Rechtsfragen der Düngung: Eine steuerungs- und rechtswissenschaftliche Analyse vor dem Hintergrund unions- und völkerrechtlicher Verpflichtungen und politischer Zielsetzungen zum Umwelt- und Ressourcenschutz [1 ed.] 9783428556182, 9783428156184

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Schriften zum Umweltrecht Band 189

Rechtsfragen der Düngung Eine steuerungs- und rechtswissenschaftliche Analyse vor dem Hintergrund unions- und völkerrechtlicher Verpflichtungen und politischer Zielsetzungen zum Umwelt- und Ressourcenschutz

Von

Caroline Douhaire

Duncker & Humblot · Berlin

CAROLINE DOUHAIRE

Rechtsfragen der Düngung

Schriften zum Umweltrecht Herausgegeben von Prof. Dr. Michael Kloepfer, Berlin

Band 189

Rechtsfragen der Düngung Eine steuerungs- und rechtswissenschaftliche Analyse vor dem Hintergrund unions- und völkerrechtlicher Verpflichtungen und politischer Zielsetzungen zum Umwelt- und Ressourcenschutz

Von

Caroline Douhaire

Duncker & Humblot · Berlin

Die Juristische Fakultät der Universität Rostock hat diese Arbeit im Jahre 2018 als Dissertation angenommen.

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© 2019 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Satz: Klaus-Dieter Voigt, Berlin Druck: buchbücher.de gmbh, Birkach Printed in Germany

ISSN 0935-4247 ISBN 978-3-428-15618-4 (Print) ISBN 978-3-428-55618-2 (E-Book) ISBN 978-3-428-85618-3 (Print & E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde von der Juristischen Fakultät der Universität Rostock im Sommersemester 2018 als Dissertation angenommen. Rechtsprechung und Litratur wurden bis März 2018 berücksichtigt. Für die engagierte Betreuung dieser Arbeit und die Einbindung in die Forschungsstelle Nachhaltigkeit und Klimapolitik danke ich Herrn Professor Felix Ekardt ganz herzlich. Mein Dank gilt auch Herrn Professor Wolfgang Köck für die Erstellung des Zweitgutachtens sowie der Deutschen Bundesstiftung Umwelt für die finanzielle Unterstützung. Besonders danken möchte ich schließlich meinen Eltern, meinen Geschwistern und Cédric für ihre unermüdliche und liebevolle Unterstützung. Berlin, im September 2018

Caroline Douhaire

Inhaltsübersicht § 1 Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Untersuchungsansatz und Methodik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C. Begriffliche, agrar- und naturwissenschaftliche Grundlagen . . . . . . . . . . . . .

25 25 25 31

§ 2 Relevante unions- und völkerrechtliche Vorgaben und politische Zielsetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. Vorgaben und Ziele zum Gewässerschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Vorgaben und Ziele zur Luftreinhaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C. Vorgaben und Ziele zum Schutz der Biodiversität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D. Vorgaben und Ziele zum Klimaschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E. Vorgaben und Ziele zum Bodenschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . F. Reduzierung des Stickstoffüberschusses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . G. Förderung der Kreislaufwirtschaft und Schonung von Phosphorressourcen

48 48 78 83 86 87 89 89

§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 A. Allgemeines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 B. Das Düngemittelrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 C. Das Düngerecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 D. Der Vollzug des Dünge- und Düngemittelrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 § 4 Düngerelevante Regelungen des Abfallrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. Die Anwendbarkeit des Abfallrechts auf Wirtschaftsdünger . . . . . . . . . . . . . B. Die Anwendbarkeit des Abfallrechts auf Sekundärrohstoffdünger . . . . . . . . C. Die landwirtschaftliche Klärschlamm- und Bioabfallverwertung . . . . . . . . .

212 212 222 225

§ 5 Düngerelevante Regelungen des medienbezogenen Umweltrechts . . . . . . . . A. Düngerelevante Regelungen des nationalen Gewässerschutzrechts . . . . . . . . B. Düngerelevante Regelungen des nationalen Bodenschutzrechts . . . . . . . . . . C. Düngerelevante Regelungen des nationalen Naturschutzrechts . . . . . . . . . . . D. Düngerelevante Regelungen des nationalen Immissionsschutzrechts . . . . . . E. Düngerelevante Regelungen des nationalen Klimaschutzrechts . . . . . . . . . . F. Zwischenergebnis zum Umweltrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

243 243 252 256 269 271 271

§ 6 Die Düngung im Agrarförderrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 A. Die Instrumente der ersten Säule der GAP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 B. Die Instrumente der zweiten Säule der GAP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284

8

Inhaltsübersicht

§ 7 Die Düngung im ökologischen Landbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. Ziele und Anwendungsbereich der EG-Ökolandbauverordnung . . . . . . . . . . . B. Instrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C. Kritische Würdigung der Steuerungswirkung der EG-Ökolandbauverordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

288 288 289 292

§ 8 Zusammenfassung der Ergebnisse und Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 A. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 B. Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305 Stichwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329

Inhaltsverzeichnis § 1 Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Untersuchungsansatz und Methodik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Ziel der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Gang und Gegenstand der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Untersuchungsansatz und methodische Grundlagen der Analyse . . . . . . 1. Untersuchung auf Steuerungsdefizite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Untersuchung auf Umsetzungsdefizite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Systematisierung der untersuchten rechtlichen Instrumente . . . . . . . . . . V. Systematisierung düngerelevanter nachhaltigkeitspolitischer Strategien C. Begriffliche, agrar- und naturwissenschaftliche Grundlagen . . . . . . . . . . . . . I. Düngung, Pflanzennährstoffe und Düngemittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Arten von Düngemitteln und ihre Wirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Mineraldünger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Mineraldünger aus synthetisierten oder bergbaulich gewonnenen Ausgangsstoffen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Mineraldünger aus Rezyklaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Organische und organisch-mineralische Düngemittel . . . . . . . . . . . . . a) Wirtschaftsdünger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Sekundärrohstoffdünger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Wirkung mineralischer und organischer Düngemittel . . . . . . . . . . . . . III. Die vorindustriellen Phosphor- und Stickstoffkreisläufe und ihre Beeinflussung durch den Menschen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Der natürliche Stickstoffkreislauf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Der natürliche Phosphorkreislauf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Die Beeinflussung der Nährstoffkreisläufe durch den Menschen . . . a) Synthetische Herstellung und bergbauliche Gewinnung von Mineraldüngern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Intensivierung und örtliche Konzentration der Tierhaltung . . . . . c) Biogasherstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Nährstoffüberschüsse in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Auswirkungen der Düngung auf Umwelt und Ressourcen . . . . . . . . . . . . 1. Nährstoffeinträge in Gewässer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Einträge in das Grundwasser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Einträge in Oberflächengewässer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

25 25 25 25 25 26 27 28 29 30 31 31 32 33 33 33 34 34 35 35 36 36 37 37 38 39 40 40 41 41 41 42

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Inhaltsverzeichnis 2. Gasförmige Emissionen von Luftschadstoffen und Treibhausgasen . . a) Ammoniakemissionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Treibhausgasemissionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Schadstoffemissionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Ressourcenverbrauch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Auswirkungen auf landwirtschaftliche Böden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Auswirkungen auf die Biodiversität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

§ 2 Relevante unions- und völkerrechtliche Vorgaben und politische Zielsetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. Vorgaben und Ziele zum Gewässerschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Nitratrichtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Ziele und Schutzzweck . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Allgemeiner Gewässerschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Besonderer Gewässerschutz in gefährdeten Gebieten . . . . . . . . . . . . . . a) Ausweisung gefährdeter Gebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Verunreinigung durch Nitrat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Verhinderung und Vorbeugung einer Verunreinigung durch Eutrophierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Verursachung der Verunreinigung durch die Landwirtschaft . . b) Erstellung und Durchführung von Aktionsprogrammen . . . . . . . . . aa) Erfordernis eines kohärenten, planerischen Gesamtkonzepts . . bb) Inhaltliche Mindestvorgaben der Anhänge II und III Nitratrichtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Zeitliche Ausbringungsbeschränkungen . . . . . . . . . . . . . . . (2) Fassungsvermögen von Behältern zur Lagerung von Dung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Bodenzustandsabhängige Ausbringungsbedingungen . . . . (4) Standortabhängige Ausbringungsbedingungen . . . . . . . . . (5) Gleichgewichtsregel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (6) Ausbringungsobergrenze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Berücksichtigung verfügbarer wissenschaftlicher und technischer Daten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Berücksichtigung der regionalen Umweltbedingungen . . . . . . ee) Dynamische Verpflichtung zur Anpassung der Aktionsprogramme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ff) Bestimmtheit und Verständlichkeit der Umsetzungsvorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . gg) Rechtsnatur der Aktionsprogramme und Verfahren . . . . . . . . . 4. Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Wasserrahmenrichtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Umweltziele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

42 43 43 44 45 46 47 48 48 48 49 50 50 50 51 51 52 53 53 54 54 55 56 56 56 57 58 59 59 60 60 62 63 64

Inhaltsverzeichnis

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a) Verbesserungsgebot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Guter ökologischer Zustand der Oberflächengewässer . . . . . . bb) Guter chemischer Zustand der Oberflächengewässer . . . . . . . cc) Guter chemischer Zustand des Grundwassers . . . . . . . . . . . . . b) Verschlechterungsverbot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Anpassung der Zustandsziele und Rechtfertigung von Zielverfehlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Verpflichtung zur Erstellung von Maßnahmenprogrammen . . . . . . . . a) Grundlegende Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Maßnahmen zur Umsetzung der Nitratrichtlinie . . . . . . . . . . . bb) Maßnahmen zur Reduzierung des Aufbereitungsumfangs bei der Trinkwassergewinnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Maßnahmen zur Verhinderung oder Begrenzung der Einleitung von Schadstoffen aus diffusen Quellen . . . . . . . . . . . . . . dd) Maßnahmen zur Umsetzung des Kostendeckungsgrundsatzes ee) Zwingende instrumentelle Vorgaben der Grundwasserrichtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Ergänzende Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Überprüfung und Überarbeitung der Maßnahmenprogramme . . . d) Erfordernis eines kohärenten planerischen Gesamtkonzepts . . . . 3. Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . III. Trinkwasserrichtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Verpflichtung zur Erreichung eines guten Zustands der Nord- und Ostsee . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Erstellung von Maßnahmenprogrammen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Übereinkommen zum Schutz der Meeresumwelt des Nordostatlantiks und des Ostseegebiets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Vorgaben und Ziele zur Luftreinhaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Genfer Luftreinhalteabkommen und Göteborg-Protokoll . . . . . . . . . . . . . II. NEC- und NERC-Richtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Umweltziele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Nationale Emissionshöchstmengen der NEC-Richtlinie . . . . . . . . b) Emissionsdeduktionsverpflichtungen der NERC-Richtlinie . . . . . 2. Verpflichtung zur Erstellung von Luftreinhalteprogrammen . . . . . . . a) Inhaltliche Mindestanforderungen des Anhangs III NERC-Richtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Berücksichtigung der Auswirkungen auf landwirtschaftliche Klein- und Kleinstbetriebe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Nutzung der besten verfügbaren Technik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Luftqualitätsrahmenrichtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

64 64 65 66 67 68 70 70 70 70 71 71 72 72 73 73 73 74 74 75 76 77 78 78 79 79 79 80 80 81 82 82 82

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Inhaltsverzeichnis C. Vorgaben und Ziele zum Schutz der Biodiversität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Übereinkommen über die biologische Vielfalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. FFH-Richtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Politische Ziele zum Schutz der Biodiversität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D. Vorgaben und Ziele zum Klimaschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Klimarahmenkonvention und Übereinkommen von Paris . . . . . . . . . . . . . II. Politische Klimaschutzziele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E. Vorgaben und Ziele zum Bodenschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Klärschlammrichtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Politische Ziele zum Bodenschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . F. Reduzierung des Stickstoffüberschusses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . G. Förderung der Kreislaufwirtschaft und Schonung von Phosphorressourcen . .

83 83 84 85 86 86 87 87 88 88 89 89

§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. Allgemeines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Begriffsklärung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Überblick über die Entwicklung des Dünge- und Düngemittelrechts . . . 1. Regulierung von Düngemitteln im Ersten Weltkrieg . . . . . . . . . . . . . . 2. Düngemittelgesetze von 1962 und 1977 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Abfallbeseitigungsgesetz 1972 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. (Teil-)Harmonisierung des Inverkehrbringens mineralischer Düngemittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Bundeseinheitliche Regulierung der Düngemittelanwendung . . . . . . . III. Ziele des DüngG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Das Düngemittelrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Inverkehrbringen nach den nationalen düngemittelrechtlichen Vorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Anwendungsbereich der DüMV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Instrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Typzulassungserfordernis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Stoffliche Anforderungen an Düngemittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Limitierung der zulässigen Ausgangsstoffe . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Zugelassene mineralische Ausgangsstoffe . . . . . . . . . . . . . (2) Zugelassene organische Ausgangsstoffe . . . . . . . . . . . . . . . (3) Zugelassene Aufbereitungs- und Anwendungshilfsmittel . bb) Schadstoffgrenzwerte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Anforderungen an die Seuchen- und Phytohygiene . . . . . . . . . c) Kennzeichnungspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) System zur Qualitätssicherung für Wirtschaftsdünger . . . . . . . . . . II. Inverkehrbringen nach der EG-Düngemittelverordnung . . . . . . . . . . . . . . 1. Ziel und Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

91 91 91 91 92 92 93 94 94 95 96 97 97 97 98 99 99 100 100 100 101 102 102 104 105 105

Inhaltsverzeichnis 2. Harmonisierungsansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Instrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Typzulassungserfordernis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Kennzeichnungs-, Etikettierungs- und Verpackungspflichten . . . 4. Konformitätsbewertung, Kontrolle, Schutzklauselverfahren . . . . . . . III. Inverkehrbringen nach dem Verfahren der gegenseitigen Anerkennung IV. Entwurf für eine CE-Düngeproduktverordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Anlass und Ziel der Novellierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Harmonisierungsansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Instrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Festlegung von Produktfunktions- und Komponentenmaterialgruppen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Stoffliche Anforderungen an die Produktfunktionskategorien . . . c) Listung zulässiger Komponentenmaterialkategorien . . . . . . . . . . . aa) Primärrohstoffe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Unverarbeitete bzw. wenig verarbeitete Pflanzen . . . . . . . . . . cc) Kompost und Gärrückstände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Bestimmte tierische und industrielle Nebenprodukte . . . . . . . ee) Mikroorganismen, agronomische Zusatzstoffe, Polymere . . . d) Kennzeichnungspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Pflichten der Wirtschaftsakteure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Konformitätsbewertung, Kontrolle und Schutzklauselverfahren . . . . V. Kritische Würdigung der Steuerungswirkung des Düngemittelrechts . . 1. Beitrag zur Reduzierung düngemittelbedingter Schadstoffemissionen a) Verzicht auf eine staatliche Eröffnungskontrolle . . . . . . . . . . . . . . b) Umgehbarkeit von Schadstoffgrenzwerten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Fehlende oder unzureichende Grenzwerte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Unzureichende Rückverfolgbarkeit bei Düngemitteln aus organischen Materialien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Unzureichende Kennzeichnung von Schadstoffgehalten . . . . . . . . f) Fehlende Begrenzung der Schadstofffrachten . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Beitrag zur Reduzierung des düngebedingten Ressourcenverbrauchs a) Erleichterte Verkehrsfähigkeit allein für Mineraldünger . . . . . . . . b) Strengere Sicherheitsanforderungen an organische Düngemittel . . c) Gefahr einseitiger Verwendungsrestriktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Fehlende aktive Förderung kreislaufwirtschaftsfreundlicher Düngemittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Beitrag zur Reduzierung düngebedingter Nährstoffemissionen . . . . . a) Marktzugang für emissionsintensive Düngemittel . . . . . . . . . . . . . b) Fehlende oder unpräzise Nährstoffdeklaration . . . . . . . . . . . . . . . .

13 105 106 106 107 107 108 109 109 109 111 111 111 112 113 113 113 113 114 114 115 116 116 118 118 118 118 120 121 121 122 123 123 124 124 125 126 126 127

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Inhaltsverzeichnis c) Unbestimmte kennzeichnungspflichtige Anwendungshinweise . . C. Das Düngerecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Allgemeine Ge- und Verbote des DüngG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Verbot der Anwendung nicht rechtskonformer Düngemittel . . . . . . . . 2. Gebot der Düngung nach guter fachlicher Praxis . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Gebot der gesundheits- und umweltverträglichen Düngung . . . . . . . . 4. Gebot der Beachtung der guten fachlichen Praxis im Betrieb . . . . . . . II. Instrumente der DüV und der StoffBilV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Düngeplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Allgemeine Anwendungsgrundsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Gleichgewichtsregel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Berücksichtigung der Standortbedingungen . . . . . . . . . . . . . . . cc) Vermeidung von Nährstoffeinträgen in Gewässer . . . . . . . . . . b) Verpflichtung zur schriftlichen Ermittlung des Düngebedarfs . . . aa) Ermittlung des Nährstoffbedarfs der Pflanzen . . . . . . . . . . . . . bb) Ermittlung der Nährstoffversorgung aus dem Boden . . . . . . . . cc) Schriftliche Ermittlung des Nährstoffgehalts von Düngemitteln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Abzüge für organisch gebundenen Stickstoff und Stall-, Lagerungs- und Aufbringungsverluste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Verbot der Überschreitung des ermittelten Düngebedarfs . . . . . . . d) Kritische Würdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Ertragsausrichtung der Düngeintensität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Vorliegen einer im Vorfeld wirksamen Inputbegrenzung . . . . cc) Unzureichende Präzision der Bedarfsermittlung . . . . . . . . . . . 2. Besondere Begrenzung der Phosphatdüngung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Düngebeschränkungen auf hoch/sehr hoch mit Phosphor versorgten Böden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Kritische Würdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Nährstoffvergleiche und Begrenzung der Nährstoffsalden . . . . . . . . . . a) Flächenbilanzierung nach der DüV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Bilanzierungsverpflichtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Ermittlung der Nährstoffzufuhr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Ermittlung der Nährstoffabfuhr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Bewertungssystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Kritische Würdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Unzureichende Belastbarkeit der Bilanzergebnisse . . . . . . (2) Inkompatibilität der Maximalsalden mit der Gleichgewichtsregel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Fehlende Berücksichtigung der Standortbedingungen und Umweltziele bei der Festlegung der Maximalsalden . . . . .

127 128 129 129 129 130 130 130 130 130 131 131 132 133 134 134 135 135 136 137 137 139 139 141 141 141 142 142 143 143 144 144 145 146 147 148

Inhaltsverzeichnis

4.

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6.

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b) Stoffstrombilanzierung nach der StoffBilV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Bilanzierungsverpflichtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Bewertungssystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Kritische Würdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Eingeschränkter Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Verbesserungswürdige Belastbarkeit der Bilanzergebnisse (3) Keine effektive Begrenzung der Stickstoffüberschüsse . . (4) Fehlender Nutzen der Stoffstrombilanzierung für die Düngeberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170-kg-Ausbringungsobergrenze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Ausbringungsobergrenze für organische Dünger nach der DüV . . b) Kritische Würdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Beschränkung auf den Betriebsdurchschnitt . . . . . . . . . . . . . . bb) Derogation für organische/organisch-mineralische Düngemittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Höhe der Ausbringungsobergrenze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Hohe Abzüge für Stall- und Lagerungsverluste . . . . . . . . . . . . ee) Fehlen einer äquivalenten Mengenbegrenzung für Mineraldünger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ff) Keine Reduzierung des Anfalls von Wirtschaftsdüngern . . . . gg) Keine Begrenzung der eingetragenen Phosphorfrachten . . . . Flächen- und bodenzustandsbezogene Düngerestriktionen . . . . . . . . . a) Beschränkungen der Düngung in der Nähe von Gewässern . . . . . b) Beschränkungen der Düngung bei Hangneigung . . . . . . . . . . . . . . c) Beschränkungen der Düngung auf überschwemmten, wassergesättigten, gefrorenen oder schneebedeckten Böden . . . . . . . . . . . . d) Kritische Würdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Unzureichende Gewässerabstände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Unzureichende Düngebegrenzungen bei Hangneigung . . . . . cc) Ausnahmen von bodenzustandsbezogenen Düngerestriktionen Sperrfristen und Vorgaben zur Lagerung organischer Düngemittel . . a) Sperrfristen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Vorgaben hinsichtlich des Fassungsvermögens von Lagerbehältern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Kritische Würdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Ausnahmevorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Unzureichende Länge und fehlende Ausdifferenzierung der Sperrfristen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Unzureichende Lagerungskapazität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anforderungen an Technik und Verfahren der Ausbringung . . . . . . . a) Anforderungen an die Gerätetechnik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15 148 149 150 151 151 151 152 153 153 153 155 155 156 156 157 157 158 159 159 159 160 160 160 161 161 162 163 163 164 165 165 165 166 167 167

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Inhaltsverzeichnis b) Einarbeitungsfrist für organische und organisch-mineralische Düngemittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Verfahren zur Düngemittelausbringung auf bewachsenen Flächen d) Vorgaben in Bezug auf die Harnstoffdüngung . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Kritische Würdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Allgemein unzureichender Technikmaßstab . . . . . . . . . . . . . . . bb) Lange Übergangsfristen für emissionsmindernde Ausbringungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Verzicht auf die Verpflichtung zur sofortigen Einarbeitung . . dd) Keine Anpassung der Abzüge für gasförmige Verluste . . . . . . 8. Stoffbezogene Anwendungsbeschränkungen und -verbote . . . . . . . . . a) Befolgung gekennzeichneter Anwendungsbeschränkungen . . . . . . b) Hygienebezogene Düngebeschränkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Kritische Würdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. Länderöffnungsklausel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Unterteilung in Risikogebiete und Nichtrisikogebiete . . . . . . . . . . b) Anhebung bzw. Absenkung des Schutzniveaus . . . . . . . . . . . . . . . . c) Kritische Würdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Ungenaue Abgrenzung von Nichtrisiko- zu Risikogebieten . . bb) Unzureichende Anhebung des Schutzniveaus in Risikogebieten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Kritische Würdigung der Steuerungswirkung und Richtlinienkonformität des Düngerechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Beitrag zur Reduzierung der düngebedingten Nährstoffemissionen . . a) Aus ökologischer Sicht unzureichende Steuerung der Düngeintensität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Keine Orientierung am Stand der Technik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Vernachlässigung der Bodenfruchtbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Keine Begrenzung des Anfalls von Wirtschaftsdüngern . . . . . . . . e) Keine Begrenzung der Mineraldüngung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Keine Anpassung an örtliche Standortbedingungen . . . . . . . . . . . . 2. Vereinbarkeit mit einschlägigen unionsrechtlichen Vorgaben . . . . . . . a) Unzureichende Umsetzung der Nitratrichtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . b) Unzureichende Umsetzung der WRRL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Drohender Verstoß gegen die MSRL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Unzureichende Umsetzung der NEC- und NERC-Richtlinie . . . . e) Exkurs: Rechtsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Beitrag zur Reduzierung des düngebedingten Ressourcenverbrauchs 4. Beitrag zur Reduzierung der düngebedingten Schadstoffemissionen D. Der Vollzug des Dünge- und Düngemittelrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Vollzugszuständigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

168 168 169 169 169 170 171 172 172 173 173 173 173 174 174 174 175 175 176 176 176 177 178 178 179 180 180 181 183 184 184 185 186 187 187 188

Inhaltsverzeichnis II. Überwachungsinstrumente des Düngerechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Behördliche Kontrollbefugnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Überwachungsdienliche Mitwirkungspflichten der Regelungsadressaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Aufzeichnungs-, Melde- und Mitteilungspflichten bei der Verbringung von Wirtschaftsdüngern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Ziel und Anwendungsbereich der WDüngV . . . . . . . . . . . . . . bb) Aufzeichnung, Meldung und Mitteilung der Verbringung . . . cc) Ergänzende Landesverordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Aufzeichnungs-, Vorlage-, Melde- und Mitteilungspflichten im Zusammenhang mit der Nährstoffbilanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Datenaustausch zwischen den Behörden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Anordnungsbefugnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Allgemeine Anordnungsbefugnis des § 13 Abs. 1 S. 1 DüngG . . . . . . 2. Untersagung und Beschränkung der Düngung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Untersagung des Inverkehrbringens von Düngemitteln . . . . . . . . . . . . 4. Anordnung der Düngeberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Sanktionsregelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Ordnungswidrigkeitentatbestände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Bußgeldhöhe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Düngerelevante Straftatbestände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Kritische Würdigung des dünge- und düngemittelrechtlichen Vollzugs . 1. Bestehen von Vollzugsdefiziten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Probleme bei der Zuständigkeitsverteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Unzureichende Kontrollfrequenz und Personalmangel . . . . . . . . . . . . 4. Unzureichende Vollziehbarkeit einzelner Instrumente . . . . . . . . . . . . a) Kontrollierbarkeit der Prüfgegenstände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Düngeplanung und Verbot der Überschreitung des Düngebedarfs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Nährstoffvergleiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Vollzugsaufwand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Verifizierbarkeit der Abgabe und Aufnahme von Wirtschaftsdüngern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Verifizierbarkeit des betrieblichen Wirtschaftsdüngeranfalls . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (4) Verifizierbarkeit der Zu- und Abfuhr von Mineraldüngern cc) 170-kg-Ausbringungsobergrenze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Bodenzustands- und flächenbezogene Düngerestriktionen . . ee) Sperrfristen und Vorgaben zu Lagerungskapazitäten . . . . . . . ff) Anforderungen an Technik und Verfahren der Düngemittelausbringung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17 189 190 190 191 191 192 192 193 194 194 195 195 196 196 197 197 198 198 198 199 199 200 201 201 202 203 204 204 206 206 206 207 208 208

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Inhaltsverzeichnis gg) Anforderungen des Düngemittelrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Unbestimmtheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Komplexität des Dünge- und Düngemittelrechts . . . . . . . . . . . . . . . 5. Unzureichende Reaktionsmöglichkeiten der Behörden . . . . . . . . . . . . a) Ausreichende, aber konkretisierungsbedürftige Anordnungsbefugnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Unzureichende Ahndung von Überschreitungen der Saldenbegrenzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Unzureichende Bußgeldhöhe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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§ 4 Düngerelevante Regelungen des Abfallrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. Die Anwendbarkeit des Abfallrechts auf Wirtschaftsdünger . . . . . . . . . . . . . . I. Bereichsausnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Bereichsausnahme zugunsten tierischer Nebenprodukte . . . . . . . . . . . a) Definition tierischer Nebenprodukte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Regelung durch spezielle Vorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Rückausnahme für zur weiteren Behandlung vorgesehene tierische Nebenprodukte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Bereichsausnahme zugunsten sonstiger, nicht gefährlicher landwirtschaftlicher Materialien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Einstufung von Gärresten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Abfallbegriff und Abgrenzung zum Nebenprodukt . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Entledigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Entledigungswille . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Abgrenzung zwischen Abfall und Nebenprodukt . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Auf einen anderen Hauptzweck gerichtetes Herstellungsverfahren b) Gesicherte Weiterverwendung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Kein Vorbehandlungserfordernis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Integraler Bestandteil eines Herstellungsprozesses . . . . . . . . . . . . . e) Rechtmäßigkeit der weiteren Verwendung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Erfüllung der einschlägigen Produkt-, Umwelt- und Gesundheitsschutzanforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Vermeidung schädlicher Auswirkungen auf Mensch und Umwelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Die Anwendbarkeit des Abfallrechts auf Sekundärrohstoffdünger . . . . . . . . . I. Die abfallrechtliche Qualifizierung von Klärschlamm, Klärschlammasche und hieraus gewonnenen Rezyklaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Die abfallrechtliche Qualifizierung von Bioabfall und Biokompost . . . . C. Die landwirtschaftliche Klärschlamm- und Bioabfallverwertung . . . . . . . . . . I. AbfKlärV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Ziel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

212 212 212 212 212 213

210 210 211

215 215 216 216 217 217 218 218 218 219 219 220 220 221 222 222 223 224 225 226 226

Inhaltsverzeichnis 2. Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Instrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Anforderungen an die Abgabe und landwirtschaftliche Verwertung von Klärschlamm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Schadstoffgrenzwerte und Anforderungen an die Seuchenund Phytohygiene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Bodenbezogene Grenzwerte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Untersuchungspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Anforderungen an die Abgabe, Auf- und Einbringung von Klärschlamm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Verbot der bodenbezogenen Verwertung ab 2029 bzw. 2032 . . . . c) Verpflichtung zur Phosphorrückgewinnung ab 2029 bzw. 2032 . . d) Vorbereitung der Rückgewinnungsverpflichtung . . . . . . . . . . . . . . e) Anzeige- und Nachweispflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Behördliche Überwachungs-, Vollzugs- und Sanktionsinstrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . g) Freiwilliges System der Qualitätssicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . h) Exkurs: Klärschlamm-Entschädigungsfonds . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Kritische Würdigung der Steuerungswirkung der AbfKlärV . . . . . . . a) Beitrag zur Senkung düngebedingter Schadstoffemissionen . . . . b) Beitrag zur Senkung des Ressourcenverbrauchs . . . . . . . . . . . . . . . c) Beitrag zur Senkung von Nährstoffemissionen . . . . . . . . . . . . . . . . II. BioAbfV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Instrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Anforderungen an die Behandlung von Bioabfällen . . . . . . . . . . . b) Stoffliche Anforderungen an Bioabfälle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Untersuchungspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Ausbringungshöchstmengen und sonstige Ausbringungsrestriktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Anzeige-, Genehmigungs- und Nachweispflichten . . . . . . . . . . . . . 3. Kritische Würdigung der Steuerungswirkung der BioAbfV . . . . . . . . § 5 Düngerelevante Regelungen des medienbezogenen Umweltrechts . . . . . . . . A. Düngerelevante Regelungen des nationalen Gewässerschutzrechts . . . . . . . . I. Ziel und Anwendungsbereich des WHG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Instrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Allgemeine Sorgfaltspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Erlaubnispflicht für Gewässerbenutzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Echte Gewässerbenutzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 4 WHG . . . . . . . . b) Unechte Gewässerbenutzung nach § 9 Abs. 2 Nr. 2 WHG . . . . . c) Erlaubnisvoraussetzungen und Erlaubnisinhalt . . . . . . . . . . . . . . . .

19 226 226 227 227 228 228 229 229 230 231 232 232 232 233 233 234 235 238 238 238 239 239 239 240 240 241 241 243 243 243 243 244 244 245 246 247

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Inhaltsverzeichnis 3. Gewässerrandstreifen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Schutzanordnungen in Wasserschutzgebieten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Festsetzung von Wasserschutzgebieten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Schutzanordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Ausgleichspflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Kritische Würdigung der Steuerungswirkung des WHG . . . . . . . . . . . . . . B. Düngerelevante Regelungen des nationalen Bodenschutzrechts . . . . . . . . . . . I. Ziel des BBodSchG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Instrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Vorsorge- und Gefahrenabwehrpflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Vorsorgepflichten im landwirtschaftlichen Bereich . . . . . . . . . . . . . b) Gefahrenabwehrpflichten im landwirtschaftlichen Bereich . . . . . . 2. Sanierungspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Gebietsbezogener Bodenschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Kritische Würdigung der Steuerungswirkung des BBodSchG . . . . . . . . . C. Düngerelevante Regelungen des nationalen Naturschutzrechts . . . . . . . . . . . I. Ziel und Anwendungsbereich des BNatSchG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Instrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Allgemeines Schonungsgebot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Berücksichtigung der „natur- und landschaftsverträglichen“ Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Grundsätze der guten fachlichen Praxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Standortangepasste Bewirtschaftung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Orientierung am „nachhaltigen Ertrag“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Ausgewogenes Verhältnis zwischen Tierhaltung und Pflanzenbau d) Anwendung von Düngemitteln nach Maßgabe des landwirtschaftlichen Fachrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Schutz bestimmter Teile von Natur und Landschaft . . . . . . . . . . . . . . . a) Nationale Schutzgebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Netz Natura-2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) In Schutzgebietserklärungen festgelegte Ge- und Verbote . . . bb) Allgemeines Verschlechterungsverbot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Verträglichkeitsprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Projektbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Erheblichkeit der Beeinträchtigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Artenschutzrechtliche Verbote . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Kritische Würdigung der Steuerungswirkung des BNatSchG . . . . . . . . . . D. Düngerelevante Regelungen des nationalen Immissionsschutzrechts . . . . . .

248 248 248 248 249 250 252 252 252 253 253 253 254 255 255 255 256 257 257 257 257 258 258 259 259 260 260 262 262 263 263 263 264 264 265 266 267 269

Inhaltsverzeichnis

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I. Ziel des BImSchG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E. Düngerelevante Regelungen des nationalen Klimaschutzrechts . . . . . . . . . . F. Zwischenergebnis zum Umweltrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

269 269 271 271

§ 6 Die Düngung im Agrarförderrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. Die Instrumente der ersten Säule der GAP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Cross-Compliance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Grundanforderungen an die Betriebsführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Anforderungen an den „guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Pufferzonen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Grundwasserschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Begrünungsanforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Erosionsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Erhaltung der organischen Substanz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Vollzug der Cross-Compliance-Standards . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Zuständigkeit für den Vollzug der Cross-Compliance-Anforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Frequenz und Ausgestaltung der Kontrollen . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Sanktionsvorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Greening-Anforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Anbaudiversifizierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Schutz von Dauergrünland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Ausweisung von im Umweltinteresse genutzten Flächen . . . . . . . . . . a) Mindestvorgaben der Direktzahlungen-Verordnung . . . . . . . . . . . . b) Nationale Durchführungsbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Kritische Würdigung der Instrumente der ersten Säule der GAP . . . . . . 1. Defizite der Cross-Compliance-Standards . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Defizite der Greening-Anforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Allgemeine Zweifel an der Legitimation der Direktzahlungen und der Effektivität agrarförderrechtlicher Instrumente . . . . . . . . . . . . . . . B. Die Instrumente der zweiten Säule der GAP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Ziele der zweiten Säule der GAP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Kritische Würdigung der Instrumente der zweiten Säule der GAP . . . . .

273 273 273 274

§ 7 Die Düngung im ökologischen Landbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. Ziele und Anwendungsbereich der EG-Ökolandbauverordnung . . . . . . . . . . B. Instrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Erhaltung und Verbesserung der Bodenfruchtbarkeit durch spezifische Bodenbearbeitungs- und Anbauverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

288 288 289

274 274 274 275 275 276 276 276 276 277 277 278 278 278 278 279 280 280 281 283 284 285 285 286

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Inhaltsverzeichnis II. Limitierung zulässiger Düngemittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Düngebeschränkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Flächenbindung der Tierhaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Dokumentationspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Vollzugsmechanismen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C. Kritische Würdigung der Steuerungswirkung der EG-Ökolandbauverordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Beitrag zur Reduzierung der düngebedingten Nährstoffemissionen . . . . II. Beitrag zur Reduzierung der düngebedingten Schadstoffemissionen . . . III. Beitrag zur Reduzierung des düngebedingten Ressourcenverbrauchs . . .

289 290 291 291 291 292 292 293 293

§ 8 Zusammenfassung der Ergebnisse und Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 A. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 B. Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305 Stichwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329

Abkürzungsverzeichnis mg ABl. Nr. C ABl. Nr. L Abs. a. F. Art. Bd. BGBl. BGH BMEL/BMELV

BMU/BMUB

BR-Drs. BT-Drs. BVerfG BVerwG EuGH FM Fn. GA GV ha i. E. i. H. v. i.V. m. kg km2 kt l lit. m m3 mg m.w. N.

Mikrogramm Amtsblatt der EU für Mitteilungen und Bekanntmachungen Amtsblatt der EU für Rechtssachen Absatz alte Fassung Artikel Band Bundesgesetzblatt Bundesgerichtshof Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft, ehemals Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft und Verbraucherschutz Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit, ehemals Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit Bundesratsdrucksache Bundestagsdrucksache Bundesverfassungsgericht Bundesverwaltungsgericht Europäischer Gerichtshof Frischmasse Fußnote Generalanwalt/-anwältin beim EuGH Großvieheinheiten Hektar im Erscheinen in Höhe von in Verbindung mit Kilogramm Quadratkilometer Kilotonne(n) Liter Buchstabe Meter Kubikmeter Milligramm mit weiteren Nachweisen

24 N Nr. OLG OVG P RGBl. Rn. Rs. S. Sp. SUP t TM UAbs. Urt. v. VG VGH vgl. Ziff.

Abkürzungsverzeichnis Stickstoff Nummer Oberlandesgericht Oberverwaltungsgericht Phosphor Reichsgesetzblatt Randnummer Rechtssache Seite Spalte Strategische Umweltprüfung Tonne(n) Trockenmasse Unterabsatz Urteil vom Verwaltungsgericht Verwaltungsgerichtshof vergleiche Ziffer

§ 1 Grundlagen A. Einleitung Die in Düngemitteln enthaltenen Pflanzennährstoffe Stickstoff, Phosphor und Kalium sind essentiell für jegliches Pflanzenwachstum und daher in der Landwirtschaft unverzichtbar. Zugleich belasten Nährstoffe auf vielfältige und komplexe Weise die Umwelt, wenn sie wie heute intensiv in landwirtschaftliche Böden eingetragen werden. Die diffusen Nährstoffeinträge aus der Landwirtschaft tragen unter anderem dazu bei, dass zahlreiche auf internationaler, europäischer und nationaler Ebene formulierte Umweltziele verfehlt werden. Insbesondere die Verpflichtungen zur Umsetzung der durch EU-Umweltrichtlinien vorgegebenen Ziele und Instrumente setzen den nationalen Gesetzgeber aktuell unter einen erheblichen Handlungsdruck zur Dynamisierung der Düngeregulierung. Dies verdeutlichte vor allem die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens gegen Deutschland wegen eines möglichen Verstoßes gegen die EU-Nitratrichtlinie im Jahr 2013. Neben Nährstoffen gelangen über die Düngung außerdem verschiedene Schadstoffe in die Umwelt und die Nahrungskette. Auch aus diesem Grund bedarf die Düngung einer wirksamen Steuerung. Schließlich besteht mit Blick auf die Phosphordüngung langfristig ein Knappheitsproblem, da Phosphor in nativer Form nur in begrenztem und in wenigen Ländern vorzufindendem Sedimentgestein vorkommt und im Gegensatz zu pflanzenverfügbarem Stickstoff nicht synthetisch hergestellt werden kann.

B. Untersuchungsansatz und Methodik I. Ziel der Untersuchung Vor diesem Hintergrund will die vorliegende Arbeit die über diverse Rechtsgebiete und Regelungsebenen verteilten düngerelevanten Zielsetzungen und rechtlichen Vorgaben ordnen und systematisch darstellen. Die hierbei identifizierten rechtlichen Instrumente sollen auf ihre Steuerungswirkung hinsichtlich der eingangs beschriebenen düngebedingten Nährstoff-, Schadstoff- und Ressourcenproblematik untersucht werden. Die Arbeit soll außerdem zu einer Einschätzung gelangen, ob das Düngerecht eine ordnungsgemäße Umsetzung einschlägiger EU-Richtlinienvorgaben sicherstellt.

II. Gang und Gegenstand der Untersuchung In einem ersten Schritt werden die wesentlichen naturwissenschaftlichen, agrarfachlichen und begrifflichen Grundlagen erörtert (§ 1 C.). Daraufhin erfolgt eine

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§ 1 Grundlagen

Diskussion der für die Regulierung der Düngung einschlägigen Vorgaben des Unions- und Völkerrechts sowie bedeutsamer politischer Ziele (§ 2). Vertieft werden hierbei vor allem die relevanten unionsrechtlichen Vorgaben, da diese aufgrund ihres Konkretheitsgrads, etablierter Umsetzungsmechanismen und der Überwachung ihrer Umsetzung durch den EuGH die nationale Düngeregulierung deutlich stärker prägen als das Völkerrecht oder unverbindliche politische Zielsetzungen. Vor dem Hintergrund dieses normativen Rahmens der Düngung werden die Regelungen des Dünge- und Düngemittelrechts im engeren Sinne detailliert dargestellt und eingehend untersucht (§ 3). Hierunter fallen die harmonisierten Vorgaben der EG-Düngemittelverordnung1, das nationale DüngG2, und die auf seiner Grundlage erlassenen Rechtsverordnungen, insbesondere die DüMV3, die DüV4, die WDüngV5 sowie die StoffBilV6. Anschließend werden die düngerelevanten Regelungen des nationalen Abfall- und Umweltrechts (§§ 4–5), des Agrarförderrechts (§ 6) und der Rechtsvorschriften auf dem Gebiet des ökologischen Landbaus (§ 7) überblicksartig dargestellt und problemorientiert diskutiert. Bei der Analyse dieser verschiedenen Rechtsbereiche werden lediglich Instrumente dargestellt und erörtert, die das Inverkehrbringen oder die Anwendung von Düngemitteln betreffen. Rechtliche Anforderungen an Anlagen, in denen Düngemittel anfallen bzw. produziert oder gelagert werden, sind hingegen nicht Gegenstand der Untersuchung. Abgeschlossen wird die Untersuchung durch eine Zusammenfassung der Ergebnisse und eine ausblickende Betrachtung (§ 8).

III. Untersuchungsansatz und methodische Grundlagen der Analyse Im Rahmen einer kritischen Würdigung sollen die in den verschiedenen Rechtsgebieten identifizierten düngerelevanten Steuerungsmechanismen auf ihre Effektivität hin untersucht werden. Die Instrumente des anwendungsbezogenen Düngerechts werden darüber hinaus daraufhin überprüft, ob sie eine ordnungsgemäße Umsetzung einschlägiger Vorgaben des europäischen Gewässerschutz- und Luftreinhalterechts gewährleisten können.

1 Verordnung (EG) Nr. 2003/2003 v. 13.10.2003 über Düngemittel, ABl. Nr. L 304 v. 21.11.2003, S. 1. 2 Düngegesetz (DüngG) v. 9.1.2009 (BGBl. I S. 54, 136), das zuletzt durch Art. 1 des Gesetzes v. 5.5.2017 (BGBl. I S. 1068) geändert worden ist. 3 Düngemittelverordnung (DüMV) v. 5.12.2012 (BGBl. I S. 2482), die zuletzt durch Art. 3 der Verordnung v. 26.5.2017 (BGBl. I S. 1305) geändert worden ist. 4 Düngeverordnung (DüV) v. 26.5.2017 (BGBl. I S. 1305). 5 Verordnung über das Inverkehrbringen und Befördern von Wirtschaftsdünger (WDüngV) v. 21.7.2010 (BGBl. I S. 1062), die zuletzt durch Art. 2 der Verordnung v. 26.5.2017 (BGBl. I S. 1305) geändert worden ist. 6 Stoffstrombilanzverordnung (StoffBilV) v. 14.12.2017 (BGBl. I S. 3942).

B. Untersuchungsansatz und Methodik

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1. Untersuchung auf Steuerungsdefizite Mit der Untersuchung der Effektivität rechtlicher Instrumente wählt die Arbeit einen steuerungswissenschaftlichen Ansatz und beruht auf der Annahme, dass sich die Rechtswissenschaft nicht nur mit der Rechtsanwendung, sondern auch mit den Wirksamkeitsbedingungen von Recht befassen kann.7 Unter der Effektivität eines rechtlichen Instruments wird dabei seine Wirksamkeit in Bezug auf ein konkretes normatives Ziel verstanden.8 Als einschlägige Ziele werden die im zweiten Kapitel näher diskutierten Umweltziele herangezogen. Neben der Zieladäquanz soll im Rahmen der Effektivität wo möglich auch abgeschätzt werden, ob die jeweilige Regelung mit unerwünschten Nebeneffekten wie Verlagerungs-, Rebound- und Backfire-Effekten verbunden ist9 oder im Gegenteil wirksamkeitsfördernde Synergieeffekte10 auslöst. Neben bereits auf gesetzlicher Ebene auftretenden Steuerungsdefiziten (sog. „Regelungsdefiziten“ 11) sollen außerdem die in Bezug auf das Düngerecht häufig bemängelten Vollzugsdefizite12 näher betrachtet werden. Unter einem Vollzugsdefizit wird hierbei der mangelhafte Gesetzesvollzug durch die Verwaltung verstanden, also die Situation, dass Normadressaten ohne Rechtsfolgen gegen rechtliche Vorgaben verstoßen.13 Neben der Durchsetzungskraft des Vollzugs soll auch berücksichtigt werden, dass aufgrund knapper behördlicher Ressourcen die Effizienz des Vollzugs ein entscheidender Faktor ist. In methodischer Hinsicht beruht die steuerungswissenschaftliche Untersuchung auf einer klassischen Text- und Rechtsprechungsanalyse, bei der die recht7 Zu diesem Ansatz näher Voßkuhle, Verw 1999, 545 (547); Voßkuhle, BayVBl 2010 581 (581 ff.); kritisch hingegen Möllers, VerwArch 1999, 187 (187 ff.); vgl. für eine Zusammenfassung der Diskussion Schmidt-Assmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, S. 21 f. 8 Ekardt, Theorie, § 1 D. III. 2; Schomerus/Sanden, Rechtliche Konzepte, S. 23; Lee, Umweltrechtlicher Instrumentenmix, S. 68. 9 Unter Verlagerungseffekten werden bestimmte durch ein Instrument provozierte Mehrbelastungen verstanden, die entweder in anderen Sektoren, für andere Ressourcen oder in anderen Länder auftreten können; Rebound- und Backfire-Effekte beschreiben das Phänomen, dass Effizienzsteigerungen durch einen Mehrverbrauch kompensiert beziehungsweise sogar überkompensiert werden, hierzu ausführlich Ekardt, Theorie, § 6 D. IV. 10 Verstanden als Leistung eines Lösungsbeitrags zu gleich mehreren Problemen, vgl. SRU, Stickstoff, Rn. 291; Lee, Umweltrechtlicher Instrumentenmix, S. 69 m.w. N. 11 Ekardt, Theorie, § 1 D. III. 2. 12 Zur Abgrenzung zu auf Ermessensebene auftretenden Bewertungsdefiziten siehe Mayntz, Vollzugsprobleme der Umweltpolitik, S. 8 f.; Schomerus, Defizite, S. 12 ff., 102; Ekardt, Steuerungsdefizite, § 4. 13 Statt vieler Ekardt, Steuerungsdefizite, § 4; teilweise wird die unzureichende Normbefolgung durch den Normadressaten auch unter den Begriff der „compliance“ gefasst, vgl. etwa Meßerschmidt, Europäisches Umweltrecht, § 2 Rn. 441. Die vorliegende Arbeit ordnet diesen Aspekt jedoch ebenfalls dem Vollzug zu.

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§ 1 Grundlagen

lichen Instrumente im Einzelnen dargestellt und etwaige Auslegungsfragen aufgezeigt werden. Die anschließende kritische Würdigung der Wirksamkeit der Regelungen greift wegen des stark technischen Charakters der Thematik insbesondere auf relevante agrar- und naturwissenschaftliche Wirkungseinschätzungen anerkannter Gremien und Institutionen zurück. Daneben werden einschlägige Bewertungen des rechtswissenschaftlichen Schrifttums herangezogen und allgemeine theoretische Einsichten zur Steuerungswirkung bestimmter Instrumentenarten oder -ausgestaltungen auf den Regelungskontext der Düngung übertragen.14 Bei der Einschätzung der Wirksamkeit des düngerechtlichen Vollzugs zieht die Arbeit zudem die hierzu existierenden empirischen Untersuchungen15 heran. Darüber hinaus werden die Verwaltungsorganisation, die Reichweite des verfügbaren Vollzugsinstrumentariums sowie die vollziehbare Ausgestaltung des materiellen Rechts betrachtet. Letztere kann insbesondere durch unbestimmte Rechtsbegriffe, Ausnahmetatbestände oder die Einräumung von Beurteilungs- und Ermessensspielräumen beeinträchtigt sein.16 In die Untersuchung fließen schließlich Erkenntnisse über Probleme in der Vollzugspraxis ein, die in persönlichen Gesprächen mit Vertretern von Vollzugsbehörden erlangt wurden. Trotz dieser Bemühungen um eine Plausibilisierung ist letztlich anzuerkennen, dass steuerungswissenschaftlichen Untersuchungen wegen der Schwierigkeit, alle Steuerungsfaktoren in den Blick zu nehmen, unvermeidbar eine selektive Betrachtungsweise zugrunde liegt.17 Um Steuerungsprobleme genauer antizipieren und erklären zu können, bedürfte es vor allem einer Einbeziehung menschlicher Verhaltensmotive,18 die im Rahmen der vorliegenden Arbeit jedoch nicht erfolgen kann. 2. Untersuchung auf Umsetzungsdefizite Unter anderem dann, wenn gegen die aus Art. 288 Abs. 3 AEUV resultierende Verpflichtung zur effektiven Umsetzung der in Kapitel 2 vorgestellten EU-Richtlinien verstoßen wird, sind die identifizierten Steuerungsdefizite auf Regelungsund Vollzugsebene nicht nur rechtspolitisch, sondern auch rechtlich relevant. Bereits die europäischen Umsetzungserfordernisse machen insofern eine ergebnis14 Vgl. zu dieser Methodik steuerungswissenschaftlicher Analysen Ekardt, Theorie, § 1 D. III. 2. 15 BMU/BMELV, Nitratbericht 2008, S. 37; BMUB/BMEL, Nitratbericht 2016, S. 68 f.; BLAG DüV, Evaluierung, S. 226 ff. 16 Zu diesen „Implementationsdefiziten“ näher Ekardt, Steuerungsdefizite, § 12; für eine umfassende Diskussion von Ursachen für Vollzugsdefizite im Umweltordnungsrecht vgl. außerdem Mayntz, Vollzugsprobleme der Umweltpolitik, passim; Lübbe-Wolff, NuR 1993, 217 (217 ff.); Lübbe-Wolff, in: Lübbe-Wolff, Vollzug des Europäischen Umweltrechts, 77 (97 f.); Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 107 ff. 17 So Voßkuhle, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Assmann/Voßkuhle, Grundlagen, § 1 Rn. 27. 18 Ekardt, Theorie, § 1 D. III. 2.

B. Untersuchungsansatz und Methodik

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und wirksamkeitsbezogene Betrachtung des Rechts erforderlich.19 Im Fokus der Untersuchung der Unionsrechtskonformität des Düngerechts steht die Umsetzung einschlägiger sekundärrechtlicher Vorgaben im Bereich des Gewässerschutzes und der Luftreinhaltung. Ein Verstoß gegen die Umsetzungspflichten liegt dann vor, wenn der verbindliche Richtlinieninhalt nicht, nicht vollständig, nicht rechtzeitig, nicht hinreichend bestimmt oder nicht durch außenverbindliche Rechtsakte umgesetzt wird.20 Auch hier treten neben Umsetzungsdefiziten auf Regelungsebene sog. „administrative Umsetzungsdefizite“ auf, wenn normativ korrekt umgesetzte Vorschriften nicht oder nicht vollständig angewandt werden.21 Denn aus der Verpflichtung der Mitgliedsstaaten, das in einer umzusetzenden Richtlinie vorgesehene Ziel vollständig zu erreichen, folgt auch, dass die Mitgliedsstaaten die hierfür erforderliche effektive Anwendung des Gemeinschaftsrechts im Verwaltungsvollzug sicherstellen müssen.22

IV. Systematisierung der untersuchten rechtlichen Instrumente In instrumenteller Hinsicht konzentriert sich die Arbeit auf das ordnungsrechtliche Instrumentarium. Zu den ordnungsrechtlichen Instrumenten werden zum einen die Ge- oder Verbote bzw. Umweltpflichten gezählt, die dem Rechtsunterworfenen unmittelbar und zwingend ein Handeln, Dulden oder Unterlassen aufgeben, zum anderen aber auch die zur Überwachung und Durchsetzung dieser materiellrechtlichen Vorgaben vorgesehenen Kontrollinstrumente wie Anzeigeund Anmeldepflichten, Genehmigungsvorbehalte sowie die aufgrund des Gesetzesvorbehaltes erforderlichen Kontroll- und Anordnungsbefugnisse.23 Auch Umweltstandards wie Emissions- oder Immissionsgrenzwerte oder Qualitätsmerkmale für Produkte sind, zumal diese überwiegend mit Mitteln des Ordnungsrechts durchgesetzt werden, dem Ordnungsrecht zugeordnet.24 In die Untersuchung einbezogen werden auch informationelle Instrumente, die durch die Bereitstellung von Informationen ein freiwilliges umweltverträgliches Verhalten von Produzenten oder Verbrauchern fördern sollen.25 Hierzu zählt etwa die Kennzeichnung von Düngemitteln. Mit der Untersuchung des Agrarförderrechts und der Vorgaben zum ökologischen Landbau kommen auch sog. förder19 Appel, in: Hillgruber/Volkmann/Nolte/Poscher, Wissenschaft des Öffentlichen Rechts, 228 (235). 20 Nettesheim, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, AEUV, Art. 288 Rn. 114, 119 ff. m.w. N. 21 Meßerschmidt, Europäisches Umweltrecht, § 2 Rn. 439. 22 EuGH, Urt. v. 11.7.2002, C-62/00, Slg. 2002, I-6348, Rn. 26 ff. – Marks & Spencer. 23 Lübbe-Wolff, NVwZ 2001, 481 (485 ff.); SRU, Lösungsstrategien, Rn. 280 ff. 24 Sie können jedoch auch Bestandteil ökonomischer Instrumente sein, vgl. Meßerschmidt, Europäisches Umweltrecht, § 5 Rn. 13, 31. 25 SRU, Stickstoff, Rn. 283.

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§ 1 Grundlagen

politische Instrumente26 zur Sprache. Die in EU-Umweltrichtlinien vorgeschriebenen Umweltfachpläne steuern in ihrer Eigenschaft als „Instrumente zweiter Ordnung“ 27 die Auswahl und Effektivität düngebezogener Instrumente im nationalen Recht. Ökonomische Instrumente wie u. a. Steuern und Abgaben, die in den untersuchten Rechtsgebieten zur Steuerung der Düngung bislang kaum zum Einsatz kommen, spielen in der vorliegenden Untersuchung hingegen keine Rolle. Auch die wichtige Frage nach der Verwendung und Ausgestaltung ökonomischer Instrumente zur Adressierung der Düngeproblematik de lege ferenda kann aus Raumgründen nicht diskutiert werden.28

V. Systematisierung düngerelevanter nachhaltigkeitspolitischer Strategien Die rechtlichen Instrumente lassen sich außerdem verschiedenen nachhaltigkeitspolitischen Strategien zuordnen. So kann die aus ökologischen, gesundheits- und ressourcenpolitischen Zwecken gewünschte Reduzierung der mit der Düngung zusammenhängenden Nährstoff- und Schadstoffemissionen und Ressourcenverbräuche durch Effizienz-, Konsistenz- und Suffizienzstrategien erreicht werden. Während Effizienz- und Konsistenzmaßnahmen primär auf Produzentenseite ansetzen, ist Anknüpfungspunkt von Suffizienzstrategien das Konsumverhalten.29 Da die Düngung einen Produktionsfaktor darstellt, stehen im Rahmen der vorliegenden Analyse die Regelungsansätze der Effizienz und Konsistenz im Vordergrund. Die Nährstoffeffizienz bei der Düngung (im Folgenden „Düngeeffizienz“) bezeichnet das Verhältnis zwischen den im Endprodukt enthaltenen Nährstoffen zur insgesamt eingesetzten Nährstoffmenge und zielt darauf ab, bei konstanten Erträgen die auf die Böden aufgebrachte Nährstoffmenge so weit wie möglich zu verringern.30 Maßnahmen zur Steigerung der Düngeeffizienz können beispielsweise bei der Bemessung der Düngemenge, der Reduzierung von Verlusten oder bei der Verbesserung der Nährstoffaufnahme ansetzen. Konsistenzstrategien bezwecken allgemein den Umstieg auf umwelt- bzw. gesundheitsverträgliche Alternativen.31 Im Kontext der Düngung geht es bei Kon26

SRU, Stickstoff, Rn. 282. Lübbe-Wolff, NVwZ 2001, 481 (493). 28 Zu ökonomischen Instrumenten näher Möckel, ZUR 2007, 176 (176 ff.); Ekardt/ Garske/Wieding, JEEPL 2016, 343 (343 ff.) (mit Schwerpunkt auf Phosphor); SRU, Stickstoff, Rn. 453 ff.; Möckel, Abgabe auf Stickstoffüberschuss und stickstoffhaltigen Mineraldünger, passim (mit Schwerpunkt auf Stickstoff). 29 SRU, Stickstoff, Rn. 57. 30 SRU, Stickstoff, Rn. 52. 31 Ekardt, Theorie, § 1 B. III. 27

C. Begriffliche, agrar- und naturwissenschaftliche Grundlagen

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sistenzmaßnahmen darum, Nährstoffkreisläufe zu schließen, indem energie- und ressourcenintensive Mineraldünger aus Primärrohstoffen durch Düngemittel ersetzt werden, die auf ohnehin anfallenden und ggf. aufbereiteten Reststoffen basieren, da hierdurch die Gesamtmenge der im System befindlichen und somit potenziell verlustgefährdeten Nährstoffe reduziert werden kann.32 Hierbei gewinnt insbesondere die chemisch-technische Nährstoffrückgewinnung aufgrund des Interesses an möglichst schadstofffreien Sekundärprodukten zunehmend an Bedeutung.

C. Begriffliche, agrar- und naturwissenschaftliche Grundlagen Die nachstehenden Erläuterungen sollen die agrar- und naturwissenschaftliche Wissensgrundlage für die Untersuchung der rechtlichen Rahmenbedingungen der Düngung legen. Hierzu werden zunächst die zentralen Begriffe der Düngung und der Düngemittel erörtert und die verschiedenen Düngemittelarten vorgestellt. Anschließend sollen die Beeinflussung der natürlichen Nährstoffkreisläufe durch den Menschen sowie die komplexen Umwelt- und Gesundheitseinwirkungen der Düngung beschrieben werden.

I. Düngung, Pflanzennährstoffe und Düngemittel „Düngung“ ist nach der Legaldefinition in § 2 Nr. 5 DüV die Zufuhr von Pflanzennährstoffen über Düngemittel, Bodenhilfsstoffe, Kultursubstrate oder Pflanzenhilfsmittel zur Erzeugung von Nutzpflanzen sowie zur Erhaltung der Fruchtbarkeit der Böden. Bei den Pflanzennährstoffen lassen sich die Primärnährstoffe Stickstoff, Phosphor und Kalium zum einen sowie Spuren- und Sekundärnährstoffe zum anderen unterscheiden (Art. 2 lit. b)–d) EG-Düngemittelverordnung). Den mengenmäßig größten Bedarf haben Pflanzen an Stickstoff,33 der für alle Lebewesen essentiell zur Herstellung stickstoffhaltiger organischer Moleküle wie Aminosäuren, Proteinen und DNS ist.34 Der Pflanzennährstoff Phosphor bzw. seine wasserlösliche Oxidform Phosphorpentoxid (P2O5) (im Folgenden „Phosphat“)35 wird im Vergleich zu Stickstoff in deutlich geringeren Mengen benötigt.36 Er ist für Lebewesen jedoch als Bestandteil der DNA, als Zellbaustein sowie bei der Synthese organischer Verbindungen und der Energieübertragung in

32 SRU, Stickstoff, Rn. 56, der hervorhebt, dass diese Substitution trotz der höheren Düngeeffizienz mineralischer Düngemittel als gesamtökologisch vorteilhaft gilt. 33 SRU, Umweltprobleme in der Landwirtschaft, S. 430. 34 UBA, Stickstoff – Zuviel des Guten, S. 7. 35 Vgl. zur Umrechnung von Phosphat- in Phosphorgehalte § 6 Abs. 1 Nr. 3 DüMV. 36 SRU, Umweltprobleme in der Landwirtschaft, Rn. 440.

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§ 1 Grundlagen

Zellen ebenfalls unersetzbar.37 Der dritte Hauptnährstoff Kalium ist unter anderem für die Regulierung des Wasserhaushalts und des osmotischen Drucks in Pflanzen verantwortlich.38 Während der Abbau und die Lagerung von Kalisalzen durchaus mit erheblichen negativen Umweltauswirkungen verbunden sind,39 wird die Anwendung von Kaliumdüngemitteln selbst zumindest aus Sicht des Gewässerschutzes für unproblematisch erachtet.40 Die Regulierung der Kaliumdüngung wird aus diesem Grund in der vorliegenden Arbeit nicht untersucht. Düngemittel sind nach § 2 Nr. 1 DüngG Stoffe, ausgenommen Kohlendioxid und Wasser, die dazu bestimmt sind, entweder Nutzpflanzen Nährstoffe zuzuführen, um ihr Wachstum zu fördern, ihren Ertrag zu erhöhen oder ihre Qualität zu verbessern, oder die Bodenfruchtbarkeit zu erhalten oder zu verbessern. Die EG-Düngemittelverordnung definiert in Art. 2 lit. a) Düngemittel als Stoffe, die hauptsächlich der Nährstoffversorgung von Pflanzen dienen. Die Nitratrichtlinie41 fasst unter den Begriff der Düngemittel in Art. 2 lit. e) Stoffe, die zur Förderung des Pflanzenwachstums auf den Boden aufgebracht werden. Entsprechend der Fokussierung der Nitratrichtlinie auf Stickstoff werden dabei jedoch nur stickstoffhaltige Stoffe erfasst. Gemeinsam ist diesen Definitionen, dass die Qualifizierung als Düngemittel funktional anhand ihrer Zweckbestimmung, das heißt der Pflanzenernährung bzw. der Verbesserung der Bodenqualität, nicht jedoch anhand einer bestimmten stofflichen Eigenschaft oder Herkunft erfolgt.42 Abzugrenzen sind Düngemittel insbesondere von solchen Stoffen, die wie Bodenhilfsstoffe, Kultursubstrate oder Pflanzenhilfsmittel i. S. v. § 2 Nr. 6–8 DüngG lediglich mittelbar auf die Beeinflussung der Lebensvorgänge von Pflanzen gerichtet sind. Sie unterliegen häufig denselben Regelungen wie Düngemittel, sind jedoch nicht Gegenstand der vorliegenden Arbeit.

II. Arten von Düngemitteln und ihre Wirkung In der Rechtswissenschaft wird häufig die in der landwirtschaftlichen Praxis gängige Unterteilung von Düngemitteln in Handelsdünger, die dem Betrieb von außen zugeführt werden, Wirtschaftsdünger, die im Betrieb selbst anfallen, und

37 Brümmer/Horn, in: Blume/Brümmer/Horn u. a., Lehrbuch der Bodenkunde, 379 (412); Montag/Pluta/Roskosch u. a., Phosphor-Recycling, S. 12. 38 Brümmer/Horn, in: Blume/Brümmer/Horn u. a., Lehrbuch der Bodenkunde, 379 (423). 39 Siehe zu den mit dem Phosphat- und Kaliabbau verbundenen Umweltbelastungen UNEP, Environmental Aspects of Phosphate and Potash Mining, passim. 40 SRU, Umweltprobleme in der Landwirtschaft, Rn. 987. 41 Richtlinie 91/676/EWG zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen v. 12.12.1991, ABl. Nr. L 375, S. 1. 42 Vgl. so bereits die Gesetzesbegründung zum DMG 1962, BT-Drs. IV/283, S. 4; Müller, Die gute fachliche Praxis, S. 62.

C. Begriffliche, agrar- und naturwissenschaftliche Grundlagen

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Sekundärrohstoffdünger, die aus landwirtschaftsfremden Reststoffen hergestellt werden, übernommen.43 Diese Unterscheidung ist jedoch teilweise unpräzise und spiegelt sich im aktuellen Dünge- und Düngemittelrecht nicht wider. Dieses grenzt vielmehr Mineraldünger einerseits und organische bzw. organisch-mineralische Düngemittel andererseits voneinander ab und differenziert innerhalb dieser Obergruppen nach Bindungsform, Zusammensetzung und Herkunft der Ausgangsstoffe, Verfahren der Herstellung und Aggregatzustand des Düngemittels. 1. Mineraldünger Die EG-Düngemittelverordnung fasst unter den Begriff „mineralisches Düngemittel“ alle Düngemittel, in denen die deklarierten Nährstoffe in Form von Mineralien enthalten sind und die durch Extraktion oder industrielle physikalische und/oder chemische Verfahren gewonnen werden (Art. 2 lit. e)). Das nationale Düngemittelrecht definiert den Begriff der „Mineraldünger“ nicht, setzt ihn aber in der DüV voraus und verwendet ihn als Oberbegriff für die in Anlage 1 Abschnitte 1–2 DüMV aufgelisteten Düngemitteltypen. a) Mineraldünger aus synthetisierten oder bergbaulich gewonnenen Ausgangsstoffen Die meisten der in Anhang I DüMV aufgeführten Mineraldüngertypen bestehen aus Primärrohstoffen, also solchen Stoffen, die gezielt zum Zwecke der Düngemittelherstellung chemisch hergestellt bzw. abgebaut wurden. Dies sind typischerweise mithilfe des Haber-Bosch-Verfahrens aus Luftstickstoff synthetisierter Ammoniak oder Phosphate und Kalium aus sedimentären Vorkommen.44 b) Mineraldünger aus Rezyklaten Daneben kommen auch die in Anlage 2 Tab. 6 DüMV abschließend aufgeführten aus Abfallströmen zurückgewonnenen Nährstoffrezyklate als Hauptbestandteile für Mineraldünger in Betracht.45 Begrifflich lässt sich daher innerhalb der Gruppe der Mineraldünger weiter differenzieren zwischen „mineralischen Primärrohstoffdüngern“ und „mineralischen Sekundärrohstoffdüngern“.46 Von Nährstoffrezyklaten ist dabei dann die Rede, wenn Nährstoffe gezielt durch chemischtechnische Extraktionsverfahren aus nährstoffreichen Reststoffen zurückgewon43 Salzwedel, NuR 1983, 41 (41 ff.); Härtel, Düngung, S. 48 ff.; Turner/Böttger/ Wölfle, Agrarrecht. Ein Grundriss, S. 286; Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 239. 44 Hintermaier-Erhard/Zech, Wörterbuch der Bodenkunde, S. 175 f. 45 Hierzu unten § 3 B. I. 2. b) aa) (1). 46 LANUV, Mineralische Dünger.

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§ 1 Grundlagen

nen werden.47 Von besonderer Bedeutung ist dabei die Phosphorrückgewinnung aus Klärschlamm, da Nährstoffe hier in besonders konzentrierter Form anfallen, sodass eine gezielte Nährstoffrückgewinnung nach Entwässerung (Festphase) oder aus Klärschlammaschen aus der Monoverbrennung besonders aussichtsreich ist.48 Obwohl die technischen Voraussetzungen einer Phosphorrückgewinnung aus Klärschlamm inzwischen als hinlänglich entwickelt gelten, findet sie derzeit überwiegend in Pilotanlagen und lediglich vereinzelt auf großtechnischer Ebene statt.49 2. Organische und organisch-mineralische Düngemittel Den Mineraldüngern stehen die organischen und organisch-mineralischen Düngemittel gegenüber. Organische Düngemittel zeichnen sich dadurch aus, dass die enthaltenen Pflanzennährstoffe größtenteils organisch gebunden sind.50 a) Wirtschaftsdünger Die wichtigste Gruppe organischer Düngemittel ist die der Wirtschaftsdünger, welche Gegenstand zahlreicher Sonderregelungen sind. Unter den Begriff der Wirtschaftsdünger fallen gemäß § 2 Nr. 2 DüngG Düngemittel, die als tierische Ausscheidungen bei der Haltung von Tieren oder als pflanzliche Stoffe in der Landwirtschaft anfallen oder erzeugt werden. Wirtschaftsdünger tierischen Ursprungs umfassen die in § 2 Nr. 3 bis 5 DüngG gesondert definierten Begriffe Festmist, Gülle und Jauche. Wirtschaftsdünger pflanzlichen Ursprungs sind etwa Ernterückstände oder Gründünger. Diese tierischen und pflanzlichen Stoffe fallen auch dann unter den Begriff der Wirtschaftsdünger, wenn sie untereinander gemischt oder aerob (Kompostierung) bzw. anaerob (Vergärung) behandelt wurden. Die in Biogasanlagen anfallenden Gärreste sind hingegen nur dann als Wirtschaftsdünger zu qualifizieren, wenn als Eingangsstoffe (Gärsubstrate) ausschließlich Wirtschaftsdünger eingesetzt wurden. Werden hingegen Bioabfälle mitvergoren, handelt es sich grundsätzlich um sonstige organische oder organisch-mineralische Düngemittel i. S. v. Anlage 1 Abschnitt 3 DüMV.51 Wirtschaftsdünger werden begrifflich oft den vom landwirtschaftlichen Betrieb zugekauften Handelsdüngern gegenübergestellt. Dies ist insofern ungenau, als auch 47 Zu den Begriffen „Phosphorrückgewinnung“ und „Phosphorrezyklat“ sowie einem Überblick über existierende Rückgewinnungsverfahren siehe Montag/Everding/Malms u. a., Weitergehende Phosphorrückgewinnung, S. 23; Pinnekamp/Montag/Gethke u. a., Rückgewinnung, S. 75 ff. 48 Kabbe/Kraus, Kreislaufwirtschaft, S. 3. 49 Zu realisierten und geplanten Anlagen siehe Kabbe/Kraus, Kreislaufwirtschaft, S. 5 f. 50 Hintermaier-Erhard/Zech, Wörterbuch der Bodenkunde, S. 197; DWA, Anwendung von Düngemitteln, S. 8. 51 Köpl, in: Dombert/Witt, AgrarR, § 19 Rn. 177; hierzu auch unten § 4 A. I. 3.

C. Begriffliche, agrar- und naturwissenschaftliche Grundlagen

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Wirtschaftsdünger betriebsübergreifend vermarktet werden.52 Zu begrüßen ist daher, dass die novellierte DüV präzise zwischen „im Betrieb anfallende[n] Wirtschaftsdünger[n]“ und sonstigen Wirtschaftsdüngern differenziert. b) Sekundärrohstoffdünger Nach der Typbestimmung in Anlage 1 Abschnitt 3 DüMV gehören zu den sonstigen organischen oder organisch-mineralischen Düngemitteln i. S. v. Anhang I Abschnitt 3 DüMV Düngemittel aus den in Anlage 2 Tab. 7 abschließend aufgeführten pflanzlichen, tierischen und sonstigen Stoffen aus nichtlandwirtschaftlichen Quellen, die nicht gezielt zur Herstellung von Düngemitteln erzeugt wurden. Hierunter fallen etwa sonstige tierische Nebenprodukte außer Gülle, Abwasser, Klärschlämme oder Bioabfälle. Diese Stoffe wurden früher unter den im Jahr 1994 in § 1 Abs. 2a DMG 1977 eingeführten Begriff der „Sekundärrohstoffdüngemittel“ gefasst, der im heutigen Düngemittelrecht jedoch nicht mehr verwendet wird.53 Abzugrenzen sind diese durch aerobe, anaerobe oder mechanische Behandlung aufbereiteten organischen oder organisch-mineralischen Sekundärrohstoffe von den oben erwähnten Nährstoffrezyklaten aus der Nährstoffrückgewinnung, welche als Ausgangsstoffe für mineralische Düngemittel dienen. 3. Wirkung mineralischer und organischer Düngemittel Mineralische Düngemittel zeichnen sich dadurch aus, dass sie wegen der hohen Anteile an schnell verwertbarem Stickstoff kurzfristig wirksam sind und präzise dosiert werden können, während der organisch gebundene Stickstoff in organischen Düngemitteln größtenteils zunächst in den Stickstoffpool des Bodens übergeht und von dort nur langsam und kaum steuerbar durch Mineralisierung in pflanzenverfügbaren Stickstoff umgewandelt wird.54 Der Anteil an pflanzenlöslichem Stickstoff kann allerdings auch bei einigen organischen Düngemitteln, insbesondere Gülle und Gärresten, sehr hoch sein, sodass die Charakterisierung von mineralischen Düngemitteln als schnell und organischen Düngemitteln als langsam wirksam unpräzise ist.55 Aus ökologischer Sicht ist der entscheidende Vorteil der Mineraldüngung letztlich die bessere Dosierbarkeit der Nährstoffzufuhr, die das Risiko von Nährstoffüberschüssen und somit Nährstoffverlusten 52 Kloepfer, Umweltrecht, § 19 Rn. 341; Köpl, in: Dombert/Witt, AgrarR, § 19 Rn. 185. 53 Köpl, in: Dombert/Witt, AgrarR, § 19 Rn. 181. 54 Näher zur komplexen Wirkungsweise der organischen und mineralischen Düngung statt vieler SRU, Umweltprobleme in der Landwirtschaft, Rn. 797 ff.; Gutser/Ebertseder/Schraml u. a., in: KTBL, Emissionen landwirtschaftlich genutzter Böden, 31 (31 ff.). 55 SRU, Umweltprobleme in der Landwirtschaft, Rn. 798.

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§ 1 Grundlagen

reduziert.56 Ein weiterer Nachteil organischer Düngemittel besteht darin, dass die Ausbringung in wachsende Pflanzenbestände mit hohem Aufwand verbunden ist.57 Vorteil der organischen Düngung ist demgegenüber insbesondere, dass sie den Böden neben Nährstoffen auch organische Substanz zur Humusbildung, Porenbildung und Regulierung des Luft- und Wärmehaushaltes zuführt,58 was wiederum den Wirkungsgrad der Mineraldüngung erhöhen kann.59

III. Die vorindustriellen Phosphor- und Stickstoffkreisläufe und ihre Beeinflussung durch den Menschen 1. Der natürliche Stickstoffkreislauf Stickstoffverbindungen sind ubiquitär in der Umwelt vorhanden, vor allem in der Atmosphäre, welche zu etwa 78 % aus elementarem Stickstoff besteht.60 Elementarer Stickstoff ist jedoch aufgrund seiner sehr stabilen Elektronenverbindung für die meisten Lebewesen nicht verfügbar, sodass Pflanzen auf reaktive Stickstoffverbindungen wie Ammonium und Nitrat oder organisch gebundenen Stickstoff angewiesen sind.61 Die Umwandlung elementaren Stickstoffs aus der Atmosphäre in reaktive Formen, welche durch Aufspaltung der festen Elektronenverbindung unter sehr hohem Energieaufwand geschieht, wird als Stickstofffixierung bezeichnet.62 Diese erfolgt auf natürliche Weise durch abiotische63 oder biologische64 Stickstofffixierung. Im Boden wird Ammoniak durch weitere Bodenbakterien schrittweise weiter zu mobilem Nitrat oxidiert (Nitrifikation)65 und anschließend von Pflanzen als sog. Produzenten für deren Wachstum absorbiert.66 Die hier gespeicherten Nährstoffe werden von Tieren und Menschen als 56 Gutser/Ebertseder/Schraml u. a., in: KTBL, Emissionen landwirtschaftlich genutzter Böden, 31 (32); SRU, Umweltgutachten 2004, Rn. 293. 57 Gerendas/Dittert, in: Blume/Horn/Thiele-Brun, Handbuch des Bodenschutzes, 242 (246). 58 SRU, Stickstoff, Rn. 212. 59 SRU, Umweltprobleme in der Landwirtschaft, Rn. 454. 60 Hollemann/Wiberg, Lehrbuch der anorganischen Chemie, S. 651. 61 Brümmer/Horn, in: Blume/Brümmer/Horn u. a., Lehrbuch der Bodenkunde, 379 (405); näher zu den verschiedenen Stickstoffverbindungen SRU, Stickstoff, S. 70; UBA, Reaktiver Stickstoff, S. 6. 62 SRU, Stickstoff, Rn. 68. 63 Hierbei wird elementarer Stickstoff durch Blitzschläge, Verbrennung und Vulkanaktivität zu Stickstoffoxiden (NOx) oxidiert, welche mit Wassertröpfchen aus der Atmosphäre zu Salpetersäure reagieren, SRU, Stickstoff, Rn. 69. 64 Bei der biologischen Stickstofffixierung wird elementarer Stickstoff aus der Luft durch stickstofffixierende Bodenbakterien gebunden und in Ammonium umgewandelt, SRU, Stickstoff, Rn. 68. 65 SRU, Stickstoff, Rn. 70. 66 SRU, Stickstoff, Rn. 71.

C. Begriffliche, agrar- und naturwissenschaftliche Grundlagen

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sog. Konsumenten aufgenommen und entweder über Ausscheidungen oder über Knochen und abgestorbenes Gewebe dem Boden wieder bereitgestellt. Von dort aus werden diese stickstoffhaltigen organischen Reststoffe und Gewebe im Rahmen der Mineralisierung durch Bakterien oder Pilze als sog. Destruenten erneut für die Pflanzen verfügbar gemacht.67 Teilweise verlässt Stickstoff diesen geschlossenen terrestrischen Kreislauf über den Vorgang der Denitrifikation68, aber auch durch Versickerung, Bodenerosion, Abschwemmung und insbesondere durch Auswaschung in Oberflächengewässer.69 2. Der natürliche Phosphorkreislauf Anders als elementarer Stickstoff kommt Phosphor nicht in gasförmiger Form in der Atmosphäre vor. Phosphor findet sich in seiner nativen Form vielmehr in der Erdkruste als mineralisches Phosphat in Apatit-Gesteinsschichten.70 Das ursprünglich in Böden, Meeren und Biomasse gespeicherte Phosphat stammte aus der Verwitterung dieses phosphathaltigen Gesteins.71 Da es sich bei der Verwitterung um einen sehr langsamen Prozess handelt, sind Ökosysteme auf das Recyceln nativen Phosphats angewiesen.72 Dies geschieht, dem Stickstoffkreislauf ähnlich, ebenfalls über die Aufnahme von Phosphat von Pflanzen zu Tieren, die Rückführung pflanzlicher und tierischer Überreste in den Boden und die anschließende Mineralisierung.73 Im Gegensatz zu Stickstoff wird Phosphor im Boden fest gebunden und reichert sich dort an.74 3. Die Beeinflussung der Nährstoffkreisläufe durch den Menschen In diese Nährstoffkreisläufe greift der Mensch seit Beginn des Ackerbaus ein, welcher seit jeher von der regelmäßigen Zufuhr von Nährstoffen durch Düngung zur Ernährung von Nutzpflanzen abhängig ist.75 Insbesondere im Laufe des vergangenen Jahrhunderts kam es jedoch zu einer massiven Intensivierung der 67

SRU, Stickstoff, Rn. 72. Bei der Denitrifikation wird Nitrat durch mikrobiologische Prozesse in Ackerböden schrittweise in Ammonium und elementaren Luftstickstoff umgewandelt, wobei als Nebenprodukte Lachgas und Stickstoffmonoxid entstehen können, SRU, Stickstoff, Rn. 73. 69 SRU, Stickstoff, Rn. 102. 70 Brümmer/Horn, in: Blume/Brümmer/Horn u. a., Lehrbuch der Bodenkunde, 379 (412). 71 Brümmer/Horn, in: Blume/Brümmer/Horn u. a., Lehrbuch der Bodenkunde, 379 (412). 72 Bossel, Umweltwissen, S. 63. 73 Raven/Evert/Eichhorn, Biologie der Pflanzen, S. 751. 74 Heißenhuber/Haber/Krämer, 30 Jahre SRU-Sondergutachten, S. 229. 75 SRU, Umweltprobleme in der Landwirtschaft, Rn. 36. 68

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§ 1 Grundlagen

Nährstoffströme und Unterbrechung zuvor weitgehend geschlossener Nährstoffkreisläufe durch den Menschen. a) Synthetische Herstellung und bergbauliche Gewinnung von Mineraldüngern In der vorindustriellen Landwirtschaft wurde mit organischen Reststoffen, darunter tierischen und menschlichen Exkrementen, gedüngt.76 Ertragssteigerungen und damit auch ein Bevölkerungswachstum waren durch das Fehlen weiterer Mengen schnell verfügbaren Stickstoffs und Phosphors limitiert. Seit dem 19. Jahrhundert stattfindende Importe von Phosphat aus fossilen Quellen wie Guano und Phosphatgestein entschärften die Wachstumslimitierung in Bezug auf Phosphor. Zu Beginn des 20. Jahrhunderts wurde das Haber-Bosch-Verfahren entdeckt, bei dem unter hohem Energieaufwand elementarer Luftstickstoff in Ammoniak umgewandelt wird.77 Hiermit konnten nach Belieben mineralische Stickstoffdünger hergestellt werden, welche sich dank des niedrigen Erdölpreises ab der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts durchsetzten und zu einer massiven Intensivierung des Stickstoffeintrags führten.78 Während bis zu Beginn des 20. Jahrhunderts die Gesamtmenge der jährlichen Stickstoffzufuhr durch die Düngung bei durchschnittlich unter 25 kg N/ha/Jahr landwirtschaftlicher Nutzfläche lag,79 betrug die Stickstoffzufuhr allein über Mineraldünger im Jahr 2014 trotz deutlicher Reduzierungen in den 90er Jahren noch 100 kg N/ha/Jahr.80 Global betrachtet hat sich der Einsatz von Mineraldüngern in den vergangenen 50 Jahren mehr als verfünffacht.81 Gemeinsam mit dem biologisch- und mechanisch-technischen Fortschritt ermöglichte diese intensive Düngung die Ertragssteigerungen der sog. Grünen Revolution und das hiermit zusammenhängende Bevölkerungs-82 und Wohlstandswachstum. Mit der Intensivierung der Düngemittelproduktion sind jedoch auch die Nährstoffverluste in die Umwelt gestiegen. Weltweit hat sich die Freisetzung reaktiven 76 SRU, Umweltprobleme in der Landwirtschaft, Rn. 36 f.; siehe zur historischen Entwicklung der Düngung auch Cordell/Drangert/White, Global Environmental Change 2009, 292 (292 f.). 77 Das Haber-Bosch-Verfahren läuft unter Temperaturen zwischen 400–500 ëC und unter hohem Druck (300 bar) ab, vgl. SRU, Stickstoff, Rn. 76; heute werden mit diesem Verfahren jährlich etwa 80 Mio. t Ammoniak synthetisiert, Rockström/Steffen/Noone u. a., Ecology and Society 2009, S. 1 (13). 78 Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 222. 79 BMELF, Statistisches Handbuch über Landwirtschaft, S. 46. 80 BMUB/BMEL, Nitratbericht 2016, S. 54 f. 81 Heinrich-Böll-Stifung/IASS/BUND, Bodenatlas, S. 19. 82 Teilweise wird die Ernährung von etwa 50 % der heutigen Weltbevölkerung auf die Mineraldüngung zurückgeführt, Erisman/Sutton/Galloway u. a., Nature Geoscience 2008, 636 (637).

C. Begriffliche, agrar- und naturwissenschaftliche Grundlagen

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Stickstoffs seit Mitte des 19. Jahrhunderts verzehnfacht.83 Hauptverursacher der anthropogenen Stickstoffeinträge ist in Deutschland mit einem Verursacheranteil von 75 % die Mineraldüngerherstellung.84 Die Rate des Phosphoreintrags in die Umwelt hat sich durch die Nutzung von Phosphordüngern, phosphorhaltigen Futtermittelergänzungs- und Reinigungsmitteln gegenüber den einst rein witterungsbedingten Posphoreinträgen verdoppelt.85 Heutige Treiber der weltweit weiter steigenden Düngemittelnachfrage sind neben dem Bevölkerungswachstum insbesondere die steigende Nachfrage nach tierischen Nahrungsmitteln und Energie, die mit einer Ausweitung und Intensivierung der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung und somit einer wachsenden Düngemittelnachfrage einhergehen.86 b) Intensivierung und örtliche Konzentration der Tierhaltung Neben den durschnittschlich 100 kg N/ha/Jahr, die in Deutschland über Mineraldünger eingetragen werden, gelangen jährlich im Durchschnitt und regional ungleich verteilt knapp 90 kg N/ha organischer Herkunft auf landwirtschaftliche Flächen.87 Die Spezialisierung und Intensivierung der Nutztierhaltung führten dazu, dass nährstoffreiche Reststoffe lokal konzentriert anfallen und örtlich starke Entsorgungsprobleme hervorrufen. Futtermittelimporte erlauben es, mehr Tiere auf einer Fläche zu halten, als die Fläche ernähren kann,88 was zu einem „Import“ von Nährstoffen aus Futtermittelanbauregionen in lokale Stoffkreisläufe geführt hat.89 Konsequenz sind hohe Stickstoffüberschüsse insbesondere in Regionen mit intensiver Nutztierhaltung wie Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen, Bayern und Schleswig-Holstein.90 Der mit dem massiven Anfall von Wirtschaftsdüngern einhergehende Entsorgungsdruck wird durch güllespezifische Lagerungsprobleme und den damit zusammenhängenden Ausbringungszwang verstärkt.91 83

UBA, Stickstoff – Zuviel des Guten, S. 9 f. m.w. N. Daneben werden reaktive Stickstoffverbindungen in Deutschland durch die Verbrennung fossiler Brennstoffe und Biomasse freigesetzt (10 %) oder über den Futtermittelimport in lokale Stickstoffsysteme eingetragen (ebenfalls 10 %), vgl. UBA, Reaktiver Stickstoff, S. 22. 85 FAO, Status, S. 134 f. 86 EU-Kommission, KOM(2013) 517 endg., S. 7. 87 Taube, in: DLG e. V., Moderne Landwirtschaft, 13 (22). 88 Möckel, ZUR 2014, 14 (16). 89 Heißenhuber/Haber/Krämer, 30 Jahre SRU-Sondergutachten, S. 131; für Stickstoff wird dieser Import auf umgerechnet 26 kg/ha landwirtschaftlicher Fläche beziffert, siehe Taube, in: DLG e. V., Moderne Landwirtschaft, 13 (17). 90 BMU/BMELV, Nitratbericht 2012, S. 43; allein aus der Weser-Ems Region wurden im Zeitraum Juli 2015 bis Juli 2016 2,78 Mio. t Wirtschaftsdünger in andere Regionen oder Bundesländer exportiert, Landwirtschaftskammer Niedersachsen, Nährstoffbericht 2015/2016, S. 12. 91 SRU, Umweltprobleme in der Landwirtschaft, Rn. 813. 84

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§ 1 Grundlagen

c) Biogasherstellung Erschwerend hinzugetreten ist der in den vergangenen 15 Jahren zu verzeichnende massive Ausbau von Biogasanlagen, der insbesondere durch die Einführung einer zusätzlichen Vergütung für die Stromerzeugung aus nachwachsenden Rohstoffen und land- und forstwirtschaftlichen Reststoffen (sog. NawaRo-Bonus) des EEG 200492 eingeleitet wurde.93 Diese Entwicklung hat zu einem verstärkten Anbau düngemittelintensiver Energiepflanzen (insbesondere Energiemais), dem damit zusammenhängenden stickstoffemissionsintensiven Umbruch von Brachund Grünland und einem intensiven Anfall nährstoffreicher Gärrückstände geführt.94 Sie konzentriert sich insbesondere auf Regionen intensiver Viehhaltung, da neben Mais auch Gülle als Ausgangsstoff der Gärung verwendet wird und Mais wegen seiner hohen Gülletoleranz in diesen Gebieten als Kulturpflanze bevorzugt wird.95 Das spezifische ökologische Risiko dieses Modells resultiert vor allem daraus, dass neben Gülle zusätzlich auch nährstoffreiche Gärsubstrate auf Maisäckern entsorgt werden, obwohl gerade auf diesen Flächen ein besonders hohes Auswaschungsrisiko besteht.96 4. Nährstoffüberschüsse in Deutschland Gelangen mehr Nährstoffe in den Boden, als die Pflanzen aufnehmen können, kommt es zu einer „Überdüngung“ 97 und in der Folge zu Nährstoffüberschüssen. Je höher diese Nährstoffüberschüsse sind, desto größer ist die Gefahr von Nährstoffemissionen in die Umwelt.98 In Deutschland stellen insbesondere die Stickstoffüberschüsse ein Problem dar. Sie sind vor allem in den Zentren der Tierhaltung und Biogaserzeugung,99 punktuell jedoch auch in Regionen der Gemüseerzeugung zu beobachten.100 Die Stickstoffüberschüsse in der Landwirtschaft konnten in dem Zeitraum von 1991 bis 2011 zwar gesenkt werden, was insbesondere auf den Abbau von Tierbeständen in den neuen Bundesländern, aber auch auf Steigerungen der Düngeeffizienz zurückgeführt wird.101 Der Stickstoffüberschuss lag in den letzten Jahren jedoch 92 Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) v. 21.7.2004 (BGBl. I S. 1918), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes v. 7.11.2006 (BGBl. I S. 2250). 93 Ausführlich hierzu Hennig, Nachhaltige Landnutzung und Bioenergie, S. 228 ff. 94 UBA, Reaktiver Stickstoff, S. 27. 95 KLU, Biogaserzeugung, S. 10. 96 Heißenhuber/Haber/Krämer, 30 Jahre SRU-Sondergutachten, S. 79. 97 Härtel, Düngung, S. 51. 98 SRU, Umweltprobleme in der Landwirtschaft, Rn. 785. 99 BMUB, Stickstoffbericht, S. 10. 100 Taube, in: DLG e. V., Moderne Landwirtschaft, 13 (21). 101 UBA, Daten zur Umwelt 2015, S. 84.

C. Begriffliche, agrar- und naturwissenschaftliche Grundlagen

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im Mittel immer noch bei etwa 96 kg N/ha/Jahr und in den Intensivtierhaltungsregionen Nordwestdeutschlands sogar deutlich darüber.102 Auch in Bezug auf Phosphor kommt es zu Nährstoffüberschüssen. Seit den 1980er Jahren ist zwar der Verbrauch mineralischer Phosphordünger in Deutschland aufgrund der mittlerweile hohen Versorgung der Böden mit Phosphor stark zurückgegangen,103 jedoch steigt der Phosphorgehalt im Boden weiter an, sodass weiterhin ein Überschuss von ca. 8 kg/ha und Jahr in deutsche Böden gelangt.104 Auch die Phosphorüberschüsse sind insbesondere bei einer regionalen Konzentration von tierhaltenden Betrieben und Biogasanlagen zu beobachten.105

IV. Auswirkungen der Düngung auf Umwelt und Ressourcen Die bei der Düngung emittierten Nähr- und Schadstoffe tragen in vielfältiger und komplexer Weise zu Umwelt- und potenziell auch Gesundheitsbelastungen bei. Zudem basiert die Herstellung mineralischer Stickstoff- und Phosphatdünger auf dem Verbrauch nicht erneuerbarer, aber teils zur Nahrungsproduktion unerlässlicher Rohstoffe. 1. Nährstoffeinträge in Gewässer Bei der Düngung gelangen Nährstoffe auf unterschiedlichen Wegen in das Grundwasser und in Oberflächengewässer. a) Einträge in das Grundwasser Stickstoff, der im Boden nicht oder kaum gebunden ist, wird insbesondere über die Auswaschung von Nitrat oder Ammonium aus dem Boden in das Grundwasser eingetragen.106 Mit Nitrat belastetes Grundwasser kann nur noch dann zur Gewinnung von Trinkwasser verwendet werden, wenn es mit unbelastetem Grundwasser gemischt oder das Nitrat mittels aufwendiger und teurer Verfahren 102 103

Heißenhuber/Haber/Krämer, 30 Jahre SRU-Sondergutachten, S. 222. Brümmer/Horn, in: Blume/Brümmer/Horn u. a., Lehrbuch der Bodenkunde, 379

(420). 104

BMUB, Wasserwirtschaft in Deutschland Teil 1, S. 103. KLU, Novellierung, S. 12; siehe Montag/Everding/Malms u. a., Weitergehende Phosphorrückgewinnung, S. 98 f. 106 Faktoren, die die Auswaschungsgefahr beeinflussen, sind neben der Menge an eingesetzten mineralischen oder organischen Stickstoffdüngern auch Zeitpunkt, Verfahren und Technik der Düngung, Fruchtfolge, Art der Bodenbearbeitung und der Humusgehalt sowie durch natürliche Standortfaktoren wie Grundwasserneubildungs- und Niederschlagsrate und Bodenart, siehe Heißenhuber/Haber/Krämer, 30 Jahre SRU-Sondergutachten, S. 222, 224 ff. 105

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§ 1 Grundlagen

aus dem Trinkwasser entfernt wird.107 Diese Aufbereitung ist aus Gründen des Gesundheitsschutzes erforderlich, da eine hohe Aufnahme von Nitrat über das Trinkwasser oder die Nahrung zum einen bei Kleinkindern und Säuglingen zu einer Verminderung der Sauerstofftransportkapazität im Blut durch die nitratinduzierte Bildung von Methämoglobin (sog. Blausucht) führen kann und zum anderen mit der Bildung kanzerogener N-Nitrosoverbindungen in Zusammenhang gebracht wird.108 Phosphat wird anders als Stickstoff im Boden stark gebunden, sodass es nur bei sauren, sauerstofffreien oder extrem sandigen Böden zu Auswaschungen in das Grundwasser kommt.109 b) Einträge in Oberflächengewässer Nährstoffeinträge in Oberflächengewässer erfolgen bei Stickstoff größtenteils über den Grundwasserzufluss, aber auch über Dränagen und in geringerem Umfang über Abschwemmungen aus vorwiegend landwirtschaftlichen Flächen sowie über atmosphärische Deposition und Erosion.110 Phosphor wird insbesondere über das Grundwasser und über Erosion in Oberflächengewässer eingetragen.111 Die diffusen Einträge von Nitrat und Phosphat aus der Landwirtschaft können zur Eutrophierung von Oberflächengewässern führen, einem Prozess, bei dem es durch eine Steigerung des Nährstoffangebots und des damit verbundenen Algenwachstums zu einer Sauerstoffzehrung im Wasser kommt, die anderen Pflanzenarten, Kleinlebewesen und anderen Tieren die Lebensgrundlage entzieht.112 Limitierender Faktor für die Algenentwicklung in deutschen Seen und Flüssen ist in den meisten Fällen Phosphor.113 Die Eutrophierung von Nord- und Ostsee ist hingegen insbesondere auf die hohen Stickstoffeinträge über die einmündenden Flüsse zurückzuführen.114 2. Gasförmige Emissionen von Luftschadstoffen und Treibhausgasen Stickstoffverbindungen gelangen nicht nur in Gewässer, sondern über Ausgasung auch in die Atmosphäre. 107

UBA, Fakten zur Nitratbelastung in Grund- und Trinkwasser. Gerendas/Dittert, in: Blume/Horn/Thiele-Bruhn, Handbuch des Bodenschutzes, 242 (257). 109 BMUB, Wasserwirtschaft in Deutschland Teil 1, S. 103 f. 110 Arle/Blondzik/Claussen u. a., Gewässer in Deutschland, S. 94. 111 Arle/Blondzik/Claussen u. a., Gewässer in Deutschland, S. 94–96. 112 Zum Begriff der Eutrophierung statt vieler UBA, Stickstoff – Zuviel des Guten, S. 22. 113 UBA, Daten zur Umwelt 2017, S. 61; Arle/Blondzik/Claussen u. a., Gewässer in Deutschland, S. 73 ff. 114 UBA, Daten zur Umwelt 2017, S. 63. 108

C. Begriffliche, agrar- und naturwissenschaftliche Grundlagen

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a) Ammoniakemissionen Die Düngung ist mit erheblichen Emissionen von Ammoniak (NH3) verbunden, einem Luftschadstoff, der bei der Umwandlung von Harnstoff entsteht. Ammoniak entweicht als Gas aus Ställen oder Güllelagern, bei der Ausbringung von Wirtschaftsdüngern und in geringerem Umfang bei der Düngung mit Mineraldüngern in die Atmosphäre.115 In Deutschland ist die Landwirtschaft über diese Emissionspfade mit einem Anteil von etwa 95 % Hauptemittent von Ammoniak.116 Ammoniakemissionen können über trockene und nasse Deposition zur Versauerung und Eutrophierung von Ökosystemen und somit zur Gefährdung der biologischen Vielfalt sowie bei hohen Konzentrationen zu direkten Schäden des Pflanzengewebes führen.117 Ammoniak ist neben Stickstoff zudem ein wichtiger Vorläuferstoff von lungenschädlichem Feinstaub und trägt somit zu der hohen Feinstaub-Hintergrundbelastung in Städten bei.118 b) Treibhausgasemissionen Darüber hinaus steht die Düngung im Zusammenhang mit Lachgas-, Methanund Kohlendioxidemissionen. Lachgas (N2O) ist ein potentes Treibhausgas, das 265-mal stärker wirkt als Kohlendioxid (CO2) und in Deutschland 6 % aller Treibhausgasemissionen ausmacht, wobei 77 % der Lachgasemissionen aus der Landwirtschaft, und zwar insbesondere aus mit organischen oder mineralischen Stickstoffdüngern gedüngten Böden, stammen.119 In Folge des Stickstoffaustrags in das Grundwasser und in Oberflächengewässer kommt es zudem zu indirekten Lachgasemissionen.120 Die Emissionen des Treibhausgases Methan (CH4) stammen ebenfalls zu 54 % aus der Landwirtschaft, wobei mit 80 % der größte Teil auf Verdauungsprozesse entfällt, während die Lagerung und Ausbringung von Wirtschaftsdüngern für etwa 20 % der Methanemissionen verantwortlich sind.121 Von großer Bedeutung sind zudem die CO2-Emissionen der (Stickstoff-)Düngemittelindustrie, die auch in Deutschland angesiedelt ist122 und deren Anteil an den globalen Treibhausgasausstößen nach älteren Daten auf 1,2 % geschätzt 115 Rösemann/Haenel/Dämmgen u. a., Emissionen aus der deutschen Landwirtschaft, S. 12 ff. 116 WBAE/WBW, Klimaschutz in der Landwirtschaft, S. 61. 117 WBA/WBD/SRU, Nährstoffüberschüsse wirksam bergrenzen, S. 10. 118 SRU, Stickstoff, Rn. 195. 119 SRU, Stickstoff, Rn. 84, 187, 200. 120 Rösemann/Haenel/Dämmgen u. a., Emissionen aus der deutschen Landwirtschaft, S. 366. 121 UBA, Daten zur Umwelt 2015, S. 19. 122 Der weltweit zweitgrößte Düngemittelproduzent „Yara“ betreibt in Deutschland zwei Werke zur Synthetisierung von Ammoniak und Harnstoff, Krauß, die 10 größten Düngemittelhersteller der Welt.

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wird.123 Einen mittelbaren Zusammenhang zur Düngung haben zudem die Treibhausgasemissionen, welche durch direkte124 und indirekte Landnutzungsänderungen125 in Folge des Flächenverbrauchs der Landwirtschaft und insbesondere der Tierhaltung entstehen. 3. Schadstoffemissionen Neben Nährstoffen werden bei der Düngung zudem Schadstoffe emittiert, die sich im Boden oder in Pflanzen anreichern und die Nutzbarkeit des Grundwassers beeinträchtigen können.126 Da Phosphatgestein geochemisch mit Cadmium und Uran assoziiert ist, können sich diese Schadstoffe bei der Anwendung bergbaulich gewonnener Phosphordünger im Boden anhäufen, was langfristig auch die Sicherheit des Grundwassers gefährden kann.127 Nach Schätzungen des Umweltbundesamtes sind zwischen 1951 und 2009 alleine mit bergbaulich gewonnenen mineralischen Phosphat-Düngern bei konservativer Schätzung bis zu 13.000 t Uran auf landwirtschaftliche Böden gelangt.128 Insbesondere sedimentäre Rohphosphate aus Marokko und dem Mittleren Osten weisen teilweise sehr hohe Cadmium- und Uranwerte auf.129 Befürchtet wird, dass der Anteil dieser Schadstoffe mit dem zu erwartenden sinkenden Gütegrad der Phosphatvorkommen weiter steigen wird.130 Technologien zur Dekontaminierung existieren zwar, konnten sich aufgrund der hohen Kosten jedoch bislang nicht durchsetzen.131 In Wirtschaftsdüngern werden u. a. Rückstände von Antibiotika und sonstigen Veterinärarzneimitteln gefunden, welche in Böden und hierüber teilweise in das Grundwasser gelangen und so zu Antibiotikaresistenzen und der Entstehung multiresistenter Keime beitragen können.132 Insbesondere in Schweinegülle und -mist sowie hieraus hergestellten Gärresten finden sich zudem überhöhte Kupferund Zinkkonzentrationen.133

123 IFA, Fertilizer Industry, S. 43; Jenssen/Kongshaug, Fertilizer Production; Schröder/Cordell/Smit u. a., Sustainable Use of Phosphorus, S. 50. 124 Wie etwa der Umbruch von Grünland und die landwirtschaftliche Nutzung von Mooren, siehe Heißenhuber/Haber/Krämer, 30 Jahre SRU-Sondergutachten, S. 3. 125 Zum Begriff Ekardt/Hennig, Instrumente, S. 113 m.w. N. 126 SRU, Umweltgutachten 2008, Rn. 494. 127 Heißenhuber/Haber/Krämer, 30 Jahre SRU-Sondergutachten, S. 129; Dienemann/ Utermann, Uran in Boden und Wasser, S. 1, 13 ff. 128 KBU, Uran-Einträge, S. 1. 129 Montag/Pluta/Roskosch u. a., Phosphor-Recycling, S. 7. 130 WBA/WBD/SRU, Nährstoffüberschüsse wirksam begrenzen, S. 11; Ekardt/Holzapfel/Ulrich, UPR 2010, 260 (262). 131 Ekardt/Garske/Wieding, JEEPL 2015, 343 (346). 132 SRU, Umweltgutachten 2008, Rn. 499. 133 Heißenhuber/Haber/Krämer, 30 Jahre SRU-Sondergutachten, S. 54, 236; SRU, Umweltgutachten 2008, Rn. 911.

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Sekundärrohstoffdünger wie Klärschlämme und Bioabfall sind oft erheblich mit Schwermetallen und organischen Schadstoffen belastet.134 Aufgrund der potenziellen Kontamination von Klärschlamm schwindet die Akzeptanz einer direkten stofflichen Verwertung als Düngemittel, sodass Klärschlamm heute überwiegend verbrannt wird.135 4. Ressourcenverbrauch Neben den Nährstoff- und Schadstoffemissionen ist in Bezug auf die Phosphordüngung auch die Knappheit fossiler Phosphatvorkommen problematisch. Die vorhandenen Vorkommen werden größtenteils zur Gewinnung mineralischer Phosphatdüngemittel verwendet, insbesondere für die Herstellung der in der Landwirtschaft standardmäßig verwendeten N-P-K-Dünger, aber auch für die Getränke-, Lebensmittel-, Futter und Reinigungsindustrie.136 Wie groß die verbleibenden Reserven und Ressourcen137 insbesondere an hochwertigem Phosphatgestein sind, wird kontrovers diskutiert. Während bei rein geologischer Betrachtungsweise138 teilweise vom Erreichen eines „Peak Phosphor“ bereits im Jahr 2033 ausgegangen wird,139 gehen andere Schätzungen davon aus, dass die derzeitig bekannten wirtschaftlich abbaubaren Phosphatvorkommen noch 84 bis 396 Jahre reichen werden.140 Dabei hängen die Prognosen von zahlreichen Variablen wie dem verwendeten Berechnungsmodell, der Rentabilität des Abbaus sowie dem Weltmarktpreis für Phosphor ab.141 Die grundsätzliche Endlichkeit der fossilen Phosphatressourcen wird jedoch nicht in Frage gestellt.142 Einigkeit besteht auch hinsichtlich der Annahme, dass wegen des zu erwartenden Wachstums der Weltbevölkerung die globale Nachfrage nach Phosphatdüngern deutlich steigen wird.143 Das Bestreben, die Abhängigkeit von bergbaulich gewonnenen Phosphordüngern zu reduzieren, wird in Europa außerdem geeint durch die weitgehende geologische Konzentration in wenigen Ländern außerhalb der EU, da134 Gerendas/Dittert, in: Blume/Horn/Thiele-Bruhn, Handbuch des Bodenschutzes, 242 (246); zu den mittleren Schwermetallgehalten verschiedener Düngemittel siehe DWA, Anwendung von Düngemitteln, Tab. 4 auf S. 11. 135 BT-Drs. 18/12495, S. 1. 136 BGR, Phosphat, S. 11. 137 Siehe zu den Begriffen „Reserven“ und „Ressourcen“ Kratz/Schick/Shwiekh u. a., Journal für Kulturpflanzen 2014, 261 (262); sowie Montag/Pluta/Roskosch u. a., Phosphor-Recycling, S. 11. 138 Soziale Aspekte, wie der Zugang von Kleinbauern insbesondere aus Entwicklungsländern zu Phosphatdüngemitteln bleiben bei einer solchen Betrachtungsweise außer Betracht, so Ekardt/Garske/Wieding, JEEPL 2015, 343 (344). 139 Cordell/Drangert/White, Global Environmental Change 2009, 292 (298 f.). 140 BGR, Phosphat. 141 Ekardt, Theorie, § 6 E. V 3. 142 Ekardt/Garske/Wieding, JEEPL 2015, 343 (345). 143 BMU, ProgRess I, S. 10.

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runter Marokko, Jordanien, Syrien, Russland, China und den USA, und der damit zusammenhängenden Abhängigkeit vom Import und Weltmarktpreis für Rohphosphat.144 Die Volatilität der Phosphatpreise konnte in den Jahren 2007–2008 beobachtet werden, als es im Zuge der Nahrungsmittelkrise zu einer Verzehnfachung des Preises für Rohphosphat kam.145 Da mit abnehmender Qualität des Phosphatgesteins dessen Abbau zudem energie- und vor allem wasserintensiver wird und es mit sinkendem Gütegrad aufwändiger Dekontaminierungsverfahren bedarf, werden zudem mittel- und langfristig Preisanstiege erwartet.146 Aus diesen Gründen nahm die EU Phosphatgestein im Mai 2014 in ihre Liste „kritischer Rohstoffe“ auf.147 Neben dem Verbrauch des endlichen Rohstoffs Phosphor spielt insbesondere der sehr hohe Energieverbrauch des Haber-Bosch-Verfahrens zur Herstellung synthetischer Stickstoffdünger und der hiermit verbundene Verbrauch endlicher fossiler Brennstoffe eine Rolle. Der Anteil der Düngemittelindustrie am globalen Energieverbrauch wird auf 1,2 % des geschätzt,148 wobei der größte Teil auf die synthetische Herstellung mineralischer Stickstoffdünger entfällt.149 Insgesamt macht die industrielle Herstellung insbesondere von Stickstoffdüngern den größten Anteil des Energieverbrauchs der konventionellen Landwirtschaft aus,150 weshalb das Interesse an einer heute allerdings noch nicht verbreiteten Nutzung erneuerbarer Energiequellen für die Stickstoffdüngerherstellung wächst.151 5. Auswirkungen auf landwirtschaftliche Böden Mit den oben dargestellten Emissionen in Luft und Gewässer sind zudem erhebliche Immissionsbelastungen der Böden152 sowie nicht stoffliche Bodeneinwirkungen verknüpft. Die mit intensiven Stickstoffeinträgen verbundene Versauerung des Bodens kann bei Erschöpfung der Pufferkapazität durch die Zerstörung von Tonmineralen eine irreversible Bodendegradierung und eine Mobilisierung von Aluminium und Schwermetall-Ionen hervorrufen, welche teilweise von Pflanzen aufgenommen oder ins Grundwasser ausgewaschen werden.153 In sehr sauren Bö144

BGR, Phosphat, S. 9, 14–15; BMU, ProgRess I, S. 73. BGR, Phosphat, S. 16. 146 EU-Kommission, KOM(2013) 517 endg., S. 10. 147 EU-Kommission, Pressemitteilung v. 26.5.2014, verfügbar unter: http://europa. eu/rapid/press-release_IP-14-599_de.htm (16.2.2018). 148 Jenssen/Kongshaug, Fertilizer Production; Schröder/Cordell/Smit u. a., Sustainable Use of Phosphorus, S. 50. 149 IFA, Fertilizer Industry, S. 14. 150 Ziesemer, Energy use in organic food systems, S. 10. 151 Zum Stand der Forschung siehe Tallaksen/Bauer/Hulteberg, JOCP 2015, 626 (627 m.w. N.). 152 SRU, Umweltgutachten 2008, Rn. 492. 153 Heißenhuber/Haber/Krämer, 30 Jahre SRU-Sondergutachten, S. 112. 145

C. Begriffliche, agrar- und naturwissenschaftliche Grundlagen

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den sinkt zudem die Pflanzenverfügbarkeit von Nährstoffen wie Calcium und Magnesium und die Aktivität von Mikroorganismen im Boden.154 Auch die Entstehung von Lachgas bei Nitrifikation und Denitrifikation wird bei niedrigen pHWerten verstärkt.155 Zudem kann es durch die oben erwähnten düngebedingten Schadstoffeinträge zu Verunreinigungen des Bodens kommen. Die Ausgestaltung der Düngung ist schließlich neben weiteren Einflussfaktoren wie der Fruchtfolgengestaltung für den Humusgehalt der Böden von Bedeutung.156 6. Auswirkungen auf die Biodiversität Neben der oben bereits erwähnten Eutrophierung von Gewässern kann der durch die Stickstoffdüngung und Deposition erhöhte Stickstoffeintrag auch in terrestrischen Ökosystemen eine Eutrophierung des Bodens herbeiführen, was durch die Verdrängung von an geringe Stickstoffmengen gewöhnten Arten gravierende Auswirkungen auf die Biodiversität hat.157 Es wird geschätzt, dass die Artenvielfalt der Pflanzen in Deutschland rechnerisch um eine Art je 2,5 kg N/ha/Jahr abnimmt.158 Zu den bedrohten Arten zählen u. a. Organismen, die zur Bestäubung, Erhaltung der Bodenstruktur oder zur Schädlingsbekämpfung unerlässlich sind, weshalb sich der Artenverlust direkt auf die Bodenfruchtbarkeit und die landwirtschaftlichen Produktionsgrundlagen auswirkt.159 Die landwirtschaftlichen Auswirkungen auf die Artenzusammensetzung drohen dabei u. a. durch die Folgen des Klimawandels verstärkt zu werden.160

154

SRU, Stickstoff, Rn. 144. SRU, Stickstoff, Rn. 144. 156 Siehe zu Einflussfaktoren der Humusbildung SRU, Umweltprobleme in der Landwirtschaft, Rn. 785–795. 157 SRU, Stickstoff, Rn. 196. 158 WBA/WBD/SRU, Nährstoffüberschüsse wirksam begrenzen, S. 9. 159 Taube, Stellungnahme, S. 33. 160 SRU, Stickstoff, Rn. 199. 155

§ 2 Relevante unions- und völkerrechtliche Vorgaben und politische Zielsetzungen Die instrumentelle Ausgestaltung des Dünge- und Düngemittelrechts steht nicht gänzlich im politischen Ermessen des nationalen Gesetzgebers. Die Regulierung der Düngung ist vielmehr von zentraler Bedeutung zur Erreichung diverser Umweltziele1, die teilweise im Unions- und Völkerrecht rechtlich verankert wurden, teilweise aber auch nur dem politisch-strategischen Bereich zuzuordnen sind.2 Hinzu treten düngebezogene instrumentelle Vorgaben des europäischen Gewässerschutz- und Luftreinhalterechts.

A. Vorgaben und Ziele zum Gewässerschutz In Bezug auf die intensiven Nährstoffeinträge in Gewässer sind die Vorgaben der Nitratrichtlinie und die immissionsbezogenen Qualitätsziele des europäischen Gewässerschutzrechts sowie der völkerrechtliche Schutz von Nord- und Ostsee von Bedeutung.

I. Nitratrichtlinie Der wichtigste Antrieb der nationalen Regulierung der Düngung ist die Verpflichtung Deutschlands zur Umsetzung der Richtlinie 91/676/EWG zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen vom 12. Dezember 1991 (Nitratrichtlinie) 3. Die zentrale Bedeutung dieser Richtlinie liegt darin, dass sie erstmals die diffusen Nährstoffeinträge aus der Landwirtschaft adressierte4 und dabei die Mitgliedsstaaten rechtsverbindlich zu einer Beschränkung der landwirtschaftlichen Produktion zum Zweck des Umwelt- und Gesundheitsschutzes verpflichtete.5 Die Nitratrichtlinie sieht ein differenziertes Schutzregime mit im Kern drei Verpflichtungen vor: Die Mitgliedsstaaten müssen über freiwillige Verhaltensregelungen die gute fachliche Praxis in der Landwirtschaft flächendeckend fördern, gefährdete Gebiete ausweisen und Aktions1 Näher zur Entstehungsgeschichte, Funktion und zu – hier nicht zu vertiefenden – weiteren Unterteilungsmöglichkeiten von Umweltzielen Köck, NuR 1997, 528 (528 ff.); Rehbinder, NuR 1997, 313 (313 ff.); Jarass, NVwZ 2003, 257 (258 f.). 2 SRU, Stickstoff, S. 408, 411 f.; Ekardt, Theorie, § 6 E. V. 3. 3 ABl. Nr. L 375, S. 1. 4 Härtel, Düngung, S. 63. 5 Ziehm, Europäisches Grund- und Trinkwasserschutzrecht, S. 163.

A. Vorgaben und Ziele zum Gewässerschutz

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programme aufstellen und durchführen, um die in diesen Gebieten durch Nitrat verursachte Gewässerverunreinigung zu verringern. 1. Ziele und Schutzzweck Ziel der auf der Grundlage des Art. 130s EWGV (heute Art. 192 AEUV) erlassenen Nitratrichtlinie ist es nach deren Art. 1, die durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verursachten oder ausgelösten Gewässerverunreinigungen zu verringern und ihnen vorzubeugen. Hiermit nimmt die Nitratrichtlinie das Ziel einer Verbesserung der Umweltqualität nach Art. 191 Abs. 1, 1. Spiegelstrich AEUV und das in Art. 191 Abs. 2 AEUV verankerte Prinzip der Vorbeugung in Bezug.6 Eine „Verunreinigung“ ist nach der Legaldefinition in Art. 2 lit. j) Nitratrichtlinie jede direkte oder indirekte Ableitung von Stickstoffverbindungen aus landwirtschaftlichen Quellen in Gewässer, wenn dadurch die menschliche Gesundheit gefährdet, die lebenden Bestände und das Ökosystem der Gewässer geschädigt, Erholungsmöglichkeiten beeinträchtigt oder die sonstige rechtmäßige Nutzung der Gewässer behindert werden. In der Annahme, dass die Gewässerverschmutzungen hauptsächlich auf Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen zurückzuführen sind (Erwägungsgrund 5), adressiert die Nitratrichtlinie dabei alleine die Düngung mit Stickstoff, nicht jedoch mit Phosphor. Die abstrakte Definition der „Verunreinigung“ wird durch die in Anhang I aufgeführten Kriterien zur Gewässerqualität näher konkretisiert, anhand derer die von Verunreinigungen betroffenen Gewässer bestimmt werden. Diese Kriterien stellen zum einen auf den aus dem Bereich des Trinkwasserschutzes stammenden Nitratgehalt in Gewässern von 50 mg/l ab. Daneben wird auf den Prozess der Eutrophierung Bezug genommen, wodurch die Nitratrichtlinie mittelbar auch Phosphorverluste in Gewässer und die Effizienz der Phosphordüngung adressiert.7 Die Nitratrichtlinie verfolgt dabei mit dem Trinkwasserschutz gesundheitspolitische und mit dem Schutz der Gewässer vor Eutrophierung auch ökologische Anliegen.8 Entgegen dem qualitätsbezogenen Ansatz anderer EU-Richtlinien formuliert die Nitratrichtlinie keine explizite, eigenständige Verpflichtung, den Immissionsgrenzwert von 50 mg/l Nitrat einzuhalten, sondern zieht diesen Wert sowie den Prozess der Eutrophierung zur Identifizierung der zu verhindernden Gewässerverunreinigung heran. Hieraus kann jedoch nicht geschlossen werden, dass es sich im Regelungskontext der Nitratrichtlinie lediglich um einen bloßen Orientie-

6 GA Kokott, Schlussanträge v. 16.1.2014, in der Rs. C-237/12, ECLI:EU:C:2014: 14, Rn. 30. 7 Velthof/Lesschen/Webb/Pietrzak u. a., Science of the Total Environment 2014, 1225 (1232). 8 Härtel, Düngung, S. 64; Rengeling, Europäisches Stoffrecht, § 6 Rn. 10; näher zu den Schutzzwecken der Nitratrichtlinie Howarth, JEL 2006, 3 (11 ff.).

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§ 2 Relevante unions- und völkerrechtliche Vorgaben

rungswert handelt.9 Denn aus der Verpflichtung der Mitgliedsstaaten zur „Verwirklichung“ der Ziele der Nitratrichtlinie durch die Aufstellung von Aktionsprogrammen (Art. 5 Abs. 1 Nitratrichtlinie) folgt letztlich eine Verpflichtung zur Einhaltung dieses Grenzwerts und zur Vermeidung einer Eutrophierung. 2. Allgemeiner Gewässerschutz Unabhängig vom Gewässerzustand verpflichtet Art. 4 Abs. 1 lit. a) Nitratrichtlinie die Mitgliedsstaaten dazu, bis zum 19. Dezember 1993 „Regeln der guten fachlichen Praxis“ zu erarbeiten, die allgemein auf freiwilliger Basis anzuwenden sind. Bei der Ausgestaltung der guten fachlichen Praxis verfügen die Mitgliedsstaaten über einen Gestaltungsspielraum. Dieser ist jedoch hinsichtlich der in Anhang II Punkt A aufgeführten Ausbringungsrestriktionen und Anforderungen an die Dung-Lagerung insofern eingeschränkt, als diese in den Regeln der guten fachlichen Praxis adressiert werden „sollten, soweit diese von Belang sind“. Ob dies der Fall ist, müssen die Mitgliedsstaaten alleine nach objektiven Kriterien wie physischen, geologischen und klimatischen Merkmalen der einzelnen Regionen bestimmen; wirtschaftliche Erwägungen sind hingegen irrelevant.10 Lediglich optional zu berücksichtigen sind die in Anhang II Teil B aufgeführten Regeln zur Fruchtfolgengestaltung, Mindestpflanzenbedeckung oder Aufstellung von Düngeplänen und Verzeichnissen. 3. Besonderer Gewässerschutz in gefährdeten Gebieten Für „gefährdete Gebiete“ verlangt die Nitratrichtlinie durch die Verpflichtung zur Aufstellung und Durchführung von Aktionsprogrammen einen besonderen Schutz. a) Ausweisung gefährdeter Gebiete In einem ersten Schritt verpflichtet Art. 3 Nitratrichtlinie die Mitgliedsstaaten dazu, im Sinne einer Bestandsaufnahme erstmals bis zum 19. Dezember 1993 und danach mindestens alle vier Jahre alle in ihrem Hoheitsbereich bekannten gefährdeten Gebiete auszuweisen. Von dieser Verpflichtung sind die Mitgliedsstaaten nur dann befreit, wenn sie die Aktionsprogramme für ihr gesamtes Gebiet durchführen (Art. 3 Abs. 5 Nitratrichtlinie). Von dieser Option haben neben Deutschland auch Österreich, Dänemark, Finnland, Irland, Luxemburg, Malta, die Niederlande und Slowenien Gebrauch gemacht.11 Als gefährdet sind Flächen 9

So aber Ginzky, ZUR 2005, 291 (293). EuGH, Urt. v. 2.10.20013, C-322/00, Slg. 2003, I-11307, Rn. 136, 155–156 – Kommission/Niederlande. 11 Velthof/Lesschen/Webb/Pietrzak u. a., Science of the Total Environment 2014, 1225 (1227). 10

A. Vorgaben und Ziele zum Gewässerschutz

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in Einzugsgebieten solcher Gewässer auszuweisen, die als verunreinigt oder durch Verunreinigung gefährdet einzustufen sind. Zur Feststellung einer solchen Verunreinigung muss dabei zunächst der Nitratgehalt sämtlicher Gewässer gemäß Art. 6 i.V. m. Anhang IV festgestellt werden.12 Wann ein Gewässer als „verunreinigt“ einzustufen ist, ergibt sich aus den Kriterien des Anhangs I Nitratrichtlinie: aa) Verunreinigung durch Nitrat Nach Anhang I Teil A Nitratrichtlinie ist eine Verunreinigung u. a. dann anzunehmen, wenn das Grundwasser oder die Binnengewässer mehr als 50 mg/l Nitrat enthalten oder ohne Ergreifen entgegenwirkender Maßnahmen enthalten können.13 Während dieser Wert dem jüngsten Nitratbericht der Bundesregierung zufolge im Jahr 2014 in allen deutschen Fließgewässern und Seen eingehalten werden konnte, wurde er an 28 % der Grundwasser-Messstellen im EU-NitratMessnetz überschritten.14 bb) Verhinderung und Vorbeugung einer Verunreinigung durch Eutrophierung Als verunreinigt gelten nach Anhang I Nitratrichtlinie zudem „eutrophierte“ und „eutrophierungsgefährdete“ Binnen-, Mündungs-, Küsten- oder Meeresgewässer. Das Schutzniveau der Richtlinie wird hierdurch insofern verschärft, als der Prozess der Eutrophierung bereits deutlich unterhalb des Werts von 50 mg/l Nitrat eintreten kann.15 Allerdings wird der Begriff der „Eutrophierung“ in der Legaldefinition in Art. 2 lit. i) Nitratrichtlinie nur allgemein ohne Inbezugnahme chemischer Parameter oder Bewertungsmethoden beschrieben, sodass die Bestimmung der Eutrophierung weitgehend den Mitgliedsstaaten überlassen bleibt.16 Nach dem deutschen Bewertungssystem wird eine Eutrophierung bzw. Eutrophierungsgefahr dann angenommen, wenn die zur Ermittlung des guten ökologischen

12 Diese Verpflichtung steht selbständig neben der Verpflichtung zur Ausweisung gefährdeter Gebiete, vgl. EuGH, Urt. v. 22.9.2005, C-221/03, Slg. 2005, I-8307, Rn. 64 f. – Kommission/Belgien. 13 Der Wert von 50 mg/l Nitrat entstammt der ehemaligen Rohwasser-Richtlinie 75/ 440/EWG (ABl. Nr. L 194 v. 25.7.1975, S. 26) und Trinkwasser-RL 80/778/EWG (heute Richtlinie 98/83/EG, ABl. Nr. L 330 v. 5.12.1998, S. 32). Trotz seiner Herkunft aus dem Bereich des Trinkwasserschutzes wird der Wert nach der Rechtsprechung des EuGH zur Bestimmung der Verunreinigung unabhängig davon herangezogen, ob das jeweilige Gewässer zur Trinkwassergewinnung genutzt wird oder nicht, vgl. EuGH, Urt. v. 7.12.2000, C-69/99, Slg. 2000, I-10979, Rn. 23 – Kommission/Großbritannien; vgl. auch Howarth, JEL 2006, 3 (13). 14 BMUB/BMEL, Nitratbericht 2016, S. 6, 14, 40. 15 EU-Kommission, KOM(97) 473 endg., S. 12. 16 Kritisch Howarth, JEL 2006, 3 (12 ff.).

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§ 2 Relevante unions- und völkerrechtliche Vorgaben

Zustands in Anlage 7 OGewV17 festgelegten Stickstoff- oder Phosphorparameter überschritten werden.18 Dies ist nach dem nationalen Nitratbericht bei 65 % der Fließgewässer, 64 % der Seen und nahezu der gesamten Nord- und Ostseeküste der Fall.19 Dass bei den Seen dabei vorrangig Phosphor für die Eutrophierung verantwortlich ist, steht der Annahme einer Verunreinigung im Sinne der Nitratrichtlinie nach der Rechtsprechung des EuGH20 nicht entgegen. cc) Verursachung der Verunreinigung durch die Landwirtschaft Die Nitratrichtlinie adressiert lediglich die Gewässerverunreinigung „aus landwirtschaftlichen Quellen“. Da Nährstoffe auch aus sog. Punktquellen wie Industrie- und Kläranlagen in Gewässer gelangen können, stellt sich die Frage, ab welchem Verursacheranteil der Landwirtschaft die Verpflichtungen der Nitratrichtlinie greifen. Der EuGH legte in dieser Hinsicht unter Hervorhebung des Richtlinienzwecks eine niedrige Schwelle an: Ausreichend sei es, dass die Landwirtschaft einen „erheblichen Beitrag“ zu der insgesamt bestehenden Nitratkonzentration leiste. Was im Einzelnen erheblich ist, sei hierbei durch die Mitgliedsstaaten zu bestimmen, denen in dieser Frage wegen der Komplexität der Prüfungen ein großer Ermessensspielraum zustehe.21 Zugleich sei jedoch dem Zweck der Richtlinie Rechnung zu tragen, weshalb die Ausübung des Ermessensspielraums nicht dazu führen dürfe, dass ein „erheblicher Teil“ der potenziell durch die Landwirtschaft belasteten Gewässer nicht von der Richtlinie erfasst wird.22 Unbeachtlich sei auch, ob die Verunreinigungen bereits aus der Zeit vor Inkrafttreten der Nitratrichtlinie stammen23 und – da das Vorsorgeprinzip Anwendung findet – ob die Erheblichkeit des Verursacheranteils feststeht.24 Da der Beitrag der Landwirtschaft zum schlechten Zustand der Gewässer hierzulande 17 Verordnung zum Schutz der Oberflächengewässer (Oberflächengewässerverordnung – OGewV) v. 20.6.2016, BGBl. I S. 1373. 18 BMUB/BMEL, Nitratbericht 2016, S. 2. 19 BMUB/BMEL, Nitratbericht 2016, S. 8 ff., 15 ff., 26 ff., 34 ff. 20 EuGH, Urt. v. 27.6.2001, C-258/00, Slg. 2002, I-5959, Rn. 50 – Kommission/ Frankreich. 21 Grundlegend EuGH, Urt. v. 29.4.1999, C-293/97, Slg. 1999, I-2603, Rn. 30 ff., 37 – Standley; zuletzt EuGH, Urt. v. 23.4.2015, C-149/14, ECLI:EU:C:2015:264, Rn. 36 – Kommission/Griechenland. 22 EuGH, Urt. v. 27.6.2001, C-258/00, Slg. 2002, I-5959, Rn. 53 f. – Kommission/ Frankreich, einen Verursacheranteil der Landwirtschaft von 17–19 % am Gesamtstickstoff hielt der Gerichtshof auf jeden Fall für erheblich, EuGH, Urt. v. 22.9.2005, C-221/ 03, Slg. 2005, I-8307, Rn. 84–86 – Kommission/Belgien; erst recht einen Verursacheranteil von 48 %, EuGH, Urt. v. 20.11.2014, C-356/13, ECLI:EU:C:2014:2386, Rn. 38– 41, 60 f. – Kommission/Polen. 23 EuGH, Urt. v. 20.11.2014, C-356/13, ECLI:EU:C:2014:2386, Rn. 46 – Kommission/Polen. 24 EuGH, Urt. v. 20.11.2014, C-356/13, ECLI:EU:C:2014:2386, Rn. 43 – Kommission/Polen.

A. Vorgaben und Ziele zum Gewässerschutz

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über denjenigen der anderen Punktquellen weit hinausgewachsen ist, erscheinen Fälle, in denen diese Erheblichkeitsschwelle unterschritten wird, mittlerweile schwer denkbar. b) Erstellung und Durchführung von Aktionsprogrammen Instrumentelles Herzstück der Nitratrichtlinie sind die Aktionsprogramme, welche die Mitgliedsstaaten „zur Verwirklichung“ der in Art. 1 genannten Ziele erstellen müssen. Die Aktionsprogramme sind innerhalb von zwei Jahren nach der Ausweisung für die ausgewiesenen Gebiete bzw. das gesamte Staatsgebiet festzulegen und innerhalb von vier Jahren nach ihrer Erarbeitung durchzuführen (Art. 5 Abs. 1, 4 Nitratrichtlinie). Der EuGH hatte inzwischen mehrfach Gelegenheit, die Anforderungen an die Qualität der Aktionsprogramme und der in ihnen festgelegten Maßnahmen zu konkretisieren. aa) Erfordernis eines kohärenten, planerischen Gesamtkonzepts Dem planerischen Charakter der Aktionsprogramme entsprechend kommt den Mitgliedsstaaten bei der Auswahl der Maßnahmen grundsätzlich ein Gestaltungsspielraum zu.25 Dies entlässt die Mitgliedsstaaten jedoch nicht aus der Verpflichtung, die Ziele der Nitratrichtlinie und mithin die Ziele der EU-Umweltpolitik entsprechend den Anforderungen des Art. 191 Abs. 1 und 2 AEUV zu erreichen.26 Die Nitratrichtlinie soll die erforderlichen Mittel bereitstellen, um den Schutz der Gewässer vor der Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen in der Gemeinschaft „sicherzustellen“.27 Im Einklang mit seiner ständigen Rechtsprechung zur Ausgestaltung von Umweltfachplänen28 verlangt der EuGH ein kohärentes, auf die Ziele der Nitratrichtlinie ausgerichtetes Gesamtkonzept, welches er in der Rechtssache „Terra Wallone“ wie folgt umschreibt: „So ergibt sich in Bezug auf die Zielsetzung von Aktionsprogrammen aus der Richtlinie 91/676 und insbesondere aus dem neunten bis elften Erwägungsgrund, den 25 EuGH, Urt. v. 2.10.2003, C-322/00, Slg. 2003, I-11307, Rn. 46 – Kommission/ Niederlande; EuGH, Urt. v. 17.6.2010, C-105/09 und C-110/09, Slg. 2010, I-5611, Rn. 53 – Terre wallone. 26 EuGH, Urt. v. 4.9.2014, C-237/12, ECLI:EU:C:2014:2152, Rn. 30 – Kommission/ Frankreich; EuGH, Urt. v. 20.11.2014, C-356/13, ECLI:EU:C:2014:2386, Rn. 84 – Kommission/Polen. 27 EuGH, Urt. v. 29.4.1999, C-293/97, Slg. 1999, I-2603, Rn. 39 – Standley; EuGH, Urt. v. 14.3.2002, C-161/00, Slg. 2002, I-2753, Rn. 42 – Kommission/Deutschland; EuGH, Urt. v. 2.10.2003, C-322/00, Slg. 2003, I-11307, Rn. 41 – Kommission/Niederlande; EuGH, Urt. v. 4.9.2014, C-237/12, EU:C:2014:2152, Rn. 25 – Kommission/ Frankreich. 28 Vgl. Meßerschmidt, Europäisches Umweltrecht, § 5 Rn. 30 und die dort aufgeführte Rechtsprechung.

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§ 2 Relevante unions- und völkerrechtliche Vorgaben Art. 1 und 3 bis 5 sowie den Anhängen dieser Richtlinie, dass diese Programme für die gefährdeten Gebiete eine umfassende Prüfung der mit der Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verbundenen Umweltprobleme implizieren und ein organisiertes System zur Gewährleistung eines allgemeinen Schutzniveaus gegen eine solche Verunreinigung errichten. Der spezifische Charakter dieser Programme besteht darin, dass sie ein kohärentes Gesamtkonzept darstellen, das den Charakter einer konkreten und gegliederten Planung hat, gefährdete Gebiete gegebenenfalls im gesamten Staatsgebiet erfasst und sowohl die Verringerung als auch die Vorbeugung gegenüber der Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen betrifft.“ 29

Nach der Rechtsprechung des EuGH zu anderen EU-Gewässerschutzrichtlinien verlangt dies eine konkrete Ausrichtung des Programms auf Qualitätsziele, eine zusammenhangslose Aneinanderreihung punktueller Maßnahmen genüge hingegen nicht.30 Auch folgt hieraus, dass die Aktionsprogramme einen gewissen Konkretisierungsgrad aufweisen müssen.31 bb) Inhaltliche Mindestvorgaben der Anhänge II und III Nitratrichtlinie Art. 5 Abs. 4 Nitratrichtlinie legt den nicht disponiblen Mindestinhalt der Aktionsprogramme fest. Hierzu gehören zum einen die im Rahmen des allgemeinen Gewässerschutzes erlassenen Regeln der guten fachlichen Praxis nach Maßgabe des Anhangs II, die somit für gefährdete Gebiete in verbindliches Ordnungsrecht überführt werden müssen. Zum anderen müssen die Mitgliedsstaaten die in Anhang III aufgeführten Maßnahmen in die Aktionsprogramme übernehmen. Hieraus ergeben sich folgende instrumentelle Mindestanforderungen an die NitratAktionsprogramme der Mitgliedsstaaten: (1) Zeitliche Ausbringungsbeschränkungen Zu den zwingend in die Aktionsprogramme aufzunehmenden Maßnahmen zählen zum einen Vorschriften über Zeiträume, in denen Düngemittel nicht auf landwirtschaftlichen Flächen ausgebracht werden dürfen (Anhang II Punkt A Nr. 1 i.V. m. Anhang III Nr. 1 Ziff. 1 Nitratrichtlinie). Wann genau die Ausbringungsverbote beginnen und enden müssen, ergibt sich nicht aus der Nitratrichtlinie. Der EuGH hat in Bezug auf die Verbotszeiträume hervorgehoben, dass es

29 EuGH, Urt. v. 17.6.2010, C-105/09 und C-110/09, Slg. 2010, I-5611, Rn. 46 f. – Terre wallone; EuGH, Urt. v. 20.11.2014, C-356/13, ECLI:EU:C:2014:2386, Rn. 82 – Kommission/Polen. 30 EuGH, Urt. v. 11.6.1998, C-232/95 u. C-233/95, Slg. 1998, I-3343, Rn. 35–36 – Kommission/Griechenland; EuGH, Urt. v. 21.1.1999, C-207/97, Slg. 1999, I-275, Rn. 39–41 – Kommission/Belgien. 31 So Gärditz, ZfU 2011, 383 (389).

A. Vorgaben und Ziele zum Gewässerschutz

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sich um eine wesentliche Bestimmung der Nitratrichtlinie handelt, die ausnahmslos auf alle Düngemittel und alle landwirtschaftlichen Flächen (und daher auch auf Grünland) Anwendung finden muss.32 Bei ihrer Festlegung seien alleine objektive Kriterien wie die geologischen und klimatischen Merkmale der einzelnen Regionen heranzuziehen.33 (2) Fassungsvermögen von Behältern zur Lagerung von Dung Die Aktionsprogramme der Mitgliedsstaaten müssen zudem Vorschriften über das Fassungsvermögen und die Bauweise von Behältern zur Lagerung von Dung zur Verhinderung von Gewässerverunreinigungen enthalten (Art. 5 Abs. 4 i.V. m. Anhang II Punkt A Nr. 5 und Anhang III Nr. 1 Ziff. 2 Nitratrichtlinie). Zur Bemessung der Lagerungskapazität sieht die Nitratrichtlinie vor, dass das Fassungsvermögen „größer“ sein muss als die erforderliche Kapazität für die Lagerung von Dung während des längsten Zeitraums, in dem das Ausbringen von Dung auf landwirtschaftlichen Flächen in den gefährdeten Gebieten verboten ist.34 Ein entsprechendes Fassungsvermögen muss nur dann nicht eingehalten werden, wenn der zuständigen Behörde gegenüber die umweltgerechte Entsorgung der überschießenden Menge nachgewiesen werden kann. Die Vorgaben zum Fassungsvermögen sind an das Erfordernis zeitlicher Aufbringungsbeschränkungen gekoppelt. Dementsprechend hat der EuGH festgestellt, dass nationale Regelungen zu Lagerungskapazitäten dann nicht mit der Nitratrichtlinie vereinbar sind, wenn sie auf unzureichenden Sperrfristen beruhen.35 Bei der Festlegung der erforderlichen Lagerungskapazität dürfe allerdings die Art des erzeugten Dungs und der angebauten Kulturen berücksichtigt werden.36

32 EuGH, Urt. v. 2.10.2003, C-322/00, Slg. 2003 I-11307, Rn. 130–135 – Kommission/Niederlande; EuGH, Urt. v. 29.6.2010, C-526/08, Slg. 2010 I-6180, Rn. 53–57 – Kommission/Luxemburg; EuGH, Urt. v. 4.9.2014, C-237/12, EU:C:2014:2152, Rn. 58 – Kommission/Frankreich; EuGH, Urt. v. 20.11.2014, C-356/13, ECLI:EU:C:2014: 2386, Rn. 110, 115 – Kommission/Polen. 33 EuGH, Urt. v. 2.10.2003, C-322/00, Slg. 2003 I-11307, Rn. 136, 155 – Kommission/Niederlande; EuGH, Urt. v. 4.9.2014, C-237/12, EU:C:2014:2152, Rn. 29, 60–63 – Kommission/Frankreich; Hier hielt der EuGH einen Beginn der Sperrfrist für rasch mineralisierende organische Düngemittel und Mineraldünger bei seit mehr als sechs Monaten eingesätem Grünland lediglich am 15. November für zu spät, da die Pflanzen in ganz Frankreich ihre Aufnahmefähigkeit vorher verlören und insbesondere in bergigen Regionen nicht vor Ende Februar wiedererlangten. 34 Die Generalanwältin folgerte aus dieser Formulierung die Notwendigkeit einer Sicherheitsmarge für Zeiträume, in denen aus Klimagründen Dung nicht ausgebracht werden kann, GA Kokott, Schlussanträge v. 16.1.2014, in der Rs. C-237/12, ECLI:EU:C: 2014:14, Rn. 67. Der EuGH hat diese Frage offengelassen. 35 EuGH, Urt. v. 4.9.2014, C-237/12, ECLI:EU:C:2014:2152, Rn. 91 – Kommission/ Frankreich. 36 EuGH, Urt. v. 4.9.2014, C-237/12, EU:C:2014:2152, Rn. 90 – Kommission/Frankreich.

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§ 2 Relevante unions- und völkerrechtliche Vorgaben

(3) Bodenzustandsabhängige Ausbringungsbedingungen Zum zwingenden Bestandteil der Aktionsprogramme gehören zudem Maßnahmen zur Begrenzung der Düngung bei wassergesättigten, überschwemmten, gefrorenen oder schneebedeckten Böden (Anhang II Punkt A Nr. 3 Nitratrichtlinie). Besonders hervorgehoben hat der EuGH in diesem Zusammenhang das Erfordernis, die besten verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse zu berücksichtigen.37 Das Ausbringen von Düngemitteln auf gefrorenen oder schneebedeckten Böden sei „auf jeden Fall“ zu verbieten, sofern sich aus wissenschaftlichen Studien nichts anderes ergibt.38 (4) Standortabhängige Ausbringungsbedingungen In der Nähe von Wasserläufen besteht die Gefahr eines indirekten Eintrags in Gewässer durch Oberflächenabfluss und Auswaschung, insbesondere auf geneigten Flächen.39 Vor diesem Hintergrund verpflichtet die Nitratrichtlinie die Mitgliedsstaaten dazu, Begrenzungen der Düngung allgemein in der Nähe von Wasserläufen und auf stark geneigten Flächen in ihre Regeln zur guten fachlichen Praxis aufzunehmen (Anhang II Punkt A Nr. 2, 4 und Anhang III Nr. 1 Ziff. 3 lit. a) Nitratrichtlinie) und in gefährdeten Gebieten verbindlich vorzuschreiben. Auch hier müssen die entsprechenden Regelungen nach dem EuGH in den Aktionsprogrammen auf alle Arten von Stickstoffdüngern anwendbar sein.40 Die Begrenzung der Düngung in der Nähe von Wasserläufen müsse außerdem so genau sein, dass die Gewässer „unter keinen Umständen“ verschmutzt werden.41 In Bezug auf Düngebeschränkungen auf geneigten Flächen hat der EuGH festgestellt, dass allgemeine Grundsätze ohne Angabe konkreter Neigungsprozente nicht zur ordnungsgemäßen Richtlinienumsetzung geeignet sind.42 (5) Gleichgewichtsregel Zwingend in die Aktionsprogramme aufzunehmen sind auch Vorgaben zur Begrenzung des Ausbringens von Düngemitteln entsprechend den Regeln der guten 37 EuGH, Urt. v. 4.9.2014, C-237/12, ECLI:EU:C:2014:2152, Rn. 157 – Kommission/Frankreich. 38 EuGH, Urt. v. 4.9.2014, C-237/12, ECLI:EU:C:2014:2152, Rn. 158 – Kommission/Frankreich. 39 DLO-Altera/DLO-Plant/NEIKER Tecnalia u.a, Recommendations, S. 56. 40 EuGH, Urt. v. 2.10.2003, C-322/00, Slg. 2003 I-11307, Rn. 134 – Kommission/ Niederlande; EuGH, Urt. v. 29.6.2010, C-526/08, Slg. 2010 I-6180, Rn. 55, 67 – Kommission/Luxemburg. 41 EuGH, Urt. v. 8.3.2001, C-266/00, Slg. 2001, I-2073, Rn. 31 – Kommission/Luxemburg. 42 EuGH, Urt. v. 4.9.2014, C-237/12, ECLI:EU:C:2014:2152, Rn. 149 f. – Kommission/Frankreich.

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fachlichen Praxis (Anhang III Nr. 1 Ziff. 3 Nitratrichtlinie).43 Die Richtlinie sieht in dieser Hinsicht vor, dass die Begrenzung der Ausbringungsmenge auf ein Gleichgewicht zwischen dem voraussichtlichen Stickstoffbedarf der Pflanzen einerseits und der Stickstoffversorgung der Pflanzen aus dem Boden und der Düngung andererseits ausgerichtet sein muss. Zudem sind die besonderen Merkmale des betroffenen gefährdeten Gebiets zu berücksichtigen. Hierzu zählen a) Bodenbeschaffenheit, -art und -neigung, b) die klimatischen Verhältnisse, Niederschläge und Bewässerung und c) Bodennutzung und Bewirtschaftungspraxis einschließlich Fruchtfolgen. Nach der Rechtsprechung des EuGH ist der Gleichgewichtsgrundsatz im Lichte der Richtlinienziele zum Gewässerschutz auszulegen.44 Er könne in Anbetracht dieser Ziele und des Gebots der Bekämpfung von Umweltbeeinträchtigungen an ihrem Ursprung nur durch „im Vorfeld“ der Düngung greifende Düngebeschränkungen umgesetzt werden.45 Insbesondere müssten die Vorgaben zum Stickstoffdüngebedarf „genau“ und „hinreichend klar und bestimmt“ sein, um die Überwachungsbehörden und Landwirte in die Lage zu versetzen, die zulässige Düngemenge „zutreffend“ zu berechnen und die Einhaltung des geforderten Gleichgewichts und der Ausbringungsobergrenze für Dung zu gewährleisten.46 In einem jüngeren Vertragsverletzungsverfahren hat der EuGH allerdings festgestellt, dass sich ein Erfordernis zur Festlegung kulturspezifischer Düngungsobergrenzen dem Wortlaut des Anhangs III Abschnitt 1 Nr. 3 Nitratrichtlinie nicht entnehmen lässt.47 (6) Ausbringungsobergrenze Zentrales Element der Aktionsprogramme ist schließlich die in Anhang III Nr. 2 Nitratrichtlinie vorgesehene jährliche Ausbringungshöchstmenge für stickstoffhaltigen Dung von grundsätzlich 170 kg N/ha/Jahr. Die 170-kg-Obergrenze fungiert als absoluter, strikt einzuhaltender Grenzwert, der auch bei einem ggf.

43 EuGH, Urt. v. 2.10.2003, C-322/00, Slg. 2003 I-11307, Rn. 71 – Kommission/Niederlande; EuGH, Urt. v. 22.9.2005, C-221/03, Slg. 2005, I-8307, Rn. 130 – Kommission/Belgien. 44 EuGH, Urt. v. 2.10.2003, C-322/00, Slg. 2003 I-11267, Rn. 73 – Kommission/Niederlande. 45 EuGH, Urt. v. 2.10.2003, C-322/00, Slg. 2003 I-11307, Rn. 72–76, 115 – Kommission/Niederlande. Das MINAS-System sah eine Begrenzung des Saldos zwischen ausgebrachter und entsorgter Nährstoffmenge durch sog. Verlustnormen vor und belegte die Überschreitung dieser Verlustnormen mit einer Abgabe. 46 EuGH, Urt. v. 8.3.2001, C-266/00, Slg. 2001, I-2073, Rn. 30 – Kommission/Luxemburg; EuGH, Urt. v. 4.9.2014, C-237/12, ECLI:EU:C:2014:2152, Rn. 108 f. – Kommission/Frankreich. 47 EuGH, Urt. v. 20.11.2014, C-356/13, ECLI:EU:C:2014:2386, Rn. 129 – Kommission/Polen.

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§ 2 Relevante unions- und völkerrechtliche Vorgaben

höheren Düngebedarf Vorrang hat.48 In ihr kommt der emissionsbezogene Ansatz der Nitratrichtlinie zum Ausdruck.49 Die Ausbringungsobergrenze gilt allein für Dung im Sinne des Art. 2 lit. g) Nitratrichtlinie. Eine äquivalente quantifizierte Mengenbegrenzung für Mineraldünger sieht die Nitratrichtlinie nicht vor.50 Der EuGH hat aus dem elften Erwägungsgrund der Richtlinie abgeleitet, dass der Ausbringungsobergrenze für Dung besondere Bedeutung für die Erreichung der Ziele der Nitratrichtlinie zukommt.51 Für das erste Vierjahresprogramm konnten die Mitgliedsstaaten eine höhere Obergrenze von bis zu 210 kg N/ha/Jahr Stickstoff zulassen. Auch nach Ablauf dieser Frist dürfen die Mitgliedsstaaten nach Freigabe durch die EU-Kommission52 höhere Eintragsmengen zulassen, solange die Überschreitung durch objektive Kriterien53 begründet ist und die Ziele der Richtlinie nicht beeinträchtigt werden (Anhang III Nr. 2 lit. b) Nitratrichtlinie). Die Aufbringungsmengen dürfen auf der Grundlage von Tierzahlen berechnet werden. Bei dieser Vorgehensweise muss nach der Rechtsprechung des EuGH die Einhaltung des 170-kg-Werts aber dennoch „gewährleistet“ sein, weshalb Verflüchtigungskoeffizienten auf der Grundlage der niedrigsten wissenschaftlich nachweisbaren Schätzung der Stickstoffverluste festzulegen sind.54 cc) Berücksichtigung verfügbarer wissenschaftlicher und technischer Daten Allgemeines Erfordernis an die Nitrat-Aktionsprogramme ist zudem die Berücksichtigung der „verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Daten“ (Art. 5 Abs. 3 lit. a) Nitratrichtlinie). Hieraus ergibt sich zum einen, dass die Aktionsprogramme nicht auf bloßen Spekulationen über Kausalzusammenhänge beruhen dürfen; zum anderen müssen die in den Aktionsprogrammen ergriffenen 48 EuGH, Urt. v. 14.3.2002, C-161/00. 2002, I-2753, Rn. 50 f. – Kommission/ Deutschland. 49 Linden, Gewässerschutz, S. 26; Härtel, Düngung, S. 63; Rengeling, Europäisches Stoffrecht, § 6 Rn. 10; Scheil, Europäisches Bodenschutzrecht, S. 97. 50 Der ursprüngliche Entwurf der Nitratrichtlinie enthielt noch die Verpflichtung der Mitgliedsstaaten, maximale Quoten für die Verwendung chemischer Düngemittel festzulegen, ABl. Nr. C 54 v. 3.3.1989, S. 4 ff. (Art. 4 Abs. 1 lit. b)). 51 EuGH, Urt. v. 4.9.2014, C-237/12, ECLI:EU:C:2014:2152, Rn. 130 – Kommission/Frankreich. 52 Bei dem Verfahrenserfordernis in Anhang III Nr. 2 lit. b) handelt es sich nicht um eine bloße Anzeigepflicht; vielmehr kann die EU Kommission die Ausnahmevorschrift annehmen oder ablehnen, vgl. EuGH, Urt. v. 2.10.2003, C-322/00, Slg. 2003 I-11307, Rn. 123 – Kommission/Niederlande. 53 Hierunter werden etwa ein außergewöhnliches Denitrifikationsvermögen der Böden oder lange Wachstumsphasen gefasst, so Epiney, Umweltrecht der Europäischen Union, 7. Kapitel Rn. 95; Ziehm, Europäisches Grund- und Trinkwasserschutzrecht, S. 165. 54 EuGH, Urt. v. 4.9.2014, C-237/12, ECLI:EU:C:2014:2152, Rn. 139–141 – Kommission/Frankreich.

A. Vorgaben und Ziele zum Gewässerschutz

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Maßnahmen dem Stand von Wissenschaft und Technik entsprechen.55 Der instrumentelle Umsetzungsspielraum der Mitgliedsstaaten bei der Erstellung der Aktionsprogramme wird somit auch durch den Stand der Wissenschaft begrenzt.56 In jüngeren Vertragsverletzungsverfahren beruft sich die EU-Kommission zur Umschreibung des wissenschaftlichen Erkenntnisstands auf eine von ihr in Auftrag gegebene Referenzstudie aus dem Jahr 2011, welche nach bodenklimatischen Zonen differenzierte Empfehlungen für die Umsetzung der in den Anhängen II und III Nitratrichtlinie verankerten Mindestmaßnahmen enthält.57 Allerdings können die Mitgliedsstaaten die von der EU-Kommission angeführten wissenschaftlichen Erkenntnisse durch neuere oder bessere wissenschaftliche Erkenntnisse entkräften.58 Der Verweis auf die verfügbaren technischen Daten verdeutlicht, dass bei der Erstellung der Maßnahmenprogramme neben dem wissenschaftlichen auch dem technologischen Fortschritt Rechnung zu tragen ist. dd) Berücksichtigung der regionalen Umweltbedingungen Darüber hinaus müssen die Mitgliedsstaaten bei der Erstellung von Aktionsprogrammen gemäß Art. 5 Abs. 3 lit. b) Nitratrichtlinie die Umweltbedingungen in den jeweiligen Regionen berücksichtigen. Zu den Umweltbedingungen zählen neben den natürlichen Umweltfaktoren auch besondere menschenverursachte Belastungen, wie etwa eine besonders intensive landwirtschaftliche Bewirtschaftung.59 Diese Anforderung ist dem EuGH zufolge Ausdruck des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, der eine den spezifischen Bedingungen in den einzelnen Regionen erforderliche inhaltliche Differenzierung der Umweltschutzauflagen erfordert.60 Auch Anhang II Punkt A und Anhang III Nr. 1 Ziff. 3 Nitratrichtlinie lässt sich das Erfordernis der Berücksichtigung der regionalen Standortbedingungen entnehmen. ee) Dynamische Verpflichtung zur Anpassung der Aktionsprogramme Die Mitgliedsstaaten müssen die von ihnen für erforderlich gehaltenen „zusätzlichen Maßnahmen oder verstärkten Aktionen“ treffen, wenn von Anfang an 55 So zur gleichlautenden Formulierung in Art. 191 Abs. 3 1. Spiegelstrich, Nettesheim, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, AEUV, Art. 191 Rn. 139 f. 56 GA Kokott, Schlussanträge v. 16.1.2014, in der Rs. C-237/12, ECLI:EU:C:2014: 14, Rn. 144. 57 DLO-Alterra/DLO-Plant/NEIKER Tecnalia u. a., Recommendations. 58 GA Kokott, Schlussanträge v. 16.1.2014, in der Rs. C-237/12, ECLI:EU:C:2014: 14, Rn. 34. 59 So zur entsprechenden Formulierung in Art. 191 Abs. 3, 2. Spiegelstrich AEUV Breier, in: Lenz/Borchardt, EU-Verträge, AEUV, Art. 191 Rn. 21. 60 EuGH, Urt. v. 29.4.1999, C-293/97, Standley u. a., Slg. 1999, I-2603, Rn. 46 ff. – Standley.

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§ 2 Relevante unions- und völkerrechtliche Vorgaben

oder bei der Durchführung der Aktionsprogramme deutlich wird, dass die oben aufgeführten Mindestmaßnahmen nicht ausreichen, um die Richtlinienziele zu erreichen (Art. 5 Abs. 5). Unabhängig von der Verpflichtung zur periodischen Überprüfung der Aktionsprogramme „mindestens“ im Vierjahresabstand nach Art. 5 Abs. 7 Nitratrichtlinie besteht insofern eine dynamische Pflicht zur Überprüfung und Anpassung der Aktionsprogramme. Dies ergibt sich bereits aus der finalen Ausrichtung der Aktionsprogramme auf die „Verwirklichung der in Artikel 1 genannten Ziele“. Bei der Fortschreibung der Aktionsprogramme haben die Mitgliedsstaaten der Wirksamkeit sowie den Kosten der Maßnahmen Rechnung zu tragen, letzteren allerdings nur „im Vergleich zu anderen möglichen Vorbeugungsmaßnahmen“. Durch diese Formulierung wird deutlich, dass Kostenerwägungen lediglich die Auswahl unter mehreren gleich geeigneten Maßnahmen steuern, nicht jedoch die Verpflichtung zur Zielerreichung selbst relativieren können. Der EuGH hat hervorgehoben, dass das Ergreifen zusätzlicher Maßnahmen nicht nach freiem Ermessen hinausgezögert werden darf, sondern erfolgen muss, „sobald“ festgestellt wird, dass sie zur Zielerreichung erforderlich sind.61 ff) Bestimmtheit und Verständlichkeit der Umsetzungsvorschriften Die ordnungsgemäße Umsetzung der Nitratrichtlinie erfordert schließlich verbindliche und konkrete Regelungen.62 Mehrfach hat der EuGH dabei betont, dass die Mitgliedsstaaten aufgrund der Komplexität und des technischen Charakters der Regelungen der Nitratrichtlinie in besonderer Weise gehalten sind, dafür Sorge zu tragen, dass die Richtlinienumsetzung klar und bestimmt ist, um dem Erfordernis der Rechtssicherheit voll zu genügen.63 gg) Rechtsnatur der Aktionsprogramme und Verfahren Die Rechtsnatur der Aktionsprogramme sowie das Verfahren ihrer Erstellung werden in der Nitratrichtlinie nicht geregelt. Die Nitrat-Aktionsprogramme lassen sich wohl am ehesten als Verwaltungsvorschriften ähnliche, behördenverbindliche Handlungspläne in das nationale Recht einordnen. Sie entfalten keine unmittelbare Außenrechtswirkung, sodass die Umsetzung der in ihnen vorgesehenen 61 EuGH, Urt. v. 2.10.2003, C-322/00, Slg. 2003, I-11307, Rn. 166 – Kommission/ Niederlande. 62 EuGH, Urt. v. 2.10.2003, C-322/00, Slg. 2003, I-11307, Rn. 48 – Kommission/ Niederlande; EuGH, Urt. v. 4.9.2014, C-237/12, ECLI:EU:C:2014:2152, Rn. 28 f. – Kommission/Frankreich; EuGH, Urt. v. 17.6.2010, C-105/09 und C-110/09, Slg. 2010, I-5611, Rn. 48 – Terre wallone; EuGH, Urt. v. 20.11.2014, C-356/13, ECLI:EU:C: 2014:2386, Rn. 83 – Kommission/Polen. 63 EuGH, Urt. v. 4.9.2014, C-237/12, ECLI:EU:C:2014:2152, Rn. 31 m.w. N., 152 – Kommission/Frankreich; EuGH, Urt. v. 20.11.2014, C-356/13, ECLI:EU:C:2014:2386, Rn. 113 – Kommission/Polen.

A. Vorgaben und Ziele zum Gewässerschutz

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Maßnahmen – sofern sie das Eingreifen in Rechte Einzelner verlangen – auf der Grundlage gesetzlicher Ermächtigungen erfolgen muss.64 In Deutschland wurde zur Umsetzung des Art. 5 Nitratrichtlinie lange Zeit kein mit „Aktionsprogramm“ betiteltes Handlungskonzept entwickelt. Vielmehr wurden direkt im Wege eines Gesetzgebungsverfahrens bzw. im Verordnungswege die für die Umsetzung des Maßnahmenpakets für erforderlich gehaltenen Rechtsgrundlagen erlassen. Insofern bestand in Deutschland das Aktionsprogramm aus gesetzlichen Vorschriften, wobei die Düngeverordnung seinen Hauptbestandteil bildete.65 Aufgrund dieser Umsetzungspraxis waren Zuständigkeit und Verfahren der Programmerstellung im nationalen Recht nicht näher geregelt. Dies änderte sich mit der Feststellung durch den EuGH im Jahr 2010, dass die Nitrat-Aktionsprogramme zwingend einer strategischen Umweltprüfung bedürfen.66 Neben einer entsprechenden Ergänzung in Anlage 5 Nr. 1.12 UVPG67 hatte diese Feststellung die Einführung der §§ 62a WHG und § 3a DüngG zur Folge, welche nunmehr die Zuständigkeit und das Verfahren der Erarbeitung des anlagen- und düngebezogenen Teils des Aktionsprogramms regeln.68 Nachdem in den Jahren 2016 und 2017 eine strategische Umweltprüfung für beide Teile des novellierten Nitrat-Aktionsprogramms durchgeführt wurde, ist die wohl zu bejahende69 Frage, ob das zuvor geltende Aktionsprogramm bereits wegen eines Verstoßes gegen die Richtlinie 2001/42/EG vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen

64

Czychowski/Reinhardt, WHG, § 62a Rn. 9. BT-Drs. 18/7557, S. 17. 66 Zum einen seien die Aktionsprogramme – selbst wenn sie im Wege eines Gesetzgebungsverfahrens ausgearbeitet werden – als Pläne und Programme im Sinne der SUPRichtlinie zu qualifizieren. Zum anderen handele es sich um Entscheidungsverfahren, welche grundsätzlich die Genehmigung einzelner Projekte wie Intensivtierhaltungsanlagen beeinflussen könnten, sodass angesichts dieser rahmengebenden Wirkung der Aktionsprogramme die Voraussetzungen einer obligatorischen SUP nach Art. 3 Abs. 2a der SUP-Richtlinie gegeben seien, siehe EuGH, Urt. v. 17.6.2010, C-105/09 und C-110/ 09, Slg. 2010, I-5611, Rn. 54 – Terre Wallone. 67 Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung in der Fassung der Bekanntmachung v. 24.2.2010 (BGBl. I S. 94), das zuletzt durch Art. 2 des Gesetzes v. 8.9.2017 (BGBl. I S. 3370) geändert worden ist. 68 Gesetz zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer umweltrechtlicher Vorschriften v. 21.1.2013 (BGBl. I S. 95); BT-Drs. 17/10957, S. 19, 21 f.; BT-Drs. 18/7557, S. 17 f. 69 Die Wirkungen eines wegen fehlender Umweltprüfung rechtswidrigen Nitrat-Aktionsprogramms können nach der Rechtsprechung des EuGH zum Schutz der Umwelt und unter strengen Anforderungen ausnahmsweise durch ein nationales Gericht aufrechterhalten werden. Die sei jedoch nur für den Zeitraum möglich, der „zwingend notwendig“ ist, um das neue, den Anforderungen der SUP-Richtlinie genügende Aktionsprogramm in Kraft zu setzen, siehe EuGH, Urt. v. 28.2.2012, C-41/11, ECLI:EU:C: 2012:103, Rn. 63 – Inter-Environnement Wallonie. Dieser Zeitraum war hierzulande angesichts der Klarstellung der SUP-Pflicht durch den EuGH bereits im Jahr 2010 deutlich überschritten. 65

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§ 2 Relevante unions- und völkerrechtliche Vorgaben

bestimmter Pläne und Programme (SUP-Richtlinie)70 als unionsrechtswidrig hätte aufgehoben werden müssen, rein theoretischer Natur. 4. Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland Auch beinahe 25 Jahre nach Ablauf der Frist zu ihrer Umsetzung ist und bleibt die Nitratrichtlinie „eines der größten Sorgenkinder beim Vollzug europäischen Umweltrechts“ 71. Bereits in den ersten Jahren der Umsetzung kam es zu zahlreichen Verurteilungen der Mitgliedsstaaten durch den EuGH aufgrund restriktiver Ausweisungen nitratgefährdeter Gebiete, der Verletzung von Überwachungs- und Berichtspflichten oder ungenügender Aktionsprogramme. Der somit zu konstatierende fehlende Umsetzungswille wird wohl zu Recht insbesondere darauf zurückgeführt, dass die Nitratrichtlinie bei konsequenter Implementierung erhebliche Auswirkungen auf die intensive Landwirtschaft hätte.72 Die Richtlinienumsetzung in Deutschland wurde bereits im ersten und auch noch im jüngsten Umsetzungsbericht der EU-Kommission bemängelt.73 Nach einer ersten Verurteilung Deutschlands im Jahr 200274 wird die Richtlinienkonformität des nationalen Aktionsprogramms bald zum zweiten Mal vor dem EuGH verhandelt. Im Oktober 2013 leitete die EU-Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland ein, nachdem der nach Art. 10 Nitratrichtlinie anzufertigende Nitratbericht Deutschlands aus dem Jahr 2012 verdeutlicht hatte, dass sich die Gewässerqualität während des Berichtszeitraums 2008–2011 gegenüber der vorherigen Situation nicht verbessert hat und die Ziele der Nitratrichtlinie zur Verringerung der Nitrateinträge an über der Hälfte der Messstellen nicht erreicht wurden.75 Auf nationaler Ebene stellte im Jahr 2012 zudem eine vom BMELV einberufene Bund/Länder-Arbeitsgruppe unter Leitung des Thünen-Instituts bei einer Evaluierung der DüV 2006 umfassenden Novellierungsbedarf fest.76 Nachdem die in einer begründeten Stellungnahme vom Juli 2014 gesetzte Frist zum Ergreifen verschärfter Sofortmaßnahmen verstrich77 und es auch über

70

ABl. Nr. L 197 v. 21.7.2001, S. 30. Séché/Wiesendahl, JbUTR 2001, 689 (725). 72 Seidel, Gewässerschutz und europäisches Gemeinschaftsrecht, S. 123. 73 EU-Kommission, KOM(97) 473 endg., S. 15; EU-Kommission, KOM(2013) 683 endg., S. 10. 74 EuGH, Urt. v. 14.3.2002, C-161/00, Slg. 2002, I-2753 – Kommission/Deutschland. 75 BMU/BMELV, Nitratbericht 2012 S. 4 ff.; verwunderlich sei allerdings, dass der Nitratbericht dennoch schlussfolgert, dass die Maßnahmen des Aktionsprogramms „wirksam“ seien, so Taube/Schütte/Kluß, Berichte über Landwirtschaft 2013, 1 (2). 76 BLAG DüV, Evaluierung, passim. 77 EU-Kommission, Pressemitteilung v. 10.7.2014, verfügbar unter: http://ec.europa. eu/deutschland/press/pr_releases/12542_de.htm (16.2.2016); den Inhalt der mit Grün71

A. Vorgaben und Ziele zum Gewässerschutz

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zwei Jahre danach zu keiner Novellierung der Düngeverordnung kam, reichte die EU-Kommission schließlich am 27. Oktober 2016 Klage beim EuGH gegen die Bundesrepublik Deutschland wegen Verstoßes gegen Art. 5 Abs. 5 und 7 Nitratrichtlinie ein.78 Der langwierige Prozess der Novellierung des nationalen Düngerechts konnte schließlich im ersten Quartal 2017 zum Abschluss gebracht werden. Da die Nitrat-Aktionsprogramme nach der Rechtsprechung des EuGH fortzuschreiben sind, „sobald“ ein Nachbesserungsbedarf festgestellt wird,79 erscheint eine Verurteilung Deutschlands im aktuellen Vertragsverletzungsverfahren schon aufgrund dieser Verzögerungen als wahrscheinlich.80 Inwiefern das nunmehr umfassend novellierte Düngerecht, welches nicht Gegenstand des aktuellen Vertragsverletzungsverfahrens ist,81 den inhaltlichen Anforderungen der Nitratrichtlinie an Aktionsprogramme genügt, soll im dritten Kapitel dieser Arbeit kritisch hinterfragt werden.

II. Wasserrahmenrichtlinie Neben der Nitratrichtlinie übt auch die Richtlinie 2000/60/EG vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (Wasserrahmenrichtlinie – WRRL)82 erheblichen Druck auf die nationale Düngegesetzgebung aus. Die folgenden Ausführungen beschränken sich auf die Darstellung der sekundärrechtlichen Vorgaben, sodass die Verankerung der Bewirtschaftungsziele und Planungsverpflichtungen in den §§ 27 ff., 44, 47 und 82 ff. WHG nicht diskutiert werden.

den versehenen Stellungnahme 2013/2199 C(2014)4711 final (nicht veröffentlicht) diskutiert Klinck, ZfW 2016, 164, (166–168). 78 EU-Kommission, Klage v. 27.10.2016, in der Rs. C-543/16, ABl. Nr. C 6 v. 9.1.2017, S. 31 f. – Kommission/Deutschland; die vollständige Klageschrift ist verfügbar unter: http://rotenburg.bund.net/fileadmin/bundgruppen/bcmskgrotenburg/Allge meines/eu_nitratklage.pdf (18.2.2018). 79 EuGH, Urt. v. 2.10.2003, C-322/00, Slg. 2003, I-11307, Rn. 166 – Kommission/ Niederlande. 80 Das Urteil des EuGH in der Rs. C-543/16, ECLI:EU:C:2018:481, mit dem der Gerichtshof die Bundesrepublik wegen Verstoßes gegen die Nitratrichtlinie verurteilte, erging am 21.6.2018 und konnte im Rahmen dieser Arbeit nicht mehr berücksichtigt werden. Für eine ausführliche Besprechung der Entscheidung siehe Douhaire, ZUR 2018, 465 (465 ff.). 81 Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH ist das Vorliegen einer Vertragsverletzung allein anhand der Rechtslage zu beurteilen, in der sich der betreffende Mitgliedsstaat bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist befand, vgl. u. a. EuGH, Urt. v. 4.9.2014, C-237/12, ECLI:EU:C:2014:2152, Rn. 52 m.w. N. – Kommission/Frankreich. Der EuGH wird sich daher nur mit den nationalen Regelungen befassen, die am 11.9.2014 in Kraft waren. 82 ABl. Nr. L 327 v. 22.12.2001, S. 1.

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§ 2 Relevante unions- und völkerrechtliche Vorgaben

1. Umweltziele Art. 4 Abs. 1 WRRL legt verbindliche Umweltziele fest, die zur Verwirklichung des sich aus Art. 1 i.V. m. Erwägungsgründen 11, 19 und 27 WRRL ergebenden Hauptziels der Richtlinie, die Umwelt zu schützen und insbesondere die aquatische Umwelt der Europäischen Union zu erhalten und zu verbessern, beitragen sollen.83 Von besonderer Bedeutung für die vorliegende Untersuchung sind dabei das Gebot der Verbesserung der Gewässer bis zur Erreichung eines näher definierten „guten“ Gewässerzustands (sog. Verbesserungsgebot) und das Verbot einer Verschlechterung der Gewässer (sog. Verschlechterungsverbot). Sie fungieren zunächst als rechtlich verbindliche Planungsziele, deren Erreichen nicht zur Disposition der Mitgliedsstaaten steht.84 Der EuGH hat in seinem Urteil zur Weser-Vertiefung zudem festgestellt, dass das Verschlechterungsverbot und die Zustandsziele darüber hinaus auch bei der behördlichen Entscheidung über eine gewässerschutzrechtliche Erlaubnis verbindliche Wirkung entfalten.85 a) Verbesserungsgebot Die Mitgliedsstaaten müssen grundsätzlich bis zum Jahr 2015 sicherstellen, dass alle Oberflächenwasserkörper im Sinne des Art. 2 Nr. 1 WRRL einen guten ökologischen und chemischen Zustand bzw. bei künstlichen und erheblich veränderten Oberflächengewässern ein gutes ökologisches Potenzial erreichen. Das Grundwasser muss bis zu diesem Zeitpunkt einen guten mengenmäßigen und chemischen Zustand erreicht haben (Art. 4 Abs. 1 lit. a) ii)–iii), lit. b) ii) i.V. m. Art. 2 Nr. 18, 20 WRRL). aa) Guter ökologischer Zustand der Oberflächengewässer Der gute ökologische Zustand der Oberflächengewässer bestimmt sich nach den in Anhang V WRRL festgelegten Qualitätskomponenten, die auf nationaler Ebene in Anlagen 3–4 und 7 OGewV verankert und näher konkretisiert sind. Primär ist der ökologische Zustand nach den dort festgelegten biologischen Qualitätskomponenten, das heißt der Zusammensetzung und Häufigkeit zentraler Arten der Gewässerflora und -fauna, zu beurteilen. Lediglich unterstützend sind die hydromorphologischen und physikalisch-chemischen Qualitätskomponenten he83

EuGH, Urt. v. 20.12.2017, C-664/15, ECLI:EU:C:2017:987, Rn. 33 – Protect. Umstritten ist lediglich, ob es sich hierbei um eine Ergebnisverpflichtung handelt oder es lediglich des Ergreifens der Maßnahmen bedarf, die nach „normalem Lauf der Dinge“ zu einer Zielerreichung führen würden. Für eine Ergebnisverpflichtung Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, S. 473; a. A. Epiney, Umweltrecht der Europäischen Union, 7. Kapitel Rn. 44; Breuer/Gärditz, Wasserrecht, 1. Kapitel D. Rn. 156. 85 EuGH, Urt. v. 1.7.2015, C-461/13, ECLI-Identifikator: ECLI:EU:C:2015:433, Rn. 43, 48 – BUND/Deutschland; zuletzt EuGH, Urt. v. 20.12.2017, C-664/15, ECLI: EU:C:2017:987, Rn. 32. 84

A. Vorgaben und Ziele zum Gewässerschutz

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ranzuziehen (§ 5 Abs. 4 OGewV). Bei den physikalisch-chemischen Kriterien in Anlage 7 sind nach Gewässertypen differenzierende Stickstoff- und Phosphorparameter festgelegt, welche als sog. Orientierungswerte die obere Belastungsgrenze des guten ökologischen Zustands bzw. des guten ökologischen Potenzials darstellen.86 Werden diese Nährstoffparameter überschritten, kann im Regelfall auf einen unzureichenden ökologischen Zustand geschlossen werden. Um den guten ökologischen Zustand der Übergangs- und Küstengewässer zu erreichen, wurden im Jahr 2016 in § 14 OGewV zudem hieraus abgeleitete Bewirtschaftungsziele für Stickstoff eingeführt, die maximale Jahresmittelwerte für Gesamtstickstoff am Übergabepunkt limnisch/marin festlegen (2,8 mg N/l für in die Nordsee und 2,6 mg N/l für in die Ostsee einmündende Flüsse).87 Der gute ökologische Zustand wird in deutschen Oberflächengewässern weitgehend verfehlt. Nach Daten aus dem Messstellennetz der Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Wasser aus dem Jahr 2016 waren im Jahr 2015 nur rund 9,1 % der deutschen Fließgewässer in einem guten oder sehr guten ökologischen Zustand, wobei als Hauptursachen der Zielverfehlung die Nährstoffbelastungen und Veränderungen der Gewässerstruktur genannt werden.88 Bei den Seen erreichten lediglich 26 % einen guten oder sehr guten ökologischen Zustand bzw. das gute ökologische Potenzial, wiederum wegen der hohen Nährstoffbelastung vor allem durch Phosphor.89 Keines der deutschen Übergangs- und Küstengewässer war in einem guten oder sehr guten Zustand, wobei auch die nachträglich zu ihrem Schutz erlassenen Bewirtschaftungsziele für Stickstoff des § 14 OGewV im frachtgewichteten Mittel der relevanten Flüsse verfehlt wurden.90 Dabei werden 75 % der Stickstoffeinträge und 50 % der Phosphoreinträge in Oberflächengewässer der Landwirtschaft zugeschrieben.91 bb) Guter chemischer Zustand der Oberflächengewässer Zur Konkretisierung des in Art. 2 Nr. 24 WRRL definierten guten chemischen Zustands von Oberflächengewässern ist insbesondere die auf Art. 16 Abs. 7 WRRL gestützte Umweltqualitätsnormen-Richtlinie 2008/105/EG92 maßgeblich, die harmonisierte Umweltqualitätsnormen für 45 prioritäre Stoffe (u. a. Schwer86 Antwort der Bundesregierung v. 29.12.2015 auf die Kleine Anfrage der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, BT-Drs. 18/7179, S. 4. 87 BR-Drs. 627/15, S. 94. 88 Arle/Blondzik/Claussen u. a., Gewässer in Deutschland, S. 43. 89 Arle/Blondzik/Claussen u. a., Gewässer in Deutschland, S. 73, 82 ff. 90 Arle/Blondzik/Claussen u. a., Gewässer in Deutschland, S. 94, 97. 91 Arle/Blondzik/Claussen u. a., Gewässer in Deutschland, S. 54. 92 Richtlinie 2008/105/EG v. 16.12.2008 über Umweltqualitätsnormen im Bereich der Wasserpolitik und zur Änderung und anschließenden Aufhebung der Richtlinien des Rates 82/178/EWG, 83/513/EWG, 84/156/EWG, 84/491/EWG und 86/280/EWG sowie zur Änderung der Richtlinie 2000/60/EG, ABl. Nr. L 348 v. 24.12.2008, S. 84.

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§ 2 Relevante unions- und völkerrechtliche Vorgaben

metalle), darunter sog. prioritäre gefährliche Stoffe (z. B. Cadmium), enthält. Auf nationaler Ebene sind diese Umweltqualitätsnormen, deren Einhaltung nach § 6 OGewV Voraussetzung für die Einstufung des chemischen Zustands als „gut“ ist, in Anlage 8 OGewV verankert. Der gute chemische Zustand der Oberflächengewässer wird in Deutschland nach dem „One-out-all-out“-Ansatz in allen Oberflächengewässern bereits aufgrund der Überschreitung der Umweltqualitätsnormen für Quecksilber in Fischen verfehlt.93 Daneben kommt es zu Überschreitungen von Qualitätsnormen für andere Chemikalien, darunter Cadmium,94 deren Hauptursache allerdings nicht in der Düngung liegt. cc) Guter chemischer Zustand des Grundwassers Die Düngung hat zudem zentralen Einfluss auf den guten chemischen Zustand des Grundwassers. Dies ist der chemische Zustand eines Grundwasserkörpers, der die in Tab. 2.3.2 des Anhangs V WRRL aufgeführten Bedingungen erfüllt (Art. 2 Nr. 25 WRRL). Dort wird insbesondere auf die Richtlinie 2006/118/EG vom 12. Dezember 2006 zum Schutz des Grundwassers vor Verschmutzung und Verschlechterung (Grundwasserrichtlinie – GWRL)95 verwiesen. Die GWRL setzt für eine Einstufung des chemischen Zustands des Grundwassers als „gut“ voraus, dass an allen Messstellen ein maximaler Nitratgehalt von 50 mg/l eingehalten wird. Zudem müssen die von den Mitgliedsstaaten festgelegten Schwellenwerte für die in Anhang II GWRL aufgeführten Stoffe (darunter Cadmium, Arsen, Blei oder Ammonium) unterschritten werden (Art. 4 Abs. 2 lit. b) GWRL). Auf nationaler Ebene sind diese Schwellenwerte gemeinsam mit der Qualitätsnorm für Nitrat in Anlage 2 der Grundwasserverordnung (GrwV)96 verankert. Werden die Qualitätsnormen bzw. Schwellenwerte an einer oder mehreren Messstellen überschritten, kann ein guter chemischer Zustand nur unter engen Bedingungen angenommen werden.97 Zu berücksichtigen ist dabei, dass die Mitglieds93

Arle/Blondzik/Claussen u. a., Gewässer in Deutschland, S. 64, 84, 112. Arle/Blondzik/Claussen u. a., Gewässer in Deutschland, S. 58 f., 112; da die Düngung allerdings nicht Hauptquelle der Einleitung prioritärer gefährlicher Stoffe ist, muss hier nicht auf die (insbesondere in Bezug auf Quecksilbereinleitungen) kontrovers diskutierte Frage eingegangen werden, inwiefern die Mitgliedsstaaten wegen eines Art. 4 Abs. 1 lit. a) iv) u.V. m. 16 Abs. 8 S. 2, 3 WRRL zu entnehmenden „Phasing-outGebots“ dazu verpflichtet sind, Begrenzungsmaßnahmen festzulegen. Vgl. für eine überblicksartige Streitdarstellung Durner, in: Landmann/Rohmer, UmwR, WHG, § 27 Rn. 19. 95 ABl. Nr. L 372 v. 27.12.2006, S. 19. 96 Grundwasserverordnung v. 9.11.2010 (BGBl. I S. 1513), die zuletzt durch Art. 1 der Verordnung v. 4.5.2017 (BGBl. I S. 1044) geändert worden ist. 97 Vgl. Art. 4 Abs. 2 lit. c) GWRL, danach muss eine geeignete Untersuchung u. a. bestätigen, dass die Schadstoffkonzentration keine signifikante Gefährdung der Umwelt darstellt und die übrigen in Anhang V Tab. 2.3.2 der WRRL genannten Voraussetzun94

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staaten die Qualitätsnorm für Nitrat im Grundwasser sogar weiter absenken müssten, wenn dies zur Erreichung der Zustandsziele des Art. 4 WRRL für verbundene Oberflächengewässer oder zur Abwendung signifikanter Verschlechterungen ihrer ökologischen oder chemischen Qualität oder Schädigungen verbundener terrestrischer Ökosysteme notwendig ist (Anhang I Nr. 3 GWRL). Eine solche Absenkung ist in Deutschland bislang nicht erfolgt. Die bei einem ggf. gebotenen strengeren Schwellenwert erforderlichen Programme und Maßnahmen müssten dabei auch für die Stickstoffdüngung gelten.98 Im Zusammenhang mit dem Gebot der Verbesserung des Grundwasserzustands ist außerdem die Verpflichtung der Mitgliedsstaaten zu sehen, zum Schutz des Grundwassers alle erforderlichen Maßnahmen durchzuführen, um signifikante und anhaltende Trends einer Steigerung der Konzentration von Schadstoffen aufgrund der Auswirkungen menschlicher Tätigkeiten umzukehren und so die Verschmutzung des Grundwassers schrittweise zu reduzieren (Art. 4 Abs. 1 lit. b) iii) WRRL). In Deutschland waren im Jahr 2016 34,8 % aller Grundwasserkörper in einem schlechten chemischen Zustand, wobei als Hauptursache wiederum die diffuse Nitratbelastung aus der Landwirtschaft genannt wird.99 b) Verschlechterungsverbot Neben der Erreichung des guten Umweltzustands müssen die Mitgliedsstaaten durch geeignete Maßnahmen gewährleisten, dass sich der Zustand der Oberflächengewässer und des Grundwassers nicht weiter verschlechtert (Art. 4 Abs. 1 lit. a) i), lit. b) i) WRRL). Hierbei handelt es sich um eine absolute und unabhängig von einer Umsetzungsfrist verbindliche Ergebnisverpflichtung.100 Die besondere Strenge des Verschlechterungsverbots folgt daraus, dass die Mitgliedsstaaten im Gegensatz zum Verbesserungsgebot keinen Spielraum zur Absenkung des Schutzniveaus haben und Verschlechterungen des Gewässerzustands nur unter den in Art. 4 Abs. 7 WRRL aufgeführten Bedingungen toleriert werden.101 Hieraus erklärt sich, warum der konkrete Inhalt des Verschlechterungsverbots höchst umstritten war und ist. Wann von einer Verschlechterung des ökologischen Zustands auszugehen ist, hat der EuGH nach langjährigem, hier nicht näher gen für einen guten chemischen Zustand des Grundwassers erfüllt sind. Zudem muss in Bezug auf bestimmte zur Entnahme für den menschlichen Gebrauch vorgesehene Grundwasserkörper entsprechend Art. 7 Abs. 1 der WRRL eine Verschlechterung ihrer Qualität verhindert und der erforderliche Umfang der Aufbereitung für die Trinkwassergewinnung verringert werden. Fraglich ist, ob die auf nationaler Ebene in § 7 Abs. 2 Nr. 2, Abs. 3 GrwV geregelten Ausnahmebestimmungen mit diesen unionsrechtlichen Vorgaben vereinbar sind. 98 Die für die Düngung zunächst vorgesehene Bereichsausnahme wurde auf Druck des Europäischen Parlaments aufgegeben, siehe Rechenberg, ZUR 2007, 235 (238). 99 Arle/Blondzik/Claussen u. a., Gewässer in Deutschland, S. 15 ff. 100 Epiney, Umweltrecht der Europäischen Union, 7. Kapitel Rn. 24. 101 Faßbender, ZUR 2016, 195 (197).

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darzustellendem Streit zwischen Anhängern der Zustandsklassentheorie (Verschlechterung erst bei einem Wechsel auf die niedrigere Zustandsklasse) und der Status-quo-Theorie (jede Verschlechterung innerhalb einer Zustandsklasse) mit seinem Urteil zur Weser-Vertiefung geklärt. Der Gerichtshof wählt einen vermittelnden Ansatz, nach dem eine Verschlechterung des ökologischen Zustands dann anzunehmen ist, wenn sich die Einstufung mindestens einer der relevanten Qualitätskomponenten verschlechtert oder bei Erreichen der untersten Kategorie eine weitere Beeinträchtigung des Zustands eintritt.102 Für das Vorliegen einer solchen Verschlechterung des ökologischen Zustands der Oberflächengewässer in Deutschland spricht, dass nach einem Vergleich von Daten aus den Jahren 2009 und 2015 der Anteil von Oberflächengewässern in sehr gutem oder gutem Zustand abgenommen und der Anteil von Wasserkörpern in mäßigem Zustand zugenommen hat.103 Weiterhin ungewiss ist, ob die vom EuGH entwickelten Grundsätze auch auf die Charakterisierung der Verschlechterung des chemischen Zustands übertragbar sind.104 Die Frage ist u. a. deshalb von erheblicher Brisanz, weil es – auch wegen der Düngung – bislang zu keiner deutlichen Verminderung der Nitratbelastung des Grundwassers gekommen ist, sondern die Nitratkonzentration an 27,7 % der Grundwassermessstellen im EU-Nitratmessnetz signifikant ansteigt.105 c) Anpassung der Zustandsziele und Rechtfertigung von Zielverfehlungen Angesichts der oben aufgeführten zahlreichen Zielverfehlungen spielen die „funktionalen Ausnahmetatbestände“ 106 der WRRL eine erhebliche Rolle, welche eine Verzögerung (Art. 4 Abs. 4 WRRL) oder ein geringeres Maß der Zielerreichung (Art. 4 Abs. 5 WRRL) oder sogar eine völlige Zielverfehlung (Art. 4 Abs. 7 WRRL) rechtfertigen können. In Deutschland wurden im ersten Bewirtschaftungszyklus (2009–2015) für 82 % der Oberflächengewässer und 36 % der Grundwasserkörper Ausnahmen in Anspruch genommen, wobei es sich ganz überwiegend um Fristverlängerungen nach Art. 4 Abs. 4 WRRL handelte.107 Im aktuellen Bewirtschaftungszyklus 2016–2021 werden für 92 % aller Oberflächengewässer Fristverlängerungen bzw. 102 EuGH, Urt. v. 1.7.2015, C-461/13, ECLI:EU:C:2015:433, Rn. 69 – BUND/Bundesrepublik Deutschland. 103 Die soll allerdings mit einer Änderung des Bewertungsverfahrens zusammenhängen, vgl. Völker/Mohaupt, Deutschlands Gewässer 2015, S. 64 f. 104 Sehr skeptisch Franzius, ZUR 2015, 643 (645); Faßbender, ZUR 2016, 195 (202). 105 Dem steht ein Anteil von 33,4 % der Messstellen mit fallenden Nitratkonzentrationen gegenüber, siehe Arle/Blondzik/Claussen u. a., Gewässer in Deutschland, S. 18. 106 Durner, in: Landmann/Rohmer, UmwR, WHG, § 30 Rn. 9. 107 Antwort der Bundesregierung v. 29.12.2015 auf die Kleine Anfrage der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, BT-Drs. 18/7179, S. 2.

A. Vorgaben und Ziele zum Gewässerschutz

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Ausnahmen hinsichtlich des ökologischen Zustands, für 100 % der Oberflächenwasserkörper hinsichtlich des flächendeckend verfehlten guten chemischen Gewässerzustands und für 46 % der Grundwasserkörper in schlechtem chemischen Zustand in Anspruch genommen.108 Ob hierbei in jedem Fall die Voraussetzungen des Art. 4 Abs. 4 WRRL immer vorlagen bzw. vorliegen, wird bezweifelt.109 Schon jetzt ist vorhersehbar, dass die Zustandsziele auch unter Ausschöpfung der Fristverlängerung bis zum Jahr 2027 nicht erreicht werden können.110 Absehbar ist daher, dass weniger strenge Bewirtschaftungsziele i. S. v. Art. 4 Abs. 5 WRRL für all diejenigen Gewässer formuliert und begründet werden, die bis 2027 den guten Gewässerzustand nicht erreichen.111 Mit Blick auf die landwirtschaftlichen Nährstoffeinträge als zentrale Ursache der Zielverfehlung wird sich dabei in rechtlicher Hinsicht insbesondere die Frage stellen, inwiefern eine umweltschonendere Düngepraxis mit „unverhältnismäßig hohen Kosten“ verbunden wäre. Dieses Kostenmerkmal ist nach dem einschlägigen Leitfaden der EU-Kommission auf der Grundlage einer gesamtökonomischen Kosten-Nutzen-Analyse unter Einbeziehung der externen Umweltkosten zu beurteilen.112 Bei Verstößen gegen das Verschlechterungsverbot und einer Verfehlung der (ggf. abgesenkten) Umweltziele nach dem Jahr 2027 kommt allein eine Rechtfertigung nach der Ausnahmeregelung nach Art. 4 Abs. 7 WRRL in Betracht. Diese setzt zum einen voraus, dass die diffusen Nährstoffeinträge aus der Landwirtschaft „physische Gewässereigenschaften“ beeinflussen,113 ihnen ein übergeordnetes öffentliches Interesse zugrunde liegt114 und es an einer anderen, wesentlich besseren, technisch durchführbaren und nicht mit unverhältnismäßigen Kosten verbundenen Umweltoption115 fehlt. 108

Völker/Mohaupt, Deutschlands Gewässer 2015, S. 20, 22. Ekardt/Weyland, NuR 2014, 12 (12 ff.). 110 Durner, in: Landmann/Rohmer, UmwR, WHG, § 30 Rn. 16. 111 Völker/Mohaupt, Deutschlands Gewässer 2015, S. 15. 112 EU-Kommission, CIS-Leitfaden Nr. 1, S. 116 ff.; hierzu ausführlich Reese, ZUR 2016, 203 (206 ff.). 113 Umstritten ist in diesem Zusammenhang, ob die in der Ausnahmevorschrift in Bezug genommene Gewässerhydromorphologie auch Veränderungen des chemischen oder biologischen Gewässerzustands erfasst. Das OVG Hamburg hat in dieser Hinsicht festgestellt, dass der Begriff der „Änderungen der physischen Gewässereigenschaften“ zwar weit zu verstehen ist, aber nur bei einer Veränderung des Gewässers selbst, nicht jedoch bei bloßen Änderungen der Gewässerbeschaffenheit angenommen werden kann, OVG Hamburg, Urt. v. 18.01.2013 – 5 E 11/08, ZUR 2013, 357 (365); kritisch Faßbender, EurUP 2015, 178 (192). 114 Diesbezüglich haben die Mitgliedsstaaten ein „gewisses Ermessen“, EuGH, Urt. v. 4.5.2016, C-346/14, ECLI-Identifikator: ECLI:EU:C:2016:322, Rn. 70 – Kommission/Österreich. 115 Diese Alternativenprüfung setzt zumindest eine genaue Analyse voraus, welche kompensatorischen Maßnahmen angeordnet werden können, um Gewässerbelastungen so weit wie möglich zu vermeiden, so Faßbender, EurUP 2015, 178 (193 m.w. N.). 109

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§ 2 Relevante unions- und völkerrechtliche Vorgaben

2. Verpflichtung zur Erstellung von Maßnahmenprogrammen In instrumenteller Hinsicht gibt die WRRL den Mitgliedsstaaten die planungsrechtlichen Instrumente der Bewirtschaftungspläne und Maßnahmenprogramme für einzelne Flussgebietseinheiten vor. Nach Art. 11 WRRL ist zur Erreichung der oben genannten Umweltziele ein Maßnahmenprogramm zu erarbeiten, welches aus „grundlegenden“ und „ergänzenden“ Maßnahmen besteht. a) Grundlegende Maßnahmen Die in Art. 11 Abs. 3 WRRL aufgeführten grundlegenden Maßnahmen stellen den nicht disponiblen, in der Richtlinie allerdings nur grob umschriebenen Mindestinhalt der Maßnahmenprogramme dar. Mit Blick auf die diffusen Nährstoffeinträge aus der Landwirtschaft sind dabei insbesondere folgende Vorgaben relevant: aa) Maßnahmen zur Umsetzung der Nitratrichtlinie Zu den grundlegenden Maßnahmen gehören u. a. die nationalen Maßnahmen zur Umsetzung der Nitratrichtlinie (Art. 11 Abs. 3 lit. a) i.V. m. Anhang VI Teil A ix) WRRL). Die vollständige Umsetzung der Nitratrichtlinie ist somit auch Voraussetzung für die Richtlinienkonformität der WRRL-Maßnahmenprogramme. Angesichts der festgestellten Wirksamkeitsdefizite der DüV 2006 forderte die EU-Kommission Deutschland daher für eine ordnungsgemäße Umsetzung der WRRL zur Inkraftsetzung eines überarbeiteten, effektiveren Nitrat-Aktionsprogramms auf.116 Aus dem Verweis auf Art. 10 Abs. 3 WRRL ergibt sich darüber hinaus, dass ggf. strengere Bedingungen als die in der Nitratrichtlinie vorgesehenen festgesetzt werden müssen, wenn einschlägige Qualitätsziele des Gewässerschutzes ansonsten nicht erreicht werden können. bb) Maßnahmen zur Reduzierung des Aufbereitungsumfangs bei der Trinkwassergewinnung Die hohe Nitratbelastung des Grundwassers erhöht den Aufwand der Rohwasserbehandlung und somit die Kosten der öffentlichen Trinkwasserversorgung oder macht sogar die Schließung einiger Brunnen erforderlich. Da die Nitratbelastung des Grundwassers somit den Umfang der Aufbereitung bei der Trinkwassergewinnung maßgeblich bestimmt, sind im Zusammenhang mit der Düngung auch die grundlegenden Maßnahmen im Bereich des Trinkwasserschutzes von Bedeutung (Art. 11 Abs. 3 lit. d) WRRL).

116

EU-Kommission, Report Programmes of Measures, S. 96 f.

A. Vorgaben und Ziele zum Gewässerschutz

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cc) Maßnahmen zur Verhinderung oder Begrenzung der Einleitung von Schadstoffen aus diffusen Quellen Die WRRL verlangt zudem die Festlegung von Maßnahmen zur Verhinderung oder Begrenzung der Einleitung von Schadstoffen, darunter Nitrat und Phosphat, aus diffusen Quellen (Art. 11 Abs. 3 lit. h) WRRL). Die WRRL fordert diesbezüglich Begrenzungen durch eine „Vorschrift“ über eine „vorherige Regelung“ und nennt dabei Einleitungsverbote, Genehmigungs- oder Registrierungspflichten. Das Erfordernis einer Vorschrift macht deutlich, dass die zur Umsetzung vorgesehenen Maßnahmen Rechtsnormcharakter aufweisen müssen.117 Die vorherige Regelung verlangt, dass der diffuse Stoffeintrag Gegenstand einer präventiven Regelung ist, was durch die beispielhafte Nennung von Verboten, Genehmigungs- oder Registrierungspflichten verdeutlicht wird.118 dd) Maßnahmen zur Umsetzung des Kostendeckungsgrundsatzes Zu den grundlegenden Maßnahmen zählen außerdem Maßnahmen, die als geeignet für die Ziele des Art. 9 WRRL angesehen werden (Art. 11 Abs. 3 lit. b) WRRL). Art. 9 WRRL sieht eine „ökonomische Flankierung“ 119 des Gewässerschutzes vor, indem er die Mitgliedsstaaten dazu verpflichtet, den Grundsatz der Deckung der Kosten von Wasserdienstleistungen, einschließlich umwelt- und ressourcenbezogener Kosten „zu berücksichtigen“ und bis zum Jahr 2010 „dafür zu sorgen“, dass die verschiedenen Wassernutzungen (u. a. im Bereich der Landwirtschaft) unter Berücksichtigung des Verursacherprinzips einen angemessenen Beitrag zur Deckung der Kosten der Wasserdienstleistungen leisten. Dass die Trinkwasserversorgung eine klassische „Wasserdienstleistung“ im Sinne des Art. 2 Nr. 38 WRRL ist und der diffuse Nährstoffaustrag aus der Düngung eine „Wassernutzung“ nach Art. 2 Nr. 38 WRRL darstellt, ist weitgehend unstreitig.120 Vor diesem Hintergrund wird kritisiert, dass in Deutschland die Kosten für die Aufbereitung durch Nitrat belasteten Rohwassers nicht auf die Landwirte als Belastungsverursacher, sondern auf die Wasserendverbraucher umgelegt werden.121 Dass gerade in Bezug auf die Landwirtschaft in den Mitgliedsstaaten angemessene Gebührenordnungen fehlen, wird auch im Vierten Umsetzungsbericht der EU-Kommission zur WRRL problematisiert.122 Allerdings kann der WRRL 117 So zur ähnlichen Formulierung in Art. 11 Abs. 3 lit. f) WRRL („vorherige Genehmigung“) Faßbender, ZfW 2010, 189 (192 f.). 118 A. A. wohl Epiney, Umweltrecht der Europäischen Union, 7. Kapitel Rn. 57. 119 Czychowski/Reinhardt, WHG, Einl. Rn. 53. 120 Unnerstall, ZUR 2009, 234 (239); Kolcu, ZUR 2010, 74 (75); Gawel/Köck/Kern u. a., Wassernutzungsabgabe, S. 225; auf nach wie vor bestehende Meinungsdifferenzen hinweisend hingegen Lohse, EurUP 2017, 141 (142). 121 Ekardt/Heym/Seidel, ZUR 2008, 169 (177); Gawel/Köck/Kern u. a., Wassernutzungsabgabe, S. 225. 122 EU-Kommission, KOM(150) 120 endg., S. 14 f.

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§ 2 Relevante unions- und völkerrechtliche Vorgaben

keine starre Verpflichtung entnommen werden, der Landwirtschaft die Kosten der Trinkwasseraufbereitung anzulasten, zumal die Mitgliedsstaaten den „sozialen, ökologischen und wirtschaftlichen Auswirkungen der Kostendeckung sowie den geographischen und klimatischen Gegebenheiten der betreffenden Region Rechnung tragen“ dürfen (Art. 9 Abs. 1 UAbs. 3 WRRL).123 Der EuGH hat in diesem Sinne zur Reichweite des Kostendeckungsgrundsatzes festgestellt, dass der WRRL keine allgemeine Verpflichtung zur Bepreisung sämtlicher Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Wassernutzung entnommen werden kann, sondern Wasserdienstleistungskosten lediglich eine Art von Instrumenten der Wasserbewirtschaftung neben anderen sind.124 Dem lässt sich die implizite Feststellung entnehmen, dass ein Verstoß gegen Art. 9 WRRL dann in Betracht kommt, wenn eine konkrete Zielverfehlung droht und keine ebenso wirksamen Maßnahmen jenseits der Kostendeckung festgelegt und umgesetzt werden.125 ee) Zwingende instrumentelle Vorgaben der Grundwasserrichtlinie Vorgaben zum zwingenden Inhalt der Maßnahmenprogramme macht auch die GWRL. Sie verpflichtet die Mitgliedsstaaten dazu, in den Maßnahmenprogrammen alle zur Verhinderung von Einträgen gefährlicher Schadstoffe des Anhangs VIII WRRL (darunter u. a. Schwermetalle) „erforderlichen Maßnahmen“ festzulegen. Mit Blick auf Nitrate und Phosphate müssen in den Maßnahmenprogrammen alle erforderlichen Maßnahmen zur Begrenzung von Einträgen in das Grundwasser festgelegt werden, um sicherzustellen, dass diese Einträge nicht zu einer Verschlechterung führen oder signifikante und ansteigende Trends bei den Konzentrationen im Grundwasser bewirken, wobei zumindest „bewährten Praktiken“ wie der besten Umweltpraxis und der besten verfügbaren Technik Rechnung zu tragen ist (Art. 6 Abs. 1 GWRL). Mit Blick auf die hier relevanten diffusen Schadstoffeinträge bleibt die GWRL allerdings hinter den Vorgaben zu den grundlegenden Maßnahmen nach Art.11 Abs. 3 lit. h) WRRL insoweit zurück, als dass diese lediglich „zu berücksichtigen“ sind und dies auch nur, „soweit dies technisch möglich ist“ (Art. 6 Abs. 2 GWRL). b) Ergänzende Maßnahmen Sofern die in Art. 11 Abs. 3 WRRL aufgeführten grundlegenden Maßnahmen zur Erreichung der Bewirtschaftungsziele nicht ausreichen, müssen die Mitgliedsstaaten zusätzliche ergänzende Maßnahmen ergreifen (Art. 11 Abs. 2, 4 WRRL). Während das „Ob“ der Festlegung ergänzender Maßnahmen bei ansons123

Gawel/Köck/Kern u. a., Wassernutzungsabgabe, S. 17. EuGH, Urt. v. 11.9.2014, C-525/12, ECLI:EU:C:2014:2202, Rn. 48, 55 – Kommission/Deutschland. 125 Gawel, ZUR 2014, 604 (606); Lohse, EurUP 2017, 141 (151). 124

A. Vorgaben und Ziele zum Gewässerschutz

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ten drohender Zielverfehlung nicht disponibel ist, besteht hinsichtlich ihrer Auswahl ein planerischer Gestaltungsspielraum.126 Die WRRL sieht in Anhang VI Teil B lediglich eine indikative Liste möglicher Maßnahmentypen (u. a. Rechtsinstrumente, administrative Instrumente, wirtschaftliche oder steuerliche Instrumente, Emissionsbegrenzungen) vor. Auch hier berührt die Einräumung von Gestaltungsspielräumen jedoch nicht die Verpflichtung zur fristgerechten Erreichung der Gewässerschutzziele. c) Überprüfung und Überarbeitung der Maßnahmenprogramme Ungeachtet der periodischen Regelüberprüfung der Maßnahmenprogramme im Sechsjahresabstand nach Art. 11 Abs. 8 WRRL ergibt sich aus Art. 11 Abs. 5 WRRL die Pflicht zur Ursachenerforschung und dynamischen Anpassung der Maßnahmenprogramme, wenn deutlich wird, dass auf der Grundlage der bisher festgelegten grundlegenden und ergänzenden Maßnahmen die Bewirtschaftungsziele nicht erreicht werden.127 In diesem Fall sind alle zur Zielerreichung erforderlichen zusätzlichen (grundlegenden oder ergänzenden)128 Maßnahmen festzulegen. Diese Verpflichtung greift nicht erst zum Zeitpunkt der tatsächlichen Zielverfehlung bei Ablauf der maßgeblichen Frist, sondern bereits dann, wenn diese bei prognostischer Betrachtung absehbar ist.129 d) Erfordernis eines kohärenten planerischen Gesamtkonzepts Ebenso wie die Nitrat-Aktionsprogramme müssen die WRRL-Maßnahmenprogramme dem Erfordernis eines konkreten, auf die Ziele der Richtlinie ausgerichteten kohärenten Gesamtkonzepts im Sinne einer konkreten, gegliederten Planung genügen.130 3. Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland Der jüngste Umsetzungsbericht der EU-Kommission zur WRRL aus dem Jahr 2015 verdeutlichte, dass u. a. in Deutschland bei den Maßnahmen zur Reduzierung der diffusen Nährstoffeinträge durch die Landwirtschaft noch erhebliche 126

Breuer/Gärditz, Wasserrecht, 1. Kapitel D. Rn. 164. Kotulla, NVwZ 2002, 1409 (1416); Kloepfer, Umweltrecht, § 14 Rn. 311. 128 Czychowski/Reinhardt, WHG, § 82 Rn. 46. 129 Durner, in: Landmann/Rohmer, UmwR, WHG, § 82 Rn. 90; Czychowski/Reinhardt, WHG, § 82 Rn. 43. 130 Für eine Übertragbarkeit der entsprechenden Rechtsprechung des EuGH zu Art. 7 der älteren Gewässerschutzrichtlinie 76/464/EWG, Urt. v. 21.1.1999, C-207/97, Slg. 1999, I-275 Rn. 39 f. – Kommission/Belgien und EuGH, Urt. v. 11.11.1999, C-184/97, Slg. 1999, I-7837 Rn. 56 – Kommission/Deutschland siehe Faßbender, ZfW 2010, 189 (205 m.w. N.). 127

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§ 2 Relevante unions- und völkerrechtliche Vorgaben

Defizite bestehen und die in diesem Bereich vorwiegend vorgesehenen freiwilligen ergänzenden Maßnahmen zur Zielerreichung nicht ausreichend sind.131 Die EU-Kommission stellte daraufhin im Juli 2015 zusätzlich zu dem damals bereits laufenden Vertragsverletzungsverfahren wegen Verstoßes gegen die Nitratrichtlinie eine Pilotanfrage wegen Verstoßes gegen Art. 4 und 11 WRRL.132

III. Trinkwasserrichtlinie Von mittelbarer Bedeutung für die Düngung ist zudem die Richtlinie 98/83/ EG vom 3. November 1998 über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch (Trinkwasserrichtlinie)133. Diese legt in Anhang I Teil B für Nitrat einen Grenzwert von 50 mg/l im Trinkwasser fest. Der mittelbare Bezug zur Düngeproblematik resultiert daraus, dass die auf die Düngung zurückzuführende Nitratbelastung des Grundwassers den Aufwand zur Einhaltung des Nitratgrenzwerts im Trinkwasser erhöht. Vorgaben zu den Maßnahmen, mit denen die in Anhang I festgelegten Grenzwerte eingehalten werden sollen, sieht die Trinkwasserrichtlinie nicht vor.134 Auf der Grundlage einer umfassenden Bewertung der Trinkwasserrichtlinie135 hat die EU-Kommission im Januar 2018 einen Vorschlag für eine Überarbeitung der Richtlinie präsentiert, der aber keine Veränderung des Nitratgrenzwerts vorsieht.

IV. Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie Dem Schutz der Meere dient im Unionsrecht insbesondere die Richtlinie 2008/56/EG vom 17. Juni 2008 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Meeresumwelt (Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie – MSRL)136, deren Vorgaben im Wege einer 1:1-Umsetzung in den hier nicht näher zu beleuchtenden §§ 45a–45l WHG verankert wurden.137

131 EU-Kommission, KOM(2015) 120 endg., S. 6 f., 13 und SWD(2015) 50 final, S. 96 ff. 132 In dem nicht veröffentlichten Pilotschreiben Nr. 7806/15/ENVI der EU-Kommission v. 22.7.2015 wird Deutschland mit Blick auf die Gewässerverschmutzung aus diffusen Quellen auf die Umsetzung der Art. 4 und 11 WRRL hingewiesen, vgl. hierzu die Antwort der Bundesregierung v. 20.10.2015, S. 1, verfügbar unter: https://www.flussge biete.nrw.de/system/files/atoms/files/2015-11-16_3_ag_wasserqual_landw_brms_top_ 1_2_stn_des_bundes_zur_eu_pilotanfrage_zur_umsetzung_wrrl_in_d_2015_10_16.pdf (16.2.2018). 133 ABl. Nr. L 330 v. 5.12. 1998, S. 32. 134 Linden, Gewässerschutz, S. 34; Kloepfer, Umweltrecht, § 19 Rn. 328. 135 EU-Kommission, SWD(2016) 428 final. 136 ABl. Nr. L 164 v. 25.6.2008, S. 19. 137 BT-Drs. 17/6055, S. 12.

A. Vorgaben und Ziele zum Gewässerschutz

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1. Verpflichtung zur Erreichung eines guten Zustands der Nord- und Ostsee Die MSRL sieht als übergeordnetes Ziel vor, dass die Mitgliedsstaaten durch die Ergreifung der notwendigen Maßnahmen spätestens bis zum Jahr 2020 einen „guten Zustand der Meeresumwelt“ erreichen bzw. einen schon vorliegenden guten Zustand erhalten (Art. 1 Abs. 1 MSRL). Auch hierbei handelt es sich um eine zwingende, nicht im politischen Ermessen der Mitgliedsstaaten stehende Rechtspflicht.138 Eine Verfehlung oder Verzögerung der Zielerreichung kann nur nach den in Art. 14 MSRL geregelten Ausnahmevorschriften gerechtfertigt werden.139 Der zu erreichende Zustand wird in der Legaldefinition des Art. 3 Nr. 5 MSRL lediglich abstrakt und qualitativ umschrieben. Anders als in der WRRL werden nicht einmal ansatzweise quantifizierte Werte zur Konkretisierung festgelegt bzw. in Bezug genommen. Vielmehr mussten die Mitgliedsstaaten den guten Umweltzustand der jeweiligen Meeresregion (hier: Nord- und Ostsee) aufbauend auf einer Anfangsbewertung selbst beschreiben (Art. 5 Abs. 2 lit. a) ii), Art. 9 Abs. 1 MSRL). Hierbei mussten die in Anhang I festgelegten qualitativen Deskriptoren zugrunde gelegt werden, darunter Deskriptor Nr. 5 zur Reduzierung der vom Menschen verursachten Eutrophierung „auf ein Minimum“. Zu berücksichtigen waren zudem die indikativen Listen in Anhang III zu Merkmalen, Belastungen und Auswirkungen. Die EU-Kommission hat außerdem von den Mitgliedsstaaten anzuwendende Kriterien und methodische Standards zur Feststellung des guten Umweltzustands von Meeresgewässern festgelegt.140 Diese Ansätze zur Eingrenzung der mitgliedsstaatlichen Spielräume konnten letztlich nicht verhindern, dass die Mitgliedsstaaten bei den Beschreibungen des zu erreichenden Umweltzustands ein regional stark divergierendes Schutzniveau für die Meeresumwelt festlegten.141

138

Altenschmidt, NuR 2017, 12 (17). Diese Ausnahmen beschränken sich auf Maßnahmen oder eine Untätigkeit außerhalb des Verantwortungsbereichs eines Mitgliedsstaats, natürliche Ursachen und Bedingungen, höhere Gewalt und schließlich Änderungen der physikalischen Eigenschaften von Meeresgewässern aufgrund von „Maßnahmen aus Gründen des übergeordneten Allgemeininteresses, die gegenüber den negativen Umweltauswirkungen [. . .] stärker ins Gewicht fallen“. In Bezug auf letztere müssen die Mitgliedsstaaten dafür sorgen, dass die Erreichung eines guten Umweltzustands nicht auf Dauer erschwert oder verhindert wird (Art. 14 Abs. 2 MSRL). Zudem sind bei allen Ausnahmetatbeständen Ad-hocMaßnahmen zu ergreifen, die auf eine Weiterverfolgung der Umweltziele und eine Verhinderung einer weiteren Verschlechterung des Gewässerzustands abzielen. 140 Kommissionsbeschluss 2010/477/EU v. 1.9.2010 über Kriterien und methodische Standards zur Feststellung des guten Umweltzustands von Meeresgewässern, ABl. Nr. L 232 v. 2.9.2010, S. 14. 141 EU-Kommission, KOM(2014) 97 endg., S. 7 f.; diese Entwicklung voraussehend Markus/Schlacke, ZUR 2009, 464 (472). 139

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§ 2 Relevante unions- und völkerrechtliche Vorgaben

Die fristgerecht erstellte erste Anfangsbewertung Deutschlands machte deutlich, dass Nord- und Ostsee in keinem guten Zustand sind, wobei als Hauptbelastung u. a. die durch den landwirtschaftlichen Nährstoffeintrag verursachte Eutrophierung genannt wurde.142 Mit Blick auf den Eutrophierungsdeskriptor wurde festgelegt, dass der gute Umweltzustand von Nord- und Ostsee dann vorliegt, wenn der gute ökologische Zustand gemäß WRRL erreicht ist und der Eutrophierungsstatus nach den Bewertungsverfahren der einschlägigen völkerrechtlichen Abkommen mindestens „gut“ ist bzw. der Status eines sog. Nicht-Problemgebiets erzielt wurde.143 Die Mitgliedsstaaten hatten zudem eine Reihe von Umweltzielen festzulegen, die jedoch nur als „Richtschnur“ für die Erreichung eines guten Umweltzustands der Meeresumwelt dienen (Art. 10 Abs. 1 MSRL). Deutschland hat in dieser Hinsicht das übergeordnete Umweltziel eines Meeres ohne Beeinträchtigung durch anthropogene Eutrophierung und mehrere operative Umweltziele144 festgelegt. Letztlich bleiben sowohl die Beschreibung des Umweltzustands als auch die Umweltziele in Deutschland wegen des Verzichts auf quantifizierte Werte äußerst vage.145 2. Erstellung von Maßnahmenprogrammen Aufbauend auf den oben genannten vorbereitenden Etappen mussten die Mitgliedsstaaten in einem zweiten Schritt Maßnahmenprogramme zur Erreichung bzw. Aufrechterhaltung des guten Umweltzustands der Meeresumwelt erarbeiten (Art. 13 Abs. 1 MSRL). Die finale Formulierung macht deutlich, dass die in den Programmen vorgesehenen Maßnahmen146 zur „Erreichung“ des guten Umweltzustands der Nord- und Ostsee geeignet sein müssen. Die Maßnahmen müssen u. a. kostenwirksam und technisch durchführbar sein. Vor jeder neuen Maßnahme

142

BMU, Anfangsbewertung Ostsee, S. 51 f.; BMU, Anfangsbewertung Nordsee,

S. 52. 143 BMU, Beschreibung eines guten Umweltzustands für die deutsche Nordsee, S. 29; BMU, Beschreibung eines guten Umweltzustands für die deutsche Ostsee, S. 30. 144 Konkretisierende operative Umweltziele sind dabei die weitere Reduzierung der Nährstoffeinträge über die Flüsse entsprechend den WRRL-Maßnahmenprogrammen, die Reduzierung von Ferneinträgen aus anderen Meeresgebieten und der Nährstoffeinträge aus der Atmosphäre, vgl. BMU, Umweltziele Nordsee, S. 12 ff.; BMU, Umweltziele Ostsee, S. 13 ff. 145 EU-Kommission, SWD(2014) 49 final, S. 126 f. 146 In den Programmen müssen zum einen Maßnahmen, die u. a. aufgrund der WRRL oder aufgrund internationaler Abkommen erforderlich sind, berücksichtigt werden (Art. 13 Abs. 2 MSRL). Die Mitgliedsstaaten müssen zudem dem Prinzip der nachhaltigen Entwicklung und den gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Auswirkungen der geplanten Maßnahmen angemessen Rechnung tragen und sicherstellen, dass die Maßnahmen kostenwirksam und technisch durchführbar sind (Art. 13 Abs. 3 MSRL). Erforderlich ist auch die Festlegung räumlicher Schutzmaßnahmen, die zu Netzwerken geschützter Meeresgebiete beitragen (Art. 13 Abs. 4 MSRL).

A. Vorgaben und Ziele zum Gewässerschutz

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sind Folgenabschätzungen einschließlich Kosten-Nutzen-Analysen147 vorzunehmen (Art. 13 Abs. 3 UAbs. 2 MSRL). Zudem ist in Anhang VI MSRL eine nicht abschließende148 Aufzählung möglicher Maßnahmengruppen vorgesehen. In zeitlicher Hinsicht verpflichtet die MSRL die Mitgliedsstaaten dazu, die Maßnahmenprogramme bis spätestens 2015 zu erstellen und innerhalb eines Jahres nach Erstellung durchzuführen (Art. 5 Abs. 2 lit. b) i.V. m. Art. 13 Abs. 10 MSRL). Das nationale Maßnahmenprogramm für Nord- und Ostsee wurde am 30. März 2016 und somit verspätet beschlossen.149 Es verweist bezüglich der flussbürtigen Einträge von durch die Landwirtschaft emittierten Nähr- und Schadstoffen überwiegend auf die in den WRRL-Maßnahmenprogrammen festgelegten Maßnahmen sowie u. a. auf Maßnahmen zur Umsetzung der Nitratrichtlinie. 150 In diesem Bereich bestehende Defizite wirken sich somit auch auf die von der MSRL geforderte Erreichung des guten Umweltzustands aus. Ob die im nationalen Maßnahmenprogramm vorgesehenen Maßnahmen zur Erreichung der Ziele der MSRL geeignet sind, wird von fachlicher Seite – gerade auch wegen unzureichender düngerechtlicher Vorgaben zur Minderung der Stickstoffbelastungen aus der Landwirtschaft – bezweifelt.151

V. Übereinkommen zum Schutz der Meeresumwelt des Nordostatlantiks und des Ostseegebiets Im Bereich des Meeresschutzes sind schließlich die internationalen Übereinkommen zum Schutz der Meeresumwelt des Nordostatlantiks (OSPAR) und des Ostseegebietes (Helsinki-Übereinkommen)152 aus dem Jahr 1992 zu nennen, welche Nitrat und Phosphat als vorrangige Schadstoffe einstufen und die Mitgliedsstaaten zur Vermeidung und Minimierung ihres Eintrags verpflichten (Art. 3 i.V. m. Annex I und Appendix 2 OSPAR; Art. 5 i.V. m. Anlage I Teil 1.2 Helsinki-Übereinkommen). Während in den Abkommen selbst keine konkreten Minderungsziele vorgegeben werden, sahen die hiermit verknüpften, allerdings rechtlich unverbindlichen Umweltstrategien vor, die Stickstoff- und Phosphoreinträge in die Oberflächengewässer bis zum Jahr 2020 im Vergleich zu 1985 zu halbieren, was für das deutsche Einzugsgebiet der Ostsee bereits erreicht wurde, nicht jedoch für das der Nordsee.153 Von den Umweltministern der Ostseeanrainerstaa147 Zur unzureichenden Umsetzung dieser Vorgabe Altenschmidt, NuR 2017, 12 (17 f.). 148 Altenschmidt, NuR 2017, 12 (13). 149 Altenschmidt, NuR 2017, 12 (15 f.). 150 BMUB, MSRL-Maßnahmenprogramm, S. 22 ff., 102 ff. 151 SRU, Maßnahmenprogramm zum Schutz der Nord- und Ostsee, S. 3 ff., 8. 152 BGBl. II 1994, S. 1355. 153 UBA, Daten zur Umwelt 2015, S. 77.

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§ 2 Relevante unions- und völkerrechtliche Vorgaben

ten wurde im Jahr 2007 ein Ostseeaktionsplan ausgehandelt, der u. a. konkrete Minderungsziele hinsichtlich des Nährstoffeintrags vorsieht. Für Deutschland ist eine Minderung der Stickstoffeinträge um 5620 t/Jahr und der Phosphateinträge um 240 t/Jahr vorgesehen.154 Die im Jahr 2010 verabschiedete Strategie zum Schutz des Nordostatlantiks enthält hingegen nur qualitative, nicht aber quantifizierte Zielvorgaben.155 Im März 2017 wurden im Rahmen des Helsinki-Übereinkommens zudem Empfehlungen zum Umgang mit Klärschlamm formuliert, nach denen die Unterzeichnerstaaten u. a. so viel Phosphor wie möglich zurückgewinnen sollen.156

B. Vorgaben und Ziele zur Luftreinhaltung Die Düngung trägt aufgrund ihres hohen Anteils an den nationalen Ammoniakemissionen zudem maßgeblich zur aktuellen Verfehlung der unions- und völkerrechtlichen Verpflichtungen zur Reduzierung der Ammoniakemissionen bei. Die Ammoniakemissionen leisten dabei zugleich einen – wenn auch im Vergleich zu anderen Belastungsfaktoren kleinen – Beitrag zur Überschreitung verbindlicher Immissionsgrenzwerte für Feinstaub.

I. Genfer Luftreinhalteabkommen und Göteborg-Protokoll Art. 2 des zwischen den EU-Mitgliedsstaaten, den USA, Kanada, der Sowjetunion und weiteren osteuropäischen und asiatischen Staaten geschlossenen Übereinkommens über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung (Genfer Luftreinhalteabkommen)157 aus dem Jahr 1979 verpflichtet die Vertragsstaaten dazu, die Luftverschmutzung so weit wie möglich zu begrenzen, schrittweise zu verringern und ihr vorzubeugen (Art. 2 Genfer Luftreinhalteabkommen). Konkretisiert wird dieses übergeordnete Ziel insbesondere in dem sog. Göteborg-Protokoll von 2001158, welches nationale Emissionshöchstmengen für verschiedene Luftschadstoffe, darunter Ammoniak und Stickoxide, festschreibt, die seit dem Jahr 2010 nicht mehr überschritten werden durften. Nach erfolglosem Ablauf des Zieljahrs 2010 wurde das Göteborg-Protokoll im Jahr 2012 durch – allerdings bislang noch nicht in Kraft getretene – neue Emissionsminderungsverpflichtungen ergänzt, wonach Deutschland seine Ammoniakemissionen ab dem Jahr 2020 um 5 % gegenüber dem Emissionsniveau des Jahres 2005 (573 kt) senken muss.159 154 155 156 157 158 159

HELCOM, Baltic Sea Action Plan, S. 9. OSPAR Commission, NEAE Strategy; hierzu SRU, Stickstoff, Rn. 405. HELCOM, Sewage Sludge Handling, A. 1. BGBl. II 1982, S. 373. BGBl. II 2004, S. 884, 885. UNECE, Decision 2012/2.

B. Vorgaben und Ziele zur Luftreinhaltung

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II. NEC- und NERC-Richtlinie Das Göteborg-Protokoll wurde in der EU insbesondere mit der Richtlinie 2001/81/EG vom 23. Oktober 2001 über nationale Emissionshöchstmengen für bestimmte Luftschadstoffe (NEC-Richtlinie)160 umgesetzt, welche mit Wirkung zum 1. Juli 2018 durch die Ende 2016 in Kraft getretene Richtlinie (EU) 2016/ 2284 vom 14. Dezember 2016 über die Reduktion der nationalen Emissionen bestimmter Luftschadstoffe (NERC-Richtlinie)161 weitgehend aufgehoben wurde. 1. Umweltziele Ziel der NERC-Richtlinie ist nach deren Art. 1 die Verwirklichung eines hohen Luftqualitätsniveaus, das nicht zu signifikanten negativen Auswirkungen auf und Risiken für die menschliche Gesundheit und die Umwelt führt. Die Richtlinie soll ferner einen Beitrag zur Einhaltung rechtsverbindlicher Luftqualitätsziele und zur Erreichung eines Luftqualitätsniveaus, das den von der Weltgesundheitsorganisation veröffentlichten Luftqualitätsleitlinien entspricht, leisten. Darüber hinaus soll sie zum Biodiversität- und Klimaschutz beitragen. a) Nationale Emissionshöchstmengen der NEC-Richtlinie Zur Erreichung ihrer Ziele legte die NEC-Richtlinie in Anhang I nationale Emissionshöchstmengen für einzelne Luftschadstoffe, darunter Ammoniak, fest. Diese mussten gemäß Art. 4 der NEC-Richtlinie spätestens bis zum Jahr 2010 erreicht sein und durften danach nicht mehr überschritten werden. Hierbei handelt es sich um eine Ergebnisverpflichtung, die keinerlei Umsetzungsermessen verleiht.162 Obwohl die NEC-Richtlinie mit Ablauf des Jahres 2016 weitgehend außer Kraft getreten ist, gilt die Verpflichtung zur Einhaltung der nationalen Emissionshöchstmengen bis zum 31. Dezember 2019 fort (Art. 21 UAbs. 2 lit. a) NERC-Richtlinie). Die Einhaltung der nationalen Emissionshöchstmengen für Ammoniak von 550 kt/Jahr ist in Deutschland auch über acht Jahre nach deren Verbindlichkeit nicht in Sicht. Dem jüngsten Statusbericht der Europäischen Umweltagentur zufolge ist die Bundesrepublik mit einer Überschreitung um 38 % im Jahr 2015 vielmehr das Land innerhalb der EU, welches am weitesten von der Einhaltung der Richtlinienvorgaben entfernt ist. Dabei sei auch bei Berücksichtigung der von Deutschland beantragten Inventaranpassungen („inventory adjustments“)163, bei denen nicht vorhersehbare und nicht beeinflussbare Änderungen 160

ABl. Nr. L 309 v. 27.11.2001, S. 22. ABl. Nr. L 344 v. 17.12.2016, S. 1. 162 So die Feststellung zum nahezu wortlautgleichen Art. 13 Abs. 1 der unten näher vorgestellten Richtlinie 2008/50/EG des EuGH, Urt. v. 19.11.2014, C-404/13, ECLI: EU:C:2014:2382, Rn. 30 f. – ClientEarth. 163 UNECE, Decision 2012/3. 161

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§ 2 Relevante unions- und völkerrechtliche Vorgaben

der Datengrundlagen unter streng definierten Bedingungen von den Gesamtemissionen abgezogen werden können, eine Überschreitung der Emissionshöchstmengen festzustellen.164 b) Emissionsdeduktionsverpflichtungen der NERC-Richtlinie Die NERC-Richtlinie hat das Konzept der nationalen Emissionshöchstmengen aufgegeben und sieht stattdessen schadstoff- und landesspezifische Emissionsreduktionsverpflichtungen vor. Deutschland wird dazu verpflichtet, seine Ammoniakemissionen zwischen 2020 und 2029 um jährlich 5 % gegenüber 2005 und ab dem Jahr 2030 um jährlich 29 % senken. Für das Jahr 2025 gelten anhand eines linearen Reduktionspfads von den Mitgliedsstaaten zu ermittelnde lineare Zwischenziele (Art. 4 Abs. 1, 2 i.V. m. Anhang II Tab. B NERC-Richtlinie). Trotz begründeter Kritik am Ambitionsniveau der NERC-Richtlinie165 sind auch von diesen Reduktionszielen wichtige Impulse zur Anpassung des Düngerechts zu erwarten. So können die neuen Emissionsreduktionsverpflichtungen für Ammoniak dem Statusbericht der Europäischen Umweltagentur aus dem Jahr 2017 zufolge nicht ohne zusätzliche Maßnahmen eingehalten werden.166 2. Verpflichtung zur Erstellung von Luftreinhalteprogrammen Um ihre Emissionen diesen Zielvorgaben entsprechend zu begrenzen, müssen die Mitgliedsstaaten ein nationales Luftreinhalteprogramm erstellen, verabschieden, durchführen und alle vier Jahre bzw. bei Bedarf bereits nach 18 Monaten überarbeiten (Art. 6 Abs. 1 bis 4 NERC-Richtlinie). Zur Umsetzung der entsprechenden Regelung der alten NEC-Richtlinie (Art. 6 Abs. 1 bis 3 NEC-Richtlinie) wurde in Deutschland im Jahr 2002 ein Nationales Programm zur Einhaltung der Emissionshöchstmengen erlassen,167 welches im Jahr 2007 aktualisiert wurde.168 An seiner Eignung zur effektiven Emissionsminderung bestanden auch nach dieser Fortschreibung erhebliche Zweifel.169 Die zur Umsetzung des ersten unter der 164

EEA, Reporting Status 2017, S. 3, 5. Die Reduktionsverpflichtungen bleiben weit hinter den Vorschlägen der EU-Kommission (minus 39 % bis 2030) zurück, vgl. EU-Kommission, KOM(2013) 920 endg., Annex II, S. 7; weitere Kritikpunkte sind das Fehlen verbindlicher Zwischenziele und die Ausklammerung des auch klimarelevanten Gases Methan, SRU, Stickstoff, Rn. 388, 344. Weiter abgeschwächt wird das Schutzniveau zudem durch die neuen in Art. 5 der NERC-Richtlinie vorgesehenen Flexibilitätsregelungen. 166 EEA, Reporting Status 2017, S. 4 ff. Es ist davon auszugehen, dass das von Deutschland an die EU-Kommission übermittelte WM-(„With measures“)-Szenario, das dem Statusbericht aus 2017 zugrunde lag, die Rechtslage vor der Novellierung des Düngerechts beschreibt. 167 UBA, Nationales Luftreinhalteprogramm 2002. 168 UBA, Nationales Luftreinhalteprogramm 2007. 169 Von einer „Wunschliste“ spricht SRU, Umweltgutachten 2008, Rn. 279. 165

B. Vorgaben und Ziele zur Luftreinhaltung

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NERC-Richtlinie zu erstellenden nationalen Luftreinhalteprogramms erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften sind nach der allgemeinen Umsetzungsfrist des Art. 20 Abs. 1 NERC-Richtlinie bis zum 1. Juli 2018 in Kraft zu setzen. Ebenso wie bei der Erstellung der Nitrat-Aktionsprogramme und der WRRLMaßnahmenprogramme steht den Mitgliedsstaaten bei der Erstellung der Luftreinhalteprogramme ein Gestaltungsspielraum zu. Auch hier ist dieser wegen der finalen Ausrichtung des Art. 6 Abs. 1 NERC-Richtlinie auf die verbindlichen Reduktionsverpflichtungen bzw. nationalen Emissionshöchstmengen jedoch eingeschränkt. So müssen die im Rahmen der nationalen Programme eingeführten oder geplanten Politiken und Maßnahmen insgesamt zur fristgerechten Erreichung des Richtlinienziels geeignet sein.170 a) Inhaltliche Mindestanforderungen des Anhangs III NERC-Richtlinie Abgesehen von dieser übergeordneten Anforderung an die Eignung der Programme müssen die Mitgliedsstaaten zudem die in Anhang III Teil 2 aufgeführten, teils obligatorisch, teils fakultativ ausgestalteten Emissionsminderungsmaßnahmen einbeziehen (Art. 6 Abs. 2 UAbs. 2 NERC-Richtlinie). Zu den obligatorisch einzubeziehenden Maßnahmen gehört die Erstellung eines nationalen Ratgebers für die gute fachliche Praxis zur Begrenzung von Ammoniakemissionen und das Verbot des Einsatzes von Düngemitteln aus Ammoniumcarbonat. Bei den fakultativen Maßnahmen werden u. a. Bedingungen für Maßnahmen zur Emissionsminderung bei der Ausbringung von anorganischen Düngemitteln171 oder von Wirtschaftsdüngern172 aufgeführt. Anstelle der fakultativen Maßnah170 So zur NEC-Richtlinie EuGH, Urt. v. 26.5.2011, C-165/09 bis C-167/09, Slg. 2011, I-4599, Rn. 103 – Stichting. 171 Ersetzung von Düngemitteln auf Harnstoffbasis durch Düngemittel aus Ammoniumnitrat; Anwendung von Verfahren zur Verminderung der Emissionen aus harnstoffbasierten Düngern um mindestens 30 % gegenüber einer Ausbringung über einen Breitverteiler; Förderung der Ersetzung von anorganischen Düngemitteln durch organische Düngemittel bei gleichzeitiger Vorgabe des bedarfsgerechten Düngemitteleinsatzes (Anhang III Teil 2 Abschnitt A Nr. 3 NERC-Richtlinie). 172 Vorgabe der bedarfsgerechten Düngung, des Verzichts auf eine Wirtschaftsdüngerausbringung auf wassergesättigten, überfluteten, gefrorenen oder schneebedeckten Böden und der Ausbringung von Gülle auf Grünflächen mittels Schleppschlauch, Schleppschuh oder durch flache oder tiefe Injektion und schließlich die Einarbeitung von Festmist oder Gülle auf Ackerland innerhalb von vier Stunden nach dem Ausbringen. Die im nationalen Luftreinhalteprogramm vorgesehenen Vorgaben zur Emissionsreduktion bei der Wirtschaftsdüngerausbringung müssen geeignet sein, die Emissionen nachweislich um mindestens 30 % gegenüber dem im Ammoniak-Leitfaden genannten Referenzverfahren (Ausbringung mit Breitverteiler ohne Einarbeitung; siehe UNECE, Ammonia Guidance Document, Rn. 130) zu senken (Anhang III Teil 2 Abschnitt A Nr. 4 lit. a) NERC-Richtlinie).

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§ 2 Relevante unions- und völkerrechtliche Vorgaben

men können die Mitgliedsstaaten sonstige Maßnahmen mit vergleichbarer Minderungswirkung festlegen. b) Berücksichtigung der Auswirkungen auf landwirtschaftliche Klein- und Kleinstbetriebe Beim Ergreifen jeglicher Maßnahmen müssen die Mitgliedsstaaten den Folgen für landwirtschaftliche Klein- und Kleinstbetriebe Rechnung tragen (Anhang III Teil 2 Abschnitt C NERC-Richtlinie, Erwägungsgrund 22). Dies kann etwa durch Ausnahmevorschriften zugunsten dieser Betriebe geschehen, welche jedoch im Hinblick auf die geltenden Reduktionsverpflichtungen „machbar und angemessen“ sein müssen. c) Nutzung der besten verfügbaren Technik Allgemeine Anforderung an die Erstellung der Luftreinhalteprogramme ist zudem, dass Mitgliedsstaaten den einschlägigen Ammoniak-Leitfaden173 berücksichtigen und die besten verfügbaren Techniken (BVT) gemäß der Richtlinie 2010/75/EU vom 24. November 2010 über Industrieemissionen (IED-Richtlinie)174 nutzen. Für die Düngung sind dabei insbesondere die 2017 neu gefassten BVT-Schlussfolgerungen für die Intensivtierhaltung von Geflügel und Schweinen175 zu beachten, welche u. a. auch Techniken zur Ausbringung von Wirtschaftsdüngern behandeln.

III. Luftqualitätsrahmenrichtlinie Während die NEC- und NERC-Richtlinie eine flächendeckende Reduzierung der nationalen Gesamtemissionen vorsieht, verfolgt die Richtlinie 2008/50/EG vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft in Europa (Luftqualitätsrahmenrichtlinie) 176 ebenso wie die WRRL einen immissionsbezogenen Ansatz, indem sie Standards für eine gebietsbezogene Luftreinhaltung festlegt.177 Sie verpflichtet die Mitgliedsstaaten dazu, zum Schutz der menschlichen Gesundheit die seit 2010 verbindlichen Immissionsgrenzwerte u. a. für die Luftschadstoffe Feinstaub PM10 und Stickstoffdioxid (NO2) einzuhalten (Art. 13 Abs. 1 i.V. m. Anhang XI Luftqualitätsrahmenrichtlinie). Immissionsgrenzwerte für Ammoniak sieht die Richtlinie nicht vor.178 Werden die Grenzwerte nach dem Zieljahr 2010 173 174 175 176 177 178

UNECE, Ammonia Guidance Document. ABl. Nr. L 334 v.17.12.2010, S. 17. Santonja/Georgitzikis/Scalet u. a., BREF Intensive Rearing, S. 127 ff. ABl. Nr. L 152 v. 11.6.2008, S. 1. SRU, Stickstoff, Rn. 324, 339. Sehr kritisch SRU, Stickstoff, Rn. 341 ff.

C. Vorgaben und Ziele zum Schutz der Biodiversität

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weiterhin überschritten, müssen die Mitgliedsstaaten Luftreinhaltepläne erstellen, die alle erforderlichen Maßnahmen enthalten, um den Zeitraum der Grenzwertüberschreitung so kurz wie möglich zu halten (Art. 23 Abs. 1 Luftqualitätsrahmenrichtlinie). Heute stellt v. a. die Belastung durch Stickstoffdioxid in deutschen Ballungsräumen, die u. a. zur Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens gegen Deutschland geführt hat,179 ein Problem dar.180 Allerdings kommt es auch in Bezug auf Feinstaub an einigen verkehrsnahen Messstellen nach wie vor zu einer Überschreitung der – aus Sicht der Weltgesundheitsorganisation (WHO) deutlich zu hohen181 – Grenzwerte.182 Hauptursache der Feinstaubbelastung in Städten ist zwar der Straßenverkehr, sodass bei der nach § 47 Abs. 4 S. 1 BImSchG gebotenen verursacherbezogenen Betrachtung die Landwirtschaft nicht von vordergründiger Bedeutung für die Luftreinhalteplanung ist.183 Dennoch tragen Emissionen von Stickoxiden und Ammoniak aus der Landwirtschaft zu der hohen Hintergrundbelastung in Städten bei, sodass Emissionsminderungsmaßnahmen im Bereich der Landwirtschaft einen Beitrag zur Feinstaubminderung leisten können.184

C. Vorgaben und Ziele zum Schutz der Biodiversität Aufgrund der oben beschriebenen Auswirkungen der Düngung auf die biologische Vielfalt sind auch die unions- und völkerrechtlichen Verpflichtungen zum Schutz der Biodiversität und damit zusammenhängender politischer Zielsetzungen für die Regulierung der Düngung von Bedeutung.

I. Übereinkommen über die biologische Vielfalt Ziele des sowohl von Deutschland als auch der EU ratifizierten und 1993 in Kraft getretenen Übereinkommens über die biologische Vielfalt185 sind die Er179 EU-Kommission, Pressemitteilung IP/17/238 v. 15.2.2017, verfügbar unter: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-238_de.htm (28.2.2018). 180 Aufgrund der anhaltend hohen NO -Belastung in zahlreichen deutschen Städten 2 hat die EU-Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland eingeleitet und im Februar 2017 eine mit Gründen versehene Stellungnahme übersandt, EUKommission, Pressemitteilung v. 15.2.2017, IP/17/238, S. 1, verfügbar unter: http://eu ropa.eu/rapid/press-release_IP-17-238_de.htm, 27.9.2017 (16.2.2018). 181 Für den Schutz der Gesundheit hält die WHO eine Halbierung des Grenzwerts im Jahresmittel von derzeit 40 mg/m3 auf 20 mg/m3 für erforderlich, WHO, Review of evidence on health aspects of air pollution, S. 182; vor diesem Hintergrund wurde in der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie 2016 das weitergehende Ziel verankert, bis zum Jahr 2030 diesen Richtwert von 20 mg/m3 für PM10 im Jahresmittel möglichst flächendeckend einzuhalten, Bundesregierung, Nachhaltigkeitsstrategie 2016, S. 36. 182 UBA, Luftqualität 2017, S. 8 ff. 183 Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 266. 184 UBA, Daten zur Umwelt 2015, S. 62. 185 BGBl. II 1993, S. 1742.

84

§ 2 Relevante unions- und völkerrechtliche Vorgaben

haltung der biologischen Vielfalt, die „nachhaltige Nutzung ihrer Bestandteile“ 186 und die ausgewogene und gerechte Aufteilung der sich aus der Nutzung der genetischen Ressourcen ergebenden Vorteile (Art. 1 des Übereinkommens über die biologische Vielfalt). Unter dem Begriff der biologischen Vielfalt wird dabei die Vielfalt innerhalb der Arten, zwischen den Arten und die Vielfalt der Ökosysteme gefasst (Art. 2 des Übereinkommens über die biologische Vielfalt). Mit diesem umfassenden Verständnis der biologischen Vielfalt geht das Abkommen über das klassische Artenschutzrecht hinaus.187 Im Jahr 2002 legten die Vertragsparteien das operative, rechtlich unverbindliche Ziel fest, bis zum Jahr 2010 eine erhebliche Reduzierung der gegenwärtigen Rate des Artenschwunds zu erreichen.188 Nachdem dieses Ziel verfehlt wurde, vereinbarten die Vertragsstaaten bei ihrer 10. Konferenz in Nagoya einen „Strategischen Plan für die Biodiversität 2011–2020“ einschließlich der sog. „Aichi“-Ziele. 189 Diese sehen als rechtlich unverbindliches Unterziel u. a. vor, dass bis zum Jahr 2020 eine nachhaltige landwirtschaftliche Nutzung, die den Erhalt der biologischen Vielfalt sichert, erreicht wird.

II. FFH-Richtlinie Auf unionsrechtlicher Ebene kann insbesondere die Richtlinie 92/43/EWG vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (FFH-Richtlinie)190 eine steuernde Wirkung auf die Düngung entfalten. Mit dieser Richtlinie wird das Regelungssystem des 1979 von Deutschland unterzeichneten Übereinkommens über die Erhaltung der europäischen wildlebenden Pflanzen und Tiere und ihrer natürlichen Lebensräume (Berner Übereinkommen)191 umgesetzt und erweitert.192 Die FFH-Richtlinie hat nach ihrem Art. 2 Abs. 1 zum Ziel, zur Sicherung der Artenvielfalt durch die Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen im Gebiet der Mitgliedsstaaten beizutragen. Die aufgrund der Richtlinie getroffenen Maßnahmen zielen auf die Erhaltung bzw. Wiederherstellung ihres günstigen Erhaltungszustands ab (Art. 2 Abs. 2 FFH-Richtlinie). Für die nach der Richtlinie auszuweisenden Natura 2000-Gebiete müssen die Mitgliedsstaaten die „nötigen Erhaltungsmaßnahmen“ festlegen, die ggf. geeignete Bewirtschaftungs186 Dies meint nach Art. 2 Abs. 16 des Übereinkommens die Nutzung der Bestandteile der biologischen Vielfalt in einer Weise und einem Ausmaß, die nicht zum langfristigen Rückgang der biologischen Vielfalt führen, wodurch ihr Potenzial erhalten bleibt, die Bedürfnisse und Wünsche heutiger und künftiger Generationen zu erfüllen. 187 Friedland/Prall, ZUR 2004, 193 (193). 188 COP-CBD, Strategic Plan for the CBD, Nr. 11. 189 COP-CBD, Strategic Plan for Biodiversity 2011–2010. 190 ABl. Nr. L 206 v. 22.7.1992, S. 7. 191 BGBl. II 1984, S. 618. 192 Wolf, ZUR 2017, 2 (8 f., 16).

C. Vorgaben und Ziele zum Schutz der Biodiversität

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pläne und geeignete Maßnahmen rechtlicher, administrativer oder vertraglicher Art umfassen (Art. 6 Abs. 1 FFH-Richtlinie). Zudem müssen Verschlechterungen der natürlichen Lebensräume und Habitate sowie Störungen geschützter Arten vermieden werden (Art. 6 Abs. 2 FFH-Richtlinie). Pläne und Projekte, die ein FFH-Gebiet erheblich beeinträchtigen können, erfordern eine Verträglichkeitsprüfung und können nicht durchgeführt werden, wenn sie das Gebiet als solches beeinträchtigen (Art. 6 Abs. 3 FFH-Richtlinie). Die Umsetzung dieser Vorgaben der FFH-Richtlinie kann auch Einschränkungen der landwirtschaftlichen Düngung erforderlich machen.193

III. Politische Ziele zum Schutz der Biodiversität Art. 6 des Übereinkommens über die biologische Vielfalt verpflichtet die Vertragsstaaten zur Entwicklung von Umsetzungsstrategien zur Erreichung der Ziele des Übereinkommens. Zur Umsetzung dieser Vorgabe legte die damalige EG im Jahr 1998 eine Europäische Biodiversitätsstrategie vor, die im Jahr 2011 grundlegend überarbeitet wurde. Diese Strategie enthält u. a. das Zwischenziel, den Verlust an biologischer Vielfalt und die Verschlechterung der Ökosystemleistungen in der EU bis 2020 zum Stillstand zu bringen und die biologische Vielfalt sowie die Ökosystemleistungen so weit wie durchführbar wiederherzustellen, u. a. durch Sicherstellung einer nachhaltigen Landwirtschaft.194 Auf nationaler Ebene wurde im Jahr 2007 zur Umsetzung von Art. 6 des Übereinkommens über die biologische Vielfalt die Nationale Strategie zur biologischen Vielfalt mit diversen Qualitätszielen und Indikatoren verabschiedet. Zu den hier für das Jahr 2020 formulierten Zielen zählen die allgemeine Steigerung der biologischen Vielfalt, die deutliche Erhöhung der Biodiversität in Agrarökosystemen und die Einhaltung der Belastungswerte (critical loads und levels) für Versauerung, Schwermetall- und Nährstoffeinträge.195 Sowohl der Zwischenbericht zur EU-Strategie196 als auch die nationalen Indikatorenberichte197 deuten darauf hin, dass sich der Zustand von Biodiversität und Ökosystemen u. a. aufgrund fehlender Fortschritte zur Reduzierung diffuser Nährstoffeinträge aus der Landwirtschaft weiter verschlechtert. Das Ziel der flächendeckenden Einhaltung der Critical Loads im Jahr 2020 gilt bereits heute v. a. aufgrund der hohen Ammoniakemissionen aus der Tierhaltung und der Düngemittelausbringung als nicht mehr erreichbar,198 weshalb in der überarbeiteten 193 194 195 196 197 198

Härtel, Düngung, S. 68; Rengeling, Europäisches Stoffrecht, § 6 Rn. 14. Rat, Biologische Vielfalt, S. 4; ER, Schlussfolgerungen v. 25./26.3.2010, Rn. 14. BMUB, Nationale Strategie zur biologischen Vielfalt, S. 41, 47, 54. EU-Kommission, Mid-term review, S. 1. BMU, Indikatorenbericht 2010, S. 80 f.; BMUB, Indikatorenbericht 2014, S. 101 ff. UBA, Daten zur Umwelt 2017, S. 55.

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§ 2 Relevante unions- und völkerrechtliche Vorgaben

Nachhaltigkeitsstrategie 2016 als neues Zwischenziel festgelegt wurde, den Anteil der Flächen, die von zu hohen Stickstoffeinträgen bedroht sind, zwischen 2005 und 2030 um 35 % zu senken.199

D. Vorgaben und Ziele zum Klimaschutz Auch im Bereich des Klimaschutzes sind die EU und Deutschland Verpflichtungen eingegangen, die zumindest mittelbar den Handlungsdruck zur effektiven Steuerung der Düngung steigern.

I. Klimarahmenkonvention und Übereinkommen von Paris Die von der EU und Deutschland ratifizierte Klimarahmenkonvention (UNFCCC)200 verfolgt gemäß Art. 2 das Ziel, die Treibhausgasemissionen auf einem Niveau zu stabilisieren, bei dem eine vom Menschen verursachte Störung des Klimasystems verhindert wird. Auf der COP 3 im Jahr 1997 wurde das Kyoto-Protokoll201 verabschiedet, welches nach der Ratifikation u. a. durch die EU und Deutschland am 16. Februar 2005 in Kraft getreten ist und erstmals rechtsverbindliche Reduzierungsverpflichtungen für die im Annex B aufgeführten Industriestaaten vorsah. Nachdem die EU und Deutschland die Reduktionsziele für die erste Verpflichtungsperiode von 2008–2012 erreicht hatten, wurde die auf der COP 18 in Doha vereinbarte Fortschreibung des Protokolls für eine zweite Verpflichtungsperiode von 2013–2020 bislang nicht von der erforderlichen Zahl von Staaten ratifiziert. Einen Meilenstein der Klimapolitik stellt das auf der COP 21 ausgearbeitete Übereinkommen von Paris dar, welches am 4. November 2016 in Kraft trat.202 Das Übereinkommen sieht das rechtsverbindliche Ziel vor, die globale Durchschnittstemperatur auf deutlich unter 2 ëC und wenn möglich auf 1,5 ëC gegenüber vorindustriellem Niveau zu begrenzen (Art. 2 Abs. 1 lit. a) Übereinkommen von Paris). Zum Erreichen dieses Temperaturziels sind die Vertragsparteien gemäß Art. 4 Abs. 1 „bestrebt, so bald wie möglich den weltweiten Scheitelpunkt der Treibhausgasemissionen zu erreichen, [. . .] um in der zweiten Hälfte dieses Jahrhunderts ein Gleichgewicht zwischen den anthropogenen Emissionen von Treibhausgasen aus Quellen und dem Abbau solcher Gase durch Senken [. . .] herzustellen“. Problematisch ist hierbei, dass zwischen der Erreichung der Temperaturziele des Art. 2 Abs. 1 lit. a) und dem in Art. 4 Abs. 1 erwähnten zeitlichen Horizont „in der zweiten Hälfte dieses Jahrhunderts“ ein Widerspruch be199 200 201 202

Bundesregierung, Nachhaltigkeitsstrategie 2016, S. 203. BGBl. II 1993, S. 1783, 1784. BGBl. II 2002, S. 967. BGBl. II 2016, S. 1082, 1083, 1240.

E. Vorgaben und Ziele zum Bodenschutz

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steht.203 Anders als das Kyoto-Protokoll sieht das Übereinkommen von Paris keine verbindlichen quantifizierten Reduktionsvorgaben vor, sondern überlässt die Festlegung konkreter nationaler Emissionsminderungsziele nach Art. 4 Abs. 2 den Vertragsparteien, welche die Zielerreichung durch innerstaatliche Minderungsmaßnahmen erreichen sollen. Trotz berechtigter Kritik an der Wirksamkeit des Übereinkommens von Paris im Einzelnen204 geht von ihm ein wichtiger Impuls zur Reduzierung der aus der Düngung stammenden Treibhausgasemissionen aus.

II. Politische Klimaschutzziele Auf politischer Ebene wurden im Rahmen des Klima- und Energiepaketes der EU die Ziele einer Reduktion der Treibhausgasemissionen um 20 % bis zum Jahr 2020 und um 40 % bis 2030 vereinbart sowie das Langfristziel beschlossen, die Treibhausgas-Emissionen der EU bis zum Jahr 2050 um 80–95 % zu senken.205 Auf nationaler Ebene wurde im Energiekonzept der aus dem Jahr 2010 für das Jahr 2020 ein strengeres Reduktionsziel von 40 % festgelegt und ebenfalls das langfristige Reduktionsziel bis 2050 um 80–95 % verankert.206 Das Ziel für das Jahr 2020 wird nach aktuellen Prognosen voraussichtlich verfehlt werden.207 Der im November 2016 beschlossene Klimaschutzplan 2050 gibt zum Erreichen der nationalen Klimaschutzziele erstmals ein sektorspezifisches Emissionsminderungsziel für die Landwirtschaft von 34–31 % bis 2030 gegenüber 1990 vor.208 Auch zur Erreichung dieser klimapolitischen Ziele soll ein angepasstes und besser vollzogenes Düngerecht über eine Steigerung der Stickstoffeffizienz einen Beitrag leisten.209

E. Vorgaben und Ziele zum Bodenschutz Im Bereich des Bodenschutzes existiert, nachdem der Entwurf für eine Bodenschutzrahmenrichtlinie 210 im Rat scheiterte,211 kein rechtlich verbindliches übergreifendes Qualitätsziel auf EU-Ebene. Auch im Völkerrecht ist der Bodenschutz 203 Ausführlich hierzu und zur Herleitung eines Vorrangs des Temperaturziels in Art. 2 Abs. 1 lit. a) Ekardt/Zorn/Wieding, Momentum Quarterly 2018, i. E. 204 Hierzu ausführlich Ekardt, NVwZ 2016, 355 (355 ff.). 205 ER, Schlussfolgerungen v. 23./24.10.2014, Rn. 1 ff. 206 BMU/BMWI, Energiekonzept 2010, S. 5; CDU/CSU/SPD, Koalitionsvertrag, S. 36 f. 207 BMUB, Projektionsbericht 2017, S. 29. 208 UBA, Klimaschutzplan, S. 33. 209 BMUB, Klimaschutzplan 2050, S. 64; ähnlich bereits BMUB, Aktionsprogramm Klimaschutz 2020 Kabinettsbeschluss v. 3.12.2014, S. 55, 59 ff.; WBAE/WBW, Klimaschutz in der Landwirtschaft, S. 62 ff. 210 EU-Kommission, KOM (2006) 232 endg. 211 Möckel, NuL 2015, 497 (499).

88

§ 2 Relevante unions- und völkerrechtliche Vorgaben

mit Ausnahme des Abkommens zum Bodenschutz im Rahmen der Alpenkonvention 1991 nur indirekt oder nur durch freiwillige Leitlinien adressiert.212

I. Klärschlammrichtlinie Einen direkten Bezug zum Bodenschutz weist jedoch die Richtlinie 86/278/ EWG vom 12. Juni 1986 über den Schutz der Umwelt und insbesondere der Böden bei der Verwendung von Klärschlamm in der Landwirtschaft (Klärschlammrichtlinie)213 auf.214 Ihr Zweck ist es, schädliche Auswirkungen auf Böden, Vegetation, Tier und Mensch zu verhindern und zugleich eine „einwandfreie“ Verwendung von Klärschlamm zu fördern (Art. 1 Klärschlammrichtlinie). In Anhang I sind Grenzwerte für die Konzentrationen der Schwermetalle Cadmium, Kupfer, Nickel, Blei, Zink, Quecksilber und Chrom in Böden festgelegt. Werden diese Grenzwerte überschritten, ist eine Klärschlammverwendung verboten. Die Mitgliedsstaaten sind dazu verpflichtet, die Einhaltung der Grenzwerte durch eine entsprechende Regelung der Verwendung von Schlämmen sicherzustellen (Art. 4–5 Klärschlammrichtlinie).

II. Politische Ziele zum Bodenschutz Im Übrigen wurden Ziele zum Bodenschutz im politisch-strategischen Bereich formuliert.215 Auf europäischer Ebene ist das im siebten Umweltaktionsprogramms der EU verankerte Qualitätsziel hervorzuheben, nach dem bis zum Jahr 2020 Flächen in der Union nachhaltig bewirtschaftet, Böden angemessen geschützt werden und Maßnahmen zur Sanierung kontaminierter Standorte gut vorankommen sollen.216 Auf nationaler Ebene sind insbesondere die Qualitätsziele der nationalen Biodiversitätsstrategie zu nennen, zu denen die langfristige Erhaltung der Funktionsfähigkeit der Böden u. a. durch die gute fachliche Praxis der Bodennutzung und die kontinuierliche Reduzierung der Stoffeinträge, die Rückführung der Schadstoffeinträge in land- und forstwirtschaftlich genutzte Böden ab 2020 und die Vermeidung jeglicher zusätzlicher Schadstoffanreicherung gehören.217 212

Vgl. hierzu Dänicke, Energiepflanzenanbau im Umwelt- und Agrarrecht, S. 96–

99. 213

ABl. Nr. L 181 v. 4.7.1986, S. 6. Kloepfer, Umweltrecht, § 9 Rn. 117. 215 So etwa auf nationaler Ebene die Nachhaltigkeits- und Biodiversitätsstrategie der Bundesregierung oder auf EU-Ebene die Thematische Strategie für den Bodenschutz, vgl. die umfassende Darstellung bei Möckel, NuL 2015, 497 (497 ff.). 216 EU-Kommission, 7. UAP, Nr. 28 lit. e). Zudem wird empfohlen, Bodenqualitätsfragen innerhalb eines verbindlichen Rechtsrahmens zu regeln und Ziele für eine nachhaltige Land- und Bodennutzung festzulegen (Nr. 25). 217 BMUB, Nationale Strategie zur biologischen Vielfalt, S. 49, 54. 214

G. Förderung der Kreislaufwirtschaft/Schonung von Phosphorressourcen

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F. Reduzierung des Stickstoffüberschusses Ursache für landwirtschaftlich bedingte Stickstoffemissionen in Gewässer, Böden und die Luft sind insbesondere Stickstoffüberschüsse. Die Stickstoffbilanz fungiert daher als zentrale Größe zur Beurteilung der agrarpolitischen Bemühungen zum Umweltschutz in der Landwirtschaft.218 Das Ziel, den Stickstoffüberschuss in der Gesamtbilanz bis 2010 auf 80 kg N/ha/Jahr und bis 2015 weiter zu vermindern, wurde in der Nachhaltigkeitsstrategie aus dem Jahr 2002 als Indikator für die Nachhaltigkeit der Landwirtschaft insgesamt219 und in der nationalen Biodiversitätsstrategie aus dem Jahr 2007 als Indikator zum Schutz der biologischen Vielfalt220 verankert. Dieses Ziel wurde weder im Zieljahr (96 kg N/ha) noch danach (98 kg N/ha im Jahr 2012) erreicht.221 In der Nachhaltigkeitsstrategie aus dem Jahr 2016 wurde daraufhin das neue Ziel verankert, für den Zeitraum 2028–2032 die Stickstoffüberschüsse der Gesamtbilanz für Deutschland im Mittel auf 70 kg N/ha/Jahr zu begrenzen, was nach den Erwartungen der Bundesregierung wiederum insbesondere mit der novellierten DüV gelingen soll.222 Dieses Ziel bleibt hinter der vom Umweltbundesamt geäußerten Empfehlung, eine Reduzierung auf 50 kg/ha/Jahr bis zum Jahr 2040 anzustreben,223 zurück.

G. Förderung der Kreislaufwirtschaft und Schonung von Phosphorressourcen Auch für den Bereich des Ressourcenschutzes lassen sich düngerelevante politische Zielfestlegungen identifizieren. So wurden durch die konsultative Mitteilung der EU-Kommission zur nachhaltigen Verwendung von Phosphor vom 8. Juli 2013 die Verminderung von Phosphorverlusten, die Förderung der Phosphorrückgewinnung und die Reduzierung des Schadstoffeintrags über die Phosphordüngung zu politisch-strategischen Zielen der EU erklärt.224 Im siebten Umweltaktionsprogramm der EU wurde zudem das Ziel verankert, bis zum Jahr 2020 die Nährstoffkreisläufe für Stickstoff und Phosphor nachhaltiger und ressourceneffizienter zu lenken, u. a. durch weitere Maßnahmen zur Minderung der Emissionen aus der Düngemittelverwendung und der Verwertung von Phosphorabfällen.225

218 219 220 221 222 223 224 225

Taube, in: DLG e. V., Moderne Landwirtschaft, 13 (19). Bundesregierung, Perspektiven für Deutschland, S. 113 ff. BMUB, Nationale Strategie zur biologischen Vielfalt, S. 131. DESTATIS, Indikatorenbericht 2014, S. 41. Bundesregierung, Nachhaltigkeitsstrategie 2016, S. 65 f. UBA, Reaktiver Stickstoff, S. 14. EU-Kommission, KOM(2013) 517 endg. EU-Kommission, 7. UAP, Nr. 28 lit. f) vii).

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§ 2 Relevante unions- und völkerrechtliche Vorgaben

Auf nationaler Ebene wurde das Ziel der verstärkten Rückgewinnung von Phosphor und anderen Nährstoffen bei gleichzeitiger Beendigung der Klärschlammausbringung zu Düngezwecken Ende 2013 im Koalitionsvertrag für die 18. Legislaturperiode festgelegt.226 Im Deutschen Ressourceneffizienzprogramm aus dem Jahr 2012 (ProgRess I) werden die Bedeutung der Optimierung des Phosphateinsatzes u. a. in der Landwirtschaft und die Förderung der Phosphorrückgewinnung hervorgehoben.227 Die 2016 vom Bundeskabinett beschlossene Neuauflage des Programms (ProgRess II) formuliert das recht vage Ziel einer „signifikanten Erhöhung“ der Rückgewinnungsquote von Phosphor aus Abwasser/Klärschlamm bis 2025.228 Die noch im Arbeitsentwurf des Programmfortschreibung vorgesehene konkrete Rückgewinnungsquote von 50 %229 wurde nicht übernommen.

226 227 228 229

CDU/CSU/SPD, Koalitionsvertrag, S. 84. BMU, ProgRess I, S. 72 ff. BMUB, ProgRess II, S. 42, 60 f. BMU, Arbeitsentwurf ProgRess v. 7.4.2011, S. 43.

§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne Vor dem Hintergrund dieser Ziele und Vorgaben wird in diesem Kapitel das auf nationaler Ebene anwendbare Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinn untersucht. Neben der notwendigen Begriffsklärung sollen zunächst die Entstehungsgeschichte und die einschlägigen gesetzlichen Zielbestimmungen des DüngG erörtert werden, um ein Grundverständnis vom Regelungsansatz und -anliegen des Dünge- und Düngemittelrechts zu vermitteln. Anschließend werden die dünge- und düngemittelrechtlichen Instrumente sowie ihr Vollzug im Einzelnen analysiert.

A. Allgemeines I. Begriffsklärung Die Begriffe „Düngemittelrecht“ und „Düngerecht“ werden vom nationalen Gesetz- und Verordnungsgeber uneinheitlich gebraucht. Während in § 11 KrWG und § 1 AbfKlärV die Vorschriften des DüngG und der auf seiner Grundlage erlassenen Verordnungen allgemein als „Düngerecht“ in Bezug genommen werden, ist in § 3 BBodSchG, § 2 Abs. 2 S. 2 BImSchG, § 12–13 DüngG und § 1 BioAbfV vom „Düngemittelrecht“ die Rede. Hier bedürfte es einer terminologischen Vereinheitlichung. Um Missverständnissen vorzubeugen, wird im Rahmen dieser Arbeit differenziert zwischen dem produktbezogenen Düngemittelrecht einerseits und dem anwendungsbezogenen Düngerecht andererseits. Zum Düngemittelrecht werden die auf das Inverkehrbringen von Düngemitteln bezogenen Vorgaben des DüngG, der DüMV und der EG-Düngemittelverordnung (bzw. der geplanten CEDüngeproduktverordnung) gezählt. Zum Düngerecht gehören primär die anwendungsbezogenen Vorgaben des DüngG und die DüV, aber auch die StoffBilV und WDüngV, welche letztlich der Verbesserung des Vollzugs der anwendungsbezogenen Vorgaben dienen.

II. Überblick über die Entwicklung des Dünge- und Düngemittelrechts Während das produktbezogene Düngemittelrecht auf eine etwa hundertjährige Regulierungsgeschichte zurückblickt und zunächst primär dem Verbraucherschutz diente, sind die gezielte Adressierung ökologischer Anliegen und die Regulierung der Düngemittelanwendung deutlich jünger.

92

§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

1. Regulierung von Düngemitteln im Ersten Weltkrieg Die ersten düngemittelbezogenen Regulierungsbemühungen auf nationaler Ebene fallen in die Zeit des Ersten Weltkriegs, in der die Hungersituation eine Steigerung der landwirtschaftlichen Produktivität erforderte. Mit der Verordnung über künstliche Düngemittel vom 11. Januar 19161 wurden maximale Höchstpreise für bestimmte Handelsdünger, mit Betriebsschließungen bewehrte Kennzeichnungsverpflichtungen hinsichtlich des Nährstoffgehalts und der Löslichkeit sowie Anforderungen an die Behandlung bestimmter organischer Düngemittel eingeführt. Importeure von Handelsdüngern wurden zudem dazu verpflichtet, die Düngemittel an vom Reichskanzler bestimmte Gebiete zu liefern.2 Eine neu gefasste Verordnung über künstliche Düngemittel vom 3. August 19183 führte zudem eine Genehmigungspflicht für jedes gewerbsmäßig hergestellte Düngemittel, welches nicht den im Anhang der Verordnung gelisteten Typen entsprach, ein und sah für Zuwiderhandlungen Freiheitsstrafen bis zu einem Jahr oder eine Geldstrafe von bis zu 15.000 Mark vor. 2. Düngemittelgesetze von 1962 und 1977 Die nächste umfassende Überarbeitung des Düngemittelrechts erfolgte erst Anfang der 1960er Jahre. Das Gesetz über den Verkehr mit Düngemitteln vom 14. August 1962 (DMG 1962)4 erstreckte sich nach wie vor lediglich auf Handelsdünger, nicht jedoch auf Wirtschaftsdünger. Es diente dem Schutz der Verbraucher von Handelsdüngern vor äußerlich nicht erkennbaren Mängeln und dem Schutz der Ernährungssicherheit,5 nicht jedoch dem Umweltschutz. Zur Reduzierung des Verwaltungsaufwands und zur Erleichterung des Inverkehrbringens wurde insbesondere die durch die Verordnung von 1918 eingeführte produktbezogene Genehmigungspflicht abgeschafft und durch eine typenmäßige Zulassung der Düngemittel ersetzt.6 Die zugelassenen Düngemitteltypen wurden in der Verordnung über die Zulassung von Düngemitteltypen vom 21. November 19637 festgelegt. Während die Zulassung von Düngemitteltypen nach § 3 Abs. 1 DMG 1962 u. a. voraussetzte, dass bei sachgerechter Anwendung die Gesundheit von Menschen nicht geschädigt wird, spielten Umweltauswirkungen bei der Typzu-

1

RGBl. Nr. 6 v. 12.1.1916, S. 13. Bekanntmachung betreffend die Einfuhr von Futtermitteln, Hilfsstoffen und Kunstdünger v. 26.1.1916, RGBl. Nr. 18 v. 25.1.1916, S. 67. 3 RGBl. Nr. 6462 v. 5.8.1918, S. 999. 4 BGBl. I S. 558. 5 BT-Drs. 4/287, S. 4. 6 BT-Drs. 4/287, S. 4. 7 BGBl. I S. 805. 2

A. Allgemeines

93

lassung keine Rolle. Erst das Düngemittelgesetz vom 15. November 1977 (DMG 1977)8 knüpfte die Zulassung von Düngemitteltypen auch an ökologische Kriterien.9 3. Abfallbeseitigungsgesetz 1972 Die ersten nationalen Regelungen, die sich mit den anwendungsbezogenen Risiken der Düngung auseinandersetzten, beschränkten sich auf den Einsatz von Wirtschaftsdüngern und waren aufgrund deren damaliger Qualifizierung als Abfall im Abfallrecht verortet. Das Gesetz über die Beseitigung von Abfällen (AbfG) vom 7. Juni 197210 ordnete für die Ausbringung von Abwasser, Klärschlamm, Fäkalien sowie bei einer Anwendung von Jauche, Gülle und Stallmist, die das „übliche Maß landwirtschaftlicher Düngung“ überschreitet, die Geltung abfallrechtlicher Pflichten an.11 Nachdem eine bundeseinheitliche Gülleverordnung nicht zustande kam, wurden mit dem Zweiten Gesetz zur Änderung des AbfG vom 4. März 198212 die Länder in § 15 Abs. 3 AbfG zur Ausgestaltung der Anforderungen an die Anwendung von Wirtschaftsdüngern ermächtigt. Hiervon machten jedoch nur einige Bundesländer Gebrauch.13 Auf Grundlage des § 15 Abs. 2 AbfG 198214 wurde zum einen die Klärschlammverordnung (AbfKlärV) vom 25. Juni 198215 gestützt, die zur Umsetzung der Anforderungen der Klärschlammrichtlinie am 15. April 199216 und zuletzt am 27. September 201717 neu gefasst wurde. Zum anderen wurde die Verordnung über die Verwertung von Bioabfällen auf landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich und gärtnerisch genutzten Böden (BioAbfV) vom 21. September 199818 erlassen, welche im Jahr 201319 grundlegend novelliert wurde. 8

BGBl. I S. 2134. Härtel, Düngung, S. 85. 10 BGBl. I S. 873. 11 Näher hierzu Härtel, Düngung, S. 83 f. 12 BGBl. I S. 281. 13 Bremen: Verordnung über das Aufbringen von Gülle und Jauche (Gülleverordnung – GüVO), GVBl. 1989, S. 199; Hamburg: Verordnung über das Aufbringen von Gülle und Jauche (Gülleverordnung – GülleVO), GVBl., 1991 S. 359; Niedersachsen: Verordnung über das Aufbringen von Gülle und Geflügelkot (Gülleverordnung), GVBl. 1990, S. 9, Nordrhein-Westfalen: Verordnung über das Aufbringen von Gülle und Jauche (Gülleverordnung) GVBl. 1984, S. 210; Schleswig-Holstein: Landesverordnung über das Aufbringen von Gülle (Gülleverordnung), GVBl. 1989, S. 74. 14 Später § 8 Abs. 1 und 2 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (Krw-AbfG) v. 27.9.1994 (BGBl. I S. 2705) und heute § 11 Abs. 2 und 3 des Kreislaufwirtschaftsgesetzes (KrWG) v. 24.2.2012 (BGBl. I S. 212–264). 15 BGBl. I S. 734. 16 BGBl. I S. 912. 17 BGBl. I S. 3465. 18 BGBl. I S. 2955. 19 BGBl. I S. 658. 9

94

§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

4. (Teil-)Harmonisierung des Inverkehrbringens mineralischer Düngemittel Im Jahr 1977 trat auf europäischer Ebene die Basisrichtlinie Nr. 76/116/ EWG20 in Kraft, die gemeinsam mit mehreren flankierenden Richtlinien21 den Wirtschaftsteilnehmern ein System der freiwilligen Harmonisierung für mineralische „EWG-Düngemittel“ zur Verfügung stellte. Diese Richtlinien wurden im Jahr 2003 durch die noch geltende EG-Düngemittelverordnung vereinheitlicht und weitgehend unverändert übernommen.22 Nachdem eine Evaluierung der EGDüngemittelverordnung zahlreiche Defizite festgestellt hatte,23 wird seit dem Jahr 2010 an einer umfassenden Überarbeitung des EU-Düngemittelrechts gearbeitet. Im März 2016 legte die EU-Kommission im Rahmen des Pakets zur Kreislaufwirtschaft einen Vorschlag für eine Verordnung mit Vorschriften für die Bereitstellung von Düngeprodukten (CE-Düngeproduktverordnung-E)24 vor. 5. Bundeseinheitliche Regulierung der Düngemittelanwendung Während sich das DMG 1977 noch auf die Regelung des Inverkehrbringens von Düngemitteln beschränkt hatte, wurden mit dem Gesetz zur Förderung der bäuerlichen Landwirtschaft vom 12. Juli 198925 erstmals für alle Düngemittel geltende anwendungsbezogene Vorgaben eingeführt. Nach dem neuen § 1a DMG 1977 durften Düngemittel nur noch nach „guter fachlicher Praxis“ angewendet werden, wozu insbesondere eine Ausrichtung auf den standort- und qualitätsabhängigen Düngebedarf gehörte. Von der ebenfalls eingeführten Verordnungsermächtigung zum Erlass konkretisierender Vorgaben machte das Bundeslandwirtschaftsministerium jedoch zunächst keinen Gebrauch. Erst als die Verpflichtung zur Umsetzung der Nitratrichtlinie entsprechende Vorgaben erforderlich machte, 20 Richtlinie 76/116/EWG v. 18.12.1975 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedsstaaten für Düngemittel, ABl. Nr. L 24 v. 30.1.1976, S. 21. 21 Richtlinie 77/535/EWG v. 22.6.1977 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedsstaaten über Probenahme und Analysemethoden von Düngemitteln, ABl. Nr. L 213 v. 22.8.1977, S. 1; Richtlinie 80/876/EWG v. 15.7.1980 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedsstaaten betreffend Ammoniumnitrat-Einnährstoffdüngemittel mit hohem Stickstoffgehalt, ABl. Nr. L 250 v. 23.9.1980, S. 7; Richtlinie 87/ 94/EWG v. 8.12.1986 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedsstaaten über Verfahren zur Überprüfung der Merkmale, Grenzwerte und der Detonationsfestigkeit von Ammonium-Einnährstoffdünger mit hohem Stickstoffgehalt, ABl. Nr. L 38 v. 7.2.1987, S. 1. 22 Heuser, in: Calliess/Härtel/Veit, Jahrbuch des Agrarrechts 2006, 183 (210). 23 CSES, Evaluation. 24 Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates mit Vorschriften für die Bereitstellung von Düngeprodukten mit CE-Kennzeichnung auf dem Markt und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1069/2009 und (EG) Nr. 1107/2009, KOM(2016) 157 endg. 25 BGBl. I S. 1435; Kloepfer, Umweltrecht, § 19 Rn. 337.

A. Allgemeines

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traten mit der auf § 1a Abs. 3 DMG 1977 gestützten Verordnung über die Grundsätze der guten fachlichen Praxis beim Düngen vom 26. Januar 1996 (DüV 1996)26 über zwei Jahre nach Ablauf der Umsetzungsfrist solche bundeseinheitlichen Düngerestriktionen in Kraft. Hierdurch wurden die landesrechtlichen Gülleverordnungen abgelöst, die teilweise strengere Begrenzungen der zulässigen Dungausbringungsmenge vorsahen.27 Nachdem es im Jahr 2002 bereits zu einer ersten Verurteilung Deutschlands wegen mangelhafter Umsetzung des Art. 5 Abs. 4 lit. a) i.V. m. Anhang III Nr. 2 Nitratrichtlinie gekommen war,28 wurden auf Druck der EU-Kommission durch Neufassung der Düngeverordnung im Jahr 200629 verschärfte Anwendungsvorschriften geregelt.30 Im Jahr 2009 wurde das DMG 1977 grundlegend novelliert und entsprechend der Ausweitung des Regelungsgegenstands auf die Düngemittelanwendung in „Düngegesetz“ (DüngG)31 umbenannt.

III. Ziele des DüngG Der Blick auf die Entstehungsgeschichte macht deutlich, dass das traditionelle Anliegen der Düngemittelregulierung die Versorgung der Landwirtschaft mit wirksamen Düngemitteln zur Verbesserung der landwirtschaftlichen Produktion und zur Förderung hoher Erträge war.32 Dieser Gesetzeszweck kommt auch heute noch in § 1 Nr. 1 DüngG zum Ausdruck, wonach das DüngG der Sicherstellung der Ernährung von Nutzpflanzen dient. Auf landwirtschaftliche Interessen sowie den damit untrennbar verbundenen Bodenschutz bezieht sich auch der in Nr. 2 genannte Zweck, die Fruchtbarkeit des Bodens und insbesondere den standort- und nutzungstypischen Humusgehalt zu erhalten oder nachhaltig zu verbessern. Seit seiner Neufassung im Jahr 2009 nimmt das DüngG explizit den Umweltund Gesundheitsschutz in Bezug. Zum Schutz der menschlichen und tierischen Gesundheit und des Naturhaushaltes soll Gefahren, die mit dem Herstellen, Inverkehrbringen oder Anwenden von Düngemitteln zusammenhängen, vorgebeugt werden (§ 1 Nr. 3 DüngG). Mit der Einführung der Zweckbestimmung in § 1 Nr. 4 DüngG im Rahmen der Novellierung des Düngerechts im Jahr 2017 wurde die ökologische Zielrichtung 26

BGBl. I S. 118. SRU, Umweltgerechte Nutzung ländlicher Räume, Rn. 195; Kloepfer, Umweltrecht, § 19 Rn. 334. 28 EuGH, Urt. v. 14.3.2002, C-161/00, Slg. 2002, I-02753 – Kommission/Deutschland. 29 BGBl. I S. 20. 30 Vgl. zu den wesentlichen Änderungen Scheil, Europäisches Bodenschutzrecht, S. 117 f. 31 BGBl. I 2009, S. 54, 136. 32 Köpl, in: Dombert/Witt, AgrarR, § 19 Rn. 160; Kloepfer, Umweltrecht, § 19 Rn. 336. 27

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

des DüngG weiter ausgebaut. Ziel des Gesetzes ist es nunmehr auch, einen nachhaltigen und ressourceneffizienten Umgang mit Nährstoffen bei der landwirtschaftlichen Erzeugung sicherzustellen und insbesondere Nährstoffverluste in die Umwelt so weit wie möglich zu vermeiden. Die Aufnahme des „Umgangs“ mit Nährstoffen als neuem Regelungsgegenstand steht in engem Zusammenhang mit der Einführung des neuen § 11a DüngG, mit dem das Düngerecht erstmalig den Blick über das Inverkehrbringen und Anwenden von Düngemitteln hinaus auf alle relevanten Nährstoffströme im landwirtschaftlichen Betrieb erweitert.33 Da dieser Umgang „ressourceneffizient“ sein soll, lässt sich dem DüngG erstmals auch das Anliegen der Ressourcenschonung entnehmen. Zu Kontroversen im Gesetzgebungsverfahren führte der Zusatz, dass Nährstoffverluste „so weit wie möglich zu vermeiden“ sind. Auf Empfehlung des Bundesrats und des Ausschusses für Ernährung und Landwirtschaft im Bundestag wurde diese Zielbestimmung verschärft, indem die im Gesetzesentwurf lediglich verlangte „Verringerung“ der Nährstoffverluste durch das Ziel ihrer weitestmöglichen „Vermeidung“ ersetzt wurde.34 Nicht durchsetzen konnte sich der Bundesrat jedoch mit seiner Forderung, die Formulierung „und unvermeidbare Verluste künftig zu begrenzen“ beizufügen, um klarzustellen, dass auch die derzeit für unvermeidbar erachteten Nährstoffverluste in Zukunft parallel zum wissenschaftlich-technischen Fortschritt zu begrenzen sind.35 Die Bundesregierung sah in dieser Formulierung einen Widerspruch zum Grundsatz der pflanzenbedarfsgerechten Düngung und lehnte eine entsprechende Änderung ab.36 Schon in der Gesetzeszielbestimmung wird somit deutlich, dass das DüngG bezüglich der Begrenzung von Nährstoffverlusten lediglich auf die „allgemein anerkannten Regeln der Technik“ rekurriert und keine dynamische Anpassung an den „Stand der Technik“ verlangt.37 Schließlich dient das nationale Düngerecht nach § 1 Nr. 5 DüngG dazu, die einschlägigen unionsrechtlichen Vorschriften umzusetzen oder durchzuführen, welche insbesondere den Verkehr mit oder die Anwendung von Düngemitteln betreffen. Hierzu zählen insbesondere die EG-Düngemittelverordnung und die Nitratrichtlinie.

B. Das Düngemittelrecht Das produktbezogene Düngemittelrecht zeichnet sich durch ein komplexes Nebeneinander teilharmonisierter Vorschriften über das Inverkehrbringen sog. EG-Düngemittel einerseits und nationaler Produktregelungen für alle anderen Düngemittel (im Folgenden „Nicht-EG-Düngemittel“) andererseits aus. Da sich 33 34 35 36 37

BT-Drs. 18/7557, S. 16. BT-Drs. 18/7557, S. 7, 27; BT-Drs. 18/11171, S. 6, 25. BT-Drs. 18/7557, S. 27. BT-Drs. 18/7557, S. 36. Näher zu diesem Problem unten § 3 C. II. 7. e) aa).

B. Das Düngemittelrecht

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die Steuerungswirkung des Düngemittelrechts erst aus dem Zusammenspiel dieser Regelungsregime ergibt, erfolgt ihre Würdigung gebündelt im Anschluss der Darstellung der gesetzlichen Regelungen.

I. Inverkehrbringen nach den nationalen düngemittelrechtlichen Vorschriften Die Anforderungen an das Inverkehrbringen von Nicht-EG-Düngemitteln sind im DüngG und in der auf die dort vorgesehenen Ermächtigungen38 gestützten DüMV geregelt. 1. Anwendungsbereich der DüMV Die DüMV gilt nur für das Inverkehrbringen von Düngemitteln, die nicht als EG-Düngemittel bezeichnet sind (§ 2 Abs. 1 DüMV). EG-Düngemittel, welche über die teilharmonisierten Vorschriften der EG-Düngemittelverordnung in Verkehr gebracht werden und für die somit keine weitergehenden nationalen Vorgaben vorgeschrieben werden können, fallen aus dem Anwendungsbereich der DüMV heraus. Regelungsgegenstand der DüMV ist das „Inverkehrbringen“ von Düngemitteln, welches in § 2 S. 1 Nr. 10 DüngG als das Anbieten, Vorrätighalten zur Abgabe, Feilhalten und jedes Abgeben von Düngemitteln an andere definiert wird. Ob das Inverkehrbringen gewerbsmäßig erfolgt, ist seit entsprechender Anpassung der DüMV im Jahr 2015 aus Gründen der Risikovorsorge unbeachtlich.39 Der persönliche Anwendungsbereich der DüMV wird nicht ausdrücklich geregelt. Aus dem Regelungszusammenhang ergibt sich jedoch, dass Adressaten der Verpflichtungen zur Erfüllung der stofflichen Anforderungen und insbesondere der Kennzeichnungsvorgaben die „Hersteller“ im Sinne des § 1 Nr. 21 DüMV sind, zu denen insbesondere auch die Importeure zählen.40 2. Instrumente In instrumenteller Hinsicht bedient sich das nationale Düngemittelrecht direkt verhaltenssteuernder Instrumente wie Zulassungserfordernissen, stofflichen Produktanforderungen an die Wirksamkeit (Nährstoffgehalte, -form, -löslichkeit) und Unbedenklichkeit von Düngemitteln (Limitierung zulässiger Ausgangsstoffe, Schadstoffgrenzwerte, Bedingungen der Seuchen- und Phytohygiene) sowie Kennzeichnungspflichten. 38 §§ 5 Abs. 2 i.V. m. Abs. 3, Abs. 5 Abs. 1 Nr. 1, § 7–9 und § 15 Abs. 1, Abs. 2 DüngG. 39 BR-Drs. 75/15, S. 14. 40 Severin/Engelke, Augen auf beim Düngemittelkauf, S. 1.

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

a) Typzulassungserfordernis Kennzeichnend für das Düngemittelrecht ist insbesondere das seit dem Jahr 1962 vorgesehene Typzulassungssystem, bei dem anstelle einer produktbezogenen Einzelgenehmigung durch Verwaltungsakt, wie etwa das Pflanzenschutzmittelrecht sie verlangt, lediglich eine standardisierte Typenzulassung per Rechtsverordnung erfolgt.41 Hierbei werden Düngemittel nach bestimmten Eigenschaften wie Wirkungsweise, Zusammensetzung, Löslichkeit, Herstellungsart oder sonstigen Merkmalen zusammengefasst und als Düngemitteltyp generell zum Verkehr freigegeben, was insbesondere eine Reduzierung von Verwaltungsaufwand bewirken soll.42 Eine Eröffnungskontrolle hinsichtlich der Übereinstimmung des einzelnen Düngemittels mit einem Düngemitteltyp erfolgt somit nicht. Die Produktkonformität wird lediglich im Rahmen der nachträglichen Verwaltungskontrolle überwacht. Erfordernis und Verfahren der Typzulassung sind mittlerweile nicht mehr im DüngG geregelt. Mit der Neufassung des DüngG im Jahr 2009 sollte das Typzulassungssystem vielmehr zugunsten eines qualitativen, an den Kriterien des § 5 Abs. 1 DüngG zur Wirksamkeit und Unbedenklichkeit von Düngemitteln ausgerichteten Ansatzes aufgegeben werden.43 Mit Blick auf die Schutzgüter Gesundheit und Umwelt ist hiernach Bedingung für das Inverkehrbringen von Düngemitteln, dass diese „bei sachgerechter Anwendung die Gesundheit von Menschen und Tieren nicht schädigen und den Naturhaushalt nicht gefährden“. Nach der Übergangsvorschrift in § 17 DüngG 2009 sollte die Typzulassung jedoch erst dann abgeschafft werden, wenn eine auf § 5 Abs. 2 DüngG gestützte Rechtsverordnung zur Konkretisierung der in Abs. 1 DüngG geregelten qualitativen Anforderungen in Kraft getreten ist. In der Annahme, dass dies mit der Novellierung der DüMV im Jahr 2012 erfolgt ist, wurde diese Übergangsvorschrift gestrichen.44 Verwunderlich ist vor diesem Hintergrund aber, dass nach § 3 Abs. 1 S. 1 DüMV die Übereinstimmung mit einem Düngemitteltyp nach wie vor gesetzliche Voraussetzung des Inverkehrbringens von Düngemitteln (außer Wirtschaftsdüngern) ist.45 Demnach ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber die Intention zur Ablösung des Typzulassungssystems vorerst aufgegeben hat. Auch wenn eine § 2 Abs. 2 DMG 1977 entsprechende Regelung des Verfahrens der Typzulassung mittlerweile fehlt, wird weiter davon ausgegangen, dass die Typzulassung durch das BMEL auf der Grundlage der fachlichen Empfeh41 Kloepfer, Umweltrecht, § 5 Rn. 187, 196; § 19 Rn. 352; Köpl, in: Dombert/Witt, AgrarR, § 19 Rn. 157 ff.; Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 239. 42 BT-Drs. 4/287, S. 5; BT-Drs. 8/319, S. 7; Härtel, Düngung, S. 86. 43 BT-Drs. 16/10032, S. 12; hierzu auch Köpl, in: Dombert/Witt, AgrarR, § 19 Rn. 187 f. 44 BT-Drs. 18/7557, S. 21. 45 So auch die amtliche Verordnungsbegründung, vgl. BR-Drs. 435/12, S. 85 f.

B. Das Düngemittelrecht

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lung des Wissenschaftlichen Beirats für Düngungsfragen und nach Zustimmung des Bundesrats durch Änderung des Anhangs der DüMV erfolgt.46 Die in Anhang I aufgeführten Düngemitteltypen lassen sich grob in mineralische und organische bzw. organisch-mineralische Düngemittel unterteilen. Wirtschaftsdünger müssen keinem dieser Düngemitteltypen entsprechen, sofern sie nicht als organisch oder organisch-mineralische Typdünger in Verkehr gebracht werden (§ 4 Abs. 1 DüMV). Auf eine Typenzulassung wird bei Wirtschaftsdüngern deshalb verzichtet, weil diese aufgrund der Inhomogenität der Stoffe nur schwer durchführbar und mit einem unvertretbaren Prüfungsaufwand verbunden sei.47 b) Stoffliche Anforderungen an Düngemittel Die Übereinstimmung mit einem Düngemitteltyp alleine genügt noch nicht zur Feststellung der Konformität des Düngeprodukts, da nicht alle Risiken bereits bei der Typenzulassung erkannt und abschließend beurteilt werden können.48 Daher sind die in Anlage 1 festgelegten Düngemitteltypen nur „mit der Maßgabe“ zugelassen, dass sie auch hinsichtlich ihrer nicht typbestimmenden Bestandteile bei sachgerechter Anwendung des einzelnen Düngemittels nicht zur Schädigung der Fruchtbarkeit des Bodens, der Gesundheit von Menschen, Tieren und Nutzpflanzen oder einer Gefährdung des Naturhaushalts führen (§ 3 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 DüMV). Zudem müssen sie die in § 3 Abs. 1 S. 2 DüMV festgelegten Anforderungen an Ausgangsstoffe, Schadstoff- und Fremdbestandteilgehalte erfüllen, welche in den beiden Anlagen der DüMV näher konkretisiert werden. Auch das Inverkehrbringen der nicht typzulassungspflichtigen Wirtschaftsdünger wird nach der parallelen Vorschrift in § 4 DüMV an die Erfüllung dieser stofflichen Anforderungen geknüpft. aa) Limitierung der zulässigen Ausgangsstoffe § 3 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 DüMV stellt Anforderungen an die zur Herstellung von Düngemitteln verwendeten Ausgangsstoffe. Hiernach dürfen nur Ausgangsstoffe verwendet werden, welche die Fruchtbarkeit des Bodens, die Gesundheit von Menschen und Tieren und Nutzpflanzen nicht schädigen und den Naturhaushalt nicht gefährden. Zudem müssen die Ausgangsstoffe einen pflanzenbaulichen, produktions- oder anwendungstechnischen Nutzen haben oder dem Bodenschutz sowie der Erhaltung und Förderung der Fruchtbarkeit des Bodens dienen. Die 46 Informationen über das Verfahren zur Aufnahme neuer Düngemitteltypen finden sich auf der Internetseite des BMEL unter: http://www.bmel.de/DE/Ministerium/Orga nisation/Beiraete/_Texte/DuengInverkehrbringen.html;jsessionid=8E4E47A383E59F18 B81CDBBF801972BE.2_cid288 (13.10.2017). 47 BT-Drs. 8/319, S. 8 f. 48 BR-Drs. 575/08, S. 70.

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

Anforderungen an den Nutzen der Ausgangsstoffe sollen vor allem die versteckte Entsorgung schadloser, aber nicht wirksamer oder belasteter Ausgangsstoffe verhindern.49 (1) Zugelassene mineralische Ausgangsstoffe Zulässige mineralische Ausgangsstoffe sind die in Anlage 1 DüMV aufgeführten Stoffe, bei denen es sich um chemisch hergestellte bzw. bergbaulich gewonnene Primärrohstoffe handelt. Darüber hinaus sehen Tab. 6 und 7.3 der Anlage 2 mineralische Rückstände aus Produktionsprozessen oder sonstige mineralische Stoffe aus Abfallströmen als zulässige Ausgangsstoffe vor. So kann nach Tab. 6 bspw. Phosphat aus der Verbrennung von Klärschlamm oder tierischen Stoffen, der Verkohlung von Knochen oder der Phosphatfällung zur Herstellung mineralischer Phosphatdünger i. S. d. Anlage 1 Tab. 1.2.9 verwendet werden. Bei der Aufzählung der zulässigen Hauptbestandteile aus sekundären Rohstoffen in Tab. 6 handelt es sich ebenso wie bei der Listung in Tab. 7 um abschließende Positivlisten.50 Phosphatdünger müssen gewisse Mindestanforderungen an die nach bestimmten Prüfungsverfahren festzustellende Phosphatlöslichkeit erfüllen (Anlage 2 Tab. 4.2 und 5 DüMV). Ab dem 1. Juni 2020 betreffen diese auch aus recycelten Phosphaten hergestellte Mineraldünger. (2) Zugelassene organische Ausgangsstoffe Zulässige organische Ausgangsstoffe sind die in Anlage 2 Tab. 7.1, 7.2 und 7.4 abschließend aufgeführten pflanzlichen (darunter organisches Bodenmaterial sowie pflanzliche Stoffe aus der Landwirtschaft, der Lebensmittel- oder Futtermittelherstellung), tierischen (darunter tierische Nebenprodukte einschließlich Gülle) und sonstigen Stoffe (darunter Klärschlamm und Bioabfall). Organischmineralischen Düngemitteln i. S. v. Anlage 1 Abschnitt 3 Nr. 2 können zudem die in Tab. 7.3 aufgeführten mineralischen Ausgangsstoffe beigemischt sein. (3) Zugelassene Aufbereitungs- und Anwendungshilfsmittel Die Düngeeffizienz steigernde Nitrifikations- und Ureasehemmstoffe51 sind nach Maßgabe der Anlage 2 Tab. 2 DüMV als Haupt- und nach Maßgabe der Anlage 2 Tab. 8.1–8.2 neben weiteren Aufbereitungs- und Anwendungshilfsmit49

BR-Drs. 790/02, S. 91 f. BR-Drs. 790/02, S. 92, 98 f.; BR-Drs. 575/08, S. 71. 51 Zu den Begriffen und der Funktion dieser Stoffe näher BR-Drs. 75/15, S. 20; zur Zulassung dieser Zusatzstoffe in Deutschland und anderen EU-Staaten WD, Zulassung von Düngemitteln mit Nitrifikations- und Ureaseinhibitoren, passim. 50

B. Das Düngemittelrecht

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teln (z. B. Hüllsubstanzen, synthetischen Polymeren, Komplexbildnern) als Nebenbestandteile zugelassen. Tab. 8.3 sieht schließlich eine abschließende Aufzählung tolerierter Fremdbestandteile vor, bezüglich derer die in § 3 S. 2 Nr. 2 lit. f) und Nr. 4 DüMV genannten Restriktionen gelten. Gegenstand intensiver Diskussionen und schließlich einer Ergänzung der DüMV im Februar 2017 war der Einsatz synthetischer Polymere. Bei synthetischen Polymeren handelt es sich um Kunststoffe, die als Aufbereitungs- und Anwendungshilfsmittel i. S. v. § 1 Nr. 5–6 DüMV insbesondere für die Entwässerung von Klärschlämmen, aber auch als Bodenhilfsstoffe zur Verbesserung der Wasserhaltefähigkeit von Böden und als Hüllsubstanz zur Steuerung der Nährstofffreisetzung verwendet werden.52 Die Diskussion bezog sich auf die Altregelung in § 10 Abs. 4 i.V. m. Anlage 2 Tab. 7.4.7, 8.1.3, 8.2.9 DüMV 2012, wonach synthetische Polymere ab dem 1. Januar 2017 grundsätzlich nur noch Verwendung finden dürfen, soweit sich sämtliche Bestandteile und das Endprodukt um mindestens 20 % in zwei Jahren abbauen lassen. Wegen regelmäßig dahinter zurückbleibender Abbauraten herkömmlicher synthetischer Polymere wurde seitens der Kläranlagenbetreiber befürchtet, dass es hierdurch ab 2017 zu einem Ausschluss synthetischer Polymere und damit zu einem faktischen Verbot der landwirtschaftlichen Klärschlammverwertung kommen würde.53 Hintergrund der gesetzlichen Anforderungen an die Abbaubarkeit synthetischer Polymere sind Bedenken hinsichtlich der Auswirkungen einer noch ungeklärten Akkumulation im Boden.54 Nach der Einschätzung des Wissenschaftlichen Beirats für Düngungsfragen sind schädliche Bodenveränderungen wegen des nach wie vor nicht hinreichend erforschten Abbaus synthetischer Polymere zwar nicht auszuschließen, die damit verbundenen Risiken seien nach gegenwärtigem Kenntnisstand jedoch noch vertretbar.55 Aus diesem Grund wurde die Übergangsfrist in § 10 Abs. 4 DüMV bis zum 31. Dezember 2018 verlängert. Zugleich wurde in einem neuen § 9a DüMV eine Frist zur Evaluierung der neuesten wissenschaftlichen Erkenntnisse bis zum 31. Dezember 2019 festgelegt.56 bb) Schadstoffgrenzwerte Düngemittel nach Anlage 1 und ihre Ausgangsstoffe sowie Wirtschaftsdünger müssen zudem die in Anlage 2 Tab. 1.4 DüMV festgelegten Schadstoffgrenzwerte und Kennzeichnungsschwellen einhalten (§ 3 Abs. 1 S. 2 Nr. 3; § 4 Abs. 1 Nr. 3 DüMV). Dadurch, dass die Grenzwerte sowohl für einzelne Ausgangsstoffe

52 53 54 55 56

BR-Drs. 128/17, S. 6. DWA, Synthetische Polymere, S. 6; VQSD, Stellungnahme, S. 3. Miklos/Obermaier/Jekel, Mikroplastik, S. 6. Vgl. BR-Drs. 128/17 (Beschluss), Entschließung Nr. 2. BGBl. I 2017 S. 859; BR-Drs. 128/17, S. 7 f., 12.

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

als auch für das Produkt gelten, soll ein Herabmischen hochbelasteter Stoffe unterbunden werden.57 Schadstoffgrenzwerte sind für Arsen (40 mg/kg), Blei (150 mg/kg), Cadmium (1,5 mg/kg bzw. 50 mg/kg P2O5 für Düngemittel ab 5 % P2O5 FM), sechswertiges Chrom (2 mg/kg), Nickel (80 mg/kg), Quecksilber (1 mg/kg), Thallium (1 mg/kg) und Perfluorierte Tenside (PFT) (0,1 mg/kg) vorgesehen. Mit der DüMV 2012 wurde zudem ein Grenzwert für die Summe der Dioxine und dl-PCB (30 ng) eingeführt, um der Zunahme organischer Ausgangsstoffe für Düngemittel Rechnung zu tragen.58 cc) Anforderungen an die Seuchen- und Phytohygiene Voraussetzung des Inverkehrbringens ist zudem, dass in Düngemitteln keine Krankheitserreger, Toxine oder Schaderreger enthalten sind, von denen Gefahren für die Gesundheit von Menschen und Tieren und Nutzpflanzen ausgehen (§ 5 Abs. 1 DüMV). Die seuchen- und phytohygienische Unbedenklichkeit von Düngemitteln ist dabei in den § 5 Abs. 2 Nr. 1 DüMV geregelten Fällen nicht gegeben, wenn nicht zugleich die Vorgaben des Abs. 3 erfüllt werden. Für Wirtschaftsdünger gelten diese Anforderungen an die Tier- und Seuchenhygiene nicht. Werden sie jedoch in gemeinsamen Güllelagern aufbewahrt, sind die speziellen Regelungen des § 5 Abs. 4 DüMV zu beachten. c) Kennzeichnungspflichten Wie andere Bereiche des Stoff- und Produktrechts bedient sich das Düngemittelrecht zudem informationeller Instrumente. So sind in § 6 i.V. m. Anlage 2 Tab. 10 DüMV bußgeldbewehrte Kennzeichnungsvorgaben geregelt, deren Einhaltung Voraussetzung für das Inverkehrbringen von Düngemitteln ist. Die zu kennzeichnenden Angaben sind auf einem Warenbegleitpapier festzuhalten (§ 3 Abs. 3 Nr. 2 DüMV). Die besondere Bedeutung einer aussagekräftigen Kennzeichnung der Düngemittel folgt daraus, dass Art und Wirksamkeit von Düngemitteln in der Regel nicht durch Augenschein beurteilt werden können.59 Seit 2002 gelten die Kennzeichnungsvorgaben auch für Wirtschaftsdünger. Diese Ausweitung wurde in Anbetracht der Vielfalt der Wirtschaftsdünger und der erheblichen Schwankungen der Nährstoffgehalte gerade auch mit Blick auf die anwendungsbezogenen Anforderungen der DüV für erforderlich erachtet.60 Ausgenommen von der Kennzeichnungspflicht sind nach der Bagatellregelung in § 6 Abs. 9 DüV betriebseigene

57 58 59 60

BR-Drs. 790/02, S. 98 f. BR-Drs. 435/12. BT-Drs. 8/319, S. 9; BT-Drs. 16/10032, S. 12. BR-Drs. 790/02, S. 95.

B. Das Düngemittelrecht

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Wirtschaftsdünger, wenn an Dritte nicht mehr als eine Tonne und an landwirtschaftliche Betriebe nicht mehr als 200 t/Jahr FM zum dortigen Eigenverbrauch abgegeben werden. Zu kennzeichnen sind unter anderem Typbezeichnung, Ausgangsstoffe, Masse, Name bzw. Firma und Anschrift des Herstellers oder Inverkehrbringers (§ 6 Abs. 3 bis 8 DüMV i.V. m. Anlage 2 Tab. 10). Aus Sicht des Düngemittelanwenders von besonderer Bedeutung sind dabei die Angaben zu Nährstoffgehalten und Nährstoffformen (Tab. 10.1.8 und 10.2.2 i.V. m. Tab. 1.1 und 1.2 der Anlage 2). Eine explizite Verpflichtung zur Analyse des Nährstoffgehalts sieht die DüMV nicht vor. Während zur Ermittlung des Nährstoffgehalts in Wirtschaftsdüngern demnach ein Rückgriff auf von den zuständigen Landesbehörden veröffentlichte Richtwerte zulässig ist, muss der Nährstoffgehalt von Gärresten mangels entsprechender Richtwerte dennoch im Einzelnen analysiert werden.61 Seit dem Jahr 2015 werden zudem präzise Angaben zu den verschiedenen Phosphor-Löslichkeitsformen verlangt, womit ein verstärkter Rückgriff auf Düngemittel mit gut pflanzenverfügbarem Phosphor und hierüber eine Reduzierung der Gesamtnährstoff- und Schwermetallfracht gefördert werden soll.62 Schadstoffgehalte sind oberhalb festgelegter Kennzeichnungsschwellen zu kennzeichnen (Tab. 10.2.5 i.V. m. Tab. 1.4 der Anlage 2). Aus Sicht des Anwenders relevant ist zudem die Kennzeichnung der in Tab. 1, 6–9 gesetzlich vorgesehenen Anwendungshinweise oder der sonstigen „notwendigen Angaben zur sachgerechten Lagerung und Anwendung“ (Tab. 10.3.1), die in § 1 Nr. 22–23 DüMV lediglich abstrakt umschrieben werden. Die Durchsetzung der Anwendungshinweise erfolgt über § 3 Abs. 1 Nr. 2 DüngG.63 Anknüpfend an die zu kennzeichnenden Anwendungshinweise schreibt § 6 Abs. 1 Nr. 2 DüMV vor, dass ein Inverkehrbringen von Düngemitteln nur dann zulässig ist, wenn die dort vorgeschriebenen Aufwandmengen einer Düngung nach guter fachlicher Praxis im Sinne des § 3 Abs. 2 DüngG nicht entgegenstehen. Eine Besonderheit des Düngemittelrechts stellen die in § 8 DüMV festgelegten Fehlertoleranzen dar, in deren Rahmen Abweichungen der gekennzeichneten von den tatsächlichen Gehalten, Nährstoffformen oder -löslichkeiten zulässig sind.64 Hiermit soll „unvermeidlichen“ Ungenauigkeiten bei der Herstellung, Probenahme und Analytik Rechnung getragen werden, was zugleich bedeutet, dass die Toleranzen bei der Düngemittelherstellung nicht planmäßig ausgenutzt werden dürfen.65 Während für die typisierten Düngemittel in Anlage 1 spezifische Feh-

61 62 63 64 65

Blum/Engelke, Warendeklaration für Wirtschaftsdünger. BR-Drs. 75/15, S. 23. BR-Drs. 128/17, S. 13. Kloepfer, Umweltrecht, § 19 Rn. 379. BR-Drs. 790/02, S. 96.

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

lertoleranzen für Stickstoff und Phosphat (0,3–0,8 Prozentpunkte) festgelegt sind, sieht § 8 Abs. 2 DüMV in Bezug auf Wirtschaftsdünger eine pauschale Fehlertoleranz von 50 % und maximal einem Prozentpunkt vor. Nach § 8 Abs. 4 DüMV gelten für Wirtschaftsdünger bei den in Anlage 2 Tab. 1.1–1.3 festgelegten Toleranzen zudem die doppelten Werte, sofern die Stoffe nicht als Nährstoffe gezielt zugegeben wurden. Fachlicher Hintergrund der sehr hohen Toleranzen für Wirtschaftsdünger ist, dass die Nährstoffgehalte und -mengen wegen der Inhomogenität der Stoffe, fütterungs- und bewässerungsbedingt schwankenden Trockenmassegehalten und unregelmäßigen gasförmigen Verlusten stark schwanken66 und eine repräsentative Vor-Ort-Probennahme wegen der bei der Lagerung eintretenden Entmischung erschwert ist.67 Fehlertoleranzen sieht die DüMV schließlich nicht nur für Nährstoff-, sondern auch in Bezug auf Schadstoffgehalte vor (§ 8 Abs. 3 S. 2 DüMV i.V. m. Anlage 2 Tab. 1.1–1.4 Sp. 3). Für die meisten Schadstoffe gilt dabei ein Toleranzwert von 50 %. d) System zur Qualitätssicherung für Wirtschaftsdünger Ebenfalls einen informationellen Ansatz verfolgt das seit dem Jahr 2017 in § 13a DüngG angelegte System zur Qualitätssicherung für Wirtschaftsdünger. Nachdem vorherige Bemühungen in einzelnen Bundesländern zur Schaffung eines Qualitätsmanagements beim Umgang mit Wirtschaftsdüngern gescheitert waren, wurde auf Initiative Niedersachsens über den Bundesrat mit § 13a DüngG ein bundesweit einheitlicher gesetzlicher Rahmen für ein Qualitätssicherungssystem eingeführt.68 Dieses Gütesicherungssystem soll zum einen als betriebsinternes Steuerungsinstrument fungieren und zum anderen betriebsextern eine verbindliche und einheitliche Vertrauensgrundlage für Vertragsverhältnisse schaffen.69 Das DüngG regelt dabei Anforderungen an die Träger einer Gütesicherung, die Gütezeichennehmer und die Voraussetzung der Erteilung des Gütezeichens.70 Das BMEL bzw. subsidiär die Landesregierungen werden zur Festlegung konkretisierender Anforderungen in einer Rechtsverordnung ermächtigt.

66

Klage/Osterburg/Hansen, Betriebliche Stoffstrombilanzen, S. 43. Bohnenkemper/Steffens, Gülle – Mengen genau ermitteln, Proben richtig ziehen, S. 7 ff. 68 BR-Drs. 629/15 (Beschluss), S. 12 ff. 69 BR-Drs. 629/15 (Beschluss), S. 15. 70 Verzichtet wurde auf die ursprünglich von der Bundesregierung zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen für erforderlich gehaltene Klarstellung, dass die Anforderungen zum Erhalt eines Gütezeichens die grundlegenden Anforderungen des Düngerechts an Wirtschaftsdünger abbilden und diese nicht übersteigen dürfen, vgl. BT-Drs. 18/7557, S. 39. 67

B. Das Düngemittelrecht

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II. Inverkehrbringen nach der EG-Düngemittelverordnung Neben die nationalen Vorschriften über das Inverkehrbringen von Düngemitteln treten die harmonisierten Vorschriften der EG-Düngemittelverordnung, welche derzeit umfassend novelliert werden. 1. Ziel und Anwendungsbereich Wie sich aus der Wahl von Art. 95 EGV (heute Art. 114 AEUV) als Rechtsgrundlage und aus Erwägungsgrund 4 ergibt, ist Ziel der EG-Düngemittelverordnung die Sicherstellung eines Binnenmarkts für Düngemittel. Die Verordnung findet nach Art. 1 Anwendung auf Erzeugnisse, die als Düngemittel mit der Bezeichnung „EG-Düngemittel“ in Verkehr gebracht werden. Dabei werden Düngemittel in Art. 2 lit. a) zunächst weit definiert als Stoffe, die hauptsächlich der Nährstoffversorgung der Pflanzen dienen. Dennoch fallen im Wesentlichen nur Mineraldünger, die aus synthetisierten oder fossilen Primärrohstoffen hergestellt wurden, in den Anwendungsbereich der Verordnung, da die in Anhang I der Verordnung aufgeführten Produkttypen fast ausschließlich „mineralische Düngemittel“ im Sinne des Art. 2 lit. e) EG-Düngemittelverordnung beschreiben.71 Organische Dünge- und Bodenverbesserungsmittel oder Düngemittel aus recycelten Ausgangsstoffen können daher derzeit nicht als EG-Düngemittel deklariert werden. Insofern stellt die EG-Düngemittelverordnung nicht nur hinsichtlich der Harmonisierungstiefe, sondern auch bezüglich der erfassten Düngemittelt lediglich eine Teilharmonisierung dar. 2. Harmonisierungsansatz Die EG-Düngemittelverordnung eröffnet innerhalb der EU niedergelassenen „Herstellern“ i. S. v. Art. 2 lit. x) EG-Düngemittelverordnung von in den Anwendungsbereich der Verordnung fallenden Düngemitteln die Option, bestimmte Düngemittel nicht nach den nationalen Vorschriften über das Inverkehrbringen, sondern als EG-Düngemittel nach harmonisierten Vorgaben in den Verkehr zu bringen. Die Verordnung sieht insofern eine sog. optionale oder freiwillige Harmonisierung vor, bei der den Wirtschaftsakteuren zwei unterschiedliche Modelle, nämlich das sekundärrechtliche und das nationale Modell, zur Wahl ste-

71 So zählen zu den Mineralischen Einnährstoffdüngern nach Anhang I Teil A in der Gruppe der Stickstoffdünger ausschließlich „auf chemischem Wege gewonnene Erzeugnisse“, bei den Phosphatdüngern lediglich solche, „die in Stahlwerken durch Bearbeitung phosphorhaltiger Schmelzen oder durch (Teil-)Aufschluss oder Fällung oder Vermahlen von Rohphosphat gewonnen werden“. Bei den in Anhang I Teil B aufgeführten mineralischen Mehrnährstoffdüngern werden nur „auf chemischem Wege oder durch Mischung gewonnene Erzeugnisse ohne Zusatz von Nährstoffen tierischen oder pflanzlichen Ursprungs“ umfasst.

106

§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

hen.72 Optiert der Hersteller für das Inverkehrbringen nach der EG-Düngemittelverordnung, ist sein als EG-Düngemittel gekennzeichnetes und mit den Anforderungen der Verordnung konformes Produkt frei verkehrsfähig (Art. 5 Abs. 2 EG-Düngemittelverordnung). Die erleichterte Verkehrsfähigkeit verbietet es den Mitgliedsstaaten nach Art. 5 Abs. 1 EG-Düngemittelverordnung, das Inverkehrbringen von EG-Düngemitteln aus Gründen der Zusammensetzung, Kennzeichnung, Etikettierung oder Verpackung zu beschränken, zu verbieten oder zu behindern. 3. Instrumente Auch die EG-Düngemittelverordnung sieht in instrumenteller Hinsicht insbesondere ein Typzulassungserfordernis und Kennzeichnungsvorgaben vor. Im Gegensatz zum nationalen Düngemittelrecht legt sie jedoch kaum stoffliche Anforderungen und insbesondere keine Schadstoffgrenzwerte fest.73 a) Typzulassungserfordernis Voraussetzung der Vermarktung als EG-Düngemittel ist nach Art. 3 EG-Düngemittelverordnung, dass das Düngemittel einem der in Anhang I aufgeführten (mineralischen) Düngemitteltypen und den dort festgelegten typspezifischen Anforderungen u. a. an Herstellungsverfahren, Hauptbestandteile und Nährstoffmindestgehalte entspricht. Andere Produkte können nur dann die Anerkennung als EG-Düngemittel erlangen, wenn auf Antrag des Herstellers nach dem Verfahren des Art. 31 EG-Düngemittelverordnung der Anhang erweitert wird. Dies ist bislang mehrfach erfolgt, um u. a. die Verwendung bestimmter Nitrifikations- und Ureasehemmstoffe zu ermöglichen.74 Die Zulassung eines neuen Düngemitteltyps ist nach Art. 14 EG-Düngemittelverordnung neben der Wirksamkeit als Düngemittel und der Verfügbarkeit geeigneter Probenahme-, Analyse- und Testmethoden an die Bedingung geknüpft, dass der Düngemitteltyp wirksam Nährstoffe zuführt, geeignete Probenahme-, Analyse- und Testmethoden verfügbar sind und er unter normalen Einsatzbedingungen keine „schädlichen Wirkungen für die Gesundheit von Menschen, Tieren oder Pflanzen bzw. die Umwelt“ hat.

72 Vgl. zu diesem Harmonisierungsmodell Mittwoch, Vollharmonisierung und Europäisches Privatrecht, S. 28. 73 Ausnahme ist der für Ammoniumnitratdüngemittel mit hohem Stickstoffgehalt geltende Kupfergrenzwert, vgl. Anhang III Abschnitt 1 Nr. 6 der EG-Düngemittelverordnung. Für Ammoniumnitratdünger sind aufgrund ihrer potenziellen Sprengstoffeigenschaft in Kapitel IV und Anhang III der EG-Düngemittelverordnung zahlreiche Sonderbestimmungen vorgesehen. 74 Verordnung (EU) Nr. 1257/2014 der Kommission v. 24.11.2014, ABl. Nr. L 337 v. 25.11.2014, S. 53; Verordnung (EU) Nr. 223/2012 der Kommission v. 14.3.2012, ABl. Nr. L 75 v. 15.3.2012, S. 12; Verordnung (EG) Nr. 1107/2008 der Kommission v. 7.11.2008, ABl. Nr. L 299 v. 8.11.2008, S. 13.

B. Das Düngemittelrecht

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b) Kennzeichnungs-, Etikettierungs- und Verpackungspflichten Das rechtmäßige Inverkehrbringen als EG-Düngemittel setzt neben der Übereinstimmung mit einem gelisteten Düngemitteltyp nach Art. 3 Abs. 1 EG-Düngemittelverordnung zudem voraus, dass die sonstigen Bedingungen der Verordnung erfüllt sind. Dies sind im Wesentlichen die in den Art. 6–12 EG-Düngemittelverordnung festgelegten Kennzeichnungs-, Etikettierungs- und Verpackungsvorgaben. Obligatorisch zu kennzeichnen sind nach Art. 9 Abs. 1 lit. a) EG-Düngemittelverordnung unter anderem die Bezeichnung als EG-Düngemittel und des Düngemitteltyps sowie Angaben zu den enthaltenen Nährstoffen. Nur fakultativ gekennzeichnet werden müssen hingegen Angaben zur Lagerung, Behandlung und sachgerechten Anwendung des Düngemittels. Angaben zum Schadstoffgehalt sind nicht erforderlich. Über den Verweis in § 6 DüngG werden diese Kennzeichnungsregelungen der EG-Düngemittelverordnung in das nationale Recht inkorporiert. Die EG-Düngemittelverordnung lässt in ihrem Anhang II Abweichungen tatsächlicher von deklarierten Nährstoffgehalten von 0,4 bis einem Prozentpunkt zu. 4. Konformitätsbewertung, Kontrolle, Schutzklauselverfahren Wie auch im nationalen Düngemittelrecht findet vor dem Inverkehrbringen einzelner Düngemittel keine behördliche Eröffnungskontrolle statt. Der Hersteller überprüft vielmehr selbst im Rahmen einer internen Konformitätsbewertung, ob sein Produkt die Anforderungen der Verordnung erfüllt, bevor er die Kennzeichnung als „EG-Düngemittel“ anbringt. Für die nachträgliche Verwaltungskontrolle ermächtigt Art. 29 EG-Düngemittelverordnung die Mitgliedsstaaten zur Einrichtung kostenpflichtiger Kontrollen, welche zwingend nach den in Anhängen III und IV abschließend beschriebenen Methoden und von Laboratorien, die den Maßstäben des Anhangs V entsprechen, durchzuführen sind. Die Mitgliedsstaaten sollen für festgestellte Verstöße wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen festlegen (Art. 36 EG-Düngemittelverordnung). Während das Inverkehrbringen von EG-Düngemitteln aufgrund der Verkehrsfreiheit grundsätzlich nicht behindert werden darf, ermächtigt die Schutzklausel in Art. 15 Abs. 1 EG-Düngemittelverordnung die Mitgliedsstaaten zum Ergreifen vorläufiger Maßnahmen bei Annahme eines Risikos für die Sicherheit oder die Gesundheit von Menschen, Tieren oder Pflanzen oder einer Gefahr für die Umwelt. Die hiervon zu benachrichtigende EU-Kommission entscheidet innerhalb von 90 Tagen in dem in Art. 32 Abs. 2 EG-Düngemittelverordnung bezeichneten Ausschussverfahren über die Rechtfertigung der mitgliedsstaatlichen Maßnahme. Unbefristete Maßnahmen zur Beschränkung der Verkehrsfreiheit von EG-Düngemitteln können nur nach der abschließenden Ausnahmevorschrift des Art. 15 Abs. 3 EG-Düngemittelverordnung zum Schutz der öffentlichen Sicherheit ergriffen werden.

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

III. Inverkehrbringen nach dem Verfahren der gegenseitigen Anerkennung Düngemittel dürfen außerdem dann in den Verkehr gebracht werden, wenn sie in einem anderen EU-Mitgliedsstaat oder bestimmten Drittstaaten rechtmäßig hergestellt oder in den Verkehr gebracht wurden und den Anforderungen an den Umwelt- und Gesundheitsschutz gleichermaßen wie inländische Stoffe genügen (§ 5 Abs. 1 S. 2 DüngG). Anlass dieser im Jahr 2012 eingefügten Regelung75 war die Klarstellung durch die EU-Kommission, dass die Vorschriften über das Inverkehrbringen als EG-Düngemittel keine vollständige Harmonisierung bewirken und somit das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung Anwendung finden muss.76 Das vom EuGH in der Cassis-de-Dijon-Entscheidung bekräftigte Prinzip der gegenseitigen Anerkennung besagt, dass Waren oder Dienstleistungen, die die nationalrechtlichen Anforderungen eines Mitgliedstaats an die Herstellung und das Inverkehrbringen erfüllen, grundsätzlich und vorbehaltlich zwingender Erfordernisse des Allgemeininteresses innerhalb des europäischen Binnenmarktes frei zirkulieren dürfen.77 Die Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung im Bereich technischer Produktstandards regelt die Verordnung (EG) Nr. 764/200878, welche auf technische Vorschriften und somit auch auf die düngemittelrechtlichen Anforderungen an Zusammensetzung, Sicherheit und Kennzeichnung von Düngemitteln anwendbar ist. Ein Antrag auf gegenseitige Anerkennung kann nur unter Beachtung der dort geregelten Verfahren und Vorgaben abgelehnt oder unter Bedingungen gestellt werden. Insbesondere bedarf die Ablehnung einer uneingeschränkten Anerkennung des Produkts des Nachweises durch die zuständige Behörde im Einzelfall, dass die Beschränkung durch einen der in Art. 30 EGV (heute Art. 36 AEUV) aufgeführten Gründe des Allgemeininteresses oder durch andere übergeordnete Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt und verhältnismäßig ist (Art. 6 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 764/2008). Zumindest bei Nichteinhaltung der Hygieneanforderungen des § 5 DüMV oder der in Anlage 2 Tab. 1.4 festgelegten Schadstoffgrenzwerte dürften solche Gründe für eine Ablehnung bzw. Beschränkung der Anerkennung vorliegen.79 75

BGBl. I 2012, S. 481. BT-Drs. 17/7744, S. 7; siehe hierzu auch Köpl, in: Dombert/Witt, AgrarR, § 19 Rn. 161 ff.; Garbe/Pingen, Düngemittelrecht, S. 107. 77 Grundlegend EuGH, Urt. v. 20.2.1979, C-120/78, Slg. 1979, I-649, Rn. 8, 42 – Rewe/Bundesmonopol für Branntwein („Cassis de Dijon“). 78 Verordnung (EG) Nr. 764/2008 v. 9.7.2008 zur Festlegung von Verfahren im Zusammenhang mit der Anwendung bestimmter nationaler technischer Vorschriften für Produkte, die in einem anderen Mitgliedsstaat rechtmäßig in den Verkehr gebracht worden sind, und zur Aufhebung der Entscheidung Nr. 3052/95/EG, ABl. Nr. L 218 v. 13.8.2008, S. 21. 79 So auch Köpl, in: Dombert/Witt, AgrarR, § 19 Rn. 190. 76

B. Das Düngemittelrecht

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IV. Entwurf für eine CE-Düngeproduktverordnung Seit dem Jahr 2010 wird an einer umfassenden Novellierung der EG-Düngemittelverordnung gearbeitet. Der im März 2016 vorgelegte Entwurf für eine CEDüngeproduktverordnung kündigt mit der Ausweitung des Anwendungsbereichs, der Abschaffung spezifischer Düngemitteltypen und gesteigerten stofflichen Anforderungen grundlegende Änderungen des harmonisierten Düngemittelrechts an. Der in Art. 49 des Verordnungsentwurfs vorgesehene Termin für ein Inkrafttreten am 1. Januar 2018 konnte wegen Verzögerungen im kontroversen Gesetzgebungsprozess nicht eingehalten werden. 1. Anlass und Ziel der Novellierung Die Novellierung der harmonisierten Vorschriften über das Inverkehrbringen von Düngemitteln verfolgt mehrere Ziele. Erstes Ziel der Novellierung ist es, zur Förderung der Kreislaufwirtschaft Anreize für die großindustrielle Herstellung von Düngemitteln aus organischen und recycelten Stoffen zu setzen, indem diesen Düngemitteln Zugang zum Binnenmarkt verschafft wird.80 Nach Erwägungsgrund 55 des Verordnungsentwurfs sollen diese Produkte „ohne unnötige Verzögerungen“ Zugang zum Binnenmarkt haben. Hiervon erhofft sich die EU-Kommission neben der Reduzierung der Abhängigkeit von Phosphorimporten aus dem Ausland unter anderem Synergieeffekte bei der Reduzierung der diversen Umweltbelastungen aus der Düngung.81 Zweites Anliegen der Verordnung ist, gegen die Kontamination von Böden, Gewässern und Lebensmitteln u. a. mit Cadmium oder anderen in Düngemitteln vorkommenden Schadstoffen vorzugehen.82 Im Zuge der Ausweitung des Anwendungsbereichs der Verordnung auf Düngemittel aus organischen und recycelten Stoffen sollen zudem die bisher unklaren Bezüge zum Tierhygiene-, Abfall- und Chemikalienrecht geklärt werden.83 2. Anwendungsbereich Zur Förderung einer Kreislaufwirtschaft soll der Anwendungsbereich der harmonisierten EU-Vorschriften nach dem Verordnungsentwurf in doppelter Hinsicht erheblich erweitert werden. Zum einen wird der Anwendungsbereich auf organische Düngemittel und solche aus recycelten Ausgangsstoffen erweitert. Zum anderen sollen neben Düngemitteln auch weitere „Düngeprodukte“ 84, die 80

Erwägungsgrund 1; EU-Kommission, KOM(2016) 157 endg., S. 3 f. EU-Kommission, KOM(2016) 157 endg., S. 6. 82 Erwägungsgrund 8; EU-Kommission, KOM(2016) 157 endg., S. 4. 83 EU-Kommission, KOM(2016) 157 endg., S. 4 f. 84 In terminologischer Hinsicht bestehen derzeit noch unterschiedliche Auffassungen darüber, ob diese Stoffe wie im Verordnungsvorschlag der EU-Kommission als „Düngeprodukte“ oder – wie vom EU-Parlament zur deutlicheren Abgrenzung von Dünge81

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

nicht der Nährstoffzufuhr, sondern der Verbesserung der Ernährungseffizienz dienen, von einem erleichterten Zugang zum Binnenmarkt profitieren (Erwägungsgründe 14–15, Art. 2 Abs. 1). Mit der Erweiterung der möglichen Ausgangsstoffe für Düngemittel würden zahlreiche Stoffe erfasst, die zugleich Gegenstand verschiedener Regelungen, insbesondere des Abfall-, Tierhygiene-, Chemikalien- und Pflanzenschutzmittelrechts, sind. Deshalb enthält die Verordnung verschiedene Regelungen zur Abgrenzung zu den einschlägigen Regelungsbereichen. Nach Art. 1 Abs. 1 S. 2 CEDüngeproduktverordnung-E soll die Verordnung nicht für Nebenprodukte gelten, die den Vorschriften der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 über tierische Nebenprodukte (TNP-Verordnung)85 unterliegen. Sind tierische Nebenprodukte jedoch an einem stoffspezifisch festzulegenden Punkt in der Herstellungskette angelangt, ab dem sie kein wesentliches Risiko für die Gesundheit von Mensch oder Tier mehr darstellen („Endpunkt in der Herstellungskette“), sollen sie zur Vermeidung einer Doppelregulierung aus dem Anwendungsbereich der TNP-Verordnung herausfallen und den Vorgaben der CE-Düngeproduktverordnung-E unterliegen.86 Für eine Abgrenzung zum Abfallrecht sieht der Verordnungsentwurf vor, dass Düngeprodukte mit CE-Kennzeichnung, die ein Verwertungsverfahren durchlaufen haben und den Anforderungen der Verordnung genügen, als konform mit den in Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2008/98/EG (Abfallrahmenrichtlinie)87 genannten Bedingungen gelten und daher nicht mehr als Abfall angesehen werden (Art. 18, Erwägungsgrund 13 CE-Düngeproduktverordnung-E).88 Wie auch tierische Nebenprodukte fallen zuvor als Abfall qualifizierte Stoffe jedoch erst dann in den Regelungsbereich des Düngemittelrechts, wenn die betroffenen Stoffe explizit in einer der in Anhang II geregelten Komponentenmaterialkategorien aufgeführt sind. Schließlich wird klargestellt, dass die Vorgaben der Verordnung die in Art. 1 Abs. 2 aufgeführten bestehenden sekundärrechtlichen Regelungen zum Schutz von Umwelt und Gesundheit unberührt lassen.89

mitteln vorgeschlagen – als „Pflanzenernährungsmittel“ zu bezeichnen sind, vgl. EUParlament, Bericht, Änderungsantrag 1. 85 Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 v. 21.10.2009 mit Hygienevorschriften für nicht für den menschlichen Verzehr bestimmte tierische Nebenprodukte und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1774/2002, ABl. Nr. L 300 v. 14.11.2009, S. 1. 86 Dabei sollen allerdings auf tierische Nebenprodukte anwendbare lebensmittelrechtliche Schutzmaßnahmen anwendbar bleiben. Nach Beginn, aber vor Abschluss des Herstellungsprozesses sollen die Vorgaben der TNP- und der CE-Düngeproduktverordnung parallel anwendbar sein, vgl. Erwägungsgründe 9–10, Art. 45 CE-Düngeproduktverordnung-E. 87 Richtlinie 2008/98/EG v. 19.11.2008 über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien, ABl. Nr. L 312 v. 22.11.2008, S. 3. 88 Näher zu Art. 18 CE-Düngeproduktverordnung-E Oehlmann, AbfallR 2016, 214 (217 f.).

B. Das Düngemittelrecht

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3. Harmonisierungsansatz Die CE-Düngeproduktverordnung-E behält das derzeit geltende System der optionalen Harmonisierung bei. Den Herstellern soll daher auch weiterhin die Wahl bleiben, ob sie ihre Düngeprodukte nach den harmonisierten oder nach den nationalen Vorschriften auf den Markt bringen wollen. Begründet wird der Verzicht auf die Vollharmonisierung in Erwägungsgrund 5 des Verordnungsentwurfs damit, dass einige Produktmärkte lokal sehr begrenzt sind. Im Rahmen der Evaluierung der EG-Düngemittelverordnung wurde gegen eine Vollharmonisierung zudem angeführt, dass zwischen den Mitgliedsstaaten stark unterschiedliche Sicherheitsbedenken etwa hinsichtlich pathogenen Materials in organischen Düngemitteln bestehen.90 4. Instrumente a) Festlegung von Produktfunktions- und Komponentenmaterialgruppen Die CE-Düngeproduktverordnung-E verzichtet auf die nach der EG-Düngemittelverordnung obligatorische Zulassung spezifischer Düngemitteltypen. Stattdessen werden entsprechend dem grobmaschigeren Regelungsansatz des sog. neuen Rechtsrahmens91 in Anhang I und II lediglich allgemeine Produktfunktionskategorien („PFCs“) und deren mögliche Komponentenmaterialien („CMCs“) benannt sowie spezifische stoffliche Grundanforderungen festgelegt. Eine Kennzeichnung als „CE-Düngeprodukt“ 92 setzt nach Art. 4 Abs. 1 CE-Düngeproduktverordnung-E voraus, dass die in den Anhängen I und II festgelegten stofflichen und qualitativen Anforderungen sowie die in Anhang III geregelten Kennzeichnungsvorgaben erfüllt werden. Insgesamt darf das CE-gekennzeichnete Produkt zudem bei Anwendung gemäß der Gebrauchsanweisung nicht die Konformität der Lebens- oder Futtermittel mit den allgemeinen Anforderungen an die Lebensmittelsicherheit der Art. 14 bzw. 15 der Verordnung (EG) Nr. 178/200293 gefährden. 89 Im Verordnungsentwurf der EU-Kommission fehlt hierbei eine Inbezugnahme insbesondere der Nitratrichtlinie und der WRRL, was sich nach den Anträgen des EU-Parlament ändern soll, EU-Parlament, Bericht, Änderungsanträge 36–37. 90 CSES, Evaluation, S. 40. 91 Grundlegend hierzu die Entschließung des Rates über eine neue Konzeption auf dem Gebiet der technischen Harmonisierung und der Normung, ABl. Nr. C 136 v. 4.6.1985, S. 1, sowie EU-Kommission, Implementation of EU product rules. 92 Die CE-Kennzeichnung ist nach der Legaldefinition in Art. 2 Nr. 21 des Verordnungsentwurfs eine Kennzeichnung, durch die der Hersteller erklärt, dass das Düngeprodukt den geltenden Anforderungen genügt, die in den Harmonisierungsrechtsvorschriften der Union über ihre Anbringung festgelegt sind. 93 Verordnung (EG) Nr. 178/2002 v. 28.1.2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit, ABl. Nr. L 31 v. 1.2.2002, S. 1.

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

Bei den Aufzählungen von PFCs oder CMCs in den Anhängen I und II handelt es sich um abschließende Positivlisten, welche die EU-Kommission zur Anpassung an den technischen Fortschritt unter den in Art. 42 Abs. 1 des Verordnungsentwurfs genannten Bedingungen erweitern kann. Hiernach muss die Anpassung der Anhänge Düngeprodukte betreffen, die „voraussichtlich“ Gegenstand eines umfangreichen Handels sind, hinreichend wirksam sind und kein „unannehmbares Risiko für die Gesundheit von Mensch, Tier oder Pflanze, für die Sicherheit oder die Umwelt“ darstellen. Derzeit wird von der Gemeinsamen Forschungsstelle der EU-Kommission untersucht, inwiefern Biochar, Ascheprodukte und Struvit in den Anhang aufgenommen werden könnten.94 b) Stoffliche Anforderungen an die Produktfunktionskategorien Entsprechend der Ausweitung des Anwendungsbereichs in funktionaler Hinsicht sind neben organischen, organisch-mineralischen und anorganischen Düngemitteln (PFC 1) auch Bodenverbesserungsmittel, Kultursubstrate, agronomische Zusatzstoffe (darunter Nitrifikations- und Ureasehemmstoffe), Pflanzen-Biostimulans und schließlich Mischungen dieser Produkte als eigene Produktfunktionskategorien vorgesehen. Die Düngemittel werden weiter unterteilt in anorganische, organische und organisch-mineralische Düngemittel. Für jede dieser Kategorien werden in Anhang I CE-Düngeproduktverordnung-E spezifische Schadstoffgrenzwerte und Mindestnährstoffgehalte festgelegt. Von herausgehobenem Interesse sind dabei die Cadmium-Grenzwerte, die anders als in der DüMV nach der Art des Düngemittels differenzieren. Für anorganische „Phosphatdünger“, das heißt Mineraldünger, die ein P2O5-Äquivalent von über 5 % aufweisen, ist ein Grenzwert von 60 mg/kg vorgesehen, der nach drei Jahren ab Inkrafttreten der Verordnung auf 40 mg/kg und nach zwölf Jahren auf 20 mg/kg abgesenkt werden soll. Für anorganische und organisch-mineralische Düngemittel mit einem niedrigeren P2O5Äquivalent gilt ein Grenzwert von 3 mg/kg TM. Für organische Düngemittel gilt ein nur halb so hoher Cadmium-Grenzwert von 1,5 mg/kg TM. Auch in Bezug auf Quecksilber wird in anorganischen und organisch-mineralischen Düngemitteln ein doppelt so hoher Gehalt (2 mg/kg TM) erlaubt als in organischen Düngemitteln (1 mg/kg TM). Eine Differenzierung nach der Düngemittelart lässt sich auch in Bezug auf den Blei-Grenzwert feststellen, der bei anorganischen und organisch-mineralischen Düngemitteln auf 150 mg/kg TM und bei organischen Düngemitteln bei 120 mg/kg TM festgelegt ist. Für organische Düngemittel sind neben Beschränkungen des Gehalts an diesen und weiteren Schwermetallen zudem Grenzwerte für bestimmte Bakterien- und Salmonellengattungen vorgesehen. 94

Zum aktuellen Stand der Untersuchungen vgl. GFS, STRUBIAS, passim.

B. Das Düngemittelrecht

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c) Listung zulässiger Komponentenmaterialkategorien Anhang II enthält eine abschließende Auflistung der zulässigen Komponenten von Düngeprodukten mit CE-Kennzeichnung. Die verschiedenen Komponenten werden getrennt betrachtet, um durch angepasste Prozessanforderungen und Kontrollmechanismen der jeweiligen Gefährlichkeit und Variabilität Rechnung tragen zu können (Erwägungsgrund 7). Als allgemeine Anforderung an alle Komponentenmaterialkategorien ist in Anhang II CE-Düngeproduktverordnung-E geregelt, dass die zu ihrer Herstellung verwendeten Eingangsmaterialien nicht die Verordnungskonformität des Gesamtprodukts gefährden dürfen. aa) Primärrohstoffe Die erste Komponentenmaterialkategorie der Primärrohstoffe (CMC 1) umfasst Stoffe und Gemische aus unbearbeiteten Rohstoffen. Diese werden durch eine Negativabgrenzung zu Abfall und Nebenprodukten im Sinne der Abfallrahmenrichtlinie, tierischen Nebenprodukten, Polymeren sowie Stoffen und Gemischen, die die Freisetzung von zugesetzten Nährstoffen verbessern, näher umschrieben. Erstmalig wird in diesem Zusammenhang festgestellt, dass grundsätzlich alle Einzelstoffe dieser Kategorie gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1907/ 2006 (REACH-Verordnung)95 in einem Dossier registriert sein müssen. bb) Unverarbeitete bzw. wenig verarbeitete Pflanzen Zu den zulässigen Ausgangsstoffen zählen nach CMC 2 u. a. Pflanzen, Pflanzenteile oder Pflanzenextrakte, sofern sie nicht bzw. wenig verarbeitet wurden. Eine Behandlung durch Schneiden, Mahlen, Zentrifugieren, Pressen, Trocknen, Gefriertrocknen oder Extrahieren mit Wasser steht einer Verwendung in einem Düngeprodukt nicht entgegen. cc) Kompost und Gärrückstände Auch bestimmte Arten von Kompost (CMC 3) stellen einen zulässigen Bestandteil von Düngeprodukten dar. Anhang II sieht eine abschließende Liste mit zulässigen Ausgangsmaterialien für Kompost vor. Hierzu zählen Bioabfall aus getrennter Sammlung, bestimmte tierische Nebenprodukte und einige lebende oder tote Organismen oder Teile davon sowie gewisse Kompostierungszusatz95 Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 v. 18.12.2006 zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe (REACH), zur Schaffung einer Europäischen Agentur für chemische Stoffe, zur Änderung der Richtlinie 1999/45/EG und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 793/93 des Rates, der Verordnung (EG) Nr. 1488/94 der Kommission, der Richtlinie 76/769/EWG des Rates sowie der Richtlinien 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/EG und 2000/21/EG der Kommission, ABl. Nr. L 396 v. 30.10.2006, S. 1.

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

stoffe. Explizit ausgeschlossen aus den zulässigen Ausgangsstoffen für Kompost wird hingegen Klärschlamm. In Bezug auf Gärrückstände sieht Anhang II CE-Düngeproduktverordnung-E zwei separate Materialkomponentenkategorien vor: Unter CMC 4 fallen Gärrückstände aus Energiepflanzen. CMC 5 umfasst sonstige Rückstände aus der Vergärung von Bioabfall aus getrennter Sammlung, einigen bestimmten tierischen Nebenprodukten und einigen Tierresten. Vom EU-Parlament wurde zusätzlich die Aufnahme von Abfällen und Industrieschlämmen aus der Nahrungsmittelindustrie als zulässiges Gärsubstrat bzw. Ausgangsmaterial für die Kompostierung beantragt.96 Anders als bei Gärrückständen aus Energiepflanzen gelten für Gärrückstände der CMC 5 Höchstmengen für polyzyklische aromatische Kohlenwasserstoffe sowie für makroskopische Verunreinigungen in Form von Glas, Metall und Kunststoff. dd) Bestimmte tierische und industrielle Nebenprodukte Als Ausgangskomponenten für Düngeprodukte der Kategorie CMC 11 kommen zudem in einer noch auszufüllenden Tabelle vorgesehene tierische Nebenprodukte, die an einem „Endpunkt der Herstellungskette“ angelangt sind, in Betracht. Das Europäische Parlament hat beantragt, hier u. a. Fleisch- und Knochenmehl, Tierblut, verarbeitete Gülle, Kompost und Biogasfermentationsrückstände aus tierischen Nebenprodukten der Kategorie 2 und 3 aufzuführen, sofern diese Stoffe den Anforderungen des Art. 5 Abs. 2 UAbs. 2 TNP-Verordnung entsprechen.97 Das Europäische Parlament hat in erster Lesung außerdem beantragt, eine weitere Kategorie CMC 11a für „Sonstige industrielle Nebenprodukte“ einzuführen.98 Derzeit werden in CMC 6 nur einige wenige Nebenprodukte aus der Nahrungsmittelindustrie genannt, nämlich Kalk, Melasse oder Vinasse. ee) Mikroorganismen, agronomische Zusatzstoffe, Polymere Zur Herstellung von Düngeprodukten können ebenso die unter CMC 7 und 8 abschließend aufgezählten Mikroorganismen und agronomischen Zusatzstoffe verwendet werden. Neben Nährstoffpolymeren (CMC 9) kommen auch sonstige Polymere (CMC 10) als Komponenten für Düngemittel in Betracht. Letztere dürfen u. a. nur dann verwendet werden, wenn sie nach einer dreijährigen Übergangsfrist derart abbaubar sind, dass sie innerhalb von höchstens 24 Monaten zu 90 % in CO2 umgewandelt werden. Die geplanten Anforderungen an die Abbaubarkeit synthetischer Polymere gehen daher über die Vorgaben des nationalen Rechts hinaus. 96 97 98

EU-Parlament, Bericht, Änderungsanträge 238, 256. EU-Parlament, Bericht, Änderungsantrag 280. EU-Parlament, Bericht, Änderungsantrag 281.

B. Das Düngemittelrecht

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d) Kennzeichnungspflichten Anhang III CE-Düngeproduktverordnung-E sieht zudem verschärfte Kennzeichnungsanforderungen vor. Allgemein zu kennzeichnen sind neben der Bezeichnung der Produktfunktionskategorie und aller wesentlichen Komponenten auch anwendungsbezogene Angaben wie Anweisungen zum vorgesehenen Anwendungszweck, zur vorgesehenen Aufwandmenge und zu vorgesehenen Zielpflanzen. Zudem sind alle „einschlägigen Informationen über empfohlene Maßnahmen zur Bewältigung“ von Gesundheits-, Sicherheits- und Umweltrisiken zu kennzeichnen. Welche Informationen dies im Einzelnen sind, wird nicht konkretisiert. Auf anorganischen und organisch-mineralischen Düngemitteln ist der Hinweis „Nur bei anerkanntem Bedarf anwenden. Angemessene Aufwandmenge nicht überschreiten“ anzubringen. Allgemeine Anforderung an die Kennzeichnung ist außerdem, dass die Angaben den Anwender nicht irreführen, sie sich auf überprüfbare Faktoren beziehen und Aussagen wie „nachhaltig“ oder „umweltfreundlich“ nur dann enthalten, wenn diese anhand allgemein anerkannter Leitlinien, Standards oder Regelungen objektiv nachprüfbar sind. Im Rahmen der produktspezifischen Kennzeichnungsvorgaben sind für harnstoffhaltige anorganische und organisch-mineralische Düngemittel besondere Kennzeichnungsvorgaben mit Blick auf die Ammoniakemissionen vorgesehen. So soll die Produktkennzeichnung Informationen über die möglichen Auswirkungen der Freisetzung von Ammoniak aus der Anwendung von Düngemitteln auf die Luftqualität sowie die Aufforderung an die Anwender enthalten, „geeignete Abhilfemaßnahmen“ zu treffen. Vom Europäischen Parlament beantragt wurde zudem die Einführung einer Pflicht zur Kennzeichnung der Chargen- oder Seriennummer für Produkte, die Material aus organischen Abfällen oder tierischen Nebenprodukten enthalten, um die Rückverfolgbarkeit dieser Materialien zu gewährleisten.99 Der Schadstoffgehalt von Düngemitteln muss allerdings nicht gekennzeichnet werden. Anhang III Teil 3 CE-Düngeproduktverordnung-E sieht Toleranzregelungen vor, innerhalb derer Abweichungen des tatsächlichen vom deklarierten Nährstoffgehalt oder von anderen deklarierten Parametern erlaubt sind. Für die Kennzeichnung von Stickstoff, Phosphor und Kalium wird bei organischen Düngemitteln eine Abweichung von 50 % (und maximal einem Prozentpunkt) und für anorganische Primärnährstoffe in organisch-mineralischen und anorganischen Düngemitteln von 25 % (und maximal 1,5 Prozentpunkten) toleriert.100 99

EU-Parlament, Bericht, Änderungsantrag 283. Das Europäische Parlament hat dabei eine deutliche Absenkung der für organische Düngemittel vorgesehenen Toleranzen für Stickstoff und Phosphor auf 15 %, für die deklarierten Gehalte an Formen anorganischer Primärnährstoffe hingegen eine erhebliche Erhöhung auf –50 % und +100 % (–2 und +4 Prozentpunkte) beantragt, EUParlament, Bericht, Änderungsanträge 309–312. 100

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

e) Pflichten der Wirtschaftsakteure Im Gegensatz zur geltenden EG-Düngemittelverordnung sieht Kapitel 2 der CE-Düngeproduktverordnung-E detaillierte Pflichten für Hersteller, Importeure und Händler vor. Hersteller müssen nach Art. 6 des Verordnungsentwurfs vor der CE-Kennzeichnung das Konformitätsbewertungsverfahren durchführen und gewährleisten, dass die von ihnen mit CE-Kennzeichnung auf dem Markt bereitgestellten Produkte den Anforderungen der Anhänge I–III der Verordnung entsprechen. Die Einführer müssen insbesondere sicherstellen, dass der Hersteller das einschlägige Konformitätsbewertungsverfahren ordnungsgemäß durchgeführt hat (Art. 8 Abs. 1 CE-Düngeproduktverordnung-E). Die Händler müssen vor Bereitstellung eines CE-Düngeprodukts auf dem Markt überprüfen, ob dem Produkt die EU-Konformitätserklärung beiliegt, ob die Kennzeichnung in der Sprache des Verkaufsorts erfolgt ist und die Kennzeichnungsvorgaben zur Identifikation des Herstellers und Einführers erfüllt sind (Art. 9 Abs. 2 CE-Düngeproduktverordnung-E). Wenn Hersteller, Importeure oder Händler Grund zu der Annahme haben, dass ein von ihnen in Verkehr gebrachtes Produkt nicht den Anforderungen der Verordnung entspricht, müssen sie unverzüglich die notwendigen Korrekturmaßnahmen ergreifen und bei der Annahme eines „unannehmbaren“ Risikos für Umwelt oder Gesundheit die zuständige nationale Behörde informieren (Art. 6 Abs. 8, Art. 8 Abs. 7, Art. 9 Abs. 4 CE-Düngeproduktverordnung-E). 5. Konformitätsbewertung, Kontrolle und Schutzklauselverfahren Auch die CE-Düngeproduktverordnung-E sieht keine produktbezogene Eröffnungskontrolle vor. Allerdings werden in Anhang IV stark präzisierte und nach den verschiedenen Komponentenkategorien differenzierende Konformitätsbewertungsverfahren geregelt. Das Grundmodell der Konformitätsbewertung stellt dabei die einfache interne Fertigungskontrolle (Modul A) dar, welche u. a. für Primärrohstoffe (CMC 1) und Gärreste von Energiepflanzen (CMC 4) vorgesehen ist. Hier hat der Hersteller zunächst ein technisches Dossier zu erstellen, welches u. a. Prüfergebnisse und Prüfberichte enthalten muss. Anhand dieses Dossiers soll die Übereinstimmung des Düngeprodukts mit den einschlägigen Anforderungen überprüfbar sein. Der Hersteller soll durch Ergreifen der erforderlichen Maßnahmen die Konformität gewährleisten. Für Ammoniumnitrat-Düngemittel mit hohem Stickstoffgehalt ist aufgrund ihrer Sprengstoffeigenschaften die interne Fertigungskontrolle zwingend durch überwachte Produktprüfungen in Bezug auf das Ölretentionsvermögen und die Detonationsfestigkeit zu ergänzen. Für pflanzenbasierte Komponenten, Polymere mit Ausnahme von NährstoffPolymeren oder bestimmte tierische Nebenprodukte, Nitrifikations- und Ureasehemmstoffe sowie Pflanzenstimulans ist eine EU-Baumusterprüfung (Modul B) ggf. in Kombination mit der oben beschriebenen internen Fertigungskontrolle

B. Das Düngemittelrecht

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(Modul C) durchzuführen. Bei der Baumusterprüfung wird die technische Entwicklung des Düngeprodukts auf Antrag des Herstellers durch eine notifizierte Stelle auf die Konformität mit der Verordnung untersucht. Entspricht das vom Hersteller eingereichte Baumuster den Anforderungen der Verordnung, stellt die notifizierte Stelle eine EU-Baumusterprüfbescheinigung aus. Das aufwändigste Verfahren zur Qualitätssicherung (Modul D1) ist bei der Verwendung von Kompost (CMC 3) und sonstigen Gärrückständen (CMC 5) verpflichtend vorgesehen. Bei diesem Bewertungsverfahren ist neben der Erstellung und Aufbewahrung der technischen Unterlagen und der Abgabe der Konformitätserklärung insbesondere ein Qualitätssicherungssystem einzurichten, welches die Übereinstimmung des Düngeprodukts mit den Anforderungen der Verordnung gewährleisten muss. Es sind besondere interne Organisationsmaßnahmen zu treffen, die jährlich durch ein internes Auditprogramm zu überprüfen sind und zudem durch eine notifizierte Stelle durch unangemeldete Besichtigungen und Probennahmen kontrolliert werden. Auch gelten verschärfte Anforderungen an die Rückverfolgbarkeit und Kontrolle der Eingangsmaterialien. Abgeschlossen wird die Konformitätsbewertung jeweils durch die Anbringung des CE-Kennzeichens durch den Hersteller. Die Aussage des CE-Labels richtet sich an staatliche Vollzugsbehörden insbesondere im Rahmen grenzüberschreitender Einfuhrkontrollen.101 Die CE-Kennzeichnung begründet aber keine Garantiezusage, aus welcher der Käufer des Produkts bei Qualitätsmängeln vertragliche Ersatzansprüche gegen den Hersteller herleiten könnte.102 In Kapitel 5 sind die Überwachung und Kontrolle der auf den Unionsmarkt eingeführten Düngeprodukte sowie ein Schutzklauselverfahren geregelt, welches die Hürden für ein mitgliedsstaatliches Tätigwerden erhöht. Anders als nach der aktuellen EG-Düngemittelverordnung soll die Schutzklausel nicht mehr allgemein bei einem vom Mitgliedsstaat berechtigt angenommenem Risiko für Sicherheit und Gesundheit greifen. Ein Einschreiten soll vielmehr nur noch dann zulässig sein, wenn dieses Risiko von der zuständigen Marktüberwachungsbehörde als „unannehmbar“ betrachtet wird (Art. 37 Abs. 1 CE-Düngeproduktverordnung-E).103 Vorgesehen ist auch, dass dem Wirtschaftsakteur künftig zunächst die Gelegenheit gegeben werden muss, innerhalb einer angemessenen Frist selbst Korrek101 Klindt, ZUR 2001, 321 (322), der zu Recht kritisiert, dass der Hersteller mit der Aussage, er halte das geltende Recht ein, an sich eine Selbstverständlichkeit erklärt. 102 BGH, Urt. v. 14.5.1974 – VI ZR 48/73, GRUR 1975, 150 (150); OLG Zweibrücken, Urt. v. 30.1.2014 – 4 U 66/13, MPR 2014, 62 (66). 103 Das Europäische Parlament hat allerdings die Streichung des Erfordernisses der Unannehmbarkeit und die Aufnahme von „andere[n] unter diese Verordnung fallende[n] Aspekte des Schutzes öffentlicher Interessen“ als weiteres Schutzgut beantragt, siehe EU-Parlament, Bericht, Änderungsanträge 72, 78.

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turmaßnahmen zu ergreifen. Erst wenn er dieser Aufforderung nicht fristgerecht nachkommt, kann der Mitgliedsstaat vorläufige Maßnahmen ergreifen, welche der Überwachung durch die EU-Kommission unterliegen. Hält der Mitgliedsstaat ein unannehmbares Risiko für gegeben, obwohl das Produkt den Anforderungen der Verordnung entspricht, das nach dem in Art. 39 CE-Düngeproduktverordnung-E geregelten Verfahren alleine die EU-Kommission in Fällen äußerster Dringlichkeit sofort geltende Durchführungsrechtsakte erlassen.

V. Kritische Würdigung der Steuerungswirkung des Düngemittelrechts 1. Beitrag zur Reduzierung düngemittelbedingter Schadstoffemissionen Das Produktrecht ermöglicht im Allgemeinen insbesondere eine staatliche Steuerung der Art und Beschaffenheit der auf den Markt gelangenden Produkte. Das Düngemittelrecht hat daher grundsätzlich ein großes Steuerungspotenzial in Bezug auf die düngebedingte Schadstoffproblematik. Dieses Potenzial wird jedoch aus folgenden Gründen bislang nicht hinreichend genutzt: a) Verzicht auf eine staatliche Eröffnungskontrolle Anders als weite Teile des sonstigen Stoffrechts und insbesondere das Pflanzenschutzmittelrecht verzichtet das Düngemittelrecht auf jegliche Eröffnungskontrolle für einzelne Produkte. Dieser Verzicht auf eine produktspezifische Überprüfung der stofflichen Unbedenklichkeit wird teilweise deshalb für gerechtfertigt erachtet, weil bei Düngemitteln seltener die stoffliche Zusammensetzung als vielmehr die Anwendungsmenge zu Gefährdungen des Naturhaushalts führt.104 Dem ist mit Blick auf stark standardisierte industriell hergestellte Mineraldünger grundsätzlich zuzustimmen. Insbesondere mit Düngemitteln aus inhomogenen organischen Ausgangsstoffen gehen jedoch teilweise schwer vorhersehbare stoffliche Risiken einher, die eine engmaschigere Kontrolldichte erforderlich erscheinen lassen. Insofern ist zu begrüßen, dass die CE-Düngeproduktverordnung-E für diese Düngemittel die Einbindung unabhängiger Dritter in das Konformitätsbewertungsverfahren vorsieht. b) Umgehbarkeit von Schadstoffgrenzwerten Regelungslücken entstehen derzeit zudem dadurch, dass für als EG-Düngemittel gekennzeichnete Düngemittel aufgrund ihrer freien Verkehrsfähigkeit die nationalen Grenzwerte der DüMV nicht anwendbar sind. Wegen des völligen 104

Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 239.

B. Das Düngemittelrecht

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Fehlens von Schadstoffbegrenzungen in der EG-Düngemittelverordnung müssen EG-Düngemittel daher letztlich keinerlei Schadstoffgrenzwerte einhalten.105 Von der Möglichkeit, über Art. 114 Abs. 4 AEUV die Fortgeltung nationaler Schadstoffgrenzwerte zu erwirken, haben nur Schweden, Finnland und Österreich Gebrauch gemacht.106 Da hierzulande 95 % der mineralischen Düngemittel als EG-Düngemittel in Verkehr gebracht werden,107 besteht die damit einhergehende Gefahr der Umgehung auf nationaler Ebene verankerter Grenzwerte insbesondere bei bergbaulich gewonnenen Phosphordüngern nicht nur theoretisch, sondern im Regelfall. Vor diesem Hintergrund würde die in der CE-Düngeproduktverordnung-E vorgesehene Einführung von Schadstoffgrenzwerten für den harmonisierten Bereich einen entscheidenden Fortschritt bedeuten. Allerdings bleibt die oben beschriebene Umgehungsgefahr so lange bestehen, wie die für CE-Düngeprodukte vorgesehenen Grenzwerte hinter nationalen Sicherheitsstandards zurückbleiben. Aus diesem Grund bemängelt der Bundesrat in seiner Stellungnahme zum Verordnungsentwurf der EU-Kommission das dortige Fehlen eines Grenzwerts für perfluorierte Tenside (PFT), die gegenüber nationalen Vorgaben weniger strengen Cadmium- und Quecksilber-Grenzwerte108 sowie die weniger anspruchsvollen Vorgaben hinsichtlich der Verunreinigung mit Kunststoff in Komposten und Gärrückständen der Kategorie CMC 5.109 Befürchtet wird ebenfalls, dass das Fehlen einer Verpflichtung, die für die Produktionsfunktionskategorien vorgesehenen Schadstoffgrenzwerte auch in den einzelnen Ausgangsmaterialien einzuhalten, zu einer Ausnutzung von Verdünnungseffekten führen könnte.110 Den nationalen und harmonisierten Vorschriften läge somit nach wie vor ein unterschiedliches Schutzniveau zugrunde. Um die damit verbundenen Umgehungsprobleme zu vermeiden, wäre eine Klarstellung in der CE-Düngeproduktverordnung, dass strengere nationale Sicherheitsstandards unberührt bleiben,111 sinnvoll. Der Entwurf für eine CE-Düngeproduktverordnung kann Umgehungsprobleme schließlich deshalb nicht lösen, da nach wie vor lediglich eine optionale Harmonisierung vorgesehen ist. Die auf nationaler Ebene und in der geplanten CE-Dün-

105

Zu dieser Problematik vgl. Embert, EU-Düngemittelverordnung – welche Neuerungen sind zu erwarten?, Folie 5 ff. 106 ABl. Nr. L 129, S. 19; ABl. Nr. L 129, S. 25; ABl. Nr. L 129, S. 31. 107 Klages/Osterburg/Hansen, Betriebliche Stoffstrombilanzen, S. 17. 108 Die CE-Düngeproduktverordnung-E lässt in Anhang I für anorganische und organisch-mineralische Düngemittel mit einem Gehalt von weniger als 5 % P2O5 anstatt der auf nationaler Ebene einzuhaltenden 1,5 mg Cadmium pro kg P2O5 und 1 mg Quecksilber pro kg TM (Anlage 2 Tab. 1.4 Nr. 3, 7 DüMV) doppelt so hohe Schadstoffmengen zu. 109 BR-Drs. 143/16 (Beschluss), Nr. 7, 9, 11, 17. 110 BR-Drs. 143/16 (Beschluss), Nr. 5. 111 EU-Parlament, Bericht, Änderungsanträge 8, 101.

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

geproduktverordnung-E vorgesehenen Grenzwerte können daher dadurch umgangen werden, dass eine Erstzulassung in einem EU-Mitgliedsstaat mit einem niedrigeren Sicherheitsniveau beantragt wird und die Düngemittel anschließend über das Verfahren der gegenseitigen Anerkennung grenzüberschreitend in Verkehr gebracht werden.112 Zwar kann Bedenken hinsichtlich der Sicherheit von Düngemitteln auch im Rahmen der gegenseitigen Anerkennung unter Berufung auf den Schutz von Allgemeininteressen Rechnung getragen werden, allerdings setzt dies eine aufwendige Rechtfertigung im Einzelfall voraus. c) Fehlende oder unzureichende Grenzwerte Neben der Umgehbarkeit bestimmter Grenzwerte sind zudem das Fehlen und die aus Vorsorgesicht teilweise unzureichende Höhe der Schadstoffgrenzwerte zu kritisieren. So fehlen sowohl in der DüMV als auch im Entwurf für eine CE-Düngeproduktverordnung jegliche Grenzwerte für Uran. Ob es eines solchen UranGrenzwerts bedarf, ist zwar wissenschaftlich umstritten. Während der Wissenschaftliche Beirat für Düngungsfragen dies verneint,113 hält die Kommission Bodenschutz beim Umweltbundesamt die Einführung eines Urangrenzwerts von 50 mg/kg und eines Kennzeichnungswerts von 20 mg/kg Phosphat für erforderlich.114 Unter dem Gesichtspunkt der Gefahrenvorsorge, wie sie § 5 Abs. 1 S. 1 2. HS. DüngG in Bezug auf das Inverkehrbringen von Düngemitteln verlangt, erscheint in dieser Situation eine ordnungsrechtliche Begrenzung der Urangehalte in Düngemitteln jedoch geboten. Auch das Problem von Medikamentenrückständen in Wirtschaftsdüngern wird im Düngemittelrecht nicht adressiert.115 Aus Sicht des Umwelt- und Gesundheitsschutzes ungenügend erscheinen vor allem die Grenzwerte der DüMV und der CE-Düngeproduktverordnung-E für Blei und Arsen. Die Anträge des Binnenmarkt- und des Umweltausschusses im EU-Parlament, die Grenzwerte für diese Schadstoffe in der CE-Düngeproduktverordnung-E auf einen einheitlichen Wert von 20 mg/kg TM abzusenken,116 wurden im Plenum des EU-Parlaments abgelehnt. Gegen die drastische Absenkung der Grenzwerte wurden Zielkonflikte mit dem Ressourcenschutz angeführt, da ein solch niedriger Grenzwert von vielen Kompostprodukten nicht eingehalten werden könne.117 Nicht plausibel erscheint hierbei allerdings, dass für anorganische Düngemittel weniger strenge Grenzwerte gelten als für organische Düngemittel. 112 Für eine vollständige Harmonisierung sprach sich daher der Bundesrat aus, BRDrs. 143/16 (Beschluss), Nr. 3. 113 WBD, Standpunkt Uran, S. 3. 114 KBU, Uran-Einträge, S. 1. 115 Hierzu Kern, ZUR 2011, 10 (12, 14); Möckel, ZUR 2015, 513 (514). 116 EU-Parlament, Bericht, Änderungsanträge 111, 125, 137. 117 EU-Kommission, SWD(2016) 64 final, S. 44.

B. Das Düngemittelrecht

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d) Unzureichende Rückverfolgbarkeit bei Düngemitteln aus organischen Materialien Mit der Ausweitung des Anwendungsbereichs auf Düngemittel aus organischen Ausgangsstoffen entstehen auch neue Sicherheitsbedenken. Art und Gefahrenpotenzial von in diesen Stoffen vorkommenden Kontaminanten sind anders als bei standardisierten Mineraldüngern aus Primärrohstoffen schwer vorhersehbar. Neben Schadstoffgrenzwerten werden daher auch Anforderungen an die Rückverfolgbarkeit von Herkunft und Behandlung der Ausgangsstoffe erforderlich.118 Die DüMV sieht zwar nur eine fakultative Kennzeichnung der Behandlung vor. Die hierdurch entstehenden Nachweislücken werden jedoch durch die Kontrollmechanismen des Abfallrechts kompensiert.119 Nach der geplanten CE-Düngeproduktverordnung wären die abfallrechtlichen Überwachungsinstrumente nach Maßgabe des Art. 18 für als CE-Düngeprodukte gekennzeichnete Stoffe allerdings nicht mehr anwendbar. Aus diesem Grund erscheint eine effektive Gewährleistung der Rückverfolgbarkeit durch die CE-Düngeproduktverordnung selbst unverzichtbar.120 Die im Verordnungsentwurf vorgesehene Verpflichtung zur Kennzeichnung von Typ-, Chargen- und Seriennummer sowie Name und Anschrift des Herstellers bedürfte vor diesem Hintergrund entsprechender Ergänzungen. e) Unzureichende Kennzeichnung von Schadstoffgehalten Die Kennzeichnung des Schadstoffgehalts auf dem Produkt ist Voraussetzung dafür, dass der Anwender seine Kaufentscheidung auch an möglichen Sicherheitsrisiken ausrichtet und bei der Düngemittelanwendung die erforderliche Sorgfalt walten lässt. Die DüMV sieht zwar eine Verpflichtung zur Kennzeichnung von Schadstoffgehalten vor. Diese gilt jedoch nicht für die in § 6 Abs. 9 DüMV vorgesehenen Bagatelltatbestände und greift erst ab bestimmten Kennzeichnungsschwellen. Zudem werden größtenteils Abweichungen vom gekennzeichneten Schadstoffgehalt um 50 % zugelassen. Die Zulassung von Fehlertoleranzen nicht nur für Nährstoff-, sondern auch für Schadstoffgehalte ist angesichts der Bedeutung einer präzisen Information über mögliche Kontaminationen nicht zu rechtfertigen. Im harmonisierten Bereich sehen weder die geltende EG-Düngemittelverordnung noch die CE-Düngeproduktverordnung-E eine Verpflichtung zur Kennzeichnung von Schadstoffgehalten vor.121 Ein vom EU-Parlament vorgeschlagenes Ökosiegel, welches auf Verpackungen und Etiketten von anorganischen Düngemitteln mit einem besonders niedrigen Schadstoffgehalt aufgebracht werden 118 119 120 121

EU-Kommission, SWD(2016) 64 final, S. 55. Hierzu unten § 5 C. II. 2. e). BR-Drs. 143/16 (Beschluss), Nr. 16. BR-Drs. 143/16 (Beschluss), Nr. 6.

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

soll,122 kann dieses Regelungsdefizit nicht ausgleichen. Ein Ökosiegel in dieser Ausgestaltung ginge vielmehr mit einer problematischen Privilegierung anorganischer Primärrohstoffdüngemittel einher. f) Fehlende Begrenzung der Schadstofffrachten Mit lediglich emissionsbezogenen Schadstoffgrenzwerten für die einzelnen Düngemittel kann das Düngemittelrecht zudem nicht die Situation verhindern, dass zwar jedes Düngemittel für sich betrachtet unbedenklich ist, es durch einen intensiven Gebrauch des Mittels jedoch zur Überschreitung zulässiger Höchstgehalte in Lebens- und Futtermitteln oder schädlichen Bodenveränderungen kommt.123 Der mit der Entwicklung eines Regelungskonzepts für das düngebedingte Schadstoffproblem beauftragte Wissenschaftliche Beirat für Düngungsfragen hat vor diesem Hintergrund die Festlegung von maximal zulässigen Grenzfrachten für anorganische Schadstoffe analog zur Begrenzung der maximal zulässigen Nährstoffsalden in der DüV empfohlen.124 Diesen Empfehlungen wurde auf nationaler Ebene nicht Rechnung getragen. Lediglich in Bezug auf synthetische Polymere enthält die DüMV nunmehr zumindest im Rahmen von Kennzeichnungsvorgaben eine spezifische Regelung der maximal zulässigen Aufwandmenge. Im Übrigen gilt nur für Düngemittel, die gleichzeitig unter das Regelungsregime der BioAbfV und der AbfKlärV fallen, eine Begrenzung der Schadstofffrachten.125 Problematisch könnte in diesem Zusammenhang werden, dass nach Art. 18 der CE-Düngeproduktverordnung-E die Anwendung abfallrechtlicher Vorgaben – und somit auch der Frachtenregelung – für verordnungskonforme Düngeprodukte ausgeschlossen sein soll. Die EG-Düngemittelverordnung und CE-Düngeproduktverordnung-E sehen ebenfalls keinerlei Begrenzungen der Schadstofffrachten vor.126 Das Fehlen quantifizierter Frachtenbegrenzungen wird auch nicht durch die allgemeinen Anforderungen, dass in Verkehr gebrachte Düngemittel unter „normalen Einsatzbedingungen“ bzw. bei „sachgerechter Anwendung“ Gesundheit und Umwelt nicht schädigen bzw. gefährden dürfen, kompensiert. Insbesondere fehlt es an einer gesetzlichen Konkretisierung, bis wann der Einsatz von Düngemitteln noch „normal“ oder „sachgerecht“ ist.127

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EU-Parlament, Bericht, Änderungsantrag 299. BR-Drs. 143/1/16, S. 6. 124 WBD, Neue Schadstoffregelungen, S. 7. 125 Hierzu unten § 4 C. I. 3. a) bb), § 4 C. II. 2. d). 126 Kritisch auch BR-Drs. 143/16 (Beschluss), Nr. 15. 127 Die fehlende Abgrenzung zwischen noch „sachgerechter Düngung“ und unzulässiger Überdüngung kritisieren Turner/Böttger/Wölfle, Agrarrecht. Ein Grundriss, S. 287. 123

B. Das Düngemittelrecht

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2. Beitrag zur Reduzierung des düngebedingten Ressourcenverbrauchs Auch zur Förderung einer Kreislaufwirtschaft leisten die Vorschriften über das Inverkehrbringen von Düngemitteln bislang keinen nennenswerten Beitrag. a) Erleichterte Verkehrsfähigkeit allein für Mineraldünger Kreislaufwirtschaftsfreundliche Düngemittel aus organischen oder recycelten Ausgangsstoffen dürfen zwar auf nationaler Ebene bereits heute überwiegend in Verkehr gebracht werden. So sind die wichtigsten Ausgangsmaterialien aus organischen oder zurückgewonnenen Stoffen über die Positivlisten in Anlage 2 Tab. 6 und 7 DüMV zur Düngemittelherstellung zugelassen. Auch Nitrifikations- und Ureasehemmstoffe, welche die Nährstoffeffizienz erhöhen und damit helfen, den Gesamtverbrauch von Düngemitteln zu senken, haben Zugang zum nationalen Markt. Die Förderung kreislaufwirtschaftsfreundlicher Düngemittel aus Sekundärrohstoffen ist jedoch nicht nur davon abhängig, dass diese überhaupt legal vermarktet werden können. Sie müssen hierbei auch die gleichen Wettbewerbsbedingungen antreffen wie mineralische Primärrohstoffdünger. Dies ist derzeit nicht der Fall. Düngemittel aus Sekundärrohstoffen sind im Wettbewerb mit Mineraldüngern insbesondere dadurch erheblich benachteiligt, dass sie anders als diese nicht vom freien Zugang zum Binnenmarkt für EG-Düngemittel profitieren. Für ein grenzüberschreitendes Inverkehrbringen sind sie auf das deutlich aufwendigere Verfahren der gegenseitigen Anerkennung verwiesen. Insbesondere aufgrund der Unsicherheit, ob in diesem Verfahren kostspielige Sicherheitsauflagen gestellt werden, schrecken Hersteller vor der grenzüberschreitenden Vermarktung zurück, was ein wesentliches Hindernis für Investitionen in innovative und kreislauforientierte Produkte darstellt.128 Die hierin liegende Privilegierung von Mineraldüngern ist nicht nur aufgrund des Verbrauchs fossiler Phosphatvorkommen, sondern auch wegen der Energie- und CO2-Intensität der chemischen Stickstoffdüngerherstellung problematisch.129 Vor diesem Hintergrund würde die von der EU-Kommission vorgeschlagene CE-Düngeproduktverordnung, die erstmals auch Düngemitteln aus organischen Stoffen, Bioabfällen und recycelten Stoffen ein harmonisiertes Regelungsregime zur Auswahl stellt, einen erheblichen Beitrag zur Förderung der Kreislaufwirtschaft leisten. Hiervon würden zunächst vor allem Kompost und Gärrückstände profitieren.130 Einige weitere für den Markt relevante organische und recycelte Ausgangsstoffe wären jedoch vorerst nicht erfasst. Kritisiert wird insbesondere 128 129 130

CSES, Evaluation, S. 34, 40; KOM(2016) 157 endg., S. 3. KOM(2016) 157 endg., S. 2. BR-Drs. 143/1/16, S. 4.

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

die im derzeitigen Verordnungsentwurf fehlende Listung wichtiger recycelter Phosphate sowie einiger Abfälle und Nebenprodukte aus der Lebensmittelindustrie.131 Ihr Zugang zum Binnenmarkt wird von einer Erweiterung des Anhangs II unter den Bedingungen des Art. 42 Abs. 1 CE-Düngeproduktverordnung-E abhängen. Diese Bedingungen stellen nicht unerhebliche Hürden für die Nutzung organischer oder recycelter Materialien zur Düngemittelherstellung auf. So wird der erforderliche „voraussichtliche“ umfangreiche Handel für einige innovative Düngeprodukte nur schwer nachweisbar sein.132 Allgemein innovationsfreundlicher wäre die CE-Düngeproduktverordnung-E, wenn nach einem stärker qualitätsorientierten Ansatz statt einer Limitierung der zulässigen Ausgangsstoffe nur sicherheitsrelevante Aspekte der Komponenten und die finale Produktqualität festgelegt würden.133 b) Strengere Sicherheitsanforderungen an organische Düngemittel Völlig gleiche Wettbewerbsbedingungen würde die geplante CE-Düngeproduktverordnung in ihrer jetzigen Form auch deshalb nicht schaffen, weil sie an organische Düngemittel mehrfach strengere Anforderungen als an herkömmliche mineralische Primärrohstoffdünger stellt: Während für letztere das einfache interne Fertigungsverfahren gilt, müssen insbesondere für Kompost, Gärreste aus anderen Stoffen als Energiepflanzen134 und tierische Nebenprodukte Qualitätssicherungssysteme vorgesehen und notifizierte Stellen eingebunden werden. Dies stellt aufgrund der hiermit verbundenen Kosten einen Wettbewerbsnachteil dar. Die verschärften Sicherheitsanforderungen an die Verwendung dieser organischen Ausgangsstoffe erscheinen zum Ausschluss der erhöhten stofflichen Risiken und zur Schaffung des Vertrauens in ihre Unbedenklichkeit allerdings gerechtfertigt. Nicht nachvollziehbar ist hingegen, warum die CE-Düngeproduktverordnung-E teilweise in Bezug auf ein und denselben Schadstoff (u. a. Cadmium, Quecksilber, Blei) für organische Düngemittel deutlich strengere Schadstoffgrenzwerte vorschreibt als für mineralische Düngemittel. c) Gefahr einseitiger Verwendungsrestriktionen Das Ziel gleicher Wettbewerbsbedingungen für Düngemittel aus Sekundärrohstoffen kann außerdem dann nicht erreicht werden, wenn ihnen der Marktzugang 131

ESPP, Comments, S. 6–8. Angemessener erscheint daher die auch vom Europäischen Parlament favorisierte Formulierung, wonach nur „potenziell“ ein relevanter Markt für das jeweilige Produkt bestehen muss, siehe EU-Parlament, Bericht, Änderungsantrag 84. 133 So Kabbe in EUWID, EUWID Klärschlammreport 2018, 16 (16). 134 Aus ökologischer Sicht kritisch zu bewerten ist angesichts der Klima-, Biodiversitäts- und Gewässerbelastungen durch den Energiepflanzenanbau auch die erleichterte Konformitätsbewertung für Gärreste aus Energiepflanzen, ESPP, Comments, S. 3. 132

B. Das Düngemittelrecht

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faktisch über schärfere Verwendungsbedingungen verwehrt wird. Anwendungsbezogene Ungleichbehandlungen zwischen organischen und mineralischen Düngemitteln im nationalen Recht werden bei der Analyse des Düngerechts näher betrachtet. Bei grenzüberschreitenden Sachverhalten sind Anwendungsrestriktionen gegenüber Düngemitteln, die dem freien Warenverkehr unterfallen, nur unter den engen Voraussetzungen des Art. 36 AEUV zulässig. Diesbezüglich wäre dennoch eine vom Europäischen Parlament beantragte Klarstellung in der CE-Düngeproduktverordnung-E zu begrüßen, wonach die Mitgliedsstaaten zwar nicht daran gehindert wären, unionsrechtlich zulässige Anwendungsvorgaben für CE-Düngeprodukte zum Zweck des Gesundheits- und Umweltschutzes zu erlassen, diese Vorgaben jedoch keine Anpassungen verordnungskonformer Produkte erforderlich machen und „sich nicht auf die Bereitstellung dieser Produkte auf dem Markt auswirken“ dürften.135 d) Fehlende aktive Förderung kreislaufwirtschaftsfreundlicher Düngemittel Da kreislaufwirtschaftsfreundliche Düngemittel wegen ihres höheren Preises (Düngemittel aus Rezyklaten)136 oder ihrer unbequemen Ausbringung (organische Düngemittel) grundsätzlich schlechtere Ausgangsbedingungen am Mark haben, erscheinen neben einer regulatorischen Gleichbehandlung auch zusätzliche Förderinstrumente in Bezug auf diese Düngemittel erforderlich. Das Düngemittelrecht sieht jedoch keine expliziten Anreizinstrumente zur Verwendung von Düngemitteln aus organischen oder Sekundärrohstoffen vor. Einen wichtigen ordnungsrechtlichen Anreiz zur Substituierung von bergbaulich gewonnenem Phosphor durch Rezyklate könnte das Düngemittelrecht insbesondere mit der Einführung eines anspruchsvollen Cadmium-Grenzwerts setzen. Denn durch die Aussortierung stark kontaminierter Phosphaterze wird das Angebot zulässiger mineralischer Ausgangsstoffe verknappt, was über die damit einhergehende Preissteigerung die Attraktivität von Phosphorrezyklaten erhöht.137 Der nationale Grenzwert von 50 mg/kg TM der DüMV kann diese Wirkung derzeit aufgrund der bestehenden Umgehungsmöglichkeit durch das Inverkehrbringen als EG-Düngemittel, aber auch aufgrund seiner Höhe, nicht entfalten. Die Einführung eines strengen Cadmium-Grenzwerts für den harmonisierten Bereich ist daher auch unter dem Gesichtspunkt der Förderung der Kreislaufwirtschaft dringend erforderlich.138 Dass die CE-Düngeproduktverordnung-E einen signifi135

EU-Parlament, Bericht, Änderungsantrag 42. EU-Kommission, KOM(2013) 517 endg., S. 21. 137 So wird teilweise damit gerechnet, dass insbesondere Phosphatdünger aus Nordafrika die im Verordnungsentwurf vorgesehenen Grenzwerte voraussichtlich nicht einhalten können, vgl. BVA, Revision der EU-Düngemittel-Verordnung. 138 Aufgrund des hier beschriebenen wichtigen Beitrags des Cadmium-Grenzwerts auch zur Ressourcenschonung ist die Cadmium-Abscheidung als technologische Lösung 136

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

kant reduzierten Cadmium-Grenzwert erst nach einer Übergangsfrist von zwölf Jahren ab Inkrafttreten vorsieht, ist vor diesem Hintergrund zu bedauern. Die Attraktivität von Wirtschaftsdüngern könnte insbesondere durch Maßnahmen zur Förderung ihrer Aufbereitung durch die Separierung der phosphorreichen Festphase von der stickstoffreichen flüssigen Phase gesteigert werden. Denn hierdurch können zum einen unerwünschte Phosphorakkumulationen in Böden vermieden und zum anderen die Emissionen und Kosten des Wirtschaftsdüngertransports reduziert werden.139 Vorgaben zur Förderung der Wirtschaftsdüngeraufbereitung sieht das Düngemittelrecht jedoch nicht vor. Schließlich wird auch die Rolle des Landwirts und Endverbrauchers bei der Förderung des Nährstoffrecyclings im Rahmen der düngemittelrechtlichen Instrumente derzeit noch nicht hinreichend berücksichtigt.140 3. Beitrag zur Reduzierung düngebedingter Nährstoffemissionen Hinsichtlich der eher mit Anwendungsart und -menge assoziierten Probleme der Nährstoffüberschüsse und -verluste ist die Steuerungswirkung des Düngemittelrechts von vornherein begrenzt. Die dennoch bestehenden Möglichkeiten der Steuerung der Düngemittelanwendung durch das Produktrecht werden bislang nicht hinreichend genutzt. a) Marktzugang für emissionsintensive Düngemittel Mit Blick auf die düngebedingten Ammoniakemissionen stellt sich zur Ermittlung der Steuerungswirkung des Düngemittelrechts zunächst die Frage, inwiefern einerseits besonders emissionsintensive Düngemittelarten und andererseits emissionsmindernde Zusatzstoffe Zugang zum Markt haben. Letzteres ist, zumal Ammoniakemissionen mindernde Ureaseinhibitoren sowohl nach der DüMV als auch nach der EG-Düngemittelverordnung und der geplanten CE-Düngeproduktverordnung Zugang zum Markt haben bzw. hätten, gewährleistet. In Bezug auf Restriktionen für besonders emissionsintensive Düngemittel ist zunächst positiv zu vermerken, dass Düngemittel auf der Basis von Ammoniumcarbonat mangels entsprechender Typlistung weder nach der EG-Düngemittelverordnung noch nach der DüMV in Verkehr gebracht werden dürfen. Das nach Art. 6 Abs. 2 UAbs. 2 i.V. m. Anhang III Teil 2 Abschnitt A Nr. 3 NERC-Richt-

zur Reduzierung des Schadstoffgehalts von Phosphaterzen nach ihrem Abbau kritisch zu betrachten, zumal hier auch gefährliche Cadmium-Abfälle anfallen. 139 EU-Kommission, KOM(2013) 517 endg., S. 18 f. 140 Kabbe/Kraus, Kreislaufwirtschaft, S. 14, die in dieser Hinsicht die Relevanz informatorischer Instrumente wie Kennzeichnungen von Düngemitteln aus recycelten Nährstoffen oder sogar der hiermit gedüngten landwirtschaftlichen Produkte andeuten.

B. Das Düngemittelrecht

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linie obligatorische Verbot des Einsatzes von Düngemitteln aus Ammoniumcarbonat wird somit bereits über das Düngemittelrecht umgesetzt. Die ebenfalls emissionsintensiven Harnstoffdüngemittel können hingegen ungehindert in Verkehr gebracht werden. Der nationale Gesetzgeber sieht für die Harnstoffdüngung vielmehr anwendungsbezogene Düngerestriktionen vor.141 b) Fehlende oder unpräzise Nährstoffdeklaration Die sparsame Dosierung von Düngemitteln setzt die möglichst genaue Kenntnis des Düngemittelanwenders über den Nährstoffgehalt voraus. Die richtige Düngeplanung sowie die Aussagekraft der nach dem Düngerecht zu erstellenden Nährstoffvergleiche hängen daher wesentlich von einer ordnungsgemäßen Nährstoffkennzeichnung ab.142 Insbesondere in Bezug auf die Nährstoffdeklaration für Wirtschaftsdünger bestehen jedoch erhebliche Regelungsdefizite. Zum einen finden die Kennzeichnungsvorgaben der DüMV in den Bagatellfällen des § 6 Abs. 9 DüMV keine Anwendung, zum anderen sind die deklarierten Nährstoffgehalte schon wegen der Einräumung von Fehlertoleranzen von bis zu 50 % nicht hinreichend präzise.143 Eine Verpflichtung zur Analyse des Nährstoffgehalts von tierischen Wirtschaftsdüngern und Gärresten existiert nicht, wird jedoch zur Steigerung der Präzision der deklarierten Nährstoffgehalte vielfach für dringend erforderlich gehalten.144 Letztlich werden die Vorgaben der DüMV zur Warendeklaration für Wirtschaftsdünger von vielen Landwirten außerdem schlichtweg nicht befolgt.145 Die Nährstoffkennzeichnung von Mineraldüngern ist demgegenüber weitgehend unproblematisch, zumal die Nährstoffgehalte geringeren Schwankungen unterliegen und die in Anlage 1 der DüMV bzw. Anhang III der geltenden EG-Düngemittelverordnung vorgesehenen Toleranzwerte dementsprechend auch nur geringfügige Abweichungen erlauben. Die offenbar diskutierte deutliche Anhebung dieser Toleranzwerte im Rahmen der geplanten CE-Düngeproduktverordnung ist hingegen kritisch zu betrachten. c) Unbestimmte kennzeichnungspflichtige Anwendungshinweise Menge und Art der Düngung werden im Düngemittelrecht allein über Vorgaben zu kennzeichnungspflichtigen Anwendungshinweisen gesteuert. Die geltende 141

Hierzu unten § 3 C. II. 7. d). Blum/Engelke, Warendeklaration für Wirtschaftsdünger; Severin/Engelke, Kennzeichnungsvorschriften für Wirtschaftsdünger. 143 Klages/Osterburg/Hansen, Betriebliche Stoffstrombilanzen, S. 11, 34. 144 Zum fachlichen Diskussionsstand siehe Klages/Osterburg/Hansen, Betriebliche Stoffstrombilanzen, S. 34 f. 145 Blum/Engelke, Warendeklaration für Wirtschaftsdünger. 142

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

EG-Düngemittelverordnung sieht jedoch nur eine fakultative Kennzeichnung von Aufwandmenge und Einsatzbedingungen vor. Die DüMV verlangt zwar eine obligatorische Kennzeichnung von Anwendungshinweisen, bleibt hinsichtlich des Inhalts dieser Hinweise jedoch äußerst vage, indem sie sich lediglich auf „notwendige Angaben zur [. . .] sachgerechten Anwendung“ bezieht. Auch von den Kennzeichnungsvorgaben der CE-Düngeproduktverordnung-E zur „vorgesehenen Aufwandmenge“ oder zu den „einschlägigen Informationen über empfohlene Maßnahmen zur Bewältigung von Risiken für die Gesundheit von Mensch, Tier oder Pflanze, die Sicherheit oder die Umwelt“ ist aufgrund der fehlenden Bestimmtheit keine nennenswerte Steuerungswirkung zu erwarten. Dies gilt ebenso für den Hinweis „Nur bei anerkanntem Bedarf anwenden. Angemessene Aufwandmenge nicht überschreiten“ und die Aufforderung, „geeignete Abhilfemaßnahmen“ gegen Ammoniakemissionen zu treffen. Um das Steuerungspotenzial kennzeichnungspflichtiger Anwendungsvorgaben voll auszunutzen, bedürfte es einer deutlichen Konkretisierung auf gesetzlicher oder administrativer Ebene. Zudem müsste die effektive Durchsetzung von Anwendungshinweisen sichergestellt sein. § 7 Abs. 1 DüV spricht in dieser Hinsicht immerhin ein bußgeldbewehrtes Verbot der Anwendung von Düngemitteln entgegen der Kennzeichnung nach den Vorgaben der DüMV aus, welches allerdings unter den grundlegenden Vollzugsproblemen verhaltensbezogener Düngerestriktionen leidet.146

C. Das Düngerecht Die Vorgaben des nationalen Düngerechts zur Anwendung von Düngemitteln sind teilweise im DüngG, insbesondere jedoch in der auf dessen § 3 Abs. 4 und 5 DüngG erlassenen DüV geregelt. Die DüV ist das zentrale Instrument zur Umsetzung der Nitratrichtlinie, soll zugleich der Umsetzung der NEC- und der NERC-Richtlinie sowie der Einhaltung der Ziele der WRRL dienen und schließlich zu einem ressourcenschonenden Einsatz von Pflanzennährstoffen beitragen.147 Auch im Zusammenhang mit dem Klimaschutz wird seitens der Bundesregierung auf das Düngerecht verwiesen.148 Die DüV ist somit gemeinsam mit der 2017 erlassenen StoffBilV das zentrale Regelwerk des nationalen Rechts zur Umsetzung der im zweiten Kapitel dargestellten normativen Anforderungen an die Adressierung der düngebedingten Nährstoffproblematik. Ob die Regelungen der DüV und der StoffBilV diesen Vorgaben gerecht werden und welche weiteren Regelungsdefizite bestehen, soll in diesem Kapitel untersucht werden. Anders als bei der Analyse des düngemittelrechtlichen Instrumentariums werden dabei die einzelnen Instrumente der DüV und der StoffBilV aufgrund ihrer erheblichen 146 147 148

Hierzu unten § 3 D. V. 4. a) aa). BR-Drs. 148/17, S. 68. BMUB, Klimaschutzplan 2050, S. 64.

C. Das Düngerecht

129

Komplexität direkt im Anschluss an ihre Darstellung kritisch gewürdigt. Am Ende des Abschnitts erfolgt eine zusammenfassende Würdigung des düngerechtlichen Instrumentariums.

I. Allgemeine Ge- und Verbote des DüngG Das DüngG selbst enthält nur wenige anwendungsbezogene Regelungen. Es beschränkt sich weitgehend auf allgemeine Anwendungsgebote, die auf eine Konkretisierung durch Rechtsverordnung angewiesen sind. 1. Verbot der Anwendung nicht rechtskonformer Düngemittel Düngemittel dürfen zum einen nur angewandt werden, wenn sie den Anforderungen der DüMV an das Inverkehrbringen oder als EG-Düngemittel einem durch die EG-Düngemittelverordnung festgelegten Typ entsprechen (§ 3 Abs. 1 S. 1 DüngG). Die Einhaltung der oben beschriebenen düngemittelrechtlichen Anforderungen ist somit zugleich gesetzliche Voraussetzung ihrer Anwendung. Etwas anderes gilt nur für im eigenen Betrieb angefallene Wirtschaftsdünger, die nicht typenpflichtig sind.149 2. Gebot der Düngung nach guter fachlicher Praxis Zentrale Anforderung an die Düngung ist nach § 3 Abs. 2 S. 1 DüngG die Einhaltung der „guten fachlichen Praxis“. Hierbei handelt es sich um einen allgemeinen Standard für die landwirtschaftliche Bodennutzung, der auch im Pflanzenschutz-, Bodenschutz- und Naturschutzrecht verwendet und in den jeweiligen Rechtsgebieten unterschiedlich ausgefüllt wird.150 Die Ausfüllung des unbestimmten Rechtsbegriffs der guten fachlichen Praxis erfolgt in Bezug auf die Düngung primär durch die auf § 3 Abs. 4 und 5 DüngG gestützte DüV. Das DüngG selbst regelt hinsichtlich des Inhalts der guten fachlichen Praxis lediglich, dass zu ihr die Ausrichtung von Art, Menge und Zeitpunkt der Düngemittelanwendung am Bedarf der Pflanzen und des Bodens „gehört“. Zweck der Düngung nach guter fachlicher Praxis ist gemäß § 3 Abs. 2 S. 2 DüngG die Versorgung der Bevölkerung mit qualitativ hochwertigen Erzeugnissen. Der Zusatz, dass diese Erzeugnisse auch „preiswert“ sein müssen, wurde im Rahmen der Novellierung des DüngG im Jahr 2017 gestrichen. Die Versorgung mit preiswerten Erzeugnissen steht nun nicht mehr im Vordergrund des DüngG.151 149 Bezüglich dieser Düngemittel wurde deshalb kein Regelungsbedarf gesehen, weil durch diese Materialien keine Stoffe von außen in den Betriebskreislauf kommen, BTDrs. 16/10032, S. 12. 150 Müller, NuR 2002, 530 (531). 151 BT-Drs. 18/7557, S. 16.

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

3. Gebot der gesundheits- und umweltverträglichen Düngung Im Jahr 2017 eingeführt wurde das allgemeine Gebot in § 3 Abs. 3 DüngG, Düngemittel nur so anzuwenden, dass hierdurch „die Gesundheit von Menschen und Tieren nicht geschädigt und der Naturhaushalt nicht gefährdet werden“. Dieser durch Rechtsverordnung weiter zu konkretisierende Anwendungsgrundsatz soll die Zweckbestimmung des § 1 Nr. 3 DüngG aufgreifen.152 In welchem Verhältnis er zum Grundsatz der Düngung nach guter fachlicher Praxis steht, hat der Gesetzgeber bedauerlicherweise nicht geklärt. Die gute fachliche Praxis ist zwar gemäß § 3 Abs. 2 DüngG nur „vorbehaltlich“ der gesundheits- und umweltverträglichen Anwendung nach Abs. 3 anzuwenden, was zunächst einen Vorrang des dort verankerten Umwelt- und Gesundheitsschutzes suggeriert. Dieser Verweis wird jedoch dadurch wieder aufgehoben, dass § 3 Abs. 3 wiederum nur „unbeschadet des Absatzes 2“ gelten soll. Die beiden Anwendungsgrundsätze stehen somit zusammenhangslos nebeneinander. 4. Gebot der Beachtung der guten fachlichen Praxis im Betrieb Mit dem im Jahr 2017 eingeführten § 11a Abs. 1 DüngG wurde das Konzept der guten fachlichen Praxis erstmals über die Düngung hinaus allgemein auf den „Umgang mit Nährstoffen im Betrieb“ erweitert. Dies soll eine Betrachtung der Nährstoffströme im Gesamtbetrieb ermöglichen.153 Da die DüV nach ihrem § 1 Abs. 1 nur die Anwendung von Düngemitteln auf landwirtschaftlichen Flächen regelt, war für die Festlegung von Regelungen auf der Ebene der (auch flächenlosen) Betriebe eine Änderung des DüngG erforderlich. Wie bei § 3 Abs. 2 DüngG wird auch in § 11a DüngG der Inhalt der guten fachlichen Praxis nicht definiert, sondern lediglich umschrieben. Hiernach „gehört“ zur guten fachlichen Praxis insbesondere, dass ein nachhaltiger und ressourceneffizienter Umgang mit Nährstoffen auf Betriebsebene sichergestellt ist und Nährstoffverluste in die Umwelt „so weit wie möglich“ vermieden werden.

II. Instrumente der DüV und der StoffBilV 1. Düngeplanung a) Allgemeine Anwendungsgrundsätze § 3 Abs. 1 DüV stellt Grundsätze für die ordnungsgemäße Düngung und insbesondere die Ermittlung der richtigen Düngemenge auf und soll hiermit die grundlegenden Faktoren einer bedarfsgerechten Düngung konkretisieren.154 Trotz ihrer 152 153 154

BT-Drs. 18/7557, S. 16. BT-Drs. 18/7557, S. 13 f. BR-Drs. 148/17, S. 97.

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Bezeichnung als „Grundsätze“ sind die Regelungen des § 3 Abs. 1 DüV aufgrund ihrer Formulierung im Imperativ („sind auszurichten“, „sind so zu wählen“, „sind zu berücksichtigen“) als rechtsverbindliche, unmittelbar wirksame Handlungsanweisungen zu qualifizieren. aa) Gleichgewichtsregel Unter wörtlicher Übernahme der Anforderung in Anhang III Nr. 1 Ziff. 3 Nitratrichtlinie formuliert § 3 Abs. 1 S. 1 DüV zunächst den Grundsatz, dass die Düngung auf ein „Gleichgewicht zwischen dem voraussichtlichen Nährstoffbedarf der Pflanzen einerseits und der Nährstoffversorgung aus dem Boden und aus der Düngung andererseits“ auszurichten ist. Diese Regelungsaussage ergibt sich letztlich bereits aus der Definition des Düngebedarfs nach § 2 Nr. 9 DüV als die Nährstoffmenge, die den Nährstoffbedarf einer Kultur nach Abzug sonstiger verfügbarer Nährstoffmengen und unter Berücksichtigung der Nährstoffversorgung des Bodens abdeckt.155 Der Nährstoffbedarf bezieht sich dabei nach der Legaldefinition in § 2 Nr. 8 DüV auf die Nährstoffmenge, die „zur Erzielung eines bestimmten Ertrags oder einer bestimmten Qualität“ notwendig ist. Maßstab für die Bemessung der Düngemittelmenge sind somit aus landwirtschaftlicher Sicht optimale Erträge, während ökologische Aspekte wie die Nähe zu nährstoffsensiblen Gewässern oder Biotopen oder die allgemeine Belastbarkeit der Ökosysteme keine Rolle spielen.156 Ebenfalls auf die optimale Pflanzenernährung stellen die Anwendungsgrundsätze in § 3 Abs. 1 S. 3 und 4 DüV ab, wonach Aufbringungszeitpunkt und -menge so zu wählen sind, dass die Nährstoffe den Pflanzen „möglichst zeitgerecht“ zur Verfügung stehen. Auch das Gebot der Berücksichtigung der „Erfordernisse der Erhaltung der Bodenfruchtbarkeit“ zielt letztlich auf die Pflanzenernährung ab, wenn dies der Verordnungsbegründung zufolge v. a. die Berücksichtigung der für die Mineralisierung von Stickstoff erforderlichen Zeit erfordert.157 bb) Berücksichtigung der Standortbedingungen Seit dem Jahr 2017 stellt die DüV der Ausrichtung auf ein Gleichgewicht zwischen Stickstoffbedarf und -versorgung ebenso wie die Nitratrichtlinie das Gebot der „Berücksichtigung der Standortbedingungen“ zur Seite (§ 3 Abs. 1 DüV). Bereits § 1a Abs. 2 DMG 1977 sah eine entsprechende Regelung vor. Von erheblicher Relevanz ist dabei die Frage nach dem Verhältnis zur Gleichgewichtsregel. Denn an bestimmten Standorten können kritische Nährstoffgehalte im Grundwasser nur dann verhindert werden, wenn Landwirte deutlich unterhalb des Nähr155

BLAG DüV, Evaluierung, S. 99. So bereits zur DüV 1996 SRU, Umweltgerechte Nutzung ländlicher Räume, Rn. 195. 157 BR-Drs. 148/17, S. 98. 156

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

stoffbedarfs düngen und somit Ertragseinbußen hinnehmen.158 Konkret stellt sich daher die Frage, ob der Düngebedarf bei bestimmten Standortbedingungen zum Zwecke des Gewässerschutzes unter Inkaufnahme von Ertragsverlusten unterschritten werden muss.159 § 3 Abs. 1 S. 1 DüV könnte einerseits so verstanden werden, dass Standortbedingungen nur im Rahmen des Gleichgewichtsgrundsatzes berücksichtigt werden sollen, sodass der Düngebedarf stets gedeckt werden darf. Sprachlich genauso vertretbar erscheint jedoch das Verständnis, dass der weiche Begriff der „Ausrichtung“ lediglich eine Orientierung am Gleichgewichtsgrundsatz meint, welche unter dem Vorbehalt der Vermeidung standortspezifischer Gewässerschäden steht. In § 1 DüngG sind sowohl die Sicherstellung der Ernährung von Nutzpflanzen als auch die Vorbeugung und Abwehr von Gefahren für Gesundheit und Umwelt als Gesetzeszwecke genannt, sodass eine teleologische Betrachtung zu keinem weiteren Erkenntnisgewinn führt. Allerdings ist die 2017 erfolgte Streichung des Zwecks der guten fachlichen Praxis, die Versorgung mit „preiswerten“ Lebensmitteln sicherzustellen, ein Indiz dafür, dass der Gesetzgeber von einer primären Ausrichtung an Maximalerträgen abrücken wollte.160 Insbesondere aber erscheint eine standortabhängige Durchbrechung des Bedarfsgrundsatzes unionsrechtlich geboten. Zwar stellt auch die Nitratrichtlinie in Anhang III Nr. 1 Ziff. 3 die Ausrichtung auf ein Nährstoff-Gleichgewicht einerseits und die Berücksichtigung der Standortbedingungen andererseits ebenso wie das nationale Recht lediglich nebeneinander. Es ergibt sich jedoch aus den zwingend zu verwirklichenden Zielen der Nitratrichtlinie, dass der Düngebedarf standortbedingt zumindest so weit unterschritten werden muss, wie dies zur Einhaltung des in Anhang I Nitratrichtlinie verankerten Qualitätswerts von 50 mg/l Nitrat im Grundwasser und zur Vermeidung einer Eutrophierung erforderlich ist. Dass der EuGH das Spannungsverhältnis zwischen dem Nährstoffgleichgewicht und den zu berücksichtigenden Standortbedingungen bislang nicht problematisiert hat, ist zu bedauern. cc) Vermeidung von Nährstoffeinträgen in Gewässer Im Jahr 2017 neu eingeführt wurde zudem der Grundsatz in § 3 Abs. 1 S. 2 letzter HS. DüV, wonach Aufbringungszeitpunkt und -menge so zu wählen sind, dass „Einträge in oberirdische Gewässer und das Grundwasser vermieden werden“. Dem Wortlaut nach postuliert die Vorschrift ein striktes Vermeidungsgebot, welches weder durch abschwächende Formulierungen wie „so weit wie möglich“ oder „vermeiden oder vermindern“ noch durch qualifizierte Anforderungen an die Erheblichkeit der Gewässereinträge oder die Schutzbedürftigkeit der betroffe158

SRU, Umweltprobleme in der Landwirtschaft, Rn. 1196. Bejahend in Bezug auf § 1a Abs. 1 DMG 1977 Kolkmann, Die EG-Trinkwasserrichtlinie, S. 298; a. A. Linden, Gewässerschutz, S. 253 f. 160 Gerade dieses Wort wurde in der Vergangenheit als Indiz für den Vorrang landwirtschaftlicher Interessen herangezogen, so etwa von Linden, Gewässerschutz, S. 253. 159

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nen Gewässer relativiert wird. Legte man ein strenges Verständnis des Begriffs „Vermeidens“ im Sinne eines Nulleintrags zugrunde, wäre überall und standortunabhängig eine bedarfsgerechte Düngung und darüber hinaus wohl auch jegliche landwirtschaftliche Bewirtschaftung ausgeschlossen. Dies kann nicht intendiert gewesen sein, da ansonsten das Gesetzesziel der Sicherstellung der Pflanzenernährung in § 1 Nr. 1 DüngG flächendeckend verfehlt würde. Das Vermeidungsgebot bedarf daher einer einschränkenden Auslegung. Auch unionsrechtlich erscheint die Sicherstellung eines Nulleintrags von Nährstoffen in Gewässer nicht geboten. Vielmehr sieht auch Anhang II Punkt A Ziff. 6 Nitratrichtlinie vor, dass die von den Mitgliedsstaaten zu erlassenden Vorgaben zum Ausbringen von Düngemitteln (lediglich) dafür sorgen müssen, dass Nährstoffverluste in die Gewässer auf ein „annehmbares Maß“ beschränkt bleiben. Die Nitratrichtlinie erkennt somit selbst an, dass sich Stickstoffverluste in der Landwirtschaft nicht vollständig vermeiden lassen.161 Bei der Frage, welche Verluste im Einzelnen noch als annehmbar betrachtet werden können, sind wiederum die Ziele der Nitratrichtlinie heranzuziehen. Diese gebieten die Vermeidung von Nährstoffeinträgen in Gewässer zumindest so weit, wie dies zur Absenkung des Nitratgehalts im Grundwasser auf unter 50 mg/l und zur Abwendung einer Eutrophierung der Oberflächengewässer erforderlich ist. b) Verpflichtung zur schriftlichen Ermittlung des Düngebedarfs Ordnungsrechtlich handhabbar gemacht wird der Grundsatz der Bedarfsausrichtung der Düngung durch die Verpflichtung des Anwenders von Düngemitteln zur schriftlichen Ermittlung des Düngebedarfs nach bestimmten Vorgaben sowie die Verpflichtung zur Ermittlung des Nährstoffgehalts von Düngemitteln. Anders als in anderen EU-Mitgliedsstaaten162, sind im deutschen Düngerecht keine kulturspezifisch festgelegten Düngungsobergrenzen geregelt. Vielmehr obliegt die jeweilige Ermittlung der bedarfsgerechten Düngemenge dem einzelnen Landwirt. § 3 Abs. 2 DüV verpflichtet bis auf einige Ausnahmen163 alle Betriebsinhaber dazu, vor dem Aufbringen „wesentlicher Nährstoffmengen“ 164 an Stickstoff und Phosphor i. S. v. § 2 Nr. 10 DüV den Düngebedarf zu ermitteln. 161 So das Argument der niederländischen Regierung in der Rs. C-322/00, Slg. 2003 I-11307, Rn. 62 – Kommission/Niederlande. 162 Hierzu zählen Dänemark, die Niederlande und Belgien (Flandern), vgl. BLAG DüV, Evaluierung, S. 13 f., 237 ff. 163 Die Verpflichtung gilt nicht für die Phosphatdüngung auf Schlägen, die kleiner als ein Hektar sind, und aus Gründen der Verhältnismäßigkeit (BR-Drs. 148/17, S. 98) nicht für die in § 8 Abs. 6 DüV genannten kleineren Betriebe sowie für den Anbau von Gemüse- und Erdbeerkulturen. Nach § 13 Abs. 2 S. 4 Nr. 11 DüV kann der Kreis der Betriebe, die u. a. von dieser Verpflichtung befreit sind, in Risikogebieten durch Landesverordnung weiter eingegrenzt werden. 164 Die Ausklammerung geringfügiger Nährstoffeinträge soll bewirken, dass die Anwendung nährstoffarmen organischen Materials zur Unkrautunterdrückung, Beschattung

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

Die Bedarfsermittlung erfolgt grundsätzlich für jeden Schlag und jede Bewirtschaftungseinheit. Allerdings ermächtigt § 13 Abs. 6 Nr. 2 DüV die Landesregierungen dazu, Betriebsinhaber zur Zusammenfassung des für jeden Schlag ermittelten Düngebedarfs zu einem gesamtbetrieblichen aggregierten Wert sowie zu dessen Aufzeichnung und Einhaltung zu verpflichten. Im Jahr 2017 wurde in § 10 Abs. 1 Nr. 1 DüV zudem eine Pflicht zur Dokumentation sowohl des ermittelten Düngebedarfs als auch der zugrunde liegenden Berechnungen eingeführt. Die Düngebedarfsermittlung muss nach den methodischen Vorgaben des § 4 i.V. m. Anlage 4 DüV erfolgen. aa) Ermittlung des Nährstoffbedarfs der Pflanzen Für die Ermittlung des Düngebedarfs muss der Landwirt in einem ersten Schritt den Nährstoffbedarf der Pflanzen feststellen. Die Vorgaben in Anlage 4 DüV zur Ermittlung des Stickstoffbedarfs der Pflanzen wurden im Jahr 2017 konkretisiert und harmonisiert, um die Kontrolle der Vollständigkeit und Richtigkeit der Düngebedarfsermittlung zu erleichtern und die Stickstoffbedarfsermittlung zu vereinheitlichen.165 Insbesondere wurden einheitliche Stickstoffbedarfswerte für die wichtigsten Kulturen festgelegt und die anzuwendenden Korrekturfaktoren präzisiert.166 Zur Ermittlung des Ertragsniveaus muss der dreijährige Durchschnitt im Betrieb herangezogen werden (Anlage 4 Tab. 3, 5 DüV). Hierdurch soll einer systematischen Überschätzung des Ertragsniveaus durch die Landwirte entgegengewirkt werden.167 In Bezug auf die Ermittlung des Phosphat-Nährstoffbedarfs sind keine derartigen bundeseinheitlichen Vorgaben vorgesehen. Diesbezüglich muss nach wie vor auf die Empfehlungen der zuständigen Stellen der Länder zurückgegriffen werden.168 bb) Ermittlung der Nährstoffversorgung aus dem Boden In einem zweiten Schritt ist zu untersuchen, inwieweit dieser pflanzliche Nährstoffbedarf bereits durch die Nährstoffversorgung aus dem Boden gedeckt wird. Vor dem Aufbringen wesentlicher Nährstoffmengen muss der Landwirt daher gemäß § 4 Abs. 4 DüV die Mengen an verfügbaren Nährstoffmengen ermitteln, die oder als Windschutz in Zeiten ohne konkreten Nährstoffbedarf möglich bleibt, vgl. BRDrs. 703/05, S. 23. 165 BR-Drs. 148/17, S. 125. 166 Einem von den bundeseinheitlich festgelegten Sollwerten abweichenden Ertragsniveau kann nach Maßgabe der Anlage 4 Tab. 3 und 5 Anlage 4 DüV Rechnung getragen werden. Dabei ist das tatsächliche Ertragsniveau im Durchschnitt der letzten drei Jahre zugrunde zu legen. Hierdurch sollen überzogene Ertragserwartungen vermieden werden, vgl. BR-Drs. 148/17, S. 101. 167 BR-Drs. 148/17, S. 101. 168 BR-Drs. 148/17, S. 102.

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bereits im Boden vorhanden sind. Der Stickstoffgehalt im Boden muss jährlich festgestellt werden. Hierzu kann der Landwirt auf Ergebnisse behördlicher Untersuchungen „vergleichbarer Standorte“ oder auf Berechnungs- und Schätzverfahren zurückgreifen. Die im Boden vorhandenen Phosphatmengen sind hingegen für jeden Schlag ab einer Größe von einem Hektar zwingend durch repräsentative Bodenproben zu ermitteln. Diese Untersuchung muss nur alle sechs Jahre erfolgen. Seitens der Nährstoffversorgung aus dem Boden fließt in die Düngeplanung außerdem der Anteil von Stickstoff ein, der durch Mineralisierung während des Wachstums oder aus der Vorjahresdüngung oder -bepflanzung verfügbar wird (§ 4 Abs. 1 Nr. 3–6 DüV). Hierbei sind die in Anlage 4 Tab. 6–7 DüV geregelten Mindestabschläge für die Stickstoffnachlieferung zu beachten. cc) Schriftliche Ermittlung des Nährstoffgehalts von Düngemitteln Um sicherzustellen, dass der so ermittelte Düngebedarf bei der Bemessung der Düngemittelmenge nicht überschritten wird, müssen dem Landwirt im Vorfeld der Düngung die Nährstoffgehalte der zur Verwendung vorgesehenen Düngemittel bekannt sein. Dies ist insbesondere in Bezug auf organische und organischmineralische Düngemittel von erheblicher Bedeutung, da deren Nährstoffgehalt starken Schwankungen unterliegt und somit leicht Düngungsfehler auftreten können.169 Das Aufbringen von Düngemitteln wird daher in § 3 Abs. 4 DüV unter den Vorbehalt gestellt, dass dem Betriebsinhaber die Gehalte an Gesamtstickstoff, verfügbarem Stickstoff oder Ammoniumstickstoff und Gesamtphosphat bekannt sind. Sofern die Nährstoffgehalte nicht gekennzeichnet sind, kann der Betriebsinhaber den Nährstoffgehalt wahlweise entweder auf Grundlage der in Anlage 1 DüV geregelten Mindestwerte für den Stickstoffgehalt in tierischen Ausscheidungen schätzen oder mithilfe wissenschaftlich anerkannter Methoden messen. dd) Abzüge für organisch gebundenen Stickstoff und Stall-, Lagerungs- und Aufbringungsverluste Da die Definition des Düngebedarfs in § 2 Nr. 9 DüV ein (vollständiges) „Abdecken“ des pflanzlichen Nährstoffbedarfs vorsieht, ist für die Bedarfsermittlung allein die Menge an pflanzenverfügbaren Nährstoffen und nicht die Gesamtnährstoffmenge entscheidend. Dies bedeutet, dass die Festlegung von Stickstoff in organischen Strukturen und unvermeidbare Stickstoffverluste düngebedarfssteigernd berücksichtigt werden.170 § 3 Abs. 5 DüV erlaubt daher Abzüge vom Gesamtstickstoffgehalt für die organisch gebundenen Stickstoffanteile. Die Notwendigkeit dieser Abzugsmöglichkeiten wird damit begründet, dass der aus

169 170

BR-Drs. 148/17, S. 99; BR-Drs. 703/05, S. 25. BR-Drs. 703/05, S. 22; BR-Drs. 148/17, S. 125.

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

Kreislaufwirtschaftssicht gewünschte Einsatz von organischen Düngemitteln und insbesondere Kompost ansonsten weitgehend unterbunden würde.171 Bei der Bestimmung der Stickstoffausnutzung in Bezug auf organische und organisch-mineralische Düngemittel sind die Mindestgehaltsangaben der Anlage 3 zu beachten, welche im Jahr 2017 um Mindestwerte für Klärschlamm und Gärreste ergänzt wurden. Bei Anfall, Lagerung und Aufbringung von Wirtschaftsdüngern tierischer Herkunft und Gärresten aus dem Betrieb einer Biogasanlage kommt es außerdem zu gasförmigen Ammoniakverlusten. Da auch diese gasförmig emittierten Stickstoffverbindungen den Pflanzen nicht zur Verfügung stehen, dürfen sie als unvermeidbar erachtete Verluste bei der Bemessung der Ausbringungsmenge abgezogen werden. Um sicherzustellen, dass möglichst emissionsarme Aufbringungsverfahren zur Anwendung kommen,172 soll die Abzugsfähigkeit von Verlusten allerdings für Wirtschaftsdünger tierischer Herkunft und Gärreste aus Biogasanlagen durch die Mindestwerte der Anlage 2 und im Übrigen auf 10 % der nach § 3 Abs. 4 DüV festgestellten Gesamtstickstoffgehalte begrenzt werden. Im Rahmen der Novellierung der DüV im Jahr 2017 wurden die Mindestanrechnungswerte der Anlage 2 dabei leicht verschärft. Zum einen wurde der bei der Haltung von Schweinen anzurechnende Stickstoffmindestwert aufgrund der Kritik der EU-Kommission und zur Umsetzung der NERC-Richtlinie auf das für Rinder geltende Niveau angehoben.173 Ab dem 1. Januar 2020 sollen die anzurechnenden Mindestwerte sowohl für Rinder- als auch für Schweinegülle und Gärrückstände weiter angehoben werden. Letztlich unverändert geblieben sind die für die Weidehaltung anzurechnenden Mindestwerte. An der in den ersten beiden Verordnungsentwürfen vorgesehenen Anhebung wurde aufgrund einer befürchteten Benachteiligung der aus Klima- und Tierschutzsicht befürworteten Weidehaltung erhebliche Kritik geübt.174 c) Verbot der Überschreitung des ermittelten Düngebedarfs Während die Überschreitung des ermittelten Düngebedarfs zuvor mit keinerlei Rechtsfolgen verbunden war, gilt seit 2017 ein explizites und bußgeldbewehrtes Verbot der Überschreitung des ermittelten Nährstoffbedarfs (§ 3 Abs. 3 DüV). Durch diese ordnungsrechtliche Aufwertung des ermittelten Düngebedarfs hin zu einer verbindlichen „standortbezogenen Obergrenze“ des zulässigen Stickstoffund Phosphateintrags soll sichergestellt werden, dass die Landwirte die Düngebedarfsermittlung sorgfältig durchführen und nicht vorsätzlich Nährstoffverluste 171 172 173 174

So bereits die Begründung zur DüV 2006 BR-Drs. 703/05, S. 28. BR-Drs. 148/17, S. 100. BR-Drs. 148/17, S. 125. Vgl. etwa BUND, Stellungnahme, S. 2.

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verursachen.175 Vom ursprünglich ermittelten Düngebedarf darf der Landwirt nur abweichen, soweit auf Grund „nachträglich eintretender Umstände“ – wie Bestandsentwicklungen oder Witterungsereignissen – ein höherer Düngebedarf besteht. In einem solchen Fall müssen die jeweiligen Umstände dokumentiert und der Düngebedarf erneut ermittelt werden. d) Kritische Würdigung aa) Ertragsausrichtung der Düngeintensität Das Verbot der Überschreitung des Düngebedarfs bewirkt nur eine relative Begrenzung der zulässigen Düngemenge, indem es lediglich verbietet, mehr als zur Erzielung von Optimalerträgen nötig zu düngen. Hiermit wird eine „Überdüngung im landwirtschaftlichen Sinne“, nicht aber eine „Überdüngung im ökologischen Sinne“ unterbunden.176 Das ökologische Düngeoptimum liegt jedoch deutlich unterhalb der aus betriebswirtschaftlicher Sicht optimalen Düngeintensität.177 Dies hängt damit zusammen, dass bei alleiniger Ausrichtung am landwirtschaftlichen Optimum nicht nur die Nährstoffmengen einkalkuliert werden, die dem vom Wachstum abhängigen Pflanzenbedarf entsprechen, sondern auch diejenigen, die die jederzeitige Pflanzenverfügbarkeit sicherstellen.178 Zwar würden die aus der Mineralisation gebundenen Stickstoffs verfügbar werdenden Stickstoffmengen den Nährstoffbedarf vieler Nutzpflanzen mengenmäßig bereits abdecken, allerdings erreicht die temperaturabhängige und schwer abschätzbare179 Mineralisation erst nach dem Zeitpunkt des höchsten Nährstoffbedarfs der Pflanzen ihren Höhepunkt.180 Deshalb dürfen organisch gebundene Stickstoffanteile nach Maßgabe der Anlage 3 DüV bei der Düngebedarfsermittlung abgezogen werden, wodurch es bei der organischen Düngung systematisch zu Stickstoffüberschüssen kommt. Die ökologische optimale Düngeintensität ist außerdem stark von den spezifischen Standortbedingungen, insbesondere der 175

BR-Drs. 148/17, S. 98 f. Zu diesen Begriffen und der Problematik SRU, Umweltprobleme in der Landwirtschaft, Rn. 1196; SRU, Sondergutachten 1996, Rn. 195; Salzwedel, NuR 1983, 41 (42); Ziehm, Europäisches Grund- und Trinkwasserschutzrecht, S. 166; Kloepfer, Umweltrecht, § 19 Rn. 232; Ekardt, Theorie 2011, § 6 E. V. 3; Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 242, 244. 177 Gerendas/Dittert, in: Blume/Horn/Thiele-Brun, Handbuch des Bodenschutzes, 242 (243), welche das ökologische Optimum durch die gesellschaftlich vereinbarten Grenzen der Tolerierbarkeit von Umweltschäden umschreiben; Salzwedel, NuR 1983, 41 (42) spricht von einer Überdüngung im ökologischen Sinn bei einem Eindringen von Nitraten in das Grundwasser und einer Überlastung des Bodens. 178 Salzwedel, NuR 1983, 41 (42). 179 SRU, Umweltprobleme in der Landwirtschaft, Rn. 1196; BT-Drs. 11/4087, S. 15. 180 Gerendas/Dittert, in: Blume/Horn/Thiele-Brun, Handbuch des Bodenschutzes, 242 (246). 176

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

Bodenbeschaffenheit und den Sickerwassermengen, abhängig.181 An besonders empfindlichen Standorten wäre somit aus ökologischer Sicht eine deutliche Unterschreitung des Düngebedarfs erforderlich. Aus Sicht des Umwelt- und Ressourcenschutzes bedürfte es einer deutlich stärkeren Ausrichtung der zulässigen Düngemenge auf das ökologische Düngeoptimum. Die Novellierung des Düngerechts im Jahr 2017 hat allerdings keine signifikante Ökologisierung der Düngebedarfsermittlung bewirkt. Die in Anlage 3 DüV verankerten Mindestanrechnungswerte für den pflanzenverfügbaren Stickstoffanteil werden von wissenschaftlicher Seite nach wie vor als zu niedrig kritisiert.182 Auch die Höhe der nach Anlage 2 DüV abzugsfähigen gasförmigen Verluste bildet bei Berücksichtigung der wissenschaftlichen Erkenntnisse und des Standes der Technik das Maß der „Unvermeidbarkeit“ von Verlusten bei der organischen Düngung wohl nicht zutreffend ab.183 § 3 Abs. 1 der novellierten DüV verlangt zwar nunmehr immerhin die Berücksichtigung der Standortbedingungen und die Vermeidung von Gewässereinträgen. Hierbei handelt es sich auch um unmittelbar anwendbare Rechtspflichten, die dem Landwirt gegenüber mithilfe der allgemeinen Anordnungsbefugnis in § 13 Abs. 1 DüngG durchgesetzt werden könnten.184 Die Steuerungswirkung dieser Vorgaben wird dennoch voraussichtlich gering bleiben. Unglücklich ist bereits die Bezeichnung als „Grundsätze“, durch die der verbindliche Charakter der Vorschriften nicht hinreichend zum Ausdruck kommt.185 Zudem ist äußerst zweifelhaft, ob der einzelne Landwirt der Vorschrift wirklich entnehmen kann, was die Berücksichtigung der Standortbedingungen und die Vermeidung von Nährstoffeinträgen in Gewässer im Einzelfall von ihm verlangen und in welchem Maße er ggf. den Düngebedarf konkret unterschreiten muss. Zwar lassen sich die allgemeinen Grundsätze des § 3 Abs. 1 DüV unter Rückgriff auf die Zielvorgaben der Nitratrichtlinie hinreichend bestimmt (richtlinienkonform) auslegen, sodass sie dem aus Art. 20 Abs. 3 GG abgeleiteten Bestimmtheitsgebot genügen dürften. Für einen effektiven Vollzug sind sie dennoch auf eine Konkretisierung angewiesen, die auf Gesetzes- und Verordnungsebene derzeit fehlt. Ob sich auf § 13 Abs. 1 DüngG eine behördliche Konkretisierungsbefugnis stützen ließe, ist frag181 Gerendas/Dittert, in: Blume/Horn/Thiele-Brun, Handbuch des Bodenschutzes, 242 (243, 250 f.). 182 LAWA, Eckpunkte, S. 3; Klages/Osterburg/Hansen, Betriebliche Stoffstrombilanzen, S. 56. 183 Bei der Öffentlichkeitsbeteiligung im Rahmen der strategischen Umweltprüfung der DüV wurde von zwei Bundesländern sogar der völlige Verzicht auf die in Anlage 2 DüV tolerierten Abzüge bei der Wirtschaftsdüngerausbringung verlangt, BMEL, Strategische Umweltprüfung, S. 8. 184 Hierzu unten § 3 D. III 1. 185 Vgl. hierzu Plachter/Stachow/Werner, Methoden, S. 35 f.; Möckel/Köck/Rutz/ Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 348.

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lich.186 Angesichts der somit zu konstatierenden erheblichen rechtlichen Unsicherheiten ist ein effektiver Vollzug der Gebote der Berücksichtigung der Standortbedingungen und der Vermeidung von Gewässereinträgen nicht zu erwarten. bb) Vorliegen einer im Vorfeld wirksamen Inputbegrenzung Die Umsetzung der Gleichgewichtsregel setzt nach der Rechtsprechung des EuGH die Festlegung von im Vorfeld wirksamen Düngebegrenzungen voraus.187 Die novellierte DüV wird diesem Erfordernis erstmals dadurch gerecht, dass sie mit dem Verbot der Überschreitung des Düngebedarfs nunmehr eine im Vorfeld der Düngung wirksame, verbindliche Regelung zur Einhaltung des Düngebedarfs vorsieht. Zuvor erfolgte lediglich eine nachträgliche, mittelbare und nicht sanktionierte Begrenzung des Düngemitteleintrags über die Begrenzung der zulässigen Nährstoffüberschüsse. Problematisch ist allerdings, dass das Verbot der Überschreitung des Düngebedarfs nur in Bezug auf die Ausbringung wesentlicher Nährstoffmengen gilt. Diese Relevanzschwelle ist aus ökologischer Sicht nicht gerechtfertigt188 und findet auch in der Nitratrichtlinie keine Grundlage. Äußerst problematisch bleibt zudem die Vollziehbarkeit des Verbots.189 cc) Unzureichende Präzision der Bedarfsermittlung Nach der Rechtsprechung des EuGH ist zwar unionsrechtlich unbedenklich, dass die Ermittlung des Stickstoffdüngebedarfs durch den Landwirt selbst und nicht durch die Behörden im Rahmen kulturspezifisch festgelegter Düngungsobergrenzen, wie sie hierzulande von fachlicher Seite abgelehnt werden,190 erfolgt.191 Allerdings ist fraglich, ob die Landwirte durch die Vorgaben der DüV in die Lage versetzt werden, den Düngebedarf den Anforderungen des EuGH192 186

Hierzu unten § 3 D. III. 1. EuGH, Urt. v. 2.10.2003, C-322/00, Slg. 2003 I-11307, Rn. 74, 115. 188 So BLAG DüV, Evaluierung, S. 98. 189 Hierzu unten § 3 D. V. 4. a) aa). 190 Eingewandt wurde gegen solche Düngungsobergrenzen, dass zu hohe Obergrenzen keinen beschränkenden Charakter hätten, niedrige Obergrenzen hingegen zu Ertragseinbußen führen könnten, ohne dabei gezielt Überschüsse zu adressieren. Eine sachgerechte Ausdifferenzierung der Obergrenzen sei mit einem erheblichen Vollzugsaufwand verbunden, siehe BLAG DüV, Evaluierung, S. 14. Diese Einschätzung lässt sich angesichts der Tatsache, dass bei einer strikten Inputbegrenzung ein erhebliches Interesse zur Verbesserung der Stickstoffeffizienz der Düngung (und damit des Abbaus von Überschüssen) bestünde und der Vollzug auf der Basis von Nährstoffvergleichen kaum weniger aufwendig sein dürfte, kritisch hinterfragen. 191 EuGH, Urt. v. 20.11.2014, C-356/13, ECLI:EU:C:2014:2386, Rn. 129 – Kommission/Polen. 192 EuGH, Urt. v. 8.3.2001, C-266/00, Slg. 2001, I-2073, Rn. 30 – Kommission/Luxemburg; EuGH, Urt. v. 4.9.2014, C-237/12, ECLI:EU:C:2014:2152, Rn. 108 f. – Kommission/Frankreich. 187

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entsprechend hinreichend genau und zutreffend zu ermitteln. Positiv hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang zwar, dass durch die bundesgesetzliche Festlegung einheitlicher, konkreter Stickstoffbedarfswerte für einzelne Kulturen und durch genauere Vorgaben zu Korrekturfaktoren Unsicherheiten und Unstimmigkeiten abgebaut wurden. Kehrseite der stärkeren Ausdifferenzierung könnte allerdings sein, dass die in § 4 i.V. m. Anlage 4 DüV festgelegten Parameter nunmehr derart kompliziert sind, dass eine rechtssichere, korrekte Ermittlung des Stickstoffdüngebedarfs durch den einzelnen Landwirt nicht sicher gewährleistet erscheint. Technische Hilfsmittel wie EDV-Systeme, die den Landwirten eine korrekte Bedarfsermittlung erleichtern könnten, werden durch die DüV nicht einheitlich geregelt.193 Die Präzision der Ermittlung des Stickstoffdüngebedarfs leidet zudem darunter, dass die DüV zur Feststellung des Stickstoffgehalts im Boden keine Bodenproben verlangt, sondern Schätzwerte und den Rückgriff auf Ergebnisse der Untersuchungen „vergleichbarer Standorte“ genügen lässt. Dies ist angesichts der Heterogenität der Standortbedingungen nicht sachgerecht und führt – zumal auch keine gesetzlichen Vorgaben zur Probennahme auf repräsentativen Standorten vorgegeben werden – zu erheblichen Rechtsunsicherheiten.194 Teilweise wird für belastbare Aussagen über die Nährstoffgehalte im Boden außerdem eine Untersuchung des Humusgehalts und des pH-Werts für erforderlich gehalten,195 die ebenfalls nicht vorgeschrieben ist. Eine präzise Ausrichtung auf den Stickstoffdüngebedarf wird bei der organischen Düngung zudem dadurch erschwert, dass den Landwirten häufig der genaue Nährstoffgehalt der Düngemittel nicht bekannt ist. Wie bei der Analyse des Düngemittelrechts erörtert wurde, liefern die nach der DüMV anzufertigenden Warendeklarationen aufgrund von Bagatellgrenzen, Fehlertoleranzen und Vollzugsproblemen häufig keinen präzisen Aufschluss über den Nährstoffgehalt.196 § 3 Abs. 4 S. 1 DüV schließt diese Regelungslücke nicht, da auch hier Messungen des Nährstoffgehalts von Düngemitteln nur subsidiär zur (ungenauen) Berechnung anhand von Faustzahlen oder Übernahme aus einer (entweder nicht vorliegenden oder unpräzisen) vorhandenen Deklaration verlangt werden. Der Empfehlung, den Betrieben für eine exakte Ermittlung des Düngebedarfs die Un-

193 Im Vertragsverletzungsverfahren gegen Polen hielt der EuGH die Düngebedarfsermittlung durch die Landwirte selbst auch deshalb für mit der Nitratrichtlinie vereinbar, weil die Vorgaben zur Stickstoffdüngebedarfsermittlung in den Aktionsprogrammen auch an Beratungsprogramme und EDV-Systeme gekoppelt waren, EuGH, Urt. v. 20.11.2014, C-356/13, ECLI:EU:C:2014:2386, Rn. 126 – Kommission/Polen. 194 Möckel, ZUR 2015, 513 (514); für die Einführung von Bodenproben zur Bestimmung des Stickstoffgehalts im Boden auch BLAG DüV, Evaluierung, S. 235. 195 Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 284; Marx/Schilli/Rinklebe u. a., Veränderungen des Humusgehalts, S. 79. 196 Hierzu oben § 3 B. V. 3. a) m.w. N.

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tersuchung des Nährstoffgehalts organischer Düngemittel verpflichtend vorzuschreiben,197 wird auch im Düngerecht nicht Rechnung getragen. Auch in Bezug auf Phosphor besteht das Problem, dass eine präzise Ermittlung des Düngebedarfs nicht gewährleistet ist. Anders als bei Stickstoff sind keine einheitlichen Sollwerte für den pflanzlichen Phosphorbedarf festgelegt.198 Auch eine korrekte Ermittlung des Phosphatgehalts im Boden scheint nicht sichergestellt. Dieser ist zwar anders als bei Stickstoff zwingend anhand von Bodenproben festzustellen, hierbei treten jedoch erhebliche Vollzugsprobleme auf.199 2. Besondere Begrenzung der Phosphatdüngung a) Düngebeschränkungen auf hoch/sehr hoch mit Phosphor versorgten Böden Auf Böden mit hoher Phosphorversorgung soll die Phosphatdüngung begrenzt werden, um zur Umsetzung der WRRL erosionsbedingte Phosphateinträge in Gewässer zu verringern und gleichzeitig knappe Phosphatressourcen zu schonen.200 § 3 Abs. 6 DüV sieht in dieser Hinsicht vor, dass bei einem Überschreiten der dort für den Phosphatgehalt im Boden festgelegten Schwellenwerte phosphathaltige Düngemittel nur bis zur voraussichtlichen Nährstoffabfuhr aufgebracht werden dürfen. Ein weitergehendes Gebot der Phosphatabreicherung, wie es im ersten Verordnungsentwurf des BMEL noch vorgesehen war,201 enthält die novellierte DüV hingegen nicht mehr. Nach § 3 Abs. 6 S. 2 DüV kann die nach Landesrecht zuständige Stelle nur im Einzelfall eine weitere Beschränkung der Phosphatdüngung anordnen oder diese sogar untersagen, wenn zuvor festgestellt wurde, dass in Folge der Phosphatdüngung schädliche Gewässerveränderungen aufgetreten sind.202 In Risikogebieten können durch Landesverordnung auch unabhängig vom Einzelfall weitergehende Beschränkungen der Phosphatdüngung geregelt werden (§ 13 Abs. 2 S. 4 Nr. 3 DüV). b) Kritische Würdigung Bei hoch und sehr hoch mit Phosphor versorgten Böden hat eine zusätzliche Phosphatdüngung keine Auswirkungen mehr auf den Ertrag, da der Nährstoffbe197

LAWA, Eckpunkte, S. 3. Kritisch auch Garske/Douhaire/Ekardt, NuR 2018, 73 (77). 199 Hierzu unten § 3 D. V. 4. a) aa). 200 BR-Drs. 148/17, S. 101. 201 Nach § 3 Abs. 7 des Entwurfs für eine Verordnung zur Neuordnung der guten fachlichen Praxis beim Düngen v. 18.12.2014 durfte auf sehr hoch versorgten Böden nur eine Phosphatdüngung bis zu 75 % und ab 2020 bis 50 % der Nährstoffabfuhr erfolgen. 202 In Risikogebieten kann durch Landesverordnung unabhängig vom Einzelfall eine zusätzliche Begrenzung beziehungsweise Untersagung der Phosphatdüngung angeordnet werden, vgl. § 12 Abs. 2 S. 4 Nr. 3 DüV. 198

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darf der Pflanzen bereits aus dem Nährstoffvorrat im Boden gedeckt wird.203 Wissenschaftlichen Empfehlungen zufolge ist auf diesen Standorten mit Blick auf den Grundsatz der bedarfsgerechten Düngung und die Ziele des Gewässerund Ressourcenschutzes allenfalls eine Düngung unterhalb des Entzugs gerechtfertigt.204 Auch in der nationalen Rechtsprechung wurde festgestellt, dass eine volle Düngung oder auch nur eine Düngung auf halbem Entzug auf sehr hoch versorgten Böden offensichtlich nicht bedarfsgerecht und mit der guten fachlichen Praxis unvereinbar ist und dazu führt, dass eine regelwidrige Überversorgung von Böden mit Phosphat länger als nötig aufrechterhalten bleibt.205 Der Verzicht des Verordnungsgebers auf das im ersten Verordnungsentwurf noch vorgesehene Abreicherungsgebot führt somit zu einem Widerspruch zum Grundsatz der bedarfsgerechten Düngung und zu einschlägigen wissenschaftlichen Empfehlungen. Dieses Regelungsdefizit wird auch durch die Möglichkeit der Anordnung einer weitergehenden Beschränkung oder Untersagung der Phosphordüngung im Einzelfall nicht hinreichend kompensiert, da sich diese Befugnis im Gesetzesvollzug als wenig praktikabel erweisen dürfte.206 Kritisch zu bewerten ist schließlich, dass die ordnungsrechtlichen Schwellenwerte in § 3 Abs. 6 DüV von der fachlichen Einstufung der Gehaltsklassen für Phosphor im Boden abweichen.207 3. Nährstoffvergleiche und Begrenzung der Nährstoffsalden Während die Vorgaben zur Düngebedarfsermittlung die zulässige Düngemenge im Vorfeld der Düngung steuern, erfolgt im Rahmen der Erstellung und Bewertung von Nährstoffvergleichen eine nachträgliche Kontrolle der Einhaltung der Grundsätze der guten fachlichen Praxis. Das Instrument der Nährstoffbilanzierung ist durch die Nitratrichtlinie nicht vorgegeben, sondern stellt eine Besonderheit des deutschen Düngerechts dar. a) Flächenbilanzierung nach der DüV Bereits seit ihrer ersten Fassung aus dem Jahr 1996 verpflichtet die DüV Betriebe mit landwirtschaftlicher Fläche zur Erstellung einer sog. Flächenbilanz 203

VDLUFA, Phosphordüngung, S. 3. So zu § 3 Abs. 6 DüV 1996, dem § 3 Abs. 6 der DüV 2017 weitgehend entspricht VDLUFA, Folgen hoher Phosphatgehalte, S. 4; VDLUFA, Phosphordüngung, S. 6; VDLUFA, Vorschlag zur Novellierung der Düngeverordnung, S. 5; WBA/WBD/ SRU, Nährstoffüberschüsse wirksam begrenzen, S. 18; WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 59; Klinck, ZfW 2016, 164 (174). 205 VG Sigmaringen, Urt. v. 17.08.2010 – 4 K 1145/09, NuR 2014, 143 (145 f.). 206 Hierzu unten § 3 D. V. 5. a). 207 Vgl. zu den Gehaltsklassen VDLUFA, Phosphordüngung, S. 8; der VDLUFA hat zum Zwecke des Gewässer- und Ressourcenschutzes kürzlich die Richtwerte für die Gehaltsklasse C abgesenkt, siehe VDLUFA, Anpassung der Richtwerte, passim; zu weiteren Abweichungen von Empfehlungen des VDLUFA vgl. Garske/Douhaire/Ekardt, NuR 2018, 73 (77 f.). 204

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(teilweise auch „Feld-Stall-Bilanz“ genannt). Seit 2006 sieht sie Regelungen zur Bewertung der hierbei ermittelten Salden vor. aa) Bilanzierungsverpflichtung Landwirte sind mit Ausnahme einiger kleinerer Betriebe dazu verpflichtet, jährlich einen betrieblichen Nährstoffvergleich für Stickstoff und Phosphat für das abgelaufene Düngejahr zu erstellen und diesen zu dokumentieren (§ 8 Abs. 1 DüV i.V. m. Anlage 5, § 10 Abs. 1 S. 3 DüV). Da die DüV nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 nur die Düngung auf landwirtschaftlichen Flächen betrifft, sind flächenlose Betriebe von dieser Verpflichtung ausgenommen. Der Nährstoffvergleich kann wahlweise für die landwirtschaftlich genutzte Fläche oder für die einzelnen Schläge (mit anschließender Zusammenfassung der Ergebnisse) erfolgen. Die Jahresbilanzen sind nach Maßgabe der Anlage 6 DüV zu einem fortzuschreibenden mehrjährigen betrieblichen Nährstoffvergleich zusammenzufassen. Aus der Differenz zwischen Nährstoffeintrag und -austrag ist ein Durchschnittssaldo der letzten drei Jahre (Stickstoff) bzw. der letzten sechs Jahre (Phosphor) zu berechnen. Der Verordnungsbegründung zufolge soll der so errechnete Mittelwert als Indikator für die Einhaltung der guten fachlichen Düngepraxis und der Anwendungsgrundsätze des § 3 Abs. 1 DüV dienen.208 Insofern handelt es sich beim Nährstoffvergleich primär um ein Kontrollinstrument, dass den Landwirten eine Eigenkontrolle und den zuständigen Behörden den Vollzug der guten fachlichen Praxis ermöglichen soll.209 (1) Ermittlung der Nährstoffzufuhr Seitens der Nährstoffzufuhr sind Nährstoffeinträge durch mineralische Düngemittel, Wirtschaftsdünger tierischer Herkunft, sonstige organische Düngemittel, Abfälle und die Stickstoffbindung durch Leguminosen zu berücksichtigen. Anders als bei der Düngebedarfsermittlung, die allein auf pflanzenverfügbare Nährstoffe abstellt, wird beim Nährstoffvergleich das Verhältnis zwischen dem gesamten Nährstoffeintrag und -austrag ermittelt.210 Allerdings können gasförmige Stall-, Lagerungs- und Aufbringungsverluste nach Maßgabe der Anlage 2 vom Nährstoffinput abgezogen werden. Aus diesem Grund handelt es sich bei der Nährstoffbilanzierung nach der DüV um eine sog. „Nettobilanz“ 211. Nach § 8 Abs. 5 DüV können unvermeidliche Verluste und erforderliche Zuschläge nach Vorgabe oder in Abstimmung mit der nach Landesrecht zuständi208

BR-Drs. 148/17, S. 113 f. VDLUFA, Nährstoffbilanzierung, S. 3; Nies, in: Düsing/Martinez, AgrarR, DüngeG, § 3 Rn. 20; Garbe/Pingen, Düngemittelrecht, S. 114. 210 BR-Drs. 148/17, S. 98. 211 Zum Begriff der Nettobilanz Bach/Godlinski/Greef, Handbuch, S. 1; Klages/ Osterburg/Hansen, Betriebliche Stoffstrombilanzen, S. 52. 209

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gen Stelle berücksichtigt bzw. erlaubt werden, um betriebs- und bewirtschaftungsbezogenen Besonderheiten Rechnung zu tragen. Das zuvor nach Gemüsearten differenzierende System für den Gemüsebau wurde durch einen einheitlichen Zuschlag für Stickstoff von 60 kg N/ha/Jahr ersetzt.212 (2) Ermittlung der Nährstoffabfuhr Die Höhe der Nährstoffabfuhr soll vorzugsweise nach anerkannten Methoden festgestellt und ansonsten unter Beachtung der Vorgaben des § 8 Abs. 2 i.V. m. Anlage 7 DüV berechnet werden. In Anlage 7 ist der Stickstoffgehalt, nicht jedoch der Phosphatgehalt der wichtigsten pflanzlichen Erzeugnisse und somit die Stickstoffabfuhr spezifiziert. Besondere Vorschriften für die Berechnung der Nährstoffabfuhr sieht § 8 Abs. 3 DüV für Futterbaubetriebe vor, in denen es in der Vergangenheit bei der Schätzung der Grundfuttererträge zu ungenauen und teilweise manipulierten Angaben über die Nährstoffabfuhr kam.213 Die 2017 novellierte DüV sieht diesbezüglich eine Plausibilisierung vor, bei der die Grundfuttererträge auf der Basis der vom Betrieb gehaltenen Tiere unter Verwendung eines Faktors für die Nährstoffaufnahme berechnet und um Zu- und Verkäufe angepasst werden. Hierbei sind Abzüge für nicht verwertete Futtermengen (sog. Grobfutterverluste) i. H. v. von 15–25 % zulässig. bb) Bewertungssystem In den meisten Fällen weisen die Nährstoffvergleiche einen positiven Saldo und somit Nährstoffüberschüsse aus. Dies hängt bei der Verwendung organischer Düngemittel damit zusammen, dass der Nährstoffvergleich anders als die Düngebedarfsplanung Gesamtnährstoffgehalte zugrunde legt. Wie oben dargestellt, kommt es zudem aufgrund schwer abschätzbarer Witterungsbedingungen zu Nährstoffüberschüssen. Mit den Vorgaben zur Bewertung der Betriebsbilanzen in § 9 Abs. 2 und 3 DüV werden diese grundsätzlich als unvermeidbar tolerierten Nährstoffüberschüsse allerdings begrenzt. Hiernach „soll“ der durch den Vergleich zu ermittelnde Saldo (sog. Kontrollwert) möglichst niedrig sein. Außerdem werden Grenzwerte für die Stickstoff- und Phosphat-Kontrollwerte (sog. Maximalsalden) festgelegt, deren Unterschreitung der Landwirt „sicherzustellen“ hat. Der Betriebsinhaber muss daher die eingesetzte Düngemenge so kalkulieren, dass die Maximalsalden im Nachhinein nicht überschritten werden. Die Höhe der

212 Vgl. hierzu die Empfehlungen bei BLAG DüV, Evaluierung, S. 46 ff.; SRU, Stickstoff, Rn. 420. 213 VDLUFA, Nährstoffbilanzierung, S. 5–8; VDLUFA, Nachhaltige Nährstoffhaushalte, S. 3; BLAG DüV, Evaluierung, S. 38 ff., 150; zum Gemüsebau Wiesler, Stellungnahme, S. 6; Kelm/Loges/Taube, N-Bilanzen ökologischer und konventioneller Praxisbetriebe, S. 4.

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Maximalsalden wurde im Rahmen der Novellierung der DüV im Jahr 2017 mit Blick auf die Vorgaben der Nitratrichtlinie und der WRRL sowie zur Schonung der Phosphatressourcen weiter abgesenkt.214 So dürfen die für die Jahre 2018– 2020 und alle danach ermittelten Stickstoff-Kontrollwerte statt bislang 60 kg N/ ha/Jahr einen Wert von 50 kg N/ha/Jahr nicht überschreiten. Die für 2018–2023 und den Zeitraum danach ermittelten Phosphat-Kontrollwerte müssen statt zuvor 20 kg P/ha/Jahr einen Maximalwert von 10 kg P/ha/Jahr einhalten. Fraglich ist, in welchem Verhältnis die Maximalsalden zum Gebot der Einhaltung des Düngebedarfs stehen, wenn die Ausreizung des Maximalsaldos zu einer Überschreitung des Düngebedarfs führen würde. Für die Vorrangigkeit des Düngebedarfs spricht in systematischer Hinsicht die Streichung der an die Einhaltung der Maximalsalden geknüpften gesetzlichen Vermutung in § 6 Abs. 2 Nr. 1 lit. d) DüV 2006. Nach dieser Vorschrift wurde bislang bei einer Einhaltung der Maximalsalden angenommen, dass nach guter fachlicher Praxis gemäß § 3 Abs. 4 DüV 2006, also bedarfsgerecht, gedüngt wurde. Während diese Vermutung auf Verordnungsebene gestrichen wurde, knüpft die amtliche Begründung die Einhaltung der Maximalsalden unverändert an die Annahme, dass die Düngung nach guter fachlicher Praxis erfolgt ist.215 Der Vorrang des Grundsatzes der bedarfsgerechten Düngung ist allerdings aufgrund der Verpflichtung zur effektiven Umsetzung der in Anhang III Nr. 1 Ziff. 3 Nitratrichtlinie verankerten Gleichgewichtsregel unionsrechtlich geboten. § 9 Abs. 2 DüV bedarf daher einer unionsrechtskonformen Auslegung dahingehend, dass die Einhaltung der dort festgelegten Maximalsalden unbeschadet des Verbots der Überschreitung des Düngebedarfs sichergestellt werden muss. Umgekehrt betrachtet stellt sich die Frage, welche Mengenbegrenzung maßgeblich ist, wenn eine bedarfsgerechte Düngung zu einer nachträglichen Überschreitung der Maximalsalden führen würde. Angesichts der Ausgestaltung der Maximalsalden als absolut verbindliche Grenzwerte, deren Einhaltung „sicherzustellen“ ist, müsste dem Wortlaut der DüV nach in solchen Fällen zur Einhaltung der Maximalsalden auf eine vollständige Deckung des Düngebedarfs verzichtet werden.216 Aus demselben Grund darf bei einer drohenden Überschreitung der Maximalsalden auch die 170-kg-Stickstoffobergrenze nicht voll ausgeschöpft werden. cc) Kritische Würdigung Die Nährstoffbilanzierung ist eines der zentralen Instrumente des deutschen Düngerechts zur Steigerung der Düngeeffizienz. Die diesbezüglichen Vorgaben

214 215 216

BR-Drs. 148/17, S. 114. BR-Drs. 148/17, S. 113. So im Ergebnis auch SRU, Stickstoff, Rn. 415.

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der DüV gewährleisten jedoch keine zuverlässige Reduktion der Nährstoffüberschüsse und stehen teilweise sogar im Widerspruch zur durch die Nitratrichtlinie vorgegebenen Gleichgewichtsregel. (1) Unzureichende Belastbarkeit der Bilanzergebnisse Grundlage für effektive Begrenzungen von Nährstoffüberschüssen können die Nährstoffvergleiche nur dann sein, wenn sie die tatsächliche Höhe der Verluste zutreffend abbilden. Dies ist nach wissenschaftlicher Einschätzung bei den Netto-Bilanzen der DüV, denen hohe Abzüge für Stall-, Lagerungs- und Ausbringungsverluste zugrunde liegen, nicht der Fall.217 Die Aussagekraft der nach der DüV zu erstellenden Nährstoffvergleiche leidet zudem darunter, dass insbesondere bei Betrieben, die regelmäßig hohe Stickstoffüberschüsse aufweisen, die mit den einzelnen Bilanzgliedern gegenübergestellten Nährstoffgehalte nicht präzise und korrekt ermittelt werden. Das bei der Evaluierung der DüV 2006 festgestellte Problem der Überschätzung der Grundfuttererträge bei der von Futterbaubetrieben erstellten Flächenbilanz wird zwar nunmehr durch die in § 8 Abs. 3 DüV vorgesehene Plausibilisierung dieser Werte abgemildert. Allerdings wird die Präzision dieser Berechnungen durch die großzügigen Abzüge für Grobfutterverluste erheblich geschmälert. Diese erscheinen nicht gerechtfertigt, weil Grobfutterverluste mit keinen Phosphorverlusten und allenfalls mit geringen Stickstoffverlusten einhergehen, sondern die nicht verwerteten Futtermengen auf landwirtschaftlichen Flächen verbleiben oder wieder auf sie ausgebracht werden.218 Präzisionsmängel bei der Flächenbilanz ergeben sich zudem bei der Ermittlung der Nährstoffzufuhr aus betriebseigenen Wirtschaftsdüngern anhand der Tabellenwerte in Anlage 1 DüV, da Nährelementgehalte der Ausscheidungen abhängig von Haltungsform und Fütterungsverfahren starken Schwankungen unterliegen.219 Bei der Berechnung nach Anlage 1 DüV bleiben zudem einige für den Nährstoffgehalt entscheidende Faktoren, wie das Niveau des Kraftfuttereinsatzes oder der Trockenmassegehalt, außer Betracht.220 Zudem können bei überbetrieblichen Wirtschaftsdüngertransporten die zu- und abgeführten Nährstoffmengen

217 Taube, Stellungnahme, S. 4; vgl. zur dieser Problematik auch BLAG DüV, Evaluierung, S. 57; Kelm/Loges/Taube, N-Bilanzen ökologischer und konventioneller Praxisbetriebe, S. 28; VDLUFA, Nachhaltige Nährstoffhaushalte, S. 3; Klages/Osterburg/Hansen, Betriebliche Stoffstrombilanzen, S. 48. 218 Klages/Osterburg/Hansen, Betriebliche Stoffstrombilanzen, S. 53; kritisch auch SRU/WBAE/WBD, Offener Brief, S. 3. 219 Gerendas/Dittert, in: Blume/Horn/Thiele-Brun, Handbuch des Bodenschutzes, 242 (245). 220 Kelm/Loges/Taube, N-Bilanzen ökologischer und konventioneller Praxisbetriebe, S. 4.

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aufgrund der bereits problematisierten Lücken und Präzisionsmängel bei der Kennzeichnung des Nährstoffgehalts von Wirtschaftsdüngern nicht präzise erfasst werden.221 (2) Inkompatibilität der Maximalsalden mit der Gleichgewichtsregel Die Maximalsalden differenzieren nicht nach der Art der eingesetzten Düngemittel. So muss beispielsweise bei der Düngung mit Kompost, der nach Anlage 3 DüV eine Mindestwirksamkeit von lediglich 5 % aufweist, derselbe Maximalsaldo für Stickstoff eingehalten werden wie bei der Düngung mit nahezu voll aufgeschlossenem Mineraldünger. Dies verursacht nicht nur eine aus rechtspolitischer Sicht kritikwürdige Privilegierung von Mineraldüngern. Die fehlende Differenzierung nach Düngerarten führt gemeinsam mit der Höhe des StickstoffMaximalsaldos auch zu Widersprüchen zum Verbot der Überschreitung des Düngebedarfs: Abhängig von der Nährstoffeffizienz der verwendeten Düngemittelart könnten die Maximalsalden auch bei einer Überschreitung des Düngebedarfs eingehalten werden. Ein Rückschluss von der Einhaltung der Maximalsalden auf das Vorliegen einer bedarfsgerechten Düngung sei in diesen Fällen unzutreffend und würde dazu führen, dass dem Landwirt zu Unrecht eine ordnungsgemäße Düngung suggeriert wird.222 Dieser teilweise falsche Rückschluss war in der Vermutungsregelung des § 6 Abs. 2 Nr. 1 lit. d) DüV 2006 gesetzlich verankert, weshalb die EU-Kommission in ihrer Klageschrift zu Recht von einem systematischen Verstoß gegen die durch die Nitratrichtlinie vorgegebene Gleichgewichtsregel ausging.223 Die gesetzliche Vermutung wurde zwar inzwischen gestrichen. Um sich dem Vorwurf einer unzureichenden Umsetzung der Gleichgewichtsregel zu entziehen, hätten in der novellierten DüV jedoch entweder nach Dünger- und Betriebsform differenzierende Maximalsalden festgelegt werden müssen224 oder es hätte zumindest der gesetzlichen Klarstellung bedurft, dass das Verbot der Überschreitung des Stickstoffdüngebedarfs im Konfliktfall vorrangig ist. Stattdessen trägt die Verordnungsbegründung, in der nach wie vor von der Einhaltung der Maximalsalden auf die bedarfsgerechte Düngung geschlossen wird, zur Verwirrung bei. Auch die vage Aufforderung in § 9 Abs. 2 S. 1 DüV, die Nährstoffsalden „möglichst niedrig“ zu halten, schafft aufgrund ihres bloßen Appellcharakters keine Klarheit.225

221

Klages/Osterburg/Hansen, Betriebliche Stoffstrombilanzen, S. 43. Jansen-Minßen, Stellungnahme, S. 3. 223 EU-Kommission, Klageschrift v. 27.10.2016 in der Rs. C-543/16 (Fn. 78 bei § 2), Rn. 62. 224 So die Empfehlung des VDLUFA, Nachhaltige Nährstoffhaushalte, S. 4 ff. 225 Klinck, ZfW 2016, 164 (173). 222

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(3) Fehlende Berücksichtigung der Standortbedingungen und Umweltziele bei der Festlegung der Maximalsalden Ebenso wie bei der Begrenzung der Düngeintensität über den Düngebedarf stellt sich auch bei den Maximalsalden der DüV das Problem der fehlenden Berücksichtigung besonderer Standortbedingungen. So kann der Grenzwert für den Nitratgehalt im Grundwasser i. H. v. 50 mg/l/Jahr an Standorten mit hohen Sickerwassermengen und einer geringen Grundwasserneubildungsrate selbst bei niedrigen Stickstoff-Kontrollwerten von unter 10 kg/ha/Jahr oder weniger und unter größten Anstrengungen nicht eingehalten werden.226 Die DüV sieht jedoch keine Möglichkeit vor, die zulässigen Bilanzüberschüsse an solchen Standorten so weit zu verschärfen, wie dies zur Erreichung des Nitratgrenzwerts von 50 mg/l im Grundwasser oder zur Minderung der in Oberflächengewässer ausgetragenen Stickstofffrachten erforderlich wäre. Die Ermächtigung der Länder, den Bilanzsaldo in Risikogebieten auf 40 kg N/ha/Jahr abzusenken,227 ist hierfür offensichtlich unzureichend. Für ein planmäßiges, auf das Erreichen gesetzter Umweltziele ausgerichtetes Vorgehen erscheinen vielmehr deutlich niedrigere und stärker differenzierende betriebliche Obergrenzen, die direkt von den Gewässerschutz- und Luftqualitätszielen,228 den kritischen Eintragsraten für naturnahe Ökosysteme (Critical Loads)229 oder dem in der Nachhaltigkeitsstrategie festgelegten Ziel zur Begrenzung des nationalen Stickstoffüberschusses230 abgeleitet sind, erforderlich. Eine konkrete Ableitung der Begrenzung des zulässigen Düngeniveaus aus den einzelnen Umweltzielen erfolgt jedoch weder hier noch an anderer Stelle in der DüV. b) Stoffstrombilanzierung nach der StoffBilV Im Rahmen der Novellierung des Düngerechts im Jahr 2017 wurde der Flächenbilanz eine Bilanzierung auf Gesamtbetriebsebene, die sog. Stoffstrombilanz (in der politischen Debatte auch „Hoftorbilanz“ genannt), zur Seite gestellt.

226 Zur Einhaltung des Nitratgrenzwerts von 50 mg/l im Grundwasser reicht ein maximaler Stickstoffsaldo nur unter den standörtlichen und bewirtschaftungsbedingten Voraussetzungen einer Grundwasserneubildungsrate von 135 mm a-1 und einer Auswaschung von 30 % aus; in vielen Regionen Deutschlands liegen jedoch deutlich niedrigere Grundwasserneubildungsraten vor, siehe Wiesler, Stellungnahme, S. 8, Tab. 2 auf S. 13. 227 Hierzu unten § 3 C. II 8. 228 So die Position von Prüeß und Bach, dargestellt bei Klages/Osterburg/Hansen, Betriebliche Stoffstrombilanzen, S. 58 f. 229 SRU, Umweltgerechte Nutzung ländlicher Räume, Rn. 196. 230 SRU, Umweltgutachten 2004, Rn. 312.

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aa) Bilanzierungsverpflichtung Da ein nachhaltiger und ressourceneffizienter Umgang mit Nährstoffen i. S. v. § 11a Abs. 1 S. 2 DüngG detaillierte Kenntnisse über betriebliche Stoffströme voraussetzt, wurde zur Umsetzung dieses Grundsatzes insbesondere die Verpflichtung zur Erstellung einer Stoffstrombilanzierung eingeführt. Die Stoffstrombilanz soll nach der amtlichen Begründung zum DüngG die Nährstoffbilanzierung nach der DüV „schrittweise“ ablösen,231 was allerdings nicht näher präzisiert wird. § 11a Abs. 2 DüngG sieht eine stufenweise Einführung der verbindlichen Stoffstrombilanzierung vor. Sie soll ab dem 1. Januar 2018 zunächst für Betriebe mit mehr als 50 GV oder mit einer landwirtschaftlichen Nutzfläche von über 30 ha bei einer Tierbesatzdichte von mehr als 2,5 GV/ha verbindlich sein. Ab dem 1. Januar 2023 sollen Betriebe mit einer landwirtschaftlichen Nutzfläche von über 20 ha oder mehr als 50 GV je Betrieb zur Stoffstrombilanzierung verpflichtet sein. Diese Verpflichtungen sollen auch für Betriebe gelten, die diese Schwellenwerte unterschreiten, sofern ihnen im jeweiligen Bezugsjahr außerhalb des Betriebs anfallende Wirtschaftsdünger zugeführt wurden. Die Einzelheiten sind in der auf § 11a Abs. 2 S. 4 DüngG gestützten und am 1. Januar 2018 in Kraft getretenen StoffBilV geregelt. In § 1 StoffBilV wird ihr Anwendungsbereich auch auf Betriebe erstreckt, die eine Biogasanlage unterhalten, mit einem zur Stoffstrombilanzierung verpflichteten viehhaltenden Betrieb in einem räumlichen und funktionalen Zusammenhang stehen und die im Bezugsjahr Wirtschaftsdünger aufgenommen haben. Der Empfehlung der Ausschüsse im Bundesrat, alle Biogasanlagen unabhängig vom Bestehen eines „räumlichen und funktionalen Zusammenhangs mit anderen Betrieben“ in die Verpflichtung zur Stoffstrombilanz einzubeziehen, 232 wurde nicht gefolgt. Wie bei der Flächenbilanz nach der DüV sind in die Stoffstrombilanz gemäß § 4 und § 5 StoffBilV zunächst die über Düngemittel und sonstige Düngeprodukte zugeführten bzw. abgegebenen und die über pflanzliche Erzeugnisse abgegebenen Stickstoff- und Phosphormengen in den Nährstoffvergleich einzustellen. Bilanzglieder der Stoffstrombilanz sind darüber hinaus u. a. auch Futtermittel, Saatgut, landwirtschaftliche Nutztiere, tierische Erzeugnisse. Dabei sind die in Anlage 1 StoffBilV und Anlage 1 DüV festgelegten Stickstoff- und Phosphorgehalte zu berücksichtigen. Anders als nach dem Nettobilanzierungsansatz der DüV 231 BT-Drs. 18/7557, S. 19; die Hoftorbilanzierungsmethodik ist dabei allerdings nicht völlig neu. Sie konnte bis zu der Neufassung der Düngeverordnung im Jahr 2006 fakultativ zur Erstellung der Nährstoffvergleiche nach § 5 DüV 1996 verwendet werden und wird zudem seit Jahren im Rahmen der Gewässerschutzberatung praktiziert, so Taube, Stellungnahme, S. 6; Wiesler, Stellungnahme, S. 6. Bereits im Rahmen der Novellierung der Düngeverordnung im Jahr 2005 wurde die Bundesregierung vom Bundesrat um eine Prüfung gebeten, ob und inwieweit die rechtlichen Voraussetzungen für die Verpflichtung zur Aufstellung von Hoftorbilanzen geschaffen werden können, vgl. BRDrs. 703/05 (Beschluss), S. 23. 232 BR-Drs. 567/1/17, S. 2 f.

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werden bei der Brutto-Stoffstrombilanz Stall-, Lagerungs- und Ausbringungsverluste nicht bei der Ermittlung der Nährstoffzufuhr abgezogen. Vielmehr werden Stall- und Lagerungsverluste lediglich vom abgebenden Betrieb bei der Bestimmung des Nährstoffgehalts des exportierten Wirtschaftsdüngers berücksichtigt (§ 5 Abs. 2 Nr. 1 StoffBilV). Die Nährstoffzu- bzw. -abfuhr ist auf der Grundlage von Belegen, insbesondere Rechnungen oder Lieferscheinen, und unter Heranziehung des jeweiligen Stickstoff- und Phosphorgehalts zu ermitteln. Die Nährstoffgehalte sollen vorrangig über die gesetzlich vorgeschriebene Kennzeichnung oder Ergebnisse von nach wissenschaftlich anerkannten Methoden durchgeführten Messungen festgestellt werden. Subsidiär können sie auf der Grundlage von Daten der nach Landesrecht zuständigen Stelle berechnet werden (§ 4 Abs. 2 S. 1, 2; § 5 Abs. 2 S. 1 StoffBilV). Die zugeführten bzw. abgegebenen Nährstoffmengen müssen spätestens einen Monat nach der jeweiligen Zufuhr bzw. Abgabe aufgezeichnet werden (§ 7 Abs. 1 StoffBilV). Die Stoffstrombilanz ist jährlich innerhalb von sechs Monaten nach Ablauf des von den Betriebsinhabern festzulegenden Bezugsjahres nach Maßgabe der Anlage 2 StoffBilV zu erstellen und zu einer jährlich fortgeschriebenen dreijährigen Bilanz zusammenzufassen (§ 6 Abs. 1 StoffBilV). Die Ausgangsdaten und Bilanzierungsergebnisse sind zu dokumentieren. bb) Bewertungssystem Innerhalb von sechs Monaten nach Ablauf des gewählten Bilanzjahres müssen die Betriebsinhaber eine Bewertung ihrer Bilanz erstellen. Sie können hierbei zwischen zwei Bewertungsgrößen wählen: Der Bewertung ist entweder ein maximal zulässiger Stickstoff-Bilanzwert von 175 kg N/ha/Jahr zugrunde zu legen oder ein nach Maßgabe der Anlage 4 vom Betrieb selbst zu ermittelnder betriebsspezifischer Bilanzwert. Letzterer wird durch Aufsummieren von Stall-, Lagerungs-, Aufbringungs- und Grobfutterverlusten auf den Stickstoff-Maximalsaldo der DüV ermittelt. Der Betriebsinhaber muss sicherstellen, dass der im Rahmen der Stoffstrombilanzierung ermittelte Saldo im Durchschnitt der letzten drei Jahre entweder den Maximalsaldo von 175 kg N/ha/Jahr nicht oder den von ihm ermittelten betriebsspezifischen Bilanzwert um nicht mehr als 10 % überschreitet (§ 6 Abs. 2, 3 StoffBilV). Bei diesem alternativen Bewertungssystem handelt es sich um einen Kompromiss. Während der Umweltausschuss im Bundesrat die Einführung eines allein verbindlichen, fixen Maximalsaldos i. H. v. 130 kg N/ha oder zumindest 175 kg N/ha/Jahr für unerlässlich hielt,233 wollte das BMEL im Verordnungsent233 BR-Drs. 567/1/17, S. 12 f., ersetzt durch BR-Drs. 567/2/17, S. 6 ff.; der Agrarausschuss empfahl die in die Verordnung übernommene Alternativlösung.

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wurf vom 15. Juni 2017 noch allein auf einen betriebsspezifischen Bilanzwert abstellen.234 cc) Kritische Würdigung Ob die Stoffstrombilanzierung die Defizite der nach der DüV anzufertigenden Nährstoffbilanzierung vollständig ausgleichen kann, erscheint fraglich. (1) Eingeschränkter Anwendungsbereich Bedauerlich ist zunächst der eingeschränkte Anwendungsbereich der StoffBilV. Empfehlungen von fachlicher Seite, sämtliche landwirtschaftliche Betriebe mit Ausnahme kleinerer Betriebe zur Stoffstrombilanzierung zu verpflichten,235 wurde nicht Rechnung getragen. Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit erscheint diese Zurückhaltung nicht erforderlich, da die Hoftorbilanz im Rahmen der Gewässerschutzberatung bereits seit Jahren praktiziert wird, der Aufwand mit der Flächenbilanzierung vergleichbar ist bzw. durch die Verwendung von EDV-Programmen weiter reduziert werden könnte und schließlich kleinere Betriebe durch Ausnahmevorschriften entlastet werden könnten.236 (2) Verbesserungswürdige Belastbarkeit der Bilanzergebnisse Im Rahmen ihres Anwendungsbereichs stellt die Einführung der Stoffstrombilanzierung insofern einen erheblichen Fortschritt dar, als sie die Erstellung einer Bruttobilanz verlangt, welche die tatsächliche Höhe der Überschüsse deutlicher als die nach der DüV zu erstellende Nettobilanz widerspiegelt. Bislang enttäuscht wurde jedoch scheinbar die Hoffnung, dass die Stoffstrombilanz wegen ihres Rückgriffs auf belegte Daten zu präziseren und einfacher kontrollierbaren Bilanzen führen wird.237 So geht aus einer Untersuchung der vom BMEL einberufenen Arbeitsgruppe „Betriebliche Stoffstrombilanzen“ hervor, dass die Ergebnisse der Stoffstrombilanzierung ohne ergänzende Maßnahmen nicht hinreichend belastbar sind: Insbesondere die Datengrundlagen zu den Wirtschaftsdünger- und Futtermittel-Stoffströmen seien wie auch bei der Flächenbilanzierung äußerst unsicher. In Bezug auf die Auf- oder Abgabe von Wirtschaftsdüngern bestehe das Problem, dass Belege in Form von Rechnungen, Warendeklarationen oder Lieferscheinen nicht immer vorhanden seien, etwa wenn Wirtschaftsdünger nicht gegen Entgelt aufgenommen bzw. abgegeben werden. Selbst wenn Warendeklarationen 234

§ 7 Abs. 1–2 StoffBilV-E, BR-Drs. 18/12731. LAWA, Eckpunkte, S. 4; Klages/Osterburg/Hansen, Betriebliche Stoffstrombilanzen, S. 50, 73; für eine zumindest mittelfristige Erstreckung auf sämtliche Betriebe VDLUFA, Vorschlag zur Novellierung der Düngeverordnung, S. 3. 236 VDLUFA, Nährstoffbilanzierung, S. 7; SRU/WBAE/WBD, Offener Brief, S. 2. 237 SRU, Umweltgutachten 2004, Rn. 308; SRU, Stickstoff, Rn. 421; SRU/WBAE/ WBD, Offener Brief, S. 2; Wiesler, Stellungnahme, S. 5; Taube, Stellungnahme, S. 4. 235

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

oder Lieferscheine vorliegen, lasse sich aufgrund der Präzisions- und Vollzugsmängel bei der Nährstoffkennzeichnung der Nährstoffgehalt von Wirtschaftsdüngern nicht hinreichend genau entnehmen.238 Auch der Nährstoffgehalt von Futtermitteln sei nur unzureichend dokumentiert, zumal die EU-Regelungen über das Inverkehrbringen von Futtermitteln für Einzelfuttermittel keine bzw. lediglich eine lückenhafte Kennzeichnung von Angaben zum Phosphat- und Rohproteingehalt verlangen.239 (3) Keine effektive Begrenzung der Stickstoffüberschüsse Problematisch ist auch das Fehlen einer effektiven ordnungsrechtlichen Begrenzung der ermittelten Bilanzwerte. Die Erstellung der Stoffstrombilanz erfolgt zwar nach einem Brutto-Ansatz. Der ordnungsrechtlich entscheidenden Bewertung der Stoffstrom-Bilanzierung liegt jedoch eine Netto-Herangehensweise zugrunde. Denn nach dem optional zulässigen betriebsspezifischen Bilanzwert nach Anlage 4 StoffBilV steigen die zulässigen Salden linear zur Brutto-Stickstoffzufuhr an, ohne zu einer absoluten Verlustbegrenzung zu gelangen. Nach diesem Bewertungssystem errechnen Betriebe mit hohen Viehbesatzdichten und Emissionen dementsprechend hohe zulässige Bilanzwerte. Vor diesem Hintergrund wurde von fachlicher Seite überwiegend die Festlegung eines maximal zulässigen Brutto-Saldos gefordert, der die Stickstoffverluste abhängig vom Einsatz organischer Düngemittel durch eine feste Obergrenze limitiert. Vorgeschlagen wurde die Festlegung eines solchen verbindlichen „Plateaus“ bei 140 kg N/ha/ Jahr (Taube)240, 120 kg/ha/Jahr (VDLUFA) und 100–110 kg/ha/Jahr (Prüeß und Bach).241 Der Umweltausschuss im Bundesrat sprach sich, basierend auf dem Vorschlag von Taube, für eine Festlegung des Plateaus bei 130 kg/ha/Jahr aus.242 Die StoffBilV sieht hingegen einen – im Vergleich zu diesen Vorschlägen – deutlich höheren maximalen Brutto-Saldo von 175 kg N/ha/Jahr vor, der zudem nur fakultativ heranzuziehen ist. Dass sich Betriebe freiwillig einer absoluten Überschussbegrenzung unterwerfen, erscheint jedoch unwahrscheinlich. Für nicht gerechtfertigt erachtet wird auch, dass die StoffBilV eine Überschreitung des ermittelten Betriebswerts um bis zu 10 % toleriert.243 Im Ergebnis dürften mit dem Bewertungssystem der StoffBilV die Stickstoffüberschüsse in den zur Stoffstrombilanzierung verpflichteten besonders emissionsstarken Betrieben nicht stärker 238 Zu alledem Klage/Osterburg/Hansen, Betriebliche Stoffstrombilanzen, S. 20 f., 33 ff., 42 f. 239 Hierzu Klages/Osterburg/Hansen, Betriebliche Stoffstrombilanzen, S. 27 f., 68. 240 Bzw. 120 kg/ha/Jahr ohne Zuschlage für die N-Deposition. 241 Taube, Stellungnahme, S. 4 f.; VDLUFA, Vorschlag zur Novellierung der Düngeverordnung, S. 4 ff.; Prüeß/Bach, Vorschlag für die Bewertung des Bilanzsaldos, zitiert von Klages/Osterburg/Hansen, Betriebliche Stoffstrombilanzen, S. 57 ff., 62 f. 242 BR-Drs. 567/1/17, S. 12 f. 243 BR-Drs. 567/1/17, S. 12.

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begrenzt werden als in den Betrieben, die nach wie vor nach der DüV bilanzieren müssen. Verwirrend ist schließlich, dass in der StoffBilV jegliche Vorgaben zur Bewertung der Phosphorsalden fehlen. Das Fehlen eines maximalen Phosphorsaldos ließe sich nur dann erklären, wenn die zur Stoffstrombilanzierung verpflichteten Betriebe nach wie vor zugleich nach der DüV bilanzieren müssen. Diesbezüglich hätte es einer gesetzlichen Klarstellung bedurft. (4) Fehlender Nutzen der Stoffstrombilanzierung für die Düngeberatung Schließlich hat die Stoffstrombilanz ohne eine ergänzende Verpflichtung zur Schlagbilanzierung grundsätzlich keinen Nutzen für die Düngeberatung, da sie keinerlei Aussage über innerbetriebliche Nährstoffflüsse trifft.244 In dieser Hinsicht würde die offenbar geplante Ablösung der Flächenbilanz durch die Stoffstrombilanz sogar einen gewissen Rückschritt bedeuten. 4. 170-kg-Ausbringungsobergrenze Neben der standortbezogenen Obergrenze des ermittelten Düngebedarfs und der mittelbaren ex-post-Begrenzung der Düngung über die Nährstoffsalden sieht die DüV mit den in § 6 Abs. 4–7 DüV geregelten Ausbringungsobergrenzen ein drittes Instrument zur Steuerung der Düngeintensität vor, welches allerdings nur die über organische Düngemittel eingetragenen Stickstoffmengen limitiert. Mit der Regelung soll dem Umstand Rechnung getragen werden, dass es bei einer hohen Zufuhr von Brutto-Stickstoff zu einer Vergrößerung des Stickstoffpools im Boden und somit zu einer erhöhten Gefahr der Stickstoffauswaschung kommt.245 a) Ausbringungsobergrenze für organische Dünger nach der DüV In überschießender Umsetzung des Anhangs III Nr. 2 Nitratrichtlinie, der die 170-kg-Ausbringungsobergrenze alleine für tierische Wirtschaftsdünger vorschreibt, gilt die Obergrenze nach der 2017 novellierten DüV für alle organischen und organisch-mineralischen Düngemittel (§ 6 Abs. 4 S. 1 DüV). Erfasst werden nunmehr insbesondere auch Gärrückstände aus Biogasanlagen.246 In Bezug auf Kompost ist die Obergrenze wegen der sehr langsamen Nährstoffumsetzung247 allerdings lediglich im Dreijahresdurchschnitt einzuhalten. 244 Wiesler, Stellungnahme, S. 5; siehe auch die Darstellung bei Klages/Osterburg/ Hansen, Betriebliche Stoffstrombilanzen, S. 68. 245 BLAG DüV, Evaluierung, S. 152. 246 BR-Drs. 148/17, S. 107. 247 BR-Drs. 148/17, S. 107 f.

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

Die 170-kg-Obergrenze ist ein absoluter, strikt einzuhaltender Grenzwert, der nach dem EuGH auch bei einem ggf. höheren Düngebedarf Vorrang hat.248 Kann sie nicht eingehalten werden und wird auch keine Ausnahme genehmigt, bleibt dem Betriebsinhaber nur die Möglichkeit, Flächen hinzuzupachten, den Tierbestand abzustocken oder die anfallenden Dünger überbetrieblich zu verwerten.249 Allerdings ist die Obergrenze nach § 6 Abs. 4 DüV lediglich „im Durchschnitt der landwirtschaftlich genutzten Fläche des Betriebes“ einzuhalten. Ihre Überschreitung auf einzelnen Schlägen wird daher gesetzlich nicht verboten. Anders als bei den Maximalsalden wird das Verhältnis zur standortbezogenen Obergrenze des Düngebedarfs gesetzlich geklärt, da die 170-kg-Obergrenze „unbeschadet“ der Verpflichtung zur Ermittlung und Einhaltung des Düngebedarfs gilt, weshalb sie abhängig vom Stickstoffdüngebedarf ggf. unterschritten werden muss.250 Die Ermittlung des Stickstoffgehalts von Wirtschaftsdüngern tierischer Herkunft und von Gärresten erfolgt auf der Grundlage der in Anlage 1 DüV festgelegten mittleren Ausscheidungswerte. Deutschland hat hiermit von der Möglichkeit in Anhang III Nr. 2 Ziff. 3 Nitratrichtlinie Gebrauch gemacht, die zulässige Bruttomenge an Stickstoff auf der Grundlage von Tierzahlen zu berechnen. Landwirte müssen den Stickstoffgehalt der Wirtschaftsdünger daher nicht eigens untersuchen. Dabei dürfen Stall- und Lagerungs-, nicht aber Aufbringungsverluste251 nach Maßgabe der Anlage 2 von der ermittelten Gesamtstickstoffmenge abgezogen werden. In der novellierten DüV sind verschiedene Ausnahmen von der Ausbringungsobergrenze angelegt. Bis zur Novellierung der DüV im Jahr 2017 erlaubte § 4 Abs. 4 DüV 2006 auf Grünland und Feldgrasflächen unter bestimmten Voraussetzungen das Aufbringen von 230 kg N/ha/Jahr aus tierischen Wirtschaftsdüngern, wobei die erforderliche Genehmigung der Ausnahme durch die EU-Kommission bereits im Jahr 2013 ausgelaufen war.252 In § 6 Abs. 5 und 6 der neuen DüV wird die nach Landesrecht zuständige Behörde dazu ermächtigt, auf Antrag

248 EuGH, Urt. v. 14.3.2002, C-161/00. 2002, I-2753, Rn. 50 f. – Kommission/ Deutschland. 249 Garbe/Pingen, Düngemittelrecht, S. 114. 250 Luenstedt, ZfW 1992, 483 (483); Seidel, Gewässerschutz und europäisches Gemeinschaftsrecht, S. 54; vgl. zur Vorgängerverordnung auch die diesbezügliche Klarstellung durch das VG Sigmaringen, Urt. v. 17.08.2010 – 4 K 1145/09, NuR 2014, 143 (146). 251 Die Regelung in der DüV 1996, die pauschale Abzüge von Aufbringungsverlusten erlaubte, erklärte der EuGH im Rahmen der Verurteilung der Bundesrepublik Deutschland im Jahr 2001 für unvereinbar mit Art. 5 Abs. 4 i.V. m. Anhang III Nr. 2 Nitratrichtlinie, vgl. EuGH, Urt. v. 14.3.2002, C-161/00, Slg. 2000, I-02753, Rn. 46–56 – Kommission/Deutschland. 252 BR-Drs. 148/17, S. 108.

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Ausnahmen von der 170-kg-Obergrenze zu erteilen, jedoch nur soweit, wie die EU-Kommission eine höhere Ausbringungsobergenze für Dung genehmigt hat. Die Möglichkeit zur Erteilung von Ausnahmen bezüglich der nunmehr auch von der Ausbringungsobergrenze betroffenen Gärrückstände aus Biogasanlagen wird damit begründet, dass Kulturen zur Gewinnung von Gärsubstraten für Biogasanlagen typischerweise einen hohen Stickstoffbedarf haben.253 Bei der Entscheidung über die Erteilung einer Ausnahme hat die nach Landesrecht zuständige Stelle die durch die WRRL vorgegebenen und im WHG verankerten Bewirtschaftungsziele in ihre Ermessensentscheidung einzubeziehen. b) Kritische Würdigung Neben allgemeinen Zweifeln an der Effektivität des durch die Nitratrichtlinie vorgegebenen Instruments der 170-kg-Ausbringungsobergrenze bestehen Bedenken hinsichtlich der Richtlinienkonformität der nationalen Umsetzungsvorschriften. aa) Beschränkung auf den Betriebsdurchschnitt Unionsrechtlich bedenklich erscheint zunächst, dass § 6 Abs. 4 DüV die Einhaltung der Obergrenze lediglich im Durchschnitt der landwirtschaftlich genutzten Flächen des Betriebes verlangt, wodurch nicht verhindert wird, dass auf Einzelflächen deutlich höhere Mengen ausgebracht werden.254 Eine Beschränkung auf den Betriebsdurchschnitt findet in der Nitratrichtlinie keine Grundlage, da diese die Ausbringungsobergrenze auf den Hektar und nicht auf den Betriebsdurchschnitt bezieht.255 Wenn in Anhang III Nr. 2 Nitratrichtlinie geregelt ist, dass „bei jedem Ackerbau- oder Tierhaltungsbetrieb“ eine bestimmte Dungmenge nicht überschritten werden darf, wird lediglich der Adressat der Ausbringungsobergrenze benannt und somit der subjektive Anwendungsbereich der Regelung bestimmt. Dass die 170-kg-Obergrenze lediglich als betrieblicher Mittelwert gilt, lässt sich dieser Formulierung hingegen nicht entnehmen. Die Ausbringung sehr großer Bruttomengen an Stickstoff auf einzelnen Flächen und die damit einhergehende Gewässergefährdung, welche die Ausbringungsobergrenze gerade verhindern soll, stehen auch den Zielen der Nitratrichtlinie entgegen. Auch das Gebot der bedarfsgerechten Düngung kann eine aus ökologischer Sicht problematische Stickstoffzufuhr auf einzelnen Flächen nicht abwenden.256 Dies

253

BR-Drs. 148/17, S. 108. Zweifel an der Unionsrechtskonformität äußern auch Lünenburger, Klimaschutz und Emissionshandel in der Landwirtschaft, S. 37; Möckel, ZUR 2015, 513 (514); kritisch auch SRU, Umweltgutachten 2004, Rn. 306. 255 Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 243. 256 So jedoch BLAG DüV, Evaluierung, S. 152. 254

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gilt schon deshalb, weil es nur auf Gesamtbetriebsebene effektiv vollzogen werden kann.257 bb) Derogation für organische/organisch-mineralische Düngemittel Einen entscheidenden Fortschritt stellt die Erstreckung der Ausbringungsobergrenze auf alle organischen und organisch-mineralischen Düngemittel dar. Hierdurch wird die bislang bestehende Regelungslücke in Bezug auf Gärreste aus nicht-tierischen Substraten geschlossen, welche aufgrund des intensiven Energiemaisanbaus in Deutschland zu dramatischen ökologischen Konsequenzen geführt hat.258 Relativiert wird dieser Fortschritt jedoch durch die Ausnahmevorschrift des § 6 Abs. 6 DüV, die laut Verordnungsbegründung gerade Rücksicht auf die aus ökologischer Sicht problematische hohe Stickstofftoleranz von Energiemais nehmen soll. Aus der Perspektive eines effektiven Gewässerschutzes ist diese Derogationsregelung nicht vertretbar.259 cc) Höhe der Ausbringungsobergrenze Der Emissionsgrenzwert von 170 kg N/ha/Jahr kann außerdem aufgrund seiner Höhe nicht verhindern, dass bei ungünstigen Standortbedingungen der Nitrathöchstwert im Grundwasser von 50 mg/l überschritten wird260 und viele Pflanzen diese Nährstoffmengen nicht mehr optimal verwerten können.261 Dies stellt auch die Legitimität der zusätzlich möglichen Derogation in Frage.262 Von fachlicher Seite wird davon ausgegangen, dass die Stickstoffnutzungseffizienz bereits bei einer jährlichen Applikationsmenge von 80–100 kg N/ha/Jahr deutlich abnimmt.263 Bezeichnend ist, dass sogar einige der auf § 15 Abs. 3 AbfG a. F. gestützten Gülle-Landesverordnungen aus den 1980er Jahren strengere Emissionsbegrenzungen vorsahen.264 Dass der Wert von 170 kg N/ha/Jahr in der Nitrat257

Hierzu unten § 3 D. V. 4. a) aa). BLAG DüV, Evaluierung, S. 8, 52, 152; vgl. auch die Kritik bei EU-Kommission, KOM(2013) 683 endg., S. 10, 12. 259 KLU, Novellierung, S. 5; SRU/WBAE/WBD, Offener Brief, S. 3; Klinck, ZfW 2016, 164 (173). 260 Schröder, NuR 1995, 117 (121); Ziehm, Europäisches Grund- und Trinkwasserschutzrecht, S. 167; Seidel, Gewässerschutz und europäisches Gemeinschaftsrecht, S. 120; Gutser/Ebertseder/Schraml u. a., in: KTBL, Emissionen landwirtschaftlich genutzter Böden, 31 (36 ff.); SRU, Stickstoff, Rn. 429; relativierend hingegen Luenstedt, ZfW 1992, 483 (484). 261 SRU, Umweltgutachten 2004, Rn. 314. 262 Seidel, Gewässerschutz und europäisches Gemeinschaftsrecht, S. 121; kritisch bzgl. der Möglichkeit der Derogation auch Epiney, Umweltrecht der Europäischen Union, 7. Kapitel Rn. 96. 263 VDLUFA, Vorschlag zur Novellierung der Düngeverordnung, S. 6. 264 So bereits die Kritik zur ersten Düngeverordnung bei SRU, Umweltgerechte Nutzung ländlicher Räume, Rn. 195. 258

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richtlinie verankert ist, hindert den nationalen Gesetz- und Verordnungsgeber nicht daran, im Rahmen einer überschießenden Umsetzung die Ausbringungsobergrenze abzusenken. Dies ist zwar nunmehr indirekt durch die Einbeziehung weiterer organischer und organisch-mineralischer Düngemittel in die Ausbringungsobergrenze erfolgt, die Verschärfung wird allerdings durch Ausnahmeregelungen relativiert. dd) Hohe Abzüge für Stall- und Lagerungsverluste Zweifel an der ordnungsgemäßen Umsetzung der Nitratrichtlinie bestehen auch aufgrund der Höhe der in Anlage 2 DüV festgelegten Abzüge für Stall- und Lagerungsverluste. Nach der Rechtsprechung des EuGH müssen die bei der Ermittlung der Ausbringungshöchstmenge für Dung berücksichtigten Verflüchtigungskoeffizienten auf möglichst niedriger Ebene festgelegt sein.265 Eine ordnungsgemäße Umsetzung des Anhangs III Nr. 2 Nitratrichtlinie läge daher nur dann vor, wenn die in Anlage 2 DüV festgelegten Abzugsmöglichkeiten für gasförmige Stall- und Lagerungsverluste auf dem niedrigsten wissenschaftlich vertretenen Niveau festgelegt sind. In diesem Rahmen müsste auch der „Stand der Technik“ bzw. der „besten verfügbaren Technik“ zur Minderung gasförmiger Emissionen Berücksichtigung finden, was derzeit nicht der Fall ist. ee) Fehlen einer äquivalenten Mengenbegrenzung für Mineraldünger Die Beschränkung des 170-kg-Emissionsgrenzwerts auf die organische Düngung hat teilweise zur Folge, dass landwirtschaftliche Betriebe entgegen dem Gedanken der Kreislaufwirtschaft einerseits betriebseigene Wirtschaftsdünger abgegeben und emissionsintensiv transportieren müssen und andererseits zur Deckung des Düngebedarfs Mineraldünger hinzukaufen.266 Dieses Problem könnte sich mit der Dynamisierung der Ausbringungsobergrenze durch die Einbeziehung aller organischen Düngemittel erheblich verschärfen. Vor diesem Hintergrund ist die schon häufig aufgeworfene Frage, inwiefern die Nichtanwendung der Ausbringungsobergrenze auf mineralische Düngemittel gerechtfertigt ist, von zunehmender Brisanz. Zwar kann zugunsten der mineralischen Düngemittel ihre bessere Dosierbarkeit angeführt werden, welche das Risiko unerwünschter Verluste minimiert. Die regulatorische Bevorzugung von Mineraldüngern als scheinbar umweltfreundlichere Variante ist wegen ihres hohen Energie- und Ressourcenverbrauchs sowie der Tatsache, dass es bei einer nicht bedarfsgerechten mineralischen Düngung ebenfalls zu einer Gewässergefährdung kommt, dennoch unan265 EuGH, Urt. v. 4.9.2014, C-237/12, ECLI:EU:C:2014:2152, Rn. 139–141 – Kommission/Frankreich. 266 BLAG DüV, Evaluierung, S. 154.

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gebracht.267 Auch das potentielle Argument, Betriebe hätten ein größeres ökonomisches Eigeninteresse an einem sparsamen Umgang mit Mineraldüngern, überzeugt letztlich nicht, da dieses Eigeninteresse von zahlreichen stark variablen Faktoren abhängig ist, insbesondere vom Mineraldüngerpreis und Anteil der Düngerkosten an der Gesamtheit der Produktionskosten.268 Während Mineraldünger aus der absoluten Emissionsbegrenzung ausgeschlossen werden, sind aufbereitete Wirtschaftsdünger von ihr erfasst, obwohl diese wie Mineraldünger besser transportierbar, lagerfähig und dosierbar sind. Dies erschwert den Absatz dieser kreislaufwirtschaftsfreundlichen Produkte und stellt ein erhebliches Hemmnis für Investitionen der Landwirte in Aufbereitungstechnologien dar. Zumal die Ausbringungsobergrenze für (alle) Dung-Arten durch die Nitratrichtlinie vorgeschrieben ist, bedürfte es allerdings in diesem Zusammenhang einer Feststellung bei Art. 2 lit. g) Nitratrichtlinie, dass tierische Ausscheidungen in verarbeiteter Form unter bestimmten Bedingungen nicht unter den Dung-Begriff fallen.269 Um Rechtssicherheit zu schaffen, wäre auch auf nationaler Ebene eine Festlegung von Kriterien, ab wann Wirtschaftsdünger tierischer Herkunft nicht mehr als Wirtschaftsdünger im Sinne des § 2 Nr. 2 DüngG gelten, sinnvoll.270 ff) Keine Reduzierung des Anfalls von Wirtschaftsdüngern Die Ausbringungsobergrenze für organische Düngemittel wird teilweise als zentrales Instrument zur Steuerung der Flächenbindung der Tierhaltung betrachtet, durch welches bereits am Punkt ihres Anfalls mit Wirtschaftsdüngern verbundene Ammoniak- und Lachgasemissionen vermindert werden könne.271 Eine Flächenbindung oder gar Abmilderung der Strukturprobleme der Tierhaltung kann die Ausbringungsobergrenze jedoch schon deshalb nicht bewirken, da sie auch durch den Export der Wirtschaftsdünger aus dem Betrieb eingehalten werden kann.272 Eine hektarbezogene Begrenzung der Tierzahlen, wie sie in Anhang II 267 Dies herausstellend auch Seidel, Gewässerschutz und europäisches Gemeinschaftsrecht, S. 121; Ziehm, Europäisches Grund- und Trinkwasserschutzrecht, S. 167; Linden, Gewässerschutz, S. 256; Möckel, ZUR 2014, 14 (16); Möckel, ZUR 2015, 513 (514). 268 Vgl. zu diesen Faktoren BLAG DüV, Evaluierung, S. 81 f.; SRU, Stickstoff, Rn. 227. 269 Vgl. hierzu den im Zuge der Novellierung des EU-Düngemittelrechts gestellten Antrag des EU-Parlaments, EU-Parlament, Bericht, Änderungsantrag 42. Hiernach soll die Dungeigenschaft dann entfallen, wenn tierische Ausscheidungen einer Verarbeitung gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 unterzogen wurden und sie einen Stickstoffdünger-Ersatzwert von mindestens 90 % erreicht haben. 270 BLAG DüV, Evaluierung, S. 154. 271 BLAG DüV, Evaluierung, S. 152–153; entsprechende Hoffnungen äußert auch die KOM(1999) 22 endg., S. 12. 272 BLAG DüV, Evaluierung, Anhang 3 S. 154; SRU, Stickstoff, Rn. 427.

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des Entwurfs der Nitratrichtlinie noch vorgesehen war,273 kann die Ausbringungsobergrenze daher nicht ersetzen. gg) Keine Begrenzung der eingetragenen Phosphorfrachten Aus Sicht des Gewässer- und Ressourcenschutzes nicht gerechtfertigt ist schließlich das Fehlen einer Begrenzung der über organische Düngemittel eingetragenen Phosphorfrachten,274 welche in einem früheren Verordnungsentwurf der DüV aus dem Jahr 1992 noch vorgesehen war.275 5. Flächen- und bodenzustandsbezogene Düngerestriktionen Neben Bedarfsgrundsatz, Nährstoffsalden und der 170-kg-Ausbringungsobergrenze als Instrumenten zur allgemeinen Steuerung der Düngeintensität sieht die DüV zur Umsetzung der Nitratrichtlinie spezifische Ge- und Verbote zur Beschränkung der Düngung auf bestimmten Flächen und bei bestimmten Bodenzuständen vor, die auf die Vermeidung von Abschwemmungen und Direkteinträgen in Gewässer abzielen. a) Beschränkungen der Düngung in der Nähe von Gewässern § 5 Abs. 2 S. 1 DüV enthält eine allgemeine und seit 2017 bußgeldbewehrte Verpflichtung, beim Aufbringen stickstoff- oder phosphathaltiger Düngemittel einen direkten Eintrag und ein Abschwemmen von Nährstoffen in oberirdische Gewässer zu vermeiden. Dieses Vermeidungsgebot gilt im Gegensatz zur Vorgängerregelung unabhängig davon, ob „wesentliche Gehalte“ an Stickstoff und Phosphat aufgebracht werden.276 Zum Zweck des Biotopschutzes wurde zudem die Verpflichtung der Landwirte eingeführt, dafür zu sorgen, dass kein direkter Eintrag und kein Abschwemmen von Nährstoffen auf benachbarte Flächen erfolgt.277 Die allgemeinen Gebote der Vermeidung von Direkteintrag und Abschwemmungen werden durch die in § 5 Abs. 2 S. 2 DüV geregelten Mindestabstände zu Gewässern konkretisiert. Der allgemein einzuhaltende Mindestabstand wurde im Rahmen der Novellierung der DüV im Jahr 2017 von 3 auf 4 m zwischen der 273

ABl. Nr. C 54 v. 3.3.1989, S. 4 ff. (Anhang II). Härtel, Düngung, S. 390; SRU, Umweltgerechte Nutzung ländlicher Räume, Rn. 195; SRU, Umweltgutachten 2004, Rn. 299; Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 243. 275 Vgl. den Hinweis hierauf bei SRU, Umweltgerechte Nutzung ländlicher Räume, Rn. 195. 276 Dies wird in der Verordnungsbegründung damit erklärt, dass diese Stoffe ohnehin meistens in großen Mengen angewandt werden und daher bei Starkregenereignissen auch in erheblicher Menge durch Erosion abgeschwemmt werden können, siehe BRDrs. 148/17, S. 103 f. 277 Eine ähnliche Regelung enthielt § 2 Abs. 3 der DüV 1996. 274

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

Aufbringungsfläche und der Böschungsoberkante des jeweiligen Oberflächengewässers erhöht. Bei der Verwendung präziser Ausbringungsgeräte, bei denen die Streubreite der Arbeitsbreite entspricht, beträgt der Mindestabstand wie zuvor nur 1 m. Eingeführt wurde im Jahr 2017 ein pauschales Düngeverbot innerhalb eines Abstands von 1 m zum Gewässer. Eine Ausnahme gilt nach § 5 Abs. 4 zugunsten von Kleingewässern, die nach § 2 Abs. 2 WHG vom Anwendungsbereich des WHG ausgenommen sind. b) Beschränkungen der Düngung bei Hangneigung Auf Flächen, die innerhalb eines Abstands von 20 m zur Böschungsoberkante eines Gewässers eine Hangneigung von durchschnittlich mindestens 10 % aufweisen, darf innerhalb eines Abstands von 5 m (statt bislang 3 m) zum Gewässer nicht gedüngt werden (§ 5 Abs. 3 DüV). Auf den stark geneigten Flächen müssen zudem gewisse Vorsorgemaßnahmen, wie etwa die sofortige Einarbeitung auf unbestellten Flächen, beachtet werden. Gestrichen wurde die zuvor geltende Ausnahmeregelung zugunsten von Festmist. c) Beschränkungen der Düngung auf überschwemmten, wassergesättigten, gefrorenen oder schneebedeckten Böden § 5 Abs. 1 S. 1 DüV verbietet die Aufbringung stickstoff- und phosphathaltiger Düngemittel auf überschwemmten, wassergesättigten, gefrorenen oder schneebedeckten Böden. Hierdurch sollen Abschwemmungen und Ammoniakverluste vermieden werden.278 Seit 2017 gelten diese Aufbringungsbeschränkungen auch bei einer Ausbringung unwesentlicher Nährstoffmengen. Die Düngung auf schneebedeckten Flächen ist nunmehr unabhängig von der Dichte der Bedeckung allgemein verboten, da auch bei einer dünnen Schneedecke eine hohe Abschwemmungsgefahr besteht.279 Auf tagsüber auftauendem Boden wird jedoch unter den in § 5 Abs. 1 S. 3 DüV genannten Bedingungen eine Düngung von bis zu 60 kg N/ha/Jahr zugelassen. Hierdurch sollen bei der Aufbringung von Wirtschaftsdüngern auf gefrorenen Böden Bodenschäden vermieden werden.280 d) Kritische Würdigung Die im Rahmen der Novellierung des Düngerechts im Jahr 2017 leicht verschärften standort- und bodenzustandsbezogenen Düngebeschränkungen erscheinen aus ökologischer Sicht und zur Umsetzung der Vorgaben der Nitratrichtlinie nach wie vor unzureichend. 278 279 280

BR-Drs. 148/17, S. 103. BR-Drs. 148/17, S. 103. BR-Drs. 703/05, S. 23 f.

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aa) Unzureichende Gewässerabstände Die in § 5 Abs. 2 und 3 DüV festgelegten Gewässerabstände werden den Vorgaben der Nitratrichtlinie zur Begrenzung der Düngung in der Nähe von Wasserläufen trotz der 2017 erfolgten Verschärfung nicht voll gerecht.281 Fraglich ist dabei insbesondere, ob sie gemäß Art. 5 Abs. 3 lit. a) Nitratrichtlinie dem Stand der Wissenschaft entsprechen. Die von der EU-Kommission in Auftrag gegebene Referenzstudie erachtet in der Nähe von natürlichen Fließgewässern bei präziser Ausbringungstechnik Abstände von zwischen 2 und 4 m und bei unpräzisen Techniken von zwischen 6 und 10 m für erforderlich, wobei bei einer Hangneigung von mehr als 8 % eine Verdoppelung dieser Abstände und in der Nähe von eutrophierungsgefährdeten Gewässerkörpern die Einhaltung eines Abstands von 25 m geboten seien.282 Von diesen Empfehlungen zur Breite der Gewässerabstände weicht die DüV erheblich ab. Für die Vereinbarkeit mit der Nitratrichtlinie wird es entscheidend darauf ankommen, ob Deutschland wissenschaftliche Daten anführen kann, um diese Abweichungen zu rechtfertigen. Durch den Verweis in § 5 Abs. 5 DüV auf strengere wasserrechtliche Abstands- und Bewirtschaftungsregelungen können unzureichende düngerechtliche Gewässerabstände nicht wirksam kompensiert werden, da diese nach § 38 Abs. 3 S. 3 WHG letztlich im Ermessen der Länder stehen.283 Auch das allgemeine Abschwemmungsvermeidungsgebot in § 5 Abs. 2 S. 1 DüV kann eine ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinienvorgaben nicht gewährleisten. Wegen seiner Unbestimmtheit entspricht es nicht der vom EuGH entwickelten Anforderung, dass Begrenzungen der Düngung in der Nähe von Wasserläufen so genau sein müssen, dass eine Gewässerverschmutzung „unter keinen Umständen“ erfolgt.284 Schließlich wird die gewässerschützende Wirkung des § 5 Abs. 2 DüV erheblich durch die Ausnahme in § 5 Abs. 4 DüV für Kleingewässer eingeschränkt. Mit Blick auf den Gewässerschutz erscheint diese Ausnahme nicht gerechtfertigt, da gerade auch die den Kleingewässern zugeordneten Entwässerungsgräben die Nährstofffracht in die Hauptgewässer weiterleiten.285 bb) Unzureichende Düngebegrenzungen bei Hangneigung Auch in Bezug auf die Düngebegrenzungen bei Hangneigung ist fraglich, ob die nationalen Umsetzungsvorschriften den Anforderungen der Nitratrichtlinie 281

So auch Klinck, ZfW 2016, 164 (174); Möckel, ZUR 2015, 513 (514). DLO-Alterra/DLO-Plant/NEIKER Tecnalia u. a., Recommendations, S. 57. 283 Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 242. 284 EuGH, Urt. v. 8.3.2001, C-266/00, Slg. 2001, I-2073, Rn. 31 – Kommission/Luxemburg. 285 Möckel, ZUR 2015, 513 (514); in Deutschland werden außerdem etwa zwei Drittel der Fließgewässer als „Kleingewässer“ eingestuft, hierzu ausführlich Möckel/Bathe, DVBl. 2013, 220 (220 ff.). 282

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entsprechen. Während der Kritik der EU-Kommission an den Ausnahmen der DüV 2006 für bestimmte Festmistarten abgeholfen wurde, trifft ihr Vorwurf, dass Beschränkungen für das Aufbringen stark stickstoffhaltiger Düngemittel abweichend von einschlägigen wissenschaftlichen Empfehlungen erst ab einer Hangneigung von mehr als 10 % vorgesehen sind,286 nach wie vor zu. Dies gilt auch, nachdem der auf diesen Flächen einzuhaltende Gewässerabstand von 3 auf 5 m erweitert wurde. Die von der EU-Kommission in Auftrag gegebene Referenzstudie aus dem Jahr 2011 hält bei einer Hangneigung von über 2 % Vorsorgemaßnahmen wie eine direkte Einarbeitung, Injektion, Dauerkulturen, Terrassenanbau oder breite Pufferstreifen, bei einer Neigung von mehr als 8 % ein Verbot der Oberflächenausbringung auf Brachflächen und bei einer Neigung von mehr als 15 % ein komplettes Düngeverbot für erforderlich.287 Von diesen Empfehlungen weicht die DüV auch nach der Novellierung weiterhin ab. Das vage Abschwemmungsvermeidungsgebot des § 5 Abs. 2 S. 1 DüV kann das Fehlen strengerer Düngebeschränkungen auf geneigten Flächen angesichts der strengen Anforderungen des EuGH an die Bestimmtheit der Umsetzungsvorschriften nicht kompensieren.288 cc) Ausnahmen von bodenzustandsbezogenen Düngerestriktionen Da die novellierte DüV nunmehr ein unabhängig von der Dicke der Schneebedeckung geltendes absolutes Verbot der Düngung auf mit Schnee bedeckten Böden vorsieht, wurde der diesbezüglichen Kritik der EU-Kommission an der Vorgängerregelung289 Rechnung getragen. Weiterhin problematisch ist jedoch die ebenfalls von der EU-Kommission kritisierte290 Ausnahme zugunsten der tagsüber auftauenden Böden. Der EuGH hat in einem Vertragsverletzungsverfahren gegen Frankreich festgestellt, dass bei einem 24-Stunden-Zyklus des Auftauens und Gefrierens von Böden wegen des möglichen Stickstoffmineralisierungsschubs ein Risiko der Gewässerverschmutzung besteht und somit Düngebegrenzungen erforderlich sind.291 Hierbei stützte sich der Gerichtshof auf die von der EU-Kommission in Auftrag gegebene Referenzstudie aus dem Jahr 2011, nach der eine Starterdüngung auf tagsüber auftauenden Böden lediglich in boden286 EU-Kommission, Klageschrift v. 27.10.2016 in der Rs. C-543/16 (Fn. 78 bei § 2), Rn. 94–99. 287 DLO-Alterra/DLO-Plant/NEIKER Tecnalia u. a., Recommendations, S. 54 ff. 288 EU-Kommission, Klageschrift v. 27.10.2016 in der Rs. C-543/16 (Fn. 78 bei § 2), Rn. 98. 289 EU-Kommission, Klageschrift v. 27.10.2016 in der Rs. C-543/16 (Fn. 78 bei § 2), Rn. 104. 290 EU-Kommission, Klageschrift v. 27.10.2016 in der Rs. C-543/16 (Fn. 78 bei § 2), Rn. 105. 291 EuGH, Urt. v. 4.9.2014, C-237/12, ECLI:EU:C:2014:2152, Rn. 159 – Kommission/Frankreich.

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klimatischen Zonen mit kurzen Vegetationsperioden und nur bei gleichzeitiger Ergreifung spezieller Vorsorgemaßnahmen wie etwa Pufferzonen aus Gewässerschutzsicht vertretbar sei.292 Entsprechende Differenzierungen nach bodenklimatischen Zonen und spezielle Vorsorgemaßnahmen sieht die DüV jedoch nicht vor. Nach Einschätzungen der nationalen Fachwelt ist aus Sicht des Gewässerschutzes sogar ein grundsätzliches Verbot der Düngung auch auf tagsüber auftauenden Böden erforderlich.293 6. Sperrfristen und Vorgaben zur Lagerung organischer Düngemittel Nach der Ernte der letzten Hauptfrucht vor dem Winter ist die Gefahr von Stickstoffverlusten in die Umwelt durch Auswaschung und Lachgasemissionen besonders hoch.294 Diesem Problem soll insbesondere mit den durch die Nitratrichtlinie vorgegebenen Sperrfristen begegnet werden. Mit diesen untrennbar verbunden sind die Vorgaben für das Fassungsvermögen von Behältern zur Lagerung von Dung, die ebenfalls der Umsetzung der Nitratrichtlinie dienen. a) Sperrfristen § 6 Abs. 8 DüV sieht eine Sperrfrist vor, in der stickstoffhaltige Düngemittel grundsätzlich nicht aufgebracht werden dürfen. Zur Umsetzung der Nitratrichtlinie wurde die Sperrfrist im Jahr 2017 auf alle Düngemittel mit wesentlichem Stickstoffgehalt erstreckt, sodass sie nunmehr auch für die zuvor ausgenommenen festen Gärrückstände und Festmist (ohne Geflügelkot) gilt.295 Im Gegensatz zur Vorgängerregelung beginnt die Sperrfrist für Ackerland nicht mehr pauschal erst am 1. November, sondern für die meisten Düngemittel bereits mit dem Ende der letzten Hauptfrucht.296 Ende der Sperrfrist ist der 31. Januar. Gewisse Lockerungen der Sperrfrist gelten für den Anbau von Zwischenfrüchten, Winterraps und -gerste und Feldfutter, da hier die Aufbringung von bis zu 30 kg/ha Ammoniumstickstoff bzw. 60 kg/ha Gesamtstickstoff zulässig ist (§ 6 Abs. 9 Nr. 1 DüV). Gestrichen wurde hingegen die in § 4 Abs. 6 Nr. 2 DüV 2006 vorgesehene Ausnahme zugunsten der Strohdüngung. Um den jeweiligen Standort- und Witterungsbedingungen gerecht zu werden, kann die nach Landesrecht zuständige Stelle zudem eine Verschiebung, jedoch 292

DLO-Alterra u. a., Recommendations, S. 55 f. LAWA, Eckpunkte, S. 3. 294 BR-Drs. 148/17, S. 109, BLAG DüV, Evaluierung, S. 20, 22 m.w. N.; SRU, Stickstoff, Rn. 418. 295 BR-Drs. 148/17, S. 109. 296 Auf Grünland, Ackerland mit mehrjährigem Feldfutterbau bei rechtzeitiger Aussaat sowie für Festmist von Huf- und Klauentieren beginnt die Sperrfrist regulär später, wobei in Risikogebieten gewisse Vorverlagerungen des Fristbeginns möglich sind. 293

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keine Verkürzung, der Verbotszeiträume um maximal vier Wochen erlauben und für Düngemittel mit einem sehr niedrigen Gehalt an Trockenmasse297 eine Ausbringung von maximal 30 kg N/ha gestatten (§ 3 Abs. 10 DüV). Voraussetzung ist jeweils, dass „schädliche Gewässerveränderungen“ nicht zu erwarten sind. Bei dieser Einschätzung hat die Behörde regionaltypische Gegebenheiten und die Ziele des Boden- und Gewässerschutzes heranzuziehen. b) Vorgaben hinsichtlich des Fassungsvermögens von Lagerbehältern Die Vorgaben zur Mindestlagerungskapazität sollen den Druck zur Entsorgung organischer Düngemittel reduzieren und den gezielten Einsatz zu Zeiten ermöglichen, in denen die Nährstoffe von den Pflanzen aufgenommen werden.298 Während Anforderungen an das Fassungsvermögen von Behältern zur Lagerung flüssiger Wirtschaftsdünger tierischer Herkunft zuvor in den wasserrechtlichen JGS-Anlagenverordnungen der Länder verankert waren, legt § 12 der novellierten DüV nunmehr bundeseinheitliche Anforderungen fest. Allgemeine Anforderung ist nach § 12 Abs. 1 DüV, dass das Fassungsvermögen größer ist als die Kapazität, der es zur Lagerung innerhalb der Sperrfrist bedarf. Zudem ist das Fassungsvermögen von Lagerbehältern auf die „Belange des jeweiligen landwirtschaftlichen Betriebs und des Gewässerschutzes“ abzustimmen. In § 12 Abs. 2–4 sind düngemittelspezifische Mindestlagerungskapazitäten geregelt. Betriebe, die flüssige Wirtschaftsdünger wie Jauche, Gülle oder Gärrückstände erzeugen, müssen gemäß § 12 Abs. 2 DüV sicherstellen, dass das Fassungsvermögen mindestens für eine sechsmonatige Lagerung ausreicht. Abs. 3 sieht qualifizierte Anforderungen an die Lagerungskapazität in Betrieben, welche mehr als 3 GV/ha landwirtschaftlich genutzter Fläche halten oder die über keine eigenen Aufbringungsflächen verfügen, vor. Diese müssen ab dem 1. Januar 2020 grundsätzlich eine Mindestlagerungskapazität von neun Monaten vorweisen. Im Gegensatz zur Vorgängerverordnung sieht die novellierte DüV in § 12 Abs. 4 auch ein Mindestfassungsvermögen für die Lagerung von Festmist und Kompost vor. Für diese Düngerarten müssen Betriebe ab dem 1. Januar 2020 mindestens eine Lagerungskapazität für einen Zeitraum von zwei Monaten vorhalten.299 Fraglich ist, welche Vorgaben für die Lagerung von Hähnchenmist und Hühnertrockenkot einschlägig sind. Diese Ausscheidungen fallen einerseits eindeutig unter die Definition von „Festmist“ in § 2 Nr. 3 DüngG, sind jedoch andererseits mit einer ähnlich hohen Auswaschungsgefahr wie flüssige Wirtschaftsdünger 297 Hierzu zählen nach der Verordnungsbegründung etwa Abwässer aus der Gemüseverarbeitung, siehe BR-Drs. 148/17, S. 110. 298 BLAG DüV, Evaluierung, S. 26, 126. 299 Der Verordnungsentwurf v. 16.12.2015 sah noch eine strengere Mindestlagerungskapazität von mindestens vier Monaten vor.

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verbunden. Zumal sich die Vorgaben in § 12 Abs. 2 und 3 DüV ausdrücklich nur auf „flüssige Wirtschaftsdünger“ beziehen, steht der Gesetzeswortlaut einer Anwendung der dort vorgesehenen strengeren Mindestanforderungen auf die Geflügelmistlagerung entgegen. Bei wortlautgetreuer Anwendung wären die Vorgaben des § 12 Abs. 4 DüV einschlägig, der sich allgemein auf „Festmist“ bezieht. Anders als an anderer Stelle300 hat der Verordnungsgeber hier auf eine stärkere Differenzierung zwischen den verschiedenen Festmistarten verzichtet. Allerdings heißt es in der amtlichen Begründung der DüV, dass sich die in § 12 Abs. 4 DüV geregelte Mindestlagerungskapazität nur auf „Festmist von Huftieren oder Klauentieren“ beziehen soll.301 Auch der Sinn und Zweck der Vorschrift spricht für eine Anwendung der strengeren Mindestlagerungsvorgaben der Absätze 2 und 3 auf Geflügelfestmist. Diese Auslegungsfragen bedürfen hier keiner abschließenden Beantwortung, da schon die „unbeschadet“ geltende Regelung des § 12 Abs. 1 S. 2 DüV für Hähnchenmist und Hühnertrockenkot eine größere Lagerungskapazität als für sonstigen Festmist erfordert. c) Kritische Würdigung Ob die Vorgaben der DüV zu Sperrfristen und Lagerungskapazitäten hinreichend effektiv sind und den Vorgaben der Nitratrichtlinie gerecht werden, erscheint auch nach ihrer Überarbeitung im Jahr 2017 fraglich. aa) Ausnahmevorschriften Die EU-Kommission kritisierte an der DüV 2006 unter Verweis auf das vom EuGH herausgehobene Erfordernis einer ausnahmslosen Festlegung der Sperrfristen u. a. die Ausnahme zugunsten von Festmist ohne Geflügelmist.302 Dieser Kritik hat die novellierte DüV durch die Erstreckung der Sperrfristen auch auf Festmist und feste Gärrückstände abgeholfen. Die Effektivität der Sperrfrist wird allerdings durch die 30/60-kg-Regel in § 6 Abs. 9 Nr. 1 DüV gemindert, obwohl von fachlicher Seite auf ein hohes Risiko des Missbrauchs dieser Regelung zur „Entsorgung“ von Wirtschaftsdüngern hingewiesen wurde.303 bb) Unzureichende Länge und fehlende Ausdifferenzierung der Sperrfristen Der Kritik der EU-Kommission an der fehlenden Differenzierung der in der DüV 2006 vorgesehenen Sperrfristen u. a. nach bodenklimatischen Regionen und 300

§§ 5 Abs. 1 S. 4, 6 Abs. 1 S. 2 Nr. 1, Abs. 8 S. 2, Abs. 9 S. 2 DüV. BR-Drs. 148/17, S. 118. 302 EU-Kommission, Klageschrift v. 27.10.2016 in der Rs. C-543/16 (Fn. 78 bei § 2), Rn. 66–69. 303 BLAG DüV, Evaluierung, S. 125. 301

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anderen Umweltfaktoren304 wurde bei der Novellierung des Düngerechts nicht abgeholfen. Den Anforderungen des EuGH, der bei der Festlegung der Sperrfristen eine Heranziehung der geologischen und klimatischen Merkmale der einzelnen Regionen verlangt,305 wird die pauschale Festlegung des Endes der Sperrfrist auf den 31. Januar eines Jahres nicht gerecht. Die fehlende Berücksichtigung der innerhalb Deutschlands stark variierenden pedoklimatischen Verhältnisse steht auch im Widerspruch zu einschlägigen wissenschaftlichen Empfehlungen: So werden in der EU-Referenzstudie an bodenklimatische Regionen angepasste Sperrfristen mit einer Länge von zwischen fünf und sieben Monaten empfohlen.306 Nach Auffassung der Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Wasser bedürfte es aus Sicht des Gewässerschutzes sogar einer deutlichen Verlängerung der Sperrfrist für organische Wirtschaftsdünger auf den Zeitraum vom 15. September bis zum 1. März.307 Da die bodenklimatischen Bedingungen im Gegensatz zu nicht vorhersehbaren Witterungsbedingungen weitgehend konstant sind, könnte diesen Unterschieden auf gesetzlicher Ebene ohne Weiteres Rechnung getragen werden. Die Ermächtigung in § 6 Abs. 10 DüV gewährleistet keine hinreichende Differenzierung der Sperrfristen, da sie allenfalls eine Verschiebung, nicht jedoch eine Verlängerung der Sperrfristen ermöglicht. Die Länderermächtigungen in § 13 Abs. 2 S. 4 Nr. 6–9 DüV sind zur Anpassung an die bodenklimatischen Bedingungen schon deshalb nicht geeignet, weil sie tatbestandlich alleine an den Gewässerzustand anknüpfen. cc) Unzureichende Lagerungskapazität Der Kritik der EU-Kommission am überwiegenden Fehlen von Vorgaben zur Mindestlagerung von festem Dung nach alter Rechtslage308 wird durch die Einführung einer Mindestlagerungskapazität auch für Festmist und Kompost in § 12 Abs. 3 DüV grundsätzlich abgeholfen. Problematisch ist allerdings, dass diese erst nach einer Übergangsfrist von über zwei Jahren ab dem 1. Januar 2020 verbindlich wird.309

304 EU-Kommission, Klageschrift v. 27.10.2016 in der Rs. C-543/16 (Fn. 78 bei § 2), Rn. 70–78. 305 EuGH, Urt. v. 2.10.2003, C-322/00, Slg. 2003 I-11307, Rn. 136, 155 – Kommission/Niederlande; EuGH, Urt. v. 4.9.2014, C-237/12, EU:C:2014:2152, Rn. 29, 60–63 – Kommission/Frankreich. 306 DLO-Alterra/DLO-Plant/NEIKER Tecnalia u. a., Recommendations, S. 45 f., 88, 94, 106, 112. 307 BLAG, Eckpunkte, S. 2. 308 EU-Kommission, Klageschrift v. 27.10.2016 in der Rs. C-543/16 (Fn. 78 bei § 2), Rn. 82. 309 Klinck, ZfW 2016, 164 (170).

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Aufrechtzuerhalten ist außerdem die Kritik der EU-Kommission am vorgegebenen Lagerungsvolumen.310 Nach der Rechtsprechung des EuGH sind die Vorgaben der Nitratrichtlinie zum Fassungsvermögen von Lagerbehältern bereits dann nicht ordnungsgemäß umgesetzt, wenn die vorgegebene Lagerungskapazität auf unzureichenden Sperrfristen beruht.311 Die Sperrfristen sind wie eben gesehen nach wie vor zu kurz. Mit der im Regelfall vorgesehenen Mindestlagerungskapazität für flüssige Wirtschaftsdünger von sechs Monaten können den wissenschaftlichen Anforderungen entsprechende Sperrfristen, die wie oben aufgeführt bei manchen bodenklimatischen Bedingungen sogar sieben Monate betragen müssten, schon rechnerisch nicht eingehalten werden. Die Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Wasser hält sogar eine Erweiterung der Lagerkapazität auf mindestens neun Monate für erforderlich.312 In der DüV ist ein solches Mindestfassungsvermögen jedoch nur für große Tierhaltungsanlagen und flächenlose Betriebe vorgesehen und auch dies erst ab dem 1. Januar 2020. Auch für den emissionsintensiven Geflügelmist erscheinen strengere eindeutige Mindestvorgaben notwendig. Denn die Generalklauseln in § 12 Abs. 1 DüV können das Fehlen ausreichender Vorgaben zur Mindestlagerungskapazität wegen ihrer Unbestimmtheit nicht ausgleichen.313 7. Anforderungen an Technik und Verfahren der Ausbringung Die DüV sieht zudem allgemeine Anforderungen an die Gerätetechnik und die emissionsarme Ausbringung bestimmter Düngemittel vor. Letztere sollen der Minderung der Ammoniakemissionen aus der Düngung dienen314 und sind daher insbesondere vor dem Hintergrund der NEC- und NERC-Richtlinie zu betrachten. a) Anforderungen an die Gerätetechnik Bezüglich der allgemeinen gerätetechnischen Emissionsbegrenzung regelt § 11 DüV, dass Geräte zum Aufbringen von Düngemitteln den „allgemein anerkannten Regeln der Technik“ entsprechen müssen. Anlage 8 enthält eine nicht abschließende Negativliste mit Gerätetechniken, bei denen dies nicht der Fall ist. Anders als der „Stand der Technik“ verpflichten die anerkannten Regeln der Technik lediglich zur Nutzung der unter Praktikern bewährten Technik, nicht 310 EU-Kommission, Klageschrift v. 27.10.2016 in der Rs. C-543/16 (Fn. 78 bei § 2), Rn. 81. 311 EuGH, Urt. v. 4.9.2014, C-237/12, ECLI:EU:C:2014:2152, Rn. 91 – Kommission/Frankreich. 312 LAWA, Eckpunkte, S. 2; für strengere Vorgaben auch BLAG DüV, Evaluierung, S. 24, 127 313 So auch die Kritik der EU-Kommission an der alten Rechtslage, vgl. EU-Kommission, Klageschrift v. 27.10.2016 in der Rs. C-543/16 (Fn. 238), Rn. 80. 314 BR-Drs. 148/17, S. 106 f.

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

aber zur Ausnutzung des technisch Möglichen, weshalb sie hinter der technischen Entwicklung hinterherhinken.315 Die in den ersten Verordnungsentwürfen noch vorgesehenen zusätzlichen technischen Anforderungen bezüglich der Verteil- und Dosiergenauigkeit für Mineraldüngerstreuer, Güllewagen und Stalldungstreuer316 wurden im Laufe des Novellierungsprozesses gestrichen. b) Einarbeitungsfrist für organische und organisch-mineralische Düngemittel Für eine verfahrenstechnische Emissionsminderung verpflichtet § 6 Abs. 1 DüV dazu, organische und organisch-mineralische Düngemittel mit einem wesentlichen Gehalt an verfügbarem Stickstoff i. S. v. § 2 Nr. 13 DüV „unverzüglich“ einzuarbeiten. Die Beschränkung des vorherigen Einarbeitungsgebots in § 4 Abs. 2 DüV 2006 auf die Düngung mit flüssigen organischen und organischmineralischen Düngemitteln ist mit der Novellierung der DüV im Jahr 2017 entfallen, sodass insbesondere auch emissionsintensiver Geflügelmist und feste Gärreste aus Biogasanlagen erfasst sind. Im Zuge der Novellierung des Düngerechts im Jahr 2017 wurde zudem der unbestimmte Rechtsbegriff der „unverzüglichen Einarbeitung“ dahingehend konkretisiert, dass die Einarbeitung spätestens innerhalb von vier Stunden erfolgen muss. Hierbei handelt es sich eher um eine gesetzliche Klarstellung als eine materiell-rechtliche Verschärfung der Rechtslage. Denn die Bundesländer hatten sich zur Auslegung der Vorgängerregelung in § 4 Abs. 2 DüV 2006 bereits im Jahr 2011 darauf verständigt, dass die Einarbeitung spätestens innerhalb von vier Stunden und bei ungünstigen Witterungsbedingungen noch schneller erfolgen muss.317 c) Verfahren zur Düngemittelausbringung auf bewachsenen Flächen Während das Risiko von Ammoniakemissionen auf unbestelltem Ackerland durch eine schnelle Einarbeitung reduziert werden soll, sind bei der Düngung auf Grünland und bestelltem Ackerland bestimmte Anforderungen an die Ausbringungstechnik zu beachten.318 Hierzu schreibt § 6 Abs. 3 DüV vor, dass flüssige organische Düngemittel „nur noch streifenförmig auf den Boden aufgebracht oder direkt in den Boden eingebracht“ werden dürfen. Die Verpflichtungen des § 6 Abs. 3 DüV gelten für den Ackerbau ab dem 1. Februar 2020 und für Grünland, Dauergrünland oder mehrschnittigen Feldfutterbau ab dem 1. Februar 2025. Die streifenförmige Aufbringung erfolgt in der landwirtschaftlichen Praxis über 315 316 317 318

BVerfG, Beschl. v. 8.8.1978 – 2 BvL 8/77, BVerfGE 49, 89 (135). Vgl. § 11 der Verordnungsentwürfe v. 18.12.2014 und 16.12.2015. Garbe/Pingen, Düngemittelrecht, S. 113. BR-Drs. 148/17, S. 106.

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die Verwendung eines Schleppschlauch- und Schleppschuhverteilers.319 Die Verwendung anderer Ausbringungstechniken kann genehmigt werden, sofern diese eine vergleichbare Emissionsreduzierung erzielen. Stehen auch solche Alternativmaßnahmen nicht zur Verfügung, kann die nach Landesrecht zuständige Stelle Ausnahmen von der Verpflichtung der emissionsarmen Ausbringung erteilen, wenn die Verwendung emissionsreduzierender Techniken aufgrund der naturräumlichen oder agrarstrukturellen Besonderheiten des Betriebes, insbesondere aus Sicherheitsgründen, unmöglich oder unzumutbar ist. Die Verordnungsbegründung nennt als Beispiel für solche Besonderheiten eine starke Hangneigung und ein damit verbundenes erhöhtes Sicherheitsrisiko.320 Nicht zu den agrarstrukturellen Belangen des Betriebes dürften hingegen wirtschaftliche Belange wie die Kosten der technischen Nachrüstung oder Neuausstattung zählen. d) Vorgaben in Bezug auf die Harnstoffdüngung Bei der mineralischen Düngung ist Harnstoff, welcher im Boden durch das Enzym Urease zu Ammonium umgesetzt wird, die bedeutendste Quelle von Ammoniakemissionen.321 Zur Beschränkung der Harnstoffdüngung schreibt die DüV seit der Novellierung im Jahr 2017 vor, dass Harnstoff als Düngemittel ab dem 1. Februar 2020 nur noch aufgebracht werden darf, soweit ihm entweder ein Ureasehemmstoff zugegeben ist oder sofern unverzüglich nach Aufbringung, jedoch spätestens innerhalb von vier Stunden, eine Einarbeitung erfolgt (§ 6 Abs. 2 DüV). e) Kritische Würdigung Die geräte- und verfahrenstechnischen Maßnahmen zur Vermeidung von Nährstoffeinträgen in Gewässer und in die Luft erscheinen zur Umsetzung der einschlägigen sekundärrechtlichen Vorgaben unzureichend. aa) Allgemein unzureichender Technikmaßstab Das Potenzial der gerätetechnischen Minderung von Nitratausträgen in Gewässer sowie Ammoniak- und Lachgasemissionen wird in der DüV nicht ausgeschöpft. Die im Entwurf der Verordnung vom Dezember 2015 noch vorgesehenen Anforderungen an die Dosier- und Verteilgenauigkeit u. a. zur Grenzeinrichtung für Mineraldüngerstreuer wurden gestrichen, obwohl entsprechende Vorgaben von der zur Evaluierung der DüV 2006 einberufenen Bund/Länder-Arbeitsgruppe zur 319 Vgl. zu den verschiedenen Ausbringungsverfahren Döhler/Eurich-Menden/Rößler u. a., Minderungsmaßnahmen für Ammoniakemissionen, S. 29 ff. 320 BR-Drs. 148/17, S. 106. 321 Döhler/Eurich-Menden/Rößler u. a., Minderungsmaßnahmen für Ammoniakemissionen, S. 7.

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

Harmonisierung mit bestehenden EU-DIN-Normen und Angleichung an in anderen EU-Mitgliedsstaaten geltenden Anforderungen an Ausbringungsgeräte empfohlen wurden.322 Vielmehr nimmt § 11 DüV mit dem allgemeinen Verweis auf die „allgemein anerkannten Regeln der Technik“ die schwächste der geläufigen Technikklauseln in Bezug, um Kosten für die Landwirte zu vermeiden.323 Dass im Düngerecht anders als bei Industrieanlagen statt dem „Stand der Technik“ bzw. der „besten verfügbaren Technik“ nur das vage Konzept der „guten fachlichen Praxis“ und die dem technischen Fortschritt hinterherhinkenden „allgemein anerkannten Regeln der Technik“ gelten, ist in Anbetracht des Industrialisierungsniveaus der Landwirtschaft kaum zu rechtfertigen.324 Die Nachschärfung des technischen Maßstabs des Düngerechts erscheint auch deshalb geboten, weil Art. 5 Abs. 3 lit. a) Nitratrichtlinie die Berücksichtigung der „verfügbaren technischen Daten“ und Anhang III Teil 2 NERC-Richtlinie die Nutzung der „besten verfügbaren Technik“ vorschreiben. bb) Lange Übergangsfristen für emissionsmindernde Ausbringungsverfahren Die Vorgaben der § 6 Abs. 1–3 DüV zur Minderung der Ammoniakemissionen durch emissionsarme Ausbringungsverfahren werden den Anforderungen der NERC-Richtlinie nicht gerecht. Die Verwendung von Schleppschlauch- und Schleppschuhtechniken bei der Ausbringung organischer Düngemittel gehört neben Schlitztechniken bereits heute zum Stand der Technik,325 und stellt in europäischen Nachbarländern teilweise bereits seit Jahren den ordnungsrechtlich verbindlichen Mindeststandard dar.326 Zudem sind mit Schlitztechniken und Güllegrubbern sogar Ausbringungsverfahren mit einem noch deutlich größeren Emissionsminderungspotenzial327 verfügbar. Das technische Potenzial der Minderung „unvermeidlicher“ Nährstoffverluste wird somit nicht vollständig genutzt.328 Dass Schleppschuh- und Schleppschlauchverfahren hierzulande erst ab

322

BLAG DüV, Evaluierung, S. 34 f. Härtel, Düngung, S. 95. 324 Möckel, Land Use Policy 2015, 342 (342 ff.); Möckel, DÖV 2017, 192 (198). 325 Döhler/Eurich-Menden/Rößler u. a., Minderungsmaßnahmen für Ammoniakemissionen, S. 5. 326 BLAG DüV, Evaluierung, S. 244. 327 Während das Schleppschlauchverfahren ein Emissionsminderungspotenzial von 30 % (Schwein) bzw. 20 % (Rind) und das Schleppschuhverfahren von 50 bzw. 40 % aufweisen, kann mit Schlitztechniken eine Reduzierung der Ammoniakemissionen um mindestens 60 % und mit dem Güllegrubber um 90 % erzielt werden, vgl. Döhler/Eurich-Menden/Rößler u. a., Minderungsmaßnahmen für Ammoniakemissionen, S. 5 ff.; vgl. auch die Quantifizierung des Minderungspotenzials bei UNECE, Ammonia Guidance Document, Tab. 13 auf S. 44 f. 328 So bereits SRU, Umweltgerechte Nutzung ländlicher Räume, Rn. 195 f. 323

C. Das Düngerecht

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den Jahren 2020 bzw. 2025 verbindlich gelten sollen und bis dahin die emissionsstarke Breitverteilung zulässig bleibt, widerspricht der aus der NERC-Richtlinie resultierenden Verpflichtung zur Nutzung der „besten verfügbaren Technik“. Das Hinausschieben der Nutzung verfügbarer Techniken zur Emissionsminderung ist angesichts der Tatsache, dass das Erreichen der Ziele der NEC- und der NERCRichtlinie noch weit entfernt ist, nicht zu rechtfertigen.329 Gleiches gilt für die erst ab dem Jahr 2020 verbindlichen Anforderungen an die Ausbringung harnstoffhaltiger Düngemittel. In den langen Übergangsfristen liegt zudem ein Widerspruch zu den in Anhang III NERC-Richtlinie festgelegten instrumentellen Vorgaben zur Emissionsbegrenzung bei der Ausbringung von Wirtschafts- und Harnstoffdüngern. Diese sehen vor, dass die Ausbringung von Gülle auf Grünflächen mittels Schleppschlauch, Schleppschuh oder durch flache oder tiefe Injektion erfolgt und dass bei einem Verzicht auf die Substitution von Harnstoffdüngern Verfahren angewandt werden, mit denen sich die Ammoniakemissionen nachweislich um mindestens 30 % reduzieren lassen. Die Umsetzung dieser oder aber zumindest ebenso wirksamer anderer Maßnahmen muss dabei im Rahmen der zu erstellenden Luftreinhalteprogramme bis zum 1. Juli 2018 erfolgen (Art. 20 Abs. 1 UAbs. 1 NERC-Richtlinie), nicht erst in den Jahren 2020 oder gar 2025. cc) Verzicht auf die Verpflichtung zur sofortigen Einarbeitung Die Verpflichtung zur Einarbeitung organischer Düngemittel innerhalb von vier Stunden entspricht zwar den Mindestanforderungen des Anhangs III Teil 2 Abschnitt A NERC-Richtlinie und den „besten verfügbaren Techniken“.330 Angesichts der Höhe der Ammoniakemissionen in Deutschland hätte es für die notwendige effektivere Emissionsreduzierung bei der Wirtschaftsdüngerausbringung auf unbewachsenen Flächen jedoch einer deutlich wirksameren331 Verkürzung der Einarbeitungsfrist auf eine Stunde bedurft.332 Zwar wären kleinere Betriebe

329 WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 59 f.; SRU, Stickstoff, Rn. 417; SRU/WBAE/WBD, Offener Brief, S. 2 f., für eine (unverzügliche) verbindliche Einführung auch LAWA, Eckpunkte, S. 2 f. 330 Santonja/Georgitzikis/Scalet u. a., BREF Intensive Rearing, S. 725. 331 Nach dem von den Mitgliedsstaaten bei der Erstellung von Luftreinhalteprogrammen zu berücksichtigenden UNECE Ammoniak-Leitfaden kann mit der Einarbeitung von Wirtschaftsdüngern innerhalb von einer Stunde eine Emissionsminderung von 90 % erzielt werden, während die derzeit nur vorgesehene Einarbeitung innerhalb von vier Stunden lediglich mit einem geringeren Minderungspotenzial von 45–65 % verbunden ist, siehe UNECE, Ammonia Guidance Document, Tab. 13 auf S. 44 f.; vgl. zu Berechnungen des Emissionsminderungspotenzials auch Döhler/Eurich-Menden/Rößler u. a., Minderungsmaßnahmen für Ammoniakemissionen, S. 7. 332 SRU/WBAE/WBD, Offener Brief, S. 2 f.; WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 59 f.

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

aufgrund der begrenzten Möglichkeit zur Arbeitsteilung und einer limitierten Maschinenausstattung von einer solchen verschärften Einarbeitungsfrist besonders betroffen.333 Ihren Interessen könnte jedoch, wie es Anhang III Teil C NERC-Richtlinie vorsieht, durch Ausnahmebestimmungen Rechnung getragen werden. Dass auf das deutlich höhere Emissionsminderungspotenzial einer verkürzten Einarbeitungsfrist verzichtet wurde, wird seitens des BMEL mit der fehlenden „Durchsetzbarkeit der Maßnahme“ begründet.334 Zweifel an der politischen Durchsetzbarkeit können aufgrund des instrumentellen Gestaltungsspielraums der Mitgliedsstaaten bei der Ausgestaltung der Luftreinhalteprogramme zwar ein Ausweichen auf andere wirksame Maßnahmen rechtfertigen, nicht jedoch eine Verfehlung der verbindlichen Richtlinienziele. 335 dd) Keine Anpassung der Abzüge für gasförmige Verluste Indiz für die fehlende Wirksamkeit der in der DüV vorgesehenen Instrumente zur Minderung der Ammoniakemissionen ist, dass die Mindestwerte für den anzurechnenden Stickstoffgehalt in Anlage 2 DüV zumindest vorerst nahezu unverändert geblieben sind. Verringerungen der gasförmigen Emissionen bei der Aufbringung von Düngemitteln müssten jedoch automatisch zu einer Erhöhung der Mindestanrechnungswerte führen, da ansonsten der Nährstoffeintrag über die Düngung unterschätzt und somit ein Anstieg der Stickstoffüberschüsse ausgelöst würde.336 Bis auf eine Anhebung der Werte für Schweinegülle auf das für Rindergülle geltende Niveau sind die Mindestanrechnungswerte der Anlage 2 DüV jedoch unverändert geblieben. Erst ab dem Jahr 2020 soll eine weitere unwesentliche Anhebung um 5 % erfolgen. Ginge mit den in der DüV vorgesehenen Instrumenten zur Reduzierung der Ammoniakemissionen schon jetzt eine signifikante Emissionsminderung einher, hätten die Mindestanrechnungswerte sofort und deutlicher angehoben werden müssen. 8. Stoffbezogene Anwendungsbeschränkungen und -verbote § 7 DüV ist die einzige Regelung im anwendungsbezogenen Düngerecht, welche nicht die Nährstoffemissionen, sondern sonstige stoffliche Gefahren der Düngung adressiert.

333

Garbe/Pingen, Düngemittelrecht, S. 113; BLAG DüV, Evaluierung, S. 179. BMEL, Strategische Umweltprüfung, S. 10 f. 335 Hierzu oben § 2 B. II. 2. 336 BLAG DüV, Evaluierung, S. 31, 37, 130. Nach Einschätzung der BLAG waren aus diesem Grund bereits die Verlustwerte der DüV 2006 unzureichend, da sie nicht auf der schon damals geltenden vierstündigen Einarbeitungsfrist beruhten, sondern einer Einarbeitungszeit von sechs Stunden für Rindergülle und 24 Stunden für Schweinegülle (S. 136). 334

C. Das Düngerecht

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a) Befolgung gekennzeichneter Anwendungsbeschränkungen § 7 Abs. 1 DüV verbietet, Düngemittel entgegen den nach der DüMV zu kennzeichnenden Anwendungsbeschränkungen anzuwenden. Hierdurch wird ähnlich wie im Pflanzenschutzrecht (§ 12 Abs. 1 Nr. 2 PflSchG) die Beachtung gekennzeichneter Anwendungsbeschränkungen gesetzlich vorgeschrieben. b) Hygienebezogene Düngebeschränkungen Besondere Anwendungsbeschränkungen bestehen zudem aus Hygienegründen nach § 7 Abs. 2 und 3 DüV für Düngemittel aus bestimmten tierischen Reststoffen und aus Kieselgur. Sie dienen der Reduzierung der von diesen Stoffen ausgehenden Seuchen- und Gesundheitsgefahr.337 Ihre Anwendung ist auf bestimmten Flächen vollständig verboten und im Übrigen nur bei sofortiger Einarbeitung zulässig. c) Kritische Würdigung Die DüV adressiert ausschließlich die mit der Düngung verbundenen Nährstoffemissionen und einige spezifische seuchen- und hygienerechtliche Gefahren. Die bei der Anwendung anderer Düngemittel maßgeblichen Einträge von Arzneimittelrückständen338, Uran, Cadmium oder sonstigen Schwermetallen und Schadstoffen werden nicht geregelt. Auch eine Verpflichtung zur Untersuchung der Schadstoffgehalte im Boden und in Düngemitteln sowie eine Begrenzung der Schadstofffrachten im Boden, wie sie im Abfallrecht für Klärschlamm und Bioabfall vorgesehen sind, kennt das allgemeine Düngerecht ebenso wie das Düngemittelrecht nicht.339 § 7 Abs. 1 DüV, der die Düngemittelanwendung entgegen gekennzeichneter Anwendungshinweise verbietet, entfaltet schon deshalb keine erhebliche Lenkungswirkung, weil die entsprechenden Kennzeichnungspflichten der DüMV wie oben festgestellt die relevanten stofflichen Gefahren durch Schadstoffe entweder nur lückenhaft regeln oder zu unbestimmt sind. 9. Länderöffnungsklausel Die 2017 eingeführte sog. Länderöffnungsklausel in § 13 DüV ermächtigt die Landesregierungen dazu, durch Landesverordnung bestimmte Vorgaben der DüV standortbedingt zu verschärfen beziehungsweise abzumildern.

337

Siehe hierzu die Begründung zu § 8 Abs. 2 DüV 2006 BR-Drs. 703/05, S. 31 f. Die Regelungslücke in Bezug auf Arzneimittel herausstellend Klinck, ZfW 2016, 164 (173). 339 Wahlen, Bioabfälle und tierische Wirtschaftsdünger, S. 278 f.; Möckel, ZUR 2015, 513 (514), der hierin eine regulatorische Ungleichbehandlung sieht. 338

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

a) Unterteilung in Risikogebiete und Nichtrisikogebiete Mit § 13 Abs. 2 S. 1 DüV wird den Landesregierungen die Befugnis übertragen, für bestimmte Gebiete (im Folgenden „Risikogebiete“) verschärfte Anforderungen an die Düngung durch Landesverordnung festzulegen. Dies bezieht sich zum einen auf Gebiete, in denen im Grundwasserkörper mehr als 37,5 mg/l Nitrat mit ansteigender Tendenz des Nitratgehalts oder mehr als 50 mg/l Nitrat festgestellt worden sind. Zum anderen werden Einzugsgebiete von besonders langsam fließenden oder stehenden oberirdischen Gewässern erfasst, in denen eine Eutrophierung durch erhebliche Nährstoffeinträge, insbesondere durch Phosphat, nachgewiesen wurde. Dieser Nachweis gilt dann als erbracht, wenn die in Anlage 7 Nr. 2.1.2 und Nr. 2.2. OGewV festgelegten Werte für OrthophosphatPhosphor und Gesamtphosphor überschritten sind. b) Anhebung bzw. Absenkung des Schutzniveaus Soweit und so lange dies erforderlich ist, „schreiben“ die Landesregierungen mindestens drei der in § 13 Abs. 2 S. 4 DüV aufgeführten verschärften Vorgaben vor. Den Landesregierungen wird somit kein Entschließungs- und nur ein begrenztes Auswahlermessen eingeräumt. Zu den zur Verfügung stehenden zusätzlichen Maßnahmen zählen u. a. die Einschränkung einiger Ausnahmetatbestände, die Verschärfung der Abstandsregelungen, das Vorziehen des Beginns der Sperrfrist, die Absenkung des Maximalsaldos für Stickstoff auf 40 kg N/ha/Jahr oder die Verkürzung der Einarbeitungsfrist auf eine Stunde. Andere als die dort aufgeführten Maßnahmen dürfen die Länder nicht ergreifen. Von den landesrechtlich festgelegten Verschärfungen auszunehmen sind Betriebe, die im Durchschnitt der letzten drei Düngejahre einen Stickstoff-Kontrollwert von 35 kg/ha/Jahr nicht überschritten haben (§ 13 Abs. 3 DüV). Hiermit soll dem Verursacherprinzip Geltung verschafft werden.340 Durch Landesverordnung können zudem Ausnahmen für Betriebe geregelt werden, die an einem den Anforderungen des § 13 Abs. 4 DüV entsprechenden Agrarumweltprogramm teilnehmen. In Gebieten, in denen keine Gewässergefährdungen im Sinne des § 13 Abs. 2 DüV vorliegen, dürfen die Länder weitere Betriebe von der Verpflichtung zur schriftlichen Ermittlung des Düngebedarfs und zur Erstellung des Nährstoffvergleichs ausnehmen (§ 13 Abs. 5 DüV). c) Kritische Würdigung Wesentlicher Kritikpunkt am nationalen Düngerecht ist seit langem, dass durch die Festlegung universell zu beachtender Düngerestriktionen standortspezifische 340

BR-Drs. 148/17, S. 121.

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Probleme kaum adressiert werden.341 Dem Erfordernis flexibler, an besondere Standortbedingungen angepasster Regelungen wird auch durch die neue Länderermächtigung in § 13 DüV nur unzureichend abgeholfen.342 aa) Ungenaue Abgrenzung von Nichtrisiko- zu Risikogebieten Die Kriterien in § 13 Abs. 2 DüV spiegeln das Maß der erhöhten Schutzbedürftigkeit von Gewässern nur unzureichend wider. Der zur Beschreibung einer Grundwassergefährdung gewählte Schwellenwert erscheint auch nach seiner Herabsetzung auf 37,5 mg/l Nitrat aus Vorsorgegesichtspunkten zu hoch.343 Von fachlicher Seite wurde zudem auf das Problem hingewiesen, dass bei einer Identifizierung von Risikogebieten allein auf der Grundlage des Nitratgehalts im Grundwasser unberücksichtigt bleibe, dass Ursache niedriger Nitratwerte im Grundwasser statt einer stickstoffeffizienten Düngung auch geringe Sickerwassermengen oder hohe Grundwasserneubildungsraten sein können. Diese standortbezogenen Faktoren hielten zwar einerseits die Nitratkonzentration im Grundwasser niedrig, seien aber andererseits für einen hohen Austrag von Stickstofffrachten in aus dem Grundwasser gespeiste Fließ- und Küstengewässer und deren Eutrophierung verantwortlich.344 Nach § 13 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 DüV sind zwar auch Einzugsgebiete eutrophierter oberirdischer Gewässer Risikogebiete. Dieser Ermächtigungstatbestand adressiert allerdings insbesondere Phosphat und enthält keine konkretisierenden Vorgaben zur möglichen Größe des Einzugsgebiets. bb) Unzureichende Anhebung des Schutzniveaus in Risikogebieten Auch dort, wo die Nitratkonzentration im Grundwasser oder die Phosphorgehalte in Fließ- und Oberflächengewässern zur Identifikation eines Risikogebiets führen, ermöglichen die den Ländern abschließend zur Auswahl gestellten Maßnahmen keinen wirksamen Gewässerschutz.345 Dies macht bereits die Verordnungsbegründung deutlich, indem sie die Begrenzung der den Ländern zur Auswahl stehenden Maßnahmen mit der Bewahrung „einheitliche[r] Wettbewerbsbedingungen“ und dem Anliegen der Ausschöpfung der „standörtlichen Ertragspotenziale“ rechtfertigt.346 Eine starke Regionalisierung durch die signifikante Anhebung des Schutzniveaus in einzelnen Gebieten ist somit letztlich nicht intendiert. Wenn in der amtlichen Begründung zugleich betont wird, dass die gewählten Maßnahmen dennoch „in ihrer Gesamtheit geeignet [sein sollen], um die 341 SRU, Umweltgerechte Nutzung ländlicher Räume, Rn. 195; SRU, Umweltgutachten 2008, Rn. 454, 971. 342 So auch Klinck, ZfW 2016, 164 (169). 343 Klinck, ZfW 2016, 164 (172). 344 Wiesler, Stellungnahme, S. 8. 345 SRU/WBAE/WBD, Offener Brief, S. 3. 346 BR-Drs. 148/17, S. 120.

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

Ziele der Nitratrichtlinie in diesen Gebieten schnellstmöglich erreichen zu können“ 347, liegt hierin ein Widerspruch. Auch die EU-Kommission hat in ihrer Stellungnahme zu den notifizierten Entwürfen für das neue Düngerecht bereits das Fehlen einer Ermächtigung der Länder zur Festlegung weitergehender, regionsspezifischer Maßnahmen für ihre Risikogebiete kritisiert. Bedenklich sind nach zutreffender Auffassung der EUKommission auch die Privilegierung in § 13 Abs. 3 DüV von Betrieben mit Stickstoffüberschüssen von „nur“ 35 kg/ha/Jahr und die in § 13 Abs. 5 DüV vorgesehene Möglichkeit zur Abweichung von ordnungsrechtlichen Standards nach unten.348

III. Kritische Würdigung der Steuerungswirkung und Richtlinienkonformität des Düngerechts Das düngerechtliche Instrumentarium ist charakterisiert durch eine Vielzahl mengenbezogener, zeitlicher, flächen- und bodenzustandsspezifischer, geräteund verfahrenstechnischer Düngerestriktionen sowie Dokumentations- und Bilanzierungsverpflichtungen. Bereits die Komplexität dieser Vorgaben stellt Landwirte und Verwaltung vor erhebliche Herausforderungen. Bei zusammenfassender Betrachtung der einzelnen Instrumente wird deutlich, dass das Düngerecht die mit der Düngung einhergehenden Probleme der Nährstoff- und Schadstoffemissionen und des Ressourcenverbrauchs auch nach seiner umfassenden Novellierung nicht nachhaltig lösen kann. 1. Beitrag zur Reduzierung der düngebedingten Nährstoffemissionen a) Aus ökologischer Sicht unzureichende Steuerung der Düngeintensität Die Instrumente der DüV zur allgemeinen Limitierung der zulässigen Düngemenge sind aus ökologischer Sicht unzureichend. Das Verbot der Überschreitung des Düngebedarfs bewirkt eine ausschließlich am Ertragsziel orientierte, relative Begrenzung des Düngeniveaus. Ökologischen Aspekten wird hierbei vor allem im Rahmen allgemeiner, nicht vollziehbarer Grundsätze Rechnung getragen. An einer strukturellen Ausrichtung der Düngeintensität auf den Schutz der Umwelt fehlt es hingegen.349 Im Rahmen großzügiger Abzugsmöglichkeiten für gebundene Stickstoffanteile und gasförmige Stall-, Lagerungs- und Aufbringungsver347

BR-Drs. 148/17, S. 119 f. Siehe die Darstellung der nicht veröffentlichten Stellungnahme der EU-Kommission (Notifizierung 2015/0714/D – C20A) im Antrag der Bundestagsfraktion BÜNDNIS 90/DIE Grünen v. 6.7.2016, BT-Drs. 18/9044, S. 3. 349 Interessant ist vor diesem Hintergrund eine Regelung im dänischen Nitrat-Aktionsprogramm, nach der die erlaubte Stickstoffdüngemenge stets 10 % unterhalb des ermittelten Düngebedarfs liegen muss, hierzu BLAG DüV, Evaluierung, S. 244. 348

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luste werden vielmehr hohe Nährstoffverluste als scheinbar „unvermeidbar“ hingenommen, obwohl die bestehenden Möglichkeiten zur weitergehenden Steigerung der Stickstoffeffizienz und zur technischen Emissionsminderung nicht ausgeschöpft sind. Aufgrund verbleibender Präzisionsmängel bei der Düngebedarfsermittlung kann außerdem nicht einmal sicher gewährleistet werden, dass das landwirtschaftliche Düngeoptimum nicht überschritten wird. Die Maximalsalden der DüV zur Begrenzung der Nährstoffüberschüsse bewirken lediglich eine mittelbare Begrenzung der eingetragenen Düngemengen. Trotz leichter Absenkung tolerieren die Maximalsalden Nährstoffüberschüsse immer noch auf sehr hohem Niveau. Wegen der Höhe und fehlenden Differenzierung des Maximalsaldos für Stickstoff drohen zudem Konflikte mit der aus unionsrechtlicher Sicht vorrangigen Ausrichtung der Düngung am Düngebedarf. Die ökologische Steuerungswirkung der Saldenbegrenzung wird außerdem dadurch eingeschränkt, dass die zugrunde liegenden Netto-Nährstoffbilanzen nicht die tatsächliche Höhe der Stickstoffüberschüsse widerspiegeln. Die als Bruttobilanz ausgestaltete Stoffstrombilanz markiert in dieser Hinsicht zwar einen entscheidenden Fortschritt. Allerdings ist sie bis zum Jahr 2023 nur für wenige Betriebe verpflichtend. Auch die erhoffte Verbesserung der Präzision und Belegbarkeit der in die Bilanzen eingestellten Angaben ist letztlich an weitere Bedingungen, wie z. B. die Einführung einer Verpflichtung zur präzisen Untersuchung des Nährstoffgehalts in Wirtschaftsdüngern, geknüpft. Zudem werden die bei der Bilanzierung ermittelten Salden nicht durch ein verbindliches Plateau begrenzt, sodass auch hier keine effektiven Anreize zur Steigerung der Stickstoffeffizienz gesetzt werden. Die 170-kg-Ausbringungsobergrenze für Stickstoff stellt das einzige düngerechtliche Instrument zur absoluten Begrenzung der zulässigen Düngemenge dar. Durch die Einbeziehung aller organischen und organisch-mineralischen Düngemittel wurde die zuvor bestehende Regelungslücke in Bezug auf Gärreste aus Biogasanlagen geschlossen. Die seit langem geäußerten Kritikpunkte der fehlenden Anwendbarkeit auf Mineraldünger, der Beschränkung auf Stickstoff und allgemein der Höhe des Grenzwerts bleiben jedoch nach wie vor relevant. b) Keine Orientierung am Stand der Technik Die düngerechtlichen Vorgaben zur Gerätetechnik und zu Aufbringungsverfahren bleiben hinter den technologischen Möglichkeiten der Emissionsminderung zurück. Die fehlende Ausrichtung des Düngerechts auf den im Anlagenbereich einschlägigen „Stand der Technik“ ist nicht zu rechtfertigen.350 Kritikwürdig 350 Zu Recht eine Verschärfung des Technikmaßstabs für die gesamte landwirtschaftliche Bodennutzung fordernd Möckel, Land Use Policy 2015, 342 (342 ff.); Möckel, DÖV 2017, 192 (198).

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

sind daher die wenig ambitionierten Anforderungen an die Gerätetechnik, die langen Übergangsfristen für die Verbindlichkeit emissionsarmer Ausbringungstechniken wie das Schleppschlauch-, Schleppschuhverfahren aber auch der Verzicht auf noch effektivere Ausbringungstechniken (z. B. Güllegrubber) und auf eine einstündige Einarbeitungsfrist. Auch die Verwendung von agronomischen Zusatzstoffen (z. B. Nitrifikations- und Ureasehemmstoffe) stellt einen technologischen Ansatz zur Effizienzsteigerung und zur Reduktion von Lachgas- und Ammoniakemissionen dar, der vom Düngerecht bislang nicht durch verbindliche Vorgaben aufgegriffen wurde. c) Vernachlässigung der Bodenfruchtbarkeit Obwohl das DüngG auch die Erhaltung der Bodenfruchtbarkeit zum Ziel hat und § 3 Abs. 4 Nr. 2 DüngG zum Erlass von Vorschriften zur Sicherung der Bodenfruchtbarkeit ermächtigt, enthält das Düngerecht kaum bodenschutzspezifische Instrumente.351 Für die Mobilisierung von Nährstoffen in Böden wesentliche Aspekte wie Fruchtfolgen, Zwischenfrüchte oder der Humusgehalt werden nicht durch konkrete ordnungsrechtliche Handlungspflichten bzw. Untergrenzen aufgegriffen.352 Vorbildwirkung entfalten in dieser Hinsicht die Regelungen für den ökologischen Landbau, die u. a. eine Verpflichtung zum Fruchtfolgewechsel einschließlich Zwischenfruchtanbau vorsehen.353 Auch das dänische Nitrat-Aktionsprogramm, welches Verpflichtungen und Auflagen zur Kultivierung sog. Catch-Crops vorsieht,354 also Pflanzen, die Stickstoff biologisch fixieren und somit den Stickstoffdüngebedarf senken, scheint den Regelungen der DüV in dieser Hinsicht überlegen zu sein. d) Keine Begrenzung des Anfalls von Wirtschaftsdüngern Letztlich lässt sich das Entstehen von Nährstoffüberschüssen durch Effizienzsteigerungen und technologische Maßnahmen alleine nicht vermeiden.355 Auch die Emissions-, Kosten- und Überwachungsintensität von Wirtschaftsdüngertransporten wirft die Frage auf, ob nicht eher die intensive und örtlich stark konzentrierte Nutztierhaltung als strukturelle Ursache des Problems der Nährstoffüberschüsse adressiert werden müsste, um den Wirtschaftsdüngeranfall bereits an seinem Ursprung zu reduzieren. Instrumente zur Förderung der nach dem Koalitionsvertrag für die 18. Legislaturperiode angestrebten Flächenbindung der Tier351

So bereits die Kritik des SRU, Umweltgutachten 2000, Rn. 105. Garske/Douhaire/Ekardt, NuR 2018, 73 (78). 353 Hierzu unten § 7 B. I. 354 Nitsch/Osterburg, Umsetzung von Cross Compliance, S. 19. 355 Krohn, in: Schlacke, GK-BNatSchG, § 5 Rn. 27; Heugel, in: Landmann/Rohmer, UmwR, BNatSchG, § 5 Rn. 23. 352

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haltung356 sind im Düngerecht jedoch nicht vorgesehen. Gegenüber der bloßen Umverteilung der bereits angefallenen Ausscheidungen hätte eine Reduzierung der Tierbestände den Vorteil, dass hierdurch zugleich zahlreiche weitere Emissionen aus der Tierhaltung (u. a. Methanemissionen aus Fermentierungsprozessen, Ammoniakemissionen aus Ställen) reduziert und Tierwohlbelangen sowie der schwindenden gesellschaftlichen Akzeptanz der intensiven Nutztierhaltung357 besser Rechnung getragen würde. Ob sich eine Reduktion der Tierzahlen bezogen auf die landwirtschaftlich genutzte Fläche besser mithilfe ordnungsrechtlicher Instrumente (z. B. Tierobergrenzen, Flächenbindung der Tierhaltung) oder mithilfe ökonomischer Instrumente erreichen lässt und in welchem Rechtsgebiet diese am besten verankert werden sollten, kann an dieser Stelle nicht ermittelt werden. Zu bedauern ist auch das Fehlen ordnungsrechtlicher Vorgaben oder Anreize zur Aufbereitung von Wirtschaftsdüngern, mit der zumindest die mit der Wirtschaftsdüngerverbringung zusammenhängenden Emissionen gesenkt werden könnten. e) Keine Begrenzung der Mineraldüngung Für eine absolute Begrenzung der sich im Umlauf befindenden Nährstoffmengen sowie zur Förderung einer Kreislaufwirtschaft erscheint außerdem eine Limitierung der mineralischen Düngung erforderlich.358 Eine einseitige Verschärfung der ordnungsrechtlichen Vorgaben für Wirtschaftsdünger ist stets mit der Gefahr verbunden, dass Ackerbauern aus Angst vor einer unzureichenden Nährstoffversorgung die Abnahme von Wirtschaftsdüngern verweigern und stattdessen auf Mineraldünger zurückgreifen.359 Genau dieser Effekt, der die Nährstoffüberschuss- und Ressourcenproblematik eher noch verschlimmern könnte, droht mit der weiteren Verschärfung der Beschränkungen für organische Düngemittel in der DüV einzutreten. Erforderlich erscheint daher eine parallele Mengenbegrenzung der Mineraldüngung, die gewährleistet, dass organische Düngemittel Mineraldünger im Sinne der Konsistenz tatsächlich ersetzen. Ob sich hierfür ordnungsrechtliche Maßnahmen (z. B. ein Verbot der mineralischen Stickstoffdüngung wie im ökologischen Landbau) oder ökonomische Instrumente (z. B. eine Mineraldüngersteuer) besser eignen, müsste an anderer Stelle näher untersucht werden. Die kontroverse Frage, bis zu welchem Maß mineralische Dünger durch organische ersetzbar sind und in welchen Fällen eine mineralische Zusatzdüngung wegen ihrer höheren Düngeeffizienz zwingend erforderlich ist, ist letztlich agrar-

356 357 358 359

CDU/CSU/SPD, Koalitionsvertrag, S. 86. WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 62 f. Ekardt/Holzapfel/Ulrich, UPR 2010, 260 (266). Van Grinsven/ten Berge/Dalgaard, Biogeosciences 2012, 5143 (5158).

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

wissenschaftlich zu beantworten. Feststellen lässt sich in dieser Hinsicht jedoch, dass das ordnungsrechtliche Potenzial zur Optimierung der Düngeeffizienz organischer Düngemittel u. a. durch innovative Zusatzstoffe, aber auch durch effizienzsteigernde Lagerungs-, Ausbringungs- und Bodenbearbeitungstechniken nicht ausgeschöpft ist. Solange die mineralische Zusatzdüngung unbeschränkt erlaubt und billig ist und darüber hinaus hohe Abzüge für gasförmige Verluste und gebundene Stickstoffanteile toleriert werden, haben Landwirte keinerlei Anreiz, sich freiwillig um die notwendige Effizienzsteigerung bei der organischen Düngung zu bemühen. f) Keine Anpassung an örtliche Standortbedingungen Eine effektive ordnungsrechtliche Adressierung der düngebedingten Nährstoffproblematik wird insbesondere durch stark variierende Standortbedingungen erschwert. Um einerseits sicherzustellen, dass die einschlägigen Umweltziele auch an Standorten mit ungünstigen Ausgangsbedingungen oder einer erheblichen Vorbelastung eingehalten werden können und andererseits die landwirtschaftliche Bewirtschaftung an weniger problematischen Standorten nicht über das erforderliche Maß eingeschränkt wird, bedürfte es einer sehr viel deutlicheren örtlichen Differenzierung der ordnungsrechtlichen Anforderungen. In diesem Rahmen müsste in einem ersten Schritt ermittelt werden, welches Maß der Reduzierung der Nährstoffüberschüsse und -emissionen an den einzelnen Standorten überhaupt erforderlich ist, um die einschlägigen Umweltziele zu erreichen. In einem zweiten Schritt müssten auf der Basis der ermittelten lokalen Reduktionserfordernisse konkrete, standortangepasste Düngerestriktionen festgelegt werden, was auch im Wege behördlicher Anordnungen oder Entscheidungen geschehen könnte.360 Die im Jahr 2017 eingeführte Länderermächtigungsklausel bietet keine Grundlage für ein solches differenziertes Vorgehen. 2. Vereinbarkeit mit einschlägigen unionsrechtlichen Vorgaben Die fragwürdige Eignung des Düngerechts zur Reduzierung der Stickstoffüberschüsse und sonstigen Nährstoffverluste in die Umwelt lässt bezweifeln, ob Deutschland die einschlägigen (Ziel-)Vorgaben des europäischen Gewässerschutz- und Luftreinhalterechts ordnungsgemäß umsetzt. Zweifelhaft ist auch, ob das Düngerecht einen signifikanten Beitrag zum Erreichen der völkerrechtlich verankerten Ziele des Biodiversitäts- und Klimaschutzes und des in der nationalen Nachhaltigkeits- und Biodiversitätsstrategie verankerten Ziels der Reduzierung des nationalen Stickstoffüberschusses leisten kann.

360

Möckel, DÖV 2017, 192 (199).

C. Das Düngerecht

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a) Unzureichende Umsetzung der Nitratrichtlinie Auch das 2017 umfassend novellierte Düngerecht kann eine ordnungsgemäße Umsetzung der Nitratrichtlinie voraussichtlich nicht gewährleisten.361 Zunächst bestehen in Bezug auf folgende Punkte Bedenken, ob die instrumentellen Mindestvorgaben der Anhänge II und III entsprechend der Verpflichtung aus Art. 5 Abs. 4 Nitratrichtlinie umgesetzt wurden: – Die Umsetzung der in Anhang III Nr. 1 Ziff. 3 Nitratrichtlinie vorgegebenen Gleichgewichtsregel erscheint deshalb ungenügend, da die DüV trotz der Vereinheitlichung und Präzisierung der Vorgaben zur Düngeplanung nach wie vor keine hinreichend genaue Ermittlung des Stickstoffdüngebedarfs durch die Landwirte sicherstellen kann. Gründe hierfür sind die Komplexität der Vorgaben, der Verzicht auf eine Verpflichtung zur Untersuchung des Stickstoffgehalts im Boden und in organischen Düngemitteln sowie die teilweise nicht dem Stand der Technik entsprechenden Abzüge vom Gesamtstickstoffgehalt nach den Anlagen 2 und 3 DüV. Zum anderen geht trotz der Streichung der Vermutungsregelung des § 6 Abs. 2 S. 2 DüV 2006 aus der novellierten DüV nicht hinreichend klar hervor, dass bei einem niedrigeren Düngebedarf der nach wie vor sehr hohe Stickstoff-Maximalsaldo von 50 kg N/ha/Jahr wegen des Vorrangs der Gleichgewichtsregel nicht ausgereizt werden darf. – Die Anforderungen der Anhänge II Punkt A Nr. 1 und III Nr. 1 Ziff. 1 Nitratrichtlinie an zeitliche Ausbringungsverbote dürften deshalb nicht ordnungsgemäß umgesetzt sein, weil die in der DüV vorgesehenen Sperrfristen entgegen der Rechtsprechung des EuGH nicht nach bodenklimatischen Regionen, Arten und Verfahren der Düngung und anderen Umweltfaktoren differenzieren und somit teilweise zu kurz sind. Wissenschaftliche Empfehlungen, die sich für längere und nach bodenklimatischen Regionen differenzierte Sperrfristen aussprechen, bleiben unberücksichtigt, werden aber auch nicht durch aktuellere wissenschaftliche Erkenntnisse widerlegt. – Die teilweise unzureichenden Sperrzeiten begründen zugleich Zweifel an der ordnungsgemäßen Umsetzung der Vorgaben der Nitratrichtlinie zum Fassungsvermögen von Dung-Lagerbehältern (Anhang II Punkt A Nr. 5). – Problematisch mit Blick auf die Anforderungen an das Aktionsprogramm der Anhänge II Punkt A Nr. 2 und III Nr. 1 Ziff. 3 lit. a) Nitratrichtlinie zur Regelung des Ausbringens von Düngemitteln auf stark geneigten Flächen erscheint, dass die Düngebeschränkungen der DüV entgegen nicht widerlegten wissenschaftlichen Empfehlungen erst bei einer Hangneigung von mehr als 10 % greifen und im Wesentlichen lediglich ein Verbot der Düngung in einem unzureichenden Abstand von 5 m zu Gewässern vorsehen. 361

So im Ergebnis auch Klinck, ZfW 2016, 164 (172).

182

§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

– Die ordnungsgemäße Umsetzung der Anhänge II Punkt A Nr. 3 und III Nr. 1 Ziff. 3 lit. a), b) Nitratrichtlinie erscheint deshalb fraglich, weil die Düngung auf tagsüber auftauenden Böden ohne flankierende Vorsorgemaßnahmen erlaubt bleibt. – Gleich an mehreren Stellen des düngebezogenen Nitrat-Aktionsprogramms werden somit entgegen Art. 5 Abs. 3 Nitratrichtlinie die verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Daten sowie die Umweltbedingungen in den jeweiligen Regionen Deutschlands in der DüV nicht berücksichtigt. Insbesondere wird auch die neu eingeführte Länderöffnungsklausel dem Gebot der Regionalisierung von Düngerestriktionen nicht hinreichend gerecht. – Zweifel an der ordnungsgemäßen Umsetzung des Anhangs III Nr. 2 Nitratrichtlinie gründen darauf, dass die DüV die 170-kg-Ausbringungsobergrenze lediglich auf den betrieblichen Durchschnitt der landwirtschaftlich genutzten Flächen bezieht. Zudem erscheint wegen der hohen Abzüge für Stall- und Lagerungsverluste fraglich, ob die zulässige Ausbringungsmenge zutreffend berechnet wird. Darüber hinaus ist fragwürdig, ob das Maßnahmenpaket der DüV entsprechend der Verpflichtung aus Art. 5 Abs. 1 i.V. m. Abs. 5 Nitratrichtlinie hinreichend wirksame zusätzliche Maßnahmen vorsieht, die geeignet wären, die verbindlichen Ziele der Nitratrichtlinie zu erreichen. Zwar wurden mit der Novellierung der DüV 2017 zusätzliche, über die instrumentellen Mindestvorgaben der Anhänge II und III Nitratrichtlinie hinausgehende Maßnahmen festgelegt. Zu nennen sind hier im Wesentlichen die Erstreckung der Ausbringungsobergrenze von 170 kg N/ha/Jahr auf sämtliche organische und organisch-mineralische Düngemittel, die Absenkung des Stickstoff-Maximalsaldos von zuvor 60 auf 50 kg N/ha/Jahr sowie die Einführung der Stoffstrombilanzierung für einige Betriebe. Auch diese Maßnahmen können jedoch ein Erreichen der Ziele des Art. 1 Nitratrichtlinie, also die flächendeckende Einhaltung des Grenzwerts von 50 mg/l Nitrat im Grundwasser und die Vermeidung der Eutrophierung der Oberflächengewässer, wegen der oben beschriebenen Wirksamkeitsdefizite voraussichtlich nicht gewährleisten. Zwar kommt der im Rahmen der strategischen Umweltprüfung erstellte Umweltbericht zum düngebezogenen Teil des Nitrat-Aktionsprogramms zu dem Ergebnis, dass von den Maßnahmen der novellierten DüV eine „positive Umweltwirkung“ zu erwarten ist.362 Das konkrete Emissionsminderungspotenzial der einzelnen Instrumente wurde hierbei jedoch nicht quantifiziert, sodass letztlich offen bleibt, ob das Maßnahmenpaket der DüV insgesamt zur Erreichung der Ziele der Nitratrichtlinie geeignet ist. Das vom EuGH geforderte „kohärente Gesamtkonzept, das den Charakter einer konkreten und gegliederten Planung

362

BMEL, Umweltbericht, S. 84.

C. Das Düngerecht

183

[hat]“ 363 und die Zielerreichung insgesamt gewährleistet, fehlt auch nach der punktuellen Verschärfung einzelner Regelungen der DüV. Dass der nach § 62a WHG zu erstellende, hier nicht näher untersuchte anlagenbezogene Teil des Nationalen Aktionsprogramms mögliche Wirksamkeitsdefizite der DüV auszugleichen vermag, ist unwahrscheinlich, kann im Rahmen dieser Arbeit jedoch nicht weiter betrachtet werden. b) Unzureichende Umsetzung der WRRL Da die Instrumente der novellierten DüV voraussichtlich keine signifikante Reduzierung diffuser landwirtschaftlicher Stickstoff- und Phosphoreinträge in Gewässer bewirken können, sind der durch die WRRL vorgeschriebene gute chemische Zustand des Grundwassers und der gute ökologische Zustand der Oberflächengewässer in absehbarer Zeit nicht erreichbar. Aus der Verfehlung der Zustandsziele an sich folgt zwar in Bezug auf Gewässer, für die von der Möglichkeit der Fristverlängerung nach Art. 4 Abs. 4 WRRL Gebrauch gemacht wurde, derzeit wohl noch kein Rechtsverstoß.364 Spätestens aber, wenn die Zustandsziele im verschobenen Zieljahr 2027 u. a. mangels wirksamer Reduktion der diffusen landwirtschaftlichen Nährstoffeinträge immer noch nicht eingehalten werden, kommt ein Verstoß gegen Art. 4 Abs. 1 lit. a) ii), lit. b) ii) WRRL in Betracht. Das novellierte Düngerecht wird ohne ergänzende Maßnahmen voraussichtlich auch nicht in der Lage sein, die schon heute durch Art. 4 Abs. 1 lit. a) i), lit. b) i) WRRL verbotene Verschlechterung des Gewässerzustands abzuwenden. Bei der Absenkung des Schutzniveaus und/oder einer Rechtfertigung von Zustandsverschlechterungen und -verfehlungen nach Art. 4 Abs. 7 WRRL wird es mit Blick auf die Düngung insbesondere darauf ankommen, ob keine „wesentlich bessere und nicht mit unverhältnismäßig hohen Kosten verbundene Umweltoption“ als die heutige intensive Düngepraxis existiert. Bei der gebotenen gesamtökonomischen Kosten-Nutzen-Analyse im Rahmen der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der Kosten umweltschonenderer Alternativen müssten die erheblichen gesellschaftlichen Folgekosten365 der über die Düngung freigesetzten Stickstoffverbindungen berücksichtigt werden. 363 EuGH, Urt. v. 17.6.2010, C-105/09 und C-110/09, Slg. 2010, I-5611, Rn. 46 f. – Terre wallone; EuGH, Urt. v. 20.11.2014, C-356/13, ECLI:EU:C:2014:2386, Rn. 82 – Kommission/Polen. 364 Allerdings erscheine gerade mit Blick auf die ergänzungsbedürftigen Anstrengungen zur Minderung der landwirtschaftlichen Nährstoffemissionen fraglich, ob die Voraussetzungen des Art. 4 Abs. 4 WRRL für die Fristverlängerungen in jedem Einzelfall vorlagen, so EU-Kommission, SWD(2015) 50 final, S. 96 f.; EU-Kommission, KOM(150) 120 endg., S. 6; von Vittorelli, in: AgrarBündnis, Das Ende der Geduld, S. 74. 365 Zu diesen Folgekosten BMUB, Pressemitteilung v. 24.6.2016, Nr. 150/16, verfügbar unter: https://www.bmub.bund.de/pressemitteilung/hendricks-wir-brauchen-fuerdie-minderung-der-stickstoffemissionen-eine-uebergreifende-strategie/ (29.1.2018); Van

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

Aufgrund der unzureichenden Umsetzung der Nitratrichtlinie liegt außerdem ein Verstoß gegen Art. 11 Abs. 1–3 lit. a) WRRL nahe. Zumindest im Düngerecht fehlen außerdem effektive Regelungen zur Reduzierung des Aufwands der Trinkwasseraufbereitung und zur präventiven Regulierung diffuser Nährstoffeinträge. Ob die übrigen im harmonisierten Maßnahmenkatalog der Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Wasser aufgeführten Maßnahmen zur Reduzierung des Nährstoffeintrags aus der Landwirtschaft366 diesen Anforderungen gerecht werden, erscheint zweifelhaft, kann an dieser Stelle jedoch nicht näher untersucht werden. c) Drohender Verstoß gegen die MSRL Die unzureichende Wirksamkeit der DüV weckt auch Zweifel, ob der insbesondere aufgrund der Nährstoffbelastung aus der Landwirtschaft verfehlte „gute Umweltzustand“ der Nord- und Ostsee in Bezug auf die Eutrophierung bis zum Zieljahr 2020 eingehalten werden kann.367 Spätestens ab dem Jahr 2020 drohen daher auch Verstöße gegen die Verpflichtungen aus Art. 1 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 1 MSRL, zumal fraglich ist, ob sich eine maßgeblich durch Nährstoffemissionen aus der Landwirtschaft verursachte Zielverfehlung durch eine der Ausnahmebestimmungen des Art. 14 MSRL rechtfertigen ließe. Die einzige in Betracht kommende Ausnahmeregelung in Art. 14 Abs. 1 lit. d) MSRL würde zum einen voraussetzen, dass der Nutzen der Landwirtschaft die nachteiligen Umweltauswirkungen der damit verbundenen Nährstoffeinträge überwiegt und letztere zu Änderungen der „physikalischen Eigenschaften“ der Meeresgewässer führen. Selbst wenn man eine Rechtfertigung auf dieser Grundlage annähme, würde diese nach Art. 14 Abs. 2 MSRL jedenfalls keine „dauerhafte“ Verfehlung des guten Umweltzustands der Nord- und Ostsee legitimieren. d) Unzureichende Umsetzung der NEC- und NERC-Richtlinie Die Instrumente der DüV zur Senkung der Ammoniakemissionen erscheinen außerdem nicht geeignet, einen verursachergerechten Beitrag zur Einhaltung der durch die NEC- und die NERC-Richtlinie vorgegebenen Emissionsminderungsverpflichtungen zu leisten. Ein Verstoß gegen Art. 4 Abs. 1, 2 NEC-Richtlinie resultiert bereits aus der anhaltenden Überschreitung der seit 2010 verbindlichen Grinsven u. a. schätzen die Folgekosten auf 60 % des Marktpreises des durch Stickstoffdüngereinsatz erzeugten Warenwerts und die langfristig von der Allgemeinheit zu tragenden Kosten der Stickstoffemissionen auf EU-Ebene auf zwischen 35 und 230 Mrd. Euro pro Jahr, Grinsven/Holland/Jacobsen, Environmental Science & Technology 2013, 3571 (3575). 366 LAWA, LAWA-BLANO Maßnahmenkatalog, Anhang B, Maßnahmen 27–31, 33, 41, 43, 100. 367 Zweifel in dieser Hinsicht äußert auch der SRU, Schutz der Nord- und Ostsee, S. 4.

C. Das Düngerecht

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und noch bis Ende 2019 geltenden nationalen Emissionshöchstmengen für Ammoniak. Die in der novellierten DüV vorgesehenen Maßnahmen werden voraussichtlich auch nicht ausreichen, die drohende Verfehlung der ab 2020 verbindlichen Reduktionsziele der NERC-Richtlinie und somit einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 1 NERC-Richtlinie abzuwenden. Die Wahrscheinlichkeit einer Zielverfehlung ergibt sich dabei schon aus zeitlichen Gründen, da die neu eingeführten Anforderungen an die emissionsarme Harnstoffdüngung und an den Einsatz von Schleppschuh- und Schleppschlauchverfahren erst ab dem Jahr 2020 bzw. 2025 gelten sollen. Die Anforderungen an die Einarbeitungsfrist wurden überhaupt nicht verschärft und das Instrument der Begrenzung der Stickstoff-Maximalsalden nur unwesentlich. Indiz für das fehlende Potenzial der Instrumente der DüV zur zeitnahen Senkung der Ammoniakemissionen ist, dass die in Anlage 2 DüV tolerierten Abzüge für gasförmige Verluste im Wesentlichen erst ab dem Jahr 2020 und auch dann nur geringfügig abgesenkt werden sollen. Wegen der Verfehlung, in der DüV wirksame Emissionsminderungsmaßnahmen festzulegen, kommt zugleich ein Verstoß gegen Art. 6 Abs. 1 i.V. m. Anhang III NERC-Richtlinie in Betracht. Insbesondere wird der düngebezogene Teil des nationalen Luftreinhalteprogramms der Verpflichtung der Mitgliedsstaaten, in den bis zum 1. Juli 2018 umzusetzenden Luftreinhalteprogrammen die „besten verfügbaren Techniken“ zu nutzen, wegen der Ausrichtung auf die „allgemein anerkannten Regeln der Technik“ und zahlreicher Übergangsfristen nicht gerecht. e) Exkurs: Rechtsschutz Neben dem Problem der Eignung des Düngerechts zur ordnungsgemäßen Umsetzung der Ziele und planungsrechtlichen Vorgaben der Nitratrichtlinie, der WRRL, der MSRL sowie der NEC- und NERC-Richtlinien stellt sich in der Praxis die Frage nach der prozessualen Durchsetzbarkeit dieser Vorgaben. Eine Klagebefugnis für nach § 3 UmwRG368 anerkannte Umweltverbände ergibt sich wegen der in Anlage 5 Nr. 1.4, 1.9 und 1.12 UVPG festgelegten SUPPflichtigkeit der WRRL- und MSRL-Maßnahmenprogramme und Nitrat-Aktionsprogramme bereits aus § 1 Abs. 1 Nr. 4, § 2 Abs. 1 UmwRG. Danach können anerkannte Umweltverbände gerichtlich überprüfen lassen, ob die jeweiligen Umweltfachpläne gegen umweltbezogene Rechtsvorschriften verstoßen. Die nach NEC- und NERC-Richtlinie zu erstellenden Luftreinhalteprogramme sind auf unionsrechtlich bedenkliche Weise369 nicht in der Liste SUP-pflichtiger Pläne 368 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung v. 23.8.2017 (BGBl. I S. 3290). 369 Mit Blick auf die Rechtsprechung des EuGH, Urt. v. 17.6.2010, C-105/09 und C110/09, Slg. 2010, I-5611, Rn. 29 ff. – Terre Wallone erscheint die Durchführung einer

186

§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

und Programme der Anlage 5 UVPG aufgeführt. Hier folgt die Klagebefugnis von Einzelnen und Verbänden jedenfalls aus der expliziten Feststellung des EuGH zur NEC-Richtlinie, dass Rechtsschutz hinsichtlich der Überprüfung der Luftreinhalteprogramme zu gewähren ist.370 Schließlich hat der EuGH in der „Protect“-Entscheidung vom 20. Dezember 2017371 in Fortentwicklung seiner Entscheidungen in den Fällen „Janecek“ 372 und „Slowakischer Braunbär I“ 373 die Klagerechte für Einzelne und Umweltverbände weiter gestärkt, indem er unter Verweis auf Art. 47 GRCh374 die faktische unmittelbare Wirkung des Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention375 noch deutlicher als zuvor hervorgehoben hat.376 Von Privatpersonen und Behörden vorgenommene Handlungen und Unterlassungen, die gegen umweltbezogene Bestimmungen des innerstaatlichen (bzw. Unionsrechts) verstoßen, müssen daher von Mitgliedern der Öffentlichkeit, die den im nationalen Recht festgelegten Kriterien entsprechen, im Rahmen verwaltungsbehördlicher oder gerichtlicher Verfahren überprüft werden können. Ob die durchzusetzenden Vorgaben dem Schutz des Menschen oder der Natur dienen, ist dabei ohne Belang.377 3. Beitrag zur Reduzierung des düngebedingten Ressourcenverbrauchs Auch zur Senkung des düngebedingten Ressourcenverbrauchs leistet das Düngerecht keinen nennenswerten Beitrag. Instrumente, die das Problem der Ressourcenknappheit bei Phosphor direkt adressieren, sind nicht vorgesehen.378 Das Düngerecht beschränkt sich im Wesentlichen auf effizienzsteigernde Maßnahmen, die jedoch das derzeit bestehende technische Potenzial zur Steigerung der

SUP zwingend geboten. Hier leitet der EuGH aus Art. 3 Abs. 2a SUP-Richtlinie das zwingende Erfordernis einer SUP-Pflicht für Nitrat-Aktionsprogramme ab. Diese Rechtsprechung ist auf die NE(R)C-Luftreinhalteprogramme übertragbar, da auch diese in bestimmten Bereichen (u. a. Landwirtschaft) ausgearbeitet werden und einen Rahmen für die Zulassung einzelner UVP-pflichtiger Projekte (z. B. große Tierhaltungsanlagen) setzen. 370 EuGH, Urt. v. 26.5.2011, C-165/09, Slg. 2011, I-4641, Rn. 100 – Stichting Natuur. 371 EuGH, Urt. v. 20.12.2017, C-664/15, ECLI:EU:C:2017:987, Rn. 45–47 – Protect. 372 EuGH, Urt. v. 25.7.2008, C-237/07, Slg. 2008, I-6221, Rn. 37 – Janecek. 373 EuGH, Urt. v. 8.3.2011, C-240/09, Slg. 2011, I-1255, Rn. 36 ff. – Slowakischer Braunbär I. 374 Charta der Grundrechte der Europäischen Union (2010/C 83/02), ABl. Nr. C 83 v. 30.3.2010, S. 389. 375 BGBl. II 2006, S. 1251, 1252. 376 Klinger, NVwZ 2018, 231 (232). 377 Franzius, NVwZ 2018, 219 (221); Klinger, ZUR 2017, 90 (91) mit Verweis auf EuGH, Urt. v. 8.11.2016, C-243/15, ECLI:EU:C:2016:838 – Slowakischer Braunbär II. 378 Ekardt/Holzapfel/Ulrich, UPR 2010, 260 (265).

D. Der Vollzug des Dünge- und Düngemittelrechts

187

Düngeeffizienz nicht ausschöpfen. Angesichts des Intensitätsniveaus der landwirtschaftlichen Nährstoffeinträge und drohender Reboundeffekte erscheint fraglich, ob die zweifellos wichtige, an der einzelnen Pflanze ansetzende Effizienzsteigerung ausreichend sein wird, um den düngebedingten Gesamtressourcenverbrauch auf ein annehmbares Maß zu senken.379 Auch Konsistenzansätze zur Ersetzung von Düngemitteln aus Primärrohstoffen durch kreislaufwirtschaftsfreundliche Düngemittel aus Sekundärrohstoffen lassen sich im anwendungsbezogenen Düngerecht nicht finden. Vielmehr ist auch das anwendungsbezogene Düngerecht nach wie vor durch eine Privilegierung mineralischer Düngemittel geprägt. Diese Ungleichbehandlung tritt insbesondere bei der Begrenzung der zulässigen Stickstoffüberschüsse zu Tage, bei der durch einheitliche Stickstoff-Maximalsalden mineralische und organische Düngemittel trotz unterschiedlicher Düngeeffizienz gleichbehandelt und somit Mineraldünger bevorzugt werden. Eine weitere – in der Nitratrichtlinie allerdings angelegte – Ungleichbehandlung liegt darin, dass die 170-kg-Ausbringungsobergrenze als absolute Inputbegrenzung nur den Stickstoffeintrag aus organischen Düngemitteln limitiert. Diese einseitige Beschränkung der organischen Düngung droht einen verstärkten Rückgriff auf Mineraldünger auszulösen. Instrumente zur aktiven Förderung organischer Düngemittel, der Nährstoffrückgewinnung und des Einsatzes hierdurch gewonnener Nährstoffrezyklate lässt das Düngerecht ebenfalls vermissen.380 4. Beitrag zur Reduzierung der düngebedingten Schadstoffemissionen Das anwendungsbezogene Düngerecht lässt stoffliche Risiken der Düngung im Zusammenhang mit Schadstoffen fast vollständig außer Betracht und widmet sich ausschließlich der Steuerung von Nährstoffemissionen. Zu bedauern ist dabei insbesondere, dass das Düngerecht ebenso wie das Düngemittelrecht keine Begrenzung der in gedüngte Böden eingetragenen Schadstofffrachten vorsieht.381

D. Der Vollzug des Dünge- und Düngemittelrechts Die oben dargestellten Instrumente des Dünge- und Düngemittelrechts können nur dann Wirkung entfalten, wenn sie effektiv vollzogen werden.382 In diesem Abschnitt soll daher das Vollzugsinstrumentarium des Dünge- und Düngemittelrechts dargestellt und auf seine Wirksamkeit hin untersucht werden. 379

Ekardt/Holzapfel/Ulrich, UPR 2010, 260 (267). Garske/Douhaire/Ekardt, NuR 2018, 73 (78). 381 SRU, Umweltgutachten 2002, Rn. 893. 382 So allgemein zum Ordnungsrecht Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 104. 380

188

§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

I. Vollzugszuständigkeit Die Einhaltung der Vorschriften des DüngG und der auf seiner Grundlage erlassenen Rechtsverordnungen sowie der EG-Düngemittelverordnung wird nach § 12 Abs. 1 DüngG durch die nach Landesrecht zuständigen Behörden überwacht. Die von Bundesland zu Bundesland unterschiedlich geregelten Zuständigkeiten verteilen sich über alle Ebenen der Landesverwaltung. In vielen Bundesländern fallen dabei die Zuständigkeiten für den Vollzug der düngemittelrechtlichen Vorschriften (sog. Düngemittelverkehrskontrolle), der DüV und der WDüngV auseinander. Im Einzelnen gestalten sich die Zuständigkeiten in den Bundesländern wie folgt: Bundesland

Zuständigkeit

BadenWürttemberg383

DüV, WDüngV: Untere Landwirtschaftsbehörden Düngemittelverkehrskontrolle: Regierungspräsidium Stuttgart

Bayern384

DüV: Ämter für Landwirtschaft und Forsten Düngemittelverkehrskontrolle, WDüngV: Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft

Berlin385

DüV, Düngemittelverkehrskontrolle: Brandenburgisches Landesamt für Ländliche Entwicklung, Landwirtschaft und Flurneuordnung

Brandenburg386

DüV: Landkreise und kreisfreie Städte Düngemittelverkehrskontrolle, WDüngV: Landesamt für Verbraucherschutz, Landwirtschaft und Flurneuordnung

Bremen387

DüV, WDüngV, Düngemittelverkehrskontrolle: Senator für Umwelt, Bau und Verkehr.

Hamburg388

DüV, WDüngV, Düngemittelverkehrskontrolle: Bezirksämter

389

Hessen

383

DüV, WDüngV, Düngemittelverkehrskontrolle: Regierungspräsidium Kassel

§ 12 LwVOZustV BW, GBl. 2009, 759. Art. 4 ZuVFFG, GVBl. 2003, 470; § 94 Abs. 1 Nr. 2 ZustV, GVBl. 2015, 184. 385 Art. 6 Nr. 3 LwBEStVtrG BB, GVBl. I 2004, 165; § 1 DüngeZV, GVBl. II 2009, Nr. 44. 386 Art. 6 Nr. 3 LwBEStVtrG BB, GVBl. I 2004, 165; § 1 DüngeZV, GVBl. II 2009, Nr. 44. 387 Die Zuständigkeitsverteilung in Bremen wurde aufgrund des Fehlens einer expliziten gesetzlichen Zuständigkeitsregelung telefonisch bei der Landwirtschaftskammer Bremen erfragt. 388 DüngMGDAno HA, Amtl. Anz. 1973, 587. 389 § 6 Nr. 1 lit. a) LFNDZustV, GVBl. 2014, 255. 384

D. Der Vollzug des Dünge- und Düngemittelrechts

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Bundesland

Zuständigkeit

MecklenburgVorpommern390

DüV: Staatliche Ämter für Landwirtschaft und Umwelt/LMS Agrarberatung GmbH WDüngV: Staatliche Ämter für Landwirtschaft und Umwelt (Ausnahme: LMS Agrarberatung GmbH, sofern es sich bei den anzeigepflichtigen Betrieben um landwirtschaftliche Unternehmen handelt) Düngemittelverkehrskontrolle: LMS Agrarberatung GmbH

Niedersachsen391 DüV, WDüngV, Düngemittelverkehrskontrolle: Landwirtschaftskammer NordrheinWestfalen392

DüV, WDüngV: Landwirtschaftskammer Düngemittelverkehrskontrolle: Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen

RheinlandPfalz393

DüV, WDüngV, Düngemittelverkehrskontrolle: Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion

Saarland394

§ 3 DüngG und DüV: Ministerium für Umwelt und Verbraucherschutz WDüngV und Düngemittelverkehrskontrolle: Landwirtschaftskammer

Sachsen395

DüV, WDüngV, Düngemittelverkehrskontrolle: Landesamt für Umwelt, Landwirtschaft und Geologie

SachsenAnhalt396

DüV, WDüngV: Landkreise und kreisfreien Städte Düngemittelverkehrskontrolle: Landesverwaltungsamt

II. Überwachungsinstrumente des Düngerechts Eine staatliche Eröffnungskontrolle durch eine Verpflichtung zur Genehmigung bzw. Anzeige ist weder für das Inverkehrbringen einzelner Düngemittel noch für die Düngemittelanwendung vorgesehen.397 Die Behörde erlangt ihre Informationen daher alleine durch die eigene Informationsbeschaffung, bei der sie sich folgender Überwachungsinstrumente bedienen kann:

390 391 392 393 394 395 396 397

§§ 1–3 DüRZustVO M-V, GVOBl. M-V 2017, 276. § 1 Nr. 4 LwKAufgÜtrV ND, Nds. GVBl. 2004, 621. § 2 Abs. 1 Nr. 3, § 4 Abs. 1 Nr. 1, 2 ZustVOAgrarNRW, GV. NRW. 2008 S. 732. § 1 DüngeRZustV RP, GVBl. 2014, 21. § 13 Abs. 1 AgrarZustNeuV SL, ABl. I 2017, 370. § 1 Nr. 5 ZuLaFoGeVO, SächsGVBl. 2013, 757. § 1 DüngeVZustG ST 2009, GVBl. LSA 2009, 514, 522. Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 287.

190

§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

1. Behördliche Kontrollbefugnisse § 12 Abs. 3 und 4 DüngG ermächtigt die nach Landesrecht zuständigen Behörden dazu, Auskünfte einzuholen und unangekündigte Vor-Ort-Kontrollen durchzuführen. In diesem Rahmen können sie Besichtigungen vornehmen, Proben entnehmen und geschäftliche Unterlagen einsehen. Die Entnahme von Proben wird in Bezug auf Nicht-EG-Düngemittel durch die DüngMProbV398 und in Bezug auf EG-Düngemittel durch Anhang V der EG-Düngemittelverordnung geregelt.399 Diese Befugnisse werden jeweils abgesichert durch eine korrespondierende Duldungs- und Mitwirkungspflicht der Kontrollierten.400 Gesetzliche Vorgaben zur Kontrollfrequenz existieren anders als bei der sekundärrechtlich determinierten Cross-Compliance401 für den fachrechtlichen Vollzug nicht. Da die Bundesregierung bislang vom Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften i. S. v. Art. 84 Abs. 2 GG abgesehen hat, bestehen in dieser Hinsicht von Land zu Land große Unterschiede.402 Hinsichtlich der Art der Kontrolle können einerseits anlassbezogene Kontrollen, die durch Beschwerden Dritter, Hinweise anderer Behörden oder auf Verdacht initiiert werden, und andererseits Kontrollen aus Eigeninitiative ohne äußeren Anlass unterschieden werden. Bei den Kontrollen auf Eigeninitiative kann die Auswahl der Betriebe wiederum systematisch oder stichprobenartig und zufallsbasiert erfolgen.403 Nach der Umfrage der zur Evaluierung der DüV 2006 einberufenen Bund/Länder-Arbeitsgruppe aus dem Jahr 2012 werden die zu kontrollierenden Betriebe in den meisten Bundesländern systematisch anhand von risikobasierten Auswahlkriterien wie bspw. dem Tierbestand, der Kontrollhistorie oder der Höhe des Nitratgehalts im Grundwasser ausgewählt.404 2. Überwachungsdienliche Mitwirkungspflichten der Regelungsadressaten Wichtige Hilfsmittel der Überwachung sind Mitwirkungspflichten der Regelungsadressaten wie Aufzeichnungs-, Aufbewahrungs-, Melde- und Mitteilungs398

Düngemittel-Probenahme- und Analyseverordnung in der Fassung der Bekanntmachung v. 27.7.2006 (BGBl. I S. 1822), die durch Art. 3 der Verordnung v. 6.2.2009 (BGBl. I S. 153) geändert worden ist. 399 Kloepfer, Umweltrecht, § 19 Rn. 381. 400 Minoggio/Bischoff, in: Düsing/Martinez, AgrarR, DüngeG, § 14 Rn. 8. 401 Hierzu unten § 6 A. I. 3. 402 Geplant ist allerdings der Erlass einer Musterverwaltungsvorschrift des Bundes mit Auslegungen zu §§ 12 Abs. 2, 5 und § 8 Abs. 5 DüV, so Jansen-Minßen, Der Überdüngung auf der Spur, Folie 15. 403 Zu weiteren Kontrollanlässe siehe Mayntz, Vollzugsprobleme der Umweltpolitik, S. 38, 717. 404 BLAG DüV, Evaluierung, S. 224 ff., 233.

D. Der Vollzug des Dünge- und Düngemittelrechts

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pflichten.405 Die DüV selbst sieht in § 10 diverse Aufzeichnungs- und Aufbewahrungspflichten vor. Zur Festlegung weiterer Mitwirkungspflichten ermächtigen § 4 DüngG, § 13 Abs. 6 Nr. 1 DüV und § 8 Abs. 3 StoffBilV. a) Aufzeichnungs-, Melde- und Mitteilungspflichten bei der Verbringung von Wirtschaftsdüngern In § 4 DüngG wird das BMEL dazu ermächtigt, in einer Rechtsverordnung Aufzeichnungs-, Melde-, Mitteilungs- oder Aufbewahrungspflichten bezüglich des Inverkehrbringens von Düngemitteln festzulegen, soweit dies erforderlich ist, um die Einhaltung der anwendungsbezogenen Vorgaben des DüngG und der DüV sicherzustellen. Diese Verordnungsermächtigung wurde im Jahr 2009 in das DüngG eingeführt, um eine bessere Überwachung der Abgabe von Gülle durch flächenlose Betriebe und allgemein des Verbleibs von Wirtschaftsdüngern zu ermöglichen.406 Auf diese Ermächtigung stützt sich die im Jahr 2010 erlassene Verordnung über das Inverkehrbringen und Befördern von Wirtschaftsdünger (WDüngV)407. aa) Ziel und Anwendungsbereich der WDüngV Die WDüngV regelt gemäß § 1 S. 1 Nr. 1 das Inverkehrbringen, Befördern und die Übernahme von Wirtschaftsdüngern und daraus hergestellten Stoffen sowie das Befördern dieser Stoffe in das Ausland. Im Rahmen der Novellierung des Düngerechts im Jahr 2017 wurde dabei in § 4 DüngG und § 1 WDüngV die Klarstellung hinzugefügt, dass es sich auch beim „Vermitteln“ von Wirtschaftsdüngern um ein Inverkehrbringen handelt.408 Die in der Verordnung geregelten Aufzeichnungs-, Melde- und Mitteilungspflichten gelten daher spätestens jetzt eindeutig auch für Vermittler von Wirtschaftsdüngern (insbesondere Güllebörsen). Zu den typischen Abgebern und Empfängern von Wirtschaftsdüngern zählen gewerbliche Tierhaltungsanlagen, Landwirtschaftsbetriebe, Biogasanlagen, Lohnunternehmen und Importeure.409 Ausgenommen von den Verpflichtungen der Verordnung sind die in § 1 S. 2 WDüngV beschriebenen „Bagatellfälle“ 410, die sich im Wesentlichen auf das innerbetriebliche bzw. geringfügige Inverkehrbringen, Befördern und Übernehmen beziehen. 405 Köpl, in: Dombert/Witt, AgrarR, § 19 Rn. 175 ff.; vgl. allgemein zur Kategorie solcher die Überwachung vorbereitender formeller Pflichten Kloepfer, Umweltrecht, § 5 Rn. 405 f. 406 BR-Drs. 305/10, S. 1, 5; BT-Drs. 16/10032, S. 12. 407 Verordnung über das Inverkehrbringen und Befördern von Wirtschaftsdünger v. 21.7.2010 (BGBl. I S. 1062), die zuletzt durch Art. 2 der Verordnung vom 26.5.2017 (BGBl. I S. 1305) geändert worden ist. 408 BR-Drs. 629/15, S. 6 f.; BT-Drs. 18/11171, S. 25; BR-Drs. 148/17, S. 130. 409 Köpl, in: Dombert/Witt, AgrarR, § 19 Rn. 197. 410 BR-Drs. 75/15, S. 16.

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

bb) Aufzeichnung, Meldung und Mitteilung der Verbringung Instrumenteller Kern der WDüngV sind die in §§ 3–5 geregelten Aufzeichnungs-, Melde- und Mitteilungspflichten. § 3 WDüngV verpflichtet Abgeber, Beförderer und Empfänger von Wirtschaftsdüngern dazu, innerhalb von einem Monat nach Abschluss des Inverkehrbringens, Beförderns oder der Übernahme von Wirtschaftsdüngern verschiedene Angaben aufzuzeichnen und diese Aufzeichnungen für drei Jahre aufzubewahren. Dokumentiert werden müssen Name und Anschrift des Abgebers, Beförderers und Empfängers, das Datum der Abgabe, des Beförderns oder der Übernahme, die Wirtschaftsdüngermenge sowie die Phosphat- und Stickstoffgehalte. Werden Wirtschaftsdünger (aus dem Ausland oder einem anderen Bundesland)411 in ein Land verbracht, muss der Empfänger der Stoffe nach § 4 Abs. 1 WDüngV bis zum 31. März des Folgejahres Name und Anschrift des Abgebers, Datum oder Zeitraum der Abnahme und die Menge der angenommenen Wirtschaftsdünger melden. Im Jahr 2017 wurde ein neuer § 4 Abs. 2 WDüngV eingefügt, nach dem über die obersten Landesbehörden die jährlich verbrachten Gesamtmengen an Wirtschaftsdüngern an das BMEL übermittelt werden müssen.412 Um die Nährstoffströme zwischen Bundesländern sowie Importe aus dem Ausland besser erfassen zu können,413 werden in § 5 WDüngV außerdem Inverkehrbringer von Wirtschaftsdüngern dazu verpflichtet, der zuständigen Behörde das erstmalige gewerbsmäßige Inverkehrbringen einen Monat vor der Verbringung mitzuteilen. 414 cc) Ergänzende Landesverordnungen § 6 WDüngV ermächtigt die Landesregierungen dazu, ergänzende Regelungen über Aufzeichnungs-, Melde-, Mitteilungs- oder Aufbewahrungspflichten bezüglich der Wirtschaftsdüngerverbringung zu treffen. Von dieser Ermächtigung haben Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein und zuletzt Mecklenburg-Vorpommern Gebrauch gemacht.415 Gemeinsam ist diesen Landesver411

Köpl, in: Dombert/Witt, AgrarR, § 19 Rn. 203. Dies soll eine Bewertung der überregionalen Nährstoffströme zur Verbesserung der Nährstoff- und Ressourceneffizienz und des Umweltschutzes ermöglichen, BR-Drs. 148/17, S. 130. 413 BR-Drs. 305/10, S. 9. 414 Hinsichtlich des Begriffs der „Gewerbsmäßigkeit“ ist auf die Definition in § 2 Nr. 11 DüngG abzustellen, wobei der dort geforderte Erwerbszweck auch bei unentgeltlichen Abgaben von Wirtschaftsdüngern im Rahmen eines landwirtschaftlichen Betriebs zu Zwecken der Entsorgung zu bejahen ist, vgl. Köpl, in: Dombert/Witt, AgrarR, § 19 Rn. 203. 415 Niedersächsische Verordnung über Meldepflichten in Bezug auf Wirtschaftsdünger v. 1.6.2012 (WDüngMeldPflV ND, Nds. GVBl. 2012, 166, zuletzt geändert durch Verordnung v. 21.6.2017, Nds. GVBl. 2017, S. 194); Verordnung über den Nachweis des 412

D. Der Vollzug des Dünge- und Düngemittelrechts

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ordnungen, dass sie über § 4 WDüngV hinausgehend eine elektronische Meldepflicht vorsehen. Unterschiedlich ausgestaltet sind hingegen die landesrechtlichen Meldefristen.416 Zudem werden in den Landesverordnungen variierende zusätzliche Angaben verlangt, etwa zur Angabe von Nährstoffformen oder des Trockensubstanzgehalts. Bei Importen von Wirtschaftsdüngern aus anderen EU-Ländern dürfen nach § 4 der nordrhein-westfälischen WDüngNachwV die in diesen Ländern erfassten GPS-Daten zur Überwachung der Transporte genutzt werden. In Niedersachsen erlaubt ein Memorandum of Understanding mit den Niederlanden den Zugriff auf die holländische Meldedatenbank zur Überwachung grenzüberschreitender Wirtschaftsdüngertransporte.417 In Niedersachsen besteht zudem die Besonderheit, dass die zuständige Düngebehörde bei der Prüfung des nach § 41 Abs. 2 S. 2 NBauO418 erforderlichen qualifizierten Flächennachweises zu beteiligen ist419 und sie die in diesem Zusammenhang erlangten Informationen zum Verwertungskonzept in das niedersächsische Meldeprogramm einstellen und für einen Soll-Ist-Abgleich verwenden kann.420 b) Aufzeichnungs-, Vorlage-, Melde- und Mitteilungspflichten im Zusammenhang mit der Nährstoffbilanzierung Auf der Grundlage der im Jahr 2017 eingeführten § 13 Abs. 6 Nr. 1 DüV, § 8 Abs. 3 StoffBilV können die Landesregierungen zudem zusätzliche Vorlage-, Melde- und Mitteilungspflichten sowie Vorgaben zu Aufzeichnungen im Zusammenhang mit den Nährstoffvergleichen bzw. Stoffstrombilanzen einführen, soweit dies zur Überwachung der Einhaltung der düngerechtlichen Vorschriften erforderlich ist. Inwieweit die Landesregierungen von diesen Ermächtigungen Gebrauch machen werden, ist derzeit noch nicht absehbar.

Verbleibs von Wirtschaftsdünger v. 24.4.2012 (WDüngNachwV NRW, GV. NRW 2012, 458); Landesverordnung über Meldepflichten in Bezug auf Wirtschaftsdünger vom 18.5.2015 (WDüngMedPflV SH, GVOBl. 2015, 126); Verordnung über Aufzeichnungsund Meldepflichten in Bezug auf Wirtschaftsdünger v. 7.9.2016 (WDüMeldVO MV, GVOBl. MV 2016, 818). 416 In Niedersachsen und Mecklenburg-Vorpommern, wo neben Abgebern auch die Empfänger von Wirtschaftsdüngern zur elektronischen Meldung verpflichtet sind, muss die Meldung innerhalb eines Monats ab Abgabe bzw. Übernahme erfolgen. In Schleswig-Holstein wurden der 31.3. bzw. 31.9. als halbjährliche Stichtage zur Meldung von Wirtschaftsdüngerabgaben festgelegt. In Nordrhein-Westfalen ist entsprechend § 4 WDüngV der 31.3. der jährliche Stichtag zur Meldung. 417 Rantzau, Ist die Düngebehörde auf beiden Augen blind?, S. 6. 418 Nds. GVBl. 2012, 46. 419 Gemeinsamer Runderlass des Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, des Ministeriums für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung, des Ministeriums für Umwelt, Energie und Klimaschutz v. 24. April 2015 – Az.: 404/10460202/2-1-160, Nds. MBl. 2015 Nr. 17, S. 443. 420 Landwirtschaftskammer Niedersachsen, Nährstoffbericht 2015/2016, S. 2.

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

3. Datenaustausch zwischen den Behörden Die Informationsbeschaffung kann zudem über einen Zugriff auf bei anderen Behörden bereits vorliegenden Daten erfolgen. § 12 Abs. 6 DüngG verpflichtet die für den Vollzug des DüngG zuständigen Behörden in dieser Hinsicht zur gegenseitigen Kooperation und ermächtigt sie dazu, Daten, die sie im Rahmen der Überwachung gewonnen haben, anderen zuständigen Behörden desselben Landes, anderer Länder, des Bundes oder anderer Mitgliedsstaaten oder der EUKommission mittzueilen. Über diesen Datenaustausch zwischen für den Vollzug des DüngG zuständigen Fachbehörden hinaus ermächtigen die im Jahr 2017 neu eingeführten Abs. 7–8 des § 12 DüngG zum Zweck der Überwachung der anwendungsbezogenen düngerechtlichen Vorgaben auch zur Erhebung, Speicherung und Nutzung von bestimmten bei anderen Behörden und Stellen vorliegenden Daten. Da es sich hierbei um einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung421 handelt, musste dieser Verwendungszweck hinreichend bestimmt durch ein förmliches Gesetz geregelt werden.422 Zur Datenübermittlung sind nunmehr folgende Stellen verpflichtet: die Zahlstellen im Sinne des § 2 Nr. 3 des InVeKoS-DatenGesetzes423, die nach der Viehverkehrsordnung424 zuständigen Behörden, die für die Entschädigung bei Tierverlusten zuständigen Stellen sowie die Bau- und Immissionsschutzbehörden. Nach den Gesetzesmaterialien soll der erweiterte Datenaustausch die Überprüfung ermöglichen, ob die ermittelten und gegebenenfalls überbetrieblich zu verwertenden Nährstoffmengen mit den tatsächlich in den Betrieben gehaltenen Nutztieren und den für die Verwertung zur Verfügung stehenden Flächen korrespondieren, was bislang aufgrund fehlender Angaben über die zugrunde liegenden Tierzahlen oder Flächen kaum möglich war.425

III. Anordnungsbefugnisse Erfährt die zuständige Behörde von Verstößen gegen das Dünge- und Düngemittelrecht, kann sie auf Grundlage der folgenden Anordnungsbefugnisse tätig werden: 421 Dieses sichert seinen Trägern u. a. den Schutz vor Verwendung und Weitergabe personenbezogener Daten, BVerfG, Urt. v. 15.12.1983 – 1 BvR 209/83, BVerfGE 65, 1 (43); BVerfG, Beschl. v. 4.4.2006 – 1 BvR 518/02, BVerfGE 115, 320 (341). 422 BVerfG, Urt. v. 15.12.1983 – 1 BvR 209/83, BVerfGE 65, 1 (44, 46); BVerfG, Urt. v. 27.2.2008 – 1 BvR 370/07, BVerfGE 120, 274 (315 ff.). 423 InVeKoS-Daten-Gesetz v. 2.12.2014 (BGBl. I S. 1928, 1931), das zuletzt durch Art. 2 der Verordnung v. 8.3.2016 (BGBl. I S. 452) geändert worden ist. 424 Viehverkehrsverordnung in der Fassung der Bekanntmachung v. 3.3.2010 (BGBl. I S. 203), die zuletzt durch Art. 6 der Verordnung v. 3.5.2016 (BGBl. I S. 1057) geändert worden ist. 425 BT-Drs. 18/7557, S. 14.

D. Der Vollzug des Dünge- und Düngemittelrechts

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1. Allgemeine Anordnungsbefugnis des § 13 Abs. 1 S. 1 DüngG § 13 Abs. 1 S. 1 DüngG ermächtigt die für den Vollzug des Düngerechts zuständige Behörde umfassend zu Anordnungen, die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und zur Vermeidung künftiger Verstöße gegen das DüngG, die auf seiner Grundlage erlassenen Verordnungen oder gegen unmittelbar geltende Rechtsakte der EU im Bereich des Düngemittelrechts notwendig sind. Mit der Inbezugnahme der Vermeidung künftiger Verstöße ermächtigt § 13 Abs. 1 S. 1 DüngG auch zum präventiven Vorgehen,426 sodass u. a. bei Vorliegen eines bloßen Gefahrenverdachts Gefahrerforschungsmaßnahmen angeordnet werden können.427 Das Vorliegen eines schuldhaften Rechtsverstoßes ist keine Voraussetzung behördlicher Anordnungen.428 Die allgemeine Anordnungsbefugnis in § 13 Abs. 1 DüngG kann auch zur Durchsetzung der in § 3 Abs. 1 DüV geregelten „Grundsätze“ herangezogen werden, da es sich hierbei um imperative Handlungsgebote handelt, gegen die „verstoßen“ werden kann.429 Nicht aus § 13 Abs. 1 DüngG herleiten lässt sich hingegen eine Ermächtigung der Behörden, die Anforderungen der DüV zur guten fachlichen Praxis im Einzelfall näher zu konkretisieren. Hierzu bedürfte es wohl einer expliziten Konkretisierungsbefugnis, wie § 3 Abs. 1 S. 2 PflSchG oder § 44 Abs. 4 S. 3 BNatSchG sie vorsehen.430 2. Untersagung und Beschränkung der Düngung Die spezielle Anordnungsbefugnis in § 13 S. 2 Nr. 1 DüngG ermächtigt die nach Landesrecht zuständigen Behörden dazu, die Einstellung von Düngungsmaßnahmen anzuordnen, die gegen § 3 Abs. 1–3 DüngG oder die anwendungsbezogenen Vorgaben der DüV verstoßen. Als milderes Mittel ist von dieser Befugnis auch die Anordnung einer bloßen Düngebeschränkung erfasst. In der bisherigen nationalen Rechtsprechung wurden angesichts der hohen Eingriffsqualität eines kompletten Düngeverbots strenge Anforderungen an das tatbestandliche Feststehen eines Düngefehlers gestellt.431 Bloße Verdachtsmomente seien nicht ausreichend. Auf Rechtsfolgenseite sei das behördliche Ermessen zur Untersa-

426

Köpl, in: in: Dombert/Witt, AgrarR, Rn. 238. VG Oldenburg, Beschl. v. 13.7.2016 –5 B 2984/16, BeckRS 2016, 49100. Die Verpflichtung zum Führen einer Schlagkartei und zur Aufzeichnung der Daten zu den jeweiligen Bewirtschaftungsmaßnahmen sei daher bereits bei Zweifeln daran, ob gemäß dem Bedarfsgrundsatz gedüngt wurde und der Nährstoffvergleich richtig ist, möglich. 428 So zu Gefahrenabwehrmaßnahmen wegen einer Überschreitung des Düngebedarfs, VG Sigmaringen, Urt. v. 17.8.2010 – 4 K 1145/09, NuR 2014, 143 (145 f.). 429 Siehe oben § 3 C. II. 1. a). 430 Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 431, 436. 431 So in Bezug auf eine Beschränkung der Phosphatdüngung auf hoch versorgten Böden, VG Sigmaringen, Urt. v. 17.8.2010 – 4 K 1145/09, NuR 2014, 143 (145). 427

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

gung der Düngung bei einem langfristigen, fortgesetzten und offensichtlichen Verstoß gegen die gute fachliche Düngepraxis allerdings auf Null reduziert.432 Für eine weitergehende Beschränkung der Phosphatdüngung auf Böden mit hohem Phosphatgehalt im Einzelfall enthält § 3 Abs. 6 S. 2 DüV nunmehr eine spezielle Anordnungsbefugnis. Sie setzt die Feststellung voraus, dass das Aufbringen phosphathaltiger Düngemittel bis zur Höhe der Nährstoffabfuhr „schädliche Gewässerveränderungen“ zur Folge hätte. Die Anordnung von Düngebeschränkungen und -verboten steht im Ermessen der zuständigen Behörden. Diese haben jedoch nach § 13 Abs. 1 DüV„besonders zu berücksichtigen“, dass die Fruchtbarkeit des Bodens, die Gesundheit von Menschen und Tieren sowie der Naturhaushalt und insbesondere die Gewässerqualität „nicht gefährdet werden“ und andere öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen. Die Behörden müssen daher nicht nur zur Gefahrenabwehr, sondern bereits zur Gefahrenvorsorge tätig werden. Obwohl diese ermessensleitende Vorschrift in der DüV geregelt ist, findet sie auch bei düngebezogenen Anordnungen nach § 13 DüngG Anwendung.433 3. Untersagung des Inverkehrbringens von Düngemitteln Im Rahmen der speziellen Anordnungsbefugnisse werden die nach Landesrecht zuständigen Behörden zudem zum vorübergehenden oder endgültigen Verbot des Inverkehrbringens oder zur Anordnung und Überwachung der Rücknahme oder des Rückrufs von Düngemitteln ermächtigt (§ 13 Abs. 1 S. 2 Nr. 2– 4 DüngG). In Bezug auf EG-Düngemittel setzt ein Verbot des Inverkehrbringens voraus, dass die Düngemittel keinem der in der EG-Düngemittelverordnung festgelegten Düngemitteltypen entsprechen. Im Übrigen sind die behördlichen Reaktionsmöglichkeiten hinsichtlich der von EG-Düngemitteln ausgehenden Gefahren den Einschränkungen des sekundärrechtlich geregelten Schutzklauselverfahrens unterworfen.434 4. Anordnung der Düngeberatung Zu nennen ist schließlich die 2017 eingeführte Ermächtigung der nach Landesrecht zuständigen Stelle in § 9 Abs. 4 S. 1 DüV, bei Feststellung einer Überschreitung eines Kontrollwerts die Teilnahme an einer von ihr anerkannten Düngeberatung anzuordnen. Ein Ermessen wird dabei nicht eingeräumt. Durch die

432

VG Sigmaringen, Urt. v. 17.8.2010 – 4 K 1145/09, NuR 2014, 143 (146). Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 288, 431 (zu § 9 DüV 2006). 434 Hierzu oben § 3 B. II. 4. 433

D. Der Vollzug des Dünge- und Düngemittelrechts

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Beratung soll gewährleistet werden, dass der Betriebsinhaber die künftige Einhaltung der Maximalsalden sicherstellt.435

IV. Sanktionsregelungen Verstöße gegen das Düngerecht werden im Fachrecht mit Bußgeldern geahndet und können im Einzelfall auch strafrechtliche Relevanz erlangen. Zugleich kann der Verstoß gegen Cross-Compliance-relevante Vorgaben der DüV zu einer Kürzung von Direktzahlungen führen.436 1. Ordnungswidrigkeitentatbestände § 14 DüngG, § 9 DüMV, § 14 DüV, § 7 WDüngV und § 9 StoffBilV unterlegen die meisten der oben vorgestellten materiell-rechtlichen Vorgaben des Dünge- und Düngemittelrechts mit Ordnungswidrigkeitentatbeständen. Seit 2017 wird auch die Überschreitung des Düngebedarfs als Ordnungswidrigkeit geahndet (§ 14 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Nr. 1 DüV). Nach wie vor keine Ordnungswidrigkeit stellt jedoch die Überschreitung der in der DüV festgelegten Maximalsalden dar. Die Sanktionslosigkeit der auch nicht Cross-Compliance-relevanten Überschreitung der maximal zulässigen Nährstoffsalden für Stickstoff und Phosphor stellte einen der zentralen Kritikunkte an der DüV 2006 dar.437 Nach dem 2017 eingeführten abgestuften Sanktionssystem hat die nach Landesrecht zuständige Behörde bei einer Überschreitung der Maximalsalden nach § 9 Abs. 4 S. 1 DüV zunächst die Teilnahme an einer Düngeberatung anzuordnen. Kommt es im Folgejahr erneut zu einer Überschreitung, sind vom Betriebsinhaber Düngebedarfsermittlung und Nährstoffvergleich nach § 9 Abs. 5 DüV zur Prüfung vorzulegen. Erst, wenn die Anordnung der Teilnahme an einer Düngeberatung missachtet wird oder nach Vollziehbarkeit der Anordnung die Maximalsalden weiter überschritten oder Unterlagen nicht zur Prüfung vorlegt werden, liegt eine Ordnungswidrigkeit vor. Das Sanktionssystem bei der Stoffstrombilanzierung ist demgegenüber schwächer. Auch hier wird bei einer Überschreitung des 175-kg-Grenzwerts bzw. des betriebsspezifischen Bilanzwerts um mehr als 10 % von der zuständigen Stelle zunächst nur die Teilnahme an einer Beratung angeordnet, was anders als nach der DüV jedoch in ihrem Ermessen steht. Anders als beim Nährstoffvergleich nach der DüV stellt die erneute Überschreitung im Folgejahr jedoch keine Ord435

BR-Drs. 148/17, S. 124. Hierzu unten § 6 A. I. 3. 437 Kelm/Loges/Taube, N-Bilanzen ökologischer und konventioneller Praxisbetriebe, S. 5 ff.; VDLUFA, Nachhaltige Nährstoffhaushalte, S. 3; BLAG DüV, Evaluierung, S. 38 ff., 150; zum Gemüsebau Wiesler, Stellungnahme, S. 6. 436

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

nungswidrigkeit dar. Vielmehr muss der Betriebsinhaber seine Stoffstrombilanz im darauffolgenden Jahr lediglich vorzeitig zur Prüfung vorlegen. 2. Bußgeldhöhe Hinsichtlich der Bußgeldhöhe wird aus Gründen der Verhältnismäßigkeit zwischen „formellen Rechtspflichten“, wie etwa Aufzeichnungs-, Vorlage- und Meldepflichten einerseits, und „materiellen Kernpflichten“ unterschieden.438 Für erstere wurde das Maximalbußgeld heruntergesetzt von 15.000 Euro unter der DüV 2006 auf nunmehr 10.000 Euro. Deutlich erweitert wurde hingegen der Bußgeldrahmen bezüglich der materiellen Rechtspflichten. Bei Verstößen gegen die Sperrfristen und Anforderungen der DüV an die Lagerung organischer Düngemittel kann nunmehr ein Bußgeld von bis zu 150.000 Euro verhängt werden. Die übrigen materiell-rechtlichen Vorgaben können mit einem Bußgeld von maximal 50.000 (zuvor 15.000) Euro geahndet werden. 3. Düngerelevante Straftatbestände In hier nicht näher zu erörternden Einzelfällen können Verstöße gegen das Düngerecht auch strafrechtliche Relevanz erlangen. So kann durch Düngemaßnahmen eine Gewässerverunreinigung oder nachteilige Veränderung der Gewässereigenschaften i. S. v. § 324 StGB eintreten. Auch eine Bodenverunreinigung nach § 324a StGB kommt insbesondere bei einer Kontamination des Bodens mit über die Düngung eingetragenen Schadstoffen in Betracht. Mit Blick auf die Ammoniakemissionen aus der Düngung ist auch der Tatbestand der Luftverunreinigung in § 325 Abs. 3 StGB relevant. Bei Vorliegen einer Entledigungsabsicht wurde in der Vergangenheit zudem ein unerlaubter Umgang mit Abfällen nach § 326 StGB angenommen.439

V. Kritische Würdigung des dünge- und düngemittelrechtlichen Vollzugs Das Dünge- und Düngemittelrecht ist trotz der Bemühungen zur Stärkung des Vollzugs im Rahmen der 2017 erfolgten umfassenden Novellierung nach wie vor nicht vollständig vollzugsfähig. Die Gründe für die weiterhin zu erwartenden Vollzugsausfälle liegen zum Teil in der Verwaltungsorganisation oder in defizitären Vollzugsinstrumenten. Häufig sind sie aber auf die unzureichende Vollziehbarkeit der materiell-rechtlichen Vorschriften selbst zurückzuführen.

438 439

BT-Drs. 18/7557, S. 21. OLG Celle, Urt. v. 21.1.1998 – 22 Ss 299/97, NuR 1998, 331 (332).

D. Der Vollzug des Dünge- und Düngemittelrechts

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1. Bestehen von Vollzugsdefiziten Defizite beim Vollzug umweltschützender Regelungen werden zwar häufig beklagt, lassen sich jedoch mangels einer institutionalisierten Vollzugsberichterstattung und empirischer Untersuchungen zum Vollzug nur schwer nachweisen.440 Dies trifft auch auf die Düngeproblematik zu. Trotz der weitgehenden Einigkeit darüber, dass insbesondere im Bereich der Düngemittelanwendung ein erhebliches Vollzugsdefizit besteht,441 ist letztlich nicht genau feststellbar, wie häufig Landwirte tatsächlich folgenlos gegen die Vorgaben des Düngerechts verstoßen. Umgekehrt betrachtet lässt sich aus einer geringen Anzahl festgestellter Verstöße nicht auf einen wirksamen Vollzug schließen.442 Denn eines der Kernprobleme im Vollzug des Agrarumweltrechts ist gerade, dass die Vollzugsbehörden überhaupt keine Kenntnis von Verstößen erlangen.443 Wahrscheinlich ist daher vielmehr, dass vor allem in den Hot-Spot-Regionen der intensiven Nutztierhaltung und der Biogasherstellung die Dunkelziffer der Verstöße gegen das Düngerecht sehr viel höher liegt. Für ein Vollzugsdefizit sprechen insbesondere die hohen Nitratkonzentrationen im Grundwasser bei gleichzeitiger (angeblicher) Einhaltung der zulässigen Stickstoffmaximalsalden.444 Ein weiteres Indiz für Vollzugsausfälle ist zudem die geringe Anzahl veröffentlichter Gerichtsentscheidungen zum Düngerecht, da sie vermuten lässt, dass Durchsetzungs- und Sanktionsbefugnisse häufig nicht wahrgenommen werden.445 2. Probleme bei der Zuständigkeitsverteilung Teilweise sind die Vollzugsdefizite des Dünge- und Düngemittelrechts bereits institutionell angelegt. So erscheint etwa das in vielen Bundesländern zu beobachtende Auseinanderfallen der Zuständigkeiten für die Düngemittelverkehrskontrolle und die Überwachung der Wirtschaftsdüngerverbringung und Düngemittelanwendung unzweckmäßig. Angesichts der engen Verknüpfung zwischen der Nährstoffkennzeichnung nach der DüMV, den Aufzeichnungs-, Melde- und Mitteilungspflichten der WDüngV und den Düngerestriktionen der DüV wäre eine Bündelung der Vollzugszuständigkeiten bei gleichzeitiger Aufgabenspezialisierung sinnvoll. Vorbildwirkung entfaltet insofern die Zuständigkeitsregelung in Niedersachsen, wo die Durchführung von Vor-Ort-Kontrollen aus der Fachbehörde ausgegliedert und auf Prüfdienste übertragen wurde, welche nunmehr aus440 Lübbe-Wolff, in: Lübbe-Wolff, Vollzug des Europäischen Umweltrechts, 77 (79 ff.); Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 107. 441 Taube, Stellungnahme, S. 2; Wiesler, Stellungnahme, S. 4; Möckel/Köck/Rutz/ Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 109. 442 So aber BMUB/BMEL, Nitratbericht 2016, S. 68. 443 Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 346. 444 Wiesler, Stellungnahme, S. 4. 445 Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 101, 108, 291 ff.

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schließlich für den Verwaltungsvollzug im Bereich des Düngemittel-, Dünge-, Pflanzenschutz- und Saatgutrechts sowie für die Vor-Ort-Kontrollen im Rahmen von EU-Förderprogrammen und der Cross-Compliance zuständig sind und in diesem Zusammenhang Gerichtsverfahren durchführen.446 Sofern die Vollzugszuständigkeit in Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und dem Saarland den Landwirtschaftskammern zugewiesen wurde, stellt sich zudem die Frage, ob diese als aus den Mitgliedsbeiträgen der Landwirte finanzierte Körperschaften des öffentlichen Rechts die nötige Unabhängigkeit für einen effektiven Vollzug mit sich bringen.447 In Niedersachsen hat man auf diese Kritik mit der Verankerung einer strikten organisatorischen und personellen Trennung von Auftrags- und Selbstverwaltungsangelegenheiten im niedersächsischen Landwirtschaftskammergesetz reagiert.448 3. Unzureichende Kontrollfrequenz und Personalmangel Die im Rahmen der Nitratberichte der Bundesregierung und der Evaluierung der DüV 2006 veröffentlichten empirischen Ergebnisse machen deutlich, dass die Kontrollfrequenz im Fachrecht äußerst niedrig ist.449 Zudem werden Fachrechtskontrollen in vielen Bundesländern nur ergänzend zu Cross-Compliance-Kontrollen als Anlasskontrollen durchgeführt, weshalb ein umfassender fachrechtlicher Vollzug in Frage steht.450 Für die Steigerung der Wirksamkeit des düngerechtlichen Vollzugs ist es daher dringend erforderlich, die Kontrollrate zu erhöhen und die zuständigen Behörden entsprechend mit den erforderlichen personellen und technischen Ressourcen auszustatten.451 Die in den Gesetzesmaterialien zum 446 Organigramm der Landwirtschaftskammer Niedersachsen, Stand: 1.5.2017, verfügbar unter: http://www.lwk-niedersachsen.de/download.cfm/file/22638.html (28.1. 2018). 447 Härtel, Düngung, S. 105; Ekardt/Holzapfel/Ulrich, UPR 2010, 260 (265). 448 § 23a LwKG (Nds. GVBl. 2003, 61, 176). 449 Nach den im Nitratbericht 2008 veröffentlichten Angaben wurden insgesamt im Zeitraum 2004–2006 durchschnittlich 3 % der Betriebe kontrolliert, wobei auch zwischen den einzelnen Vorgaben der DüV große Unterschiede hinsichtlich der Kontrollhäufigkeit festgestellt wurden, siehe BMU/BMELV, Nitratbericht 2008, S. 37; der Länderumfrage der BLAG zufolge wurde im Jahr 2010 im Durchschnitt in 2 % der landwirtschaftlichen Betriebe eine fachrechtliche Kontrolle durchgeführt, wobei die Kontrollquote landesabhängig zwischen 0,2 und 5 % schwankte, siehe BLAG DüV, Evaluierung, S. 230; im jüngsten Nitratbericht 2016 machten einige Bundesländer Angaben zur Häufigkeit der Plausibilisierung der Betriebsbilanzen im Rahmen der Cross-Compliance- und Fachrechtskontrollen im Zeitraum 2012–2015. Hiernach wurden in den verschiedenen Bundesländern jährlich etwa zwischen 120 und 1400 Betriebe überprüft, vgl. BMUB/BMEL, Nitratbericht 2016, Anhang 3. Dies entspricht etwa einem Anteil von zwischen 0,7 % (Baden-Württemberg) und 4 % (Nordrhein-Westfalen) der landwirtschaftlichen Betriebe. 450 BLAG DüV, Evaluierung, S. 233. 451 Klinck, ZfW 2016, 164, (174); Taube, Stellungnahme, S. 4.

D. Der Vollzug des Dünge- und Düngemittelrechts

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novellierten Düngerecht angesetzten Implementierungskosten452 sind vor diesem Hintergrund noch deutlich zu niedrig angesetzt.453 4. Unzureichende Vollziehbarkeit einzelner Instrumente Auch die personelle Aufstockung des Vollzugspersonals kann Vollzugsprobleme jedoch letztlich nicht lösen, wenn die zu vollziehenden materiell-rechtlichen Vorgaben nicht vollziehbar sind.454 Die Vollziehbarkeit dünge- und düngemittelrechtlicher Regelungen bestimmt sich insbesondere nach der Kontrollierbarkeit der einzelnen Prüfgegenstände unter Berücksichtigung des Kontrollaufwands.455 Beides hängt entscheidend von den zur Verfügung stehenden Instrumenten zur Informationsbeschaffung ab. Auch die Bestimmtheit materiell-rechtlicher Vorgaben ist für ihre Vollziehbarkeit relevant, da unbestimmte Rechtsbegriffe zur Rechtsunsicherheit und Überforderung beim Rechtsanwender beitragen und zudem politische Einflussnahmemöglichkeiten eröffnen.456 a) Kontrollierbarkeit der Prüfgegenstände Die Kontrollierbarkeit der verschiedenen dünge- und düngemittelrechtlichen Vorgaben ist differenziert und unter Heranziehung der zur Verfügung stehenden Überwachungsinstrumente zu betrachten. Als allgemein gut kontrollierbar gelten zeitpunktunabhängige Vorgaben wie etwa das Vorhandensein von Unterlagen, baulichen Einrichtungen oder von fest etablierten Landschaftselementen.457 Nicht verwunderlich ist daher, dass nach den existierenden empirischen Daten zum Vollzug der DüV das Vorliegen von Unterlagen oder Lagereinrichtungen und deren Fassungsvermögen am häufigsten kontrolliert und hier die meisten Verstöße festgestellt und Sanktionen veranlasst wurden.458 Bezüglich der stark

452 Die Bundesregierung schätzt die Kosten zur Umsetzung der novellierten DüV auf (lediglich) einmalig 2,6 und jährlich 2,9 Mio. Euro, vgl. BT-Drs. 18/7557, S. 15 und BR-Drs. 148/17, S. 12 ff. 453 Taube, Stellungnahme, S. 4. 454 Statt vieler Lübbe-Wolff, NuR 1993, 217 (229). 455 Lübbe-Wolff, NuR 1993, 217 (226 f.); BLAG DüV, Evaluierung, S. 226. 456 Statt vieler Lübbe-Wolff, NuR 1993, 217 (225 f.); Lübbe-Wolff, in: Lübbe-Wolff, Vollzug des Europäischen Umweltrechts, 77 (97); Mayntz, Vollzugsprobleme der Umweltpolitik, S. 36; Lübbe-Wolff, NVwZ 2001, 481 (484); Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 362. 457 Nitsch/Osterburg, Umsetzung von Cross Compliance, S. 12. 458 So wurden laut Nitratbericht 2008 zwischen 2004 und 2006 bei 18 % der Betriebe das Fehlen von Bodenuntersuchungsergebnissen, und bei 7,2 % das Fehlen von Nährstoffvergleichen festgestellt. Verstöße gegen die Beschränkung der Phosphatdüngung auf sehr hoch versorgten Böden wurden hingegen nur bei 0,16 % der kontrollierten Betriebe ermittelt, vgl. BMU/BMELV, Nitratbericht 2008, S. 37; vgl. zu den Sanktionsraten auch BLAG DüV, Evaluierung, S. 323; ein ähnliches Bild ergibt sich bezüglich der

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

zeitpunktabhängigen verhaltensbezogenen Anforderungen des Düngerechts besteht hingegen die grundsätzliche Schwierigkeit, dass es sich bei der Handhabung und Anwendung von Düngemitteln um in unregelmäßigen Abständen stattfindende Einzelvorgänge handelt, die potenziell in 275.400 landwirtschaftlichen Betrieben459 auf 51,1 % der Fläche Deutschlands460 stattfinden können. Vor diesem Hintergrund werden Düngerestriktionen häufig als Paradebeispiel für kaum vollziehbare Regelungen genannt, da die Anwesenheit eines Behördenvertreters bei jedem einzelnen Düngevorgang als „Beifahrer auf jedem landwirtschaftlichen Traktor“ 461 mit vertretbarem Verwaltungsaufwand nicht realisierbar sei.462 Auch das im Jahr 2017 noch einmal deutlich erweiterte Überwachungsinstrumentarium löst diese Problematik nur unzureichend. Dabei besteht nach wie vor das grundlegende Problem, dass wegen des Verzichts auf präventive Anzeige- oder Genehmigungspflichten die für den Vollzug erforderlichen Informationen nicht vom Inverkehrbringer bzw. Anwender von Düngemitteln beigebracht werden, sondern von den Vollzugsbehörden selbst mühsam beschafft werden müssen.463 Im Einzelnen ist hinsichtlich der Vollziehbarkeit der dünge- und düngemittelrechtlichen Vorgaben Folgendes festzustellen: aa) Düngeplanung und Verbot der Überschreitung des Düngebedarfs Die Verpflichtung zur Erstellung einer Düngebedarfsermittlung ist grundsätzlich gut kontrollierbar. Denn ob eine Düngebedarfsermittlung erstellt wurde, lässt sich nunmehr dank der 2017 eingeführten Verpflichtungen zur Aufzeichnung und Aufbewahrung der Düngebedarfsermittlung ohne Weiteres überprüfen. Die Richtigkeit der Düngebedarfsermittlung kann hingegen nur mit erhöhtem Aufwand festgestellt werden.464 Auch hier hat die novellierte DüV zwar durch die Verpflichtung zur Aufzeichnung der Ermittlungsgrundlagen sowie durch die Einführung bundesweit einheitlicher Stickstoffsollwerte zu einer Erleichterung des Vollzugs geführt. Insbesondere die Richtigkeit der Ermittlungen der Nährstoffgehalte im Boden ist jedoch nach wie vor nur schwer überprüfbar. So besteht etwa bezüglich der Bodenproben zur Ermittlung des Phosphatgehalts das Problem, dass durch die zuständigen Behörden kaum kontrolliert werden kann,

Cross-Compliance-Kontrollen, vgl. EU-Kommission, KOM(2007) 147 endg., S. 5 f.; EuRH, EU-Wasserpolitik, S. 30. 459 Destatis, Landwirtschaftliche Betriebe. Agrarstrukturerhebung 2016. 460 Destatis, Bodenfläche nach Art der tatsächlichen Nutzung, S. 102. 461 Lübbe-Wolff, NuR 1993, 217 (227). 462 Möckel, ZUR 2007, 176 (177); SRU, Umweltgutachten 2008, Rn. 971; SRU, Umweltgutachten 2004, Rn. 306, 322; Ekardt, Theorie, § 6 E. V. 3. 463 Zu diesem Problem ausführlich Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 439 ff. 464 Ekardt/Heym/Seidel, ZUR 2008, 169 (174).

D. Der Vollzug des Dünge- und Düngemittelrechts

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von welchem Standort die Proben tatsächlich stammen.465 Empfohlen wird in diesem Zusammenhang eine rechtsgesicherte statistische Erfassung von Bodenuntersuchungsdaten anerkannter Labore, um den zuständigen Behörden Informationen über die Nährstoffversorgung der Böden zu verschaffen.466 Schließlich ist auch das Verbot der Überschreitung des Düngebedarfs nicht ohne Weiteres vollziehbar. Welche Dünge- bzw. Nährstoffmengen auf den einzelnen Schlägen tatsächlich appliziert wurden, lässt sich weder mit dem bloßen Auge erkennen noch durch Bodenproben oder Durchsicht betrieblicher Aufzeichnungen sicher bestimmen und nachweisen.467 Die Einhaltung des Düngebedarfs könnte zwar im Nachhinein über den betrieblichen Nährstoffvergleich im Rahmen eines Soll-Ist-Abgleichs überwacht werden, bei dem der ermittelte Düngebedarf (Soll-Wert) mit der Angabe des Betriebsinhabers im Rahmen der Nährstoffbilanzierung, welche Nährstoffmengen er im vorangegangenen Jahr über die Düngung auf die Flächen aufgebracht hat (Ist-Wert), abgeglichen wird.468 Zumal die DüV für den Nährstoffvergleich jedoch nur die Angabe des Düngemitteleinsatzes auf Betriebsebene verlangt, kann nach Auskunft aus Vollzugsbehörden auch lediglich eine Überschreitung des betrieblichen Düngebedarfs nachgewiesen werden. Zwingende Voraussetzung einer Überwachung über einen Soll-Ist-Abgleich sei daher, dass die Verpflichtung zur Einhaltung des Düngebedarfs auf die Betriebsebene bezogen wird.469 § 13 Abs. 6 Nr. 2 DüV ermächtigt die Landesregierungen zwar zum Erlass einer entsprechenden Regelung. Ob diese von dieser Ermächtigung Gebrauch machen und somit einen sachgerechten Vollzug des Verbots der Überschreitung des Düngebedarfs ermöglichen, steht jedoch in ihrem Ermessen. Problematisch ist auch, dass sich über den Mengenabgleich auf Betriebsebene nicht kontrollieren lässt, ob der Düngebedarf auf einzelnen Schlägen eingehalten wurde. Hierzu bedürfte es schlagspezifischer Aufzeichnungen zur eingesetzten Düngemenge, wie sie seit langem gefordert werden.470 bb) Nährstoffvergleiche Auch bei den Nährstoffvergleichen bereitet die Kontrolle des Vorliegens eines Nährstoffvergleichs keine Probleme, die Überwachung der inhaltlichen Richtigkeit der zugrunde liegenden Angaben der Betriebsinhaber jedoch umso mehr.471 Die Verifizierbarkeit der Eingangsdaten der Bilanzen ist u. a. deshalb von zentra465 466 467 468 469 470

BLAG DüV, Evaluierung, S. 229, 235. Jansen-Minßen, Stellungnahme, S. 5. Möckel, ZUR 2007, 176 (177). Jansen-Minßen, Stellungnahme, S. 5. Jansen-Minßen, Stellungnahme, S. 1, 5 f.; Taube, Stellungnahme, S. 6. SRU, Umweltgerechte Nutzung ländlicher Räume, Rn. 196; LAWA, Eckpunkte,

S. 4. 471

BLAG DüV, Evaluierung, S. 141, 226 ff.

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

ler Bedeutung, da, wie eben dargestellt, auch die Überwachung des Verbots der Überschreitung des Düngebedarfs von ihr abhängt. Zudem kann die Begrenzung der maximalen Nährstoffsalden nur dann eine Steuerungswirkung entfalten, wenn die Nährstoffvergleiche korrekt sind. Eine effektive Überwachung der Nährstoffvergleiche stößt aufgrund der fehlenden Transparenz der Wirtschaftsdünger- und Mineraldüngerstoffströme auf Schwierigkeiten, welche die Novellierung des Düngerechts im Jahr 2017 nicht vollständig beseitigen konnte. Hervorzuheben sind dabei folgende Probleme: (1) Vollzugsaufwand Die Überprüfung der Richtigkeit der den Nährstoffvergleichen zugrunde liegenden Angaben durch Durchsicht der Unterlagen im Rahmen von Vor-Ort-Kontrollen ist äußerst aufwendig. Dies gilt auch für die belegbasierte Kontrolle der Stoffstrombilanzen.472 Zur Sicherstellung eines effizienten Vollzugs erscheint eine Verpflichtung zur automatisierten Meldung der Nährstoffvergleiche an die Vollzugsbehörden vorzugswürdig, damit dort über einen Plausibilitätsabgleich eine risikobasierte Auswahl der näher zu kontrollierenden Betriebe erfolgen kann. Die Länder können eine Verpflichtung zur Meldung der Nährstoffvergleiche zwar auf der Grundlage der Ermächtigungen in § 13 Abs. 6 Nr. 1 DüV bzw. § 8 Abs. 3 StoffBilV einführen, sie müssen dies jedoch nicht. (2) Verifizierbarkeit der Abgabe und Aufnahme von Wirtschaftsdüngern Die hohen Kosten der Abgabe von Gülle, die inzwischen bei über 20 Euro pro m3 liegen,473 verdeutlichen, wie groß die Gefahr einer unsachgemäßen Wirtschaftsdüngerentsorgung ist. Die effektive Überwachung der Verbringung von Wirtschaftsdüngern ist daher ein entscheidender Faktor für einen wirksamen Vollzug, umso mehr, als von der Verschärfung der DüV eine erhebliche Zunahme überbetrieblicher Wirtschaftsdüngertransporte erwartet wird.474 Die WDüngV als zentrales Instrument zur Überwachung der Wirtschaftsdüngerströme weist jedoch erhebliche Schwachstellen auf: So fallen aufgrund der Bagatellgrenzen in § 1 S. 2 WDüngV zahlreiche Verbringungen bereits von vornherein aus dem Anwendungsbereich der Verordnung heraus. Die Meldepflicht des § 4 WDüngV greift zudem nur bei länderübergreifenden Verbringungen, nicht jedoch bei Wirtschaftsdüngertransporten innerhalb eines Bundeslandes.

472 473 474

Klages/Osterburg/Hansen, Betriebliche Stoffstrombilanzen, S. 69. LWK Niedersachsen, Blaubuch – Erntejahr 2016, Tabelle 28 S. 54. Taube/Schütte/Kluß, Berichte über Landwirtschaft 2013, 1 (8 ff.).

D. Der Vollzug des Dünge- und Düngemittelrechts

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Außerdem muss die Verbringung nach § 4 WDüngV nur in Papierform und im Nachhinein zum 31. März für das vorangegangene Jahr gemeldet werden. Eine zeitnahe Überwachung der einzelnen Gülletransporte ist hierdurch nicht möglich.475 Hierzu bedürfte es nach dem Vorbild einiger Landesverordnungen vielmehr eines elektronischen Meldesystems verbunden mit einer knapp bemessenen Meldefrist. Denkbar erscheint auch eine weitergehende Verpflichtung zur Anmeldung von Transporten bereits vor der Verbringung, wie sie für Klärschlammtransporte vorgesehen ist.476 Die Landesregierungen sind zwar nach § 6 WDüngV zur Festlegung entsprechender weitergehender Vorschriften ermächtigt, aber nicht verpflichtet. Für eine lückenlose Erfassung der Wirtschaftsdüngerströme erscheint zudem die Einführung eines bundesweiten Meldesystems vorteilhaft. Auch die Richtigkeit der gemeldeten Verbringungen ist nur unter bestimmten Bedingungen überprüfbar. Seitens der Vollzugsbehörden wird auf die Gefahr hingewiesen, dass Wirtschaftsdüngerabgaben im Lieferscheinverfahren nach der WDüngV gemeldet bzw. in einem elektronischen Meldesystem verbucht werden, ohne dass tatsächlich eine physische Verbringung erfolgt.477 In den Niederlanden und in Dänemark findet aus diesem Grund eine GPS-Überwachung der Wirtschaftsdüngertransporte statt.478 Die Einführung einer solchen technologiebasierten Überwachung auch in Deutschland erscheint nicht zwingend erforderlich, sofern andere Mechanismen zur Verifizierung der gemeldeten Verbringungen genutzt werden. In diesem Zusammenhang könnte einer Verpflichtung zur Meldung der Nährstoffvergleiche eine zentrale Funktion zukommen, da Wirtschaftsdüngerempfänger wegen des mit der Meldepflicht einhergehenden erhöhten Aufdekkungsrisikos ein geringeres Interesse hätten, an einer Leerbuchung mitzuwirken.479 Die gemeldete Verbringung (Ist-Wert) könnte außerdem über eine Gegenüberstellung mit einem Soll-Wert plausibilisiert werden, was in Niedersachsen dank der im bauordnungsrechtlichen Genehmigungsverfahren ermittelten SollWerte bereits seit einiger Zeit möglich ist. Über den 2017 eingeführten § 12 Abs. 7 Nr. 4 lit. d) DüngG, der den Rückgriff auf die bei den Bau- und Immissionsschutzbehörden vorliegenden Nachweise über vertragliche Vereinbarungen zur Abnahme von Wirtschaftsdüngern erlaubt, kann ein solcher Soll-Ist-Abgleich nunmehr auch in anderen Bundesländern erfolgen, sofern sich die jeweils zuständige Behörde dazu entschließt. Festhalten lässt sich somit, dass die Richtigkeit der gemeldeten Verbringungen nunmehr deutlich besser überprüfbar ist, vorausgesetzt, die Länder bzw. Behörden nutzen die ihnen zur Verfügung gestellten Instrumente. 475 Niedersächsischer Landtag, Kleine Anfrage zur schriftlichen Beantwortung mit Antwort der Landesregierung, Drs. 17/8543, S. 3. 476 Hierzu unten § 4 C. I. 3 e). 477 Oltmanns, LWK Niedersachsen (mündliche Auskunft). 478 Vgl. Taube, in: DLG e. V., Nitratausträge, 17 (27). 479 Oltmanns, LWK Niedersachsen (mündliche Auskunft).

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

(3) Verifizierbarkeit des betrieblichen Wirtschaftsdüngeranfalls Zur Plausibilisierung der im Betrieb über Wirtschaftsdünger angefallenen Nährstoffmengen müssen die Vollzugsbehörden insbesondere Zugriff auf Daten zu Tierzahl, Tierart und Produktionsverfahren haben, um die Berechnungen des Betriebsinhabers nach Maßgabe der Anlage 1 DüV nachvollziehen zu können. Einen erheblichen Fortschritt stellt daher die durch § 12 Abs. 7–8 DüV eingeräumte Befugnis der Düngebehörden zum Abgleich mit in anderen Rechtsbereichen erhobenen Daten dar.480 Ob diese erweiterte Datengrundlage ausreichend ist, hängt im Bereich der Überwachung der Wirtschaftsdüngerverbringung insbesondere davon ab, ob neben Informationen über Tierzahl und Tierart auch die zur Berechnung nach Anlage 1 DüV erforderlichen Daten zu Leistungsklassen und Produktionsverfahren ermittelt werden können.481 Zwar können die Länder etwaige Datenlücken über die Einführung einer Verpflichtung zur Meldung der genutzten Produktionsverfahren nach § 13 Abs. 6 Nr. 1 DüV schließen. Dies liegt jedoch wiederum in ihrem Ermessen. (4) Verifizierbarkeit der Zu- und Abfuhr von Mineraldüngern Auch bei Angaben zu den über Mineraldünger aufgenommenen Stickstoff- und Phosphatmengen sind Manipulationen denkbar. So könnten Betriebsinhaber bei einem missbräuchlichen Zusammenwirken mit Mineraldüngerverkäufern auf gefälschte Lieferdokumente zurückgreifen, die statt des tatsächlichen Einkaufs mineralischer Stickstoff- oder Phosphordünger einen Einkauf von Kaliumdüngern ausweisen.482 Solche Manipulationen können die Düngebehörden mit dem ihnen derzeit zur Verfügung stehenden Vollzugsinstrumentarium nicht aufdecken. Denn eine Verpflichtung des Mineraldüngerhandels zur Meldung der an landwirtschaftliche Betriebe verkauften Mineraldüngermengen an die Düngebehörden, wie sie von fachlicher Seite gefordert wird,483 existiert derzeit nicht, da das BMEL nur in Bezug auf Wirtschaftsdünger von der Ermächtigungsgrundlage in § 4 DüngG Gebrauch gemacht hat. cc) 170-kg-Ausbringungsobergrenze Die Einhaltung der Ausbringungsobergrenze ist verhältnismäßig gut und mit vertretbarem Aufwand kontrollierbar, sofern Daten bezüglich der Tierbestände 480

Landwirtschaftskammer Niedersachsen, Nährstoffbericht 2015/2016, S. 2. Oltmanns, LWK Niedersachsen (mündliche Auskunft). 482 Blum, LWK Niedersachsen (mündliche Auskunft). 483 Jansen-Minßen, Stellungnahme, S. 5; BLAG DüV, Evaluierung, S. 235; WBA/ WBD/SRU, Nährstoffüberschüsse wirksam begrenzen, S. 18; zum Vorschlag der Einführung eines zentralen EDV-Meldesystems für Hersteller und Händler von Dünge- und Futtermitteln nach niederländischem Vorbild vgl. Klages/Osterburg/Hansen, Betriebliche Stoffstrombilanzen, S. 69. 481

D. Der Vollzug des Dünge- und Düngemittelrechts

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und landwirtschaftlichen Fläche vorliegen und die überbetriebliche Verwertung von Wirtschaftsdüngern durch einen effektiven Vollzug der WDüngV überwacht wird.484 Bezüglich der landwirtschaftlichen Fläche kann die für den Vollzug des Düngerechts zuständige Behörde nunmehr nach § 12 Abs. 7 Nr. 1 lit. b) DüngG auf die bei den InVeKos-Behörden vorliegenden Daten zugreifen. Diese verfügen zwar nur über Flächendaten für Betriebe, die Direktzahlungen beziehen; da dies die große Mehrheit der Betriebe ist, liegt hierin jedoch ein eher theoretisches Problem.485 Bezüglich der Ermittlung des betrieblichen Wirtschaftsdüngeranfalls und der überbetrieblichen Verbringungen bestehen allerdings die oben angesprochenen Wirksamkeitsvorbehalte. Aufwendig ist zudem die Kontrolle der Einhaltung von Derogationen, zumal aufgrund der Regelung in § 6 Abs. 7 DüV die Anteile des Stickstoffs aus Wirtschaftsdüngern tierischer Herkunft herausgerechnet werden müssen.486 dd) Bodenzustands- und flächenbezogene Düngerestriktionen Besonders schwierig gestaltet sich der Vollzug der spezifischen Düngebeschränkungen in der Nähe von Wasserläufen und auf geneigten, gefrorenen, schneebedeckten oder wassergesättigten Flächen. Im Rahmen der Evaluierung der DüV 2006 wurde darauf hingewiesen, dass angesichts der Unsicherheit, wann und wo eine Düngungsmaßnahme erfolgt, eine Überwachung bei realistischem Verwaltungsaufwand nur passiv auf der Grundlage von Anzeigen Dritter erfolgt, diese Anlasskontrollen jedoch häufig zu spät kämen, sodass Verstöße nicht mehr rechtssicher nachgewiesen werden könnten.487 Die Verstöße gegen Gewässerabstände, das Abschwemmungsvermeidungsgebot und Düngebeschränkungen auf Hangneigungen seien nur dann nachweisbar, wenn unmittelbar nach der Ausbringung oder teilweise sogar noch vor dem Abschwemmungsereignis eine Vor-Ort-Kontrolle mit Beweissicherung durch Probenahmen, Analysen und Begutachtungen erfolgt.488 Ob ein Boden „wassergesättigt“, „durchgängig gefroren“ oder „gering mit Schnee bedeckt“ ist, lasse sich nur über unsichere und nicht justiziable visuelle Beobachtungen vor Ort feststellen.489 Diese grundsätzlichen Probleme bei der Überwachung stark ort- und zeitpunktabhängiger Düngerestriktionen bestehen unverändert fort.

484 485 486 487 488 489

BLAG DüV, Evaluierung, S. 153, 227 f. Oltmanns, LWK Niedersachsen (mündliche Auskunft). BLAG DüV, Evaluierung, S. 153. BLAG DüV, Evaluierung, S. 234. BLAG DüV, Evaluierung, S. 112, 115, 119, 226. BLAG DüV, Evaluierung, S. 103, 106 f., 109.

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

ee) Sperrfristen und Vorgaben zu Lagerungskapazitäten Das Vorhandensein von ausreichendem Lagerraum ist ohne besondere Probleme kontrollierbar.490 Auch die Einhaltung der Sperrfristen lässt sich, wenn auch nur anhand aufwendiger Anlasskontrollen, kontrollieren. Als nicht überprüfbar gilt hingegen die Lockerung des Verbots durch die 30/60-kg-Regelung des § 6 Abs. 9 Nr. 1 DüV.491 ff) Anforderungen an Technik und Verfahren der Düngemittelausbringung Die Einhaltung der Anforderungen an die Ausbringungstechnik lassen sich relativ einfach durch Überlandfahrten zu typischen Zeiten der Aufbringung feststellen, wobei zugleich auch die Einhaltung der Einarbeitungsfrist ermittelt werden kann.492 Eine sofortige Einarbeitung ließe sich allerdings einfacher überprüfen als die derzeit vorgesehene Einarbeitungsfrist von vier Stunden, da die hierfür erforderliche Technik (Güllegrubber oder zweiter Schlepper) für die Kontrolleure deutlich sichtbar ist.493 gg) Anforderungen des Düngemittelrechts Auch der Vollzug des Düngemittelrechts wird erheblich dadurch erschwert, dass es mit Ausnahme des Typzulassungserfordernisses an jeglicher Eröffnungskontrolle fehlt und sich die zuständige Behörde daher die für den Vollzug erforderlichen Informationen selbst beschaffen muss. Dies stellt insbesondere aufgrund der stetigen Erweiterung des Regelungsbereichs des Düngemittelrechts auf neue, stark heterogene Stoffgruppen (Mineraldünger (ggf. aus Nährstoffrezyklaten), Wirtschaftsdünger, Sekundärrohstoffdünger) und der damit einhergehenden Vielzahl zu kontrollierender Akteure (Düngemittelindustrie, Landhandel, Wirtschaftsdünger abgebende Landwirte) eine erhebliche Herausforderung dar. Um den Behörden zumindest die Feststellung zu erleichtern, wer überhaupt zu kontrollieren ist, wäre die Einführung einer verpflichtenden Registrierung beim erstmaligen Inverkehrbringen von Düngemitteln, wie sie derzeit nur im Ansatz in § 5 WDüngV für das gewerbsmäßige Inverkehrbringen von Wirtschaftsdüngern geregelt ist, sinnvoll.494

490 Schwieriger zu ermitteln sei hingegen die Dichtigkeit des Lagerraums, so BLAG DüV, Evaluierung, S. 126 f., 226. 491 BLAG DüV, Evaluierung, S. 123, 125, 226. 492 BLAG DüV, Evaluierung, S. 31. 493 BLAG DüV, Evaluierung, S. 135, 234. 494 Blum, LWK Niedersachsen (mündliche Auskunft).

D. Der Vollzug des Dünge- und Düngemittelrechts

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b) Unbestimmtheit Auch der hohe Abstraktionsgrad einiger Vorgaben des Düngerechts steht einem effektiven Vollzug entgegen. So bleibt beispielsweise das Abschwemmungsvermeidungsgebot in Bezug auf benachbarte nährstoffsensible Biotope und Schutzgebietsflächen mangels konkretisierender gesetzlicher Standards völlig abstrakt.495 Dies gilt auch für die 2017 eingefügten Grundsätze der Berücksichtigung der Standortbedingungen und der Vermeidung von Nährstoffeinträgen in Gewässer des § 3 Abs. 1 DüV. Anders als der Grundsatz der Ausrichtung der Düngemenge am Düngebedarf sind in diesem Zusammenhang keine konkretisierenden Vorgaben oder Handlungspflichten vorgesehen. Außerdem dürfte die Bezeichnung als „Grundsätze“ bei den Behörden und Landwirten erhebliche Unsicherheiten darüber hervorrufen, ob es sich überhaupt um verbindliche Handlungspflichten handelt.496 In diesem Zusammenhang wäre neben einer unmissverständlichen Formulierung als Ge- oder Verbote eine gesetzliche Konkretisierung oder zumindest eine explizite Ermächtigung zur behördlichen Konkretisierung erforderlich gewesen. c) Komplexität des Dünge- und Düngemittelrechts Schließlich stellt die Komplexität der materiell-rechtlichen Vorgaben des Düngerechts, die durch zahlreiche Ausnahmeregelungen erhöht wird,497 die Landwirte und vollziehenden Behörden vor erhebliche Herausforderungen.498 Auch die Vorschriften des Düngemittelrechts sind aufgrund ihrer Unübersichtlichkeit äußerst vollzugsunfreundlich. So mögen die komplexen und über verschiedene Anhänge verteilten Vorgaben der DüMV, der EG-Düngemittelverordnung oder der geplanten CE-Düngeproduktverordnung noch von rechtlich gut beratenen großindustriellen Düngemittelherstellern fehlerlos umgesetzt werden können. Kleineren landwirtschaftlichen Betrieben dürfte dies hingegen schwerfallen. 5. Unzureichende Reaktionsmöglichkeiten der Behörden Selbst wenn die zuständigen Behörden von einem Verstoß gegen das Düngeund Düngemittelrecht erfahren, kann ein wirksamer Vollzug daran scheitern, dass diese mangels entsprechender gesetzlicher Handlungsbefugnisse nicht reagieren können bzw. unter Ausnutzung eingeräumter Beurteilungs- und Ermessenspielräume von einem Durchgreifen absehen.499 495

Möckel, ZUR 2014, 14 (19). Zu diesem Problem bereits oben unter § 3 C. II. 1. d) aa) m.w. N. 497 Möckel, ZUR 2015, 513, (514). 498 Wiesler, Stellungnahme, S. 10. 499 Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 346; wie häufig Behörden trotz Feststellung eines Verstoßes keine Maßnahmen ergreifen, lässt sich dem empi496

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§ 3 Das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne

a) Ausreichende, aber konkretisierungsbedürftige Anordnungsbefugnisse Die Anordnungsbefugnisse des Dünge- und Düngemittelrechts sind grundsätzlich ausreichend. In Bezug auf Verstöße gegen anwendungsbezogene Vorgaben des Düngerechts enthält § 13 DüngG grundsätzlich eine umfassende und somit ausreichende Anordnungsbefugnis. Allerdings steht die Ausübung der Befugnisse des § 13 DüngG im fehleranfälligen Ermessen der Behörden, welches durch das Berücksichtigungsgebot in § 13 Abs. 1 DüV nur auf sehr unbestimmte Weise gelenkt wird. Erhöht wird die Gefahr eines Nichtgebrauchs gesetzlicher Anordnungsbefugnisse zudem durch die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe. So ist zu befürchten, dass die Befugnis zur Anordnung der zusätzlichen Beschränkung der Phosphatdüngung angesichts der fehlenden gesetzlichen Konkretisierung des unbestimmten Tatbestandsmerkmals der „schädlichen Gewässerveränderungen“ in der Praxis allenfalls eine geringe Bedeutung erlangen wird. Sinnvoll wäre auch eine explizite Befugnis der Behörden entsprechend der Regelung in § 3 Abs. 1 S. 2 PflSchG, die Anforderungen an die gute fachliche Praxis im Einzelfall durch Anordnungen zu konkretisieren und nachfolgend mittels Verwaltungszwang durchzusetzen.500 In Bezug auf Beschränkungen des Inverkehrbringens von EG-Düngemitteln ist das Handlungspotenzial der zuständigen Behörden wegen der freien Verkehrsfähigkeit dieser Düngemittel limitiert. Bedenklich erscheint in diesem Zusammenhang die im Entwurf für eine CE-Düngeprodukteverordnung vorgesehene weitere Beschränkung eines Einschreitens der nationalen Behörden auf Fälle eines „unannehmbaren“ Gesundheits- oder Umweltrisikos. Diese Formulierung wird dem Erfordernis der Einhaltung eines hohen Gesundheits- und Umweltschutzniveaus nicht gerecht und läuft dem Vorsorgegedanken zuwider.501 b) Unzureichende Ahndung von Überschreitungen der Saldenbegrenzungen Auch die Möglichkeiten zur Verhängung von Bußgeldern ermöglichen keinen lückenlosen Vollzug. Zwar ist zu begrüßen, dass im Rahmen der Novellierung des Düngerechts im Jahr 2017 zahlreiche weitere Ordnungswidrigkeitentatbestände eingeführt wurden. Verzichtet wurde dabei aber zum einen auf einen Ordnungswidrigkeitentatbestand für die Verpflichtung des § 5 Abs. 2 Nr. 2 DüV zur rischen Material nicht entnehmen. So ergibt sich zwar aus den im Nitratbericht 2008 zum Vollzug der DüV veröffentlichten Daten, dass nur bei etwa der Hälfte der entdeckten Verstöße ein Bußgeldverfahren eingeleitet wurde, siehe BMU/BMELV, Nitratbericht 2008, S. 37. Diese Daten sind jedoch unvollständig und geben keine Auskunft darüber, ob es hinsichtlich der übrigen festgestellten Verstöße zu anderen behördlichen Reaktionen wie Verwarnungen, Verwarngeldern oder Anordnungen kam. 500 So auch Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 459. 501 BR-Drs. 143/16 (Beschluss), Nr. 14.

D. Der Vollzug des Dünge- und Düngemittelrechts

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Vermeidung von Abschwemmungen und Direkteinträgen auf benachbarte Flächen. Zum anderen kann die Überschreitung der Maximalsalden der DüV und der maximalen Bilanzwerte der StoffBilV nach wie vor nicht bzw. nur bei einer wiederholten Überschreitung als Ordnungswidrigkeit geahndet werden. Ob die stattdessen vorgesehene Beratung geeignet ist, die dringend erforderliche erhebliche Reduzierung der Nährstoffüberschüsse und -verluste sicherzustellen, erscheint fragwürdig.502 Dies wird insbesondere von der Qualität der von den Ländern auszugestaltenden Beratungsangebote abhängen.503 In diesem Zusammenhang wäre es sinnvoll gewesen, in der DüV und StoffBilV zumindest die Kostenpflichtigkeit der Zwangsberatung bundeseinheitlich festzulegen. c) Unzureichende Bußgeldhöhe Schließlich geht auch von der Höhe der verhängten Bußgelder und Beihilfenkürzungen kein hinreichender Anreiz zur künftigen Gesetzesbefolgung aus.504 Den vorliegenden empirischen Untersuchungen zufolge wurden in der Vergangenheit bei Verstößen gegen das Dünge- und Düngemittelrecht Bußgelder von im Schnitt 0,1 bis 2 A-Cent pro Hektar landwirtschaftlicher Fläche verhängt,505 wobei in einzelnen Bundesländern deutlich höhere Bußgelder vorgesehen sind. Trotz Anhebung im Rahmen der jüngsten Novellierung erscheint zudem die für die meisten materiell-rechtlichen Rechtsverstöße vorgesehene maximale Bußgeldhöhe i. H. v. 50.000 Euro nach wie vor zu niedrig. In Anbetracht der hohen Verwertungskosten für Gülle und Gärreste wären vielmehr Bußgelder von bis zu 200.000 Euro erforderlich.506

502 Nies, in: Düsing/Martinez, AgrarR, DüngeG, Vorbemerkung Rn. 20; für die Ahndung als Ordnungswidrigkeit auch LAWA, Eckpunkte, S. 4. 503 SRU, Stickstoff, Rn. 436; Taube, Stellungnahme, S. 4. 504 So auch Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 347. 505 BLAG DüV, Evaluierung, S. 233. 506 BR-Drs. 629/15 (Beschluss), S. 15.

§ 4 Düngerelevante Regelungen des Abfallrechts In diesem Kapitel sollen die Anwendbarkeit und die Steuerungswirkung des Abfallrechts in Bezug auf Düngemittel aus sekundären Rohstoffen erörtert werden. In diesem Rahmen sind das Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG)1 und die auf seiner Grundlage erlassene AbfKlärV sowie die BioAbfV zu untersuchen.

A. Die Anwendbarkeit des Abfallrechts auf Wirtschaftsdünger Die Frage der Anwendbarkeit des Abfallrechts stellt sich insbesondere in Bezug auf die wichtige Gruppe der Wirtschaftsdünger. Fraglich ist, ob Wirtschaftsdünger über die Bereichsausnahmen des § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 4 KrWG von vornherein aus dem Anwendungsbereich des Abfallrechts herausfallen oder ob sie als Abfall oder tierische Nebenprodukte zu qualifizieren sind.

I. Bereichsausnahmen 1. Bereichsausnahme zugunsten tierischer Nebenprodukte § 2 Abs. 2 Nr. 2 KrWG sieht zur Umsetzung des Art. 2 Abs. 2 lit. b) Abfallrahmenrichtlinie eine Bereichsausnahme zugunsten tierischer Nebenprodukte im Sinne der TNP-Verordnung vor. Durch den Anwendungsbereichsausschluss sollen unnötige Überschneidungen mit dem Tierhygienerecht vermieden werden (Erwägungsgründe 12 und 13 Abfallrahmenrichtlinie). a) Definition tierischer Nebenprodukte Tierische Nebenprodukte werden in der TNP-Verordnung nach ihrer Gefährlichkeit in verschiedene Kategorien einteilt. Der Kategorie 2 wird dabei auch „Gülle“ zugeordnet. Unter den tierhygienerechtlichen Gülle-Begriff fallen nach Art. 3 Nr. 20 TNP-Verordnung Exkremente und/oder Urin von Nutztieren mit oder ohne Einstreu. Im Gegensatz zur nationalen Definition von „Gülle“ in § 2 Nr. 4 DüngG wird dabei nicht auf den Trockenmassegehalt abgestellt, sodass auch Festmist erfasst ist.2 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz v. 24.2.2012 (BGBl. I S. 212), das zuletzt durch Art. 2 Abs. 9 des Gesetzes vom 20.7.2017 (BGBl. I S. 2808) geändert worden ist. 2 Dies herausstellend Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 245.

A. Die Anwendbarkeit des Abfallrechts auf Wirtschaftsdünger

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b) Regelung durch spezielle Vorschriften Die Bereichsausnahme zugunsten tierischer Nebenprodukte gilt allerdings nur „soweit“ die TNP-Verordnung, ihre Durchführungsverordnungen oder das nationale Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetz3 und die auf seiner Grundlage erlassenen Rechtsverordnungen Vorgaben bzgl. der Abholung, Sammlung, Beförderung, Lagerung, Behandlung, Verwendung, Beseitigung oder des Inverkehrbringens enthalten. Die Herausnahme aus dem Anwendungsbereich des allgemeinen Abfallrechts hängt also davon ab, ob und inwieweit in Bezug auf den konkreten Verwendungszweck das abfallrechtliche Gefährdungspotenzial tierischer Nebenprodukte spezialgesetzlich hinreichend erfasst ist.4 Wenn die spezialgesetzlichen Regelungen unvollständig oder lückenhaft sind, kommt eine ergänzende Heranziehung des Abfallrechts weiterhin in Betracht.5 Bei der Anwendung des § 2 Abs. 2 Nr. 2 KrWG bedarf es daher einer vergleichenden Gegenüberstellung des Abfallrechts und des Tierhygienerechts.6 In der nationalen Rechtsprechung wurde die Vorgängerregelung der heutigen Bereichsausnahme in § 2 Abs. 1a) KrW-/AbfG a. F. jedoch bislang ohne Vornahme einer solchen vergleichenden Betrachtung pauschal angewandt.7 Die Annahme eines pauschalen Zurücktretens des Abfallrechts hinter das Tierhygienerecht verkennt, dass der Unionsgesetzgeber die Ausnahme in Bezug auf tierische Nebenprodukte in Art. 2 Abs. 2 lit. a) Abfallrahmenrichtlinie als „bedingte Bereichsausnahme“ 8 ausgestaltet hat, welche nur dann greift, soweit die ausgenommenen Stoffe „von anderen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften abgedeckt“ sind. Nach der ständigen Rechtsprechung des EuGH setzt dies voraus, dass die speziellen Vorschriften die Bewirtschaftung der Stoffe als Abfälle betreffen, die gleichen Ziele wie die Abfallrahmenrichtlinie verfolgen und zu einem Umweltschutzniveau führen, das dem mit der Richtlinie angestrebten zumindest gleichwertig ist.9 Ob das Tierhygienerecht mit seiner Beschränkung auf seuchen- und hygienerechtliche Aspekte zur umfassenden Ersetzung abfallrechtlicher Regelun3 Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetz v. 25.1.2004 (BGBl. I S. 82), das zuletzt durch Art. 1 des Gesetzes v. 4.8.2016 (BGBl. I S. 1966) geändert worden ist. 4 Petersen, in: Jarass/Petersen, KrWG, § 2 Rn. 35. 5 Dieckmann, Das Abfallrecht der Europäischen Gemeinschaft, S. 164; Kropp, NuR 2009, 841 (842); Petersen, in: Jarass/Petersen, KrWG, § 2 Rn. 8. 6 Petersen, in: Jarass/Petersen, KrWG, § 2 Rn. 8. 7 VGH Mannheim, Beschl. v. 12.4.2010 – 3 S 2786/09, juris, Rn. 6; OVG Magdeburg, Urt. v. 21.9.2016 – 2 L 98/13, juris, Rn. 72. 8 Kropp, in: von Lersner/Wendenburg/Versteyl, Abfallbeseitigung, Bd. II, AbfRRL, Art. 2 Rn. 25. 9 So zur entsprechenden Bestimmung in Art. 2 Abs. 1 lit. b) der Richtlinie 75/442 EuGH, Urt. v. 8.9.2005, C-416/02, Slg. 2005, I-7487, Rn. 99 und EuGH, Urt. v. 8.9.2005, C-121/03, Slg. I-7569, Rn. 69 – Kommission/Spanien; EuGH, Urt. v. 3.10. 2013, C-113/12, ECLI:EU:C:2013:627, Rn. 67 f. – Donal Brady/Environmental Protection Agency.

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§ 4 Düngerelevante Regelungen des Abfallrechts

gen geeignet ist, erscheint zweifelhaft.10 So stellt die Abfallrahmenrichtlinie an eine Verwertung von Abfällen durch Aufbringung auf den Boden zum Nutzen der Landwirtschaft (Anhang II R10) u. a. die Anforderung, dass diese ohne Gefährdung der menschlichen Gesundheit und von Wasser, Luft, Boden, Tieren und Pflanzen erfolgt (Art. 10, 13 Abfallrahmenrichtlinie). Art. 13 lit. f) der TNP-Verordnung knüpft die Ausbringung unverarbeiteter Gülle auf Flächen hingegen allein an die Bedingung, dass die Gülle nach Auffassung der zuständigen Behörde keine Gefahr der Verbreitung einer schweren übertragbaren Krankheit birgt. Hiermit wird lediglich ein kleiner Teilbereich der vom Abfallrecht adressierten stofflichen Risiken bei der Verwertung von Wirtschaftsdüngern tierischer Herkunft abgedeckt. Nach hier vertretener Auffassung rechtfertigt § 2 Abs. 2 Nr. 2 KrWG bei richtlinienkonformer Auslegung daher keinen pauschalen Ausschluss von Wirtschaftsdüngern tierischer Herkunft aus dem Anwendungsbereich des Abfallrechts. Zieht man einen pauschalen Rücktritt des Abfallrechts hinter das Tierhygienerecht in Bezug auf tierische Wirtschaftsdünger wie hier in Zweifel, gelangt man bei Betrachtung des Art. 2 Abs. 2 Abfallrahmenrichtlinie zu der Frage, ob vielleicht die Nitratrichtlinie als „andere gemeinschaftsrechtliche Rechtsvorschrift“ über die landwirtschaftliche Verwertung von Gülle einen Rückgriff auf das Abfallrecht ausschließt. Der EuGH hat zur alten Richtlinie 75/442/EWG vom 15. Juli 1975 über Abfälle11 festgestellt, dass die Nitratrichtlinie das Abfallrecht jedenfalls dann nicht verdrängt, wenn sie von einem Mitgliedsstaat nicht umgesetzt wurde.12 Ob dies auch bei einer lediglich unzureichenden Umsetzung der Nitratrichtlinie gilt und ob die Nitratrichtlinie nach ihrer Zielausrichtung und ihrem Schutzniveau überhaupt zur Verdrängung des Abfallrechts geeignet ist, wurde bislang nicht durch die Rechtsprechung geklärt, erscheint aber fragwürdig. Gegen ein Abdecken abfallspezifischer Risiken durch die Nitratrichtlinie spricht, dass diese keine betriebsbezogenen Überwachungs- und Genehmigungserfordernisse vorsieht und alleine den Schutz der Gewässer in gefährdeten Gebieten adressiert, nicht aber den Schutz der Luft, des Bodens und der Biodiversität.13 Auch die Nitratrichtlinie rechtfertigt somit keinen pauschalen Ausschluss von Wirtschaftsdüngern tierischer Herkunft aus dem abfallrechtlichen Regelungsregime. 10 So auch OVG Lüneburg, Beschl. v. 22.6.2004 – 7 ME 104/04, ZUR 2004, 367 (368). Aufgrund dieser Zweifel hielt es das OVG Lüneburg für vertretbar, die damals geltende EG-Abfallverbringungsverordnung (EWG) Nr. 259/93 weiterhin auf die Verbringung von Gülle anzuwenden (diese Frage stellt sich heute aufgrund von Art. 1 Abs. 3 lit. d) der neuen Abfallverbringungsverordnung (EG) Nr. 1013/2006 nicht mehr). 11 ABl. Nr. L 194 v. 25.7.1975, S. 47. 12 EuGH, Urt. v. 3.10.2013, C-113/12, ECLI:EU:C:2013:627, Rn. 69 – Donal Brady/ Environmental Protection Agency. 13 So GA Stix-Hackl, Schlussanträge v. 12.5.2005, in der Rs. C-416/02, Slg. 2005, I7505, Rn. 51.

A. Die Anwendbarkeit des Abfallrechts auf Wirtschaftsdünger

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c) Rückausnahme für zur weiteren Behandlung vorgesehene tierische Nebenprodukte § 2 Abs. 2 Nr. 2 letzter HS. KrWG sieht in Umsetzung der Abfallrahmenrichtlinie eine Rückausnahme für zur Verbrennung, Deponierung oder zur Verwendung in einer Biogas- oder Kompostierungsanlage vorgesehene tierische Nebenprodukte vor. Zur weiteren Behandlung vorgesehene Wirtschaftsdünger tierischer Herkunft fallen somit nicht automatisch aus dem Anwendungsbereich des KrWG heraus. Hier bedarf es vielmehr stets einer Prüfung des Abfallbegriffs des § 3 Abs. 1 KrWG im Einzelfall. 2. Bereichsausnahme zugunsten sonstiger, nicht gefährlicher landwirtschaftlicher Materialien § 2 Abs. 2 Nr. 4 KrWG nimmt in wort- und inhaltsgleicher Umsetzung des Art. 2 Abs. 1 lit. f) Abfallrahmenrichtlinie „Fäkalien, [. . .] Stroh und andere natürliche, nicht gefährliche land- und forstwirtschaftliche Materialien, die in der Land- und Forstwirtschaft oder zur Energieerzeugung aus einer solchen Biomasse verwendet werden“, vom Anwendungsbereich des KrWG aus. Der Begriff der „Fäkalien“ erfasst grundsätzlich auch tierische Ausscheidungen.14 Allerdings ist der Ausschlussgrund in § 2 Abs. 2 Nr. 4 KrWG gegenüber dem des § 2 Abs. 2 Nr. 2 KrWG subsidiär, sodass die Regelung in Bezug auf Gülle, Jauche und Festmist nicht relevant ist.15 Auch in der Landwirtschaft verwendete Klärschlamme werden von der Bereichsausnahme nicht erfasst.16 Die praktische Relevanz der Bereichsausnahme beschränkt sich daher auf Düngemittel aus in der Landwirtschaft anfallenden pflanzlichen Stoffen wie Stroh, Rübenblätter, Gemüsestrünke, Spelze oder Spelzen- und Getreidestaub,17 die ebenfalls unter den Wirtschaftsdüngerbegriff des § 2 Nr. 2 lit. b) DüngG fallen. Voraussetzung des Ausschlusses vom abfallrechtlichen Regelungsregime ist zum einen, dass die Stoffe ungefährlich sind. Zum anderen müssen die Stoffe wieder im Bereich der Land- oder Forstwirtschaft oder zur Energieerzeugung verwendet werden. Dies ist sowohl bei der Düngung als auch bei der Energiegewinnung aus Biomasse der Fall.18 Die Verwendung darf schließlich nicht die Gesundheit gefährden oder die Umwelt schädigen. Bezüglich der Umweltschädigung stellt das Gesetz ersichtlich 14

BT-Drs. 17/6052, S. 69. Petersen, in: Jarass/Petersen, KrWG, § 2 Rn. 58. 16 Kropp, in: von Lersner/Wendenburg/Versteyl, Abfallbeseitigung, Bd. II, AbfRRL, Art. 2 Rn. 23. 17 BLAG Vollzug BioAbfV, Hinweise, S. 8 f. 18 Kropp, in: von Lersner/Wendenburg/Versteyl, Abfallbeseitigung, Bd. II, AbfRRL, Art. 2 Rn. 34; Wolf, in: Giesberts/Reinhardt, BeckOK UmwR, KrWG, § 2 Rn 32. 15

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§ 4 Düngerelevante Regelungen des Abfallrechts

nur auf die stofflichen Gefahren der einzelnen Verwendung ab, nicht jedoch auf kumulative Effekte der massenhaften Nährstofffreisetzung.19 3. Einstufung von Gärresten Von großer praktischer Relevanz ist die Frage, ob die in Biogasanlagen anfallenden Gärreste von den oben dargestellten Bereichsausnahmen erfasst sind. Die expliziten Regelungen zu Gärsubstraten in § 2 Abs. 2 Nr. 2, 4 KrWG greifen hier dem Gesetzeswortlaut nach nicht, da die anfallenden Gärreste nicht mehr zur Verwendung in einer Biogasanlage bestimmt sind, sondern gerade aus dieser Verwendung hervorgehen.20 Zur abfallrechtlichen Einordnung von Gärresten haben das BMU und das BMELV auf Bitten des Bundestages und des Bundesrates in einem Rundschreiben an die Vollzugsbehörden der Länder vom 31. Januar 2013 Stellung genommen.21 Darin wird die Auffassung vertreten, dass Gärreste dann unter die Bereichsausnahme des § 2 Abs. 2 Nr. 2 oder Nr. 4 KrWG fallen, wenn die jeweiligen Gärsubstrate ihrerseits von diesen Bereichsausnahmen erfasst waren und die Gärreste zu Düngezwecken verwendet werden. Bei der (Mit-)Vergärung von Bioabfällen sollen hingegen die gesamten Gärreste in den Anwendungsbereich des KrWG und der BioAbfV fallen.22 In einem solchen Fall sind die Vorgaben des Düngemittelrechts und der BioAbfV nebeneinander anwendbar (§ 1 Abs. 4 S. 2 BioAbfV). Bei Regelungskonkurrenzen sind die jeweils strengeren Regelungen anzuwenden.23

II. Abfallbegriff und Abgrenzung zum Nebenprodukt Folgt man der herrschenden Ansicht zum Ausschluss von Wirtschaftsdüngern tierischer Herkunft über die Bereichsausnahme des § 2 Abs. 2 Nr. 2 KrWG, bedarf es nur noch in Bezug auf zur Verwertung in einer Biogas- oder Kompostierungsanlage vorgesehene Wirtschaftsdünger tierischen Ursprungs der Prüfung der Abfalleigenschaft nach § 3 Abs. 1 S. 1 KrWG. Nach dieser Vorschrift unterfallen dem Abfallbegriff solche Stoffe, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Die noch im Gesetzesentwurf vorgesehene gesetzliche Klarstellung, wonach auch zur Vergärung vorgesehene Düngemittel allgemein keinen Abfall darstellen sollen,24 wurde wegen Bedenken der EU-Kommission 19

Wolf, in: Giesberts/Reinhardt, BeckOK UmwR, KrWG, § 2 Rn. 33. Köhler/Klett, Newsletter 7/2013, S. 5. 21 BMU/BMELV, Einordnung von Gülle; hierzu auch Henke, SächsVBl. 2013, 225. 22 BMU/BMELV, Einordnung von Gülle, S. 1. 23 BLAG Vollzug BioAbfV, Hinweise, S. 15. 24 BT-Drs. 17/6052, S. 10, 71; vgl. hierzu Petersen/Doumet/Stöhr, NVwZ 2012, 521 (522). 20

A. Die Anwendbarkeit des Abfallrechts auf Wirtschaftsdünger

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an der Vereinbarkeit mit Art. 3 Abs. 1 Abfallrahmenrichtlinie 25 wieder gestrichen. Da nach der hier vertretenen Auffassung zur Düngung vorgesehene Wirtschaftsdünger tierischen Ursprungs oder hieraus hergestellte Gärreste nicht ohne Weiteres unter die Bereichsausnahme des § 2 Abs. 2 Nr. 2 KrWG fallen, wird im Folgenden auch deren Einstufung als Abfall i. S. v. § 3 Abs. 1 S. 1 KrWG bzw. Nebenprodukt nach § 4 Abs. 1 KrWG geprüft. 1. Entledigung Eine „Entledigung“ ist nach § 3 Abs. 2 KrWG insbesondere dann anzunehmen, wenn eine Verwertung im Sinne der Anlage 2 KrWG erfolgt. In der dortigen Aufzählung von Verwertungsarten sind sowohl die Aufbringung auf den Boden zum Nutzen der Landwirtschaft oder zur ökologischen Verbesserung (R 10) als auch das Recycling und die Rückgewinnung organischer Stoffe, etwa durch die Kompostierung und sonstige biologische Umwandlungsverfahren (R 3), genannt. Das Vorliegen einer Entledigung wird auf der Grundlage dieser Aufzählung jedoch lediglich vermutet, sodass die „fachgerechte Aufbringung“ von Stoffen, die den Anforderungen der EG-Düngemittelverordnung oder des DüngG und seinen Verordnungen entsprechen, noch keine Entledigung darstellen soll.26 2. Entledigungswille Die abfallrechtliche Einstufung von Wirtschaftsdüngern wurde daher bislang im Rahmen des Tatbestandsmerkmals des „Entledigungswillens“ diskutiert.27 Die hierzu in der Literatur vertretenen Positionen reichten von einer grundsätzlichen Verneinung der Abfalleigenschaft für Wirtschaftsdünger bei Einhaltung der guten fachlichen Praxis nach dem Düngerecht28 über die regelmäßige Bejahung der Abfalleigenschaft29 bis hin zu nach dem Verhältnis Tierbestand/Fläche differenzierenden Ansichten.30 Der EuGH brachte Klarheit in die Debatte, indem er die von ihm zur Ermittlung des Entledigungswillens entwickelten allgemeinen 25 Mitteilung der Kommission im Notifizierungsverfahren – SG(2011) D/51545 v. 29.6.2011; die Kommission stützte sich zur Begründung auf die Rechtsprechung des EuGH, wonach die Entscheidung, ob es sich bei einem bestimmten Stoff um Abfall handelt, von Fall zu Fall unter Berücksichtigung der Einzelfallumstände getroffen werden müsse. 26 BR-Drs. 216/11, S. 169 f. 27 Garbe/Pingen, Düngemittelrecht, S. 121 f.; vgl. für eine umfassende Streitdarstellung Härtel, Düngung, S. 113 ff. 28 OLG Oldenburg, Urt. v. 15.11.1999 – Ss 266/99, NuR 2000, 409 (410). 29 Delfs, in: Ramsauer, Landwirtschaft und Ökologie, 67 (85 f.), der mit der Unvermeidbarkeit des Wirtschaftsdüngeranfalls bei der Tierhaltung argumentiert und davon ausgeht, dass allenfalls bei ökologisch wirtschaftenden Betriebe mit relativ kleinem Viehbestand der Entledigungswille zu verneinen sei. 30 Linden, AgrarR 2000, 245 (247); ähnlich Härtel, Düngung, S. 115 ff.

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§ 4 Düngerelevante Regelungen des Abfallrechts

Kriterien für die Abgrenzung zwischen Abfall und Nebenprodukt in den Fällen zur „Spanischen Gülle“ 31 und dem jüngeren Fall „Brady“ 32 auf Wirtschaftsdünger tierischen Ursprungs übertrug. Diese Kriterien wurden in Art. 5 Abfallrahmenrichtlinie verankert und ergänzt und mit § 4 Abs. 1 KrWG nahezu wortlautgleich in das nationale Recht übertragen. 3. Abgrenzung zwischen Abfall und Nebenprodukt Sind die in § 4 geregelten Kriterien erfüllt, ist für die Prüfung der einzelnen Entledigungstatbestände kein Raum mehr, da § 4 KrWG lex specialis gegenüber § 3 Abs. 1 i.V. m. Abs. 3 Nr. 1 KrWG ist.33 Für die abfallrechtliche Qualifizierung von Wirtschaftsdüngern entscheidend ist somit die Abgrenzung zwischen Abfall und Nebenprodukt, welche nach den folgenden in § 4 Abs. 1 KrWG verankerten Kriterien erfolgt: a) Auf einen anderen Hauptzweck gerichtetes Herstellungsverfahren Voraussetzung der Einstufung von Wirtschaftsdüngern als Nebenprodukt ist zunächst, dass diese im Rahmen eines Herstellungsverfahrens anfallen, das auf ein anderes Hauptprodukt gerichtet ist. Vom nicht legaldefinierten Begriff des „Herstellungsverfahrens“ ist nach der Gesetzesbegründung auch die landwirtschaftliche Produktion erfasst.34 Die Tierhaltung, in deren Rahmen Gülle anfällt, wird dementsprechend als primär auf die Erzeugung von Lebensmitteln und Agrarrohstoffen gerichtetes Herstellungsverfahren eingestuft.35 b) Gesicherte Weiterverwendung Weitere Voraussetzung der Anerkennung eines Stoffs als Nebenprodukt ist, dass seine Weiterverwendung „sichergestellt“ ist (§ 4 Abs. 1 Nr. 1 KrWG). Hierfür bedarf es einer gesicherten positiven Prognose bereits zum Zeitpunkt der Herstellung.36 In den sog. Fällen zur „Spanische Gülle“ stellte der EuGH im Rahmen des Kriteriums der Gewissheit der weiteren Verwendung von Schweinejauche zur Düngung fest, dass der Entledigungswille dann zu verneinen ist, wenn der Erzeuger die Jauche im Rahmen einer rechtmäßigen Ausbringungspraxis auf genau 31 EuGH, Urt. v. 8.9.2005, C-416/02, Slg. 2005, I-7487, Rn. 89 und EuGH, Urt. v. 8.9.2005, Rs. C- 121/03, Slg. 2005, I-7569, Rn. 60 – Kommission/Spanien. 32 EuGH, Urt. v. 3.10.2013, C-113/12, ECLI:EU:C:2013:627, Rn. 60, 61–65, 83 – Donal Brady/Environmental Protection Agency. 33 BT-Drs. 17/6052, S. 75. 34 BT-Drs. 17/6052, S. 76. 35 BMU/BMELV, Einordnung von Gülle, S. 2; Wahlen, Bioabfälle und tierische Wirtschaftsdünger, S. 247 ff. 36 BT-Drs. 17/6052, S. 76.

A. Die Anwendbarkeit des Abfallrechts auf Wirtschaftsdünger

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bestimmten (eigenen oder fremden) Flächen als Dünger für die Böden verwenden wird und sie nur für diese Erfordernisse lagert.37 Auf ein irisches Vorabentscheidungsersuchen hin betonte der EuGH im Fall „Brady“, dass zur Bestimmung der Gewissheit der Weiterverwendung eine Rolle spiele, ob die Vermarktung der Gülle für den Erzeuger wirtschaftlich vorteilhaft ist und ob die für die Verwertung vorgesehenen Landwirte überhaupt zur Verwertung befugt sind.38 Nach der herrschenden Meinung stellt sich die Frage nach der gesicherten Weiterverwendung aufgrund der weitreichenden Bereichsausnahme des § 2 Abs. 2 Nr. 2 KrWG nur noch in Bezug auf zur Behandlung in einer Biogas- oder Kompostierungsanlage vorgesehene Wirtschaftsdünger tierischen Ursprungs. In den Vollzugsempfehlungen von BMU und BMELV wird diesbezüglich danach differenziert, ob die Weiterverwendung in einer eigenen oder externen Biogasanlage erfolgen soll.39 c) Kein Vorbehandlungserfordernis Nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 KrWG darf vor der weiteren Verwendung des Nebenprodukts keine Vorbehandlung, die über ein normales industrielles Verfahren hinausgeht, erforderlich sein. Selbst bezüglich der zur Vergärung oder Kompostierung vorgesehenen Gülle ist dieses Erfordernis zu bejahen, da Gülle vor dem Einsatz in einer Biogas- (oder Kompostierungs-)Anlage nicht vorbehandelt werden muss.40 Auch wenn man auf die zur Düngung verwendeten Gärreste abstellt, ist dies der Fall, da aerobe und anaerobe Behandlungen selbst als normale industrielle Verfahren einzustufen sind.41 d) Integraler Bestandteil eines Herstellungsprozesses Zudem muss das designierte Nebenprodukt als integraler Bestandteil eines Herstellungsprozesses erzeugt worden sein (§ 4 Abs. 1 Nr. 3 KrWG). Nach der Rechtsprechung des EuGH ist hierfür erforderlich, dass die Wiederverwendung innerhalb des Gewinnungsverfahrens erfolgt.42 Die Wiederverwendung von Gülle oder Gärresten als Düngemittel findet unproblematisch innerhalb der landwirtschaftlichen Produktion statt, welche sie auch hervorbringt.43 Nach den Voll37 EuGH, Urt. v. 8.9.2005, C-416/02, Slg. 2005, I-7487, Rn. 89; EuGH, Urt. v. 8.9. 2005, C-121/03, Slg. 2005, I-7569, Rn. 60 – Kommission/Spanien. 38 EuGH, Urt. v. 3.10.2013, C-113/12, ECLI:EU:C:2013:627, Rn. 60, 61–65, 83 – Donal Brady/Environmental Protection Agency. 39 BMU/BMELV, Einordnung von Gülle, S. 3 ff. 40 BMELV/BMU, Einordnung von Gülle, S. 5. 41 Wahlen, Bioabfälle und tierische Wirtschaftsdünger, S. 253 ff. 42 EuGH, Urt. v. 11.9.2003, C-114/01, Slg. 2003, I-8752, Rn. 40 – AvestaPolarit. 43 Wahlen, Bioabfälle und tierische Wirtschaftsdünger, S. 256.

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§ 4 Düngerelevante Regelungen des Abfallrechts

zugshinweisen von BMU und BMELV soll selbst die Vergärung in externen Biogasanlagen noch als integraler Bestandteil der Tierhaltung qualifiziert werden können.44 e) Rechtmäßigkeit der weiteren Verwendung § 4 Abs. 1 Nr. 4 KrWG erfordert in Umsetzung von Art. 5 Abs. 1 lit. d) Abfallrahmenrichtlinie, dass die weitere Verwendung rechtmäßig ist. Dies ist der Fall, wenn der Stoff alle für seine jeweilige Verwendung anzuwendenden Produkt-, Umwelt- und Gesundheitsschutzanforderungen erfüllt und insgesamt nicht zu schädlichen Auswirkungen auf Mensch und Umwelt führt. Dieses später durch den Gesetzgeber eingeführte Kriterium spielte in der bisherigen Rechtsprechung des EuGH zur Qualifizierung von Gülle als Abfall im Sinne der alten Abfallrahmenrichtlinie noch keine Rolle. Die widersprüchlichen Aussagen des EuGH in den Fällen zur „Spanischen Gülle“ 45 zur Relevanz eines rechtmäßigen Düngemitteleinsatzes sind daher überholt.46 aa) Erfüllung der einschlägigen Produkt-, Umwelt- und Gesundheitsschutzanforderungen Bei der Prüfung der einschlägigen Anforderungen an die Verwendung sind in Bezug auf die zur Vergärung und Kompostierung vorgesehenen Wirtschaftsdünger tierischer Herkunft die anlagen- und transportbezogenen Vorgaben des Umwelt- und Tierhygienerechts heranzuziehen.47 Bei der Verwertung von Gülle oder Gärresten auf landwirtschaftlichen Flächen als Düngemittel kommt es darauf an, ob die Einhaltung der Vorgaben des Dünge-, Düngemittel- und Tierhygienerechts im Zeitpunkt des Abschlusses des Herstellungsverfahrens grundsätzlich ausgeschlossen ist.48 Werden beispielsweise die von der DüMV vorgegebenen Schadstoffgrenzwerte oder Kennzeichnungsvorschriften nicht eingehalten, kommt eine Einstufung als Nebenprodukt nicht mehr in Betracht.49

44

BMELV/BMU, Einordnung von Gülle, S. 6. EuGH, Urt. v. 8.9.2005, C-416/02, Slg. 2005, I-7487, Rn. 89, 96. Dort verlangt der EuGH zwar einerseits die Gewissheit einer „rechtmäßigen Ausbringungspraxis“, stellt jedoch andererseits in Abweichung von den überzeugenden Ausführungen der Generalanwältin (GA, Stix-Hackl Schlussanträge v. 12.5.2005 in der Rs. C-416/02, Slg. 2005, I-7505, Rn. 38 ff.) fest, dass die Frage, ob bei der Ausbringung die gute fachliche Praxis und die Nitratrichtlinie eingehalten wurden, für die Einstufung als Abfall ohne Belang sei; kritisch Sobotta, ZUR 2007, 188 (191). 46 Wahlen, Bioabfälle und tierische Wirtschaftsdünger, S. 258. 47 So BMU/BMELV, Einordnung von Gülle, S. 7. 48 (Zu Gärresten) Wahlen, Bioabfälle und tierische Wirtschaftsdünger, S. 259 f. 49 Wahlen, Bioabfälle und tierische Wirtschaftsdünger, S. 261. 45

A. Die Anwendbarkeit des Abfallrechts auf Wirtschaftsdünger

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bb) Vermeidung schädlicher Auswirkungen auf Mensch und Umwelt Über die rechtmäßige Verwendung des Nebenprodukts hinaus darf die weitere Verwendung des Nebenprodukts insgesamt nicht zu „schädlichen Auswirkungen auf Mensch und Umwelt“ führen. Dies ist der zentrale qualitative Schutzmaßstab für das Nebenprodukt, da hier auch etwaigen Schutzlücken im allgemeinen Produkt-, Umweltschutzrecht Rechnung getragen wird.50 Prüfungsmaßstab ist hierbei, ob die zusätzliche Anwendung des Abfallrechts negative Umwelt- und Gesundheitseffekte vermeiden kann.51 Die Verwendung von Wirtschaftsdüngern tierischer Herkunft zur Düngung würde im Fall der Bejahung der Abfalleigenschaft unter die BioAbfV fallen. Daher bedarf es einer vergleichenden Gegenüberstellung des durch das BioAbfV gewährleisteten Umwelt- und Gesundheitsschutzniveaus mit dem des Dünge-, Düngemittel- und Tierhygienerechts.52 Ein unterschiedliches Schutzniveau lässt sich insbesondere in folgenden Punkten feststellen: Die BioAbfV enthält anders als die DüMV Grenzwerte für Zink, Kupfer und Chrom gesamt und sieht einen niedrigeren Grenzwert für Nickel vor.53 Anders als im Düngemittelrecht flankiert die BioAbfV zudem die materielle Verpflichtung zur Grenzwerteinhaltung durch schadstoffbezogene Untersuchungs-, Dokumentations- und Meldepflichten.54 Zudem sind Landwirte bei einer betriebsinternen Anwendung von Wirtschaftsdüngern im Rahmen der Bagatellregelungen in § 3 Abs. 1 S. 2 DüngG und § 2 Abs. 3 DüMV von der Verpflichtung zur Einhaltung der düngemittelrechtlichen Schadstoffgrenzwerte befreit, sodass sie ohne einen Rückgriff auf das Abfallrecht keinerlei schadstoffbezogene Vorgaben beachten müssten.55 Auch die anwendungsbezogenen Vorgaben des Düngerechts machen eine Anwendung des Abfallrechts nicht überflüssig. Wie oben gesehen, enthält die DüV kaum schadstoffbezogene Regelungen und insbesondere keine der Regelung des § 6 Abs. 1 BioAbfV vergleichbare Begrenzung der Schadstofffrachten.56 Der Einwand Wahlens, ein Rückgriff auf das Abfallrecht sei trotz dieser Regelungslücken im

50

BT-Drs. 17/6052, S. 76. EU-Kommission, Key provisions of Directive 2008/98/EC, S. 20. 52 Vgl. hierzu ausführlich Wahlen, Bioabfälle und tierische Wirtschaftsdünger, S. 261 ff. 53 Wahlen, Bioabfälle und tierische Wirtschaftsdünger, S. 271, die hierin aber keine abfallspezifische Gefahr sieht; zur Schadstoffregelung in der BioAbfV näher unten § 4 C. II 2. b). 54 Hierzu unten § 4 C. II. 2. c)–e). 55 Wahlen, Bioabfälle und tierische Wirtschaftsdünger, S. 272 f. 56 Wahlen, Bioabfälle und tierische Wirtschaftsdünger, S. 273, welche dies jedoch aufgrund der Verpflichtung der Landwirte zur Einhaltung der guten fachlichen Praxis für unbeachtlich hält. Hiermit verkennt sie, dass die gute fachliche Praxis bezüglich des Problems von Schadstoffemissionen keine Steuerungswirkung entfaltet. 51

222

§ 4 Düngerelevante Regelungen des Abfallrechts

Dünge- und Düngemittelrecht insbesondere unverhältnismäßig, weil der Landwirt an qualitativ hochwertigen Erzeugnissen ein hohes Eigeninteresse habe,57 überzeugt aufgrund des enormen Drucks zur Entsorgung von Wirtschaftsdüngern nicht. Auch das Tierhygienerecht und das Umweltrecht enthalten keine Vorgaben zu Schadstoffgehalten in Wirtschaftsdüngern.

III. Zwischenergebnis In Bezug auf Wirtschaftsdünger entfaltet das Abfallrecht bei einer Auslegung nach der wohl herrschenden Meinung keine nennenswerte Steuerungswirkung. Sofern auf der Grundlage von § 2 Abs. 2 Nr. 2 KrWG von einem pauschalen Ausschluss tierischer Wirtschaftsdünger aus dem Anwendungsbereich des Abfallrechts ausgegangen wird, werden die Voraussetzungen der Abfallrahmenrichtlinie für eine Subsidiarität gegenüber dem Tierhygienerecht verkannt. Nach der hier vertretenen Auffassung liegen diese Voraussetzungen nicht vor, so dass es nach wie vor einer Prüfung der Abfalleigenschaft von Wirtschaftsdüngern im Einzelfall bedarf. Eine Qualifizierung von Wirtschaftsdüngern tierischer Herkunft als Nebenprodukt im Sinne des § 4 Abs. 1 KrWG wäre dabei nur dann möglich, wenn die Vorschriften des Dünge-, Düngemittel-, Tierhygiene- und Umweltrechts ein gegenüber dem Abfallrecht zumindest gleichwertiges Schutzniveau sicherstellen würden. Tatsächlich bleiben jedoch bereits die schadstoffbezogenen Vorgaben des Dünge- und Düngemittelrechts hinter dem Anforderungsniveau der BioAbfV zurück, sodass die Anwendung des Abfallrechts auf Wirtschaftsdünger geboten erscheint. Eine Qualifizierung als „Abfall“ erschwert zwar das Inverkehrbringen und die Nutzung von Wirtschaftsdüngern und ist daher mit Blick auf das Anliegen der Förderung einer Kreislaufwirtschaft ungünstig. Eine sinnvolle regulatorische Antwort hierauf kann jedoch nur sein, das mangelhafte Sicherheitsniveau insbesondere des Düngemittelrechts angemessen zu erhöhen, damit es eines Rückgriffs auf das Abfallrecht irgendwann nicht mehr bedarf.

B. Die Anwendbarkeit des Abfallrechts auf Sekundärrohstoffdünger Anders als bei Wirtschaftsdüngern steht die grundsätzliche Anwendbarkeit des Abfallrechts auf Sekundärrohstoffdünger außer Frage. Bezüglich der besonders wichtigen sekundären Nährstoffquellen Klärschlamm und Bioabfall bedarf vielmehr der Erörterung, wann diese Stoffe nach einer Behandlung den Abfallstatus verlieren.

57

Wahlen, Bioabfälle und tierische Wirtschaftsdünger, S. 273.

B. Die Anwendbarkeit des Abfallrechts auf Sekundärrohstoffdünger

223

I. Die abfallrechtliche Qualifizierung von Klärschlamm, Klärschlammasche und hieraus gewonnenen Rezyklaten Klärschlamm, der in § 2 Abs. 2 AbfKlärV nunmehr auch als „Abfall“ aus der abgeschlossenen Behandlung von Abwasser in Abwasserbehandlungsanlagen definiert wird, stellt ebenso wie Abwasser selbst58 unproblematisch Abfall dar. Die Bereichsausnahme des § 2 Abs. 2 Nr. 9 KrWG, nach der Stoffe aus dem Anwendungsbereich des Abfallrechts herausfallen, sobald sie in Gewässer oder Abwasseranlagen eingeleitet oder eingebracht werden, greift nicht mehr, wenn der Klärschlamm nicht mehr Gegenstand der Abwasserbeseitigung ist.59 An der Einstufung als „Klärschlamm“ ändert sich durch Entwässerung oder Trocknung des Klärschlamms oder durch eine Behandlung in Pflanzenbeeten oder „in sonstiger Form“ grundsätzlich nichts (§ 2 Abs. 2 S. 1 AbfKlärV). Das BVerwG hat zum Abfallende von Klärschlamm festgestellt, dass mit der Kompostierung von Klärschlamm noch kein abgeschlossenes Verwertungsverfahren vorliegt, da die Kompostierung kein geeignetes Mittel ist, um bspw. Schwermetalle in Klärschlamm zu beseitigen. Die Verwertung sei daher erst mit der Aufbringung des Klärschlamms auf geeignetem Boden beendet.60 In Bezug auf Stoffe, die durch Behandlungsverfahren so verändert wurden, dass klärschlammtypische, stoffcharakteristische Merkmale nicht mehr vorhanden sind, wird die Klärschlammeigenschaft inzwischen durch den Verordnungsgeber verneint (§ 2 Abs. 2 S. 2 AbfKlärV). Keinen Klärschlamm stellen daher Reststoffe oder Asche dar, die bei der thermischen Behandlung von Klärschlamm in Pyrolyse- oder Karbonisierungsanlagen angefallen sind.61 Dies bedeutet allerdings nicht, dass solche behandelten Klärschlammaschen zugleich auch die Abfalleigenschaft verlieren. Vielmehr sprechen ihre derzeit noch ungesicherte Wiederverwendung, das derzeitige Fehlen eines Marktes oder einer Nachfrage nach Klärschlammaschen sowie die unbestimmte Lagerdauer gegen die Bejahung des (Neben-)Produktstatus.62 Fraglich ist schließlich, ob die aus Abwasser, Klärschlamm oder Klärschlammasche zurückgewonnenen Phosphorrezyklate noch unter den Abfallbegriff fallen. Montag u.a. stellen in dieser Hinsicht zutreffend fest, dass das Ende der Abfall-

58 Montag/Everding/Malms u. a., Weitergehende Phosphorrückgewinnung, S. 178. Auch der EuGH bejaht die Abfalleigenschaft, vgl. EuGH, Urt. v. 10.5.2007, C-252/05, Slg. 2007 I-3883, Rn. 26 – Thames Water Utilities. 59 Zu den Kriterien näher OVG Münster, Urt. v. 13.9.2017 – 20 A 601/14, RdL 2018, 51 (52). 60 BVerwG, Urt. v. 14.12.2006 – 7 C 4/06, BVerwGE 127, 250 (255 ff.). 61 BT-Drs. 18/12495, S. 100. 62 Ausführlich Schwetzel, Klärschlammmonoverbrennungsaschen als Abfall?, Folie 1 ff.; Montag/Everding/Malms u. a., Weitergehende Phosphorrückgewinnung, S. 141.

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§ 4 Düngerelevante Regelungen des Abfallrechts

eigenschaft im stoff- und verfahrensspezifischen Einzelfall geprüft werden muss und insbesondere davon abhängt, ob für das jeweilige Rezyklat ein Markt oder eine Nachfrage besteht bzw. durch Anreizinstrumente geschaffen werden kann, die sicherheitstechnischen Voraussetzungen des Düngemittelrechts erfüllt sind und auch keine weiteren, hiervon nicht abgedeckten spezifischen Gesundheitsund Umweltrisiken vorliegen.63

II. Die abfallrechtliche Qualifizierung von Bioabfall und Biokompost Der Begriff „Bioabfall“ wird in § 3 Abs. 7 KrWG legal definiert als biologisch abbaubare pflanzliche, tierische oder aus Pilzmaterialien bestehende Stoffe bestimmter Herkunftsbereiche. § 2 Nr. 1 BioAbfV enthält eine weitere Begriffsdefinition, die § 3 Abs. 7 KrWG inhaltlich entspricht.64 Von diesen Definitionen umfasst werden grundsätzlich auch Wirtschaftsdünger tierischen und pflanzlichen Ursprungs. Da Bioabfall in der Regel in Form von Komposten oder Gärresten („Biokomposte“)65 als Düngemittel verwendet wird, stellt sich auch hier die Frage nach dem Abfallende der behandelten Stoffe. Hierzu wird in der Literatur überzeugend vertreten, dass zum Zeitpunkt der Herstellung von Biokompost die Abfalleigenschaft noch nicht enden kann, da entgegen der Anforderung in § 5 Abs. 1 Nr. 4 KrWG die Regeln des Tierhygiene- und Düngemittelrechts nicht in der Lage sind, eine umwelt- und gesundheitsverträgliche Verwendung der Biokomposte in der Landwirtschaft sicherzustellen.66 Im Zweifelsfall muss die Abfalleigenschaft daher wie bei Klärschlamm so lange bejaht werden, bis der Biokompost tatsächlich schadlos als Düngemittel verwendet wurde.67 Für eine – aus Ressourcenschutzsicht zwar sinnvolle – Vorverlagerung des Abfallendes bedürfte es einer Festlegung einheitlicher Abfallendekriterien im Sinne des Art. 6 Abs. 2 Abfallrichtlinie für Biokomposte. Die wissenschaftliche Grundlage hierfür wurde von der Gemeinsamen Forschungsstelle der EU-Kommission mit technischen Studien zum Ende der Abfalleigenschaft für Kompost und Gärrückstände bereits vor Jahren gelegt.68 Eine sekundärrechtliche Festlegung von Abfallendekriterien für Biokompost steht allerdings erst jetzt mit Art. 18 CE-Düngeproduktverord-

63

Montag/Everding/Malms u. a., Weitergehende Phosphorrückgewinnung S. 178 ff. Doumet, in: Jarass/Petersen, KrWG, § 3 Rn. 139. 65 Wahlen, AbfallR 2013, 138 (138). 66 Vgl. hierzu näher die eingehende Analyse bei Wahlen, Bioabfälle und tierische Wirtschaftsdünger, S. 291 f., 325 ff.; Wahlen, AbfallR 2013, 138 (140 ff.). 67 Härtel, Düngung, S. 112; Wahlen, AbfallR 2013, 138 (138 ff.). 68 Saveyn/Eder, End-of-waste criteria for biodegradable waste, passim. 64

C. Die landwirtschaftliche Klärschlamm- und Bioabfallverwertung

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nung-E erstmals in Aussicht.69 Nach dieser Vorschrift würden auch CE-gekennzeichnete Komposte und Gärreste den Abfallstatus verlieren, wenn sie ein Verwertungsverfahren durchlaufen haben und die Anforderungen der CE-Düngeproduktverordnung erfüllen. Diese gesetzliche Verankerung von Abfallendekriterien für Bioabfall wäre unter dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit zu begrüßen. Ihre Ausgestaltung im derzeitigen Verordnungsentwurf ist allerdings noch inkohärent.70 Festhalten lässt sich somit, dass Kompost und Gärreste aus Bioabfall derzeit noch als Abfall zu qualifizieren sind, den Anforderungen der geplanten CE-Düngeproduktverordnung entsprechende Biokomposte jedoch künftig aus dem Regelungsregime des Abfallrechts herausfallen werden.

C. Die landwirtschaftliche Klärschlammund Bioabfallverwertung Die Verzahnung von Dünge- und Abfallrecht wird insbesondere in den Regelungen des § 11 KrWG zur Kreislaufwirtschaft für Bioabfälle und Klärschlämme deutlich.71 Hier werden die Bundesregierung und (subsidiär) die Landesregierungen dazu ermächtigt, Rechtsverordnungen zur Förderung der Verwertung von Bioabfällen und Klärschlämmen zu erlassen, soweit dies zur Erfüllung des in Abs. 1 geregelten Getrenntsammlungsgebots, der Grundpflicht zur Verwertung in § 7 Abs. 2–4 KrWG oder der Grundsätze der Rangfolge- und Hochwertigkeit des § 8 Abs. 1 KrWG erforderlich ist. § 11 Abs. 2 S. 1 KrWG enthält eine nicht abschließende („insbesondere“) Liste mit Vorgaben, die in den Verordnungen festgelegt werden können. Hierzu zählen Anforderungen an die Art und Beschaffenheit unbehandelter und behandelter Bioabfälle und Klärschlämme sowie stoff-, herkunfts-, mengen- oder zeitbezogene Beschränkungen des Inverkehrbringens oder Verwertens dieser Abfälle (Nr. 4 und 5). Diese Vorgaben dürfen allerdings nicht festgelegt werden, soweit die „ordnungsgemäße und schadlose“ Verwertung von Bioabfällen und Klärschlämmen durch Regelungen des Düngerechts gewährleistet ist (§ 11 Abs. 2 S. 3 KrWG). Durch diesen Vorrang des Dünge- und Düngemittelrechts sollen Doppelregelungen vermieden werden.72 Ob die dort enthaltenen Vorgaben ausreichend sind und es deshalb im Abfallrecht keiner Regelungen mehr bedarf, ist dabei im Einzelfall durch Auslegung zu ermitteln.73

69

Oehlmann, AbfallR 2016, 214 (214). So führe etwa die Angabe der erforderlichen Nährstoffgehalte in FM-Werten dazu, dass bei der Nutzung von Kompost i. S. v. CMC 3 und Gärresten i. S. v. CMC 5 die Mindestnährstoffgehalte in der Praxis nicht eingehalten werden können, so Oehlmann, AbfallR 2016, 214 (222). 71 Grimm, Agrarrecht, § 7 Rn. 239. 72 BT-Drs. 17/6052, S. 82. 73 Beckmann, in: Landmann/Rohmer, UmwR, KrWG, § 11 Rn. 34. 70

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§ 4 Düngerelevante Regelungen des Abfallrechts

I. AbfKlärV Auf § 11 Abs. 2 S. 1 KrWG wird seit dem Jahr 1992 die AbfKlärV gestützt.74 Diese regelt u. a. die Bedingungen, unter denen Klärschlamm durch die Aufbringung auf landwirtschaftlichen Flächen verwertet werden darf. Die Verordnung wurde nach einem langwierigen Novellierungsprozess durch die Verordnung zur Neuordnung der Klärschlammverwertung vom 27. September 201775 neu gefasst. 1. Ziel Entsprechend der Vereinbarung im Koalitionsvortrag zur 18. Legislaturperiode ist es den Gesetzesmaterialien zufolge Ziel der novellierten Klärschlammverordnung, mittelfristig zu einem flächendeckenden Einsatz technischer Phosphorrückgewinnungsverfahren zu gelangen, was zugleich der weiteren Reduzierung der Schadstoffeinträge bei der Klärschlammaufbringung dienen soll. Dabei soll der zurückgewonnene Phosphor, vorbehaltlich seiner Düngewirksamkeit und Schadstofffreiheit, vorrangig zu Düngezwecken genutzt werden. Zudem sollen mit der Verordnung verbindliche Vorgaben der europäischen Klärschlammrichtlinie umgesetzt werden.76 2. Anwendungsbereich Vom sachlichen Anwendungsbereich erfasst werden nach § 1 Abs. 1 AbfKlärV unter anderem das Auf- und Einbringen von Klärschlamm, Klärschlammgemisch und Klärschlammkompost auf Böden zur Verwertung als Düngemittel, die Abgabe und Behandlung des Klärschlamms zu diesen Zwecken und die Untersuchung des Klärschlamms und der Böden. Adressiert werden u. a. Klärschlammerzeuger, Gemisch- und Komposthersteller, Klärschlammnutzer und Beförderer. Nach der gesetzlichen Klarstellung in § 1 Abs. 5 AbfKlärV bleiben die Vorschriften des „Düngerechts“ unberührt. Gemeint sind hiermit sowohl das Düngeals auch das Düngemittelrecht, da sich die Feststellung auf die schadstoffseitigen Vorgaben der DüMV sowie auf die anwendungsbezogenen Vorgaben der DüV bezieht.77 3. Instrumente Im Rahmen der Neufassung der AbfKlärV im Jahr 2017 wurden die bereits zuvor geltenden Ausbringungsbeschränkungen, Anzeige- und Untersuchungspflichten um einige völlig neue Instrumente ergänzt.

74 75 76 77

Zur Entstehungsgeschichte oben § 3 A. II. 3. BGBl. I 2017 S. 3465 ff. Zu alledem BR-Drs. 255/17, S. 89. BR-Drs. 255/17, S. 147 f.

C. Die landwirtschaftliche Klärschlamm- und Bioabfallverwertung

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a) Anforderungen an die Abgabe und landwirtschaftliche Verwertung von Klärschlamm An die in den nächsten Jahren noch zulässige bodenbezogene Klärschlammverwertung werden insbesondere folgende Anforderungen gestellt: aa) Schadstoffgrenzwerte und Anforderungen an die Seuchen- und Phytohygiene Die Abgabe sowie die bodenbezogene Verwendung von Klärschlamm sind nur dann zulässig, wenn die Schadstoffgrenzwerte der Anlage 2 Tab. 1.4 der DüMV unterschritten werden und der dort vorgesehene Höchstgehalt für Kupfer eingehalten wird (§ 8 AbfKlärV). In diesem Verweis auf die Schadstoffregelungen des Düngemittelrechts liegt eine der wesentlichen Neuerungen der Klärschlammregulierung. Die alte AbfKlärV 1992 sah noch eigenständige Schadstoffgrenzwerte vor, die den Grenzwerten des Düngemittelrechts ursprünglich als Spezialregelungen vorgingen (§ 8 Abs. 5 S. 4 DüV 2006) und seit dem 1. Januar 2015 neben den Schadstoffgrenzwerten der DüMV einzuhalten waren (§ 10 Abs. 3 Nr. 1 DüMV).78 Die novellierte AbfKlärV sieht in Anlage 1 nunmehr nur noch ergänzende Parameter in Bezug auf das abfallspezifische Gefahrenpotenzial der polychlorierten Biphenyle (PCB) und der Summe der organischen Halogenverbindungen (AOX) und Benzo(a)pyren (B(a)P) vor, welche in der DüMV keine Regelung erfahren haben. Anders als für Kupfer legt die AbfKlärV zudem einen eigenen Grenzwert für den Spurennährstoff Zink i. H. v. 4000 mg/kg/TM fest, der dem oberen Wert der nach der Klärschlammrichtlinie zulässigen Spanne (2500–4000 mg) entspricht.79 Auch in Bezug auf die Anforderungen an die Seuchen- und Phytohygiene verweist die AbfklärV nunmehr auf das Düngemittelrecht. Um eine bessere Überwachung der Einhaltung der klärschlammbezogenen Grenzwerte zu ermöglichen, können Klärschlammerzeuger seit 2017 nach § 9 AbfKlärV zum Vorhalten einer Rückstellprobe verpflichtet werden, welche mindestens fünf Jahre aufzubewahren ist. Bei der Untersuchung der Einhaltung der klärschlammbezogenen Grenzwerte dürfen keine pauschalen Abzüge vom festgelegten Grenzwert wegen möglicher Analysefehler oder Messtoleranzen vorgenommen werden (§ 10 AbfKlärV). Anders als im Düngemittelrecht sieht die AbfKlärV somit keine Fehlertoleranzen vor, was insbesondere eine Vereinfachung des Vollzugs bewirken soll.80 78 Dieses Nebeneinander von düngemittel- und abfallrechtlichen Schadstoffvorschriften führte dazu, dass die jeweils strengeren Grenzwerte galten: für Kupfer und Zink diejenigen der AbfKlärV 1992 und für Blei, Cadmium, Nickel und Quecksilber die der DüMV. 79 BR-Drs. 17/255, S. 161. 80 Oehlmann/Krebsbach, AbfallR 2016, 268 (273).

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§ 4 Düngerelevante Regelungen des Abfallrechts

bb) Bodenbezogene Grenzwerte Im Gegensatz zum Dünge- und Düngemittelrecht sieht die AbfKlärV unter Verweis auf das Bodenschutzrecht außerdem eine Begrenzung der über Klärschlamm in den Boden eingetragenen Schadstofffrachten vor. So ist eine bodenbezogene Verwertung nur dann zulässig, wenn die in Nr. 4.1 und Nr. 4.2 des Anhangs 2 der BBodSchV festgelegten Vorsorgewerte für Metalle, PCB und B(a)P nicht überschritten werden (§ 7 Abs. 1 AbfKlärV). cc) Untersuchungspflichten Flankiert werden diese stofflichen Anforderungen durch verschiedene Untersuchungspflichten. Diese wurden im Zuge der Neufassung der AbfKlärV in Bezug auf Untersuchungsparameter und -frequenzen deutlich verschärft. Zum Zwecke eines vorsorgenden Bodenschutzes81 verpflichtet § 4 AbfKlärV den Klärschlammerzeuger dazu, vor dem erstmaligen Auf- oder Einbringen des Klärschlamms und anschließend grundsätzlich alle zehn Jahre eine Untersuchung des Bodens auf den Gehalt der in Anhang 2 Nr. 4.1 der BBodSchV genannten Schwermetalle, den pH-Wert und nunmehr auch auf bestimmte organische Schadstoffe sowie auf die Bodenart durchführen zu lassen. Zu untersuchen ist zudem der Phosphatgehalt im Boden.82 Vor Abgabe einer gewissen Menge an Klärschlamm muss der Erzeuger auch den Klärschlamm selbst u. a. auf Schwermetallgehalte, seine organische Substanz, den pH-Wert, das Vorkommen organischer Schadstoffe sowie auf den Gesamtstickstoff-, Phosphor- und nunmehr auch Eisengehalt83 untersuchen lassen und die Untersuchungsergebnisse an die zuständige Behörde melden (§ 5 Abs. 1– 4 AbfKlärV). Bestehen Anhaltspunkte für „überhöhte Gehalte“ 84 an bestimmten Stoffen im Klärschlamm, kann die zuständige Behörde eine erneute gezielte Untersuchung oder eine Erhöhung der Untersuchungsfrequenz anordnen. Die Untersuchungen erfolgen nicht durch den Landwirt selbst, sondern nach Maßgabe des § 32 i.V. m. Anlage 2 durch neutrale Untersuchungsstellen im Sinne des § 33 AbfKlärV. Der Klärschlammerzeuger muss ein Register über die 81

BR-Drs. 255/17, S. 147. Während der Verordnungsentwurf Untersuchungen des Nährstoffgehalts aufgrund der Regelungen der DüV für entbehrlich hielt, wurde Phosphor als Untersuchungsparameter auf Initiative des Bundesrates wiedereingeführt, BR-Drs. 255/17, S. 148, BR-Drs. 255/17 (Beschluss), S. 5. 83 Die Untersuchung des Eisengehalts wurde mit Blick auf die Düngeberatung für erforderlich erachtet, weil hohe Eisenkonzentrationen im Klärschlamm zu einer verzögerten Pflanzenverfügbarkeit von Phosphor führen, BR-Drs. 255/17, S. 158. 84 Überhöhte Gehalte sind dabei solche, bei denen der Klärschlamm bei bestimmungsgemäßer Nutzung eine Gefahr für die Gesundheit von Mensch und Tier, Wachstum und Qualität von Nutzpflanzen, Beschaffenheit und Fruchtbarkeit des Bodens oder den Naturhaushalt darstellen könnte, § 5 Abs. 5 AbfKlärV. 82

C. Die landwirtschaftliche Klärschlamm- und Bioabfallverwertung

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Untersuchungsergebnisse sowie über Klärschlammmenge, Bodenproben, Namen und Anschriften der Klärschlammnutzer führen und der zuständigen Behörde die Ergebnisse bis zum 15. März des Folgejahres elektronisch übermitteln (§ 34 AbfKlärV). dd) Anforderungen an die Abgabe, Auf- und Einbringung von Klärschlamm Gemäß § 12 Abs. 1 AbfKlärV hat der Klärschlammerzeuger den Klärschlamm grundsätzlich unmittelbar an einen Klärschlammnutzer abzugeben und auf den Boden aufzubringen. Die Verantwortung für die ordnungsgemäße Verwertung des Klärschlamms obliegt somit den Grundsätzen der Entsorgungsverantwortung des Abfallbesitzers85 entsprechend dem Klärschlammerzeuger, nicht dem verwendenden Landwirt.86 § 13 AbfKlärV sieht Anforderungen an die Bereitstellung von Klärschlamm vor und regelt in diesem Zusammenhang u. a., dass Klärschlämme nur auf der zur Ausbringung vorgesehenen Fläche, in der zur Ausbringung bestimmten Menge und höchstens zwei Wochen vor der Aufbringung bereitgestellt werden dürfen. Mengenmäßig begrenzt wird die Klärschlammausbringung durch die in § 14 Abs. 1 AbfKlärV festgelegte Ausbringungshöchstmenge von 5 t/ha Klärschlamm TM je drei Jahre. Ergänzt wird diese absolute mengenmäßige Begrenzung durch in § 15 AbfKlärV festgelegte herkunfts- und flächenbezogene Ausbringungsverbote etwa für Futtermittel- und Gemüseanbauflächen. b) Verbot der bodenbezogenen Verwertung ab 2029 bzw. 2032 Die Verordnung zur Neuordnung der Klärschlammverwertung leitet entsprechend der Ankündigung im Koalitionsvertrag zur 18. Legislaturperiode den Ausstieg aus der bodenbezogenen Klärschlammverwertung ein. Die bodenbezogene Verwertung bleibt zwar nach Maßgabe der Verordnung zunächst weiterhin möglich (§ 3 Abs. 2 AbfKlärV). Ab dem 1. Januar 2029 darf Klärschlamm aus Abwasserbehandlungsanlagen, die auf mehr als 100.000 (bzw. ab dem 1. Januar 2032 auf mehr als 50.000) Einwohner ausgelegt sind, jedoch nicht mehr unmittelbar zu Düngezwecken eingesetzt werden.87 Eine Klärschlammaufbringung soll dann nur noch ausnahmsweise bei Entsorgungsnotständen, etwa wenn der Betrieb der Rückgewinnungsanlagen unerwartet eingestellt werden muss, zulässig sein.88 85 86

BVerwG, Urt. v. 28.6.2007 – 7 C 5.07, BVerwGE 129, 93 (95 ff.). BR-Drs. 255/17 (Beschluss), S. 11; BR-Drs. 255/1/17, Ausschussempfehlungen,

S. 4. 87 Art. 5 Nr. 7, Art. 6 i.V. m. Art. 8 der Verordnung zur Neuordnung der Klärschlammverwertung. 88 BR-Drs. 255/17, S. 213.

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§ 4 Düngerelevante Regelungen des Abfallrechts

Für kleinere Abwasserbehandlungsanlagen besteht die Möglichkeit der Direktausbringung jedoch weiterhin. c) Verpflichtung zur Phosphorrückgewinnung ab 2029 bzw. 2032 Parallel zum 2029 bzw. 2032 in Kraft tretenden Verbot der Klärschlammausbringung wird eine Verpflichtung zur Rückgewinnung von Phosphor aus Klärschlamm für Betreiber größerer Abwasserbehandlungsanlagen eingeführt (Art. 5 Nr. 4–6 und Art. 6 i.V. m. Art. 8 Abs. 3–4 der Verordnung zur Neuordnung der Klärschlammverwertung). Die Rückgewinnungspflicht betrifft ab 2029 nur größere Abwasserbehandlungsanlagen mit einer Ausbaugröße von mehr als 100.000 Einwohnerwerten, ab 2032 auch Anlagen mit mehr als 50.000 Einwohnerwerten. Diese großzügigen Übergangsfristen wurden laut Verordnungsbegründung deshalb für erforderlich erachtet, da es teilweise noch am großtechnischen Einsatz von Rückgewinnungsverfahren fehle und es der Planung und Errichtung der Anlageninfrastruktur bedürfe. Zudem sei die Vermarktung der Rezyklate aufgrund der gegenüber der Rohphosphataufbereitung teureren Rückgewinnung noch unsicher und der Nachweis der Düngewirksamkeit und Schadstoffarmut sei noch nicht für alle Rezyklate erbracht.89 Die Rückgewinnung betrifft nur solche Klärschlämme bzw. Klärschlammaschen, die einen Phosphorgehalt von mindestens 20 g/kg TM aufweisen. In Bezug auf phosphorärmere Schlämme und Aschen wird eine Phosphorrückgewinnung wegen des hohen Rückgewinnungsaufwands für unverhältnismäßig erachtet.90 Die phosphorarmen Schlämme und Aschen sind einer anderweitigen Abfallentsorgung zuzuführen, eine bodenbezogene Verwertung darf ab den oben genannten Fristen nicht erfolgen. Hier muss daher in der Regel eine thermische oder energetische Verwendung stattfinden.91 Die zur Rückgewinnung verpflichteten Klärschlammerzeuger können wählen, ob die Rückgewinnung unmittelbar aus dem Klärschlamm oder bei einer thermischen Vorbehandlung aus der anfallenden Klärschlammasche erfolgen soll. Die Verordnung verzichtet auch auf die Vorgabe eines bestimmten Rückgewinnungsverfahrens, um Innovationen bei der Rückgewinnungstechnologie nicht zu erschweren.92 Allerdings regelt der ab dem Jahr 2029 in Kraft tretende § 3a Abf-

89

BR-Drs. 255/17, S. 201 f. Während der Verordnungsentwurf in Bezug auf Aschen noch eine Rückgewinnungspflicht unabhängig vom Phosphorgehalt vorsah, wurde aus Gründen der Verhältnismäßigkeit auch hierfür ein erforderlicher Mindestgehalt festgelegt, BR-Drs. 255/17 (Beschluss), S. 32. 91 BR-Drs. 255/17, S. 90, 92. 92 BR-Drs. 255/17, S. 93. 90

C. Die landwirtschaftliche Klärschlamm- und Bioabfallverwertung

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KlärV hinsichtlich der Leistungsfähigkeit des Rückgewinnungsverfahrens, dass eine Reduzierung des Phosphorgehalts entweder um mindestens 50 % oder auf weniger als 20 g/kg TM erzielt werden muss.93 Bei der Phosphorrückgewinnung aus Klärschlammverbrennungsaschen oder kohlenstoffhaltigen Rückständen müssen mindestens 80 % des darin enthaltenen Phosphors zurückgewonnen werden. d) Vorbereitung der Rückgewinnungsverpflichtung Flankiert und vorbereitet werden diese in den Jahren 2029 und 2032 in Kraft tretenden Rückgewinnungsverpflichtungen durch eine bereits ab dem Jahr 2023 verbindliche Nachweisführung. Hiernach müssen Klärschlammerzeuger über die geplanten und eingeleiteten Maßnahmen zur Sicherstellung der später verpflichtenden Phosphorrückgewinnung Bericht erstatten und den Klärschlamm auf seinen Phosphorgehalt untersuchen (Art. 4 i.V. m. Art. 8 Abs. 2 der Verordnung zur Neuordnung der Klärschlammverwertung). Um die Phosphorrückgewinnung bereits vorher zu fördern, sieht § 3 Abs. 1 der geltenden AbfKlärV den allgemeinen Grundsatz vor, dass Klärschlammerzeuger den Klärschlamm „möglichst hochwertig zu verwerten [haben], soweit dies technisch möglich und wirtschaftlich zumutbar ist“. Dabei sind eine Rückgewinnung von Phosphor und dessen Rückführung in den Wirtschaftskreislauf „anzustreben“. Die wirtschaftliche Zumutbarkeit kann nach § 7 Abs. 3 S. 4 KrWG nicht bereits aufgrund relativ erhöhter Kosten für die Verwertung verneint werden.94 Sofern phosphorhaltige Verbrennungsaschen noch nicht direkt einer Rückgewinnung unterzogen werden, sollen sie getrennt von anderen Abfällen und rückholbar in einem Langzeitlager aufbewahrt werden. Um die separate Langfristlagerung zu erleichtern, wurde für die Lagerung von Aschen aus der Klärschlammmonoverbrennung, bei denen es sich wie oben dargelegt um Abfall handelt, bereits im Jahr 2013 in § 23 Abs. 6 Deponieverordnung (DepV)95 eine bis zum Jahr 2023 befristete Ausnahme von der Pflicht zum Nachweis einer nachfolgenden ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung eingeführt. Im Zuge der Neuordnung der Klärschlammverwertung wurde diese Ausnahme sachlich u. a. auf Aschen aus der Klärschlammmitverbrennung erweitert. Zudem wurde mit Blick auf die Verzögerungen bei der Anwendung von Verfahren zur Phosphorrückgewinnung die zeitliche Befristung auf das Jahr 2023 aufgegeben.96 93 Der Referentenentwurf forderte noch ein kumulatives Vorliegen dieser Qualitätsanforderungen im Endprodukt („und“), was allerdings den Einsatz bereits etablierter wirtschaftlicher Rückgewinnungsverfahren ungewollt ausgeschlossen hätte, BR-Drs. 255/17 (Beschluss), S. 33. 94 Oehlmann/Krebsbach, AbfallR 2016, 268 (273). 95 Deponieverordnung v. 27.4.2009 (BGBl. I S. 900), die zuletzt durch Art. 2 der Verordnung v. 27.9.2017 (BGBl. I S. 3465) geändert worden ist. 96 BR-Drs. 255/17, S. 195 f.

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§ 4 Düngerelevante Regelungen des Abfallrechts

e) Anzeige- und Nachweispflichten Nach dem in § 16 AbfKlärV geregelten Anzeigeverfahren muss der Klärschlammerzeuger die geplante Ausbringung der zuständigen Behörde spätestens drei Wochen vorher anzeigen und dabei die in Anlage 3 Abschnitt 2 Nr. 1 genannten Angaben u. a. zur Belegenheit und Größe der Ausbringungsfläche sowie zu Ergebnissen der Boden- und Klärschlammuntersuchungen machen. Vor der Abgabe des Klärschlamms ist zudem ein Lieferschein zu erstellen, der bei der Beförderung mitzuführen, durch den Klärschlammnutzer zu ergänzen und bei den zuständigen Abfall- und ggf. Landwirtschaftsbehörden einzureichen ist (§ 17 AbfKlärV). Die inhaltlichen Anforderungen an den Lieferschein, die sich aus Anlage 3 Abschnitt 2 Nr. 2 der AbfKlärV ergeben, wurden im Zuge der Novellierung im Jahr 2017 konkretisiert. f) Behördliche Überwachungs-, Vollzugs- und Sanktionsinstrumente Neben den oben dargestellten überwachungsdienlichen Anzeige- und Nachweispflichten ist im Rahmen der Überwachung insbesondere die in § 35 AbfKlärV geregelte Verpflichtung der Behörde zur jährlichen Erstellung eines Klärschlammauf- oder Einbringungsplans hervorzuheben. Hiermit sollen Überdüngungen oder Doppelbeaufschlagungen mit Klärschlamm verhindert werden.97 Spezifische Anordnungsbefugnisse sieht die AbfKlärV insbesondere in Bezug auf zusätzliche Untersuchungspflichten vor. Im Übrigen gilt zur Durchsetzung der AbfKlärV die allgemeine Anordnungsbefugnis des § 62 KrWG. Klärschlammspezifische Ordnungswidrigkeitentatbestände sind in § 36 AbfKlärV sowohl für Verstöße gegen materielle Pflichten, darunter Untersuchungspflichten, Grenzwertregelungen, Abgabe- und Aufbringungsbeschränkungen, sowie für Verstöße gegen formelle Pflichten wie Anzeige-, Dokumentations-, Bestätigungs- und Aufbewahrungspflichten, vorgesehen. Die Bußgeldhöhe richtet sich nach § 69 Abs. 3 KrWG, der für Verstöße gegen materielle Verpflichtungen ein maximales Bußgeld von 100.000 Euro und für Verstöße gegen formelle Verpflichtungen von bis zu 10.000 Euro vorsieht. g) Freiwilliges System der Qualitätssicherung Die behördlichen Überwachungsinstrumente werden seit dem Jahr 2017 flankiert durch ein auf § 12 Abs. 1 KrWG aufbauendes freiwilliges System der Qualitätssicherung durch unabhängige Dritte, dessen Einzelheiten im 3. Teil der AbfKlärV geregelt sind. Dieses System soll die Akzeptanz der Klärschlammverwertung in nachgelagerten Bereichen wie etwa der Lebensmittelindustrie fördern 97

BR-Drs. 255/17, S. 190.

C. Die landwirtschaftliche Klärschlamm- und Bioabfallverwertung

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und helfen, über die ordnungsrechtlichen Vorgaben der Verordnung hinaus alle Möglichkeiten zur Reduzierung von Schadstoffeinträgen vor Klärschlammanfall auszuschöpfen.98 Die Erteilung eines Qualitätszeichens hat für die Qualitätszeichennehmer den Vorteil, dass nach § 31 AbfKlärV gewisse Erleichterungen von Bestimmungen der Verordnung gelten. So dürfen etwa die Untersuchungen von qualitätsgesichertem Klärschlamm abweichend von § 5 AbfKlärV in größeren zeitlichen Abständen erfolgen.99 h) Exkurs: Klärschlamm-Entschädigungsfonds Bei der (derzeit noch zulässigen) bodenbezogenen Klärschlammverwertung besteht wegen der Gefahr einer Kontaminierung von Erntegut mit Schwermetallen für Landwirte ein hohes wirtschaftliches Risiko, ihre Ernte nicht mehr verkaufen zu können.100 Deshalb wurde mit Wirkung zum 6. Oktober 1996 auf Grundlage des § 9 DMG 1977101 (heute § 11 DüngG) ein Klärschlammentschädigungsfonds eingerichtet, der etwaige Schäden an Personen und Sachen sowie sich daraus ergebende Folgeschäden abdecken soll. Alle Hersteller von Klärschlämmen haben zu diesem Fonds Beiträge zu leisten, soweit sie den Klärschlamm zur landwirtschaftlichen Verwertung abgeben (§ 11 Abs. 2 DüngG). Die Einzelheiten zur Rechtsform, Ausgestaltung und Verwaltung des Entschädigungsfonds sowie zu den Beiträgen und der Haftung sind in der auf Grundlage von § 11 Abs. 3 DüngG erlassenen KlärEV102 geregelt.103 4. Kritische Würdigung der Steuerungswirkung der AbfKlärV Die Verordnung zur Neuordnung der Klärschlammverwertung enthält wichtige Impulse, um den Zielen der Verminderung des klärschlammbedingten Schadstoffeintrags und der Förderung der Nährstoffrückgewinnung näherzukommen. In vielerlei Hinsicht entfaltet sie dabei Vorbildwirkung für das Dünge- und Düngemittelrecht. Den ersehnten Paradigmenwechsel hin zu einer Kreislaufwirtschaft wird die novellierte AbfKlärV allerdings voraussichtlich nicht herbeiführen können.

98

BR-Drs. 255/17, S. 172 ff. Der im Verordnungsentwurf vom März 2017 noch vorgesehene und aus ökologischer Sicht äußerst problematische Verzicht auf die Bodenuntersuchung wurde auf Initiative des Bundesrates jedoch wieder gestrichen, vgl. BR-Drs. 255/17 (Beschluss), S. 17 f. 100 Kloepfer, Umweltrecht, § 19 Rn. 366. 101 BGBl. I S. 2725 f. 102 Klärschlamm-Entschädigungsfondsverordnung v. 20.5.1998 (BGBl. I S. 1048), die durch Art. 2 Abs. 1 des Gesetzes v. 5.5.2017 (BGBl. I S. 1068) geändert worden ist. 103 Ausführlich hierzu Härtel, Düngung, S. 142 ff. 99

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§ 4 Düngerelevante Regelungen des Abfallrechts

a) Beitrag zur Senkung düngebedingter Schadstoffemissionen Das für die Zeit ab 2029 geplante Verbot der bodenbezogenen Verwertung von Klärschlamm wird den mit der Direktausbringung verbundenen Schadstoffeintrag deutlich reduzieren. In Japan, den Niederlanden und der Schweiz ist die landwirtschaftliche Klärschlammverwertung entweder direkt oder mittelbar über sehr strenge Schadstoffgrenzwerte bereits heute verboten.104 Dass nunmehr auch Deutschland diesen Weg einschlägt, ist mit Blick auf die schadstoffbezogenen Risiken unbehandelten Klärschlamms zu begrüßen und entspricht dem Vorsorgegrundsatz. Schwer nachvollziehbar ist allerdings, warum das Verbot der bodenbezogenen Verwertung an die Größe der Abwasserbehandlungsanlage und nicht an die aus ökologisch- und gesundheitspolitischer Sicht entscheidende Qualität des Klärschlamms anknüpft.105 Zweifel an der unionsrechtlichen Zulässigkeit des Verbots der landwirtschaftlichen Verwertung bestehen nicht. Insbesondere ergibt sich aus der EG-Klärschlammrichtlinie nicht, dass die bodenbezogene Klärschlammverwertung zulässig sein muss.106 Die Richtlinie sieht Mindestanforderungen an die landwirtschaftliche Klärschlammverwertung vor, hindert die Mitgliedsstaaten gemäß Art. 193 AEUV aber nicht an der Festlegung weitergehender Schutzmaßnahmen. Da der Ausstieg aus der landwirtschaftlichen Klärschlammverwertung erst in zwölf bzw. 15 Jahren erfolgt und außerdem nicht für kleinere Anlagen gilt, kann auf sofort wirksame effektive Regelungen zur Begrenzung des Schadstoffeintrags nicht verzichtet werden. Die neue AbfKlärV sieht mit dem Verweis auf die Schadstoffgrenzwerte der DüMV überwiegend eine Verschärfung der schadstoffbezogenen Vorgaben vor. Hierdurch werden bereits ab Inkrafttreten der AbfKlärV bestimmte schadstoffreiche Klärschlämme von der bodenbezogenen Verwertung ausgeschlossen.107 In Bezug auf die Schadstoffe Kupfer, Zink und Chrom (gesamt) ist der Vorrang des Düngemittelrechts hingegen mit einer nicht nachvollziehbaren Absenkung des Schutzniveaus verbunden. Hingewiesen wurde von den Ausschüssen im Bundesrat darauf, dass die DüMV wegen der Qualifizierung von Kupfer als Spurennährstoff diesbezüglich vergleichsweise hohe Konzentrationen zulasse, die jedoch aus Sicht des Bodenschutzes inakzeptabel seien. Auch der

104

Montag/Everding/Malms u. a., Weitergehende Phosphorrückgewinnung, S. 30. So die Kritik des VQSD und des BDE in EUWID, EUWID Klärschlammreport 2018, 5 (5). 106 So jedoch der BDE in EUWID, Meldung v. 15.12.2016. 107 BR-Drs. 255/17, S. 161; hinsichtlich der bereits zum 1. Januar 2015 erfolgten Verschärfung der Grenzwerte für Cadmium, Quecksilber und PCB wurde angenommen, dass hierdurch etwa ein Drittel der 2003 noch stofflich verwerteten Klärschlämme von der bodenbezogenen Verwertung ausgeschlossen wurden, vgl. Montag/Everding/Malms u. a., Weitergehende Phosphorrückgewinnung, S. 132 f. 105

C. Die landwirtschaftliche Klärschlamm- und Bioabfallverwertung

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Grenzwert für Zink i. H. v. 4000 mg/kg TM sei deutlich zu hoch.108 Bedenklich erscheint auch das Fehlen von Grenzwerten für Arzneimittelrückstände in der AbfKlärV. Instrumentell überlegen ist die AbfKlärV dem Dünge- und Düngemittelrecht allerdings darin, dass sie unter Bezugnahme auf die Vorsorgewerte der BBodSchV absolute Begrenzungen der Schadstofffrachten vorsieht.109 Problematisch könnte bei einer Verabschiedung der CE-Düngeproduktverordnung und im Falle ihrer Erstreckung auch auf klärschlammbasierte Düngeprodukte aber werden, dass nach Art. 18 des Verordnungsentwurfs die Anwendung abfallrechtlicher Vorgaben – und somit auch der Frachtenregelung – für verordnungskonforme Düngeprodukte ausgeschlossen sein soll.110 Da die CE-Düngeproduktverordnung-E selbst keine Frachtenbegrenzung vorsieht, eine EU-Bodenschutzrichtlinie nicht existiert und die Vorsorgewerte der BBodSchV wegen der Subsidiarität bodenschutzrechtlicher Vorsorgepflichten keine Anwendung finden,111 könnte hierdurch eine Regelungslücke entstehen. Positiv hervorzuheben ist auch, dass die AbfKlärV detaillierte und sanktionsbewehrte Pflichten zur Untersuchung u. a. des Schadstoffgehalts und pH-Werts des Bodens sowie des Nährstoff- und Schadstoffgehalts des Klärschlamms vorsieht, wobei die Untersuchungen durch unabhängige Dritte erfolgen müssen und somit weniger missbrauchsanfällig sind. Die Kontrollierbarkeit wird durch die Verpflichtungen zur Meldung der Ergebnisse und zum Vorhalten von Rückstellproben gewährleistet. Im Gegensatz zum Düngemittelrecht werden auch keine Fehlertoleranzen für Abweichungen von den Schadstoffgrenzwerten eingeräumt. Vorbildwirkung für das allgemeine Düngerecht entfaltet die AbfKlärV schließlich wegen des deutlich schärferen Überwachungsinstrumentariums, das u. a. eine präzise Information der zuständigen Behörden über den genauen Ort und Zeitpunkt der geplanten Auf- und Einbringung bereits im Vorfeld der Abgabe vorsieht. Schließlich können Verstöße gegen die AbfKlärV im Regelfall mit einem doppelt so hohen maximalen Bußgeld geahndet werden als die meisten Zuwiderhandlungen gegen das Dünge- und Düngemittelrecht. b) Beitrag zur Senkung des Ressourcenverbrauchs Anders als das Dünge- und Düngemittelrecht sieht die novellierte AbfKlärV erstmals spezifische Instrumente zur aktiven Förderung der Rückgewinnung zu108 Die Ausschüsse im Bundesrat forderten die Festlegung eines deutlich niedrigeren Grenzwerts von 1.800 mg/kg TM für Zink und von 850 mg/kg TM für Kupfer in Anlage 1 der AbfKlärV, vgl. BR-Drs. 255/1/17, S. 21 f.; strengere Grenzwerte für Kupfer und Zink fordert auch der WBD, Neue Schadstoffregelungen, S. 5. 109 Möckel, ZUR 2015, 513 (514). 110 Hierzu bereits oben § 3 B. V. 1. f). 111 Hierzu unten § 5 B. III. 1. a).

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§ 4 Düngerelevante Regelungen des Abfallrechts

mindest von Phosphor aus Klärschlamm vor. Obwohl sich das im Koalitionsvertrag zur 18. Legislaturperiode angestrebte allgemeine Ziel der „Nährstoffrückgewinnung“ auch auf Stickstoff beziehen könnte, wird die Stickstoffrückgewinnung nicht adressiert. Da Klärschlamm auch erhebliche Mengen an Stickstoff enthält,112 bleibt hierdurch ein bedeutsames Sekundärrohstoffpotenzial ungenutzt. Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit der Rückgewinnungspflicht für Phosphor mit höherrangigem Recht bestehen nicht.113 Schwierige Fragen wirft jedoch die Refinanzierung der Phosphorrückgewinnung auf, die nach derzeitigen Plänen über eine Umlage auf die Endverbraucher erfolgen soll.114 Als Alternative hierzu erscheint eine Umlage der Rückgewinnungskosten auf die Düngemittelindustrie denkbar, bei der diese einen Teil ihres Gewinns an die Hersteller eines Phosphorrezyklats abführt.115 Die mit dem gewählten Refinanzierungsmodell verbundenen komplexen grundrechtlichen und finanzverfassungsrechtlichen Fragen können an dieser Stelle nicht weiter vertieft werden. Aus Sicht des Ressourcenschutzes zu bedauern sind allerdings die langen Übergangsfristen von zwölf und 15 Jahren für das Inkrafttreten der Rückgewinnungspflicht. Das in ProgRess II verankerte Ziel, die Rückgewinnungsquote für Phosphor bis zum Jahr 2025 signifikant zu erhöhen, kann angesichts dieser langen Übergangsfristen schon aus zeitlichen Gründen nicht erreicht werden. Eine Möglichkeit, die Phosphorrückgewinnung weiter zu beschleunigen, bestünde in einer vorrangigen Nutzung der knappen bestehenden Monoverbrennungskapazitäten für phosphorreiche und schadstoffarme Klärschlämme.116 Wie die Monoverbrennungskapazitäten zu nutzen sind, regelt die AbfKlärV allerdings nicht. Der Aufwand der Rückgewinnung könnte außerdem reduziert werden, wenn durch ergänzende Regelungen in der Abwasserverordnung sichergestellt würde, 112 Ein Kilogramm Klärschlamm in Trockenmasse enthält neben 25.000 mg Phosphor auch 44.000 mg Stickstoffverbindungen, BR-Drs. 255/17, S. 86. 113 Insbesondere liegt aufgrund der unterschiedslosen Geltung der Verpflichtung keine Ausfuhrbeschränkung i. S. v. Art. 35 AEUV vor; jedenfalls aber wäre diese gerechtfertigt, vgl. Montag/Everding/Malms u. a., Weitergehende Phosphorrückgewinnung, S. 191. 114 Je nachdem, ob in der jeweiligen Region bereits viele oder wenige Anlagen zur thermischen Behandlung vorhanden sind, wird mit einer Erhöhung der Abwassergebühren von 30 Cent bis 4,30 Euro pro Einwohner und Jahr gerechnet, BR-Drs. 255/17, S. 4. 115 Zur rechtlichen Zulässigkeit näher Montag/Everding/Malms u. a., Weitergehende Phosphorrückgewinnung, S. 190 f. Problematisch könnte Hinweisen aus der Praxis zufolge werden, dass im Falle einer Ausschreibung der Rückgewinnung die wirtschaftlichen Vorteile der Veredelung nicht den Abwasserbehandlungsanlagen selbst, sondern Dritt-Recyclingunternehmen, die so ein subventioniertes Rohmaterial erhalten, zukämen. 116 Kabbe/Kraus, Kreislaufwirtschaft, S. 13. Pluta/Roskosch u. a., Phosphor-Recycling, S. 20.

C. Die landwirtschaftliche Klärschlamm- und Bioabfallverwertung

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dass gröbere Kontaminationen bereits am Ort des Anfalls entfernt werden.117 Das neue System der freiwilligen Qualitätssicherung kann eine qualitative Verbesserung des Ausgangsmaterials der Rückgewinnung hingegen nicht sicher gewährleisten. Die Phosphorrückgewinnung hat außerdem nur dann einen ökologischen Mehrwert, wenn die recycelten Nährstoffe auch tatsächlich als Substitut für Phosphaterze eingesetzt werden. Denn für die Kreislaufwirtschaft und die Ressourcenschonung ist letztlich nichts gewonnen, wenn Phosphor zwar mit viel Aufwand zurückgewonnen, das zurückgewonnene Material jedoch nicht für die Düngemittelherstellung genutzt wird, sondern in aufwändig zu errichtenden Lagern verwittert oder gar als Abfall entsorgt werden muss.118 Zur Ermöglichung des Recyclings müssten verbleibende rechtliche Hürden des Einsatzes von Rezyklaten schnellstmöglich beseitigt werden. Der Bundesrat hat in einer Entschließung die Bundesregierung gebeten, die aufwendigen und im Ausgang ungewissen Zulassungsverfahren von aus Klärschlamm gewonnenen Phosphaten durch standardisierte Vorgaben zu Versuchsreihen und die Möglichkeit zur vorläufigen, befristeten Zulassung zu beschleunigen.119 Erforderlich erscheint auch die Festlegung von Abfallendekriterien für die wichtigsten Rezyklate.120 Die Vermarktungsfähigkeit von Rezyklaten hängt schließlich auch von ihrer Düngewirksamkeit und Schadstofffreiheit ab.121 In diesem Zusammenhang könnten vertrauensfördernde Maßnahmen, wie etwa die Ausweitung des Qualitätssicherungssystems oder des Klärschlammentschädigungsfonds122 auf bestimmte Rezyklate, hilfreich sein. Als weitergehende Fördermaßnahmen kämen zudem Abnahme- und Vergütungsverpflichtungen der Düngemittelindustrie für Rezyklate oder Beimischungsquoten in Betracht.123 Entsprechende Maßnahmen könnten aufgrund der geringen Zahl in Deutschland produzierter Phosphordünger allerdings nur auf europäischer Ebene sinnvoll festgelegt werden.124 Ein besonders wichtiger ordnungsrechtlicher Anreiz zur Verwendung von Phosphorrezyklaten, der jedoch wegen der oben beschriebenen Umgehungsge117

Kabbe/Kraus, Kreislaufwirtschaft, S. 15 f. Kabbe/Kraus, Kreislaufwirtschaft, S. 5. 119 BR-Drs. 255/17 (Beschluss), S. 35. 120 Montag/Pluta/Roskosch u. a., Phosphor-Recycling, S. 20. 121 Kabbe/Kraus, Kreislaufwirtschaft, S. 6. 122 Montag/Everding/Malms u. a., Weitergehende Phosphorrückgewinnung, S. 174. 123 Zur grundsätzlichen Möglichkeit einer verfassungs- und unionsrechtmäßigen Ausgestaltung dieser Maßnahmen Montag/Everding/Malms u. a., Weitergehende Phosphorrückgewinnung, S. 171 ff. 124 Kabbe/Kraus, Kreislaufwirtschaft, S. 15; Montag/Everding/Malms u. a., Weitergehende Phosphorrückgewinnung, S. 105. 118

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§ 4 Düngerelevante Regelungen des Abfallrechts

fahr ebenfalls auf unionsrechtlicher Ebene gesetzt werden muss, ist schließlich die weitere Verschärfung des Cadmium-Grenzwerts.125 c) Beitrag zur Senkung von Nährstoffemissionen Die Nährstoffproblematik wird in der AbfKlärV weitgehend ausgeklammert.126 So knüpft etwa die Begrenzung der Menge ausgebrachten Klärschlamms in § 14 AbfKlärV nicht an eine spezifische Nährstoffmenge, sondern an das Gesamtgewicht des Klärschlamms an. Vorbildwirkung hat die AbfKlärV wegen der Verpflichtung, u. a. den Nährstoffgehalt im Klärschlamm durch unabhängige Dritte präzise feststellen zu lassen und die Untersuchungsergebnisse an die zuständige Behörde zu melden. Ebenso wie die DüV enthält allerdings auch die AbfKlärV keine Verpflichtung zur Untersuchung des Stickstoffgehalts im Boden.

II. BioAbfV Unter welchen Bedingungen Bioabfall auf landwirtschaftlichen Flächen verwertet werden darf, ist in der noch auf § 8 Abs. 2 KrW-/AbfG a. F. gestützten und am 1. Oktober 1998 in Kraft getretenen BioAbfV geregelt. Insbesondere zur Anpassung an den Stand der Forschung wurde die Verordnung im Jahr 2013 neu gefasst.127 1. Anwendungsbereich Die BioAbfV gilt für unbehandelte und behandelte Bioabfälle128 und Gemische, die zur Verwertung als Düngemittel auf landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzten Böden ausgebracht oder zum Zweck der Aufbringung abgegeben werden, sowie für deren Behandlung und Untersuchung. Ausdrücklich aus dem Anwendungsbereich ausgenommen sind tierische Nebenprodukte, die den Vorschriften des Tierhygienerechts unterliegen (§ 1 Abs. 3 Nr. 3a BioAbfV). Die zu § 2 Abs. 2 Nr. 2 KrWG angeführten Zweifel hinsichtlich der Reichweite der Subsidiarität gegenüber dem Tierhygienerecht129 sind auch hier relevant. Jedenfalls sind die zur Kompostierung oder Vergärung vorgesehenen tierischen Nebenprodukte auch im Rahmen der BioAbfV vom Bereichsausschluss auszunehmen.130 Vom persönlichen Anwendungsbereich der Verord125

Hierzu oben § 3 B. V. 2. d). Schink, UPR 1999, 8 (13). 127 Näher zur Entstehungsgeschichte Wahlen, Bioabfälle und tierische Wirtschaftsdünger, S. 90 ff. 128 Zum Begriff vgl. § 4 B. II. 129 Hierzu oben § 4 A. I. 1. b). 130 Wahlen, Bioabfälle und tierische Wirtschaftsdünger, S. 115 f. 126

C. Die landwirtschaftliche Klärschlamm- und Bioabfallverwertung

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nung erfasst sind Entsorgungsträger, sonstige Erzeuger und Besitzer von Bioabfällen, Einsammler, Behandler, Gemischhersteller, Zwischenabnehmer sowie Landwirte. 2. Instrumente Die BioAbfV legt Anforderungen an die hygienisierende und biologisch stabilisierende Behandlung, Seuchen- und Phytohygiene, höchstzulässige Schadstoffund Fremdstoffgehalte, Aufbringungshöchstmengen sowie Vorgaben zu Qualitätskontrollen, Dokumentations- und Nachweispflichten fest. a) Anforderungen an die Behandlung von Bioabfällen Bioabfälle müssen nach § 3 Abs. 1 BioAbfV vor der Ausbringung oder Mischung einer hygienisierenden Behandlung zugeführt werden, welche die seuchen- und phytohygienische Unbedenklichkeit gewährleistet. Diese ist nach Abs. 2 der Vorschrift gegeben, wenn „keine Beeinträchtigung der Gesundheit von Mensch oder Tier durch Freisetzung oder Übertragung von Krankheitserregern und keine Schäden an Pflanzen, Pflanzenerzeugnissen oder Böden durch die Verbreitung von Schadorganismen zu besorgen sind“. Konkretisierende Anforderungen an die hygienisierende Behandlung und die Materialien sind in Anhang 2 BioAbfV verankert. b) Stoffliche Anforderungen an Bioabfälle Die Abgabe und Verwendung von Bioabfällen ist nur zulässig, wenn die in § 4 Abs. 3 BioAbfV festgelegten Schadstoffgrenzwerte und die in § 4 Abs. 4 festgelegten maximalen Fremdstoffgehalte eingehalten sind (§ 4 Abs. 1–2 BioAbfV). Andere Abfälle und biologisch abbaubare Materialien oder mineralische Stoffe, die für eine gemeinsame Behandlung mit Bioabfällen oder für Gemische geeignet sind, dürfen grundsätzlich dann verwendet werden, wenn sie die stofflichen Anforderungen der DüMV erfüllen. Die Schadstoffgrenzwerte für eine Aufbringung von maximal 20 t/ha Bioabfällen und Gemischen TM innerhalb von drei Jahren stimmen in Bezug auf Blei, Cadmium und Quecksilber mit denen der DüMV überein. Für Nickel sieht die BioAbfV einen niedrigeren Grenzwert vor. Zudem sind anders als in der DüMV Grenzwerte für Zink (400 mg/kg TM), Kupfer (100 mg/kg TM) und Chrom gesamt (100 mg/kg TM) vorgesehen (§ 4 Abs. 3 S. 1 i.V. m. § 6 Abs. 1 S. 1 BioAbfV). Die Grenzwerte für Kupfer und Zink sind nur im Durchschnitt einzuhalten und gelten auch bei einer Überschreitung um bis zu 25 % als respektiert. Bei einer höheren Gesamtausbringungsmenge von 30 t/ ha/TM gelten niedrigere Grenzwerte. Im Einzelfall können Überschreitungen von einzelnen Schwermetallgrenzwerten behördlich zugelassen werden, nicht jedoch in Bezug auf Cadmium und Quecksilber.

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§ 4 Düngerelevante Regelungen des Abfallrechts

c) Untersuchungspflichten Pro angefangener 2000 t müssen Bioabfallbehandler Bioabfälle auf die Gehalte der dort genannten Schwermetalle, das Vorkommen anderer Schadstoffe, den pH-Wert, den Gehalt organischer Substanz, den Trockenrückstand sowie den Anteil an Fremdstoffen und Steinen untersuchen lassen (§ 4 Abs. 5, 8 BioAbfV). Die Untersuchungen müssen nach Maßgabe des Anhangs 3 durch unabhängige, von der zuständigen Behörde bestimmte Untersuchungsstellen erfolgen. Die Untersuchungsergebnisse sind der zuständigen Behörde halbjährlich vorzulegen. Diese kann nunmehr auf Grundlage des 2017 eingeführten § 5a BioAbfV die Entnahme und Aufbewahrung einer Rückstellprobe verlangen, um die Grenzwerte für Schwermetalle und Fremdstoffe besser überwachen zu können. Bei der erstmaligen Aufbringung von Bioabfällen ist grundsätzlich eine Bodenuntersuchung auf die Schwermetalle Blei, Cadmium, Chrom, Kupfer, Nickel, Quecksilber und Zink und auf den pH-Wert durchzuführen (§ 9 Abs. 2 S. 1 BioAbfV). Die Ergebnisse sind der zuständigen Behörde spätestens drei Monate nach der Aufbringung des Bioabfalls vorzulegen. Bestehen Anhaltspunkte dafür, dass die ermittelten Bodenwerte die Vorsorgewerte für Schwermetallgehalte nach Anhang 2 Nr. 4.1 der BBodSchV überschreiten, „soll“ die zuständige Behörde im Einvernehmen mit der zuständigen landwirtschaftlichen Fachbehörde die „erneute“ Aufbringung von Bioabfällen oder Gemischen untersagen. Im Übrigen stellt die BioAbfV hinsichtlich der Rechtsfolgen eines Überschreitens der Bodenwerte der BBodSchV klar, dass sich hieraus keine generellen Anbaubeschränkungen oder sonstige nicht genannte Beschränkungen herleiten lassen (§ 1 Abs. 5 S. 2 BioAbfV). d) Ausbringungshöchstmengen und sonstige Ausbringungsrestriktionen § 6 Abs. 1 BioAbfV sieht absolute Höchstmengen für die Ausbringung vor, die sich an den Schwermetallgehalten der Böden ausrichten. Erlaubt ist danach grundsätzlich eine maximale Ausbringung von 20 bzw. ausnahmsweise 30 t/ha/3 Jahre Bioabfälle oder Gemische TM, sofern die in § 4 Abs. 3 S. 2 BioAbfV aufgeführten Schwermetallgrenzwerte nicht überschritten werden. Diese Verknüpfung von Aufbringungshöchstmenge mit Grenzgehalten bewirkt, dass bestimmte Schadstofffrachten im Dreijahresdurchschnitt nicht überschritten werden dürfen.131 Schließlich sieht die BioAbfV diverse Aufbringungsbeschränkungen bzgl. bestimmter Bioabfälle oder bestimmter Ausbringungsflächen wie forstwirtschaftlicher Böden und Dauergrünland, Feldfutter- und Feldgemüseflächen vor (§ 6 Abs. 2–3 und § 7). § 8 BioAbfV schließt ein kumulatives Ausbringen von Klärschlamm und Bioabfall aus. 131

Wahlen, Bioabfälle und tierische Wirtschaftsdünger, S. 128.

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e) Anzeige-, Genehmigungs- und Nachweispflichten Innerhalb von zwei Wochen nach dem erstmaligen Aufbringen von Bioabfällen und Gemischen ist der zuständigen Behörde die Aufbringungsfläche anzugeben (§ 9 Abs. 1 BioAbfV). Bei den in Anhang 1 Nr. 1 lit. b) BioAbfV aufgeführten Bioabfällen ist hingegen vor dem erstmaligen Aufbringen eine behördliche Genehmigung der Verwertung erforderlich (§ 9a BioAbfV). Bioabfallbehandler und Gemischhersteller müssen jede Charge behandelten Bioabfalls mit Angaben zu den bei der Behandlung verwendeten Materialien von der ursprünglichen Anfallstelle bis zum letzten Besitzer auflisten (§ 11 Abs. 1–1a BioAbfV). Bei jeder Abgabe von Bioabfall haben sie zudem einen Lieferschein nach den Vorgaben des Anhangs 4 auszustellen und an die Behörden in Kopie zu übermitteln. Unverzüglich nach der Ausbringung müssen die Bewirtschafter schlagspezifische Angaben zur Ausbringungsfläche, zu deren Größe und den Bodenuntersuchungen auf dem Lieferschein eintragen und diesen den zuständigen Behörden in Kopie übersenden. 3. Kritische Würdigung der Steuerungswirkung der BioAbfV Auch die BioAbfV enthält vor allem schadstoffbezogene Instrumente. Diese gehen einerseits über die Regelungen des allgemeinen Dünge- und Düngemittelrechts hinaus, bleiben aber andererseits weitgehend hinter den Anforderungen der AbfKlärV zurück. So gelten für Bioabfall zwar teilweise strengere Schwermetallgrenzwerte als für Klärschlamm. Allerdings lässt die BioAbfV deutlich höhere Gesamtausbringungsmengen zu.132 Im Gegensatz zur AbfKlärV sieht die BioAbfV zudem kein Verbot jeglicher Überschreitung der Vorsorgewerte für Schwermetalle der BBodSchV vor, sondern lediglich eine Soll-Vorschrift für eine einzelfallbezogene Untersagung der weiteren Überschreitungen. Die Untersuchung des Bodens muss zudem nur einmalig erfolgen und die Bodenuntersuchungsergebnisse sind erst drei Monate nach bereits erfolgter Aufbringung an die Behörde zu melden. Auch muss die Aufbringung des Bioabfalls regelmäßig erst im Nachhinein an die zuständige Behörde gemeldet werden. Positiv hervorzuheben ist allerdings das Erfordernis einer Dokumentation der einzelnen Behandlungsschritte, durch die eine Rückverfolgbarkeit der Stoffe gewährleistet wird. Probleme könnten sich in dieser Hinsicht aber in Zukunft daraus ergeben, dass diese Rückverfolgungsmechanismen aufgrund des Art. 18 CE-Düngeproduktverordnung-E für Gärreste und Komposte im Sinne dieser Verordnung nicht mehr anwendbar wären.133

132 133

Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 247. Hierzu bereits oben § 3 B. V. 1. d) m.w. N.

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§ 4 Düngerelevante Regelungen des Abfallrechts

Der über das Dünge- und Düngemittelrecht hinausgehende zusätzliche Beitrag der BioAbfV zur Reduzierung der Nährstoffemissionen ist ähnlich gering wie der der AbfKlärV. Sie enthält insbesondere keine Verpflichtung zur Untersuchung des Nährstoffgehalts von Böden und Bioabfällen. Im Gegensatz zur AbfKlärV enthält die BioAbfV zudem keine ordnungsrechtlichen Instrumente zur Förderung der Nährstoffrückgewinnung, was aber damit zusammenhängt, dass das Rückgewinnungspotenzial bei Bioabfällen deutlich geringer ist. Wichtiger für eine Förderung der Kreislaufwirtschaft wäre eine Festlegung rechtssicherer Abfallendekriterien für Biokomposte.

§ 5 Düngerelevante Regelungen des medienbezogenen Umweltrechts Der Schutz der Gewässer, Böden, Biodiversität und des Klimas ist primäres Anliegen des medienbezogenen Umweltrechts. Zu untersuchen ist daher, ob das Umweltrecht wirksame rechtliche Instrumente zum Schutz der aus der Düngung resultierenden Nährstoffemissionen vorsieht. Die folgende überblicksartige Darstellung beschränkt sich dabei auf die bundesrechtlichen Vorgaben.1

A. Düngerelevante Regelungen des nationalen Gewässerschutzrechts Aufgrund der Problematik der Nährstoffeinträge in Gewässer stellt sich zunächst die Frage nach dem Steuerungspotenzial des Gewässerschutzrechts. Die zentralen bundesrechtlichen Regelungen des Gewässerschutzrechts enthält das Wasserhaushaltsgesetz (WHG)2.

I. Ziel und Anwendungsbereich des WHG Zweck des WHG ist es, durch eine nachhaltige Gewässerbewirtschaftung die Gewässer als Bestandteil des Naturhaushaltes, als Lebensgrundlage des Menschen, als Lebensraum für Tiere und Pflanzen sowie als nutzbares Gut zu schützen (§ 1 WHG). Wie im europäischen Gewässerschutzrecht stehen auch hier ökologische und nutzungsorientierte Zielvorgaben nebeneinander.3 Die durch die Düngung belasteten oberirdischen Gewässer, Küstengewässer und das Grundwasser fallen gemäß § 2 Abs. 1 WHG in den Anwendungsbereich des Gesetzes.

II. Instrumente In instrumenteller Hinsicht sind neben unmittelbaren Ge- und Verboten insbesondere das wasserrechtliche Erlaubnis- und Bewilligungsregime für Gewässerbenutzungen und gebietsbezogene Schutzmechanismen für die Düngeproblema1 Vgl. für eine umfassende Analyse der landesrechtlichen Regelungsspielräume Möckel, DÖV 2017, 192 (192 ff.). 2 Wasserhaushaltsgesetz v. 31.7.2009 (BGBl. I S. 2585), das zuletzt durch Art. 1 des Gesetzes v. 18.7.2017 (BGBl. I S. 2771) geändert worden ist. 3 Niesen, in: Düsing/Martinez, AgrarR, WHG, § 1 Rn. 2.

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§ 5 Düngerelevante Regelungen des medienbezogenen Umweltrechts

tik relevant. Auf die bereits im Rahmen der WRRL vorgestellten planungsrechtlichen Instrumente der Maßnahmenprogramme und Bewirtschaftungspläne (§§ 82– 83 WHG), soll an dieser Stelle nicht erneut eingegangen werden. 1. Allgemeine Sorgfaltspflicht § 5 Abs. 1 WHG gebietet die Anwendung allgemeiner Sorgfalt für „alle Maßnahmen, mit denen Einwirkungen auf ein Gewässer verbunden sein können“, um u. a. eine nachteilige Veränderung der Gewässereigenschaften zu vermeiden (Nr. 1). Diese Verpflichtung gilt für jedermann und somit auch für Landwirte bei der Düngung.4 Nach der Gesetzesbegründung sollen durch die allgemeine Sorgfaltspflicht insbesondere die menschlichen Handlungen erfasst werden, für die die Vorgaben zu Gewässerbenutzungen nicht greifen. Als Beispiel für von der Sorgfaltspflicht erfasste „Maßnahmen“ wird dabei das „Düngen von Äckern“ genannt.5 Der Sorgfaltspflicht wird teilweise nur ein „relatives Vermeidungsgebot“ entnommen, sodass gewisse nachteilige Auswirkungen auf Gewässer – gerade mit Blick auf die Düngung6 – in Kauf genommen werden.7 Die Sorgfaltspflicht ist nicht straf- oder bußgeldbewehrt.8 2. Erlaubnispflicht für Gewässerbenutzungen Seit langer Zeit umstritten ist, ob die Düngung eine Gewässerbenutzung im Sinne des § 9 Abs. 1 Nr. 4 oder Abs. 2 Nr. 2 WHG darstellt und daher einer wasserrechtlichen Erlaubnis nach § 8 oder Bewilligung nach § 12 WHG bedarf.9 Bedenken an der Verfassungsmäßigkeit einer Erlaubnispflicht für die Düngung bestehen seit dem Nassauskiesungsbeschluss des BVerfG,10 dessen Aussagen zur wasserrechtlichen Benutzungsordnung auf die Düngung übertragbar sind,11 nicht mehr. 4

Niesen, in: Düsing/Martinez, AgrarR, WHG, § 5 Rn. 1. BT-Drs. 7/888, S. 15, VGH München, Beschl. v. 16.11.2009 – 22 ZB 08.2165, BeckRs 2011, 46099 (Rn. 18). 6 So zu § 1a Abs. 2 WHG 1987 Nies, NVwZ 1987, 189 (192). 7 Czychowski/Reinhardt, WHG, § 5 Rn. 9; Faßbender, in: Landmann/Rohmer, UmwR, WHG, § 5 Rn. 19; strenger hingegen Berendes, in: Berendes/Frenz/Müggenborg, WHG, § 5 Rn. 9, der nur Nachteile ausschließen will, die wasserwirtschaftlich „völlig unerheblich“ sind. 8 Breuer/Gärditz, Wasserrecht, 3. Kapitel Rn. 307. 9 Hierzu schon Salzwedel, NuR 1983, 41 (44 f.); vgl. für ausführliche Streitdarstellungen Linden, Gewässerschutz, S. 102 ff.; Härtel, Düngung, S. 169 ff. 10 Hier hat das BVerfG unter Betonung der „kaum zu überschätzende[n] Bedeutung“ des Grundwassers für die öffentliche Wasserversorgung u. a. festgestellt, dass das wasserrechtliche Benutzungsregime mit dem Grundgesetz vereinbar ist, BVerfG, Beschl. v. 15.7.1981 – 1 BvL 77/78, BVerfGE 58, 300 (338 ff., 344). 11 Salzwedel, NuR 1983, 41 (46). 5

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a) Echte Gewässerbenutzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 4 WHG Bei dem Streit um die Erlaubnispflicht geht es zum einen um die Frage, ob Düngemaßnahmen ein „Einbringen und Einleiten von Stoffen in Gewässer“ i. S. v. § 9 Abs. 1 Nr. 4 WHG darstellen. Nach der herrschenden Meinung setzen dabei sowohl das „Einbringen“ fester Stoffe als auch das „Einleiten“ flüssiger, schlammiger oder gasförmiger Stoffe ein zweckgerichtetes, gewässerbezogenes Verhalten voraus.12 In Bezug auf den mit der Düngung verbundenen Eintrag von Nähr- und Schadstoffen wird sowohl von der nationalen Rechtsprechung als auch vom überwiegenden Schrifttum das Vorliegen dieser Zweckgerichtetheit mit dem Argument verneint, dass der Nährstoffeintrag in Gewässer nicht Zweck, sondern vielmehr unerwünschte Folge der auf die Pflanzenernährung gerichteten landwirtschaftlichen Bewirtschaftung sei.13 Anders als im Bergrecht, wo Tendenzen in der Rechtsprechung zur Ausweitung der wasserrechtlichen Erlaubnispflicht zu verzeichnen sind,14 wird das Merkmal einer echten Gewässerbenutzung im Bereich der Landwirtschaft somit nach wie vor restriktiv gehandhabt. Das Vorliegen einer erlaubnispflichtigen Benutzung i. S. v. § 9 Abs. 1 Nr. 4 WHG wird allerdings teilweise dann angenommen, wenn Düngemittel ohne Rücksicht auf die gute fachliche Praxis und ökologische Belange ausgebracht werden, da hier als vorrangiges Ziel der Ausbringung eine Entledigung anzunehmen sei.15 Auch, wenn Düngemittel an oberirdischen Gewässern mit Geräten ausgebracht werden, die die Wasserfläche überstreichen, sei von einer echten Gewässerbenutzung auszugehen.16 Auf die Intensität der Düngung und das Maß der Gewässergefährdung komme es hingegen nicht an.17 Die grundsätzliche Verneinung eines „Einleitens“ von Nährstoffen durch die Düngung aufgrund der fehlenden Finalität führt neben der Ablehnung einer ech12

Czychowski/Reinhardt, WHG, § 9 Rn. 5 m.w. N., Rn. 26 ff. BGH, Urt. v. 7.6.1966 – 1 StR 580/65, NJW 1966, 1570 (1570); Salzwedel, NuR 1983, 41 (44); Linden, Gewässerschutz, S. 103 ff.; Di Fabio, NuR 1995, 123 (128); Härtel, Düngung, S. 174 f.; Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 258; Knopp, in: Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG, § 9 Rn. 62; Breuer/Gärditz, Wasserrecht, 3. Kapitel B. Rn. 394. 14 Vgl. den Hinweis bei Tänzer, DÖV 2017, 867 (870) auf OVG Münster Urt. v. 18.11.2015 – 11 A 3048/11, BeckRS 2016, 40086 (Rn. 114–133), welches den Erlaubnistatbestand des § 9 Abs. 1 Nr. 5 WHG weit auslegt. 15 So Salzwedel, NuR 1983, 41 (44); Härtel, Düngung, S. 174 f.; Czychowski/Reinhardt, WHG, § 9 Rn. 57 m.w. N.; Knopp, in: Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG, § 9 Rn. 62 m.w. N.; Hasche, in: Giesberts/Reinhardt, BeckOK UmwR, WHG, § 9 Rn. 12; Schmid, in: Berendes/Frenz/Müggenborg, WHG, § 9 Rn. 63 m.w. N.; Kloepfer, Umweltrecht, § 14 Rn. 132; weiter hingegen Peine, AgrarR 1994, 385 (387); a. A. Niesen, in: Düsing/Martinez, AgrarR, WHG, § 9 Rn. 6. 16 Czychowski/Reinhardt, WHG, § 9 Rn. 29. 17 Reinhardt, DVBl. 2012, 1195 (1196). 13

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ten Gewässerbenutzung zugleich zur Unanwendbarkeit des § 48 Abs. 1 WHG, nach dem eine Erlaubnis für das Einbringen und Einleiten nur in Betracht kommt, wenn eine „nachteilige Wasserbeschaffenheit“ nicht zu besorgen ist.18 b) Unechte Gewässerbenutzung nach § 9 Abs. 2 Nr. 2 WHG Nach dem Auffangtatbestand in § 9 Abs. 2 Nr. 2 WHG gelten als Gewässerbenutzung auch Maßnahmen, die geeignet sind, dauernd oder in einem nicht nur unerheblichen Ausmaß nachteilige Veränderungen der Wasserbeschaffenheit herbeizuführen. Bei einer solchen sog. „unechten“ Benutzung ist es nicht erforderlich, dass eine Gewässerveränderung gerade bezweckt wird. Die geforderte Eignung zur Gewässerveränderung liegt vielmehr unabhängig von der Zielrichtung des Handelns bereits dann vor, wenn nicht auszuschließen ist, dass eine der in § 9 Abs. 2 Nr. 2 WHG beschriebenen Folgen eintritt.19 Wann genau die Düngung geeignet ist, „nachteilige Veränderungen der Wasserbeschaffenheit“ hervorzurufen, ist wiederum umstritten. Teilweise wurde vor dem Hintergrund, dass bei rein naturwissenschaftlicher Betrachtung jede Düngung eine abstrakte Gewässergefährdung hervorruft,20 aus dem Gesetzeswortlaut der rechtliche Schluss gezogen, dass schlichtweg jedes Aufbringen von Düngemitteln eine unechte Gewässerbenutzung darstellen müsse.21 Von anderen wird die tatbestandliche Eignung zur Gewässergefährdung nur bei Düngemaßnahmen bejaht, welche nicht den Regeln der guten fachlichen Praxis entsprechen.22 Die mittlerweile überwiegende, differenzierende Ansicht hält die fachrechtliche Zulässigkeit der Düngemaßnahme für unbeachtlich und stellt hinsichtlich der Erlaubnispflicht allein auf die Gefährlichkeit der Düngungsmaßnahme im Einzelfall ab, wobei als Anhaltspunkte die jeweiligen Standortbedingungen (Bodenbeschaffenheit, Flurabstand des Grundwassers), der Zeitpunkt der Düngung sowie Art und Wachstumszustand der Pflanzen herangezogen werden.23 Bei dieser Vorgehensweise müsse die Erlaubnispflicht bei einer bloß entfernten Möglichkeit der 18 Köck, ZUR 2015, 3 (12); Niesen, in: Düsing/Martinez, AgrarR, WHG, § 9 Rn. 6, § 48 Rn. 2. 19 Knopp, in: Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG, § 9 Rn. 81; Czychowski/Reinhardt, WHG, § 9 Rn. 72 m.w. N. 20 Linden, Gewässerschutz, S. 115. 21 Möker, Gewässerbelastungen durch Agrarstoffe, S. 126 ff.; Peine, AgrarR 1994, 385 (387). 22 Axer, DVBl. 1999, 1533 (1535); ähnlich Schmid, in: Berendes/Frenz/Müggenborg, WHG, § 9 Rn. 82 f., der den Tatbestand bei einer „übermäßigen Düngung“ bejaht; Härtel, Düngung, S. 178 ff., die bei Düngung nach guter fachlicher Praxis eine widerlegbare Vermutung der Erlaubnisfreiheit vorschlägt. 23 Salzwedel, NuR 1983, 41 (44); Czychowski/Reinhardt, WHG, § 9 Rn. 86, 89 m.w. N.; Breuer/Gärditz, Wasserrecht, 3. Kapitel B. Rn. 437.

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schädlichen Gewässerverunreinigung verneint werden, andererseits sei sie aber nicht erst bei einer „landwirtschaftlichen Überdüngung“ zu bejahen.24 c) Erlaubnisvoraussetzungen und Erlaubnisinhalt Wird die Erlaubnispflicht bejaht, ist in einem nächsten Schritt die Erlaubnisfähigkeit zu prüfen. Die Erlaubnis ist nach § 12 WHG zu versagen, wenn schädliche Gewässerveränderungen zu erwarten sind oder andere Anforderungen nach öffentlich-rechtlichen Vorschriften – zu denen auch die Vorschriften des Düngerechts gehören – nicht erfüllt werden. „Schädliche Gewässerveränderungen“ sind nach der Legaldefinition in § 3 Nr. 10 WHG Veränderungen von Gewässereigenschaften, die das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die öffentliche Wasserversorgung, beeinträchtigen oder die nicht den Anforderungen entsprechen, die sich aus dem WHG oder auf dessen Grundlage erlassenen oder sonstigen wasserrechtlichen Vorschriften ergeben. Eine schädliche Gewässerveränderung wird u. a. dann angenommen, wenn die Benutzung eines Gewässers gegen das Verbesserungsgebot oder Verschlechterungsverbot der WRRL verstoßen würde.25 Auch wenn es grundsätzlich auf die Auswirkungen der konkreten Gewässerbenutzung – also hier der einzelnen Düngung – ankommt, können im Rahmen der Ermessensausübung auch weitere Entwicklungen der Gewässerbenutzung berücksichtigt werden.26 Somit kann der Problematik, dass in der Regel nicht die einzelne Düngung, sondern die Summe verschiedener Düngevorgänge zu Gewässerschäden führt,27 im Rahmen der Erlaubnisentscheidung Rechnung getragen werden. Im Bereich potenzieller Gefährdungen des Trinkwassers werden dabei angesichts der Schwere der Folgen eines Schadens geringe Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit des Eintritts einer Beeinträchtigung gestellt.28 Liegt kein zwingender Versagungsgrund vor, steht die Versagung der Erlaubnis im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde. Wird eine Erlaubnis erteilt, kann sie mit Inhalts- und Nebenbestimmungen im Sinne des § 13 WHG versehen werden. In diesem Zusammenhang können dem Landwirt bspw. Bewirtschaftungsvorgaben, Einschränkungen der Düngemengen oder Untersuchungspflichten auferlegt werden.29

24 Salzwedel, NuR 1983, 41 (44 f.); Reinhardt, DVBl. 2012, 1195 (1196 f.); Breuer/ Gärditz, Wasserrecht, 3. Kapitel B. Rn. 437. 25 Czychowski/Reinhardt, WHG, § 12 Rn. 21. 26 Breuer/Gärditz, Wasserrecht, 3. Kapitel B. Rn. 584 m.w. N. 27 Ekardt, ZUR 2017, 379 (380); Garske/Douhaire/Ekardt, NuR 2018, 73 (81). 28 VGH München, Urt. v. 12.7.1977 – 525 VIII 75, DVBl. 1977, 932 (934); VGH München, Urt. v. 31.10.1986 – 8 B 84 A.2119, ZfW 1988, 425 (427); Czychowski/Reinhardt, WHG, § 12 Rn. 25; Breuer/Gärditz, Wasserrecht, 3. Kapitel B. Rn. 576. 29 Vgl. SRU, Umweltprobleme in der Landwirtschaft, S. 302, 324 ff.; Möker, Gewässerbelastungen durch Agrarstoffe, S. 152 f.; Härtel, Düngung, S. 180 f.

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3. Gewässerrandstreifen Zur Verminderung diffuser Stoffeinträge in Gewässer legt § 38 WHG einen allgemeinen Gewässerrandstreifen von 5 m im Außenbereich fest.30 Die Länder dürfen einen abweichenden Abstand regeln. Auf dem Gewässerrandstreifen ist die Anwendung von wassergefährdenden Stoffen grundsätzlich verboten. Ausgenommen von diesem Verbot ist jedoch die Anwendung von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln, sofern die Länder nichts Abweichendes bestimmen. Die Ausnahme zugunsten von Agrarchemikalien wird in der Gesetzesbegründung damit begründet, dass die DüV und das PflSchG bereits „entsprechende Vorschriften“ enthielten.31 4. Schutzanordnungen in Wasserschutzgebieten Ein weiteres wasserrechtliches Instrument zur Minderung düngebedingter Nährstoffausträge sind die Schutzanordnungen in Wasserschutzgebieten. a) Festsetzung von Wasserschutzgebieten Die Landesregierungen können ein Wasserschutzgebiet gemäß § 51 Abs. 1 Nr. 1 WHG zunächst dann festlegen, wenn Gewässer im Interesse der derzeit bestehenden oder künftigen öffentlichen Wasserversorgung vor nachteiligen Einwirkungen geschützt werden müssen. Auf dieser Grundlage wurden in Deutschland zahlreiche Trinkwasserschutzgebiete festgelegt, welche gemäß § 51 Abs. 2 WHG nach Maßgabe der allgemein anerkannten Regeln der Technik in Zonen mit unterschiedlichen Schutzbestimmungen unterteilt werden. Ein Wasserschutzgebiet kann außerdem zum reinen Gewässerschutz festgelegt werden, wenn die Vermeidung des Abschwemmens und des Eintrags von Düngemitteln erforderlich ist (§ 51 Abs. 1 Nr. 3 Alt. 2 WHG). Nach der Gesetzesbegründung sollte hiermit auf die gestiegene Intensität der Landwirtschaft und das damit zusammenhängende hohe Düngeniveau reagiert werden, welches mit „nicht hinnehmbaren“ Gefährdungen der Trinkwasserversorgung und des Naturhaushaltes einhergehe.32 Von der Ermächtigung zur Festlegung trinkwasserschutzunabhängiger Wasserschutzgebiete wurde allerdings bislang kaum Gebrauch gemacht.33 b) Schutzanordnungen In Wasserschutzgebieten können durch Länderverordnung bzw. durch behördliche Anordnung bestimmte Handlungen verboten oder für nur eingeschränkt zu30 31 32 33

BT-Drs. 16/12275, S. 62. BT-Drs. 16/12275, S. 63. BT-Drs. 10/3973, S. 13. Czychowski/Reinhardt, WHG, § 51. Rn. 35 m.w. N.

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lässig erklärt werden, „soweit der Schutzzweck dies erfordert“ (§ 52 Abs. 1 WHG). In diesem Rahmen kommen auch absolute Düngeverbote mit Erlaubnisvorbehalt, die Festlegung absoluter Obergrenzen, die Beschränkung auf bestimmte Düngemittel und Ausbringungsverfahren34 sowie Beschränkungen der Tierhaltung35 in Betracht. c) Ausgleichspflicht Nach § 52 Abs. 5 WHG können Adressaten der Schutzanordnungen für die Festsetzung erhöhter Anforderungen, welche die „ordnungsgemäße land- oder forstwirtschaftliche Nutzung eines Grundstücks einschränken“, einen angemessenen Ausgleich erlittener wirtschaftlicher Nachteile verlangen. Dieser Nachteilsausgleich wurde gerade auch mit Blick auf Düngebeschränkungen eingeführt.36 Die Ausgleichspflicht greift unterhalb der Schwelle der Enteignung, da selbst „drastische Begrenzungen bisheriger Nutzungen“ – wie etwa ein Komplettverbot der Düngung37 – als entschädigungslos hinzunehmende Inhaltsbestimmungen des Eigentums qualifiziert werden.38 Wann eine ausgleichsberechtigte „ordnungsgemäße“ landwirtschaftliche Nutzung vorliegt, ist gesetzlich nicht näher geregelt. Nach den Gesetzesmaterialien setzt die ordnungsgemäße land- und forstwirtschaftliche Nutzung einen „nach dem jeweiligen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis sachgemäße[n] Einsatz von Betriebsmitteln und Technik unter den gegebenen ökologischen und ökonomischen Rahmenbedingungen sowie unter Einhaltung gesetzlicher Bestimmungen“ voraus, bei dem „einerseits die Bodenfruchtbarkeit nachhaltig zu sichern und andererseits Umweltbeeinträchtigungen auf ein Mindestmaß zu beschränken“ seien.39 Wenig konkret ist auch die im Schrifttum vertretene Auffassung, dass eine Düngung nach guter fachlicher Praxis mit dem Ziel, optimale Erträge zu erzielen, nicht zwangsläufig „ordnungsgemäß“ sei.40

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Salzwedel, NuR 1983, 41 (45); Härtel, Düngung, S. 193. Näher hierzu Czychowski/Reinhardt, WHG, § 52 Rn. 20. 36 Vgl. hierzu den Bericht des Innenausschusses zum Fünften Gesetz zur Änderung des Wasserhaushaltsgesetzes, BT-Drs. 10/5727, S. 35. 37 Härtel, Düngung, S. 199. 38 BVerwG, Urt. v. 30.9.1996 – 4 NB 31/96, 4 NB 32/96, ZfW 1997, 163 (170). 39 BT-Drs. 10/5727, S. 37; vgl. die ausführliche Darstellung bei Hünnekens, in: Landmann/Rohmer, UmwR, WHG, § 52, Rn. 60 f. m.w. N.; Nies, NVwZ 1987, 189 (191). 40 Cosack, ZfW 2008, 61 (69 f.); Grimm, Agrarrecht, Rn. 18; Hünnekens, in: Landmann/Rohmer, UmwR, WHG, § 52 Rn. 60; Czychowski/Reinhardt, WHG, § 52 Rn. 110 f. m.w. N., der allerdings als Beispiele für nichtausgleichspflichtige Maßnahmen letztlich doch überwiegend Verstöße gegen die DüV oder wasserrechtliche Vorschriften nennt (Rn. 112 f.); einschränkend hingegen Gößl, in: Sieder/Zeitler/Dahme/ Knopp, WHG, § 52 Rn. 127, für den eine „intensive Düngung“ ordnungsgemäß ist. 35

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III. Kritische Würdigung der Steuerungswirkung des WHG Die ordnungsrechtlichen Instrumente des Gewässerschutzrechts entfalten in Bezug auf die Düngeproblematik nur eine geringe Steuerungswirkung. Die praktische Bedeutung der grundsätzlich auch vom düngenden Landwirt zu beachtenden allgemeinen Sorgfaltspflicht ist bereits wegen ihrer begrifflichen Unbestimmtheit beschränkt.41 Auch das wasserrechtliche Erlaubnisregime entfaltet derzeit für die Düngung keine Steuerungswirkung. Abgesehen von (im Verwaltungsvollzug schwer nachweisbaren)42 Ausnahmefällen wird die Düngung nicht als echte Gewässerbenutzung eingestuft. Zwar stellen nach der herrschenden Meinung gefährliche Düngemaßnahmen eine unechte Gewässerbenutzung im Sinne des § 9 Abs. 2 Nr. 2 WHG dar. Allerdings führt die Schwierigkeit, die Erlaubnispflicht der Düngung einzelfallbezogen festzustellen, letztlich im Gesetzesvollzug zur Nichtanwendung des wasserrechtlichen Erlaubnisregimes auf die Düngung.43 Für eine vollzugsfähige Ausgestaltung der Erlaubnispflicht bedürfte es vor diesem Hintergrund einer Konkretisierung der Benutzungstatbestände durch Gesetz oder Rechtsverordnung.44 Die in einigen Landeswassergesetzen eingeführten düngespezifischen Benutzungstatbestände sind allerdings nicht zur Verbesserung des Vollzugs geeignet, da auch sie lediglich auf die unbestimmte „gute fachliche Praxis“ oder nicht näher konkretisierte Gefährdungssituationen verweisen.45 Dass die Düngung somit faktisch aus dem präventiven Regelungsregime des Wasserrechts ausgeschlossen ist, lässt sich nicht mit dem Argument des hohen Vollzugsaufwands einer Erlaubnispflicht rechtfertigen.46 Vor dem Hintergrund des Art. 11 Abs. 3 lit. h) WRRL erscheint der Verzicht auf eine präventive Kontrolle diffuser Nährstoffeinträge aus der Landwirtschaft auch aus unionsrechtlicher Sicht bedenklich, sofern in den Maßnahmenprogrammen zur Umsetzung der WRRL keine anderen verbindlichen präventiven Regelungen in Bezug auf diffuse Stoffeinträge vorgesehen sind. Zur Erreichung der unionsrechtlichen Gewässerschutzziele gewinnt ein konsequenterer Rückgriff auf die wasserrechtliche Benutzungserlaubnis zu41 Härtel, Düngung, S. 168 f.; Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 178. 42 Schmid, in: Berendes/Frenz/Müggenborg, WHG, § 9 Rn. 63. 43 Czychowski/Reinhardt, WHG, § 9 Rn. 89. 44 Breuer/Gärditz, Wasserrecht, 3. Kapitel B. Rn. 438. 45 Nach § 14 Abs. 1 Nr. 5 WG BW (GBl. 2013, S. 389) stellen das Aufbringen und Versickernlassen von Stoffen eine Benutzung dar, wobei eine Ausnahme für die der „guten fachlichen Praxis“ entsprechenden Düngung gilt. § 5 Abs. 1 Nr. 2 LWaG MV (GVOBl. 1992, S. 669) bejaht eine Benutzung durch Düngung, sofern „dauernde oder mehr als nur unerhebliche Änderungen der Beschaffenheit eines Gewässers“ zu besorgen sind, hierzu Breuer/Gärditz, Wasserrecht, 3. Kapitel B. Rn. 394; Kloepfer, Umweltrecht, § 14 Rn. 146. 46 Reinhardt, DVBl. 2012, 1195 (1202).

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nehmend an Bedeutung, sofern – was die hiesige Untersuchung des Düngerechts bejaht hat – die verschärften Vorgaben der neuen Düngeverordnung nach wie vor Wirksamkeitsdefizite aufweisen.47 Der Verzicht auf das präventive Erlaubnisverfahren wird auch nicht durch die Möglichkeiten zur repressiven Durchsetzung des Dünge- und Düngemittelrechts auf Grundlage der allgemeinen Anordnungsbefugnis in § 100 Abs. 1 S. 2 WHG kompensiert, da diese aufgrund der Schwierigkeit, dem einzelnen Landwirt seinen Beitrag zur Nitratbelastung des Grundwassers nachzuweisen, kaum zum Einsatz kommt.48 Einen bundeseinheitlichen und Vorsorgegesichtspunkten genügenden Gewässerabstand, innerhalb dessen nicht gedüngt werden kann, sieht das WHG ebenfalls nicht vor. Aufgrund der Ausnahme vom Verbot der Stoffausbringung für Agrarchemikalien entfaltet der in § 38 WHG geregelte Gewässerabstand für die Landwirtschaft ohne ermessensabhängige abweichende Regelungen durch die Länder keine Steuerungswirkung.49 Der zur Rechtfertigung herangezogene Verweis auf die Gewässerabstände des Düngerechts überzeugt nicht, da diese nicht streng und bestimmt genug sind, um einen hinreichenden Gewässerschutz zu gewährleisten.50 Abgesehen davon ist der bundesgesetzliche Gewässerabstand von 5 m nicht geeignet, signifikant zu einer Minderung diffuser Stoffeinträge beizutragen.51 Die Ausweisung von Wasserschutzgebieten und die Festlegung verbindlicher Schutzanordnungen haben ein höheres Steuerungspotenzial,52 auch wenn durch sie kein flächendeckender Gewässerschutz ermöglicht wird.53 Ein Wirksamkeitshindernis stellt jedoch insbesondere das Fehlen konkretisierender gesetzlicher Kriterien bezüglich der Ausweisung von Schutzgebieten und der Festlegung von Schutzanordnungen dar, welches Rechtsunsicherheiten und im Rahmen der Ermessensausübung häufig einen Verzicht auf strenge, ausgleichspflichtige Nutzungsbeschränkungen zur Folge hat.54 Darüber hinaus ergibt sich die Frage nach der Rechtfertigung der Ausgleichspflicht. Diese stellt, da sie unterhalb der Schwelle der entschädigungspflichtigen Eigentumsbeeinträchtigungen gewährt 47 Niesen, in: Düsing/Martinez, AgrarR, WHG, § 9 Rn. 14 f., der dies allerdings wegen der damit einhergehenden Parallelität des dünge- und wasserrechtlichen Vollzugssystems für nicht zweckmäßig erachtet. 48 Reinhardt, DVBl. 2012, 1195 (1197 f.). 49 Niesen, in: Düsing/Martinez, AgrarR, WHG, § 38 Rn. 21; sehr kritisch Faßbender, ZUR 2010, 181 (186). 50 Möckel, ZUR 2014, 14 (19 f.); Faßbender, in: Landmann/Rohmer, UmwR, WHG, § 38 Rn. 39. 51 So der Bundesrat in seiner Stellungnahme zum Gesetzesentwurf der Bundesregierung, BT-Drs. 16/13306, S. 9; kritisch auch Faßbender, ZUR 2010, 181 (186). 52 Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 201. 53 Schink, UPR 1999, 8 (10). 54 Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 187 f., 201, 413.

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wird, eine Durchbrechung des Verursacherprinzips dar.55 Da die Ausgleichszahlungen in zahlreichen Bundesländern über Wasserentnahmeentgelte (den sog. Wasserpfennig) finanziert werden, zahlen häufig die Wasserversorger dafür, dass die Landwirte das Grundwasser nicht verunreinigen.56

B. Düngerelevante Regelungen des nationalen Bodenschutzrechts Da der Stoffeintrag durch die Düngung auch Auswirkungen auf die Bodenqualität hat, stellt sich die Frage nach der Steuerung der Düngung durch das nationale Bundesbodenschutzgesetz (BBodSchG)57.

I. Ziel des BBodSchG Das BBodSchG verfolgt das Ziel, nachhaltig die Funktionen des Bodens zu sichern und wiederherzustellen. Dies verlangt, „schädliche Bodenveränderungen“ abzuwehren, Vorsorge gegen nachteilige Einwirkungen auf den Boden zu treffen und Beeinträchtigungen der Bodenfunktionen durch nachteilige Einwirkungen so weit wie möglich zu vermeiden (§ 1 BBodSchG). Die Düngung kann je nach Intensität zu schädlichen Bodenveränderungen im Sinne des § 2 Abs. 3 BBodSchG führen. Denn sowohl die natürlichen Bodenfunktionen als auch die Funktion des Bodens als Standort für die land- und forstwirtschaftliche Nutzung können durch den düngebedingten Nährstoff- und Schadstoffeintrag beeinträchtigt sein, was Gefahren, erhebliche Nachteile oder Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit verursachen kann.

II. Anwendungsbereich Das BBodSchG findet nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 und 4 BBodSchG nur Anwendung, soweit Vorschriften des Düngemittel- oder Pflanzenschutzrechts und die Vorschriften des Abfallrechts zur Verwertung von Abfällen als Düngemittel Einwirkungen auf den Boden nicht regeln. Sofern diese bereits im Abfallrecht oder Dünge- und Düngemittelrecht eine (wenn auch weniger anspruchsvolle)58 Regelung erfahren haben, greifen die Regelungen des BBodSchG nicht. Da sowohl im Düngerecht als auch in der BioAbfV und der AbfklärV Regelungen über Einwir55 Nies, NVwZ 1987, 189 (190); Köck, ZUR 2015, 3 (13); sehr kritisch auch Reinhardt, DVBl. 2012, 1195 (1200 ff.), der Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem grundrechtlichen Gleichheitssatz geltend macht. 56 Köck, ZUR 2012, 140 (148); Köck, ZUR 2015, 3 (13). 57 Bundes-Bodenschutzgesetz v. 17.3.1998 (BGBl. I S. 502), das zuletzt durch Art. 3 Abs. 3 der Verordnung v. 27.9.2017 (BGBl. I S. 3465) geändert worden ist. 58 Radtke, in: Holzwarth/Radtke/Hilger/Bachmann, BBodSchG, § 3 Rn. 4.

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kungen auf den Boden getroffen werden, beansprucht das BBodSchG somit in Bezug auf landwirtschaftliche Stoffeinträge keine Geltung.59 Allerdings regeln weder das Dünge- noch das Abfallrecht, was mit dem Boden geschehen soll, wenn in Folge des Düngemitteleintrags bereits schädliche Bodenveränderungen eingetreten sind, sodass in Bezug auf die Beseitigung kontaminierter Böden ergänzend auf das Bodenschutzrecht zurückgegriffen werden kann und muss.60

III. Instrumente In instrumenteller Hinsicht sieht das BBodSchG insbesondere Vorsorge-, Gefahrenabwehr- und Sanierungspflichten zum Schutz des Bodens vor, welche für den Bereich der landwirtschaftlichen Bodennutzung allerdings teilweise nur modifiziert gelten. 1. Vorsorge- und Gefahrenabwehrpflichten a) Vorsorgepflichten im landwirtschaftlichen Bereich § 7 BBodSchG verpflichtet allgemein zur Vorsorge gegen das Entstehen schädlicher Bodenveränderungen. Zur Konkretisierung sind in Anhang 2 Nr. 4 BBodSchV Vorsorgewerte festgelegt, welche u. a. Umweltqualitätsnormen für die auch in Düngemitteln vorkommenden Schadstoffe Cadmium, Blei, Chrom, Kupfer, Quecksilber, Nickel und Zink – nicht jedoch Uran – enthalten. In Bezug auf die „landwirtschaftliche Bodennutzung“ 61 soll die Erfüllung der Vorsorgepflicht allerdings alleine durch die Einhaltung der Grundsätze der guten fachlichen Praxis des § 17 Abs. 2 BBodSchG erfolgen (§ 7 S. 5 i.V. m. § 17 Abs. 1 BBodSchG). Aufgrund dieser Regelung finden auch die Vorsorgewerte der BBodSchV im Bereich der landwirtschaftlichen Bodennutzung keine Anwendung.62 Grundsätze der guten fachlichen Praxis „sind“ nach § 17 Abs. 2 S. 1 BBodSchG die „nachhaltige Sicherung der Bodenfruchtbarkeit und Leistungsfähigkeit des Bodens als natürlicher Ressource“. Zu den Grundsätzen gehören nach 59 Frenz, BBodSchG, § 3 Rn. 1; Härtel, Düngung, S. 228; Sondermann/Hejma, in: Versteyl/Sondermann, BBodSchG, § 3 Rn. 22 f. 60 Erbguth/Stollmann, Bodenschutzrecht, Rn. 100; Sondermann/Hejma, in: Versteyl/ Sondermann, BBodSchG, § 3 Rn. 40; Ekardt/Seidel, NuR 2006, 420 (423); Ekardt/ Heym/Seidel, ZUR 2008, 169 (174); Erbguth, in: Giesberts/Reinhardt, BeckOK UmwR, BBodSchG, § 3 Rn. 5, 10; Radtke, in: Holzwarth/Radtke/Hilger/Bachmann, BBodSchG, § 3 Rn. 8; Härtel, Düngung, S. 228. 61 Die landwirtschaftliche Bodennutzung umfasst neben dem eigentlichen Pflanzenanbau auch die diesen vor- und nachbereitenden Tätigkeiten, so Schäfer/Keller in: Düsing/Martinez, AgrarR, BNatSchG, § 44 Rn. 18. Somit ist auch die Düngung erfasst. 62 So die Feststellung in § 9 Abs. 1 S. 2 BBodSchV. Neben die Grundsätze des § 17 Abs. 1, 2 BBodSchG treten allerdings die Verpflichtungen des § 12 BBodSchV, vgl. Bachmann, in: Holzwarth/Radtke/Hilger/Bachmann, BBodSchV, § 9 Rn. 6 f.

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der nicht abschließenden Aufzählung in § 17 Abs. 2 S. 2 BBodSchG die standortangepasste und Witterungsbedingungen berücksichtigende Bodenbearbeitung, die Erhaltung und Verbesserung der Bodenstruktur, die weitestmögliche Vermeidung von Bodenverdichtungen und Bodenabtrag, die Erhaltung bodenschützender naturbetonter Strukturelemente, die Erhaltung und Förderung der biologischen Aktivität des Bodens durch eine entsprechende Fruchtfolgengestaltung sowie die Erhaltung des standorttypischen Humusgehalts des Bodens. Während Stoffeinträge durch die Landwirtschaft nach der Konzeption des BBodSchG durch die nach § 3 vorrangigen Rechtsvorschriften geregelt werden sollen, betreffen die Grundsätze der guten fachlichen Praxis somit vor allem nichtstoffliche Aspekte der Bodenphysik.63 Allerdings tragen die Verbesserung der bodenbiologischen Aktivität, der Erosionsschutz und die Erhaltung der Bodenstruktur zugleich erheblich zur Senkung des Risikos von Nährstoffemissionen über Auswaschung und Erosion bei.64 Eine Konkretisierung der sehr abstrakten Grundsätze des § 17 Abs. 2 BBodSchG durch Rechtsverordnung ist nach überwiegender Auffassung nicht möglich.65 Gemäß § 17 Abs. 1 S. 2 BBodSchG sind die Grundsätze der guten fachlichen Praxis im Bereich der Vorsorge nur über die Beratung zu vermitteln, sodass die Behörden von der Anordnungsbefugnis in § 10 BBodSchG keinen Gebrauch machen dürfen.66 Der Verzicht auf die vom Bundesrat beantragte Befugnis zur Durchsetzung der Vorsorgepflichten im Bereich der landwirtschaftlichen Bodennutzung wurde dabei mit dem vermeintlichen Eigeninteresse der Landwirte an einer nachhaltigen Bodennutzung begründet.67 Verstöße gegen die Grundsätze der guten fachlichen Praxis sind mangels Festlegung eines entsprechenden Ordnungswidrigkeitentatbestands in § 26 BBodSchG auch nicht bußgeldbewehrt.68 b) Gefahrenabwehrpflichten im landwirtschaftlichen Bereich Im Bereich der Gefahrenabwehr verpflichtet das Bodenschutzrecht jedermann zur Vermeidung schädlicher Bodenveränderungen und die Grundstückseigentümer und Inhaber der tatsächlichen Gewalt zum Ergreifen von Maßnahmen zur Abwehr der von ihrem Grundstück drohenden schädlichen Bodenveränderungen (§ 4 Abs. 1, 2 BBodSchG). Auch diese Pflichten werden für den Bereich der landwirtschaftlichen Bodennutzung weitgehend verdrängt. Denn nach der Subsidiaritätsregelung in § 17 Abs. 3 BBodSchG werden die Pflichten des § 4 BBod63

BT-Drs. 13/6701, S. 43. Versteyl, in: Versteyl/Sondermann, BBodSchG, § 17 Rn. 20–21, 23. 65 Riedel, UPR 1999, 92 (94); Kloepfer, Umweltrecht, § 13 Rn. 231. 66 Statt vieler Ekardt/Heym/Seidel, ZUR 2008, 169 (175). 67 BT-Drs. 13/6701, S. 55, 65; zu Recht kritisch Versteyl, in: Versteyl/Sondermann, BBodSchG, § 17 Rn. 14; Ekardt/Heym/Seidel, ZUR 2008, 169 (175). 68 Dies herausstellend auch Ekardt/Heym/Seidel, ZUR 2008, 169 (176). 64

B. Düngerelevante Regelungen des nationalen Bodenschutzrechts

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SchG primär durch die Einhaltung der abfall- und agrarfachrechtlichen Vorgaben und subsidiär durch die Einhaltung der Grundsätze zur guten fachlichen Praxis erfüllt. Nur in Bezug auf Gefahren, die weder im Fachrecht noch in den Grundsätzen des § 17 Abs. 2 BBodSchG adressiert werden, sind die übrigen Vorschriften des Bodenschutzrechts und somit die Gefahrenabwehrpflichten nach § 4 Abs. 1 und 2 BBodSchG anwendbar. Anders als im Bereich der Vorsorge können die zuständigen Behörden die Grundsätze des § 17 Abs. 2 BBodSchG im Rahmen der Gefahrenabwehr durch Anordnungen durchsetzen, weil sie insofern vom Gesetzgeber nicht auf die Beratung verwiesen werden.69 2. Sanierungspflichten Die in § 4 Abs. 3 und 4 BBodSchG geregelten Sanierungspflichten sind hingegen auch auf durch die Düngung verursachte, bereits eingetretene schädliche Bodenveränderungen uneingeschränkt anwendbar. Denn in dieser Hinsicht treffen weder das Abfallrecht noch das Dünge- und Düngemittelrecht oder das BBodSchG selbst vorrangige Sonderregelungen.70 3. Gebietsbezogener Bodenschutz Nach § 21 Abs. 3 BBodSchG können die Länder Gebiete, in denen flächenhaft schädliche Bodenveränderungen auftreten oder zu erwarten sind, festlegen und die dort zu ergreifenden Maßnahmen bestimmen und weitere Regelungen über gebietsbezogene Maßnahmen des Bodenschutzes treffen. Allerdings werden die Regelungen der guten fachlichen Praxis nach § 17 BBodSchG auch im Bereich des gebietsbezogenen vorsorgenden Bodenschutzes als abschließend betrachtet, sodass sich die gebietsbezogenen planerischen Maßnahmen nicht auf durch die landwirtschaftliche Bodennutzung hervorgerufene Gefahren beziehen dürfen.71

IV. Kritische Würdigung der Steuerungswirkung des BBodSchG Das Bodenschutzrecht entfaltet keine nennenswerte steuernde Wirkung in Bezug auf die Düngeproblematik. Die allgemeine Subsidiarität der bodenrechtlichen Vorsorge- und Gefahrenabwehrpflichten gegenüber dem Dünge- und Düngemittelrecht führt zu einer bedenklichen Privilegierung der Landwirtschaft, da 69 Versteyl, in: Versteyl/Sondermann, BBodSchG, § 17 Rn. 11, 28; Ekardt/Heym/Seidel, ZUR 2008, 169 (176). 70 Hierzu oben § 5 B. II. m.w. N. 71 Ludwig, in: Landmann/Rohmer, UmwR, BBodSchG, § 21 Rn. 49; Ludwig, Planungsinstrumente zum Schutz des Bodens, S. 161.

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§ 5 Düngerelevante Regelungen des medienbezogenen Umweltrechts

dort bodenbezogene Aspekte nicht hinreichend geregelt sind72 bzw. sogar dem Bodenschutz abträgliche Regelungen gelten.73 Die im Übrigen anwendbaren Grundsätze der guten fachlichen Praxis des § 17 Abs. 2 BBodSchG stellen aufgrund ihrer Vollzugsuntauglichkeit bloße „Empfehlungen“ 74 dar und sind im Bereich der Vorsorge bereits wegen der fehlenden Rechtsgrundlage zur behördlichen Durchsetzung wirkungslos.75 Im Rahmen der Gefahrenabwehr ist eine Durchsetzung der Grundsätze des § 17 Abs. 2 BBodSchG durch behördliche Anordnungen zwar möglich, diese gestaltet sich allerdings wegen der aufwendigen Feststellung des Überschreitens der Gefahrenschwelle76 und des erforderlichen Nachweises einer Regelungslücke im Agrarfachrecht und in § 17 Abs. 2 BBodSchG77 als äußerst schwierig. Zudem leidet die Vollziehbarkeit bereits an der Abstraktheit der Grundsätze und der Verwendung zahlreicher unbestimmter oder relativierender Rechtsbegriffe wie „grundsätzlich“, „so weit wie möglich“ oder „möglichst“.78 Dringend erforderlich erscheinen daher Konkretisierungen und Ergänzungen der bodenschutzrechtlichen guten fachlichen Praxis.79 Derzeit entfaltet das Bodenschutzrecht nach alledem erst dann eine Steuerungswirkung, wenn es bereits zu schädlichen Bodenveränderungen gekommen ist.80

C. Düngerelevante Regelungen des nationalen Naturschutzrechts Angesichts der Belastungen der Biodiversität durch düngebedingte Nährstoffemissionen stellt sich die Frage nach den anwendbaren Steuerungsmechanismen des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG)81.

72 SRU, Umweltgutachten 2000, Rn. 444, 488; Härtel, Düngung, S. 228; Ekardt/ Heym/Seidel, ZUR 2008, 169 (174); SRU, Stickstoff, Rn. 410; Möckel, NuL 2015, 497 (501). 73 SRU, Umweltgutachten 2008, Rn. 516. 74 Von einem Beispiel „symbolischer Gesetzgebung“ sprechen daher Lübbe-Wolff, in: Lübbe-Wolff/Hansjürgens, Symbolische Umweltrechtpolitik, 25 (40 f.); Ekardt/Heym/ Seidel, ZUR 2008, 169 (176); kritisch auch Möckel, ZUR 2015, 131 (133). 75 Statt vieler Ginzky, in: Giesberts/Reinhardt, BeckOK UmwR, BBodSchG, § 17 Rn. 4. 76 Radtke, in: Holzwarth/Radtke/Hilger/Bachmann, BBodSchG, § 17 Rn. 10. 77 Loll, Vorsorgender Bodenschutz, S. 187. 78 Ginzky, in: Giesberts/Reinhardt, BeckOK UmwR, BBodSchG, § 17 Rn. 19. 79 Vgl. zu Regelungsmöglichkeiten auf Landesebene Möckel, DÖV 2017, 192 (195). 80 Ekardt/Seidel, NuR 2006, 420 (420 ff.); Ekardt/Heym/Seidel, ZUR 2008, 169 (176). 81 Bundesnaturschutzgesetz v. 29.7.2009 (BGBl. I S. 2542), das zuletzt durch Art. 1 des Gesetzes v. 15.9.2017 (BGBl. I S. 3434) geändert worden ist.

C. Düngerelevante Regelungen des nationalen Naturschutzrechts

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I. Ziel und Anwendungsbereich des BNatSchG In der Gesetzeszielbestimmung des § 1 BNatSchG werden die Leitlinien des Naturschutzes formuliert.82 Der Schutz von Natur und Landschaft erfordert u. a. die dauerhafte Sicherung der biologischen Vielfalt und der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts. In diesem Rahmen sind u. a. wild lebende Tiere und Pflanzen und Böden zu erhalten, Gefährdungen von Ökosystemen, Biotopen und Arten abzuwenden und Meeres- und Binnengewässer vor Beeinträchtigungen zu schützen. Das Erfordernis, den Naturhaushalt u. a. im Hinblick auf Stoffflüsse zu schützen (§ 1 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG), macht deutlich, dass das BNatSchG auch den Schutz vor stofflichen Einträgen bezweckt.83

II. Instrumente Düngerelevante Instrumente des BNatSchG sind neben allgemeinen Schonungs- und Berücksichtigungsgeboten und „Grundsätzen der guten fachlichen Praxis“ insbesondere die Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen für naturschutzrechtliche Eingriffe sowie die Mechanismen des Gebiets- und Artenschutzes. 1. Allgemeines Schonungsgebot § 2 Abs. 1 BNatSchG verpflichtet jedermann dazu, „nach seinen Möglichkeiten“ zur Verwirklichung der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege beizutragen und sich so zu verhalten, dass Natur und Landschaft „nicht mehr als nach den Umständen vermeidbar“ beeinträchtigt werden. Diese allgemeine Handlungspflicht trifft auch Landwirte. 2. Berücksichtigung der „natur- und landschaftsverträglichen“ Landwirtschaft § 5 Abs. 1 BNatSchG statuiert eine Pflicht der Naturschutzbehörden zur Berücksichtigung einer „natur- und landschaftsverträglichen“ Landwirtschaft mit besonderer Bedeutung für die Kultur- und Erholungslandschaft bei Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege. Dieses Berücksichtigungsgebot erlangt insbesondere im Rahmen der Abwägung nach § 2 Abs. 3 BNatSchG84 und sonstiger behördlicher Beurteilungs-, Entscheidungs- und Gestaltungsspielräume85 Bedeutung. Für die Natur- und Landschaftsverträglichkeit der Landwirt82

Hentschke, in: Dombert/Witt, AgrarR, § 14 Rn. 13. Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 269. 84 Vagedes, in: Lütkes/Ewer, BNatSchG, § 5 Rn. 11. 85 Krohn, in: Schlacke, GK-BNatSchG, § 5 Rn. 17; Heugel, in: Landmann/Rohmer, UmwR, BNatSchG, § 5 Rn. 10. 83

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§ 5 Düngerelevante Regelungen des medienbezogenen Umweltrechts

schaft ist nach überwiegender Auffassung die Einhaltung der in § 5 Abs. 2–4 BNatSchG nicht abschließend aufgeführten Grundsätze der guten fachlichen Praxis erforderlich,86 welche die nach § 1 BNatSchG erforderliche Natur- und Landschaftsverträglichkeit allerdings alleine nicht garantieren können.87 3. Grundsätze der guten fachlichen Praxis § 5 Abs. 2 BNatSchG enthält eine nicht abschließende Aufzählung naturschutzfachlicher Grundsätze der guten fachlichen Praxis, die neben dem Agrarfachrecht und den in § 17 Abs. 2 BBodSchG geregelten Grundsätzen bei der landwirtschaftlichen Nutzung zu beachten sind und die mit Blick auf die Belange von Natur und Landschaft deren Ergänzung dienen sollen.88 Während teilweise vertreten wurde, dass diese Grundsätze der guten fachlichen Praxis Verbote enthielten,89 wird ihnen inzwischen der Charakter nicht selbständig durchsetzbarer Obliegenheiten beigemessen, bei deren Nichtbeachtung lediglich bestimmte gesetzliche Privilegierungen zugunsten der Landwirtschaft ausgeschlossen sind.90 Die obergerichtliche Rechtsprechung hat in diesem Sinne entschieden, dass die in § 5 Abs. 2 Nr. 1–6 BNatSchG geregelten Grundsätze keine Ge- oder Verbote, sondern lediglich Handlungsdirektiven darstellen.91 Für die Düngeproblematik sind insbesondere folgende Grundsätze von Bedeutung: a) Standortangepasste Bewirtschaftung § 5 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG verlangt eine standortangepasste Bewirtschaftung und die Gewährleistung einer nachhaltigen Bodenfruchtbarkeit. Zu den Erfordernissen des jeweiligen Standorts gehören laut amtlicher Begründung neben den natürlichen Rahmenbedingungen, wie den Gegebenheiten bei Böden, Wasser und Klima, auch die Eigenschaften und Erfordernisse des Naturhaushalts am Standort. Der Hinweis auf die standortangepasste Bewirtschaftung solle einer „vor-

86 Hentschke, in: Dombert/Witt, AgrarR, § 14 Rn. 35; Endres, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, § 5 Rn. 6; Vagedes, in: Lütkes/Ewer, BNatSchG, § 5 Rn. 11; Krohn, in: Schlacke, GK-BNatSchG, § 5 Rn. 14. 87 Schäfer/Keller, in: Düsing/Martinez, AgrarR, BNatSchG, § 5 Rn. 3; für die Heranziehung des strengeren Maßstabes der §§ 1, 2 BNatSchG daher Ekardt/Heym/Seidel, ZUR 2008, 169 (171). 88 BT-Drs. 14/6378, S. 39. 89 Agena, NuR 2012, 297 (297 ff.); zum Grünlandumbruch VG Stade, Urt. v. 8.10. 2013 – 1 A 1676/12, ZUR 2014, 57 (59). 90 Heugel, in: Landmann/Rohmer, UmwR, BNatSchG, § 5 Rn. 35; Krohn, in: Schlacke, GK-BNatSchG, § 5 Rn. 40; Schäfer/Keller, in: Düsing/Martinez, AgrarR, BNatSchG, § 5 Rn. 11; Ekardt/Heym/Seidel, ZUR 2008, 169 (171). 91 BVerwG, Urt. v. 1.9.2016 – 4 C 4/15, BVerwGE 156, 94 (98 ff.); kritisch hierzu Möckel, ZUR 2017, 195 (196).

C. Düngerelevante Regelungen des nationalen Naturschutzrechts

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nehmlich an Ertragsgesichtspunkten orientierten Bewirtschaftung“ entgegenwirken und verlange die Einbeziehung ökologischer Erwägungen.92 b) Orientierung am „nachhaltigen Ertrag“ Wegen des oben beschriebenen Problems der „ökologischen Überdüngung“ ist der in § 5 Abs. 2 Nr. 2 BNatSchG verankerte Grundsatz von besonderem Interesse. Er verlangt, dass die natürliche Ausstattung der Nutzfläche (Boden, Wasser, Flora, Fauna) nicht über das „zur Erzielung eines nachhaltigen Ertrags erforderliche Maß hinaus“ beeinträchtigt wird. Durch die Inbezugnahme der Nachhaltigkeit des Ertrags wird deutlich, dass den nachfolgenden Generationen eine landwirtschaftliche Bewirtschaftung möglich bleiben muss.93 Die Gesetzesbegründung führt zu diesem Grundsatz aus, dass sich der „nachhaltige Ertrag“ nicht nur nach wirtschaftlichen Kriterien bemesse, sondern im Rahmen einer langfristigen Perspektive „ebenso und gleichgewichtig Belange des Umwelt- und Naturschutzes und insbesondere die Ziele des § 1 [BNatSchG]“ berücksichtige. Bei der Wahl der Bewirtschaftungsverfahren seien der Art der Bodenbearbeitung, der Fruchtfolgengestaltung sowie Art und Menge der eingesetzten Dünge- und Pflanzenschutzmittel Rechnung zu tragen, was im Rahmen des ökologischen Landbaus bereits geschehe.94 c) Ausgewogenes Verhältnis zwischen Tierhaltung und Pflanzenbau Von Bedeutung mit Blick auf die Nährstoffproblematik ist zudem der Grundsatz des § 5 Abs. 2 Nr. 4 BNatSchG, wonach die Tierhaltung in einem ausgewogenen Verhältnis zum Pflanzenbau stehen muss und schädliche Umweltauswirkungen zu vermeiden sind. Mit dieser Regelung soll laut Gesetzesbegründung dem Umstand Rechnung getragen werden, dass übermäßige flächenunabhängige Tierhaltungen die Gefahr unerwünschter Umweltbelastungen wie Ammoniakemissionen und einen erhöhten Wirtschaftsdüngeranfall verursachen und diese Gefahren durch einen an die Betriebsgröße gekoppelten Tierbestand reduziert werden können.95 § 5 Abs. 2 Nr. 4 BNatSchG kann jedoch keine spezifische Begrenzung der vom einzelnen Betrieb gehaltenen Tierzahlen entnommen werden.96 Nach der Gesetzesbegründung soll vielmehr auch ein Stoffkreislauf zwischen in räumlichem Zusammenhang stehenden Betrieben dem Erfordernis des ausgewogenen Verhältnisses genügen, sofern diesem auf Dauer angelegte vertragliche Vereinba92 93 94 95 96

BT-Drs. 14/6378, S. 39. Agena, NuR 2012, 297 (303). BT-Drs. 14/6378, S. 39. BT-Drs. 14/6378, S. 40. Schäfer/Keller, in: Düsing/Martinez, AgrarR, BNatSchG, § 5 Rn. 17.

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rungen und ein abgestimmtes Bewirtschaftungskonzept zugrunde liegen.97 Nach Auffassung des Schrifttums soll ein ausgewogenes Verhältnis jedenfalls dann fehlen, wenn der Tierbestand nicht mehr über die eigenen Futterbauflächen ernährt werden kann und der Tierhalter auf den Zukauf von Futtermitteln angewiesen ist.98 d) Anwendung von Düngemitteln nach Maßgabe des landwirtschaftlichen Fachrechts § 5 Abs. 2 Nr. 6 BNatSchG enthält hinsichtlich der Anwendung von Düngeund Pflanzenschutzmitteln einen deklaratorischen Verweis auf das landwirtschaftliche Fachrecht,99 der dazu führt, dass die Einhaltung des Düngerechts auch in den Aufgabenbereich der Naturschutzbehörden fällt.100 Da nach dem Düngerecht die Düngemenge primär am Ertrag auszurichten ist, kommt es hierbei insbesondere zu gewissen Regelungswidersprüchen mit Blick auf den – gleichwohl daneben anwendbaren101 – Grundsatz in § 5 Abs. 2 Nr. 2 BNatSchG, der eine Orientierung am nachhaltigen Ertrag gebietet.102 Besonders betont wird im Rahmen des Verweises auf das landwirtschaftliche Fachrecht die Verpflichtung zur Erstellung einer Dokumentation über den Einsatz von Düngemitteln nach § 10 Abs. 1 DüV. 4. Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung § 15 BNatSchG regelt zum allgemeinen Schutz von Natur und Landschaft die Verpflichtung des Verursachers von „Eingriffen in Natur und Landschaft“, vermeidbare Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft zu unterlassen und unvermeidbaren Beeinträchtigungen durch Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen zu begegnen. Eingriffe in Natur und Landschaft sind gemäß § 14 Abs. 1 BNatSchG Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen oder Veränderungen des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels, die die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen können. Die Düngung steht zwar im Zu97

BT-Drs. 14/6378, S. 40. Vagedes, in: Lütkes/Ewer, BNatSchG, § 5 Rn. 28; Krohn, in: Schlacke, GK-BNatSchG, § 5 Rn. 27; Müller-Walter, in: Lorz/Konrad/Mühlbauer/Müller-Walter/Stöckel, Naturschutzrecht, § 5 Rn. 15; Brinktrine, in: Giesberts/Reinhardt, BeckOK UmwR, BNatSchG, § 5 Rn. 35. 99 Louis, NuR 2010, 77 (80). 100 Agena, NuR 2012, 297 (306). 101 BT-Drs. 16/12274, S. 52; so auch Vagedes, in: Lütkes/Ewer, BNatSchG, § 5 Rn. 30. 102 Vagedes, in: Lütkes/Ewer, BNatSchG, § 5 Rn. 30, der die beiden Grundsätze daher für nebeneinander anwendbar hält. 98

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sammenhang mit Veränderungen der Grundwasserqualität, nicht aber des Grundwasserspiegels. Stoffliche Einträge lassen regelmäßig auch das äußere Erscheinungsbild von Grundflächen unberührt.103 Für die Düngung relevant ist jedoch die zweite Tatbestandsalternative einer Nutzungsänderung. Eine solche wird unproblematisch dann angenommen, wenn eine erstmalige Umwandlung in Ackerland (auf dem in der Folge gedüngt wird) erfolgt.104 Darüber hinaus wird eine Nutzungsänderung zunehmend auch bei einer Änderung der „Spielart einer Nutzung“ bejaht.105 Ein tatbestandlicher Eingriff kann bei dieser Auslegung daher auch dann angenommen werden, wenn eine extensive landwirtschaftliche Nutzung intensiviert und in diesem Zusammenhang der Düngemitteleinsatz verstärkt wird.106 Für die Annahme eines Eingriffs ist weiter eine erhebliche Beeinträchtigung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts erforderlich. Eine solche liegt – da in diesem Rahmen auch Kumulationseffekte zu berücksichtigen sind107 – bei der Düngung vor. Nach der sog. Landwirtschaftsklausel des § 14 Abs. 2 S. 1 BNatSchG ist die landwirtschaftliche Bodennutzung allerdings nicht als Eingriff anzusehen, soweit sie die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege berücksichtigt. Nach der widerlegbaren Vermutung des § 14 Abs. 2 S. 2 ist dies dann der Fall, wenn die landwirtschaftliche Bodennutzung den Anforderungen an die gute fachliche Praxis des § 5 Abs. 2–4 BNatSchG, des § 17 Abs. 2 BBodSchG sowie den Vorgaben des Agrarfachrechts entspricht. Von der Rechtsprechung wird diese Privilegierung dahingehend eingeschränkt, dass lediglich die „tägliche Wirtschaftsweise“ des Landwirts von naturschutzrechtlichen Anordnungen freigestellt werden soll, nicht aber bspw. der Wechsel innerhalb einer landwirtschaftlichen Nutzungsart108 oder vorbereitende Handlungen, die eine landwirtschaftliche Nutzung erstmals ermöglichen oder effektiver gestalten sollen.109 103

Prall, in: Schlacke, GK-BNatSchG, § 14 Rn. 30. Statt vieler Prall, in: Schlacke, GK-BNatSchG, § 14 Rn. 32. 105 OVG Berlin, Urt. v. 2.2.2012, NuR 2012, 189 (190); Möckel, NuR 2012, 225 (226 f.); Schrader, in: Giesberts/Reinhardt, BeckOK UmwR, BNatSchG, § 14 Rn. 12; Gellermann, in: Landmann/Rohmer, UmwR, BNatSchG, § 14 Rn. 9; Guckelberger, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, § 14 Rn. 22; Prall, in: Schlacke, GK-BNatSchG, § 14 Rn. 32. 106 Gellermann, in: Landmann/Rohmer, UmwR, BNatSchG, § 14 Rn. 9; a. A. Schäfer/Keller, in: Düsing/Martinez, AgrarR, BNatSchG, § 14 Rn. 10. 107 Fischer-Hüftle/Czybulka, in: Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, § 14 Rn. 15, 44 ff.; Möckel, NuR 2012, 225 (226). 108 BVerwG, Urt. v. 13.4.1983 – 4 C 76.80, BVerwGE 67, 93 (94) (Wechsel von landwirtschaftlicher zu forstwirtschaftlicher Nutzung). 109 BVerwG, Urt. v. 27.9.1990 – 4 C 44/87, BVerwGE 85, 348 (355) (erstmaliges Anlegen von Teichen zur fischereirechtlichen Nutzung); BVerwG, Urt. v. 26.2.1992 – 4 B 38/92, NuR 1992, 328 (328) (Beseitigung einer Hecke); BVerwG, Beschl. v. 4.6.2003 – 4 BN 27/03, BRS 2003 Nr. 64; VGH München, Beschl. v. 2.2.2016 – 14 ZB 15/147, ZUR 2016, 308 (309 f.) (Umbruch von zuvor lediglich extensiv bewirtschaftetem Grün104

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§ 5 Düngerelevante Regelungen des medienbezogenen Umweltrechts

Für die hier untersuchte Problematik haben die naturschutzrechtlichen Eingriffsregelungen nach alledem nur in Situationen Bedeutung, in denen die Düngung im Zusammenhang mit einer Aufnahme der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung, der Änderung der Nutzungsart oder einer nutzungsändernden Intensivierung der landwirtschaftlichen Bodenbewirtschaftung steht und die Vorgaben des Agrarfachrechts oder der (allerdings schwer vollziehbaren) boden- und naturschutzrechtlichen Grundsätze der guten fachlichen Praxis missachtet werden. In diesen Fällen könnten Landwirte zum Unterlassen vermeidbarer Überdüngungen oder zu geeigneten Ersatz- und Ausgleichsmaßnahmen wie etwa dem Vorhalten eines extensiv bewirtschafteten Mindestflächenanteils verpflichtet werden.110 Werden in diesem Zusammenhang landwirtschaftlich genutzte Flächen in Anspruch genommen, ist gemäß § 15 Abs. 3 BNatSchG auf agrarstrukturelle Belange Rücksicht zu nehmen, was ein erhöhtes Begründungserfordernis zur Folge hat.111 5. Schutz bestimmter Teile von Natur und Landschaft a) Nationale Schutzgebiete Die §§ 20 ff. BNatSchG sehen verschiedene Kategorien nationaler Schutzgebiete vor. § 22 Abs. 1 BNatSchG legt hinsichtlich des Inhalts der Schutzgebietserklärungen für die verschiedenen Schutzkategorien allgemein fest, dass diese u. a. den Schutzgegenstand, Schutzzweck und die zu dessen Erreichung notwendigen Ge- und Verbote bestimmen. Die §§ 23, 26, 28 und 29 BNatSchG machen nähere Vorgaben zum Inhalt der für die einzelnen Schutzkategorien denkbaren Ge- oder Verbote: Für Naturschutzgebiete, Nationalparks und teilweise Biosphärenreservate ist ein „absolutes Veränderungsregime“ vorgesehen, nach dem alle Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Schutzgegenstands oder nachhaltigen Störung führen können, verboten sind (§ 23 Abs. 2, § 24 Abs. 3, § 25 Abs. 3 BNatSchG).112 In diesem Rahmen wird auch die Landwirtschaft erfasst, und zwar unabhängig davon, ob sie den Anforderungen an die ordnungsgemäße Landwirtschaft entspricht.113 In Landschaftsschutzgebieten sind nach dem in § 26 Abs. 2 BNatSchG vorgesehenen sog. relativen Veränderungsverbot Handlungen verboten, die den Charakter des Gebiets konkret verändern oder dem be-

in Ackerland); VGH Mannheim, Urt. v. 30.8.2017 – 8 S 17/16, juris (Rn. 54) (Errichtung einer Tierhaltungsanlage). 110 Härtel, Düngung, S. 224; Möckel, NuR 2012, 225 (231). 111 Schäfer/Keller, in: Düsing/Martinez, AgrarR, BNatSchG, § 15 Rn. 25. 112 Albrecht, in: Giesberts/Reinhardt, BeckOK UmwR, BNatSchG, § 23 Rn. 25. 113 Hendrischke, in: Schlacke, GK-BNatSchG, § 23 Rn. 29; BVerwG, Beschl. v. 18.7.1997 – 4 BN 5/97, NuR 1998, 37 (41).

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sonderen Schutzzweck tatsächlich zuwiderlaufen.114 Diese Beeinträchtigungen sind „unter besonderer Beachtung des § 5 Abs. 1“ verboten, womit allerdings nur eine Berücksichtigungspflicht und keine pauschal freistellende Privilegierung der die gute fachliche Praxis einhaltenden Landwirtschaft einhergehen soll.115 In allen Kategorien nationaler Schutzgebiete können somit auch weitergehende Düngerestriktionen vorgeschrieben werden. Ob eines der oben genannten Schutzgebiete ausgewiesen wird, in welcher räumlichen Abgrenzung dies erfolgt und welche Ge- und Verbote einzuhalten sind, steht jedoch im Ermessen der zuständigen Behörde.116 Lediglich § 30 BNatSchG sieht ein unmittelbares gesetzliches Verbot von Handlungen vor, die zu einer Zerstörung oder sonstigen erheblichen Beeinträchtigung der in Abs. 2 genannten Biotope (darunter fließende oder stehende Binnengewässer) führen können. Erfasst wird von diesem Verbot auch eine intensive landwirtschaftliche Nutzung einer an ein Biotop unmittelbar angrenzenden Fläche, für welche die Landwirtschaftsklausel des § 14 Abs. 2 BNatSchG keine Anwendung findet.117 b) Netz Natura-2000 aa) In Schutzgebietserklärungen festgelegte Ge- und Verbote Im Gegensatz zur Festlegung nationaler Schutzgebiete steht die Unterschutzstellung der Natura-2000-Gebiete aufgrund der Verpflichtung zur Umsetzung des europäischen Habitatschutzrechts nicht im Ermessen der zuständigen Behörden (§ 32 Abs. 2 BNatSchG). In der Schutzgebietserklärung für ein Natura-2000-Gebiet ist u. a. durch geeignete Ge- und Verbote sicherzustellen, dass den Anforderungen des Art. 6 Abs. 1 FFH-Richtlinie, der die Festlegung der „nötigen Erhaltungsmaßnahmen“ verlangt, entsprochen wird (§ 32 Abs. 3 S. 3 BNatSchG). Zu den geeigneten Ge- und Verboten zählen insbesondere auch Bewirtschaftungsvorgaben für Landwirte.118 bb) Allgemeines Verschlechterungsverbot Zur Umsetzung von Art. 6 Abs. 2 FFH-Richtlinie verbietet § 33 Abs. 1 S. 1 BNatSchG außerdem alle Veränderungen oder Störungen, die zu einer erheblichen Beeinträchtigung eines Natura-2000-Gebiets in seinen für die Erhaltungs114

Albrecht, in: Giesberts/Reinhardt, BeckOK UmwR, BNatSchG, § 26 Rn. 24. Hendrischke, in: Schlacke, GK-BNatSchG, § 26 Rn. 28; Gellermann, in: Landmann/Rohmer, UmwR, BNatSchG, § 26 Rn. 16; Albrecht, in: Giesberts/Reinhardt, BeckOK UmwR, BNatSchG, § 26 Rn. 37. 116 Albrecht, in: Giesberts/Reinhardt, BeckOK UmwR, BNatSchG, § 20 Rn. 34. 117 OVG Lüneburg, Beschl. v. 22.12.2015 – 4 ME 270/15, NuR 2016, 139 (141). 118 Möckel, in: Schlacke, GK-BNatSchG, § 32 Rn. 98, 105. 115

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ziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen können. Dieses sog. Verschlechterungsverbot bewirkt einen projekt- und planunabhängigen Schutz,119 der hinter etwaige in Schutzgebietserklärungen festgelegte Verbote und bei Erforderlichkeit einer Verträglichkeitsprüfung hinter § 34 BNatSchG zurücktritt.120 Es richtet sich an alle potenziellen Verursacher und somit auch an die Landwirtschaft, welche die Hauptnutzerin der Natura-2000-Flächen darstellt oder die geschützten Gebiete umgibt.121 Gelockert wird das Verschlechterungsverbot durch den Verweis in § 33 Abs. 1 S. 2 BNatSchG auf die in § 34 Abs. 3–5 BNatSchG geregelten Ausnahmen.122 cc) Verträglichkeitsprüfung Bei Projekten, die einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet sind, ein Natura-2000-Gebiet erheblich zu beeinträchtigen, muss nach § 34 Abs. 1 BNatSchG eine Verträglichkeitsprüfung vorgenommen werden. Ergibt diese, dass das Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen Erhaltungszielen führen kann, darf es nur vorbehaltlich der in § 34 Abs. 3–4 BNatSchG geregelten Fälle zugelassen bzw. durchgeführt werden. Wenn wie bei der landwirtschaftlichen Bodennutzung kein Genehmigungsverfahren vorgesehen ist, ist nach § 34 Abs. 6 BNatSchG ein Anzeigeverfahren durchzuführen, in dessen Rahmen die zuständige Naturschutzbehörde die Durchführung des Projekts beschränken oder befristen kann. In diesem Zusammenhang kämen Beschränkungen der Düngung in Betracht. (1) Projektbegriff Inwieweit die landwirtschaftliche Bodennutzung unter den nicht legaldefinierten Begriff „Projekt“ fällt, ist jedoch umstritten. Nach der Gesetzesbegründung soll die landwirtschaftliche Bodennutzung nicht unter den Projektbegriff fallen, wenn diese die Anforderungen des Dünge-, Pflanzenschutz- und Bodenschutzrechts sowie die Grundsätze des § 5 Abs. 2 BNatSchG und § 17 Abs. 2 BBodSchG erfüllt.123 Das BVerwG hat unter Verweis auf die Regelvermutung in § 14 Abs. 2 BNatSchG zum naturschutzrechtlichen Eingriff entschieden, dass die landwirtschaftliche Bodennutzung im Regelfall kein Projekt darstellt. Der Schutz von Natura-2000-Gebieten vor der landwirtschaftlichen Bodennutzung sei viel-

119 Hierzu näher Schäfer/Keller, in: Düsing/Martinez, AgrarR, BNatSchG, § 33 Rn. 2. 120 Möckel, in: Schlacke, GK-BNatSchG, § 33 Rn. 16. 121 Schäfer/Keller, in: Düsing/Martinez, AgrarR, BNatSchG, § 32 Rn. 8, § 33 Rn. 3. 122 Zum Erfordernis einer richtlinienkonformen Auslegung der Ausnahmen siehe Möckel, in: Schlacke, GK-BNatSchG, § 33 Rn. 34. 123 BT-Drs. 16/12274, S. 65.

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mehr durch Schutzgebietsausweisungen und das Verschlechterungsverbot in § 33 Abs. 1 BNatSchG sicherzustellen.124 Im überwiegenden Schrifttum werden gegen diesen Rückgriff auf die zum naturschutzrechtlichen Eingriff entwickelten Grundsätze mit Verweis auf das wirkungsbezogene „Projekt“-Verständnis des EuGH allerdings unionsrechtliche Bedenken geäußert.125 Der EuGH hält eine Verträglichkeitsprüfung immer dann für erforderlich, wenn die Wahrscheinlichkeit oder Gefahr, dass ein Projekt das betreffende Gebiet erheblich beeinträchtigt, nicht anhand objektiver Umstände ausgeschlossen werden kann.126 Eine pauschale Freistellung der landwirtschaftlichen Bodennutzung aus dem Projektbegriff wäre nach den vom EuGH entwickelten Grundsätzen nur dann möglich, wenn eine erhebliche Beeinträchtigung der Schutzgebiete durch die fraglichen Projekte systematisch und in jedem Einzelfall mit Gewissheit sowie ohne verbleibende wissenschaftliche Zweifel ausgeschlossen ist.127 Aufgrund der erheblichen ökologischen Auswirkungen der Landwirtschaft kommt ihre pauschale Freistellung von der Verträglichkeitsprüfung an sich nicht in Betracht.128 Hieraus wird zutreffend geschlussfolgert, dass auch für die landwirtschaftliche Bodennutzung eine Einzelfallprüfung hinsichtlich des Erfordernisses einer Verträglichkeitsprüfung erfolgen müsste.129 (2) Erheblichkeit der Beeinträchtigung Einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedarf es nur dann, wenn das Projekt einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet ist, zu erheblichen Beeinträchtigungen eines Natura-2000-Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen zu führen. Die Durchführung einer Verträglichkeitsprüfung ist nach der Rechtsprechung des EuGH bereits dann erforderlich, wenn die Wahrscheinlichkeit oder Gefahr einer erheblichen Beeinträchtigung nach objektiven Umständen nicht aus124

BVerwG, Urt, v. 6.11.2012 – 9 A 17.11, BVerwGE 145, 40 (60 f.). Gellermann, in: Landmann/Rohmer, UmwR, BNatSchG, § 34 Rn. 7; Möckel, in: Schlacke, GK-BNatSchG, § 34 Rn. 43. 126 EuGH, Urt. v. 7.9.2004, C-127/02, Slg. 2004, I-7405, Rn. 25 ff. – Herzmuschelfischerei. 127 EuGH, Urt. v. 10.2.2006, C-98/03, Slg. 2006, I-53, Rn. 41; EuGH, Urt. v. 4.3.2010, C-241/08, Slg. 2010, I-1687, Rn. 36; EuGH, Urt. v. 26.5.2011, C-538/09, Slg. 2011, I-4687 Rn. 41 ff., 63. 128 Ewer, in: Lütkes/Ewer, BNatSchG, § 34 Rn. 4; Gellermann, in: Landmann/Rohmer, UmwR, BNatSchG, § 34 Rn. 7; Meßerschmidt, Europäisches Umweltrecht, § 13 Rn. 77; im Ergebnis auch Mühlbauer, in: Lorz/Konrad/Mühlbauer/Müller-Walter/Stöckel, Naturschutzrecht, § 34 Rn. 3; a. A. Frenz, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, § 34 Rn. 32; Schäfer/Keller, in: Düsing/Martinez, AgrarR, BNatSchG, § 34 Rn. 4. 129 Möckel, in: Schlacke, GK-BNatSchG, § 34 Rn. 26, 45, der zur Verfahrensvereinfachung vorschlägt, mehrere aufeinander aufbauende bzw. wiederkehrende Bewirtschaftungsmaßnahmen als zusammenhängendes Projekt zu behandeln. 125

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geschlossen werden kann.130 Da bei der Feststellung von Schutzgebietsbeeinträchtigungen auch das Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen einzubeziehen ist, muss Summationseffekten Rechnung getragen werden. Hierbei wendet die Rechtsprechung u. a. in Bezug auf eutrophierende Stickstoffeinträge das Konzept der Critical Loads an.131 Da die Critical Loads insbesondere für Stickstoff angesichts der vielerorts vorzufindenden hohen Vorbelastung mit Stickstoff an zahlreichen Standorten bereits überschritten werden, würde in solchen empfindlichen Gebieten streng genommen jede mit neuen Vorhaben einhergehende zusätzliche Belastung eine erhebliche Beeinträchtigung darstellen.132 Die nationale Rechtsprechung erkennt daher unter Berufung auf den unionsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz eine Irrelevanzschwelle von 3 % für eutrophierende Stickstoffeinträge an, wenn die vorhabenbedingte Zusatzbelastung gegenüber der Vorhabenbelastung nicht ins Gewicht fällt.133 Daneben wird ein hinsichtlich der Höhe noch umstrittenes sog. Abschneidekriterium zugestanden, bei dessen Unterschreiten die Zusatzbelastung durch Stickstoffeinträge unberücksichtigt bleiben darf.134 6. Artenschutzrechtliche Verbote In § 44 Abs. 1 und 2 BNatSchG sind für den besonderen Artenschutz Zugriffs-, Besitz- und Vermarktungsverbote geregelt. Auch diese könnten potenziell Einschränkungen der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung mit sich bringen. Allerdings enthält § 44 Abs. 4 S. 1 BNatSchG wiederum eine Privilegierung zugunsten der landwirtschaftlichen Bodennutzung. Hiernach wird ein Verstoß gegen die in Abs. 1 genannten Verbote für die landwirtschaftliche Bodennutzung verneint, wenn diese den Anforderungen des § 17 Abs. 2 BBodSchG, der § 5 Abs. 2–4 BNatSchG und des Agrarfachrechts entspricht. Wie bei § 14 Abs. 2 BNatSchG wird der Anwendungsbereich der Landwirtschaftsklausel durch die Rechtsprechung auch hier insoweit eingeschränkt, als dass die erstmalige Gewinnung landwirtschaftlicher Flächen oder ein Wechsel der Nutzungsart nicht erfasst 130 Grundlegend EuGH, C-127/02, Slg. 2004, I-7405, Rn. 43–45 – Waddenzee; vgl. für eine detaillierte Darstellung der Rechtsprechung Möckel, in: Schlacke, GKBNatSchG, § 34 Rn. 51–54. 131 BVerwG, Beschl. v. 29.10.2009 – 9 B 41/09, BeckRS 2008, 41589; BVerwG, Urt. v. 6.11.2012 – 9 A 17/11, BVerwGE 145, 40 (51). 132 Kohls/Mierwald/Zirwick, ZUR 2014, 150 (150). 133 BVerwG, Urt. v. 14.4.2010 – 9 A 5/08, BVerwGE 136, 291 (310); BVerwG, Urt. v. 6.11.2012 – 9 A 17/11, BVerwGE 145, 40 (51). 134 Die Rechtsprechung wendet überwiegend einen Wert von 0,3 kg/N/ha/Jahr an, BVerwG, Urt. v. 23.4.2014 – 9 A 25/12, BVerwGE 149, 289 (298); vgl. näher zu dieser Diskussion und zu Plänen, einheitliche Werte in der TA Luft zu verankern Weuthen, ZUR 2017, 215 (218 ff.); zu Zweifeln an der Vereinbarkeit der Irrelevanzschwelle und des Abschneidekriteriums mit Art. 6 Abs. 3 FFH-Richtlinie Möckel, ZUR 2017, 195 (200 f.).

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sind.135 Zudem wird die Privilegierung bei Beeinträchtigung der in § 44 Abs. 4 S. 2 BNatSchG aufgeführten, durch das europäische Habitatschutzrecht als besonders schutzwürdig qualifizierten Arten, dahingehend modifiziert, dass sich der Erhaltungszustand der lokalen Populationen nicht verschlechtern darf.136 Sofern anderweitige, vorrangige Schutzmaßnahmen erfolglos sind, ist die zuständige Behörde zur Anordnung der gegenüber dem Landwirt erforderlichen Bewirtschaftungsvorgaben, die auch nach Landesrecht festgelegt werden können, verpflichtet (§ 44 Abs. 4 S. 3, 4 BNatSchG).

III. Kritische Würdigung der Steuerungswirkung des BNatSchG Auch das Naturschutzrecht kann die Defizite des Düngerechts nicht kompensieren und keinen hinreichenden Schutz der Umwelt vor übermäßigen Nährstoffeinträgen gewährleisten. Das allgemeine Schonungsgebot des § 2 Abs. 1 BNatSchG wird durch den Hinweis auf die individuellen Möglichkeiten und die Vermeidbarkeit der Beeinträchtigungen gleich in doppelter Hinsicht relativiert.137 Auch wegen der fehlenden Sanktionsbewehrung138 ist das Schonungsgebot letztlich nur ein allgemeiner Appell an die Normadressaten.139 Die naturschutzrechtlichen Grundsätze der guten fachlichen Praxis sehen zwar durchaus wichtige Ansätze für eine nachhaltigere Düngepraxis vor. So bildet etwa die Ausrichtung am „nachhaltigen Ertrag“ einen begrüßenswerten Kontrast zu der vorwiegend an landwirtschaftlichen Interessen orientierten Ertragsausrichtung des Düngerechts.140 Auch mit den Anforderungen an das Verhältnis Fläche/ Tier wird ein für ein nachhaltiges Nährstoffmanagement essenzieller Aspekt adressiert, wenn auch auf äußerst unbestimmte Weise141 und insbesondere unter Verzicht auf die Festlegung konkreter Tier-Obergrenzen.142 Eine nennenswerte Steuerungswirkung können die bundesgesetzlichen Grundsätze der guten fachlichen Praxis jedoch schon deshalb nicht entfalten, da sie aufgrund ihrer all-

135 VGH Kassel, Urt. v. 6.9.1991 – 3 TH 1077/91, NuR 1992, 86 (87); VG Augsburg, Urt. v. 1.12.2016 – Au 2 K 16/644, NuR 2017, 429 (431). 136 Wann dies der Fall ist, dürfte im Einzelfall für den einzelnen Landwirt allerdings schwer erkennbar sein, so Ekardt/Heym/Seidel, ZUR 2008, 169 (172). 137 Hendrischke, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, § 2 Rn. 6. 138 Kerkmann, in: Schlacke, GK-BNatSchG, § 2 Rn. 2. 139 Kloepfer, Umweltrecht, § 12 Rn. 133. 140 Die gebotene ökologische Ausrichtung der Düngeintensität im Düngerecht selbst wird hierdurch allerdings nicht entbehrlich, so zutreffend Müller, NuR 2002, 530 (535). 141 Müller, NuR 2002, 530 (534 f.). 142 Kritisch SRU, Neuorientierung des Naturschutzes, Rn. 348; Möckel, NuR 2008, 831 (833); Agena/Dreesmann, NuR 2009, 594 (598).

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§ 5 Düngerelevante Regelungen des medienbezogenen Umweltrechts

gemeinen Abstraktheit,143 ihrer Bezeichnung als bloße „Grundsätze“ 144 und der fehlenden Sanktionsbewehrung145 letztlich nicht vollzugsfähig sind. Dem dringenden Erfordernis einer stärkeren Konkretisierung der Grundsätze wurde bislang auf gesetzlicher Ebene nicht Rechnung getragen.146 Zwar wird zunehmend davon ausgegangen, dass die naturschutzrechtlichen Grundsätze der guten fachlichen Praxis durch behördliche Anordnungen nach § 3 Abs. 2 BNatSchG konkretisiert werden können,147 allerdings wurde diese Möglichkeit in der bisherigen Vollzugspraxis kaum aufgegriffen.148 Mit ihrer Charakterisierung als bloße Handlungsdirektiven durch das BVerwG werden die Grundsätze der guten fachlichen Praxis weiter an Bedeutung verlieren. Inkonsequent erscheint dabei, dass den Grundsätzen einerseits die Qualität unmittelbar anwendbarer Pflichten abgesprochen wird, sie zu Privilegierungszwecken jedoch ohne Weiteres herangezogen werden.149 Auch die Instrumente der Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen für naturschutzrechtliche Eingriffe finden über die Privilegierung der „täglichen Wirtschaftsweise“ der Landwirte im Rahmen der Vermutungsregelung in § 14 Abs. 2 S. 2 BNatSchG keine Anwendung auf die Düngung. Dass die Nährstoffemissionen aus der Landwirtschaft ein Summenproblem darstellen und somit gerade die Düngung im Rahmen der „täglichen Wirtschaftsweise“ Kern des Problems ist, wird verkannt. Vielmehr wird auch hier auf das Agrarfachrecht verwiesen, welches die erheblichen Umweltauswirkungen der konventionellen Landwirtschaft allerdings nicht angemessen adressiert.150 Wegen des abstrakten, unverbindlichen Charakters der Grundsätze in § 5 Abs. 2 BNatSchG und § 17 Abs. 2 BBodSchG und der nach wie vor bestehenden Wirksamkeitsdefizite im landwirtschaftlichen Fachrecht ist die Vermutung einer Berücksichtigung der Ziele des Naturschutzes durch die landwirtschaftliche Bodennutzung sogar im Regelfall falsch.151 143 Ekardt/Heym/Seidel, ZUR 2008, 169 (171); Gellermann, NVwZ 2010, 73 (75); Möckel, NuR 2008, 831 (833); Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 147; Krohn, in: Schlacke, GK-BNatSchG, § 5 Rn. 18, 39; Endres, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, § 5 Rn. 8. 144 Heugel, in: Landmann/Rohmer, UmwR, BNatSchG, § 5 Rn. 35. 145 Möckel, ZUR 2014, 14 (14). 146 Hierzu bereits Möckel, NuR 2008, 831 (833); zu den Möglichkeiten einer Konkretisierung auf Landesebene Möckel, DÖV 2017, 192 (195 f.). 147 Agena, NuR 2012, 297 (297 ff.); Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 121 f.; hiervon ausgehend auch BVerwG, Urt. v. 1.9.2016 – 4 C 4/15, BVerwGE 156, 94 (100); skeptisch hingegen noch Köck, NuR 2010, 530 (534); Möckel, NuR 2012, 225 (228 f.). 148 Möckel, ZUR 2017, 195 (196). 149 So die übertragbare Beobachtung zu § 44 Abs. 4 BNatSchG von Köck, NuR 2010, 530 (535). 150 Ekardt/Heym/Seidel, ZUR 2008, 169 (172); Prall, in: Schlacke, GK-BNatSchG, § 14 Rn. 60. 151 Möckel, ZUR 2017, 195 (197).

D. Düngerelevante Regelungen des nationalen Immissionsschutzrechts

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In Schutzgebieten können zwar über das landwirtschaftliche Fachrecht hinausgehende Düngebeschränkungen festgelegt werden. In Bezug auf nationale Schutzgebiete stehen allerdings Schutzgebietsfestsetzung sowie Auswahl und Ausgestaltung geeigneter Ge- und Verbote weitgehend im behördlichen Ermessen. Schärfer ist das durch das europäische Habitatschutzrecht vorgegebene Schutzregime für Natura-2000-Gebiete. Zur Durchsetzung des Verschlechterungsverbots und im Rahmen von Schutzgebietsfestsetzungen sind auch Düngerestriktionen denkbar. In Bezug auf das wichtigste Instrument der Verträglichkeitsprüfung räumt die nationale Rechtsprechung der täglichen Wirtschaftsweise der Landwirte jedoch durch eine unionsrechtlich bedenkliche enge Auslegung des Projektbegriffs wiederum einen Sonderstatus ein. Angesichts der erheblichen Rechtsunsicherheiten bei der Auslegung des Projektbegriffs erscheint es dem einzelnen Landwirt ohne eine gesetzliche Konkretisierung außerdem kaum zumutbar, abzuschätzen, ob seine Tätigkeit ein „Projekt“ darstellt und demnach nach § 34 Abs. 6 BNatSchG den Behörden anzuzeigen ist.152 Weiter abgeschwächt wird das Instrument der Verträglichkeitsprüfung schließlich durch die vom BVerwG anerkannten Bagatellund Irrelevanzschwellen.

D. Düngerelevante Regelungen des nationalen Immissionsschutzrechts I. Ziel des BImSchG Das Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG)153 dient dazu, Menschen, Tiere und Pflanzen, den Boden, das Wasser, die Atmosphäre sowie Kultur- und sonstige Sachgüter vor „schädlichen Umwelteinwirkungen“ zu schützen und ihrem Entstehen vorzubeugen (§ 1 Abs. 1 BImSchG). Schädliche Umwelteinwirkungen sind Immissionen, wozu auch Luftverunreinigungen und ähnliche Umwelteinwirkungen zählen, die auf die oben genannten Schutzgüter einwirken und die nach Art, Ausmaß oder Dauer geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft herbeizuführen (§ 3 Abs. 1, 2 BImSchG). Die auf den Boden, die Gewässer und Luftqualität einwirkenden Nährstoffemissionen aus der Düngung sind hiervon eindeutig erfasst.

II. Anwendungsbereich Allerdings fällt die Düngung weitgehend aus dem Anwendungsbereich des BImSchG heraus. § 2 Abs. 1 BImSchG sieht eine positive Umschreibung des 152

Möckel, NuR 2008, 831 (837); Köck, NuR 2010, 530 (535). Bundes-Immissionsschutzgesetz in der Fassung der Bekanntmachung v. 17.5.2013 (BGBl. I S. 1274), das zuletzt durch Art. 3 des Gesetzes v. 18.7.2017 (BGBl. I S. 2771) geändert worden ist. 153

270

§ 5 Düngerelevante Regelungen des medienbezogenen Umweltrechts

Geltungsbereichs des BImSchG vor, die allerdings nicht abschließend ist.154 Im Kontext der Düngung entscheidend ist daher die Regelung des Verhältnisses des BImSchG zum Wasser- und Düngemittelrecht in § 2 Abs. 2 S. 2 BImSchG. Hiernach gelten die Vorschriften des BImSchG nicht, soweit sich aus dem Bundesoder Landeswasserrecht oder dem Düngemittelrecht etwas anderes ergibt. Soweit das Wasserrecht detaillierte oder weitergehende Vorschriften und das Düngemittel- und Düngerecht abschließende Regelungen treffen, sind diese den Vorgaben des BImSchG gegenüber vorrangig.155 Zu Kollisionen zwischen dem Immissionsschutz- und dem Dünge- und Düngemittelrecht kommt es jedoch größtenteils gar nicht erst, da aufgrund der engen Auslegung des Begriffs der „Anlage“ i. S. v. § 3 Abs. 5 BImSchG durch die herrschende Meinung die wichtigen anlagenbezogenen Regelungen des BImSchG nicht auf die landwirtschaftliche Bodennutzung angewandt werden.156 Zwar fallen ortsfeste landwirtschaftliche Anlagen wie Tierhaltungs- und Biogasanlagen157 und Maschinen zur Ausbringung von Düngemitteln158 unproblematisch unter den Anlagenbegriff. Die Anlageneigenschaft landwirtschaftlicher Acker- und Grünlandflächen wird jedoch unter Verweis auf die Rechtsprechung zur Qualifizierung von Grundstücken von der herrschenden Meinung verneint, da die Aufbringung von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln nur „gelegentlich“ erfolge und nicht als „emissionsträchtige Arbeit“ zu qualifizieren sei.159 Auch nach der Gesetzesbegründung sollen Grundstücke, auf denen Dünger oder Pflanzenschutzmittel „ordnungsgemäß ausgebracht werden“, grundsätzlich keine Anlage im Sinne des einschlägigen § 3 Abs. 5 Nr. 3 BImSchG darstellen.160 Etwas anderes sei nur anzunehmen, wenn es aufgrund der angebauten Kulturen und der Bewirtschaftungsweise zu einem „massiven“ Einsatz von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln komme161 oder wenn ein Misthaufen auf Dauer angelegt ist oder Wirtschaftsdünger periodisch abgelagert werden.162 154 Jarass, BImSchG, § 2 Rn. 14; Führ, in: Führ, GK-BImSchG, § 2 Rn. 10; a. A. Kotulla, in: Kotulla, BImSchG, § 2 Rn. 4. 155 Jarass, BImSchG, § 2 Rn. 30, 32; Dietlein, in: Landmann/Rohmer, UmwR, BImSchG, § 2 Rn. 26, 29. 156 Dietlein, in: Landmann/Rohmer, UmwR, BImSchG, § 2 Rn. 29. 157 Möckel, ZUR 2015, 131 (133). 158 Jarass, BImSchG, § 2 Rn. 32, § 3 Rn. 83. 159 OVG Münster, Urt. v. 23.1.1986 – 21 a A 1517/84, NVwZ 1987, 146 (148); Thiel, in: Landmann/Rohmer, UmwR, BImSchG, § 3 Rn. 92, 95; Schulte/Michalk, in: Giesberts/Reinhardt, BeckOK UmwR, BImSchG, § 3 Rn. 81; Jarass, BImSchG, § 3 Rn. 83; im Ergebnis auch Härtel, Düngung, S. 155. 160 BT-Drs. 14/4599, S. 125. 161 Jarass, BImSchG, § 3 Rn. 83. 162 Schulte/Michalk, in: Giesberts/Reinhardt, BeckOK UmwR, BImSchG, § 3 Rn. 81; Jarass, BImSchG§ 3 Rn. 81; a. A. Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 262 f., die zu Recht die erhebliche Emissionsrelevanz, Regelmäßigkeit und Vorhersehbarkeit der Düngung hervorheben.

F. Zwischenergebnis zum Umweltrecht

271

E. Düngerelevante Regelungen des nationalen Klimaschutzrechts Dem Klimaschutz sollen insbesondere die Vorgaben des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes (TEHG)163 dienen. Dieses findet jedoch nur für die in Anhang 1 Teil 2 genannten Treibhausgase und die dort genannten Tätigkeiten Anwendung (§ 2 Abs. 1 S. 1 TEHG). Weder das Treibhausgas Lachgas noch die Verwendung von Düngemitteln, die Tierhaltung oder sonstige treibhausgasrelevante landwirtschaftliche Tätigkeiten werden in dieser Liste aufgeführt.164 Einen Bezug zur Düngeproblematik entfaltet das TEHG lediglich dadurch, dass es große Biogasanlagen und Anlagen zur Herstellung synthetischer Stickstoffdünger, in denen Ammoniak hergestellt wird, in seinen Geltungsbereich einbezieht (Anhang 1 Teil 2 Tab. Nr. 3, 26 TEHG).165 Diese Anlagen benötigen aufgrund ihrer CO2-Emissionen ein Emissionshandelszertifikat und eine Genehmigung nach § 4 TEHG.

F. Zwischenergebnis zum Umweltrecht Bei einer zusammenfassenden Betrachtung lässt sich festhalten, dass das nationale medienbezogene Umweltrecht ähnlich wie das Abfallrecht bei Einhaltung der guten fachlichen Praxis in den meisten Fällen durch Subsidiaritätsregelungen hinter das Dünge- und Düngemittelrecht zurücktritt. Die Subsidiarität ist dabei sogar noch strenger als im Abfallrecht ausgestaltet, da es auf die Vergleichbarkeit des Schutzniveaus nicht ankommt. Dies mag zwar zur Vermeidung von Doppelregulierungen sinnvoll sein. Aus ökologischer Sicht hinnehmbar wäre das Zurücktreten der umweltrechtlichen Schutzmechanismen jedoch nur, sofern das landwirtschaftliche Fachrecht auch tatsächlich einen ausreichenden Schutz der Umwelt vor den Auswirkungen der Düngung gewährleistet. Das Dünge- und Düngemittelrecht dient jedoch prioritär landwirtschaftlichen Ertragsinteressen und sieht sich zudem erheblichen Vollzugsschwierigkeiten ausgesetzt.166 Wie oben festgestellt, gilt dies auch nach der Novellierung des Düngerechts im Jahr 2017. Auch die in § 5 Abs. 2 BNatSchG und § 17 Abs. 2 BBodSchG als „allgemeine Grundsätze“ gefassten Anforderungen, die spezifisch die landwirtschaftliche Bodennutzung adressieren, sind nach der allgemeinen Kritik im Schrifttum zu abstrakt und nicht durchsetzbar. 163 Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz v. 21.7.2011 (BGBl. I S. 1475), das zuletzt durch Art. 11 Abs. 12 des Gesetzes v. 18.7.2017 (BGBl. I S. 2745) geändert worden ist. 164 Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 268; Möckel, ZUR 2016, 655 (660). 165 Hierzu auch Möckel, ZUR 2015, S. 131 (133). 166 Ekardt/Seidel, NuR 2006, 420 (425); Ekardt/Holzapfel/Ulrich, UPR 2010, S. 260 (265).

272

§ 5 Düngerelevante Regelungen des medienbezogenen Umweltrechts

Reduziert wird das Steuerungspotenzial des Umweltrechts schließlich durch die restriktive Auslegung der Begriffe der „Gewässerbenutzung“ im WHG, des „Eingriffs“ oder „Projekts“ im BNatSchG oder der „Anlage“ im BImSchG durch den Gesetzgeber, die nationale Rechtsprechung oder weite Teile der Literatur, hinter der das Anliegen einer Privilegierung der Landwirtschaft steht. Angesichts des erheblichen Beitrags der Landwirtschaft zur Verfehlung zahlreicher Umweltziele erscheint diese Privilegierung der Landwirtschaft jedoch in zunehmendem Maße rückständig.167

167

Ekardt/Heym/Seidel, ZUR 2008, 169 (177); Reinhardt, DVBl. 2012, 1195 (1201).

§ 6 Die Düngung im Agrarförderrecht Neben das düngerelevante Ordnungsrecht tritt das Agrarförderecht, welches insbesondere aufgrund der großen wirtschaftlichen Bedeutung der Agrarsubventionen für Landwirte1 ein beachtliches Steuerungspotenzial entfaltet. Über die Kopplung von Agrarfördermitteln an die Produktionsmenge war die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) ursprünglich Treiber einer intensiven landwirtschaftlichen Produktion und folglich auch eines erhöhten Einsatzes von Düngemitteln. Wichtige Etappen der Ökologisierung des Agrarförderrechts bildeten die Einführung der zweiten Säule der GAP im Jahr 1999, die Einführung der Cross-Compliance und die Entkopplung der Direktzahlungen von der Produktion im Jahr 2005 sowie die Einführung von Greening-Anforderungen im Jahr 2013.2 In der bis zum 31. Januar 2018 durchzuführenden Bewertung der GAP (Mid-Term-Review)3 wird eine Bewertung der Ökologisierungskomponenten der GAP erfolgen. Fraglich ist, inwieweit diese Instrumente im Agrarförderrecht dazu geeignet sind, die mit der Düngung zusammenhängenden negativen Umwelteinwirkungen zu reduzieren und somit zur Erreichung gesetzter Umweltziele beizutragen.

A. Die Instrumente der ersten Säule der GAP I. Cross-Compliance Die Integration von Umweltbelangen in die erste Säule der GAP erfolgt zum einen durch die im Jahr 2005 eingeführten Cross-Compliance-Anforderungen, die in der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik4 verankert sind und in deren Durchführungsverordnungen5 konkretisiert werden. Die nationale Durchführung der einzelnen Vorgaben ist im AgrarZahlVerpflG6

1 So machen alleine die Direktzahlungen aus der ersten Säule der GAP rund 40 % des Einkommens landwirtschaftlicher Betriebe aus, vgl. BMEL, FAQ zur Agrarreform und der nationalen Umsetzung, verfügbar unter: http://www.bmel.de/DE/Landwirt schaft/Agrarpolitik/_Texte/GAP-FAQs.html (28.1.2018). 2 SRU, Stickstoff, Rn. 228, Rn. 446. 3 Art. 110 Abs. 5 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013. 4 ABl. Nr. L 347 v. 20.12.2013, S. 549. 5 Durchführungsverordnung (EU) Nr. 809/2014 (ABl. Nr. L 227 v. 31.7.2014, S. 69); Delegierte Verordnung (EU) Nr. 640/2014 (ABl. Nr. L 181 v. 20.6.2014, S. 48). 6 Agrarzahlungen-Verpflichtungengesetz v. 2.12.2014 (BGBl. I S. 1928).

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§ 6 Die Düngung im Agrarförderrecht

und in der auf seiner Grundlage erlassenen AgrarZahlVerpflV7 geregelt. Mit der Cross-Compliance wird die Gewährung der Direktzahlungen aus der ersten Säule der GAP an die Einhaltung bestimmter Mindestanforderungen im Bereich des Umwelt-, Gesundheits- und Tierschutzes gekoppelt. Erfüllen Landwirte diese Fördervoraussetzungen nicht, werden die Direktzahlungen anteilig gekürzt. Bei den Cross-Compliance-Anforderungen handelt es dabei um „obligatorische Grundanforderungen“, also Mindeststandards.8 1. Grundanforderungen an die Betriebsführung Die Cross-Compliance-Vorschriften umfassen zum einen 13 abschließend aufgezählte Einzelvorschriften über die Grundanforderungen an die Betriebsführung („GAB“) (Art. 93 Abs. 1 und 2 i.V. m. Anhang II Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 bzw. § 2 Abs. 1 Nr. 1 AgrarZahlVerpflG). Hierzu gehören unter anderem die nationalen Vorschriften zur Umsetzung der Nitratrichtlinie. 2. Anforderungen an den „guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand“ Neben der Einhaltung der GAB verpflichtet die Cross-Compliance die Mitgliedsstaaten dazu, sicherzustellen dass alle landwirtschaftlichen Flächen in „gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand“ („GLÖZ“) erhalten bleiben. Hierfür müssen sie in sieben abschließend vorgegebenen Bereichen nationale Standards festlegen (Art. 93 Abs.1 und 94 i.V. m. Anhang II der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 bzw. § 2 Abs. 1 Nr. 2 AgrarZahlVerpflG). Folgende GLÖZAnforderungen weisen einen engen Bezug zur Düngung auf: a) Pufferzonen Die Einhaltung des GLÖZ verlangt zum einen die Schaffung von Pufferzonen entlang von Wasserläufen. § 2 AgrarZahlVerpflV sieht diesbezüglich vor, dass bei der Anwendung stickstoffhaltiger Düngemittel die Abstandsregelung in § 5 Abs. 2 DüV 2017 bzw. gegebenenfalls vorhandener spezieller Landesvorschriften einzuhalten ist. b) Grundwasserschutz Von potenziell hoher Relevanz für den düngebedingten Nitrateintrag in das Grundwasser könnte die dritte Anforderung an den GLÖZ sein, wonach das 7 Agrarzahlungen-Verpflichtungenverordnung v. 17.12.2014 (BAnz AT 23.12.2014 V1), die zuletzt durch Art. 2 der Verordnung v. 12.12.2017 (BGBl. I S. 3938) geändert worden ist. 8 Möckel, ZUR 2016, 655 (656); dies ergibt sich aus Art. 28 Abs. 2 der unten näher zu erörternden ELER-Verordnung.

A. Die Instrumente der ersten Säule der GAP

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Grundwasser gegen Verschmutzung zu schützen ist. § 4 AgrarZahlVerpflV regelt in dieser Hinsicht, dass die in Anlage 1 Liste 1 aufgeführten Schadstoffe (darunter organische Phosphorverbindungen und Cadmium) überhaupt nicht und die in Liste 2 aufgeführten Stoffe (darunter Ammoniak und Nitrite, anorganische Phosphorverbindungen, reiner Phosphor, Uran und zahlreiche Schwermetalle) nur bei Vorliegen einer Erlaubnis nach § 8 WHG in das Grundwasser „eingeleitet“ oder „eingebracht“ werden dürfen. Da die Begriffe des Einleitens und Einbringens an dieser Stelle wie im WHG auszulegen sind,9 findet die Vorschrift wegen der üblicherweise fehlenden Zweckgerichtetheit des düngeverursachten Stoffeintrags in Gewässer jedoch nur in Ausnahmefällen Anwendung auf die Düngung. § 4 Abs. 3 S. 1 AgrarZahlVerpflV sieht weiter vor, dass alle in Anlage 1 aufgelisteten Stoffe im Rahmen einer landwirtschaftlichen Tätigkeit so zu handhaben sind, dass eine nachteilige Veränderung der Grundwasserbeschaffenheit nicht zu besorgen ist. Dieses allgemein auf die „Handhabung“ bezogene Erfordernis geht über den ordnungsrechtlichen Standard des § 48 Abs. 2 S. 1 WHG hinaus, welcher den Besorgnisgrundsatz nur auf die „Lagerung“ und „Ablagerung“ bezieht. Über das landwirtschaftliche Fachrecht hinausgehende Düngerestriktionen ergeben sich hieraus dennoch nicht. Denn gemäß § 4 Abs. 3 S. 2 AgrarZahlVerpflV bleibt die Anwendung von Düngemitteln im Rahmen der guten fachlichen Praxis und der gesetzlichen Vorschriften unberührt. Hierdurch wird gesetzlich statuiert, dass die ordnungsgemäße Düngung keine Gefährdung des Grundwassers darstellt.10 c) Begrünungsanforderungen § 5 AgrarZahlVerpflV sieht in Umsetzung von GLÖZ 4 vor, dass als im Umweltinteresse genutzt ausgewiesene Flächen der Selbstbegrünung zu überlassen oder zu begrünen sind. Auf ihnen ist der Einsatz von Pflanzenschutzmitteln, nicht aber die Düngung explizit verboten. d) Erosionsschutz Für den u. a. zur Vermeidung von Phosphoreinträgen in Gewässer bedeutenden Erosionsschutz müssen die Länder nach § 6 AgrarZahlVerpflV landwirtschaftliche Flächen bestimmten Erosionsklassen zuordnen. Auf besonders gefährdeten Flächen gilt ein zeitlich beschränktes Verbot des Pflügens. Alternativ hierzu kann im Einzelfall der Einsatz von Stallmist zur Gefügestabilisierung genehmigt werden. Konkrete ergebnisbezogene Obergrenzen für Bodenerosion sind in diesem Zusammenhang nicht geregelt.11 9

Hierzu oben § 5 A. II. 2. a). Booth, in: Dombert/Witt, AgrarR, § 27 II Rn. 177. 11 Kritisch Möckel, ZUR 2014, 14 (17). 10

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§ 6 Die Düngung im Agrarförderrecht

e) Erhaltung der organischen Substanz Zur Erhaltung des GLÖZ gehört zudem die Erhaltung des Anteils der organischen Substanz im Boden mittels geeigneter Verfahren. § 7 AbrarZahlVerpflV sieht mit dem Verbot, Stoppelfelder abzubrennen, lediglich eine Mindestumsetzung der diesbezüglichen unionsrechtlichen Vorgaben vor. Die Vorgängerregelung12 regelte demgegenüber noch deutlich anspruchsvollere Vorgaben, darunter Grenzwerte für den Humusgehalt von Böden.13 3. Vollzug der Cross-Compliance-Standards Obwohl die Ausgestaltung des Vollzugs von Unionsvorschriften üblicherweise Sache der Mitgliedsstaaten ist, werden in Bezug auf die Cross-Compliance-Standards in Art. 96 ff. der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 und in verschiedenen Durchführungsverordnungen präzise Anforderungen an die Ausgestaltung des nationalen Vollzugssystems und die Verhängung von Sanktionen geregelt. In dieser Ausdehnung der Exekutivkompetenzen der Europäischen Union zur Verbesserung des Vollzugs wird sogar der eigentliche Zweck der Cross-Compliance, die wie oben gesehen kaum zusätzliche materielle Anforderungen enthält, gesehen.14 a) Zuständigkeit für den Vollzug der Cross-Compliance-Anforderungen Die Benennung der für den Vollzug der Cross-Compliance-Standards zuständigen Behörden obliegt den Mitgliedsstaaten und in Deutschland somit den Ländern. In den meisten Bundesländern liegen die Kontrolle der DüV und der CrossCompliance-Regelungen in der Hand ein und derselben Behörde.15 b) Frequenz und Ausgestaltung der Kontrollen Den Mitgliedsstaaten wird u. a. die Durchführung von Vor-Ort-Kontrollen vorgeschrieben, die bei mindestens 1 % aller Begünstigten, die in den Zuständigkeitsbereich der Kontrollbehörde fallen, durchzuführen sind (Art. 96 Abs. 3 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013, Art. 68 Verordnung (EU) Nr. 809/2014 i.V. m. § 9 Abs. 1 AgrarZahlVerpflV). Vor-Ort-Kontrollen können angekündigt werden, sofern dies ihrem Zweck oder ihrer Wirksamkeit nicht zuwiderläuft, wobei die Ankündigungsfrist auf das strikte Minimum zu begrenzen ist (Art. 25 Abs. 1 Verordnung (EU) Nr. 809/2014). 12 § 3 der Verordnung über die Grundsätze der Erhaltung landwirtschaftlicher Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (DirektzahlungenVerpflichtungenverordnung – DirektZahlVerpflV) v. 4.11.2004 (BGBl. I S. 2778). 13 Möckel, ZUR 2016, 655 (660). 14 Henschke, in: AgrarBündnis, Der Kritische Agrarbericht 2011, 136 (137). 15 BLAG DüV, Evaluierung, S. 224.

A. Die Instrumente der ersten Säule der GAP

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c) Sanktionsvorschriften Zudem werden Vorgaben zur Sanktion von Verstößen gegen die Cross-Compliance-Anforderungen und die Berechnung der Sanktionshöhe gemacht. Danach sind bei der Kürzung bzw. Streichung von Beihilfen Schwere, Ausmaß, Dauer und wiederholtes Auftreten zu berücksichtigen. Bei einem fährlässigen Erstverstoß wird eine Kürzung von zwischen 1 und 5 % vorgenommen (Art. 99 Abs. 2 UAbs. 1 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 i.V. m. Art. 39 Abs. 1 Verordnung (EU) 640/2014). Den Mitgliedsstaaten wird freigestellt, ein Frühwarnsystem einzurichten, bei dem für fahrlässige geringfügige Verstöße ausnahmsweise von einer Kürzung abgesehen wird, sofern der Verstoß nach einer Frühwarnung tatsächlich „abgestellt“ wird (Art. 99 Abs. 2 UAbs. 2 S. 1 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013). Bei vorsätzlichen Verstößen erfolgt eine Kürzung der Zahlungen um 20 %. Je nach Bedeutung des Verstoßes kann die Kürzung auf 15 % verringert oder auf maximal 100 % erhöht werden (Art. 99 Abs. 3 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 i.V. m. Art. 40 Verordnung (EU) 640/2014).

II. Greening-Anforderungen Zur weiteren Stärkung des Umweltschutzes in der Landwirtschaft wurden im Jahr 2015 die sog. Greening-Anforderungen eingeführt. Diese sind in Art. 43 ff. der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 (Direktzahlungen-Verordnung)16 geregelt und werden in verschiedenen Durchführungsverordnungen17 näher konkretisiert. Einzelheiten zur Durchführung dieser Vorgaben sind auf nationaler Ebene in Art. 18 DirektZahlDurchfG18 und in Teil IV DirektZahlDurchfV19 geregelt. Um den vollen Förderbetrag der Direktzahlungen zu erhalten, also neben der Basisprämie auch die sog. Greening- oder Umweltprämie, müssen Landwirte gemäß § 43 Abs. 1 der Direktzahlungen-Verordnung auf allen beihilfefähigen Hektarflächen die drei in Abs. 2 genannten „dem Klima- und Umweltschutz förderlichen Landbewirtschaftungsmethoden“ einhalten.20 Ökolandbaubetriebe erhalten

16 Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 v. 17.12.2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009, ABl. Nr. L 347 v. 20.12.2013, S. 347. 17 Delegierte Verordnung (EU) Nr. 639/2014 (ABl. Nr. L 181 v. 20.6.2014, S. 1) zuletzt geändert durch Verordnung (EU) Nr. 2017/115 (ABl. Nr. L 167 v. 30.6.2017, S. 1), Durchführungsverordnung (EU) Nr. 641/2014 (ABl. Nr. L 181 v. 20.6.2014, S. 74). 18 Direktzahlungen-Durchführungsgesetz v. 9.7.2014 (BGBl. I S. 897), das zuletzt durch Art. 1 des Gesetzes v. 21.10.2016 (BGBl. I S. 2370) geändert worden ist. 19 Direktzahlungen-Durchführungsverordnung v. 3.11.2014 (BGBl. I S. 1690), die zuletzt durch Art. 1 der Verordnung v. 12.12.2017 (BGBl. I S. 3938) geändert worden ist. 20 Bei Nichteinhaltung der Greening-Anforderungen wird seit dem Jahr 2017 außerdem nicht mehr nur die Greening-Prämie selbst, welche 30 % der Gesamt-Direktzahlun-

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§ 6 Die Düngung im Agrarförderrecht

die Greening-Prämie auch ohne Nachweis der Einhaltung dieser Anforderungen (Art. 43 Abs. 11 Direktzahlungen-Verordnung). 1. Anbaudiversifizierung Zu den drei Greening-Anforderungen gehört erstens die Verpflichtung für Betriebe ab einer Größe von 10 ha eine Anbaudiversifizierung vorzusehen, wobei die Hauptkultur nicht mehr als 75 % des Ackerlandes einnehmen darf (Art. 44 Direktzahlungen-Verordnung). 2. Schutz von Dauergrünland Zweitens müssen die Mitgliedsstaaten umweltsensibles Dauergrünland ausweisen, welches nicht umgewandelt oder gepflügt werden darf (Art. 45 Abs. 1 Direktzahlungen-Verordnung). 3. Ausweisung von im Umweltinteresse genutzten Flächen Düngerelevant und daher im Folgenden näher zu beleuchten ist insbesondere die dritte Greening-Anforderung, nach der Betriebe ab einer Betriebsgröße von mehr als 15 ha zum Schutz der Biodiversität 5 % ihrer Fläche als „im Umweltinteresse genutzte Fläche“ ausweisen müssen (Art. 46 Abs. 1, Erwägungsgrund 44 Direktzahlungen-Verordnung). a) Mindestvorgaben der Direktzahlungen-Verordnung Als im Umweltinteresse genutzte Flächen werden dabei nach der Direktzahlungen-Verordnung brachliegende Flächen, Terrassen, Landschaftselemente, Pufferstreifen, agro-forstwirtschaftliche Hektarflächen, Flächen mit Zwischenfruchtanbau, bestimmte begrünte Flächen sowie Flächen, auf denen bestimmte stickstoffbindende Pflanzen angebaut werden, anerkannt. Der variierende ökologische Nutzen dieser Flächen wird dabei durch einen Gewichtungsfaktor beschrieben. Explizite Düngebeschränkungen gelten zum einen auf Flächen mit Niederwald mit Kurzumtrieb, wo die Düngung mit Mineraldüngern verboten ist. Zudem darf auf brachliegenden Feldern, Feldrändern und Pufferstreifen „keine landwirtschaftliche Erzeugung“ stattfinden (Art. 45 Abs. 2, 4 lit. e), Abs. 5 Verordnung (EU) Nr. 639/2014). Auf diesen Flächen darf somit auch nicht gedüngt werden.21 Seit dem Jahr 2017 gilt zum Schutz der Biodiversität zudem ein Verbot gen ausmacht, sondern auch die Basisprämie sanktioniert, vgl. Booth, in: Dombert/ Witt, AgrarR, § 27 I Rn. 218. 21 Durch eine Anpassung der Delegierten Verordnung im Jahr 2017 wurde klargestellt, dass unter den Begriff der „landwirtschaftlichen Erzeugung“ nur die Erzeugung, die Zucht oder der Anbau landwirtschaftlicher Erzeugnisse fallen (Art. 45 Abs. 10a

A. Die Instrumente der ersten Säule der GAP

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der Verwendung von Pflanzenschutzmitteln auf brachliegenden Flächen, Flächen mit Anbau von Zwischenfrüchten sowie stickstoffbindenden Pflanzen und Hektarstreifen an Waldrändern (Art. 45 Abs. 10b Verordnung (EU) Nr. 639/2014). Ein entsprechendes explizites Düngeverbot ist hingegen nicht vorgesehen. Bezüglich der Flächen mit Zwischenfruchtanbau und mit stickstoffbindenden Pflanzen ist es vielmehr den Mitgliedsstaaten überlassen, „zusätzliche Bedingungen hinsichtlich der Produktionsmethoden“ festzulegen (Art. 45 Abs. 9, 10 Verordnung (EU) Nr. 639/2014). Bei der Entscheidung über zusätzliche Vorschriften für die Produktionsmethoden müssen die Mitgliedsstaaten die Ziele der Nitratrichtlinie und der WRRL berücksichtigen (Art. 45 Abs. 10 Verordnung (EU) Nr. 639/2014). b) Nationale Durchführungsbestimmungen Die nationale Durchführungsbestimmung in § 18 Abs. 3 Nr. 1 DirektZahlDurchfG setzt für eine Qualifizierung als im Umweltinteresse genutzte Fläche u. a. voraus, dass auf dieser im Antragsjahr und nach der Ernte der Vorkultur weder chemisch-synthetische Pflanzenschutzmittel noch mineralische Stickstoffdüngemittel oder Klärschlamm eingesetzt werden. Der Forderung, zum Schutz der Biodiversität den Einsatz von Düngemitteln und chemisch-synthetischen Pflanzenschutzmitteln auf Flächen im Umweltinteresse ganz zu verbieten,22 wurde nicht Rechnung getragen. In Bezug auf Pflanzenschutzmittel bedarf es in dieser Hinsicht allerdings teilweise Anpassungen an die oben beschriebenen jüngsten Änderungen der Verordnung (EU) Nr. 639/2014. Das BMEL wird in § 18 Abs. 5 DirektZahlDurchfG ermächtigt, weitere Kriterien für die einzelnen Flächenarten festzulegen. Mit Blick auf Düngebeschränkungen wird die Verordnungsermächtigung allerdings dahingehend eingeschränkt, dass eine Startdüngung nach guter fachlicher Praxis zulässig bleiben muss. Die DirektZahlDurchfV sieht keine über die unionsrechtlichen Vorgaben hinausgehenden Düngebeschränkungen vor: Nur auf Brachflächen und auf Pufferstreifen, welche „brach“ liegen müssen, darf grundsätzlich nicht gedüngt werden. Auf Flächen mit Niederwald mit Kurzumtrieb ist in Umsetzung der Mindestvorgaben des Sekundärrechts die mineralische Stickstoffdüngung verboten. Besonders häufig als Vorrangflächen angemeldet werden Flächen, auf denen Zwischenfrüchte und stickstoffbindende Pflanzen angebaut werden.23 Für diese Flächen gelten jedoch Verordnung (EU) Nr. 639/2014 i.V. m. Art. 4 Abs. 1 lit. c) i) Direktzahlungen-Verordnung). Nicht erfasst sein sollen hingegen u. a. Methoden zur bloßen Vorbereitung des Anbaus. Da die Düngung den Anbau von Pflanzen nicht nur vorbereitet, sondern bedingt, ist sie der landwirtschaftlichen Erzeugung zuzuordnen. 22 So die Ausschüsse im Bundesrat (BR-Drs. 82/1/14, S. 2 f.), der Bundesrat (BRDrs. 82/14 (Beschluss), S. 2 f.) und (in Bezug auf Flächen mit Zwischenfruchtanbau) die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im Bundestag (BT-Drs. 18/1504). 23 EU-Kommission, KOM(2017) 152 endg., S. 9.

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§ 6 Die Düngung im Agrarförderrecht

keine Düngerestriktionen. Von der sekundärrechtlichen Ermächtigung zur Festlegung zusätzlicher Bedingungen hinsichtlich der Produktionsmethoden wurde somit bislang nicht Gebrauch gemacht.

III. Kritische Würdigung der Instrumente der ersten Säule der GAP 1. Defizite der Cross-Compliance-Standards Den Cross-Compliance-Standards kommt derzeit keine nennenswerte Lenkungswirkung zu. Mit den GAB, die lediglich die Einhaltung des geltenden Rechts verlangen, wird das materiell-rechtliche Schutzniveau überhaupt nicht erhöht. Die nationalen GLÖZ-Standards der AgrarZahlVerpflV mögen zwar immerhin konkreter sein als die völlig abstrakten Grundsätze der guten fachlichen Praxis des BNatSchG und des BBodSchG.24 Auch sie enthalten in ihrer derzeitigen Ausgestaltung durch den nationalen Gesetzgeber jedoch keine zusätzlichen Düngebeschränkungen und sind aus ökologischer Sicht unzureichend.25 So kommt beispielsweise den GLÖZ-Vorgaben zu Pufferstreifen kein eigener materieller Gehalt zu, da die Gewässerabstände der DüV ohnehin als GAB in die CrossCompliance einbezogen werden.26 Mit der Einschränkung auf stickstoffhaltige Düngemittel bleiben sie sogar hinter dem Schutzniveau des Agrarfachrechts zurück.27 Die zusätzlichen Kontroll- und Vollzugsmechanismen der Cross-Compliance haben auch nicht zu der erhofften Dynamisierung des Vollzugs ordnungsrechtlicher Vorgaben geführt, was bereits die Funde von Nährstoffen in der Umwelt bezeugen.28 Das Bestehen von Vollzugsproblemen belegen auch die existierenden empirischen Untersuchungen und Einschätzungen zum Vollzug der CrossCompliance,29 die auf der Grundlage der von den Mitgliedsstaaten übermittelten Kontrolldaten und -statistiken erstellt wurden. Der Rechnungshof zieht eine negative Bilanz hinsichtlich der Wirksamkeit der Cross-Compliance und hebt die Schwierigkeiten bei der Umsetzung der Vorgaben der Nitratrichtlinie hervor.30 Die unzureichende Wirksamkeit des Vollzugs der Cross-Compliance ist dabei zu einem großen Teil bereits in den sekundärrechtlichen Vorgaben zum Vollzug 24

Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 150. Zu Möglichkeiten der Optimierung der Cross-Compliance-Standards SRU, Umweltgutachten 2008, Rn. 974. 26 Booth, in: Dombert/Witt, AgrarR, § 27 Rn. 175. 27 EuRH, EU-Wasserpolitik, S. 26. 28 Weins, ZUR 2001, 247 (247); SRU, Umweltgutachten 2008, Rn. 971; Klinck, ZfW 2016, 164 (174). 29 EU-Kommission, KOM(2007) 147 endg., passim; EuRH, Ist die Cross-Compliance-Regelung wirksam?, passim; EuRH, Vereinfachung, passim. 30 EuRH, EU-Wasserpolitik, S. 24–26. 25

A. Die Instrumente der ersten Säule der GAP

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selbst angelegt: Sie sind entweder nicht anspruchsvoll genug (Mindestkontrollrate von nur 1 %)31 oder knüpfen an unbestimmte und schwer nachweisbare Kriterien an („Schwere“ und „Ausmaß“ des Verstoßes, „Vorsatz“)32. Zudem leidet der Vollzug der Cross-Compliance-Standards ebenso wie der fachrechtliche Vollzug an der schwierigen Vollziehbarkeit düngebezogener Vorgaben.33 Die Parallelität von jeweils zu kontrollierenden ordnungsrechtlichen und beihilferechtlichen Anforderungen erschwert den Vollzug vielmehr zusätzlich, da sie Rechtsunsicherheiten bei Behörden und Landwirten befördert und – sofern sie als „unangemessenes und ineffektives Verwaltungshandeln“ aufgefasst wird – die Akzeptanz von Umweltauflagen schwächt.34 Auch haben die bei Nichteinhaltung der Cross-Compliance-Auflagen vorgenommenen Zahlungskürzungen keine ausreichende Abschreckungswirkung.35 In Hinblick auf das Verursacherprinzip problematisch ist zudem, dass die Kürzungen nicht auf der Grundlage der Kosten des verursachten Schadens berechnet werden und somit teilweise in keinem Verhältnis zur Schwere des Verstoßes stehen.36 Zudem werden im Gegensatz zum landwirtschaftlichen Fachrecht die wirtschaftlichen Verhältnisse des Täters nicht in Betracht gezogen.37 Die starre Orientierung der Bemessung der Zahlungskürzungen führt zu einer größeren Belastung von Betrieben, die hohe Direktzahlungssummen beziehen (u. a. Ökobetriebe), im Verhältnis zu flächenarmen oder intensiven Schweine- und Geflügelmastbetrieben, welche zwar niedrige Direktzahlungssummen erhalten, bei denen aber die Gefahr von Verstößen gegen das Fachrecht besonders groß ist.38 2. Defizite der Greening-Anforderungen Auch die Greening-Anforderungen entfalten keine nennenswerte Steuerungswirkung zur Senkung der Nährstoffemissionen.39 Zwar kann der durch sie vorgegebene Zwischenfruchtanbau helfen, die Düngeeffizienz zu steigern, weshalb er 31

SRU, Umweltgutachten 2008, Rn. 973. EU-Kommission, KOM(2007) 147 endg., S. 5 f.; Nitsch/Osterburg, Umsetzung von Cross Compliance, S. 14. 33 EuRH, EU-Wasserpolitik, S. 30. 34 Möckel, ZUR 2016, 655 (662); Nitsch/Osterburg, Umsetzung von Cross Compliance, S. 14, 40; Henschke, in: AgrarBündnis, Der Kritische Agrarbericht 2011, 136 (138). 35 Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 347; EuRH, Cross-Compliance-Regelung, S. 39 ff.; nach den vorliegenden empirischen Untersuchungen wurden bei Verstößen gegen das Düngerecht Direktzahlungen im Schnitt um 3 A-Cent/ha gekürzt, BLAG DüV, Evaluierung, S. 233; EuRH, Cross-Compliance-Regelung, S. 39 ff. 36 EuRH, Cross-Compliance-Regelung, S. 55; EuRH, EU-Wasserpolitik, S. 40. 37 Nitsch/Osterburg, Landbauforschung Völkenrode 2004, 13 (14); Henschke, in: AgrarBündnis, Der Kritische Agrarbericht 2011, 136 (137 f.). 38 Henschke, in: AgrarBündnis, Der Kritische Agrarbericht 2011, 136 (137). 39 Gocht/Ciaian/Bielza u. a., CAP Greening, S. 34 f., 45. 32

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§ 6 Die Düngung im Agrarförderrecht

auch zur Vermeidung düngebedingter Nährstoffverluste von Bedeutung ist.40 Die für die Steigerung der Düngeintensität wichtigen Aspekte der Fruchtarten und -anteile werden jedoch gesetzlich nicht näher präzisiert, sodass nicht verhindert werden kann, dass Landwirte im Hauptanteil düngeintensive Fruchtarten wie etwa Mais anbauen.41 Auch wird der erlaubte Hauptfruchtanbau von 75 % allgemein als zu hoch erachtet, um eine signifikante Steuerungswirkung zu entfalten.42 Da beim Umbruch von Dauergrünland reaktive Stickstoffverbindungen in Gewässer und die Atmosphäre entweichen, ist auch der Grünlandschutz für die Reduzierung von Nährstoffemissionen von Bedeutung.43 Auch hier bestehen jedoch sowohl auf EU-Verordnungs- als auch auf Umsetzungsebene diverse Wirksamkeitsdefizite, u. a. da zu wenige Grünlandflächen in das Umbruchverbot einbezogen sind und der Umbruch teilweise nur unter einen Genehmigungsvorbehalt gestellt wird.44 Zudem liegt in Bezug auf Vorgaben zum Umbruch von Dauergrünland eine verwirrende Rechtszersplitterung vor.45 Die Wirksamkeit der Vorgaben zum Vorhalten von Flächen im Umweltinteresse wird bereits dadurch gemindert, dass die geforderte Betriebsmindestgröße von 15 ha den Kreis der betroffenen Betriebe erheblich einschränkt.46 Deshalb und aufgrund der weiteren Ausnahmen, u. a. zugunsten des ökologischen Landbaus, waren im Jahr 2015 in der gesamten EU nur 70 % des gesamten Ackerlandes von der Vorrangflächenregelung betroffen.47 Soweit die Regelung greift, entfaltet sie wegen der aus ökologischer Sicht unzureichenden Anforderungen an das auf Vorrangflächen zu gewährleistende Schutzniveau keine hinreichende Wirksamkeit. Ein grundsätzliches Verbot der Anwendung von Mineraldüngern, Wirtschaftsdüngern und Pflanzenschutzmitteln auf ökologischen Vorrangflächen, wie es zum Schutz terrestrischer Ökosysteme vor Eutrophierung und zum Gewässerschutz für erforderlich erachtet wird,48 ist nicht vorgesehen. Die Einschränkung der mineralischen Stickstoffdüngung in § 18 Abs. 3 Nr. 1 DirektZahlDurchfG lässt den Einsatz der mindestens ebenso emissionsstarken Wirtschaftsdünger und der insbesondere aus Ressourcenschutzsicht problematischen mineralischen Phosphordüngemittel unberührt und gilt ohnehin nur für das An40

SRU, Stickstoff, Rn. 450. Schmidt/Röder/Dauber u. a., Biodiversitätsrelevante Regelungen, S. 24. 42 KLU, Mehr Grün, S. 3. 43 SRU, Stickstoff, Rn. 448; KLU, Mehr Grün, S. 3. 44 Ausführlich hierzu SRU, Stickstoff, Rn. 448. 45 Möckel, ZUR 2014, 14 (19). 46 Garske, Beiträge zum Europa- und Völkerrecht 2016, 6 (40); Möckel, ZUR 2016, 655 (657). 47 EU-Kommission, KOM(2017) 152 endg., S. 9. 48 SRU, Reform der Europäischen Agrarpolitik, Rn. 21; UBA/BfN/KLU, Ökologische Vorrangflächen, S. 3 f.; SRU, Stickstoff, Rn. 449; in Bezug auf Mineraldünger auch KLU, Mehr Grün, S. 3. 41

A. Die Instrumente der ersten Säule der GAP

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tragsjahr, nicht aber für den Rest der Förderperiode.49 Insbesondere der besonders häufig angemeldete Anbau stickstoffbindender Pflanzen und der Zwischenfruchtanbau haben ohne zusätzliche Begrenzungen der Düngung jedoch nur einen beschränkten Nutzen für die Biodiversität.50 Der in vielerlei Hinsicht begrüßenswerte Anbau stickstoffbindender Pflanzen kann sogar zu Zielkonflikten mit dem Gewässerschutz führen, wenn bei nicht optimal ausgestalteter Fruchtfolge Stickstoffresiduen aus dem Leguminosenanbau über das Sickerwasser in Gewässer gelangen.51 Der Notwendigkeit, bei der Festlegung zusätzlicher Bewirtschaftungsbeschränkungen die Ziele der Nitratrichtlinie und der WRRL zu berücksichtigen, wurde in den nationalen Durchführungsbestimmungen somit bislang nicht Rechnung getragen. Schließlich ist auch die Größe des vorzuhaltenden Flächenanteils von lediglich 5 % zum Schutz der Biodiversität unzureichend.52 Dass großzügigere Flächenstilllegungen einen deutlicheren positiven Effekt auf die Biodiversität und die Wasserqualität haben, wurde durch das Instrument der obligatorischen Flächenstilllegungen, welche zur Drosselung der Überproduktion zeitweise 15 % der Betriebsfläche betrafen, nachgewiesen.53 Zu bedauern ist daher, dass die EU-Kommission von der Möglichkeit des Art. 46 Abs. 1 UAbs. 3 Direktzahlungen-Verordnung, einen Vorschlag zur Anhebung des Flächenanteils zumindest auf 7 % zu unterbreiten, abgesehen hat.54 3. Allgemeine Zweifel an der Legitimation der Direktzahlungen und der Effektivität agrarförderrechtlicher Instrumente Praktische Konsequenz der in der ersten Säule der GAP vorgesehenen Instrumente ist, dass die Landwirte einen Großteil der Direktzahlungssumme bereits dann erhalten, wenn sie die gesetzlichen Mindestanforderungen einhalten. Eine zusätzliche Beschränkung der Düngung über das ordnungsrechtlich festgelegte Mindestniveau hinaus wird nicht von ihnen verlangt. Hierin liegt eine Durchbrechung des Verursacherprinzips, nach dem der Verursacher die sachliche und finanzielle Verantwortung für Umweltbeeinträchtigungen zu tragen hat.55 Verein49

Vgl. hierzu die Kritik der Bundestagsfraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, BTDrs. 18/1493, S. 17. 50 SRU/WBW, Finanzierung des Naturschutzes, S. 9; SRU, Umweltgutachten 2016, Rn. 474; Schmidt/Röder/Dauber u. a., Biodiversitätsrelevante Regelungen, S. 57 f. 51 Taube, in: DLG e. V., Nitratausträge, 17 (36). 52 KLU, Mehr Grün, S. 3. 53 NABU, Obligatorische Flächenstilllegung, passim; SRU, Umweltgutachten 2008, Rn. 974. 54 EU-Kommission, KOM(2017) 152 endg., S. 16. 55 Ausführlich hierzu Möckel, ZUR 2016, 655 (663 ff.); Gawel/Köck/Kern u. a., Wassernutzungsabgabe, S. 37–50, 225 ff.; statt vieler Meßerschmidt, Europäisches Umweltrecht, § 3 Rn. 140, 152.

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§ 6 Die Düngung im Agrarförderrecht

bar mit dem Verursacherprinzip wäre lediglich die Finanzierung aktiver ökologischer Mehrleistungen,56 die im Rahmen der Cross-Compliance jedoch nicht verlangt werden. Das somit zu konstatierende grundsätzliche Legitimationsproblem der Direktzahlungen57 wird auch durch die 2013 eingeführten Greening-Anforderungen, die einen flächendeckenden erhöhten Umweltschutz sicherstellen sollten, wie oben gesehen nicht behoben.58 Problematisch erscheint zudem, dass bestimmte, aus ökologischer Sicht vorteilhafte Anbausysteme wie besonders kleine landwirtschaftliche Betriebe von vornherein aus der Förderung im Rahmen der ersten Säule der GAP ausgeschlossen sind.59 Allgemein ist die Steuerungswirkung des Agrarförderrechts schließlich davon abhängig, dass sich ein Landwirt überhaupt freiwillig dazu entschließt, einen Antrag auf Förderungen zu stellen, was in Zeiten steigender Erzeugerpreise und im Falle einer gebotenen deutlichen Verschärfung der Umweltschutzauflagen immer seltener der Fall sein könnte.60 Aufgrund der Widersprüche zum Verursacherprinzip, des hohen Kontroll- und Verwaltungsaufwands, der hohen Beihilfesummen und Kosten der Verwaltung wird die Wirksamkeit des Instrumentariums der ersten Säule der GAP zu Recht in Frage gestellt und gefordert, verschärfte Bewirtschaftungsstandards nicht im Agrarförderrecht, sondern im allgemein gültigen Ordnungsrecht zu verankern.61

B. Die Instrumente der zweiten Säule der GAP Zur Ökologisierung der GAP sollen schließlich bestimmte Instrumente, die aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) gemeinsam mit den Mitgliedsstaaten finanziert werden, beitragen. Die Ziele und Prioritäten der Politik der Entwicklung des ländlichen Raums, sowie die festzulegenden Maßnahmen regelt die Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 (ELER-Verordnung)62. 56

Möckel, ZUR 2016, 655 (664). Hierzu u. a. SRU, Umweltgutachten 2004, Rn. 234; SRU, Umweltgutachten 2008, Rn. 974. 58 Zur Notwendigkeit grundlegender Reformen der ersten Säule der GAP SRU, Zeitgemäße Gemeinsame Agrarpolitik, passim; SRU, Reform der europäischen Agrarpolitik, passim. 59 Landwirtschaftliche Flächen von weniger als einem Hektar sind dabei vom Bezug der Direktzahlungen ausgeschlossen [Art. 10 Abs. 1 lit. b) Direktzahlungen-Verordnung i.V. m. § 4 DirektZahlDurchfV]. In Deutschland werden die Möglichkeiten zur Förderung der kleinbäuerlichen Landwirtschaft mit dem Einsatz von lediglich 7 % statt der möglichen 30 % der Gesamtsumme der Direktzahlungen im Rahmen der Umverteilungsprämie nicht ausgeschöpft, vgl. Garske, Beiträge zum Europa- und Völkerrecht 2016, 6 (40). 60 Möckel, ZUR 2016, 655 (664); SRU, Stickstoff, Rn. 410. 61 Möckel, ZUR 2016, 655 (664). 57

B. Die Instrumente der zweiten Säule der GAP

285

I. Ziele der zweiten Säule der GAP Zu den Zielen der Politik für den ländlichen Raum gehören u. a. die Gewährleistung der nachhaltigen Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen und der Klimaschutz. Zu den für den Zeitraum 2014–2020 prioritär verfolgten Zielen zählen die Wiederherstellung, Erhaltung und Verbesserung der Ökosysteme sowie die Förderung der Ressourceneffizienz und des Übergangs zu einer Wirtschaft mit geringem CO2-Ausstoß. Schwerpunkte sollen hier unter anderem die Verbesserung des Umgangs mit Düngemitteln, die Verringerung der landwirtschaftlichen Treibhausgas- und Ammoniakemissionen sowie eine stärkere Nutzung von Abfällen und Rückständen sein (Art. 4 lit. b), Art. 5 Abs. 4 lit. b), Abs. 5 lit. c), d) ELER-Verordnung).

II. Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen Zur Umsetzung dieser Ziele erstellen die Mitgliedsstaaten Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums, in denen u. a. Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen (AUKM) nach Art. 28 ELER-Verordnung festzulegen sind. Hierbei handelt es sich um Zahlungen für Landwirte, die sich freiwillig für einen Zeitraum von fünf bis sieben Jahren zur Durchführung von Vorhaben des Umwelt- und Klimaschutzes verpflichten, welche über die in Art. 28 Abs. 3 ELER-Verordnung genannten obligatorischen Grundanforderungen, also insbesondere die Cross-Compliance-Standards und die ordnungsrechtlichen Vorgaben des Agrarfachrechts, hinausgehen. Die Ausgestaltung der AUKM obliegt den Mitgliedsstaaten. Art. 29 ELER-Verordnung sieht zudem eine Förderung für Landwirte vor, die sich freiwillig zur Einführung oder Beibehaltung ökologischer Bewirtschaftungsmethoden verpflichten. Dem jüngsten Nitratbericht der Bundesregierung zufolge lag ein Schwerpunkt der bislang in den Programmen der Bundesländer festgelegten AUKM in der Reduzierung von diffusen Nährstoffeinträgen durch die Förderung gewässerschonender Bewirtschaftungsweisen. Gefördert wurden in diesem Bereich insbesondere folgende Maßnahmen:63 – die emissionsarme und umweltschonende Stickstoffdüngung sowie emissionsarme und gewässerschonende Ausbringung von Wirtschaftsdüngern, – Mindestvorgaben zur Anbaudiversität, – Beibehaltung von Zwischenfrüchten oder Untersaaten über den Winter, 62 Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 v. 17.12.2013 über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005, ABl. Nr. L 347 v. 20.12.2013, S. 487. 63 BMUB/BMEL, Nitratbericht 2016, S. 62.

286

§ 6 Die Düngung im Agrarförderrecht

– Anbauverfahren auf erosionsgefährdeten Standorten, – Integration naturbetonter Strukturelemente (z. B. Blühstreifen, Schutz-, Schonoder Ackerrandstreifen, Gewässer- oder Erosionsschutzstreifen oder Hecken), auf denen nicht gedüngt wird, – Umwandlung von Ackerflächen in extensiv bewirtschaftetes (Dauer-)Grünland, – Einführung und Beibehaltung des ökologischen Landbaus.

III. Kritische Würdigung der Instrumente der zweiten Säule der GAP Mit den AUKM steht den Mitgliedsstaaten ein Instrument zur Verfügung, um punktgenaue und regionalspezifische Umweltschutzmaßnahmen zu fördern.64 Anders als bei den Zahlungen im Rahmen der ersten Säule bestehen hier keine grundsätzlichen Konflikte mit dem Verursacherprinzip. Mit den AUKM soll vielmehr der „Provider-Gets“-Grundsatz umgesetzt werden, nach dem Landwirte eine finanzielle Unterstützung für freiwillig ausgeübte Tätigkeiten erhalten sollen, die über die gesetzlichen Vorgaben hinausgehen.65 Die Erfahrungen aus der vergangenen Förderperiode 2007–2013 haben allerdings gezeigt, dass die Instrumente der zweiten Säule der GAP von den Mitgliedsstaaten bislang nur unzureichend genutzt werden. Der Europäische Rechnungshof kommt zu dem Schluss, dass die damals erarbeiteten Maßnahmenprogramme im Rahmen des ELER nur wenig zur Verbesserung der Gewässerqualität beigetragen haben. Er bemängelt neben der Tatsache, dass zahlreiche Maßnahmen nicht umgesetzt und ein Großteil der Mittel nicht ausgegeben wurden, unter anderem das Fehlen von Schutzklauseln in den ELER-Maßnahmenprogrammen, welche verhindern, dass durch den ELER finanzierte Maßnahmen nachteilige Nebenwirkungen auf die Gewässerqualität haben.66 Um nicht nur extensiv, sondern gerade auch die besonders umweltbelastenden intensiv wirtschaftenden Betriebe zur Teilnahme an Agrarumweltmaßnahmen zu bewegen, müssen die finanziellen Anreize – vor allem in Problemgebieten – außerdem hinreichend stark sein.67 Vor diesem Hintergrund ist problematisch, dass im Rahmen der Reform der GAP im Jahr 2013 die Mittel für die zweite Säule erheblich gekürzt wurden. Die Möglichkeit der Umschichtung von Mitteln von der ersten Säule auf die zweite Säule der GAP ist auf 15 % gedeckelt und wurde

64 65 66 67

SRU, Reform der europäischen Agrarpolitik, Rn. 27. EU-Kommission, Integration von Umweltbelangen in die GAP. EuRH, EU-Wasserpolitik, S. 34–38. SRU, Stickstoff, Rn. 393.

B. Die Instrumente der zweiten Säule der GAP

287

in Deutschland, wo nur 4,5 % umgeschichtet wurden, bei weitem nicht ausgeschöpft.68 Die nachhaltige Wirksamkeit des Instruments der AUKM wurde bisher zudem durch die zum Teil kurzen Vertragslaufzeiten und die Tatsache eingeschränkt, dass viele der bislang geförderten Maßnahmen keinen hinreichenden ökologischen Mehrwert hatten.69

68 Vgl. Art. 14 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013, § 5 DirektZahldurchfG; kritisch u. a. SRU/WBW, Finanzierung des Naturschutzes, S. 9; KLU, Mehr Grün, S. 3; SRU, Stickstoff, Rn. 451. 69 SRU, Umweltgutachten 2016, Rn. 474.

§ 7 Die Düngung im ökologischen Landbau Im Folgenden soll überblicksartig dargestellt werden, welche düngerelevanten Vorschriften die Regulierung des ökologischen Landbaus vorsieht. Der ökologische Landbau ist in der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 (EG-Ökolandbauverordnung)1 sowie in deren Durchführungsverordnung (EG) Nr. 889/20082 geregelt.3

A. Ziele und Anwendungsbereich der EG-Ökolandbauverordnung Die EG-Ökolandbauverordnung dient nach ihrem Art. 1 der Sicherung einer nachhaltigen Entwicklung der ökologischen Produktion, der Förderung des Binnenmarktes, des fairen Wettbewerbs und dem Schutz der Verbraucher. Als Ziel der ökologischen Produktion wird dabei u. a. die Errichtung eines nachhaltigen Bewirtschaftungssystems für die Landwirtschaft benannt, welches natürliche Kreisläufe respektiert, die Umweltmedien und die biologische Vielfalt auf hohem Niveau schützt, Energie und natürliche Ressourcen verantwortungsvoll nutzt und hohe Tierschutzstandards beachtet (Art. 3 EG-Ökolandbauverordnung). Die Vorschriften des Ökolandbaus gelten unbeschadet der sonstigen unionsrechtlichen und nationalen Vorgaben an landwirtschaftliche Erzeugnisse und deren Produktion (Art. 1 Abs. 4 EG-Ökolandbauverordnung). Sie treten somit lediglich neben die einschlägigen Regelungen u. a. des landwirtschaftlichen Fachrechts, des Abfall- und Umweltrechts.

1 Verordnung (EG) Nr. 834/2007 v. 28.6.2007 über die ökologische/biologische Produktion und die Kennzeichnung von ökologischen/biologischen Erzeugnissen und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91, ABl. Nr. L 189 v. 20.7.2007, S. 1. 2 Verordnung (EG) Nr. 889/2008 v. 5.9.2008 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 834/2007 des Rates über die ökologische/biologische Produktion und die Kennzeichnung von ökologischen/biologischen Erzeugnissen hinsichtlich der ökologischen/biologischen Produktion, Kennzeichnung und Kontrolle, ABl. Nr. L 250 v. 18.9.2008, S. 1. 3 Durch den Vorschlag der EU-Kommission für eine Novellierung der EG-Ökolandbauverordnung v. 24.3.2014 (KOM(2014) 180 endg.) wurde ein kontroverser Novellierungsprozess in Gang gesetzt, der voraussichtlich im Jahr 2018 zum Abschluss gebracht werden kann. Die düngebezogenen Regelungen werden sich hierbei jedoch kaum ändern, weshalb der Verordnungsentwurf im Folgenden nicht näher diskutiert wird.

B. Instrumente

289

B. Instrumente Die EG-Ökolandbauverordnung sieht allgemeine Grundsätze und spezifische Produktionsstandards u. a. in Bezug auf Bewirtschaftungsmethoden, Produktionsmittel sowie das Verhältnis Fläche/Tier vor.

I. Erhaltung und Verbesserung der Bodenfruchtbarkeit durch spezifische Bodenbearbeitungs- und Anbauverfahren Zu den allgemeinen Grundsätzen des ökologischen Landbaus gehören die Erhaltung und Förderung des Bodenlebens und der natürlichen Fruchtbarkeit, Stabilität und biologischen Vielfalt des Bodens. Hierdurch soll neben dem Schutz vor Erosion und Bodenverdichtung unter anderem bezweckt werden, dass die Nährstoffversorgung der Pflanzen überwiegend über das Ökosystem des Bodens erfolgt (Art. 5 lit. a) EG-Ökolandbauverordnung). Zudem müssen die biologische Vielfalt, Gesundheit und Qualität der natürlichen aquatischen Ökosysteme erhalten werden (Art. 5 lit. n) EG-Ökolandbauverordnung). Konkretisiert werden diese allgemeinen Grundsätze durch die im Rahmen der Produktionsvorschriften verankerte Verpflichtung, bei der ökologischen pflanzlichen Erzeugung Bodenbearbeitungs- und Anbauverfahren zu verwenden, welche die organische Bodensubstanz erhalten oder vermehren, die Bodenstabilität und die biologische Vielfalt im Boden verbessern sowie Bodenverdichtung und Erosion verhindern (Art. 12 Abs. 1 lit. a) EG-Ökolandbauverordnung). Hierzu müssen mehrjährige Fruchtfolgen vorgesehen und Wirtschaftsdünger tierischer Herkunft oder sonstige, vorzugsweise kompostierte organische Düngemittel verwendet werden (Art. 12 Abs. 1 lit. b) EG-Ökolandbauverordnung). Diese müssen grundsätzlich4 aus ökologischer Produktion stammen. Die bei der pflanzlichen Erzeugung verwendeten Anbauverfahren müssen zudem insgesamt dazu beitragen, die Belastungen der Umwelt zu vermeiden oder so gering wie möglich zu halten (Art. 12 lit. f) EG-Ökolandbauverordnung).

II. Limitierung zulässiger Düngemittel Bezüglich der Art der verwendeten Düngemittel sieht die EG-Ökolandbauverordnung als allgemeinen Grundsatz vor, dass Abfallstoffe und Nebenerzeugnisse pflanzlichen und tierischen Ursprungs als Produktionsmittel wiederzuverwerten sind. Für die Verwendung nicht erneuerbarer Ressourcen und außerbetrieblicher

4 Allerdings ist teilweise auch die Verwendung flüssiger Wirtschaftsdünger aus konventionellen Betrieben, wenn auch nicht aus Intensivtierhaltungsbetrieben, erlaubt (Anhang I Tab. Zeile 4 der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 889/2008), vgl. Möckel/ Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 256.

290

§ 7 Die Düngung im ökologischen Landbau

Produktionsmittel, wie u. a. Handelsdünger, gilt zum einen ein Minimierungsgebot und zum anderen eine Limitierung auf Produktionsmittel aus der ökologischen Produktion, auf natürliche Stoffe und auf schwer lösliche mineralische Düngemittel (Art. 4 lit. b), Art. 5 lit. b)–c) EG-Ökolandbauverordnung). Im Rahmen der Produktionsvorschriften regelt die Verordnung, dass andere Düngemittel als Wirtschaftsdünger tierischer Herkunft oder sonstige (vorzugsweise kompostierte) organische Düngemittel nur eingesetzt werden dürfen, wenn sie durch die EU-Kommission zugelassen wurden (Art. 12 lit. d) EG-Ökolandbauverordnung). Mineralische Stickstoffdünger sind von einer Zulassung von vornherein ausgeschlossen. Ihr Einsatz ist strikt verboten (Art. 12 lit. e) EG-Ökolandbauverordnung). Im Übrigen setzt die Zulassung als Düngemittel u. a. voraus, dass ihre Verwendung unerlässlich ist, um die Fruchtbarkeit des Bodens zu fördern oder zu erhalten oder einen besonderen ernährungsphysiologischen Bedarf von Pflanzen zu decken oder spezifische Bodenverbesserungszwecke zu erfüllen. Zudem müssen sie pflanzlichen, tierischen, mikrobiellen oder mineralischen Ursprungs sein, es sei denn, solche Stoffe sind nicht in ausreichender Menge oder Qualität erhältlich oder Alternativen stehen nicht zur Verfügung (Art. 16 Abs. 2 EG-Ökolandbauverordnung). Zugelassen wurden auf dieser Grundlage u. a. Kompost aus getrennt gesammelten tierischen und pflanzlichen Haushaltsabfällen, Guano, bestimmte organische Düngemittel wie Biogärreste und flüssige tierische Exkremente und weicherdiges Rohphosphat (vgl. Anhang I der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 889/2008). Schadstoffgrenzwerte sind dabei nur für kompostiertes oder fermentiertes Gemisch aus Haushaltsabfällen und organisches Sediment aus Binnengewässern5 sowie für weicherdiges Rohphosphat6 geregelt. Derzeit nicht in Anhang I aufgeführt sind Düngemittel aus rezyklierten Phosphaten.

III. Düngebeschränkungen Die Düngebeschränkungen des landwirtschaftlichen Fachrechts müssen auch bei der ökologischen Produktion eingehalten werden. Darüber hinaus gilt im ökologischen Landbau, dass die nach Anhang I zugelassenen Düngemittel nur im unbedingt erforderlichen Maße verwendet werden dürfen (Art. 3 Abs. 1 Durchführungsverordnung (EG) Nr. 889/2008). Die Gesamtmenge der im Betrieb ausgebrachten Wirtschaftsdünger tierischer Herkunft darf 170 kg N/ha/Jahr landwirtschaftlicher Nutzfläche nicht überschreiten (Art. 3 Abs. 2 der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 889/2008). Die Regelung ist insoweit strenger als die

5 In mg/kg: Cadmium: 0,7; Kupfer: 70; Nickel: 25; Blei: 45; Zink: 200; Quecksilber: 0,4; Chrom (insgesamt): 70; Chrom (VI): nicht nachweisbar. 6 Cadmiumgehalt: höchstens 90 mg/kg P O . 2 5

B. Instrumente

291

entsprechende für konventionelle Betriebe geltende Vorschrift der DüV, als sie nicht nur im Betriebsdurchschnitt, sondern flächenbezogen einzuhalten ist.7 Allerdings gilt sie anders als die in der novellierten DüV vorgesehene Ausbringungsobergrenze nur für Wirtschaftsdünger tierischen Ursprungs.

IV. Flächenbindung der Tierhaltung Zu den allgemeinen Grundsätzen des ökologischen Landbaus zählt unter anderem die flächengebundene und an den Standort angepasste Tiererzeugung (Art. 4 lit. a) ii), Art. 5 lit. g) EG-Ökolandbauverordnung). Der Tierbesatz muss so niedrig sein, dass u. a. die Ausbringung des hieraus stammenden Wirtschaftsdüngers möglichst gering gehalten wird (Art. 14 lit. b) iv) EG-Ökolandbauverordnung). Dies wird in der Durchführungsverordnung dahingehend konkretisiert, dass die Gesamtbesatzdichte den Grenzwert von 170 kg N/ha/Jahr landwirtschaftlicher Nutzfläche nicht überschreiten darf (Art. 15 Abs. 1 Durchführungsverordnung (EG) Nr. 889/2008).

V. Dokumentationspflichten In ökologisch wirtschaftenden Betrieben ist in Form eines Registers Buch über die pflanzliche Erzeugung zu führen, das den Kontrollbehörden am Standort des Betriebes zur Verfügung gehalten werden muss. Hierin sind auch Angaben zur Verwendung von Düngemitteln zu machen, nämlich zum Datum der Ausbringung, zur Art und Menge des verwendeten Mittels und zu den betroffenen Parzellen (Art. 72 lit. a) Durchführungsverordnung (EG) Nr. 889/2008). Bei Verwendung eines der in Anhang I der Durchführungsverordnung aufgeführten Düngemittels ist darüber hinaus Buch zu führen über die Notwendigkeit seiner Verwendung (Art. 3 Abs. 1 Durchführungsverordnung (EG) Nr. 889/2008).

VI. Vollzugsmechanismen Die Mitgliedsstaaten müssen ein System zur Kontrolle der für den ökologischen Landbau vorgesehenen Verpflichtungen einführen (Art. 27 Abs. 1 EG-Ökolandbauverordnung). Dabei können die zuständigen Behörden die Durchführung von Kontrollen nach Art. 27 Abs. 4 EG-Ökolandbauverordnung an private Kontrollstellen delegieren. Die einzelnen Anforderungen an das Kontrollsystem sind in Titel IV der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 889/2008 geregelt.

7

Möckel/Köck/Rutz/Schramek, Rechtliche Instrumente, S. 256.

292

§ 7 Die Düngung im ökologischen Landbau

C. Kritische Würdigung der Steuerungswirkung der EG-Ökolandbauverordnung Die Regelungen zum ökologischen Landbau entfalten in vielerlei Hinsicht eine Vorbildwirkung für das fachrechtliche Düngerecht, auch wenn sie selbst ergänzungsbedürftig sind.

I. Beitrag zur Reduzierung der düngebedingten Nährstoffemissionen Der ökologische Landbau hat mit Blick auf den Gewässer-, Boden- und Biodiversitätsschutz u. a. durch die verminderten Nährstoffemissionen zahlreiche Vorteile gegenüber der konventionellen landwirtschaftlichen Produktion.8 Es wird davon ausgegangen, dass eine Ausweitung des ökologischen Landbaus eine signifikante Minderung der nationalen Stickstoffüberschüsse zur Folge hätte.9 Die Vorzüge des ökologischen Landbaus werden dabei auch auf die in der EGÖkolandbauverordnung geregelten Produktionsstandards, insbesondere das Verbot der Verwendung mineralischer Stickstoffdüngemittel, die Begrenzung der Tierhaltungsdichte und die Vorgaben zu mehrjährigen Fruchtfolgen einschließlich Leguminosen, zurückgeführt.10 So führt der durch die Flächenbindung der Tierhaltung bedingte geringere Nährstoffanfall zu einer Reduzierung des diesbezüglichen Entsorgungsdrucks. Durch die Fokussierung auf eine Nährstoffversorgung aus dem Boden und die Instrumente zur Steigerung der natürlichen Bodenfruchtbarkeit wird der Entstehung eines hohen Düngebedarfs bereits am Ursprung vorgebeugt. Weiter gesenkt wird die allgemeine Düngeintensität schließlich durch das Verbot des Einsatzes mineralischer Stickstoffdünger. Aufgrund dieser Limitierungen der zur Verfügung stehenden Stickstoffquellen wird außerdem ein wirksamer Anreiz gesetzt, die Düngeeffizienz der organischen Düngemittel so weit wie möglich zu steigern, sodass die Vorteile der grundsätzlich verlustärmeren Mineraldüngung aufgewogen werden.11 Mit Blick auf den Vollzug positiv hervorzuheben ist insbesondere die Verpflichtung zur flächengenauen Dokumentation von Art, Menge und Erforderlichkeit der eingesetzten Düngemittel. Der extensive ökologische Landbau sieht sich allerdings dem gewichtigen Kritikpunkt ausgesetzt, dass er wegen des geringeren Ertragsniveaus eine im Verhältnis zur konventionellen Landwirtschaft größere Fläche einnimmt.12 Auf die 8 BMEL, Zukunftsstrategie ökologischer Landbau, S. 37; BMEL, Ökologischer Landbau, S. 4. 9 Fuchs/Weber/Wander u. a., Reduktion von Stoffeinträgen, S. 19. 10 Sanders, Organic farming, S. 73 ff. 11 Heß, in: AgrarBündnis, Der Kritische Agrarbericht 2017, 118 (120). 12 Statt vieler Hirschfeld/Weiß/Preidl, Klimawirkungen der Landwirtschaft, S. 15 f.

C. Würdigung der Steuerungswirkung der EG-Ökolandbauverordnung

293

hiermit verbundenen schwierigen Fragen, ob eine Umstellung vom konventionell-intensiven auf den ökologisch-extensiven Landbau unter Vermeidung indirekter Landnutzungswandeleffekte und in Anbetracht des Erfordernisses der Ernährung einer wachsenden Weltbevölkerung überhaupt möglich ist (und bis zu welchem Punkt bei Änderung der Ernährungsmuster auch Ertragseinbußen hingenommen werden könnten), können im Rahmen dieser Arbeit aber keine Antworten gefunden werden.

II. Beitrag zur Reduzierung der düngebedingten Schadstoffemissionen Zur Reduzierung des düngebedingten Schadstoffeintrags enthalten die Regelungen zum ökologischen Landbau nur wenige über das Agrarfachrecht bzw. das Abfallrecht hinausgehende Instrumente. Zwar sind die in Anhang I der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 889/2008 aufgeführten spezifischen Schadstoffgrenzwerte für Bioabfälle und Sedimentablagerungen etwas strenger als die entsprechenden Grenzwerte der BioAbfV und der DüMV. Aufgrund der Tatsache, dass auch Rohphosphat eingesetzt werden darf, besteht aber ebenso im ökologischen Landbau das Problem potenzieller Uran- und Cadmiumkontaminationen.13 Der in der Durchführungsverordnung der EG-Ökolandbauverordnung vorgesehene Cadmium-Grenzwert für weicherdiges Rohphosphat i. H. v. 90 mg/kg P2O5, der sogar doppelt so hoch wie der Grenzwert der DüMV liegt, wird dem Problem, dass weicherdiges Rohphosphat besonders hoch mit Cadmium belastet ist,14 nicht gerecht. Einen gewissen mittelbaren Beitrag zur Schadstoffminderung leistet der ökologische Landbau allerdings durch die allgemeine Limitierung des Düngeniveaus, da hierdurch auch die über Düngemittel eingetragene Schadstofffracht reduziert wird.15

III. Beitrag zur Reduzierung des düngebedingten Ressourcenverbrauchs Die im ökologischen Landbau allgemein reduzierte Düngeintensität schlägt sich grundsätzlich auch in einem geringeren Ressourcenverbrauch nieder. Zudem halten die Regelungen zum ökologischen Landbau durch die Beschränkung der mineralischen Düngung und die Bevorzugung betriebseigener und lokaler organischer Düngemittel diverse Konsistenzansätze zur Förderung geschlossener Nährstoffkreisläufe bereit. Gerade in Bezug auf die Herausforderungen der Phosphor-

13

Dieses Problem andeutend Ekardt/Holzapfel/Ulrich, UPR 2010, S. 260 (262). Gerendas/Dittert, in: Blume/Horn/Thiele-Brun, Handbuch des Bodenschutzes, 242 (244). 15 Ekardt/Holzapfel/Ulrich, UPR 2010, S. 260 (262). 14

294

§ 7 Die Düngung im ökologischen Landbau

knappheit und -verluste stellt sich im ökologischen Landbau jedoch das Problem, dass lediglich weicherdiges Rohphosphat eingesetzt werden darf, dessen Düngeeffizienz besonders fragwürdig ist.16 Vor diesem Hintergrund wäre es dringend erforderlich, durch die Aufnahme geeigneter Rezyklate in Anhang I der Verordnung (EG) Nr. 889/2008 die gesetzlichen Hürden für deren Nutzung zu beseitigen und für die Akzeptanz innovativer Sekundärrohstoffdünger aus Rezyklaten bei Landwirten, Verbänden und Verbrauchern zu werben.17

16

Kabbe/Kraus, Kreislaufwirtschaft, S. 16. Kabbe/Kraus, Kreislaufwirtschaft, S. 16; ähnlich auch Garske/Douhaire/Ekardt, NuR 2018, 73 (80). 17

§ 8 Zusammenfassung der Ergebnisse und Ausblick A. Zusammenfassung (§ 1) Das erste Kapitel führt in die Düngeproblematik ein und erörtert zunächst Ziel, Gegenstand und Methodik der Untersuchung. Ziel der Arbeit ist es, die komplexen und über mehrere Rechtsgebiete und Regelungsebenen verteilten Anforderungen an Düngemittel und ihre Verwendung strukturiert darzustellen und vor dem Hintergrund einschlägiger unions- und völkerrechtlicher Verpflichtungen sowie politischer Ziele kritisch zu würdigen. Anschließend werden die Begriffe der „Düngung“ und „Düngemittel“ erörtert und eine Kategorisierung der verschiedenen Düngemittelarten vorgeschlagen. Hiernach sind mineralische Primärrohstoffdünger, mineralische Sekundärrohstoffdünger aus Rezyklaten, Wirtschaftsdünger und sonstige organische und organisch-mineralische Düngemittel aus Sekundärrohstoffen (darunter Klärschlamm und Bioabfall) zu unterscheiden. Schließlich werden die Wirkungsweise von Nährstoffkreisläufen und die durch die Düngung verursachten Umwelt- und Gesundheitsbelastungen beleuchtet. Als zentrale Belastungsfaktoren werden dabei die aus der Düngung resultierenden Nährstoff- und Schadstoffemissionen sowie der mit dem Einsatz von Düngemitteln einhergehende Ressourcenverbrauch identifiziert. (§ 2) Das zweite Kapitel widmet sich den für die Düngeregulierung einschlägigen normativen Vorgaben des Unions- und Völkerrechts sowie relevanten politischen Zielen. Als zentraler Antrieb des Unionsrechts zur Effektivierung der nationalen Düngeregulierung wird die Nitratrichtlinie herausgearbeitet, welche die Mitgliedsstaaten zur Erstellung und Durchführung von Nitrat-Aktionsprogrammen verpflichtet. Diese Aktionsprogramme müssen gewisse instrumentelle Mindestanforderungen erfüllen und insgesamt geeignet sein, die Ziele der Nitratrichtlinie zu verwirklichen. Zu diesen Zielen zählen insbesondere die Einhaltung eines Nitratgrenzwerts von 50 mg/l an allen Grundwassermessstellen und die Vermeidung der Eutrophierung der Oberflächengewässer. Diese Ziele werden in Deutschland derzeit hauptsächlich aufgrund des diffusen Nährstoffeintrags aus der Landwirtschaft nicht flächendeckend erreicht. Die WRRL verpflichtet die Mitgliedsstaaten u. a. dazu, bis zum Jahr 2015, spätestens jedoch bis zum Jahr 2027, einen guten ökologischen Zustand der Oberflächengewässer und einen guten chemischen Zustand des Grundwassers zu erreichen. Zudem gilt ein Verbot der Verschlechte-

296

§ 8 Zusammenfassung der Ergebnisse und Ausblick

rung des Gewässerzustands. Die Mitgliedsstaaten müssen Maßnahmenprogramme mit den zur Zielerreichung erforderlichen grundlegenden und ergänzenden Maßnahmen erlassen. Zu den zwingend vorzusehenden grundlegenden Maßnahmen gehören dabei auch die nationalen Maßnahmen zur Umsetzung der Nitratrichtlinie und sonstige Vorschriften in Bezug auf diffuse Nährstoffeinträge. Auch die Ziele der WRRL werden in Deutschland an zahlreichen Messstellen insbesondere aufgrund des diffusen Nährstoffeintrags aus der Landwirtschaft verfehlt. Die MSRL gebietet die Einhaltung eines „guten Zustands“ der Nord- und Ostsee bis zum Jahr 2020 und die Erstellung geeigneter Maßnahmenprogramme. Erörtert werden zudem die Vorgaben der NEC- und NERC-Richtlinie, welche seit 2010 einzuhaltende Emissionshöchstmengen bzw. ab 2020 geltende Emissionsreduktionsziele für Ammoniak festlegen. Die Mitgliedsstaaten müssen zur Zielerreichung geeignete Luftreinhalteprogramme erstellen, welche aufgrund des Verursacheranteils der Düngung an den nationalen Ammoniakemissionen auch Maßnahmen im Bereich der Düngung erfordern. Auch im Bereich des Völkerrechts ist Deutschland Verpflichtungen eingegangen, zu deren Erreichung eine effektive Adressierung der durch die Düngung verursachten Umweltbelastungen erforderlich erscheint. Kurz vorgestellt werden in diesem Zusammenhang insbesondere die düngerelevanten Bezüge der OSPARund des Helsinki-Abkommens, des Übereinkommens über die biologische Vielfalt und des Übereinkommens von Paris. Aus der unübersichtlichen Vielzahl umweltpolitischer Ziele ist für den vorliegenden Kontext insbesondere das in der Nachhaltigkeitsstrategie verankerte Ziel relevant, den nationalen Stickstoffüberschuss für den Zeitraum 2028–2032 auf 70 kg/ha/Jahr zu begrenzen. Im Bereich der Ressourcenschonung ist das in ProgRess II verankerte Ziel einer „signifikanten Erhöhung“ der Rückgewinnungsquote von Phosphor aus Abwasser/Klärschlamm bis zum Jahr 2025 hervorzuheben. (§ 3) Vor dem Hintergrund dieser normativen Vorgaben wird im dritten Kapitel das Dünge- und Düngemittelrecht im engeren Sinne eingehend auf seine Steuerungswirkung und Unionsrechtskonformität untersucht. A. Der Analyse vorangestellt wird eine Klärung der Begriffe „Düngerecht“ und „Düngemittelrecht“, die vom nationalen Gesetz- und Verordnungsgeber derzeit uneinheitlich verwendet werden. Die anschließende Erörterung der Entstehungsgeschichte und der gesetzlichen Zielbestimmungen macht deutlich, dass das Dünge- und Düngemittelrecht lange Zeit ausschließlich der Sicherung der Pflanzenernährung und dem Verbraucherschutz diente. Im Laufe der Zeit wurden jedoch zunehmend auch ökologische Aspekte in den Zielkatalog des DüngG aufgenommen. B. Die düngemittelrechtlichen Vorschriften über das Inverkehrbringen von Düngemitteln zeichnen sich durch ein komplexes Nebeneinander miteinander

A. Zusammenfassung

297

konkurrierender Regelungsregime für „EG-Düngemittel“ und sog. Nicht-EGDüngemittel aus. Die Arbeit kommt zu dem Ergebnis, dass das grundsätzlich große Potenzial des Produktrechts zur Steuerung der Art und Zusammensetzung von Düngemitteln in den verschiedenen Regelungen derzeit nicht ausgeschöpft wird. Zentrale Kritikpunkte mit Blick auf die Schadstoffproblematik sind dabei das teilweise Fehlen von Schadstoffgrenzwerten bzw. ihre Umgehbarkeit durch die Möglichkeiten des Ausweichens auf das Regelungsregime der EG-Düngemittelverordnung oder die gegenseitige Anerkennung. Der derzeit debattierte Vorschlag für eine CE-Düngeproduktverordnung würde diese Probleme teilweise abmildern, aber nicht vollständig lösen. Eine ordnungsrechtliche Begrenzung der Schadstofffrachten fehlt gänzlich und ist auch nicht in Sicht. Auch die fehlenden bzw. unpräzisen Vorgaben zur Kennzeichnung des Schadstoffgehalts werden kritisiert. Einer Senkung des mit der Düngung verbundenen Ressourcenverbrauchs steht das Düngemittelrecht insbesondere dadurch entgegen, dass es keine gleichen Wettbewerbsbedingungen für mineralische Primärrohstoffdünger einerseits sowie organische und abfallbasierte Düngemittel andererseits schafft. Die geplante CEDüngeproduktverordnung würde durch die Ausweitung der optionalen Harmonisierung auf solche kreislaufwirtschaftsfreundliche Düngemittel in dieser Hinsicht wichtige Impulse geben. Zumindest nach dem derzeitigen Verordnungsentwurf wären mineralische Primärrohstoffdünger jedoch nach wie vor privilegiert. In allen Regelungssystemen lassen sich zudem mehr oder weniger hohe rechtliche Hürden für das Inverkehrbringen von Nährstoffrezyklaten finden. Instrumente zur aktiven Förderung ihrer Verwendung zur Düngemittelherstellung fehlen. Ein besonders wichtiger Treiber des Phosphorrecyclings wäre die Einführung eines verschärften Cadmium-Grenzwerts im harmonisierten Bereich. Das Steuerungspotenzial des Düngemittelrechts zur Reduzierung der mit der Düngung verbundenen Nährstoffemissionen wird ebenfalls nur unzureichend genutzt. Zwar haben düngeeffizienzsteigernde Zusatzstoffe wie Nitrifikations- und Ureasehemmstoffe weitgehend Zugang zum Markt. Zentraler Schwachpunkt des Düngemittelrechts ist aber das Fehlen einer Verpflichtung zur präzisen Ermittlung und Kennzeichnung von Nährstoffgehalten in organischen Düngemitteln, da die genaue Kenntnis des Nährstoffgehalts essenzielle Voraussetzung für einen verlustarmen Einsatz von Düngemitteln ist. Die teilweise vorgesehenen Verpflichtungen zur Kennzeichnung von Hinweisen zur emissionsarmen Düngemittelanwendung sind zumindest in der derzeitigen Ausgestaltung aufgrund fehlender gesetzlicher Konkretisierungen, aber auch aufgrund der schwierigen Vollziehbarkeit nicht geeignet, signifikant zu einer Senkung der Nährstoffüberschüsse beizutragen. C. Das anwendungsbezogene Düngerecht ist der zentrale Regelungsort für Instrumente zur Reduzierung der Nährstoffemissionen aus der Düngung und somit

298

§ 8 Zusammenfassung der Ergebnisse und Ausblick

zur Umsetzung derjenigen sekundärrechtlichen Vorgaben, die eine solche Reduktion direkt oder indirekt erfordern. In Reaktion auf das im Jahr 2013 durch die EU-Kommission eingeleitete Vertragsverletzungsverfahren wegen eines etwaigen Verstoßes gegen die Nitratrichtlinie wurde das anwendungsbezogene Düngerecht im Jahr 2017 umfassend novelliert. Die Untersuchung kommt zu dem Ergebnis, dass auch das novellierte Düngerecht voraussichtlich nicht geeignet ist, Nährstoffverluste wirksam zu begrenzen. Der mit Blick auf die Nährstoffproblematik zentrale Konflikt zwischen ökologischem und landwirtschaftlichem Düngeoptimum wird nach wie vor durch eine Ausrichtung an maximalen Ernteerträgen aufgelöst. Auf die verstärkte Kritik an dieser strukturellen Privilegierung landwirtschaftlicher Interessen hin wurden ökologische Belange im Düngerecht zwar stärker betont, dies geschieht jedoch nur auf abstrakter Ebene im Rahmen nicht vollziehbarer Anwendungsgrundsätze. Bei den konkreten, ordnungsrechtlich handhabbaren Handlungspflichten und Verboten werden Nährstoffverluste in die Umwelt hingegen immer noch in hohem Maß als „unvermeidbar“ toleriert. Das technologische Potenzial zur Steigerung der Düngeeffizienz wird hierbei nicht ausgeschöpft, u. a. weil es an deutlich strengeren, am Stand der Technik orientierten Vorgaben zur geräte- und ausbringungstechnischen Emissionsminderung fehlt. Auch Vorgaben zu bodenschützenden Bewirtschaftungstechniken, die den Düngebedarf bereits am Ursprung reduzieren, sieht das Düngerecht nicht vor. Besonderen Standortbedingungen, die zum Zwecke des Umweltschutzes schärfere Düngerestriktionen erfordern, wird auch durch die neu eingeführte Länderermächtigungsklausel nicht hinreichend Rechnung getragen. Die diversen Düngerestriktionen des Düngerechts packen das Problem der lokalen Nährstoffkonzentrationen schließlich nicht an der Wurzel. Denn statt über eine Reduzierung der Tierzahlen, die mit zahlreichen Synergieeffekten u. a. in den Bereichen Klimaschutz und Tierwohl verbunden wäre, den Anfall von Wirtschaftsdüngern am Ursprung zu begrenzen, wählt das Düngerecht den politisch einfacher durchsetzbaren, dafür aber emissions-, kosten- und überwachungsintensiveren Weg der verstärkten Wirtschaftsdüngerverbringung. Angesichts der konstatierten Wirksamkeitsdefizite im Düngerecht bezüglich der Reduktion von Nährstoffemissionen bestehen erhebliche Zweifel an der ordnungsgemäßen Umsetzung einschlägiger unionsrechtlicher Vorgaben. Einen erheblichen Beitrag zur Erreichung der rechtlich verbindlichen Umweltziele der Nitratrichtlinie, der WRRL, MSRL und der NEC- und NERC-Richtlinie kann auch das novellierte Düngerecht voraussichtlich nicht leisten. Da die DüV zentrales Element der nach diesen Richtlinien zu erstellenden Umweltfachpläne ist, resultiert hieraus ggf. auch ein Verstoß gegen die Verpflichtungen, Aktions-, Luftreinhalte- bzw. Maßnahmenprogramme zu erstellen, die zur Erreichung dieser verbindlichen Ziele geeignet sind. Darüber hinaus bestehen Zweifel, ob die Düngeverordnung die instrumentellen Mindestvorgaben der Nitratrichtlinie und der NERC-Richtlinie ordnungsgemäß umsetzt.

A. Zusammenfassung

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Das Problem der düngebedingten Schadstoffemissionen wird im anwendungsbezogenen Düngerecht kaum adressiert. Vor allem fehlt es auch hier an einer Begrenzung der über Düngemittel eingetragenen Schadstofffrachten. Der Beitrag des Düngerechts zur Senkung des düngebedingten Ressourcenverbrauchs fällt ebenfalls gering aus. Problematisch ist, dass das Düngerecht Mineraldünger gegenüber organischen Düngemitteln privilegiert, indem es die – aus ökologischer Sicht ohnehin unzureichende – absolute Mengenbegrenzung durch den 170-kg-Stickstoffgrenzwert nur auf letztere für anwendbar erklärt und maximal zulässige Stickstoffsalden unabhängig von der Düngeeffizienz der einzelnen Düngemittelarten festlegt. Indem das neue Düngerecht die Verwendung organischer Düngemittel noch schärfer reglementiert – was aus Sicht des Gewässerschutzes durchaus angezeigt erscheint – droht zudem ein aus Ressourcenschutzsicht kontraproduktiver verstärkter Rückgriff auf Mineraldünger. Instrumente zur Begrenzung der Mineraldüngung und Anreize zur Steigerung der Düngeeffizienz organischer Düngemittel, die dieser Entwicklung entgegenwirken könnten, sieht das Düngerecht nicht vor. D. Das Dünge- und Düngemittelrecht ist schließlich von erheblichen Vollzugsdefiziten geprägt. Diese sind teilweise bereits in der Verwaltungsorganisation angelegt, insbesondere aber auf die mangelnde Vollziehbarkeit einiger Vorgaben des Dünge- und Düngemittelrechts zurückzuführen. Ein grundsätzliches Problem stellt dabei vor allem die unzureichende Kontrollierbarkeit stark zeitpunktabhängiger und mengenbezogener Düngerestriktionen dar. Die Arbeit kommt zu dem Ergebnis, dass auch die Ausweitung des Überwachungsinstrumentariums im Rahmen der umfassenden Novellierung des Düngerechts im Jahr 2017 den Vollzugsproblemen des Düngerechts nicht vollständig abhelfen konnte. So steht es insbesondere im Ermessen der Landesregierungen bzw. der zuständigen Vollzugsbehörden, ob von diesen Instrumenten Gebrauch gemacht und somit ein effektiverer Vollzug gewährleistet wird. Zudem leidet die Vollziehbarkeit an der weiter zunehmenden Komplexität des Dünge- und Düngemittelrechts sowie der Abstraktheit einiger Vorgaben. Deutlich wird, dass eine Dynamisierung des Vollzugs insbesondere von einer Optimierung der Überwachung der überbetrieblichen Wirtschaftsdüngertransporte abhängt. Zur Durchsetzung des Dünge- und Düngemittelrechts können sich die zuständigen Behörden auf weitgehend ausreichende Anordnungsbefugnisse und Ordnungswidrigkeitentatbestände stützen. Ungenügend erscheint jedoch die bei einer Überschreitung der Maximalsalden bzw. der maximal zulässigen Bilanzwerte allein vorgesehene Zwangsberatung. Zumindest ohne weitere gesetzliche Konkretisierungen insbesondere hinsichtlich der Kostenpflichtigkeit ist zu befürchten, dass die Beratung in der jeweiligen Ausgestaltung durch die Länder keinen hinreichenden Anreiz zur Regelkonformität setzen wird. Im Übrigen verbleiben aufgrund fehlender Konkretisierungen sowie eingeräumter Ermessensspielräume

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§ 8 Zusammenfassung der Ergebnisse und Ausblick

Unsicherheiten, ob und in welchem Umfang die zuständigen Behörden von den gesetzlichen Handlungsermächtigungen Gebrauch machen. Schließlich erscheint der den Behörden zur Verfügung stehende Bußgeldrahmen angesichts der enormen Kosten der ordnungsgemäßen Wirtschaftsdüngerverbringung nach wie vor unzureichend. (§ 4) Das vierte Kapitel analysiert die Regulierung abfallbasierter Düngemittel im Abfallrecht. Die wichtige Gruppe der tierischen Wirtschaftsdünger soll nach der herrschenden Meinung entweder bereits über Bereichsausnahmen oder zumindest über eine großzügige Bejahung der Nebenprodukteigenschaft aus dem Anwendungsbereich des Abfallrechts herausfallen. Dem liegt die Annahme zugrunde, dass die Vorschriften des Tierhygienerechts bzw. des Düngemittel-, Dünge- und Umweltrechts ein gegenüber dem Abfallrecht zumindest gleichwertiges Schutzniveau sicherstellen. Die Untersuchung stellt diese Annahme auf den Prüfstand und plädiert im Ergebnis für eine grundsätzliche Anwendbarkeit des Abfallrechts auf Wirtschaftsdünger tierischen Ursprungs. Dies läuft zwar in gewisser Hinsicht dem ressourcenpolitischen Ziel einer Vereinfachung des Einsatzes organischer Düngemittel zuwider, erscheint jedoch ohne eine entsprechende Nachschärfung insbesondere des Tierhygiene-, Dünge- und Düngemittelrechts notwendig. Auf Klärschlamm und Bioabfälle ist das Abfallrecht problemlos anwendbar, wobei sich die Frage stellt, ab welchem Punkt behandelte Schlämme, Bioabfälle oder zurückgewonnene Rezyklate die Abfalleigenschaft verlieren und zum Produkt werden. Bedeutsame Rechtsentwicklungen kündigen sich dabei mit dem noch umstrittenen Entwurf für eine CE-Düngeproduktverordnung an, nach deren Art. 18 die Anwendung abfallrechtlicher Vorgaben auf mit der Verordnung konforme (u. a. bioabfall- und klärschlammbasierte) Düngeprodukte ausgeschlossen sein soll. Ob die CE-Düngeproduktverordnung dabei die Schutzmechanismen des Abfallrechts ersetzen kann, bleibt abzuwarten. Die AbfKlärV und die BioAbfV sehen spezifische Vorgaben für die Düngung mit Klärschlamm und Bioabfall vor, die neben das Dünge- und Düngemittelrecht treten. Diese Regelungen beziehen sich weniger auf die Steuerung der aus der Düngung mit Klärschlamm und Bioabfall resultierenden Nährstoffemissionen als vielmehr auf die Schadstoffproblematik. Vorbildwirkung für das allgemeine Dünge- und Düngemittelrecht entfaltet dabei insbesondere die AbfKlärV. Bezüglich der zulässigen Schadstoffgehalte in Klärschlamm verweist diese zwar weitgehend auf die Grenzwerte der DüMV, die teilweise unzureichend erscheinen. Insbesondere aber sieht die AbfKlärV eine im allgemeinen Dünge- und Düngemittelrecht fehlende Begrenzung der im Boden zulässigen Schadstofffrachten vor und untermauert die klärschlamm- und bodenbezogenen Schadstoffgrenzwerte mit effektiven Untersuchungspflichten. Auch hinsichtlich der Überwachungsinstrumente entfaltet die AbfKlärV, welche u. a. eine vorherige und schlaggenaue

A. Zusammenfassung

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Meldung der Klärschlammverbringung und -verwendung sowie diverse Mechanismen zur besseren Nachverfolgbarkeit vorsieht, Vorbildwirkung. Mit der im Jahr 2017 zum Abschluss gebrachten Novellierung der AbfKlärV haben zudem die im Koalitionsvertrag zur 18. Legislaturperiode festgelegten Ziele des Ausstiegs aus der stofflichen Klärschlammverwertung bei gleichzeitiger Förderung der Phosphorrückgewinnung eine gesetzliche Ausgestaltung gefunden, wobei in diesem Zusammenhang lange Übergangsfristen vorgesehen sind. Die in diesem Rahmen erfolgte Einführung einer Verpflichtung zur Phosphorrückgewinnung ist zu begrüßen, auch wenn sie ohne ergänzende Mechanismen zur Sicherstellung der Verwendung von Phosphorrezyklaten den ersehnten Paradigmenwechsel hin zu einer Phosphor-Kreislaufwirtschaft voraussichtlich nicht herbeiführen kann. (§ 5) Das fünfte Kapitel widmet sich der Frage, ob das medienbezogene Umweltrecht wirksame Instrumente zur Steuerung der Umweltauswirkungen der Düngung bereithält. Das Wasserrecht ist aus instrumenteller Sicht insbesondere wegen seines Zulassungsregimes für Gewässerbenutzungen interessant, da dieses eine präventive Steuerung der düngebedingten Nährstoffeinträge in Gewässer ermöglichen könnte. Zwar werden nicht völlig ungefährliche Düngemaßnahmen von weiten Teilen des Schrifttums zumindest als „unechte Gewässerbenutzung“ qualifiziert. Aufgrund der nach wie vor bestehenden Rechtsunsicherheiten wird diese Auslegung jedoch im Vollzug nicht aufgegriffen. Dem ließe sich mit gesetzlichen Klarstellungen und Konkretisierungen abhelfen, die aber derzeit noch fehlen. Ein großes Steuerungspotenzial hat auch die Möglichkeit zur Ausweisung von (Trink-)Wasserschutzgebieten, in denen über das Düngerecht hinausgehende Düngebeschränkungen vorgeschrieben werden dürfen. Hiermit könnte das Fehlen wirksamer Mechanismen im Düngerecht zur Anpassung des Schutzniveaus an lokale Umweltbedingungen in gewissem Maße kompensiert werden. Den Rückgriff auf dieses Instrument erschweren allerdings rechtliche Unsicherheiten und die grundsätzliche Ausgleichspflichtigkeit von signifikanten Düngebeschränkungen. Das Bodenschutzrecht ist aufgrund großzügiger Bereichsausnahmen grundsätzlich nicht auf die stofflichen Aspekte der Düngung anwendbar, sondern tritt insoweit hinter das Dünge-, Düngemittel- und Abfallrecht zurück. Auch im Rahmen seines Anwendungsbereichs verweist es hinsichtlich der Vorsorge- und Gefahrenabwehrpflichten lediglich auf die unbestimmten und nicht vollzugsfähigen „Grundsätze der guten fachlichen Praxis“ des § 17 Abs. 2 BBodSchG. Letztlich erlangt das Bodenschutzrecht im Bereich der landwirtschaftlichen Bodennutzung daher erst im Bereich der Sanierung bereits eingetretener schädlicher Bodenveränderungen Bedeutung. Das Naturschutzrecht formuliert in § 5 Abs. 2 BNatSchG ebenfalls „Grundsätze der guten fachlichen Praxis“, die mit Blick auf die angestrebte Reduzierung der Nährstoffemissionen aus der Düngung wichtige Ansätze enthalten. Allerdings

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§ 8 Zusammenfassung der Ergebnisse und Ausblick

spielen diese Grundsätze nach der herrschenden Literatur und der Rechtsprechung nicht als eigenständige, neben das Dünge- und Düngemittelrecht tretende Ge- und Verbote, sondern lediglich im Rahmen naturschutzrechtlicher Privilegierungstatbestände eine Rolle. Die naturschutzrechtlichen Ausgleichs- und Kompensationspflichten in Bezug auf Eingriffe finden auf die Düngung, welche gerade in der privilegierten „täglichen Wirtschaftsweise“ ihre Risiken entfaltet, über die Landwirtschaftsklausel keine Anwendung. Schließlich führt die von der nationalen Rechtsprechung vorgenommene pauschale Herausnahme der täglichen Wirtschaftsweise aus dem Projektbegriff des § 34 Abs.1 BNatSchG zu einem unionsrechtlich bedenklichen Ausschluss der Düngung aus der FFH-Verträglichkeitsprüfung. Das Steuerungspotenzial des Immissionsschutzrechts ist deshalb gering, da es nach § 2 Abs. 2 S. 2 BImSchG in Bezug auf die Düngung grundsätzlich gegenüber dem Gewässerschutz- und Düngemittelrecht subsidiär ist und überdies die anlagenbezogenen Regelungen des BImSchG wegen der überwiegenden Verneinung des Anlagencharakters landwirtschaftlicher Flächen keine Anwendung finden. Das nationale Klimaschutzrecht hält wegen des Ausschlusses der Landwirtschaft aus dem Emissionshandel ebenfalls keine Instrumente zur Steuerung der Düngung bereit. Die Privilegierung der Landwirtschaft, die das gesamte medienbezogene Umweltrecht durchzieht, erscheint aufgrund der immensen Umweltfolgen der industrialisierten, intensiven Landwirtschaft zunehmend überholt. Insbesondere lässt sich die Privilegierung nicht mit der Einhaltung der „guten fachlichen Praxis“ im Sinne des Düngerechts rechtfertigen, da deren Anforderungen zum Schutz der Umweltmedien ungenügend sind. (§ 6) Im sechsten Kapitel wird untersucht, ob das Agrarförderrecht für Landwirte, die Agrarzahlungen beziehen, wirksamere Düngebeschränkungen vorschreibt. Ausgangspunkt der Untersuchung ist dabei die Feststellung, dass das Agrarförderrecht die Düngeproblematik aufgrund seiner Impulse zur Intensivierung der Agrarstruktur und insbesondere der örtlich konzentrierten Tierhaltung zunächst verschlimmert hat. Die im Rahmen der ersten Säule der GAP vorgesehenen Cross-Compliance-Standards und Greening-Anforderungen enthalten kaum über das allgemeine Ordnungsrecht hinausgehende Düngebeschränkungen. Dass somit letztlich für die bloße Befolgung der sowieso einzuhaltenden ordnungsrechtlichen Vorgaben des Düngerechts Direktzahlungen gewährt werden, erscheint schwer mit dem Verursacherprinzip vereinbar. Die Cross-Compliance ist auch nicht geeignet, die Defizite des fachrechtlichen Vollzugs zu kompensieren. Die im Rahmen der zweiten Säule der GAP von den Mitgliedsstaaten vorzusehenden AUKM stellen wichtige, bislang aber nicht hinreichend genutzte Instrumente zur Förderung freiwilliger zusätzlicher Düngebeschränkungen dar. Von erheblicher Bedeutung wäre es, von diesem Instrument stärker als bisher Gebrauch zu machen.

B. Ausblick

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(§ 7) Das siebte Kapitel untersucht die düngerelevanten Vorgaben des ökologischen Landbaus. Die EG-Ökolandbauverordnung sieht im Rahmen der Produktionsvorschriften Bewirtschaftungsrestriktionen vor, die über das landwirtschaftliche Fachrecht hinausgehen und nachweislich zu geringeren Nährstoffemissionen führen. Besonders hervorzuheben sind dabei das Verbot der Verwendung mineralischer Stickstoffdünger, die Flächenbindung der Tierhaltung sowie die Verpflichtung zur natürlichen Erhaltung der Bodenfruchtbarkeit u. a. durch den Zwischenfruchtanbau. Diese Instrumente entfalten mit Blick auf die landwirtschaftlichen Nährstoffemissionen Vorbildwirkung für das allgemeine Düngeordnungsrecht. In Bezug auf die Schadstoffproblematik sehen die Regelungen zum ökologischen Landbau hingegen kaum zusätzliche Vorgaben vor. Aus Ressourcenschutzsicht dringend erforderlich wäre die Zulassung geeigneter Phosphorrezyklate für den ökologischen Landbau, um ihm eine kreislaufwirtschaftsfreundliche, düngeeffiziente und schadstoffarme Alternative zum derzeit verwendeten weicherdigen Rohphosphat zur Verfügung zu stellen.

B. Ausblick Ob das novellierte Düngerecht einer kritischen Prüfung durch die EU-Kommission standhalten und künftige Verurteilungen Deutschlands wegen Verstößen gegen das europäische Gewässerschutz- und Luftreinhalterecht abwenden kann, erscheint aufgrund der nicht einmal im Ansatz gelösten Nährstoffproblematik äußerst zweifelhaft. Auch um die auf völkerrechtlicher Ebene vereinbarten Ziele u. a. zum Klima- und Biodiversitätsschutz erreichen zu können, wäre eine effektivere Adressierung der düngebedingten Nährstoffüberschüsse dringend erforderlich. Global betrachtet wird sich der durch die Düngung ausgeübte Druck auf Umwelt und Ressourcen in den kommenden Jahrzehnten erheblich erhöhen. Vor dem Hintergrund einer wachsenden Weltbevölkerung und der steigenden Nachfrage nach tierischen Nahrungsmitteln und Energiepflanzen wird ein starker Anstieg des globalen Düngemitteleinsatzes 1 und der Verluste reaktiver Stickstoffverbindungen in Gewässer und Atmosphäre2 prognostiziert. Ob punktuelle Nachschärfungen des Düngeordnungsrechts vor diesem Hintergrund zur Problemlösung ausreichen werden, ist zu bezweifeln. Da weniger der einzelne Düngevorgang als vielmehr die Summe der mit der Düngung freigesetzten Nähr- und Schadstoffe und verbrauchten Ressourcen problematisch ist, bedürfte es wohl vielmehr einer

1 FAO, World fertilizer trends and outlook to 2018, S. 11 ff., 15 ff.; Alexandratos/ Bruinsma, World Agriculture towards 2030/2050. The 2012 Revision, S. 128 f. 2 UNEP, GEO 5, S. 45; Bodirsky/Popp/Lotze-Campen u. a., Nature Comm. 2014, 1 (3 f.).

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§ 8 Zusammenfassung der Ergebnisse und Ausblick

effektiven Reduzierung der Gesamtmenge der verwendeten Düngemittel, und zwar – um Verlagerungseffekte zu vermeiden – auf globaler Ebene.3 Dies erfordert letztlich einen strukturellen Wandel des Agrarsektors und insbesondere der örtlich konzentrierten intensiven Tierhaltung, der voraussichtlich zu einer signifikanten Steigerung der Produktionskosten führen würde. Ob die Landwirte, die bereits heute vielfach um ihre wirtschaftliche Existenz kämpfen müssen, diese Mehrkosten alleine tragen können, ist mehr als zweifelhaft. Die Kostensteigerungen müssten daher wohl über höhere Preise an die Verbraucher durchgereicht und/oder über weitere Agrarsubventionen auf die Steuerzahler umgelegt werden. Dies wäre unter Berücksichtigung handelspolitischer Aspekte auf politischer Ebene zu entscheiden. Bei der Frage, bis zu welchem Punkt Düngebegrenzungen unter volkswirtschaftlichen Gesichtspunkten hinnehmbar erscheinen, sind die gesellschaftlichen Folgekosten des Stickstoffdüngereinsatzes zu berücksichtigen: So stehen nach Angaben des BMUB dem Nutzen mineralischer Dünger durch Erntesteigerungen von zwischen 20 und 80 Mrd. Euro pro Jahr auf europäischer Ebene gesellschaftliche Folgekosten von zwischen 70 und 320 Mrd. Euro gegenüber, die auf durch die Düngung verursachte Schäden an Gesundheit und Ökosystemen sowie negative Klimaeinwirkungen zurückgeführt werden.4 Das in der konventionellen Landwirtschaft bislang allein maßgebliche landwirtschaftliche Düngeoptimum verliert seine Legitimation somit nicht nur im Hinblick auf das ökologische, sondern auch auf das „soziale Optimum“ 5.

3 Ekardt/Holzapfel/Ulrich, UPR 2010, 260 (267); Garske/Douhaire/Ekardt, NuR 2018, 73 (81). 4 BMUB, Pressemitteilung v. 24.6.2016, Nr. 150/16, verfügbar unter: https://www. bmub.bund.de/pressemitteilung/hendricks-wir-brauchen-fuer-die-minderung-der-stick stoffemissionen-eine-uebergreifende-strategie/ (29.1.2018). 5 Taube, in: DLG e. V. Moderne Landwirtschaft, 13 (35).

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Stichwortverzeichnis Abfallbegriff 216 ff. Abfallrecht 93, 212 ff. Abstandsregelungen 159 f., 174, 181, 248, 251, 274 Agrarförderrecht 273 ff. – Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen 285 ff. – Cross-Compliance 273 ff. – Greening 277 ff. – Steuerungswirkung 280 ff., 286 f. Allgemein anerkannte Regeln der Technik 96, 167 f., 170, 185 Ammoniakemissionen 43, 78 ff., 126 f., 136, 158, 160, 167 ff., 177 f., 184 f., 285 Aufzeichnungspflichten – Düngeplanung 133 f., 202 f. – Nährstoffbilanzierung 193 – Wirtschaftsdüngerverbringung 190 ff. Ausbringungsobergrenze 57 f., 153 ff., 177, 182, 187, 206 f. Beste verfügbare Technik 72, 82, 157, 169 f., 185 Bioabfall und Biokompost 224 f. Bioabfallverordnung 238 ff. – Anwendungsbereich 238 f. – Ausbringungsbeschränkungen 240 – Behandlung 239 – Schadstoffgrenzwerte 239 – Steuerungswirkung 241 f. – Untersuchungspflichten 240 Biodiversitätsschutz 83 ff. Biogasherstellung 40 Boden – Belastung durch Düngemittel 44, 46 f., 101, 198

– Grenzwerte für Schadstofffrachten 122, 173, 228, 240, 253, 300 – Schutzinstrumente 178, 289, 292, 298, 303 – Umweltziele 87 f. – Untersuchung 134 f., 140 f., 173, 181, 202 f., 228 f., 232, 235, 238, 240 f., 300 Bodenschutzrecht 252 ff. Cadmium 44, 65 f., 88, 102, 112, 119, 124, 125 f., 173, 227, 238 f., 240, 253, 275, 293, 297 CE-Düngeproduktverordnung 94, 109 ff., 118 ff. Düngebedarf siehe Düngeplanung Düngemittel – Anwendung 26, 91 ff., 128 ff. – Arten 32 ff. – Funktion 31 f. – Inverkehrbringen 26, 91 ff., 96 ff. Düngemittelrecht 96 ff. Düngeplanung 56 ff., 94, 127, 130 ff., 202 ff., 209, 292, 298 Düngerecht 128 ff. Düngeverordnung 128 f., 130 ff. EG-Düngemittelverordnung 105 ff. Einarbeitungsfrist 168, 171 f., 174, 178, 185, 208 Eutrophierung 42 f., 47, 49 f., 51 f., 75 f., 174 f., 182, 184, 295 Feinstaubbelastung 43, 78, 82 f. Gärreste 216 Gefrorene Böden 56, 81, 160 ff., 207

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Stichwortverzeichnis

Gewässerbelastung 41 ff. Gewässerbenutzung 244 ff., 250, 272, 301 Gleichgewichtsregel siehe Düngeplanung Grundwasserrichtlinie 66, 72 Gute fachliche Praxis – Bodenschutzrecht 253 ff., 280 – Düngerecht 94 f., 103, 129 f., 132, 142 f., 145, 195 f., 210, 217, 221, 246, 249 f., 302 – Naturschutzrecht 258 ff., 267 f., 280 – NE(R)C-Richtlinie 81 – Nitratrichtlinie 48, 50, 54

Methan 43, 179 Mineraldünger 33 f.

Haber-Bosch-Verfahren 38, 46 Hangneigung 56, 160 ff., 169, 181, 207

Ökologischer Landbau 288 ff. Ordnungswidrigkeiten 197 f., 210 f., 232

Immissionsschutzrecht 269 f., 302 Intensivtierhaltung 39, 158 f., 167, 178 f., 199, 249, 259 f., 270 f., 291 f., 303

Phosphor 25, 31 – Düngung auf hoch/sehr hoch versorgten Flächen 141 – Kreislauf 37, 39 – Rückgewinnung 89 f., 230 ff. – Vorkommen 45 f., 89

Klärschlamm(asche) 223 Klärschlammrichtlinie 88, 93, 226 f. Klärschlammverordnung 226 ff. – Ausbringungsbeschränkungen 229 – Grenzwerte 227 f. – Phosphorrückgewinnung 230 f. – Steuerungswirkung 233 ff. – Überwachung 232 – Untersuchungspflichten 228 f. – Verbot der bodenbezogenen Verwertung 229 f. Klimaschutz 86 ff.

Nährstoffrezyklate 223 f. Nährstoffüberschüsse 40 f. Nährstoffvergleiche 142 ff. Naturschutzrecht 256 ff. NE(R)C-Richtlinie 79 ff., 184 Nitratrichtlinie – Regelungsinhalt 48 ff. – Umsetzung 70, 77, 94 f., 111, 128 ff., 181 ff., 185, 187, 214, 274, 280, 283, 295, 298

Rechtsschutz 185 f. Ressourcenverbrauch 45 f.

Lagerung 55, 164 ff., 208 Länderöffnungsklausel 173 ff., 180, 182

Schadstoffbelastung 44 f. Schleppschuh-/Schleppschlauchverfahren 81, 168 ff., 177 f., 185, 208 Sekundärrohstoffdünger 33, 35, 45, 222 f. Sperrfrist 54 f., 163 ff., 181, 198, 208 Stand der Technik 58 f., 82, 96, 138, 157, 167 ff., 177 f., 181, 298 Stickstoffkreislauf 36 f., 38 f. Stoffstrombilanzierung 128 f., 148 ff.

Meeresschutz 74 ff. Meeresstrategierahmenrichtlinie 74 ff., 184 Melde- und Mitteilungspflichten 191 ff., 204 f., 221

Tierische Nebenprodukte 110, 114, 212 f. Treibhausgasemissionen 43, 86 f., 271, 285 Trinkwasserbelastung 41 f. Trinkwasserrichtlinie 74

Stichwortverzeichnis Überdüngung 40, 137, 247, 259 Uran 44, 120, 173, 253, 275, 293 Verfahren der gegenseitigen Anerkennung 108 Vertragsverletzungsverfahren 25, 62 f., 73 f., 83 Verursacherprinzip 71, 174, 251 f., 281, 283 f., 286, 302

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Vollzug des Dünge(mittel)rechts 27 f., 187 ff. Wasserhaushaltsgesetz 243 ff. Wasserrahmenrichtlinie 63 ff., 183 f. Wirtschaftsdünger – als Abfall 212 ff. – Begriff 32, 34 f. – Verbringung 191 ff., 204 ff., 298