, 358, 463 f. Zweckverband Groß-Berlin  56 f. Zweckverband Großraum Braunschweig  f., 248, 253, 256, 301 ff., 309 ff., 245  316 ff., 324, 419 f., 470, 479 Zweckverband Großraum Hannover  245 Zweckverband Raum Kassel  231 f., 318 Zweckverbandsrecht 212, 225, 241, 253, 269 f., 276, 282, 311, 348, 358, 435 f., 446, 463, 466, 483 f.