Planung und Realisierung von Fernstraßen im spanischen Recht [1 ed.] 9783428485543, 9783428085545

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Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht

Band 32

Planung und Realisierung von Fernstraßen im spanischen Recht Von

Dr. Martin Rothe

Duncker & Humblot · Berlin

MARTIN ROTHE

Planung und Realisierung von Fernstraßen im spanischen Recht

Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht Herausgegeben von Wolfgang Graf Vitzthum in Gemeinschaft mit Martin Heckei, Ferdinand Kirchhof Hans von Mangoldt, Thomas Oppermann Günter Püttner, Michael Ronellenfitsch sämtlich in Tübingen

Band 32

Planung und Realisierung von Fernstraßen im spanischen Recht Von Dr. Martin Rotbe

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Rothe, Martin: Planung und Realisierung von Fernstrassen im spanischen Recht / von Martin Rothe. - Berlin : Duncker und Humblot, 1996 (Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht ; Bd. 32) Zugl.: Berlin, Freie Univ., Diss., 1995 ISBN 3-428-08554-X NE:GT

D 188

Alle Rechte vorbehalten © 1996 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Satz: W. März, Tübingen Druck: Color-Druck Dorfi GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0935-6061 ISBN 3-428-08554-X Gedruckt auf aIterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 8

Meiner lieben Tante, Inge Feld, und meinem lieben Onkel, Peter Feld, in Dankbarkeit

Vorwort Vorliegende Arbeit lag im Sommersemester 1995 dem Fachbereich Rechtswissenschaft der Freien Universität Berlin vor und wurde von diesem als Dissertation angenommen. Die mündliche Prüfung fand am 2. Juni 1995 statt. Die Arbeit wurde an dieser Universität sowie der Universidad de Sevilla / Spanien, wo ich mich in den Jahren 1993 und 1994 dreimal aufgehalten habe, erstellt. Das Manuskript wurde im September 1994 abgeschlossen. Mein Doktorvater, Herr Prof. Dr. Michael Ronellenfitsch, hat das Thema der Untersuchung angeregt und ihre Fertigstellung durch stetige, freundliche Betreuung gefördert. Er wechselte im Oktober 1993 zur Eberhard-Karls-Universität in Tübingen, die seit langer Zeit traditionelle wissenschaftliche Kontakte zu Spanien aufweist. Zudem wurde mir dank seiner Hilfe von der Freien Universität Berlin im Januar 1993 einPromotionsstipendium gewährt, so daß ich mich vor allem bei ihm und der Universität für alle Förderung aufrichtig bedanken möchte. Dank gebührt auch Herrn Prof. Dr. Klaus Adomeit für die Anfertigung des Zweitgutachtens. Prof. Dr. Wolfgang Graf Vitzthum bin ich für die Aufnahme der Arbeit in die "Tübinger Schriften zum Staatsund Verwaltungsrecht" sehr verbunden. Mein Dank gilt weiter zahlreichen öffentlichen und nichtöffentlichen Einrichtungen Spaniens, einschließlich folgender Personen, die mich unbürokratisch und umfassend mit Material und Rat unterstützten: Domingo Jimenez Beltr/m, Director Ejecutivo de la Agencia Europea dei Medio Ambiente / Europäische Umweltagentur (Kopenhagen), ehemaliger Director General de Politica Ambiental (MOPT); Jesus Afiorbe Sadaba, Subdirector General de Tipificacion y Obras, Direccion General de Infraestructura (Ministerio de Defensa); Carlos Gimenez de la Cuadra, ehemaliger Jefe de\ Area de Informacion y Asistencia al Ciudadano (Secretaria General Tecnica); Jose Francisco Ballesteros Pinto, Director General de Programacion Economica y Presupuestaria; Rosa Maria Herrero Jimenez, Economista; Justo Borrajo Sebastüin, Jefe de\ Servicio de Planificacion; Liberto Serret, Consejero Tecnico de Relaciones Intemacionales (die fünf Letztgenannten sämtlich zugeordnet der Direccion General de Carreteras); Jose Maria Menendez Martinez, Subdirector General de Estudios Economicos y Tecnologias dei Transporte (Instituto de Estudios dei Transporte y las Comunicaciones); zugeordnet dem Ministerio de Obras Publicas, Transportes y Medio Ambiente (MOPT).

8

Vorwort

Besonderer Dank gilt den regionalen Bau- und Verkehrsministern Juan L6pez Martos (Andalucia), Aureliano L6pez Heredia (Castilla-La Mancha), Vicente Blasco Bonete (Murcia) und Josu Bergara (Pais Vasco), sowie praktisch allen Generaldirektoren fiir Straßen der Autonomen Gemeinschaften. Außerordentlich wertvoll war auch die Hilfe von Jose Luis Romero Perez, Jefe del Servicio de Planificacion, Consejeria de Obras Publicas y Transportes (Junta de Andalucia), Agustin Herrero Lopez, Director General de Carreteras, Consejeria de Transportes (Comunidad de Madrid), und Albert Serratosa, Director Pla Territorial Metropolita de Barcelona, Departament de Politica Territorial i Obres Publiques (Generalitat de Catalunya). Danken möchte ich schließlich Herrn Prof. Florencio Zoido Naranjo, Departamento de Geografia der Universidad de Sevilla, der mir wertvolle Einblicke in das spanische Straßenplanungsrecht vermittelt hat - er war zuvor Generaldirektor fiir Raumordnung im andalusischen Bau- und Verkehrsministerium -, sowie Frau Abogada Catalina Garay y Chamizo (Berlin) und Herrn Andreas Hildenbrand Scheid, Oberregierungsrat in der Consejeria de Agricultura y Pesca (Junta de Andalucia), die mir ebenfalls vielfältige Hilfestellung gaben. Abschließend sei erwähnt, daß nunmehr auch Galicien ein gut strukturiertes Straßengesetz hat (Ley 4/1994, de 14.9., de carreteras de Galicia, Diario Oficial de Galicia 210, de 31.1 0.1994, p. 7136), in dem zudem städtebauplanungsrechtliche Regelungen sowie das neuere Verwaltungsverfahren Berücksichtigung fanden. Gewidmet ist die Arbeit meiner Tante und meinem Onkel. Ihrer Unterstützung und ihrem Ansporn habe ich viel zu verdanken. Berlin, im Juli 1995

Martin Rothe

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

27

1. Kapitel

Erkenntnisinteresse am spanischen Recht

27

2. Kapitel

Grundbegriffe des Planungsrechts

31

A. "Straßen" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

31

I. Die Land- bzw. Fernstraße - La Carretera . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

31

32

11. Öffentliche Straßen im föderativen Staat B. "Planung" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

34

I. Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

34

11. Spanien

.........................................

36

C. Verkehrswege und Verkehrsmittel in der Statistik . . . . . . . . . . . . . . .

39

I. Verkehrswege. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

40

11. Verkehrsmittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

44

Hauptteil Planung und Realisierung von Fernstraßen in Spanien

47

3. Kapitel

Geschichte und Bedeutung des Straßenbaus in Spanien A. Von den Römerstraßen bis zum 20. Jahrhundert . . . . . . . . . . . . . . ..

I. Römer, Westgoten und Moslems in Spanien

..................

47 47 47

10

Inhaltsverzeichnis

11. Reconquista (1031 - 1260); Camino de Santiago

51

III. Katholisches Königspaar, Habsburger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

52

IV. Straßenpolitik der Bourbonen (18. Ih.)

53

V. Allgemeines Gesetz über Öffentliche Arbeiten; 1. Straßengesetz 1877; Viehtriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

54

VI. Plan Ugarte (1914) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

58

VII. Der Circuito Nacional de Firmes Especiales (1926) . . . . . . . . . . . . .,

58

VIII. Plan Pefla (1939), Straßenmodernisierungsplan (1950) . . . . . . . . . . . .

90

IX. Allgemeiner Straßenplan 1961/77 - Ein "programa" .. . . . . . . . . . ..

61

X. Asphaltstraßen-Programm REDIA (1967) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

62

XI. Autobahnprogramm PANE (1967) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

62

XII. Das 2. Fernstraßengesetz 1974 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

63

B. Spanische Straßen Ende des 20. Jahrhunderts . . . . . . . . . . . . . . . . . .

64

I. Allgemeiner Straßenplan 1984/91 (I Plan de Carreteras) . . . . . . . . . . .

64

11. Das 3. Fernstraßengesetz 1988 und autonomes Straßenrecht . . . . . . . ..

69

III. Allgemeiner Straßenplan 1992 - 2000 (11 Plan de Carreteras) . . . . . . . .

70

IV. Tunnelbauvorhaben Spanien - Frankreich, Spanien - Afrika . . . . . . . . ..

72

V. Plan Borrell, Infrastrukturleitplan 1993 - 2007 (Plan Director de Infraestructuras) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

73

VI. Fernstraßen-Prioriätsprogramm 1993 -1995 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

78

4. Kapitel

National-zentralisierte Planung des Staates A. Rechtsgrundlagen

...................................

B. Staatliche Planung nach dem Fernstraßengesetz LC 1988

81 81

..........

81

I. Planungsobjekt: Fernstraßen des Staatlichen Netzes . . . . . . . . . . . . . .

82

11. Planungsbeteiligte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

84

Inhaltsverzeichnis

11 84

1. Parlament als Planungsbeteiligter im weiteren Sinne 2. Regierung und Ministerrat . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . .

3. Ministerium für öffentliche Bauvorhaben, Verkehr und Umwelt

...

86 88

4. Öffentliche Infrastrukturgesellschaften . . .

89

III. Die Fernstraßenplanung 2. Fernstraßenstudien und -entwürfe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

89 90

3. Kollisionen, Verteidigungsinteressen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

92

4. Umweltverträglichkeitsprüfung und Lärmproblematik

94

1. Der Fernstraßenplan und Ergänzungsprogramme . . . . . . . . . . .

......... .

5. Weitere Planungsschritte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

98

6. Städtebauplanungsrecht: Durchgangsstraßen und Hauptverkehrsnetze

99

C. Realisierung und Nutzung der Fernstraßen . . . . . . . . . . . . . . . . . .. I. Verwaltungsverträge und Investitionssprung 1993

11. Betrieb von Fernstraßen und Konzessionsgesellschaften . . . . . . . . .

102 102 104 108

D. Zeitbedarf und Verzögerungen

108

I. Zeitbedarf . . . . . . . . . . . . . 11. Außergerichtliche mögliche Ursachen für Verzögerungen. . . . . . . . . .

108

1. Verzögerungen aufgrund administrativer Ursachen .

108

2. Umweltpolitische und wirtschaftliche Gründe ... .

110

III. Verzögerungen durch Gerichtsverfahren E.

85

........ .

111

Beispiele für vorzeitige Fernstraßenrealisierung . . . . .

112

5. Kapitel

Regional-dezentralisierte Planung A. Die Autonomen Gemeinschaften . . . . . . . . . . . . . . . I. Rechtsgrundlagen, "Foralrecht" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11. Autonome Planung und Infrastrukturleitplan 1993 - 2007 (POl)

115 115 115

117

1. Andalusien (Andalucfa) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

119

2. Aragonien (Arag6n) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

123

Inhaltsverzeichnis

12

3. Asturien (Asturias) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

126

4. Balearen (Baleares)

128

5. Kanaren (Canarias)

130

6. Kantabrien (Cantabria) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

133

7. Kastilien-La Mancha (Castilla-La Mancha) . . . . . . . . . . . . . . . . ..

134

8. Kastilien und Leon (Castilla y Le6n) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

136

9. Katalonien (Catalufia) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

138

...........................

140

.................................

142

12. Madrid (Comunidad de Madrid) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

144

13. Murcien (Murcia)

147

10. Estremadura (Extremadura) 11. Galicien (Galicia)

.................................

14. Foralgemeinschaft von Navarra (Navarra)

..................

148

15. Baskenland (Pars Vasco) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

150

16. La Riocha (La Rioja) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

152

17. Valencien (Valencia)

153

B. Straßen unter kommunaler Rechtsträgerschaft . . . . . . . . . . . . . . . . ..

155

I. Die Provinzen (Las Provincias) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

156

11. Die Rathäuser der Gemeinden (Los Ayuntamientos de los Municipios)

157

6. Kapitel Planung, Eigentum und Beschleunigung durch das LC 1988

159

A. Eigentum und soziale Funktion, Art. 33 CE . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

159

B. Straßenzonen und Baubegrenzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

161

C. Die straßenrechtliche Zwangsenteignung (Expropiaci6n forzosa viaria)

166

I. Sog. Vollenteignungen (Expropiaciones plenas) . . . . . . . . . . . . . . . ..

11. Sog. Minderenteignungen (Expropiaciones no plenas)

167 171

D. Beschränkungen und Verbote. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

173

E. Entschädigung (Indernnizaci6n) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

175

Inhaltsverzeichnis I. Entschädigung für Enteignung

n.

...

13 176

Entschädigung für Beschränkungen

178

7. Kapitel Umwelt - Finanzierung - Interessengruppen A. Straßen und Umweltschutz

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .

I. Rechtsgrundlagen, Zuständigkeiten und Infrastrukturleitplan 1993 - 2007

n.

180 180 181

Umweltschutzmaßnahmen und Kosten

185

B. Finanzierung von Straßen . . . . . . . . . .

187

I. Finanzierung staatlicher Fernstraßen ... .

187

1. Finanzierung durch Haushalt und Sonderabgaben

n.

188

2. Finanzierung durch Steuererlaß . . . . . . .... .

189

3. Finanzierung durch ausländische Investoren .. .

190

Finanzierung autonomer Fernstraßen

192

III. Finanzierung durch Fonds . . . . . . .

192

1. Strukturfonds der Europäischen Union .....

192

2. Der Interterritoriale Ausgleichsfonds (FCI) .

194

C. Beteiligung und Einfluß von Interessengruppen . . . . . . . . . . . . . . .

196

I. Der Umweltsachverständigenrat (Consejo Asesor de Medio Ambiente)

196

n.

197

Parteien .....

III. Gewerkschaften IV. Verbände

198 199

...... . 8. Kapitel Internationales Recht und Europäische Union

202

A. Internationales Recht . . . . . . . . . . . . . . .

202

B. Recht der Europäischen Union (EU)

203

.....

14

Inhaltsverzeichnis

I. Straßenbereich

203

1. Allgemeine Entwicklung im Straßenbereich . . . . . . . . . . . . . . . . .

203

2. Transeuropäische Netze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

206

11. Umweltbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

208

Schlußteil

210

9. Kapitel

Spanische Verkehrswegeplanung - Zusammenfassung

210

A. Positive Aspekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

210

B. Negative Aspekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ...

211

10. Kapitel

Folgerungen

213

A. Gemeinschaftsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

213

B. Nationaler Bereich. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

214

Literaturverzeichnis

218

Tabellen- und Abbildungsverzeichnis Tabelle

1: Europa: Allgemeine Wirtschaftsindikatoren 1991 - 1992 . . . . . . .

39

Tabelle 2: Europa: Länge des Straßennetzes (in 1.000 km) . . . . . . . . . . .

40

Tabelle 3: Bevölkerungs- und Kraftfahrzeugdichte in Industrienationen

41

Tabelle 4: Industriestaatliche Straßennetze mir hoher Kapazität (1992)

42

Tabelle 5: Straßenlänge nach Straßenarten in Spanien . . . . . . . . . . . . . .

42

Tabelle 6: Fernstraßenplan 1984/91: Planziele 1986-1993 und ihre Erfüllung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

43

Tabelle 7: Das staatliche Fernstraßennetz RCE 1984 und Ende 1993 . . . . .

44

Tabelle 8: Bestand an Kraftfahrzeugen in Spanien

................

44

Tabelle 9: Zuwachs an Personenkraftwagen 1982-1992 . . . . . . . . . . . . .

45

Tabelle 10: Vergleich: Fernstraßenverkehr Spanien - Deutschland . . . . . . ..

45

Tabelle 11: Straßennetze der spanischen Verwaltungen 1985 . . . . . . . . . . .

65

Tabelle 12: Erfüllung des I. Allgemeinen Femstraßenplans . . . . . . . . . . ..

68

Tabelle 13: Autovfas, ARCE, RECO, ACTUR: Investitionen pro Einwohner der Autonomen Gemeinschaften mit Staatlichem Netz . . . . . . .

68

Tabelle 14: Programme und Finanzierung des POl . . . . . . . . . . . . . . . ..

77

Tabelle 15: Struktur des staatlichen Fernstraßennetzes . . . . . . . . . . . . . . .

83

Tabelle 16: Entwicklung des Staatlichen Fernstraßennetzes (in km) . . . . . . ,

84

Tabelle 17: Die mit den Straßen befaßten Organe des MOPT . . . . . . . . . .

87

Tabelle 18: Direcci6n General de Carreteras des MOPT

.............

88

Tabelle 19: Verfahrensschritte der Umweltverträglichkeitsprüfung in Spanien

95

Tabelle 20: Ergebnisse der Anwendung des UVP-Verfahrens Februar 1989Juli 1993 (in %) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

96

Tabelle 21: Der Straßenplanungsprozeß . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ,

101

Tabelle 22: Spanische Autobahn-Konzessionsgesellschaften 1993 (Mitglieder der ASETA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

106

Tabelle 23: Hauptaktionäre (1991) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

107

Tabelle 24: Verzögerungen beim Obersten Gerichtshof . . . . . . . . . . . . . .

112

Tabelle 25: Entwicklung des Straßennetzes der Autonomen Gemeinschaften (in km) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

118

Tabelle 26: Beteiligung der Verkehrsträger an CO2-Emissionen . . . . . . . . .

181

16

Tabellen- und Abbildungsverzeichnis

Tabelle 27: Umwelttätigkeiten entsprechend den verschiedenen Phasen der Straßenplanung und -unterhaltung . . . . . . .

186

Tabelle 28: Finanzierungsquellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

187

Tabelle 29: Ausländische Direktinvestitionen im Verkehrs- und Fernmeldewesen: Spanien und Andalusien, 1991 (in Mio. Ptas) . . . . . . ..

190

Tabelle 30: Konsortialgeschäfte deutscher Kreditinstitute und Autobahnbau in Spanien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

191

Abbildung I: Schema des Camino de Santiago ....

52

Abbildung 2: Der Circuito von 1926 . . . . . . . . . . .

59

Abbildung 3: Die 1993 geplanten Schnellstraßen ...

71

Abbildung 4: Fernstraßenprioritätsprogramm 1993 - 95 Abbildung 5: Straßenzonen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

80 162

Abkürzungsverzeichnis AA

Actualidad Administrativa schrift)

Verwaltungsaktualität (Zeit-

AdA

Administracion de Andalucia, Revista de Administracion PUblica - Verwaltung von Andalusien, Zeitschrift der Öffentlichen Verwaltung (Nr. / Jahr)

ADC

Anuario de Derecho Civil schrift)

Arz.

Aranzadi, Repertorio de Jurisprudencia - Rechtsprechungssammlung (Jahr der Entscheidung/laufende Nummer)

AVE

Aha Velocidad Espaiiola (Zug der RENFE)

BJC

Boletin de Jurisprudencia Constitucional sprechungsblatt

BLCA

Boletin de Legislacion de las Comunidades Autonomas setzgebungsblatt der Autonomen Gemeinschaften

BOC

Boletin Oficial de Canarias -

BOCAIB

Boletin Oficial de la Comunidad Autonoma de las Islas Baleares - Amtsblatt der Autonomen Gemeinschaft der Balearisehen Inseln

BOCE

Boletin Oficial de las Cortes Espaiiolas nischen Parlaments

Amtsblatt des Spa-

BOCG

Boletin Oficial de las Cortes Generales tes Generales (nationales Parlament)

Amtsblatt der Cor-

BOCM

Boletin Oficial de la Comunidad de Madrid Gemeinschaft von Madrid

BOCyL

Boletin Oficial de Castilla y Leon lien und Leon

BOE

Boletin Oficial del Estado -

BOJA

Boletin Oficial de la Junta de Andalucia gierung von Andalusien

BOLR

Boletin Oficial de La Rioja -

Jahrbuch des Zivilrechts (Zeit-

Spanische Hochgeschwindigkeit VerfassungsrechtGe-

Amtsblatt der Kanaren

Amtsblatt der

Amtsblatt der von Kasti-

Amtsblatt der Staates (Nr.) Amtsblatt der Re-

Amtsblatt von La Riocha

BON

Boletin Oficial de Navarra -

BOPA

Boletin Oficial deI Principado de Asturias y de la Provincia Amtsblatt des Prinzipats von Asturien und der Provinz

BOPC

Bulleti Oficial deI Parlament de Catalunya Parlaments von Katalonien

2 Rolbe

Amtsblatt von Navarra

Amtsblatt des

18

Abkürzungsverzeichnis

BOPG

Boletin Oficial do Parlamento de Galicia laments von Galicien

BOPV

Boletin Oficial dei Pais Vasco -

BORM

Boletin Oficial de la Region de Murcia gion von Murcien

BOXG

Boletin Oficial da Xunta de Galicia rung von Galicien

CA

Comunidad Autonoma -

CC

Codigo Civil, de 24.7.1889 -

CCirc

Codigo de la Circulacion, Decreto de 25.9.1934, aprobando el COdigo de la Circulacion y sus anexos (Gaceta 269, de 26.9.1934) - Verkehrs gesetzbuch

CE

Constitucion Espafiola, de 27.12.1978 (BOE 311-1 de 29.12.) - Spanische Verfassung

CyT

Ciudad y Territorio -

DOCCLM

Diario Oficial de la Comunidad de Castilla-La Mancha Amtsblatt der Autonomen Gemeinschaft von Kastilien-La Mancha

DOCE

Diario Oficial de las Comunidades Europeas (CE) blatt der Europäischen Gemeinschaften (EG)

DOE

Diario Oficial de Extremadura -

DOG

Diario Oficial de Galicia -

DOGC

Diari Oficial de la Generalitat de Catalufia Katalanischen Regierung

Amtsblatt der

DOGV

Diari Oficial de la Generalitat Valenciana Valencianischen Regierung

Amtsblatt der

DTV

Durchschnittliches tägliches Verkehrsaufkommen media diaria (lMD)

EAAn

Estatuto de Autonomia para Andalucia; Ley Organica 6/ 1981, de 30.12. (BOE 9, 11.1.82) - Autonomiestatut für Andalusien

EAAr

Estatuto de Autonomia de Aragon; Ley Organica 8/ 1982, de 10.8. (Jefatura dei Estado, B.O. 16, R. 2168; compilacion Aragon Afio 1982, columna 627, p. 1461; BOE 195, de 16.08.82) - Autonomiestatut von Aragonien

EAAs

Estatuto de Autonomia para Asturias; Ley Organica 7/ 1981, de 30.12. (BOE 9, 11.1.82) - Autonomiestatut für Asturien

EACa

Estatuto de Autonomia para Cantabria; Ley Organica 8/ 1981, de 30.12. (BOE 9, 11.1.82) - Autonomiestatut für Kantabrien

EACL

Estatuto de Autonomia de Castilla y Leon; Ley Organica 4/ 1983, de 25.2. (BOE 52, de 2.3.), en forma de Ley Organica 11/1994, de 24.3., de reforma dei Estatuto de Autonomia de Castilla y Leon (BOCyL 66, de 7.4.94, p. 1961) - Autono-

Amtsblatt des Par-

Amtsblatt des Baskenlandes Amtsblatt der Re-

Amtsblatt der Regie-

Autonome Gemeinschaft Zivilgesetzbuch

Stadt und Land (Zeitschrift)

Amts-

Amtsblatt von Estremadura

Amtsblatt von Galicien

Intensidad

Abkürzungsverzeichnis

19

miestatut von Kastilien und Leon, Ld.F. des Organgesetzes II / 1994 über die Reform desselben EACLM

Estatuto de Autonomia de Castilla-La Mancha; Ley Organica 9/1982, de 10.8. (BOE 195, de 16.8.) - Autonomiestatut von Kastilien-La Mancha

EACM

Estatuto de Autonomia de la Comunidad de Madrid; Ley Organica 3/1983, de 25.2.1983 (BOE 51, de 1.3.) - Autonomiestatut der Gemeinschaft von Madrid

EACs

Estatuto de Autonomia de Canarias; Ley Organica 10 / 1982, de 10.8. (BOE 195, 16.8.) - Autonomiestatut der Kanaren

EACt

Estatuto de Autonomia de Catalufia; Ley Organica 4/1979, de 18.12. (BOE 306, de 22.12., p. 3698) - Autonomiestatut von Katalonien

EACV

Estatuto de Autonomia de la Comunidad Valenciana; Ley Organica 5/1982, de 1.7. (BOE 164, de 10.7.) - Autonomiestatut der Valencianischen Gemeinschaft

EAE

Estatuto de Autonomia de Extremadura; Ley Orgänica I / 1983, de 25.2. (BOE 49, de 26.2.) - Autonomiestatut von Estremadura

EAG

Estatuto de Autonomia para Galicia; Ley Organica I / 1981, de 6.4. (BOE 101, de 28.4.; BOXG 24, de octubre) - Autonomiestatut flir Galicien

EAIB

Estatuto de Autonomia para las Islas Baleares; Ley Organica 2/1983, de 25.2. (BOE 51, de 1.3., p. 5776) - Autonomiestatut flir die Balearischen Inseln

EALR

Estatuto de Autonomia de La Rioja; Ley Organica 3/ 1982, de 9.6., (BOE 146, de 19.6.) - Autonomiestatut von La Riocha

EAM

Estatuto de Autonomia para la Region de Murcia; Ley Organica 4/1982, de 9.6. (BOE 146, de 19.6.) - Autonomiestatut flir die Region von Murcien

EAPV

Estatuto de Autonomia para el Pais Vasco; Ley Organica 3/ 1979, de 18.12. (BOE 306, de 22.12.; BOCGPV 32, de 12.1.80) - Autonomiestatut flir das Baskenland

EEA

Europäische Einheitliche Akte, vom 28.2.1986 (BGB\. 11 S. 1102, in Kraft seit 1.7.1987, BGB\. 11 S. 451; Ratifizierungsgesetz in Spanien: Organgesetz 4/ 1986 vom 26.11.)

EGC

Estatuto de los Gobernadores Civiles; Real Decreto 311 / 1980, de 22.12. - Königliches Dekret über die Satzung der Zivilgouverneure

EGV

Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG) i.d.F. vom 7.2.1992

ETA

Euskadi Ta Askatasuna (baskisch) "Patria vasco y Libertad" od. "EI Pais vasco y su Libertad" - "Baskisches Vaterland und Freiheit" oder "Das Baskenland und seine Freiheit"

2·

20

Abkürzungsverzeichnis

ETC

Estudios de Transportes y Comunicaciones - Verkehrs- und Kommunikationsstudien (Zeitschrift des MOPT)

EUV

Vertrag über die Europäische Union, vom 7.2.1992, in Kraft ab 1.11.l993 (ABI. EG 1993 C 224, S. I; Spanien: Organgesetz 19/1992 vom 28.12. [BOE 312 vom 29.12.]; Deutschland: Gesetz vom 28.12.1992 zum EUV [BGBI. 1992 11 S. 1251])

FCI

Fondo de Compensacion Interterritorial Ausgleichsfonds; ~ LFCI

FEDER

Fondo Europeo para el Desarrollo Regional - Europäischer Fonds rur regionale Entwicklung (Verordnung des EG-Rats vom 18.3.1975; ABI. EG L 73 S. I) (EFRE)

IETC

Instituto de Estudios deI Transporte y las Comunicaciones Institut rur Verkehrs- und Femmeldestudien (des MOPT)

LAC

Ley 8/1972, de 10.5., reguladora de regimen juridico, construccion, conservacion y explotacion de las Autopistas en regimen de Concesion (BOE 113, de 17.5., p. 8229) - Gesetz zur Regelung von Rechtswesen, Bau, Erhaltung und Betrieb der Autobahnen im Bereich der Konzessionen - AutobahnKonzessionsgesetz

LAPPAC

Ley 30/l992, de 26.11., de Regimen Juridico de las Administraciones PUblicas y deI Procedimiento Administrativo Comun (BOE 285, de 27.11., p. 40300; correccion de errores: BOE 311, de 28.12.) - Gesetz über das Rechtswesen der Öffentlichen Verwaltungen und das gemeine Verwaltungsverfahren

LBRL

Ley 7/ 1985, de 2.4., reguladora de las Bases de Regimen Local (BOE 30 de 3.4.) - Gesetz zur Regelung der Grundlagen des Kommunalwesens - Kommunal(grundlagen)gesetz

LC

Ley 51/1974, de 19.12., de Carreteras (BOE de 21.l2., p. 516) - Gesetz über Fernstraßen; aufgehoben durch ~ LC 1988

LC

Ley 25/l988, de 29.7., de Carreteras (BOE 182, de 30.7., p. 23514; correccion de errores en BOE 272, de 12.11., p. 32247) - Gesetz über Fernstraßen

LC-Ar

Ley 6/1993, de 5.4., de Carreteras de la Comunidad Autonoma de Aragon - Straßengesetz der Autonomen Gemeinschaft von Aragon

LC-C

Llei de Carreteres, aprovada pel PIe del Parlament el dia 16.9.1993 (BOPC 141, de 29.9., p. 8721), Catalunya - Straßengesetz von Katalonien

LC-CL

Ley 2/1990, de 16.3., de Carreteras de la Comunidad de Castilla y Leon - Straßengesetz der Gemeinschaft von Kastilien und Leon

LC-CLM

Ley 9/ 1990, de 28.12., de Carreteras y Caminos de la Comunidad de Castilla-La Mancha (DOCCLM de 2.1.91) -

Interterritorialer

Abkürzungsverzeichnis

21

Straßen- und Wegegesetz der Autonomen Gemeinschaft von Kastilien-La Mancha LC-CM

Ley 311991, de 7.3., de Carreteras de la Comunidad de Madrid (BOCM 95, de 21.3.) - Straßengesetz der Autonomen Gemeinschaft von Madrid

LC-G

Ley 6/1983, de 22.6., de limitaciones de la propiedad en carreteras no estatales de Galicia (BOE 215 de 8.9., DOG Nr. 88 de 19.7.) - Gesetz über Beschränkungen des Eigentums an nichtstaatlichen Straßen Galiciens

LC-IB

Ley 5/1990, de 24.3., de carreteras de la Comunidad Autonoma de las Islas Baleares (BOCAIB 77 de 26.6., p. 4265) Straßengesetz der Autonomen Gemeinschaft der Balearischen Inseln

LC-IC

Ley 911991, de 8.5., de Carreteras de Canarias (BOC 63, de 15.5., p. 2677) - Straßengesetz der Kanaren

LC-LR

Ley 2/1991, de 7.3., de carreteras de la Comunidad Autonoma de La Rioja (BOLR 38 de 28.3., p. 770) - Straßengesetz der Autonomen Gemeinschaft von La Riocha

LC-Mu

Ley 911990, de 27.8., de Carreteras de la Region de Murcia (BORM 222, de 26.9., p. 5195) - Straßengesetz für die Region von Murcien

LC-N

Ley Foral 1111986, de 10.10., de defensa de las carreteras de Navarra (BON 127, de 15.10., p. 2618) - Foralgesetz zum Schutz der Straßen Navarras

LC-PA

Ley 13/1986, de 28.11., de Ordenacion y Defensa de las Carreteras dei Principado de Asturias (BOPA 288 de 13.12., p. 4953) - Gesetz über Ordnung und Schutz der Straßen des Prinzipats Asturien

LC-PV

Ley 2/1989, de 30.5., reguladora del Plan General de Carreteras dei Pais Vasco (parcialmente modificada por la Ley 2/ 1991, de 8.11., BOPV 237, de 25.11.) - Gesetz über den Allgemeinen Straßenplan des Baskenlandes

LC-V

Ley 6/1991 de la Generalitat Valenciana, de 27.3., de Carreteras de la Comunidad Valenciana (DOGV 1516, 1991 0405, p. 2595) - Gesetz der Valencianischen Generalität, über Straßen der Valencianischen Gemeinschaft

LCA

Ley 12/1983, de 14.10., de Comunidades Autonomas. Regulacion dei proceso autonomico (BOE de 15.10.), Ley dei Proceso Autonomico - Gesetz über die Autonomen Gemeinschaften. Regelung des Autonomieprozesses - Autonomieprozeßgesetz

LCAP

Proyecto de Ley de Contratos de las Administraciones PUblicas (BOCG Congreso de los Diputados, V Legislatura, Serie A: Proyectos de Ley, Nr. 56-1, 14.3.1994, p. 1) - Entwurf des Gesetzes über die Verträge der Öffentlichen Verwaltungen

22

AbkÜfZUngsverzeichnis

LCE

Ley de Contratos dei Estado; Decreto 923/ 1965, de 8.4., por el que se apueba el texto articulado de la Ley de Bases de Contratos dei Estado (BOE 97, de 23.4.65; correccion de errores en BOE 132, de 3.6.65) - Gesetz über die Verträge des Staate~; Verordnung, wonach der in Artikeln abgefaßte Text des Rahmengesetzes über die Verträge des Staates gebilligt wird - Verwaltungsvertragsgesetz

LCEFF

Ley 4/1989, de 27.3., de Conservacion de los Espacios naturales y de la Flora y Fauna silvestres (BOE 74, de 28.3.) Gesetz über die Erhaltung der Naturräurne und der wilden flora und Fauna - Naturschutzgesetz

LEF

Ley de 16.12.1954, de Expropiacion Forzosa (BOE 350, de 16.12.) - Zwangsenteignungsgesetz

LENP

Ley 15/1975, de 2.5., sobre de Espacios Naturales Protegidos - Gesetz über Naturschutzräurne - Naturschutzgesetz; aufgehoben durch ~ LCEFF

LFCI

Ley 7/1984, de 31.3., del Fondo de Compensacion Interterritorial (BOE 80, de 3.4., p. 9254) - Gesetz über den Interterritorialen Ausgleichsfonds

LIE

Ley 18/ 1992, de I. 7., de Inversiones en Espafia y de Espaiia en el Exterior - Gesetz über Investitionen in Spanien und Spaniens im Ausland

LJCA

Ley de 27.12.1956, reguladora de la Jurisdiccion ContensiosoAdministrativa - Gesetz über die streitige Verwaltungsgerichtsbarkeit

LOACE

Ley 10/1983, de 16.8., de Organizacion de la Administracion Central dei Estado - Gesetz über die Organisation der staatlichen Zentralverwaltung

LOAPA

Ley Organica de 30.6.1982, de Armonizacion dei Proceso Autonornico (BJC 30, 1983, p. 1106) - Organgesetz über die Harmonisierung des Autonornieprozesses

LOFCA

Ley Orglinica 8/1980, de 22.9., de Financiacion de las Comunidades Autonomas (BOE 236, de 1.10., p. 21796) - Organgesetz über die Finanzierung der Autonomen Gemeinschaften

LOPJ

Ley Orglinica 6/1985, de 1.7., dei Poder Judicial (BOE 157, de 2.7.; correccion de errores: BOE de 4.11.) - Organgesetz über die Rechtsprechende Gewalt

LPA

Ley de 24.7.1958, de Procedimiento Administrativo - Gesetz über das Verwaltungsverfahren, Verwaltungsverfahrensgesetz; ~LAPPAC

LPAA

(a) Ley 38/1972, de 22.12., de Proteccion dei Ambiente Atmosferico (BOE 309, de 26.12.72, p. 23031), desarrollada por (b) Decreto 83311975, de 6.2. (BOE 96, de 22.4.75, p. 8391), modificada parcialmente por (c) Real Decreto 1613/1985, de 1.8. (BOE 219, de 12.9.85, p. 28797) (a) - Gesetz über den

Abkürzungsverzeichnis

23

Schutz der atmosphärischen Umwelt, weiterentwickelt durch (b) Dekret 83311972, dieses teilweise geändert durch (c) Königliches Dekret 161311985 LRJAE

Ley de Regimen Juridico de la Administraci6n dei Estado; texto refundido de 26.7.1957 (BOE 195, de 3l.7.) - Gesetz über das Rechtswesen der staatlichen Verwaltung - Staatsverwaltungsgesetz

LRRUVS

Ley 8/1990, de 25.7., sobre Reforma dei Regimen Urbanistico y Valoraci6n dei Suelo (BOE 179, de 27.7.; correcci6n de erratas en BOE 186, de 4.8. y corr. de errores en BOE 303 de 19.12.) - Gesetz über die Reform des Städtebauwesens und der Bodenbewertung; aufgehoben durch --+ LRSOU 1992

LRSOU

Real Decreto 1346/1976 de 9.4., por el que se apueba el texto refundido de la Ley sobre el Regimen dei Suelo y Ordenaci6n Urbana (BOE 144 Y 145, de 16 y 17.6.) - Königliches Dekret, wonach der zusammengelegte Text des Gesetzes über das Bodenwesen und die Städteordnung verabschiedet wird; aufgehoben durch --+ LRSOU 1992

LRSOU

Real Decreto Legislativo I / 1992, de 26.6., por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Regimen dei Suelo y Ordenaci6n Urbana (BOE 156, de 30.6.92, p. 22238; correcci6n de erratas: BOE 177, de 24.7.92) - Königliches Gesetzgebendes Dekret, wonach der zusammengelegte Text des Gesetzes über Bodenwesen und Städtebauliche Ordnung verabschiedet wird - Bodengesetz (Ley dei Suelo)

MOP

Ministerio de Obras PUblicas Arbeiten (später MOPU)

MOPT

Ministerio de Obras PUblicas y Transportes - Ministerium für öffentliche Bauvorhaben und Verkehr - Bau- und Verkehrsministerium (früheres MOPU), seit 1993 auch --+ MOPTMA

MOPTMA

Ministerio de Obras PUblicas, Transportes y Medio Ambiente - Ministerium für öffentliche Bauvorhaben, Verkehr und Umwelt (Zusatz "Medio Ambiente" seit 1993)

MOPU

Ministerio de Obras PUblicas y Urbanismo - Ministerium für Öffentliche Arbeiten und Städtebau (seit 1991 MOPT)

OECD

Organisation of Economic Cooperation and Development (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung)

POl

Plan Director de Infraestructuras 1993 - 2007 - Infrastrukturleitplan 1993 - 2007, Provisorisches Dokument; Madrid, März 1993

PIVereinfG

Planungsvereinfachungsgesetz - Gesetz zur Vereinfachung der Planungsverfahren für Verkehrswege, vom 17.12.1993 (BGB!. I S. 2123)

PP

Partido Popular -

Volkspartei

Ministerium für Öffentliche

24

Abkürzungsverzeichnis

PRARFN

Pacto de 8.3.1982 de Reintegracion y Amejoramiento deI Regimen Foral de Navarra (Ley Orglinica), sancionado poT S.M. el Rey 10.8.82 (BOE 195 Y 204, de 16.8.; BON 106 de 1982) - Pakt über Reintegration und Verbesserung des Foralrechtswesens von Navarra (Quasi-Autonomiestatut im Range eines Organgesetzes)

PSOE

Partido Socialista Obrero Espanol partei Spaniens

Sozialistische Arbeiter-

Revista de Administracion PUblica che Verwaltung

Zeitschrift für Öffentli-

RCCL

Decreto de 9.1.1953, deI Reglamento de Contratacion de las Corporaciones Locales - Dekret über die Verordnung über das Vertragsrecht der Kommunalkörperschaften

RDLEIA

Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28.6., de Evaluacion de Impacto Ambiental (BOE 155, de 30.6., p. 23733) - Königliches Gesetzgebendes Dekret über die Umweltverträglichkeitsprüfung; ~ REIA

RDU

Revista Derecho Urbanistico -

REALA

Revista de Estudios de la Administracion Local y Autonomica - Zeitschrift für kommunale und autonome Verwaltung (hrsg. vom Ministerio para las Administraciones PUblicas)

REDA

(Civitas) Revista Espafiola de Derecho Administrativo - Spanische Zeitschrift für Verwaltungsrecht (hrsg. von Civitas)

REDC

Revista Espanola de Derecho Constitucional Zeitschrift für Verfassungrecht

REF

Real decreto de 26.4.1~57, de Reglamento de Expropiacion Forzosa (BOE 160, de 20.7., p. 443) - Königliches Dekret, über die Zwangsenteignungs-Verordnung

REIA

Real Decreto 1131/1988, de 30.9., por el que se aprueba el Reglamento para la ejecucion deI Real Decreto Legislativo de Evaluacion de Impacto Ambiental (BOE 239 de 5.9.) - Kgl. Dekret, wonach die Verordnung zur Ausführung des Kgl. Gesetzgebenden Dekrets über die Umweltverträglichkeitsprüfung verabschiedet wird; ~ RDLEIA

RENFE

Red Nacional de Ferrocarriles Espafioles der Spanischen Eisenbahnen

RER

Revista de Estudios Regionales dien

RGC

Real Decreto 1073/1977, de 8.2., por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras - Königliches Dekret, wonach die Allgemeine Femstraßenverordnung gebilligt wird; gilt bis zur Billigung einer entsprechenden Verordnung zum LC 1988

Zeitschrift für Städtebaurecht

Spanische

Nationales Netz

Zeitschrift für Regionalstu-

25

Abkürzungsverzeichnis RGCE

Decreto 3410/1975, de 25.11., por el que se aprueba el Reglamenta General de Contrataci6n dei Estado (BOE 311, de 27.12.) - Dekret, wonach die Allgemeine Verordnung über das Vertragsrecht des Staates verabschiedet wird - Verwaltungsvertragsverordnung

RGD

Revista General de Derecho -

RGRT

Real Decreto 1684/1990, de 20.12., de Reglamento General de Recaudaci6n de Tributos (BOE 3 de 3.1.91, p. ll; correcci6n de errores en BOE 28 de 1.2.91, p. 737) - Kgl. Dekret, wonach die Allgemeine Verordnung über Abgabenerhebung verabschiedet worden ist

RGU

Real Decreto 3288/1978, de 25.8., por el que se aprueba el Reglamento de Gesti6n Urbanistica para el desarrollo y aplicaci6n de la Ley sobre Regimen dei Suelo y Ordenaci6n Urbana (BOE 27 Y 28, de 31.1. y 1.2.79) - Kgl. Dekret, wonach die Verordnung über die städtebauliche Amtsruhrung zur Entwicklung und Anwendung des Bodenwesen- und Städtebaugesetzes gebilligt wird - Städtebau-Ausfiihrungsverordnung; ~ LRSOU

RIGE

Red de Interes General dei Estado meinen staatlichen Interesses

RLRSOU

Real Decreto 2159/1978, de 23.6., por el que se aprueba el Reglamento de planeamiento para el desarrollo y aplicaci6n de la Ley sobre Regimen dei Suelo y Ordenaci6n Urbana - Kgl. Dekret, wonach die Verordnung über die Planung fiir die Entwicklung und Anwendung des Gesetzes über das Bodenwesen und die Städtebauordnung verabschiedet wird - Bodenwesenund Städtebauverordnung

ROP

Revista de Obras PUblicas vorhaben

RVAP

Revista Vasca de Administraci6n PUblica (Herri-Ardura laritzazko Euskal Aldizkaria, IVAP) - Baskische Zeitschrift fiir Öffentliche Verwaltung

STC

Sentencia dei Tribunal Constitucional sungsgerichtshofes

STS

Sentencia dei Tribunal Supremo richtshofes

TSJ

Tribunal Superior de Justicia Autonomen Gemeinschaft)

Allgemeine Rechtszeitschrift

Verkehrsnetz des allge-

Zeitschrift rur Öffentliche Bau-

Urteil des Verfas-

Urteil des Obersten Ge-

Oberer Justizgerichtshof (einer

UVP

Umweltverträglichkeitsprüfung;

VerkPBG

Gesetz zur Beschleunigung der Planungen rur Verkehrswege in den neuen Ländern sowie im Land Berlin - Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz, vom 16.12.1991 (BGBI. I S.2174)

~

REIA

Einleitung 1. Kapitel

Erkenntnisinteresse am spanischen Recht In der vorliegenden Arbeit werden Planung und Realisierung von Fernstraßen in Spanien im Rahmen des Rechts der Europäischen Union (EU) dargestellt. Die Arbeit versteht sich damit als Beitrag zur Schaffung von Transparenz nationaler Planungssysteme vor dem Hintergrund der "Entnationalisierung" bzw. europäischen Standardisierung vor allem durch die EU, deren Mitgliedstaaten gleichwohl von der zunehmenden Integration profitieren. J Ausgangsüberlegung ist, daß in Spanien, obwohl es wie Deutschland eine komplexe Verwaltungs struktur aufweist, Planung und Verwirklichung von Straßenvorhaben trotz seines geringeren wirtschaftlichen Standards im Vergleich zu Deutschland gleichwohl schneller und effektiver durchgeführt werden. In Deutschland können Planungsverfahren bis zur Verkehrsfreigabe immerhin 20 Jahre dauern, im Idealfall 7Y2 Jahre, wobei allerdings die länger dauernden "Problemfälle" überwiegen. 2 Geplante Vorhaben sind daher zum Zeitpunkt ihrer Realisierung u.u. schon gar nicht mehr infrastrukturgerecht. Die staatlichen Systeme in Spanien wie in Deutschland ähneln einander. 3 Historische Berührungspunkte gab es schon durch den gemeinsamen Kaiser Karl I. von Habsburg (1519). Ein für die Vergleichbarkeit sprechender UmI Vgl. Bundesregierung: 53. Bericht über die Integration der Bundesrepublik Deutschland in die EU, BT-Dr. 12/7132 v. 23.3.1994, S. 148 fT. (Verkehrspolitik). Für Spanien: Felipe Gonztilez, EL PAIS vom 28.10.1993, 15 f.; Rubio Llorente, REDC 36/1992, 253 (254); L6pez Castillo I Polakiewicz, EuGRZ 1993, 277 m.w.N. in Fußn. 1. Zur BefUrchtung der spanischen Autonomen Gemeinschaften vor "Bevormundung" durch einen Brüsseler NeoZentralismus Hildenbrand, Kontakt 6/1994,9 (10). 2 Vgl. Ronellenfitsch, DVBI. 1991,920 (921); Kuschnerus, UPR 1992, 167; Bundesminister fUr Verkehr, Verkehrsprojekte, S. 8 f.; Amtliche Begründung zum VerkPBG, BT-Dr. 12/1092, S. 7; Bundesregierung, Bulletin Nr. 30 vom 20.03.1992, S. 285 (289); Verkehrssituation ... , S. 7-9; Entwurf4. FStrAbÄndG, BT-Dr. 12/3480, S. 4 ff. 3 Vgl. Adomeitl Frühbeck, EinfUhrung in das spanische Recht, S. 1: "Wenn ein deutscher Jurist sich in die Rechtsordnung Spaniens hineinfinden will, ( ... ) dann wird er sich alsbald wie zu Hause fUhlen"; L6pez Castillol Polakiewicz, a.a.O., 279, im Hinblick auf die völker- und verfassungsrechtliche Situation aufgrund der EU und die Grundentscheidungen des BVerfGin dieser Materie (BVerfGE 58, 1 = EuGRZ 1982, 172 - Eurocontrol I; E 68, 1 = EuGRZ 1984, 593 - Pershing; 75, 223 = EuGRZ 1988, 113 - Kloppenburg), die grundsätzlich auf die spanische Situation übertragbar seien.

28

1. Kap.: Erkenntnisinteresse am spanischen Recht

stand ist bereits die Zahl der Hauptgebietskörperschaften in Deutschland und Spanien (Staat bzw. Bund und Regionalkörperschaften), die jeweils Gesetzgebungs- und Ausführungskompetenzen in der Verkehrswegeplanung haben: 16 Bundesländer in Deutschland, 17 Autonome Gemeinschaften in Spanien innerhalb eines föderativen Systems, die aus politischer und staatsrechtlicher Sicht vieles gemeinsam haben. Denn als es um die Konstruktion der Autonomien ging, studierten die Väter der spanischen Verfassung (CE) von 1978 nicht nur die italienische Verfassung von 1947 bezüglich der Regionen, sondern auch eifrig die Bestimmungen zu den Ländern im Grundgesetz von 1949. 4 Eine weitere Ähnlichkeit ergibt sich im Hinblick auf den geschichtlichen Gesichtspunkt der politisch bedingten Verzögerung einer demokratisch durchgeführten Verwaltung, womit auch die Straßenplanung gemeint ist. Die Franco-Zeit (1936-1975, also nahezu 40 Jahre) führte Spanien in eine Isolation, in der kein Wert auf eine straßenmäßige Anbindung in das sich weiter entwickelnde Europa gelegt wurde. 5 Regionale Straßenvorhaben wurden teilweise unterbunden, so daß auch der nationale Verkehrswegebereich in Rückstand geriet. Spanien stand nach der Franco-Diktatur praktisch vor einem kompletten Neuanfang. Ähnlich verhält es sich mit der Verkehrswegeplanung in den neuen Bundesländern, die nach 40 Jahren "Planwirtschaft", die gerade keine Planung im Sinne derer in den alten Bundesländern war, neu strukturiert werden mußte. Auch hier bestand und besteht immenser Nachholbedarf, dessentwegen auch auf gesetzgeberischer Ebene (z.B. durch das Beschleunigungsgesetz VerkPBG, Investitionsmaßnahmegesetze, PIVereintD) Grundlagen für eine schnellere Durchführung von dringend erforderlichen Straßenvothaben geschaffen wurden. 6 In den legislativen Grundstrukturen in Deutschland und Spanien (Verfassung, nationale und regionale Straßengesetze) bestehen ebenfalls zahlreiche Parallelen, wie z.B. in den Zuständigkeitsbereichen, im föderativen Verwaltungsaufbau und im Eigentumsschutz (fast wortgleich Art. 14 GG und Art. 33 CE).7

4 Vgl. Adomeit/Frühbeck, a.a.O., S. 8; Hildenbrand, Kontakt 5/1994, 6: Hinzu kommt, daß der deutsche Föderalismus bei der Mehrheit der Wissenschaftler und Politiker als das Bezugsmodell fiir die weitere Entwicklung des spanischen Autonomiestaates gilt.

5

Vgl. Hildenbrand, a.a.O.

6 Vgl. Ronellenfitsch, in: BlÜInel, Verkehrswegerecht im Wandel, S. 179 (185, 192, 197), demzufolge jedoch der "Kampf um die [Verwaltungs-] Vereinfachung" weitergeht (211); Steinberg / Berg, NJW 1994, 488 ff. S.a. Bundesregierung, Materialien zur Deutschen Einheit und zum Aufbau in den neuen Bundesländern, BT-Dr. 12/6854 v. 08.02.1994, S. 151, 154 f. 7 Zur spanischen Verfassung sehr übersichtlich Adomeit / Frühbeck, a.a.O., S. 13 ff.; Hildenbrand, a.a.O., 7: Die Autonomien haben eine ähnliche Organstruktur.

1. Kap.: Erkenntnisinteresse am spanischen Recht

29

Spanien und Deutschland gehören zur Europäischen Union, welche das "gemeinsame Dach" für die national geplante, sich gleichwohl aber auch europaweit auswirkende Infrastrukturpolitik bildet. 8 Die sechs Gründerstaaten9 verfügten über wirtschaftlich stabilen Reichtum. Durch die Süderweiterung wurde eine Politik wirtschaftlicher und sozialer Kohäsion erforderlich, vor allem auch im Infrastrukturbereich. 1O Der Teil des EU-Haushalts, der eben dieser Kohäsion gewidmet ist, hat sich, vor allem auf Kosten des Agrarsubventionsbereichs, regelrecht zu einem dritten Teil des Gemeinschaftshaushalts entwickelt. Im Verkehrswegebereich sollen die in Art. 129b bis 129d EGV näher umrissenen "transeuropäischen Netze" zu einem wirtschaftlich gestärkten Europa beitragen - wenn sie erst einmal im Rahmen ihrer jeweiligen nationalen Verkehrswegeplanungssysteme geplant und realisiert worden sind.!! Es ist daher einerseits von Interesse, wie Planung und Realisierung von Fernstraßen in Spanien durchgeführt werden, um eventuell Konsequenzen für die deutsche Planung ziehen zu können. Andererseits besteht ein weiteres Erkenntnisinteresse, da Spanien innerhalb der EU einen wichtigen Faktor bildet: Nach wie vor hat es eine Schlüsselposition zu den Märkten Afrikas sowie Lateinamerikas.!2 Die Wirtschaft befand sich nach Franco in einem immensen Aufschwung, der Spaniens Stellung stärkte. 13 Die besondere Rolle Spaniens belegen nicht zuletzt die großen Kohäsionsverhandlungen - Maastricht im Dezember 199 I und Edinburgh 1992 -, die Spanien eine bedeutsamere Rolle innerhalb der EG zusprachen. Dies wurde 8 Rechtsgrundlage für Spanien: Art. 93 CE u. Organgesetz 10/1985 v. 02.08.1985 über den EG-Beitritt (BOE v. 08.08.1985). Allgemein zu Spanien und EG Parada, Derecho Administrativo I, S. 48 ff.; AdomeitlFrühbeck, a.a.O. S. 8 ff.; NohlenlHildenbrand, Spanien, S. 408 ff.; SedemundlMontag, NJW 1994,625 (626). Das BVerfG (NJW 1993,3047 = EuZW 1993, 667 = EuGRZ 1993, 429) hat den EU-Vertrag für mit dem deutschen Grundgesetz vereinbar erklärt. S.a. Lopez Castillo I Polakiewicz, EuGRZ 1993, 277 (279).

9

Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Italien, Niederlande, Belgien und Luxemburg.

Die Süderweiterung bedingte eine neue, angemessene Lastenverteilung innerhalb der EG, vgl. Oppermann, Europarecht, S. 287 f. Neuer Impuls: die Norderweiterung (Betritt zum 01.01.1995 von Finnland, Norwegen und Schweden; zudem Österreich). vertraglich firmiert beim EU-Gipfel in Korfu (24. / 25.06.1994). 10

11 Vgl. EG-Kommission, Weißbuch (1994), S. 15, 31 ff., 96: "erneute Beschleunigung der Verfahren ist erforderlich"; Bundesregierung, in: EG-Kommission, Weißbuch (1993), S. 102: Verkürzung der Planungsverfahren für Bau- und Verkehrsinvestitionen ist wachstumsfördernde Maßnahme; ebenso die Spanische Regierung (S. 128); Beutler I Bieber I PipkornlStreil, Die Europäische Union, S. 477, 479 f.; SchweitzerlHummer, Europarecht, S. 307 ff. 12 Bedeutsam im Zusammenhang mit dem Projekt Gemeinsamer südamerikanischer Markt (Mercosur) der EU (Mercado comun suramericano mit den Ländern Argentinien, Brasilien, Paraguay und Uruguay). 13 Vgl. AdomeitlFrühbeck, a.a.O. S. 3 ff.; NohlenlHildenbrand, Spanien, S. 27 ff.

30

I. Kap.: Erkenntnisinteresse am spanischen Recht

unterstrichen durch den Deutsch-Spanischen Gipfel im Juni 1994 in Schwerin: Hier erfolgte im Vorfeld des EU-Gipfels am 24./25. Juni 1994 in Korfu sowie in Vorbereitung für den EU-Gipfel im Dezember 1994 in Essen eine grundsätzliche Klärung und Bestimmung der Rolle Spaniens auch in Fragen der europäischen Infrastrukturpolitik. 14 Bundeskanzler Helmut Kohl sprach nach Unterredungen mit Präsident Felipe Gonzalez von einer Art Troika zwischen Deutschland, Frankreich und Spanien, um die EU-Politik der folgenden 18 Monate zu koordinieren, entsprechend der Reihenfolge im EU-Vorsitz, Spanien bis 1996, in dem der EU-Vertrag von Maastricht revidiert werden soll. Zu den primären Zielen dieser Troika zählen die Verbesserung der Wirtschaftssituation in Europa, die Arbeit für eine gemeinsame Außenpolitik sowie die Beziehungen mit den mittel- und osteuropäischen Nationen. 15 Spanien zählt zu den ärmeren Ländern innerhalb der EU. Es heißt, in den Südländern "rissen Autobahn- und Schnellbahntrassen tiefe Wunden in die Landschaft".16 Seit der Einheitlichen Europäischen Akte 1987 (EEA) ist zwar der Umweltschutz vertraglicher Bestandteil und damit auch wirkungsvoller als nur in einzelnen Staaten durchzuführen. Im übrigen wird aber jedem Mitgliedstaat das Recht zugestanden, eine eigene, weitergehende Umweltschutzpolitik zu verwirklichen. Der EU-Kohäsionsfonds, am 1. April 1993 nach seiner Verabschiedung durch den EU-Rat in Edinburgh in Kraft getreten, soll einer effizienteren Förderung von Umweltschutz- und Infrastnikturmaßnahmen in Spanien, Portugal, Griechenland und Irland dienen, allerdings ist er nur vorläufiger Natur. 17 Es daher von Interesse, wie Spanien seine Straßenprobleme (Planung, Umweltschutz, Finanzierung etc.) bewältigt. Die vorliegende Arbeit soll Anknüpfungspunkte für weitere Forschungen in dieser Materie geben. Für sich gesehen könnten manche Kapitel Themen für Untersuchungen bilden, z.B. die zunehmend wichtiger werdende Regionalstraßenplanung oder die Frage der Finanzierung von Fernstraßen durch Gebührenpflicht, die in der Gegenwart zu zahlreichen Diskussionen geführt hat. So kann und soll die Arbeit einen ersten Schritt zur wechselseitigen Beeinflussung darstellen. Im Hinblick auf die hier auftauchenden Peseta-Angaben ist darauf hinzuweisen, daß es sich um eine instabile Währung handelt. Als Mittelwert werden hier 67,56 Ptasl 1,- DM (Stand 19.01.1993) zugrundegelegt. 14

Vgl. Lluis Bassets, EL PAIS vom 07.06.1994, 53.

15 Vgl. EL PAIS vom 08.06.1994, 1 und 15: "Alemania, Francia y Espaiia pactan coordinar la politica de la UE".

16 SPIEGEL 38/1992, über den EG-Kohäsionsfonds, S. 134 ff.: "EG-Armutszone Spanien"; SPIEGEL 511994, S. 122. Vgl. Gomez Uranga, RER 32/1992, 187 ff.; Oppermann, Europarecht, S. 287 f. 17 Vgl. EL PAIS vom 01.04.1993, 45, sowie vom 02.07.1993, 50 und vom 03.07.1993, 16,41.

2. Kapitel

Grundbegriffe des Planungsrechts A. "Straßen" I. Die Land- bzw. Fernstraße - La Ca"etera

§ I FStrG definiert für die Bundesrepublik Deutschland "Fernstraßen" wie folgt: ,,(1) Bundesstraßen des Fernverkehrs (Bundesfernstraßen) sind öffentliche Straßen,

die ein zusammenhängendes Verkehrsnetz bilden und einem weiträumigen Verkehr dienen oder zu dienen bestimmt sind. In der geschlossenen Ortslage (§ 5 Abs. 4) gehören zum zusammenhängenden Verkehrsnetz die zur Aufnahme des weiträumigen Verkehrs notwendigen Straßen. (11) Sie gliedern sich in I. Bundesautobahnen, 2. Bundesstraßen mit Ortsdurchfahrten (§ 5 Abs. 4)."

Die Definitionen des Art. 5 des spanischen Verkehrsgesetzbuches CCirc für "Fernstraßen" lauten: a) "Öffentliche Straße [via publica] ist jeder Weg, der ohne weitere Beschränkungen, als diejenigen, die dieses Gesetzbuch auferlegt, genutzt werden kann." b) ,,Fernstraße [Carretera] oder zwischenstädtische Straße [via interurbana] ist jede öffentliche Straße außerhalb einer geschlossenen Ortschaft, versehen mit Beschotterung und mit regelmäßiger Erneuerung ihrer Planierung und Fahrbahn."

Art. 2.1 des Fernstraßengesetzes LC nennt die carreteras als Oberbegriff wie folgt: "Als Fernstraßen werden die Straßen des öffentlichen Eigentums und Gemeingebrauchs angesehen, die grundsätzlich für den Kraftfahrzeugverkehr geplant und gebaut werden."

Art. 2.2 LC unterteilt die carreteras in autopistas (Autobahnen, auch in Art. 1.2 Autobahngesetz LAC), autovias ([Auto-]Schnellstraßen, auch in Art. 5.v) CCirc), vias rapidas (einspurige Schnellstraßen) und carreteras convencionales (konventionelle Straßen): Art. 2.3 LC: "Autobahnen sind die Fernstraßen, die als solche speziell für den Kraftfahrzeugverkehr geplant, gebaut und ausgeschildert sind und die folgende Charakteristika vereinigen: a) Anliegergrundstücke haben keinen eigenen Anschluß.

32

2. Kap.: Grundbegriffe des Planungsrechts b) Sie kreuzen weder einen anderen Fußweg, eine andere Straße, Eisenbahn- oder Straßenbahnlinie in irgendeiner Höhe noch werden sie gekreuzt auf gleicher Ebene durch Fußweg, Verbindungsstraße oder irgendein Wegerecht. c) Sie bestehen aus verschiedenen Fahrbahnen für jede Richtung des Verkehrs, untereinander getrennt, mit Ausnahme bestimmter Stellen oder, mit vorübergehendem Charakter, durch einen Erdstreifen, der nicht für den Verkehr bestimmt ist, oder, in Ausnahmefällen, durch andere Mittel." Art. 2.4 LC: "Schnellstraßen sind die Straßen, die, ohne die charakteristischen Eigenschaften der Autobahnen zu vereinigen, getrennte Fahrbahnen in jeder Richtung des Verkehrs und Beschränkung des Zugangs der Anliegergrundstücke haben." Art. 2.5 LC: ,,[Einfache] Schnellstraßen sind Straßen mit einer einzigen Fahrbahn und ohne jede Anschlußstellen für Anliegergrundstücke. " Art. 2.7 LC: "Konventionelle Straßen sind die Straßen, die die charakteristischen Merkmale der Autobahnen, Schnellstraßen und [einfachen] Schnellstraßen nicht vereinen. "

Darüber hinaus verfügen fast alle Autonome Gemeinschaften in Spanien sowie jedes Bundesland in Deutschland über ein eigenes Straßen- und / oder Wegegesetz zur Regelung des Rechtsstatus' der Regionalstraßen. Die meisten Autonomen Gemeinschaften haben fast wortgleich die Definition des Art. 2 LC übernommen (S.O.).I Nach Art. 2.l LC-IB (Balearen) zählen zu den Straßen auch diejenigen, die zu Verkehrszwecken umgebaut worden sind. Art. 1.2 LC-IC (Kanaren) nennt als einziges Straßengesetz den Begriff des Widmens ("destinar"). Art. 1.3 LC-N (Navarra) hat Betrieb durch Zugtiere ("traccion animai"), Art. l.l.a) LC-V (Valencien) die Berücksichtigung des Fußgängerverkehrs als zu Elemente des Straßenbegriffs aufgeführt. Die in Art. 2 LC und den Regionalgesetzen definierten carreteras entsprechen nach den vorstehenden Ausführungen in ihrem Zweck, ihrer Beschaffenheit und Kapazität den deutschen Fernstraßen. Somit kann der spanische Begriff der "carretera" mit dem deutschen der "Fernstraße" i.S.d. § I FStrG grundsätzlich gleichgesetzt werden, wovon im folgenden ausgegangen wird. 11. Öffentliche Straßen im föderativen Staat

Wie die Menschen immer das Bedürfnis zur verkehrsmäßigen Kommunikation hatten und habenl, so waren und sind Straßen im weitesten Sinne in 1 Ebenso Art. 2.1 LC-Ar, 2.1 LC-C, 1.2 LC-CLM (dazu Peman, RAP 129/1992, 117 [155]); Art. 2.1 LC-Mu; Art. 1.2 LC-LR. 2 Zur Mobilität i.S. einer Verkehrsmobilität als menschlichem Grundbedürfnis und

33

A. "Straßen"

Spanien wie in Deutschland hauptsächlich Gegenstand der Tätigkeit und Aufmerksamkeit der öffentlichen Verwaltung, also sog. "Öffentliche Sachen" oder auch "Öffentliche Einrichtungen".3 Auf Grund ihrer eigenen Natur erfordern sie eine gewisse Kontinuität, Gleichheit, Komfort und Sicherheit, mithin Bedingungen, die die Privatinitiative nicht anbieten kann. 4 Der Staat ist für die Verteilung der Ressourcen prinzipiell besser verantwortlich als der private Markt, der dazu nicht in der Lage ist. Infrastrukturinvestitionen waren nie auf die Privatinitiative zurückzuführen, weil sie kurzoder mittelfristig nicht rentabel sind. Der Markt sorgt sich auch nicht um die Schaffung von Arbeitsplätzen, doch selbst wenn er Arbeitsplätze schafft, ist dies nicht das primäre Ziel. Der Staat hat von Verfassungs wegen nach der sozialen Rentabilität zu verfahren und damit eine Ordnungsfunktion zu erfüllen. Straßen und Wege sind demgemäß - in Spanien wie in Deutschland die landläufigsten Vorhaben öffentlich-rechtlicher Planung. 5 Spanien -

Nationale Ebene

Staatsebene (nivel estatal): • Staat (Estado; Art. 2, 138 CE) -

Deutschland Bundesebene: • Bund (Art. 20 GG)

Regionale Ebene

Gemeinschaftenebene (nivel autonomico): • Autonome Gemeinschaft (Comunidad Autonoma; Art. 2, 137 CE)

Landesebene: • Land (Art. 28, 30 GG)

-

Kommunale Ebene

Kommunale Ebene (nivel local)

• Provinz (Provincia; Art. 2, 137, 141 CE) • Gemeinde, Rathaus, Bürgermeister (Municipio, Ayuntamiento, Alcalde; Art. 2, 137, 140 CE)

• Kreis (Art. 28 GG) • Gemeinde, Rathaus, Bürgermeister (Art. 28 GG)

Grundrecht auf Grund zeitgerechter Interpretation der Grundrechte vgl. Ronellenfitsch, DAR 1992,321 (322), ergänzend ders., DAR 1994,7 (8). 3 Für Spanien vgl. Martinez-Carrasco, Carreteras, S. 28; Garcia Ortega, Historia ... , S. 24 m.w.N.; Nufiez Lagos, Inversiones extranjeras, S. 111. Für Deutschland Papier, Recht der öffentlichen Sachen, S. 10 m.w.N. 4 Garcia Ortega, Historia ... , a.a.O. Zur Diskussion über die Privatisierung von Autobahnen in Deutschland s. SPIEGEL 7/1993, Titelbeitrag "Kassenfüller Autobahn", S. 26-32, sowie SPIEGEL 29/1993 vom 19.07.1993, S.38 fT. (Interview mit Bundesverkehrsminister Matthias Wissmann über den Ausbau von Autobahnen, Umweltprobleme und die Bahnreform). 5 Für Deutschland vgl. Kühlung, Fachplanungsrecht, S. 21, Rdnr. 45; Ronellenfitsch, DAR 1992, 321 (325): Verkehrspolitik ist Teil der staatlichen Daseinsvorsorge. Für Spanien statt aller Martinez-Carrasco, Carreteras, S. 19, beide mit zahlreichen Nachweisen. 3 Rotbe

34

2. Kap.: Grundbegriffe des Planungsrechts

In Spanien gibt es seit 1978 verfassungs- und verwaltungsrechtlich drei föderative Ebenen, die mit dem Aufbau in Deutschland vergleichbar sind (s. vorstehende Übersicht). Im folgenden werden nur die öffentlichen Straßen behandelt, für deren Planung, Errichtung und Unterhaltung, Ausbau etc. eine staatliche Stelle der vorerwähnten Gebietskörperschaften zuständig ist. In Deutschland wird in bezug auf Straßen zwischen Bundes-, Landes- sowie Kommunalebene differenziert. Man unterscheidet für gewöhnlich zwischen Straßen nach Bundesrecht (§ I FStrG, s.o.) und Straßen nach Landesrecht. Der zwischen ihnen bestehende Unterschied ergibt sich daraus, daß Bund und Länder nach der Kompetenzverteilung des Grundgesetzes getrennte Befugnisse für das Straßenwesen und davon auch Gebrauch gemacht haben. Auf Grund des Art. 74 Nr. Nr. 22 i.V.m. Art. 72 Abs. 2 Nm. 1 und 3 ff. GG hat der Bund daher die Gebiete des Straßenverkehrs, des Kraftfahrtwesens, des Baues und der Unterhaltung von Landstraßen für den Fernverkehr geregelt. Die Differenzierung zwischen staatlichen, autonomen und kommunalen Straßen in Spanien ergibt sich vor allem aus den "Zuständigkeitskatalogen der Spanischen Verfassung (CE). Der Staat hat die Zuständigkeit für die weiträumigen Straßen und Bauvorhaben (Art. 149.1.21/24 CE), hiernach erging das Fernstraßengesetz LC. Die Autonomen Gemeinschaften haben Zuständigkeiten für Straßen auf ihrem Gebiet und für Bauvorhaben, die in ihrem Interesse sind (Art. 148.1.4/5 CE). Aufgrund dieser Regelungen ergingen die autonomen Straßengesetze. B. "Planung" I. Deutschland

Pläne sind nach deutschem Rechtsverständnis das Ergebnis von Bemühungen, zukünftige Maßnahmen zielgerichtet aufeinander abzustimmen. Geht es dabei um raumbezogene Maßnahmen, spricht man von Raumplanung, auch raumgestaltender Planung. Raumplanung ist je nach Ziel und Wirkung Gesamtplanung oder Fachplanung. 6 Gesamtplanung ist nach Ronellenfitsch "überfachliche Planung, die die Gestaltung der strukturellen Gesamtverhältnisse (Industrieansiedlung, Siedlungsentwicklung, Bevölkerungswachstum, Verkehrserschließung, Umweltschutz usw.) eines bestimmten Gebiets zum Gegenstand hat", sie dient also 6 Kühling, Fachplanungsrech(S. I Rdnr. I; Ronellenfitsch, Einführung in das Planungsrecht, S. I ff., beide m.w.N.; s.a. Martinez-Carrasco, Carreteras, S. 181 ff.

B. "Planung"

35

der Ordnung größerer Flächen. Zur Gesamtplanung gehören in Deutschland Bauleitpläne, Regionalpläne und Landesentwicklungspläne. 7 Fachplanungen i.w.S. sind raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen, die durch Fachstellen des Bundes oder der Länder vorbereitet und durchgeführt werden. Die projektbezogene Fachplanung ist in zahlreichen speziellen Fachplanungsgesetzen des Bundes und der Länder geregelt. Unter Fachplanung i.e.S. versteht man daher die auf Grund solcher Gesetze vorbereiteten und durchgeführten förmlichen Fachplanungen. Sie dienen der Realisierung von Infrastrukturprojekten; die wichtigsten Fachplanungen sind in § 38 BauGB aufgeführt. 8

Straßen und Wege zählen auf Grund ihrer spezifischen Situationsgebundenheit zu den landläufigen Vorhaben des deutschen Fachplanungsrechts. Sie können auf der Grundlage eines Planfeststellungsbeschlusses, einer Plangenehmigung oder eines Bebauungsplanes gebaut werden. 9 Das klassische Planungsinstrument für den Straßenbau ist die in allen Straßengesetzen des Bundes und der Länder im wesentlichen übereinstimmend geregelte Plan/eststellung. Sie dient typischerweise als Grundlage für überörtliche Strecken. Für das innerörtliche Wegenetz ist der Bebauungsplan das geeignete und übliche Mittel. Innerhalb bestimmter Grenzen sind die Verfahren austauschbar. Planfeststellungsverfahren können, auch wo sie an sich zwingend vorgeschrieben sind, grundsätzlich durch Bebauungspläne ersetzt werden. Für Gemeinde- und Kreisstraßen ist nach den meisten Landesgesetzen das Planfeststellungsverfahren wahlweise zulässig. \0 Auch soweit Straßen und Wege allein auf der Grundlage eines Bebauungsplanes gebaut werden, gehören sie zu den Vorhaben des Fachplanungsrechts. Ihre Zulässigkeit wird im Bebauungsplan verbindlich - und kraft der fachgesetzlichen Substitutionsregel (z.B. § 17 Abs. 3 S. 1 FStrG) abschließend geregelt. Der Bebauungsplan ist damit zugleich Instrument der Gesamtplanung und der Vorhabenplanung. Als Instrument der Gesamtplanung legt er die Nutzung der für den Straßenbau benötigten Flächen fest und regelt zugleich die durch den Straßenbau im Umfeld der Trasse auftretenden Proble7 Zum Verhältnis Raumordnung/Verkehr vgl. Bundesregierung, Raumordnungsbericht 1993, BT-Dr. 12/6921 v. 28.02.1994, S. 150 ff., insb. im Hinblick auf den Bundesverkehrswegeplan 1992 S. 155 ff. 8 Ronellenjitsch, Einführung in das Planungsrecht, S. 5 f.; Kühling, Fachplanungsrecht, S. I Rdnr. I m.w.N. 9 Vgl. Steinberg/Berg, NJW 1994, 488 ff.; Ronellenjitsch, in: Blümel, Verkehrswegerecht im Wandel, S. 179 (189 f., 203); ferner Kuschnerus, UPR 1992, 167 ff.; für BadenWürttemberg Alexander, DAR 1993, 138 ff. 10 Kühling, Fachplanungsrecht, S. 21 Rrlnr. 45; Ronellenfitsch, Einführung in das Planungsrecht, S. 128 ff.

36

2. Kap.: Grundbegriffe des Planungsrechts

me. Mit den nach § 9 Abs. I Nr. 11, 24 und 26 BauGB 11 zulässigen Festsetzungen können darüber hinaus die wichtigsten Einzelheiten der Vorhabenplanung geregelt werden. 12 Für den Fall, daß die auftretenden Probleme mit den Mitteln des Bebauungsplans nicht vollständig bewältigt werden können, schreiben die deutschen Straßengesetze übereinstimmend eine zusätzliche Planfeststellung vor. \3 11. Spanien

Im spanischen Planungsrecht wird grundsätzlich unterschieden zwischen den Verwaltungstechniken der planificaci6n und programaci6n (Planung und Bestimmung einzelner Programme aus dem Plan). Die planificaci6n (oder planeamiento) ist verbindlich und fest umrissen, ein Strukturordnungselement. 14 Ergebnis der "planificaci6n" ist ein "plan ". Programaci6n ist oftmals ein flexibler Teil oder Programm des plan (z.B. Bau bestimmter Schnellstraßen) und für Dritte nicht verbindlich, Ergebnis ist ein "programa ", wobei allerdings häufig unter einem "plan" auch die "programas" verstanden werden. 15 Hauptunterschied ist, daß bei einem Straßenplan aufgrund seiner Auswirkung insbesondere auf das Privateigentum von Anliegergrundeigentümern eine gesetzliche Verabschiedung bzw. Bewilligung für erforderlich gehalten wird, bei der programaci6n nicht. 16 Im Verlauf der Geschichte der spanischen Straßenplanung wurden jedoch - abgesehen von einigen Ausnahmen - nicht alle Straßenpläne durch Gesetz verabschiedet, trotzdem erhielten sie die Bezeichnung Plan. 17 Schließlich wurde mit dem LC 1988 der Hauptunterschied zwischen Plan und Programa, nämlich das Erfordernis der parlamentarisch-gesetzlichen Rechtsgrundlage für 11 Nr. 11: z.B. Fußgängerbereiche, Parkflächen; Nr. 24: z.B. Schutzflächen, Lärmschutzeinrichtungen gemäß BlmSchG; Nr. 26: z.B. Flächen für Aufschüttungen, Abgrabungen und Stützmauern. 12 Kühling, Fachplanungsrecht, S. 22 Rdnr. 47; BVerwG, DVBI. 1987,1273. 13 § 17 Abs. 3 S. 2 FStrG; § 38 Abs. 3 S. 2 StrG Ba-Wü; Art. 36 Abs. 4 BayStrWG; § 38 Abs. 5 S. 2 BbgStrG; § 33 Abs. 2 S. 2 BreStrG; § 33 Abs. 5 HessStrG; § 37 Abs. 4 S. 2 StrG LSA; § 45 Abs. 7 S. 2 StrWG MV; § 38 Abs. 4 S. 2 NdsStrG; § 38 Abs. 4 S. 2 StrWG NRW; § 5 Abs. 2 S. 2 StrG Rh-Pf; § 39 Abs. 3 S. 2 SaarlStrG; § 39 Abs. 4 S. 2 SächsStrG; § 40 Abs. 6 S. 2 StrWG S-H; § 38 Abs. 4 S. 2 ThürStrG. 14 Vgl. Martinez-Carrasco, Carreteras, S. 21; Borrajo, in: Gobierno Vasco, Jornadas 1988, S. 151 (153). 15 Martinez-Carrasco, Carreteras, S. 89 m.w.N. Das Fernstraßengesetz von Murcia nennt in Titel II ausdrücklich .. EI Programa de Actuacion en Carreteras ..... - "Das StraßenTätigkeitsprograrnrn", statt der sonst üblichen Bezeichnung planijicacion. 16 Martinez-Carrasco, Carreteras, S. 89 m.w.N., 107, 229 ff.; Garcia Ortega, Historia ... , S. 108-110 (für die Zeit ab 1877) und S. 118, 119 f. (für das 20. Jh.).

17

Martinez-Carrasco, Carreteras, S. 90 m.w.N.

B. "Planung"

37

die Verabschiedung wieder abgeschaffi (anders noch Art. 4 LC 1974), so daß der Unterscheidung nur noch untergeordnete Bedeutung im Planungsrecht zukommt. Die Gestaltung der strukturellen Gesamtverhältnisse i.S. einer Gesamtplanung wird in Spanien vor allem durch das sog. Bodengesetz LRSOU 1992 18 (davor LRSOU 1976) und die autonomen Raumordnungsgesetze geregelt. Das LRSOU nennt tUr raumbedeutsame Vorhaben drei Hauptplanarten: (l) den gesamtstaatlichen Landes- bzw. Raumordnungsplan (Plan Nacional de Ordenaci6n), (2) den Einzelplan tUr die Raumordnung auf Ebene der Region, Provinz etc. (Plan Director Territorial de Coordinaci6n), sowie (3) den städtischen bzw. gemeindlichen Bebauungsplan (Plan General Municipal de Ordenaci6n [LRSOU 1976] bzw. Plan General de Ordenaci6n [LRSOU 1992]).19 Die Einzelpläne - oben (2) - beinhalten gemäß Art. 68.2.d) LRSOU 1992 (bzw. Art. 8.2.d) LRSOU 1976) "die Ausweisung (sefialamiento) und Lokalisierung der grundlegenden Infrastrukturen bezogen auf die Überlandverkehrswege".20 Zu den städtischen Bebauungsplängen - oben (3) - zählt u.a. der Teil-Bebauungsplan (Plan Parcial de Ordenaci6n), der nach Art. 72.2.d) LRSOU 1992 (Art. 12.l.b) LRSOU 1976) "die allgemeinen Verbindungssysteme und ihre Schutzzonen" festsetzt. 21 Das LRSOU 1992 hat ferner einen besonderen städtebauplanungsrechtlichen Schutz der Verbindungsstraßen vorgesehen (Art. 87). Daneben sind jedoch auch die autonomen Vorschriften zu beachten, etwa der autonomen Raumordnung, welche die sektoriellen Planungen und Tätigkeiten im Bereich einer Autonomen Gemeinschaft koordinieren soll.22 Die autonome Raumordnungsgesetzgebung legt im allgemeinen ein Koordinationssystem tUr die Pläne fest (welches mit den staatlichen nichts zu tun hat), und welches folgendem vereinfachten Rangschema folgr 3:

18 Zum neuen "Baugesetzbuch" LRSOU 1992 Spaniens vgl. Arzua Arrogeta, RVAP 35/ 1993,9 ff. 19 Vgl. Gonzalez-Berenguer, RDU l31 / 1993, 13 (15); Parada, Derecho Administrativo III, S. 310 ff., 400 ff. 20 Vgl. auch Peman, RAP 129/1992, 117 (128). 21 Peman, RAP 129/1992, 117 (128), unter Hinweis auf autonome Raumordnungsgesetze: Art. 5.l.e) und l3.l.d) Gesetz 23/ 1983 v. 21.11.1983 - Katalonien, Art. 9.h) Gesetz v. 30.05.1984 - Madrid, Art. 3.h) Gesetz 1/1987 v. 13.03.1987 - Kanaren. 22 Escribano, Carreteras ... , S. 4 f.; Gonzalez-Berenguer, RDU l3I! 1993, l3 ff. 23 Vgl. Escribano, Carreteras ... , S. 6; ders., AdA 3/1990,33 (52, 56); Peman, RAP 1291l992, 117 (128).

38

2. Kap.: Grundbegriffe des Planungsrechts Allgemeine Raumordnungspläne Planes Generales de Ordenaci6n deI Territorio T Sektorielle Entwicklungspläne Planes Sectoriales de Desarrollo T Städtebauliche Pläne Planes Urbanisticos

Im Gegensatz zu umfassenden Plänen, die über Fernstraßenplanung auch die der Erd-, Luft-, Wassertransporte etc. beinhaltete, und die in anderen EULändern üblich sind, beschränkte man sich in Spanien auf Grund seiner Verwaltungstruktur vornehmlich auf sektorielle Pläne (i.S. einer Fachplanung), zu denen zum Beispiel der Allgemeine Fernstraßenplan 1984/91, der Nahverkehrsplan für Eisenbahnen von 1993, der Nationale Energieplan und der Nationale Hydrologische Plan zählen. 24 Die Straßenpläne sind Instrumente staatlicher Vorhabenplanung i.e.S. (planificaci6n), werden aber nur in Art. 5 LC erwähnt: "Die Fernstraßenpläne des Staates, der Autonomen Gemeinschaften und der Kommunalkörperschaften sollen untereinander koordiniert werden, soweit es ihre gegenseitigen Auswirkungen betrifft, um die Einheit des Verkehrswegesystems zu gewährleisten und um die betroffenen öffentlichen Interessen in Einklang zu bringen, unter Anwendung der zu diesem Zweck gesetzlich festgelegten Verfahren."

Diese Regelung wird als allgemein gehaltene Bestimmung aufgefaßt, die erst noch in der Praxis konkretisiert werdet) muß. Mit den "gesetzlich festgelegten Verfahren" sind .die für die Beziehungen zwischen den öffentlichen Verwaltungen des Staates und der Autonomen Gemeinschaften ohnehin geltenden Regelungen im Bereich ihrer öffentlichen Tätigkeiten gemeint, wie z.B. das Verwaltungsverfahrensgesetz LPA 1958 und das seit dem 27.2.1993 geltende Gesetz über die öffentlichen Verwaltungen und das gemeine Verwaltungsverfahren (LAPPAC).25 Ein formalisiertes "Planfeststellungsverfahren" gibt es nicht; die Prozeduren im LC sowie in den meisten autonomen Straßengesetzen schließen aber ebenfalls mit einer Art "Feststellung", der aprobaci6n (Verabschiedung oder Billigung) der Straßenprojekte, die tiefgreifende Wirkungen - schon vor dem Bau - entfaltet. 26 Die Straßenpläne orien24 Vgl. Borrajo/ Rubio. Situaci6n 1987/ 1,97; zu letzterem vgl. MOPT, Medio Ambiente en Espafta 91, S. 73 f. 25 Vgl. Garcia de Enterria, RAP 130/1993,205 ff.; Lopez Ramon, RAP 130/1993,97 ff.; kritisch Martin-Retortillo Baquer, REDA 78/1993, 213 ff.; Lopez Menudo, AdA 12/ 1992, 233 ff. Vor Inkrafttreten des LAPPAC laufende VelWaltungsverfahren richten sich gemäß 2. Übergangsvorschrift LAPPAC noch nach LPA. 26 Vgl. Art. 8 LC (Staat); 5, 11.2 LC-PA (Asturias); 18 LC-IB (Baleares); 13 LC-IC (Canarias); 11 LC-CLM (Castilla-La Mancha); Il.l LC-CL (Castilla y Le6n); 17 LC-C

39

C. Verkehrswege und Verkehrsmittel in der Statistik

tierten sich früher funktionell mehr an rein quantitativen Kriterien der Verkehrserfordemisse und berücksichtigten dabei Raumordnungsstrukturen und die qualitative Verbesserung des Verkehrs nicht genügend. 27

c. Verkehrswege und Verkehrsmittel in der Statistik Die folgenden Ausführungen sollen einen kurzen Überblick über die Verkehrswege und Verkehrsmittel vor allem in Spanien verschaffen. Die kostenintensive Straßenplanungspolitik ist - wie jede andere Planungspolitik - eingebettet in bestimmte sozioökonomische Eckdaten des planenden Landes. 28 Zur Veranschaulichung sollen die nachstehenden Daten dienen, die sich zunächst auf den gesamten EU-Bereich beziehen, und die vor allem den wirtschaftlichen Unterschied zwischen Spanien und Deutschland herausstellen. Tabelle J

Europa: Allgemeine Wirtschaftsindikatoren 1991-199229 Staat (Reihung nach Inflation)

Griechenland Portugal Spanien Italien Großbritannien Deutschland EG/EU EG/EU* Deutschland* Luxemburg Holland Irland Belg~en

Dänemark

Inflation (in %)

16,0 9,1 6,0 5,3 5,1 4,8 4,6 4,5 4,0 3,4 3,1 2,9 2,4 2,1

ECU (Parität zur Landeswährung)

Haushaltsdefizit (in %)

'264,51 192,85 154,25 '1.793,19 '0,78 1,94

-13,4 -5,6 --4,6 -10,5 --6,1 -3,2 -5,3 -5,4 -3,4 -0,4 -3,5 -2,5 --6,7 -2,3

40,21 2,19 0,80 40,21 7,43

Öffentliche Bruttoverschuldung (%vom BIP) 106,7 66,2 47,4 106,8 45,9 43,3 62,8 6,8 79,8 99,0 132,2 74,0

Arbeitslosigkeit 1993**

8,5 5,5 19,5 10,5 12,25 8,5 11,0 10,5 6,0 2,0 7,5 19,25 9,25 9,5

Langfristige Zinsraten (in %) 21,0 14,1 11,9 11,2 8,3 6,6 10,0 8,1 6,9 9,1 7,4 8,0

ECU = European Currency Unit; • = außerhalb des Europäischen Währungsystem (EWS); BIP = Bruttoinlandsprodukt (Producto Interior Bruto - PIß); • = ohne die 5 neuen Bundeslinder; •• = Januar 1993 (definitiv).

(Cataluiia); 13 Entwurf LC-E (Extremadura); 9, 18 LC-CM (Madrid); 16 LC-Mu (Murcia); 9, 12.7 LC-PV (Pais Vasco); 7.4, 9 LC-LR (La Rioja); 17,22 LC-V (Valencia). 27

Martinez-Carrasco, Carreteras, S. 22.

28 Vgl. MOPTMA, ETC 62/1994, 103 f. Zur Verflechtung der nationalen Planung von Verkehrsinfrastrukturen mit europäischen Erfordernissen vgl. Vleugel / Nijkamp, RER 30/ 1991,35 (41, 49).

29

EL PAIS v. 06.05.1993, Cuadernos Electorales 1 (EI debate europeo), 3.

- -

503 b) 133b)

332 3041) 1381) 1058) 92 7r 701) 5

810 636b) 357&)

1991

-

1 0 0 0 7

2 6 1 2

3

5

1980

3 7 21) 2&) 0 1 01) 0 0 9b) 2b )

7 ll b) 38)

1991

Autobahnen

4 19 1 9 32

81 45 12 3

12

7

23 451) 131) 28) 5 4 91) 1 9 31 b) ll b)

29 42 b) 13 8)

Haupt- oder Nationalstr. 1980 1991

7 15 2 28 132

9

68 105

34

350

136 1101) 11) 7&) 11 7 361) 2 29 135b) 39b)

355 173 b) 35 8)

Regionalstr. / 2. Kategorie 1980 1991

308

~ Ei IJQ

CI>

Fr

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I

~

~

!V

~

c.

41

Verkehrswege und Verkehrsmittel in der Statistik

Tabelle 3

Bevölkerungs- und Kraftfabrzeugdicbte in Industrienationen31 Staat (nach Bevölkerung) 1. 2. 3. 4. 5.

Spanien Frankreich Großbritannien Italien Deutschland (alte BRD) 6. Japan

Bevölkerung 1990 (km I 106 Einw.)

Oberfläche (km I 106 km2)

Kraftfahrzeuge 1991 (km I 106 Kfz.)

166,5 130,9 118,9 117,1 112,4

12,8 13,6 11,8 22,4 25,1

429,9 260,1 (1990) 128,4 (1989) 227,2 272,5

39,4

12,8

81,1

Deutschland hat eine Fläche von 357.050 km2 und 80,6 Mio. Einwohner (Bruttoinlandsprodukt 1,9 Bill. $, Pro-Kopf-Einkornrnen 23.520 $), Spanien demgegenüber eine Fläche von 504.750 km2 mit einer Einwohnerzahl von lediglich 39,1 Mio. (Bruttoinlandsprodukt 477 Mrd. $, Pro-Kopf-Einkornrnen 12.180 $)Y In den 70er Jahren investierte Spanien durchschnittlich 2,8% seines Bruttoinlandsprodukts in Verkehrs infrastrukturen. Später kam es zu einer allmählichen Abschwächung auf unter 2% im Jahr 1980. Ein Großteil der damaligen Mittel mußte für die laufenden Kosten aufgebracht werden. In den 80er Jahren stiegen die Investitionen wieder, und zwar auf 5% jährlich, womit das europäische Mittel von 3% überholt worden war. Allerdings vermochten diese Investitionen letztlich nicht das "historische Defizit" verhindern, an dem die spanische Wirtschaft insgesamt leidet. Für den Zeitraum August 1983 bis März 1994 läßt sich indes feststellen, daß der Verbraucherpreisindex (Indice de Precio al Consumo, IPC) im Infrastrukturbereich nicht inflationär war. 33 Die Oberflächengestaltung bzw. Orographie Spaniens erschwert die Schaffung eines leistungsfähigen und ausgewogenen Verkehrsnetzes. Besonders hinderlich sind für den Durchgangsverkehr die Gebirgszüge. Binnenwasserwege fehlen weitgehend, große Teile des Landesinneren sind von der Küste relativ weit entfernt. 89% des Personenverkehrs sowie 75,4% der Gütertransporte entfallen auf den StraßenverkebJ34, etwa ein Fünftel der Transporte werden auf dem Seeweg (einschließlich Küstenschiffahrt) abgewickelt, 15%

31

MOPT, EI Plan General de Carreteras, S. 81.

EL PAIS vom 14.06.1994,4,26.06.1994, Domingo 10 f. 33 EL PAIS v. 16.07.1993,51; 14.05.1994,48. Vgl. dazu auch Al/ue Tel/ez/de las Doblas, ETC 59/1993, 51 ff. 34 DiezlMardones, EL PAIS v. 07.03.1993,17. 32

42

2. Kap.: Grundbegriffe des Planungsrechts

erfolgen durch den Luftverkehr und nur noch etwa 7% des Personenverkehrs sowie ca. 5% der Gütertransporte entfallen auf den Eisenbahnverkehr. 35 Tabelle 4

Industriestaatliche Straßennetze mit hoher Kapazität (1992)36 Länge in km (ca.)

Land 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Deutschland Italien Frankreich Spanien· Japan Großbritannien

9.200 7.800 7.000 6.500 5.000 3.000

• = Schnellstraßen und Autobahnen (von 3.000 km 1988 auf ca. 7.000 km 1993).

Tabelle 5

Straßenlänge nach Straßenarten in Spanien37 Femstraßenart

1980

1985

1988

1989

1990

1991

1992

Gebührenpflichtige Autobahnen Schnellstraßen und freie Autobahnen Fernstraßen mit zwei Fahrbahnen Gesamtlängen

1.530

1.798

1.806

1.839

1.887

1.953

1.990

403

1.295*

1.048

1.946

2.806

3.256

4.396

805

507

931

741

837

3.659

4.292

5.624

5.950

7.223

1.933

. = Keine Angaben crh!ltlich; • Fahrbahnen.

3.093

= Globale Unge der Schnellstraßen, freien

Autobahnen und Fernstraßen mit zwei

Das spanische Straßennetz (s. vorstehende Übersicht) umfaßte am Jahresende 1988 156.436 km Straßen, darunter 2.854 km Autobahnen (1,8%), von denen ca. 85% gebührenpflichtig sind, und 18.669 km Staatsstraßen (11,9%), 3S Vgl. Diez/Mardones, EL PAIS v. 07.03.1993, 17; MOPTMA/IETC, Informe Septiembre u. Noviembre 1993, jeweils S. 12 u. 13, Informe Febrero 1994, S. 12,22; Statistisches Bundesamt, Länderbericht Spanien 1991, S. 10 I: 10% der jeweiligen Transporte durch Eisenbahnverkehr; Nohlen I Hildenbrand, Spanien, S. 119 f. 36 MOPT, EL PAIS v. 01.04.1993, S. 20. 37 MOPTMA/IETC, Anuario 1992, S. 65 (Tabla 1.2.2).

c.

43

Verkehrswege und Verkehrsmittel in der Statistik

davon ca. 1.640 km Schnellstraßen, etwa 75.000 km Gemeindestraßen und andere öffentliche Verkehrswege. Autobahnen gibt es hauptsächlich im Norden des Landes und entlang der Mittelmeerküste. 1993 hatte das spanische Netz von Straßen hoher Kapazität, also Autobahnen und Schnellstraßen, insgesamt 5.800 km, hinzukamen an konventionellen Fernstraßen 15.000 km. Statt weiterer Autobahnen sollen künftig die wichtigeren Schnellstraßen stärker ausgebaut werden. 38 Das deutsche Straßennetz (überörtliche Straßen) wuchs demgegenüber von 219.015 km (1980) auf 221.062 km (1990; Gesamtdeutschland) an. 39 Beförderte Personen im Jahre 1990 (in Mio.): 5.597 Straßenverkehr, 1.134 Eisenbahnverkehr, Luftverkehr (in 1000) 62.576; beförderte Güter: Fernverkehr mit Lkw (in Mio. t) 438, Eisenbahnverkehr 310, Binnenschiffsverkehr 232 und Seeschiffverkehr 142, Luftverkehr (in 1000 t) 1.148, Rohrleitungsverkehr (Mio. t) 64. 40 Der bedeutsamste Fernstraßenplan der letzten Jahre war in Spanien der Allgemeine Fernstraßenplan 1984/91, dessen Programme zur Schaffung, Verbesserung und Erhaltung von Straßen bis in die heutige Planung wirken. Tabelle 6

Fernstraßenplan 1984/91: Planziele 1986-93 und ihre Erfüllung41

Programme des Fernstraßenplans 1984/91

Planziele (km)

Erfüllung 1993

%

Anf"anglieh

Geplant

3.250

3.464

3.445

99,5

6.635 8.320

7.222 8.407

6.556 7.954

90,7 94,6

-

1.114

946

84,9

20.207

18.901

93,5

I. Schnellstraßen 2. Neuerstellung von Fernstraßen 3. Beruhigung und Erhaltung 4. Tätigkeiten in Stadtumwelt (medio urbano) Insgesamt

18.205

• = Kilometer in Fertigung oder Ausfiihrung; -

= Keine Angaben crbaltlich.

km·

38 MOPT, POl 1993-2007, S. 149; Statistisches Bundesamt, Länderbericht Spanien 1991, S. 105. 39 Statistisches Bundesamt, 1992 Bundesrepublik Deutschland in Zahlen. 40 41

Statistisches Bundesamt, Zahlenkompaß 1991, S. 37. MOPT, EL PAIS v. 01.04.1993, 20 f.

44

2. Kap.: Grundbegriffe des Planungsrechts

Vor allem durch die - im wesentlichen als reibungslos zu beurteilende Verwirklichung der selbstgesteckten Ziele holte Spanien in den letzten Jahren zunehmend auf, was den verkehrsinfrastrukturellen Bereich betrifft. Tabelle 7

Das staatliche FernstraBennetz RCE 1984 und Ende 199341 Straßenart

1984 Länge (km)

Gebührenpflichtige 1-freie Autobahnen Schnellstraßen Städtisches Netz hoher Kapazität Netz hoher Kapazität Fernstraßen mit zwei Fahrspuren und mit Grundfläche> 9 m*·

•=

Kilometer in Fertigung oder AusfiUmIßg; •• Seitcnstreifen (vgl. Art. 2 Abs. 22 RGC 1977).

1.820 483

Ende 1993 Länge (km)*

Längenzuwachs (km)

2.303

1.930 3.928 624 6.482

110 3.445 624 4.179

8.389

15.629

7.240

=Carreteras de 2 carril.. con platafonna >9 m. Besteht aus Fahrdamm und 11. Verkehrsmittel

Hauptverkehrsmittel sind Kraftfahrzeuge, deren Bestand in den letzten Jahren stetig gestiegen ist. Tabelle 8

Bestand an Kraftfahrzeugen in Spanien43 1988

1989

1990

1991

1992

Motorräder Pkw Lastwagen Autobusse Traktoren And. Kfz.

885.400 10.787.424 1.975.817 42.631 24.166 135.095

975.778 11.467.727 2.162.421 45.168 61.664 157.726

1.073.457 11.995.640 2.332.928 45.767 68.157 180.766

1.174.420 12.537.099 2.495.226 46.604 73.203 201.844

1.251.879 13.102.285 2.649.596 47.180 76.595 219.668

Gesamt

13.881.323

14.870.484

15.696.715

16.528.396

17.347.203

14.196 33.875

13.572 79.400

16.634 88.979

20.549 96.745

25.239 103.005

Kfz.-Art

Anhänger Anh.-ähnlich

MOPT, EL PAIS v. 01.04.1993, 20 f. MOPTMA/IETC, Anuario 1992, S. 68; MOPTMA, ETC 62/1994, 105; Statistisches Bundesamt, Länderbericht Spanien 1991, S. 106. 42

43

45

C. Verkehrswege und Verkehrsmittel in der Statistik

Tabelle 9

Zuwachs an Personenkraftwagen 1982-199244 Jahr

Einheiten

1982 1986 1989 1992

8.454.050 9.643.448 11.467.727 13.102.285

Einheiten je 100 Einwohner 22,0 24,9 29,3 34,4

Tabelle 10

Vergleich: Fernstraßenverkehr Spanien - Deutschland4s Begriffe, Einheiten Länge des Fernstraßennetzes (km) - Autobahnen (km) - Nationalstraßen (km) - Kommunalstraßen (km) Fernstraßennetz/1000 Einwohner (a) Fernstraßennetz I km2 Erdoberfläche (b) " (alb) Fahrzeugbestand (1000)(2) Fahrzeugbestandl 1000 Einwohnetc) Fahrzeugbestand I Fernstraßenkilometetd) " (eid) Zahl der Privatfahrzeuge I 1000 Einwohner Fahrzeug-Kilometer (109) Fahrt-Kilometer (109) Staatshaushaltsgesetz

Haushaltsgesetze der Autonomen Gemeinschaften

"Bindeglieder" > -

FEDER gemäß PDR

-

programm Ausgleichsfonds FCI

-

FEDER gemäß PDR

- Öffentliches Investitions-

- Ausgleichsfonds FCI

Mehrjahrespläne, Aktualisierung durch Jahreshaushalte } Nationaler Femstraßenplan

} Autonome Straßenpläne

FEDER = Fondo Europeo para cl Desarrollo Regional - Regionalentwicklungsfonds aus dem EU-Haushalt, Minel filr Staat und Autonome Gemeinschaften

FeI = Fondo de Compensaci6n Interterritorial- Interterritorialer Ausgleichsfonds Staat! Autonome Gemeinschaften PDR = Programas de Dcsarrollo Regional - Regionalcntwicklungsprogramme

27 MOPT, EI Plan General de Carreteras, S. 69; MOPT, EI Medio Ambiente y la Carretera, PGC Documentos S, 1993, S. 34-37; MOPTMA, Infraestructuras y Medio Ambiente (1993), S. 39: Kosten präventiver Maßnahmen im Rahmen der Planung zwischen 3% und 10%. 28 Die Finanzordnung Spaniens (Art. 128-136 CE) ähnelt der Deutschlands (Art. I 04a - 115 GG), soweit es die Regionalkörperschaften betrifft, Hi/denbrand, Kontakt 6/ 1994,9.

188

7. Kap.: Umwelt -

Finanzierung -

Interessengruppen

1. Finanzierung durch Haushalt und Sonderabgaben Gemäß Art. 13.1 LC erfolgt die Finanzierung der Tätigkeiten im Bereich des Staatlichen Fernstraßennetzes durch: 1. die Zuweisungen, die der allgemeine Staatshaushalt (Art. 134 CE) für ein Jahr aufgenommen hat (darunter auch Mittel aus EU-Fonds),29 wobei Bindeglied zwischen Staatshaushalt und Straßenplanung das Öffentliche Investitionsprogramm ist, z.B. das für 1987 - 90; 2. Mittel, die andere Öffentliche Verwaltungen, nationale wie internationale Einrichtungen sowie 3., ausnahmsweise, Privatpersonen beitragen. Art. 13.3 LC bestimmt, daß die durch "gestion indirecta" betriebenen Fernstraßen durch die Konzessionsgesellschaften zu finanzieren sind (s.o.). Die haushaltsspezifische Behandlung der Zuweisungen für den Verkehrswegebau kann Planung und Durchführung insbesondere durch Fristsetzungen erheblich beschleunigen. Dies wird verstärkt durch die Öffentlichen Investitionsprogramme, die eine Verbindung zwischen den verschiedenen sektoriellen (kurz- oder langfristigen) Plänen und Programmen und den jährlichen Haushalten herstellen. Art. 61 i. V .m. 14 des Staatshaushaltsgesetzes für 1987 setzte die Programme der Ausgaben und öffentlichen Investitionen mehIjähriger Art als Technik der Verbindung von Planung und Haushalt fest, Art. 64.2 den 3-Jahres-Turnus für die Programme der Regionalentwicklung und der öffentlichen Investitionen. Durch diese Programmtypen fließen die Straßenpläne in den Haushalt ein. Investitionskoordinationsstelle ist für staatliche Straßen die Generaldirektion für Fernstraßen des MOPT. 30 Der Staat kann schließlich gemäß Art. 13.2 i.V.m. 14.1 LC Sonderabgabe" (contribuciones especiales) erheben, wenn durch die Ausführung der Arbeiten, die für den Bau von Fernstraßen, Zubringern oder Wegen besonderer Nutzung (vias de servicio) erfolgen, natürlichen oder juristischen Personen ein "besonderer Vorteil" erwächst (Abgabenschuldner), auch wenn dieser nicht auf eine bestimmte Menge fixiert werden kann. 3l Die Bemessungsgrundlage richtet sich gemäß Art. 14.3 LC nach den folgenden Prozentsätzen im Hinblick auf die Gesamtkosten der Arbeiten, ein29 Gesetze über den Allgemeinen Staatshaushalt: 1987 (21/1986 v. 23.12.1, BOE 307 v. 24.12.), 1989 (37/1988 v. 28.12., BOE 156 v. 30.06.), 1990 (4/1990 v. 29.06., BOE 156 v. 30.06.), 1991 (31/1990 v. 27.12., BOE 311 v. 28.12.). Vgl. Sanchez Revenga, PGP 2/ 1990, 97 (99) zum Haushalt 1990 und Fernstraßen; Haushalt 1992 insoweit Ballesteros, PGP 6/1991, 187 (193). 30 MOPT, Inversiones y Externalidades, PGC Documentos S, 1993, S.9 ff.; Sanchez Revenga, PGP 2/1990, 97 (99-103). 31 Vgl. Martinez-Carrasco, Carreteras, S. 197 ff., die zudem den Unterschied zwischen Sonderabgabe, Gebühr und Steuer herausstellt. Art. 24.1 LC 1974 sah Sonderabgaben nur rur Zubringer und Nutzwege vor.

B. Finanzierung von Straßen

189

schließlich der Enteignungsentschädigung: allgemein bis 25%, bei Sonderstraßen bis 50%, und bei den Zugängen privater Nutzung fiir eine bestimmte Anzahl von Grundstücken oder Geschäften bis 90%.32 Gemäß Art. 14.5 LC bewilligt die Zentralregierung durch Kgl. Dekret, welches verabschiedet werden muß auf Vorschlag des Wirtschafts- und Finanzministeriums sowie des MOPT, die Einrichtung von Sonderabgaben gemäß den durch das LC aufgestellten Voraussetzungen. Allerdings hat diese Regelung praktisch keinerlei Auswirkung gehabt. Das bedeutet, daß der Staat bis heute kein derartiges Dekret erlassen hat, mit dem Sonderabgaben fiir die Finanzierung von Fernstraßen auferlegt worden wären. 2. Finanzierung durch Steuererlaß

Der Staat griff in den 90er Jahren zur Bezahlung seiner auf 100 Mrd. Ptas (ca. 1,48 Mrd. DM) angelaufenen Schulden - insbesondere im Straßenbaubereich - gegenüber den Baufirmen zu einem außergewöhnlichen Mittel: Statt Zahlung der Schulden wurden den Bauunternehmen vom MOPT als Teil der Zentralverwaltung Steuererlasse zugesagt. Diese Art von Verrechnungsvereinbarung war im Laufe des Jahres 1993 ausgehandelt worden. Sie hatte sich bereits im pharmazeutischen Sektor bewährt und wird - allerdings erst seit 1990 - gedeckt durch Art. 63-68 der Allgemeinen Verordnung über Abgabenerhebung RGRT. 33 Verrechnungssteuern sind Mehrwertsteuer (lmpuesto sobre el Valor Afiadido, IVA) und Gesellschaftssteuer (Impuesto de Sociedades, etwa: Körperschaftsteuer). Diese Verrechnungsmaßnahme stand allerdings unter dem Vorbehalt, daß sie lediglich von der Zentralverwaltung durchgefiihrt werden konnte, zumal die steuerliche Kontrolle bei den übrigen Verwaltungen sehr reduziert ist. 34

l2 Die Verteilung des Gesamtertrags der Sonderabgaben erfolgt nach Art. 14.4 LC nach bestimmten Kriterien (z.B. Oberfläche der Grundstücke, Straßensituation etc.). Kritisch Martinez-Carrasco, Carreteras, S. 200 f., da dadarch dem Verwaltungsermessen großer Spielraum eingeräumt worden ist. Zur konservativen Kritik im Gesetzgebungsverfahren m.w.N. in Fn. 270, 272. l3 Die Verrechnungen der VOIjahre waren von wesentlich minderer Bedeutung. Vgl. auch Art. 1195-1202 CC, die - entwickelt aus dem römischen Recht - grundlegende Vorschriften über die Aufrechnung (compensaci6n) rur den zivilrechtlichen Bereich enthalten. 34 Vgl. Rivera, EL PAIS v. 05.07.1993, 49; L1arden Carratalti (MOPT), EL PAIS v. 28.10.1993,44.

190

7. Kap.: Umwelt -

Finanzierung -

Interessengruppen

3. Finanzierung durch ausländische Investoren

Für ausländische Investitionen gilt vor allem das Gesetz 18/ 1992 vom 1. Juli 1992 über Investitionen in Spanien - LIE. 3s Das Gesetz - von Adomeitl Frühbeck wegen des praktischen Beibehaltens vorangegangener Gesetze ( 1265 / 86 und 2077 / 86) sowie der Aufnahme neuer Beschränkungen als "enttäuschend" eingestuft - steht im Zusammenhang mit der Erleichterung des Kapitalverkehrs in der EG gemäß Rats-Richtlinie 88/361/ EWG vom 24. Juni 1988.36 Ausländische Investitionen im spanischen Verkehrswegebereich erfolgten vor allem bei Bauverträgen für Staat und Autonome Gemeinschaften37 sowie in den Autobahnbau. 38 Das Autobahn-Konzessionsgesetz LAC enthält keine Vorschriften über die Auslandsbeteiligung bzw. -finanzierung. Der Zuschlagsempfanger muß lediglich eine spanische Aktiengesellschaft gründen, mit der die Verwaltungsgenehmigung formalisiert wird (Art. 8 LAC), so daß die Spezialgesetze in der Materie der Auslandsinvestitionen für Gesellschaften, die öffentliche Dienste leisten, nicht anwendbar sind. 39 Tabelle 29

Ausländische Direktinvestitionen im Verkehrs- und Fernmeldewesen: Spanien und Andalusien, 1991 (in Mio. Ptas)40 Spanien

Insgesamt

Andalusien

Spanien Bedeutung (%)

Andalusien Bedeutung (%)

Spanien Andalusien (%)

3.1.198'2

1.847'5

1'3

1'4

5'9

2.262.865 'I

123.885'5

100'0

100'0

5'4

Die damalige Sparkasse der Stadt Berlin (West) war im Rahmen eines Konsortialgeschäfts gemeinsam mit anderen öffentlich-rechtlichen, aber auch privaten Kreditinstituten an Finanzierungen von Fernstraßen im Nordwesten 35 BOE 159 v. 03.07.1992. S.a. KgJ. Dekrete 671 u. 672/1992 v. 02.07.1992 (BOE 160 v. 04.07.1992) über ausländische Investitionen in Spanien; Inforrnaciones 1/93, 71. 36 Adomeit / Frühbeek (Einführung in das spanische Recht, S. ll8) bezeichnen dieses Gebiet als "von großer praktischer Bedeutung auch für den deutsch-spanischen Wirtschaftsverkehr". 37 Nlifiez Lagos, Inversiones extranjeras, S. 59 (allgemein), 69, 73. 38 Nlifiez Lagos, a.a.O. S. llO: Es gilt allgemein ein Limit von 25% bei der ausländischen Beteiligung am Kapital der entsprechenden Gesellschaften (Art. 29 LIE, 40 RlE [Verordnung); der Ministerrat kann einer Erhöhung zustimmen, Art. 25.7, 33.7 RlE), 111 f. 39 Nlifiez Lagos, a.a.O. S. 112. 40 Junta de Andalucia, Andalucia. Economic Report (1992), S. 49.

191

B. Finanzierung von Straßen

und Süden Spaniens beteiligt (1975-87). Dabei lag die maximale Beteiligung bei 6 Mio. DM. Allerdings wurden die Gelder nur zweckgebunden vergeben: Maßgeblich war in erster Linie die Bonität des Kreditnehmers. Dies waren Staatliche Autobahn-Konzessionsgesellschaften, bei denen der spanische Staat mittelbar oder unmittelbar als "Bürge" auftrat und so eine Sicherheit bot. Die Geschäfte wurden auf Grund eigener Entscheidung und auf eigenes Risiko vorgenommen. Zwei Gründe waren tragend: 1. Eigenes wirtschaftliches Interesse: Gelder sollten zinsbringend angelegt werden. Die Rentabilität wurde durch entsprechend höhere Konditionen erhöht, als sie im Inland üblich waren. Transfer- und politische Risiken wurden ggf. durch Transfererklärungen ausländischer Regierungen abgewälzt. 2. Schaffung und Sicherung von Märkten im Ausland: Die Langfristigkeit der Engagements (Investitionshilfe in Autobahnbau, der Jahre dauern konnte) war den Kreditinstituten durchaus bekannt. Gleichwohl spielte die schlechte Infrastruktur in Spanien eine gesamtwirtschaftliche Rolle für die Kreditvergabe: Geschäftsanbahnungen mit spanischen Unternehmen und deutscher Unternehmen in Spanien sollten gefördert werden, was durch funktionierende Infastrukturen erleichtert wurde. Tabelle 30

Konsortialgeschäfte deutscher Kreditinstitute und Autobahnbau in Spanien Staatliche Autobahnkonzessionärin

Konsortialfiihrer

Kredit (DM)

Jahr

Autopistas deI Atlantico C.E.S.A. La Corufta

Bayerische Landesbank

S Mio.

1977

Autopistas Concesionaria Espaftola S.A. (vonnals Autopistas de Catalufta y Arag6n)

Richard Daus & Co.

3 Mio.

1977

Betica de Autopistas C.E.S.A. (Grupo Banco Central)

Deutsche Girozentrale

6 Mio.

1978

Autopistas deI Mare Nostrum S.A. (AUMAR)

Deutsche Girozentrale Luxemburg

4 Mio.

1979

192

7. Kap.: Umwelt -

Finanzierung -

Interessengruppen

11. Finanzierung autonomer Fernstraßen

Die Straßengesetze der Autonomen Gemeinschaften werden in erster Linie aus den autonomen Haushalten finanziert41 , aber etwa auch durch Sonderabgaben42 , insbesondere jedoch aus EU-Mitteln (Kofinanzierung durch Kohäsions- und Regionalentwicklungsfonds). Das nationale Haushaltsgesetz für 1987 bestimmte in Art. 64.3, daß alle Autonomen Gemeinschaften bis zum 1. Januar 1987 Regionalentwicklungsprogramme (PDR) verabschieden sollten, über die dann zwei Fonds in Anspruch genommen werden konnten: Interterritorialer Ausgleichsfonds und der Regionalentwicklungsfonds FEDER. 43 Die PDR haben drei Zwecke: 1. Sie schaffen eine Verbindung zwischen den Tätigkeiten der öffentlichen Verwaltungen, wodurch ein größerer Zusammenhang geschaffen wird. 2. Hinsichtlich der Finanzierung der vorgesehenen Investitionen erlauben sie eine globale Sicht der Notwendigkeiten in jeder Autonomen Gemeinschaft, insbesondere im Zusammenhang mit dem FCI. 3. Schließlich wird durch sie das Verfahren für die FEDER-Mittel festgelegt. Alle 2Y2 Jahre müssen Berichte an die EU-Kommission über die erreichten Ergebnisse speziell im Infrastrukturbereich übersandt werden. 44 III. Finanzierung durch Fonds

1. Strukturfonds der Europäischen Union Die Verteilung der Gemeinschafts-StrukturfQllds für die am wenigsten entwickelten Regionen der EU-Länder richtet sich nach Art. 130d Abs. 1 EGV. Der Kohäsionsfonds von 1993 soll Maßnahmen zur Umweltverbesserung und die transeuropäischen Netze fördern (Art. 129c Abs. 1 EGV). Sein Haushalt erreicht global an die 15 Mrd. ECU bis zum Jahr 2000. Über die Verteilung etc. entscheidet die Kommission der EU (Art. BOb Abs. 2 EGV).45 Spanien 4\ Art. 14.1 LC-Ar, 21.1 LC-IB, 20 LC-IC, 21 LC-CLM, 15 LC-CL, 19 LC-C, 23 Entwurf LC-Extremadura, 24.1 LC-CM, 19.1 LC-Mu, 15 LC-LR, 29 LC-V. 42 Art. 14.2 LC-Ar, 21 LC-IC, 22 LC-CLM, 20 LC-C, 24 Entwurf LC-Extremadura, 24.2 LC-CM, 24.3 LC-CM ("Sondemutzungsabgabe"), 19.2 LC-Mu, 30 LC-V. 43 Art. 6 LOFCA, Beschluß des Unterstaatssekretariats des Wirtschafts- und Finanzministeriums vom 25.3.1985, welcher Form und Inhalt der Anträge näher regelt. Vgl. Lilzaro Araujo, CyT 4/1991 Nr. 90, 297 (298, 304); BorrelllZabalza, PGP 2/1990, 229 tT. Für den PDR 1994-1999 erwartete die Regierung 4 Bill. Ptas von der EU, EL PAIS v. 19.10. 1993,43. 404 Vgl. Martinez-Carrasco, Carreteras, S.225. Zur Reform des FCI FontelleslZabalza Marti, PGP 2/1990, 229 (230). 4S Allgemein zum Haushaltsrecht der EU Oppermann, Europarecht, S. 268 ff.; Schweitzer I Hummer, Europarecht, S. 183 -185. S. 189: Gesamthaushaltsplan der EG: Ausgaben 1991 in Mio. ECU: Strukturfonds 14.307,4, Verkehr 126,25, Umwelt 108,9.

B. Finanzierung von Straßen

193

sollte ab 1993 ca. 25 Mrd. ECU (ca. 3,8 Bill. Ptas, 59 Mrd. DM) erhalten, 52% der Kohäsionsmittel, Portugal 18%, Griechenland 17%, und Irland 10%, da daß Pro-Kopf-Einkommen dieser Länder weniger als 90% des Durchschnitts der EU beträgt. 46 Von April 1993 bis Mai 1994 konnte Spanien Zuwendungen in Höhe von 860 Mio. ECU (ca. 140 Mrd. Ptas) verbuchen. Mit Mitteln des Kohäsionsfonds wurden beispielsweise die Umgehungsstraße M40, die die Hauptstadt umgibt, sowie ein Teil der Schnellstraße N-III zwischen Madrid und Valencia finanziert. Für 1994 wurde eine weitere Milliarde ECU erwartet. 47 Der Europäische Fonds fiir regionale Entwicklung (EFRE, Art. 130c EGV), im spanischen FEDER, dient u.a. der Finanzierung von Infrastrukturmaßnahmen in strukturschwachen Gebieten der EG bzw. EU. Er wird von der Kommission verwaltet, bei größeren Vorhaben nach Anhörung des Ausschusses rur Regionalpolitik, sonst nach Anhörung des Fondsausschusses. 48 Die Interventionen beschränken sich auf Regionen und Gebiete, die im jeweiligen Staat bestimmt werden. 49 Die EU-Kommission prüft die Nationalen Programme von Gemeinschaftsinteresse in bezug auf die Regionalentwicklungsprogramme sowie die Mittelverteilung bei Verwirklichung der Ziele und Prioritäten der EU sowie, in erster Linie, hinsichtlich des regionalen Bereichs. Liegt ein Vorhaben außerhalb, aber nahe bei dem ausgewählten Gebiet, können gleichwohl FEDER-Mittel beansprucht werden, sofern die Zusatzinvestitionen nicht über 40% des Gesamtetats hinausgehen. 50 Die Dotierung des FEDER spiegelt sich im jährlichen EU-Haushalt wieder, an dessen Verteilung auch die Europäische Investitionsbank sowie andere Stellen beteilgt sind, was zu erheblichen Verzögerungen bei Kreditvergaben und damit beim Straßenbau fUhren kann. 51 Bis 1986 wurden in Spanien nur staatliche Projekte daraus finanziert, worüber es auch eine Vereinbarung zwischen Staat und Autonomen Gemeinschaften gab. Ab 1987 konnten diese dann direkt FEDER-Mittel beantragen (allerdings auf 30% der Spanien zu46 Gomez Uranga, RER 32/1992, 187 (191 f.) nennt als Zielgebiete Nr. I Andalucia, Castilla y Le6n, Castilla La Mancha, Asturias, Galicia, Extremadura, Canarias, Murcia, Valencia, Ceuta y Melilla (span. Exklaven). 47 Vgl. EL PAIS v. 18.05.1994, 51, undv. 04.07.1993, I, 47, sowie Cabo, ETC 60/ 1993,89 (91). 48 Schweitzer/Hummer, Europarecht, S. 99 f., 376, 377. 49 Vgl. Gomez Uranga, RER 3211992, 187 (191); Oppermann, Europarecht, S.518 (Rdnr. 1337). so Mitbeteiligt sind die Generaldirektion VII (Verkehr) und der 1978 geschaffene Infrastrukturausschuß (Comite de Infraestructuras) mit den Arbeitsgruppen Kombinierter Verkehr und Autobahnen; vgl. dazu auch Oppermann, Europarecht, S. 518 (Rdnr. 1336). SI Vgl. Gomez Uranga, RER 32/1992, 187 (207) hält die Dotierung fiir ungenügend.

13 Rothe

194

7. Kap.: Umwelt - Finanzierung - Interessengruppen

gedachten Mittel beschränkt).52 Die beanspruchten Mittel müssen ebenfalls im Regionalentwicklungsprogramm enthalten sein und werden über das Parlament (Cortes Generales) durch die Staatshaushaltsgesetze kanalisiert. Für FEDER-Fragen zuständig war zunächst das MOPU, ab 1986 die Allgemeine Planungsdirektion des Wirtschafts- und Finanzministeriums, die dann Teil des Finanzstaatssekretariats wurde. 53 Die Europäische Gemeinschaft beteiligte sich an der Finanzierung des Allgemeinen Fernstraßenplans 1984/91 durch den FEDER-Fonds durch eine Leistung von ca. 12% des Volumens. 1986 wurden Spanien 51,8 Mrd. Ptas bewilligt, insgesamt 33% davon betrafen Fernstraßen. Die Summe der von der EG kofinanzierten Tätigkeiten bezifferte sich auf etwas mehr als 650 Mrd. Ptas, von denen annähernd die Hälfte Gemeinschaftsbeiträge waren. Dadurch betrug der Beitrag aus EG-Fonds ungefahr 12% der Gesamtinvestitionen rur Straßen in Spanien (Jahr/Mrd. Ptas: 1987: 59,7; 1988: 78; 1989: 114,4; 1990: 132,1; 1991: 113,3 und 1992: 106,6; nationale und EG-Beiträge).54 Spanien war 1993 der erste Empfanger von Fonds der Europäischen Investitionsbank (EIB; Art. 130, 198 d-e EGV)55, und zwar eines Volumens von 640 Mrd. Ptas, was einen Zuwachs von 33% gegenüber 1992 bedeutet. 50% der Kredite waren rur Verkehrsinfrastrukturen bestimmt sowie 22% rur die Umwelt. Am 6. Juni 1994 kündigte die EIB fiir Spanien weitere Kredite in Höge von insgesamt 139,4 Mrd. Ptas an. 56 2. Der Interterritoriale Ausgleichsfonds (FeI)

Mit dem Zwecke des Aus~leichs von interterritorialen (oder überregionalen) wirtschaftlichen Unausgewogenheiten und der effektiven Verwirklichung des Solidaritätsprinzips wurde ein Ausgleichsfonds rur Investitionsausgaben eingerichtet (Fondo de Compensaci6n Interterritorial, FCI), dessen Mittel von Vgl. G6mez Uranga, a.a.O., S. 191. Kgl. Dekret 847/86 v. 11.04.1986, sowie 2440/86 v. 28.11.1986, Gesetz 50/85 v. 23.12.1985 über wirtschaftliche Anreize. Vgl. MOPT, Inversiones y Externalidades, PGC Documentos S, 1993, S. 29; Pemem, RAP 129/1992, 117 (130); Cabo, ETC 60/1993, 89 (91); Martinez-Carrasco, Carreteras, S. 202 m.w.N., 214. 54 MOPT, EI Plan General de Carreteras, S. 107; MOPT, Inversiones y Externalidades, PGC Documentos S, 1993, S. 29. Zum Anwachsen der Infrastrukturinvestitionen Sanchez Revenga, PGP 2/1990, 97; Cabo, ETC 60/1993, 89 (91). Zu FEDER und Kommunen vgl. Ltizaro Araujo, Las Corporaciones Locales y el FEDER, Presupuesto y Gasto PUblico 8/ 1992, 181. ss Vgl. dazu auch Oppermann, Europarecht, S. 519 (Rdnr. 1337). S6 Vgl. Lluis Bassets, EL PAIS v. 07.06.1994, 53. S2 S3

B. Finanzierung von Straßen

195

beiden Kammern des staatlichen Parlaments und den Autonomen Gemeinschaften und gegebenenfalls von den Provinzen aufgeteilt werden (Art. 158.2 CE). Auch hier ließen sich die spanischen Verfassungsväter durch das im Grundgesetz verankerte System des Finanzausgleichs inspirieren; konkret durch die Finanzhilfen des Bundes an die Länder u.a. ,,zum Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft im Bundesgebiet".57 Die Einzelheiten des spanischen Finanzausgleichs regelt das LFCI, dessen 2. Zusatzbestimmung festlegt, daß sich die Ausrichtung der Regionalentwicklungsprogramme an der prozentualen Beteiligung der Autonomen Gemeinschaften am Fonds orientiert, wobei dieses prozentualen Anteile jährlich im Haushaltsgesetz fixiert werden. Der FCI wird jährlich im Allgemeinen Staatshaushalt ausgestattet, wobei die Ausstattung nicht weniger als 30% der vorgesehenen öffentlichen Investitionen betragen darf (Art. 16 LOFCA). Art. 16.2 LOFCA nennt Investitionsbeispiele, darunter Infrastruktur- und öffentliche Bauvorhaben, Raumordnung und Verkehr. Durch die Einrichtung der Comisi6n General de las Comunidades Aut6nomas (s.o.) im Senat 1994 stehen den Autonomien Kontroll-, Stellungnahme- und Vorschlagsrechte bezüglich der Höhe und Verteilung der Ressourcen der FCI ZU. 58 Voraussetzung für den Erhalt von FCI-Mitteln ist, daß die verschiedenen Investitionsobjekte im jeweiligen Regionalentwicklungsprogramm enthalten sind. Die Autonomen Gemeinschaften haben die Pflicht, die Mittel entsprechend zu investieren und über das eigene territoriale Gleichgewicht zu wachen (Art. 8 LFCI).59 Das "wirtschaftliche Gewicht" der vom Staat an die Autonomen Gemeinschaften durch den FCI zugeteilten Mittel für Straßeninvestitionen verdeutlichen kurz folgende Zahlen: 1989 bekammen die Gemeinschaften fast 200 Mrd. Ptas (ca. 2,96 Mrd. DM), davon 29,2% für Straßen; 1991 wurden für diese schon 30,8% der FCI-Mittel verwendet. 60 Die Regionalregierungen nehmen "vor Ort" die Verteilung regionaler Finanzmittel für Fernstraßen vor (vgl. z.B. Art. 30.3 EAA). Sie sind insoweit zuständig rur die Feststellung der Haushaltspläne und Ausweisung von Posten für Straßen sowie für die Feststellung und Verabschiedung der Haushalts- und Wirtschaftspläne (vgl. z.B. Art. 30.5 EAA).

57 Vgl. Art. l04a Abs. 4 Satz I, 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 2, 107 Abs. 1 Satz 4 GG; Hildenbrand, Kontakt 6/1994,9; Lazaro Araujo, CyT 4/1991 Nr. 90,297 (300). 58 Art. l.A) Refonna dei Reglamento dei Senado (BOCG Senado, V Legislatura, Nr. 5 v. 17.01.1994, S. 49 [51]). 59 warD Araujo, a.a.O., S. 298; Borrell/Zabalza, a.a.O., 236 ff.; Martinez-Carrasco, Carreteras, S. 207 f. m.w.N. 60 Peman, RAP 129/ 1992, 117 (130).

196

7. Kap.: Umwelt - Finanzierung - Interessengruppen C. Beteiligung und Einfluß von Interessengruppen

Fernstraßenplanung und -realisierung können durch vielfältige Gruppierungen beeinflußt werden, hinter denen jeweils ebenso vielfältige Interessen stehen, z.B. politischer, gewerkschaftlicher oder ökologischer Natur. Das Beteiligungsrecht des Bürgers bzw. von Organisationen ist verfassungsrechtlich in Art. 6 Satz 1 (Parteien), 9.2 (Pflicht des Staates, Beteiligung zu ennöglichen) und 23.1 (Wahlrecht) CE verankert. 61 I. Der Umweltsachverständigenrat (Consejo Asesor de Medio Ambiente)

Der Wichtigkeit und Bedeutung des Umweltschutzes - insbesondere auch im Hinblick auf das Straßenwesen - hat Spanien auch mit der Bildung eines Umweltsachverständigenrats mit Konsultativcharakter Rechnung getragen62 : Dieser Expertenrat, der sich am 28. April 1994 konstituierte, besteht aus 31 Repräsentanten, 11 davon von sog. Nichtregierungsmäßigen Organisationen (Organizaciones No Gubemamentales, ONG), z.B. Greenpeace, Asociaci6n de Defensa de 1a Naturaleza (ADENA), Asociaci6n Ecologista de Defensa de la Naturaleza (AEDENAT) und Coordinaci6n de Organizaciones de Defensa Ambiental (CODA). Die Gruppen sollen in offizieller Fonn bei qer Ausarbeitung von Gesetzen, Dekreten, nationalen Umweltschutzplänen und -programmen mitwirken, darunter Infrastrukturen. Zu dem Gremium gehören u.a. 2 Vertreter von Gewerkschaften, 2 von Verbraucherorganisationen, I des Bundes der Bürgervereinigungen des spanischen Staates (Confederaci6n de Asociaciones de Vecinos deI Estado espanol, CAVEt3, 2 von Unternehmervereinigungen. Den Vorsitz ruhrt der Minister rur Öffentliche Bauvorhaben, Verkehr und Umwelt. Das Gremium kann u.a. aus eigener Initiative Stellungnahmen abgeben und überwacht die Durchruhrung internationaler Abkommen. 64 Aus der Bildung dieses Expertenrates unter ausdrücklichem Einschluß der Umweltschutzorganisationen sowie zahlreicher weiterer Interessengruppen ist ersichtlich, daß grupos de presi6n zunehmend offiziellen Charakter und steigenden Einfluß auf staatliche, insbesondere planerische Tätigkeiten bekommen haben. S.a. Borrajo/Sebastiim, in: Gobiemo Vasco, Jomadas 1988, 151 (153). Kgl. Dekret 224/1994 vom 14.02.1994 (BOE 58 v. 09.03.1994). Das deutsche Pendant ist der Rat von Sachverständigen rur Umweltfragen, vgl. dessen Umweltgutachten 1994, BT-Dr. 12/6995 v. 08.03.1994, insb. zu Umwelt und Verkehr, S. 235-300, wo auch der Begriff Mobilität angesprochen wird (ebd., S. 235). 63 2144 Mitgliedsvereinigungen (März 1993). 64 Art. 2, 3, 6 Kgl. Dekret 224/1994. 61

62

C. Beteiligung und Einfluß von Interessengruppen

197

11. Parteien

Die Parteien wirken gemäß Art. 6 CE an der Willensbildung des Volkes mit. 6S Gemessen an ihrer Bedeutung sind vor allem zwei Parteien zu erwähnen: Die Partido Socialista Obrero Espaiiol (PSOE), Sozialistische Arbeiterpartei Spaniens, wurde 1879 gegründet und hat regionale Schwesterparteien. Sie war von 1982 bis 1993 Regierungspartei mit absoluter Mehrheit, die sie bei den Wahlen vorn 6. Juni 1993 verlor, sie blieb aber stärkste Partei. Damit war die Durchführung des Infrastrukturleitplans (PDI) weitgehend gesichert. Der Bau von Schnellstraßen war u.a. Gegenstand von Großanzeigen anläßlich der Wahlen vorn 6. Juni 1993.66 Hervorzuheben ist, daß die PSOE - anders als die größte Oppositionspartei PP - den Fernstraßen eine besondere Stellung in ihrem Wahlprograrnrn eingeräumt hat. 67 Die Partido Popular (Volkspartei) ging am 22. Januar 1989 aus der 1976 von Manuel Fraga Iribarne gegründeten Alianza Popular (Volksallianz) hervor und ist - vor allem nach den Wahlen vorn 6. Juni 1993 - die stärkste Oppositionspartei. Sie stellt ihre Verkehrspolitik in ihrem Regierungsprogramm 1993 im Ersten Teil (,,zu einern Verkehr und einer Kommunikation des 21. Jahrhunderts"), die Umweltpolitik im Zweiten Teil ("Eine vollständige Umweltpolitik: für eine sauberere Zukunft") näher dar. 68 Die PP befürwortete in bezug auf den Infrastrukturleitplan 1993 - 2007 (PDI) den Planungsgesarntzeitraum von 15 Jahren (oder länger), wollte aber unbedingt an der Planung beteiligt werden, da sie nicht ausschloß, zwischenzeitlich selbst an die Macht zu kommen, weshalb die Partei am 25. Oktober 1993 dem Plan grundsätzlich zustimmte, nicht ohne eigene Bedingungen für seine Unterstützung anzumelden. 69 Anfangs hatte man indes noch "begründete Bedenken", um der durch die PSOE entwickelten Planung zu mißtrauen, seitdem diese an die Regierung gekommen sei. Die Irrtümer seien "enorm" gewesen, insbesondere im Hinblick auf die "ungünstige Verschiebung" beim Fernstraßenplan 1984/91 und dessen Ausführungsfristen sowie Kosten in bezug auf das Geplante. Ferner tritt die PP verstärkt für den Privatsektor bei der Ausführung und Geschäftsführung von Infrastrukturen ein. 70 6S

Siehe Adomeit I Frühbeck, Einführung in das spanische Recht, S. 16 f.

S. z.B. Anzeige der PSOE in EL PAIS v. 16.05.1993 (Negocios 17), in der u.a. mit dem Bau von 3.000 km an Schnellstraßen geworben wurde. 67 PSOE, Programa Electoral 1993, S. 34. 66

68

Vgl. Partido Popular, Programa de Gobiemo 1993, S. 26-28, 81-82.

JesUs Posada Moreno, PP-Sprecher fiir Infrastrukturpolitik im Kongreß am 25.10. 1993, zitiert nach Mardones, EL PAIS v. 26.10.1993, 15. 70 Mardones, a.a.O. 69

198

7. Kap.: Umwelt -

Finanzierung -

Interessengruppen

Bei der Vorlage des PDI im Senat im April 1994 kritisierte die pp weiter, daß der PDI überhaupt kein Leitplan (Plan Director) sei, weil er keinen Investitionszeitplan habe und Prioritäten der einzelnen Vorhaben vermissen lasse. Des weiteren sei unklar, aus welchen Mitteln die Finanzierung erfolgen solle, ob nun - und zu welchem Anteil - aus dem Allgemeinen Staatshaushalt, von den Autonomen Gemeinschaften, Kommunen, Privaten oder EUFonds. Die PP forderte für die Allgemeinverbindlichkeit des PDI einen Konsens zwischen den politischen Parteien, außerdem eine Konzertierung mit den Autonomen Gemeinschaften und den Kommunalkörperschaften. 71 Als Parteien wachsenden politischen Gewichts sind hier noch die landesweit agierenden Izquierda Unida (IU, Vereinte Linke) und Los Verdes (Die Grünen) zu nennen (in Andalusien zu einem Bündnis zusammengeschlossen), sowie die katalonische Convergimcia i Unio (CiU, Übereinstimmung und Union) und die baskische Partido Nacionalista Vasco (PNV, Baskische Nationalistische Partei) zu erwähnen. Die IU gewann vor allem bei den Wahlen zum Europäischen Parlament am 12. Juni 1994 an Bedeutung. CiU und PNV bildeten nach dem Verlust der absoluten Mehrheit der PSOE im Juni 1993 die ,,zünglein an der Waage" und damit auch Stabilisatoren der Planungspolitik der PSOE, wie sie sich vor allem im Infrastrukturleitplan 1993 - 2007 ausdrückte. Im Parteienregister des Innenministeriums sind über 500 Parteien oder Gruppen registriert, davon über 300 auf nationaler oder lokaler Ebene. Nur etwa 20 sind in den demokratischen Institutionen vertreten. 72 III. Gewerkschaften

Die beiden größten Gewerkschaften sind die sozialistische Allgemeine Arbeiterunion Union General de Trabajadores (UGT) und die kommunistisch orientierten Arbeiterkommissionen Comisiones Obreras (CC 00), die der PCE nahestehen. Die UGT hat eine enge Bindung zur PSOE. Ihre für den Straßenbau zuständige Federacion Estatal de Madera, Construccion y Afines (FEMCA) sieht, soweit es den Straßenbau betriffi, ihre Aufgabe auch darin, denselben als Basiselement für die wirtschaftliche und soziale Entwicklung für das Land zu stärken (vor allem im Hinblick auf den beschäftigungspolitischen Faktor), wobei die UGT besonders auf die Befolgung der gesetzlichen Vorschriften über die Arbeitsverhältnisse, -bedingungen und Hygienebestimmungen achtet, gleichermaßen auf die Verwendung öffentlicher Gelder. Demge71 72

Vgl. Mardones, EL PAIS v. 28.04.1994,25. Vgl. NohlenlHildenbrand, Spanien, S. 345 ff.

C. Beteiligung und Einfluß von Interessengruppen

199

mäß fordert sie, daß die Projekte technisch und wirtschaftlich adäquat sind und die Zuschläge von Verwaltungsverträgen mit gesetzlichen und öffentlichen Garantien gemacht werden. Des weiteren wird die Qualität des Resultats des Bauvorhabens überwacht. Schließlich setzt sich die UGT fur die ordnungsgemäße Zahlung durch die öffentlichen Verwaltungen ein, um Zahlungseinstellungen (suspensiones de pagos, ähnlich dem dt. Verfahren nach der Vergleichsordnung) und Konkurse (quiebras) vor allem der kleinen und mittleren Unternehmen zu vermeiden, die ernste Auswirkungen auf die Beschäftigung haben können. 73 Die Gefahr der Preisreduzierung bei Straßenbauten aufgrund der Wirtschaftskrise 1993 /94 fuhrt nach der FEMCA zur Einschaltung von weniger qualifizierten Subunternehmen (Art. 59 LCE, 185 f. RGCE), und damit zur Gefährdung der Sicherheit des Personals der Vorhaben sowie der Qualität derselben. 74 Die Gewerkschaften sind sehr stark parteigebunden. Es fehlt ein Dachverband, wie der DGB in Deutschland. 75 Nur etwa 20% der Arbeitnehmer sind gewerkschaftlich organisiert, in Deutschand sind es demgegenüber 40%. Insbesondere der Einfluß der beiden größten Gewerkschaften schwindet, was sich bei dem Generalstreik vom 27. Januar 1994 zeigte. 76 IV. Verbände

Der Spanische Gemeinde- und Provinzverband (Federaci6n Espanola de Municipios y Provincias, FEMP) hat seinen Sitz in Madrid. Ihre Mitglieder setzen sich hauptsächlich aus Repräsentanten der fuhrenden Parteien PSOE, PP und IV zusammen. Die Führungspitze setzt sich mit dem Regierungschef sowie den jeweiligen Ressortministern ins Benehmen. Der FEMP bemüht sich vor allem um eine ausgewogene Kompetenzverteilung im Hinblick auf die Verschuldung der Autonomen Gemeinschaften im Zusammenhang mit den Kommunalkörperschaften. Hier fordert er insbesondere die Übertragung von Kompetenzen seitens der Autonomen Gemeinschaften zu Gunsten der Gemeinden und Rathäuser und eine erhöhte Wach73 Mitteilung der UGT /FEMCA, Comisi6n Ejecutiva Federal, Eduardo de la Fuente, Secretario de Comunicaci6n de Construcci6n (Madrid) v. 10.06.1994. Zur UGT s.a. AdomeitlFrühbeck, Einfiiluung in das spanische Recht, S. 4, 17, zur suspension de pagos ebd., S. 97 -99, zur quiebra ebd., S. 100-103. 74 Vgl. Mardones, EL PAIS v. 14.03.1994,24. 75 Vgl. AdomeitlFrühbeck, Einfiihrung in das spanische Recht, S. 3 ff., 17,27 f. 76 Vgl. SPIEGEL 5 / 1994, S. 122 f. Zur geschichtlichen Entwicklung Nohlen I Hildenbrand, Spanien, S. 208 ff. Die UGT hat einen Vertreter im Consejo Asesor de Medio Ambiente, vgl. EL PAIS v. 23.04.1994, 30.

200

7. Kap.: Umwelt -

Finanzierung -

Interessengruppen

samkeit des Staates bei der Kommunalfinanzierung, der zudem seine Finanzierung insoweit verstärken soll.77 Mit seiner Tätigkeit nimmt der FEMP mittelbar Einfluß auf Straßenplanung und -bau, da Straßen als ökonomisch maßgeblicher Faktor stets Grundinteressen der Autonomen Gemeinschaften und der Kommunalkörperschaften berühren. Der FEMP trägt so an einer ausgewogenen Finanzierung derartiger Projekte bei und macht auf Mißstände diesbezüglich aufinerksam. Der Transportverband Conetrans ist die Hauptorganisation der spanischen Transporteure, die dem Spanischen Bund der Unternehmerverbände (CEOE, s.u.) angegliedert ist. Conetrans hatte 1993 etwa 70.000 Mitglieder. 78 Der Spanische Dachverband der Transportvereinigungen (Federaci6n Nacional de Asociaciones de Transporte de Espana, Fenadismer) ist ein Verband selbständiger Fernstraßen-Transporteure, der ca. 25% dieses Sektors vertritt (ca. 37.000 Mitglieder). Der Fenadismer setzt sich auch auf politischer Ebene für die Verbesserung der Verkehrsinfrastrukturen ein, die inbesondere dem Güterverkehr dienen. 79 Der Internationale Ständige Straßenkongreß-Verband (Asociaci6n Permanente de los Congresos Internacionales de Carreteras, APCIC) ist eher unter seinem französischen oder englischen Namen bekannt: Association Internationale Permanente des Congres de la Route (AIPCR) oder Permanent International Association of Road Congresses (PIARC) mit Sitz in Paris. Die Vereinigung wurde 1909 nach dem ersten Weltstraßenkongreß in Raris (1908) gegründet, mit dem Ziel, öffentliche und private Stellen (z.B. nationale und regionale Regierungen), die mit dieser Materie befaßt waren, näher zu bringen. Im Vordergrund steht der Austausch und Technologietransfer in bezug auf Fernstraßen und städtische Straßen. Die Vereinigung hat nationale Komitees, das spanische, die Asociaci6n Tecnica de Carreteras, wurde 1934 gegründet. Die AIPCR hält Straßenkongresse ab, die weltweit Beachtung finden, und deren Resultate damit mittelbar Eingang in das öffentliche Straßenwesen finden, insbesondere im Bereich der behördlichen Planung und des Baus. Für die Verbreitung dessen dienen zahlreiche Fachpublikationen dieses Konsultativorgans, wie die Zeitschrift RUTAS. 8o

Vgl. EL PAIS v. 13.09.1993, 18. Vgl. EL PAIS v. 05.09.1993, 35 sowie v. 06.09.1993, 46. 79 Vgl. CARGA & RUTA 1/1994,9: Auch im Regionalbereich setzt sich der Fenadismer ein, wie etwa in Andalusien in Zusammenarbeit mit dem MOPT, s. den Beitrag von Jose Maria Trillo (S. 20-22). I!O Asociaci6n Tecnica de Carreteras, AIPCR Espaiiola, S. 1; AIPCR, Brochure 1993, S. 2 ff. Das deutsche Komitee ist die Forschungsgesellschaji for Straßen- und Verkehrswesen in Köln (Zeitschrift: "Straße und Autobahn"). 77

78

C. Beteiligung und Einfluß von Interessengruppen

201

Die Unternehmervereinigung für gebührenpflichtige Autobahnen (Asociaci6n de Sociedades Espanolas de Autopistas, Tuneies, Puentes y Vias de Peaje, ASETA) - Mitglied der CEOE (s.u.) - vertritt 13 Konzessionsgesellschaften, dazu gehören auch die ENA (oder ENAUSA, Empresa Nacional de Autopistas S.A.), Eigentümerin der Gesellschaften AUDASA und AUCALSA sowie Miteigentümerin mit der Navarra-Diputation in bezug auf die AUDENASA. Die ASETA ist ferner beteiligt am Europäischen Sekretariat für Konzessionsgesellschaften gebührenpflichtiger Autobahnen (Secretariado Europeo de Concesionarias de Autopistas de Peaje, SECAP), zusammen mit den Partnerorganisationen aus Portugal, Frankreich, Italien, Österreich, (Rest-) Jugoslawien, Griechenland und Norwegen. Darüber hinaus gehört die ASETAder International Bridge, Tunnel and Tumpike Association (IBTTA) an, in der alle Länder mit gebührenpflichtigen Straßen Mitglieder sind. 81 Der 1977 gegründete Spanische Bund der Unternehmerverbände (Confederaci6n Espanola de Organizaciones Empresariales, CEOE, ca. 3.500 Basisvereinigungen, 1,1 Mio. Unternehmen), ist mittelbar an der Straßenrealisierung beteiligt, und zwar durch die Autobahnunternehmensverteterin ASETA (s.o.) sowie die führenden Bauunternehmungen SEOPAN (seinerseits Dachverband), Dragados y Construcciones, Cubiertas y MZOV sowie Fomento de Construcciones y Contratas, die alle der CEOE angeschlossen sind. Die CEOE setzt sich aus 162 nationalen, 44 regionalen und 18 autonomen Sektoren zusammen und ist Spaniens größter Unternehmerverband. 82 Sie hat ebenfalls einen Vertreter im Consejo Asesor de Medio Ambiente (s.o.). Die wichtigsten Bauverbände - ausführende Kräfte beim Straßenbau sind die Agrupaci6n Nacional de Contratistas de Obras PUblicas (ANCOP, Nationale Gruppierung der Bauunternehmer für öffentliche Bauvorhaben), die Confederaci6n Nacional de la Construcci6n (CNC, Nationaler Bund der Bauunternehmen, ebenfalls Mitglied der CEOE) sowie die Asociaci6n Nacional de Promotores y Construcciones (APCE, Nationale Vereinigung der Bauträger und Baugesellschaften).83

81

82 83

ASETA, Las autopistas de peaje ... , vor S. I. Zur CEOE sehr übersichtlich Nohlen / Hildenbrand, Spanien, S. 217 - 220. Nohlen / Hildenbrand, Spanien, S. 218.

8. Kapitel

Internationales Recht und Europäische Union A. Internationales Recht Mitentscheidend für die (nationale wie regionale) Verkehrswegeplanung sind internationale Abkommen, vor allem im Umweltschutzbereich. Die Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung (3.-14. Juni 1992 in Rio de Janeiro, Brasilien) I führte zur Verabschiedung folgender, auch für die Schaffung und Veränderung von Fernstraßeninfrastrukturen maßgeblichen Übereinkommen: Klimakonvention (New York 9. Mai 1992, s. Art. 2, Art. 4 Abs. 2 lit. f), Konvention über biologische Vielfalt, Bio-Deklaration und Walderklärung, ferner das Aktionsprogramm ,,Agenda 21" in dem für alle wesentliche Bereiche der Umwelt- und Entwicklungspolitik detaillierte Handlungsaufgaben an alle Staaten gegeben werden, um einer weiteren Verschlechterung der Situation entgegenzuwirken, eine schrittweise Verbesserung zu erreichen und eine nachhaltige Nutzung der Ressourcen sicherzustellen, so auch lt. Kapitel 9 "Schutz der Erdatmossphäre", Ziff. 9.1.3 im "Verkehrsbereich" . Allerdings ist die ,,Agenda 21" kein Rechtsinstrument, dessen Ziele etwa von Bürgern oder Vereinigungen klageweise erzwungen oder durchgesetzt werden könnten (Kapitell, Abs. 1).2 Zu beachten ist für Spanien wie für Deutschland weiterhin das UN-Umweltschutzprogramm (United Nations Environment Programme, UNEP), in dessen Rahmen die Konvention über Biologische Vielfalt erarbeitet wurde, welches insbesondere dem Schutz von Ökosystemen dient, die nicht zuletzt durch den Verkehrswegebau beeinträchtigt werden können, sofern dies nicht durch entsprechende Umweltverträglichkeitsprüfungen verhindert wird (vgl. Art. 1, 14 Konvention über Biologische Vielfalt). Innerhalb der Umweltaktivitäten der 1960 gegründeten OECD, die u.a. auf eine laufende enge Zusammenarbeit der Mitglieder zur Förderung der wissenschaftlichen, technischen und wirtschaftlichen Entwicklung der MitgliedstaaI Vgl. Bundesumweltministerium, Umweltschutz in Deutschland (1992), S. 1 ff.; Borrel!, EL PAIS v. 21.04.1994, 56.

2 Text abgedruckt in Der Bundesumweltminister, Umweltpolitik. Bericht ... (1992). Vgl. dort S. 7, 18 und 28: Verkehrsbereich. Vgl. auch Umweltbundesamt, Jahresbericht 1992, S. 177-216; Hohmann, NVwZ 1993, 311 (314 ff.), und MOPT, Rio 92, Programa 21, Madrid 1993, zu den Ergebnissen des Erdgipfels.

B. Recht der Europäischen Union (EU)

203

ten abzielt, ist das Treffen des Umweltausschusses von 1991 auf ministerialer Ebene hervorzuheben, auf dem vor allem die Integration der Wirtschafts- und Umweltpolitik, die Verbesserung des Umweltschutzes in der OECD und die hierfür erforderliche internationale Zusammenarbeit forciert wurden. 3 Die vorstehenden internationalen Organisationen und Abkommen zeigen, daß die Straßenplanung kein isolierter nationaler Tätigkeitsbereich ist, sondern vielmehr zunehmend von Zielen internationaler Übereinkünfte und Verpflichtungen geprägt wird und darin eingebettet ist, vor allem im Umweltbereich. 4 B. Recht der Europäischen Union (EU) I. StraDenbereich 1. Allgemeine Entwicklung im Straßenbereich

Seit den 70er Jahren hat sich eine - bisher noch begrenzte - gemeinsame Verkehrsinfrastrukturpolitik innerhalb der Gemeinschaft entwickelt. 5 Spanien gehört seit dem l. Januar 1986 zu den Europäischen Gemeinschaften (EG, seit 1. November 1993 Europäische Union).6 Die Beteiligung der EU am Verkehrsbereich - nach Oppermann "Wirtschafts faktor ersten Ranges"1 - ist mehr Bewertung und Konsultierung in bezug auf Pläne und Programme, mit anschließender Mittelzuweisung, als Fernstraßenplanung. 8 Für diese Koordination beschloß der Rat 1978 ein Konsultationsverfahren und die Bildung eines Verkehrsausschusses. In diesem Beschluß wurden Verkehrsinfrastrukturentwicklungspläne und -programme definiert: ,jede wichtige Gesamtheit von Verkehrsinfrastrukturen, die dem Mitgliedstaat als Leitlinien seiner Aktion dienen". Weiter wurde differenziert: ,jedes wichtige Vorhaben von gemeinsamem Interesse, welches zum Ziel hat: Die Schaffung neuer Verbindungswege, oder die Abschaffung von Engpässen, oder eine beachtliche Er3

Vgl. MOPT, Medio Ambiente en Espana 91, S. 170 f., 173.

Vgl. auch Umweltbundesamt, Jahresbericht 1992, S. 177 ff., 184 - Bundesverkehrswegeplanung. 4

5 Oppermann, Europarecht, S. 518, mit Hinweis auf den Verkehrsinftastrukturausschuß der EG (E 78/174, ABI. EG 1978 L 54/16 ff.). 6 Vgl. Parada, Derecho Administrativo I, S. 48-52; ders., Derecho Administrativo II, S.403 ff. Zum Vertrag von Maastricht vgl. Rubio Llorente, REDC 36/1992, 253 ff.; kritisch LOpez Casti/lolPolakiewicz, EuGRZ 1993, 277 (280, 283 f.) m.w.N.; Oppermann, Europarecht, S. 287 f. 7 Oppermann, Europarecht, S. 515. 8 Vgl. BeutlerlBieberlPipkornlStreil, Die Europäische Union, S.476 ff.; Schweitzerl Hummer, Europarecht, S. 307 - 318, zur Gemeinsamen Verkehrspolitik insb. S. 309 ff.

204

8. Kap.: Internationales Recht und Europäische Union

höhung der Kapazität von vorhandenen Straßen". Des weiteren mußte folgende Typenzugehörigkeit vorliegen: "a) Vorhaben eines Mitgliedstaats, die eine bedeutende Auswirkung auf den Verkehr der Mitgliedstaaten oder mit Drittstaaten haben; b) Vorhaben, die Auswirkungen auf die EG-Politik und insbesondere die Regionalpolitik haben; c) Vorhaben, die sich auf neue Verkehrstechniken beziehen, die auf die Fernverkehrsbeziehungen anwendbar sind."9 Die Gemeinsame Verkehrspolitik sollte auf der Koordination der verschiedenen Entwicklungspläne und -programme der Verkehrsinfrastrukturen in Verbindung mit den Vorhaben des gemeinsamen Interesses basieren, was insbesondere die Europäische Versammlung (Europaparlament, EP) in diversen Entschließungen betont hat. 10 Im Juni 1985 kam es zum ersten Abkommen über die Hauptstrecken des Internationalen Verkehrs (AGR). Das Netz sollte die Hauptstädte Spaniens und Portugals mit den Zentren Europas verbinden. Planungsstelle war die Generaldirektion VII (Verkehr) der EG-Kommission, in der ein spanischer Repräsentant mitarbeitet. Es sollten weniger neue Straßen gebaut, vielmehr die EG-Fonds kanalisiert werden, um damit in die Verbesserung vorhandener Straßen zu investieren, die von EG-Interesse sein könnten. Die Kollision mit nationaler wie autonomer Planung war daher praktisch "gleich Null"." Die Erweiterung der wichtigen EG-Verkehrsachsen ist einer der vier großen Projektbereiche des Master Plan, einem allgemeinen Plan zur Bestimmung des Rahmens einer EG-Verkehrspolitik, der auch zur Verwirklichung des EU-Binnenmarktes, der Verbesserung der Entwicklung der neuen Mitgliedstaaten, der EG-Arbeitsmarktsituation, dem Umweltschutz sowie der Technologie dienen soll.12 9 VgI. Rats-BeschI. 78/174/EWG vom 20.02.1978 (ABI. EG 1978 L 54/16 fT.), dessen Art. 7 den BeschI. 661/61 IEWG aufhob (früheres Verfahren); Oppermann, Europarecht, S.518. VleugellNijkamp, RER 30/1991, 35 (41) betonen den Mangel an europäischen Verkehrsnetzen. 10 VgI. Entschließung zum Abschluß des Verfahrens der Konsultation des EP zu dem Vorschlag der Kommission der EG an den Rat für eine Verordnung über ein begrenztes Vorgehen auf dem Gebiet der Verkehrsinfrastruktur (ABI. EG C 292 v. 08.11.1982, S. 103 f.); Entschließung über Maßnahmen auf dem Gebiet der Verkehrsinfrastruktur in der Gemeinschaft und Entschließung zu Behinderungen an den Grenzen und zur Ermöglichung ungehinderten Verkehrs in der Gemeinschaft (AbI. EG C 104 v. 16.04.1984, S.24-28 sowie 150-152). In der letztgenannten Entschließung wird die Abschaffung a11er Mautzahlungen und Autobahngebühren gefordert. 11 Martinez-Carrasco, Carreteras, S. 219. Oppermann (Europarecht, S. 518) hält insb. den Ausbau von Fernstraßen rur eine besondere Gemeinschaftsaufgabe. 12 Gomez Uranga, RER 32/1992, 187 ff.; Govemo Italiano, in: EG-Kommission, Weißbuch (1993), S. 167; Martinez-Carrasco, Carreteras, S. 222 mit zahlreichen Nachweisen.

B. Recht der Europäischen Union (EU)

205

Gemäß Art. 74 EGV verfolgen die Mitgliedstaaten die Ziele des EG-Vertrages im Rahmen einer gemeinsamen Verkehrspolitik. Nach Art. 75.1 EGV wird der EU-Rat zur Durchführung dieses Ziels unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Verkehrs gemäß dem Verfahren des Art. 189c (Verfahren der Zusammenarbeit mit dem EU-Parlament) und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses (Art. 193 -198 EGV) insbesondere "a) für den internationalen Verkehr aus oder nach dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates oder für den Durchgangsverkehr durch das Hoheitsgebiet eines oder mehrerer Mitgliedstaaten gemeinsame Regeln aufstellen", die im Laufe der Übergangszeit erlassen werden. 13 Durch die Rats-Verordnung 3820/85/EWG vom 20. Dezember 1985 sollte eine Harmonisierung bestimmter Bestimmungen auf gemeinschaftlichem Gebiet im Bereich des Straßenverkehrs erreicht werden. 14 Die Verordnung des Rats 3359/90 vom 20. November 1990 begründete ein "Aktionsprogramm im Infrastrukturbereich, mit Blick auf den integrierten Verkehrsmarkt 1992".15 Im Bereich der Finanzierung von Überlandverkehrsinfrastrukturen des EUGemeinschaftsinteresses wurden neue Bewertungskriterien (NIE - Nuevo Instrumento de Evaluaci6n, welches die Zugangsmöglichkeiten besser erfaßt) zur Zuweisung der finanziellen Mittel an die schwächer entwickelten Regionen ausgearbeitet. 16 Der Rat der Europäischen Gemeinschaften hielt am 15. März 1993 eine Sitzung über Verkehr ab, in der die Verkehrspolitik der EG behandelt, und worüber ein Weißbuch abgefaßt wurde. Es wurde ein Aktionsprogramm im Bereich der Verkehrsinfrastrukturen sowie Verkehrsleitpläne der einzelnen Netze aufgestellt. 17

IJ Vgl. ferner Stellungnahme des EP AbI. EG C 183 v. 01.08.1977, S. 10, und des Wirtschafts- u. Sozialrats, in: AbI. EG C 56 v. 05.03.1977, S. 83. 14 ABI. EG L 370 v. 31.12.1985.

IS Vgl. Peman, RAP 129/1992, 117 (131). Vorläufer waren die EWG-Verordnungen 3600/82 v. 30.12. (ABI. 1982 L 376/10 fT.) VO über mittelfristige Planung und Finanzierung gemeinschaftsrelevanter Infrastrukturinvestitionen = erste Gemeinschaftsfinanzierung in diesem Sektor; 1889/84 v. 26.06.1984; 3620/84 v. 19.12.1984; 4059/86 v. 22.12.1986; 4070/87 v. 22.12.1987 und 4048/88 v. 19.12.1988 (ABI. 1988 L 356/5 fT.). 16 Cabo, ETC 60/1993, 89 (92, 94). Seit 1970 verfUgt die EG auch bereits über ein Durchführungssystem zur Ermittlung der Wegekosten u.a. im Straßenverkehr (VO 11 08/ 70, ABI. EG 1970 L 130/4 fT.), s. dazu auch Oppermann, Europarecht, S. 518: Beginn einer Gemeinschaftsfinanzierung in der Verkehrs infrastruktur.

17 EG-Kommission, Weißbuch (1993 und 1994); MOPTMA, ETC 60/1993, 137 (143-147).

206

8. Kap.: Internationales Recht und Europäische Union

2. Transeuropäische Netze

Einen neuen Impuls hat die EG-Verkehrsinfrastrukturpolitik durch die in den Art. 129b-d näher umrissenen "transeuropäischen Netze" erhalten l8 : Für die Verwirklichung des Binnenmarktes sowie den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt im sich vereinenden Europa soll die Gemeinschaft u.a. zum Auf- und Ausbau transeuropäischer Verkehrsinfrastrukturnetze beitragen, wobei ihre Tätigkeit im Rahmen eines Systems offener und wettbewerbsorientierter Märkte auf die Förderung des Verbunds und der Interoperabilität der einzel staatlichen Netze sowie des Zugangs zu diesen Netzen abzielt;19 auch entlegene Gebiete sowie Inseln sollen von den Verbesserungen profitieren können (Art. 129b EGV).20 Zur Erreichung dieser Ziele stellt die EU Leitlinien auf, in denen Ziele, die Prioritäten und die Grundzüge der im Bereich der transeuropäischen Netze in Betracht gezogenen Aktionen erfaßt werden; sie führt jede Aktion durch, die möglicherweise notwendig ist, um die o.g. Interoperabilität zu gewährleisten, insbesondere im Bereich der Harmonisierung technischer Normen. Hervorzuheben ist, daß die EU einzel staatliche Projekte finanziell unterstützt, sofern sie von gemeinsamen Interesse sind, vor allem durch den 1993 eingerichteten Kohäsionsfonds (Art. 129c EGV).21 Nach Art. 129c Abs. 2 EGV werden die einzelstaatlichen Verkehrsinfrastrukturpolitiken unter den Mitgliedstaaten in Verbindung mit der EU-Kommission koordiniert. Zur Verbesserung der grenzüberschreitenden Verkehrswege kann die EU beschließen, mit Drittstaaten zusammenzuarbeiten (129c Abs. 3 EGV). Die vorgenannten Leitlinien werden vom Rat in Verbindung mit dem Europäischen Parlament und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses sowie des Ausschusses der Regionen festgelegt, zudem

18 EG-Kommission, Weißbuch (1994), S. 96-100. Zu den politischen Vorschlägen vgl. die Beiträge in EG-Kommission, Weißbuch (1993): Belgien (Verkehr S. 58 f., transeurop. Netze S. 60 tT.); Deutschland (S. 109: "Grundsätzlich ist eine private Finanzierung des neuen Infrastrukturbedarfs anzustreben"; Spanien (S. 128); Frankreich (S. 144); Italien (S. 165-168); Niederlande (S. 221) und England (S. 289). 19 Vgl. EG-Kommission, Weißbuch (1994),S. 97; MOPTMA (ETC 62/1994) zu den Sitzungen der europäischen Verkehrsminister Luxemburg 19.06.1993 (S. 129), Brüssel 28.09.1993 (S. 135 Leitpläne der Netze). V1eugeIlNijkamp, RER 30/1991, 35 (38), betonen die Notwendigkeit derartiger Netze. 20 Wichtig z.B. für Canarias, welches zum 'Zielgebiet Nr. l' erklärt worden war und 1989/94 für die Entwicklung des Verkehrsbereichs u.a. Kohäsions- und FEDER-Mittel im Programm Regis 11 erhielt (ca. 40 Mrd. Ptas), vgl. Carmelo Rivero, EL PAIS v. 16.05. 1994, Ciudades 4. 21 Vgl. Beutler/Bieber/Pipkorn/Streil, Die Europäische Union, S. 477. Zur wirtschaftlichen Kohäsion auch Gomez Uranga, RER 32/ 1992, 187 (190).

B. Recht der Europäischen Union (EU)

207

bedarf es der Billigung des betroffenen Mitgliedstaates (Art. I 29d, 189b EGV).22 Die 12 EU-Staaten gingen die Bildung der transeuopäischen Netze schrittweise an. Über die Finanzierung dieser von Jaques Delors im 'Weißbuch über Wettbewerbsfähigkeit, Wachstum und Beschäftigung' vorgeschlagenen Netze23 sollte im Dezember 1994 beim EU-Gipfel in Essen (unter Vorsitz Deutschlands) entschieden werden, nicht bereits auf dem Gipfel in Korfu am 24. / 25. Juni 1994. Die Wirtschaftsminister der Zwölf verschoben am 6. Juni 1994 die Finanzierungsentscheidung. Bis dahin sollte über die laufenden Projekte "von Fall zu Fall" entschieden werden. Auf diese Weise könnte eine der spektakulärsten Ideen Delors' im Weißbuch verschwinden: Schuldenaufnahme der Gemeinschaft durch Schuldverschreibungen ("Euro-Bonds"), fiir die die EU bürgt, welche die Bildung von Infrastrukturen erleichtern und gleichzeitig der Arbeitslosigkeit entgegenwirken sollen. 24 Auf dem EU-Gipfel vom 24. / 25. Juni 1994 gab es - wenigstens - grünes Licht fiir die beiden Hochgeschwindigkeitslinien (AVE), die Madrid über die Pyrenäen mit der französischen Grenze verbinden werden (Madrid- VitoriaDax und Madrid-Barcelona-Perpignan). Diese Projekte stellen einen Teil der 11 Infrastrukturprojekte der EU dar, die Priorität haben, und von denen einige bereits begonnen worden sind. Insgesamt sind 33 Projekte des EU-Infrastrukturplans fiir das Jahr 2010 mit einem Investitionsvolumen von 130 Mrd. DM vorgesehen, darunter auch die Schnellstraße Valencia - Sagunto-Somport und die zwei Schnellstraßen, die Lissabon mit Valladolid und Badajoz verbinden werden. 25 Portugal versucht, eine dritte Schnellstraße hinzuzufiigen, die über Rosal de la Frontera zwischen Lissabon und Sevilla verlaufen soll. Hauptproblempunkt ist indes die durch den EU-Gipfel nicht geklärte Finanzierung, die außerhaushaltsrechtlich erfolgen soll. Die Europäische Investitionsbank (EIB) soll das größte Gewicht der Kredite mit Niedrigzinsen tragen, solange die EU oder die Mitgliedstaaten als Bürgen fungieren. 26 Wenn dies nicht erreicht wird, werden viele Projekte "von der Liste 22 Zur ersten Besetzung des Ausschusses der Regionen vgl. Lluis Bassets, EL PAIS v. 16.01.1994,6. 23 Vgl. EG-Kommission, Weißbuch (1994), S. 15,31-35,96-100.

24 Vgl. EG-Kommission, Weißbuch (1994), S. 34 f., 37 f.: "Unions-Schuldverschreibungen"; Lluis Bassets, EL PAIS v. 07.06.1994, 53, sowie v. 24.06.1994, 6; Frankfurter Allgemeine Zeitung v. 27.06.1994, 11. 25 Vgl. EG-Kommission, Weißbuch (1994), S. 104 f. (Vorläufiges Projektverzeichnis); Lluis Bassets, a.a.O.; Frankfurter Allgemeine Zeitung v. 27.06.1994, 11. Ebenso Schnellbahnverbindungen Paris - Metz - Saarbrücken - Mannheim, Paris - Straßburg - Karlsruhe, Berlin - München - Brenner - Verona sowie London - Paris - Brüssel- Arnsterdarn - Köln und zwischen London, Paris, Arnsterdarn, Brüssel und Köln. 26 Vgl. Michael Stabenow, Frankfurter Allgemeine Zeitung v. 25.06.1994,9: Die Finan-

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8. Kap.: Internationales Recht und Europäische Union

fallen" bzw. nur Teilstrecken gebaut werden können. Weitere Konfliktpunkte werden die Umweltverträglichkeitsprüfungen, z.B. in bezug auf die Hochgeschwindigkeitsverbindung zwischen Berlin und Neapel. Spanien hatte insoweit schon erhebliche Verzögerungen beim Bau des 8,5 km langen SomportTunnels; die umweltmäßigen Probleme bei einem 50 km langen Alpen-Tunnel werden weitaus größer sein. 27 Am 1. Januar 1994 ist zudem plangemäß der Vertrag über den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) in Kraft getreten, der zur Verwirklichung der vier Freiheiten - freier Warenverkehr, Freizügigkeit der Arbeitnehmer und Selbständigen, freier Dienstleistungsverkehr und freier Kapitalverkehr - und damit zur Stärkung der Handels- und Wirtschaftsbeziehungen im europäischen Binnenmarkt beitragen soll.28 11. Umweltbereich

Im Umweltbereich hat die Integrations Spaniens in die Gemeinschaft bereits eine längere Tradition. Obwohl die Römischen Verträge nicht Bezug nehmen auf die Umweltpolitik, wurde nach dem Gipfel in Paris 1972 das I. Aktionsprogramm der Gemeinschaft über die Umwelt (1973 -1977) gefaßt, in der die ersten Vorschläge über eine Begrenzung des Länns und der Kraftfahrzeugabgase, vor allem in Stadtbereichen, festgesetzt wurden. Es kam zu Folgeprogrammen, die grundlegende Kriterien für die Umweltpolitik beinhalteten. Die Europäische Einheitliche Akte 1986 (EEA) führte zu einer Einbeziehung der Umwelt in die EG-Verträge und zur Verabschiedung des IV. Aktionsprogramms (1987 -1992), welches sich spezifisch mit den Umweltauswirkungen der Verkehrsinfrastrukturen befasste, ebenso wie mit der Verankerung der Grundprinzipien der EG-Umweltaktion. Das Programm legte Kriterien präventiver Maßnahmen fest, in erster Linie an der Verursachung orientiert, des weiteren Korrekturmaßnahmen sowie die Internationalisierung der Kosten. Diese Prinzipien hat Spanien insgesamt übernommen. Sie sind im wesentlichen: Priorität der präventiven Mittel gegenüber denen der Korrektur, Grundsatz der aufgeteilten Haftung oder Verantwortlichkeit, und Internationalisierung der Kosten und Auferlegung auf den Verursacher9 • zierungsfrage war in Korfu ein ,,heißes Eisen"; Ignacio Cembrero, EL PAIS v. 26.06.1994, 4; Mardones, EL PAIS v. 07.06.1994, 26; Lluis Bassets, a.a.O. 27 Mardones, EL PAIS v. 07.06.1994, 26. 28 Vgl. in Deutschland das Gesetz zu den Abkommen v. 02.05.1992 über den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR-Abkommen), v. 31.03.1993 (BGBI. 11 S. 266); Gesetz zur Ausfiihrung des Abkommens v. 02.05.1992 über den EWR v. 24.04.1993 (BGBI. I S. 512); Streit, NJW 1994, 555 f.

B. Recht der Europäischen Union (EU)

209

Das V. Aktionsprogramm ist 1992 vorgeschlagen worden. Es enthält grundlegende Verpflichtungen nach Maßgabe des EUV und der Resultate der UN-Konferenz für Umwelt und Entwicklung in Brasilien Juni 1992.30

29 30

Vgl. dazu auch Bundesregierung, in: EG-Kommission, Weißbuch (1993), S. 110. MOPTMA, Inftaestructuras Y Medio Ambiente (1993), S. 3 f.

14 Rotbe

Schlußteil 9. Kapitel

Spanische Verkehrswegeplanung - Zusammenfassung Die Grundstrukturen der spanischen Verkehrswegeplanung ähneln der der Bundesrepublik Deutschland: Es gibt ein nationales Fernstraßengesetz (LC bzw. FStrG) sowie regionale Straßengesetze, die die grundlegenden Voraussetzungen für die jeweilige Planung festsetzen. Die Verfahrenschritte in der Planung und Realisierung (Vorstudien, "feststellende Ausgangsentscheidung" [in Deutschland i.d.R. der Planfeststellungsbeschluß], Umweltverträglichkeitsprüfung, BÜfgerbeteiligung, Finanzierungsmechanismen etc.) ähneln einander ebenfalls. Im folgenden werden daher die markantesten Eigentümlichkeiten der Planung und Realisierung von Fernstraßen in Spanien zusarnrnengefaßt. A. Positive Aspekte Die folgenden "Positivpunkte" sind geeignet, zumindest Anregungen für die deutsche bzw. EU-Planung zu geben, da sie Vorteile fiir eine effiziente Verkehrswegeplanung darstellen.

1. Positiver Aspekt ist eigene Idee der auf das gesamte Land ausgedehnten Verkehrswegeplanung. Die Vorläufer waren mehr oder weniger spärlich. Von der Planung bis zur Verkehrsfreigabe einer Straße vergehen global gesehen durchschnittlich drei bis fiinf Jahre, in einigen bedeutsamen Fällen kann es sogar zu Verfrühungen kommen. Beachtlich ist auch die Vergrößerung des Straßennetzes in bezug auf Schnellstraßen und Autobahnen von 3.000 km 1988 auf ca. 7.000 km 1993. 2. Positiv hervorzuheben ist auch das Fortschreiten zu einern vollständigen Autobahnnetz, auch wenn hier eine gewisse Zweideutigkeit festzustellen ist (s.u.). 3. In einigen Fällen kommt die Straßenplanung dem einfachen Verkehrsbedarf zuvor; Verkehrsinfrastrukturen werden als Anstoß gebende und beschleunigende Elemente für die Regionalentwicklung angesehen. 4. Spanien hat begonnen, unter Berücksichtigung der übergeordneten Bedürfnisse der Raumordnung und des Umweltschutzes vorsichtig sein Verkehrsnetz einzufiigen. Es hat in den letzten Jahren stets versucht, seine Ge-

B. Negative Aspekte

211

setzgebung den neuen Erfordernissen dieses Bereichs anzupassen: Neues Boden- und Städtebaugesetz LRSOU 1992, Entwurf eines neuen Umweltgesetzes LPAA 1994, generell eine Verbesserung des allgemeinen Verwaltungsverfahrens durch das LAPPAC 1992, sowie ferner eine bessere Regelung des Verwaltungsvertragswesens durch das LCAP, das 1994 ebenfalls im Entwurf vorlag. 5. Zum ersten Mal wird in der Verkehrswegeplanung - wenigstens theoretisch - der Begriff der "Mehrfachmodalität" ("intermodalidad") der Verkehrswege unter Berücksichtigung der anderen Verkehrsmittel (Bahn, Flugzeuge, Häfen etc.) aufgestellt, was insbesondere im Infrastrukturleitplan 1993 - 2007 seinen Ausdruck gefunden hat. 6. Das System der Konzessionsgesellschaften und der Autobahngebühren hat sich insgesamt positiv auf Bau, Finanzierung und Unterhaltung von derartigen Fernstraßen ausgewirkt. B. Negative Aspekte Die Eigenheiten der spanischen Verkehrswegeplanung bergen jedoch auch zahlreiche Probleme, die Spanien in der ja erst seit 1978 möglichen demokratischen Planung bislang noch nicht zufriedenstellend lösen konnte. 1. Die Bedürfnisse eines neuen Autobahnnetzes werden nicht klar abgegrenzt. Man macht vielfach Teilnutzbarmachungen der alten Fernstraßen (insbesondere durch desdoblamientos), beschädigt dabei aber das feine Verteilernetz, das durch das Gebiet führt, welches durch diese Straßen repräsentiert wird. 2. Die konventionellen Fernstraßen (Art. 2.7 LC) können nicht unter dem fraglichen Vorwand verschwinden, daß dadurch der Autobahnbau billiger gemacht würde. Große Gebiete bleiben dadurch ohne Zufahrtswege. 3. Der Versuch der Umwandlung von konventionellen Fernstraßen in Autobahnen bedingt Auswirkungen auf Gebiete hohen Werts (Randgebiete der Fernstraßen) und verursacht das Verschwinden oder die Beeinträchtigung einer ganzen Ansammlung von Aktivitäten und Einrichtungen, die im Verlauf der Zeit dort installiert worden sind (Tankstellen, Restaurants, Bars, Hotels, Geschäfte, Telefonleitungen etc.). 4. Desweiteren gibt es eine große Zweideutigkeit zwischen Autobahn und Autoschnellstraße (autovia). Die Autobahn, eine universelle Lösung, bedarf keiner Erläuterung (getrennte Fahrbahnen, Kreuzungen unterschiedlichen Niveaus, strikte Trennung der Anliegergrundeigentümer, kontrollierte Zufahrten und spezielle Ausschilderung). Im Gegensatz dazu sind die autovias ein ty14*

212

9. Kap.: Spanische Verkehrswegeplanung -

Zusammenfassung

pisch spanisches Mischprodukt. Die Schnellstraßen haben zwar oft gute Trassen, aber meist keine speziellen Kreuzungen, ebensowenig eine Trennung von den Anliegern. In der Praxis sind die Kosten nicht geringer als bei den Autobahnen, dafür ist ihre Gefahrlichkeit 4 oder 5 Mal größer: Kreuzungen auf gleicher Höhe zur Fahrbahn, Verkehr landwirtschaftlicher Maschinen, Zugang von Tieren etc., alles gemischt mit Kraftfahrzeugen mit Geschwindigkeiten von 100 km/h und mehr. 5. Ein weiterer großer Nachteil des spanischen Fernstraßennetzes, den die neuen Pläne nicht korrigieren, ist sein radial-konzentrischer Charakter. Augenscheinlich denkt man weiterhin, daß lediglich die Verbindung des Zentrums mit der Peripherie oder umgekehrt interessiert (Madrid und die "Provinzen"), wobei das unheilvolle französische Beispiel imitiert wird, im Gegensatz zu dem homogenen Straßennetz Deutschlands, welches isotrop und flächendeckend über das gesamte Staatsgebiet verläuft. Beispielhaft kann hier die Schwierigkeit einer direkten Verbindung zwischen Badajoz (bei der portugiesischen Grenze) und Alicante (an der Mittelmeerküste) genannt werden.

10. Kapitel

Folgerungen A. Gemeinschaftsbereich

Straßen in Europa sind zunehmend auch Sache der Europäischen Union, deren Zielvorstellungen rur alle Mitgliedstaaten als Grundlagen nationaler wie regionaler Planung gelten. Nach Oppennann stellt sich der Gemeinschaft im Bereich des grenzüberschreitenden Ausbaus der Verkehrsinfrastruktur »eine wahrhaft "europäische" Aufgabe". I Ihr Schwerpunkt liegt im Ausbau der Verkehrswege, insbesondere des Fernstraßenverkehrs und des Schienennetzes nach gemeinschaftsweit entwickelten und definierten Kriterien.» Da die nationale Souveränität auch im Verkehrswegeplanungsbereich zu beachten ist, bleibt Planung, Finanzierung und Durchruhrung des Verkehrswegebaues im wesentlichen Angelegenheit der Mitgliedstaaten. Besonders bei der Planung und Erstellung neuer Verkehrswege ist dem Gemeinschaftsinteresse eines EG-weiten Verkehrsverbundes Rechnung zu tragen, hier liegt eine echte Aufgabe der Gemeinschaft im Rahmen der Art. 74 ff. und Art. 129b ff. EGV zur Erreichung der wirtschafts- und verkehrspolitischen Ziele, vor allem des Binnenmarktes. Im Dienstleistungssektor haben die Verkehrsmärkte einen besonderen Rang. Ein Binnenmarkt verlangt auch den freien Verkehrsmarkt. 2 Allerdings werden Infrastrukturvorhaben der Gemeinschaft oftmals mit "exzessiver Langsamkeit" vorangetrieben (wie etwa bei der Auszahlung 1985 zugesprochener Infrastrukturkredite rur Spanien, die erst 1987 verrugbar waren). Auch dies kann zu einer erheblichen Verzögerung nationaler Straßenplanung ruhren. Es fehlt eine straffe und schnelle Abwicklung möglichst durch eine Stelle; die mangelnde oder schleppende Kooperation der am Finanzierungsverfahren beteiligten EU-Stellen fUhren zu unnötigen Verzögerungen. Weiterer Problempunkt ist die Vereinbarkeit EU-rechtlicher Pläne und Programme mit denen der Mitgliedstaaten, zurnalletztere bei der EU-Planung stets zu berücksichtigen sind. Hier fehlt noch ein koordiniertes Gesarntplanungssystem zwischen der EU und Mitgliedstaaten, also etwa eine gemeinsame "Fernstraßenrichtlinie". 3 I Oppermann, Europarecht, S. 518 (Rdnr. 1335); EG-Kommission, Weißbuch (1994), S. 96; Bundesregierung, in: EG-Komrnission, Weißbuch (1993), S. 109. 2 Vgl. Oppermann, a.a.O., S. 528 f.; zur Vollendung des Binnenmarkts auch S. 455 tf. Ferner Streit, NJW 1994,555 (556).

3

Auf dieser Linie auch Martinez-Carrasco, Carreteras, S. 222 f. m.w.N.

214

10. Kap.: Folgerungen

Der spanische Infrastrukturleitplan 1993 - 2007 (POl) wird grundlegende Veränderungen in der gesamten Infrastruktur Spaniens mit sich bringen, so daß vielleicht schon innerhalb seines Planungszeitraums einige der hoch gesteckten Ziele erreicht werden können. Der Infrastrukturleitplan ist ein Instrument, der EU-weite, nationale sowie regionale Interessen koordiniert, abwägt und klare Planungsvorstellungen hat. Ein derartiges Instrument, das die Verkehrswegeplanung als integrierten Bestandteil insgesamt maßgeblicher Infrastrukturvorhaben beinhaltet, ist auch für das deutsche Infrastrukturrecht überlegenswert. B. Nationaler Bereich Verzögerungen bei Planung wie Realisierung von Verkehrswegen können zu unerwünschten Effekten führen. Statt ökonomisch erforderlichen wie ökologisch vertretbaren Verkehrswegevorhaben beschert die Verwaltung dem Bürger Belastungen, vor allem Planungsunsicherheit: Ungewißheit über planerische Zielrichtungen und Vollständigkeit, ambivalente wirtschaftliche Situationen, jahrelange Rechtsstreitigkeiten, "Erwartungen" an Verkehrsanbindungen, die schließlich nicht oder nur unter stark eingeschränktem Umfang realisiert werden - wenn sie denn erst einmal realisiert werden. Wie die Darstellung des spanischen Planungssystems gezeigt hat, wird die Planung dort wesentlich straffer gehalten, was vor allem durch das Fristensystem des Art. 10 LC (bzw. in den autonomen Straßengesetzen) gesetzgeberisch festgelegt worden ist. Die Behörden der betroffenen Gebietskörperschaften haben meist binnen Monatsfristen Beschwerden oder ihre eigenen Vorstellungen schriftlich anzuzeigen - bei staatlichen Fernstraßen gegenüber dem MOPT -, tun sie das nicht, so "schneiden sie sich ins eigene Fleisch" i.S. einer Obliegenheitsverletzung. Damit wird - bei Beibehaltung der Kontrolldichte planerischer Grund- und Folgeentscheidungen - die demokratische Abstimmung verschiedener Hoheitsträger (Staat, Autonome Gemeinschaften, Provinzen, Kommunen) in ausreichendem Maße gewährleistet. In Deutschland werden die innerbehördlichen Entscheidungsprozesse m.E. weniger effizient durchgeführt. Den beteiligten Verwaltungen ist jeweils ein nicht unerheblicher Entscheidungsspielraum eingeräumt, dessen Ausfüllung, Anwendung und Überprüfung erheblichen Zeitaufwand kostet. Die demokratische Beteiligung der Bürger und Interessengruppen ist in Spanien ebenfalls in einem zureichenden Maße geWährleistet. Was die Einflußnahme(möglichkeit) für Interessengruppen anbetrifft, so läßt sich feststellen, daß diese im reinen Planungsprozeß für Fernstraßen in Spanien nur begrenzt gegeben ist. Die Interessengruppen "funken" also nicht in jede mögliche Phase des Planungsprozesses hinein, wenngleich die zunehmende Bedeu-

B. Nationaler Bereich

215

tung, politische wie rechtliche Einbindung von Umweltschutzorganisationen (s.o. z.B. zum Umweltsachverständigenrat) absehbar werden läßt, daß umweltpolitische Gesichtspunkte im lange Zeit vernachlässigten ökologischen Bereich zu Verzögerungen von Planungs- und Realisierungsverfahren fuhren werden. Umfragen zeigen aber; daß die Spanier mit den Verwaltungsverfahren im großen und ganzen zufrieden sind. Man schätzt die größere BÜTgernähe und Partizipation, die sachgerechteren Problemlösungen durch Informationsgewinnung und Entscheidung "vor Ort" und die relativ rasche Aufgabenerledigung. 4 In bezug auf den Umweltschutz ist hervorzuheben, daß aufgrund der von der EG eingefuhrten Umweltverträglichkeitsprüfung wesentliche Fortschritte in der spanischen Verkehrswegeplanung zu verzeichnen sind. Es ist nicht ersichtlich, daß die in Spanien durchgefuhrte UVP zu nachhaltigen Verzögerungen gefuhrt hat. Daraus läßt sich schließen, daß in diesem Unterbereich der Straßenplanung ebenfalls schneller und effizienter gearbeitet wird als in Deutschland. Wie im Rahmen der staatlichen Planung dargestellt, arbeitet das MOPT durchaus auch unkonventionell und zieht bestimmte Prüfungen im Zusammenhang mit Lärm und Umwelt planerisch vor, obwohl es noch nicht einmal gesetzlich dazu verpflichtet ist. Diese Vorwegnahme grundsätzlich notwendiger Schritte erspart Zeit, die sonst bei späterer Anwendung und möglicherweise auftretenden Problemen (verwaltungsmäßiger, technischer Art) angefallen wäre. Ein gewissenhafter Umweltschutz ist erforderlich, darf aber nicht zu einer unnötigen Verlängerung des Planungsverfahrens und damit einer Verzögerung einer "rechtlich einwandfreien, korrekt abgewogenen und fachlich optimalen Sachentscheidung" fuhren. s Was die Realisierung von Straßenvorhaben anbetrifft, läßt sich zwar behaupten, daß das spanische Verwaltungsvertragssystem als anfällig fur Mißbrauch und Korruption bezeichnet werden könnte (Stichwort contratacion directa); aber auch hier hat der Gesetzgeber bereits reagiert: Ein neues Verwaltungsvertragsgesetz (LCAP) soll derartige Mißstände ausschließen. Abgesehen von diesen "Unregelmäßigkeiten" läßt sich aber durchaus feststellen, daß die Auftragsvergabe im Wesentlichen reibungslos und schnell verläuft, so daß geplante Straßenvorhaben alsbald auch in die Tat umgesetzt werden können. Hervorzuheben sind hier die "verfrühten Straßenfertigstellungen" in Spanien mit der Folge einer rascheren Verkehrsfreigabe als geplant. Hildenbrand, Kontakt 5 / 1994, 6 (7). Ronellenjitsch, in: Blümel, Verkehrswegerecht im Wandel, S. 179 (211). Aus der neueren Rspr. grundlegend zur Berücksichtigung von Natur- und Landschaftsschutz bei straßenrechtlicher Planfeststellung i.V.m. dem VerkPBG und UVPG BVerwG, Beschluß v. 30.10. 1992 - 4 A 4/92, NIW 1993,565 ff. 4

5

216

10. Kap.: Folgerungen

Der Eigentumsschutz ist in der spanischen Verfassung (Art. 33 CE) zwar fast wortgleich wie im deutschen Grundgesetz (Art. 14 GG) geregelt. Gleichwohl läßt sich feststellen, daß der Aspekt der Sozialbindung bzw. funcion sodal in Spanien insgesamt eine größere Bedeutung als in Deutschland zu haben scheint. Daraus, und aus der i.d.R. vom Staat angebotenen großzügigen Entschädigung, läßt sich schließen, daß allgemein eine größere Bereitschaft zum Eigentumsverzicht - gegen angemessene Entschädigung - gegeben ist. Hierbei wird nicht übersehen, daß gerade durch das Fernstraßengesetz LC 1988 Enteignungsverfahren beschleunigt und Entschädigungen für enteignungsgleiche Eingriffe im wesentlichen ausgeschlossen worden sind was andererseits zeitraubende Prozesse (und das "Gefeilsche") um Entschädigung verhindert. In Deutschland scheint das Enteignungssytem stärker am "Behalten" der eigentumsrechtlichen Positionen orientiert zu sein.6 Hier ist der Gesetzgeber gefragt, eine allseits befriedigende Lösung zu schaffen, die einen angemessenen Interessenausgleich gewährleistet. In der Bundesrepublik Deutschland tut man sich schwer mit der Einführung von gebührenpflichtigen Fernstraßen (Autobahnen), die in Spanien bereits eine jahrzehntelange Tradition haben und allgemein akzeptiert werden. Der Bundestag hat "erst" am 16. Mai 1994 mit 579 von 600 Stimmen die Einführung einer Autobahngebühr für in- und ausländische Lastkraftwagen ab 12 t beschlossen. Ab 1. Januar 1995 sollen dann für Lkw mit drei Achsen 1.500 DM, mit vier und mehr Achsen 2.500 DM im Jahr bezahlt werden. Die Tagesrate beträgt 12 DM. Damit soll nach Bundesverkehrsminister Wissmann die Wettbewerbsposition deutscher Spediteure verbessert und zudem der Verkehr von der Straße auf die Schiene verlagert werden. Zur Entlastung sei die Kfz-Steuer gesenkt worden. SPD und Grüne kritisierten, daß die Einnahmen nicht zweckgebunden für den Verkehrswegebau verwendet werden sollen. Die wirtschaftliche Rentabilität wird demgemäß nach einer Erprobungsphase erst 1996 oder später festgestellt werden können. Hervorzuheben ist hier aber, daß man sich in Deutschland generell damit schwer tut, öffentliche Aufgaben in private Hand zu geben. Dies gilt auch für den Straßenplanungs- und Straßennutzungsbereich. 7 Die spanischen Konzessionsgesellschaften "pachten" ja öffentliche Dienste und haben Finanzierung und Betrieb der Fernstraßen in eigener Verantwortung zu tragen (auch wenn sie dem Staat gegenüber rechenschaftspflichtig sind). Staatliche Planung 6 Grundlegend zur Enteignung BGHZ 6, 270; 13, 316; BVerwGE 7, 297. Zur Entwicklung der eigenturnsrechtlichen Rechtsprechung Lege, NJW 1993, 2565 (zum BVerfG ebd., 2565 ff., zum BGH ebd., 2567 ff.).

7 Private Planungsbüros werden alsgleich zu ,,Amtsträgem" i.S.d. § ll Abs. 1 Nr. 2 lit. c StGB, vgl. Weiser, NJW 1994,968 ff;

B. Nationaler Bereich

217

funktioniert jedoch schwerfällig und begegnet zahlreichen bürokratischen Hindernissen, die mit zur Verzögerung der Verkehrswegeprojekte beitragen. Die Bundesregierung fordert demgemäß, daß grundsätzlich eine private Finanzierung des neuen Infrastrukturbedarfs anzustreben ist. 8 Das deutsche Planungsrecht hat mit seinen vielfältigen Arbeitsstufen und den zahlreichen Kontroll- und Einwirkungsmöglichkeiten anderer Institutionen bis zur Bürgerbeteiligung zu einer hohen Qualität der Netzstruktur selbst als auch der Elemente gefiihrt. 9 Dieser aufwendige Prozeß ist allerdings aus meiner Sicht gleichzeitig auch ein Nachteil insofern, als die Zeitspanne zwischen Planungsbeginn und Realisierung insgesamt zu lang ist. Dadurch ergeben sich teilweise Situationen, bei denen erkannt wird, daß ursprüngliche Planungen nicht oder nur bedingt optimal sind, eine Nachbesserung bereits planfestgestellter Planungen jedoch aus Furcht vor weiteren Verzögerungen unterbleibt. Ronellenfitsch verweist in diesem Zusammenhang auf die Aussage des § 10 Satz 2 VwVfG, wonach Verwaltungsverfahren "einfach und zweckmäßig" durchzufiihren sind, was auf ein verfassungsrechtliches Effizienz- und Beschleunigungspostulat zurückzufiihren ist. Verwaltungsbeschleunigung und -vereinfachung sind demgemäß die "Gebote der Stunde", was fiir Deutschland vor allem im Hinblick auf eine schnellstmögliche Verbesserung der Infrastruktur der neuen Bundesländer gilt. 10

8 Vgl. Bundesregierung, in: EG-Kommission, Weißbuch (1993), S. 109; auf dieser Linie auch die EU, vgl. EG-Kommission, Weißbuch (1994), S. 15,37,97. 9 Vgl. auch Hildenbrand, Kontakt 5/ 1994, 6: Zu den Vorteilen des deutschen Bundesstaates gehören u.a. die größere "Bürgernähe" von Politik und VelWaltung und eben die erhöhten Partizipationsmöglichkeiten. 10 Ronellenfitsch, in: Blümel, Verkehrswegerecht im Wandel, S. 179 (207); ders., DVBI. 1991, 920 (933).

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