Private Normsetzung für die Rechnungslegung: Möglichkeiten und Grenzen [1 ed.] 9783896448743, 9783896731371

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Private Normsetzung für die Rechnungslegung

Schriftenreihe Recht + Wirtschaft

Band 2

Elke Ebert

Private Normsetzung für die Rechnungslegung Möglichkeiten und Grenzen

Verlag Wissenschaft & Praxis

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Ebert, Elke: Private Normsetzung für die Rechnungslegung. Möglichkeiten und Grenzen / Elke Ebert. - Sternenfels : Verl. Wiss, und Praxis, 2002 (Schriftenreihe Recht + Wirtschaft - Bd. 2) Zugl.: Hohenheim, Univ., Diss., 2001 ISBN 3-89673-137-8

D100 ISBN 3-89673-137-8 © Verlag Wissenschaft & Praxis Dr. Brauner GmbH 2002 D-75447 Sternenfels, Nußbaumweg 6 Tel. 07045/930093 Fax 07045/930094

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Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Sommersemester 2001 von der Fakultät für Wirt­

schaft- und Sozialwissenschaften an der Universität Hohenheim als Dissertation an­ genommen.

Für die Anregung und Betreuung der Arbeit möchte ich Herrn Prof. Dr. L. Vollmer

danken. Er hat mein Interesse auf den Untersuchungsgegenstand gelenkt, die Arbeit mit kritischen Rat begleitet und deren Fertigstellung in vielfacher Hinsicht gefördert.

Mein Dank gilt auch Herrn Prof. Dr. H. Kuhnle für die Übernahme des Zweitgutach­ tens. Der Fazit-Stiftung (Frankfurter Allgemeine Zeitung / Frankfurter Societäts-Druckerei), Frankfurt am Main, danke ich für die großzügige finanzielle Förderung meiner For­ schungstätigkeit im Rahmen eines Promotionsstipendiums und den großzügigen

Zuschuß zu den Druckkosten. Herrn Dr. K. P. Krause gilt mein besonderer Dank. Sehr wertvoll war auch die Unterstützung, die ich während meiner Promotion am In­ stitut für Rechtswissenschaft der Universität Hohenheim erhalten habe. Herr Prof. Dr.

T. Maurer war in allen Abschnitten der Entstehung dieser Arbeit zur Diskussion rechtlicher und ökonomischer Fragestellungen bereit. Sein Rat war mir immer eine

große Hilfe. Ihm gilt mein ganz besonderer Dank. Besonders zu danken habe ich

auch Herrn Ass. C. Arnold für seine jederzeitige Bereitschaft zur Diskussion öffent­ lich-rechtlicher Problemfelder. In den Dank an die Mitarbeiter des Instituts schließe ich nicht zuletzt Frau S. Weber ein.

Mein sehr persönlicher Dank gilt meinen Eltern, meinen Geschwistern und meinen

Freunden, die das Studium und die Promotion stets mitgetragen haben. Besonderer

Dank gilt Herrn R. Happe, der mich zur Aufnahme des Studiums ermutigt und mich

bei der Durchführung der Promotion unterstützt hat.

Düsseldorf, im September 2001

Elke Ebert

Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis................................................................................... 13

Einführung.................................................................................................... 19

Teil I: Die Einbeziehung privater Regelwerke in die Normsetzung für die Rechnungslegung - Bestandsaufnahme und Analyse..... 25 Einleitung................................................................................................... 25

1. Kapitel: Die mittelbare Anerkennung internationaler, privater Rechnungslegungsstandards durch die Befreiungs­ möglichkeit des § 292 a HGB............................. 25 A Inhalt und Regelungsziel des § 292 a HGB.........................................25

I. Inhalt des §292 a HGB..................................................................... 26

II. Regelungsziel des § 292 a HGB...................................................... 28

B Die Befreiungsmöglichkeit aus ökonomischer Sicht........................... 29 I. Vorteile...............................................................................................30 1. Vorteile aus Unternehmenssicht.................................................... 30 a) Erleichterung des Marktzugangs................................................30 b) Steuerung internationaler Konzerne...........................................32 c) Rationalisierung des Rechnungswesens....................................33

2. Vorteile aus Investorensicht.......................................................... 34 a) Verbesserung der Vergleichbarkeit............................................34

b) Erhöhung des Informationswertes..............................................35 II. Nachteile...........................................................................................36

1. Nachteile aus Unternehmenssicht.................................................36 a) Ausschluß vom Normsetzungsprozeß........................................37

b) Divergenz von Einzel- und Konzernabschluß.............................38 c) Diskriminierung von konzernfreien Unternehmen...................... 39

2. Nachteile aus Investorensicht........................................................41 a) Informationsdefizite deutscher Kleinanleger............................. 41 b) Divergenz des Informationsgehaltes..........................................42

8

Inhaltsverzeichnis

C Die Befreiungsmöglichkeit aus rechtlicher Sicht................................. 43 I. Gestaltungsvorteile............................................................................ 43 1. Beseitigung der Inländerdiskriminierung....................................... 44

2. Beibehaltung deutscher Bilanzprinzipien für den Einzelabschluß.......................................................................... 47 II. Zulässigkeitsbedenken..........................................

49

1. Vereinbarkeit mit EU-Recht?......................................................... 49 a) Vereinbarkeit mit formellen Erfordernissen............................... 49 b) Vereinbarkeit mit materiellen Erfordernissen............................ 51

2. Vereinbarkeit mit nationalem Verfassungsrecht?......................... 53 a) Vereinbarkeit mit demokratischen Erfordernissen..................... 53 aa) Derogation von Gesetzgebungspflichten.............................. 53 bb) Legitimationslücke der Rechtsetzung....................................55 b) Vereinbarkeit mit rechtsstaatlichen Erfordernissen................... 56

aa) Unbestimmtheit des Gesetzeswortlautes des

§ 292 a HGB......................................................................... 57 bb) Bezugnahme auf ausländische Normen durch

§292 a HGB......................................................................... 58 cc) Mängel bei der Verkündung und Ausfertigung...................... 59

Ergebnis 1. Kapitel.................................................................................. 61 2. Kapitel: Die Beteiligung nationaler privater Gremien am Norm­

setzungsprozeß der Rechnungslegung auf der Grund­

lage von §§ 342, 342 a HGB................................ 65

A Inhalt und Regelungsziel...................................................................... 65 I. Das private Rechnungslegungsgremium...........................................66 II. Der Rechnungslegungsbeirat........................................................... 67

B Die Beteiligung Privater am Normsetzungsprozeß aus ökono­

mischer Sicht.................................................................................... 68 I. Vorteile...............................................................................................69 1. Flexibilisierung und Optimierung der Normsetzung...................... 69 2. Einflußnahme auf internationale Normsetzungsprozesse............ 72

Inhaltsverzeichnis

9

II. Nachteile...........................................................................................73 1. Durchsetzung von Partikularinteressen......................................... 73 a) Übergewichtung der Unternehmensinteressen..........................74

b) Kontrolldefizite............................................................................ 76 2. Generierung von Akzeptanzproblemen......................................... 77

a) Akzeptanzprobleme aufgrund der Aufgabenbeschränkung..... 77 b) Akzeptanzprobleme aufgrund der öffentlich-recht­

lichen Ausgestaltung.............................................................. 78

C Die Beteiligung Privater am Normsetzungsprozeß aus rechtlicher Sicht......................................................................................................79

I. Gestaltungsvorteile............................................................................ 79

1. Anerkennung autonomer Regelungskompetenzen...................... 79 a) Reichweite der autonomen Regelungskompetenz.................... 79 b) Beibehaltung staatlicher Regelungsverantwortung................... 80

2. Erhöhung der Rechtssicherheit..................................................... 82

a) Bedeutung der Empfehlungen................................................... 82 b) Bedeutung der Vermutung......................................................... 83

II. Zulässigkeitsbedenken..................................................................... 84

1. Legitimationsprobleme.................................................................. 84

2. Unabhängigkeitsprobleme ............................................................. 88 Ergebnis 2. Kapitel...................................................................................89 Ergebnis Teil 1............................................................................................92

Teil 2: Die Einbeziehung privater Regelwerke in die Normsetzung für die Rechnungslegung - Grundlagen und Ausgestaltung.... 93 Einleitung................................................................................................... 93 3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung ..93

A ökonomische Grundlagen der Regulierung.........................................94

I. Notwendigkeit und Reichweite der Regulierung................................95

10

Inhaltsverzeichnis

1. Die Erkenntnisse der normativen Theorie der Regulierung......... 96 a) Natürliches Monopol................................................................... 96 b) Ruinöse Konkurrenz................................................................... 99

c) Asymmetrische Informationen.................................................. 101

d) Öffentliche Güter und externe Effekte......................................102

2. Folgerungen für die Regulierung der Rechnungslegung........... 105 a) Monopolstellung des Informationsanbieters.............................105 b) Informationsasymmetrien auf dem Kapitalmarkt......................107

c) Marktfähigkeit von Rechnungslegungsinformationen .............. 110 d) Sicherung der Kapitalmarktfunktionen.....................................112

aa) Institutionelle Effizienz......................................................... 112

bb) Operationale und allokative Effizienz..................................114 3. Bewertung....................................................................................115 II. Regulierungsinstanz....................................................................... 116

1. Die Erkenntnisse der positiven Theorie der Regulierung.......... 117 a) Eigennutztheorie...................................................................... 117

b) Bürokratietheoretische Ansätze............................................... 118

c) Capture Theory..........................................................................119 d) Ökonomische Theorie der Demokratie.....................................121 2. Folgerungen für die Regulierung der Rechnungslegung............ 123 a) Rechnungslegungsvorschriften als ökonomisches Gut........... 123 b) Rechnungslegungsvorschriften als Reaktion auf Krisen­

situationen............................................................................ 124 3. Konkrete Folgerungen................................................................. 125 a) Regulierung durch Private........................................................ 125

aa) Vorteile.................................................................................126

bb) Nachteile..............................................................................127 b) Regulierung durch den Staat.................................................... 129

aa) Vorteile.................................................................................129 bb) Nachteile............................................................................. 131

4. Bewertung...................................................................................132 III. Zwischenergebnis..........................................................................133

Inhaltsverzeichnis

11

B Rechtliche Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung...... 134

I. Zulässigkeit und Reichweite der Regulierung der Rechnungs­ legung.......................................................................................... 134

1. Europäische Vorgaben für die Zulässigkeit und Reichweite der Regulierung..........................................................................135 a) Regulierungsvorgaben für die Rechnungslegung....................137

b) Grenzen der Regulierung......................................................... 140 2. Grundgesetzliche Vorgaben für die Regulierung.........................144

a) Regulierungsvorgaben für die Rechnungslegung....................144 b) Grenzen der Regulierung......................................................... 149

3. Bewertung....................................................................................153 II. Regulierungsinstanzen für die Rechnungslegung.......................... 154

1. Private Regulierung als Grundprinzip.......................................... 154

a) Individualautonomie................................................................. 155

aa) Subsidiaritätsprinzip............................................................ 155 bb) Allgemeine Handlungsfreiheit.............................................. 157 b) Kollektivautonomie................................................................... 159

aa) Normsetzung durch Tarifvertragsparteien...........................159 bb) Normsetzung durch ein autonomes Rechnungs­ legungsgremium?................................................................ 161

2. Staatliche Regulierung................................................................ 163 a) Pflicht zur staatlichen Regulierung........................................... 164 aa) Staatsziele und Regulierungsauftrag...................................164

bb) Regulierungsauftrag für die Rechnungslegung.................. 166 b) Pflicht zur Beteiligung Privater.................................................. 168 aa) Beteiligung Privater durch Beleihung.................................. 169 bb) Normsetzung durch ein beliehenes Rechnungslegungs­

gremium?.............................................................................172 3. Bewertung....................................................................................174

III. Zwischenergebnis.......................................................................... 175 Ergebnis 3. Kapitel.................................................................................177

12

Inhaltsverzeichnis

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungs­ legung ................................................................. 179 A Formen einer staatlichen Regulierung der Rechnungslegung......... 179

I. Regulierung durch den Staat........................................................... 180 1. Gesetze........................................................................................180

2. Rechtsverordnungen................................................................... 183 3. Satzungen....................................................................................186 4. Verwaltungsvorschriften.............................................................. 187

II. Regulierung durch einen Beliehenen............................................. 189 1. Merkmale und Zulässigkeit der Beleihung...................................190

2. Handlungsformen des Beliehenen.............................................. 193 III. Zwischenergebnis...........................................................................195

B Formen einer Regulierung der Rechnungslegung durch einen Beliehenen...................................................................................... 196

I. Regulierung durch verbindliche Regeln........................................... 197

1. Anforderungen an eine Verordnungsermächtigung zur Subdelegation...........................................................................197

2. Anforderungen an die Organisation des Beliehenen und das Verfahren..................................................................................202

3. Bewertung................................................................................... 206

II. Regulierung durch verweisungsfähige Regeln.............................. 208 1. Anforderungen an und Wirkungen von Verweisungen............... 209 a) Statische Verweisung............................................................... 209

b) Dynamische Verweisung..........................................................212

2. Anforderungen an die Organisation des Beliehenen und das Verfahren..................................................................................216

3. Bewertung................................................................................... 220

III. Zwischenergebnis.......................................................................... 221 Ergebnis 4. Kapitel................................................................................ 222

Ergebnis Teil II........................................................................................ 225 Zusammenfassung.....................................................................................227 Literaturverzeichnis..................................................................................... 231

Abkürzungsverzeichnis

a.F

alte Fassung

ABI.

Amtsblatt

Abs.

Absatz

AcP

Archiv für die civilistische Praxis

AG

Die Aktiengesellschaft

AGBG

Gesetz zur Regelung des Rechts der Allgemeinen Ge­ schäftsbedingungen

AktG

Aktiengesetz

al.

alii

AöR

Archiv des öffentlichen Rechts

Art.

Artikel

ASB

Accounting Standards Board

Aufl.

Auflage

b&b

bilanz & buchhaltung

BB

Betriebs-Berater

Bd.

Band

BFuP

Betriebswirtschaftliche Forschung und Praxis

BGBl.

Bundesgesetzblatt

BI.

Blatt

BMF

Bundesministerium der Finanzen

BMJ

Bundesministerium der Justiz

BMW

Bundesministerium der Wirtschaft

BR-Drucks.

Bundesrat-Drucksache

bspw.

beispielsweise

BT-Drucks.

Bundestags-Drucksache

BVerfG

Bundesverfassungsgericht

BVerfGE

Amtliche Sammlung von Entscheidungen des Bundes­ verfassungsgerichts

BVerwG

Bundesverwaltungsgericht

BZ

Börsen-Zeitung

bzw.

beziehungsweise

CPA d.h.

das heißt

DB

Der Betrieb

Certified Public Accountant

14

ders.

Abkürzungsverzeichnis

derselbe

DIN

Deutsches Institut für Normung

DK

Durchschnittskosten

DÖV

Die öffentliche Verwaltung

DRS

Deutscher Rechnungslegungs Standard, Deutscher

Standardisierungsrat

DRSC

Deutsches Rechnungslegungs Standards Committee

DStR

Deutsches Steuerrecht

DStZ

Deutsche Steuerzeitung

durchges.

durchgesehen

DVBI.

Deutsches Verwaltungsblatt

E

Entwurf

e.V.

eingetragener Verein

ebd.

ebenda

EEA

Einheitliche Europäische Akte

EG

Europäische Gemeinschaften

EGV

Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsge­

meinschaft erw.

erweitert

EU

Europäische Union

EuR

Europarecht

EWG

Europäische Wirtschaftsgemeinschaft

EWGV

Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsge­ meinschaft vom 25.03.1957

f.

folgend

ff.

fortfolgend

FASB

Financial Accounting Standards Board

FAZ

Frankfurter Allgemeine Zeitung

FG

Festgabe

Fn.

Fußnote

FS

Festschrift

GAAP

Generally Accepted Accounting Principles

GEFIU

Gesellschaft für Finanzwirtschaft in der Unternehmens­ führung e.V.

gern.

gemäß

GG

Grundgesetz

Abkürzungsverzeichnis

gg^s. GGOII

15

gegebenenfalls

Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien,

Teil II (Besonderer Teil) GK

Grenzkosten

GOB

Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung

GOK

Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung für die Kon­

zernrechnungslegung

GWB

Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen

h.M.

herrschende Meinung

HB

Handelsblatt

HdWW

Handbuch der Wirtschaftswissenschaften

HGB

Handelsgesetzbuch

Hrsg.

Herausgeber

Hs.

Halbsatz

HStR

Handbuch des Staatsrechts

HVfR

Handbuch des Verfassungsrechts

i.d.R.

in der Regel

i.S.

im Sinne

i.V.m.

in Verbindung mit

IAS

International Accounting Standards

IASB

International Accounting Standards Board

IASC

International Accounting Standards Committee

IDW

Institut der Wirtschaftsprüfer

Int. J. Acctg.

The International Journal of Accounting

IOSCO

International Organisation of Securities Commissions

IstR

Internationales Steuerrecht

JE

Quarterly Journal of Economics

JuS

Juristische Schulung

JZ

Juristenzeitung

Kap.

Kapitel

KapAEG

Gesetz zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit deutscher Konzerne an Kapitalmärkten und zur Erleich­

terung der Aufnahme von Gesellschafterdarlehen (Kapi­

talaufnahmeerleichterungsgesetz)

16

KapCoRiLiG

Abkürzungsverzeichnis

Gesetz zur Durchführung der Richtlinie des Rates der Europäischen Union zur Änderung der Bilanz- und der

Konzernbilanzrichtlinie hinsichtlich ihres Anwendungs­ bereichs (90/605/EWG), zur Verbesserung der Offen­

legung von Jahresabschlüssen und zur Anwendung an­

derer handelsrechtlicher Bestimmungen (Kapitalgesell­ schaften- und Co-Richtlinie-Gesetz) Komm.

Kommentar

KonTraG

Gesetz zur Kontrolle und Transparenz im Unternehmens­ bereich

LAG

Landesarbeitsgericht

lit.

litera

neubearb.

neubearbeitet

NJW

Neue Juristische Wochenschrift

Nr.

Nummer

NVwZ

Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht

NYSE

New York Stock Exchange

NZG

Neue Zeitschrift für Gesellschaftsrecht

o.ä.

oder ähnliches

o.V.

ohne Verfasser

OVG

Oberverwaltungsgericht

RabelsZ

Rabels Zeitschrift für ausländisches und internationales Privatrecht

RIW

Recht der Internationalen Wirtschaft

Rn.

Randnummer

S.

Satz, Seite

SEC

Securities and Exchange Commission

sog.

sogenannt

StabG

Stabilitätsgesetz

StuB

Steuer- und Bilanzpraxis

StuW

Steuer und Wirtschaft

SZfVS

Schweizerische Zeitschrift für Volkswirtschaft und Statistik

SZW

TÜV

Schweizerische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht Technischer Überwachungsverein

Abkürzungsverzeichnis

u.a.

unter anderem

überarb.

überarbeitet

unveränd.

unverändert

UPR

Umwelt- und Planungsrecht

US

United States

V.

von

verb.

verbessert

Verw.

Die Verwaltung

VerwA

Verwaltungsarchiv

Vgl.

Vergleiche

Vol.

Volume

vollst.

vollständig

WDStRL

Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen

17

Staatsrechtslehrer VwVfG

Verwaltungsverfahrensgesetz

WiSt

Wirtschaftswissenschaftliches Studium

WISU

Das Wirtschaftsstudium

WPg

Die Wirtschaftsprüfung

WpHG

Wertpapierhandelsgesetz

z.B.

zum Beispiel

z.T.

zum Teil

z.Zt.

zur Zeit

ZBB

Zeitschrift für Bankrecht und Bankwirtschaft

ZfB

Zeitschrift für Betriebswirtschaft

ZfbF

Schmalenbachs Zeitschrift für betriebswirtschaftliche For­ schung

ZfgK

Zeitschrift für das gesamte Kreditwesen

ZG

Zeitschrift für Gesetzgebung

ZGR

Zeitschrift für Unternehmens- und Gesellschaftsrecht

ZgS

Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft

ZHR

Zeitschrift für das gesamte Handels- und Wirtschaftsrecht

ZIP

Zeitschrift für Wirtschaftsrecht

ZRP

Zeitschrift für Rechtspolitik

Einführung Die Normierung der Rechnungslegung beruhte in Deutschland bisher nahezu aus­

schließlich auf staatlicher Rechtsetzung, an der Private nur marginal beteiligt waren. Hier hat sich ein Wandel vollzogen. Das Gesetz zur Verbesserung der Wettbe­

werbsfähigkeit deutscher Konzerne an Kapitalmärkten und zur Erleichterung der Aufnahme von Gesellschafterdarlehen (KapAEG) hat unter anderem zu einer Öff­

nung des deutschen Bilanzrechts gegenüber internationalen Rechnungslegungs­ standards, die vorwiegend auf privater Normsetzung beruhen, geführt. Hinzu kommt die durch die handelsrechtlichen Änderungen des Gesetzes zur Kontrolle und

Transparenz im Unternehmensbereich (KonTraG) angestoßene Gründung des

Deutschen Rechnungslegungs Standards Committee (DRSC). Nach jahrzehntelan­

gen Diskussionen, Gesetzesentwürfen und Harmonisierungsbestrebungen der Eu­ ropäischen Union ermöglichen beide Neuregelungen in Deutschland, wenn auch in

unterschiedlicher Weise, eine verstärkte Berücksichtigung bzw. Mitwirkung Privater am Normsetzungsprozeß für die Rechnungslegung. Diese Entwicklung wird ganz

überwiegend begrüßt. Als positiv wird erachtet, daß nunmehr auch in Deutschland, ähnlich wie schon seit langem in den angelsächsischen Ländern praktiziert, privater

Sachverstand in die Normierung der Rechnungslegung eingebunden wird. Auf der anderen Seite gibt es aber nach wie vor erhebliche Vorbehalte gegen die Art und

Weise der vollzogenen Einbindung. So wird u.a. befürchtet, der Staat könne seine gesetzgeberische Verantwortung für die Normierung der Rechnungslegung zu weit­

gehend aufgeben und sachwidrigen, privaten Interessenseinflüssen unzulässig

breiten Raum geben. I.

1. Gegenstand der vorliegenden Arbeit ist vor diesem Hintergrund die ökonomische und rechtliche Analyse des neu geschaffenen Regelungskomplexes. Dabei steht die angestrebte Beteiligung Privater am Normsetzungsprozeß der Konzernrech­

nungslegung, auf welche die Regelungen zunächst beschränkt sind, im Mittel­

punkt der Betrachtung. Ziel ist es, einen Vorschlag für eine ökonomisch sinnvolle und verfassungskonforme Ausgestaltung eines flexibleren Normsetzungsprozes­

ses für die Rechnungslegung unter Mitwirkung Privater zu entwickeln. Eine solche

Einführung

20

Lösung muß auf zwei grundlegenden Fragestellungen aufbauen. Zum einen muß

untersucht werden, wie Forderungen nach der verstärkten Einbindung Privater grundsätzlich aus ökonomischer und rechtlicher Sicht zu bewerten sind. Zum anderen müssen konkrete rechtliche Ausgestaltungsmöglichkeiten dargestellt und

ihre jeweilige sinnvolle Anwendbarkeit untersucht werden.

2. Anlaß zu diesen grundlegenden Überlegungen für eine Beteiligung Privater am Normsetzungsprozeß der Rechnungslegung hat der Gesetzgeber, wie bereits an­

gesprochen, sowohl mit der mittelbaren Anerkennung ausländischer Rech­

nungslegungsnormen (§ 292 a HGB), bei deren Entstehung private Institutionen beteiligt bzw. weitgehend autonom tätig sind, als auch mit der Schaffung einer

unmittelbar am Normsetzungsprozeß beteiligten privaten Instanz (§ 342 HGB) bzw. einer öffentlich-rechtlichen Instanz mit umfassender Mitwirkung Privater (§ 342 a HGB) gegeben. Grund für diese gesetzlichen Neuerungen war die

Schwächung der Wettbewerbssituation deutscher Unternehmen an den interna­ tionalen Kapitalmärkten. Seiner Informationsfunktion ist der deutsche Konzern­

abschluß im internationalen Vergleich in den vergangenen Jahren immer weniger gerecht geworden. Fehlende Abschlüsse nach international anerkannten Stan­

dards oder aber Abschlüsse nach deutschem und internationalem Recht, die zu unterschiedlichen Ergebnissen führten, verursachten bei institutioneilen und pri­

vaten Investoren zum einen Unsicherheit bei der Investitionsentscheidung und zum anderen erhöhte Transaktionskosten, die durch die notwendige umfassen­ dere Information über zugrundeliegende Rechnungslegungsvorschriften entstan­

den.

Unternehmen, die einen internationalen Kapitalmarkt in Anspruch genommen

haben, waren bisweilen durch internationale Börsenzulassungsvorschriften ge­

zwungen, zwei Abschlüsse zu erstellen bzw. einen Mittelweg zu beschreiten und verschiedene Rechnungslegungssysteme zu einem sogenannten dualen Ab­ schluß zu verbinden, was mit erheblichen Kosten verbunden war. Als Lösungsweg

wurde vom Gesetzgeber eine schnell umsetzbare und vor allem praktikable Re­ gelung gesucht. Durch die Neuregelung des § 292 a HGB können nun Konzern­

abschlüsse nach international anerkannten Standards unter bestimmten Voraus­ setzungen bis zum Jahr 2004 mit befreiender Wirkung aufgestellt werden. Bis da­

Einführung

21

hin sollen die Vorschriften zur Konzernrechnungslegung von einem privaten Rechnungslegungsgremium, dessen Errichtung durch den neu eingefügten § 342

HGB ermöglicht wurde, an internationale Gepflogenheiten angepaßt werden. Die

Schaffung eines privaten Standardsetters für die Rechnungslegung soll gleichzei­ tig auch dem schwindenden deutschen Einfluß in internationalen Rechnungsle­

gungsgremien entgegenwirken. 3. Die skizzierten Entwicklungen beschäftigen sowohl die Wissenschaft als auch die

Praxis. Streit besteht insbesondere darüber, ob und inwieweit die Einbindung pri­ vater Gremien in den staatlichen Normsetzungsprozeß ökonomisch sinnvoll und verfassungsrechtlich zulässig ist. Gleichzeitig stellt sich aus deutscher Sicht die

Frage, ob die Übertragung von internationalen, privat gesetzten Rechnungsle­ gungsvorschriften in deutsches Recht möglich ist. Auf der anderen Seite kommt

die rechtlich schon auf den Weg gebrachte Einbeziehung Privater in Deutschland

nicht recht voran. So beklagte die Generalsekretärin des DRSC1, daß dem Gre­ mium die Anerkennung und Durchsetzungsmacht in der Exekutive fehle. Es be­ steht also in der Tat Anlaß, sich mit der Frage zu beschäftigen, ob und inwieweit die Normsetzung für die Rechnungslegung unter Beteiligung Privater ökonomisch

sinnvoll und rechtlich zulässig ist. Grundsätzlich stellt sich zudem die Frage, in­ wiefern der Prozeß der Normsetzung im Bereich der Rechnungslegung der Ge­

schwindigkeit der ökonomischen Änderungsprozesse überhaupt noch entspricht. In Zeiten des fortschreitenden Zusammenwachsens der internationalen Güter­

und Kapitalmärkte sowie der immer kürzer werdenden Produktlebenszyklen, z.B. von Kapitalmarktinstrumenten, müssen sich die Geschwindigkeit und die Flexibi­ lität des Normsetzungsprozesses den geänderten Rahmenbedingungen anpas­ sen. Daher müssen alternative Möglichkeiten bezüglich der Weiterentwicklung der

Rechnungslegung gefunden werden. Neben einer offeneren Gestaltung einzelner Rechnungslegungsnormen bietet sich dafür insbesondere eine flexiblere und damit dynamischere Ausgestaltung des Normsetzungsprozesses unter Ein­

bindung privaten Sachverstands an.

Vortrag zu den Aufgaben und der Bedeutung des DRSC für die Zukunft der Rechnungslegung in Deutschland, gehalten an der Berufsakademie in Stuttgart am 11.05.2000.

Einführung

22

4. Bei der Beantwortung der hier interessierenden Fragen muß man sich darüber

klar sein, wo die prinzipiellen Schwierigkeiten einer Problemlösung liegen. Sie sind zunächst einmal darin begründet, daß hier sowohl rechtliche (insbesondere wirtschaftsverfassungsrechtliche) als auch ökonomische Aspekte von Belang sind,

die in enger, sich wechselseitig bedingender, Verbindung stehen. Auf wirtschaftsverfassungsrechtlicher Ebene ist zu beachten, daß es Grundent­ scheidungen gibt, die den Staat in eine Regulierungsverantwortung nehmen.

Grundsätzlich läßt sich schon an dieser Stelle festhalten, daß es im Grundgesetz

selbst zwar keinen konkreten Anhaltspunkt für eine generelle Kompetenzvertei­

lung zwischen staatlicher und privater Normsetzung gibt. Aus dem im Grundge­

setz verankerten Sozialstaatsprinzip kann allerdings eine Grenze der Überant­ wortung von Regeln an Private gefunden werden. Eine Notwendigkeit der staatli­

chen Verantwortung ist danach überall dort gegeben, wo Gründe des Gemein­ wohls und schützenswerte Interessen Dritter betroffen sind. Vor diesem Hinter­

grund erscheint eine rein private Normsetzung wegen der vielfältigen mitberührten individuellen und überindividuellen Interessen der Rechnungslegung proble­

matisch. Andererseits gibt es grundrechtliche Wertentscheidungen, die für eine Mitwirkung Privater an der staatlichen Rechtsetzung sprechen. Es besteht ein

Spannungsfeld, dem Rechnung getragen werden muß, wenn eine stärkere Betei­

ligung Privater an der Normsetzung für die Rechnungslegung erreicht werden soll. Auf der ökonomischen Ebene besteht ebenfalls ein solches Spannungsfeld. Es gibt zum einen gewichtige Gründe, wie beispielsweise die Sachnähe der Wirt­

schaft und ihr Sachverstand, die für eine Mitwirkung Privater sprechen. Anderer­

seits gibt es ökonomische Gegengründe, die eine Verlagerung in den privaten Bereich bzw. die Beteiligung Privater an der staatlichen Rechtsetzung zumindest bedenklich erscheinen lassen. Solche liegen beispielsweise in der möglichen Bil­ dung eines Regulierungskartells zu Lasten Dritter. Das skizzierte Spannungsverhältnis wird bei anderen Formen privater Norm­

setzung seit langem gesehen und diskutiert. Erwähnt seien hier z.B. die Norm­ setzung durch die Tarifvertragsparteien, durch die u.a. Rechtsnormen für Arbeits­

verhältnisse gesetzt werden, und ferner die Normsetzung durch das DIN e.V.,

23

Einführung

durch das überbetriebliche technische Normen entwickelt werden. Eine ent­ sprechende Grundsatzdiskussion ist für den Bereich der Rechnungslegung ebenfalls notwendig, um das richtige Maß an Regulierung zu finden. Neben der

Frage nach der grundsätzlichen Regulierungsnotwendigkeit und der Regu­ lierungstiefe muß gleichzeitig die Frage nach der Regulierungsinstanz und dem Regulierungsverfahren beantwortet werden. Dieser Aspekt wurde in der bisheri­

gen Diskussion weithin vernachlässigt. Das ist eine nicht hinnehmbare Problem­ verkürzung, weil die Wahl der richtigen Regulierungsinstanz und die sachgerechte Ausgestaltung des Regulierungsverfahrens von zentraler Bedeutung für die Ge­

währleistung von sachgerechten Regulierungsergebnissen sind. II.

1. Im ersten Teil wird auf die bestehende Einbindung Privater in den Norm­

setzungsprozeß für die Rechnungslegung eingegangen. Ausgangspunkt der Un­ tersuchungen ist die durch das KapAEG und das KonTraG erfolgte Einbeziehung

privater Regelwerke in die Konzernrechnungslegung sowie die Beteiligung Priva­ ter an der Normsetzung für die Rechnungslegung. Ausgehend davon werden zu­

nächst die ökonomischen Vorteile, die mit den Regelungen angestrebt wurden, und die damit einhergehenden Nachteile aufgezeigt Auch aus rechtlicher Sicht

gibt es Gründe für und gegen die Einbeziehung Privater in den Normsetzungspro­

zeß für die Rechnungslegung, die im Anschluß an die ökonomische Untersuchung

dargelegt werden. 2. Im zweiten Teil der Arbeit, in dem die ökonomischen und rechtlichen Grundlagen

bezüglich der Möglichkeiten und der Grenzen von Regulierung und Deregulierung

gelegt werden, wird die notwendige Grundlagendiskussion über die Verteilung der Normierungskompetenzen zwischen Staat und Gesellschaft geführt. In öko­

nomischer Hinsicht steht diesbezüglich die Frage im Vordergrund, warum Regu­ lierung notwendig ist, und welche Verteilung der Normierungskompetenzen öko­ nomisch sinnvoll erscheint. Bei der Untersuchung werden vor allem die Erkennt­

nisse der modernen Regulierungstheorie berücksichtigt. Diese ist zwar auf die

Regulierung und Deregulierung marktlicher und nicht-marktlicher Institutionen zu­

Einführung

24

geschnitten. Sie vermag aber auch Antworten auf die hier vornehmlich interessie­ rende Frage nach der ökonomischen Vorteilhaftigkeit einer Mitwirkung Privater an

der Normsetzung für die Rechnungslegung zu geben. Die ökonomische Analyse der Regulierung der Rechnungslegung wird um den Rahmen der verfassungs­ rechtlichen Notwendigkeit eines rechtlichen Schutzes der individuellen und insti­ tutionellen Interessen erweitert. Auch aus rechtlicher Perspektive wird zu klären sein, ob und inwieweit die Rechnungslegung zu regulieren ist und, für das Ziel der Arbeit von besonderem Interesse, von wem die ggfs. notwendigen Regulierungen

vorzunehmen sind. Es geht ganz allgemein nicht nur darum, welche Form und welches Ausmaß die Zurücknahme staatlicher Regulierung zugunsten marktlicher,

auf Selbstverantwortung basierender Regelungen haben kann. Vielmehr muß

auch geklärt werden, welche rechtlichen Vorgaben und Ausgestaltungsmöglich­ keiten in bezug auf die Wahrnehmung der Regulierungsaufgaben bestehen. Die Untersuchung der möglichen Formen der Normsetzung soll darüber Aufschluß

geben, welche Beteiligung von Privaten an der Normsetzung für die Rechnungs­ legung möglich und rechtlich zulässig und insbesondere sachgerecht ist. Aus den

skizzierten Gründen ist zu erwarten, daß eine zufriedenstellende Lösung ein Kon­

dominium von staatlicher und privater Regulierung erfordert.

Teil I: Die Einbeziehung privater Regelwerke in die Normsetzung für die Rechnungslegung - Bestandsaufnahme und Analyse

Einleitung

Der Gesetzgeber hat mit den handelsrechtlichen Neuerungen des KapAEG und KonTraG die Voraussetzungen für die zeitlich begrenzte Anwendung ausländischer,

privat gesetzter Rechnungslegungsstandards und für die Beteiligung Privater am inländischen Normsetzungsprozeß für die Rechnungslegung geschaffen. Vor diesem

Hintergrund sollen im folgenden die bisherige ökonomische und rechtliche Dis­ kussion über die Vor- und Nachteile dieser Neuregelungen und ihre Problematik

referiert und systematisiert sowie eine erste Bewertung versucht werden.

1. Kapitel: Die mittelbare Anerkennung internationaler, privater Rechnungsle­

gungsstandards durch die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB Deutsche Konzernmutterunternehmen können aufgrund des § 292 a HGB bei Erfül­ lung bestimmter Voraussetzungen befreiend international anerkannte Rechnungsle­

gungsgrundsätze dergestalt anwenden, daß eine zusätzliche Aufstellung eines deutschen Konzernabschlusses unterbleiben kann. Die Darstellung dieser Befrei­

ungsmöglichkeit und die Untersuchung ihrer ökonomischen Vor- und Nachteile sol­

len aufzeigen, welche Anforderungen aus Unternehmens- und Investorensicht an die Entstehung und den Inhalt der Rechnungslegung gestellt werden, und inwieweit die

gesetzliche Regelung diesen Anforderungen gerecht wird.

A Inhalt und Regelungsziel des § 292 a HGB

Seit dem Inkrafttreten des § 292 a HGB zum 24. April 19982 sind deutsche Mut­ terunternehmen eines Konzerns unter bestimmten Voraussetzungen von der Pflicht zur Aufstellung eines Konzernabschlusses und -lageberichts nach deutschem Recht

befreit.

2

Vgl. BGBl. I 1998, S. 707.

1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

26

I. Inhalt des § 292 a HGB

Die Befreiung ist an die Veröffentlichung des Abschlusses in deutscher Sprache und

Euro sowie den ausdrücklichen Hinweis bei der Offenlegung der Unterlagen auf die Verwendung nicht-nationaler Rechnungslegungsgrundsätze gebunden. Die Inan­ spruchnahme war zunächst von der Börsennotierung3 der Konzernmuttergesellschaft abhängig. Diese Voraussetzung ist im Rahmen des Kapitalgesellschaften- und Co-

Richtlinie-Gesetzes (KapCoRiLiG)4 zugunsten einer Erweiterung des begünstigten

Unternehmenskreises fallen gelassen worden. Seit 24. Februar 2000 muß die

Konzernmuttergesellschaft lediglich einen organisierten Markt im Sinne des § 2 Abs. 5 WpHG durch eigene oder aber durch von einem Tochterunternehmen aus­ gegebene Wertpapiere im Sinne des § 2 Abs. 1 S. 1 WpHG in Anspruch nehmen. Des weiteren haben die angewendeten Rechnungslegungsnormen den in § 292 a

Abs. 2 HGB aufgeführten Befreiungsanforderungen zu genügen. Diese sind im einzelnen:

-

Einhaltung des Konsolidierungskreises gemäß den §§ 295, 296 HGB (§ 292 a Abs. 2 Nr. 1 HGB)

-

Aufstellung des Konzernabschlusses und -lageberichts nach international aner­ kannten Rechnungslegungsgrundsätzen, die im Einklang mit der Richtlinie

83/349/EWG bzw. den nach § 291 Abs. 2 S. 2 HGB für Kreditinstitute und Ver-

3

4

Da das HGB keine Definition für den Begriff "börsennotiert” enthalt, werden in Anlehnung an § 3 Abs. 2 AktG Gesellschaften als börsennotiert bezeichnet, deren Aktien an einem durch staatliche Stellen geregelten und überwachten Markt notiert sind, wobei ein regelmäßiger Handel stattzufinden hat und die Teilnahme dem Publikum direkt bzw. indirekt möglich sein muß. Somit können z.B. im Freiverkehr gelistete Konzernmuttergesellschaften von der Befreiung keinen Gebrauch machen. Vgl. Böcking/Orth, DB 1998, S. 1873; Luttermann, ZIP 2000, S. 524. Kritisch hierzu Küting/Hütten, WPg 1999, S. 13 f. Gesetz zur Durchführung der Richtlinie des Rates zur Änderung der Bilanz- und der Kon­ zernbilanzrichtlinie hinsichtlich ihres Anwendungsbereiches (90/605/EWG), zur Verbesserung der Offenlegung von Jahresabschlüssen und zur Änderung anderer handelsrechtlicher Bestimmungen. Vgl. BGBl. I 2000, S. 156. Zu den einzelnen Neuerungen des KapCoRiLiG vgl. allgemein Strobel, DB 2000, S. 53 ff. sowie ausführlich zu der Änderung des § 292 a HGB Zwirner, StuB 1999, S. 879 ff. Im Freiverkehr gelistete Unternehmen können auch nach der Änderung des § 292 a HGB die Befreiungsmöglichkeit nicht in Anspruch nehmen. Der Gesetzgeber hat dies mit den geringeren Investorenerwartungen in diesem Segment begründet.

1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

27

Sicherungen geltenden Richtlinien (91/674/EWG) stehenö (§ 292 a Abs. 2 Nr. 2 HGB)

-

Gleichwertigkeit der Aussagekraft des befreienden Konzernabschlusses und -

lageberichts mit der Aussagekraft deutscher Abschlüsse (§ 292 a Abs. 2 Nr. 3

HGB) -

Angabe der verwendeten Rechnungslegungsgrundsätze sowie Erläuterung der vom HGB abweichenden Bilanzierungs-, Bewertungs- und Konsolidierungsme­ thoden jeweils im Anhang bzw. in den Erläuterungen zum Konzernabschluß (§ 292 a Abs. 2 Nr. 4 HGB)

-

Prüfung und Testat der befreienden Unterlagen mit einer Bestätigung über die

Erfüllung der Bedingungen für eine Befreiung durch einen gemäß §318 HGB bestellten Abschlußprüfer (§ 292 a Abs. 2 Nr. 5 HGB)6

Das Bundesministerium der Justiz kann im Einvernehmen mit dem Bundesministe­ rium der Finanzen und dem Bundesministerium für Wirtschaft durch Rechtsverord­

nung die Anforderungen bezüglich der Gleichwertigkeit näher konkretisieren. Gege­

benenfalls können auch Rechnungslegungsgrundsätze benannt werden, die als gleichwertig angesehen werden. Bis zum heutigen Zeitpunkt ist von dieser Möglich­

keit kein Gebrauch gemacht worden.7 Allerdings sind gemäß der Gesetzesbegrün­ dung die IAS und US-GAAP als sowohl mit deutschem Recht gleichwertig als auch

mit höherrangigem EU-Recht vereinbar anzusehen.8

5

6 7 8

Bei den Richtlinien 83/349/EWG und 91/674/EWG handelt es sich um die Siebente Richtlinie des Rates vom 13. Juni 1983 aufgrund von Art. 54 Abs. 3 lit. g) des Vertrages über den konsolidierten Abschluß (ABI. L 193, S. 0001-0017) sowie die Richtlinie des Rates vom 19. Dezember 1991 über den Jahresabschluß und den konsolidierten Abschluß von Versicherungsunternehmen (ABI. L 374, S. 0007-0031). Diese Anforderung ist unabdingbar, da der deutsche Gesetzgeber nicht von verbindlichen Vorschriften des Europäischen Rechts befreien kann. Vgl. zur Begründung BTDrucks. 13/7141, S. 11; Niemann [Konzernbilanzen], S. 29; Ernst, [Reform], S. 331; Busse von Colbe, [Reform], S. 411 ff.; Erdbrügger, DStR 2001, S. 99. Vgl. BDO, [Auswirkungen], S. 47 f. Eine erste Stellungnahme zur inhaltlichen Bestimmung der Gleichwertigkeit hat der DRS im Rahmen des DRS Nr. 1 vorgenommen. Vgl. BT-Drucks. 13/7141, S. 7 ff.; BR-Drucks. 967/96, S. 8 ff.; Busse von Colbe, [Reform], S. 411 ff.

28

1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

Die Befreiungsmöglichkeit ist vom Gesetzgeber bis zum 31. Dezember 2004 befristet worden.9

II. Regelungsziel des § 292 a HGB

Vorrangiges Ziel des Gesetzes ist die Erleichterung der Kapitalbeschaffung an aus­

ländischen Kapitalmärkten und die Einsparung von Kapitalbeschaffungskosten und damit die Förderung der Wettbewerbsfähigkeit deutscher Konzerne.10 Beweggrund hierfür war das zunehmende Interesse deutscher Konzerne, ausländische Kapital­

märkte, vor allem den amerikanischen Kapitalmarkt, in Anspruch zu nehmen. Die

amerikanische Securities and Exchange Commission (SEC) als oberste Bundesbe­ hörde für den Wertpapierbereich macht die Zulassung von einer Überleitungsrech­

nung nach Form 20-F11 bzw. einer Veröffentlichung eines Jahresabschlusses nach US-GAAP abhängig, so daß für die betroffenen Unternehmen bisher zusätzliche Ar­

beit und Kosten durch die Inanspruchnahme des amerikanischen Kapitalmarktes entstanden.12 Seit der Verabschiedung der Konzernabschlußbefreiungsverordnung

können Abschlüsse ausländischer Unternehmen, die nicht nach dem HGB erstellt sind, am deutschen Kapitalmarkt als befreiend anerkannt werden. Damit führte die

zwingende Abschlußerstellung nach handelsrechtlichen Regeln bisher zu einer Dis­

Die zeitlich befristete Deregulierung der Konzernrechnungslegung ermöglicht es dem Gesetzgeber, zunächst Erfahrungen mit der Befreiungsmöglichkeit des KapAEG sammeln und ggfs. die gesetzliche Regelung modifizieren zu können. Gleichzeitig hat das im Rahmen der Umsetzung des § 342 HGB gegründete private Rechnungslegungsgremium als vordringliche Aufgabe, international anerkannte Rechnungslegungsgrundsätze für die Konzernrechnungslegung zu entwickeln. Damit könnte zukünftig der Rückgriff auf ausländische Standards, von den US-GAAP vermutlich abgesehen, entfallen. Vgl. Pellens/Bonse/Gassen, DB 1998, S. 785; Böcking/Orth, DB 1998, S. 1242; Busse von Colbe, [Reform], S. 404; Ernst, [Bilanzierungsüberlegungen], S. 33. Gründungsdatum des DRSC ist der 15. Mai 1998. Vgl. o.V., Blick durch die Wirtschaft vom 18.05.1998, S. 1; o.V., FAZ vom 16.05.1998, S. 14. 10 Vgl. zu der Regierungsbegründung BT-Drucks. 13/7141, S. 7 ff.; Budde, [FS Beisse], S. 109 f.; Budde/Steuber, [FS Baetge], S. 6; Kürten, [Bilanzierungsüberlegungen], S. 46 f.; Wollmert/Oser, DB 2000, S. 730. 11 Vgl. Havermann, [FS Baetge], S. 524; Breker/Naumann/Tielmann, WPg 1999, S. 186 f. 12 Die Bemühungen des IASC und des IOSCO, die SEC zu einer befreienden Anerkennung von IASAbschlüssen zu bewegen, schlugen bisher fehl. Im IASC ging man bisher davon aus, daß die vollständige Anerkennung von lAS-Abschlüssen durch die SEC nicht vor 2002 zu erwarten ist. Vgl. Förschle/Glaum/Mandler, DB 1998, S. 2287; Scheffler, DStR 1999, S. 1285; Lückmann, HB vom 12.04.1999, S. 2. Inzwischen hat die FASB ein sogenanntes concept release zur Befragung aller Interessierten im Hinblick auf eine mögliche Akzeptanz der IAS heraus gegeben. Vgl. o.V., StuB 2000, S. 256; o.V., FAZ vom 28.02.2000, S. 34. Die EU-Kommission beabsichtigt inzwischen allerdings, die Bilanzierung nach IAS ab 2005 für alle börsennotierten Unternehmen zur Pflicht zu machen. Vgl. Lückmann, HB vom 08.03.2001, S. 18; Goergen, Wirtschaftswoche vom 08.03.2001, S. 92 ff. 9

1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

29

kriminierung inländischer Konzerne.13 Mit der Beseitigung dieser Diskriminierung ist Wettbewerbsgleichheit im Hinblick auf die Voraussetzungen für die Inanspruch­

nahme der internationalen Kapitalmärkte geschaffen worden. Unternehmen, die die internationalen Kapitalmärkte in Anspruch nehmen, müssen allerdings auch den Informationsansprüchen der Kapitalanbieter gerecht werden. Daher war es für eine zunehmende Zahl von Unternehmen im Zuge der weltweit zu­

sammenwachsenden Kapitalmärkte und angesichts der steigenden Informationsbe­ dürfnisse unabdingbar, internationalen Investoren Abschlüsse nach international an­

erkannten Rechnungslegungsstandards zur Verfügung zu stellen.14 Mit der Veröf­

fentlichung zweier nach unterschiedlichem Recht erstellter Jahresabschlüsse ent­ stand allerdings auch das Problem, daß Anleger mit zwei Rechenwerken bzw. einem von den Vorjahresabschlüssen stark abweichendem Abschluß konfrontiert wurden.

Mit der Be-freiungsmöglichkeit nach § 292 a HGB verfolgt der Gesetzgeber daher auch das Ziel, diese Verunsicherung der Investoren zu reduzieren und damit den deutschen Konzernen im internationalen Wettbewerb um günstiges Kapital gleiche

Wettbewerbsbedingungen zu schaffen.15 B Die Befreiungsmöglichkeit aus ökonomischer Sicht

Internationale Investoren verlangen für die Bewertung potentieller Investitionsobjekte einheitliche und weitreichende Informationen. Diese dienen der Transparenz im

Hinblick auf die Unternehmenssituation und die zukünftige Unternehmensentwick­ lung sowie einer möglichst, durch die Verbesserung der Vergleichbarkeit, optimalen Anlageentscheidung der Investoren. Die Einheitlichkeit und Detailliertheit der Jah­

resabschlußdaten ist deshalb auch notwendig, um eine effiziente Allokation der

13 Vgl. Biener, [FS Ludewig], S. 106 f. sowie die weitergehenden Ausführungen in diesem Teil 1. Kapitel CI. 1., S.44 ff. 14 1999 machten mehr als 250 deutsche Unternehmen von der Befreiungsmöglichkeit Gebrauch. Vgl. Claussen, FAZ vom 10.03.2000, S. 22. Bis zum Inkrafttreten der Befreiungsmöglichkeit wurde überwiegend die Möglichkeit der Erstellung eines dualen Abschlusses genutzt, welcher sowohl deutschen als auch internationalen Rechnungslegungsgrundsätzen genügt. Allerdings wird diese Vorgehensweise mit der vollständigen Veröffentlichung der überarbeiteten IAS zumindest für diese nicht mehr möglich sein. Vgl. Ordelheide, [Controlling], S. 17; Havermann, [FS Baetge], S. 530. 15 Vgl. BT-Drucks. 13/7141, S. 7. Daß diese vordergründig durchaus begrüßenswerten Ziele aber auch kritisch gesehen werden können, wird folgend noch dargestellt. Vgl. hierzu die Ausführungen in diesem Kapitel unter B, S. 13 ff. Vgl. auch Gelhausen/Mujkanovic, AG 1997, S. 339 ff.; Busse von Colbe, [Reform], S. 404 ff.; Mujkanovic, BB 1999, S. 999.

30

1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

Investitionen auf dem Kapitalmarkt zu gewährleisten. Die starke und immer noch

zunehmende Verflechtung Deutschlands mit der Weltwirtschaft könnte es daher zu­

nehmend notwendig machen, daß Elemente der international vorherrschenden, anglo-amerikanischen kapitalmarkt- und entscheidungsorientierten Rechnungsle­ gungsphilosophie übernommen werden oder daß zumindest der Informationsgehalt der Jahresabschlüsse an das internationale Ausmaß angepaßt wird.16 Beantworten

läßt sich dies nur, wenn die Vor- und Nachteile einer solchen Anpassung näher be­

trachtet werden.

I. Vorteile

Eine Anpassung hat der Gesetzgeber zunächst durch die Schaffung der oben dar­ gestellten Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB vorgenommen. Inwiefern sich für die betroffenen Unternehmen und Investoren aus der Regelung Vorteile ergeben,

und welche diese im einzelnen sind, ist Gegenstand der folgenden Untersuchung. 1. Vorteile aus Unternehmenssicht Unternehmen können von der neu geschaffenen Befreiungsmöglichkeit sowohl un­ ternehmensextern als auch unternehmensintern profitieren.17 Unternehmensexterne

Vorteile können sich im Hinblick auf die Zugangsmöglichkeiten zu den internationa­ len Kapital- und Gütermärkten, unternehmensinterne Vorteile bezüglich der Unter­

nehmenssteuerung sowie durch die Rationalisierung des Rechnungswesens erge­

ben. a) Erleichterung des Marktzugangs Die Notierung an internationalen Kapitalmärkten machte zumeist eine Anpassung an

internationale Rechnungslegungsstandards erforderlich. Wie oben schon geschildert, ist diese insbesondere im Falle eines Listings an der New York Stock Exchange

16 Damit soll kein Urteil über die Güte und Vorzüge der anglo-amerikanischen Rechnungsle­ gungstradition gefällt werden. Daß bei näherer Untersuchung die Unterschiede zur konti­ nentaleuropäischen Rechnungslegung nahezu vernachlässigbar sind, wurde während des Entstehungsprozesses des KapAEG kaum berücksichtigt. Vgl. zu diesen Ähnlichkeiten und zur Qualität der Jahresabschlüsse Menn, [Finanzmärkte], S. 126; Schildbach, BFuP 1998, S. 1 ff.; ders., [Steuern], S. 55 ff.; ders., BB 1999, S. 359 ff. und BB 1999, S. 411 ff.; Harris/Möller/Lang, ZfbF 1995, S. 996 ff. 17 Vgl. Krawitz/Albrecht/Büttgen, WPg 2000, S. 541 ff.; Löw, ZBB 2001, S. 20 ff.

1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

31

unumgänglich.18 Die befreiende Aufstellung des Konzernabschlusses nach interna­

tional anerkannten Rechnungslegungsstandards ermöglicht dem betroffenen Unter­ nehmenskreis daher den Zugang zu ausländischen Kapitalmärkten ohne eine zeit-

und kostenintensive Zweiterstellung eines Jahresabschlusses.19 Mit dem erleichterten Zugang zu internationalen Kapital- und Gütermärkten sind für

Unternehmen weitere Vorteile verbunden. Die Anpassung an die vorherrschenden

Informationsbedürfnisse und -anforderungen kann die Analysekosten für die Festle­ gung der Notierungskonditionen und der Risikozuschläge vermindern und somit die

Kapitalbeschaffungskosten senken. Auch ermöglicht sie den Investoren, die wirt­ schaftliche Unternehmenslage aufgrund der weitergehenden Informationen besser

zu beurteilen. Diese sind bei positivem Erfolgspotential eher bereit, langfristig höhere Preise für die Unternehmensanteile zu zahlen bzw. geringere Renditeforderungen zu

stellen. Die Ausweitung des Investorenkreises in regionaler Hinsicht sowie die Er­ öffnung von Investitionsmöglichkeiten für langfristig orientierte institutioneile Anleger

durch die Notierung an der jeweiligen Heimatbörse dienen zudem der langfristigen Kursstabilisierung.20 Neben der Senkung der Kapitalkosten kann dadurch der Un­ ternehmenswert gesteigert und somit indirekt die Gefahr feindlicher Übernahmen

reduziert werden. Mit der Ausweitung des Investorenkreises durch die Notierung an einem weiteren,

ausländischen Kapitalmarkt kann auch der Bekanntheitsgrad des Unternehmens auf

dem jeweiligen Gütermarkt erhöht werden.21 Damit können sich Vorteile für die Be­ schaffung benötigter Vorleistungen und den Absatz der Produkte ergeben. Mit dem Listing können das Firmenimage z.B. im Sinne einer Selbstdarstellung als soge­

nannter Global Player und das Standing z.B. als regional interessiertes und agie­

rendes Unternehmen verbessert und auf diese Weise bei bisher fehlender Präsenz

18 Vgl. Breker/Naumann/Tielmann, WPg 1999, S. 145. Zu den Zugangsmöglichkeiten und Voraussetzungen zum amerikanischen Kapitalmarkt allgemein Zachert, AG 1994, S. 207 ff.; Wilhelm, WPg 1998, S. 364 ff. 19 Vgl. Busse von Colbe, [FS Kropff], S. 423. 20 Vgl. Breker/Naumann/Tielmann, WPg 1999, S. 145 ff.; Auer, ZfgK 1999, S. 373; Henssler/Slota, NZG 1999, S. 1133 f.; Möllers, ZGR 1997, S. 351 f. 21 Vgl. zu den positiven Auswirkungen der Notierung an der NYSE für Daimler-Benz Gerke, WiSt 1993, S. 417 ff.

32

1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

ein neuer Absatzmarkt erschlossen bzw. Absatzsteigerungen erzielt werden.22 Gleichzeitig können sich aus der Präsenz gegebenenfalls neue Kontakte zu Lie­ feranten ergeben. Mit der Steigerung des Absatzpotentials und der damit direkt ver­ bundenen Steigerung des Bedarfs an Vorleistungen ergibt sich wiederum eine Stär­ kung der Verhandlungsposition gegenüber Lieferanten. Diese kann auch insofern

verbessert werden, als eine Kundenbeziehung ab einer gewissen Marktstellung des Unternehmens für Lieferanten unumgänglich wird. b) Steuerung internationaler Konzerne

Die Führung internationaler Konzerne wird durch die Vereinheitlichung der Rech­ nungslegung von Mutter- und Tochtergesellschaften vereinfacht, indem das Zahlen­

material ohne weitere Anpassungen zu Planungs-, Steuerungs- und Kontrollzwecken verwendet und somit die Entscheidungsvorbereitung des Managements beschleunigt

werden kann.23 Bisher wurde für die Entscheidungsfindung vorwiegend auf die Daten des internen Rechnungswesens zurückgegriffen. Die IAS und US-GAAP ermöglichen jedoch

aufgrund ihrer betriebswirtschaftlichen Ausrichtung die weitgehende Anpassung von internem und externem Rechnungswesen, so daß zur Datengenerierung und -

Verarbeitung nur noch ein Rechnungswesen notwendig ist.24 Durch die Verwendung einheitlichen Zahlenmaterials können Führung und Steuerung eines international

tätigen Konzerns ebenfalls vereinfacht werden, indem Reibungsverluste durch Diskussionen um die ’’Richtigkeit” von Zahlen, um Auslegungen von unbestimmten

Rechtsbegriffen sowie um zutreffende Ergebnisgrößen reduziert werden.25 Zudem

22 Vgl. Breker/Naumann/Tielmann, WPg 1999, S. 146; Auer, [Rechnungslegung], S. 24; Schierek, AG 1993, S. 319 ff.; Küting, DStR 2000, S. 39; Krumnow, HB vom 26.02.1996, S. 18; o.V., FAZ vom 01.08.1998, S. 18. 23 Vgl. Kühnberger, RIW 1996, S. 567; Auer, [Rechnungslegungsstandards], S. 20 ff.; ders., [Rechnungslegung], S. 19 f.; Pellens, [Rechnungslegung], S. 469 f.; Küting, DStR 2000, S. 40. Diese Vorteile können bei der derzeitigen gesetzlichen Beschränkung der Befreiungsmöglichkeit auf börsennotierte Konzernobergesellschaften allerdings nur dann realisiert werden, wenn die Tochtergesellschaften aufgrund ihres Gesellschaftssitzes nach ausländischen Rechnungslegungsgrundsätzen bilanzieren. 24 Vgl. Gentz, [Global], S. 2; Maret/Wepler, [FS Weber], S. 41. Zudem verlangen Investoren zunehmend die Veröffentlichung der detaillierten Informationen des internen Rechnungswesens. Vgl. hierzu und zu den Problemen der Annäherung von internem und externem Rechnungswesen z.B. bei der Gewinnermittlung Böcking/Benecke, WPg 1998, S. 92 ff. 25 Vgl. Pellens, [Rechnungslegung], S. 567; Menn, [Finanzmärkte], S. 123; Havermann, WPg 2000, S. 123.

1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

33

können mittels der konzernweiten Vereinheitlichung des Rechnungswesens sowie

der

einheitlichen

Verwendung

international

anerkannter

Rechnungsle­

gungsstandards Fehlinterpretationen der Mitarbeiter vermieden werden.26 Gleichzeitig vereinfacht sich durch die Veröffentlichung nur noch eines Jahresab­

schlusses auch die Kommunikation mit den externen Jahresabschlußadressaten. Den Adressaten müssen nicht mehr stark abweichende Jahresabschlußdaten vor­

gelegt und erläutert werden.27 Ein weiterer Vorteil im Hinblick auf die Führung und Steuerung internationaler Konzerne ergibt sich durch die Erweiterung des bilanzpoli­

tischen Spielraums für das Management. Mit der Umstellung der externen Rech­

nungslegung

auf

internationale

Rechnungslegungsstandards

können

Bewer­

tungsstetigkeit, Bilanzzusammenhang sowie Bilanzierungs- und Bewertungsmetho­ den zulässig durchbrochen bzw. angewandt werden.28

c) Rationalisierung des Rechnungswesens Die Anpassung an international anerkannte Rechnungslegungsstandards kann zu

unmittelbaren Kostenvorteilen führen, wenn damit aufwendige Anpassungsmaß­ nahmen im Jahresabschluß der ausländischen Tochtergesellschaften bzw. die Um­

stellung der Jahresabschlüsse der deutschen Konzernmutter an das Rechnungsle­ gungsrecht des ausländischen Kapitalmarktes unterbleiben können. Damit entfallen

ebenso die Kosten für die Datenbereitstellung und -Verarbeitung im Vorfeld der Anpassung der Jahresabschlüsse bzw. für die zweifache Abschlußerstellung sowie gegebenenfalls die Kosten für eine zusätzliche Abschlußprüfung.29 Dieser monetäre

Vorteil kann allerdings nur dann realisiert werden, wenn auf bilanzpolitische Maß­

26 Vgl. Breker/Naumann/Tielmann, WPg 1999, S. 148; Maret/Wepler, [FS Weber], S. 38. 27 Vgl. Auer, ZfgK 1999, S. 374; LachniVAmmann/Müller/Wulf, DB 1998, S. 2177 ff.; Maret/Wepler, [FS Weber], S. 41, die insbesondere auf den Jahresabschluß der ehemaligen Daimler Benz AG verweisen. Nach HGB betrug der Jahresüberschuß für das Geschäftsjahr 1994 895 Mio. DM, während dieser nach US-GAAP mit 1,05 Mrd. DM festgestellt wurde. Auch bei Verwendung von IAS treten Ergebnisdifferenzen auf. So betrug das Nachsteuerergebnis für das 1. Quartal 2001 der Volkswagen AG nach HGB 389 Mio. Euro nach HGB, während nach IAS immerhin 830 Mio. Euro ausgewiesen wurden. Vgl. hierzu o.V., BZ vom 09.05.2001, S. 1, 9. 28 Vgl. Breker/Naumann/Tielmann, WPg 1999, S. 146 ff. 29 Vgl. Auer, [Rechnungslegung], S. 35; Heurung, WISU 1999, S. 298. Hierbei darf allerdings nicht übersehen werden, daß eine bis zu zweijährige Vorlaufzeit für die Erstellung eines aussagekräftigen Konzernabschlusses nach internationalen Rechnungslegungsstandards benötigt wird. Vgl. hierzu Auer, ZfgK 1999, S. 373; Goergen, Wirtschaftswoche vom 08.03.2001, S. 96.

34

1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

nahmen im Konzernabschluß verzichtet wird.30 Wird darüber hinaus die zuvor ange­

sprochene Möglichkeit zur Vereinheitlichung des internen und externen Rech­ nungswesens genutzt, ergeben sich weitere Einsparpotentiale für das Unterneh­

men.31

2. Vorteile aus Investorensicht Vorteile für Investoren können sich aus der Anpassung der Aufstellung des Kon­

zernabschlusses an internationale Gepflogenheiten vor allem in zweifacher Hinsicht ergeben. Zum einen im Hinblick auf die Verbesserung der Vergleichbarkeit und zum

anderen im Hinblick auf die Verbesserung des Informationswertes. a) Verbesserung der Vergleichbarkeit

Im Zuge der Internationalisierung der Kapitalmärkte ist der Anspruch an Konzernab­

schlüsse als Informationsinstrument gewachsen. Neben den Informationswünschen des traditionellen Adressatenkreises eines Konzernabschlusses sind nun auch die

Bedürfnisse ausländischer Investoren und Finanzanalysten zu berücksichtigen.32 Während Finanzanalysten ein geübter Umgang mit ausländischen Rechnungsle­

gungsgrundsätzen und mit der Beurteilung der Unterschiede unterstellt werden

kann33, präferieren ausländische Investoren für die Investitionsentscheidung Ab­

schlüsse nach den jeweiligen nationalen Gepflogenheiten. Ein nach international anerkannten Rechnungslegungsstandards aufgestellter Konzernabschluß gewähr­ leistet ihnen die Vergleichbarkeit mit nationalen Unternehmen34 und erleichtert damit

die Investitionsentscheidung. Dabei muß allerdings berücksichtigt werden, daß der

30 Vgl. Breker/Naumann/Tielmann, WPg 1999, S. 146; Kühnberger, RIW 1996, S. 566. Diese Vorgehensweise wird unter dem Stichwort lean accounting subsumiert. 31 Vgl. Bruns, [FS Weber], S. 593. Allerdings kostet die Umstellung des Konzernabschlusses auf IAS oder US-GAAP selbst bei übersichtlichen Konzernen mehrere hunderttausend Euro. Vgl. Goergen, Wirtschaftswoche vom 08.03.2001, S. 96. 32 Vgl. Siepe, [FS Kropff], S. 635. 33 Vgl. Niemann, [Konzernbilanzen], S. 37; Mayer-Wegelin, [FS Ritter], S. 716. 34 Vgl. GEFIU, DB 1995, S. 1137; Auer, [Rechnungslegungsstandards], S. 13. Mit dem Vorschlag der EU-Kommission, ab 2005 die IAS in Europa für alle börsennotierten Unternehmen zwingend für die Bilanzierung vorzuschreiben, ist allerdings ggfs. eine erneute Abnahme der Vergleichbarkeit verbunden. Durch die Revision der IAS durch die EU-Kommission könnte sich nämlich eine Spaltung der IAS in sog. ”Euro-IAS” und "American IAS” ergeben, da auch die SEC im Rahmen einer Anerkennung der IAS an eine eigene Auslegung dieser denkt. Vgl. Luttermann, ZIP 2000, S. 1318 ff.; Seifert, StuB 2000, S. 717 ff.; o.V., FAZ vom 19.06.2000, S. 30; Lückmann, HB vom 08.03.2001, S. 18; Goergen, Wirtschaftswoche vom 08.03.2001, S. 92 ff.; o.V. FAZ vom 21.06.2000, S. 20.

1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

35

Konzernabschluß einer deutschen Konzernmutter nach internationalen Rechnungs­ legungsstandards qualitativ mit Unternehmensabschlüssen anderer Länder nicht

vergleichbar ist. Rechnungslegung als integraler Bestandteil des Rechts- , Wirt­

schafts- und Gesellschaftssystems eines Landes wird durch dieses Umfeld beein­ flußt und daher trotz Anwendung fremden Rechts immer auch nationale Eigenarten

aufweisen.35 Dennoch wird die Vergleichbarkeit für Investoren auf den internationa­

len Kapitalmärkten zunehmen. Steigt mit der besseren Vergleichbarkeit der Jahresabschlüsse das Kapitalangebot für einen inländischen Konzern, ist mit den positiven Auswirkungen für die Kapital­

anleger durch die Senkung der Kapitalkosten wiederum ein direkter Kostenvorteil für das Unternehmen verbunden. Gleichzeitig kann damit auch die allokative Effizienz36 auf den internationalen Kapitalmärkten erhöht werden. b) Erhöhung des Informationswertes

Der Umfang der Informationsbedürfnisse der Anleger richtet sich nach den jeweils vorherrschenden nationalen Usancen.37 Den Informationsansprüchen der internatio­ nalen, insbesondere anglo-amerikanischen, Kapitalmärkte konnte die deutsche

Rechnungslegung mit ihren Eigenarten wie Vorsichts- und Maßgeblichkeitsprinzip und ihrem vorrangigen Zweck des Gläubigerschutzes und der Kapitalerhaltung bis­ her nur eingeschränkt gerecht werden. Diese Anforderungen werden durch die Ziel­ setzung der IAS und US-GAAP, nämlich den Anleger mit Informationen zu versor­

gen, die für seine wirtschaftliche Entscheidung notwendig sind (decision usefulness),

und dessen weitere Konkretisierung im Hinblick auf die Relevanz (relevance) und die Zuverlässigkeit (reliability) der Informationen, in größerem Umfang erfüllt.38 Darüber hinaus wird die Aussagekraft von Konzernabschlüssen nach amerikanischen

35 Hier seien beispielhaft die länderspezifischen Finanzierungsgewohnheiten aufgeführt. Vgl. Gidlewitz, [Harmonisierung], S. 62; Schildbach, [FS Moxter], S. 720; Auer, [Rechnungsle­ gungsstandards], S. 19; ders., [Rechnungslegung], S. 16 f.; ders. ZfB 1999, S. 382 ff.; Rivera, Int. J. Acctg. 1989, S. 322 f.; Hucke/Ammann, [FS Pieper], S. 236 ff.; o.V., FAZ vom 19.09.2000, S. 19. 36 Vgl. zu den Kapitalmarktfunktionen im allgemeinen und zur allokativen Effizienz im speziellen die Ausführungen im 3. Kapitel unter AI. 2. d), S. 112 ff. bzw. A I. 2. d) bb), S. 114 ff. 37 Vgl. Seeberg, [Rechnungslegung], S. 137 ff. 38 Vgl. Kuhn, [FS Beisse], S. 299; Pellens, [Rechnungslegung], S. 465; Harris/Lang/Möller, ZfbF 1995, S. 997; Vigelius, [Rechnungslegungsstandards], S. 8 ff. sowie S. 70 ff.; Achleitner/Behr, [Accounting], S. 93 ff.; Burger/Buchhart, BB 2000, S. 2197 ff. Kritisch hierzu vgl. Auer, ZfB 1999, S. 379 ff.; Streim, BFuP 2000, S. 111 ff.

36

1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

Rechnungslegungsstandards durch die Tatsache, daß diese zumeist an die Stelle

eines Einzelabschlusses treten, sowie die Übersichtlichkeit und die wirtschaftliche Betrachtungsweise der Abschlußinformationen verbessert.39

Mit der Aufstellung eines befreienden Konzernabschlusses nach internationalen Rechnungslegungsstandards kann das bisherige Informationsdefizit der deutschen

Anleger folglich beseitigt werden.40 Wie Ergebnisse empirischer Studien41 zeigen,

können zudem mit Hilfe umfangreicher Jahresabschlußinformationen auch die Effi­ zienz der Kapitalmärkte und der Schutz der Investoren verbessert werden.42 Auch

aus der für den Investor vorteilhaften Erhöhung des Informationsumfanges können wiederum Kostenvorteile für die nach internationalen Rechnungslegungsstandards bilanzierenden Unternehmen resultieren. So kann aufgrund der umfangreichen Be­

richterstattung die Nachfrage nach Unternehmensanteilen steigen43, wobei die Ren­ diteforderungen durch die bessere Beurteilungsmöglichkeiten oer Zukunftsaus­

sichten ggfs. geringer ausfallen können. Damit können neben der Erhöhung des Agios durch die Kurssteigerung die Kapitalkosten reduziert werden. II. Nachteile

Die Regelung des § 292 a HGB kann für Unternehmen und Investoren auch nachtei­

lige Auswirkungen haben. Diese werden folgend aufgeführt und diskutiert. 1. Nachteile aus Unternehmenssicht

Auf der einen Seite kann die Befreiungsmöglichkeit aus Unternehmenssicht wegen des fehlenden Einflusses des deutschen Gesetzgebers auf den Normsetzungspro­

39 Vgl. Eisolt, BB 1995, S. 1129; Auer, [Rechnungslegung], S. 15. 40 Das höhere Informationsniveau von Jahresabschlüssen nach IAS bzw. US-GAAP kommt natürlich auch den Gesellschaftsgläubigern zugute, da diese die Zahlungsfähigkeit ihrer Schuldner besser einschätzen können. Das Informationsinteresse der Gläubiger wird daher auch als Teilmenge des umfassenderen Informationsinteresses der Anteilseigner angesehen. Vgl. Baetge/Thiele, [FS Beisse], S. 17. 41 Vgl. für einen Überblick Busse von Colbe, ZfbF-Sonderheft 1993, S. 16 ff.; Coenenberg, [Rechnunglegung], S. 80 ff.; Pellens, [Informationswert], S. 77 f. 42 Vgl. Busse von Colbe, [FS Kropff], S. 422. 43 Vgl. hierzu kritisch Auer, ZfB 1999, S. 992 ff., der die These vertritt, daß der Investorenkreis nur dann erweitert wird, wenn die Investitionsentscheidung nach Branchen getroffen wird und somit Rechnungslegungsunterschiede unmittelbare Auswirkungen haben können.

1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

37

zeß und wegen der möglichen wirtschaftlichen Benachteiligung unternehmenexterne

bzw. kapitalmarktbezogene Nachteile haben. Auf der anderen Seite können Koordinationsschwierigkeiten

im

Rechnungswesen

zu

unternehmensinternen

Nachteilen führen.44 a) Ausschluß vom Normsetzungsprozeß

Bei Anwendung internationaler Rechnungsstandards erfolgt die Bilanzierung nach Rechtsnormen, auf deren Entstehung und Inhalt der deutsche Gesetzgeber keinen bzw. nur geringfügigen Einfluß nehmen kann.45 Dabei ist zu berücksichtigen, daß bei der Entwicklung von Rechnungslegungsnormen auch Unternehmens- und Wirt­

schaftsinteressen Eingang finden können, die ggfs. nicht mit deutschen Interessen übereinstimmen. Mit der Übernahme von Standards, die auf das Rechts- und Wirt­

schaftssystem des ausländischen Marktes und auf dessen Strukturmerkmale zuge­ schnitten sind, kann die Funktionsfähigkeit des deutschen Kapitalmarktes negativ

beeinflußt werden.46 Daher besitzt dasjenige Land einen strategischen Vorteil auf den globalisierten Märkten, das seine Rechnungslegungsstandards erfolgreich ex­

portieren und somit seine Wirtschafts- und Unternehmensinteressen den konkurrie­

renden Ländern aufoktroyieren kann.47 Im Hinblick auf die mögliche Einflußnahme auf den Normsetzungsprozeß muß zwi­

schen den IAS und den US-GAAP differenziert werden. Auf die Standardsetzung

und die inhaltliche Fortentwicklung der US-GAAP kann von deutscher Seite aus grundsätzlich nicht eingewirkt werden. Zwar hat die SEC in jüngster Zeit vereinzelt deutsche Großunternehmen um Stellungnahmen zu spezifischen Bilanzierungspro­

blemen gebeten, eine institutionalisierte Beteiligung ausländischer Normanwender bzw. Normsetzungsgremien besteht aber nicht. Vielmehr werden die US-GAAP

44 Vgl. Krawitz/Albrecht/Büttgen, WPg 2000, S. 546. 45 Darüber hinaus darf nicht vernachlässigt werden, daß die Originalfassungen der IAS und US-GAAP in englischer Sprache verfaßt werden. Auch wenn für die IAS [Stand 1998] eine vom IASC herausgegebene deutsche Übersetzung existiert, ist dennoch die englische Originalfassung für Interpretationen ausschlaggebend. Zudem stellen beide Rechnungslegungsstandards weder Rechtsnormen dar, noch basieren sie auf eben solchen. Vgl. Lutter, NJW 1996, S. 1995; WeberGrellet, DB 1996, S. 2091. Zu den Schwierigkeiten von Übersetzungen vgl. Großfeld, AG 1995, S. 115 ff. 46 Vgl. Pellens/Bonse, [FS Großfeld], S. 870 ff. 47 Vgl. Maret/Wepler, [FS Weber], S. 40; Knipp, HB vom 28729.08.1998, S. 20.

38

1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

ausschließlich im Hinblick auf die Anforderungen des amerikanischen Kapitelmarktes weiterentwickelt. Daher besteht eine starke Abhängigkeit von der Tätigkeit des FASB und der SEC.48 Die Möglichkeiten zur Einflußnahme auf den Entstehungsprozeß der IAS hingegen

sind größer, da zum einen bei der Verabschiedung einzelner Standards mitgewirkt werden kann, und zum anderen im Zuge der Einzelfallregelung eine vollständige

Anwendung der IAS noch nicht vorgeschrieben ist, und somit ein Unternehmen bei der Anwendung der IAS inhaltlich Gestaltungsspielräume besitzt.49 Die Mitwirkung

geschieht in zweifacher Weise. Einerseits finden deutsche Interessen direkten Ein­

fluß in den Normsetzungsprozeß der IAS, da Deutschland inzwischen im IASC mit einem Board-Mitglied vertreten ist.50 Andererseits können die Anwender der IAS Eingaben zu den Normentwürfen machen. Allerdings muß im Hinblick auf die Wahr­

nehmung letzterer Einflußmöglichkeit bemerkt werden, daß diese von deutscher Seite aus bisher nur sehr eingeschränkt genutzt wurden.51 Dies findet u.a. in der Tat­ sache Ausdruck, daß die IAS eine sehr hohe Affinität zur anglo-amerikanischen

Rechnungslegungstradition aufweisen. Während der Rechtsetzungsprozeß zur deutschen Rechnungslegung durch eine

rege öffentliche Diskussion gekennzeichnet ist, muß in bezug auf die inhaltliche Ein­ flußnahme auf den Entstehungsprozeß der IAS und US-GAAP daher festgehalten

werden, daß diese nicht oder nur in geringem Umfang vorhanden bzw. möglich sind

und insofern deutsche Wirtschafts- und Unternehmensinteressen bisher nur unzu­

reichende Berücksichtigung finden.

b) Divergenz von Einzel- und Konzernabschluß Die befreiende Aufstellung eines Konzernabschlusses nach international anerkann­

ten Rechnungslegungsgrundsätzen hat Konsequenzen für das Verhältnis zwischen

48 Vgl. Oser, DStR 1996, S. 38; Göbel, DB 1999, S. 295. 49 Vgl. Küting/Hayn, BB 1995, S. 670; Havermann, [FS Baetge], S. 522; Auer, [Rechnungslegung], S. 31. 50 Z.Zt. vertritt Hans-Georg Bruns die deutschen Interessen im Standardisierungsrat des IASC bzw. im Nachfolgegremium IASB. Vgl. Baetge/Krumnow/Noelle, DB 2001, S. 773; o.V., DB 2001, S. 939. 51 In den seit 1989 veröffentlichten Entwürfen zu den IAS kamen 30 von 1113 (2,7 %) Kommentaren aus Deutschland, wobei alleine 20 von Seiten des IDW als Board-Mitglied des IASC vorgenommen wurden. Vgl. Risse, RIW 1995, S. 832; Göbel, DB 1999, S. 295; Scheffler, DStR 1999, S. 1291.

1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

39

Einzel- und Konzernabschluß. Wird der Konzernabschluß nach anderen Rech­ nungslegungsnormen als der Einzelabschluß erstellt, kann die einzelabschlußer­ gänzende Informationsfunktion des Konzernabschlusses beeinträchtigt werden. Um

Informationsdefizite, die z.B. durch konzerninterne Verrechnungen entstehen kön­ nen, zu beseitigen, muß der Einzelabschluß nach HGB im Rahmen der Bilan­

zierungswahlrechte an die im Konzernabschluß verwendeten Rechnungslegungs­

normen angeglichen werden.52 Damit kann die Koordination zwischen Einzel- und Konzernabschluß erheblich erschwert werden. Außerdem entsteht durch diese Vor­ gehensweise die Gefahr, daß anglo-amerikanische Rechnungslegungstraditionen mittelfristig auf das HGB und insbesondere den Einzelabschluß übergreifen, so daß

ein Ziel des KapAEG, nämlich die Internationalisierung der Rechnungslegung auf den Konzernabschluß zu beschränken, verfehlt wird.53

Die veränderten Anforderungen an die Koordination zwischen Einzel- und Konzern­ abschluß können des weiteren Rückwirkungen auf die Organisation des Rech­ nungswesens haben. Falls keine eigenständige Konzernbuchführung existiert, wird

der Konzernabschluß aus den Handelsbilanzen II aller konsolidierungspflichtigen

Tochtergesellschaften abgeleitet. Somit ergibt sich durch die Umstellung des Kon­

zernabschlusses auf internationale Rechnungslegungsgrundsätze die Notwendigkeit, entweder

die

zugrundeliegenden

Handelsbilanzen

II

an

die

internationalen

Rechnungslegungsgrundsätze anzupassen oder aber jeweils eine Überleitungsrech­ nung auf diese zu erstellen.54 Damit werden die Kosten der zweifachen Abschlußer­

stellung nur konzernintern auf die Konsolidierungsebene verlagert, so daß die vom Gesetzgeber angestrebte Kostenersparnis nicht oder nur zum Teil realisiert wird.

c) Diskriminierung von konzernfreien Unternehmen Der Gesetzgeber hat mit der Schaffung der Befreiungsmöglichkeit durch § 292 a

HGB die zuvor geschilderte Inländerdiskriminierung zwar beseitigt, aber durch die

52 Vgl. Schulze-Osterloh, [Gesellschaftsrecht], S. 309 f.; Budde, [FS Beisse], S. 117 ff. 53 Vgl. Budde, [FS Beisse], S. 120 f.; Großfeld, NZG 1999, S. 1144, der insbesondere auf §264 Abs. 3 HGB verweist, der es einer deutschen Tochtergesellschaft ermöglicht, befreiend nach internationalen Rechnungslegungsstandards zu bilanzieren. Damit wirkt die Umstellung des Konzernabschlusses direkt in den Einzelabschluß hinein. 54 Vgl. Göbel, DB 1999, S. 296.

40

1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

gewählten Befreiungsanforderungen gleichzeitig eine neue Form der Diskriminierung im Hinblick auf die Finanzierungsmöglichkeiten geschaffen. Derzeit ist für die Befrei­

ung von der Erstellung eines handelsrechtlichen Konzernabschlusses die Inan­ spruchnahme eines organisierten Marktes im Sinne von § 2 Abs. 5 WpHG notwen­ dig.55 Die Erleichterungsregel erfaßt somit nicht konzernfreie Unternehmen, die zwar international tätig, aber nicht in einen Konzern eingebunden sind.56 Die geschaffene Befreiungsmöglichkeit führt somit zu ungleichen Wettbewerbsbedingungen für die

auf dem Inlandsmarkt konkurrierenden Unternehmen, da nur Konzernobergesell­ schaften, die selbst oder aber deren Tochtergesellschaft einen organisierten Wert­ papiermarkt in Anspruch nehmen, von den erweiterten Kapitalbeschaffungsmöglich­

keiten z.B. durch die Senkung der Kapitalkosten profitieren können. Einem von der Befreiungsmöglichkeit ausgeschlossenen Unternehmen steht es zwar grundsätzlich

frei, einen zusätzlichen Jahresabschluß nach international anerkannten Rech­ nungslegungsstandards zu erstellen, es werden aber ggfs. die Kosten der zweifa­

chen Erstellung sowie die durch die Veröffentlichung divergierender Abschlüsse ver­ bundene Verunsicherung der Investoren die Vorteile der Veröffentlichung eines

zusätzlichen Jahresabschlusses aufwiegen.57 Die Verunsicherung der Investoren kann ggfs. auch dazu führen, daß das Kapital

vermehrt befreiten Konzernobergesellschaften zufließt. Damit ergeben sich für den

Kreis konzernfreier Unternehmen weitere Benachteiligungen hinsichtlich der Kapital­ beschaffung und der Kapitalbeschaffungskosten.

55 Der Gesetzgeber hat den zwischenzeitlich erwogenen Befreiungstatbestand einer Notierung an einem ausländischen Kapitalmarkt fallen gelassen, da diese Regelung zu einer Diskriminierung einer noch viel größeren Anzahl von Unternehmen, die nur am inländischen Kapitalmarkt notiert sind, geführt hätte. Die bis zur Änderung durch das KapCoRiLiG geltende Regelung des § 292 a HGB war als Sonderrecht für börsennotierte Konzerne einzustufen. Vgl. Hüttche, RIW 1996, S. 1022; Mayer-Wegelin, [FS Weber], S. 528. Mit der Änderung des § 292 a HGB durch das KapCoRiLiG wurde der zuvor kritisierte Ausschluß von nicht börsennotierten Mutterunternehmen, deren Tochtergesellschaften börsennotiert waren, aufgehoben. Vgl. zu dieser Kritik Busse von Colbe, [FS Weber], S. 467. 56 Davon ist insbesondere der Mittelstand betroffen. Vgl. Havermann, [FS Baetge], S. 544; Ordelheide, WPg 1996, S. 545; Pellens/Fülbier, ZGR 2000, S. 572 ff. 57 Vgl. zu der Kritik im Hinblick auf den befreiten Unternehmenskreis des § 292 a HGB a.F. Budde, [Bilanzierungsüberlegungen], S. 38; Busse von Colbe, [FS Kropff], S. 423; Gelhausen/Mujkanovic, AG 1997, S. 339; Mujkanovic, BB 1999, S. 1000; Strobel, BB 1999, S. 1647.

1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

41

2. Nachteile aus Investorensicht Aus Investorensicht ergeben sich hauptsächlich für deutsche Anleger bestimmte Nachteile. Diese können aufgrund von Informationsdefiziten bzw. divergierenden Informationsgehalten der Konzernabschlüsse verunsichert und in ihrer Anlageent­

scheidung ggfs. benachteiligt werden. a) Informationsdefizite deutscher Kleinanleger

Jahresabschlüsse nach IAS und US-GAAP werden den Informationsansprüchen

internationaler Investoren durch ihre Zielsetzung, den Anleger mit relevanten und entscheidungsorientierten Informationen zu versorgen, in größerem Umfang gerecht

als Jahresabschlüsse nach deutschem Handelsrecht. Daraus könnte gefolgert wer­ den, daß sich die Qualität der Informationen für alle Investoren verbessert. Dies gilt

allerdings nicht für deutsche Anleger.58 Zwar muß im Anhang eine Erläuterung zu den abweichenden Bilanzierungs-, Bewertungs- und Konsolidierungsmethoden ge­ geben werden, es ist aber zu bezweifeln, daß diese Angaben die wohl größtenteils

bestehenden Wissenslücken bezüglich der internationalen Rechnungslegungsge­

pflogenheiten schließen können. So sind trotz der Erhöhung des Informationsge­ haltes der befreienden Konzernabschlüsse Fehleinschätzungen seitens der Investo­

ren möglich. Weitere Fehlinterpretationen können durch die falsche Auslegung von gleich

bezeichneten

Sachverhalten

zustande

kommen.

Die

Kosten

der

Entscheidungsvorbereitung sowie des Vertragsabschlusses werden für deutsche

Anleger daher zunehmen. Der Kostenanstieg kann des weiteren durch den Rückgriff auf professionelle, kostenintensive Analysen noch umfangreicher ausfallen. Gleichzeitig werden deutsche Anleger aufgrund der Unsicherheit bezüglich der In­ vestitionsrisiken höhere Risikoprämien, ausgedrückt in einem niedrigeren Kurs, for­

dern. Hiervon sind wiederum die nach international anerkannten Rechnungsle­ gungsgrundsätzen bilanzierenden Unternehmen betroffen, die mit einem Rückgang

des Marktwertes bzw. steigenden Kapitalbeschaffungskosten rechnen müssen. In­ wiefern deutsche Investoren von der Anwendung international anerkannter Rech­

nungslegungsstandards profitieren, oder aber die damit verbundenen Fehlein-

58 Vgl. Kleekämper/König, DStR 2000, S. 569.

1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

42

Schätzungen eine effiziente Kapitalallokation verhindern, muß sich in der Praxis zei««« gen. 59 b) Divergenz des Informationsgehaltes

Durch die Anwendung international anerkannter Rechnungslegungsstandards nimmt die

Vergleichbarkeit

deutscher

Konzernabschlüsse

auf

den

internationalen

Kapitalmärkten zu. Auf dem deutschen Kapitalmarkt hingegen wird die Vergleich­

barkeit der Jahresabschlüsse abnehmen. Nutzen z.B. nicht alle Unternehmen einer

Branche die Befreiungsmöglichkeit, ergeben sich Einschränkungen hinsichtlich des Branchenvergleichs.60 So wird mit der Anwendung amerikanischer Rechnungsle­

gungsstandards der befreiende Konzernabschluß mit denen amerikanischer Unter­ nehmen vergleichbar, doch verliert der Anleger die direkte Vergleichbarkeit der Ab­ schlüsse mit deutschen Konzernabschlüssen.61 Darüber hinaus können auch die Vergleichsmöglichkeiten der Jahresabschlüsse deutscher Unternehmen nach denselben internationalen Standards durch die zuläs­

sige Kombination mit deutschen Rechnungslegungsvorschriften eingeschränkt wer­

den.62 Das eigentliche Ziel einer international harmonisierten Rechnungslegung, nämlich mit Hilfe von einheitlichen Rechnungslegungsvorschriften eine weltweite

Vergleichbarkeit der Unternehmensabschlüsse zu erreichen, ist damit schon auf

nationaler Ebene zunächst nicht realisierbar.63 Zudem gilt auch hier, daß mit einer Abnahme der Vergleichbarkeit deutsche Investo­ ren entweder nur den Unternehmen ihr Kapital zur Verfügung stellen, deren wirt­

schaftliche Situation sie aufgrund von Vergleichen innerhalb der Branche einschät­

59 Vgl. Adelt, [FS Weber], S. 424. 60 Dies hat, wie zuvor schon erwähnt, nur dann negative Auswirkungen, wenn die Portfolio­ diversifikation nach Branchen und nicht nach Ländern erfolgt. Vgl. Auer, ZfB 1999, S. 992 ff.; Kübler, ZGR 2000, S. 553 f. 61 Wie unter 2. a), S. 26 f., schon dargestellt wurde, kann auch hier nur von einer relativen Vergleichbarkeit gesprochen werden. Vgl. Niemann, [Konzernbilanzen], S. 36; Küting/Hayn, b&b 1996, S. 421; Busse von Colbe, BFuP 1995, S. 389; Grund, DB 1996, S. 1294 f.; Hennrichs, ZGR 2000, S. 628. 62 Die gem. E-DRS1 zunächst vorgesehene Zulässigkeit der Mischung unterschiedlicher Rechnungslegungswerke ist auf breite Kritik gestoßen. Vgl. Europäische Kommission, [Stellungnahme]; IDW, [Stellungnahme]; Mujkanovic, [Stellungnahme]; Baetge/Sell, StuB 1999, S. 1042 f. 63 Vgl. Förschle/Glaum/Mandler, DB 1998, S. 2286.

1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

43

zen können, oder aber daß sie für die Kapitalbereitstellung aufgrund der erschwerten

Risikoeinschätzung eine höhere Risikoprämie fordern. Damit sind mit der fehlenden Vergleichbarkeit für den betroffenen Unternehmenskreis Marktwertverluste bzw.

höhere Kapitalbeschaffungskosten verbunden. C Die Befreiungsmöglichkeit aus rechtlicher Sicht Die Analyse der befristeten Öffnung der Konzernrechnungslegung darf nicht auf rein

ökonomische Aspekte beschränkt werden, sie muß vielmehr um eine rechtliche Analyse der geschaffenen Befreiungsmöglichkeit ergänzt werden. I. Gestaltungsvorteile

Aus rechtlicher Sicht lassen sich nur schwer Gestaltungsvorteile grundsätzlicher Art

benennen. In Betracht käme insoweit nur der Aspekt, daß der Staat mit HWe der Be­

freiungsmöglichkeit des § 292 a HGB der wirtschaftsverfassungsrechtlich gewähr­

leisteten Unternehmerfreiheit Rechnung trägt. Relativierend ist allerdings bereits an dieser Stelle anzumerken, daß die wirtschaftsverfassungsrechtlich garantierte Un­

ternehmerfreiheit kein uneingeschränktes Recht gibt, die Art der Rechnungslegung beliebig nach Maßgabe eigener Zweckmäßigkeitsvorstellungen zu wählen. Ein sol­ ches Recht kann es angesichts der Vielzahl der durch die Rechnungslegung mitbe­

rührten Drittinteressen nicht geben. Wegen dieser Drittinteressen sind drittschüt-

zende Rechnungslegungsvorgaben notwendig. Nach deutschem Verfassungsrecht

hat allerdings nicht alleine der Staat die Kompetenz zum Erlaß entsprechender Vorabregulierungen. Es sind vielmehr auch den Privaten Mitwirkungsbefugnisse ge­

währleistet. Eine solche Gewährleistung zur autonomen Vorabregulierung gibt es jedoch nur für private Institutionen im Geltungsbereich der nationalen und europäi­

schen Wirtschaftsverfassung, das heißt also nicht zugunsten von privaten Rech­ nungslegungsgremien, die sich außerhalb Europas gebildet haben.64 Aus rechtlicher

Sicht kann daher § 292 a HGB nicht mit dem Argument positiv bewertet werden,

dadurch werde der wirtschaftsverfassungsrechtlich gewährleisteten Regulierungs­ autonomie Rechnung getragen. Dieser Aspekt, der für die Mitwirkung deutscher

64 Vgl. Kirchhof, ZGR 2000, S. 690.

44

1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

Regulierungsgremien eine zentrale Rolle spielt65, wird deshalb - zu Recht - bei der

rechtlichen Analyse des § 292 a HGB nicht weiter verfolgt.

Aus rechtlicher Sicht als vorteilhaft werden auf nationaler Ebene mit der Beseitigung der Inländerdiskriminierung und der Beibehaltung deutscher Bilanzprinzipien für den Einzelabschluß zwei Sonderproblematiken erörtert, die im Grunde genommen nur

von bedingter, untergeordneter Bedeutung sind. 1. Beseitigung der Inländerdiskriminierung

Mit der Umsetzung der Art. 7, 8 bzw. 11 der 7. EG-Richtlinie durch die §§ 291 bzw. 292 HGB66 in deutsches Recht sind inländische Mutterunternehmen, die zugleich Tochterunternehmen eines Mutterunternehmens mit Sitz in den EG-Mitgliedstaaten oder eines Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschafts­

raum bzw. in sogenannten Drittländern sind, bei Einhaltung der gesetzlich vorge­ schriebenen Bedingungen von der Erstellung eines handelsrechtlichen Teilkonzern­ abschlusses befreit.67 Diese Vorschriften haben zu einer Diskriminierung inländi­

scher Konzerne im Verhältnis zu amerikanischen68 und europäischen69 Unterneh­

men geführt, da diese Teilkonzernabschlüsse nach US-GAAP zum Zwecke einer

65 Vgl. hierzu die Ausführungen im 2. Kapitel C I., S. 79 ff. sowie im 3. Kapitel B, S. 134 ff. 66 Trotz des systematischen Zusammenhangs mit den bestehenden Befreiungsmöglichkeiten der §§291, 292 und 293 HGB regelt § 292 a HGB einen prinzipiell verschiedenen Sachverhalt. Vgl. Henssler/Slota, NZG 1999, S. 1135. 67 Vgl. Siebente Richtlinie des Rates vom 13. Juni 1983 aufgrund von Art. 54 Abs. 3 lit. g) des Vertrages über den konsolidierten Abschluß (83/349/EWG), ABI. Nr. L 193, S. 1 ff.; Siebourg, in: Küting/Weber (Hrsg.), Handbuch der Konzernrechnungslegung, § 291 Rn. 1 ff. und § 292 Rn. 1 ff. Die Umsetzung der Art. 7 und 8 der 7. EG-Richtlinie erfolgte im Rahmen des BilanzrichtlinienGesetzes vom 19.12.1985. Die befreiende Aufstellung eines Teilkonzernabschlusses für Tochtergesellschaften von Konzernmuttergesellschaften mit Sitz in Drittländern ist seit der Verabschiedung der Konzernbefreiungsverordnung vom 15.11.1989 für die Geschäftsjahre beginnend nach dem 31.12.1989 möglich. Vgl. auch Biener, [Rechnungslegung], S. 175; Küting/Hayn, BB 1995, S. 668 ff.; ders., b&b 1996, S. 421; Niehus/Thyll, [Konzernabschluß], S. 41 ff. 68 Die in § 292 Abs. 1 S. 3 HGB verankerte Gegenseitigkeitsregelung wurde von Seiten der amerikanischen Börsenaufsichtsbehörde Security Exchange Commission (SEC) nicht zum Anlaß genommen, eine Vereinbarung über die gegenseitige Anerkennung der Rech­ nungslegungsvorschriften zu schließen. Die EU-Kommission hat inzwischen von einer bilateralen Vereinbarung Abstand genommen. Vgl. Siebourg, in: Küting/Weber (Hrsg.), Handbuch der Konzernrechnungslegung, § 292 Rn. 5 ff. 69 Mit der Umsetzung der 7. EG-Richtlinie ist es z.B. französischen Konzernen schon seit 1986 möglich, einen befreienden Konzernabschluß nach internationalen Rechnungslegungsgrundsätzen aufzustellen. Vgl. Bohl, DB 1996, S. 995 ff.; Sahner/Gersenich, BFuP 1989, S. 338 ff.

1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

45

Börsennotierung befreiend am deutschen Kapitalmarkt verwenden können. Deut­

sche Unternehmen hingegen waren bzw. sind gern. § 242 HGB zu der Erstellung eines handelsrechtlichen Jahresabschlusses gesetzlich verpflichtet. Der Tatbestand der Diskriminierung ergibt sich somit aus der Tatsache, daß amerikanische und

europäische Unternehmen mit Konzernabschlüssen nach US-GAAP sowohl an ihren

nationalen als auch an den internationalen Kapitalmärkten notieren und Kapital auf­ nehmen können. Deutsche Unternehmen hingegen mußten insbesondere für die Notierung am weltweit größten, amerikanischen Kapitalmarkt neben dem zwingend zu erstellenden HGB-Konzernabschluß einen weiteren Abschluß nach US-GAAP bzw. eine Überleitungsrechnung erstellen und waren damit gegenüber ihren Wett­

bewerbern unter ökonomischen Gesichtspunkten benachteiligt. Diese sogenannte umgekehrte Diskriminierung deutscher Konzernobergesellschaf­ ten ist Ergebnis der Harmonisierung der Rechnungslegung durch sekundäres Ge­

meinschaftsrecht bei gleichzeitiger Anwendung deutscher Rechnungslegungsvor­

schriften für inländische

Unternehmen.70

Rechtsgrundlage für die

Harmoni­

sierungsmaßnahmen der EU im Bereich der Rechnungslegung stellt Art. 44 Abs. 3

lit. g) EGV dar. Danach können Rat oder Kommission zur Beseitigung bestehender Niederlassungsbeschränkungen erforderliche Schutzbestimmungen im Interesse der Gesellschafter oder Dritter erlassen. Dies erfolgte unter anderem durch den Erlaß

der Konzernbilanzrichtlinie.71 Ziel dieser Eingriffe in das nationale Gesellschaftsrecht

ist dabei nicht die Rechtsvereinheitlichung, sondern eine Rechtsangleichung.72

70 Vgl. hierzu Epiney, [Diskriminierung], S. 70. 71 Vgl. Scheurer, in: Lenz (Hrsg.), EGV-Kommentar, Art. 44 Rn. 10 ff.; Gidlewitz, [Harmonisierung], S. 125 f. Neben der 7. EG-Richtlinie sind aufgrund von Art. 29 Abs. 1 der Konzernbilanzrichtlinie für den Konzernabschluß auch die Bestimmungen der 4. Richtlinie im Hinblick auf den Bilanzansatz und die Bewertungsvorschriften anzuwenden. Aus dieser doppelten Bindung der Konzernobergesellschaft resultiert somit die gleiche Prüfungssituation wie vor Erlaß des § 292 a HGB. Das anwendende Unternehmen hat nun anstatt der Beachtung von HGB und IAS bzw. USGAAP die Beachtung der EU-Bilanzrichtlinien und der internationalen Vorschriften sicherzustellen. Vgl. hierzu Henssler/Slota, NZG 1999, S. 1136. 72 Vgl. Randelzhofer, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), KommEU, Art. 54 Rn. 31. Daher zielt die 7. EG-Richtlinie auch nicht auf die Vereinheitlichung der Jahresabschlußinformationen, sondern auf ihre Vergleichbarkeit und Gleichwertigkeit. Vgl. hierzu Präambel der Siebenten Richtlinie des Rates vom 13. Juni 1983 aufgrund von Art. 54 Abs. 3 lit. g) des Vertrages über den konsolidierten Abschluß (83/349/EWG), ABI. Nr. L 193, S. 1.

46

1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

Hinsichtlich der mit der Umsetzung der 7. EG-Richtlinie verbundenen Schlechter­ stellung inländischer Konzernobergesellschaften im Vergleich zu den ausländischen

Wettbewerbern stellt sich zunächst die Frage, inwiefern diese Inländerdiskriminie­ rung eine Verletzung primären Gemeinschaftsrechts, nämlich des Art. 43 EGV,

darstellt. Da sich der persönliche Anwendungsbereich dieser Vorschrift allerdings nur auf Staatsangehörige der Mitgliedstaaten bezieht, ist der Rückgriff auf Art. 43 EGV

als lex specialis zu Art. 12 EGV für inländische Unternehmen nicht möglich. Somit bleibt für die Klärung der Zulässigkeit der Inländerdiskriminierung auf europäischer Ebene nur der Rückgriff auf das allgemeine Diskriminierungsverbot des Art. 12 EGV. Der persönliche Anwendungsbereich dieser Vorschrift erstreckt sich auch auf Inländer, da gemäß des Wortlautes ’jede Diskriminierung” verboten ist und somit

nicht nur die Schlechterstellung von EG-Ausländern unter das allgemeine Diskrimi­ nierungsverbot fällt. Die herrschende Meinung verneint allerdings das Vorliegen ei­ ner europarechtlich unzulässigen Diskriminierung, sobald ein Inländer aufgrund der Nichtanwendbarkeit des Gemeinschaftsrechts schlechter gestellt wird.73

Daher bleibt für das auf dem deutschen Kapitalmarkt schlechter gestellte inländische Unternehmen nur der Rückgriff auf die nationale Rechtsordnung. Die Inländerdiskri­

minierung könnte einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG darstellen. Die Frage, inwiefern der deutsche Gesetzgeber im Hinblick auf die Bes­

serstellung inländischer Mutterunternehmen, die zugleich Tochterunternehmen eines

Mutterunternehmens mit Sitz in den EG-Mitgliedstaaten oder eines Vertragsstaates

des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum bzw. in sogenannten

Drittländern sind, durch die Befreiung von der handelsrechtlichen Rechnungsle­ gungspflicht auch zu einer Gleichbehandlung deutscher Konzernobergesellschaften

verpflichtet gewesen wäre, muß wohl verneint werden. Der Gesetzgeber hat zur Ver­ wirklichung des europäischen Binnenmarkts von dem ihm nach Art. 24 Abs. 1 GG zustehenden Recht, Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen zu übertra­

gen, Gebrauch gemacht. Der Rat hat die ihm übertragenen Hoheitsrechte zum Er­

73 Vgl. Merkt, RabelsZ 1997, S. 671 f. Als Rechtsfolge aus der Unzulässigkeit einer solchen Inländerdiskriminierung ergäbe sich die Außerkraftsetzung des HGB. Vgl. von Bognady, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), KommEU, Art. 6 EGV Rn. 52 ff.

1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

47

laß der 7. EG-Richtlinie genutzt.74 Gemäß Art. 249 Abs. 3 EGV war der deutsche Gesetzgeber zur Umsetzung in deutsches Recht verpflichtet75 und mußte somit die

Befreiung von der Erstellung eines Teilkonzernabschlusses für den betroffenen Un­ ternehmenskreis ermöglichen. Einer Verletzung des Gleichheitssatzes des Art. 3

Abs. 1 GG durch den deutschen Gesetzgeber dürfte in diesem Fall aber trotzdem

nicht vorliegen, da die Richtlinie den deutschen Gesetzgeber nicht verpflichtet hat, in Deutschland für ein gleichwertiges Regulierungsniveau Sorge zu tragen. Vielmehr ist

der deutsche Gesetzgeber aufgrund des Subsidiaritätsprinzips76 berechtigt, inländi­ sche Unternehmen strengeren Regularien wie z.B. der Jahresabschlußerstellungs­

pflicht nach HGB zu unterwerfen.

Wie die Ausführungen zeigen, kann eine rechtliche Inländerdiskriminierung aufgrund

der Umsetzung der 7. EG-Richtlinie nicht geltend gemacht werden.77 Dennoch ist

festzuhalten, daß die vermeintliche Diskriminierung aufgrund unterschiedlicher rechtlicher Behandlung auf dem inländischen Kapitalmarkt für deutsche Konzern­

obergesellschaften zu einer ökonomischen Benachteiligung im Wettbewerb um in­ ternationales Kapital geführt hat. Die Beseitigung dieser Benachteiligung, die aus der

Aufstellung eines Konzernabschlusses nach

HGB resultierte, als eines der

Hauptziele des deutschen Gesetzgebers ist mit der gewählten Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB erreicht worden.

2. Beibehaltung deutscher Bilanzprinzipien für den Einzelabschluß

Die Beschränkung der Befreiungsmöglichkeit auf die Konzernabschlüsse börsenno­ tierter Konzernobergesellschaften sowie die Befristung dieser Öffnung zielen neben der Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit international agierender Konzerngesell­

schaften darauf, ein Übergreifen internationaler Rechnungslegungsgepflogenheiten auf den deutschen Einzelabschluß zu verhindern. Als Grundlage der Maßgeblichkeit der Handelsbilanz für die Steuerbilanz sah der Gesetzgeber insbesondere den

Schutz des Vorsichtsprinzips als unabdingbar an, das international allerdings nicht

74 Vgl. Epiney, [Diskriminierung], S. 461 sowie für die zugrundeliegende Rechtsprechung OVG Berlin, DVBI. 1972, S. 280 f. 75 Vgl. Ossenbühl, HStR III, § 61 Rn. 50. 76 Vgl. hierzu näher die Ausführungen im 3. Kapitel unter B II. 1. a) aa), S. 155 ff. 77 Vgl. auch Kirchhof, ZGR 2000, S. 687.

48

1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

anerkannt wird.78 Dennoch hat sich der Gesetzgeber vor dem Hintergrund der steu­

erlichen Gewinnermittlung für den Erhalt des Vorsichtsprinzips entschieden, so daß eine befreiende Anwendung internationaler Rechnungslegungsgrundsätze im Ein­

zelabschluß nicht in Betracht gezogen wurde.79 Gleichzeitig wären mit der Änderung grundlegender Tatbestände des Rechnungslegungsrechts weitreichende Folgen für die angrenzenden Rechtsgebiete verbunden gewesen.

Die Beschränkung der Befreiungsmöglichkeit auf den Konzernabschluß als ein

rechtliches nullum80 bietet den Vorteil, daß mit diesem keine zivil- bzw. steuerrecht­ lichen Konsequenzen verbunden sind.81 Daher hat z.B. eine durch die Anwendung

international anerkannter Rechnungslegungsstandards bedingte Ausweitung der steuerlichen Bemessungsgrundlage keine weiteren steuerlichen Folgen.

Neben der Beschränkung der Befreiungsmöglichkeit auf den Konzernabschluß bör­

sennotierter Konzernobergesellschaften trägt auch die bloße Tolerierung ausländi­ scher Rechnungslegungsstandards anstelle einer gesetzlichen Implementierung

dazu bei, die Gefahr des unmittelbaren Übergreifens internationaler Rechnungsle­ gungsgepflogenheiten auf den Einzelabschluß zu vermindern. Anpassungen an in­ ternationale Rechnungslegungsstandards sind im Rahmen des Einzelabschlusses

daher weiterhin nur im Rahmen der vom Gesetzgeber bewußt geschaffenen bilanz­ politischen Spielräume82 bzw. nur dort möglich, wo gesetzliche Regelungen ganz

fehlen.83

78 Vgl. BT-Drucks. 13/7141, S. 8; Biener, [FS Ludewig], S. 105 f. 79 Vgl. zu den Auswirkungen der Internationalisierung der Rechnungslegung auf die steuerliche Gewinnermittlung Herzig, WPg 2000, S. 104 ff. 80 Vgl. Budde, [Bilanzierungsüberlegungen], S. 39; Budde/Steuber, BB 2000, S. 971 ff.; Claussen, ZGR 2000, S. 609 f. Allerdings sind Verstöße gegen die Vorschriften für dieses rechtliche nullum gern. § 331 HGB immerhin strafbewehrt. Außerdem darf nicht außer acht gelassen werden, daß auf europäischer Ebene intensiv diskutiert wird, inwiefern die Ausschüttungs- und Steuerbemessung an den Konzernabschluß geknüpft werden sollte. Vgl. Küting, BB-Beilage 1991, S. 10* f.; Budde/Steuber, BB 2000, S. 972 f. 81 Vgl. Niemann, [Konzernbilanzen], S. 51 ff. Allerdings darf nicht vernachlässigt werden, daß die Informationen des Konzernabschlusses auch den Einzelabschluß zu ergänzen haben. Vgl. hierzu in diesem Kapitel B II. 1. b), S. 38 f. 82 Vgl. Budde, [FS Beisse], S. 120. 83 Vgl. o.V., ZIP 1996, S. 2001. Bei der Anwendung ausländischer Rechnungslegungsgrundsätze darf allerdings nicht gegen die Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung verstoßen werden.

1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

49

II. Zulässigkeitsbedenken Den speziellen rechtlichen Vorteilen der Befreiungsmöglichkeit nach § 292 a HGB

stehen gewichtige Zulässigkeitsbedenken gegenüber. Bedenken können sich im Hinblick auf mögliche formelle und materielle Verstöße gegen europäisches und na­ tionales Verfassungsrecht ergeben.

1. Vereinbarkeit mit EU-Recht?

Die Vereinbarkeit mit EU-Recht muß unter den Gesichtspunkten der formellen und der materiellen Vereinbarkeit betrachtet werden. Die formelle Vereinbarkeit muß im

Hinblick auf die europarechtlich zwingende Umsetzung von Richtlinien im Bereich der Rechnungslegung geprüft werden. Die materielle Vereinbarkeit ist nur gewahrt, sofern die inhaltlichen Vorgaben der Richtlinien durch die Anwendung international

anerkannter Rechnungslegungsstandards eingehalten werden.

a) Vereinbarkeit mit formellen Erfordernissen

Im Hinblick auf die formellen Erfordernisse ist zunächst festzuhalten, daß der deut­ sche Gesetzgeber aufgrund des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts84 nicht von ver­

bindlichen Vorschriften des Europäischen Rechts befreien kann. Die unmittelbare, vorrangige Geltung des Gemeinschaftsrechts, die für die Erfüllung der übertragenen

Aufgaben als notwendig erachtet wird, ergibt sich aus der allgemeinen Treuepflicht85

nach Art. 10 EGV.86 Ermächtigungsgrundlage für die im Bereich der Rechnungsle­

gung geltenden gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften ist Art. 44 Abs. 2 lit. g) EGV, der als Ziel der vorzunehmenden Schutzbestimmungen die Schaffung der Gleich-

84 Vgl. Oppermann, [Europarecht], Rn. 616 ff. Vgl. zu der daraus erwachsenden Notwendigkeit einer richtlinienkonformen Interpretation von Rechnungslegungsvorschriften Back, [Interpretation]. 85 Vgl. Oppermann, [Europarecht], Rn. 367 ff. 86 Vgl. ebd., Rn. 627 ff. Die grundsätzliche Geltung des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts wurde vom BVerfG durch das sog. "MaastrichC-Urteil bestätigt. Vgl. hierzu BVerfGE 89, 155 ff.

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1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

Wertigkeit der Bestimmungen in den Mitgliedsstaaten nennt.87 Die Harmonisierung

der Rechnungslegung basiert insbesondere auf der 4. EG-Richtlinie über den Jah­

resabschluß von Kapitalgesellschaften88 sowie der 7. EG-Richtlinie über den konso­ lidierten Abschluß.89 Durch die Bindung der Befreiung von der Aufstellungspflicht an

das Einklangerfordernis mit der 7. EG-Richtlinie hat der deutsche Gesetzgeber zu­

nächst die Einhaltung der formellen Erfordernisse mit höherrangigem EU-Recht ge­

währleistet. Wird allerdings auf das Ziel der Richtlinien im allgemeinen bzw. der bei­ den oben genannten Richtlinien im speziellen abgestellt, ergeben sich bezüglich der

Vereinbarkeit mit EU-Recht in zweierlei Hinsicht Bedenken. Ausgangspunkt für die Überlegungen ist Art. 249 Abs. 3 EGV, wonach Richtlinien für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet werden, hinsichtlich der zu erreichenden Ziele90 verbindlich sind, den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mit­ tel jedoch überlassen.91 Daraus ergibt sich, daß unmittelbare Adressaten einer

Richtlinie die Mitgliedsstaaten sind.92 Als Adressat hat der deutsche Gesetzgeber

somit für die Umsetzung und die rechtmäßige Anwendung der Richtlinie Sorge zu

87 Vgl. Auer, [Rechnungslegungsstandards], S. 61 ff. Der Ministerrat sieht ein maßgebliches Ziel der Tätigkeit der Europäischen Kommission darin, für die wirtschaftliche Betätigung in der EU einheitliche Voraussetzungen zu ermöglichen. Daher ist insbesondere die Harmonisierung des Gesellschaftsrechts, des Steuerrechts sowie die Schaffung eines einheitlichen Kapitalmarktes in der EU zu unterstützen. Vgl. Jonas, [EG-Bilanzrichtlinie], S. 24. Grundlage für die Harmonisierung der Rechnungslegungsvorschriften sind die sog. Römischen Verträge von 1957 als Vertragswerk zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. Vgl. Küting/Weber, [Bilanzierung], S. 35; Otte, ZfbF 1990, S. 507; Weber-Braun, in: Küting/Weber (Hrsg.), Handbuch der Rechnungslegung, Art. 1 Rn. 1. 88 Vgl. Vierte Richtlinie des Rates vom 25. Juli 1978 aufgrund von Artikel 54 Absatz 3 Buchstabe g) des Vertrages über den Jahresabschluß von Gesellschaften bestimmter Rechtsformen (78/660/EWG), ABI. 1978 Nr. L 222/11. 89 Vgl. Siebente Richtlinie des Rates vom 13. Juni 1983 aufgrund von Artikel 54 Absatz 3 Buchstabe g) des Vertrages über den konsolidierten Abschluß (83/349/EWG), ABI. 1983 Nr. L 193/1. 90 Ipsen weist, nach h.M. berechtigt, auf die fehlerhafte Übersetzung der Originalfassung hin. Statt von Ziel ist vielmehr von dem Ergebnis, das mit den Rechtswirkungen bezweckt wird, auszugehen. Vgl. Ipsen, [Gemeinschaftsrecht], S. 458; Grabitz, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), KommEU, Art. 189 Rn. 57; Zuleeg, ZGR 1980, S. 472. Da die Unterscheidung im folgenden keine weitere Bedeutung hat, wird in Anlehnung an den Gesetzestext weiterhin von Zielen gesprochen. 91 Vgl. Hetmeier, in: Lenz (Hrsg.), EGV-Kommentar, Art. 189 Rn. 12; Ipsen, [Gemeinschaftsrecht], S. 455 ff.; Grabitz, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), KommEU, Art. 189 Rn. 51. 92 Hierin liegt ein entscheidender Unterschied zu Verordnungen gern. Art. 189 Abs. 2 EGV, die ohne weitere Umsetzung Geltung in den Mitgliedstaaten entfalten und somit sich direkt an den einzelnen Bürger wenden.

1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

51

tragen.93 Diese Verpflichtung bleibt auch nach der Umsetzung der Richtlinie beste­ hen. Dies ergibt sich zum einen aus dem Wortlaut des Art. 249 Abs. 3 EGV und wird

zum anderen durch die mitgliedsstaatliche Treuepflicht gern. Art. 10 EGV unter­ stützt.94 Daher kann sich der deutsche Gesetzgeber der Umsetzungs- bzw. Recht­

setzungsverpflichtung nach erfolgter Umsetzung nicht entledigen. Sie muß vielmehr in staatlicher Verantwortung bleiben. Der dynamische Charakter der IAS und USGAAP bedingt aber, daß der zu einem bestimmten Zeitpunkt festgestellte Einklang mit den EG-Richtlinien durch Weiterentwicklungen einerseits oder aber nicht

einklangkonformer Anwendung von Wahlrechten andererseits seine Gültigkeit ver­

lieren kann.95 Der nach geltendem Recht für die befreiende Wirkung des Konzernab­ schlusses nach international anerkannten Rechnungslegungsstandards erforderliche Einklang mit EU-Recht ist daher durch einen Wirtschaftsprüfer zu prüfen und zu

bestätigen. Dieser trägt somit für die rechtmäßige Umsetzung bzw. Anwendung der europäischen Vorgaben Sorge. Es ist fraglich, ob diese Weitergabe der Um­

setzungsverpflichtung sowie der notwendigen Überprüfung des Einklangs mit dem

Rechtscharakter von Richtlinien konform geht und ausreicht, um die vorgeschrie­

bene, vollständige Anwendung in hinreichend bestimmter und klarer Weise sicherzu­ stellen.96 Vielmehr ist anzunehmen, daß der Rechtscharakter von Richtlinien ver­ langt, daß die Umsetzung und Einhaltung der Vorschriften in staatlicher Verantwor­

tung verbleibt. Wird dieser Argumentation gefolgt, würde § 292 a HGB einen for­ mellen Verstoß gegen EU-Recht darstellen. b) Vereinbarkeit mit materiellen Erfordernissen

Die materiellen Erfordernisse der international anerkannten Rechnungslegungs­

grundsätze mit dem europäischen Bilanzrecht beziehen sich auf die Übereinstim­

93 Vgl. Zuleeg, ZGR 1980, S. 476; Steindorff, AG 1988, S. 58 ff. 94 Vgl. Zuleeg, ZGR 1980, S. 470 ff. 95 Dies ist wohl auch der hauptsächliche Grund dafür, daß das DRSC ausdrücklich die Haftung für die Anwendung der Standards ausschließt. Anders würde sich dieser Sachverhalt bei einer statischen Verweisung auf international anerkannte Rechnungslegungsstandards darstellen. Da diese auf Rechtsätze in einer bestimmten Fassung verweisen, wäre die Anwendung der Standards nach erfolgter Feststellung des Einklangs ohne weiteres möglich. Vgl. Hommelhoff, [FS Odersky], S. 784 f. 96 Vgl. Grabitz, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), KommEU, Art. 189 Rn. 57; Bleckmann, [Europarecht], §7 Rn. 442; Kloos, [Bilanzrichtlinie], S. 36. Die Bedenken blieben auch dann bestehen, wenn die Jahresabschlußprüfung der Erfüllung einer öffentlichen Funktion entspräche. Vgl. dazu SchulzeOsterloh, ZGR 1976, S. 411 ff.

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1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

mung der jeweiligen Bilanzierungsvorschriften bezüglich ihrer inhaltlichen Ausge­

staltung. Hierbei kommt es, wie zuvor schon erwähnt, nicht auf die Übereinstimmung des Wortlautes der Vorschriften an. Vielmehr ist das Erfordernis des Einklangs wei­

ter auszulegen als eine wortgemäße Übereinstimmung.97 Inwiefern das Einklanger­ fordernis mit den EG-Richtlinien erfüllt wird, ist folglich am Zweck des Konzernab­

schlusses auszurichten. Gemäß der 7. EG-Richtlinie ist der Zweck eines konsoli­

dierten Abschlusses ausschließlich in der Information zu sehen98, so daß der Kon­ zernabschluß nach international anerkannten Rechnungslegungsgrundsätzen hin­

sichtlich des Informationsgehaltes gleichwertig sein muß. Da IAS und US-GAAP durch ihre Kapitalmarktorientierung eine umfassende Information der Rechnungsle­

gungsadressaten gewährleisten, wird ein Einklang in bezug auf den Informations­ gehalt grundsätzlich hergestellt werden können.99 Zudem erleichtern die zahlreichen

Wahlrechte der EG-Richtlinien die richtlinienkonforme Anwendung internationaler Bilanzierungsgrundsätze.100 Da die EU-Kommission im Zuge der neuen Harmoni­

sierungsstrategie vom Erlaß neuer Richtlinien Abstand genommen hat und eine

verstärkte Zusammenarbeit mit dem IASC anstrebt, wird darüber hinaus davon aus­ gegangen, daß im Falle von Richtlinienverstößen die europäischen Vorschriften an

die international anerkannten Standards angepaßt werden würden.101 Somit ergibt sich im Hinblick auf die materiellen Erfordernisse kein Verstoß gegen höherrangiges EU-Recht.

97 Vgl. Strobel, DB 1999, S. 1128 f.; ders., BB 1999, S. 1647 f.; Auer, [Rechnungslegungsstandards], S. 75 ff. Diese Interpretation ist insofern zu unterstützen, als daß den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung von Richtlinien die Form und die Wahl der Mittel freigestellt ist. Anderer Ansicht Küting/Hütten, WPg 1999, S. 15. 98 Vgl. Küting/Hayn, in: Küting/Weber (Hrsg.), Handbuch der Konzernrechnungslegung, 3. Abschnitt Rn. 40. 99 Dieser Einklang wurde bezüglich der IAS durch den Kontaktausschuß für Richtlinien der Rechnungslegung festgestellt. Hinsichtlich der Überprüfung darf nicht vernachlässigt werden, daß ausschließlich geprüft wurde, inwiefern die Bilanzierung nach EU-Richtlinien sich mit den IAS verträgt. Der deutsche Gesetzgeber folgerte daraus, daß ein lAS-Abschluß daher auch mit den Bestimmungen der Richtlinie konform gehen würde. Vgl. Schulze-Osterloh, [Gesellschaftsrecht], S. 305 ff. Der Einklang der IAS und US-GAAP mit europäischem Bilanzrecht wurde inzwischen auch vom DRSC bejaht. Hinsichtlich der festgestellten Vereinbarkeit kritisch Niemann, [Konzernbilanzen], S. 31 ff., 55 ff.; Grund, ZIP 1996, S. 1973 f.; Ordelheide, WPg 1996, S. 548; IDW, WPg 1996, S. 593 ff.; Niehus, DB 1997, S. 1421; Zitzeisberger, WPg 1998, S. 131 f. 100 Vgl. Havermann, WPg 2000, S. 122. Zur Veranschaulichung seien hier die Wahlrechte bezüglich der Bewertungsgrundsätze angeführt. Diese ermöglichen eine Bewertung sowohl im Sinne des Vorsichtsprinzips als auch im Sinne des Periodenabgrenzungsprinzips. Vgl. Auer, [Rechnungslegungsstandards], S. 64. 101 Vgl. Hommelhoff, RabelsZ 1998, S. 392; Pellens, [Rechnungslegung], S. 388; Oestreicher/Spengel, DB 1999, S. 594 f.

1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

53

2. Vereinbarkeit mit nationalem Verfassungsrecht? Die gewählte Befreiungsregelung des § 292 a HGB könnte Verstöße gegen demo­

kratische und rechtsstaatliche Verfassungsprinzipien beinhalten.

a) Vereinbarkeit mit demokratischen Erfordernissen Die Regelung des § 292 a HGB führt dazu, daß das Konzernrechnungslegungsrecht

nach HGB zwar weiterhin in Kraft bleibt, aber an die Stelle eines HGB-Jahresabschlusses bei Inanspruchnahme der Befreiungsregelung ein Konzernabschluß nach international anerkannten Rechnungslegungsstandards tritt.102 Auch wenn dieser als

ausländischer Konzernabschluß gekennzeichnet werden muß, übernimmt er den­

noch die Funktionen des deutschen Konzernabschlusses. Damit bleibt aufgrund fehlender (formaler) Inkorporation103 die formelle Rechtsetzungskompetenz zwar

beim deutschen Gesetzgeber104, doch hat sich dieser durch die Befreiungsregelung der inhaltlichen Einflußnahme und Kontrolle von Rechnungslegungsgrundsätzen, die

auf dem deutschen Kapitalmarkt von Konzernobergesellschaften mit Sitz in

Deutschland angewendet werden können, faktisch entledigt. Die Unternehmen, die die Befreiungsmöglichkeit in Anspruch nehmen, setzen somit mittelbar geltendes

inländisches Konzernrechnungslegungsrecht außer Kraft.105 Damit basiert die Ord­ nung der Konzernrechnungslegung aber nur noch teilweise auf der Willensentschei­ dung des deutschen Gesetzgebers.106

aa) Derogation von Gesetzgebungspflichten Diese faktische Preisgabe der Gesetzgebungskompetenzen für die Konzernrech­

nungslegung im Wege der Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB wirft im Hinblick auf das Demokratieprinzip Bedenken auf.107 Gemäß Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG hat alle

102 Vgl. Grund, ZIP 1996, S. 1974. 103 Auf diesen Formalismus stellt Heintzen entscheidend ab. Vgl. Heintzen, BB 1999, S. 1051 ff. 104 Dieser begründet die fehlende Übertragung von Hoheitsrechten allerdings damit, daß durch die gewählte Befreiungslösung kein ausländischer Standardsetter Einfluß auf das deutsche Konzernrechnungslegungsrecht erhalten würde. Vgl. zu dieser Begründung BT-Drucks. 13/7141, S. 9. 105 Vgl. Hommelhoff, [Konzernabschluß], S. 116. 106 Vgl. Grund, ZIP 1996, S. 1974. 107 Vgl. Budde, [FS Beisse], S. 112 ff.; Grund, ZIP 1996, S. 1974; Ballwieser, [FS Weber], S. 440 f.; Hommelhoff, [Konzernabschluß], S. 116 ff.; Pellens, [Rechnungslegung], S. 487 f.; SchulzeOsterloh, [Gesellschaftsrecht], S. 304. Diese Bedenken nicht teilend Heintzen, BB 1999, S. 1050 ff.

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1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

Staatsgewalt vom Volke auszugehen. In der repräsentativen Demokratie bedeutet dies, daß jede Ordnung eines Lebensbereiches auf eine Willensentscheidung der vom Volk bestellten Gesetzgebungsorgane zurückgeführt werden können muß.108 Im Hinblick auf das Demokratiegebot des Grundgesetzes muß daher untersucht

werden, wem die Gesetzgebungskompetenzen für die Rechnungslegung zustehen

und inwieweit und vor allem wie weitgehend diese an Dritte überantwortet werden

dürfen. Die notwendige Legitimation für die Ordnung eines Bereiches ergibt sich da­ bei aus der sachlichen Zuständigkeit gemäß der grundsätzlichen Aufgabenzuwei­ sung nach Art. 70 ff. GG. Die Rechtsetzungskompetenzen für die Rechnungslegung

liegen gern. Art. 72 Abs. 2 i.V.m. Art. 74 Nr. 11 GG beim Bund.109 Da nach h.M. das Grundgesetz kein Normsetzungsmonopol des Gesetzgebers po­ stuliert110, sind zunächst die Bereiche abzugrenzen, die vom demokratischen Par­

lamentsvorbehalt erfaßt werden. Wird ein dem Parlament vorbehaltener Bereich von einer zu treffenden Entscheidung berührt, darf sich der Gesetzgeber nur in einem bestimmten Ausmaß und in bestimmten Formen, etwa durch eine „Beleihung“, sei­

nes Gesetzgebungsauftrages entledigen. Für den Kernbereich hingegen besteht ein Entscheidungsmonopol des Parlaments. Die Abgrenzung der zwingend durch das Parlament zu regelnden Bereiche erfolgt mittels der Wesentlichkeitstheorie des BVerfG. Danach sind alle Entscheidungen, die grundlegende normative und insbe­

sondere grundrechtlich geschützte Bereiche betreffen, durch den Gesetzgeber selbst

vorzunehmen.111 Hierzu sind vor allem jene Entscheidungen zu zählen, die von poli­

tisch, wirtschaftlich und sozial außerordentlicher Bedeutung sind.112 Die politische, wirtschaftliche und soziale Bedeutung der Rechnungslegung als Mittler zwischen Eigentümer-, Gläubiger- und Unternehmensinteressen wird nicht bezweifelt.113

108 Vgl. Grund, ZIP 1996, S. 1974 ff. 109 Vgl. Budde, [FS Beisse], S. 112 f. 110 Vgl. Ossenbühl, HStR III, §61 Rn. 30; Dreier, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 20 (Demokratie) Rn. 110 sowie Art. 20 (Rechtsstaat) Rn. 103 ff.; Sachs, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, Art. 20 Rn. 88. Vgl. hierzu auch die weitergehenden Ausführungen im 3. Kapitel unter B I. 2., S. 144 ff. sowie B II. 2., S. 163 ff. 111 Vgl. BverfGE 49, 89(126). 112 Vgl. Hommelhoff, [Konzernabschluß], S. 116 ff.; Dreier, in: Dreier (Hrsg.), GrundgesetzKommentar, Bd. 2, Art. 20 (Rechtsstaat) Rn. 103 ff. 113 Hier kann auch der Konzernabschluß als Bestandteil des Gesamtsystems der Rechnungslegung nicht von ausgenommen werden. Vgl. Hommelhoff, [Konzernabschluß], S. 118; Beisse, BB 1999, S. 2181 ff.

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1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

Noch bedeutsamer und damit wesentlicher ist allerdings der Eingriff der Rech­

nungslegung in grundrechtlich geschützte Bereiche. Das Recht auf freie wirtschaft­

liche Betätigung gern. Art. 2 GG wird durch den Eigentumsschutz gern. Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG und die Sozialbindung des Eigentums gern. Art. 14 Abs. 2 GG für das Un­

ternehmen als Verpflichteten sowie für die Eigentümer und Gläubiger als Berechtigte beschränkt.114 Damit fallen Entscheidungen, die wie die Rechnungslegung dieses

Spannungsfeld betreffen, in den grundrechtswesentlichen Bereich, der grundsätzlich durch den demokratisch legitimierten Gesetzgeber zu regeln ist. bb) Legitimationslücke der Rechtsetzung Der aufgrund der Wesentlichkeitstheorie abgegrenzte, dem Parlament vorbehaltene Regelungsbereich bezieht sich nicht auf die Gesamtheit des Regelungsbedarfs.

Vielmehr muß der Gesetzgeber nur die wesentlichen Eckpunkte des Bereiches fest­ legen und inhaltlich ausfüllen.115 Die darüber hinaus verbleibenden Rechtsetzungs­

aufgaben können auf weitere Instanzen übertragen werden. Im Hinblick auf diese Überantwortung staatlicher Rechtsetzungsgewalt ist allerdings zu beachten, daß die staatlichen Instanzen entsprechend des Gewichtes und der Tragweite der Entschei­

dungen demokratisch legitimiert sein und vor allem ihre Organisationsstruktur und ihr Verfahren eine adäquate Aufgabenerfüllung gewährleisten müssen.116 Insbesondere

ist

es

unabdingbar,

daß

der

demokratisch

legitimierte

Gesetzgeber

als

übergeordnete Rechtsetzungsmacht neben der Möglichkeit zur inhaltlichen Vorgabe

von Rahmenbedingungen die Ergebniskontrolle und somit die Letztverantwortung

über die delegierten Aufgabenbereiche behält.117

114 Vgl. Budde/Steuber, [FS Claussen], S. 584 f.; Budde/Steuber, [FS Baetge], S. 9 ff.; Budde, [FS Moxter], S. 33 ff. 115 Vgl. Hommelhoff, [FS Odersky], S. 794 f. 116 Vgl. Ossenbühl, HStR III, § 62 Rn. 49; Dreier, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 20 (Demokratie) Rn. 112. 117 Vgl. Bryde, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3, Art. 80 Rn. 5. Zum notwendigen Verbleib der Verantwortung für die wesentlichen Inhalte der Rechnungslegung in staatlichen Händen vgl. weitergehend 2. Kapitel C II., S. 84 ff.

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1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

Der umfassende und vor allem einer hohen Dynamik unterliegende Regelungsbedarf der Rechnungslegung macht eine Delegation von Aufgaben unabdingbar.118

Aufgrund der aufgeführten Anforderungen des demokratischen Rechtsstaats an die

Delegation staatlicher Rechtsetzungsbefugnisse sind dieser durch Art. 80 Abs. 1 GG enge Grenzen gesetzt.119 So wird neben dem Adressatenkreis von Ermächtigungs­ verordnungen auch bestimmt, daß Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung

durch das Ermächtigungsgesetz vorgeben werden müssen. Abgesehen von der Beschränkung des Adressatenkreises auf die Exekutive, ist die vorgenommene fak­

tische Verlagerung der Regelung von Rechnungslegungsvorschriften auf ausländi­ sche Standardsetter vor allem aufgrund der fehlenden Einflußmöglichkeiten auf die

Organisation und das Verfahren sowie der fehlenden Ergebniskontrolle des Stan­

dardisierungsprozesses als verfassungsrechtlich problematisch einzustufen.120

b) Vereinbarkeit mit rechtsstaatlichen Erfordernissen

Auch im Hinblick auf die Vereinbarkeit der Befreiungsregelung des § 292 a HGB mit dem Rechtsstaatsprinzip sind vielfach Bedenken geäußert worden, die sich neben

der formellen Ausgestaltung der gesetzlichen Regelung auch auf den Verweis auf ausländische bzw. internationale Rechnungslegungsnormen beziehen.121 Mögliche Verstöße ergeben sich bezüglich der Anforderungen an die Rechtssicherheit als

einen wesentlichen Bestandteil des Rechtsstaatsprinzips.122

118 Vgl. Hommelhoff, [FS Odersky], S. 795; Pellens, [Rechnungslegung], S. 527 f. und allgemein zu der Notwendigkeit der Delegation von originärer Rechtsetzungsgewalt Ossenbühl, HStR III, § 62 Rn. 42. 119 Vgl. zur Rechtsverordnung allg. Ossenbühl, HStR III, § 64; Bryde, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3, Art. 80 sowie die Ausführungen im 4. Kapitel unter A I. 2., S. 183 ff. 120 Da diese Anforderungen weitgehend nicht erfüllt werden, greift hier auch nicht das Argument, daß man die Befreiungsmöglichkeit jederzeit einschränken bzw. rückgängig machen könne. Vgl. zu dieser Begründung BT-Drucks. 13/7141, S. 9. Zudem verstößt dieser Hinweis auf die möglicherweise nur vorübergehende Geltung des Rechts ebenfalls gegen das Demokratieprinzip. Vgl. Hommelhoff, [FS Odersky], S. 792. 121 Vgl. u.a. Budde/Steuber, DStR 1998, S. 504 ff.; Grund, ZIP 1996, S. 1996 ff.; Hommelhoff, [FS Odersky], S. 779 ff. 122 Münch sieht im Grundsatz der Rechtssicherheit eine wesentliche Voraussetzung für eine funktionierende Wirtschaftsordnung. Vgl. Münch, NJW 1996, S. 3320.

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1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

aa) Unbestimmtheit des Gesetzeswortlautes des § 292 a HGB

Im Sinne der Rechtssicherheit müssen Gesetze klar, bestimmt und eindeutig sein, um auf diese Weise die Verläßlichkeit des Rechts und die Vorhersehbarkeit staatli­

chen Handelns zu fördern und zu gewährleisten.123 Diese wichtigsten Anforderungen des Rechtsstaatsprinzips an ein Gesetz haben im Gebot zur Rechtsklarheit und Bestimmtheit Eingang gefunden.124 Mit dem Gebrauch der unbestimmten Rechtsbe­

griffe ’’Gleichwertigkeit” (§ 292 a Abs. 2 Nr. 3 HGB) und ’’international anerkannte

Rechnungslegungsgrundsätze ” (§ 292 a Abs. 2 HGB) ergeben sich Zweifel im Hin­ blick auf die hinreichende Bestimmtheit der Befreiungsregelung.

Eine hinreichende Bestimmtheit ist dann gegeben, wenn der Adressat anhand der gesetzlichen Tatbestände die Folgen seines Handelns absehen kann.125 Grundsätz­

lich wird für die Erfüllung des Bestimmtheitsgebotes die Anwendung von unbe­

stimmten Rechtsbegriffen und Generalklauseln nicht ausgeschlossen, doch ist diese nur unter Beachtung der Grenzen, die der Grundsatz der Normenklarheit vorgibt,

zulässig. Dieser Grundsatz verlangt, daß der Gesetzesinhalt ohne weitergehende Kenntnisse verständlich sein muß. Neben der formellen Verständlichkeit wird dabei insbesondere auf die materielle Widerspruchsfreiheit und Plausibilität abgestellt.126

Es

kann

angezweifelt

werden,

daß

die

unbestimmten

Rechtsbegriffe

’’Gleichwertigkeit” und ’’international anerkannte Rechnungslegungsgrundsätze” die durch das Gebot der Rechtsklarheit und Bestimmtheit geforderten Beurteilungsmaß­ stäbe für die rechtmäßige Gesetzesanwendung erfüllen. Zwar wird in der Gesetzes­ begründung mit der Aufzählung von IAS und US-GAAP ein Anhaltspunkt gegeben,

doch zieht auch dieser keine hinreichend bestimmte Grenzen.127 Daher wird der An­ wender der Befreiungslösung darüber im unklaren gelassen, inwiefern er mit der

Anwendung anderer Rechnungslegungsstandards bzw. der Kombination zweier

123 Vgl. Badura, [Staatsrecht], S. 273 f.; Maurer, [Staatsrecht], S. 228 f.; Sachs, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 20 Rn. 122; Herzog, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 20 (Rechtsstaatlichkeit) Rn. 62; Schmidt-Aßmann, HStR I, § 24 Rn. 81 ff. 124 Vgl. Stern, [Staatsrecht], Bd. I, S. 829. 125 Vgl. Schulze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Art. 20 (Rechtsstaat) Rn. 129. 126 Vgl. ebd., Rn. 129. 127 Vg. BT-Drucks. 13/7141, S. 11.

58

1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

oder mehrerer Normwerke zum einen international anerkannte Grundsätze128 ver­ wendet und zum anderen mit dem erstellten Konzernabschluß die für die Befreiung erforderliche Gleichwertigkeit erfüllt hat.129 Damit ist die Rechtsfolge der Befolgung

der gesetzlichen Regelung, nämlich die Befreiung von der Aufstellungspflicht eines

handelsrechtlichen Konzernabschlusses, für den Adressaten nicht hinreichend vor­ aussehbar und berechenbar.

bb) Bezugnahme auf ausländische Normen durch § 292 a HGB Der Verweis auf ’’international anerkannte Rechnungslegungsgrundsätze” begegnet weiteren rechtsstaatlichen Bedenken. Auch wenn der Gesetzgeber darauf hingewie­

sen hat, daß die Tolerierung ausländischer Rechnungslegungsstandards keine Verweisung auf ausländisches Recht darstelle130, führt die Anwendung der Befrei­

ungsmöglichkeit faktisch zum gleichen Ergebnis. Für die handelsrechtlich gern. § 290 HGB vorgeschriebene Erstellung eines Konzernabschlusses können deutsche

Konzernobergesellschaften ausländisches bzw. internationales Recht anwenden.

Analog zu der Gesetzestechnik der Verweisung findet der Gesetzesanwender bzw. Rechtsuchende daher das Recht gegebenenfalls in einem bzw. mehreren aus­ ländischen bzw. internationalen Regelwerken.131 Da der Gesetzgeber aber durch die Umgehung formaler Gesetzestechniken nicht den materiellen Schutzgehalt gleicher

Tatbestände aushöhlen darf, müssen folglich für die materielle Bewertung der ver­ fassungsrechtlichen Vereinbarkeit auch die Kriterien für die Verfassungsmäßigkeit

von Verweisungen herangezogen werden. Diese, vom BVerwG entwickelten, Min­ destvoraussetzungen sollen die Zugänglichkeit und die Identität des Verweisungs­

objektes sichern. Daher muß die Rechtsnorm klar zum Ausdruck bringen, daß sie eine außenstehende Anordnung zum Bestandteil hat, welche hinreichend bestimmt

128 Vgl. Hoyos/Lechner, in: Beck (Hrsg.), Bilanz-Kommentar, § 292 a Rn. 4. Der Anwendungskreis ist vielmehrweiterzufassen. Z.B. kann ein französischer Konzernabschluß in allen EU-Mitgliedstaaten mit befreiender Wirkung aufgestellt werden, so daß er ebenfalls als international anerkannt anzusehen ist. 129 Da der Gesetzgeber die Befreiung allerdings zwingend vom Einklang mit den Mindestan­ forderungen der EU-Richtlinien abhängig machen mußte, ist die Bedingung der "Gleichwertigkeit” hinfällig. Die Qualität der befreienden Konzernabschlüsse ist damit nicht nur gesichert, sondern auch hinreichend konkretisiert. Vgl. Busse von Colbe, [FS Kropff], S. 426 ff.; ders., [Reform], S. 414 ff. 130 Vgl. BT-Drucks. 13/7141, S. 9. 131 Vgl. Brugger, VerwA 1987, S. 7.

1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

59

zu bezeichnen ist. Darüber hinaus muß die Anordnung, auf die verwiesen wird, für die Betroffenen zugänglich und ihrer Art nach für amtliche Anordnungen geeignet

sein.132 Gegen dieses Gebot der eindeutigen Verweisung133 verstößt die Befreiungs­ regelung des § 292 a HGB in mehrfacher Hinsicht. Da die fehlende hinreichende

Bestimmtheit zuvor schon behandelt wurde, wird auf diese nicht mehr näher einge­ gangen.

cc) Mängel bei der Verkündung und Ausfertigung Im Hinblick auf die Zugänglichkeit sind die in Art. 82 Abs. 1 GG verankerten Funktio­

nen der Verkündung und der Ausfertigung für die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit ausschlaggebend.134 Mit Hilfe dieser verfassungsrechtlich verankerten Vorgaben soll

dem Bürger der Zugang zum geltenden Recht erleichtert werden. Während für Gesetze eine Verkündung im Gesetzblatt zwingend vorgeschrieben ist, kann der Ge­

setzgeber bei Verweisen auf außergesetzliche Normen bei Vorliegen eines sachli­

chen Grundes von einer derartigen Veröffentlichung absehen. Als sachliche Recht­ fertigung kommt z.B. die Tatsache, daß die Veröffentlichung des außergesetzlichen

Regelungswerkes der Übersichtlichkeit des Gesetzblattes zuwiderläuft, in Betracht. Mit der Ausfertigung soll die Identität des Verweisungsobjektes gesichert und staat­ lich kontrolliert werden. Daher sind in Bezug genommene außergesetzliche Regel­

werke amtlich zu hinterlegen. Der gewählte Hinterlegungsort ist in der Verweisungs­

norm zu vermerken. Diesen formellen Voraussetzungen der Verfassungsmäßigkeit einer Verweisung auf außergesetzliche Regelwerke genügt die Befreiungsmöglich­

keit des § 292 a HGB nicht. Das Vorliegen eines sachlichen Grundes für die feh­ lende Veröffentlichung in einem Gesetzblatt kann aufgrund des Umfangs der an­

wendbaren Rechnungslegungsstandards135 zwar bejaht werden, doch hat der Ge­ setzgeber die amtliche Hinterlegung und den Verweis auf den Hinterlegungsort ver­ säumt. Daher ist die pauschale Bezugnahme auf ’’international anerkannte Rech­

132 Vgl. Backherms, ZRP 1978, S. 262; Staats, ZRP 1978, S. 61; Hommelhoff, [FS Odersky], S. 786; Schenke, NJW 1980, S. 744. 133 Vgl. Schulze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Art. 20 (Rechtsstaat) Rn. 117. 134 Vgl. zum folgenden Hommelhoff, [FS Odersky], S. 786 ff.; Brugger, VerwA 1987, S. 9 ff. 135 Wie oben dargestellt, fehlt es an einer genauen Abgrenzung der anwendbaren Rech­ nungslegungsstandards, so daß in letzter Konsequenz die Gesamtheit aller in Frage kommenden international anerkannten Rechnungslegungsgrundsätze zu veröffentlichen wären.

1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

60

nungslegungsgrundsätze ” grundsätzlich als verfassungsrechtlich unzulässig einzu­ stufen.

Im Hinblick auf die Verkündigung treten durch die Verweisung auf ausländische bzw. internationale Rechnungslegungsgrundsätze noch zusätzliche Probleme auf. Gemäß

des Rechtsstaatsprinzips muß dem Bürger das Recht in formeller und materieller

Hinsicht zugänglich sein. Während die formelle Zugänglichkeit durch die Verkündung bzw. den Hinweis auf den Hinterlegungsort gewahrt wird, kann die materielle

Zugänglichkeit nur dann als gewährleistet gelten, wenn der Rechtsuchende das geltende

Recht

auch

inhaltlich

versteht.136

Da

international

anerkannte

Rechnungslegungsgrundsätze nur selten in deutscher Sprache verfaßt sind, können aufgrund

fehlender

Fremdsprachenkenntnisse

Verständnisprobleme

auftreten.

Deutsch ist zwar gern. § 23 Abs. 1 VwVfG nur als Amtssprache gesetzlich vorgeschrieben, doch ergibt sich aus dem rechtsstaatlichen Gebot der Rechtssicher­ heit, daß auch der Gesetzgeber sich der deutschen Sprache zu bedienen hat.137

Daraus läßt sich allerdings noch kein Verbot von Verweisungen auf ausländisches Recht ableiten.138 Wählt der Gesetzgeber aber die Bezugnahme auf fremdsprachige

Regelwerke, dann gilt umso mehr, daß er aus rechtsstaatlichen Gründen die Ver­ ständlichkeit mittels einer amtlichen Übersetzung gewährleisten muß.139 Mit der amt­ lichen Übersetzung würden gleichzeitig weitere Probleme des Verweises auf auslän­

dische bzw. internationale Rechnungslegungsgrundsätze umgangen. Für gerichtliche

Verfahren stünde zum einen deutschlandweit eine einheitliche Übersetzung als

Grundlage für Entscheidungen zur Verfügung. Zum anderen entfiele damit auch die Frage nach der Haftung für fehlerhafte Übersetzungen.

136 Vgl. Hommelhoff, [FS Odersky], S. 788. 137 Dies darf auch nicht mit dem Hinweis umgangen werden, daß die Anwender der Befreiungslösung diese freiwillig nutzen und daher mit der Maßgeblichkeit von fremdsprachigen Normen einverstanden wären. Vielmehr erstreckt sich die Zugänglichkeit nicht nur auf den derzeitigen Rechtsanwender, sondern auch auf die Adressaten des Gesetzesgegenstandes, nämlich den Konzernabschluß. Vgl. Hommelhoff, [FS Odersky], S. 788 f. 138 Vgl. Heintzen, BB 1999, S. 1053. 139 Allerdings darf nicht übersehen werden, daß die Verbindlichkeit der Originalfassung trotz deutscher Übersetzung bestehen bleibt, so daß für die im Ausland verbindliche Abschlußerstellung die Originalfassung ausschlaggebend ist. Vgl. Budde, [Bilanzierungsüberlegungen], S. 38. Aufgrund der dynamischen Fortentwicklung insbesondere der IAS und US-GAAP müßte der Gesetzgeber auch gewährleisten, daß die Fortschreibungen ebenfalls in deutscher Sprache in geeigneter Weise veröffentlicht werden würden. Vgl. Budde, [Bilanzierungsüberlegungen], S. 40; Adelt, [FS Weber], S. 427.

1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

61

Wie die Ausführungen verdeutlichen, bestehen gegen die derzeitige Ausgestaltung

der Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB im Hinblick auf die Anforderungen des

rechtsstaatlichen Prinzips der Rechtssicherheit erhebliche verfassungsrechtliche Be­

denken. Ergebnis 1. Kapitel Die ökonomische und rechtliche Analyse der Befreiungsmöglichkeit durch den

§ 292 a HGB zeigt, daß eine differenzierende Betrachtung notwendig ist, bei der die jeweiligen Gründe und Gegengründe sorgfältig abgewogen werden müssen.

Die ökonomische Betrachtung der neu geschaffenen Befreiungsmöglichkeit und ihrer

Vor- und Nachteile ergab, daß eine Bewertung getrennt nach dem deutschen und den internationalen Kapitalmärkten erfolgen muß. Für die auf den internationalen Kapitalmärkten agierenden Unternehmen und Investoren ist die befreiende Anwen­ dung international anerkannter Rechnungslegungsstandards überwiegend mit Vor­

teilen verbunden. Für international agierende Unternehmen wird der Zugang zu den

jeweiligen Kapital- und Gütermärkten erleichtert. Außerdem können auf diesem

Wege Kapitalbeschaffungskosten gesenkt und neue Absatzmärkte erschlossen wer­ den. International agierende Investoren bzw. die Anleger des jeweiligen Heimat­

marktes profitieren durch die Vergleichbarkeit mit nationalen Unternehmen bzw. durch die Zunahme ihrer Investitionsmöglichkeiten. Problematisch ist allerdings die

fehlende bzw. nur geringfügige Einflußmöglichkeit auf den Normsetzungsprozeß, so

daß sich der deutsche Gesetzgeber und der betroffene Unternehmenskreis interna­ tionalen Wirtschafts inte ressen unterwerfen muß.

Die lediglich auf dem deutschen Kapitalmarkt agierenden Unternehmen profitieren von den transparenteren und umfangreicheren Abschlußinformationen nur bedingt,

da insbesondere die abnehmende Vergleichbarkeit mit Jahresabschlüssen nach deutschem Handelsrecht negative Folgen mit sich bringt. Die abnehmende Markt­

transparenz führt vor allem bei den national agierenden Investoren zu höheren Suchkosten und risikoreicheren Investitionsentscheidungen. Die ggfs. daraus resul­

tierende Hinwendung der Investoren zu Unternehmen, die nach IAS bzw. US-GAAP bilanzieren, hat für die Unternehmen somit möglicherweise Marktwert Verluste und

62

1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

höhere Kapitalbeschaffungskosten zur Folge. Zudem sind mit den erweiterten und kostengünstigeren Finanzierungsmöglichkeiten für börsennotierte Konzernoberge­

sellschaften Wettbewerbsverzerrungen auf dem deutschen Kapitalmarkt verbunden, die einer effizienten Kapitalallokation entgegenstehen.

Die rechtliche Analyse verdeutlicht, daß die Ausgestaltung des § 292 a HGB als au­ ßerordentlich problematisch einzustufen ist. Bestimmten, als rechtlich vorteilhaft ein­

zustufenden Wirkungen stehen erhebliche Zulässigkeitsbedenken gegenüber.

Da die aufgrund der europäischen Harmonisierung entstandene Inländerdiskriminie­ rung rechtlich zulässig ist, schafft ihre Beseitigung nur gleiche ökonomische Wettbe­

werbsbedingungen für die Kapitalbeschaffung deutscher Konzernobergesellschaften. Auch bleibt abzuwarten, inwiefern durch die gesetzliche Ausgestaltung das Übergreifen internationaler Rechnungslegungsgepflogenheiten auf deutsche Bi­ lanzprinzipien des Einzelabschlusses dauerhaft verhindert werden kann.

Gegen die Befreiungslösung des § 292 a HGB bestehen andererseits - gemessen an

europa- und verfassungsrechtliche Vorgaben - tatsächlich erhebliche rechtliche

Zulässigkeitsbedenken. Sie bestehen weniger gegen den grundsätzlichen Ansatz

einer Zurücknahme des Staates bei der Normsetzung für die Rechnungslegung, sondern mehr gegen deren Art und Umfang. Der Gesetzgeber begibt sich bedenklich weit seiner Gesetzgebungsverantwortung.

In europarechtlicher Hinsicht entledigt er sich seiner Verpflichtung, an ihn gerichtete Richtlinien um- und durchzusetzen. Durch die faktische Preisgabe seiner Gesetzge­

bungskompetenzen für die Konzernrechnungslegung an ausländische Standardset­ ter werden demokratische und rechtsstaatliche Grundprinzipien gleichermaßen be­

rührt. Auch die inhaltliche Ausgestaltung des § 292 a HGB erfüllt wohl nicht die

rechtsstaatlichen Anforderungen an die Rechtssicherheit, sondern läßt die Rechts­

adressaten durch die weitreichende Unbestimmtheit und den fehlenden Hinweis auf Fundorte und amtliche Übersetzungen über das geltende Recht im unklaren.

Die ökonomischen Bedenken ließen sich, vordergründig betrachtet, durch die Aus­

weitung der Befreiungsmöglichkeit auf alle den Kapitalmarkt in Anspruch nehmende Unternehmen weitgehend auflösen. Diese primär am Kapitalmarkt orientierte Lösung

63

1. Kapitel: Die Befreiungsmöglichkeit des § 292 a HGB

reduziert zwar auf der einen Seite die Problematik der Ungleichbehandlung von Unternehmen in bezug auf die Finanzierungsmöglichkeiten, verstärkt aber auf der

anderen Seite die rechtsstaatlichen Bedenken. Damit wäre nämlich die Übernahme von

IAS

bzw.

US-GAAP

auch

für den

Einzelabschluß

möglich,

so

daß

Rechtsetzungskompetenzen für einen rechtlich relevanten Regelungsbereich fak­

tisch weitgehend aus der Hand gegeben werden würden. Die Ausdehnung der Be­

freiungsmöglichkeit würde gleichzeitig die europarechtliche Vorgabe der Vergleich­ barkeit der Jahresabschlüsse auf europäischer Ebene sowie die Umsetzung und

Einhaltung formeller und materieller Bilanzierungsvorschriften nicht in ausreichen­ dem Maße berücksichtigen. Diesen könnte der Gesetzgeber ausschließlich durch eine umfassende Überarbeitung der handelsrechtlichen Vorschriften über den Ein­ zel- und Konzernabschluß gerecht werden. Damit könnten alle rechtlichen Vorgaben sowie die systematischen Zusammenhänge zwischen Einzel- und Konzernabschluß

berücksichtigt und ein einheitliches, vergleichbares und weltweit anerkanntes Infor­

mationsniveau aller Jahresabschlüsse auf dem deutschen Kapitalmarkt gesichert werden. Auch wenn der Gesetzgeber das private Rechnungslegungsgremium (§ 342 HGB)

bzw. den Rechnungslegungsbeirat (§ 342 a HGB) vornehmlich mit der Wahrneh­

mung deutscher Rechnungslegungsinteressen in internationalen Normierungsgre­ mien und der Erarbeitung von Empfehlungen für die Konzernrechnungslegung be­

auftragt hat, könnte das Rechnungslegungsgremium zumindest die fachliche Vorar­ beit für eine grundlegende Überarbeitung der handelsrechtlichen Rechnungsle­

gungsvorschriften übernehmen. Welche ökonomischen und rechtlichen Vor- bzw. Nachteile mit den, das Rechnungslegungsgremium bzw. den Rechnungslegungsbei­

rat betreffenden, gesetzlichen Vorschriften verbunden sind, ist Gegenstand des nachfolgenden Kapitels.

2. Kapitel: Die Beteiligung nationaler privater Gremien am Normsetzungs­

prozeß der Rechnungslegung auf der Grundlage von §§ 342, 342 a HGB

Mit dem Inkrafttreten des KonTraG zum 01.05.1998140 sind in Deutschland die ge­ setzlichen Grundlagen für die Beteiligung Privater am Normsetzungsprozeß für die

Rechnungslegung geschaffen worden. Damit hat der Gesetzgeber einen Teil des Bilanzrechts in den Bereich der gesellschaftlichen Selbststeuerung verlagert und mit

der Ermöglichung der Standardsetzung durch eine private Institution einen neuen

Weg beschritten.141 Die folgende Analyse soll aufzeigen, welche Vor- und Nachteile

die Abkehr von der bisherigen Rechtsetzungspraxis mit sich bringt, und inwiefern die vollständige (§ 342 HGB) bzw. teilweise (§ 342 a HGB) Verlagerung der Entwicklung

von Rechnungslegungsvorschriften in die Hände der betroffenen Unternehmen und privaten Fachleute mit dem deutschen Rechtssystem vereinbar ist. Auch hier geht es

zunächst nur darum, ein hinreichendes Problembewußtsein für die ökonomischen und

rechtlichen

Anforderungen

an

einen

Normsetzungsprozeß

für

die

Rechnungslegung zu gewinnen, bei dem Private stärker als bisher beteiligt sind.

A Inhalt und Regelungsziel

Mit den §§ 342, 342 a HGB versucht der Gesetzgeber von zwei Ansätzen aus eine stärkere Beteiligung Privater an der Normsetzung für die Rechnungslegung zu errei­

chen: zum einen durch eine privatrechtlich organisierte Einrichtung (Rechnungsle­ gungsgremium) und zum anderen durch eine öffentlich-rechtlich organisierte Ein­ richtung (Rechnungslegungsbeirat). Beide Ansätze bedürfen im Hinblick auf Inhalt

und Regelungsziel einer näheren Erörterung als Grundlage für die ökonomische und rechtliche Analyse.

140 Vgl. BGBl. I. S. 786 ff. 141 Erfahrungen mit der gesellschaftlichen Selbststeuerung existieren z.B. im Bereich der grundrechtlich gesicherten Tarifautonomie, in deren Geltungsbereich der Gesetzgeber seine Rechtsetzungsbefugnis weit zurückgenommen und die im öffentlichen Interesse liegenden Aufgaben den Tarifvertragsparteien überantwortet hat. Vgl. Waltermann, [Betriebsvereinbarung], S. 53 ff. sowie die Ausführungen zur Kollektivautonomie im 3. Kapitel unter B II. 1. b), S. 159 ff.

2. Kapitel: Die Beteiligung am Normsetzungsprozeß durch §§ 342, 342 a HGB

66

I. Das private Rechnungslegungsgremium

§ 342 Abs. 1 HGB ermächtigt das Bundesministerium der Justiz, ein privates Rech­ nungslegungsgremium vertraglich anzuerkennen und es mit den folgenden Aufga­ ben zu betrauen:

-

Entwicklung von Empfehlungen zur Anwendung der Grundsätze über die Kon­ zernrechnungslegung

-

Beratung des Bundesministeriums der Justiz bei Gesetzgebungsvorhaben zu Rechnungslegungsvorschriften

-

Vertretung

der Bundesrepublik

Deutschland

in

internationalen

Standardi­

sierungsgremien Die vertragliche Anerkennung ist durch den Gesetzgeber an die Voraussetzung

geknüpft worden, daß die Satzung des Gremiums die Unabhängigkeit der Empfeh­

lungen sowie die Einbeziehung der fachlich interessierten Öffentlichkeit gewähr­

leistet.

Zudem

dürfen

die

Rechte

des

Gremiums

ausschließlich

durch

’’Rechnungsleger” ausgeübt werden, womit die Funktionsfähigkeit des Gremiums sichergestellt werden soll.142 Der unbestimmte Rechtsbegriff des ’’Rechnungsleger”

ist laut der Gesetzesbegründung143 wie folgt zu verstehen: ’’Rechnungsleger sind dabei alle Personen, die als Diplom-Kaufmann bzw. -Kauffrau, Diplom-Volkswirt oder mit entsprechender Qualifikation die Handelsbücher oder die sonstigen in § 257

Abs. 1 Nr. 1 HGB bezeichneten Unterlagen für Kapitalgesellschaften und andere Kaufleute im Anstellungsverhältnis oder freiberuflich führen. Weiterhin sind Rech­

nungsleger Personen, die als Wirtschaftsprüfer, vereidigte Buchprüfer, Steuerberater

oder Rechtsanwalt bei der Aufstellung der vorgeschriebenen Jahres- oder Konzern­

abschlüsse handels- oder steuerrechtlich beraten oder Pflichtprüfungen von solchen Unterlagen durchführen. Ferner gehören zu den Rechnungslegern alle Personen, die zu den vorstehend genannten eine zumindest vergleichbare Qualifikation haben und

auf dem Gebiet der Rechnungslegung oder Prüfung tätig sind; dies gilt auch, soweit diese Personen im Bereich der Hochschulen oder anderen staatlichen Stellen tätig

142 Vgl. Pellens/Bonse/Gassen, DB 1998, S. 789. 143 BT-Drucks. 13/10038, S. 27.

2. Kapitel: Die Beteiligung am Normsetzungsprozeß durch §§ 342, 342 a HGB

67

sind”. Die genaue personelle Zusammensetzung wurde durch den Gesetzgeber nicht geregelt. Die gesetzliche Regelung sieht des weiteren vor, daß das Bundesministerium für

Justiz die Empfehlungen bekannt machen und auf diesem Wege anerkennen kann.

Mit ihrer Einhaltung wird dann auch die Beachtung der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung für die Konzernrechnungslegung (GOK) vermutet.144

Mit der Etablierung eines privatrechtlich organisierten Rechnungslegungsgremiums in Deutschland erfolgt eine Anpassung an internationale Normierungsgewohnheiten

im Bereich der Rechnungslegung. Der Gesetzgeber will auf diesem Wege insbeson­ dere die Einflußmöglichkeiten auf den internationalen Standardisierungsprozeß

vergrößern.145 Diese Aufgabe wird inzwischen durch das am 17.03.1998 gegründete Deutsche Rechnungslegungs Standards Committee (DRSC) wahrgenommen.146 Die vertragliche Anerkennung des privaten Rechnungslegungsgremiums DRSC durch

das Bundesministerium der Justiz erfolgte durch den Standardisierungsvertrag vom 03.09.1998.147

II. Der Rechnungslegungsbeirat

Die subsidiäre Regelung des § 342 a HGB ermöglicht die Beteiligung Privater am staatlichen Rechtsetzungsprozeß durch die Schaffung eines Rechnungslegungsbei­

rates.148 Die Errichtung kann gern. § 342 a Abs. 1 HGB beim Bundesministerium der Justiz erfolgen. Sie unterbleibt gern. Abs. 9, falls ein privates Rechnungslegungs­

gremium nach § 342 Abs. 1 HGB durch das BMJ anerkannt wird.

144 Vgl. Pellens/Bonse/Gassen, DB 1998, S. 789; Zitzeisberger, WPg 1998, S. 249. 145 Vgl. BT-Drucks. 13/10038, S. 24 f.; Pellens/Bonse/Gassen, DB 1998, S. 789; Drescher, StuW 1998, S. 243. Warum die Einflußnahme durch ein privates Rechnungslegungsgremium auf den internationalen Standardisierungsprozeß höher sein soll als die bisherige Tätigkeit privatrechtlicher Gremien wie z.B. des IDW, dessen Empfehlungen ebenso unverbindlich sind wie die des DRSC, wurde in der Gesetzesbegründung nicht erläutert. 146 Vgl. Hayn/Zündorf, [FS Weber], S. 496. Vgl. für einen Überblick über die bisherige Tätigkeit des DRSC Niehus, DB 2001, S. 53 ff.; Spanheimer, WPg 2000, S. 997 ff.; Baetge/Krumnow/Noelle, DB 2001, S. 768 ff. 147 Vgl. Schwab, BB 1999, S. 731. 148 Mit der Gründung des privatrechtlich organisierten Deutschen Rechnungslegungs Standardisierungs Committees ist diese Alternative zunächst hinfällig geworden.

68

2. Kapitel: Die Beteiligung am Normsetzungsprozeß durch §§ 342, 342 a HGB

Da die Bildung des Rechnungslegungsgremiums subsidiär erfolgt, obliegen ihm die­

selben Aufgaben wie dem privaten Rechnungslegungsgremium. Folglich hat er für die Entwicklung von Empfehlungen zur Anwendung der GOK, die Beratung des BMJ

bei Gesetzesvorhaben zur Rechnungslegung und die internationale Vertretung der deutschen Interessen Sorge zu tragen. Für die Empfehlungen gilt gern. § 342 a

Abs. 8 HGB ebenfalls die in § 342 HGB verankerte Vermutungsregelung. Während für das private Rechnungslegungsgremium keine Vorgaben im Hinblick auf

die Besetzung gemacht wurden, enthält § 342 a HGB in Abs. 2 genaue Vorgaben für die Zusammensetzung des Rechnungslegungsbeirates: Neben jeweils vier Unter­ nehmensvertretern und Vertretern der wirtschaftsprüfenden Berufe sowie zwei Ver­ tretern aus der Wissenschaft, müssen dem Beirat auch jeweils ein Vertreter vom

BMJ, BMF und BMW angehören. Diese werden vom BMJ berufen. Gemäß Abs. 3

müssen auch die Mitglieder des Rechnungslegungsbeirates ’’Rechnungsleger” sein.149 Weitere Merkmale sind gern. Abs. 4 ihre Unabhängigkeit sowie die ehren­

amtliche Tätigkeit.

Der Gesetzgeber hat sich in den Abs. 5 und 6 vorbehalten, für den Beirat zum einen eine Geschäftsordnung zu erlassen und zum anderen für bestimmte Sachgebiete Fachausschüsse und Arbeitskreise einzusetzen. Die Beschlußfähigkeit des Beirates

ist bei Anwesenheit von mindestens 2/3 der Mitglieder gegeben, wobei die Abstim­

mung mit Stimmenmehrheit erfolgt, und in einer Pattsituation die Stimme des Vor­

sitzenden entscheidet. Aufgrund der Subsidiarität der Regelung zum § 342 HGB stellt das Regelungsziel ebenfalls die Schaffung eines Gremiums, das die deutschen

Rechnungslegungsinteressen international vertritt, dar. B Die Beteiligung Privater am Normsetzungsprozeß aus ökonomischer Sicht

Durch die Errichtung eines Rechnungslegungsgremiums bzw. eines Rechnungsle­ gungsbeirates verspricht sich der Gesetzgeber eine Optimierung der nationalen

Rechnungslegung. Außerdem wird erwartet, daß dadurch von deutscher Seite her

verstärkt Einfluß auf internationale Rechnungslegungsgremien ausgeübt werden

149 Zur Begriffsdefinition vgl. in diesem Kapitel A I., S. 66.

2. Kapitel: Die Beteiligung am Normsetzungsprozeß durch §§ 342, 342 a HGB

69

kann, deren Regelungen - etwa durch Bezugnahme nach § 292 a HGB - für die deutsche Wirtschaft von rechtlicher und/oder faktischer Bedeutung sind.

Die folgende ökonomische Betrachtung soll die Vor- und Nachteile, die mit der di­ rekten bzw. indirekten Partizipation Privater am Normsetzungsprozeß einhergehen, aufzeigen. I. Vorteile Die Regelungen der §§ 342, 342 a HGB könnten vor allem deshalb vorteilhaft sein,

weil sie durch eine unmittelbare Beteiligung Privater am Normsetzungsprozeß für die Rechnungslegung eine zunehmende Flexibilisierung und Optimierung des Norm­ setzungsprozesses ermöglichen. Daneben könnten für die deutsche Wirtschaft ver­

stärkt Möglichkeiten eröffnet werden, ihre Interessen im internationalen Norm­

setzungsprozeß für die Rechnungslegung zur Geltung zu bringen.

1. Flexibilisierung und Optimierung der Normsetzung Aufgrund des in Deutschland vorherrschenden legalistischen Systems wurde die handelsrechtliche Rechnungslegung bisher überwiegend durch Gesetze geregelt.

Der betroffene Personenkreis konnte daher im Rahmen des Gesetzgebungsprozes­

ses nur durch Meinungsäußerungen im Anhöhrungsverfahren bzw. durch Sachver­ ständigengutachten an den einzelnen Regelungen partizipieren und auf die Ent­ wicklung der handelsrechtlichen Rechnungslegungsvorschriften Einfluß nehmen.

Hierbei hatten die Einwände allerdings keine Verbindlichkeit für den Gesetzgeber.150 Das soll sich auf der Grundlage von den §§ 342, 342 a HGB durch die Errichtung

eines Rechnungslegungsgremiums (§ 342 HGB) bzw. eines Rechnungslegungsbei­ rates (§ 342 a HGB) ändern. Die Ausgestaltung des § 342 Abs. 1 HGB und die inhaltliche Ausfüllung des unbe­

stimmten Rechtsbegriffs der ’’Rechnungsleger” zeigt, daß zumindest die Anwender der Rechnungslegungsvorschriften nun in den Entstehungsprozeß von Empfehlun­

gen für die Konzernrechnungslegung fest eingebunden werden sollen. Die Möglich­ keit einer direkten Einflußnahme erhöht den Anreiz für den betroffenen Personen­

150 Vgl. Drescher, StuW 1998, S. 243.

70

2. Kapitel: Die Beteiligung am Normsetzungsprozeß durch §§ 342, 342 a HGB

kreis, sich am Entstehungsprozeß der Empfehlungen zur Konzernrechnungslegung zu beteiligen, da ihre Aussagen nicht mehr bloßen Informationscharakter haben.151

Einen weiteren Vorteil der Beteiligung Privater stellt die Einbeziehung der Sachkunde der unmittelbar betroffenen Personenkreise dar.152 Damit kann zum einen verhindert

werden, daß der Gesetzgeber aufgrund der fehlenden Fachkenntnis unsachgemäße

Vorschriften erläßt. Zum anderen kann mit Hilfe der Einbeziehung theoretischen Fachwissens und praktischer Erfahrung für die Sachgerechtigkeit und Angemes­ senheit der Normen Sorge getragen werden. Dies scheint umso wichtiger, je dyna­

mischer und komplexer die zu regelnde Materie wird. Gleichzeitig darf davon aus­ gegangen werden, daß durch die Einbeziehung privaten Sachverstands auch die Aktualität der behandelten Bilanzierungsinhalte forciert werden kann. Durch die un­ mittelbare Betroffenheit der Beteiligten ist die Kenntnis um anstehende Bilan­

zierungsprobleme größer, so daß das Gesetzgebungsverfahren nicht erst eingeleitet wird, wenn internationale Weiterentwicklungen dies unumgänglich erscheinen las­

sen. Mit der Übertragung von Normsetzungskompetenzen auf ein privates, fachlich

kompetentes Gremium kann zudem die fachliche Diskussion aus dem durch politi­ sche Erwägungen geprägten Gesetzgebungsprozeß herausgelöst und somit eine

stärkere Konzentration auf Fachfragen erreicht werden. Die Selbstregulierungskräfte der Wirtschaft erhalten größere Chancen, Vorschriften zu entwickeln, die aus ihrer

Sicht die optimale Lösung darstellen. All dies kann tendenziell dazu beitragen, daß Rechnungslegungsvorschriften entwickelt werden, die den Interessen von Unter­ nehmen und Rechnungslegungsadressaten besser als bisher Rechnung tragen und

die somit die Kapitalmarkteffizienz erhöhen. Neben der zumeist unzureichenden Integration der betroffenen Personenkreise wird

151 Vgl. Achleitner, [Normierung], S. 207; Ernst, WPg 1998, S. 1031. Im Hinblick auf den Hauptzweck des Standardsetters, nämlich der Vertretung Deutschlands in internationalen Standardisierungsgremien, wird durch die Beteiligung der betroffenen Kreise zudem sichergestellt, daß im Wege der Interessenpluralität der Empfehlungen auch die Akzeptanz des Gremiums in den internationalen Standardisierungsgremien erreicht werden kann. Vgl. BT-Drucks. 13/10038, S. 24 f.; Zitzeisberger, WPg 1998, S. 257. 152 Vgl. Schildbach, DB 1999, S. 645; Pellens/Bonse/Gassen, DB 1998, S. 790; Achleitner, [Normierung], S. 203 ff.; Karpen, [Verweisung], S. 126 ff. Da das DRSC nicht Gegenstand der Untersuchung ist, wird an dieser Stelle nicht auf die vorgebrachte Kritik hinsichtlich der fehlenden Beachtung der Gläubiger- und Anlegerinteressen bei der Besetzung des Gremiums eingegangen. Vgl. hierzu u.a. Schwab, BB 1999, S. 731 ff.

2. Kapitel: Die Beteiligung am Normsetzungsprozeß durch §§ 342, 342 a HGB

71

das deutsche Gesetzgebungsverfahren außerdem in einem hohen Maße als unfle­

xibel und langwierig angesehen. Die Bedeutung und Funktion der Rechnungslegung bedingt aber einen Normsetzungsprozeß, mit dem flexibel, schnell und permanent

auf die sich ständig ändernden Umweltbedingungen reagiert werden kann.153 Ent­ sprechend den sich stetig verkürzenden Produktlebenszyklen, insbesondere im Bereich der derivativen Finanzmarktinstrumente, müssen auch die Bilanzierungsre­

geln schnell weiterentwickelt werden können.154

Mit der Einrichtung eines privaten Rechnungslegungsgremiums und der partiellen Abkoppelung von den Gesetzgebungsverfahren werden die Aktualität der Bilanzie­ rungsvorschriften sowie die Dauer der Anpassung an Umweltänderungen zumindest

für die Konzernrechnungslegung erhöht.155 Dies ist einerseits auf die flexiblere Aus­

gestaltung des Entstehungsprozesses zurückzuführen. Andererseits ergibt sich die

Erhöhung aber auch aus der Beteiligung der betroffenen Personenkreise am Ent­ stehungsprozeß. Aufgrund der Praxisnähe bzw. der unmittelbaren Betroffenheit der ’’Rechnungsleger” ist mit ihrer Einbindung in den Standardisierungsprozeß, wie zuvor schon erwähnt, auch eine Erhöhung der Marktorientierung der Empfehlungen im

Hinblick auf aktuelle wirtschaftliche Veränderungen verbunden.156 Es bedarf eben nicht eines langwierigen Gesetzgebungsprozesses, der mit einer Gesetzesinitiative durch die Bundesregierung, dem Bundesrat bzw. Parlamentarier beginnt, durch wochenlange Fristen für Stellungnahmen, Anhörungen, Zuweisungen an Vermitt­ lungsausschüsse etc. gekennzeichnet ist und oftmals erst nach Jahren mit der Zu­

stimmung des Bundesrates beendet wird.157

Allerdings muß in bezug auf die Langwierigkeit berücksichtigt werden, daß diese ins­

besondere auf den Interessenausgleich im Gesetzgebungsverfahren zurückzufüh­

153 Vgl. Achleitner, [Normierung], S. '193 ff.; Bruns/Greving, in: Küting/Weber, Handbuch der Konzernrechnungslegung, Art. 4 Rn. 243. Im Hinblick auf die Problematik des ständigen Fortschrittes und dessen Berücksichtigung bei der Normsetzung kann die Rechnungslegung mit der technischen Normsetzung verglichen werden. 154 Vgl. Küting, DStR 2000, S. 43; Havermann, ZGR 2000, S. 698; Kübler, ZGR 2000, S. 558 ff.; Behr, SZW 2000, S. 109. 155 Vgl. Zitzeisberger, WPg 1998, S. 248; Schildbach, DB 1999, S. 645; Langenbucher/Blaum, DB 1995, S. 2328; Krumnow, [Bilanzierungsüberlegungen], S. 10. 156 Vgl. Achleitner, [Normierung], S. 206; Knipp, HB vom 28./29.08.1998, S. 20. 157 Vgl. Schneider, [Gesetzgebung], Rn. 92 ff.

72

2. Kapitel: Die Beteiligung am Normsetzungsprozeß durch §§ 342, 342 a HGB

ren ist. Auch ein privates Rechnungslegungsgremium wird für die Entwicklung von

Lösungen für konfliktäre Bilanzierungssachverhalte einen längeren Zeitraum benöti­ gen, sofern es allen Interessen gerecht werden will. Dies ergibt sich insbesondere

aus einem alle Interessengruppen berücksichtigenden Verfahren, das u.a. die Ver­ öffentlichung von Entwürfen, Stellungnahmen oder öffentlichen Sitzungen ermögli­

chen muß. Darüber hinaus schreibt § 342 a Abs. 4 HGB die ehrenamtliche Tätigkeit der Beiratsmitglieder vor. Da die Vertreter somit hauptberuflich anderen Tätigkeiten

nachgehen, kann es durch terminliche Abstimmungsschwierigkeiten bzw. anderer Schwerpunktsetzung ebenfalls zu Verzögerungen im Normsetzungsprozeß für die Rechnungslegung kommen.

2. Einflußnahme auf internationale Normsetzungsprozesse

Beweggrund für die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für ein privates Rech­ nungslegungsgremium war auch die bisher nur unzureichende Vertretung deutscher Interessen in den internationalen Normierungsgremien. Zwar wurde Deutschland

international bisher u.a. durch das IDW vertreten158, doch hat sich gezeigt, daß in­

teressenpluralistische Gremien international anerkannter und einflußreicher sind als einzelne Berufs- bzw. Interessenverbände.159 Die Anerkennung wird außerdem

durch die Anlehnung der organisatorischen Ausgestaltung und des Standard SettingProzesses an internationale Gepflogenheiten unterstützt.160 Zwar konnte auch schon

bisher im Wege von Stellungnahmen zu den veröffentlichten sog. exposure drafts der FASB und dem IASC auf die internationale Entwicklung von Rechnungs­

legungsstandards inhaltlich Einfluß genommen werden161, doch ist zu erwarten, daß

ein privates Rechnungslegungsgremium international den deutschen Forderungen

mehr Nachdruck verleihen kann. So plant das IASC zur weltweiten Durchsetzung

158 Vgl. Langenbucher/Blaum, DB 1995, S. 2328; Schildbach, DB 1999, S. 648; Kleekämper/Kuhlewind, in: Baetge/Kleekämper/Wollmert (Hrsg.), Rechnungslegung nach International Accounting Standards (IAS), Teil A, Kap. I Rn. 36, 59-61. 159 Vgl. Pellens/Füllbier/Ackermann, DB 1996, S. 290; Krumnow, [Bilanzierungsüberlegungen], S. 14; Ernst, WPg 1998, S. 1031. 160 Vgl. Zitzeisberger, WPg 1998, S. 253 f.; Drescher, StuW 1998, S. 242 f. Allerdings darf hier die fehlende Verbindlichkeit der Standards nicht vernachlässigt werden, die wiederum zu einer Abschwächung der Anerkennung führen kann. Vgl. hierzu Ballwieser, [FS Weber], S. 445 f.; Schildbach, DB 1999, S. 647 f.; Hayn/Zündorf, [FS Weber], S. 499 ff. 161 Vgl. Schildbach, DB 1999, S. 647 f. In jüngster Vergangenheit haben diese Gremien auch deutsche Unternehmen in den Standard setting-Prozeß einbezogen.

2. Kapitel: Die Beteiligung am Normsetzungsprozeß durch §§ 342, 342 a HGB

73

seiner Standards, die Zusammenarbeit mit den nationalen Rechnungslegungsgre­

mien zu erweitern.162 Diese Zusammenarbeit könnte auch durch Mitarbeiter des BMJ, die im Gesetzge­

bungsverfahren mitwirken, wahrgenommen werden. Doch zeigt die Erfahrung, daß die Mitarbeit zwar unabhängig von der rechtlichen Ausgestaltung möglich ist, es aber

insbesondere auf die fachgerechte Besetzung sowie Unabhängigkeit von Ge­ setzgebungsverfahren ankommt. Daher scheint ein nach § 342 HGB ausgestaltetes

Gremium für die Zusammenarbeit mit nationalen und internationalen Standardset­ tern besser geeignet als ein einzelner Berufsverband bzw. ein mit staatlichen Ver­ tretern besetzter Rechnungslegungsbeirat.

Weiteren Einfluß könnte ein privates Gremium durch die Übernahme der Interessen­

vertretung Deutschlands in internationalen Rechnungslegungsorganisationen bzw.

Rechnungslegungsforen, die z.Zt. überwiegend durch das BMJ ausgeübt wird, er­ halten.163 II. Nachteile Die Entkoppelung des Normsetzungsprozesses für die Rechnungslegung vom par­

lamentarischen Gesetzgebungsverfahren könnte die Möglichkeiten einer einseitigen Interessendurchsetzung erhöhen. Abgesehen davon ist fraglich, ob und inwieweit

tatsächlich eine flexiblere Normsetzung und ein erhöhter Einfluß in internationalen

Rechnungslegungsgremien erreicht werden.

1. Durchsetzung von Partikularinteressen Der Gesetzgeber hat das Problem der unsachgemäßen Durchsetzung von Partiku­

larinteressen durchaus gesehen.

162 Vgl. BT-Drucks. 13/10038, S. 24 f.; Krumnow, [Bilanzierungsüberlegungen], S. 14; Achleitner, [Normierung], S. 240 f. 163 Vgl. Langenbucher/Blaum, DB 1995, S. 2328. Hier kommen insbesondere das European Advisory Forum und die Weltkonferenz der Standardsetzer in Betracht. Vgl. Achleitner, [Normierung], S. 242.

2. Kapitel: Die Beteiligung am Normsetzungsprozeß durch §§ 342, 342 a HGB

74

a) Übergewichtung der Unternehmensinteressen Das BMJ darf nach § 342 Abs. 1 S. 2 HGB lediglich ein Gremium anerkennen, das

die Unabhängigkeit der Standardsetzung und die Öffentlichkeit des Verfahrens durch

seine Satzung gewährleistet. Dabei hat es der Gesetzgeber allerdings versäumt, bestimmte institutioneile Rahmenbedingungen im Hinblick auf die Zusammen­

setzung des Gremiums sowie die Finanzierung der Gremientätigkeit vorzugeben, um damit der potentiellen Gefahr einer Einflußnahme durch Interessengruppen vor­

zubeugen. Zwar läßt sich bezüglich der Besetzung des Gremiums subsidiär auf die Regelung des § 342 a Abs. 2 HGB zurückgreifen. Mit diesem Rückgriff ist aber eine

Übergewichtung der Unternehmensinteressen und damit eine fehlende Berück­ sichtigung der Anleger- und Gläubigerinteressen verbunden.164 Die Einbeziehung der

Betroffenen durch die damit verbundene Nutzung des Sachverstands stellt einen

Vorteil in bezug auf die praxis- und marktnahe Ausgestaltung der Empfehlungen dar.

Allerdings muß ein Gremium, das Sachverhalte von öffentlichem Interesse regelt, auch

die

Berücksichtigung

aller

Interessen

gewährleisten.

Anleger-

und

Gläubigerinteressen sind in den Entstehungsprozeß von Rechnungslegungsvor­ schriften zudem vor dem Hintergrund eines möglichen Marktversagens einzubezie­

hen. Sehen Anleger und Gläubiger ihre Interessen nicht bzw. nur unzureichend in den Rechnungslegungsvorschriften verwirklicht, werden sie ihr Kapital nicht bzw. nur

unter hohen Renditeforderungen zur Verfügung stellen.165 Damit bestünde langfristig die Gefahr eines Versagens des Kapitalmarktes. Im Wege der Informations­

versorgung der Anleger und Gläubiger kann folglich ihr Vertrauen in das Unterneh­

men und den Kapitalmarkt gestärkt und Marktversagen verhindert werden.166 Daher sind auch die Adressaten des Bilanzrechts in angemessener Weise in den Ent­ stehungsprozeß der Empfehlungen mit einzubeziehen.

Die einseitige Beachtung der Unternehmensinteressen wird insbesondere durch die Besetzung des Gremiums mit Vertretern rechnungslegender Unternehmen und mit

Wirtschaftsprüfern gefördert, da letztere aufgrund der wirtschaftlichen Abhängigkeit

164 Vgl. Schwab, BB 1999, S. 731 ff.; Ebke, ZIP 1999, S. 1198 f. In der derzeitigen Ausgestaltung des DRSC (drei Unternehmensvertreter, drei Wirtschaftsprüfer, ein Hochschullehrer, ein Finanzanalyst) bleiben Anleger- und Gläubigerinteressen nahezu bzw. gänzlich unberücksichtigt. 165 Vgl. hierzu die weitergehenden Ausführungen im 3. Kapitel unter A I. 2., S. 105 ff. 166 Vgl. zum Anlegerschutz durch Aktien- und Kapitalmarktrecht Möllers, ZGR 1997, S. 334 ff.

2. Kapitel: Die Beteiligung am Normsetzungsprozeß durch §§ 342, 342 a HGB

75

von ihren Mandaten grundsätzlich gleichgerichtete Interessen wie Unternehmens­

vertreter verfolgen.167 Diese Interessenbindung der einzelnen Gremienmitglieder ist

zwar unvermeidlich, doch können die jeweiligen Interessen neutralisiert werden, in­ dem sie in einem interessenpluralistisch angelegten Gremium miteinander vermengt

werden, und auf diesem Wege ein Interessenausgleich zustande kommt.168 Daher bleibt abzuwarten, inwiefern das private Rechnungslegungsgremium zu einer In­

teressenvertretung aller Beteiligten oder aber nur einzelner Interessengruppen wird.169

Ein weiterer Problembereich hinsichtlich der Unabhängigkeit und der Einflußnahme von Interessengruppen ergibt sich mit der Finanzierung der Gremientätigkeit, die gesetzlich nicht geregelt worden ist. Erfolgt neben der organisatorischen Ausge­ staltung auch die Finanzierung in Anlehnung an die Verfahrensweisen des FASB

und IASC, kann eine weitgehende Ausrichtung an Partikularinteressen nicht ausge­ schlossen werden. Während beim FASB über die Hälfte der benötigten finanziellen

Mittel vom Berufsstand der Wirtschaftsprüfer gespendet wird, tragen beim IASC

neben den Spenden von großen Wirtschaftsprüfungsgesellschaften sowie Unter­ nehmen zumindest auch Einnahmen aus Veröffentlichungen teilweise zu der Finan­

zierung der Gremientätigkeit bei.170 Mit der Aufbringung der finanziellen Mittel kann allerdings ein überproportionaler Einfluß auf die Standardsetzung ausgeübt werden.

Somit ist zu befürchten, daß nicht nur durch die einseitige Besetzung des Gremiums

Anleger- und Gläubigerinteressen unzureichend berücksichtigt werden, sondern die Interessen der Ersteller auch durch die Übernahme der Finanzierung über-

proportionalen Eingang in die Empfehlungen des Rechnungslegungsgremiums fin­ den.171

Vgl. Schildbach, DB 1999, S. 647. Vgl. Schwab, BB 1999, S. 737. Vgl. Böcking/Orth, DB 1998, S.1877. 1994 erhielt das FASB 53 % der Bruttobeiträge von Wirtschaftsprüfungsgesellschaften, weitere 39 % wurden durch die Industrie aufgebracht. Vgl. Langenbucher/Blaum, DB 1995, S. 2330; Schwab, BB 1999, S. 787. 171 Vgl. Schwab, BB 1999, S. 787; Schildbach, DB 1999, S. 647. Ähnliche Bedenken werden inzwischen hinsichtlich der Finanzierung des DRSC geäußert. Vgl. Ebke, ZIP 1999, S. 1199 f.

167 168 169 170

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2. Kapitel: Die Beteiligung am Normsetzungsprozeß durch §§ 342, 342 a HGB

b) Kontrolldefizite

Die zu erwartende Interessenbindung der einzelnen Gremienvertreter hätte durch die

Verankerung einer wirksamen Kontrolle des Standardisierungsprozesses durch staatliche Stellen wie z.B. das BMJ auf ein nicht zu verhinderndes Minimum reduziert

werden können.172 Der Gesetzgeber hat diesbezüglich aber auf gesetzliche Vorgaben verzichtet und damit die Kontrollproblematik unterschätzt. Erfolgt die Be­

setzung des Standardisierungsgremiums in Anlehnung an § 342 a HGB, ist aufgrund

der zu erwartenden Einseitigkeit der verfolgten Interessen zumindest eine Kontrollin­ stanz zu schaffen, die die ggfs. vernachlässigten Anleger- und Gläubigerinteressen berücksichtigt und damit die Adressatenbezogenheit der Empfehlungen sichert.173 Die Notwendigkeit einer solchen Kontrollinstanz ergibt sich insbesondere aufgrund

der Entwicklung der Rechnungslegungsvorschriften außerhalb des Gesetzgebungs­

verfahrens. Während dieses durch die parlamentarischen Informations-, Vermittlungs- sowie Abstimmungsverfahren die Berücksichtigung weitgehend aller Interes­

sen sicherstellt, können diese im Rahmen der gesellschaftlichen Selbststeuerung nur

durch verbindliche Vorgaben bezüglich der Gremienzusammensetzung oder aber durch eine öffentliche Kontrollinstanz im Standardisierungsprozeß Eingang finden. Die Bedeutung eines Korrektivs darf nicht unterschätzt werden, da die Aufgaben des

Rechnungslegungsgremiums sich nicht nur auf die Entwicklung von Empfehlungen

für die Anwendung der GOK beschränken, sondern auch die Beratung des Ge­ setzgebers bei Gesetzgebungsvorhaben für die Rechnungslegung im allgemeinen

sowie die Vertretung in internationalen Gremien umfaßt. Somit muß zum einen durch

den Standardisierungsvertrag die präventive Kontrolle durch eine hierzu geeignete

Aufbau- und Ablauforganisation sichergestellt und zum anderen vor der Veröffent­

lichung der Standards durch das BMJ eine inhaltliche Kontrolle der Standards im Hinblick auf die Berücksichtigung aller Interessen vorgenommen werden.174 Wie im Rahmen der rechtlichen Analyse noch aufgezeigt wird, ist die Kontrolle des Norm-

172 Allerdings unterliegen auch staatliche Vertreter Interessenbindungen. Vgl. hierzu die Ausführungen im 3. Kapitel unter A II. 1. a), S. 117 f. 173 Vgl. Schildbach, DB 1999, S. 647. Eine solche Kontrollfunktion üben auf internationaler Ebene die IOSCO und die SEC aus. 174 Vgl. Schwab, BB 1999, S. 734. In bezug auf die Fachkompetenz zur Übernahme dieser politischen Ergebnisverantwortung gibt es allerdings schon skeptische Stimmen. Vgl. z.B. Moxter, DB 1998, S. 1425 ff.

2. Kapitel: Die Beteiligung am Normsetzungsprozeß durch §§ 342, 342 a HGB

77

Setzungsprozesses im Rahmen der Verfahrens- und Ergebnisverantwortung des Staates aufgrund rechtsstaatlicher Vorgaben unabdingbar.175 2. Generierung von Akzeptanzproblemen

Bei der in den §§ 342, 342 a HGB vorgesehenen Mitwirkung Privater können Ak­ zeptanzprobleme entstehen. Sie können zum einen durch die Aufgabenbeschrän­

kung auf den Konzernabschluß und zum anderen bei einer öffentlich-rechtlichen Ausgestaltung im Hinblick auf die stärkere staatliche Einflußnahme entstehen. a) Akzeptanzprobleme aufgrund der Aufgabenbeschränkung Der Gesetzgeber hat, um das Vorsichtsprinzip für den Einzelabschluß nicht aufge­

ben zu müssen, die befreiende Aufstellung von Jahresabschlüssen nach internatio­

nal anerkannten Rechnungslegungsgrundsätzen bewußt auf Konzernabschlüsse beschränkt. Die damit verbundene Spaltung der GOB bietet zunächst den Vorteil,

daß damit unmittelbare Auswirkungen auf den Einzelabschluß vermieden werden können.176 Eine Rückwirkung auf den Einzelabschluß durch die Empfehlungen des

Rechnungslegungsgremiums kann dennoch nicht ausgeschlossen werden.177 Be­

zieht sich das Rechnungslegungsgremium in seinen Empfehlungen auf die IAS bzw.

US-GAAP, betreffen diese gern. § 297 Abs. 2 S. 2 HGB gerade die allgemeinen GOB und erhalten somit indirekt auch Geltung für den Einzelabschluß.178 Weitere mittelbare Auswirkungen der Grundsätze über die Konzernrechnungslegung auf den Einzelabschluß durch die Verknüpfungen der Handelsbilanzen I und II

können darüber hinaus nur dann ausgeschlossen werden, wenn das Maßgeblichkeitsprinzip gesetzlich unangetastet bleibt.179 Damit wird das Rechnungslegungs­

gremium aber auch daran gehindert, die GOK streng an der Informationsaufgabe

Vgl. hierzu 3. Kapitel unter B II. 2., S. 161 ff. Vgl. Zitzeisberger, WPg 1998, S. 249; Ernst, WPg 1998, S. 1030 f. Vgl. Spanheimer, WPg 2000, S. 1000 ff. Vgl. Drescher, StuW 1998, S. 248; Zitzeisberger, WPg 1998, S. 252; Böcking/Orth, DB 1998, S. 1876 f.; Küting, DStR 2000, S. 42 f. 179 Vgl. Drescher, StuW 1998, S. 248. Dies erscheint allerdings in der Auflösung begriffen bzw. wird die Abkoppelung der Steuerbilanz von der Handelsbilanz gefordert. Vgl. o.V., FAZ vom 26.02.2001, S. 29; Schulze-Osterloh, ZGR 2000, S. 594 ff.; Lauth, DStR 2000, S. 1365 ff.; Hölscher, StuB 2000, S. 412 ff.; Stahlschmidt, DStZ 2000, S. 415 ff. Anderer Ansicht Sigloch, BFuP 2000, S. 157 ff.; Watrin, DB 2001, S. 938. 175 176 177 178

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2. Kapitel: Die Beteiligung am Normsetzungsprozeß durch §§ 342, 342 a HGB

des Konzernabschlusses bzw. den internationalen Gepflogenheiten auszurichten. Vielmehr müssen in Bereichen, die die Maßgeblichkeit betreffen, genügend Ermes­

sensspielräume eingeräumt werden, um auf diese Weise das Maßgeblichkeitsprinzip nicht zu gefährden. Die Angleichung an international vorherrschende Informations­ ansprüche könnte daher verfehlt und somit die internationale Anerkennung der

Rechnungslegungsvorschriften gefährdet werden.180

b) Akzeptanzprobleme aufgrund der öffentlich-rechtlichen Ausgestaltung

Ein Nachteil eines öffentlich-rechtlichen Rechnungslegungsgremiums stellt die ggfs.

geringere Akzeptanz der Rechnungslegungsvorschriften bei den Anwendern dar. Diese kann sich zum einen daraus ergeben, daß die Empfehlungen als Ergebnis

politischer Auseinandersetzungen gewertet werden, die nur unzureichend die In­ teressen der unmittelbar Betroffenen widerspiegeln. Zum anderen kann aufgrund der

Besetzung eine größere staatliche Einflußnahme vermutet werden.181 So wäre z.B.

denkbar, daß zum Schutze des Maßgeblichkeitsprinzips die staatlichen Vertreter die Verabschiedung von Rechnungslegungsempfehlungen nicht unterstützen, die in Anlehnung an internationale Rechnungslegungsgewohnheiten eben dieses untergra-

ben.182

Auch international wird ein öffentlich-rechtlicher Rechnungslegungsbeirat vermutlich

nicht die gleiche Akzeptanz erreichen können wie ein rein privates Rechnungsle­ gungsgremium. Wie zuvor schon erwähnt183, kommt es für die internationale Aner­

kennung neben der fachlichen Kompetenz des Gremiums und der Interessenplura­

lität insbesondere auf die Unabhängigkeit des Rechnungslegungsgremiums von der staatlichen Sphäre an. Letztere ist aber durch die Ansiedlung des Beirates beim Bundesministerium der Justiz nicht zu vermeiden. Daher ist davon auszugehen, daß

180 Vgl. Moxter, DB 1998, S. 1426. Dieses Problem ist durch die-ersten Entwürfe des DRSC, die zur Angleichung an internationale Standards die Wahlrechte nicht einschränken, sondern vielmehr noch weiter ausdehnen, offen zutage getreten. Vgl. Küting/Hütten, HB vom 28.04.1999, S. 52. 181 Inwiefern die staatliche Einflußnahme unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten unabdingbar ist, wird im Rahmen der rechtlichen Analyse noch zu klären sein. Vgl. hierzu auch die Ausführungen in diesem Kapitel unter C, S. 79 ff. 182 Vgl. Langenbucher/Blaum, DB 1995, S. 2333. 183 Vgl. hierzu die Ausführungen in diesem Abschnitt unter I. 1, S. 69 ff.

2. Kapitel: Die Beteiligung am Normsetzungsprozeß durch §§ 342, 342 a HGB

79

im Hinblick auf die internationale Akzeptanz die privatrechtliche Lösung des § 342

HGB größere Anerkennung findet. C Die Beteiligung Privater am Normsetzungsprozeß aus rechtlicher Sicht Nach dem Grundgesetz gibt es auf der einen Seite eine weitreichende Verpflichtung

des Staates zur Wahrnehmung von Normsetzungsaufgaben, auf der anderen Seite

aber auch eine Kompetenz der Privaten zur Mitwirkung an der staatlichen Normset­ zung bzw. zu Formen einer echten privaten Normsetzung. Allerdings muß auch ge­

sehen werden, daß gegen eine relativ starke Mitwirkung Privater an der Norm­ setzung für die Rechnungslegung nach Maßgabe der §§ 342, 342 a HGB unter Um­

ständen erhebliche rechtliche Zulässigkeitsbedenken bestehen können. I. Gestaltungsvorteile

Unter rechtlichen Aspekten kann die Neuregelung nicht nur deshalb positiv zu beur­ teilen sein, weil sie stärker als bisher grundgesetzlich gewährleistete autonome Re­

gelungskompetenzen anerkennt, sondern auch deshalb, weil sie zu einer Erhöhung der Rechtssicherheit beiträgt.

1. Anerkennung autonomer Regelungskompetenzen Die mit den §§ 342, 342 a HGB angestrebte stärkere Beteiligung Privater an der

Normsetzung für die Rechnungslegung könnte der grundgesetzlichen Aufgaben- und Zuständigkeitsverteilung besser entsprechen als die bisherige, nahezu ausschließli­ che staatliche Normsetzung für die Rechnungslegung.

a) Reichweite der autonomen Regelungskompetenz

Gemäß § 342 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 i.V.m. Abs. 2 HGB werden die Vorschriften zur Kon­ zernrechnungslegung künftig nicht mehr allein durch den Gesetzgeber, sondern

auch durch ein privates Rechnungslegungsgremium erarbeitet. Die privat bzw. unter Mitwirkung Privater entwickelten Rechnungslegungsregelungen haben zunächst nur Empfehlungscharakter und keine unmittelbar verbindliche Wirkung für die Rech­

nungslegungsanwender. Sie erhalten allerdings eine erhöhte Verbindlichkeit, wenn

sie durch das Bundesministerium der Justiz bekannt gemacht werden. Soweit dies

80

2. Kapitel: Die Beteiligung am Normsetzungsprozeß durch §§ 342, 342 a HGB

geschieht, wird bei ihrer Befolgung zugleich die Beachtung der GOK vermutet.184

Damit erlangen die Empfehlungen des Rechnungslegungsgremiums bzw. des Rech­ nungslegungsbeirates mittelbar doch ein hohes Maß an Verbindlichkeit. Der Staat

nimmt damit seine Kompetenz zu Normsetzung der Konzernrechnungslegung relativ

weit zurück und trägt somit der grundgesetzlich intendierten Kompetenz zur autono­ men Selbstregulierung185 sehr weitgehend Rechnung. Das führt im Lichte des Grundgesetzes, das auf eine freiheitliche Gesellschafts- und Wirtschaftsordnung

abzielt, zu einer positiv zu bewertenden Staatsentlastung durch Private. Der Staat hat bei der getroffenen Regelung auch versucht, seiner nach wie vor für die Rech­ nungslegung bestehenden Verantwortung Rechnung zu tragen. Da die materielle

Gestaltungsmacht für Rechnungslegungsvorschriften damit durch das Rechnungsle­

gungsgremium ausgeübt wird, partizipiert der Gesetzgeber nur noch im Wege von

Stellungnahmen an der inhaltlichen Entwicklung der Konzernrechnungslegung. Als Entscheidungsinstanzen fungieren somit das Rechnungslegungsgremium sowie

durch die Veröffentlichung der Rechnungslegungsvorschriften das BMJ, so daß der Ausübung der parlamentarischen Kontrolle nur noch formeller Charakter zukommt. b) Beibehaltung staatlicher Regelungsverantwortung

Die Beibehaltung staatlicher Regelungsverantwortung wird gleichwohl zum einen durch den Veröffentlichungsvorbehalt gern. § 342 Abs. 2 HGB und zum anderen

durch die Ansiedlung des Rechnungslegungsbeirates gern. § 342 a HGB beim Bun­ desministerium der Justiz sowie der personellen Besetzungsvorgaben in diesem

Gremium sichergestellt.

Gem. § 342 Abs. 2 HGB wird die Beachtung der GOK nur dann vermutet, wenn die

Empfehlungen des Rechnungslegungsgremiums bzw. des Rechnungslegungsbei­ rates durch das BMJ zuvor veröffentlicht wurden. Diese Vermutungsregelung ver­ schafft den zunächst unverbindlichen Rechnungslegungsempfehlungen ein höheres Maß an Verbindlichkeit.186 Allerdings kann diese nicht dahingehend interpretiert wer­

den, daß sie den Empfehlungen, die durch das BMJ veröffentlicht werden, zu voller

184 Vgl. hierzu näher die Ausführungen im folgenden Unterabschnitt. 185 Vgl. hierzu die Ausführungen im 3. Kapitel unter B II., S. 154 ff. 186 Vgl. hierzu die Ausführungen in diesem Abschnitt unter 2. b), S. 83 ff.

2. Kapitel: Die Beteiligung am Normsetzungsprozeß durch §§ 342, 342 a HGB

81

rechtlicher Verbindlichkeit verhilft. Die durch das private Rechnungslegungsgremium

vorgenommene Auslegung der GOK ist vielmehr bis zu ihrer gerichtlichen Überprü­

fung als unverbindlich anzusehen.187 Gleichzeitig wird damit die staatliche Rege­ lungsverantwortung auch deshalb beibehalten, weil das BMJ im Falle von formellen

oder materiellen Schwächen der zu veröffentlichenden Empfehlung die Veröffent­ lichung verhindern kann und somit faktisch die Kontrolle über die inhaltliche Ent­

wicklung der Konzernrechnungslegung behält.

In der öffentlichen Diskussion wurde immer wieder betont, daß das Rechnungsle­ gungsgremium für die nationale und internationale Anerkennung Rechtsetzungs- und Durchsetzungsbefugnis erhalten müsse.188 Wie die Analyse der Befreiungsmöglich­

keit des § 292 a HGB und der damit verbundenen teilweisen Übertragung von Rechtsetzungskompetenzen auf internationale Normsetzungsgremien gezeigt ha­

ben, kann ein privates Gremium Rechtsetzungskompetenzen aufgrund der verfas­

sungsrechtlichen Vorgaben grundsätzlich nicht übertragen bekommen. Vielmehr muß die Verfahrens-Verantwortung aufgrund der Vielzahl der betroffenen Interessen

bei staatlichen Stellen verbleiben.189 Dies wird mit Hilfe der Alternativlösung des § 342 a HGB, die die Verfahrens-Verantwortung in den Händen des BMJ beläßt,

gewährleistet. Des weiteren ermöglicht diese sog. formale Mandatierung190 eines öffentlich-recht­

lichen Rechnungslegungsbeirates, daß die Zuständigkeit des BMJ als Ermächti­

gungsadressat i.S. von Art. 80 GG erhalten bleibt, und die Empfehlungen des Bei­

rates somit normative Wirkung erhalten, ohne daß eine abschließende, formale In­

haltskontrolle vorgenommen werden muß.191 Auf letztere kann von staatlicher Seite insbesondere auch deshalb verzichtet werden, da zum einen das Standardisierungs­

187 Vgl. Ballwieser, [FS Weber], S. 445; Budde/Steuber, DStR 1998, S. 1184; Ernst, WPg 1998, S. 1031. 188 Vgl. Budde, [Bilanzierungsüberlegungen], S. 35. 189 Vgl. Hommelhoff/Schwab, BFuP 1998, S. 47 f. Vgl. dazu ausführlich in diesem Kapitel unter C II. 2., S. 88 f. sowie die Ausführungen im 3. Kapitel unter B II., S. 154 ff. 190 Als Mandatierung wird die Beauftragung einer nachgeordneten Stelle verstanden, die die dem beauftragenden Hoheitsorgan zustehende Kompetenz durch selbständige Handlungen ausfüllt. Dabei bleibt die ursprüngliche Zuständigkeitsordnung unangetastet. Im Zusammenhang mit einer Rechtsverordnung wird dabei von der Subdelegation gesprochen. Vgl. Obermayer, JZ 1956, S. 626. 191 Vgl. Budde, [Bilanzierungsüberlegungen], S. 43; Budde/Steuber, DStR 1998, S. 1186.

82

2. Kapitel: Die Beteiligung am Normsetzungsprozeß durch §§ 342, 342 a HGB

verfahren gesetzlich vorstrukturiert ist und zum anderen die Rechnungslegungsvor­ schriften hinreichend begründet sein dürften.192 2. Erhöhung der Rechtssicherheit Aus rechtlicher Sicht ist ferner positiv zu bewerten, daß die Neuregelung der §§ 342,

342 a HGB zur Erhöhung der Rechtssicherheit beitragen kann. Insoweit können die

Empfehlungen des Rechnungslegungsgremiums nach § 342 HGB bzw. des Rech­ nungslegungsbeirates nach § 342 a HGB sowie die Vermutungsregelung nach § 342

Abs. 2 HGB eine unter Umständen erhebliche Bedeutung erlangen. a) Bedeutung der Empfehlungen

Mit der Entwicklung von Empfehlungen zur Anwendung der Grundsätze über die Konzernrechnungslegung gern. § 342 Abs. 1 Nr. 1 HGB wird neben der Entlastung des Gesetzgebers auch eine Reduktion des Auslegungsbedarfs erreicht und damit

die Rechtssicherheit gefördert.

Mit Hilfe der Empfehlungen können bestehende Unklarheiten z.B. bei der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe und der Eingrenzung bzw. Anfüllung von Ermessens­

spielräumen geklärt werden.193 Diese Aufgabe lag bisher alleine in den Händen der Judikative und wurde aufgrund der besonderen Stellung des Maßgeblichkeitsprinzips insbesondere durch den Bundesfinanzhof wahrgenommen.194 Daneben wurden die

Auslegung bestehender und die Entwicklung neuer GOB bisher durch eine Vielzahl von Institutionen195 vorgenommen. Dies führte einerseits zu einer umfassenden Behandlung der Rechnungslegungsmaterie, andererseits aber auch zu einer als ne­

gativ empfundenen Zersplitterung der Diskussion. Zudem wird diese nicht kanali­ sierte Entwicklung von GOB in einer zunehmend komplexeren Umwelt als nicht mehr zeitgemäß empfunden196, weil sie die Rechtsanwendung mit einer zu großen

Rechtsunsicherheit belastet. Die Neuregelung wirkt dem tendenziell entgegen.

Vgl. Hommelhoff/Schwab, BFuP 1998, S. 51 f. Vgl. Ernst, WPg 1998, S. 1030. Vgl. Drescher, StuW 1998, S. 245 f.; Hoffmann, StuB 2000, S. 822; Böckem, DB 2000, S. 1185. Hier sind u.a. die Kommission Rechnungswesen im Verband der Hochschullehrer e.V. (Wissenschaft), das IDW (Praxis) sowie die Schmalenbach-Gesellschaft-Deutsche Gesellschaft für Betriebswirtschaft e.V. zu nennen. Vgl. Achleitner, [Normierung], S. 226 f. 196 Vgl. Achleitner, [Normierung], S. 223 ff. 192 193 194 195

2. Kapitel: Die Beteiligung am Normsetzungsprozeß durch §§ 342, 342 a HGB

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b) Bedeutung der Vermutung

Der Gesetzgeber hat mit der in § 342 Abs. 2 HGB verankerten gesetzlichen Ver­ mutungsanordnung den Rückgriff auf die privat entwickelten Rechnungslegungsvor­

schriften im Falle gerichtlicher Überprüfungen vorgeschrieben. Auch dies trägt zur

Erhöhung der Rechtssicherheit bei. Gesetzliche Vermutungen werden in Tatsachen­ vermutungen und in Rechtsvermutungen unterschieden.197 Beiden Arten ist gemein­

sam, daß bei Erfüllung des aufgeführten Anforderungskatalogs der Inhalt der Ver­ mutung Anwendung findet.

Die Regelung des § 342 Abs. 2 HGB stellt keine Tatsachenvermutung dar, da es sich bei den angeführten, die Konzernrechnungslegung betreffenden GOB nicht um

Tatsachen handelt. Vielmehr stellen diese gesetzlich nicht kodifizierten Grundsätze

normative Wertungen dar, die sich nicht auf die Wiedergabe von reinem Fachwissen beschränken.198 Die Vermutungsregel des § 342 Abs. 2 HGB ist daher als gesetzli­

che Rechtsvermutung zu klassifizieren.199 Diese Art der Vermutung wird in unwi­ derlegbare und widerlegbare Rechtsvermutungen unterteilt.200 Rechtsvermutungen

sind zumeist in ihrer Geltung widerlegbar. Sie gelten folglich bis zur Führung des

Gegenbeweises.201 Die unwiderlegbare Rechtsvermutung hingegen geht von einer Identität von Vermutungsgrundlage und Vermutungsinhalt aus, so daß ihr Inhalt auch im Falle einer fehlenden Übereinstimmung gelten soll. § 342 Abs. 2 HGB ist

allerdings nicht als unwiderlegbare Vermutung einzustufen, da der Gesetzgeber auf­ grund der eingeschränkten Zulässigkeit von dynamischen Verweisungen keine ver­

bindliche Konkretisierung von unbestimmten Rechtsbegriffen vornehmen darf.202 Als widerlegbare Rechtsvermutung hingegen bleibt die notwendige Souveränität der

Legislative und Judikative erhalten.203

197 Vgl. Ebke, ZIP 1999, S. 1202. 198 Vgl. Hellermann, NZG 2000, S. 1098 f.; Schwab, [Politikberatung], S. 268; Lübbe-Wolff, ZG 1991, S 219 235 199 Vgl. Ebke, ZIP 1999, S. 1202. Anderer Ansicht Schwab, DB 2001, S. 881; Hellermann, NZG 2000, S 1099 200 Vgl. Hellermann, NZG 2000, S. 1099; Ebke, ZIP 1999, S. 1202 f. 201 Vgl. Ebke, ZIP 1999, S. 1202. 202 Vgl. hierzu die Ausführungen im 1. Kapitel C II. 2., S. 53 ff.; Heintzen, BB 1999, S. 1050 f.; Hellermann, NZG 2000, S. 1099. 203 Vgl. Ebke, ZIP 1999, S. 1202; Breidenbach, StuB 1999, S. 644; Spanheimer, WPg 2000, S. 1003 ff.

84

2. Kapitel: Die Beteiligung am Normsetzungsprozeß durch §§ 342, 342 a HGB

Während der Auslegungsbedarf der Gerichte im Hinblick auf die Konkretisierung der

die Konzernrechnungslegung betreffenden GOB durch die Tätigkeit des Rech­

nungslegungsgremiums bzw. des Rechnungslegungsbeirates reduziert werden kann, bleibt ihnen dennoch die Kontrolle über die inhaltliche Ausgestaltung. Im Einzelfall

haben sie die Übereinstimmung der entwickelten Rechnungslegungsvorschriften mit nationalem und internationalem Rechnungslegungsrecht zu prüfen.204 Bei fehlender

Übereinstimmung greift die Rechtsvermutung des § 342 Abs. 2 HGB nicht. II. Zulässigkeitsbedenken

Wie dargestellt, hat der Staat im Bereich der Konzernrechnungslegung seine Re­

gelungsverantwortung zurückgenommen und teilweise auf Private übertragen bzw. diese an der Normsetzung unmittelbar und umfassend beteiligt. Das ist aus grund­ gesetzlicher Sicht heraus grundsätzlich positiv zu bewerten. Art und Umfang der Aufgabenübertragung an Private begegnen aber gleichwohl Zulässigkeitsbedenken. Sie bestehen insbesondere im Hinblick auf das Demokratieprinzip.

1. Legitimationsprobleme

Die Entwicklung von verbindlichen Rechnungslegungsvorschriften durch ein privates Rechnungslegungsgremium ist vor allem mit Blick auf das Erfordernis der demokra­

tischen Legitimation problematisch, weil es unter Umständen an einer hinreichenden demokratischen Legitimation des Rechnungslegungsgremiums fehlt.

Die Notwendigkeit einer ununterbrochenen Legitimationskette leitet sich aus dem in Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG verankerten Demokratieprinzip ab, nach dem das Volk Träger

und Inhaber der Staatsgewalt ist. Daher bedarf jede staatliche Tätigkeit einer un­ mittelbaren bzw. mittelbaren Legitimation des Volkes.205 Die unmittelbare Zustän­ digkeit des Gesetzgebers für den Bereich der Rechnungslegung ergibt sich zunächst aus der grundgesetzlichen Aufgabenzuweisung gern. Art. 72 Abs. 2 i.V.m. Art. 74

204 Vgl. Ebke, ZIP 1999, S. 1203; Spanheimer, WPg 2000, S. 1003 ff. 205 Vgl. Böckenförde, HStR I, § 22 Rn. 11; Herzog, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 20 Rn. 46 ff.

2. Kapitel: Die Beteiligung am Normsetzungsprozeß durch §§ 342, 342 a HGB

85

Nr. 11 GG.206 Das Demokratieprinzip bewirkt für die Bereiche der grundgesetzlichen

Aufgabenzuweisung, wie zuvor schon festgestellt wurde, jedoch keinen umfassen­

den Parlamentsvorbehalt. Vielmehr können im Hinblick auf den Grundsatz der Ge­ waltenteilung einzelne Aufgabenbereiche durch den demokratisch legitimierten Ge­

setzgeber delegiert werden.207 Der Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen sind

allerdings Grenzen gesetzt. So muß der Gesetzgeber für die Bereiche, die vom de­ mokratischen Parlamentsvorbehalt erfaßt werden, zumindest die wesentlichen Ent­

scheidungen selber treffen. Wie zuvor schon dargestellt wurde208, greifen Rech­ nungslegungsvorschriften in grundrechtlich geschützte Bereiche ein, so daß der Ge­

setzgeber hierfür die wesentlichen Rahmenbedingungen festlegen und inhaltlich ausfüllen muß. Nur die verbleibenden Regelungsbereiche können an Dritte delegiert

werden. Die Delegation staatlicher Rechtsetzungsmacht kann grundsätzlich nur auf die ge­ setzlich festgelegten Ermächtigungsadressaten erfolgen.209 Die Begrenzung der

Rechtsetzung durch die Exekutive ergibt sich dabei aus dem im Grundgesetz veran­

kerten Gewaltenteilungsgrundsatz und ist insbesondere in Art. 80 Abs. 1 GG inhalt­ lich ausgeführt.210 Dieser bestimmt, daß Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächti­

gung gesetzlich festzulegen ist. Eine weitere Subdelegation gern. Art. 80 Abs. 1 S. 4 GG durch die Ermächtigungsadressaten (Bundesregierung, Bundesminister bzw.

Landesregierungen) ist möglich, so daß auch andere als die Genannten als Verord­ nungsgeber fungieren können. Die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnun­ gen beschränkt sich jedoch auf die Exekutive.211 Da eine Ermächtigung i.S. des

Art. 80 GG in § 342 HGB nicht verankert ist212, kann der Gesetzgeber seine originäre

206 Vgl. Budde, [FS Beisse], S. 112 f. Vgl. näher hierzu die Ausführungen im 3. Kapitel unter B I., S. 134 ff. 207 Vgl. Sachs, in: Sachs (Hrsg.),Grundgesetz Kommentar, Art. 20 Rn. 38. 208 Vgl. zu der Wesentlichkeitstheorie und der Einordnung der Rechnungslegung die Ausführungen im 1. Kapitel CH. 2., S. 53 ff. 209 Vgl. Bryde, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), GG-Kommentar, Art. 80 Rn. 11 ff. 210 Vgl. Sachs, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, Art. 20 Rn. 86; Ossenbühl, HStR III, § 64 Rn. 8 ff. 211 Vgl. Bryde, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), GG-Kommentar, Art. 80 GG, Rn. 1 ff., insbesondere Rn. 25. 212 Der in der Literatur teilweise erfolgte Rückgriff auf die Rechtsverordnungsermächtigung des § 292 a HGB schlägt auch aufgrund der genauen inhaltlichen Abgrenzung des Zwecks dieser Rechtsverordnungsermächtigung fehl. Vgl. hierzu Budde/Steuber, DStR 1998, S. 1185; Harder, DB 1996, S. 924.

86

2. Kapitel: Die Beteiligung am Normsetzungsprozeß durch §§ 342, 342 a HGB

Rechtsetzungsgewalt für die Rechnungslegung nicht an Dritte überantworten. Dies

ist rechtlich auch nicht geschehen. Rechnungslegungsvorschriften betreffen nicht einen abgrenzbaren Teil des Staats­ volkes wie z.B. Unternehmen und Wirtschaftsprüfer. Vielmehr hat eine unbestimmte Gesamtheit von Adressaten vielfältige und differenzierte Interessen bezüglich der

Regulierung der Rechnungslegung. Während für genau abgrenzbare Personengrup­ pen, die für einen bestimmten Bereich gemeinsame Interessen vertreten, eine auf­ gabenbezogene, weisungsfreie Verwaltung durch juristische Personen des öffentli­

chen Rechts verfassungsrechtlich anerkannt ist213, kommt eine derartige autonome

Legitimation für den Bereich der Rechnungslegung aufgrund der fehlenden Abgrenzbarkeit des betroffenen Personenkreises wohl nicht in Betracht.214 Auch wenn

in § 342 HGB die notwendige Ermächtigung verankert worden wäre, bestünden den­ noch Bedenken im Hinblick auf die Vereinbarkeit der Delegation von Rechtset­

zungsbefugnissen auf ein privates Rechnungslegungsgremium mit dem Demokratie­ prinzip. Diese erscheint nur dann zulässig, wenn sowohl inhaltliche Vorgaben als

auch Vorgaben in bezug auf die Aufbau- und Ablauforganisation des privaten Rech­ nungslegungsgremiums durch den Gesetzgeber gemacht werden.215 Die Vorgaben beziehen sich u.a. auf Sachverstand, Interessenausgewogenheit, Öffentlichkeits­ beteiligung, Publikation und Kontrolle der Normen.216 Die institutionelle Gewähr­ leistung dieser Mindestanforderungen sowie die Berücksichtigung des öffentlichen

Interesses ist neben der Festsetzung der Ziele seiner Tätigkeit Gegenstand des

1975 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Deutschen Institut für Nor­

213 Vgl. zu der sogenannten funktionalen Selbstverwaltung und ihrer autonomen Legitimation Dreier, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 20 (Demokratie) Rn. 120 ff.; Böckenförde, HStR I, § 22 Rn. 33 f.; Hommelhoff/Schwab, BFuP 1998, S. 42 ff. 214 Vgl. hierzu auch die Ausführungen im 3. Kapitel B II. 1., S. 154 ff. 215 Vgl. Dreier, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 20 (Demokratie) Rn. 111. Diese staatliche Letztentscheidung ist auch für die Sicherung der notwendigen Gemeinwohlorientierung unabdingbar. Vgl. Kloepfer/Elsner, DVBI. 1996, S. 968; Böckenförde, HStR I, § 22 Rn. 12. Vgl. hierzu auch die Ausführungen im 4. Kapitel unter B I., S. 197 ff. 216 Vgl. hierzu die analogen Überlegungen für die Technik- und Umweltnormierung Kloepfer/Elsner, DVBI. 1996, S. 996 ff.; Lübbe-Wolff, ZG 1991, S. 242 ff.; Schmidt-Preuß, [Regelwerke], S. 94 ff.; Eichener/Heinze/Voelzkow, [Staat], S. 398 ff. Diese Mindestanforderungen umfassen bspw. die Beteiligung behördlicher Stellen an der Durchführung der Normierungsarbeit und die vertragliche Vorgabe der Gestaltung des Normierungsprozesses durch die Verfahrensnorm DIN 820. Vgl. hierzu auch die Vorschläge zur Beteiligung Privater an der Normsetzung für die Rechnungslegung im 4. Kapitel unter B, S. 196 ff.

2. Kapitel: Die Beteiligung am Normsetzungsprozeß durch §§ 342, 342 a HGB

87

mung e.V. (DIN)217 geschlossenen Normenvertrages.218 Eine Vorsteuerung i.S. einer

Verfahrens- und Ergebniskontrolle für ein Sachgebiet, das wie die Rechnungslegung

durch politische und gesellschaftliche Zielkonflikte geprägt ist, muß ebenfalls

umfassend und detailliert erfolgen.219 Vor diesem Hintergrund wurde in § 342 HGB in

Anlehnung an den Vertrag zwischen dem BMW und dem DIN e.V. die Möglichkeit

einer

vertraglichen

Anerkennung

des

privaten

Rechnungslegungsgremiums

geschaffen.220 Indessen wird als verfassungsrechtlich unbedenklich die bloße Mitwirkung privater, nicht demokratisch legitimierter Personenkreise an der Normsetzung für die Rech­ nungslegung angesehen, da mittels der Entscheidungsträgerschaft einer demokra­ tisch legitimierten Instanz die notwendige Durchgängigkeit der Legitimationskette

gewährleistet wird.221 Eine solche Beteiligung erfolgt z.B. im Rahmen des Gesetz­ gebungsverfahrens. Die derzeitige Rechtslage läßt vordergründig nur auf eine verfassungsrechtlich un­ bedenkliche bloße Mitwirkung Privater an der Normsetzung für die Rechnungslegung

schließen. So hat das DRSC zunächst die Aufgabe, Empfehlungen zur Anwendung

der GOK zu entwickeln. Diese Empfehlungen sind grundsätzlich ohne rechtliche

Verbindlichkeit. Diese wird ihnen gern. § 324 Abs. 2 HGB erst mit der Veröffent­ lichung durch das BMJ zuteil. Dennoch bestehen Zulässigkeitsbedenken im Hinblick

auf die Legitimation des privaten Rechnungslegungsgremiums gern. § 342 HGB bzw. des DRSC. Diese ergeben sich bezüglich der faktischen Geltungskraft der ent­

wickelten Empfehlungen. Tatsächlich wird das BMJ die Veröffentlichung der Emp­ fehlungen nur dann verweigern, wenn die Empfehlung auf offensichtliche Bedenken

stößt. Der Staat hat die Beteiligungsmöglichkeit nach § 342, 342 a HGB eingeführt, um sich die Kompetenz der Privaten zunutze zu machen und gleichzeitig den Ent­ wicklungsprozeß von Rechnungslegungsvorschriften flexibler zu gestalten. Diese

Vorteile würde bei einer umfassenden und detaillierten Kontrolle hinfällig. Auch ist

217 Vgl. hierzu die Ausführungen im 3. Kapitel unter B II. 2. b), S. 159 ff. 218 Vgl. Eichener/Heinze/Voelzkow, [Staat], S. 399. 219 Vgl. Hommelhoff/Schwab, BFuP 1998, S. 40 ff.; Schwab, BB 1999, S. 731 f. sowie die Ausführungen hierzu im 4. Kapitel unter B, S. 196 ff. 220 Vgl. Schwab, BB 1999, S. 731. 221 Vgl. Böckenförde, HStR I, § 22 Rn. 20.

88

2. Kapitel: Die Beteiligung am Normsetzungsprozeß durch §§ 342, 342 a HGB

fraglich, ob der Staat für eine sachgerechte Kontrolle die notwendige Kompetenz und

die notwendigen Ressourcen besitzt. Somit kommt schon den unveröffentlichten, noch nicht in den staatlichen Geltungsbereich überführten Rechnungslegungs­

empfehlungen eine erhebliche faktische Verbindlichkeit zu. Daher sollten die aufge­ führten institutionellen Mindestanforderungen durch vertragliche Festlegungen ge­ währleistet werden. Der am 03.09.1998222 zwischen dem BMJ und dem DRSC ge­

schlossene Standardisierungsvertrag ist allerdings sehr allgemein gehalten und erfüllt diese - auch bei einer faktischen Verbindlichkeit sinnvollen und notwendigen -

demokratischen und rechtsstaatlichen Anforderungen nicht. Somit bleibt festzuhalten, daß ein privates Rechnungslegungsgremium grundsätzlich nur Mitwirkungsrechte bezüglich der Normierung der Rechnungslegung erhalten

kann. Mitentscheidungsrechte hingegen müssen einem rein privaten Rechnungsle­ gungsgremium (das heißt einem solchen, das nicht in organisatorischer und/oder inhaltlicher Weise hinreichend an den Staat rückgekoppelt ist) aus verfassungsrecht­ lichen Gründen verwehrt bleiben. Im Hinblick auf die Vereinbarkeit mit dem Demo-

kratieprinzip begegnet daher die privatrechtliche Lösung des § 342 HGB erheblichen

Zulässigkeitsbedenken, da das Gremium zwar nicht rechtlich, aber faktische Mitent­ scheidungsrechte besitzt. Diese sind bei der öffentlich-rechtlichen Lösung erheblich

geringer. 2. Unabhängigkeitsprobleme In § 342 Abs. 1 S. 2 HGB wird ausdrücklich gefordert, daß die Empfehlungen unab­

hängig und ausschließlich von Rechnungslegern in einem Verfahren zu entwickeln

und zu beschließen sind, das die fachlich interessierte Öffentlichkeit mit einbezieht. Es ist fraglich, ob die konkrete Ausgestaltung der gesetzlichen Neuregelung diesen

letztlich grundgesetzlich gebotenen Anforderungen an Unabhängigkeit und Reprä­ sentanz gerecht wird.

Die Unabhängigkeit ist aufgrund der Identität von Rechtsetzer und Rechtanwender

im Hinblick auf die Besetzung des Gremiums mit Unternehmensvertretern und Wirt­ schaftsprüfern fraglich. Die zuvor schon aufgezeigte Gefahr der Einflußnahme durch

222 Vgl. DRSC, [Standardisierungsvertrag].

2. Kapitel: Die Beteiligung am Normsetzungsprozeß durch §§ 342, 342 a HGB

89

Interessengruppen findet durch die Regelung des § 342 HGB eine rechtliche Ver­ festigung und Legitimation.223 So wird, trotz der gesetzlichen Bedingung, daß die Satzung des durch das BMJ anzuerkennenden Gremiums die Unabhängigkeit und

Interessenpluralität der Empfehlungen zu gewährleisten hat, die einseitige Beteili­ gung der Interessengruppen durch die Definition des Begriffs der ’’Rechnungsleger”

legitimiert. Die durch die Rechnungslegung betroffenen Personen bzw. Unternehmen können daher aktiv an dem Entstehungsprozeß der Empfehlungen partizipieren und

durch die Stimmabgabe ihre eigenen Vorstellungen direkt verwirklichen. Dies ist solange unbedenklich, wie den Empfehlungen keine rechtliche Verbindlichkeit zuteil wird. Wie zuvor schon ausgeführt wurde224, kommt auch schon den unveröffentlich­ ten Empfehlungen faktische Verbindlichkeit zu. Daher ist umso mehr auf die In­

teressenpluralität des Rechnungslegungsgremiums und die Unabhängigkeit der

entwickelten Rechnungslegungsempfehlungen zu achten. Die inhaltliche Sachge­

rechtigkeit der Empfehlungen des Rechnungslegungsgremiums muß daher zunächst

in Frage gestellt werden.225

Ergebnis 2. Kapitel

Die Analyse der §§ 342, 342 a HGB zeigt, daß aufgrund des Normierungsaufwands des modernen Rechtsstaats und der damit verbundenen Steuerungsprobleme eine Zusammenarbeit mit den betroffenen gesellschaftlichen Kreisen, wo immer möglich,

erwünscht ist. Die ökonomische Analyse der Vorgaben der §§ 342, 342 a HGB hat gezeigt, daß die

Förderung der Beteiligung aller betroffenen Personenkreise an der Normsetzung für die Rechnungslegung neben der notwendigen Einbeziehung der Sachkunde insbe­

sondere zu praxis- und marktnahen Empfehlungen führt. Eine entsprechend flexible organisatorische und verfahrenstechnische Ausgestaltung gewährleistet die in einem dynamischen und komplexen Umfeld erforderliche zeitnahe Entwicklung neuer

Rechnungslegungsvorschriften.

223 Vgl. hierzu die Ausführungen in diesem Kapitel unter B II. 1., S. 73 ff. 224 Vgl. in diesem Abschnitt unter II. 1., S. 84 ff. 225 Vgl. Schildbach, DB 1999, S. 647, 651. Inwiefern die für eine Anerkennung notwendige Unabhängigkeit der Empfehlungen des DRSC durch eine entsprechende Berücksichtigung von Drittinteressen im sog. due process erreicht wird, bleibt abzuwarten.

90

2. Kapitel: Die Beteiligung am Normsetzungsprozeß durch §§ 342, 342 a HGB

Die Untersuchungen haben allerdings auch gezeigt, welche Probleme bei einer di­ rekten Normsetzung durch ein privates Rechnungslegungsgremium entstehen kön­ nen. Zum einen muß durch die Vorgabe der Gremienzusammensetzung und der

Verfahrens- und Ergebniskontrolle für die Berücksichtigung aller betroffenen In­

teressen Sorge getragen werden, um eine einseitige Bevorteilung einzelner Interes­ sengruppen zu verhindern. Zum anderen ist auch ein besonderes Augenmerk auf die

Finanzierung der Gremientätigkeit zu richten, da diese ebenfalls für die Durch­

setzung von nicht am Gemeinwohl ausgerichteten Partikularinteressen genutzt wer­

den kann. Auch die öffentlich-rechtliche Lösung des § 342 a HGB ist aus ökonomischer Sicht

als problematisch einzustufen. Durch die Nähe zum Gesetzgebungsprozeß können

politische und insbesondere steuerpolitische Einflußnahmen und Lösungen nicht ausgeschlossen werden. Damit muß allerdings die internationale Akzeptanz des

Rechnungslegungsbeirates wiederum in Frage gestellt werden. Aufgrund der eh­ renamtlichen Tätigkeit der Gremienmitglieder ist außerdem zu erwarten, daß die

Marktnähe der Standards eines privaten, hauptberuflich tätigen Rechnungslegungs­ gremiums nicht erreicht werden kann. Die rechtliche Analyse der Vorgaben der § 342, 342 a HGB hat die engen demokra­

tischen und rechtsstaatlichen Grenzen bezüglich der Beteiligung Privater am Recht­ setzungsprozeß für die Rechnungslegung aufgezeigt. Positiv ist die Tatsache zu bewerten, daß nunmehr der verfassungsrechtlichen Aufgaben- und Zuständigkeits­

verteilung zwischen der staatlichen und privaten Normsetzung im Bereich der Rech­

nungslegung besser als bisher Rechnung getragen wird. Die Neuregelung läßt auch erwarten, daß es im Bereich der Rechnungslegung in Zukunft ein größeres Maß an

Rechtssicherheit geben wird als bisher. Gleichzeitig wurde aber auch deutlich, daß gegen die verstärkte Mitwirkung Privater in ihrer jetzigen Form erhebliche Zulässigkeitsbedenken im Hinblick auf die demo­

kratische Legitimation sowie die Unabhängigkeit und Repräsentanz des Rech­

nungslegungsgremiums bestehen. Der Staat darf sich beim Rückzug aus seinen

Aufgabenfeldern zugunsten der gesellschaftlichen Selbststeuerung nicht über die demokratischen und rechtsstaatlichen Anforderungen hinwegsetzen. Die Rech­

2. Kapitel: Die Beteiligung am Normsetzungsprozeß durch §§ 342, 342 a HGB

91

nungslegung stellt einen Regelungsbereich dar, der die Interessen eines großen und

nur schwer abgrenzbaren Personenkreises berührt. Daher kann einem privaten Rechnungslegungsgremium für die wesentlichen Grundentscheidungen der Re­ chenschaftspflicht keine echte, d.h. völlig autonome Rechtsetzungsbefugnis zuge­

sprochen werden. Vielmehr müssen die Entscheidungsträgerschaft und damit die

Letztverantwortung beim demokratisch legitimierten Gesetzgeber verbleiben. Dane­ ben sind auch die sich aus dem Rechtsstaatsprinzip ergebenden Mindestanfor­

derungen an die staatliche Verfahrens- und Ergebniskontrolle zu berücksichtigen. Für eine unter verfassungsrechtlichen Aspekten zulässige Beteiligung Privater am

Rechtsetzungsprozeß der Rechnungslegung muß neben der staatlichen Verfahrens­ beteiligung und Ergebniskontrolle auch die Gemeinwohlorientierung gewährleistet werden.

Die verfassungsrechtlichen Zulässigkeitsbedenken im Hinblick auf eine rein private Normsetzung für die Rechnungslegung können durch die rechtliche Konstruktion

eines Beirates umgangen werden. Diese gewährleistet im Wege der staatlichen Verfahrens-Verantwortung und der Einbindung öffentlicher Vertreter, daß die demo­ kratischen und rechtsstaatlichen Mindestanforderungen erfüllt werden. Gleichzeitig

wird in umfassendem Maße der private Sachverstand in den Entstehungsprozeß von Rechnungslegungsvorschriften

mit

eingebunden.

Ein

öffentlich-rechtlicher

Rechnungslegungsbeirat erfüllt allerdings nicht in gleicher Weise die ökonomischen und marktlichen Anforderungen an eine flexible Regulierung der Berichts- und Of­ fenlegungspflichten.

Vor diesem Hintergrund zeigt sich, daß für eine ökonomisch sinnvolle und rechtlich

zulässige Normsetzung für die Rechnungslegung, die insbesondere die Verab­ schiedung von weitgehend rechtlich verbindlichen und gleichzeitig praxis- und marktnahe Rechnungslegungsvorschriften ermöglichen sollte, eine andere als die derzeitige gesetzliche Ausgestaltung des Normsetzungsprozesses gefunden werden

muß.

Ergebnis Teil I Seit einigen Jahren ist in der Bundesrepublik Deutschland eine Entwicklung dahin­

gehend zu beobachten, daß bei der staatlichen Normsetzung für die Rechnungsle­ gung auf private Regelwerke Bezug genommen bzw. eine Beteiligung Privater an­

gestrebt wird. Dies geschieht von zwei Ansätzen aus: zum einen aufgrund der Aner­

kennung internationaler privater Rechnungslegungsstandards durch die Befrei­ ungsmöglichkeit des § 292 a HGB und zum anderen durch die Beteiligung nationaler

privater Rechnungslegungsgremien am Rechtsetzungsprozeß für die Rechnungsle­ gung auf der Grundlage der §§ 342, 342 a HGB.

Durch eine stärkere Einbeziehung privater Rechnungslegungsgremien in die staat­ liche Normsetzung kann diese inhaltlich optimiert und der Staat von bestimmten

Aufgaben entlastet werden. Außerdem kann die Normsetzung außerhalb des Ge­

setzgebungsverfahrens flexibler vorgenommen und den sich unter Umständen rasch

wandelnden Umfeldbedingungen besser angepaßt werden. Ein koordiniertes Mitein­ ander zwischen staatlichen Regulierungsinstanzen und privaten Normsetzungsgre­ mien entspricht auch besser der grundgesetzlichen Aufgaben- und Zuständigkeits­ verteilung als eine rein staatliche Normsetzung. All dies ist jedoch unter ökonomischen und rechtlichen Aspekten nicht unproblema­

tisch. Problematisch ist vor allem, daß sich der Staat als demokratisch legitimierter Hüter des Gemeinwohls partiell aus seiner Regelungsverantwortung zurücknimmt

und die Normsetzung privaten Gremien überläßt, denen es an einer entsprechenden demokratischen Legitimation fehlt, und die weit stärker für den Einfluß von Partiku­

larinteressen anfällig sind. Gleichwohl spricht viel dafür, daß bei einer sachgerechten

Ausgestaltung der Bezugnahme auf private Regelwerke bzw. der Mitwirkung privater Gremien an der Normsetzung für die Rechnungslegung die Vorteile überwiegen. An

einer solchen Ausgestaltung fehlt es aber bislang. Deshalb bedarf es einer Theorie geleiteten, auf wissenschaftlichen Grundlagen gestützten Untersuchung, wie eine

solche Einbeziehung aussehen könnte und müßte.

Teil 2: Die Einbeziehung privater Regelwerke in die Normsetzung für die Rechnungslegung - Grundlagen und Ausgestaltung

Einleitung Im ersten Teil der Arbeit ist deutlich geworden, daß es in bezug auf die Einbeziehung

privater Regelwerke und die Mitwirkung privaten Sachverstands in den Entste­

hungsprozeß von Rechnungslegungsvorschriften aus ökonomischer und rechtlicher

Sicht gewichtige Gründe und Gegengründe gibt. Eine sachgerechte, wissenschaftlich fundierte Abwägung kann insoweit nur von gesicherten theoretischen Grundlagen

aus erfolgen, und nur so lassen sich überzeugende, konkrete Vorschläge für die Ausgestaltung der Beteiligung Privater an der Normsetzung für die Rechnungsle­

gung entwickeln.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung Die Frage, ob und inwieweit der Staat und/oder Private die Rechnungslegungsvor­

schriften regulieren sollten, läßt sich nur beantworten, wenn vorab geklärt ist, ob und

inwieweit überhaupt Regulierungsbedarf für den Bereich der Rechnungslegung be­

steht. Beide Fragen hängen eng miteinander zusammen. Für eine fundierte Pro­ blembehandlung bieten aus ökonomischer Sicht die Regulierungstheorie und aus rechtlicher Sicht das (Wirtschafts-) Verfassungsrecht tragfähige Grundlagen.

Es ist zu erwarten, daß beide theoretischen Ansätze zu ähnlichen Bewertungen und Ergebnissen führen, und daß sich ihre Erkenntnisse wechselseitig ergänzen und unterstützen. Dies ist darauf zurückzuführen, daß aus ökonomischer Sicht vor allem

die normative Theorie der Regulierung von Bedeutung ist, und diese, wie der Name

bereits sagt, eine nicht nur beschreibende, sondern wertende Theorie darstellt. Es

geht dabei, ganz allgemein gesprochen, um die Frage, welche Vorabregulierungen

notwendig sind, um Marktabläufe und Markergebnisse zu vermeiden, die unter un­ terschiedlichen Aspekten negativ ’’bewertet” werden. Diese Aspekte sind weitgehend

die gleichen, die auch im Rahmen wirtschaftsverfassungsrechtlicher Überlegungen von Relevanz sind.

94

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

A Ökonomische Grundlagen der Regulierung

Regulierung bedeutet, daß staatliche oder private Instanzen vorab verbindliche Re­ geln für eine Vielzahl von sonst rein individuell gestalteten Wirtschaftsvorgängen aufstellen. Wesentliches Merkmal dieser Vorabregulierungen ist daher die Ein­ schränkung der individuellen Handlungs- und Vertragsfreiheit bzw. der Gewerbe­

freiheit der handelnden Subjekte und damit des Wettbewerbs.226 Deregulierung be­ deutet folglich die Abschaffung wettbewerbsbeschränkender Vorabregulierungen

zugunsten marktlicher Mechanismen.227 In einer Wettbewerbsordnung ist der Markt der Ort für Tauschgeschäfte zwischen

Anbietern und Nachfragern als den handelnden Wirtschaftssubjekten.228 Tausch­

und damit die zugrundeliegenden Wirtschaftsobjekte stellen vor allem Güter und

Dienstleistungen dar. Auf dem Markt für externe Rechnungslegung sind Unterneh­ mensinformationen dieses Tauschobjekt. Treibender Faktor für die Tauschprozesse ist die Güterknappheit, wobei Preise als Ausdruck der Verfügbarkeit des Tauschob­ jektes die volkswirtschaftlichen Allokations- und Koordinationsprobleme lösen.229

Das Wettbewerbsprinzip stellt den zentralen Grundsatz der Marktwirtschaft dar, wel­ ches durch Leistungsanreize und dezentrale Entscheidungsprozesse eine paretoop­

timale230 Produktion und Verteilung der Güter bei minimalen Transaktionskosten si­ cherstellt.231 Regulierende Eingriffe in Marktprozesse, die über die Vorgabe des un­

abdingbaren Ordnungsrahmens zur Sicherstellung der Funktionsfähigkeit der Märkte hinausgehen,

erscheinen

bei

paretooptimalen

Marktergebnissen

als

systeminkonform und somit als suboptimal. Vielmehr ermöglicht grundsätzlich ge­

rade die individuelle Nutzenmaximierung die Steigerung der gesellschaftlichen Wohlfahrt durch den Wettbewerb um Preise und Kostensenkungen bzw. Innovatio­

226 Vgl. Müller/Vogelsang, [Regulierung], S. 19; von Weizsäcker, SZfVS 1982, S. 326; Apolte, [Regulierung], S. 4. 227 Vgl. Kruse, [Deregulierung], S. 10. 228 Vgl. Woll, [Marktordnung], S. 129; Fülbier, [Regulierung], S. 7 f. 229 Vgl. Gutmann, [Marktwirtschaft], S. 140 ff. 230 Als paretooptimal wird der Zustand bezeichnet, bei dem eine Veränderung der Ressour­ cenallokation den Nutzen keines Marktteilnehmers erhöhen kann, ohne daß der Nutzen eines anderen Teilnehmers verringert wird. Eine paretooptimale Allokation wird gemäß des ersten Hauptsatzes der Wohlfahrtsökonomik in einem Konkurrenzgleichgewicht erreicht. Vgl. Pfähler, [Markt], S. 53; Windisch, [Staatseingriffe], S. 301. 231 Vgl. zu den Funktionen des Wettbewerbs allg. Schmidt, [Wettbewerbspolitik], S. 28 ff.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

95

nen.232 Da Marktmechanismen also grundsätzlich leistungsfähiger und effizienter sind, müssen regulative Eingriffe in die Marktordnung und die Wettbewerbsfreiheit

begründet werden. Vor dem Hintergrund der obigen Ausführungen erscheinen regulierende Eingriffe

immer nur dann notwendig, wenn mit Hilfe des freien Wettbewerbs das gesamtwirt­ schaftliche Pareto-Optimum nicht verwirklicht werden kann, und somit ein gesamt­ wirtschaftlich ineffizientes Marktergebnis vorliegt. Dieser Zustand wird als Marktver­

sagen definiert und dient der normativen Regulierungstheorie als vordringliche Re­ gulierungsbegründung. 233 Der Markt ist bei Vorliegen von Marktversagen unfähig,

Angebot und Nachfrage der Marktteilnehmer zum Ausgleich zu bringen und auf diese Weise eine paretooptimale Ressourcenallokation sicherzustellen.234 Aus

wohlfahrtstheoretischer Sicht kommt als Begründung für die Regulierung der exter­ nen Rechnungslegung somit insbesondere ein Marktversagen auf dem Markt für Un­

ternehmensinformationen in Betracht.235 Als Teilmarkt des Kapitalmarktes wird auf

diesem Markt mit spezifischen Unternehmensinformationen gehandelt, die In­ vestoren als Entscheidungsgrundlage für Investitionen bzw. Desinvestitionen dienen. Marktversagen kann auf dem Markt für Unternehmensinformationen bspw. durch

falsches Informationsverhalten oder durch zu teure Informationsbereitstellung her­ vorgerufen werden. Mit Hilfe einer systemkonformen Regulierung zur Behebung des Marktversagens kann somit grundsätzlich die Wohlfahrt aller Marktteilnehmer ver­

bessert werden.

I. Notwendigkeit und Reichweite der Regulierung Die zuvor skizzierten Überlegungen zeigen, daß die normative Theorie der Regulie­

rung Erkenntnisse zu vermitteln vermag, ob und inwieweit im Bereich der Rech­

nungslegung überhaupt Regulierungsbedarf besteht. Daher sollen folgend die

232 Vgl. Watrin, [Marktversagen], S. 5. Diese These diente Adam Smith als Begründung für die Forderung des Rückzuges des Staates in die sog. Nachtwächterrolle. 233 Vgl. Boadway/Bruce, [Welfare], S. 103 ff.; Fülbier, [Regulierung], S. 170 ff. 234 Vgl. Fülbier, [Regulierung], S. 170 f. 235 Vgl. Watrin, DB 2001, S. 934; Hartmann-Wendels, [Rechnungslegung], S. 19 ff. sowie insbesondere die folgenden Ausführungen zur normativen Theorie und ihrer Übertragung auf die Rechnungslegung.

96

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

Grundlagen und Erkenntnisse der normativen Theorie näher dargestellt und auf den

Bereich der Rechnungslegung übertragen werden.

1. Die Erkenntnisse der normativen Theorie der Regulierung

Die normative Regulierungstheorie begründet, wie bereits angesprochen, die Ein­ griffsberechtigung von Vorabregulierungen insbesondere mit Marktversagen, d.h. mit der Unvollkommenheit von Märkten.236 Marktversagen liegt vor, sobald ein ge­

samtwirtschaftliches Pareto-Optimum nicht erreicht wird. Ziel der Regulierung im

Rahmen der normativen Theorie ist es, im Wege der Korrektur der Marktergebnisse das Allgemeinwohl zu verbessern. Sie stellt daher angewandte Wohlfahrtsökonomie

dar.237 Die Wohlfahrtsökonomie orientiert sich am gesamtwirtschaftlichen Wohl­

fahrtsmaximum, das in Analogie zum totalen Konkurrenzgleichgewicht ermittelt wird.238 Liegt aufgrund der festgestellten, negativen Abweichungen Marktversagen vor, sind geeignete Regulierungsinstrumente einzusetzen. Hierfür sind brauchbare

Maßstäbe zum Vergleich und zur Beurteilung der Anreiz- und Effizienzwirkungen der

staatlichen Maßnahmen unabdingbar. Als Regulierungsbegründungen für sog. Preis- und Marktzutrittsregulierungen wer­

den u.a. natürliche Monopole und ruinöse Konkurrenz aufgeführt. Die Bereitstellung

öffentlicher Güter und die Existenz externer Effekte dienen als Argument für Verhal­ tensregulierungen.239 Auf die einzelnen Erklärungsansätze wird im folgenden näher eingegangen. a) Natürliches Monopol

Die Marktform des natürlichen Monopols liegt vor, falls die Nachfrage auf einem

Markt von einem Anbieter mit geringeren Kosten befriedigt werden kann als von je­ der größeren Anbieterzahl.240 Unter allokativen Gesichtspunkten ist das natürliche

236 Vgl. Hedrich, [Privatisierung], S. 111; Feldhoff, [Regulierung], S. 9; Müller/Vogelsang, [Regulierung], S. 35 f.; Watrin, [Marktversagen], S. 6; Graf, [Regulierung], S. 312. 237 Vgl. Weizsäcker, SZfVS 1982, S. 326; Weber, [Wirtschaftsregulierung], S. 90 f. 238 Vgl. hierzu genauer Schumann/Meyer/Ströbele, [Theorie], S. 234 ff.; Külp, HdWW Bd. 9, S. 469 ff. Problematisch erscheint dieser Vergleich schon im Hinblick auf die modelltheoretischen Prämissen der vollständigen Konkurrenz auf allen Märkten. 239 Vgl. Krakowski, [Regulierung], S. 25. 240 Vgl. Kahn, [Regulation], S. 113 ff./ll.; Kruse, [Regulierungsbereich], S. 27 f.; Krakowski, [Regulierung], S. 27 ff. Weiterführend hierzu Kruse, [Monopolregulierung].

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

97

Monopol damit als effizient einzustufen. Die Produktion kann nur dann kostengün­

stiger durch den Monopolisten erfolgen, wenn eine sog. subadditive Kostenstruktur

vorliegt. Subadditivität ist gegeben, falls aufgrund von Kostendegressionsvorteilen (economies of scale) bei der Produktion die Durchschnittskosten (DK) durchgängig abnehmen, und die Grenzkosten (GK) geringer als die Durchschnittskosten sind.

Die Grafik zeigt, daß bei Anwendung der wohlfahrtsmaximierenden Preissetzungs­

regel Grenzkosten=Preis bei vollkommener Konkurrenz kein Angebot zustande kommen würde, da die Durchschnittskosten über den Grenzkosten liegen, und daher

Verluste erwirtschaftet werden würden.242 Wird die Nachfrage nur durch einen

einzigen Anbieter befriedigt, entsteht ein Wohlfahrtsverlust in Höhe der schraffierten Fläche, da der Preis nicht an den Grenzkosten ausgerichtet wird. Vielmehr setzt der Monopolist den Preis gemäß der für ihn geltenden gewinnmaximierenden Cournot-

Preisregel Grenzkosten=Grenzerlös.243 Der somit geforderte Preis p1 ist dennoch günstiger als bei Befriedigung der Nachfrage durch mehrere Unternehmen.244 Es ist

241 242 243 244

In Anlehnung an Berg/Cassel/Hartwig. [Wirtschaftspolitik], S. 200. Vgl. Berg/Cassel/Hartwig, [Wirtschaftspolitik], S. 200; Krakowski, [Regulierung], S. 29. Vgl. Müller/Vogelsang, [Regulierung], S. 36 ff.; Tenhagen, [Legitimation], S. 65 ff. Bei identischem Kostenverlauf würden z.B. zwei Anbieter mit jeweils den Mengen x2 einen Preis von p2 verlangen. Vgl. Berg/Cassel/Hartwig, (Wirtschaftspolitik], S. 200.

98

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

festzuhalten, daß bei der Preisfindung nach der Cournot-Preisregel die Nachfrage geringer ist als in einer vergleichbaren Polypollösung, und die nachgefragte Menge zu einem höheren Preis abgesetzt wird. Ein Pareto-Optimum wird folglich nicht er­

reicht.245 Als unmittelbare Ursachen für die Existenz eines natürlichen Monopols gelten phy­

sikalische Eigenschaften der Produkte wie z.B. Nichtspeicherbarkeit, hohe, irrever­ sible Anfangsinvestitionen (sunk costs), Skaleneffekte (economies of scale) bzw. Verbundvorteile (economies of scope)246, welche zu einer Abnahme der Durch­

schnittskosten bei steigenden Produktionsmengen führen.247 Auch auf dem Markt für Unternehmensinformationen ist Marktversagen aufgrund einer Monopolstellung der

Informationsanbieter denkbar. Als Begründung für das Vorliegen eines natürlichen Monopols ist die Vermutung von economies of scale auf dem Informationsmarkt

nicht von der Hand zu weisen. Der mit der Installation und Aufrechterhaltung eines Rechnungswesens verbundene hohe Fixkostenanteil deutet auf abnehmende Durch­ schnittskosten bei zunehmender Bereitstellungsmenge hin. Auf diese für die Rechnungslegung möglicherweise zutreffende Regulierungsbegründung wird nach­ folgend noch näher eingegangen.248

Kann im Wege der Preisregulierung die Wohlfahrt erhöht werden, indem der Preis in Richtung der Durchschnittskosten gesenkt wird, gilt dies als hinreichende Regu­ lierungsbegründung.249 Eine staatliche Regulierung ist hingegen nicht notwendig, wenn es sich um sog. vollkommen angreifbare bzw. bestreitbare Märkte (perfectly

contestable markets) handelt.250 In diesem Fall wird der Monopolist durch den po­ tentiellen Eintritt von Wettbewerbern aufgrund fehlender Markteintrittsbarrieren oder

fehlender irreversibler Kosten zu Kostendisziplin gezwungen. Jede Preissetzung oberhalb der Durchschnittskosten würde potentielle Konkurrenten251 in den Markt

245 Vgl. Tenhagen, [Legitimation], S. 65 ff. 246 Verbundvorteile liegen dann vor, wenn die Produktion der Gesamtheit zusammengehöriger Produkte kostengünstiger ist als die Produktion der einzelnen Produktteile. Vgl. Fritsch/Wein/Evers, [Marktversagen], S. 196 f. 247 Vgl. Eickhof, [Marktversagen], S. 129; Kaufer, [Regulierung], S. 12 ff. 248 Vgl. hierzu die Ausführungen in diesem Abschnitt unter 2. a), S. 105 ff. 249 Vgl. Dick, [Regulierung], S. 43 f. 250 Vgl. Soltwedel et al., [Deregulierungspotentiale], S. 5 ff.; Pfähler, [Markt], S. 61 f. 251 Diese werden als cream skimmer bzw. Rosinenpicker bezeichnet. Vgl. u.a. Graf, [Regulierung], S. 314.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

99

locken, die mit niedrigeren Preisen den Monopolisten aus dem Markt drängen könnten. Als wirtschaftspolitische Instrumentarien werden im Falle eines natürlichen Monopols Preis- und Qualitätsregulierungen, Kontrahierungszwang, Verbot der Dis­ kriminierung von Nachfragern und die zeitlich befristete Versteigerung des Monopols • 252 eingesetzt.

Die Existenz natürlicher Monopole zur Begründung von Marktversagen und regulie­

renden Eingriffen ist umstritten. Natürliche Monopole sind empirisch schwer nach­ weisbar und können durch neue Technologien und Nachfrageänderungen hinfällig werden. Zudem wird davon ausgegangen, daß die Wohlfahrtsgewinne durch regulie­

rende Eingriffe geringer ausfallen als die durch die Ineffizienzen der Regulierung

entstehenden Kosten.253

b) Ruinöse Konkurrenz

Als weitere Regulierungsbegründung für Preis- und Marktzutrittsregulierungen gilt

gemeinhin die Existenz ruinöser Konkurrenz. Diese verkörpert Marktzustände, deren Wettbewerbsintensität für zu hoch gehalten wird.254 Regulierende Eingriffe dienen in

diesem Fall der Vermeidung nichtkostendeckender Preise, die zu existenzgefähr­ denden Verlusten führen und damit Ausschlag für Unternehmenszusammenbrüche sein können. Nichtkostendeckende Preise werden als Mittel des Verdrängungswett­

bewerbs auf schrumpfenden Märkten und Märkten mit stark schwankender Nach­ frage genutzt.255

Existenzgefährdender Preiswettbewerb auf schrumpfenden Märkten kommt als Re­ gulierungsbegründung jedoch solange nicht in Betracht, wie im Rahmen des öko­

nomischen Prozesses die Grenzanbieter als diejenigen Anbieter, die zu den höch­ sten Kosten produzieren, aus dem Markt ausscheiden müssen.256 Sind die Kosten­

funktionen aller Anbieter hingegen identisch, stellt sich die Frage, welche Reihen­

252 Vgl. Fritsch/Wein/Ewers, [Marktversagen], S. 229 ff. Zu den unterschiedlichen Auswirkungen möglicher regulierender Eingriffe auf den betroffenen Märkten und insbesondere auf die innovatorischen Prozesse vgl. Graf, [Regulierung], S. 323 ff. 253 Vgl. Krakowski, [Regulierung], S. 57 f. 254 Vgl. ebd., S. 59. 255 Vgl. Budäus, [Verfügungsrechte], S. 52 f.; Weber, [Wirtschaftsregulierung], S. 109 ff. 256 Vgl. Krakowski, [Regulierung], S. 59 ff.

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3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

folge beim Marktaustritt zu wählen wäre. Ein ähnliches Problem ergibt sich, wenn die

anbietenden Marktteilnehmer mit unterschiedlichen Kostenfunktionen hohe versun­

kene Kosten zu tragen haben. Der Marktaustritt erfolgt dann nicht zwingend in Ab­

hängigkeit von den jeweiligen totalen Kosten. Vielmehr wird ein Unternehmen trotz nichtkostendeckender Preise den Markt nicht verlassen, solange es auf einen Bei­ trag zur Erwirtschaftung der versunkenen Kosten hoffen kann. Unternehmen mit ge­

ringeren totalen Kosten, aber einem höheren Anteil an variablen Kosten werden da­ her zuerst aus dem Markt ausscheiden.

Langfristig kann aufgrund der Marktaustritte das Angebot dann hinter der Nachfrage Zurückbleiben, so daß eine paretooptimale Ressourcenverteilung nicht mehr möglich

ist. Ein für den Markt für Rechnungslegungsinformationen bedeutsamer Anwen­ dungsfall der ruinösen Konkurrenz stellt das Marktversagen aufgrund von asymme­ trischen Marktinformationen dar.257 Aufgrund der zugrundeliegenden Fragestellung

wird auf diesen Anwendungsfall im folgenden Unterabschnitt gesondert eingegan««« gen. 258 Kommt es auf einem Markt wiederholt zu Verdrängungswettbewerb, sind regulie­ rende Eingriffe dann als sinnvoll einzustufen, wenn langfristig die Anzahl der An­ bieter am Markt benötigt wird, also dauerhaft keine Abnahme der Nachfrage zu er­ warten ist.259 In diesem Fall würde der Preiskampf zu Insolvenzen und zur Entwer­

tung von Ressourcen führen, die langfristig zur Befriedigung der Nachfrage benötigt werden. Allerdings wird aufgrund der bestehenden Möglichkeit von Unternehmens­

käufen die Regulierung überflüssig. Unternehmen, die einen Marktaustritt beabsich­

tigen, werden aufgekauft, so daß die langfristig notwendigen Produktionskapazitäten nicht verloren gehen. Somit ist eine Mengen- oder Preisregulierung abdingbar, wäh­ rend eine wettbewerbsrechtliche Fusionskontrolle zur Vermeidung dominierender

Marktstellungen angebracht erscheint.260

257 Vgl. hierzu Berg/Cassel/Hartwig, [Wirtschaftspolitik], S. 203 ff.; Krakowski, [Regulierung], S. 65 ff. 258 Vgl. hierzu die Ausführungen unter 1. c), S. 101 ff. und die Übertragung auf die Rechnungslegung unter 2. b), S. 107 ff. 259 Vgl. Tenhagen, [Legitimation], S. 80. 260 Vgl. Krakowski, [Regulierung], S. 61 f.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

101

Da eine empirische Relevanz nicht nachzuweisen ist, und ein vorübergehender261 Verdrängungswettbewerb nicht als eine permanente Regulierungsbegründung die­ nen kann, können schrumpfende Märkte und Märkte mit schwankender Nachfrage

nur bedingt als Indikatoren für einen bestehenden Regulierungsbedarf dienen.262

c) Asymmetrische Informationen

In der Realität unvollkommener Märkte muß davon ausgegangen werden, daß die

Marktteilnehmer ihre Entscheidungen anhand nicht vollständiger Informationen

treffen müssen.263 Eine am Markt vorherrschende asymmetrische Informationsver­ teilung kann zu Marktversagen führen, wenn aufgrund individueller Nutzenmaxi­

mierung der Informationsvorsprung zu Lasten der Marktgegenseite ausgenutzt wird. Sind Informationen am Markt ungleich verteilt, können unter bestimmten Voraus­ setzungen adverse Selektion und opportunistisches Verhalten mit moralischen Risi­

ken die Folge sein.

Die sog. adverse Selektion stellt eine Folge von Informationsaymmetrien vor Ver­

tragsabschluß dar.264 Sind die Informationen auf der Nachfrageseite ungleich verteilt, werden die Nachfrager ihre Erwartungen und ihre Zahlungsbereitschaft am Marktdurchschnitt ausrichten. Anbieter mit Leistungen oberhalb des Durchschnitts

werden daraufhin den Markt verlassen, da sie für ihre Leistung nicht angemessen entlohnt werden. Damit verschlechtert sich der Durchschnitt der angebotenen Leistung. Langfristig werden daher nur noch Leistungen geringster Qualität angebo­

ten. Sind hingegen die Informationen auf der Angebotsseite ungleich verteilt, werden die Anbieter ihre Preisforderungen an der Durchschnittsqualität der Nachfrager

orientieren, so daß schließlich auch hier die schlechtesten Qualitäten zu hohen Prei­

sen auf dem Markt verbleiben. In beiden Fällen wird der Marktmechanismus versa­

261 Anders werden Änderungen in der Marktstruktur aufgrund auf nachhaltigen Änderungen der Nachfrage beruhenden Absatzrückgangen behandelt. Hier läßt der Gesetzgeber gern. § 6 GWB zeitlich begrenzte Strukturkrisenkartelle zu. 262 Vgl. Krakowski, [Regulierung], S. 60. 263 Vgl. Fritsch/Wein/Ewers, [Marktversagen], S. 273. Vgl. ausführlich zur Regulierung bei aymmetrischer Informationsverteilung Noth, [Regulierung], 264 Vgl. Richter/Furubotn, [Institutionenökonomik], S. 236 ff.; Fritsch/Wein/Ewers, [Marktversagen], S. 273 ff.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

102

gen, nutzenstiftende Verträge unterbleiben, und der Markt wird langfristig zusam­ menbrechen.265

Eine ähnliche Folge tritt bei opportunem Verhalten nach Vertragsabschluß ein. Hier entsteht moralisches Risiko aufgrund von Unterschlagung oder Verzerrung von In­ formationen nach Vertragsabschluß.266 Die verborgenen, gegen Vereinbarungen verstoßenden Handlungen benachteiligen die schlechter informierte Vertragspartei, die zur Vermeidung das mögliche Fehlverhalten bei Vertragsabschluß antizipieren

muß. Auch hier können Informationsasymmetrien dazu führen, daß der Abschluß nutzenstiftender Verträge unterbleibt oder diese zu suboptimalen Bedingungen ab­

geschlossen werden.267

Die Existenz von Informationsasymmetrien reicht allerdings als Begründung für regu­

lierende Eingriffe noch nicht aus. Solange die Schließung von Informationslücken bzw. die Verwendung neuer Informationen gewinnbringend ist, werden mittels

marktwirtschaftlicher

Selbststeuerungsmechanismen

Informationsdefizite

redu­

ziert.268 Regulierende Eingriffe zur Beseitigung von Marktversagen erscheinen viel­ mehr erst dann gerechtfertigt, wenn aufgrund bestehender Informationsmängel Tauschakte vollständig unterbleiben. Dann können staatliche Eingriffe zur Sicher­

stellung von Tauschgeschäften, hier bieten sich z.B. Garantie- und Informati­ onspflichten zur Senkung von Transaktionskosten oder gesetzliche Maßnahmen zur

Herstellung von Vertragsparität an, zu Wohlfahrtssteigerungen führen, und sind somit als berechtigt anzusehen.269 d) Öffentliche Güter und externe Effekte

Besondere Bedeutung für die Beantwortung der Frage nach der Notwendigkeit der

Regulierung der Rechnungslegung kommt dem öffentlichen Gutscharakter von

265 Als klassisches Beispiel für das Phänomen der sog. adverse selection bzw. das sog. AkerlofSzenario wird der Gebrauchtwagenmarkt aufgeführt. Vgl. Akerlof, JE 1970, S. 490 ff.; Watrin, DB 2001, S. 936. 266 Vgl. Fritsch/Wein/Ewers, [Marktversagen], S. 279 ff. 267 Die Problematik opportunistischen Verhaltens ist als Prinzipal-Agent-Problem z.B. bei Beziehungen zwischen Eigentümer und Manager bzw. Arbeitgeber und Arbeitnehmern anzutreffen. Vgl. hierzu Fritsch/Wein/Ewers, [Marktversagen], S. 282 ff.; Busse von Colbe, [Rechnungslegung], S. 37 ff. 268 Vgl. Berg/Cassel/Hartwig, [Wirtschaftspolitik], S. 203. 269 Vgl. Richter/Furubotn, [Institutionenökonomik], S. 240 f.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

103

Tauschobjekten und dem Vorliegen externer Effekte als Regulierungsbegründung zu. Wie nachfolgend noch ausführlich dargestellt wird, dient der öffentliche Gutscha­ rakter von Informationen im allgemeinen und von Rechnungslegungsvorschriften im

besonderen weithin als Ursache für mögliches Marktversagen auf dem Markt für

Unternehmensinformationen und damit als Begründung für staatliche Eingriffe.270 Die Unterscheidung von öffentlichen und privaten Gütern erfolgt anhand zweier Merkmale: Nicht-Rivalität im Konsum und Nicht-Anwendbarkeit des Ausschlußprin­

zips.271 So wird ein Gut als rein öffentlich eingestuft, wenn es im Konsum nicht rival ist. Dies ist immer dann der Fall, wenn der Nutzen durch den Konsum für jeden wei­ teren Konsumenten nicht verringert wird. Die Grenzkosten für die Nutzung des Gutes

durch eine weitere Person betragen also Null.272 Bei Nicht-Rivalität des Konsums ist die Allokationsfunktion der Preise gemäß der wahren Präferenzen gestört. Die indivi­

duellen Präferenzen und die Zahlungsbereitschaft werden nicht offen gelegt, um auf

diese Weise die eigenen Kosten der Inanspruchnahme zu minimieren.273 Langfristig ist aufgrund der mangelnden Nachfrage mit einer Unterversorgung des Marktes zu rechnen bzw. wird der betroffene Markt ohne regulierende Maßnahmen zusammen­

brechen.

Das Ausschlußprinzip ist nicht anwendbar, wenn einzelne vom Konsum nicht bzw. nur unter hohen Kosten ausgeschlossen werden können.274 Die Bereitstellung des

Gutes über den Markt ist aufgrund der eingeschränkten bzw. fehlenden Möglichkeit

eines Ausschlusses vom Konsum und der damit verbundenen Trittbrettfahrer-Pro­ blematik nicht möglich. Beide Gutseigenschaften verhindern also ein paretooptima­

les Marktergebnis und führen daher zu Marktversagen. Während der nicht-rivale Konsum als Regulierungsbegründung allerdings nicht ausreicht, sind regulierende

Eingriffe bei fehlender Ausschlußmöglichkeit vom Konsum zwingend notwendig.

Vgl. hierzu die weitergehenden Ausführungen in diesem Abschnitt unter I. 2. c), S. 110 ff. Vgl. Watrin, [Marktversagen], S. 8 f. Vgl. Boadway/Wildasin, [Economics], S. 57 ff. Dieses Verhalten wird unter der Trittbrettfahrer- bzw. free rider-Problematik subsumiert. D.h., man profitiert von einer Leistung, ohne eine entsprechende Gegenleistung zu erbringen. Vgl. Richter, Jahrbuch für Sozialwissenschaft 1979, S. 382 ff. 274 Vgl. Knieps, [Entregulierung], S. 52 f.; Musgrave, [Finanzen], S. 68 ff.; Pfähler, [Markt], S. 56 ff. 270 271 272 273

104

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

Im Gegensatz zu den rein öffentlichen Gütern ist das Ausschlußprinzip bei den sog.

gemischt öffentlichen Gütern grundsätzlich anwendbar, und es besteht ab einer

gewissen Anzahl an Nutzern auch Rivalität im Konsum.275 So ist ein Ausschluß an der Nutzung externer Rechnungslegungsinformationen durchaus möglich, und auch

der Nutzen aus ihrem Konsum nimmt z.B. im Hinblick auf die mögliche Realisierung von Kursgewinnen durch den Verkauf von Anteilen ab. Die Anwendung des Aus­ schlußprinzips ist allerdings zumeist mit hohen Kosten verbunden, so daß diese

Güter wie rein öffentliche Güter behandelt werden. Ist ein Ausschluß zu vertretbaren

Kosten möglich, kann die Bereitstellung auch über den Markt erfolgen und zu pare­ tooptimalen Ergebnissen führen. In diesem Fall dient die Einstufung als gemischt öffentliches Gut grundsätzlich nicht als Regulierungsbegründung.276

Eine weitere Regulierungsbegründung stellen externe Effekte bzw. Internalisie­ rungsmängel dar.277 Hierbei finden nicht alle Vor- bzw. Nachteile der Produktion ei­

nes Gutes in das Kostenkalkül des Produzenten Eingang. Dies ist insbesondere auf fehlende Eigentumsrechte und auf zu hohe Transaktionskosten einer Berücksichti­ gung zurückzuführen.278 Die einzelwirtschaftlichen Kosten bzw. Nutzen entsprechen

dann nicht den gesamtwirtschaftlichen Kosten bzw. Nutzen. Während bei Vorliegen

negativer externer Effekte das gesamtwirtschaftliche Produktionsniveau zu hoch ausfällt, führen positive externe Effekte zu einem zu niedrigen Produktionsniveau.

Bieten sich allerdings zweiseitig vorteilhafte Tauschmöglichkeiten an, können auf­ tretende externe Effekte mit Hilfe von Kompensationszahlungen internalisiert wer­

den.279 Bei Existenz von Transaktionskosten, die eine vertragliche Einigung verhin­ dern, kann durch transaktionskostensenkende Regulierungen die gesamtwirtschaftli­ che Wohlfahrt gesteigert werden.280 Die Beseitigung von externen Effekten bzw. von

275 Vgl. Krakowski, [Regulierung], S. 76 f. 276 Vgl. ebd., S. 78. 277 Vgl. zu den unterschiedlichen Arten externer Effekte und ihrer möglichen Internalisierung mittels Regulierung Fritsch/Wein/Ewers, [Marktversagen], S. 97 ff.; Kösters, [Regulierung] sowie Krüger, [Wirtschaftspolitik]. 278 Vgl. Soltwedel et al., [Deregulierungspotentiale], S. 13 f. 279 Vgl. Coase, Journal of Law and Economics 1960, S. 15 ff. 280 Die Rolle von Rechnungslegungsvorschriften bei der Senkung der Transaktionskosten am Kapitalmarkt wird folgend noch näher behandelt. Vgl. hierzu die Ausführungen in diesem Abschnitt unter 2. d) bb), S. 114 ff.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

105

Internalisierungsmängeln, wie es z.B. durch Auflagen zum Umweltschutz möglich ist, gilt folglich als Regulierungsbegründung.

2. Folgerungen für die Regulierung der Rechnungslegung Es ist deutlich geworden, daß sich gegen die normativen Argumente für regulierende

Eingriffe in marktliche Prozesse zumindest teilweise entgegengerichtete Argumente für Marktlösungen aufführen lassen. Daher soll folgend anhand der Übertragung der

Erkenntnisse der normativen Theorie der Regulierung auf die Rechnungslegung

untersucht werden, inwiefern sich Anhaltspunkte für potentielles Marktversagen auf

dem Markt für Unternehmensinformationen ergeben. In diesem Fall wäre die staatliche

Bereitstellung

öffentlicher

Rechnungslegungsvorschriften

aus

ökonomischer Sicht begründbar und notwendig.

Marktversagen auf dem Informationsmarkt liegt generell dann vor, wenn die betrof­ fenen Marktteilnehmer unzureichend informiert sind, und die Rechnungslegung ihren Zweck, nämlich Informationen zu liefern281, nicht erfüllt. Dabei kann das Vorliegen

von Marktversagen im Bereich der Rechnungslegung im wesentlichen auf zwei Aspekte zurückgeführt werden. Einerseits kann ein Marktversagen auf dem Infor­

mationsmarkt für unternehmensspezifische Daten vorliegen. Andererseits können

nutzenstiftende Verträge aufgrund zu hoher Transaktionskosten282 unterbleiben. a) Monopolstellung des Informationsanbieters Marktversagen ist möglich, wenn die Bedingungen eines natürlichen Monopols vor­

liegen. Können diese auf das Informationsangebot des Kapitalmarktes übertragen

werden, ist damit eine hinreichende Begründung für die Notwendigkeit von Vorabre­ gulierungen der Rechnungslegung gegeben.283

Im Rahmen der theoretischen Ausführungen wurde erläutert, daß das Vorliegen eines natürlichen Monopols u.a. auf Kostendegressionsvorteile zurückgeführt wer­

281 Vgl. Hax, [FS Busse von Colbe], S. 190 f. 282 Als Transaktionskosten werden die Aufwendungen, die bei Inanspruchnahme eines Marktes entstehen, bezeichnet. Hierunter fallen Anbahnungs-, Vereinbahrungs-, Abwicklungs-, Kontroll- und Anpassungskosten. Vgl. Fritsch/Wein/Ewers, [Marktversagen], S. 10 ff. 283 Vgl. Watrin, DB 2001, S. 933.

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3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

den kann. Die Informationsbereitstellung im Rahmen der externen Rechnungslegung weist auf eben solche Kostendegressionsvorteile hin. So kann von abnehmenden

Durchschnittskosten bei zunehmender Bereitstellungsmenge von Informationen ausgegangen werden.284 Der damit verbundene hohe Fixkostenanteil ist auf die In­ stallation und Aufrechterhaltung eines Rechnungswesens zurückzuführen. Wird das

Vorliegen einer subadditiven Kostenstruktur bejaht, erscheint die Beschränkung der

Informationsbereitstellung auf die betroffenen Unternehmen aus wohlfahrtsöko­ nomischer Sicht sinnvoll. Verringert sich im Zuge der Anbieterkonkurrenz nämlich die

Nachfrage nach Informationsbereitstellung durch das betroffene Unternehmen, wird

dieses langfristig aufgrund der zu hohen Durchschnittskosten und der damit ver­ bundenen ökonomischen Verlusten der Bereitstellung von einem Angebot absehen.

Damit erwächst die Gefahr, daß langfristig aufgrund des Ausscheidens von Anbie­ tern quantitativ und aufgrund des Ausscheidens der originären Informationsanbieter

auch qualitativ der Informationsmarkt durch Unterversorgung gekennzeichnet ist. Die Notwendigkeit von Marktzutrittsbeschränkungen kann allerdings aufgrund der

Monopolstellung des Unternehmens im Hinblick auf die Produktion und Weitergabe

unternehmensspezifischer Informationen in Frage gestellt werden. Die Monopolstel­ lung ergibt sich in zweifacher Hinsicht. Zum einen hat das Unternehmen aufgrund

der internen Informationssysteme kostengünstigere Zugangsmöglichkeiten zu den

unternehmensspezifischen Informationen. Zum anderen wird es als originärer In­ formationslieferant qualitativ höherwertige und umfangreichere Informationen am Markt anbieten können. Daher besitzt ein Unternehmen als Informationslieferant ei­ nen quantitativen und qualitativen Wettbewerbsvorteil am Markt für Unterneh­

mensinformationen. Eine Vorabregulierung aufgrund subadditiver Kostenstrukturen

erscheint daher hinfällig.

Die Regulierung der Rechnungslegung kann dennoch mit der Monopolstellung des Informationsanbieters begründet werden. Mit Hilfe quantitativer und qualitativer Rechnungslegungsvorgaben kann nämlich auch verhindert werden, daß ein Unter­

nehmen die eigene Monopolstellung in bezug auf die Unternehmensinformationen

284 Vgl. zu den Besonderheiten von Informationsmärkten Gesichtspunkten Bossmann, HdWW Bd. 4, S. 198 f.

unter

wohlfahrtsökonomischen

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

107

ausnutzt. ’’The owner of the information should not extract the economic value which

is there, if optimal allocation is to be achieved; but he is a monopolist, to some small

extent and will seek to take advantage of this fact.”285 Aufgrund der Monopolstellung

hat das Unternehmen bezüglich der Weitergabe von Rechnungslegungsinformatio­

nen ohne regulative Vorgaben mehrere Optionen. Es kann die Informationen ohne inhaltliche Modifikationen weitergeben, es kann vor der Veröffentlichung inhaltliche Modifikationen vornehmen, und es kann auf die Weitergabe von Rechnungsle­

gungsinformationen ganz verzichten. Die Regulierung der Rechnungslegung dient in

diesem Fall der Qualitätssicherung auf dem Markt für Unternehmensinformationen. Da auf die aufgrund der polypolistischen Marktform auf dem Kapitalmarkt zu erwar­ tenden negativen Ausleseprozesse und die damit verbundene Möglichkeit eines Marktzusammenbruchs im folgenden noch eingegangen wird286, soll dieser Gedanke hier nicht weiter ausgeführt werden.

Inwiefern mit der Monopolstellung des Informationsanbieters die Notwendigkeit von

Vorabregulierungen hinreichend zu begründen ist, kann abschließend nicht beurteilt

werden. b) Informationsasymmetrien auf dem Kapitalmarkt

Für die Beantwortung der Frage nach der Regulierungsnotwendigkeit der Rech­ nungslegung kann als weitere Ursache für ein potentielles Marktversagen die am

Kapitalmarkt vorherrschende asymmetrische Informationsverteilung angeführt wer­ den. Das klassische Argument für Marktversagen als Folge asymmetrischer Informati­

onsverteilung stellt die zuvor schon erläuterte adverse Selektion dar. Eine zwingende

Regulierungsbegründung für Rechnungslegungsvorschriften kann aber auch aus

dem Akerlof-Szenario287 nur bedingt abgeleitet werden. Sind sich die Kapitalanleger über ihr Informationsdefizit im klaren und verhalten sich rational, werden sie auf­

grund der Informationsasymmetrien höhere Risikoabschläge bzw. Renditeforderun­

285 Arrow, [Welfare], S. 615. 286 Vgl. hierzu die Ausführungen in diesem Abschnitt unter 2. b), S. 107 ff. 287 Vgl. hierzu die Ausführungen in diesem Abschnitt unter 1. c), S. 101 f.

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3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

gen stellen. Die Benachteiligung in Form unterbewerteter Unternehmensanteile bzw.

zu hoher Kapitalkosten stellt insbesondere für Unternehmen, die Anteile überdurch­ schnittlicher Qualität ausgeben, einen Anreiz zur Informationsweitergabe dar. Marktversagen auf dem Markt für Rechnungslegungsinformationen erscheint daher

unwahrscheinlich, solange aufgrund der freiwilligen Weitergabe von Unternehmen­ sinformationen nutzenstiftende Verträge abgeschlossen werden.288 Die freiwillige Publikation von wahrheitsgetreuen und umfangreichen Unterneh­

mensdaten ohne Vorabregulierungen ist auch nach den Erkenntnissen der sog. signalling-Theorie zu erwarten.289 Danach sind Manager z.B. aufgrund erfolgsab­

hängiger Gehaltsvereinbarungen an einer Erhöhung des Unternehmenserfolges di­ rekt interessiert. Dieser kann u.a. durch die Senkung der Kapitalkosten gesteigert

werden. Die öffentliche Bereitstellung von Informationen ermöglicht zunächst eine Reduktion des Mißtrauens möglicher Kapitalgeber und damit eine erleichterte und

kostengünstigere Kapitalbeschaffung. In den Folgeperioden ist das Unternehmen durch Vertragspflichten und die angestrebte Erhaltung der Glaubwürdigkeit an die Information des Kapitalmarktes gebunden.290 Fehlinformationen werden, sofern sie

erkannt werden, mit sinkenden Aktienkursen bzw. steigenden Kapitalkosten geahn­ det.291 Eine freiwillige Bereitstellung von wahrheitsgetreuen und umfassenden Jah­ resabschlußinformationen ist somit wahrscheinlich. Die zu erwartende Überversorgung des Kapitalmarktes mit Unternehmensinforma­

tionen kann auch von der Nachfrageseite ausgehen. So haben rational handelnde

Kapitalanleger bei entsprechender Portefeuille-Strukturierung einen privaten Anreiz

an einer umfassenden Verbreitung von Unternehmensdaten, die die Wertsteigerung der von ihnen gehaltenen Unternehmensanteile bewirkt.292

Es zeigt sich folglich, daß aufgrund marktlicher Selbstdisziplinierungsmechanismen

Vgl. Fülbier, [Regulierung], S. 179; Hartmann-Wendels, [Rechnungslegung], S. 21 f. Vgl. Watrin, DB 2001, S. 934. Vgl. Schmidt, ZfbF 1982, S. 742 f. Ein anschauliches Beispiel hierfür stellt die Entwicklung des Informationsverhaltens von am Neuen Markt der Deutsche Börse AG notierten Unternehmen und ihre Auswirkung auf die Aktienkurse dar. Hier zeigt sich auch, daß die Anwendungen internationaler Rechnungslegungsvorschriften nicht zwingend zu einem höheren Maß an Transparenz führt. Vgl. Küting, FAZ vom 19.03.2001, S. 32. 292 Vgl. Hirshleifer, American Economic Review 1971, S. 573. 288 289 290 291

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

109

eine Überproduktion von Rechnungslegungsinformationen zu erwarten ist, und somit

Marktversagen aufgrund nicht ausreichender Informationsbereitstellung auf dem Kapitalmarkt unwahrscheinlich erscheint.293 Marktversagen als Regulierungsbegrün­ dung wäre daher sowohl in quantitativer als auch in qualitativer Hinsicht hinfällig.

Allerdings sind im Hinblick auf die obigen Argumente zwei Einschränkungen zu be­ achten: zum einen ist zu hinterfragen, wie sich anfallende Transaktionskosten auf die freiwillige Bereitstellung bzw. Weitergabe von Informationen auswirken. Zum

anderen muß berücksichtigt werden, daß der Adressatenkreis von Rechnungsle­

gungsvorschriften weiter gefaßt ist und sich nicht auf die Kapitalgeber beschränken

läßt Die disziplinierende Wirkung des Kapitalmarktstandings kann ggfs. durch die Ansprache weiterer Informationsadressaten abgeschwächt werden. So kann die

Quantität und Qualität z.B. durch die steuerliche Relevanz der veröffentlichten Infor­ mationen beeinflußt werden.

Anders stellen sich die Argumente auch bei Berücksichtigung der Kosten für die In­

formationsbereitstellung und -beschaffung dar. Die Informationsbereitstellung und die Verifizierung der erhaltenen Informationen verursacht Kosten, die sich negativ

auf das Angebot und die Nachfrage von Unternehmensinformationen auswirken können. In Abhängigkeit der Höhe der anfallenden Kosten im Vergleich zu den mit

der Veröffentlichung verbundenen Nutzensteigerungen sinkt für beide Marktseiten der private Anreiz zur Informationsbereitstellung bzw. -beschaffung, so daß die

Bereitstellung und die Nachfrage von bzw. nach Rechnungslegungsinformationen ggfs. sogar ganz unterbleibt.294 Unternehmen werden nämlich nur dann die Kosten für die Datengenerierung, -aufbereitung und -Veröffentlichung zur Reduktion bzw.

Verhinderung von Informationsasymmetrien in Kauf nehmen, wenn die damit ermög­ lichte Reduktion der Kapitalkosten im Vergleich höher ausfällt Gleichfalls werden die Adressaten der veröffentlichten Unternehmensinformationen Transaktionskosten in

293 Vgl. Fülbier, [Regulierung], S. 176 ff.; Hartmann-Wendels, [Rechnungslegung], S. 22 f. Allerdings läßt die daraus erwachsende fehlende Vergleichbarkeit von Unternehmensinformationen wiederum auf potentielles Marktversagen schließen. Vgl. hierzu die Ausführungen in diesem Abschnitt unter 2. d), S. 112 ff. 294 Vgl. Fülbier, [Regulierung], S. 179. Es ist auch zu berücksichtigen, daß die Veröffentlichung von Unternehmensdaten mit Folgekosten in Form von Lohnforderungen, Verlust von Wettbewerbsvorteilen etc. verbunden sein kann. Auf die mögliche Transaktionskostensenkung durch regulierende Eingriffe wird in diesem Abschnitt unter 2. d), S. 112 ff. näher eingegangen.

110

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

Form von Beschaffungs- und Verarbeitungskosten nur dann akzeptieren, wenn die mit den veröffentlichten Informationen ermöglichte Zunahme des privaten Nutzens die Transaktionskosten übersteigt Ohne regulierende Maßnahmen kann ein Versa­ gen des Marktes für unternehmensspezifische Informationen also nur dann ausge­

schlossen werden, wenn beidseitig Transaktionskostenvorteile Anreize zum Ab­ schluß nutzenstiftender Verträge bieten.

Ein einheitliches Bild, inwiefern die Veröffentlichung von Rechnungslegungsinfor­ mationen in ausreichendem Umfang auch auf freiwilliger Basis erfolgen würde, und

damit Vorabregulierungen zur Verhinderung von Marktversagen nicht notwendig

sind, ergibt sich somit nicht.295

c) Marktfähigkeit von Rechnungslegungsinformationen

Als wesentliche Ursache für potentielles Marktversagen auf dem Informationsmarkt werden die atypischen Eigenschaften von Informationen als Wirtschaftsgut aufge­ führt.296 Eine freiwillige Bereitstellung über den Markt für Unternehmensinformatio­

nen wäre möglich, wenn durch die Unternehmen als Informationslieferanten eine Kosten-Nutzen-Analyse vorgenommen werden könnte. Würden die Kosten der In­

formationsverbreitung durch den von den Adressaten gebotenen Preis gedeckt, wäre es für das Unternehmen ökonomisch sinnvoll, Informationen bereit zu stellen.

Informationen sind allerdings als öffentliches Gut zu klassifizieren, da der Nutzen

durch den Konsum durch weitere Anleger formell nicht abnimmt. Zudem können einzelne Marktteilnehmer von der Nutzung nicht bzw. nur unter hohen Kosten aus­

geschlossen werden.297 Informationen sind folglich nicht-rival im Konsum, und das

Ausschlußprinzip ist nicht anwendbar. Die optimale Menge an Informationen wäre

dementsprechend dann bereitgestellt, wenn die Grenzkosten der Bereitstellung der Informationen der Summe der Grenznutzen aller Nachfrager entspräche. Da das

Ausschlußprinzip allerdings nicht anwendbar ist, werden rational handelnde Nach­

frager ihren Nutzen nicht offenlegen, aber dennoch die Informationen konsumieren. Infolge dieses Trittbrettfahrer-Verhaltens kommt es langfristig zu einer Unterpro­

295 Vgl. Brotte. [Geschäftsberichte], S. 96 ff. 296 Vgl. Brandl, [Rechnungslegungsnormen], S. 144 ff. 297 Vgl. Taylor/Turley, [Accounting], S. 10 ff.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

111

duktion von Informationen, da der festgestellte Nutzen geringer ist als die realiter gewünschte und konsumierte Informationsmenge.298 Ein Versagen des Marktes für unternehmensspezifische Informationen wäre folglich möglich.

Problematisch erscheint diese Regulierungsbegründung dennoch: weder können die Kosten, die mit der zwangsweisen Erstellung und Veröffentlichung von Rechnungs­ legungsinformationen verbunden sind, noch der Gesamtnutzen, der durch die öf­

fentliche Verfügbarkeit generiert wird, quantifiziert werden.299 Auch die Nicht-Rivalität

im Konsum von Rechnungslegungsinformationen ist anzuzweifeln. So hängt der Nutzen von Unternehmensinformationen am Kapitalmarkt gemäß der Theorie vom

gesellschaftlichen Wert öffentlicher Informationen von der Anzahl an Mitwissern ab.300 Zudem wird die Information erst durch den staatlichen Eingriff zu einem öf­ fentlichen Gut, da durch die Publizität der Jahresabschlüsse und damit der öffentli­

chen Zugänglichkeit der Jahresabschlußinformationen einzelne Marktteilnehmer nicht von der Nutzung ausgeschlossen werden können.301 Ohne gesetzlichen Zwang

zur Publizität wäre ein Ausschluß von Trittbrettfahrern vom Konsum ggfs. möglich.302 Die Internalisierung positiver externer Effekte würde somit im Rahmen privater

Verträge gelöst.303 In der Realität ist zudem zu beobachten, daß Unternehmen Informationen bereit­ stellen, die über das gesetzlich vorgeschriebene Mindestmaß gehen. In gleicher

Weise ist auch festzustellen, daß die Adressaten der veröffentlichten Unterneh­

mensdaten quantitativ und qualitativ weitergehende Informationen nachfragen. Dies läßt auf einen beidseitigen ökonomischen Nutzen der Veröffentlichung schließen, so

daß eine Regulierung grundsätzlich nicht notwendig wäre.304

298 Vgl. Arrow, [Welfare], S. 614 ff.; Hax, [FS Busse von Colbe], S. 192; Feldhoff, WPg 1994, S. 530; Picot/Dietl, [Kapitalmarkt], S. 131. 299 Vgl. Hartmann-Wendels, [Rechnungslegung], S. 20. 300 Vgl. Fülbier, [Regulierung), S. 175. 301 Vgl. Feldhoff, WPg 1994, S. 530. Allerdings erscheint auch der Ausschluß von der Informationsnutzung unrealistisch. 302 Vgl. Feldhoff, WPg 1994, S. 530; Brotte, [Geschäftsberichte], S. 94 ff. Damit wären Informationen als private Güter zu klassifizieren. So bei Fama/Laffer, Journal of Business 1974, S. 290 ff.; Hirshleifer, American Economic Review 1971, S. 561 f. Allerdings wäre der Ausschluß dann nicht sinnvoll, wenn aufgrund der fehlenden bzw. nur eingeschränkten Informationen die Kosten der Kapitalbeschaffung höher als die der Informationsbereitstellung wären. 303 Vgl. Coase, Journal of Law and Economics 1960, S. 1 ff. 304 Vgl. Picot/Dietl, [Kapitalmarkt], S. 133; Taylor/Turley, [Accounting], S. 5.

112

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

Es bleibt festzuhalten, daß auch die Analyse der Marktfähigkeit von Rechnungsle­ gungsinformationen ein potentielles Marktversagen nicht hinreichend begründen und

eine staatliche Regulierung nicht zwingend rechtfertigen kann.305

d) Sicherung der Kapitalmarktfunktionen Rechnungslegungs- und Publizitätsvorschriften dienen nicht ausschließlich der In­

formation und dem Schutz von Gläubigern und Investoren (Individualschutz). Sie sollen auch sicherstellen, daß der Kapitalmarkt als Institution die ihm zugedachten Funktionen erfüllt (Institutionenschutz), und damit Marktversagen ausgeschlossen

werden kann.306 Die Kapitalmarktfunktionen werden gemäß der Kapitalmarkttheorie in die Sicherstellung der allokativen, der institutionellen und der operativen Effizienz

unterteilt.307 Während die institutionelle Effizienz insbesondere durch den Schutz der Anleger und Gläubiger sichergestellt wird, kann die operationale und allokative Effi­

zienz durch die Reduktion von Transaktionskosten erhöht werden. Welche Bedeu­

tung Rechnungslegungsvorschriften bei der Sicherstellung der Kapitalmarktfunk­

tionen haben, und inwiefern diese staatliche Eingriffe rechtfertigt, ist Gegenstand der nachfolgenden Ausführungen. aa) Institutionelle Effizienz Im Hinblick auf die Herstellung und den Erhalt der institutioneilen Effizienz wird in

Deutschland dem Staat die Aufgabe zugesprochen, mittels der Gesetzgebung die

305 Berücksichtigt man darüber hinaus Forschungsergebnisse, die, wenn auch nur unter engen modelltheoretischen Prämissen, belegen, daß der gesellschaftliche Wert öffentlich verfügbarer Informationen auch Null bzw. negativ sein kann, würde ein Marktversagen auf dem Informationsmarkt gänzlich hinfällig. Vgl. hierzu Ballwieser, [FS Wittmann], S. 21 ff.; Schmidt, ZfbF 1982, S. 728 ff.; Hirshleifer, American Economic Review 1971, S. 561 ff.; Ewert, BFuP 1989, S. 245 ff. Erschwerend kommt hinzu, daß die handelsrechtliche Rechnungslegung trotz neuerer Anpassungen immer noch vergangenheitsorientiert ist und der Informationswert in bezug auf die zu treffenden Entscheidungen, deren Richtigkeit sich wie z.B. bei einer Anlageentscheidung erst in der Zukunft bestätigt, damit als gering einzustufen ist. Zudem wird der Informationswert des Jahresabschlusses durch die Schätzproblematik einzelner Bilanzpositionen wie z.B. Rückstellungen in Frage gestellt. Vgl. hierzu Leffson, [Rechnungslegung], 306 Vgl. Walz, ZfbF-Sonderheft 1993, S. 100; Deleker, BB 1998, S. 2047. 307 Ein Kapitelmarkt wird als allokativ effizient angesehen, wenn das verfügbare Kapital den jeweils ertragreichsten Verwendungsmöglichkeiten zugeführt wird. Institutionell funktionsfähig ist der Kapitalmarkt, sofern die Anleger in angemessener Weise vor schädigendem Verhalten der Marktgegenseite wie z.B. Manipulationen geschützt wird. Der Kapitalmarkt gilt des weiteren als operational effizient, wenn die Transaktionskosten möglichst gering sind. Vgl. hierzu Walz, ZfbFSonderheft 1993, S. 100; Kübler, [Gesellschaftsrecht], S. 390 f.; Schmidt, [Rechnungslegung], S. 40 f.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

113

schwächeren Parteien schützen zu müssen.308 Aufgrund der Kostennachteile im Rahmen der Informationsbeschaffung und -Verwertung sowie der schwächeren Ver­

handlungsposition hat der Staat daher zur Sicherstellung der institutionellen Effizienz insbesondere den Kleinaktionär und den Kleingläubiger zu schützen.309 Auch die

Wissenschaft hat ähnliches gefordert: ’’Einzelne Gruppenmitglieder haben ggfs. eine so starke Stellung gegenüber dem Unternehmen, daß sie dessen Entscheidungen

zum Nachteil anderer Gruppenmitglieder beeinflussen können (z.B. Großaktionäre und Großgläubiger). Aufgabe des Gesetzgebers ist es, das Bilanzrecht so zu

normieren, daß das Unternehmen ... keine Entscheidungen treffen kann, durch die die Rechte einzelner Interessengruppen zugunsten anderer beeinträchtigt wer­

den ... .”310 Der Eingriff muß allerdings der ökonomischen Analyse standhalten kön­

nen, d.h., das Ziel der Gerechtigkeit muß klar abgegrenzt und definiert sowie empi­ risch überprüfbar sein. Als Regelungsziel für eine Regulierung im Bereich der Rech­

nungslegung käme z.B. die Schaffung von Chancengleichheit der Investoren in Be­ tracht.311 Empirische Untersuchungen haben diesbezüglich festgestellt, daß aufgrund von In­

formationsasymmetrien

keine Chancengleichheit zwischen

den

einzelnen

In­

vestorengruppen am Kapitalmarkt besteht. Vielmehr führen Informationsasymme­ trien zu sozialen Ungleichgewichten in Form von hohen Transaktionskosten, kleine­

ren Märkten und geringerer Marktliquidität an den Sekundärmärkten.312 Das primäre Ziel des Anlegerschutzes, den Schutz des Individuums vor ungerechtfertigter Be­ nachteiligung am Kapitalmarkt zu ermöglichen, dient folglich auch der Sicherstellung

der Funktionsfähigkeit der Institution Kapitalmarkt. Hohe Transaktionskosten und abnehmende Liquidität führen ggfs. zu Marktversagen.

Vgl. Feldhoff, [Regulierung], S. 28 f. Vgl. Brotte, [Geschäftsberichte], S. 101 ff. Wöhe, [Bilanzierung], S. 42. Hervorhebung wie im Original. Vgl. Walz, ZfbF-Sonderheft 1993, S. 99. Meßbar ist die Chancengleichheit im Wege der informationsbedingten Unterschiede der Risiko-Ertrags-Relation, die im Falle von Kapi­ talmarkteffizienz Null sein müßte. Lev schlägt zur Schaffung von Chancengleichheit u.a. vor, daß alle Informationen zu veröffentlichen sind, die Großaktionären, Großgläubigern und Insidern zu Verfügung stehen. Vgl. Lev, Accounting Review 1988, S. 4 ff. Die SEC will die selektive Publizität durch Vorabversorgung von Analysten und institutioneilen Investoren mit Informationen zukünftig zugunsten der Chancengleichheit verbieten. Vgl. o.V., FAZ vom 10.12.1999, S. 25; o.V., FAZ vom 12.08.2000, S. 24; o.V., BZ vom 16.03.2001, S. 13. 312 Vgl. Lev, Accouting Review 1988, S. 6 ff.; Taylor/Turley, [Accounting], S. 9 f. Gleichzeitig werden aufgrund der Informationsasymmetrien auch adverse Selektionen beobachtbar sein.

308 309 310 311

114

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

Eine Regulierung der Kapitalmarktinformation zur Sicherstellung der institutioneilen Effizienz und damit der Funktionsfähigkeit des Kapitalmarktes, wie sie z.B. durch die gesetzlich vorgeschriebene Ad-hoc-Publizität313 vorgenommen wurde, kann dem­

nach als Regulierungsbegründung anerkannt werden. Problematisch erscheint diese Regulierungsbegründung allerdings insofern, als zunächst ein gerechter Maßstab für die Festlegung bzw. Abgrenzung der schützenswerten Personengruppe gefunden

werden muß. Pauschale Gruppierungen wie z.B. der allgemeine Schutz von Gläubi­

gern schlagen fehl, da auf diese Weise die Heterogenität von Interessengruppen nicht hinreichend berücksichtigt wird.314

bb) Operationale und allokative Effizienz Die Funktionsfähigkeit der Institution Kapitalmarkt wird des weiteren durch die ope­

rationale und allokative Effizienz beeinflußt. Diese korrelieren positiv mit der Sen­ kung der Transaktionskosten. Eine Reduktion der Transaktionskosten ist bspw.

durch die Standardisierung von Verträgen möglich.315 Die Standardisierung im Wege

bilanzrechtlicher Vorschriften erscheint sinnvoll, da die Formulierung einzelner Ver­ träge zur Festlegung von Rechten und Pflichten gegenüber Gesellschaftern, Gläubi­

gern und sonstigen Vertragspartnern unverhältnismäßig teuer wäre.316 Dies gilt umso mehr, falls ein Unternehmen eine atomistische Eigentümerstruktur aufweist, und somit gesetzliche Rechnungslegungsvorschriften zu erheblichen Transaktions­

kostenersparnissen führen. Ein Unternehmen wird die Regulierung in diesem Fall immer dann vorziehen, wenn die Kosten der Erstellung eines standardisierten Jah­

resabschlusses geringer sind als die anderenfalls anfallenden Vertragskosten.317

313 Vgl. zur Regulierung der Ad-hoc-Publizität ausführlich Fülbier, [Regulierung], 314 Vgl. Schildbach, [Markt], S. 93. Im Hinblick auf die Ungleichverteilung von Macht ist zu bemerken, daß ein Unternehmen als Großabnehmer gegenüber Zulieferern als Gläubiger sicherlich über eine stärkere Verhandlungsposition verfügt. Im Falle dispositiver Regeln wäre es folglich in der Lage, diese zu seinen Gunsten zu verwenden. Dies gilt gleichermaßen aber auch auf Seiten des Gläubigers, wenn dieser im Falle des Single-Sourcing der einzige Lieferant des Unternehmens ist. 315 Die Kosten für die Erstellung, Weitergabe, Prüfung und Auswertung der Rechnungsle­ gungsinformationen korrelieren stark negativ mit ihrem Standardisierungsgrad. Vgl. Pellens/Fülbier, ZGR 2000, S. 578. 316 In diesem Fall dient das Bilanzrecht zur Schließung der Lücken, die durch unvollständige Verträge bestehen bleiben. Vgl. Kirchner, [FS Beisse], S. 277 ff. 317 Vgl. Schmidt, ZfbF 1982, S. 746; Schildbach, [Markt], S. 91.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

115

Die fehlende Vergleichbarkeit der Informationen kann zu hohen Transaktionskosten für die Auswertung der Informationen führen und damit ein Versagen des Kapital­

marktes bewirken.318 Diese Zunahme der Transaktionskosten auf Seiten der Kapi­ talanbieter hat nicht nur negative Auswirkungen auf die operative und allokative Effi­

zienz319 des Kapitalmarktes, sondern auch auf seine institutioneile Funktionsfähig­ keit. Steigende Transaktionskosten bewirken tendenziell den Marktaustritt von Kleinaktionären und widerlaufen somit dem Sinn und Zweck des Anlegerschutzes.

Wie die Ausführungen zeigen, ergibt sich auch im Hinblick auf die Regulierungsnot­ wendigkeit der Rechnungslegung zur Sicherstellung der Kapitalmarktfunktionen kein

einheitliches Bild. 3. Bewertung Ausgehend von den Erkenntnissen der normativen Theorie der Regulierung kann

nunmehr die Frage nach der Notwendigkeit und Reichweite einer Regulierung der

Rechnungslegung beantwortet werden. Zunächst ist festzuhalten, daß Marktmechanismen grundsätzlich leistungsfähiger

und effizienter sind, und daß deshalb regulative Eingriffe in die Marktordnung und die

Wettbewerbsfreiheit einer Rechtfertigung bedürfen. Sie kann vor allem bei Marktver­ sagen gegeben werden. Denn es ist unbestritten, daß regulierende Eingriffe bei

Vorliegen von Marktversagen zu einer Verbesserung der Allokationseffizienz und

damit zu einer Erhöhung der gesamtwirtschaftlichen Wohlfahrt führen. Die Übertragung dieser Erkenntnisse auf die Rechnungslegung zeigt: ohne Vorabre­

318 Vgl. Pellens/Gassen, [FS Coenenberg], S. 639. Hieraus ergibt sich ein Nachteil der Regelung des § 292 a HGB. Zunächst war gem. E-DRS 1 das sog. "standard shopping” als gesetzlich zulässig eingestuft worden, so daß die Kosten der Auswertung, da neben dem HGB und seinen zahlreichen Wahlrechten auch einzelne Vorschriften der IAS und US-GAAP hätten verwendet werden können, gestiegen wären. Gem. DRS 1 müssen die IAS bzw. US-GAAP allerdings in vollem Umfang angewendet werden. Abweichungen sind nur in begründeten Ausnahmen zulässig. Vgl. Siefke, StuB 2000, S. 888. 319 Eine vollständige Allokationseffizienz ist allerdings nur unter den Bedingungen vollkommener Information sowie der Abwesenheit von Transaktionskosten realisierbar. In der realen, unvollkommenen Welt bleibt folglich die Unsicherheit, inwiefern die getroffene Maßnahme einerseits zur Erhöhung der allokativen Effizienz geeignet und andererseits in ihrer Wirkung effizienter als eine andere Regulierungsmöglichkeit bzw. private Vereinbarungen ist. Vgl. Schildbach, [Markt], S. 93.

116

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

gulierungen dürfte es auf dem Markt für Unternehmensinformationen wohl kaum zu

einem vollständigen Marktversagen kommen. Die Selbststeuerungsmechanismen wirken tendenziell durchaus darauf hin, daß den Wirtschaftssubjekten, die als poten­

tielle Gläubiger oder Anleger an Unternehmensinformationen interessiert sind, diese

auch tatsächlich gegeben werden. Ohne entsprechende Vorabregulierung wäre die Informationsversorgung jedoch in qualitativer und quantitativer Hinsicht suboptimal,

und in bestimmten Bereichen bestünde sogar die ernstzunehmende Gefahr eines Marktversagens. Zu denken ist hierbei namentlich an den Bereich der großen, bör­

sennotierten Unternehmen, bei denen eine Vorabregulierung der Rechnungslegung unbedingt notwendig ist, um Gläubiger und Anleger zu schützen und die notwendige Kapitalmarkteffizienz zu sichern. Im Bereich der sonstigen Unternehmen besteht eine entsprechende Notwendigkeit nicht in gleicher Weise. Vorabregulierungen füh­

ren hier aber zu einer Verbesserung der Informationsversorgung und damit ebenfalls

zu einer Erhöhung der wohlfahrtsökonomischen Effekte. Damit steht die prinzipielle Notwendigkeit von Vorabregulierungen außer Zweifel. Es bleibt jedoch die hier vor allem interessierende Frage, wer diese Regulierungen vor­ nehmen soll.

II. Regulierungsinstanz Die Regulierung der Rechnungslegung kann entweder durch private oder durch

staatliche Regulierungsinstanzen oder durch ein entsprechend koordiniertes Zu­ sammenwirken dieser Instanzen erfolgen. Für die schwierige Frage, welche Regu­ lierungsinstanz am ehesten geeignet ist, eine inhaltlich sachgerechte Regulierung

sicherzustellen, geben wiederum die Erkenntnisse der normativen Theorie der Re­

gulierung, daneben aber auch die der positiven Theorie der Regulierung wichtige Hinweise.

Nach den Erkenntnissen der normativen Theorie der Regulierung ist davon auszu­ gehen, daß Vorabregulierung von Regulierungsinstanzen, die auf der privatautono­ men Organisation der beteiligten Wirtschaftskreise beruhen, grundsätzlich eher zu

einem gesamtwirtschaftlichen Pareto-Optimum führen als staatliche Regulierungen.

Staatliche Regulierungen dürfen daher nur dann an die Stelle privater Regulierungen

treten, wenn ohne sie in bezug auf an sich notwendige Vorabregulierungen ein

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

117

Marktversagen (Regulierungsversagen) zu befürchten ist. Das ist nur dann der Fall,

wenn ohne staatliche Regulierungen die Gefahr besteht, daß es entweder überhaupt nicht zu einer privatautonomen, organisierten Vorabregulierung kommt, oder diese inhaltlich nicht sachgerecht bzw. im Vergleich zu einer staatlichen Regulierung suboptimal ist. Für die Beurteilung der Leistungsfähigkeit und der Leistungsgrenzen

einer staatlichen oder privaten Vorabregulierung geben die Erkenntnisse der positi­ ven Theorie der Regulierung zusätzlich wichtige Aufschlüsse. 1. Die Erkenntnisse der positiven Theorie der Regulierung Die positive Theorie der Regulierung lenkt den Blick darauf, daß das tatsächlich

beobachtbare Ausmaß an Regulierung keineswegs immer durch Marktversagen und die Sicherstellung der Funktionsfähigkeit der Märkte begründet ist, sondern auf den

Eigeninteressen der Regulierungsinstanzen beruht, die ihrerseits wieder von den an Regulierungen interessierten Wirtschaftskreisen für die Durchsetzung von Partiku­ larinteressen ausgenutzt werden können. Die Grunderkenntnis der positiven Theorie

der Regulierung besteht also darin, daß es Nachfrage nach Regulierungen gibt, die von Anbietern von Regulierungen befriedigt wird. Da dies so ist, muß die Regulie­ rungsinstanz so gewählt und das Regulierungsverfahren so ausgestaltet werden,

daß Einflußnahmen, die zu sachwidrigen Regulierungen führen, verhindert werden

können. Dies bedarf einer näheren theoriegeleiteten Erörterung. a) Eigennutztheorie

Die Erklärungsansätze der positiven Theorie der Regulierung wurden maßgeblich durch Untersuchungen zum Verhalten von Regulierungskommissionen bestimmt.320

Es wurde beobachtet, daß die Regulierer anstelle der Maximierung der gesamtwirt­ schaftlichen Wohlfahrt die Maximierung ihres privaten Nutzens anstrebten. Grund­ lage für diese Erkenntnisse sind die Untersuchungen über die weisungsunabhängi­ gen Regulierungskommissionen in den USA, die ausschließlich dem Gemeinwohl

verpflichtet sind.321

320 Vgl. Joskow/Noll, [Regulation], S. 49 ff. 321 Vgl. zu diesen Phillips, [Regulation], S. 85 ff.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

118

Annahmegemäß wird davon ausgegangen, daß das zugrundeliegende Regulie­

rungssystem keine Anreize zur Maximierung der gesamtwirtschaftlichen Wohlfahrt enthält.322 Vielmehr fördern die zeitlich begrenzte Amtszeit und die Verfahrensstruk­

tur die Verfolgung eigener Nutzenmaximierung. Nach Beendigung ihrer Amtszeit müssen sich die Regulierer ein neues Betätigungsfeld suchen und sehen sich daher

gezwungen, dies im Rahmen ihrer Regulierungstätigkeit zu berücksichtigen. Somit veranlaßt die Aussicht auf einen anstehenden Wechsel in den zu regulierenden

Wirtschaftsbereich den Regulierer zu industriefreundlichen Maßnahmen.323 Die Verfolgung öffentlicher Interessen erscheint daher unwahrscheinlich. Durch die pri­

vate Nutzenmaximierung ist vielmehr ein gesamtwirtschaftlicher Wohlfahrtsverlust zu erwarten.324

Die Untersuchungen belegen einen Zusammenhang zwischen der Verfahrens- bzw. Organisationsstruktur und der Verfolgung öffentlicher Interessen bzw. der Maxi­

mierung der gesamtwirtschaftlichen Wohlfahrt.325 Dieses Ergebnis ist im Hinblick auf das Ziel dieser Arbeit von besonderem Interesse. Solange dieser Zusammenhang im Verfahrensaufbau nämlich nicht hinreichend berücksichtigt wird, kann die Maxi­

mierung des privaten Nutzens durch den Regulierer nicht ausgeschlossen werden. b) Bürokratietheoretische Ansätze

Die Bürokratietheorie nimmt die Annahmen und Ergebnisse der Eigennutztheorie auf. Gegenstand der Analyse ist allerdings nicht eine unabhängige Regulierungs­ kommission, sondern die Verwaltung der Regulierungen durch eine öffentliche Be­ hörde. Als Regulierer fungieren dementsprechend höhere Beamte bzw. Bürokraten

mit Budgetverantwortung.326

Ihre individuelle Nutzenfunktion beinhaltet nicht die Suche nach einem anschließen­ den Betätigungsfeld, sondern relevante Faktoren stellen bspw. die Einkommenshöhe

und die persönliche Anerkennung dar. Diesbezüglich unterstellt die Bürokratietheo­

322 323 324 325 326

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

Hilton, American Economic Review 1972, S. 47 ff. Joskow, Journal of Law & Economics 1974, S. 291 ff. Hilton, American Economic Review 1972, S. 53 f. Russell/Shelton, Public Choice 1974, S. 59 f. Frey/Kirchgässner, [Wirtschaftspolitik], S. 173 ff.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

119

rie einen Zusammenhang mit der zu verwaltenden Budgethöhe.327 Die individuelle Nutzenmaximierung korreliert positiv mit der Maximierung des zu verwaltenden Bud­

gets. Auch die Vergrößerung der Institution bzw. der Anzahl der Untergebenen stellen Handlungsanreize dar.328 Eine Maximierung wird entweder durch die Erhö­

hung der Regulierungsdichte im Wege der Ausdehnung auf weitere Verhaltens­

merkmale oder aber auf Substitutionsgüter bzw. durch die Vornahme kapitalintensi­

ver Regulierungen erreicht.329 Die individuelle Nutzenmaximierung findet ihre Gren­

zen in der parlamentarischen Kontrolle, die allerdings aufgrund des Wissensvor­

sprungs der Regulierer nur eingeschränkt greifen kann.330 Gegen die empirische Re­ levanz dieser Überlegungen spricht jedoch die Tatsache, daß Regulierer zwischen Behörden wechseln, ohne daß damit notwendigerweise eine Budgeterhöhung ver­ bunden ist.331

Während die Erkenntnisse der Eigennutztheorie im Rahmen eines Gestaltungsent­ wurfs für ein Rechnungslegungsgremium bspw. durch ein Wettbewerbsverbot für die

Regulierer berücksichtigt werden könnten, sind die Ergebnisse der Bürokratietheorie insbesondere bezüglich möglicher Beschränkungen im Hinblick auf die Re­ gulierungstiefe oder eine parlamentarische Rückkoppelung bzw. den Regulierungs­

umfang mit einzubeziehen. c) Capture Theory Die Capture Theory nimmt das Maximierungstheorem der Bürokratietheorie auf, be­

zieht daneben allerdings auch das Verhalten der Regulierten in die Analyse mit ein. Untersuchungsgegenstand stellt der Wettbewerb der Regulierten um die durch die Regulierung zu vergebenden Renten dar.

Die Regulierungsinstanz tritt an einem Markt für Regulierungen in Form staatlicher

Wohlfahrtstransfers als Anbieter auf.332 Als Nachfrager sind die potentiell Be­

327 Vgl. Niskanen, [Interest], S. 113 ff. 328 Vgl. Eickhof, [Marktversagen], S. 134; Fritsch/Wein/Ewers, [Marktversagen], S. 386 ff., die dieses Verhalten unter dem Begriff "Budgetmaximierungs-Hypothese" subsumieren. 329 Vgl. Rowley/Elgin, [Behaviour], S. 32 ff. 330 Vgl. Breton/Wintrobe, Journal of Political Economy 1975, S. 198. 331 Vgl. Musgrave, [Comment], S. 120 ff. 332 Vgl. Eickhof, [Marktversagen], S. 133 f.; Krakowski, [Regulierung], S. 96 ff.

120

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

günstigten einer Regulierung bereit, die Regulierungsbehörde für den wirksamen

Schutz vor Wettbewerb zu entlohnen.333 Obgleich mit der Regulierung für die be­ troffene Interessengruppe bzw. den betroffenen Unternehmenskreis Einschränkun­ gen bezüglich der Gewinnaussichten oder aber der Privatautonomie verbunden sein

können, wird sie dem privaten Kartell dennoch vorgezogen. Hierfür spricht insbeson­

dere, daß aufgrund der Regulierungen weder Trittbrettfahrer noch potentielle Kon­ kurrenten zu befürchten sind.334

Je mehr Vorteile sich die betroffenen Unternehmen von einem regulierenden Eingriff

erhoffen, desto eher wird dieser nachgefragt, und desto höher ist die Zahlungsbe­ reitschaft. Als Zahlungsmittel dienen entweder Wählerstimmen, die der regierenden

Partei zur Wiederwahl dienen, oder aber Gelder zur Wahlkampffinanzierung.335 Von

diesen Zahlungen können die Nachfrager der Regulierung darüber hinaus profitie­ ren, indem sie im Falle einer Wiederwahl keine Änderung der Regulierungssituation zu befürchten haben.

Am Markt für Regulierungen wird gemäß der Theorie des kollektiven Handelns die Nachfragegruppe ihre Ziele durchsetzen, die ihre Interessen am besten organisiert

hat.336 Die wirkungsvolle Organisation der Nachfrage hängt neben der Größe der Gruppe und den damit verbundenen Informations- und Organisationskosten auch

von der Heterogenität der Interessen ab. Je homogener die Interessen sind, desto

größer ist auch die Aussicht auf Erfolg der Aktivitäten. Da die Einflußnahme von In­ teressengruppen als Gruppe organisierter Individuen bzw. Unternehmen mit gleich­

gerichteten Zielen grundsätzlich als öffentliches Gut zu klassifizieren ist, werden die

333 Vgl. Stigler, Bell Journal of Economics and Management Science 1971, S. 3 ff., der dies treffend als "acquired regulation" bezeichnet. 334 Vgl. Krakowski, [Regulierung], S. 97; Posner, Bell Journal of economics and management science 1974, S. 344 ff. 335 Vgl. Krakowski, [Regulierung], S. 97; Peltzman, Journal of Law & Economics 1976, S. 214; Puro, Journal of Accounting Research 1984, S. 625. Diese Folgerung entspricht der Grundüberlegung der ökonomischen Theorie der Politik, die auf Downs zurückzuführen ist. Vgl. hierzu ausführlich Downs, [Demokratie]. Inwiefern Wahlen durch die Marktmacht einzelner Interessengruppen entscheidend beeinflußt werden, konnte bisher empirisch nicht nachgewiesen werden. Vgl. hierzu Rowley/Vachris, [Choice], S. 577; Peltzman, Journal of Law & Economics 1990, S. 27 ff. Zudem ist im Hinblick auf die Untersuchungsergebnisse zu berücksichtigen, daß sich die Organisation und das Verfahren des amerikanischen Wahlkampfes grundlegend vom deutschen Verfahren unterscheidet. 336 Vgl. Olson, [Logik], S. 52 ff.; Walz, ZfbF-Sonderheft 1993, S. 87 f.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

121

Erfolgsaussichten großer Gruppen zudem durch die Trittbrettfahrer-Problematik337

geschmälert. Die für die Unterbindung dieses Verhaltens benötigte Ausübung von Druck ist in einer relativ kleinen Gruppe einfacher.338 Darüber hinaus sinkt der er­ wartete Nutzen aus der Gruppenzugehörigkeit zu einer großen Interessenvereini­

gung, da die erzielten Renten auf eine größere Anzahl an Interessenten umverteilt werden.339

Bei der Nachfrage nach Regulierung werden sich dementsprechend zum einen die Produzenten- gegenüber den Konsumenteninteressen340 und zum anderen innerhalb

einer Industrie die besser organisierte, homogenere Interessengruppe durchsetzen. Auf die Regulierung der Rechnungslegung bezogen, kann daher davon ausgegan­ gen werden, daß sich z.B. Konzerngesellschaften nicht nur gegen die Anlegerin­

teressen, sondern auch gegen die Regulierungsinteressen von kleinen und mittleren Unternehmen durchsetzen werden.341 Dies wird im Hinblick auf die Interessenver­

tretung bzw. Zusammensetzung des Rechnungslegungsgremiums und die staatliche Inhaltskontrolle der Rechnungslegungsstandards zu berücksichtigen sein. d) Ökonomische Theorie der Demokratie Die ökonomische Theorie der Demokratie entwickelt die Ergebnisse der Capture

Theory weiter, indem sie auch die Auswirkungen des Wählerverhaltens bei der Re­

gierungswahl in die Untersuchung mit einbezieht. Dabei wird die Prämisse vollkom­ mener Information, bei deren Geltung der eigennützig handelnde Politiker nicht wie­

dergewählt werden würde, aufgegeben. Der Public Choice-Ansatz geht von mangelndem Wissen der Politiker über die Durchsetzung ökonomischer Ziele und die Wohlfahrtswirkungen ihrer Handlungen sowie dem Unwissen der Wähler bezüglich des Verhaltens der Regierung nach der

Vgl. hierzu näher die Ausführungen in diesem Kapitel unter 1.1. d), S. 102 ff. Vgl. Olson, [Logik], S. 59 ff. Vgl. Noll, ZgS 1983, S. 397. Vgl. Eickhof, [Marktversagen], S. 135; Fritsch/Wein/Ewers, [Marktversagen], S. 393 ff.; Watts/Zimmerman, [Accounting], S. 224 f.; Walz, ZfbF-Sonderheft 1993, S. 88; Watrin, [Marktversagen], S. 17 ff.; Streit, [Verbände], S. 202 f.; Noll, ZgS 1983, S. 397; Posner, Bell Journal of economics and management science 1974, S. 345. 341 Die erfolgreicheren Lobbyingaktivitäten von Konzern- bzw. Großunternehmen sind bspw. durch die vorgenommenen Änderungen im Rahmen der Steuerreform 2000 belegt worden. 337 338 339 340

122

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

Wahl aus. Aufgrund des geringfügigen Einflusses des einzelnen Wählers auf den Wahlausgang sowie der Informationsmängel auf Seiten des einzelnen Wählers ist es

dem Politiker möglich, private Zielsetzungen wie Einkommen, Macht und Prestige zu verfolgen.342 Werden die Interessen einzelner Wähler hingegen in Interessen­ gruppen gebündelt, gerät der Politiker aufgrund der ggfs. vorhandenen Stimmen­

macht der Gruppe in Abhängigkeit.343 Zum einen können Vertreter von Interessen­ gruppen selektiv Informationen über die Branche weitergeben. Zum anderen können

sie ihre in Stimmen definierte Marktmacht zur Durchsetzung ihrer Regulierungsin­ teressen verwenden.344 Politiker werden daher in ihrer individuellen Nutzenmaxi­

mierung beeinflußt. Abschwächung kann die Marktmacht einzelner Interessengrup­ pen allerdings insofern erfahren, als regelmäßig eine Vielzahl von Vereinigungen ihre

Partikularinteressen im politischen Prozeß durchzusetzen versucht. Die politische Dimension der staatlichen Eingriffe in die Wirtschaft steht auch im

Rahmen der Krisentheorie der Regulierung im Mittelpunkt.345 Diese begründet die

quantitative Entwicklung der Regulierung mit der schwankenden Nachfrage nach Regulierungen. In Zeiten wirtschaftlicher Instabilität steigt die Nachfrage nach Ein­

griffen des Staates zur Minderung bzw. Beseitigung der Krisensituation. Als Stimmenmaximierer wird die Regierung diese Nachfrage befriedigen. Ist die wirtschaft­

liche Stabilität wieder hergestellt, wird die Regulierung indes nicht zurückgenommen, sondern als bewährt und begründet aufrecht erhalten. Diese Annahme wird durch den sogenannten Lebenszyklus der Regulierung unterstützt. Demnach zeigt die

Öffentlichkeit nach der Einführung einer Regulierung für weitere Änderungen kein Interesse mehr.346 Im Zeitablauf kommt es daher zu einer schubweisen Zunahme

des Regulierungsumfanges.347

342 Vgl. Downs, Journal of Political Economy 1957, S. 137. 343 Vgl. Rowley/Vachris, [Choice], S. 577. 344 Hieraus läßt sich auch ableiten, daß der Staat folglich diejenige Branche zu ihren Gunsten reguliert, die die meisten Wählerstimmen bietet. Vgl. Schubarth, [Regulierung], S. 214 f., 223 ff. 345 Vgl. Feldhoff, [Regulierung], S. 25 f. 346 Vgl. Fritsch/Wein/Ewers, [Marktversagen], S. 392. 347 Vgl. Schlecht, [Deregulierung], S. 433 ff.; Feldhoff, WPg 1994, S. 532, der diese Tatsache unter dem Stichwort ’’Sperrklinkeneffekt der Regulierung" subsumiert.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

123

2. Folgerungen für die Regulierung der Rechnungslegung

Die Erkenntnisse der positiven Theorie der Regulierung zeigen, daß die Wahl der richtigen Regulierungsinstanz und des richtigen Regulierungsverfahrens von ent­

scheidender Bedeutung für sachgerechte Regulierungsergebnisse sind. Daraus müssen die notwendigen Folgerungen für die Gestaltung des institutionellen Ar­

rangements der Normsetzung für die Rechnungslegung gezogen werden. Dabei ist

vorab folgendes zu berücksichtigen. a) Rechnungslegungsvorschriften als ökonomisches Gut

Regulierungseingriffe stellen im Rahmen der positiven Theorie ökonomische Güter

dar, die von einzelnen Wirtschaftssubjekten bzw. organisierten Interessengruppen dann nachgefragt werden, wenn sie die eigene Wohlfahrtssteigerung ermöglichen.348

Staatliche

Eingriffe

z.B.

in

Form

von

Mindeststandards

oder

Marktzu­

gangsbeschränkungen dienen demnach zumeist der Einkommenserhöhung der die

Regulierung nachfragenden Interessengruppen. Rechnungslegungsvorschriften sind nach dieser Theorie weniger Ausfluß einer sachorientierten Entscheidungstätigkeit eines hierzu befugten Gremiums, sondern

vielmehr das Ergebnis von Lobbyingaktivitäten.349 Das Rechnungslegungsgremium dient nur als Mittel, um die jeweiligen gesellschaftlichen Interessen durchzusetzen.350

Interessengruppen agieren in diesem Fall als Nutzenmaximierer. Sie setzen sich

dementsprechend für ihre Belange dann ein, wenn die angestrebte Regulierung höheren Nutzen stiftet, als das Lobbying kostet.351 Inwiefern eine Interessengruppe zustande kommt, um aktiv auf den Regulierungsprozeß Einfluß zu nehmen, hängt,

348 Vgl. Watts/Zimmerman, [Accounting], S. 224; Feldhoff, WPg 1994, S. 531 f. 349 Vgl. Ordelheide, ZfbF-Sonderheft 1998, S. 7; Sutton, Accounting, Organizations and Society 1984, S. 1. 350 So sind z.B. Rechnungslegungsvorschriften, die sich positiv auf den Jahresüberschuß auswirken, im Interesse derjenigen Manager, die erfolgsabhängig bezahlt werden. Vgl. Watts/Zimmerman, Accounting Review 1978, S. 131; Ordelheide, [Rechnungslegung], S. 25. 351 Die Übertragung der ökonomischen Theorie des Wählerverhaltens in der Demokratie nach Downs auf die Rechnungslegung wurde durch Sutton vorgenommen. Vgl. Sutton, Accounting, Organizations and Society 1984, S. 82 ff. Vgl. z.B. für die Aktivitäten der Kommission Rechnungswesen und deren nur gerinfügigen organisatorischen Einfluß auf den Gesetzgebungsprozeß des Bilanzrichtlinien-Gesetzes, Chmielewicz, [FS Busse von Colbe], S. 53 ff. Er begründet den mangelnden Einfluß damit, daß die Kommission Rechnungswesen keine wirtschaftlichen Interessen verfolgt und keine eigenen Ressourcen und somit auch über keine Durchsetzungsmacht verfügt.

124

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

wie zuvor schon erwähnt, neben den Informations- und Organisationskosten auch

von der Heterogenität der Gruppe ab.352 Für die Lobbyingaktivitäten im Bereich der

Rechnungslegung kann daher gefolgert werden, daß das Tätigwerden von kleinen, gut organisierten Interessengruppen wie z.B. Großkonzernen wahrscheinlicher und

erfolgreicher ist als z.B. die Interessenvertretung von kleinen und mittleren Unter­ nehmen.353

Die Existenz von Regelungen für die Rechnungslegung, die auf erfolgreiche Lob­ byingaktivitäten zurückzuführen sind, ist offensichtlich. Vielfach werden die Prü­ fungspflichten von Jahresabschlüssen durch Wirtschaftsprüfer als erfolgreiche Lob­

byingaktivitäten der Wirtschaftsprüfer angeführt. Die Regulierungen wirken in diesem Fall als Marktzutrittsbeschränkungen, die den Zugang zum Prüfungsmarkt gesetzlich

regeln und unter die Kontrolle der Marktanbieter stellen.354 Die stetige Zunahme von Rechnungslegungsvorschriften aus dem Blickwinkel des

zuvor Gesagten läßt nur den Schluß zu, daß die Beachtung der Vielzahl formeller

und materieller Vorschriften im Vergleich zu ihrem Nutzen mit geringeren Kosten verbunden ist.355 Trotz der Eingängigkeit der Argumentation konnten empirische Untersuchungen allerdings noch keine eindeutigen Belege für das Zutreffen dieser Hypothese liefern. b) Rechnungslegungsvorschriften als Reaktion auf Krisensituationen

Neben der Theorie der öffentlichen Güter spielen Krisensituationen als Regu­ lierungsbegründung eine Rolle. Die Krisentheorie der Regulierung bezieht neben

dem Eigeninteresse einzelner Wirtschaftssubjekte stärker die politischen Hinter­ gründe des staatlichen Handelns in ihren Forschungsansatz mit ein. Auch die staatli­

352 Vgl. Noll, ZgS 1983, S. 397 und die Ausführungen in diesem Abschnitt unter II. 1. c), S. 119 ff. 353 Vgl. Watts/Zimmerman, [Accounting], S. 224 f. So auch Sutton, Accounting, Organizations and Society 1984, S. 85 ff. 354 Vgl. Feldhoff, WPg 1994, S. 532; Young, Accounting Review 1988, S. 283 ff. Young weist einen empirischen Zusammenhang zwischen der Durchfallquote des CPA-Examens als Marktzutrittsbeschränkung und den ökonomischen Rahmenbedingungen nach. Die Tätigkeit der Wirtschaftsprüfer als Interessengruppe wird ebenfalls oftmals unter dem Aspekt aufgeführt, daß diese bei der Mitwirkung im Entstehungsprozeß von Rechnungslegungsvorschriften auf Folgemandate der Bilanzaufsteller angewiesen sind. Vgl. Chmielewicz, [FS Busse von Colbe], S. 63. 355 Vgl. Hax, [FS Busse von Colbe], S. 187.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

125

chen Eingriffe im Bereich der Rechnungslegung entsprechen dem durch die Kri­

sentheorie beschriebenen Eingriffsmuster. So führte die Weltwirtschaftskrise in den dreißiger Jahren weltweit zu der Einführung gesetzlicher Rechnungslegungs- und

Prüfungspflichten. Die Regulierungen wurden auch trotz bestehender Zweifel am

positiven Einfluß der Rechnungslegungsvorschriften auf die Kapitalmarkteffizienz nicht zurückgenommen.356 Allerdings kann dieser Ansatz die Zweifel an seiner All­

gemeingültigkeit nicht ausräumen. So existieren für den Bereich der Rechnungsle­ gung viele Beispiele für die Aufgabe von Regulierungen einerseits und die Zunahme

von Regulierungen ohne Krisenbezug andererseits. 3. Konkrete Folgerungen

Ausgehend von den Erkenntnissen der positiven Theorie der Regulierung und ihrer Übertragung auf die Regulierung der Rechnungslegung kann nunmehr konkret der Frage nachgegangen werden, ob im Bereich der Rechnungslegung eine Vorabregu­

lierung eher durch den Staat oder eher durch Private erfolgen sollte.

a) Regulierung durch Private Die Regulierung der Rechnungslegung durch eine private Regulierungsinstanz ist in

den angelsächsischen Ländern weit verbreitet.357 In Deutschland hingegen fungierte

bisher als Regulierungsinstanz im Bereich der Rechnungslegung nahezu aus­ schließlich der Gesetzgeber. Privater Sachverstand wurde nur durch Anhörungen im

Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens eingebunden. Private Regulierungen waren vornehmlich im Technik- und Umweltbereich anzutreffen.358 Die Verabschiedung der

§§ 342, 342 a HGB hat die Verlagerung der Regulierung der Rechnungslegung in den privaten Bereich bzw. die Beteiligung Privater an der staatlichen Regulierung der

Rechnungslegung ermöglicht.

356 Vgl. Hagerman/Healy, Journal of Accounting and Public Policy 1992, S. 233 ff. 357 Vgl. Biener, [FS Goerdeler], S. 50 ff.; Ordelheide, [Rechnungslegung], S. 238. 358 Vgl. Hommelhoff/Schwab, BFuP 1998, S. 38 f.

126

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

aa) Vorteile Die Regulierung der Rechnungslegung durch eine private Regulierungsinstanz ist

grundsätzlich staatlichem Handeln vorzuziehen, da privatwirtschaftliche Prozesse zu paretooptimaleren Marktergebnissen führen. Staatliche Regulierungen sind hingegen

zumeist mit Effizienzverlusten verbunden. Für die private Regulierung der Rechnungslegung spricht vor allem die mögliche

Entwicklung von Rechnungslegungsvorschriften durch Experten und den betroffenen

Personenkreis.359 Die Regulierung der Rechnungslegung durch privaten Sachver­ stand bedeutet eine direkte Herrschaft der Betroffenen. Damit kann die Praxis- und Marktnähe der entwickelten Rechnungslegungsvorschriften sichergestellt werden. Im

Gegensatz zu der unverbindlichen Beratungsfunktion von Expertengremien im

Rahmen des Gesetzgebungs- bzw. Verwaltungsverfahrens ergibt sich durch die

privatautonome Entwicklung verbindlicher Rechnungslegungsvorschriften ein Anreiz für Experten, am Normsetzungsprozeß aktiv zu partizipieren.360 Die Verbindlichkeit der entwickelten Rechnungslegungsvorschriften muß allerdings durch die Wahl ei­

nes geeigneten Rechtsetzungsinstrumentes sichergestellt werden.361

Die private Regulierung der Rechnungslegung scheint des weiteren geeigneter im Hinblick auf die Anforderungen an die Effizienz und Flexibilität des Entwicklungsver­

fahrens. Im Gegensatz zum institutionalisierten Gesetzgebungsverfahren kann ein privates Regulierungsverfahren auf die Anforderungen des Regelungsumfeldes abgestimmt und ausgerichtet werden und ermöglicht so ggfs. auch die Steigerung

der Effizienz des Regulierungsverfahrens durch einen effizienteren Einsatz der

Ressourcen.

Die quantitative und qualitative Überforderung des Gesetzgebers kann durch die Be­ grenzung der Gesetzgebungskompetenzen und durch die Verlagerung der Nor­ mierungsaufgaben in den privaten Bereich verringert werden. Das Tätigwerden des

Gesetzgebers unter Beteiligung des privaten Sachverstands wird ersetzt durch die

359 Vgl. Beresford, Accounting Horizons 1995, S. 59. 360 Vgl. hierzu auch die Ausführungen im 2. Kapitel, B I. 1., S. 69 ff. 361 Vgl. zu möglichen rechtlichen Ausgestaltungsformen einer Beteiligung Privater an der Normsetzung der Rechnungslegung und ihrer jeweilige Verbindlichkeit die Ausführungen im 4. Kapitel B, S. 196 ff.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

127

Tätigkeit von Expertengremien. Die Überantwortung der Regulierung der Rech­ nungslegung an Private kann im staatlichen Bereich zu einem effizienteren Einsatz

der frei gewordenen Ressourcen genutzt werden.362 So kann die Beschränkung auf die grundsätzlichen Rahmenvorgaben und die Überantwortung der Detailregelungen

an Private den Staat zugunsten anderer Aufgaben entlasten. Die staatlichen Regu­ lierungskosten können auf diese Weise zumindest teilweise gesenkt werden.363 Damit verbunden ist die Zunahme der allgemeinen Wohlfahrt.364

bb) Nachteile Die mögliche Flexibilisierung und Verkürzung der Verfahrensdauer durch die private

Regulierung der Rechnungslegung ist allerdings von der Art der Rezeption der privat entwickelten Rechnungslegungsvorschriften abhängig. Macht die Wahl des Recht­

setzungsinstrumentes für die Verbindlichkeit der Rechnungslegungsvorschriften ein

langwieriges Anerkennungsverfahren notwendig, kann sich hierdurch die Verfah­ rensdauer verlängern. Gegebenenfalls überschreitet das Verfahren der privaten

Normsetzung dann die Dauer eines einfachen Gesetzgebungsverfahrens. Ein weiterer Nachteil der privaten Regulierung der Rechnungslegung kann sich im

Hinblick auf die mögliche Einflußnahme von Interessengruppen im Normierungspro­ zeß ergeben. Die Beeinflussung von Entscheidungsträgern durch das sog. Lobbying

ist natürlich auch im Rahmen der staatlichen Regulierung anzutreffen.365 Dort sind

aufgrund der demokratischen und rechtsstaatlichen Vorkehrungen der einseitigen Interessenberücksichtigung allerdings Grenzen gesetzt. Ohne staatliche Vorgaben im Hinblick auf die Organisation, den Verfahrensablauf und die Beteiligung aller

Interessengruppen am Entstehungsprozeß von privaten Rechnungslegungsvor­

schriften kann im Rahmen einer ausschließlich privaten Regulierung der Rech­ nungslegung eine einseitige Einflußnahme durch bestimmte Interessengruppen in­

362 Vgl. Ordelheide, [Rechnungslegung], S. 238 f. 363 Wie später noch deutlich werden wird, kann auf die Beteiligung des Staates nicht ganz verzichtet werden. Vielmehr darf der Staat die Verfahrens- und Letztverantwortung für die Rechnungslegung nicht aufgeben. Vgl. hierzu die Ausführungen im diesem Kapitel unter B II. 2., S. 163 ff. 364 Vgl. Ordelheide, [Rechnungslegung], S. 239 ff. 365 Vgl. ebd., S. 240 ff. und die Ausführungen zu der positiven Theorie der Regulierung in diesem Abschnitt unter II. 1., S. 117 ff. sowie die Übertragung auf die Rechnungslegung unter II. 2., S. 123 ff.

128

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

stitutionalisiert werden. So werden sich Unternehmensvertreter im politischen Prozeß der Normsetzung für die Rechnungslegung engagieren, um auf diese Weise z.B.

Einfluß auf Vorschriften für die Gewinnermittlung nehmen zu können.366 Als Ausfluß

einer weitgehend einseitigen Durchsetzung von Partikularinteressen sind dann Un­ gleichgewichte auf dem Markt für Unternehmensinformationen zu erwarten. Diese können über die oben geschilderten Transmissionsmechanismen zu Disparitäten in

der Informationsverteilung und langfristig zu einem Marktversagen auf den Informa­

tions- und Kapitalmärkten führen.367

Die Bereitstellung von Rechnungslegungsvorschriften durch ein privates Rech­ nungslegungsgremium ist auch dann nachteilig, wenn keine Rivalität im Konsum zwischen den Wirtschaftssubjekten herrscht. In diesem Fall sind die Informations­

suchenden nicht bereit, ihre wahren Präferenzen offen zu legen.368 Die rein private Bereitstellung würde daher nicht zu einem Wohlfahrtsoptimum führen, da das private

Angebot von Rechnungslegungsvorschriften und deren Bewertung über fiktive

Knappheitspreise zu einer künstlichen Verknappung der Nachfrage und damit ggfs. zu Marktversagen auf dem Markt für Unternehmensinformationen bzw. dem Kapi­

talmarkt führen würde.369 Es zeigt sich, daß eine private Instanz nicht vorbehaltlos für die Regulierung der

Rechnungslegung geeignet ist. Den spezifischen Vorteilen wie z.B. die Entwicklung

von Rechnungslegungsvorschriften durch sachverständige Private, Markt- und Pra­ xisnähe der entwickelten Rechnungslegungsvorschriften, Entlastung des Gesetzge­

bers und Flexibilisierung und Dynamisierung des Entstehungsprozesses stehen mit einer möglichen Institutionalisierung einseitiger Interesseneinflußnahmen und po­

tentiellem Marktversagen aufgrund der Gutseigenschaften von Rechnungslegungs­ informationen gewichtige Gegenargumente entgegen. Die Vorabregulierung durch eine im wesentlichen privatautonom organisierte Regulierungsinstanz ist also proble­

matisch.

366 Vgl. Ballwieser, ZfbF-Sonderheft 1993, S. 126. 367 Vgl. hierzu die Ausführungen zu der normativen Theorie der Regulierung in diesem Kapitel unter A I. 1., S. 87 ff. 368 Vgl. hierzu die Ausführungen in diesem Abschnitt unter I. 1. d), S. 102 ff. und I. 2. c), S. 110 ff. 369 Vgl. Pellens/Gassen, [FS Coenenberg], S. 641.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

129

b) Regulierung durch den Staat

Die positive Theorie der Regulierung lehrt370, daß auch der Staat (genauer: die für

ihn handelnden Personen) im Rahmen der Regulierung der Rechnungslegung zu

einem großen Teil aus eigennützigen Beweggründen tätig wird bzw. ist. Vor diesem

Hintergrund muß die Vorteilhaftigkeit einer staatlichen Regulierung ebenfalls hinter­ fragt werden.

aa) Vorteile Der Staat als Regulierungsinstanz fungiert grundsätzlich als eine dem Gemeinwohl

verpflichtete Instanz, die Sorge für alle betroffenen Interessen zu tragen hat.371 Dies

wird durch die demokratischen und rechtsstaatlichen Vorkehrungen sichergestellt, welche sich bspw. in der Ausgestaltung des Gesetzgebungsverfahrens widerspie­

geln. Grundsätzlich kann damit eine einseitige Einflußnahme durch gut organisierte

Interessengruppen unterbunden werden. Die staatliche Regulierung erscheint daher

immer dann sinnvoll, wenn die Beteiligung gut organisierter Interessengruppen ein­ seitige Einflußnahmen erwarten läßt. Diesbezüglich können die institutionalisierten

Verfahrensvorgaben im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens Machtungleichge­ wichte verhindern, die anderenfalls zu Vertragsdisparitäten und langfristig zu Marktversagen führen könnten. Die staatliche Regulierung der Rechnungslegung erscheint daher auch sinnvoll, wenn starke Verhandlungspositionen von privaten

Vertragsparteien eine einseitige Festlegung von Vertragsbedingungen ermöglichen und diese auch wahrscheinlich sind.372

Ein weiterer Vorteil der staatlichen Regulierung der Rechnungslegung stellt somit

auch die Sicherung der Chancengleichheit und damit des Schutzes der Kleinanleger vor Betrug und Ausbeutung durch Insider dar.373 Die Herstellung von Chancen­

370 Vgl. hierzu in diesem Abschnitt unter II. 1., S. 117 ff. 371 Vgl. Hommelhoff/Schwab, BFuP 1998, S. 46; Pellens/Gassen, [FS Coenenberg], S. 634; Beresford, Accounting Horizons 1995, S. 60. 372 Vgl. Pellens/Gassen, [FS Coenenberg], S. 637 ff.; Hoffmann-Riem, [Recht], S. 301 ff. 373 Vgl. Lev, The Accounting Review 1988, S. 3. Dadurch wird gleichzeitig die institutioneile Effizienz des Kapitalmarkts erhöht bzw. sichergestellt. Vgl. hierzu die Ausführungen in diesem Abschnitt unter I. 2. d) aa), S. 112 f.

130

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

gleichheit wirkt sich vorteilhaft auf das Kapitalangebot und damit auf die Preisspan­ nen aus. Mittel- bis langfristig können so die Marktliquidität gesteigert und die Trans­

aktionskosten gesenkt werden.374 Rechnungslegungsvorschriften können durch diese Transmissionsmechanismen folglich zu einer Erhöhung der gesamtwirtschaft­ lichen Wohlfahrt führen. Voraussetzung ist allerdings, daß Informationsasymmetrien

reduziert bzw. verhindert werden.375 Hierfür bietet sich die Regulierung der Rech­

nungslegung durch eine staatliche Instanz aufgrund der Gemeinwohlorientierung und der neutraleren Stellung des Gesetzgebers an. Die Normierung der Rechnungslegung durch eine staatliche Instanz ist auch im Hin­

blick auf die rechtsstaatliche Forderung nach Rechtssicherheit zu bevorzugen. Durch die Entwicklung im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens kommt den Rech­

nungslegungsvorschriften größtmögliche Verbindlichkeit zu. Damit bedarf es keiner weiteren Rezeption der Vorschriften, was zu einer Senkung der Transaktionskosten

führt, die bei der Vornahme der Regulierung der Rechnungslegung durch eine pri­ vate Regulierungsinstanz anfallen können. Falls den privat entwickelten Rech­ nungslegungsvorschriften keine unmittelbare Verbindlichkeit zukommt, kann es bis

zu der endgültigen Verbindlichkeit der Vorschriften durch die bestehende Rechtsun­ sicherheit bspw. zu Rechtsstreitigkeiten kommen, die weitere Transaktionskosten

verursachen. Gleichzeitig wird auch im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens der

externe Sachverstand mit einbezogen. Diese Beteiligung ist gesetzlich vorgeschrie­ ben und wird bei der Entwicklung von Rechnungslegungsvorschriften umfassend

genutzt. Die Regulierung der Rechnungslegung durch eine staatliche Institution ist ebenfalls notwendig, falls Nicht-Rivalität im Konsum herrscht. Dann ist die rein marktwirt­

schaftliche Bereitstellung von Rechnungslegungsvorschriften nicht wohlfahrtsoptimal,

da sie zu einer künstlichen Verknappung der Rechnungslegungsinformationen führt.376 Die unzureichende Versorgung des Informations- und Kapitalmarktes mit

374 Vgl. Ballwieser, ZfbF-Sonderheft 1993, S. 124; Picot/Dietl, [Kapitalmarkt], S. 119 ff.; Lev, The Accouting Review 1988, S. 6 ff. 375 Vgl. hierzu die Ausführungen in diesem Abschnitt I. 1. c), S. 101 ff. und I. 2. b), S. 107 ff. 376 Allerdings hat sich gezeigt, daß die Nicht-Rivalität im Konsum für Rechnungslegungsvorschriften angezweifelt werden kann. Vgl. hierzu in diesem Abschnitt unter 2. c), S. 110 ff.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

131

Rechnungslegungsinformationen wird im Falle einer privaten Bereitstellung durch die Trittbrettfahrer-Problematik noch verschärft.377 Da ein privater Regulierer Dritte nur

bedingt von der Nutzung der Informationen ausschließen kann, wird er den eigentli­ chen Nutzen seiner Tätigkeit nicht internalisieren können. Hingegen muß er die

Kosten der Leistungserbringung vollständig tragen. Aufgrund der unvollständigen Of­ fenlegung der Nachfrage wird bei privater Regulierung folglich weniger Information

produziert und angeboten als gesellschaftlich gewünscht ist.378 Das damit verbun­ dene potentielle Marktversagen spricht ebenfalls für eine staatliche Regulierung der Rechnungslegung. bb) Nachteile Die traditionelle Zuständigkeit des Gesetzgebers für die Regulierung von das Ge­

meinwohl berührenden Aufgaben hat zu einer Normenflut und einer hohen kapaziti­

ven Belastung des Gesetzgebers geführt. Damit verbunden waren kontinuierlich steigende Staatsausgaben, so daß Forderungen nach einer Begrenzung des Ge­

setzgebungsauftrages aufgekommen sind. Den Regulierungskosten der staatlichen

Regulierung der Rechnungslegung sind die vermeintlichen Wohlfahrtsverluste hinzu­ zufügen. Die Wohlfahrtsminderungen ergeben sich bspw. durch negative Rückwir­ kungen auf Qualität und Quantität der Informationsproduktion. Wie zuvor schon fest­

gestellt wurde, ist grundsätzlich nur eine Marktlösung als wohlfahrtsoptimal anzuse­

hen. Vor diesem Hintergrund wäre eine staatliche Regulierungsinstanz für die Rech­ nungslegung grundsätzlich abzulehnen.

Die Regulierung der Rechnungslegung im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrens

ist mit weiteren Nachteilen belegt. So war die bisherige Entwicklung der Rech­ nungslegungsvorschriften in ein genau vorgegebenes, weitestgehend unflexibles und zeitaufwendiges Gesetzgebungsverfahren eingebettet. Dies entspricht nicht den

Anforderungen des dynamischen Regelungsumfeldes der Rechnungslegung. Das Gesetzgebungsverfahren bietet zudem ebenfalls zahlreiche Anknüpfungs­

377 Vgl. Pellens/Gassen, [FS Coenenberg], S. 641 sowie die Ausführungen hierzu in diesem Abschnitt unter 1. d), S. 102 ff. und 2. c), S. 110 ff. 378 Vgl. Ballwieser, ZfbF-Sonderheft 1993, S. 123.

132

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

punkte für Lobbying-Aktivitäten. Die Unabhängigkeit des Gesetzgebers kann auf­ grund seines wählerstimmenmaximierenden Verhaltens nicht als gesichert gelten.379

Gleichzeitig muß auch die Gemeinwohlorientierung des Staates in Frage gestellt

werden. Als direkt durch die Rechnungslegung Betroffener unterliegt dieser eigenen Interessenbindungen. So ist die Höhe des Steueraufkommens der Unternehmen

direkt von Bewertungs- und Gewinnverteilungsregelungen abhängig.380 Es erscheint

auch fraglich, inwiefern eine staatliche Regulierungsinstanz eine gesellschaftlich op­ timale Informationsproduktion sicherstellen und somit ein Marktversagen verhindern bzw. heilen kann.381 Zweifel diesbezüglich sind angebracht, da im Falle gesellschaft­

licher Informationsproduktion keine staatlichen Regulierungen angenommen werden. Die Kosten einer alternativen institutionellen Regelung bleiben daher unberück­

sichtigt und führen nur zu einer scheinbar optimalen Informationsproduktion. Die Diskussion der Vor- und Nachteile einer staatlichen Regulierungsinstanz ergibt

ebenfalls kein einheitliches Bild. Auch hier lassen sich Gründe für und gegen eine

staatliche Regulierungsinstanz für die Rechnungslegung finden. 4. Bewertung

Weder eine rein staatliche noch eine rein private Vorabregulierung der Rechnungs­ legung ermöglicht optimale wohlfahrtsökonomische Regulierungsergebnisse. Die Berücksichtigung politischer Gesichtspunkte im Rahmen der positiven Theorie

der Regulierung vermag bezüglich der Wahl der Regulierungsinstanz nur ansatz­ weise eine Entscheidungshilfe zu geben. Allerdings konnten wichtige Erkenntnisse im Hinblick auf das Verfahren der Entscheidungsfindung und die notwendige Be­

schränkung des Regulierungsumfanges gewonnen werden. So ist im Rahmen der

Organisationsstruktur und des Verfahrensaufbaus ein Ausgleich von Partikularin­ teressen zu gewährleisten. Auch scheint im Falle einer privaten Mitwirkung an der Regulierung eine nachgeordnete staatliche Inhaltskontrolle zur Verhinderung einer

379 Vgl. hierzu die Ausführungen über die positive Theorie der Regulierung und ihrer Übertragung auf die Regulierung der Rechnungslegung in diesem Abschnitt unter II. 1., S. 117 ff. und II. 2., S. 123 ff. 380 Dies gilt allerdings bisher nur für den Einzelabschluß. 381 Vgl. Ballwieser, ZfbF-Sonderheft 1993, S. 123; Leftwich, Journal of Accounting and Economics 1980, S. 193 ff.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

133

einseitigen, materiellen Einflußnahme auf die Rechnungslegungsvorschriften durch

einflußreiche Interessengruppen sinnvoll und notwendig.

Allerdings sind im Bereich der Rechnungslegung unter Mitwirkung von Privaten bes­

sere Regulierungsergebnisse zu erwarten als bei einer alleinigen Regulierung durch den Staat. Eine umfassende Beteiligung des Sachverstands Privater bzw. die Regu­

lierung der Rechnungslegung durch private Experten entspricht auch internationalen

Gepflogenheiten. Die nationale und internationale Anerkennung der unter umfas­ sender Mitwirkung Privater entwickelten Rechnungslegungsvorschriften wäre somit

als wahrscheinlich einzustufen. Auch die Flexibilität und Dynamik eines privaten,

wenn auch nicht privatautonomen Regulierungsverfahrens ist für das Regelungs­ umfeld der Rechnungslegung besser geeignet als die durch ein langwieriges Ge­ setzgebungsverfahren gekennzeichnete staatliche Regulierung. Diesbezüglich wäre allerdings die Herstellung der Verbindlichkeit der durch eine private Regulierungsin­ stanz entwickelten Rechnungslegungsvorschriften notwendig, die bei der Regu­ lierung durch den Gesetzgeber unmittelbar gegeben ist.

In der Gesamtschau ist somit auf die Vorteilhaftigkeit einer direkten Beteiligung einer privaten Regulierungsinstanz an der Normsetzung für die Rechnungslegung zu

schließen, die allerdings durch institutioneile Aufbau- und Verfahrensvorgaben einen staatlich geregelten Rahmen erhalten muß. Ein gänzlicher Verzicht auf eine staat­

liche Beteiligung an der Normierung für die Rechnungslegung ist weder empfeh­

lenswert noch möglich. III. Zwischenergebnis Die Erkenntnisse der ökonomischen Theorie der Regulierung geben Antwort auf die

Frage, inwiefern die Rechnungslegung reguliert werden muß und wenn ja, durch wen

diese Regulierung vorgenommen werden sollte. Für die Frage nach der grundsätzlichen Notwendigkeit einer Vorabregulierung der Rechnungslegung sind vor allem die Erkenntnisse der normativen Theorie der Regu­ lierung von Bedeutung, wonach Regulierungsbedarf insbesondere dann besteht,

wenn Marktversagen zu befürchten ist. Marktliche Selbstregulierungsmechanismen wirken zwar tendenziell durchaus auf eine angemessene Informationsversorgung

134

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

des Informations- und Kapitalmarktes hin. Eine Vorabregulierung der Rechnungsle­ gung ist aber dennoch notwendig, um ein mögliches Marktversagen zu verhindern. Im Hinblick auf den notwendigen Gläubiger- und Anlegerschutz und die Sicherung

der Kapitalmarkteffizienz sind zumindest angemessene Mindestvorschriften für die

Rechnungslegung vorzugeben. Für die Frage nach der geeigneten Regulierungsinstanz sind neben den Erkenntnis­

sen der normativen Theorie der Regulierung vor allem diejenigen der positiven Theo­ rie der Regulierung von Bedeutung. Sie zeigen, daß sowohl eine rein staatliche als

auch eine rein private Regulierung der Rechnungslegung spezifische Vor- und Nachteile hat und somit keine optimalen wohlfahrtsökonomischen Regulierungser­

gebnisse erwarten lassen. Diese dürften sich vielmehr nur durch ein sachgerechtes Zusammenspiel staatlicher und privater Instanzen erreichen lassen. Die Erkennt­ nisse der Regulierungstheorien zeigen, daß eine möglichst weitreichende Beteiligung Privater zu besseren Regulierungsergebnissen führt als eine alleinige staatliche

Regulierung, die nicht oder nur unter schwacher Beteiligung Privater erfolgt. B Rechtliche Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung Die rechtlichen Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung liegen im (Wirt­

schafts-) Verfassungsrecht. Es muß von daher zunächst geklärt werden, ob und

inwieweit eine Regulierung der Rechnungslegung überhaupt zulässig und notwendig

ist. Erst wenn diese Frage bejaht worden ist, stellt sich die Frage nach der Regu­ lierungsinstanz und den Regulierungsformen. I. Zulässigkeit und Reichweite der Regulierung der Rechnungslegung Die Frage, inwiefern die Rechnungslegung gesetzlich geregelt werden muß, ist eng

mit der konkreten Ausgestaltung der Wirtschaftsordnung verbunden. Aufgrund der

besonderen Bedeutung der Wirtschaftsverfassung für die Wirtschaftsordnung wer­ den zunächst die europäische und die nationale Wirtschaftsverfassung auf ihre

Vorgaben für die Wirtschaftsordnung untersucht. Dabei gilt es insbesondere, die we­ sentlichen Prinzipien bzw. Grenzen für die Wirtschaftsregulierung im allgemeinen und die Rechnungslegung im besonderen herauszuarbeiten.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

135

Wird im folgenden Abschnitt von Regulierung bzw. regulierenden Eingriffen ge­ sprochen, so beziehen sich die Aussagen zunächst nur auf die staatliche Regu­

lierung. Sie gelten aber grundsätzlich gleichermaßen für alle denkbaren Formen ei­

ner privatautonomen, organisierten Vorabregulierung. Staatliche und/oder private Vorabregulierungen können notwendig sein, um den einzelnen Wirtschaftssubjekten

die optimale Durchsetzung ihrer individuellen Interessen im Rahmen der wirt­ schaftsverfassungsrechtlich gewährleisteten Privatautonomie zu ermöglichen. Ent­ sprechende Vorabregulierungen können die Individualautonomie der Wirtschafts­ subjekte aber auch übermäßig beschränken. Zulässigkeit und Reichweite staatlicher

und privater Vorabregulierungen bestimmen sich deshalb im Prinzip nach den glei­ chen verfassungsrechtlichen Grundsätzen.

1. Europäische Vorgaben für die Zulässigkeit und Reichweite der Regulierung Die Wirtschaftsverfassung der Europäischen Gemeinschaft ist auf eine Wirtschafts­ politik ausgerichtet, die gern. Art. 4 Abs. 1 EGV dem Grundsatz einer offenen Markt­

wirtschaft mit freiem Wettbewerb verpflichtet ist. Für die Funktionsfähigkeit eines freien und offenen Marktes sind Freiheit und Gleichheit als Grundprinzipien unab­ dingbar.382 Sind diese im Wettbewerb nicht gewährleistet, können verändertes Ent­

scheidungsverhalten und hohe Transaktionskosten dazu führen, daß der Wettbe­

werb und somit der Gemeinsame Markt in seiner Funktionsfähigkeit eingeschränkt

wird bzw. ganz versagt. Ein solches Marktversagen soll in der EG mit Hilfe der Re­ gelungen zugunsten einer den gesamten Warenaustausch umfassenden Zollunion

gern. Art. 23 ff. EGV und der Regelungen über die Freiheiten des Personen-, Kapital-

und Zahlungsverkehrs gern. Art. 39 ff., 43 ff., 49 ff., 56 ff. EGV verhindert werden.383 Die Wettbewerbsregeln (Art. 81 ff. EGV), die grundsätzliche Unzulässigkeit von

Beihilfen (Art. 87 ff. EGV) und die Angleichung der Rechtsvorschriften (Art. 94 ff. EGV) sollen ebenfalls die europäische Marktfreiheit sichern.384 Das Grundprinzip der

Gleichheit findet Ausdruck im Diskriminierungsverbot des Art. 12 EGV.385

382 383 384 385

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

Zuleeg, [Wirtschaftsverfassung], S. 77; Dreher, JZ 1999, S. 106. Tettinger, DVBI. 1999, S. 680; Dreher, JZ 1999, S. 106. Everling, [FS Mestmäcker], S. 368 f. Schmidt, HStR III, § 83 Rn. 26.

136

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

Die europäische Gemeinschaft war zunächst nur darauf ausgerichtet, ein System des unverfälschten grenzüberschreitenden Wettbewerbs zu errichten.386 Die Pri­

märverantwortlichkeit für die Wirtschaftspolitik lag im Zuständigkeitsbereich der Mit­ gliedsstaaten. Von Beginn an waren zwar bestimmte wohlfahrtsökonomische Ziele

vertraglich fixiert, interventionspolitische Kompetenzen gab es auf europäischer Ebene aber nur in geringem Ausmaß. Auch wenn in der Folgezeit des EWG-Vertrages von 1957 die Ziele und Zuständigkeiten der Europäischen Gemeinschaft um­

fassend erweitert wurden, verfolgte man zunächst nicht die Vereinheitlichung der institutionellen Rahmenbedingungen und damit die Schaffung gleichwertiger Wett­

bewerbsbedingungen in den Mitgliedsstaaten. Vielmehr wurde im Rahmen des

Systemwettbewerbs mit Hilfe unterschiedlicher institutioneller Rahmenbedingungen die Durchsetzung der vorteilhaftesten Standortlösung und somit der Innovations­

wettbewerb um die beste Lösung gefördert. Regulierungen wurden lediglich im Falle von privaten und staatlichen Maßnahmen mit unmittelbar diskriminierenden und

wettbewerbsbeschränkenden Wirkungen vorgenommen. Im Mittelpunkt der Wirt­ schaftsverfassung stand damit der Wettbewerb. Regulierungsvorgaben wurden ausschließlich zur Durchsetzung der Wettbewerbsordnung gemacht. Das Binnenmarktkonzept der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) von 1986

durchbrach diese wettbewerbliche Ausrichtung der Europäischen Gemeinschaft aber

teilweise.387 Als allgemeines wirtschaftsverfassungsrechtliches Ziel ist durch die EEA die Herstellung gleicher wirtschaftlicher und sozialer Lebensverhältnisse bestimmt worden. Gleichzeitig wurden für die Erreichung von Konvergenz und Harmonisierung

weitreichende

Möglichkeiten

für

Rechtsangleichungen

im

Wirtschaftsrecht

geschaffen.388 Zu nennen ist hier vor allem Art. 100 a EWGV, der eine Er­

386 Vgl. Vollmer, DB 1993, S. 25 f.; ders., [Wirtschaftsverfassung], S. 84 ff.; Hauser, Aussenwirtschaft 1993, S. 462 ff. 387 Vgl. Vollmer, DB 1993, S. 26. 388 Vgl. Vollmer, [Wirtschaftsverfassung], S. 84; Mestmäcker, [FG Willgerodt], S. 266 ff. Beweggrund für diese zunehmend interventionistischen Vorgaben war die Ansicht, daß das System des Wettbewerbs nur dann den freien Marktkräften überlassen werden könne, wenn einheitliche institutioneile und insbesondere rechtliche Rahmenvorgaben die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs sicherstellen. Vgl. Mestmäcker, [Marktwirtschaft], S. 144.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

137

mächtigungsgrundlage für Maßnahmen zur Angleichung der Rahmenbedingungen

geschaffen hat.389

Mit den Maastrichter Verträgen sind die Ziele und Zuständigkeiten der Europäischen Gemeinschaft nochmals umfassend erweitert worden.390 Neben der Errichtung des Gemeinsamen Marktes wurde auch die Errichtung einer gemeinsamen Wirtschafts-

und Währungsunion in den Vertrag mit aufgenommen. Gleichzeitig wurde der in

Art. 3 EGV a.F. statuierte Aufgabenkatalog durch den neu eingefügten Art. 3 a EGV

a.F. um einen ordnungs- und wirtschaftspolitischen Aufgabenbereich sowie durch die Art. 130 ff. EGV a.F. um großzügige industriepolitische Ermächtigungen erweitert. Neben der Errichtung des Gemeinsamen Marktes stehen seitdem bei den Regu­

lierungsvorgaben auch allgemeine Schutzaspekte im Vordergrund. Die Darstellung der wirtschaftsverfassungsrechtlichen Entwicklungsstufen hat die

Änderung der ordnungspolitischen Regulierungsvorgaben aufgezeigt Wurde zu­ nächst nur bei unmittelbar zwischenstaatlich diskriminierenden Maßnahmen regulie­ rend eingegriffen, können die ordnungs- und wirtschaftspolitischen Regulierungs­

vorgaben inzwischen zu weitreichenden interventionspolitischen Maßnahmen ge­ nutzt werden, die nur bedingt mit der Wettbewerbsordnung im Einklang stehen. So

ist zunächst allgemein das Fazit zu ziehen, daß man auf europäischer Ebene regu­ lierenden Eingriffen trotz der Entscheidung für einen freien und offenen Binnenmarkt relativ offen gegenübersteht. Inwiefern dies auch für die Regulierung der Rech­

nungslegung zutrifft, und wie weitgehend diese aufgrund der europäischen Vorgaben sein dürfen, ist Gegenstand der folgenden Ausführungen. a) Regulierungsvorgaben für die Rechnungslegung Die wirtschaftsverfassungsrechtlichen Rahmenvorgaben haben in den Bestimmun­

gen für die Wirtschaftspolitik der Europäischen Union und ihrer Mitgliedsstaaten

Eingang gefunden. Diese ist, wie bereits erwähnt, gern. Art. 4 EGV dem Grundsatz

389 Vgl. Vollmer, DB 1993, S. 26; Dreher, JZ 1999, S. 107. Damit wurde das bis dahin geltende Prinzip der Einzelermächtigung, auf das nachfolgend noch eingegangen wird, durchbrochen. Vgl. hierzu die Ausführungen in diesem Abschnit unter 1. b), S. 140 ff. 390 Vgl. Mestmäcker, [FG Willgerodt], S. 264 f. Zu den Ermächtigungen und Kompetenzzuweisungen des Maastrichter Vertrages vgl. Beyer, Der Staat 1996, S. 189 ff.

138

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb verpflichtet.391 Mit Hilfe der

Rahmenvorgaben der Wirtschaftsverfassung soll privatautonomes Handeln auf dem Binnenmarkt gesichert werden. Regulierende Eingriffe auf europäischer Ebene

müssen daher der Verbesserung der Wettbewerbsbedingungen dienen.392 Diese

ausdrückliche Festschreibung einer marktwirtschaftlichen Ordnung ermöglicht zwar auch regulative Eingriffe, doch sind diese besonders zu rechtfertigen.393 Im Hinblick auf die zugrundeliegende Fragestellung ist daher zunächst festzuhalten, daß auf eu­

ropäischer Ebene regulierende Eingriffe grundsätzlich als nicht verfassungskonform abzulehnen sind. Vor diesem Hintergrund wäre also die Regulierung der Rech­

nungslegung den Marktteilnehmern und somit einzelvertraglichen Absprachen zu

überlassen. Allerdings ermöglichen die europarechtlichen Vorgaben in zahlreichen Bereichen lenkende Eingriffe bzw. geben diese z.T. sogar zwingend vor. Die Grund­

satzentscheidung für eine offene Marktwirtschaft und freien Wettbewerb gilt nicht uneingeschränkt.394 Art. 4 EGV bringt dies dadurch zum Ausdruck, daß die markt­

wirtschaftliche Grundsatzentscheidung für eine Wettbewerbsordnung nur ’’nach Maßgabe dieses Vertrages” gilt. Sie schließt deshalb staatliche und/oder private

Vorabregulierungen nicht schlechthin aus.

Die Europäische Gemeinschaft hat im Bereich der Rechnungslegung von ihren

Rechtsetzungskompetenzen vertragsgemäß seit 1965 mit der Begründung Gebrauch gemacht, daß die Rechnungslegung den Erfordernissen des Binnenmarktes Rechnung tragen müßte.395 Mit Hilfe der Vergleichbarkeit der Jahresabschlüsse eu­

ropäischer Unternehmen soll u.a. die Freiheit und Effizienz des europäischen Kapi­ talmarktes gesteigert werden.396 Rechtsgrundlage für die erfolgten Regulierungen im

Bereich des Bilanzrechts stellt Art. 54 Abs. 3 lit. g EGV a.F. dar, der den Rat und die Kommission zur Koordination erforderlicher Schutzbestimmungen ermächtigt. Die Eingriffe in das Bilanzrecht als Teilgebiet des Gesellschaftsrechts können zudem auf

391 Vgl. Vollmer, DB 1993, S. 27. Im Gegensatz zum Grundgesetz ist die Form der Wirtschaftsordnung in der europäischen Wirtschaftsverfassung somit explizit festgeschrieben. 392 Vgl. Oppermann, [Europarecht], § 12 Rn. 929. 393 Vgl. Häde, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 4 EGV Rn. 9; Oppermann, [Stellungnahme], S. 155. 394 Vgl. bezüglich der vielzähligen Eingriffsschranken den folgenden Unterabschnitt, S. 135 ff. 395 Vgl. EU-Kommission, [Stellungnahme], S. 2; Küting/Hayn, IStR 1993, S. 586. 396 So erhöhen unterschiedliche gesetzliche Regelungen im grenzüberschreitenden Kapitalverkehr die Transaktionskosten. Vgl. Kirchner, [FS Moxter], S. 607 ff.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

139

die Ermächtigungen der Art. 100, 100 a EGV a.F. gestützt werden. Danach sind

Regulierungen mit dem Ziel der Verwirklichung des Gemeinsamen Marktes zuläs­ sig.397 Da die Vorgaben bisher im Rahmen von Richtlinien erfolgt sind, stellen sie

Mindestvorschriften dar, die bei der Umsetzung in nationales Recht einzuhalten sind. Die wirtschaftliche bzw. wettbewerbliche Integration wird im Bereich des Bilanzrechts

folglich durch konkurrierende nationale Vorschriften bei gegenseitiger Anerkennung realisiert.

Das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung nationaler Regulierungsvorschriften hat

die Wettbewerbskomponente wesentlich gestärkt, da somit indirekt die Qualität der

Regulierungssysteme miteinander im Wettbewerb stehen. Für die einzelstaatliche Regulierung der Rechnungslegung bedeutet dies, daß sich diejenigen Vorschriften

durchsetzen, die die europäischen Mindestanforderungen einhalten und gleichzeitig den internationalen Kapitalmarktanforderungen im Vergleich zu den anderen Mit­

gliedsstaaten am besten gerecht werden. Wenn also durch die gewählte Form der

Regulierung, z.B. durch eine besonders hohe Dynamik des Regulierungsverfahrens,

viel Kapital zu günstigen Konditionen an den heimischen Kapitalmarkt angezogen werden kann, ist dies im Sinne der europäischen Wirtschaftsverfassung. Für das

Bilanzrecht gilt folglich, daß die europäische Wirtschaftsverfassung für diesen

Bereich den Innovationswettbewerb unter den Mitgliedsstaaten und somit den

Wettbewerb um die jeweils beste europäische, institutionelle Lösung fördert.398 Die Regulierungskompetenz im Verhältnis der Europäischen Union und ihren Mitglieds­ staaten ist daher auf der jeweiligen, nationalen Ebene angesiedelt.

Die voranstehenden Überlegungen haben gezeigt, daß die wirtschaftsrechtlichen Vorgaben für eine offene Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb grundsätzlich eine Entscheidung gegen regulierende Eingriffe darstellen. Vielmehr wird auf euro­

päischer Ebene die Freiheit und Gleichheit der Marktteilnehmer betont. So wäre zu­ nächst zu folgern, daß auch die Rechnungslegung den Marktteilnehmern zu über­

lassen ist. Regulierende Eingriffe der Europäischen Union sind aufgrund des umfas­

397 Vgl. Hucke/Ammann, [FS Pieper], S. 251. 398 Vgl. Vollmer, [Wettbewerb], S. 34. Ausführlich zu der europäischen Integration durch Wettbewerb vgl. Mussler, [ Wirtschaftsverfassung], S. 135 ff.

140

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

senden Ziel- und Aufgabenkatalogs des EUV und des EGV dennoch in vielen Be­

reichen möglich. So wurden zur Verbesserung der Wettbewerbsbedingungen und der Verwirklichung des Gemeinsamen Marktes umfangreiche europäische Vorgaben

u.a. auch im Bereich der Rechnungslegung gemacht. Welche Grenzen der Re­ gulierung auf europäischer Ebene gesetzt worden sind, wird im folgenden unter­

sucht. b) Grenzen der Regulierung Die Entscheidung für eine freiheitliche Wettbewerbsordnung auf europäischer Ebene

findet neben der Grundsatzentscheidung in Art. 4 EGV Ausdruck in zahlreichen

gemeinschaftsrechtlich

verankerten

Schranken

für

regulierende

Eingriffe.

Begrenzungen ergeben sich aus dem Prinzip der Einzelermächtigung, dem Subsidiaritäts- sowie dem Verhältnismäßigkeitsprinzip.

Das Prinzip der begrenzten Einzelzuständigkeiten ist in Art. 5 EUV sowie ausdrück­

lich in Art. 5 Abs. 1 EGV festgeschrieben.399 Als supranationale Organisation kann die EG nur im Rahmen der festgelegten Ziele tätig werden und bedarf für jeden

Rechtsakt einer ausdrücklichen oder mindestens auslegungsmäßig nachweisbaren Rechtsgrundlage innerhalb der Verträge.400 Aufgrund des Prinzips der Einzeler­ mächtigung ist ein Rückschluß von den Aufgaben der Europäischen Gemeinschaft

auf das Vorliegen einer Regulierungsbefugnis nicht möglich.401 Die umfassenden Ziele der Präambel und des Art. 2 EUV rechtfertigen somit nicht in gleicher Weise die rechtliche Durchsetzung dieser Politiken bspw. im Rahmen der Generalermächti­

gung.402 Vielmehr dürfen die Organe nur in den Bereichen tätig werden, die sie durch die Verträge zugewiesen bekommen haben. Es ist also grundsätzlich zwischen den

weitgehenden Zuweisungen im Rahmen der unterschiedlichen Politikbereiche und

399 Vgl. hierzu ausführlich Kraußer, [Ermächtigung], 400 Vgl. Oppermann, [Europarecht], § 6 Rn. 513 ff.; Ukrow, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 2 EGV Rn. 4; Calliess, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 5 EGV Rn. 8 ff.; Langguth, in: Lenz, EGV-Kommentar, Art. 5 EGV Rn. 4 ff.; Jarass, AöR 1996, S. 174 f.; Mestmäcker, [FG Willgerodt], S. 265 f. Die Europäische Gemeinschaft hat inzwischen von den ihr übertragenen Hoheitsrechten umfassend Gebrauch gemacht, so daß ein teilweise sehr enges Netz gemeinschaftlicher Regulierungen vorliegt. 401 Vgl. Jarass, AöR 1996, S. 175 f. 402 Vgl. Kirchhof, [Gespräche], S. 14 f.; Ukrow, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 2 EGV Rn. 26; Winter, EuR 1996, S. 264 ff.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

141

den enger gesetzten Möglichkeiten zur Rechtsetzung innerhalb der Politiken zu un­ terscheiden. Zusammenfassend gilt im Hinblick auf die Kompetenzverteilung zwi­ schen der Europäischen Gemeinschaft und den Mitgliedsstaaten und als Grenze für

einen regulierenden Eingriff folglich, daß die Europäische Gemeinschaft grundsätz­

lich nur dann regulierend eingreifen kann, wenn sie hierzu vertraglich ermächtigt ist. Wird das Vorliegen einer nicht ausschließlichen Gemeinschaftskompetenz festge­

stellt, muß seit den Maastrichter Verträgen aufgrund der vertraglich gern. Art. 6 Abs. 1 EUV vorgeschriebenen Achtung der nationalen Identitäten der Mitglieds­

staaten zunächst geprüft werden, inwiefern die betreffenden Ziele auch auf der Ebene der Mitgliedsstaaten in ausreichendem Umfang erreicht werden können.403

Dieses sog. Subsidiaritätsprinzip ist in Art. 5 EGV verankert und stellt eine zwin­ gende Kompetenzausübungsschranke bezüglich der in den Verträgen festge­

schriebenen Kompetenzen dar.404 Danach ist den untergeordneten Mitgliedsstaaten Vorrang im Handeln nach Maßgabe ihrer Leistungsfähigkeit einzuräumen.405 Das

Subsidiaritätsprinzip

gebietet folglich,

daß von

Regulierungen

auf Gemein­

schaftsebene Abstand zu nehmen ist. Diese Kompetenzregelung weist zunächst die Europäische Gemeinschaft in ihre Schranken. Dahingegen stehen den Mitglieds­

staaten nationale Regulierungen für die Erreichung der europäischen Ziele offen. Das Prinzip der Einzelermächtigung regelt also die Zuweisung von Kompetenzen.

Das Subsidiaritätsprinzip hingegen beantwortet die Frage nach der Ausübung der Kompetenz im Verhältnis der europäischen und nationalen Zuständigkeiten zueinan­ der.

Greift das Subsidiaritätsprinzip auf übergeordneter Ebene nicht, da es sich bei der

vorzunehmenden

Regulierung

um ausschließliche Gemeinschaftskompetenzen

handelt bzw. die nicht ausschließliche Gemeinschaftskompetenz besser auf euro­ päischer Ebene umgesetzt werden kann, müssen die Gemeinschaftsmaßnahmen

gern. Art. 5 Abs. 3 EGV dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen. Dieser

fungiert als eine weitere Kompetenzausübungsschranke. Das Verhältnismäßig­

403 Vgl. Oppermann, [Europarecht], § 6 Rn. 514, 518 ff.; Jarass, [Grundfragen], S. 11, 16 ff. 404 Vgl. Calliess, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 5 EGV Rn. 2; Dreher, JZ 1999, S. 108; Jarass, AöR 1996, S. 192 ff.; Pieper, DVBI. 1993, S. 705 ff. 405 Vgl. Isensee, [Subsidiaritätsprinzip], S. 71 f.; Merkt, RabelsZ 1997, S. 675.

142

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

keitsprinzip verlangt, daß nur solche Maßnahmen ergriffen werden dürfen, welche für die Erreichung der vertraglichen Ziele erforderlich, geeignet und angemessen sind.

Die Belastungen, die durch eine Regulierung erwachsen, müssen daher so gering­

fügig wie möglich ausfallen. Ebenfalls soll den Mitgliedsstaaten durch die regulie­

rende Maßnahme ein möglichst großer Gestaltungsspielraum verbleiben.406 Sowohl das Subsidiaritätsprinzip als auch der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz dienen

der Sicherstellung und Förderung des Innovationswettbewerbs zwischen den ein­

zelnen Mitgliedsstaaten der Europäischen Gemeinschaft. Der Rat hat für die Rech­

nungslegung diese Anforderungen berücksichtigt, indem er mit Hilfe unterschied­ licher Richtlinien den Mitgliedsstaaten nur Mindeststandards vorgegeben hat. Im

Gegensatz zu der Rechtsetzungsform der Verordnung bleibt es den Mitgliedsstaaten frei, strengere Vorschriften zu erlassen. Damit herrscht im Bereich der Rechnungs­ legung der zuvor schon erläuterte Systemwettbewerb um die innovativste und effi­

zienteste Lösung. Während die oben aufgezeigten Kompetenzausübungsschranken der Europäischen

Gemeinschaft bezüglich des Umfangs der Regulierung enge Grenzen setzen, wer­

den diese durch die Generalermächtigung des Art. 308 EGV aufgeweicht. Der Rück­

griff auf die Generalermächtigung als Abrundungskompetenz steht den Organen immer dann offen, wenn eine regulierende Maßnahme die Voraussetzungen des

Prinzips der Einzelermächtigung und des Subsidiaritätsgrundsatzes nicht erfüllt.407

Mit dieser Vorschrift wurde das bis dahin ausschließlich geltende Prinzip der Ein­ zelermächtigung durchbrochen. Aufgrund der Generalermächtigung kann die EG

auch dann tätig werden, wenn ein Eingriff für die Erreichung eines vertraglichen Zie­ les notwendig erscheint, aber keine Befugnisse für diesen Eingriff vorgesehen

sind.408 Die Generalermächtigung darf allerdings als Abrundungskompetenz nicht zum Einfallstor für Regulierungen werden. Daher muß neben der Verwirklichung

eines der Ziele der Art. 2, 3 EGV vor Tätigwerden der Gemeinschaft aufgrund der Ermächtigung des Art. 308 EGV wiederum die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips

406 Vgl. Merkt, RabelsZ 1997, S. 675 ff. 407 Die Generalermächtigung zur wirtschaftlichen Normsetzung wird durch Art. 95 EGV ermöglicht. Vgl. Vollmer, DB 1993, S. 27; ders., [Wettbewerb], S. 32; ders., [Wirtschaftsverfassung], S. 86 ff.; Petersmann, Aussenwirtschaft 1993, S. 391 f.; Basedow, [Wirtschaftsverfassung], S. 28 ff. 400 Vgl. Hauser, Aussenwirtschaft 1993, S. 462.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

143

sowie die Verhältnismäßigkeit des regulierenden Eingriffes überprüft werden409

Art. 308 EGV stellt folglich keine Ermächtigungsnorm zur Kompetenzerweiterung

dar.410 Sie ermächtigt die Organe nicht, das Zielsystem der Verträge zu ändern. Vielmehr dient die Generalermächtigung der Schließung derjenigen Lücken, die zwi­ schen den vertraglich festgelegten Zielen und der konkreten Befugnis für Maßnah­

men zur Zielverwirklichung bestehen können.411 Im Hinblick auf die Vorgaben der europäischen Verfassung für das Ausmaß und die

Reichweite der Regulierung der Rechnungslegung bleibt folgendes festzuhalten: Die Wirtschaftsverfassung der Europäischen Gemeinschaft beinhaltet zwar eine explizite

Entscheidung für ein wettbewerbliches System, enthält aber auch weitreichende Er­

mächtigungen für Interventionen, so daß dem Gemeinschaftsgesetzgeber ein erheb­ licher politischer Spielraum für regulierende Eingriffe geblieben ist. Die vornehmliche Zuständigkeit für die Regulierung der Rechnungslegung ist allerdings im Hinblick auf

die aufgeführten Grenzen der Regulierung auf der nationalen Ebene anzusiedeln.

Wenn eine regulierende Maßnahme im Bereich der Rechnungslegung ansteht, dann ist diese folglich unter Beachtung der vorhandenen europäischen Mindeststandards

auf nationaler Ebene vorzunehmen. Es gilt aber dennoch, daß Eingriffe in die offene

Marktwirtschaft und den freien Wettbewerb jeweils einzeln zu begründen sind.412 Stehen folglich begründete Eingriffe im Bereich der Rechnungslegung auf nationaler Ebene an, können diese vom nationalen Gesetzgeber unter Einhaltung der

europäischen Mindeststandards vorgenommen werden. Als notwendige Bedingung für die europarechtliche Zulässigkeit dürfen die nationalen Eingriffe allerdings nur im

vorgegebenen, rechtlichen Rahmen die Freiheit der Marktteilnehmer einschränken.

409 Vgl. Oppermann, [Europarecht], § 6 Rn. 523 ff. Neben der Generalermächtigung sollen auch die Auslegungsgrundsätze der "implied power” bzw. des "effet utile” eine volle Ausschöpfung gegebener Zuständigkeiten ermöglichen. Vgl. hierzu Calliess, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 5 EGV Rn. 13 ff.; Röttinger, in: Lenz, EGV-Kommentar, Art. 308 Rn. 1 ff. Während auf dem Pariser Gipfel von 1972 noch eine großzügige Handhabung der Generalermächtigung empfohlen wurde, um förmliche Vertragsänderungen umgehen zu können, wurde im Maastrichter Unionsvertrag von 1992 aufgrund der umfassenden Kompetenzerweiterungen eine zurückhaltende Anwendung angemahnt. 410 Die Generalermächtigung soll folglich keine Kompetenz-Kompetenz enthalten. Vgl. Rossi, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 308 EGV Rn. 2. 411 Vgl. Ipsen, [Verfassung], S. 38; Schwartz, [FS Mestmäcker], S. 468 f. 412 Vgl. Oppermann, [Europarecht], § 12 Rn. 929 ff.

144

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

2. Grundgesetzliche Vorgaben für die Regulierung Das Grundgesetz hat im Gegensatz zur Verfassung der Europäischen Gemeinschaft

die Wirtschaft nicht unmittelbar zum Gegenstand. Das fehlende ausdrückliche

Bekenntnis zu einer bestimmten Wirtschaftsordnung und der damit verbundene wirt­ schaftliche Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers werden allerdings durch die

prädeterminierenden europäischen Vorgaben ersetzt. Wie zuvor dargestellt wurde,

ist die Wirtschaftspolitik der Mitgliedsstaaten gern. Art. 4 EGV dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb verpflichtet.413 Eine großzügige Aus­

legung der Grundrechte, um eine Planwirtschaft einzuführen, würde demnach auf­ grund des Grundsatzes der Gemeinschaftstreue gern. Art. 10 EGV einen Vertrags­

bruch darstellen.414 Nachfolgend soll untersucht werden, inwiefern dem Grundgesetz zumindest indirekte

Aussagen zu der Wirtschaftsordnung entnommen werden können. Mit Hilfe der Analyse der nationalen Wirtschaftsverfassung sollen vor allem die Vorgaben des

Grundgesetzes bezüglich des Regulierungsauftrages des Gesetzgebers sowie der zulässigen Reichweite der Eingriffe in den Bereich der Rechnungslegung und der Grenze im Hinblick auf den Umfang von Vorabregulierungen erarbeitet werden. a) Regulierungsvorgaben für die Rechnungslegung Neben den zwingenden, europarechtlichen Vorgaben bezüglich der Wirtschafts Ver­ fassung lassen auch die formellen und materiellen Vorgaben des Grundgesetzes nur

eine freiheitliche Wirtschaftsordnung zu.415 So stellen die verfassungsrechtlichen

Garantien des Eigentums, der Berufsfreiheit und der allgemeinen Handlungsfreiheit

konstituierende Prinzipien einer freien und offenen Marktwirtschaft dar.416 Auch die rechtsstaatlichen Vorgaben, wie z.B. der Gesetzesvorbehalt, unterstreichen das im­ plizite Bekenntnis des Grundgesetzes zu einer freien Wettbewerbsordnung. Das BVerfG hat 1954 im Rahmen seiner Entscheidung zum Investitionshilfegesetz

413 Vgl. hierzu die Ausführungen in diesem Kapitel unter A I. 1., S. 96 ff. 414 Vgl. Zuleeg, EuR 1982, S. 29. 415 Vgl. Herzog, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, Art. 20 VIII. Rn. 60; Schmidt, HStR III, § 83 Rn. 20 f.; Blum, [Marktwirtschaft], S. 156 f.; Papier, HVfR, Tl. I, S. 614 ff. 416 Vgl. Nipperdey, [Marktwirtschaft], S. 19 ff.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

145

allerdings zunächst deutlich gemacht, daß das Grundgesetz wirtschaftspolitisch

neutral sei.417 Die wirtschaftspolitische Neutralität des Grundgesetzes besteht nach Auffassung des BVerfG aber nur insoweit, als in der Verfassung kein bestimmtes

Wirtschaftssystem verankert ist. Daher kann der Gesetzgeber die ihm jeweils sach­ gemäß erscheinende Wirtschaftspolitik verfolgen, solange er nicht gegen das

Grundgesetz verstößt. Wirtschaftspolitisch wurde 1948 die Entscheidung für eine soziale Marktwirtschaft getroffen, die sich u.a. 1967 im Stabilitätsgesetz nieder­ schlug.418 Das Grundgesetz enthält somit zwar keine expliziten Vorgaben bezüglich der Wett­

bewerbsordnung, doch lassen die verfassungsrechtlichen und rechtsstaatlichen

Vorgaben im Ergebnis nur eine freiheitliche Wirtschaftsordnung zu.419 Dieses Ergeb­

nis findet sich darüber hinaus in Art. 1 Abs. 3 des Vertrages über die Schaffung einer

Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion wieder, der die soziale Marktwirtschaft als

Grundlage der Wirtschaftsunion zwischen der Bundesrepublik und der DDR

festgeschrieben hat.420

Im Hinblick auf die Ausgangsfrage, inwiefern die Rechnungslegung durch staatliche oder private Vorgaben zu regeln ist, kann aufgrund der wirtschaftsverfassungsrecht­ lichen Aussagen zunächst folgendes festgehalten werden. Auch auf nationaler

Ebene sind regulierende staatliche Eingriffe zunächst als nicht verfassungskonform abzulehnen. Daher wäre die Regulierung der Rechnungslegung auf nationaler

Ebene grundsätzlich den Marktteilnehmern im Rahmen einzelvertraglicher Abspra­ chen zu überlassen.

Die implizite Entscheidung des Grundgesetzes für eine offene Marktwirtschaft und

einen freien Wettbewerb muß allerdings relativiert werden.421 So gilt auch auf natio­ naler Ebene, daß für die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs Freiheit und Gleich­

417 Vgl. BVerfGE 4, 7 (17 f.); des weiteren auch BVerfGE 7, 377 (400); 14, 263 (275); 50, 290 (338); 57, 139(167). 418 Vgl. Bleckmann, JuS 1991, S. 537; Benda, [Wirtschaftsordnung], S. 145; Badura, JuS 1976, S. 206. 419 Vgl. Herzog, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, Art. 20 VIII. Rn. 58; Rupp, [Grundgesetz], S. 6 f.; Nipperdey, [Marktwirtschaft], S. 16 ff. 420 Vgl. Papier, [Marktwirtschaft], S. 98 f. 421 Vgl. Benda, [Wirtschaftsordnung], S. 145; Schwark/Rinck, [Wirtschaftsrecht], § 3 Rn. 61; Isensee, HStR I, §13 Rn. 153.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

146

heit unabdingbare Elemente darstellen. Die durch die Grundrechte statuierte und geschützte Freiheit wäre wertlos, wenn die tatsächlichen Voraussetzungen für ihren Gebrauch fehlen. Daher ist es die Aufgabe des Staates, mit Hilfe geeigneter Regulie­

rungen Freiheitssicherung und -Vorsorge zu garantieren.422 Dies gilt allerdings, wie bereits hier zu betonen ist, nur, wenn und soweit Freiheitssicherung und -vorsorge nicht durch Vorabregulierungen von privatautonom organisierten Regulierungs­ instanzen gewährleistet werden können.423 Grundrechte und Rechtsstaatlichkeit be­

inhalten folglich auch Vorgaben für regulierende Eingriffe. Die Chancengleichheit ist als weitere, notwendige Voraussetzung für die Funktions­

fähigkeit des Wettbewerbs im Grundgesetz in den Art. 20 und 28 GG durch das So­

zialstaatsprinzip verankert worden. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, mittels Regulie­ rungen ein Minimum an sozialer Gerechtigkeit und sozialer Sicherheit zu ermög­ lichen.424 Dies bedeutet, daß er nicht nur für Schutz und Abwehr von Gefahren sor­ gen muß, sondern daß er auch für eine gerechte Ausgestaltung der gesellschaftli­

chen Verhältnisse verantwortlich ist. Die Garantien des sozialen Rechtsstaates ver­

pflichten den Staat in der freien Marktwirtschaft somit, den Bürger vor den mit der Marktwirtschaft verbundenen Risiken hinsichtlich seiner wirtschaftlichen Existenz zu schützen.

Weitaus wichtiger erscheint allerdings die Frage, wie weitgehend der Staat aufgrund der sozialstaatlichen Vorgaben in das staatsgerichtete Recht der Grundrechtsträger auf Selbstbestimmung im rechtlich relevanten Bereich eingreifen darf. Auch die Pri­

vatautonomie als konstituierendes Element der Privatrechtsordnung ist in ihrer

Reichweite nicht schrankenlos. Gem. Art. 2 Abs. 1 Hs. 2 GG wird sie durch das Sit­ tengesetz, die verfassungsmäßige Ordnung und, hier von besonderem Interesse,

durch die Rechte anderer begrenzt. Die Vertragsfreiheit beinhaltet folglich nicht das Recht auf beliebige Gestaltung von Vertragsinhalten.425 Vor dem Hintergrund des Sozialstaatsprinzips muß die Rechtsordnung allerdings für Selbstbestimmung bei­

422 423 424 425

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

Herzog, HStR III, § 58 Rn. 75 ff.; Zacher, [FS Böhm], S. 98 ff. dazu näher in diesem Abschnitt unter II., S. 154 ff. Benda, [Wirtschaftsordnung], S. 146; Everling, [FS Mestmäcker], S. 367. Scheuner, [Einführung], S. 42.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

147

der Vertragspartner sorgen.426 Dies ergibt sich aus der Tatsache, daß im Rahmen

eines Vertrages das Recht auf Selbstbestimmung einer Vertragspartei auf das Recht

auf Selbstbestimmung der anderen Vertragspartei trifft.427 Ist die tatsächliche Macht zur Selbstbestimmung nur eingeschränkt bzw. überhaupt nicht gegeben, kann auch der Anspruch auf Vertragsfreiheit nicht geltend gemacht werden.428 Die Ver­ tragsdisparität aufgrund ungleicher Verhandlungsstärke wandelt die beidseitige

Selbstbestimmung um in eine einseitige Fremdbestimmung.429 Da der Sozialstaat die Freiheit untrennbar mit dem Gebot der Gerechtigkeit verbindet, muß der Staat im

Falle von Verhandlungsungleichgewichten zugunsten der schwächeren Partei ein­

greifen 430 Die Überprüfung jedes Vertrages hinsichtlich struktureller Ungleichge­ wichte ist jedoch nicht praktikabel. Daher erscheint es legitim, daß der Gesetzgeber

zum allgemeinen Schutz der schwächeren Vertragspartei standardisierte Vertrags­ inhalte vorgibt. Wird mit Hilfe institutioneller Voraussetzungen unter den Marktteil­

nehmern nicht ein Mindestmaß an Gleichheit ermöglicht, können unterschiedliche Machtverhältnisse zu Marktversagen und damit langfristig zum Zusammenbruch der Wettbewerbsordnung führen.

Der Schutz der Anleger und Gläubiger durch Rechnungslegungsvorschriften ist vor

diesem Hintergrund als Begründung für eine staatliche Regulierung der Rechnungs­ legung gerechtfertigt.431 Mit Hilfe der standardisierten Vorgaben sollen insbesondere die Kleinanleger und Kleingläubiger gegenüber der Macht von Unternehmen ge­

schützt werden.432 Das strukturelle Ungleichgewicht auf den Kapitalmärkten ergibt sich neben der schwachen Verhandlungsposition des einzelnen Anlegers und Gläu­

bigers auch aus der fehlenden Information und Marktübersicht und der mangelnden Vertrautheit mit rechtlichen und wirtschaftlichen Zusammenhängen 433

426 Vgl. Tonner, JZ 1996, S. 534 f.; Singer, JZ 1995, S. 1136 f.; Geißler, JuS 1991, S. 621; Leinweber, [Verbraucherverschuldung], S. 158 ff. 427 Vgl. Habersack, AcP 1989, S. 405. 428 Vgl. BVerfGE 81, 242 (254 f.); Huber, [Vertragsfreiheit], S. 15; Kiethe/Groeschke, BB 1994, S. 2291 ff. 429 Vgl. Hopt, [Kapitalanlegerschutz], S. 265 f. 430 Vgl. analog zu den Schutzzwecken des AGBG Wackerbarth, AcP 2000, S. 63 ff. 431 Vgl. Schwark, [FS Steindorff], S. 480 ff.; Möllers, ZGR 1997, S. 340 ff.; Koch/Schmidt, BFuP 1981, S. 235 ff.; Assmann, ZBB 1989, S. 52 ff. 432 Vgl. Wolf, JZ 1976, S. 44. 433 Vgl. Assmann, ZBB 1989, S. 59 f.; ders., [Prospekthaftung], S. 29 ff.; Kemper, [Ver­ braucherschutzinstrumente], S. 36 ff.

148

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

Die fehlende gesetzliche Standardisierung von Informationspflichten kann, wie zuvor schon dargelegt wurde, zum Versagen des Kapitalmarktes führen. Der Individual­ schutz dient also auch dem Erhalt der Funktionsfähigkeit des Kapitalmarktes und ist somit zugleich von institutioneller Bedeutung. Dem privaten Freiheitsinteresse ent­ spricht auf gesellschaftlicher Ebene folglich das öffentliche Interesse an einer funkti­

onsfähigen Volkswirtschaft. Die staatliche Reglementierung des Freiraumes indivi­

dueller Selbstentfaltung kann daher mit privaten und öffentlichen Interessen begrün­ det werden.434 Aufgrund der zunehmenden Streuung von Vermögensanlagen und

dem zunehmenden Aktienbesitz breiter Bevölkerungskreise wächst die Bedeutung des Anlegerschutzes durch Rechnungslegungsvorschriften. 435

Obgleich auf die notwendige staatliche Sicherung der Rahmenbedingungen noch

detailliert eingegangen wird436, kann schon an dieser Stelle folgendes festgehalten werden: Auch Eingriffe in die wesentlichen Prinzipien einer freien und offenen

Marktwirtschaft stehen im Einklang mit dieser Form der Wettbewerbsordnung, wenn

sie für deren Funktionsfähigkeit notwendig sind. So erscheinen Regulierungen, die

im Wege des Institutionenschutzes ein Marktversagen verhindern, genauso wettbe­ werbskonform437 wie Regulierungen, die aufgrund der sozialstaatlichen Vorgaben

den Individualschutz gewährleisten. Aus der Gesamtschau der grundgesetzlichen Verpflichtungen des Staates ergibt

sich, daß auch in einer durch die grundrechtlichen Gewährleistungen auf Privatauto­ nomie ausgelegten Wirtschaftsordnung ein impliziter Regelungsauftrag des Gesetz­ gebers besteht. So stellen für eine freie Wettbewerbsordnung eine funktionsfähige Eigentumsordnung und der freie Vertragsabschluß sowie die Möglichkeit der Durch­

setzung daraus erwachsender Rechte und Pflichten fundamentale Voraussetzungen für deren Erfolg dar. Der Gesetzgeber hat für die notwendigen Rahmenbedingun­

gen438 des Wettbewerbs Sorge zu tragen und immer dort regulierend einzugreifen, wo Freiheit und Gleichheit der Marktteilnehmer gefährdet sind. Zu diesen Rahmen­ 434 435 436 437

Vgl. Uerpmann, [Interesse], S. 76. Vgl. Schwark, [Anlegerschutz], S. 72 ff. Vgl. hierzu in diesem Kapitel die Ausführungen unter B II., S. 154 ff. Regulierungen sind dann als markt- bzw. systemkonform zu klassifizieren, wenn sie die Selbststeuerung des Marktes im Wege von Preismechanismen nicht beeinflussen. Vgl. Weber, [Wirtschaftsregulierung], S. 71. 438 Vgl. hierzu ebenfalls in diesem Kapitel die Ausführungen unter B II. 2., S. 163 ff.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

149

bedingungen zählt insbesondere die Bereitstellung einer funktionsfähigen Privat­

rechts- und Marktordnung.439 Diese müssen u.a. die Verkehrsfähigkeit der Eigen­ tumstitel ermöglichen und sicherstellen. Die Unternehmens- und Wettbewerbsfreiheit

hat nur dann Bedeutung, wenn sie von den Betroffenen ausgeübt werden kann. Die rechtlichen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen müssen folglich gerade diese Ausübung ermöglichen. Wie oben schon dargelegt wurde, ist die alleinige Garantie von Freiheitsrechten wertlos. Erst die Sicherstellung ihrer In­

anspruchnahme verschafft den Freiheitsgarantien ihren spezifischen Wert. Daher bedarf es marktkonformer staatlicher Eingriffe, die auf der einen Seite durch die Vor­

gabe und den Schutz der institutionellen Rahmenbedingungen die freiheitliche Wettbewerbsordnung absichern. Auf der anderen Seite muß der Staat aufgrund der

sozialstaatlichen und freiheitlichen Vorgaben des Grundgesetzes die Voraussetzun­ gen für einen funktionsfähigen Individualschutz schaffen. Dennoch gilt, daß er als Regulierungsinstanz aufgrund der Intervention in einen grundsätzlich freien Markt dann unter Legitimationsdruck steht, wenn die Regulierungen nicht als wettbe­

werbskonform einzustufen sind. Die Einschränkung der wirtschaftlichen Betäti­ gungsfreiheit erscheint nur zulässig, soweit sie durch das öffentliche Interesse zu

begründen ist.440

b) Grenzen der Regulierung

Die notwendige Begründung regulierender Eingriffe wirft die Frage nach dem zuläs­ sigen Umfang der Marktsicherung und des Verstoßes gegen Marktprinzipien auf. Während die europäische Verfassung mit ihrem umfangreichen Aufgabenkatalog Hinweise für die Zuständigkeit der Europäischen Gemeinschaft gibt, fehlt dem

Grundgesetz ein ausdrücklicher Staatsaufgabenkatalog. Hinweise können nur den

Kompetenzvorschriften der Art. 72 ff. GG entnommen werden, die dem Gesetzgeber

allerdings eine nahezu unbegrenzte Kompetenz zur Gestaltung der Wirtschaft zu­

439 Im Hinblick auf die besondere Stellung des Kapitalmarktes in der Volkswirtschaft muß insbesondere die Funktionsfähigkeit seiner Transmissionsmechanismen sichergestellt werden. Vgl. Schwark, [FS Steindorff], S. 476 ff.; Koch/Schmidt, BFuP 1981, S. 235 ff.; Schüller, [Ordnung], S. 40. 440 Vgl. BVerfGE 7, 377 (404); Badura, JuS 1976, S. 208; Bleckmann, JuS 1991, S. 539; Rupp, HStR I, § 28 Rn. 32; Kriele, HVfR, Tl. I, S. 139 f.; Uerpmann, [Interesse], S. 61 ff.; Kunig, [Rechtsstaatsprinzip], S. 333 ff.

150

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

sprechen.441 Somit würde der Gesetzgeber als Legitimationsgrundlage für einen re­

gulierenden Eingriff lediglich ein vertretbares und verfassungsrechtlich zulässiges

wirtschaftspolitisches Ziel benötigen. Aus dem weiten Kompetenzkatalog darf jedoch nicht abgleitet werden, daß dem staatlichen Handeln keine verfassungsrechtlichen

Schranken gesetzt worden sind. Grenzen für die staatliche Gestaltungsfreiheit ergeben sich aus den grundrechtlichen Bindungen des Gesetzgebers, den rechts­

staatlichen Grundprinzipien sowie aus dem Subsidiaritätsprinzip. Die Grundrechte werden zwar nicht mehr ausschließlich als Abwehrrechte gegenüber staatlichen Ein­

griffen verstanden. Dennoch stellen sie eine wichtige Schranke für staatliche Inter­ ventionen dar.442 Insbesondere die Berufsfreiheit schränkt die Möglichkeiten des Ge­

setzgebers im Hinblick auf die Wirtschaftslenkung ein. Für die Regulierung der Rechnungslegung ist als Ausprägung der Berufsaus­

übungsfreiheit die Unternehmer- sowie Wettbewerbsfreiheit von besonderer Be­ deutung. Hierunter faßt das BVerfG das Recht der freien Gründung und Führung von Unternehmen443, wozu auch die Dispositionsfreiheit gezählt wird. Dieses Recht auf

freie unternehmerische Planungs- und Grundsatzentscheidungen beinhaltet u.a. die freie unternehmerische Entscheidung über den Kapitaleinsatz. Die Wettbewerbsfrei­ heit umfaßt als Bestandteil der Berufsausübung, daß unternehmerisches Handeln im

Wettbewerb ebenfalls geschützt ist. Besondere Bedeutung für die Regulierung der Rechnungslegung kommt auch der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG zu. Als

Grundlage der Freiheit bildet die Eigentumsgarantie gemeinsam mit der Privatauto­ nomie die Grundlage für eine freie und offene Wettbewerbsordnung.444 Die Ga­

rantien des Art. 14 Abs. 1 GG beinhalten u.a. das Unternehmenseigentum und des­

sen privatnützigen Gebrauch. Noch weitergehende Eingriffe durch Rechnungsle­ gungsvorschriften in grundrechtlich geschützte Bereiche ergeben sich, wie unten

441 Vgl. Schmidt, HStR III, § 83 Rn. 27; Scheuner, [Einführung], S. 35. 442 Vgl. Tettinger, BB 1977, S. 1620; Badura, AöR 1986, S. 396 ff. Vgl. weitergehend zu den Grundrechten als Eingriffsabwehrrechte Lübbe-Wolff, [Grundrechte]. 443 Vgl. Manssen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I, Art. 12 Rn. 65 f. 444 Vgl. Depenheuer, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG I, Art. 14 Rn. 1.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

151

noch ausgeführt wird445, im Rahmen der allgemeinen Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG.446 Vergegenwärtigt man sich die Fülle und die Inhalte von Rechnungslegungsvor­

schriften, wird deutlich, daß Rechnungslegungsvorschriften wie z.B. die Vorschriften über die Rückstellungspflicht gern. § 249 HGB teilweise sehr weit in die grundrecht­

lich geschützten Bereiche der Art. 12 und 14 GG hineinreichen, die als leges speciales Vorrang vor Art. 2 Abs. 1 GG haben.

Diese Eingriffe in die Berufsfreiheit, die Gewerbe- und Unternehmerfreiheit, in private

Eigentumspositionen und in die allgemeine Handlungsfreiheit dürfen nur zum Schutze wichtiger Belange des Gemeinwohls vorgenommen werden. Auch die so­

zialstaatlichen Garantien ermöglichen nicht eine Abkehr von einer offenen Marktwirt­ schaft und einem freien Wettbewerb. Vielmehr garantieren die Freiheitsrechte eine freiheitliche Wirtschaftsordnung unter gleichzeitiger Verfolgung sozialstaatlicher Ge­ bote.447 Die Eingriffsschranken für staatliche Regulierungen werden durch die in Art. 19

Abs. 2 GG verankerte Wesensgehaltgarantie verstärkt. Danach darf der Wesensge­

halt eines Grundrechtes unter keinen Umständen angetastet werden. Der Gesetzge­ ber ist explizit auch durch die Art. 20 Abs. 3 und Art. 1 Abs. 3 GG in seinen wirt­ schaftlichen Rahmenvorgaben und der Korrektur von Marktergebnissen an die ver­

fassungsmäßige Ordnung gebunden.448 Belastende Eingriffe sind danach nur durch ein Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes zulässig. Gleichzeitig hat der Wirtschafts­

gesetzgeber im Rahmen dieser lenkenden und ordnenden Eingriffe das Übermaß­

verbot zu beachten. Die Freiheitsbeschränkungen müssen daher hinreichend durch ein wirtschaftspolitisches Ziel begründbar und in ihrem Ausmaß für die Erreichung

des Zieles erforderlich, geeignet und angemessen sein.449

445 Vgl. hierzu die Ausführungen II. 1. a) bb), S. 157 ff. 446 Hier ist allerdings die Subsidiarität des Art. 2 GG als lex generalis gegenüber der Art. 12 und 14 GG als Spezialnormen zu berücksichtigen. Vgl. Degenhardt, JuS 1990, S. 165. 447 Vgl. Benda, [Wirtschaftsordnung], S. 147 f.; Badura, JuS 1976, S. 208. 448 Vgl. Benda, HVfR, Tl. I, S. 487 ff.; Badura, JuS 1976, S. 208; Isensee, HStR I, § 13 Rn. 152; Nipperdey, [Marktwirtschaft], S. 40 f. 449 Vgl. Badura, JUS 1976, S. 209; Papier, [Marktwirtschaft], S. 102; ders., HVfR, Tl. I, S. 639 ff.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

152

Neben der Verhältnismäßigkeit sind dabei auch die Vorgaben des Art. 109 Abs. 2 GG zu erfüllen. Die wirtschaftspolitischen Maßnahmen müssen folglich den Erfor­

dernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung tragen. Gem. § 1

StabG, auf den Art. 109 Abs. 1 GG verweist, müssen regulierende Maßnahmen im Rahmen der marktwirtschaftlichen Ordnung daher die Preisniveaustabilität, die Voll­ beschäftigung, das außenwirtschaftliche Gleichgewicht sowie ein angemessenes Wirtschaftswachstum fördern. Dieser grundrechtliche und rechtsstaatliche Anfor­

derungskatalog bedingt, daß der prinzipiell unbegrenzten Freiheit des Privaten eine

prinzipiell begrenzte Staatsgewalt gegenüber steht.450

Eine besondere Bindung bezüglich freiheitsbegrenzender und ordnender Eingriffe erfährt der Staat neben den grundrechtlichen Vorgaben auch durch das Rechts­

staatsprinzip. ’’Rechtsstaatlichkeit bedeutet, daß die Ausübung staatlicher Macht nur auf der Grundlage der Verfassung und von formell und materiell verfassungsmäßig erlassenen Gesetzen mit dem Ziel der Gewährleistung von Menschenwürde, Freiheit und Gerechtigkeit und Rechtssicherheit zulässig ist.”451 Mit den rechtsstaatlichen Elementen der Verfassungsstaatlichkeit, der grundrechtlichten Gewährleistung der Menschenwürde, der Freiheitlichkeit und Rechtsgleichheit, der Gewaltenteilung und

-kontrolle,

der Rechtsgebundenheit,

des Gerichtsschutzes, eines

Entschädi­

gungssystems sowie des Übermaßverbotes werden der Ausübung staatlicher Macht enge Grenzen gesetzt. Diese rechtliche Bindung der staatlichen Machtausübung durch die Vorgabe eines Handlungsrahmens und von Handlungsregeln hat zum Ziel, den Bürgern die Entscheidungsgewalt über ihren persönlichen Bewegungsraum zu

gewährleisten.452

Aus dem Zusammenspiel von Grundrechten und Rechtsstaatsprinzip ergibt sich mit

dem sogenannten Subsidiaritätsprinzip eine weitere Begrenzung für das Ausmaß der Regulierung auf nationaler Ebene.453 Danach ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz insofern zu erweitern, als die Maßnahme nur dann zwingend durch den Staat vorzu­ 450 Vgl. Isensee, HStR I, § 13 Rn. 15. 451 Stern, [Staatsrecht], § 20 III 1. 452 Vgl. Stern, [Staatsrecht], § 20 III 4.; Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, 1998, Art. 20 (Rechtsstaat) Rn. 36 f.; Schwark/Rinck, [Wirtschaftsrecht], S. 24 ff.; Rittner, [Wirtschaftsrecht], S. 34 ff. 453 Vgl. hierzu Rupp, HStR I, § 28 Rn. 51 ff.; Herzog, Der Staat 1963, S. 399 ff.; Isensee, [Subsidiaritätsprinzip], S. 71 ff.; Woll, [Staatsaufgaben], S.' 300 f.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

153

nehmen ist, wenn die Gesellschaft bzw. der Markt diese nicht in hinreichendem

Maße erfüllen.454 Für die Regulierung der Rechnungslegung besonders bedeutsam

ist, daß bei fehlender Ausführung einer Aufgabe durch die Gesellschaft der Staat

nicht sogleich zur Aufgabenerfüllung befugt ist. Vielmehr hat er zunächst zur privaten Aufgabenübernahme aufzufordern und ggfs. auch die benötigten Hilfsmittel zur Auf­

gabenerfüllung zur Verfügung zu stellen. In bezug auf die zugrundeliegende Frage­

stellung kann daher gefolgert werden, daß der Staat zwar vor dem Hintergrund der berührten Interessen die Rahmenbedingungen für die Rechnungslegung von Unter­ nehmen vorzugeben hat. Darüber hinaus muß er aber zunächst die Individuen bzw.

die Gesellschaft mit der Erstellung von Rechnungslegungsvorschriften betrauen bzw.

diese umfassend in den Entstehungsprozeß mit einbeziehen.455 3. Bewertung Die Darstellung der europäischen und deutschen Wirtschaftsverfassung hat gezeigt,

daß staatliche Regulierungen grundsätzlich nicht zulässig sind. Vielmehr steht so­

wohl auf Ebene der Europäischen Union als auch auf nationaler Ebene die Privat­ autonomie im Mittelpunkt. Damit wird die Zuständigkeit für die Regulierung der

Märkte zunächst in private Hände gelegt und einzelvertraglichen Absprachen über­

lassen.

Gleichfalls ist aber auch deutlich geworden, daß mit Hilfe von Rahmenvorgaben die Ausübung der Privatautonomie gesichert werden muß. Regulierende Eingriffe zum

Schutz der Institutionen und der Individuen sind für die Gewährleistung der verfas­ sungsrechtlichen Garantien notwendig. Der grundrechtliche und rechtsstaatliche

Anforderungskatalog bedingt auf nationaler Ebene, daß der prinzipiell unbegrenzten Freiheit des Privaten eine prinzipiell begrenzte Staatsgewalt gegenüber steht. Staat­ liche Regulierungen sind daher zu begründen. Diese Auffassung wird durch das Subsidiaritätsprinzip untermauert, das in diesem Fall im Verhältnis Individuum, Ge­

sellschaft und Staat der untergeordneten Einheit den Vorrang im Handeln zuspricht.

454 Vgl. von Arnim, [Staatslehre], S. 65, 474 ff. 455 Diese Erkenntnis wird im folgenden Unterabschnitt im Rahmen der Ausführungen zu der Regulierungskompetenz im Bereich der Rechnungslegung aufgenommen und fortgeführt. Vgl. hierzu die Ausführungen in diesem Kapitel unter B II., S. 154 ff.

154

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

Offen geblieben ist bei der Untersuchung der europäischen und nationalen Wirt­

schaftsverfassung die Frage, wer auf nationaler Ebene für die Regulierung der

Rechnungslegung zuständig ist. Dieser Fragestellung soll daher folgend nachgegan­ gen werden.

II. Regulierungsinstanzen für die Rechnungslegung Im Zentrum der bisherigen Ausführungen zu den rechtlichen Grundlagen der Regu­

lierung der Rechnungslegung stand die Frage, inwiefern die Rechnungslegung vor

dem Hintergrund der europäischen und nationalen Wirtschaftsverfassung reguliert werden darf bzw. muß, und welchen Umfang gegebenenfalls eine staatliche oder

private Vorabregulierung der Rechnungslegung haben kann bzw. darf. Nunmehr muß geklärt werden, wer für die Regulierung der Rechnungslegung zuständig ist.

Regulierungen können nicht nur durch den Staat, sondern auch durch privatautonom

organisierte Normsetzungsinstanzen erfolgen. Beispielhaft sei hier nur auf die Normsetzung der Tarifvertragsparteien verwiesen, die auf einer besonderen verfas­ sungsrechtlichen Gewährleistung beruht. Deshalb muß auch für den Bereich der

Rechnungslegung geklärt werden, ob und inwieweit hier von Verfassungs wegen eine private oder staatliche Regulierung angezeigt ist.

1. Private Regulierung als Grundprinzip In der europäischen und der deutschen Wirtschaftsverfassung hat die Privatauto­

nomie Vorrang bei der Gestaltung der Wirtschaftsordnung. Daraus ergibt sich, daß auch dort, wo Vorabregulierungen notwendig sind, privatautonom organisierte Re­

gulierungsinstanzen grundsätzlich Vorrang vor staatlichen Regulierungsinstanzen haben. Dies wird weithin übersehen und bedarf einer näheren Begründung. Da pri­ vatautonome Vorabregulierungen i.d.R. auf einer Ausübung von Individualautonomie in kollektiver Form beruhen, muß Ausgangspunkt der Untersuchung die verfassungs­

rechtliche Verankerung der Individualautonomie sein.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

155

a) Individualautonomie

Das Recht des Individuums auf Selbstbestimmung im wirtschaftlichen und sozialen Bereich hat seine grundsätzliche Verankerung im Subsidiaritätsprinzip und in den Grundrechten. aa) Subsidiaritätsprinzip Das Subsidiaritätsprinzip ist der christlichen Soziallehre entnommen, die es wie folgt

umschreibt: ’’Wie dasjenige, was der Einzelmensch aus eigener Initiative und mit seinen eigenen Kräften leisten kann, ihm nicht entzogen und der Gesellschaftstätig­

keit zugewiesen werden darf, so verstößt es gegen die Gerechtigkeit, das, was die

kleineren und untergeordneten Gemeinwesen leisten und zum guten Ende führen

können, für die weitere und übergeordnete Gemeinschaft in Anspruch zu nehmen;

zugleich ist es überaus nachteilig und verwirrt die ganze Gesellschaftsordnung. Jed­ wede Gesellschaftstätigkeit ist ihrem Wesen und Begriff nach subsidiär; sie soll die Glieder des Sozialkörpers unterstützen, darf sie aber niemals zerschlagen oder auf­

saugen.”456 Danach hat der Staat die Selbststeuerungskräfte der Gesellschaft zu respektieren. Er soll bzw. darf nur dann unterstützend eingreifen, wenn der einzelne bzw. die untergeordnete Gemeinschaft eine Aufgabe nicht selbständig erfüllen kann. Das Subsidiaritätsprinzip dient folglich als Regulativ für das Verhältnis zwischen Staat und Gesellschaft und einer diesbezüglichen gerechten und adäquaten Aufga­

benverteilung.457 Vorrang kommt der jeweils unteren Instanz zu.458 Durch die Be­

achtung der Subsidiarität soll die private Entfaltungsfreiheit im Wege der Ausweitung der privaten Aufgabenkompetenzen gestärkt werden. Der Staat soll die Bürger bei

der Wahrung der Freiheit und Selbstverantwortlichkeit unterstützen.459 Dabei hängt

das staatliche Tätigwerden nicht davon ab, ob die untergeordnete Einheit die Aufgabe nicht erfüllen kann, sondern davon, ob diese sie realiter nicht erfüllt. Fehlt

der untergeordneten Einheit die Absicht, die Aufgabe selber zu erfüllen, ist der Staat

456 Quadragesimo Anno Nr. 79. Lateinische Fassung in den Acta Apostolicae Sedis, XXIII, 1931, S. 203. Offizielle vatikanische Übersetzung bei Herzog, Der Staat 1963, S. 400. 457 Vgl. Burgi, [Privatisierung], S. 229 ff. 458 Vgl. Isensee, [Subsidiaritätsprinzip], S. 28 f. 459 Vgl. von Hagemeister, [Privatisierung], S. 167 f.

156

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

zunächst berechtigt, diese zu übernehmen. Dabei hat er aber gleichzeitig auch den eigentlichen Aufgabenträger zur Pflichterfüllung aufzufordern und diesen ggfs. dabei

zu unterstützen460 Wäre dem Subsidiaritätsprinzip als kompetenzrechtliche Verfassungsvorgabe zu

entnehmen, daß der Staat sich immer dann seiner Regelungsbefugnis zu enthalten hat, wenn Private den betroffenen Bereich selbständig regeln können, wäre damit

auch eine Aussage bezüglich der Kompetenz zur Regulierung zu treffen. Sobald Pri­ vate den Bereich ohne belastende Auswirkungen für Dritte gestalten können, stünde

dieser dann dem Individuum bzw. dem einzelnen Unternehmen zu. Dem Grundge­ setz ist ein explizites Bekenntnis zur Subsidiarität für das Verhältnis von Staat und

Gesellschaft allerdings nicht zu entnehmen. Nur in Art. 23 Abs. 1 GG hat es in bezug auf die auf europäischer Ebene zu gewährleistenden Grundsätze Eingang gefunden. Weitere Verankerungen

als Verfassungsprinzip sucht man

im

Grundgesetz

vergeblich.461 Eine mittelbare Verankerung kann allerdings den grundgesetzlichen

Freiheitsverbürgungen (Art. 1-17) entnommen werden.462 Der Hinweis auf das De­ mokratieprinzip ist demgegenüber kein durchschlagendes Gegenargument. Es weist

dem parlamentarischen Gesetzgeber keineswegs umfassend und uneingeschränkt die Aufgabe zu, alle irgendwie notwendigen Vorabregulierungen zu treffen. Eine sol­

che Aufgabe hat der Gesetzgeber vielmehr nur dort, wo er aufgrund seiner demo­ kratischen Legitimation zur Sicherstellung von allgemeinen Gemeinwohlbelangen

oder zum Schutz bestimmter Personen bzw. Personengruppen gefordert ist. Trotz der fehlenden, expliziten Verankerung in der deutschen Verfassung lassen sich

dem Subsidiaritätsprinzip dennoch wichtige Aspekte in bezug auf die Verteilung der

Regulierungskompetenzen entnehmen. Ist es einer dem Staat untergeordneten, pri­ vatautonom organisierten Instanz möglich, eine gesellschaftliche Aufgabe zu über­ nehmen und zumindest gleichwertig zu erfüllen, so ist der Staat von Verfassungs

wegen gehalten, die Aufgabenerfüllung dieser privaten Einheit zu belassen. Dazu ist er auch mit Blick auf die grundgesetzlichen Freiheitsverbürgungen verpflichtet.

460 Vgl. Herzog, Der Staat 1963, S. 408. 461 Auch das BVerfG verneint die Existenz des Verfassungsprinzips "Subsidiarität". Vgl. BVerfGE 10, 59 (83); 22, 180 (300 ff.). 462 Vgl. Herzog, Der Staat 1963, S. 411 ff.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

157

bb) Allgemeine Handlungsfreiheit

Das Recht der einzelnen Privatrechtssubjekte auf Selbstbestimmung im wirtschaftli­ chen und sozialen Bereich ergibt sich aus den grundgesetzlichen Freiheitsverbür­ gungen, der Berufsfreiheit (Art. 12), der Eigentumsfreiheit (Art. 14) sowie insbeson­ dere aus der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2). Als Auffanggrundrecht schützt

die allgemeine Handlungsfreiheit das individuelle Recht am eigenen, freien Willen und der freien Entfaltung der Persönlichkeit.463 Dem einzelnen steht folglich ein

Selbstbestimmungsrecht zu, das der Staat durch Regulierungen nur unter Beach­ tung der Eingriffsschranken beschneiden darf464 Die Entscheidung über das Ob und

das Wie der Selbstentfaltung hat der Staat grundsätzlich dem einzelnen zu überlas­

sen.465 Danach hat der einzelne Bürger bzw. jedes private Unternehmen das Recht, frei von staatlichen Eingriffen den Vertragsinhalt autonom zu bestimmen und Ver­ träge zu schließen.466 Dieses Recht bezieht sich auf alle denkbaren Wirkungsgebiete eines Unternehmens. Daher dürfen Unternehmen hinsichtlich der Inanspruchnahme

des Kapitalmarktes grundsätzlich keinen staatlichen Regulierungen unterliegen. Vielmehr müssen sie wegen der grundrechtlichen Gewährleistung der Ver­

tragsfreiheit prinzipiell frei in ihrer Entscheidung sein, welche Kapitalquelle sie in Anspruch nehmen und zu welchen Konditionen und Nebenabreden dies ge­

schieht.467 Der Ausübung der Privatautonomie sind allerdings durch den Verfassungsgeber auch bestimmte, allerdings eng gezogene Grenzen gesetzt worden.468 So gestattet das Grundgesetz staatliche Eingriffe nur, soweit Rechte anderer verletzt wurden oder

gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder Sittengesetze verstoßen wurde. Zwar

463 464 465 466 467

Vgl. Dürig, in: Maunz/Dürig, Komm. z. GG, Art. 2 Rn. 34. Vgl. Spieß. DVBI. 1994, S. 1222. Vgl. Stein, [Staatsrecht], S. 250. Vgl. Habersack, AcP 1989, S. 405; Papier, [Marktwirtschaft], S. 101. Gleiches gilt natürlich auch für die Kapitalgeber. Rechnungslegungsvorschriften wären folglich als verfassungswidrige Grundrechtseingriffe zu klassifizieren, da sie den Grundrechtsträgern z.B. Handlungsanweisungen im Hinblick auf die Informationsversorgung der derzeitigen und potentiellen Kapitalgeber geben oder aber Vorschriften über die Gewinnermittlung machen. Die Unternehmen sind somit in der inhaltlichen Gestaltung von Verträgen über befristete oder unbefristete Kapitalüberlassung nicht frei, sondern müssen die Vorschriften über die Rechnungslegung einhalten. 468 Vgl. Spieß, DVBI. 1994, S. 1222 ff. sowie die Ausführungen in diesem Abschnitt unter I. 2. b), S. 149 ff.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

158

ist verfassungsrechtlich dem geschützten Privatinteresse Vorrang gegenüber allen

öffentlichen Interessen einzuräumen469, jedoch sind Einschränkungen insbesondere im Hinblick auf die Gewährleistungen der Freiheitsrechte anderer möglich. Die Frei­ heit des Individuums, also die Freiheit des Unternehmens oder des Kapitalanlegers,

frei über den Vertragsinhalt der Kapitalüberlassung und der Informationsweitergabe

zu bestimmen, findet insbesondere eine Grenze in den Rechten Dritter.470 Unbe­ stritten ist, daß die Vertragsfreiheit den verfassungsrechtlich durch das Sozial­ staatsprinzip verankerten Gemeinwohlbindungen unterliegt.471 Wie an anderer Stelle schon ausgeführt wurde472, besteht bei der Gestaltung der Rechnungslegung durch

Einzelverträge die Gefahr, daß im Rahmen von Ungleichgewichten z.B. im Hinblick auf den Wissensstand der Vertragsparteien Vertragsdisparitäten entstehen. Diese sind nicht nur mit dem Sozialstaatsprinzip und dem diesen immanenten Schutz des

Schwächeren unvereinbar, sondern erhöhen auch die Gefahr eines langfristigen

Marktversagens. Einschränkende Regulierungsvorgaben sind also zur Sicherung des

Individual- und Institutionenschutzes zulässig. Hier sind zudem die ökonomischen Aspekte wie die mögliche Transaktionskostenersparnis durch eine weitgehende Standardisierung von Rechnungslegungsvorschriften zu berücksichtigen.473

Wenn auch eine individualvertragliche Regelung für die Rechnungslegung nicht in Betracht gezogen werden kann, stellt dies für den Staat noch keine hinreichende Begründung zur Übernahme der Regulierungsaufgabe dar. Es bleibt nämlich zu be­

rücksichtigen, daß die Garantie der Freiheit die Regel ist, und die staatliche Frei­ heitsbeeinflussung nur die Ausnahme sein darf474 Daher ist in einem weiteren

Schritt zu prüfen, inwiefern im Sinne des durch die Grundrechte mittelbar abge­ sicherten Subsidiaritätsprinzips auch eine (Mit-) Regulierung durch privatautonom,

verbandsmäßig organisierte Regulierungsinstanzen in Betracht kommt. Es geht mithin

um

die

Reichweite

der

Kollektivautonomie

bei

der

Erfüllung

von

Regulierungsaufgaben. Es ist also zu klären, inwiefern die Rechnungslegung im

Rahmen einer kollektiven Selbstverwaltung geregelt werden kann.

469 470 471 472 473 474

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

Stein, [Staatsrecht], S. 251. Paulus/Zenker, JuS 2001, S. 2. Dürig, in: Maunz/Dürig, Komm. z. GG, Art. 2 Rn. 60; Isensee, [Tarifautonomie], S. 160 f. hierzu die Ausführungen in diesem Kapitel unter B I. 2. a), S. 144 ff. hierzu die Ausführungen im diesem Kapitel unter A I. 2. d), S. 112 ff. Dürig, in: Maunz/Dürig, Komm. z. GG, Art. 2 Rn. 60.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

159

b) Kollektivautonomie Kollektivautonomie beinhaltet die Befugnis einer Gruppe, sich selbst Regeln zu ge­

ben.475 Dabei erwächst die rechtliche Legitimation zur kollektiven Regelung eines abgegrenzten Lebensbereiches nicht aus einem demokratischen Prinzip bzw. dem Willen der Allgemeinheit. Sie ist vielmehr aus der Freiheit der Individuen abzuleiten

und stellt somit eine originäre Aufgabe der Gesellschaft dar.476 Die Kollektivautono­ mie ist keine vom Staat abgeleitete Regelungsbefugnis, sondern eine originäre Re­

gelungsbefugnis eines Kollektivs, die der Sache nach nichts anderes ist als die

Ausübung von Individualautonomie in verbandsmäßig organisierter Form. Die durch Kollektivautonomie ausgeübte Selbstregulierung ist folglich keine hoheitliche Tätig­ keit und ist somit von der mittelbaren Staatsverwaltung und der Tätigkeit der Beliehenen zu unterscheiden.477 Das wichtigste Beispiel einer kollektivautonom ausge­

übten Regulierung ist die Normsetzung der Tarifvertragsparteien. Sie soll im folgen­ den näher beleuchtet werden, um zu sehen, ob sie Erkenntnisse für die kollektive

Selbstregulierung im Bereich der Rechnungslegung bringt, und inwiefern sie ggfs. für die Normsetzung der Rechnungslegung in Betracht kommt.

aa) Normsetzung durch Tarifvertragsparteien

Durch Art. 9 Abs. 3 GG ist den Tarifvertragsparteien eine originäre Kompetenz zur Regelung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen zugewiesen worden.478 Durch Ausübung von Individualautonomie in kollektiver Form können hier verbindliche

Vorabregulierungen für künftige Individualverträge festgelegt werden.479 Diese origi­

näre Autonomie ist, zumindest in ihrem Kernbereich, verfassungsrechtlich durch

Vgl. Galperin, [FS Molitor], S. 143. Vgl. Däubler/Hege, [Tarifvertragsrecht], S. 16. Vgl. Hoeren, [Selbstregulierung], S. 5. Tarifverträge enthalten die Rechte und Pflichten der Vertragsparteien und verankern Rechtsnormen, die den Inhalt, den Abschluß und die Beendigung von Arbeitsverhältnissen sowie betrieblichen und betriebsverfassungsrechtlichen Fragen regeln. Ihr Geltungsbefehl ist im Tarifvertragsgesetz verankert. Vgl. Ossenbühl, HStR III, § 61 Rn. 46. Vgl. zur Art und Reichweite der verfassungsrechtlichen Legitimation von Tarifverträgen Isensee, [Tarifautonomie], S. 164 ff. Auch wenn Tarifverträge innerhalb der Rechtsordnung zwischen der autonomen Satzung des öffentlichen Rechts und der Privatrechtsautonomie angesiedelt sind, werden Tarifverträge nicht dem öffentlichen Recht zugeordnet. Vgl. Galperin, [FS Molitor], S. 145. 479 Vgl. Isensee, [Tarifautonomie], S. 165.

475 476 477 478

160

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

Art. 9 Abs. 3 GG geschützt.480 Damit existiert ein ’’verfassungsmäßig gesichertes Recht auf Selbstverwaltung und Mitbestimmung zur korporativ-kollektiven Normen­ regelung der Arbeitsbedingungen”.481 Die Autonomie der Tarifvertragsparteien ist

somit nicht von einer jederzeit widerrufbaren Ermächtigung des Gesetzgebers ab­

hängig.482 Mit der korporativ-kollektiven Normenregelung erfüllen die Tarifvertrags­ parteien allerdings eine öffentliche Aufgabe.483 Diese Klassifizierung ergibt sich aus

dem öffentlichen Zweck der Tarifautonomie, nämlich ”in dem von der staatlichen Rechtsetzung frei gelassenen Raum das Arbeitsleben im einzelnen durch Tarifver­ träge sinnvoll zu ordnen,... und so letztlich die Gemeinschaft sozial zu befrieden.”484 Trotz der Klassifizierung der Tarifnormen als originäres Recht der Tarifvertragspar­

teien darf der Staat in diesen Bereich der autonomen Rechtsetzung eingreifen.

Hierzu ist er immer dann berechtigt, wenn die Tarifvertragsparteien in ihre verfas­ sungsrechtlichen Schranken gewiesen werden müssen. Der Eingriff darf aber nur

soweit vorgenommen werden, wie es zur Wiederherstellung und Stützung der ver­ fassungsrechtlich gewährleisteten Freiheit notwendig ist.485 Wie bei der Indivi­ dualautonomie darf der Gesetzgeber beispielsweise eingreifen, um Vertragsdispa­

rität zwischen den Parteien her- bzw. sicherzustellen. Ein Eingriffsrecht fällt dem Ge­

setzgeber auch in bezug auf die Überwachung des Rechtsetzungsverfahrens und

der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung bzw. zum Schutz der Allgemeinheit

zu.486 Die Tarifvertragsparteien haben solche Eingriffe zu dulden. Als Rechtsnormen entfalten Tarifverträge ihre Wirkung durch die Unterwerfung der

Adressaten unter die Rechtsetzungsmacht der Tarifvertragsparteien durch den je­

weiligen Verbandsbeitritt.487 Die Rechtsetzung der Tarifvertragsparteien ist daher mitgliedschaftlich legitimiert.488 Da das Koalitionsverfahren nicht als Wahrnehmung

480 Hingegen stellt die gesetzliche Grundlage der Tarifautonomie das Tarifvertragsgesetz dar, das schon vor dem Grundgesetz existierte. Art. 9 Abs. 3 GG kommt lediglich die Garantiefunktion zu. Vgl. Zöllner/Loritz, [Arbeitsrecht], S. 375. 481 LAG Bayern, Urt. v. 16.12.1949, zitiert nach Galperin, [FS Molitor], S. 156. Vgl. außerdem Wiedemann/Stumpf, [Tarifvertragsgesetz], S. 63. 482 Vgl. Galperin, [FS Molitor], S. 157. 483 Vgl. Wiedemann/Stumpf, [Tarifvertragsgesetz], S. 62; Richardi, DB 2000, S. 42. 484 BVerfGE 18, 18 ff. (28). 485 Vgl. Däubler/Hege, [Tarifvertragsrecht], S. 17. 486 Vgl. Wiedemann/Stumpf, [Tarifvertragsgesetz], S. 63; Galperin, [FS Molitor], S. 159. 487 Vgl. Zöllner/Loritz, [Arbeitsrecht], S. 375. 488 Vgl. Richardi, DB 2000, S. 42 f.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

161

von Gemeinwohlbelangen eingestuft wird, stellt die Rechtsetzung durch Tarifnormen, wie schon gesagt, keine staatlich abgeleitete, sondern originäre Rechtsetzungsge­

walt dar.489 Die Regelung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen ist daher als Form der Wahrnehmung von Gruppeninteressen zu klassifizieren. Die Normsetzung der Tarifvertragsparteien bindet zwar rechtlich nur die jeweiligen Verbandsmitglieder,

wirkt sich aber faktisch auch auf Nichtmitglieder sowie den Arbeitsmarkt und die Wirtschaft insgesamt aus. Deshalb gibt es, trotz der Verfassungsgarantie des Art. 9 Abs. 3 GG, keine uneingeschränkte Kompetenz der Koalitionen zur privatautonomen

Vorabregulierung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen. Daraus lassen sich erste

Folgerungen für die Verteilung der Regulierungskompetenzen im Bereich der

Rechnungslegung ableiten. bb) Normsetzung durch ein autonomes Rechnungslegungsgremium?

Obwohl es für die Rechnungslegung an einer dem Art. 9 Abs. 3 GG vergleichbaren Gewährleistung zur Normsetzung fehlt, ist im Hinblick auf die Freiheitsrechte, insbe­ sondere im Hinblick auf Art. 9 Abs. 1 GG, die allgemeine Vereinigungsfreiheit, davon auszugehen, daß die Wirtschaft auch in anderen Bereichen grundsätzlich befugt ist,

durch kollektive Selbstverwaltung eine vorabregulierende Normsetzung auszuüben.

Dies kann aber, aus den gleichen Gründen wie bei der Tarifautonomie, ebenfalls keine uneingeschränkte, von staatlicher Mitregulierung und Kontrolle völlig freie Regulierung sein. Das Verfassungsrecht weist vielmehr auf eine bestimmte Auf­

gaben- und Zuständigkeitsverteilung zwischen privater und staatlicher Normsetzung hin, für die folgende Aspekte von Bedeutung sind. Die sachliche Richtigkeit der Normsetzung durch Tarifverträge ist grundsätzlich durch

die gegensätzlichen Interessen der Tarifvertragsparteien gewährleistet. Sie verfügen

prinzipiell über gleichgewichtige Verhandlungsmacht. Soweit diese fehlt, kann sie durch Maßnahmen wie z.B. Arbeitskämpfe ausgeglichen werden. Trotzdem kann der Staat zu eigenen regulierenden Eingriffen gefordert sein, wenn und soweit durch

Tarifverträge Dritte und/oder die Gesamtwirtschaft beeinträchtigt werden. Reichen die Selbstverwaltungskräfte also nicht aus, um eine Aufgabe im gesellschaftlichen

489 Vgl. Galperin, [FS Molitor], S. 154 ff.

162

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

und wirtschaftlichen Sinne zufriedenstellend zu lösen, muß die Regelungskompetenz einer staatlichen Regulierungsinstanz zumindest partiell zugesprochen werden.490 Hier greift die Durchsetzungsmacht der organisierten gesellschaftlichen Kräfte zu

kurz, um aus der eigenen Verantwortung heraus sich selbst zu disziplinieren. Wie die Untersuchung der positiven Theorie der Regulierung gezeigt hat, folgt die

Organisation von Gruppeninteressen eigenen Gesetzen. Insbesondere sind dem gemeinwohlorientierten Handeln von Verbänden enge Grenzen gesetzt.491 Daher

kann und darf der Staat die Regelung einer Aufgabe mit öffentlichem Bezug der Re­ gelungsbefugnis von Kollektivorganen nur dann uneingeschränkt überlassen, wenn

diese für die Wahrung der gesellschaftlichen Interessen im allgemeinen und der Interessen der Betroffenen im speziellen in ausreichendem Maße Sorge tragen.

Zwar steht dem Kollektiv die Regelungsbefugnis originär zu, doch muß der Staat im Falle fehlender Disziplinierungsmechanismen zumindest die Verfahrens- und Ergeb­ niskontrolle übernehmen. Ist indes zu erwarten, daß das Kollektiv auch trotz einer

weitergehenden Vorgabe von Ausübungsregeln und der Ergebniskontrolle die ge­

sellschaftlichen Interessen nicht in ausreichendem Maße berücksichtigen kann bzw.

will, ist der Staat verpflichtet, die Aufgabe selber zu übernehmen. Vor diesem Hintergrund muß die Möglichkeit einer völlig eigenständigen, originären

Regulierung der Rechnungslegung durch einen kollektiven Selbstregulierungsver­ band verneint werden. Zum einen haben die Ausführungen zu der positiven Theorie der Regulierung und ihrer Übertragung auf die Rechnungslegung gezeigt, daß diese in überwiegendem Maße durch eine Vielzahl von Partikularinteressen beeinflußt

wird. Zum anderen ist davon auszugehen, daß die Mitwirkung einer Vielzahl an Be­ troffenen an einer kollektiven Entscheidung sich umso schwieriger gestaltet, je größer und heterogener diese Gruppe ist.492 Die Tarifvertragsparteien stehen durch die beiden Interessenpole ’Arbeitgeber” und ’’Arbeitnehmer” vor allem für homogene

Gemeinschaftsinteressen. Der Erfolg der kollektiven Selbstverwaltung ist daher weit­ gehend sichergestellt.

490 Vgl. von Arnim, [Gemeinwohl], S. 81 f., 100 ff. 491 Vgl. Olson, [Logik], S. 163 f. sowie die Ausführungen zur positiven Theorie der Regulierung in diesem Kapitel unter A II., S. 116 ff. 492 Vgl. von Arnim, AöR 1988, S. 16.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

163

Die Rechnungslegung hingegen ist im Hinblick auf die Vielzahl der Adressaten durch eine große Heterogenität der Interessen gekennzeichnet, die sich nur schwer in die

private Normsetzung einbinden lassen. Diese Heterogenität besteht nicht nur im Hinblick auf die Vielzahl betroffener Adressatengruppen.493 Diesbezüglich stehen

sich z.B. Gläubiger- und Anlegerinteressen gegenüber. Während Gläubiger tenden­

ziell für die Thesaurierung der Gewinne sind, sprechen die Renditewünsche der Anleger tendenziell eher für eine Ausschüttung der Gewinne. Der Ausweis hoher

Gewinne entspricht auch dem Interesse des Staates im Hinblick auf die Maximierung des Steueraufkommens. Daneben existieren aber auch innerhalb der einzelnen

Adressatengruppen eine Vielzahl unterschiedlicher Interessen. So ist innerhalb der

Gläubigergruppe zwischen Groß- und Kleingläubigem, zwischen der Art der Kredit­ besicherung oder aber zwischen der Länge der Kreditlaufzeit zu differenzieren. Je nach Zuordnung ergibt sich für den einzelnen Gläubiger gleichzeitig auch eine mehr

oder weniger starke Verhandlungsposition gegenüber dem rechnungslegenden

Unternehmen. Gleiches gilt auch für die Gruppe der Aktionäre. Selbst der Staat ist bezüglich seiner Interessen als ambivalent einzustufen. Auf der einen Seite ist er an

einem hohen Steueraufkommen interessiert, während er auf der anderen Seite im Hinblick auf seine gesellschaftliche und sozialpolitische Verantwortung auf die

Sicherung von Arbeitsplätzen z.B. durch eine solide finanzielle Ausstattung der Un­

ternehmen dringt.494

Eine Regulierung durch die Betroffenen ohne staatliche Verfahrens- und Ergebnis­ kontrolle, die gleichzeitig alle betroffenen Interessen berücksichtigt und diesen zu­ friedenstellend gerecht wird, scheint daher nicht möglich bzw. nur wenig Erfolg ver­

sprechend. Eine alleinige privatautonome, verbandsmäßig organisierte Normierung

der Rechnungslegung kommt somit nicht in Betracht.

2. Staatliche Regulierung Um beurteilen zu können, inwiefern die Regulierung der Rechnungslegung alleinige Aufgabe des Staates oder aber die Partizipation Privater möglich bzw. zwingend ist,

muß eine nähere Analyse der Staatsaufgaben sowie der verfassungsrechtlichen

493 Vgl. Schaffer, [Rechnungslegung], S. 94 ff. 494 Vgl. hierzu auch die folgenden Ausführungen unter 2. a) bb), S. 166 f.

164

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

Grenzen erfolgen. Daher werden folgend zunächst die Staatsziele und die sich daraus ableitenden Staatsaufgaben dargestellt, ihre Bedeutung für die Regulierung

der Rechnungslegung aufgezeigt und abschließend ihre Begrenzung durch die Frei­

heitsrechte untersucht. Es geht hier um die Frage, ob und inwieweit der Staat wegen der grundgesetzlichen Freiheitsverbürgungen und der sich daraus ergebenden Kom­

petenzen zur (Mit-) Gestaltung der Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung Private an den notwendigen staatlichen Normsetzungsprozessen beteiligen muß. a) Pflicht zur staatlichen Regulierung

Die Ausübung staatlicher Gewalt bedarf der Legitimation, denn nur aufgrund der

vorherigen Übertragung darf der Staat eine Aufgabe rechtmäßig ausführen. Als Le­ gitimationsquelle für die staatliche Aufgabenzuweisung dient die Verfassung 495 Das

Tätigwerden des Gesetzgebers im Bereich der Rechnungslegung unterliegt somit

dem Erfordernis des Ermächtigungsnachweises. Daher werden im folgenden die

verfassungsrechtlichen Vorgaben hinsichtlich der staatlichen Eingriffsverpflichtung

und der Reichweite regulierender Eingriffe im Bereich der Rechnungslegung unter­ sucht. Die Analyse dient der Beantwortung der Frage, inwiefern dem Staat unge­ achtet der bestehenden privatautonomen Regelungskompetenzen ebenfalls Norm­

setzungsbefugnisse für die Rechnungslegung zustehen.

aa) Staatsziele und Regulierungsauftrag

Die verfassungsrechtlich verankerten Staatsziele geben als Grundsätze und Richtli­ nien den Rahmen für das staatliche Handeln durch Gebote und Weisungen vor.496

Das übergreifende Staatsziel stellt das Gemeinwohl dar.497 Als Ziel, Maßstab und Rechtfertigung für staatliche Eingriffe dient das Wohl des Volkes. Aufgrund des ho­ hen Abstraktionsgrades dieses Staatszieles kann es jedoch nicht durch bestimmte

Tätigkeitsfelder definiert werden, sondern faßt vielmehr die Gesamtheit aller öffent­ lichen Interessen des Gemeinwesens zusammen und bringt sie zum Ausgleich.

Dennoch läßt sich aus der fehlenden Definition spezieller Aufgaben nicht die Unbe­

495 Vgl. Rupp, HStR I, § 28 Rn. 29 ff. 496 Vgl. Bull, NVwZ 1989, S. 802; Benz, Verw. 1995, S. 354. 497 Vgl. Isensee, HStR III, § 57 Rn. 2.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

165

schränktheit des staatlichen Handlungspotentials ableiten. Die Rechtfertigung staat­ lichen Handelns, die partikularen, gesellschaftlichen Kräfte auf das Gemeinwohl

auszurichten, wird nämlich durch die verfassungsrechtlich gewährleistete Freiheit der Individuen und der gesellschaftlichen Verbände begrenzt498

Damit ergibt sich hinsichtlich der Regulierungskompetenz ein Spannungsfeld499: auf der einen Seite sind die Freiheitsrechte wie Eigentumsgarantie und Vertragsfreiheit und somit die Selbststeuerung der Gesellschaft verfassungsrechtlich garantiert. Auf

der anderen Seite bedarf es zur Verwirklichung des Gemeinwohls der staatlichen Steuerung.500 Der Staat hat die Privatinitiative und Autonomie der Grundrechtsträger

zu fördern und zu respektieren und darf die private Ordnung solange nicht durch Regulierungen beeinflussen, wie das Gemeinwohl in ausreichendem Umfang ver­

wirklicht ist.501 Mit der den Freiheitsrechten immanenten Gewährleistung individueller

Rechte sind gleichzeitig aber zwingend auch institutionelle Pflichten des Staates ver­ bunden. Er hat die institutionellen Rahmenbedingungen zu schaffen und zu fördern, die die Ausübung der Freiheitsrechte ermöglichen. Denn die Garantie von Freiheits­

rechten läuft leer, wenn das Umfeld ihre Ausübung verhindert. Anders formuliert: die Garantie und der Schutz der individuellen Freiheit werden durch die Garantie und den Schutz institutioneller Rahmenbedingungen wie z.B. eines funktionsfähigen

Kapitalmarktes sichergestellt. Der Individualschutz bzw. die Gewährleistung der

Rechte des einzelnen bedingt also einen staatlichen Institutionenschutz. Die besten Voraussetzungen für die Ausübung der Freiheitsrechte schafft der Wett­

bewerb.502 Unter vollkommenen Marktbedingungen sorgt er für die Begrenzung und

gleichmäßige Verteilung von Macht und damit auch der Freiheit. Gleichzeitig stellt der Wettbewerb grundsätzlich auch die Verwirklichung des Gemeinwohls sicher. Die Maximierung der allgemeinen Wohlfahrt als Zustand bestmöglicher Bedürfnisbefrie­ digung wird durch einen reibungslosen Ablauf der Marktvorgänge ermöglicht. Da­

hingegen beeinträchtigen die zuvor diskutierten marktlichen Störungen wie bspw.

498 499 500 501 502

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

hierzu die Ausführungen in diesem Kapitel unter B II., S. 154 ff. Isensee, HStR III, § 57 Rn. 78 ff. Schwa rk/Rinck, [Wirtschaftsrecht], § 4 Rn. 69; Brugger, NJW 1989, S. 2427. Rittner, [Wirtschaftsrecht], S. 37 ff.; Rupp, HStR I, § 28 Rn. 32. Fikentscher, [Wirtschaftsrecht], S. 60.

166

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

externe Effekte, ruinöse Konkurrenz oder auch asymmetrische Informationen die

Funktionsfähigkeit der Märkte bzw. führen zu einem gänzlichen Marktversagen.503 Daher muß die Rechtsordnung zumindest folgende Institutionen zur Verfügung stellen, um ein Marktversagen zu verhindern: Eigentumsordnung, Schutz bestehen­ der Rechte, Sicherstellung der Leistungserbringung sowie eine Institution zur Re­ gelung von Vertragsstreitigkeiten.504

Die staatliche Verpflichtung zur Schaffung und Förderung der institutionellen Voraussetzungen für einen gerechten Wettbewerb wird durch die wirtschaftsverfas­ sungsrechtlichen Vorgaben des Europarechts und des Grundgesetzes verstärkt.

Diese schreiben eine Wirtschaftsordnung vor, die einen offenen Markt mit freiem

Wettbewerb ermöglichen soll. Somit hat der Gesetzgeber zwingend rechtliche, in­

stitutioneile und ökonomische Rahmenbedingungen vorzugeben, die den Wettbe­ werb und damit auch die Freiheit des einzelnen gewährleisten.505 Solange der Wett­

bewerb im Sinne der Freiheitsrechte und des Gemeinwohls für optimale Markter­ gebnisse sorgt, bedarf es keiner weiteren staatlichen Regulierung und ist diese auch

nicht zulässig. Sobald sich allerdings chronische Ungleichgewichte einstellen und ein Marktversagen zu Unfreiheit und Ungleichgewichten führt, ist der Staat unter Ge­

meinwohlaspekten zu regulierenden Eingriffen verpflichtet. Er hat aber nur die Auf­ gaben zu übernehmen, denen beim freien Spiel der gesellschaftlichen Kräfte nicht

bzw. nicht in dem für notwendig erachteten Umfang entsprochen wird.506 bb) Regulierungsauftrag für die Rechnungslegung Rechnungslegungsvorschriften sind vor dem Hintergrund des oben Gesagten als notwendige rechtliche Rahmenvorgaben zu klassifizieren. Dies ergibt sich aus der

Stellung von Unternehmen in der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Ordnung, welche sich im Adressatenkreis der Jahresabschlüsse widerspiegelt. Als Adressaten werden im allgemeinen Kapitalgeber bzw. der Kapitalmarkt, Gläubiger, Arbeitneh­

503 Vgl. Basedow, [Wirtschaftsverfassung], S. 14 f. Vgl. hierzu auch die Ausführungen in diesem Kapitel unter A I., S. 95 ff. 504 Vgl. Lachmann, Ordo 1963, S. 66. 505 Vgl. Scheuner, [Einführung], S. 31 ff. sowie die Ausführungen hierzu in diesem Kapitel unter B I. 2., S. 144 ff. 506 Vgl. Herzog, HStR III, § 58 Rn. 84 ff.; Günther, [Staatsaufgaben], S. 51.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

167

mer, Öffentlichkeit und Fiskus aufgeführt, die unterschiedliche Informationsbedürf­

nisse haben.507 So sind Kapitalgeber bzw. Kapitalmarktteilnehmer am Jahresab­

schluß als Rechenschaftsbericht der Unternehmenstätigkeit im Hinblick auf die Aus­

übung der Aktionärsrechte bzw. für die Unternehmensanalyse interessiert. Gläubiger benötigen Einblick in die wirtschaftliche Lage des Schuldners, die auch für die Ar­

beitnehmer im Hinblick auf den Bestand ihrer Arbeitsplätze von Bedeutung ist. Für die Öffentlichkeit ergibt sich der Informationsbedarf und -anspruch aus der Stellung

der Unternehmen im gesamtwirtschaftlichen Gefüge, während der Fiskus die Jahresabschlußinformationen als Steuerbemessungsgrundlage verwendet. Die In­

formationsaufgabe des Jahresabschlusses kann folglich mit den berechtigten

Schutzbedürfnissen der Adressaten begründet werden.508 Die unterschiedlichen In­ formationsinteressen spiegeln sich in den Aufgaben der Bilanzen wider. Gem. § 238 Abs. 1 S. 2 HGB dient die Buchführungspflicht der Darstellung der Geschäftsvorfälle

und der Unternehmenslage, die gern. § 264 Abs. 2 HGB die Dimensionen Vermö­ gen, Finanzen und Erträge zu umfassen hat. Als Aufgaben der Bilanz werden daher der Erfolgsausweis, der Kapitalausweis, der Vermögens- und der Liquiditätsausweis

aufgeführt.

Der Adressatenkreis sowie die unterschiedlichen Informationsanforderungen geben einen Hinweis auf konfligierende Interessen.509 Während die Kapitalanleger an ho­ hen Ausschüttungen interessiert sind, streben Gläubiger des Unternehmens zur Er­

höhung der Haftungsmasse die Thesaurierung der Gewinne an. Der Jahresabschluß

als Teil der Rechtsordnung hat daher auch die Aufgabe, diese widerstreitenden In­ teressen zum Ausgleich zu bringen.510 Die widerstreitenden Informationsbedürfnisse

weisen zudem auf die Stellung der Rechnungslegungsvorschriften als konstitutive

Prinzipien des Kapitalmarktes hin. So muß im Fall von Informationsasymmetrien mit Marktungleichgewichten gerechnet werden, die nur suboptimale Tauschergebnisse

507 Vgl. Coenenberg, [Jahresabschluß], S. 27, 36; Federmann, [Bilanzierung], S. 38 ff.; Breidenbach, [Normensetzung], S. 28 ff. 508 Vgl. Coenenberg, [Jahresabschluß], S. 27. Zu den Schutzbedürfnissen des Staates z.B. im Hinblick auf die notwendige Informationsbereitstellung bzgl. des Arbeitsmarktes vgl. Kirchhof, ZGR 2000, S. 648. 509 Vgl. Budde/Steuber, AG 1996, S. 548 ff.; Baetge/Thiele, [FS Beisse], S. 17 ff. 510 Vgl. Kübler, ZHR 1995, S. 552 ff. und zum Interessensausgleich im Zusammenhang mit dem Sozialstaatsprinzip die Ausführungen in diesem Abschnitt unter I. 2., S. 144 ff.

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3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

ermöglichen. Informationssymmetrien können bei Abwesenheit staatlicher Regulie­

rungen entstehen, wenn Unternehmen nur eingeschränkt bzw. verfälschte Informa­ tionen an Anleger bzw. Gläubiger weitergeben.511 Die damit möglicherweise erwach­ senen Vertragsdisparitäten können die Funktionsfähigkeit des Kapitalmarktes und

damit verbunden die Maximierung der allgemeinen Wohlfahrt gefährden. Die Vor­ gabe von Rechnungslegungsvorschriften dient folglich der Sicherstellung der Insti­

tution Kapitalmarkt und der Maximierung des Gemeinwohls. Aufgrund der Bedeutung und der Funktion der Rechnungslegung muß daher grundsätzlich der Staat die

Regulierung der Rechnungslegung selbst vornehmen. Klärungsbedürftig bleibt al­ lerdings, ob und inwieweit er dabei Private an der Normsetzung beteiligen kann oder

gar muß. b) Pflicht zur Beteiligung Privater

Die in der europäischen und deutschen Wirtschaftsverfassung verankerte Privatau­

tonomie bedingt einen Vorrang privat organisierter Regulierungsinstanzen für die

Vornahme notwendiger Vorabregulierungen, der nur dann zurücktritt, wenn eine staatliche Regulierung aus Gründen des unverzichtbaren Individual- und Institutio­

nenschutzes notwendig ist. Und soweit eine entsprechende Notwendigkeit besteht, muß der Staat bei seiner Regulierung - eben wegen des Vorrangs der Privatauto­

nomie - Private am Normsetzungsprozeß so weit wie möglich beteiligen.

Diese Beteiligung kann grundsätzlich mit unterschiedlichen Intensitäten erfolgen. Im

Hinblick auf die Einflußnahme am schwächsten wird privater Sachverstand im Rah­ men von Anhörungen im Gesetzgebungsverfahren bzw. der exekutiven Verordnungsgebung in staatliche Vorabregulierungen einbezogen.512 Sowohl die ökonomi­ sche als auch die rechtliche Analyse der Einbeziehung eines privaten Rechnungsle­

gungsgremiums in die Normsetzung für die Rechnungslegung haben aber gezeigt,

daß privater Sachverstand weitgehender und umfassender eingebunden werden

sollte und müßte. Hierfür bietet sich insbesondere die Beleihung an.

511 Die Möglichkeit hierzu hangt natürlich von der Verhandlungsposition des Anlegers ab. Vgl. hierzu die Ausführungen zur normativen Theorie der Regulierung und ihrer Übertragung auf die Rechnungslegung in diesem Kapitel unter A I., S. 95 ff. 512 Vgl. hierzu die Ausführungen von Brohm, HStR II, § 36.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

169

aa) Beteiligung Privater durch Beleihung Der Beliehene ist berechtigt, auf privater Basis hoheitliche Kompetenzen in eigenem Namen auszuüben. Er wird der mittelbaren Staatsverwaltung zugerechnet und tritt

nach außen als selbständiger Hoheitsträger auf. Da auf die rechtliche Ausgestaltung der Beleihung später noch eingegangen wird513, soll folgend als bedeutsames

Beispiel für die Beleihung eines privaten Gremiums das DIN e.V. dargestellt wer­ den.514 Von besonderem Interesse ist dabei die Erörterung, inwiefern eine Norm­ setzung analog zu den Regeln der Technik auch für die Normierung der Rech­

nungslegung in Betracht kommt. Das DIN beschäftigt sich als privater Normungsverband mit dem Erlaß überbetrieb­ licher technischer Normen.515 Die Entwicklung der technischen Normen wird im Rahmen eines vorgegebenen, formalisierten Verfahrens vorgenommen. Dabei sollen

institutionelle Vorgaben für eine angemessene Berücksichtigung aller beteiligten Interessen sorgen.516 Das DIN firmiert in der Rechtsform des eingetragenen Vereins.

Mitglieder sind insbesondere Unternehmen, Betriebe und Wirtschaftsverbände. Diese entscheiden u.a. über die Entsendung in das Präsidium. Die Normierung wird

durch die unterschiedlichen, nach Arbeitsgebieten aufgeteilten Normungsaus­ schüsse vorgenommen. Diese werden durch Entsendung und Kooptation mit Mit­

gliedern besetzt, wobei die Mitgliedschaft im DIN hierfür keine zwingende Voraus­ setzung darstellt. Mit der Kooptation von Mitgliedern soll ein angemessenes Verhält­

nis der Interessenvertretung sichergestellt werden.517 Die Berücksichtigung öffentli-

513 Vgl. hierzu die Ausführungen im 4. Kapitel unter A II., S. 189 ff. 514 Vgl. Gusy, UPR 1986, S. 241. 515 Vgl. Jarass, NJW 1987, S. 1230 f. Vgl., auch zum folgenden, Gusy, UPR 1986, S. 241 ff.; Marburger, [Technik], S. 197 ff. 516 Allerdings wird neben der Notwendigkeit privater, technischer Normungsausschüsse auch die Gefahr des institutionalisierten Lobbyismus gesehen. Vgl. Gusy, UPR 1986, S. 241. 517 In den Arbeitsausschüssen ist durchaus eine Über- und Unterpräsentation einzelner In­ teressengruppen festzustellen. So ist eine Überrepräsentation von Großindustrie und Dachverbänden zu konstatieren, während Mittelstand, Kleinunternehmen, Handel und andere "Unabhängige" als unterrepräsentiert gelten. Auch stehen die Mitglieder der Arbeitsausschüsse zumeist in einem beruflichen oder auftragsmäßigen Loyalitätsverhältnis zum Entsender. Vgl. Gusy, UPR 1986, S. 244 f. Diese Beobachtung stimmt mit den Erkenntnissen der positiven Theorie überein und ist folgend noch zu berücksichtigen. Vgl. zur positiven Theorie der Regulierung die Ausführungen in diesem Kapitel unter A II., S. 189 ff. und zu den Anforderungen an eine angemessene und ausgeglichene Berücksichtigung aller betroffenen Interessengruppen bei der Besetzung eines privaten Rechnungslegungsgremiums die Ausführungen im 4. Kapitel unter B, S. 196 ff.

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3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

eher Interessen wird zum einen durch das Recht der Bundesregierung auf Sitze in den Lenkungsgremien der Normungsausschüsse ermöglicht. Zum anderen sollen neben der Förderung eigenen Sachverstands beim DIN auch die betroffenen öffent­

lichen Stellen in die Normierung eingebunden werden. Neben diesen Vorgaben sind

weitere institutionelle Mechanismen in der Satzung des DIN vorgesehen.

Zu Beginn des Normierungsverfahrens steht ein Normungsantrag, der schon einen Normvorschlag enthalten sollte.518 Wird der Normungsantrag angenommen, wird

durch den zuständigen Normungsausschuß eine Normvorlage erarbeitet, die an­ schließend veröffentlicht wird. Nach Abschluß der öffentlichen Diskussion und ggfs. einer Anpassung bzw. Überarbeitung des Normvorschlages folgt die endgültige

Verabschiedung der Norm. Das Normungsverfahren wird mit der Publikation der

Norm beendet. Das Normungsverfahren des DIN zeichnet sich durch formalisierte Arbeitsabläufe mit einem relativ hohen Maß an Förmlichkeit und Transparenz, be­

grenzter Zahl direkt Beteiligter unter Hinzuziehung der allgemeinen Öffentlichkeit bei Wahrung strenger Verfahrensfristen aus.519 Technische Normen stellen planmäßige, durch interessierte Kreise gemeinschaftlich

entwickelte Vereinheitlichungen von Gegenständen zum Nutzen der Allgemeinheit dar.520 Der Zweck ihrer Entwicklung liegt vordringlich in der technischen, wirtschaftli­

chen und organisatorischen Rationalisierung.521 Eine systematische Unterteilung technischer Normen erfolgt zum einen im Hinblick auf den räumlichen Geltungsbe­ reich. Dieser kann sich auf einen bestimmten Betrieb begrenzen oder aber überbe­

triebliche Geltung haben. Bei letzteren unterscheidet man zwischen regionalen, na­ tionalen und internationalen Normen. Zum anderen wird eine Differenzierung im

Hinblick auf den Inhalt der Normen vorgenommen. Diesbezüglich wird z.B. zwischen Prüfnormen und Sicherheitsnormen unterschieden.522 Die Konkretisierung der Regeln der Technik bzw. des Stands der Technik erfolgt in

der Praxis durch eine Vielzahl staatlicher und außerstaatlicher Regelwerke. Konkre­ 518 Vgl. hierzu und zum folgenden Gusy, UPR 1986, S. 246 ff.; Marburger, [Technik], S. 200 ff. 519 Das Verfahren ist staatlichen Entscheidungsverfahren wie z.B. dem Verwaltungsverfahren nachempfunden. Vgl. Gusy, UPR 1986, S. 246. 520 Vgl. Marburger, [Technik], S. 40 f.; Schmidt-Preuß, [Regelwerke], S. 90. 521 Vgl. Gusy, UPR 1986, S. 243; Denninger, [Normsetzung], S. 128. 522 Vgl. Marburger, [Technik], S. 45 ff.; Müller-Foell, [Normen], S. 72 ff.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

171

tisierende Normwerke wie z.B. die DIN-Normen werden dabei als antizipierte Sach­ verständigengutachten eingestuft, so daß ihre Befolgung gleichzeitig auch die Be­ rücksichtigung des Stands der Technik vermuten läßt.523 Als Hilfsmittel zur Konkretisierung unbestimmter, gesetzlicher Rechtsbegriffe sind sowohl die Regeln der Technik als auch der Stand der Technik einer gerichtlichen

Kontrolle unterworfen. Unmittelbare Rechtswirksamkeit kommt den technischen

Normen zunächst allerdings nicht zu.524 Die Anerkennung als Gewohnheitsrecht wird

ebenfalls nach h.M. abgelehnt, da das Merkmal der langen Übung nicht erfüllt wird.525 Auch derivative Rechtswirksamkeit kann den technischen Normen nicht zu­

gesprochen werden. Hierzu fehlt es an der Delegation von Rechtsetzungsbefugnis­

sen nach Art. 80 GG. Allgemeinverbindliche Geltung erhalten technische Normen in

der Praxis durch die Gesetzgebungstechnik der Verweisung.526 Durch den Verweis auf die Regeln der Technik, den Stand der Technik o.ä. unbestimmte Rechtsbegriffe wird die technische Norm in den Geltungsrang der Verweisungsnorm gehoben.527

Erfolgt die Verweisung in rechtlich zulässiger Form, kommen bei Nichtbefolgung auch hoheitliche Zwangsmaßnahmen in Betracht.528 Dies ist allerdings grundsätzlich

nur im Rahmen von statischen Verweisungen der Fall. Wird die dynamische Verwei­

sung auf DIN-Normen bzw. den Stand der Technik als widerlegbare Vermutung ver­ standen, kann man auch sie als zulässig erachten.529 Damit entsteht ein gewisser rechtlicher Druck im Hinblick auf die Normenbefolgung. Wird durch Verweisungen

auf technische Normen Bezug genommen, wird zumindest die Sachgerechtigkeit

vermutet. Die Normeinhaltung wird dann zwar als sachgerecht angesehen, die

523 Vgl. Backherms, JuS 1980, S. 13; Jarass, NJW 1987, S. 1228. 524 Vgl. Jarass, NJW 1987, S. 1231; Lübbe-Wolff, [Konfliktmittlung], S. 89; Gusy, UPR 1986, S. 242, 248 f.; Schmidt-Preuß, [Regelwerke], S. 90. 525 Vgl. Kypke, [Normung], S. 105; Backherms, [Beliehener], S. 64 f. 526 Vgl. Jarass, NJW 1987, S. 1225; Backherms, JuS 1980, S. 10 ff.; Breuer, AöR 1976, S. 60 ff.; Lübbe-Wolff, [Konfliktmittlung], S. 90 ff. 527 Vgl. Marburger, [Technik], S. 379 ff.; Backherms, [Beliehener], S. 61 f., 68 ff.; Jarass, NJW 1987, S. 1231 sowie die Ausführungen zu der Gesetzgebungstechnik der Verweisung im folgenden Kapitel unter B II., S. 208 ff. Die Regeln der Technik bzw. technische Normen sind aber auch dann für Entscheidungen heranzuziehen, wenn der Gesetzgeber nicht ausdrücklich auf sie verwiesen hat. Als Rechtsquelle dienen die Regeln immer dann, wenn sie technisch zweckmäßig sowie in der Praxis anerkannt sind. Vgl. Kypke, [Normung], S. 110 f. 528 Vgl. Marburger, [Technik], S. 298. Vgl. zu der rechtlichen Zulässigkeit von Verweisungen die Ausführungen im 4. Kapitel unter B II. 1., S. 209 ff. 529 Vgl. Jarass, NJW 1987, S. 1231.

172

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

Sachgerechtigkeit ist allerdings widerlegbar.530 Hierzu muß im Einzelfall der Nach­

weis erbracht werden, daß der geforderte technische Standard in anderer Weise eingehalten wurde. Der Abweichende trägt allerdings die Beweislast. Erbringt er den

Nachweis der Eignung des verwendeten Verfahrens, treffen ihn weder Gebote noch

Verbote. Die Befolgung technischer Normen entlastet somit von dieser Nach­ weispflicht und verhindert damit Aufwendungen für die Nachweiserbringung. Die fehlende, rechtlich unmittelbare Verbindlichkeit bringt mit sich, daß niemand zur

Anwendung der technischen Normen gezwungen werden kann. Anwendungsdruck

ergibt sich zunächst nur im Hinblick auf das wirtschaftliche Kalkül. Darüber hinaus können die überbetrieblichen technischen Normen allerdings auch faktische Geltung

erhalten.531 So werden insbesondere die Sicherheitsnormen in der Praxis umfassend

angewendet. Zum einen ergibt sich durch den vielfachen gesetzlichen Rückgriff auf diese Normwerke ein faktischer Befolgungszwang. Zum anderen erhöht die Einhal­

tung von Standards die Absatzchancen der Produkte am Markt. bb) Normsetzung durch ein beliehenes Rechnungslegungsgremium?

Fraglich ist, ob die Ausfüllung und Konkretisierung von staatlichen Rahmenvorgaben für die Rechnungslegung in ähnlicher Weise durch ein privates Gremium erfolgen

könnte. Dagegen wird oft vorgebracht, dies sei alleine schon deshalb nicht möglich, weil Rechnungslegungsvorschriften im Gegensatz zu technischen Normen durch

eine politische Komponente gekennzeichnet seien. Das ist jedoch kein durch­ schlagendes Argument. Auch die Festlegung technischer Regeln bedeutet keines­

wegs nur die Konkretisierung von technischem Sachverstand, sondern enthält

ebenso immer eine normative und damit politische Wertung über Art und Umfang eines technischen Sicherheitsstandards.532 Insoweit besteht kein prinzipieller Unter­

schied zur Festlegung von Rechnungslegungsvorschriften. Denn auch hier geht es

nicht nur um eine Konkretisierung von Sachverstand, sondern darüber hinaus auch um eine normative, politische Wertung über Art und Umfang der pflichtgemäß zu

erfüllenden Informationen.

530 Vgl. Gusy, UPR 1986, S. 248. 531 Vgl. Marburger, [Technik], S. 297 f. 532 Vgl. Nicklisch, BB 1983, S. 262 f.; Jarass, NJW 1987, S. 1225 ff.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

173

Gleichwohl können die Regeln der Technik nicht ohne weiteres das Modell für eine

privatautonome Regulierung der Rechnungslegung sein. Durch die Einbeziehung

des privaten Sachverstands würde zwar die notwendige Fachkompetenz genutzt und sichergestellt und gleichzeitig der Dynamik des Regelungsumfeldes Rechnung

getragen.533 Auch würde die Verweisung auf Regeln der Rechnungslegung und den Stand der Rechnungslegung den entsprechenden privatautonomen Regulierungen

eine, vorstehend näher beschriebene, bestimmte, allerdings nur begrenzte, recht­

liche und faktische Geltung ermöglichen. Im Bilanzrecht findet sich mit der gesetz­ lichen Verweisung auf die GOB bereits eine ähnlich gestaltete Regelungsmechanik,

der bei der Rechnungslegung erhebliche Bedeutung zukommt.534 Es muß jedoch

klar gesehen werden, daß Gepflogenheiten sorgfältiger Kaufleute als Handels­ bräuche außerrechtliche normative Verhaltensregeln darstellen. Diese sind inhaltlich nicht abschließend festgelegt, sondern unterliegen einem stetigen Wandel.535 Fraglich ist, ob nicht schon das DRSC als Beliehener angesehen werden muß, und

dies vom Gesetzgeber mit dem zwischen dem BMJ und dem DRSC geschlossenen Standardisierungsvertrag nicht auch bezweckt wurde. Diesbezüglich sind Zweifel angebracht. Hiergegen spricht zum einen die zunächst marginale Verbindlichkeit der

entwickelten Empfehlungen des privaten Rechnungslegungsgremiums gern. § 342 Abs. 1 Nr. 1 HGB, die erst mit der Veröffentlichung durch das BMJ gern. § 342 Abs. 2 HGB eine gewisse Verbindlichkeit erhalten.536 Zum anderen hätte der Ge­

setzgeber, falls er die Beleihung des DRSC bezweckt hätte, die Rechtsetzungsbe­ fugnisse durch bzw. aufgrund eines Gesetzes übertragen müssen. Zudem hätten

aufgrund der rechtsstaatlichen Erfordernisse strengere Vorgaben im Hinblick auf die

Aufbau- und Ablauforganisation des Rechnungslegungsgremiums gemacht werden müssen.

533 534 535 536 537

537

Vgl. Bopp-Schmehl/Heibült/Kypke, [Normung], S. 142. Vgl. Marburger, [Technik], S. 316 ff. Vgl. ebd., S. 320. Vgl. hierzu die Ausführungen im 2. Kapitel unter C I. 2., S. 82 ff. Vgl. hierzu die Ausführungen im 4. Kapitel unter A II., S. 189 ff. sowie B I. 2, S. 202 ff. und II. 2., S. 216 ff.

174

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

3. Bewertung Die Ausführungen haben deutlich gemacht, daß aufgrund der widerstreitenden In­

teressen und ungleichen Machtverhältnisse, die das Regelungsumfeld der Rech­

nungslegung bestimmen, auch Rechnungslegungsvorschriften zu den konstituieren­ den Rahmenbedingungen eines funktionsfähigen Kapitalmarktes gezählt werden

müssen. Die Rechnungslegung hat eine herausragende Bedeutung für den Schutz

der Institution ’’Kapitalmarkt”.

Diesem unabdingbaren Institutionenschutz stehen zunächst die verfassungsrecht­ liche Gewährleistung von Freiheitsrechten und diesbezüglich insbesondere die Ge­

währleistung der Privatautonomie entgegen. Vordergründig betrachtet ergibt sich

damit ein Spannungsfeld zwischen dem Institutionenschutz und den Freiheits­ rechten. Freiheit ist jedoch wertlos, solange ihre Ausübung nicht durch die insoweit

notwendigen Rahmenbedingungen ermöglicht wird. Hinzu kommt der unter sozial­

staatlichen Aspekten zwingende Schutz des Individuums durch die Sicherstellung realer Chancengleichheit. Bei der Regulierung der Rechnungslegung ist also eine komplexe Abwägung zwischen dem elementaren Individual- und Institutionenschutz

und den verfassungsrechtlich garantierten Freiheitsrechten notwendig. Sie muß

grundsätzlich durch den Staat erfolgen, weil nur so ein sachgerechter Ausgleich zwischen den vielfältigen mitberührten individuellen und öffentlichen Interessen ge­ währleistet ist. Der Staat kann und muß sich hierbei aber auf Mindest- und Rahmen­

regelungen beschränken und ihre Konkretisierung und Ergänzung privaten Regu­

lierungsinstanzen überlassen. Die Mindest- und Rahmenregelungen beinhalten Vorgaben im Hinblick auf das Mindestmaß an standardisierten Kapitalmarktinforma­ tionen. Aufgrund der Stellung von Unternehmen im gesamtwirtschaftlichen Zusam­

menhang538 sind auch die Vorschriften bezüglich der Kapitalerhaltung und Liquidität gesetzlich vorzugeben. Darüber hinaus bleibt allerdings ein Spielraum für außerge­ setzliche Regelungen, die aufgrund des grundsätzlichen Vorrangs der Privatauto­ nomie mit verbindlicher Einwirkungsmöglichkeit Privater normiert werden sollten.

Aufgrund des nicht eingrenzbaren Adressatenkreises, der Vielzahl an berührten Interessen und den kostenmäßigen Vorteilen einer Standardisierung kommt die

538 Z.B. als Kapitalnehmer und Arbeitgeber.

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

175

Ausfüllung des verbleibenden Spielraumes durch einzelvertragliche Regelungen

jedoch nicht in Betracht.539 Bei einer rein privatrechtlichen Lösung bestünde zudem die Problematik, daß der Gesetzgeber nur unzureichend die aus sozialstaatlichen

Aspekten erforderliche Vertragsparität sicherstellen könnte.

Die Notwendigkeit und Zulässigkeit einer Beteiligung Privater bzw. der betroffenen Gesellschaftskreise ist allerdings nicht zu bestreiten. Das folgt aus der dargestellten

Aufgabe und Zuständigkeitsverteilung zwischen staatlicher und privater Norm­

setzung. Die Regulierung im Bereich der Rechnungslegung muß also durch eine koordinierte und sachgerecht aufeinander abgestimmte private und staatliche Normsetzung erfolgen. Ihre konkrete Ausgestaltung ist im vierten Kapitel zu ent­

wickeln.

III. Zwischenergebnis Das Wirtschaftsverfassungsrecht gibt Antwort auf die Frage, inwiefern die Rech­

nungslegung reguliert werden muß und wenn ja, durch wen diese Regulierung vor­ genommen werden muß. Aus wirtschaftsverfassungsrechtlicher Sicht heraus ist eine Vorabregulierung der

Rechnungslegung notwendig, um die Funktionsfähigkeit der verfassungsrechtlich

intendierten Wettbewerbsordnung und den grundgesetzlich verankerten Individual­ schutz der Wirtschaftssubjekte zu gewährleisten. Es geht dabei insbesondere um die Aufgabe, reale Chancengleichheit zwischen den Wirtschaftssubjekten zu sichern. Die Sicherung realer Chancengleichheit ist in der Tat eine wirtschaftsverfassungs­

rechtlich vorgegebene Aufgabe, weil nur unter dieser Voraussetzung für die einzel­

nen Wirtschaftssubjekte reale Möglichkeiten zur individuellen Freiheitsverwirklichung

bestehen. Die Herstellung relativer Chancengleichheit ist von Verfassungs wegen insbesondere auch durch das Sozialstaatsprinzip vorgegeben. Von daher gesehen

sind im Bereich der Rechnungslegung Vorabregulierungen verfassungsrechtlich

geboten, um Informationsasymmetrien zwischen denjenigen, die Unternehmensin­ formationen nachfragen, und denjenigen, die über Unternehmensinformationen

verfügen, abzubauen.

539 Vgl. Kübler, ZHR 1981, S. 204 ff.

176

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

Allerdings: Die notwendigen Vorabregulierungen dürfen im Hinblick auf die wirt­

schaftsverfassungsrechtlich

gewährleistete

unternehmerische

Handlungsfreiheit

nicht über das erforderliche Maß hinausgehen. Das heißt konkret, sie dürfen nur

erfolgen, soweit sie notwendig sind, um Informationsasymmetrien abzubauen, die

bei einem freien Spiel der Marktkräfte nicht von selbst überwunden werden. Aus wirtschaftsverfassungsrechtlicher Sicht sind Vorabregulierungen zur Rechnungsle­

gung also dann und nur dann zulässig, wenn und soweit die marktlichen Selbst­

steuerungsmechanismen und die entsprechenden Verhandlungsstrategien zwischen den einzelnen Wirtschaftssubjekten nicht ausreichen, um relevante Informa­ tionsasymmetrien abzubauen.

Auch für die Frage nach der geeigneten Regulierungsinstanz gibt das Wirtschafts­ verfassungsrecht Anhaltspunkte für eine sachgerechte Antwort. Angesichts der

großen Bedeutung, die eine inhaltlich sachgerecht ausgestaltete Normsetzung im

Bereich der Rechnungslegung für den wettbewerblichen Institutionenschutz und den Individualschutz hat, ist grundsätzlich der Staat gefordert, die insoweit grundlegen­ den Regulierungen vorzunehmen. Das ergibt sich nicht zuletzt aus seiner sozial­

staatlich begründeten Verpflichtung, als demokratisch von der Gesamtheit der Wäh­ ler legitimierter Hüter des Gemeinwohls für eine Wirtschafts- und Sozialordnung zu

sorgen, in der reale Freiheit und Chancengleichheit gewährleistet sind.

Allerdings: Aus wirtschaftsverfassungsrechtlicher Sicht ist der Staat gehalten, Private an der Normsetzung für die Rechnungslegung soweit wie möglich zu beteiligen. Das ergibt sich daraus, daß das Grundgesetz mit den Grundrechten weitreichende Kompetenzen zur Selbst- und Mitregulierung der Wirtschaftsbedingungen einräumt.

Die Grundrechte gewährleisten keineswegs nur die Kompetenz zur individualver­ traglichen Gestaltung der Wirtschaftsbeziehungen. Sie beinhalten vielmehr, wie

Art. 9 Abs. 3 GG beispielhaft für einen bestimmten Bereich zeigt, die Kompetenz zur kollektiven, privatautonomen Vorabregulierung. Aus all dem folgt weiter, daß der Staat dort, wo individuelle oder kollektive privatautonome Gestaltungen für sich al­

leine nicht ausreichen, sondern staatliche Regulierungen notwendig sind, gehalten ist, die Privaten an der staatlichen Normsetzung soweit wie möglich zu beteiligen. Soweit sich eine Optimierung für die inhaltliche Ausgestaltung der Rechnungslegung

3. Kapitel: Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung

177

durch die Beteiligung Privater erreichen läßt, hat der Staat Private bei der Norm­ setzung für die Rechnungslegung also zu beteiligen.

Ergebnis 3. Kapitel Die Grundlagen der Regulierung der Rechnungslegung sind nunmehr geklärt. So­

wohl unter ökonomischen als auch unter rechtlichen Aspekten ergibt sich, daß weit­

reichende Vorabregulierungen notwendig sind und diese grundsätzlich durch den

Staat vorgenommen werden müssen. Es ist jedoch eine weitreichende Beteiligung Privater an der staatlichen Normsetzung für die Rechnungslegung notwendig und geboten.

Es hat sich dabei bestätigt, daß man auf der Grundlage der normativen Theorie der Regulierung und auf der Grundlage des Wirtschaftsverfassungsrechts im Prinzip zu den gleichen Bewertungen und Erkenntnissen kommen muß. Dazu steht nicht im

Widerspruch, daß bei den ökonomischen Grundlagen auch auf die Erkenntnisse der

positiven Theorie der Regulierung zurückgegriffen wurde. Dies erfolgte hier nicht, um zu erklären, wie eine bestimmte Regulierung zustande gekommen ist. Der Rückgriff

geschah vielmehr deshalb, um aufzuzeigen, welche Regulierungsinstanzen und

welche Regulierungsverfahren am ehesten geeignet sind, Regulierungsergebnisse zu erzielen, die im Lichte der normativen Theorie der Regulierung und des

Wirtschaftsverfassungsrechts zu optimalen Regulierungen führen.

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung Mit der Feststellung, daß im Bereich der Rechnungslegung eine staatliche Norm­ setzung unter möglichst weitgehender Beteiligung Privater notwendig ist, hat man

zunächst nur eine, wenn auch wichtige, Grundaussage getroffen. Es bleibt die Frage

der konkreten Ausgestaltung.

Für ihre Beantwortung müssen zunächst die

denkbaren Formen der staatlichen Normsetzung sowie die Möglichkeiten der Mitwir­

kung Privater an dieser Normsetzung abgeklärt werden. A Formen einer staatlichen Regulierung der Rechnungslegung Die staatliche Normsetzung wird grundsätzlich ohne direkte Beteiligung Privater

durch staatliche Organe vollzogen. Die Verfassung ordnet die Rechtsetzungsgewalt

allein dem Gesetzgeber zu. Diesem steht allerdings neben der indirekten Beteiligung privaten Sachverstands mittels Anhörungen die Möglichkeit der Weitergabe der

Rechtsetzungskompetenzen offen. So ermöglicht das Grundgesetz nach Art. 80 GG

wegen des Regelungsumfanges und der Langwierigkeit des Gesetzgebungsver­ fahrens die Delegation nicht-wesentlicher Entscheidungssachverhalte an die Exeku­

tive aufgrund einer entsprechenden Verordnungsermächtigung. Möglich ist allerdings auch, daß im Wege einer Subdelegation die Kompetenz zum Erlaß von Verordnungen auf Beliehene übertragen wird.540 Bei einer solchen Sub­ delegation ist eine relativ starke Mitwirkung Privater an der staatlichen Normsetzung möglich. Gewiß: Auch beim Erlaß von Gesetzen durch das Parlament oder von Ver­

ordnungen durch die Exekutive ist eine Mitwirkung Privater möglich, etwa in Form

von Anhörungen. Diese Mitwirkung ist aber schwächer als diejenige eines Beliehe­

nen. Den Privaten kommt nur eine unverbindliche Beratungsfunktion zu. Bei der Mit­ wirkung Privater im Wege der Beleihung eines privaten Rechnungslegungsgremiums

hingegen erhält dieses eigene Normsetzungskompetenzen und damit abgesicherte, verbindliche Einwirkungsmöglichkeiten.

540 Vgl. Dittmann, [Rechtsverordnung], S. 110.

180

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

Im folgenden ist daher zu klären, ob und inwieweit die für notwendig erkannte staat­

liche Normsetzung von Verfassungs wegen durch den Gesetzgeber und die Exeku­ tive und/oder durch einen Beliehenen zu erfolgen hat. Dabei ist davon auszugehen,

daß wegen der freiheitlichen Grundkonzeption des Grundgesetzes eine Regu­ lierungsform anzustreben ist, bei der eine größtmögliche Mitwirkung Privater an der

staatlichen Normsetzung erfolgen kann. I. Regulierung durch den Staat Im Bereich der staatlichen Normsetzung wird zwischen Gesetzen, Rechtsverord­

nungen, Satzungen und Verwaltungsvorschriften unterschieden, auf die folgend ein­ gegangen wird.

1. Gesetze Das Gesetz stellt die gegenüber allen übrigen Regelungen vorrangige Äußerung des

verbindlichen Staatswillens dar.541 Das Grundgesetz hat die Erzeugung und Weiter­ bildung des Rechts sowie die staatsleitenden Grundsatzentscheidungen dem Par­ lament als unmittelbar demokratisch legitimierte Staatsgewalt überantwortet.542 Dem

Gesetzgeber wird im gewaltenteiligen Staat die Generalkompetenz zur Rechtsetzung

zugesprochen.543 Die verfassungsrechtlichen Vorgaben regeln dabei allerdings le­ diglich die Befugnisse und das Zusammenwirken der Bundesorgane bei der Gesetz­ gebung. Welche Inhalte gesetzlich zu regeln sind, ist weitestgehend dem gesetzge­

berischen Ermessen anheimgestellt.544

Gesetze zeichnen sich regelmäßig durch ihre allgemeine Formulierung, die Rege­

lung einer Vielzahl von Fällen und die Adressierung eines unbestimmten Personen­

kreises aus.545 Formal handelt es sich nur dann um ein Gesetz, wenn die Regelung

im Wege des grundgesetzlich vorgesehenen Gesetzgebungsverfahrens entstanden ist. Anstöße zur parlamentarischen Befassung mit einem Themenkomplex kommen

Vgl. Kirchhof. HStR III, § 59 Rn. 140; Pegatzky, [Parlament], S. 40 ff. Vgl. Kirchhof, [FG BVerfG], S. 77. Vgl. Röhl, [Rechtslehre], S. 547; Pestalloza, NJW 1981, S. 2082. Vgl. Ossenbühl, HStR III, § 63 Rn. 2 ff. So verwundert es nicht, daß den Schwerpunkt der Rechtsordnung Parlamentsgesetze bilden. Vgl. Stern, [Staatsrecht], Bd. II, S. 580. 545 Vgl. Badura, [Staatsrecht], S. 463 ff.; Stein, [Staatsrecht], S. 113 f.; Ossenbühl, HStR III, §61 Rn. 11 ff.; Schneider, [Gesetzgebung], Rn. 32 ff.

541 542 543 544

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

181

im Rahmen der vorparlamentarischen Phase von Seiten des formellen Gesetzge­ bers, von Verbänden, Expertengremien oder der allgemeinen Öffentlichkeit. Zu den

sich ggfs. anschließenden Gesetzesvorlagen sind gern. Art. 76 GG die Bundesre­ gierung, die Mitglieder des Bundestages bzw. der Bundesrat berechtigt. Das fol­ gende parlamentarische Beratungsverfahren stellt das Hauptverfahren dar, im Rah­

men dessen das Parlament inhaltlichen Einfluß ausüben kann. Das Gesetzgebungs­

verfahren wird durch die Verabschiedung des Gesetzes im Bundestag bzw. falls

notwendig mit der Zustimmung des Bundesrates abgeschlossen.546 Die besondere Sorgfalt und Gründlichkeit des Gesetzgebungsverfahrens begründet die bevorzugte

Anerkennung und Anwendung von förmlichen Gesetzen als Normsetzungsform.547 Diese Macht des Gesetzgebers darf jedoch nicht unkontrolliert ausgeführt werden. Der demokratische Rechtsstaat schreibt Mäßigung und Bindung der Staatsgewalt

vor. Unkontrollierte Machtausübung ist daher nicht möglich.548 Dies ist in Art. 19 Abs. 4 GG als gerichtliche Rechtsschutzgarantie gegen staatliche Maßnahmen ver­ ankert.549 Auch der Gesetzgeber ist folglich in die Rechtsordnung mit eingebunden

und muß sich an die verfassungsmäßige Ordnung halten. Gesetze unterliegen daher

zum einen der Fremdkontrolle durch die Judikative. Diese hat rechtsstaatliche Defizite auszugleichen und Fehlentwicklungen gegenzusteuern.550 Da die Gerichte

allerdings nur im Falle eines Anrufes tätig werden, verlangt das Rechtsstaatsprinzip zum anderen eine regelmäßige vor- und nachgelagerte Selbstkontrolle des Gesetz­

gebers.551 Daneben wird der parlamentarische Gesetzgeber im Rahmen der Wahlen in regelmäßigen Abständen durch das ihn legitimierende Volk kontrolliert.552

Die staatsleitenden Grundsatzentscheidungen sind, wie oben schon erwähnt, un­ mittelbar dem Gesetzgeber übertragen. Dieser sog. Parlamentsvorbehalt ergibt sich aus Art. 20 Abs. 3 GG.553 Von diesen Grundsatzentscheidungen kann und darf sich der Gesetzgeber nach der Wesentlichkeitstheorie auch nicht entledigen, sondern hat

546 Vgl. Karpen, [Gesetzgebungslehre], S. 386 ff.; Schneider, [Gesetzgebung], Rn. 86 ff.; Maurer, [Staatsrecht], § 17 Rn. 51 ff. 547 Vgl. Kirchhof, [FG BVerfG], S. 77. 548 Vgl. Degenhart, DÖV 1981, S. 485. 549 Vgl. Maurer, [Staatsrecht], § 19 Rn. 2. 550 Vgl. Degenhart, DÖV 1981, S. 482. 551 Vgl. Pestalozza, NJW 1981, S. 2085; Kirchhof, HStR III, § 59 Rn. 190. 552 Vgl. Kirchhof, HStR III, § 59 Rn. 189; Pestalozza, NJW 1981, S. 2085. 553 Vgl. Stern, [Staatsrecht], Bd. II, S. 572 f.; Degenhardt, DÖV 1981, S. 481.

182

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

diese Entscheidungen selbst zu treffen.554 Regelungen, die dem wesentlichen

Bereich zugeordnet werden, stellen somit ausschließliche Parlamentskompetenz dar

und fallen unter das Entscheidungsmonopol der Legislative. Es besteht ein Delegati­ onsverbot für die jeweiligen Entscheidungsbereiche, das auch nicht durch die Ver­ wendung von Generalklauseln oder unbestimmten Rechtsbegriffen umgangen wer­ den darf. Die bisherigen Ausführungen haben in vielfacher Hinsicht gezeigt, daß die

Regulierung der Rahmenbedingungen der Rechnungslegung dem Bereich zuzuord­

nen ist, der dem Gesetzgeber aufgrund seiner Wesentlichkeit in bezug auf die Sicherstellung von Chancengleichheit und die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit

des Kapitalmarktes vorbehalten ist. Daher sind die Rahmenvorgaben für die

Rechnungslegung zwingend in Form von Gesetzen vorzugeben. Das BVerfG hat allerdings im Rahmen des sogenannten Kalkar-Beschlusses555

unterstrichen, daß die demokratischen Grundprinzipien nicht zu einem Gewaltmo­ nismus in der Ausprägung eines allumfassenden Parlamentsvorbehalts führen dürfe.

Vielmehr müsse anstelle eines Höchstmaßes demokratischer Legitimation mehr Wert darauf gelegt werden, daß die Organe tätig werden, die bezüglich der Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensordnung hierzu am besten geeignet seien.556 Damit hat der Rückgriff auf gesetzliche Regelungen subsi­

diär zu erfolgen. Erst wenn sich ein Sachverhalt als wesentlich und somit der Erlaß eines Gesetzes sich als erforderlich, angemessen und geeignet erweist, darf der Gesetzgeber tätig werden.557

Für den Bereich der Rechnungslegung bedeutet dies, daß der Gesetzgeber den

nicht-wesentlichen Teil folglich nicht im Rahmen von Gesetzen regeln soll. Durch die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe oder aber über die Technik der Verwei­ sung558 kann der darüber hinausgehende Regelungsteil verfassungsrechtlich zuläs­

sig an Dritte delegiert werden. Damit ist es dem Gesetzgeber möglich, in den ihm

vorbehaltenen Regelungsbereich trotz der Abstraktheit eine Vielzahl an Sachverhal-

554 Vgl. Hommelhoff, [Konzernabschluß], S. 116 ff.; Dreier, in: Dreier (Hrsg.), GrundgesetzKommentar, Bd. 2, Art. 20 (Rechtsstaat) Rn. 103 ff.; Pestalozza, NJW 1981, S. 2082. 555 Vgl. BVerfGE 49, 89. 556 Vgl. BVerfGE 68, 1 (86). Diese Notwendigkeit wird begrifflich unter einer funktionsgerechten Organstruktur subsumiert. 557 Vgl. Pestalozza, NJW 1981, S. 2083. 558 Vgl. hierzu die Ausführungen in diesem Kapitel unter B II. 2., S. 216 ff.

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

183

ten miteinzubeziehen. Die Offenheit ermöglicht es dem Gesetzgeber, Teilbereiche,

die er selber aufgrund mangelnder Sachkenntnisse oder der Dynamik des Re­ gelungsgebietes nicht zu regeln vermag, an innerhalb oder außerhalb der staatlichen

Organisation tätige Personen weiterzugeben.559 Im Bereich der Rechnungslegung

bedient sich der Gesetzgeber dieser Gesetzgebungstechnik seit langem. So ermög­ licht die gesetzliche Verweisung auf die GOB die Einbeziehung gewachsener Han­ delsbräuche in die Rechnungslegungsvorschriften.

Eine gesetzliche Regelung kommt auch aufgrund der Anforderungen des Re­

gelungsobjektes in bezug auf die Flexibilität des Verfahrens und die direkte Beteili­ gung privaten Sachverstands nicht in Betracht. Die Sorgfalt und Gründlichkeit des

Gesetzgebungsverfahrens bedingt nämlich auch einen langwierigen Ablauf des

Verfahrens bis zur endgültigen Verabschiedung eines Gesetzes. Daneben erfolgt die Beteiligung privaten Sachverstands ausschließlich im Rahmen von Anhörungen, so

daß der Sachverstand nur in unverbindlicher Form Eingang findet.

Gesetze sind daher für den über die notwendigen Rahmenbedingungen hinausge­ henden Teil der Normierung der Rechnungslegung nicht geeignet. Hierfür bedarf es einer Normsetzungsform, die der Dynamik des Regelungsumfeldes durch flexible und zeitnahe Handlungsmöglichkeiten gerecht wird und gleichzeitig eine umfassende

und direkte Beteiligung Privater ermöglicht. 2. Rechtsverordnungen

Rechtsverordnungen sind allgemeinverbindliche Rechtssätze, die von staatlichen Exekutivorganen erlassen werden. Grundsätzlich kommt ihnen dieselbe Bindungs­

wirkung wie förmlichen Gesetzen zu, auch wenn sie in der Rangordnung unterhalb

dieser angesiedelt sind.560 Die Rechtsetzung durch Rechtsverordnungen stellt eine eigenständige Aufgabe der Exekutive dar. Sie ist direkter Ausfluß des gewaltenteili­

gen Staates und Ausdruck der Dekonzentration der Gesetzgebung.561 Nach dem Grundgesetz steht der Exekutive allerdings kein selbständiges Verordnungsrecht

559 Vgl. Ossenbühl, DVBI. 1999, S. 1. 560 Vgl. Ossenbühl, HStR III, § 64 Rn. 1; Pegatzky, [Parlament] S. 55. 561 Vgl. Ossenbühl, HStR III, § 61 Rn. 33.

184

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

zu.562 Vielmehr überträgt der Gesetzgeber zu seiner Entlastung auf der Grundlage

von Art. 80 GG563 partielle Rechtsetzungsgewalt auf die Exekutive. Die Legislative

büßt mit der partiellen Übertragung von Rechtsetzungsmacht keine Kompetenzen

ein, da der stillschweigende Vorbehalt künftiger und jederzeit möglicher eigener Ausübung ihrer Zuständigkeiten das Primat der parlamentarischen Gesetzgebung

wahrt. Durch diese sogenannte konservierende Delegation kann der Gesetzgeber Rechtsverordnungen ohne weiteres außer Kraft setzen.564 Der Exekutive fällt im

Rahmen der Delegation der Rechtsetzungskompetenzen die Aufgabe zu, die par­ lamentsbeschlossenen Aufgaben zu konkretisieren, zu verdeutlichen und zu ergän-

Das Verfahren der Verordnungsgebung gliedert sich in die Vorbereitungsphase, die

Anhörung Dritter, die Ausfertigung und Verkündung sowie das Inkrafttreten, wobei nur die beiden letzten Schritte gesetzlich vorgegeben sind. Grundsätzlich hält sich

das Verfahren nahe an die durch die §§ 63 ff. GGO II festgelegten Schritte des Ge­

setzgebungsverfahrens. Dennoch ermöglicht die Rechtsverordnung eine deutliche Vereinfachung und Beschleunigung der Formulierung von allgemeinverbindlichen

Rechtssätzen. Mitwirkungsrechte bei der Verordnungsgebung sind in vielfältiger Weise in Ermächtigungsgesetzen verankert. Damit soll gesichert werden, daß pri­

vater Sachverstand und die Erfahrungen außerstaatlicher Stellen im Verfahrensab­ lauf Eingang finden, und auf diese Weise die administrative Normsetzung optimiert wird.566 Die konservierende Delegation bedeutet für die Exekutive eine ständige Kontrolle.

Erfüllt die Exekutive die Erwartungen der Legislative nicht, muß sie mit dem Entzug

562 Vgl. Ossenbühl, DVBI. 1999, S. 6; Kirchhof, [FG BVerfG], S. 82 ff.; Maurer, [Staatsrecht], §17 Rn. 135. 563 Die grundgesetzlichen Vorgaben des Art. 80 GG dienen der Sicherung der demokratischen und rechtsstaatlichen Grundsätze und ermöglichen die Übertragung von Rechtsetzungskompetenzen nur in dosierter und inhaltlich bestimmter Form. Vgl. Selmer, VerwA 1968, S. 115; Maunz, GGKommentar, Art. 80 Rn. 2. 564 Vgl. Stern, [Staatsrecht], Bd. II, S. 664; Ossenbühl, HStR III, § 64 Rn. 14. Vgl. zu der par­ lamentarischen Einflußnahme auf die Verordnungsgebung allgemein Uhle, [Parlament], S. 81 ff. 565 Vgl. Stern, [Staatsrecht], Bd. II, S. 653 sowie II S. 662 ff.; Ossenbühl, HStR III, § 61 Rn. 33; Röhl, [Rechtslehre], S. 547 f.; Degenhardt, DÖV 1981, S. 481 f.; Ossenbühl, DVBI. 1999, S. 2; Wolff, AöR 1952/53, S. 194 f. 566 Dabei ist allerdings zu beachten, daß die Interessenstandpunkte nicht mit dem Allgemeinwohl gleichzusetzen sind.

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

185

der Rechtsetzungskompetenzen rechnen. Neben dieser Kontrolle durch den Ge­

setzgeber unterliegt die Verordnungsgebung ebenfalls der Selbst- und Fremdkon­

trolle. Die Prüfungspflicht der Verwaltung bedeutet, daß diese bei der Rechtsan­ wendung die vollziehenden Vorschriften auf ihre Gültigkeit hin zu überprüfen hat.567

Daneben obliegt der Judikative die Prüfung, inwiefern eine Rechtsverordnung als nichtig anzusehen und daher nicht anzuwenden ist.

Die Übertragung von Rechtsetzungskompetenzen auf die Exekutive dient insbeson­ dere einer beschleunigten und kurzfristigen Anpassung des Rechts an sich ändernde

Umweltbedingungen.568 Damit erfüllt die Rechtsetzung durch Rechtsverordnung eine wesentliche Anforderung in bezug auf die Eignung für die detailliertere Regulierung

der Rechnungslegung. Wie im Rahmen der Untersuchung der §§ 342, 342 a HGB deutlich geworden ist, muß die Rechnungslegung für die nationale und internationale Anerkennung der Dynamik des Regelungsgebietes Rechnung tragen. Des weiteren

wird durch die geseltzlich verankerten Mitwirkungsrechte garantiert, daß zumindest Expertenmeinungen direkten, allerdings unverbindlichen, Eingang in die Verordnung

finden. Auf diese Weise wird auch ein Anreiz zur Mitwirkung am Entstehungsprozeß von Rechnungslegungsvorschriften geschaffen.

Nachteilig ist allerdings die Tatsache zu beurteilen, daß die Zuständigkeit und Ver­ antwortung der Exekutive für die Rechtsetzung eine weitgehende Nähe zur Legisla­ tive schafft. Damit würde die notwendige internationale Akzeptanz gefährdet werden.

Wie im Rahmen der Untersuchungen im zweiten Kapitel deutlich geworden ist,

kommt es international insbesondere auf die fachliche Kompetenz eines Rech­

nungslegungsgremiums, seine interessenpluralistische Zusammensetzung sowie die Unabhängigkeit von Gesetzgebungsverfahren an. Letztere aber kann durch den Erlaß von Rechtsverordnungen durch die Exekutive eben nicht gewährleistet wer­

den. Auch der Pluralismus ist im Rahmen der Verordnungsgebung nicht in gleicher Weise wie beim Erlaß von Gesetzen gegeben. Zum einen ist die Beteiligung aller Betroffenen im Rahmen der Verordnungsgebung nur schwach institutionalisiert. Zum

anderen wird nicht die repräsentative Gesamtheit des Volkes bei der Verab­

567 Vgl. Ossenbühl, HStR III, § 64 Rn. 74 ff. 568 Vgl. Kirchhof, [FG BVerfG], S. 83.

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

186

schiedung von Rechtsverordnungen tätig.569 Damit wird zwar einerseits die zeitliche

Straffung des Verfahrens ermöglicht. Andererseits aber können nicht alle betroffenen Personenkreise angemessen in den Entstehungsprozeß mit eingebunden werden. Dies ist aber für den Bereich der Rechnungslegung aufgrund der Unbestimmtheit

des Adressatenkreises unerläßlich. Daher ist die grundsätzliche Eignung von Rechtsverordnungen für die detaillierte Regulierung der Rechnungslegung zu ver­

neinen, sofern diese durch die Exekutive erlassen werden.

3. Satzungen Satzungen sind Ausfluß der dezentralen Struktur und Aufgliederung des Gemeinwe­ sens in zahlreiche territorial und personal radizierte Gemeinschaften, die als Selbst­

verwaltungsträger ihre Angelegenheiten selbständig ordnen und durch Satzungen

regeln können.570 Diese beinhalten autonom gesetzte Rechtssätze, die Wirkung ge­ genüber den ihr angehörigen oder unterworfenen Personen entfalten.571 Zwar ist die autonome Satzungsgewalt verfassungsrechtlich nicht geregelt bzw. klingt in Art. 28 Abs. 2 GG nur am Rande an, das BVerfG hat aber in ständiger Rechtsprechung

diese

als

Grundlage

autonomer

Rechtsetzungsmacht

anerkannt.572

Mit der

Satzungsautonomie ist also das Recht verbunden, eigenes, vom Staat anerkanntes Recht zu setzen.573 Im Gegensatz zu Rechtsverordnungen werden Satzungen nicht durch staatliche

Organe, sondern durch Autonomieträger mit Wirkung für einen begrenzten Aufga­ benbereich und Personenkreis erlassen.574 Der Gesetzgeber muß bei Verleihung der Autonomie den Aufgabenbereich

und die Grundsatzentscheidungen für die

Satzungsinhalte genau vorgeben.575 Anerkennung findet das Satzungsrecht nur aufgrund bzw. innerhalb der Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung. Inhaltlich sind

569 Vgl. Hesse, [Grundzüge], Rn. 525; Pegatzky, [Parlament], S. 55. 570 Mit der Satzungsgewalt ist regelmäßig auch die Befugnis verbunden, Satzungen zu erlassen. Vgl. Ossenbühl, HStR III, § 61 Rn. 34; Schneider, [Gesetzgebung], Rn. 276 ff.; Badura, DÖV 1963, S. 562; Schmidt-Aßmann, [Rechtsetzung], S. 4; Schneider, [FS Möhring], S. 521 ff. 571 Vgl. Kirchhof, [FG BVerfG], S. 85 f.; Stern, [Staatsrecht], Bd. II, S. 588 f. 572 Vgl. Friehe, JuS 1979, S.466; Meyn, DVBI. 1977, S. 593; Starck, AöR 1967, S. 454; Ziegler, [Verkündung], S. 29. 573 Vgl. Schneider, [FS Möhring], S. 523 f. 574 Vgl. Stern, [Staatsrecht], Bd. II, S. 588 f. 575 Vgl. Kirchhof, [FG BVerfG], S. 87 f.

187

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

autonome Satzungen an höherrangiges Recht gebunden.576 Satzungen sind im Vergleich zu Gesetzen durch eine höhere Regelungsintensität gekennzeichnet.

Die erfaßbare Regelungstiefe, die Eigenständigkeit der Rechtsetzung und ihre Ver­

bindlichkeit für den Adressatenkreis lassen die autonome Rechtsetzung vorder­ gründig für die Regelung des über die Rahmenbedingungen hinausgehenden Teils der Rechnungslegung geeignet erscheinen. Auch wenn mittels der autonomen

Rechtsetzung den verfassungsrechtlich verankerten Grundwerten wie Pluralismus, Effizienz und demokratischer Beteiligung Rechnung getragen wird577, bietet sich das

Satzungsrecht für die Normierung der Rechnungslegung nicht an. Hiergegen spricht zunächst nicht, daß die autonome Satzungsgewalt überwiegend an Körperschaften

des öffentlichen Rechts verliehen wird.578 Auch ein Rechnungslegungsgremium könnte öffentlich-rechtlich organisiert werden. Hiergegen spricht vielmehr, daß die Autonomieträger Regelungen mit Wirkung für einen begrenzten Aufgabenbereich und Personenkreis erlassen. Der im Rahmen der Rechnungslegung betroffene

Adressatenkreis ist hingegen nicht bzw. nur schwer abzugrenzen und auch der Auf­ gabenbereich der Rechnungslegung ist zu umfassend, um ihn für die Satzungsin­ halte genau vorgeben zu können. Die Verwendung von Satzungen für die weiterge­

hende Regelung der Rechnungslegung kommt folglich nicht in Betracht. 4. Verwaltungsvorschriften Verwaltungsvorschriften werden analog der Rechtsverordnungen von der Exekutive

erlassen. Allerdings richten sie sich, ähnlich wie die Satzungen, nicht an die Allge­ meinheit, sondern sind in ihrer Bindungswirkung grundsätzlich auf den Administra­ tivbereich begrenzt.579 Daher stellen Verwaltungsvorschriften generell kein allge­

meinverbindliches

Recht

dar.

Verwaltungsvorschriften

ergehen

als

interne

Dienstanweisungen für Organe und Organwaiter, als Organisations-, Zuständigkeits-

und Verfahrensregelungen.580 Die Verwaltung erteilt im Rahmen ihrer Organi­

576 577 578 579 580

Vgl. Ossenbühl, HStR III, § 66 Rn. 1 ff. Vgl. Häberle, DVBI. 1972, S. 910. Vgl. Schneider, [Gesetzgebung], Rn. 282. Vgl. Selmer, VerwA 1968, S. 115 ff. Vgl. Stern, [Staatsrecht], Bd. II, S. 657 f. Weiterführend hierzu vgl. Ossenbühl, [Verwal­ tungsvorschriften], S. 250 ff.; ders., [FG BVerwG], S. 433 ff.

188

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

sationsgewalt und ihrer Aufgaben den Bediensteten dienstliche Regeln, wie Rechts­

sätze weiter zu entwickeln sind. Die Befugnis zum Erlaß dieser allgemeinen Vor­ schriften ist der Exekutive inhärent. Hierzu benötigt sie daher keine besondere for­

malgesetzliche Ermächtigung.581 Im Gegensatz zum Satzungsrecht sind Verwal­ tungsvorschriften im Grundgesetz im Rahmen der Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 ver­

ankert.582

Die Rechtswirkung von Verwaltungsvorschriften beschränkt sich inzwischen nicht mehr nur auf den Innenbereich der Verwaltung.583 Sind Verwaltungsvorschriften in

den Tatbestand klassischer Rechtsquellen wie z.B. förmliche Gesetze584 oder

Rechtsverordnungen ein- bzw. angebunden, können sie auch bindende Wirkung ge­ genüber dem Bürger und sonstigen außerhalb der Verwaltung stehenden Dritten entfalten. Unmittelbare, selbständige Außenwirkung ohne Anbindung an Rechts­ quellen wird Verwaltungsvorschriften inzwischen darüber hinaus auch dann zuge­ sprochen, wenn sie als Zuständigkeitsvorschriften und Verfahrensregeln der Ver­

waltung bewußt offen gelassene Regelungslücken ausfüllen und ein förmliches Ge­

setz damit erst vollziehbar machen.585 Außenwirkung kann Verwaltungsvorschriften des weiteren auch durch die Selbstbindung der Verwaltung zuteil werden.586

Die zunehmende Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften macht aufgrund der rechtsstaatlichen Erfordernisse auch eine Fremdkontrolle notwendig. Die aus­

schließliche, verwaltungsinterne Selbstkontrolle greift hier zu kurz. Vielmehr wird

581 Vgl. Kirchhof, [FG BVerfG], S. 88. 582 Vgl. Rupp, JuS 1975, S. 609 ff. 583 Vgl. hierzu und zum folgenden Ossenbühl, HStR III, § 65 Rn. 30 ff.; Stern, [Staatsrecht], Bd. II, S. 654 ff.; Jarass, [Regelwerk], S. 378 ff.; Meyer-Cording, [Rechtsnormen], S. 115 ff., 146 ff. Vgl. problematisierend hierzu Krebs, VerwA 1979, S. 259 ff. sowie Ossenbühl, DVBI. 1999, S. 1 ff. Allgemein zur Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften vgl. Ossenbühl, [FG BVerwG], S. 433 ff. 584 Vgl. zu der wachsenden Bedeutung von Verwaltungsvorschriften bei der Ausfüllung von Gesetzen Scheffler, DÖV 1980, S. 236 ff. 585 Vgl. Stern, [Staatsrecht], Bd. II, S. 659 f. Die Schließung von Gesetzeslücken durch Ver­ waltungsvorschriften hat sich in den vergangenen Jahren insbesondere im Rahmen der Festlegung technisch wissenschaftlicher Standards durchgesetzt. Hier sind die zu treffenden Verwaltungsentscheidungen in hohem Maße durch technische bzw. wissenschaftliche Maßstäbe und Daten bestimmt und dienen der Sachverhaltsermittlung im Rahmen der Gesetzesausführung. Beweggrund für die Einholung solcher Sachverständigengutachten stellt die Verwaltungsökonomie und die Erforschung des richtigen Sachverhaltes bzw. die lückenlose Tatsachenermittlung dar. 586 Vgl. Röhl, [Rechtslehre], S. 549; Weyreuther, DVBI. 1976, S. 855; Scheffler, DÖV 1980, S. 238 f. Abgeleitet aus dem Willkürverbot, dem Gleichbehandlungsgrundsatz und dem Vertrauensschutz ist die Verwaltung in diesem Fall nach außen an selbst gesetzte Entscheidungsmaßstäbe im eigenen Funktionsbereich gebunden.

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

189

aufgrund der Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG wirksam. Eine Fremdkontrolle erfolgt daher durch die zustän­

digen Gerichte.

Mit der Ansiedlung eines Sachverständigengremiums für die Rechnungslegung in der Verwaltung, welches das Rahmenwerk der Rechnungslegung mittels Verwal­ tungsvorschriften ausfüllt, wäre neben der Verbindlichkeit der Rechnungslegungs­ vorschriften auch der notwendigen Ökonomie und Effizienz des Entstehungspro­

zesses gedient. Allerdings sind auch bei der Normierung durch Verwaltungsvor­

schriften Problembereiche zu beachten. Anders als das auf der Grundlage des § 342 HGB geschaffenen privaten Rechnungslegungsgremiums wäre bei einer solchen

Ausgestaltung das Gremium direkt in die Staatsgewalt eingebunden und würde damit die für die nationale und internationale Anerkennung des Gremiums schädli­

che unmittelbare Zugehörigkeit zum Staat aufweisen. Gleichfalls erfolgt eine Einbe­ ziehung des betroffenen Personenkreises nur mittelbar im Rahmen von An­

hörungsverfahren587, so daß aufgrund der fehlenden verbindlichen Einflußmöglich­

keit der Anreiz für eine ehrenamtliche bzw. nebenberufliche Beteiligung am Recht­ setzungsverfahren für die Rechnungslegung verringert wird. Für die Normierung der weitergehenden Rechnungslegungsvorschriften kommen Verwaltungsvorschriften

daher ebenfalls nicht in Betracht. II. Regulierung durch einen Beliehenen

Bei der staatlichen Normsetzung durch Gesetze, Rechtsverordnungen, Satzungen und Verwaltungsvorschriften können, wie gezeigt wurde, Private durchaus beteiligt

werden. Dabei bedeutet die staatliche Normsetzung für die Rechnungslegung ein Höchstmaß an Verbindlichkeit der erlassenen Rechnungslegungsvorschriften. Die

Mitwirkungsmöglichkeiten der Privaten sind dabei allerdings relativ schwach und un­ verbindlich. Eine stärkere Mitwirkungsmöglichkeit Privater bietet hingegen, wie be­

reits ebenfalls schon angesprochen588, das Institut der Beleihung.

587 Vgl. Ossenbühl, HStR III, § 65 Rn. 66 f. 588 Vgl. hierzu die Ausführungen im 3. Kapitel unter B II. 2. b), S. 168 ff.

190

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

Daher wird in einem weiteren Schritt untersucht, welche Möglichkeiten der Beteili­ gung Privater an der staatlichen Regulierung im Rahmen einer Beleihung bestehen,

und inwiefern diese für die Regulierung der Rechnungslegung im Hinblick auf die

demokratischen und rechtsstaatlichen Erfordernisse sowie die notwendige Verbind­ lichkeit der Rechnungslegungsvorschriften und der Flexibilität des Entstehungsver­

fahrens geeignet sind.

1. Merkmale und Zulässigkeit der Beleihung

Das Rechtsinstitut der Beleihung dient der Überantwortung öffentlicher Aufgaben an

juristische Personen des Privatrechts589 mit dem Ziel, den Staat zu entlasten.590 Sinn und Zweck dieser hoheitlich regulierten Selbstregulation ist die Erschließung und Nutzung der gesellschaftlichen Selbststeuerungskräfte respektive des damit verbun­

denen Sachverstands.591 Dabei verzichtet der Staat allerdings nicht auf die staatliche

Aufgabenerfüllung. Vielmehr wird die staatliche Aufgabe nicht durch eine eigene Be­ hörde, sondern durch eine Privatrechtsperson ausgeführt.592 Vielfach aufgeführte Beispiele stellen das DIN e.V. und der Technische Überwachungsverein e.V. (TÜV)

dar.593

Nach der sogenannten Rechtsstellungs- bzw. Befugnistheorie594, der die herr­

schende Meinung folgt, stellt die Beleihung die Übertragung hoheitlicher, also dem Staat zustehender Befugnisse an Private dar. Der Beliehene ist folglich eine mit ho­

heitlichen Verwaltungsaufgaben betraute Privatperson.595 Von besonderer Bedeu­ tung für die zugrundeliegende Fragestellung ist, daß der Beliehene außerhalb der

unmittelbaren Staatsorganisation angesiedelt ist.596 Allerdings ist er nicht gänzlich

589 Vgl. Huber, [Wirtschaftsverwaltungsrecht], S. 533; Steiner, [Verwaltung], S. 201. 590 Vgl. von Hagemeister, [Privatisierung], S. 55 ff.; Steiner, [Verwaltung], S. 106; Krüger, NJW 1966, S. 618. Allerdings darf der Beleihungsadressat zuvor keine hoheitliche Aufgabe inne haben. Daher scheiden u.a. juristische Personen des Privatrechts, durch die die öffentliche Hand handelt, als Beleihungsadressaten aus. Vgl. Frenz, [Staatshaftung], S. 33 ff.; Steiner, DÖV 1970, S. 531 f. 591 Vgl. Seidel, [Sachverstand], S. 20 f.; Schnapp/Kaltenborn, JuS 2000, S. 937. 592 Vgl. Steiner, [Verwaltung], S. 46; Backherms, [Beliehener], S. 40; Maurer, [Verwaltungsrecht], § 23 Rn. 56; Seidel, [Sachverstand], S. 25. 593 Vgl. hierzu Herschel, NJW 1969, S. 817 ff. sowie die Ausführungen zum DIN e.V. im 3. Kapitel unter B II. 2. b), S. 168 ff. 594 Vgl. zu den unterschiedlichen Lehren Frenz, [Staatshaftung], S. 22 ff.; Backherms, [Beliehener], S. 10 ff.; von Heimburg, [Verwaltungsaufgaben], S. 30 ff. 595 Vgl. Frenz, [Staatshaftung], S. 32; von Heimburg, [Verwaltungsaufgaben], S. 112 f. 596 Vgl. Frenz, [Staatshaftung], S. 56 ff.

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

191

von der öffentlich-rechtlichen Sphäre zu trennen. Vielmehr wird er als Träger mittel­ barer Staatsverwaltung eingeordnet.597 Durch die hoheitliche Kompetenzzuweisung

stellt der Beliehene einen Verwaltungsträger dar und agiert im Rahmen eines Auf­

trags- und Treuhandverhältnisses.598 Die Beleihung gliedert die betroffenen Privat­ personen somit der Staatsorganisation an, aber nicht ein. Ausfluß dieser Konstella­

tion ist, daß der Staat durch die Überantwortung einer staatlichen Aufgabe im Wege der Beleihung seine Dispositionsmacht nicht verliert.599 Vielmehr stellt der Staat als

Beleihender dem Beliehenen etwas zu Verfügung, dessen er sich jederzeit wieder bemächtigen kann.600 Die Letztverantwortung für den betroffenen Regelungsbereich

verbleibt folglich beim Staat. Der Beliehene darf nach außen als selbständiger Ho­ heitsträger auftreten. Er gilt rein formal als Behörde im Sinne von § 1 Abs. 4 VwVfG und ist somit zur Ergreifung jeglicher hoheitlicher Maßnahmen berechtigt.601 Seine

Rechte und Pflichten sind jeweils der Bestallungsurkunde bzw. dem Beleihungsver­

trag zu entnehmen. Die Übertragung hoheitlicher Rechtsmacht muß aufgrund des rechtsstaatlichen und demokratischen Transparenzgebotes durch staatlichen Ho­ heitsakt erfolgen. Der Beleihungsadressat kann seine Rechtsetzungsbefugnis folg­ lich nur durch bzw. aufgrund eines Gesetzes übertragen bekommen.602 Die Zulässigkeit der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben durch Private ist allerdings

im Hinblick auf den demokratischen Rechtsstaat zu hinterfragen.603 Eine Grenze wird

der Übertragung von hoheitlicher Macht an Dritte durch den Wesentlichkeits­ grundsatz gezogen. Wie an anderer Stelle schon ausgeführt wurde604, muß der Ge­ setzgeber die wesentlichen Entscheidungen eigenständig regeln. Für die Regulie­ rung der Rechnungslegung wurde daher festgestellt, daß die Vorgabe der Rahmen­

bedingungen durch den Gesetzgeber zu erfolgen hat. Der Aufgabenbereich des

597 Vgl. Huber, [Wirtschaftsverwaltungsrecht], S. 535; Frenz, [Staatshaftung], S. 52 f. 598 Mittels der Beleihung wird folglich keine Rückübertragung von Aufgaben an die Gesellschaft vorgenommen. Vgl. Steiner, JuS 1969, S. 71. 599 Vgl. von Hagemeister, S. 70; Steiner, [Verwaltung], S. 56 ff. Daher stellt die Beleihung nur eine institutionell-organisatorische und keine funktionelle Privatisierung von Staatsaufgaben dar. Vgl. di Fabio, JZ 1999, S. 589 f. 600 Vgl. Frenz, [Staatshaftung], S. 19. 601 Vgl. Maurer, [Verwaltungsrecht], § 23 Rn. 59; Frenz, [Staatshaftung], S. 57. 602 Vgl. Maurer, [Verwaltungsrecht], § 23 Rn. 58; Huber, [Wirtschaftsverwaltungsrecht], S. 537; ders., DVBI. 1952, S. 456. 603 Vgl. Steiner, [Verwaltung], S. 269 ff. 604 Vgl. hierzu u.a. die Ausführungen im 1. Kapitel unter C II. 2. a), S. 53 ff.

192

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

Beliehenen kann sich somit nur auf die Ausfüllung dieser Rahmenvorgaben bezie­

hen. Die Beleihung ermöglicht Privaten die Ausführung staatlichen Willens ohne eigen­

ständige demokratische Legitimation. Daher ist im Hinblick auf die rechtsstaatlichen Erfordernisse mit dem

Institut der Beleihung

insbesondere ein Verlust an

’’institutionalisierter Amtlichkeit”605 verbunden. Dennoch wird die Übertragung staat­ licher Aufgaben an Private immer dann als gangbar angesehen, wenn die damit ver­ bundenen Nachteile durch die Vorzüge der privaten Erledigung kompensiert werden.

Dies ist vor allem immer dann der Fall, wenn die Sachkunde einen maßgeblichen

Grund für die Überantwortung einer Aufgabe darstellt.

Allerdings sind aufgrund der demokratischen und rechtsstaatlichen Anforderungen

bestimmte Auflagen zu erfüllen. Eine unkontrollierte Übertragung von Hoheitsbefug­ nissen erscheint mit der demokratischen und rechtsstaatlichen Verfassungsstruktur

des Grundgesetzes nicht vereinbar.606 Die Zulässigkeit und Unabdingbarkeit einer staatlichen Aufsicht ergibt sich zwar nicht explizit aus der Verfassung, doch erscheint

aufgrund der Übertragung von Hoheitsbefugnissen nur eine kontrollierte Ausübung zulässig.607 So hat der Staat als Beleihender die ordnungs- und rechtmäßige Kom­ petenzausübung zu gewährleisten. Diesbezüglich ist zum einen die fachliche, per­

sönliche und institutionelle Eignung des Beliehenen sicherzustellen.608 Zum anderen hat der Staat die Verfolgung der staatlichen Motive der Kompetenzausübung zu si­

chern. Die Erfüllung dieser Anforderungen sind im Falle der Beleihung juristischer Personen des Privatrechts insbesondere dann zu gewährleisten, wenn die Erledi­

gung der öffentlichen Aufgabe Kontinuität und gleichbleibende Leistungsfähigkeit

verlangt. Hierfür kann der Gesetzgeber auf die Struktur des Beliehenen z.B. durch die Genehmigung der Vereinssatzung bzw. des Gesellschaftsvertrages oder durch

die Zustimmung von Stellenbesetzungen Einfluß nehmen. Die staatliche Aufsicht

605 Krüger, [Verfassungsprobleme], S. 14. 606 Vgl. Huber, [Wirtschaftsverwaltungsrecht], S. 545 f.; ders., DVBI.1952, S. 460; Steiner, JuS 1969, S. 72; Seidel, [Sachverstand], S. 37 f. 607 Vgl. Frenz, [Staatshaftung], S. 52; Backherms, [Beliehener], S. 37 ff.; Huber, [Wirtschaftsverwaltungsrecht], S. 544 f.; Tettinger, DVBI. 1976, S. 754. Ansatzweise ergibt sich dies aus Art. 20 Abs. 2 GG, der die Erfordernis einer demokratischen Legitimation der für die Erfüllung von Staatsaufgaben zuständigen Institutionen vorschreibt. Vgl. Seidel, [Sachverstand], S. 39. 608 Vgl. Steiner, [Verwaltung], S. 277 ff.

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

193

über den Privaten dient grundsätzlich also der Sicherung der staatlichen Motivation

des Beliehenen. Diesbezüglich fällt dem Staat auch das schon zuvor erwähnte Recht

zu, die Beleihung jederzeit widerrufen zu können. Der Beliehene unterliegt bei der Vornahme hoheitlicher Maßnahmen den gleichen

Grundrechtsbindungen wie die staatliche Behörde, an deren Stelle er tätig wird.609 In

bezug auf das Verwaltungsverfahren und Verwaltungsgerichtsverfahren steht den

Betroffenen grundsätzlich der Verwaltungsrechtsweg offen. Der Beliehene haftet bei der Erfüllung staatlicher Aufgaben allerdings nicht nach Art. 34 GG. Vielmehr trifft die Amtshaftung gern, der sogenannten Anvertrauungstheorie diejenige Behörde, die

den Beliehenen ausgesucht und mit der Verwaltungsaufgabe betraut hat.610

2. Handlungsformen des Beliehenen Der Beliehene kann als Behörde im Sinne von § 1 Abs. 4 VwVfG auf mehrere

Handlungsformen zurückgreifen. Grundsätzlich wird diesbezüglich zwischen öffent­ lich-rechtlichem und privat-rechtlichem Handeln differenziert. Im Hinblick auf die notwendige Verbindlichkeit der Rechnungslegungsvorschriften kommen nur öffent­

lich-rechtliche Handlungsformen für ein privates Rechnungslegungsgremium wie die

Rechtsverordnung, die Satzung und der Verwaltungsakt oder aber die Entwicklung von verweisungsfähigen Rechnungslegungsvorschriften in Betracht.611 Für den rechtmäßigen Erlaß von Verordnungen bedarf es gemäß Art. 80 GG einer gesetzlichen Ermächtigung. Diese kann grundsätzlich nur an die Legislative oder die

Exekutive erteilt werden. Eine Subdelegation der Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen gern. Art. 80 Abs. 1 S. 4 GG an eine private Person erscheint

allerdings hier zulässig, da der Private als Beliehener in Ausübung der übertragenen Hoheitsmacht als selbständiger Hoheitsträger zu klassifizieren ist.612 Eine Norm­ setzung mittels der Vergabe von Satzungsgewalt an den Beliehenen scheidet auf­ grund der notwendigen Eingrenzung des Personenkreises aus. Da die Rechtsetzung

609 Vgl. Ossenbühl, WDStRL 29, S. 192 ff. 610 Vgl. ebd., S. 198 f. 611 Auf die Anforderungen, die mit der Verweisungsfähigkeit an die Aufbau- und Ablauforganisation verbunden sind, wird anschließend unter B II., S. 208 ff., näher eingegangen. Daher wird an dieser Stelle auf eine weitere Darstellung verzichtet. 612 Vgl. Dittmann, [Rechtsverordnung], S. 110.

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4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

durch Rechtsverordnung schon Gegenstand der Ausführungen war613, wird folgend

nur kurz der Verwaltungsakt dargestellt. Eine weitergehende Untersuchung, welche der Handlungsformen sich z.B. im Hinblick auf ihre Bestandskraft und Verbindlichkeit

für die Regulierung der Rechnungslegung anbietet, erfolgt im abschließenden Abschnitt. Gem. § 35 S. 1 VwVfG stellt der Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder

andere hoheitliche Maßnahme dar, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls

auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft, und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Im Gegensatz zur Rechtsnorm als abstrakt-genereller Re­ gelung, die an eine unbestimmte Zahl von Personen adressiert ist614, regelt der Ver­

waltungsakt grundsätzlich einen bestimmten Einzelfall. Der individuelle Charakter

wird auch dann angenommen, wenn der Adressat des Verwaltungsaktes nicht eine bestimmte Person, sondern ein bestimmbarer Personenkreis ist. Als hoheitliche Re­ gelung eines Einzelfalls, wie z.B. einer neu verabschiedeten Rechnungslegungsvor­

schrift, wendet sich dieser an eine bestimmte Person, die objektiv feststellbar sein muß. Aufgrund des nicht näher eingrenzbaren Adressatenkreises der Rechnungsle­

gung entfällt der Verwaltungsakt als Regelungsinstrument für die Normsetzung für die Rechnungslegung durch ein beliehenes Rechnungslegungsgremium.

Als Unterfall des Verwaltungsaktes nach § 35 S. 2 VwVfG kann der Beliehene auch

auf die Handlungsform der Allgemeinverfügung zurückgreifen.615 Dieser Verwal­ tungsakt richtet sich u.a. an einen bestimmten bzw. zumindest bestimmbaren Perso­

nenkreis. Dieser kann allerdings sehr allgemein gehalten sein. Ein Beispiel für die gattungsmäßige Bestimmung des Personenkreises ist die Adressierung einer All­

gemeinverfügung an alle Verkehrsteilnehmer. Folglich wäre auch die Adressierung aller Rechnungslegungsadressaten denkbar. Allerdings ist auch die Allgemeinverfü­

gung, ebenso wie der Verwaltungsakt, für die Normierung der Rechnungslegung

aufgrund der gesetzlichen Vorgaben zu ihrer Bestandskraft nicht geeignet. Zwar ist die Aufhebung eines bestandskräftigen Verwaltungsaktes bzw. einer bestandskräf­

tigen Allgemeinverfügung nur unter bestimmten Voraussetzungen möglich, doch tritt

613 Vgl. hierzu in diesem Abschnitt I. 2., S. 182 ff. 614 Vgl. Maurer, [Verwaltungsrecht], § 9 Rn. 14 ff. 615 Vgl. ebd., § 9 Rn. 31 ff.

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

195

die Bestandskraft nicht gleichzeitig mit der amtlichen Bekanntgabe in Kraft. Vielmehr

können die betroffenen Personen innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe Widerspruch gegen die ergangene Vorschrift einlegen. Dieser hat bezüglich der Be­

standskraft aufschiebende Wirkung. Damit bieten weder Verwaltungsakt noch All­ gemeinverfügung das für die Rechnungslegung notwendige Maß an Rechtssicher­ heit.616 Das Rechtsinstitut der Beleihung erfüllt die Anforderungen an die Normsetzung für

die Rechnungslegung unter Beteiligung Privater in großem Maße.617 Die Beleihung ermöglicht neben der selbständigen, wenn auch staatlich beaufsichtigten und kon­

trollierten Tätigkeit eines privaten Rechnungslegungsgremiums eine verbindliche Normsetzung. Je nach Wahl der Handlungsform wird die Normsetzung auch den Anforderungen im Hinblick auf den Adressatenkreis sowie im Hinblick auf die Dyna­

mik und Flexibilität der Rechtsetzung gerecht. Zugegebenermaßen ermöglicht auch

die Beleihung keine vollkommene Abkoppelung der Regulierung der Rechnungsle­ gung vom Staat, die von der Praxis gefordert wurde bzw. wird.618 Diese internatio­

nale Gepflogenheit ist aber im Hinblick auf die diskutierten verfassungsrechtlichen

Anforderungen auf nationaler Ebene nicht darstellbar. Vielmehr muß der Gesetzge­ ber aufgrund der demokratischen und rechtsstaatlichen Erfordernisse die Ergebnis-

und

Verfahrensverantwortung

behalten.

Diesen

Anforderungen

genügt

das

Rechtsinstitut der Beleihung.

III. Zwischenergebnis Bestimmte Mindest- und Rahmenregelungen für die Rechnungslegung müssen

durch den Staat selbst in Form von gesetzlichen Vorgaben erfolgen. Dazu gehören insbesondere diejenigen Regulierungen, die unter ökonomischen und rechtlichen Aspekten von wesentlicher Bedeutung für die Funktionsfähigkeit der Märkte und den

616 Vielmehr wäre es möglich, daß ein Jahresabschluß nach neuesten Vorgaben erstellt wird, aber durch einen Widerspruch rückwirkend ungültige Rechnungslegungsvorschriften angewendet wurden. 617 Auch der Arbeitskreis Externe Unternehmensrechnung der Schmalenbach-Gesellschaft für Betriebswirtschaft empfiehlt aus Gründen der Flexibilität und der verstärkten Einbringung von Expertenwissen die Beleihung eines Standardisierers. Vgl. Arbeitskreis Externe Unternehmensrechnung der Schmalenbach-Gesellschaft für Betriebswirtschaft, DB 2001, S. 161. 618 Vgl. hierzu die Ausführungen im 2. Kapitel unter B I., S. 69 ff.

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4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

Individualschutz sind. Ergänzende Konkretisierungen und Ausdifferenzierungen

durch Rechtsverordnungen wären denkbar. Allerdings: Bei dieser Form der staat­ lichen Normsetzung sind die Mitwirkungsmöglichkeiten Privater relativ begrenzt.

Eine stärkere Mitwirkung kann erreicht werden, indem ein privates Rechnungsle­ gungsgremium mit bestimmten, ergänzenden Normsetzungsbefugnissen belieben wird. Auf diese Weise erhält das private Gremium nicht nur faktische, sondern recht­

lich abgesicherte, eigene Einwirkungsmöglichkeiten auf die Normsetzung für die Rechnungslegung. Damit kann ein höheres Maß an unmittelbarer Verbindlichkeit der

erlassenen privaten Rechnungslegungsvorschriften erreicht werden als dies derzeit

bei den Standards des DRSC der Fall ist. Nochmals: Den Standards des DRSC

kommt zwar faktische Verbindlichkeit zu. Rechtlich abgesicherte Verbindlichkeit erhalten sie jedoch erst mit der Veröffentlichung durch das BMJ. Die Beleihung trägt damit grundsätzlich dem aufgezeigten Spannungsverhältnis

Rechnung, daß, ökonomisch und rechtlich gesehen, einerseits eine staatliche Norm­ setzung notwendig, andererseits aber auch eine weitreichende Mitwirkung Privater

sinnvoll und geboten ist. Abschließend bleibt nur noch zu klären, welche Form einer Regulierung der Rech­

nungslegung durch einen Beliehenen dem aufgezeigten Spannungsverhältnis am ehesten gerecht wird und am ehesten zu einem optimalen Regulierungsergebnis

führt.

B Formen einer Regulierung der Rechnungslegung durch einen Beliehenen Die Regulierung durch einen Beliehenen kann insbesondere auf zweifache Weise

erfolgen: Zum einen dadurch, daß der Beliehene verweisungsfähige Regeln erläßt. Dies ist die übliche Form der Regulierung durch einen Beliehenen. Zum anderen

dadurch, daß der Beliehene verbindliche Regeln in Form von Rechtsverordnungen erläßt.

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

197

I. Regulierung durch verbindliche Regeln

Der Beliehene kann, wie die theoretischen Ausführungen im vorherigen Abschnitt gezeigt haben619, grundsätzlich Adressat von Rechtsverordnungsermächtigungen

sein. Mit dem Erlaß von Rechnungslegungsverordnungen durch ein beliehenes pri­ vates Rechnungslegungsgremium würde ein Höchstmaß an Verbindlichkeit der ent­ wickelten Vorschriften ermöglicht und damit der nationalen und internationalen For­

derung nach Allgemeinverbindlichkeit der verabschiedeten Rechnungslegungsvor­ schriften Genüge getan. Als Zweck der Delegation bzw. Subdelegation ist vor allem die Beteiligung des pri­

vaten Sachverstands sowie des betroffenen Personenkreises an der Normsetzung für die Rechnungslegung anzuführen. Damit sollen neben der internationalen Aner­

kennung eines deutschen Rechnungslegungsgremiums insbesondere die vorhande­ nen Sach- und Fachkenntnisse für eine dem dynamischen Regelungsumfeld ad­

äquate Anpassung bzw. Entwicklung der Rechnungslegung genutzt werden. Gleich­ zeitig wird eine solche Einbeziehung privater Gremien dem Subsidiaritätsgedanken

und dem Recht auf autonome Selbstorganisation in hohem Maße gerecht. Darüber hinaus dient die Überantwortung von Rechtsetzungskompetenzen auch der Ent­

lastung des Gesetzgebers von nicht-wesentlichen Regelungsgebieten.

1. Anforderungen an eine Verordnungsermächtigung zur Subdelegation Rechtsverordnungen haben als allgemeinverbindliche Rechtssätze dieselbe Bin­

dungswirkung wie förmliche Gesetze. Das beliehene private Rechnungslegungs­

gremium würde daher durch eine Verordnungsermächtigung die Möglichkeit erhal­ ten, Rechnungslegungsvorschriften zu erlassen, denen ohne notwendige förmliche

Zustimmung einer staatlichen Stelle ein Höchstmaß an Verbindlichkeit zuteil werden würde. Im Gegensatz zum Gesetzgeber fehlt es dem Beliehenen allerdings an der grundsätzlich notwendigen demokratischen Legitimation und den rechtsstaatlichen

Bindungen. Die Delegation von Rechtsetzungskompetenzen erfolgt zwar nur kon­ servierend, der Gesetzgeber kann also jederzeit die Rechtsetzungsbefugnisse zu­ rücknehmen. Es darf aber dennoch nicht von den formalen Anforderungen an eine

619 Vgl. hierzu unter A II., S. 189 ff.

198

4, Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

Verordnungsermächtigung abgewichen werden. Dies gilt umso mehr, wenn das Recht zur Normsetzung auf ein außerhalb der Exekutive angesiedeltes privates

Rechnungslegungsgremium übertragen wird. Daher sind im Hinblick auf die demo­ kratische Legitimation und die rechtsstaatlichen Bindungen Vorsteuerungen durch

den delegierenden Gesetzgeber vorzunehmen. Unter der Prämisse, daß ein Beliehener Adressat einer Rechtsverordnungsermäch­ tigung sein kann, muß diese Subdelegation gern. Art. 80 Abs. 1 S. 4 GG zunächst im

Gesetz vorgesehen sein. Erst dann ist im Falle der Rechnungslegung eine weitere

Delegation durch das ermächtigte Bundesministerium für Justiz auf ein beliehenes, privates Rechnungslegungsgremium möglich. Die Subdelegation darf allerdings aufgrund der erschöpfenden Aufzählung der Delegatare in Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG

nicht im Ermächtigungsgesetz vorweggenommen werden.620 Jedoch wird dem Ge­ setzgeber die Kompetenz zugesprochen, den Subdelegatar selbst zu bestimmen.

Daher muß der Gesetzgeber im Ermächtigungsgesetz neben dem nach Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG notwendigen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung

auch die Ermächtigung zu einer weiteren Delegation der Rechtsetzungskompeten­

zen regeln.

Da mit der Subdelegation von einer an die Exekutive ergangenen Verordnungser­

mächtigung umfangreiche, wenn auch jederzeit widerrufbare Normsetzungskompe­ tenzen an ein privates Rechnungslegungsgremium übertragen werden, sind an das delegierende Gesetz und die weiter delegierende Rechtsverordnung hohe Anfor­ derungen im Hinblick auf die Bestimmtheit zu stellen. Dabei muß die delegierende

Rechtsverordnung den Rahmen des Ermächtigungsgesetzes einhalten und dessen

Direktiven berücksichtigen.621 Die Anforderungen an die Bestimmtheit der Delegation sind im Falle der Ermächtigung einer Subdelegation an ein privates, wenn auch

beliehenes, Gremium aufgrund der Kompetenz zum Erlaß verbindlicher Rech­ nungslegungsvorschriften weitaus höher als bei einem Verbleib der Rechtsetzungs­ kompetenzen im exekutiven Bereich. Im Gegensatz zur Exekutive fehlt es einem pri­

vaten Gremium an der notwendigen demokratischen Legitimation. Im Wege der Be­

620 Vgl. Bauer, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 80 Rn. 20, 34; Bryde, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3, Art. 80 Rn. 11. 621 Vgl. Bauer, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 80 Rn. 37.

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

199

leihung wird das Rechnungslegungsgremium zwar mittelbar dem Staatsapparat an­

gegliedert, doch ist die damit verbundene demokratische Legitimation nur indirekter Art und bei weitem nicht von der gleichen Qualität wie die der Exekutive. Die Anfor­

derungen dürfen auch nicht erst in der ermächtigenden Rechtsverordnung durch die Exekutive festgelegt werden. Vielmehr ist aufgrund der vielseitigen, widerstreitenden Interessen im Bereich der Rechnungslegung sowie der Weitergabe von Norm­

setzungskompetenzen an ein nicht demokratisch legitimiertes Rechnungslegungs­ gremium zumindest der Rahmenbau im Hinblick auf die Anforderungen an das pri­

vate Rechnungslegungsgremium und das Verfahren der Normsetzung durch den unmittelbar demokratisch legitimierten Gesetzgeber vorzugeben.

Gem. Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Er­ mächtigung durch das Ermächtigungsgesetz vorgegeben werden.622 Damit soll der Gesetzgeber insbesondere daran gehindert werden, Blankovollmachten für die

Normsetzung zu erteilen.623 Zweck dieses Konkretisierungspostulats ist es auch, den Normadressaten hinreichend über die betroffenen Fallgruppen, die Tendenz und den

Inhalt der Tätigkeit des Verordnungsgebers in Kenntnis zu setzen.624 Inhalt der konkreten Verordnungsermächtigung für die Normsetzung für die Rechnungslegung

an das Bundesjustizministerium wäre die Ermächtigung zur Verabschiedung von

Rechtsverordnungen für die Rechnungslegung. Im Rahmen der inhaltlichen Festle­ gungen ist auch die Zulässigkeit einer Subdelegation vorzusehen. Aufgrund der

umfassenden Normsetzungskompetenzen zum Erlaß von verbindlichen Rech­ nungslegungsvorschriften muß der Gesetzgeber von seinem Ermessen Gebrauch

machen und den Subdelegatar im Ermächtigungsgesetz bestimmen. Die Ermächtigung zur Verordnungsgebung darf sich, wie schon mehrfach herausge­

stellt worden ist, nur auf die Ausfüllung der durch den Gesetzgeber gesetzten Rah­

menvorgaben beziehen. Das Ausmaß darf folglich nicht das gesamte Regelungsge­ biet der Rechnungslegung umfassen. Vielmehr hat der Gesetzgeber aufgrund der

Wesentlichkeitstheorie die wesentlichen Richtlinien für die Rechnungslegung selbst

622 Ein Verstoß gegen diesen Bestimmtheitstrias hat die Nichtigkeit des Ermächtigungsgesetzes zur Folge. Vgl. Lepa, AöR 1980, S. 342. 623 Vgl. Ossenbühl, HStR III, § 64 Rn. 17. 624 Vgl. Maunz, in: Maunz/Dürig, Komm, zum GG, Art. 80 Rn. 28; Lepa, AöR 1980, S. 342 ff.

200

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

vorzugeben.625 Diese stellen im Hinblick auf die Anleger- und Gläubigerschutzfunk­ tion der Rechnungslegung insbesondere die grundlegenden Vorschriften zur Be­

wertung und Gewinnverteilung sowie zum Ausmaß der Informationsweitergabe dar. Im Hinblick auf die Überantwortung originärer Normsetzungsgewalt an ein privates

Rechnungslegungsgremium ist zu beachten, daß dieses im Gegensatz zu staatli­

chen Instanzen, wie gesagt, nicht demokratisch legitimiert ist, und die Organisations­

struktur und das Verfahren zunächst nicht durch die gesetzlichen Vorgaben eine adäquate Aufgabenerfüllung gewährleisten. Dies ist aber - entsprechend Gewicht

und Tragweite der Entscheidung und ihrer Verbindlichkeit mehr oder weniger - zwin­ gend notwendig.626 Daher hat der Gesetzgeber im Rahmen der Ermächtigung zur

Subdelegation Vorgaben in bezug auf die Anforderungen an die Organisation und das Normsetzungsverfahren des Subdelegatars zu machen.627 Da das beliehene

private Rechnungslegungsgremium durch die Ermächtigung zum Erlaß von Rechts­ verordnungen eigene Rechtsetzungskompetenzen übertragen bekommt, muß im

Hinblick auf die hohe Verbindlichkeit eine umfassende Vorsteuerung durch den Ge­ setzgeber erfolgen. Damit eine Weitergabe an ein privates, wenn auch beliehenes,

Rechnungslegungsgremium zulässig ist, muß im Ermächtigungsgesetz vorgeschrie­ ben werden, daß das Rechnungslegungsgremium im Rahmen der Normsetzungstä­

tigkeit dem Gemeinwohl verpflichtet ist. Daher muß die Zusammensetzung des Gremiums und der Kontroll- und sonstigen Organe, die Beteiligung der Öffentlichkeit, die Finanzierung und das Normsetzungsverfahren die Berücksichtigung des Ge­

meinwohls und die sachgerechte Aufgabenerfüllung ermöglichen und sicherstellen. Neben der Beteiligung aller betroffenen Interessengruppen ist insbesondere die

Unabhängigkeit des Gremiums von Partikularinteressen zu gewährleisten. Eine de­

tailliertere Vorgabe der einzelnen Anforderungen im Rahmen des Ermächtigungsge­ setzes scheint allerdings nicht notwendig. Dies würde dem Sinn und Zweck von Ge­

setzen, nämlich abstrakt-generelle Regelungen zu treffen, zuwiderlaufen. Vielmehr sollten die einzelnen Anforderungen und die zwingende Einhaltung der Vorgaben im

625 Vgl. hierzu die Ausführungen in diesem Kapitel unter A I. 1, S. 180 ff. 626 Vgl. Ossenbühl, HStR III, § 62 Rn. 49; Dreier, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, Art. 20 (Demokratie) Rn. 112. 627 Ermächtigungen, die dem Verordnungsgeber Auflagen bezüglich der eigenen Tätigkeit machen, sind durchaus legitim, da der Gesetzgeber sich mit dem Rechtsetzungsakt zunächst in Abhängigkeit des Verordnungsgebers begibt. Vgl. Lepa, AöR 1980, S. 347 f.

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

201

Rahmen der delegierenden Rechtsverordnung durch das Bundesjustizministerium näher ausgeführt werden.

Es ist des weiteren unabdingbar, daß der demokratisch legitimierte Gesetzgeber als

übergeordnete Rechtsetzungsmacht neben der Möglichkeit zur inhaltlichen Vorgabe

von Rahmenbedingungen die Ergebnis- und Letztverantwortung über die delegierten Aufgabenbereiche behält.628 Dies ist trotz der Vorgaben in bezug auf Besetzung und

Verfahren notwendig, da mit der Verordnungsermächtigung ein privates Gremium das

Recht

erhält,

verbindliche

Rechnungslegungsvorschriften

in

Form

von

Rechtsverordnungen zu erlassen. Als Ausgleich für die umfangreiche Weitergabe

von Normsetzungskompetenzen sind zwingend parlamentarische Kontrollbefugnisse zu schaffen. Daher ist im Ermächtigungsgesetz auch festzuhalten, daß dem

Gesetzgeber ein nicht abdingbares Recht auf Aufsicht und Ergebniskontrolle zusteht. Die nähere Ausgestaltung der Aufsicht und Kontrolle sollte mit Blick auf die Klarheit

des Gesetzes ebenfalls Gegenstand der delegierenden Rechtsverordnung durch das Bundesjustizministerium an das private Rechnungslegungsgremium sein. Im Hinblick auf die Letztverantwortung des Gesetzgebers für die Rechnungslegung

und die verbindliche Normsetzung von Rechnungslegungsvorschriften durch ein

privates Gremium kann sich der Gesetzgeber z.B. ein Zustimmungs- oder Aufhe­ bungsrecht vorbehalten.629 Das Zustimmungsrecht sollte allerdings im Hinblick auf die zeitliche Flexibilität der Verordnungsgebung nur dergestalt ausgestaltet werden, als die Zustimmung ohne Einspruch in einem Zeitrahmen von z.B. zwei Wochen als

erteilt gilt. Da die entwickelten Rechnungslegungsvorschriften in Form von Rechts­ verordnungen ebenfalls den Publizitätsvorschriften des Art. 82 GG unterliegen,

könnte z.B. die durch Art. 82 Abs. 2 GG vorgeschriebene vierzehntägige Frist nach ordnungsgemäßer Verkündung im Bundesgesetzblatt bis zum Inkrafttreten einer Rechtsverordnung als Einspruchsfrist für den Gesetzgeber genutzt werden.

628 Vgl. Bryde, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3, Art. 80 Rn. 5. 629 Vgl. Lepa, AöR 1980, S. 350 ff.

202

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

2. Anforderungen an die Organisation des Beliehenen und das Verfahren

Im Hinblick auf die Anforderungen an die Organisation des beliehenen Rechnungs­

legungsgremiums ist grundsätzlich davon auszugehen, daß die Vorgaben im Rah­ men der delegierenden Rechtsverordnung durch das Bundesjustizministerium auf­

grund der umfassenden Kompetenz zur eigenen Rechtsetzung sehr eng und de­ tailliert erfolgen müssen. Dies ist mit den Festlegungen des Demokratie- und

Rechtsstaatsprinzips zu begründen. So müssen durch die Vorsteuerung und die or­ ganisatorische Verankerung der Ergebnis- und Letztverantwortung die Entschei­

dungsträgerschaft einer demokratisch legitimierten Instanz und damit die Durchgän­ gigkeit der Legitimationskette gewährleistet werden.630 Im Hinblick auf die rechts­

staatlichen Anforderungen sind die Bestimmtheit und Klarheit der Rechnungsle­ gungsverordnungen und die ordnungsgemäße Verkündung und Ausfertigung durch geeignete Verfahrensvorschriften sicherzustellen.631 Nur dann ist die Ermächtigung

eines privaten Gremiums zur Setzung verbindlichen Rechts als zulässig einzustufen. Werden dem beliehenen, privaten Rechnungslegungsgremium durch Subdelegation Normsetzungskompetenzen übertragen, müssen aufgrund der verfassungsrecht­ lichen Vorgaben insbesondere die staatliche Kontrolle und Aufsicht detailliert gere­

gelt und ihre Effektivität sichergestellt werden.632 Hierfür gibt es in der Aufbau- und

Ablauforganisation mehrere Anknüpfungspunkte. Die Einbindung des Staates muß

aufgrund der Möglichkeit einer verbindlichen Normsetzung über Informations- und Evaluationsbefugnisse hinausgehen. Daher ist einem staatlichen Vertreter ein Sitz im Rechnungslegungsgremium einzuräumen. Nur so kann die für die Delegation von

Normsetzungskompetenzen notwendige ununterbrochene, demokratische Legiti­

mationskette gewährleistet werden. Der staatliche Vertreter hat insbesondere die Verfolgung von Gemeinwohlinteressen sowie die ausgeglichene Berücksichtigung

aller betroffenen Interessengruppen sicherzustellen. Eine weitere staatliche Kontrolle sollte durch die Einräumung eines Sitzes in einem

einzurichtenden Aufsichtsgremium ermöglicht werden. Während das Rechnungsle­

630 Vgl. hierzu auch die Ausführungen im 1. Kapitel unter C II. 2. a), S. 53 ff. sowie im 2. Kapitel unter C II. 1„ S. 84 ff. 631 Vgl. hierzu auch die Ausführungen im 1. Kapitel unter C II. 2. b), S. 56 ff. 632 Vgl. Trute, DVBI. 1996, S. 958; Lange, VerwA 1991, S. 9 ff.; Schmidt-Preuß, [Regelwerke], S. 94 ff.

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

203

gungsgremium neben ggfs. zu betrauenden Arbeitsausschüssen ausschließlich für die Entwicklung der Rechnungslegungsvorschriften zuständig sein sollte, ist ein Auf­

sichtsgremium für die Kontrolle des Normsetzungsprozesses einzusetzen. Dieses

hat darauf zu achten, daß der Normsetzungsprozeß frei von Interessenbindungen

erfolgt. Dieser Aufgabe kommt im Hinblick auf die zahlreichen, betroffenen Rech­ nungslegungsadressaten und der Individual- und Institutionenschutzfunktion der Rechnungslegung besondere Bedeutung zu. Diesem Aufsichtsgremium ist daher

auch ein abschließendes Zustimmungsrecht zu den durch das Rechnungslegungs­ gremium verabschiedeten Rechnungslegungsvorschriften einzuräumen. Die Zu­

stimmung des Aufsichtsgremiums hat aus Gründen der Rechtssicherheit vor der abschließenden Veröffentlichung der Rechnungslegungsvorschrift zu erfolgen. Im Hinblick auf diese Zustimmung des Aufsichtsgremiums zu einer entwickelten Rech­

nungslegungsvorschrift ist dem staatlichen Vertreter ein Vetorecht einzuräumen. Aufgrund der Möglichkeit zur verbindlichen Normsetzung muß dem Staat dieses

Vetorecht zugestanden werden, im Falle von berechtigten Zweifeln z.B. an der Be­

rücksichtigung aller Interessen gegen die Stimmen der anderen Gremienmitglieder die Verabschiedung einer Rechnungslegungsvorschrift zu verhindern. Neben der dis­ ziplinierenden Wirkung für das Normsetzungsverfahren ermöglicht dieses Vetorecht

auch einen Verzicht auf die anschließende Zustimmung des Gesetzgebers zu der verabschiedeten Rechnungslegungsvorschrift. Neben der Entsendung von staatlichen Vertretern in das Rechnungslegungs- und

das Aufsichtsgremium ist auch die Zusammensetzung der beiden Gremien von be­

sonderer Bedeutung und zwingend in der delegierenden Rechtsverordnung durch das Bundesjustizministerium vorzugeben. Nur durch Sicherstellung einer in bezug

auf die betroffenen Interessen ausgewogenen Besetzung, insbesondere des Rech­ nungslegungsgremiums, kann nämlich eine hinreichende Verfolgung des Gemein­

wohls gewährleistet werden. Neben der notwendigen Berücksichtigung aller betrof­

fenen Personenkreise ist allerdings auch die in bezug auf das sich schnell ändernde Regelungsumfeld notwendige Dynamik und Flexibilität der Normierungstätigkeit zu gewährleisten. Daher sollte der Kreis der Normsetzer nicht zu groß gewählt werden. Während die Vorgaben des § 342 HGB nur unzureichend sind, bietet § 342 a HGB

204

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

eine Orientierungshilfe für die Besetzung des Gremiums.633 Danach muß sich ein öffentlich-rechtlicher Rechnungslegungsbeirat aus einem Vertreter des Bundesmini­

steriums der Justiz sowie je einem Vertreter des Bundesfinanzministeriums und des Bundesministeriums der Wirtschaft, vier Vertretern von Unternehmen, vier Vertretern

der wirtschaftsprüfenden Berufe und zwei Vertretern der Hochschulen zusammen­ setzen. Darüber hinaus sind allerdings auch Anleger- und Gläubigerinteressen zu

berücksichtigen.634 Da zwischen diesen höchst diffusen Personengruppen ein re­

gelmäßiger Austausch erfolgt, bietet sich für beide Gruppen die Börse als Ersatz­ repräsentantin an. Um den Anforderungen im Hinblick an die Dynamik des Entwick­ lungsverfahrens gerecht zu werden, sollte ggfs. die Anzahl der Unternehmens- und

Wirtschaftsprüfungsvertreter reduziert werden. Der Gesetzgeber sollte des weiteren vorschreiben, daß die Zusammensetzung der Unternehmensvertreter die unter­

schiedlichen Unternehmensgrößen widerspiegeln muß. Wie die Darstellung zur positiven Theorie der Regulierung gezeigt hat6°5, sind kleine, homogene Gruppen in

ihrer Interessenbündelung und -durchsetzung erfolgreicher als große, heterogene

Gruppen. Diese Tatsache muß der Gesetzgeber bei der Vergabe von Sitzen im Rechnungslegungsgremium berücksichtigen. Daher wäre z.B. zu überlegen, inwie­

fern Großunternehmen als homogener Kreis einen Sitz, kleine und mittlere Unter­

nehmen als heterogener und schlechter organisierter Kreis hingegen zwei Sitze im Rechnungslegungsgremium erhalten sollten. Der Gesetzgeber muß daneben durch Vorgaben die Sachkunde und damit die Qua­

lität der Rechnungslegungsvorschriften und die Unabhängigkeit der Gremienmit­ glieder sicherstellen. Ein privates Gremium kommt nur dann als Delegatar von

Normsetzungskompetenzen in Betracht, wenn es neben der demokratischen Beteili­ gung aller betroffenen Interessengruppen auch durch die Fachkunde und die Unab­

633 Vgl. für eine weitergehende Analyse der §§ 342, 342 a HGB die Ausführungen im 2. Kapitel, S. 65 ff. 634 Von der direkten Beteiligung der allgemeinen Öffentlichkeit wird abgesehen, da diese durch staatliche Beteiligung, Kontrolle und Aufsicht berücksichtigt wird. Gegen die Börse als Ersatzrepräsentantin ist auch nicht einzuwenden, daß diese seit dem 05.02.2001 als börsennotiertes Unternehmen selbst der Rechnungslegungspflicht unterliegt. Vgl. BZ vom 09.01.2001, S. 39. Ihr Marktwert wird nämlich neben der Zahl der börsennotierten Unternehmen maßgeblich von der Kapitalanlagesicherheit der notierten Unternehmensanteile abhängen, die wiederum durch die Qualität der Unternehmensinformationen beeinflußt wird. 635 Vgl. hierzu die Ausführungen im 3. Kapitel unter A II. 1., S. 117 ff. sowie 2., S. 123 ff.

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

205

hängigkeit der Normsetzer eine sachgerechte Normsetzung gewährleistet. Daher

sind die grundsätzlichen Anforderungen an einen Sachverständigen und seine Tätig­

keit einzuhalten. Diese stellen Sachkunde, Neutralität und Unabhängigkeit dar.636 Für die Definition der Anforderungen an die Sachkundigkeit kann auf die Gesetzes­ begründung des § 342 HGB zurückgegriffen werden.637 Die Unabhängigkeit kann

durch ein in der delegierenden Rechtsverordnung festgelegtes Verbot der Entge­

gennahme von Weisungen638 und der Wahrnehmung von Funktionen, in der die Gremienmitglieder in Abhängigkeit von Weisungen gleiche Aufgabenbereiche bear­

beiten, institutionell abgesichert werden. Die Unabhängigkeit der Gremienmitglieder kann des weiteren durch die hauptberufliche Tätigkeit639 und den Ausschluß der Möglichkeit einer Wiederwahl in das Rechnungslegungsgremium sichergestellt wer­ den. Die damit verbundenen nachteiligen Auswirkungen auf die inhaltliche Kontinui­

tät der Normierung der Rechnungslegung könnte durch einen rollierenden Austausch der Gremienmitglieder aufgefangen werden. Ein weiterer Aspekt, der die Unabhängigkeit des Rechnungslegungsgremiums maßgeblich beeinflußt, ist die Finanzierung der Normierungstätigkeit. Die Finan­

zierung darf nicht nur bzw. in überwiegendem Maße durch eine einzelne Interessen­ gruppe erfolgen.640 Eine einseitige Finanzierung der Normierungstätigkeit läßt trotz

verfahrenstechnischer Vorkehrungen und staatlicher Aufsicht die Gefahr erwachsen, daß die Entscheidungen einseitig getroffen werden, um z.B. die weitere Finanzierung

636 Vgl. Nicklisch, NJW 1983, S. 847. 637 Danach sind Rechnungsleger "alle Personen, die als Diplom-Kaufmann bzw. -Kauffrau, DiplomVolkswirt oder mit entsprechender Qualifikation die Handelsbücher oder die sonstigen in § 257 Abs. 1 Nr. 1 HGB bezeichneten Unterlagen für Kapitalgesellschaften und andere Kaufleute im Anstellungsverhältnis oder freiberuflich führen. Weiterhin sind Rechnungsleger Personen, die als Wirtschaftsprüfer, vereidigte Buchprüfer, Steuerberater oder Rechtsanwalt bei der Aufstellung der vorgeschriebenen Jahres- oder Konzernabschlüsse handels- oder steuerrechtlich beraten oder Pflichtprüfungen von solchen Unterlagen durchführen. Ferner gehören zu den Rechnungslegern alle Personen, die zu den vorstehend genannten eine zumindest vergleichbare Qualifikation haben und auf dem Gebiet der Rechnungslegung oder Prüfung tätig sind; dies gilt auch, soweit diese Personen im Bereich der Hochschulen oder anderen Stellen tätig sind.” BT-Drucks. 13/10038, S. 27. 638 Vgl. hierzu § 1 des Standardisierungsvertrages zwischen dem Bundesministerium der Justiz und dem DRSC vom 03.09.1998. 639 So haben die Mitglieder des FASB ihre sonstigen beruflichen Aktivitäten aufzugeben. Vgl. Zitzeisberger, WPg 1998, S. 255; Küting/Brakensiek, BB 1999, S. 680. Hierzu sind die Gremienmitglieder des DRS hingegen nicht verpflichtet. 640 Vgl. Schmidt-Preuß, [Regelwerke], S. 98.

206

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

sicherzustellen.641 Da zu erwarten ist, daß die Einnahmen aus Publikationen, Aus-

und Fortbildungen sowie die Mitgliederbeiträge642 nur einen Bruchteil der benötigten finanziellen Mittel abdecken, muß die Finanzierung durch weitere Einnahmen sicher­ gestellt werden. Hier bietet sich in Anlehnung an die britische Lösung des ASB eine Dreiteilung der Kosten an.643 Für die Übernahme jeweils eines Drittels der Kosten kommen insbesondere der Staat, der von der Normierung der Rechnungslegung entlastet wird, und der Berufsstand der Wirtschaftsprüfer, der durch eine fach- und

sachgerechte Normierung von Rechnungslegungsvorschriften ebenfalls von eigenen Entwicklungstätigkeiten entlastet wird, in Betracht. Der verbleibende Kostenblock

sollte von der Börse aufgebracht werden, da diese durch eine adäquate und internationalen Anforderungen entsprechende Rechnungslegung, die das Vertrauen

in den deutschen

Kapitalmarkt stärkt und ggfs. zu einer Steigerung des

Kapitalzuflusses führt, ebenfalls direkt profitiert.

Weitere Vorgaben sind im Rahmen der delegierenden Rechtsverordnung durch das Bundesjustizministerium grundsätzlich nicht zu machen, da die Anforderungen an das Verfahren der Verordnungsgebung und seiner Transparenz sowie die Bestimmt­ heit und die Publizität der entwickelten Rechnungslegungsvorschriften gesetzlich

geregelt sind.644 Diese Vorgaben können, falls notwendig, jederzeit durch den Ge­ setzgeber verschärft werden.

3. Bewertung Die Regulierung durch Verordnungsermächtigung eines beliehenen, privaten Rech­ nungslegungsgremiums bietet den Vorteil, daß auf diese Weise den privat ent­

wickelten Rechnungslegungsvorschriften ein Höchstmaß an Verbindlichkeit zuteil

wird. Damit wird umfassende Rechtssicherheit für die betroffenen Adressaten der Rechnungslegung geschaffen. Die Notwendigkeit einer Veröffentlichung der Rech­ nungslegungsvorschriften durch das BMJ würde entfallen. Das private Rechnungsle­ 641 Vgl. Ebke, ZIP 1999, S. 1199; Schwab, BB 1999, S. 787. Diesbezüglich ist die Aussage Ebkes "Wer zahlt, hat das Sagen." sicherlich berechtigt. Daher ist eine an das FASB angelehnte Finanzierungskonstruktion zu vermeiden. In den USA werden über 50 % der Kosten durch den Berufsstand der Wirtschaftsprüfer aufgebracht. Vgl. auch Schwab, BB 1999, S. 787; Großfeld, WPg 2001, S. 132. 642 Vgl. zu der Wahl der Rechtsform die Ausführungen hierzu in diesem Abschnitt unter II. 2., S. 216 ff. 643 Vgl. Schwab, BB 1999, S. 787. 644 Vgl. hierzu die Ausführungen in diesem Kapitel unter A I. 2., S. 183.

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

207

gungsgremium hätte somit nicht nur faktische, sondern rechtlich abgesicherte Ein­

wirkungsmöglichkeiten. Mit der Ermächtigung zum Erlaß von Verordnungen kann das private Gremium eigenes, verbindliches Recht setzen. Diesem Vorteil stehen erhebliche Nachteile gegenüber. Diese bestehen vor allem darin, daß der Staat auf die inhaltliche Ausgestaltung der Regeln sowie auf das Regulierungsgremium und

das Regulierungsverfahren nach wie vor erheblichen Einfluß nehmen kann und auf­ grund der demokratischen und rechtsstaatlichen Anforderungen auch nehmen muß. Privaten darf nur dann das Recht zum Erlaß von verbindlichen Rechtsverordnungen übertragen werden, wenn und insofern durch geeignete staatliche Vorsteuerungen die demokratischen und rechtsstaatlichen Anforderungen sichergestellt werden.

Der Erlaß von Rechtsverordnungen durch Beliehene ist nur zulässig, wenn durch entsprechende Verordnungsermächtigungen Inhalt, Zweck und Ausmaß der Regu­

lierungsmaterie noch konkreter vorgegeben werden als dies aufgrund von Art. 80 Abs. 1 GG bei Verordnungsermächtigungen an die Exekutive erfolgen muß. Die

umfassende Einschränkung des organisatorischen Freiheitsgrades ist notwendig, um einen angemessenen Ausgleich im Hinblick auf die fehlende demokratische Le­

gitimation herzustellen, und auf diese Weise die Subdelegation von Verordnungs­

kompetenzen an ein privates Rechnungslegungsgremium zu ermöglichen. Insoweit wäre die private Normsetzung durch einen Beliehenen relativ stark abhängig von der

staatlicher Aufsicht und Kontrolle. Die Vorgaben des Gesetzgebers zur Sicherstellung der Unabhängigkeit des Rech­

nungslegungsgremiums und der Beteiligung aller betroffenen Personengruppen tragen zwar zur nationalen und internationalen Anerkennung der Normierungsarbeit bei. Diese würde aber durch die ausgeprägten staatlichen Vorgaben und Beteiligun­

gen stark eingeschränkt. Neben der eingeschränkten nationalen und internationalen Anerkennung ist durch die Vielzahl staatlicher Vorgaben und der gesetzlich vorge­ gebenen Verfahrensstruktur darüber hinaus auch mit nachteiligen Wirkungen auf die Flexibilität und Dynamik des Verfahrens zu rechnen. Sollte damit das für das Re­

gelungsumfeld notwendige Maß an Flexibilität und Dynamik des Verfahrens verfehlt

werden, hat dies eine weitere Abnahme der nationalen und internationalen Aner­

kennung zur Folge. Entscheidend ist aber, daß die verfassungsrechtlich gewähr­

208

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

leistete, autonome Mitwirkung Privater aufgrund der Ermächtigung zum Erlaß allge­ meinverbindlicher Regelungen stark eingeschränkt wird.

II. Regulierung durch verweisungsfähige Regeln Die Regulierung durch verweisungsfähige Regeln bedeutet eine Abnahme der Ver­

bindlichkeit der entwickelten Vorschriften im Vergleich zu der Regulierung der Rechnungslegung durch Verordnungen. Aufgrund der im Vergleich zu der Regu­

lierung durch Rechtsverordnung geringeren rechtlichen Verbindlichkeit der veröffent­ lichten Rechnungslegungsvorschriften sind allerdings weniger strenge Vorgaben zur

Aufbau- und Ablauforganisation des privaten Rechnungslegungsgremiums notwen­ dig. Dem privaten Rechnungslegungsgremium können also größere Gestaltungs­

spielräume eingeräumt werden, als dies im Falle einer verbindlichen Verordnungs­ gebung möglich ist. Damit erhalten Private ein höheres Maß an Mitwirkungsmöglich­

keiten als dies bei der Regulierung durch Verordnung der Fall ist.

Als verweisungsfähig werden grundsätzlich jene Vorschriften verstanden, die erwar­

ten lassen, daß sie inhaltlich richtige Regulierung darstellen. Aufgrund der, auch hier notwendigen, allerdings geringfügigeren, Vorsteuerung durch den Beleihungsvertrag

ist davon auszugehen, daß die durch ein beliehenes Rechnungslegungsgremium erlassenen Rechnungslegungsvorschriften ein höheres Maß an Verweisungsfähig­ keit beinhalten als die durch ein autonomes, privates Gremium erlassenen Rege­

lungen. Den verweisungsfähigen Regeln kommt, wie unten noch ausgeführt wird645,

ein höheres Maß an Verbindlichkeit zu als den rein privat entwickelten Vorschriften des DRSC, die bis zur Veröffentlichung des BMJ nur rein faktische Geltungskraft haben.

Um eine abschließende Beurteilung und Empfehlung hinsichtlich des zu nutzenden Regulierungsinstrumentes abgeben zu können, soll folgend untersucht werden, welche Art der Verweisung für die Regulierung der Rechnungslegung in Betracht kommt, welche Anforderungen daraus erwachsen, und welche Vorgaben an ein be­

liehenes, privates Rechnungslegungsgremium zu machen sind, damit dessen Rechnungslegungsvorschriften als verweisungsfähig eingestuft werden können.

645 Vgl. hierzu die Ausführungen im folgenden Unterabschnitt.

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

209

1. Anforderungen an und Wirkungen von Verweisungen

Eine im Rahmen der Gesetzgebung häufig verwendete Technik stellt die Verweisung bzw. Bezugnahme auf andere Regeln dar.646 Sie erfüllt die Aufgabe, unvollständige Normen durch den Inhalt weiterer Regelungen zu vervollständigen. Das inkor­ porierte, ggfs. privat formulierte Recht des Verweisungsobjektes wird im Wege der Verweisung grundsätzlich in den Rang der Verweisungsnorm als der staatlichen

Verweisungsgrundlage gehoben. Die Verweisungstechnik ermöglicht somit u.a. die Beteiligung außerhalb der Legislative stehender Dritter.647

Aufgrund der Zielsetzung dieses Kapitels wird im folgenden nicht die Unterscheidung zwischen den in Bezug genommenen Verweisungsobjekten vorgenommen, wonach

in Binnenverweisungen und Verweisungen auf nicht-normative Regeln differenziert wird.648 Vielmehr wird hinsichtlich der Art der Inbezugnahme der Verweisung unterschieden, wonach zwischen statischer und dynamischer Verweisung un­

terschieden wird. a) Statische Verweisung Im Rahmen der statischen Verweisung erfolgt die Bezugnahme auf das Verwei­

sungsobjekt unter genauer Angabe des jeweiligen Normwerkes.649 Durch die expli­

zite Aufführung des Titels, der Nummer sowie des Ausgabedatums wird ein klar umrissener Norminhalt in die Verweisungsnorm inkorporiert und damit in den gesetzge­

berischen Willen aufgenommen.650 Das Verweisungsobjekt erhält unabhängig von der bisherigen Rechtsqualität den Rechtscharakter der Verweisungsnorm.651 Diese bleibt durch spätere inhaltliche Änderungen des Verweisungsobjektes unberührt.

Sollen die Änderungen in die Verweisungsnorm übernommen werden, muß der Ge­ setzgeber im Falle der statischen Verweisung eine erneute Inkorporation des über­

646 Vgl. Ossenbühl, DVBI. 1967, S. 401; Schenke, [FS Fröhler], S. 87; Klindt, DVBI. 1998, S. 373; Moritz, [Verweisung], S. 1. 647 Vgl. Karpen, [Verweisungstechnik], S. 221; Brugger, VerwA 1987, S. 3 ff. 648 Vgl. zu den unterschiedlichen Arten von Verweisungen Staats, [Verweisung], S. 244 ff.; Karpen, [Verweisungstechnik], S. 221 ff.; ders., [Verweisung], S. 19 ff. sowie zur Abgrenzung von anderen Rechtsfiguren Clemens, AöR 1986, S. 67 ff. 649 Vgl., auch zum folgenden, Marburger, [Technik], S. 387 ff. 650 Vgl. Hörnig, DVBI. 1979, S. 308. 651 Vgl. Arndt, JuS 1979, S. 785.

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4, Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

arbeiteten Verweisungsobjektes durch die wiederholte Verabschiedung der Verwei­ sungsnorm vornehmen.652 Die Inkorporation des Verweisungsobjektes ermöglicht die inhaltliche Aufnahme

gesetzesfremder Inhalte, ohne daß der Gesetzgeber sich seiner Gesetzgebungs­

befugnisse entledigt oder in verfassungsrechtlich bedenklicher Weise653 auf nicht demokratisch legitimierte außerstaatliche Normungsgremien zurückgreift. Den ent­

sprechenden rechtsstaatlichen und demokratischen Anforderungen wird nachge­ kommen.654 Damit wird das Verweisungsobjekt im Umfang der Verweisung sowie im

Range der Verweisungsnorm rechtsverbindlich. Die Verbindlichkeit gilt sowohl im

Verhältnis zu den unmittelbaren Normadressaten als auch gegenüber Gerichten und Behörden. Daher kann gerichtlich nur noch überprüft werden, inwiefern die Normen mit höherrangigem Recht vereinbar sind. Die statische Verweisung dient insbesondere der Gesetzesökonomie. Indem der

Gesetzgeber auf eine fremde Norm verweist, erspart er sich die wörtliche Aufnahme des Norminhaltes in die Verweisungsnorm. Neben der Entlastung des Gesetzgebers unterstützt die Verweisung die Entlastung des Gesetzes. Der Verzicht auf die de­

taillierte Aufnahme des Verweisungsobjektes in den Gesetzestext dient der Klarheit und Übersichtlichkeit.655 Zudem ermöglicht die Anwendung der Verweisungstechnik

die Beteiligung sachverständiger Personen außerhalb der Legislative.656 Eine Ver­ weisung auf private Sachverständigengremien erfolgt z.B. vielfach im Bereich der Technik.657

Verfassungsrechtliche Bedenken ergeben sich allerdings in bezug auf das Verkün­ dungsgebot des Art. 82 Abs. 1 GG.658 Die Rechtsprechung erachtet die statische Verweisung trotz einer fehlenden Veröffentlichung in den zuständigen Gesetzes­

Vgl. Karpen, ZRP 1978, S. 151. Vgl. hierzu die Ausführungen im 1. Kapitel C. II. 2. a) aa), S. 53 f. Vgl. Ossenbühl, DVBI. 1967, S. 408. Vgl. Marburger, [Technik], S. 379. Vgl. Karpen, [Verweisungstechnik], S. 221, 224 ff.; ders., [Verweisung], S. 11 ff.; Schenke, NJW 1980, S. 743. 657 Vgl. Backherms, ZRP 1978, S. 261. Vgl. hierzu die Ausführungen im 3. Kapitel unter B II. 2. b), S. 168 ff. 658 Vgl. Staats, ZRP 1978, S. 60 ff.; Karpen, [Verweisung], S. 137 ff.; Schenke, NJW 1980, S. 744; Ebsen, DÖV 1984, S. 16 ff.; Klindt, DVBI. 1998, S. 375. Vgl. allgemein zur Ausfertigung und Verkündung Hallier, AöR 1960, S. 391 ff. 652 653 654 655 656

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

211

blättern der Verweisungsnorm als zulässig, sofern die Mindestanforderungen des BVerwG eingehalten werden.659 Danach muß klar zum Ausdruck kommen, daß die Verweisungsnorm auf eine außergesetzliche Regelung Bezug nimmt. Das Verwei­ sungsobjekt ist hinreichend genau zu bezeichnen und muß für den betroffenen Per­

sonenkreis zugänglich sein. Zudem muß das Publikationsinstrument für eine amt­

liche Anordnung geeignet sein.660 Diesen Mindestanforderungen des BVerwG ist das BVerfG gefolgt.661 Im Falle der Verweisung auf private Regelwerke bzw. interne Verwaltungsvorschriften fehlt es regelmäßig an der geforderten Publizität, so daß

diese Vorschriften als Verweisungsobjekte nicht in Betracht kommen könnten. Von

dieser Formerfordernis darf allerdings abgewichen werden, wenn die Verkündung im vorgesehenen Publikationsorgan z.B. aufgrund der Beschaffenheit nicht möglich

ist.662 Zudem wird es in bezug auf die Verfassungsmäßigkeit als ausreichend ange­ sehen, wenn in der Verweisungsnorm die Bezugsquelle für die nichtnormative pri­

vate Regelung angegeben wird.663 Allerdings ist trotz der weitgehenden ver­

fassungsrechtlichen Unbedenklichkeit statischer Verweisungen auch diesen eine Grenze gezogen. Diese spiegelt sich in den grundrechtlichen Gesetzesvorbehalten

und den Bereichen, die durch die Wesentlichkeitstheorie erfaßt werden, wieder. Die­

ser Pflichtaufgaben darf sich der Gesetzgeber durch Verweis auf Regeln Dritter nicht entledigen.664

Grundsätzlich erscheint die Anwendung der Verweisungstechnik für die Regelung der inhaltlichen Ausfüllung und Konkretisierung der Rahmenbedingungen für die

Rechnungslegung möglich und empfehlenswert. Die Verwendung statischer Ver­ weisungen bietet sich jedoch nicht an. Hiergegen spricht die damit verbundene Not­ wendigkeit, im Falle von Änderungen bzw. Neuerungen der privat entwickelten Rechnungslegungsvorschriften erneut eine Verweisung auf diese vornehmen zu

müssen. Auf diese Weise kann die geforderte Dynamik und Flexibilität des Norm­

Vgl. BVerwG, NJW 1962, S. 505. Vgl. Ossenbühl, DVBI. 1967, S. 405; Hörnig, DVBI. 1979, S. 309 ff.; Backherms, ZRP 1978, S. 262. Vgl. u.a. BVerfGE 47, 285 (311). Vgl. Ossenbühl, DVBI. 1967, S. 406. Vgl. Hörnig, DVBI. 1979, S. 311; Backherms, ZRP 1978, S. 262. Zur Identitätssicherung muß das Verweisungsobjekt allerdings bei einer amtlichen Stelle hinterlegt werden. Vgl. Schenke, NJW 1980, S. 744. 664 Vgl. Hill, NJW 1982, S. 2104; Brugger, VerwA 1987, S. 24.

659 660 661 662 663

212

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

setzungsverfahrens nicht ermöglicht werden. b) Dynamische Verweisung Die dynamische Verweisung dient ebenfalls der Einbeziehung von Norminhalten, die

durch die Inbezugnahme Bestandteil der Verweisungsnorm werden.665 Wie im

Rahmen der statischen Verweisung kann der Normgeber sich dabei auf Normen sei­

nes Wirkungsbereiches oder aber auf fremde, ggfs. auch außerstaatliche, nichtnor­ mative Regelwerke beziehen. Im Gegensatz zur statischen Verweisung nimmt dieser

bei der dynamischen Verweisung allerdings nicht auf eine bestimmte Fassung des Verweisungsobjektes Bezug, sondern läßt die Fassung vielmehr durch die fehlende

Individualisierung des Ausgabedatums offen. Diese Form der Verweisung ermöglicht ein höheres Maß an Flexibilität, da vorge­

nommene Anpassungen der in Bezug genommenen Vorschriften ohne weitere Maß­ nahmen zu gesetzlichen Bestandteilen werden.666 Allerdings entledigt sich der Ge­

setzgeber damit auch der Herrschaft über den Gesetzesinhalt. Diese steht im Falle

der dynamischen Verweisung dem Normsetzer des Verweisungsobjektes zu, dessen jeweils verabschiedete Norminhalte unmittelbar in die gesetzliche Regelung mit einbezogen werden. Die Verweisungsnorm stellt somit eine Biankettermächtigung für

den in Bezug genommenen Normsetzer aus, der auf diesem Wege zur staatlichen Rechtsetzung ermächtigt ist.667 Damit ist mit der dynamischen Verweisung eine

Übertragung von Gesetzgebungsbefugnissen verbunden, die ggfs. über das ver­ fassungsrechtlich zulässige Maß hinausgeht.668 Die dynamische Verweisung ermöglicht zwar die Bezugnahme auf den jeweils ak­ tuellen Stand der Wissenschaft bzw. Technik und befreit den Gesetzgeber von ei­

nem erneuten Tätigwerden. Ihr werden jedoch rechtsstaatliche und demokratische

Bedenken entgegengebracht. Gemeinhin wird die dynamische Verweisung daher als

665 666 667 668

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

Marburger, [Technik], S. 390 ff. ebd„ S. 379. Ossenbühl, DVBI. 1967, S. 403 f.; Arndt, JuS 1979, S. 785; Brugger, VerwA 1987, S. 23. BVerfGE 47, 253 (312).

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

213

nicht verfassungskonform und somit als unzulässig eingestuft.669 Verfassungsrecht­

liche Bedenken erwachsen zum Beispiel im Hinblick auf die demokratischen Erfor­ dernisse, nach denen alle Staatsgewalt vom Volke auszugehen hat.670 Delegationen sind nur im Rahmen des Art. 80 GG möglich.671 Darüber hinaus ist dem Gesetzgeber

eine Entledigung von Rechtsetzungskompetenzen nicht möglich. Insbesondere die Verweisung auf Verwaltungsvorschriften bzw. auf Regeln privater Gremien erscheint

daher nur eingeschränkt zulässig.672

Letztere

verstößt zudem

gegen

den

Gewaltenteilungsgrundsatz, der die Rechtsetzungsbefugnis alleinig der Legislative,

Exekutive und Judikative zuspricht. Bezüglich der rechtsstaatlichen Anforderungen ergeben sich Bedenken im Hinblick auf die Erfordernis der Rechtssicherheit, welche

die Normenklarheit voraussetzt.673 Danach wird eine Rechtsnorm erst dann existent, wenn sie ordnungsgemäß und erkennbar verkündet wurde, und die Publikation für die Betroffenen zugänglich ist. Da im Falle einer Änderung des Verweisungsobjektes

dieses ohne erneute Inkorporation und somit auch ohne ordnungsgemäße Verkün­ dung Gegenstand der Verweisungsnorm wird, erscheinen Bedenken im Hinblick auf die Normenklarheit gerechtfertigt.

Die sog. rechtsrealistisch vermittelnde Sicht, die ein optimales Verhältnis von Demo­ kratie und Rechtsstaat auf der einen Seite und Gesetzesökonomie, Entlastung des

Gesetzgebers und Fruchtbarmachung privaten Sachverstands auf der anderen Seite anstrebt, löst die verfassungsrechtlichen Bedenken in bezug auf den Gebrauch

dynamischer Verweisungen auf. Diese bringt an, daß eine dynamische Verweisung innerhalb

eines

strukturierten

Entscheidungsspielraumes

als

zulässig

er­

669 Vgl. Sachs, NJW 1981, S. 1651 f.; Baden, NJW 1979, S. 623; Schäfer, [Recht], S. 103; Karpen, [Verweisung], S. 135; Hill, NJW 1982, S. 2105 ff.; Marburger, [Technik], S. 390. Vgl. hierzu auch die Ausführungen im 1. Kapitel C II. 2. a) aa), S. 53 ff. 670 Vgl. Karpen, [Verweisungstechnik], S. 222; Arndt, JuS 1979, S. 785 ff.; Karpen, [Verweisung], S. 167 ff.; Brugger, VerwA 1987, S. 21 ff. 671 Vgl. Ossenbühl, DVBI. 1967, S. 402; Schenke, NJW 1980, S. 745. 672 Vgl. Arndt, JuS 1979, S. 787; Schenke, [FS Fröhler], S. 99 ff.; Brugger, VerwA 1987, S. 41 ff. Damit soll insbesondere der Gefahr des "parlamentslosen Parlamentsgesetzes” begegnet werden. Vgl. hierzu Quaritsch, [Parlamentsgesetz]. Hingegen ist die Verweisung auf unbestimmte Rechtsbegriffe wie z.B. den "Stand der Technik” zulässig. Diese stellen keinen inhaltsergänzenden und verbindlichen Bestandteil der Verweisungsnorm dar, sondern fungieren lediglich als Auslegungsrichtlinien. Vgl. Klindt, DVBI. 1998, S. 374. 673 Vgl. Arndt, JuS 1979, S. 788 f.; Hill, NJW 1982, S. 2107.

214

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

achtet werden muß, da hier vorhersehbare und angemessene Regeln zu erwarten

sind.674 Hierdurch wird der rechtsstaatlichen Forderung nach Rechtssicherheit in ausreichendem Maße nachgekommen. Die gewaltenteiligen Anforderungen werden

insofern eingehalten, als der Gesetzgeber die wesentlichen Rahmenbedingungen selbst zu regeln und vorzugeben hat. Die dynamische Verweisung bedeutet inhaltlich

im Ergebnis somit nur noch eine Ausführung bzw. Anwendung von Gesetzesvorga­ ben. In bezug auf die Vorhersehbarkeit und Angemessenheit der privat entwickelten

Rechnungslegungsvorschriften ist allerdings zu verlangen, daß die Normen eine gewisse Objektivierung durch die Bezugnahme auf die Regeln eines bestimmten, repräsentativen und Sachkenntnis gewährleistenden Gremiums erfahren müssen.675

Darüber hinaus müssen die verfassungsrechtlichen Bedenken durch zusätzliche ge­

setzliche Vorgaben im Hinblick auf Zusammensetzung, Publizität und Transparenz

des Verfahrens reduziert werden. Bei der Regulierung der Rechnungslegung durch verweisungsfähige Regeln, auf die durch eine dynamische Verweisung Bezug ge­ nommen wird, ist also auch eine gewisse staatliche Vorsteuerung durch eine vorge­

lagerte Verfahrenskontrolle notwendig.

Die verbleibenden verfassungsrechtlichen Bedenken werden gänzlich ausgeräumt, wenn die dynamische Verweisung (’’nur”) als widerlegbare Vermutung für die Kon­ kretisierung eines unbestimmten Rechtsbegriffs eingestuft wird 676 Der Gesetzgeber

kann folglich, rechtlich zulässig, auf die Regeln der Rechnungslegung bzw. den Stand der Rechnungslegung verweisen. Damit verbunden ist allerdings auch ein Verlust an Verbindlichkeit. Im Gegensatz zur statischen Verweisung, bei der die ge­

richtliche Kontrolldichte - ähnlich wie bei Gesetzen - deutlich zurückgenommen wer­ den kann, kommt den privaten Regelungen dann nicht mehr die gleiche rechtliche

Verbindlichkeit wie der Verweisungsnorm zu. Vielmehr führt der Gebrauch der dy­ namischen Verweisung auf private Regeln zu einer Erhöhung der gerichtlichen Kon­

trolldichte. Die Klassifizierung als gesetzliche, widerlegbare Rechtsvermutung bringt nämlich mit sich, daß die Rechnungslegungsvorschriften nur bis zur Führung des

674 Vgl. hierzu und zum folgenden Brugger, VerwA 1987, S. 24 ff. 675 Vgl. ebd., S. 35. 676 Vgl. Jarass, NJW 1987, S. 1231 sowie die weitergehenden Ausführungen zu der Ver­ mutungsanordnung im 2. Kapitel unter C I. 2., S. 82 ff.

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

215

gerichtlichen Gegenbeweises Geltung haben.677 Die Letztkontrolle über die inhalt­

liche Ausgestaltung verbleibt folglich bei den Gerichten.

Der Anwender der Regeln der Rechnungslegung bzw. des Stands der Rechnungs­ legung, auf die im Gesetz verwiesen worden ist, wird damit von Sanktionsrisiken

befreit. Kommt das Gericht bei der Überprüfung zum Ergebnis, daß die angewende­ ten Regeln der Rechnungslegung rechtswidrig sind, trifft den Anwender kein Ver­ schulden, da die Normeinhaltung als sachgerecht angesehen wird. Wird hingegen von den Regeln der Rechnungslegung abgewichen, muß im Einzelfall der Nachweis

erbracht werden, daß der geforderte Stand der Rechnungslegung in adäquater Weise eingehalten wurde. Der Abweichende trägt dann allerdings die Beweislast.678 Erbringt er den Nachweis, daß die verwendete Form der Rechnungslegung ebenfalls

zur Zweckerreichnung geeignet ist, treffen ihn weder Gebote noch Verbote. Die Be­

folgung der Regeln der Rechnungslegung führt somit zur Entlastung von der Nach­ weispflicht und verhindert damit Aufwendungen für die Nachweiserbringung. Kann

hingegen der Nachweis der Eignung nicht erbracht werden, handelt der Ersteller ei­

nes Jahresabschlusses objektiv pflichtwidrig. In diesem Fall muß er mit Sanktionen

rechnen. Es zeigt sich, daß die Verwendung einer dynamischen Verweisung auf die Regeln

bzw. den Stand der Rechnungslegung in hohem Maße den Anforderungen an die

Dynamik und Flexibilität des Normsetzungsverfahrens für die Rechnungslegung ge­

recht wird. Zwar ist damit auch eine Reduzierung der Verbindlichkeit der durch ein privates Gremium entwickelten Rechnungslegungsvorschriften verbunden, doch

zeigen die Ausführungen, daß das damit erreichte Maß an Verbindlichkeit für das Regelungsumfeld ausreichend ist. Die geringere Verbindlichkeit der privat ent­

wickelten Rechnungslegungsvorschriften ermöglicht die Zurücknahme des Staates

im Hinblick auf das Ausmaß der Vorsteuerung. Diese muß nicht so umfassend und detailliert erfolgen wie im Falle des Erlasses verbindlicher Rechtsverordnungen für die Rechnungslegung durch ein privates Rechnungslegungsgremium.

677 Vgl. Ebke, ZIP 1999, S. 1202. 678 Vgl. Spanheimer, WPg 2000, S. 1005 f., der darauf hinweist, daß dieses Verfahren hochgradig ermessensbehaftet ist.

216

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

Durch die dynamische Verweisung auf die Regeln bzw. den Stand der Rechnungsle­ gung erhalten die privat entwickelten Rechnungslegungsvorschriften - analog zu den durch das BMJ noch nicht veröffentlichten Vorschriften des DRSC - einen faktischen

Befolgungszwang. Im Gegensatz zum DRSC setzt das private Rechnungsle­

gungsgremium kraft der Beleihung aber eigenes, wenn auch nur eingeschränkt ver­ bindliches, Recht, ohne daß es einer Übernahme der Vorschriften durch eine staat­

liche Stelle bedarf. Damit ist die Kompetenz des beliehenen privaten Rechnungsle­ gungsgremiums weitgehender als die Beteiligungsmöglichkeit nach § 342 HGB.

2. Anforderungen an die Organisation des Beliehenen und das Verfahren Die zuvor aufgezeigte Indikationswirkung wird den Regeln der Rechnungslegung

allerdings nur dann zuteil, wenn die Zusammensetzung des betreffenden Rech­ nungslegungsgremiums und das Verfahren der Normsetzung sicherstellen, daß die entwickelten Rechnungslegungsvorschriften sachverständig, aktuell und unparteiisch

sind.679 Daher hat der Gesetzgeber auch im Rahmen der Verwendung ver­ weisungsfähiger Regeln Vorgaben in bezug auf die Aufbau- und Ablauforganisation

zu machen. Diese müssen allerdings nicht so umfassend und detailliert erfolgen wie im Rahmen der Regulierung der Rechnungslegung durch verbindliche Rechtsver­

ordnungen. Vielmehr geht die Abnahme der Verbindlichkeit der Rechnungslegungs­ vorschriften einher mit einer Zunahme des Freiheitsgrades im Hinblick auf die Orga­

nisation des Rechnungslegungsgremiums und des Verfahrens der Normsetzung. So erscheint es ausreichend, daß im Rahmen des Beleihungsvertrages das Rech­ nungslegungsgremium dazu verpflichtet wird, durch eine geeignete Aufbau- und Ab­

lauforganisation die Sachverständigkeit, Aktualität und Interessenpluralität der ent­ wickelten Rechnungslegungsvorschriften zu gewährleisten. Der geringer Umfang an staatlicher Vorsteuerung, der sich aufgrund der geringen

Verbindlichkeit der Vorschriften ergibt, ermöglicht ein höheres Maß an Flexibilität und

Dynamik des Verfahrens und eine umfassendere, weil weniger staatlich gesteuerter bzw. gebundene, Mitwirkung Privater an der Normsetzung für die Rechnungslegung.

Diese Beteiligungslösung ist im Hinblick auf die nationale und internationale Aner-

679 Vgl. Brugger, VerwA 1987, S. 42.

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

217

kennung der Normierungstätigkeit vorteilhaft und wünschenswert. Im Vergleich zur derzeitigen Beteiligung Privater an der Normsetzung für die Rechnungslegung nach

§ 342 HGB ist die Beteiligung Privater durch ein beliehenes privates Rechnungsle­ gungsgremium und die unmittelbare staatliche Einbeziehung dieser Regeln durch eine dynamische Verweisung in bezug auf die Flexibilität und die Mitwirkungsmög­

lichkeiten nicht ganz so weitgehend. Aber sie bietet die Möglichkeit einer direkten

Verbindlichkeit der privat entwickelten Vorschriften, ohne daß eine Übernahme durch

staatliche Stellen notwendig ist. Die dynamische Verweisung auf außerstaatliche, nichtnormative Regelungen ist, wie

oben dargestellt, nur zulässig, wenn diese sich auf einen strukturierten Entschei­

dungsspielraum bezieht. Damit der über die Rahmenvorgaben für die Rechnungsle­ gung hinausgehende Teil der Vorschriften als strukturiert anerkannt werden kann,

und somit vorhersehbare und angemessene Regeln zu erwarten sind, hat der Ge­

setzgeber auch hier Vorgaben zu machen. Diese beziehen sich, anders als bei der Regulierung durch verbindliche Rechnungslegungsvorschriften, insbesondere auf die Publizität der entwickelten Rechnungslegungsvorschriften und die Transparenz des Verfahrens. Die staatliche Letztverantwortung, die auch bei der Regulierung durch

verweisungsfähige Regeln sichergestellt werden muß, findet ihren prozessualen

Ausdruck in der Transparenz, der Publizität, der Repräsentanz und der Revisibilität

des Verfahrens. Damit verbunden sind zwingende Vorgaben im Hinblick auf die frühzeitige

Bekanntgabe

von

Normungsvorhaben

und

die

Publizierung

von

Normungsentwürfen und verabschiedeten Rechnungslegungsvorschriften, die Be­ teiligung aller betroffenen und interessierten Personenkreise und die Möglichkeit von

Eingaben bzw. Widersprüchen auch durch die Öffentlichkeit.680 Die Verlagerung der Normierung der Rechnungslegung aus dem staatlichen in den privaten Bereich

bedeutet einen Verlust an Transparenz des Verfahrens und an Publizität der ent­ wickelten Rechnungslegungsvorschriften. Diese sind im Rahmen des Gesetzge­

bungsverfahrens aufgrund der demokratischen und rechtsstaatlichen Vorgaben der

Verfassung institutionell abgesichert. Im Falle einer privaten Wahrnehmung der Normierung der Rechnungslegung sind aufgrund der Vielzahl der betroffenen In­

680 Vgl. Schmidt-Preuß, [Regelwerke], S. 96.

218

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

teressen die Transparenz und Publizität des Verfahrens und seiner Ergebnisse da­

her institutionell abzusichern.681 Dies hat die Diskussion der rechtlichen Anforderun­ gen an eine verfassungsrechtlich zulässige Verlagerung von Rechtsetzungskompe­

tenzen in den privaten Bereich gezeigt. Diese Kompensation, auf die folgend noch eingegangen wird, ist zudem im Hinblick auf die Wahrnehmung hoheitlicher Aufga­ ben durch das beliehene Rechnungslegungsgremium zwingend notwendig. Die Publizität des Verfahrens besteht aus zwei Komponenten. Zum einen ist die

fachlich interessierte Öffentlichkeit verfahrenstechnisch in den Prozeß der Norment­ wicklung einzubinden. Die Einbeziehung aller betroffenen Interessen ermöglicht die

Austragung gesellschaftlicher Interessenkonflikte innerhalb des Normsetzungsver­

fahrens, die anderenfalls durch den demokratisch legitimierten Gesetzgeber aufge­ löst werden müßten. Daher hat der Gesetzgeber in § 342 Abs. 1 HGB grundsätzlich

folgerichtig die Einbeziehung der fachlich interessierten Öffentlichkeit in das Nor­ mierungsverfahren gesetzlich vorgeschrieben. Die Einbindung kann bspw. durch öf­

fentliche Anhörungen oder die Möglichkeit zu schriftlichen Stellungnahmen erfolgen. Die zweite Komponente hingegen bezieht sich auf die inhaltliche Transparenz des

Zustandekommens der Rechnungslegungsvorschriften.682 Das rechtsstaatliche Ge­

bot der Transparenz des Normsetzungsverfahrens erfordert einerseits die vollstän­ dige Dokumentation des Zustandekommens einer Rechnungslegungsvorschrift und

andererseits die Begründung der verabschiedeten Regelung. Der Publizität und Transparenz des Verfahrens und der Entscheidungsgrundlagen

kommt präventiver Charakter zu, da die Gremienmitglieder somit öffentlich das Er­ gebnis ihrer Tätigkeit zu verantworten haben. Ebenfalls kann die Dokumentation des

Verfahrens im Falle einer gerichtlichen Auseinandersetzung als sach- und fachliche Grundlage für den Richter dienen. Nachträglich lassen sich so mit Hilfe der Unterla­ gen die Ordnungsmäßigkeit des Verfahrens sowie die Argumentationsketten inner­

halb des Entwicklungs- und Entscheidungsprozesses nachvollziehen. Inhaltlich ist

daher neben den Verfahrensbeteiligten und den einzelnen Verfahrensabschnitten auch die Begründung einzelner Entscheidungsschritte zu dokumentieren. Diesbe­

681 Vgl. Hoffmann-Riem, [Recht], S. 321. 682 Vgl. Schwab, BB 1999, S. 785.

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

219

züglich ist bspw. darauf einzugehen, weshalb ein bestimmter Standpunkt einge­ nommen und vertreten wurde, welche fachlichen, aber auch politischen Erwägungen zu einer Entscheidung geführt haben. Diese Transparenz- und Begründungspflicht dient zugleich der Unabhängigkeit der Tätigkeit des Rechnungslegungsgremiums.

Eine einseitige Berücksichtigung von Interessenlagen z.B. im Hinblick auf die internationale Anerkennung der veröffentlichten Rechnungslegungsvorschriften kann weitgehend unterbunden werden.

Neben detaillierten Vorgaben zu der Publizität der Rechnungslegungsvorschriften

und der Transparenz des Verfahrens ist zwingend auch der Inhalt der Tätigkeit des Rechnungslegungsgremiums zu umschreiben. Dies ist notwendig, um das Rege­ lungsgebiet als strukturiert klassifizieren zu können. Daneben scheinen aufgrund der

herausragenden Bedeutung für die Unabhängigkeit der entwickelten Rechnungsle­

gungsvorschriften auch Vorgaben zu der Finanzierung des Gremiums angebracht. Da diese Gegenstand der vorstehenden Ausführungen war683, soll hier nicht mehr

gesondert darauf eingegangen werden. Aufgrund der reduzierten rechtlichen Verbindlichkeit der verweisungsfähigen Rech­

nungslegungsvorschriften kann zwar grundsätzlich auf eine umfassende staatliche Kontrolle und Aufsicht verzichtet werden. Diese ist aber dennoch unumgänglich. Dies

ergibt sich aus dem Tatbestand der Beleihung, welcher mit der Übertragung hoheit­

licher Kompetenzen verbunden ist. Da eine unkontrollierte Delegation von Hoheits­

befugnissen verfassungsrechtlich nicht zulässig ist, muß der Staat den Beliehenen und seine Normsetzungstätigkeit beaufsichtigen. Für die staatliche Aufsicht und Kontrolle kann ebenfalls auf die obigen Ausführungen verwiesen werden.634 So ist

dem Staat nicht nur im Rechnungslegungsgremium ein Sitz einzuräumen, welcher ihm auch aufgrund der notwendigen Berücksichtigung aller betroffenen Interessen

zusteht, sondern er hat auch einen Anspruch auf Beteiligung im Aufsichtsgremium.

Allerdings erscheint bei einer Übertragung von Rechtsverordnungskompetenz das

für erforderlich gehaltene Vetorecht aufgrund der eingeschränkten Verbindlichkeit der Rechnungslegungsvorschriften nicht notwendig zu sein. Daneben hat der Staat

683 Vgl. hierzu in diesem Abschnitt I. 2., S. 202 ff. 684 Vgl. ebd., S. 202 ff.

220

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

auch die Sachverständigkeit des Beliehenen sicherzustellen. Dies kann durch die Vorgabe von Voraussetzungen, die die Mitglieder des Rechnungslegungsgremiums zu erfüllen haben, erfolgen.685

Weitere Vorgaben durch den Gesetzgeber sind hingegen nicht notwendig. Dies ist mit der verringerten Verbindlichkeit der privat entwickelten Vorschriften zu begrün­

den. Allerdings könnte die Verpflichtung zur Genehmigung der Vereinssatzung bzw.

des Gesellschaftsvertrages zur Kontinuität und gleichbleibenden Leistungsfähigkeit des Beliehenen beitragen. In einer Vereinssatzung sollte bestimmt werden, daß die

Vereinsmitglieder z.B. im Rahmen eines Vorschlagsrechts für die Wahl von Vor­ stands- bzw. Rechnungslegungsgremienmitgliedern indirekt Einfluß auf die Nor­ mierungstätigkeit nehmen können. Gleichfalls wäre an die Entsendung eines Rech­

nungslegers aus der Mitgliederversammlung in das Rechnungslegungsgremium zu denken. Somit kann ein direkter Anreiz zum Erwerb einer Mitgliedschaft geschaffen

werden. Als Trägerorgan, das für die Verwaltung, Finanzierung, Budgetierung und die Er­ nennung bzw. Abberufung der Gremienmitglieder zuständig ist, könnte der Vereins­

vorstand fungieren. Ebenfalls sollte ein Aufsichtsgremium institutionalisiert werden,

das neben der Tätigkeit des Vorstands insbesondere die Normsetzungstätigkeit des Rechnungslegungsgremiums beaufsichtigt. Das Rechnungslegungsgremium ist aus­

schließlich für die Entwicklung der Rechnungslegungsvorschriften zuständig.

3. Bewertung Es zeigt sich, daß die Regulierung von Rechnungslegungsvorschriften durch verwei­

sungsfähige Regeln den Anforderungen an die Normsetzung für die Rechnungsle­ gung in höherem Maße gerecht wird als die Regulierung durch verbindliche Regeln.

Durch die dynamische Verweisung wird den Rechnungslegungsvorschriften zwar nur ein geringeres Maß an Verbindlichkeit zuteil, doch scheint dies wegen der faktischen Wirkung einer Umkehr der Beweislast durchaus als ausreichend. Im Vergleich zu der

derzeitigen Beteiligung Privater am Normsetzungsprozeß für die Rechnungslegung

nach § 342 HGB bietet der Lösungsvorschlag den Vorzug, daß die Verbindlichkeit

685 Vgl. hierzu ebenfalls die Ausführungen unter I. 2., S. 202 ff.

221

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

unmittelbar gegeben ist. Es bedarf keiner weiteren Übernahme der entwickelten

Vorschriften durch den Staat, damit diesen neben der rein faktischen Geltungskraft

auch rechtliche Geltungskraft erhalten. Dem Nachteil einer im Vergleich zur Entwicklung von Rechnungslegungsverord­

nungen geringeren Verbindlichkeit gewichtige Vorteile gegenüber. Zum einen stellt die dynamische Verweisung auf die Regeln bzw. den Stand der Rechnungslegung

die erforderliche Flexibilität und Dynamik des Normsetzungsverfahrens sicher. Der Lösungsvorschlag kommt daher in höherem Maße der wünschenswerten Flexibilität

und Dynamik des derzeitigen Normsetzungsverfahrens gern. § 342 HGB nahe. Auch

sind keine umfangreichen Vorkehrungen und Beteiligungen des Gesetzgebers

notwendig, um die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Normsetzung durch ein beliehenes, privates Rechnungslegungsgremium sicherzustellen. Der Gestaltungs­

spielraum für das private Rechnungslegungsgremium ist somit erheblich weniger durch staatliche Reglementierungen eingeschränkt als bei der Normsetzung durch verbindliche Rechtsverordnungen. Möglich ist dies, da dem Staat bzw. den Gerichten die Möglichkeit zur Kontrolle des privat gesetzten Rechts verbleibt. Zwar sind auf­

grund der Beleihung auch bei der Normsetzung durch verweisungsfähige Rech­ nungslegungsvorschriften bestimmte Anforderungen zu erfüllen und zu gewähr­

leisten, doch werden diese aufgrund des geringeren Umfangs die nationale und in­ ternationale Anerkennung der privat entwickelten Rechnungslegungsvorschriften tendenziell weniger negativ beeinflussen.

III. Zwischenergebnis Nimmt man das Spannungsverhältnis zwischen staatlichem Regulierungsauftrag und den sich aus dem verfassungsrechtlichen Vorrang der Privatautonomie ableitenden

privaten Mitwirkungsbefugnissen an der Normsetzung für die Rechnungslegung ernst, so sprechen die gewichtigeren Gründe für das Verweisungsmodell. Dies ist

insbesondere mit den größeren Gestaltungsspielräumen zu begründen, die dem beliehenen,

privaten Rechnungslegungsgremium

verweisungsfähige

Rechnungslegungsvorschriften

bei der Normsetzung durch verbleiben.

Die

notwendige,

staatliche Reglementierung, die bei einer Regulierung durch verbindliche Rech­ nungslegungsverordnungen unabdingbar wäre, ist im Gegensatz hierzu zu umfas­

222

4, Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

send und zu detailliert und schränkt die sich auf der Privatautonomie ableitenden

Mitwirkungsrechte Privater zu sehr ein. Diesen wird die derzeitige Ausgestaltung der

Mitwirkung an der Normsetzung für die Rechnungslegung nach § 342 HGB in höhe­ rem Maße gerecht. Allerdings gewährleistet die nur faktische, aber aufgrund der fehlenden Rechtsetzungskompetenz rechtlich nicht abgesicherte Einwirkungsmög­

lichkeit nicht die notwendige Rechtssicherheit. Diese ist im Hinblick auf die Bedeu­ tung der Rechnungslegung für den Individual- und Institutionenschutz aber zwingend

notwendig.

Der Rückgriff auf die statische Verweisung würde zwar grundsätzlich die gleichen

Vorteile im Hinblick auf das Ausmaß der Verbindlichkeit und damit auch für die Rechtssicherheit der privat entwickelten Rechnungslegungsvorschriften ermöglichen

wie die Normsetzung durch Rechnungslegungsverordnungen, gleichzeitig aber auch

gewichtige Nachteile in bezug auf die Dynamik der privaten Normsetzung mit sich bringen. Im Vergleich hierzu fällt die geringere Verbindlichkeit der Rechnungsle­

gungsvorschriften, die durch dynamische Verweisungen inkorporiert werden, weniger ins Gewicht. Im Gegenteil: Das an Dynamik immer noch zunehmende Rege­

lungsumfeld der Rechnungslegung und die weiter fortschreitende Verflechtung der

nationalen und internationalen Güter- und Kapitalmärkte sprechen tendenziell für eine flexiblere und dynamischere Regulierungsform für die Rechnungslegung. Diese

ist ganz eindeutig in der Regulierung durch verweisungsfähige Regeln im Wege der dynamischen Verweisung zu sehen. Das auf diesem Wege erreichte Maß an Ver­

bindlichkeit ist im Hinblick auf die erforderliche Rechtssicherheit ausreichend.

Ergebnis 4. Kapitel Die Regulierung der Rahmenbedingungen für die Rechnungslegung ist im Rahmen gesetzlicher Vorschriften durch die Legislative vorzunehmen. Eine Regulierung der

Rahmenvorgaben durch andere Handlungsformen ist aufgrund der Wesentlichkeit

des Regulierungsobjektes, die sich aus der Bedeutung der Rechnungslegung für den Schutz der Gläubiger und der Anleger (Individualschutz) und der Sicherstellung der

notwendigen Kapitalmarkteffizienz (Institutionenschutz) ergibt, und dem damit einhergehenden Parlamentsvorbehalt nicht möglich. Gleichwohl ist der Regulierung der Rechnungslegung durch den Gesetzgeber eine Grenze gezogen.

4. Kapitel: Die Ausgestaltung der Regulierung der Rechnungslegung

223

Eine ergänzende Beteiligung Privater an der grundsätzlich vom Staat vorzuneh­ menden Normsetzung für die Rechnungslegung ist in Form der Beleihung möglich

und zulässig. Sie ist auch notwendig und geboten, um dem Spannungsverhältnis

zwischen staatlichem Regulierungsauftrag und privatautonomen Mitwirkungsbefug­ nissen Rechnung zu tragen. Diesen privatautonomen Mitwirkungsrechten wird am

ehesten mit einer Normsetzung in Form von verweisungsfähigen Regeln entspro­

chen. Sie ermöglicht eine, im Verhältnis zur Normsetzung durch verbindliche Ver­

ordnungen bzw. im Wege der statischen Verweisung, autonomere Normierung der

Rechnungslegung durch ein privates Rechnungslegungsgremium.

Ergebnis Teil II

Die Erörterung der Fragestellung, ob die Normierung der Rechnungslegung durch den Gesetzgeber erfolgen, und wie weitgehend der Bereich der Rechnungslegung gesetzlich geregelt werden muß, läßt folgende Schlüsse zu: Obgleich auf euro­

päischer Ebene als Wirtschaftsordnung eine offene Marktwirtschaft mit freiem Wett­ bewerb explizit verankert ist, eröffnen weitgreifende ordnungs- und wirtschaftspoliti­

sche Regulierungsvorgaben einen umfangreichen politischen Spielraum für regu­

lierende Eingriffe.

Dem Grundgesetz hingegen ist kein explizites Bekenntnis zu einer bestimmten Wirtschaftsordnung zu entnehmen. Doch lassen die aufgezeigten europäischen, grundrechtlichen und rechtsstaatlichen Vorgaben ebenfalls nur eine offene Markt­

wirtschaft mit freiem Wettbewerb zu. Aufgrund der sozialstaatlichen Anforderungen des Grundgesetzes muß der Gesetzgeber allerdings zwingend geeignete Rahmen­

bedingungen für die Förderung und Sicherstellung der Funktionsfähigkeit der Märkte und des Wettbewerbs schaffen. Daher wurde in einem weiteren Schritt untersucht, welche Form der Regulierung und

damit auch welche Regulierungsinstanz für die Entwicklung der Rahmenbedin­ gungen sowie deren Ausfüllung in Betracht gezogen werden können. Die Erkennt­

nisse der ökonomischen Theorie der Regulierung zeigen, daß eine Vorabregulierung der Rechnungslegung notwendig ist, um ein Marktversagen zu verhindern. Dabei fällt

die Vorgabe der Rahmenbedingungen für die Rechnungslegung in die aus­ schließliche Zuständigkeit des Gesetzgebers. Dieser muß die Rahmenbedingungen mit Hilfe von Gesetzen regulieren. Für die weitergehende Vorabregulierung der

Rechnungslegung hingegen scheint eine ausschließliche staatliche Regulierung nicht sachgerecht und vor dem Hintergrund des verfassungsrechtlichen Vorrangs der

Privatautonomie auch nicht zulässig. Eine geeignete und die Anforderungen weitestgehend erfüllende Regulierungsmög­ lichkeit bietet das Rechtsinstitut der Beleihung. Dieses ermöglicht eine umfassende Mitwirkung Privater an der Normsetzung für die Rechnungslegung. Gleichzeitig kön­

226

Ergebnis Teil II

nen die durch die dynamische Verweisung auf privat entwickelte Rechnungsle­

gungsvorschriften erwachsenden verfassungsrechtlichen Bedenken durch die Be­ leihung entkräftet werden. Somit kann das private Rechnungslegungsgremium als

Regulierungsinstrument auf die im Vergleich besser geeignetere Lösung des Ver­ weisungsmodells unter Zuhilfenahme der dynamischen Verweisung zurückgreifen.

Damit wird das ökonomische und rechtliche Spannungsverhältnis zwischen staatli­ chem Regulierungsauftrag und privatautonomer Mitwirkungsbefugnis bestmöglich

aufgelöst.

Zusammenfassung 1.

Mit der Einführung der §§ 292a, 342 und 342 a HGB haben internationale und

nationale private Normierungsgremien für die Rechnungslegung erheblich an Bedeutung gewonnen. Eine Einbindung Privater in die Normsetzung ist grund­

sätzlich notwendig und zulässig. Die konkrete Umsetzung der Einbindung Priva­ ter in §§ 292 a, 342 und 342 a HGB ist jedoch sowohl aus ökonomischen als

auch aus rechtlichen Gründen problematisch. Die Mitwirkung Privater an der Normsetzung der Rechnungslegung muß daher anders geregelt werden.

2.

Die Neugestaltung der Regulierung der Rechnungslegung hat sich an den Grundprinzipien des Wirtschaftsverfassungsrechts und den Erkenntnissen der ökonomischen Theorie der Regulierung auszurichten. Von daher ergeben sich Maßstäbe für die Frage nach der Notwendigkeit einer Vorabregulierung und für die Frage nach der Regulierungsinstanz.

3.

Die Selbststeuerungsmechanismen des Marktes lösen für sich alleine nicht die Probleme, die aus den Informationsasymmetrien zwischen denjenigen, die über unternehmensinterne Informationen verfügen, und denjenigen, die als Externe

an solchen Informationen interessiert sind, entstehen. Zumindest bei großen,

börsennotierten Unternehmen besteht insoweit Marktversagen. Hier ist sowohl zum Schutz der Gläubiger und der Anleger (Individualschutz) als auch zur Sicherstellung der notwendigen Kapitalmarkteffizienz (Institutionenschutz) eine

Vorabregulierung notwendig. Dies gilt grundsätzlich, wenn auch nicht in gleichem Maße, ebenfalls für nicht-börsennotierte Unternehmen. 4.

Die Rahmenvorgaben für die Rechnungslegung, die von wesentlicher Bedeutung

für den Individual- und Institutionenschutz sind, müssen durch den Gesetzgeber

erfolgen. Sie fallen unter den Parlamentsvorbehalt und damit unter das verfas­

sungsrechtlich verankerte Entscheidungsmonopol des Gesetzgebers. Die er­

gänzenden Konkretisierungen und Ausdifferenzierungen des durch den Ge­ setzgeber vorgegebenen Rahmens können und müssen dagegen unter mög­ lichst weitgehender Mitwirkung von Privaten erfolgen, weil privatautonome

Vorabregulierungen grundsätzlich Vorrang vor staatlichen Vorabregulierungen haben. Für diese Aufgaben- und Zuständigkeitsverteilung sprechen auch die Er-

228

Zusammenfassung

Kenntnisse der Regulierungstheorie. Von besonderer Bedeutung sind insoweit neben den Erkenntnissen der normativen Theorie der Regulierung auch die Er­

kenntnisse der positiven Theorie der Regulierung. 5.

Die Mitwirkung Privater kann durch eine Delegation von Normsetzungsbefugnis­

sen des Staates an ein privates Rechnungslegungsgremium in Form einer Belei­

hung erfolgen. Bei der konkreten Ausgestaltung der Regelungsbefugnisse des

beliehenen Rechnungslegungsgremiums muß auf der einen Seite auf eine wei­ testgehende Mitwirkung Privater und auf der anderen Seite auf eine größtmögli­

che Verbindlichkeit der entwickelten Rechnungslegungsvorschriften geachtet werden. Je verbindlicher die Normsetzung durch das beliehene private Gremium

ist, desto stärker ist der Beliehene allerdings zwingend unter staatliche Aufsicht und Kontrolle zu stellen.

6.

Die Regulierung durch ein beliehenes Rechnungslegungsgremium kann auf zweifache Weise erfolgen: zum einen durch den Erlaß von Rechtsverordnungen

und zum anderen durch den Erlaß von verweisungsfähigen Regeln mit Vermu­ tungswirkung. Beide Regulierungsformen unterscheiden sich im Hinblick auf die

Verbindlichkeit der Rechnungslegungsvorschriften und den staatlichen Einfluß

auf die inhaltliche Ausgestaltung der Regeln sowie den Aufbau und den Ablauf

der Organisation der Normsetzung. 7.

Die Regulierung durch ein beliehenes privates Rechnungslegungsgremium auf

der Grundlage einer Verordnungsermächtigung ermöglicht eine Normsetzung durch Private mit einem Höchstmaß an rechtlicher Verbindlichkeit. Dies führt zu weitgehender Rechtssicherheit für die Adressaten und läßt außerdem erwarten,

daß dieses Gremium und die von ihm erlassenen Rechnungslegungsvorschriften die notwendige nationale und internationale Anerkennung erfahren. Allerdings

muß der Gesetzgeber aufgrund verfassungsrechtlicher Vorgaben bei dieser Lö­

sung erheblichen Einfluß auf die inhaltliche Ausgestaltung der Regeln sowie auf das private Regulierungsgremium und das Regulierungsverfahren nehmen. Da­

durch wird die Regelungsautonomie des Rechnungslegungsgremiums einge­ schränkt und möglicherweise auch die internationale Akzeptanz beeinträchtigt.

Zusammenfassung

8.

229

Die Normsetzung für die Rechnungslegung durch ein beliehenes privates Rech­

nungslegungsgremium im Wege der Entwicklung von Rechnungslegungsvor­

schriften mit Vermutungswirkung, auf die der Gesetzgeber dynamisch verweist, ermöglicht eine größere Regulierungsautonomie und entspricht damit in beson­

derer Weise den Anforderungen an die Dynamik und die Flexibilität des Norm­ setzungsverfahrens für die Rechnungslegung. Trotz der geringeren Verbindlich­

keit der privat entwickelten Rechnungslegungsvorschriften erscheint diese Art der Regulierung für das Regelungsumfeld dennoch ausreichend. Die privat ge­

setzten Rechnungslegungsvorschriften begründen eine im gerichtlichen Ver­

fahren widerlegbare Vermutung der Richtigkeit der Rechnungslegung. Auch bei dieser Lösung besteht eine, allerdings schwächere, Pflicht des Staates zur Auf­

sicht und Kontrolle des Beliehenen. Die privat entwickelten, in Bezug genom­ menen Rechnungslegungsvorschriften können nur dann unmittelbar verbindlich

sein, wenn ein staatlich vorgegebener Rahmenbau gewährleistet, daß die Regu­ lierung sachgerecht, unabhängig und aktuell erfolgt. 9.

Die Normierung der Rechnungslegung unter Beteiligung eines beliehenen pri­

vaten Rechnungslegungsgremiums, auf dessen Rechnungslegungsvorschriften

der Gesetzgeber dynamisch verweist, wird am ehesten dem Spannungsverhält­

nis zwischen einer notwendigen und gebotenen staatlichen Vorabregulierung einerseits und einer notwendigen und gebotenen Mitwirkung Privater anderer­

seits gerecht. Dabei können dem privaten Rechnungslegungsgremium unge­ achtet der inhaltlichen und verfahrensmäßigen Kontrolle des Staates relativ weitgehende autonome Regulierungskompetenzen eingeräumt werden. Durch

diese Lösung erhalten die Betroffenen mit Hilfe des Rechts auf eigene Norm­

setzung institutionell abgesicherte Einwirkungsmöglichkeiten. 10. Das hier vorgeschlagene Modell ist ein sinnvoller und sachgerechter Mittelweg

zwischen der bestehenden Beteiligung Privater an der Normsetzung für die

Rechnungslegung durch das DRSC nach § 342 HGB und einer Beteiligung durch ein beliehenes privates Rechnungslegungsgremium mit Rechtsverord­ nungskompetenz.

Zusammenfassung

230

Das DRSC erläßt seine Regeln weitgehend frei von inhaltlichen Vorgaben des Staates. Es ist auch in bezug auf seine Organisation und das Regulierungsver­

fahren weitgehend autonom. Die von ihm erlassenen Regeln erlangen jedoch rechtliche Verbindlichkeit in Form einer bestimmten Vermutungswirkung erst

nach einer Veröffentlichung durch den Staat, der eine entsprechende, wenn auch relativ weit zurückgenommene, Inhalts- und Verfahrenskontrolle voraus­

geht. Bei dem vorgeschlagenen Modell haben die erlassenen Regeln unabhän­ gig von einer staatlichen Übernahme im Wege der Veröffentlichung Vermu­

tungswirkung und unterliegen nur noch einer weit zurückgenommenen Gerichts­

kontrolle, die sich im wesentlichen darauf beschränkt, ob die allgemeinen inhalt­ lichen und verfahrensmäßigen Vorgaben eingehalten wurden.

Im Vergleich zur Delegation an ein beliehenes privates Gremium mit Rechtsver­ ordnungskompetenz ermöglicht die vorgeschlagene Lösung eine stärkere Ein­

bindung Privater und die stärkere Abkopplung des Gremiums vom Staat. Sie ist allerdings mit einer gewissen Einbuße an allgemeiner Verbindlichkeit der Rech­

nungslegungsvorschriften verbunden. Gleichwohl kann auf diese Weise ein aus­

reichendes Maß an Rechtssicherheit geschaffen werden. Die Vorteile, die sich durch die verstärkte Einbindung Privater in den Normsetzungsprozeß und die dadurch eintretende Flexibilität des Normsetzungsprozesses ergeben, überwie­ gen den Nachteil der geringeren Rechtsverbindlichkeit.

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