Rechtsfragen der Landesplanung und Landesentwicklung: Band II: Die Konzepte zur Siedlungsstruktur in den Planungssystemen der Länder [1 ed.] 9783428441488, 9783428041480

Citation preview

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 341

Rechtsfragen der Landesplanung und Landesentwicklung Zweiter Band Die Konzepte zur Siedlungsstruktur in den Planungssystemen der Länder Von

Rainer Wahl

Duncker & Humblot · Berlin

RAINER

WAHL

Rechtsfragen der Landesplanung und Landesentwicklung

S c h r i f t e n zum Ö f f e n t l i c h e n R e c h t Band 341/11

Rechtsfragen der Landesplanung u n d Landesentwicklung Zweiter Band

Die Konzepte zur Siedlungsstruktur in den Planungssystemen der Länder

Von

Rainer Wahl

DUNCKER

&

HUMBLOT

/

B E R L I N

Gedruckt m i t Unterstützung der Staatskanzlei Nordrhein-Westfalen

A l l e Rechte vorbehalten © 1978 Duncker & Humblot, B e r l i n 41 Gedruckt 1978 bei Berliner Buchdruckerei U n i o n GmbH., B e r l i n 61 Printed i n Germany I S B N 3 428 04145 3 (Gesamtausgabe) I S B N 3 428 04148 8 (II. Bd.)

Inhaltsverzeichnis ZWEITER BAND

Die Konzepte zur Siedlungestruktur in den Planungseystemen der Länder Dritter

Hauptteil

D i e siedlungsstrukturellen Konzepte i n der Raumforschung und der raumordnerischen Praxis § 22 Begriff der Siedlungsstruktur

1

§ 23 Siedlungsstrukturelle Konzepte i n der Praxis bis 1965 (Überblick) . .

4

§ 24 Das zentrale-Orte-Konzept

11

§25 Die Verdichtungskonzeption — Das Konzept der Entwicklungsschwerpunkte u n d Entwicklungssachen

39

§ 26 Das Konzept der ausgeglichenen Funktionsräume. Die Strategie des langfristigen Umbaus der Siedlungsstruktur i m ländlichen Raum . .

54

§ 27 Siedlungsstrukturelle Konzepte f ü r die Verdichtungsräume

60

§ 28 Ziele f ü r die Siedlungsstruktur i n der landesplanerischen Praxis — Überblick

68

§29 Siedlungsstrukturelle Konzepte i m Bundesraumordnungsprogramm

83

§ 30 Zusammenfassung

89 Vierter

Hauptteil

D i e siedlungsstrukturellen Konzepte i m N e t z w e r k der rechtlich geordneten landesplanerischen Planungssysteme 1. Abschnitt Die landesplanerischen Planungssysteme von Nordrhein-Westfalen, Hessen und Rheinland-Pfalz §31 Das Planungssystem i n Nordrhein-Westfalen

93 94

§32 Das Hessische Planungssystem

117

§ 33 Das Planungssystem i n Rheinland-Pfalz

134

VI

Inhaltsverzeichnis 2. Abschnitt Die Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen im Verhältnis zwischen den Planungsebenen und -bereichen

145

§ 34 BindungsWirkungen zwischen der zentralen Landes (entwicklungs)planung u n d den Fachressorts 145 A. Landes(entwicklungs)planung u n d Regierungsorganisation

145

B. Nordrhein-Westfalen

161

C. Hessen

173

D. Rheinland-Pfalz

182

§ 35 Ableitungszusammenhänge zwischen zentralen Planungen u n d der Regionalplanung 183 A. Der rechtliche Status der Regionalplanung

183

B. Nordrhein-Westfalen

192

C. Hessen

198

D. Rheinland-Pfalz

209

§ 36 Siedlungsstrukturelle Vorgaben der gegenüber den Gemeinden

Landes(entwicklungs)planung

217

A. Siedlungsstrukturelle Funktionsbestimmungen u n d kommunale Selbstverwaltung 217 B. Nordrhein-Westfalen

236

C. Hessen

244

D. Rheinland-Pfalz

249

Literaturverzeichnis I I

253

Zusammenstellung v o n Rechtsvorschriften, Programmen bzw. P l ä n e n und Berichten zur Landesplanung u n d Landesentwicklung

275

Personenregister

285

Sachwortregister

287

Verzeichnis der Skizzen und Abbildungen ZWEITER BAND Festlegungen der Länder für zentrale Orte (SYNOPSE)

22-26

Systematik des Gesetzes zur Landesentwicklung

106

Schema der rechtlichen Bindungswirkungen i m nordrhein-westfälischen Planungssystem 108 Das System der Raumplanung i n Nordrhein-Westfalen

110

Schema der rechtlichen Bindungswirkungen i m hessischen Planungssystem 122 Hessisches Planungssystem. Langfristplanung, Ergebnisrechnungen

Durchführungsabschnitte,

124

Schematische Darstellung des Inhalts des Landesentwicklungsplanes u n d der Reg. Raumordnungspläne (Hessen) 126-127 Ablaufkonzept des Planungsprozesses I P E K S (Rheinland-Pfalz)

136

Schema der rechtlichen Bindungswirkungen i m Landesplanungssystem

139

rheinland-pfälzischen

Programmsteuerung i m hessischen Planungssystem

176

Ablaufschema f ü r die Aufstellung regionaler Raumordnungspläne (Hessen) 200 Zielvorstellungen zur Siedlungsstruktur (Regionaler ROP1 Westpfalz) . . 212 S t r u k t u r - u n d Funktionsschema (Regionaler ROP1 Westpfalz)

214

Regionaler Ausbaukatalog (Regionaler ROP1 Westpfalz)

216

Abkürzungsverzeichnis ABl.

=

Amtsblatt

a. F.

= alte Fassung

BGBl

=

BImSchG

= Gesetz zum Schutz vor schädlichen U m w e l t e i n w i r k u n gen durch Luftverunreinigung, Geräusche, Erschütterungen u n d ähnliche Vorgänge (Bundesimmissionsschutzgesetz)

Bundesgesetzblatt

BReg.

=

BROP

=

Bundesregierung Bundesraumordnungsprogramm

BT

=

Bundestag Bundesverfassungsgericht

BVerfG

=

BVerfGE

= Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts

BVerwG

=

BVerwGE

= Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts

Drs.

=

Bundesverwaltungsgericht Drucksache

Eildienst L k r T N W = Eildienst Landkreistag Nordrhein-Westfalen EK

=

Enquete-Kommission

EPlaR

= Entscheidungen zum Planungsrecht, hrsg. v. I n s t i t u t f ü r Städtebau, Wohnungswirtschaft u n d Bausparwesen e. V., Bonn

ESVGH

= Entscheidungen des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs u n d des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg u n d Entscheidungen der Staatsgerichtshöfe beider Länder

F1NP

=

Flächennutzungsplan

FS

=

Festschrift

GABI

= Gemeinsames Amtsblatt

GBl

=

GMB1

= Gemeinsames Ministerialblatt

Gesetzblatt

GRW

= Gemeinschaftsaufgabe Wirtschaftsförderung"

„Verbesserung der

regionalen

GV, GVB1, GVOB1 = Gesetz- u n d Verordnungsblatt Informationen

= Informationen (seit 1974: Informationen zur Raumentwicklung), hrsg. v o m I n s t i t u t f ü r Raumordnung, BonnB a d Godesberg

Abkürzungsverzeichnis

IX

Integrierte Planungs-, Entscheidungs- u n d K o n t r o l l systeme Gesetz zur wirtschaftlichen Sicherung der K r a n k e n häuser u n d zur Regelung der Krankenhauspflegesätze Kreisentwicklungsplan Kreisentwicklungsprogramm Landesentwicklungsplan Landesentwicklungsprogramm Landesplanung Landesplanungsgesetz Landesregierung Landesraumordnungsprogramm Landtag Ministerialblatt Ministerkonferenz für Raumordnung Nordrhein-Westfalen-Programm 1975 Entscheidungen der Oberverwaltungsgerichte f ü r das L a n d Nordrhein-Westfalen i n Münster sowie f ü r die Länder Niedersachsen u n d Schleswig-Holstein i n L ü neburg Reichsgesetzblatt Raumordnungsbericht Raumordnungsgesetz Raumordnungsplan Raumordnungsprogramm Staatsgerichtshof Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk Staatskanzlei Verbandsordnung Verfassungsgerichtshof Verwaltungsgerichtshof Verkehrsblatt. A m t s b l a t t des Bundesministers für V e r kehr der Bundesrepublik Deutschland Vierteljahresschrift schichte

für

Sozial-

und

Wirtschaftsge-

Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts haushaltsgesetz)

(Wasser-

Dritter

Hauptteil

Die siedlungsstrukturellen Konzepte in der Raumforschung und der raumordnerischen Praxis § 22 Begriff der Siedlungsstruktur Die Landesplanung hat sich, wie schon oben 1 dargestellt wurde, gerade an den zum drängenden Problem gewordenen Veränderungen der Siedlungsstruktur i n den rasch expandierenden Verdichtungsgebieten entwickelt. Standen dabei zunächst die Sicherung der restlichen Grünflächen und der durchgehenden Verkehrsbänder sowie die Ordnung; der Bebauung i m Vordergrund, so trat später i n der Sichtweise des größeren Raums die Siedhmgsstruktur, d. h. die Zuordnung von Siedlungen zueinander und ihre innere Gliederung i n den Vordergrund. M i t dem sich entwickelnden räumlichen Strukturdenken erweiterte sich der Gegenstandsbereich der landesplanerischen Analyse und Steuerung auf die strukturbildenden Faktoren 2 . Die Wohnbedürfnisse der i n einem konkreten Raum lebenden Bevölkerung sind dabei einer der wichtigsten Faktoren; insofern w i r d der Begriff ,Siedlung 1 , der seiner Wortbedeutung nach dem Ansässigsein und Wohnen anknüpft, i n der Zusammensetzung ,Siedlungsstruktur' m i t einer gewissen Berechtigung verwendet, wenn er auch insgesamt eher mißverständlich ist 3 . A l l e i n entscheidend sind nämlich die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung für die räumliche Strukturbildung keinesfalls, ebensowenig w i e die Siedlungsstruktur als Anordnung nur der Wohnstätten zutreffend erfaßt 1

Vgl. oben § 14 I. Vgl. dazu W. Ernst, i n : Planung I I I , 1968, S. 131. 3 Bezeichnenderweise begleiten deshalb Mißverständnisse den Namen u n d die Aufgabenstellung des Siedlungsverbands Ruhrkohlenbezirk. Die i h m übertragene »Förderung der Siedlungstätigkeit 4 (§ 1 VbO) entspricht nach heutigem Sprachgebrauch der raumordnungspolitischen Tätigkeit auf der regionalen Stufe insgesamt; vgl. R. Schnur, i n : Siedlungsverband R u h r k o h lenbezirk 1920-1970, 1970, S. 13 m i t Fn. 26 m. w. Nachw.; H . G. Steinberg, Geschichte des Siedlungsverbandes Ruhrkohlenbezirk, Die V e r w a l t u n g Bd. 1 (1968), S. 17. Der damaligen W o r t w a h l lag ein umfassender Begriff des ,Siedeins' als der gesamten Erschließung u n d Nutzung des Siedlungsraumes durch den Menschen zugrunde, so Umlauf, Landesplanung, S. 39. Dazu — i n einem weiteren K o n t e x t — auch E. Pankoke, Regionale Öffentlichkeit i m Ballungsraum Ruhr, Die V e r w a l t u n g Bd. 9 (1976), S. 78 - 82. 2

ι Wahl I i

2

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

w i r d 4 . U n t e r S i e d h m g s s t r u k t u r i s t s t a t t dessen — i n e i n e r ganz a l l g e meinen Umschreibung — die V e r t e i l u n g der räumlichen Nutzungsbereiche u n d d e r sie v e r b i n d e n d e n I n f r a s t r u k t u r z u v e r s t e h e n 5 . R ä u m l i c h e N u t z u n g s b e r e i c h e e n t s t e h e n d u r c h d i e P r ä g u n g des R a u mes d u r c h u n t e r s c h i e d l i c h e gesellschaftliche G r u n d f u n k t i o n e n . A l s solche sog. D a s e i n s g r u n d f u n k t i o n e n 6 w e r d e n seit d e r , C h a r t a v o n A t h e n ' (1933) 7 g e n a n n t : W o h n e n — A r b e i t e n — V e r s o r g e n — z e n t r a l e D i e n s t e — Erholung — Verkehr u n d Kommunikation. A l l e miteinander wechselseitig v e r b u n d e n e n D a s e i n s g r u n d f u n k t i o n e n s t e l l e n spezifische F l ä chenansprüche f ü r d i e n u r i h n e n e i g e n t ü m l i c h e n E i n r i c h t u n g e n . R ä u m l i c h e S t r u k t u r d r ü c k t deshalb d i e Z u o r d n u n g d e r e i n z e l n e n G r u n d d a s e i n s f u n k t i o n e n z u e i n a n d e r aus. D i e s e m G r u n d v e r s t ä n d n i s e n t s p r e chend w i r d deshalb auch g e l e g e n t l i c h das Z i e l d e r R a u m o r d n u n g s p o l i t i k d a h i n g e h e n d u m s c h r i e b e n , ausgewogene V e r f l e c h t u n g e n d e r menschl i c h e n G r u n d d a s e i n s f u n k t i o n e n z u erreichen, i n d e m i h r e Bereiche i n e i n o p t i m a l e s V e r h ä l t n i s z u e i n a n d e r gebracht w e r d e n 8 . 4 I n diesem sehr engen, auf den Wohnstättenbau u n d das Wohnungswesen eingeschränkten Sinn lebt der Begriff des ,Siedeins 1 i n der heutigen Rechtssprache i m verfassungsrechtlichen Kompetenzbegriff des ,Siedlungswesens' (Art. 74 Ziff. 18 GG) fort. Das Bundesverfassungsgericht hat i m Baurechtsgutachten (BVerfGE 3, 407 (416-419)) klargestellt, daß es sich beim ,Siedlungswesen' i m Sinne der von der Weimarer Verf. z u m G G führenden E n t w i c k l u n g u m ,die spezielle Aufgabe, Menschen seßhaft zu machen', sei es i n ländlichen Siedlungen, sei es i n städtischen Wohnsiedlungen, handelt. Z u den Aufgabenstellungen des Siedlungswesens i n diesem Sinne vgl. die einschlägigen, z . T . aber überholten A r t i k e l i n : Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, Bd. 9, 1956, S. 238 ff., 248 ff. (von H.-J. Seraphim u n d v o n J. B. Heuer) u n d i m Handwörterbuch des Städtebaus, Wohnungs- u n d Siedlungswesens, 1959, Bd. 3, S. 1311 ff., 1316 ff., 1323 ff. (v. M. Boyens, J. Haefs, K . Langrock); eine umfassende entwicklungsgeschichtliche Darstellung jetzt v o n G. Zeller, Rechtsgeschichte der ländlichen Siedlung, 1975. — Angesichts dieses sehr engen Verständnisses u n d der Koppelung an eine spezifische, i n ihrer Bedeutung abnehmende Aufgabe f ü h r t v o m verfassungsrechtlichen Kompetenzbegriff des ,Siedlungswesens' kein Weg zu der aktuellen A u f gabe der Beeinflussung der Siedlungsstruktur i n der Stadt- u n d Raumplanung, vgl. dazu Schmidt-Aßmann, i n : Raumplanung — Entwicklungsplanung 1972, S. 108 f., m. w . Nachw. 5 G. Albers/M. Guther, i n : Z u r Ordnung der Siedlungsstruktur, 1974, S. 70. β Dazu D. Partzsch, A r t . ,Daseinsgrundfunktionen', HRR, Bd. 1, Sp. 424ff.; ders., Die Siedlungsstruktur u n d das Netz der zentralen Orte, i n : I n f o r m a tionsbriefe f ü r Raumordnung, R 2.1.2., 1966. 7 Die Charta v o n A t h e n ist f ü r den Städtebau bestimmt gewesen u n d bestimmend geworden. I h r e Gliederung nach raumstrukturierenden G r u n d funktionen der menschlichen Existenz ist aber auch f ü r die Raumforschung u n d Landesplanung allgemein wichtig geworden, vgl. dazu insgesamt E. Pfeil, Großstadtforschung, 2. A u f l . 1972, S. 322 ff. u n d Breitling, A r t . ,Charta von Athen', HRR, Bd. 1, Sp. 398 ff. 8 Gottfried Müller, Der Einfluß landesplanerischer Ziele u n d Verfahren auf die Siedlungsstruktur, i n : Z u r Ordnung der Siedlungsstruktur, S. 149, unter Berufung u n d Ausdeutung der Grundsätze der Raumordnung i n §§ 1, 2ROG.

§ 22 Begriff der Siedlungsstruktur

3

I m angeführten Verständnis der Siedlungsstruktur als der Verteilung räumlicher Nutzungsbereiche hängt die präzisere begriffliche Fassung der Strukturel emente davon ab, auf welcher Maßstabsebene die Strukturbildung verfolgt w i r d 9 . Je nach der Enge oder Weite des betrachteten Planungsraumes ergeben sich unterschiedliche Ausprägungen der siedlungsstrukturellen Elemente, werden die räumlichen N u t zungsbereiche, deren Verteilung interessiert, i n kleinräumigen und flächennutzungsbezogenen oder i n großräumigen u n d auf die Sozialund Wirtschaftsstruktur bezogenen Kategorien dargestellt. So lassen sich als Elemente der Siedlungsstruktur unterscheiden: — auf der örtlichen Ebene: allgemeines Wohngebiet, reines Wohngebiet, Mischgebiet, Kerngebiet, Gewerbe- u n d Industriegebiet, Gemeinbedarfsflächen (vgl. §§ 1 I I , 2 ff. BaunutzungsVO) — auf der regionalen Ebene: Wohnsiedlungsbereiche, Gewerbe- u n d I n d u strieansiedlungsbereiche, Erholungsbereiche, zentrale Schulstandorte von reg. Bedeutung (vgl. § 2 V 3. D V O LP1G N W ) 1 0 oder Gemeinden m i t der F u n k t i o n : Wohnen, Erholung oder gewerbliche Wirtschaft 1 1 — auf der Ebene der Region oder des ganzen Landes: Gemeinden u n d Städte m i t Versorgungsfunktionen f ü r unterschiedlich große Einzugsbereiche (zentralörtliche Gliederung), oder Entwicklungsschwerpunkte u n d Entwicklungsachsen (§§ 6, 7, 9, 20, 21 n w Gesetz zur Landesentwicklung).

Für die i m vorliegenden Zusammenhang interessierende Maßstabsebene der Landesplanung kann i m Anschluß an Gottfried Müller 12 der Begriff der Siedlungsstruktur definiert werden als: a) das den Raum bedeckende Netz von Ortschaften bzw. Dörfern und Städten unterschiedlicher Größe und Funktionen b) die Verteilung der wirtschaftlichen A k t i v i t ä t e n innerhalb dieses Netzes (primäre, sekundäre, tertiäre Arbeitsbereiche) c) die Zuordnung der gesellschaftlichen Grundfunktionen zueinander (Arbeiten, Wohnen, Versorgen, zentrale Dienste, Erholung u n d Verkehr) d) die Ausstattung dieses Raumes m i t Einrichtungen der Daseinsvorsorge i m Dienste der gesellschaftlichen Grundfunktionen (Band9

Albers / Guther, ebd., S. 70. i. d. F. v o m 4. M a i 1976. 11 Vgl. z. B. das Landesraumordnungsprogramm Niedersachsen i. d. F. v o m 3. A p r i l 1973, Abschn. V I I / 2 . 12 Gottfried Müller, i n : Z u r Ordnung der Siedlungsstruktur, S. 139; vgl. auch U. P. Ritter, A r t . ,Siedlungsstruktur, wirtschaftstheoretische G r u n d lagen', HRR, Bd. 3, Sp. 2893 u n d (einschränkend) ders., Siedlungsstruktur u n d wirtschaftliche Entwicklung, 1972, S. 12. Z u eng ROB 1974 der BReg, S. 19: örtliche Verteilung baulicher Anlagen. 10

1*

4

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis infrastruktur, P u n k t - bzw. kommunale Infrastruktur,

Freiraumin-

frastruktur). I m (raum)wirtschaftstheoretischen Schrifttum w i r d die Verteilung der wirtschaftlichen A k t i v i t ä t e n als wichtiger Bestandteil der Siedlungsstruktur besonders betont u n d teilweise ,die Frage nach der Siedlungsstruktur auf die Frage nach den Standorten der nicht-landwirtschaftlichen Gewerbe reduziert' 1 8 . Diese enge Fassung ist eine Folge des spezifischen Erkenntnisinteresses raumtheoretischer Arbeiten, die die Siedlungsstruktur erklären wollen, also nach den Ursachen f ü r die Entstehung einer konkreten Siedlungsstrukt u r fragen. Da die komplexen Ursachenverkettungen i m einzelnen nicht aufhellbar sind, isoliert m a n dann — einer plausiblen Hypothese i n kapitalistischen Wirtschaftssystemen folgend — als wichtigsten Faktor die unternehmerischen Standortentscheidungen 1 4 . Die Raumforschung u n d die praktische Raumordnungspolitik sind dagegen a m gesamten Erscheinungsbild u n d der Erscheinungsform der Siedlungsstruktur eines Raumes interessiert, auch w e n n sie die Zuordnung der Haushalte, Industriegebiete, I n f r a s t r u k t u r u n d Freiflächen nicht i m einzelnen genetisch erklären können. I n der oben erwähnten umfassenderen Umschreibung des Begriffs Siedlungsstruktur sind auch die »außerökonomischen' u n d historischen' Determinanten i n ihrem Ergebnis, eben einer vorhandenen Siedlungsstruktur, beschreibend m i t u m faßt. § 23 Siedlungsstrukturelle Konzepte i n der Praxis bis 1965 (Uberblick) I . I n d e r e r s t e n Phase d e r L a n d e s p l a n u n g d o m i n i e r e n — e n t s p r e chend d e r sich i n i h r v o l l z i e h e n d e n E n t w i c k l u n g v o m S t ä d t e b a u z u r L a n d e s p l a n u n g — K o n z e p t e des Städtebaus. D i e L a n d e s p l a n u n g e n t s t e h t als g e b i e t l i c h e r w e i t e r t e S t a d t p l a n u n g 1 ; sie b e d i e n t sich d e r s t ä d tebaulichen Konzepte, die ins U m l a n d verlängert bzw. zur O r d n u n g e i n e r S t a d t l a n d s c h a f t v e r w e n d e t w e r d e n . Das erste L e i t b i l d d e r L a n d e s p l a n u n g i s t deshalb eng m i t d e n V o r s t e l l u n g e n des d a m a l s m o d e r n e n englischen Städtebaus, insbesondere m i t d e r G a r t e n s t a d t - I d e e v o n Ebenezer Howard verbunden 2. Angestrebt w a r die dezentralisierende 13 H. W. v. Borries, ökonomische Grundlagen der westdeutschen Siedlungsstruktur, 1969, S. 52. Dementsprechend eng ist bei i h m der Begriff der Siedlungsstruktur definiert, der ,die A r t u n d Weise der Verteilung von Wohnsiedlungen u n d der Produktionsstandorte 4 faßt, ebd., S. 1; vgl. auch U. P. Ritter, Siedlungsstruktur u n d wirtschaftliche Entwicklung, S. 22: V e r teilung v o n Bevölkerung u n d wirtschaftlichen A k t i v i t ä t e n auf Orte unterschiedlicher Größe. 14 So ausdrücklich v. Borries, ebd., S. 52; vgl. auch J. Baudler, Die Zielbestimmung i n der regionalen Wirtschaftspolitik, 1974, S. 19 f. 1 N. Ley, A r t . Landesplanung', HRR, Bd. 2, Sp. 1719. Bei dieser K e n n zeichnung fehlt jedoch die sachliche Erweiterung der Flächennutzungsregelungen u m die gesamtwirtschaftliche Dimension, die Ausweitung auf die Beeinflussung der wirtschaftlichen Entwicklung, durch die sich die Landesplanung schon i n dieser 1. Phase v o m Städtebau unterscheidet, dazu Umlauf, Landesplanung, S. 53 u n d G. Albers, A f K 6 (1967), S. 203 f.

Siedlungsstrukturelle Konzepte i n

r Praxis

Entwicklung von Städten und Industriegebieten und insbesondere die Gliederung der Städte durch gesonderte flächenmäßige Ausweisungen von Wohnsiedlungsbereichen und Arbeitsstätten und durch die Sicherung der Grünzonen und Grünstreifen i n und zwischen den Städten 3 . Als einheitliche Sach- und Planungsaufgabe, die i m inner- wie i m zwischengemeindlichen Raum zugleich und gemeinsam zu bewältigen war, erwies sich besonders die Notwendigkeit, den Rest der vorhandenen Grünflächen gegen die ungeordnete Inanspruchnahme zu schützen und Wohngebiete und Arbeitsstätten räumlich zu trennen. Der Ausgangsproblematik der jungen Landesplanung, siedlungsbedingte Entwicklungsschäden i n verdichteten Gebieten korrigieren zu müssen, entsprach es, daß die konkreten Aufgaben stark auf Flächenordnung und -aufteilung ausgerichtet waren. Daß dabei eine relativ enge Anlehnung an die Dichte städtebaulicher Nutzungsausweisungen erhalten blieb, lag nicht nur an der gedanklichen Nähe der Landesplanung zu Konzepten des Städtebaus; sondern i n der Detailliertheit der Ausweisungen drückte sich die Dichte und Verflochtenheit der N u t zungsansprüche i n hochindustrialisierten Agglomerationsräumen aus. I n den Agglomerationsräumen, durch deren Probleme die Landesplanung i n ihrer ersten Phase generell geprägt war, entwickelten sich aber auch konsequenterweise die über die Flächennutzungsordnung hinausgehenden Ansätze der Landesplanung: Waren die Nutzungsansprüche für Wohngebiete, Industriegebiete und Verkehrsverbindungen so augenfällig und unmittelbar von der Dynamik der wirtschaftlichen Entwicklung bedingt, dann mußte die ordnende Planung notwendigerweise die Entwicklung der Wirtschaft als entscheidende Determinante einbeziehen und als ihren Gegenstand den Ausgleich der w i r t schaftlichen, sozialen und kulturellen Erfordernisse definieren 4 . Auch diese sachliche Erweiterung des Aufgabenkreises hat die Landesplanung i n den regionalen Maßstab getrieben, i n den sie insbesondere i m Ruhrgebiet und i m mitteldeutschen Industriebezirk hineingewachsen ist. Inhaltlich kann sie jedoch den erreichten regionalen Rahmen nicht i n jeder Hinsicht ausfüllen, zumal auch Rückschläge und 2 Vgl. F. J. Osborn, A r t . ,Howard, Ebenezer', HRR, Bd. 2, Sp. 1220. Howards berühmt gewordenes Buch: Tomorrow. A Peaceful Path to Real Reform, 1898, später unter dem T i t e l : Garden Cities of Tomorrow, erschienen, hat die Entstehung der deutschen Gartenstadtgesellschaft maßgebend beeinflußt. 3 Vgl. M. Pfannschmidt, i n : Raumordnung u n d Landesplanung i m 20. J a h r hundert, 1971, S. 19. 4 Was natürlich keineswegs bedeuten kann, daß die Landesplanung die wirtschaftliche E n t w i c k l u n g hätte a k t i v steuern können. Ernst ! Zinkahn ! Bielenberg, Bundesbaugesetz. Einl. Rdnr. 82, charakterisieren die Landesplanung v o r 1935 als A n n e x zur wirtschaftlichen Entwicklung, zwar nicht als Wirtschaftsplanung, aber als Planung der Voraussetzungen wirtschaftlicher Entwicklung.

6

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

Abschwächungen der Wirksamkeit eintreten 5 . Vor allem aber wurde kein räumliches oder siedlungsstrukturelles Konzept für den regionalen Raum entwickelt 6 . Die bevorzugte Organisation als Kommunalverbände und die dadurch ermöglichte und i n der Praxis genutzte enge Verbindung von Landesplanung und Gemeindeplanung trugen sicherlich dazu bei, daß die Landesplanung m i t relativ kleinräumigen Elementen operierte. I I . M i t der flächendeckend das gesamte Reichsgebiet erfassenden Organisation der »Raumordnung 4 nach 19357 wurde die enge Verbindung der bisherigen »Landesplanung* m i t den Verdichtungsräumen verlassen. Damit traten zum einen die bislang ausgeklammerten ländlichen Gebiete ins Blickfeld der raumordnenden Planung. I n ihnen waren die vorhandenen, vom Städtebau beeinflußten Konzepte der Landesplanung nicht anwendbar; i n der kurzen Zeit bis zur Stillegung der Raumordnung wurde hier, vor allem i m regionalen Rahmen, wichtige Pionierarbeit geleistet, auf die hier nicht näher eingegangen werden kann 8 . Z u m anderen wurden i m größeren räumlichen Rahmen des Reichsgebietes zwangsläufig das räumliche u n d strukturelle Ungleichgewicht zwischen verdichteten Industriegebieten und agrarischen Räumen und die gemeinsamen Ursachen dieser zusammengehörenden Entwicklung zum Thema. Raumordnung konstituierte sich erst jetzt als eine auf die räumliche Gesamtstruktur eines Staates bezogene A u f gabe, als der Versuch, Ordnung, Zuordnung und Ausgleich zwischen den Teilräumen eines Staatsgebietes herzustellen. Befördert zum Teil auch durch die ideologisch bedingte Großstadtfeindschaft und die Bekämpfung der ,Landflucht', versuchte man, den einheitlichen Verdichtungs- und Entleerungsprozeß 9 zum Gegenstand von Überlegungen und Planungskonzepten zu machen. Dies geschah nicht nur i m Hinblick auf 5 Dazu u n d zur E n t w i c k l u n g des planerischen Instrumentariums, des W i r t schaftsplans, oben § 14 I . • Jedenfalls gibt es i n der L i t e r a t u r keine Hinweise auf ein Entwicklungsmodell f ü r die regionale Siedlungsstruktur, das sich komplexer Elemente bedient u n d die Siedlungsstruktur auf der Ebene v o n Stadtzentren, Stadtteilen oder Nebenzentren beschrieben hätte. Auch der Gesamtwirtschaftsplan des SVR aus dem Jahre 1937 unterscheidet n u r zwischen den Elementen Wohngebiete, Arbeitsstätten u n d Erholungsgebiete; vgl. Umlauf, Regionale Gesamtplanung, i n : Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk 1920-1970, S. 41; er ist i n den regionalen R a u m erhobene Planung m i t kleinräumigen S t r u k t u r elementen, i h m fehlt die Ausbildung eigener Strukturelemente i m regionalen Maßstab. 7 Vgl. oben § 14 I I . 8 Vgl. dazu die 8 Bände der Zeitschrift: Raumforschung u n d Raumordnung, i n deren Beiträgen sich die Ansätze der Praxis u n d das wissenschaftliche Arbeitsprogramm der Reichsarbeitsgemeinschaft f ü r Raumforschung spiegeln (siehe dazu K. Meyer, i n : Raumordnung u n d Landesplanung i m 20. Jahrhundert, S. 103 ff.). 9 K. Jeserich, Raumforschung u n d Raumordnung 1938, S. 154 f.

Siedlungsstrukturelle Konzepte i n

r Praxis

das gesamte Reichsgebiet — m i t z u m T e i l v ö l l i g u t o p i s c h e n V o r s t e l l u n g e n d e r A u f l o c k e r u n g u n d V e r l a g e r u n g g r o ß e r T e i l e des R u h r g e biets n a c h O s t e n 1 0 . A u c h i m R a h m e n der n e u z u g e s c h n i t t e n e n P l a n u n g s r ä u m e , so u n g ü n s t i g sie auch i n d e r A n l e h n u n g a n V e r w a l t u n g s b e z i r k e i m e i n z e l n e n w a r e n , t r a t e n d i e Wechselbeziehungen v o n B a l l u n g s r a u m u n d sich e n t l e e r e n d e n l ä n d l i c h e n G e b i e t e n als P l a n i m g s p r o b l e m h e r vor11. T r o t z w i c h t i g e r p l a n e r i s c h e r V o r a r b e i t e n , d i e i n dieser Z e i t geleistet w u r d e n , k o n n t e es b e i der H e t e r o g e n i t ä t d e r ideologischen u n d m a c h t s t a a t l i c h e n P r ä m i s s e n d e r R a u m o r d n u n g i n dieser Z e i t n i c h t z u ausg e a r b e i t e t e n u n d i n sich s t i m m i g e n s i e d l u n g s s t r u k t u r e l l e n K o n z e p t e n kommen. Speziell i n konzeptioneller Hinsicht behinderte u n d l ä h m t e d e r t i e f e Dissens ü b e r d i e E i n s t e l l u n g z u r G r o ß s t a d t u n d z u r B a l l u n g d i e P r a x i s d e r R a u m o r d n u n g . I h r f e h l t e d i e G r u n d l a g e , solange das f a k t i s c h e V o r h a n d e n s e i n d e r A g g l o m e r a t i o n s r ä u m e n i c h t als feststeh e n d e P r ä m i s s e a n e r k a n n t w a r . D a die G r o ß s t a d t f e i n d s c h a f t e i n e r v e r b r e i t e t e n , k e i n s f a l l s n u r a u f d i e N S - I d e o l o g i e b e s c h r ä n k t e n zeitgenössischen A n s c h a u u n g e n t s p r a n g 1 2 , b l i e b das G r o ß s t a d t - u n d B a l l u n g s p r o b l e m das beherrschende T h e m a d e r 50er u n d b e g i n n e n d e n 60er J a h r e m i t a l l seinen d i e p r a k t i s c h e P o l i t i k v e r u n s i c h e r n d e n W i r k u n g e n . 10 Es bedurfte ζ. B. einigen argumentativen Aufwands, damit sich der Verbandsdirektor des SVR gegen diese Vorstellungen wenden konnte, vgl. A. Lange, Raumforschung u n d Raumordnung 1938, S. 100 f. Z u r Diskussion u m die optimale Stadtgröße u n d zu Vorschlägen, die großstädtische Bevölkerung unter gleichzeitiger Dezentralisation der Industrie i n Mittelstädte von 20 - 50 000 Einwohnern umzusiedeln, zusammenfassend Gottfried Müller, i n : Z u r Ordnung der Siedlungsstruktur, S. 140-145; dort auch ein Uberblick über die andere u n d zukunftsweisende Vorstellung der Gliederung der Großstadt u n d ihres Verflechtungsbereichs i m U m l a n d durch Trabanten- u n d Entlastungsstädte u n d innerörtliche Zentrenbildung. 11 So erfaßte ζ. B. die neue Organisation i m mitteldeutschen R a u m ein v i e l größeres u n d vor allem ein s t r u k t u r e l l inhomogenes Gebiet. Die Richtlinien f ü r die räumliche Entwicklung, skizzenhaft auch i n einem Raumordnungsplanentwurf niedergelegt, sahen ihre wichtigste Aufgabe i n der planvollen Verteilung der Arbeitsstätten u n d damit auch der Bevölkerung i m Sinne einer L e n k u n g nicht-standortgebundener Wirtschaftsbetriebe i n die dünner besiedelten Gebiete, vgl. G. Klemt, Raumforschung u n d Raumordnung 1940, S. 8 ff.; i n der dort beigefügten Planskizze werden dementsprechend u n t e r schieden: Gebiete, die zur A u f n a h m e von Arbeitsstätten u n d Bevölkerungsüberschüssen geeignet sind; Gebiete, i n denen zur Beschäftigung der dort ansässigen Bevölkerung industrieller u n d gewerblicher Neueinsatz erforderlich ist u n d Gebiete, i n denen industrielle Neuplanungen n u r unter besonderen Voraussetzungen zugelassen sind (Industrie- u n d Bevölkerungsballungsgebiete). Die Ansiedlung v o n Gewerbe u n d Industrie sollte sich auf M i t t e l u n d Kleinstädte i n den ländlichen Räumen konzentrieren. 12 Die Forderung nach Auflösung der Großstädte u n d Industriereviere f i n det sich auch z.B. bei dem i n der Nachkriegszeit sehr einflußreichen A u t o r W. Röpke, vgl.: Civitas humana, 3. A u f l . 1949, S. 275 ff., ders., Maß u n d Mitte, 1950, S. 152 ff., 190. Vgl. auch die Hinweise bei G. Albers, A f K Bd. 6 (1967), S. 201.

8

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

I I I . Die Zeit der ersten Nachkriegsphase der Raumordnung und Landesplanung ist hier nicht i n den einzelnen Schritten des tastenden Wiederanknüpfens an erhaltenswerte frühere Vorstellungen u n d der allmählichen Aktivierung der räumlichen Planung nachzuzeichnen. Einen einheitlichen Nenner hat diese Zeit i n erster Linie unter dem hier interessierenden Aspekt der notwendigen Klärung der raumordnerischen Rahmenbedingungen, ohne die Siedlungsstrukturkonzepte i n der Theorie nicht ausgearbeitet, noch weniger für die Praxis bestimmend werden können. I n diesem Zusammenhang w i r d die Klärung der Ballungsfrage, werden die Auseinandersetzungen u m die raumgerechte Verteilung von Bevölkerung und Arbeitsstätten zum Schlüsselproblem 1 3 . Ohne eine Grundsatzentscheidung i n dieser Frage bewegten sich die wiederaufgenommenen regionalplanerischen Bemühungen i n den Verdichtungsräumen auf schwankendem Boden; ohne sie w a r auch eine globale Strategie für die strukturschwachen ländlichen Räume, den politisch i m Vordergrund stehenden Problemgebieten, nicht möglich. Strittig w a r i n diesem letzteren Punkt, ob die Abwanderung des i n der Landwirtschaft Beschäftigung nicht mehr findenden Bevölkerungsteils als wirtschaftlicher Anpassungsprozeß hinzunehmen war (,passive Sanierung 4 ) oder ob man durch einen Ausbau zentraler Orte als Sammelpunkt und Ansatzpunkt von nichtlandwirtschaftlichen A r beitsplätzen gegensteuern sollte (,aktive Sanierung'). Diese Grundsatzüberlegungen der regionalen Wirtschaftspolitik und Agrarpolitik konnten jedoch nicht bei einer isolierten Bestimmung der Funktion der ländlichen Gebiete stehenbleiben; als entscheidender Bezugsrahmen wurde bald der einheitliche Verdichtungs- und Entleerungsprozeß erkannt, der die Raumstruktur prägt und die vielfältigen funktionalen Zusammenhänge zwischen den beiden Gebietskategorien und ihre Konkurrenzsituation u m dasselbe knappe Entwicklungspotential begründet. A u f der Suche nach einem umfassenden Raumordnungskonzept, das vor allem die wertungsmäßigen Grundlagen der Raumordnung i n der Marktwirtschaft und i m Sozialstaat klären sollte, nahm das Raumordnungsdenken seit der Mitte der 50er Jahre eine abstrahierende Wendung zu gesellschaftspolitischen Grundfragen: die sog. Leitbild-Diskussion 14 und, i n sie eingelagert, die Ballungsdebatte, beherrschten das 13 Z u r Ballungsdebatte: S ARO-Gutachten S. 32 ff., 56 ff.; Tagung des V e r eins f ü r Kommunalwirtschaft u n d K o m m u n a l p o l i t i k 1963 zum Thema: ,Stadtregion u n d Region 4 , Kommunalwirtschaft 1963, S. 521 -551; Gottfried Müller, i n : Z u r Ordnung der Siedlungsstruktur, S. 146- 148 (mit L i t . Nachweisen); Hunke, Raumordnungspolitik, S. 36 ff. 14 Z u r Herkunft, zu den theoretischen Grundlagen u n d zum I n h a l t der Leitbild-Konzeption umfassend K . Schäfer, Die Leitbild-Konzeption der Raumordnung u n d ihre Konkretisierung i n Plänen der Länder, verwaltungswiss. Diss. Speyer, 1975, S. 1 - 49.

Siedlungsstrukturelle Konzepte i n

r Praxis

Vorfeld der Entstehung des Raumordnungsgesetzes. Ihre Funktion war es, eine Raumordnungskonzeption zu entwickeln, die m i t den vorherrschenden gesellschaftspolitischen Wertungen und verfassungsrechtlichen Postulaten konform war und zugleich Richtlinien für die raumordnerischen Grundsatzentscheidungen gab. Erich Dittrich 15, der die Leitbild-Diskussion ausgelöst u n d maßgeblich beeinflußt hat, setzte gedanklich bei der Raumwirksamkeit v o n gesellschaftspolitischen Wertauffassungen an; er formulierte die Z i e l Vorstellungen der Raumordnung i m Hinblick auf das Sozial- u n d Wirtschaftsgefüge u n d die gesamten Lebensbedingungen der Bevölkerung, indem er das sozialstaatliche L e i t b i l d der Raumordnung i n der Marktwirtschaft entwickelte. Als T e i l des generellen gesellschaftspolitischen Leitbilds, das D i t t r i c h als herrschend i n der Gesellschaft vorzufinden meinte, fand das raumordnerische L e i t b i l d seine tragenden Prinzipien i n den Leitvorstellungen der F r e i heit, des sozialen Ausgleichs u n d der Sicherheit 1 6 . Das inhaltlich vorrangige Prinzip der Freiheit differenziert sich i m H i n b l i c k auf die besondere Problematik der Raumordnung i n eine Vielzahl v o n Freiheiten aus, so vor allem i n die Freiheit der Niederlassung, des Konsumierens, der Berufswahl, des Produzierens u n d der W a h l des Arbeitsplatzes. Wenn auch die Ausübung dieser Freiheiten durch die K o r r e k t u r f u n k t i o n 1 7 der anderen Prinzipien begrenzt u n d i n Teilbereichen inhaltlich überdeterminiert w i r d , so schlägt sich die inhaltliche Fundamentalfunktion des Freiheitsprinzips u n m i t t e l b a r u n d ausschlaggebend i n den raumordnungspolitischen Grundvorstellungen nieder. Das sog. SARO-Gutachten, das Gutachten des 1955 eingesetzten Sachverständigen-Ausschusses f ü r Raumordnung, zieht die naheliegende Konsequenz aus diesen Überlegungen auch ausdrücklich 1 8 . ,Wie die räumliche Ordnung gegenwärtig i n Deutschland beschaffen ist, w i r d die Lösung der Problematik ,Ballung — Dezentralisation 4 v o m L e i t b i l d her nicht auf eine r a d i kale U m k e h r der vorliegenden Verhältnisse abzielen, sondern vornehmlich i n der Begrenzung des Ballungsprozesses auf sein O p t i m u m u n d i n der F ö r derung der raumgerechten Dezentralisation das Ordnungsziel sehen. Dem wirtschaftlichen Prozeß, der zur Ballung geführt hat, liegen, . . . , sehr gewichtige ökonomische u n d soziale Vorteile u n d respektable M o t i v e der handelnden Personen zugrunde/ I n dieser Anerkennung der Ballungen trafen 15 Dittrich hat sich i n seinem stark v o n Müller-Ar mack beeinflußten Schriften insbesondere m i t dem Verhältnis der Raumordnungspolitik zur sozialen Marktwirtschaft u n d zum sozialen Rechtsstaat beschäftigt; ausführlich dazu K. Schäfer, S. 8 ff. Seine Schriften u n d seine M i t a r b e i t i m Sachverständigenausschuß f ü r Raumordnung haben das SARO-Gutachten bis i n die wörtlichen Formulierungen hinein geprägt. M i t dem Begriff des L e i t bilds ,löst er sich aus dem überkommenen Denkbereich der Raumforschung — also gleichsam v o m Boden', so die zutreffende Formulierung v o n Lehmann, Raumforschung u n d Raumordnung 1963, S. 149. — Aus seinen Schriften seien erwähnt: Z u m Begriff des »Leitbilds' i n der Diskussion über die Raumordnung, Informationen 1958, S. 1 ff.; Das L e i t b i l d i n der Raumordnung, ebd., S. 53 ff.; Raumordnung u n d Leitbild, 1962. 16 Dazu u n d zum folgenden: Dittrich, Informationen 1958, S. 56 u n d SAROGutachten, S. 52 f. 17 Dittrich, Raumordnung u n d Leitbild, S. 11: ,Fundamentalprinzip ist das Prinzip der Freiheit; die beiden anderen Prinzipien könnte m a n als K o r r e k turprinzipien beschreiben', i m einzelnen K . Schäfer, S. 17 ff. 18 SARO-Gutachten, S. 56, vgl. auch S. 53.

10

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

sich zwei L i n i e n : die — zunehmend wissenschaftlich fundierte — Einsicht i n die Realität des v o n starken Entwicklungskräften vorangetriebenen Agglomerationsprozesses einerseits u n d die wertungsmäßige Legitimierung dieser Entwicklungskräfte durch gesellschaftspolitische u n d verfassungsrechtliche Postulate andererseits. Die Änderung der Einstellung gegenüber der Agglomeration bzw. die Konsolidierung i h r e r Anerkennung zeigte sich augenfäll i g i m terminologischen Wandel v o n dem negativ besetzten Begriff »Ballung* zu dem neutraleren des ,Verdichtungsraumes' 1 0 . A u f d e r k o n z e p t i o n e l l e n G r u n d l a g e des S A R O - G u t a c h t e n s , das die W e n d e i n d e r B a l l u n g s d e b a t t e gebracht h a t t e , w e r d e n i m R a u m o r d n u n g s g e s e t z 2 0 d i e V e r d i c h t u n g s r ä u m e u n d d i e l ä n d l i c h e n G e b i e t e als eigenständige G e b i e t s k a t e g o r i e n v e r s t a n d e n , m e h r noch: d i e V e r d i c h t u n g , b e g r i f f e n als K o n z e n t r a t i o n v o n W o h n - u n d A r b e i t s s t ä t t e n , w i r d als generelles O r d n u n g s p r i n z i p f ü r das gesamte B u n d e s g e b i e t a n e r k a n n t ( R a u m o r d n u n g s g r u n d s a t z N r . 2 i n § 2 A b s . 1 R O G ) . Das V e r ständnis v o n V e r d i c h t u n g u n d Verdichtungsraum ist dabei v o n q u a l i t a t i v e n W e r t u n g e n w e i t g e h e n d e n t l a s t e t 2 1 . Das Gesetz b e z i e h t seine U n t e r s c h e i d u n g z w i s c h e n ,gesunden' u n d »ungesunden 4 r ä u m l i c h e n S t r u k t u r e n nicht auf die A l t e r n a t i v e : Verdichtungsräume — ländliche Gebiete, s o n d e r n d i f f e r e n z i e r t innerhalb dieser G e b i e t s k a t e g o r i e n . I n d e n v e r b r e i t e t als l e e r f o r m e l a r t i g 2 2 bezeichneten F o r m u l i e r u n g e n d e r R a u m o r d n u n g s g r u n d s ä t z e des § 2 R O G w i r k t sicherlich der p r i n z i p i e l l e u n d a b s t r a k t e A n s a t z d e r L e i t b i l d - D i s k u s s i o n nach. A m V o r w u r f d e r L e e r f o r m e l h a f t i g k e i t i s t auch z u t r e f f e n d , daß d i e G r u n d sätze n u r e i n e n g e r i n g e n G e h a l t u n d eine g e r i n g e D i r e k t i v w i r k u n g f ü r die konkreten Zielbestimmungen der auf dem inzwischen erreichten 19 Der Begriff ist eine Wortneubildung von G. Isbary u n d ist v o n i h m zuerst 1962 anstatt der Ausdrücke »Agglomeration* u n d »Ballung* gebraucht worden; näher dazu Gottfried Müller, A r t . ,Verdichtungsraum', HRR, Bd. 3, Sp. 3537 u n d Isbary, Raum u n d Gesellschaft, 1971, S. 265 f. I n offiziellen Dokumenten erscheint der Begriff, soweit ersichtlich, zuerst i m Regierungse n t w u r f zum R O G (BT-Drs. IV/1204), vgl. zum ganzen auch Brügelmann / Cholewa u. v. d. Heide, R O G § 2 Abs. 1 Nr. 2 Bern. 2 c. — I n einem v e r b i n d lichen T e x t benutzt den Verdichtungsbegriff erstmals das n w Landesentwicklungsprogramm v o m 7. August 1964, T e i l I / B / l . 20 Z u r Entstehungsgeschichte u n d den Vorläufern der Raumordnungsgrundsätze vgl. die gute Übersicht bei H. Zimmermann, Jahrbuch f ü r Sozialwissenschaft Bd. 17 (1966), S. 225 ff. u n d Brügelmann l Cholewa u. v. d. Heide, ROG, v o r §§ 2, 3 Bern. I. 21 Spuren der wertbesetzten Auseinandersetzungen über die Verdichtungsräume i m Verlaufe der Entstehungsgeschichte des R O G (dazu Brügelmann / Cholewa u. v. d. Heide, ROG, § 2 Abs. 1 Nr. 6 Bern. I u n d v o r §§ 2, 3 Bern. I 3 b) finden sich i n der Vorschrift des § 2 Abs. 1 Nr. 6 Satz 5, der einzigen Prioritätsvorschrift i n den Grundsätzen, wonach A r t u n d Umfang der Maßnahmen i n den Verdichtungsräumen die V e r w i r k l i c h u n g der Grundsätze i n den anderen Gebieten nicht beeinträchtigen sollen. 22 Storbeck, K y k l o s vol. X X I I I (1970), S. 98 ff. u n d Dittrich, Raumforschung u n d Raumordnung 1966, S. 193 ff.; K. Schäfer, Die Leitbild-Konzeption, S. 66 ff., 74 ff.; siehe auch oben § 16 I I 2 m i t Fn. 18.

§ 24 Das zentrale-Orte-Konzept

11

Konsens aufbauenden künftigen Raumordnungspolitik auf wiesen. Ihre positive, historische Funktion bleibt davon jedoch unberührt, gegenüber der davorliegenden Diskussion einige wichtige und bis dahin umstrittene große ,Optionen' entschieden zu haben. Die Raumordnungsgrundsätze waren so mehr notwendige Voraussetzung 23 als inhaltliche Direktive der weiteren Raumordnungspolitik. Diese Beurteilung gilt grundsätzlich auch für die i m folgenden zu betrachtenden siedlungsstrukturellen Konzepte i n der Wissenschaft und i n der Praxis. Auch i n siedlungsstruktureller Hinsicht enthalten die Raumordnungsgrundsätze kein konkretes Programm, wenn auch einige inhaltliche Grundentscheidungen i m Gesetz Ausdruck gefunden haben, so i n der Erwähnung des zentrale-Orte-Konzepts für die ländlichen Gebiete (§ 2 Abs. 1 Nr. 3 Satz 3 und Nr. 5 letzter Satz ROG) und i n der Formulierung des »normativen Leittypus des optimal verdichteten Raumes' 24 . § 24 Das zentrale-Orte-Konzept Das zentrale-Orte-Modell 1 hat wie kein anderes raumordnungspolitisches und siedlungsstrukturelles Konzept, die raumbezogenen Wissenschaften und die Planungspraxis beschäftigt und häufig auch fasziniert. Bei der Weite seiner Verwendung i n sehr unterschiedlichen Z u sammenhängen kann man Mißverständnisse nur vermeiden, wenn man eine grundlegende Differenzierung beachtet 2 . Die zentrale-Orte-Theorie w i r d nämlich zum einen als Erklärungsmodell gebraucht; als solches formuliert sie Gesetze über die Verteilung und Anordnung von Orten. (Wirtschafts-)Geographen und Landeskundler verwenden sie i n diesem Sinne als theoretischen Rahmen für empirische Untersuchungen, die auf die Beschreibung und Darstellung einer vorhandenen Orts- u n d Bereichsgliederung abzielen. I n einem ganz anderen Sinne w i r d die zentrale-Orte-Theorie zum anderen i n der Raumordnungspolitik und -praxis benutzt, nämlich als normatives Planungsmodell, das die Ziele einer erwünschten und zu bewirkenden Entwicklung angibt. Landesplanerische Abgrenzungen enthalten deshalb immer auch Elemente von Soll-Angaben; sie beschreiben nicht nur Vorhandenes, sondern erfassen immer auch ,Planungsfälle', erst zu entwickelnde Funktionen von Orten. 23

So auch Gottfried Müller, i n : Z u r Ordnung der Siedlungsstruktur, S. 148 f. Hunke, Raumordnungspolitik, S. 50. 1 L i t e r a t u r zur Theorie u n d Praxis der zentralen Orte ist regelmäßig i m Referateblatt zur Raumordnung (RzR; seit 1975 unter dem T i t e l : Referateblatt zur Raumentwicklung) unter der Gliederungsziffer 44 verzeichnet. 2 So auch G. Kroner, Die zentralen Orte i n Wissenschaft u n d Raumordnungspolitik, Informationen 1964, S. 421 u n d I. Mathiesen, i n : Z u r Methode der Regionalplanung, 1968, S. 41 f. 24

12

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

I. Die zentrale-Orte-Theorie 3 geht auf die grundlegende Untersuchung des Wirtschaftsgeographen Walter Christaller: ,Die zentralen Orte i n Süddeutschland 4 aus dem Jahre 1933 zurück 4 . I n ihr geht Christaller der Frage nach den Gründen für die Verteilung und unterschiedliche Größe der Städte nach (S. 11). Den theoretischen K e r n seiner Untersuchung bildet die Ableitung der ökonomisch-technischen Notwendigkeit, zentrale Versorgungseinrichtungen an ausgewählten Punkten eines Gebiets, an zentralen Orten zu lokalisieren 5 . Das Hauptmerkmal, der ,Hauptberuf 4 , eines solchen zentralen Orts ist es, ,Mittelpunkt eines Gebietes zu sein4 (S. 23). Diese Mittelpunktfunktion des zentralen Orts, sein ,Bedeutungsüberschuß 4 (S. 26), ergibt sich aus dem dort stattfindenden Angebot an zentralen Gütern und Diensten, das nicht nur von der eigenen Bevölkerung des Orts, sondern auch von der des ,Ergänzungsgebietes 4 (S. 30) wahrgenommen wird. Güter, Dienstleistungen oder auch Einrichtungen sind für ein Gebiet zentral, wenn die zerstreut siedelnde Bevölkerung dieses Gebietes sich der Güter und Einrichtungen zur Erfüllung ihrer Lebensbedürfnisse bedienen muß, die Einrichtungen aber aus ökonomischen oder technischen Gründen (hoher Kapitaleinsatz, mangelnde Transportfähigkeit) nur an einem oder an wenigen Punkten des Gebietes vorhanden sein können bzw. die Güter und Dienstleistungen nur dort angeboten werden können. Nicht transportfähig u n d deshalb zentral zu piazieren sind insbesondere die meisten (öffentlichen u n d privaten) Dienstleistungen. Sie bedürfen auch einer Mindestzahl an Inanspruchnahmen, u m eine ausreichende Auslastung zu ermöglichen; ein — f ü r jede Einrichtung unterschiedlich großer — M i n desteinzugsbereich ist deshalb notwendig (S. 54 ff.), ein gestreutes Angebot an allen Orten nicht möglich. Z u den Dienstleistungen u n d damit zu den zentralen F u n k t i o n e n eines Ortes gehören vor allem die Einzelhandelsgeschäfte, Banken, Versicherungen, Handwerksbetriebe (Reparaturwerkstätten), U n terhaltungsstätten sowie aus dem öffentlichen Bereich die (Aus-)Bildungs-, 3 Die Grundgedanken der zentrale-Orte-Theorie v o n W. Christaller sind häufig wiedergegeben worden. Eine den Modellcharakter der Theorie deutlich herausarbeitende u n d den Gedankengang zusammenfassende u n d nachzeichnende Wiedergabe findet sich bei J. H. Müller / P. Klemmer, Das theoretische Konzept Walter Christallers als Basis einer P o l i t i k der zentralen Orte, i n : Zentrale Orte u n d Entwicklungsachsen i m Landesentwicklungsplan, 1969, S. 14 ff. Informative Zusammenfassungen ζ. B. auch bei R. Klöpper, A r t . »Zentrale Orte u n d ihre Bereiche', HRR, Bd. 3, Sp. 3849 ff.; U. P. Ritter, Siedlungsstruktur u n d wirtschaftliche Entwicklung, S. 95 ff.; E. Lauschmann, Grundlagen einer Theorie der Regionalpolitik, 1970, S. 30 ff. Entschiedene K r i t i k bei Kummer er / Schwarz / Weyl, Strukturräumliche Ordnungsvorstellungen des Bundes, 1975, S. 1 - 71. 4 Z u Urteilen über dieses W e r k vgl. E. v. Böventer, Walter Christaliers zentrale Orte u n d periphere Gebiete. Geographische Zeitschrift 56 Jg. (1968), S. 103; vgl. auch K. Meyer, A r t . ,Christaller, Walter', HRR, Bd. 1, Sp. 403. 5 Vgl. Klöpper, HRR, Bd. 3, Sp. 3848.

§ 24 Das zentrale-Orte-Konzept

13

Gesundheits- u n d k u l t u r e l l e n Einrichtungen®, also der wichtigste T e i l der Einrichtungen, die m a n heute unter dem Begriff der I n f r a s t r u k t u r versteht. Dagegen fallen — u n d dies ist f ü r die inhaltliche Reichweite der zentraleOrte-Theorie wichtig hervorzuheben — Industriebetriebe u n d überhaupt Produktionsanlagen nicht unter die zentralen Einrichtungen. I n dem R a u m differenzierungen auf Versorgungsbeziehungen 7 zurückführenden E r k l ä rungsmodell der zentrale-Orte-Theorie können Industrieanlagen einen beliebigen Standort haben. I m K o n t e x t der Theorie ist nicht entscheidend, w o produziert w i r d , sondern wo die Produktion, durch den Einzelhandel v e r m i t telt, angeboten w i r d . Der Ansatz von Christaller erweist sich deshalb als eine Standorttheorie des tertiären Sektors 8 . Versorgungsbeziehungen begründen nicht n u r die Existenz v o n zentralen Orten, sondern w e i t wichtiger, auch die Ausbildung einer Hierarchie von zentralen Orten (S. 58 ff., 63 ff.). Sie ist die Folge davon, daß kapitalintensivere oder spezialisiertere zentrale Einrichtungen einen größeren Einzugsbereich u n d Kundenkreis benötigen als die einfachen Einrichtungen, damit die erforderliche Mindestinanspruchnahme zustande kommt. Deshalb werden aufwendigere u n d leistungsfähigere zentrale Einrichtungen i m allgemeinen i n weniger Orten gruppiert sein als die einfachen, die dem täglichen Bedarf dienen 9 . Es ergibt sich eine Hierarchie zentraler Dienstleistungen u n d E i n richtungen, eine Erscheinung, die i n den heutigen gestuften I n f r a s t r u k t u r systemen i m Bildungs- u n d Gesundheitsbereich besonders augenfällig ist 1 0 . Die annähernde Kongruenz der Einzugsbereiche 11 einer Reihe von zentralen Einrichtungen u n d die Zeit- u n d Kostenersparnisse bei der gleichzeitigen Inanspruchnahme mehrerer an einem Ort gebündelter zentraler Dienste lassen Typen von zentralen Orten entstehen, die Versorgungsfunktionen entweder f ü r den einfachen, den gehobenen, oder den sporadischen Bedarf übernehmen: Die Hierarchie der zentralen Einrichtungen f ü h r t so zu einer Hierarchie der zentralen Orte, die sich i n den unterschiedlich großen u n d räumlich sich überlagernden Einzugsbereichen, den sog. K l e i n - , Unter-, M i t t e l - u n d Oberzentren ausdrückt.

• Vgl. dazu den Katalog von Einrichtungen, die die Bedeutung eines Ortes umschreiben, Christaller, Die zentralen Orte i n Süddeutschland, S. 138 ff. — Z u den Nachfolgern dieses Kataloges, den Ausstattungskatalogen der L a n desplanung vgl. unten I I . 3. 7 Christaller analysiert neben dem Versorgungsprinzip noch zwei andere die zentralörtliche Bereichsgliederung beeinflussende Prinzipien, die A u s w i r kungen der Verkehrsverbindungen (Verkehrsprinzip, ebd., S. 77 ff.) u n d von politisch-verwaltungsmäßigen Gliederungen (Absonderungsprinzip, ebd., S. 82 ff.). Dominant f ü r den Erklärungsgehalt der Theorie ist jedoch die V e r sorgungsfunktion. 8 So J. Heinz Müller, i n : Zentralörtliche Funktionen i n Verdichtungsräumen, 1972, S. 1; vgl. auch Müller / Klemmer, S. 15 u n d V. Freih. v. Malchus, i n : Versorgungsnahbereiche als Kleinzentren i m ländlichen Raum, 1969, S. 43, beide m i t weiteren Nachweisen dieser allgemein geteilten Auffassung. 9 Klöpper, HRR, Bd. 3, Sp. 3850. 10 Der ,Systemcharakter der Infrastruktureinrichtungen 4 erlaubt die Parallelisierung zur Hierarchie der zentralen Orte, so zu Recht die treffende F o r mulierung von F. Keun, Die optimale Infrastrukturausstattung einer Region unter Berücksichtigung dynamischer Aspekte, 1973, S. 25. 11 Klöpper, ebd., Sp. 3850; zum Problem vgl. unten I I I .

14

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

Christaller hat, entsprechend seinem primären Untersuchungsziel, diese Überlegungen zu einem Modell der räumlichen Verteilung der zentralen Orte fortgeführt. Dabei ergeben sich, stark beeinflußt von den Eigenschaften der benutzten theoretischen Ideallandschaft, die strengen geometrischen Formen von regelmäßigen flächendeckenden Sechsecken (,Bienenwabenstruktur'), auf deren Endpunkten die zentralen Orte liegen (S. 63 ff.). Es ist nicht zuletzt diese geometrische Ordnung, die die Faszination an der zentrale-Orte-Theorie ausgelöst hat 1 2 ; i n der Wirklichkeit ist jedoch diese strenge geometrische Ordnung nicht bestätigt. A m besten läßt sich Christallers geometrisch-räumliches Grundmuster i n ländlichen Räumen nachweisen. Die Standorte von I n dustrieanlagen werden dagegen durch das Modell nicht nur nicht erklärt, sondern die von den industriellen Konzentrationen bewirkten Ballungen und Verdichtungen stören das räumliche Muster sehr empfindlich. Es besteht deshalb weithin Übereinstimmung, daß Christallers Theorie i n der ursprünglichen Form ein Modell der Agrargesellschaft und der agrargesellschaftlichen Siedlungsstruktur ist 1 3 . Dies schmälert die Bedeutung des Ansatzes aber nicht, zumal für planerische Zwecke weniger die Gestalt der Einzugsbereiche und die Regelmäßigkeit der geometrischen Ordnung entscheidend sind als die grundlegende Strukt u r der hierarchischen Ordnung und der flächendeckenden lückenlosen Erfassung eines Raumes durch die Einzugsbereiche zentraler Orte. Der Rang eines zentralen Ortes innerhalb der Hierarchie läßt sich sowohl an A r t und Zahl seiner zentralen Einrichtungen ablesen wie auch am Umfang seines Einzugsbereichs. ,Ausstattung' m i t zentralen Einrichtungen und Existenz eines Einzugsbereichs, innerhalb dessen diese Einrichtungen wahrgenommen werden, gehören funktionell zusammen; sie sind nur zwei verschiedene Seiten des Gesamtphänomens zentraler Ort.

12 Vgl. dazu K. Gustafsson, Grundlagen der Zentralitätsbestimmung 1973, S. 7, der i n bewußter Überspitzung formuliert: ,Das Zentralortssystem w i r d (wurde) wegen seiner geometrischen Faszination i n der Raumordnungspolitik zum Ziel erhoben . . ; auch W. Meinhold f ü h r t die »intellektuelle A t t r a k t i v i t ä t 4 der zentrale-Orte-Theorie auf ihre ,innere Geschlossenheit' zurück, i n : Versorgungsnahbereiche als Kleinzentren i m ländlichen Raum, 1969, S. 237; Müller ί Klemmer, S. 19, meinen, daß ,die Planer der Faszination der Symmetrie erliegen, die v o m Kernmodell Christallers ausgeht'; sie warnen v o r der Zirkelschlagmethode. 13 Deshalb w i r d i h r v o n v. Borries, ökonomische Grundlagen der westdeutschen Siedlungsstruktur, 1969, S. 56 f. eher der Charakter einer »historischen Theorie' zuerkannt, die die historischen Grundlagen der modernen Siedlungsstruktur, aber nicht diese selbst u n d schon gar nicht deren — eben v o m System der zentralen Orte wegführenden — Entwicklungstendenzen zeige. — Z u r Verwendung des zentrale-Orte-Modells i n der Geschichtswissenschaft vgl. M. Mitterauer, Das Problem der zentralen Orte als sozial- u n d wirtschaftshistorische Forschungsaufgabe, V S W G Bd. 58 (1971), S. 433 ff.

§ 24 Das zentrale-Orte-Konzept

15

I I . 1. C h r i s t a l i e r s T h e o r i e i s t i n g r ö ß e r e m U m f a n g , s i e h t m a n v o n d e r e p i s o d e n h a f t e n H o l l e i m Z u s a m m e n h a n g m i t d e r sog. O s t s i e d l u n g nach 1939 a b 1 4 , erst n a c h 1950 w i s s e n s c h a f t l i c h d i s k u t i e r t u n d w e i t e r e n t w i k k e l t u n d erst seit E n d e d e r 50er J a h r e i n d e r P r a x i s a n g e w e n d e t w o r den. V o r b e r e i t e t d u r c h l a n d e s k u n d l i c h e B e s t a n d s a u f n a h m e n , d i e d i e E x i s t e n z v o n z e n t r a l ö r t l i c h e n B e r e i c h s g l i e d e r u n g e n e m p i r i s c h nachgewiesen hatten15, k o n n t e die zentrale-Orte-Theorie z u m planerischen K o n z e p t , insbesondere f ü r d i e l ä n d l i c h e n R ä u m e , u m f o r m u l i e r t u n d a n gewendet werden. I n den ländlichen Gebieten verursacht die zerstreute S i e d l u n g s w e i s e b e i insgesamt g e r i n g e r B e v ö l k e r u n g s d i c h t e V e r s o r gungsprobleme, da die I n f r a s t r u k t u r e i n r i c h t u n g e n längst nicht i n jeder S i e d l u n g s e i n h e i t v o r g e h a l t e n w e r d e n k ö n n e n . Das ökonomische G e b o t z u r K o n z e n t r a t i o n dieser E i n r i c h t u n g e n i n a u s g e w ä h l t e n O r t e n u n d d i e sozialstaatliche A n f o r d e r u n g , eine g l e i c h m ä ß i g e M i n d e s t b e d i e n u n g d e r gesamten B e v ö l k e r u n g i n einer z u m u t b a r e n E n t f e r n u n g zu g e w ä h r leisten, f i n d e n g e m e i n s a m eine theoretische L ö s u n g i m P l a n u n g s m o d e l l der zentralen Orte. E r f a h r u n g e n i n der planerischen Praxis ergaben, daß m a n z u r L ö s u n g d e r V e r s o r g u n g s p r o b l e m e m i t e i n e m v i e r s t u f i g e n z e n t r a l e - O r t e - S y s t e m a u s k o m m t , das K l e i n - , U n t e r - , M i t t e l u n d O b e r z e n t r e n m i t j e spezifischen V e r s o r g u n g s a u f g a b e n u n d E i n 14 Vorübergehend eine beträchtliche, zugleich aber auch kompromittierende Bedeutung erhielt das zentrale-Orte-Modell i m Rahmen der Planung der sog. Ostsiedlung i n den besetzten Gebieten Polens. Die Theorie w u r d e dabei zu einem strategischen Herrschaftskonzept pervertiert. Das Netz der zentralen Orte sollte zu Schlüsselstellungen u n d die den deutschen Ansiedlern vorbehaltenen zentralen Dienstleistungs- u n d Gewerbefunktionen zu Schlüsselfunktionen zur Beherrschung v o n Raum u n d Bevölkerung i m Generalgouvernement Polen werden, so ausdrücklich H.-J. Schepers, Raumforschung u n d Raumordnung 1942, S. 202 ff. (214 f.). — Dagegen ohne Zugeständnisse an die Ideologie u n d Machtstaatspraxis Christaller, Raumforschung u n d R a u m ordnung 1942, S. 498 u n d die Forschungen des Arbeitskreises »zentrale Orte' der Reichsarbeitsgemeinschaft f ü r Raumforschung, Raumforschung u n d Raumordnung 1942, S. 503. Z u anderen ersten Versuchen der Umsetzung der Konzepte i n ländlichen Räumen: Isenberg, i n : Raumordnung u n d Landesplanung i m 20. Jahrhundert, S. 100 f.; Keil, ebd., S. 89; Reichsstelle f ü r Raumordnung, Raumforschung u n d Raumordnung 1938, S. 311 ff.; O. Vorbrich, Raumforschung u n d R a u m ordnung 1939, S. 64 (S. 69) u n d C. Culemann, Raumforschung u n d Raumordnung 1942, S. 249 ff. 15 Wegweisend ist die landeskundliche Untersuchung v o n E. Meynen / R. Klöpperl J. Körb er, Rheinland-Pfalz i n seiner Gliederung nach zentralörtlichen Bereichen, 1957, geworden, die zum erstenmal f ü r einen größeren Raum ein lückenloses Netz v o n zentralörtlichen Bereichen der mittleren Stufe nachgewiesen hatte. Inzwischen liegen zentralörtliche Bestandsaufnahmen f ü r das gesamte Bundesgebiet vor, vgl. G. Kluczka, Zentrale Orte u n d zentralörtliche Bereiche mittlerer u n d höherer Stufe i n der Bundesrepublik Deutschland. Bericht zur Gemeinschaftsarbeit des Zentralausschusses f ü r deutsche Landeskunde, 1970; dort auch S. 8 ff. eine Darstellung der verwendeten Methode, der sog. empirischen Umlandmethode, bei der Schlüsselpersonen i n den Umlandorten befragt werden, i n welchem O r t sie ihren überörtlichen Bedarf vorzugsweise befriedigen.

16

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

richtungen unterscheidet 16 . Sichtbaren Ausdruck fand die i n der ersten Hälfte der 60er Jahre vollzogene Anerkennung und Durchsetzung des zentrale-Orte-Modells als landesplanerisches Konzept i n den Grundsätzen des ROG 1 7 . Gegenüber der ursprünglichen erklärenden Theorie ist das landesplanerische Planungsmodell der zentralen Orte konzeptionell vertieft und sachlich erweitert worden. Diese Ausformung i n der Praxis hat es vorübergehend zu dem landesplanerischen Konzept schlechthin werden lassen, es zugleich aber inhaltlich überfordert, da die Generalisierung und Ausweitung von der konzeptionellen Begründung nicht gedeckt war und nicht gedeckt sein konnte (dazu unten 2. und I I I 2.). Vertieft und weiterentwickelt wurde die zentrale-Orte-Theorie insbesondere durch G. Isbary 18, der sie m i t Einsichten i n einen grundlegenden siedlungsstrukturellen Vorgang verknüpft. Kennzeichnend für die gegenwärtige Gesellschaft ist nämlich die generelle räumliche Differenzierung unterschiedlicher Nutzungsbereiche (sozioökonomischer Entmischungsprozeß) und i n die darauf bezogene funktionale Zuordnung dieser Nutzungsbereiche innerhalb von Verflechtungsbereichen. Parallel und i n Wechselwirkung zur generellen Arbeitsteiligkeit der Gesellschaft entstehen die getrennten Nutzungsbereiche für die Daseinsfunktionen Wohnen, Arbeiten, 9ich-Bilden, Sich-Erholen und Kommunizieren 1 9 . Plastisch formuliert Isbary das ,Gliederungsprinzip 16

Z u m vierstufigen System der zentralen Orte vgl. näher unten I I 3. § 2 Abs. 1 Nr. 3 Satz 3 u n d Nr. 5 letzter Satz. — I n den Grundsätzen über raumbedeutsame Maßnahmen v o n 1962 (s. § 16 Fn. 41) w a r das zentralörtliche Gliederungsprinzip nicht enthalten gewesen, es tauchte erstmals i m Regierungsentwurf zum ROG (BT-Drs. IV/1204, § 2 Abs. 1 Nr. 1 u n d 2) u n d dann i m Ersten Raumordnungsbericht der BReg (BT-Drs. IV/1492, S. 25 f.) auf. Die jetzigen Formulierungen gehen i m wesentlichen auf Änderungsvorschläge des Bundesratsausschusses f ü r Wiederaufbau u n d Wohnungswesen zurück (vgl. Erster ROB, S. 36 f.); einige Änderungen u n d Ergänzungen erfolgten während der Gesetzesberatung i m Bundestag. V o r dem ROG w a r das zentrale-Orte-Konzept erstmals v o n der nordrhein-westfälischen Landesplanung als Raumordnungsgrundsatz i m L a n desentwicklungsprogramm von 1964 verbindlich formuliert worden, s. T e i l I I / A / c , I I / B / Z i f f . 2 c u n d II/C/Ziff. 2. 18 G. Isbary, Zentrale Orte und Versorgungsnahbereiche 1965 ( = ders., Raum u n d Gesellschaft, 1971, S. 87 ff.) u n d ders., i n : Versorgungsnahbereiche als Kleinzentren i m ländlichen Raum, 1969, S. 8 ff.; Isbary ist i n seinem G u t achten von 1965 der Nachweis eines das ganze Bundesgebiet lückenlos erfassenden Netzes der untersten zentralörtlichen Gliederungsstufe, des sog. N a h versorgungsbereichs oder Nahbereichs gelungen. 19 A l s gesetzlicher K o m m e n t a r dieser wissenschaftlichen Auffassung liest sich § 6 des sh. Gesetzes über Grundsätze zur Entwicklung des Landes v. 13. A p r i l 1971: Unter der Überschrift ,Wohnen u n d arbeiten' heißt es »Wohnungen u n d Arbeitsplätze sowie Einrichtungen der Versorgung, Bildung, Erholung, Gesundheitspflege u n d des Verkehrs sind i n ihrer räumlichen Verteilung so aufeinander abzustimmen, daß f ü r alle Einwohner zumutbare ver17

§ 24 Das zentrale-Orte-Konzept

17

der neuen Siedlungsstruktur', die die überkommene agrarische Siedlungsstruktur m i t ihrer Tendenz zur Abgeschlossenheit abgelöst hat: „Das Dasein differenziert sich räumlich, es funktioniert i n Verflechtung und Ergänzung verschieden gearteter Standorte 20 .' Die Daseinsfunktionen der Charta von Athen 2 1 , vom ursprünglich städtebaulichen Rahmen i n die größere regionale Dimension gehoben, kennzeichnen i n diesem Ansatz die zusammengehörenden und aufeinander bezogenen Funktionen, deren Lokalisierung innerhalb eines Bereichs diesen als sozioökonomische Raumeinheit konstituiert. I n diesem Verständnis profilieren sich die zentralörtlichen Bereiche als räumlicher Rahmen von spezifischen Verflechtungen dieser Funktionen, als ,Lebensräume', die die unterschiedlichen Lebensbereiche des einzelnen trotz ihrer standörtlichen Aufgliederung als eine relative Einheit umfassen. Als bereichsbildende inhaltliche Kriterien der Verflechtungsbereiche erweisen sich die unterschiedlichen qualitativen Bedürfnisse zur Befriedigung dieser Daseinsfunktionen; entsprechend den typischen Stufen des einfach-alltäglichen, gehobenen und spezialisierten Bedarfs bilden sich als einander überlagernde Einzugsgebiete die Nahbereiche (Versorgungsnahbereiche), M i t t e l - und Oberbereiche heraus 22 . Die Fundierung des zentrale-Orte-Konzepts als Planungsmodell i m Gedanken der funktionalen Verflechtung ist von großer Bedeutung, w e i l sie die isolierte Betrachtung des zentralen Ortes vermeidet, sondern schon i m gedanklichen Ansatz die unaufhebbare wechselseitige Angewiesenheit von Einzugsbereich und K e r n betont. Dieser Zusammenhang kommt deutlich i m Titel und Inhalt der Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung ,zentrale Orte und ihre Verflechtungsbereiche' aus dem Jahre 196823 zum Ausdruck. Das zentrale-Orte-Konzept hat seine planerische Leistungsfähigkeit zunächst i m H i n b l i c k auf die beiden untersten Stufen bewiesen. Seine innere Schlüssigkeit i m Abstellen auf funktionale Zusammengehörigkeit w a r angesichts der zersplitterten Verwaltungsorganisation vor der Territorialresorgungs-, dienstleistungs- u n d verkehrstechnisch zweckmäßige Funktionsbereiche entstehen'. — Den Gedanken der Daseinsfunktionen n i m m t auch das Sachverständigengutachten, Die kommunale u n d staatliche Neugliederung des Landes Nordrhein-Westfalen, Abschn. A , 1966, S. 9 auf, ebenso das K o n zept des Versorgungsnahbereichs S. 22 ff. 20 Isbary, Raum u n d Gesellschaft, S. 5; vgl. auch die Formulierung S. 51: ,standörtliche A u f t e i l u n g der Daseinsfunktionen'. 21 Z u r Charta v o n A t h e n vgl. oben § 22 m i t Fn. 7. 22 Dieser Stufung der Bedürfnisse entspricht tendenziell eine parallele Reihe der Häufigkeit der Inanspruchnahme nach alltäglichen, regelmäßigen u n d sporadischen Anlässen. I m Bildungsbereich (Besuch eines Gymnasiums oder einer Hochschule) bereitet diese Parallelisierung jedoch Schwierigkeiten, w e n n m a n sie auf den einzelnen bezieht. 23 Abgedruckt i n ROB 1968 der Bundesregierung, S. 149. 2 Wahl I I

18

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

f o r m besonders augenfällig 2 4 . Das zentrale-Orte-Konzept hat i n dieser Situation nicht n u r die Einsicht i n das Verflochtensein v o n zentralem O r t als Versorgungskern u n d den Nahbereichsgemeinden wesentlich gefördert; es ist auch selbst zur wichtigsten L e i t l i n i e der gebietlichen Neuordnung geworden. Die Deckungsgleichheit v o n Nahbereich u n d kommunaler Gliederung (sei es i n der F o r m der Einheitsgemeinde oder v o n Verwaltungsgemeinschaften bzw. Verbandsgemeinden) w u r d e (und w i r d ) durchgehend v o n allen Ländern angestrebt 25 » 2 e . I n Nordrhein-Westfalen ζ. B., das dieses Prinzip a m konsequentesten verwirklichte, ist w e i t h i n die unterste raumordnerische Einheit des Nahbereichs m i t der verwaltungsmäßigen Gliederung identisch; die zen24 Vgl. dazu Isbary, R a u m u n d Gesellschaft, S. 50: I n k a u m einer dieser Siedlungseinheiten, weder i m zentralen Ort noch i n den Nahbereichsgemeinden, konnten alle Bedürfnisse des täglichen Lebens zusammen befriedigt werden; „ i n der einen fehlt die passende Arbeitsgelegenheit, i n der anderen die erwünschte Wohnung, Schule oder Fachschule, das Theater oder die K i r che, die Sportanlage oder die Erholungsmöglichkeit'; vgl. auch dersDÖV 1963, S. 793 f. 25 Z u m Prinzip der Deckungsgleichheit vgl. ζ. B. f ü r : BW: Grundsätze der LReg über die Zielplanung f ü r die Gemeindereform v. 30. Jan. 1973 ( G A B I S. 163) Ziff. 2.3.2.; Bay: ROB 1971 der Bay. Staatsreg. S. 99; Hessen: die Grundsätze der komm. Gebietsreform sind i n der Begründung f ü r ein G. zur Neugliederung der Landkreise Alsfeld u n d Lauterbach, L T - D r s . 7/1370 S. 6 ff., 12 f., enthalten; Nds: Entschließung des Landtags v. 7. Febr. 1971, L T - D r s . 7/ 382; NW: Sachverständigenkommission, Teilgutachten A , S. 21 ff., Teilgutachten B, S. 88 ff.; außerdem die i n allen Neugliederungsgesetzen wiederkehrenden Ausführungen i n der Begründung z u m Aachen-Gesetz L T - D r s . 7/1580 S. 197 ff., 201 ff.; Siebter Bericht der LReg S. 25 (mit aufschlußreicher Karte), Achter Bericht S. 34, Landesentwicklungsbericht 1972, S. 30 f.; Mat tenklodt, Gebiets- u n d Verwaltungsreform, S. 196-223; Rh-Pf: Rundschreiben des Innenministers über die Zielpläne zur Gebietsreform i n : V e r w a l tungsvereinfachung i n Rh-Pf, Bd. 2, 1968, S. 38 ff., 41; Saar: Die kommunale Neugliederung i m Saarland, 1972, S. 15; SH: L e i t l i n i e n der LReg zur Gebiets» u n d Verwaltungsstruktur auf Gemeindeebene, v. 10. J u l i 1973 ( A B l S. 576). Aus der nicht mehr zu übersehenden L i t e r a t u r (Nachweise i m Referateb l a t t zur Raumordnung (bzw. Raumentwicklung), RzR Ziffer 47): Wagener, Neubau der Verwaltung, S. 167 - 182; Hoppe / Rengeling, Rechtsschutz bei der kommunalen Neugliederung 1973, S. 49 - 55 sowie Rengeling, Verwaltungswissenschaftliche Grundlagen der kommunalen Gebietsreform, DVB1. 1976, S. 353 ff., u n d W. Loschelder, Kommunale Selbstverwaltungsgarantie u n d gemeindliche Gebietsgestaltung, 1976; aus der neueren Rechtssprechung z.B. V e r f G H N W , U. v. 13. Febr. 1976, DVB1. 1977, S. 43 ff. — Z u r K r i t i k ausführlich u n d grundsätzlich R. Tiggemann, Grenzen u n d Möglichkeiten der A n wendung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips i n der kommunalen Neugliederung, Städte- u n d Gemeinderat 1974, S. 46 ff. 28 Die Betonung der Zusammengehörigkeit v o n zentralem O r t u n d den Nahbereichsgemeinden ist erfolgreich u n d folgenreich gewesen, jedoch i n einem anderen Sinne, als es sich insbesondere die Vertreter der kommunalen Seite vorgestellt hatten, die m i t diesem — richtigen — Argument der einseitigen Bevorzugung des zentralen Ortes begegnen wollten, statt dessen aber v o n der Eingemeindungspolitik überrollt wurden. Vgl. dazu — i m Anschluß an Isbary — besonders die Bundesvereinigung der K o m m u n a l e n Spitzenverbände, Zentrale Orte, Denkschrift o. J. (1966?), S. 5, 7; Brügelmann / Cholewa u. v. d. Heide, ROG, § 2 Abs. 1 Nr. 3 Bern. I I 2 a, 2 b (Teile der erwähnten Denkschrift) u n d 2 i ; sowie R. Göb, i n : Raumordnung u n d Landesplanung, 1969, S. 51.

§ 24 Das zentrale-Orte-Konzept

19

tralen Orte der untersten Stufe sind als herausgehobene Gemeinden, als M i t telpunkt f ü r andere Gemeinden weggefallen. Funktionsdifferenzierungen, die vorher interkommunaler N a t u r waren, sind dadurch zu innerkommunalen Differenzierungen geworden. Die sachliche Notwendigkeit der Konzentration der Versorgungseinrichtungen auf einen Kern, auf das frühere Kleinzent r u m u n d jetzige Ortszentrum, besteht natürlich i m Rahmen der neuen Groß- u n d Flächengemeinden weiter. A u f diese durch die Verwaltungsreform geschaffene neue Problemlage reagieren die Landesplanungen der Länder zunehmend dadurch, daß sie den Begriff des zentralen Ortes nicht mehr ausschließlich auf die ganze Gemeinde beziehen, sondern auf Gemeinden oder Ortsteile als zentrale Standorte für Versorgungseinrichtungen 2 7 . I n z w i s c h e n k o n z e n t r i e r t sich n a c h d e m w e i t g e h e n d e n V o l l z u g d e r V e r w a l t u n g s r e f o r m i n d e n L ä n d e r n das landesplanerische Interesse v e r s t ä r k t a u f d i e M i t t e l z e n t r e n 2 8 u n d — neuestens — a u f d i e O b e r z e n t r e n . D i e M i t t e l b e r e i c h e (oder Z u s a m m e n f a s s u n g e n v o n i h n e n ) d i e n e n i m m e r m e h r als r ä u m l i c h e r Raster, i n n e r h a l b dessen r a u m o r d n u n g s politische wichtige E n t w i c k l u n g e n analysiert u n d auf die Planungsm a ß n a h m e n bezogen w e r d e n 2 9 . Diese I n t e r e s s e n v e r l a g e r u n g s t e h t i m u n m i t t e l b a r e n Z u s a m m e n h a n g m i t d e r sachlichen E r w e i t e r u n g des zentrale-Orte-Konzepts i n der Praxis, durch die den zentralen Orten zusätzlich z u r F u n k t i o n der V e r s o r g u n g m i t t e r t i ä r e n D i e n s t e n n o c h die F u n k t i o n v o n Entwicklungszentren (Entwicklungsorten) zugewiesen w o r d e n ist. 2. D e n z e n t r a l e n O r t e n i s t i n r a u m o r d n e r i s c h e n S t r a t e g i e n f ü r d i e l ä n d l i c h e n G e b i e t e eine ausschlaggebende R o l l e als A u f f a n g o r t e f ü r d i e 27 Vgl. die ausdrückliche Ä n d e r u n g des hessischen Landesentwicklungsplans, i n : Hessen '80, Heft 4, S. 1. Die sachliche Notwendigkeit der innerörtlichen Konzentration nach der Verwaltungsreform i n den ländlichen Großgemeinden betont H. G. Niemeier, Die ländliche Siedlungsstruktur nach den Vorstellungen der Landesplanung, Innere Kolonisation, 1972, S. 36. Z u den damit zusammenhängenden Rechtsproblemen vgl. unten § 36 A V 1 u n d C I I . 28 Entschließung der M K R O ,Zentralörtliche Verflechtungen mittlerer Stufe i n der Bundesrepublik Deutschland 4 , abgedruckt i n ROB 1972 der BReg. S. 146. 29 A l l e Länder haben inzwischen Mittelbereichsabgrenzungen, w e n n auch nach unterschiedlichen Methoden, vorgenommen u n d ζ. T. den bisher i m Vordergrund stehenden räumlichen Bezug der Kreise abgelöst. RheinlandPfalz z.B. analysiert i n seinen Raumordnungsberichten 1971 u n d 1973 alle landesplanerischen Daten bezogen auf das Raster der Mittelbereiche; Schleswig-Holstein gliedert i m ROB 1974 alternativ nach M i t t e l - u n d Nahbereichen. Als raumordnerische Basiseinheit sollen die Mitteiber eiche k ü n f t i g auch die Bausteine der Gebietseinheiten des Bundesraumordnungsprogramms u n d der Fördergebiete der Gemeinschaftsaufgabe »Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur' sowie v o n kleinräumig ansetzenden Bundesfachplanungen werden, vgl. BROP S. 12 u n d 15, ROB 1974 der BReg S. 26 f. (dort K a r t e u n d ein Verzeichnis), S. 28, 106. K r i t i k an der Benutzung der M i t t e l bereiche als Bausteine f ü r Planungsräume anstatt von Kreisen neuerdings verbreitet i m Rahmen der Diskussion u m eine »Flurbereinigung bei P l a nungsräumen', vgl. die Beiträge i n : Informationen zur Raumentwicklung Heft 1/1976.

*

20

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

aus der Fläche abwandernde ländliche Bevölkerung zugedacht. Die ländlichen Gebiete konnten und können infolge des anhaltenden Strukturwandels i n der Landwirtschaft nur noch einem kleinen, immer geringer werdenden Teil der ursprünglichen Bevölkerung Existenz i n der Landwirtschaft sichern. Die Schaffung von außerlandwirtschaftlichen Arbeitsplätzen ist deshalb existenzentscheidend für die strukturschwachen ländlichen Gebiete, w i l l man der Abwanderung, vor allem der jüngeren Bevölkerung i n die Verdichtungsgebiete, begegnen. Industrie und gewerbliche Betriebe konnten aber nicht, wie es eine naive Industrie-auf-das-Land-Politik ursprünglich anstrebte, an jedem kleineren Ort angesiedelt werden. Bestimmte Größenordnungen sind erforderlich, damit u. a. ein ausreichend reichhaltiger Arbeitsmarkt u n d die sog. Fühlungsvorteile, die aus der Existenz mehrerer Betriebe i n räumlicher Nachbarschaft resultieren, vorhanden sind. Langfristig ansiedlungsgünstig und deshalb förderungswürdig waren und sind nur größere Orte, also wiederum zentrale Orte, jedoch längst nicht alle, sondern nur die größeren unter ihnen, i n erster L i n i e Mittelzentren. ,Zentrale-Orte-Politik' i n ländlichen Räumen bekam damit einen, von der Christallerschen Theorie abweichenden zweiten Bedeutungsgehalt, nämlich als Förderung eines Teils der zentralen Orte i m Sinne einer öffentlichen Begünstigung von Industrieansiedlungen. A u f die m i t dieser sachlichen Zweiteilung verbundenen Probleme u n d Zielkonflikte ist noch zurückzukommen (unten I I I 2). I n den gesetzlichen Vorschriften über die zentralen Orte 3 0 kommt diese — der Sache nach i n allen Ländern bestehende — Zweiteilung nicht immer ausreichend zum Ausdruck 3 1 . 3. Zentrale-Orte-Systeme sind inzwischen (seit 1973)32 i n allen Ländern als flächendeckende Netze verbindlich festgelegt worden. Trotz 30

I m offiziellen Vokabular der Praxis t r a t der Begriff »zentraler Ort' sogar i n dieser Bedeutung zuerst hervor, nämlich i m ,Entwicklungsprogramm f ü r zentrale Orte i n ländlichen, schwach strukturierten Gebieten 4 v o n 1958, einem Förderungsprogramm der regionalen Wirtschaftspolitik (vgl. Ministerialblatt des Bundesministers f ü r Wirtschaft 1958, S. 454 f. u n d ebenda 1961, S. 178 f.). 1964 w u r d e n die Förderorte i n ,Bundesausbauorte 4 umbenannt m i t der aufschlußreichen Begründung, daß der Begriff ,zentrale Orte' zunehmend als Bezeichnung f ü r eine Kategorie der Siedlungsstruktur Verwendung finde, s. W. Albert, Die E n t w i c k l u n g der regionalen Wirtschaftsförderung, i n : Eberstein (Hrsg.), Handbuch der regionalen Wirtschaftsförderung, T e i l I I A , S. 3 f. 31 I m sh Gesetz über Grundsätze zur Entwicklung des Landes werden zentrale Orte zwar generell definiert als M i t t e l p u n k t e des wirtschaftlichen, sozialen u n d k u l t u r e l l e n Lebens (§ 6 I I ) ; inzident ergibt sich jedoch aus den Funktionsbestimmungen der einzelnen Stufen der zentralen Orte (§§ 10, 11), daß n u r die M i t t e l - (und Ober-)Zentren als Ansätze zur Ausbildung eines (starken, differenzierten) Industriegefüges gedacht sind. Dagegen sollen nach A r t . 2 Nr. 6 B a y L P I G ganz undifferenziert »gewerbliche Arbeitsplätze 4 bevorzugt i n zentralen Orten oder i n ihrer Nähe geschaffen werden.

§ 24 Das zentrale-Orte-Konzept

21

der um Einheitlichkeit bemühten beiden Entschließungen der M K R O bestehen noch zahlreiche Divergenzen. Als gemeinsame Grundelemente kristallisieren sich i n den Programmen und Plänen der Länder die A n gaben heraus (mit der generellen Ausnahme von Nordrhein-Westfalen, das seine zentralörtlichen Abgrenzungen als erstes Land und vor der 1. Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) vorgelegt hat, inzwischen aber eine Anpassung vorbereitet) 3 3 : — ein vierstufiges

Gliederungsschema

m i t der generellen F u n k t i o n s -

bestimmung, nach der den Klein- und Unterzentren die Deckung der Grund Versorgung, den Mittelzentren die des gehobenen Bedarfs und den Oberzentren die des spezialisierten Bedarfs zukommt. — Angaben v o n Richtwerten f ü r

die Mindesteinwohnerzahl

i n den

Verflechtungsbereichen.

— Angaben zur zumutbaren

Entfernung

zwischen den Orten

und

Siedlungen i m Verflechtungsbereich und dem zentralen Ort. — Ausstattungskataloge

f ü r die Stufen der zentralen O r t e i n den Be-

reichen Bildungs-, Gesundheits-, Sport- Freizeiteinrichtungen, Banken, Versicherungen, Einzelhandelsgeschäfte, handwerkliche Dienstleistungen. Über die vielfältigen Unterschiede bei den Festlegungen der Länder orientieren die Synopsen auf den S. 22 - 26.

32 A l s letztes L a n d hatte Bayern — i m V o r g r i f f auf das 1976 erlassene Landesentwicklungsprogramm — i n der Verordnung über den Teilabschnitt ,Bestimmung der zentralen Orte 4 des Landesentwicklungsprogramms v o m 3. August 1973 seine zentralörtliche Gliederung vorgelegt. Die rasche E n t w i c k l u n g nach ersten Anfängen i n den Jahren nach 1960 läßt sich an den v e r schiedenen Überblicken ablesen von: G. Kroner, Die zentralen Orte i n W i s senschaft u n d Raumordnungspolitik, Informationen, 1964, S. 439 ff.; ROB 1966 der BReg, S. 63 ff. u. Kroner, Die Bestimmung zentraler Orte durch die Bundesländer — Eine Zwischenbilanz, Informationen 1970, S. 97 ff. 33 Materialreiche Überblicke bei F. Wagener, Ziele der Raumordnung nach Plänen der Länder, 1972, S. 104 ff., 113 (aufgrund der laufenden N u m m e r der einzelnen Angaben ist dabei der Rückverweis auf den originalen W o r t l a u t u n d die genaue Quelle möglich) u n d Institut für Raumordnung (Hrsg.), Zielsetzungen i n den Entwicklungsprogrammen u n d -plänen der Länder, 1972, S. 85 - 94. Z u den Absichten i n N W siehe Landesentwicklungsbericht 1974, S. 38 ff.; abweichend von den anderen Ländern soll es i n N W auch i n Z u k u n f t n u r 3 Stufen zentraler Orte geben.

22

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis Festlegungen der Länder SchleswigHolstein

Niedersachsen

NordrheinWestfalen

Hessen

Stufen zentraler Orte (1) Grundzentren (2) Mittelzentren ohne größeren Verflechtungsbereich (3) Mittelzentren (4) Oberzentren — Nebenzentren können allen vier Stufen zugeordnet w e r den, soweit es zur Versorgung der Bevölker u n g notwenI dig ist.

(1) Ländliche Zentralorte (2) Unterzentren (3) Mittelzentren (4) Oberzentren — Stadtrandkerne I . u n d I I . Ordnung/ i m näheren Umkreis v o n Ober- u n d M i t telzentren soI wie von Ham- 1 burg Ι !

I n den „Ländlichen Zonen" sind f u n k tional sich ergänzende Stufen zentralörtlicher Bedeutung ausgewiesen: zentralörtliche Bedeutung f ü r einen Versorgungsbereich, der 5 000 bis 10 000 E. 10 000 bis 20 000 E. 20 000 bis 50 000 E. mehr als 50 000 E. umfaßt oder i n absehbarer Zeit u m fassen w i r d ; — Städtische Verflechtungsgebiete, die 50 000 u n d mehr E. (jetzt oder i n absehbarer Zeit) und zentralörtliche Bedeutung f ü r einen über ihre Grenze hinausgehenden Versorgungsbereich haben. Gemäß § 20 Abs. 2 des Gesetzes zur Landesentwicklung ist k ü n f t i g bei der zentralörtlichen Gliederung v o n einer Stufung i n Oberzentren, Mittelzentren u n d Unterzentren auszugehen.

I (1) (2) (3) (4)

Kleinzentren Unterzentren Mittelzentren Mittelzentren m i t Teilfunkt i o n eines Oberzentrums (5) Mittelzentren i m Verdichtungsgebiet (6) Oberzentren

I I I , !

I j ! ! ; I

Quelle: Raumordnungsbericht 1974 der Bundesregierung, S. 132 ff.

§ 24 Das zentrale-Orte-Konzept

23

für zentrale Orte (Synopse) RheinlandPfalz

BadenWürttemberg

Bayern

Saarland

Ministerkonferenz f ü r Raumordnung

Stufen zentraler Orte (1) K l e i n zentren (2) Unterzentren (3) M i t t e l zentren (4) Oberzentren

(1) K l e i n zentren (2) Unterzentren (3) M i t t e l zentren (4) Oberzentren

(1) Kleinzentren (2) Unterzentren (2a) Unterzentren m i t Teilfunktionen eines Mittelzentrums (3) Mittelzentren (3a) Mögliche Oberzentren (4) Oberzentren — Siedlungsschwerpunkte i n großen Verdichtungsräumen

(1) Grundzentren (2) Unterzentren (3) M i t t e l zentren (4) Oberzentren — Selbstversorgungsorte

Fortsetzung

: (1) K l e i n zentren (2) Unterzentren (3) M i t t e l zentren (4) Oberzentren

nächste Seite

24

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

Fortsetzung NordrheinWestfalen

Schleswig-Holstein

! !

Hessen

Funktionen der zentralen Orte K : Grundversorgung eines Nahbereichs ü : w i e (1), jedoch hervorgehoben durch die Bevölkerungszahl ihres Nahbereichs, die Größe des baulich zusammenhängenden Siedlungsgebietes u n d die bessere Ausstattung M : neben (1) u n d (2) Deckung des gehobenen (längerfristigen) Bedarfs für die Verflechtungsbereiche mehrerer Unterzentren m i t differenzierten Versorgungsmöglichkeiten u n d Ansätze f ü r die Ausbildung eines I n d u striegefüges, dessen Wachstum anzustreben ist O: neben (1) bis (3) Deckung des spezialisierten höheren Bedarfs f ü r Verflechtungsbereiche mehrerer Mittelzentren oder Teilen v o n diesen u n d starkes, differenziertes I n d u striegefüge, dessen Wachstum anzustreben ist Stadtrandkerne I . u n d I I . Ordnung i n einem Umkreis v o n 10 k m u m M i t t e l u n d Oberzentren sowie u m Hamburg nehmen i n engem räumlichen Zusammenhang mehrere zentrale T e i l f u n k tionen w a h r

G : Deckung des Grundbedarfs i n sozialer, k u l t u r e l ler u n d w i r t schaftlicher H i n sicht M : über (1) h i n aus Deckung des gehobenen Bedarfs O: über (1) u n d (2) hinaus Dekk u n g des spezialisierten höheren Bedarfs N : Deckung des Bedarfs entsprechend dem G., M. oder O., dem sie zugeordnet sind; jedoch haben diese zentralen Orte bei der Schaffung zentraler Einrichtungen grundsätzlich Vorrang v o r den ihnen zugeordneten Nebenzentren

Gemeinden m i t zentralörtlicher Bedeutung f ü r einen Versorgungsbereich bis 20 000 E. Grundversorgung i m Nahbereich; Versorgungsbereich über 20 000 E. Deckung des gehobenen u n d spezialisierten Bedarfs = Entwicklungsschwerpunkte; k ü n f t i g : I U : Nahbereiche u m jedes Zent r u m zur Dekk u n g der Grundversorgung M : Mittelbereiche u m jedes M i t t e l und Oberzentrum zur Deckung des gehobenen Bedarfs

K : Dedaing der Grundversorgung U : Deckung der Grundversorgung M : neben (1) und (2) Deckung des gehobenen Bedarfs O: neben (1) bis (3) Deckung des höheren, spezialisierten Bedarfs als Städte m i t weitreichender überregionaler Bedeutung

O: Oberbereiche u m jedes Oberzentrum zur Dekk u n g des spezialisierten, höheren Bedarfs

Zumutbare Entfernungen (öffentliche Verkehrsmittel) 30 M i n u t e n (Deckung des Grundbedarfs)

K : 30 M i n u t e n (etwa 10 km) U : 30 M i n u t e n O: —

§ 24 Das zentrale-Orte-Konzept

RheinlandPfalz

BadenWürttemberg

K : Deckung des allgemeinen Bedarfs (Grundversorgung) i n sozialer, k u l t u reller u n d wirtschaftlicher Hinsicht U : w i e (1) jedoch bessere Ausstattung M : neben (1) und (2) Dekkung des gehobenen Bedarfs O: neben (1) bis (3) Dekk u n g des höheren spezialisierten Bedarfs

K : Deckung des häufig wiederkehrenden überörtlichen Bedarfs U : Deckung auch des qualifizierten häufig wiederkehrenden überörtlichen Bedarfs M : Deckung auch des gehobenen seltener auftretenden qualifizierten Bedarfs O: Versorgung auch m i t hochqualifizierten Leistungen

25

Ministerkonferenz für Raumordnung

Bayern

Funktionen der zentralen Orte G: Deckung des Grundbedarfs i n sozialer, k u l t u reller u n d w i r t schaftlicher H i n sicht (Grundversorgung) U : Deckung des qualifizierten Grundbedarfs (Qualifizierte Grundversorgung) U T : wie (2) u n d i n einzelnen Bereichen Deckung des gehobenen Bedarfs M : Deckung des gehobenen Bedarfs (Qualifizierte Versorgung) MögO: w i e (3) dazu i n einzelnen Bereichen Dekk u n g des höheren Bedarfs O: Deckung des höheren Bedarfs —· mindestens eine den U n terzentren vergleichbare Grundversorgung

G: Deckung K : Deckung des allgemeides allgemeinen Bedarfs nen Bedarfs i n sozialer, i n sozialer, kultureller kultureller und wirtund wirtschaftlicher schaftlicher Hinsicht ι Hinsicht (GrundverI (Grundversorgung) j sorgung) U : wie (1), jeU : wie (1) m i t doch vielseitibesserer Ausgere Ausstatstattung tung M : Deckung des gehobeM : neben (l) nen Bedarfs u n d (2) DekO: Deckung k u n g des gehobenen Bedes spezialidarfs sierten höheren Bedarfs O: neben (1) bis (3) Dekk u n g des spezialisierten höheren Bedarfs — ggf. w i e (1), (2) oder (3), jedoch nur f ü r die eigene Gemeindebevölkerung

Zumutbare Entfernungen (öffentliche Verkehrsmittel) K : 30 M i n u t e n (7 bis 10 km) U : 30 M i n u t e n (7 bis 10 km) M : 60 M i n u t e n (15 bis 20 km) O: —

K: — U : 15 M i n u t e n (ca. 12 km) M : 25 bis 30 M i n u t e n (ca. 20 km) O: —

K : 30 M i n u t e n (15 k m , möglichst bis 10 k m ) U : 30 M i n u t e n (15 km) UT: — M : 60 M i n u t e n (30 km) MögO: — O: —

G: 30 M i n u t e n U : 30 M i n u t e n M : 60 M i n u t e n O:

K : 30 M i n u t e n U : 30 M i n u t e n M : 60 M i n u t e n (einschließlich Zu- u n d Abgang) O: —

Fortsetzung

nächste Seite

26

III. Siedlungsstrukturelle Konzepte in Forschung und Praxis

Fortsetzung Schleswig-Holstein

Niedersachsen

NordrheinWestfalen

Hessen

Einwohnerzahlen der Verflechtungsbereiche K : mindestens 5 000 E., davon m i n destens 1 000 E. i m baulich zusammenhängenden Siedlungsgebiet; ländliche Zentralorte sollen m i t i h r e m Nahbereich 8 000 E. erreichen können U : mindestens 10 000 E., davon m i n destens 4 000 E. i m baulich zusammenhängenden Siedlungsgebiet; Unterzentren können m i t ihrem Verflechtungsbereich 15 000 E. erreichen

M:

—

O: — Stadtrandkern I. Ordnung mindestens 20 000 E. Stadtrandkern I I . Ordnung mindestens

U : eine Mindesteinwohnerzahl, die eine v o l l ausgebaute Schule des Sekundarbereichs I (6zügig) 180 Schüler pro Jahrgang erwarten läßt (1970: 8 000 bis 12 000 E. mindestens j e nach regionaler Geburtenhäufigkeit) M : desgleichen f ü r eine vollausgebaute Schule des Sekundarbereichs I I ; d. h., die 3fache M i n desteinwohnerzahl

K : 5 000 bis unter 10 000 E. U : 10 000 bis unter 20 000 E. M : 20 000 bis unter 100 000 E. O: 100 000 E. u n d mehr

10 000 E .

RheinlandPfalz

Ministerkonferenz f ü r Raumordnung

BadenWürttemberg Einwohnerzahlen der Verflechtungsbereiche

K : mehr als 5 000 E. U : mehr als 5 000 E. M : mehr als 20 000 E .

O: mehrere

100 000 E .

K : bis zu 10 000 E. (davon 1 000 bis 6 000 E. i m Zentrum) U : mehr als 10 000 E. (davon mehr als 6 000 E. i m Zentrum) M : mehr als 35 000 E. (davon mindestens etwa 15 000 E. i m Zentrum) O: mehrere 100 000 E. (davon oft über 100 000 E. i m Zentrum)

K : 5 000 E. (davon 1 000 E. i m Zentrum) U : 10 000 E. (davon 2 000 E. i m Zentrum) UT: — M : 30 000 E. (davon 7 500 E. i m Zentrum) MögO: — O: —

G : mindestens 8 000 E. U : mindestens 8 000 E. M : mindestens 30 000 E. O: — — ggf. w i e (l), (2) oder (3), jedoch i n der eigenen Gemeinde

K : mehr als 5 000 E. U : mehr als 5 000 E. M : etwa 40 000 E. m i n destens jedoch 20 000 E.

o:

—

§ 24 Das zentrale-Orte-Konzept

27

Die Grundtendenz der Entwicklung ist die Erhöhung der Mindesteinwohnerzahl und Größenordnungen der Einrichtungen. Hieß es ζ. B. i n der 1. Entschließung der M K R O von 1968, daß Mittelbereiche mindestens 20 000 Einwohner umfassen sollten, so wurde 1972 als Regel die Zahl von 40 000 Einwohner angegeben und 20 000 nur noch als Ausnahme für dünner besiedelte Gebiete beibehalten. Auffällig ist auch die zunehmend größere Detaillierung und Spezialisierung der Ausstattungskataloge i m Verlauf der letzten Jahre 3 4 . Bei allen erwähnten Grundelementen finden sich Divergenzen zwischen den Ländern, angefangen bei den Bezeichnungen der unteren Stufen, über das Einschieben von Sonderkategorien und von Zwischenstufen bis zu unterschiedlichen Ausstattungskatalogen und Größenordnungen sowie unterschiedlicher Maschenweite des Netzes der zentralen Orte 3 5 . I n allen Ländern werden die obersten Stufen der zentralen Orte von der zentralen Landesplanung festgelegt, die Orte der untersten Stufe (in Kheinland-Pfalz der beiden untersten Stufen) werden durch die Kegionalplanung bestimmt, die auch die nähere Konkretisierung der Funktionen der einzelnen Orte i m räumlichen Zusammenhang der Region (z.B. Förderung des Ortes X als zweiter regionaler Schwerpunkt oder als Wachstumsgemeinde) sowie der Schwerpunkte der zu fördernden Ausstattung treffen. Der Regionalplanung fällt auch zu, die Kehrseite der herausgehobenen Zentralität einiger Orte zu bestimmen, nämlich die Festlegung nichtzentraler Orte sowie ihrer (Rest)Funktionen (als Agrar-, Industrie-, ländliche Gewerbe- und Dienstleistungs-, Fremdenverkehrs- und Wohnfunktion) 3 6 und ihrer verbleibenden Rolle (z.B. als »stagnierender oder schrumpfender Siedlungskörper' 37 oder 34

Bezeichnend f ü r diese E n t w i c k l u n g sind die 2 erwähnten Entschließungen der M K R O : statt der pauschalen Hinweise auf die ,größere Spezialisierung* der Einrichtungen i n den Mittelzentren 1968 w u r d e n 1972 i n 5 Punkten genaue Angaben über die A r t u n d Größenordnungen der Einrichtungen u n d Anlagen gemacht; kritisch dazu Kummer er ! Schwarz / Weyl, S t r u k t u r r ä u m liche Ordnungsvorstellungen des Bundes, S. 87 - 95. 35 E i n eindrucksvolles B i l d der Divergenzen v e r m i t t e l n der Text, die statistischen Angaben u n d die — vorstehend abgedruckten — Synopsen i n ROB 1974 der BReg, S. 24ff. u. 130 ff.; eine umfassende Zusammenstellung u n d Synopsen jetzt auch bei Dohne / Grub er, Gebietskategorien, Zentrale Orte, Entwicklungsachsen u n d Entwicklungsschwerpunkte, 1976, S. 46 - 66. 3e Vgl. Raumordnungsplan f ü r das L a n d Schleswig-Holstein v o m 16. M a i 1969, Ziff. 17 u n d ähnlich Landesraumordnungsprogramm Niedersachsen v o m 18. März 1969 i. d. F. v. 3. A p r i l 1973 Abschn. V I I »Entwicklung der Gemeinden 4 . 37 So der Regionale Raumordnungsplan Westpfalz v. 15. August 1973, Planziel 3.1.3., der am deutlichsten die Notwendigkeit, ,Verzichtsgemeinden' auszuweisen u n d offenzulegen, ausspricht u n d befolgt, u n d der Aufsatz (des Geschäftsführers der Planungsgemeinschaft Westpfalz) K . Fischer, Scheitert die S t r u k t u r p o l i t i k i m ländlichen Raum? Zeitschrift f ü r Vermessungswesen 1973, S. 560 f.; siehe auch unten § 35 D I I 1.

28

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

als ,Gemeinde m i t Eigenentwicklung' 3 8 , womit umschrieben ist, daß ein gezieltes Wachstum nicht stattfinden soll). 4. A l s raumordnerisches

Zielkonzept

bedarf das landesplanerische

zentrale-Orte-Konzept der Umsetzung i n konkrete Programme, Pläne und Maßnahmen der Durchführung. So müssen die siedlungsstrukturellen Festsetzungen, soweit sie Raumnutzungsreglungen enthalten, i n erster Linie durch die Bauleitpläne der Gemeinden und durch Landschaftspläne konkretisiert werden. Soweit sie raumbedeutsame Maßnahmen, insbesondere Investitionen betreffen, bedürfen sie der Verwirklichung durch Planungen und Durchführungsmaßnahmen der Fachressorts des Bundes, der Länder und der Gemeinden. Ohne die Einbeziehung der spezifischen konzeptbezogenen, komplementären und umsetzenden Planungen sind die Funktionszusammenhänge des zentrale-Orte-Konzepts, wie die jedes siedlungsstrukturellen Konzepts, nicht zu erfassen. I n einem direkten und umfassenden Sinne können als konzeptbezogene Planungen die Sanierungs- und vor allem die Entwicklungsmaßnahmen nach dem Städtebauförderungsgesetz (vgl. § 1 I I I StBFG) gelten, die u. a. auch zur funktionsgerechten Entwicklung von ausgewählten zentralen Orten einzusetzen sind 3 9 . Umfängliche Wirkungen äußern die zentralörtlichen Funktionsbestimmungen von Gemeinden gegenüber der Stadt (Gemeinde-)Entwicklungsplanung und Bauleitplanung der Kommunen 4 0 . I n ihnen sind die zentralörtliche Rolle i m größeren Raum und die sie konkretisierenden landesplanerischen Richtwerte über die Bevölkerungsentwicklung (Bevölkerungszielzahlen) 41 38 Vgl. dazu — nach dem V o r b i l d des Verbandsplans 1967 des Großraums Hannover — jetzt: Regionales Raumordnungsprogramm 1975 Großraum Hannover, Abschnitt V I I / 1 u n d E. Riecheis, Eigenentwicklung — ein planungsstrategisches Problem der Raumordnung, DVB1. 1968, S. 360 ff.; Stepper, i n : Methoden u n d Praxis der Regionalplanung i n Verdichtungsräumen, S. 118 und J. Weitzel, Anpassung, Konkretisierung u n d Ermessen i m Planungsrecht, D Ö V 1971, S. 842 ff. Die Kategorie ist ähnlich i m Gebietsentwicklungsplan Tecklenburg unter der Umschreibung ,Gemeinden ohne wesentliche Veränderung ihrer Siedlungsbereiche' enthalten, vgl. Legende zur K a r t e ; sie ist auch vorgesehen f ü r die Regionalplanung BW, vgl. Erste Richtlinien des Innenministeriums für die Ausarbeitung v o n Regionalplänen v. 10. J u n i 1975 ( G A B I S. 773, 774). 39 Generell nennt die Bundesregierung als raumordnerisches Z i e l der F ö r derungsmaßnahmen nach dem S t B F G die Stärkung der zentralörtlichen Gliederung der Siedlungsstruktur, vgl. ROB 1972 der BReg, S. 91 f., ROB 1974 der BReg, S. 34 f. u n d ausführlich Städtebaubericht 1975 der BReg, S. 60 ff., insb. S. 63 ff., 69 - 71. 40 § 1 I V B B a u G 1976; dazu u n d zur Bindung der (Stadt)Entwicklungsplanung unten § 36 A I I I 2. 41 Vgl. z. B. A r t . 13 Abs. 2 Nr. 4 u n d 17 Abs. 2 Nr. 2 LP1G Bay sowie §§ 10 Abs. 1 Nr. 2 u n d 12 Abs. 1 Nr. 1 LP1G R h - P f u n d als Beispiele aus der P r a xis die Regionalen Raumordnungspläne i n Rheinland-Pfalz, z.B. Reg.

§ 24 Das zentrale-Orte-Konzept

29

als Ausgangsdaten für das Planungskonzept der Gemeinde, insbesondere für Wachstumsziffern u n d daraus folgenden Flächenansprüche zugrunde zulegen. Weiterhin sind i m Flächennutzungsplan Flächen für die vorgesehenen Funktionen, vor allem für die zentralen Einrichtungen bereitzustellen, ebenso wie — i m negativen — die Festlegung als nicht-zentraler Ort oder als stagnierende Gemeinde Beachtung i n der Gemeindeplanung beansprucht 42 . I m Hinblick auf die finanzielle Ausstattung eines zentralen Orts liegt es nahe, daß sich seine überörtliche Versorgungsfunktion für den Verflechtungsbereich i n irgendeiner Form spiegelt, entweder i m allgemeinen Finanzausgleich als generalisierter Zentralitätsansatz (so i n Rheinland-Pfalz, i m Saarland und i n Schleswig-Holstein) oder i n besonderen Schul-, Krankenhausansätzen u. ä. (so i n Nordrhein-Westfalen) 43 . Dieses ,Herunterbrechen' der landesplanerischen zentralörtlichen Funktionsbestimmungen i n Ziele und Programme der Gemeinden w i r d ergänzt durch die fachliche Konkretisierung der Zielvorstellungen für die Ausstattung des Ortes. Hier besteht an einer strategischen Schlüsselposition des zentrale-Orte-Konzepts (wie auch bei anderen siedlungsstrukturellen Konzepten) eine bedeutende systembedingte ,offene' Stelle für die Planbarkeit und Beherrschbarkeit der PlanverwirkliRaumordnungsplan Westpfalz A r t . 6 ff. (S. 9 ff.) u n d — zu Hessen — unten § 34 C I 2 m i t Fn. 101 - 103. 42 Z u den Voraussetzungen u n d Grenzen dieser v o n der Landesplanung intendierten W i r k u n g e n vgl. u n t e n § 36. 43 Z u r Finanzierung zentralörtlicher Einrichtungen u n d insbesondere zur Berücksichtigung zentralörtlicher Aufgaben beim Finanzausgleich vgl. Hansmeyer / Fürst, Die Ausstattung m i t zentralörtlichen Einrichtungen ausgewählter zentraler Orte i n Rheinland-Pfalz, 1970, S. 133- 145; N. Vogt, Die autonome u n d heteronome Finanzierung zentraler Orte, wirtschafts- u n d sozialwiss. Diss. K ö l n 1973, sowie E. Münstermann, Die Berücksichtigung zentralörtlicher Funktionen i m kommunalen Finanzausgleich, wirtschaftsu n d sozialwiss. Diss. K ö l n 1975 u n d H. Puls, Zentralitätsaspekte des k o m m u nalen Finanzausgleichs 1977; zur umgekehrten Fragerichtung Haverkampf, Räumliche Streuung unterschiedlicher kommunaler Einnahmesysteme, 1971. Aus der umfangreichen L i t e r a t u r zum kommunalen Finanzausgleich statt aller: R. Voigt, Die Auswirkungen des Finanzausgleichs zwischen Staat u n d Gemeinden auf die kommunale Selbstverwaltung 1975, m i t ausf. L i t e r a turnachweisen; u n d ders., Die V e r w a l t u n g 7 (1974), S. 335 ff. Zentralörtliche Ansätze i m Finanzausgleich enthalten die Bestimmungen: I n Rheinland-Pfalz seit 1963 (§ 4 Nr. 3 Gesetz v. 17. Dez. 1963 — GVB1 S. 229 — u n d Neufassungen des F A G zuletzt v. 10. Jan. 1974 — GVB1 S. 23); dazu ROB 1969 der LReg S. 23; ROB 1971, S. 21, ROB 1973, S. 19 u n d Vogt, ebd., S. 138 ff. I m Saarland seit 1970 (§§ 4, 11 I I Nr. 4, 19 V I I G. Nr. 922 Kommunalfinanzausgleichsgesetz v. 27. M a i 1970 — A B l S. 574). I n Schleswig-Holstein seit 1970 (§ 18 des G. über den Finanzausgleich v. 25. März 1970 — GVOB1 S. 50 —, jetzt i. d . F . v. 29. März 1976 — GVOB1 S. 99); vgl. auch ROB 1971 der LReg S. 67 ff. I n Nordrhein-Westfalen ist der zentralörtlich motivierte Schüleransatz i m jährlich neu zu erlassenden Finanzausgleichsgesetz enthalten.

30

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

chung durch öffentliche Planungsträger: wichtige Versorgungsfunktionen, die den zentralen Orten definitionsgemäß zukommen sollen, werden durch private Dienstleistungsbetriebe (Einzelhandelsgeschäfte, Banken, Verwaltungen) erbracht. Ihre Erfüllung hängt, ebenso wie das Angebot an gewerblichen und industriellen Arbeitsplätzen von privaten Investitions- und Standortentscheidungen ab, die nur mittelbar von öffentlichen Planungsträgern beeinflußt werden können und zwar etwas stärker i n Fördergebieten der regionalen Wirtschaftsförderung (durch Investitionszulagen, verbilligte Kredite u. ä.) und sonst nur durch die Bereitstellung von wirtschaftsnaher und von allgemeiner kommunaler Infrastruktur als ungewisser Vorleistung und Anreiz. I m öffentlich verantworteten Planungssektor werden die Wohnungsbauförderung 44 und außerdem die Sachbereiche der Ausstattungskataloge — die Fachplanungen i m Bildungs-, Gesundheits- und Freizeitbereich — auf die zentralörtlichen Netze verpflichtet. Dies geschieht zum einen durch die fachbezogenen Grundsätze und Ziele i n den Landesplanungsgesetzen und den landesplanerischen Plänen 4 5 , zum anderen durch Verweis auf das zentralörtliche Netz durch die Fachplanungen selbst. I n der typischen Formulierung heißt es i n den Fachplänen, daß als Standorte für Hauptschulen, Realschulen, Gymnasien, Schulzentren oder von Krankenhäusern u. ä. regelmäßig die zentralen Orte einer bestimmten Stufe gewählt werden sollen 4 6 ; Ausnahmen bedürfen ζ. T. der ausdrücklichen Genehmigung 47 . Besonders augenfällig ist die formale Strukturgleichheit m i t dem generellen System der zentralen Orte bei den ihrerseits gestuften Infrastruktursystemen i m Krankenhausbereich, i n dem das Ziel einer Bedarfsgerechten Versorgung' 4 8 i n einem ,funktional abgestuften Netz 44

Vgl. ζ. B. Nordrhein-Westfalen-Programm 1975, Nr. 5.32 (S. 87) m i t der näheren Bestimmung, daß die Wohnungen grundsätzlich innerhalb eines (15 min. = 1000 m) Radius v o m M i t t e l p u n k t des zentralen Ortes errichtet werden sollen; i m einzelnen dazu unten § 34 Β I 3. 45 Vgl. ζ. B. Abschn. I I I des n w Gesetzes zur Landesentwicklung, der i n den §§ 25, 30, 31 ,Allgemeine Ziele der Raumordnung u n d Landesplanung' für die Bereiche gewerbliche Wirtschaft, Bildungswesen u n d Gesundheitswesen enthält (dazu unten § 31 I I 2), oder T e i l 2 des Landesentwicklungsplans B a den-Württemberg m i t »Grundsätzen u n d Zielen der Landesplanung f ü r Sachbereiche'. 46 Eines der frühen Beispiele eines solchen Verweises auf (damals landesplanerisch noch gar nicht ausgewiesene) zentrale Orte enthält der b w Schulentwicklungsplan I von 1965 Abschn. I I I A 6 (Erlaß des Kultusministers v o m 23. J u n i 1965, abgedruckt i n : Schulentwicklungsplan B a d e n - W ü r t t e m berg I , 1966). A l s Beispiel f ü r einen Plan i n Landesmaßstab vgl. Generalschulbauplan f ü r das L a n d Schleswig-Holstein — allgemeinbildende Schulen, Erlaß des K u l t u s m i n . v. 2. Nov. 1970 ( A B l S. 663) Ziff. I 2. 47 Z u m Beispiel der Planung der Hauptschulen i n N W nach 1968 vgl. unten § 34 Β I 1 Fn. 54.

§ 24 Das zentrale-Orte-Konzept

31

möglichst gleichmäßig über das Staatsgebiet verteilter, einander ergänzender Krankenhäuser' 4 9 verfolgt wird. Die Länder gliedern — unter unterschiedlichen Bezeichnungen i n der Sache jedoch übereinstimmend — i n Hegel-, Schwerpunkt- und Zentralkrankenhäuser für die Grund-, gehobene Breiten- und für die Spitzenversorgung. A m K r a n kenhausbereich läßt sich auch die weitere Konkretisierungsstufe auf dem langen Weg von der generellen landesplanerischen Zielbestimmung zur Investitionsentscheidung über ein konkretes Objekt ablesen: auf den fachplanerischen Zielplan folgen die Mehrjahres- und Einjahres-Investitionsprogramme (§ 6 KHG). Die fachplanerischen Zielpläne sind durch Investitionsprogramme vor allem deshalb ergänzungsbedürftig, weil die ersteren zunächst nur Angaben über die Soll-Ausstattung i n langfristiger Perspektive machen (Bedarfspläne) 50 ; damit ist jedoch noch nicht gesagt, daß nun jede Gemeinde, für die zentralörtliche Einrichtungen als Ziel ausgewiesen sind, von den Finanzierungsmitteln anteilig bedacht wird. Es schieben sich als weitere planerische Schritte die Feststellung des Ist-Bestands und der Soll-Ist-Vergleich 5 1 ein, und erst aufgrund der dabei festgestellten Differenzen und aufgrund der erforderlichen Prioritätsentscheidungen ist die Ebene der konkreten Investitionsplanung m i t Entscheidungen über den Bau und die Finanzierung eines bestimmten zentralörtlich bedeutsamen Objekts i n einem bestimmten Ort erreicht. I I I . Die zentralörtlichen Bereichsabgrenzungen als bisher unerläßliche Bestandteile der Programme und Pläne der Länder werden jeweils für das gesamte Landesgebiet bestimmt und überdecken somit auch die Verdichtungsgebiete 52 . Nicht zuletzt wegen dieser umfassen48

§ 1 Gesetz zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser u n d zur Regelung der Krankenhauspflegesätze v. 29. J u n i 1972. 49 So — als Beispiel f ü r ähnliche Regelungen der anderen Länder — A r t . 4 Abs. 1 Bay. Ausführungsgesetz zum K H G . 50 Bedarfspläne finden sich vor allem i m Krankenhausbereich (§ 6 K H G schreibt die Erarbeitung eines Krankenhausbedarfsplans vor) u n d i m V e r kehrssektor (vgl. den Bedarfsplan nach § 1 des G. über den Ausbau der B u n desfernstraßen i n den Jahren 1971 bis 1985 v. 30. J u n i 1971, inzwischen novelliert durch G. v. 5. Aug. 1976 — B G B l I. S. 2093 —). 61 Grundlegende wissenschaftliche Vorarbeiten f ü r diese Planungsschritte haben Κ . H. Hansmeyer u n d D. Fürst, Die Ausstattung m i t zentralörtlichen Einrichtungen ausgewählter zentraler Orte i n Rheinland-Pfalz, 1970, geleistet. 52 F o r m a l macht insoweit Nordrhein-Westfalen bisher eine Ausnahme, als gemäß dem Landesentwicklungsplan I v o m 28. Nov. 1966 innerhalb der Ballungskern- u n d Ballungsrandzone zentrale Orte nicht ausgewiesen w u r den. Nach § 20 Gesetz zur Landesentwicklung v. 19. März 1974 soll aber i n Z u k u n f t — anläßlich der Neu- u n d Zusammenfassung der L E P I u n d L E P I I — das gesamte L a n d von der zentralörtlichen Gliederung erfaßt werden. Außerdem stützt sich die territoriale Neugliederung i m Ruhrgebiet u n d an der Rheinschiene stark auf zentralörtliche Abgrenzungen.

32

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

den Reichweite haben sie vielfältige K r i t i k erfahren. Diese Auseinandersetzungen müssen i m Hinblick auf rechtliche Fragestellungen deshalb interessieren, w e i l sie sachliche Unstimmigkeiten und unausgetragene Zielkonflikte i n den Planungskonzepten aufweisen. Nicht bereinigte und nicht wahrgenommene Zielkonflikte gefährden nämlich die intendierte Verbindlichkeit von Planaussagen i m Verlauf der Planausführung und veranlassen die Praxis zu pragmatischen Abhilfe- und Ausweichversuchen oder zu ständigen Änderungen. 1. Einigen gravierenden K r i t i k p u n k t e n an den bestehenden zentralörtlichen Ausweisungen liegt die skeptische Frage zugrunde, ob die zentrale-Orte-Theorie ihre ursprüngliche Herkunft als Modell der agrargesellschaftlichen Siedlungsstruktur abstreifen kann und ob sie i n einer gesicherten Weise auf die heutigen industriegesellschaftlichen Siedlungsstrukturen ausgeweitet werden kann. Besonders deutlich stellt sich dieses Problem i n Verdichtungsgebieten, i n denen es klar gegeneinander abgegrenzte Einzugsbereiche der einzelnen Orte regelmäßig nicht gibt, sondern manche Orte m i t großer Einwohnerzahl überhaupt keine Versorgungsfunktion für ein Umland übernehmen 53 oder m i t anderen Orten wegen der räumlichen Nähe i n sehr intensiven Funktionsteilungen zueinander stehen. Die „insgesamt erhöhte Integration zahlreicher Verflechtungsbeziehungen ergeben ein Erscheinungsbild, das sich von dem der zentralen Orte i n dispersen Räumen stark unterscheidet' 54 . Die punktuelle Zentralität des einzelnen Orts und die strenge Hierarchisierung i n einem Netz von Zentralorten werden i n agrarisch geprägten Gebieten durch eine starke Bindung der Bevölkerung an die landwirtschaftlich genutzte Fläche verursacht. Unter den Bedingungen industrieller Produktionsweise bilden sich dagegen Agglomerationen und i n ihnen andersgeartete Erscheinungsformen der Diversifikation' der Zentralität innerhalb des gesamten Verdichtungsraumes: i m Ruhrgebiet, aber auch i m Rhein-Main- und i m Rhein-Nekkar-Gebiet sind mehrere zentrale Orte der gleichen Stufe, mehrere Oberzentren auf engstem Raum aufeinander bezogen; sie bilden i m Rahmen der von allen wahrgenommenen oberzentralen Funktionen spezifische zentralörtliche Schwerpunkte aus. Dementsprechend sind die kleineren Orte und Gebiete i m Einflußbereich des Verdichtungs53 Sog. Selbstversorgungsorte, vgl. dazu L E P BW, Begründung zu Plansatz 1.5 (LT-Drs. V-5400, S. 74). Die umgekehrte F o r m der Funktionsteilung i n Verdichtungsräumen stellen die ,Stadtrandkerne 4 i m schleswig-holsteinischen System der zentralen Orte dar: sie sollen nicht zu v o l l ausgebauten zentralen Orten entwickelt werden, w e i l sie von eng benachbarten M i t t e l oder Oberzentren m i t versorgt werden, Raumordnungsplan f ü r das L a n d S.-H. v o n 1969, Ziff. 15. 54 J. Heinz Müller, i n : Zentralörtliche Funktionen i n Verdichtungsräumen, S. 1; zum T e x t insgesamt auch M. Beuchel, ebd., S. 118 ff. u n d die K r i t i k punkte bei Ritter, Siedlungsstruktur und wirtschaftliche Entwicklung, S. 97 f.

§ 24 Das zentrale-Orte-Konzept

33

raums häufig auf mehrere Oberzentren ausgerichtet; durch die Überschneidung der Bereiche erhöhen sich die Auswahlmöglichkeiten der Bevölkerung 5 5 . Mangels eindeutiger Hierarchisierung und Funktionskonzentration decken sich die Einzugsgebiete der typischen zentralen Einrichtungen eines Orts nicht i n der i n den ländlichen Gebieten üblichen annähernden Weise, die erst die Zuerkennung einer ,Gesamtzentralität' des Ortes ermöglicht 56 . 2. Nicht nur die räumliche Erstreckung auf das gesamte Landesgebiet, sondern auch die sachliche Ausweitung der Funktion zentraler Orte w i r f t schwerwiegende, i n der Praxis häufig nicht erkannte Probleme auf. I n der zusätzlichen Funktion als Impulszentren 5 6 für die Entwicklung der ländlichen Räume sollen zentrale Orte zur Umstrukturierung der Erwerbsgrundlagen der ländlichen Bevölkerung beitragen, indem sie die Ansatzpunkte für Industrieansiedlungen bieten. Diese sachliche Erweiterung der Planungsziele ist auf dem Boden der zentrale-OrteTheorie nicht zu begründen; dies ist i n der Literatur wiederholt dargelegt worden 5 7 . Die zentrale-Orte-Theorie kann weder die Agglomerationsvorgänge, noch überhaupt das Wachstum und die Entwicklungschancen und -potentiale von Räumen erklären, w e i l sie die Determinanten von Entwicklungen nicht v o l l erfaßt und insbesondere den derzeit dominanten Faktor der industriellen Standortwahl ausklammert. Die für die Entwicklungskonzeption für die ländlichen Räume unentbehrliche Auswahl von einigen zentralen Orten als Impulszentren für die wirtschaftlichen Aktivitäten muß sich deshalb grundsätzlich nach anderen Kriterien und Überlegungen richten als die Ausweisung von 55 B. Dietrichs, Theorie der zentralen Orte, Raumforschung u n d R a u m ordnung 1966, S. 264, 266 u n d G. Alb er s, i n : Theorie u n d Praxis der I n f r a strukturpolitik, 1970, S. 269, der i n diesen größeren Auswahlmöglichkeiten zu Recht eines der Hauptanziehungsmomente des Verdichtungsraumes sieht. 56 Ausdruck von Vogt, Finanzierung zentraler Orte, S. 31. Z u r Erweiterung des Gehalts des zentrale-Orte-Begriffs auf den Entwicklungsaspekt vgl. auch Gustafsson, S. 8 f. m. Nachw. 57 Müller / Klemmer, i n : Zentrale Orte u n d Entwicklungsachsen i m L a n desentwicklungsplan, S. 18; v. Malchus, i n : Versorgungsnahbereiche als Kleinzentren i m ländlichen Raum, S. 43 m. Nachw.; Dietrichs ebd. u n d neuerdings m i t grundsätzlicher K r i t i k an der zentrale-Orte-Theorie u n d a l l ihren Modifizierungen Kummerer / Schwarz / Weyl, Strukturräumliche Ordnungsvorstellungen des Bundes, S. 1 - 49. A u f die Grenzen der zentrale-Orte-Theorie w i r d besonders stark i m w i r t schaftswissenschaftlichen Schrifttum hingewiesen, vgl. Ritter, Siedlungss t r u k t u r u n d wirtschaftliche Entwicklung, S. 97; J. H. Müller, Wirtschaftliche Grundprobleme, S. 21 ff., 117 f.; E. v. Böventer, Die S t r u k t u r der Landschaft. Versuch einer Synthese u n d Weiterentwicklung der Modelle J. H. von T h ü nens, W. Christallers u n d A . Löschs, i n : Optimales Wachstum u n d optimale Standortentwicklung, 1962, S. 91 ff., 110 ff., 122 f.; v. Borries, ökonomische Grundlagen, S. 56 f. u n d E. Otremba, i n : Versorgungsnahbereiche als K l e i n zentren i m ländlichen Raum, S. 19 ff.

3 Wahl I I

34

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

zentralen Orten als Versorgungsmittelpunkte 58 , nämlich nach den Standortbedingungen des sekundären Sektors, der gewerblichen und industriellen Betriebe. Damit steht die Entwicklungsfunktion von (ausgewählten) zentralen Orten i n dem ganz anderen theoretischen und politischen Bezugsrahmen der wachstumsorientierten Regionalpolitik, deren Kriterien grundlegend von der gesellschaftspolitisch ausgerichteten Raumordnungspolitik unterschieden? sind. Das traditionelle zentrale-Orte-Konzept als typischer Ausdruck des raumordnerischen Denkens zielt auf die gleichmäßige Versorgung der Bevölkerung als einer Teilverwirklichung des Oberziels der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse. Es ist deshalb als dauerhaftes, l ü k kenloses und flächendeckendes Netz von Zentralorten ausgestaltet; strukturschwachen Gebieten gebührt i n diesem auf regionalen Ausgleich ausgehenden Konzept besondere Förderung. I m regionalpolitischen Konzept sollen dagegen einige Orte durch gezielte und zeitlich begrenzte Förderung eine Initialzündung erfahren, die eine kommunale Eigendynamik i m Sinne eines sich selbst tragenden Wachstums auslöst 59 . Dieses Konzept selektiver Entwicklungspolitik orientiert sich am Maßstab der optimalen Verteilung eines knappen Gesamtentwicklungspotentials (Bevölkerung, Arbeitskräfte, Arbeitsplätze) 60 . Bevorzugte Ansatzpunkte dieser Strategie sind die Orte m i t den relativ besten vorhandenen Startbedingungen und m i t relativ großen Einzugsbereichen; auf die — sich nahezu i n allen Einzelfragen zeigenden — Divergenzen zwischen beiden Ansätzen ist noch ausführlich zurückzukommen 6 1 . Die durchgehenden Zielkonflikte zwischen dem versorgungs- und dem wachstumsorientierten Denken i n der Raumordnungspolitik einerseits und der Regionalpolitik andererseits sind i n der landesplanerischen Praxis häufig durch verbale Formelkompromisse überdeckt 62 . Der Unterschied zwischen beiden Ansätzen ist immerhin sichtbar gemacht i n NW, wo neben und über das lückenlose Netz der Zentralorte i n den ländlichen Gebieten ein System von sog. Entwicklungsschwerpunkten und -achsen gesetzt worden ist. I n den anderen Ländern werden dagegen die Versorgungs- und Entwicklungsfunktion ungeschieden 58 Dazu zutreffend Beuchel, S. 119 f.; R. Jochimsen/P. Treuner, Zentrale Orte i n ländlichen Räumen, 1967, S. 22 ff. (mit ausführlicher Diskussion der Bestimmungsgründe f ü r die Standortwahl nichtlandwirtschaftlicher Betriebe). δ9 So charakterisiert zu Recht diesen Gegensatz Hunke, Raumordnungspolitik, S. 37 f. 60 Vgl. dazu Bundesraumordnungsprogramm, S. 35, 39 u n d ROB 1974 der BReg., S. 29. 61 Vgl. u n t e n § 25 I 3. 62 Z u den Zielkonflikten der Raumordnungspolitik siehe unten § 28 I I .

§ 24 Das zentrale-Orte-Konzept

35

den zentralen Orten zugeschrieben. Die konkrete Politik der Förderung' zentraler Orte ist angesichts solcher Zielkonflikte weithin offen. 3. Die zentralörtlichen Bereichsabgrenzungen und Funktionsbestimmungen weisen einem Ort eine bestimmte Zentralität zu. Die Ausweisung einer solchen abstrakten ,Gesamtzentralität' hat zur funktionalen Voraussetzung, daß zwischen den Einzugsbereichen der typischen zentralen Einrichtungen eines Ortes dieser Stufe eine ,leidliche Kongruenz' besteht 63 . A l l e i n unter dieser Voraussetzung ist es sinnvoll, von der generalisierten Zentralität des Ortes für einen bestimmten Bereich zu sprechen. Dieses Kongruenzpostulat gilt i n besonderem Maße für die ihrerseits hierarchisierten öffentlichen Infrastruktursysteme, etwa des Bildungs- und Krankenhaussektors 64 . Ihre fachlichen Hierarchiestufen (ζ. B. Regel-, Schwerpunkt-Zentralkrankenhaus) sollten deshalb grundsätzlich i n Übereinstimmung mit den Stufen des generellen zentraleOrte-Systems stehen. Es ist jedoch fraglich, ob dieses Postulat auf Dauer erfüllt werden kann, da die Zielsetzungen und Bezugsrahmen des generellen zentralörtlichen Systems einerseits und die der einzelnen fachlichen Systeme andererseits i n ihrer räumlichen Ausprägung nicht notwendigerweise kompatibel sind. Die einzelnen Infrastrukturplanungen müssen i n i h ren Systemkonzepten dem beschleunigten fachlichen Ausdifferenzierungsprozeß (ζ. B. i m Krankenhausbereich) und den steigenden Ansprüchen der Bevölkerung an Qualität und Vielfalt der Leistungen (ζ. B. i m Bildungsbereich) gerecht werden; je höher und spezialisierter die A n sprüche an die Infrastruktureinrichtungen werden, desto größer muß die Tendenz zu größeren Einrichtungen m i t erweitertem Einzugsbereich, desto größer und stärker muß also die Tendenz zu weitmaschigeren Netzen werden. Angesichts der möglicherweise divergierenden Entwicklungen i n den einzelnen Fachbereichen — Krankenhäuser haben ζ. B. meist einen anderen und größeren Einzugsbereich als Schulen — ist die Ubereinstimmung der verschiedenen hierarchischen Netze alles andere als selbstverständlich 65 . Andererseits bedürfen die speziellen fachlichen Netze der Koordination untereinander und m i t anderen 63

Klöpper, HRR, Bd. 3, Sp. 3850. Vgl. zu diesem Problemkreis Beuchel, i n : Zentralörtliche Funktionen i n Verdichtungsräumen, S. 121, 122 ff. u n d Kenn, Optimale Infrastrukturausstattung, S. 24 - 27. 65 Die Schwierigkeit des Problems w i r d ersichtlich, w e n n m a n sich vergegenwärtigt, daß es sich hier u m ein Parallelproblem zu der i n der L i t e r a t u r der Raumforschung ausgiebig, aber erfolglos angestellten Suche nach der »wahren 4 Regionsabgrenzung handelt. Wie dort müßte das generelle zentralörtliche Gliederungskonzept i n dem Sinne »idealen4 Bedingungen genügen, daß es die Bedürfnisse aller denkbaren sektoralen u n d funktionalen Gebietsabgrenzungen widerspruchslos i n sich a u f n i m m t u n d abdeckt; zum Pro64

3*

36

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

fachlichen Einrichtungen. Zur Sicherung dieser Koordinationsleistungen ist der prägende Rahmen des generellen zentralörtlichen (oder eines anderen generellen) Systems funktional erforderlich. Der künftige Stellenwert des zentrale-Orte-Konzepts w i r d u. a. davon abhängen, ob die konkreten zentralörtlichen Systeme der Länder eine überzeugende Prägekraft als allgemeiner räumlicher Raster für die einzelnen zentralen Einrichtungen ausbilden und entwickeln können. Die Notwendigkeit, aber auch Schwierigkeit dieser i n der Planungstheorie und -praxis zu bewältigenden Probleme bilden den faktischen Hintergrund für die Rechtsfragen der Bindung der Fachplanungen an die generellen landesplanerischen Bereichsabgrenzungen und Funktionsbestimmungen. 4. Der Überblick über die K r i t i k am zentrale-Orte-Konzept wäre unvollständig, wenn nicht abschließend auf neuere Ansätze eingegangen würde, die — i n bewußter Abkehr von der bisher vorherrschenden (raum)wirtschaftswissenschaftlichen und geographisch-landeskundlichen Betrachtungsweise — aus politikwissenschaftlicher und politikökonomischer Sicht Einwände gegen die Theorie und Praxis der Landes« und Stadtplanung erheben. Ausgehend von den städtebaulichen Problemen i n den Zentren der Städte hat die K r i t i k an dem dominierenden Denken i n der Funktionstrennung starke Beachtung und wachsende Zustimmung gefunden 66 . Die Verdrängung der Wohnfunktion aus den Stadtkernen zugunsten monofunktionaler Dienstleistungszentren ist nur der deutlichste Beleg der i m großen Maßstab sich vollziehenden städtischen Funktionsentmischung, die als einheitlicher Prozeß eine Vielzahl neuer Problemfelder erzeugt, sowohl die Verödung der Cities, als auch die Ausbildung von Schlafstädten i m Umland, dazu sprunghaft steigende Folgebedürfnisse i m Verkehrsbereich. Diese K r i t i k hat sich auch i m Städtebaubericht 1975 der Bundesregierung niedergeschlagen, wo es heißt, daß sich die Vorstellungen über die Zweckmäßigblem der ,wahren' Region K . Lange, A r t . ,Regionen', HRR, Bd. 3, Sp. 2705 ff. ; Lauschmann, S. 15 f.; Gottfried Müller, i n : Regionalplanung 1966, S. 9 ff. Daß eine völlige Kongruenz der Bereiche der Fachplanungen nicht erreichbar ist, w i r d auch — i n anderen Zusammenhängen — i n der Praxis anerkannt, vgl. Regierungsentwurf zum Umlandverband Frankfurt, hess. L T - D r s . 7/5371 S. 19. Auch bei der Erarbeitung des Bundesraumordnungsprogramms konnte die ursprüngliche Absicht, nach einem einheitlichen Schema Schwerpunkte zu bestimmen u n d auf sie alle Planungen u n d Maßnahmen zu k o n zentrieren, nicht beibehalten werden, vgl. Wild, i n : S t r u k t u r p o l i t i k i n u n d m i t den Kreisen, 1972, S. 123 ff. ββ Albers / Guther, i n : Z u r Ordnung der Siedlungsstruktur, S. 78 ff., 84 f.; E. Spiegel, ebd., S. 117 ff.; Grauhan / Linder, P o l i t i k der Verstädterung, S. 44 ff.; Linder, i n : Grauhan (Hrsg.), Großstadt-Politik, S. 234 f., auch S. 224 f.; dazu auch H. Körte, M u l t i f u n k t i o n a l e r Städtebau u n d politische Öffentlichkeit, i n : ders. (Hrsg.), Zur Politisierung der Städteplanung, 1971, S. 127 ff.

§ 24 Das zentrale-Orte-Konzept

37

67

keit von Funktionsmischungen gewandelt haben . Die optimistischen Erwartungen, etwa von Isbary, daß sich die Funktionstrennung m i t einer Funktionszuordnung innerhalb eines erlebbaren räumlichen U m kreises verbinden würde, haben sich nicht erfüllt. Die neueren politikwissenschaftlichen und politikökonomischen A n sätze, i n denen sich erstaunlicherweise erst jetzt eine intensivere Beschäftigung dieser Disziplinen m i t der Raumordnung ankündigt, bemühen sich, die Ursachen der räumlichen Entwicklung unter gesamtgesellschaftlichem Vorzeichen zu analysieren. Die leitende Fragestellung richtet sich darauf, die Rolle der Interessen von Schichten/Klassen und die mögliche — beschränkte — Funktion des planenden Staates herauszuarbeiten. Die Feststellung der ausschlaggebenden ,Durchsetzungskraft 4 der Investitions- und Standortentscheidungen der privaten Unternehmer w i r d nicht als sog. ökonomischer Sachzwang verstanden, sondern sie induziert die K r i t i k an der strukturbedingten Bevorzugung der Interessen der Kapitaleigner vor denen der abhängig Beschäftigten. Bei den letzteren kumulieren die sozialen Lasten: zu den Ungleichheiten der vertikalen Schichtung kommen die horizontalen Disparitäten hinzu, die zwar grundsätzlich ,alle' treffen, die aber für die abhängig Beschäftigten i n ganz anderer Weise unentrinnbar sind als für die ersteren 68 . Beachtliche Ergebnisse hat dieser Ansatz bei Autoren wie Grauhan, Linder, Wollmann u. a. 69 erbracht, die auf der Basis empirischer Fallstudien sowohl Widersprüche zwischen offizieller Zielprogrammatik und planerischer Praxis aufzeigen und zu erklären versuchen als auch Gesetzesregelungen als institutionalisierte Regeln interpretieren, durch die sich gesellschaftlich Privilegierungs- bzw. Diskriminierungsmuster geltend machen können 7 0 . Daß Infrastruktur67

Städtebaubericht 1975 d. BReg S. 55; vgl. insgesamt zur Analyse der Situation, S. 16 - 1 9 , 20 - 27, 35 f., 55 f. I n den Plänen u n d Programmen der Landesplanung finden sich nebeneinander u n d ohne klare Entscheidung Ziele, die sowohl auf eine Trennung, als auch auf eine Mischung der F u n k tionen Wohnen u n d Arbeiten ausgehen, vgl. Wagener, Ziele der Raumordnung nach Plänen der Länder, S. 187, 200; ders., Ziele der Stadtentwicklung, S. 184 f. 68 Z u diesem Ansatz, der die Verstädterung als einen Prozeß versteht, der strukturelle Ungleichheit sozialer Vorteils- u n d Lastenverteilung b e w i r k t , Grauhan / Linder, P o l i t i k der Verstädterung, S. 47 ff. u n d die Beiträge i n Grauhan (Hrsg.), Lokale Politikforschung, Bd. 1 u n d 2, 1975. 69 Grauhan l Linder, P o l i t i k der Verstädterung (mit Analysen regionalpolitischer Entscheidungsprozesse i m Verflechtungsraum München); Linder, Der F a l l Massenverkehr 1973, ders., Nahverkehrsplanung u n d städtische L e bensbedingungen, i n : Großstadt-Politik, S. 212 ff. u n d ders. ! Maurer ! Resch, Erzwungene Mobilität, 1975; Wollmann, Der Altstadtsanierung erster T e i l als Cityerweiterungsplanung — der F a l l Heidelberg, i n : Grauhan (Hrsg.), L o kale Politikforschung, Bd. 2, S. 221 -272; Billerbeck, Stadtentwicklungspolit i k u n d soziale Interessen — Z u r Selektivität öffentlicher Investitionen. Beispiele aus Bremen, ebd., Bd. 2, S. 192 - 220.

38

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

Investitionen Zielgruppeninvestitionen sind, deren Wirkungen nicht einer allgemeinen abstrakten Gemeinschaft, sondern zumeist abgrenzbaren Benutzergruppen zugute kommen, w i r d zwar auch von anderen Autoren konstatiert 7 1 ; es ist jedoch das Verdienst jenes Ansatzes, die Relevanz dieses Umstandes unübersehbar herausgestellt zu haben. Theoretisch angesetzte politikökonomische Arbeiten dringen dagegen derzeit nur sporadisch über die Theorie-Diskussion des typisch deutschen ,Ableitungsproblems' hinaus; auch beim Politikbereich Raumordnung drängen axiomatisch-deduktiv gewonnene materiale Staatsfunktionsbestimmungen die Ansätze zur konkreten empirischen Analyse i n den Hintergrund 7 2 . Grauhan und Linder behandeln die oben dargestellte Unentschiedenheit der landesplanerischen Praxis über das Verhältnis von zentralen Orten zu Entwicklungsschwerpunkten (bzw. Schwerpunkten der regionalen Wirtschaftspolitik), unter der Perspektive strukturbedingter Defizite i n der Interessenberücksichtigung i n einem umfassenderen, gesamtgesellschaftlichen Kontext 7 3 . Das flächendeckende zentrale-OrteKonzept hat eine legitimatorische Funktion, w e i l es das verfassungsrechtliche Gleichheitspostulat i. S. der Gleichheit der Versorgungsgrade zwischen Stadt und Land aufnimmt. A n diesem Konzept w i r d politisch i n der Form der Zielplanung aus legitimatorischen Gründen festgehalten, während sich die regionale Wirtschaftspolitik de facto an den Ungleichheit produzierenden Standortbedürfnissen der P r i v a t w i r t schaft orientiert. Die Ziele der Raumordnung werden i m Wortlaut nicht geändert; der Begriff des zentralen Orts erfährt jedoch i m administrativen Vollzug eine Umdeutung 7 4 , die der Zielrichtung, die er als Programmpunkt angibt, widerspricht.

70 Z u dieser Interpretation von gesetzlichen Regelungen als institutionalisierter »gesellschaftlicher Selektivitätsregeln* — i n Weiterführung von A n sätzen von Offe — Wollmann, i n : Grauhan (Hrsg.), Lokale Politikforschung, Bd. 2, S. 222 f., 231 u n d ders., Das Städtebauförderungsgesetz als Instrument staatlicher Intervention — w o u n d f ü r wen?, Leviathan 1974, S. 199 ff. 71 ζ. Β. v o n Hoberg, Stadtbauwelt 47, 1975, S. 154. 72 A. Evers, Agglomerationsprozeß u n d Staatsfunktionen, sowie W. Väth, Z u einer Strukturanalyse staatlicher Tätigkeitsbereiche am Beispiel der Bundesraumordnung, beide i n : Grauhan (Hrsg.), Lokale Politikforschung, Bd. 1, S. 41 ff., 101 ff. 73 Grauhan / Linder, P o l i t i k der Verstädterung, S. 67. 74 Übertragen ist diese Interpretation auf das Konzept der Entwicklungszentren i m BROP v o n Bodenschatz / Harlander, Stadtbauwelt 43, 1974, S. 199 f. Ä h n l i c h sprechen auch von Umdeutung des zentralörtlichen Systems i m Zusammenhang der Gebietsreform i m Ruhrgebiet: Evers ! Fester ! Harlander / Hiss, Stadtbauwelt 39, 1973, S. 214 f.

§ 25 Die Verdichtungskonzeption

39

§ 25 Die Verdichtungskonzeption Das Konzept der Entwicklungsschwerpunkte und Entwicklungsachsen I. 1. Beschreibungen, Erklärungen und planerische Zielkonzepte, die sich m i t der gegenwärtigen Siedlungsstruktur i n der Bundesrepublik und ihren Entwicklungstendenzen beschäftigen, enthalten einen ausreichenden Realitätsgehalt nur dann, wenn sie die dominante Erscheinung der Verdichtungen erfassen und unmittelbar zum Gegenstand haben. Die zentrale-Orte-Theorie und ihre Weiterentwicklungen, wie immer man auch ihre Anwendbarkeit auf Verdichtungsräume beurteilen mag, dringen zum K e r n des Verdichtungsprozesses, überhaupt zu den grundlegenden Veränderungen der Siedlungsstruktur i n den letzten 120 - 150 Jahren nicht vor. Diese ursächlich m i t der Industrialisierung und ihrer konkreten privatkapitalistischen Ausprägung verbundene Entwicklung und ihr Ergebnis sind unter den Stichworten der Verstädterung, Vergroßstädterung und Agglomerationsbildung von den verschiedensten Wissenschaften behandelt worden 1 ; dazu liegt ein reichhaltiges Schrifttum statistisch-beschreibender, (raum)wirtschaftstheoretisch-erklärender und soziologischer A r t vor. Eine der Christallerschen Theorie vergleichbare geschlossene Theorie über die räumlichen Wirkungen und räumlichen Verteilungsmuster, die aus dem Agglomerationsprozeß entstehen, existiert jedoch nicht. Dementsprechend können die raum(wirtschafts)theoretischen Arbeiten nicht die konkrete Wirklichkeit der Agglomerationen erklären, sondern nur Erscheinungsformen der Entwicklungsprozesse aufzeigen. Als Beschreibung i n diesem Sinne hat i n der Raumforschung die Kennzeichnung der Entwicklung der letzten 120 -150 Jahre als Kontraktionsprozeß verbreitet Anerkennung gefunden. G. Isbary 2 kenn1 Z u r Veränderung der Siedlungsstruktur vgl. Isbary, R a u m u n d Gesellschaft, S. 4 4 - 5 6 ; J. Heinz Müller, Wirtschaftliche Grundprobleme der Raumordnungspolitik 1969, S. 100 ff.; v. Borries, ökonomische Grundlagen der westdeutschen Siedlungsstruktur, 1969, S. 12 - 31, 74 - 78. Ganz dezidiert halten die Agglomerationsbildung f ü r die dominante Erscheinung u n d Tendenz Kummerer / Schwarz / Weyl, Strukturräumliche Ordnungsvorstellungen des Bundes, S. 125 u n d durchgehend. — Z u m Verstädterungsprozeß allgemein E. Pfeil, Großstadtforschung, 2. A u f l . 1972, S. 113 ff. u n d W. Köllmann, Der Prozeß der Verstädterung i n Deutschland i n der Hochindustrialisierungsphase, i n : Gesellschaft i n der industriellen Revolution, 1973, S. 243 ff., sowie Grauhan / Linder, P o l i t i k der Verstädterung 1974, T e i l I. 2 Raum u n d Gesellschaft, S. 4 4 - 5 6 ; vgl. auch W. Istel, Entwicklungsachsen u n d Entwicklungsschwerpunkte, 1971, S. 38 ff., 48 ff. m . w . Nachw.; Isbary I v. d. Heide / Müller, Gebiete m i t gesunden Strukturen u n d Lebensbedingungen, S. 31 ff. I n offiziellen Dokumenten erscheint die Beschreibung der Siedlungsentwicklung als Kontraktionsprozeß z.B. i n der Empfehlung des Beirats für Raumordnung ,Zielsystem zur räumlichen Ordnung u n d E n t w i c k l u n g der Verdichtungsräume i n der Bundesrepublik Deutschland 4 , ROB 1972 d. BReg, S. 163.

40

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung und Praxis

zeichnet m i t diesem B e g r i f f die U m f o r m u n g d e r agrargesellschaftlichen S i e d l u n g s s t r u k t u r d u r c h d e n I n d u s t r i a l i s i e r u n g s p r o z e ß ; b e r u h t e erstere a u f der B i n d u n g d e r B e v ö l k e r u n g i n d e r Fläche u n d a u f V e r s o r g u n g s beziehungen, so w e r d e n j e t z t d i e S t a n d o r t b e d i n g u n g e n der i n d u s t r i e l l e n P r o d u k t i o n u n d neuere F o r m e n d e r gesellschaftlichen A r b e i t s t e i l u n g ausschlaggebend 8 . Das a u f f ä l l i g s t e E r g e b n i s dieses Prozesses i s t d i e E n t stehung nicht n u r v o n Verdichtungen, sondern v o n Bandstrukturen u n d Verdichtungsbändern. U m g e f o r m t w u r d e u n d w i r d die alte Siedlungsstruktur, w e i l die E n t w i c k l u n g nicht n u r z u m p u n k t u e l l e n G r ö ß e n w a c h s t u m d e r oder e i n i g e r S t ä d t e g e f ü h r t h a t , s o n d e r n z u K o n zentrationen i n einem bereichsartigen Siedlungsgefüge 4. „ D e r K o n t r a k tionsprozeß sucht S t a n d o r t e , n i c h t S t ä d t e " 5 ; diese S t a n d o r t e k o n n t e n e i n i g e d e r a l t e n S t ä d t e u n d Z e n t r a l o r t e sein, sie k o n n t e n aber auch zwischen d e n u r s p r ü n g l i c h v o r h a n d e n e n S t ä d t e n l i e g e n u n d w i r k t e n d a n n i h r e r s e i t s s i e d l u n g s s t r u k t u r g e s t a l t e n d i m S i n n e der A u s b i l d u n g von Bandstrukturen. D e r K o n t r a k t i o n s p r o z e ß erfaßt j e d o c h n i c h t n u r als F l ä c h e n v e r d i c h t u n g d i e s t a r k b e s i e d e l t e n R ä u m e , s o n d e r n auch als P u n k t v e r d i c h t u n g (zentrale Orte!) d i e d ü n n e r b e s i e d e l t e n R ä u m e . I s b a r y beschreibt das 3 Dazu u n d zum folgenden Isbary, Raum u n d Gesellschaft, S. 49 ff. Genauer charakterisiert die U m f o r m u n g der Siedlungsstruktur v. Borries, S. 77 dahin, daß nicht eine v ö l l i g neue industrielle Siedlungsstruktur entstanden ist, sondern sich die alte Siedlungsstruktur i m Rahmen einer erstaunlichen Konstanz ,industrialisierte', d. h. i n veränderte Größenordnungen überführt wurde. Den Zusammenhang der räumlichen Arbeitsteilung (Aufteilung der N u t zungsbereiche der ,Daseinsgrundfunktionen') m i t der generellen gesellschaftlichen Arbeitsteilung hat Isbary begrifflich-konzeptionell überhöht i m Terminus ,Funktionsgesellschaft'. Darunter versteht er eine neue, die I n d u striegesellschaft ablösende Gesellschaftsepoche, die durch eine optimale Z u ordnung der raumrelevanten Daseinsfunktionen der Menschen gekennzeichnet sei u n d i n der der Zustand des Ungleichgewichtes der gesellschaftlichen Funktionen i n der Industriegesellschaft überwunden w i r d . Vgl. Isbary, Raum u n d Gesellschaft, S. 2 - 1 0 , 50 f.; Partzsch, A r t . ,Funktionsgesellschaft als Epoche', HRR, Bd. 1, Sp. 865 ff. m. w . Nachw., ders., Die Funktionsgesellschaft u n d i h r Verhältnis zur Raumordnung, Die Mitarbeit, 14. Jg. (1965), S. 3 4 - 4 4 ; Gottfried Müller, i n : Funktionsgerechte V e r w a l t u n g i m Wandel der Industriegesellschaft, 1969, S. 38 ff. Dieser Versuch der Extrapolierung eines Faktors i n den gesamtgesellschaftlichen Rahmen ist mißglückt. V o n der die räumlichen Erscheinungsformen beschreibenden (noch nicht erklärenden) Raumforschung f ü h r t k e i n überzeugender Weg zur E n t w i c k l u n g eines Konzepts der gegenwärtigen oder der zukünftigen Gesellschaft. Die einlinige Verlängerung räumlicher Gestaltungsprinzipien u n d ihre lockere gedankliche Anlehnung an die funktionelle Arbeitsteilung k a n n gesamtgesellschaftliche Analysen nicht ersetzen. 4 Isbary, Raum u n d Gesellschaft, S. 4. Der Begriff ,Kontraktion' soll bei Isbary gerade i m Gegensatz zu dem der ,Konzentration' das Phänomen der bandartigen Verdichtung zum Ausdruck bringen, vgl. Partzsch, A r t . ,Kontraktion, Konzentration, Zentralisation', HRR, Bd. 2, Sp. 1606 ff. 5 Isbary, ebd., S. 52.

§ 25 Die Verdichtungskonzeption

41

bisherige Ergebnis und die wahrscheinliche Tendenz der Weiterentwicklung als Ausbildung eines ,Adernetzes von Verdichtungsbändern und zentralen Orten' 6 , das die räumliche Grundstruktur des gesamten Bundesgebietes bildet und zu einem großen Teil auch die Tiefe der Fläche erschließt. Von den bandartigen Kontraktionszonen eingefaßt und sie verbindend sind die meisten Gemeinden m i t zentralörtlicher Bedeutung perlkettenartig aneinandergereiht. Angesichts dieser Situationsanalyse ergibt sich für die Raumordnungspolitik die folgende von Gottfried Müller 7 formulierte Alternative: entweder: ,Der vor sich gehende Kontraktionsprozeß konzentriert sich und verfängt sich i n jenem Teil der Bandstrukturen, die bisher schon weitgehend verdichtet, j a überlastet sind' (in der sog. Rhein-Rhone-Schiene i m europäischen Maßstab) oder: ,Dieser Kontraktionsprozeß w i r d durch rechtzeitigen Ausbau der ,Band-Infrastrukturen' nach einem System von Entwicklungsachsen i n Richtung des bereits jetzt erkennbaren zusammenhängenden Adernetzes von Verdichtungsbändern gelenkt, das infolge seiner Standortgunst sich für weitere strukturräumliche Entwicklungen eignet.' Entscheidet man sich für die zweite Alternative als Planungskonzept, dann werden i n i h m die Kontraktionszonen, insbesondere i n den Gebieten außerhalb der klassischen Verdichtungsgebiete, zu den Leitlinien des landesplanerischen Systems der Entwicklungsachsen und Entwicklungsschwerpunkte. Die Achsenstruktur dient der Ordnung und Strukturierung innerhalb der Agglomerationen. Als punktachsiales Modell (oder Schwerpunkt-Achsen-Modell), aufbauend auf den hierarchisch angeordneten größeren und kleineren Verdichtungen entlang von Achsen, überformt es i n den ländlichen Räumen die ,Punktstruktur' des zentrale-Orte-Konzepts und bezieht dieses i n ein umfassendes Entwicklungsmodell für den ländlichen Raum ein. 2. I m Raumordnungsmodell der Entwicklungsachsen und -Schwerpunkte 8 werden die Verdichtungen als die entscheidenden Leistungs6 Isbary / v. d. Heide l Müller, Gebiete m i t gesunden S t r u k t u r e n u n d L e bensbedingungen, S. 31 u n d Kartenbeilage Nr. 9; ähnlich schon früher Isbary i n der K a r t e i n : Der Landkreis 1965, nach S. 36. — Z u r Methode der Abgrenzung ebd., S. 32 ff. Die Methode hat zur Folge, daß die Darstellung u n d die K a r t e Isbary s der Realität des Verdichtungsprozesses u m einiges vorausgeeilt ist, so Istel, S. 5. 7 I n : Z u r Ordnung der Siedlungsstruktur, S. 150. 8 Gottfried Müller, i n : Funktionsgerechte V e r w a l t u n g i m Wandel der I n dustriegesellschaft, S. 35 ff.; ders. y i n : Aufgaben u n d Möglichkeiten der Raumplanung, S. 25; ders., i n : Z u r Ordnung der Siedlungsstruktur, S. 150, 163 ff.; Istel, Entwicklungsachsen, S. 4 - 3 7 ; Α. v. Papp, Entwicklungsachsen, structur, 1975, S. 37 f.; Beirat f ü r Raumordnung i n der Empfehlung »Zielsystem f ü r die räumliche E n t w i c k l u n g der Bundesrepublik Deutschland 1 , i n : ROB 1972 der BReg, S. 157 ff. u n d die Beiträge i n : Z u r Problematik der Entwicklungsachsen, 1976. Der auch hier wieder relevant werdende Unterschied zwischen der Bestandsbeschreibung u n d der planerischen Programmatik k a n n terminologisch

42

Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

Zentren i m Raumgefüge verstanden. Sie bieten erhebliche Agglomerations-, Spezialisierungs- und Vielseitigkeitsvorteile, insbesondere i n terne und externe Ersparnisse für die Wirtschaft, differenzierte B i l dungseinrichtungen und Arbeitsmärkte m i t gesteigerten Wahlmöglichkeiten für die Bevölkerung bzw. die Arbeitnehmer und Arbeitgeber und einen hohen Auslastungsgrad für hochwertige Infrastruktur- und Dienstleistungseinrichtungen 9 . Agglomerationen als Räume, die einen ,Überschuß' an Gütern und Diensten produzieren, stehen i n intensivem Leistungsaustausch m i t anderen Agglomerationen und Räumen. Das Grundgerüst dieser räumlichen Verflechtungen bilden die Achsen und zwar dadurch, daß sie die sog. Bandinfrastruktur 10 bündeln. Die hochwertigen Infrastruktureinrichtungen der Autobahnen, Bundesfernstraßen, Eisenbahnen, Energieleitungen, Pipelines, Wasserläufe, u. ä. können nicht an alle bestehenden Siedlungen herangeführt werden. Ihrem Charakter als Unteilbarkeiten nach müssen sie, je höher ihre Qualität sein soll, desto konzentrierter eingesetzt werden. Ihren maximalen Wirkungsgrad erreichen sie als gebündelte 11 Verkehrs- und Versorgungsbänder. I n deren Knotenpunkten entstehen Zentren der höchsten Standortgunst, die zugleich günstige Ansatzpunkte für die kommunale Infrastruktur, die Punktinfrastruktur (Bildungs-, Gesundheits-, Verwaltungs-, Freizeit- sowie soziale und kulturelle Einrichtungen) sind 1 2 .

durch die Unterscheidung der Bandstrukturen i n Verdichtungsbändern ( = Beschreibung) u n d Entwicklungsachsen ( = Planungsziele) erfaßt werden, s. Istel, S. 4. 9 Z u den Agglomerationsvorteilen u n d -bedingungen (Konzentrationstendenzen) vgl. υ. Borries, ökonomische Grundlagen, S. 93 ff., 62 ff., 143; J. Heinz Müller, Wirtschaftliche Grundprobleme, S. 29 ff., 23 ff.; v. Böventer, i n : Grundfragen der Infrastrukturplanungen f ü r wachsende Wirtschaften, S. 168- 170, 174 f., 197-200; Jochimsen, Theorie der Infrastruktur, S. 62 ff. u n d Kummerer / Schwarz / Weyl, Strukturräumliche Ordnungsvorstellungen, S. 174 ff. Die Nachteile der Agglomeration (erschwerte Zugänglichkeit, überhöhte Bodenpreise, Beeinträchtigungen der Umwelt) kommen bei diesen Überlegungen regelmäßig n u r als Randbedingungen ins Spiel, die bei einer gewissen — nie genau angegebenen — Stärke das O p t i m u m der Ballung überschreiten lassen. 10 Z u r Unterscheidung von Band- u n d P u n k t i n f r a s t r u k t u r Gottfried Müller, A r t . ,Raumordnungspolitik 4 , HRR, Bd. 2, Sp. 2508; Istel, S. 53 ff. m i t Nachweisen. Gegen eine Überbetonung der Bedeutung der Bandinfrastruktur Kummerer / Schwarz / Weyl, S. 70 f. 11 Bündelung bedeutet nicht notwendigerweise parallelen Verlauf der einzelnen Verkehrs- u n d Versorgungseinrichtungen. Bandinfrastruktur k a n n sowieso nicht an allen beliebigen Stellen, sondern n u r an ausgewählten Knoten zugänglich sein; i n diesen Knoten sollen sie gemeinsam gebündelt sein. 12 Treffend Istel, S. 54: Die Bandinfrastruktur w i r d erst durch die k o m munale I n f r a s t r u k t u r aktiviert.

§ 25 Die Verdichtungskonzeption

43

Diese Verbindungsfunktion der Achsen, so bedeutend sie für den interregionalen Leistungsaustausch ist, erschöpft ihre raumordnerische Bedeutung jedoch keinesfalls 13 ; zu Entwicklungsachsen i n einem spezifisch landesplanerischen Sinn gehört mehr als die Verkehrsfunktion. Entwicklungsachsen sollen zugleich Richt-Linien für die Siedlungsentwicklung sein. Bandstrukturen als Aneinanderreihungen von Gewerbe·, Wohn- und Grünflächen entlang einer Achse haben i n raumordnerischer Sicht mehrere Vorteile: sie ermöglichen Funktionszuordnungen zwischen Arbeits-, Wohn- und Freizeitbedürfnissen, die die Verkehrsnotwendigkeiten einschränken; sie erlauben insbesondere die erforderlichen Pendelwege auf Hauptlinien des Verkehrs zu konzentrieren; leistungsfähige (Nah-)Verkehrssysteme bilden dementsprechend überall das Rückgrat von Entwicklungsachsen i m Sinne von Siedlungsachsen i n Verdichtungsräumen 14 . Die Ausrichtung der Siedlungsentwicklung auf Achsen und deren Anordnung i n Stern- oder Radialmodellen kann zudem die flächen- und ringhafte Ausweitung des Siedlungsraums m i t ihren zerstörerischen Wirkungen auf den Freiraum verhindern und statt dessen zu einer raumordnerisch erwünschten Zuordnung des Siedlungsraums i n den Achsen und der freien Landschaft i n den Z w i schenräumen der Achsen führen. Achsen und Schwerpunkte der Verdichtung von Wohn- und Arbeitsstätten an Knotenpunkten der Nahverkehrsmittel erweisen sich damit als Instrumente zur Ordnung und Strukturierung der Verdichtungsräume. M i t einigen Modifikationen treffen die geschilderten Funktionen des punkt-achsialen Konzepts auch i n den ländlichen Räumen zu. Bei den Achsen steht dabei die Erschließungsfunktion, die Anbindung des ländlichen Gebietes an das interregionale Netz des Leistungsaustausches i m Vordergrund. I m übrigen sind für die Entwicklung ganzer ländlicher Regionen die Ausstrahlungskraft und Leistungsstärke des Entwicklungsschwerpunkts von entscheidender Bedeutung. Die erwähnte Begründung des Schwer punktprinzips 15 aus Erfordernissen der Mindesteinzugsbereiche und -großen für Infrastruktureinrichtungen, des regionalen Arbeitsmarktes und der Wirtschaftskraft eines Raumes gilt i n verstärktem Maß für die ländlichen Gebiete. Nur durch die konsequente Schwerpunktbildung i n räumlicher und sachlicher Hinsicht können hier Zentren entstehen, die i n etwa das Leistungsangebot der Verdich13 Beschränken sich die ausgewiesenen ,Entwicklungsachsen' der Programme u n d Pläne der Länder i n W i r k l i c h k e i t auf diese Verbindungsfunktion, dann sollte korrekterweise von Verkehrs- oder Kommunikationsachsen gesprochen werden. Z u den Strukturen der Bänder u n d Achsen Istel, E n t w i c k lungsachsen, S. 34 ff. 14 Ausführlich dazu unten § 27 11. 15 J. Heinz Müller, Wirtschaftliche Grundprobleme, S. 121; ders., Regionale S t r u k t u r p o l i t i k , S. 27, s. auch unten Fn. 27.

44

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

tungsräume bieten können. Die Entwicklung kleinerer Verdichtungen ist der K e r n der Strategie der dezentralen Konzentration 19, die die ländlichen Räume von Entwicklungsschwerpunkten aus räumlich erschließen und möglichst große Teile von ihnen i m Bereich ,zumutbarer Entfernung 4 zu den Schwerpunkten erfassen w i l l . Wie bei anderen Raumordnungskonzepten sind gegenüber der modellhaften Prägnanz und zeichnerischen Geschlossenheit, j a Verführungskraft des Schwerpunkt-Achsen-Systems Vorbehalte und kritische Vorsicht angebracht. Zumal i n ländlichen Räumen ist die bandartige Abfolge von Punkten stark gelockert; Achsen sind hier i n den meisten Fällen Verkehrsachsen, nicht Siedlungsachsen i m spezifischen landesplanerischen Sinne. Aber auch i n den Verdichtungsräumen w i r d an den Achsen zunehmend die punktuell wirksame Bündelung an ausgewählten (innerörtlichen) Schwerpunkten, an Haltepunkten der Nahverkehrsmittel, als das entscheidende Element erkannt 1 7 . 3. Das Raumordnungskonzept der Entwicklungsachsen und -Schwerpunkte hat zur Grundlage die Anerkennung der Verdichtung 1 8 . I n dieser Beurteilung und Wertung konvergiert dem Grundsatz nach eine Vielzahl von unterschiedlichen Argumenten ökonomischer, sozialer und gesellschaftspolitischer A r t . I n der Durchstrukturierung des Konzepts führen die heterogenen Begründungsansätze jedoch zu unterschiedlichen Annahmen, so daß sich unter der Oberfläche eines verbalen Konsens über die anzustrebenden »dezentralen Verdichtungen* grundlegende Differenzen verbergen, ganz abgesehen davon, daß eine konsistente theoretische Grundlage des Raumordnungsmodells nicht vorhanden ist 1 9 . I n allgemein gesellschaftspolitischer Sicht spricht für die Verdichtungen die A t t r a k t i v i t ä t städtischen, ,Urbanen 4 Lebens mit seiner Reichhaltigkeit an Wahlmöglichkeiten und Entfaltungschancen. 18 Begriff bei Ε. v. Böventer, i n : Grundfragen der Infrastrukturplanungen, S. 180. Z u ähnlichen Leitvorstellungen der relativen Konzentration durch regionale Konzentration (D. Marx), der dezentralen Verdichtung (D. Storbeck/ M. Lücke) oder der Konzentration i n der Dezentralisation (W. Wortmann) vgl. unten § 26 Fn. 5 u. § 27 Fn. 9. 17 Dazu Istel, Entwicklungsachsen, S. 54 u n d v. Papp, Entwicklungsachsen, structur, 1975, S. 41. 18 Deutlich b r i n g t dies der Erläuterungsbericht zum Landesentwicklungsp l a n I I N W v o m 3. März 1970 (MB1 S. 494) zum Ausdruck: ähnlich auch ROB 1972 d. BReg, S. 62 u n d Bundesraumordnungsprogramm, S. 8 f. Eine ausführliche u n d aktualisierte Stellungnahme zu den V o r - u n d Nachteilen der V e r dichtung enthält die Empfehlung des Beirats f ü r Raumordnung, i n : ROB 1972 der BReg, S. 155 ff.; s. auch Storbeck / Lücke, i n : Ausgeglichene F u n k tionsräume 1975, S. 45 f., 52 ff., 59 ff. 10 Vgl. dazu von Papp, S. 38. Eine (thesenhafte) Begründung einer entschiedenen Agglomerationspolitik versuchen Kummer er / Schwarz / Weyl, S t r u k turräumliche Ordnungsvorstellungen, S. 148 ff., 172 ff.

§ 25 Die Verdichtungskonzeption

45

Die Vorbildlichkeit und der Leitbildcharakter städtischer Lebensformen finden zunehmend Anerkennung i n allen Industrieländern 2 0 . Überragendes Gewicht sowohl bei der Entstehung, als auch bei der derzeitigen Fundierung des Konzepts hatte und hat jedoch der raumwirtschaftstheoretische Ansatz der Wachstumspole und -Zentren 21 . Diese — und andere, hier nicht i m einzelnen darzulegende — raumwirtschaftstheoretische Überlegungen orientieren sich primär an wachstumspolitischen Zielsetzungen. Sie fragen danach, welchen Beitrag zum gesamten Wachstum einer Volkswirtschaft die Agglomerationen leisten und wie Entwicklungsschwerpunkte i n ländlichen Regionen i n ihrer Größe, ihrem Einzugsbereich und ihrer Wirtschaftskraft beschaffen sein müssen, damit sie einen möglichst hohen Wachstumsbeitrag leisten. Entwicklungs- u n d Förderungsmaßnahmen sollen danach Initialzündungen für ein sich danach selbst tragendes Wachstum sein; es liegt i n der Konsequenz dieser Auffassung, daß jene dann an den Punkten und Regionen ansetzen sollen, die schon die relativ besten Startbedingungen und Erfolgsaussichten haben 22 . Die wachstumsorientierte Regionalpolitik bzw. Landesentwicklungspolitik 2 3 führt deshalb tendenziell zu beträchtlichen Größenordnungen für die Mindestgröße der Entwicklungsschwerpunkte. M i t ihrem wachstumsorientierten Denken stehen Regionalwissenschaft und -politik i n einem deutlichen Gegensatz zur primär auf regionalen Ausgleich, Verteilungsgerechtigkeit und gleichwertige Versorgung gerichteten Zielvorstellungen der raumordnerischen Sichtweise, die sich i m flächendeckenden zentrale-Orte-Konzept am deutlichsten ausdrückt. Dieser Gegensatz zwischen Wachstums- und versorgungsorientierten Ansätzen führt auch i m Hinblick auf die Anforderungen an die Infrastruktureinrichtungen zu unterschiedlichen Ergebnissen. Gemeinsam w i r d von beiden zwar die hohe Bedeutung der Infrastrukturausstattung für die Lebensbedürfnisse der Bevölkerung und die 20 Vgl. die Empfehlung des Beirats für Raumordnung, i n : ROB 1972 der BReg., S. 155. 21 Gottfried Müller, i n : Z u r Ordnung der Siedlungsstruktur, S. 153 f.; ders., i n : Aufgaben u n d Möglichkeiten der Raumplanung, S. 26 f.; Istel, S. 9 ff.; J. Heinz Müller, Wirtschaftliche Grundprobleme, S. 112 -114; P. Klemmer, Die Theorie der Wirtschaftspole, Raumforschung u n d Raumordnung 1972, S. 102 ff.; Storbeck / Lücke, S. 2 4 - 2 7 ; H. Hellberg, Zentrale Orte als E n t wicklungsschwerpunkte i n ländlichen Gebieten, 1972, S. 60 ff. u n d Kümmerer / Schwarz / Weyl, S. 50 ff. 22 Z u r Alternative, bereits bestehende Schwerpunkte oder neue Zentren zu fördern, J. Heinz Müller, Wirtschaftliche Grundprobleme, S. 119 f.; Marx, Wachstumsgerechte Landesentwicklung, S. 62 - 69, 78 ff. 28 Vgl. die T i t e l der beiden von Marx: Wachstumsorientierte Regionalpolitik, u n d : Voraussetzungen u n d Bedingungen einer wachstumsgerechten Landesentwicklung.

46

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

W i r t s c h a f t s k r a f t i n d e r i n f r a s t r u k t u r g e b u n d e n e n Gesellschaft 2 4 h e r a u s gestellt. D a g e g e n d i v e r g i e r e n die A u s s a g e n ü b e r d e n n o t w e n d i g e n G r a d d e r K o n z e n t r a t i o n , d e r M i n d e s t g r ö ß e d e r Einzugsbereiche u n d d e r A r t d e r I n f r a s t r u k t u r e i n r i c h t u n g e n j e n a c h d e m ob d e r M a ß s t a b d e r p r o d u k t i v i t ä t s o r i e n t i e r t e n I n f r a s t r u k t u r i n v e s t i t i o n e n oder der d e r f l ä c h e n deckenden V e r s o r g u n g d e r B e v ö l k e r u n g i n z u m u t b a r e r E n t f e r n u n g z u den Entwicklungsschwerpunkten i m V o r d e r g r u n d steht25. Beide Ges i c h t s p u n k t e ü b e r s c h n e i d e n sich w o h l i n s o w e i t , als g u t e V e r s o r g u n g m i t öffentlichen u n d p r i v a t e n Dienstleistungen aller A r t sowie ein hoher W o h n - u n d F r e i z e i t w e r t eines Raumes z u n e h m e n d w i c h t i g e r w e r d e n d e Standortfaktoren f ü r die Neuansiedlung v o n Betrieben sind26. D i e K r i terien produktivitätsorientierter Infrastruktur einrichtungen stellen jedoch zusätzliche A n f o r d e r u n g e n a n U m f a n g u n d Q u a l i t ä t insbesondere d e r w i r t s c h a f t s n a h e n I n f r a s t r u k t u r , so daß d i e A n g a b e n z u r n o t w e n d i g e n M i n d e s t g r ö ß e rasch ansteigen. H i n z u k o m m e n R e s t r i k t i o n e n i n d e r A n z a h l d e r z u f ö r d e r n d e n E n t w i c k l u n g s s c h w e r p u n k t e w e g e n der B e g r e n z t h e i t des G e s a m t e n t w i c k l u n g s p o t e n t i a l s u n d der N o t w e n d i g keit, zur Ü b e r w i n d u n g v o n Entwicklungsschwellen den Einsatz v o n M i t t e l n konzentrieren zu müssen27.

24 Ausdruck bei Marx, Wachstumsgerechte Landesentwicklung, S. 14, und Istel, S. 53 ff. 25 Marx, Wachstumsorientierte Regionalpolitik, S. 21 f. 26 Die Zusammenhänge zwischen Infrastruktur(vor)leistungen u n d daran ausgerichteter Standortwahl sind sehr komplex: Z w a r n i m m t der A n t e i l der produzierten', gesellschaftlich bedingten Standortbedingungen gegenüber natürlichen Vorzügen (Verkehrslage, Bodenschätze) zu. Ob dadurch eine Umlenkung der Industrieansiedlungen i n größerem Maße möglich ist, ist gleichwohl fraglich, da sich die historisch bedingten Vorteile der vorhandenen Verdichtungsräume als sehr nachhaltig u n d w i r k k r ä f t i g erwiesen haben. Vgl. Marx, Wachstumsorientierte Regionalpolitik, S. 41 ff.; J. H. Müller, W i r t schaftliche Grundprobleme, S. 118. Grundsätzliche Ausführungen zum Problem auf der Grundlage einer umfangreichen empirischen Untersuchung Hansmeyer / Fürst / Zimmermann, Infrastruktur und unternehmerische Standortwahl, i n : Ausgeglichene Funktionsräume 1975, S. 117 f. 27 Dazu die klassische Begründung bei Giersch (in: Planung ohne Planwirtschaft, 1964, S. 71): Giersch w a r n t davor, bei der Stärkung der W i r t schaftskraft bisher unzureichend i n den Wirtschaftsprozeß einbezogener Teilräume schrittweise vorzugehen, w e i l sich der circulus vitiosus der armen Gegend (,die A r m u t k o m m t v o n der pauverté') oft n u r dann i n einen circulus virtuosus (,der Erfolg nährt den Erfolg 4 ) verwandeln läßt, w e n n man die Industrialisierung über einen bestimmten Schwellenwert hinaustreibt. Unteilbarkeiten bei den öffentlichen Grundeinrichtungen u n d Vorteile des räumlichen Industrieverbundes (interne u n d externe Ersparnisse) sind die Hauptgründe dafür, daß es auch i n der Regionalpolitik Mindestgrößenprobleme gibt, die u. U. n u r die W a h l zwischen ,ganz oder gar nicht' zulassen. — Dazu auch Marx, Wachstumsgerechte Landesentwicklungspolitik, S. 58 f.; J. Heinz Müller, Wirtschaftliche Grundprobleme, S. 121 ; Kloten / Höpfner / Zehender, Ortsgröße u n d regionale Wirtschaftspolitik, 1972; G. Kirchhoff, Subventionen als Instrument der L e n k u n g u n d Koordinierung, 1973, S. 166 ff.

§ 25 Die Verdichtungskonzeption

47

4. I n der neueren Theorie der Regionalpolitik bestätigt sich dieser Trend i n gerade dramatischer Weise, seit neben dem Gesichtspunkt der Agglomerationsvorteile die Überlegungen zur notwendigen M i n destgröße von stabilen und differenzierten Arbeitsmärkten eine zunehmend bedeutende Rolle spielen. I m Kontext dieser Ansätze werden Schwellenwerte m i t bislang ungewohnten Größenordnungen genannt, so die Mindestzahl von 100 000 Einwohnern i m Einzugsbereich verdichteter Siedlungsschwerpunkte oder die Abgrenzung von Regionen m i t einer Arbeitsplatzkonzentration mindestens von 100 000 - 200 000 bei einer Höchstentfernung von 6 0 - 9 0 Pkw-Minuten innerhalb der Region 2 8 . Die Ausbildung relativ großer regionaler Arbeitsmärkte auch und gerade i n ländlichen Gebieten w i r d für ausschlaggebend gehalten erstens für die Erzielung von ausreichendem Arbeitseinkommen und die Ansiedlung von langfristig wettbewerbsfähigen Betrieben (beides i m Vergleich zum Niveau der Verdichtungsräume), zweitens für Wahlmöglichkeiten der Arbeitnehmer und -geber 29 . Indem der Gegensatz zwischen versorgungs- u n d wachstumsorientiertem Denken i n die verschiedenen Begründungszusammenhänge des Modells der Entwicklungsschwerpunkte und -achsen eingeht, w i r d das Modell selbst von den grundlegenden Zielkonflikten der gegenwärtigen Raumordnungspolitik zentral betroffen. Dieser Umstand mag zwar auf eine adäquate Problemformulierung hindeuten; für die Schwierigkeit der dadurch entstehenden Probleme spricht jedoch die häufig verwandte Charakterisierung dieser Zielkonflikte als des magischen Dreiecks der Landesentwicklungs- bzw. Regionalpolitik 3 0 . Diese Kennzeichnung soll andeuten, daß sich die 3 Zielsetzungen nicht zugleich optimieren lassen, i n allen Teilräumen eine gleichmäßige Versorgung (als räumlich formuliertes Unterziel der sozialen Gerechtigkeit) zu gewährleisten, eine gute Vitalsituation 3 1 zu schaffen und das wirtschaftliche 28 Marx, i n : Der ländliche Raum, Randerscheinung oder integrierter Ausgleichsraum, 1974, S. 52 u n d ders., i n : Ausgeglichene Funktionsräume 1975, S. 9. Ähnliche Größenordnungen bei v. Böventer, i n : Grundfragen der I n frastrukturplanungen f ü r wachsende Wirtschaften, S. 187. Bezeichnend f ü r die E n t w i c k l u n g i n der Regionalwissenschaft ist die A n hebung der Mindestgrößen bei Marx, der 1968 das wachstumspolitische M i n i m u m bei 50 000 Einwohnern annahm (Wachstumsgerechte Landesentwicklung, S. 11, 79 - 82), 1974 den Schwellenwert f ü r verdichtete Siedlungsschwerpunkte bei 100 000 Einwohnern ansetzte. 29 Dazu Marx, i n : Ausgeglichene Funktionsräume, S. 11 u n d 64 f. sowie Buttler / Gerlach / Liepmann, ebd., S. 63 ff. 30 Marx, Wachstumsgerechte Landesentwicklung, S. 16 ff. Ähnliche F o r m u lierung — i n Anschluß an das SARO-Gutachten (Die Raumordnung i n der Bundesrepublik, S. 39 ff.) — Gottfried Müller, i n : Z u r Ordnung der Siedlungsstruktur, S. 147: K o n f l i k t zwischen ökonomischer Effizienz der V e r dichtungsräume, mangelnder Vitalsituation i n den Ballungsräumen, S t r u k turgefälle i n Riòhtung der sog. Randgebiete.

48

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

W a c h s t u m z u f ö r d e r n . Diese Z i e l e k ö n n e n v o l l s t ä n d i g n u r a l t e r n a t i v oder g e m e i n s a m n u r p a r t i e l l v e r w i r k l i c h t w e r d e n . Das magische D r e i eck z w i n g t z u Vorzugsentscheidungen, d i e i m m e r auch p o l i t i s c h e W e r t entscheidungen s i n d ; es l ä ß t m e h r e r e , i n h a l t l i c h sehr verschiedene K o m p r o m i ß , l ö s u n g e n ' zu. A l s unerläßliche Grundlage der notwendigen Entscheidungen erw e i s t sich d a b e i d i e U n t e r s c h e i d u n g z w i s c h e n d e m d i c h t e n f l ä c h e n d e k kenden Netz der zentralen Orte u n d dem w e i t e r e n System der E n t w i c k l u n g s s c h w e r p u n k t e u n d -achsen 8 2 . F ü r diese U n t e r s c h e i d u n g k ö n n e n d i e Ergebnisse v o n Marx f r u c h t b a r gemacht w e r d e n , d e r v o n e i n e m gesellschaftspolitischen M i n i m u m a n I n f r a s t r u k t u r e i n r i c h t u n g e n ausgeht, das b e i e i n e m E i n z u g s b e r e i c h v o n 8 000 - 10 000 E i n w o h n e r n ausgelastet ist, u n d diesen das wachstumspolitische M i n i m u m gegenübers t e l l t , das b e i b e d e u t e n d h ö h e r e n E i n z u g s b e r e i c h e n anzusetzen i s t 8 8 . B e i d e r B e s t i m m u n g des l e t z t e r e n , d i e z u g l e i c h d i e A n t w o r t a u f die H e r a u s f o r d e r u n g des magischen Dreiecks e n t h ä l t , d i f f e r e n z i e r e n sich i n Wissenschaft u n d P r a x i s 3 4 d i e u n t e r s c h i e d l i c h e n r ä u m l i c h e n S t r a t e g i e n aus. D i e w e i t e s t g e h e n d e n F o l g e r u n g e n i m H i n b l i c k a u f eine g r u n d l e 31 Der i m SARO-Gutachten, S. 45, entwickelte Begriff der Vitalsituation betrifft den ,Komplex des Menschlichen, soweit er das Verhältnis zur U m w e l t betrifft', nach heutiger Terminologie: die Qualität des Lebens. 32 I n diese Richtung zielt es, w e n n W. Ernst die — »letztlich i m m e r noch unbeantwortete' — Frage a u f w i r f t , ob ein zentraler Ort unbedingt ein w i r t schaftlicher Wachstumspol sein muß oder ob er auch ohne diese wirtschaftliche F u n k t i o n leben könne, i n : Aufgaben u n d Möglichkeiten der Raumplanung, S. 55. Nach dem ROB 1972 der BReg baut das System der E n t w i c k lungsachsen u n d -Schwerpunkte auf dem zentralörtlichen Gliederungssystem auf u n d entwickelt es fort (S. 90). Der Beirat für Raumforschung schickt seiner Empfehlung über ein ,Zielsystem zur räumlichen Ordnung u n d E n t w i c k l u n g der Verdichtungsräume . . . ' — begütigend? — voraus, daß das zentralörtliche Versorgungsprinzip auch i n dem System Verdichtungsschwerpunkte u n d -achsen seine Gültigkeit behalte, ebd., S. 163. 33 Marx, Wachstumsgerechte Landesentwicklung, S. 11, 52 - 58, 79 - 82. M i t der Mindestgröße v o n 10 000 Einwohnern geht Marx u m einiges über die üblichen Ansätze i n der Landesplanung, die v o n 8 000, bei d ü n n besiedelten Gebieten auch von 4 000 Einwohnern i m Einzugsbereiòh ausgehen (vgl. E n t schließung der M K R O , Zentralörtliche Verflechtungsbereiche . . . , i n : ROB 1972 der BReg, S. 146). Siehe auch oben Fn. 28. 34 Es ist dabei zunächst n u r eine Frage der Terminologie, ob m a n den Gegensatz zwischen Wachstums- u n d Versorgungsorienterter Theorie u n d P o l i t i k innerhalb der Regionalpolitik (als wirtschaftstheoretisch bzw. -politisch ausgerichtetem Sachbereich), innerhalb der Raumordnungspolitik oder zwischen Regionalpolitik u n d Raumordnungspolitik ansiedelt. Praktische Relevanz hat es jedoch, w e n n die Aspekte der Wachstumsförderung u n d der V e r sorgungssicherung ressortmäßig differenziert werden u n d schwerpunktmäßig v o m Wirtschaftsministerium bzw. dem f ü r Raumordnung zuständigen Minister wahrgenommen werden; der sachliche Z i e l k o n f l i k t w i r d dann durch ein Neben- u n d Gegeneinander von Ressortpolitikern verstärkt. Vgl. i n diesem Zusammenhang die Seitenhiebe des zuständigen Referenten i m Bundeswirtschaftsministerium W. Albert gegen das »Wunschdenken' der Raumordnung, i n : Theorie u n d Praxis der I n f r a s t r u k t u r p o l i t i k , S. 246.

§ 25 Die Verdichtungskonzeption

49

gende Veränderung und radikale Konzentration der Siedlungsstruktur zieht aus dem Trilemma die unter der Bezeichnung ,Regionalpolitik des mittleren Weges' entwickelte Konzeption. Sie ist unten als eigenständige theoretische Konzeption dargestellt 35 . Demgegenüber i m p l i ziert das Modell der Entwicklimgsschwerpunkte und -achsen eine mehr am vorhandenen Bestand orientierte Strategie; es w i r f t aber gleichwohl erhebliche Ziel- und Verwirklichungskonflikte auf. Das System der Entwicklungsschwerpunkte und -achsen w i r d nämlich das Bundesgebiet niemals lückenlos erfassen können; nach Schätzungen gelten 20 - 25 °/o der Fläche des Bundesgebietes als ,unerreichbar' außerhalb dieses Systems i m Sinne der ,zumutbaren Entfernung' 3 6 . Für sie, aber sicherlich auch für einen Teil der i m Einzugsbereich der Entwicklungsschwerpunkte liegenden kleineren (zentralen) Orte bleibt die Frage der ,Mindestversorgung', ihrer Finanzierung und insbesondere die der Qualitätsansprüche an die ,Mindestversorgung'; denn ein gewichtiges Versorgungsgefälle i m Verhältnis zu den Entwicklungsschwerpunkten w i r d von der Bevölkerung dieser Orte, insbesondere von der jüngeren Bevölkerung, häufig mit der Abwanderung sanktioniert'. 5. Grundsätzliche K r i t i k an der Verdichtungskonzeption w i r d i n der politikökonomischen Literatur formuliert. Entsprechend der auch sonst geteilten Prämisse, daß der Agglomerationsprozeß i m weitesten Sinne als der ,Gegenstand' der Raumordnung zu gelten habe 37 , w i r d die Verdichtungskonzeption zum Exempel der prinzipiellen Auseinandersetzung m i t der bestehenden Raumordnungspolitik. Die Frage nach den Determinanten des Agglomerationsprozesses findet ihre A n t w o r t i n der zentralen These, daß die Agglomeration die räumliche Dimension der Akkumulation des Kapitals ist, so wie auch die regionale Ungleichheit das Ergebnis des kapitalistischen Akkumulationsprozesses ist, für die die Einheit von Entwicklung und Unterentwicklung konstitutiv ist 3 8 . Diesen Prozeß der Agglomerationsbildung treibt die zentralstaatliche Politik der Anreizung und Aufrechterhaltung privater Investitionstätigkeit unter den Erfolgskriterien der Wachstums- und Vollbeschäftigungspolitik selbst notwendigerweise an 3 9 : Die zentrale-Orte-Politik 55

Siehe unten § 26. Gottfried Müller, i n : Z u r Ordnung der Siedlungsstruktur, S. 154 (irreführend die Angabe von ders., i n : Aufgaben u n d Möglichkeiten der R a u m planung, S. 28); Istel, A r t . ,Bandstrukturen', HRR, Bd. 1, Sp. 142; Isbary / v. d. Heide / Müller, Gebiete m i t gesunden Strukturen, S. 34 f. Neuere A n g a ben bei Thoss, Planung unter veränderten Verhältnissen, S. 27 ff. 37 Väth, i n : Grauhan (Hrsg.), Lokale Politikforschung, Bd. 1, S. 115. 38 Väth, ebd., S. 115; ähnlich Bodenschatz / Harlander, Industrieansiedlung i m ländlichen Raum, Stadtbauwelt 43, 1974, S. 197; vgl. auch Grauhan, i n : ders. (Hrsg.), Lokale Politikforschung, Bd. 1, S. 12 f. 39 Grauhan, ebd., S. 13. 88

4 Wahl I I

50

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

und die Verdichtungskonzeption gelten als Beleg für eine Raumordnungspolitik, bei deren Formulierung zwar Standards eingehen, die einem sozialstaatlich motivierten Erwartungsniveau entsprechen, bei der sich aber ,in letzter Instanz' die ökonomische Determination des kapitalistischen Produktions- und Verwertungsprozesses durchsetzt 40 . Diese Position ist hier nur skizziert, da siedlungsstrukturelle Alternativkonzepte hier nicht vorhanden sind und auch nicht zu erwarten sind. Die isolierte Betrachtung des staatlichen Tätigkeitsbereichs der Raumordnung verbietet sich nach diesem Ansatz; die Interpretation der Raumordnung ist nur unter Herstellung eines Verweisungszusammenhangs zu der gesellschaftlichen Kernstruktur sinnvoll 4 1 . Vor jeder Ausarbeitung von Alternativen i n der Raumordnung müßten deshalb Alternativen i n diesem Verweisungszusammenhang oder i n der Kernstruktur der Gesellschaftsformation eröffnet sein 42 . A u f dieses letztere Thema konzentriert sich der politikökonomische Ansatz als TheorieDiskussion; die Rückspulung des Verweisungszusammenhangs zum konkreten Politikfeld unterbleibt. I I . 1. A l s umfassendes landesplanerisches Konzept f ü r den Bereich

eines Landes ist das System der Entwicklungsachsen und »Schwerpunkte i n Nordrhein-Westfalen entwickelt worden 4 3 . Schon 1964 hieß es i m Landesentwicklungsprogramm, die grundsätzliche Funktion des Systems umschreibend: Die Gesamten!Wicklung des Landes ist auf ein System der Entwicklungsschwerpunkte und Entwicklungsachsen auszurichten 4 4 . M i t dieser Zielsetzung w i r d die Konsequenz aus der ebenfalls formulierten These gezogen, daß das gesamte Land eine »arbeitsteilige Leistungsgemeinschaft' bildet, deren Gesamtentwicklung i n wechselsei40

Väth, ebd., S. 117. Väth, S. 114. 42 I n sich konsequent f ü r eine marxistisch orientierte kritische Analyse A. Evers, Fragen an eine korrigierte Raumordnungspolitik, Stadtbauwelt 47, 1975, S. 173: Wenn die prinzipielle Veränderung der historisch bedingten gesellschaftlichen Eigentumsverhältnisse, daraus resultierender Klassenverhältnisse u n d pol. Herrschaftsverhältnisse ausgeschlossen ist, dann steht auch i h r raumwirtschaftlicher Ausdruck nicht zur Disposition. 43 I m Landesentwicklungsprogramm v o m 7. August 1964 wurde es als Planungsziel formuliert (beigefügt w a r außerdem eine Skizze über E n t w i c k lungsachsen u n d -Schwerpunkte) u n d dann i m Landesentwicklungsplan I I (vom 3. März 1970) inhaltlich entfaltet u n d zeichnerisch dargestellt. I n z w i schen ist das System i n den §§ 9, 21 des Gesetzes zur Landesentwicklung v e r ankert. Bei den Vorarbeiten zum L E - P r o g r a m m hatte Gottfried Müller schon 1962 den »Grundsatz der achsialen Entwicklung' geprägt. Das nordrhein-westfälische Planungskonzept w a r auch V o r b i l d f ü r Isbarys Überlegungen zum Adernetz der Verdichtungsbänder u n d der zentralen Orte (vgl. dazu vorne I I . ) (zitiert nach Angaben v o n Istel, Entwicklungsachsen, S. 20, 41

101). 44

Ebd., Abschn. II/C/2.

§ 25 Die Verdichtungskonzeption

51

tiger funktionaler Beziehung zu der Entwicklung der Teilräume steht; der — durch die Entwicklungsachsen vermittelte — Leistungsaustausch erweist sich danach als vordringlich. I n einem dreistufigen System werden als Entwicklungsschwerpunkte 1., 2. und 3. Ordnung Räume (nicht Gemeinden!) festgelegt, die die Standortvoraussetzungen für eine großstädtische, bzw. mittelstädtische Entwicklung oder für einen Ausbau i n kleinstädtischem Rahmen bieten. Entsprechend hierarchisch gegliedert sind die Entwicklungsachsen 1., 2. und 3. Ordnung, die i n abgestufter Weise Bündelungen von Bandinfrastruktureinrichtungen enthalten. I n den Ballungskernen wurden Schwerpunkte i m einzelnen nicht differenzierend festgelegt, sondern der gesamte Ballungskern zum Entwicklungsschwerpunkt 1. Ordnung erklärt. Dieser Verzicht ist sachlich darin gerechtfertigt, daß i n den eng verflochtenen Ballungskernen eine Strukturierung nur durch das feingliedrigere und kleinräumige Instrument der innerörtlich differenzierenden Siedlungsschwerpunkte 45 erreicht werden kann. Dem Vorbild Nordrhein-Westfalens folgten die meisten Länder i m Hinblick auf das Achsenkonzept nach. I n einer mehrfach kritisierten und karikierten Achseneuphorie und -inflation haben nahezu alle Länder Entwicklungsachsen ausgewiesen, die — bezeichnend für das ausgeprägte bundesstaatliche Koordinationsdefizit i n Fragen der Landesplanung — auf sehr unterschiedlichen Ansätzen beruhen und teilweise an den Landesgrenzen abbrechen 46 ! Angesichts der Heterogenität der Achsenkonzepte war und ist es eine der vordringlichsten Aufgaben des Bundesraumordnungsprogramms (BROP), ein Achsenkonzept der großräumig bedeutsamen Achsen i m Bundesgebiet' als Rahmen für die Länderplanungen zu entwickeln 4 7 . Dasselbe Ziel der Vereinheitlichung und gesamtstaatlichen Rahmensetzung sollte das BROP ursprünglich auch i m Hinblick auf das Prinzip der Schwerpunktbildung verfolgen. Das unten noch näher darzustellende Konzept der Entwicklungszentren i m BROP steht jedoch i n einem teilweise anderen Bezugsfeld und kann diese Zielsetzung nicht erfül45

Vgl. dazu unten § 27 I I 1. Vgl. die Photomontage der achsialen Entwicklungskonzeptionen bei Istel, Abb. 29 nach S. 102 u n d S. 101 - 135 als Überblick über die Länderkonzepte; außerdem Wagener, Ziele der Raumordnung, S. 114 f. u n d Institut für Raumordnung, Zielsetzungen i n den Entwicklungsprogrammen, S. 97 ff. u n d den ausführlichen Ländervergleich i n Text u n d Synopse von Dohne ! Grub er, Gebietskategorien, zentrale Orte, Entwicklungsachsen u n d E n t w i c k lungsschwerpunkte, S. 67 ff. Z u r ,Achseneuphorie' Treuner, i n : S t r u k t u r p o l i t i k i n u n d m i t den Kreisen, S. 77 ff. : Die Achseneuphorie ü b e r n i m m t die Trostpflasterfunktion, die f r ü her die zentralen Orte niederster Stufe, die Kleinzentren, hatten. 47 s. Bundesraumordnungsprogramm, S. 40 f. (mit Karte). 46

4*

52

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung und Praxis

len 4 8 . Der Bereich der landesplanerischen Schwerpunktbildung bleibt deshalb einer der heterogensten Planungssektoren 49 . Die meisten Länder kennen Schwerpunktsorte als eigene Kategorie überhaupt nicht (BW 5 0 , Bay, Rh-Pf 5 1 , SH); die verbleibenden haben eine recht unterschiedliche Systematik entwickelt. So sind die ,Schwerpunkte' i n Niedersachsen 52 und die »gewerblichen Entwicklungsschwerpunkte' i n Hessen 53 nur bedingt m i t den Entwicklungsschwerpunkten i n NordrheinWestfalen zu vergleichen, weil sie nicht i n demselben Ausmaß als grundlegendes siedlungsstrukturelles Element entfaltet sind, sondern mehr als fachlich gebundene Kategorie der wirtschaftlichen Entwicklung des Landes verstanden werden. Die Tendenz zur Anerkennung der Entwicklungsschwerpunkte als allgemeines Grundelement der Siedlungsstruktur ist jedoch unverkennbar, wenn auch die darauf gerichteten Bemühungen, i m Rahmen des BROP zu einer Einigung zu kommen, gescheitert sind 5 4 und deshalb kurzfristig eine solche Entwicklung nicht zu erwarten ist. Die Schwierigkeiten der politischen Durchsetzbarkeit des Konzepts dürfen i m übrigen i n diesem Zusammenhang auch nicht unterschätzt werden. Bei Anerkennung der eigenen Kategorie der Entwicklungsschwerpunkte ist ihr Verhältnis zu den zentralen Orten zu klären und deren partielle Posteriorität zum Ausdruck zu bringen; die sich dagegen formierenden 48

Dazu unten § 29. Vgl. als Überblicke Wagener, Ziele der Raumordnung, S. 115 ff.; Institut für Raumordnung, S. 70 ff. sowie Dohne / Grub er, S. 91 ff. 50 Der b w Landesentwicklungsplan spricht i n Plansatz 2.311 innerhalb der Grundsätze f ü r den Sachbereich Gewerbliche Wirtschaft vage von Schwerpunkten. 51 Rheinland-Pfalz läßt i m ROB 1973, S. 4 f., 17 u n d noch deutlicher i n der A n t w o r t der Landesregierung auf eine Große Anfrage der C D U - F r a k t i o n (Weiterentwicklung der Erwerbs- u n d Wirtschaftsstruktur i n Rh-Pf, L T Drs. 7/2285, S. 2, 7, 9 f.) eine Tendenz zur verstärkten Schwerpunktpolitik erkennen, die sich i n der beabsichtigten Fortschreibung des LE-Programms v o n 1968 niederschlagen dürfte. Vgl. jetzt ROB 1975 der Landesregierung, S. 2 ff., 17, 54 u n d J. Kretzmer, Die Bedeutung des Schwerpunkt-AchsenSystems für die Entwicklung ländlicher Räume, Raumforschung u n d Raumordnung 1976, S. 40 ff. 52 Landesraumordnungsprogramm v o m 18. März i. d. F. v. 3. A p r i l 1973, Abschn. V I / 1 ff. (bei der Fortschreibung sind die Schwerpunkte vermehrt worden) u n d Landesentwicklungsprogramm Niedersachsen 1985, Stand Sommer 1973, S. 19. 53 Landesentwicklungsplan, i n : Hessen '80, Heft 1, 1970, S. 14 f. -16, Heft 2, 1971, S. 2*; H e f t 4, 1974, S. 2, 65; Heft 5, S. 16 f. Z u m Schwerpunktprinzip i n Hessen vgl. a u d i die A n t w o r t der Landesregierung auf die Gr. Anfrage der C D U - F r a k t i o n A n e r k e n n u n g der Pluralität der Lebensformen innerhalb der künftigen Raumordnungs-, I n f r a s t r u k t u r - u n d S t r u k t u r p o l i t i k ' , L T - D r s . 7/4508, S. 3 f. 54 Z u den ursprünglichen Absichten vgl. ROB 1972 der BReg S. 77. Zur F u n k t i o n der Entwicklungszentren i m endgültigen BROP vgl. unten §§ 29, 2, dort auch zum Verhältnis zum zentrale-Orte-System. 49

§ 25 Die Verdichtungskonzeption

53

Widerstände lassen zahlreiche parlamentarische Anfragen erkennen 55 . Die vage Formulierung i n § 21 des nw Gesetzes zur Landesentwicklung, daß »ausgehend von der zentralörtlichen Gliederung' die Gesamtentwicklung des Landes auf das System der Entwicklungsachsen und -Schwerpunkte auszurichten sei, enthält offensichtlich keine präzise inhaltliche Angabe über die generelle Prioritätsaussage hinaus. 2. Das nahezu vollständige Fehlen von Ausstattungsmerkmalen für das System der Entwicklungsachsen und -Schwerpunkte, auch i n NW, das i m folgenden allein betrachtet werden soll, läßt die landesplanerisch intendierte Zuordnung von Programmen und Maßnahmen i m ungewissen. Nicht einmal für die die Entwicklungsachsen definitionsgemäß kennzeichnenden Straßen und Schienenwege unterschiedlicher Bedeutung sind i n den §§ 21 V, 28 des nw Gesetzes zur Landesentwicklung näher präzisiert, ein Umstand, der auch auf die Kompetenzlage, also darauf zurückzuführen sein dürfte, daß Landes-(Entwicklungs-) Planung und Verkehrsplanung vorwiegend i m Verhältnis Land - Bund aufeinander abgestimmt werden müssen. Für die Entwicklungsschwerpunkte ist das weitgehende Fehlen von konzeptsbezogenen Planungsbereichen insoweit unschädlich, als ihnen als zentrale Orte, die sie i m mer auch sind, die erwähnten Verpflichtungen von Fachplanungen auf das zentralörtliche System zugute kommen 5 6 . A u f die raumordnerische Kernfunktion der Entwicklungsschwerpunkte zielen die Entwicklungsmaßnahmen nach § 1 I I I StBFG i n Gebieten außerhalb der Verdichtungsräume. Darüber hinaus begründet die Ausweisung als Entwicklungsschwerpunkt die Förderungswürdigkeit i m Rahmen der regionalen Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik des Landes 57 . Als Kehrseite dieser Rolle i n der regionalen Wirtschaftspolitik des Landes werden es i n erster Linie die Entwicklungsschwerpunkte sein, i n denen sich die neugeschaffene Anpassungspflicht für Gemeinden aktualisieren wird, Bauleitpläne zur Verwirklichung von Planungen m i t hervorragender Bedeutung für die überörtliche Wirtschaftsstruktur oder allgemeine Landesentwicklung aufzustellen (§ 16 I I L P L G N W i. d. F. vom 8. A p r i l 1975).

55 Vgl. die ausführliche A n t w o r t der hess. LReg, a.a.O., S. 3 f.; A n t w o r t der n w LReg auf K l . Anfrage (LT-Drs. 7/2011); zu Niedersachsen vgl. z.B. Diskussion i m Rahmen der Haushaltsdebatte. L T - P r o t o k o l l e 87. Sitzung v. 13. Dez. 1973, Sp. 8686 (Abg. Dr. Albrecht, CDU) u n d Sp. 8707 (Min. Präs. Kübel, SPD), sowie A n t w o r t der LReg zur K l . Anfrage i n L T - D r s . 7/2089. 56 Manchmal werden die Entwicklungsschwerpunkte auch ausdrücklich neben den zentralen Orten als Standorte für Infrastruktureinrichtungen genannt. 57 Vgl. §§ 25 I I I u n d 27 I Buchst, c, G zur Landesentwicklung N W sowie die Gesetzesbegründung zu § 21 I I I (LT-Drs. 7/1764 S. 36).

54

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

Der zentrale Gehalt der Kategorie der Entwicklungsschwerpunkte liegt jedoch i n einer generellen Prioritätsregel zugunsten der Entwicklungsschwerpunkte (auf sie ist die ,Gesamtentwicklung des Landes auszurichten', § 21 I n w G. zur Landesentwicklung) und i m Ziel der grundsätzlichen Konzentration von Wohnungen, Arbeitsplätzen und Infrastruktureinrichtungen i n ihnen (§§ 9, 21 nw G zur Landesentwicklung). Entsprechend diesem sachlichen Kerngehalt als (angestrebte) Bündelung von Entwicklungsmaßnahmen sind für das Konzept der Entwicklungsschwerpunkte die Einbeziehung i n und die Konkretisierung durch entwicklungsplanerische Instrumente kennzeichnend und von ausschlaggebender Bedeutung. Nordrhein-Westfalen hat sich zu diesem Zweck das Instrument des Standortprogramms geschaffen 58 , das i n erster Linie für die Entwicklungsschwerpunkte gilt. M i t ihnen soll der Tatsache Rechnung getragen werden, daß der Erfolg der Gesamtentwicklung eines Schwerpunkts von den Investitionen einer Vielzahl von (privaten und) öffentlichen Trägern, darunter insbesondere mehreren staatlichen Fachplanungen und kommunalen Planungen abhängt. Standortprogramme sollen den Übergang von sektoralen und regionalen Förderungsprogrammen zu standortbezogenen Förderkombinationen markieren. A b 1975 sollte Voraussetzimg für die Förderung von Kommunen m i t Landesmitteln i n den Bereichen Städtebau, Wohnungsbau, Verkehrswegebau, Industrieansiedlung und Bildungseinrichtungen sein, daß die Gemeinden Entwicklungsprogramme und Finanzpläne m i t mittel- und langfristigem Leithorizont aufgestellt und diesen zur Billigung der Landesregierung vorgelegt haben. Die Standortprogramme sind konzipiert als Instrument der Koordinierung der Investitionen i m kompetenzmäßigen Spannungsfeld von Land(esressorts) und Kommunen; dementsprechend werfen sie grundsätzlich Rechtsfragen der Zulässigkeit und Grenzen auf 5 9 .

§ 26 Das Konzept der ausgeglichenen Funktionsräume Die Strategie des langfristigen Umbaus der Siedlungsstruktur im ländlichen Raum Angesichts der grundsätzlichen Zielkonflikte i n der Raumordnungsund Regionalpolitik ist es naheliegend, daß sich neuere theoretischkonzeptionelle Überlegungen schon i m Ansatz u m einen grundsätzlichen Ausgleich der divergierenden Zielsetzungen bemühen. Dieses unter den Stichworten der , ausgeglichenen Funktionsräume' und der ,Regionalpolitik des mittleren Wegs' bekannt gewordene Konzept läßt schon i n seiner zweiten Bezeichnung seinen prinzipiellen Kompromiß58 59

Z u den Standortprogrammen vgl. unten § 36 Β I I . Dazu i m einzelnen unten § 36 Β I I .

§ 26 Das Konzept der ausgeglichenen Funktionsräume

55

Charakter erkennen. Es verdankt seine Entstehung erstens den Versuchen innerhalb der regionalpolitischen Diskussion, trotz der offenbaren Antinomien der Regionalpolitik zu einer plausiblen Entwicklungsstrategie zu gelangen. Der anvisierte Lösungsweg i n der Regionalpolitik impliziert jedoch zugleich erhebliche Veränderungen i n der Siedlungsstruktur; das regionalpolitische Modell mußte deshalb zweitens zu einem Konzept einer zukünftigen Siedlungsstruktur erweitert werden und dies um so mehr, als es i m Ergebnis einen weitreichenden konzentrierenden Umbau der Siedlungsstruktur i n den ländlichen Gebieten anzielt. Als umfassendes Konzept der Siedlungs- und Raumstruktur bezieht es drittens die vom Umwelt- und Landschaftsschutz entwickelten Vorstellungen der Vorranggebiete (für Wasserwirtschaft, Erholung u. ä.) ein und integriert das funktionale Verhältnis zwischen Arbeitsraum und Erholungsraum (und anderen Vorrangfunktionen) i m Leitbild des ,ausgeglichenen Funktionsraums 4 . I m folgenden ist nicht eine umfassende Darstellung angestrebt, sondern es steht der der Siedlungsstruktur gewidmete zweite Aspekt i m Mittelpunkt. 1. Die ,Regionalpolitik des mittleren Wegs' versteht sich als grundlegender Kompromiß zwischen der Wachstums-, stabilitäts- und versorgungsorientierten Regionalpolitik 1 . Das Konzept löst das erwähnte magische Dreieck der Landesentwicklungspolitik 2 unter dem leitenden Gesichtspunkt auf, ,zu prüfen, welche Möglichkeiten bestehen, das Bevölkerungs- und Wirtschaftspotential künftiger Perioden nicht ständig an den Bestand i n den Verdichtungsräumen, sondern i n den ländlichen Räumen ankristallisieren zu lassen, u m auf diese Weise die sozialen und wirtschaftlichen Nachteile übermäßig verdichteter Räume zu vermeiden und die Vorteile der Konzentration i n den ländlichen Räumen zu nutzen' und um den Zwang zur unfreiwilligen interregionalen Wan1 Vgl. Marx, der das Konzept entwickelt hat, i n : Ausgeglichene F u n k tionsräume, S. 7, auch S. 3 f. m i t Verweisen auf frühere Arbeiten; ausführlich u n d grundsätzlich zu diesen 3 unterschiedlichen Strategien der Regionalp o l i t i k (und zugleich auch der Raumordnungspolitik) Storbeck / Lücke, Die gesellschaftspolitische Relevanz regionalpolitischer Ziele, ebd., S. 21 - 39, 43 - 48 u n d Thoss / Strumann / Bölting, Zur Eignung des Einkommensniveaus als Zielindikator der regionalen Wirtschaftspolitik, 1974, S. 11 - 49. Die neuesten Forschungsergebnisse enthalten die Sammelbände: Ausgeglichene F u n k tionsräume 2. Teil, 1977 u n d Beiträge zum Konzept der ausgeglichenen F u n k tionsräume, 1977. — Entschiedene K r i t i k an diesem Konzept aus politikökonomischer Sicht bei A. Evers, Fragen an eine korrigierte Raumordnungspolitik, Stadtbauwelt 47, 1975, S. 172 ff. Der — bislang i m T e x t nicht erwähnte — stabilitätsorientierte Aspekt w i r k t sich insbesondere i n der Forderung nach einer breiten, gegenüber sektoralen k o n j u n k t u r e l l e n Schwankungen relativ widerstandsfähigen B r a n chenstruktur aus; ein geeignetes u n d gezieltes I n s t r u m e n t a r i u m ist i n der Praxis jedoch nicht entwickelt. 2 Vgl. oben § 25 I 4.

56

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung und Praxis

derung zu minimieren 3 . Diesen Ausgangspunkt, langfristige Entwicklungsmöglichkeiten für die ländlichen Räume zu schaffen und dabei die notwendigen Konsequenzen aus den bisher immer fehlgeschlagenen Versuchen der offiziellen Raumordnungspolitik i n dieser Hinsicht 4 zu ziehen, muß man bei der Beurteilung des Konzepts i m Auge behalten. Zunächst erscheinen nämlich die Instrumente zum Abbau der regionalen Disparitäten eher als eine risikoreiche Radikalkur für die ländlichen Räume, da sie eine starke regionale Konzentration der Siedlungsstruktur voraussetzen. Die hier interessierenden Voraussetzungen zur Verwirklichung des Konzepts sind die Ausbildung verdichteter Siedlungsschwerpunkte und funktionsfähiger regionaler Arbeitsmärkte sowie die Zuordnung von Naherholungsgebieten zu ihnen. Als siedlungsstrukturelles Leitbild w i r d die ,relative Dezentralisation durch regionale Konzentration 4 oder das Prinzip der »dezentralen Verdichtung 4 formuliert 5 . Einmal mehr zeigt sich bei dem Eindringen i n die Einzelheiten, daß der Grundkonsens über die Notwendigkeit einer Konzentration der Siedlungsstruktur i n seiner Bedeutung geringer ist als die Divergenzen i n der inhaltlichen Durchstrukturierung. Entscheidend ist immer der räumliche Bezugsrahmen, innerhalb dessen die Konzentration nach den einzelnen Konzepten stattfinden soll; insoweit zielt das hier vorgestellte Konzept ausdrücklich und eindeutig auf die Konzentration und Zusammenziehung i m regionalen Maßstab. Aus diesem Kontext erklären sich dann auch die schon erwähnten Mindestgrößenzahlen von 100 000 Einwohnern i n den ,verdichteten Siedlungsschwerpunkten 46 bzw. die A n gaben über die Abgrenzung des ausgeglichenen Funktionsraumes ( = Region) m i t Untergrenzen der Bevölkerung von 500 000 Einwohnern, einer Arbeitsplatzkonzentration von 100 000 - 200 000, wobei beides für einen Umkreis von 60 - 90 Pkw-Minuten gilt. 3 Marx, i n : Ausgeglichene Funktionsräume, S. 3 f. u n d 11. Der A b b a u u n freiwilliger interregionaler M o b i l i t ä t ist eines der Hauptziele des Konzepts der ausgeglichenen Funktionsräume u n d seine Operationalisierung des r a u m ordnerischen Oberziels der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse. 4 Offiziell eingeräumt i m Bundesraumordnungsprogramm S. 15, 17 u n d i m ROB 1974 der BReg. S. 28 (unter C.2.3.), 39, 42. 5 Marx, i n : Ausgeglichene Funktionsräume, S. 3 f.; Storbeck / Lücke, ebd., S. 52 sprechen v o m ,Prinzip der dezentralen Verdichtung', siehe auch § 25 I 2 m i t Fn. 16. 6 Vgl. die Nachweise oben § 25 Fn. 28 u. 33. Eine erste die Implikationen des Ansatzes veranschaulichende Umsetzung bietet D. Bartels, Die Abgrenzung von Planungsräumen i n der Bundesrepublik Deutschland — eine Operationalisierungsaufgabe, i n : Ausgeglichene Funktionsräume, S. 93 ff. (Karten unter alternativen Annahmen zur innerregionalen Höchstentfernung). Berechtigte K r i t i k an diesen Raumabgrenzungen unter dem Gesichtsp u n k t unterschiedlicher schichtabhängiger Mobilitätsfähigkeit, A. Ever s, Stadtbauwelt 47, 1975, S. 174.

§ 26 Das Konzept der ausgeglichenen Funktionsräume

57

2. Die siedlungsstrukturellen Implikationen laufen eindeutig auf einen erheblichen Umbau der Siedlungsstruktur i n den (potentiellen) Abwanderungsgebieten hinaus. Dies ausdrücklich und m i t Nachdruck herausgearbeitet zu haben, ist das Verdienst von Storbeck und Lücke 7, die damit den siedlungsstrukturellen »Unterbau 4 unter die Regionalpolitik des mittleren Wegs gesetzt haben. Der — erstrebte — Abbau unfreiwilliger interregionaler Mobilität setzt also notwendigerweise eine erhebliche unfreiwillige intraregionale Mobilität voraus 8 . Der Teil der Bevölkerung, der nicht unmittelbar i m Bereich der Landwirtschaft und Landschaftspflege tätig ist, ist danach durch Veränderung der Siedlungsstruktur aus der Fläche i n die wenigen entwicklungs- und leistungsfähigen Zentren umzusiedeln. Es bedarf keines besonderen H i n weises darauf, daß diese Vorstellung ,eine radikale Abkehr von den bisherigen zentralörtlichen Gliederungsprogrammen, die sich vom Bestand der Siedlungsstruktur her legitimieren', bedeutet. Aber auch das Konzept der Entwicklungsschwerpunkte und -achsen erfährt eine K r i t i k wegen seiner Orientierung am gegenwärtigen Bestand und seinen Schwellenwerten 9 , die sich nicht genügend an zukünftigen, auf den Prozeß der Urbanisierung bezogenen Entwicklungszielen ausrichten. Zur Abrundung der Darstellung verdient hervorgehoben zu werden, daß es sich bei diesem Konzept ausdrücklich um langfristige Entwicklungsziele für eine Planung m i t einem möglichst weiten Zeithorizont handelt; als Zielkonzept enthält es auch noch nicht Angaben über konkrete planerische Instrumente und Maßnahmen 10 ; bei der notwendigen Ausformulierung der Vorstellungen sind durchaus alternative Wege vorstellbar, die i m einzelnen Abmilderungen des grundsätzlich radikalen A n satzes ermöglichen können. Andererseits erfordert jedoch das Konzept schon nach seinen immanenten Bedingungen, daß heute schon die durch einen langen Ausreifungsprozeß und lange Benutzungsdauer gekennzeichneten Infrastruktureinrichtungen drastisch konzentriert werden müßten. Die vorgestellte Konzentration der nicht-landwirtschaftlich bzw. nicht-landschaftspflegerisch tätigen Bevölkerung i n einigen wenigen 7 Vgl. dazu u n d zu den folgenden, i m wesentlichen wörtlich übernommenen Ausführungen i m Text Storbeck / Lücke, ebd., S. 52, 54, 56 f.; vgl. auch Marx, ebd., S. 10, 17. 8 Gesellschaftspolitisch stützt sich die Akzeptierung dieses Zusammenhangs auf die Wertung, daß der Zwang, innerhalb einer Region zu wandern, weniger bedenklich sei als der Zwang, eine Region verlassen zu müssen, Storbeck / Lücke, ebd., S. 52. 9 Storbeck / Lücke, ebd., S. 28; zum wörtlichen Zitat vgl. S. 57. 10 Vgl. Marx, ebd., S. 17; Storbeck / Lücke, ebd., S. 58 stellen zur E r w ä gung, daß i m Rahmen eines langfristig angelegten Programms des Umbaus der Siedlungsstruktur übergangsweise auch ,Sozialpläne' analog dem V e r fahren bei Stadtsanierungen erforderlich werden könnten.

58

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

Zentren w i r f t die Frage nach den Funktionen des ländlichen Raumes i n aller Schärfe auf. Das Gesamtkonzept der ausgeglichenen Funktionsräume verspricht insoweit eine Alternative zur möglichen Degradierung der ländlichen Räume als »Randerscheinung 4, indem es ihnen die Funktionen von integrierten Ausgleichsräumen' i m Verhältnis zu räumlich benachbarten einkommensstarken ,Arbeitsräumen' zuweist. Folgerichtig w i r d aus dieser räumlich-funktionalen Arbeitsteilung 1 1 die Konsequenz der wechselseitigen Alimentation von Arbeitsraum einerseits und Erholungsraum (generell: Vorranggebiet 12 für Freizeit, ökologischer Ausgleich, landwirtschaftliche Nutzung sowie Naturschutz) andererseits gezogen 13 . I n der komplementären Zuordnung von verdichteten Siedlungsschwerpunkten und ländlichem Raum m i t den beschriebenen Vorrang» und Ausgleichsfunktionen liegt der raumordnerische und ökologische K e r n der ,ausgeglichenen', d. h. sich selbst tragenden Funktionsräume. I n diesem prägnanten planerischen Leitbild, das zugleich den ,entwicklungspolitischen Endzustand' des Konzepts kennzeichnet 14 , ist zugleich eine prinzipielle Abwendung von der bislang vorherrschenden ,nivellierenden' Raumordnungspolitik 1 5 enthalten: statt daß alle Teilräume am Durchschnittswert des Bundesgebiets und damit an einheitlichen Kriterien gemessen werden, geht dieses Konzept von einer räumlich-funktionalen Arbeitsteilung zwischen unterschiedlich ,begabten' Teilräumen aus 16 . Dementsprechend sind spezifische Funktionen 11 Z u diesem i n der nordrhein-westfälischen Landesplanung schon i m L E P r von 1964 angesprochenen Prinzip ausführlich H. Heyken, Probleme einer räumlich-funktionalen Arbeitsteilung, 1975. 12 Der Gedanke der Vorranggebiete ist i n § 22 n w G. zur Landesentwicklung, nach dem Gebiete m i t besonderer Bedeutung f ü r Freiraumfunktionen i n einem besonderen Landesentwicklungsplan (§ 35 Buchst, e) festzulegen sind, enthalten — Z u r Theorie der Vorranggebiete Brösse, Raumordnungsp o l i t i k S. 84ff.; ders., Raumordnungspolitik als integrierte Entwicklungsp o l i t i k 1975, S. 216 ff. (m. w. Nachw.). 13 Marx, Strategien einer Regionalpolitik für den ländlichen Raum, i n : Der ländliche Raum, 1974, S. 49. Vgl. auch die Aufzählung von möglichen F u n k tionen ländlicher Räume bei Storbeck / Lücke, S. 58. Der Gedanke der f u n k tionalen Zuordnung von ,ökologischen Ausgleichsräumen' zu Verdichtungsräumen mitsamt der Konsequenz der Ausgleichszahlungen findet sich auch i m Umweltgutachten 1974 des Rates v o n Sachverständigen für U m w e l t f r a gen, BT-Drs. 7/2802, S. 139 f. — Z u m Verhältnis des Konzepts des Ausgleichsraums zu dem des Vorrangsgebietes vgl. die Diskussion i n : Planung unter veränderten Verhältnissen, S. 63 f. 14 So Marx, Z u r regionalpolitischen Konzeption ausgeglichener F u n k tionsräume, Berichte zur Raumforschung und Raumplanung (Wien), 1972, S. 35. 15 Vgl. dazu kritisch Isbary / v. d. Heide / Müller, Gebiete m i t gesunden Strukturen, S. 27 - 31 : ,Der Durchschnittswert ist der größte Feind i m A u f decken funktionaler Zusammenhänge' (S. 27). 16 Ausdruck bei Marx, i n : Ausgeglichene Funktionsräume, S. 2, u n d a l l -

§ 26 Das Konzept der ausgeglichenen Funktionsräume

59

und darauf bezogene Leistungsstandards für die einzelnen Räume zu bestimmen. Das Zurückbleiben der Wirtschaftskraft hinter dem Durchschnitt des Bundesgebiets impliziert insofern noch nicht notwendigerweise die Strukturschwäche eines Gebietes, sofern es gemäß seinen Vorrangfunktionen ausgestattet ist. Eine notwendige Ergänzung — und insofern doch partielle Nivellierung — ist jedoch i m Hinblick auf die Einkommensverteilung der betroffenen Bevölkerung geboten; die Leistung von Ausgleichszahlungen und der Aufbau eines innerregionalen Finanzausgleichs zwischen den Zentren der Leistungserstellung und Einkommenserzielung u n d den i m weitesten Sinne verstandenen »Dienstleistungen der ländlichen Räume an der Urbanen Gesellschaft' sind deshalb integraler Bestandteil des Konzepts 17 . Eine generelle Beurteilung des Konzepts, das ein Eingehen auf die sehr voraussetzungsvollen Randbedingungen des Konzepts erforderlich machen würde, ist i m vorliegenden Rahmen nicht möglich; hier genügt es, eine i n der Wissenschaft diskutierte grundsätzliche Alternative zu den vorhandenen siedlungsstrukturellen Konzepten i n ihren Umrissen charakterisiert zu haben. 3. Anders als bei den bisher geschilderten Konzepten liegen für die Konzeption der Regionalpolitik des mittleren Wegs bzw. der ausgeglichenen Funktionsräume Ansätze zur Verwirklichung i n der Praxis nicht vor. Obwohl das Konzept parallel zu den Diskussionen um das Bundesraumordnungsprogramm entwickelt worden ist 1 8 , sind i n diesem allenfalls einige Elemente rezipiert worden, jedoch unter Ausschluß des systematischen Zusammenhangs und insbesondere unter Ablehnung des Gedankens des Umbaus der Siedlungsstruktur. Anklänge finden sich u. a. i m Hinblick auf die Vorstellung einer räumlich-funktionalen Arbeitsteilung, auf den Gedanken der Vorrangsgebiete 10 , der gemein dazu D. Affeid, R a u m - u n d siedlungsstrukturelle Arbeitsteilung als Grundprinzipien zur Verteilung des raumwirksamen Entwicklungspotentials, structur 1972, S. 197 ff. u n d K . - f f . Hübler, Lebensqualität u n d Sozialchancen i m ländlichen Raum — Änderungen der Maßstäbe u n d Dimensionen, struct u r 1973, S. 99 ff. 17 Storbeck / Lücke, S. 58. Die Voraussetzungen u n d die inhaltliche Ausformung solcher (Finanz)Ausgleichssysteme sind i n der L i t e r a t u r noch keineswegs konkretisiert. Es ist fraglich, ob Transferzahlungen i m großen Maßstab ohne die Institutionalisierung von Regionen als selbständige Glieder i m Verwaltungsaufbau möglich sind. Lösungsansätze f ü r das — vergleichsweise einfachere — Problem der Ausgleichszahlungen i m Rahmen zentralörtlicher Verflechtungen diskutiert N. Vogt, Die autonome u n d heterogene Finanzierung zentraler Orte, wirtschaftswiss. Diss. K ö l n , 1973. 18 Deutlichere Spuren des Konzepts als i m Bundesraumordnungsprogramm finden sich i n den beiden Empfehlungen des Beirats für Raumordnung zum ,Zielsystem f ü r die räumliche Entwicklung' u n d zum ,Zielsystem Verdichtungsräume', beide abgedruckt i n : ROB 1972 der BReg., S. 154 u n d 162 ff. 19 Das Konzept der Vorranggebiete w i r d am stärksten i n der nordrhein-

60

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

Bedeutung regionaler Arbeitsmärkte und i m Hinblick auf die Regionalisierung des Bundesgebiets i n sog. Gebietseinheiten, die zugleich den räumlichen Bezugsrahmen für die Feststellung der großräumigen Disparitäten sind 2 0 . Sehr entschieden stellt dagegen die Kommission für wirtschaftlichen und sozialen Wandel ihre inhaltlichen Vorschläge zu einer neuen Raumordnungskonzeption auf die Grundlage des funktional-räumlichen Gliederungsprinzips 21 . Daß dieser Ansatz für die gegenwärtige theoretische Diskussion richtungsweisend ist und dies voraussichtlich auch für die nächste Zukunft bleiben wird, ist unschwer vorauszusagen; wie stark und i n welcher Form er sich i n der raumordnerischen Praxis niederschlagen wird, ist dagegen noch offen.

§ 27 Siedlungsstrukturelle Konzepte für die Verdichtungsräume I. 1. Anknüpfend an theoretisch und praktisch-planerische Vorarbeiten vor 1945 wiederholte sich i n der Wiederaufbauzeit nach 1945/49 die Entwicklung von der Stadtplanung zur Regionalplanung i n den Verdichtungsräumen, konzeptionell vermittelt durch das Leitbild der ,gegliederten und aufgelockerten Stadt' 1 : Interne Strukturbildung (innerstädtische Zentrenbildung), Konzentration i m Außenraum (Nebenkerne und Trabantenorte) sowie Durchdringung der Stadt m i t Freiraum (Stadtlandschaft) sind die Grundelemente eines städteplanerischen Systems, das durch Maßstabsvergrößerung i n den regionalen Rahmen erstreckt werden konnte. Die neue Phase der Stadterweiterung seit den 50er Jahren ist wie die vorhergehenden eng verknüpft m i t der technischen Entwicklung der Verkehrsmittel 2 . Sie bestimmten den räumlichen Rahmen der Halb- bzw. Dreiviertelstundenentfernung, die als westfälischen Landesplanung betont (vgl. oben Fn. 12). Z u den sachlichen u n d rechtlichen Problemen neuerdings: Voraussetzungen u n d Auswirkungen landesplanerischer Funktionszuweisungen 1976. 20 E i n zu harmonisches B i l d der grundsätzlichen Übereinstimmung der Ziele des Bundesraumordnungsprogramms u n d der Konzeption der ausgeglichenen Funktionsräume zeichnet Marx, i n : Ausgeglichene Funktionsräume, S. 13 ff. Ebenso überzeichnet — zu kritischen Zwecken — das Ausmaß der sachlichen Berührungspunkte A. Evers, Stadtbauwelt 47, 1975, S. 174. 21 Gutachten S. 329 - 336 (Kap. V I , Tz 73 ff., 80 - 108). 1 Nach R. Hillebrecht, Stadtbau u n d Stadtentwicklung, A f K 1 (1962), S. 44 49 ist es das städtebauliche Modell der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts schlechthin; seine abschließende Fassung fand es i n der gleichnamigen Schrift von Göderitz / Rainer / Hoffmann. Z u r Entwicklung seit den 30er Jahren vgl. Gottfried Müller, i n : Z u r Ordnung der Siedlungsstruktur, S. 142 f.; vgl. auch Albers, ebd., S. 10, 21. Als umfassende Darstellung der Stadt(planungs)modelle vgl. E. Pfeil, Großstadtforschung, S. 313 ff., 326 ff. 2 Diesen Gesichtspunkt hat besonders herausgearbeitet W. Wortmann, Die Regionalstadt, i n : Die Regionalstadt und ihre strukturgerechte V e r -

§ 27 Siedlungsstrukturelle Konzepte f ü r die Verdichtungsräume

61

z u m u t b a r e oder f r e i w i l l i g a k z e p t i e r t e R a u m / Z e i t / E n t f e r n u n g zum S t a d t z e n t r u m d i e R e i c h w e i t e d e r engeren V e r f l e c h t u n g m i t d e m U m l a n d , das i n t e n s i v e K r ä f t e f e l d d e r K e r n s t a d t , abgrenzt. D e r i n d e n 50er J a h r e n s p r u n g h a f t ansteigende A u t o v e r k e h r sprengte m i t seiner f l ä chenerschließenden W i r k u n g d i e G r e n z e n d e r b i s h e r i g e n S t a d t l a n d schaft n a c h h a l t i g u n d t r i e b d e n A g g l o m e r a t i o n s p r o z e ß v e r s t ä r k t i n s U m l a n d , das i m m e r w e i t e r d u r c h eine s t r u k t u r l o s e aufgelockerte S i e d l u n g s w e i s e zersiedelt w u r d e 3 . W i e das A u s u f e r n d e r S t a d t e r w e i t e r u n g z u e i n e r i h r e r V o r a u s s e t z u n g e n d i e E n t w i c k l u n g d e r V e r k e h r s m i t t e l h a t t e , so k o n n t e e i n siedlungsstrukturelles Konzept problemadäquat n u r dann formuliert werden, w e n n es sich a u f e i n t r a g f ä h i g e s V e r k e h r s k o n z e p t stützte. Dieser U m s t a n d e r k l ä r t — aber e n t s c h u l d i g t n i c h t — das a u f f ä l l i g e Ü b e r g e w i c h t verkehrstechnischer u n d -politischer Überlegungen bei den S t r u k t u r k o n z e p t e n f ü r die Verdichtungsräume 4, die i n einem — w e i t h i n geteilten — Grundsatz der regionalplanerischen Praxis zum A u s d r u c k k o m m t , n a c h d e m die S i e d l u n g s p l a n u n g u n d d i e V e r k e h r s p l a n u n g als E i n h e i t v e r s t a n d e n w e r d e n m ü ß t e n 5 . I m e i n z e l n e n k o n k r e t i s i e r t sich dieses P o s t u l a t i n d e r N o t w e n d i g k e i t , d e n schienen- oder z u m i n d e s t kehrsbedienung, 1972, S. 3 ff.; dort auch die Unterscheidung von 3 Stufen der Stadterweiterung i n Abhängigkeit v o m Stand der Verkehrstechnologie. Der hier konstatierte enge Zusammenhang zwischen der Stadterweiterung u n d der Entwicklung der Verkehrsmittel besagt jedoch nicht, daß letztere die entscheidende Ursache des Größenwachstums ist. A u f dem Hintergrund des allgemeinen gesellschaftlichen Strukturwandels ist die Ausweitung des Verkehrs aber das deutlichste Symptom f ü r eingetretene Veränderungen, so zu Recht Hillebrecht, S. 55 f. u n d Pfeil, S. 329, 335. Informatives Material auch i m Städtebaubericht 1975 d. BReg., S. 27 - 36. 3 Z u den Folgen der sog. Wohnmobilität, Verlagerung der Nachfrage nach Versorgungseinrichtungen u n d sozialer I n f r a s t r u k t u r an den Rand der V e r dichtungsräume, zunehmende Unterauslastung i n den Innenstädten u. a., vgl. Beirat f ü r Raumordnung, ,Zielsystem Verdichtungsräume', ROB 1972 der BReg, S. 166. 4 Aufschlußreich ist i n dieser Hinsicht die Beurteilung von Weyl, daß i n der Konzeption des Verbandsplanes 1967 des Großraumverbandes Hannover ein ,gewisses Übergewicht der technologischen Komponente' gegenüber den ökonomischen u n d vor allem sozialpolitischen Zielen bestanden hat; Weyl, Grundsätze und Modellvorstellungen für den Verdichtungsraum: Modell Hannover, i n : Z u r Ordnung der Siedlungsstruktur, S. 103. Grundsätzliche K r i t i k an der Strategie der Anpassung der Siedlungss t r u k t u r an den Verkehr und an der Nahverkehrspolitik, die konzentrische Standortgunst u n d monofunktionale Verdichtung i n den Zentren u n d damit das weiträumige Auseinanderfallen von Wohnen, Arbeiten u n d Erholen fördert, bei Linder, Nahverkehrsplanung und städtische Lebensbedingungen, i n : Grauhan (Hrsg.), Großstadtpolitik, S. 212 ff., insb. S. 220 ff. u n d Linder / Maurer / Resch, Erzwungene M o b i l i t ä t 1975. 5 Vgl. O. Boustedt u n d K. Stepper i n ihren vergleichenden Übersichten über die planerischen Grundsätze von 6 regionalen Planungsgemeinschaften bzw. -verbänden, i n : Methoden u n d Praxis der Regionalplanung i n großstädtischen Verdichtungsräumen, 1969, S. 83 ff., 116 f., 121 ff., 126 ff.

62

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung und Praxis

liniengebundenen öffentlichen Nahverkehr zum Rückgrat des Siedlungsgefüges 6 , zum verbindenden Element zwischen unterschiedlichen Zentren u n d Funktionsbereichen innerhalb einer i m regionalen Maßstab dezentralisierten Großstadtanlage zu machen. Einen prägnanten Ausdruck fand dieses Ziel der gegliederten Stadtlandschaft i n dem von R. Hillebrecht geprägten Begriff und Modell der Regionalstadt 7. I n i h m sind Kernstadt, Nebenzentren (Vorortsstädte i m Umkreis v o n 20 - 25 km) u n d Nachbarstädte (selbständige zentrale Orte i n einer Entfernung von 40 km) durch das Nahverkehrssystem verbunden, das zugleich die L i n i e n der bandartigen Entwicklung der Siedlungen vorzeichnet. Zwischen diesen Elementen bestehen weitgehende Funktionsdifferenzierungen und deshalb auch intensive V e r flechtungen. Die Kernstadt ist der Standort der zentralen Einrichtungen von regionaler u n d überregionaler Bedeutung; die Z a h l ihrer A r beitsplätze, insbesondere i m tertiären Bereich, ist bedeutend höher als die Zahl der Wohnstätten. I n den Nebenzentren u n d Nachbarstädten an den Knotenpunkten der Nahverkehrsmittel sind den Wohnstätten der Berufspendler solche zentrale Einrichtungen zugeordnet, die nicht auf die Standortgunst i n der Kernstadt angewiesen sind. I m letzteren P u n k t bedarf das Hillebrechtsche S t r u k t u r m o d e l l der weiteren Differenzierung i n Richtung auf eine stärkere polyzentrische Struktur 8. Die Verteilung u n d Dezentralisierung der Arbeitsstätten des tertiären Sektors sind nämlich längst zum Schlüsselproblem des Verdichtungsraums geworden, seit ihre Häufung i m Z e n t r u m der K e r n städte zu eindeutigen Zentrumsüberlastungen geführt hat. Die Dezentralisierung u n d B i l d u n g von Neben- u n d Subzentren andererseits, der sich anbietende Ausweg, gelingen n u r dann, w e n n nicht n u r nachrangige Nutzungen u n d Einrichtungen v o m Hauptzentrum weg- u n d ausgelagert werden, sondern einige zentrale Einrichtungen der höchsten Stufe den Nebenzentren ein eigenes Gepräge als funktionsdifferenzierte ,Ableger 4 des Hauptzentrums geben; Bildungs- oder K u l t u r e i n r i c h t u n gen oder Managementfunktionen können als solche Ansatzpunkte der Subzentrenbildung gelten.

β

Alb er s / Guther, i n : Zur Ordnung der Siedlungsstruktur, S. 84; dort auch S. 81 ff. nähere Ausführungen zur Ableitung von Stadtmodellen v o n unterschiedlichen Systemen der Verkehrslinien (Stern-, Band-, Kreuzformen und Mischtypen). Vgl. auch Pfeil, S. 313 ff. 7 A f K 1 (1962), S. 41 ff. (dort S. 56 f. eine anschauliche Schemaskizze). Die Bezeichnung der Regionalstadt findet sich w o h l erstmalig i n Hillebrecht, Stadtentwicklung i n den USA (Ostküste) und Stadtform, Mitteilungen der Dt. Akademie für Städtebau und Landesplanung, 9. Jg. (1965), S. 41 ff. 8 Dazu und zum folgenden Alb er s / Guther, in: Z u r Ordnung der Siedlungsstruktur, S. 82 ff.; auch Sievert, ebd., S. 136.

§ 27 Siedlungsstrukturelle Konzepte f ü r die Verdichtungsräume

63

D i e E l e m e n t e des R e g i o n a l s t a d t - M o d e l l s s i n d a m e i n p o l i g e n , z e n t r a l o r i e n t i e r t e n V e r d i c h t u n g s r a u m u n d seiner , S o l i t ä r s t a d t ' e n t w i c k e l t ; sie lassen sich auch i n m o d i f i z i e r t e r G e s t a l t a u f die a n d e r e n E r s c h e i n u n g s f o r m e n d e r V e r d i c h t u n g s r ä u m e , v o r a l l e m auf die m e h r p o l i g e n S t a d t l a n d s c h a f t e n ü b e r t r a g e n . Das M e r k m a l der p o l y z e n t r i s c h e n S t r u k t u r , d e r A n - u n d Z u o r d n u n g v o n m e h r e r e n Z e n t r e n höchsten Ranges m i t teilweise unterschiedlichen F u n k t i o n e n u n d der B i l d u n g v o n i n n e r städtischen N e b e n z e n t r e n , e r h ä l t d a n n noch stärkeres G e w i c h t ; das P r i n z i p d e r K o n z e n t r a t i o n i n d e r D e z e n t r a l i s a t i o n 9 e r w e i s t sich g e n e r e l l als s t r u k t u r b i l d e n d i n d e n V e r d i c h t u n g s r ä u m e n . 2. Das S t r u k t u r m o d e l l d e r R e g i o n a l s t a d t i s t z u u n t e r s c h e i d e n s o w o h l v o n d e m s t a t i s t i s c h - d e s k r i p t i v e n M o d e l l d e r Stadtregion als auch v o n d e m B e g r i f f d e r Region i m S i n n e der R a u m o r d n u n g . Begriff u n d Modell der Stadtregion 1 0 w u r d e n als Instrumente zur empirisch-quantitativen Beobachtung des Agglomerationsprozesses u n d zum gegenseitigen Vergleich verstädterter Raumeinheiten untereinander e n t w i k kelt. Als Stadtregionen werden nach einheitlichen statistischen Merkmalen u n d Schwellenwerten sozioökonomische Einheiten abgegrenzt, deren Bevölkerung überwiegend von der Tätigkeit außerhalb der Landwirtschaft lebt u n d zu einem erheblichen T e i l ihre Existenzgrundlagen i n den A r beitsstätten der Kernstadt findet. Die Notwendigkeit zur äußeren Abgrenzung u n d internen Gliederung der Stadtregionen als besondere Analyseeinheiten ergab sich vor allem daraus, daß i m Raster der verwaltungsmäßigen Gliederung u n d der darauf bezogenen Statistik das neue Siedlungsgefüge der Agglomeration nicht abgebildet u n d die sich abspielenden Prozesse quantitativ nicht erfaßt werden konnten. Raumforschung u n d Raumpraxis verdanken den historischen Längsschnittsuntersuchungen auf statistischer Grundlage das unerläßliche Wissen über die räumlichen u n d zeitlichen Entwicklungsvorgänge innerhalb der Agglomerationen, insbesondere über die Wachstums- u n d Wanderungsprozesse i n u n d zwischen den einzelnen Zonen der Stadtregionen (Kerngebiet, verstädterte Zone, Randzone, Umland). Erwähnenswert sind die politischen Auseinandersetzungen, i n denen das Analysemodell der Stadtregion i n der 1. Hälfte der 60er Jahre als Planungsu n d Organisationsmodell mißverstanden u n d durch die es i n den heftigen Streit zwischen den kommunalen Spitzenverbänden verwickelt wurde. Der 9 Wortmann, A r t . »Städtebau I I ' , HRR, Bd. 3, Sp. 3130, beschreibt diese Leitvorstellung als Dezentralisierung der Aufgaben bei gleichzeitiger Konzentration der einzelnen Elemente. Die Dezentralisation ermögliche ein elastisches Wachsen i n überschaubaren Teilen, die Konzentration gewährleiste die notwendige technische Erschließung, die Versorgung m i t erforderlichen wirtschaftlichen, sozialen u n d k u l t u r e l l e n Einrichtungen u n d die Erhaltung des freien Landschaftsraumes. 10 Boustedt, A r t . ,Stadtregionen', HRR, Bd. 3, Sp. 3207 ff.; ders., Die Stadtregion — ihre Bedeutung für Wissenschaft u n d Praxis, D Ö V 1963, 797 ff. u n d die Veröffentlichungen des Forschungsausschusses ,Raum u n d Bevölkerung' der Akademie f ü r Raumforschung u n d Landesplanung, darunter insbes.: Stadtregionen i n der Bundesrepublik 1960, Stadtregionen i n der Bundesrepublik 1961, 4 Bde. 1970: Z u m Konzept der Stadtregion, 1970.

64

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung und Praxis

Städtetag hatte 1962 das Konzept aufgegriffen u n d für die Errichtung von Stadtregionen plädiert 1 1 . I m Vorfeld der A k t i v i e r u n g der Raumordnung u n d der kommunalen Gebietsreform löste dies bei den Gemeinden des Umlands Furcht vor Eingemeindung aus. Der Vorstellung der p u n k t u e l l angesetzten Stadtregionen stellten der Gemeindetag u n d der Landkreistag den Gedanken der flächendeckend das Bundesgebiet überziehenden Region als Raumordnungseinheit entgegen 12 . Die Diskussion u m die Region erlebte damals einen ersten Höhepunkt; es dauerte jedoch einige Zeit, bis sie i n sachliche Bahnen einmündete. Der Vorgang ist exemplarisch f ü r die immer naheliegende Gefahr der unkontrollierten Umformulierung von deskriptiven Modellen der Raumforschung i n normative Planungskonzepte und politische Forderungen 1 3 . Das S t r u k t u r k o n z e p t d e r R e g i o n a l s t a d t h a t b i s l a n g k e i n P e n d a n t i n d e n o r g a n i s a t o r i s c h e n T y p e n u n d G e b i e t s e i n h e i t e n des V e r w a l t u n g s aufbaus oder des P l a n u n g s s y s t e m s d e r L ä n d e r g e f u n d e n 1 4 . Es e n t s p r i c h t i n seinen r ä u m l i c h e n A b g r e n z u n g e n eher V e r k e h r s - o d e r W i r t s c h a f t s r e g i o n e n als e i n e r V e r w a l t u n g s g l i e d e r u n g . W e g e n seiner A u s d e h n u n g i m r e g i o n a l e n M a ß s t a b i s t es als R a h m e n e i n e r E i n g e m e i n d u n g s p o l i t i k , m a g sie n o c h so g r o ß z ü g i g z u g u n s t e n d e r K e r n s t ä d t e k o n z i p i e r t sein, ungeeignet. D i e R e g i o n i m S i n n e d e r R a u m o r d n u n g andererseits h a t n u r ( p a r t i e l l e ) P l a n u n g s z u s t ä n d i g k e i t e n , n i c h t aber d i e V e r w a l t u n g s - , F i n a n z i e r u n g s - u n d D u r c h f ü h r u n g s k o m p e t e n z e n , d i e angesichts d e r i n t e n s i v e n V e r f l e c h t u n g e n zwischen K e r n s t a d t u n d U m l a n d e r f o r d e r l i c h w ä r e n , u m die i m R e g i o n a l s t a d t - M o d e l l a u f g e w i e s e n e n e i n h e i t l i c h e n P r o b l e m e z u lösen. Selbst d i e bestehenden S o n d e r v e r b ä n d e i n V e r dichtungsräumen, an i h r e r Spitze der V e r b a n d G r o ß r a u m Hannover, v e r e i n i g e n n i c h t d i e K o m p e t e n z f ü l l e , insbesondere i m B e r e i c h d e r F i n a n z i e r u n g u n d D u r c h f ü h r u n g , als daß sie als organisatorische u n d v e r w a l t u n g s m ä ß i g e V e r w i r k l i c h u n g des R e g i o n a l s t a d t - M o d e l l s v e r standen werden könnten15. 11

Die Stadt u n d ihre Region, 1962. Forderungen zur Raumordnung 1962; zum Sachproblem der isolierten Stadtregionen vgl. Lange, Die Organisation der Region 1968, S. 38 ff. 13 Z u den Auseinandersetzungen u m die Stadtregionen vgl. die Berichte u n d Diskussionen der Tagung des Vereins für Kommunalwirtschaft u n d K o m m u n a l p o l i t i k e. V. 1963 zum Thema ,Stadtregion u n d Region', i n : K o m munalwirtschaft 1963, S. 521 -551; Lange, ebd., S. 16 ff.; Dittrich, Z u r Begriffsbildung u n d zum Bedeutungswandel der Begriffe i n der Raumforschung, Informationen 1964, S. 45 f. ( = ders., Leitgedanken zur Raumforschung u n d Raumordnung, 1969, S. 49 f.); H. G. Steinberg, Z u m Begriff Region i n Wissenschaft und Praxis der Raumordnung, i n : Grundfragen der Gebiets- u n d Verwaltungsreform i n Deutschland, 1973, S. 17 f. 14 Eine Übersicht über die damit zusammenhängenden Fragen u n d über Reformvorschläge, K. Kodal, Die Regionalstadt i m System der öffentlichen Verwaltung, i n : Die Regionalstadt u n d ihre strukturgerechte Verkehrsbedienung, S. 21 ff. 15 Diese Beurteilung ändert nichts an der Tatsache, daß gerade der V e r band Großraum Hannover m i t der Übernahme des ,Großraumverkehrs' u n d 12

§ 27 Siedlungsstrukturelle Konzepte f ü r die Verdichtungsräume

65

Statt die räumliche Abgrenzung und die sachliche Aufgabenstellung eines vorhandenen Verwaltungsraumes zu definieren, thematisiert das Kegionalstadt-Modell das — ungelöste — (Groß)Stadt-UmlandVerhältnis i n einem denkbar weiten sachlichen Problem- und räumlichen Bezugsrahmen. Es läßt die Intensität der regionalen Verflechtungen erkennen und macht zugleich plausibel, daß ihre Bewältigung nicht allein durch gemeinsame Erarbeitung und Verabschiedung von Planungs- und Siedlungskonzepten geleistet werden kann, sondern nur i m Kähmen spezifischer organisatorischer Formen, die eine problemadäquate Dichte des planerischen und administrativen Verbundes gewährleisten 1 6 . I n den regionalstädtischen Verflechtungsbereichen der Verdichtungsräume, so kann man folgern, genügen planerisch-konzeptionelle Koordinations- und Integrationsleistungen nicht mehr; die Gestaltung der Siedlungsstruktur als ein wichtiger Ausschnitt der Haumund Entwicklungsplanung erfordert hier die Abstützung durch organisatorisch-institutionelle Verbund- und Verbandslösungen. I I . Der Blick auf die regionalplanerische Praxis i n den Verdichtungsräumen und auf ihre Entwicklung 1 7 bestätigt die Plausibilität des Regionalstadt-Modells m i t seiner Parallelisierung von Siedlungsentwicklungs- und Verkehrsplanung. I n den großstädtischen Verdichtungsräumen war sehr f r ü h und ζ. T. außerhalb von verbindlichen Regelungen die Regionalplanung i n Gang gekommen; i n siedlungsstruktureller Hinsicht wurden dabei auch i m Zuge der Maßstabsvergrößerung der städtebaulichen Konzepte i m regionalen Rahmen einige wichtige Strukder Ausrichtung der Siedlungskonzeption am Nahverkehr wichtige Teilelemente des Regionalstadt-Modells v e r w i r k l i c h t bzw. planerisch aufgenommen hat. Die Regionalstadt als zukünftige administrative Gebietskörperschaft ist aber auch dort n u r Z i e l - bzw. Wunschvorstellung, vgl. Weyl, i n : Z u r Ordnung der Siedlungsstruktur, S. 106 f. Regionalstadtmodelle w u r d e n während der Diskussion u m die V e r w a l tungsreform i n den Verdichtungsräumen Hannover u n d F r a n k f u r t — ohne Erfolg — vorgeschlagen: Studie über eine Regionalstadt Hannover, hrsg. v. Landkreis Hannover, 1968 u n d den Gegenvorschlag der Stadt Hannover, Regionalstadt Hannover 1969 (der wesentliche I n h a l t beider Schriften ist enthalten i n : Gutachten der Sachverständigenkommission f ü r die Verwaltungsu n d Gebietsreform i n Niedersachsen 1969, Bd. 1, S. 177 f. u n d Mattenklodt, Gebiets- u n d Verwaltungsreform, S. 125 ff.). Außerdem Möller, Regionalstadt F r a n k f u r t . E i n Beitrag zur Diskussion; ders., Der Städtetag 1971, S. 9 ff. 16 Z u den verschiedenen organisatorischen Möglichkeiten i m S t a d t - U m land-Bereich gibt einen umfassenden Überblick Wagener, i n : FS W. Weber, 1974, S. 957 - 978. Z u r Planung i m Stadt-Umland-Bereich s. oben § 18 I I 2. 17 Vgl. den Forschungsbericht: Methoden u n d Praxis der Regionalplanung i n großstädtischen Verdichtungsräumen 1969 (mit Beiträgen über 6 P l a nungsgemeinschaften bzw. Verbände i n Kiel, Hannover, Untermain, RheinNeckar, Breisgau, München) u n d den Tagungsbericht: Praxis der Regionalplanung 1972. (Texte über die rechtlichen u n d planerischen Grundlagen der Planung i m Kieler Umland, Großraum Hannover, Breisgau sind enthalten i n : Brügelmann R O G Anhang: Regionalplanung, ζ. T. überholt.) 5 Wahl I I

66

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

t u r e l e m e n t e e n t w i c k e l t , so das S y s t e m d e r r e g i o n a l e n G r ü n z ü g e 1 8 i m R u h r g e b i e t o d e r d i e A u f b a u a c h s e n i n H a m b u r g 1 9 . Besonders das H a m b u r g e r K o n z e p t m i t seinen S i e d l u n g s - u n d W i r t s c h a f t s s c h w e r p u n k t e n i m V e r l a u f d e r Achsen, seiner besonderen B e t o n u n g d e r E n t w i c k l u n g d e r A c h s e n e n d p u n k t e ( i n e i n e r E n t f e r n i m g v o n ca. 40 k m als , T r a b a n ten') u n d m i t s e i n e m Schutz d e r F r e i f l ä c h e n i n d e n A c h s e n z w i s c h e n r ä u m e n k a n n als V o r - b z w . E n t w i c k l u n g s s t u f e des R e g i o n a l s t a d t - M o d e l l s g e l t e n 2 0 . E i n e n i n n e r e n Z u s a m m e n h a n g u n d , w a s n o c h w i c h t i g e r ist, eine Realisierungschance u n d eine m a t e r i e l l - t e c h n o l o g i s c h e Basis, e r h i e l t e n d i e e i n z e l n e n E l e m e n t e aber erst, n a c h d e m d i e s t r u k t u r b i l d e n d e F u n k t i o n des ö f f e n t l i c h e n N a h v e r k e h r s a n e r k a n n t w o r d e n w a r u n d S i e d l u n g s - u n d V e r k e h r s p l a n u n g k o n k r e t a u f e i n a n d e r bezogen w u r den21. Der Bereich des Ruhrkohlenbezirks ist f ü r diese E n t w i c k l u n g exemplarisch. Der Gebietsentwicklungsplan v o n 1966 (GEP 1966) enthält zwar alle einschlägigen siedlungsstrukturellen Zielsetzungen, darunter auch die V e r dichtung v o n W o h n - u n d Arbeitsstätten i m Bereich der Nahverkehrshaltepunkte. Sie w i r k e n aber i n der abstrahierenden, w e i l räumlich nicht konkretisierten Form, blaß. Erst nachdem i m »Entwicklungsprogramm Ruhr 4 der Landesregierung (1968) der Ausbau v o n Stadt- u n d Stadtteilzentren i n A b stimmung m i t dem vorgesehenen regionalen Schnellbahn- u n d Stadtbahnsystem inhaltlich u n d räumlich konkretisiert worden w a r , konnte das K o n zept der Siedlungsschwerpunkte an den Haltepunkten der Nahverkehrsmit18 Vgl. Gebietsentwicklungsplan des Siedlungsverbandes Ruhrkohlenbezirk 1966; später w u r d e die Konzeption auch i n der Reg. Planungsgemeinschaft U n t e r m a i n übernommen (Regionaler Raumordnungsplan sachlicher u n d räumlicher Teilplan 1 1972, Ziff. 5 des Textes). 19 Einen guten Überblick über die E n t w i c k l u n g der vorbildlich gewordenen Planung i n H a m b u r g u n d seinem (schleswig-holsteinischen u n d niedersächsischen) U m l a n d gibt Istel, Entwicklungsachsen, S. 120 -129 (mit K a r t e n u n d Literaturnachweisen). Die grundlegenden Planungen zum Hamburger Achsenkonzept sind i n den Entschließungen des Gemeinsamen Landesplanungsrates Hamburg/Schleswig-Holstein enthalten (die Entschließungen i n der Zeit v o m 5. A p r i l 1956 bis 12. Januar 1962 sind durch Erlaß des sh. M i n . Präsidenten v. 12. Nov. 1963 — A B l . S. 587 — als Raumordnungsplan festgestellt worden u n d sind auch abgedruckt i n : Landesplanung i n SchleswigHolstein, hrsg. v. Min.Präsidenten, 1963). I n den zentralorientierten einkernigen Agglomerationen w i e H a m b u r g u n d Hannover gewannen die aus Stern- u n d Kreuzsystemen der Stadtplanung herausgewachsenen regionalen Entwicklungskonzeptionen naturgemäß eher deutliche K o n t u r e n als i n den mehrkernigen dezentralisierten Verdichtungsräumen. 20 Z u der Gedanken des Regionalstadt-Modells aufnehmenden oder v o r wegnehmenden konzeptionellen Vorarbeit vgl. R. Wurzer, Stadtregion — Regionalstadt, i n : Zwischen Stadtmitte u n d Stadtregion (FS Hillebrecht) 1970, S. 84. 21 Eine administrative Steigerung erfährt diese A b s t i m m u n g zwischen Siedlungs- u n d Verkehrsplanung i n der Organisationsform des Verkehrsverbundes, dazu K . Gaertner, Der Hamburger Verkehrsverbund, 1974, insb. S. 64 ff.,84 ff.

§ 27 Siedlungsstrukturelle Konzepte f ü r die Verdichtungsräume

67

t e l entfaltet werden 2 2 . D a m i t w a r ein S t r u k t u r m o d e l l entwickelt, das Gliederung u n d räumliche Ordnung innerhalb der polyzentrischen Stadtlandschaft des Ruhrgebiets ermöglicht u n d durch das das Kernproblem dieses Raums, das nicht i n der Ballung, sondern i n der Zersiedlung i n der B a l l u n g besteht 2 3 , aufgegriffen werden konnte. D i e r e g i o n a l p l a n e r i s c h e P r a x i s i n großstädtischen V e r d i c h t u n g s r ä u m e n h a t seit M i t t e d e r 60er J a h r e d i e g e s c h i l d e r t e n S t r u k t u r e l e m e n t e w e i t e r v e r f e i n e r t . D i e ü b e r a l l angestrebte d e z e n t r a l i s i e r t e S i e d l u n g s s t r u k t u r durch polyzentrische Gliederung u n d Hierarchisierung 24 w i r d — i n d e n K o n z e p t e n — k o n s e q u e n t bis i n d e n i n n e r s t ä d t i s c h e n B e r e i c h d e r K e r n s t a d t w e i t e r v e r f o l g t , i n d e m d o r t Bereiche f ü r z e n t r a l e S t a n d orte, N e b e n - u n d E n t l a s t u n g s z e n t r e n u n t e r s c h i e d e n w e r d e n 2 5 ; i m U m l a n d w e r d e n dagegen d u r c h d i e A u s w e i s u n g v o n r e g i o n a l e n S i e d l u n g s schwerpunkten u n d ,Wachstumsgemeinden4 V e r d i c h t i m g u n d O r d n u n g d e r S i e d l u n g s e n t w i c k l u n g e r s t r e b t . D i e s e n Z i e l e n entsprechend m ü s s e n auf d e r a n d e r e n Seite Bereiche u n d G e m e i n d e n v o r g e s e h e n w e r d e n , i n 22 Entwicklungsprogramm Ruhr, 1968, S. 39 ff., 45 ff., weitergeführt i m Nordrhein-Westfalen-Programm 1975, 1970, Ziff. 512 (S. 82 f.). — Die weitere Konzeption des SVR ist dargestellt i n SVR (Hrsg.), Siedlungsschwerpunkte i m Ruhrgebiet, 1969 u n d dann i n den E n t w u r f eines Gebietsentwicklungsplanes Regionale I n f r a s t r u k t u r (aufgestellt v o n der Verbandsversammlung i m J u l i 1974), i n K a p i t e l 3 eingegangen. Nachdem die Konzeption der Siedlungsschwerpunkte i n den §§ 6, 7, 19 G. zur Landesentwicklung n o r m a t i v geregelt, die Festlegung der Siedlungsschwerpunkte dort aber den Gemeinden selbst übertragen wurde, versuchte der SVR, das Konzept i n geänderter F o r m durch die Ausweisung v o n ,Wohnsiedlungsgebieten m i t hoher Siedlungsdichte 4 nach § 2 Abs. 5 der 3. D V O LP1G N W zu verwirklichen. Diese P l a n teile w u r d e n jedoch v o n der Genehmigung ausgenommen, Erlaß des Chefs der Staatskanzlei v o m 18. J u n i 1975; die Verbandsversammlung des SVR hat es daraufhin i n i h r e r Sitzung v o m 2. Dez. 1975 abgelehnt, den Beitrittsbeschluß zu der unter zahlreichen Maßgaben ausgesprochenen Genehmigung zu fassen. Der GEP R I des SVR ist deshalb nicht verbindlich geworden; s. auch unten § 36 Β I 2. 25

Dieser Satz findet sich häufig i n offiziellen Dokumenten, vgl. ζ. B. Gesetzesbegründung zum Ruhrgebiets-Gesetz n w L T - D r s . 7/2800, Bd. 1, S. 43 u. i n SVR (Hrsg.), E n t w u r f GEP Regionale Infrastruktur, a.a.O., Ziff. 3 (S. 21). 24 Sehr zurückhaltend ist die — entscheidende — Frage zu beurteilen, ob diese Konzepte i n der kommunalen Praxis auch w i r k s a m verfolgt worden sind; s. dazu die negative Beurteilung bei Linder, i n : Grauhan (Hrsg.), Großstadtpolitik, S. 227. 25 Ausgeprägt ist die Untergliederung i n Hamburg, vgl. Das Entwicklungsmodell f ü r H a m b u r g u n d sein Umland, Berichte u n d Dokumente aus der Freien u n d Hansestadt Hamburg, Nr. 186 v o m 18. J u l i 1969, S. 18 ff., 23 ff. u n d Istel, Entwicklungsachsen, S. 122 ff.; außerdem den E n t w u r f des F l ä chennutzungsplans f ü r die Freie u n d Hansestadt Hamburg, BürgerschaftsDrs. VII/2118 u n d VII/3333, sowie den vorgesehenen Fachplan: Zentrale Standorte. Vgl. auch München, Stadtentwicklungsplan 75 (Entwurf) m i t dem L e i t b i l d der polyzentrischen Stadtstruktur (die aber als m i t dem U m l a n d nicht abgestimmte Konzeption der Kernstadt auf Widerstand der wegen der Münchner Neben- u n d Entlastungszentren u m ihre E n t w i c k l u n g fürchtenden U m landorte stieß); der E n t w u r f 1975 ist inzwischen insgesamt überholt. 5«

68

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

denen ein gezieltes Wachstum nicht stattfinden soll; als »Gemeinden m i t Eigenentwicklung 4 ist dieser, der Sache nach überall vorkommende gemeindliche Strukturtyp prägnant umschrieben 26 . Wie die Zentrenkonzepte, so werden auch die Achsensysteme i m einzelnen weiter differenziert (z.B. i n Regionalachsen, städtische Haupt- und Nebenachsen) 27 und funktional i m Hinblick auf die zugeordnete Einwohner-, Beschäftigungs- und Arbeitsstättenzahl sowie die A r t der Gemeinschaftseinrichtungen unterschieden. I n der planerischen Gestalt und Anlage sind die Achsensysteme und ihnen folgend die regionalen Entwicklungsmodelle als ganzes naturgemäß stark von den geographischen und verkehrsmäßigen Bedingungen abhängig. Die folgenden Kurzformeln aus der Planungspraxis demonstrieren die Vielfalt der Erscheinungsformen des einheitlichen Grundtypus: Konzentration der Regionalentwicklung i n einer Hauptrichtung (Kieler Umland), massierte Entwicklung i n der Kernrandzone und punktförmige Entwicklung i m Umland (Hannover), punktuell konzentrierte Entwicklung (Untermain), Entwicklungsachsen m i t punktförmigen Siedlungskonzentrationen (RheinNeckar), gegliederte Entwicklungsbänder (Freiburg), Radialsystem m i t Siedlungsketten (München) 28 . I n der jüngsten Entwicklung haben auch diese Konzepte insgesamt eine Abschwächung ihres Geltungsanspruchs hinnehmen müssen, nachdem sich gezeigt hat, daß sich Verdichtungskonzepte entlang schienengebundener, leistungsfähiger Transportsysteme ,mangels Masse4 mindestens für einen größeren Zeitraum nicht realisieren lassen 29 . § 28 Ziele für die Siedlungsstruktur in der landesplanerischen Praxis — Überblick I. 1. Die Bundesraumordnung und die Landesplanung i n den Ländern haben die geschilderten siedlungsstrukturellen Konzepte i n vielfältiger und durchaus unterschiedlicher Weise i n gesetzlichen Vorschriften sowie i n Programmen und Plänen rezipiert. Z u den Unterschieden zwischen den Ländern trägt nicht nur die relativ große sachliche Bandbreite der Konzepte selbst, sondern auch die ausgeprägte und bewußt gepflegte Eigenständigkeit der Länder i m Bereich der Landesplanung 26 Dazu Boustedt, i n : Methoden u n d Praxis der Regionalplanung, S. 91 ff. u n d Stepper, ebd., S. 117 ff. 27 Vgl. Istel, Entwicklungsachsen, S. 120 ff. 28 Stepper, ebd., S. 126 ff. u n d Boustedt, ebd., S. 98 ff. 29 So ein Diskussionsergebnis i n : Planung unter veränderten Verhältnissen, S. 55. Bezeichnend ist auch, daß die Reg. Planungsgemeinschaft U n t e r m a i n das Konzept der Siedlungsschwerpunkte, das sie i m Regionalen Raumordnungsplan-sachlicher u n d räumlicher Teilplan I 1972, festgesetzt hat, i n zwischen weitgehend aufgeben mußte, Schulz zur Wiesch, Regionalplanung i n Hessen Ms, S. 212 u. 278 (Abschnitt 5.2.2 u n d 5.5.1.5).

§ 28 Ziele für die Siedlungsstruktur i n der Praxis

69

bei, n i c h t z u l e t z t aber auch d e r u n t e r s c h i e d l i c h e E n t w i c k l u n g s s t a n d d e r L a n d e s p l a n u n g i n d e n e i n z e l n e n L ä n d e r n . I m R a h m e n des i n d i e s e m Zusammenhang interessierenden generellen Überblicks über die Z i e l s e t z u n g e n d e r L ä n d e r k ö n n e n d i e — n u r d u r c h eine genaue E i n z e l i n t e r p r e t a t i o n d e r Gesetze u n d P l ä n e a u f z e i g b a r e n — U n t e r s c h i e d e n i c h t ausgebreitet w e r d e n . S t a t t dessen s i n d d i e w i c h t i g s t e n Divergenzen — genauso w i e d e r gemeinsame Nenner — der siedlungsstrukturellen Z i e l s e t z u n g e n i n d e r a b s t r a h i e r e n d e n F o r m zusammengefaßt, d i e sich aus d e r v e r g l e i c h e n d e n T e x t a n a l y s e d e r P l ä n e u n d P r o g r a m m e d e r L ä n d e r v o n F. Wagener e r g i b t 1 . N a c h W a g e n e r g i b t es i n d e r B u n d e s r e p u b l i k das f o l g e n d e Z i e l s y s t e m d e r R a u m o r d n u n g s p o l i t i k : A . Ziele f ü r das gesamte Bundesgebiet I. Schaffung wertgleicher Lebensverhältnisse 1. Gleichwertiger Wirtschafts- u n d Versorgungsstandard i n allen Landesteilen 2. Versorgungsausgleich durch Verbundnetze I I . Ausbau v o n zentralen Orten u n d Entwicklungsachsen 1. Stufung zentraler Orte a) Mindeststandard v o n Kleinzentren b) Mindeststandard v o n Unterzentren c) Mindeststandard v o n Mittelzentren d) Mindeststandard v o n Oberzentren 2. Ausbildung v o n Entwicklungsachsen 3. Ausbau v o n Entwicklungsschwerpunkten 4. E n t w i c k l u n g v o n Schwerpunkträumen 1 Vgl. Wagener, Ziele der Raumordnung nach Plänen der Länder, 1972. I n seiner Methode der Textanalyse reduziert Wagener i n mehreren Arbeitsschritten das umfangreiche Material der Programme u n d Pläne der Länder auf i n der F o r m der Aussagen vereinheitlichte Einzelziele u n d gewichtet dann diese nach mehreren K r i t e r i e n (Einwohnerzahl des Landes, Veröffentlichungszeit, Gültigkeitsintensität, Konkretheit), vgl. dazu ebd., S. 1 - 7 . Nach der gleichen Methode hat Schäfer, Die Leitbild-Konzeption der Raumordnung, 1975, S. 76-283 i n seiner v o n Wagener angeregten Speyerer Dissertation die Zielsetzungen der Länder i m Planungsbereich Umweltschutz i m H i n b l i c k auf ihre unterschiedliche Intensität vergleichend untersucht. Eine weitere Textanalyse u n d -synopse der landesplanerischen Ziele liegt i n dem v o m Institut für Raumordnung bearbeiteten H e f t : Zielsetzungen i n den Entwicklungsprogrammen u n d -plänen der Länder, 1972, vor. Vgl. auch Brösse, Ziele i n der Regionalpolitik u n d i n der Raumordnungspolitik, S. 49 ff. u. 84 ff. u n d ders., Raumordnungspolitik als integrierte Entwicklungspolitik, 1975, S. 79 ff. Großräumig bedeutsame Ziele f ü r die Verdichtungsgebiete einerseits, die ländlichen Gebiete andererseits enthält auch das Bundesraumordnungsprogramm, S. 10 f.

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung und Praxis I I I . Leistungsfähiges Verkehrswesen 1. Verknüpfung mehrerer Verkehrssysteme 2. Ausbau des Straßennetzes 3. Begrenzung des Individualverkehrs 4. Bedarfsgerechter u n d sicherer Eisenbahnverkehr a) Bedarfsgerechter Eisenbahnverkehr b) Beseitigung höhengleicher Bahnübergänge 5. Ausbau v o n Flughäfen u n d Landeplätzen 6. Ausbau v o n Wasserstraßen u n d Häfen I V . Raumordnungsgerechter Städtebau 1. Gesunde Verdichtung der Bebauung a) Keine Zersiedlung der Landschaft b) Konzentration der Bebauung c) Grünflächen i n bebauten Gebieten 2. Besseres Wohnen a) b) c) d)

Höherer Wohnstandard Bessere Standorte f ü r Wohnungen Annäherung v o n Wohnung u n d A r b e i t Trennung v o n Wohnung u n d A r b e i t

V. Ausbau u n d Konzentration öffentlicher Einrichtungen 1. Ausbau u n d Konzentration v o n Schulen 2. Konzentration v o n Sportanlagen 3. Ausbau v o n Gesundheits- u n d Sozialeinrichtungen 4. Bessere Wasserversorgung V I . Leistungsfähige Wirtschaft 1. Bessere Wirtschaftsstruktur a) Konzentration v o n Gewerbe u n d Industrie b) Vielseitigkeit der Wirtschaftsstruktur c) Schaffung neuer Arbeitsplätze 2. Bedarfsgerechte Energieversorgung V I I . Menschengerechte U m w e l t 1. Besserer Umweltschutz a) M e h r Immissionsschutz f ü r Wohngebiete b) Bessere Abwasserklärung c) Schadlose Abfallbeseitigung 2. Pflege der Landschaft a) E r h a l t u n g der Landschaft b) Einpassung v o n Anlagen i n die Landschaft c) Rekultivierung nach Eingriffen i n die Landschaft

§28 Ziele für die Siedlungsstruktur i n der Praxis

71

V I I I . Gesamtwirtschaftlich günstige Standorte f ü r Verteidigungsanlagen 1. Garnisonen i n zentralen Orten 2. Inanspruchnahme geringwertiger Böden f ü r Verteidigungsanlagen 3. Nichtbeeinträchtigung von W o h n - u n d Erholungsgebieten durch Verteidigungsanlagen I X . Berücksichtigung gen

grenzüberschreitender

Raumordnungsverflechtun-

B. Ziele f ü r Verdichtungsräume I . Bessere Gliederung u n d Ausstattung v o n Verdichtungsräumen 1. Funktionsgerechte richtungen

Zuordnung

öffentlicher

u n d privater

Ein-

2. Bessere Ausstattung m i t öffentlichen Einrichtungen 3. Schaffung v o n Naherholungsgebieten 4. Abfallverbrennung i n Verdichtungsräumen I I . Ausbau v o n Zentren- u n d Achsensystemen i n Verdichtungsräumen 1. Ausbau v o n Zentren u n d Achsen 2. Konzentration öffentlicher Grundausstattung i n Stadtteilzentren 3. Ausbau v o n Schnellbahnverkehrssystemen i n Verdichtungsräumen 4. Bau von Entlastungsorten I I I . Bessere überörtliche Verdichtungsräume

u n d überregionale

Verkehrsanbindung

C. Ziele f ü r ländliche Räume I . Erhaltung der Lebensgrundlagen i n ländlichen Räumen 1. Bessere öffentliche Grundausstattung 2. Erhaltung der L a n d - u n d Forstwirtschaft a) E r h a l t u n g der Landwirtschaft b) Verbesserung v o n Wirtschaftswäldern 3. M e h r nichtlandwirtschaftliche Arbeitsplätze I I . Höherer Freizeitwert ländlicher Räume 1. Sicherung u n d E t w i c k l u n g v o n Erholungsgebieten 2. Sicherung u n d Ausbau v o n Fremdenverkehrsgebieten 3. Zusammenfassung des Wochenendhausbaues 4. Ausbau v o n Naturparks

der

72

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis I I I . Schutz der N a t u r i n ländlichen Räumen 1. Schutz des Waldes 2. M e h r N a t u r - u n d Landschaftsschutzgebiete 3. Freihalten des Zugangs zur Landschaft I V . Hochwasserschutz i n ländlichen Räumen

2. Dieses raumordnerische Zielsystem bringt deutlich die herausragende Bedeutung siedlungsstruktureller Zielsetzungen i n der Landesplanung zum Ausdruck 2 . Sie nehmen nicht nur zahlenmäßig i n der Liste der Ziele, sondern noch mehr i m Geltungsrang und i n der Häufigkeit der Nennungen eine herausgehobene Stellung ein. Aus den 833 analysierten Einzelzielen schälen sich nach der Wagenerschen Methode der Gewichtung der Planaussagen als deutlich vorrangig die Ideen der Konzentration der Entwicklung i n zentralen Orten, Entwicklungsschwerpunkten, Schwerpunkträumen und Entwicklungsachsen 3 und die der Sicherung der menschengerechten Umwelt heraus 4 . I n Verdichtungsräumen konkretisiert sich das L e i t b i l d der Konzentration i n den Zielsetzungen, die einen Ausbau von Entlastungsorten, von Zentren und Achsen und die Konzentration der Grundausstattimg i n Stadtteilzentren erstreben. I n den ländlichen Räumen fehlt i m Zielsystem dagegen eine weitere Detaillierung der Schwerpunktvorstellung. Darin drückt sich ein gravierender Mangel sowohl der Länderpläne, die eine klare und d . h . zugleich eine quantifizierte Strategie i m ländlichen Raum vermissen lassen, als auch des diesen Zustand wiedergebenden Zielsystems aus. Wagener faßt seine Analysen dahin zusammen, daß sich gegenwärtig (1972) aus den Plänen und Programmen der Länder ein genügend konkretes und öffentlich verkündetes Zielsystem für die Raumordnung i n der Bundesrepublik ableiten lasse, das i n seinen 83 Zielkategorien i n einem verhältnismäßig hohen Grade stimmig sei und als ein weithin 2

Die siedlungsstrukturellen Zielsetzungen haben, w i e Wagener, Ziele der Raumordnung, S. 197, 199, darlegt, wegen ihres hohen raumplanerischen Fachgehalts u n d wegen ihrer verbreiteten Anerkennung unter den Fachleuten der Landesplanung i n den — bisher nahezu ausschließlich v o n der Exek u t i v e beherrschten — Plänen eine stärkere Position als die i n der Öffentlichkeit mehr diskutierten Ziele des Umweltschutzes, des Verkehrswesens, der Wohnstandards u n d der Landschaftspflege. 3 Da diese Vorstellung nicht quantifiziert ist u n d dementsprechend die Größe der Konzentrationen offen ist, k a n n sie auch als L e i t b i l d der dezentralisierten Siedlungsstruktur bezeichnet werden; i n i h r ist die Förderung k l e i nerer Verdichtungen hervorgehoben; vgl. Landesentwicklungsplan BadenWürttemberg Plansatz 1.22 u n d ROB 1972 der BReg, S. 62. 4 Vgl. dazu die zusammenfassende Bewertung des Zielsystems durch Wagner, Ziele der Raumordnung, S. 198 - 201.

§ 28 Ziele für die Siedlungsstruktur i n der Praxis

73

konsistentes System gelten könne 5 . Diese Schlußfolgerungen sind jedoch zu optimistisch 6 . Z u Recht ist eingewandt worden, daß die angewandte Methode des Textvergleichs von offiziellen Programmen und Plänen i n erster Linie die verbale Prägekraft der Raumordnungsgrundsätze des ROG für die Formulierung der Länderprogramme und -pläne wiedergebe 7 . Das Aufgreifen der Begriffe des ROG durch die Länder schlägt sich, bedingt durch die Methode, als Übereinstimmung i n der Sache nieder. Angesichts des geringen Gehalts vieler Ziele oder ihrer Formulierungen kann dies aber keinesfalls auch als sachliche Übereinstimmung und Einheitlichkeit i n der Raumordnungspolitik gewertet werden. Zum überzeichneten B i l d der Einheitlichkeit trägt auch der weitgehende Verzicht auf die Übernahme vorhandener Quantifizierungen bei. Dies macht sich vor allem bei den siedlungsstrukturellen Aussagen über die Mindestgrößen und Ausstattungskataloge bemerkbar. I n diesem Bereich macht auch Wagener auf Mängel des Zielsystems und auf Zielkonflikte aufmerksam 8 ; sie treten vor allem i m Rahmen der Zentren- und Achsenkonzepte auf, bei denen Wagener zahlreiche Unsicherheiten und Uneinheitlichkeiten bei den angewandten Begriffen, aber auch bei den materiellen Zielsetzungen ausmacht. Das zentrale offene Problem i n den verbindlichen Länderplanungen liegt dabei darin, daß die Entwicklungsschwerpunkte und die zentralen Orte entweder überhaupt nicht als eigenständige und ausformulierte siedlungsstrukturelle Kategorien unterschieden werden oder ihre spezifische Funktion i m Verhältnis zueinander nicht ausreichend deutlich werden (NW). 3. Bei näherer Betrachtung erweisen sich diese Unstimmigkeiten zwischen den Ländern und dem Bund u n d Lücken i m Zielsystem nicht nur als Abweichungen i m Detail oder i n Teilkonzepten. Sie sind vielmehr Ausdruck tiefgreifender Divergenzen zwischen den einzelnen siedlungsstrukturellen Konzeptionen insgesamt, die am deutlichsten i n den unterschiedlichen Auffassungen des Bundes und des Landes Nordrhein-Westfalen einerseits u n d denen des Landes Bayern i m Verlauf der Ausarbeitung des Bundesraumordnungsprogramms und der Neuabgrenzung der Fördergebiete der Gemeinschaftsaufgabe »Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur' deutlich geworden sind 9 . 5

Ebd., S. 201. Die Erfahrungen bei der Ausarbeitung des Bundesraumordnungsprogramms u n d den dabei zutage getretenen inhaltlichen Divergenzen zwischen den Ländern besätigen dies. 7 Hunke, Raumordnungspolitik, S. 44 f. 8 Ziele der Raumordnung, S. 4. 9 Vgl. Hübler, Unterschiedliche Auffassungen zwischen dem B u n d u n d dem L a n d Bayern zur Verbesserung u n d E n t w i c k l u n g der R a u m - u n d Siedlungsstruktur?, structur 1974, S. 97 ff. 6

74

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

Umstritten ist generell der Intensitätsgrad der Konzentration i n den ländlichen Gebieten sowie die Dichte zentralörtlicher Netze. Der Bund und die Mehrzahl der Länder verstehen das regionalpolitische Schwerpunktprinzip als räumliche, sachliche u n d zeitliche Prioritätsbildung zugunsten einiger weniger, vorübergehend zu fördernder Orte (bzw. Räume); Bayern strebt dagegen eine möglichst gleichmäßige Förderung aller zentralen Orte an 1 0 . Sein siedlungsstrukturelles Grundkonzept zielt — unter der aufschlußreichen Bezeichnung: ,Netz von zentralen Orten und von Entwicklungsachsen 4 — auf den ausgewogenen Aufbau eines flächendeckenden Versorgungsnetzes 11 . I n deutlicher Ablehnung des vom B u n d vertretenen Schwerpunktprinzips geht Bayern vom Grundsatz der vorrangigen Ansiedlung von Gewerbebetrieben i n allen zentralen Orten 1 2 aus. Divergenzen zwischen den Ländern zeigen sich auch i n den raumordnerischen Strategien zur Entwicklung von Räumen, die abseits der Oberzentren liegen; während Hessen die Schaffung — relativ kleiner — neuer Oberzentren als Ziel formuliert, prüft Niedersachsen, wohl i n realistischer Einschätzung des Entwicklungspotentials, die Straffung des Netzes der zentralen Orte und versucht einen Ausgleich über die Schaffung von besseren Verkehrsverbindungen zu erreichen 13 — w i r d dabei aber durch den beabsichtigten Rückzug der Bundesbahn aus der Fläche konterkariert. Unter den vielschichtigen Gründen dieser Divergenzen spielen neben der Entfaltung und Darstellung föderalistischer Eigenständigkeit und unterschiedlicher konzeptioneller Wertungen auch die tatsächlichen Verschiedenartigkeiten der Siedlungsstruktur eine Rolle. Eine aufgelockerte und disperse Siedlungsweise sowie eine verdichtungsferne Lage wie vielfach i n Bayern erfordern andere Maßstäbe i m Netz der zentralen Orte als gut m i t Siedlungszentren verflochtene ländliche Ge10 U n t e r Berufung auf A r t . 1 Abs. 2 LP1G Bay. Der Gegensatz zwischen Bayern u n d dem Schwerpunktkonzept des Bundes ist i m 2. Raumordnungsbericht der Bay. Landesregierung, S. 288 ausdrücklich festgestellt; er führte — neben anderen Gründen — zu Verzögerungen bei der Erarbeitung des Bundesraumordnungsprogramms u n d zur kompromißhaften Reduzierung seines Gehalts. Vgl. auch Kirchhoff, Subventionen als Instrument der L e n k u n g u n d Koordinierung, S. 146 ff. 11 Landesentwicklungsprogramm Bayern, T e i l A , Z i e l I I I 2.1.1. u. 3.1.2. u n d Begründung dazu, enthalten i m E n t w u r f Landesentwicklungsprogramm August 1974, T e i l A , S. 75. Vgl. auch Minister Streibl, Bay. Landesentwicklungsprogramm — umfassende langfristige Entwicklungskonzeption f ü r Bayern, Presseerklärung 9. M a i 1974, München S. 12. 12 Streibl, ebd., S. 16. Dieses Z i e l k o m m t i m Landesentwicklungsprogramm nicht so deutlich zum Ausdruck; vgl. T e i l A Z i e l I I I 2.4.4 u n d Begründung dazu (im E n t w u r f 1974), S. 78 f., dafür ist es aber i n der Schrift: Landesentw i c k l u n g i n Bayern, Landesentwicklungsprogramm (Entwurf) Kurzfassung, München 1974, S. 16, 20, wieder deutlich herausgestellt. 13 Vgl. ROB 1974 der BReg, S. 24. Eine Entschließung der M K R O über die F u n k t i o n der Oberzentren ist i n Vorbereitung.

§ 28 Ziele für die Siedlungsstruktur i n der Praxis

75

biete 14 . Deshalb müssen Spielraum und Beweglichkeit i m System der Zielsetzungen u n d -Verwirklichungen vorhanden sein. Offen ist jedoch die Frage, ob die unterschiedlichen Ausgangsbedingungen i n einem Gesamtkonzept für das Bundesgebiet erfaßt werden können, das Einheitlichkeit i m Grundsätzlichen und Flexibilität i m Detail sowie Gehalt und Spielraum gleichermaßen enthält. I I . 1. Der Überblick über die landesplanerischen Zielsysteme zur Siedlungsstruktur wäre ohne eine summarische Analyse der i n ihnen enthaltenen Zielkonflikte und Zielverwirklichungsbeziehungen unvollständig. E i n sachlich-umfänglich so weit gespanntes Zielsystem wie das der Raumordnung bzw. — als sein Ausschnitt — das der Siedlungsstruktur ist typischerweise durch eine große Zahl von Zielkonflikten gekennzeichnet 15 . Dabei hat die Einbettung und Unterordnung der siedlungsstrukturellen Ziele i n und unter die raumordnungspolitischen Haupt- oder Oberziele 16 zur Folge, daß sich die meisten der generellen Zielkonflikte der Raumordnungspolitik i n das siedlungsstrukturelle Zielsystem hineinerstrecken u n d dort fortsetzen. Dieser Umstand ist am Hauptbeispiel des entwicklungsplanerischen magischen Dreiecks, dem Trilemma zwischen Wachstumschancen, Umweltbelastung und Versorgungsnotwendigkeiten, schon dargelegt worden 1 7 . Als unterschiedlich mögliche ,Wege' aus diesem Zielkonflikt haben sich dabei, je nach den angewandten vorrangigen Wertungen, so unterschiedliche Konzepte wie die Regionalpolitik des ,mittleren' Weges und das der Entwicklungsschwerpunkte ergeben. Die Entscheidungsspielräume und -notwendigkeiten des magischen Dreiecks bestehen jedoch auch bei den siedlungsstrukturellen Zielsystemen der Länder, die sich nicht auf einen der ,Wege' festlegen, sondern mehrere Konzepte oder Elemente 14 Selbst die Verwaltungsreform i n Nordrhein-Westfalen, die ansonsten am konsequentesten ein einheitliches Konzept relativ hoher Mindestgrößen f ü r selbständige Gemeinden verfolgte, sah sich angesichts der besonderen gestreuten Siedlungsweise i m Münsterland zu Abweichungen v o n i h r e m Grundkonzept veranlaßt, vgl. Begründung zum Münster-Hamm-Gesetz, L T - D r s . 7/3150, T e i l I Ziff. 2.6 (S. 52), T e i l I I Ziff. 2.4 u n d 2.5 (S. 70 ff.). Diese Situation der dispersen Siedlungsstruktur ist aber f ü r weite Teile Bayerns typisch. 15 Die theoretische u n d empirische Forschung über Zielbeziehungen u n d - k o n f l i k t e n i m m t deshalb i n der Raumforschung einen wichtigen Platz ein, vgl. Storbeck, Zielkonflikts-Systeme als Ansatz zur rationalen Gesellschaftspolitik, i n : Z u r Theorie der allgemeinen u n d regionalen Planung, 1969, S. 61 ff.; Brösse, Ziele i n der Regionalpolitik, insbes. S. 34 ff. u. 61 ff. u n d ders., Raumordnungspolitik als integrierte Entwicklungspolitik, 1975, S. 115 -138. 16 A l s Oberziele werden üblicherweise genannt: Gleichwertigkeit der L e bensverhältnisse i m Bundesgebiet u n d die Erhaltung u n d Sicherung der U m welt, vgl. oben 1 1 u n d 2. 17 Vgl. oben § 25 I 4.

76

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

von ihnen kombinieren 1 8 . Die versorgungs-, Wachstums- und umweltschutzorientierten Zielsetzungen werden nämlich zum einen nur verbal nebeneinander gestellt und zum anderen nicht m i t einer konkreten Förderungsstrategie oder einem Finanzierungskonzept verbunden. Die Landesentwicklungsprogramme u n d -pläne der Länder arbeiten deshalb nur einen geringen Teil der durch die Zielkonflikte aufgeworfenen Entscheidungsprobleme ab; der größere A n t e i l der notwendigen Prioritäts- und Zielabgleichungsentscheidungen ist i n die Entscheidungsprozesse der Fachplanungen u n d die Finanzplanung verschoben. Deshalb vermittelt die reine Textanalyse der Zielsysteme zwangsläufig ein lückenhaftes B i l d über den Umfang der bestehenden Zielkonflikte; die relative Harmonie der Zielsetzungen — Wagener stellt nur 6 Zielkonflikte i m System der 67 Ziele fest 1 9 — beruht an strategisch wichtigen Stellen der Landesplanung und Landesentwicklungspolitik auf dem Verzicht auf gehaltvolle Entscheidungen i n den Plänen. Unter diesen Umständen ist es i m vorliegenden Zusammenhang u m so bemerkenswerter, daß diese aus dem Kontext der Pläne selbst ableitbaren Zielkonflikte vorwiegend siedlungsstrukturelle Zielsetzungen betreffen. I n einem generellen Zielkonflikt stehen zueinander die Konzentrationsidee und das Ziel des verbesserten Umweltschutzes, zweitens das Ziel des Ausbaus von Entlastungsorten u n d das des Ausbaus von Zentren und Achsensystemen und drittens die Schaffung wertgleicher Lebensverhältnisse i n allen Landesteilen und die vorrangige Förderung von zentralen Orten und Entwicklungsschwerpunkten 20 . I m letzten Punkt konvergieren zum einen die entscheidenden Konflikte zwischen Wachstum- und Versorgungsorientierung, aber auch zum anderen die Konflikte innerhalb des Versorgungsprinzips: die bestmögliche Versorgung m i t kommunaler Infrastruktur ist nur durch Förderung der Verdichtungsräume und der ihnen vergleichbaren Agglomerationen zu ereichen; dem steht jedoch das Ziel der gleichmäßigen Versorgung aller Gebiete entgegen 21 . Die Konflikte zwischen dem Schwerpunktprinzip u n d dem Ziel gleichmäßiger Versorgung wiederholen sich auf allen Bezugsebenen und Konkretisierungsstufen dieser Prinzipien, u n d zwar immer i m Hinblick auf diejenigen Orte und Teilräume, die außerhalb der ,zumut18 Z u den A n t i n o m i e n der Raumordnungspolitik vgl. Wagener, Ziele der Raumordnung, S. 199 f. u n d ausführlich Gottfried Müller i n : Z u r Ordnung der Siedlungsstruktur, S. 152 ff.; ausführlich zu aktuellen Zielkonflikten Brösse, Raumordnungspolitik als integrierte Entwicklungspolitik, S. 139 ff. 19 S. 199 f. 20 H i n z u k o m m t die schon erwähnte (vgl. § 24 I I I 4) offene Unentschiedenheit der Pläne i m H i n b l i c k auf die Trennung oder Zuordnung v o n Wohnu n d Arbeitsstätten. 21 Gottfried Müller, i n : Z u r Ordnung der Siedlungsstruktur, S. 153.

§ 28 Ziele für die Siedlungsstruktur i n der Praxis

77

baren' Entfernung zum ,Schwerpunkt' liegen. Dies gilt sowohl für das Verhältnis von Wachstumspolen und als solche nicht geeigneter Zentralorte, wie auch i m Verhältnis Entwicklungsschwerpunkte zu (zentralen) Orten außerhalb des Einzugsbereichs von Entwicklungsachsen wie auch i m Verhältnis von zentralen Orten zu nichtzentralen Orten. Die Folgen dieser Konflikte wären grundsätzlich gemildert, wenn i m Sinne der Kombination siedlungsstruktureller Konzepte wenigstens den Orten, die weder Wachstumspole noch Entwicklungsschwerpunkte sind, über die Zielsetzungen des zentralörtlichen Systems ein ausreichendes Mindestversorgungsniveau gewährleistet werden könnte. I n der Wissenschaft und neuerdings auch i n der offiziellen Raumordnungspolitik ist jedoch die Meinung verbreitet 2 2 , daß die bestehenden zentralörtlichen Siedlungssysteme keinesfalls zu finanzieren seien. Als relevanter Bezugsrahmen für Förderungsmaßnahmen dürfte sich deshalb das System der Entwicklungsschwerpunkte und -achsen, oder ein anderes m i t vergleichbaren Größenordnungen u n d Dimensionierungen, erweisen. Orte und Gebiete, die ,unerreichbar* außerhalb dieses Systems liegen, sind damit notwendigerweise von der passiven Sanierung bedroht. Wie erwähnt 2 3 , werden dies schätzungsweise 2 0 % des Bundesgebiets sein. I n der zunehmenden K r i t i k an der uneingeschränkten Geltung des Postulats der aktiven Sanierung, nicht nur i n der Wissenschaft, sondern auch i m Raumordnungsbericht der Bundesregierung, kündigt sich eine Änderung der Raumordnungspolitik an 2 4 . M i t der Formel »passive 22

Zweifel an der Aufrechterhaltbarkeit der flächendeckenden Gliederung der zentralen Orte unterster Stufe u n d an der Finanzierbarkeit der I n f r a struktureinrichtungen i n allen K l e i n - u n d Unterzentren sind mehrfach geäußert worden, z.B. i n Beiträgen w i e : Der ländliche R a u m — Randerscheinung oder integriertes Ausgleichsgebiet, 1974; Kummer er l Schwarz / Weyl, Strukturräumliche Ordnungsvorstellungen des Bundes, S. 131; Thoss, i n : Planung unter veränderten Verhältnissen, S. 27 ff. Die Zweckmäßigkeit der generellen Förderung aller zentralen Orte ist auch i n Frage gestellt i m ROB 1970 der BReg, S. 31. Inzwischen v e r t r i t t die B u n desregierung dezidiert die Auffassung, daß das v o n den Ländern ausgewiesene dichte Netz v o n zentralen Orten angesichts des knappen E n t w i c k lungspotentials nicht ausgebaut werden kann, ROB 1974 der BReg, S. 10 u n d v o r allem S. 29 f. (aus den ausgewiesenen zentralen Orten muß eine A u s w a h l getroffen werden); ähnliche Andeutungen i n L E P Hessen '80, Heft 5, S. 13 u n d 15. 23 Vgl. oben § 25 Fn. 36. 24 Vgl. Beirat f ü r Raumordnung, Empfehlung ,Die E n t w i c k l u n g des l ä n d lichen Raumes', abgedruckt i n ROB 1970 der BReg, S. 152 ff. (154f.); danach »scheint sich eine passive Sanierung auf k e i n Gebiet erstrecken zu müssen, dessen Ausdehnung die Größenordnung eines Landkreises oder mehrerer kleiner Landkreise überschreitet'. Die Beirat-Empfehlung w i r d zustimmend zitiert i n ROB 1970 der BReg, S. 38 f., wobei ausdrücklich festgestellt w i r d , daß der Grundsatz der aktiven Sanierung ländlicher Gebiete nicht ausschließen kann, daß innerhalb dieser Räume kleinere Gebiete ,passiv' saniert werden, vgl. auch ebd., S. 32.

78

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

Sanierung i m kleinen bei aktiver Sanierung i m großen' soll die Unvermeidlichkeit der Abwanderungen i n Teilräumen anerkannt und zugleich als Ausnahme gegenüber dem Grundsatz der generellen aktiven Sanierung der ländlichen Räume gekennzeichnet werden 2 5 . Immer entschiedener w i r d inzwischen i n Wissenschaft und Praxis die Auffassung vertreten, daß ein bloßes Lippenbekenntnis zur aktiven Sanierung auf eine passive Sanierung i n großem Stile hinausläuft 2 ®. Diese Tendenz i n der Raumordnungspolitik, die insgesamt zu einer realistischeren Einschätzung der Entwicklungsmöglichkeiten führen würde, hat bisher i n den verbindlichen Formulierungen der Programme und Pläne der Länder einen ausdrücklichen Niederschlag noch nicht gefunden 27 und folgenschwerer noch: die Probleme sind noch nicht einmal angesprochen, solange die Funktionen der zentralen Orte u n d der Entwicklungsschwerpunkte nicht differenziert und i m Verhältnis zueinander abgestimmt sind. I n der tendenziell heilen Welt der Programme und Pläne der Länder sind die Zielkonflikte nicht etwa optimal gelöst, sondern die Programme und Pläne schieben erhebliche Konflikte vor sich her. 2. I n einem umfangreichen Zielsystem verdienen nicht nur die Zielkonflikte, sondern auch die Zielverwirklichungsbedingungen besondere Aufmerksamkeit. Sie formulieren die Voraussetzungen, unter denen grundsätzlich untereinander verträgliche Ziele i m Einzelfall vollständig, partiell oder gar nicht erfüllt werden können. Besondere Bedeutung kommt bei der auf die Beeinflussung komplexer Lebensbedingungen abzielenden Raumordnungspolitik der simultanen V e r w i r k lichung von Maßnahmen, der Bündelung aufeinander bezogener Infrastrukturplanungen und Arbeitsmarkt- bzw. Wirtschaftsförderungsmaßnahmen zu. Als klassisches Beispiel für die Erfolglosigkeit von isolierten Strategien ist die Bildungspolitik i n manchen ländlichen RäuAus der Wissenschaft vgl. J. Heinz Müller, Regionale S t r u k t u r p o l i t i k , S. 35 f.; Jochimsen ! Treuner, Zentrale Orte i n ländlichen Räumen, 1967, h a ben f ü r 2 exemplarische Untersuchungsgebiete (Eifel, Schleswig) Gebiete gekennzeichnet, die außerhalb der — niedrig angesetzten — zumutbaren E n t fernung von 15 k m zum nächsten zentralen Ort (Mindestgröße 20 000 E i n wohner) entfernt liegen; Marx, Wachstumsgerechte Landesentwicklung, S. 21 f. 25 v. Böventer, i n : Grundfragen der Infrastrukturplanung, S. 180. 26 So die übereinstimmende Meinung i n der Diskussion i n : Planung unter veränderten Verhältnissen, S. 52. 27 E i n rechtliches Hindernis dürfte auch der Raumordnungsgrundsatz i n § 2 Abs. 1 Nr. 3 R O G sein, der als Verbot der passiven Sanierung interpretiert w i r d ; vgl. Zinkahn / Bielenberg, ROG § 2 A n m . 6. Darüber hinaus ist es insgesamt ein dringendes Desiderat, das i n der Raumordnungspolitik v i e l bemühte (Verfassungs)Postulat v o n der Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse eingehend verfassungsrechtlich zu würdigen; vgl. vorerst Ernst, i n : Beiträge z u m Konzept der ausgeglichenen Funktionsräume, 1977, S. 9 ff. u n d Kommission für wirtschaftlichen und sozialen Wandel, Gutachten, S. 337 ff. (Kap. V I , Tz 63 ff.).

§ 28 Ziele für die Siedlungsstruktur i n der Praxis

79

men bekannt geworden. Initiiert, u m die gravierende bildungsmäßige Unterversorgung der ländlichen Räume zu beseitigen, führte sie i m E r gebnis zur Beschleunigung der Abwanderungen, w e i l für die inzwischen besser qualifizierte jüngere Bevölkerung ein ausreichendes Angebot an nicht-landwirtschaftlichen Arbeitsplätzen fehlte. Für den Erfolg der Raumordnungspolitik ist die Koordination zwischen den Planungsund Verwaltungsträgern bei der Verwirklichung eine entscheidende Bedingung. Dabei ist nur die Erarbeitung von geeigneten Instrumentenund Maßnahmebündeln ein Problem der konzeptionell-wissenschaftlichen Arbeit; die Gewährleistung der Koordination dagegen ist eine Frage des Planungssystems, des institutionell gesicherten Zusammenführens der Vielzahl der Planungs- und Verwaltungsträger i n einer pluralistischen Verwaltung. I I I . 1. Gegenüber dem sachlichen Problemstand, den die Landesentwicklungsprogramme und -pläne der Länder wiedergeben, hat sich die tatsächliche Ausgangslage der künftigen siedlungsgestaltenden Raumordnungspolitik durch die Veränderung der Bevölkerungsentwicklung, durch die seit 1968 erkennbare und i n allen gegenwärtigen Prognosen vorhergesagte anhaltende Tendenz zur Bevölkerungsstagnation 28 schwerwiegend gewandelt. Diese Entwicklung w i r d für die gesamte Raumordnung schwerwiegende Folgen haben und eine neue Raumordnungspolitik erfordern. A u f einige der absehbaren Tendenzen ist abschließend einzugehen. I n voller Breite können die — ζ. T. noch nicht ausgereiften — Bemühungen u m eine konzeptionelle Neuorientierung i m vorliegenden Zusammenhang, i n dem es primär u m die i n der landesplanerischen Praxis schon verwirklichten Konzepte geht, nicht ausgebreitet werden. Auch an dieser Stelle ist jedoch der erhebliche Ä n derungsbedarf und -druck hervorzuheben, der i m Hinblick auf die bestehenden Konzepte besteht. Die Bevölkerungsentwicklung hat für die Planimg der Siedlungsstruktur nicht nur die unmittelbare Folge, daß die Bevölkerungszielzahlen bzw. -richtzahlen i n ihrer Funktion als Rahmendaten der Entwicklungsmöglichkeiten von Orten und von Teilräumen deutlich nach unten korrigiert werden müssen. Daneben hat die — auch als Bevölkerungsimplosion 29 bezeichnete — Entwicklung eine Reihe weiterer bedeutender Wirkungen. Die wichtigste dürfte i n der prinzipiellen Änderung des Grundmusters der Raumordnungspolitik bestehen: Konnten bisher konkurrierende Ansprüche von Teil28

Vgl. dazu die Angaben u n d die status-quo Prognose i m Bundesraumordnungsprogramm, S. 27 ff. 29 Vgl. zum gesamten Problembereich P. Jost, Bevölkerungsimplosion i n der Bundesrepublik Deutschland, i n : structur 1974, S. 73 ff.; sowie die B e i träge v o n H. Abreß, P. Treuner, C. Geißler u n d F. Riemann i n Heft 4/1975 der Zeitschrift: Raumforschung u n d Raumordnung sowie den Sammelband: Geburtenrückgang — Konsequenzen f ü r den ländlichen Raum, 1975.

80

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

räumen und von Infrastrukturbereichen auf die proportionale Teilhabe am Zuwachs (an Bevölkerung, Arbeitsplätzen, Sozialprodukt) verwiesen werden, so sind jetzt faktische oder geplante Veränderungen ausschließlich durch Umschichtungen oder Umverteilungen des Bestands möglich 3 0 ; zumindest i m Hinblick auf die Bevölkerungszahlen ist das Wachstum einiger Orte, Regionen oder Gebietskategorien nur auf unmittelbare Kosten der anderen möglich 3 1 . Eine ausschließlich auf die Umverteilung des Bestands angewiesene Politik ist jedoch generell um vieles konfliktsreicher als eine Politik, die sich des entlastenden und — zugleich die Konflikte verhüllenden — Hinweises auf die allseitige Partizipation am Zuwachs bedienen kann. Die Konkurrenzsituation zwischen Verdichtungsräumen und ländlichen Gebieten verschärft sich generell unter diesen Bedingungen. Angesichts des knapper werdenden Entwicklungspotentials 32 und der Reduzierung der planerischen ,Manövriermasse' können nicht gleichzeitig Siedlungsschwerpunkte i n und am Rande der Verdichtungsräume und die zentralen Orte und Entwicklungsschwerpunkte i n den ländlichen Gebieten ausgebaut werden. Zwar können die angestrebten Konzentrationsvorgänge i n beiden Fällen zu einem beträchtlichen Teil durch innerregionale Kontraktions Vorgänge bewirkt werden 33 ; die ehrgeizigen Konzepte i n den Verdichtungsräumen setzen jedoch darüber hinaus nicht unerhebliche Wanderungsgewinne gegenüber den entfernter liegenden ländlichen Gebieten voraus 34 . Unabhängig davon, daß nicht jede Abwanderung aus den ländlichen Räumen unerwünscht 30 Dieser Gesichtspunkt ist sehr k l a r i n der Debatte des b w Landtags v o m 22. A p r i l 1977 (Plenarprotokolle 7/27, S. 1632 ff.) dargelegt worden. 31 I m H i n b l i c k auf die Arbeitsplatzzahlen dürfte dagegen mittelfristig noch eine Steigerungsrate möglich bleiben; vgl. dazu die Prognose i n B u n desraumordnungsprogramm, S. 28 ff. Unter den ζ. T. gegenläufigen E n t w i c k lungstendenzen f ü h r t insbesondere das anstehende Hineinwachsen v o n geburtenstarken Jahrgängen mittelfristig zu einer positiven Bilanz, bis sich dann zwangsläufig die derzeitige Stagnation der Geburtenzahlen nach 1985 auch i n den Zahlen der Erwerbstätigen niederschlägt. 32 Dieser Gesichtspunkt ist f ü r die aktuelle Raumordnungspolitik zentral geworden, vgl. Bundesraumordnungsprogramm, S. 35 ff. u n d ROB 1974 der BReg., S. 28 ff. sowie die diesem Thema gewidmeten Beiträge i n Heft 6/1976 der Zeitschrift: Raumforschung u n d Raumordnung. Gegen die verbreitete These v o m finanzbedingten Knapper-Werden der I n f r a s t r u k t u r - I n v e s t i t i o nen engagiert Thoss, i n : Planung unter veränderten Verhältnissen, S. 15-23. 33 z.B. durch Binnenwanderung zwischen den Kerngebieten der Verdichtungsgebiete u n d der Ballungsrandzone bzw. durch Umsiedlung v o n der Fläche i n die zentralen Orte; zu beiden Möglichkeiten Angaben i m ROB 1972 der BReg., S. 28 ff., 58 ff., 62 f., 64. — Z u den Tendenzen der Konzentrationsprozesse auch Thoss, i n : Planung unter veränderten Verhältnissen, S. 27 ff. 34 Z u den Auseinandersetzungen u m die v o m Dt. Städtetag geforderte Konzentration der Bevölkerung i n wenigen Entwicklungsschwerpunkten, vgl. das Sonderheft der Zeitschrift: Innere Kolonisation 1976, S. 133 - 168.

§ 28 Ziele f ü r die Siedlungsstruktur i n der Praxis

81

zu sein braucht, die faktische Konstellation des gesteigerten Konkurrenzverhältnisses ist unübersehbar. Die Anforderungen an die Raumordnungspolitik, an die Prozesse der Konfliktsregelung und Konsenserzielung und an die Steuerungsleistungen wachsen. Nicht nur zwischen den Verdichtungsräumen und den ländlichen Gebieten, sondern auch i m interregionalen und kommunalen Wettbewerb verschärfen sich die Konkurrenzverhältnisse. Die Regionalplanung, die zu einem erheblichen Teil von Zusammenschlüssen der Kommunen mitgetragen wird, w i r d spannungsreicher, wenn für die Region insgesamt ein Zuwachs an Bevölkerung nicht zu erwarten ist und deshalb eine deutliche Unterscheidung zwischen Entwicklungs- und Verzichtsgemeinden notwendig wird. Für die i n den letzten Jahren gerade erst ausgearbeiteten Pläne der Landes- und Regionalebene zwingt die absehbare Bevölkerungsentwicklung zu erheblichen Änderungen 3 5 . Die Basisannahmen der Bevölkerungszielzahlen müssen i n Richtung auf das Nullwachstum korrigiert werden 3 6 . Dies dürfte auf der zentralen Ebene leichter durchsetzbar sein, als auf der Regions- und Ortsebene, wo die Betroffenen i m Konkurrenzverhältnis zu anderen Regionen und anderen Gemeinden jeweils einen relativ hohen Anteil des Entwicklungspotentials für sich i n Anspruch nehmen wollen. Die Anpassung von gerade erst erarbeiteten Regionalplänen oder von Stadtentwicklungsprogrammen und Flächennutzungsplänen an die Bevölkerungsentwicklung w i r d deshalb zu einer ersten großen Bewährungsprobe des rechtlichen Instrumentariums der Landesplanung. Erschwert w i r d dies dadurch, daß die inhaltlichen Zielvorgaben, die Maßstab für die Steuerung durch die Landesplanung sein sollen, die Landesentwicklungs- und Regionalpläne, ihrerseits erst geändert werden und der Bevölkerungsentwicklung angepaßt werden müssen. Wegen der langen Erarbeitungsverfahren erfordert dies viel Zeit, während der die Pläne erst einmal als unrealistisch und von den Fakten überholt erscheinen und keine Steuerungswirkungen äußern. Die sich i n der Praxis erst langsam durchsetzende Anerkennung der rechtlichen Bindungswirkung dieser Pläne w i r d durch diese inhaltlichen Mängel aufs neue prekär.

85

Dies stellt i n aller K l a r h e i t der ROB 1974 der BReg, S. 29 f. heraus. Gravierender Reduktionen bedürfen auch die Entwicklungsvorhaben nach dem StBFG; vgl. dazu das Beispiel des hess. Vorhabens i n Neu-Anspach, f ü r das 1973 i n der Rechtsverordnung nach dem S t B F G ein Zuwachs von o* 500 Einwohnern bis 1990 zugrunde gelegt worden war, f ü r das jedoch der Umlandverband F r a n k f u r t die Begrenzung des Wachstums auf 2 500 E i n wohner bis 1985 u n d die Reg. Planungsgemeinschaft U n t e r m a i n die Streichung der landesplanerischen Ausweisung als Entwicklungsschwerpunkt fordert, dazu hess. L T - D r s . 8/3822. 36

G Wahl I i

82

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung und Praxis

2. Änderungsbedürfnisse ergeben sich auch für die bestehenden Pläne außerhalb der Verdichtungsräume. Die Bevölkerungsstagnation impliziert generell die Ausdehnung der Maschenweite der zentrale-OrteNetze. Die Einzugsbereiche der Infrastruktureinrichtungen müssen sich nämlich beim Rückgang der Benutzerzahlen ausweiten und vergrößern, wenn eine ausreichende Auslastung der Einrichtungen gewährleistet bleiben soll 3 7 . Die altersspezifischen Einrichtungen werden von dieser Situation zu -unterschiedlichen Zeitpunkten betroffen; insgesamt verbindet sich diese Tendenz jedoch m i t dem generellen technologischfachlich bedingten Trend zu größer dimensionierten Infrastruktureinrichtungen. I m Ergebnis werden eine Reihe von zentralen Orten der beiden untersten Stufen (Klein- und Unterzentren) durch die Vergrößerung der Versorgungsbereiche die Eigenschaft als Zentralorte verlieren (müssen). 5 000 Einwohner i m Nahbereich, die als Mindestzahl i n der Entschließung der M K R O von 196838 genannt wurden, dürften i n Zukunft nicht mehr ausreichen, u m z.B. eine mindestens zweizügige Hauptschule auszulasten; ebensowenig w i r d die — ausnahmsweise genannte — Mindestzahl von 20 000 Einwohnern für Mittelzentren (in der Entschließung der M K R O von 1972) genügen 39 , u m die für Mittelzentren geforderte Realschule und Gymnasium m i t 3 Fachrichtungen auszulasten 40 . Gegenüber den i n den letzten Jahren ausgearbeiteten und verbindlich gemachten landesplanerischen Plänen sind deshalb — nicht nur marginale — Korrekturen erforderlich, entweder i n der Ausweisung zentraler Orte oder i n der Funktionsbestimmung der zentralen Orte. A u f der anderen Seite verbinden sich m i t der Bevölkerungsstagnation zu Recht auch positive Erwartungen. Zumal i n den Verdichtungsräumen steigen dadurch die Chancen für eine Konsolidierung der raumstrukturellen Situation. Die Raumordnungspolitik w i r d ζ. T. von dem Problemdruck der stürmischen Wachstumsperiode entlastet, i n der sie sich nur zu oft auf das kurzfristige Beseitigen von Engpässen beschrän37 E i n anschauliches Beispiel f ü h r t Jost, structur 1974, S. 75 an: Während bei der Geburtenziffer v o n 1963, dem Jahr des Nachkriegs-Höhepunkts, 911 Einwohner ausgereicht haben, u m einen Kindergarten (2 Gruppen zu 25 Kindern) m i t allen 3 bis 6jährigen K i n d e r n auszulasten, erhöht sich die M i n destzahl — ceteris paribus — auf 1515, w e n n m a n die Geburtenrate der 2. Variante der 4. koordinierten Bevölkerungsvorausschätzung zugrundelegt (von 11,0 statt 18,3 auf tausend Einwohner i m Jahre 1973). — Z u m Text, insbes. zur A b l e i t u n g des Zentralitätsverlustes aus dieser Entwicklung Jost, ebd. Z u Verzögerungstendenzen bei der Anpassung Hob erg, Stadtentwicklungsplanung unter den Bedingungen der Stagnation, Stadtbauwelt 47, 1975, S. 152, sowie die A n t w o r t der hess. LReg. i n hess. L T - D r s . 8/1810. 38 »Zentrale Orte u n d ihre Verflechtungsbereiche' ROB 1968, S. 149. 39 ,Zentralörtliche Verflechtungsbereiche mittlerer Stufe . . R O B 1972, S. 146. 40 Beide Beispiele nach Jost, structur 1974, S. 75.

§ 29 Siedlungsstrukturelle Konzepte i m Bundesraumordnungsprogramm

83

ken mußte und weithin beschäftigt war, allein m i t dem Bevölkerungswachstum Schritt zu halten 4 1 . § 29 Siedlungsstrukturelle Konzepte im Bundesraumordnungsprogramm 1. Entsprechend seinem generellen Ansatz behandelt das Bundesraumordnungsprogramm (BROP) die siedlungsstrukturellen Konzepte nicht umfassend, sondern beschränkt die i n i h m formulierten Ziele für eine Verbesserung der Siedlungsstruktur auf den übergeordneten Entwicklungsaspekt des Abbaus der großräumigen Disparitäten 1 . Innerhalb der generellen raumordnerischen Zielsetzungen für eine großräumig ausgewogene Raumstruktur und i m Rahmen der raumordnungspolitischen Strategie der schrittweisen, kontinuierlichen Engpaßbeseitigung durch schwerpunktmäßigen Mitteleinsatz enthält das BROP die siedlungsstrukturelle Strategie des Ausbaus von Entwicklungszentren und großräumig bedeutsamen Achsen (S. 9). A u f sie konzentrieren sich die folgenden Ausführungen unter dem doppelten Aspekt, die Rolle dieser siedlungsstrukturellen Strategie sowohl i m Gesamtkonzept des BROP als auch i m Verhältnis zu den vorhandenen Konzepten der Länder herauszuarbeiten. Die einzelnen Programmteile des BROP sind alle konsequent aus der ursprünglichen Absicht entstanden, ,auf der Grundlage einer konkreten räumlichen Zielvorstellung für die Entwicklung des Bundesgebietes die regionale Verteilung der raumwirksamen Bundesmittel festzulegen 42 . Notwendig sind nach diesem Ansatz per se die Konkretisierung der Raumordnungsgrundsätze i n einem gesamträumlich angelegten raumordnerischen Zielsystem und die Analyse der tatsächlichen M i t 41 Vgl. die Diskussionsbemerkung i n : Aufgaben u n d Möglichkeiten der Raumplanung, S. 50, sowie Hoberg, Stadtbauwelt 47, 1975, S. 152; zur Problemlage der Verdichtungsräume i n der Phase der — relativen — Stagnation, Weyl, i n : Z u r Ordnung der Siedlungsstruktur, S. 103 ff., 195 ff. u n d ders., Umstrukturierungen i n den Verdichtungsräumen, Der Landkreis 1976, S. 205. — Uber die planerischen Schwierigkeiten i n der (zurückliegenden) Phase des beschleunigten Wachstums berichtet anschaulich aus der Münchner Praxis: H. Bleibinhaus, i n : Theorie u n d Praxis der Infrastruktur, S. 295 (302 ff.). 1 So wörtlich Bundesraumordnungsprogramm, S. 9. Die Seitenzahlen i m Text beziehen sich auf die endgültige Fassung des BROP i n B T - D r s . 7/3584. Z u m BROP u n d zur L i t e r a t u r s. oben § 21 I. Ausführliche K r i t i k an den inhaltlichen Aussagen bei Brösse, Raumordnungspolitik als integrierte E n t wicklungspolitik, S. 222 - 253, u n d Kommission für wirtschaftlichen und sozialen Wandel, Gutachten S. 321 ff., 328 (Kap. V I , Tz 41 ff., 71 f.). 2 So der A u f t r a g des Bundestags (BT-Drs. V/4372), der neben dem A u f trag der Ministerpräsidenten-Konferenz die Grundlage des BROP bildet (vgl. dazu oben § 21 Fn. 7). Z u r konzeptionellen Entwicklung des BROP vgl. den gleichnamigen i n s t r u k t i v e n Aufsatz von Dietrichs, Raumforschung u n d Raumordnung 1975, S. 212 ff. u n d auch Brenken, ebd., S. 103 - 106.

6*

84

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

t e l v e r t e i l u n g i n v e r g a n g e n e n J a h r e n (ex post Regionalisierung) bezog e n a u f geeignete A n a l y s e r ä u m e , d i e d e n g r o ß r ä u m i g e n V e r g l e i c h e r m ö g l i c h e n (Gebietseinheiten). Folgerungen für den zukünftigen M i t t e l einsatz s i n d j e d o c h erst m ö g l i c h , w e n n d i e A n a l y s e d e r Ausgangslage u n d d i e Prognose d e r E n t w i c k l u n g s t e n d e n z e n (status quo-Prognose) Widersprüche z u d e m v o m Zielsystem geforderten Zustand ergeben; dieser l e t z t e S c h r i t t , k o n k r e t e S c h w e r p u n k t e u n d P r i o r i t ä t e n f ü r d e n M i t t e l e i n s a t z d e r e i n z e l n e n F a c h p l a n u n g e n festzulegen, i s t i m B R O P entgegen seiner u r s p r ü n g l i c h e n P r o g r a m m k o n z e p t i o n n i c h t m e h r e n t h a l t e n 3 . I m V e r l a u f d e r B e r a t u n g e n h a b e n sich d i e L ä n d e r m i t d e r A u f f a s s u n g durchgesetzt, s e k t o r a l e A u s s a g e n z u r r e g i o n a l e n S c h w e r p u n k t f ö r d e r u n g (z.B. P r i o r i t ä t f ü r Bildungseinrichtungen i n der Gebietseinheit X , f ü r E i n r i c h t u n g e n i m Gesundheitsbereich i n Gebietseinh e i t Y ) z u r ü c k z u n e h m e n . S t a t t dessen w e r d e n d i e A u s s a g e n z u r großräumigen Verteilung des verfügbaren Entwicklungspotentials n u r noch g e n e r e l l a u f , S c h w e r p u n k t r ä u m e m i t besonderen S t r u k t u r s c h w ä c h e n i n d e r E r w e r b s - u n d / o d e r I n f r a s t r u k t u r 4 bezogen; f ü r d i e i n n e r g e b i e t l i c h e schwerpunktmäßige Verteilung sind die siedlungsstrukturellen K a t e gorien der Entwicklungszentren u n d der großräumig bedeutsamen Achsen maßgebend. Schon dieser kurze Uberblick über die Programmteile u n d ihre funktionalen Zusammenhänge läßt die planerisch-methodisch hohen Anforderungen der ursprünglichen Programmkonzeption erkennen; dies macht zugleich v e r ständlich, daß i m ersten A n l a u f längst nicht alle sachlichen Probleme gelöst werden konnten, ganz abgesehen von den Schwierigkeiten der Konsens- u n d Konfliktsprozesse zwischen dem B u n d u n d den einzelnen Ländern, die n o t wendigerweise auf die inhaltliche Qualität des Programms nachteilig zurückgewirkt haben 4 . A l s besonderer Problem- u n d K r i t i k p u n k t haben sich 3 Der — unverständlicherweise w i e eine Geheimsache behandelte — E n t w u r f des Bundesraumordnungsministers v. 10. Oktober 1973 enthielt einen v i e l ausführlicheren I V . T e i l ,Schwerpunkte u n d Prioritäten, S. 54 ff. Als Schwerpunkte f ü r gezielte Mittelzuweisungen waren d a r i n die jeweils zehn schwächsten Gebietseinheiten i m Hinblick auf die Infrastruktureinrichtungen i m Bereich Bildungs-, Gesundheits-, Sozial-, Wohnungs- u n d Verkehrswesen, kommunale Einrichtungen, allgemeine V e r w a l t u n g sowie i m H i n b l i c k auf die industrielle u n d landwirtschaftliche S t r u k t u r aufgeführt; vgl. dazu u n d zu den methodischen Problemen der Indikatorenauswahl ζ. B. Dietrichs, Raumforschung u n d Raumordnung 1975, S. 215 f. u n d ROB 1974 der BReg, S. 105 f.; Suderow, Rechtsprobleme des BROP, S. 89 ff. m i t der Wiedergabe offizieller u n d offiziöser Stellungnahmen. Z u den politischen Auseinandersetzungen z.B. die Bundestagsdebatte v o m 26. September 1974, B T 7. WP, 119. Sitzung Stenoprotokoll S. 7926 ff., 7956. 4 Bei realistischer Einschätzung der prekären Lage der Raumordnung für das Bundesgebiet dürfte die am Anfang getroffene Entscheidung richtig gewesen sein, die Programmarbeiten auf der Basis einer — anspruchsvollen — Programmkonzeption aufzunehmen u n d nicht auf die Lösung der verfassungsrechtlichen u n d planerischen Grundsatzprobleme zu warten, vgl. Dietrichs, ebd., S. 212, 218. Die v o n allen Seiten geforderte wesentliche Steiger u n g des Gehalts u n d der Qualität des Programms dürfte sich jedoch n u r

§ 29 Siedlungsstrukturelle Konzepte i m Bundesraumordnungsprogramm

85

dabei die Gebietseinheiten erwiesen. Sie werden i m BROP unter der u n t e r treibenden Kennzeichnung ,Beobachtungs- u n d Analyseräume* eingeführt (S. 12). Deutlicher w i r d schon ihre erhebliche Bedeutung i n der Charakterisierung als ,räumlicher Bezugsrahmen f ü r die Bundesraumordnung', was nicht weniger heißt, als daß alle Aussagen u n d Prognosen über Disparitäten v o m räumlichen Zuschnitt der Gebietseinheiten abhängig sind: Defizite i n den Infrastruktureinrichtungen oder i n den Arbeitsplätzen i n einem T e i l r a u m des Bundesgebiets werden i m BROP nicht sichtbar, w e n n sie innerhalb des weiten Rahmens der Gebietseinheit nivelliert werden 5 . Noch v i e l gravierender werden die i m BROP selbst eingeräumten Mängel der ersten Abgrenzung 8 , w e n n m a n die den Gebietseinheiten innewohnende Tendenz, die F u n k t i o n v o n echten Planungsräumen zu übernehmen 7 , berücksichtigt. Das BROP k a n n i n den nächsten Jahren, solange die Entwicklungszentren v o n den L ä n dern noch nicht bestimmt sind, v o m B u n d überhaupt n u r vollzogen werden, w e n n die Fachressorts die Gebietseinheiten als Planungsräume interpretieren. Generell hat der gesamte Analyseteil (einschließlich der Abgrenzung der Gebietseinheiten) i m Laufe der Ausarbeitung des BROP eine zunehmende Bedeutung erhalten: Nach der ursprünglichen Konzeption sollten der status quo-Prognose der Arbeitsplatz- u n d Bevölkerungsentwicklung Zielprojektionen über die raumordnerisch erwünschte Verteilung der Bevölkerung entgegengesetzt werden, die zugleich die Richtwerte f ü r die anzustrebende I n frastrukturausstattung bilden sollten. I m gewohnten Rahmen des Wachstumsdenkens hätte das K o n f l i k t p o t e n t i a l des Verteilungsproblems auf die bekannte Weise, durch Verteilung des Zuwachses, entschärft werden k ö n nen; bei genügend optimistischen Wachstumserwartungen hätte m a n ohne einstellen, w e n n das BROP eine rechtliche Absicherung erhalten hat, vgl. dazu oben § 211. 5 Drastisch zeigen sich die Folgen der Gebietsabgrenzung am Beispiel der Gebietseinheit 30: Neckar-Franken, die nicht n u r die wirtschaftsstarken Gebiete des mittleren Neckarraums, sondern auch die traditionell s t r u k t u r schwachen Gebiete i n Hohenlohe u n d Ostwürttemberg umfaßt. Durch den Nivellierungseffekt erscheint die gesamte Gebietseinheit als Raum m i t posit i v e n Entwicklungstendenzen, m i t starker Zuwanderungstendenz, j a sogar Zuwanderungsdruck; konsequenterweise zählt die Gebietseinheit nicht zu den Schwerpunkträumen m i t Strukturschwächen i n der Erwerbs- u n d I n frastruktur (vgl. die K a r t e n auf den S. 29, 32, 36, 38). Die K r i t i k von BadenWürttemberg, die u. a. zur Ablehnung des BROP durch B W i n der M K R O geführt hat, ist deshalb verständlich (vgl. Landesentwicklungsbericht 1975 BW, Bd. 1, S. 25 f.); diese K r i t i k ist i m ROB 1974 der BReg., S. 106, zu Recht aufgenommen worden. 8 S. 14 f.; durch die Fortschreibung sollen auch innergebietliche großräumige Disparitäten sichtbar werden. Z u r Harmonisierung m i t anderen Gebietsabgrenzungen (Planungsregionen der Länder, Fördergebiete der Gemeinschaftsaufgaben) sollen die Mittelbereiche als gemeinsamer kleinster Baustein dienen. Z u r K r i t i k an den Gebietseinheiten etwa Brenken, R a u m forschung u n d Raumordnung 1975, S. 107 f., 111; Schönhof er, ebd., S. 222. Z u r Diskussion u m die Flurbereinigung bei den Planungsräumen vgl. das Themenheft 1/1976 der Zeitschrift: Informationen zur Raumentwicklung. 7 Ausdrücklich i n Abrede gestellt, vgl. ROB 1972 d. BReg, S. 75; vgl. aber Schmidt-Aßmann, Innere Kolonisation 1974, S. 214 ( = Eildienst L K r e i s T NW, S. 59). Ausführlich ist die Tendenz zum Planungsraum belegt bei Battis, Bundesraumordnungsprogramm, J Z 1976, S. 77 ff., der daran anknüpfend auch Fragen zur Notwendigkeit einer rechtlichen Regelung behandelt.

86

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

jeden K o n f l i k t einfach die Landesprojektionen addieren u n d übernehmen können 8 . Der zwischenzeitlich unübersehbar gewordene grundlegende W a n del i n der Bevölkerungssituation, den als erstes raumordnerisches Programm das BROP verarbeiten mußte, veränderte die Situation v ö l l i g : Nicht daß eine von der status quo-Prognose abweichende Zielprojektion der Bevölkerungsverteilung f ü r 1985 deshalb überflüssig geworden wäre, sondern sie wäre unter den Bedingungen des jetzt echten Verteilungskampfes politisch w o h l nicht mehr machbar gewesen 9 . So beschränkt sich das BROP i m wesentlichen auf die verbale regionalisierte Zielprojektion 1 0 , daß i n keiner Gebietseinheit eine Bevölkerungsabnahme durch Abwanderung eintreten soll. M i t dieser planerischen Fortschreibung der vorhandenen Bevölkerungsverteilung erübrigte sich die Festsetzung normativer Bedarfsmaßstäbe f ü r die einzelnen Gebietseinheiten; die Schwerpunkte f ü r den verstärkten Mitteleinsatz w e r den direkt abgeleitet aus den bestehenden u n d aus den unter status quoBedingungen prognostizierten Disparitäten; der analytische Programmteil rückte i n den M i t t e l p u n k t .

2. I m Zielsystem für die Entwicklung der Raumstruktur des Bundesgebietes w i r d das Oberziel der Gleichwertigkeit der Lebensbedingungen 11 , aus dem das weitere Ziel des Abbaus bestehender großräumiger Disparitäten folgt, durch bekannte räum- und siedlungsstrukturelle Grundsätze operationalisiert. I m Vordergrund stehen der generelle Verdichtungsgrundsatz und das räumliche Schwerpunktkonzept, nach dem auch i n ländlichen Räumen ,städtische Lebensformen an bestimmten Standorten* erreicht werden sollen. Das BROP baut damit — und i n der Anerkennung des Achsenkonzepts — auf dem punktachsialen Siedlungsraster auf, der i n besonderer Weise für geeignet gehalten wird, die wachsenden infrastrukturellen Bedürfnisse der Gesellschaft und ihre steigenden Ansprüche an qualifizierten Arbeitskräften zu erfüllen (S. 17). Nach dem großräumigen Maßstab, der für das BROP kennzeichnend und erforderlich ist, kann es sich jedoch bei den großräumig relevanten Schwerpunkten nicht um die aus der landesplanerischen Praxis bekannten zentralen Orte oder Entwicklungsschwerpunkte handeln; das BROP, das die — großräumigen — Disparitäten i m wesentlichen i n Unterschieden zwischen den Gebietseinheiten festmacht, bezieht dementsprechend auch das Gegenmittel, die Förderung von Entwicklungszentren vorwiegend auf die generellen Wirkungen auf die 8

Das w a r der Stand 1972, vgl. ROB 1972 der BReg, S. 77. E i n Indiz dafür ist die große Bandbreite der Prognose der Gesamtbevölkerung bis 1985 v o n ca. 5 9 - 6 2 (!) M i l l i o n e n u n d der entsprechenden E r werbstätigenzahl von 26 - 28 Millionen. Die mögliche Steuerungsfunktion eines solchen Bevölkerungsrichtwerts f ü r die Infrastrukturausstattung tendiert natürlich gegen N u l l . 10 So Dietrichs, Raumforschung u n d Raumordnung 1975, S. 214, dessen aufschlußreicher Darstellung auf S. 213 f. der Text folgt. 11 Über diesem Oberziel rangieren verbal noch die Ziele der Verbesserung der Lebensqualität f ü r alle Bürger u n d der Verfassungsgrundsatz der freien Entfaltung der Persönlichkeit, vgl. BROP, S. 6. 9

§ 29 Siedlungsstrukturelle Konzepte i m Bundesraumordnungsprogramm

87

gesamte Gebietseinheit; daneben können Entwicklungszentren auch zum Abbau größerer innergebietlicher Teildisparitäten ausgewiesen werden 1 2 . Immer soll aber die Impulswirkung und Ausstrahlungskraft der Entwicklungszentren über die Einzugsbereiche der zentralen Orte (mit Ausnahme der Oberzentren) hinauswirken 1 3 . Nach den Aussagen des BROP geht das Konzept der Entwicklungszentren von dem System der zentralen Orte aus, das durch die Zielvorstellungen des BROP nicht eingeengt, sondern gestärkt werden soll (S. 4, 9) 14 . Ob sich diese harmonisierende Beurteilung bestätigen w i r d oder ob es bei konsequenter Verfolgung des Entwicklungszentren-Konzepts zu einer erheblichen Zurückdrängung des zentrale-Orte-Konzepts kommen wird, läßt sich derzeit noch nicht absehen 15 . Der Grund liegt vor allem darin, daß die Kriterien für die — von den Ländern festzulegenden — Entwicklungszentren sehr wenig Gehalt aufweisen und besonders die Zahl der Entwicklungszentren völlig offen ist 1 6 . Ohne Präzisierung der Kriterien ist das Konzept der Entwicklungszentren derzeit unvollziehbar. Andererseits w i r d i n der Raumordnungspolitik des Bundes die Tendenz zu einer sehr entschiedenen Schwerpunktbildung immer deutlicher artikuliert und klar ausgesprochen, daß das Entwicklungspotential für die Förderung aller zentralen Orte, die die Länder inzwischen ausgewiesen haben, nicht ausreicht 17 . 12 Die partielle Erstreckung der r ä u m - u n d siedlungsstrukturellen Z i e l setzungen des BROP auf die Beseitigung v o n größeren innergebietlichen Disparitäten (die erst auf Vorschlag der M K R O ins Programm aufgenommen wurde, s. Brenken, Raumforschung u n d Raumordnung 1975, S. 105) w i r d von den einzelnen Ländern gegensätzlich beurteilt: positive Bewertung bei Brenken (Rheinland-Pfalz), ebd., S. 107 f., 219, ablehnend: Schönhofer (Bayern), ebd. S. 223. 13 Darauf, daß die »Ausstrahlung von Entwicklungsimpulsen ins Umland 4 eher den umgekehrten Effekt der weiteren passiven Sanierung dieser l ä n d lichen Räume haben w i r d u n d daß sie deshalb eine beschönigende F o r m u lierung ist, haben zu Recht hingewiesen Bodenschatz / Harlander, Industrieansiedlung i m ländlichen Raum, Stadtbauwelt 43, 1974, S. 199. 14 I m E n t w u r f des BROP v o n 1973 hieß es dagegen — entsprechend der ausgeprägten Schwerpunktkonzeption des Bundes —, daß das System der Entwicklungszentren das der zentralen Orte »überlagere 1, vgl. Kummer er ! Schwarz l Weyl, Strukturräumliche Ordnungsvorstellungen des Bundes, S. 103 f., m i t entschiedener K r i t i k an der endgültigen Fassung. 15 Eine Übersicht über offizielle u n d offiziöse Stellungnahmen zum V e r hältnis zentrale Orte - Entwicklungszentren enthält Suderò w, Bundesraumordnungsprogramm, S. 91-108. Vgl. auch Cholewa, Kommunalpolitische Blätter 1974, S. 253 ff. u n d die A n t w o r t der BReg auf die Gr. Anfrage der CDU/CSU-Fraktion betr. Raumordnung, BT-Drs. 7/2044, S. 2 f. — Über den neuesten Diskussionsstand informieren die beiden materialreichen Hefte der I n f o r m a t i o n e n zur Raumentwicklung', Jahrgang 1976, Heft 2/3 u n d 7. 16 S. 39 f. Einen interessanten Vorschlag zur Vorgehensweise bei der F o r t schreibung macht Brenken, Raumforschung u n d Raumordnung 1975, S. 218 f. 17 ROB 1974 der BReg., S. 10, 29 f., 31.

88

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

Die zweite spezifisch siedlungsstrukturelle Kategorie des BROP, die großräumig bedeutsamen Achsen bringen konzeptionell nichts Neues. Das BROP hält sich auch darin i m gewohnten Rahmen, daß Angaben über die A r t und die Prioritäten des Ausbaus nicht enthalten sind und daß i m Zuge der Achseninflation i n der letzten Verhandlungsrunde 20 Achsen (-Abschnitte) neu aufgenommen wurden, wodurch das Programm bei den Verkehrsplanern den Stempel der Unseriosität bekommen haben dürfte 1 8 . Generell zeigt sich eine gravierende Schwäche des derzeitigen BROP darin, daß die zentralen Kategorien als — zudem nicht genügend operationalisierte — reine Zielkategorien angeführt werden 1 9 , ohne daß die zur Verwirklichung dienenden ziel- und konzeptbezogenen Planungen und Maßnahmen benannt und abgestimmt wären. Auch wenn man die Schwierigkeiten i m bundesstaatlichen Abstimmungsprozeß und i n der Inter-Ressort-Koordination berücksichtigt, muß dies als Qualitätsmangel eingeschätzt werden, der bei der Fortschreibung behoben werden muß. Diese Forderung ist u m so mehr herauszustellen, als sich die Tendenz, neue Begriffe und Gebietsabgrenzungen aufzustellen 20 , ohne ihre Funktionsbestimmung innerhalb der Raumordnungspolitik zu präzisieren, i m Raumordnungsbericht 1974 der Bundesregierung m i t der Abgrenzung von sog. Großregionen, die vor allem für den internationalen Vergleich geeignet sein sollen 21 , fortgesetzt hat.

18 Das Bundesverkehrsministerium hält die Achsen wegen ,der Häufigkeit ihres Auftretens 4 nicht f ü r geeignete Kriterien, u m daran die Verkehrsinvestitionen auszurichten, vgl. V. Schmidt, Raumforschung u n d Raumordnung 1975, S. 231. 19 K r i t i k daran ü b t zu Recht Brösse, Raumordnungspolitik als integrierte Entwicklungspolitik, S. 236 - 239 u. insgesamt S. 233 ff. sowie der Beirat für Raumforschung, vgl. ROB 1974 d. BReg, S. 171, der vor allem die U n k l a r h e i ten hinsichtlich des punkt-achsialen Gliederungsprinzips der großräumigen Siedlungsstruktur u n d i m Verhältnis zum zentralörtlichen System herausstellt. — Die eigenen beachtlichen Beiträge des Beirats z u m Zielsystem sind enthalten i n ROB 1972 der BReg, S. 154 ff., 162 ff. 20 Die Inflationierung v o n i m m e r neuen, aber untereinander unabgestimmten Raumgliederungen (im ROB 1974 der BReg. sind allein 10 verschiedene Systeme enthalten) tadelt zu Recht Kommission für wirtschaftlichen und sozialen Wandel, Gutachten S. 322 f. (Kap. V I , Tz 44 f.). 21 ROB 1974 d. BReg, S. 30 ff. Berechtigte K r i t i k daran unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten bei Battis, J Z 1976, S. 79. Neben der isolierten Abgrenzung v o n Räumen ohne Planungsziel- oder Planungsmaßnahmenbezug findet sich auch der umgekehrte Mangel: Das BROP bezieht zahlreiche Zielaussagen auf Gebietskategorien (z.B. überlastete Verdichtungsgebiete), ohne daß diese räumlich abgegrenzt wären, vgl. Turowski, Kommunalpolitische Aspekte des BROP, Stadtbauwelt 46, 1975, S. 116.

§30 Zusammenfassung

89

§30 Zusammenfassung Die Siedlungsstrukturkonzepte i n Theorie und Praxis präsentieren sich der Gesamtbewertung als eine Vielfalt von Ausprägungen einer gemeinsamen Grundvorstellung. Wie häufig bei allgemeinen Oberzielen, so ist auch bei den Konzepten zur Siedlungsstruktur der gemeinsame Nenner des Schwerpunktprinzips oder richtiger: des punkt-achsialen Systemgrundgerüsts weniger gehalt- und belangvoll als die sehr erheblichen Unterschiede i n der Ausformulierung und vor allem i n der räumlichen Dimensionierung der Grundidee. Vergleicht man das Konzept eines dichten flächendeckenden Netzes von zentralen Orten m i t dem einer großräumigen Schwerpunktbildung durch Ober- und Entwicklungszentren, dann ist die gemeinsame Grundidee fast nur noch i m Formalen wahrzunehmen. Die Unterschiede werden auch nur zum Teil dadurch relativiert, daß das letztere Konzept ausdrücklich als großräumiger Ansatz auf der Bundesebene gekennzeichnet w i r d ; infolge des knapper werdenden Entwicklungspotentials treten beide Konzepte de facto weitgehend i n ein Konkurrenzverhältnis zueinander. Auffällig ist die rasche Entwicklung i n konzeptioneller Hinsicht. K a u m sind seit der Aktivierung der Landesplanung nach 1965 i n jahrelangen Erarbeitungsverfahren landesplanerische Pläne der zentralen Ebene unter dem dominierenden Einfluß des zentrale-Orte-Konzepts aufgestellt worden — und auf der regionalen Ebene sogar vielfach noch immer i m Aufstellungsverfahren —, sind diese Pläne und Programme von der tatsächlichen Entwicklung und den sie spiegelnden neuen Konzepten i n wichtigen Punkten überholt. Die einschneidenden Veränderungen i n der Bevölkerungsstruktur und insgesamt die Verknappung des Entwicklungspotentials haben diese Entwicklung nachhaltig beschleunigt, wenn auch keineswegs allein verursacht. Diese Situation bietet wenig Aussichten auf eine konzeptionelle Konsolidierung der Raumordnungspolitik. Vielmehr liegen die Tendenz und die Gefahr nahe, daß i n relativ raschem Wechsel neue Konzepte, neue Kategorien und Gebietsabgrenzungen kreiert werden und vielleicht schon bald wieder aufgegeben werden, noch ehe sie inhaltlich strukturiert sind. Bloße Planungszielkategorien wie die Entwicklungszentren und großräumig bedeutsamen Achsen des BROP, denen noch keine spezifischen Programm- und Maßnahmebündel zur Zielverwirklichung zugeordnet sind, reduzieren gerade i n der Raumordnungspolitik, die die Zielverwirklichung anderen Ressorts überlassen muß, die Geltungsintensität der Pläne beträchtlich. Noch viel weniger können reine Gebietsabgrenzungen befriedigen, wie die Gebietseinheiten des BROP oder die Großregionen i m Raumordnungsbericht 1974 der Bundesregierung, deren Charakter als entweder Analyse- und Beobachtungsräume oder als

90

I I I . Siedlungsstrukturelle Konzepte i n Forschung u n d Praxis

Planungsräume nicht geklärt ist 1 . Es liegt nicht zuletzt an der unzureichenden Komplettierung der neueren Siedlungsstrukturkonzepte durch konzeptspezifische Verwirklichungsprogramme und Maßnahmebündel, daß i n der Praxis nach wie vor die A t t r a k t i v i t ä t des zentrale-OrteKonzepts sehr groß ist, w e i l seine Inhalte vergleichsweise stark i n die Infrastrukturplanungen eingegangen sind. Die gekennzeichneten Schwächen von siedlungsstrukturellen Konzepten sind nicht nur unter planerischen Qualitätsgesichtspunkten nachteilig, sondern sie sind auch unter rechtlichen Aspekten problematisch. Kategorien, Gebietsabgrenzungen und Funktionsbestimmungen, deren Bedeutung innerhalb der planerischen Prozesse nicht fixiert ist, können i m Laufe des Vollzugs zu ganz anderen Zwecken gebraucht werden, als ursprünglich oder offiziell angegeben war. Exemplarisch zeigt sich dieses Problem bei den als Analyseräume eingeführten Gebietseinheiten des BROP, für die mehrfach die Entwicklung zu echten Planungsräumen vorhergesagt worden ist. I n großem Umfang sind i n der Vergangenheit landesplanerische Ausweisungen und Abgrenzungen gezielt, aber unbemerkt ,auf Vorrat 4 angelegt worden — nämlich i m Vorfeld der kommunalen Gebietsreform, als zentralörtliche Bereichsabgrenzungen vorgenommen wurden, die nachher zum Maßstab für die Gebietsreform wurden 2 . Solche List, aber auch die nachträgliche Verwendung von landesplanerischen Ausweisungen zu völlig neuen Zwekken diskreditiert das Planaufstellungsverfahren und seine legitimierende Funktion, w e i l die dabei eingeräumten Beteiligungs- und M i t w i r kungsbefugnisse leerlaufen. Klarheit über die Rolle von siedlungsstrukturellen Kategorien i m Gesamtzusammenhang der Landes(entwicklungs)planung und ihrer Verwirklichung durch Fachplanungen ist deshalb auch als rechtliches Minimalerfordernis an die Verfaßtheit von Planungen geboten. Siedlungsstrukturelle Konzepte sind grundsätzlich nicht ebenenspezifisch formuliert. Zentrenkonzepte und die Verdichtungskonzeption antworten auf das einheitliche Sachproblem der wechselseitigen (Zu-)Ordnung von räumlichen Nutzungsbereichen und -ansprüchen m i t einem entsprechend geschlossenen gedanklichen Ansatz, der sowohl die innerörtliche als auch die überörtliche Siedlungsstruktur erfaßt. Dieser sachlichen Geschlossenheit der siedlungsstrukturellen Konzepte entspricht 1 Generelle K r i t i k an dem unscharfen Begriffsinstrumentarium der Raumordnungspolitik, die nicht zwischen analytischen Bestandsaufnahmen ohne Zielangaben (ζ. B. Verdichtungsräume), planungsziel- bzw. planungsmaßnahmenbezogenen Kategorien (z.B. Vorranggebiete), förderungsbezogenen K a tegorien (ζ. B. Entwicklungszentren) u n d politischen Kategorien (Zonenrandgebiet) unterscheidet, übt Turowski, Stadtbauwelt 46, 1975, S. 46 unter Aufnahme von Unterscheidungen von Affeid, structur 1972, S. 204. 2 Vgl. oben § 24 I I 1 Fn. 25, 26.

§30 Zusammenfassung

91

jedoch nicht ein einheitlicher Träger der raumbeeinflussenden und siedlungsgestaltenden Planungen. Auch wenn i n einem Plan oder Programm ein Siedlungsstrukturkonzept als solches angesprochen ist, ist damit nicht die Verantwortlichkeit oder Zuständigkeit nur eines Planungsträgers für die Ausdifferenzierung und Umsetzung des Konzepts begründet. Auch die Siedlungsstrukturkonzepte müssen sich i m landesplanerischen Planungssystem ,verzweigen'; geschlossen w i r d kein raumordnerisches Konzept umgesetzt. Das einheitliche Sachproblem muß i n einer Mehrzahl von Plänen ausdifferenziert und von einer Mehrzahl von Planungsträgern kleingearbeitet werden.

Vierter

Hauptteil

Die siedlungsstrukturellen Konzepte im Netzwerk der rechtlich geordneten landesplanerischen Planungssysteme 1. Abschnitt

Die landesplanerischen Planungesysteme von Nordrhein-Westfalen, Hessen und Rheinland-Pfalz Siedlungsstrukturelle Konzepte müssen, u m i n der Praxis wirksam zu werden, auf die unterschiedlichen Ebenen und Instrumente der landesplanerischen Planungssysteme ausdifferenziert werden und gegenüber der vielfach gegliederten Administration Geltung erreichen. Nur durch das Medium des rechtlich geordneten Planungssystems m i t seinen spezifischen Regeln der Bindung und der Ableitungszusammenhänge können die planerischen Inhalte rechtliche Bedeutung erlangen. M i t dieser Fragestellung nach der Ausdifferenzierung der siedlungsstrukturellen Konzepte i m Netzwerk der Planungssysteme ausgewählter Länder erreicht die Untersuchung die letzte, aber auch notwendige Stufe der Konkretheit. Für sie ist kennzeichnend die ausdrückliche Orientierung an bestimmten planerischen Inhalten i m Gesamtzusammenhang des Planungssystems eines Landes. Erst durch diese Hinwendung zu den Inhalten werden die Variationsmöglichkeiten deutlich, die beim Aufbau eines Planungssystems durch die unterschiedlich mögliche Zuweisung von Planungselementen auf die einzelnen Planungsebenen u n d die einzelnen -instrumente entstehen. U n d erst durch diesen Bezug auf den Gesamtzusammenhang des Planungssystems eines Landes können die einzelnen rechtlichen Regeln i n dem ihnen angemessenen Sachzusammenhang interpretiert werden. Die Konzentration auf ausgewählte Länder ermöglicht dabei auch i m Hinblick auf die rechtlichen Grundlagen, das notwendige Maß an Konkretheit zu erreichen. Wie schon erwähnt 1 , w a r für die Auswahl der Bundesländer Nordrhein-Westfalen, Hessen und Rheinland-Pfalz ein 1

Vgl. oben § 2 I V .

94

I V . 1. Abschn. : Ausgewählte Planungssysteme der Länder

entscheidender Gesichtspunkt, daß die Landes(entwicklungs)planung i n diesen Bundesländern 3 unterschiedliche Typen repräsentiert. Nordrhein-Westfalen kann als Beispiel einer stark forcierten Entwicklungsplanung neben der traditionellen Landesplanung gelten; besonderes Interesse verdient hier die Ausbildung, aber auch die Rückbildung des i m Nordrhein-Westfalen-Programm 1975 kulminierenden entwicklungsplanerischen Ansatzes. Demgegenüber ist für die hessische Landesentwicklungsplanung gerade die Integration der Raumordnung und der Investitionsplanung i m Rahmen des rechtlichen Planungssystems des Landesplanungsgesetzes typisch. Rheinland-Pfalz schließlich repräsentiert den Typ der traditionellen, auf den Raumbezug beschränkten Landesplanung; als solche ist die rheinland-pfälzische Landesplanung relativ stark entwickelt, Finanz- und Prioritätsgesichtspunkte sollen erst i n Zukunft vorsichtig einbezogen werden. Das Planungssystem der Landesplanung ist, wie oben (§§ 19 bis 21) i m einzelnen dargelegt, ein Teilbereich der Planungen i n einem Bundesland. Es ist i n sachlich-planerischer Hinsicht vom Zuschnitt komplementärer Planungsbereiche auf der Landesebene abhängig. Darüber hinaus ist es vielfältigen Einwirkungen aus dem Bereich des Bundes und der Bund-Länder-Planungen ausgesetzt. Das auf Landesebene horizontal und vertikal entfaltete landesplanerische Planungssystem ist nach ,oben' offen; ist ist jedenfalls i n der Planungspraxis lückenhaft und gegen unkoordinierte ,Einschüsse' aus dem Bundes- und Bund-Länder-Bereich ungesichert. Sein Stellenwert innerhalb der Planungslandschaft des jeweiligen Landes hängt auch davon ab, ob das Konzept der politischen Aufgabenplanung i n einem eigenen Planungsbereich ausdifferenziert worden ist. Je nach Ausgestaltung dieser Rahmenbedingungen kann die Landes(entwicklungs)planung der dominante Planungsbereich des Landes sein oder als räumliche Planung i m traditionellen Sinne eine eher untergeordnete Rolle spielen. § 31 Das Planungssystem in Nordrhein-Westfalen Für das Planungssystem i n Nordrhein-Westfalen 2 bildet das Jahr 1975 einen bedeutenden Einschnitt. M i t dem Ablauf des Jahres trat die Novelle zum Landesplanungsgesetz 1975 i n Kraft, die die Gebietsentwicklungsplanung von den traditionellen Landesplanungsgemeinschaften (und dem SVR) auf die Ebene der Regierungsbezirke überführte und damit eine grundlegende Änderung auf der zweiten Stufe der Landesplanung brachte. M i t dem gleichzeitigen Abschluß der Gebiets2 Die Fundstellen der Rechtsgrundlagen u n d der Programme u n d Pläne sind i m Anhang nachgewiesen.

§31 Das Planungssystem i n Nordrhein-Westfalen

95

reform ist die kommunale Landschaft drastisch bereinigt worden; die übrig gebliebenen 395 Einheiten sind leistungsfähige Gemeinden. Die Landesplanung ist von einem großen Teil der nur formell ,überörtlichen 4 Abstimmungsaufgaben, die sich aus den Koordinationsbedürfnissen zwischen räumlich zu eng und schlecht zugeschnittenen Gemeinden ergeben haben, entlastet. Zugleich lief 1975 das Nordrhein-Westfalen-Programm 1975 (NWP 75) als entwicklungsplanerisch motiviertes mittelfristiges Handlungsprogramm der 1970 gebildeten Regierung aus. Die ursprüngliche Absicht, nach 1975 ein Nachfolgeprogramm zu erarbeiten, ist inzwischen aufgegeben worden. Zur — vorläufigen? — Beendigung der neben der Landesplanung herlaufenden Entwicklungsplanung hat unter anderem auch die neue Rolle beigetragen, die sich für die Landesplanung aufgrund des 1974 verabschiedeten, inhaltlich vertieften Landesentwicklungsprogramms (Gesetz zur Landesentwicklung) ergibt; insofern w i r k e n sich die Veränderungen, die die Novelle zum Landesplanungsgesetz von 1972 gebracht hat, jetzt erst aus. I n dieser Umbruchsituation empfiehlt es sich, die — noch nicht überall klar erkennbaren — Konturen des neuen Planungssystems (II.) auf dem entwicklungsgeschichtlichen Hintergrund der alten Planungslandschaft darzustellen (I.). I. 1. M i t dem Landesplanungsgesetz von 1962 wurden i n N W Planungsinstrumente der zentralen Ebene formell etabliert. Schon 1964 wurden — erstmals i n der Bundesrepublik und vielleicht auch erstmals überhaupt — i m Landesentwicklungsprogramm (LEPr) raumpolitische Grundsätze fixiert. Sie waren zum Teil i n der abstrakten A r t der späteren Raumordnungsgrundsätze des § 2 ROG formuliert, zum Teil enthielten sie aber auch darüber hinausgehende Leitlinien und allgemeine Ziele, wie ζ. B. die zentralörtliche Gliederung und das System der Entwicklungsschwerpunkte sowie allgemeine Richtwerte über die Bevölkerungsverteilung. Gleichwohl blieben die Grundsätze des LEPr wegen ihrer abstrakten Fassung und ihrer schwachen rechtlichen Absicherung zunächst von den Ressorts weitgehend unbeachtet 3 . Einen ersten Schritt zur Konkretisierung und inhaltlichen Auffüllung brachte der Landesentwicklungsplan I (LEP I) von 1966. Durch i h n wurde erstens das Land i n drei Zonen (Ballungskernzone, Ballungsrandzone und ländliche Zone) eingeteilt und es wurden zweitens i n den ländlichen Zonen Gemeinden u n d sog. städtische Verflechtungsgebiete m i t zentralörtlicher Bedeutung ausgewiesen und i n fünf Stufen eingeteilt 4 . Die 3 Lowinski, Städte- u n d Gemeinderat 1974, S. 177; Niemeier, ebd., S. 185. Die rechtliche W i r k u n g des L E P r w a r vor allem wegen des unbeschränkten Vorbehalts der Abweichung i n § 13 I I I LP1G N W 1962 beträchtlich gemindert; vgl. oben § 15 I I I 2. 4 Unterschieden w u r d e n : Gemeinden m i t zentralörtlicher Bedeutung f ü r einen Versorgungsbereich von 5 - 1 0 000; 10 - 20 000; 20 - 50 000 u n d mehr als

96

I V . 1. Abschn. : Ausgewählte Planungssysteme der Länder

zentralörtlichen Ausweisungen, m i t denen sich N W erneut an die Spitze der Länder gesetzt hatte, weichen von dem später i n der M K R O erarbeiteten Grundschema einer für das ganze Land flächendeckenden vierstufigen Gliederung i n Ober-, Mittel-, Unter- und Kleinzentren ab; eine Anpassung ist i n N W vorgesehen. Die Aufspaltung der Planung der zentralen Ebene auf mehrere Planinstrumente ist eine nordrhein-westfälische Besonderheit: 1970 folgte der LEP I I (der das System der Entwicklungsschwerpunkte und -achsen räumlich konkretisiert), der LEP I I I (Vorranggebiete für besondere Freiraumfunktionen) ist 1976 erlassen worden; weitere LEPs sind i n Vorbereitung, die die Gebiete für flächenintensive Großvorhaben, für Flughäfen und für den Abbau von Lagerstätten festlegen sollen 5 . Die weitreichende Folge dieser Aufspaltung ist es, daß keine geschlossenen Aussagen über die räumlichen Funktionen einzelner Orte oder Teilräume vorliegen 6 . Die einzelnen LEPs beschränken sich auf spezifische raumordnerisch relevante Sachbereiche; dabei haben die LEPs I I I - V I einen ausgeprägten, wenn nicht sogar ausschließlichen Flächenbezug; nur die i n Zukunft zusammengefaßten LEPs I und I I betreffen die räumliche Funktion von zentralen Orten oder Entwicklungsschwerpunkten. Diese Funktionsbestimmungen verbleiben aber andererseits — wegen der Aufspaltung i n mehrere Pläne — i n einer abstrakten Kategorisierung. Ob die Rolle eines Entwicklungsschwerpunktes besonders dadurch gekennzeichnet und geprägt ist, daß es i n seinem Einzugsbereich auch abbauwürdige Lagerstätten oder Standorte für flächenintensive Großvorhaben gibt, die für die überregionale Wirtschaftsstruktur des Landes von besonderer Bedeutung sind, läßt sich erst aus der Zusammenschau der als solcher unverbundenen LEPs entnehmen. 2. Dagegen hinkte die Planung auf der mittleren Ebene sehr stark hinterher, obwohl sie schon durch das Landesplanungsgesetz 1950 eine formelle Grundlage erhalten hatte. Ende 1974 waren i n weiten Teilen des Landes, darunter i n fast allen städtischen Brennpunkten, verbindliche Gebietsentwicklungspläne (GEP) nicht vorhanden 7 ; eine generelle 50 000 Einwohnern sowie städtische Verflechtungsgebiete von 50 000 oder mehr Einwohnern. 5 Z u m geplanten L E P V I vgl. unten § 36 Β I 3. Z u m Stand der Aufstellungs- u n d Novellierungsverfahren der LEPs Landesentwicklungsbericht 1974, S. 38 ff., 49, 50, 54. 6 Dagegen sind z.B. i m L E P B W u n d i m L E P r Bay i n den ausführlichen Teilen »regionale Ziele' spezifische Aussagen darüber enthalten, auf welchen Ort sich die Entwicklung der Region ausrichten soll, an welchem O r t das Arbeitsplatzangebot zu verbessern ist, daß der ländliche Raum vorzugsweise i m Verlauf eines Flußtales zu stärken ist, daß die siedlungsmäßige Belastung bestimmter Gebiete m i t Höhenzügen zu vermeiden ist u. ä. 7 Vgl. die Übersicht i n ROB 1974 d. BReg., S. 160 f.

§ 31 Das Planungssystem i n Nordrhein-Westfalen

97

Ausnahme bildet der Bereich des SVR, für den schon 1966 der GEP festgestellt worden ist 8 . Die beiden Landesplanungsgemeinschaften Rheinland u n d Westfalen waren wegen ihres weiten gebietlichen Zuschnitts von Anfang an als Planimgsräume ungeeignet und deshalb auf die Aufstellung von Teil-Gebietsentwicklungsplänen verwiesen, die i n der Regel für die — umgekehrt zu kleinen — Gebiete einzelner Stadtkreise ode Landkreise aufgestellt werden 9 . Auch inhaltlich beschränkte sich die Gebietsentwicklungsplanung auf sachliche Teilpläne. Die textliche Darstellung bestand dabei häufig nur aus den vier Angaben über die Bevölkerungszahl und -dichte, die 1980/85 zu erwarten ist und die bei voller Ausnutzung der Aufnahmefähigkeit möglich ist. Die zeichnerische Darstellung beschränkte sich gemäß der 3. DVO LP1G 1965 fast ausschließlich auf die flächennutzungsbezogenen Aussagen, ursprünglich nur über die Wohnsiedlungs-, Gewerbeansiedlungs- und Industrieansiedlungsgebiete und Bereiche für Versorgungsanlagen von überörtlicher Bedeutung 10 , später kamen verfeinerte Aussagen über die Freizonen und Wassergewinnungsgebiete und Erholungsgebiete hinzu 1 1 . Spielräume i m Hinblick auf die Funktionsbestimmung der Orte bestanden und bestehen für die Gebietsentwicklungsplanung nur i n sehr geringem Umfang. Die zentralen Orte sind i n den ländlichen Zonen durch den LEP I bis zur untersten Stufe herunter festgelegt; die Gebietsentwicklungsplanung kann diese Darstellung vorbehaltlich der Genehmigung, soweit erforderlich, ergänzen und gegebenenfalls än8 Z u m I n h a l t u n d zu den W i r k u n g e n Lauffs l Zühlke, Politische Planung i m Ruhrgebiet, insbes. S. 45 f., 77 ff., 107 f., 110 f., 115 ff., 129, 134 f., 141 ff., 158 f.; zu den geringen Steuerungsleistungen ebd., S. 78 f. 9 Die Abgrenzung der konkreten Planungsräume w a r — u n d ist — deshalb ein Dauerproblem der n w Landesplanung: vgl. dazu die Beiträge i n : Theorie u n d Praxis bei der Abgrenzung von Planungsräumen — dargesteUt am Beispiel N W , 1972. — Die ersten GEP betrafen die Teilabschnitte Selfkantkreis Geilenkirchen - Heinsberg, den Landkreis Grevenbroich, den Kreis Erkelenz, den Kreis Krefeld - Kempen u n d die kreisfreie Stadt Krefeld, den Kreis Düsseldorf - M e t t m a n n sowie die Abschnitte Biggetalsperre u n d A r n s berger Wald. Abgesehen v o m GEP SVR v o n 1966, der für das gesamte Gebiet des SVR aufgestellt ist, beschränken sich die Teilabschnitte jeweils auf ein oder zwei Kreise. 10 Die Landesplanungsgemeinschaft Rheinland beschränkte sich fast ausschließlich i n den verbindlichen Teilabschnitten des GEP auf die Darstellung der Siedlungsbereiche (und Verkehrsbänder, Flugplätze; dazu die u n gegliederten Freizonen); die anderen Elemente sollten i n einem weiteren sachlichen Teilabschnitt folgen; zum Konzept der Gebietsentwicklungsplanung: 1. Bericht der LReg über den Stand der Landesplanung gem. § 24 LP1G 1962, S. 17 ff.; Langer, i n : Praxis der Regionalplanung 1972, S. 19, u n d Lehmann, i n : Theorie u n d Praxis bei der Abgrenzung v o n Planungsräumen, S. 35 ff. Die Teilabschnitte des GEP Rheinland präsentieren sich deshalb als sehr karge Pläne. 11 So der GEP Westfalen Teilabschnitt Tecklenburg, der einer der letzten u n d relativ dichtesten Teilabschnitte ist.

7 Wahl I i

98

I V . 1. Abschn. : Ausgewählte Planungssysteme der Länder

dern' 1 2 . Der sachliche Gehalt der n w Gebietsentwicklungsplanung ist deshalb äußerst gering, w e i l die flächennutzungsbezogenen Ausweisungen nicht auf die mittel- u n d langfristige Entwicklung der Bevölkerung bis 1980/85 ausgerichtet sind, sondern auf die maximale A u f nahmefähigkeit des jeweiligen Raumes 13 . Daß damit die potentielle Direktions- und Steuerungsfunktion dieser Pläne — selbst für die flächennutzungsregelnde Bauleitplanung — gegen N u l l tendiert, zeigt das folgende Beispiel: Der GEP Rheinland, Teilabschnitt kreisfreie Stadt Mönchengladbach — kreisfreie Stadt Rheydt, der 1971 genehmigt, aber i n seiner Gesamtkonzeption 1964 (!) entwickelt wurde, geht bei einer Wohnbevölkerung von 253 000 Einwohnern Ende 1968 von einer Bevölkerungszahl von 270 000 für 1980 aus; die Siedlungsbereiche sind aber dargestellt für die maximale Aufnahmefähigkeit des Raumes von 450 000 Einwohnern (!) 14 . Daß dieser Plan Makulatur ist, liegt auf der Hand. Exemplarisch w a r die n w Gebietsentwicklungsplanimg bis zur Neuorganisation durch das LP1G 1975 vor allem i n ihrer Organisationsform, i n der die Kontinuität des Gedankens der Selbstverwaltung i n der (regionalen) Landesplanung zum Ausdruck kam. Inhaltlich war die Gebietsentwicklungsplanung keineswegs an der Spitze der Bundesländer, seit dem Ende der 60er Jahre t r i f f t eher das Gegenteil zu. 3. Dieser partielle oder völlige Ausfall der Gebietsentwicklungsplanung hatte zur Folge, daß die Landesplanung und Landesentwicklung i n N W vorwiegend von der zentralen Ebene aus gesteuert wurden 1 5 . 12

So wörtlich Erläuterungsbericht zum L E P I, Abschnitt I I . Die Landesplanungsgemeinschaft Westfalen hat i m Gegensatz zu den beiden anderen Landesplanungsgemeinschaften ihre GebietsentwicklungsTeilpläne nicht auf die maximale Tragfähigkeit ausgerichtet, sondern seit dem ersten verbindlich gewordenen Teilabschnitt Kreis Siegen (1971) die — inzwischen als überhöht anzusehende — Bevölkerungszahl des L E P r von 1964 f ü r das Gebiet der Landesplanungsgemeinschaft Westfalen f ü r den j e weiligen Planungsraum aufgegliedert. Obwohl jeweils ausdrücklich vermerkt w i r d , daß diese Z a h l wahrscheinlich nicht erreicht w i r d , w i r d noch eine zweite höhere Bevölkerungszahl angegeben, u m die Möglichkeit einer stärkeren Zunahme i n den einzelnen Gemeinden zu berücksichtigen, vgl. GEP Teilabschnitt Kreis Siegen, S. 25, GEP Westfalen, Teilabschnitt Tecklenburg, S. 27. 14 GEP Rheinland Teilabschnitt kreisfreie Stadt Mönchengladbach — kreisfreie Stadt Rheydt, S. 23 f. Eine kritische Beurteilung der n w Gebietsentwicklungsplanung findet sich auch bei Hennings, S. 211-216 u n d bei Lauff s / Zühlke, Politische Planung i m Ruhrgebiet, S. 78, 115-117, auch S. 108. 15 Aufschlußreich ist eine Äußerung des damaligen Chefs der Staatskanzlei Halstenberg i n den Beratungen über die Novelle LP1G 1972, i n der es heißt, daß m a n i n der Landesplanung i n N W früher den Standpunkt vertreten habe, es genüge ein sehr abstraktes Landesentwicklungsprogramm, u m daraus jeden weiteren Konkretisierungspunkt, auch kommunale Pläne, abzuleiten. Inzwischen sei m a n jedoch der Uberzeugung, daß die Reihenfolge v o m L E P r 13

§ 31 Das Planungssystem i n Nordrhein-Westfalen

99

Dadurch waren die Gemeinden und ihre Bauleitplanung zwar relativ frei, da die Landesentwicklungspläne dafür wenig inhaltlich erhebliche Aussagen enthalten konnten. Aber alle Bestimmungen über die räumliche Funktion und Entwicklungsfunktion von Orten m i t all ihren I m plikationen für die Infrastrukturplanungen blieben der zentralen Ebene überlassen. Die landesplanerischen Ausweisungen der zentralen Orte und der Entwicklungsschwerpunkte bildeten einen allgemeinen räumlichen Haster und einen Teil-Maßstab für die Fachplanungen, die zur erwünschten räumlichen Schwerpunktbildung dadurch beitrugen, daß sie den zentralen Orten und Entwicklungsschwerpunkten einen gewissen Vorrang oder Zuschlag bei den sektoralen Förderungsmaßnahmen einräumten. Insgesamt w i r d man jedoch die Effektivität der landesplanerischen Steuerung gegenüber den Fachressorts sehr zurückhaltend beurteilen müssen; die schon zitierten Äußerungen gerade von Kennern der nordrhein-westfälischen Landesplanung 16 sprechen eine beredte Sprache für die Schwierigkeiten der Landesplanung. Nicht zufällig setzte deshalb die — als qualitativer Sprung zu bewertende — Intensivierung der Planung i n N W i n der zweiten Hälfte der 60er Jahre nicht bei den vorhandenen Instrumenten der Landesplanung, sondern gerade neben und außer ihnen an 1 7 : die i n der Rezession 1966/67 offen zutage getretenen Strukturprobleme des Ruhrgebietes wurden nicht durch Ergänzung und Verbesserimg des vorliegenden GEP SVR angegangen, sondern durch das Entwicklungsprogramm Ruhr 1968-1973. Dieses war als mittelfristiger Handlungsplan der Landesregierung konzipiert und sollte als Richtlinie für die räumliche und zeitliche Durchführung der Maßnahmen von Bund, Land und Gemeinden zur Verbesserung der öffentlichen Grundausstattung i m Ruhrgebiet dienen 18 . Das Programm stieß nicht nur durch die Einbeziehung von finanziellen und zeitlichen Verwirklichungsproblemen entscheidend über die traditionelle Landesplanung hinaus i n planerisches Neuland vor. Es enthielt auch selbst wichtige raumbezogene Entscheidungen; erwähnt seien nur die Erarbeitung des technologisch-verkehrsmäßigen Rückgrats der Entwicklung eines so ausgedehnten Verdichtungsgebietes, nämlich die Entscheidung für den Aufbau eines regioüber den L E P u n d GEP eingehalten werden müsse, u m Zwangsverfahren einleiten zu können (vgl. 7. WP, 16. Sitzung des Aussch. f. Landesplanung v. 12. Jan. 1972, S. 11 = Dok. LP1G 1972, S. 71). » Vgl. Fn. 3. 17 Einen informativen Überblick über die politischen Entstehungsursachen u n d den I n h a l t der Planung i n N W am Beispiel des Ruhrgebietes geben Lauff s / Zühlke, Politische Planung i m Ruhrgebiet, 1976. 18 Landesregierung N W , Entwicklungsprogramm R u h r 1968 - 1973, 1968 Vorwort, vgl. auch S. 11 f., w o es ausdrücklich heißt, daß das Programm k e i n gesetzlich vorgesehener P l a n der Landesplanung sei. 7*

100

I V . 1. Abschn. : Ausgewählte Planungssysteme der Länder

nalen Schnellbahnsystems, sowie das damit zusammenhängende siedlungsstrukturelle Konzept der Stadt- und Stadtteilzentren 19 . I m NWP 75 ist dieser Ansatz eines entwicklungsplanerischen mittelfristigen Handlungsprogramms auf das ganze Land erstreckt und inhaltlich erheblich ausgeweitet, vertieft und systematisiert worden. Der vom Programm erfaßte Teil des Landeshaushalts beträgt 30 °/o (die Pçrsonalkosten und die Auftragsverwaltung sind ausgeklammert), seine Schwerpunkte liegen bei den Infrastrukturplanungen; jedoch sind Auswirkungen auf die sachlich-inhaltlichen Gehalte der Planung, vor allem bei Bildungs- und Gesundheitseinrichtungen, i n erheblichem Umfang vorhanden. M i t dem NWP 75 erreicht die Tendenz, die traditionelle Landesplanung zurückzulassen und ins Abseits zu verweisen, ihren Höhepunkt. A u f dem Weg von der ,Raumplanung zur Entwicklungsplanung' 2 0 wurden i m NWP 75 und nicht i n den landesplanerischen Plänen zukunftweisende Planimgselemente und Planungsinstrumente entwickelt, die Standortförderung i n Stadt- und Stadtteilzentren i n den Verdichtungsgebieten an den Haltepunkten der regionalen Schnellbahnnetze 21 , die Standortprogramme i n den Städten, die Planung von Tages- und Wochenenderholungsanlagen. Einen planerischen Durchbruch stellt das NWP 75 darüber hinaus deshalb dar, weil es die sich rasch ausbildenden u n d ausdifferenzierenden Infrastruktur-Fachplanungen i n ein sachlich, finanziell und zeitlich i n den Grundzügen abgestimmtes Konzept einfügt, weil es eine erhebliche Rationalitätssteigerung bei der Planung und Vergabe von Infrastrukturinvestitionen m i t sich brachte, die bislang aufgrund fachlich eng begrenzter Zweckzuweisungen vorgenommen wurden 2 2 . I m Kontext der traditionellen 19 Außerdem enthielt das Programm (Vor)Entscheidungen über den A u s bau der Schulen, Hochschulen sowie über den Ausbau regionaler Erholungsanlagen. Eine insgesamt positive Würdigung des Entwicklungsprogramms Ruhr auch bei Lauffs/Zühlke, S. 87 f., kritisch dagegen Häußermann, Leviathan 1974, S. 237. 20 N W P 75 Nr. 1.2 u n d der gleichnamige Aufsatz von Wagener, DVB1. 1970, S. 93 ff. 21 Vorbereitet durch das SVR-Konzept der Siedlungsschwerpunkte, das schon i n der Schrift des SVR: Siedlungsschwerpunkte i m Ruhrgebiet. G r u n d lagen einer Planungskonzeption, 1969 entwickelt u n d den Vorarbeiten zum E n t w u r f des GEP Regionale I n f r a s t r u k t u r zugrunde gelegt wurde. 22 Vgl. die A n t w o r t der LReg auf die K l . Anfrage zur Zuständigkeit der Regierungspräsidenten f ü r die Vergabe strukturwirksamer M i t t e l (auf den Gebieten des Schulbaus, des Krankenhausbaus, des Wohnungsbaus, Städtebaus u n d Straßenbaus) n w L T - D r s . 7/2350, abgedr. i n : Städte- u n d Gemeinderat 1973, S. 83. Bei Ausarbeitung des N W P 75 bestanden i n den Ressorts u. a. ein V i e r Jahres-Wohnungsbauprogramm, ein Fünf-Jahres-Wasser-Wirtschaftsprogramm, ein Landesstraß enbauprogramm, ein Förderungsplan f ü r den L e i stungssport, ein Stufenplan f ü r die Krankenhausfinanzierung, Programme

§31 Das Planungssystem i n Nordrhein-Westfalen

101

landesplanerischen Funktionsbestimmungen von Orten und Teilräumen wäre der Versuch der Steuerung dieser sich rasch entwickelnden Planungsbereiche nicht erfolgversprechend gewesen. Die gesamte Vergabe strukturwirksamer M i t t e l vollzog sich i n NW, zumal auf der mittleren Ebene, i n denkbar weiter Distanz zur Landesplanung. Zuständig w a ren und sind die Regierungspräsidenten i n (Aachen) Köln, Düsseldorf, Arnsberg, Münster und Detmold; der sachliche Einfluß, den die Landesplanungsgemeinschaften i n Düsseldorf, Münster und Essen und ihre Bezirksplanungsstellen ausüben konnten, darf als sehr gering angenommen werden. Bezeichnend für die qualitative Veränderung, die der neue integrierende entwicklungsplanerische Ansatz bewirkte, ist auch der Umstand, daß i m Verhältnis zwischen Land und Gemeinden ein neues Instrumentarium erforderlich wurde. Die Programmierung und Durchführung des Schwerpunkt-Prinzips setzen nicht nur konzeptionelle Überlegungen und integrierende Steuerungsleistungen auf der staatlichen Ebene voraus, sondern sie bedürfen auch eines Pendants auf der lokalen Ebene, weil sonst die sachlich-planerische und die legitimatorische Funktion des i m weitesten Sinne verstandenen Gegenstromprinzips nicht eingelöst werden kann: Die erstrebte Rationalitätssteigerung i m Gesamtsystem setzt voraus, daß die Informationen auf der lokalen Ebene systematisch verarbeitet und i n Stadtentwicklungskonzepten der lokalen Ebene aufgearbeitet werden; sonst bleibt es letztlich doch bei — i m einzelnen verbesserten — unabgestimmten sektoralen Zugriffen. Immanent konsequent für den neben der Landesplanung herlaufenden Ansatz i m N W P 75 wurde dafür das Instrument der Standortprogramme geschaffen. I n ihnen sollen die Gemeinden für die entwicklungspolitischen Brennpunkte, für die zentralen Bereiche u m die Haltepunkte des Hauptverkehrsmittels, ein — räumlich begrenztes — Stadtentwicklungskonzept ausarbeiten, das nach seiner Abstimmung mit dem Land und nach dessen Genehmigung die Grundlage für die Mischfinanzierung wichtiger Infrastrukturprojekte bilden soll. Insgesamt gesehen hatte das 1970 vorgelegte entwicklungsplanerische Instrumentarium einen beeindruckenden Ansatz 2 8 ; gleichwohl konnte es kein stabiles Planungssystem schaffen: dazu zielte sein Ansatz zu forciert an der Landesplanung, am (Landesplanungs)Recht und nicht zuletzt am Parlament vorbei und dazu war es inhaltlich zu gewichtig, für die regionale Wirtschaftsförderung, vgl. Wagener, i n : Raumordnung u n d Infrastrukturplanung 1974, S. 26. 23 Einen Überblick über die Landesentwicklung i n N W enthält Brösse, Raumordnungspolitik als integrierte Entwicklungspolitik, S. 302 ff.; dort auch S. 304 die Wertung, daß das N W P 75 ,kein ausgewachsener Entwicklungsplan* sei.

102

I V . 1. Abschn. : Ausgewählte Planungssysteme der Länder

als daß alle diese Defizite ohne Folgen bleiben konnten. Zwar blieb der Versuch der Opposition, durch ein Planungskontrollgesetz unmittelbar Einfluß auf den K e r n der Regierungsplanung zu nehmen, wegen der ablehnenden Haltung der Regierungsparteien — wie auch i n Rheinland-Pfalz und i n Berlin — erfolglos 24 . Das gesamte Parlament drängte jedoch erfolgreich auf eine Parlamentarisierung der landesplanerischen Pläne 2 5 durch die Novelle LP1G 1972, die die Landesplanung aufwertete und zusammen m i t anderen, noch zu schildernden Ursachen zu einer neuen Gewichtsverteilung zwischen Landes(entwicklungs)planung i m Rahmen der gesetzlichen Möglichkeiten des LP1G einerseits und mittelfristigem Handlungsprogramm der Regierung andererseits führte (dazu unten II.). Für die Zeit von 1968/70 bis 1975 war die Planungslandschaft i n N W bestimmt durch das Nebeneinander von entschiedener Entwicklungsplanung als abgestimmter Planung vor allem der Infrastrukturinvestitionen und der Strukturpolitik einerseits und der Landesplanung andererseits, die auf der mittleren Ebene sehr stark auf Flächennutzungsregelungen beschränkt war. I I . 1. Zur veränderten Situation der Planung und zur gewandelten Gewichtsverteilung zwischen den wichtigsten Planungsbereichen i n N W seit der Regierungsneubildung i m Sommer 1975 trugen eine Reihe sehr unterschiedlicher und unterschiedlich gewichtiger Faktoren bei. Daß die Regierungsparteien anders als 1970 nicht m i t einem ausgearbeiteten NWP 80 i n den Wahlkampf gegangen sind, sondern dieses Programm zunächst erst i m Herbst 1976 vorlegen wollten, dann aber überhaupt auf ein Nachfolgeprogramm verzichteten, dürfte zum einen auf eine neue Einschätzung der Schwierigkeiten eines mittelfristigen Handlungsprogramms der Landesregierung beruhen. Verschiedentlich ist die Vermutung geäußert worden, daß der Landesregierung und den sie tragenden Parteien angesichts der Detailliertheit des Programms das politische Risiko der leicht möglichen Erfolgskontrolle zu groß geworden sei 26 . Zum anderen hat die Rezession und die damit verbundene Finanzkrise sehr drastisch auf die Grenzen der Integration einer de24 Der C D U - E n t w u r f eines Planungskontrollgesetzes (LT-Drs. 7/1518) sah als Gegenstand der parlamentarischen Kontrolle u. a. vor die ,ressortübergreifende allgemeinpolitische Regierungsplanung, v o r allem i n Gestalt von mittelfristigen Handlungsplänen der Regierung u n d von Entwicklungs- u n d Schwerpunktprogrammen 4 , § 2 I Nr. 4 des Entwurfs. Dazu die gutachtlichen Stellungnahmen i n : Parlamentarische K o n t r o l l e der Regierungsplanung 1973 u n d M. Schröder, Planung auf staatlicher Ebene, S. 46 ff. N u r i n einigen Einzelheiten modifiziert ist der neue E n t w u r f der C D U - F r a k t i o n (LT-Drs. 8/1240; vgl. dazu die Debatte v. 24. Nov. 1976, Plenarprotokoll 8/33, S. 1733 ff.). 25 Vgl. die gemeinsame Entschließung der Fraktionen (LT-Drs. 6/1808) (angenommen i n der Sitzung v. 18. März 1970, Plenarprotokoll 6/72, S. 3106). 26 Dieser Gesichtspunkt ist angedeutet i n der Stellungnahme der L T - F r a k t i o n der F.D.P., i n : landtag intern, Nr. 3 v o m 30.1.1976, S. 2.

§31 Das Planungssystem i n Nordrhein-Westfalen

103

tailfreudigen mittelfristigen Aufgabenplanung m i t ihrer Finanzierung aufmerksam gemacht. A u f die Dauer dürfte jedoch — noch grundsätzlicher — die wichtigste Ursache für den gewandelten Stellenwert eines Programms der A r t des NWP 75 i n der neuen Einschätzung der wahrscheinlich dominanten Problemlage der Politik der nächsten Jahre liegen. Wenn nämlich die häufig geäußerte Ansicht zutrifft, daß die gegenwärtige (Welt-)Wirtschaftskrise eine Strukturkrise ist und sich jedenfalls i n ihren Wirkungen auf die Bundesrepublik als Problem der sektoralen Wirtschaftsstruktur darstellt, dann muß diese Situation nachhaltige Folgen für den Inhalt und für die Relevanz der räumlichen Planung und der infrastrukturbezogenen Entwicklungsplanung haben 27 . I m Jahrzehnt von 1965 bis 1975 kam der Landesentwicklungspolitik zu Recht eine zentrale Bedeutung zu 2 8 , weil i m Infrastrukturbereich ein großer Nachholbedarf bestand und hier der strategisch wichtige A n satzpunkt öffentlicher (Vor)Leistungen für das primär angezielte w i r t schaftliche Wachstum lag. Dieser Rang der Infrastrukturpolitik korrespondierte auffällig m i t dem Mitte der 60er Jahre entwickelten konjunkturpolitischen Ansatz der Globalsteuerung, der ein wesentliches Element i n der Drosselung oder Ankurbelung der Nachfrage hatte; vor allem zu Ankurbelungsmaßnahmen sollten öffentliche Investitionen — und dies hieß konkret: Infrastrukturinvestitionen — vorgezogen und überproportional gesteigert werden. Nach den Erfahrungen der Konjunkturprogramme der letzten Jahre und nach der Desillusionierung über die Beherrschbarkeit der Konjunkturkrisen durch die ,klassische' Globalsteuerung werden jedoch zunehmend die entscheidenden Probleme der nächsten Jahre i n der Anpassung bzw. Steuerung der sektoralen Wirtschaftsstruktur gesehen. Infrastrukturelle Programme und Investitionen haben dafür nicht mehr den gleichen Stellenwert 2 9 ; i n den Vordergrund schieben sich die Technologieförderung, die A r beitsmarktpolitik und Instrumente zur Anreizung oder zur Lenkung von Investitionen i n zukunftsträchtige wirtschaftliche Sektoren. Wenn 27

Diesen Gesichtspunkt hat v o r allem R. Wettmann betont, vgl. Diskussionsbeitrag i n : Koordination u n d integrierte Planung i n den Staatskanzleien, S. 96 f.; ders., Internationale Arbeitsteilung, sektorale u n d regionale Wirtschaftsstruktur i n der Bundesrepublik, Informationen zur Raumentw i c k l u n g 1975, S. 239 ff. Eine Ausarbeitung dieser Überlegungen i m Rahmen eines Projekts des Internationalen Instituts f ü r Management u n d V e r w a l tung i n B e r l i n ist angekündigt. — A u f die weltwirtschaftlich bedingten V e r änderungen der Branchenstruktur u n d auf deren Konsequenzen f ü r die Raum- u n d Siedlungsstruktur geht auch ausführlich ein: Thoss, i n : Planung unter veränderten Verhältnissen, S. 23 ff. 28 Diese Bedeutung k a m insbesondere i n den Planungen i n NordrheinWestfalen, Hessen u n d Niedersachsen zum Ausdruck. 29 Z u r These, daß die I n f r a s t r u k t u r allmählich aufhört, der Engpaß der wirtschaftlichen E n t w i c k l u n g zu sein, Kummerer / Schwarz / Weyl, S t r u k t u r räumliche Ordnungsvorstellungen, S. 131 m i t Nachw.

104

I V . 1. Abschn. : Ausgewählte Planungssysteme der Länder

auch die derzeitige Situation dadurch gekennzeichnet ist, daß für diese Probleme Instrumentarien oder gar umfassend angelegte Gesamtkonzepte fehlen, so w i r d andererseits verständlich, daß i n NW, einem der Brennpunkte und Problemgebiete der wirtschaftlichen Umstrukturierung, ein i m Infrastrukturbereich stark verwurzeltes Programm wie das NWP 75 nicht mehr als der primäre Ansatz der Planung verstanden w i r d 3 0 . 2. Auch abgesehen von diesen längerfristigen Perspektiven hat sich das Verhältnis zwischen Landes(entwicklungs)planung auf der Basis des Landesplanungsgesetzes und der unabhängig davon operierenden ,Regierungsplanung 4 durch die Weiterentwicklung des Landesplanungsrechts verändert. Aufgrund der Novelle LP1G 1972 ist das LEPr 1974 als Gesetz verabschiedet worden, und zwar mit einem gegenüber dem Vorgänger von 1964 erheblich ausgeweiteten Inhalt und Gehalt 3 1 . Zum Teil spiegelt sich i n dieser inhaltlichen Verdichtung der erkenntnismäßige und methodische Fortschritt der Landesplanung, etwa i m H i n blick auf die Verfeinerung der Siedlungsstrukturkonzepte. Z u einem anderen Teil sind i n das Landesentwicklungsprogrammgesetz wichtige konzeptionelle Teile des NWP übernommen worden. Das Gesetz legalisierte eine Reihe von inhaltlichen Grundsätzen des NWP 75 als Planungselemente, indem es ihnen den Charakter von allgemeinen Zielen der Raumordnung und Landesplanung gab 82 . Eine künftige mittelfristige Regierungsplanung ist dadurch von konzeptioneller Grundlegung i m Hinblick auf den räumlichen Bezug der Landespolitik zum Teil entlastet und kann sich stärker auf die mittelfristige HandlungsPerspektive, auf die Prioritätensetzung i n der Verwirklichung der angestrebten räumlichen Ziele konzentrieren. Damit zeichnet sich eine Entwicklung ab, i n der sich die Planungen i n N W differenzieren i n die entwicklungsplanerisch ausgeweitete Landesplanung auf der Grundlage des Landesplanungsgesetzes und des Gesetzes zur Landesentwicklung einerseits und i n eine eher als mittelfristig politische Aufgaben30

s. auch oben § 20 I 2. Z u m Gesetz zur Landesentwicklung liegt neuerdings die Kommentier u n g von W. Kenneweg / J. van Aerssen, Planungsrecht Nordrhein-Westfalen, 1977, vor. 32 Diese Legalisierung der Planungselemente des N W P 75 b e t r i f f t zum einen die Siedlungsschwerpunkte (§§ 6, 19 I I I , 24 G. zur Landesentwicklung), die Standortprogramme (§ 19 I I I Buchst, a u n d b), das Schwerpunktprinzip i m Städte- u n d Wohnungsbau (§ 24), das S-Bahn-Netz als Gerüst der regionalen Siedlungsstruktur i m Verdichtungsraum, die Erholungs- u n d Freizeitanlagen sowie die regional bedeutsamen Gebiete f ü r die Tages- u n d W o chenenderholung (§§ 22 u n d 29). Die Übernahme von langfristigen Zielvorstellungen des N W P 75 i n das LEPr-Gesetz f ü h r t die Landesregierung ausdrücklich als einen der Gründe f ü r den Verzicht auf die Aufstellung eines N W P 80 an, vgl. Min.Präs. K ü h n i n der Landtagsdebatte v o m 24. Nov. 1976, Plenarprotokoll 8/33, S. 1714 ff. 31

§31 Das Planungssystem i n Nordrhein-Westfalen 4

105

33

planung verstandene »Regierungsplanung andererseits . Jedenfalls ist dem Landesentwicklungsprogrammgesetz eine verstärkte Steuerungsfunktion gegenüber den Fachplanungen zugedacht; das Gesetz hat deshalb nicht nur die allgemeinen Ziele über die räumliche Struktur des Landes, den engeren raumordnerischen K e r n der Landesplanung vertieft, sondern auch und gerade allgemeine Ziele für die raumbedeutsamen Sachbereiche wie Wohnungs- und Städtebau, Gesundheits-, B i l dungs- und Verkehrswesen usw. formuliert. Die dem Gesetz zugedachte Funktion w i r d aus dem folgenden Überblick über seinen Inhalt und das landesplanerische Planungssystem insgesamt deutlich (dazu die Skizzen auf den S. 106, 108 und 110/111). Das Gesetz enthält i n Abschnitt I (§§ 1 -18) ,Grundsätze' der Raumordnung und der Landesplanung, die unmittelbar für alle Planungsträger des Landes und des Bundes sowie auch für die Gemeinden gelten und von ihnen untereinander und miteinander abzuwägen sind (§ 37 1). Von Interesse sind hier die Grundsätze über die zentralörtliche Gliederung und das siedlungsstrukturelle Schwerpunktprinzip: Nach § 6 ist ,unbeschadet der Planungshoheit der Gemeinden . . . die Entwicklung der Siedlungsstruktur auf Gemeinden m i t zentralörtlicher Bedeutung und innerhalb dieser Gemeinden auf solche Standorte auszurichten', die sich als Siedlungsschwerpunkte eignen. § § 7 und 9 sprechen das Schwerpunktprinzip, die Verdichtung durch Konzentration von Wohnungen und Arbeitsstätten i n Verbindung m i t zentralörtlichen Einrichtungen besonders an. Abschnitt I I (§§ 19 - 23) enthält die ,allgemeinen Ziele der Raumordnung und Landesplanung' für die räumliche Struktur des Landes. Für sie wiederholt § 37 I I die allseitige Beachtenspflicht des § 5 I V ROG 3 4 , die nach der i n der Praxis übereinstimmend vertretenen A u f fassung i m Gegensatz zur , Geltung' der Grundsätze eine strikte B i n dung bedeutet 35 . I n siedlungsstruktureller Hinsicht enthalten diese all33 Diese Alternative diskutieren auch Lauffs/Zühlke, Politische Planung, S. 76 f., 166, 169 f. 34 Ohne den Vorbehalt des § 6 ROG für Bundesprojekte zu erwähnen, der n u r i n der Gesetzesbegründung (LT-Drs. 7/1764, S. 55) angesprochen ist. Diese Regelungstechnik ist unzweckmäßig u n d unverständlich; schließlich soll das Gesetz f ü r seine Adressaten, die meist nicht Juristen sind u n d die auch als solche die Zusammenhänge zwischen dem Bundesrahmenrecht u n d Landesrecht nicht notwendigerweise beherrschen, aus sich heraus verständlich sein. 35 Dazu oben § 16 I I 1 u n d Kenneweg / van Aerssen, Erl. 4, 5 u n d 7 zu § 37 G. zur Landesentwicklung. Halstenberg, Neue Perspektiven der Landesentwicklung i n NW, S. 6, weist jedoch auf eine wichtige Einschränkung der »strikten Beachtlichkeit 1 der allgemeinen Ziele h i n : bei den — nicht gerade seltenen — ,Sollvorschriften 4 des Gesetzes zur Landesentwicklung könne i n extremen Ausnahmefällen die Bindungswirkung entfallen.

1 0 6 I V .

1. Abschn. : Ausgewählte Planungssysteme der Länder Systematik des Gesetzes zur Landesentwicklung (Landesentwicklungsprogramm)

Quelle: Halstenberg, Landesplanung u n d Landesentwicklung. VR-Vermessungswesen u n d Raumordnung 1975, Heft 37/4, S. 204.

§31 Das Planungssystem i n Nordrhein-Westfalen

107

gemeinen Ziele erstens die grundlegenden Bestimmungen über die zentralörtliche Gliederung, die i n N W i m Gegensatz zu den anderen Ländern auf die drei Stufen Oberzentren, Mittelzentren und Unterzentren beschränkt sind, nachdem i m Zuge der Verwaltungsreform die früheren Kleinzentren weggefallen sind. Für die nordrhein-westfälische Landesplanung ist bezeichnend, daß Ausstattungskataloge fehlen. Zweitens ist die gesetzliche Fundierung des Systems der Entwicklungsschwerpunkte und der Entwicklungsachsen i n § 21 von erheblicher Bedeutung. Da nach der Gebietsreform nur zentrale Orte übrig geblieben sind, ergibt sich als entscheidende Differenzierung für die staatliche Förderung — abgesehen von der Stufung der zentralen Orte — die Unterscheidung zwischen Entwicklungsschwerpunkten (der unterschiedlichen Stufen) und den Gemeinden, die nur zentrale Orte sind. Da als Untergrenze für Entwicklungsschwerpunkte eine Einwohnerzahl von 20 000 i m Versorgungsbereich genannt ist, die Tendenz aber i n der Praxis zu höheren Mindestwerten geht, werden Mittelzentren und Entwicklungsschwerpunkte zusammenfallen und deshalb die entscheidende Differenzierung i n der staatlichen Förderung zwischen Mittelzentren/Entwicklungsschwerpunkten und den Unterzentren bestehen, die es de facto nur noch i n den ländlichen Zonen gibt. Zur Bevölkerungsentwicklung, einem für die Siedlungsentwicklung grundlegenden Faktor, enthält das LEPr — entgegen den regionalisierten Richtzahlen des LEPr 1964 — nur noch die Bestandsklausel, daß bis 1985 von einer i m wesentlichen unveränderten Einwohnerzahl auszugehen ist (§ 23 G. zur Landesentwicklung). Abschnitt I I I (§§ 24 - 34) enthält die allgemeinen Ziele für die Fachbereiche 4 und damit alle landesplanerischen Vorgaben für die Fachressorts. Nicht zufällig ist dieser Abschnitt besonders stark gegenüber dem LEPr 1964 erweitert 3 6 . Der Inhalt dieser allgemeinen Ziele ist zwar weitgehend von bisherigen Programmen der Fachressorts übernommen; aber diese Leitlinien sind jetzt Ziele der Landesplanung geworden und können von der Landesplanung als eigene Vorgaben benutzt und u. U. auch konkretisiert werden. Die Landesplanung hat durch die Aufnahme dieser Ziele für die Sachbereiche i n das Gesetz eine rechtlich gesicherte Position gegenüber den Ressorts erhalten 3 7 . Die Parlamentarisierung des LEPr bedeutet für die exekutivische Landesplanung deshalb nicht nur den Verlust der Alleinentscheidungsbefugnis, sondern über diesen ,Umweg' kann die Landesplanung ihre prekäre 86

E i n solcher Abschnitt w a r schon i m L E P r 1964 beabsichtigt gewesen, ist damals aber am Widerstand der Fachressorts gescheitert, Lowinski, Städteu n d Gemeinderat 1974, S. 177. 37 Dieser Gesichtspunkt ist hervorgehoben v o n Niemeier, Städte- u n d Gemeinderat 1974, S. 184, Halstenberg, Landesentwicklung i n N W , Vermessungswesen u n d Raumordnung 1975, S. 202.

I V . 1. Abschn. : Ausgewählte Planungssysteme der Länder

Schema der rechtlichen Bindungswirkungen im nordrhein-westfälischen Planungssystem

Gemeinden

Stadtentwicklungsplanung Standortprogramme Bauleitplanung

Geltung der Grundsätze Bindungswirkung der Ziele

§31 Das Planungssystem i n Nordrhein-Westfalen

109

Stellung gegenüber den Fachressorts etwas verbessern und so per saldo vermutlich sogar einen Bedeutungszuwachs verbuchen. Andererseits beschränken sich die landesplanerischen Ziele für die die Sachbereiche auf diese allgemeinen Ziele und auf die räumlichen Konkretisierungen i m Sinne der Aufzählung der einzelnen zentralen Orte und der Entwicklungsschwerpunkte; da Ausstattungskataloge und konkrete Aussagen über den Bedarf einzelner Räume und Orte an Infrastruktureinrichtungen fehlen, bleibt das inhaltliche Hauptgewicht bei der Vergabe strukturwirksamer M i t t e l bei den Fachressorts. 3. A u f der zweiten Stufe der zentralen Landesplanung, bei der Entfaltung des LEPr i n Landesentwicklungsplänen, ist das Instrumentar i u m differenziert worden (§ 35). Für 7 vom Gesetz umschriebene Sachbereiche sind — nicht notwendigerweise getrennte — Landesentwicklungspläne aufzustellen. I n ihrem inhaltlichen Charakter handelt es sich dabei ζ. T. u m übergeordnete ,Gesamtentwicklungspläne', die die grundlegende räumliche Gebietstypisierung, das zentralörtliche System und das System der Entwicklungsschwerpunkte und -achsen enthalten (§ 35 Buchst, a - c ) . Die übrigen Sachbereiche betreffen dagegen konkret abgegrenzte landesplanerische Sachaufgaben; sie setzen die verbal formulierten allgemeinen Ziele der Raumordnung und Landesplanung für Sachbereiche nach Abschnitt I I I des G. zur Landesentwicklung i n planerische Darstellungen um. Sie enthalten Festsetzungen über wirtschaftsstrukturrelevante, flächenintensive Großvorhaben, über Freiraumfunktionen, für Flugplätze und für Gebiete für den A b bau von Lagerstätten 38 . Bei der zweiten Gruppe ist die Nähe zur Fachplanung beträchtlich. Nach § 36 G. zur Landesentwicklung ist generell anzustreben, daß alle raumrelevanten (Fach)Planungen, die für die Gesamtentwicklung des Landes Bedeutung haben, i n Landesentwicklungsplänen festgelegt werden. Als wichtigste Ergänzung des Instrumentariums auf der zentralen Ebene muß die sog. Lex V E B A gelten, die aufgrund der Erfahrungen bei der mißlungenen Ansiedlung einer Raffinerie des VEBA-Konzerns i m Orseyer-Rheinbogen eingefügt worden ist 3 9 : i n § 35 ist ein eigener LEP für die Festlegung von Gebieten für flächenintensive Großvorhaben, die für die Wirtschaftsstruktur des Landes von besonderer Bedeutimg sind, enthalten. I m LP1G 1975 (§§ 17 I, 19 II) ist der damit angezielte Durchgriff der Landesplanung auf die Ausweisung bestimmter Flächen i n den Bauleitplänen durch Planungspflichten des Bezirksplanungsrates und vor allem durch das sog. landesplanerische Planungs38

lung. 39

Dazu Kenneweg / van Aerssen, Erl. 4 u n d 5 zu § 35 G. zur LandesentwickKenneweg / van Aerssen, Erl. 7 zu § 35 G. zur Landesentwicklung.

Bundesraumordnung

Landesplanung Gemeindliche Bauleitplanung

Planungsraum

Planungsträger

Bundesbaugesetz

Bundesgebiet

Landesgebiet; bei (b) RegierungsGrundsätzlich T in Ausnahmefällen bezirk oder gesamtes r^ Vnrii* auch räumliche Teil- räumliche Teil- Gemeinde^ abschnitte möglich abschnitte gebiet geoiet

(a) Bundestag (a) Landtag Bezirks- Rat der Gemeinde (b) Bundesregierung/ (b) Landesplanungsplanungsrat*) Landesregierungen behörde

(b) Raumordnungs- (b) Landesplanungsgesetz rmt gesetz und — in ungesetz, LandesentDurchfuntrennbarem Sachzuwicklungsprorungsverordsammenhang—Langramm-Gesetz nungen desplanungsgesetze

Hechtsgrundlagen (a) Raumordnungs(a) LandesplanungsLandesgesetz gesetz planungs-

(b) Bundesraum(b) Landesentwickordnungsprogramm lungsplan

Planungsart (a) Grundsätze der (a) LandesentwickGebietsentFlächenBebauungsplan Raumordnung lungsprogramm wicklungsplan nutzungspian

Planungsebene

Das System der Raumplanung in Nordrhein-Westfalen

110 I V . 1. Abschn. : Ausgewählte Planungssysteme der Länder

—

Bundesbehörden und Landesplanungsbehörden; bei (b) nur „Hinwirken"

Anpassungspflicht für...

alle öffentlichen Planungsträger, öffentliche beim Bund teilweise eingeschränkte PlanungsAnpassungspflicht träger, soweit kein Sonderrecht

behördenverbindlich

in der Regel in der Regel 1 :20 000 bis 1 :10 000

AllgemeinVerbindlichkeit

1:1 000 bis 1 :500

a) Zur Frage, ob der Bezirksplanungsrat oder (auch) der Regierungspräsident Träger der Gebietsentwicklungsplanung ist, siehe unten § 35 B I 1. Quelle: F. Halstenberg, Neue Perspektiven der Landesentwicklung, Düsseldorf 1974, S. 4.

bei (b) Empfehlung

langfristig

nicht größer als 1 :50 000 1 :200 000

Grundsätze und/oder Ziele der Raumordnung- und LandesDarstellung der Rechtsverbindplanung für die Gesamtentwicklung der Planungsgebiete und beabsichtigten liehe Festfür alle raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen Art der Setzungen für Bodennutzung die städtebauliche Ordnung

Rechtswirkung

Planungshorizont

Maßstab der zeichnerischen Darstellung

Planungsinhalt

§31 Das Planungssystem i n Nordrhein-Westfalen

112

I V . 1. Abschn. : Ausgewählte Planungssysteme der Länder

gebot gegenüber den Gemeinden 40 abgesichert. Diese völlig neuartige Befugnis der zentralen Landesplanung muß als eine gravierende Änderung gelten. Sie ist präzedenzlos i n der A r t und Intensität des Durchgriffs i n der vertikalen Richtung gegenüber den Gemeinden 41 . Sie stärkt darüber hinaus das Gewicht der zentralen Landesplanung gegenüber dem Wirtschaftsressort erheblich, zu dem wegen der sachlichen Nähe, aber auch der beträchtlichen Zielkonflikte zwischen Landesplanung und regionaler Strukturpolitik traditionellerweise Spannungen bestehen. Wegen ihrer Durchgriffsmöglichkeiten i n der vertikalen Richtung w i r d die zentrale Landesplanung zum ersten M a l für das Wirtschaftsressort wirklich interessant', weil die Landesplanung ein Instrumentarium zur Verwirklichimg von flächenintensiven Großvorhaben auch gegen den Willen der mittleren Ebene und vor allem auch gegen den Willen der einzelnen Gemeinden zur Verfügung stellen kann. 4. Die Neuordnung der Gebietsentwicklungsplanung durch die Novelle LP1G 1975 — als vorgezogener und wohl entscheidender Teilschritt der Funktionalreform — hat die mittlere Ebene der Landesplanung auf das Gebiet und die Institution des Regierungsbezirks bezogen: Wie oben ausgeführt 42 , haben die allgemeinen Tendenzen zur Verstaatlichung der Regionalplanung zur starken Stellung der staatlichen Bezirksplanungsbehörde als der i n den zentralen Phasen der Planaufstellung zuständigen Behörden geführt; die bei den Regierungspräsidenten gebildeten Bezirksplanungsräte als Vertreter der Kommunen und Kreise werden es sehr schwer haben, ihre formellen Kompetenzen zu Beginn und am Ende der Planaufstellung sowie ihre allgemeinen Weisungsbefugnisse zur Geltung zu bringen und m i t sachlichem Gehalt und Gewicht zu erfüllen. Eine Neuerung für die nordrhein-westfälische Landesplanung bedeutet es, daß die mittlere Ebene formell i n die Vorbereitung und Festlegung der Vergabe raumbedeutsamer und strukturwirksamer M i t tel eingeschaltet wird. Diese für eine entwicklungsplanerisch intensivierte Landesplanung wichtige Ausweitung ist durch die räumliche Deckungsgleichheit von staatlicher Mittelinstanz und dem Raum der 40 § 19 I I LP1G N W 1975: ,Die Landesregierung k a n n verlangen, daß die Gemeinden Bauleitpläne entsprechend den Zielen der Raumordnung u n d Landesplanung aufstellen, w e n n dies zur V e r w i r k l i c h u n g v o n Planungen m i t hervorragender Bedeutung für die überörtliche Wirtschaftsstruktur oder a l l gemeine Landesentwicklung erforderlich ist; die betroffenen Flächen müssen auf der Grundlage eines Landesentwicklungsplanes i n Gebietsentwicklungsplänen dargestellt sein. 4 41 Z u r Frage der Verfassungsmäßigkeit eines landesrechtlichen Planungsgebotes f ü r Gemeinden vgl. die gleichnamige A r b e i t v o n Stern / Burmeister, 1975. 42 § 18 I.

§ 31 Das Planungssystem i n Nordrhein-Westfalen

113

Gebietsentwicklungsplanung sowie durch die organisatorische Anbindung der Gebietsentwicklungsplanung an den Regierungsbezirk sicherlich wesentlich leichter möglich, als es bei der vorherigen verwaltungsorganisatorischen Isolierung der Landesplanungsgemeinschaften der Fall gewesen wäre; sie hatte es ihnen verwehrt, die landesplanerischen Erkenntnisse unmittelbar i n die Verwaltung einzubringen 43 . Über die zukünftige Bedeutung dieser nach § 7 I I LP1G N W zugewiesenen beratenden Rolle der Bezirksplanungsräte läßt sich derzeit noch wenig sagen. Eine insgesamt zurückhaltende Beurteilung ist jedoch deshalb geboten, weil der Bezirksplanungsrat Einfluß nur nehmen kann, soweit der Regierungspräsident zur Entscheidung über die Vergabe der strukturwirksamen M i t t e l zuständig ist oder Entscheidungsspielräume innerhalb von Programmen hat. Bei wichtigen Bereichen des i n § 7 I I LP1G N W aufgestellten Katalogs sind aber die Förderungsprogramme und Zielpläne auf der Landesebene (Krankenhauspläne, Abfallbeseitigungsplan) ζ. T. sogar schon auf Bund-LänderEbene (Verkehr, Infrastrukturprogramme aufgrund konjunkturpolitischer Maßnahmen) so sehr verfestigt, daß Einwirkungen auf die vorhandene Planung und deren Durchführung nicht mehr möglich sind, allenfalls Anregungen für die Planfortschreibung 44 . Kennzeichnend für die mögliche Rolle der Bezirksplanungsräte ist es also, daß sie mitberatend tätig werden, soweit auf der Ebene des Regierungspräsidenten Zuständigkeiten und Spielräume bei der Vorbereitung und vor allem Durchführung der Programme und Pläne der Fachplanungen bleiben; die Neuregelung selbst weitet das Handlungsfeld der Gebietsentwicklungsplanung über den bisherigen engen Rahmen hinaus nicht aus. Deshalb liegt i n der Neuregelung der Gebietsentwicklungsplanung kein entschiedener Schritt i n Richtung auf eine regionale Entwicklungsplanung, die ihren Mittelpunkt i n einem gehaltvollen Regionalplan haben müßte, der auch Angaben über die Schwerpunkte der infrastrukturellen Soll-Ausstattung i n den einzelnen Orten machen müßte. Festsetzungen über die regionale Infrastruktur 48

So wörtlich Halstenberg, Neue Perspektiven der Landesentwicklung i n NW, S. 47, u n d ders., Vermessungswesen u n d Raumordnung, 1975, S. 208; so auch die Gesetzesbegründung zur Novelle 1975, L T - D r s . 7/3928, S. 21 f. 44 Daß die Einflußnahme der Bezirksplanungsräte i n a l l den Bereichen gering sein w i r d u n d sein muß, i n denen es auf Landes- oder auf B u n d - L ä n der-Ebene »verfestigte' Fachplanungen gibt, hat M i n . Halstenberg während der Gesetzesberatungen ausdrücklich hervorgehoben; vgl. Protokoll des Ausschusses f ü r Landesplanung, 7. WP, 45. Sitzung v. 18. Sept. 1974, S. 15 ff. Das Ziel der Novelle sei es, ein stärkeres H i n e i n w i r k e n der Landesplanung i n den Vollzug zu erreichen; dazu müßten die Bezirksplanungsräte als diejenigen, die über die Landesplanung beschließen, einen deutlichen Einblick i n die Fachplanungen haben. 3 Wahl I i

1 1 4 I V .

1. Abschn. : Ausgewählte Planungssysteme der Länder

sind bisher i n keinem Gebietsentwicklungsplan enthalten 4 5 . Obwohl sie durch die 3. DVO LP1G nicht von vornherein ausgeschlossen sind, liegt eine solche entwicklungsplanerische Ausweitung der Gebietsentwicklungsplanung eher außerhalb des Ansatzes des nordrhein-westfälischen Landesplanungssystems. Regionale Entwicklungsplanung setzt nämlich, wie das Beispiel des hessischen Planungssystems beweist 46 , Spielräume für die regionale Ebene auch i m Hinblick auf die Integration der Fachplanungen und Programme m i t den räumlichen Festsetzungen voraus; m. a. W.: die Fachplanungen und -programme dürfen nicht auf der zentralen Ebene durchgeplant sein, sondern müssen sich dort ebenfalls auf eine Rahmenregelung beschränken, etwa auf die Festlegung der Zahl von Infrastruktureinrichtungen, auf den finanziellen Rahmen, während die örtliche Festlegung der regionalen Ebene überlassen bleibt. Ansätze i n dieser Richtung sind i n NW kaum vorhanden; dies kann auch nicht überraschen, wenn die Gebietsentwicklungsplanung i n Teilabschnitten, die auf Kreise beschränkt sind, fragmentiert wird. A u ßerhalb des SVR fehlt es deshalb bisher an einem ausformulierten regionalen Konzept i n N W etwa für das Münsterland oder das Sauerland. Es ist erst abzuwarten, ob die Gebietsentwicklungsplanung neuer A r t wenigstens die Möglichkeit der 3. DVO LP1G ausschöpfen w i r d und die bisherige Enge der vorwiegend flächenbezogenen Festsetzungen überwinden kann. Die Chancen dazu sind eher skeptisch zu beurteilen, da das ganze Planungssystem i n N W primär auf die zentral gesteuerten Fachplanungen ausgerichtet ist, die ihrerseits von einem zentralen entwicklungsplanerischen Instrument i n der A r t des NWP 75 oder allenfalls von beschränkten Vorgaben der zentralen Landesplanung gesteuert werden. Einen gesamtplanerischen Gegenpart finden diese Fachplanungen weniger auf der regionalen Ebene als erst wieder auf der kommunalen Ebene i n der Gestalt der Standortprogramme. Die Neuorganisation hat zu einem beträchtlichen Kontinuitätsbruch geführt, der zu einem zügigen Fortschreiten der zurückhinkenden Gebietsentwicklungsplanung nicht gerade beitragen wird. Das unabgestimmte Vorziehen eines zentralen Teiles der Funktionalreform hat die neugebildete Organisation der Gebietsentwicklungsplanung i n eine äußerst nachteilige instabile Lage versetzt. Da der ursprüngliche zeit45 Der einzige w i r k l i c h e Versuch i n dieser Richtung, der GEP Regionale I n f r a s t r u k t u r des SVR, ist Ende 1975 gescheitert, nachdem sich die V e r bandsversammlung des SVR geweigert hatte, den Beitrittsbeschluß zu den umfänglichen Auflagen des Genehmigungsbescheids der Landesplanungsbehörde zu fassen, der zudem wichtige Teile des Planes aus der Genehmigung ausgeschlossen hatte, s. dazu auch unten § 36 Β I 2. 46 Vgl. unten § 35 C I u n d I I 1.

§31 Das Planungssystem i n Nordrhein-Westfalen

115

liehe Fahrplan, nach dem bis zum Inkrafttreten der Neuorganisation zum 1.1.1976 die Neueinteilung der Regierungsbezirke abgeschlossen sein sollte, längst nicht eingehalten werden konnte 4 7 , stehen die gerade erst gebildeten Bezirksplanungsräte erneut zur Disposition und werden von jeder Änderung der Bezirksgrenzen notwendigerweise mitbetroffen. Unabhängig von der konkreten Gestalt der Neuabgrenzung der Regierungsbezirke dürfte sich die Auflösung des SVR als Landesplanungsträger, der bisher die einheitliche planerische Klammer für das Ruhrgebiet herstellte, als schwere Hypothek der Gebietsentwicklungsplanung erweisen. Infolge der Aufteilung der planerischen Zuständigkeiten auf (mindestens) zwei Regierungsbezirke und ihre Bezirksplanungsräte ist nicht nur die inhaltliche Qualität der Gebietsentwicklungsplanung für das Ruhrgebiet bedroht; diese Organisationsform w i r d vermutlich auch einen starken Zentralisierungseffekt haben, da nach § 16 LP1G NW 1975 die Landesplanungsbehörde, also die Staatskanzlei entscheidet, wenn zwischen den benachbarten Regierungsbezirken eine Einigung nicht zustande kommt. Weitere Unsicherheiten für die neuorganisierte Gebietsentwicklungsplanung entstehen aus den Bestrebungen zur Einführung einer Kreisentwicklungsplanung: Diese — i m Zusammenhang m i t der Funktionalreform und der Komplettierung des raumordnerischen Planungssystems stehenden — Überlegungen sind gerade auch durch die starken Verstaatlichungsimpulse bei der Reorganisation der Gebietsentwicklungsplanung nachhaltig gestärkt worden. Das Modell der instanziell zwischen Bezirk und Kreis differenzierten und gegliederten Gebietsentwicklungsplanung könnte sich geradezu als notwendiges Gegengewicht gegen die — durch die Bezirksplanungsräte nur zu wenig gemilderte — Kommunalferne der jetzigen Gebietsentwicklungsplanung erweisen 48 . 5. Eine grundlegende Veränderung für die Ausgangssituation der Landesplanung i n N W stellt der Abschluß der — durch landesplaneri47 Die Geschichte der Absichten zur Änderung der Regierungsbezirksgrenzen i n N W ist wechselvoll. Zunächst hatte die Landesregierung i n einem Kabinettsbeschluß v o m 17. Nov. 1975 darauf verzichtet, von ihrer Kompetenz zur Regelung der Bezirksabgrenzung durch Rechtsverordnung nach § 7 I V Landesorganisationsgesetz Gebrauch zu machen: die Entscheidung sollte danach dem Landtag überlassen bleiben (vgl. Regierungserklärung v. 29. Jan. 1976, Plenarprotokoll 8/13, S. 502, 510). Aus Anlaß eines Gesetzentwurfs der C D U - F r a k t i o n zur Änderung des Landesorganisationsgesetzes, der auf eine formelle Verankerung der Zuständigkeit des Landtags abzielte ( L T Drs. 8/1453), reklamierte die Landesregierung unter Berufung auf verfassungsrechtliche Überlegungen zur Organisationsgewalt die Zuständigkeit zur Abgrenzung der Bezirke wieder für sich (vgl. Debatte v o m 25. Nov. 1976, Plenarprotokoll 8/34, S. 1757 ff., 1762). 48 Vgl. die Nachweise oben i n § 18 I I 1 m i t Fn. 26 - 29.

*

I V . 1. Abschn. : Ausgewählte Planungssysteme der Länder

sehe Gesichtspunkte wesentlich beeinflußten — kommunalen Gebietsreform dar. Die Zahl der Adressaten und Partner der Landesplanung auf der kommunalen Ebene hat sich von 2 362 (am 31.12.1965) bis auf 395 (am 1. 3.1976) 49 auf ein Sechstel reduziert. Dadurch erübrigt sich einerseits ein Teil der landesplanerischen Aufgaben, die aus den ungedeckten Koordinationsbedürfnissen zwischen gebietlich ungünstig geschnittenen selbständigen Gemeinden entstanden waren: A n die Stelle ,überörtlicher 4 Koordinierung t r i t t die einheitliche Willensbildung innerhalb der (landes)planerisch besser zugeschnittenen Einheitsgemeinde. Die unterste zentralörtliche Stufe, die Kleinzentren m i t dem Kranz von nichtzentralen Orten i n ihren Nahbereichen, ist gänzlich entfallen. I n N W gibt es nach der kommunalen Neugliederung nichtzentrale Orte und Kleinzentren nicht mehr. Durch diese Bildung von großen Flächengemeinden i n den ländlichen Gebieten ist aber andererseits zuviel an Aufgaben, die bisher als »überörtliche' i m Einwirkungsbereich der Landesplanung gelegen waren, zu ,innerörtlichen 4 Angelegenheiten verwandelt worden. Die Notwendigkeit der Konzentration und der Schwerpunktbildung, die bisher i n der Differenz von Kleinzentren zu nichtzentralen Orten landesplanerisch erfaßt war, besteht der Sache nach weiter. Es ist nicht Sinn der kommunalen Neugliederung i n den ländlichen Räumen, daß jetzt innerhalb der neuen Flächengemeinden die Infrastruktureinrichtungen über die alten nichtzentralen Orte und jetzigen Ortsteile verstreut werden 5 0 . Auch die Bestimmung des Ortszentrums i n den neuen Flächengemeinden ist eine landesplanerisch relevante, aber jetzt innergemeindliche Festlegung, die das Problem der Möglichkeiten und Grenzen des Zugriffs der Landesplanung auf die innergemeindliche Strukturbildung aufwirft 5 1 . Aufgrund der kommunalen Neugliederung ist auch eine Überarbeitung des LEP I und I I notwendig geworden. Die Festlegung von 200 Entwicklungsschwerpunkten hatte eine bedeutende selektive Funktion, als es i m Lande 2 300 zu fördernde Gemeinden gab 52 . Nachdem es jetzt nur noch Entwicklungsschwerpunkte oder zentrale Orte gibt, ist eine neue Differenzierung erforderlich, wenn die landesplanerischen Ausweisungen auch Anhaltspunkte für Prioritätssetzungen i n der Förderung der Gemeinden enthalten sollen; eine Novellierung des LEP I 49 Z u den Ergebnissen der Gebietsreform ausführlich das Handbuch von Köstering / Bünermann, Die Gemeinden u n d Kreise nach der kommunalen Gebietsreform i n NW, 1975, H. Fehre, Städte- u n d Gemeinderat 1976, S. 3 ff. u n d Landesentwicklungsbericht 1974, S. 22 f. (mit statistischen Angaben). 50 Niemeier, Die ländliche Siedlungsstruktur nach den Vorstellungen der Landesplanung, Innere Kolonisation 1972, S. 36; Halstenberg, Die Z u k u n f t des ländlichen Raumes, Eildienst Landkreistag N W 1974, S. 47. δ1 Dazu unten § 36 A V 2. 52 Vgl. Bericht des Ausschusses für Landesplanung, L T - D r s . 7/4289, S. 2.

§ 32 Das Hessische Planungssystem

117 53

und I I i n einen neuen vereinigten LEP ist i n Vorbereitung . Dabei sind vor allem differenzierende Größenklassen für die zentralen Orte vorgesehen, um ζ. B. bei Mittelzentren die große Spanne zwischen den Einwohnerzahlen i m Mittelzentrum und i m Mittelbereich zwischen 30 000 und 300 000 zu untergliedern 5 4 . Die künftigen Steuerungsmöglichkeiten durch eine solche differenzierte Ausweisung von zentralen Orten und Entwicklungsschwerpunkten ist aber derzeit noch völlig offen, w e i l das Verhältnis zu den Standortprogrammen, die i n den meisten Entwicklungsschwerpunkten aufzustellen sind und die die adäquate entwicklungsplanerische Programmform i n N W auf kommunaler Ebene sind, noch ungeklärt ist. Die beträchtliche Reduzierung der Zahl der Gemeinden ermöglicht auch andere Modelle und Verfahren der gemeindlichen Beteiligung am landesplanerischen Aufstellungsverfahren der zentralen Ebene, Beteiligungen, die sich zumal beim LEP V I als auch rechtlich geboten erweisen werden 5 5 . Als Ergebnis der Gebietsreform ergibt sich eine Verwaltungsgliederung i n N W (Stand 1. 3.1976) 56 von: 395 Gemeinden 31 Kreise 5 Regierungspräsidien ( + 5 Bezirksplanungsräte) § 32 Das Hessische Planungssystem Das Hessische Planungssystem ist 1970 aus der Integration zweier Planungsbereiche entstanden, aus der organisatorischen, verfahrensmäßigen und inhaltlichen Verbindung der Raumordnung m i t dem Großen Hessenplan, der ersten Langfristplanung i n der Bundesrepublik. Der entscheidende Einschnitt, der die Sonderstellung des Hessischen Planungssystems auch i n rechtlicher Hinsicht begründete, war die Novellierung des Landesplanungsgesetzes 1970 i m Sinne einer gesetzlichen Grundlage für eine umfassende integrierte Landesentwicklungsplanung; sie stand i n unmittelbarem Zusammenhang m i t der gesetzlichen Feststellung des Landesraumordnungsprogramms (LROPr) 58

Landesentwicklungsbericht 1974, S. 38 ff. u n d 22. Lowinski, A k t u e l l e Fragen zur E n t w i c k l u n g des ländlichen Raumes, Eildienst Landkreistag N W 1975, S. 177 f. 65 I n der nw. Landesplanung galt die ursprüngliche Z a h l v o n 2362 Gemeinden immer als ein Hindernis f ü r Beteiligungen der einzelnen Gemeinden an der Aufstellung der LEPs. I n B W u n d Bayern sind dagegen der L E P u n d das L E P r i n einem jede Gemeinde erfassenden Beteiligungsverfahren erarbeitet worden, u n d zwar v o r Abschluß der Gemeindereform. 59 Zahlen nach Landesentwicklungsbericht 1974, S. 22 f. 54

118

I V . 1. Abschn. : Ausgewählte Planungssysteme der Länder

u n d i n w e i t e r e m Z u s a m m e n h a n g m i t d e r V e r a b s c h i e d u n g des L a n d e s e n t w i c k l u n g s p l a n s ( L E P ) d u r c h das Hessische K a b i n e t t 1 . D a insbesond e r e d i e rechtliche N e u o r d n u n g des Hessischen P l a n u n g s s y s t e m s u n m i t t e l b a r aus d e m P l a n u n g s p r o z e ß nach d e m L P 1 G 1962 e n t s t a n d e n ist, e m p f i e h l t sich e i n k u r z e r R ü c k b l i c k a u f d i e E n t w i c k l u n g d e r hessischen P l a n u n g e n 2 . I . 1. I n Hessen w a r schon z u B e g i n n d e r 50er J a h r e d i e A b s i c h t , e i n e n R a u m o r d n u n g s p l a n b z w . e i n e n L a n d e s e n t w i c k l u n g s p l a n aufzustellen, f o r m u l i e r t w o r d e n 3 . I m U n t e r s c h i e d z u a n d e r e n L ä n d e r n , d i e ebenfalls f r ü h solche A b s i c h t e n e r k l ä r t h a t t e n 4 , s i n d i n Hessen schon i n d e n 50er J a h r e n w i c h t i g e V o r a r b e i t e n geleistet w o r d e n 5 , d i e d e n p l a n e r i s c h e n V o r s p r u n g des L a n d e s i n d e n 60er J a h r e n b e g r ü n d e t e n . D i e p l a n e r i schen A b s i c h t e n v e r l i e f e n zunächst z w e i g l e i s i g : Z u m e i n e n w u r d e a u f g r u n d des L P 1 G 1962 i m I n n e n m i n i s t e r i u m das L R O P r e r a r b e i t e t , w ä h r e n d i n d e r S t a a t s k a n z l e i — i n f o l g e d e r organisatorischen T r e n n u n g w e i t h i n u n v e r b u n d e n d a m i t — seit A n f a n g 1963 d e r Große H e s s e n p l a n als S c h w e r p u n k t d e r P o l i t i k d e r n e u e n L a n d e s r e g i e r u n g e n t w i c k e l t 1 Der L E P Hessen '80 wurde i m Sommer 1970 v o m Kabinett vorläufig u n d i m A p r i l 1971 endgültig festgestellt, vgl. die Bekanntmachung i m Hess. StAnz 1971, S. 104. — Die Fundstellen der Gesetze und Pläne sind i m Anhang nachgewiesen. 2 Z u r E n t w i c k l u n g der hessischen Planungspolitik seit 1960 neuerdings ausführlich: J. Schulz zur Wiesch, Regionalplanung i n Hessen, Diss. K o n stanz, Ms 1976. 3 Z u r E n t w i c k l u n g der Landesplanung i n den 50er Jahren: K. Wittrock, Raumforschung u n d Raumordnung 1955, S. 218 ff. Schon i m Jahre 1951 sah ein — v o m Landtag gebilligter — Kabinettsbeschluß die A b s t i m m u n g von Fachplanungen untereinander u n d die Aufstellung eines Raumordnungsplanes auf der Grundlage der Fachpläne (Land-, Fortwirtschaft, Gewerbewirtschaft, Wasserbau, Energieversorgung, Verkehr, Wohnungs- u n d Siedlungswesen, K u l t u r - u n d Sozialwesen, öffentliche Verwaltung, F i n a n z w i r t schaft) vor. Diese Absicht w u r d e i n der Regierungserklärung von MinPräs. Z i n n v. 19.1.1955 (Raumforschung u n d Raumordnung 1955, S. 98) bekräftigt, i n der die Ausarbeitung eines Landesentwicklungsplanes angekündigt w u r de. Z u m sog. Hessenplan v o n 1950, m i t dem die Umsiedlung v o n 100 000 H e i matvertriebenen aus den landwirtschaftlichen Gebieten i m Norden Hessens i n die wiederaufzubauenden Industrieregionen einschließlich eines Wohnungsbauprogramms gesteuert wurde, Hüfner, i n : Gegenwartsaufgaben der öffentlichen V e r w a l t u n g 1968, S. 213 f. u n d Schulz zur Wiesch, Ms, S. 26 ff. (Abschnitt 4.2.1). 4 Vgl. oben § 15 I 1. 5 Dazu Hüfner, i n : Gegenwartsaufgaben der öffentlichen Verwaltung, S. 214 f.; 1956/57 w u r d e ein »vorläufiger Raumordnungsplan f ü r das L a n d 4 Hessen zur Diskussion gestellt, aber nicht f ü r verbindlich erklärt. Es handelte sich u m einen Rahmenplan, der f ü r jede Gemeinde Aussagen über die optimale Einwohnerzahl, die erwünschte F u n k t i o n u n d den Planungsraum umschrieb, i n dem die einzelnen Gemeinden ihre F u n k t i o n zu erfüllen h a t ten; s. auch H. Schirrmacher, A r t . ,Hessen', H R R Bd. 1, Sp. 1192, u n d Schulz zur Wiesch, Ms, S. 23 ff. (Abschnitt 2.2).

§ 32 Das Hessische Planungssystem

119

wurde. Dieser erste Versuch einer Elemente der Aufgaben- und F i nanz·, der lang- und mittelfristigen Planung verbindenden Gesamtplanung stellt schon i n seinem ersten Ansatz ein i n sich geschlossenes, i m einzelnen aber flexibles Gesamtkonzept, insgesamt eine der wichtigsten innovatorischen Leistungen i m Bereich der Planung i n den 60er Jahren dar 6 . Zukunftsweisend war vor allem die Verzahnung zwischen der langfristigen Aufgabenplanung (zunächst auf 10 Jahre berechnet) und den mittelfristigen Durchführungsabschnitten als Legislaturperiodenplanung, die die — finanziell abgestimmten — Planungen und Maßnahmen der nächsten 3 - 4 Jahre zur Verwirklichung der langfristig gesetzten Ziele enthielten. Grundlegend für den inhaltlichen A n satz der Planung war generell die Ausrichtung am Infrastruktur- und Investitionsbereich und konkret die Orientierung an Versorgungsgraden für die einzelnen Infrastruktureinrichtungen (x Betten oder K i n dergartenplätze pro 1000 Einwohner) und die Festlegung von operationalen Zielen, die i m Planungszeitraum erreicht werden sollen. Diesem Ansatz lag die zutreffende Einschätzung der dominierenden Problemlage der 60er Jahre zugrunde, i n denen es vor allem darum ging, den während des Wiederaufbaus der 50er Jahre unterbliebenen Ausbau und die Weiterentwicklung der öffentlichen Infrastruktur auf den verschiedenen Gebieten des sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen Lebens (Bildungswesen, Krankenhausbau, Verkehr u. ä.) nachzuholen 7 . 2. Weniger spektakulär und erfolgreich entwickelte sich zunächst die räumliche Planung. Der Aufbau nach dem LP1G 1962 w a r rechtlich differenzierter als der zentralisierte Ansatz des Großen Hessenplans: I m Zusammenspiel von drei landesplanerischen Instrumenten innerhalb eines dreistufigen Planungsprozesses sollte zunächst das Landesraumordnungsprogramm durch Gesetz festgestellt werden 8 , das insbesondere die auf lange Sicht aufgestellten Ziele und raumpolitischen Grundsätze sowie die die Gesamtentwicklung des Landes beeinflussenden Planungen und Maßnahmen der einzelnen Geschäftsbereiche ent8 Der Große Hessenplan, hrsg. v. Hess. Ministerpräsidenten, Schriften zum Großen Hessenplan Heft 1 - 3 , Wiesbaden 1965/68. Dazu: Hüfner, A r t . »Großer Hessenplan', H R R Bd. 1, Sp. 1202; ders., i n : Gegenwartsaufgaben der öffentlichen Verwaltung, S. 213 ff. u n d ders., i n : Finanzpolitik u n d Landesentwicklung, S. 50 f. sowie R. Wettmann, Das Hessische Planungssystem, Ms, S. 1 - 5, u n d Schulz zur Wiesch, Ms, S. 38 ff. (Abschnitt 2.3.2). 7 So ausdrücklich i n Zusammenfassung der hessischen P o l i t i k Hüfner, i n : Gegenwartsaufgaben der öffentlichen Verwaltung, 1968, S. 213 f. 8 Die Regierungsvorlage zum LP1G 1962 enthält dazu die bemerkenswerte Begründung, daß das L R O P r dem Landtag zur Beschlußfassung vorgelegt werden soll, w e i l es die E n t w i c k l u n g des Landes entscheidend beeinflußt. Als Parallele f ü r die Gesetzesform w i r d der Haushaltsplan ausdrücklich erw ä h n t (LT-Drs. I V . WP, A b t e i l u n g I Nr. 1420, S. 4176 f.).

120

I V . 1. Abschn. : Ausgewählte Planungssysteme der Länder

h a l t e n s o l l t e 9 . Z w e i J a h r e nach F e s t s t e l l u n g des L R O P r s o l l t e n d i e regionalen

Raumordnungspläne

ausgearbeitet sein u n d aus i h r e r A d d i t i o n

w ä r e d a n n d e r Landesentwicklungsplan

entstanden. D i e L a n d e s p l a n u n g

h ä t t e sich s o m i t ü b e r w i e g e n d a u f die R e g i o n a l p l a n u n g g e s t ü t z t 1 0 . D e r P l a n u n g s p r o z e ß n a c h diesen V o r s c h r i f t e n g e l a n g t e j e d o c h n i c h t z u m A b s c h l u ß : D i e L a n d e s r e g i e r u n g b r a c h t e z w a r E n d e 1967 1 1 e i n e n sehr u m f a n g r e i c h e n E n t w u r f eines L R O P r i m R a h m e n des Hessischen Feststellungsgesetzes i m L a n d t a g ein, i m L a u f e d e r B e r a t u n g e n t s t a n d daraus aber das neue Hessische P l a n u n g s s y s t e m 1 2 . D e r E n t w u r f e n t h i e l t entsprechend § 2 A b s . 2 L P 1 G Hessen 1962 i n T e i l A d e r Sache nach R a u m o r d n u n g s g r u n d s ä t z e , w o b e i d i e fachlichen G r u n d s ä t z e b e t r ä c h t l i c h ü b e r d e n I n h a l t d e r R a u m o r d n u n g s g r u n d s ä t z e des R O G h i n a u s gingen. Noch w e i t detaillierter w a r e n d a n n die i m T e i l Β aufgenomm e n e n P l a n u n g e n u n d M a ß n a h m e n d e r e i n z e l n e n Geschäftsbereiche, d i e d i e G e s a m t e n t w i c k l u n g des L a n d e s b e e i n f l u ß t e n . M i t e i n e m U m f a n g v o n 30 D I N A 4 - S e i t e n u n d e i n e m u m f a n g r e i c h e n K a r t e n m a t e r i a l w u r d e n sie z u m S t e i n des Anstoßes u n d z u m entscheidenden p o l i t i s c h e n S t r e i t p u n k t w ä h r e n d der Beratungen. Nach der Absicht der Landesr e g i e r u n g s o l l t e n n ä m l i c h a l l e d r e i T e i l e 1 3 des L R O P r ungeachtet ihres 9 Schulz zur Wiesch, Regionalplanung i n Hessen, Ms, S. 36 (Abschnitt 2.3.1), t e i l t dazu die bemerkenswerte Tatsache m i t , daß ursprünglich nicht die A b sicht bestanden hatte, auch die Fachplanungen des L R O P r i n Gesetzesform zu fassen; statt dessen sollte der zuständige Landtagsausschuß beteiligt w e r den u n d die Planungen ,zustimmend zur Kenntnis nehmen'. Der Justizminister hielt aus verfassungsrechtlichen Erwägungen n u r die Alternative z w i schen dem normalen parlamentarischen Verfahren der Gesetzgebung oder einer Zuweisung der Planungskompetenz an die Regierung für zulässig. Hier liegt wiederum ein Beispiel dafür vor, daß i n den frühen Stadien der Planung sachangemessene Lösungen durch eine starre Handhabung dogmatischer Figuren vorerst verhindert w u r d e n ; zu einem ähnlichen Beispiel vgl. oben § 15 I I I . 10 So auch die Begründung zum E n t w u r f des LP1G 1962 (vgl. Nachweis i n Fn. 8, S. 4177). A n diesem Modell ist interessant, daß es eine grundsätzliche Alternative f ü r den Ableitungszusammenhang zwischen den Planungsstufen enthielt. 11 Bereits 1965 hatte die Landesregierung den E n t w u r f eines L R O P r T e i l A vorgelegt, dessen Beratung jedoch bis zum Ende der Legislaturperiode über die 1. Lesung nicht hinausgekommen ist, L T - D r s . 5. WP, A b t e i l u n g I Nr. 1381; 1. Lesung i n der 5. WP, 34. Sitzung v. 2. J u n i 1965, StenoProt. S. 1686 1699. 12 E n t w u r f des Gesetzes über die Feststellung des Hess. L R O P r u n d zur Änderung des LP1G (Hess. Feststellungsgesetz), L T - D r s . V I . WP, Drs. Nr. 909 (mit umfangreichen Anlagen). 1. Lesung, 25. Sitzung v. 6. März 1968, StenoProt. S. 1149 - 1179; Bericht des Innenausschusses, Drs. 2752 (mit der Begründung der wesentlichen Umgestaltung des Entwurfs); 2. u n d 3. Lesung i n der 21. Sitzung v. 12. März 1970, StenoProt. S. 3685 - 3704, S. 3734. 2. Bericht des Innenausschusses, Drs. 2795. Analyse des Entstehungsprozesses bei Schulz zur Wiesch, Ms, S. 53 ff. (Abschnitt 2.4). Z u den Gründen des Scheiterns der ursprünglichen Konzeption ebenda, S. 35 f. (Abschnitt 2.3.1).

§32 Das Hessische Planungssystem

121

inhaltlichen Charakters als Ziele der Raumordnung und Landesplanung i m technischen Sinne gelten, also von allen Landesbehörden und vor allem auch von den Gemeinden zu beachten sein. Außerdem mußte angesichts der inhaltlichen Dichte der Elemente des LROPr und des fortgeschrittenen Standes der zentralen Planung i m Rahmen des Großen Hessenplanes die erwähnte ursprüngliche Vorstellung, daß das Schwergewicht der Landesplanung bei der Regionalplanung liege, ebenso als anachronistisch erscheinen wie das Modell, den LEP als Addition der Regionalpläne zu verstehen. I n den Beratungen setzte sich deshalb eine grundsätzlich andere Konzeption durch: — 1. wurde danach die Reihenfolge des Planungsprozesses verändert. Der LEP w i r d zum zweiten primären Planungsinstrument der zentralen Ebene; er w i r d von der Landesregierung aufgestellt und übernimmt die Rolle des bisherigen Teil Β des LROPr, d. h. er enthält eine Darstellung der vorhandenen und anzustrebenden Raumstruktur des Landes sowie vor allem die Fach- und Investitionsplanungen der zentralen Ebene (§ 3 LP1G 1970). I n die Rolle dieses neuen strategisch wichtigen Instruments der zentralen Ebene konnte der bisherige Große Hessenplan als Landesentwicklungsplan Hessen '80 (LEP Hessen '80) einrükken: die Aufgaben- und Finanzplanung waren m i t der Raumordnung integriert 1 4 . — 2. konnte dadurch das durch Gesetz festzustellende und deshalb wenig flexible LROPr inhaltlich entlastet werden; es blieben nur noch die bisherigen Teile A und die Gesichtspunkte für die Regionalplanung, Teil C, übrig. — 3. wurde aber zum Schutze der Gemeinden vor der inhaltlich dichten Planung auf der zentralen Ebene die Wirkung sowohl des LROPr wie auch des LEP rechtlich entscheidend eingeschränkt 16 : Beide zentralen Instrumente binden nur die Träger der Regionalplanung (und na13 T e i l C führte die ebenfalls umfangreichen »Gesichtspunkte 4 auf, die bei der Aufstellung der regionalen Raumordnungspläne zu beachten sein sollten. 14 Der entscheidende organisatorische Unterbau dieser Integration w u r d e durch die 1970 erfolgte Verlagerung der Zuständigkeit f ü r die Raumordnung aus dem Innenministerium i n die Staatskanzlei geschaffen; ausführlich dazu Wettmann, Das hessische Planungssystem. Verwaltungssystematische A u f bauprobleme der Planungsorganisation der Landesregierung des Bundeslandes Hessen i m Zeitraum 1964 bis M i t t e 1972, Ms. 15 I m Bericht des Innenausschusses (LT-Drs. 6/2752, S. 2) w i r d ausdrücklich hervorgehoben, daß entgegen dem Regierungsentwurf (LT-Drs. 6/ 909, § 7 a) die Gemeinden erst u n d allein durch die Reg. Raumordnungspläne gebunden werden sollen. Vgl. dazu auch Abg. Dr. Dr eg g er i n der 1. Lesung des Hess. FeststellungsG (Steno-Prot. VI.WP, 25. Sitzung v. 9. März 1968, S. 1154, 1171), der diese Grundlinie der später getroffenen Regelung deutlich formulierte.

I V . 1. Abschn. : Ausgewählte Planungssysteme der Länder Schema der rechtlichen BindungsWirkungen i m hessischen Planungssystem

LROPr

Gemeinden Stadtentwicklungspläne Bauleitpläne

Verbindlichkeit des L R O P r Bindungswirkungen der Ziele der Raumordnung u n d Landesplanung

§ 32 Das Hessische Planungssystem

123

türlich regierungs- und verwaltungsintern die Landesbehörden); beide zentralen Instrumente enthalten keine „Ziele der Raumordnung und Landesplanung" i m Sinne des § 5 I V ROG. Ziele finden sich erst i n den regionalen Raumordnungsplänen (vgl. Skizze: ,Schema der rechtlichen Bindungswirkungen 4 S. 122). Durch diese Umgestaltung des Landesplanungsrechts 1970 und die inhaltliche Ausfüllung des i n seinem Mittelpunkt stehenden Landesentwicklungsplans ebenfalls i m Jahre 1970/71 ist das Hessische Planungssystem als das erste u n d das einzige Beispiel einer integrierten Landesentwicklungsplanung entstanden, die voll i m Rahmen des gesetzlich verfaßten landesplanerischen Landesplanungssystems operiert. Den inhaltlichen Zusammenhang zwischen dem Großen Hessenplan und dem LEP Hessen '80 verdeutlicht auf S. 124 die Skizze: ,Hessisches Planungssystem'. I I . 1. Die integrierte Landesentwicklungsplanung ist i n Hessen das umfassende Planungssystem schlechthin, das seinem konzeptionellen Ansatz nach daneben keinen weiteren Planungsbereich, etwa eine politische Aufgabenplanung, voraussetzt 16 . Sie erfaßt über das ursprüngliche Konzept des Großen Hessenplans hinaus auch nicht-investive Maßnahmen (Personalentwicklungsplan, Polizei, Verwaltungsreform) und versteht sich als umfassende Gesellschaftspolitik 17 . Vom Großen Hessenplan hat die Landesentwicklungsplanung die Integration der Fachplanung mit der Finanzierung i n einem Gesamtkonzept übernommen, von der Landesplanung ist die Anforderung der Regionalisierung der Planungen hinzugekommen. Planungen und Maßnahmen i m investiven Bereich sind nicht mehr nur i n ihrem sachlichen Gehalt und finanziellen Rahmen auf den gesamten Landesdurchschnitt bezogen, sondern sie müssen — i n unterschiedlicher Intensität — auf Regionen aufgeteilt und durch Regionalplanungen weiter ,regionalisiert' werden. Das Planungssystem hat einen regionalen »Unterbau 4 erhalten 1 8 .

16

Dazu, daß sich i n der Praxis Kapazitätsgrenzen u n d inhaltliche Schwächen des Planungssystems i m konzeptionell-heuristischen Bereich ergeben u n d die A b t e i l u n g Innovation zum K e r n einer der institutionalisierten L a n desentwicklungsplanung vorgelagerten politischen Planung werden könnte, vgl. oben § 20 I. Nicht zufällig hat i n den Diskussionen auf der Speyerer Herbsttagung 1975 am hessischen Planungssystem immer wieder diese A b teilung verstärkte Aufmerksamkeit auf sich gezogen, vgl. Koordination u n d integrierte Planungen, S. 147 f., 160 f. 17 Eine Analyse u n d Würdigung des Inhalts der hessischen Landesentwicklungsplanung enthält Brösse, Raumordnungspolitik als integrierte E n t wicklungspolitik, S. 262 - 281. 18 Vorzüglich die ausführliche Analyse des politischen Prozesses der B i l dung der Regionen bei Schulz zur Wiesch, Regionalplanung i n Hessen, Ms, S. 44 ff. (Abschnitt 2.4).

1965

1

1

1966

1967

1

1968

1

1969

6. Legislaturperiode

DFA Ν

2. DFA

1970

1 1971

1 1972

1

7. Legislaturperiode

* Îl^j^P

1 1973

1974

1975

1

1976

1

Ergebnisrechnung

S

8. Legislaturperiode

Ergebnisrechnung

^^^^^^^^nve s t i^ons P ròg^W^

Ergebnisrechnung

2. DFA

1

1978

1

^

Hessen 80

1977

Landesentwicklungsplan

1 1979

1980

1981

1

^^^^

^^^^^^

1982

1

1 1983

1 1984

Quelle: Landesentwicklungsplan Hessen'80, Heft 4: Durchführungsabschnitt für die Jahre 1975 - 1978, Wiesbaden 1974, S. 31.

1964

1

5. Legislaturperiode

Ergebnisrechnung

^^^FA

Großer Hessenplan

Hessisches Planungssystem Langfristplanung, Durchführungsabschnitte, Ergebnisrechnungen

I V . 1. Abschn.: Ausgewählte Planungssysteme der Länder

1985 1986

1

124 1

1

§ 32 Das Hessische Planungssystem

125

I m einzelnen besteht das hessische Planungssystem aus — dem Hessischen Landesraumordnungsprogramm (LROPr) Teil A m i t seinen raumpolitischen und sachlichen Grundsätzen 19 , — dem Landesentwicklungsplan als der Darstellung der anzustrebenden Raumstruktur und der staatlichen Fach- und Investitionsplanungen (§ 3 Abs. 2 LP1G Hessen) — regionalen Raumordnungsplänen. Offiziell heißt es dazu: ,Die Planungen aller Raumeinheiten und Fachgebiete stehen nebeneinander i n Wechselbeziehungen: Landesplanung, Regionalplanung, Bauleitplanung und Fachplanungen stellen ein einheitliches Planwerk dar.' ,Der Landesentwicklungsplan m i t Langfristplan und mittelfristigen Durchführungsabschnitten steht als Querschnittsplan i m Mittelpunkt des hessischen Planungssystems: Fachpläne und Regionale Raumordnungspläne sind sachliche und räumliche Konkretisierungen 2 0 / 2. Die Bedeutung dieser zentralen, aber erklärungsbedürftigen Aussage für den Aufbau des hessischen Planungssystems erschließt sich erst i n der näheren Analyse der Dichte- und Konkretheitsgrade, den die Aussagen der einzelnen Instrumente i n den vier Dimensionen: sachlich-politische Zielsetzungen, räumliche Planung (Regionalisierung), finanzielle Durchrechnung und zeitliche Verwirklichungsabfolge annehmen. So integriert insbesondere der LEP Hessen '80 (und seine Durchführungsabschnitte) zwar alle vier Aspekte, aber i n unterschiedlicher Intensität; dadurch entstehen Spielräume für die Fach- und Regionalplanungen. Den leitenden Orientierungsrahmen für die inhaltlich-gesellschaftspolitischen Zielsetzungen der langfristigen Planung bis 1985 bildet die Festlegung von Versorgungsgraden für die etwa 107-110 Investitionsprogramme 21 , »Projekte 1 genannt, die zu 2 2 - 2 8 »Projektgruppen 4 und zu 4 - 6 ,Investitionsbereichen 4 : Soziales, K u l t u r , W i r t schaft, Verkehr, Umwelt u n d Verwaltung zusammengefaßt sind. So enthält der LEP Aussagen über die notwendige Wohnungsversorgung 19 § 2 I I 1 LP1G Hessen spricht zu Recht n u r v o n »raumpolitischen G r u n d sätzen*. Das H L R O P r selbst unterscheidet die »Ziele der Landesplanung 1 (das sind keine »Ziele der Raumordnung u n d Landesplanung' i m Sinne v o n § 5 I V ROG, sondern m i t den ebenfalls mißverständlich so benannten »Zielen1 des § 1 ROG vergleichbar), ,raumpolitische Grundsätze 1 u n d »fachliche G r u n d sätze'. 20 Die Passagen sind wörtlich entnommen aus L R O P r T e i l B, Nr. 4 u n d L E P Hessen '80, Heft 4, S. 33. 21 Die Zahlen ergeben sich als die A d d i t i o n der i n L E P Hessen '80, Heft 2 S. 94 u n d Heft 4 S. 120 ff. aufgeführten Projekte. M a t e r i a l zum i n h a l t lichen Ansatz ist auch enthalten i n der A n t w o r t der LReg auf eine Gr. A n frage der C D U - F r a k t i o n betr. die Verbesserung der Lebensbedingungen i n den hess. Verdichtungsgebieten u n d Stadtumlandbereichen, L T - D r s . 7/5713.

1 2 6 I V .

1. Abschn. : Ausgewählte Planungssysteme der Länder Schematische Darstellung des Inhalts des Langfristplans Hessen '80 — Zeithorizont: 15 Jahre — Investitionsbereich (ζ. B. sozialpolit. I n v . ber eich)

Projektgruppe (z. B. K i n d e r u n d Jugendeinrichtungen)

inhaltlichgesellschaftspolitische Zielsetzungen (bis 1985)

Projekt (z. B. K i n d e r gärten)

750 Plätze für 1 000 K l e i n kinder

finanzielle Aussage

Gesamtaufw a n d 17,3 M r d . bis 1985, davon Landesmittel 7,1 M r d .

Gesamtaufw a n d 1,2 M r d . bis 1985, davon Landesmittel 331 M i l l .

Regionalisierung

Landesmittel für jede Region bis 1985

Landesmittel für jede Region bis 1985

Schematische Darstellung des Inhalts des 2. Durchführungsabschnittes 1975 - 78 — Zeithorizont: 3 - 4 Jahre — Investitionsbereich (z. B. sozialpolit. I n v . ber eich)

Projektgruppe (z.B. K i n d e r u n d Jugendeinrichtungen)

inhaltlichgesellschaftspolitische Zielsetzung

Projekt (z.B. K i n d e r gärten) angestrebter Versorgungsstand 928 P l ä t ze auf 1 000 Kinder, insges. 156 200 Plätze; neu zu schaffen bis 1978: 1*8 000

finanzielle Aussagen

Gesamtaufw a n d 5,5 Mrd., davon 1,4 M r d . Landesmittel

Gesamtaufw a n d 313 M i l l . Landesmittel 151 M i l l .

Gesamtaufw a n d 137 Mill., Landesmittel 78 M i l l .

Regionalisierung

Landesmiftel für jede Region f ü r 1975 1978 u n d für jedes Jahr

Landesmittel für jede Region für 1975 1978 u n d für jedes Jahr

Landesmittel für jede Region für 1975 1978 u n d f ü r jedes Jahr

§ 32 Das Hessische Planungssystem

127

Schematische Darstellung des Inhalts der reg. Raumordnungspläne — Zeitperspektive: 1985 — F ü r jedes Projekt

sind Aussagen der folgenden A r t gemacht: für jeden Mittelbereich (ζ. B. Alsfeld)

Ziele

Kindergartenplätze für 75 % der 3jährigen 100 % der 4 - 5 jährigen 40 % der 6jährigen

Planungen und Maßnahmen

Kindergärten m i t 2 Gruppen von j e 25 K i n d e r n (Ausnahme: 1 Gruppe) 349 zusätzliche Gruppen (9 900 Plätze*))

34 zusätzliche Gruppen (ca. 842 Plätze)

Standorte

E i n Kindergarten für j e 1 400 Einwohner (Ausnahme: 700 E i n wohner)

Standorte je ca. 1 400 E i n w o h ner 1 Kindergarten m i t 2 Gruppen davon 26 Gruppen (651 Plätze) i m Grundversorgungsbereich Alsfeld*) 9 Gruppen (191 Plätze) i m Grundversorgungsbereich Homberg

a) Bei anderen P r o j e k t e n ζ. B. Schulen werden hier auch Aussagen zum Standort gemacht: i n jedem Mittelbereich oder i n jedem Grundversorgungsbereich. b) F ü r Kinderhorte sind ζ. B. genaue Standortangaben: Alsfeld, Homberg u n d GroßFelda gemacht.

(bis 1985 i s t e i n rechnerisches P l u s v o n 3 % angestrebt), d i e e r f o r d e r l i chen Gemeinschaftshäuser, K i n d e r k r i p p e n , K i n d e r g ä r t e n u n d K i n d e r horte, T u r n - , Sport- u n d Gymnastikhallen, Hallenbäder, Freibäder, Schüler j e U n t e r r i c h t s r a u m , B e t t e n p l ä t z e i n S t u d e n t e n w o h n h e i m e n , Versorgungskanalisationen u n d Kläranlagen u n d weitere Infrastrukt u r e i n r i c h t u n g e n (dazu u n d z u m f o l g e n d e n d i e Skizze: ,Schematische D a r s t e l l u n g des I n h a l t s des L a n g f r i s t p l a n s Hessen '80). A m g r i f f i g s t e n e r w e i s t sich diese m i t j e w e i l s e i n e m gesellschaftlichen I n d i k a t o r 2 2 a r b e i t e n d e Z i e l p l a n u n g i m B e r e i c h d e r sozialen u n d k u l t u 22 Daß darin eine schwache Basis liegt, betont zu Recht Wettmann, Das hessische Planungssystem, S. 100 ff. Z u r Problematik gesellschaftlicher Indikatoren i n der R a u m - u n d Entwicklungsplanung vgl. ROB 1974 der BReg, S. 124 ff. u n d den Sammelband: Gesellschaftliche Indikatoren als Orientierungshilfen f ü r die Regionalpolitik 1974 (mit Beiträgen v o n R. Thoss, H. Weyl, H.-J. Ewers u n d B. Dietrichs).

1 2 8 I V .

1. Abschn. : Ausgewählte Planungssysteme der Länder

rellen Infrastruktureinrichtungen. I n anderen Planungsbereichen werden dagegen die Planungsziele unmittelbar i n absoluten Zahlen der zu schaffenden Einheiten, Arbeitsplätze, Straßenkilometer, angegeben. Finanziell abgesichert und durchgerechnet sind diese Planungen i n der langfristigen Perspektive auf dem Abstraktionsniveau der Projektgruppen, nicht jedoch auf dem konkreteren der einzelnen Projekte; erst die Durchführungsabschnitte gliedern die (Investitions)Summen i n der mittelfristigen vierjährigen Perspektive auf die Projektebene auf. Entsprechend sind regionalisiert i m Rahmen der Langfristplanung allein die (Investitions)Summen für die (Investitions)Bereiche und für die Projektgruppen, nicht dagegen die Versorgungsgrade. Unterschiedliche (Nachhol)Bedürfnisse der einzelnen Regionen i n den verschiedenen Infrastrukturbereichen sind global durch unterschiedlich hohe prozentuale Anteile der auf die einzelnen Regionen entfallenden M i t t e l i n den Investitionsbereichen und Projektgruppen berücksichtigt. Die regionalen Planungsgemeinschaften sind aufgefordert, die infrastrukturelle Ausstattung i m einzelnen durch die Festsetzungen der Regionalplanung so zu gestalten, daß der i m Landesdurchschnitt übliche Versorgungsgrad auch i n der Region erreicht w i r d . Die raumbezogene Planung i m LEP hat einen ihrer Schwerpunkte i n der klassischen landesplanerischen Formulierung des grundsätzlichen raumstrukturellen und siedlungsstrukturellen Rasters i n Gestalt der Abgrenzung von Verdichtungs-, Entwicklungs- und Strukturräumen und der Ausweisung der zentralen Orte der beiden oberen Stufen (Oberzentren und Mittelzentren) sowie der Entwicklungsbänder und gewerblichen Entwicklungsschwerpunkte 23 . Der andere Schwerpunkt liegt i n der erwähnten räumlichen Verteilung der Investitionsmaßnahmen und -summen auf die Regionen. Das zentrale Steuerungsmittel sind dabei die regionalisierten Richtwerte für die Bevölkerung und die Arbeitsplätze 24 . E i n Teil der Aussagen muß aus der Natur der Sache räumlich weiter konkretisiert sein, so die wasserwirtschaftlichen Projekte (Speicheranlagen, Flußausbau u. ä.), Fremdenverkehrsgebiete und Kurorte 2 5 . 3. I n dieser — hier nur i n den Grundzügen dargestellten — Weise i n tegriert die Landesentwicklungsplanung die Fach- und Investitionspla23

L E P Hessen '80, Heft 1, S. 7 ff., 18 ff. Dazu H. Oettinger, Informationen zur Raumentwicklung 1975, S. 163 ff. Vgl. L E P Hessen »80, Heft 1, Kap. I V : Entwicklungstendenzen v o n Bevölkerung u n d Wirtschaft; L E P Hessen '80, Heft 2, S. 37 ff., 42 ff., u n d L E P Hessen Heft 4, S. 4 ff., 35 ff. Eine erneute K o r r e k t u r dieser Zielwerte ist f ü r 1977 notwendig u n d vorgesehen, insgesamt dazu Schulz zur Wiesch, Ms, S. 185 f., 293 ff. (Abschnitt 5.1.2.3 u n d 5.5.2.2) u n d unten § 34 C I 2. 25 L E P Hessen »80, Heft 1, S. 53, 59. 24

§ 32 Das Hessische Planungssystem

129

nungen i n das zentrale Planungsdokument, ohne die Fachplanungen aber zu ersetzen. Konkretisierungsbedürfnisse und -Spielräume für die Fachplanung — insgesamt die Notwendigkeit zur fachlichen ,Sektoralisierung' — bleiben also bestehen. Dafür hat das Hessische Planungssystem ein offenes Muster entwickelt: Die Ressorts können auf der Basis der Bevölkerungs- und Arbeitsplatzrichtwerte detailliertere Planungen entwickeln, die durch förmliche Feststellung durch das Kabinett zu ,Fachplänen4 werden und damit zugleich i n den LEP Hessen '80 aufgenommen sind und als sein Bestandteil auch rechtliche Verbindlichkeit gegenüber dem regionalen Planungsträger erlangen können. Diese volle Integration von inhaltlich konkretisierten Fachplänen i n das System der Landesentwicklungsplanung ist bisher noch von keinem Ressortplan erreicht worden 2 6 . Die Ressorts haben zwar bislang eine stattliche Reihe von Plänen ausgearbeitet 27 : — Schulentwicklungsplan — Hochschulentwicklungsplan — Entwicklungsplan f ü r die Museen des Landes Hessen — Büchereiplan — Fachplan Wirtschaft χ — Fachplan Berufsbildung T e i l : Reform der schulischen Berufsbildung χ — Fachplan Berufsbildung T e i l : überbetriebliche Ausbildungsstätten χ — Fachplan Fremdenverkehr — Landwirtschaft = 1. Stufe A g r a r s t r u k t u r e n Rahmenplanung χ — Fachplan Energie T e i l I χ — Verkehrsbedarfsplan I I — Umwelt(programm) — Landessport- u n d Freizeitplan — Lärmbekämpfung — Stützpunktplanung f ü r die Feuerwehren i n Hessen.

Sie sind aber ζ. T. vom Kabinett nur zur Kenntnis genommen, ζ. T. auch vorläufig festgestellt worden. Endgültig festgestellt und damit für die Regionalplanungsträger formell verbindlich ist noch keine dieser Fachplanungen, wobei erst die Erfahrungen der Praxis zeigen müssen, ob diese fachlichen Ausarbeitungen der Ressorts insgesamt oder nur i n einigen Teilen i n den LEP übernommen werden. Jedenfalls w i r d aber 26 Ausnahmen bilden die beiden auf bundesrechtlicher Verfahrensgrundlage erarbeiteten Pläne, der Krankenhausbedarfsplan (v. 16.11.1972, StAnz. S. 2113) u n d die künftigen Abfallbeseitigungspläne. 27 L E P Hessen '80, Heft 4, S. 33 f. Die m i t ,x* gekennzeichneten Pläne sind vorläufig festgestellt, s. auch L E P Hessen '80, Heft 5, S. 12. E i n beträchtlicher T e i l der noch nicht einmal vorläufig festgestellten Pläne ist 1970 übereilt u n d untereinander unabgestimmt erlassen worden; sie haben aktuell keine große Bedeutung mehr, s. dazu auch unten § 35 Β I I 1 m i t Fn. 75.

9 Wahl I I

130

I V . 1. Abschn. : Ausgewählte Planungssysteme der Länder

durch die formelle Feststellung von Teilen oder von dem Gesamtinhalt von Fachplänen auch der Gehalt an fachlichen Aussagen i m LEP steigen, der Integrationsgrad zwischen räumlichen Strukturaussagen und Fach- und Investitionsplanungen w i r d zunehmen. Diesem vorsichtigen, gegenüber einer formellen Verfestigung der Fachplanungen zurückhaltenden Vorgehen kommt i n der gegenwärtigen Situation, i n der alle regionalen Raumordnungspläne nach Ablauf der Erarbeitungsfrist (am 27. Okt. 1975)28 der obersten Landesplanungsbehörde zur Prüfung u n d der Landesregierung zur Feststellung vorliegen, besondere Bedeutung zu. Zwischen der räumlichen Konkretisierung = Regionalisierung und der fachlichen Konkretisierung = Sektoralisierung des 1971 festgestellten Langfristplans und seiner Durchführungsabschnitte bestehen wechselseitige Abhängigkeiten. Die beiden unterschiedlichen A r t e n der Konkretisierung können sich ergänzen, sie können aber auch untereinander i n K o n f l i k t treten: Wenn die zentrale Fachplanung bis zu den Details der einzelnen Infrastrukturprojekte durchgeplant ist, dann bleibt kein Spielraum mehr für die Regionalplanung, dann ist vor allem auch der Standort der Einrichtungen schon von der Fachplanung erfaßt. Umgekehrt kann die Regionalplanung gerade unter dem Gesichtspunkt der Versorgung i n spezifischen Einzugsbereichen nicht abstrakt umschriebene Projekte bestimmen, die i n ihrer Dimension und damit i n ihrem Einzugsbereich offen sind. Da sich die ,Dimensionen' der fachlichen und räumlichen Konkretisierung überschneiden, konkurrieren die zentralen Fachplanungen und die Regionalplanung partiell u m dieselben Gestaltungsspielräume. Das Hessische Planungssystem sieht für diesen K o n f l i k t ein besonderes Entscheidungsverfahren vor, das jeweils beim K o n f l i k t zwischen einem festgestellten Fachplan und einem beabsichtigten Regionalplan und umgekehrt die Entscheidimg dem Kabinett überträgt 2 9 . I n der gegenwärtigen Situation, i n der zum ersten M a l sowohl die fachliche Konkretisierung der Langfristplanung i n größerem Umfang als auch die regionale Vertiefung gemeinsam zur Entscheidung anstehen, ist es konsequent, die notwendigen Abstimmungsprozesse einheitlich vorzunehmen. Hinzu kommt, daß gleichzeitig noch die endgültige Feststellung des zweiten Durchführungsabschnittes des LEP offen ist und ebenfalls m i t der Abstimmung der Regional- u n d Fachpläne zusammen erfolgen soll 3 0 . Zur Offenheit und zur Erhöhung des Informationsniveaus dieser mehrseitigen Abstimmungs- und Ausgleichungsprozesse dürfte 28

Vgl. § 6 I LP1G i. d. F. der Änderung v. 28. Jan. 1975 (GVB1.1, S. 19). Vgl. die Richtlinien: Fachplanung i m hessischen Planungssystem, StAnz. 1974, S. 257 ff. u n d dazu unten § 35 C I I 1. 30 Z u r Neufassung des 2. Durchführungsabschnitts die Angaben i n der i n Fn. 34 zitierten L T - D r s . 29

§ 32 Das Hessische Planungssystem

131

das i m Hessischen Planungssystem durchgängig angewandte Verfahren beitragen, die einzelnen Pläne zunächst vorläufig festzustellen und dann i n einer anschließenden Diskussionsphase sowohl die ,gesellschaftspolitich relevanten Gruppen der Bevölkerung 4 als auch die Behörden und Träger der Regionalplanung zur Stellungnahme aufzufordern 3 1 . Nicht zu verkennen ist jedoch, daß das hessische Planungssystem schon m i t der Einbeziehimg der regionalen Ebene i n eine kritische Phase seiner Informationsaufnahme- und Informationsverarbeitungskapazität eingetreten ist. Die geschilderte Kumulation der Plan-, A u f stellungs- u n d Feststellungsverfahren dürfte das System überlasten. Hinzu kommt, daß die Ressourcenkrise generell zu einer Senkung des Anspruchsniveaus des Planungssystems geführt hat 3 2 . Gegenwärtig ist das Hessische Planungssystem nach beiden Seiten, sowohl i n der horizontalen als auch i n der vertikalen Richtung, noch imperfekt. Daß die aufgestellten oder sogar schon vorläufig festgestellten Fachpläne, die von den Trägern der Regionalplanung schon als ,Arbeitsgrundlage verwendet werden sollen 4 , beträchtliche Wirkungen für die Regionalplanung haben, darf man unterstellen 3 3 . I m übrigen w i r d man nach Abschluß der bevorstehenden ersten großen Welle des Verbindlichwerdens der Regional- und Fachpläne und nach genauerer verwaltungswissenschaftlicher Analyse abschätzen können, welche Gestaltungsspielräume der Regionalplanung tatsächlich eingeräumt waren und welchen Standort sie i m Verhältnis zum LEP und zu den Fachplanungen einnehmen kann. Gegen eine Vernachlässigung der Regionalplanung dürfte andererseits sprechen, daß i m hessischen System die Ergebnisrechnung 34 relativ stark ausgebildet ist und i n i h r der Abbau oder die Verschärfung der regionalen Disparitäten deutlich dokumentiert werden. 4. Ein Schwerpunkt der Regionalplanung 35 liegt i n der Vertiefung d e r raumbezogenen 31

Struktur

aussagen:

I n den regionalen

Raumord-

Vgl. die Richtlinien Fachplanung unter I V . Schulz zur Wiesch, Ms, S. 70 (Abschnitt 2.5.1). Z u r K u m u l a t i o n der Planungsverfahren s. auch unten § 35 C I I 2. 33 Richtlinien Fachplanung unter I I . 34 Vgl. L E P Hessen '80, Heft 3: Ergebnisrechnung für die Jahre 1968 -1970 u n d L E P Hessen '80, Heft 5: Ergebnisbericht f ü r die Jahre 1971 - 1974 sowie die Angaben i n der A n t w o r t der LReg. auf die Gr. Anfrage der C D U - F r a k t i o n betr. A u s w i r k u n g e n der Finanzmisere des Landes auf den L E P u n d die Regionalen Raumordnungspläne, L T - D r s . 8/2238. 35 Einen Uberblick über den vorgeschriebenen I n h a l t der Regionalen Raumordnungspläne geben die sehr detaillierten Richtlinien f ü r die Erstellung des Raumordnungsberichtes, des Raumordnungsgutachtens u n d des Raumordnungsplanes (StAnz. 1973, S. 705 - 720, u n d StAnz. 1974, S. 714). — Aus ihnen ist i m folgenden ζ. T. w ö r t l i c h zitiert. Z u r Regionalplanung i n Hessen i m einzelnen s. unten § 35 C. 32

9*

1 3 2 I V .

1. Abschn. : Ausgewählte Planungssysteme der Länder

nungsplänen sind die Unterzentren und Kleinzentren mitsamt den Grundversorgungsbereichen auszuweisen und — nach ausdrücklicher Bestimmung i m LEP — ,ist es zur Lenkung und Steuerung der Entwicklung erforderlich, innerhalb der neuen Gemeinden deren Kerne als zentrale Ortsteile entsprechend der Siedlungsstruktur auszuweisen' 36 . Besondere Bedeutung kommt der Festlegung von regionalen Grünzügen zu. Generell ist die raumbezogene Aufgabe der regionalen Planungsgemeinschaften erheblich dadurch ausgeweitet worden, daß ihnen nach § 3 Abs. 2 LandespflegeG Hessen die Aufstellung der Landschaftsrahmenpläne

als Bestandteil

der regionalen

Raumordnungspläne

über-

tragen ist; danach sind i n den regionalen Raumordnungsplänen eine ganze Reihe flächenbezogener Festsetzungen zu treffen 8 7 . Der räumliche Bezug steht auch i m übrigen i m Vordergrund der Regionalplanung: I n den regionalen Raumordnungsplänen sind die Standorte festzulegen, an denen die i m LEP und seinen Durchführungsabschnitten global regionalisierten und sektoralisierten Investitionen zum Einsatz gelangen sollen. Z u den wichtigsten zentralen Vorgaben dafür sind die Zielprojektionen für die Bevölkerungszahl und das Bruttosozialprodukt der Region für 1985 zu rechnen; die Zielprojektionen für die Bevölkerung werden i m regionalen Raumordnungsplan auf die Mittelbereiche und auf die einzelnen Gemeinden bzw. Grundversorgungsbereiche aufgeteilt. Die Zielprojektionen für die gesamte Region i m LEP sowie der dort angegebene Umfang der investiven Maßnahmen steuern dabei die erste Stufe der Konkretisierung und Quantifizierung der Planungsziele i m regionalen Raumordnungsplan, die Darstellung der Ziele, Planungen und Maßnahmen für die Region insgesamt. Von den Zielprojektionen für die innerregionale Bevölkerungsverteilung ist die zweite Stufe, die Aufstellung von Zielen, Planungen und Maßnahmen für die einzelnen Mittelbereiche abhängig; dabei sind dann die Aussagen soweit konkretisiert, daß für die einzelne Gemeinde der Wohnsiedlungsbedarf nach ha, die potentiellen Siedlungsgebiete, die Zahl von spezifischen Einrichtungen festgelegt werden. 5. Die 1974 abgeschlossene Gebietsreform 38 hat i n Hessen zu einer ähnlich drastischen Reduzierung der Zahl der Gemeinden geführt wie 36 L E P Hessen '80, Heft 2, S. 2 Spalte 2 u n d L E P Hessen '80, Heft 4, S. 1: Danach ist der L E P Hessen' 80 dahingehend geändert worden, daß der Begriff »zentraler Ort' i n Z u k u n f t überhaupt als »Gemeinde oder der T e i l einer Gemeinde (Ortsteil) als zentraler Standort f ü r soziale, kulturelle u n d w i r t schaftliche Einrichtungen u n d Leistungen zur Versorgung der Bevölkerung i m Verflechtungsbereich' definiert w i r d . — Z u diesem Zugriff auf die innerörtliche Gemeindestruktur s. unten § 36 C. 37 Vgl. § 3 I I Ziffer 1 - 7 Hess. Landschaftspflegesetz v o m 4. A p r i l 1973 (GVB1.1, S. 126).

§ 32 Das Hessische Planungssystem

133

i n N W : V o n den 2 665 Gemeinden (Stand: 31.12.1968) sind noch 423 (Stand: 1.1.1977) ü b r i g geblieben 3 9 . Aus der neuen Ausgangssituation f ü r die Landesplanung ist i n Hessen die bereits erwähnte Konsequenz gezogen worden, daß der Begriff ,Zentraler O r t (Versorgungskern) 1 nicht mehr immer auf ganze Gemeinden, sondern auch u n d vor allem auf Ortsteile als zentrale Standorte für die zentralörtlichen Einrichtungen bezogen werden soll 4 0 . M i t d e m neugeschaffenen

Umlandverband

Frankfurt

41

ist e i n z u -

sätzlicher Planungsträger geschaffen worden, der den Besonderheiten des Stadt-Umland-Bereichs gerecht werden soll, der aber zugleich zur Regionalplanung der ,zunächst unberührt 4 bleibenden Regionalen Planungsgemeinschaft U n t e r m a i n i n unmittelbare Konkurrenz t r i t t ; das landesplanerische Planungssystem ist dadurch instabil geworden oder geblieben. Als Bilanz der Gebietsreform ergibt sich ein

Verwaltungsaufbau

42

:

423 Gemeinden 20 Kreise 1 Umlandverband 6 Regionale Planungsgemeinschaften 2 Regierungsbezirke.

88

Dazu: Sachverständigenkommission f ü r Verwaltungsreform u n d V e r waltungsvereinfachung i n Hessen, Veröffentlichung 2: Z u r Stärkung der Verwaltungskraft der Gemeinden, Wiesbaden 1968; Z u r Planung der gebietlichen Neuordnung auf der Gemeindeebene i n Hessen, hrsg. v o m Hess. Minister des Inneren, Wiesbaden 1969; ders., Vorschläge zur gebietlichen Neugliederung auf der Kreisebene i n Hessen, Wiesbaden 1971. Grundsätzliche Ausführungen zur hess. Gebietsreform sind i n der Begründung zum E n t w u r f für ein Gesetz zur Neugliederung der Landkreise Alsfeld und L a u terbach (LT-Drs. 7/1370) enthalten. Überblicke bei: H. Voit , Territorialreform, i n : Verwaltungsreform, hrsg. v o m Hess. Minister des Innern, o. J., Mattenklodt, Gebiets- und Verwaltungsreform, S. 198 ff. u n d K. R. Hinkel, Die kommunale Gebietsreform i n Hessen, DVB1. 1972, S. 496 ff. Die F u n d stellen der einzelnen Neugliederungsgesetze sind nachgewiesen bei Fuhr/ Pfeil (Hessische Verfassungs- u n d Verwaltungs-Gesetze, Loseblattausgabe) Nr. 52 d. 39 L E P Hessen '80, Heft 5, S. 23; vgl. auch Wimmer, Der Städtetag 1975, S. 463. 40 L E P Hessen '80, Heft 4, S. 1 (Änderung des L E P Hessen '80). 41 Dazu oben § 18 I I 2 (mit Nachweisen). 42 Zahlen nach: L E P Hessen '80, Heft 5, S. 23.

134

I V . 1. Abschn. : Ausgewählte Planungssysteme der Länder

§ 33 Das Planungssystem in Rheinland-Pfalz Die Landesplanung i n Rheinland-Pfalz hat verhältnismäßig spät eingesetzt — das LP1G 1 ist 1966 erlassen worden —, dann hat sie jedoch eine rasche und kontinuierliche Entwicklung genommen: Bereits 1968 lag als damals weitaus umfangreichste planerische Ausarbeitung das Landesentwicklungsprogramm (LEPr) 2 vor; gegenwärtig kommt die erste Phase der Regionalplanung, die durch das erstmalige Aufstellen der regionalen Raumordnungspläne für jede Region gekennzeichnet ist, zum Abschluß. Für die bisher sehr betont raumbezogene Landesplanung w i r d eine zweite Phase m i t der für 1977/78 angekündigten Fortschreibung des LEPr beginnen, i n der behutsame Versuche zur Ausweitung der raumbezogenen Planung i n Richtung auf eine entwicklungsplanerisch motivierte Teil-Integration von Investitionsplanungen und zeitlichen und finanziellen Verwirklichungsaspekten beabsichtigt sind 3 . Diese erweiterte Aufgabenstellung soll auch für die neu organisierte Regionalplanung gelten, die nach dem 1977 novellierten Regionengesetz i n Zukunft statt i n den bisherigen 9 Regionen nur noch i n 5 gebietlich erweiterten Regionen stattfinden w i r d 4 . I n Rheinland-Pfalz ist der Aufbau einer Entwicklungsplanung neben dem landesplanerischen Planungssystem nicht beabsichtigt, auch w i r d das traditionelle landesplanerische Planungssystem nicht m i t dem Ziel fortgebildet, es zum dominierenden, wenn nicht gar ausschließlichen Planungsbereich zu machen. Nicht zufällig bemühte sich deshalb die Landesregierung seit 1971 u m den Aufbau einer politischen Aufgabenplanung i n Gestalt des ,integrierten Planungs-, Entscheidungs- und Kontrollsystems' (IPEKS). I. 1. Die politische Planung i m Rahmen des IPEKS ist als das umfassende Gesamtkonzept für die Landespolitik angelegt; ihr Inhalt sowie ihre Dichte bestimmen auch über die grundsätzliche Rolle, die der Landes(entwicklungs)planung zukommt. Über den Inhalt des IPEKS und über seine Verknüpfung m i t den vorhandenen Planungsbereichen ist jedoch bislang sehr wenig bekannt geworden 5 . Dies hat seinen Grund 1

Die Fundstellen der Gesetze u n d Pläne sind i m A n h a n g nachgewiesen. Z u m damaligen Stand der Landesplanung: E. Knecht, Das Landesplanungsrecht von Rheinland-Pfalz unter besonderer Berücksichtigung der Regionalplanung, Diss. j u r . M a n n h e i m 1969. 3 Vgl. die Ankündigungen i n : ROB 1971, S. 114 f., ROB 1973, S. 76, ROB 1975, S. 80, 89 (zur Regionalplanung). 4 Landesgesetz über die Einteilung des Landes i n Regionen i. d. F. v. 8. Febr. 1977 — Regionengesetz 1977. 5 Erste Informationen enthielten der Landesbericht Rheinland-Pfalz und das Referat von Staatssekretär Hilf (Staatskanzlei Rh-Pf) auf der Speyerer Herbsttagung 1975: Koordination u n d integrierte Planung i n den Staatskanz2

§ 33 Das Planungssystem i n Rheinland-Pfalz

135

nicht zuletzt darin, daß das IPEKS i n einem sehr betonten Sinne als ein internes Instrument der Landesregierung zur Planung und Entscheidungsvorbereitung verstanden wird. Dies hat nicht zu Unrecht zu heftigen Auseinandersetzungen i m Landtag geführt. Nach einer sehr k r i tischen Gutachterlichen Äußerung des Landesrechnungshofs, die auch Anlaß zur Einsetzung eines Untersuchungsausschusses gab, darf das gesamte Projekt als gescheitert gelten 6 . Von grundsätzlichem Interesse bleibt jedoch die Frage, ob eine politische Planung dieses Typs überhaupt i n der Lage ist, einen gehaltvollen inhaltlichen Einfluß auf die Landesentwicklungsplanung auszuüben. Eindeutig i m Mittelpunkt des IPEKS-Konzepts steht die politische Zielplanung, und zwar i m Sinne des Entwurfs eines wertorientierten Gesamtkonzepts der Landesregierung. Bewußt sind Werturteile und wertbezogenes Denken zum Ausgangspunkt und zum Inhalt der Planung gemacht worden. Dieser Ansatz steht i n einem deutlichen Zusammenhang m i t der seit 1975 geführten politischen Diskussion i n den Parteien um die politischen Grundwerte 7 . Folgerichtig hat das IPEKS seinen theoretischen Kristallisationspunkt und den Schwerpunkt der bisherigen Praxis i n der sog. Ziel-Rahmenplanung 8. Nach dem leitenden Maßstab der Politikfreundlichkeit 9 soll sie der Wertorientierung der Landesregierung auf den einzelnen Aufgaben- und Gestaltungsfeldern Ausdruck geben; deshalb enthält die — 1975 erstmals verabschiedete und i n die Regierungserklärung der neuen Regierung eingegangene — Ziel-Rahmenplanung normative Leitlinien für jedes der 130 abgegrenzten Gestaltungs- und Aktionsfelder. Neben den »politischen Gesamtleitlinien 4 und den ,grundpolitischen Leitlinien 4 für die Hauptaktionsbereiche der Politik enthält die Ziel-Rahmenplanung die ,proleien, S. 368 ff. u n d 173 ff.; auf diese offizielle Präsentation u n d die dadurch ausgelöste Gr. Anfrage der F.D.P.-Fraktion sowie auf die A n t w o r t der LReg (LT-Drs. 8/570) stützen sich die folgenden Darlegungen. 6 Z u den parlamentarischen Auseinandersetzungen vgl. die Landtagsdebatten v o m 29. Jan. 1976 (Plenarprotokoll 8/11, S. 374 ff.) u n d v o m 5. M a i 1977 (Plenarprotokoll 8/31, S. 1381 ff.); die Gutachterliche Äußerung des Landesrechnungshofes ist enthalten i n der Lanatagsvorlage 8/258, u n d zur Einsetzung eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses vgl. Debatte u n d Beschluß v o m 27. M a i 1977 (Plenarprotokoxx 8/34, S. 1503 ff.). 7 Dies hat i n den parlamentarischen Auseinandersetzungen zum V o r w u r f der Opposition i m Landtag geführt, das Projekt habe nicht zuletzt der programmatischen Grundlegung der P o l i t i k der Regierungspartei gedient. 8 Dieser Ausdruck ist bezeichnend f ü r die Betonung u n d Uberbetonung der Zielplanung i m IPEKS-Konzept. Die Zielrahmenplanung selbst k a n n m a n m i t einiger Berechtigung als ,ersten politischen Design' der Landespolit i k verstehen; so die berechtigte Äußerung eines Diskussionsteilnehmers bei der Speyerer Herbsttagung 1975. 9 H i n z u k o m m t der Maßstab der Verwaltungsfreundlichkeit, der sich insbesondere i m A n k n ü p f e n an vorhandene Organisationsstrukturen u n d Funktionen zeigt.

136

I V . 1. A b s c h n . : A u s g e w ä h l t e P l a n u n g s s y s t e m e d e r L ä n d e r A b l a u f k o n z e p t des Planungsprozesses I P E K S

Quelle: Landesbericht Rheinland-Pfalz I n : K o o r d i n a t i o n u n d integrierte Planung i n den Staatskanzleien, B e r l i n 1976, S. 383.

§ 33 Das Planungssystem i n Rheinland-Pfalz

137

g r a m m a t i s c h e n L e i t l i n i e n 4 m i t d e n V o r g a b e n f ü r d i e z w e i t e Phase des I P E K S - Z y k l u s , f ü r die Ziel-Programmplanung,

i n d e r speziell ausge-

w ä h l t e A k t i o n s f e l d e r m i t besonderer P r i o r i t ä t b e a r b e i t e t w e r d e n 1 0 . Einige Grundlinien des IPEKS-Konzepts ergeben sich aus dem nebenstehenden Schema: Als wichtigstes Element des Gesamtkonzepts gilt das Wertsystem der Landesregierung. Die fünf politischen Grundwerte Freiheit, Solidarität, Gleichheit, P l u r a l i t ä t u n d Effektivität sollen die Maßstäbe für die Beurteilung politischer Handlungswirkungen bilden. Diesen ,Wertehimmel· sachhaltiger zu machen, ist das Ziel einer sach- u n d situationsspezifischen Bedeutungsanalyse, durch die die wünschenswerten Zustände angegeben werden, die aus der Sicht der Landesregierung als W i r k u n g i m Sinne der Grundwerte anzusehen sind. Eine solche Analyse w i r d innerhalb der ZielRahmenplanung f ü r die 130 Gestaltungsbereiche durchgeführt, i n die die gesamte A k t i v i t ä t der Regierung unter systematischen Gesichtspunkten gegliedert wurde. I n einer hierarchischen Ordnung w i r d die Landespolitik zunächst i n vier Aktionsbereiche (in den politischen, kulturellen, sozialen u n d ökonomischen Funktionsbereich) unterteilt, dann diese i n je fünf, also insgesamt 20 Aktionsschwerpunkte, u n d diese wiederum i n die 130 Gestaltungsbzw. Aktionsfelder untergliedert. Bei dieser Differenzierung bricht die ZielRahmenplanung ab, die weitere Auffächerung bleibt der Ziel-Programmplanung überlassen, v o r allem auch deshalb, w e i l auf der nächsten Differenzierungsstufe die »wahnsinnige Verknüpfung aller Maßnahmen untereinander anfängt, w o dann eine Maßnahme immer P r i m ä r - , Sekundär- u n d T e r t i ä r w i r k u n g e n hat, die zu berücksichtigen sind' 1 1 . 2. D i e i m v o r l i e g e n d e n Z u s a m m e n h a n g entscheidende F r a g e nach d e r E i n g l i e d e r u n g d e r L a n d e s e n t w i c k l u n g s p l a n u n g i n dieses P l a n u n g s s y stem k a n n mangels näherer zugänglicher I n f o r m a t i o n e n n u r durch die offizielle Selbstdarstellung beantwortet werden. D i e Landesentwickl u n g s p l a n u n g i s t i n dieses P l a n u n g s s y s t e m e i n g e g l i e d e r t als eine d e r P r o g r a m m p l a n u n g e n 1 2 . Sie l e i s t e t e i n e n spezifischen B e i t r a g z u r P o l i t i k d e r L a n d e s r e g i e r u n g , w e i l sie e i n e n spezifischen R a s t e r d e r I n t e g r a t i o n v o n P o l i t i k anbietet, nämlich den Raumbezug, der f ü r die I n v e s t i t i o n s p l a n u n g e n v o n h o h e r B e d e u t u n g ist. D i e L a n d e s e n t w i c k l u n g s p l a n u n g w i r d aber n i c h t als das K o o r d i n a t i o n s i n s t r u m e n t d e r P o l i t i k o d e r als das f ü r e i n e R e g i e r u n g s g e s a m t p l a n u n g geeignete I n s t r u m e n t angesehen 1 3 . O b b e i m d e r z e i t i g e n S t a n d d i e p o l i t i s c h e P l a n u n g k o n k r e t e 10 Nach der M i t t e i l u n g i n L T - D r s . 8/570, S. 3, hat das K a b i n e t t aufgrund der Ergebnisse der Zielrahmenplanung 7 Schwerpunkte f ü r eine Zielprogrammplanung gesetzt. 11 So der Leiter der Arbeitsgruppe: Politische Planung, Bachem, i n der Diskussion i n : Koordination u n d integrierte Planung i n den Staatskanzleien (im Tagungsbericht S. 195 f. nicht wörtlich enthalten). 12 So Bachem, ebd., S. 196 f. 13 Die Trennung zwischen der politischen Planung u n d der Landesentwicklungsplanung k o m m t auch i m organisatorischen A u f b a u der Staatskanzlei zum Ausdruck, vgl. die Organisationsübersichten i n L T - D r s . 8/611 u n d i n : Koordination u n d integrierte Planungen, S. 373, sowie i n L T - D r s . 8/ 1875.

138

I V . 1. Abschn. : Ausgewählte Planungssysteme der Länder

und neue inhaltliche Ziele für die Landesentwicklungsplanung vorgibt und vorgeben kann, kann hier nicht beurteilt werden, erscheint aber als sehr zweifelhaft; i m Raumordnungsbericht 1975 der Landesregierung ist das IPEKS jedenfalls m i t keinem Wort erwähnt. I I . 1. Rheinland-Pfalz hat i n § 2 LP1G — i n weitgehender Anlehnung an das ROG — Raumordnungsgrundsätze normiert, die allseitige Geltung, insbesondere für die Gemeinden, haben 1 4 (vgl. Skizze auf S. 139). Grundsatz Nr. 2 enthält den allgemeinen Verdichtungsgrundsatz, Grundsatz Nr. 6 das zentralörtliche System i n einer allgemeinen Umschreibung. I n den gesetzlichen Vorgaben für die Raumordnungspläne ist das vierstufige zentralörtliche System zugrunde gelegt, wobei die Oberzentren und Mittelzentren i m LEPr und die Unterzentren und Kleinzentren i n den regionalen Raumordnungsplänen auszuweisen sind 1 5 . Das LEPr enthält allgemein gehaltene Umschreibungen der typischen Ausstattung der zentralen Orte und der zumutbaren Entfernungen zu ihnen. Weitere — hier interessierende — gesetzlich geregelte Planungselemente, die i m LEPr von 1968 dargestellt sind, sind: — Angaben zur Bevölkerungsentwicklung, die i m LEPr — neben einer Gesamtzielzahl für die erwarteten Einwohner und Arbeitsplätze i m Jahr 1985 — auf die einzelnen Regionen aufgegliedert sind. — Die das ganze Land oder seine Gebiete berührenden raumbedeutsamen Maßnahmen: sie sind i m LEPr unterteilt i n Planungsmaßnahmen i n Sachbereichen und i n Planungsmaßnahmen zur Verbesserung der Raumausstattung. — Abschließend formuliert das LEPr einige wenige allgemeine Planungsziele für die einzelnen Regionen. Es bleibt abzuwarten, ob das fortgeschriebene LEPr diesen — bisher nur angedeuteten — Ansatz zur räumlichen Konkretisierung der Ziele auf der Regionsebene ausbauen wird, etwa i n der Dichte, wie dies i m LEP B W oder i m LEPr Bayern geschehen ist. Die beiden Kapitel über die Planungsmaßnahmen i n den Sachbereichen und zur Verbesserung der Raumausstattung füllten erstmals die i m ROG angesprochene ,zweite Dimension 4 der Raumordnung i n haltlich aus und integrierten die Fachplanungen i n die Entwicklungskonzeption für das gesamte Land; diese Aussagen konnten 1968 als dichte Ausarbeitungen gelten; sie sind heute besonders fortschreibungs14 Die nicht gerade deutliche Fassung des § 3 LP1G (,alle Körperschaften i m Gebiet des Landes') ist i n diesem Sinne zu interpretieren, Erbguth, L a n desplanungsrecht, S. 42; a. A. Knecht, ebd., S. 37 f. 15 §§ 10 u n d 12 LP1G.

§ 33 Das Planungssystem i n Rheinland-Pfalz Schema der rechtlichen Bindungswirkungen i m rheinland-pfälzischen Planungssystem

LPl-Gesetz Raumordnungsgrundsätze

\

I

»

Flächennutzungsplan

\

i • Gemeinden

(Flächennutzung splan)*) Bebauungsplan

Geltung der Grundsätze Ziele der Raumordnung u n d Landesplanung

a) Bei verbandsfreien Gemeinden.

139

140

I V . 1. Abschn. : Ausgewählte Planungssysteme der Länder

bedürftig. I n ihnen muß sich die beabsichtigte entwicklungsplanerische Fortentwicklung, die Festlegung der schrittweisen Verwirklichung i n mittelfristigen Zeitabschnitten und die partielle finanzielle Durchrechnung der notwendigen raumwirksamen Investitionen niederschlagen. I m vorliegenden LEPr sind die Ziele für die Sachbereiche (ζ. B. Landwirtschaft, produzierendes Gewerbe, Fremdenverkehr, Landespflege) weitgehend als qualitative Sollaussagen formuliert. Bei den Infrastruktureinrichtungen liegt der Schwerpunkt bei den räumlichen Zielaussagen, vor allem bei der generalisierten Bestimmung der Standorte i n Anknüpfung an das zentralörtliche System oder an eine spezifische zentralörtliche Stufe; bei den sozialen und kulturellen Einrichtungen werden auch vereinzelt Versorgungsgrade oder die absolute Zahl der i n einem nicht genannten Zeitraum zu bauenden Einrichtungen genannt. Bei größeren Einzelprojekten (Krankenhäusern, Realschulen, Gymnasien) sind die Standorte für alle erforderlichen Neugründungen verzeichnet. 2. Die regionalen Raumordnungspläne sollen das LEPr vertiefen. Grundlage dafür sind Aussagen i m Regionalplan über die ,Zweckbestimmung der Region und ihre Teile' (§ 12 I Nr. 2 LP1G). Diese Leitlinien und allgemeinen Zielsetzungen beschreiben die spezifischen Schwerpunkte der Region aus landes(entwicklungs)planerischer Sicht; i n ihnen kann ein Gesamtkonzept für die Region entwickelt und dadurch der inhaltliche Rahmen für die erwünschte Siedlungsstruktur und für die raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen abgesteckt werden. Entsprechendes gilt für die Zweckbestimmungen für Teilräume. I m regionalen Raumordnungsplan Westpfalz, dem wohl detailliertesten Regionalplan i n Rheinland-Pfalz, werden unterschieden: Zentren, die vornehmlich durch Dienstleistungseinrichtungen und gewerbliche Wirtschaft bestimmt werden; Teilgebiete, die vornehmlich durch gewerbliche Wirtschaft bestimmt werden; Teilgebiete, die vornehmlich durch die Landwirtschaft bestimmt werden und Teilgebiete m i t gemischter Zweckbestimmung. I n anderen Aussagen, die rahmenartige Zweckbestimmungen für die zentralen Orte enthalten, heißt es ζ. B., daß Zweibrücken i n Funktionsteilung m i t (dem saarländischen) Homburg den tertiären Wirtschaftsbereich ausbauen soll. Für die regionalen Raumordnungspläne sind entsprechend ihrer gesetzlichen Zweckbestimmung sachlich vergleichbare Planungselemente und dieselbe Gliederungssystematik w i e beim LEPr vorgesehen (§ 12 I LP1G). Die Bevölkerungszielprojektion ist i m regionalen Raumordnungsplan auf die einzelnen Mittelbereiche aufgegliedert. Die typischen Planungselemente für die Ebene der Region sind die siedlungsstrukturellen Kategorien der Unterzentren und Kleinzentren sowie ihre

§ 33 Das Planungssystem i n Rheinland-Pfalz

141

Einzugsbereiche, die Nahbereiche. Damit hat der räumliche Raster eine Konkretheit erreicht, die eine gezielte Standortplanung für nahezu alle Infrastruktureinrichtungen ermöglicht. Diese Chancen sind i n der rheinland-pfälzischen Regionalplanung ausgenützt; denn die Pläne stellen die raumbedeutsamen Fach- und Einzelplanungen für die Region und die zur Verwirklichung der Raumordnung geeignet erscheinenden Maßnahmen dar (§ 12 I Nr. 4 LP1G). Dementsprechend enthalten alle regionalen Raumordnungspläne ein Kapitel: Raumordnerische Maßnahmen für zentrale Orte 4 , i n dem Planungsvorschläge für die Verbesserung der Infrastruktureinrichtungen i n den betreffenden zentralen Orten gemacht werden. Mangels entwicklungsplanerischer Ausrichtung der zentralen Landesplanung können die regionalen Planungsgemeinschaften bei diesen Planungsvorschlägen jedoch nicht i m gesicherten Rahmen von regionalisierten Gesamtsummen oder gar von regionalisierten Finanzgrößen für einzelne Sachbereiche operieren wie i n Hessen; ebensowenig gibt es formalisierte Verfahren, nach denen die Fachplanungen den regionalen Planungsgemeinschaften die räumliche Konkretisierung von rahmenartig festgelegten Sektoralplanungen überlassen. 3. Die Ausgangsposition für die Landesplanung bestimmt sich i n Rheinland-Pfalz infolge des anderen Verlaufs der Verwaltungsreform 1 6 , die hier zuerst i n der Bundesrepublik i n Angriff genommen wurde, abweichend gegenüber N W und Hessen. Der bisherige Schwerpunkt der Gebietsreform lag i n Rheinland-Pfalz nicht i n der Eingemeindung — von den ursprünglich 2905 Gemeinden (Stand: 30.6.1968) bestehen heute noch 2 350 (Stand: 1. 4.1975) 17 —, sondern i n der Bildung von sog. Verbandsgemeinden. Sie sind ebenso wie die einzelnen Gemeinden (die sog. Ortsgemeinden) Gebietskörperschaften und erfüllen neben den Ortsgemeinden öffentliche Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft 18 . Eine Verbandsgemeinde besteht aus benachbarten Gemeinden des gleichen Landkreises und erfaßt i n ihrem gebietlichen Zuschnitt den Nahbereich des zentralen Orts der untersten Stufe; als Untergrenze gilt die Zahl von 7 500 Einwohnern. Nach ihrer Aufgabenausstattung (§ 67 GemO) und nach der i h r zustehenden Kompetenz-Kompetenz zur Übernahme weiterer Selbstverwaltungsaufgaben der Ortsgemeinden 19 n i m m t die 16 Z u r Verwaltungsreform i n R h - P f vgl. die Dokumentationen der L a n desregierung: Verwaltungsvereinfachung i n Rh-Pf, 2 Bde. 1967/68; R. Stich, D Ö V 1969, S. 236 ff.; H. Schäfer, A f K Bd. 8 (1969), S. 249 u n d W. Bogner, Städte- u n d Gemeindebund, 1976, S. 82 ff. 17 Zahlen nach Wimmer, Der Städtetag 1975, S. 463. 18 § 64 I GemO Rh^Pf. v o m 14.12.1973 (GVB1. S. 419). 19 Dabei ist nach § 67 I I I 2 GemO nicht die Zustimmung jeder Ortsgemeinde, sondern n u r die der Mehrheit erforderlich.

142

I V . 1. Abschn. : Ausgewählte Planungssysteme der Länder

Verbandsgemeinde die entscheidenden Verwaltungsgeschäfte auf der Ortsstufe wahr; vor allem ist ihnen die Flächennutzungsplanung übertragen 2 0 . Die Institution der Verbandsgemeinde 21 ist eine Neuschöpfung, die als Zwischenlösung auf dem Weg zur Einheitsgemeinde gelten kann 2 2 . Als solche mildert sie — ebenso w i e die vergleichbaren Lösungen i n BW und Bayern (Verwaltungsgemeinschaften) — die Härte, die die kommunale Neugliederung i n Nordrhein-Westfalen, Hessen und Niedersachsen bedeutete. De facto ist aber auch die Verwaltung auf der Ortsebene i n Rheinland-Pfalz auf 213 Einheiten (der ,Rathausebene4) konzentriert, auf 48 Einheitsgemeinden und auf 165 Verbandsgemeinden 23 . Die — i m Kontext der Verwaltungsreformlösungen — als kommunalfreundlich erscheinende Verwaltungsstruktur hat jedoch für die Landesplanung die bemerkenswerte Folge, daß die Adressaten und Partner der Landesplanung nach wie vor die große Zahl der einzelnen Ortsgemeinden sind. Demzufolge brechen die regionalen Raumordnungspläne die räumliche Konkretisierung nicht auf der Ebene der Verbandsgemeinden ab, sondern treffen auch Aussagen für die Ortsgemeinden. Indem sie insbesondere die Funktion der nicht-zentralen Orte als Wohn-, Gewerbe-, Dienstleistungs- und Erholungsgemeinde u. ä. bestimmen, treffen sie Aussagen für kommunale Einheiten einer Größen20 § 67 I I GemO. Notwendig w a r dazu ursprünglich — wegen der Regelung des Bundesbaugesetzes — die gesetzliche Konstruktion, daß die Verbandsgemeinde einen Planungsverband i. S. von § 4 B B a u G darstellt; gemäß § 147 I I B B a u G n. F. können jetzt den Verbandsgemeinden als solchen städtebauliche Aufgaben übertragen werden; dazu das Landesgesetz zur Anpassung der Gemeindeordnung an das Bundesbaugesetz v o m 26. J u l i 1977 (GVB1. S. 251). 21 Die Verbandsgemeinden sind zunächst (mit beschränktem Aufgabenkreis) eingeführt worden durch das Landesgesetz zur Änderung k o m m u n a l verfassungsrechtlicher Vorschriften u n d zur Vorbereitung der Neugliederung der Gemeinden v. 16. J u l i 1968 (GVB1. S. 132); dazu der Kommentar von Salzmann l Schunck / Hofmann / Schrick, Verbandsgemeindeordnung, 1969. Z u den — i n die Gemeindeordnung — integrierten Vorschriften seit der Neufassung v o n 1973: Kommunalbrevier Rheinland-Pfalz, 1974, S. 241 ff. Z u m Problem der Verbandsgemeinden u n d generell zur Problematik der gestuften K o m m u n a l v e r w a l t u n g F. Wagener, Verwaltungsgemeinschaft u n d Einheitsgemeinde, Gutachten i m A u f t r a g des bw. Städtetages 1974, S. 9 4 100, u n d das gesamte Gutachten. 22 Die U m w a n d l u n g v o n Verbandsgemeinden i n Einheitsgemeinden ist i m Gesetz (als Richtungsangabe?) vorgesehen i n § 73 GO R h - P f nach Ubereinstimmung der Verbandsgemeinde u n d der Ortsgemeinden (§ 73 I GO) oder nach Mehrheitsbeschluß der Verbandsgemeinde u n d 2 /s der Ortsgemeinden (§ 73 I I GO) durch Rechtsverordnung des Innenministers: z.B. Landesverordnung v. 23. Dez. 1975 (GVB1 1976, S. 18); der S t G H hat diese Verordnung f ü r verfassungsgemäß erklärt, vgl. M i t t e i l u n g i n Staatszeitung, Staatsanzeiger für R h - P f Nr. 19 v. 23. M a i 1977, S. 1. 23 Zahlen nach Wimmer, Der Städtetag 1975, S. 465.

§ 33 Das Planungssystem i n Rheinland-Pfalz

143

Ordnung, die i n N W und Hessen durchweg nur noch Ortsteile sind, die dem Zugriff der Landesplanung deshalb prinzipiell entzogen sind 2 4 . Für die Landesplanung eröffnet die doppelstufige Kommunalstruktur die Möglichkeit des zweigleisigen Vorgehens: sie kann sich für die größeren Planungsobjekte an die überschaubare Zahl der Verbandsgemeinden wenden, sie kann aber auch für jede einzelne Ortsgemeinde konkrete Bestimmungen treffen. I n der zweistufigen Organisation verschwimmt die eindeutige Grenze darüber, wo die — der Landesplanung verschlossene — örtliche Ebene der Gemeinden beginnt. Noch durch eine andere Besonderheit rückt i n Rheinland-Pfalz die Landesplanung besonders nahe an die kommunale Ebene heran: Nach § 12 I V LP1G können zur Vertiefung der regionalen Raumordnungspläne fachliche oder räumlich begrenzte Teilpläne, insbesondere für Nahbereiche, aufgestellt werden. Die Nahbereichsplanung w i r d als gemeinsame überörtliche Planung i m Nahbereich von zentralen Orten, insbesondere von Verbandsgemeinden, Landkreisen, Planungsgemeinschaften oder Zweckverbänden der beteiligten Gemeinden durchgeführt 2 5 . Sie hat die Funktion, für Nahbereiche die landesplanerischen Zielsetzungen so zu verdichten, daß eine enge Verzahnung zur — gemeinsamen — kommunalen Flächennutzungsplanung entsteht 26 . Das Institut hat i n anderen Ländern kein Pendant und kann es i n NW und Hessen auch gar nicht haben, wo der Nahbereich grundsätzlich das Gebiet der kleinsten Gemeindekategorie ist, die ,Nahbereichsplanung 4 also eindeutig kommunale Planung einer Einheitsgemeinde ist. Die Nahbereichsuntersuchungen spielen i n Rheinland-Pfalz jedoch eine bedeutende Rolle 2 7 . Sie sind ein Indiz für eine besonders enge Verbindung zwichen der Landesplanung und den gemeindlichen Planungen — eine enge Verbindung, die natürlich vielfältige Einwirkungsmöglichkeiten der Landesplanung implizieren dürfte. Dies aber ist die Kehrseite des Ansatzes der Verwaltungsreform: Die Vielzahl kleiner leistungsschwacher und planungsunfähiger Gemeinden kann nicht erhalten bleiben, ohne daß ihre Selbständigkeit ausgehöhlt w i r d — durch Verbandsgemeinden oder durch die Landesplanung — oder durch bei24 Z u m Problem der raumordnerischen Festlegungen f ü r Ortsteile, das sich i n N W u n d Hessen stellt, vgl. unten § 36 A V u n d C I I sowie zur rechtlichen Problematik der rh-pf. Lage unten § 36 D. 25 Vgl. die Richtlinien der Staatskanzlei — oberste Landesplanungsbehörde — : Zuschüsse f ü r die Erarbeitung v o n regionalen Raumordnungsplänen u n d von Nahbereichsuntersuchungen, v. 1. Sept. 1969 (MB1. Sp. 686). — Insgesamt: K. Fischer, Die ländliche Nahbereichsplanung, 1969. 26 ROB 1973 der Landesreg. S. 70 f.; vgl. auch ROB 1969, S. 82 f.; ROB 1971, S. 89; ROB 1975, S. 91 f. 27 s. ROB 1975, S. 92 (Karte 22).

1 4 4 I V .

1. Abschn. : Ausgewählte Planungssysteme der Länder

de! Widersprüchlichkeiten sind zwangsläufig: Die Nahbereichsplanung w i r d als gemeinsame überörtliche Planung verstanden und findet regelmäßig für das Gebiet einer Verbandsgemeinde statt, die nach § 64 I GemO Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft wahrnehmen soll. U r sache dieser Wiedersprüchlichkeiten ist die Doppelstufigkeit der Kommunalstruktur, die die Begriffe örtlich - überörtlich changieren läßt i m Bezug einmal auf die Ortsgemeinde, das andere M a l auf die Verbandsgemeinde. Der Gewinner ist die Landesplanung. Die »kommunalfreundliche 4 Verwaltungsreform erweist sich als ambivalent 2 8 . Verwaltungsstruktur

nach der Gebietsreform 2 9 :

2350 Gemeinden, davon

12 36 165 = 213

kreisfreie Städte verbandsfreie Städte Verbandsgemeinden Einheiten auf der Ortsebene

24 Kreise 5 Planungsgemeinschaften 30 3 Regierungsbezirke

28 Vollends unübersichtlich w i r d der Verwaltungsaufbau, w e n n i n größerer Zahl zur A b s t i m m u n g gemeinsamer kommunaler Belange Nachbarschaft sb er eiche gemäß § 8 GO R H - P f gebildet werden sollten (vgl. Landesverordnungen v o m 11. März u. 31. J u l i 1976 — GVB1. S. 83 u n d 217 — betreff. Bereiche Zweibrücken u n d Mainz u n d v. 18. Fbr. 1977 — GVB1. S. 51 — betreff. Bad N e u e n a h r - A h r w e i l e r —); dazu Evers, Regionalplanung als gemeinsame Aufgabe v o n Staat u n d Gemeinden, 1976, S. 80 - 82. 29 Zahlen nach Wimmer, Der Städtetag, 1975, S. 465. 30 Stand nach dem RegionenG 1977.

2. Abschnitt

Die Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen im Verhältnis zwischen den Planungsebenen und -bereichen § 34 Bindungswirkungen zwischen der zentralen Landes(entwickhings)planung und den Fachressorts A. L an des (en twicklungs) planung und Regierungsorganisation

I. 1. I m Verhältnis zwischen der Landes(entwicklungs)planung und den Fachressorts auf der zentralen Landesebene entscheidet sich die generelle Rolle, die die räumliche Planung bzw. die auf i h r aufbauende Entwicklungsplanung i m Gesamtsystem der Planung und Verwaltung eines Landes spielt: Was die zentrale Landesplanung(sbehörde) nicht gegenüber den Fachressorts durchsetzen kann, kann auch nicht, und schon gar nicht auf der regionalen Ebene erreicht werden. Die Grundlage des landesplanerischen Planungssystems und vor allem sein Standort i m weiten Spektrum zwischen einer eng verstandenen raumbezogenen Planung und einer entschiedenen Entwicklungsplanung sind wesentlich mitbestimmt durch die A r t der inhaltlichen Vorgaben und Planungskategorien, die die zentrale Landesplanung gegenüber den Ressorts m i t bindender Wirkung festsetzen kann. Die Landesplanung kann sich auf eine Ende-Offen-Freihalteplanung beschränken und dementsprechend einen allgemeinen räumlichen Raster und allgemeine Aussagen zu ihrer infrastrukturellen Ausstattung vorgeben: Die Ausweisung von zentralen Orten verbunden m i t einem allgemeinen Ausstattungskatalog über die Soll-Ausstattung ist der Prototyp einer solchen räumlichen Zielplanung, die die Standorte nennt, an denen, wenn überhaupt, Infrastrukturprojekte verwirklicht werden sollen. Den weiten Handlungsraum, den die Landesplanung dadurch den zur Zielverwirklichung erforderlichen Infrastrukturplanungen offenhält, kann sie partiell determinieren durch: eine erste sachlich-inhaltliche Verfeinerung der Angaben zur Sollausstattung (Vorgaben von Versorgungsgraden, Umschreibung der A r t der Infrastruktureinrichtungen) und durch Angaben zur Überbrückung der Soll-Ist-Differenz i n der Ausstattung; i n dieser zweiten entscheidenden Hinsicht kommt 10 W a h l I I

146

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

die Kennzeichnung der mittelfristig dringlichen Infrastrukturvorhaben und ihrer finanziellen Absicherung i n Frage. Festsetzungen dieser A r t durch die Landesentwicklungsplanung haben immer noch den Charakter von partiellen Vorgaben. Der Fachplanung verbleiben die inhaltliche Konkretisierung (konkrete fachliche Aufgaben, Zahl der Abteilungen, Bettenzahl der Krankenhäuser usw.) und die Mehrjahres- und Einjahresinvestitionsprogramme, i n denen je nach Dringlichkeit und der Durchführungsreife die einzelnen Projekte festgelegt sind. 2. Die Anreicherung der räumlichen Zielplanung i n den landesplanerischen Plänen durch fachlich-inhaltliche Ziele sowie Finanz- und Prioritätsbezüge ist nur dann sinnvoll, wenn die Landesplanung bei der inhaltlichen Gestaltung ihrer Programme und Pläne ihre Gesichtspunkte geltend machen kann und nicht bei den als Vorgaben gegenüber den Ressorts gedachten Aussagen ihrerseits faktisch die Inhalte der Fachplanungen übernehmen muß. Die sachlich-planerischen Voraussetzungen für relativ autonome Steuerungs- und Integrationsleistungen der Landes(entwicklungs)planung gegenüber den Fachressorts sind i n der Planungs- und Verwaltungswissenschaft keinesfalls abschließend geklärt 1 ; sie werden auf alle Fälle als sehr anspruchsvoll eingeschätzt. Z u Recht gelten eine eigenständige, dichte Informationsbasis und eine erhebliche analytische Planungskapazität als notwendige Bedingungen. Dagegen w i r d die Durchsetzungsfähigkeit der Landesplanung gegenüber den Ressorts nicht allein dadurch gesichert, daß die oberste Landesplanungsbehörde i n die Staatskanzlei eingegliedert ist, wie dies i n NW, Rh.-Pf. und Hessen der Fall ist 2 . Die sehr unterschiedliche Intensität und relative Autonomie der Landes(entwicklungs)planung i n diesen 3 Ländern zeigen i m Gegenteil, daß dieser Faktor nicht allein ausschlaggebend ist. Diese organisatorische Verortung gibt der obersten Landesplanungsbehörde weder die Disposition über die Richtlinienkompetenz des Regierungschefs i m planerischen Alltag, noch garantiert 1

Dazu neuerdings F ab er, Das Organisationsrecht der Planung Ms, S. 197 unter Auswertung von unveröffentlichten Gutachten von Scharpf u. a. über die Planungssysteme der Länder aus dem Jahre 1969 sowie Scharpf, P o l i t i sche Bedingungen der Wirksamkeit raumordnerischer Steuerungsinstrumente, Raumforschung u n d Raumordnung 1976, S. 291 ff. 2 Vgl. f ü r NW: Bekanntmachung der Geschäftsbereiche der obersten L a n desbehörden v o m 8. Jan. 1963 (GV S. 7), geänd. durch Bekanntmachung v o m 8. Okt. 1971 (GV S. 334), zuletzt geänd. durch Bekanntmachung v. 17. März 1976 (GV S. 120); f ü r Hessen: Beschluß über die Zuständigkeit der einzelnen Minister nach A r t . 104 Absatz 2 der Verfassung des Landes Hessen v. 25. Nov. 1971 (GVB1 I S. 281); f ü r Rh.-Pf.: § 5 LP1G Rh.-Pf. — Informationen enthalten die Landesberichte i n : Koordination u n d integrierte Planung i n den Staatskanzleien, S. 304, 307 ff., 345 ff., 378 ff.

§ 34 Zentrale Landesplanung u n d Fachressorts

147

überhaupt die Richtlinienkompetenz die erforderliche Informationsbasis: So w i r d zum einen die Stärke des hessischen Planungssystems m i t der engen Verbindung zwischen dem Statistischen Landesamt und der Planungsabteilung i n der Staatskanzlei begründet, so wie umgekehrt eine Schwäche der rheinland-pfälzischen Landesplanung darin gesehen wird, daß sie von den informellen Kommunikationsbahnen, insbesondere zum Statistischen Landesamt, praktisch abgeschnitten ist 3 . U n d nicht zuletzt hat das Scheitern des Versuchs des Aufbaus eines A u f gabenplanungssystems i m Bundeskanzleramt deutlich gemacht, daß die Nähe zum Regierungschef und die organisatorische Anbindung an die Staatskanzlei die voraussetzungsvollen planerischen Integrationsleistungen nicht allein gewährleisten 4 . 3. So wichtig informationell-analytische Verbesserungen und einzelne organisatorische Änderungen sein mögen, die grundlegende Problematik der Steuerungsmöglichkeiten raumordnerischer Instrumente läßt sich allein durch Maßnahmen aus diesen Bereichen nicht lösen. Das Verhältnis zwischen der Raumordnung und den Fachressorts ist deshalb so schwierig und problembeladen, weil sich i n i h m ,der prinzipielle und unaufhebbare K o n f l i k t zwischen der territorialen und der funktionalen Perspektive bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben' 6 niederschlägt. Dieser K o n f l i k t ist zudem dadurch, daß die Raumordnung als hochinterdependente Fachaufgabe ohne Durchführungs- und Finanzierungskompetenzen verstanden ist, institutionell verfestigt 6 . Daß sich die Kriterien des fachlichen Optimums einerseits und der angemessenen räumlichen Verteilung andererseits nicht decken, ist schon oben ausführlich an der Diskrepanz zwischen den Wachstumszielen der W i r t schaf ts- und Konjunkturpolitik und den raumordnerischen Zielen der gleichmäßigen Versorgung aufgezeigt worden 7 . Zudem erscheint wegen des Unteilbarkeiten-Charakters vieler Infrastrukturprojekte die Forderung nach Standorten solcher Einrichtungen i n dünn besiedelten Räumen für die Fachplanung als partielle Verschwendung, w e i l die fachlichen Maßstäbe der Mindestauslastung dort nicht eingehalten 8

Faber, S. 202 unter Verweis auf die i n Fn. 1 genannten unveröff. G u t achten. Z u r analytischen Stärke des hess. Planungssystems unten § 34 C u n d Wettmann, i n : Gesellschaftlicher Wandel u n d politische Innovation, S. 7 4 78. 4 F ü r den Bereich des Bundes sind Überlegungen, die Raumordnung dem Kanzleramt zuzuordnen, so vor allem Schöler, Die Stellung des f ü r die Raumordnung zuständigen Bundesministers, S. 134 ff., wegen der besonderen, schwachen Stellung der Raumordnung i m Zusammenhang der Aufgaben des Bundes, sehr fragwürdig. 5 Scharpf, Raumforschung u n d Raumordnung 1976, S. 291. 6 Dazu u n d zu der ebenfalls gebräuchlichen Charakterisierung der Raumordnung als Querschnittsaufgabe oben § 1 I I . 7 Siehe oben § 24 I I I 2, 25 I 3 u n d 21 I I I . 1

148

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

werden können 8 . Zwischen den Optimalkriterien der fachlichen und der räumlichen Konzepte müssen deshalb inhaltliche Kompromisse geschlossen werden. Gerade auch dazu bedarf die Raumordnung eines Durchsetzungspotentials, das zu gewinnen ohne die Verfügung über Ressourcen sehr schwierig ist; es kann sich letztlich nur aus der inhaltlichen Qualität der raumordnerischen Konzepte herleiten. Für die Praxis stellt deshalb die Frage der inhaltlichen Steuerungsleistungen der raumordnerischen Programme u n d Pläne den neuralgischen P u n k t i m Verhältnis zu den Fachplanungen dar. Neuralgisch ist dieser P u n k t nicht allein deswegen, w e i l die Fachressorts an der Aufstellung dieser Pläne i n einer i m einzelnen noch zu behandelnden Weise m i t w i r k e n und dadurch den Steuerungsgehalt mindern können. Noch wichtiger ist i m vorliegenden Zusammenhang, daß die möglichen Steuerungsleistungen der raumordnerischen Programme u n d Pläne von den Prozessen der Konsensbildung und Interessenberücksichtigung i m vertikalen Verhältnis abhängen und — dies g i l t besonders für die Regionalplanung — durch Kompromisse i n dieser Beziehung i n ihrem Steuerungsgehalt typischerweise gemindert werden; die i n der Sache bestehenden harten Ziel- u n d Interessenkonflikte werden dabei systematisch durch abstrahierende und zum Leerformelhaftigen tendierende Formulierungen verdeckt 9 . Nähern sich raumordnerische Pläne Wunschprogrammen, so können ihnen die Fachplanungen nicht nur den inhaltlich ausschlaggebenden Einwand der Realitätsferne entgegenhalten. Darüber hinaus greift die rechtliche Verbindlichkeit der Pläne ins Leere, wo kein Gehalt vorhanden ist. Die Raumordnung u n d die Beteiligten i m vertikalen landesplanerischen Planungssystem verspielen ihre bedeutsamsten rechtlichen Möglichkeiten, w e n n sie durch K o n fliktsvertagung die Entscheidungen i n die Durchführungsphase und dam i t i n die Sphäre der Fachressorts verlagern. Unter diesem Aspekt dürfte sich mancher Sieg der jeweils nachgeordneten Planung als Scheinerfolg erweisen. Unrealistische Aussagen und Formelkompromisse müssen als immanente inhaltliche Schranken der Durchsetzungsmöglichkeiten der Raumordnung u n d der rechtlichen Bindungskraft ihrer Pläne gelten. I I . 1. Rechtsvorschriften können nach dem Ausgeführten ein Defizit an inhaltlichen Steuerungsleistungen der Raumordnung u n d Landesplanung nicht ausgleichen. Insofern ist der Einfluß rechtlicher V o r schriften begrenzt und ihre Bedeutung relativiert. (Verfassungs)Recht8

Dazu Beispiele aus der Regionalplanung unten § 35 C I I 1. Dazu u n d zum folgenden Scharpf, Raumforschung u n d Raumordnung 1976, S. 292 unter Verweis auf eigene empirische Untersuchungen zur P o l i t i k verflechtung i m Verhältnis B u n d - L ä n d e r u n d zur Landesentwicklungsplanung. 9

§ 34 Zentrale Landesplanung u n d Fachressorts

149

liehe Vorschriften können sich dagegen zusätzlich hinderlich auswirken, wenn sie die Erarbeitung gehaltvoller raumordnerischer Konzepte über die geschilderten Schwierigkeiten hinaus erschweren, insbesondere wenn sie Vetopositionen für die Fachressorts begründen. Verbreitet ist insofern die Klage von Praktikern der Raumordnung über das Ressortprinzip i n seiner traditionellen Interpretation, das sich häufig als unüberwindbare Gegenposition erweise 10 . Beredten Ausdruck hat diese Auffassung i n der Formulierung von W. Ernst gefunden, der vom Ressortprinzip als ,dem Tod einer wirklichen Raumordnung und Landesplanung' 11 spricht. Die notwendigerweise negativen Wirkungen der traditionellen Interpretation und Überbetonung des Ressortprinzips sind die Folge der vorherrschenden Orientierung der Auslegung des A r t . 65 GG an einer vor-planerischen Situation. Wortlaut und traditionelle Interpretation des A r t . 65 GG (und vergleichbarer Landesvorschriften) sind durchweg abweisend gegenüber den Bedürfnissen der Querkoordination; sie gehen von der F i k t i o n der prinzipiell vollständigen Aufteilung der Staatsaufgaben i n abgegrenzten, zur selbständigen und eigenverantwortlichen Wahrnehmung geeigneten »Geschäftsbereichen* aus. Querverbindungen auf der Referats- und Abteilungsebene sind nicht vorgesehen 12 . Querbeziehungen sind nach der Legalstruktur sachwidrig hierarchisiert und bei der Ressortspitze monopolisiert; sie werden wahrgenommen nur als ,Meinungsverschiedenheiten zwischen zwei Ministern 4 , über die das Kabinett zu entscheiden hat (Art. 65 Satz 3 GG). Diese extreme Reduzierung legaler Instrumente der ressortübergreifenden Abstimmung ist ersichtlich von einem Staatsaufgabenverständnis geprägt, dem die vielfältigen Interdependenzen des (sozial)gestaltenden und planerischen Staatshandelns unbekannt sind, eben weil die sozialstaatlichen Gestaltungsaufgaben nicht zugrunde gelegt sind. Tref10 Vgl. die Nachweise oben § 21 Fn. 22. — Das Ressortprinzip ist i n der L i t e r a t u r vor allem i m Hinblick auf Organisationsfragen (und neuerdings auf Personalfragen, vgl. das Gutachten von Friauf, Zentralisierungen i m Personalwesen des Bundes, 1972) behandelt worden. I m vorliegenden Z u sammenhang geht es u m die Zulässigkeit von inhaltlichen Instrumenten, die B i n d u n g der einzelnen Ressorts intendieren. Es bestehen jedoch Zusammenhänge zwischen der Organisationsstruktur u n d den inhaltlichen I n s t r u menten insofern, als zur Erarbeitung der Instrumente u n d Inhalte eine ressortübergreifende Organisation erforderlich ist, die inhaltliche Integration ermöglicht. Einen überfachlichen Plan i n einem interministeriellen Ausschuß aufstellen zu wollen, indem das Einstimmigkeitsprinzip herrscht, also die potentiellen Adressaten der B i n d u n g Vetopositionen bei der Erarbeitung haben, wäre i n sich widersprüchlich. 11 Möglichkeiten u n d Grenzen der Landesplanung, S. 15. 12 Querbeziehungen sind aber i n der Praxis gerade i m Bereich der P l a nung u n d ihrer Organisation unerläßlich, vgl. Wahl, Probleme der M i n i sterialorganisation, Der Staat Bd. 13 (1974), S. 283 ff.

150

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

fend bemerkt F ab er, daß die Versammlung von Ressortspitzen das Koordinierungsinstrument des Nachtwächterstaates ist 1 3 . Dieses traditionelle Verständnis steht aber nicht nur ressortübergreifenden A k t i v i täten, wie sie i m Zusammenhang der Entwicklungsplanung angestrebt werden, entgegen; es verstellt auch den Zugang zum Verständnis des »Geschäftsbereichs Raumordnung 4 . I m gewohnten Schema der arbeitsteilig ausdifferenzierten, i n abgegrenzten Blöcken nebeneinander gesetzten Sachmaterien kann der Charakter der Raumordnung als hochinterdependenter Fachaufgabe oder als Querschnittsaufgabe gerade nicht abgebildet werden. Die Raumordnung grenzt sich gegenüber den anderen Geschäftsbereichen nicht i m Sinne einer horizontalen Gliederung selbständiger Sachmaterien ab, sondern sie beansprucht i m Sinne einer vertikalen Gliederung eine Lenkung i m Hinblick auf eine D i mension des öffentlichen Handelns, i m Hinblick auf die räumliche D i mension. I n den sehr weiten Handlungszusammenhängen der ergebnisund zielorientierten Systemsteuerung setzt sie zeitlich i n früheren Stadien und sachlich i n abstrakterer und komplexerer Weise an und strukturiert die weiten Handlungszusammenhänge i n rahmenartiger Form; gerade dies unterscheidet die Planung und die Rahmenplanung von konkreten Entscheidungen und von der Sektoralplanung. Das gegenwärtige Organisationsrecht ist planungsfeindlich oder planungsfeindlich interpretiert, weil es nur i n den Kategorien der horizontalen Arbeitsteilung denkt. Die Überwindung dieser Auffassung ist eine der Hauptaufgaben des verfassungsrechtlichen Organisationsrechts. I m K e r n geht es dabei einmal um die Frage, ob die geschilderte vertikale Differenzierung als eine nach A r t . 65 GG zugelassene Form der Abgrenzung von Ressorts verstanden werden kann; zum anderen ist die Organisation ressortübergreifender Aktivitäten zu klären. Fortschritte sind i n diesem Bemühen jedoch nur zu erreichen, wenn die Diskussion um das Problem Raumordnung und Ressortprinzip differenzierter geführt w i r d als bisher. Weder ist die rechtliche Situation der Raumordnung i m Bund die gleiche wie i n den Ländern, noch ist sie bei allen Ländern einheitlich zu beurteilen. Die sachlich-planerischen Unterschiede zwischen der traditionellen raumbezogenen Landesplanung und einer auf Integration der Infrastrukturinvestitionen und der Finanz- und Zeitbezüge angelegten Entwicklungsplanung sind auch rechtlich von Bedeutung: bei ersterer geht es darum, durch planerische Zielvorgaben die Berücksichtigung der räumlichen Dimension i m öffentlichen Handeln zu gewährleisten, bei Entwicklungsplanung soll dagegen eine räumliche Konzeption zur Grundlage einer Gesamtpolitik des Landes werden, das Ziel ist eindeutig ressortübergreifend. 18 Das Organisationsrecht der Planung, Ms. S. 178, vgl. dazu auch K. König, Koordination u n d Regierungspolitik, DVB1. 1975, S. 227.

§ 34 Zentrale Landesplanung u n d Fachressorts

151

2. Prototyp für die Diskussion u m das prekäre Verhältnis der Raumordnung zu den Ressorts ist die atypische Situation der Bundesraumordnung 1 4 . Ihre Stellung ist u. a. deshalb so schwierig, w e i l sie i m Verhältnis zur L a n desplanung i n den Ländern n u r beschränkte Kompetenzen hat, w o r i n sich die geringere Bedeutung der räumlichen Dimension beim größten Verband niederschlägt. Nach dem ROG hat der Raumordnungsminister gerade keine spezifische Kompetenz zur Aufstellung eines Raumordnungsprogramms oder -plans 1 5 . Was f ü r die Landesplanung i n den Ländern das entscheidende A r beitsmittel ist, die Festlegung von Zielen der Raumordnung u n d Landesplanung durch zusammenfassende Programme u n d Pläne nach § 5 I u n d I I ROG, fehlt beim Bund. Bezogen auf die übliche Umschreibung der Doppelaufgabe der Landesplanung als sowohl koordinierender als auch integrierender T ä tigkeit fällt beim B u n d die zweite F u n k t i o n weitgehend aus. Der Bundesraumordnungsminister ist auf Koordination der Ressortaktivitäten beschränkt, seine zentrale Kompetenz ist die Befugnis zur A b s t i m m u n g nach § 4 ROG. Sie hat sich aber entgegen ursprünglich sehr weitreichenden E r wartungen als stumpfe Waffe der Raumordnung herausgestellt 1 ·, w e i l sie n u r die gehaltsarmen Grundsätze des § 2 ROG u n d eben nicht einen zusammenfassenden Plan zur Basis hat; das Bundesraumordnungsprogramm k a n n diese Lücke nicht entscheidend schließen. Was oben 1 7 als F u n k t i o n der Pläne innerhalb der pluralisierten A d m i n i s t r a t i o n beschrieben wurde, daß sie Zielsetzungen innerhalb der öffentlichen V e r w a l t u n g verbindlich machen u n d das öffentliche Handeln der Störanfälligkeit der Arbeitsteilung 4 entziehen, w i r d hier v o n der negativen Seite her, i m Ausfall dieser Leistungen deutlich — eine Situation, die als »Misere der Raumordnung auf der Bundesebene* 18 knapp u n d treffend umschrieben wurde. Wenn es u m die K o o r d i nierung von Einzelprojekten geht, ist die Bundesraumordnung i n der P r a xis typischerweise i n der Situation der Spät-Koordination. I n i h r ist die Raumordnung nicht n u r sachlich i n einer schlechten, w e i l n u r noch negativen Einfluß ermöglichenden Situation, i n der außerdem die abstrakten u n d v i e l fältig interpretierbaren Formeln des ROG oder des Bundesraumordnungsprogramms gegenüber den fachlich detailliert begründeten Ressortvorschlägen wenig Überzeugungskraft haben 1 9 . Auch verfassungsrechtlich ist bei dieser Koordination von Einzelprojekten die Stellung der Raumordnung u n günstig, w e i l die konkrete Entscheidung über die einzelne Straße oder das einzelne finanzielle Programm den zentralen Bereich der Ressortselbständigkeit betreffen. Die Durchführung konkreter raumrelevanter Projekte u n d Vorhaben ist nach der gegebenen Rechtslage eindeutig nicht Sache der Raumordnung u n d Landesplanung. Die Stellung der Raumordnung läßt sich i n diesem Bereich der Koordinierung allenfalls am Rande durch ein einfaches Widerspruchsrecht oder durch nicht verbindliche gutachtliche Stellungnahmen zu fachlichen Vorhaben verbessern 20 .

14

Dazu auch oben § 2 1 1 2. Diese Situation w a r auch bei der Aufstellung des Bundesraumordnungsprogramms nachteilig u n d hat die Stellung der Ressorts verstärkt. 10 So zu Recht Schöler, Die Stellung des f ü r die Raumordnung zuständigen Bundesministers, S. 16; zur Abstimmungsaufgabe S. 12 ff. m i t ausführlichen Nachweisen. 17 § 7 I I 1. 18 So der Beirat f ü r Raumordnung, i n : ROB 1974 der BReg. S. 171. 19 Scharpf, Raumforschung u n d Raumordnung, 1976, S. 292 f. 15

152

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

Atypisch ist der bisherige Schwerpunkt der Bundesraumordnung i n der Koordinierung von Fachvorhaben, w e i l der primäre Ansatz der Raumordnung u n d Landesplanung nicht darauf abzielt, daß die Raumordnungsbehörden jede raumbedeutsame u n d raumbeeinflussende Maßnahme m i t e n t scheiden oder etwa die Entscheidungen der Fachressorts ersetzen. E i n solches Verständnis würde i n der Tat den V o r w u r f des Überressorts begründen. Als zusammenfassende übergeordnete Planung geht es der Landesplanung i n den Ländern jedoch u m die abstrakteren u n d vorentscheidenden Bereiche der rahmenhaften Lenkung.

3. Überlegungen, das Verhältnis der Raumordnung zu den Fachressorts als einen Anwendungsfall der normalen Ressort-Ressort-Beziehungen zu verstehen, sind i n der Literatur nicht unbekannt: A u f Grund der Organisationsgewalt des Regierungschefs wäre danach die Kompetenz des Fachressorts von vornherein durch die Ausdifferenzierung der Raumordnung eingeschränkt, durch sie ,belastet'. I m Ergebnis w i r d jedoch eine solche Abtrennung des Querschnittsaspekts Raumordnung von den jeweiligen Fachaufgaben verworfen, w e i l die raumordnerischen Auswirkungen von Ressortmaßnahmen untrennbar m i t der Ausgestaltung der Maßnahmen verbunden seien. ,Es handelt sich eben nur u m Auswirkungen und nicht u m abteilungsmäßig abtrennbare Fachgebiete 21 .' Ersichtlich hängt diese Beurteilung vom traditionellen Vorverständnis der horizontalen Arbeitsteilung und der Aufgabentrennung nach Sachgebieten ab 22 . Deshalb kann sie die zur Erwägung gestellte Abtrennung der Querschnittsaspekte auch nur als Wegnahme der räumlichen Dimension bei jeder fachlichen Einzelentscheidung mißverstehen und als Aufspaltung einer einheitlich zu treffenden Einzelentscheidung verwerfen. Weil der Charakter der Raumordnung als Rahmenplanung i m Verhältnis zur relativ detaillierteren Fachplanung verkannt w i r d und die Kompetenzaufteilung nach dem vertikalen Gliederungsschema Rahmen - Ausfüllung nicht auf die Ressort-Ressort-Beziehung angewendet wird, kann der Geschäftsbereich 20 So die Vorschläge von Schöler, S. 73 ff., 100 ff. i m Anschluß an Beirat f ü r Raumordnung, i n : ROB 1974, der BReg. S. 170 u n d Suderow, Rechtsprobleme des Bundesraumordnungsprogramms, S. 146. Schöler h ä l t n u r ein einfaches Widerspruchsrecht, das eine nochmalige Behandlung eines Gegenstandes i m K a b i n e t t ohne Veränderung der Mehrheitsregeln zur Folge hat, f ü r zulässig. Nützlich, aber i m Ergebnis wenig durchgreifenden Erfolg v e r sprechend erscheint die Forderung nach mehr Frühkoordination durch V o r schriften über die zwingende Beteiligung der Raumordnung an Fachplanungsverfahren (so Suderow, Das Verhältnis der Fachplanungen zur Raumordnung u n d Landesplanung, S. 115 ff.). Die personelle u n d fachliche K a p a zität der Raumordnungsbehörden wären w e i t überfordert, w e n n sie intensiv an den fachlichen Vorhaben mitarbeiten w ü r d e n — u n d n u r das w ü r d e erheblichen Einfluß ermöglichen; dazu Scharpf, Raumforschung u n d Raumordnung, 1976, 293. 21 So Schöler, S. 92 f. 22 So ausdrücklich Schöler, S. 49.

§ 34 Zentrale Landesplanung u n d Fachressorts

153

Raumordnung nicht angemessen erfaßt werden, kann er überhaupt nicht als eigenständiger Geschäftsbereich verstanden werden. Die Raumordnung ersetzt aber nicht die Fachplanung, wenn sie zentrale Orte ausweist und sie als Standorte von Krankenhäusern oder Schulen bestimmter A r t festlegt. Der Fachplanung ist damit nur eine von vielen inhaltlichen Vorgaben gesetzt; ihr bleibt immer noch großer Spielraum zur Lokalisierung und Dimensionierung der Einrichtungen. Ebenso ist m i t der Ausweisung von Entwicklungsachsen keinesfalls die Straßenplanung überflüssig geworden oder etwa auf Randentscheidungen abgedrängt. I n der Literatur w i r d die Frage nach der Vereinbarkeit einer solchen vertikalen Aufgabengliederung m i t den verfassungsrechtlichen Organisationsprinzipien des A r t . 65 GG schon deshalb nicht gestellt, w e i l Klarheit über dieses Gliederungsprinzip nicht besteht und w e i l ungefragt vom A x i o m der nach Sachmaterien abgrenzbaren Aufgabenbereiche ausgegangen wird. Das umfangreiche Schrifttum zur verfassungsrechtlichen Bedeutung des Ressortprinzips 23 konzentriert sich auf die Bedeutung der Ressortselbständigkeit innerhalb der spezifischen Kombination der drei Strukturelemente der Regierungsorganisation. Das Ressortprinzip w i r d jeweils i m Hinblick auf die regierungsinterne Gewichtsverteilung zwischen den drei Verfassungsorganen: Kanzler — Kabinett — Minister interpretiert; das wesentliche Argument für die verfassungsrechtliche Eigenständigkeit des Ressortprinzips enthält dabei der Rückschluß aus der — wohl überwiegend vertretenen — eigenen Verantwortlichkeit der Minister gegenüber dem Parlament 2 4 . Über diese Ableitung hinaus bleibt der verfassungsrechtliche Sinn der Ressortselbständigkeit auffällig unaufgeklärt. Neuerdings hat F ab er die verfassungsrechtliche Notwendigkeit von Geschäftsbereichen als Anweisung interpretiert, die Vorteile der A r beitsteilung zu nutzen. Die Spitze des Ressortprinzips richte sich weniger gegen das Kanzlerprinzip als gegen das diffuse Kollegialprinzip, nach dem sich jedes Mitglied m i t jeder Sachfrage befassen darf 2 5 . Dieser zutreffende Gedanke läßt sich außerdem durchaus m i t der i n der 23 Böckenförde, Organisatiosgewalt, S. 168 ff.; Friauf, Zentralisierungen i m Personalwesen, S. 6 ff.; Kölble, D Ö V 1973, S. I f f . ; Kröger, Die M i n i s t e r verantwortlichkeit i n der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland, 1972, S. 74 ff.; Schöler, S. 49 ff., jeweils m i t ausführlichen Nachweisen. 24 Neben den Kommentierungen zu A r t . 65 G G dazu Böckenförde, Organisationsgewalt S. 145 ff., Friauf, Zentralisierungen, S. 14 ff. m i t weiteren Nachweisen. 25 Faber, Das Organisationsrecht der Planung, Ms. S. 180 ff., 240. I m E r gebnis stimmt damit die Bemerkung v o n Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 170, überein, daß die Organisation der Regierung v o n vornherein nicht v o m K o l l e g i u m her konstruiert sei.

154

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

Literatur vorherrschenden Begründung der Ressortselbständigkeit verbinden. Die parlamentarische Verantwortlichkeit der einzelnen M i n i ster ist auf klare Zuordnung und die Möglichkeit der Lokalisierung der Entscheidungen angewiesen; i m Kollegium von nicht offengelegten Mehrheiten getroffene Entscheidungen erschweren dagegen die parlamentarische Kontrolle i n einem Regierungssystem, das den Gedanken der kollektiven Verantwortlichkeit des Kabinetts nicht stark entwikkelt hat 2 6 . Die i m Grundgedanken der Ressortselbständigkeit angelegte Verbindung zwischen Arbeitsteilung und Ressortgliederung deckt jedoch zugleich organisatorische Weiterentwicklungen, die nicht die A r beitsteilung aufheben, sondern ihre Folgen und Folgeprobleme beheben sollen. So wie die Raumordnung inhaltlich als »sekundärer* Ansatz der Systemsteuerung zur Verarbeitung der sachlichen Defizite der Aufgabenwahrnehmung durch die ausdifferenzierten Spezialressorts zu kennzeichnen ist, entsprechend ist die organisatorische Ausgliederung eines für die Raumordnung zuständigen Ressorts die Parallele zu diesem Sachverhalt auf dem Gebiet des Organisationsrechts; i n i h m drückt sich die A n t w o r t auf die Folgeprobleme der Arbeitsteilung i n der Form der vertikalen Aufgabengliederung aus. 4. Voraussetzung für die Vereinbarkeit dieser vertikalen A r t der A u f gabengliederung m i t dem Ressortprinzip ist, daß diese Methode zu einer klaren und vorhersehbaren Differenzierung der Kompetenzzuweisung führt, daß also die »Belastung4 der Fachressorts durch raumordnerische Rahmenvorgaben nicht eine undurchschaubare Zwischenzone der »Mischverwaltung 4 zur Folge hat. Insoweit ist unübersehbar, daß die Aufgabentrennung nach dem Schema Rahmen - Ausfüllung, w e i l sie auf den Sachverhalt der Interdependenzen antwortet, zu Kommunikationen, Informationen und Mitwirkungsverhältnissen zwischen den Ressorts führen muß. I m größeren Zusammenhang ist jedoch oben ausführlich dargelegt worden 2 7 , daß auch bei diesem Schema der Kompetenzverteilung Klarheit, Sicherheit und Vorhersehbarkeit der A b grenzung erreichbar sind, und zwar i n erster Linie durch die Normierung der Planungselemente, die für den einzelnen Kompetenzträger zugelassen sind. I m speziellen Fall w i r d es sich demnach insbesondere daru m handeln, die für die Raumordnung und Landesplanung i m Verhältnis zu den Ressorts zugelassenen Planungselemente normativ zu umschreiben. Quellen für diese Regelung sind — dies ist oben schon i m 26

Z u den Unterschieden zwischen der englischen Regierungstradition u n d dem deutschen Verfassungsrecht i n der Frage der k o l l e k t i v e n V e r a n t w o r tung, Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 172 f.; K . Loewenstein, Staatsrecht u n d Staatspraxis i n Großbritannien, Bd. 1, 1967, S. 426 ff.; Kröger, Die Ministerverantwortlichkeit i n der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland, 1972, S. 7 f. 27 § 13.

§ 34 Zentrale Landesplanung u n d Fachressorts

155

einzelnen dargelegt worden — häufig unterverfassungsrechtliche und untergesetzliche Regelungen. Für die Abgrenzung des Geschäftsbereichs Raumordnung von den Fachressorts sind deshalb die Gesetze, Verordnungen und Erlasse entscheidend, aus denen sich ergibt, daß die Raumordnung etwa Entwicklungsachsen, zentralörtliche Systeme mit Ausstattungskatalogen oder strukturschwache Gebiete festlegen und insoweit inhaltliche Vorgaben gegenüber den Fachressorts treffen darf. Der Sachverhalt, daß letztlich für die Abgrenzung der verfassungsrechtlich verbürgten Eigenständigkeit der Ressorts untereinander unterverfassungsrechtliche Quellen von Bedeutung sind, ist nur auf den ersten Blick auffällig oder überraschend. Die nähere Analyse erweist, daß dies auch bei der traditionellen Abgrenzung nach Sachmaterien nicht anders ist. Wo die Ressortgrenzen zwischen dem Landwirtschafts- und dem W i r t schaftsminster oder zwischen dem Verkehrs- und dem Wirtschaftsminister liegen, ergibt sich nicht aus der pauschalen Zuständigkeit eines Ministers für ,den Verkehr' oder ,die Wirtschaft', sondern aus speziellen organisatorischen A k t e n des Regierungschefs oder der Gesetzgebung 28 . Auch bei der horizontalen Aufteilung hat der einzelne Ressortminister nicht einen naturgegebenen, sondern einen durch detaillierte organisatorische Rechtsvorschriften zurechtgeschnittenen Zuständigkeitsbereich. Nicht anders bestimmen bei der vertikalen Aufteilung solche Regelungen, wo der Bereich beginnt und aufhört, i n dem dann kraft Verfassungsrechts Ressortselbständigkeit gilt. I I I . 1. Die angestellten Überlegungen über die Raumordnung als eigenen Geschäftsbereich treffen nur für eine Raumordnung und Landesplanung zu, die i m traditionellen Sinne raumbezogen ist und entwicklungsplanerische Elemente allenfalls m i t abgeschwächter rechtlicher Verbindlichkeit einbezieht. Wo jedoch i m Zeichen einer intensiven Landesentwicklungsplanung höhere Integrationsleistungen angestrebt werden, w i r d der Rahmen einer möglichen Ressortaktivität verlassen, werden Leistungen angezielt, die nur als ressortübergreifende, gesamtpolitisch orientierte Aufgaben verstanden werden können. Statt der Organisation i n einem Ressort w i r d hier die Zuordnung zur Staatskanzlei, die auch schon bei der traditionellen Landesplanung als alternative Organisationsform verwendet wird, unvermeidlich und zur allein sinnvollen Lösung 2 9 . Der Aufbau einer integrierten Entwicklungsplanung i n den Ländern stellt organisationsrechtlich dieselben grundlegenden Fragen, die die 28 Kröger, Ministerverantwortlichkeit, S. 3 3 - 3 7 ; Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 281 ff. 29 Eine Übersicht über die Organisation der Landesplanung auf der zentralen Ebene findet sich bei Niemeier, Das Recht der Raumordnung, S. 42 ff.

156

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

Versuche zur Einführung eines Aufgaben- und Finanzplanungssystems i m Bereich des Bundes aufgeworfen haben 30 . Problematisch ist dabei, ob sich integrierte Planungssysteme auf das Kanzler- oder auf das Kollegialprinzip stützen können oder ob sich unüberwindbare organisationsrechtliche Grenzen aus dem Kessortprinzip ergeben. Die Überbetonung des Ressortprinzips i n der traditionellen Dogmatik steht schon bei der herkömmlichen Problemstellung, der Koordinierung zwischen den Ressorts, einem angemessenen und den unbestrittenen Bedürfnissen der Regierungspraxis gerecht werdenden Verständnis entgegen: So ergibt sich bei dem gewohnten und alltäglichen Problem der interministeriellen (Koordinierungs-)Ausschüsse eine auffällige Diskrepanz zwischen dem i n der Dogmatik betonten Einstimmigkeitsprinzip und dem i n der Praxis dominierenden Mehrheitsprinzip 3 1 . Noch schärfer müßte sich das Ressortprinzip als Schranke von ressortübergreifenden Integrations- und Planungsbemühungen erweisen. I n der Literatur ist dieses Thema aber nicht i n voller Breite ausdiskutiert; bemerkenswert sind dabei Stellungnahmen, die von der sachlichen Notwendigkeit und verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von ressortübergreifenden Planungssystemen ausgehen, ohne daß zuvor die Interpretation des Ressortprinzips revidiert worden wäre 3 2 . 2. Für die verfassungsrechtliche Beurteilung ist i m Ansatz 3 3 erheblich, daß schon der Wortlaut des A r t . 65 GG und entsprechender Bestimmungen einiger Länderverfassungen das Verhältnis von Kanzler und Minister bestimmen als das der Selbständigkeit der Minister »innerhalb der Richtlinien 4 des Kanzlers, also Ressortselbständigkeit i m mer nur i m Rahmen von Vorgaben einräumen. Neben der Ausdifferenzierung der Ressorts mit ihrer potentiellen zentrifugalen Tendenz gibt es eine Instanz und ein Instrumentarium, das politische Gesamtleitung ermöglichen soll. Die näheren Versuche der Abgrenzung des Richtlinienbegriffs i n der L i t e r a t u r 3 4 haben nicht zu überzeugenden und vor 30 Dazu K. Stern, Z u r Problematik der Inkorporierung eines »Aufgabenplanungssystems 4 i n die Organisationsstruktur der Bundesregierung, i n : E r ster Bericht zur Reform der S t r u k t u r v o n Bundesregierung u n d Bundesverwaltung, Anlagenband, S. 563 ff. 31 Dazu i n einer eindringlichen Analyse F ab er, S. 165- 183 m i t L i t e r a t u r nachweisen. Empirisches Material bei Prior, Die interministeriellen A u s schüsse der Bundesregierung 1968, S. 77; die hier einschlägigen Probleme sind bei Kröger, Ministerverantwortlichkeit, S. 51 f., 105 f. n u r gestreift. 32 So insbesondere die Beiträge u n d Diskussionen bei den verwaltungswissenschaftlichen Tagungen der Hochschule Speyer über: Die Staatskanzlei, 1966, u n d Koordination u n d integrierte Planung, 1976. Insgesamt zum Thema (Aufgaben)Planungssystem u n d Regierungsorganisation Stern, i n : Erster Bericht zur Reform der S t r u k t u r der Bundesregierung, Anlagenband, S. 563 ff. 33 So auch Faber, Ms. S. 179.

§ 34 Zentrale Landesplanung u n d Fachressorts

157

allem nicht zu klaren Ergebnissen geführt. Es überrascht auch nicht, daß die Unterscheidung zwischen den Richtlinien und der Ressorttätigkeit nach dem Schema generelle Anordnimg - Einzelentscheidung oder nach dem K r i t e r i u m der (hoch)politischen Bedeutsamkeit keine gesicherten Ansatzpunkte zur Beurteilung integrierter Planungssysteme bieten. Mehr als der Hinweis auf den generellen Zusammenhang zwischen der Richtlinienkompetenz, den Befugnissen der Staatskanzleien 35 und der Planung ist aus diesen Umschreibungen nicht ableitbar. Gemeinsam ist diesen Abgrenzungsversuchen der Grundgedanke, daß der Regierungschef kraft der Richtlinienkompetenz nicht jede beliebige Aufgabe i m Regierungs- und Ressortbereich zur Richtlinienangelegenheit soll erklären können, daß er nicht beliebig i n die Ressorts hineinregieren und sich nicht an den laufenden Tätigkeiten soll beteiligen können 3 6 . Ein solches unkontrolliertes ,Hineinregieren' i n alle denkbaren Ressorttätigkeiten ist aber nicht abgezielt und nicht erreichbar, wenn i m Regierungsbereich integrierte — besser und bescheidener formuliert: integrierende — Anstrengungen unternommen werden, etwa i m Zusammenhang m i t der Landesentwicklungsplanung. Man muß sich i n diesem Zusammenhang von den Mißverständnissen frei machen, die auf dem Höhepunkt der Planungsbegeisterung entstanden sind; nach ihnen wurde die integrierte Planung i n die Richtung eines Überplans gerückt, der sämtliche Problemzusammenhänge erfassen und simultan verarbeiten könne. Inzwischen sind diese Vorstellungen längst als unrealistische und theoretisch unstimmige Übertreibungen erkannt. Auch integrierende Ansätze haben eine abgegrenzte und abgrenzbare Aufgabe innerhalb der Gesamtheit der Entscheidungsprozesse, es geht u m die Erarbeitung von rahmenartigen Vorgaben. Integrierende A n strengungen können größere Problemzusammenhänge betreffen, gerade deshalb, w e i l sie auf abstrakterem Niveau operieren und aggregiertere Daten zur Grundlage haben als es bei den jeweils zu integrierenden Bereichen der Fall ist. Insofern kann unter dem Vorzeichen der integrierten Landesentwicklungsplanung nicht ,alles' den Ressorts entzogen werden, auch nicht alles Bedeutende. Die Notwendigkeit dezentral organisierter integrierter Planungsansätze ist heute weitgehend anerkannt 3 7 . Die entwicklungsplanerischen integrierenden Anstrengun84 Neuere Zusammenfassungen der L i t e r a t u r — neben den Grundgesetzkommentierungen — bei Friauf, Zentralisierungen i m Personalwesen des Bundes, S. 26 ff. u n d Schöler, S. 140 ff., 145 ff. 35 Dazu schon f r ü h zahlreiche Hinweise i n den Referaten u n d Diskussionsbeiträgen i n : Die Staatskanzlei, 1967. 36 Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 241; Friauf, Zentralisierungen i m Personalwesen, S. 124, u n d Schöler, S. 135 ff. 37 Dazu ζ. B. die Beiträge u n d Diskussionen i n : Koordination u n d i n t e grierte Planung i n den Staatskanzleien, u n d a m konkreten Beispiel des

158

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

gen unterscheiden sich als Rahmenplanung von dem ebenfalls unter diesem Leitbegriff verstandenen Geschäftsbereich Raumordnung i m oben charakterisierten Sinne inhaltlich dadurch, daß sie mehr Dimensionen des Handelns einbeziehen, daß sie räumliche Vorgaben m i t Finanzierungs- und Zeitüberlegungen verbinden. Damit erfassen sie auch und gerade die Handlungsperspektive der einzelnen Ministerien, treffen also nicht nur Vorgaben für den noch offenen Fall, daß die Ressorts aus eigenem Entschluß handeln wollen. Diese beträchtliche Ausweitimg des Objektbereichs der Steuerungsversuche läßt sich aber nur durch eine Rücknahme der Intensität und der Genauigkeit der Planimg erkaufen. W i r d i n diesem Sinne auch die integrierte Planung als spezifische Rahmensetzimg verstanden und damit zugleich begrenzt, so ordnet sie sich genau i n ein den planerischen Staatsaufgaben entsprechendes Verständnis der Richtlinienkompetenz ein. Die Begründung dieses Ergebnisses n i m m t dabei zwar auch auf die Offenheit des Richtlinienbegriffs für Entwicklungsnotwendigkeiten des Regierens 38 Bezug. Sie argumentiert dabei aber nicht i n der pauschalen Weise, nach der der Richtlinienkompetenz alle diejenigen Befugnisse unterfallen, deren der Bundeskanzler zur Erfüllung seiner Steuerungsfunktionen bedürfe 3 9 ; statt dessen ist hier auf die Abgrenzbarkeit von rahmenartiger Planung abgestellt. Für das konkrete Verhältnis der Landesentwicklungsplanung zu den Ressorts sind danach planerische Festsetzungen zulässig, die den Stellenwert der jeweiligen Fachpolitik innerhalb der Gesamtpolitik des Landes festlegen. Eine solche Umschreibung des Ranges einer Fachpolitik i m Verhältnis zu anderen Fachpolitiken galt noch nie als Teil der Ressortselbständigkeit, sondern diese Richtungsbestimmungen sind i n Regierungserklärungen und -Programmen vom Regierungschef i n Anspruch genommen worden. Die Landesentwicklungsplanung unterscheidet sich von diesen traditionellen Programmen insbesondere dadurch, daß sie nicht nur allgemeine und qualitative Aussagen aufstellt, sondern i m Hinblick auf einen mittel- und langfristigen Zeithorizont Prioritäten und sachliche Ziele als quantifizierte Größen bestimmt, daß sie außerdem Finanzgrößen und Indikatoren (Versorgungsgrade u. ä.) enthält sowie einen räumlichen Raster aufstellt. Darin liegt sicherlich eine beträchtliche Steigerung des Entscheidungsgehalts gegenüber den bloß qualitativ formulierten Regierungsprogrammen alter A r t . Ob sie jedoch auch gegenüber den längst etablierstark dezentralisierten Berliner Planungssystems; Battis , Organisationsproblem politischer Planung, Verwaltungsarchiv Bd. 67 (1976), S. 156 ff. 38 Stern, i n : Erster Bericht zur Reform der S t r u k t u r der Bundesregierung, S. 579 ff., insbes. S. 579, 585. 39 Stern, ebd., S. 585 u n d 580 f.

§ 34 Zentrale Landesplanung u n d Fachressorts

159

ten Fachplanungen der Ressorts ein größeres Steuerungspotential enthalten als es die früheren Regierungstechniken gegenüber den ihrerseits noch nicht planenden Ressorts gehabt haben, ist keinesfalls sicher. Jedenfalls sind solche integrierenden Planungen, die ein ,Regierungsprogramm i n Zahlen' 4 0 m i t Hilfe von finanziellen Globalansätzen, räumlichen Rahmensetzungen und quantifizierten Versorgungsgraden enthalten, vom Kanzlerprinzip i m Grundsatz gedeckt. I V . 1. Das positive Landesplanungsrecht der Länder ist i m Hinblick auf die M i t w i r k u n g der Ressorts an der Aufstellung der zentralen Programme und Pläne variantenreich. Regelmäßig w i r d innerhalb der aufwendigen Erarbeitungsverfahren unterschieden zwischen der Aufstellung des Planentwurfs, i n der sachlich das Schwergewicht der notwendigen (Vor)Entscheidungen getroffen wird, und der formellen Feststellung. E i n Teil der Landesplanungsgesetze fordert für das Erarbeitungsverfahren, daß die oberste Landesplanungsbehörde das »Benehmen' m i t den betroffenen Ressorts herstellt 4 1 oder sie »beteiligt' 42 ; andere verlangen dagegen »Einvernehmen' 43 , ehe das Kabinett den Plan feststellt 44 . I n Nordrhein-Westfalen gilt die Besonderheit, daß der LEP ohne formellen Beschluß des Kabinetts von der oberen Landesplanungsbehörde = Staatskanzlei i m Einvernehmen m i t den beteiligten Landesministerien aufgestellt w i r d 4 5 . I n allen Fällen des geforderten Einvernehmens werden den betroffenen Ressorts Vetopositionen bei der Aufstellung eingeräumt, die auch i n einer abschließenden K a b i nettsentscheidung kaum mehr überholt werden können: Die potentiellen Vorgaben der Landesplanung gegenüber den Ressorts können also i m Erarbeitungsverfahren weitgehend herunterkoordiniert werden. Die alternative Regelungsmöglichkeit des ,Benehmens' ermöglicht dagegen vom rechtlichen Verfahrensmuster her inhaltlich gehaltvollere Planungen der Landesplanung. Die Landesplanungsgesetze der Länder variieren nicht nur untereinander, sondern enthalten auch je für sich aufschlußreiche Modifikationen: I n einem Teil der Länder w i r d unterschieden zwischen dem Kernbestand raumordnerischer Planaussagen (über die Raum- und Siedlungsstruktur), die i m Landesentwicklungsprogramm (oder -plan) enthalten sind, und fachlichen (Entwicklungs)Programmen und Plänen. 40 So der Slogan der hessischen Landesentwicklungsplanung, vgl. L E P Heft 2 u n d 4 auf dem Umschlag. 41 A r t . 14 I LP1G B a y ; § 7 I LP1G SH. 42 § 111 LP1G Rh.-Pf.; § 5 I I I NROG. 48 § 26 LP1G B W ; § 3, 4 LP1G Saar. 44 I n S H ist nach § 7 I I I LP1G die Feststellung der Pläne dem Ministerpräsidenten übertragen. 45 § 13 I I LP1G NW.

160

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

Während zur Ausarbeitung des ersteren jeweils primär die zentrale Landesplanungsbehörde zuständig ist, gilt für die fachlichen Entwicklungsprogramme durchweg das umgekehrte Muster, nach dem der fachlich zuständige Minister i m Einvernehmen m i t der Landesplanungsbehörde den Plan aufstellt 4 6 . Die Landesplanung hat dabei zwar Mitentscheidungsbefugnisse und notfalls eine Vetoposition, die p r i mären Gestaltungsbefugnisse liegen aber bei den Ressorts. 2. Unter systematischen Gesichtspunkten gruppieren sich die alternativen Verfahrensmuster der positiven Rechtslage wie folgt: A u f der einen Seite gibt es den Kernbestand raumordnerischer Aussagen; bei ihnen t r i f f t die Raumordnung raumstrukturelle und siedlungsstrukturelle Festsetzungen und Angaben zur Bevölkerungsentwicklung nach ihren eigenständigen Kriterien und Maßstäben, ζ. B. der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse i n den Teilräumen, der räumlich-funktionalen Arbeitsteilung u. ä. I n diesem Bereich räumlicher und raumbezogener Zielplanung gebühren der Landesplanungsbehörde autonomer Spielraum und Durchsetzungsfähigkeit gegenüber den Ressorts. A u f der anderen Seite des Spektrums liegen die raumbedeutsamen Fachplanungen, die — auch i n der Gestalt weitgehender fachlicher Ausdifferenzierung — am rechtlichen Bindungssystem der Landesplanung teilhaben wollen. Diese fachlichen Entwicklungspläne beschränken sich dabei, ihrem Sinn und Gehalt nach, nicht auf die sachliche Rahmenplanung, die allein i m Interesse des Raumbezugs und allgemeiner Gesichtspunkte der Landesentwicklung erforderlich wäre, sondern sie erfassen einen Großteil der Fachplanung selbst; deshalb sind bei ihnen primär die Ressorts zur Ausarbeitung zuständig. Zwischen diesen eindeutigen Alternativen liegt ein breiter Bereich, i n der die Landes(entwicklungs)planung partiell Vorgaben gegenüber den Fachressorts festsetzt, die von der schwachen Form von allgemeinen Grundsätzen und allgemeinen Zielen der Raumordnung für Sachbereiche (ζ. B. i m n w Gesetz zur Landesentwicklung) bis zur beträchtlichen Integration der Fachplanungen i n den Landesentwicklungsplan reichen können (hess. Planungssystem) 47 . Je mehr dabei der zentrale 48 A r t . 16 I, I I I LP1G B a y ; § 26 I 2 LP1G BW. — I n N W ist eine ähnliche Regelung i n § 36 G. zur Landesentwicklung vorgesehen; danach sollen alle raumbedeutsamen Fachplanungen i n Landesentwicklungsplänen festgelegt werden, wobei der zuständige Fachplanungsträger den sachlichen I n h a l t des Planes bestimmt u n d die Landesplanungsbehörde lediglich das formelle V e r fahren nach dem LP1G durchführt (so die Begründung i m Gesetzentwurf, L T - D r s . 7/1764, S. 53 f.) u n d Kenneweg / van Aerssen, Planungsrecht N W , Erl. 5 zu § 35 G. zur Landesentwicklung u n d Erl. 1 - 3 zu § 36 ebd. 47 Dazu, daß es auch i m hess. System bei einer Zweiteilung zwischen dem Langfristplan u n d den verbindlich gewordenen »Fachplänen4 bleibt, vgl. oben § 32 I I 3.

§34 Zentrale Landesplanung

n d Fachressorts

161

Landesentwicklungsplan fachlichen Gehalt aufnimmt, über den räumlichen Raster und die räumlichen Verteilungsmaximen hinaus geht und die fachlichen Inhalte der Infrastruktureinrichtungen einbezieht, desto weniger kann der Plan einseitig durch die Landesplanung determiniert werden; und je mehr die Landesentwicklungsplanung Finanz- und Prioritätenbezüge aufnimmt, desto weniger kann sie i n bilateralen Beteiligungsverhältnissen zwischen der oberen Landesplanungsbehörde und einzelnen Ressorts ausgehandelt werden. Ebenso wenig reichen b i laterale Verhältnisse zwischen Landesplanungsbehörde und den einzelnen Ministerien aus, wenn die Landesentwicklungsplanung zum finanziell und zeitlich abgestimmten Handlungsprogramm der Landesregierung werden soll; das Aufstellungsverfahren des Planes muß dann vom Kanzlerprinzip dirigiert werden, was konkret heißt, daß die Staatskanzlei das Aufstellungsverfahren durchführt. Zur formellen Feststellung, der der Ausgleich noch vorhandener Meinungsverschiedenheiten vorausgeht, ist dann das Kabinett kraft seiner ausgleichenden Koordinationskompetenz berufen; so heißt es i n § 3 I LP1G Hessen, daß das Kabinett den Landesentwicklungsplan feststellt. B. Nordrhein-Westfalen

I. 1. I n N W w i r d i n Gesetzgebung und Praxis traditionellerweise das Ressortprinzip als restringierende Schranke der Landesplanung stark betont 4 8 : i m LEPr 1964 konnten nicht, wie zunächst beabsichtigt war, Grundsätze für die Sachbereiche aufgenommen werden 4 9 ; i n N W wurde lange Zeit die Position der Landesplanung auf die negative Planung, auf die bloße räumliche Freihalteplanung beschränkt 50 ; auch sind die LEPs i m Einvernehmen m i t den Ressorts aufzustellen 51 . Halstenberg beschreibt die n w Landesplanung richtig, wenn er den Grundsatz der weitgehenden Eigenverantwortlichkeit der Fachplanungen herausstellt, der auch dem Gesetz zur Landesentwicklung von 1974 zugrunde liege, das eben deshalb lediglich allgemeine Ziele der Raumordnung und Landesplanung für die Sachbereiche der Landesentwicklung vorsehe 52 . Es 48 I m folgenden geht es allein u m die rechtlich gesicherten B i n d u n g s w i r kungen landesplanerischer Programme u n d Pläne gegenüber den Ressorts, nicht u m die koordinierenden Bemühungen der Landesplanung gegenüber den Fachvorhaben; über die Koordinationsbemühungen informieren die B e richte der Landesregierung gem. § 24 LP1G 1962 ausführlich, jeweils unter den Gliederungspunkten: Beachtung der Ziele der Landesplanung bei r a u m bedeutsamen Fachplanungen u n d Maßnahmen, ohne daß dabei die Erfolge oder Mißerfolge der Koordinierungsbemühungen ersichtlich wären. 49 Vgl. oben § 31 Fn. 36. 60 Vgl. oben § 16 I I I Fn. 43. 61 § 13 LP1G N W 1962; § 13 I I LP1G N W 1975. 52 Halstenberg, Grundlagen u n d Ziele der Landesentwicklung i n N W , Raumforschung u n d Raumordnung 1973, S. 5.

π wähl π

162

I V . 2. Abschn.: Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

liegt ganz i n der Linie dieser Konzeption, daß sich die siedlungsstrukturellen Aussagen auf die räumliche Zielplanung beschränken, also zentrale Orte und Entwicklungsschwerpunkte ausweisen, ohne Ausstattungskataloge und Anweisungen für die infrastrukturellen Maßnahmen zu geben 53 . Die Fachressorts sind deshalb bei den der V e r w i r k lichung der siedlungsstrukturellen Zielsetzungen dienenden Infrastrukturplanungen nur i m Hinblick auf den generellen räumlichen Raster gebunden, ansonsten sollen sie nach eigenen fachlichen Ziel- und Maßnahmeplanungen für die funktionsgerechte Ausstattung der zentralen Orte sorgen und insbesondere zentrale Orte bei der Förderung, i m Wege der Vergabe von Zweckzuweisungen, zeitlich und finanziell bevorzugen. Ist so die Intensität der landesplanerischen Vorgaben gegenüber den Ressorts i n N W eher gering gewesen, so hat die n w Landesplanung andererseits i m Vergleich zu anderen Ländern einen beträchtlichen entwicklungsgeschichtlichen Vorsprung dadurch gehabt, daß die zentralörtliche Gliederung (in den entscheidenden ländlichen Gebieten) schon i m LEP I von 1966 bis zur untersten Stufe hinunter festgelegt worden war. Die Landesplanung hatte sich damit zeitlich vor die Standortplanung für die Hauptschulen gesetzt 54 und konnte diese für die zentralen Orte der untersten Stufe entscheidende Fachplanung beeinflussen. I n anderen Bundesländern hat dagegen die umgekehrte Reihenfolge der Planungen dazu geführt, daß die Festsetzung der Kleinzentren, die formell der Regionalplanung überlassen bleiben sollte, durch die Schulplanung präjudiziert w a r 5 5 ; denn eine der kenn53 Kritisch dazu Hennings, Grundlagen u n d Methoden der Koordination des Einsatzes raumwirksamer Bundesmittel, S. 209 f., 279 f. 54 A u f g r u n d des Gesetzes über die Neuordnung des Volksschulwesens v o m 5. März 1968 (GV S. 36) ergab sich die Notwendigkeit zur Bestimmung der Standorte f ü r die neu zu errichtenden Hauptschulen. I n dem Erlaß des K u l tusministers v o m 21. März 1968 w u r d e n die Regierungspräsidenten angewiesen, insbesondere bei der Planung der von A m t s wegen neu zu errichtenden Hauptschulen neben der Berücksichtigung der Vorstellungen der k o m munalen Neugliederung den L E P I bei der Standortwahl der Hauptschulen vor allem i n den ländlichen Zonen zugrunde zu legen. Soweit Hauptschulen i n anderen Gemeinden als i n denen m i t zentralörtlicher Bedeutung errichtet werden sollten, w a r v o r Erteilung der Genehmigung die Entscheidung des Kultusministers einzuholen, der seinerseits jeden dieser Einzelfälle m i t dem Innenminister u n d der Landesplanungsbehörde abstimmt (zit. nach 6. Bericht S. 25 f.). Uber den Fortgang der Standortplanung vgl. 7. Bericht S. 25 f. Der Ubergang zur Planung v o n Schulzentren ist beschrieben i m 8. Bericht S. 34, i m 9. Bericht, S. 37, i m Landesentwicklungsbericht 1972, S. 52 u n d i m L a n desentwicklungsbericht 1974, S. 63 f. 65 Ganz extrem ist insofern die Situation i n Baden-Württemberg; hier hat zum einen die Schulentwicklungsplanung sehr f r ü h eingesetzt (vgl. Schulentwicklungsplan, Erl. des Kultusministers v o m 23. J u l i 1965, enthalten i n : Schulentwicklungsplan I , Richtlinien f ü r den ersten Abschnitt, 1966); darin w a r auch die bevorzugte Berücksichtigung der zentralen Orte vorgesehen

§ 34 Zentrale Landesplanung u n d Fachressorts

163

zeichnenden Ausstattungen der zentralen Orte der untersten Stufe ist die Nachbarschaftsschule. Seit der Verbindlichkeit des LEP I konnten auch die zuständigen Ressorts die Wohnungsbauprogramme und die Städtebauförderung durch entsprechende Fassung der Richtlinien auf die landesplanerischen Zielvorstellungen der Bevölkerungsverteilung und auf das zentralörtliche System ausrichten 56 . 2. Die Betonung des Ressortprinzips als Schranke der Landesplanun i n N W überzeugt jedoch auch immanent gesehen nicht, gab es doch i n der nw Planungslandschaft ein ressortübergreifendes Planungsinstrument, das die Ressorts i n viel stärkerem Maße band — das NWP 75. Seine Erarbeitung durch einen Stab beim Ministerpräsidenten, seine Feststellung durch Kabinettsbeschluß und seine Verbindlichmachung gegenüber den Dienststellen des Landes durch Runderlaß des Ministerpräsidenten i m Einvernehmen m i t den Ressorts 57 illustrierten das alternative Verfahren und die rechtlichen Möglichkeiten, nach denen auch nach der n w Staatspraxis eine Bindung der Ressorts i n weit mehr D i mensionen* ihres Handelns als durch die traditionelle Landesplanung möglich ist. Bis zum Erlaß des Gesetzes über das LEPr ist das entschiedene Schwerpunktkonzept der nw Landesentwicklungsplanung, insbesondere die sog. Standortförderung i m Städtebau und Wohnungsbau, allein auf der Grundlage des NWP 75 verwirklicht worden. Das NWP 75 baute zwar auf den siedlungsstrukturellen Aussagen der LEP I und I I auf, die Fachressorts waren aber nicht nur auf die bevorzugte oder ausschließliche Förderung der zentralen Orte und Entwicklungsschwerpunkte verpflichtet, sondern viel konkreter auf die i m NWP 75 ausgewiesenen engeren Standorte 58 . Durch diese Festsetzung von Stadt- und Stadtteilzentren (an Haltestellen der Hauptverkehrsmittel) wurden überhaupt erst räumlich konkretisierte Aussagen für die Verdichtungsgebiete aufgestellt. Die Landesplanung hatte nämlich weder i m LEP I die zentralörtliche Gliederung, noch i m LEP I I eine interne Differenzierung der Entwicklungsschwerpunkte für diese Verdichtungsgebiete vorgelegt, sondern der gesamte Ballungskern ist als Entwicklungsschwerpunkt 1. Ordnung, die gesamte Ballungsrandzone als Entwicklungsschwerpunkt 2. Ordnung ausgewiesen — m. a. W. (Abschnitt I I I A 6 a); zum anderen sind die Kleinzentren derzeit i m m e r noch nicht festgelegt. w 4. Bericht S. 19; 5. Bericht S. 27; 6. Bericht S. 29; 7. Bericht S. 29; 8. B e richt S. 37. 67 Runderlaß v o m 7. A p r i l 1970 (MB1 S. 807). es N W P 75 Nr. 5.21. Durch die Bestimmung dieser Standorte nahm die L a n desregierung die Ausweisung der Siedlungsschwerpunkte, die nach § 24 I G. zur Landesentwicklung den Gemeinden obliegt, faktisch vorweg, ebenso w i e sie dadurch die A u s w a h l der Standorte f ü r die ebenfalls v o n den Gemeinden aufzustellenden Standortprogramme präjudizierte. 1

164

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

schon die räumliche Zielplanung tendierte i n ihrem Gehalt gegen Null, und die Infrastrukturplanungen waren ganz den Ressorts überlassen. Das NWP 75 füllte diese Lücke — außerhalb der rechtlichen Regelungen des landesplanerischen Planungssystems — durch räumlich konkretisierte Zielsetzungen, durch fachliche Zielsetzungen 59 , durch die A n gabe der Zahl der zu verwirklichenden Projekte u n d durch den finanziellen Rahmen aus. Zusammenfassend ergibt sich, daß i n den entscheidenden Phasen der Intensivierung der nw Landesentwicklungsplanung und -politik die Ressorts i n beträchtlichem Ausmaße an räumliche und sachliche Ziele der Landesentwicklung gebunden waren, nur eben nicht durch das formelle Landesplanungsrecht, sondern über das Handlungsprogramm des NWP 75. Diese Gegenüberstellung von Landesplanungsrecht und NWP 75 zeigt zugleich die Richtung, i n der die Landes(entwicklungs)planung auf der Grundlage des Landesplanungsrechts eine stärkere Position erhalten könnte und überhaupt die rechtliche Verfassung des Planungssystems ein höheres Niveau erreichen könnte: Als Alternative bietet es sich an, von den bilateralen Aufstellungsprozessen der LEPs i n Aushandlungsprozessen zwischen der Landesplanungsbehörde und den Ressorts abzugehen und stattdessen inhaltlich gehaltvollere, entwicklungsplanerisch stärker ausgeweitete Landesentwicklungspläne i m Aufstellungsverfahren dem Kanzlerprinzip und beim Feststellungsverfahren dem Kabinettsprinzip zu unterwerfen. 3. Die Wirkungsweise des N W P 75 u n d der Standortförderung w i r d exemplarisch bei der Wohnungsbauförderung deutlich. Bis 1970 w u r d e n die L a n desmittel schlüsselmäßig auf die Landkreise u n d kreisfreien Städte als Bewilligungsbehörden 6 0 aufgeteilt. Seit 1966 w u r d e n zwar bei der Aufstellung des Verteilungsschlüssels die Bevölkerungsrichtzahlen des L E P r u n d die zentralörtliche Gliederung des L E P I berücksichtigt 6 1 ; gleichwohl bedeutete die Standortbindung der Wohnungsbauförderung nach dem N W P 75 einen qualitativen Sprung i n der Berücksichtigung der Zielsetzungen der Landesentwicklung u n d den Übergang zu einer konsequenten Schwerpunktförder u n g : Nach dem N W P 75 Nr. 5.32 ist die »äußerst konsequente Vergabe 4 der Wohnungsbaumittel auf die Stadt- u n d Stadtteilzentren i n den Verdichtungsräumen u n d auf die zukünftigen Gemeindezentren i n den neuentstehenden Großgemeinden vorgesehen: „Dabei ist i n den Stadt- u n d Stadtteil59 V o r allem i m Schulbereich sind die fachlichen Grundsätze der Schulref o r m (Ganztagsschulen, Schulzentren, Gesamtschulen) i m N W P 75 zusammenfassend u n d richtungsweisend dargestellt. 60 Nach § 2 I des Gesetzes zur Neuregelung der Wohnungsbauförderung v. 2. A p r i l 1957 (GV S. 80). 61 4. Bericht S. 19; 8. Bericht S. 38 (zum Vierjahreswohnungsbauprogramm v o n 1967 -1970). s. auch Wohnungsbauprogramm 1966 1. Abschnitt v. 25. Febr. 1966 (MB1 S. 672) Abschnitt Β I I 8 a, dort auch Angaben zum Verteilungsschlüssel, A b schnitt A 2.

§ 34 Zentrale Landesplanung u n d Fachressorts

165

Zentren i n Fußgängerentfernung u m die Haltestellen der Schnellbahnen eine hohe Verdichtung anzustreben.*. Diese Standortbindung haben die einzelnen Wohnungsbauprogramme seit 1971 m i t steigender Intensität übernommen; nach den Angaben i m Halbzeitbericht zum N W P 75 g i l t es als realistische Zahl, daß mindestens 2 k aller m i t staatlichen M i t t e l n geförderten W o h n u n gen an Schwerpunkt-Standorte gebunden werden 6 2 . Nicht minder effektiv hat sich die Steuerungsfähigkeit des N W P 75 i m Bereich des Städtebaus erwiesen, also bei den Sanierungs- u n d E n t w i c k lungsmaßnahmen, bei der Förderung der Bauleitplanung, der Tages- u n d Wochenenderholungsanlagen, der kommunalen Gemeinschaftsanlagen u n d der Erschließung f ü r Industrieansiedlungen. F ü r die Städtebauförderung i n den Verdichtungsgebieten w u r d e das schon erwähnte Konzept der Stadtu n d Stadtteilzentren an den Haltestellen der Schnellbahnen entwickelt. U m die Haltestellen sollten nach N W P 75 Nr. 5.21 i n einer Entfernung v o n 15 M i n . Fußentfernung (etwa 1000 m i m Radius) vorwiegend Arbeitsplätze des tertiären Sektors u n d Wohnungen so konzentriert werden, daß sie etwa 40 000 Einwohner aufnehmen können. Dieses forcierte Verdichtungskonzept mußte inzwischen teilweise zurückgenommen werden 6 3 . Aufschlußreich f ü r die Wirkungsweise des entwicklungsplanerischen I n struments ist auch die Städtebauförderung i n den ländlichen Gebieten: Z w a r bilden auch hier die siedlungsstrukturellen Aussagen des L E P I u n d I I den allgemeinen Ansatz; die konkrete Förderung bezieht sich aber zum einen auf den engeren Standort i m Zentrum, zum anderen i m Programmzeitraum auf eine begrenzte Auswahl von geeigneten zentralen Orten u n d Entwicklungsschwerpunkten, die nach den Gesichtspunkten der Entwicklungschancen, des 62 Vgl. Halbzeitbericht N W P 75 Nr. 5.3. Z u den Einzelheiten: N W P 75 Nr. 5.36; Landesentwicklungsbericht 1972, S. 37 f.; Landesentwicklungsbericht 1974, S. 43 f. u n d die Wohnungsbauprogramme 1971 -1975 (MB1 1971, S. 810; MB1 1972, S. 612; MB1 1973, S. 883; MB1 1974, S. 348; MB1 1975, S. 308. — Die wichtigsten Richtlinien sind i m Sammelblatt des bereinigten Ministerialblattes des Landes N W (SMB1) unter der Gliederungsnummer 2370 enthalten). — Die Standortbindung w u r d e auch i n die Landesrichtlinien zum Regionalprogramm des langfristigen Wohnungsbauprogramms des Bundes aufgenommen (MB11971, S. 1143). — F ü r den einzelnen Baubewerber erhält die Standortbindung Bedeutung durch die Aufnahme i n die Richtlinien zur Ausführung des 2. Wohnungsbaugesetzes, vgl. die Wohnungsbau-Finanzierungsbestimmungen des I n n e n ministers v. 26.2.1971 — W F B - - (MB1 S. 368, i n der jeweils geltenden Fassung unter der Gliederungsnummer 2370 i m SMB1. nachgewiesen). Diese Richtlinien sollen nicht engherzig ausgelegt werden, sondern so, daß die wohnungs- u n d siedlungspolitischen sowie die wohnungswirtschaftlichen Ziele u. a. des N W P 75 erreicht werden können, Nr. 2.3 des Erlasses. 63 Ζ. T. angedeutet i m Halbzeitbericht N W P 75 Nr. 5.2. Z u m Sachproblem: Krupinski, Grenzen der städtebaulichen Verdichtung i n N W , Städte- u n d Gemeinderat 1974, S. 341 u n d J. Becker, Standortprogrammplanung i n N W nach 1975, Der Städtetag 1976, S. 128 ff. — Über die Sanierungs- u n d E n t wicklungsmaßnahmen nach dem Städtebauförderungsgesetz u n d nach dem ergänzenden Landesprogramm N W orientieren der Landesentwicklungsbericht 1972 S. 34 f. u n d Landesentwicklungsbericht 1974, S. 42 f. Aus der Sicht des Bundes gibt einen Überblick: Städtebaubericht 1975 der BReg. S. 60 ff., 68 ff. u n d ROB 1974 der BReg. S. 34 ff. — Die Richtlinien sowohl zum S t B F G als auch zu dem Länderprogramm sind enthalten i n : Küppers / Müller, H a n d buch der Städtebauförderung N W 1973 ff. u n d i m SMB1 N W Gliederungsnummer 2313.

166

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

regionalen Ausgleichs, des örtlichen Vorbereitungsstandes u n d der verfügbaren M i t t e l bestimmt werden; dieser Vorrang, der 79 Orten zugute k a m 6 4 , gilt i m Planungszeitraum f ü r den Einsatz der M i t t e l der regionalen W i r t schaftsförderung, des Städte- u n d Wohnungsbaus u n d des kommunalen Verkehrsbaus. Ähnliche Schwerpunktförderungen werden i m Bereich der Tages- u n d Wochenenderholungsanlagen durchgeführt 6 5 . Das entscheidende ,Einfalltor' der übergeordneten landesentwicklungspolitischen Gesichtspunkte innerhalb des Förderungsverfahrens ist die jährliche Aufstellung der Programme f ü r die einzelnen städtebaulichen Maßnahmen durch die Regierungspräsidenten, die die Anträge der einzelnen Gemeinden prüfen u n d vor allem bei neubeantragten Maßnahmen P r i o r i tätsentscheidungen zu treffen haben: I n einem einschlägigen Erlaß f ü r das ausschließliche Förderprogramm des Landes heißt es dazu 6 6 : Die Dringlichkeit ist an den Zielen der Landesplanung (LEP I u n d I I , GEP), dem N W P 75 u n d der regionalen Bedeutung des Vorhabens zu orientieren. Bei Maßnahmen der Strukturverbesserung (Erwerb u n d Erschließung v o n Gewerbeflächen) sind die folgenden Prioritätskriterien i n der Reihenfolge ihres Stellenwertes anzulegen: — Förderungsschwerpunkt i. S. der Gemeinschaftsaufgabe »Verbesserung der regionalen Wirtschaftsförderung' — Entwicklungsschwerpunkt gemäß L E P I I i n den Aktionsräumen der GRW — Förderungsschwerpunkte i. S. der ausschließlichen Landesprogramme zur Wirtschaftsförderung 6 7 — Entwicklungsschwerpunkte nach L E P I I Gebieten i. S. des Landesprogrammes.

i n den

wirtschaftsschwachen

Die Programme der Regierungspräsidenten werden dem Innenminister zur B i l l i g u n g vorgelegt, der sich i n diesem Zusammenhang Änderungen aus übergeordneten Gesichtspunkten vorbehalten hat 6 8 , der also nochmals auch auf landesentwicklungspolitische Gesichtspunkte zurückgreifen kann. Bei den Programmen i m Rahmen des Städtebauförderungsgesetzes t r i t t der E i n 64 Halbzeitbericht N W P 75 Nr. 5.2; dort auch eine Aufschlüsselung auf die Stufen der Entwicklungsschwerpunkte u n d der zentralen Orte. es N W P 75 Nr. 6.11 u n d 6.12; Angaben dazu unter der entsprechenden N u m m e r i m Halbzeitbericht; sowie Landesentwicklungsbericht 1972, S. 35 u n d Landesentwicklungsbericht 1974, S. 55. 66 RdErl. des Innenministers v. 6. Okt. 1972 zur Förderung städtebaulicher Maßnahmen (Bodenordnung, Geländeerwerb u n d -erschließung, Gemeinschaftseinrichtungen) Jahresprogramm 1973 (abgedruckt bei K ü p p e r s / Müller, Handbuch der Städtebauförderung i n NW, Ziff. 4.6 S. 1). 67 Grundlage f ü r das ausschließliche Landesprogramm zur regionalen Wirtschaftsförderung i n zusätzlichen Schwerpunktorten u n d -gebieten sind die Richtlinien des Ministers f ü r Wirtschaft, Mittelstand u n d Verkehr v o m 1. März 1972 (MB1 S. 1184) u n d neuerdings die Richtlinien für die regionale Wirtschaftsförderung des Landes N W v o m 15. A p r i l 1975 (MB1 S. 1118 - SMB1 74). Eine umfassende Zusammenstellung der weiteren einschlägigen Richtl i n i e n bei Golz / Lange, Strukturverbesserung i n NW, S. 19 ff. u n d bei Krane / Sauer, Finanzierungshilfen f ü r Gemeinden u n d Wirtschaft i n N W , S. 170 ff., 185 ff. 68 RdErl. des Innenministers v. 23. März 1971 : Förderung der Durchführung städtebaulicher Maßnahmen (MB1 S. 629) Ziff. 11.3.

§34 Zentrale Landesplanung u n d Fachressorts

167

fluß v o n Auswahlkriterien des Bundes hinzu; Grundlage f ü r die Entscheidungsprozesse i m Bund-Länder-Verhältnis sind aber die v o m Regierungspräsidenten u n d Innenminister aufgestellten Anmeldungen der Länder.

II. 1. Änderungen hat das Gesetz zur Landesentwicklung insofern gebracht, als i n i h m wichtige inhaltliche Grundsätze u n d Planungselemente des NWP 75 zu ,allgemeinen Zielen der Raumordnung und Landesplanung' (§ 37 I I Gesetz zur Landesentwicklung) geworden sind 6 9 , also i n den Aufgabenbereich und i n das rechtliche Planungssystem der Landesplanung integriert worden sind. Darüber hinaus sind diese allgemeinen Ziele durch ein Gesetz und nicht mehr durch selbstgeschaffene Verwaltungserlasse festgelegt. Die Landesplanung ist dadurch i n ihrem prekären Verhältnis zu den Ressorts i m Hinblick auf diese Vorgaben »neutralisiert' 70 . I n ihren Koordinationsbemühungen gegenüber den Ressorts kann sich die Landesplanung danach auf zwei A r t e n von bindenden landesplanerischen Zielen stützen: zum einen auf die allgemeinen Ziele für die Sachbereiche, die i n Grundsätzen besagen, was i n einem Infrastrukturbereich geschehen soll 7 1 , und zum anderen auf die räumlich konkretisierten siedlungsstrukturellen Ausweisungen, die besagen, wo, an welchem Ort, Infrastruktureinrichtungen geschaffen werden sollen. Bei der typischen Verpflichtung von Ressortmaßnahmen auf das zentralörtliche System 72 ist jedoch das Steuerungspotential der Landesplanung dadurch vermindert, daß Ausstattungsmerkmale für die einzelnen Stufen der zentralen Orte nicht angegeben sind. Immerhin sind die verschiedenen Konkretisierungen des allgemeinen Konzentrationsund Schwerpunktprinzips i n den einzelnen Sachbereichen 73 zu binden60

Dazu siehe oben § 31 I I 2. So Niemeier, Städte- u n d Gemeinderat 1974, S. 185, der meint, daß dadurch der Landesplanung endgültig das Odium, sie könne leicht eine A r t Überministerium werden, genommen sein dürfte. Jetzt vollziehe die L a n desplanung ein Gesetz, w i e jedes andere Ressort auch (!). Die Ausführungen sind bezeichnend f ü r die argumentative Defensivposition der Landesplanung, die sich gegenüber dem überzogenen V o r w u r f des Überministeriums nie hat richtig erwehren können. Eine genauere Analyse i n der oben (Β I 3) angestellten A r t zeigt i m Gegenteil die Schwierigkeiten der Landesplanung, überhaupt i n diese differenzierten Fachprogramme u n d -pläne der Ressorts h i n einzukommen'. 71 Deren B i n d u n g s w i r k u n g leidet jedoch nicht n u r an der oft allgemeinen Formulierung, sondern ist häufig zusätzlich durch Soll-Formulierungen relativiert, vgl. oben § 31 Fn. 35. 72 z.B. i m Krankenhausbereich § 31 I I , Sozialhilfe u n d Jugendeinrichtungen § 311, Bildungseinrichtungen § 30 I I G. zur Landesentwicklung. 78 z.B. i m Bereich der Erholungs- u n d Fremdenverkehrsanlagen § 29 I 2, I I G. zur Landesentwicklung; i m Städtebau u n d Wohnungsbau (§ 24 I I I , V I I I i. V. m i t § 21 I I G. zur Landesentwicklung) ζ. T. i n verschlüsselten F o r m u lierungen, deutlicher i n der Gesetzesbegründung (LT-Drs. 7/1764 S. 38 f.); bei der Wirtschaftsförderung vgl. § 25 I I I G. zur Landesentwicklung. 70

168

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

den Zielen geworden, auf die sich die Landesplanung gegenüber den Ressorts stützen kann. I m Rahmen der — 1977 noch i m Gang befindlichen — Novellierung und Zusammenfassung des L E P I und I I w i r d zudem die Tendenz verfolgt, die Differenzierung der Gliederung nach zentralen Orten und Entwicklungsschwerpunkten zu verstärken, u m vor allem die große Spannweite bei den Mittelzentren zwischen 30 000 300 000 Einwohner zu untergliedern. Damit wären dann von der Seite des räumlichen Rasters her gesehen die Voraussetzungen für die Differenzierung der Quantität und Qualität der zentralörtlichen Infrastruktureinrichtungen i n den Gemeinden der betreffenden Stufe geschaffen. 2. Die Wirkungsweise, aber auch die Grenzen der Bindung der Ressorts durch das LEPr und die LEPs sind i m folgenden am Beispiel der Krankenhaus- und Schulplanung erläutert. Nach § 31 I I des G. zur Landesentwicklung ist die stationäre Krankenhausversorgung durch ein nach Aufgaben und Einzugsbereichen abgestuftes System von K r a n kenhäusern sicherzustellen. Die Standorte der Krankenhäuser sind ihrer jeweiligen Versorgungsstufe entsprechend auf die zentralörtliche Gliederung auszurichten. Diese Formulierung greift — ebenso wie die Grundsatzbestimmung des § 1 K H G N W — auf die allgemein anerkannte und auch bisher i n der n w Krankenhausplanung zugrunde gelegte fachspezifische Konzeption zurück 74 . Deshalb und wegen des Fehlens von Ausstattungsmerkmalen für die einzelnen Stufen der zentralen Orte ist die effektive Bindungswirkung gering. Andererseits liegt i m Krankenhausbereich deshalb ein günstiger Fall vor, weil das hierarchische System der Fachplanung kongruent ist zum zentralörtlichen System: Die i n § 31 I I G. zur Landesentwicklung vorausgesetzten und i n § 8 I I I K H G N W näher ausformulierten (Versorgungs)Stufen der ortsnahen Grundversorgung, der überörtlich gehobenen Breitenversorgung und der regionalen Spitzenversorgung entsprechen genau der Funktion der zentralen Orte der entsprechenden Stufe 7 5 . A u f der fachlichen Ebene der Krankenhausbedarfsplanung begegnen sich Fachplanung und Landesplanung wegen dieser Kongruenz der Systeme sehr intensiv. Die zentralen — durch Raumordnungsklauseln ausdrücklich betonten — Berührungspunkte zwischen Landes- und Fachplanung sind die Standortplanung der Krankenhäuser (§ 8 I I K H G NW) und die A b grenzung der Versorgungsgebiete, die den räumlichen Bezugsrahmen für das fachliche Ziel bilden, i n zumutbarer Entfernimg die Kranken74 I n der Begründung zum E n t w u r f des G. zur Landesentwicklung (7/ 1164, S. 49) ist diese Rezeption ausdrücklich belegt. 75 Deutlich k o m m t dies zum Ausdruck i m Landeskrankenhausplan N W v o n 1971, Abschnitt 4, der vor Erlaß des K H G u n d des K H G N W aufgestellt w o r den ist. Z u m K H G vgl. G. Friedrich, Krankenhausgesetz N W , 1975.

§ 34 Zentrale Landesplanung u n d Fachressorts

169

hausversorgung i n möglichst allen Versorgungsstufen zu gewährleisten (§ 8 I V K H G NW). Die Strukturgleichheit der hierarchischen Systeme sichert zwar, gleichsam automatisch, eine Übereinstimmung i n den Grundlinien; bei näherer Analyse zeigt sich jedoch, daß es i m einzelnen für die Landesplanung schwierig ist, ihre Gesichtspunkte der gleichmäßigen Versorgung nach der angestrebten Siedlungsstruktur gegenüber den zahlreichen fachlichen Gesichtspunkten zur Geltung zu bringen. I n N W geht der 1974 festgestellte Vorläufige Krankenhausbedarfsplan inhaltlich weitgehend auf den 1971 veröffentlichten Landeskrankenhausplan zurück 7 6 , der seinerseits die Abgrenzung der 16 Versorgungsgebiete des Landes i m wesentlichen von dem 1969 veröffentlichten Bericht der Kommission zur Erstellung eines Krankenhausplanes 77 übernommen hat. Dem Ansatz der Kommission ist attestiert worden, daß m i t i h m ein wesentlicher Durchbruch i n der Berücksichtigung der räumlichen Dimension gemacht worden ist 7 8 . Bei der Abgrenzung der Versorgungsbereiche werden die ,Krankenhauswanderungen, die an den Verwaltungsgrenzen nicht halt machen4, zugrunde gelegt. A u f der anderen Seite dominieren jedoch bei der entscheidenden planerischen Grundlage, der Bedarfsermittlung, fachliche und betriebswirtschaftliche Gesichtspunkte. Nach Modellen für die regionale Krankenhausplanung 7 9 hängt die Größe der Versorgungsregion einwohnermäßig davon ab, daß ,auch für das am seltensten vorkommende ärztliche Fach noch eine funktionsfähige Einheit m i t erfahrenen Ärzten und Helfern gebildet werden kann 4 . Einflußfaktoren für die Abgrenzung und Differenzierung der Region werden dann: die jährliche Krankenhaushäufigkeit auf 1 000 Einwohner, die durchschnittliche Zeit des Krankenhausaufenthalts, der Auslastungsgrad usw. I n diese — hier nur andeutungsweise skizzierten 80 — (fach)planerischen Bewertungen müssen die landesplanerischen Gesichtspunkte ein76 Landeskrankenhausplan (LKrP), hrsg. v o m M i n . f. Arbeit, Gesundheit u n d Soziales, J u n i 1971. — Vorläufiger Krankenhausbedarfsplan des Landes N W ab 1. Jan. 1974 (vom 5. März 1975, MB1. S. 538 — SMB1. 2170 —). Trotz ungelöster inhaltlicher Probleme mußte der Plan vorläufig u n d m i t Geltung v o m 1. Jan. 1974 aufgestellt werden, w e i l § 30 K H G (des Bundes) die Ü b e r gangsfrist auf den 31. Dez. 1973 festgelegt hatte. E i n neuer Krankenhausbedarfsplan ist f ü r 1978 angekündigt (vgl. Plenarprotokoll 8/40 v o m 3. Febr. 1977, S. 2238, 2243). Wie i n allen anderen Ländern ist die Anpassung der Krankenhausplanung an die veränderte Planungssituation (,Bettenberg') sehr konfliktreich. 77 Bericht der Kommission zur Erstellung eines Krankenhausplanes f ü r das L a n d N W 1968 bis 1980,1969. 78 B. Schäfers, Materialien zur allgemeinen u n d regionalen Planbarkeit der I n s t i t u t i o n Krankenhaus, i n : K r y s m a n s k i / Schäfers (Hrsg.), Planung u n d Interessen i m Gesundheitswesen 1972, S. 152,154. 79 Vgl. Wagener, Neubau der Verwaltung, S. 356 f. 80 Einzelheiten i n dem oben erwähnten Kommissionsbericht u n d i m L a n deskrankenhausplan 1971; ausführliches M a t e r i a l auch i n der A n t w o r t der

170

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

gebracht werden 8 1 ; sie müssen, u m Wirkung zu haben, innerhalb der zahlreichen quantifizierten Größen ihrerseits eine bewertbare Größe annehmen; rein qualitativ bleibende Zielsetzungen gehen nämlich leicht i n den Differenzierungen der fachplanerischen Bewertungen unter. Verstärkt gilt dies auch auf den weiteren Konkretisierungsstufen der Krankenhausplanung, den Mehr-Jahres-Programmen und Einjahresprogrammen 82 , i n denen die Durchführung und Finanzierung festgelegt werden. Hier fallen landesplanerische und landesentwicklungspolitisch wichtige Prioritätsentscheidungen über den Ausbau der zentralörtlichen Infrastruktur. Hier hat es die Landesplanung noch schwerer, i n die Überlegungen zur Projektreife, zur gesicherten Finanzierung, zum verfügbaren Finanzrahmen auf der Landesebene u. ä. ihre generellen Vorstellungen über die Förderungswürdigkeit von einzelnen zentralen Orten zur Geltung zu bringen. 3. Eher noch mehr begrenzt als i m Krankenhausbereich dürften die Einflußmöglichkeiten der zentralen Landesplanung auf die SchulentWicklungsplanung sein. Die allgemeinen Ziele des LEPr (§ 30 I I G. zur Landesentwicklung) beschränken sich wieder darauf, die zentralörtliche Gliederung für die räumliche Verteilung insbesondere der Schulzentren für maßgeblich zu erklären. Die entscheidenden inhaltlichen Leitlinien für die Bildungsplanung sind jedoch i m N W P 75 (Nr. 4.1) enthalten. Da es auf der Landesebene darüber hinaus eine Schulentwicklungsplanung (wie i n BW, Bayern oder SH) nicht gibt 8 3 , fehlt hier ein fachlich aggregiertes Programm entsprechend dem Krankenhausbedarfsplan und dam i t der mögliche Gegenpart für die landesplanerischen Pläne. Die Schulentwicklungsplanung ist dezentralisiert, ist grundsätzlich Sache der Gemeinden, die über die Vorläufigen Richtlinien zur Schulentwicklungsplanung 8 4 i n ein Verfahren eingebunden sind, das i m K e r n als regionale Schulentwicklungsplanung verstanden werden kann 8 5 . Landesregierung auf die Große Anfrage: Krankenhausplanung u n d Gesundheitswesen, L T - D r s . 8/1565. Die Verwaltungsvorschriften sind i m SMB1 Gliederungsnummer 2170 enthalten, neuerdings auch die Zusammenfassung des Inhalts der Krankenhausbedarfspläne i m : Bericht der BReg. über die A u s w i r k u n g e n des K H G BT-Drs. 7/4330 S. 12 ff. Z u m ganzen auch Schäfers (mit Lit.). 81 Bei den (Vor)Arbeiten zum Landeskrankenhausplan 1971 w a r die L a n desplanung beteiligt, auch bei den überörtlichen Zielplanbesprechungen vgl. 6. Bericht zur Landesplanung, S. 29 f.; 7. Bericht S. 30; 8. Bericht S. 38 f., L a n desentwicklungsbericht 1972, S. 58. Das Ausmaß des inhaltlichen Einflusses bleibt dabei offen u n d darf nicht überschätzt werden. 82 I n N W Stufenpläne genannt ( § 1 1 K H G NW) u n d schon vor Erlaß des K H G (des Bundes) praktiziert i m 1. Stufenplan 1967 - 1971 (nicht veröff.). 2. Stufenplan v. 12. M a i 1971 (MB1 S. 1128). 83 Eine Übersicht über die Schulentwicklungsplanung i n den Ländern ist enthalten i n : Regionale Schulentwicklungsplanung, bearb. v. I n s t i t u t f ü r Reg. Bildungsplanung 1974, S. 139 - 159.

§ 34 Zentrale Landesplanung u n d Fachressorts

171

I n den — bezeichnenderweise vom Kabinett verabschiedeten 86 — Vorläufigen Richtlinien ist jedoch ein entscheidender Schritt für eine Rezeption der landesplanerischen Gesichtspunkte i n die Fachplanung getan worden: Die Schulentwicklungsplanung ist auf hierarchisierte Schuleinzugsbereiche (Versorgungsbereiche) auszurichten; als Standorte für die entscheidende Schulbauform der Stufenzentren sind i n der Regel die zentralen Orte und Entwicklungsschwerpunkte nach den LEP 1 und I I und innerörtlich die Standorte nach dem NWP 75 zu beachten. Da i n der gesetzlich nur ungenügend abgedeckten Schulentwicklungsplanung 8 7 die staatlichen Instanzen nach den Vorläufigen Richtlinien nur geringe formelle Einflußmöglichkeiten haben (können), konzentriert sich die staatliche Einflußnahme auf die finanziellen Steuerungsmöglichkeiten i m Rahmen des Schulbauprogramms gemäß dem jährlich neugefaßten Finanzausgleichsgesetz. Nach den dazu ergangenen Richtlinien 8 8 sind die M i t t e l grundsätzlich nur für Schulzentren (§ 30 I 2 und I I Schulverwaltungsgesetz) sowie für die i m N W P 75 vorgesehenen 30 Gesamtschulen und 100 Ganztagsschulen vorgesehen. Die für die Landesentwicklung relevanten Prioritätsentscheidungen werden zum einen auf der Ebene des Regierungspräsidenten als der zuständigen Bewilligungsbehörde bei der Aufteilung der i h m zur Verfügung stehenden M i t t e l und zum anderen beim Kultusminister bei der Zuteilung der verfügbaren Haushaltsmittel auf die einzelnen Regierungspräsidenten aufgrund deren Anmeldungen getroffen; auf diese Entscheidun-

84

RdErl. des K u l t u s m i n . v. 13. Dez. 1972 (MB1 1973 S. 355 - SMB1 230), Fristverlängerungen sind enthalten i n den Erlassen (MB1 1974, S. 954 u n d MB1 1975, S. 865). 85 Z u der Fülle der damit zusammenhängenden Fragen: Reg. Schulentwicklungsplanung, S. 139 ff. Hinzuweisen ist auf die gesetzliche Regelung i n N i e dersachsen i n § 18 Nds SchulG v. 30. M a i 1974 (GVB1 S. 289) u n d die Verordnung zur Schulentwicklungsplanung v o m 18. März 1965 (GVB1 S. 103). 86 Landesentwicklungsbericht 1972, S. 52. 87 Z u den politischen Auseinandersetzungen über den »Gesetzesersatz* der Vorl. Richtlinien vgl. die A n t w o r t der LReg. auf die Gr. Anfrage der C D U F r a k t i o n : Schulsituation i n NW. L T - D r s . 7/3397 S. 150 ff. Anknüpfungspunkte f ü r staatliche Befugnisse sind der Genehmigungsvorbehalt bei der Erricht u n g von Schulen i n § 8 SchulverwaltungsG. u n d die gesetzliche Direktive, daß neue Gebäude grundsätzlich i m Rahmen eines Schulzentrums erstellt werden sollen (§ 30 SchVG). Nach den Vorl. Richtlinien ist die Genehmigung zur Einrichtung von Schulen ab 1. J u n i 1976 von der Vorlage eines Schulentwicklungsplanes abhängig, ebenso die Förderung des Schulbaus. Z u r K o o r dinierungszuständigkeit des Regierungspräsidenten Brockmeyer, Städte- u n d Gemeinderat 1972, S. 218. 88 Finanz- u n d Lastenausgleich m i t den Gemeinden u n d Gemeindeverbänden (GV) Schulbauprogramm, Gem. RdErl. des I n n e n - u n d des Finanzministers v o m 13. Sept. 1971 (MB1 S. 1780 - SMB1 6022) inzwischen abgelöst durch Schulbauprogramm v o m 13. M a i 1976 (MB1 S. 1170 - SMB1 6022); dazu F. Esser, Kommunaler Schulbau i n N W , 2. A u f l . 1976.

172

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

gen müßte die Landesplanung koordinierend einwirken, wenn sie i n der Durchführung aus landesplanerischer Sicht Einfluß nehmen w i l l . 4. Die am Beispiel von N W ausgebreiteten Details illustrieren den weiten Weg, der zwischen den landesplanerischen Zielsetzungen und ihrem Einwirken auf und Einfließen i n die konkreten Planungs- und Verwaltungsmaßnahmen besteht. Sie belegen zugleich, daß es sich bei den Festsetzungen der Landesplanung i n N W u m sehr partielle Vorgaben handelt und daß die Ressorts die landesplanerischen Zielsetzungen i n erheblichem Umfang i n eigener Verantwortung umsetzen. Die quasi automatische Koordination, die i n der Vorgabe von bindenden Zielen der Raumordnung und Landesplanung liegen kann, ist i n N W nicht stark ausgeprägt. Gegenüber den allgemeinen Zielen des LEPr und den fragmentarischen Aussagen der LEPs hat das N W P 75 eine beträchtlich größere Steuerungswirkung und vor allem auch eine größere Steuerungsgenauigkeit i n räumlicher Hinsicht (Standortbindung!) gehabt. Deshalb ist die Landesplanung i n N W stark auf Bemühungen der Koordination gegenüber den Ressorts angewiesen, d . h . sie muß versuchen, die — nicht i n verbindlichen Plänen festgehaltenen — landesplanerischen Zielsetzungen und Gesichtspunkte i n bilateralen Verhandlungen m i t den Ressorts bei der Aufstellung der Fachplanungen geltend zu machen. Ob die Vermutung, daß ihre Durchsetzungskraft dabei nicht erheblich ist, zutrifft, kann nur durch konkrete empirische Untersuchungen geklärt werden. Generell gesehen können landesplanerische Zielsetzungen am stärksten i n die sachliche Planungsphase der Zielsetzung der Fachplanungen und i n die Prioritätsentscheidungen bei der Aufstellung der konkreten Förderungsprogramme einfließen. Die angeführten Beispielsbereiche belegen — schon i m gerafften Überblick — die Differenziertheit der fachlichen Maßstäbe u n d Kriterien und geben damit einen Eindruck von der Schwierigkeit, diese Entscheidungsprozesse partiell zu überdeterminieren. Eine Bewährungsprobe und Herausforderung für die Leistungsfähigkeit der landesplanerischen Steuerung w i r d sich i n den nächsten Jahren ergeben, wenn die Folgewirkungen der absehbaren Bevölkerungsentwicklung i n den einzelnen Infrastrukturbereichen zu verarbeiten sein werden 8 9 . Die Landesplanung w i r d dabei einen u m so ungünstigeren Stand haben, je weniger es ihr gelingt, ihre Pläne auf der zentralen und regionalen Ebene rasch zu ändern und den gewandelten Erfordernissen anzupassen. Landesplanerische Aussagen, die auf der Grundlage völlig überhöhter Bevölkerungszahlen und Wachstumserwartungen 80 Vgl. oben § 28 I I I . Einzelheiten zur regionalen Bevölkerungsprognose i n N W u n d ihrer landesplanerischen I m p l i k a t i o n e n i n dem Bericht i n : Eildienst Landkreistag N W 1977, S. 115 ff. u n d i n L T - D r s . 8/1810.

§34 Zentrale Landesplanung u n d Fachressorts

173

aufgestellt sind, können von den Fachressorts nicht zur Grundlage ihrer Planungen und ihrer mittelfristigen Programme gemacht werden. Die wichtigste inhaltliche Aufgabe für die Landesentwicklungsplanung w i r d es i n diesem Zusammenhang sein, darauf zu achten, daß beim A b bau von überhöhten Kapazitäten (z.B. i m Krankenhaussektor, eventuell auch i m Schulbereich) und bei der Orientierung der einzelnen Einrichtungen an größeren Einzugsbereichen die Zielsetzungen des regionalen Ausgleichs sowie der Heranführung der ländlichen Räume an das Niveau der städtischen Verdichtungsgebiete nicht völlig untergehen. Der Landesplanung ist die schwierige Aufgabe gestellt, gegenüber den fachlich und betriebswirtschaftlich wohlbegründeten Tendenzen zum ,Rückzug4 mancher Infrastruktureinrichtungen aus dünner besiedelten Gebieten die raumordnerischen Gesichtspunkte geltend zu machen. C. Hessen I. Die Sonderstellung des hessischen Planungssystems findet ihren stärksten Ausdruck i n dem Verhältnis der zentralen Landesentwicklungsplanung zu den Ressorts. Die aus dieser Integration resultierenden Vorgaben gegenüber den Ressorts stehen i m folgenden i m Mittelpunkt; die am Beispiel von N W geschilderte ,Diffusion 4 landesentwicklungsplanerischer Festsetzungen i n die konkreten Verwaltungs- und Durchführungsmaßnahmen, die natürlich auch i n Hessen besteht, braucht demgegenüber nicht erneut dargestellt zu werden. Uber die räum- und siedlungsstrukturellen Konzepte hinaus hat die hessische Landesentwicklungsplanung Gehalt für die Fachbereiche zum einen darin, daß die ,Querschnittsplanung 4 des LEP Hessen '80 Fachund Investitionsplanungen auf einem mittleren Abstraktionsniveau enthält (dazu 1.); zum anderen können weitergehende sektorale Konkretisierungen dadurch erreicht werden, daß fachliche Ausarbeitungen nach der Abstimmung und Feststellung durch das Kabinett zu ,Fachplänen 4 i m Rahmen des Planungssystems werden (dazu 2.). 1. I m zweistufigen Aufbau der zentralen Programme enthält das — durch Gesetz festgestellte — LROPr Teil A raumpolitische Grundsätze und fachliche Ziele; sie erreichen zwar i m einzelnen nicht die Dichte des LEPr NW, haben aber insgesamt einen ausreichenden Gehalt für ein Programmgesetz, zumal wenn man berücksichtigt, daß dem hessischen LROPr keineswegs die strategische Rolle gegenüber den Fachressorts zukommen soll, wie es i n N W m i t dem Landesentwicklungsprogramm beabsichtigt ist. Statt dessen ist i n Hessen das entscheidende Integrations- und Steuerungsinstrument i m Verhältnis zu den Ressorts eindeutig der LEP. Für seine Ausarbeitung t r i f f t das LROPr einige Grundsatzentscheidungen, die weitgehend i m Rahmen

174

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

des raumordnerischen Generalkonsenses liegen, so über das Verdichtungsprinzip, das zentralörtliche Gliederungsprinzip, die Schwerpunktbildung i n der regionalen Wirtschaftsförderung; einige dieser Grundsätze, so ζ. B. die Präferenz für Gesamtschulen, weisen spezifische gesellschaftspolitische Elemente der hessischen Landespolitik auf 9 0 . I n den Kernaussagen zur Siedlungsstruktur 9 1 stellt der LEP einen vergleichsweise allgemeinen räumlichen Raster zur Verfügung, der nur für die Fachplanungen, die großräumig operieren oder ihre Förderung sehr stark auf große Orte konzentrieren, aussagekräftig erscheint: ausgewiesen sind i m LEP die Oberzentren und Mittelzentren, die gewerblichen Entwicklungsschwerpunkte 92 , die Entwicklungsbänder und beispielhafte typische Ausstattungsmerkmale für die zentralen Orte 9 3 . Die Beschränkung auf diesen Rahmen dürfte zum einen eine Folge davon sein, daß der LEP seinen Schwerpunkt nicht i n den räumlichen Aussagen hat, sondern eindeutig i n der Integration der Fach- und Investitionsplanungen; i n diesem Zusammenhang beschränkt sich der räumliche Bezugsrahmen auf die Ziele für die Regionen und auf die Aufteilung der Investitionssummen ebenfalls auf die Regionen. Zum anderen konnte der räumliche Raster, der den Fachplanungen i n den siedlungsstrukturellen Aussagen vorgegeben wird, nach dem hessischen Konzept nicht weiter konkretisiert werden, weil die Aussagen des LEP für die Gemeinden nicht verbindlich sind 9 4 . Eine Ausweisung auch der Unterzentren durch den LEP würde diesen Ansatz ad absurdum führen 9 5 . Das Zentrum fachbezogener Aussagen bilden jedoch die inhaltlichen Zielsetzungen, vor allem die langfristig projizierten Versorgungsgrade 90

Vgl. L R O P r T e i l A Nr. 4 Abs. 1, Abs. 4; Nr. 8; Nr. 12. L E P Hessen '80, Heft 1, Kap. I I u n d Änderungen i n Heft 2 u n d 4, j e i m Kap. I I . — Die siedlungsstrukturellen Aussagen i n Hessen halten sich grundsätzlich i m Rahmen der MKRO-Empfehlung, variieren aber deren 4-stufiges Schema durch die B i l d u n g der Zwischenstufe: Mittelzentrum m i t T e i l f u n k t i o n eines Oberzentrums. Durch die ausdückliche Benennung von Gemeinden, die als Mittelzentren ausgebaut werden sollen, werden konkrete ,Planungsfälle 4 aufgeführt. 92 Dazu, daß diese siedlungsstrukturelle Kategorie durch die B u n d - L ä n d e r Planung der GRW präjudiziert ist, vgl. oben § 21 I I 2 m i t Fn. 41. 93 Die K a r t e : zentrale Orte u n d Entwicklungsbänder i n L E P Hessen '80 Heft 1 S. 15, i l l u s t r i e r t die Maschenweite dieses Rasters. 94 § 8 I LP1G u n d oben § 32 I 2. 95 Aus dieser Situation folgen jedoch nicht automatisch Spielräume f ü r die Gemeinden; i m Gegenteil k a n n davon ausgegangen werden, daß die Fachplanungen, die w i e die Schulplanung auf die Bestimmung der zentralen Orte der unteren Stufe angewiesen sind, diese Festsetzungen für ihre Zwecke selbst (in A b s t i m m u n g m i t der zentralen Landesentwicklungsplanung) treffen u n d dabei die späteren Ausweisungen durch die Regionalpläne p r ä j u d i zieren. 91

§ 34 Zentrale Landesplanung u n d Fachressorts

175

sowie die mittelfristig berechneten Angaben über die Zahl der zu erstellenden (Infrastruktur)Einrichtungen i n den einzelnen Durchführungsabschnitten des Langfristplans. Zusammen m i t der Vorgabe der Finanzsummen für die einzelnen Investitionsbereiche, Projektgruppen und Projekte sowie m i t ihrer räumlichen Aufteilung auf die Regionen binden diese Festsetzungen die Ressortplanungen i n ein vergleichsweise dichtes Gesamtsystem ein. Dieses weist auch i n dem verhältnismäßig globalen Rahmen des Langfristplans einen beträchtlichen Gehalt auf und kann i n seinen mittelfristigen Durchführungsabschnitten zu Recht als Regierungsprogramm i n Zahlen bezeichnet werden. Die Konkretisierungen der fachlichen Zielvorstellungen und der finanziellen Durchrechnung i m zweiten Durchführungsabschnitt des LEP — die Landesmittel für die einzelnen Projekte sind dabei auf die einzelnen Jahre aufgegliedert — illustrieren die inhaltliche Dichte und den Maßnahmenbezug der hessischen Landesentwicklungsplanung 9 6 . Aufschlußreich für die ursprüngliche Leistungsfähigkeit der hessischen Landesentwicklungsplanung ist es, daß das Infrastrukturplanungssystem des LEP i n den Jahren bis 1973 partiell die klassische Budgetfunktion und die mittelfristige Finanzplanung ersetzt hat. Der eindeutige Vorrang der Aufgabenplanung i m Infrastrukturbereich zeigte sich darin, daß die Durchführungsabschnitte der Landesentwicklungsplanung als Ganzes i n die mittelfristige Finanzplanung eingesetzt wurden 9 7 ; m. a. W. die Steuerungsfunktion gegenüber den Ressorts, die sonst m i t den Budget- und Finanzierungsprozessen verbunden sind, waren i n Hessen auf die Landesentwicklungsplanung übergegangen. I m Zusammenhang m i t der Rezession und der i n Hessen besonders stark durchschlagenden Finanzkrise verstärkte sich jedoch die Rolle der mittelfristigen Finanzplanung wieder erheblich. Die ,Ressourcenkrise machte den Finanzminister zum Sachwalter einer fiskalorientierten Engpaßplanung, deren Prioritäten i m wesentlichen von der Finanzplanung gesetzt wurden' 9 8 . Außerhalb des gesetzlichen Auftrags des Landesplanungsgesetzes w i r d die Programm- und Zeitsteuerung durch das über den Durchführungsabschnitt hinausgehende Arbeitsprogramm der Landesregierung für die laufende Legislaturperiode ergänzt, das einen Überblick über die beabsichtigten Maßnahmen des Landes gibt. Darüber hinaus erfolgt die Feinsteuerung über die jährlichen Sach- und Zeit- bzw. Investitionsprogramme der Regierung und der Ressorts (vgl. Skizze: »Programmsteuerung i m hessischen Planungssystem* auf S. 176). 96 Vgl. L E P Hessen '80 Heft 4, S. 118 f., 136 ff., 144 ff.; die endgültige Feststellung des 2. Durchführungsabschnittes stand Anfang 1977 noch aus. 97 Wettmann, Das Hessische Planungssystem, Ms. S. 84 ff. 98 Schulz zur Wiesch, Ms. S. 177 u n d 70 (Abschnitt 5.1.1.1 u n d 2.5.1).

176

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

Programmsteuerung im hessischen Planungssystem

Landesentwicklungsplan

Sach-u.Zeit= Programm f. d.lfd.Leg.Periode Leistüngs= bericht

Arbeitsprogr. d.Landesreg. f. 1 Jahr Tätigkeits= bericht

.. II

II

II

I t t i l 0 12 3 4

II

II

:

ΙΓ

Durchführungsabschnitte

Fünfjährige Finanzplanung (jährlich neu)

Ergabnisrechnungsn

1ΦΓΠΠΓ7,.,71ΓΙΓ,ΙΊΙΊΓ,ΓΤ1ΦΠΓ11 Sach- und Zeitprogra;.iine der Ressorts f.1 Jahr Investitionsprogramme der Ressorts f.1 Jahr

(Beiträge der Ressorts f.d. jährl,Tätigkeitsbericht)

1

II

11

ir~

Haushaltsplan (ggf.f.2 Jahre, nach Jahren getrennt)

" M » " » " » " » II II Ii II II tl

Hau:shaltsrechnung

I ι ι ι I t ι ι 1 ι t » 1 i i t l 0 1 2 3 V 5 6 7 8 9 10 11 12 13 H 15 16

1 » « « « I 0 1 2 3 ^ 5

Jahre

Quelle: Landesbericht Hessen i n : K o o r d i n a t i o n u n d integrierte Planung i n den Staatskanzleien, B e r l i n 1976, S. 316.

2. Die hessische Landesentwicklungsplanung ist auf dem Niveau einer integrierten ressortübergreifenden Planung gehaltvoll; die Notwendigkeit zur weiteren Sektoralisierung durch differenzierte Fachplanungen der Ressorts bleibt davon unberührt. Kennzeichnend für die umfassende Konzeption des hessischen Planungssystems ist es, daß auch die fachliche Ausdifferenzierung i n einem erheblichen Maße inhaltlichen Vorgaben und verfahrensmäßiger Steuerung i m Rahmen des Gesamtsystems unterliegt oder unterliegen kann. Fachliche Planungen können als förmlich festgestellte ,Fachpläne' die Verbindlichkeit des LEP bekommen". Nach den dazu erlassenen Richtlinien 1 0 0 w i r d zu dem Entwurf ,eine A b s t i m m u n g u n d Koordinierung innerhalb der Landesregierung v o r genommen. B e i der Erarbeitung des Entwurfs sind die Belange der Re99

Vgl. oben § 32 I I 3. too Fachplanung i m hessischen Planungssystem (StAnz 1974, S. 257).

§ 34 Zentrale Landesplanung u n d Fachressorts

177

gionalplanung zu berücksichtigen. Der Planentwurf w i r d nach Beratung i m Planungsausschuß dem K a b i n e t t zur vorläufigen Feststellung zugeleitet. I n einer sich anschließenden Diskussionsphase sollte das federführende Hessort möglichst allen gesellschaftspolitisch relevanten Gruppen der Bevölkerung Gelegenheit zur Stellungnahme geben. A l l e betroffenen Behörden u n d die Träger der Regionalplanung werden zur Stellungnahme aufgefordert. Die Landesbehörden u n d die Träger der Regionalplanung sollen den Fachplan schon vor seiner endgültigen Feststellung beachten. Nach Abschluß der Diskussionsphase legt das federführende Ressort den Fachplan der Landesregierung zur endgültigen Feststellung gemäß § 3 Abs. 1 LP1G vor. Die Zuleitung an den Landtag gem. § 3 Abs. 1 LP1G erfolgt durch die Staatskanzlei. 4 I m v o r l i e g e n d e n Z u s a m m e n h a n g i n t e r e s s i e r e n a n diesem V e r f a h rensmodell die doppelten Koordinationsmöglichkeiten v o r der v o r l ä u f i g e n u n d v o r d e r e n d g ü l t i g e n F e s t s t e l l u n g d u r c h das K a b i n e t t ; b e i d e m a l k ö n n e n d a b e i a m R e s s o r t e n t w u r f Ä n d e r u n g e n aus d e n Gesichtsp u n k t e n der übergeordneten Landesentwicklungsplanung vorgenomm e n werden. D a die K a p a z i t ä t v o n Koordinationsausschüssen bekannt e r m a ß e n n i c h t b e l i e b i g s t e i g e r b a r ist, s i n d ,quasi a u t o m a t i s c h w i r k e n d e K o o r d i n a t i o n s d a t e n i n das S y s t e m e i n g e b a u t ' 1 0 1 : N e b e n d e n V e r s o r g u n g s g r a d e n s i n d dies v o r a l l e m d i e A n n a h m e n z u r W i r t s c h a f t s - , B e v ö l k e r u n g s - , E r w e r b s t ä t i g e n - u n d A r b e i t s p l a t z e n t w i c k l u n g . Diese A n gaben, insbesondere d i e z u r B e v ö l k e r u n g s e n t w i c k l u n g , d i e n e n d e r Orientierung der investiven öffentlichen Maßnahmen102. Die Bevölkerungsrichtwerte s i n d i n Hessen n i c h t n u r i n h a l t l i c h a u f g e g l i e d e r t , u m als S t e u e r u n g s i n s t r u m e n t f ü r d i f f e r e n z i e r t e F a c h p l a n u n g e n v e r w e n d e t w e r d e n z u k ö n n e n 1 0 3 , s o n d e r n sie k ö n n e n i m hessischen S y s t e m auch r e l a t i v rasch v e r ä n d e r t e n E n t w i c k l u n g e n angepaßt w e r d e n . So w u r d e n i m Z u s a m m e n h a n g m i t d e r A u s a r b e i t u n g des z w e i t e n D u r c h 101 So Oettinger, Die F u n k t i o n von regionalisierten Richtwerten für Bevölkerung u n d Arbeitsplätze, Informationen zur Raumentwicklung 1975, S. 463. 102 Z u r — problematisch gewordenen — Steuerungsfunktion v o n Bevölkerungsrichtwerten vgl. die Beiträge i n Heft 4/5 — 1975 der Zeitschrift: I n f o r mationen zur Raumentwicklung. Z u r instrumentellen Bedeutung der Richtzahlen auch ROB 1974 der LReg. Niedersachsen S. 26. 103 I n männliche u n d weibliche Bevölkerungsanteile, i n Altersjahrgänge u n d i n die i n den einzelnen Jahren zu erwartende Gesamtbevölkerung vgl. L E P Hessen '80 Heft 1, Kap. I V ; Heft 2, S. 8 ff.; Heft 4, S. 4 ff., 35 ff. H i n t e r diesem Niveau bleibt die nordrhein-westfälische Landesplanung deutlich zurück, vgl. den Überblick v o n D. Michel, Informationen zur R a u m entwicklung 1975, S. 167 ff. § 23 G. zur Landesentwicklung enthält n u r die a l l gemeine — u n d zu optimistische — Aussage, daß bis 1985 m i t einer insgesamt unveränderten Bevölkerungszahl zu rechnen ist. I n N W gibt es keine geschlossene, abgestimmte u n d zeitlich synchronisierte Zielprognose. Zwischen der Landesplanung u n d den Fachplanungen bestehen i n dieser entscheidenden Frage n u r sporadische K o n t a k t e ; die Fachplanungen erstellen isolierte Prognosen, die aus Gründen der Ressourcenknappheit an den unteren Grenzwerten orientiert sind.

12 W a h l I I

178

I V . 2. Abschn.: Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

führungsabschnittes von 1975 -1978 die Richtwerte u n d Zielprognosen des Langfristplanes geändert, und für 1977 ergab sich erneut die Notwendigkeit einer Korrektur dieser Richtwerte nach unten 1 0 4 . M i t diesem Verfahren beweist das hessische System seine — i m Zeichen der grundlegenden Veränderungen der Bevölkerungsentwicklung — wichtige Flexibilität und Anpassungsfähigkeit, die bei anderen Landesentwicklungsprogrammen m i t einem Fortschreibungsrhythmus von 10 Jahren (§ 1 1 I V 2 LP1G Rh-Pf) nicht i n der gleichen Weise gegeben ist. I I . 1. Für die relativ autonome Determination der Vorgaben gegenüber den Ressorts durch die Landesentwicklungsplanung sind i m hessischen Planungssystem die sachlichen und rechtlichen Voraussetzungen i n einer günstigen Weise gegeben. Dem organisatorischen Aufbau des hessischen Planungssystems lag die Auffassung zugrunde, daß die politische Planung der engen Anbindung an die Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten bedarf. Demzufolge ist die oberste Landesplanungsbehörde der Ministerpräsident-Staatskanzlei (Abteilung Landesentwicklung), dem der zentrale Koordinierungsausschuß der Landesregierung zur Seite steht 1 0 5 . Hinzu kam — und dies war nicht weniger wichtig — das starke und sachkundige Engagement des Ministerpräsidenten Dr. Z i n n am Aufbau der Landesentwicklungsplanung. Von kaum zu überschätzender Bedeutimg für die Entwicklung des hessischen Planungssystems u n d für das erreichte Integrationsniveau ist der entwicklungsgeschichtlich bedingte Umstand herauszustellen, daß die hessische Aufgaben- und Finanzplanung i m Bereich der Infrastrukturinvestitionen einige Jahre vor der Entstehung der mittelfristigen F i nanzplanung i m B u n d und i n den anderen Ländern entworfen und i n stitutionell verwirklicht worden ist. Der zeitliche Vorsprung der A u f gabenplanung wurde zudem sachlich abgesichert durch den Aufbau einer außerordentlich guten und eigenständigen Informations- und Datenbasis 106 und eines analytischen Prognosepotentials. Dies ver104

Schulz zur Wiesch, Ms. S. 185 f., 293 ff. (Abschnitt 5.1.2.3 u n d 5.5.2.2). Nach Wettmann, Das Hessische Planungssystem, Ms. S. 7 f.; dort S. 5 4 80 die Darstellung des Aufbaus u n d der Stellung des zentralen Koordinierungsausschusses der Landesregierung. — Als K o m m e n t a r zu der wechselvollen Bedeutung dieses Planungsausschusses ebd., S. 16 die treffende Bemerkung, daß Statusunsicherheit v o n einer Planungsabteilung sehr v i e l heftiger registriert w i r d als v o n traditionellen Abteilungen. A l s E r k l ä r u n g f ü h r t W e t t m a n n die plausible Hypothese an, daß Planung Übernahme erheblicher Entscheidungsrisiken voraussetzt, die politisch abgedeckt sein müssen, so daß der Entzug politischer Garantien die Entproblematisierung u n d Routinisierung der Planungstätigkeit i n gefährlicher Weise beschleunigt. 108 Grundlage dazu w a r die — sozusagen zufällige — Personalunion z w i schen dem Leiter der Planungsabteilung u n d dem Leiter des Statistischen Amtes, Wettmann, i n : Gesellschaftlicher Wandel u n d politische Innovation, S. 76 ff.; ders., Das Hessische Planungssystem, S. 84 ff., auch S. 7 ff. (mit dem Aufweis der daraus resultierenden Schwächen der zunehmenden Orientie105

§ 34 Zentrale Landesplanung u n d Fachressorts

179

schaffte der zentralen Planungsabteilung v o n Anfang an auch die A n erkennung durch die Ressorts u n d einen partiellen Informationsvorsprung u n d damit die Möglichkeit, den landes(entwicklungs)planerischen Raster gegenüber den Ressorts durchzusetzen 107 . 2. Organisationsrechtlich sind am hessischen Planungssystem bemerkenswert u n d klärungsbedürftig die Verlagerung der Investitionsplanung i n die Staatskanzlei u n d die Ablösung der bilateralen A b s t i m mungsprozesse zwischen den Ressorts u n d dem f ü r die Landesplanung zuständigen Minister (bzw. dem Finanzminister i m Rahmen der B u d getprozesse) durch multilaterale Kooperationsprozesse i m zentralen Planungsausschuß. B e i m ersten Element ist der K o n f l i k t m i t dem P r i n zip der Ressortfreiheit 108 beträchtlich verschärft gegenüber den Organisationsformen etwa i n Rheinland-Pfalz, w o allein die Landesplanung bei der Staatskanzlei ressortiert. Das Prinzip der Ressortfreiheit ist schon bisher nicht ausnahmslos v e r w i r k l i c h t worden; es ist darüber h i n aus generell auslegungsbedürftig. I n seiner häufig vertretenen apodiktischen Formulierung spiegelt es i n besonders auffälliger Weise das Vorverständnis, nach dem alle staatlichen Aufgaben eindimensional auf Geschäftsbereiche aufgeteilt werden können. Der Regierungschef steht m i t seiner Richtlinienkompetenz außerhalb der zu 100 °/o verteilten Aufgabenbereiche; durch Richtlinien gibt er einzelne Vorgaben, die die Ressorts i n A k t i v i t ä t e n der Geschäftsbereiche als den nach rung der Planungstätigkeit an Quantifizierungen u n d an Finanzbezügen; so auch Faber, Organisationsrecht der Planung Ms, S. 246 f.). Erheblich einschränkend betont Schulz zur Wiesch, Ms. S. 189 (Abschnitt 5.1.3), daß das hess. Planungssystem i m Bereich der Planungs- u n d K o n t r o l l informationen einen besonderen Bedarf erzeugt hat, ohne i h n decken zu können. Z u m Informationssystem der hess. Landesentwicklungsplanung vgl. L a n desbericht Hessen, i n : Koordination u n d integrierte Planung, S. 308 ff. Z u m ,Hessischen Planungs-, Informations- u n d Analyse-System 4 (HEPAS) L T Drs. 8/2227 u n d die Datenschutzberichte des Hess. Datenschutzbeauftragten: 1. Bericht L T - D r s . 7/1495, S. 30 f.; 2. Bericht L T - D r s . 7/3137, S. 30; 4. Bericht L T - D r s . 8/438, S. 23, 25. 107 Vorbehaltlich empirischer Analysen k a n n deshalb vermutet werden, daß z . B . die Krankenhausplanung i n der entscheidenden Zeit ihrer fachlichen Expansion ab M i t t e der 60er Jahre v o n den inhaltlichen Zielsetzungen, zunächst des Großen Hessenplans u n d später des L E P Hessen '80, mitgesteuert w a r u n d entwicklungsgeschichtlich nicht der zeitliche Vorsprung der Fachplanung bestand w i e i n anderen Ländern. Z u r Krankenhausplanung i m Rahmen des Gr. Hessenplans vgl. die Veröffentlichung des Hess. Sozialministers: Großer Hessenplan, Schwerpunkte sozialer Daseinsvorsorge, Wiesbaden 1970, S. 32 ff. Z u r anschließenden Planung einerseits L E P Hessen '80 Heft 1, S. 50, Heft 2, S. 21, 42 f.; Heft 4, S. 51 f.; Heft 5, S. 37 f. u n d andererseits Krankenhausbedarfsplan v.lö.Nov. 1972 (StAnz S. 2113). 108 Dazu Böckenförde, Organisationsgewalt, S. 143, 199 f. u n d neuerdings speziell zum Bereich der Planung Faber, Organisationsrecht der Planung, Ms. S. 238 ff. sowie Schöler, S. 134 ff. 12*

180

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

außen wirkenden Einheiten umzusetzen haben. Bei diesem Verständnis ist der für eine Gesamtpolitik notwendige Koordinationsbedarf schon deshalb nicht als systematischer Koordinations- oder Integrationsbedarf vorgestellt, w e i l nur eng begrenzte, für höhere Leistungsansprüche untaugliche Instrumente vorgesehen sind. Koordinations- und Integrationserfordernisse sind jedoch nicht nur i m Faktum der Aufgaben- und Politikverflechtung und auch nicht nur aus den sachlichen Zielen einer Rationalitäts- und Effektivitätssteigerung öffentlichen Handelns begründet. Koordination und Integration der Politik auf der zentralen Landesebene sind auch das notwendige Komplement zur Intensivierung der vertikalen Beziehungen, die i n der Verwaltungswirklichkeit, aber auch nach der positiven Rechtsordnung i n den letzten Jahren deutliche Fortschritte gemacht hat. Das gesamte rechtlich geordnete System der Landes(entwicklungs)planung wäre i n seiner Verdichtung der vertikalen Beziehungen einseitig und unausgewogen, wenn nicht auf der Landesebene als Ergänzung die horizontale Koordination und Integration vorausgesetzt wären. Die Einwirkungen auf die unteren Ebenen, insbesondere auf die Gemeinden, sind auf die Dauer für diese nur erträglich, wenn sie abgestimmte (Rahmen) Steuerungen sind. I m Kontext dogmatischer Erwägungen ergibt sich der unlösbare Zusammenhang zwischen der (Um)Interpretation der verfassungsrechtlichen Garantie der Eigenständigkeit der Länder und der der kommunalen Selbstverantwortlichkeit einerseits und der Neuerarbeitung der verfassungsrechtlichen Prinzipien der Regierungsorganisation: Wenn i m Hinblick auf die Länder und Gemeinden die leitende Vorstellung der Aufgabentrennung, der autonomen Wahrnehmung selbständiger Bereiche korrigiert und partiell ersetzt w i r d durch Modelle der Mitentscheidung und geteilten Verantwortung, dann kann i n der Regierungsorganisation nicht ein integrationsfeindliches Organisationsmodell vorherrschend bleiben. Ausdrücklich w i r d hier nicht der naheliegende und bei ähnlichen Problemlagen häufig angewendete Versuch gemacht, dieses Ergebnis als verfassungsrechtlich geboten zu behaupten und etwa aus einer Gesamtinterpretation der Verfassung, insbesondere aus einem inhaltlich stark ausgefüllten Sozialstaatsprinzip oder aus der Konkordanz der Prinzipien der Regierungsorganisation m i t den Kompetenzbestimmungen über die Raumordnung die verfassungsrechtliche Pflicht der Regierung zur ressortübergreifenden Koordination und Integration abzuleiten. Für die verfassungsrechtliche Dogmatik und für die durch sie (mit)gesteuerte Staatspraxis ergibt sich kein Erkenntnisgewinn durch hochstufige Postulate derart, daß das Sozialstaatspostulat bei den gegenwärtigen Bedingungen eine verfassungsrechtliche Pflicht zur Planung

§ 34 Zentrale Landesplanung u n d Fachressorts 109

181

110

begründe . Entscheidend ist die schon oben begründete These, daß die neuinterpretierten Prinzipien der Regierungsorganisation ressortübergreifenden Integrationsleistungen nicht grundsätzlich entgegenstehen. I m einzelnen sind i m Zusammenhang des hessischen Planungssystems eine Reihe von Einzelfragen noch klärungsbedürftig: Nicht zufällig ist die formelle Verankerung des zentralen Planungsausschusses 111 i n der Geschäftsordnung der Landesregierung und der gemeinsamen Geschäftsordnung der Ministerien seit Jahren zwar beabsichtigt, aber noch nicht erfolgt. Der Planungsausschuß als Koordinierungsausschuß und die Zuständigkeit des Kabinetts zur vorläufigen und endgültigen Feststellung des Landesentwicklungsplanes sind dabei wichtige Ergänzungen zur Betonung der Richtlinien- und Koordinationskompetenz des Ministerpräsidenten, die sich i n der organisatorischen Verortung der Landesentwicklungsplanung i n der Staatskanzlei ausdrückt. M i t dieser Kompetenz des Kabinetts zur Feststellung des Landesentwicklungsplans w i r d die grundsätzliche Legitimierung der ressortübergreifenden Planung durch das Kanzlerprinzip nicht aufgehoben oder grundlegend zugunsten des Kabinettsprinzips modifiziert. I m Stadium der Feststellung des Landesentwicklungsplans w i r d nicht die Mehrzahl der Entscheidungen, werden auch nicht die grundlegenden Richtungsbestimmungen der Landesentwicklungsplanung getroffen, sondern es werden die letzten bestehenden Meinungsverschiedenheiten ausgeräumt. Es handelt sich i n dieser Entscheidungsphase u m die typische ausgleichende Koordination durch das Kabinett. I m Planungsausschuß und i m Kabinett haben die einzelnen Ressorts die Möglichkeit, die Planungsvorschläge der Staatskanzlei, die ihrerseits auf den Ressortanmeldungen beruhen, zu beeinflussen und zu verändern. Diese Gegenvorstellungen sind zwar überholbar durch Mehrheitsbeschlüsse. Insgesamt muß aber das hessische Planungssystem i n seinem gesamten Planungszyklus, bei der Zusammenschau aller Entscheidungs(vorbereitungs)stadien als eine systemkonforme Kombination der organisationsrechtlichen Prinzipien gelten. Keines der tragenden Prinzipien ist ausgeschaltet, auch das Ressortprinzip, das formell nicht so stark zur Geltung zu kommen scheint, hat durch das faktische Ge109 Dazu neuerdings Th. Würtenberger, Planung u n d Realisierung v o n Grundrechten, Ms. 110 Oben A I I I . 111 E r besteht derzeit aus dem Chef der Staatskanzlei, den Staatssekretären u n d den Leitern der f ü r die Landesentwicklung zuständigen A b t e i l u n g oder Referats der Ressorts (Planungsbeauftragte), siehe Landesbericht Hessen, i n : Koordination u n d integrierte Planung, S. 303, u n d zur wechselvollen Geschichte des Ausschusses Wettmann, Das Hessische Planungssystem, S. 54 - 84.

182

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

wicht der Ressorts, insbesondere durch ihre u m das vielfache größere Kapazität zur Informationsverarbeitung, einen ausreichenden Stellenwert. D. Rheinland-Pfalz

Die rheinland-pfälzische Landesplanung kann als Beispiel für die weitgehende Ausschöpfung der Möglichkeiten der klassischen Raumordnung und Raumplanung gelten 1 1 2 . Dies bedeutet einerseits, daß — i m Gegensatz zu N W — auf der zentralen Ebene i m LEPr ein einheitliches und abgestimmtes Konzept vorliegt, das die raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen der Ressorts ,möglichst nach ihrer Abstimmung untereinander* (§ 10 Abs. 1 Nr. 3 LP1G) enthält. Andererseits kann diese Einbeziehung bei weitem nicht das Integrationsniveau des hessischen Planungssystems erreichen, w e i l die Landesplanung weder nach dem Landesplanungsgesetz noch nach der Regierungspraxis als zentrale Klammer der Landespolitik verstanden wird. Demzufolge beschränken sich die Vorgaben der Landesplanung gegenüber den Fachressorts auf die klassischen Elemente räumlicher Zielplanung, auf die verbindliche Festlegung eines räumlichen Rasters und auf Angaben zur Sollausstattung; fachliche Entwicklungspläne, die einen höheren Integrationsgrad ermöglichen, sind nicht vorgesehen 113 . Diese Situation w i r f t grundsätzlich neue Rechtsprobleme nicht auf; das Beispiel Rheinland-Pfalz gibt jedoch besonderen Anlaß zur Erörterung des für jede Landes(entwicklungs)planung wichtigen und prekären sachlichen Verhältnisses der Landesplanung zur Wirtschaftsförderung. I n einem Land m i t ausgeprägten Strukturproblemen, aber auch beachtlichen Erfolgen 1 1 4 , ist die Landesentwicklung i n wichtigen Teilen Strukturpolitik. Die Eigenständigkeit der vorwiegend vom W i r t schaftsminister verantworteten regionalen Strukturpolitik ist jedoch aus mehreren Gründen beträchtlich. Dies beruht zum einen auf den oben ausführlich dargelegten Unterschieden des Zielsystems der regionalen Wirtschaftspolitik zu dem der Raumordnung 1 1 5 . Die regionale 112 Diese Beurteilung g i l t jedenfalls f ü r die zurückliegende Periode, die i m wesentlichen durch das L E P r bestimmt ist; bei der Fortschreibung des L E P r muß sich erweisen, ob die Landesplanung i n Rheinland-Pfalz ihren Rang i m Verhältnis zu den inzwischen wesentlich ausgebauten räumlichen Planungen i n B W u n d B a y behaupten kann. 113 I n § 11 V LP1G heißt es nur, daß Fachplanungen der Landesbehörden f ü r ein großflächiges Gebiet, die i m L E P r nicht enthalten sind, i m Einvernehmen m i t der obersten Landesplanungsbehörde aufgestellt werden. 114 Vgl. die A n t w o r t der LReg. auf die Gr. Anfragen zur Weiterentwickl u n g der Erwerbs- u n d Wirtschaftsstruktur i n Rheinland-Pfalz u n d die dort zitierten Gutachten, L T - D r s . 7/2285 u n d 8/3149; außerdem die A n t w o r t e n auf die Gr. Anfragen 8/254 u n d 8/1022 sowie die Raumordnungsberichte der Landesregierung unter dem Gliederungspunkt: Gewerbliche Wirtschaft — regionale Wirtschaftsförderung. 115 Vgl. oben § 24 I I I 2 u n d § 25 I 3.

§ 35 Zentrale Planungen u n d Regionalplanung

183

Wirtschaftspolitik hat schon immer i m Vergleich zum jeweiligen Stand der Raumordnung ein wesentlich stärker forciertes Schwerpunktprinzip vertreten. Formell und planungstechnisch ist dem Wirtschaftsressort Spielraum zur Anwendung und Durchsetzung der Standortauslese durch die landesplanerische Formulierung eingeräumt, daß Arbeitsplätze an geeigneten zentralen Orten konzentriert oder neu angesiedelt werden sollen 1 1 6 . Erhebliche Selbständigkeitstendenzen b e w i r k t auch die Einbindung der Wirtschaftsförderung i n den sektoralen Bund-Länder-Verbund der Gemeinschaftsaufgaben 117 . Nicht zuletzt trägt aber zur Selbständigkeit des Wirtschaftsressorts der grundlegende Umstand bei, daß sich seine Förderungsprogramme an private Investoren richten. I n der für die Landesentwicklung und Strukturpolitik strategisch wichtigen W i r t schaftsförderung stößt die Landesentwicklungspolitik auf die prinzipielle Grenze der Planbarkeit der räumlichen Struktur. Auch optimale regierungs- und verwaltungsinterne Integration könnte die Schranken der Beeinflußbarkeit der Investitions- und Standortentscheidungen der Unternehmen nicht überwinden. Das Wirtschaftsressort hat eine gänzlich andere Zielgruppenorientierung als die i m wesentlichen innerhalb des öffentlichen Bereichs verbleibenden Infrastrukturplanungen anderer Fachressorts. Die begrenzte Autonomie staatlicher Steuerung der räumlichen Entwicklung schlägt sich i n den Maßnahmen des W i r t schaftsressorts am deutlichsten nieder; regierungs- und verwaltungsintern distanziert sich deshalb das Wirtschaftsressort von planerischen Zielen, wenn und soweit diese jenes Grundverhältnis der Planung i n einer differenzierten privatkapitalistisch fundierten Gesellschaft unterschätzen. Die Durchsetzungsfähigkeit der Landesplanung gegenüber dem Wirtschaftsressort kann deshalb nicht hoch veranschlagt werden. § 35 Ableitungszusammenhänge zwischen zentralen Planungen und der Regionalplanung A. Der rechtliche Status der Regionalplanung

I. 1. Die Institution der Region als eine der beiden für das Verwaltungsrecht allgemein bedeutsamen Neuschöpfungen des Raumplanungsrechts 1 ist eben deshalb, w e i l sie sich erst zu Beginn der 60er Jahre 116 L E P r Kap. 34.3 (Bd. 2, S. 212) u n d Kap. 33 (Bd. 2, S. 207 f.); die dort aufgezählten gewerblichen Entwicklungsschwerpunkte stellen ein Angebot zur A u s w a h l an die f ü r die regionale Wirtschaftsförderung Zuständigen dar. 117 Dazu oben § 21 I I 2. 1 Götz, i n : FS W. Weber, S. 993, der daneben zu Recht das Gegenstromverfahren nennt. — Eine umfassende rechtsvergleichende Studie über die Rechtslage der Regionalplanung i n Österreich, der Bundesrepublik u n d der

184

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

durchgesetzt hat, verfassungsrechtlich nicht verankert. Auch einfachgesetzlich ist sie nicht deutlich konturiert: Den Rahmenbestimmungen des § 5 I I I ROG genügen längst nicht alle Landesplanungsgesetze 2 , und diese inhaltlich wenig entschiedenen Rahmenregelungen können ihrerseits nicht unbesehen als ausreichende Grundlegung oder als Konkretisierung der verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Umfang der Beteiligung der Gemeinden gelten 3 . Ungeachtet von diesen Einzelfragen der Beteiligung der Gemeinden ist der grundsätzliche Ausgangspunkt heute unbestritten, daß für die Trägerschaft der Regionalplanung A r t . 28 I I GG unmittelbar nichts hergibt. Unzutreffend ist jedenfalls die früher gelegentlich vertretene Position, daß A r t . 28 I I GG die kommunale Trägerschaft gebiete und Regionalplanung als eine i n die Region verlängerte Selbstverwaltungsaufgabe nach § 28 I I GG, als regionale Selbstverwaltung, zu verstehen ist. Klotz, i h r entschiedener Vertreter 4 , überzeichnet die richtige Diagnose der vielfältigen überörtlichen Zusammenhänge, i n die die einzelne Gemeinde eingebunden ist, mit der Therapie, die ,Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft 4 erweiternd auszulegen und aus der institutionellen Garantie des A r t . 28 I I GG ,unmittelbar die Zuständigkeit für die überörtlichen Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft, d. h. konkret für die Regionalplanung' 5 zu folgern. Aus der Politikverflechtung zwischen ursprünglich rein staatlichen und ursprünglich allein kommunalen Aufgaben lassen sich zwar Mitverantwortung und M i t w i r k u n g der Gemeinden über den sicheren Bereich der örtlichen Aufgaben hinaus ableiten, nicht aber ihre p r i märe Zuständigkeit und primäre Trägerschaft. Für die Regionalplanung ist die kondominale Interessenstruktur i n besonderer Weise kennzeichnend; organisatorisch verfassen und verfahrensmäßig gliedern läßt sich die Regionalplanung (mindestens) nach den zwei unterschiedlichen Modellen des § 5 I I I ROG: Regionalplanung Schweiz hat H. U. Evers, Regionalplanung als gemeinsame Aufgabe von Staat u n d Gemeinden, 1976, vorgelegt. 2 Z u den Einzelheiten der ungenügenden Beteiligung der Gemeinden i n einigen Bundesländern zusammenfassend Erbguth, Rechtsfragen des geltenden Landesplanungsrechts, S. 109 ff., 121 ff. u n d Niemeier, Das Recht der Raumordnung, S. 48 ff. Grundsätzlich zu den Fragen der kommunalen B e teiligung u n d Aufgabenmitverantwortung bei der Regionalplanung neuerdings Schmidt-Aßmann, Verfassungsrechtliche u n d verwaltungspolitische Fragen einer kommunalen Beteiligung an der Landesplanung, AöR Bd. 101 (1976), S. 520 ff., 533 ff. 3 Z u r juristischen Tragweite des § 5 I I I ROG als Mindestvorschrift Götz, i n : FS W. Weber, S. 992 ff. 4 E. Klotz, Zuständigkeit der kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften i n der Regionalplanung, D Ö V 1967, S. 184 ff. Gegen diese Auffassung Bielenberg, D Ö V 1967, 190 ff.; anderer Auffassung auch Ν au, D Ö V 1962, 534 ff.; Frühen, Rechtsfragen der Landesplanung i n N W , S. 160 ff. 5 Klotz, D Ö V 1967, S. 188.

§ 35 Zentrale Planungen und Regionalplanung

185

kann von kommunalen Zusammenschlüssen getragen sein, sie kann jedoch auch als staatliche Regionalplanung verstanden werden, an der die Gemeinden i n einem förmlichen Verfahren zu beteiligen sind 6 . Weder aus der Reihenfolge der Nennung dieser Alternativen i n § 5 I I I ROG noch unter dem Gesichtspunkt des A r t . 28 I I GG ist ein Vorrang der Regionalplanung durch regionale Planungsgemeinschaften und dementsprechend eine Subsidiarität der staatlichen Organisationsvariante begründbar 7 . Aus A r t . 28 I I GG lassen sich auch deshalb nicht unmittelbare Konsequenzen für die Trägerschaft bei der Regionalplanung ableiten, w e i l die Selbstverwaltungsgarantie die Aufgaben und Interessen der einzelnen Gemeinden absichert; auf der Ebene der Regionalplanung sind demgegenüber Interessen aller beteiligten Gemeinden i n einer aggregierten Form relevant, sofern und soweit sie zu regionalen Interessen gebündelt sind und soweit i n ihnen von den konkreten Einzelheiten der individuellen Interessenlage jeder betroffenen Gemeinde partiell abstrahiert ist. Ausgleich unter den Gemeinden ist nur auf der Ebene der gemeinsamen Interessen i m größeren Raum möglich. Daß kommunale Zusammenschlüsse aggregierte regionale Interessen artikulieren und wahrnehmen, hat jedoch Voraussetzungen; eine davon ist die geeignete Größe der Region. Sie darf einerseits nicht zu klein sein, w e i l sonst nur wenige kommunale Subjekte vorwiegend ihre interkommunalen Konkurrenzprobleme austragen. Deshalb ist die nordrhein-westfälische Praxis, Gebietsentwicklungspläne i n den sehr kleinen Teilräumen von 2 - 3 (Stadt)Kreisen auszuarbeiten, sehr nachteilig 8 . Andererseits darf 6 Unter dem Gesichtspunkt des A r t . 28 I I G G ist die 2. Alternative des § 5 I I I ROG insofern problematisch, als sie die Beteiligung der Zusammenschlüsse der Gemeinden (und Gemeindeverbände) ausreichen läßt. Diese Möglichkeit ist angesichts der derzeitigen Legitimationsbasis u n d der ungeeigneten Organisationsstruktur der kommunalen Spitzenverbände sehr fragwürdig, vgl. auch Schmidt-Aßmann, AöR Bd. 101 (1976), S. 541 f. — Z u m ,Spitzenverbandsmodeir m i t sehr spitzenverbandsfreundlicher A r g u m e n t a t i o n neuerdings Roters, Kommunale M i t w i r k u n g , S. 199 ff., u n d ders., K o m munale Spitzenverbände u n d funktionales Selbstverwaltungsverständnis, DVB1. 1976, S. 359 ff. 7 So zu Recht Götz, S. 999, gegen Klotz, D Ö V 1967, S. 188, der m i t der These von der Subsidiarität der staatlichen Organisationsform die immanent naheliegende dogmatische Konsequenz aus seinem Ansatz zieht. Z u r Parallelität der beiden Organisationsformen Rutkowski, Einfluß der Regionalplanung auf die gemeindliche Selbstverwaltung, S. 25 ff., 36 ff. u n d die Aufzählung der Argumente f ü r u n d gegen die beiden A l t e r n a t i v e n bei Erbguth, Landesplanungsrecht, S. 109 ff., auch S. 79 f. 8 Die Tatsache, daß über den von dem Sonderplanungsausschuß ausgearbeiteten Planentwurf die Verbandsversammlung der Planungsgemeinschaft zu entscheiden hatte, konnte diese Verengung nicht mehr grundlegend k o r r i gieren. A l s ganz systemfremd muß die niedersächs. Neuregelung gelten, die die Regionalplanung den einzelnen Landkreisen u n d kreisfreien Städten überträgt, § 7 N R O G 1977.

186

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

die Region auch nicht zu groß oder bei geeigneter Größe nicht räumlich beliebig geschnitten sein, wenn die Definition einer gemeinsamen regionalen Interéssenlage nicht von vornherein unmöglich gemacht werden soll, von der weiteren voraussetzungsvollen Stufe der Ausbildung eines regionalen Bewußtseins gar nicht erst zu reden. Die prekäre Situation der Regionalplanung liegt gerade darin begründet, daß die Formierung und Aktivierung von — häufig i n der langfristigen Perspektive definierten — regionalen Interessen kaum gelingt; die Auflösimg des SVR als Regionalplanungsträger wäre vielleicht nicht möglich gewesen, wenn es dem SVR gelungen wäre, nicht nur weltweite fachliche Anerkennung gewonnen, sondern aktualisiertes und aktualisierbares politisches Bewußtsein i n der Region initiiert zu haben 9 . 2. Staatliche Regionalplanung ist eine der organisatorischen Alternativen; staatliche Mitentscheidung und Einfluß sind jedoch auch bei der von Kommunalverbänden getragenen Regionalplanung unverzichtbar, schon wegen der Auswirkungen auf die gesamte Landesentwicklung und -politik. A u f der anderen Seite ist es jedoch wiederum überspitzt, wenn Regionalplanung grundsätzlich und betont als Teilbereich der staatlichen Landesplanung verstanden w i r d m i t der Folge, daß die alternative Trägerschaft durch Kommunalverbände lediglich als Delegation i. S. einer Funktionszuweisung begreifbar w i r d 1 0 . Diese Qualifizierung mag Bedürfnisse nach einer eindeutigen Konstruktion befriedigen; sie mag sogar darüber hinaus zum Verständnis mancher dogmatischen Frage, wie ζ. B. der Zulässigkeit der Genehmigungsvorbehalte, fruchtbar sein. Unübersehbar bleibt jedoch die Gemengelage von staatlichen und kommunalen Aufgaben und Interessen, zu deren Berücksichtigung die Region als eigenständige und spezifisch geprägte Ebene gerade geschaffen wurde; deshalb besteht hinreichender Anlaß, dogmatischen Kategorisierungen, die an der begrifflichen Schärfe strenger Alternativen orientiert sind, zu mißtrauen 1 1 . 9 Dazu gedankenreich Pankoke, Regionale Öffentlichkeit i m Ballungsraum Ruhr, Die V e r w a l t u n g Bd. 9 (1976), S. 93 ff. I n größerem Zusammenhang grundsätzlich zur T h e m a t i k : Politische Entscheidung u n d räumliche I n t e r essen, Schnur, Die V e r w a l t u n g Bd. 3 (1970), S. 257 ff.; vgl. auch Dietrich ! Geelhaar / Tharun, Z u r Situation der Regionalplanung i m Agglomerations r ä u m Frankfurt, Stadtbauwelt 47,1975, S. 182. 10 So Erbguth, Landesplanungsrecht, S. 39 f. m i t L i t . Nachw. u n d ausdrücklich auch die Begründung zur Novelle LP1G N W 1972 (nw L T - D r s . 7/1166, S. 21). Dagegen richtig Götz, i n : FS W. Weber, S. 992 ff. u n d Schmidt-Aßmann, AöR Bd. 101 (1976), S. 533 f. 11 Z u Recht hat Götz, ebd., S. 995, am Beispiel des Gegenstromverfahrens, aber auch i m Zusammenhang m i t der Regionalplanung, die Tendenz des Raumplanungsrechts zur Ü b e r w i n d u n g trennender Verwaltungsschemata, zur »eigentümlichen Abschleifung des die V e r w a l t u n g tragenden hierarchischen Prinzips* herausgestellt. Grundsätzlich dazu: Grauhan, Z u r S t r u k t u r der planenden Verwaltung, Stadtbauwelt 25/26,1969, S. 132 ff.

§ 35 Zentrale Planungen u n d Regionalplanung

187

Nicht zufällig, sondern m i t gutem Gespür für die Eigenarten der (Raum)Planung taucht schon früh i n den Landesplanungsgesetzen die Formel von der Landesplanung als gemeinschaftlicher Aufgabe zwischen Staat und Selbstverwaltung' 1 2 auf. A u f ihren berechtigten K e r n zurückgeführt 13 ist diese Formel, ebenso wie i h r wissenschaftliches Pendant vom K o n d o m i n i u m ' zwischen Staat und Selbstverwaltung 1 4 , gerade bei der Regionalplanung als Problembeschreibung und als sachlicher Richtpunkt für Problemlösungen sachgerecht und unübertroffen. Beide Beschreibungen können ihre dogmatische Unschärfe nicht verleugnen, sie ersetzen die dogmatische Aufarbeitung nicht, schon deshalb nicht, w e i l durch sie die Anteile der staatlichen Stellen, der regionalen Planungsgemeinschaften u n d der einzelnen Gemeinde noch nicht bestimmt sowie die Zuständigkeiten und der Verfahrensgang der komplexen Planung entsprechend den Verantwortlichkeiten noch nicht fixiert sind 1 5 . Die Formel vom Kondominium ist aber als Prüfstein für die sachlich-inhaltliche Angemessenheit von Problemlösungen und vor allem zur K o r r e k t u r von formalen Argumentationen geeignet 16 . Dieses Leitbild ist hier besonders herausgestellt, u m auch und gerade i m Zeichen von starken Verstaatlichungstendenzen i m Bereich der Regionalplanung 17 den Zusammenhang bewußt zu halten, den W. Weber 1 8 eindringlich dargelegt hat, daß auf die Dauer die Kommunen die Regelungsintensität der Landes- und Regionalplanung nur bei entsprechender Beteiligung ertragen können. Mehr als i n überzeichneten 12

§ 1 LP1G N W 1962; ähnlich § 1 I LP1G Hessen 1962: Aufgabe des L a n des u n d der kreisfreien Städte u n d Kreise, abgelöst jetzt durch § 1 LP1G Hessen 1970: Aufgabe des Landes u n d der regionalen Planungsgemeinschaften. 13 Daß diese Formel i n N W nach der Novelle LP1G 1975 tendenziell leerzulaufen droht u n d ihre bevorzugte Zitierung i n offiziellen Stellungnahmen j e länger, desto mehr i m umgekehrten Verhältnis zur sachlichen Gewichtsverteilung steht, ist schon oben § 18 I ausgeführt worden. 14 Nachweise oben § 12 Fn. 23. Kennzeichnend f ü r die Argumentation i n zwei Schichten ist W. Webers v i e l zitierte Bemerkung, daß die Regionalplanung de jure staatliche Aufgabe, de facto solche eines Kondominiums sei (in: Die Ordnung des größeren Raumes, S. 19, u n d ders., Gutachten zum 45. D J T , S. 50. Der Kondominiumsgedanke ist zu Recht stark hervorgehoben v o n Schmidt-Aßmann, AöR Bd. 101 (1976), S. 533 ff. 15 Hendler, Gemeindliches Selbstverwaltungsrecht u n d Raumordnung, S. 42 f., u n d Götz, i n : FS W. Weber, S. 991, der die Vorstellung des K o n d o m i niums eher als Gesamtschau der Kompetenzverteilung bezeichnet u n d nicht als d r i t t e gemischte Kategorie neben dem eigenen Wirkungskreis der K o m munalkörperschaften u n d neben den Angelegenheiten des Staates anerkennt. So aber m i t dem Konzept der »Gemeinschaftsaufgabe' K. Eissing, Gemeinschaftsaufgaben v o n Staat u n d Gemeinden unter der Selbstverwaltungsgarantie, 1968, S. 102 ff. 19 Ä h n l i c h Schmidt-Aßmann, AöR Bd. 101 (1976), S. 536 f. 17 Dazu oben § 18 I . 18 Gutachten f ü r den 45. DJT, S. 55 f.

188

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

Konstruktionen von verfassungsrechtlichen ,Fernwirkungen' des A r t . 28 I I GG auf die Regionalplanung drückt sich darin der sachliche Sinn einer kommunalfreundlichen Organisation der Regionalplanung aus. Ohne einen gewichtigen A n t e i l der kommunalen Seite an den Entscheidungsprozessen der Regionalplanung 19 dürfte insgesamt gesehen die Vermittlungsfunktion der regionalen Ebene bedroht sein: Ihre Funktion besteht nämlich nicht allein i n einer Gliederung der langen planerischen Handlungsketten, die auch durch eine rein interne Stufung der unmittelbaren Staatsverwaltung möglich wäre. Sondern auf der Regionalebene sollen auch Verfahren und Prozesse des Interessenausgleichs zwischen den von der (räumlichen) Planung betroffenen Kommunen möglich sein. Das zunehmende Dominantwerden der staatlichen Planungsbehörden i n der Regionalplanung bringt die staatliche Steuerung und Entscheidung zu früh ins Spiel, anstatt sie i n Reserve zu halten 2 0 . I I . 1. I m Sinne der vorstehenden Ausführungen interessieren i m folgenden die gesetzlichen Kategorisierungen der Regionalplanung nach der Aufgabenart und der Organisationsform nicht als fertige Lösungen, sondern als der dogmatische Ansatzpunkt und das dogmatische Feld, auf dem weitere Überlegungen angestellt werden müssen. I n Rheinland-Pfalz sind die kreisfreien Städte u n d Landkreise zu einer Planungsgemeinschaft als Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 16 I LP1G Rh-Pf) zusammengeschlossen. Der Planungsgemeinschaft sind die Aufstellung und Fortführung des regionalen Raumordnungsplans ,als Pflichtaufgabe der kommunalen Selbstverwaltung' (§ 15 I I LP1G RhPf) übertragen 21 . I n Hessen sind i n den regionalen Planungsgemeinschaften ebenfalls die kreisfreien Städte und die Landkreise als M i t glieder ( § 4 1 LP1G Hessen) zusammengeschlossen; wie i n RheinlandPfalz gelten für die Planungsgemeinschaften die Vorschriften über die Zweckverbände (§4 1 LP1G Hessen). Ihnen obliegen die Aufstellung und 19 Sei es i m Rahmen der kommunalen Trägerschaft, sei es innerhalb von Beteiligungsverhältnissen. Beide A l t e r n a t i v e n müssen gleichwertige E i n flußmöglichkeiten u n d Entscheidungsanteile bieten, so Götz, S. 996; zweifelhaft ist, ob dieser zutreffende Gedanke die Forderung nach Miientscheidung der kommunalen Selbstverwaltung bei der staatlichen Regionalplanung nach § 5 I I I 2. A l t . ROG trägt, i m Grundsatz bejahend Schmidt-Aßmann, AöR Bd. 101 (1976), S. 540 f. 20 W. Ernst, Der Landkreis 1974, S. 459 f. 21 Das B e i w o r t »kommunal· ist unverständlich u n d muß als falsa demonstratio des Gesetzgebers gelten. Die Planungsgemeinschaften nehmen nicht — w i e ein Zweckverband — Selbstverwaltungs(Pflicht-)Aufgaben der einzelnen Mitglieder wahr, sondern Aufgaben, die gerade wegen ihrer überörtlichen N a t u r u n d Bedeutung ausschließlich u n d nicht n u r zweckmäßigerweise v o n einem überörtlichen Verband erfüllt werden; so Knecht, Das Landesplanungsrecht v o n Rheinland-Pfalz, S. 101; vgl. insgesamt die sorgfältige Analyse S. 97 - 103.

§ 35 Zentrale Planungen und Regionalplanung

189

Fortschreibung der regionalen Raumordnungspläne als »Aufgabe zur E r f ü l l u n g nach Weisimg' ( § 4 1 1 LP1G Hessen). Geradezu hoffnungslos f ü r die Erfassung i n klaren juristischen Distinktionen muß die neue Situation der Gebietsentwicklungsplanung i n N W nach der Novelle zum Landesplanungsgesetz von 1975 gelten 2 2 ; darauf ist i m Detail zurückzukommen 2 3 . I n der näheren Ausgestaltung der Aufgabenwahrnehmung durch die Planungsgemeinschaften zeigen sich — trotz der Einkleidung i n gewohnte Begriffe der Aufsicht u n d des Genehmigungsvorbehalts — charakteristische Besonderheiten der planerischen Ableitungszusammenhänge: Die oberste Landesplanungsbehörde k a n n i n Hessen die Regionalpläne selbst aufstellen, w e n n sie nicht fristgemäß vorgelegt werden (§ 6 I I LP1G Hessen), sie k a n n den vorgelegten P l a n beanstanden u n d i h n m i t ,Vorschlägen' zur Änderung oder Ergänzung zurückgeben, deren Nichtbefolgung der obersten Landesplanungsbehörde die endgültige Entscheidung über den Plan zuweist (§ 7 I, I I LP1G Hessen). Nicht weniger auffällig u n d bezeichnend ist der Genehmigungsvorbehalt nach § 13 LP1G Rh-Pf; danach ist die Genehmigung zu versagen, w e n n die Planaufstellung Mängel aufweist, insbesondere w e n n die Raumordnungsgrundsätze nach den § § 2 u n d 3 LP1G Rh-Pf unrichtig oder nicht zweckmäßig (!) angewendet oder abgewogen sind, oder w e n n die übergeordneten Ziele der Landesplanung (d. h. das LEPr), die Satzung oder die Regelungen über das Verwaltungsverfahren i n der Regionalplanung und über die Arbeitsweise bei der Aufstellung der Pläne nicht beachtet sind. Diese Bestimmung stimmt m i t dem V e r ständnis der spezifischen Begrenztheit der sog. Sonderaufsicht bei den Pflichtaufgaben zur E r f ü l l u n g nach Weisung 2 4 , das i m Bereich der klassischen gesetzesakzessorischen V e r w a l t u n g entwickelt worden ist, schwerlich überein. Daß die Raumordnungsgrundsätze i m Landesplanungsgesetz f i x i e r t sind, macht die Überprüfung, ob sie richtig angewendet oder abgewogen sind, nicht zur bloßen Rechtsaufsicht i m klassischen Verständnis, von der Überprüfung der zweckmäßigen A n w e n dung u n d Abwägung ganz abgesehen. Die ,Anwendung' der Raumordnungsgrundsätze ist nicht bloße Rechtsanwendung i m traditionellen 22 Zur Rechtslage vor der Novelle 1975 und insbes. zur bestrittenen Qualifizierung der Aufgaben der Planungsgemeinschaften als Selbstverwaltungsaufgaben i m Rahmen einer von vornherein begrenzten Rechtsstellung ausführlich und zusammenfassend Frühen, Rechtsfragen der Landesplanung i n NW, S. 62 - 92, m i t L i t . Nachw. 23 Vgl. unten Β 11. 24 Wolff / Bachof, Verwaltungsrecht I I , § 77 I I c 3, § 86 X b. A u f eine nähere Diskussion über die umstrittene Frage der Qualifizierung der Pflicht auf gab en nach Weisung als eigenständige Kategorie oder als u m etikettierte Auftragsangelegenheiten kann hier nicht näher eingegangen werden.

190

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen 25

Sinne , sondern, wie ausführlich dargelegt 26 , Entfaltung planerischer Gestaltung u n d m i t erheblichem autonomen Entscheidungsgehalt verbunden. So wenig die gesetzlichen Raumordnungsgrundsätze für die primäre planerische Gestaltung des Regionalplanungsträgers i n einem dichten Sinne maßstäblich sind, so wenig können sie auch die genehmigende oberste Landesplanungsbehörde i n dem i n der Dogmatik vorausgesetzten Sinne begrenzen. Entscheidend für den Standort der Regionalplanung i m Verhältnis zur zentralen Landesplanung ist, ob ihre primären Gestaltungsspielräume bei der Genehmigung v o l l überprüft und das ausgewählte planerische Konzept i n seinen Grundlagen und den Einzelheiten korrigiert werden können oder nicht. 2. Für diese Fragestellung ist jedoch der Genehmigungsvorbehalt nicht die einzige einschlägige rechtliche Regelung; die planerischen A b leitungsbeziehungen i m Verhältnis von Rahmenplanung und rahmenausfüllender Planung sind von komplexer A r t , sie können i n einem Dreiphasenmodell geordnet werden: Die Regionalplanung soll nach ausdrücklichen gesetzlichen Formulierungen die zentralen Programme und Pläne »vertiefen* und ,entfalten', sie soll auf ,ihre Grundlage* ausgearbeitet werden. I n einem ersten Schritt ist sie deshalb an die rahmenartigen Vorgaben der übergeordneten Ebenen gebunden. I m zweiten Schritt hat sie diese Vorgaben durch ein eigenes Konzept auszufüllen. Nach dem inneren Sinn der planerischen Ableitungsbeziehungen versteht sich die Überprüfung der Regionalpläne darauf, ob sie die Ziele der zentralen Ebene beachtet haben, von selbst; darin kann deshalb schon i m Ansatz nicht eine Schmälerung der der Regionalplanung überlassenen Gestaltungsspielräume liegen. Einen formellen A k t , der exakt und allein die Übereinstimmung von beabsichtigten Maßnahmen m i t vorgegebenen Zielen ausspricht, kann man m i t Roters von der umfassenden ,Genehmigung' unterscheiden und abspalten und als ,Bestätigung' bezeichnen 27 . Für gestufte Planungsprozesse ist die Bestätigung ein — i n der Gesetzes- und Verwaltungspraxis erst noch zu entdeckendes — adäquates M i t t e l der Begrenzung planerischer Ableitungszusammenhänge auf die Überprüfung der formell vorgegebenen Ziele. Die geltenden Gesetze und die Praxis beschränken sich jedoch nicht auf eine solche Bestätigung, sondern sehen einen dritten Schritt vor. Wenn dort, anläßlich der Genehmigung', weitere Gesichtspunkte der übergeordneten Ebene zur Zurückweisung des Planes oder zur Aufer25 Formalistisch u n d ohne Verständnis f ü r die Abfolge planerischer Gestaltungen ist die Auffassung v o n Knecht, Das Landesplanungsrecht i n Rh-Pf, S. 104 ff., daß es sich hier u m bloße Rechtsaufsicht handele. 2e Vgl. oben § 8. 27 So treffend Roters, Kommunale M i t w i r k u n g , S. 81 - 83.

§ 35 Zentrale Planungen u n d Regionalplanung

191

legung von Auflagen berechtigen, dann bedeutet dies nichts anderes, als daß die zentrale Landesplanungsbehörde auch Einfluß auf die Art der Konkretisierung der Aufgaben nehmen kann, daß sie eigene Vorstellungen über das angemessene planerische Regionalkonzept geltend machen kann, die nicht i n der Rechtsform der übergeordneten Ziele der Raumordnung und Landesplanung festgelegt sind. Eben darauf weisen die zitierten Gesetzesvorschriften i n Rheinland-Pfalz und Hessen hin 2 8 . Bei der Beurteilung dieser Situation w i r d der Umstand von ausschlaggebender Bedeutung, daß die regionale Ebene verfassungsrechtlich nicht abgesichert ist, sondern durch den einfachen Gesetzgeber gestaltbar ist und i n der positiven Rechtsordnung nicht m i t einem rechtlichen Gesamtstatus ausgestaltet worden ist, der i h r eine vergleichbare Rolle w i e der zentralen Landesebene oder der kommunalen Ebene einräumt 2 9 . Prinzipielle Schranken für die Ingerenz der obersten Landesplanungsbehörde gegenüber den regionalen Planungsträgern sind nicht vorhanden 80 , sie brauchen nach Bundesrecht auch nicht vorhanden zu sein, wenn nach § 5 I I I ROG die staatliche Regionalplanung (unter Beteiligung der Gemeinden) als alternative Organisationsform zugelassen ist. Die Regionalplanung ist deshalb positiv-rechtlich — bei Unterschieden i n den Ländern i m einzelnen —stark als Teil der staatlichen Landesplanung ausgestaltet; dies läßt es nicht zu, ,den Umfang des für den kommunalen Verband geschaffenen Raums autonomer Gestaltung zu überschätzen' 31 . Er sollte indes audi nicht unterschätzt werden. I m merhin hat der Regionalplanungsträger i n manchen Ländern — i m 28 Nichts anderes g i l t f ü r N W — w e n n es auch nicht so deutlich f o r m u l i e r t ist: § 14 LP1G 1975 spricht allein von der erforderlichen Genehmigung des Gebietsentwicklungsplanes. Aus § 2 Ziff. 4 ergibt sich als Aufgabe der Landesplanungsbehörde, über Meinungsverschiedenheiten bei der Erarbeit u n g des GEP zu entscheiden. Darunter fallen insbesondere die Meinungsverschiedenheiten zwischen Bezirksplanungsrat u n d Bezirksplanungsbehörde; sie können natürlich durch interne Weisung der Landesplanungsbehörde an die staatliche Bezirksplanungsbehörde jederzeit provoziert werden m i t der Folge, daß der Landesplanungsbehörde die Entscheidungsbefugnis über die v o n i h r verursachte abweichende Meinung zufällt. 29 I n dieser Situation bestätigt sich die oben (§ 11) getroffene grundsätzliche Feststellung, daß trotz der einheitlichen abstrakten Problemformulierung zur Aufgaben- u n d Politikverflechtung zwischen den einzelnen Ebenen u n d Bereichen die einzelnen Verhältnisse jeweils differenziert gemäß den einschlägigen rechtlichen Regelungen behandelt werden müssen. 30 Die Landesgesetzgeber w ä r e n natürlich nicht gehindert, die Regionalebene stärker rechtlich abzuschirmen u n d als Ebene deutlicher zu k o n t u r i e ren. 31 Götz, i n : FS W. Weber, S. 992. — Sachlich-planerisch spricht f ü r die Ingerenz der zentralen Landesplanung auch die Notwendigkeit, die sektorale Konkretisierung des zentralen Planes durch die Fachplanungen u n d die regionale Konkretisierung durch die Regionalpläne aufeinander abzustimmen, dazu Näheres am Beispiel Hessen, unten § 35 C.

192

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

Rahmen der Vorgaben — die primäre Zuständigkeit und einen zeitlichen Vorrang i n der Ausarbeitung des regionalen Konzepts — also eine Position, die i n den langen Aufstellungsverfahren und bei der Vielzahl der zu treffenden Entscheidungen auch die Chance enthält, quantitativ und qualitativ erhebliche Vorentscheidungen treffen zu können, die i m sekundären Zugriff der ,Genehmigung* nicht alle wieder korrigiert werden können 3 2 . A r t und Umfang der Konzeptfähigkeit der Regionalplanung beurteilen sich jedoch nicht nur nach dem Zusammenspiel von Bindung und Gestaltungsspielräumen i m Verhältnis zur zentralen Landesplanung, sondern sie sind genauso abhängig von der Gewichtsverteilung i n der Relation (zentrale) Fachplanungen zur regionalen ,Gesamt'planung, dies ist am Beispiel von NordrheinWestfalen, Hessen und Rheinland-Pfalz i m einzelnen darzustellen. B. Nordrhein-Westfalen I. 1. Für Nordrhein-Westfalen sind zunächst die rechtlichen Einzelheiten i m Zusammenhang m i t der neuen Organisation auf der mittleren Planungsebene zu klären, die i m Rahmen des generellen Überblicks nicht erfaßt werden konnten. Die Landesplanung i m Regierungsbezirk ist, wie erwähnt, auf die Bezirksplanungsbehörde, einer Abteilung des Regierungspräsidenten, und den Bezirksplanungsrat aufgeteilt; die Mitglieder des Bezirksplanungsrates werden durch die Vertretungen der kreisfreien Städte und Kreise gewählt und aus einer Reserveliste berufen 33 . Die Bezirksplanungsräte sind nicht mehr K ö r perschaften des öffentlichen Rechts wie es die früheren Landesplanungsgemeinschaften waren (§ 7 I I LP1G N W 1962), sondern sie sind ,bei den Regierungspräsidenten* errichtet, sind also Organe dieser Behörden. Die Aufgabenart ist durch eine Kurzformel als Verweis auf ein dogmatisch gesichertes Institut nicht zu erfassen. Nicht zufällig u m schreibt das Gesetz selbst die Aufgabe der Bezirksplanungsbehörde als M i t w i r k u n g bei der Erarbeitung und Aufstellung des Gebietsentwicklungsplanes ,nach Maßgabe dieses Gesetzes*. Ebensowenig lassen sich die Befugnisse des Bezirksplanungsrates bei der Gebietsentwicklungsplanung i n eine komprimierte oder typisierende Formel fassen; sie 32 Eben diese Chance der Konzeptfähigkeit ist aber wiederum stark beeinträchtigt, w e n n — wie i n N W , R h - P f u n d Bay — die staatliche Bezirksplanungsbehörde die Geschäfte der Planungsgemeinschaft (bzw. des Bezirksplanungsrates) f ü h r t und damit das Erarbeitungsverfahren faktisch w e i t gehend i n der H a n d hat. 33 Einige Lücken u n d Unklarheiten i m Hinblick auf die Zusammensetzung der Bezirksplanungsräte regelt das G. zur Änderung des Landesplanungsgesetzes v o m 7. Dez. 1976 (GV S. 416); vgl. dazu L T - D r s . 8/1046 — E n t w u r f der LandesReg. F ü r die i m folgenden diskutierten Probleme ist diese Gesetzesänderung nicht von Bedeutung.

§35 Zentrale Planungen u n d Regionalplanung

193

müssen statt dessen detailliert i n einem wortreichen Absatz aufgezählt werden, nach dem — der Bezirksplanungsrat die sachlichen und verfahrensmäßigen Entscheidungen zur Erarbeitung des Gebietsentwicklungsplanes t r i f f t und — die Aufstellung des Gebietsentwicklungsplanes beschließt, — während die Bezirksplanungsbehörde durchführt und

das Erarbeitungsverfahren

— dabei an Weisungen des Bezirksplanungsrates gebunden ist. A n diese Regelungen vermag man nur m i t einer gewissen Scheu die exakte und nach einer klaren A n t w o r t verlangende Frage nach dem Träger der Gebietsentwicklungsplanung richten, zu sehr verschwimmen die Konturen i n dem Nebeneinander von Einzelbestimmungen. I n der Begründung der Regierungsvorlage steht der Leitsatz i m Mittelpunkt, daß der Bezirksplanungsrat ,Herr des Verfahrens 4 sei 3 4 ; darin und i n grundsätzlichen Formulierungen der Begründung könnte man die gesetzgeberische Absicht vermuten, die Gebietsentwicklungsplanimg nach der ersten Alternative von § 5 I I I ROG zu organisieren, nämlich als Zusammenschluß von Gemeinden und Gemeindeverbänden. Einer solchen Interpretation steht jedoch entgegen, daß die Mitglieder des Bezirksplanungsrates i n ihrer Stimmabgabe frei sind; sie sind nicht an Aufträge gebunden (§ 10 I LP1G 1975), sie sollen gerade nicht Vertreter der Interessen der einzelnen sie entsendenden Körperschaft sein 35 . Für die Trägerschaft der Regionalplanung durch kommunale Zusammenschlüsse nach § 5 I I I ROG ist aber ausschlaggebend, daß dadurch der Wille der einzelnen Gemeinden i n den Zusammenschlüssen zur Geltung kommt 3 6 . I m vorliegenden Falle, i n dem die verwaltungswissenschaftliche Analyse zu begründeter Skepsis gegenüber den Einflußmöglichkeiten und der Aktualisierbarkeit der formellen Befugnisse für den Bezirksplanungsrat Anlaß gibt, ist die formale Konstruktion aufschlußreich. Sie spricht verräterisch* genug von der Einrichtung des Bezirksplanungsrates ,beim' Regierungspräsidenten und bezeichnet dadurch das primäre 34

L T - D r s . 7/3928 Nr. 4 (S. 24). So ausdrücklich i n der Gesetzesbegründung L T - D r s . 7/3928 Nr. 7 (S. 25). Dies ist immanent auch durchaus konsequent, da j a i m Bezirksplanungsrat nicht alle Gemeinden vertreten sind (§ 5 LP1G 1975) u n d sonst — qua W e i sungsrecht — eine einseitige Bevorzugung der vertretenen Gemeinden nicht n u r faktisch ermöglicht, sondern auch rechtlich verordnet wäre. 36 Dazu ausführlich m i t L i t . Nachweisen Erbguth, Landesplanungsrecht S. 109 -122 m i t der parallelen Beurteilung der Lage i n B W , w o die Regionalverbände ebenfalls nicht als Zusammenschlüsse i. S. des § 5 I I I 1. A l t . R O G gelten können; vgl. auch Zinkahn / Bielenberg, ROG, Rdnr. 8 zu § 5. 35

13 W a h l I i

194

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

Anknüpfungssubjekt der Konstruktion, aber eben auch den inhaltlich grundlegenden Faktor der Gebietsentwicklungsplanung 37 . Der Bezirksplanungsrat ist nicht Träger der Regionalplanung i. S. des § 5 I I I ROG; statt dessen muß i m Hinblick auf das Bundesrahmenrecht die Gebietsentwicklungsplanung als staatliche Regionalplanung verstanden werden, an der der Bezirksplanungsrat,beteiligt' ist 3 8 . Diese Interpretation hindert es andererseits nicht, daß der Bezirksplanungsrat als Organ der Behörde des Regierungspräsidenten eine spezifische, partiell eigenständige organisationsrechtliche Stellung hat, die über die Dogmatik der innerorganisatorischen Berechtigungen näher erfaßt werden kann. Subjektive Rechte von Organen können nach dem insoweit gesicherten Stand der Lehre 3 9 bestehen, wenn das betreffende Organ i m Gesetz als ,Kontrastorgan' zu einem anderen verstanden wird, wenn also beide Organe i n ein Spannungsverhältnis hineingestellt sind, das Interessenkonflikte als akzeptierte Möglichkeit einschließt 40 . Unter diesen Voraussetzungen wären eigenständige Befugnisse des Bezirksplanungsrates vorstellbar, die auch und gerade i m Verhältnis zur Bezirksplanungsbehörde wahrgenommen und durchgesetzt werden könnten. Für ein solches Verständnis kann die Generalformel des § 1 I I I LP1G N W von der »gemeinschaftlichen Aufgabe' Gebietsentwicklungsplanung fruchtbar gemacht werden, wenn man sie, wie erforderlich, dogmatisch aufgliedert. Richtig verstanden enthält sie nicht nur die Beschreibung einer irgendwie gearteten Zusammenarbeit, sondern als deren Grundlage die Anerkennung einer eigengewichtigen Stellung der Vertretung der kommunalen Seite i m Entscheidungsprozeß. Sie impliziert partielle rechtliche Eigenständigkeit des Bezirksplanungsrates. U m es zur Er37 Ä h n l i c h h ä l t Schmidt-Aßmann, DVB1. 1975, S. 10, den Bezirksplanungsrat faktisch n u r f ü r einen Beirat; vgl. auch ders., AöR Bd. 101 (1976), S. 546 u n d Roters, Staats- u n d K o m m u n a l v e r w a l t u n g 1976, S. 228 ff. Vgl. auch die Nachweise oben § 18 I 3 m i t Fn. 10. Dagegen h ä l t Niemeier, Das Recht der Raumordnung, S. 50, die Bezirksplanungsräte f ü r die eigentlichen Träger der Regionalplanung. 38 So auch Niemeier, S. 51. Den Mindesterfordernissen der 2. Alternative v o n § 5 I I I R O G (,förmliches', v o m Gesetzgeber festgelegtes Verfahren) entsprechen! die Regelungen der Novelle (LP1G 1975). Die Gesetzesbegründung u n d die weitere Entstehungsgeschichte der N o velle lassen nicht k l a r erkennen, auf welche der A l t e r n a t i v e n v o n § 5 I I I ROG die neue Regelung gestützt werden sollte. Dies k a n n hier auch offenbleiben; entscheidend ist, daß die Regelung der 2. A l t e r n a t i v e genügt. Eine U m interpretation der vielleicht abweichenden Absichten des Gesetzgebers begegnet keinen Bedenken. 39 Zusammenfassungen des neuesten Standes m i t ausführl. L i t . Nachw. bei Kisker, Organe als Inhaber subjektiver Rechte — B V e r w G E 45, 207, JuS 1975, S. 704 ff. u n d Bethge, Probleme verwaltungsrechtlicher Organstreitigkeiten, Die V e r w a l t u n g Bd. 8 (1975), S. 459 ff. 40 Kisker, ebd., S. 708.

§ 35 Zentrale Planungen u n d Kegionalplanung

195

hellling der Rechtslage i m einzelnen am Konfliktsfall zu erörtern, kann der Bezirksplanungsrat sein Weisungsrecht gegenüber der Bezirksplanungsbehörde (§7 1 LP1G) als eigenständige Befugnis durchsetzen, notfalls wäre dies auch gerichtlich möglich. Dies betrifft aber nur die verfahrensmäßige Befugnis; i m Hinblick auf den Inhalt des Gebietsentwicklungsplanes ist ein eigener Konfliktlösungsmechanismus vorgesehen: Sowohl bei der Erarbeitung als auch bei der Genehmigung des Planes entscheidet die Landesplanungsbehörde über Meinungsverschiedenheiten zwischen Bezirksplanungsbehörde u n d Bezirksplanungsrat (§ 2 Nr. 4, 15 LP1G); für die Genehmigung sind keine begrenzend wirkenden Maßstäbe aufgestellt 41 . A n dieser Stelle w i r k t sich i m Konkreten aus, daß die Gemeinschaftlichkeit ,nach näherer Bestimmung dieses Gesetzes ausgestaltet' ist (§ 1 I I I LP1G). Inhaltlich kann sich der Bezirksplanungsrat nicht durchsetzen. Die Kontraststellung ist nur schwach, nur i m Hinblick auf die verfahrensmäßigen Befugnisse ausgeformt. 2. Die starken Einwirkungsmöglichkeiten der zentralen Landesplanungsbehörde gegenüber der Gebietsentwicklungsplanung werden durch die Planimgspflichten des Bezirksplanungsrates nach § 17 LP1G komplettiert. Die danach mögliche Verpflichtung des Bezirksplanungsrates, innerhalb einer bestimmten Zeit den GEP oder einen Teilplan aufzustellen, zu ändern oder zur Genehmigung vorzulegen, ist durch die Eintrittsmöglichkeit der Landesplanungsbehörde nach Ablauf der Frist sanktioniert 4 2 . I I . 1. Die Konzeptfähigkeit der Gebietsentwicklungsplanung i n N W ist, w i e oben schon dargelegt 43 , schwach ausgebildet. Die isoliert dastehenden Leistungen des SVR, deren Fortsetzung i m Rahmen der neuen Organisation nicht gesichert ist, können über diesen Gesamteindruck nicht hinwegtäuschen. Gravierende Schwächen entstehen schon aus der räumlichen Zergliederung der Gebietsentwicklungsplanung i n die Teilräume von 2 - 3 kreisfreien Städten und Kreisen und aus der Ungleichzeitigkeit der Aufstellung der Pläne i n den einzelnen Teil41 Aus § 17 I I LP1G ergibt sich nichts Gegenteiliges, insbesondere nicht, daß die Landesplanungsbehörde bei der Genehmigung darauf beschränkt wäre, die Gebietsentwicklungspläne n u r auf ihre Übereinstimmung m i t dem L E P r u n d den LEPs zu prüfen. § 17 I I regelt eine zusätzliche Möglichkeit der Landesplanungsbehörde f ü r den F a l l eines derartigen Widerspruchs: dann k a n n sie den vorgelegten Plan selbst anpassen u n d m i t dem neuen I n halt genehmigen. 42 Einen weiteren Fall, daß die Landesplanungsbehörde selbständig den I n halt eines Gebietsentwidklungsplans bestimmen kann, enthält § 17 I I LP1G, dazu die vorangehende Fußnote. 43 Vgl. oben § 31 I I 4 u n d zur E n t w i c k l u n g der Gebietsentwicklungsplanung oben § 3 1 1 2.

13»

196

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

räumen, die abgestimmte Gesamtlösungen für den Gesamtgebietsentwicklungsplan erschweren; der Gesamtentwicklungsplan w i r d überhaupt faktisch zu einem untauglichen Instrument, w e i l die einzelnen Teile auf sehr unterschiedlichen Daten aufbauen 44 . Hindernisse für die Konzeptfähigkeit der Gebietsentwicklungsplanung liegen auch darin, daß die zentrale Ebene ihrerseits nicht einen inhaltlichen Rahmen setzt: Die verschiedenen LEPs sind zeitlich nicht synchronisiert, repräsentieren deshalb derzeit unterschiedliche Entwicklungsphasen der Landesentwicklung. Nachteilig w i r k t sich für die Gebietsentwicklungsplanung außerdem aus, daß die LEPs i n den einzelnen sachlichen Bereichen räumlich weitgehend konkretisiert sind. Die LEP I und I I lassen, wie erwähnt, keinen Spielraum für die Festsetzung zentraler Orte und von Entwicklungsschwerpunkten der untersten Stufe für die Gebietsentwicklungsplanung; der LEP I I I legt für die Vorranggebiete für Wasserwirtschaft und Erholung entscheidende Aspekte selbst fest; insbesondere sind die 91 Freizeit- und Erholungsschwerpunkte von überregionaler Bedeutung i n ihrem Grobstandort schon lokalisiert. Ebensowenig dürften bei den geplanten LEPs für flächenintensive Großvorhaben, für Flugplätze und für Bodenschätze Spielräume für die Gebietsentwicklungsplanung übrig bleiben. Selbst i n den raumbezogenen Ausweisungen ist die Zuständigkeit der Gebietsentwicklungsplanung wesentlich dadurch eingeengt, daß die Landschaftsplanung i n N W einstufig geregelt ist und den Kreisen und kreisfreien Städten übertragen ist (§10 LandschaftsG) 45 . 2. Unter diesen generellen Vorzeichen ist es unwahrscheinlich, daß die Gebietsentwicklungsplanung die planerischen Möglichkeiten ausschöpfen kann, die i h r die Neufassung der 3. DVO LP1G zugewiesen hat 4 6 . Durch sie sind vor allem die verbindlichen textlichen Darstellungen wesentlich erweitert worden. Beschränkten sie sich bisher auf A n gaben über die Größenordnung der zukünftigen Bevölkerung, so sollen 44 E i n sachlicher Testfall f ü r die Leistungsfähigkeit der Gebietsentwicklungsplanung dürfte es sein, ob es i h r innerhalb des Regierungsbezirks gelingt, durchgehende regionale Grünzüge i n den verschiedenen Teil-GEPs festzulegen. 45 § 10 Landschaftsgesetz v. 18. Febr. 1975 (GV 190). Dazu u n d zugleich zu dem hier interessierenden Vergleich zwischen der Landschaftsplanung i n N W , Hessen u n d Rheinland-Pfalz: A. Schmidt, Der Standort der Landschaftsplanung u n d i h r Verhältnis zur Landesplanung, Regional- u n d Bauleitplanung, Landschaft u n d Stadt, 1975, S. 173 ff. Nach § 19 I I I k a n n die Landesplanungsgemeinschaft der Genehmigung des als Satzung zu beschließenden Landschaftsplans widersprechen, also zu einem Zeitpunkt, i n dem die inhaltlichen Entscheidungen gefallen sind. ^ ^ 46 3. D V O LP1G v o m 20. Febr. 1973 (GV S. 228) u n d jetzt die — n u r i n den Gesetzesverweisen veränderte — Neufassung v. 4. M a i 1976 (GV S. 227) — 3. D V O LP1G 1976 —.

§ 35 Zentrale Planungen u n d

egionalplanung

197

sie jetzt darüber hinaus die angestrebte Struktur des Planungsgebietes i n den relevanten Sachbereichen, die angestrebte durchschnittliche Siedlungsdichte i n den Wohnsiedlungsbereichen und sachliche, räumliche und zeitliche Abhängigkeiten festlegen (§ 2 I V 3. DVO LP1G). Wesentlich differenzierter sind auch die Möglichkeiten der zeichnerischen Darstellung für die verschiedenen A r t e n der Siedlungsbereiche und vor allem für die Standorte für nahezu alle Infrastruktur- u n d Versorgungseinrichtungen geworden (§ 2 V 3. DVO LP1G). I n dieser Liste der Planungselemente sind jedoch zahlreiche Planungen und Maßnahmen enthalten, die von der Gebietsentwicklungsplanung nachrichtlich zu übernehmen sind (Straßen, Eisenbahn, Versorgungsanlagen, Abfallbeseitigungsanlagen, wasserwirtschaftliche Planungen) 47 . Bei diesen Festsetzungen konnte und kann die Gebietsentwicklungsplanung Einfluß nehmen, wenn sie die landesplanerischen Gesichtspunkte i n den davorliegenden fachplanerischen Verfahren geltend machen kann. I m übrigen kann sie nur darauf hoffen, daß die landesplanerischen Vorstellungen, die i m GEP als ,erwünschte* Straßen oder Einrichtungen gekennzeichnet sind, dank ihrer inhaltlichen Qualität Berücksichtigung finden. Nach der generellen Anlage des landesplanerischen Planungssystems i n N W ist der Grad der Integration der Investitions- u n d Fachplanungen i n das System der räumlichen Planung nicht hoch. Ansätze zur regionalen Entwicklungsplanung sind kaum vorhanden. Der einzige und interessante Versuch i n dieser Richtung, die Erarbeitung des Gebietsentwicklungsplans Regionale Infrastruktur i m Bereich des Siedlungsverbands Ruhrkohlenbezirk ist Ende 1975 gescheitert 48 . I m E r gebnis stehen demnach die beiden Aufgabenbereiche der Bezirksplanungsräte, M i t w i r k u n g bei der Gebietsentwicklungsplanung und Beratung des Regierungspräsidenten bei der Vergabe strukturwirksamer Mittel, nebeneinander. Den Bezirksplanungsräten ist bei der A u f stellung der zentralen Fachplanungen keine formelle Position eingeräumt 4 9 . Ihre beratende Funktion nach § 7 I I LP1G bezieht sich nur 47 Vgl. die Angaben i m GEP Rheinland Teilabschnitt Kreisfreie Stadt Mönchengladbach — kreisfreie Stadt Rheydt S. 18. 48 Der K o n f l i k t m i t der obersten Landesplanungsbehörde i m Verlauf des Genehmigungsverfahrens entzündete sich i n erster L i n i e an dem Siedlungsstrukturkonzept des GEP — Regionale Infrastruktur. Der SVR hatte eine gehaltvolle Gliederung des Verbandsgebiets durch die Ausweisung von W o h n siedlungsbereichen m i t hoher Siedlungsdichte erarbeitet. A l s dieser g r u n d legende T e i l des Planes von der Genehmigung ausgenommen wurde, v e r zichtete der SVR auf den gesamten Plan. Z u m Problem unten § 36 Β I 2. 49 Die Beteiligung der Bezirksplanungsräte bei den Fachplanungen ist n a türlich auch nicht ausgeschlossen; i n der Novelle LP1G 1975 wäre eine entsprechende Vorschrift am Platz gewesen, w e n n m a n w i r k l i c h Einflüsse i m ,Gegenstrom' erreichen wollte.

198

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

auf die Zuständigkeiten des Regierungspräsidenten, also auf die Programme und Planungen bzw. die Entscheidungsphasen innerhalb der Planungs- und Entscheidungsprozesse, die i n der Zuständigkeit der Regierungspräsidenten liegen. Die sachlichen Förderungsprogramme sind aber zum großen Teil schon auf der Landes- und Bund-Länder-Ebene verfestigt 5 0 . Zur Abrundung des Bildes ist zwar einzubeziehen, daß die Landesplanung auf der regionalen Ebene zugleich u n d schwergewichtig von der Bezirksplanungsbehörde getragen wird. Die Gebietsentwicklungsplanung ist j a gerade zur Institution des Regierungspräsidenten gezogen worden, u m den dieser zugeschriebenen Bündelungseffekt auszunutzen. Innerhalb der großen Behörde des Regierungspräsidenten findet jedoch Integration nicht automatisch statt; die sachlichen Schwierigkeiten der ,Gesamt'planung gegenüber den Fachplanungen stellen sich i m Verhältnis der Abteilungen zueinander i n nicht minder großer Schärfe. Es bleibt deshalb abzuwarten und durch empirische Untersuchungen zu klären, welche Position die Bezirksplanungsbehörde i n der anspruchsvollen Aufgabe der Koordination und Integration einnehmen kann; Skepsis ist auch hier angebracht, da der Zwang zur Ausarbeitung regionaler Entwicklungskonzepte nicht vorhanden ist. Als Fazit ergibt sich, daß die Determinationsrichtung ganz überwiegend von oben, von den zentralen Fachplanungen nach unter zu verläuft. Die Gebietsentwicklungsplanung muß die fachlichen Planungen weithin nachrichtlich übernehmen; die Möglichkeiten der Bezirksplanungsräte, »beratend 4 einzuwirken, dürften eher i m Vollzug, vielleicht auch i m Anmeldungsverfahren liegen. Eine konzeptionelle Bündelung der räumlichen und infrastrukturbezogenen Aussagen i m GEP i m Sinne der sachlichen, räumlichen und zeitlichen Abhängigkeiten* (§ 2 I V 3. DVO LP1G 1976) dürfte schwerlich zu erreichen sein. C. Hessen I. 1. Die — i m folgenden allein interessierenden — hessischen Besonderheiten 5 1 resultieren aus dem insgesamt hohen Integrationsniveau des 50 Einfluß können der Bezirksplanungsrat u n d die Bezirksplanungsbehörde auf die Aufstellung u n d A n m e l d u n g der Programme nehmen. 61 Grundlegend u n d sehr aufschlußreich jetzt die A r b e i t v o n Schulz zur Wiesch, Regionalplanung i n Hessen, Ms. 1976, die die Entwicklungsstufen der Regionalplanung i m Zusammenhang m i t der hessischen Planungspolitik, die Determinanten der Regionalplanung u n d ausführlich den Funktionszusammenhang der Regionalplanung i m Spannungsfeld zwischen staatlicher Steuerung, kommunaler Interessenpolitik u n d eigenen Planungskonzeptionen der Planungsgemeinschaften untersucht. — Eine Analyse des Inhalts der E n t w ü r f e der Regionalpläne enthält das Gutachten: R. Fritz-Vieta / P. Müller/H. Sautter, Stellungnahme zu den regionalen Raumordnungsplänen i n Hessen, 1976.

§ 35 Zentrale Planungen u n d Regionalplanung

199

hessischen Planungssystems. Das ermöglicht Steigerungen sowohl der Konzeptfähigkeit der Regionalplanung als auch i n den Einwirkungen der zentralen Ebene. Planungssystematisch kommt das Integrationsniveau des hessischen Planungssystems i n den positiv-planerischen Festsetzungen zum Ausdruck: Wie der LEP, so halten die regionalen Raumordnungspläne nicht nur auf der Grundlage eines räumlichen Funktionsrasters Flächen u n d Standorte für etwaige Infrastruktureinrichtungen von anderweitiger Inanspruchnahme frei, sondern sie bestimmen auch selbst, welche Einrichtungen und Maßnahmen zur E r reichung der angestrebten Versorgungsgrade bis 1985 verwirklicht werden sollen. Die Erarbeitung solcher positiv-planerischer Festsetzungen i m regionalen Rahmen stellt besondere Anforderungen an die A r t und Dichte der zentralen Vorgaben, die Konzeptfähigkeit der Regionalplanung und den Umfang der Prüfungsmaßstäbe für die Genehmigung. Gesteigerte Abstimmungsleistungen sind dabei ersichtlich nicht nur zwischen der zentralen Landesentwicklungsplanung und der Regionalplanung, sondern auch i n deren Verhältnis zu den Fachplanungen erforderlich 52 . Der Endpunkt, auf den die Planungsprozesse zulaufen, ist die verbindliche Feststellung der regionalen Raumordnungspläne, durch die erst die ,Ziele der Raumordnung und Landesplanung* i m Rechtssinne i n Hessen entstehen 53 . A l l e Aussagen, die i n die regionalen Raumordnungspläne — und nicht nur i n ihre Begründungen — aufgenommen sind, binden das Land m i t allen seinen Behörden und Gemeinden (Gemeindeverbänden). 2. Eine Regionalplanung, die i n dieser gesteigerten Weise zum unerläßlichen Bestandteil des rechtlich geordneten Planimgssystems gehört, muß i n das Planungssystem und i n seinen zeitlichen Rhythmus genau eingebunden sein: Die Einheitlichkeit des Zieljahres 1985 für alle landesplanerischen Pläne ist deshalb ebenso nahegelegt wie die Einordnung der Regionalpläne i n die Landesentwicklungsplanung i n verfahrensmäßiger und zeitlicher Hinsicht (Aufstellung binnen einer Frist, vgl. dazu das Ablaufschema auf S. 200) 54 . Die Regionalplanung, die die 52 Vgl. die zusammenfassende Bekanntmachung der Richtlinien f ü r die Regionalplanung v o m 30. März 1973 (dazu G. Frommhold, Informationen 1973, S. 169 ff.) sowie die Richtlinien: Fachplanung i m hessischen Planungssystem v o m 23. Jan. 1974. 83 Vgl. die Skizze: ,Schema der rechtlichen Bindungswirkungen i m hessischen Planungssystem' oben § 32 I 2. 64 A n diesem Prinzip änderte sich nichts dadurch, daß die Frist zur A u f stellung der Regionalplanung verlängert werden mußte (vom ursprünglichen Stichtag 27. A p r i l 1973 auf den 27. Okt. 1975, § 6 I LP1G Hessen i. d. F. v o m 28. Jan. 1975). Gravierender ist dagegen der Umstand, daß die i m E n t w u r f vorliegenden Regionalpläne noch nicht genehmigt sind. Diese Verzögerung signalisiert, daß auch i n Hessen die Landesentwicklungsplanung i n eine k r i tische Phase getreten ist, dazu unten C I I 2.

200

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen Ablaufschema für d i e

Aufstellung regionaler Raumordnungspläne nach d e m Hessischen L a n d e s r a u m o r d n u n g s p r o g r a m m v o m 18. 3 . 1 9 7 0 ( G V B I . I S. 265)

Träger

der

I. E n t w u r f e i n e s und eines

Landesregierung

Raumordnungsberichts

Raumordnungsgutachtens , . ... . Planungsbeirat, Beteiligung B e t e * , ; g t e

•Anhörung-

Gemeinden

Obere Oberste Landesplan: Landesplan: Behörde behörde

Regionalplanung

Erarbeitung

Benachbarte Planungsträger innerhalb d e r Landesgrenzen Benachbarte Planungsträger außerhalb der Landesgrenzen

Beschluß [durch den Träger der Regionalplanung) ΠΙ! Vorlage mit Bericht über Beteiligte und deren Widersprüche (Frist: 1 Jahr nach In krafttreten des Landesentwicklungsplanes)

Prüfungjjjj

II. E n t w u r f e i n e s r e g i o n a l e n

,

UUJ

— Zustimmung oder Weisung (Frist: 2 Monate)

Raumordnungsplanes

u. B e g r ü n d u n g u. K o s t e n s c h ä t z u n g Erarbeitung Bekanntmachung - der Auslegung (1 Woche vorher)

C

Benachrichtigung v.d-Auslegung ~ |

I Öffentlichkeit

Auslegung (1 Monat)

Γ

II II Hl

. Bedenken u.Anregungen

Beteiligte

T T

Bedenken . u.Anregungen

Prüfung Mitteilung des I I Prüf ungsergebn!| [

Mitteilung des Prüfungsergebn.

Beschluß (Vertretungskörperschaft des Trägers der Regionalplanung) Vorlage mit Stellungnahme zu nicht berücksichtigten Bedenken u.Anregungen (2 Jahre nach Inkrafttreten d. Landesentwicklungsplanes) Recht auf Beanstandung' _ Γ Tund Rückgabe mit I I Änderungsvorschi. Beschluß L

Prüfung

ρ

Wl_i

Hyprlage m.Stellungnahme ITTI Prüfung

Feststellung

ί

Bekanntmachung im Staatsanzeiger für das Land Hessen

1) Hessisches Landesraumordnungsprogromm 2) Hessisches Londesplanungsgeseti Hessenplan 39/1970

Quelle:

Landesentwicklungsplan

Hessen

'80, W i e s b a d e n

1970, S . 85.

§ 7 IV

§ 35 Zentrale Planungen u n d Regionalplanung

201

Nachteile der Ende-offen-Pläne und der Wunschpläne vermeiden w i l l , bedarf eines Rahmens von inhaltlich-gesellschaftspolitischen Zielsetzungen und vor allem des Rahmens einer Finanzierungsrechnung. I n finanzieller Hinsicht sind langfristige Projektionen naturgemäß sehr unsicher; als Steuerungsinstrument fungieren auf mittlere und längere Sicht deshalb eher die prozentualen Anteilszahlen als die absoluten Geldbeträge. Aber auch dann bleibt noch ein erheblicher Bedarf an Flexibilität. Die Aussagen der regionalen Raumordnungspläne als die rechtlich am stärksten verfestigten Aussagen des hessischen Planungssystems 55 dürfen nicht alle planerischen ,Dimensionen 4 betreffen, soll das System nicht durch rechtliche Bindungen ,festgezurrt 4 sein. Konsequenterweise werden deshalb die finanziellen Kostenberechnungen der Regionalplanung nicht zum Bestandteil des regionalen Raumordnungsplans, also nicht zu verbindlichen Zielen der Raumordnung erk l ä r t 5 6 . Außerdem enthalten die Regionalpläne keine (konkreten) Prioritätsangaben. Aufschlußreich ist unter diesem Aspekt der Vergleich m i t den entwicklungsplanerischen Vorstellungen i n Rheinland-Pfalz; dort sollen, wie schon erwähnt, die räumlichen Zielplanungen durch mittelfristige Prioritäts- und Finanzierungsangaben (als Teil der Begründung des Raumordnungsplanes) ergänzt werden. Der Vergleich legt die These von alternativ möglichen Modellen nahe: Das Planungssystem kann nach der ersten (hessischen) Alternative von der Langfristplanung gesteuert werden, die sachlich-gesellschaftspolitische Zielsetzungen für das Jahr 1985 auf der Grundlage einer globalen Finanzierungsrechnung 5 7 bestimmt; es muß aber dann Flexibilität i m mittelfristigen Bereich durch die eigenständigen Planungsschritte der Durchführungsabschnitte haben, die dadurch erhöht wird, daß m i t den Durchführungsabschnitten gleichzeitig die Langfristplanung selbst verändert werden kann 5 8 . Nach der weniger anspruchsvollen zweiten Alternative w i r d die — i n ihrem Verwirklichungshorizont unbestimmt bleibende — 55

Abgesehen v o m LROPr, das durch Gesetz festgestellt ist. Die Angaben über die Kosten werden auch dann nicht verbindlich, w e n n sie aus planungssystematischen Gründen i n den T e x t der Pläne selbst aufgenommen werden, so i m Plan der Reg. Planungsgemeinschaft Oberhessen, E n t w u r f 1974, S. 36 ff. Z u r Praxis der Kostenübersichten i n den E n t w ü r f e n der Regionalpläne, Schulz zur Wiesch, Ms. S. 318 ff. (Abschnitt 5.5.2.5). F ü r Schulz zur Wiesch, ebd., S. 115 f. (Abschnitt 3.2.2), ist der Verzicht auf die formelle Geltungskraft der Kostenberechnungen ein Indiz dafür, daß die Regionalplanung den Erfordernissen einer integrierten Entwicklungsplanung nicht v o l l entspricht. 67 Die aber wesentlich konkreter ist als die übliche Finanzplanung. 58 Letztlich besteht die F l e x i b i l i t ä t auch darin, daß m i t dem 3. u n d 4. Durchführungsabschnitt die Ziele des Langfristplans endgültig verändert, ζ. B. zeitlich gestreckt werden können. 58

202

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

Raumplanung i n der mittelfristigen Perspektive entwicklungsplanerisch ergänzt. Die Prioritäts- und Finanzierungsangaben sollen i n Rheinland-Pfalz sowohl i m LEPr als auch bei den regionalen Raumordnungsplänen nicht rechtlich verbindliche Ziele, sondern nur Bestandteil der Planbegründung werden. Das Land muß auf wirtschaftliche und finanzielle Schwankungen reaktionsfähig bleiben. Die strikte Bindung der zentralen Landesebene durch regional-planerische Festsetzungen ist i m finanziellen Bereich nicht sinnvoll oder erstrebenswert, w e i l sie notwendigerweise erkauft werden müßte durch sehr gewichtige, wenn nicht sogar ausnahmslose und jederzeit durchsetzbare Determination durch die zentrale Landesebene. Insoweit ist der Verzicht auf rechtliche Verbindlichkeit der finanziellen und zeitlichen Verwirklichungsüberlegungen der Regionalplanimg i n Hessen, wie i n anderen Ländern, eine Voraussetzung für Spielräume auf der regionalen Ebene; sie stellen sich inhaltlich i m wesentlichen als Spielräume für die räumliche Konkretisierung dar. Der erwähnte Verzicht auf Bindung der positiv-planerischen Festsetzungen i n finanzieller und zeitlicher Hinsicht bedeutet zwar zugleich, daß auch i n der Regionalplanung der zeitliche Ablauf der Verwirklichung der Infrastrukturprojekte offenbleibt: Durch die Rahmenvorgaben des LEP i n finanzieller Hinsicht ist aber einigermaßen gesichert, daß die Regionalplanungen nur über Infrastrukturprojekte u n d Maßnahmen entscheiden, deren Verwirklichung i m Prinzip wahrscheinlich u n d gesichert ist. Deshalb ist die Standortplanung der hessischen Regionalplanung gehaltvoller als i n anderen Ländern, i n denen sie stärker den Charakter von Wunschkatalogen haben (müssen). Die jüngste eingehende Analyse der hessischen Regionalplanung von Schulz zur Wiesch bestätigt diese Beurteilung. I n i h r w i r d eine tendenzielle Kongruenz zwischen den regionalisierten Kostenschätzungen der Landesregierung m i t den Kostenberechnungen der Planungsgemeinschaften konstatiert und der hessischen Regionalplanung attestiert, daß sie die Phase einer Planung, die auf das Aufstellen von Maximalprogrammen ohne Ressourcenausgleich ausgerichtet ist, überwunden hat und statt dessen zu einer durch die staatliche Investitions- und Finanzplanung disziplinierten regionalen Bedarfsplanung geworden ist. 3. M i t ihrem Schwerpunkt i n der räumlichen Konkretisierung und Standortplanung haben die Regionalpläne i m hessischen Planungssystem eine besondere Funktion, w e i l auf der zentralen Ebene die räumliche Komponente nicht so stark ausgeprägt ist wie i n anderen Ländern, vor allem i n Bayern und Baden-Württemberg. Über den generellen siedlungsstrukturellen (Grob)Raster des LEP Hessen hinaus verschaffen erst die regionalen Raumordnungspläne dem ursprünglich

§ 35 Zentrale Planungen u n d Regionalplanung

203

zentral-orientierten Infrastrukturplanungssystem des früheren Großen Hessenplanes die konkrete räumliche Dimension. Die Konzeptfähigkeit der hessischen Regionalplanung ist wegen der Zurückhaltung der zentralen Landesentwicklungsplanung i n räumlichen Funktionsaussagen für Teilräume und Orte positiv zu beurteilen 5 9 . Bei der starken Stellung des kommunalen Elements i n der Regionalplanung kann es dabei nicht überraschen, daß i n den vorgelegten Planentwürfen das Ziel einer gleichmäßigen Versorgung der Bevölkerung m i t Gütern und Dienstleistungen dominiert u n d demzufolge ein relativ enges Netz von zentralen Orten ausgewiesen ist. N u r durch die partielle Berücksichtigung der zahlreichen kommunalen Wünsche auf Aufnahme i n das zentralörtliche System und auf Höherstufung i n i h m konnte das K o n f l i k t potential der zunächst stärker auf das Konzentrationsprinzip ausgerichteten ersten Planentwürfe geändert werden. I m Prozeß der Konfliktvermeidung und Interessenberücksichtigung setzte sich i n den schließlich von den Planungsgemeinschaften beschlossenen Entwürfen ein ,defensiver Anspruch auf Milderung des ökonomisch-demographischen Konzentrationsprozesses' 60 durch. I n den — noch nicht abgeschlossenen — Feststellungsverfahren w i r d dieser versorgungsorientierte Ansatz der Regionalplanung, der zum Teil i m Rahmen, zum Teil unter Verletzung der zentralen Vorgaben entwickelt worden ist, m i t der Wachstums- und konzentrationsorientierten zentralen Landesentwicklungsplanung konfrontiert werden. Wenn sich dabei, wie zu vermuten ist, sicherlich nicht alle Absichten der Planungsgemeinschaften durchsetzen können, so darf doch andererseits auch als wahrscheinlich gelten, daß i n den notwendigen Kompromissen auch die zentrale Konzentrationspolitik Abstriche hinnehmen muß. E i n illustratives Beispiel für die Grenzen der Regionalplanung bieten die Planungen der Regionalen Planungsgemeinschaft Untermain (RPU), deren 1. Teilplan 1972 für verbindlich erklärt worden ist 6 1 . Spielraum hatte die RPU zwar darin, daß sie die neue, i m Landesentwicklungsplan nicht vorgesehene siedlungsstrukturelle Kategorie der Siedlungsschwerpunkte einführen konnte. Durch sie sollte der — bis vor kurzem als dominantes Problem erscheinende — Wachstums59

Günstig ist insofern, daß die Aufgabenstellung der Reg. Planungsgemeinschaften durch die Übertragung der Landschaftsrahmenplanung nach dem LandschaftspflegeG erweitert ist (§ 3 I I Hess. LandschaftspflegeG) ; dadurch werden die flächenbezogenen Ausweisungen, insbesondere die der regionalen Grundzüge als Bestandteile der regionalen Siedlungsstruktur, komplettiert; siehe auch oben Fn. 45. — Z u m I n h a l t des E n t w u r f s der Regionalpläne Schulz zur Wiesch, Ms. S. 280 ff. (Abschnitt 5.5.2) u n d R. FritzVieta IP. Müller I H. Sautter , Stellungnahme zu den regionalen Raumordnungsplänen i n Hessen, 1976. 60 Schulz zur Wiesch, Ms. S. 321 (Abschnitt 5.5.2.6). 61 StAnz. 1972, S. 1745.

204

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

druck auf einige neu zu entwickelnde Siedlungsbereiche gelenkt werden 62 . I m Genehmigungsbescheid der Landesregierung war jedoch der Vorbehalt angeführt, daß durch die neuen siedlungsstrukturellen Gemeindekategorien keine Investitionsansprüche gegenüber dem Land entstehen könnten. Konkret w i r k t e sich der Vorbehalt aus, als die Landesregierung nur 3 der 9 ausgewiesenen Schwerpunkte als Entwicklungsschwerpunkte nach dem Städtebauförderungsgesetz anerkannte und i n das Bundes- und Länderprogramm übernahm 6 3 » 6 4 . I n zwischen ist das Konzept der Siedlungsschwerpunkte gescheitert, w e i l sich die ausgewählten Orte nicht gegen die konkurrierende Standortpolitik der übrigen Gemeinden durchsetzen konnten 6 5 . I I . 1. I n der Standortplanung für Infrastruktur einrichtungen ist die räumliche Verteilungsproblematik untrennbar verbunden m i t den fachplanerischen Gesichtspunkten der Dimensionierung der Einrichtungen: Z u verteilen sind nicht Einrichtungen m i t beliebig variabler Größe oder m i t beliebigem Standard, sondern weithin fachlich ,genormte* Einrichtungen. Das grundlegende Merkmal der Infrastrukturanlagen, ihr Charakter als Unteilbarkeiten, bewirkt prinzipielle Überschneidungen zwischen der Fach- und der Regionalplanung 66 : Die fachlichen Festsetzungen über die aus (betriebs)wirtschaftlichen Gründen erforderliche Mindestgröße der einzelnen Einrichtungen haben unmittelbare Folgen für die Größe der Einzugsbereiche u n d bestimmen damit zugleich weitgehend die möglichen Standorte. I n gestuften hierarchischen Infrastruktursystemen wiederholt sich das Merkmal der Unteilbarkeit i n den Qualitätssprüngen zwischen den einzelnen Stufen, die je nach 62 A l s Komplementärkategorien sind deshalb ,Gemeinden m i t Eigenentwicklung' u n d ,Zuwachsgemeinden' ( = Gemeinden, i n denen die Siedlungserweiterung maßvoll fortgesetzt werden soll), verwendet worden. 63 Vgl. die Erlasse des InnenMin.: Förderung städtebaulicher Sanierungsu n d Entwicklungsmaßnahmen v. 15. M a i 1973 (StAnz S. 1002), v. 1. A p r i l 1974 (StAnz S. 735) u n d v. 7. März 1975 (StAnz S. 618). 64 Z u berücksichtigen ist dabei jedoch, daß zwischen der Ausarbeitung des Konzepts durch die R P U u n d den Entscheidungen des Landes über die E n t wicklungsmaßnahmen die grundlegende Änderung i n den Wachstumsprognosen von Wirtschaft u n d Bevölkerung zu verarbeiten w a r e n (dazu Dietrich ! Geelhaar / Tharun, Z u r Situation der Regionalplanung i m Agglomerationsr a u m Frankfurt, Stadtbauwelt 17, 1975, S. 178 -181). Angesichts der langen Dauer der Aufstellungsverfahren der landesplanerischen Pläne, i n der die entscheidenden Weichenstellungen häufig schon Jahre zurückliegen, k o m m t dem Genehmigungsverfahren auch die F u n k t i o n zu, die neuen Daten u n d Trends zu berücksichtigen. 65 Einzelheiten bei Schulz zur Wiesch, Ms. S. 211 ff. (Abschnitt 5.1.2.2) m i t statistischen Angaben u n d einer Analyse des K o n f l i k t s u n d der Desintegrat i o n zwischen Regionalplanung u n d Großstadtpolitik. 66 Die Abgrenzung ist nicht definitorisch zu bewältigen, w i e es die Richtl i n i e n : Fachplanung i m hessischen Planungssystem (Begründung Abschnitt I) vorsehen.

§35 Zentrale Planungen u n d Regionalplanung

205

Fachgebiet gar nicht oder nur sehr begrenzt untergliedert werden können. Eine inhaltlich durchgearbeitete u n d detaillierte Fachplanung determiniert deshalb notwendigerweise auch den Standort der Einrichtungen. Umgekehrt impliziert die raumplanerische Zielaussage, daß ein bestimmter Ort zu einem höheren Zentralitätsgrad auszubauen ist, zusammen m i t dem Ausstattungskatalog die A r t der erforderlichen Infrastruktureinrichtungen. Aus diesen fachlichen Interdependenzen erklärt sich das oben erwähnte 6 7 partielle Konflikts- und Konkurrenzverhältnis zwischen den Fachplanungen und der Regionalplanung. I n den fragmentarischen Rechtsvorschriften zu diesem Kollisionsproblem dominieren traditionellerweise problemverkürzende hierarchische Lösungsmuster: Die regionale Raumordnungsplanung als die »mittlere 4 Ebene hat die Festsetzungen der übergeordneten zentralen Fachplanungen nachrichtlich aufzunehmen 68 . Erst neuerdings finden sich Ansätze zu einer A r t Gegenstromverfahren auch i n diesem Bereich, vor allem i n den Ländern, die fachliche Entwicklungspläne als rechtlich gesicherten Bestandteil des Landesplanungssystems vorsehen 69 . Eine Formalisierung der Wechselbeziehungen zwischen den Regionalund den Fachplanungen ist von nicht zu unterschätzender Bedeutung, u m eine funktionsadäquate Gewichtsverteilung zwischen der regionalen und der fachlichen Konkretisierung zu institutionalisieren 7 0 , die sich keineswegs von selbst einstellt. Einer institutionell-verfahrensmäßigen Absicherung bedarf vor allem die Regionalplanung, u m überhaupt die Gesichtspunkte der räumlichen Verteilung(sgerechtigkeit) zum Tragen bringen zu können. Die optimale Fachplanung tendiert nämlich gerade nicht zur räumlich ausgewogenen Verteilung; i m Gegenteil spricht vieles für die gegenteilige These. Die fachliche Sicht der effektiven und bestmöglichen Auslastung 67

Vgl. oben § 32 I I 3. L R O P r T e i l Β Nr. 6 Abs. 1; § 5 I I LP1G Hessen. 69 Dazu die Richtlinien: Fachplanung i m hess. Planungssystem, Abschnitt I V 1 a, 1 d. Vgl. auch § 19 I I I LP1G BW, dazu Erlaß des InnenMin. über die A u f stellung der Regionalpläne v. 10. J u n i 1975 (GABI. S. 769), Nr. 5.2 u n d neuerdings die Verfahrensregelung zur Koordination v o n Fach- u n d Regionalplanung, nach der die Regionalverbände frühzeitig i n das Erarbeitungsverfahren der Fachplanungen eingeschaltet werden sollen, Staatsanzeiger BW, N r . 38 v. 15. M a i 1977, S. 1. — Außerdem A r t . 17 I I I LP1G B a y : ,Bei der A u s arbeitung der Regionalpläne sind die v o m Staat gesetzten Planungsziele zu beachten'; die Vorschrift umfaßt nicht Fachplanungen, denen die Eigenschaft als fachliche Programme u n d fachliche Pläne nach A r t . 15 u. 16 LP1G Bay fehlt, so Heigl/Hosch, Raumordnung u n d Landesplanung i n Bayern, A r t . 17, Rdnr. 4 0 - 4 6 ; zum ganzen auch: ebd., Rdnr. 30. 70 E i n entscheidender Faktor f ü r das Gewicht der Regionalplanung ist auch der Umfang ihrer Planungskapazität; insoweit dürfte die Ausstattung der Ressorts die der Planungsgemeinschaften u m ein Vielfaches übersteigen. 88

206

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

der Einrichtungen führt wegen des Unteilbarkeitscharakters der Einrichtungen tendenziell zur optimalen Versorgung der Verdichtungsgebiete und zur Benachteiligung der dünner besiedelten Räume 71 . I n einer großen Stadt kann ζ. B. die notwendige Zahl von 7 Schulen der Sekundarstufe I I durch eine effektive Schulentwicklungsplanung innerhalb des Planungsspielraums zwischen der Mindest- und der Höchstzahl von Schülern so angeordnet und verteilt werden, daß eine optimale Versorgung gewährleistet ist. I n dünner besiedelten Gebieten handelt es sich jedoch häufig u m die Frage, ob i n einem Ort überhaupt die Mindestauslastung für eine Schule oder für die zweite Schule erreicht w i r d ; i m Bereich zwischen den Stufen der ausreichenden Auslastungen ,lohnt* sich eine weitere Schule nach fachlichen Gesichtspunkten nicht. I n den dünner besiedelten Gebieten tendieren deshalb die fachgebundenen Kriterien zu einer Situation der Unterversorgung. Erst nach den weitergefaßten (Rationalitäts)Kriterien u n d den zusätzlichen Aspekten der räumlichen Verteilungsgerechtigkeit kann eine partielle Unterauslastung als Beitrag zum regionalen Ausgleich begründet werden. U m dies leisten zu können, bedarf jedoch die Regionalplanung formell gesicherter Handlungsspielräume und Entscheidungsanteile; denn die sachliche Schwierigkeit ihrer Aufgabe besteht darin, Ziele und Maßnahmen durchzusetzen, die i n der fachgebundenen Optik als partielle Verschwendung erscheinen 72 . Dies Problem w i r d sich, wie schon erwähnt 7 3 , i m Zeichen der Bevölkerungsstagnation und der dadurch bedingten Erhöhung der Mindestauslastungsgrößen verschärfen. Unter diesen Aspekten betrachtet, muß das Verhältnis zwischen den Fachplanungen und der Regionalplanung auch i n Hessen spannungsreich sein, da sich i n i h m der grundlegende Zielkonflikt zwischen Wachstums- und Versorgungsorientierung niederschlägt 74 . I m hessischen Pla71

Z u dem weiteren Gesichtspunkt, daß einige Fachplanungen (wie die V e r kehrsplanung u n d die regionale Wirtschaftspolitik) eigene räumliche K o n zepte entwickeln, die v o n denen der Raumordnung unterschieden sind, Scharpf, Raumforschung u n d Raumordnung 1976, S. 292. 72 Nicht übersehen werden dürfen dabei die Schwierigkeiten der internen Willensbildung der v o n K o m m u n e n getragenen Planungsgemeinschaften. I n der Konsequenz des i m T e x t dargelegten Gedankens liegt es, daß unter r e gionalen Ausgleichsgesichtspunkten bei insgesamt knappen Ressourcen die m i t den Soll-Zahlen angestrebte optimale Ausstattung der städtischen V e r dichtungsgebiete nicht v e r w i r k l i c h t werden sollte, solange nicht das Versorgungsniveau der ländlichen Gebiete, notfalls unter Verzicht auf die Mindestauslastung, angehoben ist. Nach der Zusammensetzung der Planungsgemeinschaften erscheint jedoch eine solche Strategie wenig konsensfähig. 73 Vgl. oben § 34 Β I I 4 u n d § 28 I I I . 74 I m m e r h i n ist es den Planungsgemeinschaften gelungen, i n den A n h ö rungs- u n d Beteiligungsverfahren an den Fachplanungen einzelne Teilerfolge zu erzielen, Schulz zur Wiesch, Ms. S. 197 (Abschnitt 5.1.3.2). E i n Gesamturteil abzugeben, erscheint jedoch als verfrüht.

§ 35 Zentrale Planungen u n d Regionalplanung nungssystem ist f ü r den expliziten K o n f l i k t f a l l

207

e i n Regelungsmecha-

n i s m u s vorgesehen, nach d e m d i e E n t s c h e i d u n g d e r

Landesregierung

zufällt 75: ,Liegt ein festgestellter Fachplan als Bestandteil des L E P v o r u n d w i l l ein später festzustellender regionaler Raumordnungsplan davon abweichen, so entscheidet die Landesregierung. Soll die Aussage des Fachplanes weiter gelten, w i r d von der obersten L a n desplanungsbehörde f ü r den regionalen Raumordnungsplan das Beanstandungsverfahren gemäß § 7 Abs. 1 u n d 2 H L P G durchgeführt. Sie legt danach den geänderten Plan zur Feststellung gemäß § 7 Abs. 3 H L P G der Landesregierung vor. Soll die Aussage eines regionalen Raumordnungsplanes entgegen der Aussage eines Fachplanes verbindlich werden, so stellt die Landesregierung den regionalen Raumordnungsplan gemäß § 7 Abs. 3 H L P G fest u n d beschließt gleichzeitig die Änderung des Fachplanes u n d damit des LEP. Dieser Änderungsbeschluß w i r d dem Landtag gemäß § 3 Abs. 1 H L P G zugeleitet. Liegt ein festgestellter regionaler Raumordnungsplan v o r u n d w i l l ein späterer Fachplan davon abweichen, so entscheidet die Landesregierung. Stellt die Landesregierung den Fachplan als Bestandteil des L E P entgegen den Aussagen des regionalen Raumordnungsplanes fest, so weist die oberste Landesplanungsbehörde den Träger der Regionalplanung gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 H L P G an, den regionalen Raumordnungsplan entsprechend zu ändern. Soll der regionale Raumordnungsplan weitergelten, so beschließt die L a n desregierung den Fachplan m i t der notwendigen Anpassung an den regionalen Raumordnungsplan/ Besondere A u f m e r k s a m k e i t a n diesem V e r f a h r e n s m o d e l l v e r d i e n t die Rolle, die i n diesem Zusammenhang dem Beanstandungsrecht der obersten L a n d e s p l a n u n g s b e h ö r d e gegenüber d e m r e g i o n a l e n R a u m o r d n u n g s p l a n z u k o m m t : Es i s t e i n n o t w e n d i g e s M i t t e l , u m r e c h t l i c h v e r b i n d l i c h e Z i e l e des r e g i o n a l e n R a u m o r d n u n g s p l a n e s u n d r e c h t l i c h v e r b i n d l i c h e Festsetzungen d e r F a c h p l ä n e a b z u g l e i c h e n u n d m i t e i n a n d e r k o m p a t i b e l z u machen. 2. E r f a h r u n g e n ü b e r dieses V e r f a h r e n s m o d e l l u n d g e n e r e l l ü b e r d e n P l a n u n g s z y k l u s d e r R e g i o n a l p l a n u n g i n Hessen l i e g e n n i c h t v o r , d a es d e r z e i t ( M i t t e 1977) w e d e r v e r b i n d l i c h e r e g i o n a l e R a u m o r d n u n g s p l ä n e noch e n d g ü l t i g festgestellte F a c h p l ä n e g i b t . Das hessische P l a n u n g s 75 Richtlinien: Fachplanung i m hessischen Planungssystem, Abschnitt I V 2. I h r e Entstehung ist nach Schulz zur Wiesch, Ms. S. 194 f. (Abschnitt 5.1.3.2) i m Zusammenhang m i t der wahlkampfbedingten I n f l a t i o n v o n 10 fachlichen Plänen zu sehen, die 1970 unter dem Titel: »Hessen '80' erschienen. A u f D r ä n gen der Planungsgemeinschaften w u r d e eine Grundsatzentscheidung i m Sinne der formalisierten Verfahrensregelung getroffen u n d dadurch zugleich die vorliegenden fachlichen Pläne zu Arbeitsunterlagen ohne Verbindlichkeit zurückgestuft.

208

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

system ist i n den Jahren 1975 - 1977 angesichts einer außergewöhnlichen Kumulation von Entscheidungsbedürfnissen i n ein Stadium der Entscheidungsüberlastung geraten 76 . Nach der Vorlage der Entwürfe der regionalen Raumordnungspläne i m Oktober 1975 liefen nicht nur die förmlichen Feststellungsverfahren an, sondern es standen auch die endgültige Feststellung des 2. Durchführungsabschnitts des Landesentwicklungsplans und die Planfeststellungsverfahren für die vorgelegten Fachpläne an. Hätte dieses Zusammentreffen von Entscheidungsprozessen schon i n einer planerischen Normallage zu einer schwierigen Situation geführt, so wurde der Zeitfahrplan und überhaupt der Planungszyklus vollends dadurch außer K r a f t gesetzt, daß die grundlegende Veränderung der wirtschaftlichen und demographischen Rahmenbedingungen zu verarbeiten war. Dadurch wurden die eigenen Vorgaben der zentralen Ebene, die die entscheidenden Eckdaten des Planungssystems und zugleich die Maßstäbe für die Überprüfung der Fach- u n d der Regionalpläne bilden sollen, revisionsbedürftig. Die Zielprojektionen für die Bevölkerung und für die Erwerbstätigenentwicklung mußte zweimal nach unten korrigiert werden. Insbesondere die zweite Anpassung 1976 stellte die Staatskanzlei als Prüfungsinstanz vor eine schwierige Situation, da inzwischen die von den Verbandsversammlungen der Planungsgemeinschaften verabschiedeten Entwürfe der regionalen Raumordnungspläne vorlagen, die Berücksichtigung der neuen Daten also einen administrativen Eingriff i n Basisdaten der regionalen Raumordnungspläne bedeutet hätte, die ihrerseits i n konfliktreichen Prozessen innerhalb der Planungsgemeinschaften zustande gekommen waren. Die Staatskanzlei hätte zwar auch zu diesem späten Zeitpunkt i m Wege der Beanstandung ( § 7 1 LP1G Hessen) formell die Änderung der Bevölkerungszielwerte und die dadurch implizierten Folgekorrekturen durchsetzen können; sie verzichtete jedoch darauf und vereinbarte m i t den Planungsgemeinschaften, die Feststellungs- und Beanstandungsverfahren m i t der Fortschreibung der Pläne auf der Grundlage der neuen Bevölkerungsprognosen zu kombinieren und diese gesamten Verfahren auf 1977 zu verschieben. Indem so die Korrektur der Bevölkerungszielwerte und der darauf aufbauenden Planungen unter das Vorzeichen der Fortschreibung gestellt wurde, können die notwendigen Anpassungsprozesse politisch leichter verarbeitet werden 7 7 : es w i r d nicht der fertige Planentwurf i m Verfahren der förmlichen Aufstellung von oben entscheidend umgestaltet, 76 Dazu u n d zum folgenden Schulz zur Wiesch, Ms. S. 184 ff. (Abschnitt 5.1.2.3). 77 Das Beanstandungs- u n d Feststellungsverfahren w a r damit zugleich aus dem zeitlichen Zusammenhang m i t der K o m m u n a lw ä h l i m März 1977 gelöst, s. Schulz zur Wiesch, Ms S. 186 (Abschnitt 5.1.2.3).

§ 35 Zentrale Planungen u n d Regionalplanung

209

sondern die Fortschreibung eröffnet den Planungsgemeinschaften und den sie tragenden kommunalen Einheiten einen politisch erträglichen Weg, i n einem zweiten Anlauf und i n neuen Prozessen der Konsensund Kompromißbildung an der notwendigen Anpassung selbst m i t zuwirken. Der geschilderte Ablauf ist ein sehr kennzeichnendes Beispiel dafür, daß die langen Handlungsketten und Verfahren der Planung i n hohem Maße angewiesen sind auf Prozesse der Konsensbildung, die auch und gerade Prozesse der Konfliktvermeidung und -Vertagung bedingen können. Diese Interessenberücksichtigungs- und Interessenausgleichsprozesse sind sensibel gegenüber nachträglichen Eingriffen nach dem hierarchischen Entscheidungsmuster. Die formellen Befugnisse der zentralen Ebene i m Feststellungsverfahren sind generell gesehen unerläßliche Steuerungsmittel, i h r Einsatz i n der politischen Praxis muß jedoch dosiert erfolgen. Die Konflikte zwischen den Fachplanungen und der Regionalplanung sind damit i n Hessen zunächst noch weiter aufgeschoben, bis die neuen Bevölkerungsprognosen i n den Planungen verarbeitet sind. Die Stellung der Regionalplanung dürfte dabei u m so schwieriger werden, je mehr sie bei der Berücksichtigung dieser Veränderungen gegenüber den Fachplanungen i n Verzug gerät. Denn die Vermutung liegt nahe, daß die Fachplanungen auf ihrem jeweils begrenzten sachlichen Sektor und angesichts ihres planungsmethodischen Vorsprungs sowie ihrer administrativen Verarbeitungskapazität rascher i n der Lage sind, für ihre Planungen die Folgerungen aus der neuen Situation zu ziehen. I n einem solchen Falle müßten die Durchsetzungschancen der Fachplanungen gegenüber der Regionalplanung noch weiter steigen, w e i l sie sich zusätzlich auf die bessere inhaltliche Qualität der Pläne stützen können. D. Rheinland-Pfalz I. I m Verhältnis der zentralen Landesplanung zur regionalen Ebene i n Rheinland-Pfalz spiegeln sich die dominanten Entwicklungstendenzen der letzten 10 Jahre wider: Die Regionalplanung w i r d i m Gesetz als Pflichtaufgabe der kommunalen Selbstverwaltung umschrieben ( § 1 5 I I LP1G); ihre Träger sind die Planungsgemeinschaften, i n denen die kreisfreien Städte und die Landkreise i m Gebiet einer Region zusammengeschlossen sind (§ 15 I LP1G). Der staatliche Einfluß war von A n fang an durch gehaltvolle Zielvorgaben, durch einen umfassenden Genehmigungsvorbehalt (§ 13 I I I LP1G) und weitreichende Aufsichtsrechte (§16 V i l i LP1G) abgesichert. Die Genehmigung ist, w i e schon erwähnt 7 8 , insbesondere zu versagen, wenn die Raumordnungsgrund78

1

Vgl. oben § 35 A I I 1. Wahl I

210

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

sätze ,nicht zweckmäßig angewendet* worden sind. Die eigenständige staatliche Stellung i m Rahmen der Regionalplanung zeigt sich erneut bei der Aufsicht, die sich auch auf die Anwendung und Abwägung der Raumordnungsgrundsätze erstreckt. I n jüngster Zeit macht sich auch i n Rheinland-Pfalz der Trend zur Verstaatlichung i n der — auch aus Nordrhein-Westfalen bekannten — Weise geltend: Die Bezirksregierung nimmt die Verwaltungsgeschäfte der Planungsgemeinschaft ,unentgeltlich* wahr; die Bezirksregierung erarbeitet insbesondere die regionalen Raumordnungspläne nach den Weisungen der Planungsgemeinschaft (§ 15 I I 3 LP1G). Als gewisses Gegengewicht sind neuerdings immerhin die Mitwirkungsrechte der Kommunen etwas verstärkt worden: jede Gemeinde und Verbandsgemeinde kann nach der Fertigstellung des Planentwurfs Stellung nehmen; die Regionalvertretung muß Abweichungen von der Stellungnahme besonders begründen (§ 13 I I LP1G 1977). Die partielle Verstaatlichung ist wegen der räumlichen Trennung der Sitze der Planungsgemeinschaften und der Bezirke besonders einschneidend und für die Bildung eines regionalen Bewußtseins desintegrierend. Auch die Neubildung der — jetzt noch — 5 Regionen durch das Regionengesetz 197779 hat an dieser räumlichen Trennung nichts geändert. Das erwähnte M u ster wiederholt sich bei der Landschaftsplanung, die i n RheinlandPfalz nicht so vollständig i n die Regionalplanung integriert ist wie i n Hessen: Die Bezirksregierung als oberste Landespflegebehörde erarbeitet den Landschaftsrahmenplan unter Beteiligung insbesondere der regionalen Planungsgemeinschaft und leitet dieser den Plan zur Beschlußfassung zu 8 0 . Die Landschaftsrahmenpläne werden nach den für die Verbindlicherklärung der Regionalpläne geltenden Vorschriften Bestandteil der regionalen Raumordnungspläne. Durch diese verfahrensmäßige Parallelisierung ist aber jedenfalls die inhaltliche Integration der beiden Planungsbereiche gesichert. I I . 1. I m Vergleich zu den anderen Bundesländern hat die Regionalplanung i n Rheinland-Pfalz einen hohen (Entwicklungs)Stand. Für das gesamte Land sind i n den ursprünglich 9 — 1968 abgegrenzten — Regionen verbindliche Pläne aufgestellt 81 . 79 Regionengesetz i. d. F. v o m 8. Febr. 1977; Materialien dazu L T - D r s . 8/ 524 u n d 8/1107. 80 §§ 10, 24 I Landschaftspflegegesetz v. 14. J u l i 1973 (GVB1. S. 147), siehe auch oben Fn. 45. 81 M i t Ausnahme der zu grenzüberschreitenden Regionalverbänden gehörenden Landesteile. — Sieht m a n v o n den w e n i g gehaltvollen Raumordnungsprogrammen der nds Bezirke ab, ist Rh.-Pf. das erste L a n d m i t v e r bindlichen Regionalplänen f ü r alle Regionen.

§ 35 Zentrale Planungen u n d

egionalplanung

211

Eine der Voraussetzungen für die zügige Erarbeitung dürfte die i n haltliche Qualität des LEPr von 1967 gewesen sein, das bezogen auf seine Entstehungszeit ein dichtes, konzeptionell gehaltvolles Programm war, das gleichzeitig aber Spielraum für regionale Vertiefung gelassen hat. Ähnlich wie i n Hessen gibt der zentrale landesplanerische Plan nur die Oberzentren und Mittelzentren vor; die Vervollständigung des räumlichen Rasters durch die Ausweisung von Unter- und Kleinzentren bleibt der Regionalplanung überlassen. Dieser Spielraum und die — schon oben 82 erwähnten — Aussagen zur Zweckbestimmung der Region und ihrer Teilräume konnten zum Ansatz für die Entwicklung von regionalen Konzepten werden; dazu trug bei, daß i n einem Land m i t zahlreichen strukturschwachen Problemräumen, wie es Rheinland-Pfalz ist, gerade die Umbildung der Siedlungsstruktur und die Konzentration der aus der Landwirtschaft ausscheidenden Bevölkerung i n zentralen Orten von entscheidender Bedeutung waren und sind. Der Regionalplanung fällt i n den notwendigen Umstrukturierungsprozessen die Aufgabe zu, durch ihre konkrete räumliche Zielplanung die gebotene ,Standortauslese' 83 vorzunehmen. Leitsatzartig bestimmt i n diesem Zusammenhang der regionale Raumordnungsplan Westpfalz: ,Die Siedlungsstruktur der Westpfalz muß möglichst umgehend von einer agrarisch geprägten Siedlungsstruktur i n qualitiativ und quantitativ urbane Formen überführt werden. Dabei hat sich die künftige Siedlungstätigkeit i n der Region Westpfalz vornehmlich auf die zentralen Orte und auf die Gemeinden i m Bereich der Entwicklungsachsen zu konzentrieren, wobei der Siedlungsstandort u m so geeigneter, je fortgeschrittener der jeweilige Verstädterungsprozeß i s t 8 4 / Da i n den meisten Regionen i n den nächsten Jahren Wanderungsgewinne gegenüber Gebieten außerhalb der Region nicht zu erwarten sind, können die erwünschten Konzentrationsprozesse nur auf regionsinternen Wanderungen beruhen. Diese Zielsetzung schlägt sich nieder i n den siedlungsstrukturellen Kategorisierungen der Gemeinden als wachsender, stagnierender oder schrumpfender Siedlungskörper. Das Schema der Entwicklungstypen auf S. 212 aus dem regionalen Raumordnungsplan Westpfalz und der Ausschnitt aus dem Struktur- und Funktionsschema desselben Planes auf S. 214/215 illustrieren diesen planerischen Ansatz 8 5 . 82

§ 33 I I 2. Der Ausdruck ist w ö r t l i c h aus dem Reg. Raumordnungsplan Westpfalz, A r t . 14, S. 12 entnommen. 84 A r t . 66, S. 31. Der Reg. ROPlan Westpfalz k a n n als der detaillierteste Regionalplan i n Rh-Pf. gelten; er ist außerdem ausgiebig dokumentiert durch mehrere Veröffentlichungen des langjährigen Geschäftsführers der Planungsgemeinschaft, vgl. K . Fischer, Informationen 1971, S. 1, Bals u n d ders., Informationen 1971, S. 581 ff.; ders., i n : FS f. E. Gassner, 1973, S. 82 ff. jeweils m i t weit. Nachw. 83

1

212

I V . 2. Abschn.: Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen Zielvorstellungen zur Siedlungsstruktur Tendenziell wachsende Gemeinden

Schnellerer

Langsamerer

Tendenziell stagnierende Gemeinden

1.1. Gemeinden, deren bauliche u. sonstige E n t w i c k l u n g bevorzugt zu fördern ist, bzw. aus eigener K r a f t 2. Gemeinden, getragen w i r d . deren bauliche u n d sonstige E n t 1.2. Gemeinden, w i c k l u n g vorzugsdie i n baulicher weise aus eigener u n d sonstiger K r a f t getragen Hinsicht E n t w i c k - w i r d . lungsimpulse benötigen, bzw. deren E n t w i c k l u n g aus eigener K r a f t getragen w i r d .

Tendenziell schrumpfende Gemeinden 3.1. Gemeinden, die i n baulicher u n d sonstiger H i n sicht umzustrukturieren sind.

3.2. Gemeinden, die i n baulicher u n d sonstiger H i n sicht i n ihrer Bedeutung zurückgehen.

Quelle; Regionaler Raumordnungsplan Westpfalz, Kap. 14, S. 12.

Entsprechend der oben erwähnten Tiefengliederung der Landesplan u n g i n R h e i n l a n d - P f a l z 8 6 k a n n d i e R e g i o n a l p l a n u n g diese S t a n d o r t auslese sehr d e t a i l l i e r t i m H i n b l i c k a u f d i e 2 350 G e m e i n d e n d u r c h f ü h r e n : D i e v i e l e n k l e i n e n u n d k l e i n s t e n G e m e i n d e n w e r d e n d a b e i als s t a g n i e r e n d e oder s c h r u m p f e n d e G e m e i n d e n e i n g e s t u f t 8 7 u n d i h n e n eine R e s t f u n k t i o n als W o h n - , E r h o l u n g s - , L a n d w i r t s c h a f t s - o d e r G e w e r b e g e m e i n d e n zugeschrieben 8 8 . F o l g e r i c h t i g i n t e r e s s i e r e n b e i d e n Zielangaben f ü r die Ausstattung m i t Infrastruktureinrichtungen n u r noch die zentralen Orte. D e r Regionale Ausbaukatalog der Region W e s t p f a l z a u f S. 216 g i b t d i e K o n z e n t r a t i o n d e r a n g e s t r e b t e n R a u m a u s stattung u n d die Differenzierung nach den Stufen der zentralen Orte wieder. 85 Ä h n l i c h unterscheidet der Reg. ROPlan Nahe Kap. 313-3 zwischen Z u wachs», Abnahme- u n d Stagnationsgemeinden. 86 § 33 I I 3. 87 Vgl. den beiliegenden Ausschnitt aus dem S t r u k t u r - u n d Funktionsschema des Reg.ROPlan Westpfalz (dort K a r t e 7 nach S. 12). Nach den A n gaben des ROPlans A r t . 69, S. 32, sind 47 °/o der Gemeinden tendenziell stagnierende u n d 29 °/o tendenziell schrumpfende Gemeinden. 88 A l s F u n k t i o n s - oder Zweckbestimmung der nicht-zentralen Orte w i r d die anzustrebende sozioökonomische H a u p t f u n k t i o n der Gemeinde i m größeren R a u m verstanden. Diese wohlklingende Definition darf nicht darüber hinwegtäuschen, daß diese F u n k t i o n e n v o r allem status-quo-Beschreibungen sind u n d eine E n t w i c k l u n g i n diesen Orten gerade nicht stattfinden soll; deshalb w i r d z . B . die W o h n f u n k t i o n bei nicht-zentralen Orten durchweg nicht als auszubauende F u n k t i o n gekennzeichnet.

§35 Zentrale Planungen u n d Regionalplanung

213

I m Zuge der Überlegungen zur Fortschreibung der Raumordnungspläne haben einige Planungsgemeinschaften ,Regionale Prioritätenkataloge' vorgelegt 89 , i n denen die langfristigen regionalplanerischen Entwicklungsvorstellungen durch Prioritäts- und Kostenangaben ergänzt werden. Diese — rechtlich nicht verbindlichen, aber i n ihrer koordinierenden W i r k u n g nicht gering zu schätzenden — Angaben gliedern die wichtigsten Infrastrukturmaßnahmen nach ihrem Realisierungsgrad, nach dem Träger und den Kosten auf. I h r gravierender Nachteil, der zugleich die Grenzen der derzeitigen Landes- und Regionalplanung i n Rheinland-Pfalz auf weist, liegt darin, daß 87 °/o der I n vestitionskosten i n der Finanzierung nicht gesichert sind. Solange das zentrale LEPr nicht u m mittelfristige Prioritäts- und Finanzierungsangaben ergänzt ist, fehlen die erforderlichen Rahmenfestsetzungen, an denen sich realisierbare Planungen der Regionalen Planungsgemeinschaften orientieren können.

89 Planungsgemeinschaft Prioritätenkatalog.

Westpfalz,

Fortführungsbericht

1:

Regionaler

214

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

§ 35 Z e n t r a l e P l a n u n g e n u n d R e g i o n a l p l a n u n g

215

STRUKTUR - UND FUNKTIONSSCHEMA AUSSCHNITT AUS DEM REGIONALPLAN LESENDE ÖRTLICHE FUNKTIONEN (IN DER REIHENFOLGE IHRER BEDEUTUNG)

L =· LANDWIRTSCHAFT G = GEWERBE D = DIENSTLEISTUNGEN E = ERHOLUNG W= WOHNEN

ZENTRALORTLICHE BEDEUTUNG | j j

OBERZENTRUM

•

MITTELZENTRUM (voll ausgestattet)

H

MITTELZENTRUM MIT TEILFUNKTION, AUSBAU ZUM VOLLAUSGESTATTETEN MITTELZENTRUM GEPLANT UNTERZENTRUM (voll ausgestattet) UNTERZENTRUM MIT TEILFUNKTION AUSBAU ZUM VOLLAUSGESTATTETEN UNTERZENTRUM GEPLANT KLEINZENTRUM

• A

AUSBAU ZUM VOLLAUSGESTATTETEN UNTERZENTRUM GEPLANT UNTERZENTRUM MIT TEILFUNKTION

φ

KOMMUNALE ENTWICKLUNGSTENDENZEN

Θ j\

Θ

GEMEINDEN. DEREN BAULICHE UND SONSTIGE ENTWICKLUNG BEVORZUGT ZU FÖRDERN IST. BZW. AUS EIGENER KRAFT GETRAGEN WIRD GEMEINDEN, DIE IN BAULICHER UND SONSTIGER HINSICHT ENTWICKLUNGSIMPULSE BENÖTIGEN, BZW. DEREN ENTWICKLUNG AUS EIGENER KRAFT GETRAGEN WIRD GEMEINDEN. DEREN BAULICHE UND SONSTIGE ENTWICKLUNG \ VORZUGSWEISE AUS EIGENER KRAFT GETRAGEN WIRD '/

GEMEINDEN, DIE IN BAULICHER UND' SONSTIGER HINSICHT UMZUSTRUKTURIEREN SIND

iL '*

JJ

GEMEINDEN, DIE IN BAULICHER UND SONSTIGER HINSICHT IN IHRER BEDEUTUNG ZURÜCKGEHEN

v

'

TENDENZIELL WACHSENDE G E M E I N D E N

IrïfiNiFRFNnP OEMBNDEN

TENDENZIELL • SCHRUMPFENDE GEMEINDEN

Quelle: K. Fischer, Regionalpläne als Entwicklungspläne?, Informationen 1971. Nr. 3, S. 9.

216

I V .

2. A b s c h n . : V e r b i n d l i c h k e i t

siedlungsstruktureller

RAUMORDNERISCHE MASSNAHMEN REGIONALER

ZENTRALE ORTE

AUSBAUKATALOG

ORTSBEZOGENE A U S B A U S T U F E N VORDRINGLICHER AUSBAU MIT ERHEBLICHEN INVESTITIONEN

•

Quelle:

FÜR

Festsetzungen

Regionaler

€

BEDEUTENDER NACHHOLBEDARF

Raumordnungsplan

O

ERFORDERLICHER AUSBAU IN WEITERER ZUKUNFT

Westpfalz,

Kap.

3 . 6 , T a f e l 6.

TAFEL

[ § ]

§ 36 Landesplanung und Gemeinden

217

2. Die Konzeptfähigkeit der Regionalplanung i m Hinblick auf siedlungsstrukturelle Umstrukturierungsprozesse kann i n Rheinland-Pfalz i n ihrem Verhältnis zu der zentralen Ebene der Landesplanung positiv eingeschätzt werden 9 0 . Engere Grenzen ergeben sich aus dem Verhältnis zu den Fachplanungen. A m Beispiel Rheinland-Pfalz sind i n diesem Zusammenhang besonders die ihrerseits regional ausgerichteten Fachplanungen i m Bereich der Wirtschaftsförderung und Landwirtschaft erwähnenswert. Der überwiegende Teil des Landes u n d ganze Regionen gehören zu den Fördergebieten der Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftsförderung' 91 . Außerdem ist i n Rheinland-Pfalz ein bedeutender Schritt zur Koordinierung dieser Förderungsmaßnahmen m i t denen der Gemeinschaftsaufgabe ,Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes' dadurch geleistet worden, daß i n Ergänzung zu den einzelnen regionalen Aktionsprogrammen der GRW je ein integriertes Entwicklungsprogramm für die Bereiche Land-, Forst- und Wasserwirtschaft sowie Landespflege ausgearbeitet wurde und w i r d 9 2 . Damit treten die Regionalprogramme der zentralen Fachplanungen i n deutliche Konkurrenz zur Regionalplanung, und zwar nicht nur zu den Aussagen der Regionalpläne i n den raumwirksamen Sachbereichen, sondern auch zum möglichen Konzept der Regionalplanung überhaupt. § 36 Siedlungsstrukturelle Vorgaben der Landes(entwicklungs)planung gegenüber den Gemeinden A. Siedlungsstrukturelle Funktionsbestimmungen und kommunale Selbstverwaltung

I. 1. Das Verhältnis zwischen der Landes(entwicklungs)planung und der kommunalen Selbstverwaltung ist das w o h l am stärksten diskutierte Rechtsproblem der Landesplanung; es ist zugleich ein paradig80 Ob dies i n Z u k u n f t wegen der stärkeren A n b i n d u n g der Regionalplanung an die staatlichen Bezirksregierungen anders w i r d , k a n n derzeit nicht beurteilt werden. 91 Vgl. ROB 1975 der Landesreg., S. 17 ff. (mit K a r t e 11 nach S. 22). 92 1973 w u r d e als erstes derartiges Programm das Landwirtschaftliche Entwicklungsprogramm Eifel-Hunsrück v o m M i n i s t e r i u m f ü r L a n d w i r t schaft, Weinbau u n d U m w e l t aufgestellt u n d v o m K a b i n e t t verabschiedet, es folgte das Landwirtschaftliche Entwicklungsprogramm West- u n d Südpfalz, 1975; vgl. dazu ROB 1973 der LReg., S. 38 f.; ROB 1975, S. 30 f. — Die Koordinierung beider Bereiche trägt dem Umstand Rechnung, daß der aus der Landwirtschaft ausscheidende Bevölkerungsteil i n den betreffenden Gebieten n u r bei einem zeitlich synchronisierten Angebot nicht-landwirtschaftlicher Arbeitsplätze gehalten werden kann. — A l s Regionalprogramme sind i n B W das A l b p r o g r a m m u n d das Schwarzwaldprogramm, die beide v o m M i n . f. Ernährung, Landwirtschaft u n d U m w e l t aufgestellt wurden, v e r gleichbar.

218

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

matischer Anwendungsfall für die Aufgabenverflechtung zwischen Staat und Gemeinden. I m folgenden ist der oben 1 i m Grundsatz dargelegte Ansatz am Beispiel der siedlungsstrukturellen Aussagen der Landesplanung zu entfalten. Oben ist die Stellung der kommunalen Selbstverwaltung bestimmt worden nicht als eine Position einerseits der Abwehr und der Verteidigung von ausschließlichen Aufgabenbereichen, andererseits der einseitigen Bindung an übergeordnete Einwirkungen. Grundlage für die (Neu)Interpretation der kommunalen Selbstverwaltung ist statt dessen die Anerkennung von Verflechtungen und der daraus resultierenden wechselseitigen Einwirkungen und A b hängigkeiten zwischen staatlichem und gemeindlichem Bereich; sie finden einen besonders auffälligen Ausdruck i m Bereich der Planung. I n den planerischen Ableitungszusammenhängen i m Rahmen eines Planungssystems sind die traditionellen Attribute kommunaler Selbstverwaltung, die Selbständigkeit und Eigenverantwortlichkeit, rekonstruierbar als eine Position der relativen Eigenständigkeit i m Rahmen übergeordneter Vorgaben. Dies setzt eine Planungs- und Konzeptfähigkeit der einzelnen Gemeinde voraus, Gestaltungsspielräume nicht nur i m Bereich der unbestreitbar örtlichen Aufgaben, sondern auch i m Hinblick auf Aufgaben m i t zugleich örtlichen und überörtlichen Bezügen. Bei solchen Aufgaben m i t kondominaler Interessenstruktur ist eine M i t w i r k u n g der Gemeinden geboten; diese M i t w i r k u n g kann jedoch nur Gewicht haben, wenn sie sich auf ein planerisches Konzept für das Subsystem Gemeinde stützen kann. Grundlegende Voraussetzungen dafür sind die Möglichkeit und Fähigkeit zur Bauleitplanung und — noch wichtiger — zu einer Entwicklungsplanung, ,die Zielvorstellungen für den Gesamtbereich gemeindlicher Tätigkeiten oder für Teilbereiche aufzeigt und aufeinander abstimmt 4 2 . Die formelle Kompetenz für diese Plantypen reicht jedoch nicht aus; inhaltliches Gewicht der einzelnen Gemeinde i m Sinne relativer Eigenständigkeit innerhalb des Planungssystems ist nur dann ermöglicht, wenn sich die Vorgaben der übergeordneten Ebene i n einem ausreichend begrenzten Rahmen halten; ob dies der F a l l ist, ist nach dem geschilderten Ansatz nicht anhand genereller Formeln zu überprüfen, sondern anhand der Planungselemente, die der übergeordneten Ebene eingeräumt sind und die zum 1

§ 12 C. So die — nicht Gesetz gewordene — Formulierung i n § 1 Abs. 4 a Novelle zum B B a u G i n der Fassung des Entwurfes des Ausschusses f ü r Raumordnung, Bauwesen u n d Städtebau (BT-Drs. 7/4793, S. 60), w o es weiter heißt: „Sie (die Entwicklungsplanung) setzt den Rahmen f ü r eine insbesondere den sozialen, k u l t u r e l l e n u n d wirtschaftlichen Erfordernissen dienende städtebauliche E n t w i c k l u n g u n d Ordnung des Gemeindegebietes einschließlich der raumwirksamen Investitionen der Gemeinde u n d deren Z e i t - u n d Rangfolge." 2

§ 36 Landesplanung u n d Gemeinden

219

einen die mögliche Intensität der Vorgaben bestimmen u n d z u m anderen Gestaltungsspielräume f ü r die plangebundene Gemeinde konstituieren. 2. M i t dieser inhaltlichen Fragestellung unterscheidet sich der hier v e r folgte Ansatz erheblich v o n dem sonst i m — zumal älteren — Schrifttum zur Landesplanung fast ausschließlich i m Vordergrund stehenden Problem, ob die landesplanerischen Pläne i m H i n b l i c k auf A r t . 28 I I G G der gesetzesförmlichen Festlegung bedürfen. Diese Frage k a n n hier schon deshalb nicht i m M i t t e l p u n k t stehen, w e i l es f ü r den Umfang der verbleibenden Gestaltungsspielräume der Gemeinden keinen sachlichen Unterschied macht, ob die Ziele der Landesplanung i n Gesetzes- oder Hechtssatzform ergangen sind oder nicht. I m übrigen haben Stern / Burmeister zu Recht festgestellt, daß die These eher als eine ,Außenseiterposition 4 (zudem älteren Datums) anzusehen ist, die heute als widerlegt bezeichnet werden kann 3 . Der — regelmäßig nicht deutlich werdende — H i n t e r g r u n d dieser Kontroverse ist die Frage nach der Handlungsform der Pläne: Wenn Pläne, w i e oben ausführlich d a r gelegt 4 , v o n den traditionellen Handlungsformen nicht ausreichend erfaßt werden u n d i n ihnen auch nicht notwendigerweise abgebildet werden müssen, dann k a n n es genügen, w e n n die Ziele i n einem gesetzlich geregelten förmlichen Verfahren festgelegt werden u n d ihnen durch das Gesetz spezifische W i r k u n g e n u n d Verbindlichkeitsformen beigelegt werden. Die Pläne, die die Ziele enthalten, brauchen nicht Gesetze oder Rechtsverordnungen zu sein; ihre Rechtsnatur bleibt offen, der Sache nach werden sie als a l i u d behandelt. I I . 1. I n d e r s i e d l u n g s s t r u k t u r e l l e n Q u a l i f i z i e r u n g e i n e r G e m e i n d e , f ü r d i e h i e r als E x e m p e l d i e z e n t r a l ö r t l i c h e n F u n k t i o n s z u w e i s u n g e n stehen sollen, v e r b i n d e n sich i n t y p i s c h e r W e i s e ö r t l i c h e u n d ü b e r ö r t liche Bezüge. E i n z e n t r a l e r O r t 5 n i m m t i m m e r V e r s o r g u n g s f u n k t i o n e n n i c h t n u r f ü r d i e e i g e n e n E i n w o h n e r , s o n d e r n auch f ü r d i e d e r u m l i e g e n d e n G e m e i n d e n i m E i n z u g s b e r e i c h w a h r . D a es n a c h d e m g e l t e n d e n K o m m u n a l r e c h t f ü r diese ü b e r g e m e i n d l i c h e n A u f g a b e n g e n e r e l l e z w i schengemeindliche O r g a n i s a t i o n s - u n d F i n a n z i e r u n g s m o d e l l e nicht g i b t 6 — die Gemeinden i m Einzugsbereich sind weder an der Willensb i l d u n g ü b e r d i e E r s t e l l u n g d e r I n f r a s t r u k t u r e i n r i c h t u n g e n noch a n i h r e r F i n a n z i e r u n g b e t e i l i g t 7 — , i s t staatliche E i n f l u ß n a h m e n o t w e n 3 Die Verfassungsmäßigkeit eines landesrechtlichen Planungsgebotes f ü r Gemeinden, S. 35, m i t umfangr. Nachw. über die L i t e r a t u r i n den Fn. 153 155, auf die hier verwiesen w i r d ; neuerdings w i r d die alte Auffassung w i e der vertreten v o n Frohling, Landesplanung i n Nordrhein-Westfalen u n d Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung, Diss. j u r . Münster 1976, S. 70 130. 4 s. §§ 5 u n d 10. 5 Abgesehen v o n sog. Selbstversorgungsorten. β Zweckverbandslösungen kommen n u r f ü r einzelne Einrichtungen i n Betracht. Die F u n k t i o n v o n zentralen Einrichtungen eines zentralen Ortes k a n n nicht durch Zweckverbände abgedeckt werden; bei M i t t e l - u n d Oberzentren m i t ihren ausgeweiteten Versorgungsbereichen scheidet diese Möglichkeit schon i m Ansatz aus. 7 Alternative Finanzierungsmodelle diskutiert Vogt, Die autonome u n d

220

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

dig. Sie hat u. a. die Funktion, die Interessen der Umlandgemeinden an ausreichender Versorgung zur Geltung zu bringen. Dieser Zusammenhang w i r d auseinandergerissen, wenn man i n einer Neuinterpretation der kommunalen Selbstverwaltung die zentralörtlichen Funktionen als K e r n des eigenen Wirkungsbereiches, als Substanz der neu verstandenen ,örtlichen Angelegenheiten 4 verstehen w i l l 8 . Dieser Ansatz erscheint zunächst plausibel für die Nahversorgung: Die Verfügbarkeit des Bürgers über die Nahversorgung (z.B. 7 k m Entfernung als Maximum) ist nicht ein Akzidenz der Integration i n die Gemeinde, sondern eine ihrer Voraussetzungen 9 . Von Selbstverwaltung und von örtlicher Gemeinschaft kann heute nicht einmal i n einem rudimentären Sinne mehr gesprochen werden, wenn eine formell selbständige Gemeinde nicht über die zur Nahversorgung ihrer Einwohner erforderliche Ausstattung verfügt, sondern insofern auf andere Gemeinden angewiesen und deshalb von Fremdbestimmung abhängig ist. Die Identität von Nahversorgungsbereich und kommunalem Gebietszuschnitt ist deshalb zu Hecht einer der wichtigsten Maßstäbe für die Verwaltungsreform geworden 10 . Ist diese Kongruenz aber, wie i n N W und Hessen, grundsätzlich verwirklicht, dann ist i n den übriggebliebenen Unterzentren 1 1 die frühere zentralörtliche Funktion der Nahversorgung von Umlandgemeinden zu rein örtlichen Angelegenheiten geworden; das Problem hat sich m i t den nicht-zentralen Orten und den Kleinzentren aufgelöst. Ist dagegen jene Kongruenz nicht gegeben, dann gibt es zwar noch zentralörtliche Versorgungsfunktionen i m traditionellen Sinne bei den Unter- und Kleinzentren; diese Funktioheteronome Finanzierung zentraler Orte, 1971. Aus der Versorgungsfunktion der zentralen Orte f ü r i h r U m l a n d zieht dogmatische Folgerungen Ossenbühl, Rechtliche Probleme der Zulassung zu öffentlichen Stadthallen, DVB1. 1973, S. 296. 8 Diese Auffassung k l i n g t i n der Bemerkung v o n Scheuner ( A f K Bd. 12, 1973, S. 24) an, daß der Begriff ,örtliche Angelegenheiten* ,die v o n der Stadt als zentralem O r t unterhaltenen Veranstaltungen der Versorgung auch des Umlands deckt 4 . Dagegen zu Recht Seele, i n : FS W. Weber, S. 885 Fn. 15 m i t dem berechtigten Hinweis darauf, daß die demokratische Legitimation der städtischen Organe f ü r das U m l a n d fehlt; dazu auch i m weiteren Text. — Die zentralörtlichen Aufgaben werden als örtliche Angelegenheiten auch v e r standen v o n der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände i n i h r e r Denkschrift: Zentrale Orte, 1966, S. 3, u n d beiläufig auch v o n Bückmann, Verfassungsfragen bei den Reformen i m örtlichen Bereich, S. 59,116. 9 So treffend Schnur, Regionalkreise? 1971, S. 14 f., dort auch z u m weiteren Text. 10 Nachweise oben § 24 I I 1 m i t Fn. 25. — Die damit zusammenhängenden Fragen behandelt — unter kritischem Vorzeichen — Ch. Wolff, Zentrale Orte u n d Standorte unter dem Gesichtspunkt der kommunalen Selbstverwaltung, Diss. Speyer 1975. 11 Den sog. Α-Gemeinden i m Fach-Jargon der kommunalen Gebietsref o r m i n NW.

§ 36 Landesplanung u n d Gemeinden

221

nen können aber nicht als örtliche Angelegenheiten, als K e r n ihrer Selbstverwaltungsaufgaben gelten. Sonst würden die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft aller Gemeinden zu Selbstverwaltungsaufgaben einiger weniger (zentraler) Orte 1 2 . Es erscheint zwar denkbar, daß man die Einbuße an Selbstgestaltung bei solchen nicht-zentralen Orten aus dem Gesichtspunkt der mangelnden Leistungsfähigkeit begründen könnte. Diese Überlegung könnte aber nichts daran ändern, daß die den zentralen Orten zufallenden Versorgungsaufgaben für die kleinen Umlandorte nicht als Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft der zentralen Orte interpretiert werden könnte. I m Kontext des traditionellen Verständnisses von der Autonomie der kommunalen Aufgabenwahrnehmung kann der i n seinem Umfang prekär gewordene Aufgabenbereich der örtlichen Angelegenheiten nicht durch die zentralörtlichen Versorgungsfunktionen aufgefüllt werden. Noch deutlicher als bei den Klein- und Unterzentren müßte ein solcher Versuch bei den zentralörtlichen Aufgaben der M i t t e l - und Oberzentren scheitern. Diese sind maßgeblich von regionalen oder überregionalen Interessen bestimmt. Der Charakter der gemeindlichen Aufgabe w i r d überhaupt fraglich (Museen m i t regionaler Bedeutung!), jedenfalls kann die Versorgung für die räumlich ausgeweiteten M i t t e l und Oberzentren nicht mehr als Angelegenheit allein des kommunalen Selbstverständnisses der Ober- und Mittelzentren verstanden werden. 2. Nicht minder einseitig wäre es andererseits, wenn man die zentralörtlichen Aufgaben als rein übergemeindliche verstehen wollte u n d folgerichtig die zentralörtliche Funktionsbestimmung als Festlegung der überörtlichen Bedeutung einer konkreten Gebietskörperschaft als rein staatliche Aufgabe qualifizierte 1 3 . Das verfehlte Denken i n ausschließlichen Alternativen zeigt sich auch i n der suggestiven Formulierung von Bielenberg 14, daß es nicht Aufgabe der Gemeinden sei, die Funktion der einzelnen Gebiets- u n d Siedlungseinheiten unter groß- und 12 Auch Göb / Laux l Salzwedel / Breuer, Kreisentwicklungsplanung, S. 52, melden Zweifel daran an, ob die Aufgaben der U n t e r - u n d Mittelzentren als örtliche Aufgaben verstanden werden können. 13 Was nach Nouvortne, i n : Verfassungs- u n d Verwaltungsfragen der Raumordnung, S. 46, zweifelsfrei ist, aber schon v o n W. Weber i n einem Diskussionsbeitrag, ebd., S. 157, m i t der Feststellung bestritten wurde, daß es sich u m eine Angelegenheit des legitimen Selbstverständnisses einer Gemeinde handele, ob sie sich als Wohnstadt, B a d oder Industriegemeinde v e r stehe. Diese Bemerkung, die i m Zusammenhang v o n Ausführungen zum Miteinander v o n Staat u n d K o m m u n e n steht, k a n n andererseits nicht f ü r die abgelehnte Auffassung i n Anspruch genommen werden, daß die zentralörtlichen Aufgaben r e i n örtlichen Charakter haben. 14 Städtebauförderungsgesetz, Kommentar, § 1 C Rdnr. 106; ders., D Ö V 1969, S. 382.

222

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

gesamträumlichen Gesichtspunkten zu bestimmen. Hier w i r k t sich das verkürzte Verständnis aus, das Landesplanung apodiktisch u n d rein definitorisch als überörtliche = staatliche Aufgabe begreift und die Möglichkeit von Überschneidungsfeldern nicht erwägt. Die Funktionsbestimmung einer Gemeinde i m größeren Raum ist sicherlich aus überörtlichen Gesichtspunkten des regionalen Ausgleichs und der gleichmäßigen Versorgung veranlaßt. Realität gewinnt diese Funktionszuweisung jedoch nur, wenn die Gemeinde diese Funktion zum Bestandteil ihres kommunalen Selbstverständnisses macht. Die Auswirkungen der großräumig definierten Funktion müssen sich zwangsläufig i m gemeindlichen Aufgabenverständnis niederschlagen; sie verbinden sich dabei unauflöslich m i t den eigenen Ertlichen' Entwicklungsvorstellungen, w e i l die zentralörtlichen Versorgungsfunktionen nicht durch gesonderte Infrastruktureinrichtungen erbracht werden, sondern durch die Dimensionserweiterung der zur Eigenversorgung benötigten Einrichtungen. I I I . 1. Z u den Schwierigkeiten und dem Unvermögen, die Bedeutung der zentralörtlichen Funktionsbestimmimg sachgerecht zu erfassen, trägt auch der Umstand bei, daß als W i r k u n g dieser Ausweisung vorwiegend nur die Anpassungspflichten der kommunalen Bauleitplanung i n Betracht gezogen werden 1 5 . Damit w i r d aber der typische Gehalt der zentralörtlichen Funktionsbestimmung entscheidend verkannt: Siedlungsstrukturelle Festlegungen schlagen sich nicht primär i n konkreten Flächenansprüchen nieder. Daß zentrale Orte Flächen und Standorte für zentrale und Gemeinschaftsbedarfs-Einrichtungen ausweisen müssen, ist i n der Regel schon durch das jeweils geltende örtliche Baurecht abgesichert und selten streitig. Auch die direkte Umrechnung der zentralörtlichen Bedeutung eines Ortes i n genau quantifizierte Angaben über die notwendige und ausreichende Siedlungsfläche ist nicht möglich. Die komplexen Funktionsaussagen der siedlungsstrukturellen K a tegorien können nicht ohne eine planerische und konzeptionelle Z w i schenstufe i n konkrete (flächenbezogene) Aussagen umgesetzt werden 1 6 ; i h r adäquater Gegenpart ist nicht die Bauleitplanung, sondern vielmehr die Stadtentwicklungsplanung m i t ihrem ebenfalls komplexen Charakter. I n i h r und durch sie kann die Gemeinde die generelle Funktionsbestimmung i m größeren Raum auffüllen: durch das Stadtentwicklungskonzept kann sie ihre individuelle Eigenart gestalten. 15 Rutkowski, Einfluß der Regionalplanung auf die gemeindliche B a u l e i t planung, S. 134 ff. u n d Fröhling, Landesplanung i n N W u n d Garantie der kommunalen Selbstverwaltung, S. 56 ff., 136 ff. 1β Dazu aus Anlaß eines anders gelagerten Falls Schmidt-Aßmann, Anm e r k u n g zum U r t e i l des V G Hannover v. 4. 4.1974, DVB1. 1974, S. 787 f.

§ 36 Landesplanung u n d Gemeinden

223

Vergleicht man Zielsysteme der Stadtentwicklungsplanung 17 m i t dem Gehalt der landesplanerischen Vorgaben, dann läßt sich i n einer ersten generellen Bewertung feststellen, daß — entgegen gängigen Vorstellungen — i n beträchtlichem Umfang Konkretisierungsnotwendigkeiten und -möglichkeiten bestehen. Z u wenig w i r d dabei beachtet, daß dieser Spielraum den Gemeinden nicht automatisch oder ohne eigene A n strengungen zufällt: Stadtentwicklungsplanung ist als gehaltvolle Planung i m Rahmen landesplanerischer Vorgaben nicht nur möglich, sondern umgekehrt werden Spielräume erst durch die komplexe Stadtentwicklungsplanung aktiviert. Gerade gegenüber den ihrerseits entwicklungsplanerisch ausgeweiteten Planungen der zentralen (und i n Zukunft auch der regionalen) Ebene ist die Komplementärplanung Stadtentwicklungsplanung unerläßlich 1 8 ; denn erst Ableitungsbeziehungen zwischen Planungen desselben Typs bieten dem gebundenen Planungsträger die i m Planungssystem vorausgesetzte Möglichkeit zur eigenständigen Konkretisierung der Vorgaben. Erst i m Lichte der Fülle von Daten und Alternativen i n den konkreten Zielsetzungen, die eine entwickelte Stadtentwicklungsplanung aufweisen kann, w i r d der Rahmencharakter der Vorgaben deutlich und läßt sich vor allem die Bindung der Gemeinde auf einen verhältnismäßig eng verstandenen ,Rahmen* beschränken. Wo immer dagegen i n planerischen Zusammenhängen eine Stufe der Konkretisierung, insbesondere eine Stufe der konzeptionellen Konkretisierung übersprungen wird, werden die Vorgaben der übergeordneten Ebene tendenziell i n einem ausgeweiteten Sinne angewendet. Sie füllen dann einen Teil der Lücke aus, indem die übergeordnete Ebene, i m Beispiel die Landesplanung, bei der Erarbeitung der Bauleitplanung die Ziele der Raumordnung und Landesplanung ausdehnend interpretiert und selbst Konkretisierungen vornimmt, u m überhaupt die komplexen Ziele m i t den konkreten Flächenausweisungen der Bauleitplanung vermitteln zu können. Vor allem i m gesamten Bereich der kommunalen Infrastrukturausstattung können die Gemeinden den landesentwicklungsplanerischen und fachplanerischen Zielsetzungen nichts Gewichtiges entgegensetzen, wenn sie ihre Ziele für die kon17 Dazu die Dokumentation v o n Zielsystemen zur Stadtentwicklungsplanung, Gutachten des Dt. Instituts f ü r Urbanistik, 1974 (enthält Zielsysteme der Städte Bochum, Bonn, Bremen, Hannover, Oberhausen, Osnabrück, Remscheid, Saarbrücken, Stuttgart u n d Viersen). Entsprechendes gilt f ü r die Standortprogramme i n N W . Auch hier erweisen sich die Vorgaben der L E P I u n d I I u n d selbst die des N W P 1975 letztlich als wenig dicht, w e n n es d a r u m geht, f ü r eine Stadt konkrete Standortprogramme aufzustellen; so die Erfahrungen des Beratungsinstituts der Stadt Remscheid, die als eine der ersten Städte Standortprogramme vorgelegt hat (mündliche Mitteilung). 18 Dies stellt zu Recht heraus J. J. Hesse, A f K 14 (1975), S. 278 ff.

224

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

krete Ausstattung nicht i m Rahmen eines generellen Stadtentwicklungskonzepts ausformuliert und abgeleitet haben. Die inhaltlichen Zielsetzungen der Gemeinde für die Infrastrukturausstattung kommen i m Dialog m i t der Landes(entwicklungs)planung zu kurz, wenn sie nur i m Vorfeld und als Vorfrage für die räumlichen Flächenausweisungen i m Flächennutzungsplan eine Rolle spielen. 2. Die Bedeutung der Stadtentwicklungsplanung als Voraussetzung für die Planungs- und Konzeptfähigkeit der Gemeinden i m Verhältnis zur Landesentwicklungsplanung ist durch den Verlauf der Beratungen zur Novelle zum Bundesbaugesetz 10 eher verunklart als verdeutlicht worden. Dies hängt ursächlich m i t den beschränkten Bundeskompetenzen für Fragen der kommunalen Entwicklungsplanung zusammen, die das Bundesbaugesetz zu einem ungünstigen Ansatzpunkt für die Fragen der Stadtentwicklungsplanung machen 20 . Der Bund kann sich dem Thema der Entwicklungsplanung nur i m Zusammenhang m i t städtebaulichen Problemen nähern und vornehmlich Koordinationsklauseln normieren. I m Rahmen des Bundesbaugesetzes muß zwangsläufig die Blickrichtung von der Bauleitplanung als Mittelpunkt zur Entwicklungsplanung als möglicher Vorstufe die dominierende sein. Obwohl das Verhältnis der kommunalen Entwicklungsplanung zu Raumordnung und Landesentwicklungsplanung nicht völlig außerhalb der Bundeskompetenzen liegt 2 1 , steht es i m Zusammenhang des Bundesbaugesetzes sachlich eindeutig am Rande. Die Raumordnungsklausel, die der Regierungsentwurf zur Novelle BBauG noch für die sog. städtebauliche Entwicklungsplanung vorgesehen hatte, fehlt i n der Ausschußfassung, die nur noch die i n Theorie und Praxis bekannte umfassende Entwicklungsplanung anspricht. Aus der kompetenzrechtlichen Not machte der Regierungsentwurf die U n tugend, einen neuen Plantyp, die »städtebauliche Entwicklungsplanung', als T e i l der umfassenden Entwicklungsplanung, zu erfinden 2 2 . Dieser reine Zweckbegriff, f ü r den es i n der Planungspraxis u n d sachlich keine Grundlage 19 Regierungsentwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bundesbaugesetzes, BT-Drs. 7/2496; Bericht u n d A n t r a g des Ausschusses f ü r Raumordnung, Bauwesen u n d Städtebau, B T - D r s . 7/4793. 20 A l s i m m e r noch umfassendste Analyse der Kompetenzprobleme k a n n der Beitrag v o n Schmidt-Aßmann, i n : Raumplanung — Entwicklungsplanung, 1972, S. 101 ff. gelten. 21 Ebenso w i e der B u n d unter dem Kompetenztitel des Bodenrechts (Art. 74 Nr. 18 GG) f ü r eine Koordinationsklausel zwischen Bauleitplanung u n d Entwicklungsplanung zuständig ist, k a n n er sich f ü r eine Koordinationsklausel zwischen der Landesplanung u n d der kommunalen Entwicklungsplanung auf die Rahmenkompetenz f ü r die Raumordnung stützen, vgl. dazu die Thesen v o n Schmidt-Aßmann, ebd., S. 150. 22 BT-Drs. 7/2496, S. 28 (unter 4 b bb), S. 32 (unter 5 a), S. 35, sowie Bielenberg, i n : Raumplanung — Entwicklungsplanung, S. 60 ff., 78 f.; unter dem Eindruck der K r i t i k rückte Bielenberg von dem Begriff ab, D Ö V 1975, S. 290.

§ 36 Landesplanung u n d Gemeinden

225

u n d Beispiele gibt, hat die Diskussion über das Verhältnis v o n Bauleitplanung u n d Entwicklungsplanung sehr belastet u n d das Thema der Unübersichtlichkeit der Planungsstufen auf der kommunalen Ebene notwendigerweise i n den M i t t e l p u n k t gerückt. D a m i t konzentrierte sich die Diskussion v ö l l i g auf den gemeindeinternen Ableitungszusammenhang zwischen E n t wicklungsplanung, soweit sie vorhanden ist, u n d Bauleitplanung 2 8 .

Die Gesetzgebungsgeschichte der Novelle BBauG 1976 ändert jedoch nichts daran — und das ist i m vorliegenden Zusammenhang der entscheidende Punkt —, daß die Stadtentwicklungsplanung nach § 5 I V HOG die Ziele der Raumordnung und Landesplanung zu beachten hat. Diese i n diesem Zusammenhang zu wenig berücksichtigte Generalklausel ist es auch, nach der die zentralörtlichen Funktionsbestimmungen bindende Vorgaben für die Stadtentwicklungsplanung sind. Von der Pflicht zur Anpassung an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung, die § 1 I V BBauG 1976 für die Bauleitplanung statuiert, unterscheidet sich die generelle Beachtenspflicht des § 5 I V ROG nicht inhaltlich 2 4 ; eine wesentliche Differenz liegt jedoch darin, daß die Anpassungspflicht von § 1 I V BBauG 1976 i m Rahmen der Genehmigung von Bauleitplänen von der Genehmigungsbehörde überprüft werden kann. Diese formelle Sanktionierung der Bindung besteht bei der Stadtentwicklungsplanung nicht, da sie keiner Genehmigung bedarf. Materiell-rechtlich ist jedoch ein Stadtentwicklungskonzept (oder -plan), das den Zielen der Landesplanung und vor allem den hier interessierenden zentralörtlichen Funktionsbestimmungen nicht entspricht, etwa einen höheren Zentralitätsgrad oder eine größere Entwicklungsfunktion annimmt, rechtlich unbeachtlich. Diese Rechtsfolge trat bisher nur wenig i n Erscheinung, da die Stadtentwicklungsplanung — w e i l außerhalb rechtlicher Verfahren aufgestellt — sowieso keine rechtliche B i n dungswirkung hatte 2 5 . Nach der Novelle zum BBauG w i r d i h r jedoch eine begrenzte Koordinationswirkung gegenüber der Bauleitplanung beigelegt: Ihre Ergebnisse sind bei der Bauleitplanung zu »berücksichtigen' (§ 1 V 1 BBauG 1976). Eine Stadtentwicklungsplanung, die wegen des Verstoßes gegen die Ziele der Raumordnung rechtlich unbeachtlich ist, kann demzufolge auch diese W i r k u n g nicht ausüben 26 . 23 Dazu Battis , Stadtentwicklungsplanung i m Rechtssystem, J Z 1976, S. 147, m i t aufschlußreichen Ausführungen z u m Unterschied zwischen einer r a u m ordnerischen Koordinationsklausel als einer B i n d u n g unter verschiedenen Planungsträgern u n d der gemeinde-internen Koordinationsklausel zwischen Entwicklungsplanung u n d Bauleitplanung. 24 Stern / Burmeister, Landesrechtliches Planungsgebot, S. 20, u n d Erbguth, Landesplanungsrecht, S. 129 ff., jeweüs m i t umfassenden Nachweisen. 25 Z u Recht macht Bielenberg, D Ö V 1975, S. 290, jedoch darauf aufmerksam, daß u. U. ein Abwägungsfehler u n d -defizit bei der Bauleitplanung v o r liegen kann, w e n n ein unwirksamer Stadtentwicklungsplan zugrunde gelegt wird.

15 Wahl I I

226

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

IV. Die siedlungsstrukturellen Aussagen wirken sich auf die Entwicklungsplanung und die Bauleitplanung der Gemeinden i m einzelnen sehr unterschiedlich aus. Günstig und verhältnismäßig unproblematisch ist dabei die Situation der gewinnenden' Gemeinden, denen aus landesplanerischer Sicht besondere Entwicklungsfunktionen zugeschrieben werden, sei es als Entwicklungsschwerpunkt oder als auszubauender Ort (Planungsfall); auch den ,normalen' zentralen Orten ist m i t dieser Einstufung regelmäßig eine Entwicklungsfunktion zugewiesen, w e i l die zentralen Orte Ansatzpunkte der Konzentration von Arbeitsplätzen und Wohnstätten sein sollen. Insofern sind m i t dieser Qualifizierung aus landesplanerischer Sicht regelmäßig Wachstumsmöglichkeiten eingeräumt. Konkrete positive Bedeutung hat die Entwicklungsfunktion i m Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs 27 , vor allem auch für die Infrastruktur(fach)planungen; sie impliziert eine spezifische Sollausstattung, einen bestimmten Bedarf der Gemeinde an Quantität und Qualität der Einrichtungen, die von den Fachplanungen nicht bestritten werden können 2 8 . Für die Bauleitplanung bedeutet die zentralörtliche Funktionsbestimmung dagegen nicht notwendigerweise, daß ein flächenmäßiges Wachstum nach außen landesplanerisch zugelassen ist oder sogar erwünscht ist. Die landesplanerische Funktion kann sich, ζ. B. i n überlasteten Fremdenverkehrsgemeinden, auch darin erschöpfen, daß der Ort seine Bedeutung für sein Umland durch eine verbesserte Ausstattung m i t Einrichtungen, also durch inneres qualitatives Wachstum steigert 29 .

26 I m einzelnen ist i n diesem Fragenkreis noch vieles ungeklärt. Wie auch i n anderen Zusammenhängen gilt hier: auf die Dauer k a n n eine Planart nicht außerhalb rechtlicher Regelungen u n d ohne rechtlich ausgestaltete Bindungen bleiben, deren Ergebnisse u n d Inhalte k r a f t rechtlicher V o r schriften von einer anderen Planung zu berücksichtigen sind, die ihrerseits eindeutige rechtliche Wirkungen, zumal i m Staat-Bürger-Verhältnis hat. Z u r Parallele beim Ableitungszusammenhang zwischen dem Flächennutzungsplan, der nach h. L. keine A u ß e n w i r k u n g hat, u n d den Bebauungsplänen: Schmidt-Aßmann, Grundfragen des Städtebaurechts, S. 122, u n d insges. S. 115 ff. 27 Vgl. oben § 24 I I 4 m i t Fn. 43. 28 Dies verschafft dem zentralen Ort auch eine rechtlich relevante Position bei der Aushandlung v o n Zweckzuweisungen, auf die nach den Richtlinien ein Anspruch nicht besteht. Der Gleichbehandlungsgrundsatz, die Verpflichtung staatlicher Stellen zum Handeln nach Grundsätzen gilt auch i m V e r hältnis des Staates zu den Gemeinden. Wenn dem Gleichheitsgebot gleichw o h l i m Einzelfall keine große Bedeutung zukommen dürfte, dann liegt dies vor allem daran, daß die Anerkennung des Bedarfs eines zentralen Ortes i m Sinne der Soll-Ausstattung noch nichts darüber besagt, zu welcher Zeit u n d i n welcher Reihenfolge die Differenz zwischen Soll- u n d Ist-Zustand i n den1 einzelnen} zentralen Orten ausgeglichen werden soll. 29 So m i t beachtlichen Gründen Sening, Verwaltungsmäßiger Schutz der bayerischen Seenlandschaft, BayVBl. 1973, S. 255.

§ 36 Landesplanung und Gemeinden

227

Anders und potentiell nachteilig wirken sich die schrankensetzenden Bestimmungen, die Kehrseite der Bestimmung von Entwicklungsfunktionen, aus. Betroffen von den begrenzend wirkenden Aussagen sind die nicht-zentralen Orte, die Gemeinden, die einen höheren Zentralitätsgrad anstreben, sowie diejenigen, die zur Absicherung der betonten Förderung einiger weniger Siedlungsschwerpunkte selbst nicht wachsen sollen 30 . Die Auswirkungen dieser landesplanerischen Entscheidungen scheinen gravierend zu sein. I n Wirklichkeit ist jedoch die Steuerung des Wachstums, die bis vor kurzem i n allen Verdichtungsgebieten und auch gegenwärtig noch ζ. B. i n der Region München als das dominante Problem gilt, i m wesentlichen gescheitert, und zwar auch dort, wo konkretisierte landesplanerische Ziele m i t der Absicht der Gegensteuerung vorlagen. I n den rechtsgültigen Flächennutzungsund Bebauungsplänen der Gemeinden ist nämlich Bau(erwartungs)land i n großem Umfang auf Vorrat ausgewiesen 31 . Da nach der i n der Gesetzgebung und der Praxis ganz eindeutig vorherrschenden Auffassung auch die Rückstufung nicht ausgenutzten Bau(erwartungs)landes entschädigungspflichtig ist, mußte die Landesplanung auf die Durchsetzung ihrer Ziele verzichten, da die Entschädigungsleistungen zu hoch geworden wären 3 2 . Ob sich diese Situation aufgrund der Neuregelung des Planungsentschädigungsrechts i n der Novelle zum Bundesbaugesetz 1976 entscheidend ändern wird, ist fraglich 3 3 . Das rechtliche Problem der schrankensetzenden restriktiven Funktionsbestimmungen der Landesplanung ist unter dem Gesichtspunkt 30 Vgl. die Beispiele i m Regionalen Raumordnungsplan der Reg. Planungsgemeinschaft Untermain, Sachlicher u n d räumlicher Teilplan I v. 20. Sept. 1972 (StAnz. S. 1745). 31 Aufschlußreich ist die Situation i n der Region München: Als der Regionalverband versuchte, die nach A r t . 17 I I Ziff. 2 LP1G Bay geforderten Richtzahlen f ü r die E n t w i c k l u n g der Bevölkerung i n den einzelnen Gemeinden aufzustellen, w u r d e sichtbar, daß die landesplanerisch angestrebten Höchstwerte für die Bevölkerungsverteilung i n zahlreichen Orten durch das vorhandene Baurecht u n d durch sog. Vertrauensschutz-Fälle (Zusagen f ü r Großsiedlungsvorhaben) schon überschritten waren. — Z u r Situation i m Agglomerationsraum F r a n k f u r t : Dietrich / Geelhaar / Tharun, Stadtbauwelt 47, 1975, S. 178 f. 32 Der rechtlich mögliche, aber finanziell nicht gangbare Weg hätte darin bestanden, daß die oberste Landesplanungsbehörde bzw. die Landesregierung die nachträgliche Anpassung der Bauleitplanung an die Ziele der L a n desplanung gefordert hätte. Das L a n d wäre dann den — gegenüber den B ü r gern entschädigungspflichtigen — Gemeinden seinerseits entschädigungspflichtig geworden, vgl. z. B. §§ 19 I, 25 I LP1G N W 1975; dazu oben § 16 Fn. 36 u n d ausführlich Schmidt-Aßmann, Der Ausgleich landesplanerischer Planungsschäden, 1976. 33 Nach § 44 I I I B B a u G 1976 w i r d das Vertrauen auf den Bestand von Nutzungsmöglichkeiten für einen Zeitraum von 7 Jahren geschützt. W i r d nach dieser Frist eine ursprünglich eingeräumte, aber nicht verwirklichte Nutzungsmöglichkeit durch Planänderung wieder entzogen, so k a n n die E n t schädigung n u r für den E i n g r i f f i n die ausgeübte Nutzung verlangt werden.

1*

228

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

des Art. 28 I I GG dadurch entschärft, daß eine Mindestentwicklung jeder Gemeinde zuerkannt ist, nämlich die sog. Eigenentwicklung 3 4 , d. h. die Entwicklung, die ohne planvolle Förderung eines Zuzugs von außen besteht. Was die Landesplanung durch ihre schrankensetzenden zentralörtlichen Ausweisungen verhindern w i l l , ist also eine staatliche oder kommunale Förderung, die das Ziel eines exogenen Wachstums verfolgt. Solche gezielten Einwirkungen auf das räumliche Umfeld einer Gemeinde und ein Wachstum i n Konkurrenz und zu Lasten der anderen Gemeinden sind aber nicht mehr Angelegenheiten, die allein die betreffende Gemeinde angehen. Wo es u m die Einfügung eines Orts i n die Umgebung und u m den räumlichen Ausgleich innerhalb eines bestimmten Gebietes geht, muß der Gestaltungswille der Gemeinde Einschränkungen hinnehmen; die zentralörtlichen Ausweisungen gehören zu ihnen. Sie enthalten auch als schrankensetzende Ausweisungen kein Entwicklungsverbot, sie verhindern auch nicht eine aktive Gemeindepolitik; sie verwehren es aber der Gemeinde, ihren Planungen eine höhere Zentralitätsstufe zugrundezulegen, als nach dem vorhandenen Bestand und der vorhersehbaren Eigenentwicklung gerechtfertigt ist. V. 1. Die Planungsfähigkeit der Gemeinden für die Gesamtheit ihrer Aufgaben und ihres Raumes, deren Umfang und Ausmaß i m folgenden zu untersuchen sind, beruht i m wesentlichen auf der kommunalen Entwicklungsplanung und der Flächennutzungsplanung. Die Kombination beider Planungsinstrumente i n der Kompetenz der Gemeinde ist von besonderer Bedeutung. I n der Entwicklungsplanung kann die Gemeinde nur dann sinnvollerweise Zielsetzungen für alle Aufgaben und ein Strukturkonzept für die Gemeinde erarbeiten, wenn sie deren Niederschlag i m Raum i n einem räumlichen Strukturkonzept für das Gemeindegebiet selbst bestimmen kann. Dazu ist die Zuständigkeit zur Flächennutzungsplanung als der auf das gesamte Gemeindegebiet bezogenen Bauleitplanung unerläßlich 35 . Aus diesen Gründen planerischer Sachzusammenhänge ist die ,Hochzonung' der Flächennutzungsplanung auf übergemeindliche Planungsträger sehr problematisch, als Regelfall abzulehnen und selbst als Ausnahme i m Stadt-Umland-Bereich 36 m i t großen Vorbehalten zu versehen. Die Herauslösung der Flächennutzungsplanung aus der einzelgemeindlichen Kompetenz zerstört den re34 Dazu — neben den Nachweisen oben § 24 Fn. 38: Motyl, Die Gemeinden i n der Landesplanung, S. 89 ff.; W. Müller, Umweltschutz u n d kommunale Selbstverwaltung, S. 154 u n d O V G Lüneburg, U. v. 14. Nov. 1968, D Ö V 1969, 642 = B B a u B l 1969, S. 565. 35 So zu Recht Schmidt-Aßmann, DVB1. 1975, S. 9, der damit aus i n h a l t lichen Gründen derzeit die — v o n i h m rechtlich f ü r zulässig gehaltene — Hochzonung der Flächennutzungsplanung ablehnt. 30 Vgl. dazu oben § 18 I I 2.

§ 36 Landesplanung u n d Gemeinden

229

gulären Ableitungszusammenhang zwischen Stadtentwicklungsplanung — Flächennutzungsplanung — Bebauungsplan, beraubt die Stadtentwicklungsplanung des räumlichen Ausdrucks- und Konkretisierungsmittels und isoliert sie damit. I m vorliegenden Zusammenhang muß sich die Planungsfähigkeit der Gemeinden daran zeigen und erweisen, daß die Gemeinde trotz der landesplanerischen Vorgaben imstande ist, die innerörtliche Siedlungsstruktur maßgeblich selbst zu bestimmen. Die grundsätzliche Möglichkeit dazu ist dadurch gegeben, daß sie die Bausteine und Elemente der Bauleitplanung, insbesondere die Planungselemente des Bebauungsplanes nach § 9 BBauG, selbst zuordnen kann und daß die Landesplanung dabei nur wenige direkte Zugriffsmöglichkeiten hat. Beeinträchtigungen für die Konzeptfähigkeit der Gemeinden sind jedoch auch nicht auf der Stufe der konkreten Zuordnung der Nutzungsbereiche i m Bebauungsplan selbst zu erwarten, sondern bei der Ausarbeitung von abstrakteren Strukturvorstellungen der Gemeinden, die dem Flächennutzungsplan als räumlichem Gesamtkonzept der Gemeinde zugrunde liegen. Zumal bei größeren Städten stellt sich die Aufgabe, i m innerörtlichen Bereich Gliederung durch eine differenzierte und gestufte Zentrenstruktur zu schaffen, indem innerörtliche Subzentren und Nahversorgungsbereiche abgegrenzt und entwickelt werden. Diese städtebaulichen Aufgaben (in der Perspektive der Stadt) überschneiden sich sachlich m i t den siedlungsstrukturellen Konzepten der Landesplanung i n den Verdichtungsgebieten 37 ; diese Konzepte können ihrerseits Ordnung und Gliederung i n den ausgedehnten Verdichtungsräumen nicht dadurch schaffen, daß sie die räumlichen Ziele und Funktionen für die Großstädte als ganze formulieren, sondern nur dadurch, daß sie ebenfalls Gliederung i m innerörtlichen Raum anstreben; das landesplanerische Konzept der Siedlungsschwerpunkte (um die Haltestellen von Nahverkehrsmitteln) ist dafür der Prototyp eines offenen landesplanerischen Zugriffs auf die innerörtliche Siedlungsstruktur, das Stadtund Ortsteilprogramm des Nordrhein-Westfalen-Programms 1975 die sachlich intensivierte, rechtlich aber nicht formalisierte entwicklungsplanerische Formulierung desselben Ansatzes 88 . Beschränkte sich die Problematik des Hineinwirkens der Landesplanung i n die innerörtliche Siedlungsstruktur bisher i m wesentlichen auf die Verdichtungsgebiete, so stellt sie sich neuerdings zunehmend auch 37

Vgl. oben § 27. Bielenberg, i n : Raumplanung — Entwicklungsplanung, S. 71 m i t Fn. 41 u. 42, a r t i k u l i e r t das Verständnis der Praxis sehr offen, w e n n er ausführt, daß sie sich bemüht u n d bemühen müsse, wesentliche Strukturelemente, die bisher rein innergemeindlich, d. h. örtlich gesehen worden sind, auf die übergeordnete Ebene, zu heben; vgl. auch Kenneweg I van Aerssen, Planungsrecht i n N W , Erl. 4 zu § 6 G. zur Landesentwicklung. 38

230

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

für die ländlichen Gebiete, nachdem die kommunale Gebietsreform i n einigen Ländern durch ihre ausgeprägten Dimensionserweiterungen ländliche Großgemeinden geschaffen hat. Dort kristallisiert sie sich derzeit an einem Folgeproblem der Gebietsreform, der Bestimmung der Ortszentren der neuen Flächengemeinden. I n Niedersachsen waren vorübergehend Überlegungen angestellt worden, ob und unter welchen Voraussetzungen die Landesplanung die Zuständigkeit zur Festlegung dieser Ortszentren und des Ortsmittelpunkts erlangen kann 3 9 . Generalisiert ist diese Tendenz i m Bedeutungswandel des Begriffs zentraler Ort i m Landesplanungsrecht. Indem i n Hessen als ,zentraler Ort' nicht mehr die Gemeinde als ganzes, sondern ein Gemeindeteil als Standort der zentralen Einrichtungen gilt, soll der Zugriff auf die innergemeindliche Siedlungsstruktur zur Regel werden 4 0 . Solche ,ortsteilscharfen' zentralörtlichen Ausweisungen haben zugleich notwendigerweise konkrete Auswirkungen für die Bauleitplanung. 2. Für die Beurteilung dieser Tendenzen ist zweierlei von Bedeutung: Die Konzeptfähigkeit der gemeindlichen Entwicklungs- und Flächennutzungsplanung ist erheblich betroffen, wenn Siedlungsschwerpunkte, Subzentren oder das Ortszentrum von der Landesplanung bestimmt werden könnten. Von der Sache her gesehen ist andererseits der enge Zusammenhang zwischen der überörtlichen und der innerörtlichen Siedlungsstruktur unübersehbar 41 . Ohne Einwirkung auf die innerörtliche Zentrenstruktur ist Landesplanung jedenfalls i n den Verdichtungsgebieten nicht möglich. A n dieser Stelle hat sich die Variatonsfähigkeit des kondominalen Ansatzes zu bewähren, sind seine Vorteile auszunutzen, die darin bestehen, daß nicht nur eine Entweder-Oder-Entscheidung möglich ist, sondern flexible Zuordnungen und Alternativ-Modelle m i t unterschiedlichen Gewichtsverteilungen. So kann überhaupt nur erwogen werden, der Landesplanung dieses intensiv eingreifende Planungselement zu übertragen, wenn i m Gegenzug die Stellung der Gemeinde i m Verfahren nachhaltig gestärkt wird. Umgekehrt erscheinen Modifika39 Dazu das Gutachten von Ernst / Suderow, Die Zulässigkeit raumordnerischer Festlegungen f ü r Gemeindeteile, 1976, das einige Unruhe i m k o m munalen Raum ausgelöst hat: engagierte K r i t i k daran von K. Ullrich, Städteu n d Gemeindebund 1977, S. 102 ff. u n d Hoffmann , Die schleichende Aushöhlung der kommunalen Selbstverwaltung, ebd., S. 132; vgl. dazu auch Siedentopf, Entwicklungsperspektiven der gemeindlichen Selbstverwaltung, S. 164 ff. — Die neue nds. Landesregierung hat inzwischen ausdrücklich darauf verzichtet, raumordnerische Festlegungen innerhalb der Gemeinden vorzunehmen, siehe dazu Regierungserklärung von M i n . Präs. Dr. Albrecht, nds. L T Plenarprotokoll 8/54 v o m 19. Jan. 1977, Sp. 5063. 40 Dazu i m einzelnen unten C I I . 41 Dazu Bielenberg, i n : Raumplanung — Entwicklungsplanung, S. 71 m i t Fn. 41.

§ 36 Landesplanung und Gemeinden

231

tionen für den Umfang des landesplanerischen Einflusses gerechtfertigt, wenn die Gemeinden für die Festlegung zuständig sein sollen; i n Betracht kommen Planungspflichten für die Gemeinden zur Ausweisung solcher Siedlungsschwerpunkte. Kommunalfreundlicher ist sicherlich die 2. Alternative. Daß sie verfassungsrechtlich die allein mögliche Gestaltungsform ist, läßt sich jedoch nicht begründen, da auch bei der ersten Variante rechtliche Sicherungen für die Gemeinden möglich sind, die das Modell i m Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen halten. Wenn Siedlungsschwerpunkte oder Ortszentren i n einem Regionalplan ausgewiesen werden können, bedeutet dies nicht, daß diese Festsetzung i m normalen regionalplanerischen Verfahren geschehen kann, i n dem der Regionalplanungsträger primär ein Konzept erarbeitet und dann i n zweiter Stelle die Gemeinde anhört. Diese Reihenfolge, die auch eine Gewichtsverteilung enthält, muß umgekehrt werden. Danach hat die Gemeinde das primäre Vorschlagsrecht innerhalb des regionalplanerischen Verfahrens; von diesen Vorschlägen kann die Regionalplanung unter Darlegung der dazu zwingenden landesplanerischen Gründe abweichen 42 . Ein solches Verfahrensmodell setzt jedoch gesetzliche Änderungen voraus; de lege lata sind ortsteilscharfe Festlegungen durch die Landesplanung nicht zulässig. Die Diskussion u m die Möglichkeiten und Grenzen von innerörtlichen landesplanerischen Festsetzungen ist erst am Anfang. Ihren H i n tergrund bildet die grundsätzliche und noch klärungsbedürftige Frage nach dem neuen Standort der Landesplanung nach dem Abschluß der Gebietsreform. Die neue kommunale Struktur (in einigen Ländern) macht eine Neudefinition der Aufgaben der Landesplanung auf einer mittleren Linie notwendig: I m Vergleich zur Situation vor der Gebietsreform müssen dabei die Ersatzfunktionen der Landesplanung für die planungsunfähigen kleinen Gemeinden entfallen. Andererseits ist ein Teil der bisherigen zwischengemeindlichen Koordinationsaufgaben der Landesplanung unter dem neuen rechtlichen Aspekt der innerörtlichen Festsetzungen festzuhalten, aber rechtlich i m Sinne eines vergleichsweise größeren Anteils der Gemeinden zu strukturieren. Ohne 42 E i n solches Verfahrensmodell enthält das Gutachten v o n Ernst/Suderow , S. 38 ff., 47 f.; die vorgeschlagene Gesetzesformulierung lautet: »Sollen i n Raumordnungsprogrammen Festlegungen f ü r Ortsteile (Bestimmung zentraler Orte, Bestimmung von Schwerpunkten innerhalb v o n Schwerpunkträumen, Zuweisung besonderer Entwicklungsaufgaben) getroffen werden, so sind die Gemeinden von dieser Absicht vorher zu unterrichten. Die betroffenen Gemeinden haben das Recht, Vorschläge f ü r solche Festlegungen zu machen. Diese Vorschläge sind m i t den beteiligten Gemeinden zu erörtern. V o n diesen Vorschlägen können die Festsetzungen i n den Raumordnungsprogrammen abweichen, w e n n dies zur E r f ü l l u n g der Aufgaben der Landesplanung nach diesem Gesetz erforderlich ist. 4

232

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

solche innerörtlich wirksamen Planungselemente könnte die Landesplanung das allgemeine Schwerpunktprinzip nicht angemessen zum Ausdruck bringen. Die erforderliche Konzentration der Infrastruktureinrichtungen würde von den staatlichen Fachplanungsträgern aber gleichwohl durchgesetzt — aber dann außerhalb des landesplanerischen Gegenstromverfahrens i m Wege der Einwirkungsmöglichkeiten bei der Vergabe der Zweckzuweisungen. Die Rezeption der Standortplanung i m Rahmen des Schwerpunktprinzips i n das landesplanerische Planungssystem 43 bietet demgegenüber bessere Möglichkeiten der Begrenzung des staatlichen Einflusses. VI. 1. Die Gemengelage zwischen örtlichen und überörtlichen Bezügen, die bei zentralörtlichen Aufgaben und bei Entwicklungsfunktionen besteht, muß Folgerungen für die Frage der Mitwirkung der Gemeinden bei der Aufstellung der übergeordneten Pläne haben 4 4 . Diese Rechtsstellung, die nach dem funktionalen Selbstverwaltungsverständnis 4 5 als zentrale Auffang- und Ausgleichsposition der Gemeinden gilt, hat auch nach dem hier vertretenen Ansatz, der vorrangig auf die Planungsfähigkeit der Gemeinden i n den planerischen Zusammenhängen abstellt, Relevanz als Absicherung der wechselseitigen Einflußnahmen i m Planimgssystem. Das Modell der gestuften M i t w i r k u n g ist, wie erwähnt, als Verallgemeinerung der positiven Rechtslage entstanden, i n zwischen jedoch verfassungsrechtlich soweit ausgestaltet, daß es auch umgekehrt zur K r i t i k der positiven Rechtslage verwendet werden kann. Nach dem Bundesrahmenrecht ist die Mitwirkungsposition der Gemeinden bei der kommunalnäheren Regionalplanung stärker als bei der Aufstellung der zentralen Programme und Pläne 4 6 : Nach § 5 I I 2 ROG sind bei der Aufstellung der zentralen Programme und Pläne die Gemeinden und Gemeindeverbände, für die eine Anpassungspflicht begründet ist, oder deren Zusammenschlüsse zu beteiligen. Nach § 5 I I I ROG w i r d dagegen bei der staatlich getragenen Regionalplanung (2. Alternative) generell eine Beteiligung i n einem förmlichen Verfahren gefordert. Die 1. Alternative sieht darüber hinaus die — gegenüber der bloßen M i t w i r k u n g qualitativ gesteigerte — Form der Trägerschaft der Regionalplanung durch kommunale Zusammenschlüsse vor. 43

Dazu a m Beispiel v o n N W unten Β I 1. Grundlegend dazu jetzt: Schmidt-Aßmann, Verfassungsrechtliche u n d verwaltungspolitische Fragen einer kommunalen Beteiligung an der Landesplanung, AöR Bd. 101 (1976), S. 520 ff. 45 Vgl. oben § 12 B. 46 Eine umfassende kritische Ubersicht über die Länderregelungen enthält Erbguth, Landesplanungsrecht, S. 101 ff. (zur Beteiligung der Gemeinden bei Programmen auf der Landesebene), S. 108 ff. (zur Beteiligung bei Regionalplänen). 44

§ 36 Landesplanung u n d Gemeinden

233

Die zurückhaltende Regelung der M i t w i r k u n g der Gemeinden bei der Aufstellung zentraler Pläne rechtfertigt sich aus der Natur der A u f gabe: die zentrale Landesplanung ist eine originär staatliche Angelegenheit 47 . Dieser Umstand schließt Mitwirkungsbefugnisse der Gemeinden nicht aus; ihre Grundlage kann aber nicht i m Gesichtspunkt der Aufgabenmitverantwortung, sondern allein i m Gedanken der Betroffenheit der einzelnen Gemeinde liegen. Die Regelung des § 5 I I ROG entspricht diesem Ansatz. Der spezifischen Bedeutung der M i t w i r k u n g i n planerischen Zusammenhängen w i r d jedoch die i n der Praxis übliche Auslegung des § 5 I I ROG nicht gerecht. Danach sind nur die Gemeinden beteiligungsberechtigt, die eine konkrete Anpassungspflicht t r i f f t 4 8 . Bei der Verwendung von Konkretheitsgeboten besteht jedoch i n planerischen Zusammenhängen immer die Gefahr, daß inadäquate Genauigkeitsanforderungen an komplexe Planungsaussagen herangetragen werden. I m vorliegenden Zusammenhang w i r d die Bedeutung der Landesplanung für die Gemeinden entscheidend unterschätzt, wenn eine Anpassungspflicht erst bei Vorgaben für konkrete Flächen, beim Zwang zur Umplanung für die Bauleitplanung angenommen w i r d 4 9 . Die Bauleitplanung ist jedoch, wie schon erwähnt, nicht die einzige Planungsart oder der einzige Aufgabenbereich der Gemeinde, der durch Ziele der Landesplanung betroffen wird. Daß das ROG i n § 5 I I m i t der Anpassungspflicht nur Auswirkungen der zentralen Pläne auf die Bauleitplanungen meint u n d insofern die ,Anpassungspflicht 4 i n einem technischen Sinne von der jBeachtenspflicht' des § 5 I V exakt unterscheidet, kann angesichts des i n dieser Hinsicht unpräzisen Sprachgebrauchs des Gesetzes nicht aus dem Wortlaut abgeleitet werden. Von der Sache her ist es dagegen unwahrscheinlich, daß ausgerechnet die übergeordneten zentralen Pläne Auswirkungen auf die Bauleitplanung der einzelnen Gemeinde haben u n d Nutzungsregelungen für konkrete Flächen determinieren. Die Anpassungspflicht des § 5 I I 2 ROG muß deshalb genereller gesehen werden; sie bezieht sich entsprechend dem typischen Gehalt der zentralen Pläne auf Funktionsbestimmungen der Orte 5 0 . Deshalb sind bei der Ausweisung von zentralen Orten und Entwicklungsschwerpunkten i n den zentralen Programmen und Plänen die betroffenen Gemeinden zu beteiligen. 47 Dies u n d die nachfolgenden Konsequenzen sind deutlich herausgearbeitet v o n Schmidt-Aßmann, AöR Bd. 101 (1976), S. 527 ff. 48 Dazu Zeller, M i t w i r k u n g u n d Rechtsschutz der Gemeinden i m Bereich der Planung, DVB1. 1973, S. 603 f. (m. Nachw. aus der Rechtsprechung des O V G Lüneburg) u n d Erbguth, Landesplanungsrecht, S. 122 f. 49 Vgl. dazu die bei Zeller, ebd., zitierte Rechtsprechung des O V G Lüneburg. 50 F ü r eine ausdehnende Auslegung t r i t t Zeller, ebd., S. 603, ein u n d — i h m folgend — Erbguth, Landesplanungsrecht, S. 123 ff.; ähnlich auch Schmidt-Aßmann, AöR Bd. 101 (1975), S. 532 f.

234

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

Diese Überlegung gilt auch für die Bestimmung der Mittelzentren und selbst für die der Oberzentren. Zwar stehen bei der Ausweisung von Oberzentren regionale und überregionale Interessen an der räumlich weitgespannten Versorgungsfunktion der Oberzentren i m Mittelpunkt. Bei der zunehmend größer werdenden Bedeutung, die den Oberzentren i n der neueren Raumordnungspolitik zugedacht wird, ist ihre (über)regionale Rolle als »Entwicklungspole' auch betont. Zugleich wandeln sich jedoch m i t der gestiegenen Bedeutung die landesplanerischen Aussagen über die Oberzentren von den bisher dominierenden bloßen Bestandsbeschreibungen, die zunächst nur die Selbstverständlichkeit aussprechen, daß eine Großstadt von über 500 000 Einwohnern ein Oberzentrum ist, zu differenzierten Funktionsbestimmungen (auszubauendes Oberzentrum, Oberzentrum m i t besonderen Funktionen i n spezifischen Sektoren, Oberzentrum i n Funktionsteilung m i t anderen Oberzentren) 51 . Bei dieser A r t Aussage w i r d es unübersehbar, daß die Bestimmung als Oberzentrum nicht eine landesplanerische Aussage ist, die die jeweilige Stadt nichts angeht; die Funktionsbestimmung als Oberzentrum muß zwangsläufig Auswirkungen für das kommunale Selbstverständnis haben. Aus diesen Gründen rechtfertigt sich die Beteiligung der jeweiligen Städte bei der Ausweisung der Oberzentren. 2. Das geltende Landesplanungsrecht der Länder genügt den aufgezeigten Anforderungen nur selten 52 . I n N W ist durch die Novelle Landesplanungsgesetz 1975 eine § 5 I I 2 ROG entsprechende Bestimmung eingefügt worden (§ 12 Satz 3, § 13 I I 1 LP1G). Unmittelbarer Anlaß für diese Regelung dürfte die schon erwähnte lex V E B A gewesen sein 53 . Nach ihr können i n einem Landesentwicklungsplan Gebiete für flächenintensive Großvorhaben, die für die Wirtschaftsstruktur des Landes von besonderer Bedeutung sind, ausgewiesen werden (§ 35 d Gesetz zur Landesentwicklung). Zur Durchsetzung dieser Ausweisungen ist das landesplanerische Planungsgebot des § 19 I I LP1G eingeführt worden, nach dem die Gemeinde gezwungen werden kann, für die i m LEP und i m GEP ausgewiesenen Flächen Bauleitpläne aufzustellen. Daß bei diesen — ungewöhnlichen — direkten Zugriffen auf die Bauleitplanung eine Beteiligung der betroffenen Gemeinde schon nach dem engen Verständnis von § 5 I I 2 ROG geboten ist, liegt auf der Hand. Gegenüber dem konkreten und beschränkten Anlaß der Gesetzesbestimmung ist jedoch auch i n N W zu betonen, daß eine Anpas51 Die angekündigte Entschließung der M K R O (vgl. ROB 1974 der BundesReg., S. 24) dürfte diese Tendenz dokumentieren. 52 Vgl. die Nachweise i n Fn. 46. 53 Die Angleichung an das ROG hätte schon i n der Novelle zum LP1G von 1972 vorgenommen werden können.

§ 36 Landesplanung u n d Gemeinden

235

sungspflicht der Gemeinden und dementsprechend die Beteiligungsnotwendigkeit auch bei den Festsetzungen der zentralen Orte und Entwicklungsschwerpunkte geboten sind. Gegen die Forderung können Bedenken aus dem Gesichtspunkt der erschwerten Praktikabilität nicht geltend gemacht werden; i n B W und Bayern sind der LEP und das LEPr unter Beteiligung aller Gemeinden (d. h. konkret aller ca. 4000 Gemeinden i n Bayern!) aufgestellt worden. I n Rheinland-Pfalz ist die Beteiligung der Gemeinden bei der A u f stellung des LEPr überhaupt nicht vorgesehen; die Anhörung des Landesplanungsbeirates ( § 1 1 1 1 LP1G), i n dem u. a. vom Lande berufene Vertreter der Gemeinden Mitglieder sind, w i r d den Anforderungen des Rahmenrechts 54 und eines modernen Verständnisses des Verhältnisses von Landesplanung und Gemeinden nicht gerecht. 3. Die stärkeren Mitwirkungsbefugnisse der Gemeinden bei der Regionalplanung sind Ausdruck der kondominalen Aufgabenstruktur. I n Aufgabe und Organisation der Regionalplanung manifestiert sich die »Gemeinsamkeit ursprünglicher Aufgabenwahrnehmung' 5 5 . I m einzelnen sind die nach dem ROG eingeräumten Mitwirkungsbefugnisse vom Organisationstyp der Regionalplanung abhängig. Beim verbandlichkommunalen Modell, bei der von gemeindlichen Zusammenschlüssen getragenen Regionalplanung, ist die Mitentscheidung für die i m Verband vertretenen Gemeinden kraft ihrer Mitgliedschaft gesichert. Für die nicht vertretenen Gemeinden darf der verfahrensrechtliche M i n i malbestand nicht unterschritten werden, der beim 2. Organisationsmodell, der staatlich organisierten Landesplanung gegeben sein muß. Für die letztere schreibt § 5 I I I Satz 2 2. A l t . ROG die Beteiligung der Gemeinden und Gemeindeverbände oder deren Zusammenschlüsse i n einem förmlichen Verfahren vor. I m einzelnen ist i n beiden Fragen das geltende Landesplanungsrecht unterschiedlich ausgestaltet. I n einer eingehenden Untersuchung hat jüngst Schmidt-Aßmann die verfassungsrechtlich gebotenen Minimalpositionen der kommunalen Beteiligung näher umschrieben. Hervorzuheben ist dabei i m vorliegenden Zusammenhang, daß jeder Gemeinde ein Recht auf Anhörung bei der Aufstellung des Regionalplans gewährt werden muß. Darüber hinaus hält Schmidt-Aßmann weitergehende Befugnisse für verfassungsrechtlich geboten; die dabei i n Betracht kommenden Mitentscheidung sbeîugnisse können auch und i n erster Linie kommunalen Zusammenschlüssen zugewiesen werden 5 0 . Dieses Postulat der kommunalen Mitentschei54

Dazu Erbguth, Landesplanungsrecht, S. 107 f. Schmidt-Aßmann, AöR Bd. 101 (1976), S. 537. 56 Schmidt-Aßmann, ebd., S. 540 ff., dort auch zu den Einzelfragen der V e r tretungsprobleme. 55

236

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

dung als Regelform der (individuellen oder kollektiven) M i t w i r k u n g kann zwar als konsequente Umsetzung des kondominalen Aufgabenverständnisses i n die Formtypik der Mitwirkungsbefugnisse gelten und deshalb Beachtung beanspruchen. Seine praktische Tragfähigkeit muß sich jedoch noch i n der Konkretisierung erweisen; erst i n einer solchen Konkretisierung ist das Postulat geeignet, einen Maßstab für die K r i t i k am geltenden Landesplanungsrecht abzugeben 57 . Unter rechts- und verwaltungspolitischen Aspekten sollten sich die Regelungen der Landesplanungsgesetze nicht nur am verfassungsrechtlich und bundesrahmenrechtlich gebotenen M i n i m u m orientieren. Planung ist i n der Ausführung immer konsensabhängig; echte Mitwirkungsbefugnisse können die erforderliche Konsensbasis verbreitern. B. Nordrhein-Westfalen

I. 1. Auszugehen ist für N W von der neuen Rechtslage nach dem Gesetz zur Landesentwicklung von 1974. I n i h m (§ 20 Abs. 3 Buchst, a und b) ist vor allem das für das Verhältnis des Landes zu den Gemeinden sehr problematische Instrument der Standortprogramme formell legalisiert worden, ohne daß es jedoch verfahrensmäßig und inhaltlich näher ausgestaltet worden wäre. Für die Konzeptfähigkeit der Gemeinden ist von besonderer Bedeutung, daß das landesplanerische Pendant zu den Standortprogrammen, die siedlungsstrukturelle Kategorie der Siedlungsschwerpunkte,

der k o m m u n a l e n Planungsebene

zugeordnet

worden ist. Nach der erst während der Ausschußberatungen gefundenen Lösung 5 8 beschränken sich die landesplanerischen Vorgaben darauf, daß durch einen Raumordnungsgrundsatz (§ 6 G. zur Landesentwicklung) und durch allgemeine Ziele der Raumordnung und Landesplanung (§§ 19 I I I Buchst, a, b und c, 24) die Gemeinden verpflichtet 57 Unüberwindbare Mitentscheidungsbefugnisse, also Vetopositionen k ö n nen weder f ü r die einzelnen Gemeinden noch f ü r Zusammenschlüsse von Gemeinden begründet werden. Dagegen können die Möglichkeiten qualifizierter Mitwirkungsrechte i m Sinne verfahrensmäßig verstärkter A n h ö rungsrechte u n d aufschiebender Entscheidungsbefugnisse ausgeschöpft w e r den. 58 Nach dem Regierungsentwurf (LT-Drs. 7/1764) § 19 I I I Buchst a - c w a r die Festlegung der Siedlungsschwerpunkte durch die Gebietsentwicklungspläne vorgesehen, w i e dies der SVR schon seit End© der 60er Jahre bei der Ausarbeitung des Entwurfes f ü r den GEP Regionale I n f r a s t r u k t u r i m V o r griff auf die künftige Regelung praktiziert hatte. Nach heftiger K r i t i k der kommunalen Spitzenverbände setzte sich i n den Ausschußberatungen die Auffassung durch, daß die Siedlungsschwerpunkte v o n den Gemeinden selbst bestimmt werden sollten, vgl. den Ausschußbericht L T - D r s . 7/3236, S. 3 ff. m i t einer Zusammenfassung des Hearings. — Die gesamten Materialien (mit den Stellungnahmen der kommunalen Spitzenverbände u n d weiteren Z u schriften) sind enthalten i n der Dokumentation des Archivs des Landtags N W zum Gesetz zur Landesentwicklung. Vgl. auch Kenneweg ! van Aerssen t Planungsrecht i n N W , S. 64 f., 89 ff.

§ 36 Landesplanung u n d Gemeinden

237

werden, ihre Siedlungsstruktur auf Siedlungsschwerpunkte auszurichten 5 9 ; die räumliche Konkretisierung, d. h. die konkrete inner örtliche Festlegung der Siedlungsschwerpunkte, bleibt den Kommunen überlassen, sie sind dazu aber auch verpflichtet. Äußerungen des zuständigen Ministers lassen erkennen, daß die Landesplanung und die Bauaufsicht über die Beachtung dieser Gesetzesvorschrift wachen 4 werden; ein entsprechender Erlaß des Innenministers zur Darstellung der Siedlungsschwerpunkte i n den Flächennutzungsplänen ist inzwischen veröffentlicht worden 6 0 . Bei der Genehmigung eines Bauleitplanes einer Gemeinde, i n dem ein Siedlungsschwerpunkt durch ein eigenes Symbol ausgewiesen ist, steht der Genehmigungsbehörde jedoch kein eigener Planungs- und Konkretisierungsspielraum zu; sie kann nur die Bauleitplanung der Gemeinde darauf überprüfen, ob sie die allgemeinen Ziele des Gesetzes zur Landesentwicklung und die Dichteangaben des GEP beachtet hat. Dieser Rechtsgrundsatz läßt sich zwar einfach formulieren und begründen; seine Einhaltung i n der Praxis läßt sich jedoch kaum sichern. Aufsichtsmaßnahmen können rechtlich nur dann verläßlich begrenzt werden, wenn das Gesetz, das den Maßstab der Aufsicht bildet, ausreichend durchprogrammiert ist. Aufsichtsmaßnahmen i n planerischen Zusammenhängen sind deshalb wegen der wenig dichten rechtlichen Programmierung der Planung nur schwer i n Grenzen zu halten. I m konkreten F a l l sehen die Bestimmungen des Gesetzes zur Landesentwicklung vor, daß die Siedlungsschwerpunkte i m Ballungskern und i n der Ballungsrandzone an Haltepunkten leistungsfähiger Linien des öffentlichen Personennahverkehrs ausgebaut werden sollen; i n den ländlichen Zonen ist eine entsprechende Vorgabe nicht getroffen. Damit ist der Spielraum der Gemeinden schon stark eingeengt; immerhin bleibt ζ. B. die Alternative zwischen dem Bereich des Bahnhofs (und anderen Haltestellen) und dem zentralen Busbahnhof als K e r n des Siedlungsschwerpunktes. Wenn eine Stadt, wie ζ. B. Remscheid i m Rahmen seiner Standortprogramme, die zweite Möglichkeit auswählt, kann die Genehmigungsbehörde dies nicht zurückweisen, weil sie den Bahnhofsbereich für planerisch besser geeignet hält, wenn 59 § 6 lautet: „Unbeschadet der Planungshoheit der Gemeinden ist die Entwicklung der Siedlungsstruktur auf Gemeinden m i t zentralörtlicher Bedeutung u n d innerhalb dieser Gemeinden auf solche Standorte auszurichten, die sich f ü r ein räumlich gebündeltes Angebot v o n öffentlichen u n d p r i vaten Einrichtungen der Versorgung, der Bildung, der K u l t u r , der sozialen u n d medizinischen Betreuung, der Freizeitgestaltung sowie der V e r w a l t u n g eignen (Siedlungsschwerpunkt). Dabei ist zu berücksichtigen, daß diese E i n richtungen f ü r die Bevölkerung i n angemessener Zeit erreichbar sein sollen." 60 Halstenberg, Perspektiven der Landesentwicklung, S. 13, u n d Runderlaß des Innenministers: Bauleitplanung. Siedlungsschwerpunkte u n d Berücksichtigung landesplanerischer Dichteangaben, v o m 5. Aug. 1976 (MBl. S. 1774).

238

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

nur der Busbahnhof die generelle Funktion eines Siedlungsschwerpunktes ausfüllen kann 6 1 . 2. Das zweite Problemfeld i m Verhältnis von Landesplanung und Kommunen i n N W sind die detaillierten Flächennutzungsregelungen i n der Gebietsentwicklungsplanung. Durch die Neufassung der 3. DVO LP1G von 197362 ist dieses traditionelle Merkmal der nordrhein-westfälischen Planung auf der regionalen Ebene noch sehr verstärkt worden: die Gebietsentwicklungspläne müssen danach Angaben enthalten über: Wohnsiedlungsbereiche, gegliedert nach Bereichen m i t hoher, mittlerer und niedriger Siedlungsdichte 63 , Gewerbe- und Industrieansiedlungsbereiche 64 , Erholungsbereiche und Freizeit- und Erholungsschwerpunkte, verschiedene Typen von Freizonen sowie Bereiche und Standorte für besondere öffentliche Einrichtungen u. a. Wenn die künftige Gebietsentwicklungsplanung von diesen differenzierten Planungselementen entschiedenen Gebrauch macht, könnte sich für den planerischen Spielraum der Gemeinden i n NW eine neue, nachteilige Situation ergeben. I n der bisherigen Gebietsentwicklungsplanung waren die detailfreudigen Flächennutzungsregelungen für die Gemeinden i n der Regel nicht belastend. Die i n den Plänen ausgewiesenen und differenzierten Wohnsiedlungs- und Industrieansiedlungsbereiche stellten zum einen den vorhandenen Bestand bzw. die rechtsgültigen Planungen der bestehenden Flächennutzungspläne dar; zum anderen wiesen sie die zukünftig möglichen Siedlungsbereiche i n einem überdimensionierten Maße aus 65 , so daß Einschränkungen für die kommunale Planung nicht die Regel waren. Beides könnte sich i n Zukunft grundlegend ändern: I m Zeichen der stagnierenden Bevölkerungsentwicklung müssen die bisherigen Wachstumsvorstellungen i n räumlicher Hinsicht erheblich 61

Dieses Beispiel zeigt i m übrigen, daß der Sieg der kommunalen Seite i n der Frage der Zuständigkeit zur Ausweisung des Siedlungsschwerpunktes allenfalls ein halber war. I n den wichtigen Verdichtungsgebieten von N W sind die Haltestellen der S-Bahn schon i m N W P 1975 weitgehend festgelegt (NWP 75, Nr. 5.53) ; ihre Lokalisierung hängt i m übrigen i n erheblichem U m fang von den Planungen der Bundesbahn ab, gegenüber denen sich schon das L a n d n u r schwer durchsetzen kann; noch schlechter dürfte die Position der einzelnen Stadt sein. Deutlich weisen Kenneweg / van Aerssen, Erl. 6 zu § 19 G. zur Landesentwicklung (S. 65), darauf hin, daß die rechtlichen Möglichkeiten der Gemeinden durch die Forderung nach A n b i n d u n g an die Haltepunkte der Verkehrssysteme stark entwertet sind u n d daß i n dieser Situation ein innerer Widerspruch des Gesetzes angelegt ist. 62

Inhaltlich unverändert i n der Neufassung der 3. D V O LP1G v o n 1976. Die Dichtestufen sind operationalisiert durch die Zahlen: mindestens 90 Einwohner pro Hektar, zwischen 40-110 und höchstens 50 Einwohner pro Hektar. 64 Unter besonderer Darstellung der Bereiche für nicht oder nicht erheblich belästigende Betriebe u n d der Bereiche für standortgebundene Anlagen. 65 Vgl. oben § 31 I 2. 63

§ 36 Landesplanung u n d Gemeinden

239

zurückgeschnitten werden, eine realistische Gebietsentwicklungsplanung kann neue Siedlungsbereiche nur noch i n sehr zurückhaltender Weise festsetzen. Die Flächenausweisungen müssen gezielter werden, sie rücken mehr an die bisherigen Bebauungsgrenzen heran. Wenn zudem weiterhin das siedlungsstrukturelle Ziel der Konzentration der Bevölkerung i n den zentralen Orten und i n den Siedlungsschwerpunkten aufrechterhalten werden soll, dann können für eine größere Zahl von Gemeinden und für viele Gemeindeteile neue Siedlungsbereiche nicht mehr ausgewiesen werden. Sachlich noch gravierender und darüber hinaus auch rechtlich problematisch sind die Möglichkeiten, die der Gebietsentwicklungsplanung durch die Festsetzung unterschiedlicher Dichtestufen eingeräumt worden sind. Dadurch ist der regionalen Planung der Zugriff auf die innerörtliche Siedlungsstruktur i n systematischer Weise erschlossen worden und mehr noch: M i t den unterschiedlichen Dichtestufen kann die Gebietsentwicklungsplanung der Sache nach Siedlungsschwerpunkte bestimmen: die Bereiche m i t hoher Siedlungsdichte sind nichts anderes als die Siedlungsschwerpunkte, deren Festlegung nach dem Gesetz zur Landesentwicklung den Gemeinden überlassen bleiben sollte. Exemplarisch hat sich diese funktionale Äquivalenz bei der Erarbeitung des GEP Hegionale Infrastruktur des Siedlungsverbands Ruhrkohlenbezirk erwiesen: der SVR konnte sein ursprüngliches Konzept, das das Modell der Siedlungsschwerpunkte überhaupt erst entwickelt hat 6 6 , weitgehend m i t den Darstellungsmöglichkeiten der Bereiche mit hoher Siedlungsdichte verwirklichen. Der von der Verbandsversammlung des SVR aufgestellte Plan wurde jedoch gerade i n dieser Hinsicht von der Landesplanungsbehörde nicht genehmigt; der SVR hat daraufhin auf die Weiterverfolgung des gesamten Planes verzichtet 67 . Dieser exemplarische Konflikt zwischen der Landesplanungsbehörde und dem SVR zeigt deutlich die Ambivalenz der neuen Situation der Gebietsentwicklungsplanung. Der SVR hat m i t seinem ausgereiften planerischen Konzept nur von den Möglichkeiten der 3. DVO LP1G 1973 Gebrauch gemacht; das Land hat — aus welchen Gründen auch immer — i m Ergebnis i m Einklang mit der gesetzgeberischen Entscheidung i m Landesentwicklungsprogramm-Gesetz 68 dieses Konzept zu Fall ββ Vgl. Siedlungsschwerpunkte i m Ruhrgebiet, hrsg. v o m SVR, 1969. Dazu u n d zum GEP Regionale I n f r a s t r u k t u r Lauffs/Zühlke, Politische Planung i m Ruhrgebiet, S. 50, 79 ff., 108, 112 f., 117 ff., 130 f., 135 f., 143 ff. 67 Angaben nach dem Genehmigungsschreiben des Chefs der Staatskanzlei v. 18. J u n i 1975 (das auch i m übrigen auf 10 Seiten zahlreiche Ä n d e rungen verlangte) u n d Protokoll über die Sitzung der Verbandsversamml u n g v. 3. Dez. 1975. ®8 Daß die indirekte Ausweisung von Siedlungsschwerpunkten durch die Festlegung von Dichtestufen unzulässig ist, betonen auch Kenneweg / van Aerssen, Erl. 1 zu § 24 G. zur Landesentwicklung.

240

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

gebracht. Als Fazit ergibt sich aus diesem K o n f l i k t : Die Gebietsentwicklungsplanung i n N W kann i n ihren Flächennutzungsregelungen nicht beliebig gesteigert werden, sie darf auch nicht die formellen Möglichkeiten der 3. DVO LP1G v o l l ausschöpfen, ohne daß grundlegende Änderungen i m Verfahrens- und Beteiligungsmodell vorgenommen werden müssen. Die regionalplanerische Ausweisung unterschiedlicher Dichtestufen i n den Gebietsentwicklungsplänen ist dann systemkonform organisiert und rechtlich zulässig, wenn die Gemeinden entsprechend dem oben dargelegten Modell das primäre Vorschlagsrecht i n einer formalisierten ersten Verfahrensphase haben; die Regionalplanungsträger haben dann i n zweiter Linie die Möglichkeit zur Abweichung von diesen Vorschlägen i n i m einzelnen zu begründenden Fällen. 3. Die brisanteste Konfliktzone zwischen Landesplanung und Gemeinden ist durch die Novelle LP1G 1975 i n Gestalt des schon mehrfach erwähnten landesplanerischen Planungsgebots gegenüber den Gemeinden geschaffen worden (§ 19 I I LP1G). Gegen dieses neue Institut bestehen erhebliche Bedenken trotz des Votums von Stern / Burmeister 6e, die seine Verfassungsmäßigkeit bejaht haben. F ü r ihre positive Beurteilung ist ausschlaggebend, daß die Regelung des § 9 I I LP1G nicht nur die kommunalen Belange i m Wege der Anhörung berücksichtigt und verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz gewährleistet ist, sondern daß die Einwirkungen gesetzlich geregelt und gegenständlich sowie räumlich begrenzt sind: ,Die maßstäbliche Umgrenzung durch den Gesetzgeber erlaubt es, die Restriktion i m Randbereich des A r t . 28 Abs. 2 GG anzusiedeln und sie damit i n die Reihe bereits verfügter, aus überörtlichen Belangen notwendig gewordener Ingerenzen einzuordnen 7 0 .' Die tatbestandsmäßige Begrenztheit der staatlichen Eingriffsmöglichkeiten ist nicht zu bestreiten; sehr zweifelhaft ist dagegen die Gesamtbeurteilung des Planungsgebots, die von einer vergleichsweise peripheren W i r k u n g und einem exzeptionellen Charakter des Instituts ausgeht. I n diesem Zusammenhang ist jedoch der planerische Hintergrund des Planungsgebots, der Landesentwicklungsplan V I (Flächen für Großvorhaben) stärker zu beachten, als dies Stern / Burmeister getan haben. Die i m LEP V I dargestellten Flächen unterliegen potentiell dem Planungsgebot; sein Anwendungsbereich kann deshalb mittelbar auch über die mögliche Bedeutung des Planungsgebotes selbst A u f schluß geben 71 . 69 Die Verfassungsmäßigkeit eines landesrechtlichen Planungsgebotes f ü r Gemeinden, 1975. 70 Ebd., S. 38. 71 Ganz abgesehen v o n der V o r w i r k u n g , die die Möglichkeit der zwangsweisen Durchsetzung auf die Bereitschaft der K o m m u n e n zur Hinnahme der Ausweisung v o n flächenintensiven Großvorhaben hat.

§ 36 Landesplanung u n d Gemeinden

241

Der Landesentwickhmgsplan V I 7 2 w i r d vermutlich insbesondere zur systematischen Standortplanung für (Atom)Kraftwerke benutzt w e r den; i m Hinblick auf diese bekanntermaßen konfliktreichen Planungen könnte für das Planungsgebot ein reichhaltiges Anwendungsfeld bereitstehen. Fundiert und sachhaltig können jedoch diese Prognosen und andere Fragen der Realisierung derzeit nicht beurteilt werden. Deshalb kommt, wie auch sonst bei planerischen Neuerungen, der erstmaligen Aufstellung des einschlägigen Landesentwicklungsplans V I und insbesondere der öffentlichen Diskussion über den Planentwurf besondere Bedeutung zu. Erst dann werden der von der Praxis angestrebte Gehalt und die für realisierbar gehaltene Plandichte erkennbar und damit auch kritisierbar. Deshalb muß i n diesem F a l l — noch mehr als sonst — auf die frühzeitige Veröffentlichung des Planentwurfs Wert gelegt werden. Dies setzt eine Abkehr von der bisherigen bedauerlichen Praxis der nordrhein-westfälischen Landesplanung voraus, die die Planentwürfe der allgemeinen Öffentlichkeit nicht zugänglich macht. II. Die landesplanerischen Pläne i n N W enthalten keine Aussagen über die Infrastrukturausstattung der einzelnen Gemeinden. Deshalb kann die Landesplanung die verschiedenen Investitionsplanungen nicht m i t dem Ziel steuern, eine sachliche Bündelung und eine zeitliche Synchronisation der verschiedenen Programme i m Raum der einzelnen Gemeinde zu bewirken. Für diese Aufgabe hat sich N W 1970 ein spezifisches Instrument, die schon erwähnten Standortprogramme, geschaffen. Dieses Instrument hat zunächst i n Theorie und Praxis ein ausgesprochen lebhaftes Echo gefunden 73 , es hat aber — ebenso wie das NWP 75 — nicht die nötige ,Pflege' erhalten 7 4 . Der derzeitige Planungsstand ist völlig unübersichtlich. Der i m NWP 75 genannte Termin des Jahres 1975, von dem ab die Standortprogramme Voraussetzung für die Förderung m i t Landesmitteln i n einer Reihe wichtiger Sachbereiche sein sollten, ist abgelaufen, ohne daß ein Standortprogramm endgültig auf72 Z u m I n h a l t des Entwurfs Depenbrock, Städte u n d Gemeinderat, 1977, S. 55 ff. u n d grundsätzlich zur Problematik des L E P V I Blümel, Die Standortvorsorgeplanung f ü r Kernkraftwerke, DVB1. 1977, S. 319 f. 73 Aus der L i t e r a t u r sei verwiesen auf die zahlreichen Beiträge i n der Zeitschrift: Städte- u n d Gemeinderat i m Jahrgang 1971, auf die Beiträge i n : Praxisprobleme der Stadtteil- u n d Standortprogrammierung 1973, sowie Wegener / Becker / Tröckel, Standortprogramme — Motivationen u n d W i r k lichkeit, Städte- u n d Gemeinderat 1974, S. 434 ff.; J. Becker, Standortprogrammplanung i n N W nach 1975, Der Städtetag 1976, S. 128 ff.; Wegener , Standortprogramme i n N W i m Verhältnis zur Stadtentwicklungsplanung, der Städtetag 1976, S. 489 ff. u n d Wolff , Zentrale Orte u n d Standorte unter dem Gesichtspunkt der kommunalen Selbstverwaltung, T e i l Β I I m i t Nachw. 74 So zu Recht Laux, Diskussionsbeitrag, i n : Koordination u n d integrierte Planung i n den Staatskanzleien, S. 57.

ig Wahl I i

242

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

gestellt und von der Landesregierung gebilligt gewesen wäre. Die alten — »vorläufigen* — Richtlinien gelten als weitgehend überholt. Die Standortprogramme sollen zwar auf der Grundlage neuer Richtlinien weiterverfolgt werden, dabei soll es sich u m reine Verfahrensvorschriften handeln 7 5 . Aber auch deren Inhalt, der immerhin auch Fragen der rechtlichen Verbindlichkeit und der rechtlichen Wirkungen ansprechen müßte, läßt sich derzeit nicht abschätzen. A l l e i n diese völlig unbefriedigende rechtliche Situation und das Defizit an Regelung u n d Vorhersehbarkeit müßten schon ausreichen, um gegen das Institut der Standortprogramme schwerwiegende Bedenken zu erheben. Detailprobleme können angesichts dieser Situation hier nicht erörtert werden; die folgenden Ausführungen beschränken sich auf die grundsätzliche Problematik. Zweck der Standortprogramme soll es sein, die Absichten verschiedener Planungsträger und die notwendigen privaten und öffentlichen Investitionen i n den Gemeinden sowie deren Förderung durch die zuständigen Stellen des Bundes und des Landes frühzeitig und wirksam aufeinander abzustimmen 76 . Nach dem Konzept sollen standortbezogene Förderungskombinationen die früheren sektoralen Förderprogramme ablösen und so den von allen Koordinations- und Integrationsbemühungen angestrebten Bündelungseffekt bewirken. Dieser Ansatz gehört sachlich eindeutig zu dem ausgeprägten entwicklungsplanerischen Gesamtkonzept des NWP 75; wie diesem kam den Standortprogrammen 1970 eine beträchtliche innovatorische Funktion zu; m i t diesem teilen sie auch den Charakter eines betont am geltenden Landesplanungsrecht vorbeizielenden Planungsinstruments. Für die Aufstellung und die Wirkungen der Standortprogramme sind deshalb all die Ordnungsleistungen, die das landesplanerische Planungssystem für die Strukturierung der vertikalen planerischen Ableitungsbeziehungen erbringt, nicht verfügbar. Nach dem bei der Ausarbeitung des NWP 75 vorherrschenden Verständnis wollte man bewußt auf die als wenig flexibel und ungeeignet erachteten rechtlichen Regelungen des Landesplanungsrechts verzichten. 75 So die A n k ü n d i g u n g der Landesregierung vor dem Ausschuß für L a n desplanung u n d Verwaltungsreform des Landtags, vgl. Landtag intern, Nr. 15 v. 27. M a i 1977, S. 11. Ausführliches Material aus jüngster Zeit enthält das Protokoll der Gemeinsamen Sitzung des Ausschusses f ü r Landesplanung u n d Verwaltungsreform u n d des Ausschusses für K o m m u n a l p o l i t i k , Wohnungsu n d Städtebau v o m 21.1.1977, Ausschußprotokoll 8/460 - 461. Nach den darin enthaltenen Angaben lagen Anfang 1977 30 bis 40 von insgesamt 230 zu erwartenden Standortprogrammen dem Innenminister vor. Erst 160 von 230 i n Frage kommenden Gemeinden haben konkrete Schritte zur Erarbeitung dieser Programme eingeleitet. 76 Vorläufige Richtlinien f ü r die Aufstellung von Standortprogrammen v. 14. J u n i 1971 (MB1. S. 1202), Abschnitt A.

§ 36 Landesplanung u n d Gemeinden

243

Konsequenter weise hätte man auf der Basis dieses Verständnisses eigenständige Regelungen über das Verfahren, die Einflußmuster und die Wirkungen ausarbeiten müssen, um den sachlichen Bedürfnissen nach Strukturierung der komplexen Prozesse zwischen 2 Planungsebenen Rechnung zu tragen. Die Vorläufigen Richtlinien von 1971, denen endgültige oder weitere Richtlinien nicht gefolgt sind, enthalten jedoch — bezogen auf die Regelungsbedürfnisse bei planerischen Zusammenhängen — nur fragmentarische Bestimmungen. Unter dem hier betonten Gesichtspunkt der Konzeptfähigkeit der Gemeinden i n planerischen Zusammenhängen ist es richtig und wichtig, daß die Gemeinden selbst den oder die Standort(e) als Schwerpunkt(e) der Entwicklung innerhalb der Gemeinden festsetzen können 7 7 . Unter diesem Aspekt ist es auch positiv, daß die Gemeinde i m Verfahren, insbesondere i n den Bemühungen um Abstimmung m i t den Landesbehörden, die I n i tiative hat. Erläutert ist i n den Richtlinien auch der Inhalt der Programme, die u. a. Aussagen über die Einordnung des Standorts i n die Gesamtstadt, über den Wohnungsbau und seine Förderung und über alle wichtigen zentralen Einrichtungen für ein größeres Einzugsgebiet enthalten sollen. Daneben bestehen jedoch keine inhaltlichen Vorgaben für die einzelne Gemeinde. Die Gemeinde soll zwar zur frühzeitigen Abstimmung der Zielvorstellungen des beabsichtigten Standortprogramms vor dem Beginn der Arbeiten eine Stellungnahme des Regierungspräsidenten einholen, der die Vorstellungen der Gemeinde daraufhin prüft, ob sie Aussichten auf Verwirklichung haben. Maßstäbe für diese Prüfung sind i n den Vorläufigen Richtlinien nicht genannt, sie können es auch gar nicht sein: Weder beim Regierungspräsidenten noch beim Innenminister, der Staatskanzlei oder der Landesregierung, denen die Standortprogramme i m weiteren Verlauf zur ,Billigung 4 vorgelegt werden, bestehen abgestimmte Zielvorstellungen für die Infrastrukturausstattung der einzelnen Gemeinden. Das Land fordert m i t den Standortprogrammen die Gemeinden auf, die Bündelung von Maßnahmen zu planen, die auf der zentralen Ebene selbst nicht gebündelt und unter dem Gesichtspunkt ihrer komplementären Wirkungen auf die einzelne Gemeinde integriert sind. Auch die Landesentwicklungsplanung i m Rahmen des NWP 75 ist i n dem Sinne nicht ,regionalisiert'. Sachlich-planerisch kann man deshalb den Standortprogrammen eine gewichtige Bedeutung i n der Zukunft nur dann vorhersagen, wenn parallel zu ihrer Ausarbeitung auf der zentralen Ebene ein weiterer ,Planungsschub' stattfindet. 77

Wobei auch hier die Haltestellen u n d Knotenpunkte der S - B a h n u n d der Stadtbahn, die i n den Vedichtungsgebieten als Standorte gelten, häufig schon vorher festliegen. 16*

244

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

Als Folge dieser Situation ergibt sich, daß der — sachlich umfassende — Planungsprozeß nicht strukturiert ist. Die Mitsprache und die notwendigerweise beträchtliche Einflußnahme des Landes auf den Inhalt der Standortprogramme sind nicht gegliedert i n rahmenartige Vorgaben und inhaltliche Ingerenzen bei der abschließenden Billigung, sondern konzentrieren sich auf die Schlußphase. I m Ergebnis besteht deshalb eine fast vollständige Ungewißheit und Ungesichertheit darüber, wie das Land abschließend entscheidet, nach welchen Maßstäben und K r i t e rien es urteilt. Die Planung außerhalb des landesplanerischen Planungssystems u n d außerhalb dessen rechtlichen Kegelungen 78 hat i n inhaltlicher Unstrukturiertheit des Planungsprozesses geendet. Die Einwirkungen auf die Gemeinden sind nicht konturiert. Die Gemeinden planen nicht i n einem optimal weiten Rahmen m i t abgestecktem Spielraum, sondern i n einer ungesicherten Situation angesichts von völlig unbegrenzten Einwirkungsmöglichkeiten des Landes. Daß diese Situation m i t dem verfassungsrechtlichen Grundverhältnis zwischen Staat und Gemeinden i n planerischen Zusammenhängen, wie es hier ausführlich dargelegt worden ist, nicht vereinbar ist, liegt auf der Hand. Für die Standortprogramme, die sachlich die Praxis der punktuellen Zweckzuweisungen ablösen und rationaler gestalten sollen, gilt auch i n rechtlicher Hinsicht die gleiche Beurteilung wie für diese; sie sind verfassungsrechtlich höchst bedenklich — i n der Verfassungswirklichkeit sind sie aber trotz aller Bedenken dominant; wo ,künstliche 4 rechtliche Regeln nicht für Begrenzung sorgen, setzt sich die überlegene Finanzmacht des Landes ungehindert durch. Die negative Beurteilung, die der nordrhein-westfälische Versuch finden muß, außerhalb des landesplanerischen Planungssystems ein rechtlich kaum geordnetes Instrument und Verfahren zu institutionalisieren, bestätigt andererseits das Vorgehen i n Rheinland-Pfalz und Hessen i m Rahmen des landesplanerischen Planungssystems. C. Hessen

I. 1. Nach dem hessischen Planungssystem gilt die schon oben 79 erwähnte Besonderheit, daß die förmlichen Ziele der Raumordnung und Landesplanung für die Gemeinden erst vorliegen, wenn die zentralen Planungen des LEP durch die Regionalpläne umgesetzt sind. Mitte 1977 war — abgesehen von einem Teilplan der Regionalen Planungsgemeinschaft Untermain aus dem Jahre 1972 — noch kein regionaler 78 Die formelle Legalisierung der Standortprogramme i m Gesetz zur L a n desentwicklung durch die bloße E r w ä h n u n g des Instruments i n § 19 I I I ändert daran nichts. 79 § 32 I 2.

§ 36 Landesplanung und Gemeinden

245

Raiimordnungsplan verbindlich. Die 1975 aufgestellten Entwürfe der Regionalpläne bedürfen erheblicher Änderungen, ehe sie i n K r a f t treten können, da sie die veränderten demographischen und wirtschaftlichen Bedingungen noch nicht berücksichtigt haben. Diese Notwendigkeit zu beträchtlichen Modifikationen w i r d vermutlich auch für die siedlungsstrukturellen Festsetzungen der Planentwürfe gelten, sei es, daß das Netz der zentralen Orte aufgelockert werden muß, sei es, daß einzelne siedlungsstrukturelle Planungselemente, insbesondere neu entwickelte Zwischenkategorien, entfallen werden. Vor der endgültigen Feststellung der regionalen Raumordnungspläne können deshalb Detailprobleme des Verhältnisses zwischen der Landesplanung und den Gemeinden nur m i t Einschränkungen und Vorbehalten erörtert werden. Die weiteren Ausführungen konzentrieren sich deshalb vor allem auf das hervorstechende Problem i n Hessen, auf die Neudefinition des Begriffes des zentralen Ortes (dazu II.). 2. Von allgemeinem Interesse, weil relativ unabhängig vom weiteren Gang der Plan-Feststellungsverfahren, sind einige Einsichten, die aus einer inhaltlichen Analyse der vorgelegten Entwürfe der regionalen Raumordnungspläne entstammen 80 . Alle Pläne zielen auf eine restriktive Politik gegenüber nicht-zentralen Orten bzw. Ortsteilen; andererseits ist der selektive Effekt der Regionalplanung wegen des dichten Netzes der ausgewählten zentralen Orte mittelfristig gering einzuschätzen 81 . Die Gemeinden haben sich i n der Anmeldung und Durchsetzung ihrer Forderungen, aufs Ganze gesehen, recht gut behauptet. Dies gilt nicht nur für das schon erwähnte dichte — w o h l zu dichte — Netz der zentralen Orte, sondern vor allem auch für die Flächenausweisungen, einem Kernbestandteil der hessischen Regionalplanung, die durch die Einbeziehung der Landschaftsrahmenplanung i n die hessischen Regionalpläne noch an Bedeutung gewonnen haben. Die i n den Planentwürfen ausgewiesenen Siedlungsflächen übersteigen den von den Planungsgemeinschaften selbst quantifizierten Flächenbedarf bis 1985 häufig u m ein Mehrfaches 82 . I n diesem Sachverhalt schlagen sich zum einen die kompromißhaften Ergebnisse der Prozesse der K o n f l i k t vermeidung bei konkurrierenden kommunalen Ansprüchen nieder 8 3 . 80 Dazu u n d zum folgenden Schulz zur Wiesch, Regionalplanung i n Hessen, Ms, S. 286 - 326 (Abschnitt 5.5.2 - 5.5.2.6). 81 Schulz zur Wiesch, ebd., S. 320 (Abschnitt 5.5.2.6). 82 Konsequenterweise müssen die Angaben über die potentiellen Siedlungsflächen als Bedarf f ü r die Zeit über 1985 hinaus ausgegeben werden. 83 Aufschlußreich ist das Beispiel der regionalen Planungsgemeinschaft Starkenburg, dazu Schulz zur Wiesch, ebd., S. 313 f. (Abschnitt 5.5.2.4): die ursprüngliche methodisch anspruchsvolle Flächenbilanz wies f ü r 90 Gemeinden der Region eine negative Bedarfszahl ( = vorhandener Flächenüberschuß) auf, n u r 25 Gemeinden hätten danach überhaupt einen zusätzlichen

246

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

Zum anderen ist dieses Übermaß an landesplanerischen Flächenausweisungen durch die Vorentscheidungen der Kommunen bedingt, die i m Wege einer Bauleitplanung auf Vorrat verfestigtes Baurecht geschaffen hatten 8 4 . Beide Faktoren führen dazu, den Zugriff der Regionalplanung auf die Gemeinden durch das Planungselement Flächenausweisung i n Grenzen zu halten. Rechtliche Bedenken müssen jedoch gegenüber Versuchen erhoben werden, die flächenmäßigen Ausweisungen der Wohnsiedlungsgebiete oder der regionalen Grünzüge annähernd parzellenscharf zu machen, die i n 2 Regionen unternommen wurden 8 5 ; dabei w i r d dann der notwendige Abstand zwischen den beiden Planungsebenen verwischt. II. Als auffälligste hessische Besonderheit i m Hinblick auf die siedlungsstrukturellen Vorgaben gegenüber den Gemeinden muß die Neudefinition des wichtigen Planungselements des zentralen Ortes gelten. I n der Neufassung des LEP aus dem Jahre 1974 heißt es ausdrücklich 86 : ,Die Gebietsreform hat vielfach Gemeinden geschaffen, die i m wesentlichen m i t den Nahbereichen (Versorgungsbereiche für den allgemeinen Bedarf — Grundversorgung) übereinstimmen. Dadurch ist es nicht mehr zweckmäßig, den Begriff Zentraler Ort als Versorgungskern immer nur auf ganze Gemeinden zu beziehen. Der Zentrale Ort (Versorgungskern) ist eine Gemeinde oder der Teil einer Gemeinde (Ortsteil) als zentraler Standort für soziale, kulturelle und wirtschaftliche Einrichtungen und Leistungen zur Versorgung der Bevölkerung i m Verflechtungsbereich. Zur Lenkung und zur Steuerung der Entwicklung ist es deshalb erforderlich, innerhalb der neuen Gemeinden deren Kerne als zentrale Ortsteile entsprechend der Siedlungsstruktur auszuweisen. Diese werden künftig die Schwerpunkte für die Entwicklungsplanung sowie die Durchführung der vorgesehenen Maßnahmen und Investitionen bilden.' Obwohl diese Passage über den zuständigen Planungsträger nichts Näheres bestimmt, ist davon auszugehen, daß die Versorgungskerne nur durch die Regionalplanung i n der Form einer konkreten räumBedarf gehabt. Diese Bedarfsrechnung w a r politisch nicht durchsetzbar. Nach der revidierten Berechnung blieben zwar i m m e r noch 63 von 115 Gemeinden bei einem negativen Flächenbedarf; aber auch dieses Ergebnis w a r n u r durch eine beträchtliche Steigerung der potentiellen Siedlungsflächen von 2144 ha auf 3480 ha erreicht worden. 84 Z u r früheren u n d zur aktuellen Rechtslage vgl. oben A I V . Die Hoffnungen, daß i m Zusammenhang m i t der Neuaufstellung der Flächennutzungspläne i n den neugegliederten Gemeinden dieser flächenmäßige Überhang abgebaut werden kann, w i r d m a n trotz der Neuregelung des Planungsentschädigungsrechts i m B B a u G 1976 skeptisch beurteilen müssen. 85 Schulz zur Wiesch, ebd., S. 314 (Abschnitt 5.5.2.4). 8e L E P Hessen '80, Heft 4, S. 1.

§ 36 Landesplanung und Gemeinden

247

87

liehen Ausweisung festgelegt werden können . I m übrigen macht dieser Text sowohl die Zielrichtung der Neuformulierung als auch den inneren Zusammenhang m i t der Gebietsreform deutlich: I n den neuen ausgedehnten Flächengemeinden soll die Entwicklung durch ortsteilscharfe landesplanerische Ausweisungen gelenkt werden. Nachdem die Gebietsreform mit den nicht-zentralen Orten zugleich die Selektionswirkung des Begriffs des zentralen Orts zum Verschwinden gebracht hat, soll planerische (Fein)Steuerung m i t dem auf Versorgungskerne zielenden Planungselement des zentralen Standorts erreicht werden. Die Neudefinition würde es erlauben, den konzentrierenden Effekt, den die alte Privilegierung der zentralen Orte i m Verhältnis zu den umliegenden nicht-zentralen Orten gehabt hat, i n der neuen kommunalen Landschaft weiter verfolgen zu können. Sachlich-planerisch lassen sich für diese Neuformulierung beachtliche Gründe anführen. I n der Raumforschung w a r es schon immer ein anerkannter Lehrsatz, daß unter den Begriff des zentralen Ortes Siedlungen und nicht Gemeinden i m politischen Sinne verstanden werden. Zudem ist das siedlungsstrukturelle Konzentrations- und Schwerpunktprinzip ein vorrangiges landesplanerisches Ziel. Solche sachlichplanerischen Postulate und Zweckmäßigkeiten bilden zwar Herausforderungen an das Recht, umgekehrt stellen aber auch die rechtlichen Grundprinzipien Restriktionen und Bedingungen für die Umsetzung der planerischen Konzepte dar. Der Hinweis auf die funktionale Einheit von überörtlicher und innerörtlicher Siedlungsstruktur kann nichts daran ändern, daß die kommunale Selbstverwaltungsgarantie die i n nerörtliche Gemeindestruktur prinzipiell einem anderen Kompetenzund Planungsträger unterstellt als die zwischenörtlichen Beziehungen. M i t dem Federstrich einer pauschalen Neudefinition können die verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Grundentscheidungen nicht außer K r a f t gesetzt werden. Sie stehen andererseits aber auch nicht sachgerechten Lösungen der durch die neue Gemeindestruktur entstandenen Probleme entgegen, wenn man nur die Anstrengungen von Differenzierungen unternimmt. 87 Nach dem hessischen System können zentralörtliche Festsetzungen durch die zentrale Ebene schon aus rechtlichen Gründen keine Bindungswirkungen haben; i m übrigen w ü r d e n dort die örtlichen Kenntnisse zur Ausweisung v o n Ortsteilen fehlen. Auszuschließen dürfte es nach der Formulierung i m L E P sein, daß die Gemeinden selbst die zentralen Standorte bestimmen; schließlich ist der spezifisch landesplanerische Begriff des zentralen Orts gebraucht u n d beibehalten u n d schließlich sollen die ortsteilscharfen Festlegungen der Steuerung dienen. I n den Richtlinien zur Aufstellung der Regionalpläne hat diese Neudefinition des Begriffs des zentralen Orts noch keinen ausdrücklichen Niederschlag gefunden; i m m e r h i n ist i n ihnen schon v o n Anfang an von Funktionsbestimmungen von Gemeinden bzw. Orts- u n d Stadtteilen die Rede, vgl. Richtlinien f ü r die Erstellung eines regionalen Raumordnungsplans, S t A n Z 1973, S. 719, unter A.

248

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

I m Ausgangspunkt ist die Erkenntnis von entscheidender Bedeutung, daß es keinesfalls immer eigener planerischer Ausweisungen durch die Träger der zentralen oder regionalen Landesplanung bedarf, damit das siedlungsstrukturelle Konzentrationsgebot verwirklicht wird. Die Landesplanung kann auf eine innerörtliche Schwerpunktbildung auch dadurch hinwirken, daß sie das Konzentrationsprinzip als Grundsatz der Raumordnung formuliert und deren Einhaltung bei der Überprüfung der Bauleitplanung kontrolliert. Die eigene räumliche Konkretisierung des Konzentrationsprinzips durch die flächenmäßige Ausweisung von innerörtlichen Schwerpunkten i n einem Regionalplan ist nicht die einzige oder die erste i n Betracht kommende Möglichkeit; i m Hinblick auf die rechtliche Zulässigkeit ist sie vielmehr erst das letzte und besonders begründungsbedürftige Mittel. Wenn sich die angeführte Neudefinition des centralen Orts* auf die Formulierung als allgemeines Ziel der Raumordnung und Landesplanung 8 8 beschränken würde, so wäre dagegen so wenig einzuwenden wie gegen entsprechende Bestimmungen i m n w Gesetz zur Landesentwicklung 8 9 . Ersichtlich ist aber i m neugefaßten L E P angestrebt, daß die Landesplanung die Versorgungskerne selbst festlegt, also Regelungen auf der Stufe der räumlichen Konkretisierung trifft. Dies kann i n dieser Allgemeinheit und i n dieser totalen Unbegrenztheit nicht zulässig sein. I m Grundsatz und i m Regelfall muß das Modell gelten, daß die innerörtlichen Strukturaussagen durch die Gemeinde festgelegt werden — zwar i m Rahmen von abstrakten Vorgaben u n d von allgemeinen Zielen, aber i m übrigen nach eigener Entscheidung. Eine Abweichung von diesem Modell kann nur i n Betracht kommen, wenn die Landesplanung besondere und durchgreifende Bedürfnisse geltend machen kann, die einen durch strenge Voraussetzungen begrenzten Zugriff auf die innerörtliche Siedlungsstruktur erforderlich machen. Nach den oben ausgeführten Überlegungen 90 kommt dabei jedoch nicht die primäre und uneingeschränkte Festlegung durch die Regionalplanung i n Betracht, sondern das modifizierte Verfahrensmodell; nach i h m machen die Ge88

Solche allgemeinen Ziele könnten auch i n Regionalpläne aufgenommen werden, w e n n ζ. B. besondere geographische Bedingungen i n einem bestimmten Raum erfordern, daß der Ortskern aller Gemeinden entlang dem F l u ß t a l oder auf dem Bergrücken angelegt u n d ausgebaut werden soll. 89 D o r t sind i n den §§ 19 ff. G zur Landesentwicklung allgemeine Ziele f ü r die Siedlungsstruktur genannt, die den allgemeinen Konzentrationsgrundsatz (§ 6 G. zur Landesentwicklung) i n einigen Punkten näher entfalten. Nicht minder wichtig ist es i m vorliegenden Zusammenhang, daß die Siedlungsschwerpunkte (§ 24 ebd.) gerade nicht durch den Gebietsentwicklungsplan festgelegt werden, sondern v o n den Gemeinden. Die Landesplanung beschränkt sich auf die Regelung dieses Planungselements auf der Stufe des allgemeinen Zieles. 90 Siehe A V 2.

§ 36 Landesplanung u n d Gemeinden

249

meinden zunächst selbst Vorschläge für die Ausweisungen i m Regionalplan, die vom Träger der Regionalplanung nur i m Einzelfall und nach konkreter Begründung zurückgewiesen werden können. Ob es unabweisbare landesplanerische Bedürfnisse gibt, die den Zugriff auf die Festlegung der zentralen Standorte innerhalb der Gemeinde erfordern, kann hier nicht abschließend geklärt werden. Es ist Sache der Landesplanung, dies i m einzelnen darzulegen. Jedenfalls aber kann m i t der pauschalen Neudefinition des Begriffs des zentralen Orts ein genereller Zugriff auf die innerörtliche Siedlungsstruktur nicht begründet werden. Diskussionswürdig erscheint unter diesen Gesichtspunkten allein die F r a ge, ob die Regionalplanung das Ortszentrum i n den neugegliederten Gemeinden soll bestimmen können, insbesondere w e n n es u m eine A u s w a h l des zukünftigen Mittelpunktes unter mehreren Ortsteilen oder u m den Neubau eines Ortszentrums geht. Landesplanerische Relevanz k a n n m a n diesen E n t scheidungen nicht absprechen; i m Einzelfall k a n n das regionale Gefüge des Umlandes nicht unerheblich beeinflußt werden. Es ist jedoch schon nach immanent planerischen Gesichtspunkten zweifelhaft, ob diese Auswirkungen v o n so großer Bedeutung sein können, daß sie n u r durch eine eigene E n t scheidungsbefugnis der Regionalplanung über den konkreten Standort sachgerecht gesteuert werden können. Unter rechtlichem Aspekt müssen die Anforderungen an einen solchen Nachweis hoch angesetzt werden, da es zu den spezifischen Entscheidungen einer Gemeinde über die eigene S t r u k t u r u n d das eigene städtebauliche Gefüge, m i t h i n zu einem zentralen Bereich ihrer Eigenständigkeit gehört, das Ortszentrum festzulegen. D a aber die städtebauliche Planung der Gemeinden sowieso n u r i m Rahmen der sonstigen allgemeinen Vorgaben u n d Ziele der Landesplanung getroffen werden kann, ist nicht ersichtlich, daß die Landesplanung weitergehende u n d die autonome Bestimmung der Gemeinde ausschließende Befugnisse unabweisbar nötig hätte. D. Rheinland-Pfalz

Eine spezielle Problemlage ergibt sich i n Rheinland-Pfalz für das Verhältnis der Landesplanung zu den Gemeinden aus der gestuften Kommunalstruktur 0 1 : sowohl die Verbandsgemeinde als auch die Ortsgemeinde sind Gebietskörperschaften; beide erfüllen Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft. Als Folge dieser gestuften Kommunalstruktur verschwimmen die Grenzen zwischen der Landesplanung u n d dem kommunalen Bereich. Die landesplanerischen Aussagen können sich alternativ an die Verbandsgemeinde oder an die Ortsgemeinden richten. Auch i m letzteren Fall scheinen sie formell i n den grundsätzlichen Grenzen zu bleiben, die der Landesplanung gesetzt sind; sie sind an eine kommunale Einheit als Ganze gerichtet, auch wenn sie materiell i n die inner,örtliche' Struktur der Verbandsgemeinde hineinreichen. Von den Zugriffsmöglichkeiten, die i n dieser Wahlmöglichkeit enthal91

Siehe oben § 33 I I 3.

250

I V . 2. Abschn. : Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen

ten sind, macht die regionalplanerische Praxis regen Gebrauch: Für jede Ortsgemeinde w i r d die örtliche Funktion bestimmt und die Ortsgemeinde als Wohn-, Erholungs-, Landwirtschafts- oder Gewerbegemeinde charakterisiert 92 . Die wohlklingenden Prädikate dürfen nicht übersehen lassen, daß es sich dabei allenfalls u m Restfunktionen handelt. Die landesplanerischen Funktionsaussagen für die nicht-zentralen Orte zielen i n der Sache auf die Beschränkung ihrer Entwicklung im Interesse des Ausbaus der zentralen Orte. Für die Regionalplanung besteht i n Rheinland-Pfalz darüber hinaus auch keine Schranke, Siedlungsflächen für jede einzelne Ortsgemeinde auszuweisen. Das Ausmaß der Tiefenwirkung, das die Regionalplanung angesichts dieser gestuften Kommunalstruktur erreichen kann, w i r d i m Vergleich m i t der Struktur i m kommunalen Bereich i n Nordrhein-Westfalen und Hessen deutlich. Die Verbandsgemeinde orientiert sich i n ihrem gebietlichen Zuschnitt am Nahbereich des zentralen Ortes; sie entspricht dam i t i n Umfang und Einwohnerzahl der Flächengemeinde i n NordrheinWestfalen und Hessen. Jede landesplanerische Regelung gegenüber der rheinland-pfälzischen Ortsgemeinde wäre i n Nordrhein-Westfalen und Hessen als ortsteilscharfe Ausweisung i m Regelfall unzulässig 93 . Der Zugriff der Regionalplanung auf die Ortsgemeinde ist aber auch unter Berücksichtigung der spezifischen rheinland-pfälzischen Kommunalstruktur bedenklich. Das entscheidende rechtliche Problem entsteht aus dem Umstand, daß die Verbandsgemeinde Träger der Flächennutzungsplanung ist (§ 67 I I GemO Rh-Pf). M i t dem Zugriff auf die Ortsgemeinden wendet sich die Regionalplanung also an Einheiten, die Untergliederungen des Trägers der vorbereitenden Bauleitplanung sind. Eine sichere Beurteilungsgrundlage w i r d man angesichts des zweistufigen Kommunalaufbaus, der die Abgrenzung zwischen Landesplanung und kommunalem Bereich verunklart, nur gewinnen, wenn man sich an die grundlegende planungssystematische Differenz zwischen der Regionalplanung und der Bauleitplanung erinnert: Zwischen beiden Planungstypen muß ein ausreichender ,Abstand' bestehen, wenn dem kommunalen Bereich Konkretisierungsspielräume bleiben sollen. M i t der Formel von der ,Distanz' sind dabei schlagwortartig die Unterschiede zusammengefaßt, die i m Hinblick auf Planungsraum, Dichte der Aussagen und Planungselemente zwischen beiden Planungstypen bestehen und bestehen müssen. Zwischen dem Regionalplan und dem Flächennutzungsplan soll ein Ableitungszusammenhang von der übergeordneten Planung zur plangebundenen und anpassungspflichtigen Bauleitpla92 93

Siehe dazu das konkrete Beispiel i n § 35 D I I 1. Siehe oben A V und C I I .

§ 36 Landesplanung u n d Gemeinden

251

nung bestehen. Der Flächennutzungsplan hat seine vorrangige Funktion darin, eine Nahtstelle zwischen der übergeordneten Landesplanung und der detaillierten städtebaulichen Planung i n Gestalt der Bebauungspläne zu sein. Beides kann nicht erreicht werden, wenn die Regionalplanung Aussagen an Einheiten adressieren kann, die als interne Differenzierungen des Trägers der Flächennutzungsplanung gelten müssen. Der Sinn der Hochzonung der Flächennutzungsplanung auf eine Ebene oberhalb der Ortsgemeinden w i r d unterlaufen und die Spielräume und die Konzeptfähigkeit der Flächennutzungsplanung werden entscheidend eingeschränkt, wenn die Regionalplanung die Verbandsgemeinde sozusagen überspringen und Festsetzungen für die Ortsgemeinden treffen könnte. Die geschilderte regionalplanerische Praxis ist deshalb nicht haltbar.

Literaturverzeichnis I I Abress, H u b e r t : Verbesserung der Lebensverhältnisse i n der Bundesrepublik ohne Kinder? V e r w i r k l i c h u n g der Ziele der Raumordnung bei Geburtenrückgang, Raumforschung u n d Raumordnung 1975, S. 155 - 159. Affeid, Detlef: R a u m - u n d siedlungsstrukturelle Arbeitsteilung als G r u n d prinzipien zur Verteilung des raumwirksamen Entwicklungspotentials, structur 1972, S. 197 - 204. Alb er s, Gerd: V o m Fluchtlinienplan z u m Stadtentwicklungsplan, Z u m W a n del städtebaulicher Leitvorstellungen u n d Methoden i n den letzten h u n dert Jahren, A f K Bd. 6 (1967), S. 192 - 211. — Städtebauliche Konzeptionen u n d Infrastrukturbereitstellung, i n : Theorie u n d Praxis der I n f r a s t r u k t u r p o l i t i k , 1970, S. 255 - 274. — Modellvorstellungen zur Siedlungsstruktur i n ihrer geschichtlichen E n t wicklung, i n : Z u r Ordnung der Siedlungsstruktur, 1974, S. 1 - 34. Alb er s, Gerd u n d M a x Guther: Grundsätze u n d Modellvorstellungen f ü r die strukturelle Ordnung des Verdichtungsraumes, i n : Z u r Ordnung der Siedlungsstruktur, 1974, S. 69 - 90. Albert, Wolf gang: Die E n t w i c k l u n g der regionalen Wirtschaftsförderung i n der Bundesrepublik, i n : H. H. Eberstein (Hrsg.), Handbuch der regionalen Wirtschaftspolitik, 1971 ff., T e i l A I I . Aufgaben u n d Möglichkeiten der Raumplanung i n unserer Zeit. (Akademie f ü r Raumforschung u n d Landesplanung, Forschungs- u n d Sitzungsberichte Bd. 78), Hannover 1972. Ausgeglichene Funktionsräume. Grundlagen einer Regionalpolitik des m i t t leren Weges. (Akademie f ü r Raumforschung u n d Landesplanung, F o r schungs- u n d Sitzungsberichte Bd. 94), Hannover 1975. — (Akademie f ü r Raumforschung u n d Landesplanung, Forschungs- und Sitzungsberichte Bd. 116), Hannover 1977. Baestlein, Angelika, Gerhard Hunnius, Walter Jann u n d Manfred Konukiewitz: Standortprogramme — w o sind sie geblieben? Erste Ergebnisse einer empirischen Untersuchung zur Standortprogrammplanung i n N o r d rhein-Westfalen, Städte- u n d Gemeinderat 1977, S. 5 - 8. Ballke, W o l f gang: Umfang u n d Intensität der verfassungsgerichtlichen Uberprüfung v o n Gesetzen zur kommunalen Gebietsreform, Diss. j u r . Münster 1975. Bals, Christel u n d Klaus Fischer: Regionaler Raumordnungsplan Westpfalz, Informationen 1971, S. 581 - 597. Bartels, Dietrich: Die Abgrenzung von Planungsregionen i n der Bundesrep u b l i k Deutschland — eine Operationalisierungsaufgabe, i n : Ausgeglichene Funktionsräume 1975, S. 93 - 116. Battis, Ulrich: Organisationsprobleme politischer Planung. Dargestellt am Berliner Planungssystem, Verwaltungsarchiv Bd. 67 (1976), S. 156 - 170.

254

Literaturverzeichnis

Battis , Ulrich: Stadtentwicklungsplanung i m Rechtssystem, DVB1. 1976, S. 144 -155. — Rechtsfragen zum Bundesraumordnungsprogramm, J Z 1976, S. 73 - 80. Baudler, Jürgen: Die Zielbestimmung i n der regionalen Wirtschaftspolitik (Mitteilungen aus dem I n s t i t u t für Raumordnung, Heft 81), B o n n - B a d Godesberg 1974. Becker, Jörg: Standortprogrammplanung i n Nordrhein-Westfalen nach 1975, Der Städtetag 1976, S. 128 - 132. Beiträge zum Konzept der ausgeglichenen Funktionsräume. Beiträge von W. Ernst, G. Stepper, D. M a r x , K . - H . Hübler, U. Brösse, G. Isenberg, M ü n ster 1977. Berkenhoff , Η . Α.: Die Funktionalreform als Fortsetzung der Gebietsreform, Städte- u n d Gemeinderat 1975, S. 6 - 11. Berve, Raghitt: Der Landesentwicklungsplan I I I „Vorranggebiete f ü r Freiraumfunktionen", Anmerkungen zum Planinhalt des Landesentwicklungsplans I I I , Städte- u n d Gemeinderat 1972, S. 277 - 279. — Gebiete m i t besonderer Bedeutung f ü r Freiraumfunktionen. E i n Landesentwicklungsplan i n einem neuen Entwurfsstadium, Städte- u n d Gemeinderat 1975, S. 249 - 252. — Die A u s w i r k u n g e n des Landesentwicklungsplanes I I I , Städte- u n d Gemeinderat 1976, S. 223 - 226. Bethge, Herbert: Probleme verwaltungsrechtlicher Organstreitigkeiten, Die Verwaltung, Bd. 8 (1975), S. 459 - 483. Beuchel, Michael: Möglichkeiten und Grenzen der räumlichen Trennung zentraler Einrichtungen gleicher Stufe — T e i l 1: Grundsatzfragen — untersucht am Beispiel der geplanten zentralörtlichen Gliederung B a d e n - W ü r t tembergs, i n : Zentralörtliche Funktionen i n Verdichtungsräumen, 1972, S. 117 -144. Bielenberg, Walter: Zuständigkeit der kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften i n der Regionalplanung. Erwiderung, D Ö V 1967, S. 190 - 192. — Die rechtliche B i n d u n g der Bauleitplanung an die Ziele der Raumordnung u n d Landesplanung, D Ö V 1969, S. 376 - 384. — Rechts- u n d Verwaltungsfragen der kommunalen Entwicklungsplanung — eine Einführung, i n : Raumplanung — Entwicklungsplanung 1972, S. 55 - 82. — Städtebauförderungsgesetz, Loseblattkommentar (Stand November 1976), München. Billerbeck, Rudolf: Stadtentwicklungspolitik u n d soziale Interessen: Z u r Selektivität öffentlicher Investitionen — Beispiele aus Bremen, i n : Grauhan, Rolf-Richard (Hrsg.), Lokale Politikforschung Bd. 2, 1975, S. 192 - 220. Bleibinhaus, Hans: Planungs- und Finanzierungsschwierigkeiten beim Ausbau der I n f r a s t r u k t u r i n einer wachsenden Stadt — am Beispiel M ü n chen, i n : Theorie u n d Praxis der I n f r a s t r u k t u r p o l i t i k 1970, S. 295 - 308. Blumel, W i l l i : Die Standortvorsorgeplanung für K e r n k r a f t w e r k e u n d andere umweltrelevante Großvorhaben i n der Bundesrepublik Deutschland, DVB1. 1977, S. 301 - 322. Bodenschatz, H a r a l d u n d T i l m a n Harlander: Industrieansiedlung i m ländlichen Raum. Das L a n d i n Konkurrenz m i t Stadt u n d D r i t t e r Welt, Stadtbauwelt 43, 1974, S. 197 - 201.

Literaturverzeichnis Böckenförde, Ernst-Wolfgang: Die Organisationsgewalt i m Bereich der Regierung. Eine Untersuchung zum Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, B e r l i n 1964. Böventer, E d w i n von: Die S t r u k t u r der Landschaft. Versuch einer Synthese u n d Weiterentwicklung der Modelle J. H. von Thünens, W. Christallers u n d A. Löschs, i n : Optimales Wachstum u n d optimale Standortverteilung, B e r l i n 1962, S. 77 - 133. — Walter Christallers zentrale Orte u n d periphere Gebiete. Rückblick nach 35 Jahren — anläßlich des 75. Geburtstages von Walter Christaller, Geographische Zeitschrift, 36. Jg. (1968), S. 103 ff. — Die räumlichen W i r k u n g e n v o n öffentlichen u n d privaten Investitionen, i n : Grundfragen der Infrastrukturplanung f ü r wachsende Wirtschaften, 1971, S. 167 - 187. Bogner, Walter: Regroupement des communes — Rheinland-Pfalz als Beispiel aus der Bundesrepublik, Städte- u n d Gemeindebund 1976, S. 82 - 87. Borries, H a n s - W i l k i n von: ökonomische Grundlagen der westdeutschen Siedlungsstruktur, Hannover 1969. Boustedt, Olaf: Die Stadtregion — ihre Bedeutung f ü r Wissenschaft und Praxis, D Ö V 1963, S. 797 - 803. — Allgemeine systematische Übersicht der Planungsräume, rechtlichen Grundlagen, Planungsgrundsätze u n d Planungskonzeptionen der regionalen Planungsverbände, i n : Methoden u n d Praxis der Regionalplanung i n großstädtischen Verdichtungsräumen, 1969, S. 79 - 100. Brenken, Günter: Das Bundesraumordnungsprogramm. Entstehung, I n h a l t u n d Bedeutung, Raumforschung u n d Raumordnung 1975, S. 103 - 111. — Vollzug u n d Fortschreibung des Bundesraumordnungsprogramms, Raumforschung u n d Raumordnung 1975, S. 218 - 220. Brenken, Günter u n d A n t o n Schefer: Landesplanungsgesetz u n d Regionengesetz i n Rheinland-Pfalz, Kommentar, Wiesbaden 1968. Brockmeyer: Probleme der Schulentwicklungsplanung, Städte- u n d Gemeinderat 1972, S. 217 - 218. Brösse, Ulrich: Ziele i n der Regionalpolitik u n d i n der Raumordnungspolitik, Zielforschung u n d Probleme der Realisierung von Zielen, B e r l i n 1972. — Ziele i n der Regionalplanung u n d ihre Bedeutung f ü r die Abgrenzung von Planungsräumen, i n : Theorie u n d Praxis bei der Abgrenzung von Planungsräumen, Hannover 1972, S. 19 - 30. — Raumordnungspolitik als integrierte Entwicklungspolitik — Kritische Analyse, Zielsystem, Reformansätze —, Göttingen 1975. — Raumordnungspolitik, Berlin, New Y o r k 1975. Brügelmann, H., G. Asmuß, E. W. Cholewa u n d H. J. v. d. Heide: Raumordnungsgesetz v o m 8. A p r i l 1965. Raumordnung. Landesplanung. Regionalplanung, Stuttgart, Berlin, K ö l n , Mainz, Loseblattausgabe. Brüning, K u r t : Über die Bearbeitung von Raumordnungsplänen, E i n Erfahrungsbericht aus der Landesplanungsgemeinschaft Hannover-Braunschweig, Raumforschung u n d Raumordnung 1941, S. 6 - 12. Brüning, K u r t u n d Hans Kraus: Raumordnungsplan f ü r Niedersachsen, Raumforschung u n d Raumordnung 1950, S. 47 - 51. Bückmann, Walter: Verfassungsfragen bei den Reformen i m örtlichen Bereich (Schriftenreihe der Hochschule Speyer Bd. 49), B e r l i n 1972.

256

Literaturverzeichnis

Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände. Zentrale Orte o. O., o. J. (1966). Buttler, Friedrich, K n u t Gerlach u n d Peter Liepmann: Funktionsfähige regionale Arbeitsmärkte als Bestandteil ausgewogener Funktionsräume, i n : Ausgeglichene Funktionsräume, 1975, S. 63 - 92. Cholewa, Werner: A u s w i r k u n g e n des Bundesraumordnungsprogramms auf die zentralörtliche Gliederung, Kommunalpolitische B l ä t t e r 1974, S. 253 256. Christaller, Walter: Die zentralen Orte i n Süddeutschland. Eine ökonomischgeographische Untersuchung über die Gesetzmäßigkeit der Verbreitung u n d Entwicklung der Siedlungen m i t städtischen Funktionen, Jena 1933. — Die K u l t u r - u n d Marktbereiche der zentralen Orte i m deutschen Ostraum u n d die Gliederung der Verwaltung, Raumforschung u n d Raumordnung 1940, S. 498 - 503. Culemann, Carl: A u f b a u u n d Gliederung gebietlicher Bereiche als Aufgabe räumlicher Gestaltung. E i n Beitrag zur Frage der zentralen Orte, R a u m forschung u n d Raumordnung 1942, S. 249 - 256. Depenbrock: Der E n t w u r f des Landesentwicklungsplans V I , Städte- u n d Gemeinderat 1977, S. 55 - 59. Dietrich, R., F. Geelhaar u n d E. Tharun: Z u r Situation der Regionalplanung i m Agglomerationsraum Frankfurt, Stadtbauwelt 47, 1975, S. 178 181. Dietrichs, B r u n o : Die Theorie der zentralen Orte. Aussage u n d Anwendung heute, Raumforschung u n d Raumordnung, 1966, S. 259 - 267. — Z u r konzeptionellen E n t w i c k l u n g des Bundesraumordnungsprogramms, Raumforschung u n d Raumordnung 1975, S. 212 - 218. Dittrich, Erich: Die Raumordnung i n der öffentlichen Diskussion. E i n Rückblick auf das Jahr 1955, Informationen 1956, S. 1 - 6. — Z u m Begriff des ,Leitbildes' i n der Diskussion über die Raumordnung, Informationen 1958, S. 1 - 13. — Das L e i t b i l d i n der Raumordnung, Informationen 1958, S. 53 - 75. — Raumordnung u n d Leitbild, W i e n 1962. — Z u r Begriffsbildung u n d zum Bedeutungswandel der Begriffe i n der Raumordnung, Informationen 1964, S. 39 - 58. — Leerformeln i n Raumforschung u n d Raumordnungspolitik, Raumforschung u n d Raumordnung, 1966, S. 193 - 198. Dohne, Ulrich u n d Rolf Grub er: Gebietskategorien, Zentrale Orte, E n t w i c k lungsachsen u n d Entwicklungsschwerpunkte i n den Bundesländern. Synopse der den Landesentwicklungsplänen I u n d I I f ü r das L a n d N o r d rhein-Westfalen entsprechenden Inhalte der Entwicklungspläne anderer Bundesländer, D o r t m u n d 1976. Dokumentation v o n Zielsystemen zur Stadtentwicklungsplanung. Gutachten i m A u f t r a g der Stadt Nürnberg, vorgelegt v o n Thomas Franke, hrsgg. v. Deutschen I n s t i t u t f ü r Urbanistik, B e r l i n - K ö l n 1974. Eissing, Klaus: Gemeinschaftsaufgaben v o n Staat u n d Gemeinden unter der Selbstverwaltungsgarantie i n Nordrhein-Westfalen, Siegburg 1968. Erbguth, W i l f r i e d : Probleme des geltenden Landesplanungsrechts. — E i n Rechtsvergleich. (Beiträge zum Siedlungs- u n d Wohnungswesen u n d zur Raumplanung, Bd. 19), Münster 1975.

Literaturverzeichnis Ernst, Werner: Raumordnung als Aufgabe der planenden Gesetzgebung u n d Verwaltung, i n : J. H. Kaiser (Hrsg.), Planung I I I , 1969, S. 129 - 172. — Die Rolle des Leitbildes i n der Raumordnung, i n : Informationsbriefe für Raumordnung R 1.3.2., Mainz 1970. — Möglichkeiten u n d Grenzen der Landesplanung i n unserer Zeit, Münster 1971. — Die Situation der Raumordnung u n d Landesplanung, Der Landkreis 1974, S. 455 - 462. — Gleichwertige Lebensbedingungen — Aufgabe der Raumordnung?, i n : Beiträge zum Konzept der ausgeglichenen Funktionsräume, Münster 1977, S. 9 ff. Ernst, Werner, W i l l y Zinkahn u n d Walter Bielenberg: Loseblattkommentar, 2. Aufl., München.

Bundesbaugesetz,

Ernst, Walter u n d Wolf gang Suder ow: Die Zulässigkeit raumordnerischer Festlegungen f ü r Gemeindeteile (Schriften der Landesplanung Niedersachsen), Hannover 1976. Esser, Ferdinand: K o m m u n a l e r Schulbau i n Nordrhein-Westfalen, 2. A u f lage, K ö l n 1976. Evers, Adalbert: Agglomerationsprozeß u n d Staatsfunktionen, i n : Grauhan (Hrsg.), Lokale Politikforschung, Bd. 1 1975, S. 41 - 100. — Fragen an eine korrigierte Raumordnungspolitik. Das Bundesraumordnungsprogramm verheißt ungleiche Entwicklung u n d Abhängigkeit, Stadtbauwelt 47, 1975, S. 172 - 177. Evers, Adalbert, Marc F. Fester, T i l m a n Harlander u n d Franz Hiss: V e r w a l tungsreform als Bestandteil v o n Landespolitik. Das Beispiel des Ruhrgebiets, Stadtbauwelt 39, 1973, S. 209 - 217. Evers, Hans-Ulrich: Das Recht der Raumordnung, München 1973. — Regionalplanung als gemeinsame Aufgabe v o n Staat u n d Gemeinden. Regionale Organisation i n Österreich, der Bundesrepublik Deutschland und der Schweiz, W i e n 1976. Faber, Heiko: Das Organisationsrecht der Planung, Ms. Konstanz 1974. F ehre, Horst: Bilanz der Gebietsreform, S. 3 - 8.

Städte- u n d Gemeinderat

1976,

Finanzpolitik u n d Landesentwicklung (Akademie f ü r Raumforschung u n d Raumordnung, Forschungs- u n d Sitzungsberichte Bd. 84), Hannover 1972. Fischer, Klaus: Regionalpläne als Entwicklungsinstrumente? 1971, S. 1 - 15.

Informationen

— Regionalplanung auf dem Weg zur Entwicklungsplanung. Das Beispiel Westpfalz, i n : Beiträge zur kommunalen u n d regionalen Entwicklungsplanung, Festschrift f ü r E d m u n d Gassner, Bonn 1973, S. 82 - 96. — Regional-, Nahbereichs-, Ortsplanung — praktikable Instrumente der Landesentwicklung?, i n : P o l i t i k u n d Planung i m ländlichen Raum, Wiesbaden 1973, S. 138 - 148. — Scheitert die S t r u k t u r p o l i t i k i m ländlichen Raum? Zeitschrift f ü r Vermessungswesen 98. Jg. (1973), S, 558 - 564. Forderungen zur Raumordnung, hrsgg. v o m Deutschen Gemeindetag u n d Deutschen Landkreistag, o. O., o. J., (1962). 17 Wahl I I

258

Literaturverzeichnis

Friauf, K a r l - H e i n r i c h : Zentralisierungen i m Personalwesen des Bundes, Gutachten hrsgg. von der Projektgruppe für Regierungs- u n d V e r w a l tungsreform, B o n n 1972 (unveröffentlicht). Friedrich, Gottfried: Krankenhausgesetz Nordrhein-Westfalen, Kommentar m i t Materialien zur Entstehungsgeschichte des Gesetzes, K ö l n 1975. Fritz-Vieta, Rainer, Peter Müller u n d Heinz Sauter : Stellungnahme zu den regionalen Raumordnungsplänen i n Hessen, Darmstadt) 1976. Fröhling, Wolf gang: Landesplanung i n Nordrhein-Westfalen u n d Garantie der kommunalen Selbstverwaltung, Diss. j u r . Münster 1976. Frömmhold, Gerhard: Richtlinien f ü r die Regionalplanung i n Hessen, I n f o r mationen 1973, S. 159 - 171. Frühen, Claus: Rechtsfragen der Landesplanung i n Nordrhein-Westfalen. Eine Untersuchung ihres Aufgabencharakters sowie der Rechtsnatur u n d Rechtswirksamkeit i h r e r Arbeitsmittel, Diss. j u r . Münster 1975. Gadegast, Joachim: Das neue Landesplanungsgesetz des Landes NordrheinWestfalen, Städte- u n d Gemeinderat 1975, S. 308 - 310. Gaertner, K a r l : Der Hamburger Verkehrsverbund. Kooperative Verkehrsplanung i m Großstadtbereich durch kommunale Verkehrsunternehmen u n d Bundesbahn, F r a n k f u r t 1974. Geburtenrückgang — Konsequenzen f ü r den ländlichen Raum, hrsgg. von der Agrarsozialen Gesellschaft Göttingen, Hannover 1975. Geissler, Clemens: Konsequenzen aus abnehmender oder stagnierender Bevölkerung f ü r die Standortsysteme v o n Bildungseinrichtungen am Beispiel der Hochschulen, Raumforschung u n d Raumordnung 1975, S. 168 175. Gesellschaftliche Indikatoren als Orientierungshilfen f ü r die Regionalpolitik, Beiträge von R. Thoss, H. Weyl, H.-J. Ewers u n d B. Dietrichs (Materialien zum Siedlungs- u n d Wohnungswesen u n d zur Raumplanung, Bd. 10), Münster 1974. Gesellschaftlicher Wandel u n d politische Innovation, PVS Sonderheft 4, 1972. Giersch, Herbert: I n f r a s t r u k t u r u n d Regionalpolitik, i n : Planung ohne Planwirtschaft, hrsgg. v. A . Plitzko i m A u f t r a g der List-Gesellschaft, Basel, Tübingen 1964, S. 69 - 74. Göb, Rüdiger: Neue Gesichtspunkte i n der Raumordnungspolitik des B u n des, i n : Raumordnung u n d Landesplanung, Tagungsbericht 1969, S. 45 - 54. — Melancholie der Ohnmacht? 10 Jahre Bundesraumordnungsgesetz, struct u r 1975, S. 73 - 75. Göb, Rüdiger, Eberhard Laux, Jürgen Salzwedel u n d Rüdiger Breuer: Kreisentwicklungsplanung, Gutachten erstattet i m A u f t r a g des Landkreistages Nordrhein-Westfalen, K ö l n 1974. Göderitz, Johannes, Roland Rainer u n d Herbert Hoffmann: Die gegliederte u n d aufgelockerte Stadt, Tübingen 1957. Götz, V o l k m a r : Staat u n d Kommunalkörperschaften i n der Regionalplanung, i n : I m Dienst an Staat u n d Recht, Festschrift f ü r W. Weber, B e r l i n 1974, S. 979 -1001. Golz, Gerhard u n d Hans Georg Lange (Hrsg.): Strukturverbesserung i n Nordrhein-Westfalen, Loseblattausgabe 1969 ff. Gramke, Jürgen Ulrich: »Raumordnung' i n Deutschland i n den Jahren 1871 1933, Diss. j u r . K i e l 1972.

Literaturverzeichnis

259

Grauhan, Rolf-Eichard: Lokale Politikforschung, 2 Bde, Frankfurt, New Y o r k 1975. Grauhan, Rolf-Richard u n d Wolf Linder: P o l i t i k der Verstädterung, F r a n k f u r t 1974. Grundfragen der Infrastrukturplanung für wachsende Wirtschaften, hrsgg. v o n H. A r n d t u n d D. Swatek, B e r l i n 1971. Gustaf sson, K n u t : Grundlagen zur Zentralitätsbestimmung dargestellt am Beispiel der Region »Westküste Schleswig-Holstein 4 , Hannover 1973. Häussermann, H a r t m u t : Die administrative Organisation als Problem p o l i tischer Innovation, Leviathan 1974, S. 233 - 262. Halstenberg, Friedrich: Grundlagen u n d Ziele der Landesentwicklung i n Nordrhein-Westfalen, Raumforschung u n d Raumordnung 1973, S. 1 - 5. — Die Z u k u n f t des ländlichen Raumes — Ziele u n d Grenzen der Landesentwicklung, Eildienst Landkreistag Nordrhein-Westfalen 1974, S. 45 - 48. — Die Kreise i n der Landesplanung nach dem Landesentwicklungsprogramm u n d i n der Novelle zum Landesplanungsgesetz, Städte- u n d Gemeinderat 1974, S. 233 - 236. — Neue Perspektiven der Landesentwicklung i n Nordrhein-Westfalen (Landesentwicklung. Schriftenreihe des Ministerpräsidenten des Landes Nordrhein-Westfalen, Heft 36), Düsseldorf 1974. — Aktuelle Probleme der Landesplanung, Eildienst Landkreistag N o r d rhein-Westfalen, 1974, S. 149 - 154. — Landesplanung u n d Landesentwicklung i n Nordrhein-Westfalen, Vermessungswesen u n d Raumordnung — Vermessungstechnische Rundschau 1975, S. 201 - 212. Handbuch der regionalen Wirtschaftsförderung, hrsgg. v. H. H. Eberstein, K ö l n 1971 ff. Handwörterbuch der Raumforschung u n d Raumordnung, 2. Aufl., Hannover 1970 (zit. HRR). Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, hrsgg. v. E. v. Beckerath u. a., Stuttgart - Tübingen - Göttingen 1956 ff. Handwörterbuch des Städtebaus, Wohnungs- und Siedlungswesens, hrsgg. v. H. Wandersieb, 3 Bde., Stuttgart 1959. Hansmeyer, K a r l - H e i n r i c h u n d Dietrich Fürst: Die Ausstattung m i t zentralörtlichen Einrichtungen ausgewählter zentraler Orte i n Rheinland-Pfalz. Hrsgg. Staatskanzlei — Oberste Landesplanungsbehörde, Mainz 1970. Hansmeyer, Karl-Heinrich, Dietrich Fürst u n d Klaus Zimmermann: Infras t r u k t u r u n d unternehmerische Standortentscheidungen, i n : Ausgeglichene Funktionsräume, 1975, S. 117 - 156. Haverkampf, Hans Erhard: Räumliche Streuung unterschiedlicher k o m m u naler Einnahmesysteme. Eine Modellsimulation des kommunalen Finanzausgleichs am Beispiel Nordrhein-Westfalens, Stuttgart 1971. Heigl, L u d w i g u n d Rüdiger Hosch u. a.: Raumordnung u n d Landesplanung i n Bayern, München 1973 ff., Loseblattkommentar. Hellberg, Hans: Zentrale Orte als Entwicklungsschwerpunkte i n ländlichen Gebieten — K r i t e r i e n zur Beurteilung ihrer Förderungswürdigkeit, Göttingen 1972. Hendler, Reinhard: Gemeindliches Selbstverwaltungsrecht u n d Raumordnung, Göttingen 1972. 17*

260

Literaturverzeichnis

Hennings, Gerd: Grundlagen u n d Methoden der Koordination des Einsatzes raumwirksamer Bundesmittel. Dargestellt am Beispiel der Politikbereiche Raumordnungspolitik, regionale Gewerbestrukturpolitik u n d regionale A r b e i t s m a r k t p o l i t i k (Beiträge zum Siedlungs- u n d Wohnungswesen u n d zur Raumplanung, Bd. 2), Münster 1972. Hesse, Joachim Jens: Z u m Stand der kommunalen Entwicklungsplanung. A f K 14 (1975), S. 279 - 293. Der hessische Minister des Innern: Vorschläge zur gebietlichen Neuglieder u n g auf der Kreisebene, Wiesbaden 1971. — Z u r Planung der gebietlichen Neuordnung auf der Gemeindeebene i n Hessen, Wiesbaden 1969. Heyken, H i n r i c h : Probleme einer räumlich-funktionalen Arbeitsteilung, D o r t m u n d 1975. Hillebrecht, Rudolf: Städtebau u n d Stadtentwicklung, A f K Bd. 1, 1962, S. 41 64. — Standtentwicklung i n den U S A (Ostküste) u n d Stadtform, Mitteilungen der Deutschen Akademie f ü r Städtebau u n d Landesplanung, 9. Jg. (1965), S. 41 ff. Hinkely K a r l Reinhard: Die kommunale Gebietsreform i n Hessen, DVB1. 1974, S. 496 - 501. H ob erg, Rolf: Stadtentwicklungsplanung unter den Bedingungen der Stagnation, Stadtbauwelt 47, 1975, S. 151 - 154. Hoffmann: Z u r schleichenden Aushöhlung der kommunalen Selbstverwaltung, Städte- u n d Gemeindebund 1977, S. 132 - 136. Hoppe, Werner u n d Hans-Werner Rengeling: nalen Neugliederung, F r a n k f u r t 1973.

Rechtsschutz bei der k o m m u -

Hübler, K a r l - H e r m a n n : Lebensqualität u n d Sozialchancen i m ländlichen Raum — Änderungen der Maßstäbe u n d Dimensionen, structur 1973, S. 97 -101. — Unterschiedliche Auffassungen zwischen dem B u n d u n d dem L a n d Bayern zur Verbesserung u n d Entwicklung der Raum- u n d Siedlungsstruktur?, structur 1974, S. 97 - 104. Hüfner, W i l l i : Der Große Hessenplan als langfristige Aufgaben- u n d I n v e stitionsplanung einer Landesregierung, i n : F. Morstein M a r x (Hrsg.), Gegenwartsaufgaben der öffentlichen Verwaltung, Köln, Berlin, Bonn, München 1968, S. 213 - 230. — E i n System integrierter Entwicklungsplanung u n d Raumordnung, i n : Finanzpolitik u n d Landesentwicklung, 1972, S. 49 - 60. — Der Landesentwicklungsplan HESSEN '80, i n : Raumordnung u n d I n f r a strukturplanung bei Bund, Ländern u n d Gemeinden, 2. Aufl., 1974, S. 37 46. Hunke, Heinrich: Raumordnungspolitik. Vorstellungen u n d Wirklichkeit. Untersuchungen zur Anatomie der westdeutschen Raumentwicklung i m 20. Jahrhundert i n ihrer demographischen u n d gesamtwirtschaftlichen Einbindung, Hannover 1974. Informationsbriefe f ü r Raumordnung, hrsgg. v. Bundesministerium des I n nern, Stuttgart. I n s t i t u t f ü r Regionale Bildungsplanung, siehe: Regionale Schulentwicklungsplanung.

Literaturverzeichnis Isbary , Gerhard: Z u r Gliederung des Bundesgebietes i n Planungsräume, D Ö V 1963, S. 793 - 797. — Zentrale Orte u n d Versorgungsnahbereiche — Z u r Quantifizierung der Zentralen Orte i n der Bundesrepublik Deutschland. (Mitteilungen aus dem I n s t i t u t f ü r Raumforschung Heft 56), B a d Godesberg 1965. — Nahbereiche i n der räumlichen Gliederung funktionsgesellschaftlicher Staaten, i n : Versorgungsnahbereiche als Kleinzentren i m ländlichen Raum, 1969, S. 9 - 18. — Raum u n d Gesellschaft. Beiträge zur Raumordnung u n d Raumforschung, aus dem Nachlaß bearbeitet v o n D. Partzsch, Hannover 1971. Isbary, Gerhard, Jürgen v. d. Heide u n d Gottfried Müller, Gebiete m i t gesunden Strukturen u n d Lebensbedingungen, Hannover 1969. Isenberg, Gerhard: Z u r Geschichte der Raumordnung aus persönlicher Sicht, i n : Raumordnung u n d Landesplanung i m 20. Jahrhundert, 1971, S. 97 102. Istel, W o l f gang: Entwicklungsachsen u n d Entwicklungsschwerpunkte. E i n Raumordnungsmodell. Eine vergleichende Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung Bayerns, Diss. T U München 1971. Jeserich, K u r t : Gemeindepolitik u n d Raumordnung, Raumforschung Raumordnung 1938, S. 153 - 157.

und

Jochimsen, Reimut: Theorie der Infrastruktur, Tübingen 1966. Jochimsen, Reimut u n d Walter Buhr: Raumordnung u n d Marktwirtschaft, i n : Informationsbriefe f ü r Raumordnung, Ziff. 3.1.4. Jochimsen, Reimut u n d Peter Treuner: Zentrale Orte i n ländlichen Räumen (unter besonderer Berücksichtigung der Möglichkeiten der Schaffung zusätzlicher außerlandwirtschaftlicher Arbeitsplätze). (Mitteilungen aus dem I n s t i t u t f ü r Raumordnung, Heft 58), Bad Godesberg 1967. Jost, Paul: Bevölkerungsimplosion i n der Bundesrepublik Deutschland. E n t wicklungspolitische Betrachtungen unter besonderer Berücksichtigung der Raumstruktur, structur 1974, S. 73 - 79. Keil, Georg: Z u r Geschichte der Landesplanung aus persönlicher Sicht, i n : Raumordnung u n d Landesplanung i m 20. Jahrhundert, 1971, S. 87 - 96. Kenneweg, Wolfgang: Der Bezirksplanungsrat, 1975, S. 190 - 194.

Städte- u n d

Gemeinderat

Kenneweg, Wolfgang u n d Jochen van Aerssen: Planungsrecht NordrheinWestfalen. Vorschriftensammlung m i t Erläuterungen, K ö l n 1977. Kenn, Friedrich: Die optimale Infrastrukturausstattung einer Region unter Berücksichtigung dynamischer Aspekte, dargestellt am Beispiel sozialer Infrastruktureinrichtungen Zentraler Orte i n ländlichen Räumen, G ö t t i n gen 1973. Kirchhoff, Gerd: Subventionen als Instrument der L e n k u n g u n d K o o r d i nierung, B e r l i n 1973. Kisker, Gunter: Organe als Inhaber subjektiver Rechte. B V e r w G E 45, 207, JuS 1975, S. 704 - 710. Klemmer, Paul: Die Theorie der Entwicklungspole — strategisches Konzept f ü r die Regionalpolitik? Raumforschung u n d Raumordnung 1972, S. 102 107.

262

Literaturverzeichnis

Klemt, Georg: Die Aufgaben u n d Ziele der Landesplanung und Raumordnung i n Mitteldeutschland, Raumforschung u n d Raumordnung 1940, S. 8 17. Kloten, Norbert, Klaus Höpfner u n d Wolfgang Zehender: Ortsgröße u n d regionale Wirtschaftspolitik. Z u r Abhängigkeit des Wirkungsgrades regionalpolitischer Maßnahmen von der Größe der geförderten Orte, Berlin 1972. Klotz, Erhard: Zuständigkeit der kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften i n der Regionalplanung. Zugleich ein Beitrag zum Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden, D Ö V 1967, S. 184 - 190. Kluczka, Georg: Zentrale Orte u n d zentralörtliche Bereiche mittlerer und höherer Stufe i n der Bundesrepublik Deutschland. Bericht zur Gemeinschaftsarbeit des Zentralausschusses f ü r deutsche Landeskunde (Forschungen zur deutschen Landeskunde Bd. 194), B o n n - B a d Godesberg 1970. Knecht, E r w i n Rudolf: Das Landesplanungsrecht von Rheinland-Pfalz unter besonderer Berücksichtigung der Regionalplanung, Diss. j u r . Mannheim 1969. Kodal, K a r l : Z u r Frage der Willensbildung i n der Regionalstadt u n d i n der Solitärstadt, i n : Die Regionalstadt u n d ihre strukturgerechte Verkehrsbedienung, 1972, S. 21 - 42. Kölble, Josef: Ist A r t i k e l 65 GG (Ressortprinzip i m Rahmen von Kanzlerrichtlinien u n d Kabinettsentscheidungen) überholt? Verfassungsrechtlicher Diskussionsbeitrag zur Reform der Organisation der Bundesregierung, D Ö V 1973, S. 1 - 15. Köllmann, Wolfgang: Der Prozeß der Verstädterung i n Deutschland i n der Hochindustrialisierungsperiode, i n : Gesellschaft i n der industriellen Revolution, hrsgg. von R. Braun, W. Fischer, H. Großkreutz, H. Volkmann, K ö l n 1973, S. 243 - 258. König, Klaus: Koordination u n d Regierungspolitik. Die Rolle zentraler oder ressorteigener Einheiten f ü r Regierungspolitik u n d Planung i m Bereich der Politikentscheidungen u n d Prioritätensetzung — am Beispiel der Bundesrepublik Deutschland, DVB1. 1975, S. 225 - 236. Köstering, Heinz u n d M a r t i n Bünermann: Die Gemeinden u n d Kreise nach der kommunalen Gebietsreform i n Nordrhein-Westfalen. E i n Handbuch zur kommunalen Neugliederung, K ö l n 1975. Kommission f ü r wirtschaftlichen u n d sozialen Wandel: Wirtschaftlicher und sozialer Wandel i n der Bundesrepublik Deutschland, Gutachten der K o m mission, Göttingen 1977. Kommunalbrevier Rheinland-Pfalz. Kommunales Verfassungsrecht mit Durchführungsvorschriften, Verwaltungsvorschriften u n d Abhandlungen zu den einzelnen Abschnitten des Gesetzes, Mainz 1974. Kommunale Neugliederung i m Saarland, Schlußbericht der Arbeitsgruppe f ü r die kommunale Gebiets- u n d Verwaltungsreform i m Saarland, hrsgg. v. Minister des Innern, Saarbrücken 1972. Koordination u n d integrierte Planung i n den Staatskanzleien, hrsgg. von Klaus K ö n i g (Schriftenreihe der Hochschule Speyer, B a n d 60), B e r l i n 1976. Körte, Hermann: M u l t i f u n k t i o n a l e r Städtebau u n d politische Öffentlichkeit, i n : ders. (Hrsg.), Z u r Politisierung der Stadtplanung, Düsseldorf 1971, S. 127 - 184.

Literaturverzeichnis Krane, Wolfgang u n d Walter Sauer: Finanzierungshilfen für Gemeinden u n d Wirtschaft i n Nordrhein-Westfalen: Zweckzuweisungen, S t r u k t u r - u n d Wirtschaftsförderung, K ö l n 1972. Kretzmer, Johann: Die Bedeutung des Schwerpunkt-Achsen-Systems f ü r die Entwicklung ländlicher Räume, dargestellt a m Beispiel des Landes Rheinland-Pfalz, Raumforschung u n d Raumordnung 1976, S. 40 - 44. Kroner, Günter: Die zentralen Orte i n Wissenschaft u n d Raumordnungspolit i k , Informationen, 1964, S. 421 - 456. — Die Bestimmung zentraler Orte durch die Bundesländer. — Eine Z w i schenbilanz —, Informationen 1970, S. 97 - 109. Krupinski, Hans-Dieter: Grenzen der städtebaulichen Verdichtung i n N o r d rhein-Westfalen, Städte- u n d Gemeinderat 1974, S. 341 - 345. Kühne, Jörg-Detlef: Die Rechtsentwicklung der Bauleitplanung i m räumlichen Bereich des Landes Nordrhein-Westfalen unter besonderer Berücksichtigung des § 173 BBauG, D o r t m u n d 1976. Küppers, Hans u n d Gerd Müller: Handbuch der Städtebauförderung Nordrhein-Westfalen, Essen 1973 ff. Kummer er, Klaus, Norbert Schwarz u n d Heinz Weyl: Ordnungsvorstellungen des Bundes, Göttingeni 1975.

Strukturräumliche

Der ländliche Raum — Randerscheinung oder integriertes Ausgleichsgebiet. (Akademie f ü r Raumforschung u n d Landesplanung, Forschungs- u n d Sitzungsberichte Bd. 89), Hannover 1974. Lange, A l b e r t : Auflockerung des Ruhrkohlenbezirks, Raumforschung Raumordnung 1938, S. 190 - 195.

und

Lange, K l a u s : Die Organisation der Region, Siegburg 1968. Lauffs, Hans-Winfried u n d Werner Zühlke: biet, Göttingen 1976.

Politische Planung i m Ruhrge-

Lauschmann, Elisabeth: Grundlagen einer Theorie der Regionalpolitik, H a n nover 1970, 2. A u f l . 1973. Laux, Eberhard, Heinz Naylor u n d Heinz Eschbach: Z u m Standortproblem v o n öffentlichen Einrichtungen, Hannover 1973. Lehmann, H e l m u t : Raumordnung u n d Leitbild, Raumforschung u n d R a u m ordung, 1963, S. 149 - 152. Lendholt, Werner: Funktionen der städtischen Freiräume, i n : Z u r Ordnung der Siedlungsstruktur, 1974, S. 161 - 184. Linder, Wolf: Nahverkehrsplanung u n d städtische Lebensbedingungen, i n : Grauhan, Rolf-Richard (Hrsg.), Großstadt-Politik, Gütersloh 1972, S. 212 236. — Der F a l l Massenverkehr. Verwaltungsplanung u n d städtische Lebensbedingungen, F r a n k f u r t 1973. Linder, Wolf, Ulrich Maurer u n d Hubert Resch: Erzwungene Mobüität. A l ternativen zur Raumordnung, Stadtentwicklung u n d Verkehrspolitik, K ö l n u n d F r a n k f u r t 1975. Loewenstein, K a r l : Staatsrecht u n d Staatspraxis v o n Großbritannien, Bd. 1: Parlament, Regierung, Parteien, Berlin, Heidelberg, N e w Y o r k , 1967. Loschelder, Wolfgang: Kommunale Selbstverwaltungsgarantie u n d gemeindliche Gebietsgestaltung, B e r l i n 1976.

264

Literaturverzeichnis

Lowinski, Heinrich: Das neue Landesentwicklungsprogramm NordrheinWestfalen, Städte- u n d Gemeinderat 1974, S. 177 - 181. — A k t u e l l e Fragen zur E n t w i c k l u n g des ländlichen Raumes. Eildienst L a n d kreistag Nordrhein-Westfalen 1975, S. 176 - 179. Malchus, V i k t o r Freiherr von: Theoretische Aspekte zur Untersuchung von Verflechtungsbereichen zentraler Orte, i n : Versorgungsnahbereiche als Kleinzentren i m ländlichen Raum, 1969, S. 39 - 48. Marx, Detlef: Wachstumsorientierte Regionalpolitik, Göttingen 1966. — Voraussetzungen u n d Bedingungen einer wachstumsgerechten Landesentwicklung, Düsseldorf 1968. — Z u r regionalpolitischen Konzeption ausgeglichener Funktionsräume, Berichte zur Raumforschung u n d Raumplanung (Wien) 1972, S. 35 - 38. — Strategien einer Regionalpolitik f ü r den ländlichen Raum, i n : Der ländliche Raum — Randerscheinung oder integriertes Ausgleichsgebiet, 1974, S. 45 ff. — Z u r Konzeption ausgeglichener Funktionsräume als Grundlage einer Regionalpolitik des m i t t l e r e n Weges, i n : Ausgeglichene Funktionsräume, 1975, S. 1 - 18. Mathiesen, I n g r i d : Die zentralen Orte als räumliches Ordnungsprinzip. E i n geographischer Beitrag zur Regionalplanung, i n : Z u r Methode der Regionalplanung, Hannover 1968, S. 41 - 61. Mattenklodt, Herbert F r i t z : Gebiets- u n d Verwaltungsreform i n der B u n desrepublik Deutschland. E i n Sachstandsbericht m i t besonderer Berücksichtigung der Verhältnisse i m L a n d Nordrhein-Westfalen, Münster 1972. Methoden u n d Praxis der Regionalplanung i n großstädtischen Verdichtungsräumen (Forschungs- u n d Sitzungsberichte der Akademie f ü r Raumforschung u n d Landesplanung Bd. 54), Hannover 1969. Meyer, K o n r a d : Die Reichsarbeitsgemeinschaft f ü r Raumforschung 1935 bis 1945, i n : Raumordnung u n d Landesplanung i m 20. Jahrhundert, 1971, S. 103 -116. Meynen, E., R. Klöppel u n d J. Körber: Rheinland-Pfalz i n seiner Gliederung nach zentralörtlichen Bereichen, Remagen 1957. Michel, Dieter: Regionalisierte Richtwerte f ü r Bevölkerung u n d Arbeitsplätze i m Rahmen der nordrhein-westfälischen Landesentwicklung, I n formationen zur Raumentwicklung 1975, S. 167 - 175. Mitterauer, Michael: Das Problem der zentralen Orte als sozial- u n d w i r t schaftshistorische Forschungsaufgabe, Vierteljahresschrift f ü r Sozial- u n d Wirtschaftsgeschichte Bd. 58 (1971), S. 433 - 467. Möller, Walter: Regionalstadt Frankfurt. E i n Beitrag zur Diskussion, F r a n k f u r t o. J. Motyl, M o n i k a : Die Gemeinden i n der Landesplanung. Dargestellt am Rechtsschutz gegenüber Maßnahmen der Landesplanung i n Bayern, Würzburg 1973. Müller, Gottfried: Die kommunale Neugliederung i m Bonner Raum unter Berücksichtigung des Gliederungsprinzips der funktionsgesellschaftlichen Siedlungsstruktur, Beuel - B o n n 1968. — Ziele der Raumordnung u n d Landesplanung nach dem Gliederungsprinzip der funktionsgesellschaftlichen Siedlungsstruktur, i n : Funktionsgerechte V e r w a l t u n g i m Wandel der Industriegesellschaft, B e r l i n 1969, S. 35 - 48.

Literaturverzeichnis Müller, Gottfried: Zielvorstellungen u n d Instrumentarium für die zukünftige Siedlungsstruktur, i n : Aufgaben u n d Möglichkeiten der Raumplanung i n unserer Zeit, 1972, S. 25 - 36. — Der Einfluß landesplanerischer Ziele u n d Verfahren auf die Siedlungss t r u k t u r (Wechselbeziehungen Bundes-, Länder- u n d Regionalstruktur), i n : Z u r Ordnung der Siedlungsstruktur, 1974, S. 139 - 160. Müller, J. Heinz: Wirtschaftliche Grundprobleme der Raumordnungspolitik, B e r l i n 1969. — Regionale S t r u k t u r p o l i t i k i n der Bundesrepublik. Kritische Bestandsaufnahme, Göttingen 1973. Müller, J. Heinz u n d P a u l Klemmer: Das theoretische Konzept Walter C h r i stallers als Basis einer P o l i t i k der zentralen Orte, i n : Zentrale Orte u n d Entwicklungsachsen i m Landesentwicklungsplan, 1969, S. 13 - 20. Müller, Walter: Umweltschutz u n d kommunale Bauleitplanung. Die rechtlichen Bindungen der Bauleitplanung i m Umweltschutz nach dem B u n desbaugesetz sowie den Raum- und Fachplanungsgesetzen, Düsseldorf 1976. Münstermann, Engelbert: Die Berücksichtigung zentralörtlicher Funktionen i m Finanzausgleich, wirtschafts- u n d sozialwiss. Dissertation, K ö l n 1975. Muhs, Hermann: Die Raumordnung vor neuen Aufgaben, Raumforschung u n d Raumordnung 1938, S. 473 - 480. Nau, P h i l i p p : Staatliche Raumordnung u n d gemeindliche Selbstverwaltung, D Ö V 1962, S. 533 - 536. Niemeier, Hans-Gerhart: Die ländliche Siedlungsstruktur nach den Vorstellungen der Landesplanung, Innere Kolonisation 1972, S. 33 - 36. — Rechtliche Probleme des Gesetzes zur Landesentwicklung, Städte- u n d Gemeinderat 1974, S. 182 - 187. — Das Recht der Raumordnung u n d Landesplanung i n der Bundesrepublik Deutschland — Eine systematische Darstellung —, Hannover 1976. Nouvortne, A l b e r t : Raumordnung u n d Selbstverwaltung, i n : Verfassungsu n d Verwaltungsprobleme der Raumordnung u n d Landesplanung, 1965, S. 39 - 53. Oettinger, Hans: Die F u n k t i o n v o n regionalisierten Richtwerten für Bevölkerung u n d Arbeitsplätze i n Landesentwicklungsprogrammen u n d Regionalplänen — hier: Hessen, Informationen zur Raumentwicklung 1975, S. 163 -166. Ossenbühl, F r i t z : Rechtliche Probleme der Zulassung zu öffentlichen Stadthallen. Z u r Dogmatik der Gewährung öffentlicher Leistungen, DVB1. 1973, S. 289 - 300. Otremba, Erich: Die Versorgungsnahbereiche i m genetischen System der Entwicklungslinien u n d Planungsvorstellungen v o m ländlichen Raum, i n : Versorgungsnahbereiche als Kleinzentren i m ländlichen Raum, 1969, S. 19 - 38. Pankoke, Eckart: Regionale Öffentlichkeit i m Ballungsraum Ruhr. Polyzentrale Steuerung als Problem v o n Funktionalreform u n d Gebietsreform, Die Verwaltung Bd. 9 (1976), S. 73 - 93. Papp, Alexander von: Entwicklungsachsen. Planungsphase oder Richtwege der räumlichen Entwicklung? structur 1975, S. 37 - 44.

266

Literaturverzeichnis

Parlamentarische K o n t r o l l e der Regierungsplanung — Gutachtliche Stellungnahmen, hrsgg. v. Präsidenten des Landtags Nordrhein-Westfalen, Düsseldorf 1973. Partzsch, Dieter: Die Funktionsgesellschaft u n d i h r Verhältnis zur Raumordnung, Die Mitarbeit, 14. Jg. (1965), S. 34 - 44. — Die Siedlungsstruktur u n d das Netz der zentralen Orte, i n : Informations briefe f ü r Raumordnung, R. 2.1.2, Stuttgart 1966. Petri, W.: Die staatlichen Zweckzuweisungen i m kommunalen Finanzsystem, B e r l i n 1977. Pfannschmidt, M a r t i n : Landesplanung i m engeren mitteldeutschen Industriebezirk, i n : Raumordnung u n d Landesplanung i m 20. Jahrhundert, 1971, S. 17 ff. Pfeil, Elisabeth: Großstadtforschung. Entwicklung u n d gegenwärtiger Stand. 2. Aufl., Hannover 1972. Planung unter veränderten Verhältnissen (Akademie f ü r Raumforschung u n d Landesplanung, Forschungs- u n d Sitzungsberichte Bd. 108), Hannover 1976. Politikverflechtung zwischen Bund, Ländern u n d Gemeinden (Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Bd. 55), B e r l i n 1975. Praxis der Regionalplanung, Tagungsbericht (Mitteilungen aus dem I n s t i t u t f ü r Raumordnung, Heft 74), B o n n - B a d Godesberg 1974. Precht, Barbara: Finanzierungshilfen f ü r Gemeinden i m Rahmen der Standortprogrammförderung, Städte- u n d Gemeinderat 1973, S. 165 - 167. Prior, H a r m : Die interministeriellen Ausschüsse der Bundesministerien, Stuttgart 1968. Puls, H.: Zentralitätsaspekte des kommunalen Finanzausgleichs, Dortmund 1977. Raumordnung i m 19. Jahrhundert, 1. Teil. (Akademie f ü r Raumforschung u n d Landesplanung, Forschungs- u n d Sitzungsberichte, Bd. 30), Hannover 1965. — 2. T e i l (Akademie f ü r Raumforschung u n d Landesplanung, Forschungsu n d Sitzungsberichte Bd. 39), Hannover 1967. Die Raumordnung i n der Bundesrepublik Deutschland. Gutachten des Sachverständigenausschusses für Raumordnung, Stuttgart; 1961. Raumordnung u n d Infrastrukturplanung bei Bund, Ländern und Gemeinden. Hrsgg. v o m Deutschen I n s t i t u t für Urbanistik — Kommunalwissenschaftliches Forschungszentrum —, 2. Aufl., B e r l i n 1974. Raumordnung u n d Landesplanung i m 20. Jahrhundert (Akademie f ü r Raumforschung u n d Landesplanung, Forschungs- u n d Sitzungsberichte Bd. 63), Hannover 1971. Raumordnung u n d Verwaltungsreform (Materialien zum Siedlungs- und Wohnungswesen u n d zur Raumplanung Bd. 5), Münster 1973. Raumplanung — Entwicklungsplanung (Akademie f ü r Raumforschung und Raumordnung, Forschungs- u n d Sitzungsberichte, Bd. 80), Hannover 1972. Regionale Schulentwicklungsplanung. Grundlagen — Methoden — Realisierung, hrsgg. v o m I n s t i t u t f ü r Regionale Bildungsplanung, Arbeitsgruppe Standortforschung G m b H (Schriften des Schulbauinstituts der Länder, Heft 55), B e r l i n 1974.

Literaturverzeichnis Die Regionalstadt u n d ihre strukturgerechte Verkehrsbedingung (Akademie für Raumforschung u n d Landesplanung, Forschungs- u n d Sitzungsberichte, Bd. 71), Hannover 1972. Rengeling, Hans-Werner: Verwaltungswissenschaftliche Grundlagen der kommunalen Gebietsreform, DVB1. 1976, S. 353 - 359. Riecheis, Ernst: Eigenentwicklung — ein planungsstrategisches Problem der Raumordnung, DVB1.1968, S. 360 - 369. Riemann, Friedrich: Konsequenzen f ü r den ländlichen Raum aus der rückläufigen Bevölkerungszahl, Raumforschung u n d Raumordnung 1975, S. 163 - 168. Ritter, Ulrich P.: Siedlungsstruktur u n d wirtschaftliche Entwicklung. Der Verstädterungsprozeß als entwicklungsrelevantes Problem i n den L ä n dern der D r i t t e n Welt — vorwiegend exemplifiziert an Lateinamerika, B e r l i n 1972. Röpke, W i l h e l m : Civitas humana, Fragen der Gesellschafts- u n d W i r t schaftsreform, 3. A u f l . Erlenbach - Zürich 1949. — Maß u n d Mitte, Erlenbach - Zürich 1950. Roters, Wolfgang: Kommunale M i t w i r k u n g an höherstufigen Entscheidungsprozessen. Z u r künftigen Rolle der kommunalen Selbstverwaltung i m politisch-administrativen System der Bundesrepublik Deutschland, K ö l n 1975. — Kommunale Spitzenverbände u n d funktionales Selbstverwaltungsverständnis, DVB1. 1976, S. 359 - 365. — Z u r Verfassungsmäßigkeit u n d Effektivität der Bezirksplanungsräte nach dem Landesplanungsgesetz NW, Staats- u n d K o m m u n a l v e r w a l t u n g 1976, S. 226 - 230. Rutkowski, Gerhard: Einfluß der Regionalplanung auf die gemeindliche B a u leitplanung, Diss. j u r . Münster 1974. Sachverständigenkommission f ü r die staatliche u n d kommunale Neuglieder u n g des Landes Nordrhein-Westfalen. Die kommunale u n d staatliche Neugliederung des Landes Nordrhein-Westfalen, Abschnitt A : Die Neugliederung der Gemeinden i n ländlichen Zonen, Siegburg 1966. Abschnitt B : Die Neugliederung der Städte u n d Gemeinden i n den B a l lungsrandzonen u n d die Reform der Kreise, Siegburg 1968. Abschnitt C: Die staatliche u n d regionale Neugliederung des Landes Nordrhein-Westfalen, K ö l n 1968. Sachverständigenkommission f ü r Verwaltungsreform u n d Verwaltungsvereinfachung i n Hessen. Veröffentlichungen 2: Z u r Stärkung der V e r w a l tungskraft der Gemeinden, Wiesbaden 1968. Salzmann, H., E. Schunck, W. Hofmann u n d A . Schrick: Verbandsgemeindeordnung. Teil Β des Selbstverwaltungsgesetzes Rheinland-Pfalz, Siegb u r g 1969. SARO-Gutachten, siehe: Die Raumordnung i n der Bundesrepublik. Schäfer, Hans: Gebietsreform — Verbandsgemeindeordnung — F u n k t i o n a l reform. Z u m Stand der Verwaltungsreform i n Rheinland-Pfalz, A f K 8 (1969), S. 249 - 265. Schäfer, K u r t : Die Leitbild-Konzeption der Raumordnung u n d ihre K o n k r e tisierung i n Plänen der Länder, verwaltungswiss. Diss., Speyer 1975.

268

Literaturverzeichnis

Schäfers, Bernhard: Materialien zur allgemeinen u n d regionalen Planbarkeit der I n s t i t u t i o n Krankenhaus unter besonderer Berücksichtigung Nordrhein-Westfalens, i n : Krysmanski / Schäfers (Hrsg.), Planung und Interessen i m Gesundheitswesen, 1972, S. 143 - 164. Scharpf, F r i t z W.: Politische Durchsetzbarkeit der Wirksamkeit raumordnerischer Steuerungsinstrumente, Raumforschung u n d Raumordnung 1976, S.289 - 293. S chef er, A n t o n : Das Landesentwicklungsprogramm f ü r Rheinland-Pfalz, I n formationen 1968, S. 429 - 440. Schepers, Hans-Julius: Raumordnung i m Generalgouvernement, schung u n d Raumordnung 1942, S. 202 - 216.

Raumfor-

Schirrmacher, Herbert: Die Novelle zum hessischen Landesplanungsgesetz, Informationen 1970, S. 313 - 320. — Das Hessische Landesraumordnungsprogramm, Informationen, 1971, S. 385 - 396. Schmidt, A l b e r t : Der Standort der Landschaftsplanung u n d i h r Verhältnis zur Landesplanung, Regional- u n d Bauleitplanung unter Zugrundelegung der Landschaftspflegegesetze i n Hessen, Rheinland-Pfalz u n d Nordrhein-Westfalen, Landschaft u n d Stadt, 7. Jg. (1973), S. 173 - 181. Schmidt, Volker: Z u r Fortschreibung des ersten Bundesraumordnungsprogramms, Raumforschung u n d Raumordnung, 1975, S. 230 - 234. Schmidt-Aßmann, Eberhard: Grundfragen des Städtebaurechts, Göttingen 1972. — Gesetzliche Maßnahmen zur Regelung einer praktikablen Stadtentwicklungsplanung — Gesetzgebungskompetenzen u n d Regelungsintensität, i n : Raumplanung — Entwicklungsplanung 1972, S. 101 - 154. — Rechtsfragen der i m Bundesraumordnungsprogramm angelegten B u n d Länder-Planung, Innere Kolonisation 1974, S. 212 - 214. — Der Ausbau der Kreisplanung i n Stufen — erläutert am Beispiel der nordrhein-westfälischen Rechtsentwicklung, DVB1. 1975, S. 4 - 13. — Verfassungsrechtliche u n d verwaltungspolitische Fragen einer k o m m u n a len Beteiligung an der Landesplanung, AöR Bd. 101 (1976), S. 520 - 547. — Der Ausgleich landesplanerischer Planungsschäden, Göttingen 1976. Schnapauff, Klaus-Dieter: Rechtsschutz u n d Zeitfaktor bei Planungen i m staatlichen Bereich, Rechts- u n d staatswissenschaftliche Diss., Bonn 1977. Schneider, Hans K . (Hrsg.) : Regionalplanung, Köln-Braunsfeld 1966. Schnur, Roman: Politische Entscheidung u n d räumliche Interessen, Die V e r w a l t u n g Bd. 3 (1970), S. 257 - 281. — Entwicklung der Rechtsgrundlagen u n d der Organisation des SVR, i n : SVR (Hrsn.), Siedlungs verb and Ruhrkohlenbezirk 1920 - 1970, Essen 1970, S. 9 - 32. — Regionalkreise? Grundsätzliche Bemerkungen zur Schaffung von sog. Regionalkreisen, insbesondere i n Nordrhein-Westfalen, K ö l n 1971. Schöler, Hans Günther: Die Stellung des f ü r die Raumordnung zuständigen Bundesministers i m Rahmen der verfassungsmäßigen Verteilung der V e r antwortung gem. A r t . 65 GG. Möglichkeiten u n d Grenzen einer Reform (Beiträge zum Siedlungs- u n d Wohnungswesen u n d zur Raumplanung Bd. 37), Münster 1976.

Literaturverzeichnis Schröder, Meinhard: Planung aur staatlicher Ebene. Rechtsstaatliche u n d demokratische Aspekte, B e r l i n 1974. Sening, Christoph: Verwaltungsmäßiger Schutz der bayerischen Seenlandschaften, BayVBl. 1973, S. 253 - 257. Siedentopf, Heinrich: Entwicklungsperspektiven der gemeindlichen Selbstverwaltung, Städte- u n d Gemeindebund 1977, S. 161 - 167. Siedlungsschwerpunkte i m Ruhrgebiet. Grundlagen eines regionalen Planungskonzepts, hrsgg. v o m Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk, Essen 1969. Sievert, Olaf: Z u r Bedeutung wirtschaftlicher Ansprüche an die Planung der Siedlungsstruktur, i n : Z u r Ordnung der Siedlungsstruktur 1974, S. 127 -137. Spiegel, E r i k a : Stadtstruktur u n d Gesellschaft, i n : Z u r Ordnung der Siedlungsstruktur 1974, S. 111 - 126. Die Staatskanzlei: Aufgaben, Organisation u n d Arbeitsweise auf vergleichender Grundlage, Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Bd. 34, B e r l i n 1967. Die Stadt u n d ihre Region (Neue Schriften des Städtetages, Heft 8), S t u t t gart 1962. Stadtregion u n d Region. Berichte u n d Diskussionen der Herbsttagung des Vereins f ü r Kommunalwirtschaft u n d K o m m u n a l p o l i t i k e.V., K o m m u nalwirtschaft 1963, S. 521 - 551. Steinberg, Heinz G.: Geschichte des Siedlungsverbandes Ruhrkohlenbezirk, Die V e r w a l t u n g Bd. 1 (1968), S. 165 - 183. — Die Geschichte des Siedlungsverbandes Ruhrkohlenbezirk u n d seine Bedeutung für die Entwicklung der Landesplanung i n Deutschland, i n : Raumordnung u n d Landesplanung i m 20. Jahrhundert, 1971, S. 3 - 16. Stepper, Gerhard: Vergleichende Darstellung der räumlichen u n d organisatorischen Gegebenheiten der Planungsverbände sowie deren planerische Grundsätze u n d Ziele, i n : Methoden u n d Praxis der Regionalplanung i n großstädtischen Verdichtungsräumen, 1972, S. 101 - 140. Stern, Klaus: Z u r Problematik der Inkorporierung eines ,Aufgabenplanungssystems 4 i n die Organisationsstruktur der Bundesregierung, i n : P r o j e k t gruppe f ü r Regierungs- u n d Verwaltungsreform (Hrsg.), Erster Bericht zur Reform v o n Bundesregierung u n d Bundesverwaltung, Anlagenband, Bonn 1969, S. 563 - 606. Stern, Klaus u n d Joachim Burmeister: Die Verfassungsmäßigkeit eines l a n desrechtlichen Planungsgebotes f ü r Gemeinden (Landesentwicklung, Schriftenreihe des Ministerpräsidenten des Landes N W , Heft 37), Düsseldorf 1975. Stich, Rudolf: Rheinland-Pfalz, Beispiel einer durchgreifenden Verwaltungsreform, D Ö V 1969, S. 236 - 239. Storbeck, Dietrich: Die wirtschaftliche Problematik der Raumordnung. Eine Untersuchung über Notwendigkeit, Ziele u n d M i t t e l der Raumordnung i m System der Marktwirtschaft, B e r l i n 1959. — Zielkonflikt-Systeme als Ansatz zur rationalen Gesellschaftspolitik. M e thodologische Überlegungen zur Theorie der Sozial- u n d Wirtschaftspolitik, i n : Z u r Theorie der allgemeinen u n d der regionalen Planung, Bielefeld 1969, S. 61 - 84.

270

Literaturverzeichnis

Stori) eck, Dietrich: Z u r Operationalisierung der Raumordnungsziele, Kyklos Vol. X X I I I (1970), S. 98 - 115. Storbeck, Dietrich u n d Michael Lücke: Die gesellschaftspolitische Relevanz regionalpolitischer Ziele, i n : Ausgeglichene Funktionsräume, 1975, S. 1962. Suderow, Wolf gang: Rechtsprobleme des Bundesraumordnungsprogramms. (Beiträge zum Siedlungs- u n d Wohnungswesen u n d zur Raumplanung, Bd. 8), Münster 1975. — Das Verhältnis der Fachplanungen zur Raumordnung u n d Landesplanung (Beiträge zum Siedlungs- u n d Wohnungswesen u n d zur Raumplanung, Bd. 36), Münster 1976. Theorie u n d Praxis bei der Abgrenzung v o n Planungsräumen — dargestellt am Beispiel Nordrhein-Westfalen — (Akademie f ü r Raumforschung u n d Raumordnung, Forschungs- u n d Sitzungsberichte Bd. 77), Hannover 1972. Theorie u n d Praxis der I n f r a s t r u k t u r p o l i t i k , hrsgg. von Reimut Jochimsen u n d Udo E. Simonis, B e r l i n 1970. Thoss, Rainer: Planung unter veränderten Verhältnissen — ökonomische Aspekte —, i n : Planung unter veränderten Verhältnissen, 1976, S. 15 - 39. Thoss, Rainer, M a r i t a Strumann u n d Horst M. Bölting: Z u r Eignung des Einkommenniveaus als Zielindikator der regionalen Wirtschaftspolitik (Beiträge zum Siedlungs- u n d Wohnungswesen u n d zur Raumplanung, Bd. 15), Münster 1974. Tietmeyer, Hans: Das neue Ausgabenprogramm zur k o n j u n k t u r e l l e n A b sicherung, Städte- u n d Gemeindebund 1975, S. 262 - 264. Tiggemann, Rolf: Grenzen u n d Möglichkeiten der A n w e n d u n g des zentralörtlichen Gliederungsprinzips i n der kommunalen Neugliederung, Städteu n d Gemeinderat 1974, S. 46 - 55. Treuner, Peter: Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse i n Stadt u n d Land, i n : S t r u k t u r p o l i t i k i n u n d m i t den Kreisen, Bonn, Köln, B e r l i n 1972, S. 68 - 80. — Thesen zur neuen Tendenz der räumlichen Entwicklung, Raumforschung u n d Raumordnung 1975, S. 159 - 162. Turowski, Gerd: Kommunalpolitische Aspekte des Bundesraumordnungsprogramms, Stadtbauwelt 46, 1975, S. 116 - 117. Ullrich, K o n r a d : Z u r Fehlerhaftigkeit des sogenannten funktionalen Selbstverwaltungsverständnisses, Städte- u n d Gemeindebund 1977, S. 102 -111. Umlauf, Josef: Grundfragen des Landesplanungsrechts, Raumforschung und Raumordnung 1957, S. 77 - 79. — Wesen u n d Organisation der Landesplanung, Essen 1958. — Die Entwicklung der regionalen Gesamtplanung des Siedlungsverbandes Ruhrkohlenbezirk und ihre Auswirkungen auf das Ruhrgebiet, i n : SVR (Hrsg.), Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk 1920 - 1970, Essen 1970, S. 33 48. Väth, Werner: Sozioökonomische Strukturprobleme der Raumordnungspolit i k des Bundes, i n : P. G r o t t i a n / A . Murswieck, Handlungsspielräume der Staatsadministration, H a m b u r g 1974, S. 211 - 235. — Z u einer Strukturanalyse staatlicher Tätigkeitsbereiche am Beispiel der Bundesraumordnung, i n : Grauhan (Hrsg.), Lokale Politikforschung, Bd. 1, Frankfurt, New Y o r k 1975, S. 101 - 128.

Literaturverzeichnis Verfassungs- u n d Verwaltungsprobleme der Raumordnung und Landesplanung, B e r l i n 1965. Versorgungsnahbereiche als Kleinzentren i m ländlichen Raum (Akademie f ü r Raumforschung u n d Landesplanung, Forschungs- u n d Sitzungsberichte, Bd. 47), Hannover 1969. Verwaltungsvereinfachung i n Rheinland-Pfalz. Eine Dokumentation, 2 Bde., Mainz 1968. Vogt, Norbert: Die autonome u n d heteronome Finanzierung zentraler Orte, Wirtschafts- u n d sozialwissenschaftliche Dissertation, K ö l n 1973. Voigt, Rüdiger: Staatliche Finanzgarantie u n d kommunale Selbstverwaltung. E i n Überblick über den kommunalen Finanzausgleich i n Deutschland, Die Verwaltung, Bd. 7 (1974), S. 335 - 355. — Die A u s w i r k u n g e n des Finanzausgleichs zwischen Staat u n d Gemeinden auf die kommunale Selbstverwaltung v o n 1919 bis zur Gegenwart, Berlin 1975. Voit, Hans: Territoriale Neugliederung, i n : Verwaltungsreform, Modelle und Realisierungen, hrsgg. v o m Hess. Minister des Innern, Wiesbaden o. J. Vorbrich, Oskar: Landesplanung i n einem Agrargebiet, Raumforschung und Raumordnung 1939, S. 64 - 70. Vorschläge zur gebietlichen Neugliederung auf der Kreisebene i n Hessen, hrsgg. v o m Hessischen Minister des Innern, Wiesbaden 1971. Wagener, Frido: Neubau der Verwaltung, B e r l i n 1969. — V o n der Raumplanung zur Entwicklungsplanung, DVB1. 1970, S. 93 - 98. — Ziele der Stadtentwicklung nach Plänen der Länder, Göttingen 1971. — Ziele der Raumordnung nach Plänen der Länder (Mitteilungen des I n s t i tuts f ü r Raumordnung, Heft 71), B o n n - Bad Godesberg 1972. — Das Nordrhein-Westfalen Programm 1975, i n : Raumordnung u n d I n f r a strukturplanung bei Bund, Ländern u n d Gemeinden, 2. Aufl. 1974, S. 26 36. — Verwaltungsgemeinschaften oder Einheitsgemeinden. Untersuchung i m Auftrage des Städtetages Baden-Württemberg, Speyer 1974. — Modelle der Stadt-Umland-Verwaltung, i n : I m Dienst an Recht und Staat, Festschrift f ü r W. Weber, B e r l i n 1974, S. 957 - 978. — Zweckmäßig abgegrenzte Räume f ü r die Raumordnungspolitik, Informationen zur Raumentwicklung 1976, S. 57 - 63. Wahl, Rainer: Probleme der Ministerialorganisation, Der Staat Bd. 13 (1974), S. 383 - 398. Weber, Werner: Entspricht die gegenwärtige kommunale S t r u k t u r den A n forderungen der Raumordnung? Empfehlen sich gesetzgeberische Maßnahmen der Länder u n d des Bundes? Welchen I n h a l t sollten sie haben? Gutachten f ü r den 45. Deutschen Juristentag, Verhandlungen des 45. DJT, Bd. 1, T e i l 5, 1964. Wegener, Gerhard: Standortprogramme i n Nordrhein-Westfalen i m V e r hältnis zur Stadtentwicklungsplanung, Der Städtetag 1976, S. 489 - 492. Wegener, Gerhard, Jörg Becker u n d Michael Tröckel: Standortprogramme — Motivationen u n d Wirklichkeit, Städte- u n d Gemeinderat 1974, S. 434 439.

272

Literaturverzeichnis

Weitzel, Jürgen: Anpassung, Konkretisierung u n d Ermessen i m Planungsrecht unter besonderer Berücksichtigung der Rechtslage i n Hessen, DÖV 1971, S. 842 - 849. Wettmann, Reinhart: Aufbauprobleme staatlicher Planung, i n : Gesellschaftlicher Wandel u n d politische Innovation, PVS — Sonderheft 4/1972, S. 70 83. — Das Hessische Planungssystem. Verwaltungsinterne Aufbauprobleme der Planungsorganisation der Landesregierung des Bundeslandes Hessen i m Zeitraum 1964 bis M i t t e 1972, unveröffentlichtes Gutachten f ü r die Projektgruppe Regierungs- u n d Verwaltungsreform 1972. — Internationale Arbeitsteilung, sektorale u n d regionale Wirtschaftsstrukt u r i n der Bundesrepublik Deutschland, Z u r Verwendung von LangzeitSzenarien, Informationen zur Raumentwicklung 1975, S. 239 - 245. Weyl, Heinz: Grundsätze u n d Modellvorstellungen f ü r den Verdichtungsr a u m : Modell Hannover, i n : Z u r Ordnung der Siedlungsstruktur, 1974, S. 91 -109. — U m s t r u k t u r i e r u n g i n den Verdichtungsräumen, Der Landkreis 1976, S. 205 - 207. Wimmer, Sigmund: N u r ein D r i t t e l der Gemeinden bleibt übrig. Der Städtetag 1975, S. 463 - 467. Wirtschaftlicher u n d sozialer Wandel i n der Bundesrepublik Deutschland, siehe: Kommission f ü r wirtschaftlichen u n d sozialen Wandel. Wittrock, K a r l : Aufgaben der Landesplanung i n Hessen, Raumforschung u n d Raumordnung 1955, S. 218 - 223. Wolff, Christof: Zentrale Orte u n d Standorte unter den Gesichtspunkten der kommunalen Selbstverwaltung, Diss. rer. pubi., Speyer 1975. Wolff, Hans Julius u n d Otto Bachof: Verwaltungsrecht I I , 4. Aufl. München 1976. Wollmann, H e l l m u t : Das Städtebauförderungsgesetz als Instrument staatlicher Intervention — w o u n d f ü r wen? Leviathan 1974, S. 199 - 231. — D e r Altstadtsanierung erster T e i l als Cityerweiterungsplanung — der F a l l Heidelberg, i n : Grauhan (Hrsg.), Lokale Politikforschung Bd. 2, 1975, S. 221 - 272. Wortmann, W i l h e l m : Die Regionalstadt, i n : Die Regionalstadt und ihre s t r u k turgerechte Verkehrsbedienung, 1972, S. 3 - 16. Würtenb erger, Thomas jun.: Planung u n d Realisierung von Grundrechten, Ms., 1976. Wurzer, Rudolf: Stadtregion — Regionalstadt. Rudolf Hillebrechts Beitrag zur Gestaltung von Verdichtungsräumen, i n : Zwischen Stadtmitte u n d Stadtregion. Berichte u n d Gedanken Rudolf Hillebrecht zum 60. Geburtstag, Stuttgart - B e r n 1970, S. 78 - 95. Zeller, Gerhard: Rechtsgeschichte der ländlichen Siedlung, K ö l n 1975. Zeller, K a r l Heinz: M i t w i r k u n g u n d Rechtsschutz der Gemeinden i m Bereich der Planung (mit Ausnahme der Bauleitplanung), DVB1. 1973, S. 599 - 605. Zentralörtliche Funktionen i n Verdichtungsräumen (Forschungs- u n d Sitzungsberichte der Akademie f ü r Raumforschung u n d Landesplanung Bd. 72), Hannover 1972. Zentrale Orte, siehe: Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände.

Literaturverzeichnis Zentrale Orte u n d Entwicklungsachsen i m Landesentwicklungsplan (Akademie f ü r Raumforschung u n d Landesplanung, Forschungs- u n d S i t zungsberichte Bd. 56), Hannover 1969. Zielsetzungen i n den Entwicklungsprogrammen u n d -plänen der Länder (Mitteilungen aus dem I n s t i t u t für Raumordnung, Heft 73), Bonn - Bad Godesberg 1972. Zimmermann, Horst: Zielvorstellungen i n der Raumordnungspolitik des Bundes, Jahrbuch f ü r Sozialwissenschaft, Bd. 17, 1966, S. 225 - 245. — öffentliche Ausgaben u n d regionale Wirtschaftsentwicklung, B a s e l - T ü bingen 1970. Zinkahn, W i l l y u n d Walter Bielenberg: Raumordnungsgesetz des Bundes, Kommentar unter Berücksichtigung des Landesplanungsrechts, B e r l i n 1965. Z u m Konzept der Stadtregionen. Methoden u n d Probleme der Abgrenzung von Agglomerationsräumen (Akademie für Raumforschung u n d R a u m ordnung, Forschungs- u n d Sitzungsberichte, Bd. 59), Hannover 1970. Z u r Ordnung der Siedlungsstruktur (Forschungs- u n d Sitzungsberichte der Akademie für Raumforschung u n d Landesplanung Bd. 85), Hannover 1974. Z u r Planung der gebietlichen Neuordnung auf der Gemeindeebene i n Hessen, hrsgg. v o m Hessischen Minister des Inneren, Wiesbaden 1969. Z u r Problematik der Entwicklungsachsen (Akademie für Raumforschung u n d Landesplanung, Forschungs- u n d Sitzungsberichte Bd. 113), Hannover 1976.

Zusammenstellung von Rechtsvorschriften, Programmen bzw. Plänen und Berichten zur Landesplanung und Landesentwicklung Bund 1. Raumordnungsgesetz v o m 8. A p r i l 1965 (BGBl. I S. 306), geändert durch Gesetz v o m 10. Aug. 1976 (BGBl. I S. 2127) u n d v o m 20. Dez. 1976 (BGBl. I S. 3574) Gesetz über Naturschutz u n d Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz — BNatSchG) v o m 20. Dez. 1976 (BGBl. I S. 3573) Gesetz zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser u n d zur Regelung der Krankenhauspflegesätze — K H G v o m 29. J u n i 1972 (BGBl. I S. 1009), zuletzt geändert durch Gesetz v o m 14. Dez. 1976 (BGBl. I S. 3341) 2. Bundesverkehrswegeplan 1. Stufe BT-Drs. 7/1045 Raumordnungsprogramm für die großräumige E n t w i c k l u n g des Bundesgebietes (Bundesraumordnungsprogramm) BT-Drs. 7/3584 3. Erster Raumordnungsbericht der Bundesregierung BT-Drs. IV/1492 Raumordnungsbericht 1966 der Bundesregierung, BT-Drs. V/1155 ROB 1968 BT-Drs. V/3958 ROB 1970 BT-Drs. VI/1340 ROB 1972 BT-Drs. VI/3793 ROB 1974 BT-Drs. 7/3582 Städtebaubericht 1970 der Bundesregierung BT-Drs. VI/1497 Städtebaubericht 1975 der Bundesregierung BT-Drs. 7/3583 Bericht der Bundesregierung über die A u s w i r k u n g e n des Gesetzes zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser u n d zur Regelung der Krankenhauspflegesätze (KHG), BT-Drs. 7/4530 Bund-Länder-Bereich : Erster Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur' für den Zeitraum 1972 bis 1975, B T - D r s . VI/2451 Zweiter Rahmenplan . . . f ü r den Zeitraum 1973 bis 1976, BT-Drs. 7/401 D r i t t e r Rahmenplan . . . f ü r den Zeitraum 1974 bis 1977, BT-Drs. 7/1769 Vierter Rahmenplan . . . für den Zeitraum 1975 bis 1978, BT-Drs. 7/3601 Fünfter Rahmenplan . . . für den Zeitraum 1976 bis 1979, BT-Drs. 7/4742 Rahmenplan f ü r die Gemeinschaftsaufgaben »Verbesserung der A g r a r s t r u k t u r u n d des Küstenschutzes', — f ü r den Zeitraum 1973 bis 1976, BT-Drs. 7/61 u n d 7/480 18*

276

Rechtsvorschriften, Programme bzw. Pläne und Berichte

— f ü r den Zeitraum 1974 bis 1977, BT-Drs. 7/1538 — f ü r den Zeitraum 1975 bis 1978, BT-Drs. 7/3563 — für den Zeitraum 1976 bis 1979, BT-Drs. 7/5671 Baden-Württemberg 1. Landesplanungsgesetz v o m 19. Dez. 1962 (Ges.Bl. 1963 S. 1) Landesplanungsgesetz i. d. F. v o m 25. J u l i 1972 (Ges.Bl. S. 460) Landesplanungsgesetz i. d. F. des Änderungsgesetzes v o m 6. M a i 1975 (Ges.Bl. S. 257) Gesetz über die Verbindlichkeitserklärung des Landesentwicklungsplans v o m 11. A p r i l 1972 (GesBl. S. 169) Verordnung der Landesregierung über die Verbindlichkeitserklärung des Landesentwicklungsplanes v o m 11. A p r i l 1972 (Ges.Bl. S. 169) Verordnung über die Verbindlichkeitserklärung des Fachlichen E n t w i c k lungsplans „Kraftwerkstandorte" v o m 6. J u l i 1976 (Ges.Bl. S. 545) Erlaß des Innenministers über die Aufstellung der Regionalpläne v o m 10. J u n i 1975 (GABI. S. 769) Erste Richtlinien des Innenministers für die Ausarbeitung von Regionalplänen v o m 10. J u n i 1975 (GABI. S. 773) Gesetz zum Schutz der Natur, zur Pflege der Landschaft u n d über die Erholungsvorsorge i n der freien Landschaft (Naturschutzgesetz — N a t SchG) v o m 21. Okt. 1975 (Ges.Bl. S. 654, ber. Ges.Bl. 1976, S. 96) i. d. F. des Gesetzes v o m 10. Febr. 1976 (Ges.Bl. S. 99) Krankenhausgesetz v o m 16. Dez. 1975 (Ges.Bl. S. 838) Viertes Gesetz zur Verwaltungsreform (Nachbarschaftsverbandsgesetz) v o m 4. J u l i 1974 (Ges.Bl. S. 261) 2. Gebietsentwicklungsplan f ü r das Südliche Oberrheingebiet L T - D r s . V 5490 Gebietsentwicklungsplan für den M i t t l e r e n Neckarraum v o m 14. März 1972, L T - D r s . 6/150 Regionalpläne der Regionalen Planungsgemeinschaften: WürttembergMitte, Rems-Murr, Neckar-Fils, Württembergisches Unterland, östlicher Bodensee — Allgäu, Sonderbeilage des Staatsanzeigers für BW, 4. A p r i l 1973 Albprogramm, hrsg. v o m M i n i s t e r i u m für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, Stuttgart 1971 Schwarzwaldprogramm, hrsg. vom M i n i s t e r i u m für Landwirtschaft und U m w e l t , Stuttgart 1973 3. Landesentwicklungsbericht Baden-Württemberg 1975, 2 Bde., hrsg. v o m Innenministerium, Stuttgart 1975 Bayern 1. Gesetz über die Landesplanung (Landesplanungsgesetz) v o m 21. Dez. 1957 (GVB1. S. 323) Bayerisches Landesplanungsgesetz (BayLplG) v o m 6. Febr. 1970 (GVB1. S. 9). zuletzt geändert durch Gesetz v o m 24. J u l i 1974 (GVB1. S. 354)

echtsvorschriften, Programme bzw. Pläne und Berichte Verordnung über den Teilabschnitt „Erholungslandschaft A l p e n " des Landesentwicklungsprogramms v o m 22. August 1972 (GVB1. S. 324, ber. S. 419) Verordnung über den Teilabschnitt „Einteilung des Staatsgebiets i n Regionen" des Landesentwicklungsprogramms v o m 21. Dezember 1972 (GVB1. S. 476) Verordnung über den Teilabschnitt „Bestimmung der zentralen Orte" des Landesentwicklungsprogramms v o m 3. August 1973 (GVB1. S. 452) Verordnung über den Teilabschnitt des Landesentwicklungsprogramms „Grundsätze f ü r die Bestimmung der zentralen Orte der untersten Stufe (Kleinzentren)" v o m 21. M a i 1974 (GVB1. S. 299) Verordnung über das Landesentwicklungsprogramm März 1976 (GVB1. S. 123, ber. S. 454)

Bayern

vom

10.

Gesetz über den Schutz der Natur, die Pflege der Landschaft u n d die Erholung i n der freien N a t u r (Bayerisches Naturschutzgesetz — B a y N a t SchG) v o m 27. J u l i 1973 (GVB1. S. 437), zuletzt geändert durch Gesetz v o m 24. März 1977 (GVB1. S. 101) Bayerisches Krankenhausgesetz v o m 21. J u n i 1974 (GVB1. S. 256) 2. Krankenhausbedarfsplan des Freistaates Bayern, Stand 1. Januar 1974 v o m 19. A p r i l 1974 (Bay. Staatsanzeiger v. 17. M a i 1974, S. 3) Der Schulentwicklungsplan. Dokumente zum Ausbau der weiterführenden Schulen i n Bayern, hrsg. v o m Bay. Staatsministerium für Unterricht u n d Kultus, München o. J. 3. Räumordnungsbericht 1971 der Bay. Staatsregierung, hrsg. v o m Bay. Staatsministerium für Landesentwicklung u n d Umweltfragen, München 1972 2. Raumordnungsbericht der Bayerischen Staatsregierung, hrsg. v. Bay. Staatsministerium für Landesentwicklung u n d Umweltfragen, München 1974 Stadt-Umland-Gutachten Bayern, Gutachten der Sachverständigenkommission zur Untersuchung des Stadt-Umland-Problems i n Bayern, hrsg. v o m Bay. Staatsministerium des Innern, München 1974 Hamburg Das Entwicklungsmodell f ü r H a m b u r g u n d sein Umland, Berichte u n d D o kumente Nr. 186 v o m 18. J u l i 1969 ( = Bürgerschaftsdrucksache Nr. 2239) Flächennutzungsplan H a m b u r g v o m 5. Dez. 1973 (GVB1. S. 542) Hessen 1. Hessisches Landesplanungsgesetz v o m 4. J u l i 1962 (GVB1.1 S. 311) Gesetz über die Feststellung des Hessischen Landesraumordnungsprogramms u n d zur Änderung des Hessischen Landesplanungsgesetzes (Hessisches Feststellungsgesetz) v o m 18. März 1970 (GVB1. I S. 265) Hessisches Landesplanungsgesetz (HLPG) i n der Fassung v o m 1. J u n i 1970 (GVB1. I S. 360), geändert durch Gesetz v o m 28. Januar 1975 (GVB1. I S. 19)

278

Rechtsvorschriften, Programme bzw. Pläne u n d Berichte

Richtlinien für die Erstellung eines Raumordnungsberichtes, eines Raumordnungsgutachtens u n d eines regionalen Raumordnungsplanes. Der Hessische Ministerpräsident — Staatskanzlei — v o m 30. März 1973 (StAnz. S. 705) Fachplanung i m hessischen Planungssystem. Richtlinien des Hessischen Ministerpräsidenten — Staatskanzlei — v o m 23. Jan. 1974 (StAnz. S. 257) Hessisches Landschaftspflegegesetz v o m 4. A p r i l 1973 (GVB1. I S. 126), geändert durch Gesetz v o m 4. Sept. 1974 (GVB1.1 S. 361) Hessisches Krankenhausgesetz v o m 4. A p r i l 1973 (GVB1.1 S. 145) Gesetz über den Umlandverband F r a n k f u r t v o m 11. Sept. 1974 (GVB1. I S. 427) 2. Der große Hessenplan, hrsg. v o m Hessischen Ministerpräsidenten, Heft 1 - 3, Wiesbaden 1965 - 1968 Landesentwicklungsplan Hessen '80. Rahmenplan für die Jahre 19701985 (Schriften zum Landesentwicklungsplan Hessen '80, Heft 1), Wiesbaden 1970 Landesentwicklungsplan Hessen '80. Durchführungsabschnitt f ü r die Jahre 1971 - 1974 (Schriften zum Landesentwicklungsplan Hessen '80, Heft 2), Wiesbaden 1971 Landesentwicklungsplan Hessen '80. Ergebnisrechnung für die Jahre 1968 - 1970 (Schriften zum Landesentwicklungsplan Hessen '80, Heft 3), Wiesbaden 1972 Landesentwicklungsplan Hessen '80. Durchführungsabschnitt für die Jahre 1975 - 1978 (Schriften zum Landesentwicklungsplan Hessen '80, Heft 4), Wiesbaden 1974 Landesentwicklungsplan Hessen '80. Ergebnisbericht f ü r die Jahre 1971 1974 (Schriften zum Landesentwicklungsplan Hessen '80, Heft 5), Wiesbaden 1976 Großer Hessenplan, Schwerpunkte sozialer Daseinsvorsorge, hrsg. v. Hessischen Sozialminister, Wiesbaden 1970 Landesentwicklungsplan Fachplan Fremdenverkehr, hrsg. v. Hessischen Minister f ü r Wirtschaft u n d Technik 1973 Krankenhausbedarfsplan des Landes Hessen v o m 16. Nov. 1972 (StAnz. S. 2113) Jahreskrankenhausbauprogramm 1973 v o m 24. A p r i l 1973 (StAnz. S. 922) Jahreskrankenhausprogramm 1974 v o m 11. Okt. 1973 (StAnz. S. 1984) Nachtrags-Krankenhausprogramm 1974 v o m 28. J u n i 1974 (StAnz. S. 1308) Regionale Planungsgemeinschaft Untermain, Regionaler Raumordnungsplan — Sachlicher u n d räumlicher Teilplan I — v o m 20. Sept. 1972 (StAnz. S. 1745) Regionale Planungsgemeinschaft Untermain, Regionaler Raumordnungsplan — Sachlicher Teilplan I — räumlicher Teilplan I I ; Sachliche T e i l pläne Wirtschaft u n d U m w e l t ; Soziales, K u l t u r u n d öffentliche Sicherheit; Landschaft; Landschaftsrahmenplan. E n t w u r f 1974 Regionale Planungsgemeinschaft Osthessen. Regionaler plan (Entwurf Oktober 1974), Fulda 1974

Raumordnungs-

Rechtsvorschriften, Programme bzw. Pläne u n d Berichte Regionale Planungsgemeinschaft Mittelhessen. Raumordnungsplan f ü r die Region Mittelhessen (gem. Hess. Landesplanungsgesetz) einschließlich Landschaftsrahmenplan (gem. Hess. Landschaftspflegegesetz) (Entwurf), Gießen 1974 Niedersachsen 1. Niedersächsisches Gesetz über Raumordnung u n d Landesplanung (NROG v o m 30. März 1966 (GVB1. S. 69)) Niedersächsisches Gesetz über Raumordnung u n d Landesplanung (NROG) i. d. F. v o m 24. Januar 1974 (GVB1. S. 49, ber. S. 396) Niedersächsisches Gesetz über Raumordnung u n d Landesplanung i. d. F. des 8. Gesetzes zur Verwaltungs- u n d Gebietsreform v o m 28. J u n i 1977 (GVB1. S. 233) Niedersächsisches Gesetz zum Bundesgesetz zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser u n d zur Regelung der Krankenhauspflegesätze (Nds. K H G ) v o m 12. J u l i 1973 (GVB1. S. 231) Niedersächsisches Schulgesetz (NSchG) v o m 30. M a i 1974 (GVB1. S. 289) Verordnung zur Schulentwicklungsplanung v o m 18. März 1975 (GVB1. S. 103) Gesetz über die Errichtung eines Verbandes Großraum Braunschweig — Großraumgesetz Braunschweig — (GrRG-B) v o m 16. Oktober 1973 (GVB1. S. 363), zuletzt geändert durch Gesetz v o m 15. J u n i 1977 (GVB1. S. 180) Gesetz über den Verband Großraum Hannover (Großraum Hannover — GrRG-H) i. d. F. v o m 11. Februar 1974 (GVB1. S. 60), zuletzt geändert durch Gesetz v o m 15. J u n i 1977 (GVB1. S. 180) 2. Landesraumordnungsprogramm, hrsg. v o m Niedersächsischen Minister des I n n e r n (Schriften der Landesplanung Niedersachsen, Sonderveröffentlichung) A p r i l 1973 Landesentwicklungsprogramm Niedersachen 1985 — Stand Sommer 1973 — hrsg. v o m Niedersächsischen Ministerpräsidenten — Staatskanzlei — Hannover 1973 Mittelfristige Planung Niedersachsens 1974 - 1978, hrsg. v o m Niedersächsischen Ministerpräsidenten — Staatskanzlei — u n d v o m Niedersächsischen Minister der Finanzen, Hannover 1975 Großraum Hannover, Regionales Raumordnungsprogramm 1975 — E n t w u r f —, Hannover 1975 Krankenhausbedarfsplan, Stand Dezember 1973 v o m 14. September 1974 (MB1. S. 381) Mehrjähriges Krankenhausprogramm 1974 bis 1978 (MB1. 1974, S. 393) 3. Raumordnungsbericht 1974 der Landesregierung (Schriften der Landesplanung Niedersachen, Sonderveröffentlichung) Hannover 1974 Nordrhein-Westfalen 1. Landesplanungsgesetz v o m 11. März 1950 (GV. NW. S. 41) Landesplanungsgesetz v o m 7. M a i 1962 (GV. NW. S. 229, ber. GV. NW. 1965 S. 314) Landesplanungsgesetz i. d. F. der Bekanntmachung v o m 1. August 1972 (GV. NW. S. 244)

280

Rechtsvorschriften, Programme bzw. Pläne u n d Berichte

Landesplanungsgesetz i. d. F. der Bekanntmachung v o m 3. J u n i 1975 (GV. NW. S. 450) geändert durch Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes v o m 7. Dez. 1976 (GV. NW. S. 416) Gesetz zur Landesentwicklung (Landesentwicklungsprogramm) März 1974 (GV. NW. S. 96)

v o m 19.

Erste Durchführungsverordnung zum Landesplanungsgesetz (1. D V O zum Landesplanungsgesetz) v o m 25. September 1962 (GV. NW. S. 548), zuletzt geändert durch Verordnung zur Änderung der Durchführungsverordnung zum Landesplanungsgesetz v o m 20. Februar 1973 (GV. NW. S. 228) Zweite Durchführungsverordnung zum Landesplanungsgesetz (2. D V O zum Landesplanungsgesetz) v o m 30. J u l i 1963 (GV. NW. S. 265), geändert durch die Verordnung zur Änderung der Durchführungsverordnungen zum Landesplanungsgesetz v o m 20. Februar 1973 (GV. NW. S. 228) Zweite Durchführungsverordnung zum Landesplanungsgesetz zum Landesplanungsgesetz) v o m 4. M a i 1976 (GV. NW. S. 225)

(2. D V O

D r i t t e Durchführungsverordnung zum Landesplanungsgesetz (3. D V O zum Landesplanungsgesetz) i n der Fassung der Verordnung zur Änderung der Durchführungsverordnungen zum Landesplanungsgesetz v o m 20. Februar 1973 (GV. NW. S. 228) D r i t t e Durchführungsverordnung zum Landesplanungsgesetz (3. D V O zum Landesplanungsgesetz) v o m 4. M a i 1976 (GV. NW. S. 227) Gesetz betr. Verbandsordnung f ü r den Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk v o m 5. M a i 1920 (PrGS. NW. S. 29/SGV. NW. S. 2021); zuletzt geändert durch Gesetz v o m 26. November 1974 (GV. NW. S. 1474) Gesetz zur Sicherung des Naturhaushalts u n d zur Entwicklung der L a n d schaft (Landschaftsgesetz) v o m 18. Febr. 1975 (GV. NW. S. 190) Krankenhausgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen ( K H G NW) v o m 25. Februar 1975 (GV. NW. S. 210) 2. Landesentwicklungsprogramm, Bekanntmachung des Ministers für L a n desplanung, Wohnungsbau u n d öffentliche Arbeiten v o m 7. August 1964 (MB1. NW. S. 1205) Landesentwicklungsplan (MB1. NW. S. 2260)

I. Bekanntmachung

Änderung des Landesentwicklungsplanes Dezember 1970 (MB1. NW. 1971, 200)

vom

28. November

1966

I, Bekanntmachung v o m 17.

Landesentwicklungsplan I I . Bekanntmachung v o m 3. März 1970 (MB1. NW. S. 494, ber. S. 1002) Landesentwicklungsplan I I I . Bekanntmachung v o m 12. A p r i l 1976 (MB1. NW. S. 1288, ber. S. 1763) Landesregierung Nordrhein-Westfalen. 1968 - 1973, Düsseldorf 1968 Landesregierung Nordrhein-Westfalen, 1975, Düsseldorf 1970

Entwicklungsprogramm Nordrhein-Westfalen

Ruhr

Programm

Landesplanungsgemeinschaft Rheinland, Gebietsentwicklungsplan — Teilabschnitt Kreis Düsseldorf, Mettmann, Düsseldorf 1970, — Teilabschnitt Kreisfreie Stadt Mönchengladbach — kreisfreie Rheydt, Düsseldorf 1971

Stadt

Rechtsvorschriften, Programme bzw. Pläne und Berichte Landesplanungsgemeinschaft Westfalen, Gebietsentwicklungsplan — Teilabschnitt Kreis Siegen, Münster 1971 — Teilabschnitt Tecklenburg, Münster 1973 — Teilabschnitt Wittgenstein, Münster 1975 Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk, — Gebietsentwicklungsplan 1966 (Schriftenreihe des SVR Nr. 5), Essen 1966, 2. ergänzte Auflage Essen 1970 — Gebietsentwicklungsplan Regionale I n f r a s t r u k t u r (aufgestellt durch die Verbandsversammlung am 16. J u l i 1974), Essen 1974 Vorläufiger Krankenhausbedarfsplan des Landes Nordrhein-Westfalen ab 1. Januar 1974 v o m 21. A p r i l 1975 (MB1. S. 538) Der 2. Stufenplan des Landes Nordrhein-Westfalen 1972 bis 1976 zur F ö r derung von Baumaßnahmen kommunaler u n d freier gemeinnütziger Krankenhäuser u n d gleichgestellter Einrichtungen aus M i t t e l n des M i n i sters f ü r Arbeit, Gesundheit u n d Soziales v o m 12. M a i 1971 (MB1. S. 1128) 3. 1 . - 9 . Bericht der Landesregierung Nordrhein-Westfalen gemäß § 24 des Landesplanungsgesetzes v o m 7. M a i 1962 über Stand, Maßnahmen u n d Aufgaben der Landesplanung Düsseldorf (Landesentwicklung — Schriftenreihe des Ministerpräsidenten des Landes Nordrhein-Westfalen, 1 . - 4 . Bericht Sonderveröffentlichung 1964- 1967; Heft 25, 1968; Heft 26, 1969; Heft 28, 1970; Heft 30, 1971; Heft 33, 1973) Bericht der Landesregierung Nordrhein-Westfalen gemäß § 20 des L a n desplanungsgesetzes i. d. F. der Bekanntmachung v o m 1. August 1972 (Landesentwicklungsbericht 1972). — (Landesentwicklung, Schriftenreihe des MinPräs. des Landes Nordrhein-Westfalen Heft 35) Düsseldorf 1973 Bericht der Landesregierung Nordrhein-Westfalen gemäß § 20 des L a n desplanungsgesetzes i n der Fassung der Bekanntmachung v o m 1. August 1972 (Landesentwicklungsbericht 1974). — (Landesentwicklung, Schriftenreihe des MinPräs. des Landes Nordrhein-Westfalen Heft 38) Düsseldorf 1975 Halbzeitbericht Nordrhein-Westfalen-Programm 1975, hrsg. von der L a n desregierung Nordrhein-Westfalen, Düsseldorf 1973 Rheinland-Pfalz 1. Landesgesetz f ü r Raumordnung u n d Landesplanung (Landesplanungsgesetz — LP1G —) v o m 14. J u n i 1966 (GVB1. S. 177) Landesgesetz für Raumordnung u n d Landesplanung (Landesplanungsgesetz — LP1G —) i. d. F. des Änderungsgesetzes v o m 20. M a i 1974 (GVB1. S. 213) Landesgesetz für Raumordnung u n d Landesplanung (Landesplanungsgesetz — LP1G —) i. d. F. v o m 8. Febr. 1977 (GVB1. S. 6) Landesgesetz über die Einteilung des Landes i n Regionen (Regionalgesetz — LRegG —) v o m 16. März 1967 (GVB1. S. 68), zuletzt geändert durch die Zweite Landesverordnung über die Anpassung der Regionen (2. L V O — LRegG —) v o m 6. J u n i 1972 (GVB1. S. 205) Landesgesetz über die Einteilung des Landes i n Regionen (Regionengesetz — LRegG —) i. d. F. v o m 8. Febr. 1977 (GVB1. S. 15)

282

Rechtsvorschriften, Programme bzw. Pläne u n d Berichte

RdErl. der Staatskanzlei — Oberste Landesplanungsbehörde — vom 1. September 1969 (MinBl. Sp. 686) betr. Zuschüsse f ü r die Erarbeitung von regionalen Raumordnungsplänen u n d von Nahbereichsuntersuchungen Landesgesetz zur Reform des Krankenhauswesens i n Rheinland-Pfalz (Krankenhausreformgesetz — K R G —) v o m 19. J u n i 1973 (GVB1. S. 199) Landespflegegesetz (LPflG) v o m 14. J u n i 1973 (GVB1. S. 147); zuletzt geändert durch Gesetz v o m 12. Nov. 1974 (GVB1. S. 521) 2. Landesentwicklungsprogramm Rheinland-Pfalz, hrsg. von der Staatskanzlei Rheinland-Pfalz — Oberste Landesplanungsbehörde —, 2 Bde., Mainz 1968 Planungsgemeinschaft Nahe, Regionaler Raumordnungsplan, 3. Abschnitt: Planungsziele, Bad Kreuznach 1972 Planungsgemeinschaft Westeifel, Regionaler Raumordnungsplan, 3. A b schnitt: Planungsziele, B i t b u r g 1972 Planungsgemeinschaft Westpfalz, Regionaler Raumordnungsplan, 3. A b schnitt: Planungsziele, Kaiserslautern 1973 Krankenhausplan 1971. Bestandsaufnahme u n d Planung der Akutversorgung i n Rheinland-Pfalz, hrsg. v o m Sozialministerium, Mainz 1971 Krankenhausplan '72, Krankenhausversorgung i n Rheinland-Pfalz, Bestandsaufnahme — Planung, Hrsg. Rheinland-Pfalz M i n i s t e r i u m für Soziales, Gesundheit u n d Sport, Mainz 1972 Landwirtschaftliches Entwicklungsprogramm M i n i s t e r i u m f ü r Landwirtschaft, Weinbau u n d Landwirtschaftliches Entwicklungsprogramm M i n i s t e r i u m f ü r Landwirtschaft, Weinbau u n d

Eifel-Hunsrück, hrsg. v o m Umweltschutz, Mainz 1973 West-Südpfalz, hrsg. v o m Umweltschutz, Mainz 1975

3. Raumordnungsbericht 1967 der Landesregierung Rheinland-Pfalz, L T Drs. VI/334 Raumordnungsbericht 1969 der Landesregierung Rheinland-Pfalz, hrsg. von der Staatskanzlei Rheinland-Pfalz — Oberste Landesplanungsbehörde, Wiesbaden 1969 Raumordnungsbericht der Landesregierung Rheinland-Pfalz, hrsg. von der Staatskanzlei — Oberste Landesplanungsbehörde —, — ROB 1967, Mainz 1967 — ROB 1969, Mainz 1969 — ROB 1971, Mainz 1972 — ROB 1973, Mainz 1974 — ROB 1975, Mainz 1976 Regionale Planungsgemeinschaft Westpfalz, Regionaler Raumordnungsplan Westpfalz, Fortführungsbericht 1, Regionaler Prioritätenkatalog, Kaiserslautern 1972 Saarland 1. Saarländisches Landesplanungsgesetz (SLPG) v o m 27. M a i 1964 (ABl. S. 525) Gesetz Nr. 955 zur Ausführung des Gesetzes zur wirtschaftlichen Sicher u n g der Krankenhäuser u n d zur Regelung der Krankenhauspflegesätze ( L A G K H G ) v o m 21. Dezember 1972 (ABl. 1973 S. 4)

Rechtsvorschriften, Programme bzw. Pläne und Berichte Gesetz Nr. 986 zur Neugliederung der Gemeinden u n d Landkreise des Saarlandes v o m 19. Dezember 1973 (ABl. S. 852) 2. Raumordnungsprogramm Allgemeiner T e i l v o m 10. Oktober 1967 (ABl. S. 37) Raumordnungsprogramm Besonderer T e i l v o m 28. A p r i l 1970 (ABl. S. 496) 3. Raumordnung i m Saarland, Zweiter Raumordnungsbericht 1970, hrsg. v o m Minister des Inneren (Oberste Landesbaubehörde), 2. Aufl. Saarbrücken 1971 Schleswig-Holstein 1. Gesetz über die Landesplanung (Landesplanungsgesetz) v o m 5. J u l i 1961 (GVOB1. S. 119) Gesetz über die Landesplanung (Landesplanungsgesetz) v o m 13. A p r i l 1971 (GVOB1. S. 152), i. d. F. der Änderungsgesetze v o m 13. M a i 1974 (GVOB1. S. 128) u n d v o m 31. März 1976 (GVOB1. S. 112) Gesetz über Grundsätze zur Entwicklung des Landes (Landesentwicklungsgrundsätze) i. d. F. v o m 11. Dezember 1973 (GVOB1. S. 426) Aufstellung von Kreisentwicklungsplänen — Erlaß des Ministerpräsidenten — Landesentwicklungsbehörde — v o m 5. September 1972 (ABl. S. 687); neugefaßt durch Erlaß v o m 3. Febr. 1976 (ABl. S. 104) Gesetz für Naturschutz u n d Landschaftspflege (Landschaftspflegegesetz — L P f l G —) v o m 16. A p r i l 1973 (GVOB1. S. 122), zuletzt geändert durch Gesetz v o m 7. A p r i l 1975 (GVOB1. S. 60) 2. Raumordnungsplan für das L a n d Schleswig-Holstein, Bekanntmachung des Ministerpräsidenten — Landesplanungsbehörde — v o m 16. M a i 1969 (ABl. S. 315), 1. Änderung v o m 10. März 1971 (ABl. S. 221), 2. Änderung v o m 25. A p r i l 1973 (ABl. S. 345) Kreisentwicklungsplan f ü r den Kreis Dithmarschen (Amtlicher Anzeiger, Beilage zum A m t s b l a t t f ü r Schleswig-Holstein vom 25. Februar 1974, S. 37) Kreisentwicklungsplan 1974 - 1978, Kreis Pinneberg (Amtlicher Anzeiger, Beilage zum A B l . v o m 2. September 1974, S. 268) Kreisentwicklungsplan für den Kreis Rendsburg-Eckernförde 1974 - 1978 (Amtlicher Anzeiger, Beilage zum A B l . Nr. 23 v o m 9. J u n i 1975, S. 245) Kreisentwicklungsplan für den Kreis Plön 1974 - 1978 (Amtlicher Anzeiger, Beilage zum A B l . v o m 16. J u n i 1975, S. 300) Krankenhaus heute u n d morgen, Krankenhausbedarfsplan für Schleswig-Holstein v o m 5. November 1973, A B l . S. 911 Generalschulbauplan für das L a n d Schleswig-Holstein — allgemeinbildende Schulen — Erlaß des Kultusministers v o m 2. November 1970 (ABl. S. 663) 3. Raumordnungsbericht 1971 der Landesregierung Schleswig-Holstein (Landesplanung i n Schleswig-Holstein, Heft 8, hrsg. v o m Ministerpräsidenten des Landes Schleswig-Holstein — Landesplanungsbehörde) K i e l 1972 Raumordnungsbericht 1974 der Landesregierung Schleswig-Holstein, Entwicklung u n d Stand des Angebots an öffentlichen Einrichtungen für den Bürger, L T - D r s . 7/1151

Personenregister Seitenzahlen i m Normaldruck verweisen auf den Text. Seitenzahlen i n Kursivdruck auf Fußnoten; die römischen Ziffern bezeichnen die Bände. Namen sind nur insoweit angeführt, als es sich nicht lediglich u m bibliographische Angaben oder Belegstellen handelt. Albers, Gerd I 251; I I 62 Bachof, Otto I 91 Badura, Peter I 7, 36, 39 ff., 40, 62, 63, 139, 154 ff. Baldauf, Günther I 247 Barbarino, Otto I 121 Battis, Ulrich I 256 Beirat für Raumordnung I 281; I I 39, 44, 48, 59, 61, 77 Bielenberg, Walter I I 221 Blümel, W i l l i I 60, 275 Böckenförde, Ernst-Wolfgang I 59, 61, 225, 270 Boustedt, Olaf I I 63 Brenken, Günter I 126 Breuer, Rüdiger I 29 Brösse, Ulrich I 82 Brohm, W i n f r i e d I 29, 41 ff., 41, 61, 66 Bückmann, Walter I 138 Burmeister, Joachim I 76, 135; I I 219, 240 Christaller, Walter I I 12 ff. Dittrich, Erich I I 9 f. Eichenberger, K u r t I 33 Enquete-Kommission Verfassungsreform I 121, 124, 147, 169, 200, 270, 278, 280, 281, 285 Erbguth, W i l f r i e d I 11, 31 Ernst, Werner I 65, 250, 282; I I 48, 149 230 231 Evers,' Hans-Ulrich I 32, 72, 152, 161 Faber, Heiko I 282 f.; I I 150, 153 Forsthoff, Ernst I 23, 46, 48, 108, 117, 275 Giersch, Herbert I I 46 Göb, Rüdiger I 250 Götz, V o l k m a r I 240

Grauhan, Rolf-Richard I 76; I I 37, 38 Guther, M a x I I 62 Häberle, Peter I 63, 72, 84, 211 Halstenberg, Friedrich I I 161 Hillebrecht, Rudolf I I 62 Howard, Ebenezer I I 4 Huber, Konrad I 27 Imboden, M a x I 28, 79 Isbary, Gerhard I I 10, 16, 18, 39 f., 50 Jochimsen, Reimut I 78, 291 Kaiser, Joseph H. I 3, 23, 36, 37, 253 Kisker, Gunter I 147 ff. Klein, Günther I 30 f. Klemmer, Paul I I 14 Klotz, Erhard I I 184 Knobloch, Peter I 291 König, Klaus I 5, 6, 35, 49, 67 f., 115, 131 Köttgen, A r n o l d I 133, 139, 217 Kommission für wirtschaftlichen u n d sozialen Wandel I 1, 256, 278, 281; I I 60 Krause, Peter I 21, 24 Lauffs, Hans-Winfried I 261 Lecheler, H e l m u t I 88 Leibfried, Stefan I 225 Linder, Wolf I I 37, 38 Lücke, Michael I I 57 Luhmann, Niklas I 34, 36, 49, 52, 55 f., 87 M a r x , Detlef I I 45, 48, 55 ff. Mayer, Otto I 40, 59, 81, 85 Mayntz, Renate I 46, 115 Mehwald, Lutz I 56, 121, 128, 282 Ministerkonferenz für Raumordnung I 250, 274; I I 17, 21, 27, 82, 96, 234 Molter, D i e r k I 258

286

Personenregister

Müller, Gottfried I 187, 198; I I 3, 41, 50 Müller, J. Heinz I I 14, 32 Müller-Armack, A l f r e d I I 9 Niehues, Norbert I 29 Niemeier, Hans-Gerhart I 187, 198 Obermayer, Klaus I 28, 69, 79 Oberndorfer, Peter I 34, 35, 80,155 Ossenbühl, Fritz I 24 f., 68, 73, 104, 225

Scholz, Rupert I 143 Schröder, Meinhard I 63, 225 Schultze, H a r a l d 1154 Schulz zur Wiesch I I 202, 245 f. Schumacher, F r i t z I 172 Seeger, Julius I 195, 196, 198, 199, 201, 224, 225 Seele, Günter I I 220 Stahl, Friedrich Julius I 59 Steiger, Heinhard I 88 Stern, Klaus I 76, 134, 135; I I 219, 240 Stich, Rudolf I 32 Storbeck, Dietrich I 54; I I 57 Stürmer, Wilhelmine I 122 Suderow, Wolfgang I 278; I I 230 f.

Pestalozza, Christian I 22 f. Podlech, Adalbert I 66 Popitz, Johannes I 96, 151 Püttner, Günter I 151, 153, 244

Treuner, Peter I 291

Quilisch, M a r t i n I 225

Umlauf, Josef I 70, 172 ff.

Reissert, Bernd I 128 Roesler, K o n r a d I 122 Roters, Wolfgang I 122, 133, 142 ff., 145 ff., 152; I I 190

Wagener, Frido I 77, 126, 244, 253, 254 ff., 259, 261, 267, 269, 272, 277; I I 69, 72 f., 76 Wahl, Rainer I 74, 90, 225 Weber, M a x I 46 Weber, Werner I 119, 136, 139, 191, 235; II 187, 221 Wegener, Gerhard I 272 Weigmann, Hans I 180 Werner, Fritz I 40 Wettmann, Reinhart I 272, 282; I I 103 Weyl, Heinz I I 61 Wolff, Hans Julius I 29, 91 Wollmann, H e l l m u t I I 37 Wortmann, W i l h e l m I I 63

Scharpf, F . W . I 53, 55, 56, 75, 115, 120, 121, 144, 281, 282 Scheuner, Ulrich I 140, 193; I I 220 Schmerler, Wolf gang 1172 ff. Schmidt, Robert I 174 f., 177 Schmidt, Walter I 31, 36, 44, 49, 87 Schmidt-Aßmann, Eberhard I 25 f., 42, 72, 96, 110 f., 122, 139, 140, 152, 172, 245, 253 f., 267, 280; I I 235 Schmitges, Rainer I 56, 121,128, 282 Schnabel, Fritz I 128 Schneider, Franz I 151, 153, 244 Schnur, Roman I 5

Zeidler, K a r l I 63 Zühlke, Werner I 261

Sachwortregieter Abfallbeseitigung(splan) I 97, 125, 134, 265; I I 113 Ableitungszusammenhänge zwischen Planungen I 8, 10, 90, 92 f., I l l f., 116, 125, 158; I I 190, 223, 229, 250 A b s t i m m u n g I 6, 28, 67 ff., 83 ff., 86, 122, 157, 282 Abwägung I 157, 159, 208 f. Abwasserbeseitigung I 125 Achsen — Großräumig bedeutsame Achsen I I 83 ff., 88ff.; Achsensysteme I I 68, 76 Administration — pluralisierte Administration I 1, 56, 117; I I 93, 151 — administrative Grundgliederung I 114 ff. Agglomeration, Agglomerationsprozeß I I 10, 32, 39 ff., 49 f., 61, 63 Agglomerationsvorteile I I 42, 47 Agrarleitplan I 256 A k t i v p l a n u n g I 218, 251, 257 Allzuständigkeit der Gemeinden 1132 Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft I 132, 134 f , 137, 138, I I 249 Anhörung, Anhörungsrecht I 140; I I 240 Anpassungsklauseln I 32, 188, 206 Anpassungspflicht I 92, 95, 118, 139, 157, 161 ff., 164, 196, 200 f., 209, 213 ff., 216, 235; I I 222, 225, 227 232 f. Anpassungsplanung I 251 f. Arbeitsmärkte, regionale I 289; I I 43, 56, 60 Arbeitsteilung I 67; I I 150, 154 — räumlich-funktionale Arbeitsteilung I I 58 ff., 160 Auffangplanung I 251 f. Aufgaben — Wanderungsprozesse von Α. I 134 f., 137; Abgrenzung von ö r t lichen u n d überörtlichen Α. I 136 ff., 139 ff., 148 ff.; I I 218 ff. Aufgabenplanung I 1, 78, 269 ff.; I I 94, 103 ff., 119, 123, 147

Aufgabenverflechtung I 114 ff., 117, 119, 132, 135, 138 f., 149, 153, 170; I I 180, 218 s. auch Politikverflechtung Aufgabenverteilung — nach Sachmaterien I 120 ff.; I I 149, 152 f., 179 f. — nach dem Schema Rahmen-Ausf ü l l u n g I 147 ff., 151 ff.; I I 152 f., 154 ff. Ausdifferenzierung von Planungsebenen und -bereichen I 4, 7 f., 95 f. s. auch Planungssystem Ausführungsplan, außenverbindlicher I 91, 101 Ausgleichsräume I I 58 Ausstattungskataloge I I 21, 27, 30, 73, 107, 145, 167, 174 Autonomie — Verlust an — I 120, 139 ff., 142 ff. Baden-Württemberg — Landesplanung(recht) I 169, 186, 194, 207, 215, 217 ff., 227 ff., 232, 240, 242 ff., 245 ff., 260, 264, 273; I I 22 ff., 52, 202; Anfänge 186, 194; Landesplanung u n d E n t w i c k lungs- bzw. Aufgabenplanung I 260, 273; fachliche Entwicklungspläne I 264; Synopsen zu zentralörtlicher Gliederung I I 22 ff. — Regionalplanung I 194, 207, 236, 240; Kreisentwicklungsplanung I 242 ff. ; Nachbarschaftsverbände I 245 ff. — Landesentwicklungsplan I 194, 215, 228 f., 233, 237; I I 30, 32, 52, 235; Verbindlichkeitserklärung I 227 ff., 233; Beteiligung der Gemeinden I 233; I I 235 Ballungsproblem I I 7 ff. Bandinfrastruktur I I 41, 42, 51 Bauleitplanung I 18 f., 71, 80 f., 93, 117, 136, 1521, 157, 164 f., 184, 275, 276; I I 28, 109, 218, 234 — als Adressat von zentralörtlichen Ausweisungen I I 28 f., 226 ff.

288

oregister

— Verhältnis zur Stadtentwicklungsplanung I 18 f., 184, 275 Bayern — Landesplanung(srecht) I 186, 193, 207, 215, 226 f., 229, 236 f., 245 f., 264 f., 273; I I 22 ff., 52, 73 f., 202; Anfänge 1 186,193; Landesplanung u n d Entwicklungs- bzw. Aufgabenplanung I 260, 273; fachliche Programme u n d Pläne I 264f.; Synopsen zu zentralörtlicher Gliederung I I 22 ff. — Regionalplanung I 193, 236 f.; Nachbar schaf tsverb and I 245 f. — Landesentwicklungsprogramm I 109, 215, 233, 237, 265, 268; I I 21, 235; Rechtsform als Rechtsverordnung I 109; A u f stellungsverfahren I 233, 235 Beachtenspflicht I 92, 139, 157, 161, 162 ff., 201 f., 205 ff., 209, 213 ff., 216 f.; I I 105, 121, 225, 233 — und landesgesetzliche Vorschriften I 214 ff. Bebauungsplan, Rechtsnatur des — I 27 ff. Begrenzungsplanung I 218, 252 Begründung von Plänen I 215 Belange, öffentliche I 72, 159 f. Bereitstellungsplanung I 252 Bestätigung I I 190 Beteiligung, Beteiligungsrecht I 67, 140, 142 f., 146, 155, 170, 201 — der Gemeinden an zentraler L a n desplanung I I 232 ff.; an Regionalplanung I I 235 ff. Bevölkerungsentwicklung, —stagnation I 77; I I 79 ff., 86, 89, 107, 172 f., 178, 206, 238 f. Bevölkerungsrichtzahlen, -zielwerte I I 28, 791, 95, 128, 132, 138, 140, 160, 164, 176 f., 208, 227 Bezirksplanungsbehörde, staatliche I 245; I I 112, 192 f., 198 Bezirksplanungsrat i n N W I 238 ff., 267, 238 ff.; I I 109, 112 ff., 192 ff. — Aufgaben I I 192 ff., 197; organisatorische Stellung I I 194 f.; Weisungsrecht I I 195; Zusammensetzung I I 192 f.; Stellung gegenüber Fachplanung I I 197 Bodennutzungstheorie der Raumordnung I 30, 181, 218 B r e i t e n w i r k u n g der Planung I 42, 73 f., 99, 103, 117 Bundesentwicklungsprogramm I 278 Bundesplanungen I 277 ff. Bundesraumordnung I 204, 206, 212, 277 f., 280 ff., 282; I I 83 ff., 151 f.

Bundesraumordnungsprogramm (BROP) I 204, 205, 218 ff., 278 ff., 286; I I 19, 36, 51, 59, 60, 73, 74, 83 ff., 151 — Bindungswirkungen I 278 ff.; Rechtscharakter I 278 ff.; siedlungsstrukturelle Konzepte i m — I I 83 ff. Bundesverkehrswegeplanung I 283 Bund-Länder-Planungen I 11, 126, 277, 280, 284; I I 94 — vertikaler Bund-Länder-Planungsverbund I 280, 284 f. Charta von A t h e n I I 2, 17 Daseinsgrundfunktionen I I 2 f., 16 f. Deckungsgleichheit — von Nahbereich u n d kommunaler Gliederung I I 18, 116, 220, 246 — von Regierungsbezirk u n d Regionalplanungsraum 238 ff.; I I 112 ff. — von Planungs- u n d Verwaltungsraum I 240 Demokratieprinzip I 105, 138 Dezentralisation, räumliche I 188; I I 56 Dichtestufen i n der Gebietsentwicklungsplanung I I 237, 239 ff. Disparitäten, räumliche I I 56, 83 ff., 86 Dotationen I 119 ff., 127, 221 Durchführungsabschnitte des L E P i n Hessen I I 119, 125 f., 130, 175, 201, 208 Eigenentwicklung s. Gemeinde m i t Eigenentwicklung Eigenplanung I 114, 126, 263, 265, 266 Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden I 132, 137, 143, 145, 153 Einfügungspflicht I 157 Entfernung, zumutbare I I 15, 21, 46, 49, 61, 76 f., 138, 168 Entscheidungen — komplexe E. I 42, 66; punktuelle Vollzugsentscheidungen I 157 Entscheidungsanalysen I 34 ff., 60, 94 Entscheidungsgehalt von Plänen I 15, 44, 78, 81 Entwicklungsachsen I 167, 279 f.; I I 3, 41 ff., 51, 69 f., 153, 155, 211 — System der Entwicklungsschwerpunkte u n d -achsen I I 34, 41 ff., 50 ff., 57, 72 Entwicklungsgedanke I 249, 251 ff. Entwicklungsgemeinden I I 81

Sachwortregister Entwicklungsplan — Begriff I 259 Entwicklungsplanung I 27, 155, 159, 162, 218, 239 ff., 254 f. — Kennzeichnungen I 251 f., 256 — u n d Raumplanung I 249 f., 253 ff., 259 ff., 269 f.; I I 150 — u n d Landesplanungsrecht I 255 ff., 259 ff., 261 ff.; I I 101 f. — u n d Aufgabenplanung I 269 ff. — und Finanzplanung I 260 f. — u n d Verwaltungsaufbau I 239 ff., 242 f., 254 ff.; integrierte E. i n der Bundesrepublik I 126, 244, 254 f. — regionale E. I 239 ff.; I I 113 f., 197 — u n d Kreise I 242 f. — kommunale E. I 157; I I 28, 218, 224 f. — fachliche Entwicklungspläne I 264 f.; I I 159 f., 182, 205 — positiv-planerische Festsetzungen i n der E. I 265, 267 f.; I I 199, 202 — entwicklungsplanerisches I n s t r u mentarium i n N W I I 100 ff.; 164 ff.; i n Hessen I I 123 ff., 128 ff., 173 ff. Entwicklungspotential I I 46, 80 f., 87, 89 Entwicklungsschwerpunkte I 81, 286; I I 3, 44 f., 48 ff., 69, 75, 95, 107, 116, 128, 174, 233 — System der E. u n d Entwicklungsachsen I I 34, 41 ff., 50 ff., 57, 77, 96, 107, 109 — u n d zentrale Orte I I 48 ff., 52 f., 73, 77 — konzeptbezogene Maßnahmen I I 53 ff., 171, 174, 204 Entwicklungszentren I I 51 f., 83 ff., 86 ff., 89, 90 — u n d zentrale Orte 86 f. Erfordernisse der Raumordnung I 163, 189 Erlaubnisse I 48 Ex-post-Regionalisierung I I 84 Fachplanung I 1, 125, 140, 152, 183, 275 ff.; I I 125, 129 — Begriff I 17 f.; Fachplanung u n d Gesamtplanung I 17 f., 275 ff.; Fachplanungsrecht I 17 f., 94; V o r sprung der Fachplanungen I 130, 182, 283, 285 — fachliche Programme u n d Pläne I 264 f., 276; fachliche E n t w i c k lungspläne I 264 f.; I I 1591, 182, 205; Fachpläne i m Hess. Planungssystem I I 129 ff., 173, 176 ff., 19 Wahl Π

289

207; fachlicher Entwicklungsplan ,Kraftwerkstandorte' I 264 Finalprogramme I 35, 86, 98 s. auch Zweckprogramm Finanzausgleich I 121; I I 29, 59, 171, 226 finanzielle Steuerungsinstrumente I 120, 127 Finanzplanung I 260, 2681, 272; I I 178 f. Flächenaufteilungsplan 1176, 184 Flächennutzungsplan(ung) I 136, 153, 161, 1781, 247, 248, 250 ff., 274; I I 29, 81, 251 — Hochzonung der F. I I 2281, 251; F. i m Stadt-Umland-Bereich I 247 f. ; Flächennutzungsplan als Reg. Raumordnungsprogramm I 236 Flächensicherungsplan i n N W I 196, 197 f. Fluchtlinienplan 1 174, 176, 179 Flughafenplanung I 101 Flurbereinigung I 99 f., 274 Fördergebiete der Gemeinschaftsaufgabe I 286 ff.; I I 19, 30, 73, 85, 217 Förderungsschwerpunkte der Gemeinschaftsaufgabe I 2861; I I 166 s. auch Schwerpunktorte Förderungsverwaltung I 98 f., 102, 220 ff. Fondsverwaltung I 119 f., 127, 132, 220 ff. Formenwahl, Freiheit der — I 22 f. Freihalteplanung I 252; I I 145 Fremdplanung I 266 Funktionalreform I 136, 138; I I 1 1 4 1 Funktionsbestimmung v o n Gemeinden I 123, 154, 165, 167; I I 27, 212, 250 Funktionsräume, ausgeglichene I I 54 ff. Gebiete für flächenintensive Großvorhaben I I 96, 109, 196, 234, 240 f. Gebietseinheiten I I 19, 60, 84 ff., 89 f. Gebietsentwicklungsplan(ung) I 238 ff.; I I 96 ff., 112 ff., 192 ff. — i n B W I 194 — i n N W I 165, 192 ff., 238 ff., 244, 261; I I 96 ff., 112 ff., 238 ff. des SVR I I 66 f., 97, 99, 100, 114, 1971, 236, 2 3 9 1 räumlicher Zuschnitt I 238 ff.; I I 112 f., 195 f. I n h a l t I I 196 ff.; Träger I I 193 ff.; Konzeptfähigkeit II 195 ff.; Gestaltungsspielräume I I 97 f., 196

290

oregister

Gebietsreform, kommunale I 72, 136; I I 17 f., 90, 94 f., 115 ff., 132 f., 141 ff., 220 f., 229 ff. s. auch Verwaltungsreform Gebote I 48 Gegenstromverfahren I 8, 70, 95, 122 ff., 127, 151, 170, 235; I I 101, 186, 205 Gemeinde — Allzuständigkeit I 132; Eigenständigkeit I 124, 148; Eigenverantwortlichkeit I 132, 137, 145 f., 153; Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft I 132, 134 f., 137, 138; I I 249; Abgrenzung von örtlichen u n d überörtlichen Aufgaben I 136 ff., 139 ff., 148; I I 218 ff. — Verhältnis Staat - Gemeinden I 132 ff. s. auch Landesplanung u n d Gemeinden; Regionalplanung u n d Gemeinden — Funktionsbestimmungen von Gemeinden I 123, 154, 165, 167; I I 27, 212, 250; zentralörtliche F u n k tionsbestimmungen I I 219 ff.; Gemeinde m i t zentralörtlicher Bedeutung s. zentraler O r t ; G. m i t Eigenentwicklung I I 28, 68, 204, 227 f.; WachstumsG. I I 27, 67, 212; AbnahmeG. I I 212; stagnierende G. I I 27, 211, 212; Verzichtsgemeinde I I 27, 81 — Gemeindegebiet u n d Nahbereich I I 18, 116, 120, 246 — Gemeindeteil als zentraler Standort I I 229 ff. s. auch Selbstverwaltung, Beteiligung, M i t w i r k u n g Handlungsform — Lehre von Handlungsformen I 10, 21 ff., 27 ff., 33 f., 43 f., 83-88, 106 ff., 111 — Handlungsform von Plänen I 21 27, 101 - 113, 234; I I 219; H a n d lungsform des Verwaltungsaktes I 85 Handlungsinstrument — Plan als Handlungsinstrument I 3 f., 15, 21-113 Handlungsketten, lange I 2, 55/., 88, 114, 148, 157; I I 150, 188, 209 Hessen — Landesplanung(srecht) I 163, 186, 194, 207, 227, 229 ff., 236, 260, 264 f., 267, 272 ff.; I I 22 ff., 52, 103, 114, 117-133, 142, 146 f., 160 f., 173-182, 188 f., 191, 198-209, 220, 244-249

—

—

— — — — — —

Anfänge I 186; I I 118; Hessenplan v o n 1950 I I 118; Planungsprozeß i n den 60er Jahren I I 119 f., 121; Parlamentarisierung 1227, 229ff.; verbindliche Ziele erst i n Regionalplänen I 163, 207; I I 121 ff., 199; Skizze zu rechtlichen B i n dungswirkungen I I 122 Synopse zu zentralörtlicher Gliederung I I 22 ff.; Aussagen zur Siedlungsstruktur I I 174; Ausweisung von zentralen Orten u n d Schwerpunkten I I 128, 174 Hessisches Planungssystem 260, 264 f., 267, 272 ff.; I I 94, 117- 133, 147, 160, 173-182, 198-209, 244249 Großer Hessenplan I I 117 ff., 121, 123, 179, 203; Sonderstellung des hess. Planungssystems I 260; I I 117 f., 173 ff.; Integrat i o n von Raum-, Fach- u n d Investitionsplanung I 264 f.; I I 94, 117, 120 ff., 123 ff., 128 ff., 160 f., 175; Landesentwicklungsplanung - Aufgabenplanung I 272 ff.; Landesentwicklungsplanung - Finanzplanung I I 175, 178 Verhältnis zentrale Landesentwicklungsplanung zur Fachplanung I I 173 - 182; zur Regionalplanung I I 198 ff. ; zur k o m munalen Ebene I I 244-249; Skizzen zum Planungssystem I I 124- 126 ff., 176; zu den rechtlichen Bindungswirkungen I I 122 Regionalplanung I 194, 236, 247, 267; I I 128, 131 ff., 188 f., 198-209, 227, 244 f.; Verhältnis Regionalplanung - Fachplanung I I 130 f., 204 ff.; I n h a l t der Regionalplanung I I 131 ff.; Skizze zum V e r fahren I I 200 Stadt-Umland-Bereich I 245 ff.; I I 133 Gebietsreform I I 132 f., 142, 220 Landesraumordnungsplan 1195 Landesraumordnungsprogramm I 162, 163, 169, 207, 227, 232, 286; I I 117 f., 119 ff., 125, 173 f. Feststellung durch Gesetz I 227, 229 ff.; I I 117 f. Landesentwicklungsplan I 163, 207, 227, 237, 264, 286 f.; I I 19, 52, 80, 117 f., 121, 123, 1601, 173 ff.,

Sachwortregister

291

179, 202 f., 246, 248; I n h a l t I I 121, Kieler Umlandverband 1194 Kleinzentren I I 13, 15, 116 125 ff., 246, 248; rechtliche W i r Kollegialprinzip I I 153, 156 k u n g gegenüber Gemeinden I I K o m m u n a l s t r u k t u r , doppelstufige I I 121 f., 174; als Langfristplan 125 ff., 143, 249 176; Durchführungsabschnitte I I 119, 125 f., 130, 175, 201, 208 Kompensationsgedanke I 139, 142 ff. — reg. Raumordnungspläne I I 66, Kompetenzabgrenzung 120, 125, 127, 130, 131 ff., 203 f., — nach Sachmaterien I 115 ff., 138, 144 ff.; I I 150, 152 ff. 227 horizontale Fragmentierung I 126 f. — nach der Regelungsintensität I 147 ff., 151 ff.; I I 150, 152 ff. s. auch Aufgab en Verteilung Indikator, gesellschaftlicher I I 127 Konditionalprogramm I 35 ff., 49 ff., Infrastruktur, -Einrichtungen I I 2, 83 ff., 86 ff., 89 13, 30, 35, 37 f., 45 ff., 59, 74, 76, K o n d o m i n i u m Staat - Selbstverwal82, 85, 204, 206, 232 tung I 107, 119, 139 ff., 191, 266; — Unteilbarkeitencharakter der I . I I 184, 186 ff., 218, 230 Einrichtungen I I 147 f., 205 f.; i n K o n j u n k t u r p r o g r a m m I 290 ff. frastrukturgebundene Gesellschaft Kontraktionsprozeß I I 39 ff. I I 46; Bedeutung der I n f r a s t r u k Konzentrationsprinzip I I 44 f., 63, 72, t u r p o l i t i k I 257; I I 103 f., 119 74, 76, 167, 239 — gestufte Infrastruktursysteme I I — Prinzip der dezentralen Konzen13, 30, 35, 204; kommunale I n f r a t r a t i o n I I 44 f., 63; innerörtliche s t r u k t u r I I 42 ff., PunktinfraKonzentration I I 19, 231 f., 246 f. s t r u k t u r I I 42 ff., Bandinfrastruks. auch Schwerpunktprinzip t u r I I 41, 42, 51 Konzeptfähigkeit — Infrastrukturplanungen I 218; I I — der kommunalen Ebene I 155; I I 78, 163 f. 224, 230, 236, 243, 251 s. auch Investitionsplanungen — der Regionalplanung I I 189, 195 ff., Input-Steuerung I 48 ff., 58 199, 203, 217 Integration I 5 ff., 126, 250, 253 f., 255 Kooperation i m Bundesstaat I 132, -265, 274 f., 284 f.; I I 150 f., 155 ff., 278 180 Koordination, Koordinierung I 3, s. auch Abstimmung, Koordina5 ff., 28, 67 ff., 86, 112, 188 f; I I tion 180 f. — integrierende W i r k u n g von Plä— negative Koordination I 189, 222; nen I 6 f. positive Koordination I 159; K o — integrierte Landesentwicklungsordination als Komplement der planung I 126, 253 -265; I I 123, Arbeitsteilung I 67 ff. 129 f., 150, 155 ff., 173 ff. — Koordinationsfunktion v o n P l a n s. auch Hessen: Planungssystem u n g ) I 3, 83 Interdependenzen I 114 ff., 144, 253 Koordinationsbefugnis des Raumords. auch Aufgabenverflechtung nungsministers I 218 ff. Interessen, öffentliche I 71 ff., 99 Koordinationsklausel I 118, 160 ff., Interessenberücksichtigungsprozesse 164; I I 224 f. I I 148, 203, 209 Koordinierungsausschuß der hess. Interventionsgesetz I 42, 62 Landesregierung I I 178 Investitionshilfen I 119, 221, 285 Krankenhausplan(ung) I 61, 123, 125, Investitionsplanungen, -programm I 222, 264; I I 30 f., 35, 168 ff. 222, 252 f., 265; I I 31, 179 — i n N W I I 13, 168 ff.; i n Hessen Investitionszulagen(gesetz) I 287; I I I I 129, 179 30 Kreisentwicklungsplanung I 137, 206, I P E K S I 271, 273; I I 134 ff. 242 ff., 267 f.; I I 115

68,

Kabinettsprinzip I 130; I I 154, 161, 164, 181 Kanzlerprinzip I I 153, 156, 159, 161, 164, 181 Kernbereich der Exekutive I 224, 231 19*

ländliche Gebiete I 12, 287; I I 6 f., 8, 10, 44, 54 ff., 80 f., 229 f. — Ziele für die 1. G. I I 71 f.; zentrale Orte i n 1. G. I I 14 f., 19 f., 33 f.:

292

oregister

Entwicklungsschwerpunkte i n 1. G. I I 45 ff.; U m b a u der Siedlungss t r u k t u r i n 1. G. I I 54 ff. — Verhältnis 1. G. zu Verdichtungsgebieten I I 6, 8 f., 80 f. ländliche Zone i n N W I I 95, 97 Landesentwicklungsplanung — Verhältnis raumbezogene Landesplanung zu erweiterter L. I 251 ff., 259; Verhältnis zur Aufgabenplanung I 269 ff. s. Landesplanung, Entwicklungsplanung — integrierte L . als rechtlich v e r faßte Planung s. Hessen: Planungssystem — u n d Regierungsorganisation II 145 ff., 150, 155 ff. landesplanerischer (Normal)Plan 32, 188, 198, 201 ff., 213, 217 s. auch Raumordnungsplan landesplanerisches Planungsgebot I 266 f.; I I 53, 109, 240 f. landesplanerische Zusammenschlüsse I 173, 177 Landesplanung — Begriff I 18; gesetzliche K e n n zeichnungen I 159, 186 — Anfänge I 172; I I 4 ff.; persuasorische L . I 185 ff., 213 f., 216; E n t wicklung seit 1965 I 203 - 292 — inhaltliche Charakterisierungen I 251 ff.; I I 161; überörtlicher Charakter I 154ff.; Selbstverständnis als verwaltungsinterner Vorgang I 32, 187 ff., 199, 224, 234 — als traditionell raumbezogene Planung I 272; I I 5, 145, 150, 155; Abgrenzung zur Entwicklungsplanung I 251 ff., 259 ff. — Verhältnis zu Fachplanungen I 170, 189; I I 99, 145 - 183; zur F i nanzplanung I 268 f. — Verhältnis zu Gemeinden I 32, 111, 154 ff., 200 f., 228; I I 99, 217251; zur Bauleitplanung I 188 f. — Verhältnis zwischen zentraler L . u n d Regionalplanung I 158, 200, 267; I I 97 f., 112 ff., 131 f., 140 f., 183 - 217 — gemeinschaftliche Aufgabe von Staat u n d Selbstverwaltung I 141, 193 f., 238, 239; I I 187 ff. — Zweistufigkeit der zentralen L. 1231 ff.; I I 109, 155, 173 f. — organisatorische Verortung II 146 f., 155, 178 — Situation nach Gebietsreform I I 116, 231

Landesplanungsgemeinschaften I 173, 176, 181 — i n N W I 189 ff., 192 ff., 195, 201, 236, 238; I I 94, 97 f., 101, 113 Landesplanungsrecht — Entwicklung I 194 ff. — Entwicklungsplanung u n d L a n desplanungsrecht I 255 ff., 259 ff., 261 f.; I I 101 f. Landnutzungsplan I 265 Landschaftsplan(ung) I 97 f., 112, 274, 276; I I 196, 210 Landschaftsrahmenplan I 98, 102; I I 132, 203, 245 Landschaftsschutzgebiet 1166 Lebensverhältnisse, wertgleiche I I 34, 69, 76, 86, 150, 160 Legislaturperiodenplanung I I 119 Leistungsziele I 48 L e i t b i l d der Raumordnung I I 8 ff. Lenkungsgesetz I 42 Lex V E B A I I 109, 234 Luftreinhalteplan I 276 Magisches Dreieck der Landesentwicklungspolitik I I 47 ff., 55, 75 f. Makroentscheidungen I 50 Maßnahmegesetze I 28, 42, 62, 63 Mehr-Ebenen-Beziehungen I 7, 104 Merseburger Planungsatlas I 176, 259 Mikroentscheidungen I 50 Mindestgröße, -einzugsbereich I I 21, 26, 43, 46 ff., 73 Mischfinanzierung I 262, 266; I I 101 Mittelbereiche I I 19, 27, 85, 132, 140 Mittelfristige Planung Nds. I 291 Mittelins tanz — Stellung i m Verwaltungsaufbau I 240 Mittelzentren I I 13, 15, 20, 27, 117 M i t w i r k u n g I 145 ff., 170 — an höherstufigen Entscheidungsprozessen I 140 ff., 145 ff.; M i t wirkungsformen I 156; gestufte M i t w i r k u n g I 141, 156; I I 232; M i t w i r k u n g der Gemeinden an Regionalplanung I I 210, 218, 232ff.; bei zentralen Plänen I I 232 ff. Mobilität, räumliche I I 57 Nachbarschaftsbereiche I 246; I I 144 Nachbarschaftsverband I 245 ff. Nahbereich, Nahversorgungsbereich I I 16, 18 — Identität Nahbereich u n d Gemeinde I I 18, 116, 220 Nahbereichsplanung I I 143 Nebenzentren I I 62, 67 Negativplanung I 218, 252, 257, 265

Sachwortregister Neubau der V e r w a l t u n g I 254 nicht-zentrale Orte I I 27 f., 77, 142 f., 227, 245 — Funktionen 27 f., 142 f. Niedersachsen — Landesplanung(srecht) I 186, 227, 231, 236, 245 ff., 260, 262 ff., 272 ff.; I I 22 ff., 52, 103, 230; Anfänge I , 186; Landesplanung u n d E n t w i c k lungsplanung I 260, 262 ff., 272 ff.; Parlamentarisierung der Landesplanung I 227, 231; Synopsen zu zentralörtlicher Gliederung I I 22 ff. — Regionalplanung I 236; Großraumverbände I 236, 241, 245 ff., 2 4 9 ; I I 28 — Landesraumordnungsprogramm I 227, 231; I I 27, 52; Feststellung durch Gesetz I 227 — Landesentwicklungsprogramm Niedersachsen '85 I 261 ff. Nordrhein-Westfalen — Landesplanung(srecht) I 14, 190, 192 ff., 194 ff., 197 ff., 207, 216, 227, 229, 231, 242 ff., 260 ff., 266 f., 273; I I 21, 22 ff., 50 ff., 53 ff., 73, 94 ff., 161 ff., 186, 189, 192 ff., 220 f., 229, 234, 236 ff. Anfänge I 190; 192 ff., 194 ff., 197 ff.; Entwicklungsplanung I 260 ff., 273; I I 99 ff., 102 ff., s. auch N W P 75; Parlamentarisierung I 227; I I 101 f., 107 f.; Doppelstufigkeit der zentralen Ebene I 207; I I 95 f., 109 f.; l a n desplanerisches Planungsgebot I 266 f.; I I 109, 240 f. Synopse der zentralörtlichen Gliederung I I 22 ff.; E n t w i c k lungssachen und »Schwerpunkte I I 50 ff., 53 ff. — Planungssystem I 14, 260 ff., 273; I I 93 f., 94 - 117, 161 - 173, 192 - 198, 236 - 244; Skizzen I I 106, 108, 110 f. — Regionalplanung s. unter Gebietsentwicklungsplanung i n N W — Kreisentwicklungsplanung I 242 ff. — Gebietsreform I I 94, 115 ff. — Landesentwicklungsprogramm I 169 f., 192 f., 198, 207, 227, 237, 259; I I 10, 30, 50 ff., 53 ff., 95, 98, 164 Landesentwicklungsprogramm — Gesetz von 1974 I 169 f., 207, 227; I I 30, 53 ff., 104, 160, 161 f., 167 f., 170, 172 f. u n d N W P I I 104 f.; als Gesetz

293

I 169 f.; I I 104; I n h a l t I I 105 ff.; Verhältnis zur Fachplanung I I 105, 107 f. — Landesentwicklungspläne I 192, 198, 200 f., 207, 237, 259; I I 159, 164, 172, 196 L E P I I 193; I I 31, 95, 116 f., 162 ff., 166 f., 196 L E P I I 31, 44, 50, 96, 109, 116 f., 163 f., 166 f., 196 L E P I I I I 166 f.; I I 96, 196 L E P V I 96, 106, 196, 234, 240 f. — Nordrhein-Westfalen — Prog r a m m (NWP 75) I 261 ff., 273; I I 30, 67, 75, 94 f., 100 ff., 114, 163 ff., 167, 170, 172, 229, 233, 238, 241 ff. — Entwicklungsprogramm Ruhr I I 66, 67, 99 — Gebietsentwicklungsplan des SVR I I 66 f., 97, 99 — GEP Regionale I n f r a s t r u k t u r des SVR I I 67, 100, 114, 197 f., 236, 239 Norm — Normen als Entscheidungsprämissen I 34; Normen als Programme faktischen Verhaltens I 34; N o r m Einzelaktschema I 22, 27, 29, 31, 83, 86 f., 157 Oberzentren I I 13, 15, 234 Oberziel I 30 f., 231 Ordnung, räumliche I 17 Organisation I 46 — der zentralen Landes (en t w i c k lungs) planung I I 146 f., 155,178 ff.; der Raumordnung i m B u n d I 283 — kommunalfreundliche Organisat i o n I 146, 150 Organisationsgesetz I 64 Organisationsgewalt — der Regierung I I 115; des Regierungschefs I I 152 Organisationsprinzip des Planungssystems I 4, 15, 77 f., 90 f., 114 ff., 158 s. auch Planungssystem Organisationsrecht — u n d Aufgabenverflechtung I 114 132; I I 179 ff. — u n d (Raum)Planung I 114-117, 282 f.; I I 148 ff., 152 ff., 179 ff. Ort, zentraler s. zentraler Ort Ortsgemeinde i n R h - P f I 136; I I 141 ff., 249 ff. Ortsplanung I 18 Ortsraumordnung I 183 Ortsteile als zentrale Standorte I I 19, 133, 230 ff., 246 ff.

294

oregister

Ortszentrum — Festlegung durch Regionalplanung I I 230 ff., 249 Output-Steuerung, Outputorientierung I 48 ff., 55 ff., 58 ff., 62 ff., 71, 78, 103, 111 ff., 128 Parlament — Verhältnis von Parlament u n d Regierung bei Planung I 12, 103, 224 ff., 263 — Parlamentsvorbehalt für Pläne I 225 ff., 228 — Parlamentarisierung von Plänen I 223 ff., 263; I I 102, 107; Rechtsf o r m der Beteiligung I 226, 263 parzellenscharfe Regelungen I 82, 102, 197 Pflichtaufgaben I I 189 Planfeststellung I 61, 67, 71, 89, 94, 100 f., 152, 275 Planung — Begriffe I 69 — gesamtgesellschaftliche Bedeutung I 53 ff., 62, 78; Schranken der Planbarkeit I 74 ff.; I I 29 f., 183; A f f i n i t ä t zum Sozialstaat I 38 f. — Funktionsanalyse I 10, 62 - 78, 79 ff., 88-101; Funktionszusammenhang outputorientierter P. 1111 ff., s. auch Output-Orientierung — als F o r m zielorientierter Systemsteuerung I 62 ff. — Pläne als Handlungsinstrumente I 68 ff.; Programmform I 27 f.; Abstimmungsfunktion der Pläne I 6, 79, 89 ff., 93; integrierende W i r k u n g I 5 f., s. auch Integration; kompetenzverklammernde W i r k u n g I 68, 124; Planung als Methode der Kompetenzausübung I 69; B i l d u n g von M i t t e l k o m b i n a tionen durch Pläne I 80 ff.; E n t scheidungsgehalt von Plänen I 35 f., 78 ff., 88 f.; I I 148; Plankoordination I 12, 104 — u n d Verhalten des einzelnen I 70 ff. — privatrechtsgestaltende Pläne I 99, 101; sog. verbindliche Planung I 94; sog. vorbereitende Planung I 94; vollzugsnahe Planung I 157; persuasorische Planung I 171, 177, 187 ff., 194 ff., 281, s. persuasorische Landesplanung — verwaltungsrechtliche Planungsdiskussion I 21 ff., 27 ff., 45; H a n d lungsform der Pläne I 21 - 27,

—

— — —

— —

—

29 ff., 83 ff., 101-113, s. auch Handlungsform; Pläne als Gesetz I 37, 64, 107, 226 ff., 234; I I 104 ff.; Rechtssatzcharakter von Plänen I 29 ff., 83 ff., 86, 109 f.; Pläne als aliud I 23 ff., 31, 107 ff.; als V e r waltungsvorschriften I 32 f., 200; als Tatbestandsmerkmale I 32; als Verwaltungsprogramm 32 f.; Heterogenität der Pläne I 44 Verhältnis v o n Planrechtsnorm u n d Plan I 88, 92, 102, 104 f.; Planrechtsnormen I 64, 87; Planungsgrundsätze I 87, 158; Planungsleitsätze I 159 f.; Planungsermessen I 156 f. Verbindlichkeit von Plänen I 195 202, 212 ff., 227 f.; I I 148; Planbindung I 37, 199 f. Planbegründung I 268; I I 202 Pluralität von Planungen I 4, 70, 90, 103, 111, 114, 172, 253; I I 157, 218 planerische Zusammenhänge I 117 ff. Planungssystem I 8, 11, 70, 89 ff., 93, 111 ff., 117 ff., 125, 157, 167, 177; historische E n t wicklung I 172 ff.; K o n s t r u k tionselemente I 156 ff.; stufenspezifische Planungselemente I 164 ff., 207; dreistufiger Planungsaufbau I 245; Gesamtsystem öffentlicher Planungen I 125 ff.; Planungshierarchien I 77, 113 s. auch vertikale Beziehungen landesplanerisches Planungssystem: A r t u n d Zahl der Planungsebenen I 206 ff. planabhängiger Plan I 91 ff., 99, 113, 118, 121 ff.; planbindender Plan I 91 ff., 113, 118, 121 ff., 217; Rahmencharakter von Planungen I 93 ff., 217 s. auch Rahmenplanung Planungsverbund I 67, 90, 93, 95, 117 f., 267 Plankollision I 117 System des Planungsrechts I 205 f., 275 ressortübergreifende Planung: verfassungsrechtliche Zulässigkeit I I 156 ff. s. auch Regierungsorganisation u n d Planung Planungsgrundlagengesetz I 64, 255; Planungskontrollgesetz I 263; I I 102

Sachwortregister — planakzessorisches Instrumentar i u m I 49, 85, 91, 96 ff., 101 f., 117, 252 Planungsentschädigungsrecht I I 227, 246 Planungsfähigkeit der kommunalen Ebene I 155; I I 218 ff., 228 ff. Planungsgebot, landesplanerisches I 266 f.; I I 53, 109, 240 f. Planungsgemeinschaft I 177 f., 191, 235; I I 188, 209 ff. s. auch Kegionalplanung Planungshoheit, gemeindliche 1134 ff., 140, 153 ff.; I I 226 Planungsregion s. Region, Regionalplanung Pluralität der Administration I 65 ff. s. auch Administration, V e r w a l tung Politikbereich Raumordnung I 7, 17, 129 Politik — ökonomische Ansätze I 128 f.; I I 37 f. Politikverflechtung I 69, 115 ff., 119, 144 ff., 148; I I 184 politische Planung I 270 ff.; I I 137 s. auch Aufgabenplanung Positivplanung I 218, 252 Postivplanung I 218, 252 s. auch Entwicklungsplanung Programm I 34 ff. Programmierung I 43 — finale Programmierung I 35 ff., 49 ff., 80, 88 ff.; Programmierungsleistung des Planes I 81, 86, 114 Programmierungszusammenhänge I 15, 34, 78, 87 f. Programmgesetz I 228 ff. Programmplanung I 252 f. P u n k t — achsiales System I I 41, 43 ff., 86, 89 P u n k t i n f r a s t r u k t u r I I 42 ff. Qualität des Lebens I I 48 Querkoordination I 104, 122 Querschnittsaufgaben I 5 f., 282; I I 147 Rahmencharakter von Plänen I 90, 96, 110, 152, 155 f., 164, 202, 213; I I 114, 152 ff. Rahmengesetz I 64, 148 Rahmenplanung I 77 f., 93 ff., 110, 148 ff., 154, 270; I I 150, 152 ff., 158 — Entscheidungsgehalt I 94ff.; K o n kretisierungsbedürftigkeit I 29, 94 ff., 196 f., 199, 213 — Rahmen-Ausfüllungs-Modell I 147 ff., 151 ff.; I I 152 f., 154 ff.

295

— gemeinsame Rahmenplanung v o n B u n d u n d Ländern I 200, 281 f.; der Gemeinschaftsaufgabe I 96, 169, 286 raumbeanspruchende Planungen I 217 ff. Raumbedeutsamkeit I 217 — raumbedeutsame Planungen I 217 ff. Raumordnung — Begriff I 17; Entstehung des N a mens I 180 — als Bodennutzungsregelung I 30, 173, 175, 181, 218 ff., 260, 270; I I 94, 182; als Entwicklungsplanung I 173, 175, 217 ff.; als Steuerung raumwirksamer Investitionen I 30, 217 ff. — als Querschnittaufgabe I 4 f.; I I 150, 152; als sekundäre Staatsaufgabe I 5; I I 154; als hochinterdependente Fachaufgabe I 4 f.; I I 147, 150; als Begrenzungsplanung I 218; als reine Zielplanung I 252; als Rahmenplanung I 77 f., 153 ff., 164 f., 202, 212 f.; I I 152 ff., 157 ff. s. auch Rahmencharakter, Rahmenplanung — Raumordnung u n d Fachressorts I 198; I I 147 ff., 152 ff., 155, 145 - 183; Raumordnung u n d Fernstraßenplanung I 283; u n d Regionalpolit i k I 286 ff. — Raumordnung u n d Marktwirtschaft I I 8 f. — Raumordnung i m Bundesstaat I 12, 208, 277 ff. Raumordnungsgesetz — I n h a l t u n d Bedeutung I 204 ff.; u n d Planungssystem der Länder I 204ff.; materielles Planungsrecht i m R. I 208, 224; u n d siedlungsstrukturelle Konzepte I I 10 f. Raumordnungsgrundsätze s. Grundsätze der Raumordnung Raumordnungsklauseln I 72, 161, 163, 189, 206; I I 168, 224 s. auch Anpassungsklauseln, K o ordinationsklauseln Raumordnungspläne — historische Entwicklung I 184 f., 188 f., 194, 195 ff. — Rechtsnatur I 25, 29 ff.; als Rechtssätze I 30; als aliud I 107 ff., 197; als Rechtsverordnung I 196 f.; als Richtlinien I 198 ff., 201 ff., 216; Rechts Wirkungen I 195 ff.; W i r kungen gegenüber Bürgern I 72; Verbindlichkeitserklärung I 186,

296

oregister

195 ff., 202, 213, 227 f.; Beteiligung bei Aufstellung I 214 — Inhalte I 156; Maßstab I 197; Steuerungsleistungen I I 148 f. — örtliche R. I 183 Raumordnungspolitik — Begriff I 4, 16 f.; nivellierende R. II 58; versorgungsorientiertes Denken I I 34, 45 ff., 47 ff. Raumplanung — Begriff I 17 f. s. Landesplanung, Raumordnung, Raumordnungspläne Rechtssatz — Schema: Rechtssatz-Einzelakt I 3, 22, 27, 29, 31, 83, 86 f., 157 Regierungsorganisation — u n d Raumordnung I 5; I I 145161, 179 ff. Regierungsplanung I 271, 273; I I 102, 104 f., 134 ff. Regierungsprogramme I I 158 f. Region I 8, 119, 131, 180, 245; I I 63, 134, 183 ff., 210 — als flächendeckende Raumplanungseinheit I 239; I I 64; gebietlicher Zuschnitt I 241, 245; I I 185 f.; Größe der R. I I 185 f. Regionalisierung I 219 f., 269 Regionalplanung I 8, 165, 189 ff., 206, 234 ff.; I I 183 ff. s. auch Gebietsentwicklungsplanung — Begriff I 18; Entwicklung I 190 ff. — Planungsraum I I 185 f., 195 f. — entwicklungsplanerische Elemente I I 113, 123 ff., 140 f., 198 ff., 213; regionale Entwicklungsmodelle I I 68 — rechtlicher Status I I 183 ff., 209 f., 235; Organisationsformen nach R O G I 192 ff.; I I 184 f.; Trägerschaft durch Kommunalverbände I 235 f., 249; I I 185 ff., 193, 232, 235; R. u n d Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft I I 184 ff.; staatliche Trägerschaft I 236 f.; I I 185 ff., 191, 232; Verstaatlichung der R. I 235, 238 ff.; I I 112, 187, 210; Regierungspräsident u n d R. I 238 ff., 245; I I 192 ff., 210 s. auch Bezirksplanungsbehörde u n d Bezirksplanungsrat — zentrale Planung u n d R. I I 183 ff.; Konzeptfähigkeit der R. I I 189, 199, 203, 217; Spielräume f ü r R. I I 114, 131, 189 f.; R. u n d Fachplanung I I 204 ff., 217

— Kreisentwicklungsplanung u n d R. I 206, 244; Gemeinden u n d R. I I 202 f., 211 ff., 217 - 251; Beteiligung der Gemeinden I 206; I I 184, 187, 235 ff. ; Verfahrensmodell für ortsteilscharfe R. I I 231; Flächennutzungsregelungen u n d Selbstverw a l t u n g I I 238 ff. — Aufgabenart I I 188 f., 209 f.; W e i sungsbefugnisse I 237; I I 112; A u f sicht I I 189 — regionale Raumordnungspläne I 154, 163, 236; I I 28, 188 f., 207, 233 ff. I n h a l t I 169, 241; I I 127 (Schema), 199 ff.; Verfahren I I 199 f., 210; Genehmigung I 266; I I 204; Verbindlicherklärung I I 210 — regionale Planungsgemeinschaften I 74, 190 ff., 235 ff., 247; I I 128, 133, 184 f., 188 ff., 209 f., 244 f. s. auch Landesplanungsgemeinschaften — Regionalverband und Verwaltungszuständigkeiten I 240 f. Regionalpolitik I 19; I I 34 — wachstumsorientiertes Denken I I 34, 45 ff., 47 ff.; Regionalpolitik des mittleren Weges I I 49, 54 ff., 75; A n t i n o m i e n der R. I I 55 Regionalstadt I I 62 ff. Reichsraumordnung 1183 Reichsstelle f ü r Raumordnung I 181 ff. res-mixtae-Lehre I 118, 139 Ressortfreiheit der Staatskanzlei I I 179 ff. Ressortprinzip — u n d Raumordnung I 130 f., 282; I I 149 ff., 153 ff., 161 ff., 181 Restriktionen I 258 Rheinland-Pfalz — Landesplanung(srecht) I 226 f., 229, 236, 246, 260, 268, 273; I I 22 ff., 29, 52, 134- 144, 182 f., 188 f., 191, 201 f., 209-217, 249-251; R a u m ordnungsgrundsätze I 220 f. ; Parlamentarisierung I 229; Skizze zu rechtlichen Bindungswirkungen I I 139; Synopsen zu zentralörtlicher Gliederung I I 22 ff. — Planungssystem I 14, 260; I I 134144, 182 f., 209 -217, 249 - 2 5 1 traditionell raumbezogene L a n desplanung I 260; I I 94, 134; entwicklungsplanerische F o r t entwicklung I 260; I I 134, 140, 201 f. ; Landesplanung — A u f gabenplanung I 273; I I 134 ff.;

Sachwortregister IPEKS-Konzept I I 134 ff.; Skizze zu I P E K S I I 136 — Verhältnis Landesplanung zur reg. Wirtschaftsförderung I I 182 f. — Verhältnis zur Regionalplanung I I 209 -217; Verhältnis zur k o m m u nalen Ebene I I 249 ff. — Regionalplanung I 229, 268; I I 134 f., 140 ff., 188 f., 209 -217 — Nahbereichsplanung I I 143 f. — Gebietsreform I I 141 ff., 249 ff. — Landesentwicklungsprogramm I 237, 260; I I 134, 138 ff., 182 ff., 189, 202; I n h a l t I I 138 ff.; Fortschreibung I I 134 — reg. Raumordnungspläne I I 27, 28 f., 140 f., 142 ff. Richtlinien I 199, 213 — Pläne als R. für behördliche E n t scheidungen I 198 ff., 201 ff., 216 Richtliniengesetz I 64 Richtlinienkompetenz I I 146 f., 156 ff., 179, 181 Saarland — Landesplanung(srecht) I 201, 229, 236, 245 ff., 274; I I 22 ff., 29; keine Parlamentarisierung I 229; A u f gabenplanung — Landesplanung I 274; Synopse zu zentralörtlicher Gliederung I I 22 ff.; Zentralitätsansatz I I 29 — Regionalplanung I 236; S t a d t - U m land-Bereich I 245 ff. Samtgemeinden I 136 Sanierung — aktive S. I I 8, 77 f.; passive S. I I 8, 77 f., 87 S ARO-Gutachten I 4, 16; I I 9 f., 48 Schleswig-Holstein — Landesplanung(srecht) I 186, 193, 201, 227, 231, 236, 242 ff., 260, 268, 273; I I 22 ff., 29, 32, 52; Anfänge I 186; Parlamentarisierung I 227, 231; keine Entwicklungsplanung I 260, 273; Synopsen zu zentralörtlicher Gliederung I I 22 ff.; Zentralitätsansatz I I 29 — Regionalplanung I 193, 236 — Kreisentwicklungsplanung I 242 ff., 268 — Landesentwicklungsgrundsätzegesetz I 227, 231 f. — Raumordnungsprogramm I I 27, 32 Schul(entwicklungs)planung I 97, 123; I I 162 f., 168, 170 ff. — Schulentwicklungsplan I B W I I 30; Schulbauprogramm N W I I 171

297

Schwerpunkte, Schwerpunktsorte I I 52, 86 — der Gemeinschaftsaufgabe I 286 s. auch Entwicklungsschwerpunkte — innerörtliche Schwerpunkte I I 44, 248 s. auch Siedlungsschwerpunkte Schwerpunkt-Achsen-Modell I I 41, 44 ff. Schwerpunktförderung I I 104, 164 f. Schwerpunktprinzip — regionalpolitisches I 287, 289; I I 74, 174, 183 — siedlungsstrukturelles I I 43, 51 ff., 76, 86, 87, 89, 101, 105, 116, 163, 247 f. Schwerpunkträume I I 69 — m i t besonderen Strukturschwächen I 286; I I 84 f. Selbstprogrammierung der V e r w a l tung I 22, 43 Selbststeuerung, gesellschaftliche I 47 ff., 53, 58, 60, 112 — Verhältnis zur staatlichen Steuer u n g I 50 f., 62 Selbstverwaltung, kommunale — traditionelles Verständnis I 133 ff.; funktionales Verständnis I 138, 139 ff., 153; Gemeinde als M i t t e l p u n k t dezentraler I n i t i a t i v e u n d Entscheidung I 140 f. — u n d Aufgabenverflechtung I 132 f., 135 f f , 148 ff.; I I 217 ff. — Kernbereich I 135 ff., 142, 153 — u n d siedlungsstrukturelle F u n k tionsaussagen I 156; I I 217-251; u n d innerörtliche Festlegungen I I 229 ff., 247 ff. Selbstverwaltung i n der Landesplanung I 173, 181, 192, 235 f.; I I 98 Siedlung — Begriff I I 1, 2; Begriff ,Siedlungswesen* I I 2 Siedlungsachsen I I 43 ff. Siedlungsbereiche — i n Regionalplanung I I 3, 196 f , 238 f f , 245 f. Siedlungsschwerpunkte I I 51, 66 f , 100, 104, 105, 163, 203 f , 230 f f , 236 f f , 239 f.; Festlegung durch Landesplanung I I 230; Festlegung durch Gemeinden I I 231 f f , 236 ff.; Dichtestufen u n d S. I I 239 f. Siedlungsstruktur — Begriff I I 1 ff.; Elemente der S. I I 3; agrargesellschaftliche S. I I 14, 17, 32, 40; industriegesellschaftliche S. I I 32

298

oregister

— Konzepte zur S. I 12, 74 f.; I I 1 91, 105 ff., 163 ff., 174; Verbindlichkeit siedlungsstruktureller Festsetzungen i m landesplanerischen Planungssystem I I 145 - 251 — innerörtliche S. u n d Landesplanung I I 116, 132, 229 ff., 246 ff.; Zusammenhang überörtliche und innerörtliche S. I 12; I I 90 f., 230, 247 Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk (SVR) I 173 ff., 180, 192 f., 241; I I 1, 7, 94, 97, 100, 114 f., 186, 195, 197, 239 f. — Verbandsplan I 174 ff.; Wirtschaftsplan I 175 ff.; Gebietsentwicklungsplan I I 66 f., 97, 99, 100, 114, 197 f., 236, 239 f. Sitzlandvorbehalt I 288 Sonderverbände i n Verdichtungsgebieten I 180; I I 64 Sozialstaat(sprinzip) I 38, 42 f., 58; I I 180 Staatsaufgabenverständnis I 28, 38 ff., 43, 46 ff.; I I 149 — u n d Handlungsformen I 39 ff. Stadtentwicklungsplanung I 19, 131, 184, 252, 256 f., 267; I I 81, 101, 222 ff. — u n d Bauleitplanung I 10 f., 184, 275 f.; nach Novelle B B a u G I I 224; als Komplementärplanung I I 222 f. — als Adressat siedlungsstruktureller Ausweisungen I I 222 ff., 225, 226 ff. Stadtregion I 241; I I 63 Stadt- und Stadtteilzentren I I 66, 100, 164 f. Stadt-Umland-Bereich I 180, 190, 245 ff.; I I 65, 133, 228 f. — Sonderverbände i m — I 180, 245 ff.; I I 133; Organisationsmodelle I 246 — Bauleitplanung i m — I 248; I I 228 f.; Regionalplanung i m — I 247 f. Stadtverband Saarbrücken I 245 ff. Städtebauförderung i n N W I I 162 f., 165 ff. Stagnationsgemeinde I I 212 Standortentscheidungen, private I I 30, 37 f. Standortförderung i n N W I I 100, 163 ff., 172 Standortplanung I 1, 84 f.; I I 241 Standortprogramme i n N W I 262, 267 f.; I I 54, 100 f., 104, 114, 117, 163, 223, 236 f., 241 ff.

— Festlegung der Standorte durch Gemeinde I I 243; u n d Landesplanungsrecht I 262 ff.; I I 101, 244 Steuerung — Begriff I 45, Unvollständigkeit der Steuerungsmöglichkeit I 57 f. s. auch Selbststeuerung, Systemsteuerung, Input-Output-Steuerung Steuerungsinstrumente I 53 Steuerungszusammenhang der Planung I 10, 44 ff., 78 S t r u k t u r p o l i t i k , regionale I I 182 s. auch Wirtschaftspolitik, regionale strukturschwache Gebiete I 286 f.; I I 211 Subventionsverwaltung I 98 f., 102 s. auch Förderungsverwaltung Subzentren I I 62 Systemsteuerung I 45 ff. — durch direkte Verhaltensregelung I 47 ff.; durch Zielorientierung I 50 ff.; I I 150 s. auch Steuerung, Input-Steuerung, Output-Steuerung Systemziele I 56 Tarif autonomie I 143 Tatbestands-Rechtsfolgen-Verknüpfung I 35 Totalplanung I 75 Trabantenorte I I 7, 60 Über-Plan I 8 Über-Ressort I 8; I I 157 Übersteuerung I 54 Umlandverbände I 74, 245 ff.; I I 81, 133 Unbedenklichkeitserklärung — v o n Regionalplänen I 191, 194 Untersagung, landesplanerisòhe I 202 Unterzentren I I 13, 15 — nach Gebietsreform I I 220 Unterziele I 30 f., 231 Unvollständigkeit des Wissens I 53 ff., 57 f. Veränderungssperre I 188 Verantwortlichkeit der Minister I I 153 f. Verbandsgemeinden I 136; I I 18, 141 ff., 249 ff. — als Träger der Flächennutzungsplanung I I 250 Verbindlichkeitserklärung v o n Raumordnungsplänen I 186, 195 ff., 202, 213, 227 f.

Sachwortregister Verbot m i t Erlaubnisvorbehalt I 54, 84 Verbote I 48 Verdichtung, -gebiete, -räume I 12; I I 6 f f , 10, 40 f f , 82 f. — Anerkennung der Verdichtung I I 8, 10, 44 ff. — Verdichtungsgebiete: Verhältnis zu ländlichen Räumen I I 6 f., 8, 80 f.; Ziele f ü r V. I I 71 f.; siedlungsstrukturelle Konzepte für V. I I 6 0 - 6 8 ; V. u n d zentralörtliche Gliederung I I 31 f. — Verdichtungsbänder I I 40 ff. Verdichtungsgrundsatz I I 86, 138,174 Verdichtungskonzeption — i n der Theorie I I 41 f f , 44 ff.; i n der Praxis I I 50 f f , 168 f.; K r i t i k an V. I I 49 f. Verfahren I 107, 124, 233 — bei Regionalplanung I I 199 f f , 239 f , 248; modifiziertes V. bei ortsteilscharfen Festsetzungen I I 230 f , 248 s. auch Anhörung, Beteiligung, Mitwirkung Verfahrensgesetz I 64 Verflechtung — planerische Verflechtungen I 12, 132 ff. s. auch Aufgabenverflechtung, Politikverflechtung — funktionale Verflechtung I I 17; Verflechtung K e r n s t a d t - U m l a n d I I 64; Verflechtungsbereiche II 16 ff.; städtische Verflechtungsgebiete I I 95 — zwischen Staat-Selbstverwaltung I 132 - 156; I I 218 — zwischen B u n d u n d Ländern I 284 Vergabe strukturwirksamer M i t t e l I 253; I I 100, 101, 112 f , 197 Vergaberichtlinien I 121 Verhaltensregelung, direkte I 45, 47, 52, 53, 54, 62, 83 Verkehrsplanung I 59 f f , 75, 101,117, 130, 159 f , 182 — u n d Siedlungsplanung I I 61 f f , 65 f f , 70, 99 f. Verlust an Autonomie I 120, 139, 142 ff. Verplanung, totale I 13, 212 Versorgung, gleichmäßige I I 15, 34, 45 f f , 69, 76, 203 — Versorgungsorientierung der L a n desplanung I I 34 f , 45 f f , 55 f , 75 f f , 202 f , 205 f.

299

Versorgungsbereiche — bei Krankenhausplanung I I 82, 168 f. Versorgungsfunktion — der zentralen Orte I I 12 f , 34 f. Versorgungsgrade I I 119, 125, 128, 140, 159, 174 f , 177, 199 Verstaatlichung der Regionalplanung s. Regionalplanung Verteilungsgerechtigkeit, räumliche I I 45, 205 f. vertikale Beziehungen u n d Verflechtungen I 120, 126 f , 129, 148, 263, 266; I I 243 — zwischen Gesamtplanungen I 127; zwischen Planungsebenen I 129, 148; I I 243; vertikale fachliche Versäulung I 127, 280, 284; v e r t i kaler Ressort-Planungsverbund I 280, 284 f. s. auch Bund-Länder-Planung Verwaltung — Vollzugsfunktion I 41, 45; p o l i t i sche V. I 43; gestaltende V. I 65, 103; gesetzesakzessorische V, 1104; I I 189; gesetzesfreie V. I 134 — pluralisierte V. I 4, 7, 65 ff. s. auch Pluralität, A d m i n i s t r a t i o n — Verwaltungsaufbau I 8, 65 f f , 91; Verwaltungsaufbau i n Bundesrep u b l i k I 244 f , 254; i n Hessen I I 133; i n N W I I 117; i n R h - P f I I 144 Verwaltungsakt — Begriff I 41; dinglicher V. I 29 f.; Koordinationsleistungen u n d V. I 85; V. als Handlungsform I 85 Verwaltungsautomation I 66 Verwaltungsgemeinschaft I 136; I I 18, 142 Verwaltungsprogramm I 33 Verwaltungsrecht — liberales V. I 39 ff.; Systemidee I 2, 39 ff.; punktueller Charakter des V. I 41, 62, 66, 86, 103 Verwaltungsreform I 136; I I 17 f f , 65 — i n Hessen I I 132 f , 142, 220; i n N W I I 94, 107, 115 ff.; i n R h - P f I I 141 f f , 249 ff. Verwaltungsregion I 240 Verwaltungsvorschriften I 24, 86, 102 f f , 199 f , 213, 221, 234 Verwaltungszwecke I 40 f. Verwendungsrichtlinien I 102, 125 Verzichtsgemeinden I I 27, 81 Vorbehalt der Abweichung I 199, 201

300

oregister

Vorplanung, interne I 118, 288 Vorplanung, agrarstrukturelle I 100 Vorranggebiete, — f u n k t i o n I 165 f.; I I 55, 58 ff., 90, 96, 196 Waldfunktionsplan I 265 Wachstumsgemeinde I I 27, 67, 212 Wachstumspole, - Z e n t r e n I I 45, 48 Wasserschutzgebiete I 166 Wasserwirtschaftliche Rahmenplanung I 276 Widerspruch, landesplanerischer I 187 Wirtschaftsförderung, regionale 1253, 276, 286; I I 8, 38, 53, 182 — u n d Raumordnungspolitik I 289 Wirtschaftsplan I 175, 178 ff., 184 Wohnungsbauförderung, -programme I I 30, 163 ff. Wohnsiedlungsbereiche I I 3, 67, 238 f. Zentraler Ort I 40, 57, 81, 136, 167, 222, 262; I I 3, 1 1 - 3 8 — zentrale-Orte-Theorie I I 11 ff., 39 als Erklärungsmodell I I 11; als normatives Planungsmodell I I 11, 16 ff. u n d agrarische Siedlungsstrukt u r I I 14 f.; zentrale Orte i n Verdichtungsgebieten I I 31 ff.; zentrale Orte u n d Industrieansiedlung I I 33 ff., 74, 183, 226 — zentrale-Orte-Theorie i n der Praxis I I 15 ff., 20 ff., 69 f., 89 f. Funktionen der ζ. Ο. I I 21 ff., 24 f. (Synopse), 33 ff., 48 f.; zumutbare Entfernungen I I 15, 21, 24 f. (Synopse), 49, 76 f., 138; vierstufiges Gliederungssystem I I 15, 21 ff., 22 f. (Synopse), 69, 174; Einwohnerzahl i m Verflechtungsbereich I I 21, 26 f. (Synopse); K r i t i k an — I I 31 ff., 36 ff., 57; Finanzierung I I 77 — zentrale-Orte-Theorie u n d ROG I I 16 — punktuelle Zentralität I I 32; Gesamtzentralität eines Ortes I I 33, 35; Neudefinition des Begriffs i n Hessen I I 132, 133, 230, 245, 246 ff.; innerstädtische Zentrenbildung I I 60; z. O. als zentraler Standort I I 246 ff. — zentrale Versorgungseinrichtungen I I 12 ff.; Ausstattungskatalog I I 21, 27, 30, 53, 73, 107, 145, 167, 174

— zentralörtliche Gliederung als flächendeckendes Netz I I 20 ff., 38, 45, 48, 74, 82, 89, 245 Dichte des Netzes I I 74, 82, 89, 245 — zentralörtliche Gliederung i n Hessen I I 128, 131 f., 162 ff., 174, 245 i n N W I I 21, 95 f., 105 ff., 109, 196 i n R h - P f I I 138 ff., 211 ff. — Verhältnis von z. O. zu E n t w i c k lungsschwerpunkten I I 38, 48 ff., 76, 78; zu Entwicklungszentren I I 86 f.; zu Schwerpunkten der W i r t schaftsförderung I 286; I I 38; zu nicht-zentralen Orten I I 27, 77, 142, 227, 245 — konzeptbezogene Programme I I 28 ff.; 30 f., 153, 162 f., 167 ff., 170 ff.; Zentralitätsansatz i m F i nanzausgleich I I 29, 171, 226 — Festlegung der z. O. als Unterziele I 30; Festlegung durch Gesetz I 30, 231; M i t w i r k u n g der Gemeinden I I 232 ff., 235 ff. — zentralörtliche Funktionszuweisungen u n d Selbstverwaltungsgarantie I I 219 ff.; W i r k u n g für Bauleitplanung I I 222 f.; für Stadtentwicklungsplanung I I 222, 233 — Festlegung der innerörtlichen Siedlungsstruktur I I 229 ff. ortsteilscharfe Festlegungen I I 229 ff.; i n Hessen I I 132, 133, 230, 245, 246 ff., i n N W I I 236 ff.; Problemlage i n R h - P f I I 249 ff. — Zentrale Orte Modell u n d V e r w a l tungsreform I I 17 ff., 90, 115 f., 141 f., 246, 249 f. Ziele — explizite Ausformulierung I 51, 56; Zielformulierung als eigener E n t scheidungsbereich I 38, 46; Z i e l Mittel-Beziehungen I 38, 79 ff., 112, 209; Zielorientierung als Steuerungstyp I 45 - 62; Zielorientiertheit der Planung I 62-78, 78 ff. — f ü r die Siedlungsstruktur I I 68 ff.; für Verdichtungsräume I I 71; f ü r ländliche Gebiete I I 71 Ziele der Raumordnung u n d L a n desplanung I 25, 30, 71 f., 93, 139, 155, 162 ff., 181 f., 205 ff., 212 ff., 228, 262, 264 f., 279; I I 121, 123, 125, 191, 199, 223, 225, 244, 249

Sachwortregister — rechtliche W i r k u n g e n I 212 f f , Rechtsform I 214, I I 219 — allgemeine Ζ. I 207; I I 105 f f , 160 f , 167, 237, 248 f ü r Sachbereiche I I 105 f f , 109, 140, 160 ff. Zielgesetz I 64 Zielgruppenorientierung I I 37 f , 183 Zielkonflikte I 158, 208; I I 78 ff. — i n der Raumordnungspolitik I I 34, 47, 48, 54, 73, 75 ff.; zwischen Raumordnungspolitik u n d Regionalpolitik I I 34 f f , 48, 147, 182 f , 206 Zielplanung I 38, 252 f , 270; I I 135, 145, 160, 162, 211 Zielsystem — der Raumordnungspolitik I I 69 ff.; kein widerspruchfreies Ζ. I 52;

301

Raumordnungsgrundsätze k e i n Z. I 208; Z. der Stadtentwicklungsplanung I I 223 Zurückstellen v o n Baugesuchen I 187 f. Zusammenhänge zwischen Planungen I 91 ff. s. auch Ableitungsbeziehungen zwischen Plänen u n d Planungssystem Zuwachsgemeinden I I 204, 212 Zweckbestimmungen i n Gesetzen I 62 f , 63 Zweckprogramm(ierung) I 35 f f , 49 f f , 80, 88, 90 Zweckzuweisungen I 83, 119 f f , 125, 134, 152, 220 f , 262 f. — planabhängige Ζ. I 125; u n d Gleichbehandlungsgrundsatz I I 226